En styrande krigsorganisation : om avsikterna med LEMO-reformen : delbetänkande

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2015

En

styrande

krigsorganisation

Om avsikterna med

LEMO-reforrnen

SHM]

1995:129

Betänkande

av Utredningen för utvärdering

försvarets

av ledning och struktur

.

Ãçr ;it-Å

Iv u l

Statens offentliga utredningar ÅA l 995 : 129 Försvarsdepartementet

En

styrande

krigsorganisation

Om avsikterna med

LEMO-reformen

Delbetänkande av Utredningen för utvärdering av försvarets ledning och struktur

Stockholm 1995

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes. Offentliga Publikationer. uppdrag av Regeringskansliets törvaltningskontor.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Fax: 08-20 50 21 Telefon: 08-690 90 90

Svara remiss. Hur och Varför. Statsrådsberedningen. 1993. En liten broschyr underlättar arbetet för den som skall svara remiss. - som Broschyren kan beställas hos: Regeringskansliets förvaltningskontor Arkiv- och infonnationsenheten 103 33 Stockholm Fax: 08-790 09 86 Telefon: 08-405 24 81

REGERINGSKANSLIETS ISBN 91-38-20113-5 OFFSETCENTRAL ISSN 0375-250X Stockholm 1995

INNEHÅLL

Innehåll l . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1 Inledning, sammanfattning och några slutsatser 7 . . . . . . . . 1.1 Att utreda målmedvetet 7 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.2 LEMO-reformen 9 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.3 Den komplexa målbildens problem 10 . . . . . . . . . . . . . . 1.4 Utvärdering kräver målprecisering 11 . . . . . . . . . . . . . . . 1.5 Mitt uppdrag 12 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.6 Slutsatser 13 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.7 Rapportens innehåll 14 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.8 LEMO-reformcns avgränsningar 15 . . . . . . . . . . . . . . . .

2 Dokumenten 19 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1 Vad är ett mål 19 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2 LEMO-direktiven 21 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2.1 Bakgrund till direktiven 21 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2.2 Problembilden i direktiven 21 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2.3 LEMO-utredningens förväntade prestationer 22 . . . . . . . 2.2.4 Förväntade effekter 23 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.3 LEMO:s betänkanden 27 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.3.1 Målen i LEMO:s första betänkande 27 . . . . . . . . . . . . . . 2.3.2 Målen i övriga betänkanden 30 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.3.3 Utredarens kommentarer till målen 31 . . . . . . . . . . . . . . . 2.3.4 Bedömning av utredningens målprioritering 32 . . . . . . . . 2.4 Propositioner 33 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.4.1 Proposition Försvarsmaktens ledning 34 om . . . . . . . . . . 2.4.2 Försvarsdepartementets styrprojekt 35 . . . . . . . . . . . . . . .

2 Innehåll SOU 1995: 129

2.4.3 Proposition om högkvarterets organisation 36 . . . . . . . . . 2.4.4 Övriga propositioner 38 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.4.5 Kvantitativa besparingar i betänkanden och

propositioner 39 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.5 Utskottsutlåtanden 41 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.5.1 1992 41 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.5.2 1993 42 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.5.3 Kommentarer till utskottsutlåtandena 43 . . . . . . . . . . . . . 2.6 Bedömning av målkedjan 43 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.6.1 Hur har målen utvecklats 43 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.6.2 LEMO:s huvudmål 45 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3 Intervjuer 49 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.1 Om intervjuundersökningen 49 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2 Vilka problem skulle LEMO-refonnen lösa 50 . . . . . . . . 3.3 Måldiskussion och målkonflikter 56 . . . . . . . . . . . . . . . 3.4 Vilka mål bedömer de intervjuade som viktigast 67 . . . . 3.5 De intervjuades tankemodeller 73 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.5.1 Tre alternativa teorier 73 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.5.2 Teorier prioriterar vart och ett av de fem målen 75 som . . 3.6 Målen har en svag ställning 77 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4 Val av perspektiv 81 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.1 Perspektivets betydelse för utvärderingen 81 . . . . . . . . . . 4.2 Rekonstruktion av målbilden 85 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.3 Den styrande krigsorganisationen som organisations-

princip 89 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.3.1 Styrningen styr strukturen 89 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.3.2 Två organisationer i en 91 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.3.3 Den politiska styrningen efter sammanslagningen 95 . . . . 4.3.4 Hur styrs professionella organisationer 97 . . . . . . . . . . . 4.3.5 Den regionala principen 99 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

SOU 1995: 129 Innehåll 3

5 Slutsatser 101 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 5.1 Direktivens prestationskrav på LEMO-utredningen l0l . . . 5.2 LEMO:s viktigaste effektmål 102 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.3 Måltänkandc har tillämpats 102 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.4 Målen har utvecklats 103 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.5 Måltänkandet har brister 104 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.6 Konsekvenser av målet en styrande krigsorganisation 105

Bilaga l07 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

SOU l99Szl29

Till statsrådet och chefen för Försvarsdepartementet

Genom beslut den 12 januari 1995 bemyndigade regeringen chefen för Försvarsdepartementet, Thage G Peterson, att tillkalla särskild utreen dare för att genomföra uppföljning och utvärdering genomförda en av och pågående strukturförändringar inom Försvarsdepartementets verksamhetsområde. Med stöd av detta bemyndigande tillkallade departementschefen som särskild utredare generaldirektören Lars Jeding. Som sakkunniga förordnades departementsråden Birgitta Heijer och Ann-Sofie Löth, dåvarande planeringschefen Dan Ohlsson och departementssekreteraren Katrin Westling Palm. Som experter förordnades revisionschefen Inge Danielsson, organisationsdirektören Marja Lemne, ñl. kand. Björn Sylvén, departementssekreteraren Ulrika Lindström, översten av graden Svante Kristensson och avdelningschefen Sven Rune Frid. Dan Ohlsson entledigades i samband med utnämning till statssekreterare och Katrin Westling Palm förordnades som expert i samband med utnämning till biträdande kronodirektör. Till sekreterare förordnades ekon. dr. Arne Granholm huvudsekreterare och ämnessakkunnige Sten Johansson som senare ersattes p.g.a. FN-uppdrag avdelningsav direktören Kristina Eklund. Till biträdande sekreterare förordnades Lena Niesink.

Utredningen har antagit namnet Utvärderingen av försvarets ledning och struktur UTFÖR. Jag har bedömt det nödvändigt för det fortsatta utvärderingsarbetet att klargöra motiven och målen för detta omfattande reformarbete i svensk statsförvaltning. Utredningen överlämnar härmed ett första delbetänkande En styrande krigsorganisation i vilket LEMO-refonnens mål analyseras och preciseras. I delbetänkanden redovisas utvärderingen av LEMO:s senare metodik, faktiskt vidtagna förändringar i organisation och resurser av samt effekter dessa förändringar, t.ex. styrningen av försvaret. av av Utredningens slutbetänkande kommer att innehålla eventuella förslag till justeringar struktur och styrning med anledning av utvärderingarna. av

Stockholm i december 1995

Lars Jeding

Arne Granholm

S01 1995129

1 och

Inledning, sammanfattning

några slutsatser

l Att utreda målmedvetet

Målet för vårt lands totalförsvar är att vara fredsbevarande. Det militära försvaret, som en del totalförsvaret, har till mål att kunna möta ett av väpnat angrepp. Att arbeta med mål är en känd metod inom försvaret, liksom numera inom statsförvaltningen i sin helhet. I styrningen av statliga myndigheter används målformuleringar som hjälpmedel för regeringens styrning av förvaltningen, för att ge underlag for prioriteringar, inrikta en verksamhet, motivera personalen och utkräva ansvar. Mål kan fonnuleras för en organisations eller sektors verksamhet, tex. försvaret. Mål kan också gälla ett projekt eller en förändring, vilket detta betänkande handlar om. När en utrednings mål skall beskrivas kan utgå från åtminstone man fyra olika slags dokument, som också anger fyra viktiga faser i utrednings- och verksamhetsförloppet: direktiv, betänkande, proposition, utskottsutlåtande och riksdagsbeslut. - Dessa faser kan beskrivas som förberedande i ett följande skede kommer sedan regeringens fomiella beslut och eventuellt ytterligare preciseringar Lex. i regleringsbrev och i förordningar. Målens roll blir olika beroende på vilken fas man talar om. Medan direktivens mål i första hand avser att styra själva utredningsarbetet borde betänkandenas mål i högre grad gälla hela förändringsprocessen. Man kan vidare förvänta sig att propositionemas målskrivningar präglas

8 Inledning, sammanfattning och några slutsatser SOU 1995: 129

av att de är auktoritativa beslutsdokument vilket, exempelvis, kan leda till större vaghet beroende på nödvändigheten att kompromissa i jämförelse med en utrednings möjlighet att inta en mer principiellt renodlad hållning. Riksdagsbeslutens målformuleringar blir aktuella först i politiskt känsliga frågor där riksdagsmajoriteten intar en från regeringen avvikande ställning. Ser man på en typisk statlig förändringsprocess som helhet, intar målfomiuleringama i propositionema en särställning, genom att de både har en auktoritativ funktion och vanligen är utförliga. Användningen av målformuleringar blir annorlunda i en förändringsprocess som inkluderar en offentlig utredning än i det löpande förvaltningsarbetet. Varje utredning är unik och kommunikationsvägama korta. Det centrala måldokumentet under själva utredningen är givetvis direktiven men utredningsarbetet styrs både på formella och infonnella vägar och präglas framförallt av den kommitté, den utredare och det kansli som arbetar med utredningen. Utrymmet för en stark utredare att fylla ut allmänna direktiv med egna mål och strävanden är stort, vilket också kan vara avsikten. Regeringen kan tillsätta utredningar för att infallsvinklar på nya verksamhetsområden. Att studera relationen mellan mål och verksamhet i det statliga utredningsarbetet är därför mer intrikat än i det mer formellt reglerade förvaltningsarbetet. Målen for LEMO-utredningen utredningen om lednings- och myndighetsorganisationen för försvaret, 1991-93, är ämnet för som detta delbetänkande, framgår naturligtvis i första hand direktiven. av Talar man om målen för LEMO-refonnen och inte bara målen för utredningen, bör även målformuleringar i betänkandena själva liksom framförallt de propositioner och riksdagsutlåtanden som följer betänkandena beaktas. Innan redogörelsen för målanalysen fördjupas kan det vara skäl att kort beröra något vad LEMO-refonnen resulterade om

Inledning, sammanfattning och några slutsatser 9

1.2 LEMO-refonnen

Den l juli 1994 bildades myndigheten Försvarsmakten och blev därmed Sveriges största statliga myndighet med cirka 30 000 anställda. Dessutom tillkommer cirka 12 000 reservoffrcerare. Förändringen var ett, av flera, resultat av LEMO-utredningen. Chefen för Försvarsmakten, överbefälhavaren, blev en chef i linjen, överordnad de anställda inom Försvarsmakten, på samma sätt andra statliga myndighetschefer. som Man kan jämföra med överbefálhavarfunktionen i USA, Chairman of the Joint Chiefs of Staff, som endast har en samordnande funktion i förhållande till försvarsledningen i övrigt och rådgivande funktion i en förhållande till presidenten. Mycket få västländer har ÖB med så en stora befogenheter i fredstid som den svenska. Att ÖB:s förstärkta ställning och den organisationen i övrigt kan nya tolkas som en radikal förändring framgår att avgående ÖB, Bengt av Gustafsson inför uppställda soldater och officerare uttalade enligt Östersunds-Posten den 16 juni 1994: Vi blir på nytt en krigsmakt. Det går på nytt att order. ge sammanslagningen av myndigheterna gjorde det möjligt för ÖB att nu även formellt bestämma över myndigheter tidigare formellt lytt som direkt under regeringen. Dåvarande försvarsministern Anders Björck sa till Dagens Nyheter 2 juli: Omstruktureringen är den största i modem tid i statsförvaltningen. Tidigare var läget oklart och i vissa avseenden ÖB:s var maktbefogenheter begränsade. Nu blir det ett klarare ansvarsförhållande. Den ÖB, Owe Wiktorin, uttalade sig i DN-referat: nye samma Jag inte förändringarna i första hand maktförstärkning. ser som en

ÖB-jobbet är ingen enmansföreställning. Men när vi är

nu en myndighet innebär det att när ett beslut är fattat måste lojalt man följa det på chefsnivå. Exempel på andra viktiga LEMO-förändringar ökad målvar en orientering av regeringens styrning försvaret. Vidare gjordes av gränserna klarare mellan Försvarsmakten och de s.k. stödmyndighetema, som nu i större utsträckning skulle styras uppdrag från genom

l0 Inledning, sammanfattning och några slutsatser

Försvarsmakten. Sammantaget avlämnade LEMO-utredningen under 1991-93 sju SOU-betänkanden och ett antal skrivelser innehållande ett propositioner och 40-tal olika förslag varav huvuddelen sedan återkom i beslöts av riksdagen.

1.3 Den mâlbildens problem komplexa

LEMO:s utredningsförlopp, med ett stort antal betänkanden, skrivelser och förslag relativt kort tid, tyder på en målmedveten utredare. Det stora genomslag LEMO-reformen fick i form av verkliga som förändringar tyder på målmedvetenhet även hos dem som omsatte utredningens förslag i beslut och faktiska åtgärder. Ett annat skäl att tro på förekomsten tydliga mål är den flitiga användningen av LEMOav begreppet. Förkortningen LEMO dyker upp ett 50-tal gånger i budgetpropositioner eller motsvarande dokument under fyra års tid. De som använde begreppet måste ha uppfattat dess innehåll som distinkt och betydelsebärande. Men det finns samtidigt skäl att anta att målbilden var mycket sammansatt. LEMO-refonnen var omfattande, involverade många och myndigheter och har behandlats i ett stort antal utredningar personer och propositioner sedan 1991. Direktiv och propositionstexter är förhållandevis ordrika just när mål och avsikter skall beskrivas. Texterna innehåller ett stort antal målfonnuleringar, olika abstraktionsnivåer, ofta överlappande och med olika variationer på liknande teman. Redan det faktum att all denna mångfald sammanfattas i en förkortning på fyra bokstäver antyder att begreppet LEMO använts som en generell symbol. Det har verkat begreppet har ett självklart och tydligt innehåll, som om men det behöver inte alls vara så. För att komma underfund med vilka mål som framförallt har varit styrande, har UTFÖR intervjuat 45 involverade Därmed har personer. ett nytt moment införts i målanalysen, nämligen en subjektiv bedömning i efterhand vad verkligen styrande. Det visar sig att det finns av som var

Inledning, sammanfattning och några slutsatser ll

en stor spännvidd mellan vad de intervjuade uppfattar som de viktigaste målen. Nu är detta ingenting ovanligt. Offentliga utredningar, liksom allt omfattande förändringsarbete, arbetar ofta oklar och komplex mot en målbild. Utredningsarbetet har likheter med forskning i det avseendet att utredande i sig syftar till att klargöra målen. Ett annat skäl till svårigheten att tillämpa målstyming är att de som leder ett förändringsarbete och LEMO-reformen är i hög grad - en förändringsprocess inte alltid kan vara helt distinkta van man - om syftar. Det finns ett pedagogiskt behov av att arbeta med allmänna mål och visioner, som successivt konkretiseras i syfte att involvera de berörda personerna i förändringsarbetet. Detta sker enklast genom att ett antal nyckelpersoner upplever att de är delaktiga i den successiva konkretiscringen. Skarpskuma mål kan försvåra förändringsarbetet.

1.4 kräver

Utvärdering målprecisering

Om utrednings- och förändringsarbete är svårt att målstyra på ett strikt sätt, och man därför inte kan kräva preciserade mål i ett utredningsarbete, så gäller motsatsen vid en efterföljande utvärdering. Vill man ta reda på om förändringen lyckats eller inte, då krävs ett kriterium på framgång. På ett ytligt plan framgår LEMO-utredningens mål direktiven. av Syftet är att föreslå en ny ledningsorganisation, en rationell och effektiv myndighetsstruktur samt att redovisa konsekvenserna av besparingar cirka en tredjedel av ledningsresursema i fred. Det behövs ingen omfattande utvärdering för att klarlägga att LEMOutredningen lyckats mycket väl med direktivens uppdrag. Ledningsorganisationen ändrades radikalt som vi såg liksom myndighetsovan, strukturen. Av direktiven framgår bland kompetensannat att ansvars-, och befogenhetsfördelningen skall bli klarare. Även detta kan enkelt

12 Inledning, sammanfattning och några slutsatser

följas att gränserna mellan Försvarsmakten och de s.k. upp genom stödmyndighetema blivit skarpare dragen an förut. LEMO:s egna besparingskalkyler, som delvis upprepas i propositionema, anger att även besparingsmålet har goda utsikter att uppnås. Därmed kan det uppdrag fomiulerades i direktiven sägas ha som uppfyllts. Dessvärre kommer inte mycket längre i en utvärdering utan att man få ytterligare infomiation målbilden också innehåller svårmätta om som variabler indikeras orden rationell och effektiv. l en verksamsom av het framgång normalt mäts kontinuerligt och objektivt, t.ex. företag vars på marknad eller offentliga verksamheter med tydliga prestationer, en är utvärdering förändringar ett mindre problem. l försvaret där av framgång vanligen mäts hypotetiskt att stå emot ett fientligt angrepp krävs stödjande kriterier. Syftet med detta betänkande är att klarlägga hur denna målbild såg ut för att just möjliggöra utvärdering.

1.5 Mitt uppdrag

Den l2januari 1995 fastställde regeringen direktiven för en uppföljning 1990-talets omstruktureringar inom försvaret Dir 1995:4. Huvudav delen av omstruktureringen hänför sig till LEMO-refonnen men även övriga förändringar innefattas i mitt uppdrag att utvärdera. Utredningen har tagit namnet Utvärdering försvarets ledning och struktur, av UTFÖR. Detta första delbetänkande är ett första steg i utvärderingen av LEMO-refonnen, innebärande analys dess mål. Avsikten är att det en av fortsatta utvärderingsarbetet skall kunna utvärdera utfall och effekter mot dessa avsikter. l det fortsatta arbetet kommer följande utvärderingar att göras: Utvärdering faktiska förändringar, dvs: Vilka faktiska förändringar - av har vidtagits resultat LEMO-refomien Vilka besparingar har som av gjorts Vilka omflyttningar och neddragningar av personal har skett

Inledning, sammanfattning och några slutsatser 13

På vilka villkor och med vilken framgång har avvecklingsarbetet genomförts Utvärdering av effekter av typen: Har krigsorganisationen blivit styrande Har ledningsorganisationen blivit effektivare Har uppdragsmodellen förbättrat Försvarsmaktens styrning stödav myndigheterna Utvärdering LEMO:s arbets- och förändringsmetod. - av En slutrapport planerad till sommaren 1996 kommer att innehålla förslag till tänkbara justeringar inför framtiden.

1.6 Slutsatser

Den hittillsvarande analysen har visat att målen for reformarbetet uppfattats mycket olika av berörda parter i förändringsarbetet. Det måste självfallet vara svårt att få ett tydligt på frågan reformarbete svar om ett lyckats eller målbilden uppfattas så olika. Med tanke på den om analys som redovisas i detta delbetänkande är det nödvändigt att statsmakterna ännu tydligare än hittills klargör förutsättningarna för mer omfattande sturukturforändringar och kraven på styrning. Försvarsmaktens chefer prioriterar, enligt de intervjuer gjorts, som mycket starkt den styrande krigsorganisationen LEMO:s ledande som mål. Även övriga kategorier, dvs. politiker, stödmyndigheter och departementstjänstemän, prioriterar den styrande krigsorganisationen men inte alls i höga utsträckning. För politikerna väger samma besparingsmålet nästan lika tungt målet den styrande krigssom organisationen, medan detta mål väger mycket lättare hos övriga grupper. Det finns även skillnader med avseende övriga mål. I ett senare betänkande kommer dessa frågor med förslag till åtgärder att redovisas. Den styrande krigsorganisationen framstår LEMO-reformens som ledande mål. Detta bygger dels på att måldokumenten framhäver detta mål, dels på att en övervägande del intervjuade från alla kategorier av prioriterar det.

l4 Inledning, sammanfattning och några slutsatser

Därmed har syftet med detta delbetänkande uppnåtts, nämligen att grund för UTFÖR:s följande utvärderingar [EMO-reformen ge en av

1.7 Rapportens innehåll

Kapitel 1 innehåller en kortfattad sammanfattning ax rapportens slutsatser samt en allmän beskrivning av omstnkturerings- och utvärderingsarbetet inom Försvarsdepartementet. Kapitel 2 beskriver m ålkedjan, dvs. de målfonnulsringar som finns i direktiv, betänkanden, propositioner och utskottsutlåtanden. Resultatet blir mycket rikhaltig målkatalog som koncentreras tll fem effektmål: en resultatorienterad styming, - övergång till en uppdragstänkande och tydlig uppdelningi beställar- och - mer en utförarroller, undvikande särlösningar för försvaret i jämférelse med civila - av myndigheter, en styrande krigsorganisation samt besparingar, generellt sett motsvarande l3 av de totala lednings- resursema i fred. Kapitel 3 beskriver intervjuundersökning bland 45 ledande en inom forsvarssektom, civila och militärer, rppdelade på fyra personer kategorier: den politiska nivån, - Försvarsmakten, övriga myndigheter inom totalförsvaret, framförallt stöd- myndighetema samt slutligen tjänstemän särskilt vid Försvarsdepartementet men ett par fall andra statliga befattningshavare med nära kontakter med försvaret. En iakttagelse är att problembilden är relativt stabil och likartad hos samtliga fyra kategorier men att de intervjuades målbld, dvs. vilka var LEMO-refonnens viktigaste avsedda mål effekter, änplittrad. Men det är ganska tydligt att en styrande krigsorganisation uppfattas som det

Inledning, sammanfattning och några slutsatser 15

mest prioriterade målet och undvikande särlösningar minst

av som det

prioriterade. Kapitel 4 beskriver hur fyra av LEMOzs viktigaste förändringar kan bedömas olika med avseende på vilket perspektiv man väljer: sammanslagningen av 95 militära myndigheter till en, integrereringen av fyra centrala staber till ett högkvarter under - en chef, ÖB, gemensam omvandlingen av Försvarets Materielverk till Försvarsmaktens uppdragsmyndighet, åtskiljande av brukande och ägande försvarets mark, anläggningar - av och lokaler MAL med Fortifikationsverket som statlig ägartöreträdare. Kapitlet innehåller också rekonstruktion LEMOzs målbild. en av Utifrån målet att göra krigsorganisationen styrande beskrivs hur de övriga målen, eller medlen, samverkar mot detta prioriterade snarare mål. Vidare diskuteras den styrande krigsorganisationen ett begrepp som och hur det kan tolkas som ett hjälpmedel att förstå Försvarsmaktens organisationsproblem. Försvarsmakten förenar två organisationer, nämligen en i fred och i krig. Det är inte helt lätt att göra krigsen organisationen styrande. Ett annat problem tas LEMOsom upp är att reformens förstärkning Försvarsmaktens ledningsorganisation bör av motsvaras av den politiska nivåns styrande förmåga. Kapitel 5 för fram de viktigaste slutsatserna. Bilagan skildrar förhistorien till LEMO inom olika problemområden. Vidare beskrivs de viktigaste beslutade förändringarna.

1.8 LEMO-refonnens

avgränsningar

LEMO:s direktiv beslutades av regeringen den 20 juni 1991. Förre statssekreteraren och generaldirektören Gunnar Nordbeck utsågs till ordförande och rationaliseringschefen Åke Hjalmarsson till huvudsekreterare. Redan ett halvt år senare, i december 1991, lades det forsta

16 Inledning, sammanfattning och några slutsatser

betänkandet fram, Försvarsmaktens ledning, SOU 1991:112, med organisatorisk struktur för försvarets ledning. förslag till en helt ny LEMO-utredningen utarbetade totalt 14 bctänkanden, skrivelser och PM under åren 1991-1993 med förslag i sina huvuddrag godkändes som statsmakterna. LEMO-utredningen initierade också förändringar som av utreddes andra eller mindre starkt kopplades till av men som mer LEMO-arbetet. Det samlade resultatet förändringar inte bara i den var egentliga försvarsmakten utan också i stödmyndighetema och i det civila försvaret liksom i styrningen försvaret i sin helhet, av förändringar i delar sattes i verket under 1994 se bilaga för som stora sammanfattning beslutade förändringar. en av Begreppet LEMO-refomien begränsas ofta inte enbart till det material och de förslag LEMO-utredningen lämnade till regeringen som och blev underlag för regeringsbeslut. Även förändringar i som regeringens styrfonner, t.ex. den programindelningen, betraktas nya vanligen del LEMO-refonnen. Det kan försvaras med att som en av LEMO-utredningen föreslog allmänna principer för program indelningen, den konkreta utformningen skedde inom det s.k. styrprojektet vid men Försvarsdepartementet. LEMO-begreppet används även för att beteckna hela den stora interna omorganisationen högkvarteret och Försvarsmakten i övrigt. av Redan 1992 försvarsmakten i färd med att göra om ledningsvar principerna i riktning mot tydligare befogenheter och en starkare ställning för krigsförbandschefema. Man lyfte fram brigadema, divisionema, tlottiljema etc. intervjuad uttryckte det. LEMOsom en egentligen bara till lägre regional nivå. Det ÖB utredningen går ner var gick till krigsförbandsnivå vid förverkligandet verksamhetssom ner av idén. På liknande sätt kan förändringar inom Försvarets materielverk FMV och Överstyrelsen för civil beredskap ÖCB betraktas som kopplade till LEMO genomförda myndighetema själva. När det men av gällde Försvarets civilförvaltning och Fortifikationsförvaltningen tillsärskilda utredningar för att genomföra LEMO:s förslag sattes Därtill kommer förändringar ligger helt eller huvudsakligen som utanför LEMO-refonnen. En dessa gäller försvarsforskningen, som av

Inledning, sammanfattning och några slutsatser 17

utreddes av en särskild utredare, och som endast i begränsad omfattning behandlades av LEMO. Andra exempel är tillkom sten Totalförsvarets av pliktverk och den nya lagen totalförsvarsplikt, liksom smärre om förändringar nämnder inom Försvarsdepartementets område. av m.m. De tre typerna av strukturförändringar sammanfattas nedan. Skuggade pilar och kursiverad text anger ämnet För detta betänkande.

