Enklare regler för statsanställda : [huvud]betänkande

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2014

Enklare

regler

för

statsanställda

huvudbetänkande LOA-utredningens SME

1135M30

Statens offentliga utredningar 199260

ggg

fy Finansdepartementet

för

Enklare

regler

statsanställda

Betänkande av LOA-utredningen Stockholm 1992

och Ds kan köpas från Allmänna Förlaget, som också uppdrag av regeringskansliets förvaltningskontor ombesörjer remissutsändningar av dessa publikationer,

Adress Allmänna Förlaget Kundtjänst 106 47 Stockholm Tel 08fl39 96 30 Telefax 087 39 95 48

Publikationema kan också köpas i Infonnationsbokhandeln, Malmtorgsgatan Stockholm.

Graphic Systems AB, Malmö 1992 ISBN 91-38-13094-7 ISSN O375250X

SOU 199260 3

Till statsrådet och chefen för Finansdepartementet

Genom beslut den 12 oktober 1989 bemyndigade regeringen chefen för Civildepartementet att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att över se lagstiftningen om offentlig anställning och att besluta sakkunniga, om experter, sekreterare och annat biträde åt utredaren. Med stöd av bemyndigandet förordnade departementschefen den 21 november 1989 förre generaldirektören Börje Hârdefelt särskild som utredare. Som sakkunniga förordnades fr.o.m. den 12 december 1989 hovrättsassessom Hans Blyme, departementsrâdet Bo Malmqvist, kanslirådet Nils Rekke, förhandlingsdirektören Jan Risshytt, departementssekreteraren Sten Spångberg och direktören Staffan Synnerström. Till experter förordnades fr.o.m. den 1 februari 1990 hovråttsrådet Olof Bremberg samt fr.o.m. den 1 april 1990 byråcheferna Kristina Boutz och Göran Persson samt hyresrådet Urban Engström. Till sekreterare utredaren förordnades fr.o.m. den 1 december 1989 rådmannen Eskil Hinn. Som biträdande sekreterare förordnades fr.o.m. den 14 maj 1990 t.o.m. den 26 april 1992 hovrättsassessom Sten Ljunggren och fr.o.m. den 18 1991 jur.kand. Anna Ekström. mars Utredningen har antagit namnet LOA-utredningen C 198907. I mars 1991 överlämnades delbetänkandet SOU 199129 Periodiska hälsoundersökningari vissa statliga, kommunala och landstingskommunala anställningar. Den 31 oktober 1991 beslutade regeringen att tidigare lämnade bemyndiganden för chefen för Civildepartementet vad gäller LOA-utredningen fr.o.m. den 1 december 1991 i stället skulle gälla chefen för Finansdepartementet. Härmed överlämnas utredningens huvudbetänkande SOU 199260 Enklare regler för statsanställda. Betänkandet innehåller förslag till en förenklad arbetsrättslig reglering för statsanställda. Bl.a. föreslås att en ny lag om offentlig anställning skall ersätta den nuvarande lagen från 1976.

4 SOU 199260 Utredningen har valt att använda vi-formen i betänkandet, även om det på vissa punkter funnits olika uppfattningar. Stockholm i augusti 1992 Börje Hárdefelt Eskil Hinn Anna Ekström

SOU 199260 5

Innehåll

Förkortningar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Sammanfattning 11 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Författningsförslag 17 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1 Förslag till lag om offentlig anställning 17 . . . . . . . . . . . . . 2 Förslag till lag om fullmaktsanställning 25 . . . . . . . . . . . . 3 Förslag till lag om ändring i lagen 196561 om behörighet

att utöva veterinäryrket m.m. 31 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 Förslag till lag om ändring i lagen 1974371 om rätte-

gången i arbetstvister 33 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 Förslag till lag om ändring i lagen 19751339 om

Justitiekanslems tillsyn 35 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6 Förslag till lag om ändring i högskolelagen 1977218 37

7 Förslag till lag om ändring i lagen l98011 om tillsyn

över hälso- och sjukvårdspersonalen m.fl. 39 . . . . . . . . . . 8 Förslag till lag om ändring i sekretesslagen 1980100 41

9 Förslag till lag om ändring i lagen RFS 19804 1980607

om beslutande organ i frågor om disciplinansvar m.m. be-

träffande arbetstagare hos riksdagen och dess myndig-

heter 43 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10 Förslag till lag om ändring i lagen 198280 om an-

ställningsskydd 45 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 Förslag till lag om ändring i lagen 19831061 med in-

struktion för Riksdagens förvaltningskontor 47 . . . . . . . . . . 12 Förslag till lag om ändring i polislagen 1984387 49 . . . . . 13 Förslag till lag om ändring i lagen 1986765 med in-

struktion för Riksdagens ombudsmän 51 . . . . . . . . . . . . . 14 Förslag till lag om ändring i arbetsrättsliga bered-

skapslagen 19871262 55 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6 SOU 199260

Förslag till lag om ändring i lagen 19881385 om

Sveriges Riksbank 57 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Förslag till lag om ändring i lagen 1989225 om er-

sättning till smittbärare 59 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Förslag till anställningsförordning 61 . . . . . . . . . . . . . . . Förslag till Förordning om fullmaktsanställning 67 . . . . . . . Förslag till förordning om ändring i förordningen

19751345 med instruktion för Justitiekanslern 71 . . . . . . . Förslag till förordning om ändring i förordningen

1976940 om anställning hos allmän försäkringskassa 73 . .

Inledning 75 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Våra direktiv i sammandrag 75 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Uppläggningen av vårt arbete 76 . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Den statliga arbetsmarknaden 79 . . . . . . . . . . . . . . . . . . Några uppgifter om personalstrukturen 79 . . . . . . . . . . . . En historisk tillbakablick 80 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Nuvarande regler i sammanfattning 85 . . . . . . . . . . . . . . .

Vissa jämförelser och EG-aspekter 89 . . . . . . . . . . . . . . . En kort jämförelse med arbetsmarknaden i övrigt 89 . . . . . . Förhållandena i de nordiska länderna 91 . . . . . . . . . . . . . . 3.2.1 Danmark 91 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2.2 Finland 96 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2.3 Norge 99 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . EG-aspekter 101 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3.1 Direktiven 101 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3.2 Allmänt om EGzs arbetsmarknadspolitik 102 . . . . . . 3.3.3 Arbetskraftens fria rörlighet 105 . . . . . . . . . . . . . 3.3.4 EGs syn på anställningar inom den offentliga

sektorn 106 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3.5 Sammanfattande synpunkter på den europeiska

integrationens effekter på den offentliga sektorn 108 .

Den förändrade synen på statlig anställning och

personalpolitik 111 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Utvecklingslinjer 111 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Regelreformering 112 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Den förändrade synen på statlig anställning och

personalpolitik 112 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Allmänna utgångspunkter för en ny reglering 115 . . . . . . . . . Medborgarnas krav 115 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Grundlagens krav 120 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Lagstiftningen om statlig anställning m.m. i den

moderna statsförvaltningen 126 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

SOU 199260 7

överväganden om innehållet i en ny lag 131

. . . . . . . . . . . . 6.1 En ny lagstiftning behövs 131 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.2 Tillämpningsområdet 131 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.3 Reglerna på arbetsmarknaden i övrigt bör i så stor ut-

sträckning som möjligt gälla även inom den statliga

sektorn 146 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.3.1 Begreppen tjänst och vikariat 146 . . . . . . . . . . . . 6.3.2 Information om lediga anställningar 158 . . . . . . . . . 6.3.3 Särreglema om hur statliga anställningar upphör 162 . 6.3.4 Partiell tjänstebefrielse, utövande av annan tjänst,

försättande ur tjänstgöring samt ñrsåttande i

disponibilitet 175 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.3.5 Avgångsskyldighet, avstängning och läkarunder-

sökning på grund av sjukdom 182 . . . . . . . . . . . . . 6.4 LAS bör i princip gälla direkt på den statliga arbets-

marknaden 201 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.4.1 Arbetstagare i verksledande eller därmed jämförlig

ställning 201 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.4.2 Turordning vid uppsägning på grund av arbetsbrist 211

6.4.3 Företrädesrätt till återanställning 215 . . . . . . . . . . . 6.4.4 Avskedande 218 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.5 Särskilda regler är motiverade i vissa fall 238 . . . . . . . . . . . 6.5.1 Arbetskonflikter 238 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.5.2 Anställningsmyndighet, behörighetsvillkor och

befordringsgrunder 242 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.5.3 Bisysslor, förmåner som förenats med tjänsten och

skyldighet att anmäla fondpappersinnehav 247 . . . . . 6.5.4 Anstållningsfortnen fullmakt 250 . . . . . . . . . . . . . 6.5.5 Disciplinansvar 259 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.5.6 Skyldigheten att anmäla brott till åtal 269 . . . . . . . .

