Försvarsmaktens ledning : delbetänkande

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2014

1+?

Statens

offentliga utredningar

WW 1 99 1 : 1 l 2

?få

Försvarsdepartementet

Försvarsmaktens

ledning

Delbetänkande av om

tgedningen lednings- och

myndighetsorganisationen för försvaret (LEMO)

Stockholm 1991

SOU och Ds kan köpas från Allmänna Förlaget, som också på uppdrag av regeringskansliets förvaltningskontor ombesörjer remissutsändningar av dessa publikationer.

Adress: Allmänna Förlaget Kundtjänst 106 47 Stockholm Tel 08/7 39 96 30 Telefax: 08/7 39 95 48

Publikationema kan också köpas i Informationsbokhandeln, Malmtorgsgatan 5, Stockholm.

REGERINGSKANSLIETS ISBN 91-38- 10957-3 OFFSETCENTRAL ISSN 0375-250X Stockholm 1991

Till statsrådet och chefen för försvarsdepartementet

Genom beslut den 20 juni 1991 bemyndigade regeringen dåvarande chefen för försvarsdepartementet, statsrådet Roine Carlsson, att tillkalla en särskild utredare för att göra en översyn av ledningsorganisationen på central och regional nivå inom totalförsvaret och av myndighetsstrukturen inom försvarsdepartementets verksamhetsområde.

Med stöd av detta bemyndigande tillkallade departementschefen den 27 juni 1991 som särskild utredare generaldirektören Gunnar Nordbeck. som experter förordnades expeditions- och rättschefen Rolf Holmquist, departementsrådet Dan Ohlsson och departementsrådet Bo Riddarström. Till sekreterare förordnades Åke rationaliseringschefen Hjalmarsson. Även biträdande sekreterare har förordnats.

Utredningen har antagit namnet utredningen om lednings- och myndighetsorganisationen för försvaret (LEMO).

Utredningen överlämnar härmed delbetänkandet ( ) Försvarsmaktens ledning. Utredningens arbete fortsätter enligt direktiven.

Stockholm i december 1991

Gunnar Nordbeck

/ Åke Hjalmarsson

ay g

SAMMANFATTNING

Utredningens uppdrag omfattar en översyn av totalförsvarets ledningsorganisation och myndighetsstrukturen inom försvarsdepartementets verksamhetsområde.

Den del av uppdraget som redovisas nu avser främst lednings- och strukturfrågor för försvarsmakten i stort samt verksamheten vid centrala och regionala staber i och krig fred. I det fortsatta arbetet skall ledningsorganisationen för den civila delen av totalförsvaret behandlas. Vidare avser utredningen att mer behandla olika fördjupat myndigheter och funktioner inom Gemensamma huvudprogram myndigheter. Dessutom skall uppgifts- och ansvarsfördelningen för övriga myndigheter som hör till försvarsdepartementet ses over.

Ledningssystemet

-När det militära försvarets programbudgetsystem (FPE) infördes i början av 1970-talet var ett av syftena att rikta uppmärksamheten mot resultaten av fredsverksamheten. De viktigaste av resultaten var och är beslutade krigsförbands krigsduglighet och beredskap. Denna förutsatte styrmetod att statsmakterna ägnade minskat intresse åt de kostnadsslag, insatsvaror och metoder som används i produktionen.

Det kan nu konstateras att betydande svårigheter har måst övervinnas innan den ursprungligen avsedda styrningen i krigsförbandstermer kunnat förverkligas. Viss tid har helt naturligt gått åt för att vidareutveckla metoderna för att värdera krigsförbandens effekt. Ett allvarligt hinder mot

resultatstyrning har varit den tyngd med vilken produktionsintressena kunnat göra sig gällande. orsaken härtill har varit att den myndighetsstrukturen fått leva kvar gamla så samt att uppgift- och befogenhetsfördelningen i länge strukturen förblivit i stor utsträckning opåverkad av grundtankarna i ledningssystemet.

Genom bl.a. den systematiska krigsförbandsvärdering som numera utförs och de förbandsutvecklingsplaner som utformas av ansvariga finns nödvändiga metod- och rutinoperativt mässiga förutsättningar för att styra verksamheten i krigsförbandstermer inom försvarsmakten. Det sätt på vilket regleringsbreven har utformats för budgetåret 1991/92, visar att också regeringen är beredd att inrikta och följa upp verksamheten i resultatorienterade krigsförbandstermer.

Tiden är nu inne att konsekvent styra försvarets fredsverksamhet i krigsförbandstermer och att sätta krigsförbandscheferna och krigsförbanden i centrum för verksamheten i fred. Det betyder att grundtankarna i FPE-systemet och i överbefälhavarens verksamhetsidé (VI 90) kan fullföljas på olika nivåer och områden i försvarsmakten. En karaktäristisk konsekvens av styrning i krigsförbandstermer är att den operativa rollen och programrollen behöver ges en klart styrande relation till produktionsrollen.

Ledning i krig

Så bör överensstämmelse råda mellan ansvarslångt möjligt och ledningsförhållanden inom försvarsmakten i krig, kris och fred. Det styrsystem och den ledningsorganisation som skall tillämpas i krig får därmed stor betydelse för hur fredsorganisationen utformas.

har, som underlag för sina bedömningar, in- Utredningen hämtat överbefälhavarens syn på hur ledningen i krig bör gå till omkrig år 2000. I överbefälhavarens beskrivning av

ledningen i krig behandlas allmänna krav på försvarsmakten, framtida krigs karaktär, angreppshot och -riktningar, försvarsmaktens uppgifter samt våra resurser och operativa inriktning.

Utredningen har prövat de förutsättningar, och bedömningar slutsatser som överbefälhavaren redovisar i underlaget och kan i allt väsentligt ansluta till sig överbefälhavarens syn. Utredningens överväganden om försvarsmaktens i ledning krig har lett till följande slutsatser.

Den krigsorganiserade försvarsmakten bör utgöra en samman-

hållen myndighet. Därmed den oklarhet undanröjs som föreligger om olika chefers formella att leda befogenhet verksamheten i krig med uppdrag och order. Denna myndighet, som bör benämnas är snävare försvarsmakten, avgränsad än den nuvarande krigsorganiserade försvarsmakten.

Chefen för den krigsorganiserade försvarsmakten bör benämnas överbefälhavaren. Hans är uppgift att enligt föreskrifter och andra beslut av regeringen leda det militära försvaret av landet. Överbefälhavarens viktigaste uppgifter är att utöva övergripande operativ ledning samt att rapportera till regeringen.

Vid ledningen av det militära försvaret bör överbefälhavaren biträdas av en allsidigt sammansatt stab, som bör benämnas försvarsmaktens högkvarter. Till högkvarteret bör höra centrala funktionsledningar med uppgifter av logistikoch resursnatur för olika slag av stridskrafter. Det ankommer på överbefälhavaren att utforma högkvarterets krigsorganisation.

Under överbefälhavaren bör ledningen av försvarsmakten på högre regional nivå utövas av militärbefälhavare som har ett odelat operativt ansvar för respektive regions försvar. Antalet militärområden bör vara tre. Vidare skall finnas rörliga förstärkningsresurser som kan tilldelas en militär-

befälhavare inom vars område behovet av ledningskapacitet är särskilt stor. Under militärbefälhavarna bör den taktiska ledningen utövas av försvarsområdesbefälhavare, fördelningschefer, marinkommandochefer och flygkommandochefer. Försvarsområdesbefälhavarna svarar också för den territoriella ledningen. För att samordna flera fördelningars verksamhet i ett kan vidare viss taktisk ledning behöva operationsområde utövas av en armékårschef med stab.

Försvarsområdena bör motsvara länen och varje försvarsområde bör ha en försvarsområdesbefälhavare. I Norrbotten bör det finnas tre försvarsområden. Antalet fördelningschefer som behövs är av antalet brigader. Med ledning av avhängigt aktuell kan sex fördelningschefer med staber planering antas behövas i krig.

Marinkommandonas områden bör i huvudsak motsvara militärområdenas kuster och havet där utanför. Med hänsyn till den särskilda västkusten och Göteborg har, bör det betydelse dock finnas två marinkommandon i Götalands militärområde. Antalet marinkommandon bör således vara fyra.

i finnas tre med områden som i Det bör krig flygkommandon huvudsak motsvarar militärområdena.

som för närvarande ingår i huvudprogram 5, De myndigheter bör i samråd med överbefälhavaren lämna regeringen underlag för beslut om respektive myndighets uppgifter och organisation i krig.

Försvarsmaktens centrala ledning i fred

har som utgångspunkt för sina överväganden Utredningen förutsatt att och riksdagen formulerar de regeringen säkerhetspolitiska målen och anger de försvarspolitiska målen - och med beaktande av målen. Ur de försvarpolitiska

de ekonomiska förutsättningarna - bör regeringen härleda den krigsorganisation i stort som skall finnas. Regeringen bör ge försvarsmakten i uppdrag att vidmakthålla och utveckla en krigsorganisation i stort i olika tidsperspektiv. Därvid bör anges de viktigare krigsförbandens kvantitet och kvalitet. Regeringen kan således besägas ställa en viss krigsorganisation av försvarsmakten. Regeringens styrning av försvarsmaktens fredsverksamhet bör ske i krigsförbandstermer.

Utredningen föreslår att den egentliga försvarsmakten även i fred skall vara en sammanhållen myndighet. Detta betyder emellertid inte att all verksamhet som utförs i det, som för närvarande betecknas som försvarsmakten, skall i ingå den nya myndigheten försvarsmakten. I första hand bör den nya försvarsmakten bestå av den verksamhet som för närvarande bedrivs vid de myndigheter som hör till huvudprogram 1 - 4, dvs. arméförband, marinförband, flygvapenförband och operativ ledning. Däremot bör huvuddelen av den verksamhet som de gemensamma myndigheterna inom huvudprogram 5 bedriver inte tillhöra försvarsmakten.

Med denna ordning kan och ansvarsförlednings-, lydnadshållandena vara likartade i fred, kris och krig. Ledningen i fred bör också kunna bli effektivare vad gäller avvägningar, produktion, personal och ekonomi. Nu rådande oklarhet om olika myndigheters och Chefers och befogenheter ansvar för resultaten i verksamheten upphör därigenom på ett enkelt sätt.

Försvarsmakten i fred bör således vara en sammanhållen myndighet med en snävare än innehållet avgränsning i dagens försvarsmaktsbegrepp. Myndigheten bör benämnas försvarsmakten.

Myndigheten bör ledas av en chef. Denne bör även i fortsättningen kallas överbefälhavaren. Vid av förledningen svarsmakten i fred bör överbefälhavaren biträdas av ett

högkvarter. Denna benämning bör användas både i krigsorganisationen och i grundorganisationen. Den organisatoriska indelningen av högkvarteret bör präglas av de ledningsfunktioner som behöver utövas centralt. Därför bör högkvarteret under överbefälhavaren i fred delas in i tre enheter nämligen en huvudavdelning för operativ ledning, en huvudavdelning för programledning och en huvudavdelning för förbandsproduktionsledning.

Den organisatoriska indelningen av högkvarteret under överbefälhavaren i dessa huvudavdelningar innebär att befattningar motsvarande de nuvarande försvarsgrenscheferna inte återfinns på nivån närmast under överbefälhavaren. Det är emellertid nödvändigt att den försvarsgrensinriktade professionella kompetens som finns i nuvarande organisationsstruktur är väl företrädd i de olika huvudavdelningarna. Detta gäller i så hög grad förbandsproduktionsledningen att det är motiverat att denna huvudavdelning underindelas i bl.a. en armêledning, en marinledning och en flygvapenledning. I den professionella kompetensen ingår bl.a. att utveckla taktik och stridsteknik för olika förbandstyper för att tillgodose aktuella och framtida operativa krav.

cheferna för dessa tre avdelningar kan ses som de olika försvarsgrenarnas främsta företrädare i försvarsmakten. De bör medverka till att försvarsgrenarna även framdeles kan utveckla professionell kompetens, ge personalen identitet och tillhörighet samt vidmakthålla de olika traditionerna. Benämningen av dessa tre chefstjänster bör återspegla deras särskilda ställning ochg uppgifter. De bör därför benämnas arméchef, marinchef resp. flygvapenchef.

Med den ordning som nu beskrivits bör goda förutsättningar finnas att behålla det goda som försvarsgrenarna för närvarande representerar, samtidigt som en enhetlig ledning av och ett entydigt ansvar för försvarsmakten erhålls.

Regeringens kontroll av försvarsmakten

När inemot hundra myndigheter förs samman till en myndighet, skulle farhågor kunna anföras för att denna sammanhållna myndighet och dess chef skulle bli alltför stark och få en för stor makt i förhållande till Denna regeringen. fråga förtjänar att uppmärksammas.

Inledningsvis kan då konstateras att ett av med att syftena föra samman den militära verksamheten i försvaret till en - myndighet försvarsmakten är att ansvaret för försvarsmaktens krigsduglighet, beredskap och skall uthållighet vara samlat på en hand. Därmed också för skapas möjlighet regeringen att utkräva ansvar för de resultat som nås.

I syfte att säkerställa att olika åsikter om försvarets utformning även i fortsättningen bereds att komma möjlighet till uttryck, föreslås att det i den nya försvarsmaktsmyndigheten skall finnas en direktion som kan benämlämpligen nas militärledningen. I denna bör ske överläggningar och beslut fattas i motsvarande frågor som för närvarande behandlas i militärledningen. särskilda bör finnas regler om formerna för beslutsfattandet. I den nya militärledningen bör ingå överbefälhavaren, de tre huvudavdelningscheferna i högkvarteret och de tre militärbefälhavarna.

För att balansera de befogenheter som i fred samlas hos överbefälhavaren skulle det kunna att inrätta en övervägas styrelse för den nya försvarsmakten. roll i Styrelsers ledningen av de statliga myndigheterna behandlades 1987 av riksdagen. Konstitutionsutskottet anförde därvid att den sakkunskap och det medborgerliga omdöme som lekmannastyrelserna tillför myndigheterna anses vara av stort värde för myndigheternas sätt att fungera och utvecklas. om försvarsmakten skulle ges en styrelse sammansatt av framstående personer från bl.a. politiken och skulle det näringslivet, närmast ytterligare stärka överbefälhavarens i ställning förhållande till regeringen. Utredningen anser därför inte

att det är ändamålsenligt att inrätta en lekmannastyrelse för den nya, samlade försvarsmakten.

I detta kan erinras om de uppgifter som milisammanhang nämnd har. Om behov finns bör tärledningens rådgivande nämnden redan inom ramen för nuvarande instruktion kunna i försvarsmakten. Nämnden bör för övrigt i vidga insynen fortsättningen benämnas försvarsmaktens rådgivande nämnd.

Det ankommer att styra verksamheten vid förpå regeringen svarsmakten och att ansvara inför riksdagen härför. Försvarsministern är det statsråd som har det omedelbara ansvaret för verksamheten inom försvaret. Försvarsministern stöds i sitt arbete av försvarsdepartementet. Det naturliga att balansera överbefälhavarens utökade befogensättet, är att säkerställa att försvarsdepartementet får den heter, och kapacitet som behövs för att regeringen och kompetens försvarsministern skall kunna styra och kontrollera verksamheten inom förvarsmakten. För att denna ledning skall kunna utövas behöver arbetsinriktningen och kompetensen utvecklas i försvarsdepartementet.

Högre regional ledning i fred

Som har nämnts anser utredningen att den operativa ledav försvarsmakten i krig under överbefälhavaren på ningen högre regional nivå skall utövas av tre militärbefälhavare med ett odelat ansvar för regionens försvar. Säroperativt skild har i övervägandena ägnats åt ledningsuppmärksamhet i Norrland. De tre militärområdena bör utgöras av frågorna Götalands militärområde, Svealands militärområde och Norrlands militärområde.

För att militärbefälhavarna skall kunna utöva en effektiv i krig, behöver de tillsammans med kaderorganiseledning rade staber finnas också i fred och då förbereda den verksamheten. Vidare skall de ställa krav på operativa

krigsförbandens utveckling samt kontrollera de resultat som nås i produktionen. övervägande skäl talar för att militärområdesstaberna i fred bör vara lokaliserade till Kristian-

stad, Strängnäs och Boden. slutligt till ställningstagande detta bör dock ske i samband med och överväganden beslut om försvarsmaktens grundorganisation på lokal nivå.

Lägre regional ledning i fred

Den taktiska ledningen i krig bör utföras av försvarsområdesbefälhavare, fördelningschefer, marinkommandochefer och flygkommandochefer. Försvarsområdesbefälhavarna svarar också den territoriella Motsvarande ledningen. organisation bör finnas också i fred. De huvudsakliga uppgifterna är då att genomföra att leda krigsplanläggning, produktionen av de egna krigsförbanden på från uppdrag högkvarteret och att leda ingripanden mot av vårt kränkningar territorium.

Försvarsområdena bör motsvara länen. Norrbottens län bör dock omfatta tre försvarsområden. På Gotland är chefen för Gotlands militärkommando försvarsområdesbefälhavare. I syfte att åstadkomma en av begränsning resursanvändningen i fred, bör varje försvarsområdesstabs resurser anpassas till de uppgifter som behöver oundgängligen utföras.

Fördelningschefernas antal bestäms av antalet fördelningar, vilket i sin tur följer av antalet brigader. Med ledning av nu aktuell kan antalet planering bedömas komma att uppgå till sex. En och dennes fördelningschef i fred kaderorganiserade stab bör administrativt anknytas till en lämplig militäromrâdesstab eller försvarsområdesstab.

Antalet marinkommandon i fred bör vara fyra, nämligen västkustens, sydkustens, ostkustens och Norrlandskustens marinkommandon. Götalands militärområde bör således innehålla två marinkommandon. Resurserna vid de fyra marinkommandona

måste anpassas till de uppgifter som oundgängligen behöver utföras i fred.

Tre bör finnas för att leda verksamheten för flygkommandon attack- och spaningsflyget samt även för transportjakt-, flyget. Första eskadern med stab, bör avvecklas. Flygkommandonas områden bör i huvudsak motsvara militärområdena. bör benämnas Götalands, Svealands resp. Flygkommandona Norrlands flygkommando.

De gemensamma myndigheterna

I den sammanhållna, men snävare avgränsade försvarsmaktesom utredningen föreslår skall bildas, avses ingå myndighet i första hand den verksamhet som bedrivs inom huvudprogram 1 - dvs. armêförband, marinförband, flygvapenförband och 4, Försvarsmaktens behov av produktion och operativ ledning. stödverksamhet från de gemensamma myndigheterna i huvudpro- 5 bör styras med uppdrag från försvarsmakten. Med uppgram skall styras vad som skall göras och omfattningen på dragen och stödverksamheten. Uppdrag från regeringen produktionen kan bli aktuella i fråga om viss myndighetsutövning och samt i fråga om annan verksamhet som tillmäts särtillsyn skild betydelse. Till huvudprogram 5 hör för närpolitisk varande tolv myndigheter, bl.a. försvarets civilförvalt-

ning, försvarets materielverk, fortifikationsförvaltningen och värnpliktsverket.

I det fortsatta arbetet kommer utredningen att närmare behandla de olika huvudprogram 5-myndigheternas verksamhet. Denna kommer då att delas in i sådan som måste ingå i den snävare försvarsmakten, sådan som för försvarsavgränsade makten bör utföras av en särskild myndighet och sådan som kan av andra myndigheter och företag. Utredtillgodoses avser också att pröva om all verksamhet som för ningen närvarande bedrivs inom huvudprogram 1 - 4 verkligen be-

höver ingå i försvarsmakten.

Beaparingar

I direktiven anges att skall utredningen pröva och redovisa konsekvenserna av sammantagna besparingar på central, högre regional och lägre regional nivå om ca en tredjedel av nuvarande resursanvändning för i fred. ledning

Omfattningen av den personalstyrka och de ekonomiska resurser som inom huvudprogram 1 - 4 används för ledning i fred samt för operativ och planläggning övrigt krigsförberedelsearbete m.m. uppgår budgetåret till 1991/92 ca 2 500 årsarbetskrafter vilket motsvarar en kostnad av ca 1 500 milj. kr. per år. Det att de betyder åsyftade besparingarna skulle motsvara ca 750 årsarbetskrafter eller ca 500 milj. kr. per år.

Utredningen anser att följande resursbesparingar blir möjliga genom de strukturella organisationsförändringar och resursanpassningar som föreslås.

Bildandet av högkvarteret och av avvecklingen de fyra centrala staberna kan antas möjliggöra besparingar om ca 250 årsarbetskrafter eller ca 200 kr. milj.

Sammanläggning av militärområdesstaberna i milo V och milo S samt milo NN och ÖN kan antas möjliggöra besparingar om ca 115 årsarbetskrafter eller ca 70 milj. kr.

Anpassning av resurserna vid försvarsområdesstaberna till de uppgifter som i varje försvarsområde oundgängligen behöver utföras i fred kan antas möjliggöra besparingar om ca 250 årsarbetskrafter eller ca 125 milj. kr. Detta innefattar en lägre ambitionsnivå i den operativa planläggningen och krigsförberedelsearbetet.

Anpassning av resurserna vid marinkommandona till de uppgifter som oundgängligen behöver utföras i fred och avveckling av Malmö marina bevakningsområde kan antas möjlig-

om ca 155 årsarbetskrafter eller ca göra besparingar 60 milj. kr.

av luftförsvarssektorer till tre flygkom- Omvandling fyra mandon och av första flygeskadern kan antas avveckling om ca 30 årsarbetskrafter eller ca möjliggöra besparingar 20 milj. kr.

till följd av utredningens för- De sammantagna bespringar bedöms alltså kunna uppgå till ca 800 årsarbetskrafter slag eller 475 milj. kr. per år.

Av minst lika stor ekonomisk betydelse som de administraär de effektivitetsvinster som kan tiva resursbesparingarna med den ledningsorganisationen för försvarsmaktgöras nya en. Dessa vinster genom att avvägningarna kan bli uppkommer att i försvarsmakten kan utföras bättre, genom produktionen rationellare och genom att verksamheten vid de gemensamma i huvudprogram 5 bättre anpassas till förmyndigheterna svarsmaktens behov. Omfattningen av dessa vinster kan dock för närvarande inte bedömas.

De bedömda besparingar, som redovisats, gäller i förhållande till dagens situation. I överbefälhavarens kompletterande inför 1992 års försvarsbeslut ingår emellertid underlag av dessa strukturella åtgärder. Innebörden härav är vissa de samlade inte helt och hållet att besparingsmöjligheterna kan tas i för att finansiera ytterligare verksamhet anspråk 1 förhållande till överbefälhavarens kompletterande

underlag.

Tidsplan för genomförande m.m.

Mot av det omfattande och komplicerade förberebakgrund delsearbete med författningar, organisationsutformning och interna föreskrifter m.m. som behöver utföras, bör inrikt-

ningen vara att den nya försvarsmaktsmyndigheten bildas och inleder sin verksamhet den 1 juli 1993.

För att tillräcklig säkerhet skall finnas för förändringsarbetet, bör riksdagens ställningstagande till utformningen av ledningssystemet, ledningsorganisationen, den samlade försvarsmaktsmyndigheten och den centrala ledningens (högkvarterets) utformning inhämtas under våren 1992.

1 UPPDRAGET

1.1 Diroktiven

Med beslut den 20 juni 1991 bemyndigade regeringen chefen

för försvarsdepartementet att tillkalla en särskild utre-

dare för att göra en översyn av dels ledningsorganisationen

på central och regional nivå inom dels totalförsvaret, myn-

dighetsstrukturen inom försvarsdepartementets verksamhets-

område.

Uppdraget till den särskilde utredaren sammanfattas på

följande sätt i direktiven (dir. 1991:44).

Utredningen skall

- redovisa förslag till en och uppgifts- ansvarsfördelning mellan olika myndigheter inom verksamhetsområdet.

Utredningen skall vidare

- lämna förslag till och uppgifter organisation för försvarsmaktens ledning i krig på central samt på högre och lägre regional nivå, - lämna förslag till totalförsvarets ledningsorganisation på regional nivå, bl.a. behovet av särskilda militärområden och ledningsstrukturen inom funktionen Civil ledning och samordning och överväga vilka uppgifter som skall ligga på Överstyrelsen för civil beredskap som ansvarig myndighet för funktionen Civil ledning och samordning.

Utredningen skall även

- lämna förslag om överbefälhavarens och försvarsgrenschefernas uppgifter och samt ansvarsfördelning de centrala stabernas uppgifter och i - organisation fred, lämna förslag om benämning på myndigheten överbefälhavaren och vissa andra myndigheter inom - försvarsmakten, lämna förslag till rationell och effektiv myndighetsstruktur för ledningsorganisationens fredsverksamhet och stödmyndigheterna samt - redovisa konsekvenserna av sammantagna om ca besparingar

en tredjedel av nuvarande resursanvändning för ledningen i fred. Direktiven återges i sin helhet i bilaga 1.

1.2 Avgränsning

omfattar en översyn av totalförsvarets lednings- Uppdraget organisation och myndighetsstrukturen inom försvarsdepartementets verksamhetsområde.

direktiven skall utredningen lämna ett övergripande Enligt till och ansvarsfördelning mellan myndigförslag uppgiftsheterna inom försvarsdepartementets verksamhetsområde, som kan till grund för utredningens fortsatta arbete. ligga Detta förslag skall redovisas senast den 31 december 1991. Därvid skall även lämnas en bedömning av det fortsatta arbetet och eventuella förslag till kompletteringar eller av direktiven. En slutrapport skall lämnas senast ändringar den 1 september 1993.

avser således ledningsorganisationen och myndig- Uppdraget hetsstrukturen för hela totalförsvaret. Efter en översiktav samband och beroenden mellan olika funktioner lig analys har utredningen funnit det möjligt och lämpligt att med detta första betänkande lämna ett övergripande förslag om av uppgifter och befogenheter samt myndighetsfördelning strukturen i fråga om försvarsmaktens ledning. I detta betänkande behandlas därför organisationen för ledning i krig och i fred av försvarsmakten. Det betyder att verksamhet hos främst överbefälhavaren, försvarsgrenscheferna och militärområdesbefälhavarna samt ledningsfrågor i förhållande till de centrala förvaltningarna inom försvarsmakten behandlas. Även vissa aspekter på förhållandet mellan regeoch centrala staber och förvaltningar berörs. ringen

Denna i analys och förslag samt i ett eventuavgränsning ellt beslut bedöms inte medföra risk för låsningar som kan

leda till olämpliga lösningar när i perspektivet ett senare skede vidgas till att omfatta ledningsorganisationen för totalförsvaret och myndighetsstrukturen inom försvarsdepartementets verksamhetområde.

Den del av uppdraget som redovisas nu avser således främst lednings- och strukturfrågor avseende försvarsmakten i stort samt verksamheten vid centrala och regionala staber i krig och fred. I det fortsatta arbetet avser utredningen att mer fördjupat behandla olika myndigheter och funktioner inom huvudprogram Gemensamma Vidare myndigheter. skall i det fortsatta arbetet för ledningsorganisationen den civila delen av totalförsvaret behandlas.

1.3 Arbetsformer

Sedan ett par decennier ett pågår omfattande utrednings-, utvecklings- och förändringsarbete avseende verksamhet, ledning och organisation för de som hör myndigheter till försvarsdepartementet. Detta arbete är väl dokumenterat i rapporter från myndigheter, till underlag försvarsbeslut, betänkanden från kommittéer och Det propositioner. betyder att i många fall grundläggande beskrivningar och analyser varit omedelbart för tillgängliga utredningen. Ett omfattande arbete har därför inte behövt läggas ned på nulägesbeskrivningar och teoretiska problemanalyser.

Sedan mitten av 1980-talet har statsmakterna fattat en rad beslut om att utveckla formerna för ledningen av den statliga verksamheten. Avsikten är att skall regeringen använda mer resultatorienterade styrmetoder, samtidigt som myndigheterna får större befogenheter att hur avgöra verksamheten skall utföras. Myndigheterna skall vidare regelbundet redovisa vilka resultat som Inom uppnås. försvarsdepartementets område har en utveckling av ledningssystemet i denna riktning pågått under två decennier. Väsentliga erfarenheter

har vunnits och förutsättningar finns nu att vidareutgoda veckla resultatstyrningen.

En utgångspunkt i arbetet har varit att utredningen ansluter till det resultatorienterade synsättet att krigsförsig banden skall sättas i centrum för försvarsmaktens verksamhet redan i fred. Mot denna bakgrund har huvuduppgiften för i denna första etapp varit att pröva hur ledutredningen och ledningsorganisation bör utvecklas, för att ningssystem i krigsförbandstermer skall kunna ske på ett styrning effektivt och resurssnålt sätt. Detta är en uppgift som inte främst kräver ett fördjupat utredningsarbete utan i stället innebär att slutsatser kan dras på grundval av bedömningar och tillgängliga fakta.

idéer och erfarenheter finns Viktiga kunskaper, synpunkter, helt hos den personal som i dag har till uppgift naturligt att leda verksamheten inom försvarsmakten. som grund för har utredningen därför genomfört ca 20 strukövervägandena turerade och långa samtal med höga chefer inom förganska svarsmakten. Med ledning av dessa samtal har utredningen kunnat bilda sig en uppfattning om vilka reella problem som finns och vilka olika lösningar som kan vara möjliga.

Vidare har två seminarier genomförts. Vid dessa har bl.a. de chefer, med vilka samtal förts, gemensamt fått behandla olika som är centrala vid utformningen av försvarets frågor och ledningsorganisation i krig och i fred. ledningssystem

Med denna av utredningsarbetet har avsikten uppläggning varit att fånga upp de omfattande och verklighetsförankrade och erfarenheter som finns i försvarsmakten. En kunskaper annan avsikt har varit att samtalen och seminarierna skall förbereda och underlätta den förändringsprocess som före-

står om utredningens förslag genomförs.

Den valda bör också ses mot bakgrund av utredningsmetoden vidden hos den del av uppdraget som skall redovisas i

december 1991. Den tid som stått till förfogande har inte medgett att ett mer traditionellt utredningsförfarande använts. Det kan erinras om att försvarsmaktens ledningsutredning (FLU 74) arbetade under ca tre år med ungefär samma frågor som denna utredning skall behandla på ca sex månader.

Den yttersta ledningen av försvarsmakten utövas av regeringen och sammanhålls i I försvarsdepartementet. syfte att klargöra de centrala frågeställningarna har utredningen också genomfört ett seminarium med deltagande av högre tjänstemän i försvarsdepartementet.

På utredningens uppdrag har överbefälhavaren lämnat en be-

skrivning av hur ledningen av försvarsmakten i krig avses gå till.

Riksrevisionsverket (RRV) överlämnade i juni 1991 till

regeringen rapporten Försvarets planering måste förändras och förbättras. har Försvarsdepartementet inhämtat synpunkter på rapporten från ett antal inom förmyndigheter svarsmakten. Den 14 november 1991 beslöt regeringen överlämna RRV:s rapport och inhämtade synpunkter till utredningen.

De frågor utredningen skall pröva är av sådan art och berör samhället så genomgripande att ett parlamentariskt inflytande behövs redan under utredningsarbetet. Till utredningen finns därför knuten en parlamentariskt sammansatt referensgrupp. I denna ingår f.d. ledamoten av riksdagen Kerstin Ekman ledamoten (fp), av riksdagen Robert Jousma (nyd), ledamoten av riksdagen Sven Lundberg (s), landstingsrådet Stig Nyman ledamoten (kds), av riksdagen Sven-Olof Pettersson ledamoten (c), av riksdagen Björn Samuelson (v) och ledamoten av riksdagen Lars Tobisson (m). Den särskilde utredaren har under senhösten 1991 rådgjort med den parlamentariska referensgruppen vid tre tillfällen.

Utredningen har också haft tre informationsmöten med företrädare för berörda centrala arbetstagarorganisationer varvid dessa beretts tillfälle att följa arbetet och framföra synpunkter.

För att under hösten 1991 biträda utredningen med avgränsade arbetsuppgifter har tjänstemän i försvarsdepartementet förordnats. Till biträdande sekreterare förordnades sålunda den 20 1991 departementssekreterarna Håkan september Borgström, Jan Hyllander och Maria Wennerberg.

2 UTVECKLING AV STYRFORMER OCH ORGANISATION

Försvarsmaktens ledning i fred kan beskrivas i institutionella termer och i systemmässiga termer. En institutionell

beskrivning tar sikte på sektorns organisatoriska uppbyggnad, medan en systemmässig tar sikte beskrivning på de instrument som används i ledningen. För att försvarsmaktens

ledning skall fungera väl, måste det finnas en god överensstämmelse mellan ledningsorganisationen och ledningssystemet. Det sistnämnda måste självfallet också vara lämpligt utformat.

En institutionell beskrivning anger vilka som myndigheter finns samt vilka uppgifter och dessa har. befogenheter Ett exempel på en sådan beskrivning är förordningen (1983:276) om verksamheten inom försvarsmakten. Det som ledningssystem används är försvarets och planerings- ekonomisystem (FPE) i dess vidaste bemärkelse. En översiktlig bild av FPE-systemet finns i totalförsvarets budgetförordning (1989:924) och i försvarsdepartementets budgethandbok.

Det finns inte anledning att här utförligt återge innehållet i dessa lätt I stället åtkomliga handlingar. beskrivs översiktligt de avsikter som fanns när planeringssystemet infördes omkring 1970, systemets huvudsakliga utformning och huvuddragen i myndighetsstrukturen. Därefter beskrivs viktiga förändringar 1 ledningssystemet och ledningsorganisation under 1970-talet och 1980-talet.

2.1 Ledningssystemet när det infördes

Det nuvarande för försvaret planeringssystemet infördes

beslut av statsmakterna 1970 (prop. 1970:97, SU 203, genom rskr. innefattade planering och budgetering 420). Systemet och var utformat för att ökad vikt skulle läggas vid den inriktningen i enlighet med intentionerna i vår långsiktiga Planering, budgetering och redovisning säkerhetspolitik. - främst skulle inriktas mot försvarets produkter krigsor- En indelning i program gjordes. ganisationen.

I planeringssystemet skulle perspektivplaneringen belysa försvarets utveckling. Den skulle ha ett tidlångsiktiga 15-20 år. Underlag för perspektivplanerna var perspektiv på bl.a. miljöstudier som innefattade politisk, strategisk,

militärteknisk och ekonomisk utveckling.

I skulle rullande programplaner användas planeringssystemet för handlandet kortare sikt. För riksdagen skulle varje på år redovisas en för försvarets utveckling under programplan Programplanerna skulle utarbetas nästföljande femårsperiod. mot bakgrund av den befintliga krigsorganisationens styrka och Till detta skulle läggas de förändringar som svagheter. behövdes för att vidmakthålla en tillräcklig operativ styrka under Slutligen inriktades krigsmaktens utperioden. mot mer långsiktiga mål och krav i överensstämmelveckling se med perspektivplanen.

och verkställighet inom det militära försvaret Planering inriktades mot krigsförbanden, varvid förband med samma eller likartade uppgifter fördes samman till delprogram. För fördes delprogrammen samman till verkställigheten som knöt an till ansvarsförhållandena inom huvudprogram försvaret. Dessa huvudprogram utformades för att främst kraven från ansvars-, produktions- och resurstillgodose tilldelningssynpunkt.

I den programindelningen kom varje förorganisatoriska att ett program. Försvarsmaktens centrala svarsgren utgöra och ledning i krig och fred fördes också högre regionala samman till ett huvudprogram. Gemensamma myndigheter,

serviceorgan eller funktioner för hela försvaret fördes vidare samman i ett annat huvudprogram.

För de olika programmen och delprogrammen en utsågs programmyndighet. Denna har till uppgift att enligt regeringens och överbefälhavarens direktiv av styra fördelningen uppgifter och resurser inom programmet. En programmyndighet skulle också lämna programplan och anslagsframställning direkt till regeringen. överbefälhavaren hade i att uppdrag utarbeta en samlad programplan för det militära försvaret.

Verksamheten delades också in i produktionsområden. Huvudproduktionsområden för det militära försvaret var Ledning och förbandsverksamhet, Materielanskaffning, Anskaffning av anläggningar samt Forskning och utveckling.

Indelningen i produktions- och delproduktionsområden innebar t.ex. att chefen för armén, chefen för marinen och chefen för flygvapnet hade produktionsansvar för ledning och förbandsverksamhet avseende sina program. Försvarets materielverk hade produktionsansvar för centralt vidtagen materielanskaffning och fortifikationsförvaltningen produktionsansvar för anskaffning av anläggningar.

För verkställigheten skulle ett tillämpas uppdragssystem. Uppdragen skulle vara länkar mellan olika och program produktionsområden och också mellan olika organisationsnivåer.

All verksamhet kunde ändå inte med oförändrad befogenhetsfördelning inrymmas i program- och produktionsrollerna. Vissa myndigheter hade enligt sina instruktioner ansvar för viss del eller funktion inom den samlade verksamheten. Detta ansvar betecknades som en form av fackansvar. Som exempel på fackområden nämndes sjukvård, mathållning, materielunderhåll, underhåll av anläggningar och kassatjänst.

Möjligheterna att realisera det ideala planeringssystemet begränsades av många faktorer. Den av viktigaste dessa var

att förändringar i fråga om planeringsmetoder och organisation måste ske successivt. Det ansågs väsentligt att ett infördes på ett sådant sätt att konnytt planeringssystem tinuiteten i utvecklingen säkerställdes. Genomförandet borde därför ske i lämpligt anpassade steg. Detta krävde

att utformades för att passa försvarets planeringssystemet aktuella och statsförvaltningen i övrigt. organisation längre sikt borde dock bli den att orga- Utvecklingen på nisationen till planeringssystemet och inte anpassades tvärt om.

När infördes anpassades alltså det så planeringssystemet att institutionell myndighetsstruktur inte sambefintlig skulle behöva ändras. Indelningen i huvudprogram och tidigt samt huvudproduktionsområden och delproduktionsdelprogram områden skulle att alla organisationer skulle kunna medge ha oförändrade uppgifter och befogenheter.

Sammanfattningsvis kan innebörden av ledningssystemet sägas vara att i ökad utsträckning skulle riktas uppmärksamheten mot resultatet av försvarets verksamhet, dvs. mot produkterna och Ledningssystemet infördes krigsorganisationen. oförändrad och i huvudsak oförmed myndighetsorganisation ändrade och befogenheter för de olika myndigheuppgifter - balansen - mellan terna. Uppgiftsfördelningen program-, och antogs leda fram till produktions- fackmyndigheterna verksamheten rätt inriktning och utfördes ratioatt gavs nellt.

2.2 Viktigare förändringar under 1970-talet

om försvarsmaktens centrala ledning samt om led- Frågor behandlades av statsmakterna 1978 (prop. ningssystemet FöU 9, rskr. 174). Förslag lämnades om prin- 1977/78:63, för av försvarsmakten i fred och riktlinjer ciper ledningen för av försvarsmaktens centrala ledning m.m. organisationen för förslagen var behovet att minska försva- Utgångspunkter

rets kostnader, tillämpningen av försvarets och planeringsekonomisystem och försvarsmaktens ledningsutrednings (FLU 74) betänkande (SOU 1976:64) Försvarsmaktens centrala ledning.

I propositionen erinrades om att 1970 riksdagsbeslutet innebar att det nya planeringssystemet skulle införas utan att organisationen ändrades. Man hade dock förutsett att organisationen senare behövde anpassas till det nya systemet. Eftersom riksdagen 1976 hade en av begärt redovisning erfarenheterna av systemet lämnades en sådan i propositionen .

En av de viktigaste erfarenheterna från av tillämpningen det nya planerings- och ekonomisystemet var att det måste fungera som ett samlat ledningssystem för all fredstida verksamhet inom försvaret. I vissa hänseenden var detta emellertid ännu inte fallet. För att erhålla de positiva effekter som förutsattes i 1970 års riksdagsbeslut var det nödvändigt att organisationen var anpassad till ledningssystemet.

Enligt regeringens mening borde överbefälhavarens roll som övergripande programsamordnare stärkas. Detta borde ske genom att enbart en programplan sänds in till regeringen och att denna plan upprättas av överbefälhavaren. I övrigt ansåg regeringen att den hittills tillämpade utformningen av programrollen var lämplig.

Försvarsmaktens indelning i försvarsgrenar borde bestå. Organisationen med fyra centrala staber skulle också behållas. I sammanhanget underströk försvarsminstern betydelsen av att olika åsikter om försvarets bereddes utformning möjlighet att komma till uttryck.

Förslaget innebar att försvarsgrenscheferna, som svarar för att ta fram krigsförbanden, vid får planeringen inriktningen i stort angiven av överbefälhavaren. Försvarsgrenschef-

erna borde även i fortsättningen samordna all den produktion som behövs och i planeringen fördela uppgifter (mål) och resurser på resp. produktionsmyndigheter. Anslagsframställningar borde sändas in till regeringen av försvarsgrenscheferna, som även i fortsättningen skulle kallas programmyndigheter.

Sedan statsmakterna behandlat anslagsframställningarna och programplanen för försvarsmakten, skulle produktionsuppgifterna av även i fortsättningen ges direkt till regeringen i form av s.k. primäruppdrag. Proproduktionsmyndigheterna duktionsmyndigheterna skulle i sin tur ge produktionsupptill andra myndigheter i organisationen i form av gifter s.k. sekundäruppdrag.

Avsevärd ägnades i propositionen åt sambandet uppmärksamhet mellan fackmyndigheterna samt program- och produktionsmynmotsättningar förelåg vid denna tid digheterna. Betydande mellan staberna och de centrala förvaltningarna i denna Dessa motsättningar hade, enligt regeringen, utan fråga. tvekan verkat hämmande på systemets tillämpning och hade bidragit till att systemets fördelar inte kunnat utnyttjas fullt ut. Det var därför angeläget att det så snabbt som klarlades vilka förutsättningar som skall gälla. möjligt

slog fast att det var nödvändigt att lednings- Regeringen i försvarets planerings- och ekonomisystem principerna tillämpades för styrning av all fredstida verksamhet inom försvarsdepartementets verksamhetsområde. Fackmyndigheterna utövade en del av sitt ansvar genom att meddela föreskrifter för olika myndigheter i försvarsorganisationen. Huvudregeln borde vara att sådana föreskrifter fick utfärdas endast med berörda program- och produktionsmyndigheters Detta skulle leda till att kraven på effektivitet samtycke. i och produktionsmyndigheternas verksamhet kunde programställas högre än vad som eljest blir fallet och skulle öka förutsättningarna att utkräva ansvar för att den samlade bedrivs ändamålsenligt. Emellertid fanns det produktionen

vissa områden där det var uppenbart att det behövdes tillsyns- och kontrollorgan med befogenheter från regeringen att bl.a. meddela regler av olika slag. Därmed såavsågs dana områden inom vilka bestämmelser utfärdas för hela samhället eller för all statlig verksamhet.