RIKSDAGEN

Utskottsutlåtanden

t

REGERINGEN LEMO-prop.

Direktiv Regl.brev

U

n

U

Annat föränd- LEMO- Övriga struktur-

ringsarbete i utredningens utredningar

C:

anslutning till betänkanden 1991-95 inom

LEMO och skrivelser område

Fözdeps

U

Myndigheter och andra organisationer inom Försvarsdepartementets område

Diagram 1.1 Tre typer av strukturförändringar UTFÖR skall som utvärdera.

Man kan alltså skilja på LEMO i snäv och bredare mening. Betänkandet utgår i första hand från en snäv och formell avgränsning LEMO, dvs. av de betänkanden och skrivelser som LEMO-utredningen lade fram och som sedan resulterade i propositioner och riksdagsbeslut. I den fortsatta utvärderingen t.ex. av effektema, måste avgränsningen göras bredare eftersom de olika delarna av LEMO-reformen då blir svåra att hålla isär.

18 Inledning, sammanfattning och några slutsatser

Slutligen begreppsfråga. När begreppet LEMO används, en avses inte betydelsen framgår sammanhanget i allmänhet inte enbart om av - LEMO-utredningen utan hela LEMO-refonnen, i bred mening.

l9

2 Dokumenten

2.1 Vad är ett mål

Utgångspunktema är föreställning om värdet av att ha och använda en mål. Samma förutsättning ligger bakom det mål- och resultatstymingstänkande som genomsyrar förvaltningen. Begreppet mål kan avse både prestationer och effekter. Regeringen förväntade sig i direktiven att LEMO-utredningen skulle föreslå en ny ledningsorganisation och en ny myndighetsstruktur inom försvarssektom. - Dessa kan betraktas som utredningens prestationsmål. Detta betänkande handlar dock inte i första hand om de faktiska förändringarna, prestationema, inom LEMO-reforrnen utan om den inriktning, den effekt som dessa förändringar skulle ha. Det sägs exempelvis redan i inledningen till LEMO-utredningens direktiv att den nya myndighetsstrukturen skulle vara rationell och effektiv, vilket är en, låt vara allmän, effektangivelse. Det finns i direktiven ytterligare 15 fomiuleringar, och sedan ytterligare ett stort ca antal målfonnuleringar av liknande slag i efterföljande propositioner. Detta delbetänkandes ämne är dessa inriktningsmål, dvs. mål som på något sätt specificerar den tänkta effekten av de föreslagna förändringarna. Begreppet mål är relativt, eftersom mål en nivå ofta är ett medel för en överordnad nivå. Man brukar därför tala om mål-medel-analys. En sådan vore lättare att göra med en entydig mål-medel-hierarki. Men någon sådan finns inte här vad en person betraktar som ett medel för att nå ett visst mål, visar sig en annan person bedöma helt tvärtom. Betänkandet ger längre fram exempel detta.

20 Dokumenten

Det finns skäl att understryka att begreppet mål i detta sammanhang sällan överensstämmer med den klassiska måldefmitionen, som innebär att man sätter ett mätbart mål och anger tidpunkt för när det skall upp uppfyllas. Endast vissa de mål som här behandlas tillhör denna av kategori, i första hand besparingsmålen. Ytterligare en metodologisk kommentar. Syftet är här att klarlägga statsmaktemas, dvs. riksdagens och regeringens, avsikter med LEMOrefonnen. Ett kollektiv detta slag går inte att i efterhand samla på en av plats och fråga: Vad ert mål med LEMO-refonnen Vad man får var göra är istället att läsa efterlämnade texter och tolka dem, eventuellt kompletterat med intervjuer av personer som var med. Detta kapitel utgår från de fyra stadiema i en typisk statlig förändringsprocess:

Diagram 2.1 Fyra stadier i en målkedja.

Utskottsutlåtande, Direktiv Betänkande Proposition riksdagsbeslut

Dessa stadier är i vissa avseenden förberedande, genom att kedjan fortsätter i ett femte steg, regeringens beslut t.ex. i form av förordningar, regleringsbrev och uppdrag. Målen får i det femte steget en mer verkställande karaktär, t.ex. mål för myndigheter och anslag. l detta delbetänkande koncentrerar vi oss stegen dessförinnan. LEMO-refonnens olika delar visar upp vissa variationer dessa faser. I några fall fortsätter exempelvis utredningsarbetet i vtterligare steg efter riksdagsbehandlingen. I några fall avrapporterar LEMOutredningen endast i form av enklare skrivelser. I detta kapitel beskrivs målen och hur de har utvecklats mellan stegen.

l sou 1995:129 Dokumenten 21

l

2.2 LEMO-direktiven

2.2.1 Bakgrund till direktiven

LEMO-utredningen är en av försvarets tillämpningar av statsförvaltningens allmänna fömyelsearbete. Det senare syftade till en ökning av den offentliga sektorns produktivitet, effektivitet och service, liksom till besparingar.

Fömyelsearbetets huvudinriktning det beskrivs i 199091 :150 som prop. april 1991 var att åstadkomma en effektiv och rationell verksamhet och att skapa en mer ändamålsenlig myndighetsstruktur. - Vidare framhölls att utgångspunkter för dimensionering och strukturering skulle, för det militära försvarets fredsorganisation, krigsorganisationens vara storlek och inriktning samt dess behov, särlösningar skulle undvikas i jämförelse med andra departement och - att arbetet borde utgå från en renodling av ansvars-, kompetens- och befogenhetsfördelningen. Tidsramen för genomförandet åtgärderna den kommande av var försvarsbeslutsperioden, dvs. senast budgetåret 199697. Med tanke på den senare inträffade förändringen budgetåret slutar försvarsperioden av i och med utgången av 1996. I och med dessa punkter egentligen den allmänna inriktningen var av LEMO-refomien klar. En fylligare bakgrund ges i bilaga.

2.2.2 Problembilden i direktiven

LEMO:s direktiv kom i juni 1991. De pekar inte ut de problem som skall lösas, utan man får indirekt sluta sig till dessa utifrån de

22 Dokumenten SOU 1995: 129

forbâttringsmöjligheter som pekas ut. Som motiv för förändringar framhålls den långa tid, 15 år, som förflutit sedan en större extern översyn av försvarsmaktens ledningsorganisation genomfördes samtidigt det säkerhetspolitiska läget och även krigs- och fredsorganisationen som ändrats. Vidare nämns överbefälhavarens och militärbefälhavarnas operativa roller, uppdelningen på olika myndigheter för de olika försvarsgrenarnas ledning, överensstämmelse mellan organisation och rutiner i fred, kriser och krig, de krav ställs med anledning av det nya resultatorienterade - nya som styrsystemet, avgränsningen begreppet försvarsmakten redan i början på - av 1991 föreslog regeringen att t.ex. Försvarets civilförvaltning inte längre skall ingå i försvarsmakten, myndighetsnamnen Överbefälhavaren, Chefen för marinen, - Militärbefälhavaren i Södra Militärområdet som kan orsaka osv. missförstånd genom att de hänför sig både till en myndighet och till en person, dvs. chefen. Utredaren, Gunnar Nordbeck, har i sina synpunkter till UTFÖR framhållit de oklara och befogenhetsförhållandena som ett ansvarsledande problem, orsak till ineffektivitet och till svårigheterna som var att tillämpa resultatstyming och även ledde till budgetöverskridanden. Direktiven talar knappast klarspråk på denna punkt. Medan problemen i direktiven i huvudsak är underförstådda, framgår de viktiga problemen desto klarare i de intervjuer som refereras längre ned i detta betänkande.

2.2.3 LEMO-utredningens förväntade prestationer

Nedan refereras utredningens uppgift som den anges i direktiven. Direktiven förväntade sig att utredningen skulle: redovisa förslag ansvarsfördelning mellan olika - till en uppgifts- och myndigheter inom verksamhetsområdet,

SOU 1995: l29 Dokumenten 23

lämna förslag till uppgifter och organisation för försvarsmaktens ledning i krig på central samt pa högre och lägre regional nivå, lämna förslag till totalförsvarets ledningsorganisation regional nivå, bl.a. behovet av särskilda militärområden och ledningsstrukturen inom funktionen Civil ledning och samordning, överväga vilka uppgifter skall ligga på Överstyrelsen för civil - som beredskap som ansvarig myndighet för funktionen Civil ledning och samordning, lämna förslag överbefälhavarens och försvarsgrenschefemas - om uppgifter och ansvarsfördelning samt de centrala stabemas uppgifter och organisation i fred, lämna förslag benämning på myndigheten Överbefälhavaren och - om vissa andra myndigheter inom försvarsmakten, lämna förslag till rationell och effektiv myndighetsstruktur for ledningsorganisationens fredsverksamhet och stödmyndighetema samt redovisa konsekvenserna av sammantagna besparingar om ca en tredjedel av nuvarande resursanvändning för ledningen i fred. Alla ovanstående punkter utom de två sista gäller enbart direkta prestationer. Först i de två sista punkterna återfinns önskemål om effekter av utredningens förslag, nämligen en rationell och effektiv myndiglietsstruktur samt besparingar på ca en tredjedel av nuvarande resursanvändning i fred. -

2.2.4 Förväntade effekter

Kraven på utredningen kan sammanfattningsvis ordnas under tre rubriker: ny ledningsorganisation, ny myndighetsstruktur, redovisning av konsekvenser av besparingar. - Nedan anges direktivens krav på förväntade effekter utredningens av förslag ordnade under ovannämnda rubriker. Som allmänna mål för

24 Dokumenten

förändringsarbetet att det bör åstadkomma en effektiv och anges rationell verksamhet och undvika särlösningar.

Ny ledningsorganisation

Några de krav ställs på den ledningsorganisationen i av som nya direktiven till LEMO är:

delegering skall eftersträvas, anpassning skall ske till krigsorganisationen, den operativa rollen inom Försvarsmakten skall förstärkas, den skall sin utgångspunkt i övergång till mer resultat- - ta en en orienterad styrning från regeringen samt

minskning inslaget planering samt detalj- och regelstyming. - en av av

Ny myndighetsstruktur

Den myndighetsstrukturen skall rationell och effektiv. Vad nya vara med detta framgår preciserat av direktivens fortsatta text. som avses mer Där bl.a. myndighetsstrukturen skall kännetecknas av följande: anges att att statsmakterna får genomslag för sina intentioner, att behov inom Försvarsdepartementets verksamhetsområde så långt möjligt skall tillgodoses motsvarande sätt som inom stats-

förvaltningen i övrigt, dvs. att särlösningar och dubbleringar av

kompetens skall undvikas,

ansvarsförhållandena samt samverkans lednings- och

att -

rapporteringslinjer är desamma i kris och krig som i fred,

att överbefälhavarens operativa roll skall betonas, ansvarsfördelningen mellan olika myndigheter är klar och tydlig att och

att samverkan och samordning mellan myndigheterna möjliggörs. -

Dokumenten 25

Det kan observeras att en del av dessa punkter lika mycket handlar om bättre styrning som om bättre struktur. Vidare bör lämpligheten utredas av att stärka militärbefälhavarnas ställning i programplaneringsprocessen. Man bör också överväga om de tidigare skälen för att behålla de fyra myndigheterna överbefälhavaren respektive de tre försvarsgrenschefema fortfarande gäller. Å andra sidan bör man utreda om respektive försvarsgren bör utgöra en sammanhållen myndighet. Det bör vidare prövas om ytterligare avgränsningar av försvarsmaktsbegreppet möjliggör en mer rationell struktur. Vill man ha ytterligare specificering av vad som skall känneteckna en rationell och effektiv myndighetsstruktur kan man gå till de förberedande presentationema av direktiven, framförallt i 1991 års kompletteringsproposition. I denna anges att myndighetsstrukturen skulle vara rationell utifrån: den framtida krigsorganisationens behov och inriktning och de krav som övergången till resultatorienterad styrning ställer, samtidigt som dubbelkompetens och särlösningar skall undvikas. -

Besparingar

Besparing är ett viktigt område för LEMO-utredningen. Några allmänna uttalanden är: Den statliga administrationen bör bli föremål for omställning och minskning, särlösningar och dubbleringar av kompetens bör undvikas. - Mer specifikt vill man begränsa ledningsorganens dimensionering genom att organisera fler rörliga ledningsorgan samt andra möjligheter att öka flexibiliteten och uthålligheten i ledningssystemet samt att utredningen skall pröva och redovisa konsekvenserna av samman- tagna besparingar, central, högre regionala och lägre regional nivå, om ca en tredjedel av nuvarande resursanvändning for ledningen i fred.

26 Dokumenten SOU 1995: 129

Besparingsmålet ca en tredjedel specificeras inte ytterligare i direktiven men är tillräckligt precist för att kunna användas som ett effektmål. Utifrån ovanstående målgenomgång kan följande effektmål sammanställas, varvid de delas upp i allmänna och mer specifika,

Allmänna effektmål

Följande mer allmänt hållna effektmål anges: En rationell och effektiv myndighetsstruktur skall åstadkommas. - Klar och tydlig ansvarsfördelning mellan myndigheter skall uppnås. - Regeringen skall få genomslag för sina intentioner. - Samverkan och samordning mellan myndigheterna skall möjliggöras. - Delegering skall eftersträvas. - Dessa effekter är så vaga att de är svåra att utvärdera, i synnerhet om man saknar bra mått för att mäta effektivitetet. Delegering och decentralisering inom myndighet eller organisation är notoriskt svårt en att styra utifrån och mäta utfallet av och har heller inte varit särskilt styrande for LEMO-utredningen.

specificerade effektmål

De mer specificerade effektmålen kan klassas i 4 olika grupper: Resultatorienterad styrning. - Organisationsstrukturen skall styras av övergången till mer resultatorienterad styrning. Undvika särlösningar. - Behov inom Försvarsdepartementets område skall så långt möjligt tillgodoses på motsvarande sätt som inom statsförvaltningen i övrigt.

Dokumenten 27

Krigsorganisarionens styrande roll. - Fredsorganisationen skall anpassas till krigsorganisationen Den framtida krigsorganisalionens behov och inriktning skall vara styrande för organisationsstrukturcn. i Ansvars-, samverkans, lednings- och rapporteringslinjer skall vara desamma i fred, kris och krig. Den operativa rollen inom Försvarsmakten skall förstärkas. Överbefälhavarens operativa roll skall betonas. Besparingar - Konsekvenserna skall redovisas av besparingar på cirka en tredjedel av ledningsresurser i fred.

Direktiven ger utredaren stor frihet

Ovanstående är ett försök systematisera de utgångspunkter LEMOutredningen fick. Direktiven är mycket allmänt hållna när det gäller lörändringamas inriktning. Det saknas i stor utsträckning tydliga, bärande principer. Utredaren har uppenbarligen givits stor frihet att välja sådana principer. Direktivens starka sida är dels de tydliga anvisningar som ges till utredaren om vilka organisatoriska förhållanden skall som utredas, dels konkretionen när det gäller besparingen i ledningsresurserna, som förväntas bli betydande.

2.3 LEMO: betänkanden s

2.3.1 Målen i LEMO:s första betänkande

LEMO:s första betänkande, Försvarsmaktens ledning SOU 1991:112 tar ett kraftfullt grepp över hela försvarsmakten och stödmyndighetema och anger principer för utformningen av stymingsformer och organisationsstruktur. Man kan säga att detta första betänkande fyller ut

28 Dokumenten SOU 1995: 129

den allvarligaste bristen i direktiven, nämligen bristen på helhetssyn och tydliga bärande principer. Nedan följer i citatform de viktigaste principerna eller målcn i betänkandets inledande sammanfattning.

Styrningsprinciper

Tiden är inne att konsekvent styra försvarets fredsverksamhet i - nu krigsförbandstermer och att sätta krigsförbandschefema och krigsförbanden i centrum for verksamheten i fred. Regeringen bör försvarsmakten i uppdrag att vidmakthålla och - ge utveckla krigsorganisation i stort i olika tidsperspektiv. en Försvarsmaktens behov produktion och stödverksamhet från de - av myndigheterna i huvudprogram 5 bör styras med gemensamma uppdrag från försvarsmakten dvs. de s.k. stödmyndighetema.

Struktu rprinciper

Den krigsorganiserade försvarsmakten bör utgöra en sammanhållen myndighet. Utredningen föreslår att den egentliga försvarsmakten även i fred sammanhållen myndighet. skall vara en ... ansvaret för försvarsmaktens beredskap och uthållighet skall vara samlat på en hand. Den organisatoriska indelningen högkvarteret under - av Överbefälhavaren i huvudavdelningar innebär att befattningar motsvarande de nuvarande försvarsgrenschefema inte återfinns på nivån närmast under överbefälhavaren. ... huvudprogram 5-myndighetemas verksamhet kommer att delas in i sådan som måste ingå i den snävare avgränsade försvarsmakten, sådan för försvarsmakten bör utföras av särskild som myndighet och sådan kan tillgodoses av andra myndigheter och som företag.

Dokumenten 29

Besparing

... en tredjedel av nuvarande resursanvändning för ledning i fred har i betänkandet beräknats motsvara ca 750 årsarbetskrafter eller ca 500 milj. kr per år.

Kompletterande kriterier

Utöver ovanstående återfanns principer för högre respektive lägre regional ledning i fred, som här t.v. förbigås. Ovanstående målformuleringar eller snarare principer för styrning och organisation, återfinns, som nämnts ovan, i betänkandets sammanfattning och kan därför betraktas prioriterade. Även i texten i övrigt. som finns principtörklaringar av olika slag. En del är uttolkningar av ovanstående principer, exempelvis: Det är olämpligt att en avvägning mellan krigsduglighet och utveckling sker redan på försvarsgrensnivå, dvs. innan underlaget når försvarsmaktens högsta ledning, vilket motiveringarna till är en av principen att försvarsgrenschefsfunktionerna inte bör finnas närmast under ÖB.

Gränsdragningen till stödmyndighetema följande kriterier: styrs av Det kan finnas viss produktion som är så nära förknippad med krigsförbandens krigsduglighet och beredskap att den bör ingå även i en snävare avgränsad försvarsmakL---Försvarsmaktens chef och ledning skall koncentrera sig på att leda det som är väsentligt för krigsförbandens krigsduglighet och beredskap.

30 Dokumenten SOU 1995: 129

2.3.2 Målen i övriga betänkanden

LEMO:s första betänkande var mer konceptuellt än de följande. Huvudämnet för flertalet av de följande betänkandena och skrivelsema var att tillämpa de kriterier som redovisats ovan vid bestämmandet av om stödverksamheten ifråga skulle föras i Försvarsmakten, skötas i myndighetsfonn under Försvarsdepartementet eller övertas av andra myndigheter och företag. Inslaget av principiella målfonnuleringar i flertalet av de följande rapporterna gäller frågor som är specifika för respektive verksamheter, dvs. Försvarsmaktens hälso- och sjukvård, SOU 1992:101, Administrativt stöd till Försvarsmakten SOU 1992:105, Försvarets högskolor SOU 1993:42, och skrivelsema om bolagisering av Försvarets datacenter 1992-09-28 och mediecenter 1992-1 l-30. En översikt ges i skrivelsen om Styrning, kontroll och ledning av Förvarsmakten l992-l2-01, som framförallt innehåller en konkretisering av styrningen av Försvarsmakten och högkvarterets organisation. Ett par rapporter innehåller principiellt intressanta förslag till utformning av den ekonomiska styrningen från regeringen. Det gäller betänkandet om fastighetsförvaltningen SOU 1992:85 och LEMO:s skrivelse om materielförsörjningen 1993-10-21. l-lâr återfinns ambitiösa skisser på hur FortV respektive FMV bör styras med ekonomiska nyckeltal och indikatorer och i FortV:s fall avkastningskrav. Ett liknande angreppssätt finns även i rapporten om försvarets verkstäder 1993-06-02, även om styrningen i detta fall gäller internt inom Försvarsmakten. När det gäller målbilden avviker de två betänkandena om det civila försvaret Civilbefälhavama, SOU 1992: 106 och Ansvars- och uppgiftsfördelning inom det civila försvaret, SOU 1993:95 från de övriga genom att det civila försvarets styrning och uppbyggnad följer andra principer än det militära. Det civila försvarets organisering bygger på den s.k. ansvarsprincipen innebärande att den som har ansvar för en samhällsverksamhet i fred har motsvarande ansvar i krig och krigsfara, om verksamheten då skall fortgå, liksom för att erforderliga beredskaps-

Dokumenten 31

åtgärder vidtas. LEMO-utredningcn definierar bland annat begreppet det civila försvaret och en genomgång görs av funktionerna, dvs. indelningen av viktiga samhällsfunktioner av betydelse för totalförsvaret. l sammanhanget bör också påpekas att LEMO:s uppdrag avseende det civila försvaret begränsat, vilket utvecklas i detalj i var SOU 1993:95. Principiella av generell natur förs, slutligen, även i resonemang LEMO:s skrivelse 1993-10-19 om Vissa begrepp och definitioner, bland annat när det gäller Försvarsmaktens föreskriftsrätt gentemot andra myndigheter i krigsfrågor.

2.3.3 Utredarens kommentarer till målen

Utredaren, Gunnar Nordbeck, pekade vid ett föredrag mars 1995 på

fyra huvudmål för LEMO: klarare ansvars- och befogenhetsfördelning för att möjliggöra resultatstyming, bättre planerings- och beslutsprocess, bl.a. genom att de operativa chefemas roll förstärks, anpassning till krigsorganisationen Krigsförbanden i centrum, besparingar i ledningsorganisationen om cirka 30 procent. - Detta kan uppfattas som utredarens syn vad direktiven krävde av honom. Någon prioritering av de fyra huvudmålen anges inte. Men enligt de synpunkter, Gunnar Nordbeck har lämnat till UTFÖR, som anser han att en klarare ansvars- och befogenhetsfördelning tillsammans med besparingskravet särskilt prioriterade mål. Han uppfattar var principen om den styrande krigsorganisationen mer som ett sätt att skapa en klarare fördelning.

32 Dokumenten SOU 1995: 129

2.3.4 Bedömning av utredningens målprioritering

Det primära syftet med direktivens målforrnuleringar är att styra utredningsarbetet. Vissa dem intervjuats se följande kapitel av som utgår kanske från direktivens mål som svar på frågan om vad som var LEMO:s prioriterade mål. Den målbild hela LEMO-refonnen som strävar mot får dock beskrivas som en kombination av direktivens och det efterföljande betänkandenas och beslutsfattandets mål vi återkommer nedan till propositioner och utskottsutlåtanden. I den mån dessa målbilder strider mot varandra, kan det uppstå problem. Någon sådan motstridighet mellan direktiven och LEMO-utredningens mål går inte att även utredningens målformuleringar är mer preciserade se, om och delvis lägger andra tyngdpunkter än direktiven. Det är dock rimligt att utredningen fyller direktivens allmänna med ett konkretare ram innehåll. Utredaren själv att inriktningen mot en styrande krigsmenar organisationen inte det primära målet i direktiven. Som en var kommentar till detta kan framhållas att krigsorganisationens styrande roll däremot gör ett dominerande intryck studerar texten i om man LEMO:s första betänkande. Utredaren verkar föra fram detta mål i förgrunden på ett starkare sätt än direktiven. Denna inriktning fullföljs sedan i 199192:102 som mycket starkt betonar att mål och krav prop. relateras till krigsförbanden osv. Ett sätt att förverkliga krigsorganisationens styrande roll, eller åtminstone Försvarsmaktens styrande roll, är uppdragsstymingen från Försvarsmakten mot de s.k. stödmyndighetema, Inte heller uppdragsframträdande roll i LEMO:s direktiv det nämns tänkandet spelar samma i LEMO:s första betänkande. Och det kom i själva verket inte alls som att användas ett viktigt instrument, kanske det viktigaste, för som gränsdragningama mellan försvarsmakten och stödmyndighetema, såväl i LEMO:s betänkanden som sedan i propositionema. Man kan alltså konstatera att utredaren på två tydliga punkter, när det gäller både krigsorganisationens styrande roll och uppdrags-

Dokumenten 33

tänkandet, delvis annorlunda prioritering än direktiven, dock gör en givetvis inom deras allmänna ram. Gunnar Nordbeck framhåller i sina synpunkter även att den andra punkten, bättre planerings- och beslutsprocess, innebärande bättre beslutsunderlag, bör finnas med bland prioriterade mål. Detta krav finns dock inte explicit med i direktiven men kan, om man vill, lätt inrymmas under dess krav på övergång till resultatorienterad styrning, vilket mellan myndighet och politisk nivå. innebär en förbättrad dialog

2.4 Propositioner

Jag övergår till att studera målfonnuleringar i propositionerna om nu LEMO:s förslag. Alla propositioner innehåller inte principiella uttalanden styrning och struktur och besparingsmålen är sällan om distinkta. Som exempel på refonner utan särskilt ingående målprecisering i propositionen kan nämnas förändringen av relationerna mellan Försvarsmakten och Försvarets materielverk. Detta avfärdas kort och principfattigt i budgetpropositionen 199394 med att FMV:s verksamhet skall finansieras med avgifter och att de resurser som tidigare disponerades av verket i allt väsentligt skulle komma att disponeras av Försvarsmakten. Andra propositioner är mer utförliga. Ett par av de viktigaste skall nedan refereras. Denna rapport fokuserar på målen och refererar därför inte de konkreta förslag som läggs fram annat än i de fall detta är nödvändigt lör att förstå målen. När det gäller förslagen i övrigt hänvisas läsaren till en översikt i slutet av bilaga.