Förslag till en ny anstâllningvörørdning AF samt

ändringar i vissa författningar 273 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.1 Behovet av ytterligare överväganden 273 . . . . . . . . . . . . . . 7.2 En ny AF 274 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.2.1 Allmänt om nya AFs disposition och utformning 274

7.2.2 Särskilt om bestämmelserna i 13, 15 och 17 §§

nya AF om beslutande myndighet i frågor om

disciplinansvar, åtalsanmälan och anställ-

ningens upphörande 276 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.3 Arbetsrâttsliga beredskapsregler 278 . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.4 Följdändringari andra lagar som hänvisar till LOA 280 . . . . .

Administrativa och ekonomiska konsekvenser av förslagen 283 .

8 SOU 199260

9 Specialmotivering 285 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.1 Förslaget till lag om offentlig anställning 285 . . . . . . . . . . . 9.1.1 Innehållet och dispositioneni stort 285 . . . . . . . . . . 9.1.2 Närmare om den lagtekniska utformningen 286 . . . . 9.1.3 De olika paragrafema 288 . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.2 Förslaget till lag om fullmaktsanställning 301 . . . . . . . . . . . . 9.3 Förslagen till ändringar i vissa andra lagar 309 . . . . . . . . . .

Bilagor

Bilaga 1 Allmänt om affirsverken 315 . . . . . . . . . . . . . . . Bilaga 2 Närmaste motsvarighet i nuvarande reglering

till bestämmelserna i förslaget till anställ-

ningsförordning 319 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Bilaga 3 Översikt över hur reglerna i nuvarande AF

föreslås bli behandlade 321 . . . . . . . . . . . . . . . . . Bilaga 4 Närmaste motsvarighet i nuvarande reglering

till bestämmelserna i förslaget till lag om

offentlig anställning 325 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Bilaga 5 Översikt över hur reglerna i nuvarande LOA

föreslås bli behandlade 327 . . . . . . . . . . . . . . . . .

SOU 199260 9

Forkortmngar

AD Arbetsdomstolen eller Arbetsdomstolens domar AF Anstållningsförordningen 1965601 AFL Lagen 1962381 om allmän försäkring BrB Brottsbalken Dir. Direktiv Ds Publikation i departementsserien EG Europeiska gemenskapen FL Förvaltningslagen 1986223 HA Huvudavtalet 1978-03-02 JK Justitiekanslern JO Riksdagens ombudsmän LAS Lagen 198280 om anställningsskydd LO Landsorganisationen i Sverige LOA Lagen 1976600 om offentlig anställning LRA Lagen 1974371 om rättegången i arbetstvister MBL Lagen 1976580 om medbeståmmande i arbetslivet Prop Proposition RB Råttegångsbalken RF Regeringsformen SAAR Statens allmänna avlöningsreglemente 1948436,

ersatt av StjL

SACO Sveriges Akademikers Centralorganisation SAMN Statens arbetsmarknadsnåmnd SAV Statens arbetsgivarverk SAV Cirk. Statens arbetsgivarverks cirkulär SFS Svensk författningssamling SHA Särskilt huvudavtal för den offentliga sektorn 1976-11-29 SJ Statens järnvägar SOU Statens offentliga utredningar SPV Statens löne- och pensionsverk

StjL Statstjänstemannalagen 1965274, ersatt av LOA

TCO Tjänstemännens Centralorganisation TurA-S Avtal om turordning för arbetstagare hos staten VF Verksförordning 1987 1100

SOU 199260 11

Sammanfattning

Vi befinner oss i ett omdaningsskede inom den statliga sektorn. Samtidigt som vi har en vana sedan länge att reglera frågor som rör statliga anställningar genom lagar och förordningar, finns det nu en stark ambition att så långt det är möjligt och lämpligt anpassa statliga anställningsförhållanden till de allmänna reglerna på arbetsmarknaden. I lagen 1976600 om offentlig anställning LOA finns särskilda bestämmelser för arbetstagare inom den offentliga sektorn. Flertalet av bestämmelserna gäller dock bara för arbetstagare inom den statliga delen av arbetsmarknaden. LOAs regler har sina rötter långt tillbakai tiden och bygger på tanken att det är reglerar anställningsförhållandena staten som för de anställda. Författningstekniskt kan LOA ses som en påbyggnad och i vissa avseenden som en undantagsreglering till den arbetsrättsliga lagstiftning som gäller för hela arbetsmarknaden. Den allmänna arbetsrättsliga lagstiftningen, bl.a. lagen 198280 om anställningsskydd LAS, bygger i motsats till LOA på ett rent civilrättsligt synsätt. Strävandena att undvika onödiga skillnader mellan privat och offentlig anställning aktualiserar frågan om det överhuvudtaget måste finnas en särskild offentligråttslig reglering av de statsanställdas anställningsñrhållanden. Vi anser att vissa sådana offentligrättsliga regler behövs för att skydda medborgarnas krav demokratisk styrning, insyn och rättssäkerhet och på att offentliga uppgifter fullgörs på ett riktigt sätt. Till det kommer att regeringsformen RF förutsätter en reglering av vissa frågor rörande de statsanställda. Det gäller bl.a. frågor som kan hänföras till 11 kap. 10 § RF om grundläggande bestämmelser om statstjänstemännens rättsställning. Man kan emellertid med fördel avsevärt begränsa den statliga särreglering som finns idag. Onödiga avvikelser i förhållande till reglerna på arbetsmarknaden i övrigt kan slopas och ett stort antal detaljregler kan utmönstras. Vi har ansett det lämpligast att samla de regler som bör vara kvar i några helt nya ñrfattningar. Vi föreslår bl.a. en ny LOA som blir den centrala författningen i sammanhanget. I nuvarande LOA ñnns ett hundratal paragrafer. Vårt förslag till en ny LOA innehåller 37 paragrafer. Till nya LOA anknyter en ny anstållningsförordning AF i vilken antalet paragrafer har halverats i förhållande till nuvarande AF. Vi föreslår vidare en särskild lag och en särskild förordning om fullmaktsanställning.

12 SOU 199260

Våra förslag innebär sammantaget att det skapas bättre möjligheter att genom personalpolitiska åtgärder effektivisera och förändra den offentliga sektorn. Personalrörligheten underlättas, såväl inom och mellan myndigheterna mellan den statliga delen arbetsmarknaden och de övriga som av arbetsmarknadssektorema. Den offentligrâttsliga regleringen blir ett stöd för, och inte hittills ibland, ett hinder mot strukturförändringar. Det som personaladrninistrativa arbetet kan smidigare anpassas till de olika förutsättningar som finns på varje arbetsplats, beroende bl.a. på myndighetens storlek, konkurrenssituation eller verksamhetens inriktning. De nya reglerna blir också lättare att överblicka och tillämpa. Våra förslag berör många skilda delfrågor av olika betydelse ñr arbetsmarknadens parter. En del förslag kan sägas vara till fördel för arbetstagarna och andra ñr arbetsgivarna. Det är dock olämpligt att bedöma våra förslag i varje delfråga självständigt utifrån de särskilda arbetstagar- eller arbetsgivarintressen som kan finnas. Våra förslag måste i stället ses som en helhet, ett system om man så vill, och de olika delförslagen bör därför bedömas utifrån deras funktion i helheten. I det följande redogör vi kortfattat för de viktigaste nyheterna i förslagen.

