Marknadsanpassade service- och stabsfunktioner

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2014

Marknadsanpassade

SERWCE-

smas-

ocu

FUNKTIONER

stödet - ny organisation av till myndigheter och regeringskansli

Betänkande av utredningen om stabsmyndighetemas verksamhet

SWE

i

Statens offentliga utredningar

ww 199140

@

Civildepartementet

Marknadsanpassade

service-

och

stabsfunktioner

Ny organisation

stödet till

- av myndigheter och regeringskansli

Betänkande av gggdningen stabsmyndigheternas

om verksamhet Stockholm 1991

SOU och Ds kan köpas från Allmänna Förlaget, som också på uppdrag av regeringskansliets förvaltningskontor ombesörjer remissutsändningar av dessa publikationer.

Adress Allmänna Förlaget Kundtjänst 106 47 Stockholm Tel 087 39 96 30 Telefax 08739 95 48

Publikationema kan också köpas i Informationsbokhandeln, Malmtorgsgatan Stockholm.

NORSTEDTS TRYCKERI AB ISBN 91-38-10787-2 Stockholm 1991 ISSN 0375-250x

Till statsrådet och chefen för SOU 199140

civildepartementet

Genom beslut den 19 april 1990 bemyndigade regeringen chefen För civildepartementet, statsrådet Johansson, att tillkalla en särskild utredare för att se över verksamheten vid de s. stabsmyndigheterna i syfte att förbättra stödet till effektiviseringen av den statliga verksamheten. Med stöd av detta bemyndigande tillkallade departementschefen den 27 april 1990 såsom särskild utredare verkställande direktören Bengt Åke Berg. Som sakkunniga förordnades den 31 maj 1990 kanslirådet Kerstin Andersson, departementsrådet Lars Eriksson, departementssekreteraren Thomas Lyrevik och numera departementsrådet Dan Ohlsson. Till sekreterare förordnades den 27 april 1990 rationaliseringschefen Åke Hjalmarsson. Ett antal biträdande sekreterare har också förordnats. Utredningen har antagit namnet utredningen om stabsmyndigheternas verksamhet USV. Utredningen överlämnar härmed betänkandet SOU 199140 Marknadsanpassade service- och stabsfunktioner ny organisation stödet - av till myndigheter och regeringskansli. Underlag till utredningens överväganden har samlats i en bilagedel SOU 199141. Särskilt yttrande har lämnats av sakkunnig Kerstin Andersson. Utredningens arbete är därmed avslutat.

Stockholm i maj 1991

Bengt Åke Berg

Åke Hjalmarsson

Innehåll SOU 199140

SAMMANFATTNING

l UTREDNINGSUPPDRAGET l Direktiven 1.2 Utredningsarbetets bedrivande 2 ALLMÄN BAKGRUND 2.1 Samhällsekonomiska utgångspunkter 2.2 OECDs bedömningar 2.3 Regeringens program för tillväxt 23 2.4 Nya ledningsformer för statsförvaltningen 7 24 2.5 Möjlighet att mäta resultat 26 2.6 Allmänna slutsatser 27 3 GRUNDSYN PÅ ORGANISATIONEN AV STÖD- VERKSAMHETEN 31 3.1 Utredningsmetod 3.2 Regeringens och myndigheternas uppgifter 33 Förutsättningar for effektivitet V 34 3.3 3.4 Delegering, marknadsstyrning och konkurrens 36 3.5 Olika marknadsförutsättningar 38 3.6 Verksamhets- och finansieringsformer 39 3.6. l Verksamhetsform 39 3.6.2 Finansieringsform 3.7 Dimensionering, finansiering och efterfrågestyrning 42 3.8 Regeringen eller myndigheter som uppdragsgivare 44 3.9 Producent- eller avnämarperspektiv 46 3.10 Grundsyn 47 4 REGERINGENS OCH MYNDIGHETERNAS BEHOV AV STÖD 49 4.1 Regeringskansliets behov av stöd 49 l Nya ledningsmetoder och roller 49 4.1.2 Krav på regeringen och dess kansli 51 4.1.3 Regeringskansliets möjligheter att leva upp till de nya kraven 4.1.4 Arbetsformer i regeringskansliet 4.1.5 Inriktning av stödet 4.1.6 Stöd av stabskaraktär 4.2 Myndigheternas behov av stöd 4.3 Vissa lednings- och chefsfrågor 5 MARKNADSMODELLEN 5.1 Allmän inriktning av lösningen 5.2 Fördelning av produkter och tjänster 5.3 överväganden kring några problem 5.3.1 Den centrala arbetsgivarfunktionen m. m. 5.3.2 Kunskapsutbyte mellan stabs- och servicefunktioner

SOU 199140 5.3.3 Ekonomisystem 78 5.3.4 ADB 83 5.4 Organisatoriska former För stödet till regeringskansliet 87 5.4.1 Stark, obunden och opartisk revision 88 5.4.2 Metodutveckling, Föreskrifter och förslag till åtgärder 90 5.4.3 Marknadsmässig konkurrens 92 5.5 Huvuddragen i lösningen 93 5.6 Ytterligare myndigheter 94 5.6.1 Försvarets civilförvaltning 94 5.6.2 Länsstyrelsernas organisationsnämnd 95

6 FÖRSLAG 99 1 Servicemyndigheten 99 6.2 Arbetsgivarorganisationen 101 6.3 Konsultföretaget 102 6.4 Revisionsmyndigheten 103 6.5 Stabsmyndigheten 104 6.6 Ekonomiska frågor 107 6.6. 1 Besparing 107 6.6.2 Finansiering lll 6.7 Särskilda frågor 114 6.8 Genomförande 118

SÄRSKILT YTTRANDE 121

BILAGOR Bilaga l Kommittédirektiv dir. 1990 19 Bilaga 2 Tidigare utredningsförslag om stabsmyndighetemas verksamhet Bilaga 3 Särskilda rapporter och anslagsframställningar Bilaga 4 Nya ledningsfonner För statsförvaltningen Bilaga 5 Myndigheternas behov av stöd Bilaga 6 Regeringens behov av stöd Bilaga 7 Centrala arbetsgivarfunktioner Bilaga 8 Pensionsadministration Bilaga 9 Stabsmyndigheternas föreskrifter Bilaga 10 Vissa ADB-frågor Bilaga 11 Interna och externa samband i RRVs ekonomiska avdelningsverksamhet Bilaga 12 Statsñnansiell information och det statliga betalningssystemet Bilaga 13 Administrativ service Bilaga 14 Stöd i lednings- och chefsfrågor Bilaga 15 Gemensamma ekonomi- och personaladministrativa informationssystem Bilaga 16 För statsförvaltningen gemensamt utvecklingsarbete Bilaga 17 Anpassning av revisionen Bilaga 18 Viss utredningsverksamhet Bilaga 19 Tjänsteexport

sou 1991 40 Bilaga 20 EGaspekter Bilaga 21 Försvarets civilförvaltning Bilaga 22 Länsstyrelsernas organisationsnämnd Bilaga 23 Myndigheter som lämnar stöd Bilaga 24 Företag, organisationer och andra myndigheter som lämnar stöd Bilaga 25 Strukturering av stödmyndigheternas verksamhet

Samtliga bilagor finns i bilagedelen SOU 199141 till betänkandet.

Sammanfattning SOU 1991 40

Sammanfattning Utredningens uppgift är att se över verksamheten vid de s. stabsmyndigheterna i syfte att Förbättra stödet till effektiviseringen av den statliga verksamheten.

Berörda myndigheter

Med stabsmyndigheter avses i detta sammanhang Statskontoret, riksrevisionsverket RRV, statens arbetsgivarverk SAV, statens löne- och pensionsverk SPV, statens institut för personalutveckling SIPU, försvarets civilförvaltning FCF och länsstyrelsernas organisationsnämnd LON samt kammarkollegiets enhet för administrativ service. Dessa myndigheters verksamhet kännetecknas av att den till övervägande delen utgör stöd som är riktat till övriga myndigheter och regeringen samt till mycket liten del är riktad direkt till allmänheten.

Bakgrund till förändringen

Ledningssystemet i statsförvaltningen håller nu på att ändras. Avsikten är att regeringen skall använda mer resultatorienterade styrmetoder, samtidigt som myndigheterna får större befogenheter att avgöra hur verksamheten skall utföras. Myndigheterna skall vidare regelbundet redovisa vilka resultat som uppnås. Fackdepartementen förutsätts också inom givna ekonomiska ramar ta ett större ansvar för utvecklingen på sina respektive verksamhetsområden. Det nya ledningssystemet förutsätter att regeringen och myndigheterna agerar i tydligare och delvis nya roller i förhållande till varandra. Detta påverkar parternas behov av stöd och även stödorganisationens utformning. Stabsmyndigheternas uppgifter, roller och organisation behöver återspegla den ansvars- och befogenhetsfördelning råda mellan som avses regeringen och myndigheterna.

Utredningsmetod

Stödorganisationens utformning har således ett viktigt samband med ledningssystemet. Det betyder att stödorganisationen behöver anpassas inte till dagens förutsättningar utan till en situation där det led- - nya ningssystemet i väsentlig mån tillämpas. Denna anpassning bör dessutom genomföras så snart som möjligt för att underlätta införandet och tillämpningen av de nya ledningsmetoderna. En gammal struktur för stödets organisation skulle härvidlag verka ett hinder. som Den organisation som skall ge stöd åt regeringen och dess kansli samt åt myndigheterna bör utformas som en tydlig och sammanhängande struktur mot bakgrund av det nya ledningssystemet. Det är alltså frågan om att finna och använda grunder för att forma en organisationsstruktur som är lämplig för den situationen. nya

För att i den situationen välfungerande stödorganisation skall SOU 1991 40 en nya kunna formas, har jag funnit att det är nödvändigt att i väsentlig mån Sammanfattning frigöra sig från dagens myndighetsstruktur. Jag har därför inte funnit det lämpligt att i utredningsarbetet använda en traditionell metod, som kanske vore att kritiskt granska var och en av dagens s. stabsmyndigheter och fråga sig vilka marginella anpassningar som borde göras. Jag har i stället valt att utgå från de behov av stöd som regeringen och dess kansli samt myndigheterna kan ha när det nya ledningssystemet för statsförvaltningen tillämpas. Därefter har jag angett under vilka förutsättningar stödorganen behöver verka för att de med hög effektivitet skall kunna lämna stöd till avnämama. Med ledning härav har jag format en struktur och angett vilka organisatoriska enheter som bör finnas i denna och hur dessa enheter bör bedriva sin verksamhet.

Regeringens och myndigheternas roller och behov av stöd

Regeringskansliets roll är central i den omställning av ledningssystemet pågår. Det är viktigt att det mer kvalificerade informationsundersom nu lag som myndigheterna nu lämnar utnyttjas på ett effektivt sätt när regeringen styr förvaltningen. Det är också viktigt att regeringskansliet snabbt kan ställa om och agera i de olika rollerna. Därmed kan trovärdighet ges åt regeringens intentioner med de nya styrformerna. Beträffande regeringen kan tre uppgifter eller roller urskiljas som är av betydelse i detta sammanhang. Den första är en strategisk roll. I denna görs överväganden om problem på olika samhällsområden är av sådan natur att de bör föranleda offentliga insatser och vilken form dessa i så fall bör ha. En mycket viktig uppgift är också att utvärdera nyttan och kostnaderna med pågående program. Regeringens övriga roller i detta sammanhang utövas främst i relation till de olika myndigheterna. Den andra rollen som bör utvecklas tydligt är sålunda en beställarroll. I denna lämnar regeringen preciserade uppdrag till myndigheterna. I beställarrollen kontrollerar regeringen också att rimlig överensstämmelse råder mellan den verksamhet som beställts och det som myndigheterna redovisar att de framställt och levererat. En aktiv resultatuppföljning behöver göras. Den tredje rollen eller uppgiften för regeringen och dess kansli är vad jag har valt att kalla ägar- eller förvaltarrollen i förhållande till de statliga myndigheterna. I ägarrollen ingår att se till att myndighetsstrukturen är rationell, att myndigheternas ledningar fungerar väl, att myndigheterna förmår utnyttja sina resurser väl samt att styr- och kontrollsystemen är lämpligt utformade. Regeringens och dess kanslis behov av stöd i framtiden härleds ur vad kan behövas för att regeringen skall kunna utföra sin strategiska roll som samt sina beställar- och ägarroller i förhållande till myndigheterna. Underlag för bedömningarna av behovet av stöd grundas också på uppgifter som erhållits vid intervjuer i regeringskansliet. Myndigheternas främsta uppgift blir att vara effektiva och produktiva leverantörer de produkter och tjänster som regeringen beställer. Häri 10 av

ligger bl. a. att lämna pålitliga offerter för pågående verksamhet, att aktivt SOU 1991 40 uppmärksamma Förändringar i behov och efterfrågan, att aktualisera änd- Sammanfattning ringar i produktionsuppdragen både vad gäller innehåll och omfattning samt att successivt öka verksamhetens kostnadseffektivitet. Varje myndighet skall också mäta och redovisa resultatet av sin verksamhet. Myndigheternas behov av stöd härleds deras roll leverantörer ur som eller producenter, varvid myndigheterna förutsätts ha stora befogenheter och ett självständigt ansvar att avgöra hur verksamhet skall bedrivas. Underlag for bedömningar av behovet av stöd grundas bl. på uppgifter a. som erhållits i enkätsvar från myndigheterna.

Grundsyn på hur stödet bör organiseras

För att stödet till regeringen och myndigheterna skall bli effektivt, är det av avgörande betydelse att stödet kan anpassas till de behov och den efterfrågan som olika intressenter kan ha. Stödverksamheten behöver därför marknadsorienteras så långt som möjligt. Det är därvid framför allt tre aspekter som är av betydelse. Den framtida stödorganisationen bör, enligt min mening, utformas så att förhållandet mellan å sidan regeringen och myndigheterna och å ena andra sidan enheterna i stödorganisationen kan ordnas i så affärsmässiga former som möjligt. Det betyder att beställarna stöd bör förfoga över av ekonomiska resurser och lämna uppdrag till de levererande organisationerna. Stödorganen blir därmed inte årsvis tillförsäkrade en viss resursoch verksamhetsvolym. På åtskilliga områden finns också potentiell konkurrens. Detta kommer att leda till en snabbare och effektivare anpassning av verksamhet och resurser till behoven som löpande förändras. Ju mer konkurrens som finns, desto mer främjas också kostnadseffektiviteten. I denna situation behöver stödorganen aktivt söka uppdrag som medför intäkter. Därmed blir det, enligt min mening, svårare än i dag för de olika enheterna i stödorganisationen att uppträda både som granskare och ex. stödgivare i förhållande till myndigheterna. Trovärdigheten i någon av rollerna riskerar att blir nedsatt. De organisationer som skall tillhandahålla stöd måste utveckla sin förmåga att förstå, förutse och tillgodose de behov och den efterfrågan som olika avnämare har. En inriktning efter avnämarnas intressen och behov talar, enligt min mening, för att olika avnämarkategorier bör väglevara dande vid utformningen av stödorganisationen. Härigenom kan klara och lättförståeliga verksamhetsidéer skapas i de stödorganisationer bildas. som Detta har stor betydelse för effektiviteten, engagemanget och möjligheterna till delegering i stödorganisationerna. I det nya ledningssystemet kommer förhållandet mellan regeringen och myndigheterna mer att präglas av agerandet i beställar- och ägarrollerna respektive leverantörsrollen. Relationerna dem emellan blir klarare och skarpare i konturerna. Det blir mer fråga om parter som efter bästa förmåga agerar utifrån de intressen följer de olika rollerna. En som av skärpt dialog syftar till att skapa bättre förutsättningar for en positiv utveckling av effektiviteten och produktiviteten i den statliga verksamhell

ten. Det stöd regeringen respektive myndigheterna behöver och önskar i SOU 1991 40 denna situation avspeglar de olika roller och intressen de förutsätts agera Sammanfattning Stödorganisationen behöver anpassas härtill. De olika enheterna i stödorganisationen måste kunna arbeta i ett förtroendefullt förhållande till sina uppdragsgivare. Detta är, enligt min mening, möjligt endast om en och samma enhet inte erbjuder sina tjänster åt både regeringen och myndigheterna. Helt naturligt är detta särskilt viktigt för myndigheterna. De olika slag av stödtjänster som erbjuds myndigheterna och regeringen tillhandahålls under olika marknadsförutsättningar. Det finns sålunda tjänster som det är obligatoriskt för myndigheterna att utnyttja och där det bara finns ett sätt att tillgodose behovet. Det finns andra tjänster som det är frivilligt att utnyttja, men där tjänsterna i praktiken tillhandahålls av endast en organisation. Slutligen finns det även tjänster som erbjuds under marknadsmässig konkurrens. För att stödverksamhet som tillhandahålls under olika marknadsförutsättningar skall kunna utföras effektivt, anser jag att verksamhets- och finansieringsformerna för respektive stödverksamhet behöver anpassas till marknadsförutsättningarna. Min grundsyn på hur stödet till regeringen och myndigheterna bör organiseras och bedrivas är således korthet i följande. För att stödets innehåll och omfattning snabbt skall kunna anpassas till behovet och efterfrågan, bör det i så hög grad som möjligt tillhandahållas som uppdrags- eller intäktsñnansierad verksamhet. För att identifiering med avnämarnas behov och intressen skall kunna ske, bör organisationen bygga på att en institution lämnar stöd antingen till regeringen och dess kansli eller till myndigheterna. För att stödet skall kunna framställas och tillhandahållas under så gynnsamma förutsättningar som möjligt, bör verksamhets- och finansieringsformerna anpassas till marknadsförutsättningarna för de olika slagen av stöd.

Stark, obunden och opartisk revision

När myndigheterna får ökade befogenheter att avgöra hur verksamheten skall bedrivas samt när resultatstyrning ersätter en detaljerad budget- och regelstyrning, måste myndigheternas verksamhet löpande granskas av en stark, obunden och opartisk revision. Regeringen behöver som ägare och beställare vara säker på att de resultat som redovisas är korrekta och att den ekonomiska redovisningen sker på föreskrivet sätt. Det är också av stort förebyggande värde att myndigheterna vet att deras verksamhet granskas. För att revisionen skall vara stark, obunden och opartisk behöver den statliga revisionsmyndighetens verksamhet utformas så att dess integritet inte kan ifrågasättas. Det betyder att revisionsmyndigheten framdeles inte bör tillhandahålla bl. a. ekonomisystem och konsultstöd i anslutning till dessas utformning och användning. Revisionsmyndigheten bör heller inte besluta om föreskrifter för myndigheterna på områden som faller under revisionens granskning. Vidare bör revisionsmyndigheten inte formellt 12

fastställa föreskrifterna for god revisorssed och god revisionssed inom SOU 1991 40 staten. Sammanfattning Självfallet behöver även förvaltningsrevisionen vara obunden och opartisk. Detta betyder att förvaltningsrevisionen i väsentlig mån bör vara egeninitierad. Vidare bör den inte bedrivas tillsammans med verksamhet som innebär att, på direkt uppdrag från regeringen, konkreta förslag lämnas om hur specifika problem i statsförvaltningen eller inom en myndighet bör lösas. l syfte att ge revisionen en stark, obunden och opartisk ställning, anser jag att revisionsmyndighetens uppgifter bör renodlas till en organisation som för regeringens räkning utför redovisningsrevision och förvaltningsrevision av statlig verksamhet.

Ny organisation av stödet

Förslaget till hur stödet åt regeringen och dess kansli samt åt myndigheterna bör organiseras och bedrivas innebär att fem institutioner bildas. Stödet till myndigheterna bör tillhandahållas av tre institutioner, nämligen av en servicemyndighet, en arbetsgivarorganisation och ett konsultföretag. De tre institutionerna bör utformas på följande sätt.

Servicemyndigheten Servicemyndigheten erbjuder de statliga myndigheterna administrativa tjänster på dessas villkor. Stödtjänster lämnas i fråga om bl. a. ekonomi-, personal- och pensions- administration, upphandling av ADB, information om ADB-standards samt utvecklingsarbete. Verksamhetsformen är en uppdragsñnansierad myndighet 1000 kr.- anslag. Bidrag kan mottas för viss verksamhet. Avnämarmyndighetema skall vara väl företrädda i servicemyndighe- tens styrelse. Servicemyndigheten bildas på grundval av verksamhet vid SPV, RRV, - Statskontoret, FCF, LON och SIPU. Servicemyndigheten har inte till uppgift att på regeringens uppdrag föra ut en viss förvaltningspolitik till myndigheterna.

Arbetsgivarorganisationen Arbetsgivarorganisationen tar till vara olika statliga institutioners in- tressen som arbetsgivare. Verksamhetsformen är ekonomisk förening eller övergångsvis en an- passad uppdragsmyndighet med former för medlemsinflytande. Verksamheten finansieras med avgifter för grundtjänster och kostnads- täckande ersättningar för särskilda myndighetsspeciñka insatser. Myndigheternas medlemsskap i organisationen föreskrivs av regering- en. 13

Organisationens olika styrande organ bör utgöras av företrädare för SOU 199140 medlemmarna. Sammanfattning Arbetsgivarorganisationen bildas på grundval av verksamhet vid SAV. - I avvaktan på att ett effektivt system för myndighetsvisa utgiftsramar utformas, behålls den ordning som innebär att regeringen och riksdagen skall godkänna vissa avtal om anställningsvillkor.

Konsultföretaget Konsultföretaget erbjuder konsult- och kompetensutvecklingstjänster på marknadsmässiga förutsättningar. Tjänsteexport bedrivs om lönsamhet kan nås. Tjänster erbjuds i fråga om ex. verksamhetsutveckling, lednings- och chefsutveckling, personalutveckling, personaladministration, ADB, information och kommunikation, ekonomi och redovisning. Associationsformen är aktiebolag. Finansiering sker med marknads- mässiga ersättningar. Konsultföretaget bildas på grundval av verksamhet vid SIPU. - När konsultföretaget har bildats skall det ha samma relation till myndigheterna som andra konsultföretag.

Stödet till regeringen och dess kansli bör tillhandahållas av två institutioner, nämligen av en revisionsmyndighet och en stabsmyndighet. De två institutionerna bör utformas på följande sätt.

Revisionsmyndigheten Revisionsmyndigheten granskar på regeringens uppdrag myndigheter- nas redovisning. Revisionsmyndigheten genomför på eget initiativ och på uppdrag eiTek- tivitetsinriktad analys och granskning av statlig verksamhet förvaltningsrevision. Verksamhetsformen är uppdragsfinansierad myndighet. Egeninitierad förvaltningsrevision anslagsfinansieras. Revisionsmyndigheten bildas på grundval av RRVs redovisningsrevi- sion och förvaltningsrevision.

Stabsmyndigheten Stabsmyndigheten tillhandahåller regeringen och dess kansli stöd i oli- ka former och på olika områden. Som led i arbetet lämnas myndigheterna allmänna råd och information på områden där en bestämd förvaltningspolitik finns. stödtjänster lämnas i fråga om bl. a. o tinansstatistik, prognoser, o föreskrifter, metoder och information avseende bl. a. redovisning, betalningar, avgifter, upphandling, budgetprocessen och resultatstyrning, 14

o analyser, råd och förslag om statlig verksamhets organisation, led- SOU 1991 40 ning, finansiering och ADB m. m., Sammanfattning o datapolitik för statsförvaltningen, oallmänna råd och information om ADB-säkerhet samt offentlighet och sekretess i ADB-miljö. Verksamhetsformen är uppdragsfinansierad myndighet. Stående och tillfälliga uppdrag förekommer. Stabsmyndigheten bildas på grundval verksamhet vid främst RRV - av och statskontoret. Beträffande organisationsförslaget bör avslutningsvis sägas att det innebär att vissa stödverksamheter, för närvarande hålls inom som samman en organisation, fördelas på en stabsfunktion stöd åt regeringen och som ger en servicefunktion som ger stöd åt myndigheterna. En motsvarande uppdelning har genomförts i en rad stora företag under senare år. Frågan om det inom staten finns särskilda hinder för sådan uppdelning på ekonoen mistyrnings- och ADB-områdena har prövats särskilt. Min slutsats är, att det finns anledning att utgå från att uppdelning detta slag en av ger positiva resultat också inom den stora koncern, statsförvaltningen som utgör. Jag pekar dessutom på olika metoder med vilka eventuella och kortsiktiga övergångssvårigheter kan hanteras.

Ekonomi

I det grundläggande synsättet om marknadsorientering av stödverksamheten ingår att efterfrågestyrning produktionen och tydlig identifiering av en med avnämarna och deras behov leder till effektivitetshöjningar. Effektivitetsvinstema uppnås att de produkter och tjänster genom som erbjuds till sin utformning och volym anpassas till vad uppdragsgivarna eller beställarna faktiskt önskar. Vidare medverkar den finansieringsform som följer med efterfrågestyrningen till att den produktivitet med vilken de enskilda uppdragen utförs lättare kan mätas och därmed naturligen också ökar. Om konkurrens finns med andra leverantörer kan särskilt stora effektivitetshöjningar förväntas uppkomma. Alla möjligheter att utnyttja konkurrensen bör därför tas till vara. Sammantaget bedömer jag att det är fråga om väsentliga effektiviseringar verksamheten och bespaav ringar hos användarna som kan nås. Erfarenheter från näringslivet och statliga affärsverk talar för sådan slutsats. en Regeringens anspråk är att utredningens förslag i fråga berörda om verksamheter möjliggör besparingar på statsbudgeten med minst 50 milj. kr. Detta bör enligt min mening kunna inrymmas i förslagen. Vid de s. stabsmyndigheterna finns för närvarande personalresurser motsvarande ca l 200 årsarbetskrafter. Förslaget innebär att 600 700 - av dessa kommer att ingå i serviceorganisationer helt inriktas på att som ge myndigheterna det stöd dessa önskar. Personalresurser motsvarande 350 400 årsarbetskrafter kommer att ingå i organisationer helt inriktas - som på att stödja regeringen och dess kansli. l5

Genomförande SOU 1991 40 Sammanfattning Förslaget till utformning av den organisation, som skall stöd åt regeringge en och dess kansli samt myndigheterna, berör verksamhet som för närvarande bedrivs vid Statskontoret, RRV, SAV, SPV, SIPU, FCF och LON samt vid kammarkollegiets enhet för administrativ service. För de direkt berörda myndigheterna utom kammarkollegiet är det - fråga om genomgripande förändringar av verksamhet, organisation eller fmansieringsform samt i något fall även av associationsform. Strukturförändringarna är så pass betydande att det sammantaget är motiverat att tala om fem nya organisationer. Jag vill betona att jag inte föreslår någon omlokalisering av berörd verksamhet. De nya institutionerna, dvsgservicemyndigheten, arbetsgivarorganisationen och konsultföretaget samt revisionsmyndigheten och stabsmyndigheten, bör inrättas så att de kan börja verka från den l juli 1992. Verksamheten vid Statskontoret, RRV, SAV, SPV, SIPU, FCF och LON bör avvecklas från samma dag. I en bilagedel till betänkandet har samlats ett tjugotal promemorior som innehåller material av relevans för utredningens överväganden och förslag.

l SOU 199140

Utredningsuppdraget

Utrednings- 1.1 Direktiv uppdraget l direktiven dir. 1990 19 till utredningen om stöd till förnyelsearbetet i statsförvaltningen som beslöts vid regeringssammanträde den 19 april 1990, anförde chefen för civildepartementet, statsrådet Johansson, att en särskild utredare skulle tillkallas för att se över verksamheten vid de s. stabsmyndigheterna i syfte att Förbättra stödet till effektiviseringen av den statliga verksamheten. Sammanfattningsvis anförde han därvid bl.a. följande. För att höja effektiviteten pågår en målmedveten ändring av det sätt på vilket den statliga verksamheten styrs. Myndigheterna ges nu ett ökat ansvar för resultatet av verksamheten och ökade befogenheter att avgöra hur den skall bedrivas. Denna ändring har åstadkommits genom bl. a. verksledningsbeslutet, genom utveckling av styrningen, genom den nya budgetprocessen och genom en successiv delegering av arbetsgivaruppgifter. Vissa stabsmyndigheter lämnar stöd och service till regeringen, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna i fråga om bl. a. effektivisering och förnyelse av den statliga verksamheten. Det gäller i första hand statskontoret, riksrevisionsverket RRV, statens arbetsgivarverk SAV, statens löne- och pensionsverk SPV samt statens institut för personalutveckling SIPU. Utöver dessa fem stabsmyndigheter finns också andra myndigheter som lämnar stöd och service. Inom försvarsdepartementets område arbetar bl. a. försvarets civilförvaltning FCF och försvarets rationaliseringsinstitut FRI, länsstyrelsernas organisationsnämnd LON bistår länsstyrelserna och kammarkollegiet bedriver en ganska omfattande avgiftsfinansierad administrativ serviceverksamhet. När ansvars- och befogenhetsfördelningen mellan regeringen och förvaltningsmyndigheterna ändras, förändras också förutsättningarna för det centrala stödet till förnyelse- och utvecklingsarbetet. Dagens myndighetsorganisation för stöd och service till regeringen och myndigheterna behöver därför ses över. Syftet är att den verksamhet som bedrivs av främst stabsmyndigheterna skall anpassas så att förvaltningsmyndigheterna och regeringen får det stöd de behöver för att effektivisera den statliga verksamheten under de nya förutsättningarna. Förvaltningsmyndigheterna behöver kunna erbjudas ett förstärkt stöd på en mängd områden, ex. i fråga om ekonomi- och resultatstyrning, löne- och personalpolitik, användning av ADB, organisationsutveckling och metoder för produktion av olika slag av offentliga tjänster. Eftersom myndigheternas ökade ansvar i första hand vilar på myndighetscheferna behöver dessa tillgång till kvalificerat stöd i lednings- och utvecklingsfrågor. Då arbetsgivarbefogenheter successivt delegeras till myndigheterna behöver de kunna erbjudas ett stärkt stöd för att leva upp till sin nya arbetsgivarroll. Omfattningen och inriktningen av stödet till myndigheterna bör på sikt bestämmas av efterfrågan. För att få en grund för den initiala inriktningen

2 11-0624.SOU 199140

och dimensioneringen stödorganisationen bör utredaren i lämplig form SOU 1991 40 av inhämta bedömningar från avsedda avnämare. Myndigheternas finansiel- Utrednings- Förutsättningar att efterfråga stöd bör också behandlas. uppdraget De nya styrmetoderna medför också att regeringen behöver ett Förstärkt stöd av olika slag, bl.a. i för departementen gemensamma frågor om metoder och former för att styra den statliga verksamheten samt för analyser m. m. av sektorsövergripande karaktär. Departementen kan behöva stöd i fråga om analys, styrning och utvärdering av verksamhet som . en viss myndighet bedriver eller svarar för. Dessutom kan stöd behövas för att utarbeta och bedöma alternativ till aktuell utformning av verksamheten. Regeringen behöver vidare information omden statsfinansiella utvecklingen. Underlaget behövs både i form av analys av utfall samt löpande prognoser på kort och lång sikt. Regeringen behöver också ett vidgat och stärkt stöd av revisionella insatser. Dessa bör utföras av en myndighet under regeringen och bör innefatta löpande och årlig revision av räkenskaper och förvaltning. Revisionen måste vara obunden i förhållande till den verksamhet som granskas. Starka begränsningar kan därför finnas i fråga om möjligheterna för den myndighet som skall bedriva revision att också bedriva annan verksamhet. Utredaren skall pröva hur revisionsmyndigheten bör avgränsas för att förutsättningar skall finnas att fortsättningsvis och uthålligt upprätthålla en effektiv revision. Mot bakgrund av en analys skall utredaren därför föreslå lämplig organisatorisk anknytning för de verksamheter som för närvarande bedrivs vid RRVs ekonomiska avdelning. l samråd med företrädare för regeringskansliet bör en översiktlig kartläggning göras av arten och omfattningen av regeringens behov av stöd. Mot bakgrund av vad som därvid framkommer, bör utredaren pröva hur stöd av gemensam karaktär till regeringen respektive stöd inom ett departements verksamhetsområde kan erbjudas. Vid översynen skall prövas hur ett behovsanpassat och kvalificerat stöd kan erbjudas avnämarna och hur rollkonflikter betingade av olika stödoruppgifter, uppdragsgivare och finansieringsformer kan begränsas. gans Översynen skall omfatta främst strukturella frågor stödverksamhetens om inriktning, omfattning, organisation och finansiering. Några av de berörda stabsmyndigheterna främst RRV, SAV och SPV lämnar också inom försvarsdepartementets område stöd till regeringen och myndigheterna. FCF lämnar råd om utformning av redovisningssystem, svarar för koncernredovisning inom försvarsmakten och tillhandahåller försvarsmyndigheterna lönesystem. Inom försvarsdepartementets verksamhetsområde är inriktningen för närvarande att så långt möjligt undvika organisatoriska särlösningar för försvaret. Mot bakgrund av de förslag som lämnas för främst den civila statsverksamheten, bör utredaren därför även belysa vilka förändringar som kan behövas på försvarets område. De fullständiga direktiven fogas till betänkandet som bilaga

1.2 Utredningsarbetets bedrivande SOU 1991 40

Utrednings- I direktiven anges att utredaren på lämpligt sätt skall inhämta underlag för uppdraget att belysa myndigheternas och regeringens behov av stöd inom angivna områden. För att få en uppfattning om myndigheternas behov av stöd på olika områden har utredningen genomfört en enkät till mer än 200 myndigheter. Svarsfrekvensen var mycket god. Utredningen biträddes vid utformning och genomförande av enkäten av konsultföretaget IMU-Testologen AB. l syfte att söka kartlägga det behov av stöd regeringens som kansli kan ha, har utredningen genomfört en serie intervjuer med statssekreterare och enhetschefer i främst fackdepartementen. På uppdrag av utredningen har Statskontoret och RRV genomfört ett antal undersökningar av bl. a. förekomsten av utvecklingsarbete av gemensamt intresse bland stabsmyndigheterna, av regeringskansliets utnyttjande av betalda tjänster från konsulter och andra organisationer samt av kommittéväsendets utveckling. Även i övrigt har utredningen i väsentlig mån kunnat dra nytta av underlag från andra undersökningar och studier som gjorts inom bl.a. riksrevisionsverket, Statskontoret och SIPU. Mina överväganden och förslag presenteras i föreliggande volym av betänkandet. Det beskrivande och analyserande underlagsmaterialet, som består av mer än 20 promemorior, har samlats i en bilagedel som utgör betänkandets andra volym. Det material som presenteras i bilagedelen innehåller faktasammanställningar, undersökningar och analyser. Jag har angett vilka områden som skall belysas och anser att det material, de diskussioner som förs och de bedömningar som görs i de olika bilagorna är av relevans vid bedömningen av de frågor som ingår i utredningsuppdraget. Ansvaret för slutredigering av bilagorna har vilat på utredningens sekreterare. En viktig förutsättning i detta utredningsarbete, som spänner över ett brett område, har varit nödvändigheten att utan tidsspillan få detaljerad kunskap om de olika verksamheter som behövt behandlas i utredningsarbetet. För att möjliggöra detta har som biträdande sekreterare förordnats erfarna tjänstemän från de närmast berörda stabsmyndigheterna. Till biträdande sekreterare förordnades sålunda den 23 maj 1990 byråchefen Hans Andersson, revisionsdirektören J an-Eric Furubo, avdelningsdirektören Johan Haage, förhandlingsdirektören Lars Linde, avdelningschefen Rolf Lundqvist och avdelningsdirektören Sten Söderberg. Lundqvist entledigades och byråchefen Björn Bengtsson och utvecklingsrådet Jan Rydén förordnades till biträdande sekreterare den 3 oktober 1990. De biträdande sekreterarna har för utredningen arbetat deltid för de olika som personerna har varierat mellan 10% och 80 °0 av normal arbetstid. Under sekreterarens ledning har de biträdande sekreterarna arbetat med avgränsade uppgifter som svarat mot den grundläggande utredningsmetodiken. Resultatet härav ingår i vissa av de promemorior som utgör betänkandets bilagedel. De biträdande sekreterarna har inte medverkat vid ställningstaganden till utredningsarbetets uppläggning i stort. De har heller

inte medverkat vid utformningen de överväganden och förslag SOU 1991 40 av som ingår i förevarande del av betänkandet. Utrednings- Vid analysen verksamheten vid Försvarets civilförvaltning FCF har uppdraget utredningen biträtts av avdelningsdirektören Britt-Marie Lundholm vid Försvarets rationaliseringsinstitut FRI. Vid analysen av verksamheten vid länsstyrelsernas organisationsnämnd LON har utredningen biträtts av avdelningsdirektören vid Statskontoret Eva Lehndahl. I syfte att ett brett underlag för övervägandena har utredningen anlitat konsultföretaget SIAR-Bossard för att göra en studie av användningen av regler och föreskrifter i stora koncerner i näringslivet samt en studie av hur stora koncerner löst problemet att vid decentralisering säkerställa kunskapsutbyte mellan en styrande ekonomifunktion hos koncernledning och servicefunktioner centralt eller inom divisionerna. Vidare har konsultföretaget KPMG Bohlins anlitats for att belysa trender och erfarenheter från decentraliserade organisationer i näringslivet med avseende på ekonomistyrning och ekonomiadministrativ service. I enlighet med direktiven har utredningsarbetet bedrivits i kontakt med berörda stabsmyndigheter. Jag har sammanträffat med berörda myndighetschefer och löpande berett dem tillfälle att framföra synpunkter på de promemorior och textutkast som utformats inom utredningen. Utredningen har haft ett tiotal informationsmöten med företrädare för berörda centrala arbetstagarorganisationer varvid dessa har beretts tillfälle att följa arbetet och framföra synpunkter.

2 Allmän bakgrund SOU 199140

Allmän Utgångspunkten för mina överväganden är att den statliga verksamheten bakgrund under 1990-talet behöver och kommer att genomgå verklig Förnyelse en som siktar till att öka produktiviteten och effektiviteten. I detta kapitel presenteras inledningsvis vissa makro- och mikroekonomiska förutsättningarna för förnyelsearbetet. Vidare redovisas inriktningen på olika åtgärder regeringen vidtagit i syfte att främja förnyelsen den statliga av verksamheten. Avslutningsvis presenteras några allmänna slutsatser om förutsättningarna för förnyelsen den statliga verksamheten. av

2.1 Samhällsekonomiska utgångspunkter

Den offentliga verksamheten är omfattande i vårt land. Från statens, landstingskommunernas, primärkommunernas och socialforsäkringssystemets budgetår fördelas till olika ändamål ekonomiska resurser som motsvarar ca 61 % av bruttonationalprodukten BNP. Det offentligas inkomster i form av skatter, socialförsäkringsavgifter och övriga inkomster motsvarar ca 65 % av BNP. Skattekvoten är 56%. ca De offentliga utgifterna avser konsumtion, investeringar eller transfereringar. Den största delen av de offentliga utgifterna, motsvarande 31 % ca av BNP, utgörs av transfereringar till hushåll, t.ex. folkpensioner, barnbidrag, subventioner och räntebetalningar på statsskulden. I den offentliga verksamheten framställs tjänster utgör del BNP räknat från dess som en av produktionssida. Ungefär 30% av BNP utgörs offentliga tjänster av som medborgarna tillgodogör sig individuellt eller kollektivt. Exempel på sådana tjänster är sjukvård, undervisning, försvar, rättsväsende och förvaltning. Den offentliga konsumtionen tar i anpråk 26% BNP. För ca av offentliga investeringar används ca 3 °0 BNP. av Den statliga verksamheten tillsammans med den av staten kontrollerade socialförsäkringssektorn svarar för mindre del den offentliga tjänsen av teproduktionen. Antalet anställda hos staten, exkl. affärsverk och bolag, uppgår till ca 200000. Det är landstingen och kommunerna med 1,2 ca milj. anställda som är de dominerande producenterna av offentliga tjänster. Staten svarar i stället för huvuddelen transfereringarna, skatterna av och regelsystemen. För att belysa omfattningen av regelstyrningen kan nämnas antalet att lagar och förordningar uppgår till 3 500 och att antalet myndighetsregler ca är ca 14 500. Den offentliga verksamheten i vårt land är större än i de flesta andra OECD-länder. Därmed blir kraven på att den utförs effektivt särskilt höga. Endast då kan resursutnyttjandet och den samlade ekonomiska tillväxten bli tillfredsställande. Under många år har emellertid tillväxten i vårt land varit svagare än i de flesta andra OECD-länder. För att den offentliga verksamheten skall lämna ett så gott bidrag till vår välfärd möjligt, som behöver de offentliga tjänsterna framställas effektivt. Skatter och mer transfereringar behöver vara utformade så att de främjar välfárdsmålen utan att undergräva incitamenten hos företag och hushåll. Vidare måste

lagar och förordningar och andra Föreskrifter utformade så att de med SOU 1991 40 vara utgångspunkt i det avsedda skyddssyftet inte ogynnsamt påverkar Allmän - samhällsekonomins funktionssätt. bakgrund

2.2 OECDs bedömningar

OECD uppmärksammar reformeringen av den offentliga sektorn i medlemsländerna. I ett bihang till Economic Outlook 47 juni 1990 gör OECD bedömning av bl.a. de framsteg som görs i strävan att förnya den en offentliga verksamheten. Enligt OECD har under senare år framsteg gjorts att föra en rad frågor sammanhängande med omfattningen och effektiviteten i den offentliga sektorn till främsta linjen i den politiska diskussionen. I många länder har känt att offentliga åtgärder och program har blivit för omfattande, man inte uppnått sina syften eller nått dem endast till onödigt höga kostnader. Sådana iakttagelser och behovet att återställa budgetbalansen samt förutsebara demografiska och sociala förändringar har lett till en om- prövning av större utgiftsprogram och av den offentliga sektorns sätt att fungera. I rapporten anges att i ett stort antal stater försök görs att förändra ledningsstrukturerna och incitamenten genom att införa eller simulera marknadens funktioner i den offentliga sektorns produktion av varor och tjänster. Användningen av marknadsmekanismer har vidgats betydligt även genom bredare konkurrens i offentlig upphandling och genom att lägga ut verksamhet på entreprenad. Sådana entreprenader har, enligt OECD, i allmänhet resulterat i avsevärda besparingar till följd av produktivitetsökningar sammanhängande med incitament till effektivitet och stordriftsfördelar. I fråga om förnyelsen av den offentliga verksamheten behövs, enligt OECD, ytterligare en hel del analyser och åtgärder. överväganden behövs inte bara om hur uppgifter utförs utan också om uppgifterna som sådana, och därmed även om var skiljelinjen skall gå mellan den privata respektive offentliga sektorn. OECD gör vissa iakttagelser beträffande förhållandena i Sverige. Bl. a. uttalas att den svaga produktivitetstillväxten i vårt land hänger samman med brister i ekonomins utbudssida, innefattande systemmässiga drag i den offentliga sektorn, skattesystemet, lönestrukturen och bristande konkurrens. OECD anser att den offentliga sektorns effektivitet är ett av de områden där mycket framsteg har gjorts i Sverige och där behovet av handling är stort. OECD anser att bland de åtgärder som kan prövas för att förbättra effektiviteten i den offentliga sektorn är att klarare särskilja den offentliga sektorns roller som producent och köpare av offentliga tjänster. En bredare användning av användaravgifter för offentliga tjänster kan också vara lämplig.