34 Dokumenten SOU 1995: 129

2.4.1 Proposition om Försvarsmaktens ledning

Proposition 199192: 102 januari 1992 bygger på LEMO-utredningens första betänkande, Försvarsmaktens ledning. Frågan om högom kvarterets organisation behandlas inte i denna proposition. Tyngdpunkten i propositionen ligger på att beskriva hur styrningen skall utformas när 95 tidigare myndigheter fors samman till en enda. Detta är naturligt med tanke på att statsmakterna nu inte längre kan styra de 95 direkt utan överlåter det till den nya myndighetens chef, överbefälhavaren. Statsmaktema, dvs. regering och riksdag, skall, enligt propositionen, styra Försvarsmaktens verksamhet i fred genom att mål och krav relateras till krigsforbanden. Ansvar bör kunna utkrävas för de resultat som nås. Regeringen bör ge Försvarsmakten i uppdrag att utveckla och vidmakthålla en krigsorganisation i olika tidsperspektiv, angivande de viktigare krigsförbandens kvantitet och kvalitet. Regeringen kan således sägas beställa en viss krigsorganisation av myndigheten Försvarsmakten. Det är angeläget, framhålls det i propositionen, att det i Försvarsdepartementet finns resurser och kompetens i tillräcklig utsträckning for styrning och uppföljning av verksamheten inom Försvarsmakten. Relationema till stödmyndighetema beskrivs med att Försvarsmaktens behov av produktion och stödverksamhet från de gemensamma myndigheterna bör styras med uppdrag från myndigheten Försvarsmakten. När det gäller struktur och ansvarsfördelning är propositionen relativt allmänt hållen eftersom regeringen inte beredd att nu ta var ställning till den närmare organisatoriska indelningen av högkvarteret. Av intervjuerna framgår att frågan om försvarsgrenschefemas ställning hade visat sig vara en konfliktfråga. Regeringen instämmer dock med de mål i betänkandet som handlar om behovet av en sammanhållen myndighet och om en chef med odelat ansvar. Vidare framhålls att förändringar i lydnads- och ansvarsförhållanden bör undvikas i den svåra situation då övergång till krigsorganisation måste ske, dvs. ytterligare en formulering av kravet på likhet mellan krigs- och freds-

SOU 1995: 129 Dokumenten 35

organisation. Ansvarsfördelningen inom försvarsmakten bör, sägs det, präglas av kontinuitet, militäromraden och civilomrâden skall ha geografiska gränser son1 sammanfaller Antalet områden skulle tre, vara i enlighet med utredningens förslag.

Om besparing säger propositionen bland annat: De resurser som frigörs inom för rationaliseringen bör i första - ramen hand disponeras av myndigheterna för åtgärder kan öka som myndigheternas redovisningsstandard och ekonomiadministrativa kompetens. l syfte att åstadkomma en begränsning av resursanvändningen i fred, bör varje försvarsområdesstabs resurser begränsas till de uppgifter som oundgängligen behöver utföras. Detta innebär att försvarsområdesstabemas omfattning kan variera starkt.

2.4.2 Försvarsdepartementets styrprojekt

Inom Försvarsdepartementet inleddes under 1992, mitt under sommaren LEMO-arbetet, det s.k. styrprojektet i syfte att utveckla regeringens styrning av Försvarsmakten. Det allmänna intrycket är att arbetet i styrprojektet starkt präglades av en principskiss från utredaren, visas som på nästa sida. Under hösten 1992 pågick sedan arbete i departementet i nära kontakt med LEMO-utredningens utarbetande högkvarterets av organisation. Under och februari 1993 utfonnades allmänna riktlinjer och en ny anslagsstruktur. Förslaget till anslagsstruktur lades ny fram först i och med budgetpropositionen i januari 1994. Den resulterade i 14 program 15 om man räknar med utlandsstyrkan istället för de tidigare huvudprogrammen 1-4 som innehöll 13 olika anslag.

36 Dokumenten

2.4.3 Proposition om högkvarterets organisation

På grundval av LEMOzs förslag i skrivelse från december 1992 lade regeringen i februari 1993 fram propositionen om högkvarterets nya organisation prop. 1992932100. När det gäller struktur och ansvarsfördelning upprepas kraven att ansvarsförhållandena skall bli klarare än vad de är för närvarande, att ledningen skall bli effektivare i ett antal avseenden och att lednings- och ansvarslörhållande skall bli likartade i fred och i krig. Det understryks

Säkerhets- och försvars- Fleråriga försvarsbeslut politiska mål

Försvarets uppgifter

Förordning i operativa termer å Krigsorganisation, produkt Försvarets som skall åstadkommas sammansättning och fönnåga i andra tidsperspektiv, uppdrag delprogramnivå

U

Produktion

Utbilda Produktions- Bl.a.: Anskaffa Beslutsunderlag personal apparat

Diagram 2.2 Mål-medel-kedjan i slyr- och planeringssystemet efter en skiss av Gunnar Nordbeck 1992.

Dokumenten 37

särskilt att det är nödvändigt att Försvarsmaktens chef, överbefålhavaren, tillförsäkras reella möjligheter att göra centrala avvägningar. Bakgrunden till detta är de motsättningar som kommit fram under utrednings- och propositionsarbetet om försvarsgrenschefemas ställning. Slutresultatet blev att de tre funktionerna bibehölls på nivån direkt under myndighetschefen, en avvikelse från det första LEMO-betänkandet. Redan här gjordes betydelsefull förändring av en principen om en klarare styrning, vilket kommer att belysas senare av UTFÖR. Tyngdpunkten i denna proposition ligger på styrningsformerna. Såväl kanslihusets generella arbete med budgetstymingen det speciella som styrprojektet vid Försvarsdepartementet har påverkat utfonnningen.

Det ställs ett allmänt krav på effektivitet: Ledningen skall bli effektivare när det gäller avvägningar, produktion, organisation och ekonomi. Vad gäller prioriteringen krigsorganisatianen sägs följande: av Ett av syftena med att bilda sammanhållen försvarsmakts- - en myndighet är att stärka den operativa funktionens inflytande i fred. Regeringens styrning bör ske i utformas så att de - program som avspeglar krigsorganisationen. Man önskar en sammanhängande kedja, från styrning till återredovisning, kedja torde ha underlättats att försvarsmakten en som av nu bildar ett sammanhängande helt: Regeringens krav skärps ifråga om återredovisning och analys av de resultat som uppnås. Det är viktigt att uppdragskedjan hänger ihop hela vägen från stats- makterna till lokal nivå och tillbaka. Kraven bör anges på ett sätt som går att omvandla till styrsignaler till lägsta nivå och som därefter kan användas vid återrapporteringen hela vägen genom systemet till regeringen igen. Den starkaste tyngdpunkten i dessa riktlinjer läggs dock handlingsfriheten för myndigheten: Myndigheterna får ökat ansvar för hur verksamheten bedrivs. -

38 Dokumenten SOU 1995: 129

Verksamhetsmålen för Försvarsmakten bör formuleras i långsiktiga mål. Regeringens styrning bör tydlig utan att Försvarsmaktens - vara handlingsfrihet och förmåga begränsas genom onödig detaljstyming. Resultatkraven måste ändamålsenliga och rimliga, resultatkraven - vara måste fonnuleras så att de beaktar Försvarsmaktens befogenheter samt det faktiska handlingsutrymmet med hänsyn till lagstiftning och föreskrifter. Medelstörbrukningen kopplad till uppdragen med handlings- - bör vara frihet för myndigheten mot mål- och resultatstymingen. som svarar Regeringens styrning bör formuleras så att erforderlig delegering kan ske för att flexibilitet och handlingsfrihet i genomförandet skall kunna föras över till lokal nivå.

Besparingseffekten sammanslagningen av de fyra stabema anges till av cirka 250 årsarbetskrafter, vilket motsvarar en reducering med ca 30%. Det framhålls att alla möjligheter till samordning inom högkvarteret funktioner måste utnyttjas och att endast av gemensamma uppgifter uppenbar stabs- eller ledningskaraktär bör ingå i högav kvarteret.

2.4.4 Övriga propositioner

Ett mindre antal av de övriga propositionema i LEMO-reformen

innehåller målformuleringar, framförallt propositionema 199293 7 om

fastighetsförvaltning och 1992932100 om Försvarets civilförvaltning

FCF samt liälso- och sjuk-vården. När det gäller fastighetsförvaltningen kan man säga att en stymingsaspekt har fått den största tyngden, nämligen nödvändigheten att använda kapitalkostnadema som ett stymingsinstrument vilket i sin tur leder fram till kravet på åtskillnad av ägande och brukande. Detta är ett mål såväl i LEMO:s betänkande som i propositionen. Kapitalkostnadsredovisningen förutsättning för delegering till anges som en

SOU 1995: 129 Dokumenten 39

krigsförbandschefer och för att jämförbarhet skall nås med det övriga samhällets fastighetsförvaltning. Målet att undvika särlösningar får därmed också relevans, vilket också betonas av att LEMO:s betänkande helt följer de intentioner tidigare lagts fast i den statliga fastighetssom politiken. När det gäller avvecklingen Försvarets civilförvaltning föreslår av propositionen liksom betänkandet från LEMO att Försvarsmakten skall ha andra myndigheter när det gäller ekonomi- och samma ansvar som personaladministrativa system, vilket överensstämmer med målet att undvika särlösningar. Däremot anses inte myndigheten behöva bedriva denna verksamhet i regi vilket LEMO utgått ifrån. I detta fall egen blev det RRV tog hand om funktionen, även om ansvaret ligger som hos Försvarsmakten. För ett antal andra FCF-funktioner valdes liknande lösningar, dvs. ansvaret lades hos Försvarsmakten och själva verksamheten lades i flertalet fall andra myndigheter, inom eller utanför Försvarsdepartementets område. l något fall fördes verksamheten i Försvarsmakten. Det mål som dominerande i propositionen om Försvarsmaktens hälso- och sjukvård att krigssjukvården redan i fred bör beaktas i var den operativa planeringen. Uppgiften att leda sjukvårdsfunktionen fördes därför i Försvarsmakten. Viss produktion lades också i Försvarsmakten. Även besparingsmålet verksamt här med en av var LEMO föreslagen avveckling 45 årsarbetskrafter. Propositionens förslag innebär dock minskning av de omedelbara besparingsen möjlighetema till betydligt mindre än hälften.

2.4.5 Kvantitativa besparingar i betänkanden och

propositioner

Av LEMOzs första betänkande framgår att kostnaderna för ledning i fred 199192 cirka 1500 miljoner kronor per år 2 500 årsarbetare. var Enligt LEMO:s direktiv skulle de skäras ned med en tredjedel, alltså 500 miljoner kronor. Det första betänkandet specificerar besparingarna

40 Dokumenten SOU 1995: 129

på olika nivåer av ledningsorganisationcn, vilket sedan summeras till 475 miljoner kronor, alltså rätt nära de önskade 500 miljoner kronorna. Regeringen uttalar att besparingseffekten av LEMO:s första

betänkande om det genomförs i huvudsak är i den omfattning som

utredningen bedömer prop. 1991921102. Det är med andra 0rd lite oklart hur stort besparingsmålet En del av denna besparing preciseras av regeringen i 1993 års

budgetproposition. Där anges som nämnts ovan att enbart ned-

läggningen av de fyra centrala stabema i samband med bildandet av det sammanhållna högkvarteret leder till besparing cirka 250 en årsarbetskrafter, motsvarande en reducering med ca 30 %. Besparingen i kronor räknat av denna del av refonnen anges i LEMOzs första betänkande till cirka 200 miljoner kronor. LEMO:s övriga förslag leder också till vissa besparingar: Förändringar i försvarets sjukvård l8 milj. kr - FCF-refonnen 8 milj. kr - Civilbefälhavarförändringen l milj. kr - Dessa besparingar kan inte betraktas som explicita besparingsmål, uttalade av regeringen. Däremot nämner respektive propositioner att LEMO-utredningen bedömer besparingarna vara ungefär dessa om LEMO:s förslag genomförs. I LEMO i bred mening ingår, mer eller mindre, även tre andra besparingar: LEMO-utredningen anger ytterligare tänkbar besparing på - en 100-150 årsarbetskrafter efter förändringen av fastighetsförvaltningen, en summa som sedan inte refereras i propositionen. LEMO-utredaren har ingått en överenskommelse med general- direktören för FMV, vilken refereras i LEMO:s skrivelse om FMV, 1993-10-21 innebärande att verket åtog sig att effektivisera verksamheten med 25 procent fram till den 30 juni 1996. Detta innebär att kostnaderna skall sänkas med 300 milj. kr. Av LEMO-betänkandet det civila försvaret framgår att ÖCB - om avsåg att genomföra ett besparingsprogram totalt omfattade 10 som miljoner kronor under perioden 1993-budgetåret 199495 med förändringar som LEMO ansåg vara lämpliga. Besparingen innebar

Dokumenten 41

även personalinskränkningar och beräknas ha motsvarat 15 procent av den interna administrationens resurser. LEMO-refonnema i bred mening avsågs, summerar dem, leda om man till besparingar på omkring 800 milj. kr. Till detta kan man lägga förhoppningama om en ansenlig besparing i fastighetsförvaltningen som dock inte angivits i kronor. Dessa besparingsresultat specificeras inte i sin helhet i LEMO-propositionema annat än därigenom att den nya ledningsorganisationen resulterar i en besparing på i huvudsak 475 miljoner kronor. Detta är något mindre än den i LEMO:s direktiv tänkta reduceringen motsvarande cirka 500 miljoner kronor eller en tredjedel av ledningsresursema i fred.

2.5 Utskottsutlåtanden

Nedan refereras bara de delar av utskottsutlåtanden som innebär tillägg eller förändringar av målfomluleringar från propositioncma.

2.5.1 1992

I Försvarsutskottets utlåtande l99192:FöU12 behandlas den s.k. totalförsvarspropositionen prop. 1991921102 refererats ovan. De mål som som utskottet för fram, utöver instämmanden i regeringens forslag, är bland annat: vikten av att omstruktureringar inom försvarsmakten genomförs med stort hänsynstagande till dem som blir övertaliga, försvarsutskottet bör ges ett vidgat verksamhetsområde genom att ut- skottet engagerar sig i en regelbunden och systematisk kontroll och uppföljning av genomförandet riksdagsbeslut försvaret och av av om systemplaneringen på viktiga områden,

42 Dokumenten SOU 1995: 129

utskottets insyn skall inte minska regeringens förstahandsansvar för uppföljning och kontroll eller Försvarsdepartementets behov resurser av för ändamålet, målstyming bör tillämpas på försvarsområdet, slopandet av myndighetsbegreppet för militära fredsförband förutsätts inte medföra att förändringar grundorganisation genomförs utan av riksdagens medverkan, vilka är viktiga för riksdagen att ta ställning till även utifrån regional- och arbetsmarknadsmässiga utgångspunkter. Frågan om riksdagens medverkan i stymingen Försvarsmakten är av huvudämnet för flertalet formuleringar inte minst vid förändringar ovan, i grundorganisationen som uppenbarligen är en mycket central fråga för utskottet eftersom den återkommer även i 1994 års yttrande över budgetpropositionen. Utskottet föreslår då att en beredning sådana av förändringar sker i form särskilda parlamentariska kommittéer. av Vad beträffar indelningen i militärområdcn framför utskottet 1992 att den bör vara sådan att kraven på god samordning och fullgod ledningssäkerhet tillgodoses. - Utskottet framför även sarnverkansfrågoma mellan det militära och det civila försvaret, bland annat på den högre regionala nivån militärområdena som en för riksdagen intressant fråga.

2.5.2 1993

I 199293:FöU9 yttrar sig försvarsutskottet över propositionen om styrningen av Försvarsmakten och högkvarterets organisation. Man instämmer men framhåller att övergången till ett enda anslag ändå kommer att medge goda möjligheter till insyn, styrning och uppföljning från riksdagens sida av verksamheten inom Försvarsmakten.

SOU 1995:l 29 Dokumenten 43

2.5.3 Kommentarer till utskottsutlâtandena

Både i yttrandet från 1992 och 1993 lägger utskottet tyngdpunkten vid riksdagens roll i stymingcn. Däremot har man inga invändningar eller andra tyngre avvikande synpunkter på styrningen eller organisationen i övrigt.

Bedömning av målkedjan

2.6.1 Hur har målen utvecklats

Ovan har en målkedja skildrats, från direktiv via betänkanden fram till propositioner och utskottsutlâtanden. Ett allmänt intryck är ett överflöd av målfonnuleringar. Denna mångfald kan också förklara den spridning bland de intervjuade som redovisas i nästa kapitel om vad LEMO:s viktigaste mål var, bland annat beroende på att de intervjuade kan fästa avseende vid olika delar av denna målkedja. För att skapa större klarhet föreslås nedan en fokusering på fem huvudmål. Denna sortering utgår ifrån vilken vikt man fäster vid olika delar av målkedjan och vilka delar som kan bedömas vara centrala för LEMO-refonnen. Utskottsutlåtandcns inriktning har redan berörts med sin koncentration på riksdagens egen roll. Eftersom LEMO-rcfonnen inte innebär någon väsentlig förändring av riksdagens ställning i styrningen av Försvarsmakten koncentreras betänkandet på de tre första länkarna av mälkedjan. Den ställning som målfonnuleringama har i propositionen skiljer sig från direktiven och betänkandena följande sätt. Direktivens mål avser i första hand att styra själva utredningsarbetet. Betänkandenas mål ger innehåll och riktning hela förändringsprocessen. Propositionemas målskrivningar präglas av att de är auktoritativa beslutsdokument. Detta förklarar att vagheten ökar i kontrast till betänkandenas mycket klara kalkyler när det gäller besparingsmålen. Det förklarar också att

44 Dokumenten SOU 1995: 129

propositionema på ett par punkter inte kan bibehålla de principiellt renodlade lösningarna från betänkandena. Den fråga som har principiellt störst vikt är försvarsgrenschefemas ställning som i utredningens första betänkande motiverades på ett principiellt plan behovet av en avvägning på högsta nivå som inte bygger på försvarsgrensindelningen. l LEMO:s skrivelse om högkvarterets organisation i december 1992 justeras inte den principiella målsättningen, istället för att tala en huvudavdelning för men om forbandsproduktionsledning i det första betänkandet från l99l, talar LEMO:s skrivelse från 1992 om att den verkställande ledningen av produktionen behöver delegeras till några centrala produktionsledare inom högkvarteret. l propositionen markeras därefter att de centrala produktionsledarna skall vara försvarsgrenamas främsta företrädare i Försvarsmakten och att de skall lyda direkt under myndighetschefen ÖB. I stort sett har målen behållits oförändrade den praktiska men organisationslösningen har förändrats. Detta visar till en del på svagheten i att tala i måltermer. De hålls på ett mer principiellt plan och blir därför inte i detalj styrande för de konkreta förslagen. Gunnar Nordbeck påpekar i sina synpunkter till UTFÖR att han aldrig uppfattade undvikande av särlösningar som ett mål i sig, snarare som ett medel att uppnå besparingar. Det är alltså inte en tillfällighet att målet undvika särlösningar prioritering däremot saknas i hans egen nämns det som ett av flera mål i LEMO:s första betänkande. Att detta mål ändå kan övervägas som ett prioriterat mål bygger dels på att det är tydligt uttalat såväl i direktiven som i vissa av propositionema, framförallt om fastighetsförvaltningen men även vid avvecklingen av Försvarets civilförvaltning. Särlösningsargumentets tyngd i övervägandena om fastighetsfrâgoma framgår av ett inlägg från finansutskottet mitt under LEMO:s arbete. Riksdagens ñnansutskott ville understryka det angelägna i att en nära samordning sker i det fortsatta utredningsarbete mellan LEMO och den nyligen beslutade kommittén för ombildning av Byggnadsstyrelscn mm. 199192:FöUl2, våren 1992. Man kan anta att syftet med denna samordning att bidra till genomslaget av den generella statliga var

SOU 1995: 129 Dokumenten 45

fastighetspolitiken även på försvarets område, dvs. ett uttryck för principen om att undvika särlösningar.

2.6.2 LEMO:s huvudmål

Syftet är nu att sortera fram de viktigaste målen ur katalogema ovan. Behovet ett urval bottnar i att UTFÖR:s syfte är utvärdering och en av sådan underlättas det finns klar målprioritering. Ett problem i om en detta urval, som framkommit i detta kapitel, är att LEMO:s mål kan tolkas på minst fyra olika sätt: direktivens mål - LEMO-utredningens mål propositionemas mål riksdagens mål, i första hand utifrån utskottsutlåtandena. - Den samtidigt både mest auktoritativa och mest utförliga målbeskrivningen går att hämta propositionstextema, som sedan utskottet ur i huvudsak instämmer Utpekandet av LEMO:s huvudmål bygger på beslutsprocessen i sin helhet med tyngdpunkten på direktiven och propositionema. Andra kriterier för detta urval är: Målen skall avse effekter. - Målen skall så långt möjligt vara oberoende av varandra, dvs. man skall kunna bedriva en meningsfull förändring om ett eller flera av målen tas bort. Målen skall vara specificerade i någon mening för att bli uppföljningsbara, dvs. helst mätbara. Följande fem mål har valts: Resultatorientera statsmakternas styrning av försvaret I detta mål ingår ett bättre underlag i dialogen mellan försvarsmakt och departement. Eftersträva tydliga ägar-, uppdragsgivar- och utfärarroller Direktivens allmänna formel är att ansvarsfördelningen mellan myndigheterna bör vara klar och tydlig. Det första LEMO-

46 Dokumenten

betänkandet talar om att Försvarsmakten bör styra stödmyndighetema med uppdrag, vilket också läggs fast i 1992 års budgetproposition. Undvik särlösningar Behov inom Försvarsdepartementets verksamhetsområde skall så långt möjligt tillgodoses på motsvarande sätt som inom statsförvaltningen i övrigt. Detta har framförallt tillämpats inom stymingens utformning gentemot Försvarsmakten, liksom i ordnandet av fastighetsförvaltningen och det administrativa stödet avveckling av FCF. Gör krigsorganisationens krav styrande Detta är en sammanfattande tolkning av ett antal olika uttalanden i direktiven. Direktiven önskade att utredningen skulle utforma ett förslag till Försvarsmaktens ledningsorganisation ikrig samt en till denna krigsorganisation anpassad fredsorganisationsstruktur. Vidare skulle överbefälhavarens operativa roll betonas och militärbefälhavarnas ställning i programplaneringsprocessen stärkas. Vidare leder denna princip till en integration av försvarsgrenschefema i högkvarteret, till avskaffande av huvudprogrammen l-4 samt bidrar till argumentationen för sammanförandet av 95 militära myndigheter till en enda myndighet, Försvarsmakten, såsom en anpassning till krigsorganisationen. En användning av den styrande krigsorganisationens princip är slutligen att den styr vad som bör ingå i försvarsmakten och inte. En konsekvensbedömning av besparingar skall göras omfattande cirka en tredjedel av nuvarande dvs. förmodligen 199192 års resursanvändning för ledning i fred. Även detta mål är delvis ett uttryck för krigsorganisationens styrande roll genom att fredsorganisationen måste anpassas till en krympande krigsorganisation.

Ett sjätte mål framskymtar i LEMO-direktiven, nämligen underlättandet av samordning mellan den militära och den civila delen av försvaret. Detta mål har framförallt påverkat den geografiska indelningen men har inte varit så centralt att det motiverar beteckning som huvudmål.

SOU 1995: 129 Dokumenten 47 Därmed har et underlag skapats för en bedömning av dcn inbördes prioritcringen av dessa mäl, vilket sker i följande kapilcl.

3 Intervjuer

3.1 Om intervj uundersökningen

Under perioden juni-augusti 1995 har 45 ledande personer inom försvarssektom intervjuats från i huvudsak fyra olika grupper: 7 politiker, vari inkluderas statsråd, riksdagsman, statssekreterare, - 13 chefspersoner personer inom general- och överstegradema och motsv inom Försvarsmakten, 14 chefspersoner civila såväl som militärer inom övriga myndigheter inom totalförsvaret, dvs. framförallt stödmyndigheter till Försvarsmakten men också centrala myndigheter inom det civila försvaret, ll huvudsakligen departementstjänstemän civila såväl som militärer, men också tjänstemän vid utskott och myndighet utanför Försvarsmakten men med starka beröringspunkter till försvaret, dvs. totalt 45 intervjuade.

I antalen ovan ingår också några intervjuade som tidigare hade befattningar av vital betydelse för LEMO-arbetet men som nu är pensionärer eller har andra anställningar. Intervjuerna gick till på det sättet att de intervjuade i förväg fick en skriftlig rapport som innehöll delar av det som presenteras i bilaga till

denna rapport samt en beskrivning LEMO:s fem huvudmål se ovan.

av Varje intervju, som genomförts huvudsakligen av utredningens sekretariat, varade i l-l,5 timme. Den intervjuade ombads kommentera bakgrundsskildringen och målen del andra frågor i samband samt en med LEMO-arbetet.

50 Intervjuer

3.2 Vilka problem skulle LEMO-reforrren

lösa

Politiker

Av intervjuerna med politikerna framgår önskemålet effektiv och om en ändamålsenlig struktur framförallt när det gällde stödmyndigheema och deras förhållande till Försvarsmakten hade försökt Hera gånger - man tidigare utan att lyckas. I övrigt uppehåller sig de intervjuade politikerna sig framförallt vid styrningsproblematiken generellt. Man talar om svårigheten att hålla ramar och att mäta resultat. Någon talar om FPE försvarets dåvarande planeringssystem som ett system på Den komplikation papper. som försvarsgrensindelningen innebar kommenteras: anslagsindelningen försvarsgrensvis hade fått cememterande - en inverkan, försvarets verklighetsbild fonnades inte gemensamt utan i huvudsak försvarsgrensvis, rivaliteten mellan försvarsgrenama störning, det blev stel - var en en medelstilldelning.