Tillämpningsområdet för den nya lagstiftningen

Begreppet statligt reglerad anställning bör inte längre användas för att bestämma tillämpningsområdets yttre gränser. I stället bör de delar av den offentliga verksamheten som reglerna gäller för uttryckligen anges i nya LOA. Den lagen föreslås gälla enbart för arbetstagare hos riksdagen, kyrkomötet och deras myndigheter samt hos myndigheter under regeringen. Arbetstagare hos de affärsverk som kommer att förbli statliga myndigheter bör liksom hittills omfattas av de aktuella bestämmelserna. De arbetstagare som uppräknats i det föregående motsvarar vad som enligt de nuvarande bestämmelserna avses med uttrycket arbetstagare hos staten. Därutöver bör den nya lagen liksom nuvarande LOA även gälla - anställda hos de allmänna försäkringskassoma samt för kommunalt anställda när det gäller främst reglerna om arbetskonflikter.

Tjänster

Tjänstebegreppet som grund för lagstiftningen slopas. Arbetstagarnas arbetsskyldighet får bestämmas med ledning av den allmänna arbetsrättens regler och med beaktande av vad som sedan gammalt har gällt för statsoch kommunaltjänstemän. Ordet tjänst utmönstras ur lagstiftningen. Systemet med inrättande av tjänster kan därför slopas.

SOU 199260 13

Vikariat

Reglerna om vikariat i LOA och AF slopas. I övrigt föreslås inga författningsförändringar.

Information om lediga anställningar

Reglerna om ledigkungörande av eller information om lediga anställningar förenklas. Det bör i princip vara en uppgift för anställningsmyndigheten att bestämma hur information skall lämnas om lediga anställningar.

Särreglerna om hur statliga anställningar upphör

En mängd specialbestämmelser om hur statliga anställningar upphör slopas till förmån för vad som gäller enligt den allmänna arbetsrätten. Vissa bestämmelser bör dock gälla också i fortsättningen för dem som är anställda med fullmakt. Dessa bestämmelser förs över till den nya lagen om fullmaktsanställning.

Försättande i disponibilitet, försättande ur tjänstgöring, partiell tjänstebefrielse samt utövande av annan tjänst

Regeln om försättande i disponibilitet förs över till den nya lagen, och regler om förfarandet tas in i den nya lagen. Någon uttrycklig lagregel om försättande ur tjänstgöring föreslås inte. Inte heller i övrigt föreslår vi någon särskild regel som ger arbetsgivaren rätt att avstänga arbetstagare, utan reglerna om avstängning i LAS får anses tillräckliga. Reglerna om partiell tjänstebefrielse och utövande av annan tjänst förs inte över till den nya lagstiftningen.

Avgångsskyldighet, avstängning och läkarundersökning på grund av sjukdom

Inga särskilda regler om avgångsskyldighet, tvångvis läkarundersökning eller avstängning på grund av sjukdom förs in i nya LOA. För dem som år anställda med fullmakt behövs dock sådana regler även i fortsättningen. Det nuvarande regelkomplexet för denna grupp förs därför oförändrat över till den föreslagna fullmaktsanställningslagen.

Arbetstagare i verksledande eller därmed jämförlig ställning

Anställningsskyddet för arbetstagare i verksledande eller därmed jämförlig ställning bör i fortsättningen regleras på samma sätt som på den övriga arbetsmarknaden. Bestämmelserna om verksledare i LOA och AF förs därför inte över till den nya lagstiftningen.

14 SOU 199260

Turordningen vid uppsägning på grund av arbetsbrist

Bestämmelserna i 8 kap. LOA om turordning vid uppsägning på grund av arbetsbrist förs inte över till nya LOA. Det innebär bl.a. att hithörande frågor kommer att vara författningsreglerade enbart i LAS. Därmed kommer samma lagregler att gälla för hela arbetsmarknaden.

Företrädesrätten till återanställning

Bestämmelserna i 9 kap. LOA om företrädesrätt till återanställning förs inte över till nya LOA. Förslaget ändrar inte de materiella förutsättningarna för återanställningsrätten på den statliga delen av arbetsmarknaden. Dessa förutsättningar anges liksom hittills i regeringsformen och LAS.

Avskedande

Avskedandeinstituteti LOA förs inte över till LOA. Bestämmelsen i nya 18 § första stycket LAS om avskedande bör i stället gälla även på det statliga området. Utfommingen av den regeln bör dock ändras.

Övriga bestämmelser i LAS om avskedande bör gälla också för den

statliga sektorn. Det innebär bl.a. att det införs rätt till allmänt skadeen stånd för bedömningsfel och en rätt till skadestånd enligt 39 § LAS. Statens ansvarsnämnd får i fortsättningen också besluta uppsägning i om vissa fall.

Arbetskonflikter

De nuvarande reglerna i 3 kap. LOA förs i sak oförändrade över till nya LOA.

Anställningsmyndighet, behörighetsvillkor och befordringsgrunder

De nuvarande bestämmelserna i 4 kap. 2 och 3 §§ LOA behörigom hetsvillkor och befordringsgrunder 4 förs i princip oförändrade över till nya LOA. Bestämmelsen i 4 kap. l § om beslutande organ vid tjänstetillsâttning har däremot ansetts sakna självständig betydelse och bör därför slopas.

Bisysslor, förmåner som förenats med tjänsten och skyldighet att anmäla fondpappersinnehav

Den nuvarande bestämmelsen i 6 kap. l § LOA om förtroendeskadliga bisysslor förs i sak oförändrad över till LOA. Bestämmelsen i 2 § nya om tillstånd att ta emot vissa förmåner som förenats med tjänsten och upplysningen i 3 § om skyldighet att enligt insiderlagen anmäla fondpappersinnehav har däremot ansetts obehövliga och slopas därför.

SOU 199260 15

Anställningsfonnen fullmakt

Anställningsformen fullmakt behålls, men bör i framtiden användas uteslutande för ordinarie domare, högre åklagare och justitiekanslem. De särskilda reglerna om fullmaktsanställning sammanföra till en särskild lag om fullmaktsanstâllning. I denna regleras anställningens upphörande, avstängning, läkarundersökning och tjänstgöringsskyldighet m.m.

Disciplinansvar

Bestämmelserna om disciplinansvar förs över till nya LOA. Vissa mindre ändringar föreslås, bl.a. när det gäller grunderna för bedömningen av frågan om en försummelse är att anse som ringa eller inte. Dessutom föreslås vissa ändringar i reglerna om förfarandet.

Skyldigheten att anmäla brott till åtal

Skyldigheten enligt 12 kap. l § LOA att anmäla brott till åtal begränsas. Bestämmelsen i 12 kap. 2 § LOA om undantag från anmälningsskyldigheten förs inte över till den nya lagen.

Ikraftträdande

De nya reglerna föreslås träda i kraft den 1 juli 1993.

SOU 199260 17

Författningsförslag

Förslag till Lag om offentlig anställning

Härigenom föreskrivs följande.

Lagens tillämpningsområde och ändamål

1 § Utöver vad som gäller enligt den allmänna arbetsrättsliga lagstiftningen, finns i denna lag bestämmelser för arbetstagare hos de statliga myndigheterna, de allmänna försäkringskassoma, riksdagen och kyrkomötet. Lagen syftar till att främja att det allmännas verksamhet kan bedrivas författningsenligt, effektivt och i övrigt ändamålsenligt med hänsyn till de särskilda krav som ställs pâ den.

2 § Följande bestämmelser i lagen gäller också arbetstagare hos kommuner, landsting, kommunalförbund, församlingar och kyrkliga samfälligheter 19 25 §§ om arbetskonflikter, - 37 § första stycket om vissa undantag från lagen 1976580 medbeom stämmande i arbetslivet.

Förfarandet inför anställning

3 § En myndighet som avser att anställa någon skall på lämpligt sätt informera om att de som är intresserade anställningen kan anmäla det av till myndigheten. Regeringen får föreskriva eller för särskilda fall besluta undantag om från denna paragraf.