2.3 Regeringens program för tillväxt SOU 1991 40

Allmän Under senare tid har regeringen vidtagit och föreslagit en rad åtgärder, bakgrund som syftar till att öka tillväxttakten i ekonomin och att öka effektiviteten och produktiviteten i den offentliga och särskilt den statliga verksamheten. I 1990 års kompletteringsproposition prop. 198990 150 bil. l tecknas ett handlingsprogram för tillväxt, sysselsättning och välfärd. Till den problembild som regeringen presenterar hör den svaga tillväxten i vår ekonomi. Främst sägs denna bero på att produktiviteten vuxit mycket långsamt, bl. a. som en följd av att tjänstesektorn ökat i betydelse och att produktiviteten där har utvecklats ogynnsamt. Bland de åtgärder regeringen förordar för att stärka ekonomin och värna om sysselsättning och välfärd ingår att avveckla hindrande regleringar och främja konkurrensen i syfte att dämpa prisstegringarna. Vidare skall arbetslivet förnyas och produktiviteten förbättras. Det är enligt regeringens mening nödvändigt att på varje arbetsplats i näringsliv och i offentlig sektor ökad uppmärksamhet nu ägnas åt att förnya arbetslivet och därmed också förbättra produktiviteten. Inom den offentliga sektorn är det av stor betydelse att förbättra produktiviteten och utveckla mått och uppföljningsmetoder. Som ett led i en förbättrad målstyrning av den offentliga verksamheten har regeringen för avsikt att skärpa resultatkraven. Ett resultatkrav avseende produktiviteten riktas både till de statliga myndigheterna och till kommuner och landsting. För det kommande året bör således den kommunala sektorn vidta åtgärder som förbättrar produktiviteten med minst 2%. För de statliga myndigheterna gäller ett produktivitetskrav på 5% under tre år. Det ankommer på respektive myndighet att mäta och redovisa resultat av sitt arbete. Regeringen kommer, som ett led i denna målstyrning, att förstärka resultatuppföljningen gentemot de statliga myndigheterna. I kompletteringspropositionen 1990 erinras också om att inom den offentliga sektorn pågår ett omfattande förnyelsearbete. Förnyelseprogrammets inriktning på decentralisering av verksamheterna och delegering av ansvar skall fortsätta. Mål- och resultatstyrning från statsmakterna skall kombineras med större frihet för statliga myndigheters ledningar och anställda att avgöra hur målen skall förverkligas. Samtidigt måste kraven på resultatuppföljning och utvärdering höjas och instrument för detta utvecklas. Enligt regeringen bör statsmakterna bidra till en förbättring av produktiviteten genom att skapa förutsättningar för myndigheterna att åstadkomma en effektiv resursanvändning och genom att tillhandahålla stöd åt myndigheterna. Omläggningen av budgetprocessen, en mer utvecklad styrning och beslutet att se över stabsmyndigheternas verksamhet är led i detta arbete. I senare sammanhang har regeringen vidareutvecklat detta synsätt. I propositionen prop. 199091 39 om den ekonomiska politiken på medellång sikt uttalas sålunda bl.a. att i syfte att förbättra resultatet av den statliga förvaltningens verksamhet skall målstyrningen ges en allt större betydelse. För att stödja utvecklingen av målstyrningen har en systemati- 23

serad mål- och resultatdialog inletts mellan departements- och verksled- SOU 1991 40 ningarna. Allmän l skrivelsen skr. 199091 50 åtgärder för att stabilisera ekonomin bakgrund om och begränsa tillväxten de offentliga utgifterna uttalar regeringen vidare av att den offentliga sektorn har bidragit till att inflationen är hög genom att produktivitetstillväxten inom den offentliga sektorn liksom i den priva- ta tjänstesektorn har varit lägre än i industrin. Samtidigt har den offentliga verksamhetens resursanspråk bidragit till överhettningen. I skrivelsen också att regeringen avser att genomföra ett treårigt anges program där hela den statliga administrationen genom produktivitetsförbättringar och strukturella förändringar skall reduceras med 10%. I anslutning härtill uttalas att en högre grad av efterfrågestyrning bör tillämpas i den statliga administrationen. I 1991 års budgetproposition prop. 199091 100 bil. 1 uttalar regeringatt neddragning av den offentliga sektorns utgifter bör ske utifrån ett en en långsiktigt synsätt. En ökad långsiktighet underlättar också en utvidgning det faktiska budgetansvar som bör åligga varje departement i förhållanav de till dess verksamhetsområden och ett ökat utnyttjande av rambudgettekniker. För att skapa utrymme för mer kvalificerade budgetanalyser i regeringskansliet bör arbetet inriktas mot delegering av budgetansvar, budgetberedning på ramnivå och schablonisering av omräkningsmetoder. Det är därmed inriktat på att klarare ge uttryck för fackdepartementens samlade ansvar, också det finansiella, för sina verksamheter. I budgetpropositionen redovisas också en rad olika åtgärder som planeför att effektivisera den statliga verksamheten. Bl. a. anförs att den ras offentliga sektorn måste utsättas för mer marknadsliknande förutsättning- Det innebär att producent- och beställarrelationer bör utvecklas. Entrear. prenader och upphandling bör prövas systematiskt i den offentliga verksamheten. Dessutom uttalar regeringen att den avser genomföra ett treårigt för omställning och bantningen av den statliga administraprogram tionen. Programmet omfattar även regeringskansliet, vars dimensionering, kompetens och arbetsformer måste anpassas till de nya krav som ställs på styrningen av den offentliga verksamheten. I 1991 års kompletteringsproposition prop. 199091 150 redovisar regeringen sitt tidigare aviserade förslag till ett samlat program för omställningen och minskningen av den statliga administrationen. Programmet genomföras under en treårsperiod och beräknas medföra en årlig avses besparing på statsbudgeten med ca 2 miljarder kr.

2.4 Nya ledningsformer för statsförvaltningen

Sedan mitten av 1980-talet har statsmakterna fattat en rad beslut om att utveckla formerna för ledningen av den statliga verksamheten. Förändringarna syftar till att förnya den offentliga sektorn så att produktivitet, effektivitet och service löpande kan förbättras. Kännetecknande för beslutens inriktning är att befogenheter delegeras till de verksamhetsansvariga myndigheterna samtidigt som kraven på resultatredovisningen skärps. De nya ledningsformerna belyses i bilaga 24

Verksledningsbeslutet prop. 19868799, KU29, rskr. 226, som grun- SOU 1991 40 dades på bl.a. verksledningskommitténs arbete, är centralt i detta sam- Allmän manhang. Grundtanken i verksledningsbeslutet är att riksdagen och rege- bakgrund ringen tydligare skall ange vad man förväntar sig att myndigheterna skall åstadkomma i fråga om verksamhetens resultat. Vidare skall detaljstyrningen av myndigheterna minska, bl.a. genom att fleråriga budgetramar används samt genom att myndigheterna får rätt att föra medel mellan budgetår, göra omorganisationer och tillsätta vissa chefer. Myndigheterna å sin sida måste förse regeringen med långsiktigt underlag för riksdagens och regeringens ställningstaganden. Detta underlag måste hålla hög kvalitet. Myndigheterna skall redovisa uppnådda resultat såväl ekonomiskt som verksamhetsmässigt med avseende på de uppdrag de fått. Lämpliga produktivitets- och effektivitetsmått behöver utvecklas. De statliga myndigheternas styrelsers verksamhetsansvar tidigare var oklart i många avseenden. Även ansvarsfördelningen mellan lekmannastyrelsen och verkschefen var oklar. l verksledningsbeslutet behandlas ansvars- och befogenhetsfrågorna. Mot denna bakgrund har regeringen utfärdat en verksförordning 19871100 där myndighetschefens respektive styrelsens ansvar och uppgifter preciseras i några avseenden. l viktiga avseenden är dock ansvaret för en ledamot av en sådan styrelse fortfarande oreglerat. När myndigheterna får ökade befogenheter och skyldighet att redovisa resultaten av sin verksamhet, är det naturligt att stärka regeringens möjligheter att utkräva ansvar av verkschefer m.fl. Med verksledningsbeslutet infördes därför också bl. a. en flyttningsskyldighet för verkschefer. De nya ledningsformerna håller på att förverkligas inom ramen för en ny budgetprocess som i sina huvuddrag presenterades i 1988 års kompletteringsproposition prop. 198788 150 bil. l. Riksdagen FiU 19878830, rskr. 394 hade intet att erinra mot den lämnade redogörelsen. I budgetpropositionen 1989 prop. 198889 100 bil. 15, underbilaga 15.1 redovisade regeringen hur ca 160 myndigheter och andra organ som lämnar anslagsframställning har delats in i tre grupper som successivt går in i den nya budgetprocessen. De ca 35 myndigheterna i den första gruppen lämnade hösten 1990 fördjupade anslagsframställningar för budgetåren 199192 199394. - Den nya budgetprocessen regleras i budgetförordningen 1989400. I denna anges hur anslagsframställningarna och resultatredovisningarna skall utformas. Till stöd för myndigheternas arbete med dessa dokument har vidare ett antal Vägledningar utformats. I korthet är innebörden av den nya, resultatorienterade budgetprocessen följande. En myndighet skall vart tredje år lämna en fördjupad anslagsframställning. I denna skall ingå bl.a. en resultatanalys, vari analyseras hur prestationerna har utvecklats och förhållit sig till de insatta resurserna produktivitetutvecklingen och i vilken utsträckning de har bidragit till att nå syftet med verksamheten effektivitetsutvecklingen. Dessutom skall en myndighet lämna en årlig resultatredovisning där utvecklingen bl. av a. prestationer och kostnader presenteras. Verksamhetsstrukturen i resultatanalysen och resultatredovisningen skall i regel vara den samma. De två 25

mellanliggande år då Fördjupad anslagsframställning inte lämnas, skall i SOU 1991 40 en förenklad anslagsframställning lämnas. Denna skall innehålla Allmän stället en tekniska anslagsberäkningar och kortfattat redovisa underlag och förslag i bakgrund frågor som kräver beslut av regeringen eller riksdagen. Av stor betydelse i sammanhanget är också att de statliga arbetsgivaruppgifterna under senare år successivt har delegerats från statens arbetsgivarverk till anställningsmyndigheterna. Lönepolitiken styrs numera prop. 1984852219, AU 1985866, rskr. 48 av verksamhetsintresset. Detta betyder att lönepolitiken främst skall syfta till en ändamålsenlig personalförsörjning. Personal- och lönepolitiken skall anpassas och utvecklas på sätt som ansluter till Förutsättningarna inom olika verksamheter. Personal- och lönepolitiken faller därmed i större utsträckning under myndighetschefens ansvar och av denne kan och måste användas - som ett instrument i förnyelsen av den statliga verksamheten.

2.5 Möjlighet att mäta resultat

Av avgörande betydelse för förutsättningarna att använda resultatorienterade styrmetoder i statsförvaltningen är naturligtvis om den statliga verksamheten är av sådan karaktär att resultat över huvud taget går att mäta. För att bedöma möjligheten att mäta resultat kan inledningsvis erinras om att i mitten av 1980-talet expertgruppen för studier i offentlig ekonomi ESO och statskontoret mätte produktivitetsutvecklingen vid bl. a. åtskilliga statliga myndigheter Ds Fi 1986 13 m. 11.. Ungefär 30% av statsförvaltningen täcktes av dessa studier. Resultatet pekade på att produktiviteten årligen minskade med i genomsnitt 3,5% under perioden 1960 - 1975. Under perioden 1975 1980 däremot steg den med 2 per år. - Statskontoret har på uppdrag av regeringen nyligen kartlagt förekomsten av resultatmått i bl. a. statliga myndigheter. I rapporten 1990 24 anförs att det inte går att finna några generella verksamhetslogiska hinder för att använda uppsättning resultatmått bedömningsunderlag. Även en som om antalet intervjuade myndigheter är relativt få, går det inte att urskilja någon speciell verksamhet som svårligen låter sig fångas av resultatmått. När resultatmått inte förekommer i en myndighet är det knappast verksamhetens art som gör det omöjligt. Möjligen kan det vara så att det är svårare att utveckla acceptabla resultatmått i vissa typer av verksamhet. En annan möjlig förklaring är att inga krav ställs eller har ställts. För att öka förekomsten och användningen av resultatmått i statliga myndigheter måste enligt den slutsats som Statskontoret drar i rapporten rege- - ringskansliet ställa krav på att resultatmått används och varje myndighetstyp måste ha sin egen uppsättning resultatmått. I rapport l9902l från Statskontoret, som tagits fram i en annan anslutning till budgetpropositionsutredningen, redovisas ett konkret exempel på hur resultatuppföljning kan utformas för en myndighet i det här fallet centrala studiestödsnämnden. Exempel ges också på finska, norska och danska tillämpningar av resultatuppföljning som avser bl.a. tullmyndigheterna. För utredningens räkning har en översiktlig bedömning gjorts av hur 26

stor andel de omkring 175 000 anställda inom den civila statsförvalt- SOU 1991 40 av ningen, exkl. affärsverken, arbetar i myndigheter vilkas verksamhet Allmän som kan fångas med resultatmått. Den bedömning som görs är att ca 75% bakgrund arbetar i myndigheter vilkas verksamhet helt eller till större delen utan större svårigheter bör kunna mätas med översiktliga produktivitetsmått av gängse slag. Sådan verksamhet bedrivs av exempelvis domstolar, försäkringskassor, skattemyndigheter, högskolor, arbetsförmedlingar, lantmäterimyndigheter och den lokala polisorganisationen. Ungefär 15% av de anställda är verksamma inom myndigheter där visst metodutvecklingsarbete behövs innan rimliga resultatmått kan tillämpas för hela eller delar av verksamheten. Till dessa myndigheter hör muséer, skogsvårdsstyrelserna och länsstyrelserna. Endast ca 10% av verksamheten inom den civila statsförvaltningen anses vara av sådant slag att det även på sikt kan vara omöjligt att mäta resultatet. Verksamhet vid departementen, forskningsadministrerande organ och domkapitlen är exempel härpå. Till denna kategori hör även verksamheten vid vissa centralmyndigheter, ex. kriminalvårdsstyrelsen, UHÄ, lantbruksstyrelsen och rikspolisstyrelsen. Om dessa myndigheter i stället ses tillsammans med respektive lokala tjänsteproducerande myndigheter, kan andelen av den verksamhet ökas där grövre produktivitetsmått kan tas fram utan större svårigheter. Frågan om utvecklingen i riktning mot en resultatorienterad budgetdialog belyses även i en rapport från RRV dnr 1989 238. RRV har granskat utformningen av regeringens myndighetsspecifika direktiv till de ca 35 myndigheterna i den första budgetcykeln. RRVs intryck är att direktiven i ganska stor utsträckning lyckats anpassa de generella idéerna om resultatanalys till de särdrag som gäller olika slags myndighetsfunktioner. Den tankemodell som bäst passar för offentlig tjänsteproduktion synes dock enligt RRV ha verkat styrande för formuleringen av frågor avseende även andra slags myndighetsfunktioner. Den genomgång som nu gjorts visar, enligt min mening, att goda förutsättningar bör finnas att utforma och använda olika slag av resultatmått för huvuddelen av den verksamhet som de statliga myndigheterna bedriver. En grundläggande teknisk förutsättning finns därmed för att tillämpa ett resultatorienterat styrsystem. En intressant belysning av regeringens förmåga att för närvarande styra myndigheterna i resultatorienterade termer bör inom kort ges av det sätt på vilket regleringsbreven för budgetåret 199192 utformas för de myndigheter som ingår i den första budgetcykeln.

2.6 Allmänna slutsatser

Såväl regeringen som OECD har gjort iakttagelsen att produktivitetsutvecklingen i vårt land under 1980-talet varit lägre än i de flesta andra OECD-länder. Detta beror bl.a. på att den offentliga verksamheten är större i vårt land än i andra OECD-länder och att utvecklingen av produktiviteten i produktionen av offentliga liksom privata tjänster i regel - varit lägre än produktivitetsutvecklingen för industriproduktionen. För att 27

resursutnyttjandet och tillväxten i vår ekonomi framdeles skall bli till- SOU 1991 40 fredsställande måste också den omfattande offentliga verksamheten utfö- Allmän ras effektivare. bakgrund I och med att produktivitetsutvecklingen varit ogynnsam för offentlig tjänsteproduktion, finns det anledning att låta så stora delar möjligt som av den offentliga verksamheten påverkas mekanismer i andra av som sammanhang visat sig främja en god effektivitetsutveckling. Detta innebär, enligt min mening, att man på olika sätt bör söka simulera marknadens och ägarens funktioner i förhållandet mellan regeringen och myndigheterna. Regeringen kan fullgöra marknadens roll att genom från myndigheterna beställa viss produktion, betala produkterna och jämföra leveransen med beställningen. I väsentlig mån är det här fråga om en upphandlingsfunktion. När mer betydande diskrepanser uppkommer mellan beställning och leverans, behöver regeringen reagera. Detta kan göras i beställarrollen genom att i nästa period på lämpligt sätt beställanpassa ningen, inklusive att överväga annan leverantör. Reaktionen kan också komma i ägarrollen genom åtgärder riktade mot producerande myndighet och dess ledning. Myndigheterna behöver utveckla sin roll effektiva leverantörer som av tjänster. Häri ingår att initiera och genomföra tillräckliga förändringar i produktion och organisation, att löpande effektivisera verksamheten och att utveckla den egna lednings- och produktionsapparaten. I de följande kapitlen utvecklar jag innebörden regeringens ägar- och av beställarroller samt redovisar min bedömning regeringens och dess av kanslis behov av stöd för att väl kunna leda statsförvaltningen. Jag utvecklar också min syn på myndigheternas behov av stöd för att kunna förnya sin verksamhet och vara goda leverantörer av offentlig verksamhet. För huvuddelen av den statliga verksamheten bör resultatmått kunna utformas och användas. Sådana mått utgör viktig grund på vilken en regeringens beställarfunktion och myndigheternas leverantörsfunktion kan byggas. De resultat som skall mätas och redovisas kan normalt inte vara ensidigt kvantitativa. För myndigheter, liksom för industri- och tjänsteföretag, behövs också kvalitativa mått som speglar för beställaren och brukarna viktiga egenskaper i verksamheten. Innebörden av det nya ledningssystem, håller på att införas i statssom förvaltningen, är att regeringen tydligare skall vilka tjänster och ange resultat den önskar från myndigheterna. Regeringens beställarroll avses således bli klarare. Myndigheterna avses en klarare producent- eller leverantörsroll. Jag anser att det nya ledningssystemet innefattande det budget- - nya systemet utgör ett viktigt steg för att skapa mer gynnsamma förutsätt- ningar för en förnyelse av statsförvaltningen. Det krävs dock ett långsiktigt, uthålligt och målmedvetet arbete från regeringens och dess kanslis sida för att utveckla och systematiskt tillämpa mekanismer på lämpsom ligt sätt styr myndigheternas verksamhet till högre effektivitet och produktivitet. Myndigheterna måste också göra väsentliga ansträngningar för att förse regeringen med nödvändigt underlag och reagera enligt de styrsignaler som ges. Såväl myndigheter regeringens kansli ställs sålunda i som en 28

ny situation med nya krav. Detta påverkar det behov av stöd som de kan SOU 1991 40 ha. Allmän Under tid har också flera genomgripande beslut fattats att för- bakgrund senare ändra förvaltnings- och myndighetsstrukturen, varvid effektivitetshänsyn varit primärt vägledande. Detta kan ses som uttryck för en markerad vilja att med kraftfulla åtgärder minska de offentliga utgifterna och att utveckla statsförvaltningen. Med utgångspunkt häri finns, enligt min uppfattning, goda förutsättningar att förnya den statliga verksamheten så att produktiviteten och effektiviteten successivt kan förbättras. Det är mot bakgrund av dessa allmänna förutsättningar som jag gör mina överväganden och formar mina förslag. Dessa syftar till att förbättra stödet till effektiviseringen av den statliga verksamheten.

SOU 199140

3 Grundsyn på organisationen av

Grundsyn stödverksamheten

Mot bakgrund de allmänna förutsättningar som presenterades i det av föregående, redovisas i detta kapitel den grundsyn som jag anser i viktiga avseenden bör vägledande vid utformningen av den organisation som vara skall erbjuda regeringen och dess kansli samt myndigheterna stöd vid ledningen och utvecklingen den statliga verksamheten. Av stor betydelav är de olika roller eller uppgifter som regeringen respektive myndigheterse har i den statliga verksamheten. Stort avseende behöver också fästas na vid de marknadsförutsättningar i vid bemärkelse under vilka olika slag av stöd tillhandahålls. Vidare är de verksamhets- och ñnansieringsformer väljs för stödet viktiga för att främja behovsanpassningen och den som effektivitet med vilken olika stödtjänster framställs. Sist i kapitlet sammanfattas den grundsyn bör vara vägledande för hur stödverksamhesom organiseras. Med hänsyn till att översynsuppdraget är av tämligen ten ovanlig karaktär, har jag funnit det lämpligt att inledningsvis något motiden utredningsmetod som jag valt att använda. vera

3.1 Utredningsmetod

Uppdraget att över de s. stabsmyndigheternas verksamhet känneteckse två egenskaper. För det första avser det en översyn av åtta olika nas av myndigheters verksamhet. Det är ovanligt att organisationsöversyner omspänner än ett par myndigheter. Uppdraget är således med traditionell mer måttstock stort och komplext. För det andra innebär uppdraget att det, enligt min mening, är fråga om de berörda stabsmyndigheternas verksamhet till förutsättatt anpassa nya ningar, ännu inte fullt ut är för handen. I andra fall brukar översyner som komma till på grund att mer eller mindre uppenbara brister har uppdaav gats i ex. det sätt på vilket en viss verksamhet utförs. Det förhållandet att översynen gäller ett ganska stort antal myndigheter gör det praktiskt omöjligt att, på den tid som står till förfogande, i detalj tränga in i och presentera samtliga berörda verksamheter. Detta är emellertid enligt min mening heller inte nödvändigt, eftersom åtskilliga av de aktuella verksamheterna som sådana är tämligen problemfria. De problem finns är i stället av mer strukturell art. Det är därför också naturligt att som i direktiven uttalas att översynen främst skall omfatta strukturella frågor stödverksamhetens inriktning, omfattning, organisation och finansiom ering. Samtidigt som översynsarbetet kompliceras av att ett stort antalet myndigheter berörs, skapas härigenom förutsättningar för att de olika berörda verksamheterna skall kunna grupperas i en lämplig struktur. Myndighetsvisa djupanalyser av de enskilda organisationerna skulle inte ge motsvarande förutsättningar och är därför inte en lämplig väg i den aktuella situationen. Även den omständigheten, att det i första hand inte är frågan om att föreslå ändringar i organisationen med anledning uppenbara missför- 31 av

hållanden, rymmer för- och nackdelar i utredningshänseende. En fördel är SOU 1991 40 att det inte finns något behov att söka, dokumentera och offentliggöra Grundsyn brister i nuvarande verksamhet som motiv för de förändringar som föreslås. Några för vanskötsel ansvariga behöver således inte pekas ut. Detta bör i och för sig skapa en gynnsam atmosfär. Samtidigt bortfaller dock möjligheten att använda belagda missförhållanden som övertygande argument för de förslag som lämnas. Vad nu sagts innebär självfallet inte att det skulle saknas problem i enskilda stabsmyndigheters eller deras samlade verksamhet. I direktiven pekas på sådana för praktiskt taget var och en av de berörda myndigheterna. Stabsmyndigheternas särskilda rapporter, Fördjupade anslagsframställningar och anslagsframställningar vittnar vidare härom. Regeringens beslut att lägga ned stabsmyndigheten försvarets rationaliseringsinstitut, att föreskriva en särskild samordning i utvecklingen av gemensamma ekonomi- och personaladministrativa informationssystem samt uttryckta förväntningar om att påtagliga effektivitetshöjningar skall nås i stabsmyndigheternas verksamhet är också tecken på att regeringen inte upplever situationen som i alla avseenden problemfri. De analyser av olika områden som presenteras i promemorior, vilka ingår i bilagedelen av betänkandet, identifierar vidare en rad problem i nuvarande verksamhet. En fokusering på historiska eller aktuella problem är emellertid enligt min uppfattning i detta fall inte en fruktbar ansats för att stabsanpassa myndighetsstrukturen till nya, framtida förhållanden. För att det nya ledningssystemet och den avsedda decentraliseringen och befogenhetsfördelningen i statsförvaltningen skall kunna förverkligas, är det nu nödvändigt att utan dröjsmål strukturera om de s.k. stabsmyndigheternas verksamhet. Avgörande för den framtida organisationen bör enligt min mening vara att det samlade utbudet av stödtjänster organiseras på ett sådant sätt att den samlade effektiviteten blir så stor som möjligt. Det innebär att verksamheten i fråga om alla de olika stödtjänster som är aktuella, snabbt måste kunna anpassas till de stora förändringar som kommer att uppstå i framtiden. Det finns heller ingen anledning att tro att detta blir en engångsanpassning. Tvätt om talar allt för att förändringar i behovet kommer att bli stora och ske löpande. Det bör understrykas att förändringarna också med all sannolikhet kommer att avse såväl innehåll, kvantitet som egenskaper. Förmågan att identifiera och tillgodose kundens behov kommer att vara avgörande för effektiviteten. Utredningsarbetet har mot denna bakgrund tidigt inriktats mot att eftersträva en sådan organisatorisk struktur att förutsättningar för anpassning av verksamheten till kundernas, avnämarnas eller brukarnas behov och efterfrågan ges den mest överordnade prioriteten. Detta marknadsorienterade synsätt har sin grund i min övertygelse i varje fall på medellång att och längre sikt förmågan till anpassning till behoven är viktigare för att uppnå effektivitet än att fullt ut tillvarata alla produktionssynergier kan som finnas i dagsläget. Den utredningsmetod jag valt är i huvudsak följande. I de nämnda promemoriorna behandlas bl. a. regeringens och myndigheternas behov och efterfrågan på stöd i vidsträckt bemärkelse. Efterfrågeaspekter snarare 32

än producentaspekter vägleder där framställningen. Med en indelning i SOU 1991 40 teman, i åtskilliga fall utan primär anknytning till en enskild stabsmyndig- Grundsyn het, behandlas olika frågor som de flesta har uppmärksammats i direktiven. På vart och ett av områdena presenteras sakfrågan, förs en diskussion och görs en bedömning av hur respektive område allmänt bör behandlas i den nya stödorganisationen. Därvid är att märka att knappast något område eller någon bedömning har en så central betydelse att den ensam kan bli styrande för den samlade strukturen. I stället är det på de olika områdena fråga om önskemål, som så långt möjligt bör tillgodoses. Den framtida struktur, i vilken de olika verksamheterna bör inordnas, härleder jag ytterst ur en principiell syn på ansvars- och befogenhetsfördelningen mellan regeringen och myndigheterna. Mot bakgrund härav utformas förslag till stödfunktioner dels så att dessa skall ge ett gott stöd åt regeringens och myndigheternas strävan att öka effektiviteten och produktiviteten i den statliga verksamheten, dels så att stödverksamheten som sådan skall kunna bedrivas effektivt. På detta sätt möts de övergripande kraven och de-önskemål som kan identifieras för olika slag av stödverksamhet.

3.2 Regeringens och myndigheternas uppgifter

I kapitel 2 berördes den ogynnsamma produktivitetsutvecklingen i den statliga verksamheten. Enligt min mening hänger denna utveckling samman med de förhållanden som för närvarande råder mellan regeringen och de statliga myndigheterna. Med viss förenkling kan sägas att regeringen tilldelar myndigheterna utan att göra tillräckligt klart vilka resultat skall åstadkomresurser som mas. Med hänsyn till att produktionsuppdraget är oklart kan heller inte kontrolleras att avsett resultat uppnås. Incitamentet för myndigheterna att söka förbättra effektiviteten blir därmed svagt. Härtill kommer att myndigheterna har en sådan ställning och förhållande till respektive departement, att möjligheten att beställa tjänster från någon annan organisation än den för ändamålet inrättade myndigheten inte aktualiseras annat än i undantagsfall. Marknadssituationen kan således i de flesta fall likställas med monopol. Frånvaron av konkurrens har därför också bidragit till den ogynnsamma produktivitetsutvecklingen i den statliga verksamheten. Den organisation för stöd till regeringen och dess kansli samt till myndigheterna, som kan behöva finnas, bör utformas efter de behov och den efterfrågan som kan härledas ur en situation som är annorlunda än dagens och där regeringen och myndigheterna har tydligare roller. Jag skissar denna helt kort i det närmast följande. t Beträffande regeringen urskiljer jag tre uppgifter eller roller som är av betydelse i detta sammanhang. Den första är en strategisk roll. I denna görs överväganden om problem på olika samhällsområden är av sådan natur att de bör föranleda offentliga insatser och vilken huvudsaklig form dessa i så fall bör ha. Regeringens övriga roller i detta sammanhang utövas främst i relation 33

3 11-0624.SOU 199140

till de olika myndigheterna. Den andra rollen är beställarroll. I denna SOU 1991 40 en lämnar regeringen preciserade uppdrag till myndigheterna. I beställarrol- Grundsyn len kontrollerar regeringen också att rimlig överensstämmelse råder mellan den verksamhet som beställts och det som myndigheterna redovisar att de framställt och levererat. Den tredje rollen eller uppgiften för regeringen och dess kansli är ägareller förvaltarrollen i Förhållande till de statliga myndigheterna. I ägarrollen ingår att se till att myndighetsstrukturen är rationell, att myndigheternas ledningar fungerar väl, att myndigheterna förmår utnyttja sina resurser väl samt att styr- och kontrollsystemen är lämpligt utformade. Myndigheternas främsta uppgift blir att vara effektiva leverantörer av de produkter och tjänster som regeringen beställer. Häri ligger bl.a. att lämna pålitliga offerter för pågående verksamhet samt att aktivt uppmärksamma förändringar i behov och efterfrågan samt att aktualisera ändringar i produktionsuppdragen. I kapitel 4 utvecklar jag närmare innehållet i dessa tre roller. Jag vill betona att den föregående beskrivningen av regeringens och myndigheternas uppgifter avser alla slag statliga utförs av program som och således inte enbart avser offentlig tjänsteproduktion. Det är dock självklart att innehållet och betydelsen av de olika rollerna skiftar beroende på vilken typ av åtgärder som används för respektive program.

3.3 Förutsättningar för effektivitet

Produktivitet och effektivitet är centrala begrepp i förnyelsen den av statliga verksamheten. Det finns därför skäl att klargöra den innebörd med vilken jag använder dessa begrepp. Med produktivitet avser jag förhållandet mellan prestationer och uppoffringar inom en myndighet, dvs. produktiviteten utgör kvoten mellan ett mått på mängden utförda prestationer och ett mått på använda produktionsresurser. Med effektivitet i statlig verksamhet menar jag förhållandet mellan de effekter eller resultat en myndighet uppnått med sina prestationer måluppfyllelse och uppoffringarna kostnader för verksamheten. Det betyder att jag använder samma terminologi som programbudgetutredningen SOU 1967 ll. Under senare tid har det blivit ganska vanligt att tala om inre och yttre effektivitet. Med inre effektivitet avses det som sker inom myndighetens produktionssystem, och det kan därmed likställas med programbudgetutredningens syn på produktivitet. Med yttre effektivitet avses det görs som utanför myndighetens produktionssystem, dvs. det som programbudgetutredningen menar med effektivitet. En organisation det må vara ett affársföretag, en myndighet eller - en idéell sammanslutning strävar helt naturligt efter stabilitet, dvs. att inte behöva ändra sin verksamhet. Om anpassning till omgivningen inte är nödvändig uppkommer knappast en sådan heller. En organisation som inte behöver anpassa sig kommer därmed att med för låg effektivitet bedriva en verksamhet som successivt allt mindre mot avnämarnas svarar behov. Av detta skäl finns en kritik mot monopol och karteller. 34

Affärsföretag bearbetar en marknad och möter där kritiska kunder. SOU 199140 Kundernas efterfrågan är avgörande för Företagets intäkter och Grundsyn deras preferenser påverkar därmed företagets produkter och produktion. När flera företag är verksamma på samma marknad, kan det uppstå en konkurrens som tvingar företagen att sig till marknadens krav. Om företag anpassa ett skall överleva, måste det välja en produktionsinriktning mot som svarar kundernas önskemål ifråga om pris, kvalitet och service. Härigenom tvingas fram en effektivitet genom att företagen måste göra rätt saker i förhållande till behoven. Till detta kommer att företaget måste driva verksamheten ungefär lika produktivt som andra företag för att inte produktionskostnaderna skall bli för höga. Även såväl effektivitet produktivitet om som är viktigt, är det förstnämnda avgjort större betydelse för företags framav ett gång och överlevnad. Företagens ägare har vidare starka incitament att uppmärksamma det sätt som verksamheten bedrivs på och kan vid behov vidta korrigerande åtgärder när det gäller struktur och ledning. För myndigheterna är villkoren inte likartade. De verksamhetsuppdrag som regeringen lämnar myndigheterna är för närvarande i många fall inte särskilt precisa. Med regleringsbreven ställs till förfogande. En resurser allmän styrning av verksamhetens inriktning sker lagar och förordgenom ningar och genom hänvisning till propositioner. Detta betyder att myndigheterna ofta har avsevärda möjligheter att själva mer precist avgöra vilken verksamhet som skall bedrivas. Till vilken volym, enhetskostnad och kvalitetsnivå som regeringen väntar sig att prestationerna skall utföras är sällan preciserat. Under rådande förhållanden är förutsättningarna för en god utveckling av produktivitet och effektivitet i statsförvaltningen således inte gynnsamma. l sammanhanget kan erinras om grundsatsen att statens medel inte får användas på annat sätt än riksdagen har bestämt RF 9 kap. 2 §. Enligt min mening kan därmed höga anspråk resas på regeringens sätt att ange för vilket ändamål och med vilket resultat statens från skattebetalarna uppburna medel skall användas. Regeringen är inte endast uppdragsgivare eller beställare utan har också, vad jag närmast vill kalla, en ägar- eller förvaltarroll gentemot myndigheterna. Denna ägar- eller förvaltarroll kan härledas det förhållandet ur att statens medel och dess övriga tillgångar står till regeringens disposition RF 9 kap. 8 §, att regeringen har utnämningsmakten RF ll kap. 9 § dvs. den utser de personer som skall utgöra myndigheternas ledningar samt att regeringen med förordningar RF 8 kap. 13 § i väsentlig mån kan forma myndigheters och förvaltningens struktur. Den yttersta ägarrollen vilar självfallet på riksdagen och regeringens ägar- eller förvaltarskap utövas därför med ansvar inför riksdagen RF 1 kap. 6 §. För att goda effektivitetsfrämjande förutsättningar skall nås för den verksamhet som myndigheterna bedriver, jag marknadens funkanser att tioner behöver efterliknas eller simuleras så långt detta är möjligt mellan regeringen och myndigheterna samt också mellan myndigheterna. Detta kan ske genom en ökad grad efterfrågestyrning intäktsfinansiav genom ering samt utvecklade beställar- och leverantörsförhållanden. Där så är

konkurrens upprättas att regeringen och SOU 199140 möjligt bör vidare reell genom myndigheterna använder anbudsupphandling tjänsteentreprenader. Grundsyn av Dessutom bör ägar- eller förvaltarrollen utövas aktivt. Regeringen har i olika sammanhang uttalat sig för utveckling i denna riktning. en Vad sagts gäller generellt för förvaltningsmyndigheterna och domstonu lama, självfallet också i särskilt hög grad de s. stabsmyndigheter men myndigheterna stöd i ledningen och utvecksom skall ge regeringen och lingen av den statliga verksamheten.