I övrigt framhölls behovet besparingar, bland annat i den av byråkratiska delen fredsorganisationen ett viktigt problem. av som Någon framhöll att försvaret har svårt att acceptera civila specialister.

Försvarsmakten

De problemområden i den gamla organisationen ledande som personer inom Försvarsmakten framför allt för fram är följande:

SOU 1995: 129 Intervjuer S1

Brister i .vtyr- och planaringssyssttwict

Exempel på uttalanden under denna rubrik är att om brister visade sig var det aldrig brigadchefens utan Vämpliktsverkcts, försvarsområdesbefälhavarens eller byggverksamlietens fel. Vidare pekar att ÖB man hade likviditetsansvaret men inte fick pengarna, att försvarsmakten byggde nytt om det gamla inte dög, att nästan aldrig rivit det men man gamla utan att det alltid kunde det användas till något. Om planeringssystemet säger man att perspektiv- och programplaner gällde bara en månad och framförallt innebar mycket papper. Den renodling av ansvarsfördelningen som LEMO-direktiven framhäver bör, enligt en intervjuad, tolkas ett viktigt krav även på lokal nivå. Även som en krigsförbandschef skulle ha sådana befogenheter att han kunde ställas till ansvar för förbandets beredskap.

Den politiska nivåns brister

Man menar att det inte var någon dialog med Försvarsdepartementet i samband med perspektivplaneringen samt att de tre forsvarsgrenscheferna var så oerhört starka att regeringskansliet aldrig hade möjlighet att granska deras verksamhet. Någon beskriver det politiska beteendet som att det är lätt att vara politiker, man säger bara: ge upp Norrland, men när det kommer till kritan vill politikerna att Norrland skall försvaras och anklagar militärema för att de inte klarar det.

Motsättningen mellan jörsvarsgrenarna

Det centrala i det gamla styrsystemet var motsättningen mellan försvarsgrenama. Tidigare fungerade det så, menar en intervjuad, att försvarsgrenama tilldelades pengar och sedan koncentrerade de

52 Intenjuer SOU 1995: 129

anträngningarna på att ta varandra. Striden stod om proccnttal pengar av i resursfördelningen mellan försvarsgrenama.

F redsfokuseringen

Nivelleringen har gått för långt. Officerare har itbildats att vara intervjuad. Andra beskriver försvaret arbetsledare, inte krigare, säger en högskolevärld. Även den ekonomiska redovisningen var civil: som en man kunde i redovisningen inte skilja på det som gjorde ont i fienden och inte.

Stödmyndigheter m.fl.

l den problemanalys som görs av de intervjuade personerna inom framförallt stödmyndighetema hamnar den alldeles dminerande delen av problemanalysen under nedanstående rubriker:

Brister i styr- och planeringssystemet

Den största kategorin kritiska uttalanden gäller planerngs-, budget- och styrsystemet i allmänhet. Man talar om föråldrad anslagsindelning, brister i FPE-systemet fokuseringen av produktionen, övertro långsiktiga planer, mängden av pappersdokument, genomförandeprissystemets brister, brister i överensstämmelse mellan organisation och planeringssystem. En intervjuad beskriver effekten a att man skriver av investeringarna på en gång, vilket kunde få egerdomliga effekter, t.ex. att man rev och byggde nytt utan vidare.

Intenjuer 53

Den politiska nivåns brister

Många uttalanden uppehåller sig vid vad man kallar den politiska nivåns svagheter, t.ex. att riksdagen beslutar inköp av materiel utan att ha om överblick över kostnaderna, obalansen i resurser mellan den politiska nivån och förvaltningnivån också den politiska nivåns svårighet att men fixera stabila mål. Även brister i dialogen mellan försvaret och statsmakterna framhålls, t.ex. att det rådde en oerhörd svårighet att föra dialog mellan försvaret och statsmakterna i termer som båda parter en förstod. En intervjuad att det stora hindret mot en mindre menar organisation har legat hos politikerna när ÖB tagit intern strid - om nedskärningar har han inte fått stöd hos politikerna.

Motsättningen mellan försvarsgrenama

Försvarsgrenarnas motsättningar är ett vanligt ämne i intervjuerna. Man talar om maktkampen mellan försvarsgrensledningama, spelet mellan myndighetema, ÖB:s svårigheter att styra medlen, försvarsgrenschefemas roll företrädare utan förhandlingssom mandat för försvarsgrensintressen osv. - Någon talar om stökiga ledningsforhållanden, spring i riksdagen av olika särintressen och att ÖB uppriktigt less på regementskramare och var regementschefer åkte till riksdagsutskott. En intervjuad beskriver som att själva försvarsgrensuppdelningen ledde till fordyringar; byggt på erfarenheter bl.a. från USA, att när två försvarsgrenar samverkar sker dubbleringar, dvs. lägger ihop deras respektive krav t.ex. en viss man utrustning istället för att prioritera.

54 Intervjuer SOU 1995: 129

F redsfokuseringen

Trots försvarsgrenschefemas inbördes motsättningar menar flera intervjuade att hela fredsorganisationen fick en alltför stor makt, många regementschefer utvecklade sin fredsroll och var stora upphandlare och även på andra sätt hade fredsorganisationen blivit alltför dominerande.

Departementstjänstemån m.fl.

Den fjärde kategorin bland de intervjuade, som huvudsakligen består av departementstjänstemän, gör följande problembeskrivningar av den gamla organisationen.

Brister i styr- och planeringssystemet

Synpunkter på brister i styrsystemet dominerar kraftigt bland de intervjuade. Man talar om att FPE-systemet allteftersom blivit alltför kameralt, förlamande och förkvävande, att FPE-systemet genomfördes utan att man tänkte tillräckligt på de formella rollerna, att det var svårt att se vad som kom ut från försvarets produktion och att följa upp och mäta resultaten. Men hela skulden läggs inte på FPE-systemet som sådant. Man menar att de organisatoriska förutsättningarna inte fanns för FPE-systemet, bland annat att ÖB inte hade den ansvariga ställning som egentligen krävdes. Man framhåller också att försvaret visserligen kan ha särlösningar i budget- och styrsammanhang att då inte blir men man trodd i Finansdepartementet. Man påpekar att när myndigheterna talar om vad som beslöts i iörsvarsbeslutet brukar de räkna med även sina myndighetsplaner som en del av underlaget, även om mycket av det inte får plats i budgeten. Planeringssystemet leder till en planering som innehåller mer än man har råd med. Priskompensationen problem. nämns som

SOU 1995: 129 Intervjuer 55

Den politiska niväns brister

Även den politiska nivåns problem belyses. Politiker kan hävda motstridiga målsättningar, Lex. att både vilja vidmakthålla effektivast tänkbara produktion och sedan lokalisera utbildningen till glesbygden, eller att samma politiker vill ha allmän styming också vill som en mer gå i produktionen och styra i detalj. Men det framhålls också att tjänstemännen delar skulden för politikernas detaljstyming genom sin ofullständiga rapportering, t.ex. verksamheten har i allt väsentligt genomförts enligt plan. Målens dåliga precisering framhålls, liksom att det fanns en lucka mellan det militära styrsystemet och politikernas behov av underlag för sina beslut. Försvarsdepartementets resurser egna för att fonnulera strategiska mål beskrivs bristfälliga. som

Malsättningen mellan försvarsgrenama

Även denna grupp av intervjuade lyfter fram motsättningarna mellan försvarsgrenama som en allvarlig brist i det gamla systemet. Försvarsgrenarna bibehölls, menar man, fastän de störde det logiska planeringstänkandet i FPE-systemct. Den dåliga samordningen materielsidan mellan försvarsgrenama nämns, liksom ÖB:s diffusa avvägningsroll. Försvarsgrenamas dubbelroll skapade också författningsm ässiga problem verksamhetsförordningen blev av detta skäl ohyggligt komplicerad. -

Interna organisationsproblem i försvarsmakten

De intervjuade pekar på ett antal organisatoriska och kompetensmässiga problem inom försvarsmakten, t.ex. dess svårighet att bygga upp långsiktiga och starka funktioner på grund personalcirkulationen, av

56 Intervjuer SOU 1995: 129

militärbefälhavamas tidigare svaga roll och att många officerare var mer intresserade av fredskarriären än av sina krigsförband.

Slödmyndigheterna

De intervjuade i denna grupp pekar i några fall problem i styrningen stödmyndighetema. FMV och FortF ansågs maktfullkomliga. av Relationema till FMV och FortF stämde inte med planeringsystemet.

Slutsatser

Styrproblematiken dominerar bland alla kategorierna. Det är också i övrigt intressant att konstatera att problembilden i stor utsträckning är gemensam för de fyra grupperna, även om man konkretiserar problemen på olika sätt. Ett återkommande problem är t.ex. kampen och oenigheten mellan försvarsgrenschefema.

3.3 Måldiskussion och målkonflikter

Som bakgrund till den målprioritering de intervjuade ställts en som infor, refereras nedan något av den diskussion som de intervjuade fört om målen samt om de målkonflikter som framkommer.

Politikernas måldiskussion

Den livligaste diskussionen bland de intervjuade politikerna gäller integrereringen av försvarsgrensledningama.

SOU 1995: 129 Intenyuer 57

Man pekar på att det fanns en målkonflikt mellan å ena sidan principen om den styrande krigsorganisationen, som borde leda till en fullständig integrering av försvarsgrensledningarna, å andra sidan ett hänsynstagande till traditionerna inom den militära sektorn, både i Sverige och utlandet, som gjorde det nödvändigt att behålla försvarsgrenschefemas särställning i organisationen. Ett par av de intervjuade menar att man måste väga in risken for en alltför stark ÖB att denna risk kan balanseras att Försvarsmen av makten får en starkare politisk motkraft, t.ex. i form av styrsystem, resurser på Försvarsdepartementet eller i utskottet. En av de intervjuade menar att målet den styrande krigsorganisationen leder tanken fel genom att den lägger besluten i en sluten militär organisation. Målet borde istället vara att göra en försvarsmakt av de olika delarna. En av politikerna diskuterar om förändringar av myndighetsstrukturen verkligen var ett redskap ägnat att stärka krigsorganisationens ställning eller om myndighetsindelningen bara är en dcñnitionsfråga av mindre betydelse. De som arbetar lokalt märker ändå ingen skillnad, menar denne politiker. Det viktiga är vilka incitament för förändring som skapas, vilket kan ta lång tid och bör involvera mentaliteten hos de anställda inom försvaret. Slutligen bör den oro nämnas som framkommer i flera politikerintervjuer innebärande att det politiska inflytandet har minskat eller riskerar att minska med de styr- och organisationsformema. Det nya gäller både den politiska nivån i form av Försvarsdepartementet och försvarsutskottet i riksdagen. Det tar sig också uttryck i kritik mot styrsystemet: Militärema vill inte göra systemet begripligt för oss, som en av de intervjuade säger.

Försvarsmaktens måldiskussion

De intervjuade inom Försvarsmakten är liksom politikerna mest upptagna av principen om den styrande krigsorganisationen, dvs. mål

58 Intervjuer SOU 1995: 129

Därutöver tillkommer många synpunkter på uppdragstänkandet ifråga tjänster och uppdelningen i ägare och brukare när det gäller om fastigheter mål 2. Övriga mål skapar mindre diskussion, även om kritik förekommer både mot styrsystemets uppbyggnad mål l, t.ex. programindelningen, och mot undvikandet av särlösningar mål 3. l-lär fokuseras diskussionerna den styrande krigsorganisationen och om uppdragstänkandet.

Den styrande krigsorganisalionen

Detta mål har många fasetter. Som framgår av bakgrundsskildringen i bilaga är tanken på den styrande krigsorganisationen djupt förankrad i det militära medvetandet, vilket också påpekats i intervjuerna. Redan i 197778263 försvarsmaktens centrala ledning m.m. och prop. om säkert ännu tidigare dyker likartade fonnuleringar upp, t.ex.: - Krigsförbanden skall ställas i centrum för planering och genomförande. Under 80-talet använde dåvarande arméchefen Erik G Bengtsson som slogan: Allt for krigsförbanden ÖB:s VI 90-dokument från 1988 och framåt använder likartade fonnuleringar. Att även LEMO lanserar den styrande krigsorganisationen väcker därför viss förtrytelse hos vissa av de intervjuade eftersom att liknande mål har funnits redan tidigare. man anser En aspekt målet den styrande krigsorganisationen är att annan av den kan leda till mycket stark ÖB-funktion. Några de intervjuade en av inom Försvarsmakten diskuterar detta problem, t.ex. utifrån det faktum att politikerna får höra bara en röst istället for tidigare flera när både nu försvarsgrenama och lokala enheter var egna myndigheter. Målet den styrande krigsorganisationen innehåller ett kriterium for den avgränsning LEMO-refonnen gör mellan vad som skall och som inte skall ingå i försvarsmakten. I LEMO:s betänkande om Försvarsmaktens ledning framhålls att den personal och övriga resurser används för det egentliga militära försvaret bör utgöra en som

SOU 1995: 129 Intervjuer 59

myndighet. Ett kriterium är om anknytningen till operativ som anges verksamhet är stark. Tolkningen detta kriterium är inte självklar. av Några dc intervjuade diskuterar tillämpningen när det gäller av Militärhögskolan liksom ägandet av fastigheter och anläggningar, som LEMO lagt utanför försvarsmakten.

Uppdragstänkande

Inom försvarsmakten - Det framhålls i intervjuerna att effekt av uppdragstänkandet, en tolkat ett beställar-uttörarkoncept, har varit framväxten av som omfattande beställningsrutiner inom försvarsmakten, som av flera intervjuade beskrivs byråkratisering. Dvs. här skulle kunna som finnas motsättning mellan uppdragstänkandet och kravet på en

avbyråkratisering som delvis uttrycks i besparingsmålet.

Förhållandet till FMV - Uppdragstänkandet gentemot FMV är enligt en av de intervjuade en myt, eftersom FMV anses ha ett starkt kunskapsövertag. Det har dock varit svårt att i intervjuerna få tydliga uttryck for målkonflikter mellan försvarsmakten och FMV. Relationen till FMV bygger i hög grad gamla, delvis redan övade relationer. Avvikelser från en mer renlärig beställar-utförarrelation väcker ingen större diskussion bland de intervjuade.

Relationen till FortV - Relationen till Försvarsmakten skall, enligt företrädare for Fortifikationsverket, i huvudsak inte uppfattas som ett uppdragsförhållande. Den huvudsakliga relationen bör istället utgå från att Fortifikationsverket är ägareföreträdare och att Försvarsmakten är hyresgäst. Foitfikationsverket utför regelrätta uppdrag omfattande endast några procent av sin omslutning. Däremot är relationen till Fortifikationsverket FortV fortfarande en omdiskuterad fråga.

60 Inlenyuer SOU 1995: 129

Försvarsmaktens företrädare hade uppenbarligen önskat att relationen till fastighetsförvaltningen kunde utfomias samma sätt som till FMV. Men här tog ett fastighetspolitiskt mål över, generellt för hela statsförvaltningen, innebärande att ägande skulle skiljas från brukande samt att kapitalkostnadema skulle redovisas separat. En intervjuad menar att åtskiljandet av ägare-brukare är ett 80talssymptom. Enligt vissa intervjuade borde principen om den styrande krigsorganisationen leda till att Försvarsmakten åtminstone får äga befästningama. Man menar att ägar-brukar-åtskiljandct förutsätter att det finns marknad, eftersom hyresförhandlingen en annars bara blir en ökad byråkrati.

Undvikandet av särlösningar

Ett de ledande militärema framhåller undvikandet av särpar av lösningar, ett mycket centralt politiskt mål, framförallt för att uppnå som effektivt samhälle utifrån ett totalförsvarsperspektiv. Samtidigt väcker

detta mål även helt motsatta reaktioner, nämligen som ett uttryck för

likgiltighet mot den militära särarten. Flera intervjuade ställer sig helt oförstående till detta mål.

Stödmyndighcternas mfl. måldiskussion

Vart och ett av målen, dock i mindre utsträckning det resultatorienterade styrsystemet, har kommenterats kritiskt vid intervjuerna med företrädare för stödmyndigheter och övriga totalförsvarsmyndigheter, även om den styrande krigsorganisationen som ledande diskussionsämne dominerar något också i dessa intervjuer.

Intervjuer 61

Den styrande krigsorganisationen

En diskussionsfråga är om man verkligen behövde slå ihop alla 95 försvarsmyndighetema till en enda. Man hade garanterat viss decentralisering, menar någon, av att dra en myndighetsgräns regionalt eller lokalt. Decentraliscring är för övrigt ett diskussionsämne. Någon menar att man kan tolka den styrande krigsorganisationen som att krigsförbandschcfen eller åtminstone de lokala produktionsledama skall få ökade befogenheter. Målet kan tolkas signal till en som en långtgående decentralisering, menar någon, men den lämpliga graden av decentralisering har inte preciserats. Någon menar att det är för enkelt att tala om den styrande krigsorganisationen därför att det finns flera led Före, t.ex. politiker och forskning. Krigsförbandschcfer tänker för kortsiktigt, menar en annan, varför det finns risker med att överbetona deras roll. En konsekvens av principen den styrande krigsorganisationen, om tillämpad genom att slå samman alla militära myndigheter till är att en, det inte finns något mothåll stark ÖB inom Försvarsmakten, mot en menar en intervjuad, ett mothåll som då får skapas på Försvarsdepartementet. Vidare hävdas att Försvarsdepartementet är passivt och i verkligheten inte så intresserat att ta hänsyn till myndigheternas av resultat. Man ifrågasätter logiken i att både ÖB och militärbefälhavama ge ökad makt samtidigt som försvarsgrenschefema får behålla sin ställning.

Uppdragslänkander

Det påpekas att det finns en målkonflikt mellan önskemålen om den styrande krigsorganisationen och uppdragstänkandet genom att försvarsmakten i stor utsträckning kommer att behöva beställa av sig själv, nämligen i de fall då man har en gemensam krigs- och grundorganisation.

62 Intervjuer SOU 1995: 129

Även med tanke på att försvarsområdet är unikt, är det svårt, framhålls monopolsituationer. Beställandet sker då inte det, att undvika en marknad vilket försvårar prisbedömningen. Man pekar på vikten att beställaren är stark i betydelsen av kompetent. Detta skall i belysningen av att den officiella synen ses upphandling från FMV är att Försvarsmakten skall upphandla med förtroende än med hög grad beställarkompetens. Trots detta snarare av intervjuad att det kanske LEMO-refomiens främsta insats, menar en var ha skapat fungerande modell för materielstymingen även om det att en fortfarande finns problem med beställarkompetens och monopoleffekter. I synnerhet inom forskningsstymingen det av några intervjuade anses LEMO-refonnen ledde till att tillämpade uppdragstänkandet för att man omfattande och för snabbt.

Undvika särlösningar

Ett antal intervjuade är kritiska mot målet att undvika särlösningar. Man att försvaret innehåller många nödvändiga särlösningar, t.ex. hela menar FMV-konstruktionen, ja, hela LEMO som någon säger. Och någon pekar på att detta mål inte är förenligt med principen om den styrande krigsorganisationen eftersom denna är speciell för Försvarsdeparte-

mentet.

Besparingar

Även besparingsmålet kommenteras de intervjuade. Man pekar på att av det egentligen inte är fråga besparingar utan om omfördelningar om inom oförändrad Någon att konflikten står mellan en ram. menar besparingar mål 5 och verksamhet, som uttrycks i målen l-4. En intervjuad önskade att LEMO:s mål istället for besparingar hade uttryckts effektivitet i betydelsen relevans och kvalitet. Det var som

Inlcntiucr 63

oklart, menades det, om besparingskravet också innebar en ambitionssänkning. Riskerna, menade en annan, med en för liten ledningsorganisation är större än med en for stor ledningsorganisation samtidigt som besparingskravet riktade sig särskilt mot stabema.

Måldiskussionen hos departementstjänstcmän m.fl.

Styr- och planeringssysteme

Några av de problem som identifieras ifråga om styrsystemen är att LEMO-utredningen inte ägnade sig så mycket politikernas styrning och då i forsta hand riksdagen. LEMO var vidare, anses det, mer inriktat på rationell produktionsstyming, mindre den strategiska styrningen på departementsnivå. När det gäller försvarsmaktens uppdrag, menar en intervjuad att det i själva verket är mycket enkelt att kontrollera att militären uppfyller ställda krav eftersom dessa är så preciserade i och med den femåriga försvarsöverenskommelsen och de programvisa målen. Grundinställningen hos denne intervjuade kan väl förenas med kritiken ovan om att LEMO-utredningen ägnar sig mindre de delar av styrsystemet som handlar om strategin, dvs. underlag om förutsättningarna for Försvarsmaktens planering. En terminologisk fråga påpekas som kan skapa förbistring i det civilmilitära umgänget, nämligen att det militära ordet uppgift betyder mål i civil verksamhet.

Uppdragstänkandet

Syftet med uppdrags- och beställartänkandet var, menar en intervjuad, att efterlikna marknadslösningar, men istället blev det bara mer bråk. Svårighetema att få till stånd ett fungerande uppdragssystem framhålls

64 Intervjuer SOU 1995: 129

i där dels bara har leverantör, dels har ett system man en växcltjänstgöring, ibland hos den uppdragsgivande, ibland hos den uppdragsmottagande myndigheten. Man kan aldrig få ett fungerande motpartsspel i sådana sammanhang, Ett par intervjuade menar man. vidhåller förutsättning är att Förvarsmakten blir stark som att en beställare, trots att denna relation uttryckligen inte skall uppfattas som klassisk uppdragsrelation. en

Undvika särlösningar

Två attityder möts i denna fråga hos departementstjänstemännen. Den alla särlösningar är borta eller väg bort, den andra är ena är att nu särlösningar är nödvändiga, t.ex. därför att JAS är särpräglat. att Dessutom det civila, skall efterliknas, inte heller alltid lika ut. ser som Någon intervjuad att det pietetslöst och klåfmgrigt att menar var lägga ned myndighet med än 350 år på nacken, dvs. FCF. en mer

En styrande krigsorganisation

LEMO-refomien har oavsiktligt inneburit att man fört över makt från politikerna till högkvaneret, en intervjuad; möjligen kan man menar kom departementsnivån med underhandsdialog som möjliggör penscra en information och diskussion, det hjälper inte riksdagen. Det var ett men tjänstemannaintresse, sägs det, än ett politiker-intresse att föra snarare ihop alla militära myndigheter till en. Om målet hade varit att integrera försvarsgrenamas ledningar och staber borde kanske ha spjälkat stabema istället för att nu, man upp nästan ograverade, föra ihop dem.

SOU 1995: 129 Intenyuer 65

Besparingar

En dem deltog i förarbetet till LEMO-utredningen menar att av som besparingsmålet l3 inte byggde på raffmerat underlag än att man mer tagit till så att det skulle märkas. Det framhålls också att besparingarna inte minskade ramar utan framförallt fördelade om.

Förslag till alternativa målformulcringar

Istället för de fem allmänna förslagen till huvudmål har under intervjuerna forts fram alternativa, ofta mer preciserade mål,

exempelvis:

Mål Resultalorienrerat styrsystem Inför ett system så att man kan peka ut ansvariga och utkräva ordentligt ansvar Öka Försvarsdepartementets förmåga att resultatstyra - Varje myndighet skall bära sina egna kostnader. - Hitta vägar att utnyttja försvarsanslaget på rätt sätt -

Ge ÖB såväl likviditetsansvaret pengarna

- som Hitta incitarnenten för att höja effektiviteten, dvs. hur man får ihop krigsforbanden Fyll ut glappet mellan omvärldsanalys och planeringssystem - Kedjan består ansvar-kompetens-befogenheter-resurser skall - som av hänga ihop.

Mål Mer uppdragstänkande Tydliggör ansvarsförhållandena - Utforma tydligt ägaransvar - Ge FM ett ökat ansvar for vad de beställer och bl.a. FMV ökat ansvar för vad de levererar Skapa klarare ansvarsfördelning mellan myndigheterna - en

66 Intervjuer SOU 1995: l29

Mål Undvikande av sárlösningar Åstadkom myndighetsstruktur som är förvaltningsmässigt mer en korrekt än den rådande Bort med myndiglietsgránsema mellan försvarsgrenarna Kapitaltjänstkostnader skall fördelas.

Mål Krigsorganisationens krav styrande samlad ledning Skapa en Förskjut attitydema i riktning mot krigsorganisationstänkande Öka kraftemas effekt på styrningen effekten av de operativa Få tag i forsvarsgrensslagsmålet operativ motvikt hos militärbefalhavama Få till stånd en Förändra maktbalansen till förmån för de operativa delarna Stärk det operativttaktiska Få organisationen i fred att överensstämma med den i krig Sm alare vilket inte innebär att budgeten skulle minskas. men vassare, Mer pang för pengarna

Mål Besparingar Banta organisationen i fred Minska stabema Åstadkom ändamålsenlig, rationell och effektiv myndighetsen struktur

Kommentar till måldiskussionen

Det urval mål i detta betänkande beskrivs LEMO:s fem av som som huvudmål är inte är helt självklart för dem intervjuats. Man ser för som det första konflikter mellan målen, vilket minskar deras effektivitet som entydiga riktningsmarkeringar i ett förändringsarbete. För det andra för fram alternativa mål enligt de intervjuade, bättre beskriver man som, LEMO:s huvudsyfte.

Intervjuer 67

Det finns dock tillräckligt underlag att anta att det gjorda urvalet av fem mål är tillräckligt för dem skall kunna plocka fram det att man ur ledande målet, vilket sker i nästa avsnitt.

3.4 Vilka mål bedömer de

intervjuade som

viktigast

intervjupersonerna har även ombetts att bedöma LEMO-refonnens målbild. De tillfrågades bland annat om de fem ovannämnda huvudmålen överensstämde med deras bild av statsmaktemas mål samt om hur målen inbördes kunde rangordnas.