18 SOU 199260

Bedömningsgnmder vid anställning

4 § Vid anställning skall avseende fästas endast vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet. Skickligheten skall beaktas främst, om det inte finns särskilda skäl för något annat.

Svenskt medborgarskap som behörighetsvillkor

5 § Utöver de krav på svenskt medborgarskap som följer av regeringslag får endast svenska medborgare ha anställning formen eller någon arman som militär, åklagare eller polis.

6 § Regeringen får i övrigt föreskriva eller för särskilda fall besluta att endast svenska medborgare får ha anställning inom regeringskansliet eller utrikesförvaltningen, 2. statlig anställning som kan vara förenad med myndighetsutövning eller handläggning av frågor vilka rör förhållandet till andra stater eller till mellanfolkliga organisationer, 3. statlig anställning som kan medföra kännedom om förhållanden som är av betydelse för landets säkerhet eller för andra viktiga, allmänna eller enskilda ekonomiska intressen. De befogenheter som regeringen har enligt denna paragraf gäller inte arbetstagare hos riksdagen och kyrkomötet samt deras myndigheter.

Bisysslor

7 § En arbetstagare får inte ha anställning eller uppdrag eller utöva verksamhet som kan rubba förtroendet för hans eller någon annan arbetstagares opartiskhet i arbetet eller skada myndighetens anseende.

Disciplinansvar

Ijärxsteförseelre

8 § En arbetstagare, som uppsåtligen eller av oaktsamhet åsidosätter sina skyldigheter i anställningen, får åläggas disciplinpåföljd för tjänsteförseelse, om inte förseelsen med hänsyn till samtliga omständigheter är att anse som ringa. Disciplinpåföljd får inte åläggas någon för deltagande i en strejk eller i en därmed jämförlig stridsåtgärd.

SOU 199260 19

Disciplinpâföüder

9 § Disciplinpåföljder är varning och löneavdrag. En arbetstagare får inte samtidigt åläggas flera disciplinpåföljder. Löneavdrag får göras för högst trettio dagar.

10 § Genom kollektivavtal får avvikelser göras från föreskrifterna i 9 En bestämmelse i ett sådant kollektivavtal får tillämpas också när det gäller arbetstagare inte år medlemmar i den avtalsslutande arbetssom tagarorganisationen, om de sysselsätts i arbete med avtalet. som avses

Skriftlig underrättelse till arbetstagaren

ll § Disciplinpáföljd får åläggas arbetstagare endast han inom två en om år från förseelsen skriftlig underrättelse fått del vad genom en av som anförs mot honom.

Arbetstagarens rätt att få utredningen kompletterad

12 § Utredningen i disciplinärendet skall kompletteras, arbetstagaren om begär det och det inte är uppenbart att kompletteringen saknar betydelse.

Hinder mot disciplinärt förfarande

13 § Har en åtgärd vidtagits för att åtal skall väckas arbetstagare, mot en får myndigheten inte inleda eller fortsätta ett disciplinårt förfarande i fråga om den förseelse som avses med åtgärden. Om den ifrågasatta förseelsen har prövats i straffrättslig ordning, får ett disciplinärt förfarande inledas eller fortsättas endast förseelsen vid om prövningen inte ansetts utgöra något brott.

14 § Disciplinpåföljd får inte åläggas arbetstagaren sedan anställningen hos myndigheten har upphört eller uppsägning har ägt rum.

Skadestånd

15 § Bestämmelserna om skadestånd i 38, 41 och 42 §§ lagen 198280 om anställningsskydd skall tillämpas, myndighet i ärende om en ett om disciplinansvar bryter mot ll 14 §§ eller mot föreskrifter beslutande - om organ eller om omröstning. Beträffande avvikelser i kollektivavtal från vad sägs i 41 § lagen som om anställningsskydd tillämpas 2 § andra stycket lag. samma

20 SOU 199260

Verkställighet av beslut

16 § Ett beslut löneavdrag disciplinpåföljd enligt 8 § får inte om som verkställas förrän beslutet har prövats slutligt eller rätten till talan har förlorats.

Undantag för vissa arbetstagare

17 § Bestämmelserna i 8 14 §§ gäller inte dem kan åläggas disciplinpåföljd enligt lagen 1986644 om som disciplinförseelser krigsmån, för förseelser som omfattas av den av m.m. , lagen, 2. hälso- och sjukvårdspersonal i sin yrkesutövning står under som Socialstyrelsens tillsyn, för sådana förseelser i denna yrkesutövning som skall prövas av Hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd, 3. veterinärer, står under Statens jordbruksverks tillsyn, om som förseelsen har skett i utövningen av veterinäryrket.

Åtalsanmälan

18 § Den är skäligen missünkt för att i sin anställning ha begått brott som för vilket fängelse är föreskrivet skall anmälas till åtal, om misstanken

avser brott enligt 20 kap. brottsbalken, 1 - 3 §§ 2. annat brott, det kan antas föranleda någon annan påföljd än om böter.

Arbetskonflikter

inskränkningar i rätten att vidta stridsåtgärder

19 § I arbete består i myndighetsutövning eller som år nödvändigt som för att genomföra myndighetsutövning får stridsåtgärder vidtas endast i form lockout, strejk, vägran att arbeta övertid eller nyanställav ningsblockad. I sådant arbete får stridsåtgärder inte vidtas på grund av något annat än förhållandet mellan arbetsgivare och de arbetstagare som omfattas av denna lag. Även i annat arbete än sägs i första stycket är stridsåtgärder i syfte som att påverka inhemska politiska förhållanden otillåtna.

20 § Om det uppkommer tvist viss stridsåtgärd är tillåten enligt om en denna lag, får åtgärden inte vidtas förrän tvisten har avgjorts slutligt.

SOU 199260 21

Deltagande i stridsåtgärder

21 § Arbetstagare får delta i en stridsåtgärd endast efter beslut av den arbetstagarorganisation som har anordnat stridsåtgärden.

22 § En arbetstagarorganisation får inte anordna eller på något annat sätt föranleda stridsåtgärder som är otillåtna enligt 19 eller 20 En sådan organisation får inte heller genom understöd eller på något annat sätt medverka vid otillåtna stridsåtgärder. Om en arbetstagare som tillhör en arbetstagarorganisation tänker inleda eller har inlett en otillåten stridsåtgärd, är arbetstagarorganisationen skyldig att söka hindra åtgärden eller verka för att den upphör.

Överläggningsskyldighet

23 § Om arbetstagare som tillhör en arbetstagarorganisation har inlett en stridsåtgärd i strid mot 21 skall arbetsgivaren och arbetstagarorganien sationen omedelbart ta upp överläggning med anledning av stridsåtgärden och gemensamt verka för att denna upphör. Första stycket gäller den lokala arbetstagarorganisationen, om det finns en sådan organisation och om något annat inte har bestämts i kollektivavtal.

Skadestånd

24 § Om arbetsgivaren bryter mot 19, 20 eller 23 § eller om arbetstagarorganisationen bryter mot 22 eller 23 skall arbetsgivaren eller organisationen ersätta uppkommen skada enligt de grunder som anges i 54, 55, 60 och 61 §§ lagen 1976580 om medbestämmande i arbetslivet, även om någon förpliktelse till följd av kollektivavtal inte har åsidosatts Detsamma gäller arbetstagare som bryter mot 19, 20 eller 21 om något annat inte följer av 25

25 § Har arbetstagarorganisationen inlett eller orsakat enstridsåtgärd som är otillåten enligt 19 eller 20 får en arbetstagare åläggas skadestånd för sitt deltagande i åtgärden endast om det finns synnerliga skäl för det.

Försättande i disponibilitet

26 § En arbetstagare vid försvarsmakten, polisväsendet eller utrikesförvaltningen får försättas i disponibilitet, om det är nödvändigt med hänsyn till landets bästa.