De lägre regionala och lokala myndigheterna borde få ett väsentligt större ansvar och också större befogenheter. Härigenom kunde mängden av information till och från högre ledningsnivåer minskas i det administrativa arbetet. En sådan omställning skulle, enligt regeringen, bli ganska naturlig om de centrala och högre myndigheternas regionala personalstyrka minskades kraftigt. Mot denna bakgrund föreslog regeringen kraftiga personalminskningar vid centrala staber, förvaltningsmyndigheter och högre regionala staber.

Sammanfattningsvis var innebörden av de förändringar i ledningssystemet och ledningsorganisationen som regeringen vidtog 1978 således att regelrätta organisationsförändringar inte vidtogs. De oformligheter som visat finnas i sig ledningssystemet löstes genom att vissa befogenheter för program-, produktions- och fackmyndigheter ändrades. Den med ledningssystemet avsedda delegeringen och decentraliseringen främjades genom att de centrala och regionala ledningsorganens resurser kraftigt reducerades inom ramen för en strukturellt oförändrad organisation.

2.3 viktigare förändringar under 1980-talet

FPE-systemet infördes således i en oförändrad organisationsstruktur. För att i någon mån komma till rätta med skillnader mellan ledningssystemet och vad som föreskrevs i försvarsmyndigheternas instruktioner beslöts att FPE-systemets regler skulle ha företräde. uttalade vid be- Riksdagen handlingen av prop. 1977/78:63 att den förutsatte att instruktionerna för myndigheterna på central nivå skulle anpassas till ledningssystemet.

2.3.1 verksamhetaförordningen

Efter ett omfattande beredningsarbete kunde regeringen fortsätta introduktionen av ledningssystemet och besluta förordningar dels om verksamheten inom försvarsmakten (verksamhetsförordningen, 1983:276), dels om handläggningen av ärenden, tjänstetillsättning m.m. inom försvarsmakten (administrationsförordningen, 1988:548). De båda förordningarna har fogats till regeringens förordningsmotiv (1983:1) om regler för verksamheten inom försvarsmakten.

I verksamhetsförordningen anges bl.a. försvarsmaktens uppgift, försvarsmaktens organisation samt innebörd och fördelning av program-, produktions- och fackansvar.

Verksamhetsförordningen, som kan ses som en kollektiv instruktion för försvarsmaktens myndigheter, gällde inte bara för de som före 1983 hade instruktioner utan myndigheter blev också tillämplig på lokala myndigheter. Administrationsförordningen gjorde allmänna verksstadgan (senare verksförordningen, 1987:1100) med vissa undantag tillämplig myndigheter även på regional och lokal nivå inom förpå svarsmakten.

I verksamhetsförordningen slogs fast överbefälhavarens ledande roll inom försvarsmakten. Rollen ger dock inte överbefälhavaren någon generell rätt att meddela föreskrifter till övriga myndigheter. Av bemyndiganden i förordningen följer emellertid att överbefälhavaren har vissa befogenheter att besluta föreskrifter inom försvarsmaktens verksamhetsområde och att i övrigt styra verksamheten.

Föreskrifterna om programansvaret innehåller b1.a. bemyndiganden för de programansvariga myndigheterna att meddela myndigheter de föreskrifter som behövs produktionsansvariga för att produktionsmålen skall nås med ett så rationellt utnyttjande av resurserna som möjligt.

Styrningen med föreskrifter utgör emellertid ett undantag i ledningssystemet. Huvuddelen av ledningen av verksamheten skall i stället ske genom att uppdrag lämnas. Uppgifter, resurser och särskilda villkor eller handlingsregler ingår i ett uppdrag som utformas i dialog med dem som skall genomföra verksamheten. Genom uppdragen delegeras ansvar och befogenheter. I verksamhetsförordningen anges hur uppdragen används för att styra produktionen.

Det bör betonas att vid utformningen av verksamhetsförordningen strävan var att på erforderliga punkter ge författningsmässig grund för den ordning som etablerats. Syftet var således inte att i sak pröva vad som kunde vara en lämplig ordning mot bakgrund av de erfarenheter som vunnits av FPE-systemets sätt att fungera.

I detta sammanhang kan nämnas att riksdagen vid behandlingen av prop. 1986/87:36 om vissa personalfrågor inom försvaret beslöt att arbetstagarna vid myndigheter som hör till försvarsdepartementets område bör vara anställda vid den myndighet där de tjänstgör en längre tid. Detta innebär att huvuddelen av de personaladministrativa uppgifter som berör de anställda utförs av samma myndighet. Arbetsgivarbefogenheter flyttas också nedåt till myndigheterna inom departementets område.

Verksamhetsförordningen gäller också under krig och vid krigsfara.

2.3.2 Regeringens styrning

Av särskild betydelse är det sätt på vilket ledningssystemet och ledningsorganisationen för försvaret uppmärksammades av statsmakterna under mitten och slutet av 1980-talet. Olika erfarenheter och utredningsaktiviteter till låg grund härför.

I prop. 1986/87:95 bilaga 1 erinrades om att riksdagen 1978 särskilt framhållit att försvarets planerings- och ekonomisystem skulle vara ett samlat ledningssystem för all verksamhet i fred inom försvaret. Verksamheten inom försvarsmakten skulle byggas upp med krigsförbanden som samlande begrepp i planeringen och genomförande. Undersökningar hade visat att ledningssystemet i detta avseende inte fungerat på avsett sätt.

I syfte att hitta vägar att avhjälpa dessa brister hade regeringens styrning inom ramen för försvarets planeringsoch ekonomisystem granskats. slutsatsen blev att de mål, som anges i försvarsbeslutet för femårsperioden i form av kvalitet och kvantitet hos krigsförbanden, även skall utgöra mål för de centrala myndigheternas produktion. De hittillsvarande årsvis uppstyckade produktionsmålen från statsmakternas sida avsågs därför tonas ned i hög grad. Det viktiga skulle i stället bli att visa och följa upp hur myndigheternas verksamhet gradvis leder mot försvarsbeslutets mål. Detta skulle gälla såväl utbildning som materielanskaffning. Den hittillsvarande i många fall detaljerade redovisningen till riksdagen av planerade verksamheter ett visst budgetår avsågs sålunda ersättas med redovisningar av förutsättningar och möjligheter att nå till krigsorganisationens förmåga och beredskap relaterade mål.

Regeringens styrning mot myndigheterna skulle riktas mot de väsentligaste frågorna och omfattningen av denna styrning skulle kunna minskas väsentligt. Den hittillsvarande indelningen i delproduktionsområden skulle utgå i redovisningen till riksdagen och ur regleringsbreven. Den tidigare uppdelningen av anslagen för materiel till försvarsgrenarna på anskaffning resp. forskning skulle också upphöra.

Förändringarna i ledningssystemet skulle införas successivt och bedömdes vara helt genomförda och i full tillämpning från budgetåret 1991/92.

Förändringarna fortsatte genom att i prop. 1987/882100 bilaga 6 uttalades att statsmakternas styrning mer än hittills måste inriktas på försvarets förmåga och beredskap enligt ett försvarsbesluts intentioner.

I regleringsbrevet för budgetåret 1987/88 för försvarsdepartementets verksamhetsområde hänfördes målen för myndigheternas verksamhet i större utsträckning än till tidigare krigsorganisationen och delades upp på program. Beskrivningen av målen utgick från riksdagens beslut om totalförsvarets fortsatta utveckling och från information ur myndigheternas långsiktiga planering för utvecklingen av det militära försvaret.

Avsikten är att myndigheterna under försvarsbeslutsperioden skall nå de preciserade målen inom en av riksdagen i fast

prisläge bestämd ekonomisk ram. Tidigare hade målen, om de

inte kunnat uppnås inom försvarsbeslutsperioden, successivt rullats i fem och tio års perspektiv, men nu skall målen ligga fast i försvarsbeslutets tidsperspektiv. Vid ett nytt försvarsbeslut fastställs mål för den kommande försvarsbeslutsperioden.

Den förändring av som kommit till styrningen uttryck genom den nya utformningen av regleringsbreven ställer mer preciserade krav inte bara på överbefälhavaren utan alla på myndigheter på central nivå.

Arbetet med att effektivisera och utveckla och planeringsbudgetprocessen fortsatte. Avsikten var närmast att söka förbättra regeringens möjligheter att följa upp och kontrollera verksamheten inom försvarsdepartementets område. Enligt prop. 1988/89:80 skulle regeringens i uppföljning fortsättningen väsentligen inriktas mot

- tillståndet i försvarsmakten, främst krigsorganisationens duglighet, beredskap och uthållighet samt andra funktioner av betydelse för försvarseffekten och

- av och ekonomi. utvecklingen produktivitet

då myndigheterna skall lämna information från Tidpunkterna sin och utvärdering föreslogs mera direkt än uppföljning för närvarande knytas till regeringens behov av beslutsunderlag.

Även dessa förändringar skulle vara genomförda och i tilllämpning fr.o.m. budgetåret 1991/92.

2.3.3 Krigsförbanden i centrum

I 1987 års totalförsvarsproposition (prop. 1986/87:95)

underströks betydelsen av att försvarsmaktens produktions-

ledningssystem snarast utvecklades så att det underlättar att genomföra en verksamhet som är effektiv och i balans med de ekonomiska tillgångarna. Regeringen uppdrog åt överbefälhavaren att lämna förslag till förbättringar av produktionsledningen.

Med anledning härav lämnade överbefälhavaren 1988 förslag som berör såväl program- som produktionsstyrning. Förslagen är främst knutna till av den verksamhet som fölledningen jer av produktionsansvaret inom ledning och förbandsverksamheten. Överbefälhavaren formulerade en grundläggande verksamhetsidé (VI 90) för försvarsmakten. Den innebar att, när verksamheten i fred organiseras, måste förmågan till samordnade insatser i krig och förmågan till insatser i olika beredskapslägen i ökad utsträckning säkerställas. Därför måste bl.a.

- beredskap och krigsduglighet i vid bemärkrigsförbandens kelse vara det centrala för försvarsmaktens verksamhet i fred,

- ges ett entydigt ansvar för sina krigsförbandcheferna förband,

- i och fred ledningen krig i princip ske på likartat sätt,

försvarsmaktens organisation utformas så att lydnads- och ansvarsförhållandena i krig har en direkt i motsvarighet fred och i princip grundas på kadrar för de viktigaste krigsförbanden,

- ansvar och befogenheter från högre nivåer föras ned till lägre regional och lokal nivå så att myndigheterna där kan utveckla sin fulla kompetens,

- de gemensamma myndigheternas roller anpassas till dessa krav på arbetssätt och organisation.

Det förändrade produktionsledningssystemet skall möjliggöra att försvarsmakten är krigsduglig omedelbart vid mobilisering. Erforderlig beredskap skall kunna upprätthållas i fred och verksamheten skall präglas av effektivitet. hög Systemet skall medge en smidig övergång mellan olika beredskapslägen. Det måste därför vara en integrerad del av det operativa och taktiska ledningssystemet. överbefäl- Enligt havaren är målet att högre krigsförbandchefer skall få uppgifter och resurser för hela krigsförbandet.

I proposition 1988/89:80 uttalade försvarsministern att denna verksamhetsidé var en viktig för att utgångspunkt förbättra krigsduglighet och beredskap inom försvarsmakten. Den grundläggande verksamhetsidén också de präglade frågor om produktionsledning inom försvaret som behandlades i nämnda proposition.

Försvarsministern ansåg att steg bör tas i den riktning överbefälhavaren föreslår. Från budgetåret 1991/92 stärks därför produktionsledningen på högre nivå för regional armén genom att en till två med kaderfördelningschefer organiserad fördelningsstab ingår i myndigheten militärbefälhavaren. Fördelningschefens är att förbehuvuduppgift reda krigsuppgifterna. Därutöver ges han ansvar för pro-

duktionsledningen av arméförband under militärbefälhavaren.

Vid lägre regional nivå inom armén bör brigadchef med kaderstab ges ställning som s.k. huvudansvarsområde. Erforderlig personal finns för närvarande i huvudsak vid försvarsområdesregementena och i de centrala staberna. Brigadchefen ges ett entydigt ansvar för brigadens krigsduqlighet. Han skall i hithörande frågor vara direktföredragande för fördelningschefen.

I prop. 1988/89:80 gavs också riktlinjer för organisationen av försvarsmaktens centrala och högre regionala ledning. Innebörden härav var att väsentliga ändringar gjordes av de fyra centrala stabernas inre organisation. De huvudsakliga uppgifterna ändrades dock inte. Förändringarna skulle vara genomförda den 1 juli 1991.

I propositionen redovisades också förslag om en ny indelning av totalförsvaret på högre regional nivå. Detta innebar att antalet civil- och militärområden från den 1 juli 1991 minskades från sex till fem.

Av särskilt stor betydelse för utvecklingen och användningen av ledningssystemet är det sätt på vilket verksanheten inom de olika programmen inriktas fr.o.m. budgetåret 1991/92. I regleringsbreven för detta år tillämpas en styrning som verkligen innebär att krigsförbanden sätts i centrum på ett sätt som regeringen förutskickade i prop. 1988/89:80. Innebörden är att regeringen i särskild ordning anger på vilken kvantitativ och kvalitativ nivå krigsorganisationen skall upprätthållas. Exempelvis kan anges att det skall finnas x infanteribrigader av vilka y skall ha kvalitetsnivå 4 och z nivå 3. Detta betyder att regeringen styr försvarsmaktens vidmakthållande och utveckling i resultatorienterade krigsförbandstermer. Redovisningen av verksamheten under budgetåret 1991/92 skall också göras i resultattermer.

2.4 Ledningsformer 1 statsförvaltningen

Den förändring av styrformerna i fråga om försvarsmakten som beskrivits har inte skett isolerat, utan svarar i väsentlig mån mot det sätt på vilket ledningsformerna för statsförvaltningen i övrigt har avsetts utvecklas.

Sedan mitten av 1980-talet har statsmakterna fattat en rad beslut om att utveckla formerna för ledningen av den statliga verksamheten. Förändringarna syftar till att förnya den offentliga sektorn så att produktivitet, effektivitet och service löpande kan förbättras. Kännetecknande för beslutens inriktning är att befogenheter till de delegeras verksamhetsansvariga myndigheterna samtidigt som kraven på resultatredovisning skärps.

Verksledningsbeslutet (prop. 1986/87:99, KU 29, rskr. 226), som grundades på bl.a. verksledningskommitténs arbete, är centralt i detta sammanhang. Grundtanken i verksledningsbeslutet är att riksdagen och regeringen skall tydligare ange vad man förväntar sig att myndigheterna skall åstadkomma i fråga om verksamhetens resultat. Vidare skall detaljstyrningen av myndigheterna minska, bl.a. genom att fleråriga budgetramar används samt genom att myndigheterna får rätt att föra medel mellan budgetår, göra och omorganisationer tillsätta vissa chefer. Myndigheterna å sin sida måste förse regeringen med långsiktigt för underlag riksdagens och regeringens ställningstaganden. Detta måste underlag hålla hög kvalitet. Myndigheterna skall redovisa uppnådda resultat såväl ekonomiskt som verksamhetsmässigt med avseende på de uppdrag de fått. och Lämpliga produktivitetseffektivitetsmått behöver utvecklas.

När myndigheterna får ökade befogenheter och att skyldighet redovisa resultaten av sin verksamhet, är det att naturligt stärka regeringens möjligheter att utkräva ansvar av verkschefer m.f1. Med verksledningsbelutet infördes därför också bl.a. en flyttningsskyldighet för verkschefer.

De nya ledningsformerna håller på att förverkligas inom ramen för en ny budgetprocess som i sina huvuddrag presenterades i 1988 års kompletteringsproposition (prop. 1987/88:150 bil. 1). Ca 160 myndigheter och andra organ som lämnar anslagsframställning har delats in i tre grupper som successivt går in i den nya budgetprocessen. De ca 35 myni den första gruppen lämnade hösten 1990 fördigheterna för djupade anslagsframställningar budgetåren 1991/92 1993/94.

Den nya budgetprocessen regleras i budgetförordningen (1989:400). I denna anges hur anslagsframställningarna och resultatredovisningarna skall utformas. Till stöd för arbete med dessa dokument har vidare ett myndigheternas antal vägledningar utformats.

I korthet är innebörden av den nya, resultatorienterade följande. En myndighet skall vart tredje år budgetprocessen lämna en fördjupad anslagsframställning. I denna skall ingå bl.a. en resultatanalys, vari analyseras hur prestationerna har utvecklats och förhållit sig till de insatta resurserna (produktivitetsutvecklingen) och i vilken utsträckning de har bidragit till att nå syftet med verksamheten (effektivitetsutvecklingen). Dessutom skall en myndighet lämna en årlig resultatredovisning där utvecklingen av bl.a. prestationer och kostnader presenteras. Verksamhetsstrukturen i resultatanalysen och resultatredovisningen skall i regel vara densamma. De två mellanliggande år då en fördjupad anslagsframställning inte lämnas, skall i stället en förenklad anslagsframställning lämnas. Denna skall innehålla tekniska anslagsberäkningar och kortfattat redovisa underlag och förslag som kräver beslut av regeringen eller riksdagen.

Av stor betydelse i sammanhanget år också att de statliga arbetsgivaruppgifterna under senare år successivt har delegerats från statens arbetsgivarverk till anställningsmyn-

digheterna. Lönepolitiken styrs numera (prop. 1984/85:219, AU 1985/86:6, rskr. 48) av verksamhetsintresset. Detta be-

tyder att lönepolitiken främst skall syfta till en ända-

målsenlig personalförsörjning. Personal- och lönepolitiken skall anpassas och utvecklas på sätt som ansluter till förutsättningarna inom olika verksamheter. Personal- och lönepolitiken faller därmed i större utsträckning under myndighetschefens ansvar och kan - och måste - användas av denne som ett instrument i förnyelsen av den statliga verksamheten.

I kompletteringspropositionen 1990 (prop. 1989/90:150 bil. 1) erinras också om att inom den sektorn offentliga pågår ett omfattande förnyelsearbete. Förnyelseprogrammets inriktning på decentralisering av verksamheterna och delegering av ansvar skall fortsätta. Mål- och resultatstyrning från statsmakterna skall kombineras med större frihet för statliga myndigheters ledningar och anställda att avgöra hur målen skall förverkligas. Samtidigt måste kraven repå sultatuppföljning och utvärdering höjas och instrument för detta utvecklas.

I senare sammanhang har regeringen vidareutvecklat detta synsätt. I propositionen (prop. 1990/91:39) om den ekonomiska politiken på medellång sikt uttalas sålunda b1.a. att i syfte att förbättra resultatet av den förvaltstatliga ningens verksamhet skall målstyrningen ges en allt större betydelse. För att stödja utvecklingen av målstyrningen har en systematiserad mål- och resultatdialog inletts mellan departements- och verksledningarna.

I 1991 års budgetproposition (prop. 1990/91:100 bil. 1) redovisas också en rad olika åtgärder som planeras för att effektivisera den statliga verksamheten. Bl.a. anförs att den offentliga sektorn måste utsättas för mer marknadsliknande förutsättningar. Det innebär att producent- och beställarrelationer bör utvecklas. Entreprenader och upphandling bör prövas systematiskt i den offentliga verksamheten.

Dessutom uttalar regeringen att den avser genomföra ett program för omställning och bantning av den stattreårigt administrationen. Programmet omfattar även regeringsliga vars dimensionering, kompetens och arbetsformer kansliet, måste till de nya krav som ställs på styrningen av anpassas den offentliga verksamheten.

I 1991 års kompletteringsproposition (prop. 1990/91:150) redovisar regeringen sitt aviserade förslag till ett samlat för omställning och minskning av den statliga admiprogram nistrationen. För försvarsdepartementets verksamhetsområde 1992 redovisas åtgärder som under försvarsbeslutsperioden 1997 skall leda till en minskning av kostnaderna för den statliga administrationen med 350 milj.kr.

2.5 Nyligen föreslagna förändringar

Den verksamhetsidé för försvarsmakten (VI 90) som överbefälhavaren utformat håller nu på att förverkligas på olika sätt. I ett särskilt dokument har överbefälhavaren i 1990 beslutat riktlinjer för försvarsmaktens ledaugusti i fred (FörLed). Riktlinjerna tar i första hand sikte ning chefers ansvar, befogenheter och roller i ledningssyspå temet.

Vissa av riktlinjerna förutsätter att verksamhetsförordändras. Överbefälhavaren har därför i en ningen (1983:276) skrivelse (1991:03-25) föreslagit att den särskilda fackrollen som gemensamma myndigheter har skall upphävas några den 1 juli 1991. Verksamheter som ingått i fackbegreppet har i FörLed inordnats i det vidare begreppet kompetensområde.

I skrivelsen tar Överbefälhavaren också upp vissa frågor om försvarsmaktens ledning. Överbefälhavaren erinrar om att försvarets myndigheter sedan 1983 är självständiga myndigheter med den ställning som följer av regeringsformen.

Detta medför att en myndighet inte kan ge direktiv till en annan för så vitt inte ett bemyndigande därom finns. Verksamhetsförordningen medger dock att en myndighet får ge uppdrag till en annan.

Överbefälhavaren anser också att hans ansvar för att leda försvarsmakten bör göras tydligare. Detta föreslås ske genom att det i verksamhetsförordningen anges inte bara att överbefälhavaren leder försvarsmakten och har uppsikt över dess verksamhet, utan också att han skall vidta de åtgärder som är befogade för att åstadkomma en effektiv av ledning försvarsmakten. En sådan ändring skulle, enligt överbefälhavaren, bättre tillgodose möjligheten att få stöd för att föreskrifter och produktionsuppdrag kan meddelas resp. ges utan andra ändringar i överbefälverksamhetsförordningen. havaren anser det inte påkallat att i detta ta sammanhang upp frågor kring en annan myndighetsstruktur inom försvarsmakten med hänsyn till den av regeringen aviserade översynen av det högre ledningssystemet inom försvarsmakten.

I skrivelsen föreslår överbefälhavaren vidare att en föreskriftsrätt återinförs avseende försvarsmaktens personal. Motiv till detta är att beslutade och förväntade strukturförändringar inom försvarsmakten ställer krav att höga på överbefälhavaren kan samordna och styra inom personalfrågor försvarsmaktens organisation. Det stödet saknas för närvarande i verksamhetsförordningen. kan inte Personalfrågorna heller styras genom uppdrag.

Överbefälhavarens förslag har inte föranlett någon åtgärd från regeringens sida.

2.6 styrning i krigsförbandatermer

När programbudgetsystemet infördes i början av 1970-talet var ett av syftena att rikta uppmärksamheten mot resultaten av försvarsmaktens fredsverksamhet. De viktigaste av resul-

taten var och är beslutade krigsförbands krigsduglighet och beredskap. Denna styrmetod förutsatte att statsmakterna minskat intresse åt de kostnadsslag, insatsvaror och ägnade metoder som används i produktionen.

Det kan nu konstateras att betydande svårigheter har måst övervinnas innan den ursprungligen avsedda styrningen i kunnat förverkligas. Viss tid har helt krigsförbandstermer åt för att vidareutveckla metoderna för att naturligt gått värdera krigsförbandens effekt. Ett allvarligt hinder mot resultatstyrning har emellertid varit den tyngd med vilken kunnat göra sig gällande. Orsaken produktionsintressena härtill har varit att den gamla myndighetsstrukturen fått leva kvar samt att uppgifts- och befogenhetsfördelningen i strukturen förblivit i stor utsträckning opåverkad av grundtankarna i ledningssystemet. Endast med försiktiga beslut har successivt programansvaret kunnat koncentreras till överbefälhavaren och fackansvaret tonas ned.

i resultattermer verkställs dock fort- Regeringens styrning farande genom att primäruppdrag lämnas till de tunga pro- Även om krigsförbandschefer och opeduktionsmyndigheterna. rativt i något ökad mån lyckats föra fram sina ansvariga till dem som avgör produktionens inriktning, är synpunkter det fortfarande så att produktionsmyndigheterna och de värderingar de företräder har ett dominerande inflytande.

Genom bl.a. den krigsförbandsvärdering som utsystematiska förs och de förbandsutvecklingsplaner som utformas av operativt ansvariga finns nu nödvändiga metod- och rutinmäsförutsättningar för att styra verksamheten i krigsförsiga bandstermer inom försvarsmakten. Det sätt på vilket regleutformats för budgetåret 1991/92, visar att ringsbreven också är beredd att inrikta och följa upp verkregeringen samheten i resultatorienterade krigsförbandstermer.

När infördes i början av 1970-talet var planeringssystemet det alltför bräckligt och oprövat för att det självfallet

omedelbart skulle kunna bli den struktur som höll samman den viktiga, omfattande och på många myndigheter uppdelade fredstida försvarsverksamheten. Den gamla organisationsstrukturen med sin hävdvunna uppgifts- och befogenhetsfördelning behövde under någon tid ge det nya ledningssystemet kompletterande stadga. Det uttalades dock uttryckligen att på längre sikt utvecklingen borde bli den att organisationen anpassades till planeringssystemet och inte tvärtom.

Tiden är nu inne att konsekvent styra försvarets fredsverksamhet i krigsförbandstermer och att sätta krigsförbandscheferna och krigsförbanden i centrum för verksamheten i fred. Det betyder att grundtankarna i FPE-systemet och i överbefälhavarens verksamhetsidé kan fullföljas på olika nivåer och områden i försvarsmakten. En karaktäristisk konsekvens av styrning i krigsförbandstermer är att den operativa rollen och programrollen behöver ges en klart styrande relation till produktionsrollen.

3 LBDNING I KRIG

Utredningen har till uppgift att redovisa en framtida organisationsstruktur för ledningen av försvarsmakten och de militära operationerna i krig. skall omfatta Redovisningen den centrala nivån samt de högre och nivålägre regionala erna. Bakgrunden till denna uppgift är bl.a. ändrade förutsättningar i fråga om ett framtida krigs karaktär samt försvarsmaktens uppgifter, resurser och operativa inriktning.

I detta kapitel behandlar utredningen frågor om ledning i krig av försvarsmakten och av de militära operationerna. Som underlag för bedömningarna redovisas överbefälhavarens syn på hur ledningen i krig omkring år 2000 bör till. gå Vidare behandlas vissa för ledningssystemet grundläggande frågor om innebörden av försvarsmaktens krigsorganisation.

Strävan är att överensstämmelse så skall långt möjligt råda mellan ansvars- och ledningsförhållandena i krig, kris och fred. Det styrsystem och den ledningsorganisation som skall tillämpas i krig får därmed också stor för hur betydelse fredsorganisationen utformas och leds. Frågor om ledningen i fred behandlas i kapitel 4 och 5.

3.1 Hur ledningen i krig avses utföras

För att kunna bedöma hur av det militära ledningen försvaret i kris och krig bör gå till år omkring 2000, har utredningen inhämtat en beskrivning och från överbebedömning fälhavaren.

I överbefälhavarens beskrivning av i behandledningen krig

las inledningsvis allmänna krav på försvarsmakten, framtida krigs karaktär, angreppshot och -riktningar, försvarsmaktens uppgifter samt våra resurser och operativa inriktning. Hot denna bakgrund redovisar överbefälhavaren sin bedömning av ledningsbehoven och kraven på ledning. Avslutningsvis presenterar också överbefälhavaren sina sammanfattande slutsatser.

I avsnitt 3.2 i det följande återges med endast ett par formella redigeringar överbefälhavarens redovisning av ledningsbehov och krav på ledning samt sammanfattande slutsatser.

3.2 Lcdningabohov och krav på ledning

3.2.1 Ladningsbehov i stort

Försvarsmaktens huvudsakliga verksamhet under kris och i krig består i stort av

- verksamhet (inkl. ingripande mot kränkningar av operativ vårt territorium), mobilisering, förbandsproduktion.

Verksamhetens omfattning och inriktning kan variera beroende på konfliktnivå, hotsituation och vårt beredskapsläge. Kraven på ledning i krig skall vara utgångpunkten för ledningsorganisationens utformning.

För att leda dessa verksamheter erfordras operativ och fackkunnig taktisk ledning, produktionsledning och ledning av mobilisering. Operativ ledning innefattar även ledning av stödfunktioner, liksom ledning av territoriell operativa verksamhet och samordning med totalförsvarets civila delar.

3.2.2 operativ och taktisk ledning

Ledning av stridsverksamhet innebär att samordna stridskrafters förflyttningar och strid till tid och rum samt att tillse att stridskrafterna erhåller erforderligt stöd.

För att kunna utnyttja stridskrafterna effektivt krävs god kunskap om fiendens och egna förbands läge i tid och rum och förbandens stridsvärde samt om terräng- och väderleksförhållanden. På dessa grunder måste de ömsesidiga handlingsmöjligheterna bedömas som grund för beslut om eget handlande.

Beslut om egna stridskrafters utnyttjande måste således grundas på kontinuerliga bedömningar och antaganden om hur läget viss tid framöver är i fråga om ovannämnda förhållanden. Tidshorisonten eller framförhållningen i besluten beror på ledningsnivån. Ju högre ledningsnivå desto längre måste framförhållningen vara. På central nivå kan besluten behöva omspänna veckor, inom ett operationsområde vecka till dagar och på taktisk nivå dag till timmar.

som en följd härav blir också detaljeringsgraden i besluten olika beroende på ledningsnivå. På högre nivåer kan det vara tillfyllest att ange t.ex. operativ idé och inriktning i stort medan det på lägsta nivåer kan vara att nödvändigt mer detaljerat ange hur uppgifterna skall lösas. Detta är en av de bärande idéerna i vår ledningsfilosofi delegering och - innebärande att uppdragstaktik besluten fattas så långt möjligt på den nivå där de skall genomföras samt att varje chef så långt möjligt skall ges frihet i om fråga val av sättet att lösa uppgifterna.

Enligt kommittédirektiven skall en av regeringens främsta uppgifter i krig vara att fastställa i stort inriktningen av rikets försvar och av myndigheternas verksamhet. Det innebär enligt överbefälhavarens uppfattning att regeringen bl.a. anger till vilken del av landet försvarsmaktens an-

strängningar skall koncentreras och ambitionen i övriga delar av landet.

För ledning av den militära försvaret över landet som helhet erfordras en centralt sammanhållen övergripande operativ ledning med uppgift att genom samordning av disponibla medel uppnå de mål som den politiska ledningen har fastställt. Det ankommer på överbefälhavaren att utöva denna ledning, som i stort innebär att mot bakgrund av regeringens anvisningar, det strategiska läget, angriparens och andra främmande makters samt våra handlingsmöjligheter fastställa de operativa målen, inrikta den operativa verksamheten samt fördela stridskrafter och andra resurser mellan operationsområden över hela landet.

Vi kan utsättas för angrepp i form av invasion över landgränsen och över havet samtidigt. Antalet möjliga invasionsriktningar, främst över havet, är dock flera. Vi kan inte förrän i ett förhållandevis sent skede avgöra vilken riktning som väljs och därmed inte heller välja kraftsamlingsriktning förrän nära inpå invasionstidpunkten. Detta innebär krav på förmåga att snabbt kunna samla våra resurser till och leda dessa i olika möjliga invasionsriktningar.

Beslut om kraftsamlingsområde måste fattas på högsta och central nivå. Ett sådant beslut måste fattas så tidigt som möjligt och med ett bedömt läge som grund. Det kan således inte innehålla detaljerade bestämmelser om hur försvaret skall föras 1 olika operationsområden, utan kan endast ange: operativa mål och inriktning i stort.

För att kraftsamling ändå skall kunna genomföras snabbt ochx säkert och för att våra resurser skall kunna utnyttjas effektivt måste inriktningen från central nivå omsättas i bl.a. uppgifter till förbanden. Dessa måste baseras på ett mer aktuellt underlag om angriparen och hans möjligheter i området samt läget vid egna förband. Kunskap härom kan fin-

nas endast hos en regional chef som - utöver genom uppföljning av m.m. - inhämtat kunskahändelseutveckling ingående per om området genom det fredstida krigsförberedelsearbetet. Kvaliteten på ledningen i krig är sålunda i stor utsträckning beroende på förberedelserna i fred. Ledningen i olika områden skall förfoga över och äga god kännedom om i fred utarbetade operativa planer. Vidare måste ha ledningen förmåga och kompetens att mot bakgrund av operativa mål och inriktning i stort samordna armé, marin- och flygstridskrafter jämte stödfunktioner och stödet från totalförsvarets civila delar mot ett gemensamt mål, dvs. i en operation. Ledningen av såväl det operativa krigsförberedelsearbetet som ledningen av operationen måste därför utövas av en och samma chef i respektive operationsområde i och krig fred.

Inom varje operationsområde erfordras således en operativ ledning med god förmåga och hög kompetens för att samordna insatserna av mark-, sjö- och flygstridskrafter för att uppnå det av överbefälhavaren fastställda operativa målet. Vidare erfordras ledning av den territoriella verksamheten och stödfunktioner samt samordning med totalförsvaret i övrigt. Verksamheterna är starkt beroende av varandra och måste samordnas om målen skall kunna nås. Därför är det väsentligt att all operativ militär verksamhet i ett avgränsat operationsområde leds av en chef.

Inom operationsområdena erfordras under den operativa chefen också en taktisk, fackmässig av stridsledning verksamheten med armé-, marin- respektive flygstridskrafter i syfte att lösa stridsuppgifter. av och inne- Omfattningen hållet i denna taktiska ledning varierar dels mellan olika slag av stridskrafter beroende på deras inneboende egenskaper, dels mellan olika områden beroende den på operativa verksamhetens krav. För den taktiska ledningen erfordras således ett antal högre taktiska chefer för av ledning armé-, marin- och flygstridsförbanden.

För att samordna lokalt bundna enheter för markförsvar och bevakning, för försvarsmakten gemensamma stödfunktioner samt militär och civil verksamhet (territoriell verksamhet) erfordras chefer direkt underställda den områdesansvarige chefen. I fråga om samordning mellan militär och operative civil verksamhet finns en stark koppling mellan försvarsområde och län. I samordningsfrågor är det väsentligt att civila chefer kan vända sig till gg militär chef inom respektive område för att undvika att civila myndigheter till avvägningar som det ankommer på militär chef tvingas att göra.

Framtida krigs karaktär ställer krav på stor flexibilitet, och snabb reaktionsförmåga hos våra operativt och rörlighet taktiskt rörliga stridskrafter och vapensystem. Det minskade antalet kvalificerade förband ökar behovet av att allt efter lägets växlingar snabbt kunna bringa stridskrafterna och vapensystemen till maximala insatser i alternativa geo- Främst - men även grafiska områden. flygstridskrafterna och vissa armé- och kustartilleriförband sjöstridskrafter har förmåga till sådan flexibel användning. Detta kräver en taktisk ledning med förmåga och kompetens att optimalt utresp. vapensystems egenskaper i det eller de områden nyttja och för de uppgifter som operativ chef beslutat.

Det bör i detta sammanhang också påpekas den betydelse som i fred i aktuella riktningar och övning krigsplanläggning av förbanden har för möjligheterna att uppnå avsedda mål.

3.2.3 Ledning av stödfunktioner

Den operativa och taktiska verksamheten liksom samordningen med totalförsvar är beroende av en väl fungerande övrigt av varje stödfunktion för sig och samordningen dem ledning emellan. De stödfunktioner, som främst avses, är

- och säkerhetstjänst, underrättelse-

- stabs- och sambandstjänst, - fältarbeten och karttjänst, underhållstjänst, kommunikationstjänst, personaltjänst, informationstjänst.

Ledningen för varje funktion behöver dels kunna medverka i och tillhandahålla underlag för den operativa och taktiska

planeringsprocessen, dels inom ramen för den operativa och taktiska inriktningen kunna genomföra verksamheten inom

resp. funktion samt samordna denna med andra stödfunktioner och berörda funktioner inom totalförsvarets civila delar.

Det innebär, att ledning av stödfunktionerna erfordras som en integrerad del av den operativa och taktiska ledningen på alla nivåer.

3.2.4 Ledning av flygstridskratter

Mot bakgrund av den i stort uppgiftsfördelning som angetts skall överbefälhavaren b1.a. ange operativa ställa mål, uppgifter och fördela resurser till respektive operativ områdeschef. I fråga om flygstridskrafterna kan detta ske

genom att överbefälhavaren t.ex. anger antal av procent disponibel flygkapacitet eller antal företag eller divisioner som ställs till den operative områdeschefens för-

fogande under viss tid.

När det gäller flygstridskrafter visar studier och att spel en angripare kan åstadkomma en mycket kraftig bekämpning inom en huvudanfallsriktning och våra därigenom begränsa baseringsmöjligheter i området. Insats av flygstridskrafter måste därför kunna ske oberoende av territoriella gränser, varvid även resurser från mindre utsatta områden måste kunna utnyttjas. Detta måste kunna ske i ett snabbt tids-

förlopp (timmar). Flygsystemens inneboende egenskaper med-

ger också rent tekniskt att uppgifter och insatsområden snabbt kan skiftas.

Det förhållandet att överbefälhavaren tilldelar en operativ chef flygresurer innebär således inte att flygresurserna nödvändigtvis måste baseras inom den operativa chefens område eller vara underställda denne. Däremot är det helt avgörande att den operativa områdeschefen har det fulla ansvaret för att samordna insatser med alla typer av stridskrafter i operationen. Han måste således vara den chef som ger uppgifter och eventuella restriktioner även till flygstridskrafterna.

För att leda och genomföra stridsinsatser med flygstridskrafterna erfordras en taktisk ledning (flygkommandon). I fråga om bas- och striltjänst är ledningen i hög grad beroende av en väl fungerande samordning med territoriell verksamhet. Det är dock enligt överbefälhavarens uppfattning inte nödvändigt att de operativa områdesgränserna (milogränserna) helt sammanfaller med de för den taktiska ledningen av flygstridskrafter lämpligaste gränserna.

För att kunna åstadkomma snabb kraftsamling till olika områden liksom ett optimalt utnyttjande av flygstridskrafterna och deras egenskaper, är det väsentligt att våra flygresurser i följande hänseenden hålls samman under en central ledning. Den skall kunna tillhandahålla underlag för den operativa planeringen av flygstridskrafternas utnyttjande och inom ramen för den operativa inriktningen skapa förutsättningar för och leda genomförandet av alla de åtgärder som krävs för att åstadkomma kraftsamling, hög insatsförmåga och uthållighet. Den skall också kunna leda och samordna systemvisa anpassningsåtgärder av taktik, telemotmedel, vapen etc. liksom snabb omdisponering och reorganisation av resurser över hela landet. Den organisatoriska inpassningen av denna ledning behöver ytterligare övervägas i det fortsatta organisationsarbetet.

3.2.5 Ledning av marinstridskrafter

Våra marinstridskrafter skall kunna för utnyttjas tidiga och successivt hårdnande insatser mot i invasionsföretag havsområden, som utgör möjliga invasionsriktningar. Insatserna måste kunna samordnas med insatser från och flygarméstridskrafter. Ingripande mot kränkningar måste kunna ske även i operativt sekundära riktningar.

Den marina verksamheten innefattar också en ständigt pågående verksamhet längs våra kuster oavsett var invasion genomförs. Denna verksamhet omfattar främst havsövervakning, sjöbevakning, sjötrafik, fiske, sjöfartskontroll, navigeringstjänst, minerings- och minröjningsverksamhet m.m.

Sjö- och vissa kustartilleristridskrafter skall kunna kraftsamlas till olika havsområden.

Det ankommer på överbefälhavaren att de ange operativa målen, ställa uppgifter och fördela resurser till respektive operativ områdeschef. I fråga om sjöstridskrafter kan därvid basering ske även i angränsade operationsområde.

Den operative områdeschefen skall inom ramen för de av överbefälhavaren angivna målen fatta beslut och riktge linjer, ställa uppgifter och tilldela resurser till direkt underställda taktiska chefer samt samordna insatser av marina stridskrafter med all annan militär verksamhet och totalförsvaret i övrigt inom sitt område.

Under den operative områdeschefen erfordras chefer för taktisk ledning av marinstridskrafter och all marin övrig verksamhet längs våra kuster och i omgivande havsområden.

Operativa och taktiska chefer måste, vid behov efter förstärkning, förfoga över ledningskapacitet som - utöver led-

av verksamhet - kraftsamning ständigt pågående möjliggör av marinstridskrafter till havsområden i möjliga invaling sionsriktningar.

3.2.6 Ledning av arnâstridskrattor och torritorioll ledning

Våra arméstridskrafter består dels av territorialförsvarsförband med huvudsakligen stationära uppgifter, dels operativt och taktiskt rörliga brigad- och fördelningsförband med förmåga att genomföra all slags stridsverksamhet i olika delar av landet.

Territorialförsvarsförbanden är avsedda för försvar av vägoch knutpunkter, infallsportar, viktiga anläggningar etc. bl.a. för att skapa gynnsamma förutsättningar för omgrupoch insatser av operativt och taktiskt rörliga peringar stridskrafter. Brigad- och fältförbanden samt vissa territorialförsvarsförband skall kunna kraftsamlas till olika operationsområden.

Även i fråga om arméstridskrafter ankommer det på överbefälhavaren att mot bakgrund av de operativa målen ställa uppgifter och fördela resurser till områdesansvariga operativa chefer.

Den operative chefen skall inom ramen för de av överbefälhavaren angivna operativa målen fatta beslut och ge riktför den operativa verksamheten, ställa uppgifter och linjer tilldela resurser till direkt underställda taktiska chefer samt samordna insatser av arméstridskrafter med all övrig militär verksamhet och totalförsvaret i övrigt inom ramen för en operation.

Under den operative chefen erfordras högre chefer med staber för taktisk ledning av territorialförsvars- och/eller fältförband. Ledning av fältförband kräver förmåga till rörlig taktisk ledning på stridsfältet.

Vid insats av två eller flera högre förband (fördelningar) erfordras taktisk samordning på fältet (armêkåruppgiften) av den operative områdeschefen. Denna samordning avser främst att inom ramen för en operation

reglera gränser, befälsförhållanden och samverkan, - understöd reglera av markstriden med marin- och flygstridskrafter, - samordna den taktiska underrättelsetjånsten, tidsmässigt reglera verksamheter inom markstriden, - och reglera prioritera behov av understöd av tung eld, förnödenheter och tjänster av olika slag, - i övrigt besluta i frågor med motstridiga intressen.