Ser man på alla svarande framkommer följande av de 45 intervjuade

avstod en från att bedöma målprioriteringen; i fortsättningen utgår vi därför från totalsumman 44:

Det mest prioriterade målet är den styrande krigsorganisalionen. 30 av 44 pekar ut detta mål ensamt eller i kombination med ett eller flera andra. Därefter kommer besparingsmålet, utpekat av l7 av 44, ensamt eller i Förening med andra mål. 37 anger det ena eller båda dessa mål, ensamma eller i kombination med ett eller några av de andra målen.

Kort sagt: Målen den styrande krigsorganisationen och besparingar är enligt de intervjuade de mål som statsmaktemas prioriterade i LEMO-refonnen, med den styrande krigsorganisationen som det ledande. Av de övriga målen nämns det resultalorienrerade styrsysteme och mer uppdragstänkande ungefär lika många gånger, ett lO-tal gånger vardera. Endast ett fåtal anger undvikandet av särläsningar som ett prioriterat mål för LEMO-reforrnen.

68 Intervjuer SOU 1995: 129

De intervjuades svar har nedan ordnats i de fyra kategorierna. Observera att målens ordningsföljd bestämts deras frekvens, dvs. det av mål sätts längst till vänster har fått flest markeringar. Sedan följer som målen i fallande ordning mot höger.

Tabell 3.1 Politikers bedömning LEMO:s viktigaste mål. av Politiker Den Bcspa- Resultat- Uppdrags Undvika styrande ringar orienterat tänkande särlöskrigsorg. styrsystem ningar l X 2 X 3 X X 4 X X 5 X 6 X 7 X

Politikernas bedömningar av LEMO-refonnens mål handlar uteslutande de två målen den styrande krigsorganisationcn ocheller besparingar. om

Intenyuer 69

Tabell 3.2 Bedämningar av ledande personer inom Försvarsmakten om LEMO:s viktigaste mål Företrä- Den Bespa- Resultat- Uppdrags Undvik dm m, styrande ringar orienterat tänkande sårlös- Försv, krigsorg. styrsystem ningar makten l X 2 X 3 X 4 X X 5 X X 6 X X 7 X 8 X X 9 X X 10 X X X ll X X X 12 X X 13 X X Som framgår av ovanstående är Förvarsmaktens målbedömning mer spridd än politikernas, även om tyngdpunkten i första hand ligger på en styrande krigsorganisation. Besparingsmålet är relativt sett mycket mindre betonat än hos politikerna. Den grupp av intervjuade som huvudsakligen tillhör stödmyndigheterna visar, vilket framgår av nedanstående tabell, ett ännu mer utspritt mönster än de två föregående. Den styrande krigs-

70 Intervjuer

organisationen dominerar visserligen fortfarande mål men inte lika som överväldigande som i försvarsmaklsgruppen. Tabell 3.3 Bedömningar ledande personer inom huvudsakligen av städmyndigheter om LEMOzs viktigaste mål Företrä- Den Bespa- Resultat- Uppdrags Undvik dare för styrande ringar orienterat tänkande sarloskrigsorg. styrsystem ningar stöd mynd. mfl. l X 2 X 3 X X 4 X 5 X 6 X X X 7 X X X 3 X X 9 X X 10 X X ll X 12 X 13 X

Inrenriuer 71

Departementstjänstemännens m.fl. svar, som finns i följande diagram, tenderar att i något större utsträckning än de övriga gruppemas svar handla om uppdragstänkande och kamp mot särlösningar. Besparingsmålet framhålls mindre än hos de andra grupperna. Tabell 3.4 Bedömningar av departementstjänstemän mfl. om LEMOzs viktigaste mål. Dep.- Den Bespa- Resultat- Uppdrags Undvik tjängte- styrande ringar orienterat tänkande sárlösmän krigsorg. styrsystem ningar mfl. l X 2 X 3 X 4 X X 5 X 6 X X 7 X X 8 X X X 9 X lO X ll X X

72 Intervjuer SOU I99S: 129

Huvuddelen av de intervjuade söndcrfaller i tre profilerade grupper:

24 personer, dvs. drygt hälften, anger enbart den styrande krigsorganisationen eller besparingsmålet eller bådadera som styrande för LEMO-reformen. l denna grupp ingår samtliga tillfrågade politiker och i övrigt omkring hälften från var och en av de andra grupperna. En annan tydligt profilerad grupp, bestående av l l intervjuade, anger övergången till ett resultatorienterat styrsystem som prioriterat mål ensamt eller i kombination med andra mål. Denna grupp består huvudsakligen intervjuade från Försvarsmakten och från av stödmyndighetema. En tredje grupp, slutligen, består av 8 intervjuade, som istället för styrsystemet anger mer uppdragstänkande som det prioriterade målet ensamt eller i kombination. l denna grupp ingår företrädare för alla grupper utom politikerna.

Slutsatser

De fyra kategorierna tycks göra relativt likartade problemanalyser. De uppvisar däremot märkbara skillnader i målprioriteringen. Politikerna har i sina bedömningar helt koncentrerat sig på de två mål som av de flesta uppfattas som ledande, nämligen krigsorganisationsoch besparingsmålen. Besparingsmålet väger relativt tyngre hos politikerna än hos de övriga kategorierna. I övrigt kan man se hur kategorierna i någon utsträckning dels prioriterar de mål som ligger närmast deras egen verksamhet, dels styrs av sina kunskaper om LEMO. Departementstjänstemännen vill t.ex. i allmänhet inte peka ut styrsystemet som LEMO:s viktigaste mål eftersom man känner till att departementet hade ett eget styrprojekt jämsides med LEMO, vilket dock utifrån uppfattades som en del av LEMO. En del av skillnaderna mellan prioriteringsbedömningama kan bero på att de intervjuade har olika teorier om sambanden mellan målen.

SOU 1995: l 29 Intervjuer 73

3.5 De intervjuades tankemodeller

Här skall exempel ges på de intervjuades teorier och tankemodeller kring sambanden mellan målen. Först följer tre principiellt olika ansatser.

3.5.1 Tre alternativa teorier

Intressentteori

Ett de intervjuade gör intressentanalys. Man hänför målen till par av en olika intressen: En politiker menar att besparingsmålet var det viktigaste regeringsintresset, undvikandet av särlösningar var ett finansdepartem entsintresse, införandet ett resultatorienterat styrsystem var ett gemensamt intresse av för kanslihuset som helhet, varvid uppdragstänkandet var ett medel att nå detta mål. Målet om den styrande krigsorganisationen, slutligen, var i första hand ett försvarsdepartements- och försvarsmaktsintresse. En intressentanalys kan också den departementstjänsteman sägas göra som, mycket elegant, målen om styrsystem, uppdragstänkande grupperar och besparingar i en generell grupp, betraktar undvikandet av särlösningar som kopplingen från de generella målen till försvaret samt anger slutligen målet om den styrande krigsorganisationen som den

inriktning gäller För försvarets del.

som

74 Intervjuer SOU 1995: 129

Mål-mcdclanalys

En intervjuad, från departementet, anser att förändringar i styrsystemet ar LEMO-utredningens mål även om den intervjuade inte ser någon skillnad mellan det nya styrsystemet och det gamla FPE-systemet men att undvikandet av särlösningar inte är ett mål utan en restriktion och uppdragstänkandet är ett medel, inte ett mål.

LEMO-processen är beslutsfattande snarare än en utredande

En av de ansvariga inom stödmyndighetema menar sammanfattningsvis att inget av de tre mål han meningsfulla kan betraktas anser vara som nya eller unika for LEMO-utredningen. Både målet om ett resultatorienterat styrsystem, om uppdragstänkandet och om den styrande krigsorganisationen fanns tidigare eller var oberoende av LEMO-utredningen. Målet att undvika särlösningar kan stå i konflikt med idén om den styrande krigsorganisationen, eftersom denna ibland skapar behov av särlösningar. Besparingsm ålet, denne intervjuade menar slutligen, handlar inte om besparingar utan omfördelningar inom försvaret i sin helhet. LEMO-refomien saknar enligt denne intervjuade egna, överordnade, meningsfulla mål utan styrs av mer praktiska krav. Även andra intervjuade ifrågasätter målstymingen som en användbar modell for att beskriva hur LEMO-refonnen gick till och att de menar fem målen i huvudsak är rationalistiska efterkonstruktioner. Målen var vaga, sägs det, men utredaren fyllde dem med konkret innehåll.

Kommentar till ovanstående teorier

Mål-medelanalysen är ett utslag av ett rationalistiskt tänkande. Någon fastställer ett mål och kopplar till detta ett antal medel.

SOU 1995: 129 Intervjuer 75

Intressentteorin, den andra teorin, utgår istället från att det finns olika rationaliteter, beroende på vilka intressen man företräder. Hade vi haft med enbart politiker i våra intervjuer hade vi fått en annan rationalitet än om vi bara intervjuat Försvarsmaktens chefer. Den tredje teorin, dvs. LEMO har inga egna mål, betonar LEMO:s roll som beslutspunkt snarare än som rationell utredning som styrs av överordnade mål. Alla dessa infallsvinklar på LEMO existerar jämsides och behöver inte heller helt utesluta varandra. De beskriver i fallande skala synen på utredning och Förändring som en rationell och målmedveten process. Att säga att LEMO-utredningen inte alls styrdes av mål stämmer inte med de många målformuleringarna såväl i direktiven som i betänkandena. Och utredningen helt pragmatisk dyker även om var en process, målformuleringar i beslutsprocessen efter utredningen och blir upp styrande för själva förändringsprocessen. Målen i direktiven var för allmänna för att helt och hållet förklara LEMO-utredningens resultat. Det fanns ett utrymme för innovativitet som utredningen utnyttjade. Det fanns dock en beredskap hos regeringen för att förverkliga det allra mesta av utredningen, vilket tyder på en allmän överensstämmelse mellan regeringens och utredningens mål. En pragmatism helt utan långsiktig riktning kan det alltså inte fråga vara om. Nedan följer exempel på analyser som var och en utpekar ett av målen som ledande.

3.5.2 Teorier som prioriterar vart och ett de fem

av målen

Mål 1 om styrsystemet i särklass

En intervjuad från en totalförsvarsmyndighet menar kort och gott att huvudmålet är det nya styrsystemet l och att alla andra faller ut som delmål, som bygger på styrsystemet som en förutsättning.

76 Inlenyuer SOU 1995: 129

En intervjuad. från en stödmyndighct, anser också att annan resultatstymingsmalct är dominerande och att den styrande krigsorganisationcn 4 kopplas till detta som clt underordnat mål, liksom uppdragstänkandct 2 är en underordnad teknikalitet. som Undvikande särlösningar 3 hängdes löst liksom besparingsmålet 5. av

Mål 2 om uppdragstänkandct i särklass

En dcpartementstjänsteman, med egna erfarenheter från LEMO-arbetet på Försvarsdepartementet, lyfter fram uppdragstänkandet 2 som det mest användbara målet, både när det gällde förhållandet till regeringen och mellan Försvarsmakten och stödmyndighetema. Det nya styrsystemet 1 inte så framträdande som mål, undvikandet av var särlösningar 3 gällde bara marginella frågor. Den styrande krigsorganisationen 4 inte ett mål självklar bakgrund. var utan en Bcsparingsmålet 5 inte dominerande. var

Mål 3 om särlösningar i särklass

Här finns det olika varianter. En dcpartementstjânsteman, också ett par denna person med egna erfarenheter från LEMO-arbetet, menar att undvikandet särlösningar 3 var aktuellt som mål, att det nya av styrsystemet l och den styrande krigsorganisationen 4 användes som hjälpmedel och kriterier. Uppdragstänkandet 2 var aktuellt for relationen till stödmyndighetema. En annan intervjuad, från Försvarsmakten, pekar ut undvikandet av särlösningar 3 som viktigt för den politiska nivån, medan både styrsystemet l och uppdragstänkandet 2 handlar om att politikerna vill mäta, varvid mål l är styrande och mål 2 anknyter till VI 90. Den styrande krigsorganisationen 4 var inget politiskt mål, menar denne intervjuade handlade förverkligandet Vl 90 dvs. ÖB:s utan mer om av verksamhetsidé .

Intervjuer 77

Mål 4 om krigsorganisationen i särklass

En intervjuad från en totalförsvarsmyndighet delar målen i två grupper där en grupp av variabler handlar om ramar och ekonomi, medan ett av målen, den styrande krigsorganisationen 4 handlar om verksamheten. I den första gruppen är införandet styrsystemet l och av besparingarna 5 de dominerande målen, medan uppdragstänkandet 2 och undvikandet särlösningar 3 är underordnade. av En annan intervjuad från totalförsvaret att den styrande menar krigsorganisationen 4 är ett styrande mål och styrsystemet l och uppdragstänkandet 2 är medel för att uppnå detta, varvid uppdragstänkandet har varit riktmärket vid omorganisationen av FMV.

Mål 5 om besparingar i särklass

En intervjuad från Försvarsmakten grupperar de fyra första målen i effektivitetsinriktade mål medan besparingsmålet 5 inte handlar om effektiviteten kostnaderna. eftersom besparingar egentligen kan utan om verka både höjande och sänkande effektiviteten, beroende på de var läggs. En annan intervjuad jämställer den styrande krigsorganisationen 4 och besparingarna 5 mål och beskriver uppdragstänkandet mål som 2 som den grundläggande metoden, varvid regeringens beställarroll är central.

3.6 Målen har

en svag ställning

De olika kategorier som intervjuats visade sig ha en i stora stycken gemensam problembild. Däremot skiljer sig deras prioritering av

78 Intervjuer SOU 1995: 129

LEMO:s viktigaste mål i många fall, även om flertalet pekar på den styrande krigsorganisationen. Många av de intervjuade tycks ha sin egen teori. Mål-medel-analys förutsätter, för att kunna tjäna som en plattform för förändringsarbete, att man kan ena sig om vad som är mål och vad som är medel. Exemplen ovan torde vara tillräckliga för att visa den förbistring som råder denna punkt. Det uppfattar ett medel, en person som ser en annan som ett mål och tvärtom. Det rikhaltiga utbudet av mål i

dokumenten har inte åtföljts strukturering kunnat skapa

av en som en enad uppfattning om mål- och medel-stmktureringen. Det har framgått att måldokumenten inte gör stringent målanalys. en Målen glider över i varandra och presenteras i olika varianter utan att detta analyseras. De som leder LEMO-refomien arbetar i första hand pragmatiskt, man förankrar, konkretiserar och fattar beslut med en

oerhörd snabbhet som kommer att analyseras i ett annat betänkande.

Några intervjuade hävdar även att de fem huvudmålen vi som presenterat är efterkonstruktioner trots att alla målen lätt kan härledas ur direktiv och propositionstexter. En bakgrund till denna inställning hos de intervjuade kan att vara målen uppenbarligen har ställning i förändringsarbetet. Ett en svag tecken på detta är den målglidning exempelvis uppstår i som besparingsmålet, som ändå är det bäst preciserade målet. Detta i anges direktiven till 13 av ledningsorganisationen i fred. Målet gäller de tidigare huvudprogrammen l-4, alltså inte stödmyndighctema, en avgränsning man kan sluta sig till av LEMO:s första betänkande. Men det hävdas ibland under förändringsarbetet att ungefär 30 procent skall skäras ned, vilket som ovan visats härrör från propositionen om den del av besparingarna som gäller personalreduktionen vid bildandet av högkvarteret. Och när sedan FMV kommer överens med LEMOutredaren om att 25 procent skall bort så anses tydligen även detta ligga i linje med LEMO-utredningens mål även l3-målet aldrig om uttryckligen har gällt stödmyndighetema. Direktivens besparingsmål på 13 följs slutligen inte upp med motsvarande strikta målfonnulering i propositionstexten när LEMO-refonnema skall genomföras.

SOU 1995: l 29 Intervjuer 79

Ett annat exempel på målens svaga ställning är hur de förhåller sig till förslagen om försvarsgrenschefemas ställning. Det sker en förskjutning mellan LEMO:s första betänkande Försvarsmakten och om skrivelsen, och den efterföljande propositionen, ett år senare om högkvarterets organisation. Denna förskjutning kan vara befogad ur saklig synpunkt eller inte, men förändringen av ett viktigt förslag relateras inte i propositionen till målen för LEMO-refonnen. Man kan få intrycket att målen, vilka de nu har varit, lika väl förverkligas av det nya förslaget. Avsikten är här inte att hävda att målen alltid måste vara oförändrade och att förslag hela tiden skall relateras till mål. Men om man tar målstymingen på allvar, måste man också ta målen på allvar. Om man förändrar viktiga förslag eller förändrar målen, borde det markeras hur de nya målen förhåller sig till de gamla, Möjligen illustrerar detta delvis att målstyming är besvärligt att förverkliga fullt ut i utrednings- och förändringsarbete. Skälet är att utredningsarbete innehåller mycket av sökande, som kan försvåras av alltför strikt målstyming. Man borde därför egentligen skilja mellan förändringsarbetets sökfas och beslutsfas. Gränsen mellan dessa faser kan sägas gå mellan betänkandet och propositionstextens slutliga utformning, som inleder en besluts- och genomförandefas. Under sökfasen är målangivelsema tentativa, avsikter och mer mer av hypoteser. l beslutsfasen däremot bör målangivelsema bli mer fixerade. Detta hindrar inte att man både under sök- och bcslutsfasen skiljer avsikts- och målnivån å ena sidan och förslagsnvån å den andra och försöker relatera de båda till varandra.

4 Val

av perspektiv

4.1 Perspektivets betydelse för utvärderingen

Jag återvänder nu till grundfrågan i detta betänkande, nämligen vad LEMO:s mål egentligen var och hur det kan preciseras. Skälet är att en utvärdering behöver ett perspektiv utifrån vilken Förändringen kan bedömas. Direktiv och propositionstexter uppvisar ingen brist på mål. Problemet är det omvända: Det finns för många målformuleringar och syften, de uppvisar ett antal olika varianter och överlappningar och är inte inbördes oberoende. Det urval på fem mål som har gjorts tjänar syftet att ge en överblick och ett underlag för de intervjuade att göra prioriteringar och bedömningar. De intervjuades visar att svar spridningen i bedömningen av vilka mål som prioriteras av statsmakterna är betydande. Värdet ett bestämt perspektiv framgår nedanstående exempel av av på bedömningen av fyra av de allra viktigaste delarna av LEMOreformen. i

Vilken var egentligen betydelsen av att 95 myndigheter slogs ihop till en

Här finns motstridiga reaktioner i intervjuerna. En politiker, som för övrigt anser att den styrande krigsorganisationen är LEMO-reformens mest prioriterade mål, hävdar att sammanslagningen var en marginell definitionsfråga utan större praktisk betydelse.

82 Val perspektiv av

En politiker menar tvärtom att myndighetsreformen var annan mycket omvälvande. Orsaken till skillnaderna i bedömningen kan i dessa två fall vara att sig på den lokala myndighetsnivån. Det den ene politikern koncentrerar onödigt, tycks han att slå ihop även de lokala myndigheterna var mena, eftersom deras praktiska arbetssituation är densamma före och efter LEMO-refonnen, t.ex. i samband med MBL-förhandlingar. Den andre politikern är framförallt intresserad den centrala nivån av och vill skapa garantier för att ÖB:s styrning slår igenom enklaste sätt ända ned på den lokala nivån. Vissa intervjuade betonar helt aspekt för att beskriva värdet en annan sammanslagningen. Den gemensamma myndigheten kommer, säger av leda till att Försvarsmakten i större grad än tidigare kan visa man, att nu ett enhetligt ansikte utåt, slipper regementschefers och upp man kommunalpolitikers påtryckningar vid sidan ÖB. Dvs. effekten blir om disciplinering debattlystna försvarsmaktsanställda som annars en av kunde framfört synpunkter på medelstilldelningen i fred. Bedömningama myndighetssammanslagningen har varit en av om framgång eller inte mäts alltså på olika sätt beroende på perspektivet. Om den militära förvaltningen i sin helhet, såväl lokalt som centralt, nu visar enighet inför förberedelserna för politikernas nästa fernårsupp beslut, betraktas det vissa framgång. Medan andra istället av som en lägger tyngdpunkten sammanslagningens effekt på Försvarsmaktens och ÖB:s förmåga att göra helhetsanalys av krigsorganisationens en samlade krav, oavsett detta sedan åtföljs offentlig debatt med om av avvikande meningar från olika militära särintressen.

Vilken betydelsen att försvarsgrensstaberna nu har var av integrerats i högkvarteret under chef, ÖB en gemensam

Även denna fråga bedöms olika. Vissa vilket redan framgått menar, LEMO-refonnen skapat odelat för ÖB vilket i sin ovan, att ett ansvar tur är en förutsättning för att utkräva ansvar inom styrsystemets ram.

Val av perspektiv 83

Andra menar att mycket litet har ändrats i högkvarterets arbetssätt i jämförelse med de gamla stabema, bl.a. eftersom personalen i de gemensamma stabema i viss utsträckning är försvarsgrensdestinerade. Även i denna fråga beror svaret på perspektivet. Om har man grundorganisationsperspektiv kanske man mäter förändringen i hur de gamla stabemas arbetssätt förändrats. Har man perspektivet att det är den styrande krigsorganisationen som är det centrala, är det framförallt förändringarna i krigsorganisationens ställning och beteende samt ÖB:s sätt att hantera detta som är det viktiga. Har man regering och riksdag eller Försvarsmakten som utgångspunkter får man kanske också olika svar frågan.

Har förhållandet mellan Försvarsmakten och FMV ändrats på grund av uppdragstänkande eller är uppdragsñrhållandet en myt

Båda dessa uppfattningar har företrädare bland de intervjuade. De som pekar på att uppdragstänkandet bidragit till väsentlig förändring en pekar på lagt större vikt vid det formella beställningsatt man nu förfarandet, att man infört milstolpar för att kunna avläsa resultat under projektens gång och förbereder övergång från anslagsatt man redovisning till kostnadsredovisning. Den andra analysen utgår från bedömning de reella makten av förhållandena mellan beställaren Försvarsmakten och utföraren FMV. Eftersom den övervägande delen beställarkompetensen finns kvar av inom FMV, hos materielledningama, bedömer denne intervjuade att någon reell förändring inte har inträffat. Detta styrks av att även LEMOutredningen understryker att det inte skall råda en kommersiell relation i meningen köp respektive försäljning. I stället skall FMV genom materielledningama på ett fortroendefullt sätt samverka med och stödja Försvarsmakten. Synen på uppdragstänkande kan breddas till en näringspolitisk fråga. Man kan hävda att det är ett egenvärde att Försvarsmaktens förhållande

84 Val av perspektiv

till FMV alltmer präglas av ett marknadsbeteende. l förlängningen av detta perspektiv finns också förhållandet till industrin och att också detta bör utvecklas i riktning konkurrens. Även dessa frågor kan mot mer bedömas olika beroende perspektivet.

Innebär Fortifikationsverkcts ägarförcträdarroll ett incitament till bättre hushållning eller har det bara lett till mer bråk och byråkrati

Även när det gäller förhållandet till Fortifikationsverket handlar huvudfrågan vilken modell man föredrar, ett samlat ägaransvar hos om Försvarsmakten eller ett åtskiljande av ägande och brukande och vilken potential endera modellen eller någon modifierad version har för framtiden. Bedömningen störs att genomförandeproblemen förefaller större av än i FMV-fallet, vilket beror på att förändringen har varit större samtidigt samförståndet mellan den utredande och beslutande nivån som å ena sidan och Försvarsmakten å den andra också varit mindre. En kärnfråga i ställningstagandet till fastighetsrefonnen är hur man ställer sig till undvikandet av särlösningar. Det fastighetspolitiska målet att skilja ägandet från brukandet innebar att man likställde försvaret med annan statsförvaltning. Man kan mäta de ekonomiska vinster som reformen har lett till eller inom en snar framtid kan tänkas leda till, med avdrag för de kostnader för ökad byråkratisering som också anses ha uppkommit. Här finns än så länge olika bedömningar.

Slutsats

De fyra valda exemplen representerar mycket centrala inslag i LEMOreformen. Bedömningen dessa åtgärder är central vid en utvärdering av LEMO-reformen och av analysen att utvärderingen i hög av man ser grad är beroende av hur man värderar den valda principen eller målet.

Val av perspektiv 85

4.2 Rekonstruktion målbilden

av

Intervjuerna som målprioritcringsinstrument

Denna rapport syftar till att uppnå större klarhet om statsmakternas intentioner med LEMO. En strikt formell syn hänvisar till direktiv och propositionstexter, men som framgått ovan lämnar dessa ofta läsaren i sticket. Intervjuer med nyckelpersoner kan användas för att fylla ut luckan. Metoden att låta den berörda sektorn själv tolka statsmakternas mål, kan verka halsbrytande, men principen är inte okänd. Det rättssociologiska begreppet reflexiv rätt innebär att varje delsystem tvingas lösa sina egna problem genom att reflektera över sina relationer med

omgivningen se t.ex. Håkan Hydéns Ram eller lag Ds Cl984zl2. Den

svenska förvaltningsforskaren Bengt Jacobsson menar: Samhället styrs ovanifrån utifrån politiska riktlinjer eller underifrån av makthungriga byråkrater.--- Jag hävdar att ett parallellt synsätt, dvs. att Förändringar kan växa fram olika nivåer relativt oberoende av varandra, kan vara väl så fruktbart som ett hierarkiskt där det antas att någon nivå hela tiden förmodas styra förändringar på en annan. Ur Kraftsamlingen Politik och företagande i parallella processer. Lund, 1987.

I ett läge där dokumenten hävdar delvis motstridiga mål, vilket för övrigt inte är ovanligt i komplexa politiska beslutssituationer, är insiktsfulla bedömningar de närmast berörda, oavsett vilken nivå de av tillhör ett användbart hjälpmedel för att nå klarhet.