22 SOU 199260

27 § Ett beslut om försättande i disponibilitet gäller omedelbart. I en tvist om ett beslut om försättande i disponibilitet får domstolen för tiden intill dess lagakraftägande dom eller beslut föreligger bestämma att beslutet tills vidare inte skall gälla.

Statens ansvarsnämnd

28 § Statens ansvarsnämnd beslutar i frågor om disciplinansvar, om åtalsanmälan, om uppsägning på grund förhållanden hänför sig till av som arbetstagaren personligen och avskedande när det gäller arbetstagare om som anställs genom beslut regeringen. Regeringen får föreskriva att av nämnden skall besluta i frågor detta slag också när det gäller andra av arbetstagare. I lagen 1993000 om ñillmaktsanställning finns särskilda bestämmelser om nämndens handläggning av ärenden om avskedande arbetstagare av som omfattas av den lagen. Nämnden består av ordförande, vice ordförande och tre andra ledamöter. Ordföranden och vice ordföranden skall jurister och ha vara erfarenhet som domare.

29 § Ansvarsnämndens beslut om uppsägning eller avskedande får inte grundas enbart på en omständighet den myndighet, hos vilken som arbetstagaren är anställd, har känt till mer än två månader innan underrättelse lämnades enligt 30 § lagen 198280 om anställningsskydd. Detta gäller dock inte om Riksdagens ombudsmän eller Justitiekanslern begär beslut inom sex månader efter det att omständigheten har inträffat.

Rättegång m.m.

Handläggningen av mål

30 § Mål om tillämpningen av denna lag handläggs enligt bestämmelserna i lagen 1974371 om rättegången i arbetstvister.

Tid inom vilken talan skall väckas

31 § Om en arbetstagare vill söka ändring i ett beslut disciplinansvar, om skall han väcka talan inom fyra veckor från den dag han fick del av beslutet.

32 § Talan av Riksdagens ombudsmän eller Justitiekanslern ändring om av ett beslut om disciplinansvar enligt 8 10 eller ett beslut - om uppsägning eller avskedande enligt lagen 198280 om anställningsskydd skall väckas inom fyra veckor från det att beslutet meddelades.

33 § Talan om skadestånd enligt 24 eller 25 § skall väckas inom tre månader från det att stridsåtgärden avslutades.

SOU 199260 23

Inskränkningar i lagens tillämpningsområde

Statsråden, JO, JK, justitieráden, regeringsråden samt biskopar och präster

34 § Lagen gäller inte statsråden, riksdagens ombudsmän eller biskopar eller präster som avses i kyrkolagen 1992300. För justitiekanslern och för justitierâden, regeringsråden och deras ersättare gäller endast 4 § om bedömningsgrunder vid anställning, 7 § om bisysslor och 19 25 §§ om arbetskonflikter. -

Lokalanställda vid utlandsmyrzdigheter

35 § I fråga om arbetstagare som är lokalanställda av svenska staten utomlands gäller lagen endast dem som är svenska medborgare.

Arbetstagare med anvisade arbeten

36 § Lagen gäller inte arbetstagare som har anvisats beredskapsarbete eller skyddat arbete.

Andra författningars tillämpning

37 § Bestämmelserna om undantag för verksamhet av ideell natur eller med opinionsbildande ändamål och om tystnadsplikt i vissa fall enligt 21 och 22 §§ lagen 1976580 om medbestämmande i arbetslivet skall inte tillämpas på anstållningsñrhâllanden som avses i denna lag. Bestämmelserna om förhandlingsskyldighet i 11 14 lagen om medbestämmande i arbetslivet skall inte tillämpas när det gäller beslut som meddelats med stöd av 8 18 §§ eller 26 § i fråga om disciplinansvar, âtalsanmälan eller försättande i disponibilitet. För de arbetstagare som avses i l § första stycket skall även bestämmelser i andra författningar än lagar tillämpas även om dessa avviker från lagen l98280 om anställningsskydd.

Denna lag träder i kraft den l juli 1993. 2. Genom lagen upphävs lagen 1976600 om offentlig anställning. 3. Om det i en lag eller någon annan författning hänvisas till en föreskrift som har ersatts genom en föreskrift i denna lag, tillämpas i stället den nya föreskriften. 4. I fråga om konstitutorial som har meddelats före ikraftträdandet tillämpas äldre bestämmelser.

24 SOU 199260

5. I fråga om arbetstagare i verksledande eller därmed jämförlig ställning som har anställts före ikraftträdandet gäller äldre bestämmelser om anställningens upphörande. 6. I fråga om anställnings- eller arbetsvillkor för sådana arbetstagare som omfattas av denna lag får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer tills vidare i författning meddela föreskrifter trots att villkoret kan regleras i avtal. Detta gäller dock endast föreskrifter som inte strider mot kollektivavtal. 7. Har det i en författning, som inte har beslutats av eller med riksdagen, meddelats föreskrifter i fråga om anställnings- eller arbetsvillkor ñr sådana arbetstagare som omfattas av denna lag, skall föreskrifterna upphöra att gälla i den mån villkoret regleras genom kollektivavtal. I ärenden som har påbörjats eller avser omständigheter som inträffat före ikraftträdandet skall äldre bestämmelser tillämpas. 9. En arbetstagare som har en militär anställning och som är anställd inom försvarsmakten med förordnande tills vidare får förflyttas till en annan militär anställning enligt de närmare föreskrifter som regeringen meddelar. En förflyttning till en anställning hos en myndighet inom ett annat verksamhetsområde får ske endast om arbetsuppgifterna är likartade eller arbetstagaren med hänsyn till sin utbildning är lämplig för anställningen.

SOU 199260 25

2. till

Förslag Lag om fullmaktsanställning

Härigenom föreskrivs följande.

Lagens tillämpningsområde

1 § I lagen 1993000 om offentlig anställning finns bestämmelser för arbetstagare hos statliga myndigheter. I denna lag finns därutöver kompletterande bestämmelser för de arbetstagare hos dessa myndigheter som är anställda med fullmakt. Lagen gäller dock inte för arbetstagare som omfattas av kyrkolagen 1992300.

2 § En ordinarie domare skall anställas med fullmakt. Regeringen bestämmer vilka domaranställningar som skall vara ordinarie. Regeringen bestämmer vem som i Övrigt skall anställas med fullmakt hos myndigheterna under regeringen.

Anställningens upphörande

3 § En arbetstagare får skiljas från anställningen endast med stöd av föreskrifterna i regeringsformen eller i denna lag.

Avgångsskyldighet på grund av ålder

4 § En arbetstagare är skyldig att avgå från anställningen vid den ålder som anges i författningar eller kollektivavtal om statlig pension.

Avgángsskyldighet på grund av sjukdom

5 § En arbetstagare är skyldig att avgå från anställningen före pensionsåldern om han på grund av förlust av eller nedsättning i arbetsförmågan ñr framtiden är oförmögen att fullgöra sina arbetsuppgifter tillfredsställande eller 2. om han till följd av nedsatt arbetsförmåga under två år i följd inte har tjänstgjort annat än försöksvis under kortare tid och det år dels sannolikt att han inte kan återintrâda i arbete inom ytterligare ett år, dels ovisst hur arbetsförmågan därefter kommer att utveckla sig. Denna paragraf gäller inte, om arbetstagaren har rätt till statlig pension och lämpligen kan förflyttas enligt 7

26 SOU 199260

A vskedande

6 § En arbetstagare får avskedas enligt lagen l982z80 om anställningsskydd. I fråga om ordinarie domare tillämpas dock regeringsformens bestäm melser om vilka omständigheter som får läggas till grund för att skilja ordinarie domare från anställningen.

F örflyttnirzg

7 § En arbetstagare får förflyttas till en annan statlig anställning med fullmakt. En förflyttning till en anställning hos en annan myndighet får endast ske om arbetsuppgifterna är likartade eller arbetstagaren med hänsyn till sin utbildning är lämplig för anställningen. l fråga om ordinarie domare tillämpas dock bestämmelserna om förflyttning i regeringsformen.