Territoriell verksamhet innebär att samordna lokalt bundna enheter för markförsvar och för försvarsmakten bevakning, gemensamma stödfunktioner samt militär och civil verksamhet.

3.2.7 Ledning av mobilisering

Mobilisering måste kunna även om stridshandfullföljas lingar har inletts och måste vara så förberedd att den kan genomföras även om ledningen från högre nivåer inte kan göra sig gällande. Det innebär att ansvaret för att genomföra mobiliseringen huvudsakligen måste åvila mobiliseringsmyndigheterna under ledning av områdesansvariga operativa och taktiska chefer. På central nivå består ledningsbehoven främst i att utverka regeringens beslut om mobilisering samt tillse att mobilisering genomförs i enlighet med operativa krav.

Ledning av mobilisering är ytterst en angelägenhet för den operativa och taktiska ledningen men har starka kopplingar till produktionsledningen i fred, kris och Det innekrig. bär, att den operativa och taktiska skall fastledningen

ställa kraven på krigsförbandens mobgruppering, mobtider, kvalitativa prioriteringar etc. som sedan skall styra produktionen i vad förberedelser för mobilisering. Kongäller fred - kris tinuitet 1 ledningen över hela konfliktskalan krig är nödvändig.

3.2.8 Ledning av produktion

Produktionsledningens omfattning och inriktning liksom sättet att utöva ledningen är beroende av dels konfliktnivå, dels vårt mobiliserings- och beredskapsläge.

Under fredskris fortsätter produktionen enligt fredstida principer.

Under kris med angreppshot och neutralitet måste produktionen begränsas med hänsyn till de reella produktionsmöjligheterna. Dessa varierar dels mellan försvarsgrenarna, dels mellan olika områden beroende på vårt mobiliserings- och beredskapsläge.

Under kris med angreppshot och neutralitet består produktionsledningen främst i att

- avlösning av mobiliserade förband, reglera - eller forcera grundutbildning och annan utbildavbryta ning, - forcera anskaffning av materiel och anläggningar, - den materiella och personella beredskapen, höja - stämma av mot tillgången på personal krigsorganisationen och materiel.

I krig måste produktionen begränsas ytterligare. Produktionsledningen består då huvudsakligen i att

- och nyuppsättning av förband, reglera omorganisation - utfärda utbildningsanvisningar och taktiska anvisningar,

reglera modifieringsarbeten på befintlig materiel, - anskaffa förnödenheter genom förfogande, import eller produktion.

Produktionsledningsansvaret måste således anpassas till den produktion som är möjlig att genomföra. Inom ramen för detta måste i första hand de från operativ synpunkt mest angelägna behoven tillgodoses. Det är således ytterst en operativ angelägenhet att krigsförband och vapensystem m.m. har den krigsduglighet och beredskap som verksamheten i krig kräver. Detta talar för att produktionsledningsansvaret under kris med angreppshot, neutralitet och i krig inordnas i det operativa ledningssystemet.

Av kontinuitetsskäl bör samma ledningsansvar gälla över hela konfliktskalan fred - kris - krig.

3.2.9 Ledningsuppgifter och krav på ledning vid försvar mot invasion

Våra resurser medger kraftsamling till endera kustinvasionsriktningen eller gränsinvasionsriktningen. Detta ställer krav på förmåga att anpassa ledningskapaciteten till aktuella behov i olika områden.

Oavsett val av kraftsamlingsriktning ankommer det på överbefälhavaren att i enlighet med regeringens anvisningar fastställa de operativa målen och omfördela stridskrafter och andra resurser från andra områden till kraftsamlingsområdet.

Vid kraftsamling till ett kustinvasionsområde erfordras i detta område kapacitet för att leda insatser av alla flygoch sjöstridskrafter och rörliga kustartilleristridskrafter samt, utöver territorialförsvarsförband, nästan alla brigaderna jämte fördelningsförband. I övriga delar av landet erfordras ledning av territoriell verksamhet, mark-, sjö-

och luftbevakning, territorialförsvar och enstaka fältförband, ingripande mot kränkningar, ständigt pågående verksamhet längs våra kuster, luftförsvarsinsatser med flygstridskrafter samt understöd i olika former av verksamhetenx i kraftsamlingsområdet.

Vid kraftsamling till ett gränsinvasionsområde erfordras i detta område kapacitet för att leda insatser med alla flygstridskrafter samt utöver territorialförsvarsförband huvuddelen av brigaderna jämte fördelningsförband. I kustinvasionsområdet erfordras kapacitet för att leda huvuddelen av våra marinstridskrafter, insatser med flygstridskrafter samt utöver territorialförsvarsförband också enstaka brigader. I övriga delar av landet erfordras samma ledningskapacitet som redovisats ovan vid kraftsamling till. kustinvasionsområdet.

I båda kraftsamlingsalternativen erfordras omfattande transporter av förband och förnödenheter från södra och mellersta Sverige till övre Norrland eller tvärtom. Detta ställer stora krav på transportledning, transportresurser och upprätthållande av transportleder inom såväl det militära som det civila försvaret, liksom ledning av luftförsvar av transportområdet.

Ledningsuppgifterna i olika områden vid olika kraftsamlingsalternativ framgår översiktligt av tabell 3.1 och 3.2.

I tabellerna används beteckningen stor, medelstor och liten1 omfattning för att beteckna skillnad i verksamhetens omfattning mellan områden med invasion och kraftsam;ing, enbart invasion resp. varken invasion eller kraftsanling.

Som framgår av tabellerna erfordras alltid ledning ; någon omfattning av all slags verksamhet (särskilt operativ och territoriell verksamhet) i hela landet samtidigt. Däremot varierar omfattningen av olika ledningsbehov dels över tiden, dels i olika områden och situationer. Mot den bak-

Tabell 3.1 Kraftsamling till kustinvasionsriktning

Lgdningsgppqifter (behov) i Kustinvasions- Gränsinvasions- Övriga delar av området området landet

Op ledning av * op ledning av * Op ledning av stor omfatt- medelstor om- liten omfattning ning fattning Taktisk led- * Taktisk led- * Taktisk ledning ning av stor ning av av omfattning av (1) terrförband (1) terrförband mark-, sjö- och och enstaka (2) marinstridsflygstridskraf- fältförband krafter av ter (2) marinstrids- liten omfatt- Ledning av terr krafter av ning verksamhet av liten om- (3) temporära stor omfattning fattning luftförsvars- Ledning av mo- (3) flyginsatser insatser bilisering * av * av Ledning Ledning terr Transportledning terr verksamhet verksamhet Prodledning i * ledning av mo- * Ledning av mobibegränsad ombilisering lisering fattning * i * Prodledning Prodledning begränsad om- * Transportledning fattning * Förberedelser * för Transportled- ledning av ning fria kriget * Förberedelser för ledning av fria kriget

Tabell 3.2 Kraftsamling till gränsinvasionsriktning

Ledgiggsuppqifter (behov) i Kustinvasions- Gränsinvasions- övriga delar av området området landet

* op ledning av * Op ledning av * Op ledning av medelstor om- stor omfattning liten omfatt- * Taktisk ledning ning fattning * Taktisk ledning av * Taktisk ledning av (1) armé- och av (1) terrförband, flygstrids- (1) terrförband enstaka fält- krafter av (2) marinstridsförband stor omfatt- krafter av (2) marinstrids- ning liten onkrafter av (2) marinstrids- fattning stor om- krafter av (3) luftförsvarsfattning liten om- insatser fattning * Ledning av terr (3) flyginsatser * av terr * av terr verksamhet Ledning Ledning verksamhet verksamhet av * Ledning av mo- * Ledning av mo- stor omfattning milisering bilisering * Ledning av mo- * Transportled- * Transportled- bilisering ning * Transportled- * Prodledning ning * i * Förberedelser Prodledning ning begränsad om- * Prodledning i för ledning av fattning begränsad om- fria kriget * Förberedelser fattning för ledning av fria kriget

grunden erfordras en grundkapacitet för ledning av olika verksamheter över hela landet. En sådan grundkapacitet måste också kunna tillgodose behovet av krigsförberedelsearbete i fred. Hur stor denna grundkapacitet behöver vara kan avgöras först då det har klarlagts vilka uppgifter totalt sett som skall lösas och vilka risker i fråga om ledningssäkerhet som kan accepteras.

3.2.1o Ledning under kris med angroppahot och neutralitet

För att genomföra verksamhet, som kan bli aktuell under kris med angreppshot och neutralitet, erfordras

övergripande operativ, operativ och taktisk ledning främst för underrättelse- och säkerhetstjänst, förflyttning och gruppering m.m. av mobiliserade förband för att gardera aktuella hot, insatser med begränsade stridskrafter, översyn av planer och anpassning av ledningsberedskapen, mobiliseringsledning för att genomföra partiell mobilisering och förbereda allmän mobilisering, - främst produktionsledning i form av forcerad utbildning och materielanskaffninq.

Ledningen av underrättelse- och säkerhetstjänsten måste ges hög prioritet.

Betydelsen av kompletterande utbildning och materielanskaffning ökar i framtiden på grund av utvecklingen inom försvarsmakten.

Ledningsbehoven under kris med angreppshot och neutralitet kräver inte större eller väsentligt annorlunda ledningskapacitet än ledningsbehoven i krig.

3.2.11 Ledning under fredakris

Framtida fredskrisers och incidenters karaktär kan inte förutses. Detta kräver en handlingsberedskap för att vidta motåtgärder i ett brett spektrum av krissituationer.

De insatser, som kan bli aktuella, torde bestå i övervakav vårt territorium samt ingripande mot kränkningar. ning Vidare kan bistånd till civila myndigheter bli aktuellt t.ex. vid flyktingmottagning, katastrofhjälp osv.

Ledningsbehoven måste kunna tillgodoses med grundorganisationens resurser. Samma principer bör användas, som de som är tänkta i krig.

3.2.12 Överbefälhavarens sammanfattande slutsatser

En väl fungerande ledning för försvarsmakten är av stor betydelse för den effekt försvarsmakten kan utveckla i krig och därmed för hur trovärdigheten hos vårt försvar uppfattas såväl inom som utom landet.

Ledningsorganisationen inom försvaret skall utformas med från de krav som ledningen av försvarsmakten 1 utgångspunkt krig ställer. Uppgiften att motstå angrepp över gräns och kust skall därvid vara styrande.

Organisationen i krig skall möjliggöra att försvarsansträngningarna inom totalförsvarets olika delar sanordnas så att den samlade försvarseffekten blir den största möjliga. Den måste också möjliggöra att beslut av avgörande art kan fattas och effektueras snabbt.

I fred, kris och neutralitet skall ledningssystemet medge försvarsförberedelser i hela landet liksom ledning av insatser för att hävda vårt territorium, vår suveränitet i eller i krisdämpande syfte. Ledning av mobilisering övrigt

skall ständigt kunna påbörjas och fullföljas som samtidigt ledning av strid genomförs.

I krig skall ledningssystemet medge att stridskrafterna kan kraftsamlas för att genomföra försvarsoperation i en riktning i syfte att successivt bryta angriparens anfallskraft eller förhindra att angriparen får fast fot. En förutsättning härför är att övriga delar av landet har försvar och skydd så att en reell och materiell kan kraftsamling genomföras. Luftförsvaret är därvid av särskild betydelse.

Ledningssystemet skall vara ändamålsenligt i olika tänkbara militärpolitiska lägen. Organisationen skall dock i första hand utformas för att kunna leda försvar mot i de angrepp riktningar, där betingelser för stort upplagda operationer föreligger. Organisationen skall genom relativt enkla åtgärder kunna anpassas så att försvar mot också angrepp kan ledas i övriga delar av landet.

Ledningsorganisationen i krig och fred skall så långt möjligt vara lika. Övergång från freds- till krigsorganisation skall kunna ske snabbt. Kraven på kvalitet i måste krig styra resurstilldelningen för förberedelser i fred.

Dagens principer för ledning av operationer och samverkan med totalförsvaret i övrigt är enligt överbefälhavarens uppfattning lämpliga. Det innebär bl.a. att det även fortsättningsvis under regeringen bör finnas en central nivå (överbefälhavaren), en högre regional nivå med militärbefälhavare och en lägre regional nivå med taktiska chefer.

Antalet chefer på högre resp. lägre regional nivå måste avpassas med hänsyn till främst följande.

- Innebörden av de uppgifter som åläggs cheferna, uppgiftsfördelningen i hela organisationen och de reella möjligheterna för olika chefer att lösa dessa uppgifter. Härvid måste också kraven på förberedelser i fred

särskilt beaktas.

- Antalet förband och enheter som skall ledas.

- Kraven på ledningssäkerhet - risktagning.

- Kraven och tillgången på personal. på kompetens

3.3 Utredningens bedömning

Utredningen har prövat de förutsättningar, bedömningar och slutsatser som överbefälhavaren redovisar i underlaget. Utredningen anser att underlaget är tillräckligt för att dra slutsatser om hur ledningen i krig i vårt land bör gå till vid tiden omkring sekelskiftet och om den ledningssom bör finnas för ändamålet. Utredningen kan organisation i allt väsentligt ansluta sig till överbefälhavarens bedömningar i dessa avseenden och lägger dem till grund för det fortsatta arbetet.

Innan utredningen presenterar sin syn på ledningsorganisationen på olika nivåer skall dock först en annan viktig behandlas, nämligen den om innebörden av försvarsfråga maktens krigsorganisation.

3.4 Försvarsmaktens krigsorgenisetion

Försvarsmaktens krigsorganisation utgörs enligt verksamhetsförordningen av överbefälhavaren med högkvarteret och de särskilda ledningsorganen samt av krigsförbanden.

överbefälhavaren har enligt verksamhetsförord- Myndigheten ningen b1.a. till uppgift att leda det militära försvaret av landet. Det är endast genom denna bestämmelse som överbefälhavaren ges denna uppgift.

I avsnitt 3.2 har redovisats de olika av slag ledningsinsatser som behövs för att leda operativ verksamhet, mobilisering och förbandsproduktion i kris och i krig.

Kraven på samordnande operativ och taktisk har medledning fört att militära organisationer oftast är hierarkiskt uppbyggda. Ledningen utövas vanligen genom att order med nivåvis allt större överförs från detaljeringsgrad högre till lägre chefer. cheferna verkställer uppgifterna med egna resurser eller genom att ge order till underställda chefer. Utgångspunkten är att ledningsorganen och krigsförbanden utgör en sammanhållen organisation. Behoven av samordnad

ledning utesluter inte att chefer på alla nivåer har en

långtgående självständighet att besluta om hur insatser skall utföras inom ramen för givna uppgifter. Utrymme måste samtidigt finnas för en aktiv ledning från överordnade chefer på olika nivåer i syfte att öka stridseffekten.

Detta synsätt gäller även i vårt land. Det är, som framgått, på detta sätt som överbefälhavaren avser att utöva sin ledning och Huruvida ordergivning. rättsliga förutsättningar för närvarande faktiskt för att föreligger utöva ledningen på detta sätt synes dock inte vara självklart. Viss oklarhet synes kunna råda nämligen om överbefälhavarens, de särskilda ledningsorganens och krigsförbandens ställning i förhållande till varandra och till regeringen. Härav följer också att oklarhet kan råda om och i vilken form order får ges.

Myndigheter som är nämnda i

verksamhetsförordningen skall

finnas också i krig om inte särskilda bestämmelser meddelas. Några sådana bestämmelser har inte meddelats. Härav följer att den krigsorganiserade försvarsmakten inte utgör en sammanhållen utan består organisation, av ett antal myndigheter som alla i princip direkt under lyder regeringen. Inte endast de gemensamma myndigheternas krigsorganisationer är självständiga Även myndigheter. högre och lägre regionala ledningsorgan,

mi1itärområdesförvaltningar och

militärområdesförband är verksamma i krig och utgör i vissa avseenden egna myndigheter direkt under regeringen. Vilken som krigsförband av olika storlek har är oklart. ställning Det är inte klart uttalat i någon författning om fördelbrigader, ytattackflottiljer och flygdivisioner ningar, eller om de är delar av andra mynutgör egna myndigheter, och i så fall av vilka myndigheter. Det kan nämnas digheter att om förfogandelagstiftningen i sitt beutredningen tänkande angav att enheter av detta slag var (SOU 1975:65) inom försvarsmakten som borde få besluta om myndigheter förfogande.

(1978:262), som bl.a. gäller i krig, Enligt förfogandelagen får som regeringen bestämmer besluta om förfoganmyndighet de. I (1978:558) anges de myndigförfogandeförordningen heter som får besluta om förfogande. Där anges att en rad som verkar i krig utgör myndigheter, i vart ledningsorgan fall i fråga om förfogandelagens tillämpning.

Av om förfarandet hos kommunerna, förvaltlagen (1988:97) och domstolarna under krig eller krigsningsmyndigheterna fara att delgivning med den som tjänstgör vid förframgår svarsmakten skall ske genom en militär myndighets försorg. Detta att det antas finnas mer än en militär myntyder på inom försvarsmakten. Av förordningen (1988:1215) dighet också att om delgivning skall ske genom en militär framgår skall delgivningshandlingarna ges in myndighets försorg, eller sändas till överbefälhavaren. Detta tyder på att till det vid sidan av överbefälhavaren antas finnas flera militära Begreppen försvarsmakten och militär myndigheter. synes också ha olika innebörd. Vad som åsyftas myndighet med militär myndighet är dock oklart.

förhållanden, som gäller mellan myn- De offentligrättsliga i försvarsmakten, påverkar överbefälhavarens och digheterna andra ledningsorgans möjlighet att leda verksamheten. Några olika instrument är tillgängliga för överbefälhavaren vid av det militära försvaret av landet i krig. ledningen

En möjlighet är att utfärda föreskrifter. överbefälhavaren har i viss omfattning sådana befogenheter. Det förefaller dock som om föreskrifter, dvs. generella regler, är illa lämpade för att leda militära operationer. Militärbefälhavarna har för övrigt ingen motsvarande befogenhet.

En annan möjlighet är att ge order i form av uppdrag. Sådana kan överbefälhavaren endast lämna till militärbefälhavarna, vilket i och för sig är rätt uppdragsmottagare. Frågan är dock om den produktion som skall styras genom uppdrag även innefattar militära operationer i krig. Det förefaller som om produktionen utgörs av försvarsmaktens verksamhet i fred. Därmed skulle uppdrag grundade på bestämmelser i verksamhetsförordningen inte kunna användas.

Det bör också noteras att enligt RF 11:7 ingen myndighet får bestämma hur förvaltningsmyndighet skall i särskilt fall besluta i ärenden som rör myndighetsutövning mot enskild eller mot kommun eller som rör tillämpning av lag.

ordergivning som syftar till att samordna militära operationer av större dignitet berör otvivelaktigt flera myndigheters verksamhet. om en myndighets, t.ex. en militärbefälhavares, beslut rör myndighetsutövning mot enskild skulle en annan myndighet, t.ex. överbefälhavaren, inte få bestämma vilket beslut som skall fattas. Motsvarande skulle gälla i förhållandet mellan militärbefälhavare och en taktisk myndighet, t.ex. chef för marinkommando.

När en tulltjänsteman, en polisman eller en kustbevakningstjänsteman ingriper mot otillåtna varu- eller personrörelser över gränsen utgör detta i många fall myndighetsutövning mot enskild. Utgör det myndighetsutövning när försvarsmakten i krig ingriper med sådant våld som den är avsedd att använda eller utgör det s.k. faktiskt handlande?

Om det är fråga om myndighetsutövning förefaller mycket

starka begränsningar finnas i det sätt på vilket order och uppdrag kan utformas och ges mellan de myndigheter som försvarsmakten i krig består av. Det ligger i sakens natur att de order eller uppdrag som ges syftar till en mycket precis samordning av olika enheters agerande. ordergivningen innebär därför regelmässigt att bestämma hur en annan myndighet skall besluta och handla i ett särskilt fall.

Även om det är fråga om faktisk verksamhet, krävs särskilt bemyndigande om en myndighet skall kunna bestämma hur verksamheten skall bedrivas vid någon annan myndighet.

I sammanhanget bör påpekas att den befälsrätt som anges i förordningen (FFS 1983:31) med tjänsteföreskrifter för försvarsmaktens personal får anses reglera förhållandet mellan personer och tjänstemän. Däremot är den knappast en formellt hållbar grund för någon chef att ge en order till en person som är chef för en annan myndighet om de beslut denne skall fatta i egenskap av myndighetschef. Tjänsteföreskrifterna är dock intressanta eftersom de kan antas spegla dels traditionella befäls- och lydnadsförhållanden, dels de befälsförhållanden som faktiskt avses tillämpas i krig. Utredningen har kunnat konstatera att denna föreställning om befälsrätt och lydnadsskyldighet har en mycket stark ställning inom försvarsmakten. Dessa frågor belyses ytterligare i avsnitt 4.5.

Enligt utredningens mening består även den rent militära delen av försvarsmaktens krigsorganisation för närvarande av flera myndigheter. Därmed är organisationen utformad på ett sätt som strider mot hur krigsorganisationen och militära operationer avses och bör ledas.

Utredningen har dock inte ambition eller behov av att till alla delar slutligt kunna klara ut hur den krigsorganiserade försvarsmakten i dag formellt är indelad myndighetsvis. Inte heller är det nödvändigt att slutligt avgöra om militära operationer kan innehålla inslag av myndighetsutövning

mot enskild eller om de utgör s.k. faktiskt handlande.

För utredningen är det tillräckligt att kunna konstatera att frågan om myndighetsstrukturen i försvarsmaktens krigsorganisation inte är entydigt reglerad. Därmed råder också oklarhet om och i vilken form order får ges. Enligt min mening är redan detta förhållande oacceptabelt. Effektiviteten i försvarsansträngningarna i krig beror i hög grad på att en samordnande ledning kan utövas genom och alla på nivåer. Klarhet och organisatoriska förutsättningar härför måste skapas.

Det enklaste sättet att skapa formella förutsättningar för de förutsatta ledningsformerna, kommandolinjerna, befälsrätten och lydnadsplikten är att låta den krigsorganiserade försvarsmakten utgöra en myndighet vars chef är överbefälhavaren. Inom en sådan organisation kan uppgifter, befogenheter och ansvar fördelas genom interna föreskrifter och vad som i andra sammanhang benämns arbetsledningsbeslut. De grundläggande dragen kan ges med en förordning med instruktion för försvarsmakten i krig.

De samordnande ledningsbehov som beskrivits avser inte med samma styrka verksamhet vid alla myndigheter som enligt verksamhetsförordningen för närvarande ingår i försvarsmakten. I första hand är det militära operationer och insatser som snabbt, säkert och med precision behöver kunna ledas och samordnas. Motsvarande behov föreligger knappast i fråga om all den verksamhet som de gemensamma myndigheternas krigsorganisationer skall utföra i krig.

Mot denna bakgrund anser jag att den personal och övriga resurser som används för det egentliga militära försvaret av landet i krig bör utgöra en myndighet. Detta är en mindre organisation än den nuvarande försvarsmakten. Denna snävare avgränsade organisation bör i krig benämnas försvarsmakten. Jag återkommer i kapitel 4 till frågan om försvarsmaktens avgränsning i fred.

3.5 Ledningsorganisationen i krig

Utgångspunkten vid utformningen av ledningsorganisationen i krig bör således vara att den krigsorganiserade försvarsmakten är en myndighet. Denna organisation bör bestå av en central ledning under regeringen, en högre regional ledning, en lägre regional ledning och krigsförband. I det följande redovisas närmare uppgifter och organisation i stort för de enheter som på olika nivåer skall utföra ledning i krig.

3.5.1 central ledning

Den krigsorganiserade försvarsmaktens chef bör kal;as överbefälhavaren. Hans uppgift är att enligt föreskrifter och andra beslut från regeringen leda det militära försvaret av landet. Vid ledningen av det militära försvaret bör överbefälhavaren biträdas av en allsidigt sammansatt central stab som bör benämnas försvarsmaktens högkvarter.

överbefälhavarens viktigaste uppgift är att utöva en övergripande operativ ledning. Detta innebär att han stall leda den militära krigföringen i stort över landet som helhet i syfte att genom samordning av disponibla medel uppnå de mål som regeringen har fastställt. Denna övergripande operativa ledning omfattar att

bedöma det strategiska läget,

- andra främmande makters och våra analysera angriparens, handlingsmöjligheter avseende styrka och svagheter,

- fastställa övergripande operativa mål,

- utarbeta försvarsplan och alternativa försvarsp;aner,

ställa uppgifter och fördela resurser mellan operationsområden,

inrikta den operativa verksamheten på lång sikt,

samordna verksamheten med totalförsvarets funkövriga tioner,

följa utvecklingen och rapportera till regeringen.

Överbefälhavaren skall också leda av enmobiliseringen heterna i krigsorganisationen. Dessa ledningsuppgifter består av att

lämna förslag till och utverka beslut om regeringens mobilisering och att erforderliga författningar sätts i tillämpning,

utfärda order om mobilisering för försvarsmakten,

prioritera och reglera brister och mellan tillgångar operationsområden av personal, materiel, förnödenheter och tjänster,

beordra inrycknings- och mobiliseringstransporter,

följa upp mobiliseringsläget och rapportera till regeringen.

Överbefälhavaren skall vidare leda produktionen av förband och nyttigheter för försvarsmakten. Denna verksamhet förutsätter tillgång till försvarsgrensvis systemkompetens.

Under kris med angreppshot består produktionsledningen i att

reglera avlösning av mobiliserade förband,

- eller forcera grundutbildning och annan utbildavbryta ning,

- forcera anskaffning av materiel och anläggningar,

- den materiella beredskapen, höja

- stämma av krigsorganisationen mot tillgången på personal och materiel.

I krig består produktionsledningen i huvudsak i att

- omorganisation och nyuppsättning av av förband, reglera

utfärda utbildningsanvisningar och taktiska anvisningar,

- modifieringsarbeten på befintlig materiel, reglera

I anskaffning och produktion av förnödenheter planera genom förfogande, import eller produktion.

I gränslandet mellan den övergripande operativa ledningen och produktionsledningen finns i krig några olika verksamheter av stor betydelse.

Den ena gäller anpassning av taktiskt uppträdande och materiel till erfarenheter som vinns i stridssituationer eller kunskap som inhämtas genom underrättelsetjänst. Det är fråga om anpassning till motståndaren och om anpassning till följd av uppenbarade egenskaper hos de egna tillgångarna. Anpassningar av skilda slag kan bli aktuella för förband och materiel inom samtliga försvarsgrenar. Det kan förmodas att erfarenheterna i första hand vinns i de stridande förbanden och deras ledningsorgan. De anpassningsåtgärder som kan och bör vidtas är av olika slag. En del består i att vapen tekniskt modifieras, andra i att taktiken vid möten med motståndaren anpassas. I de fall då det är fråga om tids- och resurskrävande modifieringar och då det

är angeläget att alla enheter av visst slag iakttar ett ändrat taktiskt uppträdande bör åtgärderna beslutas av den centrala produktionsledningen i högkvarteret.

Den andra verksamheten i gränslandet mellan övergripande operativ ledning och produktionsledning utgörs av central funktionsledning för olika slag av stridskrafter.

Behovet av detta slag av ledning är mycket tydlig för flygstridskrafterna och blir där än viktigare när JAS 39 Gripen blir operativ från mitten av 1990-talet med hänsyn till detta vapensystems förmåga att utföra såväl attack-, jaktsom spaningsuppgifter.

Flygplanen kan göra skilda stridsinsatser i olika delar av landet inom loppet av någon timme. Flygplanen är emellertid helt beroende av att kunna utnyttja landningsbanor, underhållskapacitet, förnödenheter och vapen som finns fördelade på baser över hela landet.

För att maximal förmåga skall kunna tas ut ur flygstridskrafterna, behöver en central överblick finnas av läget för flygplan, piloter, vapen och baser m.m. Hed ledning av denna överblick kan uppgifter lämnas till överbefälhavaren om de flygstridskrafter som i olika tidsperspektiv är tillgängliga. Mot en sådan bakgrund fattar överbefälhavaren beslut om att tilldela en operativ områdeschef viss mängd flygstridskrafter, vilket kan uttryckas som att ett visst antal divisioner underställs för viss tid eller ett visst antal flygföretag disponeras av områdeschefen under viss tid. Den centrala funktionsledningen svarar därefter för att denna mängd på ett fackmässigt lämpligt sätt kan göras tillgänglig för den operative områdeschefen. Den sistnämnda anvisar de mål mot vilka insatser skall göras och de handlingsregler som behövs. För uppdragens fullgörande svarar den taktiska ledningen av flygstridskrafterna.

Även för vissa marinstridskrafter behöver motsvarande centrala funktionella ledningsuppgifter fullgöras. I första hand avser detta de rörliga sjöstridskrafterna som inom loppet av något dygn kan uppträda på vitt skilda operationsområden. Antalet enheter är ganska litet. De sjögående enheterna är också beroende av stöd från baser för att få tillgång till förnödenheter och kunna få underhåll utfört. Tillståndet för fartyg, personal och baser behöver centralt kunna överblickas. I fråga om sjöstridskrafter har därför överbefälhavaren, den centrala funktionsledningen, operativa områdeschefer och taktiska chefer i stort motsvarande uppgifter som angetts för flygstridskrafterna.

I första hand finns således behov av central funktionsledning för flyg- och sjöstridskrafter som på kort tid kan röra sig över stora områden, göra stridsinsatser av skilda slag och som är beroende av stöd från baser på land. Det kan inte uteslutas att motsvarande behov av central funktionsledning principiellt kan finnas också för några förbandstyper eller några system inom arméstridskrafterna. Rörlighet, tidsförhållande och omfattning är emellertid sådan att särskilda organisatoriska åtgärder knappast behövs för att tillgodose behoven. Normal stridskraftsuppföljning m.m. bör i de allra flesta fall vara tillräcklig.

Centrala funktionsledningar bör utgöra delar av högkvarteret, dvs. ingå i överbefälhavarens stab. Därmed är dock inte sagt att funktionsledningar behöver lokaliseras i eller i anslutning till högkvarteret i övrigt. Det viktiga är i stället att goda telekommunikationsmöjligheter finns mellan en funktionsledning och den högkvartersdel där överbefälhavaren uppehåller sig, liksom mellan dessa och de områdesansvariga operativa cheferna. Om funktionsledningarna för flyg- och sjöstridskrafterna fungerar väl, bör behovet av personalresurser för stridskraftsuppföljning i överbefälhavarens omedelbara närhet kunna begränsas.

Det är viktigt att betona att uppgifterna för en central

funktionsledning är av logistik- och resursnatur. Uppgifter av operativ eller taktisk natur vilar däremot inte på en central funktionsledning.

Högkvarteret bör utformas för att kunna ge överbefälhavaren möjlighet att utföra bl.a. de nu beskrivna ledningsuppgifterna avseende övergripande operativ ledning, mobiliseringsledning och produktionsledning.

Utredningen anser sig inte ha anledning att utforma förslag till högkvarterets närmare organisation i krig. Denna uppgift bör ankomma på överbefälhavaren. Enligt vad utredningen har erfarit har också överbefälhavaren tagit initiativ till att en översyn nu görs av högkvarterets krigsorganisation. Den översynen bör ta sin utgångspunkt i de principer som har angetts i det föregående. Utredningen vill i sammanhanget påpeka att med högkvarteret avses överbefälhavarens stab. Till denna kan naturligtvis lokalmässigt anslutas andra myndigheter, delar av andra myndigheter eller samverkansorgan. Dessa bör dock inte organisatoriskt ingå i högkvarteret. I de fall särskild kompetens, som i fred inte ingår i försvarsmaktens centrala ledning, behöver tillföras högkvarteret i krig, bör det kunna säkerställas genom att lämpliga personer krigsplaceras där.

Utredningen har informerat sig om de krigsorganisatoriska förberedelser som flertalet gemensamma myndigheter inom huvudprogram 5 vidtagit. Enligt utredningens bedömning synes i flera fall oklarhet föreligga om uppgifterna i krig och om organisationen härför. I sammanhanget kan erinras om att förordningen (1977:55) om vissa statliga myndigheters beredskap inte äger tillämpning på myndighet som i ingår försvarsmakten. Med den snävare avgränsning av försvarsmakten som jag har förordat, ingår dessa myndighter inte i försvarsmakten. Det bör, enligt min mening, ankomma på regeringen att avgöra en myndighets uppgifter och organisation m.m. i såväl fred som krig. De berörda myndigheterna bör därför i samråd med överbefälhavaren till regeringen

lämna förslag om de uppgifter och den organisation som respektive myndighet bör ha i krig.

3.5.2 Högre regional nivå

Överbefälhavarens bedömning är att ledningen av det militära försvaret på högre regional nivå bör utövas av militärbefälhavare. Denna bedömning grundas på en analys av bl.a. ett framtida krigs karaktär, angreppsriktningar och omfattningen på våra stridskrafter. Utredningen har övervägt om den högre regionala ledningsnivån behövs i en framtid. Det skulle kunna hävdas att reduktionen av antalet kvalificerade förband med hög kvalitet och stor rörlighet i förening med kommunikations- och informationsteknikens utskulle - eller till och med det veckling möjliggöra göra - att den utövas enbart cenlämpligt operativa ledningen tralt. Utredningen har dock, liksom överbefälhavaren, funnit att en högre regional ledningsnivå alltjämt behövs. Ledningen av försvarsmakten i krig bör således på högre regional nivå utövas av ett antal militärbefälhavare med ett odelat operativt ansvar för regionens försvar.

Med en operation avses en följd av förflyttningar och stridsverksamhet på marken, till sjöss och i luften jämte den verksamhet i övrigt inom försvarsmakten som syftar till att inom ett större område militärgeografiskt operationsområde - nå ett bestämt mål.

En militärbefälhavare genomför en operation. Ledningen av denna benämns operativ ledning. Denna ledning utövas i syfte att samordna insats med mark-, sjö- och flygstridskrafter jämte stödverksamhet inom ett tilldelat operationsområde och omfattar att

- bedöma det och fatta beslut i stort operativa läget innefattande riktlinjer för operationens genomförande,

- utforma operationsplan,

- ställa och fördela uppgifter resurser,

reglera befälsförhållanden,

- samordna stridande förbands verksamhet och erforderliga stödfunktioner sinsemellan och med totalförsvaret i övrigt,

om läget kräver det fatta nytt beslut i stort,

- och följa utvecklingen rapportera till överbefälhavaren.

En militärbefälhavare leder också inom sitt område genomförandet av mobiliseringen. Ledning av mobilisering måste kunna ske samtidigt som ledningen av operationen och annan verksamhet utförs.

Produktionsledning i form av ledning av t.ex. utbildning och anskaffning av förnödenheter behöver kunna ske parallellt med att mobilisering genomförs. Även under krig behöver viss produktionsledning, t.ex. omorganisation av förband, kunna utföras. Ledning av stödfunktioner behöver också kunna utövas.

Effektiviteten i den ledning som kan åstadkommas operativa i krig, är i stor utsträckning beroende på de förberedelser i form av b1.a. operativa planer som gjorts i fred.

Den operativa ledningen i krig på högre regional nivå bör således utföras av militärbefälhavare. En viktig som fråga behöver behandlas är det antal militärbefälhavare och militärområden som vid en sammanvägning av olika aspekter kan bedömas vara lämpligt. Denna fråga behandlades senast av utredningen om totalförsvarets geografiska indelning på högre regional nivå, som i betänkandet (Ds 1988:65) föreslog en indelning i fem militär- och civilområden. Detta

blev sedermera riksdagens beslut. Överbefälhavarer har i ÖB 92 föreslagit en indelning i fyra militärområden varvid nuvarande södra och västra militärområdena slås samxan.

Utredningen om totalförsvarets geografiska indelnhg på högre regional nivå konstaterade att en sammanslagüng av södra och västra militär- resp. civilområdena är notiverad med hänsyn till ledningen av militära operationer men att sammanslagningen skulle innebära svårigheter avseende samverkan militärt - inte minst i om fâsvarscivilt, fråga maktens behov av stöd från det civila samhället. ltredningen bedömde också att det behövs en militärbefälhaure i Nedre Norrlands militärområde eftersom detta har üktiga uppgifter att säkerställa transporterna mellan söda och norra Sverige. Utredningen såg däremot inga nackddar från civil samordningssynpunkt med att slå samman Nedre Norrlands och Övre Norrlands militär- resp. civilmmåden.

Sedan 1988 har stora förändringar skett i Sverigessäkerhetspolitiska läge. Hotbilden är annorlunda, vilka avspeglas i bl.a. regeringens anvisningar för programplmeringen i februari 1991. sålunda betonas att försvarsmaktm skall ha en förmåga att motstå ett angrepp som med kortmilitär förvarning riktas mot vitala funktioner inom totarörsvaret. Såvitt nu kan bedömas kommer antalet kvalifierade förband att vara lägre kring sekelskiftet än vad mm förutsattes i planeringen för några år sedan. Kravenpå besparingar i ledningsorganisationen har ökat.

Någon balans måste självfallet finnas mellan mängen kvalificerade stridskrafter och de resurser som behövsför operativ ledning. Med de angreppsformer och riktning: och den mängd stridskrafter som bedöms bli tillgängliga omring år 2000, står egentligen diskussionen om huruvida detfrån militärt operativa synpunkter är oundgängligen nöwändigt med två militärområden i Norrland samt vilka nackelar från samverkanssynpunkt som följer av en sammanslagninçav södra och västra militärområdena.

Det kan knappast hävdas att den operativa ledningen i krig blir effektivare om antalet militärområden minskas. Däremot är det otvivelaktigt så att en i fred kaderorganiserad militärområdesstab med förvaltningar kräver inte oväsentliga resurser för löpande utgifter och för investeringar inte minst i kommunikations- och I krävs ADB-system. krig ett antal kvalificerade stabsofficerare. De resurser en stab drar i fred och i krig kan i stället användas för att stärka krigsförbands eller andra förledningsfunktioners måga. Vilken nettoeffekten blir av en från omallokering ledningsresurser till mer renodlade krigsförband torde

knappast generellt kunna besvaras, eftersom de möjliga alternativen är många och osäkerheten om ett angrepps karaktär är stor.

En av utredningens uppgifter är att medverka till att väsentliga besparingar kan göras av nuvarande resursanvändning för ledning i fred på olika nivåer. Detta förutsätter att också ledningorganisationen i krig anpassas. Ingen nivå kan därvid lämnas orörd.

En sammanläggning av nuvarande Övre och Nedre Norrlands

militärområden innebär obestridligen vissa nackdelar från ledningssynpunkt. Övre Norrlands försvar kräver att betydande resurser tillförs från södra delen av landet. Omfattande transporter skall sålunda, som samtidigt strider kan pågå i gränsområdet, ledas och luftförsvaras genom Nedre Norrland. Det kan förutses att angriparen sätter in stora flygstridskrafter för att försöka bryta kommunikationerna över älvövergångarna. Man kan inte bortse från risken av att förband som transporteras genom området måste sättas in i strid. För närvarande svarar militärbefälhavaren i NN för denna operativa ledningsuppgift. Militärbefälhavaren i ÖN har kunnat kraftsamla sin till ledning att ta emot förbanden och leda gränsstriden.

Det kan emellertid med visst hävdas att en fog militärbe-

fälhavare med ett samlat ansvar för Norrlands försvar bäst kan överblicka angelägenheten av att förbanden förs upp till norra delen av Norrland i stället för att engageras i strid i den södra delen. I nuvarande militärpolitiska läge finns knappast något direkt invasionshot mot Nedre Norrland. Någon ledning av omfattande sjöstridskrafter i Bottenhavet är inte sannolik.

Besparingarna vid en sammanslagning av de två militärområdena i Norrland är inte oväsentliga. Utredningen anser därför att de risker från ledningssynpunkt som är förknippade med en sammanslagning måste accepteras.

Vad så gäller frågan om en sammanslagning av milo S och V konstaterar utredningen att en sådan sammanslagning föreslås av överbefälhavaren. Den är motiverad både av besparingsskäl och, enligt överbefälhavaren, för att effektivisera den operativa ledningen i krig. överbefälhavaren bedömer uppenbarligen att kraven på samverkan med och stöd från den civila delen av totalförsvaret ändå kan tillgodoses på ett tillfredsställande sätt. Med hänsyn till besparingskraven anser utredningen att de risker från samverkanssynpunkt som är förknippade med en sammanslagning måste accepteras.

Jag förordar alltså att den operativa ledningen i krig under överbefälhavaren skall utföras av tre militärbefälhavare. De tre militärområdena bör utgöras av Götalands militärområde (milo G), Svealands militäromrâde (milo S) och Norrlands militärområde (milo N).

Götalands militärområde bör bildas genom sammanläggning av nuvarande milo S och V. Norrlands militärområde bör bildas genom sammanläggning av nuvarande milo NN och ÖN. I det fortsatta arbetet bör uppdras åt överbefälhavaren att lämna förslag till gräns mellan Svealands och Norrlands militärområden. B1.a. behöver närmare övervägas vilket militärområde som Gävleborgs försvarsområde skall tillhöra.

Utredningen vill framhålla att gränserna mellan militärområdena givetvis kan behöva ändras i en krigssituation allt efter det operativa lägets utveckling.

Om det militärpolitiska läget skulle förändras betydligt, bör också finnas en beredskap att bilda nya militärområden. Det kan gälla såväl i väst som i Nedre Norrland.

I detta sammanhang finns anledning att erinra om de åtgärder som för närvarande vidtas för att i krigsorganisationen bygga upp en s.k. miloförstärkningsstab. Denna skall

- innehålla för att kompetens biträda militärbefälhavare med samordning eller ledning av främst arméstridskrafter i operativ kraftsamlingsriktning,

- efter kunna överta förstärkning militärbefälhavares ledning,

- kunna för utnyttjas ledning under överbefälhavaren eller militärbefälhavare inom särskilt tilldelat område.

Utredningen ser det som naturligt att åtgärder vidtas för att i en krigssituation kunna förstärka den operativa ledningskapaciteten och för att vid behov kunna överta eller ersätta bortfallande operativ ledningskapacitet.

Behovet av särskilda organisatoriska åtgärder förefaller

vara störst i fråga om ledning av markstridskrafter. När det gäller sjö- och luftstridskrafter synes förberedelserna i huvudsak kunna begränsas till av ett krigsplacering mindre antal kvalificerade officerare.

Ett par olika lösningar finns för hur de operativa ledningsuppgifterna i krig kan fördelas i det sammanslagna militärområdet i Norrland.