3.4 Delegering, marknadsstyrning och konkurrens

Det yttersta ansvaret för effektiviteten i statsförvaltningen ligger hos statsmakterna. I och med att det verkställande ansvaret under riksdagen är samlat hos regeringen, är det denna som inför riksdagen ansvarar för att statsförvaltningen fungerar väl. Riksdagen beslutar vilka program som skall genomföras och vilka huvudsakliga metoder som skall användas samt vilka resultat förväntas uppnås. Det ankommer sedan på regeanger som ringen leda verkställigheten besluten inom ramen för sina befogenatt av heter. Den svenska statsförvaltningen, exkl. affársverken, har drygt 200000 anställda och består några hundra mer eller mindre självständiga mynav digheter. Den är därmed till storlek och variationsrikedom inte helt olik de riktigt företagen. Det är omöjligt för koncernledning i de stora stora en företagen och också i statsförvaltningen att med gott resultat delta i - de operativa besluten i de olika företagen eller myndigheterna. Om en så organisation skall kunna fungera effektivt, måste de närmare besluten stor sakverksamheten och formerna för verksamheten fattas av dem, om om har omedelbar kontakt med dem nyttiggör sig organisationens som en som tjänster och dem känner verksamhetens och produktionens förutav som sättningar. Kännetecknande för stora, framgångsrika organisationer som verkar i föränderlig värld är förekomsten långtgående delegering en av en beslutsbefogenheter och ett väl identifierat resultatansvar för olika av enheter och chefer samt välutvecklade system för målangivelse och uppfölj-

ning. Det är först från mitten 1980-talet som en ledningsmetod av detta av slag blivit aktuell inom den civila statsförvaltningen. För att det nya ledningssystem håller på att införas skall bli framgångsrikt, måste som nu såväl regeringskansliet myndigheterna agera enligt de nya förutsättsom ningarna. Det betyder bl. att regeringskansliet måste inrikta sig på att styra och a. leda i de termerna. Inom ramen för den avsedda mål- och resultatstyrnya regeringskansliet alltså i de beställar- och ägarroller i ningen bör agera förhållande till myndigheterna jag beskrivit i det tidigare. För att det som ledningssystemet skall bli framgångsrikt är det viktigt att regeringen nya sitt arbetssätt och använder de nya metoderna. anpassar Det är viktigt att i detta sammanhang betona att syftet med en stabsreden skall öka den centrala ledningens förmåga att utföra de 36 surs är att

ledningsuppgifter ankommer på den. Syftet är inte att ledningen skall SOU 1991 40 som få förmåga att lösa de uppgifter myndigheterna för. Grundsyn som ansvarar Den tillämpade mål- och resultatstyrningen förutsätter att regeringen i någon av sina roller vänder sig direkt till en ansvarig myndighet och anger sina anspråk på resultat m. m. Det är sedan myndighetens sak att förverkliga detta och att vid behov skaffa det biträde som behövs för att lösa uppgifterna. Ledningen i en så stor och variationsrik koncern som statsförvaltningen har till uppgift att skapa goda förutsättningar för de verksamhetsansvariga, att ställa krav och att reagera på resultaten. Direkta eller indirekta interventioner från koncernledningen i en myndighets verksamhet innebär inte bara en avvikelse från de styrmetoder som avses tillämpas, utan kan också uppfattas som en misstroendeförklaring mot de verksamhetsansvariga. Misstro mot ledningen bör inte leda till detalj utan till förändring i ledningsorganisationen via ägarrollen. När myndigheterna får något så när väldefinierade resultatkrav riktade mot sig och sin verksamhet, förändras deras situation och orientering påtagligt. I och med att resultatet och måluppfyllelsen kan följas av ägaren och beställaren, tvingas myndigheterna och deras chefer att ständigt söka förbättra produktiviteten och effektiviteten i verksamheten. Det måste lika naturligt för ledningen att ägna uppmärksamhet åt effektivitetsvara utvecklingen i verksamheten som att engagera sig i verksamhetens sakliga innehåll. Först därmed får chefskapet ett innehåll värt namnet, nämligen ett för att rätt produkter och tjänster framställs på ett kostnadsefansvar fektivt sätt. Ett utomordentligt viktigt skäl för att precisera beställningarna och att redovisa resultaten är att detta skapar bättre förutsättningar för delegering och befogenheter även inom myndigheterna. Härigenom ökas av ansvar andelen medarbetare som har kontakt med verksamheten och avnämarna och har ansvar för att besluta om åtgärder. Vidare skapas förutsättningar att utforma interna, resultatorienterade verksamhetsuppföljningssystem. Detta bör på ett verkningsfullt sätt kunna bidra till en positiv utveckling av produktiviteten och effektiviteten. När regeringen ställer krav på att myndigheterna skall nå resultat, uttryckta så att de kan mätas, blir det naturligt för de verksamhetsansvariga att vid behov söka stöd från utomstående expertis för att utveckla produkterna och produktionen. Därmed uppkommer från myndigheterna en efterfrågan på stöd av olika slag. Myndigheterna måste ha frihet att anskafstöd från de offentliga och privata organisationer som kan tillhandahålla detta. Den centrala statsmaktens uppgift bör vara att se till att nödvändigt utbud finns samt att myndigheterna har resurser med vilka stöd kan efterfrågas. På alla områden där så är möjligt bör konkurrensens effektivitetsstimulerande mekanismer ges tillfälle att verka. Detta betyder att myndigheterna behöver förfoga över finansiella resurser för att kunna efterfråga tjänster från olika stödorgan. Därmed nås samtidigt att produktionen och utbudet löpande anpassas till myndigheternas behov och efterfrågan.

3.5 Olika marknadsförutsättningar SOU 199140 Grundsyn De nuvarande s. stabsmyndigheterna bedriver var och en olika verksamheter under skilda marknadsförutsättningarna i vid bemärkelse. Detta belyses i bilaga 25. Dessa olika förutsättningar är av betydelse i ett organisatoriskt sammanhang. När myndigheterna är uppdragsgivare kan stödverksamheten avse tjänstillhandahålls under olika villkor. Det finns sålunda tjänster som ter som myndigheterna måste utnyttja och som tillhandahålls av endast en stödmyndighet, tjänster som förvaltningsmyndigheterna frivilligt kan välja att utnyttja där tjänsten endast tillhandahålls av en stödmyndighet, men frivilliga tjänster som i dag endast tillhandahålls av en stödmyndighet men där framtida konkurrens möjlig resp. frivilliga tjänster som under konkurrensmässiga former kan tillhandahållas av flera statliga eller privata organisationer. Dessa olika förutsättningar framgår av följande sammanställning.

Uppdragsgivare Marknadsförutsättningar Myndigheter Obligatoriska tjänster, monopol Frivilliga tjänster, monopol Frivilliga tjänster, temporärt monopol eller bristande marknadsmässigkonkurrens Frivilliga tjänster, konkurrens

Stöd till myndigheterna kan således tillhandahållas under olika förutsättningar. När obligatoriska tjänster tillhandahålls, rymmer tjänsten i regel någon form normering. Detta gäller t.ex. i fråga om de statliga penav sionsadministrativa sinsemellan skiftantjänsterna. Helt andra, men ändå de marknadsmässiga förutsättningar gäller för tjänster erbjuds på som frivillighetens grund, ex. ekonomisystem, personalinformationssystem, utbildning och konsultstöd. För att effektiv och för att andra skall ha möjlighet att följa upp vara effektiviteten behöver, enligt min mening, en organisation arbeta under så klara och entydiga förutsättningar som möjligt. Detta är viktigt för att ledningen skall kunna sätta upp mål och delegera beslutsbefogenheter samt för att personalen skall kunna förstå och identifiera sig med målet. Affärsmässiga skillnader föreligger mellan att tillhandahålla tjänster är obligatoriska eller erbjuds under monopol resp. att erbjuda som som tjänster under konkurrenslika förhållanden. Skillnaderna är så stora att de behöver påverka organisationens uppbyggnad. En organisatorisk uppdelning kan också vara nödvändig för att säkerhet skall finnas för att kostnadsfördelningen mellan tjänster, erbjuds under olika marknadsförutsom sättningar, inte snedvrider konkurrensen. De verksamheter skilda slag som presenterades i sammanställningen av kräver i princip skilda förutsättningar i fråga om verksamhetsform ovan och finansieringsform, för att de mest gynnsamma förutsättningarna för en effektiv verksamhet skall för handen. I och med att marknadsförutvara sättningarna är så olika kan här aktuella stödverksamheter inte föras hur helst i olika organisationer. Skäl talar därför för att en samman som 38

effektiv verksamhet främjas om en organisatorisk indelning så långt möj- SOU 1991 40 ligt kan göras med utgångspunkt i marknadsförutsättningarna. Grundsyn Den diskussion som förts om olika marknadsförutsättningar är också i viss mån tillämplig när regeringen är uppdragsgivare. I fråga regeringom en gäller dock att i princip allt är frivilligt. Regeringen kan nämligen på här aktuellt område i stor utsträckning ändra reglerna. Icke desto mindre är det möjligt att urskilja några i vid mening olika marknadsförutsättningar för stödverksamhet där regeringen är uppdragsgivare. Exempel på detta är att en myndighet bedriver myndighetsutövning i Förhållande till allmänheten eller med regeringens bemyndigande beslutar Föreskrifter till myndigheterna. Detta representerar en särskild marknadssituation i förhållande till regeringen och myndigheterna. En annan förutsättning gäller om regeringen anlitar en uppdragstagare på ett område där väl fungerande en marknad finns. Ett tredje slag av marknadsförutsättning råder om regeringen anlitar en stödorganisation som uppdragstagare och denna har så en dominerande marknadsställning att den upplevs ha ett praktiskt monopol. Om tjänsterna rymmer kritisk granskning myndigheternas verksamhet av får de också en särskild karaktär. Dessa olika förutsättningar framgår av följande sammanställning.

Uppdragsgivare Marknadsförutsättning

Regeringen Myndighetsutövning m. m. Frivilliga tjänster, monopol Frivilliga tjänster, konkurrens

De resonemang om behovet av renodling fördes i det föregående i som är stor utsträckning tillämpliga även när regeringen är uppdragsgivare. Var och en av de olika marknadsförutsättningarna innebär att den producerande organisationen befinner sig i bestämd relation till en uppdragsgivaren och andra. Dagens stabsmyndighetsorganisation kännetecknas av att Hera stabsmyndigheter bedriver verksamheter möter olika som marknadsförutsättningar. Jag att vid utformningen den organisaanser av tion, som skall ge stöd åt regeringen och dess kansli åt myndighetersamt na, bör eftersträvas en renodling som medför att ett stödorgan utför verksamhet som präglas av ungefär likartade marknadsmässiga förutsättningar i vid bemärkelse.

3.6 Verksamhets- och finansieringsformer

Den verksamhetsform och ñnansieringsform väljs för varje stödverksom samhet bör vara sådan att den främjar verksamheten eller i vart fall är väl förenlig med dennas förutsättningar. Naturliga samband finns också mellan verksamhets- och finansieringsformerna.

3.6.1 Verksamhetsform

Olika verksamhetsformer är möjliga för statlig verksamhet. Några sådana som kan vara aktuella för stödverksamheten presenteras kortfattat i det följande.

i regeringsformen och utgör den verk- SOU 199 l 40 Myndighetsformen har sin grund myndighetsutövning främst är avsedd att ske. Re- Grundsyn samhetsform i vilken gelverket kring verksamhetsformen syftar till att trygga rättssäkerheten

och säkerställa statsmakternas behov av att kunna styra verksamheten. att Myndighetsformen har även utvecklats för att kunna rymma affärsverk-

Detta sker i de myndighetsformer kallas uppdragsmyndighesamhet. som affärsverk. I dessa former kan myndigheter den handlingsfrihet ter och ges i bl. ekonomiska och personella frågor affársverksamheten kräver. a. som Myndigheterna utgör del staten och är således inte självständiga en av rättssubjekt. Andra verksamhetsformer utgör från staten fristående rätts-

subjekt. Sådana verksamhetsformer är aktiebolag, ekonomisk förening och

stiftelse. Dessa kommenteras kortfattat i det följande.

Verksamhetsformen aktiebolag regleras ingående i aktiebolagslagen. Be-

i bokföringslagen är också stor betydelse för verksamhestämmelserna av Aktiebolaget är särskilt utformat för affärsverksamhet som kräver ten. kapital och möter ekonomiska risker. Reglerna för aktiebobetydande som laget syftar främst till att skydda borgenärernas och aktieägarnas intressen.

ekonomisk förening har till ändamål att främja medlemmarnas eko- En nomiska intressen avnämare eller producenter. Reglerna för ekonosom miska föreningar är ganska lika dem gäller för aktiebolag. De i detta som sammanhang väsentliga skillnaderna finns i det sätt på vilket medlemmar-

i ekonomisk förening kan utöva inflytande i regel har varje medlem na en röst och i fråga hur resultatet fördelas i regel i förhållande till den en om omfattning i vilken medlemmarna deltagit i verksamheten.

stiftelser finns ännu inget generellt regelverk. Reglerna för en stiftel- För formas i stället i varje särskilt fall och kan därmed anpassas till verksamse krav. Om inte motsvarigheter till viktiga bestämmelser i aktiebohetens och bokföringslagen giltighet uppkommer en så bristande lagslagen ges ekonomisk stadga formen knappast är lämplig för añärsliknande verkatt På motsvarande sätt behöver centrala offentligrättsliga bestämsamhet. giltighet stiftelse skall utföra förvaltningsuppgifter eller melser ges om en

bedriva myndighetsutövning. denna bakgrund jag några kriterier som jag anser bör vara Mot anger vid val verksamhetsformer för olika slag av stödverksamhet vägledande av riktas till eller utförs för regeringen och dess kansli eller myndighetersom

na. utgör myndighetsutövning mot allmänheten eller of- Verksamhet som fentligrättsligt föreskriftsgivande mot myndigheter bör utföras i verk-

samhetsformen myndighet. Stödverksamhet innebär att obligatoriska tjänster, monopoltjänssom och vissa andra tjänster erbjuds främst de statliga myndigheterna ter eller regeringskansliet bör utföras i verksamhetsformen uppdragsmyn-

dighet. Stödverksamhet utgör affärsverksamhet riktas till såväl statlisom som myndigheter privata kunder och som bedrivs i konkurrens med ga som andra affársföretag bör utföras i verksamhetsformen aktiebolag.

Innebörden vad sagts är att aktiebolagsformen bör komma i av som stödverksamhet erbjuds på fungerande marknad. För 40 fråga för som en

övrig stödverksamhet bör på lämpligt sätt anpassad myndighetsform SOU 199 l 40 en användas. Grundsyn Viss obligatorisk stödverksamhet riktad till myndigheterna har närmast karaktär av kooperativ verksamhet, där syftet är att till så låga kostnader som möjligt tillhandahålla lämpliga tjänster. I sådana fall kan också formen ekonomisk Förening övervägas. De former för medlemsinflytande m. m. som är vanliga i ekonomiska föreningar kan möjligen också förverkligas inom ramen för en i detta avseende anpassad uppdragsmyndighet. Det bör betonas att fullständig renodling av verksamhetsformerna och verksamhetens innehåll inte är nödvändig. Det är möjligt att med stöd av lag överlämna uppgift som innefattar myndighetsutövning till t.ex. ett aktiebolag. Vidare är det naturligtvis .möjligt att en uppdragsmyndighet även i viss utsträckning i konkurrens tillhandahåller andra än statliga myndigheter tjänster. Avvikelser från den naturliga verksamhetsformen bör dock göras med stor försiktighet.

3.6.2 F inansieringsform För anslagsfinansierade statliga myndigheter har finansieringen i regel främst till syfte att tillföra organisationen de resurser som behövs för att den skall kunna utföra avsedd verksamhet. Därmed avgörs verksamhetens omfattning. Den närmare styrning av verksamhetens inriktning sker bl. a. genom lagar samt förordningar och andra beslut av regeringen. I en affarsinriktad organisation fyller finansieringen flera syften. Ett är att förse organisationen med resurser och ett annat är att genom impulser från kunderna påverka verksamhetens inriktning. Finansieringsformen påverkar också en organisations förhållningssätt till intäkter, kostnader och produktivitet. Vid sedvanlig anslagsfinansiering saknas starka incitament till kostnadskontroll och produktivitetsförbättring. I en organisation som får betalt för varje uppgift som löses, uppkommer en annan attityd som främjar kostnadskontroll och produktivitetsförbättringar. Effekterna i dessa avseenden blir än tydligare om organisationen arbetar i någon konkurrens med andra leverantörer. För den stödverksamhet det här är frågan om, kan ett antal tänkbara finansieringsformer urskiljas. Några till sin innebörd klart åtskilda sådana exemplifieras i förenklad form i det följande. En möjlighet är att stödverksamheten finansieras med ett årligt ospecificerat anslag och att avnämarna tillhandahålls gratistjänster efter stödorganisationens val. En annan möjlighet är att stödverksamheten finansieras med ett årligt anslag till vilket fogats mer eller mindre precisa bestämmelser om verksamhetens inriktning och att avnämarna tillhandahålls gratistjänster enligt angiven inriktning eller punktvisa beslut av regeringen. En tredje möjlighet är att stödverksamheten finansieras genom att avnämarna disponerar de finansiella resurserna och betalar en kostnadstäckande ersättning för varje tjänst som de beställer. När kriterier anges för val av finansieringsform behöver finansieringens olika funktioner beaktas, nämligen att tillföra stödverksamheten resurser, 41

att styra stödverksamhetens inriktning och att främja produktivitetsut- SOU 1991 40 vecklingen i stödorganisationen. Grundsyn Mot denna bakgrund anger jag ett antal kriterier som bör vara vägledande vid val av finansieringsformer för olika delar av stödverksamheten. Stöd till myndigheterna och regeringskansliet som lämnas i faktisk konkurrens med andra leverantörer bör finansieras med marknadsmässiga ersättningar som erläggs av beställaren. Stöd till myndigheterna som är obligatoriskt och där stödmyndigheten är enda leverantören bör finansieras med volymrelaterade ex ante kostnadstäckande avgifter som erläggs av användaren. Stöd till myndigheterna som är frivilligt, men där stödmyndigheten av olika skäl har en dominerande marknadsställning, bör finansieras med volymrelaterade ex ante kostnadstäckande avgifter som erläggs av användaren. Stöd till regeringskansliet, som lämnas av stödmyndighet med en domi- nerande marknadsställning, bör i fråga om uppgifter av större omfattning finansieras uppgift för uppgift med ex ante kostnadstäckande ersättningar som erläggs av beställaren. Stöd till regeringskansliet, som lämnas av stödmyndighet med domine- rande marknadsställning, bör i fråga om uppgifter av mindre omfattning finansieras med anslag där inriktningen specificeras allmänt eller från fall till fall. Myndighetsutövning gentemot allmänheten och föreskriftsgivande gentemot myndigheterna bör finansieras med anslag där inriktningen specificeras. Innebörden av vad som sagts är att huvuddelen av all stödverksamhet riktad till regeringen och dess kansli eller till myndigheterna bör kunna finansieras med avgifter eller uppdragsersättningar. Det bör betonas att frågan om finansieringsform bör prövas verksamhet för verksamhet. Detta kan medföra att en stödmyndighet kan få olika finansieringsformer for olika delar av verksamheten. För att konkurrensförutsättningarna inte skall riskera att snedvridas ställs i så fall höga krav på stödmyndighetens ekonomiadministrativa system. l syfte att t.ex. säkerställa kontinuitet eller integritet hos viss stödverksamhet kan det visa sig lämpligt att vid den verksamhetsvisa prövningen punktvis avvika från de vägledande kriterierna för val av finansieringsform som jag angett.

3.7 Dimensionering, finansiering och efterfrågestyrning

I utredningsförslag om utformning av en traditionell anslagsfinansierad myndighet anges normalt hur stor personalstyrka som behövs for de uppgifter som organisationen avses utföra. En beräkning brukar också presenteras av omfattningen på de anslagsmedel som behövs för ändamålet. Ett sådant förfaringssätt är, som framgår i det följande, emellertid inte helt tillämpligt i fråga om de olika organisatoriska enheter som avses lämna stöd i olika former till regeringskansliet och till myndigheterna. En av de främsta metoderna för att öka effektiviteten i det stöd som lämnas regeringskansliet och myndigheterna, är att säkerställa att detta 42

kontinuerligt anpassas till Föreliggande behov. Detta kan i praktiken SOU 1991 40 endast ske genom att de som behöver stöd beställer detta från dem kan Grundsyn som tillhandahålla det. Det betyder att stödet i så hög grad möjligt skall som vara efterfrågestyrt och att beställningarna bör så precisa och frekvenvara ta som möjligt. Förutsättningar uppkommer då för en god löpande anpassning av utbudet till efterfrågan. För att en full efterfrågestyrning skall vara möjlig måste beställarna förfoga över köpkraft och ha rätt att köpa från den leverantör de som anser erbjuder den fördelaktigaste produkten eller tjänsten. Flera tänkbara leverantörer bör också finnas. Även dessa villkor inte omedelbart kan om uppfyllas för alla de slag av stödverksamhet som här är aktuella, påverkas ändå utredningens möjligheter att uttala sig om dimensioneringen och finansieringen av den nya stödorganisationen. Beträffande finansieringen måste gälla att i princip alla finansiella resurser för att efterfråga stöd skall ställas till avnämarnas förfogande. Dessa kan sedan använda resurserna för att beställa stöd från olika leverantörer eller för andra åtgärder. Det betyder enhet i stödorganisationen att en inte bör tilldelas anslagsmedel för att finansiera en verksamhet innehåll vars endast kan utläsas ur allmänna formuleringar i ex. en myndighetsinstruktion, om inte särskilda skäl härtill finns. När regeringskansliet och myndigheterna behöver stöd bör de anskaffa detta från en lämplig leverantör. Beställningen bör innefatta precisering en av vad som skall utföras och den ersättning som skall utgå. Arten av det stöd som önskas varierar och anskaffningsformen behöver självfallet anpassas till förutsättningarna. I fråga om vissa tjänster kan det lämpligt vara att avtal träffas om service under ett budgetår. Detta kan gälla för t.ex. användning ekonomi- och personaladministrativa systern och grundläggande arbetsgivartjänster. I fråga om andra tjänster kan avtalet att ett avse tillfälligt uppdrag skall utföras. Detta kan gälla för t.ex. utredningar, granskningar, konsultinsatser och utbildning. Det är angeläget att de administrativa formerna särskilt för små enskilda beställningar kan göras så enkla, att hinder inte uppkommer för t.ex. rådgivning och andra mycket små uppdrag. Vissa slag av verksamheter riktade främst till regeringskansliet kan kräva långsiktiga insatser för att vara meningsfulla. När påtagliga resultat framkommer kan på förhand vara ovisst. Detta kan gälla uppdrag som avser ex. bevakning av utvecklingen på ett visst ämnesområde, utfonnning av idéer för hur offentlig verksamhet kan bedrivas och metodutvecklingsarbete i ett tidigt skede. Sådana förutsättningar skall självfallet beaktas vid utformningen finansiering och beställning. Årsvisa uppdrag bör av kunna komma i fråga i dessa fall. Den idealbild som avtecknar sig är således att avnämarna förfogar över alla resurser för att beställa stöd. De skiljs från endast att resurserna genom de i någon form beställer stöd. Enheter i stödorganisationen är som myndigheter bör utöver en formell tusenkronorspost inte tilldelas - - anslagsmedel för obestämda uppgifter. Enheter som inte är statliga myndigheter skall självfallet inte ha någon direkt förbindelse med statens budget och uteslutande ha ersättningar för de beställningar de utför. 43

I efterfrågestyrningen ligger att omfattningen och inriktningen det SOU 199140 av stöd lämnas löpande behöver till de uppdrag av olika slag Grundsyn som anpassas erhålls. Det betyder att dimensioneringen av stödorganisationen och som dess olika delar inte varaktigt kan fastställas på sedvanligt sätt genom administrativa beslut. Verksamhetens omfattning och ytterst fortbe- stånd blir på sikt beroende beställarnas efterfrågan och konkurrens- - av förmågan hos stödorganisationens olika enheter. En löpande anpassning verksamheten och resurserna kommer efter hand att te sig naturlig och av viktig uppgift för ledningarna i de olika enheterna i stödorganiutgöra en sationen.

3.8 Regeringen eller myndigheter som uppdragsgivare

När förhållandet mellan regeringen och myndigheterna mer kommer att i beställar- och ägarrollerna respektive i leverantörspräglas av agerandet rollen blir relationerna klarare och skarpare i konturerna. Det blir mer fråga parter som efter bästa förmåga agerar utifrån sina respektive om intressen. Detta betyder t.ex. att parterna agerar under förhållanden som påminner de råder mellan köpare och säljare. Tydliggörandet av om som partsförhållandet syftar inte till att underblåsa motsattsförhållanden, utan till att skärpa dialogen samt till att skapa bättre förutsättningar för en effektiviteten och produktiviteten i den statliga verkpositiv utveckling av samheten. De organisationer som tillhandahåller stöd måste till det yttersta utvecksin förmåga att förstå, förutse och tillgodose de behov som olika avnähar och kommer att få. På sätt för ett företag, blir för mare samma som stödorganisationen förmågan att förutse och tillgodose kundernas behov och efterfrågan ett avgörande elfektivitetskriterium. Uppenbart är också avnämarnas behov kan komma utvecklas och förändras snabbt. Även att att detta ställer stora krav på anpassning till utvecklingen av avnämarnas behov. Denna koncentration på avnämarnas behov talar, enligt min mening, för att en indelning efter de olika avnämarna och deras behov bör vara ett avgörande kriterium for den övergripande organisationen av det stöd som skall kunna tillhandahållas. Detta är också väsentligt för att skapa en så enkel och tydlig verksamhetsidé möjligt för de olika enheterna i som stödorganisationen. Erfarenheten visar att en enkel och tydlig verksamhetsidé förstås och delas alla medarbetare är ett mycket viktigt som av medel för att förbättra resultatet. Den starkare markeringen av partsförhållandet, som ligger i att vara beställare respektive leverantör, gör att det, enligt min mening, blir allt svårare för de organisationer lämnar stöd att utföra uppdrag åt både regeringen som och myndigheterna. Även de olika parterna ingår i konom en gemensam skall de likväl agera i olika roller och med olika intressen för ögonen, cern, för att verksamheten totalt sett skall bli så effektiv som möjligt. Detta gör att enhet i stödorganisationen inte bör erbjuda sina tjänster åt en och samma både regeringen och myndigheterna. Detta skulle nämligen kunna leda till misstro hos uppdragsgivarna samt identifikationsproblem för stödorganen. 44

Kontakter med en rad verkschefer har bekräftat att det i första hand är SOU 1991 40 myndigheterna som kan ha anledning att hysa misstro mot de s. stabs- Grundsyn myndigheterna. Det ligger sakens natur att regeringskansliet och särskilt finans- och civildepartementen alltid kan påräkna lojalitet från de organ som gärna ser sig som stabsmyndigheter. En annan viktig utgångspunkt för den framtida organisationens utformning bör vara att förhållandet mellan å ena sidan regeringen och myndigheterna och å andra sidan stödfunktionerna ordnas så affärsmässigt som möjligt. Det betyder att beställarna bör lämna uppdrag till de levererande organisationerna. Uppdragen kan avse en enskild uppgift som skall utföras eller att service av visst slag skall lämnas under en bestämd tidsperiod. En på förhand fastställd ersättning bör utgå för respektive uppdrag. I och med att anslagsmedel därmed inte årsvis tillförsäkrar stabs- och serviceorganen en viss resurs- och verksamhetsvolym, samt i och med att det på åtskilliga områden finns en i vart fall potentiell konkurrens som bör utnyttjas av beställarna,ibehöver stödorganen aktivt söka uppdrag som medför intäkter. Därmed blir det svårare än i dag att uppträda i olika roller gentemot främst myndigheterna. Exempelvis måste det bli mycket svårt för en stödorganisation att ena dagen på uppdrag av regeringen ge en myndighet föreskrifter eller att på regeringens uppdrag kritiskt granska hur den löser sina uppgifter och nästa dag, på myndighetens villkor och i konkurrens med andra, erbjuda denna tjänster mot ersättning. Trovärdigheten i någon av rollerna måste då, enligt min uppfattning, bli nedsatt. Det är helt naturligt att en uppdragstagare skall utföra uppdraget på sådant sätt att det inom ramen för gällande bestämmelser tillgodoser - intresset hos den som lämnar och betalar uppdraget. Det mer affärsmässi-

förhållandet mellan uppdragsgivare och uppdragstagare, ingår i det

ga som nya ledningssystemet, talar också för att enheterna i den nya stödorganisationen bör byggas upp så att det är skilda organisatoriska enheter som erbjuder sina tjänster åt regeringen respektive myndigheterna. Undantag härifrån kan dock vara ex. metodutvecklingsuppdrag av gemensam och inte intresseskiljande natur. Jag anser således att vid utformningen av den organisation, som skall ge stöd åt regeringen och dess kansli samt myndigheterna, bör eftersträvas en renodling som medför att ett stödorgan arbetar på uppdrag av antingen regeringen eller myndigheterna. Den bild av hur stödet till regeringen och myndigheterna bör organiseras bär vissa likheter med hur stora och framgångsrika företag utformat motsvarande funktioner. Under senare delen av 1970-talet och under hela 1980-talet har ledningsoch organisationsstrukturerna i de stora svenska och utländska företagen förändrats. Utvecklingen har bl.a. kännetecknats av att resultatansvaret har decentraliserats till dotterbolag och divisioner som har inrättats och getts en långtgående självständighet. Denna förändring har medfört att de centrala stödfunktionerna också har måst förändras. Detta har genomgående inneburit att en uppdelning har skett på stabsfunktioner som lämnar stöd till koncernledningen respektive på servicefunktioner som erbjuder de resultatansvariga enheterna service av olika slag. 45

De stora Företagen nar tidigare haft svårt att kontrollera den inneboende SOU 199140 tendensen till tillväxt och kostnadsökning hos centrala stödfunktioner. Grundsyn Omorganisationen de centrala stödfunktionerna har haft till syfte att av både stödja decentraliseringen och att öka effektiviteten i de centrala stödfunktionerna. Detta belyses i bilaga

3.9 Producent- eller avnämarperspektiv

Den syn på ledning och styrning i den statliga verksamheten som presenterats i det föregående, innebär att en marknadsorientering bör ske av det stöd skall tillhandahållas regeringen och dess kansli samt myndighesom terna. En konsekvens av detta kan i några fall bli att verksamheter, som för

närvarande hålls samman inom en organisation, behöver delas upp och

ingå i skilda organisatoriska enheter. Detta är en följd av att dagens s. stabsmyndigheter i väsentlig mån präglas av en utifrån kompetensområden uppbyggd organisation. Tanken synes ha varit att söka utnyttja knappa specialistresurser för olika ändamål, utan hänsyn till om uppgifterna kan svårförenliga. Denna tanke rimlig under en tid när det förelåg vara var uppenbara svårigheter för staten att rekrytera och behålla kompetenta specialister. Det avgörande problemet var då att över huvud taget tag i tillräckligt många och kompetenta personer för att kunna lösa uppgifterna. Under senare år har dock ökade möjligheter skapats för myndigheterna att tillämpa marknadsanpassade anställningsvillkor för aktuella personali staten. Rekryteringsmöjligheterna är därför nu mer tillfredsstälgrupper lande. Detta motiv har därmed mindre betydelse. Om möjligheter finns att dela och sprida kompetens till olika enheter kan detta också ha positiva värden. Fler kan engageras, bredden i verksamheten kan öka, olika infallsvinklar och metoder kan prövas och anpassningen till olika behov och förutsättningar kan bli bättre. Det förhållandet att verksamheter inom ett kompetensområde hållits samman kan ha medfört att kunnande och erfarenheter smidigt kunnat förmedlas mellan olika verksamhetsgrenar. Detta kan ur ett producentperspektiv ha uppfattats som att verksamheten kunnat bedrivas med god produktivitet och därmed tett sig som fördelaktigt. Konsekvenserna av en sådan organisationsprincip är emellertid att arbete för uppdragsgivare med skilda mål och arbete med funktioner som är svårforenliga utförs av samma organisation eller o.m. personal. Detta riskerar att leda till att organisationens målinriktning och personalens identifiering med målet eller målen inte blir lika stark som i en marknadsorienterad organisation. En sådan organisationsprincip medför också att det stöd som lämnas, med beaktande gällande bestämmelser, inte på ett självklart sätt och till av alla delar utgår från avnämarens intresse och behov och därmed mindre väl tillgodoser hans önskemål. Innebörden härav är att stödet riskerar att bli av mindre värde för avnämaren. Det är av ringa glädje om produktioprodukten inte är väl anpassad till avnämarens 46 nen fungerar väl, men

behov. Uttryckt i andra termer innebär det att vad vinns i form SOU 1991 som av god 40 produktivitet kan förloras i form låg effektivitet. Grundsyn av Mot denna bakgrund anser jag att framdeles marknadsförutsättningarna i vidaste bemärkelse och inte producenttekniska hänsyn - i så hög grad som möjligt bör vara vägledande för den organisatoriska uppbyggnaden av stödet till regeringskansliet och myndigheterna.

3.10 Grundsyn

För att stödet till regeringen och myndigheterna skall bli effektivt, anser jag således att en marknadsorientering i tre bemärkelser behöver ske av stödet. Den framtida stödorganisationen bör utformas så att Förhållandet mellan å ena sidan regeringen och myndigheterna och å andra sidan enheterna i stödorganisationen kan ordnas i så affärsmässiga former möjligt. som Det betyder att beställarna stöd bör förfoga över ekonomiska av resurser och lämna uppdrag till de levererande organisationerna. Stödorganen blir därmed inte årsvis tillförsäkrade viss och verksamhetsvolym. en resurs- På åtskilliga områden finns också potentiell konkurrens. I denna situation behöver stödorganen aktivt söka uppdrag som medför intäkter. Därmed blir det, enligt min mening, svårare i än dag för de olika enheterna i stödorganisationen att uppträda både som ex. granskare och stödgivare i förhållande till myndigheterna. Trovärdigheten i någon av rollerna riskerar att blir nedsatt. De organisationer skall tillhandahålla som stöd måste utveckla sin förmåga att förstå, förutse och tillgodose de behov och den efterfrågan som olika avnämare har. En inriktning efter avnämarnas intressen och behov talar, enligt min mening, för att olika avnämarkategorier bör vara vägledande vid utformningen stödorganisationen. av När förhållandet mellan regeringen och myndigheterna mer kommer att präglas av agerandet i beställar- och ägarrollerna respektive leverantörsrollen blir relationerna dem emellan klarare och skarpare i konturerna. Det blir mer fråga om parter efter bästa förmåga utifrån som agerar de intressen som följer av de olika rollerna. En skärpt dialog syftar till skapa att bättre förutsättningar för en positiv utveckling effektiviteten av och produktiviteten i den statliga verksamheten. Det stöd regeringen respektive myndigheterna behöver och önskar i denna situation avspeglar helt naturligt avnämarens roll och intresse. Det finns inte anledning utgå från att att på kort sikt en full intressegemenskap råder mellan regeringen och myndigheterna i detta agerande. De olika enheterna i stödorganisationen måste kunna arbeta i ett förtroendefullt förhållande till sina uppdragsgivare. Detta är, enligt min mening, möjligt endast om en och samma enhet inte erbjuder sina tjänster åt både regeringen och myndigheterna. Detta är helt naturligt särskilt viktigt för myndigheterna. De olika slag av stödtjänster som erbjuds myndigheterna och regeringen tillhandahålls under olika marknadsförutsättningar. Det finns sålunda tjänster där en organisation i dag har monopol på tillhandahålla tjänsatt ten. Det finns andra tjänster det är frivilligt utnyttja som att men som i praktiken tillhandahålls endast organisation. Slutligen av en finns det 47

tjänster som erbjuds under konkurrensliknande förhållanden. För att SOU 1991 40 stödverksamhet tillhandahålls under olika marknadsforutsättningar Grundsyn som skall kunna utföras effektivt, behöver verksamhets- och fmansieringsformerna för respektive stödverksamhet anpassas till marknadsforutsättningarna. Min grundsyn på hur stödet till regeringen och myndigheterna bör organiseras och bedrivas är således korthet i följande. För att stödets innehåll och omfattning snabbt skall kunna anpassas till behovet och efterfrågan, bör det i så hög grad som möjligt tillhandahållas som uppdrags- eller intäktsñnansierad verksamhet. För att identifiering med avnämarnas behov och intressen skall kunna ske, bör organisationen bygga på att en institution lämnar stöd antingen till regeringen och dess kansli eller till myndigheterna. För att stödet skall kunna framställas och tillhandahållas under så gynnsamma förutsättningar som möjligt, bör verksamhets- och finansieringsformerna anpassas till marknadsförutsâttningarna for de olika slagen av stöd.

4 Regeringens och myndigheternas behov av stöd SOU 199140

behov av stöd Vid utformningen den organisationen, skall . . . av som ge stöd åt regeringen och dess kansli samt åt myndigheterna, är det behov stöd dessa kan av som ha av avgörande betydelse. Behovet stöd kan i sin härledas av tur ur de uppgifter och roller som regeringen och myndigheterna har i det lednya ningssystemet. Dessa frågor behandlas i detta kapitel.

4.1 Regeringskansliets behov stöd

av

I detta avsnitt behandlas regeringens och dess kanslis behov av stöd för att

leda statsförvaltningen mot bakgrund främst de förutsättningar i av nya fråga om fördelning och befogenheter av ansvar som nu håller på att g införas. Inledningsvis utvecklar jag min syn på de olikaa roller i vilka regeringen behöver agera bl. i förhållande till myndigheterna. Därefter a. . går jag genom de olika slag information och det stöd regeringen av som och dess kansli behöver. Som ett led i diskussionen berör jag också något

arbetsformerna i regeringskansliet.

4.1 Nya ledningsmetoder och roller

I avsnitt 2.4 beskrivs de nya ledningsformer håller på införas i som nu att statsförvaltningen. innebörden är i korthet att regeringen skall använda mer resultatorienterade styrmetoder, samtidigt myndigheterna får som större befogenheter att avgöra hur verksamheten skall utföras. Myndighe-

terna skall regelbundet redovisa vilka resultat uppnås. Fackdepartesom menten förutsätts också ta ett större budgetansvar inom sina respektive verksamhetsområden.

Jag återkommer nu till detta. Den följande framställningen innebär en vidareutveckling och precisering synsätt regeringen av som angett i olika propositioner, t.ex. senasti 1991 års ñnansplan bil. l och 2 och 1991 års kompletteringsproposition.

I det föregående har jag antytt några de olika av roller eller uppgifter som regeringen behöver utföra i ledningen av statsförvaltningens verksam-

het. Jag skall nu utveckla detta närmare. För att kunna leva till dessa upp behöver departementen skaffa sig, tillgodogöra sig och använda informa-

tion om den statliga verksamheten och olika samhällsförhâllanden. om Den första är en strategisk roll. I denna görs överväganden huruvida om problem på olika samhällsområden är sådan de bör föranleda av natur att

offentliga insatser. överväganden görs också

om sådana insatser bör ha formen av lagstiftning, skatter, transfereringar, subventioner eller statlig tjänsteproduktion. Den kanske viktigaste uppgiften i den strategiska rollen

är dock att värdera nyttan av och kostnaderna för pågående program. Värdering och omprövning statliga regleringssystem är av exempel på uppgifter som ingår i den strategiska rollen.

I den strategiska rollen bereds ofta frågor som inledningsvis kan vara av ganska ostrukturerad karaktär och där det kan svårt fånga vara att upp relevant information. Den politiska karaktären på övervägandena ofta är 49

4 11-0624.SOU 199140

löper, behöver det SOU 199140 utpräglad. När väl åtgärd vidtagits och ett program en förutsättningslöst. Det behov av stöd vid olika tillfällen utvärderas mer eller mindre ... genomföra analyser på frågor som t.ex. om det gäller att som ger svar ursprungliga syftet nås, uppkommer oönskade sidoeffekter, används rätt

ursprungliga syftet fortfarande relevant osv. De fördjupade medel, är det anslagsframställningarna. förvaltningsrevisionella rapporter, kommittébe-

och den politiska debatten erbjuder viktigt tänkanden. forskarrapporter

underlag som kan användas i denna roll. övriga roller i detta sammanhang utövas främst i relation Regeringens

till de olika myndigheterna. beställarrollen. I denna lämnar regeringen uppdrag Den andra rollen är myndigheterna. Dessa bör innefatta precisering till kvantitet och till en uppgifter skall utföras, som anslås för ändamåkvalitet av de som resurser de särskilda bestämmelser skall iakttas vid utförandet av let och som Förväntade resultat bör också anges. I beställarrollen konproduktionen. regeringen också att rimlig överensstämmelse råder mellan den trollerar beställts och det myndigheterna redovisar att de verksamhet som som Förfarandet har alltså väsentliga likheter med framställt och levererat. Regeringskansliet behöver ständigt pröva huruvida kvaliupphandling. kostnader är rimliga dels i förhållande till behoven, dels i tet, volym och förhållande till vad skulle kunna erhållas på annat sätt eller av annan som Avstämning behöver göras mellan förväntat och uppnått resulleverantör.

tat. departementen information för att inom tilll beställarrollen behöver översätta de identifierade behoven till uppdrag som gängliga resursramar till myndigheterna. Denna måste leda fram till beslut skall lämnas process och prestationer skall beställas, hur stora kvantiteter om vilka tjänster som vilka kostnader är rimliga. Vad som är lämpliga som är lämpliga samt som måste kunna bedömas. De resultat som rapporteras måste resultatmått utsträckning kretsar detta arbete kring den ganska kunna värderas. I stor och den information som där skall hårt strukturerade budgetprocessen

förekomma. uppkommer mellan förväntad och åstadkommen verk- Om avvikelser måste dessa analyseras. Väsentliga diskrepanser skall leda till en samhet kan innebära beställaren på något sätt ändrar uppdrareaktion. Denna att period. Ändringar kan övervägas i fråga om t.ex. pris, get för nästa kvalitet och val leverantör. Om produktionsresultatet är kvantitet, av otillfredsställande kan valet leverantör och använt medel behöva omav

prövas. viktiga uppgiften för regeringen och dess kansli i detta Den tredje är verka i ägar- eller förvaltarrollen. Denna rolls grundvasammanhang att i avsnitt 3.3. I ägarrollen ingår att till att myndighetsstruklar angav jag se myndigheternas ledningar fungerar väl, att myndigturen är rationell, att förmår utnyttja sina väl samt att styr- och kontrollsysteheterna resurser utformade. En allvarlig avvikelse mellan beställning och men är lämpligt

eller mellan förväntat och uppnått resultanikan vara tecken på

leverans, inte fungerar väl och kan behöva föranleda en reaktion att myndigheten ägarrollen förutsätts ganska 50 även i ägarrollen. Agerandet i annars vara

långsiktigt och främst inriktat på organisatoriska strukturer, lednings- SOU 199140 och personalresurser samt andra grundläggande Förutsättningar för myndighe- behov stöd av ... ternas verksamhet. I ägarrollen gäller det att skaffa information hur väl enskilda om myndigheter löser alla de olika uppgifter de har. I beställarrollen däremot gäller

det att vaka över den produktivitet med vilken enskilda uppdrag utförs. Information den samlade verksamheten kan hämtas från om bl.a. årsredovisningar, revisionsberättelser och anslagsframställningar. Mer svårfångad kan information vara om ex. hur ledningarna fungerar. En regel-

bundet återkommande mål- och resultatdialog med ledningarna kan ge viktig information åt såväl regeringen som myndigheterna. Regeringens

ställningstagande till årsredovisningen ingår naturligt i denna dialog. Massmedia och arbetstagarorganisationer kan också erbjuda viss osystematisk information. Underlag behövs också för bedöma förvaltningsatt strukturens utformning på olika områden.