86 Val av perspektiv

Det prioriterade målet

I intervjuerna pekas den styrande krigsorganisationen som LEMO:s främsta mål. ll 44 dem som intervjuats anger den styrande av av krigsorganisationen som det enda prioriterade målet, dvs. fler än som pekar ut något annat enstaka mål. Övervikten blir ännu tydligare i stället räknar alla som anger om man den styrande krigsorganisationen, ensamt eller i kombination med andra mål. 30 de 44 den styrande krigsorganisationen som prioriterat av anger mål ensamt eller i kombination med andra mål medan motsvarande siffra för besparingsmålet är 17 44. Därefter följer, en bit längre ned, av styrsystemet respektive uppdragstänkandet medan undvikandet av särlösningar endast får enstaka röster. Man kan inte hävda att detta resultat är helt entydigt, men det är ändå tillräckligt för att ge underlag för att LEMO-reformens mest prioriterade mål är den styrande krigsorganisationen.

Tolkning av den komplexa målbilden

Nedan följer den komplexa målbilden tolkad utifrån den styrande krigsorganisationens perspektiv: Förslaget till styrsystem utgår från att krigsorganisationen är styrande. LEMO-propositionema framhåller att regeringens styrning bör ske i utformas så att de avspeglar program som krigsorganisationen samt att mål och krav relateras till krigsförbanden och krav ställs såväl på kvalitet som kvantitet. Regeringen beställer viss krigsorganisation av myndigheten en Försvarsmakten. Försvarsmaktens ställning i styrsystemet i forhållande till stödmyndighetema beskrivs på ett likartat sätt som ett uppdragsforhållande. Syftet med denna relation är att vissa uppgifter bäst sköts utanför Försvarsmakten för att inte störa Försvarsmaktens kämfråga. Propositionema beskriver dock inte i detalj hur stymings-

Val av perspektiv 87

fonnerna inom Försvarsmakten skall säkerställa krigsorganisationens styrande roll. Förslaget till organisationsslruktur utgår från krigsorganisationens krav därigenom att förändringar i lydnads- och ansvarsförhållanden bör undvikas i övergången från freds- till krigsorganisation samt att ÖB:s operativa roll betonas. Den allmänna filosofin bakom detta är att krigsorganisationen också, så långt möjligt, bör tillämplig i vara fred detta borde kunna avläsas genom att mäta andelen befattningar som förenar krigs- och fredsuppgifter, före och efter LEMOreformen. Denna princip leder fram till förslagen att slå samman alla militära myndigheter till en enda, eftersom krigsmakten i krig är en enda, sammanhängande organisation. Försvarsgrenschefema, som de ledande företrädarna för produktionen i fred, har integrerats under ÖB och därutöver har militärbefälhavama fått säte i ledningsgruppen militärledningen. Förändringarna i organisationsstrukturen skall alltså säkerställa krigsorganisationens styrande roll. Även besparingarna prioriterar krigsorganisationen - genom att resursanvändningen för ledningen i fred skall minskas med en tredjedel. Det ingår i målbilden att neddragningen av krigsorganisationen bör leda till neddragning fredsen av organisationen, dvs. krigsorganisationen är styrande även på resurssidan.

Som framgår av denna tolkning målen hamnar målet undvikandet av om av särlösningar vid sidan om. Det kan verka detta mål t.o.m. som om kan ses som en konkurrent till krigsorganisationsmålet att genom Undvikandet av särlösningar kan misstänkas missgynna krigsorganisationen. Detta kan vara förklaringen till att detta mål hamnat så lågt i våra intervjuer med bl.a. Försvarsmakten. Undvikandet av särlösningar kan dock tolkas snävare och rimligare innebärande vill undvika undantag för försvaret i de lagar och - att man förordningar som styr ekonomisk redovisning, finansiering och resultatstyming. I denna snävare mening målet praktiskt taget anses nu uppnått. Det påpekas dessutom i en intervju att undvikandet av särlösningar av detta slag är en förutsättning för att försvaret skall vinna

88 Val perspektiv av

förtroende i Finansdepartementet. Därmed blir detta mål väl förenligt med de övriga målen för LEMO. De skillnader finns kvar mellan försvar och verksamheter under som andra departement har att göra med själva verksamhetens krav, metoder och resultat och anses inte gå att undvika. Nedan illustreras de ovannämnda sambanden mellan de fem målen.

Undvika

sär-

lösningar

Resulat

orienterad

Uppdrags-

tänkande

srande

En

krigs-

organisation

Diagram 4.1 Den rekonstruerade målbilden. Pilama betyder bidrar till eller förstärker.

En pilarna, den att en styrande krigsorganisation leder av som anger till besparingar, kräver särskild kommentar. En av tankarna bakom en refonnen slog ihop de fyra centrala stabema, skulle en var att om man betydande besparing uppkomma på grund minskade dubbleringar i av servicefunktioner av olika slag. Ett annat resonemang var att när krigsorganisationen dras ned, bör organisationen för ledning dras ned i

Val av perspektiv 89

motsvarande mån. Bägge talar för pilens dragning. Mot resonemangen pilen talar det faktum att en fullt utbyggd krigsorganisation i fredstid är mycket kostnadskrävande och därför i allmänhet inte möjlig. Man bör alltså inte tolka begreppet den styrande krigsorganisationen så att en krigsorganisation skall hållas i beredskap utan hänsyn till kostnadema.

4.3 Den styrande krigsorganisationen som

organisationsprincip

I detta avsnitt diskuteras den styrande krigsorganisation princip för som organisation och styming. Diskussionen blir relativt allmän eftersom utvärderingen av LEMO-reformens faktiska utfall ännu pågår.

4.3.1 Styrningen styr strukturen

Det s.k. styrprojektet vid departementet sätts igång sommaren 1992, ett år efter det att LEMO-utredaren Gunnar Nordbeck börjat sitt arbete. Departementet utgår från skiss det tänkta styrsystemet som LEMO en utarbetat. Organisationsstrukturens vidare utformning sker i nära kontakt med stymingens utfonnning. Strukturen har sedan utvecklats jämsides med att styrningen förfmats. Styrningen kommer före strukturen. Detta är intressant metod att strukturförändringen i vanliga fall som genom anses viktigare än styrsystemförändringen. På sätt har uppdragstänkandet, dvs. en stynnetod, styrt den samma relationen mellan regeringen och försvarsmakten å ena sidan och nya FMV och andra liknande myndigheter å andra sidan. Principen åtskiljandet ägare och brukare bygger även den på om av förutsättningar om den bästa styrningen, nämligen dels att hyresgästen skall styra via sina preferenser, dels att ägaren skall styra fastighetsbeståndet kapitalplacerare styr sin portfölj. Utifrån som en

90 Val av perspektiv

dessa förutsättningar har sedan gränsdragningar gjorts i fastighetsstrukturen och myndigheternas arbetsfördelning. LEMO:s mål formuleras i hög grad utifrån föreställningen att det är styrningen som är den viktiga fömtsättningen, t.ex. mål l som handlar om en ny design för regeringens styrning av myndigheterna, mål 2 som beskriver en särskild stymingsfonn, nämligen uppdragstänkandet, mål 3 som innehåller en värdering om att den militära sektorn kan styras på sätt civil förvaltning och mål 4 som anger krigssamma som organisationen som styrande. Att utgångspunkten är styrningen än strukturen får snarare konsekvenser för LEMO:s sätt att arbeta och kanske också för den spridning som LEMO:s resultat får. Både när det gäller departementets arbetsformer styrprojektet och vad gäller försvarsmaktens inre organisation samt formerna för förändringarna av FCF, FortF och FMV liksom i en del andra, mindre omfattande förändringar utgör LEMO:s arbete bara en första etapp, som sedan fullföljs av andra utredningar. Stymingsprincipen ger en startpunkt för organisationsförändringar på flera olika håll. LEMO:s arbetssätt, dess förtjänster och begränsningar, skall belysas närmare i ett kommande betänkande från UTFÖR.

Sammanfattning

Sättet att låta en stymingsprincip, den styrande krigsorganisationen, också styra en organisationsstruktur är en intressant förändringsmetodik. Med denna princip fick man ett effektivt redskap for att skilja ut stödmyndighetema från Försvarsmakten eftersom man tydligt kunde peka på vad som var Försvarsmaktens huvuduppgift. Man kan möjligen hävda att principen om den styrande krigsorganisationen lika väl kunde ha lett till att man lät krigsorganisationen bilda en struktur och organisationen i fred en annan, dvs. låtit exempelvis även organisationen i fred bilda en stödmyndighet. Frågan om de två organisationemas inbördes relationer behandlas nedan.

Val av perspektiv 91

4.3.2 Två organisationer i en

Försvarsmakten brottas mcd ett speciellt organisatoriskt problem, nämligen kravet att i en organisation förena två olika organisationsprinciper. Både LEMO-utredningen och propositionema utgår från en uppdelning mellan organisationerna i fred och krig; den förra kallas grundorganisation i Försvarsmakten. Nedan görs ett försök att tolka dessa två organisationers karakteristiska drag och krav, kultur med ett sammanfattande ord. För den som vill veta mer om de två stymingsprinciperna i Försvarsmakten hänvisas till bilaga.

Två organisationskulturer

Organisationen i fred syftar till att så effektivt som möjligt producera förband i människor, materiel och anläggningar som sedan skall användas i krigsorganisationen. De krav som ställs på fredsorganisationen är därför att den skall vara produktionsmässigt effektiv, på samma sätt som andra utbildande och utrustningsanvändande och upphandlande organisationer. På denna punkt kan man jämföra försvaret med utrustningsintensiv laboratorieundervisning universitet. Rationell produktion av förband kräver stora anläggningar och resurser att hantera stora värden i fonn av personal och utrustning. Regementen, gamisoner och flottiljer är uttryck för den koncentrationstendens som följer av detta, liksom utbyggnaden av truppslagscentra. De egenskaper som bör prägla en fredsorganisation är stabilitet, långsiktighet, väl utvecklade metoder för ekonomisk planering, personalutveckling, ekonomisk uppföljning, stabila system för materielförsörjning och vidmakthållande m.m. En sådan organisation är med hänsyn tagen till den storlek försvarsmakten har hierarkisk med - tydliga regler för ansvarsfördelning centraltlokalt och med verksamheten uppdelad i delar för att undvika alltför stor och tyngande centralisering.

92 Val av perspektiv

Krigsorganisalionen däremot bygger helt på att handlingskraftigt kunna mot osäkra yttre signaler. Ledarna för krigsorganisationen svara måste duktiga spelare, kunna bedöma och ta risker, kännetecknas vara handlingskraft och snabbhet. De måste ha väl utvecklad förmåga av en in komplicerade signaler från omvärlden. De måste också ha att ta direktkontroll över sina nyckelresurser. För att uppnå och vidmakthålla dessa färdigheter måste krigsorganisationen som helhet övas under så realistiska, dvs. kaotiska, förhållanden som möjligt. Man lätt att vad fredsorganisationen bygger upp i form av ser ordning och reda ständigt kommer att utsättas för stora påfrestningar av aktiv krigsorganisation. Detta är ingen endimensionell motsättning. en Det är också så att den bästa utbildning i fredsregi utöver en ren grundutbildning tydligen aldrig kan bli lika bra som den utbildningseffekt uppnås verkliga krigshändelser. På samma sätt som av kan utvärdering i fred dessvärre aldrig bli lika avslöjande som den en utvärdering som uppnås genom ett autentisk krig. Sammanfattningsvis finns även utan en systematiskt genomförd beställar-utförarorganisation med två tydliga parter, en tydlig motsättning mellan fredens och krigets krav inbyggd som en konflikt i försvarsmakten.

Hur nära varandra skall de två organisationerna ligga

LEMO-utredningen diskuterar idén om ett konsekvent särskiljande av freds- och krigsorganisationen från varandra i samband med en diskussion hur ett beställar-utförar-tänkande kan tillämpas inom av försvarsmakten, t.ex. i form två helt åtskilda organisationer. av Utredningen förordade inte någon konsekvent tudelning. Argumenten uppdelning är att de två främst lägre regional och lokal nivå mot en

är så sammanflätade, särskilt lokal och lägre regional nivå och att de

växelvis befinner sig i beställar- och leverantörsrollema. Ett tungt argument framförs i våra intervjuer är att ett konsekvent som

Val av perspektiv 93

särskiljande skulle innebära en kostnad om krigsorganisationens befattningshavare inte kan utnyttjas i grundorganisationen. En tudelning skapar också andra problem än rent ekonomiska. Bland annat anses det värdefullt att krigsförbandschefer så långt möjigt utbildar sina egna förband, eftersom man sägs anstränga sig mer än om man utbildar för någon annan. Detta är å andra sidan ett argument mot allt beställar-utförartänkande, eftersom detta bygger på antagandet om positiva effekter man skiljer på beställning och utförande. Det om framhålls också att ett strikt beställar-utförar-rollspel mellan två åtskilda parter skapar pappersarbete och byråkrati. Duktiga krigare tvingas sitta vid skrivbord och fylla i blanketter för att produktionen skall skötas effektivt. För att få till stånd ett tydligt rollspel mellan krigsorganisationen beställaren och grundorganisationen utföraren kan man, även om inte delar organisationen rakt av, ändå peka ut roller. Det är denna man metod man huvudsakligen valt i praktiken.

Om en konsekvent tudelning är möjlig eller önskvärd påverkas av var någonstans gränsen mellan beställande och utförande organisation dras.

Var skall gränsen dras mellan organisationen i fred och krig

Tudelningen och dess eventuella extrakostnader hänger samman med frågan om var gränsen mellan freds- och krigsorganisation bäst skall dras. Man skiljde tidigare framförallt mellan och produktion, program medan den viktiga skiljelinjen nu går mellan operation och produktion. Det är inte självklart vart programarbetet egentligen hör. Man kan låta det ingå i det operativa ansvaret. l LEMO-betänkandet diskuteras en sådan modell men eftersom den anses innebära en organisatorisk tudelning avvisas den av utredningen. Vid någon av intervjuerna föreslogs att den operativa linjen skulle for vidmakthållandet medan den producerande delen skulle ansvara

94 Val av perspektiv

svara för den långsiktiga utvecklingen, bl.a. via nyinvesteringar. Man kan i och för sig vända på resonemanget: Eftersom de operativa beslutsfattarnas huvudproblem är att de möter en tänkt fiende, på höjden av teknisk utveckling, så borde det ligga närmare till hands att låta operationsledningen stå för nyinvesteringama och istället överlämna vidmakthållandet till produktionen, eftersom det lättare kan läggas ut på uppdrag. Frågan skall inte avgöras här utan nämns för att illustrera hur svår gränsen mellan operation och produktion är att dra. Man kan göra en iakttagelse av hur diskussionen förs. En grundtanke tycks att hålla undan så mycket möjligt av sådant som hör till vara som grundorganisationen från militärbefälhavama så att de kan koncentrera sin verksamhet till det operativa krigsförberedelsearbetet. Detta blir ännu angelägnare än för närvarande i och med att militärbefälhavamas geografiska ansvarsområden vidgats som LEMO-utredningen uttrycker det. Denna önskan att koncentrera militärbefälhavama till krigsforberedelsema gör att de inte skall belamras med sådant som inte är absolut nödvändigt för krigsrollen, dvs. en tillämpning av principen om att organisationen i fred skall vara så lika som möjligt som den i krig. Samma resonemang förefaller ligga bakom LEMO-utredningens förslag om att materiel-, mark- och lokalförsörjning MAL så långt möjligt skulle ligga utanför Försvarsmakten, eftersom dessa frågor inte ingår i Försvarsmaktens kärna, krigsuppgiften. Men denna i och för sig begripliga utgångspunkt förklarar också varför militärbefälhavama tydligen upplever att de arbetar ur ett resursmässigt underläge i jämförelse med de centrala produktionsledarna, som kontrollerar större delen av Försvarsmaktens resurser. Skall krigsorganisationen kunna vara styrande i verklig mening kan en möjlighet vara att ge militärbefälhavama en starkare ställning när det gäller direkta beslut om resursfördelningen. Det kan ge dem förutsättningar att uppträda kraftfulla beställare å ÖB:s vägnar i som förhållande till utföra-organisationen.

Val av perspektiv 95

Sammanfattning

LEMO-utredningen pekar på de två uppgifterna i fred och krig och drar konsekvensen att denna uppdelning bör återspeglas i tydligare roller vad gäller beställning och utförande. Men drar inte ut uppdelningen i man sin fulla konsekvens, uppdelningen i två tydligt åtskilda organisationer. Istället lägger man ihop ett stort antal verksamheter inom en och samma myndighetsgräns och avgränsar inte fysiskt, i organisationen, vad som är krigsorganisation och inte krigsorganisation. I själva verket har man fört de båda organisationerna ännu närmare varandra genom att man i större utsträckning än tidigare låter en och samma person ha kvar samma funktion i krig som han redan haft i fred. Man ger inte militärbefälhavama något ekonomiskt ansvar i egenskap av regionala befälhavare i krigsorganisationen. Ändå vill man att en del av det som lagts samman, nämligen krigsorganisationen, skall få en dominerande roll ijämförelse med den andra delen. Därmed har man skapat ett dilemma: man vill inte tudela och ge ekonomiskt ansvar till militärbefâlhavama men vill ändå att krigsorganisationsdelen skall dominera den andra.

4.3.3 Den politiska styrningen efter

sammanslagningen

Ett viktigt inslag i LEMO-refonnen är sammanslagningen till en enda stor myndighet. LEMO-utredningens motiv är: Det enklaste sättet att skapa formella förutsättningar för de förutsätta ledningsfonnema, kommandolinjema, befälsrätten och lydnadsplikten är att låta den krigsorganiserade försvarsmakten utgöra myndighet vars chef är överbefälhavarenn- l första hand en är det militära operationer och insatser som snabbt, säkert och med precision behöver kunna ledas och samordnas. Detta i sin tur leder fram till önskemålet om att organisera myndigheten även i fred ett sammanhållet sätt, eftersom man vill att

96 Val av perspektiv

organisationen i fred och krig skall överensstämma så långt möjligt. Detta har vi ovan skildrat som ett inslag i strävandena att uppnå en styrande krigsorganisation. Vad bör sammanslagningen leda till för den politiska styrningen LEMO hävdar att sammanslagningen bör leda till att man säkerställer att försvarsdepartementet får den kompetens och kapacitet som behövs för att regeringen och försvarsministern skall kunna styra och kontrollera verksamheten inom försvarsmakten. Behovet av en matchande politisk styrning kan bekräftas med paralleller till andra organisationer. I kommunerna har det rått en trend av sammanförande av förvaltningar under ett färre antal nämnder och införandet av stadsdirektörs- eller landstingsdirektörbefattningar för att skapa en tydlig spets i förvaltningen, alltså parallell till förstärkningen av ÖB. Att en denna förändring väckt debatt i den kommunala sektorn beror att den uppfattas som en utveckling från politikerstyming till tjänstemannastyming. Denna utveckling har pågått jämsides med en övergång till resultatenheter och till tillämpning av ett beställar- och produktionstänkande, dvs. delvis en utveckling av formerna för styrningen. Vad gäller försvaret har det framförallt i intervjuerna med politikerna framskymtat att den demokratiska styrningen förlorat på att denna nu går ÖB. har i modern tid aldrig enbart genom en kanal, dvs. Försvaret styrts direkt politiker på sätt kommunal förvaltning. av samma som en Men trenden är densamma. Tidigare hade politiskt inflytande fler kanaler, dels centralt att försvarsgrenschefema hade frekvent, genom direkt kontakt med den politiska nivån, främst försvarsdepartement och forsvarsutskott, dels genom att de lokala militära myndighetschefemas direktkontakter med lokala politiker så att säga legitimerades av myndighetsstrukturen. För att kompensera för denna minskning av nu antalet kontakter måste styrsystemet självt utvecklas liksom den politiska nivåns resurser att hantera styrningen.

i sou 1995:129 Valav perspektiv 97

Sammanfattande kommentar

Parallellen med kommunerna visar på kopplingen mellan myndighetsstrukturen och förbättrade styrfonner. sammanslagningen till en stonnyndighet måste åtföljas av nya former för styrning som möjliggör för politikerna att via mätning av centrala variabler följa och styra verksamheten. Frågan är alltså om styrfonnema förbättrats i samma proportion som insyns- och påverkansmöjlighetema minskat genom sammanslagningen.

4.3.4 Hur styrs professionella organisationer

Kommunikationsproblemen mellan politiker och militärer är ett känt problemområde från krigshistorien. Dessvärre har alla professionella organisationer kontaktproblem med den politiska eller administrativa nivån. Det finns ett kärvt citat av administrationstänkaren Drucker Management in turbulent times, 1980 som ger uttryck för frustrationen i samarbetet mellan ledning och läkare: Man kan inte sköta ett sjukhus med doktorer, och inte heller utan dem. Politikers styrning av de professionella utgår från tillgängliga resurser och en bedömning av vad är möjligt i det läge befinner sig. som man De professionella utgår från ett idealt läge, eftersom professionalism bygger på normerande utbildning. Politikerna säger: Det här är de resurser ni får för att försvara Sverige och vi förväntar oss att ni skall använda er professionalitet för att göra det bästa möjliga av denna situation. Om militärer svarar: Vi kan inte försvara Sverige om politikerna fattar detta beslut så är det en professionell bedömning utifrån en ideal, professionell nonn. Militärema kan inte ta det professionella ansvaret, anser de, om normen underskrids i resurstilldelningen. Ett par av de intervjuade, med stark anknytning till den militära sidan, menar att det är mycket lätt att utvärdera om militären lyckas

98 Val perspektiv av

eller inte eftersom lätt kan konstatera de uppfyller de politiskt man om ställda kraven på viss kvalitet på förbanden. Om målproblemet vore så enkelt skulle det aldrig behöva uppstå någon frustration. Problemen skapas politikerna inte låter sig nöja med att kräva en viss kvalitet av att förbanden. Vad de kräver är att försvaret helhet hejdar eller av som försvårar ett anfall. Bedömningen försvarets totala effektivitet bygger av på kombination politiska och militära bedömningar, dvs. en en av gråzon där den kanten utgörs bedömningen av förbandens ena av kvalitet och den andra kanten politiska bedömningar av det av utrikespolitiska läget.

Sammanfattande kommentar

Det är i gråzonen mellan försvarets styrsystem och den säkerhetspolitiska bedömningen riskerna som politikernas och militäremas av bedömning kolliderar. Det underlag presenteras som underlag för som den femåriga försvarsplaneringen undanröjer inte konflikten mellan politikernas och militäremas värdesystem. Ett sätt att åtminstone kommunicera mer systematiskt kring denna konflikt att sammanfatta totalförsvarets förmåga i några mått vars vore utveckling följer mellan åren. Man kan jämföra med användningen man BNP:s utveckling, kronans värde, inflationstakten och ett par andra av liknande mått mätare på den ekonomiska politikens framgång. som brister allmänt accepterad utgångspunkt. Måtten har stora men ger en Man nöjer sig i analysen inte med ett enda mått utan använder ett relativt litet antal mått mäter helheten, fastän utifrån olika aspekter. som Ett mått på försvarets förmåga kan kopplas till utvecklingen av hotet, dvs. tänkt fiendes kvalitets-, och effektivitetsutveckling. En en resurs ideal situation är naturligtvis att Sveriges och fiendens utveckling följer varandra. Om Sverige avviker, dvs. underskrider, den tänkta fiendens utveckling kan detta politiskt motiveras med att sannolikheten för ett är mycket liten och att inte har råd att dimensionera angrepp man försvaret för ett helt osannolikt fall. Detta är en politisk bedömning,

Val perspektiv 99 av

som militärema kan kritisera. Men det är politikernas privilegium att göra denna avvägning.

4.3.5 Den regionala principen

En av LEMO:s utgångspunkter är att landet uppdelas i operationsområden, dvs. bland annat militärområden. I LEMO:s utredningsuppdrag ingick också pröva kunde att om man begränsa ledningsorganisationen att organisera fler rörliga genom ledningsorgan i krig kan förstärka hotade eller angripna områden som eller andra sätt att öka flexibiliteten. Utredningen fann dock inte att man behövde någon sådan rörlig ledningsfunktion den rörliga utöver ledningsstab redan fanns. som LEMO-utredningen föreslog att antalet militärområden skulle vara tre. ÖB delade inte denna uppfattning utan föreslog fyra. På lägre regional nivå återfinns fördelningschefer armén, marinkommandon samt flygkommandon. Utredningen bedömde det behövs att sex fördelningschefer, fyra marinkommandon och flygkommandon. tre Gränserna bör, enligt LEMO, så långt möjligt sammanfalla med militärområdena, t.ex. på det sättet att ett militärområde motsvaras av exempelvis två marinkommandon. På alla dessa punkter följde regering och riksdag utredningens förslag. Att det överhuvudtaget skulle finnas regional nivå i en krigsorganisationen verkar grundförutsättning vara en för LEMO. Detta behov växlar givetvis mellan hur rörliga stridskraftema är, dvs. det skulle vara lägst för flyget och delvis marinen och högre för amién med markbundna trupper. Men både flyg och flotta har fasta baser som kräver ledning även i krig. Även flyg och flotta inte organiseras om under kommandon på regional nivå, kan annén behöva samverkansgrupper för flyg respektive flotta på denna nivå. Ser man det ett generellt organisationsproblem och bortser från som de militära särdragen kan fråga sig det finns brytpunkt där man om en en krympande krigsorganisation inte längre behöver särskild regional en

T 1 100 Val av perspektiv

nivå. Bedömningen kompliceras av landets utsträckning som i en krigssituation ändå kan kräva en regional nivå. Det betonas i intervjuerna att operativt kompetent personal på lcdningsnivå är mycket knapp resurs. Man bör alltså inte ha fler en regionala nivåer än vad som verkligen behövs eftersom de kan vara svåra att bemanna, alltså bortsett från att varje nivå kostar pengar. Man bör därför återigen fråga sig i ljuset av att en minskning av krigsorganisationen återigen aktualiseras om man behöver en regional nivå och vilken ställning de regionala cheferna bör ha. Förändrar man den regionala nivån förutsätter detta dock förändringar i den operativa ledningens organisation, eftersom militärbefälhavama är regionalt organiserade, liksom i samarbetsfonnema med de regionala civilbefälhavama.

l sou 1995:129 101

5 Slutsatser

Detta delbetänkande är ett första steg i utvärderingen av LEMOreformen, innebärande en analys av dess mål. Avsikten är att det fortsatta utvärderingsarbetet skall kunna utvärdera utfall och effekter mot dessa avsikter.