En möjlighet är att militärbefälhavaren med huvuddelen av sin stab › uppehåller sig långt bakom stridszonen 1 norr och

att ett särskilt militärkommando inrättas i Norrbottens län. Chefen för detta militärkommando kan då helhjärtat inrikta sig på försvaret av gränsområdet, medan militärbefälhavaren samordnar resurstillförsel och luftförsvaret med eventuella mark- och sjöstrider i Nedre Norrland. Militärkommandochefen måste dock ha förmåga att begära och inrikta luftförsvar av sitt område liksom attackinsatser för understöd av markstriden.

En annan möjlighet är att militärbefälhavaren med huvuddelen av sin stab befinner sig förhållandevis nära stridszonen i norr. I det fallet behöver försvarsområdesstaberna i den södra delen förstärkas med transport- och fältarbetskompetens i förhållande till nuvarande kapacitet. Ett alternativ kan vara att en motsvarande förstärkning i stället görs av resurserna vid ett underhållsregemente.

översiktliga beräkningar av de två lösningarna visar att de: fredstida kostnaderna är ungefär likvärdiga.

I nuvarande militärpolitiska läge är en gränsinvasion i norr sannolikare än en invasion i södra delen av Norrland. Om en gränsinvasion sker i norr, görs en kraftsamling dit av våra markstridsförband. Det innebär att ett förhållande-› vis stort antal brigader jämte mer territoriellt bundna förband är verksamma i området. Brigaderna sammanförs i några fördelningar. Dessa fördelningars strid, understöd och rörelser behöver samordnas. Det är militärbefälhavarens: sak att ombesörja att denna s.k. armékårsuppgift kan lösas. Övre Norrlands militärområdesstab är dimensionerad för att utföra denna uppgift. Huvuddelen av flygstridskrafterna gör också insatser i norr vid gränsinvasion. Utredningen erinrar också om vad som sagts i det föregående om en s.k. miloförstärkningsstab.

Enligt min mening talar övervägande skäl för att mi1itärbe-fälhavaren med huvuddelen av sin stab bör vara grupperad nära det mest utsatta området, dvs. i norr. Därmed behöver

inte en särskild militärkommandostab i Norrbotten inrättas. De södra försvarsområdena eller ett underhållsregemente i Norrlands militärområde bör däremot förstärkas med transport- och fältarbetskompetens.

På motsvarande sätt bör militärbefälhavaren i Götalands militärområde i utgångsläget vara lokaliserad i närheten av det sannolikaste invasionsområdet, dvs. Skåne och Blekinge.

Utredningen återkommer i det följande till militärområdesstabernas fredstida lokalisering.

Det har av tidsskäl inte varit möjligt att behandla ledningen av det civila försvaret i detta betänkande. Jag avser att återkomma till de frågorna i ett senare betänkande. Därvid måste självfallet även samverkansbehoven och försvarsmaktens behov av stöd från det civila samhället behandlas. Som en utgångspunkt för detta arbete bör att gälla militärbefälhavare och civilbefälhavare skall ha till de geografiska gränserna sammanfallande ansvarsområden.

3.5.3 Lägre regional nivå

På lägre regional nivå utförs taktisk och territoledning riell ledning.

Med taktisk ledning avses ledning av stridsverksamhet med armé-, marin- resp. flygstridskrafter i syfte att lösa stridsuppgifter inom ramen för en operation. Taktisk ledning innefattar även sådana stödfunktioner som erfordras för direkt understöd av stridsverksamheten.

Taktisk ledning på nivån under den operative områdeschefen omfattar

- beslut i stort och bedömande, riktlinjer avseende sättet att lösa stridsuppgifter,

- order till underställda förband avseende . indelning, gruppering och uppgifter . samordning med sidoordnade och mellan underställda enheter . åtgärder för understöd, skydd, beredskap, luftförsvar och stödfunktioners verksamhet

- för vidmakthållande av stridsvärdet (återhämtåtgärder ning, reorganisation m.m.),

rapportering.

För taktisk ledning erfordras chefer och staber med kompetens och sakkunskap för att leda stridskrafter ur resp. försvarsgren. I vissa lägen kan ledning av förband ur annan försvarsgren bli nödvändig, varvid förstärkning med ledningsresurser som regel måste kunna ske.

Ledning av territoriell verksamhet och samordning med totalförsvarets verksamhet i övrigt erfordras även på nivåer under operativ områdeschef. Dessa ledningsuppgifter bör åläggas en chef med ett lämpligt avgränsat ansvarsområde.

Taktiska chefer och territoriella chefer har viktiga uppgifter vid ledning av genomförandet av mobilisering. Denna ledning innefattar att med hög grad av automatik och decentralisering utlösa de åtgärder som ingår i de fredstida mobiliseringsförberedelserna. Därutöver tillkommer åtgärder för att reglera brister och ändringar i förhållande till planerna, motverka störningar av olika slag samt att följa upp och rapportera mobiliseringsläget.

Taktiska och territoriella chefer som inte befinner sig i kraftsamlingsriktningen kan även ha viktiga produktionsledningsuppgifter i samband med och efter genomförd mobilisering. Det kan gälla kompletterande utbildning och materiel-

anskaffning samt omorganisation och nyuppsättning av förband.

Ledning av armêstridskrafte; och tgrritoriell ledning

Arméstridskrafterna består av territorialförsvarsförband samt av operativt och taktiskt rörliga och förbrigaddelningsförband.

Under den operative chefen erfordras chefer med staber för taktisk ledning av territorialförsvarsförband och fältförband. Ledningen av fältförband kräver förmåga till rörlig taktisk ledning på stridsfältet.

Under en operativt områdesansvarig, dvs. en militärbefälhavare, bör, enligt min mening, den taktiska av ledningen arméstridskrafterna utövas av fördelningschefer eller brigadchefer samt av försvarsområdesbefälhavare.

I ett utgångsläge inför ett krig kan det förutsättas finnas flera brigader i varje militärområde. I allmänhet torde det då vara lämpligt att under militärbefälhavaren samordna brigadernas verksamhet på fältet. Detta är fördelningschefens uppgift. När sker kraftsamling i en huvudoperationsriktning, kommer ett stort antal brigader sammanhållna i några fördelningar att vara verksamma inom ett avgränsat område. En taktisk samordning erfordras då. Denna s.k. armékårsuppgift åvilar militärbefälhavaren, men kan under honom utövas av en särskild chef. Här kan erinras om vad som i det föregående anförts om åtgärder för att vid behov kunna förstärka militärbefälhavares ledningskapacitet.

Under en operativt områdesansvarig chef bör av ledningen territorialförsvarsförbanden utövas av försvarsområdesbefälhavare. Om våra rörliga marin- och i flygstridskrafter krig blir nedkämpade, kan det visa sig att förlämpligt svarsområdesbefälhavarna övertar stridsledningen av kvar-

varande territoriellt bundna marin- och flygstridskrafter.

En annan viktig territoriell uppgift för en försvarsområdesbefälhavare är att från militär sida svara för samordningen mellan militär och civil totalförsvarsverksamhet. Med till den civila administrativa indelning som hänsyn behöver denna samordning främst ske med länsmyndigråder, heterna. För att underlätta samordningen anser jag därför att försvarsområdena i krig bör motsvara länen. I Norrbottens län bör dock finnas tre försvarsområden. Chefen för

Gotlands militärkommando är försvarsområdesbefälhavare för

Gotlands försvarsområde.

Antalet fördelningschefer som behövs är avhängigt av antalet brigader. Med ledning av aktuell planering kan antas att sex fördelningschefer behövs i krig.

Ledning av marinstridskrafter

De marina stridskrafterna består av sjöstridsförband och lokalt mer bundna förband. Till sjöstridskrafterna hör främst ytattackflottiljerna och ubåtarna. Till de territoriellt bundna förbanden hör fasta kustartilleriförband samt underhålls- och bevakningsförband. Vissa kustartilleri- och robotförband är rörliga och kan flyttas mellan olika områden.

Till den marina verksamheten i krig hör också lokalt orienterad verksamhet såsom sjöbevakning, ledning av samt minering och minröjning. sjötrafik, navigeringstjänst Det kan erinras om att kustbevakningen i krig tillförs marinen.

Under den operative områdeschefen bör, enligt min mening, den taktiska ledningen och samordningen av insatser av marina stridskrafter och annan marin verksamhet utövas av marinkommandon. Vissa kustartilleriförband bör dock, liksom

för närvarande, ledas av fördelningschef eller försvarsområdesbefälhavare.

Större kustinvasionsföretag kan antas kunna riktas mot östra Mellansverige, sydöstra och södra kusten. Varje marinkommando behöver i utgångläget inte ha och kompetens kapacitet att leda de samlade sjöstridskrafterna om marinkommandots område skulle bli Erhuvudoperationsriktning. forderlig personell kompetens och kapacitet för att taktiskt leda större sjöstridsinsatser bör i stället hållas samlad i en rörlig marin ledningsstab. Personal från denna enhet kan tillföras den operative chefens stab och framför allt det marinkommando som får i att svara för uppdrag den taktiska ledningen av sjöförsvaret mot en kustinvasion. Vid marinkommandona behöver dock finnas den tekniska utrustning m.m. som den taktiska ledningen kräver.

I områden där avsevärd mängd territoriellt bundna marinstridsförband finns, kan det vara att marinkommanlämpligt douppgifterna i krig integreras med försvarsområdesuppgifterna. Avgörande för hur detta bör ske, blir vilken militär chef i området som i krig och fred har störst behov av samverkan med den civila delen av totalförsvaret.

När det så gäller det antal marinkommandon som behöver finnas i krig, finns motiv för olika lösningar.

En nära till hands liggande är att låta en möjlighet parallellitet föreligga mellan antalet militärområden och antalet marinkommandon samt i fråga om deras geografiska avgränsning. Detta skulle kunna underlätta av i ledningen vart fall den mer lokalt bundna marina verksamheten. En sådan lösning skulle innebära att den taktiska ledningen i Östersjön fördelades på två marinkommandon. vid ett större kustinvasionsföretag måste självfallet en samordnad ledning ske över hela det faktiska operationsområdet.

Tanken har därför framförts att bilda ett marinkommando

Östersjön. Ett sådant skulle svara för den taktiska ledningen av våra sjöstridskrafter i hela Östersjön, när detta är huvudoperationsriktning. Någon annan organisation skulle svara för de mer territoriellt bundna marinförbanden och övrig marin verksamhet.

I denna fråga kan anföras att den lösning som angetts i det föregående, nämligen med en rörlig marin ledningsstab, innebär att det i praktiken finns en samlad resurs för taktisk ledning av större sjöstridsinsatser i aktuell huvudoperationsriktning, t.ex. Östersjön. Vidare finns rutinmässiga och övade lösningar för hur den taktiska ledningen av sjöstridskrafterna skall gå till utan hinder av eventuella områdesgränser. Gränsdragningen i Östersjön mellan militärområdena kan också förändras allt efter lägets krav. Ostkustens och sydkustens marinkommando har var för sig teknisk kapacitet att leda inom hela området. För att nå tillräcklig ledningssäkerhet för sjöstridskrafterna i ett huvudoperationsområde måste rimligen finnas åtminstone en dubblering av de tekniska ledningsresurserna.

Om ett marinkommando skulle svara för ledning av all marin verksamhet i Götalands militärområde skulle det innebära att marinkommandoledningen placerades i sydöstra delen av landet i - och sannolikt också i fred. Under förutkrig sättning att västkusten inte blev huvudoperationsriktning skulle det där och i Göteborgsområdet inte finnas någon närvaro av kvalificerad marin ledningskompetens. Med hänsyn till mängden territoriellt bundna marinförband i området och omfattningen på övrig marin verksamhet samt områdets mycket stora betydelse för import med fartyg under krig framstår det, enligt min mening, som nödvändigt att en efter förhållandena anpassad marinkommandofunktion finns för västkusten.

Mot bakgrund av vad som anförts anser jag att den taktiska ledningen av marinstridskrafterna och övrig marin ledning i bör utövas av marinkommandon med en utsträckning som i krig

huvudsak motsvarar militärområdenas kuster och havet där utanför. Med hänsyn till den särskilda västkusten betydelse och Göteborg kan anses ha för sjöfarten i och krig mängden lokalt bundna marinförband och annan marin verksamhet anser jag dock att det inom Götalands militärområde bör finnas två marinkommandon, varav ett för västkusten.

Jag föreslår således att det i krig skall finnas fyra marinkommandon och en rörlig marin De två ledningsresurs. marinkommando, som svarar för taktisk ledning av våra sjöstridskrafter i Östersjön, får helt naturligt en särskilt framskjuten ställning.

Sydkustens och västkustens marinkommandon bör liksom för närvarande svara för försvarsområdesuppgifterna i Karlskrona resp. Göteborgs och Bohus försvarsområde. Det bör vidare övervägas att lägga samman försvarsområdesuppgifterna i Västernorrlands försvarsområde med Norrlandskustens marinkommandos uppgifter.

Ledning av flygstridskrafter

Flygstridskrafterna består främst av baser flygdivisioner, och stridsledningsresurser. Den taktiska ledningen utövas för närvarande av fyra luftförsvarssektorer i om fråga jaktflyg och av första flygeskadern i fråga om attack- och spaningsflyg samt transportflyg. sektorerna leder också verksamheten vid baser och och stridslednings- radargruppcentraler m.m. Territoriellt lyder dock alla enheter under försvarsområdesbefälhavaren.

JAS 39 Gripen, som antas tillföras vissa förband redan

under 1990-talet, kan snabbt ställa om mellan och jaktattackuppgifter. När detta flygsystem tas i operativt bruk finns inte längre behov av en särskild i ledning krig av attackflyginsatser. Första flygeskadern bör därför avvecklas. I stället behöver kompetens och att kapacitet

taktiskt leda attackinsatser tillföras sektorerna. Med hänsyn till flygstridskrafternas rörlighet och beroende av - som behandlats i det - också en baser behövs föregående central funktionsledning med logistik- och resursuppgifter men utan operativt eller taktiskt ansvar.

I samband med att attackledningsuppgifterna åläggs luftförsvarssektorerna bör dessas nya uppgifter markeras med att de i stället benämns flygkommandon. Den taktiska ledningen i krig av flygstridskrafterna skall således utövas av flygkommandon. Nästa fråga är hur många flygkommandon som bör finnas i krig.

Jag konstaterar då att det enligt överbefälhavarens uppfattning inte är nödvändigt att de operativa områdesgrånserna helt sammanfaller med gränserna för den taktiska ledningen av flygstridskrafterna.

Det är tveksamt om tillgängliga personella resurser i flygvapnet räcker för att ge fyra flygkommandon tillräcklig kompetens och kapacitet. Det har anförts att det tekniskt är möjligt att klara den taktiska ledningen av flygplanen med endast två flygkommandon. Reservledningsmöjligheter skall finnas med stridsledningscentraler och radargruppcentraler. Detta talar för att en minskning av antalet flygkommandon kan och bör ske. För utredningen är frågan därmed om det i krig bör finnas två eller tre flygkommandon.

För att flygstridskrafterna skall kunna verka krävs att av baserna fungerar väl. Var och en av de fyra ledningen luftförsvarssektorerna leder och administrerar verksamheten vid ett stort antal baser över ett stort geografiskt område. Baserna används även av attackflyget. Om antalet taktiska ledningsorgan minskar, kommer kvarvarande enheter att behöva leda verksamheten vid ett ökat antal baser, varav en del finns på ganska avlägsna platser. ökningen av antalet baser att leda skulle bli särskilt stor om ett flygkommando skulle skapas genom sammanläggning av södra och mellersta

luftförsvarssektorerna. Det finns skäl förmoda att antalet i detta fall skulle bli så stort att en effektiv i ledning en snabbt föränderlig situation knappast skulle kunna utövas. Detta talar för att tre flygkommandon kunde vara lämpligt.

På grund av den höga beredskap som flygstridskrafterna har och av tekniska skäl, måste full identitet föreligga mellan organisation för ledning i krig och i fred. En av utredningens uppgifter är att begränsa resursanvändningen för ledning i fred. Uppgifter har därför inhämtats från försvarsstaben om de kostnadsskillnader som i fred kan föreligga mellan en ledningsorganisation som innehåller två respektive tre flygkommandon. Båda alternativen innebär betydande kostnadsminskningar jämfört med dagens situation med fyra luftförsvarssektorer och en attackeskader. Kostnadsskillnaden mellan två respektive tre flygkommandon är dock ganska liten.

Den ytterligare besparing i ledningskostnaderna som en reducering till två flygkommandon skulle kunna ge bedömer jag inte är tillräckligt stor för att motivera den minskning av ledningssäkerheten som uppkommer.

Mot denna bakgrund anser jag att det är att det i lämpligt krig skall finnas tre flygkommandon för taktisk av ledning flygstridskrafterna. De bör ha en avgränsning som i huvudsak motsvarar militärområdena. Flygkommandona bör benämnas Götalands, Svealands resp. Norrlands flygkommando.

En ordning som innebär att det finns tre flygkommandon med områden som i huvudsak motsvarar militärområdena underlättar självfallet militärbefälhavarnas operativa ledning, planläggning och annat krigsförberedelsearbete. Det finns dock skäl att erinra om att det ingår i den övergripande operativa ledningens uppgifter att för kortare eller längre tidsperioder tilldela en operativ chef flygresurser. En indelning av landet i tre flygkommandon innebär således

inte att flygstridskrafternas användning på något sätt begränsas till respektive militärområde.

Finns det ingen annan militär myndighet inom länet, bör inget hinder finnas att en flygflottilj fullgör försvarsområdesuppgifterna. Den måste då självfallet tillföras de resurser uppgiften kräver.

3.6 slutsatser

övervägandena om försvarsmaktens ledning i krig har lett mig till följande slutsatser.

Den krigsorganiserade försvarsmakten bör utgöra en sammanhållen myndighet. Därmed undanröjs den oklarhet som föreligger om olika chefers formella befogenhet att leda verksamheten i krig med uppdrag och order. Denna myndighet, som bör benämnas försvarsmakten, är snävare avgränsad än den nuvarande krigsorganiserade försvarsmakten.

Chefen för den krigsorganiserade försvarsmakten bör kallas överbefälhavaren. Hans uppgift är att enligt föreskrifter och andra beslut av regeringen leda det militära försvaret av landet. överbefälhavarens viktigaste uppgifter är att utöva övergripande operativ ledning samt att rapportera till regeringen.

Vid ledningen av det militära försvaret bör överbefälhavaren biträdas av en allsidigt sammansatt stab som bör benämnas försvarsmaktens högkvarter. Till högkvarteret bör höra centrala funktionsledningar med uppgifter av logistikoch resursnatur för olika slag av stridskrafter.

Under överbefälhavaren bör ledningen av försvarsmakten på högre regional nivå utövas av militärbefälhavare som har ett odelat operativt ansvar för respektive regions försvar. Antalet militärområden bör vara tre, nämligen Götalands militärområde (milo G), Svealands militärområde (milo S)

och Norrlands militärområde (milo Härutöver bör N). i krig finnas en rörlig miloförstärkningsstab.

Under militärbefälhavarna bör den taktiska utövas ledningen av försvarsområdesbefälhavare, fördelningschefer, marinkommandochefer och flygkommandochefer. För att samordna flera fördelningars verksamhet i ett operationsområde kan vidare viss taktisk ledning behöva utövas av en armékårschef med stab. Försvarsområdesbefälhavarna bör också leda den territoriella verksamheten.

Försvarsområdena bör motsvara länen och varje försvarsområde bör ha en försvarsområdesbefälhavare. I Norrbotten bör dock finnas tre försvarsområden. Antalet fördelningschefer som behövs är avhängigt av antalet brigader. Med ledning av aktuell planering kan sex fördelningschefer med staber antas behövas i krig.

Marinkommandonas områden bör i huvudsak motsvara militärområdenas kuster och havet där utanför. Med hänsyn till den särskilda betydelse västkusten och bör det Göteborg har, dock finnas två marinkommandon i Götalands militärområde. Antalet marinkommandon bör således vara Härutöver bör fyra. i krig finnas en rörlig marin ledningsresurs.

Det bör i krig finnas tre flygkommandon med områden som i huvudsak motsvarar militärområdena.

I fortsättningen bör som för närvarande myndigheter, ingår i huvudprogram 5, inte ingå i försvarsmakten. Dessa myndigheter bör i samråd med överbefälhavaren lämna regeringen underlag för beslut om respektive och myndighets uppgifter organisation i krig.

Den organisation för ledning av försvarsmakten i krig, som jag nu har presenterat, utgör en viktig för förutsättning övervägandena i följande kapitel om organisationen för ledning av försvarsmakten i fred.

4 ÖVERVÃGANDEN OH LBDNING I FRED

Mot bakgrund av hur ledningen av det militära försvaret avses utföras i krig, drog i utredningen föregående kapitel slutsatser om huvuddragen i den lämpliga organisatoriska utformningen för några av försvarsmaktens ledningsfunktioner. En långtgående likhet bör finnas mellan den ledningsorganisation som skall finnas i krig och den organisation som i fred skall förbereda verksamheten i I krig. princip skall samma funktioner och uppgifter både i fullgöras krig och i fred, men tonvikten på dem är olika. vad självfallet som sagts i föregående kapitel har därför stor betydelse för hur ledningen av försvarsmakten i fred utformas.

Även om krigssituationen skall för den utgöra grund fredstida verksamheten, kan särskilda fredsaspekter behöva beaktas när fredsorganisationen utformas. I detta kapitel görs överväganden om hur ledningen i fred av försvarsmakten bör utformas för att den skall vara effektiv och för att

verksamheten skall kunna bedrivas rationellt.

4.1 Utgångspunkter

Försvarsmakten kännetecknas av att den som den effekt, kan utveckla i en krigssituation, är helt för avgörande bedömningen av om verksamheten i fred bedrivs ett på lämpligt sätt. En trovärdig effekt i - hur krig osannolikt eller avlägset ett sådant än må anses vara - eller eljest när organisationen kan sättas på prov, är helt för föravgörande svarsmaktens fredsbevarande uppgift. Skulle vårt land utsättas för militärt angrepp skall ett effektivt motstånd kunna bjudas. Ledningssystemets och ledningsorganisationens

har självfallet stor betydelse i ett sådant samutformning Om en avvägning behöver göras mellan krigsdugligmanhang. het och beredskap respektive rationalitet i den fredstida verksamheten, bör krigsduglighet och beredskap tillmätas stor betydelse.

Det är mot denna bakgrund som överbefälhavaren har angett två i sin verksamhetsidé (VI 90). Där betonas grundsatser att organisationen i fred i allt väsentligt måste vara densamma som i krig. Vidare uttalas att lednings-, lydnadsoch ansvarsförhållandena i princip skall vara lika i fred, kris och I direktiven till utredningen uttalas också krig. vid utformningen av fredsorganisationen, en strävan att, skall vara att ansvarsförhållanden samt samverkans-, ledoch är desamma som i kris och nings- rapporteringslinjer krig.

Ett motiv för detta synsätt är att det inte är trovärdigt att - i en krissituation när samhället utsätts för allvarliga störningar av skilda slag - övergå till en ny organisation och ett nytt ledningssystem och samtidigt utföra ett och svårt ledningsarbete. största möjliga kontinuiviktigt tet är av stor betydelse i en sådan situation. Ett annat motiv är att den som skall leda och utföra svåra uppgifter i krig, också bör ägna sig åt att förbereda verksamheten och utveckla resurserna i fred. En organisation eller en chef, som inte har en ledningsuppgift i krig, kan inte förväntas visa det rätta engagemanget och inte heller göra de lämpligaste avvägningarna t.ex. i fråga om försvarsmaktens sammansättning eller mellan vidmakthållande och utveckling av resurserna.

De ställningstaganden som gjordes i kapitel 3 innebär att försvarsmakten i krig bör utgöra en myndighet och att dess chef, överbefälhavaren, med stöd av ett allsidigt sammansatt högkvarter under regeringen skall leda det militära försvaret av landet och att tre militärbefälhavare under

överbefälhavaren skall leda försvaret av var sitt militärområde.

Innebörden härav är att överbefälhavaren och militärbefälhavarna har centrala och avgörande i ledningsuppgifter krig och i kris. Deras uppgift är att leda samordnade militära operationer av skilda slag och att verka för styrkeuppbyggnad inför och under kris och anser därför att det krig. Jag är naturligt att ta överbefälhavaren och militärbefälhavarna och deras i och kris uppgifter krig som utgångspunkt, när lednings- och myndighetsorganisationens i utformning fred diskuteras. Detta svarar också mot utalandet i direktiven att förslaget skall grundas att överbefälhavarens på operativa roll betonas även i fortsättningen samt att militärbefälhavarnas medverkan i planeringsprocessen bör stärkas.

4.2 överbefälhavarens nuvarande och uppgifter befogenheter i fred

Med utgångspunkt i överbefälhavarens att uppgift leda det militära försvaret av landet i krig och kris samt krigsförberedelsearbetet i fred, kan ett antal ledningsuppgifter eller ledningsfunktioner i fred härledas. De viktigaste uppgifterna är att påverka försvarsmaktens krigsduglighet och beredskap, att påverka av inriktningen försvarsmaktens utveckling på kort och lång sikt och att påverka den årliga produktionen.

Om försvarsmakten i fred betraktas som en på visst sätt

sammanhängande organisation, utgör det också naturliga ledningsfunktioner att kunna ta ansvar för de ekonomiska resursernas utnyttjande och redovisningen i organisationen samt att kunna påverka vissa viktiga personalfrågor.

Ledningsuppgifter behöver åtföljas av erforderliga befogenheter. Först då blir det möjligt att utkräva ansvar för det

sätt på vilket en uppgift utförs.

Som bakgrund till övervägandena om ledningen i fred av försvarsmakten, diskuteras i det närmast följande vilka besom överbefälhavaren för närvarande har tillgång fogenheter till för att lösa de nämnda ledningsuppgifterna. Vidare redovisar jag min bedömning av hur överbefälhavarens befobör utvecklas på de olika områdena. genheter

4.2.1 Påverka försvarsmaktens krigsduglighet

överbefälhavaren har det yttersta ansvaret för att försvarsmakten är krigsduglig och har beredskap. Överbefälhavaren skall kontrollera att krigsförbanden har krigs- Även militärbefälhavarna skall kontrollera att duglighet. har krigsduglighet och beredskap. krigsförbanden

Med krigsduglighet avses ett förbands förmåga att omedelbart efter genomförd mobilisering lösa uppgifter enligt förbandsmålsättningen. Mobiliseringen är genomförd, när förbandets och materiel är samlad och förbandet är personal krigsorganiserat.

Med i krav på försvarsmakten ututgångspunkt regeringens formar överbefälhavaren sina krav på de mer kvalificerade krigsduglighet och beredskap, medan milikrigsförbandens tärbefälhavarna utformar krav på övriga krigsförband. t.ex. en bataljonschef, genomför värde- Krigsförbandschef, av sitt förbands krigsduglighet. Den innefattar en ring och analys av ett krigsförbands resurser, funkinventering tioner och förmåga att lösa uppgifter enligt en förbandmålsättning.

Mot av den operative chefens krav samt krigsförbakgrund bandsvärderingen utformar kriqsförbandschefen en förhandsutvecklingsplan. Denna är ett styrdokument för produktionens Produktionsmyndighetens resurser och de genomförande.

operativa chefernas krav måste dock balanseras. Detta görs i s.k. programdialoger. Försvarsgrenscheferna ansvarar för att produktionsbehoven på kort och sikt dokumenteras i lång en s.k. programutvecklingsplan.

De anslagsframställningar som centrala staber och förvaltningar lämnar till regeringen, grundas på första året av programplanen och de direktiv för planering och budgetering som regeringen och överbefälhavaren meddelar. Överbefälhavaren yttrar sig därefter till över regeringen förslagen.

Det synes således som om överbefälhavaren i stort har ett formellt grepp över kedjan från kraven på krigsförbanden över avvägningen av åtgärder till värderingen av resultaten. En annan sak är om militärbefälhavarna, som också har ett entydigt operativt ansvar, har tillräckligt inflytande på resursfördelningen och inriktningen av produktionen. Dvs. når de operativa chefernas och krigsförbandchefernas önskemål fram till dem som under fördelar resurregeringen serna och hur bedöms dessa önskemål av försvarsgrenscheferna, som inte har operativt ansvar för krigsförbandens krigsduglighet och beredskap?

Det kan ifrågasättas om överbefälhavaren har praktiska möjligheter att ändra de bedömningar i en rad stora och små frågor som försvarsgrenscheferna gör. Överbefälhavaren förfogar knappast över tillräcklig och oberoende analyskapacitet för att kunna göra precisa i jämkningar programplanen och i anslagsframställningarna som påverkar de olika förbandens krigsduglighet.

Av stor betydelse är att regeringen lämnar primäruppdragen direkt till försvarsgrenscheferna och till de gemensamma myndigheterna inom huvudprogram 5. Uppdragen är allmänt hållna, men ändå uttrycks målen och i inriktningen delprogram, dvs. för olika slag av krigsförband. Dessutom meddelar regeringen i särskild den kvantitativa och ordning kvalitativa nivå på vilken krigsorganisationen skall upp-

rätthållas. Regeringens uppdrag till försvarsgrenscheferna avser alltså krigsförbandens krigsduglighet. Det synes vara att hävda att ansvaret för krigsdugligheten och berimligt hos försvarsmakten och dess krigsförband i prakredskapen tiken i huvudsak följer uppdragssystemet. Därmed får också för närvarande anses svara inför reförsvarsgrenscheferna för de resultat i fråga om krigsduglighet som nås geringen inom ramen för givna uppdrag.

Ansvaret under regeringen för försvarsmaktens krigsduglighet och beredskap är således delat mellan flera olika pro- Detta svarar illa mot de avsikter som duktionsmyndigheter. kommer till i verksamhetsförordningen, nämligen att uttryck överbefälhavaren har det yttersta ansvaret för att försvarsmakten är krigsduglig. Det svarar också illa mot prinatt regeringen skall kunna utkräva ett entydigt recipen sultatansvar för en verksamhet av en myndighet och dess chef. för överbefälhavaren att i sin tur ut- Möjligheten kräva ansvar av är också mycket liten. krigsförbandschefer och chefer delar ansvaret för de resultat Många myndigheter som nås. anser därför att ledningssystemet och led- Jag bör utvecklas så att överbefälhavaren ningsorganisationen får de och praktiska förutsättningar som bebefogenheter hövs för att han skall kunna ta ansvar för försvarsmaktens krigsduglighet och beredskap.

4.2.2 Påverka inriktningen av försvarsmakten: utveckling

Förslag i programplanerna och i perspektivplanerna utgör för närvarande en viktig del av det underlag på vilket beslut om den framtida försvarsmaktens krigsorganisation

grundas.

Från slutet av 1970-talet utformas endast en programplan för hela försvarsmakten. Den utformas av överbefälhavaren och lämnas till regeringen. Planen baseras på programutsom försvarsgrenscheferna och övriga cenvecklingsplaner

trala myndigheter utformar för sina resp. program.

Genom bestämmelserna i kan överbeverksamhetsförordningen fälhavaren anses ha tillräckliga formella för befogenheter att kunna utforma ett avvägt för statsmakternas underlag beslut om försvarsmaktens utveckling.

Det förhållandet att bl.a. även försvarsgrenscheferna har programansvar för sina resp. huvudprogram, underlättar emellertid inte överbefälhavarens programplaneringsuppgift. Det synes uppenbart att för närvarande konkurrerande studie- och planeringsverksamhet bedrivs i de olika

försvarsgrensstaberna. Det innebär att en inte obetydlig insats görs med kvalificerade utan personalresurser, att den för försvarsmakten i sin helhet bästa avvägningen säkerställs.

Det kan ifrågasättas, om det är praktiskt för möjligt överbefälhavaren att med tillgängliga resurser bättre göra analyser och bedömningar i alla de detaljer, som sammantagna bildar helheten inom de olika Därmed huvudprogrammen. måste överbefälhavarens avvägning inom och mellan programmen ske på en förhållandevis hög Risk aggregationsnivå. finns därmed att element av och försvarsgrensoptimering andra obalanser ingår i den som programplan överbefälhavaren lämnar till regeringen. Svårigheter också finnas sägs att introducera vapensystem som inte har en förentydig svarsgrenstillhörighet, t.ex. helikopterbaserade och system luftvärnsrobotar med viss räckvidd.

I och med att överbefälhavaren förutsätts leda det militära försvaret av landet i krig och kris anser att han bör jag ha inte bara formella befogenheter utan också praktiska möjligheter att utforma ett väl avvägt för statsunderlag makternas beslut om målen för försvarsmaktens verksamhet och om försvarsmaktens utveckling på kort och sikt. lång

4.2.3 Påverka den årliga produktionen

Det främsta skälet till varför det kan vara en viktig uppgift för överbefälhavaren att kunna påverka produktionen, hänger samman med att det är med den årsvisa produktionen som krigsförbandens krigsduglighet och beredskap i närtid formas. Dessutom innebär den årliga produktionen att de mål som satts upp i den femåriga programplanen successivt för- Eftersom överbefälhavaren är ansvarig för krigsverkligas. och beredskapen, är det rimligt att han kan se dugligheten till att styrs mot avsedda mål. Detta behöver produktionen dock i och för sig inte innebära att han behöver påverka hur själva produktionen bedrivs eller produktionsapparaten utvecklas.

Överbefälhavarens befogenhet att meddela föreskrifter för att behovet av planering och budgetering kan tillgodose användas för att eftersträva att de programansvarigas och primäruppdragsförslag inriktas i anslagsframställningar enlighet med programplanen.

överbefälhavarens möjligheter att styra det sakliga innehållet i ligger annars främst däri att han produktionen skall yttra sig över programansvariga myndigheters anslagsframställningar och primäruppdragsförslag. Möjligheten att med ett yttrande styra eller påverka produktionen försvåras dock i och med att programansvariga myndigheter vid utformning av anslagsframställningar och primäruppdragsförslag inte alltid visar full följsamhet mot överbefälhavarens föreskrifter för planering och budgetering.

Dessutom torde möjligheterna att påverka produktionen vara starkt b1.a. av det skälet att uppdragen i begränsade, fall är mycket stora och ganska allmänt hållna. många analyskapacitet och mycket precisa formu- Mycket betydande leringar i uppdragen skulle behövas för att överbefälhavaren skall kunna upptäcka olämpligheter och styra produktionen.

Det betyder att den verkliga styrningen av i produktionen väsentlig mån utförs av de myndigheter som får primäruppdrag från regeringen.

Ett annat skäl till varför överbefälhavaren kan behöva styra produktionen, är att han har ett särskilt intresse av att produktionen utförs rationellt. härmed är att Syftet så stor del som möjligt av resurserna skall kunna användas för ändamål som främjar krigsdugligheten och försvarseffekten. Myndigheter och chefer som inte har ett motsvarande ansvar, kan inte självklart förutsättas ha samma intresse.

Av den anledningen får överbefälhavaren meddela övriga myndigheter inom försvarsmakten föreskrifter för att uppställda mål för produktionen skall nås med ett så rationellt utnyttjande av resurserna som möjligt. kan ökad Exempelvis rationalitet ibland nås genom samordning av produktionen mellan försvarsgrenarna. Det finns dock starka begränsningar i fråga om vilka resultat, som överbefälhavaren kan nå genom att använda föreskrifter (generellt utformade regler) för att påverka rationaliteten i produktionen.

överbefälhavarens formella befogenheter och praktiska möjligheter att påverka den årliga produktionen är således begränsade. Detta inverkar ogynnsamt på överbefälhavarens möjligheter att påverka den kortsiktiga av utvecklingen försvarsmaktens krigsduglighet och beredskap. anser Jag därför att överbefälhavarens befogenheter och praktiska möjligheter att påverka att den årliga produktionen leder till avsett resultat och bedrivs rationellt bör förstärkas.

4.2.4 Påverka chefstillsättningar

Att utveckla och tillsätta de högsta cheferna inom försvarsmakten utgör en självklar och mycket viktig uppgift för organisationens ledning. Dugliga chefer behövs både i krigs- och fredsorganisationen.

I försvarsmakten regleras tillsättningsbefogenheterna i administrationsförordningen. Regeringen förordnar cheferna för myndigheterna på central nivå. Även om överbefälhavaren inte har någon föreskriven rätt därtill, brukar han informellt lämna förslag till personer som bör komma i fråga.

Chefer för lägre regionala och lokala militära myndigheter förordnas av regeringen efter anmälan av programmyndiqheten. Samma förhållande gäller i fråga om ett ganska stort antal chefstjänster i de centrala, regionala och lokala inom huvudprogram 1-4, dvs. arméförband, myndigheterna marinförband, flygvapenförband och operativ ledning, samt för ett antal chefer inom de gemensamma myndigheterna inom huvudprogram 5.

Lägre tjänster tillsätts av programmyndigheten eller den myndighet som programmyndigheten bestämmer.

Kännetecknande är således att regeringen tillsätter ett

stort antal chefstjänster inom försvarsmakten. Sammantaget

torde regeringen ha tillsättningsansvaret för ca 500 inom försvarsdepartementets område. Strävan är tjänster dock att minska antalet tjänster som tillsätts av regeringen. Vidare gäller att det enligt administrationsförordningen är resp. programmyndighet som anmäler vilken person som bör förordnas när denna tillsättningsform används.

Överbefälhavarens befogenheter är således begränsade i fråga om tillsättning av chefstjänster. Det är egentligen endast inom huvudprogrammet Operativ ledning som han formellt har några befogenheter.

Det kan dock nämnas att överbefälhavaren och försvarsgrenscheferna nyligen har överenskommit att anmälningar till regeringen om förordnanden till tjänster på nivån överste och

högre framdeles skall göras av överbefälhavaren i samråd med programmyndigheten (hpg 1 - om denna 3). ordning fungerar kan den stärka överbefälhavarens i inflytande chefsfrågorna.

Befogenheten att tillsätta tjänster, dvs. utnämningsmakten, är av stor betydelse inte bara för att lämpliga personer skall få chefstjänsterna. Den som tillsätter en tjänst eller anmäler en tjänst för kan i tillsättning, regel påräkna en långtgående lojalitet från de dugligaste tjänstemännen med karriärintresse. Med nuvarande befogenhetsfördelning kommer de tänkbara chefernas lojalitet att riktas mot de programansvariga dvs. i första myndigheterna, hand försvarsgrenscheferna.

Jag anser att överbefälhavarens i befogenheter samband med tillsättning av de högsta tjänsterna inom försvarsmakten bör förstärkas. Det yttersta ansvaret för chefsplanering och chefsförsörjning måste dock alltfort vila på regeringen och försvarsdepartementet.

I detta sammanhang vill jag att alla de peka på fyra centrala staberna för närvarande har personalavdelningar och bedriver chefs- och Det ledarskapsutveckling. finns anledning förmoda att ett visst dubbelarbete onödigt äger rum.

4.2.5 Ansvara för de ekonomiska reeureernas utnyttjande och redovisningen

I fråga om ansvaret inom försvarsmakten för ekonomi och redovisning gäller följande.

För totalförsvarets militära del i tillämpas genomförandeverksamheten för närvarande en indexreglerad utgiftsram. Anslag ställs till en produktionsmyndighets förfogande. De totala utgifterna och anslagsmedlen under anslaget får inte

överskridas. myndigheter lämnar under Programansvariga underlag till regeringen för beslut om löpande budgetår av anslagen. överbefälhavaren skall yttra sig prisomräkning över myndigheternas äskanden av prisregleringsmedel.

Försvarets materielverk skall i samband med att underlag till lämnas, även göra en likviditetsprognos prisomräkning för anslagen Anskaffning av materiel.

Försvarets civilförvaltning skall i samband med att underför lämnas, även redovisa det faktilag prisomräkningarna ska ekonomiska utfallet för den militära utgiftsramen.

Försvarets civilförvaltning är för närvarande ansvarig 1990/91:102 s. 33) för försvarets ekonomisystem. (prop. Civilförvaltningen har enligt verksamhetsförordningen inom sakområdet Kameraltjänst. Civilförvaltfackuppgifter har också och skall se till att förningen tillsynsansvar svarsmaktens har en rättvisande redovisning och myndigheter en säker Civilförvaltningen får i samråd medelshantering. med riksrevisionsverket meddela de föreskrifter som behövs för att säkerställa detta.

Bokföringsförordningen (1979:1212) gäller för försvarsmaktens Det betyder att de myndigheter, som får myndigheter. efter räkenskapsårets utgång skall avsluta bokföranslag, med årsbokslut. Enligt verksförordningen åligger det ingen att se till att myndigheten har en resp. myndighetschef rättvisande ekonomisk redovisning och att medlen förvaltas ett betryggande sätt. Försvarets civilförvaltning lämnar på ekonomiadministrativt stöd till försvarets myndigheter.

ekonomisk koncernredovisning i form av ett samlat Någon årsbokslut upprättas för närvarande inte för de myndigheter som ingår i försvarsmakten.

Det är brukligt att se planering, budgetering och redovissom ett sammanhängande förlopp. Det kan konstateras ning

att överbefälhavaren har befogenhet att meddela föreskrifter om planering och budgetering men inte för redovisning.

Sammantaget kan konstateras att överbefälhavaren för närvarande inte har något ansvar för den ekonomiska redovisningen inom försvarsmakten. Han har heller ansvar för inget att utgiftsramen inte överskrids, dvs. han har inte något likviditetsansvar för försvarsmakten. Några befogenheter på området har överbefälhavaren heller inte. överbefälhavarens ansvar i dessa avseenden är begränsat till de anslag den egna myndigheten mottar.

Nya former för finansiell styrning av försvarets utgifter har aviserats i prop. 1990/91:102 och i kompletterande anvisningar för programplanen för perioden - 1992/93 1996/97 för det militära försvaret.

Jag anser att överbefälhavarens uppgifter, befogenheter och ansvar för de ekonomiska resursernas och redoutnyttjande visningen bör stärkas.

4.2.6 sammanfattande slutsatser

Den allmänna föreställningen är att överbefälhavaren har stort ansvar för försvarsmakten. Den genomgång som gjorts i det föregående antyder att överbefälhavaren flera ompå råden saknar befogenheterna eller de praktiska möjligheterna för att utöva ett sådant ansvar.