Ett aktivt agerande i ägarrollen är stor betydelse för att statsförvaltav ningen skall kunna effektiviseras och förnyas. Denna uppgift, som inte är volymmässigt stor men kräver hög kompetens, bör kunna i som utvecklas regeringskansliet. Jag återkommer till detta i det följande. Jag vill erinra om vad jag anfört i det föregående, nämligen min att beskrivning av regeringens och myndigheternas uppgifter och roller avser alla slag av statliga program. Det är dock självklart innehållet i och att betydelsen av de olika rollerna är olika beroende på om programmet innefattar offentlig tjänsteproduktion, transfereringar eller föreskrifter.

I 1991 års finansplan uttalar regeringen att regeringskansliets dimensionering, kompetens och arbetsformer måste anpassas till de nya krav som ställs på styrningen av den offentliga verksamheten. I 1991 års kompletteringsproposition återkommer regeringen till detta. Därvid anförs att regeringskansliets anpassning till genomförandet av resultatorienterad styren ning skall intensifieras. En översyn av arbetet inom regeringskansliet avi-

seras. Ett förverkligande av dessa intentioner upphov till förutsättningger nya ar för och krav på externt stöd. I det följande härleds regeringens och dess kanslis behov av stöd i framtiden och dettas förändring i förhållande till dagsläget främst ur regeringens strategiska roll beställar- och - samt ur ägarrollerna i förhållande till myndigheterna. Myndigheternas främsta

uppgift blir att vara effektiva leverantörer de produkter och tjänster av eller resultat som regeringen beställer.

4.1.2 Krav på regeringen och dess kansli

Höga krav ställs på myndigheterna att agera inom de förutsättningar som det nya ledningssystemet och särskilt den budgetprocessen inom - nya detta anger. Det är nödvändigt att också regeringen beställare - som av tjänster och som ägare eller förvaltare statsförvaltningen enligt av agerar de nya förutsättningarna. Detta innebär att beteendet behöver förändras. 5l

för löpande kunna SOU 199140 För att underlätta denna omställning och att agera regeringen och dess kansli visst behov av stöd Förutsättningarna behöver enligt de nya .. .

externt stöd. formerna för ledning förvaltningen innebär att Fördjupad och De nya av långsiktigt inriktad prövning olika verksamheter skall göras och att en av delegering befogenheter skall ske. Detta får några betydelsefulla ökad av

konsekvenser. fördjupade prövningen förutsätter att regeringen inom ramen för Den bl. budgetprocessen får tillgång till ett mer kvalificerat beslutsundera. lag än vad som tidigare varit fallet. riktlinjer och förväntade resultat måste formuleras på ett sådant Mål, de vägledning för de enskilda myndigheterna. sätt att ger ökade långsiktigheten bör kunna leda till en utvidgning av det Den åligger varje departement på dess verksamhetsområbudgetansvar som

de. Resultatorienterad styrning och ökad handlingsfrihet för myndigheen bl. i fråga att välja former för att bedriva verksamheten, terna, a. om förutsätter ökade uppföljande, utvärderande och granskande insatser.

Sammantaget innebär detta betydande förändringar i förhållandena

mellan myndigheter och fackdepartement samt mellan fackdepartement

och finans- och civildepartementen. det gäller fackdepartementen innebär dessa förändringar att deras När skaffa och nyttiggöra sig information belyser resultat och förmåga att som effektivitet i verksamheten behöver utvecklas. samband med budgetprocessen, vid utformning av myndighets- I ex. specifika direktiv och vid angivandet förväntade resultat, behöver av departementen kunna precisera vilken information som behövs. Detta är

nödvändigt för göra det möjligt att ta ställning till riktlinjer för olika att verksamheter och för bedöma uppnådda resultat i enskilda myndigheatt verksamheter. Regeringskansliet behöver kunna översätta olika frågor ters och problem till konkreta beställningar information. Ställning behöver av till vilket skall ta fram olika slag av informaockså kunna tas organ som

tion. behöver kunna tolka, värdera och reagera på den mot- Departementen informationen. Resultatet detta arbete är att bl. a. politiska mål tagna av sådant sätt de kan fungera utgångspunkter för uttrycks på ett att som styrningen myndigheternas verksamhet. Detta förutsätter inte bara av olika sakområden utan också kompetens inom en rad olika kunskap om administrativa specialiteter såsom att ange resultatmått, bedöma resultat

effekter, hantera redovisningsfrågor, samt att bedöma ADB-planer och och

organisationsfrâgor. vidgade krav på att skaffa och nyttiggöra sig information begrän- Dessa till fackdepartementen gäller också andra delar av regeringssas inte utan

kansliet.

4.1.3 Regeringskansliets möjligheter att leva till de kraven SOU 199140 upp nya De styrformerna förutsätter behov av stöd nya således att arbetsformerna i både myndig- . . . heter och departement förändras avsevärt. När det gäller myndigheterna behandlas detta i ett följande avsnitt. Det är svårt att få en tydlig bild av hur verksamheten inom regeringskansliet behöver anpassas till de nya förutsättningarna och vad hittills skett. som En viss uppfattning har jag dock kunnat intervjuundersökning genom en som utredningen genomfört i regeringskansliets fackdepartement. Undersökningen och dess resultat presenteras i bilaga Samtal har också förts med tjänstemän på olika nivåer i civil- och finansdepanementen. Dessutom har utredningen haft möjlighet att ta del av en promemoria, upprättad inom RRV, som sammanfattar verkets intryck och erfarenheter införandet av av den nya budgetprocessen. Mot bakgrund detta underlag förefaller det av som om de nya ledningsmetoderna hittills skulle ha lett till mindre förändringar inom regeringskansliet än i myndigheterna. När det gäller frågan om i vilken utsträckning de styrformerna nya förutsätter mer betydande förändringar i kompetens och arbetssätt, finns en skillnad i synsättet i regeringskansliet och i myndigheterna. Medan tjänstemän i myndigheter allmänt betonar de styrformernas konmer nya sekvenser för arbetsformer och kompetens, verkar olika uppfattningar härvidlag finnas bland tjänstemän i regeringskansliet. Intervjuundersökningen visar att uppfattningarna hos olika kategorier av tjänstemän inom departementen skiljer sig åt i fråga vilka krav de om nya styrformerna ställer på departementens analytiska kapacitet. Så gott som samtliga tillfrågade statssekreterare betonar att departementen fortsättningsvis måste spela en annan roll. Flera statssekreterare framhåller att denna nya roll skiljer sig från den roll departementen traditionellt haft och delvis måste ha även i framtiden. De intervjuade enhetscheferna ger däremot i mindre omfattning uttryck för denna uppfattning. Intervjuundersökningen är emellertid inte tillräcklig grund för alltför bestämda slutsatser om hur regeringskansliet arbete faktiskt till de förutanpassas nya sättningarna. Som jag tidigare betonat är regeringskansliets roll central i den omställning av styrmetoderna som pågår. För att intentionerna med det nu nya styrsystemet skall förverkligas är det nödvändigt att regeringskansliet snabbt kan ställa om och också agera i bl. a. de olika roller jag som beskrivit i det tidigare. Det är viktigt att regeringskansliet kan fungera kvalificerad som mottagare av det underlag myndigheternas lämnar, dvs. att hantera olika analyser och att utnyttja detta för att styra förvaltningen. Jag har inte sett det som min uppgift att här utveckla kraven på regeringskansliets handlande längre än att slutsatser kan dras om arten och formen på det stöd som kan behövas. Som bakgrund till övervägandena behovet en om av stöd presenterar jag vissa antaganden arbetsformerna i regeringskansom liet. Därefter kommer jag att diskutera i vilken utsträckning olika slag av externt stöd kan underlätta för regeringskansliet att utföra de uppgifter och agera i de roller som följer av de nya styrformerna.

i regeringskansliet SOU 199140 4.1 .4 Arbetsformer behov av stöd Det är troligen fördel de tre rollerna eller funktionerna ganska tydligt . . . en om kan identifieras i departementen. Vid sidan av de uppgifter som ligger i dessa roller har naturligtvis de olika departementen en rad andra traditionella tre uppgifter. I den strategiska rollen ingår sålunda att överväga vilka program som skall genomföras och vilka huvudsakliga metoder som skall användas. Särskilt betydelsefullt i den strategiska rollen är att utvärdera och analyse-

ra effekter av befintliga program. departementen och innefat- Den strategiska rollen är ganska väletablerad i i särskilt hög grad departementsledningarna. För att rollen skall kunna tar utövas tillräckligt konsekvent behövs särskilda resurser för analys, utvärdering och långsiktig planering. I första hand är det fråga om att ta initiativ till beställa och sedan pröva analyser utförs av andra. Verksamheatt som kan knappast med fördel bedrivas integrerad i sakenheternas löpande ten och hårt tidsstyrda arbete. Den organisatoriska formen för denna funktion varierar i dag mellan departementen och bör göra så även framdeles. Verksamheten utförs för närvarande av bl.a. sekretariat, arbetsgrupper och utredningsenheter samt som är nära knutna till olika departeav organ Med kvalitativt högtstående och med respektive departement. resurser mentslednings stöd bör det även med kvantitativt begränsade resurser möjligt att nå för förnyelsearbetet nödvändig kapacitet. vara en Den andra rollen är den kvalificerad upphandlare av offentlig som verksamhet. Här gäller det att bl. precisera vilka produkter och tjänster a. skall framställas, vilken kvalitet och kvantitet som är lämplig samt att som följa den produktion leverans som sker och att reagera när upp - avvikelser inträffar. Dessa uppgifter bör lämpligen utföras av handläggare vid sakenheterna i departementen. Det är därmed ganska många personer är berörda. Med hjälp medveten och lämplig kompetenssom av en utveckling och rekryteringi samband med personalomsättning bör dock den beställarrollen naturligt kunna utvecklas inom de olika sakenheterna. s. Den tredje rollen är den jag kallar ägare eller förvaltare av statsförsom valtningen. I denna egenskap skall regeringen och dess kansli bl. a. se till förvaltningen har lämplig struktur, att de olika myndigheterna arbetar att en effektivt och att deras ledningar fungerar väl. Ägar- eller förvaltaruppgifterna utförs för närvarande främst av sakenoch administrativa enheter vad gäller det formella innehållet i heter mer denna roll. I utnämningsfrågor är också departementsledningarna aktiva. för och förvaltarfunktionen får ett Enligt min mening finns skäl att ägartydligt uttryck i departementens organisation. Verksamheten förutsätter departementsledningens aktiva deltagande och bör bedrivas i nära anslutning till denna. Verksamhetens förutsättningar gör att den behöver bedrivas

långsiktig inriktning. med en För denna uppgift, i och för sig inte är kvantitativt resurskrävande, som behövs kvalificerat kunnande och erfarenhet i fråga om bl. a. ledning, organisation, resultatanalys och chefsutveckling i statsförvaltningen. Ett viktigt inslag i verksamheten är att medverka till att mål- och resultatdialo-

ger genomförs med verkschefer m. Hur kompetens för denna uppgift SOU 199140 skall utvecklas och organiseras är en viktig fråga. behov stöd av . . . Resurserna för ägaruppgifterna kan förutsättas bli kvantitativt mycket begränsade i varje enskilt departement. Det kan därför övervägas om det inte också centralt i regeringens kansli, ex. för chefs- och strukturfrågor, kan finnas behov av vissa mycket kvalificerade för att bistå de resurser olika departementen. Det är vidare naturligt att departementen i ägarfunktionen anlitar externa organ för specialiststöd m. m. Mot bakgrund av den skiss som tecknats av regeringskansliets uppgifter och roller diskuteras i det följande vilket stöd som regeringskansliet kan behöva.

4.1.5 Inriktning av stödet

Vid överväganden om inriktningen på olika stödinsatser behandlas först det stöd som kan ges för att införa och utveckla de nya styrformerna inom regeringskansliet. Därefter behandlas det stöd som kan när väl styrforges merna har införts. En uppdelning görs därvid på tre olika faser i styrpro- Även gränsen mellan dessa två situationer tidsmässigt är flycessen. om tande, kan dock denna åtskillnad vara av intresse.

Stöd för att utveckla och införa de nya styrformerna

Den förändringsprocess som har inletts kommer att pågå under avsevärt längre tid än det tar att införa den nya budgetprocessen i snävare en teknisk mening. Det första och enklare steget är att följa de formkrav som reses. Nästa steg är att ge formen ett nytt innehåll och att skickligt använda det nya systemet och att konsekvent agera i de olika rollerna. Takten i denna inlärningsprocess kan öka genom olika stödjande insatser. För att förverkliga avsikterna med den resultatorienterade styrmer ningen, är det önskvärt med stödinsatser som ökar departementens förståelse av systemets innebörd och mekanismer. Dessa insatser kan vara av olika slag. Utbildningsinsatserna riktats som till myndigheterna har varit omfattande. En betydande andel de högre av tjänstemännen i myndigheterna har deltagit i utbildning kring resultatanalys och andra centrala inslag i den nya budgetprocessen. Motsvarande insatser återstår till stor del att göra när det gäller regeringskansliet. Det bör betonas att det inte bara gäller utbildning kring själva det tekniska genomförandet av budgetprocessen. Snarare handlar det om att genom utbildning söka införa nya attityder och rolluppfattningar samt skapa en grundläggande förtrogenhet med ett nytt mål- och resultattänkande. Det gäller också att ge kunskap om vilka slag av analyser och tekniker kan som användas i detta arbete. I detta sammanhang kan jag dock konstatera att under senare tid ansträngningar har gjorts av civildepartementet och regeringskansliets förvaltningskontor. Exempel på detta är konferenser resultatorienterad om styrning och seminarier om resultatmâtt. Det kan också nämnas att hösten 1991 inleds en utbildning för enhetschefer i regeringskansliet. 55

diskussion de stödinsatser behövs för att stödja framväxten SOU 1991 40 I en om som de stödformerna spelar också olika insatser för metodutveckling en behov av stöd av nya ... betydelsefull roll. De insatser som under senare år har gjorts för att styrformerna varit betydelsefulla. Sådant utvecklingsutveckla de nya har arbete behöver bedrivas även i fortsättningen. Enligt min bedömning behöver regeringen och dess kansli under åtskilliår framåt ett tämligen omfattande stöd för att successivt införa och ga vidareutveckla de nya styrformerna.

Stöd när styrmetøderna införts Det är inte självklart hur de nya förutsättningarna påverkar departementens behov och efterfrågan på externt stöd. Behovet av stöd beror nämligen på hur departementens resurser kan utvecklas genom t.ex. ändrade egna arbetsformer och nyrekryteringar. Det finns dock flera skäl för departementen att inte söka vara självförsörjande. För det första är det troligt att ett mer uttalat strategiskt och resultatorienterat tänkande inom departementen ökar efterfrågan på externa tjänster och ett ökat intresse att ta del andras kunskap och erfarenheter. ger av För det andra är det i flera fall mer rationellt att anlita utomstående expertis. Eftersom behovet på olika specialområden skiftar kan det vare sig kompetensmässigt eller ekonomiskt vara försvarbart att helt förlita sig I 1991 års kompletteringsproposition på egen kapacitet och kompetens. uttalas för övrigt att regeringskansliet även i framtiden bör ha en internationellt sett liten storlek. När det gäller stöd med informationsunderlag kan tre olika faser urskiljas i styrprocessen. Informationsbeställningsfasen då departementen tar ställning till vilket underlag som behövs i beslutsprocessen. Underlags- eller kunskapsproduktionsfasen då underlag utarbetas hos myndigheter och andra. Reaktionsfasen då departementen tar emot, analyserar och värderar den information som de fått från olika håll. Denna tredje fas är direkt inriktad på styrningen av den statliga förvaltningen. Vad först gäller informationsbeställnings- och reaktionsfasema finns i intervjuundersökningen en stor samstämmighet om att departementen själva måste ha förmåga att avgöra vilket slag av beslutsunderlag som behövs. Departementen måste också kunna analysera och värdera den mottagna informationen. Beställnings- och reaktionsfasema framstår som kärnan i departementens verksamhet och de bör därför vara rustade och utformade för att själva kunna klara dessa uppgifter. I intervjuundersökningen uttalas dock från flera håll att den kompetens och det arbetssätt som krävs ännu inte helt är för handen. Många de intervjuade ger också uttryck för tanken att de behöver av någon med vilken dialog kan föras om den information som bör begäras en från myndigheter och andra samt för att ta emot och värdera denna information. Det är alltså frågan om en ganska informell rådgivning. Det 56

förefaller den kompetens mest efterfrågas är analytisk förmåga SOU 199140 som som parad med god kunskap om den statliga verksamheten. behov av stöd . . . För att detta slag av informell rådgivning skall vara meningsfull måste båda parter kunna ge och ta emot upplysningar i förtroende om berörd verksamhet. Sådan rådgivning skulle vara svår att hantera för en stödmyndighet om den arbetade på uppdrag av både regeringen och myndigheterna. Detta är ett viktigt skäl till varför en uppdelning efter avnämarkategorier behöver ske. Det slag av stöd som efterfrågas kommer givetvis att variera från departement till departement, inom departementen och över tiden. Det är uppenbart att t.ex. ett investeringstungt departement som kommunikationsdepartementet har behov av helt annan art än ett transfereringstungt departement som socialdepartementet.

Enligt min bedömning är det angeläget att fackdepartementen och övri-

ga delar av regeringskansliet vid behov kan få råd i olika former när det gäller att analysera hur olika politiska mål kan brytas ned till en nivå som behövs för att styra en myndighet, bedöma vilken information som behövs om omvärldsförändringar för en myndighets arbete, bedöma vilken information som behövs för att pröva måluppfyllelse och i vilken omfattning olika verksamheter bidragit till denna, bedöma vilka slag av analysmetoder och resultatmått som kan ge öns- kad information, V bedöma vilka slag av kompetens som behövs för olika slag av analyser och var sådan finns, bedöma kvaliteten på den information som departementen får från myndigheter och andra samt dennas relevans för den aktuella beslutssituationen. Vad sedan gäller underlags- eller kunskapsproduktionsfasen är denna resursmässigt den mest krävande. I denna fas gäller det att utreda, kartlägga, analysera och värdera olika förhållanden och problem samt att vid behov peka på olika handlingsmöjligheter. Verksamheten bedrivs i allmänhet utanför departementen. De mest betydelsefulla leverantörerna av sådant underlag är i dag de sakansvariga myndigheterna. Det finns ingen anledning att räkna med någon förändring härvidlag. Tvärtom avses myndigheterna i den nya budgetprocessen få ett vidgat ansvar för att följa upp, redovisa resultat och , utvärdera den verksamheten. Ökat och ökad kompetens egna engagemang bland myndigheterna på resultatanalysområdet kan också komma att innebära att myndigheterna själva kommer att efterfråga stöd för att utföra sådana analyser från olika externa organ. Likväl kommer det av naturliga skäl att finnas situationer där departementen behöver tillgång till analyser som utförs av andra än de berörda myndigheterna. Jag kan peka på några sådana situationer. Ibland behöver departementen få mer förutsättningslösa förslag än vad en myndighet kan väntas lämna. Det kan också vara olämpligt att lägga vissa utredningsuppgifter på en myndighet med hänsyn till eventuella brister i dess kompetens och 57

erfarenheter. Det kan vidare frågan analys är övergripan- SOU 199140 vara om en som sin och berör flera sektorer. Det kan då svårt att behov av stöd de till karaktär som vara . .. finna myndighet med ett motsvarande verksamhetsansvar. en För utredningsinsatser detta slag finns flera tänkbara uppdragstagare. av Av intervjuundersökningen och andra erfarenheter framgår den centrala roll kommittéväsendet har i dessa sammanhang, men även de s. som stabsmyndigheterna spelar viktig roll. Även forskningsorgan och enskilen da forskare spelar betydelsefull roll. På flera samhällsområden har en särskilda forskningsorgan byggts kan bidra med värdefullt underupp som lag. Det finns anledning slå vakt denna mångfald. Även i framtiden är att om det värdefullt att underlag till beslut i budgetprocessen och för större omprövningar olika statliga verksamheter kan inhämtas från flera olika av håll. I detta sammanhang vill jag erinra om att av statens utgifter används endast drygt 20% till tjänsteproduktion i statlig regi. Huvuddelen av utgifterna utgörs i stället transfereringar till hushåll och andra. Skatterav dominerar helt bland inkomsterna. Härtill kommer den av staten helt na styrda socialförsäkringssektorn där utgifterna är transfereringar och inkomsterna främst består avgifter. Genom statens transfereringar till av kommunerna påverkas också förutsättningarna för den omfattande kom-

munala tjänsteproduktionen. Transfereringar och skatter utgör mycket stora belopp och påverkar kraftigt incitamenten och funktionsförmågan hos landets ekonomi. Enligt min mening är det därför nödvändigt att fördelnings- och incitamentseffekter för enskilda transfereringar och även flera sådana sammantagna noggrant analyseras. Effektiva transfereringar och skatter har sannolikt långt större samhällsekonomisk betydelse än produktiviteten i den statliga tjänsteproduktionen. Studier detta slag utgör främst underlag för regeav ringen i dess strategiska roll. Forskningsinstitut, forskare och SCB kan på uppdrag regeringen eller regeringen närstående organ utföra analyser av av detta slag. Vidare kan expertgruppen för studier i offentlig organ som ekonomi ESO bidra med analyser på detta område.

4.1.6 Stöd av stabskaraktär

En del det stöd, regeringen och dess kansli behöver, är av den av som karaktären att det kan lämpligt att det finns tillgängligt vid organ, vara är särskilt inriktade på att lämna stöd till regeringen och dess kansli. som Mot bakgrund intervjuundersökningen, annat material och överväganav den bedömer jag att regeringskansliet har främst följande behov av stöd av

stabskaraktär. Myndigheterna skall i fortsättningen varje år upprätta en årsredovisskall lämnas till regeringen. Årsredovisningen skall bl. ning. Denna a. omfatta resultatredovisning skall beskriva vilka viktiga prioriteen som ringar gjorts, omfattningen prestationerna samt kostnaderna för som av dessa, produktivitetsutvecklingen, kvalitet och service i verksamheten näraliggande och direkt iakttagbara effekter. 58 samt mer

Den årliga revisionen skall granska hela den årsredovisningen. Revi- SOU 199140 nya sionens granskning av resultatredovisningen innebär att revisionens roll behov stöd av .. . blir betydelsefull när det gäller tolkning och analys denna. Som framgått av i det tidigare erbjuder myndigheternas årsredovisningar och revisionsberättelserna viktigt underlag för regeringskansliet i utövandet beställarav och ägarrollerna. I ett följande avsnitt utvecklar jag närmare min på syn revisionen under de nya förutsättningarna. Kritisk analys, utvärdering och granskning av statlig verksamhet, bl. i a. form av förvaltningsrevision, erbjuder viktigt underlag kan leda fram som till omprövning och förnyelse på olika områden. Iakttagelserna kan vara av sådan karaktär att de kan vara till nytta for regeringen i såväl den strategiska rollen som i beställar- och ägarrollerna. Även stor del om en av förvaltningsrevisionen sker, och även i fortsättningen bör ske, på initiativ av revisionsmyndigheten, är det önskvärt att regeringen kan ha möjlighet att dra nytta av kompetensen genom att vid behov kunna beställa analys, utvärdering och granskning av en bestämd statlig verksamhet. Regeringen behöver också ha tillgång till råd, analyser och förslag för att kunna hantera olika aktuella problem som uppstår i ledningen av den statliga verksamheten. Det kan gälla för att utforma Verksamhetsmål, förvaltningsstruktur, ansvarsfördelning och ñnansieringsformer för en myndighet, en sektor eller för ett sektorövergripande område. Detta belyses i bilaga 18. Av 1991 års ñnansplan framgår att regeringen att avser utveckla sin beställarfunktionen i fråga om sektorövergripande analyser. En ny beslutsordning och en ny fmansieringsform för ADB-investeringar håller på att införas i statsförvaltningen. Detta påverkar det stöd som regeringen och dess kansli kan behöva på ADB-området. Innebörden är att en långtgående delegering av beslut på ADB-området sker till myndigheterna. Särbehandlingen av ADB-investeringarna upphör och dessa prövas i stället i den normala budgetbehandlingen respektive myndighets verkav samhet. Även huvuddelen besluten på ADB-området bör kunna fattas om av av de enskilda myndigheterna eller i samverkan mellan myndigheter, återstår dock frågor där regeringen kan behöva agera. För att klara detta kan regeringen behöva ha tillgång till visst stöd. Regeringen kan sålunda under överskådlig tid behöva kvalificerat stöd vid prövningen ADB-frågor av som aktualiseras i myndigheternas anslagframställningar eller behösom ver uppmärksammas av andra skäl. Detär vidare önskvärt att regeringen vid behov uppmärksammas på fördelar som kan vinnas genom att en gemensam infrastruktur skapas, ex. genom att viss standard läggs fast en eller att viss programvara används gemensamt. Dessutom kan det vara fördelaktigt om regeringen kan uppmärksammas på intressanta utvecklingsprojekt, som av någon anledning riskerar att inte komma till utförande. Dessa frågor belyses i bilaga 10. Även de slag stöd beskrivits är stabskaraktär, innebär om av som nu av det inte att det endast är särskild stabsorganisation kan tillhandaen som hålla externt stöd och att denna organisation skulle ha någon ensamrätt på att lämna regeringen och dess kansli sådant stöd. Av intervjuundersökningen i regeringskansliet framgår tydligt den handlingsfrihet önskas. 59 som

Grundinställningen är vidare att den som använder med avgifter SOU 199140 en resurs skall betala kostnaderna. Samtidigt anses det angeläget att enkla finansi- behov av stöd ... eringsformer kan användas för stödinsatser av liten omfattning, vid ex. informell rådgivning. Välfungerande ekonomistyrning är viktig för att regeringen skall kunna hålla samman och leda de enskilda myndigheterna och statsförvaltningen i dess helhet. Det finns därför ett behov av stöd för att utforma föreskrifter, regler och metoder för bl. a. redovisning, finansiering och resultatstyrning. Behov finns också av stöd för att utveckla anslagskonstruktioner, budgeteringstekniker, kapitalförsörjningsfrågor, kassahållning, resultatstyrningsmetoder och redovisningsfrågor. Det är också nödvändigt att till myndigheterna med bl. a. allmän rådgivning och information föra ut kunskap kring föreskrifter, metoder och synsätt i syfte att åstadkomma ett enhetligt beteende och för att långsiktigt höja effektiviteten i statsförvaltningen. På aggregerad nivå behöver regeringen också underlag bl. för a. samhällsekonomiska analyser, ekonomisk-politiska åtgärder och bedömningar av statens upplåningsbehov. Det är här frågan om att samla in, sammanställa, bearbeta och analysera information som ofta ytterst hämtas från de enskilda myndigheterna. Som led i detta arbete görs beräkningar av statsbudgetens inkomster samt utformas budgetprognoser. Vidare redovisas statsbudgetens utfall och sammanställs statistik om statens utgifter och inkomster. Produktion av sådan ekonomisk information den statliga om verksamheten är en typisk stabsuppgift. En annan viktig stabsfunktionär övervakningen av de centrala betalnings- och kassafunktionerna, liksom ansvaret för olika finansiella avstämningar på anslags- och aggregerad nivå. Regeringen behöver också stöd för att säkerställa att gemensamma principer tillämpas i fråga om sådana taxor och avgifter används i åtskillisom myndigheters verksamhet. Även i fråga regler för statlig ga om m.m. upphandling behövs stöd. Frågor om stöd på ekonomiområdet belyses i bilagorna l l och 12. Fördelen med en stabsorganisation är att den tänker och arbetar i ledningens anda. Referensramarna är gemensamma och den kan effekge tivt stöd för att konsekvent tillämpa fastlagda riktlinjer. Detta utgör emellertid också en svaghet med en stabsorganisation. En sådan kan antas ha svårt att utforma och föra fram idéer som radikalt avviker från den för dagen gällande doktrinen. Regeringen och dess kansli bör därför inte ha anspråk på en stabsorganisation att den i väsentlig man skall presentera idéer, analyser och förslag som bygger på helt eller alternativa synsätt nya och analysmetoder. Organisationer av annat slag fordras för detta ändamål. Däremot finns det anledning att förvänta sig stabsorganisation att en skall kunna presentera alternativa lösningar som ryms inom gällande förvaltningspolitik. Dessa frågor belyses i bilaga 18. Det ligger i sakens natur att en uppdragsñnansierad stabsorganisation behöver väcka frågor hos uppdragsgivaren och intressera denne för att lämna uppdrag. Den kan därmed i viss mån själv påverka omfattningen och inriktningen av sin verksamhet.

De organisatoriska former i vilka regeringens behov av stöd bör tillhan- SOU 199140 dahållas återkommer jag till i ett följande avsnitt. behov stöd av .. .

4.2 Myndigheternas behov stöd av

När beställar- och leverantörsförhållandet utvecklas mellan regeringen och myndigheterna blir, som jag tidigare anfört, myndigheternas främsta uppgift att vara effektiva leverantörer av de produkter och tjänster som regeringen beställer. Myndigheterna bedriver tjänsteproduktion samt ansvarar för transfereringar, skatter och författningar. Varje myndighet skall mäta och redovisa resultatet av sin verksamhet. Regeringen kan förutsättas kräva att de statliga förvaltningsmyndigheterna och domstolarna ökar produktiviteten och effektiviteten i all den verksamhet de bedriver eller för. För ansvarar att en myndighet skall kunna uppträda som en god leverantör de av tjänster statsmakterna önskar, måste verksamheten fortlöpande anpassas och förbättras. Det betyder att den tjänsteproduktion de bedriver samt de transfereringar, skatter och författningar de för fortlöpande måsansvarar te utvecklas för att bättre främja målen för verksamheten. Myndigheterna behöver identifiera vilka produkter och tjänster som framställs och avlämnas till omgivningen. Kostnaderna för att framställa de olika tjänsterna måste också kunna redovisas. Resultatmått måste utvecklas och användas för de olika verksamheterna. Analyser behöver göras av i vilken utsträckning olika verksamheter bidrar till måluppfyllelsen. Effektiviteten i verksamheten påverkas främst genom valet de av produkter och tjänster som framställs och av den närmare utformning dessa ges. Det betyder att myndigheterna fortlöpande behöver pröva åtgärdernas värde och intermittent även hela myndighetens Verksamhetsinriktning. Genomgripande strukturella förändringar i inriktningen kan behövas. Även inom ramen för en i huvudsak given inriktning verksamheten av behöver myndigheterna bedriva en löpande utveckling för att förbättra produktiviteten. Sådant arbete innefattar bl. a. aktiv användning av arbetsgivar- och personalpolitiken, förbättring chefernas förmåga, förav bättring av lednings- och arbetsorganisationen, förbättring personalens av kompetens, förbättrad användning ADB, förbättrade ekonomisystem av och förbättrad personaladministration samt förbättrade produktionsmetoder. Val mellan produktion i egen regi och utläggning på entreprenad är också exempel på frågor som med jämna mellanrum kan behöva prövas. Detta är åtgärder som en myndighet med starka resultatkrav riktade mot sig, själv bör ha ansvaret för att de kommer till stånd. Med den befogenhetsfördelning som råder mellan regeringen och myndigheterna faller sådana utvecklingsåtgärder i allmänhet redan under myndighetens nu ansvar. Myndigheternas behov av stöd bör mot denna bakgrund härledas ur deras roll som leverantörer eller producenter, varvid myndigheterna förutsätts ha stora befogenheter och ett självständigt att avgöra hur ansvar verksamheten skall bedrivas. 61

De styrformerna förutsätter att myndigheternas arbetsformer för- SOU 199140 nya ändras. De erfarenheter förmedlats till utredningen visar att många behov av stöd som . . . myndigheter upplever de styrformerna och särskilt de uttryck dessa nya har fått den budgetprocessen som en mycket betydelsefull genom nya förändring villkoren för den egna verksamheten. Inom många myndigav heter har denna medvetenhet kommit att påverka organisationen av budgetarbetet på så sätt att detta har kunnat bidra till att utveckla myndighetens strategiska tänkande. En snabb uppbyggnad av analytisk kompetens görs på många myndigheter och det har också gjorts betydande insatser för utveckla resultatanalysen i arbetet med särskilda rapporter och fördjuatt pade anslagsframställningar. Myndigheterna har också visat stort intresse för det utbildningsutbud som för närvarande finns och för att detta utbud skall utvecklas. Min bedömning är att myndigheterna behöver stöd för att leva upp till de krav de förutsättningarna reser på dem. För att någon som nya uppfattning inriktningen och omfattningen av myndigheternas behov om stöd, genomförde utredningen under hösten 1990 en enkät till ett stort av antal myndigheter skilda slag. Enkäten och dess resultat beskrivs i av bilaga Myndigheterna har uttalat sig bl. a. om behovet av stöd under de och under de närmast kommande två åren. Även det senaste två åren om är svårt för myndigheterna att bedöma behovet i framtiden när delvis nya förutsättningar har inträtt, bl. i form av en fungerande resultatstyrning, a. enkäten ändå en viss uppfattning om myndigheternas behov av stöd. ger l det följande redovisas den bild av myndigheternas behov av stöd, de prioriteringar de gör mellan olika områden och de utbudsförutsättningar framträder enkätsvaren. Vid presentationen fördelas stödet på sju som ur huvudområden, nämligen verksamhetsanalys, ekonomi och redovisning, lednings- och organisationsutveckling, arbetsgivar- och personalpolitik, personaladministration, kompetensutveckling och ADB. Inom varje område finns mellan 6 och 18 olika produkter och tjänster. På området Verksamhetsanalys finns ökande behov av stöd och myndigheterna är beredda att satsa en del av sina tillgängliga men knappa resurser för att få stöd. Många produkterna och tjänsterna inom området uppviav ett ökningsmönster hänger samman med införandet av treårsbudsar som geteringen, t.ex. stöd vid resultatanalys, framtidsanalys, uppföljningssysoch årlig resultatredovisning. Åtskilliga myndigheter upplever också tem att omläggningen budgetprocessen är en viktig förändring. Detta avav speglas i ett ökande stödbehov. I fråga om några slag av tjänster, ex. stöd vid resultatanalys och utformning av uppföljningssystem, visar det sig att ökningen stödbehovet är mindre för de myndigheter som redan är inne av i Detta indikerar myndigheternas stödbehov det nya budgetsystemet. att helt naturligt kan komma att minska i takt med att omläggningen genomförs. På detta område har myndigheterna flera leverantörer att välja mel-

lan. Inom området Ekonomi och redovisning har myndigheterna stora och stabila behov stödtjänster, framför allt i fråga om användningen av de av etablerade statliga redovisnings- och betalningssystemen. För att få detta stöd är det vanligt att myndigheterna vänder sig till stabsmyndigheter. 62

Ökande behov av stöd redovisas i fråga om användning for- och SOU 199140 av eftersystem till de statliga redovisningssystemen, liksom i fråga behov stöd om ut- av . . . formning av egna lokala redovisningssystem. På dessa områden finns flera konkurrerande leverantörer. De små myndigheterna har särskilda behov av stöd på detta område, både av mer rutinbetonad ekonomiadministrativ service och av mer kvalificerade konsultativa tjänster. Det bör nämnas att det på ekonomi- och redovisningsområdet är särskilt vanligt att lokala och regionala organ får stöd från sin centralforvaltning. Stödbehovet inom området Lednings- och organisationutveckling är stort och ökande och svarar mot den typ förändringar de flesta av som myndigheter enligt enkätsvaren upplever viktig, dvs. organisationssom utveckling och organisationsforändringar. Särskilt stora behov for uppges utveckling av chefer. Myndigheterna har många leverantörer att välja mellan och de är också beredda del sina tillgängliga att satsa en av men knappa resurser for att få stöd på detta område. Inom området Arbetsgivar- och personalpolitik är myndigheterna inte beredda att avdela särskilt mycket av sina tillgängliga knappa men resurser for att få stöd. Behovet av stöd i anslutning till centrala förhandlingar och avtal är stort och stabilt. Ett ökande behov stöd finnas för att av uppges utforma en egen lokal arbetsgivarpolitik på löne- och arbetsmiljöområdet. Myndigheterna är hänvisade till och vana att få stöd från stabsmyndigheter och området är inte särskilt konkurrensutsatt. Inom arbetsmiljöområdet, där stödbehovet är stort och ökande, vänder sig myndigheterna ofta till Statshälsan.

På området Personaladministration finns stora och stabila behov stöd av i fråga om pensions- och grupplivformåner samt löne- och personalinformationssystem. Behovet av stöd vid omplacering och avveckling av personal ökar kraftigt hos de stora myndigheterna. De små myndigheterna har särskilda behov av mer rutinbetonade personaladministrativa servicetjänster. Myndigheterna är inte beredda att avdela särskilt mycket sina av tillgängliga men knappa for att stöd på detta område. På det resurser personaladministrativa området är stabsmyndigheter dominerande stödgivare men konkurrens finns bl. för stöd vid utformning lokala a. av lönesystem och vid omplacering av personal. För stöd på området Kompetensutveckling för olika funktioner är myndigheterna beredda att använda en hel del av sina tillgängliga knappa men resurser. Samtidigt är behoven av externt stöd inte så stora. Undantag finns, främst vad gäller controller- och informatörsutbildning. Många myndigheter genomför utbildningsinsatser i regi. Om myndigheterna egen vill ha externt stöd finns många leverantörer att välja mellan, inklusive andra myndigheter i statsförvaltningen. Stödbehovet inom området ADB är stort och ökande och här finns många tunga tjänster, ex. systemutveckling och datakommunikation, där det är vanligt att myndigheterna skaffar stöd utifrån. Många myndigheter anger att införande och utveckling av ADB-stöd är en viktig typ aktuell av förändring i deras verksamhet. Det är också på ADB-området många som myndigheter, då de skall prioritera mellan områdena, är beredda att satsa mest av tillgängliga men knappa resurser för att få stöd. Myndigheterna 63

genomgående flera leverantörer välja mellan. På ADB- SOU 199140 har dessutom att området är det endast i fråga avropsavtal och Standardavtal avseende behov av stöd om ... utrustning som stabsmyndigheterna är dominerande leverantör. m.m. Särskilt den förstnämnda av dessa tjänster kännetecknas av ett stort och stabilt stödbehov. Ett samlat intryck myndigheternas behov och efterfrågan på stöd är av att myndigheterna, i cn situation då en tillgänglig men begränsad resurs skall användas för köp av stödtjänster, är beredda att prioritera sådana områden där de redan i dag är vana att köpa tjänster på marknaden och erbjuds stora valmöjligheter. Sådana områdena är ADB, Lednings- och Organisationsutveckling samt Kompetensutveckling. Det förefaller alltså finnas ett samband mellan efterfrågans omfattning och förekomsten av konkurrens. De efterfrågade och konkurrensutsatta områden svarar också mot några de vanligaste typerna av förändringar som många myndigheav enligt enkätsvaren upplever viktiga, nämligen organisationsförter som ändringar saint införande eller utveckling av ADB-stöd. Inom de arbetsgivar- och personalpolitiska resp. personaladministrativa områdena är myndigheterna inte beredda att satsa så mycket av tillgänglibegränsade för att få stöd. Utbudet från alternativa levega men resurser rantörer är begränsat och myndigheterna är vana att stöd från stabsmyndigheter inom för nuvarande ordning. Bedömningarna på dessa ramen områden kan vara ett uttryck för att myndigheterna har svårt att värdera de tjänster det är frågan om. Enligt min bedömning ger resultatet av enkäten en bild av de områden där myndigheterna har behov av stöd och jag har inte anledning att ifrågasätta myndigheternas bedömningar. På de flesta områden framstår den bild erhålls som väl förenlig med dagens situation och pågående som utveckling. Samtidigt är det, jag redan framhållit, naturligtvis näst som intill omöjligt för myndigheterna att ha en välgrundad uppfattning om det i detta sammanhang är mest betydelsefullt, nämligen behovet av stöd som i framtiden då förutsättningarna är andra än de är i dag. Det är därför särskilt viktigt att inriktningen och omfattningen av det stöd som tillhandahålls myndigheterna i någon form av statlig regi, löpande kan anpassas finns vid olika tidpunkter. En utpräglad efterfrågestyrtill det behov som ning är därför nödvändig för att myndigheternas behov av stöd skall kunna tillgodoses effektivt. Jag vill erinra att flera myndigheter spontant, dvs. utan att frågan om ställdes i enkäten, har påpekat vikten av att de själva får besluta vilket stöd de skall ha och vem som skall tillhandahålla det, varvid de anser att stödgivarna bör konkurrera på lika villkor. Även jag att detta är anser eftersträvansvärt. Ett intressant moment i enkäten är att den produkt för produkt belyser i vilken utsträckning flera leverantörer konkurrerar om att erbjuda de statlimyndigheterna tjänster. Denna information utgör ett av flera underlag ga när stödorganisationens form och innehåll skall preciseras. Jag återkommer till detta i ett senare avsnitt. Avslutningsvis vill jag betona att ett uthålligt kvalificerat stöd till myndigheterna förutsätter ett kontinuerligt utvecklingsarbete. Stabsmyndighe- 64

terna ägnar sig för närvarande åt ett omfattande sådant. Detta belyses SOU 199140 närmare i bilaga 16. För över hälften av stabsmyndigheternas utvecklings- behov stöd av .. . arbete är avsikten att resultaten skall integreras i förbättrade eller nya produkter och tjänster som tillhandahålls myndigheterna. Myndigheterna har hittills i ringa utsträckning medverkat i finansieringen utvecklingsav verksamheten. Det kan dock konstateras att utvecklingskostnaderna för de

nya generationerna av redovisnings- och lönesystem, för närvarande som utformas av RRV och SPV, enligt regeringens beslut kommer bestridas att med avgifter från användarna.