5.1 Direktivens LEMO-

prestationskrav

utredningen

Vad regeringen förväntade sig av LEMO-utredningen i form av prestationer framgår tydligt av direktiven, nämligen forslag till en ny ledningsorganisation, forslag till en rationell och effektiv myndighetsstruktur samt en redovisning av konsekvenserna av besparingar cirka en tredjedel av ledningsresursema i fred. LEMO-utredningens betänkanden följde sedan detta program. Även breddar perspektivet och på målen för hela om man ser LEMO-reformen, inte bara på utredningsmaterialet, blir målanalysen enkel: LEMO-reformens mål var en ny ledningsorganisation, en rationell och effektiv myndighetsstruktur samt, möjligen, den besparing som konsekvensbedömts av utredningen.

102 Slutsatser SOU 1995: 129

5.2 LEMO:s viktigaste effektmål

Vad detta betänkande handlat är istället den mer komplicerade om frågan törändringamas avsedda effekter. Vilka var dessa och vilken om den viktigaste avsedda effekten av LEMO:reforrnen Valet av denna var djupare fråga gör analysen svårare, frågan är viktig eftersom den men ett redskap för UTFÖR:s fortsatta utvärderingar. ger En slutsats analysen och enkäten är att uppfattningen om vad av av LEMO:s viktigaste mål delvis är splittrad. Försvarsmaktens som var chefer prioriterar mycket starkt den styrande krigsorganisationen som LEMO:s ledande mål. Även övriga kategorier, dvs. politiker, stödmyndigheter och departementstjänstemän m.fl., prioriterar den styrande krigsorganisationen inte alls i stora utsträckning. men samma För politikerna väger besparingsmålet nästan lika tungt som målet den styrande krigsorganisationen, medan besparingsmålet väger lättare hos övriga Även bedömningar andra mål utvisar skillnader. grupper. av Den styrande krigsorganisationen framstår dock som LEMOrefonnens ledande mål. Detta bygger dels på att måldokumenten framhäver detta mål, dels på att övervägande del intervjuade från alla en av kategorier prioriterar det. Därmed har grund givits för det fortsatta utvärderingsarbetet av en LEMO-refonnen.

5.3 Måltänkande har tillämpats

Det finns dock anledning att nyansera måldiskussionen något. Utgångspunkten för detta betänkande är att målstyming inte bara är önskvärd och möjlig utan att den också i någon form har praktiserats av de inblandade. Detta kan naturligtvis diskuteras. I de intervjuer som gjorts hävdas ibland att utredningsarbetet och dess genomförande egentligen inte styrdes mål utan fråga om pragmatisk av var en

Slutsatser [03

anpassning. En variant av detta argument är att de enskilda individerna kanske hade egna mål men att det inte fanns några samlande mål. Men att säga att LEMO-utredningen och de efterföljande förändringarna inte styrdes av något slags målbild med gemensam avsedda effekter stämmer inte med de många målfonnuleringarna såväl i direktiven som i betänkandena. Och även själva utredningsarbetet om var en helt pragmatisk dyker målformuleringar i process, upp beslutsprocessen efter utredningen och finns med faktor i som en förändringsarbetet. Målen i direktiven var, effektsidan, för allmänna för att helt och hållet förklara LEMO-utredningens innehåll. Det fanns ett utrymme för innovativitet som utredningen utnyttjade. Regeringen hade dock en beredskap för att förverkliga det allra utredningen, vilket tyder mesta av på en allmän överensstämmelse mellan regeringens och utredningens mål. En pragmatism helt utan långsiktig riktning kan det knappast ha varit fråga om.

5.4 Målen har utvecklats

Det primära syftet med direktivens målfonnuleringar är att styra utredningsarbctet. Men den målbild hela LEMO-refonnen strävar som mot måste vara en kombination direktivens, de efterföljande av betänkandenas och framförallt beslutsfattamas, dvs. statsmaktemas mål. Utredningens målfonnuleringar preciserade och har delvis andra är mer tyngdpunkter än direktivens. På två tydliga punkter, dvs. när det gäller både krigsorganisationens styrande roll och uppdragstänkandet, görs en starkare markering i LEMO-betänkandena än i direktiven. Den ställning som målformuleringama har i propositionen skiljer sig från direktiven och betänkandena följande sätt. Medan direktivens mål i första hand styr själva utredningen, kan betänkandenas och särskilt propositionemas målformuleringar ge innehåll och riktning hela förändringsprocessen. Propositionemas målskrivningar präglas dessutom av att de är auktoritativa beslutsdokument i de fall där inte riksdagen

l 104 Slutsatser SOU 1995: l

beslutar annorlunda, vilket inte hände i någon avgörande fråga i LEMOrefomien. Detta förklarar att vaghctcn ökar i kontrast till betänkandenas mycket klara kalkyler när det gäller besparingsmålen. Det förklarar också att propositionema inte alltid kan bibehålla de principiellt renodlade lösningarna från betänkandena.

5.5 Måltänkandet har brister

Även det är tydligt att något slag måltänkande praktiseras i om av LEMO-reformen och att man kan peka ut ett ledande effektmål den styrande krigsorganisationen kvarstår att måltänkandet har svagheter. I kapitel 4 rekonstrueras målbilden och ett försök görs att beskriva sambanden mellan målen. Det är tydligt att de ledande målen alla hänger ihop med varandra, vilket strider mot vad som vore önskvärt med målindelningcn, nämligen att målen ska vara oberoende av varandra. Dessutom tycks många av de intervjuade ha sin egen teori om sambanden mellan de ledande målen. Det en person uppfattar som ett medel, ser en annan som ett mål och tvärtom. Det rikhaltiga utbudet av mål i dokumenten har inte åtföljts av en strukturering i betänkanden och propositioner som kunnat skapa en enad uppfattning om mål- och medelbilden. Detta kan tas till intäkt för en rekommendation till beslutsfattare inför framtida omstmktureringar, nämligen att arbeta mer på att klargöra målen. En orsak till den rådande förbistringen är att de som ledde LEMOrefonnen i första hand arbetade pragmatiskt. Man förankrade, konkretiserade och fattade beslut med en påtaglig snabbhet. Målen har uppenbarligen en svag ställning i förändringsarbetet. Ett tecken på detta är den glidning som exempelvis uppstår i besparingsmålet, som ändå är det bäst preciserade målet. Ett annat exempel är LEMO:s förslag i det första betänkandet att den tidigare försvarsgrenschefsfunktionen inte skulle placeras på nivån närmast under ÖB i den myndigheten. l l99293:l00 nya prop. markeras istället att de centrala produktionsledarna skall vara

Slutsatser 105

försvarsgrenarnas främsta företrädare i Försvarsmakten och att de skall lyda direkt under myndighetschefen ÖB. l stort sett har målen behållits oförändrade men den praktiska organisationslösningen har förändrats. Detta visar till en del på svagheten i att tala i måltermer. Målen hålls på ett mer principiellt plan och blir därför inte i detalj styrande för de konkreta förslagen. En förändring kan vara befogad ur saklig synpunkt eller inte, men relateras inte i propositionen till målen för LEMOreformen. Man kan få intrycket att målen, vilka de nu har varit, lika väl förverkligas av det nya förslaget. Avsikten är här inte att hävda att målen alltid måste vara oförändrade och att förslag hela tiden skall relateras till mål. Men om man tar målstymingen på allvar, måste man också ta målen på allvar, även om dessa mer är av hypoteskaraktär under utredandets sökfas. Om man förändrar viktiga förslag eller förändrar målen, borde det markeras hur det nya läget förhåller sig till de gamla målen. Möjligen illustrerar detta att målstyming är besvärligt att förverkliga fullt ut i utredningsoch förändringsarbete, i synnerhet i den inledande sökfasen.

5.6 Konsekvenser målet en

av styrande

krigsorganisation

LEMO-reformen prioriterar krigsorganisationen. Detta är i sig ingenting nytt utan har varit en ledstjäma för försvaret. Skillnaden tycks vara att LEMO med stöd av Försvarsmaktens verksamhetsidé lyckats principen att tränga igenom ännu mer än tidigare i både styrning, struktur och besparingsarbete. En kvardröjande svårighet är att det inte tycks finnas något tydligt slutmål i denna strävan och inga självklara sätt att mäta framgången på. Förmodligen har något slutmål inte uppnåtts. I intervjuerna framkommer farhågor för att den politiska nivån skall ha lämnat ifrån sig för mycket av den styrande makten. Indikationer på detta är sammanslagningen av de många myndigheterna till en, vilket

106 Slutsatser SOU 1995: 12

har gjort informations- och insynskanalema för den politiska nivån färre. Det finns även indikationer på motsatsen, t.ex. den ökande tonvikten vid resultatstyming från regeringens sida. Någon definitiv ställning tas inte här till detta, risken för att den politiska nivån har tappat i men inflytande är tillräckligt allvarlig för att behöva uppmärksammas. På samma sätt som LEMO-refonnen har ökat krigs-organisationens styrande förmåga behövs kanske ett särskilt projekt för att öka den politiska nivåns styrande förmåga. I ett sådant projekt bör även ingå en tydligare koppling mellan de säkerhetspolitiska kraven å sidan och ena krigsförbandens ledning, kvantitet och kvalitet å andra sidan, dvs. en systematisering av underlaget till det femåriga försvarsbeslutet. Ett steg i riktning mot klarare bedömning krigsorganisationen och ett en av bättre underlag för den offentliga debatten och därmed även för politikernas styrning, vore en särskild mätning av försvarets förmåga studerad utifrån ett, eller flera, helhetsperspektiv. snarare

Bilaga

Förhistorien till LEMO-reformen och en

sammanfattning av de viktigaste förslagen

A. Förhistorien

1970-talet

Grunden till dagens organisation kan sägas ha lagts redan i och med införandet av det s.k. FPE-systemet, Försvarets Planerings- och Ekonomisystem prop. 1970:97. Krigsförbanden skulle ställas i centrum för planering och genomförande. Förband med samma eller likartade uppgifter fördes samman till delprogram. Delprogrammen fördes samman till huvudprogram motsvarande i första hand de s.k. försvarsgrenama, amién, flyget och marinen, dvs. huvudprograminen l-3 Försvarsmaktens centrala och högre regionala ledning i krig och fred fördes också samman till huvudprogram vari också ingick Forskning och Utveckling, Gemensamma myndigheter, serviceorgan eller funktioner för hela försvaret bildade ett 5:e huvudprogram. Överbefälhavarcns uppgift var att utarbeta en samlad programplan för hela det militära försvaret vilket när det gällde den långsiktiga stymingen var hans kanske viktigaste uppgift i fred. Det militära försvaret delades också i huvudproduktionsomraden, dvs. Ledning och förbandsverksanihet, Materielanskaffning, Anskaffning av anläggningar samt Forskning och utveckling. Detta innebar att tex. chefen för de tre försvarsgrenama hade produktionsansvar för ledning och förbandsverksamhet inom sina program. Försvarets matcrielverk hade produktionsansvar för central materielanskaffning och

108 Bilaga

Fortifikationsförvaltningen Forth produktionsansvar för anskaffning av anläggningar. Länkarna mellan olika och produktionsområden program utgjordes av uppdrag. Planeringssystemet syftade till att passa försvarets organisation som det dvs. det skulle kunna genomföras med oförändrad organisation. var, Man får intrycket att försvaret, åtminstone i fredstid, var en i hög grad uppdelad verksamhet eller mindre effektivt knöts ihop av FPEsom mer systemet. Under 1970-talet genomfördes Försvarsmaktens ledningsutredning, FLU 1974 SOU 1976:64. Det var den sista större externa organisationsöversynen före LEMO, 15 år senare. Samtidigt gjordes utvärdering det ledningssystemet, vilket en av nya redovisades i 197778:63. Enligt denna proposition borde prop. överbefälhavarens roll övergripande programsamordnare stärkas. som Detta borde ske att endast programplan skulle sändas in till genom en regeringen och att denna upprättades överbefalhavaren. Indelningen av i fyra centrala staber skulle vara oförändrad. De motsättningar propositionen ägnade sig att lösa gällde framförallt förhållandet mellan de centrala stabema och de s.k. förvaltningarna, dvs. bland annat Försvarets materielverk, Fortifikationsförvaltningen och Försvarets Civilförvaltning. Propositionen slog fast att förvaltningarna inte fick utfärda föreskrifter utan samtycke från de berörda programoch produktions-niyrndighetema, dvs. framförallt de centrala stabema. Sammanfattningsvis ledde utredningsarbetet endast till att vissa befogenheterjusterades något, bl.a. för att stärka överbefälhavarens roll. Organisationsavsnitten i denna proposition från 1977 liksom den bakomliggande utredningen innehåller flera resonemang som påminner det betänkande LEMO lade fram i december 1991 om om som försvarsmaktens ledning, t.ex. om behovet att minska fredsorganisationen och nödvändigheten att stärka överbefälhavarens om möjligheter att leda den operativa verksamheten och att samordna försvarsgrenamas verksamhet.

Bilaga 109

1980-talet

1983 fastställdes den sk. verksamhetsförordningen, SFS 1983:276, som i stort sett innebar att den allmänna verksstadgan blev tillämplig även på försvaret. Det betydde att militära förband och utbildningsplatser fick ställning som myndighet. Tidigare hade de militära enhetemas myndighetsstatus varit oklar. Konsekvensen blev dock att den fonnella regleringen blev komplicerad, bland annat på grund av vad som uppfattades som försvarsgrenschefemas dubbelroller, samt att plötsligt ett hundratal myndigheter såg dagens ljus. I verksamhetsförordningen slås visserligen överbefälhavarens ledande roll fast. Men denna inte överbefälhavaren någon generell rätt att ger meddela föreskrifter till övriga myndigheter, även om ÖB ändå ges vissa befogenheter att styra verksamheten inom det militära verksamhetsområdet. En viktig effekt av verksamhetsförordningen var att försvarets arbetsgivarbefogenheter flyttades nedåt till myndigheterna. Man ägnade sig också under 1980-talet att förbättra regeringens möjligheter att följa och kontrollera verksamheten inom försvarsupp departementets område. Överbefälhavaren fonnulerade grundläggande verksamhets- 1988 en idé, V1 90, för försvaret. Några formuleringar i denna är: Krigsförbanden och deras krigsduglighetberedskap och uthållighet är det centrala i försvarsmaktens verksamhet-n Krigsförbandens behov skall vara styrande.

Man kan alltså observera hur målsättningen krigsförbanden i centrum i olika formuleringar återkommer under de mer än 20 åren från FPEsystemets tillkomst utan att den tydligen någonsin anses uppnådd.

Förnyelsearbetet från 1985

Statskontoret har i sin skrift Organisations- och strukturförändringar i statsförvaltningen Stockholm 1994:5 gjort en sammanställning av det statliga förändringsarbetet mellan 1980 och 1993. En del av fömyelsearbetet i statsförvaltningen och därmed också i försvaret kan

l l0 Bilaga

härledas ur den skrivelse om den offentliga sektorns förnyelse som regeringen 1985 lämnade till riksdagen Skr. 1984852202. I denna redovisades ett antal punkter i ett förvaltningspolitiskt program. Aktivare styming var en av punkterna. Under hela 80-talet utvecklades formerna för budgetering och resultatstyming. Syftet var att åstadkomma en effektivare politisk styrning och samtidigt ge myndigheterna ett tydligt ansvar for verkställigheten Statskontoret. Ett annat nyckelbegrepp var decentralisering. Statskontorets rapport Omstruktureringsprocessen inom Försvarsdepartementets verksamhetsområde från 1991 års budgetsproposition till den l juli 1994 Statskontoret dnr ll894-5 ger på ett klargörande sätt de yttre ramarna för försvarets förändringsarbete. Inriktningen av en kommande strukturförändring beskrevs dels i forsvarspropositionen l9909l:102, dels i kompletteringspropositionen 19909l:l50 som innehöll ett förslag till för omställning och minskning av den program statliga administrationen, departement för departement. Den del av kompletteringspropositionen som gäller försvaret kallas nedan för fomyelseprogrammet. Det innehöll följande delar som totalt skulle leda till besparingar på 350 miljoner kronor: Nedläggning av Försvarets rationaliseringsinstitut från den l juli - 1991. Översyn Flygtekniska forsöksanstalten särskild utredningsman - av Översyn forskningsverksamheten särskild utredning - av Omprövning av stiftelser Stiftelsen Försvarsbostäder, Gällöfsta kurscentrum, Stiftelsen MHS-eleven och Drottning Victorias Örlogshem. Förändrad hantering av familjebidragen. - Översyn prövningsforfarandet vid vapenfri tjänst. - av

Översyn tjänsteplikten vilket resulterade i att Vämpliktsverket

- av förändrades till Totalförsvarets pliktverk.

Frivilliga försvarsorganisationers verksamhet se prop. 199091 : 150

samt, Översyn totalförsvarets ledningsorganisation - av Översyn och omprövning myndighetsstmkturen. - av De två sistnämnda punkterna blev LEMO:s uppdrag.

Bilaga lll

Två uppdrag blev ett

lkompletteringspropositionen prop. 199091 :l50 som kom i april 1991 beskrivs, som vi sett ovan, behovet av en ny lednings- och myndighetsstruktur som två skilda utredningsuppgifter, den första under rubriken Översyn totalförsvarets ledningsorganisation, den andra under av rubriken Översyn och omprövning myndighetsstrukturen. Någon av gång efter det att propositionen lagts har överläggningar inom departementet och med de tänkta utredarna resulterat i att de två projekten läggs samman till ett, vars direktiv sedan läggs fram den 20 juni 1991. Förutsättningarna har härmed skapats för att ta ett helhetsgrepp på hela den militära sektorn, inte bara ledningsorganisationen.

B. Bakgrunden inom vart och ett LEMO-reformens

av huvudom råden

Vi utgår här från målfonnuleringar från statsmakterna och försvaret.

Om resultatorienterad styrning

I budgetpropositionen 19901991 uttalades: En viktig del av det pågående utvecklingsarbetet är en strävan mot resultatorienterad styming av den statliga verksamheten, Detta innebär ökade krav tydlighet och precisering statsmaktemas av styrning av verksamhetens inriktning, dvs. vilket resultat som förväntas av de resurser som avsätts för verksamheten.- Stymingen kommer med nödvändighet att bli verksamhetsspeciñk men ändå utgå från vissa gemensamma principer. För de flesta verksamhetsområden har riksdagen och regeringen redan i dag formulerat övergripande mål och syften.--- Strävan bör nu vara att klargöra de övergripande målen och att tydligare ange resultatkrav och resultatmål för verksamheten prop. 1989902100, bilaga l s. 23.

112 Bilaga

En övergång till mer mål- och rcsultatorienterad styrning är en viktig utgångspunkt för pågående och planerade utvecklingsinsatser inom försvarct...samma proposition, bilaga s. 7

l propositionen exemplifieras på försvarsområdet med förslag till åtgärder i syfte att förbättra säkerheten i totalförsvarets planeringssystem. l jämförelse med FPE-systemet, som redan tillämpades av försvaret, var det nya styrsystemet avsett för alla departementsområden. FPE-systcmets problem var att organisationen inte var anpassad till styrsystemet: I resultatstyming ingår också att ansvar bör kunna utkrävas för de resultat som nås. Dagens organisation utgör emellertid ett hinder --för att dessa intentioner skall kunna förverkligas prop. 1991922102, s. 47.

Vertikal uppdragsstywning

Styming kopplas till organisationens utfonnning bland annat genom att man utgår från ett uppdragstänkande, en uppdragskedja från den högsta nivån statsmakterna till krigsförbanden och tillbaka igen med rapportering och förslag till uppdrag. Uppdrag definieras i militära sammanhang ungefär som en överenskommen produktionsorder. I LEMO-betänkandena liksom i propositionema därefter används ofta uppdragstemiinologin. Hela kedjan från regeringen och nedåt beskrivs i uppdragstemier: Regeringen bör ge försvarsmakten i uppdrag att utveckla och vidmakthålla en krigsorganisation i olika tidsperspektiv. Därvid bör anges de viktigare krigsförbandens kvantitet och styrka.--- ...regeringen skall rikta uppdrag innehållande uppgifter, resurser och handlingsregler till en för försvarsmaktens krigsduglighet och beredskap ansvarig myndighet prop. l99l92:l02, 5.47.

Produktionsledningen inom högkvarteret bör främst genom uppdrag styra produktionen inom Försvarsmakten och vid stödjande myndigheter prop. 1992931100, bilaga s. 26.

sou 1995: 129 Bilaga 113

Om uppdragstänkande, beställare och utförare

1 1991 års budgetproposition framhålls att behovet av en beställare som ställer krav på resultatuppföljning inte nog kan understrykas prop. 1990912100, bilaga s. 24.

Det uppdrags- och beställanänkande som avses i citatet gäller uppenbarligen inte enbart övergång till uppdragstänkande i linjen, som en form av hierarkisk styrning, utan har nu givits en bredare innebörd. I försvarspropositionen 1990912102, februari 1991 omnämns en högre grad av efterfrågestyming som ett allmänt mål för statsförvaltningen. Samma proposition hänvisar till överbefälhavarens s.k. VI 90-arbete som innefattar en övergång till mer efterfrågeuppdragsstyming inom försvarsmakten. I ett första steg skall krigsförbandschefema konkretisera efterfrågan och behov av stöd från de s.k. gemensamma myndigheterna, dvs. stödmyndighetema. I beslutet att lägga ned FRI från l juli 1991 budgetpropositionen samma år används eftcrfrågestymingen som ett huvudargument jämte besparingsbehovet för att FRI inte längre behövs som myndighet. Uppdragsbegreppet spelar en undanskymd roll i 1991 års fömyelseprogram där det talas mer allmänt om renodling av ansvars-, kompetens- och befogenhetsfördelningen. Inte heller i LEMOdirektiven juni 1991 används beställar-utförar-tenninologin eller ens det ideologiskt mer neutrala uttrycket uppdrag. Inriktningen mot resultatstyming gjorde det nödvändigt för LEMOutredningen att klargöra myndighetsgränscma, framförallt mellan Försvarsmakten och övriga myndigheter. Uppdragstänkandet kommer därmed under utredningens gång i omstruktureringen. Resultatstyrningen i kombination med uppdragstänkandet i den bredare, ickehierarkiska meningen, tycks i själva verket ha varit utredningens mest effektiva redskap i omstöpningen av stora delar av myndighetsstrukturen inom försvarsområdet. Ett specialfall av beställar- och utförartänkandet är den uppdelning av ägande och brukande av fastigheter som är ett generellt mål för

l l4 Bilaga SOU 1995: 129

statsförvaltningen och som också utgör en tung del av LEMO-arbetet. Detta behandlas nedan.

Om likhet mellan försvaret och andra områden

Som framgått ovan dyker undvikandet av särlösningar på försvarsområdet upp bl.a. i försvarspropositionen l990l9lzl02 liksom i kompletteringspropositionen 1991. Men nedläggningen av FRI från juli 1991 motiveras, som vi såg ovan, inte på detta sätt utan i första hand på andra gmnder. Särlösningsargumentet, eller snarare enhetlighetsargumentet, används för att motivera regeringens förslag om FCF, bl.a. att delar av FCF:s uppgifter fördes in i RRV: Jag anser att RRV bör ha samma relationer till Försvarsmakten och övriga myndigheter under Försvarsdepartementet som till andra myndigheter inom statsförvaltningen. Det innebär, att de generella regler, metoder och system som är giltiga för den civila sektorn, också bör tillämpas för försvaret prop. 1992932100, bilaga s.38.

Enhetligheten är avgörande också i fastighetsfrågan: I likhet med övriga myndigheter inom statsförvaltningen, kommer forsvarsmaktsmyndigheten att vara lokalbrukare med eget ansvar för lokalförsörjningsplanering och lokalhållning prop. 199293 :37bilaga s. 39.

Ovanstående krav på enhetlighet handlar om kontroll och styrning som är gemensamma för alla statliga myndigheter. Försvaret liksom andra sektorer uppvisar givetvis särdrag som är nödvändiga och ofrånkomliga i respektive verksamhet. De femåriga försvarsbesluten gör att planeringsarbetet inom Försvarsmakten i vissa avseenden måste vara annorlunda än i andra myndigheter. Till skillnad från de flesta andra myndigheter präglas försvaret av att man parallellt arbetar i två organisationer, en verklig för fred och en virtuell för krig.

OU 1995:129 Bilaga 115

Sambanden mellan organisationen i fred och krig

LEMO-direktiven framhåller att övcrbefälhavarens operativa roll skall betonas, dvs. ÖB:s bedömningar och beslut utifrån de krav kriget som kan ställa. En viktig bakgrund till detta är fomiuleringar i ÖB:s verksamhetsidé, VI 90, som utarbetades försvarets motsvarighet till som näringslivets affärsidéer: Krigsförbanden och deras krigsduglighetberedskap och uthållighet är det centrala i försvarsmaktens verksamhet-n

Krigsförbandens behov skall vara styrande FörLed, Försvarsstaben 1990.

Detta är för vissa inga nyheter. Redan i prop 197778263 om försvarsmaktens centrala ledning framhålls: Krigsförbanden skall ställas i centrum för planering och genomförande s. 6.