F örsânarzde i disponibilitet

8 § En arbetstagare vid polisväsendet, utrikesförvaltningen eller försvarsmakten får försättas i disponibilitet enligt lagen 1993000 om offentlig anställning.

Avstängning och läkarundersökning

Avstängning

9 § En arbetstagare får avstängas från arbetet, om ett förfarande inleds, som syftar till att han skall avskedas, 2. om en åtgärd vidtas för att åtal skall väckas mot honom för en gärning som kan antas medföra avskedande, 3. om han inte fullgör sina arbetsuppgifter tillfredsställande och detta beror på sjukdom eller något jämförligt förhållande eller 4. om han inte följer ett beslut om läkarundersökning enligt 10

Läkarundersökning

10 § Om en arbetstagare inte fullgör sina arbetsuppgifter tillfredsställande och det är sannolikt att den bristande arbetsförmågan beror på sjukdom eller något jämförligt förhållande, får arbetstagaren åläggas att låta sig undersökas av den läkare som anvisas honom.

SOU 199260 27

Handläggningen

11 § Om en fråga om avstängning eller läkarundersökning uppkommer, skall arbetstagaren skriftligen ges tillfälle att yttra sig över vad anförs som mot honom. Utredningen i ärendet om läkarundersökning eller avstängning skall kompletteras, om arbetstagaren begär det och det inte är uppenbart att kompletteringen saknar betydelse.

12 § I ärenden om avstängning eller läkarundersökning skall bestämmelserna om motivering av beslut och underrättelse om beslut i förvaltningslagen 1986223 tillämpas även i fråga om beslut under ärendets handläggning.

F örhandlingsskyldighet

13 § Bestämmelserna om förhandlingsskyldighet i 11 14 §§ lagen - 1976580 om medbestämmande i arbetslivet skall inte tillämpas när det gäller beslut om avstängning eller läkarundersökning. Om beslut fattas om avstängning och arbetstagaren är fackligt organiserad, skall myndigheten genast underrätta den lokala arbetstagarorganisation som arbetstagaren tillhör om beslutet.

Skadestånd

14 § Om en myndighet i ett ärende om avstängning eller läkarundersökning bryter mot någon föreskrift i denna lag handläggningen ett om av sådant ärende, skall bestämmelserna om skadestånd i 38, 41 och 42 §§ lagen 198280 om anställningsskydd tillämpas.

Ordinarie domares tjänstgöringsskyldighet

15 § En ordinarie domare är skyldig att utföra arbetsuppgifterna i en motsvarande eller högre anställning som domare vid den domstol där han är anställd. En ordinarie domare är skyldig att tjänstgöra tillfälligt i en annan domstol vid sådan handläggning där flera lagfama domare deltar. Tjänstgöringsskyldigheten gäller för en rådman i tingsrätt som ledamot i tingsrätt inom en arman samma hovrättsområde, 2; för en rådman i länsrätt som ledamot i tingsrätt eller hovrätt, en en 3. för ett kammarrättsråd som ledamot i hovrätt. en

28 SOU 199260

Statens ansvarsnämnd

16 § Statens ansvarsnämnd beslutar i frågor om avskedande, avstängning och läkarundersökning när det gäller andra ordinarie domare än justitieråd och regeringsråd, 2. andra arbetstagare som anställs genom beslut av regeringen, 3. andra arbetstagare som regeringen bestämmer.

17 § Ansvarsnämndens beslut om avskedande får inte grundas enbart på en omständighet som den myndighet som arbetstagaren är anställd hos har känt till mer än två månader innan underrättelse lämnades enligt 30 § lagen 198280 om anställningsskydd. Detta gäller dock inte, om Riksdagens ombudsmän eller Justitiekanslern begär ansvarsnåmndens beslut inom sex månader efter det att omständigheten har inträffat.

Rättegång m.m.

Handläggningen av mål

18 § Mål om tillämpningen av denna lag handläggs enligt lagen 1974371 om rättegången i arbetstvister. Bestämmelser om handläggningen av mål om avskedande, avstängning eller läkarundersökning av justitieråd och regeringsråd finns i regeringsformen.

19 § När Högsta domstolen i enlighet med bestämmelserna i regeringsformen eller någon annan lag prövar frågor om skiljande från anställningen, avstängning eller läkarundersökning, skall handläggningen ske på det sätt som föreskrivs för tvistemål. Vid omröstning skall bestämmelserna i 29 kap. rättegångsbalken om omröstning i domstol med enbart lagfama domare tillämpas.

Verkställighet av beslut

20 § Ett beslut om skiljande från anställningen pá grund av ålder eller sjukdom 4 eller 5 § eller om förflyttning 7 § får inte verkställas förrän beslutet har prövats slutligt eller rätten till talan har förlorats. I en tvist om tillämpningen av 4 § får domstolen, för tiden intill dess lagakraftägande dom eller beslut föreligger, bestämma att anställningen skall upphöra när arbetstagaren har uppnått den ålder då han enligt 4 § är skyldig att avgå.

21 § Ett beslut om avstängning gäller omedelbart. Ett beslut om läkarundersökning enligt 10 § får inte läggas till grund för en avstängning enligt 9 § förrän beslutet har prövats slutligt eller rätten till talan har förlorats.

SOU 199260 29

I en tvist om ett avstängningsbeslut får domstolen, för tiden intill dess lagakraftâgande dom eller beslut föreligger, bestämma att avstångningsbeslutet tills vidare inte skall gälla.

Tid inom vilken talan skall väckas

22 § Om en arbetstagare vill söka ändring i ett beslut om skiljande från anställningen på grund av ålder eller sjukdom 4 eller 5 §, förflyttning 7 § eller läkarundersökning 10 §, skall han väcka talan inom fyra veckor från den dag då han fick del av beslutet.

23 § Talan av Riksdagens ombudsmän eller Justitiekanslern om ändring av ett beslut om avskedande eller om avstängning enligt 9 § 1 eller 2 skall väckas inom fyra veckor från det att beslutet meddelades.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1993.

SOU 199260

3.

Förslag till Lag om ändring i lagen l96561 om behörig-

het att utöva

veterinäryrket m.m.

Härigenom föreskrivs att 3 § lagen 196561 behörighet att utöva om veterinäryrket m.m. skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Har legitimerad veterinär genom dom som vunnit laga kraft dömts till fängelse för brott som han förövat under utövning av veterinäryrket, dömts till fängelse i minst sex månader för annat brott, funnits skyldig till medverkan till obehörig utövning veterinäryrket av eller funnits skyldig till medverkan till smittfarligt kvacksalveri på djur, eller har legitimerad veteri- eller har legitimerad veterinär, som omfattas av lagen när, som omfattas lagen av 1976600 om offentlig anställ- 1993000 om offentlig anställning, för brott eller förseelse, ning, för brott eller förseelse, som han har begått under ut- som han har begått under utövning av veterinäryrket, blivit övning av veterinäryrket, blivit avskedad genom beslut som avskedad genom beslut som vunnit laga kraft, vunnit laga kraft, äger jordbruksverket återkalla hans legitimation, om han genom brottet eller förseelsen visat sig icke vara skickad att utöva veterinäryrket.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1993.

SOU 199260 33

4.

Förslag till Lag om ändring i lagen 1974371 om rättegången i arbetstvister

Härigenom föreskrivs att 1 kap. 2 § lagen 1974371 om rättegången i arbetstvister skall ha följande lydelse.