Intressant är också att för närvarande ungefär hälften stabsmyndigheav ternas utvecklingsarbete drivs på deras eget initiativ, dvs. utan direkt styrning från regeringen eller myndigheterna. Även i de flesta fall om samverkan sker med förvaltningsmyndigheterna jag detta förhålanser att lande medför en risk för att utvecklingsarbetet får anknytning till de svag faktiska och mest angelägna behoven hos myndigheterna.

En del av utvecklingsarbetet bör kunna finansieras myndigheterna. av Detta gäller framför allt sådant innebär vidareutveckling befintliga som av produkter och tjänster samt mindre projekt. Värdet, nyttan och kostnaden förenad med sådant utvecklingsarbete kan ganska lätt bedömas använav darna. När det däremot gäller stora utvecklingssteg eller helt produknya ter kan såväl nytta som kostnader vara svåra att bedöma för myndigheterna enskilt och kollektivt. För att sådana projekt, kan stort som vara av värde för statsförvaltningen, skall komma till utförande i önskvärd omfattning, kan det vara lämpligt att regeringen direkt eller indirekt och i större

eller mindre utsträckning bidrar till finansieringen. Initiativ till sådana projekt kan komma från enskilda myndigheter, från den organisation som tillhandahåller stöd av aktuellt slag eller från andra organisationer kan som överblicka behov och möjligheter.

4.3 Vissa lednings- och chefsfrågor

I det nya ledningssystemet delegeras betydande befogenheter till myndigheterna vad gäller det sätt på vilket den statliga verksamheten utförs. Det

betyder att i första ledet faller ett ökat på myndigheternas chefer. ansvar Därmed blir utveckling, rekrytering och avveckling verkschefer allt av en viktigare uppgift. Dessa uppgifter ankommer på regeringen i egenskap av

ägare eller förvaltare av statsförvaltningens myndigheter.

Regeringens ansvar är särskilt tydligt för de chefstjänster den tillsätsom ter. Det rör sig om ett par hundra verkschefer, landshövdingar m. Regeringen beslutar också om tillsättning några tusen chefer på nivån av närmast under verkscheferna. I fråga om dessa tjänster lämnar dock i regel respektive verkschef förslag och detta följs vanligen av regeringen. I sin egenskap av ägare utser regeringen också ledamöter i myndigheter-

nas styrelser och det är naturligt att omsorg ägnas åt valet ledamöter. av Styrelserna bör kunna vidareutvecklas till att bli pådrivande krafter vid

utvecklingen av myndigheternas produktivitet och effektivitet. Regeringen

avser prop. l9909l10O bil. 2 göra översyn verksstyrelsernas en av 65

5 11-0624.SOU 1991.40

En utvärdering skall då också göras den ordning för styrelsers SOU 199140 ansvar. av uppgifter och sammansättning beslutades 1987. behov av stöd som .. . Av en kartläggning av vissa centrala funktioner i stora koncerner som utredningen låtit göra framgår att i de stora Företagen i regel finns en central funktion med ansvar för chefsförsörjning och chefsutveckling. l statsförvaltningen har civildepartementet ett samordnande ansvar för rekrytering till de tjänster som regeringen tillsätter. Departementet har tillgång till experter på chefsförsörjning. Dessa medverkar i att förmedla kontakter mellan myndigheter och chefer som vill pröva andra chefsuppgifter inom statsförvaltningen. I det nya ledningssystemet blir kraven på cheferna högre och deras förmåga att leda får allt större betydelse för de resultat som myndigheterna uppnår. Det är därför nödvändigt att regeringen som ett naturligt led i utövandet ägarrollen systematiskt arbetar med chefsförsörjningsfrågor av avseende främst verkschefer och chefer på nivån närmast under verkscheferna. Detta gäller oavsett om cheferna rekryteras bland politiskt verksamma, från statsförvaltningen eller från näringslivet. I chefsförsörjningsarbetet ingår rekrytering, individinriktad utveckling, omplacering och avveckling. Vidare kan regeringen medverka till att förutsättningar på olika sätt skapas för chefsutveckling inom statsförvaltningen, ex. genom att utbildningsprogram finns tillgängliga, genom former för tidsbegränsade chefskap och genom möjligheter till flyttning mellan myndigheter. Regeringen kan medverka till att vissa förutsättningar skapas för den långsiktiga chefsförsörjningen i statsförvaltningen. Den övervägande delen det praktiska arbetet och ansvaret kommer dock ofrånkomligen att vila av på myndigheterna och särskilt på de stora myndigheterna som har skäl att ha chefsplanering. I detta arbete kan myndigheterna behöva få en egen stöd. Det nya ledningssystemet bygger på en decentraliserad resultatorienterad styrning. Cheferna och för övrigt all personal förutsätts arbeta - för att successivt förbättra resultatet i verksamheten. I syfte att ge goda incitament till det i olika avseenden hårda arbete som oftast krävs för att åstadkomma förändringar och goda resultat, kan det vara lämpligt att pröva att använda prestationsrelaterade belöningsformer. Sådana kan avse lön eller andra icke-finansiella förmåner och kan vara individuella eller avse större eller mindre grupper. Detta förekommer redan i någon utsträckning i statsförvaltningen. Skäl finns dock att systematiskt söka tilllämpa detta i större omfattning. Såväl regeringen som myndigheterna kan behöva stöd för att göra detta. Personalen är den dominerande produktionsfaktorn i myndigheternas verksamhet, både vad gäller betydelse för resultatet och kostnaderna. När myndighets verksamhet skall utvecklas och effektiviseras måste självfalen let även förutsättningarna för personalens arbete användas som instrument i förnyelsen. Myndigheterna och deras chefer måste därför utveckla och använda en lokal arbetsgivar- och personalpolitik för att stödja en sådan utveckling. Myndigheterna kan behöva stöd för att utveckla en för deras situation och behov anpassad personalpolitik. Detta belyses i bilaga

När en chef avser att inleda ett förnyelsearbete är det inte alltid SOU 199140 uppenbart vilken inriktning detta bör ha och vilka åtgärder kan behov som vara aktu- av stöd .. . ella. Stöd med en klart angiven inriktning kan därför inte heller beställas

från någon utomstående organisation. I sådana situationer med ännu

odefinierade problem är det betydelsefullt chef att en under förtroendefulla förhållanden kan ges möjlighet att diskutera situationen och få råd i

strategiska, taktiska och metodologiska frågor.

Det är också önskvärt att särskilt mindre myndigheter vid behov kan

erbjudas stöd vid utformning av konsultuppdrag och vid upphandling av konsulttjänster.

Frågor om stöd i lednings- och chefsfrågor belyses i bl. bilaga 14. a.

5 SOU 1991 40

Marknadsmodellen

Marknads- I det föregående har jag presenterat den grundsyn som bör vara vägledande modellen för hur stödet till regeringen och dess kansli samt till myndigheterna i stora drag bör organiseras. Vidare har jag diskuterat vilket slag av stöd som kan behövas. I detta kapitel redovisa inledningsvis en skiss till en strukturell modell baserad på grundsynen. I ett följande avsnitt exemplifieras skissen genom att de produkter och tjänster som stabsmyndigheterna för närvarande framställer schematiskt fördelas i olika grupper. Huvuddelen av kapitlet ägnas därefter åt överväganden kring tänkbara problem med en organisatorisk utformning enligt den strukturella modellen. Dessa överväganden leder fram till huvuddragen i den organisatoriska lösning jag förordar och som utvecklas mer i detalj i kapitel Sist i detta kapitel prövas om och på vilket sätt verksamhet vid försvarets civilförvaltning och länsstyrelsernas organisationsnämnd kan innefattas i den organisatoriska lösningen.

5.1 Allmän inriktning av lösningen

Det grundläggande synsättet för hur stödet till regeringskansliet och de statliga myndigheterna bör organiseras innebär att en renodling bör eftersträvas, som bl.a. medför att ett stödorgan arbetar på uppdrag av antingen regeringen eller myndigheterna. Vidare bör eftersträvas en renodling som medför att ett stödorgan utför verksamhet som präglas av ungefär likartade marknadsmässiga förutsättningar i vid bemärkelse. Beträffande verksamhetsformer bör aktiebolagsformen komma i fråga för stödverksamhet som erbjuds på en fungerande marknad. För övrig stödverksamhet bör i första hand en på lämpligt sätt anpassad myndighetsform användas. Viss stödverksamhet riktad till myndigheterna har närmast karaktär av kooperativ verksamhet. Formen ekonomisk förening kan då också övervägas. - Beträffande finansieringsformer bör huvuddelen av all stödverksamhet riktad till regeringen eller myndigheterna kunna finansieras med avgifter eller uppdragsersättningar. För främst sådan verksamhet som innebär myndighetsutövning gentemot allmänheten eller offentligrättsligt föreskriftsgivande gentemot myndigheterna bör anslagsfmansiering komma i fråga. Med vägledning av dessa grunder i fråga om organisationsindelning, verksamhetsform och ñnansieringsform för stödverksamheten kan en allmän inriktning anges för hur den strukturella lösningen bör utformas. Innebörden är således att en överordnad indelning av verksamheten bör ske efter avnämarkategorier, dvs. om regeringen eller de statliga myndigheterna är uppdragsgivare. En annan indelning bör ske efter de marknadsförutsättningar i vid bemärkelse som gäller för de olika produkterna och tjänsterna. Med dessa två kriterier erhålls en grundstruktur med följande utseende.

SOU 1991 40 Marknad Marknadsförutsättningar Marknads- Mynd. utövn., Ofullst. fung. Konkurrens modellen föreskrifter marknad

Myndigheterna A B C Regeringskansliet D E F

och fmansieringsformer kan på naturligt sätt ske Valet av verksamhets- ett med ledning de olika marknadsförutsättningarna. Det betyder i stora av drag att verksamhet i fält C och F i grundstrukturen i förekommande fall bör organiseras i aktiebolagsform och av uppdragsgivarna finansieras med marknadsmässiga ersättningar. I fält B och E används i första hand formen intäktsfinansierad myndighet med s. k. lOOO-kronorsanslag. Formen ekonomisk Förening kan övervägas for någon verksamhet. När det gäller myndighetsutövning och föreskriftsverksamhet i fält D verksamhet i fält A är knappast tänkbar är sedvanlig myndighetsform och anslagsñ- nansiering det naturliga. Det är dock önskvärt att av uppdragsgivaren önskade prestationer tydligt anges. Den allmänna inriktning jag har presenterat, innebär inte att som nu den organisatoriska lösningen är klar. Ytterligare överväganden behövs för att kunna ta ställning till det bör finnas en eller flera organisationer i om vart och de olika fälten i grundstrukturen. Vidare behöver prövas ett av det är lämpligt att i något fall föra samman verksamheter i två fält till om organisatorisk enhet. överväganden bl. detta slag görs i det följanen av a. de.

5.2 Fördelning av produkter och tjänster

Utredningen har identifierat ett ganska stort antal produkter och tjänster stabsmyndigheterna tillhandahåller myndigheterna och ett betydligt som mindre antal produkter och tjänster som stabsmyndigheterna tillhandahåller regeringskansliet. För att översiktligt belysa innehållet i den grundläggande struktur presenterats, fördelas i detta avsnitt produkterna och som tjänsterna på fälten A, C, D, E och F i grundstrukturen. Inledningsvis bör betonas att det inte är givet hur alla aktuella produkter och tjänster bör fördelas efter om regeringen eller myndigheterna är uppdragsgivare. Skälet härtill är helt enkelt att det på några områden för närvarande råder viss oklarhet i sak är uppdragsgivare. För om vem som närvarande är den verkliga avnämaren inte alltid uppdragsgivare. Vidare är det så i dag är formell uppdragsgivare speglar den instituatt vem som tionella strukturen, vilken i sin tur präglas av den ansvars- och befogenhetsfördelning for närvarande råder mellan regeringen och myndighesom terna. Ledningsmetoderna håller nu på att ändras och det är därför utredningen har till uppgift att stödorganisationen till nya förutsättanpassa ningar. Dessa förhållanden påverkar i några fall bedömningen av om produkter och tjänster bör utgöra stöd till regeringen och dess kansli anses eller till myndigheterna. 70

Stöd till myndigheterna SOU 1991 40 Marknads- Produkter och tjänster som tillhandahålls myndigheterna på uppdrag av modellen dessa skall fördelas på fälten A, B och C i grundstrukturen. Inledningsvis kan då konstateras att fält A knappast är aktuellt. Till detta fält skulle hänföras ex. att en stödmyndighet på uppdrag av en annan myndighet lämnade föreskrifter till andra myndigheter. För den händelse det förekommer, finns alltid i bakgrunden ett bemyndigande från regeringen till en myndighet. Därmed återstår att fördela produkterna och tjänsterna på fält B och C. Det kan då erinras om att till fält B hänförs produkter och tjänster som tillhandahålls myndigheterna under olika slag av ofullständig konkurrens inslag av monopol eller obligatorium kan finnas och till fält C - hänförs produkter och tjänster som erbjuds under mer marknadsmässig konkurrens. Fördelningen av produkter och tjänster på fält B resp. C har i någon utsträckning gjorts med ledning av de svar som myndigheterna lämnat på den enkät som utredningen genomfört och som redovisas i bilaga I enkäten ombads myndigheterna uppge om de under den senaste tvåårsperioden anlitat någon av stabsmyndigheterna eller någon annan organisation, ex. ett konsultföretag, för att få behovet av stöd i fråga om ca 90 produkter och tjänster tillgodosett. Svaren belyser konkurrenssituationen för de olika produkterna och tjänsterna. Av enkäten framgår därmed produkt för produkt i vilken utsträckning som myndigheterna skaffar sig stöd från andra än stabsmyndigheterna. Vid sidan av vad som kan utläsas ur enkäten har åtskilliga ytterligare överväganden gjorts vid fördelningen av produkter och tjänster på de två fälten. Sålunda behöver beaktas att förutsättningarna inom statsförvaltningen ibland är speciella och att de nuvarande stabsmyndigheterna är särskilt förtrogna med dessa förutsättningar. Det kan då finnas skäl att inom staten säkerställa att stödet på sådana områden finns tillgängligt. Vidare kan det vara så att vissa konkurrensutsatta produkter har ett nära

kompetens- och produktionsmässigt samband med andra produkter för

vilka en monopolliknande situation råder. Dessa kan då ses som en enhet. Ytterligare en omständighet är att även om konkurrens råder i allmänhet, kan en grupp myndigheter, ex. de mycket små myndigheterna, vara särskilt beroende av vissa tjänster. Med hänsyn till angelägenheten av att detta behov kan tillgodoses, kan det framstå som olämpligt att hänföra det till fält C. Stödet avseende de olika produkterna och tjänsterna kan tillhandahållas på olika sätt, t.ex. som fullservice, konsultation, utbildning och information. Mot bakgrund av överväganden av detta slag kan till fält B grundstruk- i turen hänföras bl. a. följande produkter och tjänster. Tillhandahållande av och stöd vid användning av statliga redovisnings- system Användning och utformning av kontoplan, utformning av bokslut och andra rapporter EA-personal att hyra och dataregistrering av EA-uppgifter -

Centrala förhandlingar och löner information träf- SOU 199140 - avtal om m. m., om fade avtal Marknads- Stöd till lokala arbetsgivare vid förhandlingar, tvister och vid planering modellen och genomförande av strukturförändringar Utformning av lokal arbetsgivarpolitik i fråga om ex. lön, lönepolitik och belöningssystem, utbildning i arbetsgivarrollen Tillhandahållande av pensionsadministrativa tjänster - Tillhandahållande och stöd vid användning av statliga löne- och perso- nalinformationssystem Information om och stöd vid tillämpning av gällande bestämmelser om lön, pension och anställningsskydd, m. m.

PA-personal att hyra, lönerapportering

- Förhandla och tillhandahålla avropsavtal, ramavtal och Standardavtal på ADB-området, upphandling av utrustning och program för en en-

skilda myndighet samt utvärderingar Stöd vid användning av leverantörsoberoende teknik, kommunikation och tillämpningar på ADB-området Information om gällande standards och tekniska normer på ADB- området.

Till fält C i grundstrukturen kan hänföras bl.a. följande produkter och

tjänster. Utformning eller genomförande av målanalys för en myndighet - Utformning eller genomförande av resultatanalys för en myndighet - Utformning av lednings- och uppföljningssystem för en myndighet - Stöd vid utformning av service-, kvalitets- och marknadsanalyser - Utformning av egna lokala redovisningssystem - Tillhandahållande av och stöd vid användning av för- och eftersystem till de statliga redovisningssystemen Analys av redovisning och internkontroll för en myndighet - Utveckling av chefer och ledningsgrupper - Utveckling av organisation och arbetsform, genomförande av organisa- tionsförändringar för en myndighet

Utformning av personalpolitik för en myndighet i fråga om ex. arbets- miljö, rehabilitering och jämställdhet Stöd vid rekrytering, omplacering och avveckling av personal vid en myndighet Utbildning i förvaltningskunskap - Kompetensutveckling för olika funktioner, ex. utredningsuppgifter, projektarbete, assistentuppgifter, intendenturuppgifter, informatörsuppgifter, registrators- och arkivuppgifter

Utformning av ADB-strategier, ADB-planering och ADB-säkerhet för en myndighet Systemutveckling och systemförvaltning - Stöd för språkvård - Konferensservice. -

Städ till regeringen och dess kansli SOU 1991 40

Det stöd Marknadssom lämnas till regeringen och dess kansli skall fördelas på fälten D, E och F i grundstrukturen. modellen Till fält D hänförs produkter och tjänster som innebär myndighetsutövning mot enskilda och offentligrättsligt föreskriftsgivande till myndigheter. Till fält E hänförs produkter och tjänster som tillhandahålls regeringen och dess kansli under olika slag ofullstänav dig konkurrens. Till fält F skulle föras produkter och tjänster stabssom myndigheterna erbjuder regeringen under marknadsmässig konkurrens. Jag väljer att här inte använda detta fält och återkommer senare till orsaken. Stödet avseende olika produkter och tjänster kan tillhandahållas på olika sätt, ex. som revisionsrapporter, utvärderingar, konkreta förslag till åtgärder, informella samtal och rådgivning produktion där samt regeringen eller dess kansli är den direkta avnämaren. I syfte att säkerställa att regeringens intentioner i olika förvaltningspolitiska och administrativa frågor slår igenom, kan verksamheten även innefatta myndigheter att lämnas allmänna råd och information.

Till fält D i grundstrukturen kan hänföras bl. a. följande produkter och tjänster.

Föreskrifter avseende redovisning och bokföring, upphandling, statliga avgifter, kreditgarantier samt eventuella bestämmelser och standards på ADB-området Beslut om offentligrättsliga pensionsförmåner statsråd m.fl., vissa pensionsförmåner utanför det statliga området Föreskrifter om utmärkelsen nit och redlighet i rikets tjänst. -

Till fält E i grundstrukturen kan hänföras bl. följande produkter a. och tjänster. Revision av statliga myndigheter vidgad redovisningsrevision - m. m. Förvaltningsrevision, - dvs. kritisk analys, utvärdering och granskning av statlig verksamhet Utveckling av metoder, allmän rådgivning och information - när det gäller redovisning, finansiering, anslagsfrågor, ekonomi- och betalningssystem samt kassahållning Kompetensutveckling för controlleruppgifter - Information om och stöd vid tillämpning gällande bestämmelser för - av redovisning, finansiering, avgifter, upphandling m. m. - Samråd när myndighet önskar använda egna eller kompletterande ekonomisystem Utförande av riksredovisning, budgetprognoser, inkomstberäkningar och viss finansstatistik samt drift och förvaltning KG av system Samråd, allmän rådgivning och information avgifter - om Utveckling av metoder, allmän rådgivning, utbildning och information när det gäller mål- och resultatanalys Stöd för att beställa och tolka mål- och resultatanalyser - Analys och förslag till åtgärder när det gäller Verksamhetsmål, resultat- -

planerings- och uppföljnings- SOU 1991 40 analys och resultatmått samt styrnings-,

sektor Marknadssystem avseende en myndighet eller en och information avseende den modellen Metodutveckling, allmän rådgivning nya information formell hantering i budgetprocessen budgetprocessen, om förslag till åtgärder när det gäller förvaltningsstruktur, an- Analys och svarsfördelning och finansiering inom viss sektor

och förslag till åtgärder när det gäller organisationsstruktur, Analys styrning avseende viss myndighet samt utformning av ledning och en

ett visst statsbidrag

standards, utvecklingsprojekt samt infrastruktur- Förslag till normer, frågor på ADB-området

råd och information offentlighet och sekretess i ADB- Allmänna om miljö samt ADB-säkerhet i statsförvaltningen

och förslag till åtgärder i fråga myndighets ADB-investe- Analys om en ringar omräkning löneanslag, beräkning löneutveckling i Underlag för av av olika avseenden

jämställdhet, fördelning medel m., personalpoli- Information om av m. tiska insatser.

5.3 överväganden kring några problem

avsnitt visades översiktligt hur olika aktuella stödverksamhe- I föregående olika fält i den grundstruktur, kan härledas ur min ter kan fördelas på som regeringen och dess kansli samt till myndigheterna i syn på hur stödet till

Mot bakgrund den schematiska bild som därmed stort bör organiseras. av

stödverksamheten diskuterar jag i detta avsnitt några problem erhållits av behöver klarläggas innan grundstrukturen kan omformas vilkas betydelse

praktisk fungerande organisatorisk struktur. till en funnit särskilda överväganden behöver göras om den centrala Jag har att

arbetsgivarfunktionens samband med övrigt stöd till myndigheterna som

ofullständig konkurrens. Uppdelningen centrala stödresurser i lämnas i av servicefunktioner aktualiserar vidare frågan hur ekonomistabs- resp. om

tillhandahållas inom statsförvaltningen. Likaså behöver diskusystem bör

på vilket fördelningen uppgifter på ADB-området bör ske teras det sätt av

mellan stabs- resp. servicefunktioner.

gäller stöd till regeringskansliet överväger jag vilka förutsätt- När det behöver gälla för att revisionen skall bli stark, obunden och ningar som

opartisk. Mot bakgrund vad därvid framkommer drar jag slutsatav som organisatorisk form revision och annat stöd av typisk ser om i vilken

stabskaraktär bör tillhandahållas regeringen och dess kansli.

också frågan organisatorisk uppdelning Avslutningsvis berörs om en

efter uppdragsgivarkategorier vad gäller produkter och tjänster som er-

bjuds under marknadsmässig konkurrens.

5.3.1 Den centrala arbetsgivarfunktionen m. m. SOU 1991 40

Stöd till myndigheterna Marknadssom lämnas på en ofullständigt fungerande marknad hänförs till fält B i grundstrukturen. modellen l detta stöd ingår bl. tillhandaa. hållande av ekonomi- och lönesystem, personalinformationssystem, pensionsadministration och visst stöd på ADB-området stöd i samt arbetsgivarfrågor. Det som nu närmast behöver övervägas är om allt detta stöd bör hållas samman i en organisation, eller det bör delas på flera om upp organisationer. För avnämarna kunde det vara en fördel om en sammanhållen organisation lämnade stöd inom alla dessa områden. Kontakterna skulle lätta vara att upprätta och förutsättningarna skulle goda för vara att ett gemensamt synsätt kunde prägla utbudet tjänster. Även således marknadssynerav om gier kan tala för en sammanhållen organisation för produkterna i fält finns andra skäl som talar för uppdelning. Det är främst i fråga den en om centrala arbetsgivarfunktionen som det kan finnas tvivel det lämpliga i om att den ingår i samma organisation skall lämna stöd till myndighetersom na på en rad andra områden. Skälet är de speciella villkor gäller för som arbetsgivarfunktionen. Det synsätt som numera gäller för den statliga arbetsgivarpolitiken är att verksamhetsintresset skall styra statens position i löneförhandlingarna och att myndigheterna skall ha ett ökat i arbetsgivarfrågor. För ansvar att myndigheterna skall kunna nå goda resultat i effektiviseringen av sin verksamhet, är det nödvändigt att de på ett genomtänkt och integrerat sätt

använder personalpolitiken tillsammans med andra instrument i förnyelsearbetet. Mot denna bakgrund framstår det som lämpligt att de centrala arbetsgivarfunktionerna omvandlas till serviceuppgifter utförs som på myndigheternas uppdrag. Förenklat uttryckt innebär det SAV bör att omvandlas från att vara en central förvaltningsmyndighet arbetar på som uppdrag av regeringen till att bli en arbetsgivarorganisation stöd som ger till myndigheterna och tar till deras intressen arbetsgivare. vara som Effektiva utgiftsramar för myndigheterna finns ännu inte i det statliga budgetsystemet. l avvaktan på att sådana utvecklas och införs, utgör det förhållandet att regeringen och ytterst även riksdagen - skall godkänna träffade kollektivavtal en praktiskt verkande begränsningsfaktor för de lönekostnader m. avtalas. Frågan de centrala arbetsgivarfunkm. som om tionerna behandlas närmare i bilaga

När arbetsgivare sluter sig samman i en organisation sker detta för de att genom ett enigt uppträdande bättre skall kunna ta till sina intressen i vara förhållande till stark motpart. Deltagande i arbetsgivarorganisation en en innebär att solidaritet måste visas med de andra medlemmarna i organisationen. Det betyder att det intresset i vissa situationer egna behöver underordnas det gemensamma intresset. I och med att verksamheten präglas av solidaritet kommer helt naturligt även finansieringen organiav sationen att göra det. Ett fast samband finns alltså inte varje år mellan den utsträckning som en myndighet tar stödtjänster i anspråk och den avgift som erläggs. Ett försäkringsmoment kan sägas ingå i verksamheten. När det gäller övriga produkter och tjänster som hänförts till fält kan

oftast direkta samband SOU 1991 40 förutsättas att för den enskilda myndigheten mer den omfattning i vilken viss Marknadsfinns mellan de avgifter som erläggs och en modellen tjänst utnyttjas. viktiga avseenden föreligger således betydande skillnad i karaktä- I dessa arbetsgivartjänsterna och övriga tjänster som tillhandahålls mynren på digheterna. betydelse i sammanhanget är också att den centrala förhandlings- Av och avtalsverksamheten i regel sker under i flera avseenden mycket pressaförhållanden och under tidsperioder inte kan planeras. I en organide som dessa uppgifter, krävs ett helhjärtat och odelat engagemang sation som har från organisationens ledning i förhandlingsfrågorna. Det är också ofrånförhandlingsfrågor prioriteras framför andra i och för sig komligt att akuta betyder ledningen i stödorganisationen periodvis viktiga frågor. Det att skulle tillgänglig för att leda och styra verksamheten i övrigt. Om inte vara de centrala arbetsgivarfunktionerna integreras med stöd på andra områden riktat till myndigheterna, riskerar detta därför att skapa ogynnsamma förutsättningar för effektiv ledning stor organisation som är en av en verksam på mängd olika områden av servicekaraktär. en Utredningen har kunnat konstatera att andra arbetsgivarorganisationer uppgifter i huvudsak utgörs att föra centrala förhandlingar, att har som av

lämna stöd i arbetsgivarfrågor till medlemmarna och att bedriva intresse-

i syfte medlemmarnas personalförsörjning. När stöd bevakning att trygga på bredare område, sker detta i flera fall genom ett av arbetsgilämnas ett varorganisationen helägt konsultbolag. Det verkar mot denna bakgrund finnas anledning utgå från att fördelarna är ganska små att integrera att till myndigheterna i arbetsgivarfrågor med ett brett stöd på andra och stöd stora sakområden. kan självfallet diskuteras exakt gränsen bör dras mellan arbets- Det var givarfunktionen och visst angränsande stöd. Skall ex. stöd i chefsutveckling och tillhandahållande lönesystem ingå i arbetsgivarområdet av anses avgränsningen mellan arbetsgivarfunktionerna och viss an- Den närmare konsultverksamhet kan och bör löpande avgöras av organinan service och och styrelse. Jag därför inget skäl att i detta sationens medlemmar ser definiera de tjänster de statliga myndighetersammanhang närmare som arbetsgivarorganisation på sikt bör tillhandahålla. Min utgångspunkt nas dock organisationen inledningsvis bör utformas för att främst bedriär att verksamhet inom de centrala arbetsgivarfunktionernas kärnområden, va centrala förhandlingar, stöd till medlemmarna i arbetsgivarfrågor och dvs. personalpolitiska frågor samt intressebevakning. bakgrund dessa överväganden är min bedömning att stöd i Mot av arbetsgivarfrågor till myndigheterna, dvs. de centrala arbetsgivarfunktioi organisatorisk enhet har detta som sin nerna, bör hållas samman en som huvuduppgift. således övriga produkter och tjänster som tillhanda- Detta betyder att på ofullständigt fungerande marknad fält B och som spänner hålls en ämnesområden bör tillhandahållas någon annan organiöver breda - av sation. Jag marknadssynergier och andra fördelar, som kan anser att organisation med ett myndighetstillvänt perspek- 76 vinnas med att i samma

tiv kunna närma olika specialiteter till varandra, talar för att framställning SOU 1991 40 och tillhandahållande av dessa övriga produkter och tjänster bör hållas Marknadssamman i en organisation. modellen

5.3.2 Kunskapsutbyte mellan stabs- och servicefunktioner

Den grundstruktur för organisationen av stödet till regeringen och myndigheterna, som utredningen har presenterat, innebär i praktiken den att centrala stödverksamheten delas upp i stabs- och servicefunktioner. En motsvarande utveckling av lednings- och organisationsstrukturerna har, som tidigare nämnts, under delen 1970-talet och under hela senare av 1980-talet skett i de stora svenska och utländska företagen. Jag återkommer nu till detta. De organisationslösningar som de stora företagen valt, har således ofta inneburit att de centrala stödfunktionerna delats i stabs- serviceupp resp. funktioner. Staberna har fått till uppgift att utforma och övervaka koncerngemensamma regler och anvisningar, ställa krav på dotterbolagens rapportering och sammanställa koncernens rapporter. Gemensamma regler eller normer finns på några områden, särskilt strikta är de i fråga om redovisning, finansiering och ekonomisk rapportering. I fråga ADB- och personalfråom gor förekommer vanligen rekommendationer. Centrala föreskrifter och regler har stor betydelse vid styrningen av koncernerna. Även de moderna staberna normalt är volymmässigt om små organisationer, har de ändå till följd av sina viktiga uppgifter stark en ställning i ledningen av de stora företagen. serviceverksamhet har ofta lagts på särskilda enheter inte sällan fått som bolagsform. Dessa har fått i uppgift att mot ersättning erbjuda de resultatansvariga dotterbolagen och divisionerna tjänster på olika områden, i ex. fråga om ekonomi, data och personal. I regel har dotterbolagen kunnat skaffa tjänster från andra leverantörer om dessa tjänster uppfyller de krav som stabsfunktionerna anger. Serviceproducenterna har också kunnat sältjänster till kunder utanför den egna koncernen. Resultatet detta har av blivit en bättre behovsanpassning och kraftig höjning i servicefunktioen nernas effektivitet. I förbigående kan upplysas att när postverkets administrativa service fördes samman och gjordes intäktsñnansierad kunde verksamheten förbättras, samtidigt som personalstyrkan kunde minskas från 650 år 1984 ca till ca 420 år 1990. När staber och servicefunktioner inrättas i stora koncerner, delas den samlade kompetensen inom olika administrativa specialiteter på olika upp organisatoriska enheter inom företaget. Detta har emellertid uppenbarligen varit helt möjligt utan att negativa konsekvenser uppkommit i de stora företagen, trots att de centrala staberna för olika specialiteter i regel är mycket små enheter, särskilt i svenska storföretag. För att staberna på ett gott sätt skall kunna sköta sin uppgift att utveckla och förvalta styr- och regelsystemet, behöver ett kunskapsutbyte äga rum mellan staberna samt servicefunktionerna och de operativa enheterna. Samtidigt som staberna med koncernledningens intressen för agerar 77

uppfatta vad de resultatansvariga har för SOU 1991 40 ögonen, måste staberna lyhört olika och regelfrågor. Marknadssynpunkter i systemkunskapsutbytet sker självfallet informellt att tjänste- modellen En del av genom i staberna är intresserade sina arbetsuppgifter och av att sköta männen av dem väl och därför aktivt söker och förmedlar kunskap. Höga krav ställs också på stabstjänstemännens kompetens. Genom rekrytering av personal inom koncernen med verksamhetsnära erfarenheter söker stabsfunktioner vidmakthålla verklighetsförankringen. Det är vidare naturligt att på omsätt personal går från stabsfunktion till en resultatansvarig vänt som en enhet för med sig koncernledningens synsätt. Med ett systematiskt personalutbyte kan därför också ett kunskapsutbyte uppnås. de mycket företagen kunskapsutbytet också ske i ett delvis I stora synes formaliserat förfarande och enligt väl etablerad praxis. En rad olika en aktiviteter används sålunda för att säkra kunskapsutbytet, ex. regelbundförändringar i regelsystemen, kommittéer, råd och arbetssena möten om minarier, arbete i projektform, remisser, utbildning och kurser. En dialog

förs också med internrevisionen. En säkerhet för att erforderligt kunskapsutbyte och förankring har ägt innan beslut eller ändrad regel fattas, är att beslut om en rum om en ny sådan ofta fattas i ledningsgrupp vari även ingår operativt ansvariga. en Utvecklingen styrningen stabs- och servicefunktionerna i de av samt av företagen har för utredningens räkning belysts i konsultrapmycket stora kort presenteras i bilaga porter som det följande behandlas de eventuella problem som kan uppkomma i I statsförvaltningen när på ekonomistyrningsområdet och på ADB-området uppdelning stödverksamheten sker i stabs- och servicefunktioner. en av

5.3.3 Ekonomisystem

Utredningen har uppmärksammats på att särskilda svårigheter skulle kunuppstå i fråga de ekonomisystem RRV tillhandahåller de na om som statliga myndigheterna, låter de två kategorierna av uppdragsgiom man dvs. regeringen och myndigheterna, vara vägledande vid utformningvare, stödorganisationen. Det gäller betydelsen vissa samband mellan en av av verksamheter hänförs till fält D och E i grundstrukturen. Jag som behandlar därför särskilt denna fråga. RRV utvecklar, förvaltar och driver stora statliga ekonomisystem såsom S och Cosmos. Redovisningssystemen har utformats för att främst system tillgodose statsmakternas krav på information statens inkomster och om utgifter. Myndigheternas redovisning har därigenom i stor utsträckning dessa krav och i mindre utsträckning respektive myndighets styrts av av behov information för att leda och styra sin egen verksamhet. av Statsmakternas allmänna krav på information är väl dokumenterade i olika förordningar beslutade regeringen och i tillämpningsföreskrifter av beslutade RRV. Statsmakternas krav avseende en viss myndighets av redovisning återfinns i bl. regleringsbrev för de olika anslagen. a. Inom den ekonomiska avdelningen vid RRV bereds förslag till ändringutformas tillämpningsföreskrifter och allmänna råd för 78 ar i förordningar,

redovisning och bokföring m.m. i statsförvaltningen. Sådan verksamhet SOU 199140 hänförs till fält D och E i grundstrukturen. Vidare utvecklas metoder för Marknadsredovisning och finansiering, vilket utgör verksamhet som hänförs till fält modellen E. Dessutom utvecklas, förvaltas och tillhandahålls de ekonomisystem med vilka redovisningen utförs. Denna verksamhet hänförs till fält B. Det har för utredningen gjorts gällande att betydande problem skulle uppstå om de kravställande och metodutvecklande funktionerna fält D och E inom den ekonomiska avdelningen skulle skiljas från de funktioner som tillhandahåller myndigheterna ekonomisystem och utvecklar sådana fält B. En konsekvent tillämpning av principen att stödorganisationen bör indelas efter om regeringen eller myndigheterna är uppdragsgivare leder nämligen till detta. Det har gjorts gällande att en organisatorisk uppdelning av detta slag skulle göra det svårare att i systemen bygga in alla centrala krav. Svårigheter skulle också kunna uppkomma att filtrera in implicita krav i systemen. Vidare har sagts att det skulle bli svårare att anpassa kraven till vad som är systemmässigt möjligt och vad som är rimligt att begära av myndigheterna. Det är också viktigt att normutvecklare och kravställare konfronteras med verkligheten. Dessutom skulle vid en uppdelning svårigheter kunna uppstå att flexibelt utnyttja kompetens som nu finns i olika enheter inom den ekonomiska avdelningen. Detta är särskilt betydelsefullt i utvecklingsarbete och när allvarliga störningar inträffar. Det hävdas att det förhållandet att arbete bedrivs på uppdrag av både regeringen och myndigheterna leder till goda produkter och effektivitet i avdelningens verksamhet. Sammantaget sägs den nuvarande sammanhållna verksamheten innebär värdefulla s. synergieffekter. Det hävdas att kostnadsbesparingar genom skalfördelar uppnås i och med att system tas fram centralt. Svårigheter sägs också kunna uppstå att för användning i riksredovisningen ta emot dataflödet från system som den ekonomiska avdelningen inte svarar för. Vad frågan gäller är alltså om det är försvarligt att följa marknadsmodellen och fördela de olika arbetsuppgifterna med ekonomisystem på en stabsfunktion fält D och E som arbetar på uppdrag av regeringen och på en servicefunktion fält B som arbetar på uppdrag av myndigheterna. Till stabsfunktionen skulle föras främst utformning av centrala krav och utveckling av metoder för redovisning m. m. Till servicefunktionen skulle föras främst tillhandahållande och utveckling av ekonomisystem. Sambanden mellan olika verksamheter vid RRVs ekonomiska avdelning belyses i bilaga ll. Jag vill betona att oavsett om regelstyrning eller resultatstyrning används, är det av avgörande betydelse att koncernledningen, dvs. regeringen, kan lita på den information som erhålls ur ekonomisystemen. Detta gäller i fråga om ett anslag, en myndighet och hela statsförvaltningen. För att uppnå detta lämnas föreskrifter om hur redovisningen skall gå till. Vidare tillhandahålls myndigheterna för närvarande som service ett par redovisningssystem som gör att de kan leva upp till kraven. I praktiken torde systemen rymma en del inte föreskriftsbaserade normeringar. Det är 79

kontrollera redovisningen är i SOU 199140 en viktig uppgift för revisionen att att Marknadsöverensstämmelse med gällande krav. redovisning det område där mycket stora företag i modellen Ekonomi och är näringslivet har den allra hårdaste styrningen av de resultatansvariga dotterbolagen eller divisionerna. Detta framgår i bilaga Trots detta finns genomgående utveckling under år som inneburit att de centrala en senare funktionerna delats i ganska liten stabsfunktion som på koncernupp en ledningens uppdrag formulerar krav på redovisning och rapportering samt i servicefunktion erbjuder dotterbolagen ett stöd som det ofta är en som frivilligt utnyttja. Företagen är för sin överlevnad beroende av en väl att fungerande ekonomistyrning. Ändå är ledningarna i stora och välfungeföretag beredda styra med krav och föreskrifter som riktas till rande att dotterbolagen och inte att tillhandahålla ett visst ekonomisystem genom de centrala kraven och måste användas. Jag vill inte som motsvarar som för långtgående slutsatser detta, konstaterar ändå att det dra av men uppenbarligen är både principiellt och praktiskt möjligt att framgångsrikt och leda decentraliserad och resultatstyrd verksamhet på organisera en detta sätt. stabs- och servicefunktionerna i fråga ekonomisystem hålls isär, Om om naturligtvis nödvändigt de centrala kraven på systemen blir är det att explicita och tydliga. Detta jag kan ha fördelaktiga konsekvenser. I anser och med förutsättningarna därmed blir kända och klara, ökar t.ex. att möjligheterna till konkurrens på området. stabsfunktion föreslår eller beslutar föreskrift är det, enligt När en en min mening, självklart att den först undersöker att kravet i sak är noga rimligt, det systemmässigt kan hanteras och att föreskriften är lämpligt att utformad också myndigheternas perspektiv. Skulle stabsfunktionen sett ur inte ombesörja sådan verklighetsförankring, finns det anledning att en utgå från skarpa och högljudda reaktioner från myndigheterna skulle att upprepande. I föregående avsnitt beskrevs hur kunskapsutförebygga ett mellan stabsfunktion, servicefunktion och verksamhetsansvariga går bytet till i de företagen. Jag utgår från att bl. a. motsvarande metoder kan stora användas för utveckla nödvändigt kunskapsutbyte inom statsförvaltatt ningen. ligger i saken koncernledningens krav på information Det natur att artikuleras väl och dessa kommer att prägla de systern som utvecklas att tillhandahålls centrala funktioner. Systemens möjligheter att tillgooch av de enskilda myndigheternas krav är mindre dels för att myndigheterdose inte artikuleras lika tydligt, dels för att kraven skiftar mellan nas krav myndigheterna. Servicefunktionens uppgift är att tillhandahålla ekonomisystem som är anpassade till myndigheternas behov möjligt och som samtidigt så väl som centrala kraven tillgodoses. Det finns enligt min mening innebär att de ingen anledning att förvänta sig att servicefunktionen skulle visa ohörsamhet i förhållande till regeringen eller stabsfunktionen givna krav. Konseav härav bleve myndigheterna använder systemen inte kvensen att som till koncernledningens krav i fråga ekonomisk redovisskulle leva upp om rapportering. Revisionen och central controllerfunktion skulle 80 ning och en

upptäcka sådant. Skulle i detta avseende bristfälliga system tillhandahållas SOU 1991 40 riskerar servicefunktionen att förlora uppdrag från myndigheterna. Det är Marknadsockså möjligt för regeringen att i en sådan situation agera i ägarrollen modellen gentemot servicefunktionen och dess ledning. Med hänsyn till styrkan i dessa korrektiv anser jag att risken är liten att koncernledningen eller av av stabsfunktionen på dess vägnar ställda krav inte beaktas vid utform- ning och anpassning av systemen. Det kan i sammanhanget erinras om att affarsverken, försvarsmyndigheterna, vägverket, byggnadsstyrelsen, Sjöfartsverket, SMHI, SIDA, SAREC, SGU och SIPU har infört egna lokala ekonomisystem och således inte använder system som tillhandahålls av RRV. Detta har skett efter föreskrivet samråd med RRV. Ytterligare några myndigheter står i begrepp att ta samma steg. Uppenbarligen kan även andra system än sådana utvecksom las, förvaltas och tillhandahålls av RRV såväl initialt löpande tillgosom dose centralt ställda krav. Att detta är möjligt belyses också av det sätt på vilket RRV att avser anskaffa och tillhandahålla nya ekonomisystem under 1990-talet. Avsikten är att anskaffa ett eller flera system på marknaden. I någon form av samarbete med leverantören avses sådana system tillhandahållas myndigheternajUppenbarligen bedöms initiala och över tiden föränderliga centrala krav kunna tillgodoses även under sådana omständigheter. Jag utgår från att servicefunktionen skall inhämta stabsfunktionens samråd, och självfallet även revisorernas synpunkter, innan ett nytt ekonomisystem erbjuds myndigheterna. Även myndigheterna bör ha skyldigen het att samråda med stabsfunktionen innan ett system sätts i drift. Därmed har jag lämnat min syn på möjligheterna att tillgodose regeringens och myndigheternas behov av redovisning och annan ekonomisk information när stöduppgiften fördelas på stabs- resp. servicefunktioner. Vad så gäller möjligheten att i olika situationer flexibelt utnyttja kompetens, som efter en uppdelning skulle finnas i stabsfunktionen och i servicefunktionen, jag det förhållandet anser att att verksamheten drivs i två skilda organisationer inte behöver väsentligt försvårande. Med hänvara syn till de ömsesidiga beroendeförhållandena och de fördelar som sagts finnas i samverkan mellan de två funktionerna, framstår det för mig som rimligt att förutsätta att båda funktionerna har intresse att tillräckligt av nära och smidig samverkan kommer till stånd i olika former för att säkerställa att regler och system blir lämpligt utformade. Sådan samverkan behöver regleras ekonomiskt. Detta bör kunna bidra till en effektivitetshöjning genom att uppdrag preciseras och betalning skall ske.