När överbefälhavarens uppgifter i vissa fall är klart uttryckta, som t.ex. i fråga om att svara för försvarsmaktens krigsduglighet och beredskap, är de befogenheter och möjligheter han disponerar för att lösa uppgifterna otillräckliga. På andra områden där det vore att vänta naturligt sig att överbefälhavaren hade stort t.ex. i inflytande, fråga om försvarsmaktens ekonomi och av de tillsättning högsta tjänsterna, saknas praktiskt taget helt och däruppgifter

med också befogenheter och ansvar.

Mot av den oklarhet och ofullständighet som förebakgrund i fråga om överbefälhavarens uppgifter och de genom_ ligger han har, finns det anledning att gående svaga befogenheter vilket ansvar överbefälhavaren bör ha för föröverväga svarsmakten och vilka befogenheter som bör åtfölja detta ansvar. som har framgått anser jag att de formella befogenw heterna och de praktiska möjligheterna bör utformas på ett sådant sätt att de ger överbefälhavaren möjlighet att ta

avsett ansvar.

4.3 Regeringen och försvarsmakten

har inte till uppgift att behandla frågor om Utredningen hur av försvaret behandlas i förhållandet mellam ledningen och Parlamentariska utredningar har riksdagen regeringen. varit ett inslag i detta förhållande. Vidare regelmässigt har utrikes- och försvarsutskott orienterats om riksdagens bl.a. regeringens anvisningar för perspektiv- och program- Utredningen måste dock ha en något så når välplanering. definierad när det gäller det sätt på vilket

utgångspunkt,

regeringen anger uppgifterna för försvarsmakten.

Min är att riksdagen och regeringen formulerar utgångspunkt de säkerhetspolitiska målen och anger de försvarspolitiska målen. Ur de försvarspolitiska målen - och med beaktande av de ekonomiska förutsättningarna - härleder regeringen i stort den krigsorganisation i kvantitativa och kvalitativa termer som skall finnas vid ett par framtida tidpunkter. Den närmare utformningen av och utrustningen av förbanden 1 avgörs i allmänhet av försvarsmakten. krigsorganisationen

annat sätt innebär det att regeringen i Uttryckt på ett förhållande till myndigheterna inte kan begränsa sig till att ange försvarsmaktens uppgifter t.ex. i form av ÖB:s åtta Regeringen måste också, enligt min nening, punkter.

påta sig det politiska ansvar och den det riskbedömning innebär att ur målen härleda den som krigsorganisation skall anses svara mot behoven och de ekonomiska och ange andra resurser, som skall stå till för försvarsförfogande myndigheterna.

Regeringens beslut om resurser för en försvarsbeslutsperiod föregås helt naturligt av en dialog mellan och regeringen myndigheten för att balans skall råda mellan och uppgifter resurser.

Min utgångspunkt är således att försvarsmakregeringen ger ten i uppdrag att vidmakthålla och utveckla en krigsorganisation i stort i olika tidsperspektiv. Därvid de anges viktigaste krigsförbandens kvantitet och kvalitet. Regeringen kan sägas beställa en viss av krigsorganisation försvarsmakten. Regeringens styrning av försvarsmaktens fredsverksamhet bör ske i i flertalet krigsförbandstermer, fall på delprogramnivå. överbefälhavaren såsom chef skall, för försvarsmakten, inför regeringen svara för att avsedd krigsorganisations krigsduglighet och beredskap uppnås vid olika tidpunkter.

Det betyder också att regeringen förutsätts inte i styra produktionstermer i förhållande till olika produktionsenheter inom försvarsmakten. Regeringen förutsätts i stället uppdragsstyra den fredstida verksamheten inom försvarsmakten i resultattermer.

Självfallet kommer det dock även framdeles att finnas frågor vid sidan av resultatet i form av krigsduglighet, som är av intresse för Det kan t.ex. regeringen. gälla utländska samarbetsavtal, utveckling och av anskaffning vissa materielsystem, anskaffning av vissa anläggningar,

etablering och avveckling av verksamhet på olika orter samt

vissa chefs- och organisationsfrågor.

Det är inte meningsfullt att på förhand och i generella

termer ange i vilka typer av ärenden som regeringen anser sig ha ett särskilt intresse och ansvar. Bedömningen av vad som i olika situationer är politiskt relevant skall självfallet avgöras av regeringen. Det är emellertid viktigt att underlagsflödet och de punktvisa ärendebesluten på ett harmoniskt sätt kan förenas med styrning 1 resultatorienterade krigsförbandstermer.

I allmänhet bör detta också vara möjligt. Med föreskrifter i förordningar och särskilt med handlingsregler i uppdragen bör det vara möjligt att säkerställa att regeringens intentioner förverkligas och att regeringen får möjlighet att fatta även sådana produktionsinriktade beslut som den anser vara betydelsefulla.

Mot bakgrund av den förutsättning som nu tecknats av hur regeringen bör ange sina krav på försvarsmakten, behandlas hur ledningssystemet behöver utvecklas för att överbefälhavaren skall kunna ta ansvar för att avsedda resultat nås.

I det föregående har konstaterats att överbefälhavaren för närvarande inte har tillräckliga formella befogenheter och praktiska möjligheter att utföra sin i fred viktigaste uppgift, nämligen att ha ansvaret för att försvarsmakten är krigsduglig och har den beredskap som krävs. Denna fredsuppgift är direkt härledd ur överbefälhavarens uppgift i krig att leda det militära försvaret av landet. I egenskap av högsta operativa chef och krigsförbandchef är det nödvändigt att överbefälhavaren har långtgående formella befogenheter och praktiska möjligheter att - inom ramen för de mål och resurser som regeringen anvisar påverka krigsförbandens och därmed försvarsmaktens krigsduglighet och utveckling.

Åtskilliga hinder föreligger för närvarande för att överbefälhavaren skall kunna ta ansvar för försvarsmaktens krigsduglighet och beredskap. Beträffande det kortsiktiga vidmakthållandet utgörs ett hinder av att den årliga produk-

tionen leds av försvarsgrenscheferna och andra centrala myndigheter på uppdrag av regeringen. Beträffande den långsiktiga utvecklingen utgörs ett hinder av att programansvaret i praktiken är delat mellan överbefälhavaren och

försvarsgrenscheferna.

Jag anser och tar till utgångspunkt för mina överväganden att överbefälhavaren, såsom chef för försvarsmakten, inför regeringen skall ha ett odelat och entydigt ansvar för krigsförbandens krigsduglighet och beredskap. Enligt min mening saknas möjlighet för regeringskansliet - närmare bestämt - att svara försvarsdepartementet för att styrningen av produktionen blir sådan att resultaten i fråga om krigsduglighet nås på ett medvetet sätt. vill här också Jag erinra om de resultatorienterade och decentraliserade styrformer som regeringen har uttalat sig använda i förvilja hållande till de statliga myndigheterna.

Detta påverkar på ett avgörande sätt förhållandet mellan regeringen och försvarsmaktens ledning på central nivå. I fråga om styrformer innebär det att primäruppdragen från regeringen bör lämnas samlat till gg myndighet. Primäruppdragen bör vara resultatorienterade och så långt möjligt uttryckta i krigsförbandstermer. Det betyder att regeringen skall ange den kvalitativa och kvantitativa nivå på vilken krigsorganisationen, t.ex. på delprogramnivå, skall upprätthållas och de viktigare som skall utvecklingsåtgärder vidtas.

Myndighetschefens resultatansvar inför regeringen blir därmed entydigt. Han får också möjlighet att i krigsförbandstermer och i vissa fall produktionstermer utkräva ansvar av krigsförbandschefer och produktionsansvariga.

Konsekvent tillämpad för försvarsmaktens del innebär denna styrform således att alla uppdrag i första ledet till ges gg myndighet. Det betyder att alla med förenade uppdragen uppgifter, resurser och handlingsregler riktas till denna

myndighet. Det betyder däremot inte att detaljeringsnivån i regeringens styrning av fredsverksamheten i resultatinriktade termer och handlingsregler i och för sig behöver bli annorlunda än i dag. Uppdragsnivån och uppdragens innehåll kan väljas för att ge en lämplig styrningsteknisk precision och för att fånga upp frågor därutöver, som anses vara av särskild politisk betydelse. Mycket talar dock för att detaljeringsgraden i regeringens styrning bör minskas.

Programansvaret för försvarsmakten är, som nämnts, för närvarande i praktiken delat mellan de fyra centrala militärstaberna. Det ligger i sakens natur att försvarsgrenschefernas ställning som myndigheter direkt under regeringen utnyttjas av de olika aktörerna, för att söka tillgodose sina respektive intressen. Ett av syftena med den nuvarande ledningsorganisationen är också att det skall vara så. Det har sålunda gjorts gällande att försvarsgrenschefernas ställning som myndigheter direkt under regeringen, medför att olika åsikter om försvarets utformning bereds möjlighet att komma till uttryck. Värdet härav belyses av de skiljaktiga meningar som de tre försvarsgrenscheferna fogat till ÖB 92. Med viss schematisering kan sägas att försvarsgrenscheferna avvisar den av regeringen föreskrivna nivå C och förordar att ökade resurser bör tillföras försvarsmakten och under alla förhållanden resp. försvarsgren. Inte i något fall görs ett försök att inom ramen för givna planeringsförutsättningar presentera ett bättre avvägt resultat än vad överbefälhavaren redovisat. Motsvarande iakttagelser kan göras i programplaner från 1970- och 1980-talen.

Det konkurrerande planeringsarbete som utförs har medfört att försvarsmaktens främsta begåvningar används för att främja olika försvarsgrenars intressen. I och för sig kan det vara värdefullt att olika intressen bryts mot varandra, men det borde vara fördelaktigt för försvarsmakten att en del av dessa kvalificerade resurser i stället kan användas för operativa och krigsförbandsinriktade uppgifter. Det är, enligt min mening, inte meningsfullt att det bedrivs ett

sådant konkurrerande programplanearbete i fyra staber. Det är nämligen långt ifrån säkert att försvarsgrensintressena representerar de relevanta avvägningsfrågorna. Jag vill påpeka att det finns möjligheter att låta olika uppfattningar om försvarsmaktens utformning komma till tals, utan att detta så hårt som för närvarande sätter sin prägel på myndighetsstrukturen och arbetet. Jag återkommer till detta i kapitel 5.

I detta sammanhang finns skäl att erinra om de bemycket gränsade befogenheter överbefälhavaren har i fråga om chefstillsättningar. Befogenheterna finns hos de programansvariga försvarsgrenscheferna. Det betyder att de officerare, som för en tid av två â tre år arbetar vid myndigheten överbefälhavaren, för sin fortsatta utveckling är beroende av ställningstaganden av försvarsgrenscheferna. En konsekvens av detta blir att överbefälhavaren egentligen inte förfogar över en stab som uteslutande arbetar med försvarsmaktsgemensamma mål för ögonen. Försvarsgrensbevakningen fortsätter således in i överbefälhavarens stab. Det är inte uteslutet att detta kan påverka innehållet och kvaliteten i de avvägningar som myndigheten överbefälhavaren gör i bl.a. programplaneringen.

Regeringen lämnar i dag primäruppdragen till ett antal produktions- och stödmyndigheter. Med en konsekvent tillämpning av den styrform som har redovisats i det föregående, bör dessa primäruppdrag i stället lämnas till en myndighet med ett samlat resultatansvar inför regeringen. Vissa undantag kan dock vara motiverade. Jag återkommer till denna fråga i avsnitt 4.6.3.

Den uppgiftsfördelning som jag förutsätter skall gälla mellan regeringen och försvarsmakten innebär således att regeringen tar ansvar för krigsorganisationen i stort. För att kunna göra detta behöver regeringen och dess kansli ha tillräcklig kompetens i fråga om säkerhets- och försvarspolitik för att kunna utforma planeringsanvisningar och för

att kunna utvärdera det underlag som erhålls. För att kunna klara resultatstyrningen behöver vidare förmåga finnas att utforma uppdrag i krigsförbandsorienterade resultattermer och att pröva de resultat som uppnås. Förmåga behöver också finnas att utveckla styr- och kontrollsystemet i överensstämmelse med regeringens intentioner. Dessutom behöver regeringen och dess kansli ha förmåga att uppträda som kompetent huvudman för de myndigheter och andra organisationer som utför verksamheten.

innebär detta att - och då Sammantaget regeringskansliet särskilt försvarsdepartementet - behöver stärka analyskompetensen. I gengäld bör handläggningen av traditionella förvaltningsärenden avseende t.ex. personal, materiel, organisation och fastigheter kunna minskas.

4.4 Styrningen i fred inom försvarsmakten

Det sätt på vilket ledningen är utformad, påverkar i hög grad innehållet i den styrning som sker. Det ledningssystem och den ledningsorganisation som finns, är därmed uttryck för grunddragen i den styrning som för aktuell tidsperiod ansetts vara lämplig.

Ledningssystemet utgörs av den fördelning av uppgifter och befogenheter som råder i ledningsorganisationen och de olika instrument som används för att utöva ledningen. En god överensstämmelse bör råda mellan ledningsorganisationen och ledningssystemet. Först om balans föreligger mellan uppgifter och befogenheter blir det möjligt att tillskriva och avkräva olika organisatoriska enheter och chefer ett ansvar.

styrningen av verksamheten i försvarsmakten sedan 1972 års försvarsbeslut har präglats av den försvarspolitiska syn som då lades fast. I och med att behovet av operativ styrka i närtid nedtonats för att tillgodose möjligheter till

långsiktig styrketillväxt, har de organisatoriska enheter som främst har uppgifter i fredsproduktionen, t.ex. försvarsgrenscheferna och försvarets materielverk, fått starka positioner i ledningsorganisationen och i ledningssystemet. Enheter med operativa eller krigsorganisatoriska uppgifter har fått försvagad ställning.

När resurserna blivit knappa har det under dessa förutsättningar blivit naturligt att låta utrymmet tas i för anspråk några större materielprojekt och för värnpliktsutbildning. Konsekvensen av dessa prioriteringar har blivit att försvarsmaktens viktigaste fredstida uppgift, att nämligen upprätthålla en tillfredsställande krigsduglighet och beredskap, har skjutits i bakgrunden.

som framgått i kapitel 2 håller nu en ny syn på styrningen av försvarsmakten att göra sig gällande. Den innebär att krigsförbandschefen med sitt krigsförband skall stå i centrum för verksamheten redan i fred. håller Styrsystemet på att ändras så att resultaten i form av krigsförbandens krigsduglighet och beredskap blir det centrala.

Denna syn på styrningen har en motsvarighet i målsättningen eller uppgifterna för försvarsmakten. I regeringens planeringsanvisningar 1991 har en ny uppgift införts för försvarsmakten. Den innebär att förmåga skall finnas att motstå ett s.k. strategiskt överfall. Ett sådant kännetecknas av ett som - i ett av angrepp läge förhöjd politisk spänning i Europa - inleds med endast kort militär förvarning och som med begränsade styrkor av hög kvalitet inledningsvis kraftsamlas mot vitala funktioner inom Sveriges nationella ledningssystem och inom totalförsvaret.

överbefälhavarens slutsatser i ÖB 92 av de förändrade kraven i denna punkt är att hög operativ och taktisk rörlighet, hög beredskap, initialeffekt (omedelbar krigsduglighet) och kvalitet vad avser förmåga att nedkämpa angriparens offensiva system, måste finnas hos en stor del av tillräckligt

försvarsmakten för att kunna möta denna angreppsform.

Även om operativa aspekter och kriqsduqlighet tillmäts ökad betydelse, skall dock den omfattande och komplexa fredsverksamheten i försvarsmakten ledas så att bästa möjliga resultat uppnås.

som jag angett i det föregående bör de samlade primäruppdragen från regeringen lämnas till en myndighet med ett samlat resultatansvar. Från en central punkt bör uppdrag lämnas vidare internt inom försvarsmakten och externt till myndigheter m.fl. utanför försvarsmakten. Det är naturligt att uppdrag som avser att på kortare sikt vidmakthålla stabers och förbands krigsduglighet och beredskap lämnas till operativa chefer och krigsförbandchefer samt eventuellt till andra produktionsenheter inom försvarsmakten. Andra uppdrag som avser att på längre sikt utveckla förband med nya egenskaper bör lämnas till produktionsenheter inom och utom försvarsmakten.

Till försvarsmaktens fredsorganisation hör bl.a. ett stort antal förband och skolor vid vilka främst förekommer utbildning av personal för krigsförbanden. Exempel härpå är regementen, truppslagsskolor, kustflottan och flygflottiljer. De krigsförbandorienterade uppdrag som lämnas till operativa chefer och krigsförbandschefer bör vara så fullständiga som möjligt för att ansvarsförhållandena skall bli entydiga. Det betyder att krigsförbandschefer och operativa chefer bör förfoga över så stor del som möjligt av de resurser som behövs för att från produktionsenheter inom eller utom försvarsmakten beställa t.ex. personalutbildning, materiel, anläggningar och administrativa stödtjänster. Produktionsenheterna för personalutbildning m.m. bör från den centrala punkten i så liten utsträckning som möjligt få uppdrag som avser vidmakthållande av krigsförbandens krigsduglighet och beredskap. Verksamheten vid produktionsenheterna bör i allt väsentligt vara styrd och beroende av uppdrag från krigsförbandschefer.

Försvarets mycket omfattande fredsverksamhet på många platser i landet innefattar en avsevärd personalstyrka och ett stort kapital i form av förvaltningsbyggnader, kaserner, verkstäder och förråd samt utrustning och övningsfält. Denna verksamhet behöver utföras på ett professionellt och rationellt sätt. Tillgångarna måste också förvaltas rationellt. Även när produktionsansvaret i stor utsträckning är delegerat och internpriser används för olika nyttigheter för att ge rätt styrsignaler, behöver verksamheten i vissa avseenden hållas samman och överblickas centralt. Den centrala ledningens uppgift är att förvalta de olika resurserna och se till att dessa är väl anpassade till omfattningen och inriktningen på de uppdrag som erhålls och förutses.

Berättigade anspråk finns således på att produktionen skall drivas på ett sätt som kan anses vara rationellt. Krigsförbandschefer och operativa chefer skall eftersträva att nå avsedd krigsduglighet och beredskap. Detta är effektmål för försvarsmakten. Självfallet kan det inträffa situationer där krigseffektivitet och fredsrationalitet leder till olika slutsatser om hur en uppgift eller verksamhet bör utföras. Det kan gälla t.ex. var och hur utbildningsmoment bör bedrivas, var förråd bör lokaliseras, vilka förrådsrörelser som bör ske och vilka som bör underhållsåtgärder vidtas.

Med hänsyn till att det i försvarsmakten i fred är om fråga att optimera resultat i krigsduglighetstermer respektive att driva en rationell fredsproduktion, kan tanken väckas att konsekvent söka hålla isär det operativa ansvaret och programansvaret från ansvaret för produktionens genomförande och för produktionsresurserna. ordningen skulle innebära att krigsförbandschefer och andra med operativt ansvar förfogade över alla ekonomiska resurser och beställer tjänster av olika slag från en annan organisation.

Denna organisation kan t.ex. på uppdrag av krigsförbands-

chefer utbilda värnpliktiga, hålla kasernetablissement, utföra underhåll, utföra förrådstjänster, lämna administrativ service, hålla fordon och utrustning för utbildningsändamål. Uppgiften är att utföra verksamheten så fredsrationellt som möjligt. En sammanhållen ledning skulle finnas för denna produktionsorganisation.

En viss likhet skulle finnas med den uppdelning som gjorts av SJ i ett trafikföretag och banverket. organisationsprincipen skulle bygga på en uppdelning i en beställarroll och i en leverantörsroll.

Otvivelaktigt skulle ökad skärpa kunna tillföras uppdragsdialogen, om rollerna kunde göras tydligare och få organisatoriskt uttryck. Utredningens bedömning är emellertid att - särskilt på lägre regional och lokal nivå - den krigsuppgiftsorienterade verksamheten och den mer fredsorienterade verksamheten är så nära sammanflätade, att en konsekvent och organisatorisk tillämpning av beställar- och leverantörskonceptet skulle leda till onödigt byråkratiska arbetsformer. Till saken hör också att olika enheter växelvis kan befinna sig i beställar- resp. leverantörsrollen. Dessutom innebär redan uppdragssystemet att beställar- och leverantörsliknande roller uppkommer mellan olika enheter inom försvarsmakten. En del av syftet med beställar- och leverantörsrelationer är därför uppfyllt.

Strävan är att närma krigs- och grundorganisationerna till varandra. Särskilt den regionala och lokala organisationen är i stor utsträckning en kader för krigsorganisationen. Genom att driva detta närmande längre förväntas såväl ökad effektivitet som ekonomiska besparingar kunna uppnås i den fredstida verksamheten.

Mot denna bakgrund är jag inte beredd att förorda att en fullt genomförd vertikal tillämpning av beställar- och leverantörsrollerna får prägla försvarsmaktens fredstida organisation. Däremot anser jag att strävan bör vara att

krigsförbandscheferna får så fullständiga uppdrag och så stor handlingsfrihet som möjligt att beställa varor och tjänster. Effektiviteten bör därmed öka liksom möjligheterna att utkräva ansvar för uppnådda resultat.

När konflikter uppstår mellan å ena sidan krigsduglighet och beredskap och fredsrationalitet å den andra, bör de så långt möjligt avgöras inom försvarsmakten, alltså ytterst av dess chef, överbefälhavaren. Även detta sätter en gräns för hur långt en organisatorisk uppdelning kan ske enligt beställar- och leverantörskonceptet.

Det kan inte uteslutas att konflikten mellan åtgärder härledda ur kraven på krigsduglighet och beredskap respektive åtgärder som följer av krav på fredsrationalitet avser strukturella förhållanden i grundorganisationen, t.ex. om utbildning framdeles över huvud taget bör bedrivas vid ett fredsförband. Sådana frågor kan dock knappast avgöras av överbefälhavaren utan får av denne - liksom hittills överlämnas till regeringen för ställningstagande.

Jag anser att ledningssystemet och ledningsorganisationen för försvarsmakten bör utformas så att anspråk på hög krigsduglighet och beredskap hos krigsförbanden på ett balanserat sätt ges företräde framför fredsrationalitet och mycket långsiktig styrketillväxt. Jag återkommer i kapitel 5 till de organisatoriska slutsatserna av detta resonemang.

4.5 Den egentliga försvarsmakten i fred en myndighet

I kapitel 3 konstaterades att den krigsorganiserade försvarsmakten för närvarande består av flera myndigheter. Detta kan innebära formellt mycket besvärliga lydnads- och orderförhållanden i krig och i kris. Ordergivning - även om det kallas - från en till en annan uppdrag myndighet är inte självklart förenlig med RF 11:7. Möjligheten att effektivt leda militära operationer genom att myndigheter

inom försvarsmakten efter regeringens bemyndigande utfärdar föreskrifter, dvs. generella regler, torde också vara liten. För att skapa en tillfredsställande formell grund för effektiv ledning, drog utredningen slutsatsen att den krigsorganiserade försvarsmakten bör utgöra en samlad myndighet, dock med en annan avgränsning än för närvarande.

Om den krigsorganiserade försvarsmakten är en myndighet finns det flera skäl till varför försvarsmakten även i fred bör vara en sammanhållen myndighet.

Ett skäl är att man då undviker den osäkerhet som ofrånkomligen uppkommer om en ändring av lednings-, lydnads- och ansvarsförhållandena skall göras i den svåra situation som kan förutsättas råda när övergång till krigsorganisation sker. Ett annat skäl är att det även i fred förekommer militära operationer b1.a. i form av underrättelseinhämtning och ingripanden mot kränkningar. Gängse former för ordergivning behövs i sådana verksamheter. Ett tredje skäl till varför det knappast är möjligt att ha olika ledningsförhållanden i krig och fred, är att det inte alltid kan förutsättas vara uppenbart när en övergång sker från den ena situationen till den andra. En konflikt kan under kortare eller längre tid växla mellan situationer som kan anges som fred, kris, incidenter, beredskap, neutralitet och krig. Den operativa verksamheten kan ha större eller mindre omfattning i alla dessa situationer. Det är då inte möjligt att byta ledningssystem beroende på läget för dagen. Befogenheterna måste vara stabila. Ett fjärde skäl för en sammanhållen försvarsorganisation i fred är att nu rådande oklarhet, om olika myndigheters och chefers befogenheter att utfärda föreskrifter som led i genomförandet av den fredstida produktionen, därmed bringas att upphöra på ett enkelt sätt.

Vad nu sagts talar för att den egentliga försvarsmakten även i fred bör vara en sammanhållen myndighet. Det finns dock inte anledning att skapa en större försvarsmaktsmyn-

dighet än vad som oundgängligen är nödvändigt. Jag skall därför något beröra olika möjligheter att dela förupp svarsmakten i fred i flera myndigheter, var och en lydande under regeringen.

I föregående avsnitt diskuterade att jag möjligheten fullständigt och organisatoriskt hålla samman främst utbildningen av värnpliktiga och förvaltningen av de materiella och personella resurserna härför i en fredstida produktionsapparat skild från den operativa Min ansvarslinjen. bedömning var att detta inte är Därmed anser lämpligt. jag att det inte heller är möjligt att ut denna skilja verksamhet ur en sammanhållen fredstida försvarsmakt.

En annan möjlighet skulle kunna vara att i fred dela försvarsmakten horisontellt i en central stabsorganisation och i några regionala enheter som fick myndighetsstatus. En sådan ordning skulle innebära att den för militära operationer så viktiga kommandolinjen mellan överbefälhavaren och militärbefälhavarna inte upprätthölls också i fred. Dessutom finns risk att en skulle ske i argumentering termer av hur stora resurser som satsades försvaret av på olika delar av landet. Den vore minst lika som den olycklig hittillsvarande försvarsgrensargumenteringen. Vidare skulle militärbefälhavarna få till uppgift att leda huvuddelen av den löpande produktionen inom försvarsmakten. Detta skulle inte kunna undgå att avleda deras från de uppmärksamhet viktiga krigsförberedande uppgifter som måste vara huvudmotivet för militärbefälhavarnas verksamhet i fred. Till saken hör också att någon regional mellan olika omfördelning program och delprogram knappast skulle vara tillåten. En myndighet med så begränsade befogenheter framstår inte som meningsfull. Jag anser därför inte att en horisontell uppdelning av försvarsmakten i fred är lämplig.

I direktiven anges att skall utredningen pröva om respektive försvarsgren bör en - utgöra sammanhållen myndighet med uppgifter på central, och lägre regional lokal nivå.

Detta skulle kunna vara en tredje möjlighet att dela in försvarsmakten. En sådan ordning skulle emellertid stärka försvarsgrenschefernas och deras stabers redan starka ställning och därmed ytterligare undergräva överbefälhavarens och de operativt ansvarigas roller. Av vad jag anfört i det föregående följer att jag anser att en sådan utveckling vore mycket olycklig och jag måste bestämt avråda från en sådan indelning.

En fjärde möjlighet är att ändra avgränsningen av försvarsmakten. Produktionen och stödverksamheten vid de gemensamma myndigheterna inom nuvarande huvudprogram 5 bör, enligt min mening, styras med uppdrag från beställare inom försvarsmakten. Anknytningen till den operativa verksamheten är i många fall inte så stark. När den finns kan den säkerställas utan att myndigheten i fred ingår i försvarsmakten. Det kan klaras genom att en myndighet får ett krigsorganisatoriskt uppdrag, ett företag blir s.k. k-företag och personer krigsplaceras.

Det betyder att jag anser att huvuddelen av den verksamhet, som de gemensamma myndigheterna inom huvudprogram 5 bedriver, inte behöver höra till försvarsmakten. Viss verksamhet kan dock visa sig med fördel böra ingå i försvarsmakten. Slutliga ställningstaganden i dessa frågor behöver dock föregås av noggrannare studium av funktioner och delfunktioner som för närvarande utförs av de gemensamma myndigheterna i huvudprogram 5. På detta stadium i utredningsarbetet torde det räcka med att utgå från att försvarsmakten bör bestå av i huvudsak den verksamhet som för närvarande bedrivs vid myndigheter som hör till huvudprogram 1 - 4, dvs. arméförband, marinförband och flygvapenförband samt operativ ledning. Utredningen återkommer till denna fråga i avsnitt 4.6.3.

En sammanhållen men snävare försvarsmaktsmyndighet i fred medför att det skapas möjligheter att ge dess chef, dvs. överbefälhavaren, ett entydigt ansvar för verksamheten i

försvarsmakten och häremot svarande befogenheter. Detta bör väsentligt förbättra förutsättningarna för en rationell verksamhet i fred som främjar och krigsduglighet, beredskap uthållighet.

Det innebär också skyldighet för chefen för försvarsmakten, dvs. överbefälhavaren, att ta ansvar som han inte har i dag, för att försvarsmakten bl.a. har en rättvisande ekonomisk redovisning och att personalpolitiken motsvarar de krav som ställs på verksamheten. Konkret innebär detta bl.a. att överbefälhavaren för försvarsmakten behöver ge ut föreskrifter för den ekonomiska redovisningen, noga följa den finansiella svara för utvecklingen, utveckling och tillsättandet av chefspersonal, formulera och kontrollera resultatkrav samt utföra internrevision.

I en inte marknadsstyrd verksamhet kan formandet av en så stor organisation möjligen väcka om att farhågor ledningen centraliseras och byråkratiseras, så att besluten fjärmas från dem som berörs av dem. En organisation som består av 100 direkt under regeringen kan lydande myndigheter förmodas ha vissa inbyggda spärrar häremot. En utveckling i centraliserande riktning vore också helt motsatt den som statsmakterna eftersträvar i förnyelsen av den statliga verksamheten.

Inom försvarsmakten är strävan att och decentraldelegera isera ansvar och befogenheter. resultat har Betydande också nåtts. Verksamheten styrs med som uppdrag anger uppgift, resurser och handlingsregler. är att Inriktningen successivt minska styrningen genom föreskrifter, anvisningar, allmänna råd och handlingsregler, så att den som får ett uppdrag får så stor frihet som möjligt att hur avgöra uppdraget skall lösas. Det är faktiskt så att det nuvarande myndighetsbegreppet lagt hinder i vägen för en längre gående delegering av befogenheter till t.ex. krigsförbandschefer. Det finns därför inte att tro att beanledning fogenheter och ansvar för chefer för enheter och arbets-

ställen i en sammanhållen försvarsmakt i och för sig skulle minska jämfört med dagens situation.

I en sammanhållen försvarsmakt kan befogenheter fördelas flexibelt till olika resultat- och ansvarsenheter. Samtidigt kan typinstruktioner finnas för verksamheter som förekommer på flera ställen. Några formella och praktiska hinder för att i en samlad försvarsmakt behålla och vidareutveckla den grad av delegering och decentralisering som för närvarande råder i försvarsmakten bör därmed inte föreligga. I grund och botten är emellertid den fortsatta utvecklingen i väsentlig mån beroende av den högstz ledningens inställning, vilja och förmåga och inte så mycket beroende av den institutionella strukturen.

För de anställda i försvaret och för arbetstagarorganisationerna är det av stor betydelse hur arbetsgivarbefogenheterna fördelas inom försvarsmakten, oavsett om detta är en eller flera myndigheter. Den nuvarande ordninçen med en mängd myndigheter uppges i en del fall ha lett t.1l oklarheter om var arbetsgivaransvaret i olika avseenden faktiskt vilar. Möjlighet uppges finnas att hänvisa till ›eslut av överordnad myndighet eller till underordnad nyndighets ansvar .

Jag utgår från att det samlade arbetsgivaransvarst på myndighetsnivå läggs på myndigheten försvarsmakten ›ch dess chef. Efter förhandlingar med arbetstagarorganisntionerna bör en arbetsgivarnyckel kunna läggas fast, som entydigt delegerar olika delar av arbetsgivaransvaret til. arbetsplatser och enheter inom myndigheten. Därvid bör kunna uppnås dels att arbetsgivarbefogenheterna så långt möjligt kommer att åvila den enhet där de anställda är verksamma, dels möjlighet skapas till förhandlingar på konxernnivå.

I en stor organisation som det militära försvare: är det nödvändigt att systematiska och accepterade förfxranden används vid urval, befordran och chefstillsättnixg. Jag

utgår från att vitsordssystemet, och befordringsberedningar chefsberedningar kommer att tillämpas även i en sammanhållen försvarsmakt.

Den nuvarande uppdelningen av försvarsmakten i ca 100 myndigheter ger regeringen möjlighet att i verksamhetsförordningen föreskriva benämning och lokalisering av myndigheterna samt att med den som önskas detaljeringsgrad ange verksamhetsfält och organisation för de olika myndigheterna. om myndigheterna inom 1 - 4 förs huvudprogram samman till en myndighet, betyder detta inte att regeringen utan vidare skulle avstå från de till möjligheter organisationsstyrning som finns i dag. Det får förutsättas att regeringen alltid kommer att behöva ta till vissa ställning grundläggande organisatoriska frågor och till viktigare lokaliseringsfrågor. Det är således uteslutet att för regeringen en samlad försvarsmakt nöjer med att sig ange organisationsindelningen endast för nivån under myndighetschefen överbefälhavaren. En sammanhållen försvarsmaktsmyndighet ger ändå en ökad flexibilitet att ändra den inre myndighetsorganisationen, i vart fall om lokaliseringen av verksamheten inte väsentligt påverkas.

skapas en sammanhållen försvarsmakt är det att lämpligt regeringen i en förordning med instruktion för försvarsmakten i fred anger huvuddragen i den organisatoriska uppbyggnaden samt de uppgifter, och ansvar som befogenheter olika chefer och enheter skall ha. Inom ramen för de bestämmelser som ges, ankommer det på försvarsmakten att utveckla sina verksamhetsformer och sin organisation.

Det kan hävdas att ett borttagande av myndighetsstatusen från försvarsmaktens staber, förband och skolor skulle kunna upplevas negativt och innebära att viktiga samhörighetssymboler går förlorade. En tillbakablick kan här vara lämplig.

Det nuvarande myndighetsbegreppet och de ca 100 myndigheter

som formellt alla lyder direkt under regeringen til.kom med. verksamhetsförordningen 1983. Dessförinnan hade försvarsmakten bestått av ett mindre antal myndigheter som fått instruktioner av regeringen. Exempel på sådana är överbefälhavaren, försvarsgrenscheferna, militärområdesbefällavarna, försvarsområdesbefälhavarna och cheferna för örlogsbaser. enheter utgjordes av bl.a. anstalter och föröand som övriga inte hade myndighetsstatus. Av stor betydelse är också att klargjordes med instruktionerni. Innelydnadsförhållandena börden var att förbanden, lägre regionala chefer, högre rechefer och försvarsgrenschefer ordnades i ei begionala stämd hierarki under överbefälhavaren. De olika my1digheterna var underställda andra myndigheter. Även förvaltningsreglementet för krigsmakten hade tidigare betyielse för de befogenheter som olika myndigheter hade.

Det betyder att de ganska få myndigheterna inte i någon mening lydde direkt under regeringen, utan var praktisk underställda någon annan myndighet. Dessutom hade de många förbanden och skolorna inte myndighetsstatus. vid sidan härav fanns de centrala förvaltningsmyndigheterna, :.ex. fortifikationsförvaltningen.

Den ordning som infördes 1983 förändrade således den hierarkiskt sammanhållna organisation som fanns tidigare inom försvarsmakten. Det betyder att försvarets ca 100 myndigheter inom huvudprogram 1 - 4 knappast har någon lång erfarenhet av att vara självständiga myndigheter i formell offentligrättslig mening. snarare synes vanan vid underställdhet hittills dominerat över det nya att vara nyndighet direkt under regeringen. Detta har gjort att verksamheten kunnat bedrivas trots gällande bestämmelser.

Traditionerna inom försvaret knyts i första hand till försvarsgrenar, truppslag och regementen. Den offentligrättsliga ställningen torde sakna verklig betydelse. Jag anser att det är betydelsefullt och självklart att olika försvarsgrenars, förbands och stabers traditioner vårdas även

framgent. De gamla namnen bör behållas för att ge tydlig identitet åt de olika enheter och arbetsställen som i ingår den sammanhållna myndigheten försvarsmakten.

Jag anser således att försvarsmakten i fred bör en utgöra myndighet. I denna bör ingå i huvudsak den verksamhet som utförs av myndigheter som för närvarande hör till huvudprogram 1 - 4. Med en sådan ordning kan lednings-, lydnadsoch ansvarsförhållandena vara likartade i kris och fred, krig. Ledningen i fred bör också kunna bli effektivare vad gäller kort- och långsiktiga avvägningar, produktion, personal och ekonomi. I en sådan sammanhållen organisation finns, enligt min mening, också goda möjligheter att tillgodose arbetstagarnas befogade krav på inflytande och regeringens politiskt grundade anspråk på organisationsstyrning.

Jag återkommer i avsnitt 4.6.3 med ytterligare synpunkter på avgränsningen av försvarsmaktsbegreppet.

4.6 central ledningsorganisation

4.6.1 centrala ledningsfunktioner

I det föregående har vissa allmänna i av drag ledningen försvarsmakten angetts. För att ytterligare skall steg kunna tas mot en lämplig utformning av och ledningssystem ledningsorganisation, behöver i stora drag anges vilka de centrala ledningsfunktionerna är.

olika begrepp har använts för att definiera verksamheter som ingår i den centrala ledningen. I den s.k. Röda boken (SOU 1969:25) definierades t.ex. begreppen program-, produktions- och fackmyndigheter. I FLU 74:s betänkande (SOU 1976:64) identifierades sex olika centrala ledningsuppgifter. I verksamhetsförordningen (1983:276) beskrivs verksamheten i försvarsmakten med fem begrepp (operativ verksam-

het, programansvar, produktion, fackuppgifter och tillsynsansvar). Slutligen kan nämnas att när verksamheten i de fyra centrala staberna nyligen omorganiserades, delades den i huvudsak in i fyra ledningsuppgifter (operationsledning, programledning, produktionsledning och personalledning).

Termer, begrepp och definitioner för ledningsfunktioner kan knappast anges utan att vara präglade av föreställningar om vissa samband som inte bara är faktiska och nödvändiga, utan även i viss mån eftersträvansvärda. Utan sådana föreställningar kan ingen användbar nivå ges för beskrivningen av en stor och komplex verksamhet, eftersom varje Ldentifierbar funktion skulle kunna anses vara lika viktig. När nivån för begreppen väljs och begreppen ges ett innehåll tas därför också steg mot en organisatorisk lösning.

är att - och särskilt av Det uppenbart begreppen betydelsen sambanden dem emellan - inte kan och värderas utan anges att ett grundläggande synsätt anläggs. En grundsyn behöver användas som ledstjärna för vad som skall anses vara viktigt respektive mindre viktigt.

Utredningen har funnit att följande tre begrepp och grupper av verksamheter är användbara vid överväganden om b1.a. försvarsmaktens centrala ledning.

operativ verksamhet

Den innefattar att

- leda och utföra och militära förbereda, mobilisering operationer samt ingripa mot kränkningar,

- leda och utföra militär underrättelse- och säkerhetstjänst,

- mål för och kontrollera ange krigsförbandens krigsduglighet och beredskap,

- lämna för underlag planering.

Programverksamhet

Den innefattar att

- utforma för underlag statsmakternas beslut om målen för försvarsmaktens utveckling på kort och lång sikt,

- utforma till förslag de uppdrag som regeringen skall ge försvarsmakten,

- med i utgångspunkt regeringens uppdrag ombesörja att uppdrag ges vidare inom försvarsmakten,

- värdera produktionen.

Förbandsproduktionsledning

Den innefattar att

- lämna för underlag planering,

- lämna till förslag de uppdrag som skall utföras,

- samordna av produktionen krigsförband varvid produktionen avser personal, materiel och anläggningar,

- lämna vidare uppdrag inom och utom försvarsmakten,

- svara för att i produktionen grundorganisationen kan bedrivas rationellt.

Innehållet i och förhållandet mellan de olika ledningsfunktionerna är i huvudsak följande.

Den ledningsfunktion som betecknats som operativ verkgamhet kan sägas vara det främsta fredsmässiga uttrycket för den krigsorganiserade försvarsmakten. Det är från denna funktion som ledningen i krig av försvarsmakten utstrålar. Härav följer att i denna funktion inordnas självklart allt fredstida operativt krigsförberedelsearbete. Operationer i fred, t.ex. underrättelseinhämtning och ingripanden mot kränkningar, leds också ytterst från denna funktion. Krigsförbandschefer och andra operativa chefer ansvarar för sin verksamhet i fred och krig ytterst inför denna ledningsfunktion. I denna ledningsfunktion samlas överblicken över försvarsmaktens krigsduglighet och beredskap.

Den operativa ledningsfunktionen arbetar företrädesvis i korta tidsperspektiv. Detta gäller självfallet i verkställighetssituationer men också i den ordinarie fredsverksamheten. Den operativa funktionen kontrollerar och redovisar till programfunktionen de resultat som nås i fråga om krigsduglighet och beredskap. Vidare lämnas förslag om resultatmål och åtgärder i stort för att nå dessa mål för det kommande verksamhetsåret. I den operativa verksamhetens uppgifter ingår också att lämna underlag för programverksamhetens arbete att värdera och forma framtida krigsförband.

Sammantaget måste det således vara mycket omfattande kontakter mellan den centrala operativa verksamheten och programverksamheten. Syftet är att de operativa önskemålen i en egen kanal ograverade skall kunna nå och göra sig gällande 1 de slutliga avvägningar som alltid måste ske på högsta nivå inom försvarsmakten.

I ledningsfunktionen för programverksamhet bereds de olika avvägningar som på kort och lång sikt avgör försvarsmaktens status och utveckling. I verksamheten ingår således att

göra avvägningar mellan satsningar på olika förbandstyper och fördelningen av resurser över tiden på olika åtgärder. En viktig uppgift är att balansera vidmakthållandeaspekterna mot nödvändigheten att krigsförband med nya egenskaper successivt kan tillföras. Programverksamheten medverkar i och ger underlag för omfattande kontakter med regeringen. Detta sker med hjälp av de centrala planeringsdokumenten, t.ex. perspektivplan, programplan och anslagsframställning. Till funktionen riktas också regeringens uppdrag i fred till försvarsmakten.

Förbandsproduktionsledningen kan sägas utgöra förbindelselänken mellan programverksamheten och produktionen.

Förbandsproduktionsledningens uppgift är att utforma och lämna uppdrag så att utbildning av personal, anskaffning av materiel och anskaffning av anläggningar sker på ett sådant sätt att de olika komponenterna möts i tid och rum och bildar de avsedda krigsförbanden. Förbandsproduktionsledningen kan ses som en central samordnings- och beställningsfunktion som i första hand arbetar i kontakt med de centrala produktions- och stödmyndigheterna samt med de krigsförbandchefer och andra enheter som får produktionsuppdrag. Till programverksamheten lämnas underlag för att utforma förslag till uppdrag som regeringen bör ge till försvarsmakten.