Det finns en nyansskillnad att ställas i centrum är möjligen - svagare än att vara styrande. En konsekvens av krigsorganisationens styrande effekt ligger i dimensioneringen. I fömyelseprogrammet från 1991 påpekas att krigsorganisationen minskats och att detta bör genomslag också i dimensioneringen av ledningsorganisationens resurser. Här skall ytterligare en aspekt fokuseras, nämligen önskemålet om överensstämmelse mellan organisationen i fred och krig. Bakgrunden till detta krav kan sökas tex. i ÖB:s verksamhetsidé innehåller som följande punkter: Lednings- 1vdnads- och ansvarsförhållandcn skall i princip lika vara i fred, kris och krig.

Organisationen i fred måste i allt väsentligt vara densamma som i krig FörLed 90, Försvarsstaben 1990.

Liknande krav återfinns i 1991 års fömyelseprogram liksom i LEMO:s direktiv. Uppdelningen på ett stort antal myndigheter, försvarsgrensvis

| 4

116 Bilaga sou 1995:125 l

i

l

och nivåvis, kanske naturlig organisalionsfonn i fredstid, men det var en skulle, enligt LEMO-utredningen, ha skapats fonnclla problem i krig om nödvändiga ordervägar bryts av myndighctsgränscr,

Integrering av lörsvarsgrenarna på ledningsnivån

Förhållandet mellan ÖB och försvarsgrenschefema är ett gammalt diskussionsâmne. l l97778:63 framhåller statsrådet i sin prop. bedömning försvarsmaktens ledningsutrednings betänkande SOU av 1976:64: Jag kan i allt väsentligt biträda utredningens förslag, som innebär att Överbefälhavarens möjligheter stärks både när det gäller att leda den operativa verksamheten och att utöva övergripande planering en och samordning i förhållande till försvarsgrenama.

Ett antal mindre förändringar genomfördes men den ursprungliga strukturen med försvarsstab och tre centrala staber för var och en av en försvarsgrcnama bibehölls. Under de l5 år som sedan följde blev diskussionen kring systemet med fyra åtskilda centrala staber allt mer intensiv och kulminerade i att det rådde stor uppslutning, även bland en ledande militärer, kring behovet förändringar när LEMO-utredningen av satte igång.

Det civila försvaret

Även på det civila försvarets område återspeglas önskemålet om likhet mellan freds- och krigsorganisationen i direktiven till LEMO: Sådana lösningar bör prövas som innebär att ansvarsförhållanden inte ändras i krig.

Detta mål, kombinerat med önskemålet att underlätta samordning mellan militärt och civilt försvar, konkretiseras främst i regeringens förslag att civilbefälhavamas och militärbefälhavamas geografiska områden även

OU 1995:129 Bilaga 117

i fortsättningen skall överensstämma. Någon mer ingripande förändring i det civila försvarets struktur gjordes inte inom ramen för LEMOutredningen. Den stora strukturförändringen under dessa år inom det civila försvaret var istället kommunaliseringen, som genomförs fullt ut 1995, vid sidan om LEMO-refonnen.

Besparingar

1 1991 års forsvarsproposition utvecklas ett resonemang kring en besparingsstrategi för försvaret:

En alltför stor del av de tillgängliga ekonomiska resurserna utnyttjas för ändamål som inte kommer krigsorganisationen till godo. --- Fredsorganisationen drar för stora resurser i förhållande till krigsorganisati0nen.--- Försvarets organisation framför allt den fredstida är för stor i förhållande till de resurser som står till förfogande prop. 19909l:l02, s. 12.

1 1991 års fömyelseprogram april 1991 räknade man, som vi sett ovan, med besparingar på 350 milj. kr. totalt inom försvarssektom. LEMO-direktiven juni 1991 talade om att besparingar skulle prövas omfattande cirka en tredjedel av nuvarande resursanvändning för ledningen i fred.

C. LEMO-utredningen och därefter följande beslut

LEMO arbetade 1991-93 och producerade följande betänkanden och skrivelser:

Försvarsmaktens ledning, SOU 1991:112 Förvaltning av forsvarsfastigheter, SOU 1992:85 Försvarsmaktens hälso- och sjukvård, SOU 1992:101 Administrativt stöd till försvarsmakten, SOU 1992:105 Civilbefalhavama, SOU 1992:106

118 Bilaga

Försvarets datacenters verksamhet, PM 1992-09-28 Försvarets mediecenters verksamhet, PM 1992-11-30 Styrning, kontroll och ledning försvarsmakten, PM 1992-12-01 av Försvarets högskolor, SOU 1993:42 Försvarets verkstäder, PM 1993-06-02 Ansvars- och uppgiftsfördelning inom det civila försvaret, SOU 1993:95 Vissa begrepp och definitioner, PM 1993-10-19 Vissa frågor om försvarets materielförsörjning, PM 1993-10-21 Avslutandet av LEMO, PM 1993-10-29.

Försvarsmakten

1 betänkandet Försvarsmaktens ledning SOU 1991:112 föreslogs att 95 av de myndigheter ingick i de s.k. huvudprogrammen 1-4, dvs. som arméförband, marinförband, flygvapenförband och operativ ledning skulle slås till den nya myndigheten Försvarsmakten. m.m. samman Chefen för myndigheten skulle benämnas Överbefálhavaren. LEMO-utredningen föreslog även att antalet militärområden skulle minskas från fem till tre. Militarbefälhavama föreslogs ingå i militärledningen, är ett slags direktion för försvarsmakten. Vidare som föreslog LEMO huvuddragen organisation för myndighetens av en ny centrala del, högkvarteret, vilken i huvudsak godtogs av statsmakterna. Myndigheten Försvarsmakten bildades den 1 juli 1994.

Stödmyndigheter

1 de betänkanden och skrivelser sedan följde från LEMO lades som förslag de myndigheterna under det tidigare om gemensamma huvudprogrammet Vissa dem skulle även i fortsättningen lyda av direkt under regeringen. Försvarsmaktens behov av stöd från en del av dessa myndigheter skulle styras med uppdrag från Försvarsmakten, bland annat Försvarets Materielverk som har till huvuduppgift att vara beställare försvarsmateriel för staten och Försvarsmakten den av ge medverkan och det stöd på materielförsörjningsområdet som Försvarsmakten behöver.

Bilaga 119

Försvarets sjukvårdsstyrelse lades ned dcn 30 juni 1994. Försvarets sjukvårdsstyrelses uppgifter stabs- och ledningskaraktâr utförs av därefter av en sjukvârdslcdning i Försvarsmaktens högkvarter. Tillsynen över efterlevnaden lagar och andra författningar avseende hälso- och av sjukvård utövas särskild tjänsteman i Försvarsmakten, av en generalläkaren, som i detta avseende inte är underställd Försvarsmaktens chef. Delar verksamheten överfördes till sjukvårdscentrum i av ett Karlstad som ingår i Försvarsmakten. För vissa delar av Fonfikationsförvaltningens verksamhet inrättades en ny myndighet den l juli 1994, Fortfikationsverket i egenskap som av statens ägarföreträdare förvaltar försvarsfastighetcma utövar samt byggherrefunktionen inom detta område. En mindre del av Fortifikationsverkets uppgifter sker uppdrag från Försvarsmakten. Statsmaktema beslöt vidare att Militärhögskolan och Försvarets förvaltningshögskola skulle läggas i organisation utanför samman en Försvarsmakten arbeta på Försvarsmaktens uppdrag. Däremot men inkluderades inte Försvarshögskolan i denna sammanslagning, vilket hade föreslagits av LEMO, utan Försvarshögskolan kvarstår som en särskild skola, bland annat beroende på dess särskilda koppling till totalförsvaret. Jämsides med LEMO arbetade 1991 års forsvarsforskningsutredning bl.a. föreslog delar som att även stora av

forsvarsforskningen som bedrivs vid FOA, FMV, FFA

och även Militärhögskolan skulle bedrivas i fonn uppdrag från av Försvarsmakten. Vidare avvecklades Försvarets civilförvaltning den 30 juni 1994, vilket betydde slutet på än 350 år gammal myndighet. en mer Huvuddelen myndighetens gamla uppgifter fördes till RRV och av över i övrigt till Försvarsmakten, Vämpliktsverket och andra myndigheter. Försvarets datacenter och Försvarets mediecenter blev aktiebolag som såldes till fristående företag.

Det civila försvaret

När det gäller det civila försvaret förändringarna relativt små i var jämförelse med vad skedde inom det militära försvaret. Exempelvis som

120 Bilaga

ändrades indelningen av civilbcfälhavamas områden, de s.k. civilområdena, från fem till tre i överensstämmelse med den nya indelningen i militärområdcn. Utbildningslcdarc från Statens Räddningsverk överfördes till länsstyrelserna.

Besparingar

Utifrån en allmän besparingsmålsättning föreslogs och beslutades neddragningar skulle leda till lägre kostnader inom delar av som försvaret på 400-500 miljoner kronor. Syftet med dessa besparingar var dock inte i första hand att minska försvarets utgifter totalt utan att överföra resurser från ledningsorganisationen i fred till krigsorganisationen.

Statens offentliga utredningar 1995

Kronologisk förteckning

l Ett renodlatnäringsförbud. N. 40. Älvsäkerhct. K. . 2 ArbetsföretagEn - ny möjlighetför arbetslösa. A. 41.Allmän behörighet för högskolestudier. U. . Gröndiesel miljö-ochhälsorisker.Fi. - 42.Framtidsanpassad Gotlandstrafik, K. 4 Lángtidsutredningen 1995.Fi. 43.Sambandet RedovisningBeskattning. Ju. . r 5 Vårdenssvåraval. 44.Aktiebolagets organisation. Ju. . slutbetänkande Prioriteringsutredningen. av S. 45.Grundvattenskydd. M. 6 Muskövarvets framtid.Fö. Effektivarestyrningochrättssäkerhet . . 7 Obligatoriska arbetsplatskontakter för arbetslösa. A. i asylprocessen. A. . Pensionsrättigheter ochbodelning. Ju. 47.Tvángsmedcl enligt27och28kap.RB 9. Fulltekonomiskt arbetsgivaransvar. Fi. samt polislagen. Ju. 10. Översyn av skattebrottslagen. Fi. 48.EG-anpassade körkortsregler. K. I Nyakonsumentregler. Ju. 49.Prognoser över statens inkomsterochutgifter.Fi. 12.MervärdesskattNyatidpunkterför 50.Kunskapslägetkärnavfallsomrádet 1995.M. redovisning ochbetalning.Fi. Sl. Elförsörjning i ofred. N. 13.Analys av Försvarsmaktens ekonomi.Fö. 52.Godtrosförvärv av stöldgodsJu. 14.Ny Elmarknad Bilagedel.N. + 53.Samverkan för fred.Denrättsligaregleringen.Fö. 15.Könshandeln. S. 54.Fastighetsbildning uppgiftför - engemensam stat l6. Socialtarbete mot prostitutionen i Sverige.S. ochkommun. M. l7. Homosexuell prostitution.S. 55.Ettsamlatverksamhetsansvar för asylärenden. A. 18.Konsti offentligmiljö. Ku. 56,Förmåner ochsanktioner 19.Ettsäkraresamhälle.Fö. utgifterför administration. Fi. - 20.Utanel stannar Sverige.Fö. 57. Förslag om ett internationellt flygsäkerhets- 21.Stadenpå vatten utanvatten. Fö. universiteti Norrköping-Linköping. U. 22.Radioaktiva ämnen slår jordbruk ut i Skane.Fö. 58.Kompetens ochkunskapsutveckling yrkes- - om 23.Bristpáelektronikkomponenter. Fö. rollerocharbetsfältinomsocialtjänsten. S. 24.GasmolnlamslårUppsala.Fö. 59.Ohälsoförsäkring ochSamhällsekonomi 25.Samordnad ochintegrerad tågtrafik olikaaspekter modellerfinansiering - Arlandabanan ochi Mälardalsregionen. K. ochincitament. 26.Underhállsbidrag ochbidragsförskott. 60.Kvinnofrid.DelA+B. DelA ochDelB. S. 61.Myndighetsutövning vid medborgarkontor. C. 27.Regionalframtid bilagor.C. + 62.Ett renat Skåne.M. 28. Lagen om vissainternationella sanktioner 63. Översyn av skattereglema för stiftelser och ideella - en översyn. UD. föreningar.Fi. 29.Civilt bruk av försvarets .Klimatförändringar resurser- i trafikpolitiken.K. regelverken. erfarenheter, helikoptrar.Fö. 65.Näringslivets tvistlösning. Ju. 30.AlkylatochMiljöklassning bensin.M. av 66.Polisens användning övervakningskameror av vid 31. Ett vidareutvecklat miljöklassystem i EU. M. förundersökning. Ju. 32.IT ochverksamhetsfömyelse inomrättsväsendet. .NaturgrusskatL m.m. Fi. Förslagtill nya samverkansformer. Ju. .lT-kommissionens arbetsprogram 1995-96.SB. 33.Ersättningför ideellskadavid personskada. Ju. .Betaltjänsten Fi. 34. Kompetens strukturomvandling. för A. Allmännakommunikationerför alla K. . - 35. Avgifterinomhandikappomrádet. S. Behörighet ochUrval.Förslagtill nya reglerför . 36. Fömrânerochsanktioner en samladredovisning. antagning till Universitetochhögskolor.U. - Fi .Svenskainsatserför internationell katastrof-och Värt 37. dagligablad stödtill svenskdagspress. Ku. flyktinghjälp.Kartläggning, analys och förslag. - 38.YrkeshögskolanKvalificeradeftergymnasial - Fö yrkesutbildning. U. 7 Ettaktiebolag L för servicetill universitetoch . 39.Some reflections on SwedishLabourMarket högskolor m.m. U. Policy.A. 74.lägenhetsdata. Fi. Någrautländska forskares syn svensk 75.Svenskflyktingpolitiki globaltperspektiv.A. arbetsmarknadspolitik. A. 76. Arbetetill invandrare. A.

Statens 1995

offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

77.Rösterom EU:sregeringskonfercns 108.Nyellag.N. hearing medorganisauonsföreträdare. 109.Likvärdig utbildning likavillkor. U. v debattörer och forskare.UD. 110.Viljan attveta och viljan att förstå - 78.Den svenska rymdverksamhetcn. N. Kön.maktochden kvinnovetcnskapliga 79. Vårdnad.boendeochumgänge. JU. utmaningen i högre utbildning.U. 80.EU om regcringskonferensen [996 .Omvärldsäkerhet, försvar. institutionemas rapporter Frågor om EU:sandra pelareinförregeringse synpunkterövriga l medlemsländer. UD. konferensen 1996. UD. v 8 Ny rättshjälpslag och andrabestämmelser om -Svensksjöfart näring för framtiden. . rättsligtbistånd, Ju. + Bilagor.K. ® .Finansieringslösningar för Göteborgs- och ll3. Fristående gymnasieskolor. U. Dennisöverenskommelsema. K. H4. indirekttobaksreklam. S. 83.EU-kandidater12länder som kanbli EU:s H5. Ny lag om europeiska företagsrád. A. nya medlemmar. UD. ll6. Jämställdhet ett mål utvecklingssamarbetet. i UD. 84.Kulturpolitikens inriktning. Ku. ll7, Jordbruk ochkonkurrens jordbrukets ställning i - 8 .Kulturpolitikens b ocheuropeiskkotikurrensrätt. Jo. inriktning- i korthet.Ku. svensk 85.Tjugoårskulturpolitik1974-1994. Ku. 118.Totalförsvarspliktiga95. rn Enutvärdering de av 86. Dokumentation och socialtjänstregister. S. totalförsvarspliktigas medinflytande och av deras 87.Försäkringsrörelse i förändring Fi. sociala och ekonomiska situationunder 88. Denbrukade mångfalden. Del [+2. Jo. grundutbildningen. Fö. 89.Svenskar i EU-tjänst.Fi. 119. Ändringar i hyresförhandlingslagen. .KärnavfallochMiljö. M. Hyresgästinñytande vid ombyggnad m.m. Ju. 91. Ett reformerutstraffsystem. DelHll. Ju. 120.TV och utbildning.U. 92.EG:sarbetstidsdirektiv ochdesskonsekvenser för l2l. Riksdagen, regeringen och forskningen. U. detsvenskaregelsystemet. A. 122. Reform recept. S. 93.Omprövning statligaåtaganden. av Fi. 123.Subsidiaritetsprincipen i EU. UD. 94.Personalavveckling. utbildning och beskattning. 124.Ett reformerat hovrättsförfarande. Ju. Fi. 125. Finansiell verksamhet i krisochkrig. Fi. 95.HälsodataregisterVárdregister. S. 126.Kostnader för denstatliga assistansersättningen. S. - 96. Jordens klimatförändras. analys hotbild En av 127.Framtidacentral Europainformation. UD. ochglobalaátgârdsstrategier. M. 1G.Kulturegendomar och kulturföremâl. KU. 97.Miljöklassning snöskotrar. av M. 129.Enstyrande krigsorganisation. Omavsikterna med 98. l990-taletsbostadsmarknad LEMO-rcformen. F0. en förstautvärdering. N. - 99.SMHl:sverksamhetsform K. .Hållbarutvecklingi landets tjällomráden. M. lOl. EttutvidgatEU möjligheter - ochproblem. Sammanfattning aven hearingi augusti 1995. UD. 102. Medborgarnas - EU frihetochsäkerhet Frågorom unionens tredjepelare inför regeringskonferensen l996. UD. 103.Föräldrar i självförvaltande skolor.U. .Skattereformen 1990-l99l.Enutvärdering. Fi. l05Konkurrensi balans. Åtgärderför ökad konkurrensneutralitet vid offentligprissättning m.m. N. 106. Rapponeringsskyldighetrevisoreri för finansiella företag.Fi. 107. Avbytarverksamltetens organisation och finansiering.Jo.

Statens offentliga utredningar 1995

Systematisk förteckning

Statsrådsberedningen Försvarsdepartementet

lT-kommissionens arbetsprogram 1995-90. [68] Muskovarx framtid.[o] ets Analys Försvarsmaktens av ekonomi[13] Justitiedepartementet Ettszikrare sanilialle.[19] Pensionsrattigheter ochbodelning[8] Utan stannar Sverige.[20] Nyakonsumentregler. [ll] Staden vattenutanVatten. [21] lT ochverksamhetsfömyelse inom rättsväsendet, Radioakttva ämnen slar ut jordbruki Skane. [22 Förslagtill nya samverkansformer. [32] Brist elektrontkkompotienter. [33] Ersättning för ideellskadavid personskada. [33] Gasmoln lanislárUppsala. [24] Sambandet RedovisningBeskattning[43] Civilt bruk av försvarets - resurser- Aktiebolagets organisation. [44] regelverken. erfarenheter. helikoptrar. [29] Tvángsmedel enligt27 och28kap.RB Samverkan för fred.Denrättsliga regleringen[53] samt polislagen. [47] Svenska insatserför internationell katastrof och Godtrosförvärv av stöldgods [52] llyktinghjâlp. Kartläggning. analys och förslag. [72] Näringslivets tvistlösning. [65] Totalförsvarspliktiga m 95. Enutvärdering av de Polisens användning av övervakningskameror vid totalförsvarspliktigas rnedinflytande och av deras förundersökning. [66] socialaochekonomiska situationunder Vårdnadboende ochumgänge grundutbildningen. [118] Ny rättshjälpslag ochandrabestämmelser om Enstyrande krigsorganisarion. Omavsikterna med rättsligt bistånd.[81] LEMO-reformen. [129] Ett reformerat straffsystem. Dell-lll. [91] Ändringari hyresförhandlingslagen. Socialdepartementet Hyresgästinflytande vid ombyggnad m.m. [119] Värdens svåraval. Ett reformerat hovrättsförfarande. [I24] slutbetänkande Prioriteringsutredningen. av [5] Könshandeln. [15] Utrikesdepartementet Socialtarbete mot prostitutionen i Sverige.[16] Lagen om vissa internationella sanktioner Homosexuell prostitution[17] en översyn. [28] Underhállsbidrag ochbidragsförskotl. - Röster om EU:s regeringskonferens Del A ochDelB. [26] hearing medorganisationsföreträdare, debattörer Avgifterinomhandikappomrádet. [35] ochforskare.[77] Kompetens ochkunskapsutveckling - om yrkes- EU om regeringskonferensen 1996 roller och arbetsfält inomsocialtjänsten. [58] institutionernas rapporter Ohâllsoförsäkring ochSamhällsekonomi synpunkter i övrigamedlemsländer [80] - olikaaspekter modeller.finansiering - EU-kandidater12länder som kanbli EUzs ochincitament.[59] nya medlemmar. [83] Kvinnofrid.DelA+B. [60] EttutvidgatEU möjligheterochproblem. Dokumentation socialtjänstregistcr. och [86] - Sammanfattning aven hearingi augusti1995.[101] HälsodataregisterVárdregister. [95] - Medborgarnas EU frihetochsäkerhet Indirekttobaksreklam. [114] - Frågor om unionens tredjepelare inför regerings- Reform recept. [122 konferensen 1996.[102] Kostnader for denstatligaassistansersättningen. [126] Omvärld,säkerhet,försvar. EU:s Kommunikationsdepartementet Frågor om andrapelareinförregeringskonferensen 1996,[111] Samordnad ochintegrerad tågtrafik Jämställdhet mali utvecklingssamarbetet. ett [116] Arlandabanan i och Malardalsregionen. [25] Subsidiaritetsprincipen i EU, [123] Ãlvsäkerhet. [40] Framtida central Europainformation. [127] Framtidsanpassad Gotlandstrañk. [42] EG-anpassade körkortsregler. [48] Klimatförändringar i trafikpolitiken.[64] Allmännakommunikationerför alla [70] -

1995 Statens offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Finansieringslösningariölcb0rgs för och Riksdagen. regeringen och forskningen. [121] Dcnnisöverenskominelscrna. [82] verksamhetsform [99] Jordbruksdepartementet SMHl:s Svensk sjöfart näringför framtiden. Denbrukade mångfalden. Del 1+2. [88] - + Bilagor. [112] Avhytarverksamhetens organisation och finansiering. [107] Finansdepartementet Jordbrukochkonkurrens jordbrukets ställningi - Gröndiesel miljö-ochhälsorisker. [3] svenskoch europeiskkonkurrensrätt. [117] - Lángtidsutredningen 1995.[4] Fulltekonomiskt [9] Arbetsmarknadsdepartementet arbetsgivaransvar. Översyn av skattebrottslagen. [10] Arbetsföretag En möjlighet för arbetslösa. [2] - ny Mervärdesskatt Nya tidpunkterför Obligatoriska arbetsplatskontakter för arbetslösa. [7] redovisning ochbetalning. [12] Kompetens för strukturomvandling. [34] Förmånerochsanktioner - en samladredovisning. [36] Some rcflections SwedishLabourMarket on Prognoser över statens inkomsterochutgifter. [49] Policy. [39] Förmåneroch sanktioner Någrautländska forskaressyn svensk - utgifterför administration. [56] arbetsmarknadspolitik. [39] Översyn av skattereglerna stiftelserochideella för Effektivarestyrningochrättssäkerhet löreningar.[63] i asylprocessen. [46] Naturgrusskatt. m.m. [67] Ettsamlatverksamhetsansvar för asylärenden. [55] Bctaltjåinster. [69] Svensk flyktingpolitiki globaltperspektiv.[75] láigenhetsdata. [74] Arbete till invandrare.[76] Försåikringsrörelse i förändring [87] EG:sarbetstidsdirektiv ochdess konsekvenser för Svenskar i EU-tjänst.[89] detsvenska regelsystemet. [92] Omprövning statligaåtaganden. av [93] Ny lag om europeiska företagsrád. [115] Personalavveckling. utbildningochbeskattning. [94] Skattereformen 1990-1991. En utvärdering,[104] Kulturdepartementet Rapporteringsskyldighetrevisoreri finansiella för Konsti offentlig miljö. [18] företag.[106] Vártdagliga blad Pstödtill svenskdagspress.[37] - Finansiellverksamhet i krisochkrig, [125] Kulturpolitikens inriktning.[84] Kulturpolitikens inriktning i korthet.[84] Utbildningsdepartementet - Tjugo årskulturpolitik1974-1994. [85] YrkeshögskolanKvalificeradeftergymnasial Kulturegendomar ochkulturföremál. [128] yrkesutbildning. [38] Allmän behörighetför högskolestudier. [41] Näringsdepartementet Förslag om ett internationellt flygsâkerhets- Ett renodlatnäringsförbud. [1] universiteti Norrköping-Linköping. [57] Ny Elmarknad Bilagedel.[14] + Behörighet ochUrval.Förslagtill nya regler för Elförsörjningi ofred.[51] antagning till Universitetochhögskolor.[71] DensvenskaRymdverksamheten. [78] Ettaktiebolag servicetill universitetoch för 1990-talets bostadsmarknad högskolor m.m. [73] förstautvärdering. [98] - en Föräldrari siälvförvaltande skolor.[103] Konkurrens i balans. Åtgärderför ökad Likvärdig utbildning lika villkor. [109] konkurrensneutralitet vid offentligprissättning m. m. Viljanattveta ochviljan att förstå - Kön. maktochdenkvinnovetenskapliga utmaningen i högreutbildning.[110] Fristående gymnasieskolor. [113] TV och utbildning.[120]

Statens offentliga utredningar 1995

Systematisk förteckning

[105] Nyellag.[108]

Civildepartementet Regionalframtid bilagor.[27] + Myndighclsutövning vid medborgarkontor. [61]

Miljödepartementet AlkylatochMiljöklassning bensin.[30] av Envidareutvecklar miljökiassystem i EU. [31] Grundvanenskydd. [45] Kunskapslägei kärnavfallsomrádet 1995.[50] Fastighetsbildning engemensam uppgiftför stat ochkommun.[54] En renar Skåne.[62] KämavfallochMiljö. [90] Jordensklimatförändras.Enanalys hoibild av ochglobalaâtgärdsstralegier. [96] Miljöklassning Snöskotrar. av [97] Hållbarutvecklingi landetsljällomráden.[100]