Nu varande lydelse Föreslagen lydelse

2§

Denna lag tillämpas på mål som enligt lag får upptas endast av viss tingsrätt eller som skall handläggas av tingsrätt i sammansättning än i rättegångsannan som anges balken, 2. mål som skall handläggas av tingsrätt med tillämpning av konkurslagen 1987672 eller ackordslagen 1970847, 3. mål om skadestånd i anledning brott, talan föres i samband av om med åtal för brottet, 4. mål om ersättning för yrkesskada, när tvisten rör kollektivavtals rätta innebörd. Lagen skall inte tillämpas pâ Lagen skall inte tillämpas på mål som rör arbetstagare med mål rör arbetstagare är som som statligt reglerad anställning eller anställda hos statliga myndiganställning hos riksdagen, när heter, allmänna försäkringskastvisten gäller sor, riksdagen eller kyrkomötet, när tvisten gäller . fråga som rör tillsättning frågor rör anställning som av tjänst utan att enbart avse av arbetstagare utan att enbart tvist om kollektivavtal, tvist kollektivavtal, avse om 2. tjänstgöringsskyldighet 2. tjänstgöringsskyldighet för enligt 5 kap. lagen 1976600 ordinarie domare enligt lagen om ojfentlig anställning. 1993000 fullmaktsanställom ning, Uänstgöringsskyldighet enligt 10 § arbetsrättsliga beredskapslagen 19871262. Lagen skall inte heller tillämpas på andra mål som rör arbetstagare hos arbetsgivare med offentlig ställning, när tvisten gäller en fråga är som reglerad i lag eller annan författning och det i samma författning föreskrivs

34 SOU 199260 att beslut i frågan får överklagas hos regeringen, en förvaltningsdomstol eller en förvaltningsmyndighet. Denna lag träder i kraft den l juli 1993.

SOU 199260 35

5.

Förslag till Lag om ändring i lagen 19751339 om Justitiekanslerns tillsyn

Härigenom föreskrivs att 6 och 7 §§ lagen 19751339 Justitieom kanslems tillsyn skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

6§

Har befattningshavare åsidosatt vad som åligger honom i hans tjänst och kan felet beivras genom disciplinärt förfarande, får Justitiekanslern göra anmälan till den som har befogenhet att besluta disciplinpåföljd. Om om den som är legitimerad eller behörig armars att utöva yrke inom hälso- och sjukvården, tandvården eller detaljhandeln med läkemedel eller yrke som veterinär har varit grovt oskicklig vid utövningen av sitt yrke eller på annat sätt visat sig uppenbart olämplig att utöva detta, får Justitiekanslern göra anmälan till den som har befogenhet att besluta återkallelse om av legitimationen eller behörigheten. Motsvarande anmälan får göras i fråga om begränsning sådan legitimerad yrkesutövares behörighet, av om denne har missbrukat sin behörighet på något sätt. annat Anser Justitiekanslern det Anser Justitiekanslern det vara påkallat att befattningshava- påkallat befattningsvara att en re avskedas eller avstänges från havare avskedas eller sägs upp sin tjänst på grund av brottslig från sin anställning eller avgärning eller grov eller upprepad stängs från arbetet på grund av tjänsteförseelse, får han göra brottslig gärning eller grov eller anmälan härom till den som har upprepad tjänsteförseelse, får befogenhet att besluta sådan han göra anmälan härom om till den åtgärd. har befogenhet som att besluta om sådan åtgärd. När Justitiekanslern har gjort anmälan i ett sådant ärende i som avses första eller andra stycket skall han i ärendet tillfälle att komplettera egen utredning och att yttra sig över utredning har tillförts ärendet som av någon annan samt att närvara, muntligt förhör hålls. Vad om som nu sagts gäller dock inte ärenden om avstängning.

7§

Har myndighet meddelat beslut Har myndighet meddelat en mot befattningshavare i ärende beslut befattningshavare i mot

36 SOU 199260

tillämpningen särskilda ärende om tillämpningen av om av bestämmelser för egentliga bestämmelser i lag eller annan tjänstemän i lag eller författning om disciplinansvar, annan författning disciplinansvar uppsägning, eller avskedande om eller avskedande eller från anställningen eller avstängom avstängning från tjänsten på grund ning från arbetet på grund av brottslig gärning eller tjänste- brottslig gärning eller tjänsteförav förseelse, får Justitiekanslern seelse, får Justitiekanslern föra föra talan vid domstol änd- talan vid domstol om ändring i om ring i beslutet. Detsamma gäller beslutet. Detsamma gäller i i fråga myndighets beslut i fråga myndighets beslut i om om ärende disciplinansvar mot ärende om disciplinansvar mot om den tillhör hälso och sjuk- den som tillhör hälso- och sjuksom vårdspersonalen eller är veteri- vårdspersonalen eller är veterinär eller krigsman samt i fråga när eller krigsman samt i fråga myndighets beslut i ärende myndighets beslut i ärende om om sådan behörighetsfråga sådan behörighetsfråga som om som om i 6 § första stycket. När- avses i 6 § första stycket. Näravses bestämmelser sådan mare bestämmelser om sådan mare om talan meddelas i lag eller talan meddelas i lag eller annan annan författning. författning. Har befattningshavare enligt vad därom är föreskrivet sökt ändring vid i första stycket och har beslutet tillkommit efter domstol i beslut som avses anmälan Justitiekanslern, företräder Justitiekanslern det allmänna som av befattningshavarens motpart i tvisten. Detsamma gäller, om Justitiekanslern har sökt ändring i beslutet. Vad i lag eller författning är föreskrivet om arbetsgivare skall i arman fråga tvister avses i denna paragraf äga motsvarande tillämpning om som på Justitiekanslern. Bestämmelserna i 4 kap. 7 § och 5 kap. l § första stycket lagen 1974371 om rättegången i arbetstvister skall dock tillämpas i fråga om tvist i vilken Justitiekanslern för talan.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1993.

SOU 199260 37

Förslag till Lag om ändring i högskolelagen

1977218 Härigenom föreskrivs att 36 § högskolelagen 1977218 skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

36 §

En lärare vid högskoleenhet, i tjänst kan ingå forskning, får vid sidan vars av sin tjänst inneha anställning eller uppdrag eller utöva verksamhet som avser forskning eller utvecklingsarbete inom tjänstens ämnesområde, om han inte därigenom skadar allmänhetens förtroende för högskoleenheten. Sådan bisyssla skall hållas klart åtskild från lärarens tjänsteutövning. I fråga om bisysslor i övrigt I fråga bisysslor i övrigt om finns bestämmelser i lagen finns bestämmelser i lagen 1976600 om offentlig anställ- 1993000 offentlig anställom ning. ning.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1993.

SOU 199260 39

7. Förslag till Lag om ändring i lagen l980ll om tillsyn

över hälso- och

sjukvårdspersonalen m.fl.

Härigenom föreskrivs att 14 § lagen 1980 1 1 tillsyn över hälso- och om sjukvårdspersonalen m.fl. skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse F äreslagen lydelse

14§

Pâföljd får inte åläggas, den Påföljd får inte åläggas, den om om som avses bli föremål för dis- som avses bli föremål för disciplinpåföljd enligt denna lag ciplinpåföljd enligt denna lag inte inom två år efter förseelsen inte inom två år efter förseelsen har fått underrättelse enligt 29 § har fått underrättelse enligt 29 § eller anmaning enligt 21 § tredje eller skriftlig underrättelse enligt stycket lagen 1986765 med 21 § tredje stycket lagen 1986 instruktion för Riksdagens om- 765 med instruktion för Riksbudsmän eller motsvarande dagens ombudsmän eller motsvabestämmelse i fråga om Justitie- rande bestämmelse i fråga om kanslem. Justitiekanslern.

Denna lag träder i kraft den l juli 1993.

SOU 199260 41

Förslag till Lag om ändring i sekretesslagen

1980100 Härigenom föreskrivs att 9 kap. 20 § sekretesslagen 1980100 skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

20§

Sekretess gäller hos domstol i Sekretess gäller hos domstol i mål om tillämpningen av lagen mål tillämpningen lagen om av l98280 om anställningsskydd, l98280 anställningsskydd, om lagen 1976580 medbe- lagen 1976580 medbeom om stämmande i arbetslivet, 11 stämmande i arbetslivet, 26 § laoch 13 kap. lagen 1976600 1993000 ojfentlig gen om anom offentlig anställning och ställning, 3-10 §§ lagen 1993 15-20 och 22-28 §§ jämställd- 000 fullmaktsanställning och om hetslagen 1991433 samt i mål 15-20 och 22-28 §§ jämom kollektivavtal för uppgift ställdhetslagen 199l433 om samt enskilds personliga eller ekono- i mål kollektivavtal för om uppmiska förhållanden, om det kan gift enskilds personliga eller om antas att den enskilde eller någon ekonomiska förhållanden, om honom närstående lider avsevärd det kan antas att den enskilde skada eller betydande men om eller någon honom närstående uppiften röjs. lider avsevärd skada eller betydande men om uppgiften röjs. I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst tjugo år.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1993.