I förbandsproduktionsledningens uppgifter ingår också att svara för att produktionssystemet inom försvarsmakten har en lämplig struktur samt att utbildning av personal samt anskaffning av materiel och anläggningar kan ske rationellt.

4.6.2 central stabsorganisation

Den nuvarande centrala ledningsorganisationen för försvarsmakten är utformad så att det under regeringen finns fyra

centrala staber och ett tiotal andra myndigheter på central nivå.

I detta avsnitt diskuteras först hur ledningsorganisationen för den snävare avgränsade försvarsmakten bör utformas. I nästa avsnitt behandlas allmänt vissa ledningsfrågor avseende stöd- eller produktionsverksamheten vid de gemensamma myndigheterna inom nuvarande huvudprogram 5.

Jag har tidigare anfört att det är lämpligt att införa en snävare avgränsning av försvarsmakten och samtidigt låta försvarsmakten utgöra en sammanhållen myndighet. Överbefälhavaren bör vara chef för myndigheten.

Den nuvarande ledningen av den egentliga försvarsmakten kännetecknas av att under en - vad gäller formella befogenheter - överbefälhavare en första sker efter svag indelning försvarsgrenar. I och med att försvarsgrenarna motsvarar huvudprogrammen och försvarsgrenscheferna är programansvariga, har försvarsgrenscheferna och försvarsgrenarna en mycket stark ställning i olika avseenden. Detta har fram- 0 gått 1 den tidigare framställningen.

Denna starka ställning bryts självfallet i viss mån om försvarsmakten blir en samlad myndighet och försvarsgrenscheferna således inte längre lyder direkt under regeringen. Ledningsorganisationen direkt under myndighetschefen överbefälhavaren bör spegla de funktioner som skall lösas centralt och de avvägningar som där skall göras.

Den viktigaste uppgiften i fred är att på grundval av ett gott underlag åstadkomma en balans mellan vidmakthållande av krigsförbandens krigsduglighet och beredskap samt utveckling av nya krigsförband med egenskaper som är anpassade till ett framtida krigs krav. Med en sådan utgångspunkt är det olämpligt att en avvägning mellan krigsduglighet och utveckling sker redan på försvarsgrensnivå, dvs. innan underlaget når försvarsmaktens högsta ledning.

Tillräcklig kunskap om krigsförbandens krigsduglighet och beredskap finns hos krigsförbandschefer och andra operativt ansvariga chefer. Denna kunskap måste på ett grundläggande sätt påverka programplaneringen och produktionsplaneringen på alla nivåer i försvarsmakten. Ledningsorganisationen skall säkerställa att och - dvs. krigsduglighet beredskap förmågan att faktiskt kunna lösa uppgifterna i händelse av - blir vid de krig ledstjärnan avvägningar och prioriteringar som oavsett ekonomisk nivå måste göras.

Mot denna bakgrund anser jag att den första indelningsnivån under överbefälhavaren i den centrala inte bör ledningen vara efter försvarsgrenar, utan i stället motsvara de ledningsfunktioner som behöver finnas centralt och som beskrivits i föregående avsnitt. Det betyder att den centrala ledningen av den egentliga försvarsmaktens verksamhet i huvudsak bör utövas genom en en operationsledning, programledning och en förbandsproduktionsledning. Därutöver kan behövas stabsfunktioner av skilda slag samt enheter för intern stödproduktion inom skilda områden.

I detta sammanhang finns anledning att allmänt beröra den organisationsteoretiska frågan om vad som är linjeuppgifter och vad som är stabsuppgifter. brukar Linjeavdelningar sägas vara direkt målförverkligande, medan stabsavdelningar sägs vara stödjande enheter. Om en enhet hänförs till den ena eller andra kategorin blir därmed beroende av organisationens mål. En grundregel är att en linjechef ger order, medan en stabsman ger råd och service. En praktisk modifiering av denna regel är att funktionella specialister i staber har befogenhet att ge direktiv m.m. inom ramen för av ledningen fastställda riktlinjer. Vidare är det vanligt att en linjeavdelning i vissa situationer och i viss utsträckning fungerar som stab inom sitt funktionella område.

Denna korta organisationsteoretiska beskrivning antyder betydligt snävare uppgifter för en stab, än vad som

förekommer i det som i försvarsmacten för närva-

E vanligen

ê rande betecknas som en stab. Jag återkomme: till denna å fråga i kapitel 5 i samband med den närmare utformningen av

E

de centrala ledningsfunktionerna.

Det förhållandet att försvarsmaktens centrala ledning inte föreslås bli försvarsgrensindelad innebär irte att behovet av den professionella kompetens och identitet som försvarsgrenarna och försvarsgrenscheferna är uttryck för kan eller bör undvaras. Det är både självklart och ofxånkomligt att försvarsgrenskunnandet centralt behöver vara väl företrätt i operationsledningen, programledningen och förbandsproduktionsledningen. Inom åtminstone den senare ledningsfunktionen bör försvarsgrensspecifik kompetens hållas samman i enheter .

Försvarsgrenscheferna som personer representerar i fredsorganisationen ett betydande symbolvärde. Varje försvarsgren bör därför även i fortsättningen ha en tydlig företrädare i den centrala ledningen. självfallet skall också den identitet som de nuvarande försvarsgrenzrna representerar behållas i den nya organisationen. Jac återkommer i kapitel 5 till hur detta bör ske.

4.6.3 Styrning av de gemensamma myndigheterna i huvudprogram 5

i i är i De gemensamma myndigheterna huvudprogram dag ansvariga för sina resp. delprogram, de larmar anslagsframställning för sin administration och sazverksamhet och de får primäruppdrag från regeringen. I några fall styrs och finansieras verksamheten med uppdrag frm främst försvarsmaktens myndigheter. De lyder alla direkt under regeringen .

Det finns för närvarande tolv gemensamma myndigheter, nämligen försvarets civilförvaltning, försvarets sjukvårds-

styrelse, fortifikationsförvaltningen, försvarets materielverk, värnpliktsverket, militärhögskolan, försvarets förvaltningshögskola, försvarets radioanstalt, försvarets datacenter, försvarets mediecenter, krigsarkivet och statens försvarshistoriska muséer.

Försvarsmaktens behov av produktion och stödverksamhet av olika slag bör enligt min mening styras med uppdrag från försvarsmakten. Uppdrag kan lämnas från central, regional och lokal nivå. Med uppdragen skall styras vad som skall göras och omfattningen på produktionen och stödverksamheten. Det betyder att myndigheterna för stödproduktion i de flesta fall inte skall få uppdrag med resurser direkt från regeringen. Undantag härifrån kan dock bli aktuellt för t.ex. uppgifter som innefattar myndighetsutövning mot enskild eller tillsynsuppgifter som riktar sig mot försvarsmakten eller för frågor som eljest tillmäts särskild politisk betydelse.

En närmare analys behöver göras av de verksamheter som de olika myndigheterna inom huvudprogram 5 bedriver. Därvid behöver klarläggas om viss produktion och stödverksamhet måste ingå i den snävare definierade försvarsmakten, om viss stödproduktion behöver utföras av en myndighet som formats särskilt för att tillgodose försvarsmaktens behov på visst område eller om viss stödproduktion kan tillhandahållas försvarsmakten av andra myndigheter och företag.

Verksamheten vid myndigheterna inom huvudprogram 5 måste prövas utifrån de förutsättningar som föreligger i varje särskilt fall. Några kriterier kan dock vara vägledande vid bedömningen av i vilken organisatorisk form som försvarsmaktens olika behov av produktion och stöd bör tillgodoses.

När en myndighetsmässigt uppdelad försvarsmakt ombildas till en snävare men sammanhållen organisation, är det naturligt att organisationens ledning skall ha kontroll över sådana instrument och funktioner som vanligen används

för att leda en organisation med stor ekonomisk omslutning och ett stort antal anställda. Sådana administrativa stabsfunktioner som normalt finns i stora decentraliserzde koncerner bör därför finnas inom den snävare försvarsnakten. Däremot är mer eller mindre omfattande produktion ;nom olika administrativa stödfunktioner inte nödvändig

Till försvarsmakten bör även höra vissa verksamheter vid de nuvarande myndigheterna inom huvudprogram 5 som egentligen utgör stabsuppgifter åt försvarsmaktens lednçng avseende krigsförbandens utformning m.m. eller som innebär en ren inomverksutbildning avseende militär yrkesutbildning. Samordningsverksamhet som föranleds av att försvarsmakten för närvarande är uppdelad på ett hundratal myndigheter kan också integreras med försvarsmakten eller helt avvecklas. Det kan också finnas viss produktion som är så nära förknippad med krigsförbandens krigsduglighet och beredskap att den bör ingå även i en snävare avgränsad försvarsmakt.

Utredningen vill dock understryka att inom den föreslagna avgränsade försvarsmakten inte bör bedrivas annan verksamhet än sådan som är oundgängligen nödvändig. Försvarsmaktens chef och ledning skall koncentrera sig på att leda det som är väsentligt för krigsförbandens krigsduglighet och beredskap. Så långt möjligt bör tjänster av olika slag köpas utifrån.

Försvarsmakten bör i fred och krig i så stor utsträckning som möjligt utnyttja det civila samhällets resurser och således utföra så litet som möjligt genom produktion i egen regi. På områden där civila myndigheter och företag erbjuder eller kan erbjuda försvarsmakten varor och tjänster, bör sådana möjligheter utnyttjas. Därmed kan försvaret dra nytta av konkurrens mellan olika leverantörer. Gynnsammare prisutveckling och bättre produktutveckling kan då ofta nås. Om det inte är möjligt att dra nytta av en fungerande konkurrens kan det ändå vara en fördel att stödproduktion för civila myndigheter och försvarsmakten utförs samlat.

Därmed kan under vissa förutsättningar utvecklingskostnader delas, hög kompetens hållas samlad och stordriftsfördelar vinnas i produktionen. Försvarsmakten behöver då heller inte ta ansvar för förändringar i verksamhetens volym. Stödverksamhet av detta slag kännetecknas ofta av att statsmakterna inte knyter särskilda politiska mål till verksamheten som sådan.

När verksamheten vid myndigheterna inom 5 förhuvudprogram delats enligt nu beskrivna två kriterier, återstår med säkerhet en hel del myndigheter och verksamheter som inte kunnat hänföras till någon av grupperna. Det bör då prövas om dessa verksamheter är av sådant att det är motiveslag, rat att de bedrivs av myndigheter som, var och en ett på bestämt område, har till uppgift att tillgodose särskilt försvarsmaktens behov. Det är alltså om stödverksamfrågan het och produktion som har försvarsmakten som dominerande uppdragsgivare. I en del fall är det också så att statsmakterna har sådana direkta krav på verksamhetens innehåll eller former, som inte bör kanaliseras via de som uppdrag försvarsmakten lämnar till dessa myndigheter.

De tre kriterier som presenterats kan med ett helt knappast entydigt resultat appliceras på den verksamhet som de nuvarande myndigheterna bedriver. Resultatet beror i viss mån på hur disaggregerad prövning som görs. En viss vägledning bör dock kunna erhållas.

I sammanhanget bör nämnas att flertalet myndigheter inom huvudprogram 5 har mer eller mindre omfattande i uppgifter den krigsorganiserade försvarsmakten. som Utredningen har, tidigare nämnts, informerat sig om vad som avses gälla för de olika myndigheterna och därvid funnit att det råder en betydande oklarhet. Myndigheternas uppgifter i krig behöver dock inte påverka valet av organisationsform för verksamheten i fred. Erforderlig verksamhet i kan - liksom krig för närvarande - säkerställas med olika metotillgängliga der. Eventuella uppgifter i krigsorganisationen därutgör

för enligt min mening inte ett i sammanhanget vägledande kriterium.

I fråga om sådana myndigheter som skall tillgodose särskilt försvarsmaktens behov av stöd, kommer regeringen i nånga fall inte att befinna sig i en uppdragsgivar- eller beställarroll. I den mån det skulle visa sig befogat att driva verksamheten i annan associationsrättslig forn, t.ex. aktiebolag, får regeringen en ägarroll. Huvuddelen av verksamheten torde dock även framdeles komma att bedrivas i myndighetsform. Regeringens uppgift blir då främst att utöva en huvudmannaroll i förhållande till dessa myndigheter.

I huvudmannarollen ingår att se till att myndighetsstrukturen är rationell, att myndigheterna förmår utnyttja sina resurser väl samt att styr- och kontrollsystemen är lämpligt utformade. Vidare ingår i huvudmannarollen att utse chefer och se till att myndigheternas ledningar fungerar väl. Agerandet i huvudmannarollen förutsätts vara ganska långsiktigt. Huvudmannen svarar för att institutionerna kommer till och anger det huvudsakliga verksamhetsfáltet samt ger andra grundläggande förutsättningar. I väsentlig mån bör huvudmannarollen utövas genom myndighetens styrelse.

Utredningen har inte möjlighet att i detta betänkanie genomföra en slutlig analys av var och en av de genensamma myndigheterna i huvudprogram 5 enligt de kriterier som angetts i det föregående. Detta avses i stället ske i det fortsatta arbetet.

I prop. 1990/91:102 har regeringen anmält att, som en första etapp i renodlingen av försvarsmaktsbegreppet, försvarets civilförvaltning, försvarets mediecenter, krigsarkivet och statens försvarshistoriska muséer inte aör ingå i försvarsmakten från den 1 juli 1992.

I det fortsatta arbetet kommer utredningen således att närmare behandla de olika myndigheternas verksamhet. Denna kommer då att delas in i sådan som bör ingå i den snävare avgränsade försvarsmakten, sådan som för försvarsmakten bör utföras av en särskild myndighet och sådan som kan tillgodoses av andra myndigheter och företag. Ett resultat av detta arbete bör kunna bli att huvudprogram 5 bör kunna avvecklas som samlingsbegrepp. De olika myndigheter som behövs, kan bli vanliga uppdrags- eller anslagsfinansierade myndigheter. Det kan också visa sig befogat att ändra associationsformen.

4.7 Ledning på högre och lägre regional nivå

4.7.1 Högre regional nivå

I kapitel 3 redovisade utredningen sin bedömning att den operativa ledningen av försvarsmakten i krig under överbefälhavaren på högre regional nivå bör utövas av tre militärbefälhavare med ett odelat operativt ansvar för regionens försvar. De tre militärområdena bör utgöras av Götalands, Svealands och Norrlands militärområden.

För att militärbefälhavarna skall kunna utöva en effektiv ledning i krig behöver de tillsammans med kaderorganiserade staber och förvaltningar finnas också i fred. Jag förordar därför att det också i fred skall finnas tre militärområden, tre militärbefälhavare och tre militärområdesstaber m.m.

Mot bakgrund av vad jag anförde i kapitel 3, anser jag att övervägande skäl talar för att militärområdesstaberna i fred bör vara lokaliserade till Kristianstad, Strängnäs och Boden. slutligt ställningstagande till detta bör dock ske i samband med överväganden och beslut om försvarsmaktens grundorganisation på lokal nivå.

Militärbefälhavarna skall i fred genomföra krigsplanläggning och operativa krigsförberedelser. De skall vidare kontrollera krigsduglighet, beredskap och uthållighet hos de förband som avses för militärområdets försvar. De skall också leda större förbandsövningar och övrig operativ utbildning inom militärområdet.

Militärbefälhavarna skall till högkvarteret lämna en operativ värdering som grund för den övergripande operativa planläggningen. På grundval av krigsförbandschefernas värdering av sina förband skall militärbefälhavarna ställa krav på förbandens utveckling i första hand på kortare sikt. Som krigsanvändande chefer har militärbefälhavarna nämligen ett särskilt ansvar för krigsförbandens vidmakthållande. I denna egenskap bör militärbefälhavarna också kontrollera och till högkvarteret rapportera de resultat i fråga om krigsduglighet m.m. som nås med den årliga produktionen.

Militärbefälhavarna skall i fred också leda mobiliseringsförberedelser och mobilisering samt ingripa mot kränkningar av svenskt territorium.

En militärbefälhavare har i fred också till uppgift att samverka med respektive civilbefälhavare för att förbereda en enhetlig inriktning och ledning av totalförsvarets olika delar och för att förbereda en samordnad användning av civila och militära resurser.

En viktig fråga i sammanhanget är vilken roll militärbefälhavarna i fortsättningen bör ha i produktionsledningen inom försvarsmakten.

För närvarande gäller att produktionsledningen inom marinen och flygvapnet sker genom att uppdrag lämnas från central nivå till de krigsförbandschefer och andra som skall utföra produktionen. I fråga om armén lämnas däremot uppdrag till militärbefälhavarna vilka som myndigheter leder förhands-

produktionen och därvid ger uppdrag vidare till brigadchefer och försvarsområdesbefälhavare. Sedan någon tid svarar emellertid fördelningschefer och deras kaderorganiserade staber inom milostaberna för denna produktionsledning inom armén. Syftet med denna uppdelning i milostaberna är att en klar avgränsning skall råda mellan milostabens operativt inriktade krigsförberedelsearbete och den produktionsledande uppgiften.

Utredningens grundinställning är att centrala produktionsuppdrag i så stor utsträckning som möjligt skall lämnas till krigsförbandschefer på lämplig nivå. Dessa bör utbilda och träna de förband de skall leda i krig samt kunna påverka förbandens utveckling. De bör därför utarbeta förslag till produktionsuppdrag på basis av de förbandsutvecklingsplaner som de utformat.

De mer kvalificerade förbanden, t.ex. infanteribrigader, ytattackflottiljer och jaktdivisioner, skall kunna uppträda i olika delar av landet och olika enheter skall vid större insatser kunna fördelas om och integreras med andra förband samt vid reorganisering kunna ersätta andra enheter. Höga krav på likformighet beträffande taktik och utrustning finns därför. En central produktionsledning behövs följaktligen.

Ett skäl till att armén valt att tillämpa en regional produktionsledning har varit det ganska stora antalet förband samt sambandet mellan ledning av markstridsförband och territoriell ledning. I och med att antalet krigsförband och produktionsställen minskar, blir detta skäl framdeles av mindre vikt.

Om en chef och en enhet har uppgifter där resultaten visar sig i helt olika tidsperspektiv eller med olika grad av tydlighet, finns en överhängande risk för att intresset i första hand riktas på den uppgift där resultaten tydligt syns i närtid. Förbandsproduktion och operativ planering

kännetecknas av dessa skilda egenskaper. Förbandsproduktionen är dessutom förenad med ett stort ekonomiskt ansvar, vilket också påverkar det sätt på vilket uppmärksamheten riktas. Detta betyder att om de två uppgifterna skall utföras av en och samma chef eller enhet, finns stor risk att de viktiga operativa krigsförberedelserna kommer att eftersättas. Erfarenheter som vunnits av fördelningschefernas arbetsinriktning synes bekräfta denna bedömning. Det är angeläget att militärbefälhavarna kan koncentrera sin verksamhet till det operativa krigsförberedelsearbetet. Detta blir ännu angelägnare än för närvarande i och med att militärbefälhavarnas geografiska ansvarsområden utvidgas.

Det är emellertid också viktigt att militärbefälhavarna som krigsanvändande chefer har goda möjligheter att påverka vidmakthållandet och utvecklingen av krigsdugligheten hos sina förband. Denna påverkan bör ske genom att deras krav styr krigsförbandschefernas förslag till produktionsuppdrag samt når fram och uppmärksammas i den slutliga avvägningen i den centrala ledningen. Det är vidare naturligt att militärbefälhavarna bereds möjlighet att delta i den slutliga uppdragsdialogen mellan den centrala förbandsproduktionsledningen och krigsförbandscheferna. Militärbefälhavarna bör också kontrollera och rapportera de resultat som nås i den årliga produktionen. Däremot är det inte nödvändigt att en militärbefälhavare har ett direkt produktionsledningsansvar för de förband där han är krigsanvändande chef. Utredningen ser det som en stor fördel att militärbefälhavarna själva inte har uppgifter inom produktionsledningen, utan att de kan kontrollera produktionsresultat och mobiliseringsförberedelser från en fristående ställning.

Den centrala förbandsproduktionsledningens uppgifter har belysts i avsnitt 4.6.1. För att den skall kunna lämna uppdrag till krigsförbandschefer och till centrala stödoch produktionsmyndigheter behöver en kvalificerad kompetens finnas centralt. Samtidigt är det uppenbart att fördelningschefer med staber, marinkommandon och flyg-

kommandon utgör en betydande kompetens och därmed erbjuder en god organisatorisk grund för delegering av befogenheter och decentralisering av arbetsuppgifter. Det framstår då som omotiverat att lägga vad som bara kan bli en formell produktionsledningsuppgift på militärbefälhavarna.

Enligt min mening talar övervägande skäl för att förslag till produktionsuppdrag utarbetas av krigsförbandschefer efter militärbefälhavarens anvisningar och lämnas till den centrala förbandsproduktionsledningen. Denna bör efter beredning lämna uppdragen direkt till krigsförbandschefer på lägre regional nivå med ett taktiskt eller territoriellt ledningsansvar. Militärbefälhavarna skall dock beredas möjlighet till insyn i och inflytande på produktionsuppdragens utformning.

Innebörden härav är att produktionsuppdrag inom armén bör lämnas till - i fall till fördelningschefer något brigadchef - och till försvarsområdesbefälhavare. Inom marinen bör produktionsuppdrag lämnas till marinkommandochefer. Inom flygvapnet bör uppdrag lämnas till flygkommandochefer.

De produktionsuppdrag som nu berörts avser främst utbildning av personal samt lokalt beslutad anskaffning av materiel och anläggningar. Den centrala förbandsproduktionsledningen förutsätts lämna uppdrag till särskilda stöd- och produktionsmyndigheter beträffande t.ex. centralt beslutad anskaffning av materiel och anläggningar samt i fråga om viss central utbildning.

vid sidan av krigsförbanden finns vissa centrala skolor, bl.a. för officersutbildning. Till dessa har i många fall knutits utvecklingsenheter för stridsteknik, utbildningsmetodik, organisation och materielförsök. S.k. truppslagscentra inom armén utgör exempel härpå. Inom marinen har kustflottan och kustartilleriets stridsskola likartade uppgifter. Även inom flygvapnet finns likartade exempel. Principiellt bör dessa enheter få produktionsuppdrag från

krigsförbandschefer. Verksamhetens centrala karaktär eller rationalitetsskäl kan dock tala för andra lösningar. Möjligen kan det också vara rationellt att helt delegera produktionsansvaret för territorialförsvaret samt bas- och underhållsorganisationerna från central till högre regional nivå. Det bör ankomma på myndigheten försvarsmakten att utforma den mest rationella ordningen.

Militårområdesstaberna bör i fred vara dimensionerade för att lösa de uppgifter som då oundgängligen behöver lösas. Det betyder att militärbefälhavarnas staber och förvaltningar i fred är kaderorganiserade och att en väsentlig förstärkning måste ske vid en krigsorganisering.

4.7.2 Lägre regional nivå

I kapitel 3 redovisade utredningen sin bedömning att taktisk ledning av försvarsmaktens verksamhet i krig bör utföras av försvarsområdesbefälhavare och fördelningschefer, av marinkommandochefer och av flygkommandochefer inom flygvapnet. Den territoriella ledningen på lägre regional nivå bör utföras av försvarsområdesbefälhavare. I det följande presenteras utredningens bedömning av hur ledningsorganisationen på lägre regional nivå bör vara utformad i fred.

Ledning inom armén och territoriell ledning

I krig avses den taktiska ledningen av arméstridskrafterna utövas av främst försvarsområdesbefälhavare och fördelningschefer. Den territoriella ledningen utövas av försvarsområdesbefälhavare.

Försvarsområdena bör motsvara länen. I Norrbottens län bör dock alltjämt finnas tre försvarsområden. På Gotland är chefen för Gotlands militärkommando försvarsområdeschef.

Antalet fördelningar och fördelningschefer beror på antalet brigader och kan antas komma att uppgå till sex.

Enligt min mening bör försvarsområdesbefälhavare med staber finnas även i fred. Deras uppgifter är främst att vidmakthålla egna krigsförband och hemvärnsförband, stödja övriga frivilligorganisationer, genomföra krigsplanläggning och samverka med civila myndigheter. Vidare skall de leda mobiliseringsförberedelser samt leda stödproduktion för egen och b1.a. brigadchefers behov.

I syfte att åstadkomma eftersträvad begränsning av resursanvändningen i fred är det nödvändigt att varje försvarsområdesstabs resurser anpassas till de uppgifter som oundgängligen behöver utföras. Det betyder att en långtgående differentiering av försvarsområdesstabernas personalstyrka behöver ske.

När det gäller fördelningscheferna med staber kan det diskuteras om de behöver finnas som aktiva enheter i fred. Det förhållandevis stora antal brigader som kan bedömas finnas under överskådlig tid, talar enligt min mening för att fördelningschefer med kaderorganiserade staber bör finnas även i fred. I föregående avsnitt har jag vidare förordat att produktionsuppdrag i fred avseende brigaderna skall lämnas till fördelningscheferna. Dessas huvudsakliga uppgift bör således vara att genomföra krigsplanläggning för egen fördelning och att leda produktionen av de egna förbanden samt att leda större övningar med krigsförband som ingår i fördelningen. En fördelningschef och dennes kaderstab bör administrativt knytas till en lämplig militärområdesstab eller försvarsområdesstab.

Ledning inom marinen

I krig avses den taktiska ledningen av marinstridskrafterna och övrig marin ledning utövas av marinkommandon. Inom

vissa områden leds dock kustartilleriförbanden av territoriell chef. Antalet marinkommandon i krig bör vara fyra. De två marinkommandona i Östersjön får helt naturligt en särskilt framskjuten ställning, medan marinkommandouppgifterna på västkusten och Norrlandskusten blir tämligen begränsade. I krig bör också finnas en rörlig marin ledningsresurs avsedd att förstärka ledningskapaciteten i det militärområde till vilket sjöstridskrafterna kraftsamlas.

För att erforderliga krigsförberedelser skall göras och nödvändig ledningsberedskap skall finnas i fred behöver det enligt min mening även i fred finnas fyra marinkommandon.

Marinkommandonas uppgifter i fred är främst att vidmakthålla tilldelade krigsförband och hemvärnsförband, leda produktionen av egna förband, genomföra krigsplanläggning och samverka med civila myndigheter. Vidare skall de leda mobiliseringsförberedelser, upprätthålla viss beredskap och leda ingripanden mot kränkningar.

Resurserna vid de fyra marinkommandostaberna måste dock anpassas till de uppgifter som oundgängligen behöver utföras i fred mot bakgrund av planerade krigsuppgifter. Det betyder att marinkommandona på västkusten och Norrlandskusten i fred blir personellt starkt begränsade.

Västkustens och sydkustens marinkommando bör även fortsättningsvis fullgöra försvarsområdesuppgifter för Göteborgs och Bohus försvarsområde respektive Karlskrona försvarsområde. Det bör övervägas att lägga samman försvarsområdesuppgifterna i Västernorrlands försvarsområde med Norrlandskustens marinkommando.

Den verksamhet som för närvarande utförs av Malmö marina bevakninqsområde bör ledas av något marinkommando. En möjlighet till kostnadsbesparing bör därmed skapas, utan att den viktigaste uppgiften i fred, dvs. övervakningen av sjöfarten i Öresund, eftersätts.

Utbildningen av fartygsbesättningar bör alltjämt hållas samman i kustflottan. Kustflottans stab, den s.k. Flaggen, bör tillsammans med kustartilleriets stridsskola utgöra kaderorganisation för en krigstida rörlig marin ledningsresurs. Det bör dock prövas om inte besparingar kan erhållas genom att kustflottans stab avlastas en del administrativa uppgifter som med fördel kan utföras av något marinkommando.

Ledning inom flygvapnet

I krig avses den taktiska ledningen av flygstridskrafterna utövas av tre flygkommandon. För den taktiska ledningen erfordras omfattande teknisk för utrustning insamling, bearbetning och presentation av data om egna och främmande flyqstridskrafter. Detta informationssystem måste finnas och vara aktivt i fred för att det skall kunna verka i krig. Systemet behöver även användas för löpande övervakning av luftrummet.

Härtill kommer att ledningen i fred behöver vidta omfattande förberedelsearbete för att snabbt och säkert bassystemet skall kunna tas i bruk. Mycket krav höga på beredskap ställs också på flygstridskrafterna. I behöver praktiken en stor del av flygstridskrafterna vara näst intill ständigt krigsorganiserade. Av dessa skäl behöver organen för taktisk ledning av flygstridskrafterna min enligt mening finnas även i fred.

Det betyder att det också i fred bör finnas tre flygkommandon. Dessa bör benämnas Götalands, Svealands Norrresp. lands flygkommando. Deras uppgifter är främst att leda produktionen av egna krigsförband, genomföra krigsplanläggning inom kommandots område och samverka med civila myndigheter. Vidare skall flygkommandona leda mobiliseringsförberedelser, upprätthålla viss beredskap och leda ingripanden mot kränkningar.

De tre flygkommandona skall ha förmåga att leda den fredstida verksamheten för jakt-, attack- och spaninqsuppgifter samt även för transportflyg. Viss specialisering mellan kan dock vara lämplig för att nå en ratioflygkommandona nell fredsproduktion.

Det nuvarande särskilda ledningsorganet för b1.a. attackdvs. första flygeskadern med stab, bör avvecklas så flyget, snart som för att öka flygkommandonas fårmåga att möjligt ansvara även för attackuppgifterna och för att ninska kostnaderna för ledning i fred.

4.8 slutsatser

Övervägandena om försvarsmaktens ledning i fred har lett mig till följande allmänna slutsatser.

Försvarsmakten bör utgöra en myndighet vari ingår i huvudsak den verksamhet som för närvarande utförs vid myndigheter som hör till huvudprogram 1 - 4, dvs. arnéförband, marinförband och flygvapenförband samt operativ ledning. bör benämnas försvarsmakten. Huruvida delar av Myndigheten den verksamhet som bedrivs av de gemensamma myndigheterna inom huvudprogram 5 bör ingå i försvarsmakten avses närmare prövas i det fortsatta arbetet.

Alla uppdrag som avser det militära försvaret kör av regeringen lämnas till myndigheten försvarsmakten.

Överbefälhavaren är chef för försvarsmakten. Inför regeringen svarar han för det operativa krigsförberedelsearbetet samt försvarsmaktens krigsduglighet och keredskap. Överbefälhavaren svarar vidare för ledning av personal- och ekonomifrågor samt för internrevision och resultatkontroll inom försvarsmakten.

Under överbefälhavaren består den centrala av ledningen b1.a. operationsledning, och programledning förbandsproduktionsledning.

Verksamheten inom försvarsmakten styrs med internuppdrag.

Tre militärbefälhavare svarar på nivå för högre regional krigsplanläggning och andra operativa krigsförberedelser.

På lägre regional nivå bör en försvarsområdesbefälhavare i varje län (Norrbotten dock tre), sex fördelningschefer, fyra marinkommandochefer och tre flygkommandochefer som krigsförbandschefer svara för krigsförberedelser och produktionsledning av sina förband. Härutöver finns ett antal skolor m.m.

Verksamheten vid vissa produktions- och stödmyndigheter styrs med sekundäruppdrag från försvarsmakten. Vilka sådana myndigheter som kan behövas får övervägas i utredningens fortsatta arbete.

I kapitel 5 konkretiseras till förslagen ledningssystem och ledningsorganisation i fred.

5 FÖRSLAG OH LBDNING I FRED

Mot bakgrund av de slutsatser som utredningen dragit i kapitel 3 om ledningen av försvarsmakten i krig, har utredningen i kapitel 4 redovisat sina överväganden om hur ledningssystemet och ledningsorganisationen för försvarsmakten i fred bör utformas. I detta kapitel presenteras närmare utredningens förslag till ledningssystem och ledningsorganisation. Förslagen redovisas nivåvis. Vad gäller den centrala nivån utvecklas därvid förslagen ytterligare.

5.1 Ledningssystemets utveckling

För att ledningen av verksamheten i försvaret skall vara effektiv, behöver god överensstämmelse föreligga mellan de styrformer som används och den ledningsorganisation som finns. När det militära försvarets programbudget- och planeringssystem (FPE-systemet) infördes i början av 1970-talet, var ett av de uttalade syftena att uppmärksamheten skulle riktas mot resultaten av fredsverksamheten. De viktigaste av resultaten var och är beslutade krigsförbands krigsduglighet och beredskap.

Under 1970-talet och en stor del av 1980-talet fick styrningen i resultattermer stå tillbaka för styrning i produktionstermer. Detta hade sin grund i att den gamla myndighetsorganisationen i stora drag levde vidare. Av betydelse var också att den säkerhets- och försvarspolitiska doktrinen under denna tid innebar att lång politisk och militär förvarning skulle ges före ett angrepp. Ett sådant antogs också ha formen av ett storanfall. Resultatet blev att krigsdugligheten och beredskapen för åtskilliga förband

medan åtgärder vidtogs som kunde medge tilläts gå ned, styrketillväxt på sikt.

delen av 1980-talet har regeringen åter upp- Från senare och av förmärksammat frågorna om ledningen styrningen verksamhet i fred. Styrformerna har setts svarsmaktens har också utvecklat en verksamhetsöver. Överbefälhavaren av försvarsmakten i fred bör idé (VI 90) för hur ledningen att säkerställa att krigsförbandens behov gå till, i syfte Innebörden är att blir tydliga i produktionsprocessen. deras chefer sätts i centrum för verkkrigsförbanden och

samheten redan i fred.

infördes var det inte möjligt att När planeringssystemet bli den struktur som höll samman låta detta oprövade system den omfattande och på många myndigheter uppdelade viktiga, verksamheten i försvaret. Den gamla organisafredstida med sin etablerade uppgifts- och befogentionsstrukturen behövde under någon tid ge det nya ledningshetsfördelning Det uttalades dock uttrycksystemet kompletterande stadga. sikt borde utvecklingen bli den att ligen att på längre till ach inte organisationen anpassades planeringssystemet

tvärtom.

infördes förutsattes att balans mellan När FPE-systemet och fackmyndigheter skulle medverka program-, produktionsresultat. Efter några år blev det nödtill bästa möjliga ned fackrollens eftersom den vändigt att tona betydelse försvåra för program- och produktionsmyndigheterna ansågs att ta ansvar för verksamheten. Produktionsmyndigheterna fortfarande en mycket stark ställning, bl.a. har dock till regeringen och eftersom de lämnar anslagsframställning får från denna. uppdrag

har successivt utvecklats och vunnit Planeringssystemet I och med regleringsbreven för budgetåret 1991/92 stadga. av försvarsmaktens verksamhet styr regeringen genomförandet krigsförbandstermer. Forti fred med resultatorienterade

farande riktar dock regeringen primäruppdragen till centrala produktionsmyndighetersom inte har något uttryckligt ansvar inför regeringen för krigsförbandens krigsduglighet och beredskap.

När nu krigsförbandens krigsduglighet och skall beredskap sättas i centrum, behöver krigsförbandscheferna och de operativt ansvariga ges mer framskjutna positioner. Väsentliga delar av de centrala produktionsmyndigheternas verksamhet bör vidare omvandlas till stöd som tillpå uppdrag handahålls enheter inom försvarsmakten.

Enligt min mening bör nu ytterligare och avgörande tas steg för att regeringen skall styra försvarsmaktens verksamhet i fred i resultatorienterade krigsförbandstermer. Ledningssystemet har numera i huvudsak de tekniska som beegenskaper hövs härför. I resultatstyrning ingår också att ansvar skall kunna utkrävas för de resultat som nås. Det betyder att regeringen bör rikta uppdrag innehållande uppgifter, resurser och handlingsregler till en för försvarsmaktens krigsduglighet och beredskap ansvarig myndighet. Dagens organisation utgör emellertid hinder för att dessa intentioner skall kunna förverkligas. Det till förslag ledningsorganisation som jag presenterar i det följande, bygger på en tillämpning och utveckling av ledningssystemet i enlighet med vad som nu skisserats.

Inom försvarsmakten finns särskilt goda förutsättningar för att styra och leda verksamheten i krigsförbandstermer. Principerna i överbefälhavarens verksamhetsidé (VI bör 90) tillämpas och utvecklas så att krigsförbandschefer får ett reellt inflytande över sina förbands krigsduglighet och utveckling. För att även de lägre krigsförbandscheferna skall engagera sig i verksamheten, är det angeläget att besluten om förbandens utveckling i stor utsträckning grundas på deras förslag.

5.2 Regeringen och försvarsmakten

Min är att riksdagen och regeringen formulerar utgångspunkt de säkerhetspolitiska målen och anger de försvarspolitiska målen. målen - och med beaktande av Ur de försvarpolitiska de ekonomiska förutsättningarna - bör regeringen härleda den i stort som skall finnas. krigsorganisation

bör ge försvarsmakten i uppdrag att vidmakthålla Regeringen och utveckla en krigsorganisation i stort i olika tidsperspektiv. Därvid bör anges de viktigare krigsförbardens kvantitet och kvalitet. Regeringen kan således säças beställa en viss krigsorganisation av försvarsmakter. Regeav försvarsmaktens fredsverksamhet bör ske ringens styrning i krigsförbandstermer, i flertalet fall på delproçramnivå.

kommer det även i framtiden att finnas frågor Självfallet vid sidan av krigsduglighet som är av intresse för regeringen. Detta kommer att gälla utnämning av högre chefer. Vidare kan det gälla t.ex. utländska samarbetsavtal, anav vissa materielsystem samt etablering och avskaffning av verksamhet på olika orter. Bedömning av vad som veckling i olika situationer är politiskt relevant, skall självfallet Det är emellertid viktiçt att unavgöras av regeringen. och de punktvisa ärendebesluten på ett harmoderlagsflödet niskt sätt kan förenas med styrning i resultatorienterade Detta bör väsentligen kunna ske genom krigsförbandstermer. att restriktioner såsom handlingsregler fogas til; upp-

dragen.

5.3 Den egentliga försvarsmakten en myndighet

Utredningen har kunnat konstatera att den krigsortaniserade försvarsmakten för närvarande består av flera myndigheter som alla i vissa avseenden lyder direkt under regmingen. Detta kan medföra formellt mycket besvärliga lydmds- och orderförhållanden i krig. Jag föreslår därför attden

krigsorganiserade försvarsmakten skall utgöra en samlad myndighet, dock med en snävare avgränsning än vad som följer av dagens försvarsmaktsbegrepp. Denna myndighet bör benämnas försvarsmakten.

När den krigsorganiserade försvarsmakten är en myndighet, finns det flera skäl till varför försvarsmakten även i fred bör vara en sammanhållen myndighet. Ett skäl är att man bör undvika att ändra lydnads- och ansvarsförhållandena i den svåra situation då övergång till krigsorganisation måste ske. Ett annat skäl är att militära operationer utförs även i fred och att dessa förutsätter rättsligt och praktiskt godtagbara former för ordergivning. Ett tredje skäl är att det inte är när - i en situation uppenbart spänningsfylld en övergång sker från fred till krig. Ett fjärde och betydelsefullt skäl för att i fred hålla samman försvarsmakten i en myndighet är att nu rådande oklarhet om olika myndigheters och chefers befogenheter och ansvar för resultaten i verksamheten därigenom upphör på ett enkelt sätt.

Jag föreslår därför att den egentliga försvarsmakten även i fred skall vara en sammanhållen myndighet. Detta betyder emellertid inte att all verksamhet som utförs i det, som för närvarande betecknas som försvarsmakten, skall ingå i den nya myndigheten försvarsmakten. I första hand bör den nya försvarsmakten bestå av den verksamhet som för närvarande bedrivs vid de myndigheter som hör till huvudprogram 1 - 4, dvs. armêförband, marinförband, flygvapenförband och operativ ledning. Däremot bör huvuddelen av de gemensamma myndigheterna inom huvudprogram 5 inte tillhöra försvarsmakten.

Med denna ordning kan lednings-, lydnads- och ansvarsförhållandena vara likartade i fred, kris och krig. Ledningen i fred bör också kunna bli effektivare vad gäller avvägningar, produktion, personal och ekonomi.

5.4 Försvarsmaktens centrala nivå

i fred bör således vara en sammanhållen myn- Försvarsmakten med en snävare avgränsning än innehållet i dagens dighet försvarsmaktsbegrepp.

ledas av en chef. Denne bör även i fort- Myndigheten bör överbefälhavaren. vid ledningen av försättningen kallas bör överbefälhavaren biträdas av ett svarsmakten i fred Denna benämning bör användas både i krigshögkvarter. organisationen och i grundorganisationen.

av högkvarteret bör präglas Den organisatoriska indelningen som behöver utövas centralt. Jag av de ledningsfunktioner under överbefälhavaren-i fred föreslår att högkvarteret delas in i huvudavdelningar för operativ ledning, program-

ledning och förbandsproduktionsledning

för ledning skall ha överblick Huvudavdelningen operativ och bereda frågor om försvarsmaktens operativa krigsöver samt militära i fred såsom förberedelsearbete operationer av svenskt territorium. Inom ingripanden mot kränkningar bör också finnas en underrättelseledning. huvudavdelningen

förmedlas krigsförbandschefers och operativt Genom enheten för att vidmakthålla och utansvarigas krav på åtgärder beredskap och utveckla försvarsmaktens krigsduglighet, Dessa kan därmed göra sig gällande i de slutliga hållighet. ske centrala nivå. avvägningar som måste på försvarsmaktens

omfattande kontakter krävs mellan huvudavdelningen Mycket samt och förbandsproför operativ ledning programledningen för att bereda frågor om hur krigsförduktionsledningen sikt skall kunna vidmaktbanden och försvarsmakten på kort sikt kunna utvecklas på lämpligt sätt. hållas och på längre

för ledning lämnar inom sitt Huvudavdelningen operativ råd och service till överbefälhavaren och kompetensområde

andra inom försvarsmakten. Detta är uppgifter av stabskaraktär. Men huvudavdelningen har också andra uppgifter. Exempelvis leds den militära Detta underrättelsetjänsten. är en typisk linjeuppgift. Vidare medverkar huvudavdelningen i genomförandet av den operativa och planläggningen krigsförberedelsearbetet i övrigt. Detta är en målförverkligande linjeverksamhet. När mer omfattande övergripande operativ ledning skall utföras, är det ofrånkomligt att huvudavdelningen i väsentlig mån medverkar i verkställandet härav. Det är då fråga om linjeuppgifter.