Det har anförts att kostnadsbesparingar kan uppnås ekonomisyste-

om men utvecklas gemensamt. Jag ansluter mig till denna uppfattning. Det är uppenbart att det är fördelaktigt om kostnaderna för utveckling och löpande anpassning kan fördelas på flera användare. Därmed är dock inte sagt att utveckling och tillhandahållande måste ankomma på en stabsfunktion. Samma skalfördelar nås om arbetet utförs av en servicefunktion och systemet eller systemen används av många myndigheter. När befogenheter delegeras och resultatstyrning används är det särskilt viktigt att myndigheternas ekonomisystem är väl anpassade för att kunna stödja den enskilda 81

6 11-0624.SOU 199140

verksamhet. Enligt min mening har servicefunktion SOU 1991 40 myndighetens en som förutsättningar än stabsfunktion att Marknadsbetjänar myndigheterna bättre en till i Förhållande till myndigheternas behov lämpliga ekono- modellen medverka att misystem utvecklas och tillhandahålls. I bilaga 15 ekonomi- och personaladministrativa inom gemensamma formationssystem har pekats på att fördelar sannolikt står att vinna för användarna när sådana system i statsförvaltningen tillhandahålls och utvecklas på samordnat sätt. Bl. kan systemen utformas så att informaett a. tionsutbyte dem emellan och med andra system kan ske smidigt. Detta är betydelsefullt för att myndigheterna skall kunna leva upp till de krav som riktas dem när bl. resultatstyrning och finansieringsformer mot a. nya används. En möjlighet till organisatorisk samordning på detta område öppnas arbetet med ekonomisystem delas upp i en stabsfunktion och om servicefunktion och den sistnämnda får ingå i samma serviceorganisaen tion tillhandahåller bl. a. personalsystem. som Avslutningsvis vill jag peka på att en organisatorisk uppdelning av ekonomifunktionen inte behöver medföra särskilt stora Förändringar under den första tiden. De stora ekonomisystemen finns och nya är under utveckling i projekt drivs med bestämd inriktning. Under den som en första tiden känner också personalen i stabs- och servicefunktionerna varandra väl och är att arbeta tillsammans. Detta skapar enligt min vana mening goda Förutsättningar för kontinuitet och samverkan under omställ-

ningsperioden. med viss utförlighet redovisat och diskuterat de invändningar Jag har nu anförts mot att på ekonomisystemområdet tillämpa min grundsyn för som hur stödverksamheten bör organiseras och bedrivas. Jag tillmäter välfungerande ekonomi- och redovisningsystem mycket stor betydelse i ledningen decentraliserad och resultatstyrd statsförvaltning och är inte av en väsentliga risker på detta område. Min samlade bedömning beredd att ta är emellertid att tillräckliga skäl saknas att på ekonomisystemområdet inte tillämpa den grundsyn jag redovisat för hur stödverksamheten till regeringen respektive myndigheterna bör organiseras. Det betyder att jag anser metodutveckling i fråga redovisning och finansiering samt utformatt om ning centrala krav bör ingå i en stabsfunktion som arbetar på uppdrag av regeringen fält D och E, medan tillhandahållande och utveckling av av ekonomisystem bör ingå i servicefunktion som arbetar på uppdrag av en myndigheterna fält B. Den bedömning jag gör hur verksamheten på ekonomisystemområav det bör organiseras innebär inte att anledning finns att rikta kritik mot det sätt på vilket den ekonomiska avdelningen vid RRV hittills utfört sitt arbete. Under de förutsättningar gällt synes den ha fungerat väl. Min som övertygelse är emellertid att de fördelar i form av effektivitet genom bättre behovsanpassning vinns med renodling på avnämargrunder på sikt som en blir så betydande att de än väl motiverar de kortsiktiga problem, som jag mer är medveten kan uppstå när en organisation förändras. om Detta hindrar inte att särskilda ansträngningar bör göras för att reducera kortsiktiga störningar i samband med uppdelningen av ekonomisystemfråi stabsfunktion och i servicefunktion. Jag vill då peka på att 82 gorna en en

Förutsättningarna för samverkan kan förbättras om de två funktionerna, i SOU 1991 40 vart fall tills vidare, är samlokaliserade. Det bör vara möjligt att åstadkom- Marknadsma detta. Vidare kan det vara lämpligt att i ett långsiktigt avtal reglera de modellen anspråk av skilda slag som de två funktionerna kan ha på varandra. Vid sidan av sådant som naturligen regleras i Föreskrifter kan detta gälla ex. framställning av ekonomisk information, utbyte av kunskap och erfarenheter mellan stabs- och servicefunktionerna samt ömsesidigt bistånd vid störningar av skilda slag. , l avsnitt 5.3.2 beskrevs olika metoder som stora företag använder för att på bl. a. ekonomistyrningsområdet säkerställa nödvändigt kunskapsutbyte mellan stabsfunktion, servicefunktion och verksamhetsansvariga. Med åtgärder av det slag jag nu pekat på och åtgärder av det slag som belysts i avsnitt 5.3.2 bör, enligt min mening, anledning saknas till oro för säkerheten och effektiviteten på ekonomisystemområdet.

5.3.4 ADB Ett annat område, där vissa farhågor anförts uppdelning den att en av centrala stödverksamheten i en stabsfunktion filt D och E och serviceen funktion fält B skulle kunna leda till svårigheter, är ADB-området. Jag behandlar därför även detta. 4 Statskontoret utför för närvarande vissa centrala stödfunktioner på ADB-området eller det s. informationsteknologiska området. I huvudsak innebär detta att Statskontoret på olika sätt medverkar i prövningen av investeringsbehov samt i upphandling av ADB-utrustning. Detta sker dels genom att verket gör generella upphandlingar genom att ingå avropsavtal som görs tillgängliga för de statliga myndigheterna, dels genom medverkan i enskilda upphandlingar. Vidare verkar Statskontoret för en effektiv ADBanvändning i statsförvaltningen och dess myndigheter. Detta sker dels genom metodutveckling i fråga om informationsteknologins användning, dels genom främjandet av tillämpning av standards inom statsförvaltningen. Dessutom gör Statskontoret insatser för att främja säkerheten i den statlig ADB-verksamheten. Regeringens datapolitik för statsförvaltningen kommer till uttryck på olika sätt. Av stor betydelse är självfallet datalagen, sekretesslagen och tryckfrihetsförordningen. Dessutom har regeringen i olika propositioner gett uttryck för hur ADB-tekniken bör tillämpas i statsförvaltningen. Exempel på detta finns senast i prop. 198788 95 om datapolitik för statsförvaltningen. Vidare finns ett regeringsbeslut från 1985 riktlinjer för hur om prioritering av anskaffning av ADB-utrustning bör ske och förordning en om säkerhetsanalyser. Ett samlat dokument som tydligt upplyser myndigheterna om koncernledningens olika riktlinjer för myndigheternas ADBanvändning finns dock inte. De uttalanden om datapolitik i statsförvaltningen, regeringen gjort i som propositioner, har undantagsvis genom regeringsbeslut getts myndigheterna till känna. Det har förutsatts att Statskontoret genom att sprida information, medverka i upphandling och utföra metodutvecklingsarbete skall svara för att dessa uttalanden konkretiseras och så långt möjligt beaktas. 83

anslag statskonto- SOU 199140 bestämmelser, finns i regleringsbrev för de som De som för såväl Statskontoret Marknadsdisponerar, har viss styrande verkan som mynret till uttryck när regeringen modellen digheterna. Den faktiska datapolitiken kommer

investeringsbehov eller fattar beslut i större ADB-upphandlingar prövar

myndigheterna inom för sina befogenheter beslutar om samt när ramen

betyder att myndigheternas ADB-användning, ADB-investeringar. Detta

gällande lagar, kan till de olika verksaminom ramen för främst anpassas

förutsättningar. ADB-tekniken betraktas således främst hetsområdenas

medel och inte som ett mål. som ett

har viktigt inslag i datapolitiken varit att Under hela 1980-talet ett

allt besluten på ADB-området till de verksamsuccessivt delegera mer av

Denna utveckling fortsätter. Sålunda förhetsansvariga myndigheterna.

prövningen de statliga myndigheternas ADBändras den särskilda av

Statskontoret medverkat. Denna utveckling påverkar investeringar vari

och regeringen kan behöva på ADB-området. det stöd som myndigheterna

I bilaga l0 Vissa ADB-frågor belyses detta.

företag har ofta beslutat några få riktlinjer för Ledningarna i stora

ADB-verksamhet. Det kan förutsättas att även regeringen, koncernens

och delvis sammanhängande organisakoncernledning för den stora som statförvaltningen är, har anledning att lägga fast några få kontion som

för ADB-verksamheten. Det är nämligen ofrånkomcerninterna riktlinjer

befogenheter behöver åtföljas bestämmelser eller ligt att delegering av av

säkerställa vissa koncerngemensamma krav. Utöver regler som syftar till att

det troligt i statsförvaltningen bestämmelser vad som följer av lagar är att

i fråga kommunikation, kompatibilitet och sä- ADB kan behövas om om Det kan innebära att Öppna systemlösningar kerhet i vid bemärkelse. s.

standards används och att vid behov tekniska tillämpas, att internationella

det naturligt att åtgärder vidtas så att de enskilda normer fastställs. Vidare är

få så ekonomiska villkor som möjstatliga myndigheterna kan gynnsamma

ligt vid upphandling ADB-utrustning m. m. av

ordningen för förmedla intentionerna i datapolitiken Den nuvarande att

statsförvaltningen blir allt svårare att tillämpa under de nya förutsättför

införas. Enligt min mening finns goda förutsättningar som håller på att

datapolitiken i statsförvaltningen samt att förbättra ningar att förtydliga

regeringen och myndigheterna att dela upp den nuvaranstödet till genom

stödverksamheten i stabs- servicefunktioner. de centrala resp.

uppgift bör bl. att regeringen råd om åtgär- Stabsfunktionens a. vara ge

förslag vilka bestämmelser och regler som bör der som kan vidtas samt om

effektivitet i statsförvaltningen. En grundfinnas i syfte att uppnå en hög

biträda regeringen och dess kansli med att, i de avseenuppgift blir då att

utforma tydlig datapolitik för statsförvaltden det verkligen behövs, en

regeringen kan stabsfunktionen också ningen. Efter bemyndigande av

tillämpningsföreskrifter. Vidare kan myndigheterbesluta mer detaljerade

information Stabsfunktionens försorg med allmänna råd och genom na datapolitiken och gällande bestämmelser samt om metoder upplysas om

med framgång tillämpats hos andra myndigheter m. m. och lösningar som

bevaka behovet utvecklingsprojekt och in- Stabsfunktionen kan också av

Vid behov kan den dessutom åt 84 frastrukturella åtgärder på ADB-området.

regeringskansliet utföra analyser samt lämna råd och förslag om en myn- SOU 199140 dighets ADB-investeringar. Marknads- Servicefunktionens uppgift bör bl. a. vara att erbjuda myndigheterna modellen stöd vid upphandling av ADB-utrustning och program genom att ingå avropsavtal och medverka i enskilda upphandlingar. Vidare bör stöd kunna erbjudas myndigheterna i fråga om leverantörsoberoende teknik, kommunikation och tillämpningar. Dessutom bör arbete bedrivas för att ta till vara de statliga myndigheternas och statsförvaltningens intressen vad gäller utveckling och införande av standards och normer på det informationsteknologiska området. Det är således naturligt att servicemyndigheten bevakar utvecklingen inom standardiseringsområdet, representerar de statliga myndigheterna som användare i standardiseringssammanhang, utvecklar allmänna råd för tillämpningen av standarder och normer i statsförvaltningen samt sprider dessa till myndigheterna. Servicefunktionen kan också erbjuda utbildning samt bedriva utvecklingsarbete på informationteknologins område som är av intresse för de statliga myndigheterna. Vid diskussion om en fördelning av vissa av Statskontorets nuvarande uppgifter på ADB-området på en stabsfunktion och på en servicefunktion har påpekats att generella upphandlingar och främjandet av användning av gemensamma standards hör nära samman och bör finnas i samma organisation. Detta är i linje med min uppfattning, som är att det praktiska arbetet med standards och tekniska normer, tillsammans med bl. a. den generella upphandlingen, bör ingå i servicefunktionen. Vidare har anförts att det inte räcker att föreskriva standardisering. För att få genomslag måste föreskrifter kompletteras med konkret stöd till myndigheter att ta fram, välja och definiera standards. Anledningen är bl. a. att IT-standards, som en följd av områdets utveckling, har en utpräglad detaljkaraktär, förändras snabbt och inte alltid kan användas av alla myndigheter. Jag har ingen annan uppfattning och anser det naturligt att servicemyndigheten biträder myndigheterna med stöd av detta slag i olika sammanhang. I fråga om ADB-säkerhet, offentlighet och sekretess bör stabsfunktionen kunna verka som förslagsställare gentemot regeringen och verka för att innehållet i den beslutade datapolitiken förmedlas till myndigheterna. Tillämpningsorienterat och tekniskt stöd på detta område bör däremot erbjudas av servicemyndigheten. Vidare har påpekats att servicemyndigheten avses tillhandahålla produkter och tjänster i fråga om ekonomi- och personaladministrativa system och bedriva visst utvecklingsarbete. Samtidigt avses den bedriva leverantörsoberoende upphandling och standardisering. Detta kan ge upphov till intressekonflikter inom myndigheten om någon myndighet önskar hjälp med upphandling av ett system på ett område där servicefunktionen tillhandahåller en eller flera produkter. Jag är medveten om denna fråga. Det är emellertid inte obligatoriskt att anlita servicemyndigheten för stöd av detta slag. Ifrågasätts dess integritet kan en myndighet vända sig till en annan stödgivare i upphandlingsfrågor. Dessutom förutsätts de olika verksamhetsgrenarna i serviceorganisationen utgöra egna resultatenheter. 85

Även berörda funktioners opartiska ställning. SOU 1991 40 detta kan bidra till att stärka problem betydelse bör därför, enligt min mening, inte Marknads- Något praktiskt av modellen uppkomma. Beträffande möjligheterna att finansiera ADB-verksamheten i service-

myndigheten har anförts följande. upphandlingsverksamhet sägs till viss del kunna självñnansi- Generell ett förfarande, innebär att utvalda leverantörer erlägger eras genom som royalty på försäljningssumman till servicemyndigheten. Statskontoret använder ordning detta slag i dag. Den används även för att finansiera en av inköpssamordning i statsförvaltningen. Jag att sådan finansiannan anser ering den generella upphandlingsverksamheten är lämplig och bör av användas så långt möjligt. Myndighetsinriktad upphandlingsverksamhet sägs eventuellt kunna självfinansieras uppdrag från myndigheter. Upphandlingarna sker genom då på beställarens villkor. Jag att en sådan finansieringsform är anser lämplig och bör användas. Standardiseringsverksamhet sägs inte kunna förväntas finansieras via uppdrag från myndigheter utan kräva central finansiering. Jag delar en delvis denna uppfattning och utgår från att regeringen eller stabsfunkekonomiskt bidrag till serviceverksamheten så att verktionen lämnar ett omfattning kan bedrivas. I sammanhanget konstaterar samhet av lämplig SIS-Standardiseringskommissionen i Sverige till ungefär en tredjejag att del finansieras med statliga bidrag. Utvecklingsverksamhet sägs i allmänhet inte kunna finansieras via uppdrag från myndigheter, utan kräva central finansiering eller finansiering en via utvecklingsfonder. Hithörande frågor har belysts i bilaga 16 För statsförvaltningen utvecklingsarbete. Jag utgår från att bidrag till gemensamt projekt utvecklingsarbete av gemensamt intresse skall kunna som avser regeringen m.fl. Initiativ till sådana projekt kan tas av många lämnas av olika intressenter. fråga myndigheternas användning ADB är statsmakternas in- I om av riktning så många besluten möjligt skall delegeras till myndigheatt av som Därmed blir det viktigt att stödet till myndigheterna enskilt och terna. i hög grad kan styras myndigheternas intresse, behov och gemensamt av efterfrågan. En del stödet har karaktär kollektiva nyttigheter. Därav av med aktualiseras de vanliga problemen med finansiering av sådan verksamhet. Det finns dock ingen anledning att av detta skäl hänföra verksamheten till stabsfunktion. Det viktiga är, enligt min mening, att verksamen heten utförs i miljö myndigheternas intresse. Jag en som genomsyras av förutsätter därför servicefunktionen begär och får bidrag för verksamatt heter de slag jag tidigare exemplifierat. av Med den uppgiftsfördelning mellan stabs- och servicefunktionerna på ADB-området diskuterats, kommer den övervägande delen av som nu verksamheten utföras i servicefunktionen. Denna verksamhet bedrivs att också i intensiv och löpande kontakt med de myndigheter som använder ADB i sin verksamhet. Servicemyndigheten kommer själv också att ha en inte obetydlig ADB-verksamhet. Därmed bör tillfredsställande förutsätt-

ningar finnas att långsiktigt vidmakthålla och utveckla ADB-kompetensen SOU 1991 40 i servicefunktionen. Marknads- Vad så gäller stabsfunktionen är den självfallet liten till sin personella modellen omfattning och dess kontakter med myndigheterna är inte av samma intensiva, tekniska och problemlösande natur som präglar servicefunktionens kontakter. Detta är emellertid heller knappast nödvändigt med hänsyn till att stabsfunktionens kanske viktigaste uppgifter är att biträda regeringskansliet med att forma samt att för myndigheterna klargöra innebörden i datapolitiken för statsförvaltningen. Vidare är det fråga att ta om initiativ till bl. a. utvecklingsprojekt och infrastrukturella åtgärder på ADB-området i statsförvaltningen. Viss specialkunskap i föreskriftsreglerade ADB-frågor måste dock finnas i stabsfunktionen. Hur ett nödvändigt kunskapsutbyte kan utvecklas mellan en stabsfunktion samt serviceorgan och verksamhetsansvariga har belysts i avsnitt 5.3.2. Självfallet måste förutsättas att stabsfunktionen för ADB-frågor håller löpande kontakter med servicefunktionen och de ADB-användande myndigheterna. Servicefunktionen kan också biträda med att utföra utredningar m. m. som kräver ett särskilt tekniskt kunnande. Vid rekrytering är det vidare naturligt om personal hämtas från bl. a. Servicefunktionen och från stora ADB-användande myndigheter. Möjligen kan också ordning en med tidsbegränsade förordnanden prövas. Det är vidare lämpligt att vissa resurser hålls disponibla så att vid behov personal tillfälligt kan lånas in och så att konsulter kan anlitas. Jag anser att skapandet av en renodlad stabsfunktion fält D och E åt regeringen och dess kansli på ADB-området kan medverka till att den statliga koncernens egna datapolitik kan ges ett klarare innehåll och komma tydligare till uttryck. För statsförvaltningen gällande föreskrifter och allmänna råd om ADB-användning m. m. bör ex. samlas så att de enkelt kan överblickas. Därmed läggs grunden för en långtgående delegering till myndigheterna av besluten på ADB-området. Skapandet renodlad av en servicefunktion fält B, som inom ramen för gällande datapolitik för statsförvaltningen på ADB-området stöd till myndigheterna på - ger dessas villkor, bör vidare kunna medverka till att effektivt stöd kan lämnas på en förtroendefull grund. Jag anser vidare att en uppdelning av viss ADB-verksamhet statssom kontoret för närvarande bedriver i stabs- och servicefunktioner, med det huvudsakliga innehåll jag angett, är möjlig att genomföra, utan att svårlösliga kompetensproblem behöver uppkomma för den personal som skall verka i stabsfunktionen.

5.4 Organisatoriska former för stödet till regeringskansliet

Jag går nu över till att särskilt överväga de organisatoriska former i vilket stödet till regeringen och dess kansli, dvs. verksamhet i fält D och E i grundstrukturen, bör lämnas. I det nya ledningssystemet måste regeringen och dess kansli med kraft och konsekvens agera i beställar- och ägarrollerna i förhållande till myndigheterna. Det blir viktigt att bl.a. precisera de tjänster och resultat 87

myndigheterna skall åstadkomma, att värdera de resultat som nås och att SOU 199140 vid behov kunna vidta korrigerande åtgärder. Det är också viktigt att Marknadsregeringskansliet i budgetprocessen kan precisera vilket informationsun- modellen derlag man önskar samt förmår att analysera den information som myndigheter m. fl. lämnar. För att kunna leva till sina roller behöver upp regeringskansliet stöd av olika slag. Detta har närmare berörts i kapitel 4. Jag anser att revisionen fyller en mycket viktig funktion i detta sammanhang. En stark och effektiv revision behövs for att myndigheternas redovisningar skall bli ett pålitligt bedömnings- och beslutsunderlag och för att effektivitetsbrister i den statliga verksamheten skall upptäckas. Det är också viktigt att regeringskansliet kan få hjälp med att utveckla metoder och förslag om åtgärder för att lösa aktuella problem av olika slag samt hjälp med att utforma föreskrifter som anger koncernledningens krav i olika administrativa avseenden på myndigheterna.

5.4.1 Stark, obunden och opartisk revision Den statliga revisionen har en speciell ställning i förhållande till regeringen, som är dess uppdragsgivare, och till myndigheterna vilkas verksamhet skall granskas. l båda fallen gäller att revisionen måste präglas av integritet och självständighet. Den skiljer sig därmed från en stabsfunktion som mer direkt går regeringen till handa och bl. a. föreslår vilka konkreta åtgärder som bör vidtas för att lösa ett visst problem. Likaså skiljer den sig från en service- eller konsultverksamhet som tillhandahåller myndigheterna konkret stöd på dessas villkor. Dessa unika förutsättningar för revisionens verksamhet gör att särskild omsorg behöver ägnas åt frågor dess organisatoom riska anknytning till annan stödverksamhet. När myndigheterna får ökade befogenheter att avgöra hur verksamheten skall bedrivas samt när resultatstyrning ersätter detaljerad budget- och en regelstyrning, är det mycket viktigt att myndigheternas verksamhet kan granskas av en stark, obunden och opartisk revision. Regeringen behöver som ägare och beställare vara säker på att de resultat som redovisas är korrekta och att den ekonomiska redovisningen sker på föreskrivet sätt. Det är också av stort förebyggande värde att myndigheterna vet att deras verksamhet granskas av en stark revision. Utformningen av det nya ledningssystemet och den inriktning som förnyelsearbetet har i den statliga verksamheten förutsätter enligt min mening en stark och effektiv revision. Jag konstaterar att regeringen i 1991 års finansplan uttalar samma åsikt. Frågan om förutsättningarna för en stark, obunden och opartisk revision gör att vissa samband mellan verksamheter i fält D och E i grundstrukturen behöver övervägas. Detta görs i det följande. I direktiven uttalas att revisionen självfallet måste obunden i förvara hållande till den verksamhet som granskas. Starka begränsningar kan därför enligt direktiven finnas i fråga om möjligheterna för revisionsorganet att också bedriva annan verksamhet. Jag skall nu redovisa min syn på vilka åtgärder som bör vidtas för att redovisningsrevisionen skall bli stark, obunden och opartisk. En utgångspunkt är således att revisionen skall vara extern i förhållande 88

till de verksamheter som skall granskas. Revisionen skall ske på uppdrag SOU 1991 40 av regeringen och revisionsberättelsen bör fogas till årsredovisningen som Marknadsmyndigheten lämnar till regeringen. Revisionen ingår således i fált E. modellen Som ett led i strävan att stärka revisionen anser jag att ansvarsförhållandena för statliga myndigheters styrelser och verkschefer bör klargöras, att revisorerna bör uttala sig om ansvarsfrihet bör beviljas eller och att regeringen uttryckligen skall ta ställning till årsredovisningen och besluta om ansvarsfrihet. Detta har närmare belysts i bilaga 17 om Anpassning av revisionen. I min grundsyn för hur stödverksamheten till regeringen och myndigheterna bör organiseras, ingår att en enhet i stödorganisationen bör arbeta på uppdrag av antingen regeringen eller myndigheterna. Med ledning härav kan slutsatsen dras att revisionsmyndigheten inte bör ge stöd åt revisionsobjekten i vidare mån än vad som är sedvanligt att ansvarig revisor gör. Av denna anledning bör revisionsmyndigheten framdeles inte tillhandahålla bl. a. ekonomisystem och konsultstöd i anslutning till dessas utformning och användning. Dessa uppgifter bör i stället åvila någon annan stödorganisation. Dessa frågor belyses i bilaga 17 om Anpassning av revisionen. För att den statliga revisionens självständighet och objektivitet inte skall ifrågasättas har det varit nödvändigt att anförtro ansvaret för revisionen av särskilt de centrala delarna av de i statsförvaltningen dominerande redovisnings- och betalningssystemen, men även vissa andra gemensamma ekonomisystem, till revisionskontoret vid regeringskansliet. Denna av integritetsskäl nödvändiga uppdelning av revisionsansvaret framstår som en otillfredsställande lösning. Om tillhandhållande och utveckling av ekonomisystem m. m. avskiljs från revisionsmyndigheten kan granskningsansvaret för system S och andra ekonomisystem som används i statsförvaltningen odelat anförtros revisionsmyndigheten. Det är, enligt min mening, en obestridlig fördel om begränsningen av revisionsmyndighetens ansvarsområde i detta avseende kan upphävas. En annan aspekt på obundenheten är att revisionsmyndigheten nu, på uppdrag av regeringen, beslutar föreskrifter för myndigheterna på områden som faller under revisionens granskning. Sådan verksamhet hänförs till fält D i grundstrukturen. Exempel på områden där föreskrifter lämnas är redovisning, finansiering, ekonomi och upphandling. Den som har beslutat en föreskrift riskerar enligt min mening att ha en bestämd uppfattning om hur denna skall tolkas och hur den skall tillämpas. Vidare finns en risk att den som utfärdat allmänna råd i anslutning till en föreskrift, uppfattar dessa som mer styrande än vad som följer av deras ställning. Uppgifterna att besluta föreskrifter och att i revision granska efterlevnaden av föreskrifterna är två funktioner som bör utföras med full integritet i förhållande till varandra. Det är den ordning som på självklara principiella grunder gäller när Bokföringsnämnden och Föreningen Auktoriserade Revisorer FAR beslutar anvisningar och rekommendationer i redovisningsfrågor som används när revisorer granskar företagens redovisning och bokslut. I mycket stora företag utfärdar i regel en koncernstab för ekonomi bestämmelser och efterlevnaden kontrolleras av bl.a. företagets internrevisorer som lyder direkt under koncernledningen. En motsvarande 89

principiell åtskillnad bör, enligt min mening, också giltig i statsför- SOU 1991 40 vara valtningen. Marknads- Den statliga revisionen bör således inte bara obunden i Förhållande modellen vara till den verksamhet skall granskas, utan även i förhållande till de som föreskrifter mot vilka revisionen görs. Det är därför min bedömning att den statliga revisionsorganisationen inte bör ha till uppgift att besluta föreskrifter mot vilka revisionens granskning sker. Först då kan revisionsobjektet opartisk bedömning. Något hinder att revisorer medverkar i en beredningen föreskrifter finns självfallet inte. Detta framstår i många av fall i stället högst lämpligt. Denna fråga belyses närmare i bilaga 9 om som Stabsmyndigheternas föreskrifter. Ett specialfall att revisionsmyndigheten inte bör besluta föreskrifter av är att den inte själv bör fastställa vad som är god revisorssed och god revisionssed inom staten. Här föreligger ettuppenbart jävsförhållande. Sådana regler bör beslutas av de som är intressenter i revisorernas verksamhet och under medverkan av företrädare för organ som fastställer motsvarande regler för auktoriserade revisorer. Självfallet bör revisorer medverka i beredningen av dessa regler. Denna fråga belyses närmare i bilaga l7. En ordning bör prövas där redovisningsrevision av statliga myndigheter upphandlas uppdrag för uppdrag av regeringen från RRV och auktoriserade revisorer. Upphandling i konkurrens kan tillföra revisionen av statliga myndigheter metoder, erfarenheter och kompetens från andra områden samt öka revisionens kostnadseffektivitet. Även auktoriserade revisorer efter om upphandling utför revision av endast en liten del av de statliga myndigheterna, finns anledning att räkna med att detta bidrar till en vitalisering av den statliga revisionen. Det förhållandet att regeringen upphandlar redovisningsrevision skall också ett uttryck för ägarrollen och den betydelse för ses som effektiv revision har. Det innebär däremot självfallet inte att denna som en regeringen skall påverka revisionens inriktning eller omfattning. Revisiostyrs oavsett det är RRV eller auktoriserade revisorer som utför nen - om den god revisorssed och god revisionssed. Med utgångspunkt häri - av genomförs revisionen såväl RRV som auktoriserad revisorer med den av integritet är karaktäristisk för revisorsrollen. Dessa frågor belyses i som bilaga l7. Den föregående diskussionen har gällt redovisningsrevisionen. Självfallet behöver även förvaltningsrevisionen vara obunden och opartisk. Detta betyder att förvaltningsrevisionen i väsentlig mån behöver vara egeninitierad och att den inte kan drivas gemensamt med verksamhet som innebär att konkreta förslag lämnas om hur specifika problem eller frågor i statsförvaltningen eller inom en myndighet bör lösas.

5.4.2 Metodutveckling, föreskrifter och förslag till åtgärder Stöd till regeringskansliet behöver lämnas inom en rad ämnesområden. Det kan gälla att utveckla metoder för redovisning och finansiering, resultatstyrning, avgiftssättning och informationsteknologins användning i statsförvaltningen. Det kan också vara fråga om att analysera eller lämna 90

konkreta förslag om hur ett aktuellt problem i fråga om hur en myndighet SOU 1991 40 bör organiseras, hur förvaltningsstrukturen bör utformas på ett visst områ- Marknadsde, hur styrning bör ske i visst fall och hur ett visst statsbidrag bör modellen utformas eller att genomföra analys av en myndighets ADB-investering eller kostnadsberäkningar för en viss åtgärd. Det kan vidare gälla att för regeringens räkning hålla den samman ekonomiska redovisningen för statsförvaltningen, utföra centrala controlleruppgifter, ombesörja att betalningssystemen är utformade så att de medför en säker och ur kassahållningssynpunkt effektiv hantering samt att utforma ekonomisk information och prognoser. Verksamhet av detta slag hänförs till fält E grundstrukturen. i Föreskrifter, allmänna råd och olika former av information är typiska instrument som en stabsfunktion använder för att åstadkomma avsett . beteende i koncernen. Det är naturligt att en stabsorganisation på uppdrag av regeringen beslutar föreskrifter till myndigheterna på de områden där stabsorganisationen har kompetens. Enligt min mening är det således lämpligt att en stabsorganisation, som ger regeringen stöd inom en rad områden, också med regeringens bemyndigande beslutar föreskrifter riktade till myndigheterna. Innebörden härav är att jag anser det motiverat att i en organisation föra samman viss föreskriftsverksamhet på offentligrättslig grund i fält D i grundstrukturen och viss stödverksamhet riktad till regeringskansliet i fält E. Utvidgad redovisningsrevision samt kritisk analys, utvärdering och granskning av statlig verksamhet förvaltningsrevision utgör ett viktigt stöd till regeringen. Jag har tidigare uttalat att revisionen bör stark, vara obunden och opartisk. Som framgått anser jag att detta förutsätter att revisionsmyndigheten inte beslutar föreskrifter mot vilka revisionen sker och heller inte tillhandahåller myndigheterna stöd i form av ekonomisystem och konsultation. Den fråga som nu aktualiseras är om revisionen, som hänförs till fält eventuellt kan hållas samman med annat stöd som lämnas till regeringen och som således också hänförs till fält E. Det är uppenbart att här inte föreligger något problem beträffande uppdragsgivaren, det är regeringen och dess kansli i båda fallen. Jag vill då peka på att den organisation som vid sidan av revisionen skall ge stöd till regeringen får ganska omfattande uppgifter som täcker breda fält av statsförvaltningen. En sådan stabsorganisation har till uppgift att delta i den ekonomiska och finansiella ledningen av statsförvaltningen, lämna förslag till hur aktuella problem bör lösas och utveckla nya metoder som senare ofta används av myndigheterna. Det sätt på vilket denna stödverksamhet som sådan utförs måste självfallet granskas av revisionen. Viktigare är emellertid att stabsfunktionen löpande lämnar en rad konkreta förslag till regeringen om hur specifika problem i statsförvaltningen och inom en enskild myndighets område bör lösas. Det kan förutsättas att regeringen i flertalet fall följer stabsfunktionens förslag. När dessa genomförs kommer ett direkt samband att finnas mellan stabsfunktionens förslag och det sätt på vilket berörd verksamhet 91

därefter bedrivs. Om denna stabsfunktion och revisionen ingår i samma SOU 199140 myndighet kan därför revisionens Förmåga att obundet granska successivt Marknadsallt fler verksamheter komma att ifrågasättas. Motsvarande gäller självfal- modellen let när regeringen inte Följer stabsfunktionens Förslag. Även då har stabsfunktionen gett uttryck För en bestämd åsikt i frågan. Det stora avseende som jag Faster vid en stark, obunden och opartisk revision, gör att jag finner det olämpligt att låta revisionen ingå i samma myndighet som den egentliga stabsfunktionen. De överväganden som jag nu gjort om stödet till regeringen och dess kansli Fält D och E, leder till slutsatsen att stödet bör organiseras i två enheter. Den ena är en stabsorganisation som bl. a. utvecklar metoder, beslutar föreskrifter, gör analyser av och lämnar förslag till lösningar på aktuella problem och svarar För viss produktion i anslutning till den finansiella ledningen av statsförvaltningen. Den andra är en renodlad organisation som utFör revision och annan granskning av statlig verksamhet och som är sakligt och formellt obunden i Förhållande till all verksamhet som granskas. Denna organisatoriska ordning medför att ledningen För revisionsmyndigheten odelat kan ägna sin uppmärksamhet åt den omfattande och allt mer ansvarsfulla uppgiften att granska statsförvaltningen. Även detta bör medverka till att stärka revisionens ställning. Jag vill avslutningsvis betona att när revisionen och stabsfunktionen ingår i olika myndigheter, är det önskvärt att kunskapsutbytet dem emellan är väl utvecklat. Detta har belysts i bl. a. bilaga l Lämpliga former För kunskapsutbytet bör kunna utvecklas av berörda parter.

5.4.3 Marknadsmässig konkurrens Det finns också anledning att något beröra fälten C och F i grundstruktu- Till dessa fält hänförs produkter och tjänster tillhandahålls ren. som myndigheterna resp. regeringen och dess kansli av flera leverantörer på väl fungerande marknader. I stor utsträckning är det fråga om konsult- och utbildningstjänster på områden som management, ekonomi, ADB och reklam. Myndigheterna köper i stor utsträckning stödtjänster av dessa slag. Underlag som utredningen tagit fram visar att också regeringskansliet i ganska stor utsträckning anskaffar konsultstöd. Jag har emellertid intrycket att regeringskansliet i Första hand anlitar konsulter För att utveckla sina arbetsformer organisations- och ADB-konsulter m. m. samt För att lösa uppgifter som åvilar det enskilda departementet som myndighet ex. informationskampanjer och inte som beredningsorgan åt regeringen. Det förefaller inte som att konsulter i någon större utsträckning används För att stödja ett departements agerande i förhållande till en myndighet i allmänhet eller i en sakfråga. Det betyder i så fall att konsulterna löper liten risk att råka in i situationer där deras lojalitet mot olika uppdragsgivare kan sättas i fråga av någon. Skulle en sådan risk aktualiseras, får Förutsättas att konsultföretaget av kommersiellt motiverade skäl avböjer att ta uppdraget. De produkter och tjänster, som stabsmyndigheterna För närvarande 92

tillhandahåller på vad kan jämföras med marknadsmässiga konkur- SOU 1991 40 som rensförhållanden, är nästan utan undantag sådana som är riktade till Marknadsmyndigheterna. De få tjänster som utförs för regeringens räkning är av modellen ganska allmän natur. Innebörden av vad nu sagts är att jag inte anser det motiverat att, på grundval av verksamhet som nu utförs av de s. k. stabsmyndigheterna, forma en särskild organisatorisk enhet för verksamhet i fält F grundstruk- i turen, dvs. främst konsult- och utbildningsverksamhet riktad till regeringskansliet.