Huvudavdelningen för programledning bereder i kontakt med den operativa ledningen och de förbandsproduktionsledningen nödvändiga avvägningarna inom försvarsmakten. Häri ingår fördelningen av resurser mellan olika förbandstyper och på åtgärder som ger effekt vid olika tidpunkter. Vid enheten bereds också frågor om avvägning mellan å ena sidan krigsduglighet och beredskap och å andra sidan krav en ratiopå nell verksamhet i fred. Enheten bereder vidare de centrala planeringsdokumenten, t.ex. perspektivplan, programplan, anslagsframställning, resultatredovisning och förslag till regleringsbrev.

I huvudavdelningen bör ingå en för av avdelning ledning försvarsmaktens ekonomi och redovisning.

I samverkan med den operativa ledningen bereder huvudavdelningen för proqramledning de uppdrag varmed överbefälhavaren inriktar förbandsproduktionsledningens verksamhet. Inriktningen kan - med i lämpligen utgångspunkt regeringens till försvarsmakten - ske med uppdrag uppdrag på t.ex. delprogram- eller programelementnivå.

Huvudavdelningen för programledning har uppgifter som i allt väsentligt är av stabskaraktär.

Huvudavdelningen för förbandsproduktionsledning har till uppgift att inom ramen för en långtgående delegering ut-

så att utbildning av personal, anforma och lämna uppdrag sker på ett sådant skaffning av materiel och anläggningar möts i tid och rum och sätt att de olika komponenterna

bildar de avsedda krigsförbanden.

internt i försvarsmakten till Produktionsuppdrag riktas

såsom försvarsområdesbefälhavare, krigsförbandschefer marinkommandochefer och flygkommandofördelningschefer, till olika skolor m.m. inom försvarsmakten. chefer samt externt till särskilda stöd- och Uppdrag riktas också samt till andra myndigheter och produktionsmyndigheter även sådan resurskrävande verkföretag. Uppdragen avser

samhet som inte är försvarsgrensanknuten.

bereder också ärenden som Förbandsproduktionsledningen inom försvarsmakten syftar till att ge produktionsapparaten liksom till att utbildning av personal en lämplig struktur och anläggningar skall kunna samt anskaffning av materiel

ske rationellt.

för förbandsproduktionsledning har upp- Huvudavdelningen delen är av linjekaraktär. Dess gifter som till övervägande således efter delegation från överbefälhavaren chef bör inom försvarsmakten. Det är självständigt leda produktionen att huvudavdelningen inom sitt komemellertid naturligt dvs. lämnar råd petensområde även fullgör stabsuppgifter,

och service.

av högkvarteret under över- Den organisatoriska indelningen i de tre huvudavdelningar som jag nu beskribefälhavaren motsvarande de nuvarande förvit, innebär att befattningar inte återfinns på denna nivå. Det är svarsgrenscheferna att den försvarsgrensinriktade proemellertid nödvändigt som finns i nuvarande organisationsfessionella kompetens är väl företrädd i de olika huvudavdelningarna. struktur att Detta gäller i så hög grad förbandsproduktionsledningen denna huvudavdelning underindelas i det är motiverat att en central marinledning och bl.a. en central arméledning,

en central flygvapenledning. I den professionella kompetensen ingår bl.a. att utveckla taktik och stridsteknik för olika förbandstyper för att tillgodose aktuella och framtida operativa krav.

cheferna för dessa tre avdelningar kan ses som de olika försvarsgrenarnas främsta företrädare i försvarsmakten. De bör medverka till att försvarsgrenarna även framdeles kan utveckla professionell kompetens, ge personalen identitet och tillhörighet samt vidmakthålla de olika traditionerna. Benämningen av dessa tre chefstjänster bör återspegla deras särskilda ställning och uppgifter. Jag anser därför att de bör benämnas arméchefen, marinchefen och flygvapenchefen.

Med den ordning som nu beskrivits, anser jag att goda förutsättningar skapas att behålla det goda som försvarsgrenarna för närvarande representerar.

I huvudavdelningen för förbandsproduktionsledning bör också ingå bl.a. en avdelning för gemensam personalledning. Mot bakgrund av de omfattande stukturförändringar och personalreduceringar som förestår är det angeläget att avdelningen får hög personaladministrativ kompetens och erfarenhet.

Chefen för huvudavdelningen för operativ ledning bör vara överbefälhavarens ställföreträdare som försvarsmaktens chef. Han bör även på uppdrag av överbefälhavaren kunna svara för arbetsledningen i högkvarteret.

Överbefälhavaren och hans ställföreträdare bör också stödjas av ett centralt kansli. I detta bör ingå resurser för intern revision, juridik, information, registratur och annan service m.m.

Mer omfattande produktionsuppgifter som behöver utföras nära högkvarteret kan anknytas till detta som s.k. kontor.

cheferna för de tre huvudavdelningarna bör vara militära

för det centrala kansliet kan vara tjänstemän, medan chefen civil Den senare bör ha kvalifimilitär eller tjänsteman. cerad administrativ kompetens och erfarenhet.

blir en myndighet, skall den redovisning När försvarsmakten för närvarande utförs vid inemot hundra av verksamhet som För att en rättvisande och till myndigheter sammanföras. ekonomisk och redovisning skall behoven anpassad styrning till måste en kompetent och stark ledning komma stånd, utövas över försvarsmaktens ekonomi. De revisionsanmärkförekommit under senare år vittnar om att redoningar som och rutiner har åtskilliga brister. visning, ekonomisystem att det är absolut nödvändigt att för- Jag anser därför svarsmaktens ledning har professionellt fullt kompetent som kan leda den ekonomiska redovisredovisningspersonal Chefen för avdelningen för ekonomi och redovisning ningen. av att leda redovisningen i ett stort bör ha erfarenhet företag eller en stor myndighet.

Försvarsmaktens verksamhet är omfattande och mångskiftande. specialområden. Det är Den möter rättsliga frågor på många att en kompetens och därför angeläget tillräcklig juridisk finns samlad i försvarsmaktens ledning så att de kapacitet verksamheten kan uppmärksammans i rättsliga aspekterna på

tillräcklig utsträckning.

av de centrala staberna som jag före- Den integration fyra främst av en strävan att få klara ansvarsslår motiveras effektiva avvägningar och en rationell proförhållanden, är emellertid också duktion i försvarsmakten. Integrationen för att väsentliga besparingar i en nödvändig förutsättning för i fred skall kunna åstadresursanvändningen ledning centrala ledning. Med hänsyn till kommas i försvarsmaktens vad gäller andra de besparingar som utredningens förslag medför - och inte minst de kraftiga nedskärledningsnivåer som är aktuella i försvarets lokala grundningar i övrigt - anser att det skulle kunna bli svårt att organisation jag för dessa om inte också den centrala ledfinna acceptans

ningen väsentligt påverkas på samma sätt.

Det bör ankomma på myndigheten att, med utgångspunkt i vad jag nu har redovisat och de föreskrifter som regeringen kan lämna, utforma organisation och arbetsformer för försvarsmaktens högkvarter i fred.

5.5 Regeringens kontroll av försvarsmakten

Når inemot hundra myndigheter förs samman till en myndighet, skulle farhågor kunna anföras för att denna sammanhållna myndighet och dess chef skulle bli alltför stark och få en för stor makt i förhållande till Denna regeringen. fråga förtjänar att uppmärksammas.

Inledningsvis kan då betonas att ett av syftena med att föra samman den militära verksamheten i försvaret till en - försvarsmakten - är att ansvaret för myndighet försvarsmaktens krigsduglighet, beredskap och uthållighet skall samlas till en myndighet under en chef. Därmed förbättras också möjligheten för regeringen att utkräva ansvar för de resultat som nås.

Vidare kan konstateras att huvuddelen av de myndigheter som i fred sammanförs till den nya utförsvarsmaktsmyndigheten gör lägre regionala staber och lokala förband. Maktaspekten aktualiseras knappast därav. Förstärkningen av myndighetens och dess chefs, dvs. överbefälhavarens, ställning i hänger stället främst samman med att de tre försvarsgrenscheferna med staber inte längre är myndigheter direkt under regeringen. Ur regeringens synvinkel är det därför egentligen fråga om att fyra myndigheter förs samman till en.

För att klara dagens fyrhövdade organisation har ett särskilt beslutsorgan, nämligen militärledningen, måst formas av regeringen. Militärledningen är ett organ för överläggningar i fred i frågor som är viktiga för försvarsmakten.

Militärledningen består av överbefälhavaren och fix-svarsgrenscheferna. En förordning (1984:181) med instrJktion innehåller bestämmelser om uppgifter, organisatim och ärendenas handläggning. Överbefälhavaren beslutar i ärenden som behandlas i militärledningen. Det är genom föreskrifter om behandling i militärledningen som försvarsgrerscheferna får tillfälle att lämna skiljaktig mening i viktiga frågor om t.ex. försvarsmaktens utveckling.

ordningen med militärledningen som ett särskilt crgan kan ses som en nödlösning i dagens situation med ett antal centrala staber lydande direkt under regeringen. Med en sammanhållen försvarsmakt behövs inte en sådan kcnstruktion. I syfte att säkerställa att olika åsikter on försvarets utformning ändå bereds möjlighet att komna till uttryck, föreslår jag att det i den nya försvarsnaktsmyndigheten skall finnas en direktion, som lämpliger kan benämnas militärledningen. I denna bör överläggningar ske och beslut fattas i motsvarande frågor som för närvarande behandlas i militärledningen. I den nya militärledringen bör, enligt min mening, ingå överbefälhavaren, de tre huvudavdelningscheferna i högkvarteret och militärbefäll-avarna. Överbefälhavaren bör vara ensam beslutande. I beslut som kan föranleda framställning till regeringen eller som rör en operativ fråga av stor vikt skall av protokollet framgå inte bara överbefälhavarens beslut, utan också varje direktionsmedlems åsikt. Om föredraganden eller en särskilt tillkallad person önskar att hans åsikt anges i protokollet, skall detta ske. skiljaktig mening skall anges i skrivelse till regeringen. I en förordning med irstruktion för försvarsmakten bör regeringen ge erforderliga föreskrifter om direktionen.

Jag vill också erinra om den rätt förvaltningslagen (1986:223) ger föredraganden och andra tjänstemän som är med om den slutliga handläggningen av ett ärende utan att delta i avgörandet, att få avvikande mening antedcnad.

För att balansera de befogenheter som i fred samlas hos överbefälhavaren skulle det kunna övervägas att inrätta en styrelse för den nya försvarsmakten. Styrelsers roll i ledningen av de statliga myndigheterna behandlades 1987 av riksdagen (prop. 1986/87:99, KU 29, rskr. 226). Konstitutionsutskottet anförde därvid att den sakkunskap och det medborgerliga omdöme som lekmannastyrelserna tillför myndigheterna anses vara av stort värde för myndigheternas sätt att fungera och utvecklas. samtidigt erhåller via lekmannarepresentanterna såväl de intressen som direkt berörs av en myndighets verksamhet som allmänna medborgerliga intressen insyn i verksamheten. Genom att lekmännen i viss utsträckning hämtas från riksdagen etableras, enligt utskottet, en värdefull kanal mellan riksdagen och myndigheten.

Vid en diskussion om det lämpliga att tillföra försvarsmakten en styrelse måste utgångspunkten, enligt min mening, vara att styrelsen främst skall främja myndighetens verksamhet och stödja myndighetens chef när han fullgör sina uppgifter. Den insyn i verksamheten, som är en nödvändig förutsättning för att styrelsen skall kunna utföra sitt uppdrag, kan därmed inte ha tonvikten på kontroll. om försvarsmakten skulle ges en styrelse sammansatt av framstående personer från bl.a. politiken och näringslivet, skulle detta, enligt min mening, närmast ytterligare stärka överbefälhavarens ställning i förhållande till regeringen. Jag anser därför inte att det är ändamålsenligt att inrätta en lekmannastyrelse för den nya, samlade försvarsmakten. Det skulle för övrigt vara en tämligen unik åtgärd vid en internationell jämförelse.

I detta sammanhang kan erinras om de uppgifter som militärledningens rådgivande nämnd (1978:879) har. Om behov finns bör nämnden redan inom ramen för nuvarande instruktion kunna vidga och stärka insynen i försvarsmakten. Nämnden

bör för övrigt i fortsättningen benämnas försvarsmaktens rådgivande nämnd.

Det ankommer på regeringen att styra verksamheten vid försvarsmakten och att ansvara inför riksdagen härför. Försvarsministern är det statsråd som har det omedelbara ansvaret för verksamheten inom försvaret. Försvarsministern stöds i sitt arbete av försvarsdepartementet. Försvarets och ekonomisystem erbjuder numera goda möjligplaneringsheter för regeringen att styra och kontrollera verksamheten inom försvaret. kan till övervägande del ske i Styrningen resultatorienterade Därmed kan också krigsförbandstermer. ansvar utkrävas av försvarsmakten och dess chef för de resultet som nås. Det enligt min mening naturliga sättet, att balansera överbefälhavarens utökade befogenheter, är att säkerställa att försvarsdepartementet får den kompetens och som behövs för att regeringen och försvarskapacitet ministern skall kunna styra och kontrollera verksamheten inom försvarsmakten. För att denna ledning skall kunna utövas behöver, som jag redovisat i mina överväganden, arbetsinriktningen och kompetensen utvecklas i försvarsdepartementet.

I regeringens och försvarsdepartementets uppgifter ingår att ha överblick över chefsförsörjningen för samtliga som hör till departementet. För att sammantaget myndigheter bästa möjliga resultat skall nås, kan chefsplaneringen behöva ske utan att cheferna anses vara bundna till visst verksamhetsområde.

Det kan i detta sammanhang erinras om att regeringen inte bara har en utnämningsmakt. I riksdagens verksledningsbeslut 1987 ingick också att regeringen genom en ändring i (1976:600) om offentlig anställning fick utökade möjlagen att bl.a. flytta verkschefer som förordnats för ligheter bestämd tid om det är nödvändigt av hänsyn till myndighetens bästa.

5.6 Högre regional nivå

Utredningen har övervägt om det med hänsyn till reduktionen av antalet kvalificerade förband samt kommunikations- och informationsteknikens utveckling är lämpligt att den operativa ledningen i krig utövas enbart centralt. Utredningen har därvid funnit att en högre nivå regional alltjämt behövs.

Jag föreslår att den operativa ledningen av försvarsmakten under överbefålhavaren på högre regional nivå skall utövas av tre militärbefälhavare med ett odelat operativt ansvar för regionens försvar. Särskild uppmärksamhet har i övervägandena ägnats åt ledningsfrågorna i Norrland. De tre militärområdena bör utgöras av Götalands militärområde, Svealands militärområde och Norrlands militärområde.

För att militärbefälhavarna skall kunna utöva en effektiv ledning i krig, behöver de tillsammans med kaderorganiserade staber finnas också i fred och då förbereda den operativa verksamheten. Vidare skall de ställa krav på krigsförbandens utveckling samt kontrollera de resultat som nås i produktionen.

övervägande skäl talar för att militärområdesstaberna i fred bör vara lokaliserade till Kristianstad, och Strängnäs Boden. slutligt ställningstagande till detta bör dock ske i samband med överväganden och beslut om försvarsmaktens grundorganisation på lokal nivå.

5.7 Lägre regional nivå

Under militärbefälhavarna bör den taktiska ledningen i krig utövas av försvarsområdesbefälhavare, fördelningschefer, marinkommandochefer och flygkommandochefer. Försvarsområdesbefälhavarna svarar också för den territoriella ledningen. Motsvarande organisation bör finnas också i fred.

är då att genomföra krigsplan- De huvudsakliga uppgifterna att leda av de egna krigsförbanden läggning, produktionen och att leda ingripanden mot på uppdrag från högkvarteret

kränkningar av vårt territorium.

i huvudsak motsvara länen och det bör Försvarsområdena bör en försvarsområdesbefälhavare för varje försvarsfinnas län bör dock bestå av tre förområde i fred. Norrbottens

att åstadkomma en begränsning av

svarsområden. I syfte i fred, bör varje försvarsområdesstabs resursanvändningen resurser till de uppgifter som oundgängligen anpassas

behöver utföras.

antal beror på antalet fördelningar, Fördelningschefernas av antalet Med ledning av vilket i sin tur följer brigader. kan antalet bedömas komma att uppgå nu aktuell planering sex. En fördelningschef och dennes i fred kaderorgatill stab bör administrativt anknytas till en lämplig niserade

militärområdesstab eller försvarsområdesstab.

i fred bör vara fyra, nämligen väst- Antalet marinkommandon ostkustens och Norrlandskustens marinkustens, sydkustens, MKO och MKN). Götalands militärområde kommando (MKV, MKS, två marinkommandon. Resurserna vid de bör således innehålla måste till de uppgifter som fyra marinkommandona anpassas utföras i fred. Det bör övervägas att oundgängligen behöver

samman MKN:s uppgifter med försvarsområdesuppgifterna lägga försvarsområde. MKV och MMS bör även i i Västernorrlands försvarsområdesuppgifter. Malmö fortsättningen fullgöra bör avvecklas som särskild enhet. marina bevakningsområde bör finnas kvar som ett sammahållet utbild- Kustflottan

ningsförband.

bör finnas för att leda verksamheten för Tre flygkommandon attack- och spaningsflyget samt flygstridskrafternas jakt-, Även bör ledas av bas- och strilförband. transportflyget Första med stab bör avvecklas. flygkommandona. flygeskadern områden bör i huvudsak motsvara militärom- Flygkommandonas

rådena. De bör benämnas Götalands, Svealands resp. Norrlands flygkommando.

5.8 De gemensamma myndigheterna i huvudprogram 5

I den sammanhållna, men snävare avgränsade försvarsmaktsmyndighet som utredningen föreslår skall bildas, avses ingå i första hand den verksamhet som bedrivs inom huvudprogram 1 - 4, dvs. armêförband, och marinförband,flygvapenförband operativ ledning.

Försvarsmaktens behov av produktion och stödverksamhet från de gemensamma myndigheterna i huvudprogram 5 bör med styras uppdrag från försvarsmakten. Med uppdragen skall styras vad som skall göras och omfattningen på produktionen och stödverksamheten. Uppdrag från regeringen kan bli aktuella i fråga om viss myndighetsutövning och tillsyn samt i fråga om annan verksamhet som tillmäts särskild politisk betydelse.

Till huvudprogram 5 hör för närvarande tolv myndigheter, nämligen försvarets civilförvaltning, försvarets sjukvårdsstyrelse, fortifikationsförvaltningen, försvarets materielverk, värnpliktsverket, militärhögskolan, försvarets förvaltningshögskola, försvarets radioanstalt, försvarets datacenter, försvarets mediecenter, krigsarkivet och statens försvarshistoriska muséer.

I det fortsatta arbetet kommer utredningen att närmare behandla de olika myndigheternas verksamhet. Denna kommer då att delas in i sådan som måste ingå i den snävare avgränsade försvarsmakten, sådan som för försvarsmakten bör utföras av en särskild myndighet och sådan som kan tillgodoses av andra myndigheter och företag. avser Utredningen också att pröva om all verksamhet som för närvarande bedrivs inom huvudprogram 1 - 4 verkligen behöver i föringå svarsmakten.

5.9 Besparingar

att utredningen skall pröva och redovisa I direktiven anges konsekvenserna av sammantagna besparingar på central, högre och nivå om ca en tredjedel av nuregional lägre regional varande resursanvändning för ledning i fred.

har inhämtat underlag från försvarsstaben som Utredningen av den personalstyrka och de ekonomibelyser omfattningen resurser som inom huvudprogram 1 - 4 används för ledska i fred samt för planläggning och övrigt ning operativ m.m. Materialet tyder på att budkrigsförberedelsearbete ca 2 500 årsarbetskrafter till en kostnad getåret 1991/92 av ca 1 500 kr. år används för ändamålet. Det milj. per att de besparingarna skulle motsvara ca betyder åsyftade 750 årsarbetskrafter eller ca 500 milj. kr. per år.

I denna första behandlar utredningen strukturella etapp avseende försvarsmaktens ledning. Utredningen har frågor haft att närmare pröva omfattningen av inte möjlighet själv resurser som på olika nivåer i den nya de ledningsorgan kan behöva för de uppgifter som skall utorganisationen anser dock ha förutsättningar att föras. Utredningen sig i stort de resursbesparingar som bedöma omfattningen på blir möjliga genom de strukturella organisationsförändoch resursanpassningar som föreslås. ringar

i underlag från försvarsstaben anser jag Med utgångspunkt att i förhållande till nuvarande följande besparingar för ledning i fred samt för operativ resursanvändning och övrigt krigsförberedelsearbete m.m. är planläggning realistiska.

Bildandet av högkvarteret och avvecklingen av de fyra centrala staberna kan antas möjliggöra besparingar om ca 250 årsarbetskrafter eller ca 200 milj. kr.

Sammanläggning av fyra militäromrâdesstaber till två kan antas möjliggöra besparingar om ca 115 årsarbetskrafter eller ca 70 milj. kr.

Anpassning av resurserna vid försvarsområdesstaberna till de uppgifter som i varje försvarsområde oundgängligen behöver utföras i fred kan antas möjliggöra besparingar om ca 250 årsarbetskrafter eller ca 125 milj. kr. Detta innefattar en lägre ambitionsnivå i den operativa planläggningen och krigsförberedelsearbetet.

Anpassning av resurserna vid marinkommandona till de uppgifter som oundgängligen behöver utföras i fred och avveckling av Malmö marina bevakningsområde kan antas möjliggöra besparingar om ca 155 årsarbetskrafter eller ca 60 milj. kr.

Omvandling av fyra luftförsvarssektorer till tre flygkommandon och avveckling av första flygeskadern kan antas möjliggöra besparingar om ca 30 årsarbetskrafter eller ca 20 milj. kr.

De besparingar i resursanvändningen för ledning i fred m.m. som jag nu redovisat, innebär således samlade besparingar om ca 800 årsarbetskrafter eller ca 475 milj. kr. per år. Till dessa omedelbara besparingar kommer att kostnaderna för teknisk utrustning för militärområdesstaber och för ledning av flygstridskrafter kan begränsas. Dessa kostnader kommer i framtiden att bli alltmer betydande, varför det är viktigt att antalet ledningsenheter begränsas så långt möjligt. Vidare bör besparingar kunna göras genom att anpassa materiel- och verkstadsförvaltningarna till militårområdesindelningen.

Av minst lika stor ekonomisk betydelse som de administrativa resursbesparingar som jag nu presenterat, är de effektivitetsvinster som jag anser kan göras med den nya ledningsorganisationen för försvarsmakten. Dessa vinster

att avvägningarna kan bli bättre, genom att uppkommer genom i försvarsmakten kan utföras rationellare och produktionen genom att verksamheten vid de gemensamma myndigheterna inom huvudprgram 5 bättre anpassas till försvarsmaktens behov. omfattningen av dessa vinster kan dock för närvarande inte bedömas.

De strukturförändringar i försvarsmaktens ledning som jag förslår och de resursbesparingar som jag bedömer möjliga, utgör enligt min mening en rimlig avvägning mellan ledningssäkerhet i krig och kostnader i fred. Konsekvenserna är därför godtagbara.

De bedömda besparingar som har redovisats gäller i förhållande till dagens situation. I överbefälhavarens kompletterande underlag inför 1992 års försvarsbeslut (1991-11-29) ingår b1.a. att södra och västra militärområdena sammanläggs, att MKN övertar försvarsområdesuppoch att första flygeskadern avvecklas. Innebörden gifter härav är att de samlade besparingsmöjligheterna, som jag anser att mina förslag erbjuder, inte helt och hållet kan tas i anspråk för att finansiera ytterligare verksamhet i förhållande till överbefälhavarens kompletterande underlag.

De presenterade besparingarna utgör årliga effekter när strukturförändringarna och anpassningen av ambitionsnivån helt har genomförts, dvs. om några år. För att besparingarna skall kunna realiseras behöver antalet anställda vid de olika staberna och inom försvarsmakten minskas. Utredningens förslag berör i ganska stor utsträckning yrkesofficerare. Många av dessa har fullmakt och kan inte sägas upp. överbefälhavaren har i den ovannämnda skrivelsen hemställt att regeringen på olika sätt underlättar omstruktureringen av försvarsmakten. Med hänsyn till mina förslags innebörd och vidd, vill jag betona angelägenheten av åtgärder av det slag överbefälhavaren förordat.

5.10 Tidsplan för genomförande

Avgörande för när förändringarna i ledningssystemet och ledningsorganisationen kan genomföras, är när praktiska och formella förutsättningar finns att bilda den sammanhållna myndigheten försvarsmakten.

Mot bakgrund av det omfattande och komplicerade förberedelsearbete med författningar, organisationsutformning och interna föreskrifter m.m., som behöver utföras, anser jag att inriktningen bör vara att den nya försvarsmaktsmyndigheten bildas och inleder sin verksamhet den 1 juli 1993.

För att tillräcklig säkerhet skall finnas för förändringsarbetet, bör riksdagens ställningstagande till utformningen av ledningssystemet, ledningsorganisationen, den samlade försvarsmaktsmyndigheten och den centrala ledningens (högkvarterets) utformning inhämtas under våren 1992.

Bildandet av försvarsmaktsmyndigheten och organisationen av dess centrala ledning måste ske vid ett tillfälle. Övriga organisationsförändringar inom försvarsmakten kan genomföras stegvis och utan någon bestämd turordning. I syfte att realisera besparingarna så snart som möjligt bör dessa dock genomföras skyndsamt.

Jag förslår därför att den nya indelningen med tre militärområden och organiserandet av motsvarande militärområdesstaber genomförs den 1 juli 1993.

Överbefälhavaren bör få i uppdrag att göra en översyn av resursdimensioneringen vid försvarsområdesstaberna. Resultatet bör redovisas för regeringen senast den 1 oktober 1992. Den anpassade organisationen bör träda i kraft senast den 1 juli 1993.

Överbefälhavaren bör få i uppdrag att göra en översyn av resursdimensioneringen vid marinkommandona. En utgångspunkt

bör därvid vara att Malmö marina bevakningsområde avvecklas. Resultatet bör redovisas för regeringen senast den 1 oktober 1992. Den anpassade organisationen bör träda i kraft senast den 1 juli 1993.

överbefälhavaren bör få i uppdrag att lämna förslag om hur och i vilken takt de fyra luftförsvarssektorerna kan omvandlas till tre flygkommandon och första flygeskadern kan avvecklas. Resultatet bör redovisas för regeringen senast den 31 december 1992. Ett riktmärke bör vara att den nya organisationen bör träda i kraft den 1 juli 1994.

I kapitel 6 återkommer jag till andra åtgärder som behöver i

i vidtas för att ledningssystemet och ledningsorganisationen i skall kunna införas. Utredningens fortsatta arbete berörs l .4 z därvid. I 1

6 FORTSATT ARBETE

Utredningens uppgift är att se över dels ledningsorganisationen central och regional nivå inom totalförsvaret, dels myndigpå hetsstrukturen inom försvarsdepartementets verksamhetsområde.

Den del av uppdraget som redovisas i detta betänkande avser främst och strukturfrågor avseende försvarsmakten samt ledningsverksamheten vid centrala och regionala staber i krig och i fred.

För utredningen återstår därmed en rad frågor att behandla. För det fortsatta arbetet kan i huvudsak tre områden urskiljas, ledningsorgansationen för den civila delen av totalnämligen försvaret, genomgång av verksamheten vid de gemensamma myndigheterna inom huvudprogram 5 för att pröva deras förhållande till den försvarsmaktsmyndigheten samt slutligen översyn av uppnya och ansvarsfördelningen för övriga myndigheter inom förgiftsverksamhetsområde. svarsdepartementets

För att utredningens förslag i detta betänkande skall kunna behövs en hel del utvecklingsarbete. Detta arbete förverkligas bör utföras av de direkt berörda organisationerna, dvs. försvarsdepartementet och försvarsmakten.

I det berörs något de olika utrednings- och utveckföljande lingsuppgifterna.

6.1 Utredningens fortsatta arbete

Ett huvudområde i det fortsatta utredningsarbetet är genomgången av de tolv nuvarande myndigheterna i huvudprogram 5. gemensamma

Exempel på sådana myndigheter är försvarets civilförvaltning, och försvarets materielverk. Verkfortifikationsförvaltningen att delas in i sådan som måste ingå i samheten kommer i analysen den snävare försvarsmakten, sådan som för försvarsavgränsade makten bör utföras av en särskild myndighet och sådan som kan av andra myndigheter och företag. Utredningen avser tillgodoses också att om all verksamhet som för närvarande ingår i pröva 1 - 4 verkligen behöver ingå i den nya försvarshuvudprogram maktsmyndigheten.

Resultatet av arbetet bör bli att huvudprogram 5 slutgiltigt avvecklas som samlingsbegrepp. De olika myndigheter som behövs, å kan bli vanliga uppdrags- eller anslagsfinansierade myndigheter. Annan associationsform kan bli aktuell för några verksamheter.

för i denna översyn är att behov En utgångspunkt utredningen inom försvarsdepartementets verksamhetsområde så långt möjligt skall tillgodoses på motsvarande sätt som inom statsförvalt-

och av kompetens bör 1

ningen i övrigt. Särlösningar dubbleringar undvikas.

Ett annat huvudområde är uppgifts- och ansvarsfördelningen för övriga myndigheter som hör till försvarsdepartementet. Exempel på sådana myndigheter är kustbevakningen, försvarshögskolan, och vissa nämnder. översynen av dessa myndigvapenfristyrelsen heters verksamhet avses göras främst mot bakgrund av de förutsättningar som skapas av den förändrade lednings- och myndigsom utredningen föreslår för det militära och hetsorganisation civila försvaret i övrigt.

försöksanstalten som också hör till försvarsde- Flygtekniska har nyligen setts över av en särskild utredare (SOU partementet och teknik för flyget). Utredningen avser 1991:53, Forskning inte att behandla anstalten i det fortsatta arbetet.

Ett huvudområde i det fortsatta utredningsarbetet är tredje ledningsorganisationen för den civila delen av totalförsvaret. som blir direkt berörda i detta arbete är främst De myndigheter

Överstyrelsen för civil beredskap, civilbefälhavarna och länsstyrelserna samt kommunerna. Även statens räddningsverk och styrelsen för psykologiskt försvar berörs av översynen.

Utredningen avser att utgå från att riket delas in i tre militärområden samt att militärbefälhavare och civilbefälhavare skall ha till de geografiska gränserna sammanfallande arbetsområden. Det är ofrånkomligt att en minskning från fem till tre militärområden skapar delvis nya förutsättningar i fråga om de lednings- och samordningsuppgifter civilbefälhavarna har och det sätt på vilket dessa bör utföras i krig och förberedas i fred. Detta kan även påverka uppgifterna för andra organ inom funktionen Civil ledning och samordning. Utredningen avser pröva detta. I detta arbete kommer utredningen att samråda med den särskilde utredare som skall göra en analys av den offentliga verksamhetens regionala uppbyggnad (dir. 1991:31).

Avsikten är att också det fortsatta utredningsarbetet i väsentlig omfattning skall bedrivas i seminarieform. En del av utredningsarbetet är beroende av samverkan med andra utredningar. Sålunda berörs verksamheten vid värnpliktsverket och vapenfristyrelsen av de överväganden som görs av pliktutredningen (Fö 1991:02). Övervägandena om försvarets forskningsanstalt och försvarets materielverk är beroende av de överväganden som görs av 1991 års försvarsforskningsutredning (Fö 1991:03).

Det är min avsikt att med högsta prioritet behandla frågor

rörande fastighetsförvaltningen och fortifikationsförvaltningen.

Därvid kommer jag att utgå från vad som i dessa frågor anförs bl.a. i prop. 1991/92:44 om riktlinjer för den statliga fastighetsförvaltningen och i finansutskottets betänkande 1991/92:FiU 8 i ärendet.

Även frågor rörande verksamheten vid försvarets civilförvaltning och sjukvårdsstyrelsen skall ges hög prioritet.

överväganden rörande det civila försvaret torde kunna inledas på försommaren 1992.

182 4

Resultaten av det fortsatta utredningsarbetet kommer att redovisas i delrapporter. Arbetet avses avslutas senast den 1 september 1993.

6.2 utvecklingsarbete

et förslag till nytt ledningssystem och ny myndighetsorganisation för försvarsmakten som utredningen lämnar förutsätter i vissa avseenden genomgripande förändringar av dagens system och organisation. För att förslaget skall kunna genomföras, behöver införandet föregås av en utveckling av ledningsinstrumenten och av försvarsmaktens inre organisation. Detta utvecklingsarbete bör utföras av de organisationer som skall leda och genomföra verksamheten under de nya förutsättningarna. Det betyder att försvarsdepartementet och försvarsmakten, för närvarande myndigheten överbefälhavaren, bör utföra utvecklingsarbetet inom sina organisationer.

Försvarsdepartementet behöver utforma ett antal förordningar för att den nya försvarsmaktsmyndigheten skall kunna inrättas. Verksamhetsförordningen bör helt eller delvis upphävas och ersättas av förordningar med instruktioner för försvarsmakten i fred respektive i krig, liksom av förordningar med instruktioner för de gemensamma myndigheterna inom huvudprogram 5.

Med förordningen om instruktion för försvarsmakten i fred bör 4 regeringen ange bestämmelser om bl.a. uppgifter, organisation, lokalisering, ärendenas handläggning och tjänstetillsättning. Därmed kan säkerställas att regeringens avsikter i fråga om organisationens utformning och arbetsformer m.m. förverkligas.

Förordningen om handläggning av ärenden, tjänstetillsättning m.m. inom försvarsmakten behöver antingen upphävas eller anpassas till de nya förutsättningarna.

I dag torde begreppet försvarsmakten utan närmare definition

användas i ett stort antal författningar. Till följd av förom en snävare avgränsning av begreppet kan berörda slaget författningar behöva ändras.

Totalförsvarets budgetförordning (1989:924) och försvarsdepartementets som beskriver styrningen och budgetbudgethandbok, behöver också utvecklas med hänsyn till de nya processen, förutsättningarna.

Förhållandet mellan regeringen och försvarsmaktsmyndigheten kommer till i regleringsbreven. Dessa behöver tydligt uttryck genomgå en både formell och saklig bearbetning så att styrningen av försvarsmaktens verksamhet på ett konsekvent sätt sker i resultattermer med en lämplig grad av delegering av befogenheter. I och med att försvarsmakten med uppdrag skall styra verksamheten vid åtskilliga myndigheter inom huvudprogram E, kan särskilt handlingsreglerna i regeringens uppdrag till försvarsmakten behöva utvecklas.

och ramkonstruktioner samt en rad ekonomiska bestäm- Anslagsmelser kan också behöva ändras med anledning av utredningens och som en följd av utvecklingen av den finansiella förslag styrningen av försvaret (prop. 1991/922102).

är viktigaste instrument för Försvarsdepartementet regeringens att och kontrollera verksamheten i försvarsmakten. Ett styra målmedvetet arbete behöver bedrivas för att utveckla kompetensen, arbetsformerna och organisationen så att försvarsdepartementet kan tillgodose kraven.

Inom försvarsmakten behöver nya föreskrifter utformas som kan ge den institutionella stadga åt den inre organisationen som i dag verksamhetsförordningen och administramyndighetsbegreppet, Uppgifter, befogenheter och ansvar för tionsförordningen ger. olika enheter behöver regleras. Dessa föreskrifter skall utformas mot bakgrund av de bestämmelser som regeringen finner skäl att ta in i förordningen med instruktion för försvarsmakten i fred. Det är därför naturligt att ett nära samarbete behövs

mellan och försvarsmaktens ledning vid försvarsdepartementet beredningen av förordningar och föreskrifter.

Det är ett förändringsarbete som förestår inom förbetydande svarsmakten. Ett sådant kan inte genomföras på ett lyckosamt sätt utan chefers och berörd personals engagemang. Därför behöver en information och utbildning bedrivas inom systematisk försvarsmakten om de nya institutionella och verksamhetsmässiga För att ett resultat skall nås är det förutsättningarna. gott att de försvarsanställdas kunskaper och attityder kan viktigt utvecklas i takt med att organisationen och ledningssystemet utvecklas. cheferna i den nya organisationen bör utses tidigt och vara införstådda med uppgiften att genomföra förändringsarbetet.

överbefälhavaren har för närvarande inte något ansvar för ekonomi och redovisning vid alla de myndigheter som ingår i försvarsmakten. När en ny, sammanhållen försvarsmaktsmyndighet får och dess chef ett tydligt ansvar för den formas, myndigheten ekonomiska och medelshanteringen. Detta framgår av redovisningen och verksförordningen. För att kunna leva bokföringsförordningen till detta behöver ekonomisystemen utvecklas, föreskrifter upp om redovisning utformas och en internrevision byggas upp.

I kapitel 5 föreslås att den nya, sammanhållna försvarsmaktsskall bildas den 1 juli 1993. Det bör vara möjligt myndigheten att klara av de viktigaste utvecklingsuppgifterna till denna

tidpunkt.

Bilaga l

@

Kommittédirektiv

& W

Dir. 1991:44

Översyn av totalförsvarets ledningsorganisation och

myndighetsstrukturen inom försvarsdepartementets

verksamhetsområde

Dir. 1991:44

Beslut vid regcringssammanträde 1991-06-20 Chefen för försvarsdepartementet. statsrådet Roine Carlsson, anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för att gora en översyn av dels ledningsorganisationen på central och regional nivå inom totalförsvaret. dels myndighetsstrukturen inom försvarsdepartementets verksamhetsområde.

Utredningen skall - redovisa förslag till en uppgifts- och ansvarsfördelning mellan olika myndigheter inom verksamhetsområden.

Utredningen skall vidare - lämna förslag till uppgifter och organisation för försvarsmaktens ledning i krig på central samt på högre och lägre regional nivå. - lämna förslag till totalförsvarets ledningsorganisation på regional nivå, bl.a. behovet av särskilda militärområden och ledningsstrukturen inom funktionen Civil ledning och samordning och överväga vilka uppgifter som skall ligga på Överstyrelsen för civil beredskap som ansvarig myndighet för funktionen Civil ledning och samordning.

Utredningen skull även - lämna förslag om överbefälhavarens och försvarsgrenschefernas uppgifter och ansvarsfåirdelning samt de centrala stabernas uppgifter och organisation i fred. - lämna förslag om benämning på myndigheten överbefälhavaren och

vissa andra myndigheter inom försvarsmakten. - lämna förslag till rationell och effektiv myndighetsstruktur för ledningsorganisationens fredsverksamhet och stödmyndigheterna samt - redovisa konsekvenserna av sammantagna besparingar om ca en tredjedel av nuvarande resursanvändning för ledningen i fred.

Bakgrund

l Allmänt

statsmakterna har under senare år fattat flera beslut om att utveckla formerna för ledningen av den statliga verksamheten. Ett av skälen till detta är att den offentliga sektorn totalt sett inte får fortsätta att växa (se bl.a. skr. 1990/91250 om åtgärder för att stabilisera ekonomin och begränsa tillväxten av de offentliga utgifterna). Med grund i bl.a. verksledningsbeslutet (prop. 1986/8739. KU 29. rskr. 226) förändras och förnyas den offentliga sektorn så att produktivitet, effek; tivitet och service kan förbättas. Ansvar och befogenheter delegeras till de verksamhetsansvariga myndigheterna samtidigt som kraven på resultalredovisning skärps. l 1991 års bugetproposition (prop. 1990/912100. bil. l och 2) och i prop. 1990/912102 om verksamhet och anslaginom totalförsvaret 1991/92 redovisas stratebakgrunden till och utgångspunkterna för den ekonomisk-politiska och den fortsatta gin, den fortsatta inriktningen av den ekonomiska politiken förnyelsen av den offentliga sektorn. Delar i detta arbete iir att ompröva verksamhet och att finna nya finansieringsformer.

2 Toralförsvarer

Med totalförsvaret avses alla de åtgärder som är nödvändiga för att förbereda landet inför yttre hot och för att ställa om samhallet till krigsförhållztnden. l krig omfattar totalförsvaret hela samhällets verksamhet.

Det militära försvaret

Till det militära försvaret hänförs enligt totalförsvarets budgetförordning finansieras (1989:294) myndigheter vars verksamhet enligt regleringsbrev inom ett försvarsbesluts militära utgiftsram. Försvarsmakten omfattar i sin tur arméförband. marinförband, llygvapenförband och operativ ledning m.m. samt vissa gemensamma myndigheter. bl.a. av för- Organisation och uppgifter för försvarsmakten i fred framgått ordningen (1983:276) om verksamheten inom försvarsmakten.

Försxarsniaktens krigsorgainisation utgörs av overbefiilliavaren med högkvarteret och de övriga särskilda ledningsorganen samt av krigsförbanden. Överbefáilhavziren leder försvarsmakten och har uppsikt över dess verksamhet. Under överbefåilhzivairen leder försvarsgrenscheferna verksamheten inom försvarsgrenzirna. Överbefâilhavaren och försvarsgrenscheferna biträds av staber. Den operativa verksamheten leds under överbefälhavaren av militärbefälhavarna.

Den civila delen av totalförsvaret Den civila delen av totalförsvaret indelas sedan år l986 i funktioner som svarar mot de olika samhällssektorerna. vilket framgår av förordningen (l986:294) om ledning och samordning inom totalförsvarets civila del. För varje funktion finns en funktionsansvarig myndighet. Överstyrelsen för civil beredskap leder och samordnar i fred beredskapsförberedelserna vid de funktionsansvariga myndigheterna. Överstyrelsen iir vidare funktionsansvarig myndighet bla. för funktionen Civil ledning och samordning. Civilhefáilhzivzirna och liinsstyrlserna samt kommunstyrelserna har uppgifter inom funktionen på högre och lägre regional resp. lokal nivå. l krig skall de civila myndigheterna verka för att största möjliga försvarseffekt uppnås. Detta skall ske i samverkan med militiira myndigheter på motsvarande nivä för att åstadkomma såval en enhetlig inriktning och ledning av totalförsvaret som en ändamålsenlig användning av civila och militara resur- SCT.

3 Tidigare Iurcdniiigur och pågående uIrct/Iiirigsrlrlnwt*

Försvarsmaktens ledningsutredning

Riksdagen beslutade är 1978 (prop. l977/78:63. FöU 9. rskr. 174) om principer för ledningen av försvarsmakten i fred och riktlinjer för organisation av försvarsmaktens centrala ledning m.m. Som grund för heslutet låg fråimst försvarsmaktens ledningsutrednings delbetänkande (SOU l976:64) För svarsmaktens centrala ledning. Ledningsutredningen förordade en fortsatt uppdelning på fyra myndigheter framför ett alternativ där alla Iedningsfunktioner skulle ulövas av en myndighet. överbefiilhavaren. Lösningen ansågs vill tillgodose de krav som ställdes på försvarsmaktens centrala ledning. En fristående ställning för föri svarsgrenscheferna skulle. enligt utredningen. också ge bättre förutsättningar för en öppen och mer mångsidig försvarsdehatt även om kostnaderna för en sådan lösning blev något större.

inom försvarsmakten allt- Riksdagen beslutade att den centrala ledningen (iverbefáilhzivairen, chefen jämt skulle organiseras på de fyra myndigheterna för armen. chefen för marinen och chefen för flygvapnet.

Försvarsmaktsutredning 1988

att utreda arméns Regeringen uppdrog i mars 1987 at överbefâilhzivaren inom försvarsmakten. m.m. långsiktiga utveckling, produktionsledningen Uppdraget innefattade även en granskning av de centrala stahernas organi-

sation och arbetsformer. Överbefâilhavaren redovisade uppdraget till regeringen i september 1988. l l en delrapport behandlades frågor om översyn av de centrala stabcrnu. denna lämnades förslag till ny organisation för försvarsstaben, arméstaben. marinstaben och flygstaben. Denna omorganisation iir nyligen genomförd.

Civilförsvarslagsutredningens betänkande

Civilförsvarslagsutredningen liimnade i juni 1989 sitt betänkande (SOU närvarande bereds inom 1989:42) Det civila försvaret. Betänkandet. som för är basen för alla försvarsreregeringskansliet. bygger på att fredssamhallet surser. Totalförsvarstanken är av central betydelse. Beredskapsfrâgorna är b1.a. fördärför en angelägenhet för hela samhallet, 1 betänkandet lämnas inom det civila försvaret avseende dels en inrikslag till ledningsstruktur Vitande ledning av verksamheten. dels en verksamhetsnrienterad ledning. bereddare lämnas förslag till ledningsuppgifter för Överstyrelsen för civil skap under skärpt och högsta beredskap. En proposition till riksdagen avses

bli lämnad under hösten 1991.

Totalförsvarets ledning under kriser och i krig. m.m.

1942 Militärbefälhavarinstitutionen går i sin nuvarande form tillbaka till rskr. års försvarsbeslut (prop. 1942:210. tredje särskilda utskottets utl. nr 2. i sex militärområden. Gotland 374). Genom beslutet indelades fastlandet skulle utgöra ett särskilt militärområde. År 1966 ändrades benämningarna av militärområdena till de nuvarande. Civilbefälhavarinstitutet tillkom år 1951 (prop. 1951:149, StU 145, rskr. 277). Motiven för tillkomsten var behovet av en planering för den civila beoch behovet av civil- militär samredskapen inom större områden än länen ordning inom dessa områden. i För att få en samlad översyn av totalförsvarets ledning under kriser och och bättre samordnad ledkrig och för att finna formerna för cn effektivare

ning av totalförsvaret lämnade regeringen ar 19157 vissa uppdrag till överbefälhavarcn och Överstyrelsen för civil beredskap. Sedan myndigheterna hade kommit in med rapporter efter genomförda inledande studier uppdrog regeringen åt generaldirektören Gunnar Nordbeck att utreda och lämna förslag om totalförsvarets geografiska indelning på högre regional nivå. Resultatet av utredningsuppdraget redovisades år 1988 i betänkandet (Ds Fö 1988:65) Totalförsvarets geografiska indelning på högre regional nivå. Utredaren förordade en övergång från sex till fem militär- och civilomrâden. Detta blev också regeringens förslag som låg till grund för riksdagens beslut våren 1989 ( prop. 1988/8930. FÖU 14. rskr. 294). Beslutet innebär att landet fr.0.m. den 1 juli 1991 skall vara indelat i fetn militär- och civilområden. Östra militär- resp. civilområdet och Bergslagens militär- resp. civilomrâde ersätts då av Mellersta militar- resp. civilområdet. Regeringen uppdrog år 1988 vidare åt överbefälhavaren och Överstyrelsen för civil beredskap att gemensamt lämna förslag till principorganisation m.m. för ledningen inom totalförsvaret på skilda nivåer. Överbefalhavaren och Överstyrelsen för civil beredskap lämnade i juni 1989 sin rapport Totalförsvarets ledning under kriser och i krig. l rapporten anger myndigheterna de krav som bör ställas pâ totalförsvarets ledningssystem. bl.a. följande. 0 Ledningssystemet måste medge ledning över hela landet och påverkan på all för totalförsvaret viktig verksamhet. 0 Ansvarsförhällanden. samverkans-. lednings- och rapporteringslinjer samt arbetsrutiner skall i största möjliga utsträckning sammanfalla i fred, under kriser och i krig. O Samverkansbehoven mellan det militära och det civila försvaret. såväl i övergripande frågor som inom vissa för det militära försvaret särskilt viktiga funktioner. måste tillgodoses på alla nivåer och under alla faser från fredstillstånd till totalt krig. 0 Chefer och myndigheter på lägre nivåer måste. inom ramen för övergripande beslut och inriktning, självständigt kunna samverka och fatta nödvändiga beslut samt genomföra dessa. l 1990 års budgetproposition (prop. 1989/90: 100. bil. 6) framhöll försvarsministern att han i huvudsak kunde stiilla sig bakom dessa krav på totalförsvarets ledningssystem under kriser och i krig. Dock framhöll han att ett slutskulle ligt ställningstagande till förslag som innebar författningsändringar komma att ske först i samband med behandlingen av civilförsvarslagsutredningens betänkande. Riksdagen (FöU 7. rskr. 226) lämnade vad föredragande statsråd hade anfört utan erinran. Regeringen uppdrog härutöver år1988 åt Överstyrelsen för civil beredskap att i samråd med funktionsansvariga myndigheter genomföra fördjupade studier av förhållanden inom de olika funktionerna och samspelet mellan

den operativa ledningen och funktionsledningen inom totalförsvarets civila del. Ansvarsfördelningen mellan operativa ledningsorgan och funktionsledmellan ningsorgan på olika nivåer skulle klarläggas och ansvarsfördelningen olika nivåer preciseras. av totalför- Överstyrelsen lämnade i november 1989 rapporten Ledningen svarets civila del under kriser och i krig till regeringen med överväganden och förslag. I 1990 års budgetproposition anförde försvarsministern bl.a. att de principer för ledning som redovisas i rapporten i huvudsak redan nu kunde utgöra en allmän grund för myndigheternas fortsatta arbete. Överstyrelsen för civil beredskap utreder för närvarande vilka principer som bör gälla för de civila centrala myndigheternas samverkan och gruppering under beredskap och i krig.

Stabsmyndighetsutredningen

Utredningen om stabsmyndigheternas verksamhet lämnade i maj 1991 sitt betänkande (SOU 1991:40 och 41) Marknadsanpassade service- och stabsfunktioner till regeringen. Utredningen föreslår att stödet till myndigheterna i framtiden skall tillhandahållas av tre institutioner. nämligen en servicemyndighet, en arbetsgivarorganisation och ett konsultföretag. Servicemyndigheten föreslås bli uppdragsfinansierad. Försvarets civilförvaltning omfattas av utredningens arbete. Huvuddelen av civilförvaltningens verksamhet avseende ekonomi- och personaladministration föreslås ingå i servicemyndigheten. Övrig verksamhet vid civilförvaltinom och utom försvarsdeningen föreslâs bli fördelad på olika myndigheter partementets verksamhetsområde. Utredningen föreslår att civilförvaltningen avvecklas den 30 juni 1992.

4 Vissa utvecklingslendenser inom försvarsmakten

nivå har under senare år Ledningen i krig av försvarsmakten på regional för undergått förändringar. Bland annat har rörliga ledningsorgan skapats att kunna sättas in där förstärkningar behövs. Detta bör kunna innebära tillsammans med utvecklingen av informationstekniken - att den totala perkan begränsas. sonalstyrkan i fred vid de regionala ledningsorganen 1 fråga om den operativa ledningen är inom myndigheterna militiirbefåilhaifred varna sedan den 1 juli 1990 organiserade fördelningsstaber med uppgift bl.a. att leda förbandsproduktionen inom armén och genomföra försvarsför- - under militiirbefälhavarna beredelser. l krig skall dessa fördelningsstaber leda strid med främst markstridskrafter omfattande två till tre brigader och

förstarkningsforhaind. Militiirbefalhaivarnais ledningskapacitct blir mer flexibel genom att en rörlig mi/ojbrxlürkuingx.rlul› organiseras den 1 juli 1991 hos niilitiirbefiilhzivaren i Västra niilitaromradet. Detta ledningsorgan skall i första hand förstärka den militiirbefåilhzivare som leder huvuddelen av markstridskrafterna i riket. Inom marinen inratlaides den 1 juli l99llen rörlig :narin ludnirigsxltrb. Den består av cheferna for kustflottan och kustartilleriets stridsskola samt en del av kustflottans och stridsskolzins personal i fred. Staben har till huvuduppgift att i kris och krig kunna förstärka högre och lägre regionala stabers kapacitet och uthållighet att leda ntarinstridskrafter i det område där huvuddelen utnyttjas.

5 OrganLmlilnisjöriiriølringzir inom den Civila :lv/en av mmlfömvrrrel Varen 1985 fattade riksdagen (prop. 1984/852160. FöU 11. rskr. 338) heslut om den tidigare redovisade indelningen av den civila delen av totalförsvaret i funktioner. Den l juli 1986 omhildadesoverstyrelscn för ekonomiskt försvar till Överstyrelsen for civil beredskap bla. med uppgift att samordna de civila hercdskaipsforhcrcdelsernzi. Vid samma tidpunkt lades eivilförsvztrsstyrelsen samman med statens brandnamnd till statens räddningsverk (prop. 1984/852161. FöU 12. rskr. 389). Myndigheten fick ;insvarct for funktionen Befolkningssky/dd och räddningstjåinst. Háirutover inriittades styrelsen för psykologiskt försvar den l juli 1985 (prop. 1983/84: 166. FoU 21. rskr. 349). Myndigheten fick ansvaret för funktionen Psykologiskt försvar. Till den nya myndigheten (iverfördes de uppgifter som dittills hade legat pa heredskapsnåiinnden för psykologiskt försvar. totalförsvarets upplysningsnamnd och statens upplysningscentrztl.

6 Förxvurxmrlklxhr rappar Försvarsmakten omfattar som tidigare nämnts zirméförhand. marinförband. flygvapenförhand och operativ ledning m.m. samt vissa gemensamma myndigheter. om verksamhetochanslagiitom totalförsvaret 1991/92 lprop. 19911/911102 framhåller regeringen att försvarsmakten bör omfatta endast myndigheter som har till huvuduppgift att medverka till att producera och vidmakthålla krigsförband eller att upprätthålla den militära beredskapen. Försvarets civilförvaltning. försvarets mediecentcr. krigsarkivet och statens försvarshistoriska museer skall därför inte längre ingå i försvarsmakten.

Regeringen framhåller vidare att frågan lortlopnndc hör prövas och att det bör :inkomma på regeringen att besluta om vad som skull inncfaittas i begreppet försvarsmakten. Riksdagen (FÖUX. rskr. 285) hade ingen erinran.

Utgångspunkter för utredningen

1 Allmän!

[prop. 1990/91 : 102 om verksamhet och anslag inom totalförsvaret I991/92 har regeringen redovisat inriktningen för det fortsatta arbetet med att utveckla ledningsorganisation och verksamhetsformer hos myndigheterna inom försvarsdepartementets verksamhetsområde. Målet för förändringsarbetet är att åstadkomma en effektiv och rationell verksamhet. Det krävs därför bl.a. att ansvars-. kompetens- och befogenhetsfördelningen inom olika verksamhetsområden blir klarare. l 199] års kompletteringsproposition (prop. l99lll9lzlSll) anges att en övergång till resultatorienterad styrning ställer nya krav på de centrala myndigheterna. Inslaget av planering samt detalj- och regelstyrning skall minska. Detta ger utrymme för delegering till regional och lokal nivå. Vidare redovisas i propositionen riktlinjer för omställning och minskning av den statliga administrationen. För försvarsdepartementets verksamhetsområde redovisas åtgärder som under försvarsbeslutsperioden 1992-97 skall leda till en minskning av kostnaderna för den statliga administrationen med 350 milj.kr. En viktig utgångspunkt för utredningens arbete skall vidare vara regeringens främsta uppgifteri krig, så som de har återgivits i prop. 1983/84: 166, bla. 0 att leda säkerhetspolitiken. 0 att fastställa inriktningen i stort av rikets försvar och av myndigheternas verksamhet, 0 att fördela och vid behov omfördela tillgängliga resurser och 0 att vid behov ändra ansvarsfördelningen mellan regeringen och myndigheterna samt mellan myndigheterna inbördes. En samlad översyn av myndigheterna inom försvarsdepartementets verksamhetsområde bör göras. Denna bör inledas med att klargöra uppgifts- och ansvarsfördelningen mellan de myndigheter som hör till försvarsdepartementet. Därvid bör en analys göras av ledningen i krig och de krav som föranleds härav. Med detta som utgångspunkt bör sedan ett förslag till försvarsmaktens ledningsorganisation i krig. innefattande erforderlig stödverksamhet. utformas. Därefter bör det- när även 1992 års försvarsbeslut kan läggas till grund för arbetet- utformas en till denna krigsorganisation anpassad fredsorganisationsstruktur.

l tillämpliga delar och parallellt med det nämnda bör det utformas en struktur och en organisation för de myndigheter inom försvarsdepartementets verksamhetsområde som ingår i den civila delen av totalförsvaret.

2 Totalförsvarets ledningsorganisation

Närmare 15 år har förflutit sedan en större extern översyn av försvarsmaktens centrala och regionala ledning senast genomfördes. Försvarsmaktens omfattning och struktur i krig och fred har förändrats. Såväl krigsorganisationen som fTEÖSOFgURlSEIIlODCH har minskat. Strukturförändringarna kommer därtill sannolikt att behöva fortsätta. Försvarsmaktens ledningsorganisation i krig och fred bör ses över i ett sammanhang. l anslutning till detta bör även vissa frågor som rör ledningsorganisationen inom den civila delen av totalförsvaret prövas. Utredningen skall därvid - i avvaktan på nästa långsiktiga försvarsbeslut utgå från de mål för totalförsvaret och uppgifter för försvarsmakten och den civila delen av totalförsvaret som regeringen har angivit för planeringen i 1991 års planeringsanvisningar (regeringsbeslut den 28 februari 1991).

3 Myndigliølszrlritkluren l verksledningspropositionen (prop. 1986/8799) behandlades utförligt rollfördelningen mellan riksdagen. regeringen och myndigheterna. Dessutom slogs grundprinciperna fast för rollfördelningen mellan regeringen och myndigheterna. Det är varken önskvärt eller möjligt att styra myndigheterna efter en gemensam mall. Det grundläggande kravet på statsförvaltningen är att den effektivt förverkligar riksdagens och regeringens intentioner. Såsom framhålls i propositionen ger regeringsformen regeringen utrymme för en starkare styrning av myndigheterna under regeringen än den styrning som vanligtvis har tillämpats. Detta utrymme bör utnyttjas för att styra förvaltningen på ett sätt som uppfyller riksdagens krav och som liggeri medborgarnas intresse. Regeringen bör besluta om en grundstruktur för myndigheternas inre organisation. Inom denna fastlagda ram bör myndigheterna själva få en utökad rätt att besluta om ändrad organisation. En ytterligare utgångspunkt för utredningens arbete är att behov inom försvarsdepartementets verksamhetsområde så långt som möjligt skall tillgodoses på motsvarande sätt som inom statsförvaltningen i övrigt. Särlösningar och dubbleringar av kompetens bör undvikas.

Uppdraget

1 Uppgrfls- och ansvarsfördelning

Utredningen skall lämna ett övergripande förslag till uppgifts- och anverksvarsfördelning mellan myndigheterna inom forsvarsdepairtenicntets Forslusamhetsområde. att ligga till grund för utredningens fortsatta arbete. de förutsättningar som anges nedan i get skall i tillämpliga delar grundas på avsnitten 2-4. Vid redovisningen av detta uppdrag i december l99l skall utredningen föräven lämna dels en bedömning av det fortsatta arbetet. dels eventuella slag till kompletteringar eller ändringar av direktiven för utredningen.

2 Totalförsvarets ledning under kriser och i krig

för totalförsvarets ledning i krig. Utredningen skall redovisa en struktur förhållanden och behovet i framti- Redovisningen skall beskriva nuvarande den samt innehålla förslag till en framtida organisationsstruktur. avse den cen- För försvarsmakten skall redovisningen göras nivåvis och skall trala nivån samt de högre och lägre regionala nivåerna. Redovisningen

därtill omfatta stödmyndigheterna.

Utredningen skall beakta följande förutsättningar. förändrats. Stor- Den säkerhetspolitiska situationen har i flera avseenden numeriir. men samtimakternas styrkor utvecklas i riktning mot minskande digt mot högre kvalitet och rörlighet. Ett angrepp mot Sverige kan komma

att kraftsamlas mot vitala funktioner inom vårt lands nationella ledningssystotalförsvaret över tem och totalförsvar. En effektiv operativ samordning av större områden torde då bli nödvändig. Nuvarande totalförsvarsgeografiska dessa utgångspunkter innebära operativa indelningar av landet kan från nackdelar. total- Mot denna bakgrund skall utredningen förutsättningslöst överväga särskild inriktning på försvarets ledningsorganisation på regional nivå, med detta avseende. Härvid bör den högre regionala nivån. och lämna förslagi och för ledning av behoven prövas, både för ledning av militära operationer

verksamheten inom funktionen Civil ledning och samordning. Uppdraget om behovet av särskilda militärområden. rymmer i denna del bLa. frågan Övervägandena om ledningsorganisation och geografisk indelning inom totalförsvaret på högre regional nivå skall utgå från en analys av bl.a. led-

mellan militära och civila intressen. ningsprinciper och behov av samordning den civila ledningen I detta sammanhang skall också prövas hur kraven på på de regionala nivåerna bäst tillgodoses när det gäller såväl samordning

med det militära försvaret som samordning av de civila försvarsâtgärderna.

Den organisatoriska lösningen för den civila delen av totalförsvaret skall utgå från organisation och ansvarsförhållanden i fred. Sådana lösningar bör prövas som innebär att dessa ansvarsförhållanden inte ändras i krig.

3 Fredsorganisaliøn

Utredningen skall, med utgångspunkt i förslagen om dels uppgifts- och ansvarsfördelningen (avsnitt 1), dels ledningsorganisationen i krig (avsnitt 2), lämna förslag till en fredsorganisatorisk myndighetsstruktur för ledningsorganisationen inom totalförsvaret och för stödmyndigheterna. En strävan skall härvid vara att ansvarsförhållanden samt samverkans-, lednings- och rapporteringslinjer är desamma i kris och i krig. Redovisningen skall beskriva nuvarande förhållanden och behovet i framtiden samt innehålla förslag till en framtida organisationsstruktur. Den skall göras nivåvis med utgångspunkt i de centrala myndigheterna och avse förutom denna nivå de högre och lägre regionala nivåerna. Vidare skall redovisningen innefatta stödmyndigheterna. Utredningen skall beakta följande förutsättningar. Förslag skall lämnas om överbefälhavarens och försvarsgrenschefernas roller samt de centrala stabernas uppgifter och organisation i fred. Utredningen skall överväga om de tidigare skälen för att behålla fyra myndigheter fortfarande gäller. Utredningen skall även utreda om resp. försvarsgren bör utgöra en - sammanhållen - myndighet med uppgifter på central. lägre regional och lokal nivå. Vidare skall förslag lämnas om överbefälhavarens ansvar och befogenheter. Förslaget skall grundas på att överbefälhavarens operativa roll betonas även fortsättningsvis. Om utredningen finner att den högre regionala nivån inom försvarsmakten (militärbefâlhavarna och miloförvaltningarna eller motsvarande) helt eller delvis bör bestå, skall utredningen överväga lämpligheten av att stärka militärbefâlhavarnas ställning i programplaneringsprocessen när det gäller såväl planering och budgetering som uppföljning och utvärdering. Myndighetsnamnen överbefälhavaren, chefen för marinen, militärbefälhavaren i Södra mililärømráde! osv. kan orsaka missförstånd. När de används kan det vara oklart om det är myndigheten eller dess chef som avses. Utredningen skall lämna förslag till benämningar som undanröjer denna oklarhet och därvid belysa vilka konsekvenser som ett namnbyte kan medföra. När det gäller försvarsmaktens lägre regionala nivå skall utredningen lämna förslag om fortsatta effektiviseringar och ytterligare besparingar i fred. Ett sätt att åstadkomma sådana kan vara att ytterligare differentiera myndigheternas - bl.a. försvarsområdesbefälhavarna och marinkommandona - uppgifter i krig och därmed förändra deras dimensionering. Ett annat sätt kan vara att ändra de geografiska indelningarna.

Utredningen skall vidare pröva dels lämpligheten av att i fred ytterligare begränsa ledningsorganens dimensionering genom att organisera fler rörliga ledningsorgan som i krig kan förstärka hotade eller angripna områden, dels andra möjligheter att öka flexibilititen och uthålligheten i ledningssystemet. Om övervägandena om den civila ledningen på de regionala nivåerna leder till att de uppgifter som Överstyrelsen för civil beredskap har som ansvarig myndighet för funktionen Civil ledning och samordning eller till att de har inom funktionen, bör förändras - eller om såuppgifter kommunerna dana förändringar av andra skäl är lämpliga - skall utredningen lämna för-

slag härom. som När det gäller stödmyndigheterna skall utredningen lämna ett förslag dels tillmot bakgrund av redovisad krigsorganisation och fredsorganisation en rationell och effektiv strukgodoser kraven pá stöd för dessa, dels innebär tur för utövande av statsmakternas intentioner i övrigt. Utredningen skall därvid lägga särskild vikt vid att ansvarsfördelningen mellan olika myndigheter är klar och tydlig och att förslagen möjliggör dels samverkan mellan myndigheter, dels samordning mellan myndigheter av gemensam verksamhet.

4 Övrigt

Utredningen skall klarlägga behovet av stöd för krigsorganisationen och inom försvarsdepartementets verksamhetskompetens hos myndigheterna område. som nu bedrivs av centrala Utredningen skall också utreda om verksamhet myndigheter kan delegeras till regionala och lokala myndigheter. Utredningen skall pröva och redovisa konsekvenserna av sammantagna besparingar, på central, högre regional och lägre regional nivå, om ca en tredjedel av nuvarande resursanvändning för ledningen i fred. verksamheten i en framtida Utredningen skall vidare lämna förslag till hur bör finansieras samt vilka konsekvenser förändringarna myndighetsstruktur får organisatoriskt, ekonomiskt och personellt. Utredningen skall härutöver pröva om ytterligare avgränsningar av förförsvarsdesvarsmaktsbegreppet möjliggör en mer rationell struktur inom partementets verksamhetsområde. En förändrad myndighetsstruktur inom försvarsdepartementets verksamverksamheten. hetsområde påverkar den författningsmässiga regleringen av och därvid när- Utredningen skall lämna förslag till en författningsreglering och mare klarlägga det inbördes förhållandet mellan berörda myndigheter de författningsmiissigzi organ. I detta innefattas att utredningen skall belysa konsekvenserna av ändrade benämningar på överbefälhavztren m.fl. myndigheter. Utredningen skall även överväga i vilken utsträckning myndigheterna bör bemyndigas att utfärda föreskrifter.

Arbetets bedrivande

Utredningsarhetet bör bedrivas av en särskild utredare. De frågor utredningen skall pröva är emellertid av sådan art och berör samhället så genomgripande att det är viktigt med ett parlamentariskt inflytande redan under utredningsarbetct. En parlamentariskt sammansatt referensgrupp bör därför förordnas som stöd för utredaren. Förslaget till uppgifts- och ansvarsfördelning bör utarbetas efter det att berörda myndigheter och organ har fått tillfälle att lämna sina synpunkter. Utredaren skall vidare - följa det pågående utvecklingsarbetet inom försvarsdepartementets verksamhetsområde. ta vara på gjorda erfarenheter samt under arbetets gång kunna initiera förändring och utveckling hos myndigheterna inom verksamhetsomrâdct. -tidigt underrätta regeringen om utredningen avser att lägga fram förslag som rör andra myndigheter än dem som avses i dessa direktiv. - beakta utredningens av flygtekniska försöksanstalten betänkande (SOU 1991:53) Forskning och teknik för flyget och vad som kommer fram vid den pågående översynen av forskningen och utvecklingsarbetet för totalförsvaret (dir. 1991:43). - samråda med den särskilda utredare som har till uppgift att göra en analys av den offentliga verksamhetens regionala uppbyggnad (dir. 1991:31). - hålla sig underrättad om statsmakternas ställningstaganden till Civilförsvarslagsutredningens förslag, -informera berörda huvudorganisationer och bereda dem tillfälle att föra fram synpunkter både när arbetet börjar och under arbetets gång. - beakta regeringens allmänna direktiv (dir. 1984:5) till samtliga kommitteer och särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning. - senast den 31 december 199] redovisa ett förslag till uppgifts- och ansvarsfördelning samt - senast den l september 1993lämna en slutrapport. Utredningsuppdrztget kan härutöver redovisas genom en eller flera delrapporter.

Hemställan

Jag hemställer att regeringen bemyndigar chefen för försvarsdepartementet att tillkalla en särskild utredare - omfattad av kommittéförordningen (1976:119) - med uppdrag att göra en översyn av dels totalförsvarets ledningsorganisation på central och regional nivå. dels myndighetsstrukturen inom försvarsdepartementets verksamhetsområde. att besluta om dels sakkunniga. experter. sekreterare och annat biträde åt

utredaren, dels en parlamentariskt sammansatt referensgrupp. Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna: för utrcd› ningen skall belasta fjärde huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

Beslut Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan. (Försvarsdepartementet)

Statens

offentliga

utredningar

Kronologisk förteckning

. Flykting- och immigrationspolitiken. A. 33.Branden på Sally Albatross. Den 9-12 januari 1990. . Finansiell tillsyn. Fi. F6.

Urbtdbåi-I

. Statens roll vid främjande av export. UD. 34. HIV-smittade - ersättning för ideell skada. Ju. . Miljölagstiftningen i framtiden. M. 35. Några frågor i anslutning till en arbetsgivarperiod . Miljölagstiftningen i framtiden. Bilagedel. inom sjukpenningförsakringen. S. Sekretariatets kartläggning och analys. M. 36. Ny kunskap och förnyelse. C. Oi . Utvärdering av SBU. Statens Beredning för Ut- 37. Räkna med miljön! Förslag till namr- och värdering av medicinsk metodik. S. miljöräkenskaper. Fi. 7. Sponslig och ekonomisk utveckling inom trav- 38. Räkna med miljön! Förslag till natur- och och galoppsporten. Fi. miljöräkenskaper. Bilagedel. Fi. 8. Beskattning av kraftföretag. Fi 39. Säkrare förare. K. 9. Lokala sjukförsäkringsregister. S. 40. Marknadsanpassade service- och stabsfunktioner - ny 10. Affärstidema. C. organisation av stödet till myndigheter och rege- 1 1.Affärstidema. Bilagedel. C. ringskansli. C. 12. Ungdom och makt. C. 41. Marknadsanpassade service- och stabsfunktioner - ny 13. Spelreglema på arbetsmarknaden. A. organisation av stödet till myndigheter och rege- 14. Den regionala bil- och körkortsadministrationen. K. ringskansli. Bilagedel. C. 15. lnformationens roll som handlingsunderlag - 42. Aborterade foster, m.m. S. styrning och ekonomi. S. 43. Den framtida länsbostadsnämnden. Bo. 16. Gemensamma regler - lagstiftning, klassifrkationer 44. Examination som kvalitetskontroll i högskolan. U. och informationsteknologi. S. 45. Påföljdsfrågor. Frigivning från anstalt. m.m. Ju. l7.Forskning och utveckling - epidemiologi, kvalitets- 46. Handikapp, Välfärd, Rättvisa. S. säkring och Spris utvecklingsprojekt. S. 47. På väg - exempel på förändringsarbeten inom 18. Informationsstruktur för hälso- och sjukvården - en verksamheter för psykiskt störda S. utvecklingsprocess. S. 48. Bistånd genom intemationella organisationer. UD. 19. Storstadens om trañksystem. Överenskommelser 49. Bistånd genom internationella organisationer. trafik och miljö i Stockholms- Göteborgs- och Annex i. Det multilaterala biståndets organisationer. Malmöregionema. K. UD. 20. Kapitalkostnader inom försvaret. Nya former för 50. Bistånd genom internationella organisationer. finansiell styrning. Fö. Annex 2. Sverige och u-ländema i FN - en återblick. 2l.Pers0nregistrering inom arbetslivs-, forsknings- och UD. massmedieområdena, m.m. Ju. 5 l. Bistånd genom intemationella organisationer. 22. Översyn av lagstiftningen om träfiberråvara. I. Annex 3. Sårstudier. UD. 23.Ett nytt BFR - Byggforskningen på 90-talet. Bo. 52. Alkoholbeskatmingen. Fi. 24. Visst går det an! Del l, 2 och 3. C. 53. Forskning och teknik för flyget. Fö. 25.Frikommunförsöket. Erfarenheter av försöken med 54. Skola - skolbarnsomsorg - en helhet. U. en friare närnndorganisation. C. 55. Sveriges nationalrapport till FNs konferens om miljö 26. Kommunala entreprenader. Vad är möjligt? En och utveckling - UNCED 1992. M. analys av rättsläget och det statliga regelverkets 56. Kompetensutveckling - en utmaning. A. roll. C. 57. Arbetslöshetsförsäkringen - finansierings- 27.Kapitalavkastningen i bytesbalansen. Tre systemet. A. expertrapporter. Fi. 58. Ett. nytt turistråd. I. 28. Konkurrensen i Sverige - en kartläggning av konkur- 59. Konkurrens för ökad välfärd. Del 1. rensförhållandcna i 61 branscher. Del 1 och 2. C. Konkurrens för ökad välfärd. Del 2. 29.Periodiska halsoundersokningar i vissa statliga, Konkurrens för ökad välfärd. Bilagor. C. kommunala och landstingskommunala anställningar. 60. Olika men ändå lika. Om invandrarnngdomar i det C. mångkulturella Sverige. C. 30. Särskolan -en primärkommunal skola. U. 61. Statens bostadskredimärnnd - organisation och 31.Statens arkivdepåer. En utvecklingsplan till år 2000. dimensionering. Bo. U. 62. Vissa särskilda fragor beträffande integritets- 32. Naturvårdsverkets uppgifter och organisation. M. skyddet på ADB-området. Ju.

Statens 1991

offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

97. En vag till delaktighet och inflytande 63.Tillsynen över hälso- och sjukvården. S. 64. Att förvalta kulturmiljöer. U. - tolk för döva, dövblinda, vuxendöva. hörselska- 65. Ett samordnat vuxenstudiestöd. U. dade och talskadade. S. 98. Kommunal ekonomi i samhällsekonomisk balans 66. Hemslöjd i samverkan. I. - statsbidrag för ökat handlingsuuymme och nya 67. Samhall i går. i dag, i morgon. A. 68. Frikommunförsöket. Erfarenheter av försöksverk- samarbetsformer. Fi. samheten med avsteg frän statlig reglering m.m. C. 99. Statistiken inom livsmedelssektom - förslag till 69. Frikommunförsöket. Erfarenheter av försöksverk- förändringar. Jo. samheten 100. Neutral företagsbeskattning. Fi. med avsteg frän statlig reglering m.m. Särskild bilaga. C. 101. Landskap Näring Kunskap, del 1 -4. Jo. 70. Ombudsman för bam och ungdom. S. 102. Svenska kyrkans medlemmar och kyrka- 71. Teaterns kostnadsutveckling 1975- 1990 statfrägan. C. med särskilda studier av Operan, Dramaten 103. En ny sjömanslagstiftning. K. och Riksteatern. U. 104. Konkurrensen inom den kommunala sektorn. C. 105. Filmkultur och filmkulturell verksamhet i Sverige. 72. En kreativ studiemiljö - högskolebiblioteket som Ku. pedagogisk resurs. U. 106. Domstolarna inför 2000-talet. Del A-B. Ju. 73. Vänersjöfartcn. K. 74.Krediter för utveckling. UD. 107. Lag om radiokommunikation. m.m. K. 75. Organiserad rasism. A. 108. Tekniskt utrymme för reklarnfinansierad 76. Miljön och förpackningarna. M. radio. Ku. 109. Semesterlöneförsälcring för smä företag. A. 77. Miljön och förpackningarna. Livscykelanalyser för förpackningsmaterial - beräkning 110. Effektiva avgifter - resursstyming och av miljöbelastning. Bilaga. M. finansiering. C. 78. Krav pä förändring - synpunkter frän lll. Beskrivningar av några avgiftsomraden samt psykiskt störda och anhöriga. S. remissyttranden. Bilagedel till SOU 1991:110. C. 79. Det framtida trafrksäkerhetsarbetet. K. 112. Försvarsmaktens ledning. Fö. 80. Kommunalt partistöd. C. 81. Fastighetsleasing. Ju. 82. Drivkrafter för produktivitet och välstånd. I. 83. FoU för industriell utveckling. Svensk kollektivforskning 1991. I. 84. Smuggling och tullbedrägeri. Fi. 85. Historiska arrenden - förslag till friköpslag. Ju. 86. Ny hyreslag. Bo. 87. Yrkesofficeramas pensionsålder och äldersstruktur. Fö. 88. Stöd och samordning kring psykiskt störda - ett kunskapsunderlag. S. 89. Försäkringsrörelse i förändring 1. Fi. 90. Konkurrensneutral energibeskattning. Fi. 91.Forskning och utveckling för totalförsvaret. Kartläggning och probleminventering. Fö. 92. Rätt till bostad - om psykiskt stördas boende. S. 93. E1 frän biobränslen. Det industriella utvecklingsarbetet. N. 94.ELSU 91. Förslag till omfattning, organisation och finansiering av det svenska elsäkerhetsarbetet. N. 95. Översyn av lagstiftningen på kämenergiomrádet. M. 96. Lantmäteriutbildningar i Luleå och Lund. Bo.

Statens

offentliga

utredningar

Systematisk förteckning

Justitiedepartementet Handikapp_ Välfärd. Rättvisa. [46] Pa väg - exempel på förändringsarbeten inom Personregistrering inom arbetslivs-. forsknings- och verksamheter för psykiskt störda. [47] massmedieomrádena, m.m. [21] HIV-smittade - ersättning för ideell skada. [34] Tillsynen över hälso- och sjukvården. [63] Páföljdsfrâgor. Frigivning fran anstalt, m.m. [45] Ombudsman för barn och ungdom. [70] Krav på förändring - synpunkter från psykiskt Vissa särskilda fragor beträffande integritetsskyddet på ADB-området. [62] störda och anhöriga. [78] Fastighetsleasing. [81] Stöd och samordning kring psykiskt störda - ett kunskapsunderlag. [88] Historiska arrenden - förslag till friköpslag. [85] Domstolarna inför 2000-talet. Del A-B. [106] Rätt till bostad - om psykiskt stördas boende. [92] En väg till delaktighet och inflytande - tolk för döva, dövblinda, vuxendöva, hörselskadade Utrikesdepartementet och talskadade. [97] Statens roll vid främjande av export. [3]

Bistånd genom internationella organisationer. [48] Kommunikationsdepartementet

Bistånd genom intemationella organisationer. Annex 1. Den regionala bil- och körkortsadministrationen. [14] Det multilaterala biståndets organisationer. [49] Storstadens trañksystem. överenskommelser om Bistånd genom internationella organisationer. Annex 2. trafik och miljö i Stockholms- Göteborgs- och Malmö- Sverige och u-ländema i FN - en återblick. [50] regionerna. [19] Bistånd genom internationella organisationer. Annex 3. Säkrare förare [39] Särstudier. [51] Vänersjöfarten [73] Krediter för utveckling. [74] Det framtida uafiksäkerhetsarbetet. [79] En ny sjömanslagstiftrting. [103] Lag om radiokommunikation, m.m. [107] Försvarsdepartementet Kapitalkostnader inom försvaret. Nya former för finansiell styrning. [20] Finansdepartementet Branden på Sally Albatross. Den 9-12januari 1990. [33] Finansiell tillsyn. [2] Forskning och teknik för flyget. [53] Sponslig och ekonomisk utveckling inom trav- och Yrkesofñceramas pensionsålder och åldersstrtrktur. [87] galoppsponen. [7] Forskning och utveckling för totalförsvaret. Beskattning av kraftföretag. [8] Kartläggning och probleminventering. [91] Kapitalavkastningen i bytesbalansen. Försvarsmaktens ledning. [112] Tre expertrapporter. [27] Räkna med miljön! Förslag till natur- och miljöräkenskaper. [37]

Socialdepartementet Räkna med miljön! Förslag till natur- och miljö-

Utvärdering av SBU. Statens Beredning för Ut-värde- räkenskaper. Bilagedel. [38] ring av medicinsk metodik. [6] Alkoholbeskattningen. [52] Lokala sjnkförsäkringsregister [9] smuggling och tullbedrägeri. [84] lnformationens roll som handlingsunderlag - styming Försäluingsrörelse i förändring l. [89] och ekonomi. [15]. Konkurrensneutral energibeskattning. [90] Gemensamma regler - lagstiftning, klassifrkationer och Kommunal ekonomi i samhällsekonomisk balans informationsteknologi. [16]. - statsbidrag för ökat handlingsutrymme ochnya Forskning och utveckling - epidemiologi, kvalitetssä- samarbetsformer. [98] kring och Spris utvecklingsprojekt. [17]. Neutral företagsbeskattning. [100] Infonnationsstruktur för hälso- och sjukvården - en

utvecklingsprocess. [l8]. Utbildningsdepartementet

Några frågor i anslutning till en arbetsgivarperiod inom Särskolan -en primärkommuml skola. [30] sjukpenningförsäkringen. [35] Aborterade foster, m.m. [42]

Statens 1991

offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Statens arkivdepåer. En utvecklingsplan till Civildepartementet ar 2000. [31] Affärstiderna. [10] Examination som kvalitetskontroll i högskolan. [44] Affärstidema. Bilagedel. [11] Skola - skolbarnsomsorg - en helhet. [54] Ungdom och makt.[l2] Att förvalta kulturmiljöer. [64] Visst går det an! Del 1,2 och 3. [24] Ett samordnat vuxenstudiestöd. [65] Frikommunförsöket. Erfarenheter av försöken: med Teaterns kostnadsutveckling 1975-1990 en friare nåmndorgartisation. [25] med särskilda studier av Operan, Dramaten Kommunala entreprenader. Vad år möjligt? En analys och Riksteatem. [71] av rättsläget och det statliga regelverkets roll.. [26] En kreativ studiemiljö - högskolebiblioteket som Konkurrensen i Sverige - en kartläggning av lkonkurpedagogisk resurs. [72] rensförhållandena i 61 branscher. Del l och 21. [28] Periodiska hälsoundersölaringar i vissa statligza, kom-

Jordbruksdepartementet munala och landstingskommunala anställningar. [29] Statistiken inom livsmedelssektom - förslag till Ny kunskap och förnyelse. [36]

förändringar. [99] Maritnadsanpassade service- och stabsfunktiorner - ny

Landskap Näring Kunskap, del l - 4. [101] organisation av stödet till myndigheter och re;ge-

ringskansli. [40]

Arbetsmarknadsdepartementet Marknadsanpassad service- och stabsfunktiomer - ny organisation av stödet till myndigheter och retge- Flykting- och immigrationspolitiken. [l] ringskansli. Bilagedel. [4 l] Spelreglema på arbetsmarknaden. [13] Konkurrens för ökad välfärd. Del l. Kompetensutveckling - en utmaning. [56] Konkurrens för ökad välfärd. Del 2. Arbetslöshetsförsähingen - ñnansieringssystemet. [57] Samhall i går. i dag, i morgon. [67] Konkurrens för ökad välfärd. Bilagor. [59]

rasism. [75] Olika men ändå lika. Om invandrarungdomar i det Organiserad mångkulturella S verige. [60] Semesterlöneförsäluing för små företag. [109] Frikommunförsöket. Erfarenheter av försökswerk-

samheten med avsteg från statlig reglering m..m. [68] Bostadsdepartemntet Frikommunförsöket. Erfarenheter av försöksverk-

Ett nytt BFR - Byggforskningen på 90-talet. [23] samheten med avsteg från statlig reglering m-m.

Den framtida länsbostadsnämnden. [43] Särskild bilaga. [69] Statens bostadskreditrtämnd - organisation och Kommunalt partistöd. [80]

dimensionering. [61] Svenska kyrkans medlemmar och kyrka-

Ny hyreslag. [86] statfrågan. [102] Lantmäteriutbildningar i Luleå och Lund. [96] Konkurrensen inom den kommunala sektorn. [104]

Effektiva avgifter - resursstyming och

finansiering. [110] Industridepartementet Beskrivningar av några avgiftsområden samt Översyn av lagstiftningen om träfiberrávara. [22] remissyaranden. Bilagedel till SOU 1991:110.[111] Ett nytt turistrad. [58]

Hemslöjd i samverkan [66] Drivkrafter för produktivitet och välstånd. [82] Miljödepartementet FoU för industriell utveckling. Svensk kollektivforskning 1991. [83] lviiljölagstiftningen i framtiden. [4]

Miljölagstifmingen i framtiden. Bilagedel. Sekretariatets kartläggning och analys. [5] Näringsdepartementet Naturvårdsverkets uppgifter och organisation. [32] El från biobränslen. Det industriella utvecklingsarbetet. Sveriges nationalrapport till FNs konferens om miljö

[93] och utveckling - UNCED 1992. [55] ELSU 91. Förslag till omfattning. organisation och

finansiering av det svenska elsäkerhetsarbetet. [94]

Statens

offentliga utredningar 1991

Systematisk förteckning

Miljön och förpackningarna. [76] Miljön och förpackningarna. Livscykelanalyser för förpackningsmawrial - beräkning av miljöbelastning. Bilaga. [77] Översyn av lagstiftningen på kämenergiomrádet. [95]

Kulturdepartementet Filmkultur och ñlmkullurell verksamhet i Sverige. [105] Tekniskt utrymme för reklamñnansierad radio. [108]