5.5 Huvuddragen i lösningen

Efter dessa överväganden anser jag att det nu är möjligt att ange huvuddragen i hur stödet till regeringen och myndigheterna bör utformas i vad avser verksamhet, organisation, verksamhetsform och finansieringsform. Enligt min mening bör stödverksamheten i stora drag utformas på följande sätt. Vad först gäller stödet till myndigheterna förordar jag att det tillhandahålls av tre enheter, nämligen en servicemyndighet, en arbetsgivarorganisation och ett konsultföretag. Servicemyndigheten bör tillhandahålla myndigheterna produkter och tjänster på bl. a. områdena ekonomi och redovisning, personal- och löneadministration, pensionsadministration samt vissa tjänster på ADB-området där marknadsförhållandena är sådana att valmöjligheterna är starkt begränsade eller utbudet eljest otillräckligt. Verksamheten bör drivas i en uppdragsñnansierad myndighet. Arbetsgivarorganisationen bör på uppdrag av medlemmarna bl. a. utföra centrala förhandlingar, lämna stöd till myndigheterna i arbetsgivar- och personalpolitiska frågor samt utföra intressebevakning i syfte att främja medlemmarnas personalförsörjning. Verksamheten bör drivas i en ekonomisk förening eller i en särskilt anpassad uppdragsmyndighet. Konsultföretaget bör tillhandahålla konsult- och utbildningstjänster på bl. a. områden som verksamhetsutveckling, ekonomi, lednings- och chefsutveckling, personalutveckling samt ADB. Om lönsamhet kan uppnås bör tjänsteexport bedrivas inom företagets kompetensområden. Verksamheten bör drivas i ett aktiebolag och finansieras med marknadsmässiga ersättningar. Vad sedan gäller stödet till regeringen och dess kansli förordar jag att det tillhandahålls av två enheter, nämligen en revisionsmyndighet och en stabsmyndighet. Revisionsmyndigheten bör utföra vidgad redovisningsrevision av statliga myndigheter m.m. på uppdrag av regeringen. Revisionsmyndigheten bör även ha till uppdrag att årligen i en rapport till regeringen sammanfatta de erfarenheter och synpunkter som revisionen föranleder. Revisionsmyndigheten bör också utföra kritisk analys och granskning av statlig verksamhet ur ett effektivitetsperspektiv förvaltningsrevision. Verksamheten bör drivas i myndighetsform samt vara uppdrags- och anslagsñnanl I sierad. 93 |

in

Stabsmyndigheten bör tillhandahålla regeringen och dess kansli stöd i SOU 1991 40 olika former och på olika områden. Organisationen bör utveckla metoder, Marknadsbesluta föreskrifter riktade till myndigheterna, utföra analyser och föreslå modellen lösningar på aktuella problem samt utföra viss produktion i anslutning till ledningen av statsförvaltningen. Kompetens bör finnas inom områden som ekonomisk information, redovisning, finansiering, betalningssystem och kassahållning, upphandling, resultatstyrning, förvaltningsekonomi, förvaltningsstruktur, ledning, organisation och ADB. Verksamheten bör i stor utsträckning vara uppdragsfmansierad. På något område kan det bli aktuellt att inrätta en nämnd för beslut om vissa föreskrifter eller regler. Syftet härmed är att undvika jävsproblem och att möjliggöra medverkan av olika intressenter och särskild kompetens. Några egna beredningsresurser bör en sådan nämnd inte ha, utan kanslifunktionen bör fullgöras av en myndighet med sakkunskap på området. I kapitel 6 presenterar jag närmare de olika enheterna i stödorganisationen.

5.6 Ytterligare myndigheter

Övervägandena lämplig utformning den organisation, skall om av som ge stöd åt regeringen och dess kansli samt åt myndigheterna, har hittills avsett den verksamhet som främst Statskontoret, RRV, SAV, SPV och SIPU samt en del av kammarkollegiet bedriver. Under utredningsarbetets gång har emellertid även verksamheten vid försvarets civilförvaltning och länsstyrelsernas organisationsnämnd uppmärksammats. Hur dessa två myndigheters verksamhet kan passas in i en lösning av det slag som nyss presenterats och de åtgärder detta kan behöva föranleda behandlas i detta avsnitt.

5.6.1 Försvarets civilförvaltning I uppdraget till utredningen ingår att, mot bakgrund av de förslag som lämnas för främst den civila statsförvaltningen, även belysa vilka förändringar som kan behövas på försvarets område avseende t.ex. försvarets civilförvaltnings FCF verksamhet. I direktiven och i prop. 199091 102 om totalförsvaret uttalas att så långt möjligt organisatoriska särlösningar för försvaret bör undvikas. Utredningen har därför prövat i vilken utsträckning den huvudsakliga lösning som presenterats i föregående avsnitt, möjliggör att organisatoriska särlösningar i fråga om viss service och administration inom försvaret kan undvikas och vilka förändringar i övrigt detta kan medföra. Den närmare genomgången av FCFs verksamhet presenteras i bilaga 2 Utredningen har konstaterat att det inom FCF finns en hög kompetens inom ekonomi- och personaladministration. Produkterna och tjänsterna inom dessa områden motsvarar i princip vad några av de s. stabsmyndigheterna tillhandahåller. Utredningen bedömer det som möjligt och lämpligt att inordna dessa uppgifter i den huvudsakliga organisatoriska lösning som presenterats i föregående avsnitt. 94

En förutsättning härför är dock att försvarsmakten kan ställa rätt krav SOU 1991 40 och efterfråga stöd med rätt egenskaper från stödorgan utanför försvars- Marknadsmakten. De centrala staberna kan därför särskilt inom ekonomiområdet modellen kompetens- och kapacitetsmässigt behöva förstärkas, så att dessa kan utöva detta ledningsansvar. Merparten av FCFs verksamhet inom områdena ekonomi- och personaladministration kan inordnas i servicemyndigheten. Såväl försvarsmakten som den civila statsförvaltningen bör ha fördelar av detta. Bättre förutsättningar bör uppkomma att med bibehållen hög kompetens och utan ogynnsamma kostnadskonsekvenser anpassa denna stödverksamhet till en lägre efterfrågenivå inom försvaret och den civila statsförvaltningen. Av stort värde är också att goda förutsättningar skapas att utnyttja FCFs kunnande i fråga om lokala integrerade ekonomi- och personaladministrativa system m. m. Stabsmyndigheten behöver också ha viss kompetens om förhållandena inom försvarsmakten och försvarsdepartements verksamhetsområde i övrigt. . Försvarets myndigheter skall förfoga över medel för att skaffa tjänster från bl. a. servicemyndigheten. Det är därför naturligt att servicemyndigheten måste vara lyhörd för de önskemål om produkter och tjänster som försvaret kan ha. Utredningen har även granskat övriga funktioner vid FCF i syfte att klarlägga om även andra uppgifter kan samordnas med verksamhet inom statsförvaltningen i övrigt. Utredningen har då valt att först pröva vilken verksamhet som naturligt bör vara kvar inom försvarsmakten. Enligt utredningens bedömning är det främst stöd avseende värnpliktsområdet, FN-verksamhet och patentfrågor som framdeles bör höra till försvarsmakten. Det bör kunna utredas i särskild ordning hur denna verksamhet organisatoriskt bör inordnas i försvarsmakten. I bilaga 21 presenterar utredningen diskussionsvis några tänkbara lösningar. Efter denna prövning av FCFs verksamhet återstår verksamheten med rättsliga angelägenheter. Denna verksamhet har knappast någon naturlig anknytning till någon annan försvarsmyndighet eller till försvarsmakten. Med fördel bör den i stället kunna föras över till kammarkollegiet som bör kunna erbjuda en professionell miljö där både personalen och verksamheten kan utvecklas.

5.6.2 Länsstyrelsernas organisationsnämnd l direktiven anges att även andra myndigheter än de s. stabsmyndigheterna lämnar stöd och service. Som exempel anges att länsstyrelsernas organisationsnämnd LON bistår länsstyrelserna. I direktiven anges också att utredningen kan behandla verksamhet vid andra myndigheter än de som primärt ingår i uppdraget. I 1991 års budgetproposition prop. 199091 100 bil. 15 anges att behovet av LONs insatser påverkas av den organisationsförändring som nu genomförs på länsstyrelseområdet och att behovet av insatser efter hand kan förväntas minska. Vidare anges att 95

verksamheten vid LON har koppling till de frågor behandlas SOU 1991 40 en som av denna utredning och att LONs roll och verksamhet skall övervägas i det Marknadssammanhanget. modellen Mot denna bakgrund har utredningen prövat LONs roll och verksamhet utifrån i huvudsak motsvarande utgångspunkter som övriga myndigheter som ingår i översynen. Den närmare genomgången av LONs verksamhet presenteras i bilaga 22. Utredningen kan konstatera att LON främst lämnar stöd till länsstyrelserna inom i huvudsak samma administrativa områden som de andra stabsmyndigheterna. Regeringens behov av stöd från LON regleras i nämndens instruktion, vilket bl. a. innebär att LON har att utföra och medverka i utredningar. Av genomgången framkommer att länsstyrelserna särskilt efterfrågar stöd for att utveckla sin nya roll och i samband med den nya budgetprocessen. Länsstyrelserna prioriterar även stödinsatser av mer generell karaktär, liknande dem övrig statsförvaltning efterfrågar. Även länsstyrelsom om serna vill föra en tätare dialog med regering och departement, anses det dock angeläget samlad länsstyrelsekompetens i någon form finns att att en tillgå. När LONs produkter och tjänster fördelas på enheter i den nya stödorganisationen innebär det att en servicemyndighet och olika konsultföretag kan ge stöd till länsstyrelserna. I fråga om servicemyndigheten rör det sig främst om ekonomiadministrativa tjänster. På ADB-området finns för länsstyrelserna redan ett konsultföretag etablerat, nämligen LänsData AB. Stöd till regeringen och dess kansli kan tillhandahållas av en stabsmyndighet och av enskilda länsstyrelser. Länsstyrelserna bör också kunna ta ett ökat ansvar för sina angelägenheter och bl.a. utnyttja möjligheter till samordning i länen och till ökat regionalt samarbete. Regeringen kan också uppdra åt enskilda länsstyrelser att handha vissa serviceuppgifter åt samtliga länsstyrelser. Uppgifter kring diarie- och arkivfrågor bör kunna återgå till riksarkivet. Om vissa uppgifter får nya huvudmän, som ex. handels- och föreningsregistret vilket nyligen föreslagits av Statskontoret, underlättas anpassningen till den nya stödorganisationen. I sammanhanget kan också övervägas om inte genomförandet av länsstyrelsereformen och införandet av den nya budgetprocessen gör att regeringen behöver förstärkt stöd för att följa och stödja denna utveckling. Uppgifterna är dock av helt annan karaktär än de som utförs av LON. Vidare kan det vara viktigt att övergångsvis hålla samman förändringsarbetet och att utveckla ägar- eller förvaltarfunktionen i förhållande till länsstyrelserna. En möjlig lösning är att en särskild, tillfällig stabsfunktion i eller i nära anslutning till regeringskansliet står till förfogande för det statsråd som svarar för länsstyrelserna. Inom länsstyrelseområdet söker LON hålla kompetens inom en rad specialiteter. LON har en personalstyrka på mindre än 20 personer. Det betyder att kompetensen inom varje område bärs upp av endast en eller organisation ofrånkomligen mycket sårbar och två personer. En sådan är knappast långsiktigt livskraftig. Förutsättningarna att upprätthålla och 96

vidareutveckla kompetensen och därmed att avnämarna ett gott stöd SOU 199140 - ge är mycket gynnsammare om verksamheten kan inordnas i främst Marknads- - en större servicemyndighet med bred och djup kompetens. l sådan efter- modellen en frågestyrd organisation är det också naturligt att behoven hos en kundkrets bestående av 24 länsstyrelser uppmärksammas. noga Sammantaget bör regeringens och länsstyrelsernas behov stöd väl av kunna tillgodoses med nu beskrivna åtgärder.

7 11-0624.SOU 199140

6 Förslag SOU 1991 40

Förslag I detta kapitel beskrivs mer i detalj hur den organisation bör utformas, som skall ge stöd åt regeringen och dess kansli samt åt myndigheterna. Inledningsvis beskrivs var och de institutionerna med avseende en av nya på bl. a. uppgift, form, verksamhet och finansiering. Därefter presenteras bedömningar av hur de institutionerna initialt bör dimensioneras. nya Avslutningsvis lämnas synpunkter på hur övergången till den organinya sationsstrukturen kan gå till.

6.1 Servicemyndigheten

Uppgift och verksamhetsform

Servicemyndighetens uppgift är att erbjuda statliga myndigheter fl. m. administrativa tjänster mot ersättning. Servicemyndigheten skall främst söka erbjuda tjänster och produkter som är speciella for statsförvaltningen och på områden där marknadsförhållandena är sådana att valmöjligheterna är starkt begränsade eller utbudet eljest otillräckligt. Produkter och tjänster skall tillhandahållas med lämplig kvalitet och på kostnadseffekett tivt sätt. Verksamheten skall bedrivas på myndigheternas villkor och i syfte att tillgodose deras behov och efterfrågan. De små och medelstora myndigheternas behov stöd olika slag bör särskilt uppmärksammas. av av Det nyligen träffade pensionsavtalet kan komma att påverka innehåll och former för de pensionsadministrativa uppgifterna. Servicemyndigheten bildas för att så långt möjligt säkra utbudet vissa av produkter. Med utgångspunkt i kärnverksamheten är det naturligt att servicemyndigheten successivt utvecklar och erbjuder produkter och tjänster som är särskilt anpassade till statsförvaltningens behov och efterfrågan. Sådana produkter och tjänster kan bidra till att kompensera verksamhet som efter hand överlåts till marknaden att erbjuda. Servicemyndigheten har inte till uppgift att på regeringens uppdrag föra viss forvaltningspolitik ut en till myndigheterna.

Verksamhet

Servicemyndigheten bör särskilt erbjuda myndigheter stöd vid utveckling och anpassning resultat- - av mått och uppföljningssystem, - erbjuda myndigheter löne- och personaladministrativa system, - erbjuda myndigheter ekonomiadministrativa system, - erbjuda myndigheter service i övrigt inom de ekonomi- och personaladministrativa områdena t.ex. utformning kontoplaner, ekonomisk av redovisning, bokslut, lönerapportering och tillfällig utlåning av personal, tillhandahålla myndigheter pensions- och grupplivadministration, - - erbjuda myndigheter kontorsadministrativa systern, erbjuda myndigheter stöd vid upphandling ADB-utrustning, - av pro- 99

tillhandahålla avropsavtal, SOU 1991 40 gram och ADB-tjänster ex. genom att Standardavtal medverka i enskilda anskaffningar, Förslag ramavtal och samt erbjuda myndigheter tillämpningsanpassat stöd i frågor om ADB-säker- offentlighet och sekretess samt personregister och integritet, het, erbjuda myndigheter stöd vid val tekniska lösningar på ADB-områav det i fråga leverantörsoberoende teknik, kommunikation och ex. om

tillämpningar, till myndigheternas intressen vad gäller utveckling och införanta vara standards och på det informationsteknologiska området, de av normer lämna information till myndigheterna om gällande standards och tek- - ADB-området, niska normer på

erbjuda myndigheterna utbildning på ADB-området, -g bedriva utvecklingsarbete inom verksamhetsområdet, ekonomisk redovisning och löneutbetalning under erbjuda system för krigsförhållanden.

Finansiering

Servicemyndigheten skall arbeta på uppdrag myndigheter m. fl. Aktiv av kunder utanför den statliga sektorn förutsätts normalt inte bearbetning av Verksamheten bör intäktsfinansierad s. 1 OOO-anslag. förekomma. vara Servicemyndigheten bör disponera rörlig kredit och kunna fondera en överskott. Tjänsterna skall erbjudas på villkor som ger full kostnadstäck-

Varje Verksamhetsgren bör utgöra resultatenhet. Vid prövning. en egen beslutsordningen för avgiftssättning bör strävan vara att serviceningen av avgifterna. Därmed läggs kostnads- och inmyndigheten själv fastställer

täktsansvaret odelat på Servicemyndigheten. Styrelsen bör fastställa grun-

för Servicemyndigheten kan motta bidrag från staten eller der taxor m. m. för viss verksamhet eller för särskilda utvecklingsprojekt. annan

Organisation

Servicemyndigheten bör bildas att till den nya myndigheten förs genom vid SPV och den del verksamheten vid RRVs ekonomisverksamheten av avdelning innefattar förvaltning och utveckling av system S m. m. ka som för enheten för systemutveckling och del av enheten för enheten system ekonomisystem. Till Servicemyndigheten bör vidare föras verksamheten

vid kammarkollegiets enhet för administrativ service, huvuddelen av

och upphandlingsverksamhet samt ansvaret för viss Statskontorets ITkursverksamhet vid SIPU avseende ekonomi- och personaladministra-

tion. Till servicemyndigheten bör också föras verksamhet från FCF mer-

internprogram l personaladministrativt stöd och värnpliktsförparten av måner, internprogram 2 utveckling och användning av PA-system samt

3 ekonomisk redovisning samt viss verksamhet vid LON. internprogram verksamhet ingå i servicemyndigheten bedrivs för närva- Den som avses på olika platser i landet. En omlokalisering av verksamhet riskerar rande förloras. Utredningen föreslår därför 100 medföra att värdefull kompetens

ingen omlokalisering. Servicemyndigheten förutsätts således bedriva verk- SOU 199140 samhet i Karlstad, Stockholm och Sundsvall. Förslag Servicemyndigheten skall tillgodose avnämarnas och gemensamma enskilda intressen. Myndigheterna bör därför väl företrädda i organisavara tionens styrelse.

6.2 Arbetsgivarorganisationen

Uppgift och verksamhetsform

Organisationen har till uppgift att ta till olika statliga institutioners vara intresse som arbetsgivare. Inledningsvis kan forhandlingsområdet förutsättas i huvudsak motsvara dagens. Nya verksamhetsformer aktualiseras för statlig verksamhet, vilket på sikt och på olika sätt kan påverka förhandlingsområdet. Organisationen medlemmarna stöd inom det arbetsger givar- och personalpolitiska omrâdet. Statliga myndigheters medlemsskap i arbetsgivarorganisationen bör normalt föreskrivas av regeringen i respektive myndighets instruktion eller på annat lämpligt sätt. Verksamhetsformen skall tillgodose medlemmarnas krav på inflytande över verksamheten och målen för denna. Den naturliga Verksamhetsformen är en ekonomisk förening men under övergångstid är även en en anpassad uppdragsmyndighet tänkbar. I avvaktan på att ett effektivt system för myndighetsvisa utgiftsramar utformas, behålls den ordning innebär att regeringen och riksdagen som skall godkänna vissa avtal om anställningsvillkor.

Verksamhet Arbetsgivarorganisationen bör särskilt ta till vara och främja medlemmarnas intressen arbetsgivare, - som för medlemmarnas räkning förhandla och sluta kollektivavtal med de arbetstagarorganisationer som staten normalt sluter avtal med, - på begäran bistå medlemmarna vid lokala förhandlingar och vid stridsåtgärder, - kunna företräda arbetsgivaren i arbetsdomstolen eller allmän domstol, verka för ett gott förhållande mellan arbetsgivare och arbetstagare i syfte att främja medlemmarnas verksamhet, i utreda och utveckla frågor som är av intresse för ett gemensamt arbets- givaragerande samt verka för ett enhetligt uppträdande i kollektivavtalsfrågor, utveckla och tillhandahålla löne- och personalstatistik, på begäran bistå medlemmarna med råd om hur personalfrågor kan hanteras vid organisations- och strukturförändringar, bevaka medlemmarnas arbetsgivarintresse i förhållande till regeringen och andra arbetsgivarorganisationer samt utbildnings-, arbetsmarknads- och arbetsmiljöorgan ex. i fråga om kompetensförsörjning, arbetskraftsfrågor vid anpassning till EG, lednings- och organisationsutveckling samt arbetsmiljö, 101

bevaka medlemmarnas intressen hos fonder och arbetslivsorgan, SOU 1991 40 utföra samhällsekonomisk bevakning och analys, Förslag utveckla arbetsgivar- och personalpolitik i frågor som är av intresse för medlemmarna råd och utbildning i syfte att främja medlemsamt ge intresse som arbetsgivare ex. avseende lön, belöningsformer, marnas arbetsmiljö, personal- och chefsförsörjningsfrágor, arbetsrätt och av-

talstolkning, till regeringen lämna statistik och kostnadsberäkningar med anledning löneavtal t.ex. för närvarande underlag för omräkning av lönemeav del, lönemerkostnader och försvarsprisindex.

Finansiering

Verksamheten finansieras med medlemsavgifter. Beräkningsgrunder och

avgiftssatser för dessa beslutas av organisationen. För tilläggstjänster anpassade till enskildmedlems behov uttas kostnadstäckande ersättning. en

Om verksamhetsformen uppdragsmyndighet väljs kan organisationen be-

höva disponera en rörlig kredit.

Organisation

Arbetsgivarorganisationen bör bildas på grundval av SAVs verksamhet. Organisationens olika styrande bör utgöras av företrädare för medorgan lemmarna.

6.3 Konsultföretaget

Uppgift och verksamhetsform

Konsultföretaget är staten i vart fall inledningsvis helt ägt aktieboett av lag. Företaget tillhandahåller statliga myndigheter och andra kunder konsult- och kompetensutvecklingstjänster. Företaget får inom sitt verksam-

hetsområde bedriva tjänsteexport. När konsultföretaget har bildats skall det ha samma relation till myndig-

heterna som andra konsultföretag.

Verksamhet

Under förutsättning att lönsamhet nås kan konsultföretaget förmodas

erbjuda tjänster avseende bl. a. verksamhetsutveckling, lednings- och chefsutveckling, personalutveckling och personaladministration, - ADB, information och kommunikation, ekonomi och redovisning, kompetensutveckling inom verksamhetsområdet. 102 -

Som led i rörelsen kan drivas förlagsverksamhet samt kurs- och konfe- SOU 1991 40 rensgårdar. Förslag

Finansiering

Verksamheten finansieras med marknadsmässiga ersättningar från kunderna. Ägaren tillskjuter nödvändigt eget kapital. Företaget får inte några bidrag från regeringen. Tjänster åt regeringskansliet kan erbjudas på marknadsmässiga villkor om detta i det enskilda fallet är förenligt med företagets intresse. Liksom andra konsultföretag kan företaget komma att erbjuda tjänster på områden där statliga organisationer bedriver avgiftsfinansierad verksamhet.

Organisation Konsultföretaget bör bildas på grundval den verksamhet av som SIPU bedriver. Ansvaret för vissa fasta kurser på de ekonomi- och personaladministrativa områdena bör föras över till servicemyndigheten. I konsultföretagets styrelse bör ingå företrädare för ägaren och kan personer som bidra till att främja bolagets intressen.

6.4 Revisionsmyndigheten

Uppgift och verksamhetsform

Revisionsmyndigheten har till uppgift att på uppdrag regeringen utföra av revision av statliga myndigheter fl. m.

Verksamhet

Revisionsmyndigheten bör särskilt

granska myndigheters årsredovisning i syfte att bedöma den är - om rättvisande och varje år till regeringen revisionsberättelser, avge granskningen skall göras enligt god revisionssed i staten, granska myndigheters upphandling produkter och tjänster, - av - granska hur statsbidrag används av mottagarna i den mån de är redovisningsskyldiga för bidragen gentemot staten eller särskilda föreskrifter meddelats om bidragens användning, granska statliga stiftelsers årsredovisning om stiftelsernas stadga före- skriver det och avge revisionsberättelse, i anslutning till granskningen affársverkens årsredovisningar också - av granska verkens koncernredovisning och avge revisionsberättelser till regeringen, årligen till regeringen redovisa en sammanställning och översiktlig - analys av resultatet av den löpande och årliga revisionen myndigheters av redovisning, genomföra egeninitierad effektivitetsinriktad analys och granskning - av 103

anmäla resultat vikt till regeringen förvalt- SOU 1991 40 statlig verksamhet samt av ningsrevision, Förslag genomföra effektivitetsinriktad analys, utvärdering och granskning av statlig verksamhet på särskilt uppdrag av regeringen.

Finansiering Regeringen upphandlar revision statliga myndigheters m.fl. redovisav ning från bl. revisionsmyndigheten. Regeringen kan också uppdra åt a. auktoriserat revisionsbolag att genomföra revision av statliga myndigheters och institutioners redovisning. Granskning statliga myndigheters redovisning bör finansieras med av arvode för varje revisionsuppdrag. Så snart någon kunskap vunnits om revisionskostnaderna för de olika myndigheterna bör revisionsarvodet debiteras granskad myndighet m. m. Den årliga sammanställningen och analysen av redovisningsrevisionens erfarenheter bör finansieras ett särskilt uppdrag från regeringen. Den som skall även innefatta erfarenheter framkommer vid auktoriserade revisom sionsbolags revision statliga myndigheter. Detta förutsätter naturligtvis av kontakter med de ansvariga revisorerna. Egeninitierad eñektivitetsinriktad analys och granskning förvaltningsrevision bör finansieras på sådant sätt att verksamhetens självständighet och integritet säkerställs. Detta kan ske genom anslagsfinanisering och att flerårig planeringsram läggs fast. genom en Elfektivitetsinriktad analys, utvärdering och granskning av viss verksamhet, sker på särskilt uppdrag regeringen, bör finansieras med som av ersättningar. Revisionsmyndigheten kan behöva disponera en rörlig kre-

dit.

Organisation

Revisionsmyndigheten bör bildas pâ grundval av den verksamhet som utförs vid RRVs avdelning för redovisningsrevision och avdelning för förvaltningsrevision. Med hänsyn till att redovisningsrevisionens innehåll vidgas torde viss omfördelning till redovisningsreviavses av resurser nödvändig. Vissa uppgifter avseende statlig upphandling bör sionen vara föras från avdelningen för förvaltningsrevision till stabsmyndigheten. I

propositionen prop. 19909187 näringspolitik för tillväxt aviseras

om

ombildning till aktiebolag vissa añärsverk. överväganden kan behövas

av hur detta påverkar möjligheterna för revisionsmyndigheten att vara om revisor enligt bestämmelserna i aktiebolagslagen.

6.5 Stabsmyndigheten

Uppgift och verksamhetsform

Stabsmyndigheten har till uppgift att tillhandahålla regeringen och dess i olika former och på olika områden. Stabsmyndigheten för- l04 kansli stöd

medlar de förvaltningspolitiska intentionerna till myndigheterna. Som led SOU 1991 40 i detta arbete kan stabsmyndigheten lämna myndigheter allmänna råd, Förslag utbildning och information.

Verksamhet

Stabsmyndigheten bör särskilt

utföra beräkningar av statsbudgetens inkomster, utföra budgetprogno- ser, sammanställa statsbudgetens utfall och utforma finansstatistik samt analysera, förklara och informera om resultaten,

utveckla metoder för statlig redovisning, finansiering och anslagskon-

struktioner samt besluta föreskrifter och lämna myndigheterna allmänna råd, utbildning och information på dessa områden, pröva om ekonomisystem som en myndighet önskar använda uppfyller de centrala krav som finns, göra avstämningar av betalningsströmmar på statsverkets checkräkning och av statskassans saldo och utföra analyser i anslutning härtill samt utveckla metoder och besluta föreskrifter samt lämna allmänna råd, utbildning och information på betalnings- och kassahållningsområdet, föra register över statliga avgifter och pröva avgifter som används i statlig verksamhet samt besluta föreskrifter, lämna allmänna råd, utbildning och information på området, bevaka behovet av och besluta föreskrifter samt lämna myndigheter allmänna råd, utbildning och information i fråga statlig upphandom ling, utföra metodutveckling samt lämna allmänna råd, utbildning och infor- mation avseende den nya budgetprocessen, biträda med analys och planering av förnyelsen av den statliga verksam- heten, utveckla metoder för resultatstyrning och resultatanalys samt lämna allmänna råd, utbildning och information på området, lämna råd vid beställning, genomförande och tolkning av resultatanaly- ser, göra analyser, lämna råd och förslag när det gäller Verksamhetsmål, resultatanalys och resultatmátt samt styrnings-, planerings- och uppföljningssystem avseende en myndighet, en sektor eller ett sektorsövergripande område, göra analyser, lämna råd och förslag när det gäller förvaltningsstruktur, ansvarsfördelning och finansiering inom en viss sektor, göra analyser, lämna råd och förslag när det gäller organisationsstruk- tur, ledning och styrning avseende en viss myndighet samt utformningen av ett visst statsbidrag, biträda med att forma datapolitiken for statsförvaltningen och att för- medla denna till myndigheterna, bevaka och analysera behov av samt föreslå åtgärder på ADB-området - Lex. föreskrifter, utvecklingsprojekt, infrastruktur, ADB-säkerhet, offentlighet och sekretess, personregister och integritet, 105

initiativ och eventuellt bidra till finansiering visst standardise- SOU 199140 ta av ringsarbete eller utvecklingsprojekt. Förslag uppmärksamma strategiska ADB-investeringar tidigt i planeringspro- cessen, lämna allmänna råd och information om ADB-frågor i statsförvaltning- en, lämna stöd vid prövning av myndigheters ADB-investeringar. -

Finansiering En del verksamheten bör finansieras med årliga uppdrag som lämnas i av regleringsbrevet. För dessa uppgifter bör preciseras vilka produkter och tjänster som skall framställas och vilka resultat som förväntas. Resurser bör anvisas för varje produkt eller grupp av produkter. Resurser kan också ges för egeninitierad verksamhet. Rådgivning och biträde till regeringskansliet av i varje särskilt fall liten omfattning bör finansieras som ett samlingsuppdrag som lämnas i regleringsbrevet. Redovisning bör göras av hur detta stöd utnyttjas. Analys- och utredningsuppdrag samt andra uppdrag från regeringen eller dess kansli någon omfattning bör finansieras med ersättningar i av samband med att uppdraget lämnas eller slutrapporteras. Stabsmyndigheten kan behöva disponera en rörlig kredit.

Organisation Stabsmyndigheten bör bildas på grundval av verksamhet som i RRVs ekonomiska avdelning bedrivs vid enheterna för ekonomisk information, avgifter, redovisning och finansiering, resultatstyrning och del av den verksamhet som bedrivs vid enheten for ekonomisystem samt del av den verksamhet i fråga statlig upphandling som bedrivs vid RRVs enhet om för förvaltningsrevision inom utrikesdepartementets område samt av upphandlings- och regelfrågor. Stabsmyndigheten bör vidare bildas på grund- Statskontorets utredningsverksamhet och förvaltningsekonomiska val av verksamhet samt en mindre del av verkets IT-verksamhet. Viss kompetens förhållandena på Försvarsdepartementets verksamhetsområde bör finom i stabsmyndigheten. Förslag från konkurrenskommittén C 198903 nas kan komma att beröra organisationen av föreskriftsgivande och information avseende statlig upphandling. Stabsmyndigheten skall biträda regeringskansliet och vara nära länkad till verksamheten i detta. Någon egen profil mot omvärlden behöver den inte ha. För att skapa denna närhet bör Stabsmyndigheten ha en styrelse vari ingår ett antal statssekreterare. Med nuvarande organisation av regeringskansliet kan ordförandeskapet alternera mellan ex. statssekreterari finans- och civildepartementen. Även i övrigt bör representationen na växla mellan departementen. 106

6.6 Ekonomiska frågor SOU l 991 40 Förslag I avsnitt 3.7 om dimensionering, finansiering och efterfrågestyrning berördes allmänt synsättet när en efterfrågestyrd organisation skall bildas och inleda sin verksamhet. Jag återkommer nu till hur detta kan tillämpas när den organisation skall formas som jag föreslår skall stöd åt regeringen ge och myndigheterna i ledningen och utvecklingen av den statliga verksamheten.

6.6.1 Besparing I 1991 års budgetproposition prop. 199091 100 bil. 15 uttalade föredraganden att utredningens förslag bör innebära en minskning med minst 50 milj. kr. av de sammanlagda anslagen till den verksamhet utreds. I som kompletteringspropositionen prop. 199091 150 bil. 1112 uttalar föredraganden att utredningens förslag bör leda till en förändrad arbetsinriktning och effektivisering av verksamheterna samtidigt möjliggör besom sparingar på statsbudgeten med minst 50 milj. kr. För budgetåret 199192 har berörda myndigheter och verksamheter följande ungefärliga budgetar milj. kr..

Kammarkollegiet

-

Summa 355 402 757

Anm. Budgeten för FCF omfattar internprogram IP 1 PA-stöd exkl. stöd till värnpliktiga samt tvister och förhandlingar, IP 2 Drift och utveckling PA-system av samt [P 3 Ekonomisk redovisning exkl. avveckling av systern FS

En besparing med minst 50 milj. kr. den anslagsfinansierade verksamav heten vid berörda myndigheter motsvarar ca 14% av den samlade anslagsvolymen. Det kan noteras att något än hälften de berörda mer av myndigheternas verksamhet redan finansieras med intäkter från dem som använder organisationernas tjänster. I utredningens grundläggande synsätt marknadsanpassning verkom av samheten ingår att på detta område efterfrågestyrning av produktionen leder till effektivitetshöjningar. Om konkurrens finns med andra leverantörer kan särskilt stora effektivitetsvinster förväntas uppkomma. Effektivitetsvinsterna uppnås genom att de produkter och tjänster erbjuds till som sin utformning och volym till vad uppdragsgivarna eller bestälanpassas larna faktiskt önskar. Vidare påverkar den finansieringsform följer som med efterfrågestyrningen den produktivitet med vilken de enskilda uppdragen utförs. Sammantaget är det, enligt min bedömning, fråga om vä- 107

sentliga effektiviseringar verksamheten och besparingar hos användar- SOU 1991 40 av kan nås. Förslag na som I efterfrågestyrningen ligger att avnämarna, dvs. i detta fall regeringen och dess kansli samt myndigheterna, förfogar över köpkraft med vilken olika slag och i olika former kan anskaffas. Avnämarna kan stöd av använda sina resurser på olika sätt, ex. för att skaffa stöd från olika leverantörer, de kan anpassa volymen och de kan i ökad eller minskad utsträckning utföra verksamhet i egen regi. Detta betyder att det inte är möjligt för utredningen att med större precision ange hur stor efterfrågan totalt och på olika områden som - regeringen och myndigheterna kommer att rikta mot de produkter och tjänster, som de nya enheterna i stödorganisationen erbjuder. Omvänt är det därmed också svårt att med större precision uttala sig om på vilka områden begränsningar verksamheten faktiskt kommer att ske som av jämfört med dagens förhållanden. Med hänsyn till att det är efterfrågan som framdeles skall avgöra verksamhetsvolymen, framstår det egentligen inte som meningsfullt att i administrativ ordning och på förhand ange vilken besparing som uppkommer. Samtidigt innebär onekligen övergång från anslagsfinansiering till ökad användning efterfrågestyrning att betydande effektiviseringar bör kunav na göras redan i samband med att övergång sker till det nya systemet. Av planeringsskäl och av personaladministrativa skäl är det också nödvändigt att för övergångsögonblicket ha fasta utgångspunkter i några avseenden. Av dessa anledningar jag att det trots allt är rimligt att tillfälligt anser utsätta de organisationerna för visst i administrativ ordning angett nya rationaliseringstryck. Mot bakgrund av den betydande effektivitetshöjning som med motsvarande medel åstadkommits i ex. postverkets interna administrativa service och vad ha nåtts vid omstrukturering av centrala stödsom uppges funktioner i stora företag, bör det även på här aktuellt område inte vara särskilt svårt att nå betydande effektivisering. Enligt min bedömning en bör det helt möjligt att samtidigt förbättra stödet till regeringskansliet vara och myndigheterna och nå ekonomisk besparing av den storleksordning en som regeringen förväntar sig.

Frågan kan resas om det inte är skäligt att i detta sammanhang begära att

besparingar skall åstadkommas också i verksamhet som är intäktsfinansierad. Vid bedömningen denna fråga bör observeras att den omställning av och minskning den statliga administrationen med 10% under tre år, av pågår, indirekt kommer att leda till en efterfrågestyrd volymsom nu minskning och kostnadspress på vissa områden i den nu intäktsfinansien erade serviceverksamheten. Dessutom får med utredningens synsätt förutintäktsñnansierad verksamhet redan drivs med relativt sett sättas att nu högre effektivitet än anslagsfinansierad verksamhet. Dessa omständigheter talar för att det, enligt min mening, vore oskäligt att i detta sammanhang besparing i den intäktñnansierade verksamheten. begära en motsvarande Anledning finns dock att noga uppmärksamma avgiftsändringar som kan komma att aktualiseras i denna verksamhet. Vidare finns skäl att upp-

märksamma debesparingar som uppkommer när två myndighetsadmi- SOU 199 l 40 nistrationer bortfaller. Förslag Av sammanställningen i det föregående framgick att den nuvarande direkta anslagsfinansieringen av stödtjänster uppgår till 355 milj. kr. Reducerat med den ekonomiska besparingen som skall åstadkommas bör återstående belopp tillföras regeringen och myndigheterna för att dessa skall kunna skaffa det stöd de behöver. Av tillgängliga anslagsmedel på 355 milj. kr. bör, enligt min mening, 55 milj. kr. Förutsättas kunna Ökningen i Förhållande till de 50 milj. sparas. kr. som nämnts i propositioner motiverar jag bl. a. med att FCF och LON ingår i översynen. Återstående 300 milj. kr. bör fördelas till regeringen nu och myndigheterna att användas för att i olika former anskaffa det stöd dessa anser sig behöva. Till regeringens disposition bör ställas ca 175 milj. kr. att användas För att finansiera uppdrag till främst revisionsmyndigheten och Stabsmyndigheten. Myndigheterna bör tillföras ca 125 milj. kr. att användas för att främst finansiera tjänster från servicemyndigheten och arbetsgivarorganisationen. För myndigheterna exkl. affärsverk motsvarar det i genomsnitt ca 600 kr. per årsarbetskraft. Det är rimligt att små myndigheter får ett något större belopp. Vidare bör i vart fall de mindre länsstyrelserna och Försvarets myndigheter kunna få ett något större belopp, med hänsyn till att LON och FCF För närvarande lämnar anslagsñnansierade s. k. gratistjänster till dessa grupper. Ekonomifunktionen i Försvarsmaktens ledning kan också behöva förstärkas. För att ge en uppfattning om de nya organisationernas storlek kan det vara av visst värde att söka göra en bedömning av hur beställningar motsvarande de 355-55 300 milj. kr., som nu är anslagsfmansierade, och de 402 milj. kr., som nu är intäktsfinansierade, kan komma att ta sig uttryck i efterfrågan på produkter och tjänster erbjuds de olika som av enheterna i den nya stödorganisationen. Med hänsyn till vad som tidigare sagts om svårigheten att på förhand uttala sig om en efterfrågestyrd verksamhets omfattning präglas självfallet varje sådan bedömning avsevärd av osäkerhet. En överslagsmässig bedömning presenteras dock i följande sammanställning milj. kr..

motsvarande 55 milj. kr. dras ur systemet måste rimligen förutsättas medföra att antalet anställda i de fem nya organisatoriska enheterna minskar jämfört med nuvarande organisation. De enheterna måste bemannya nas för att kunna fullgöra de avsedda uppgifterna. Det är dock angeläget 109

den initiala personalstyrkan i och enheterna inte blir större än SOU 1991 40 att var en av att goda Förutsättningar finns för att efterfrågan på tjänster från början Förslag skall förslå till att ge ett tillfredsställande kapacitetsutnyttjande. Ledningarna i de nya organisationerna skall inte medvetet försättas i den situatioatt deras krafter från början främst behöver inriktas på att minska och nen omstrukturera personalstyrkan. En överdimensionering skulle vidare leda till skulder skulle börja byggas i de olika enheterna. Även detta att upp skulle onödigtvis tynga verksamheten. En annan och naturlig sak är att ledningarna skall svara för att en löpande och successiv anpassning av produktionen och resurserna sker i anslutning till att efterfrågan förändras. En kostnadsminskning med 55 milj. kr. kan bedömas motsvara en minskning av personalstyrkan med ca 155 årsarbetskrafter. Lönekostnaden har då antagits i genomsnitt vara 300 000 kr. och vissa personalnära omkostnader 50000 kr. per årsarbetskraft. I syfte att nå en ökad flexibilitet finns skäl för något större personalminskning görs. Ökade att en resurser kan då disponeras för att tillgodose skiftande behov genom att köpa externa tjänster. Den nuvarande personalstyrkan i de berörda myndigheterna framgår av följande sammanställning.

Kammarkollegiet adm. service 30 25 - LON 17 18 FCF ea, pa 86 82 - Summa 1 305 1 217

Anm. Antal anställda i mars 1991har defmierats på det sätt som anges i regeringens direktiv för myndigheternas anslagsframställningar. Antal årsarbetskrafter har definierats som antal löneutbetalningar i mars 1991 justerat med tjänstgöringsgrad samt reducerats med långtidssjuka och lönebidragsanställda.

Efter minskning 155 årsarbetskrafter kan följande planeringsen med ca ramar för organisationen i var och en av de nya institutionerna bedömas vara rimliga.

Mot bakgrund av vad jag har anfört i det tidigare, anser jag att det är motiverat att dimensionera de nya institutionerna med viss försiktighet.

Dessa bör därför starta med en något mindre organisation än vad som SOU 1991 40 skulle följa av en fullständig fördelning av den överslagsvis angivna samla- Förslag de volymen årsarbetskrafter. Anpassning kan efter hand ske med ledning av efterfrågesignalerna. Bemanningen av den initiala organisationen för respektive institution bör därför utgå från den angivna planeringsramen. Reservramen bör kunna tas i anspråk helt eller delvis om det visar sig att goda Förutsättningar finns att få uppdrag och intäkter. På sikt kommer regeringskansliets och myndigheternas efterfrågan på stöd avgöra de olika organisationernas storlek.

Beträffande konsultföretaget bör betonas att den angivna planeringsra-

men är av annan karaktär än de andra ramarna. Det ankommer på bolagets styrelse att ange de förutsättningar den med ledning av sitt lönsamhetsmål anser lämpliga för den verkställande direktörens verksamhetsplanering och bemanning av organisationen. l och med att den verksamhet som avses redan i dag bedrivs samlat och i konkurrensutsatta former, bör ledningen ha goda förutsättningar att tidigt bedöma om en del av reservramen kan disponeras. Om arbetsgivarorganisationen får associationsformen ekonomisk förening får även dess styrelse ta ställning till dimensioneringen.

6.6.2 Finansiering Avsikten är att verksamheten i den nya organisationen, som skall stöd ge åt regeringen och dess kansli samt åt myndigheterna, så långt möjligt till

sin inriktning och omfattning skall styras efterfrågan. Det betyder att de

av olika avnämarna skall disponera erforderlig köpkraft och avgöra hur de önskar använda den. När det gäller myndigheternas efterfrågan på produkter och tjänster från främst servicemyndigheten, arbetsgivarorganisationen och konsultföretaget bör köpkraft fördelas till alla myndigheter exkl. affärsverken i statsförvaltningen. storleksordningen på det belopp som kan aktuellt och vara några fördelningsgrunder angav jag i det föregående. Resurserna torde i väsentlig mån behövas för att betala avgifter till arbetsgivarorganisationen, utökad avgiftsfinansiering av ekonomi- och personaladministrativa tjänster samt ersättningar för bl. a. informationsteknologiska tjänster. Efter det första verksamhetsåret bör en genomgång göras av hur myndigheterna har använt det resurstillskott de fått och hur deras anskaffning av produkter och tjänster från stödorganisationen har påverkats av den nya ordningen. En analys kan grundas på information från myndigheterna och enheter i stödorganisationen. Mot bakgrund av erfarenheter som utredningen gjort, finns skäl att också peka på möjligheten att med enkät samlad bild de en en av förändringsprojekt pågår vid myndigheterna. som Vid avgiftsñnansiering riskerar främst små myndigheter att ha svårigheter att frigöra tillräckliga resurser för att anskaffa stöd. Effektiviseringsbehovet är emellertid relativt sett inte mindre vid små myndigheter. Det är därför önskvärt att en del av de resurser som ställs till regeringens disposi- lll

tion kan användas för att under löpande budgetår vid behov lämna ett SOU 199 l 40 bidrag till liten myndighet, önskar inleda ett utvecklingsprojekt. Förslag en som Särskilt bör detta kunna ske i den inledande fasen i ett, som det bedöms, större och angeläget förnyelseprojekt. När det gäller regeringens och dess kanslis efterfrågan på tjänster riktas denna främst till revisionsmyndigheten och stabsmyndigheten. Vad först gäller revision bör resurser under budgetåret 199293 hållas samlade på ett anslag regeringen disponerar. Sammanlagt kan det röra som sig 100 milj. kr. Ungefär hälften härav avser redovisningsrevision. om ca Medel bör ställas till revisionsmyndighetens och auktoriserade revisionsbolags förfogande när offert accepterats för revision av en myndighet eller myndigheter. Medel bör också ställas till förfogande för en grupp av uppdraget att lämna samlad överblick och analys av vad som framkomen vid revisionen. Inriktningen bör att från budgetåret 199394 mer vara medel för revisionskostnaderna skall kunna ingå i de anslag som anvisas de olika myndigheter som skall revideras. Ytterligare ca 50 milj. kr. bör då kunna räknas in i myndigheternas budgetar. l fråga revisionsmyndigheten egeninitierad etfektivitetsinriktad om av analys och granskning bör resurser ställas till förfogande med regleringsbrevet till revisionsmyndigheten. Det kan förutsättas att huvuddelen av den förvaltningsrevisionella verksamheten även i fortsättningen blir egeninitierad. I fråga effektivitetsinriktad analys, utvärdering och granskning som om sker på särskilt uppdrag av regeringen samt andra utredningsuppdrag som utförs på uppdrag regeringen, bör resurser hållas samlade på ett anslag av regeringen disponerar. När uppdrag lämnas eller slutrapporteras bör som medel ställas till revisionsmyndighetens förfogande. Ärenden innefattar uppdrag till revisionsmyndigheten kan antas som sådant slag att beslutet föregås av s. k gemensam beredning. vara av Även för att anskaffa tjänster från bl. a. stabsmyndigheten bör resurser hållas på ett anslag som regeringen disponerar. Inget hindrar att samman det är anslag där medel för revision m. m. finns. samma som En hel del bör kunna anvisas till stabsmyndigheten i regleringsresurser brevet. Ett tydligt uppdrag innefattande uppgifter, resurser, handlingsregler och förväntat resultat bör kunna ges i regleringsbrevet eller i anslutning härtill. Sådana årsvisa uppdrag kan lämnas för åtskilliga av de stödtjänster nämnts i avsnitt 6.5, exempelvis produktion av ekonomisk informasom tion samt bevakning och löpande utveckling av redovisning, betalningar, avgifter och upphandling samt bevakningsuppgifter m. m. på ADB-området. Vidare bör i regleringsbrevet ett samlingsuppdrag kunna anvisas som medel för rådgivning och annat biträde till regeringskansliet av i varje enskilt fall liten omfattning. En tänkbar gräns är en kostnad på 10 000 eller 20000 kr. Medlen bör få disponeras av stabsmyndigheten när kostnaden för stödinsats avräknas mot uppdraget. Resursutnyttjandet skall redoen visas i efterhand. När det gäller analys-, utrednings- och utvecklingsuppdrag av något större omfattning, bör dessa finansieras med medel som ställs till förfogan- 112

de när uppdraget lämnas eller slutrapporteras. Resurser för detta ändamål SOU 1991 40

bör finnas på anslaget som står till regeringens disposition. Förslag

Resurser som står till regeringens förfogande kan direkt eller kanske framför allt indirekt via stabsmyndigheten lämnas bidrag som till servicemyndigheten. Syftet är då, tidigare nämnts, bidra till finansom att siering av viss verksamhet eller till viss metodutveckling för myndigheav terna gemensamt intresse, som bedöms angelägen, kanske inte men som kommer till stånd utan ett sådant stöd.

Uppdrag till stabsmyndigheten eller till annan när det finansieras från det sammanhållna anslaget kan antas föregås bered- - av s. gemensam ning.

Med en indelning av det slag presenterats, kan de olika slag som nu av stöd, som regeringen och dess kansli sig behöva, preciseras och anser fördelas under de rubriker som anges i följande sammanställning. Huvud-

delen av uppgifterna och bör, markerats, kunna anvisas resurserna som revisionsmyndigheten och stabsmyndigheten uppdrag som i regleringsbreven. Hanteringen i regeringskansliet blir därmed enkel och betydande stadga kan ges åt revisions- och stabsmyndigheternas verksamhetsplane-

ring.

Revision m. m. Redovisningsrevision årsvis - -Av revisionsmyndigheten egeninitierad effektivitetsinriktad analys och granskning årsvis Uppdrag från regeringen avseende bl.a. effektivitetsinriktad - analys, utvärdering och granskning tillfälligt

Annat stöd

Produktionsuppdrag årsvis - - Bevakning och löpande utveckling årsvis

Rådgivning årsvis - Analys- och utredningsuppdrag tillfälligt - Metodutveckling tillfälligt -

Sammantaget innebär mina förslag att betydande belopp kommer stå att till regeringens och dess kanslis förfogande för att skaffa stöd i ledningen och förnyelsen statsförvaltningen. Om hålls av resurserna samman och används för väl preciserade beställningar, kan stor flexibilitet nås i utnyttjandet. Detta ökar också förutsättningarna för god behovsanpassatt en ning och hög verkningsgrad av stödet skall kunna uppnås.

8 11-0624.SOU 199140

Särskilda frågor SOU 1991 40 6.7 Förslag Ägare konsultfdretaget av

således huvuddelen den verksamhet som SIPU för Jag föreslår att av närvarande bedriver skall övertas ett konsultföretag. Detta Företag bör av

ha aktiebolagsform. SIPUs verksamhet har under år ekonomiskt gått ihop. Flertalet senare verksamhetsgrenar förlagsrörelsen ett positivt resultat. Till följd utom ger verksamhetsformen myndighet, har SIPU dock inte efterav att SIPU har nå överskott i verksamheten. SIPU får för närvarande anslagssträvat att för täcka kostnader för vissa myndighetsuppgifter m. m. Det är medel att förutsättningar finns att och utveckla verkmin övertygelse att anpassa den kan nå för branschen normal lönsamhet. Därigesamheten så att en kan ett positivt kapitalvärde skapas för ägaren. nom Konsultbolagets behov eget kapital bör i huvudsak kunna tillgodoses av rörliga kredit i riksgäldskontoret, statskapitalet och genom att SIPUs verkskapitalet omvandlas till aktiekapital Med den form för ägandet m. m. i följande pekar på, blir det aldrig aktuellt med tillskott från som jag det statens budget för eventuell förlusttäckning.

Konsultföretaget skall i vart fall inledningsvis vara helt ägt av staten.

aktualiseras frågan för statens räkning skall förvalta Därmed om vem som aktierna och för de direkta ägarfunktionerna. svara Konsultföretaget kan under avsevärd tid framöver komma att ha antas huvuddelen sina intäkter från svensk och utländsk statsförvaltning. av skall dock, tidigare betonats, inte ett instrument med Företaget som vara förvaltningspolitik skall föras ut till myndigheterna. vilket en viss Vid utformningen den organisation skall ge stöd regeringen av som har jag låtit marknads-och konkurrensförutsättningaroch myndigheterna vägledande. Därmed framstår det som främmande för mig att na vara servicemyndigheten eller arbetsgivarorganisationen skulle förvalta aktier-

för ägarfunktionerna i konsultföretaget. En sådan ordning na och svara uppenbarligen leda till intressekonflikter i fråga i vilken organiskulle om verksamhet skulle bedrivas och sådan ägare skulle knappast sation en besluta kapitaltillskott. Det skulle med andra ord bli heller kunna om ex. ägare och jag avråder bestämt från en sådan lösning. en svag redan kommersiellt arbetande konsultföretag, nämligen Staten äger ett SKD-företagen AB. Detta företag, har l 000 anställda, har tillkomsom ca sammanläggning Statskonsult AB och DAFA Data AB. mit genom en av hälften intäkterna kommer från uppdrag utförs åt statliga Ungefär av som myndigheter och añärsverk. Aktierna i detta företag förvaltas av civilde-

SKD-företagen är att betrakta som en statlig investepartementet. numera Frågan är då vilken relation bör råda mellan det nya konsultförering. som

taget och SKD-företagen. Även SIPU för närvarande erbjuder huvuddelen av sina produkter om i konkurrens med andra konsultföretag m. m., innebär ändå och tjänster från myndighetsformen till bolagsformen en grundläggande övergången villkoren otvivelaktigt är förenad med marknads- och förändring av som Jag därför att de bästa förutsätt- 114 resursmässiga risker av olika slag. anser

ningarna att lyckas, skapas om ändringen verksamhetsformen inte SOU 199140 av kombineras med en eventuell genomgripande omstrukturering verk- Förslag av samheten. Jag anser därför inte att det nya konsultföretaget samlat eller splittrat bör införlivas med SKD-företagen. - De två företagens skilda marknadsinriktningar talar också emot att låta det nya konsultföretaget ingå som en del i SKD-företagen. Det är självfallet viktigt att ett så stort konsultföretag SKD-företasom gen har en eller flera ägare som kan främja företagets kommersiella utveckling i olika avseenden. Enligt min bedömning erbjuder ett departement i allmänhet inte de bästa förutsättningar härför. I det nybildade statliga förvaltningsaktiebolaget Fortia förvaltas statens aktier i främst industriföretag. Fortia har för närvarande ingen särskild kompetens i fråga om tjänsteproducerande företag. Jag anser därför att det bör övervägas att bilda ytterligare statligt ett förvaltningsaktiebolag, kan till uppgift att förvalta aktier i tjänstesom företag som helt eller delvis ägs av staten. Ett sådant förvaltningsbolag bör verka som en aktiv ägare, men inte ha någon operativ roll. Till ett sådant bolag kan statens aktier i SKD-företagen AB överföras i ett första steg. Vad så gäller det nya konsultföretaget anser jag att även aktierna i detta bör överföras till det nya förvaltningsbolaget. SKB-företagen och det nya

konsultföretaget skulle därmed bli systerföretag.

Med en konstruktion av detta slag skulle aktiv och stark ägare kunna en formas för tjänsteproducerande företag. Detta kan vara särskilt betydelsefullt för det nya konsultföretaget under den första tiden då detta söker sin form och visar sin kommersiella bärkraft. Av betydelse är också att ett förvaltningsbolag inom för givna - ramen riktlinjer kan fatta beslut köp och försäljning aktieposter, besluta - om av om kapitaltillskott och nyemissioner, t.ex. till de anställda, utan att riksdagens medverkan behövs. Detta är naturliga inslag i ägaruppgiften. Förvaltas aktierna av ett departement är detta inte möjligt. l detta sammanhang vill jag erinra om att regeringen i 1991 års budgetproposition prop. 199091 100 bil. 2 uttalat att det i normalfallet inte är lämpligt med bolag under myndigheter. Detta synsätt gäller även för bolagsbildning för bedrivande tjänsteexport. Regeringen har nyligen av gett RRV i uppdrag att identifiera konkurrensutsatt affärsverksamhet av större omfattning som bedrivs hos förvaltningsmyndigheter. RRV skall vidare bedöma vilka affársverksamheter som bör brytas myndigheterna ur och överföras till bolag. Jag utgår från att det i ett sådant eller annat sammanhang blir aktuellt att pröva möjligheten att ombilda bl. a. forsvarsdata och försvarsmedia till aktiebolag. Dessa två myndigheter är i dag efterfrågestyrda och intäktsñnansierade och erbjuder sina tjänster i viss konkurrens. Ett förvaltningsbolag, av det slag jag beskrivit, bör kunna för nyss svara ägarfunktionema även för sådana företag, i de flesta fall torde som vara tjänsteproducerande. I ägarens uppgifter ingår vidta de strukturella att åtgärder som är lämpliga.

SOU 1991 40 Utgiftsramar Förslag För mycket långtgående delegering av befogenheter att Förhandla att en för de statligt anställda skall kunna ske till och sluta avtal om löner m. m. myndigheterna i statsförvaltningen, är det nödvändigt att ett effektivt

för myndighetsvisa utgiftsramar utvecklas och används. Denna system i bilaga Jag utgår från att regeringen fullföljer det arbete fråga belyses som inletts på området.

Pensionsadministration

inledda omställningen och minskningen av den statliga admini- Den nu kommer sannolikt att medföra att underlaget för den statliga strationen pensionsadministrationen i form antalet statsanställda kommer att av på sikt. Utvecklingen går vidare mot enklare pensionsavtal. minska får detta på sikt konsekvenser för den statliga pensionsadmi- Sammantaget nistrationen. Denna fråga belyses i bilaga Jag vill mot denna bakgrund regeringen och servicemyndigheten uppmärksamt bevakar de förorda att till samverkan med andra pensionsadministremöjligheter som kan yppas rande institut. Utredningen och SPV har haft kontakter med ett par institut. Goda skäl finnas att i olika former fortsätta dessa kontakter. synes

Ökad konkurrens

översiktliga beskrivning innehållet i de olika organisationerna som Den av endast ögonblicksbild. Utbudet produkter och tjänster gjorts, utgör en av löpande förändras på förändringar i efterfrågan. skall självfallet som svar Inriktningen bör vidare att, när så kan bedömas ekonomiskt fördelakvara grad möjligt avstå från att utföra verksamhet i egen regi tigt, i så hög som och i stället i konkurrens upphandla tjänster av olika slag. Därutöver bör låta produkter och tjänster successivt utsättas för marken strävan vara att nadsförutsättningar allt konkurrens. Syftet härmed är som rymmer mer av självfallet utnyttja konkurrensens effektivitetsfrämjande verkningar. att inte givet servicemyndigheten spontant är intresserad av Det är att ex. släppa ifrån sig produkter och tjänster som väl hävdar sig på en att marknad med rikt utbud. Jag utgår därför från att regeringen som ägare ett bevakar sistnämnda fråga.

S t yrelseledamöters ansvar

således ägar- eller förvaltarroll avseende statsförvalt- Regeringen har en ningens myndigheter. I kapitel 4 har jag betonat angelägenheten av att särskilt denna roll ytterligare utvecklas. Ett naturligt moment i ägaransvabesluta myndigheternas resultat- och balansräkningar. Jag ret är att om därför regeringen uttryckligen skall besluta om att fastställa föreslår att myndigheternas resultat- och balansräkningar. För att möjliggöra detta, revisorerna i revisionsberättelsen uttala sig om de tillstyrker att resulbör balansräkningarna fastställs. Revisionsberättelsen skall av revisotat- och i bilaga 17. 116 lämnas till regeringen. Dessa frågor belyses rerna

Verkschefers och styrelseledamöters ansvar för det sätt pâ vilket de utför SOU 1991 40 sina uppgifter är för närvarande oklart. Regeringen har prop. Förslag 199091 100 bil. 2 uttalat att den avser att göra översyn verksstyrelen av sernas ansvar. I regeringens ägarroll i förhållande till statsförvaltningens myndigheter ingår, enligt min mening, som ett annat naturligt moment att ta ställning till om verkschefen och styrelseledamöterna i övrigt skall beviljas ansvarsfrihet. För att möjliggöra detta, bör revisorerna i revisionsberättelsen uttala sig om de tillstyrker att ansvarsfrihet beviljas. Denna fråga belyses i bilaga 17.

God revisors- och revisionssed i staten RRV fastställer för närvarande vad som är god revisorssed och god revisionssed inom staten. Enligt min mening bör normerna för revisionen inom staten fastställas av någon annan än den som utför revisionen. Därmed undviks uppenbara jävsproblem. Kvalitetskraven bör vidare dem är intressenter anges av som i revisionen och inte av det utför revisionen. Tillsyn över organ som revisorernas arbete underlättas också därmed. Detta blir särskilt viktigt om revisionstjänsterna upphandlas i konkurrens mellan revisionsmyndigheten och auktoriserade revisionsbolag. Regler om god revisorssed och god revisionssed i staten bör, enligt min mening, fastställas av en nämnd där revisionens intressenter är företrädda. Det kan också vara av värde om de kunskaper och erfarenheter som Föreningen Auktoriserade Revisorer FAR och kommerskollegiet har samlat på området kan tillföras ett sådant beslutsorgan. Nämnden skall vara fristående i förhållande till revisionsmyndigheten, vilken dock bör det ge kanslistöd som behövs. Utvecklingen av god revisorssed och god revisionssed sker löpande mot bakgrund av dels erfarenheter som praktiskt verksamma revisorer vinner, dels de anspråk som ägarna, borgenärerna och samhället För att reser. åstadkomma en tillräcklig förankring i verkliga förhållanden är det naturligt att beredningen av förslag till ändring reglerna för god revisorssed av och god revisionssed i staten i väsentlig mån behöver ske i revisionsmyndigheten. Denna fråga belyses i bilaga 17.

Behov av juridiskt städ Med den inriktning utredningsarbetet i enlighet med direktiven har haft, har det inte funnits anledning att uppmärksamma myndigheternas eventuella behov av stöd i juridiska frågor. Under arbetets del särskilt senare sedan frågor om FCF och kammarkollegiet kommit in i bilden har utredningen emellertid fått intrycket att det hos myndigheterna kan finnas visst behov av och efterfrågan på juridiskt stöd inom olika specialområden. Utredningens förslag innebär att FCFs rättsliga verksamhet förs samman med kammarkollegiets motsvarande verksamhet. Möjligen kan prövas att på denna grundval utveckla en efterfrågestyrd och avgiftsñnansierad funktion för juridiskt stöd till de statliga myndigheterna. I samman- 117

erinras i 199091 150 bil. II 12 uttalas att avsikten SOU 1991 40 hanget kan om att prop. är kartlägga fler kammarkollegiets verksamhetsgrenar kan av- Förslag att om av giftsfinansieras.

F CF och LON Utredningens förslag innebär FCF och LON avvecklas. Övervägandena att härom finns i avsnitt 5.6. De två myndigheternas verksamhet behandlas i bilaga 21 resp. 22. Huvuddelen FCFs verksamhet i fråga om ekonomi- och pesonaladav ministration bör tillföras servicemyndigheten. Detta utgör mer än hälften FCFs samlade verksamhet. Övrig verksamhet vid FCF kan fördelas på av olika myndigheter inom och utom försvaret. Utredningen exemplifierar hur detta kan ske. Hur denna fördelning i detalj bör göras, bör dock övervägas ytterligare. LONs verksamhet i fråga bl. ekonomiadministration bör tillföras om a. servicemyndigheten. Uppgifter avseende diarie- och arkivfrågor bör återgå till riksarkivet. Länsstyrelserna bör också på flera områden gemensamt och enskilt ta ett ökat för sina angelägenheter. Stöd till regeringen ansvar för statsförvaltningen allmän karaktär bör lämnas av stabsmyndigheav Remisser kan i ökad utsträckning ställas direkt till länsstyrelserna. Det ten. kan också övervägas inte genomförandet länsstyrelsereformen och om av införandet den budgetprocessen gör att regeringen tillfälligt behöav nya stärkt stöd. Detta är dock stabsuppgifter av helt annan karaktär än de ver som utförs av LON.

6.8 Genomförande

Utredningens förslag berör verksamheten vid Statskontoret, RRV, SAV, SPV, SIPU, FCF och LON samt del av verksamheten vid kammarkolleen giet. Förslaget innebär att servicemyndighet, en arbetsgivarorganisation en och konsultföretag samt revisionsmyndighet och en stabsmyndighet ett en bildas. Kammarkollegiet berörs i klart avgränsade delar av förslaget genom att verksamhet vid enheten för administrativ service förs över till servicemyndigheten och att den rättsliga verksamheten vid FCF förs över till genom kammarkollegiet. För övriga direkt berörda myndigheter är det fråga om genomgripande förändringar verksamhet, organisation eller finansieringsform samt i av några fall associationsform. Strukturförändringarna är så även av pass betydande att det sammantaget är motiverat att tala om fem nya organisationer. Jag vill erinra att jag inte föreslår omlokalisering av någon om berörd verksamhet. Jag föreslår att de organisationerna inrättas och börjar verka från nya den 1 juli 1992. Med hänsyn till att konkurrensutsatt verksamhet är särskilt sårbar under omställningstid, bör dock prövas om denna kan en förkortas för konsultföretaget och att detta således inleder sin verksamhet tidigare. 118 -

De förfaringssätt som bör användas vid genomförandet av förändringar SOU 1991 40 i den statliga myndighetsstrukturen har nyligen beskrivits i ett statssekrete- Förslag rarcirkulär C 19912. Även i kompletteringspropositionen prop. 1990912150 berördes personalfrågornas hantering vid strukturförändringar. Tillämpningen på här aktuell förändring kan i stora drag vara följande. I anslutning till att regeringen i en proposition till riksdagen föreslår att de nya organisationerna skall bildas, bör regeringen så snart som möjligt utse en chef för varje ny organisation. En ny chef kan tillfälligt förordnas i departementet. Varje chef skall utforma respektive organisation och bemanna den. Målsättningen skall därvid vara att de nya organisationerna skall kunna verka operativt från den l juli 1992. I fråga om konsultföretaget behöver ett aktiebolag bildas samt styrelseledamöter och en verkställande direktör tillförordnas. Statskontoret, RRV, SAV, SPV, SlPU, FCF och LON bör upphöra som myndigheter och avvecklas den 30 juni 1992. Sannolikt återstår en del avvecklingsuppgifter också efter denna dag. Det synes därför lämpligt att ha en avvecklingsorganisation för varje myndighet som upphör. Uppgifter för en sådan avvecklingsorganisation är bl. a. att ha fortsatt arbetsgivaransvar under uppsägningstiden för uppsagd personal, att upprätta bokslut, att avsluta kontrakt eller andra åtaganden samt att klara av arkivfrågor för den myndighet som upphör. De nya organisationernas chefer skall utforma verksamhetsplan samt anställa ledningspersonal som tillsammans med respektive chef kan bilda en ledningsgrupp. I en tillsättningsförordning kan anges den nye chefens befogenheter vad avser t.ex. anställning av personal. I förordningen kan anges vilka avsteg som kan göras från de allmänna reglerna i anställningsförordningen vad gäller utannonsering och ansökningstidens längd. För konsultföretaget gäller delvis andra förutsättningar. Det ankommer på de nya cheferna och deras närmaste medarbetare att utforma de nya organisationerna. Vid utformningen av verksamhetsplanen och arbetsorganisationen kan de nya cheferna ha vägledning av den beskrivning av uppgifter för och det huvudsakliga innehållet i de nya institutionerna som lämnats i avsnitt 6.1 6.5. Vidare kan de planerings- ramar för personalresurser som angetts i avsnitt 6.6.1 utgöra grund för utformningen av de nya organisationerna. Regeringens ställningstagande till utredningens förslag kan självfallet också tillföra förutsättningar som skall beaktas. Få funktioner hos berörda myndigheter kan helt undgå att påverkas av den föreslagna strukturförändringen. Min bedömning är dock att verksamheter som för närvarande är intäktsfinansierade påverkas i förhållandevis liten utsträckning. Samma sak gäller revisionen. Förhållandevis stora förändringar i fråga om omfattning och inriktning förutser jag för verksamhet som LON och i viss mån SAV för närvarande utför samt för utredningsverksamhet m. m. som Statskontoret för närvarande utför. Härtill kommer att rationaliseringsmöjligheterna, som uppkommer när två administrationer upphör, självfallet till fullo skall tas till vara. Många uppgifter i de nya organisationerna har tidigare utförts av perso- 119

nal i de myndigheter avvecklas. De avsedda ñnansieringsformerna SOU 1991 40 som ställer dock krav på ett delvis nytt förhållningssätt, vilket kan nödvändig- Förslag göra viss kompetensutveckling. För att underlätta för de anställda och för att i så stor utsträckning som möjligt ta till vara de tidigare myndigheternas kompetens, bör personalen kunna anmäla intresse för arbete i de nya organisationerna. De nya cheferna kan ta ställning till om vederbörandes kompetens kan tillvaratas i någon befattning i den nya organisationen. Om så är fallet upphör den tidigare anställningen automatiskt om den nya organisationen är en myndighet. Om den nya organisationen däremot är ett bolag eller en ekonomisk förening, upphör den gamla anställningen efter individuell överenskommelse därom. Det bör kunna förutsättas att huvuddelen av de berörda tjänstemännen, om de så önskar, kan beredas anställning i de nya institutionerna. Personal som vid utgången av juni 1992 inte fått ny anställning i den nya organisationen, eller inte har slutat av annat skäl, skall sägas upp av sin respektive anställningsmyndighet. Uppsägningstiden varierar mellan två och tolv månader. Under uppsägningstiden har avvecklingsmyndigheterna ett fortsatt arbetsgivaransvar som bl. a. innebär att utifrån de riktlinjer som trygghetsavtalet anger medverka till bästa möjliga lösningar för den uppsagda personalen. Samverkan sker därvid med Trygghetsstiftelsen, arbetsförmedlingen, arbetsgivarorganisationen och Statshälsan. Stöd kan också behövas från konsultföretag. Vidare kan utbildnings- och utvecklingsinsatser göras. organisationerna bör hållas åtskilda från de olika avvecklingsor- De nya ganisationerna. Därför bör en ansvarig utses att leda avvecklingen av var och en av myndigheterna. Den som arbetar med avvecklingen bör för sin egen del inte sväva i ovisshet om sin framtida anställning. Det är här fråga om en ganska stor förändring av myndighetsstrukturen där flera myndigheter avvecklas och nya organisationer bildas. Den direkt berörda personalstyrkan motsvarar ca 1 200 årsarbetskrafter och ca l 300 anställda. En nettominskning med minst ca 155 årsarbetskrafter förutses. Med hänsyn till de särskilda omständigheterna och för att underlätta förändringen kan det vara lämpligt att under någon tid viss samordning sker. Detta kan åstadkommas ex. genom en samordningsgrupp vari ingår de nya cheferna och de som är ansvariga för avvecklingen. En sådan samordningsgrupp är ett organ för överläggningar och inte för beslut. Det kan underlätta omställningen om berörda centrala arbetstagarorganisationer bereds möjlighet att medverka i gruppens verksamhet. Inför de betydande omställningar som förestår i statsförvaltningen är det angeläget att denna omstrukturering genomförs på ett så tillfredsställande sätt som möjligt. För att i så stor utsträckning som möjligt kunna undvika uppsägningar anser jag att berörda myndigheter bör vara mycket återhållsamma med icke tidsbegränsade nyanställningar. Detta gäller särskilt i sådana funktioner där det är möjligt att förutse stor risk för överta-

lighet vid ett genomförande av förslagen. Jag anser att ansvaret för den

anställda personalen kräver detta. När regeringen tagit ställning till utredningens förslag, kan vid behov alla nyanställningar vid berörda myndigheter tidsbegränsas. 120

Särskilt yttrande SOU 199140

av sakkunnig Kerstin Andersson

Jag delar inte utredarens bedömning att utredningsarbetet har gett ett underlag som kan ligga till grund för ställningstaganden till den framtida inriktningen och organisationen stödet till myndigheter och regeringsav kansli. Jag skall motivera detta i följande. De förslag som presenteras i betänkandet bygger på vissa teoretiska antaganden som lades fast vid utredningsarbetets början. Därtill har förslagen formats utifrån en fastlagd modell den s. marknadsmodellen. Den valda ansatsen är en av fiera som kan användas hjälpmedel för att som sortera verksamhet och diskutera organisation. Oavsett val teoretisk av modell måste tillämpningen ske nyanserat och med beaktande effekter av som faller utanför modellen. Min uppfattning är att det material som tagits fram under arbetets gång i alltför stor utsträckning har anpassats till den valda modellen. Viktig analys och probleminventering saknas i materialet. Vissa frågor har blivit alltför ensidigt belysta. Underlag saknas därför för att dra de slutsatser och lägga de förslag som utredaren gör. Det antagande som ligger till grund för den s. marknadsmodellen är att ingen organisation skall arbeta mot två marknader. Organisationer skall bildas av verksamheter arbetar mot marknad. Organisasom samma tioner skall inte bildas verksamheter har verksamhetsmässiga av som samband. Detta är dock endast en av flera organisationsteorier. Andra teorier ger andra slutsatser. Teorierna bör väljas med framför omsorg men allt tillämpas nyanserat. Utredarens tillämpning modellen innebär att av viktiga verksamhetsmässiga samband och synergieffekter inte värderas och tas tillvara. Den valda modellen kan inte utan modifiering tillämpas på den statliga verksamheten. Riktigheten i att tala om två marknader inom statsförvaltningen kan ifrågasättas. Den statliga sektorn bör snarare betraktas som en koncern vars betingelser ytterst regleras i regeringsformen. Utredarens förslag tillgodoser inte de krav måste ställas vid som styrning av denna koncern. På ekonomistyrningsområdet, där koncernett perspektiv är nödvändigt, är detta mycket allvarligt. Revision statlig av verksamhet bör bedrivas inom ramen för ett statligt huvudmannaskap. För att tillgodose statsförvaltningens samlade behov ekonomistyrning av krävs vidare en sammanhållen kompetens med kunskap statsmakterom nas intentioner, koncernkrav och regelverk, pågående utvecklingsarbete samt myndigheternas behov och ekonomiadministrativa status. En sådan kompetens bör dels fungera som stabsresurs till regeringen dels stöd till ge myndigheterna i koncemgemensamma frågor inom ekonomistyrningsområdet. Utredaren har i sitt arbete utgått från situation då den resultatorienen terade styrningen fått fullt genomslag och alla aktörer behärskar det nya systemet. Den stödorganisation utredaren har format uppfyller inte de krav som måste ställas under den omfattande omställningsfas som statsförvaltningen står inför. Risk finns att det fortsatta utvecklingsarbetet nu misslyckas om grunden för genomförandet, dvs. till behov och efterfråen ga anpassad stödorganisation, slås undan. 121

Statens offentliga 1991 utredningar

Kronologisk förteckning

Flykting- och immigrationspolitiken. A. 33.Branden SallyAlbatross. Den 9-12januari 1990. . Finansielltillsyn. Fi. F6. . Statensroll vid främjande av export. UD. 34.HlV-smittade ersättningfor ideellskada. Ju. . - Miljölagstiftningeni framtiden.M. 35.Någrafrågori anslutningtill en arbetsgivarperiod . Miljölagstiftningeni framtiden.Bilagedel. inomsjukpenningförsäkñngen. . Sekretariatets kartläggningochanalys.M. 36.Ny kunskap och förnyelse. C. O Utvärdering SBU.StatensBeredningför Ut- av 37.Räknamedmiljön Förslagtill natur- och . värdering av medicinskmetodik. miljoräkenskaper. Fi. sportsligochekonomiskutvecklinginom trav- 38.Räkrtamedmiljön Förslagtill natur- och ochgaloppsporten. Fi. miljöräkenskaper. Bilagedel.Fi. Beskattning lcraftföretag. av Fi 39.Säkrareförare.K. Lokalasjukförsäkringsregister. 40.Marknadsanpassade service- och stabsfurtktioner ny - 10.Affärstidema.C. organisation av stödet till myndigheteroch regel Affärstiderrta.Bilagedel.C. ringskansli.C. 12.Ungdomarna ochmakten.C. 4l.Markrtadsanpassade service-ochstabsfurtktionerny - 13.Spelreglema påarbetsmarknaden. A. organisation stödettill myndigheteroch av rege- 14. Den regionala bil- ochkörkortsadminisuationen. K. ringskansli.Bilagedel.C. 15.Infomiationens roll som handlingsunderlag styrningochekonomi. 16.Gemensamma regler-vlagstiftning, klassifikationer ochinfonnationstekrtologi. 17.Forskningochutveckling epidemiologi,kvalitets- säkringochSprisutvecklingsprojekt. 18.lnfomtationsstrtrktur för hälso-ochsjukvårdenen utvecklingsprocess. 19.Storstadens traftksystem. Överenskommelse om trafik och miljö i Stockholms- Göteborgs- och Malmöregionerna. K. 20.Kapitalkosmader inomförsvaretNyaformerför finansiellstyrning.F6. 2l.Personregistrering inomarbetslivs-,forsknings-och massmedieomrádena, Ju. m.m. 22. Översyn lagstiftningen träñberrâvara. av om 23.Ett nytt BFR Byggforskningen pâ90-talet.Bo. - 24.Visstgårdetan Del 2 och C. Zifirikommunförsöket.Erfarenheter försökenmed av en friarenämndorganisation. C. 26.Kommunalaentreprenader. Vad är möjligt En analys rättslägetochdetstatligaregelverkets av roll. C. 27.Kapitalavkastningen i bytesbalansen. Tre expenrapporter. Fi. 28.Konkurrensen i Sverige en kartläggning konkur- av rensförhâllandena i 61 branscher. Del 1och C. 29.Periodiskahälsoundersökrtingar i vissastatliga, kommunala och landstingskommunala anställningar. C. 30.Särskolan primarkommunal -en skola.U. 31.Statensarkivdepåer.En utvecklingsplan till år 2000. U. 32.Naturvårdsverkets uppgifterochorganisation. M.

KUNGL. BIBL.

1991 07- 1 7

- STOCKHOLM

Statens offentliga utredningar 1991

Systematisk förteckning

Justitiedepartementet Utbildningsdepartementet

Personregistrering inomarbetslivs-,forsknings-och Särskolan primärkommunal -en skola.[30] massmedieomradena, [21] m.m. Statensarkivdepåer.En utvecklingsplan till år 2000.

HIV-smittade ersättning ideellskada.[34] för [31] -

Utrikesdepartementet Arbetsmarknadsdepartementet

Statensroll vid främjande Flykting-ochimmigrationspolitiken. [1] av export. [3] Spelreglema påarbetsmarknaden. [13]

Försvarsdepartementet Bostadsdepartemntet

Kapitalkosmader inomförsvaret.Nyaformerför Ett BFR Byggforskningen pa90-talet.[23] nytt finansiellstyrning.[20] BrandenpåSallyAlbatross.Den9-12januari1990.[33] Industridepartementet

Socialdepartementet Översyn lagstiftningen träfiberravara.[22] av om

Utvärdering SBU.StatensBeredningför Ut-värde- av Civildepartementet ring av medicinskmetodik.[6] Aftärstiderrta[10] Lokalasjuktörsäkringsregister [9] Informationens Aftärstidema.Bilagedel. roll som handlingsunderlagstyrning - Ungdomarna ochmakten.[l2] ochekonomi.[l5]. Gemensamma Visstgårdetan Del 2 och [24] regler lagstiftning.klassiñkationeroch - Frikommunförsöket. Erfarenheter försökenmed av informationsteknologi. [l6]. en friarenämndorganisation. [25] Forskningochutveckling epidemiologi,kvalitetssä- kring ochSprisutvecklingsprojekt. [l7]. Kommunalaentreprenader. Vad är möjligt Enanalys

Inforrnationssmrkttrr av rättslägetochdetstatligaregelverkets roll. [26] för hälso-ochsjukvården en - Konkurrensen i Sverige en kartläggning konkur- av utvecklingsprocess. [l8]. - Någrafrågori anslutningtill rensförhâllandena i 61branscher. Del och 1 [28] en arbetsgivarperiod inom sjukpenningförsllkrirtgen. Periodiskahälsoundersökningar i vissastatliga,kom- [35] munalaochlandstingskommunala anställningar.[29] Kommunikationsdepartementet Ny kunskapochförnyelse.[36] Marknadsanpassade service-ochstabsfunktionerny Denregionalabil- ochkörkortsadministrationen. - [14] organisation stödet till myndigheteroch av rege- Storstadens trafiksystem. överenskommelser om ringskansli.[40] trafik ochmiljö i Stockholms-Göteborgs-ochMalmö- Marknadsanpassade service-ochstabsfunktionerny regionerna.[19] organisation stödettill myndigheteroch av rege- Säkrareförare[39] ringskansli.Bilagedel.[41]

Finansdepartementet Miljödepartementet

Finansielltillsyn. [2] Miljölagstiftningeni framtiden.[4] sportsligochekonomiskutvecklinginom och Miljölagstiftningeni framtiden.Bilagedel. travgaloppsporten. [7] Sekretariatets kartläggningochanalys.[5]

Beskattning kraftföretag.[8] av Naturvårdsverkets uppgifterochorganisation.[32]

Kapitalavkastningen i bytesbalansen. Tre expertrapporter. [27]

Räknamedmiljön Förslagtill natur- och miljöräkenskaper. [37]

Räknamedmiljön Förslagtill natur- och miljö-

räkenskaper. Bilagedel.[38]