SOU 199260 43

Förslag till Lag om ändring i lagen RFS 19804 1980

607 om beslutande i frågor dis-

organ om

ciplinansvar m.m. beträffande arbetstagare hos riksdagen och dess myndigheter

Härigenom föreskrivs att 2 och 3 §§ lagen RFS 19804 beslutande om organ i frågor om disciplinansvar beträffande arbetstagare hos m.m. riksdagen och dess myndigheter skall ha följande lydelse.

Nu varande lydelse Föreslagen lydelse

2§

Frågor som avses i 15 kap. Frågor disciplinansvar och om 1-3 §§ lagen 1976600 om of- átalsanmälan enligt lagen fentlig anställning prövas den 1993000 offentlig anställav om myndighet under vilken arbets- ning och frågor anställningom tagaren lyder, om annat följer upphörande prövas den ens av av 3 myndighet hos vilken arbets-

tagaren är anställd, om inte något annat följer av 3

3§

I fråga om den som innehar eller Riksdagens ansvarsnämnd beuppehåller tjänst byrâchef, slutar i frågor disciplinansom om därmed jämställd eller högre och átalsanmälan enligt svar tjänst eller annan tjänst som lagen 1993000 ofentlig om riksdagens förvaltningsstjtrelse anställning uppsägning samt om bestämmer prövas fråga på grund förhållanden som av som avses i 15 kap. 3 § lagen 1976- hänför sig till arbetstagaren 600 om ojentlig anställning personligen och avskedande av om en särskild nämnd, riksdagens enligt lagen 098280 om anansvarsnämnd. ställningsskydd när det gäller

arbetstagare som skall anställas genom beslut av Riksdagens färvaltningsstyrelse eller arbetstagare som styrelsen bestämmer. Nämnden skall bestå av ord- Nämnden består ordförav förande, vice ordförande och tre ande, vice ordförande och tre

44 SOU 199260

andra ledamöter. Ordföranden andra ledamöter. Ordföranden och vice ordföranden skall vara och vice ordföranden skall vara

lagfarna och dessutom erfarna i jurister och ha erfarenhet som

domarvärv. domare.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1993.

SOU 199260 45

10.

Förslag till Lag om ändring i lagen 198280 om anställ-

ningsskydd

Härigenom föreskrivs att 18 § lagen 198280 anställningsskydd skall om ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

18 §

Avskedande får ske, arbets- Avskedande får ske, arbetsom om tagaren grovt har åsidosatt tagaren grovt har åsidosatt sina åligganden mot arbetsgiva- sina åligganden. ren. Avskedandet får inte grundas enbart på omständigheter arbetssom givaren har känt till än månad innan underrättelse lämnades enligt mer en 30 Har arbetsgivaren underlåtit att underrätta, räknas tiden i stället från tidpunkten för avskedandet.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1993.

SOU 199260 47

11. till

Förslag Lag om ändring i lagen 19831061 med instruktion för Riksdagens förvaltningskontor

Härigenom föreskrivs att 12 och 14 §§ lagen 19831061 med ina struktion för Riksdagens förvaltningskontor skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

12§

Förvaltningsstyrelsen skall i enlighet med denna instruktion fastställa den närmare inriktningen av förvaltningskontorets verksamhet samt pröva verksamheten bedrivs om effektivt och i överensstämmelse med den angivna inriktningen, 2. avgöra frågor om slutande av kollektivavtal med arbetstagarnas huvudorganisationer, om avbrytande av annan förhandling än förhandling i tvist om avtal, om lockout eller stridsâtgärd samt andra förhandannan lingsfrâgor som är av principiell natur eller har större ekonomisk betydelse eller är gemensamma för riksdagen och dess myndigheter ävensom frågor om avses i 2 § femte stycket, 3. besluta om föreskrifter som enligt denna lag eller andra författningar får meddelas förvaltningskontoret, av 4. fastställa arbetsordning för förvaltningskontoret och avgöra viktigare frågor i övrigt organisation och arbetsformer, om besluta om inrättande och 5. besluta anställning om av indragning av permanenta tjäns- kanslichef, biträdande kammarter samt om tillsättning av tjänst sekreterare, föredragande i utsom kanslichef, biträdande kam- skottsorganisationen, enhetschef marsekreterare, föredragande i vid förvaltningskontoret och utskottsorganisationen och som andra arbetstagare förvaltsom enhetschef vid förvaltningskonto- ningsstyrelsen bestämmer, ret eller därmed likställd eller högre tjänst, 6. besluta i frågor i 2 § femte stycket, som avses 7. avgöra andra viktigare 7. avgöra andra viktigare personalärenden utom frågor personalärenden utom frågor som avses i 15 kap. 3 § lagen skall prövas Riksdagens som av 1976600 om offentlig anställ- ansvarsnämnd enligt lagen RFS ning, 19804 beslutande i om organ frågor om disciplinansvar m.m.

48 SOU 199260

beträffande arbetstagare hos riksdagen och dess myndigheter, besluta i frågor om tillämpning av bestämmelser om ledamöternas ekonomiska villkor och om arvoden för uppdrag inom riksdagen, dess myndigheter och organ samt i frågor om ekonomiska villkor i övrigt för riksdagsledamöterna, allt i den mån frågorna inte är rutinmässiga, 9. besluta om framställningar till riksdagen, 10. besluta i viktigare frågor om lokaler och bostäder, 11. fastställa bokslut och besluta i frågor om revision, 12. besluta i frågor enligt lagen 1983953 om säkerhetsskydd i riksdagen utom i de fall där beslutanderätten enligt lagen tillkommer förvaltningsdirektören eller säkerhetschefen, 13. avge verksamhetsberättelse, 14. besluta i andra frågor som är av principiell natur eller i övrigt av större betydelse eller som förvaltningsdirektören hänskjuter till styrelsen.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1993.

SOU 199260 49

12.

Förslag till Lag om ändring i polislagen 1984387

Härigenom föreskrivs att i lagen skall in föras paragraf, 7 och en ny a närmast före 7 a § en ny rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Förflyttning av arbetstagare

7a§

En arbetstagare som är anställd vid Rikspolisstyrelsen för arbete i polisverksamhet för att förebygga och avslöja brott mot rikets säkerhet får förflyttas till en annan statlig anställning enligt de närmare föreskrifter som regeringen meddelar. En arbetstagare som är polis får därvid endast förflyttas till en annan anställning som polis.

Denna lag träder i kraft den l juli 1993.

SOU 199260 51

13.

Förslag till

Lag om ändring i lagen 1986765 med in-

struktion för

Riksdagens ombudsmän

Härigenom föreskrivs att och 21 §§ lagen 1986765 med instruktion för Riksdagens ombudsmän skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

6§

Ombudsman avgör ärende genom beslut, vari han får uttala sig huruviom da åtgärd av myndighet eller befattningshavare strider mot lag eller annan författning eller armars är felaktig eller olämplig. Ombudsman får även göra sådana uttalanden som avser att främja enhetlig och ändamålsenlig rättstillämpning. Ombudsman får som särskild åklagare väcka åtal mot befattningshavare som genom att åsidosätta vad som åligger honom i tjänsten eller uppdraget har begått annan brottslig gärning än tryckfrihetsbrott. Ger utredningen i ärende ombudsman anledning anta att sådan brottslig gärning begåtts, tillämpas vad som föreskrivs i lag förundersökning, åtal och åtalsunderlåom telse samt allmän åklagares befogenheter i övrigt i fråga brott om om under allmänt åtal. I mål som har väckts vid tingsrätt bör talan fullföljas till högsta domstolen endast om synnerliga skål föranleder det. Om befattningshavare att åsidosätta vad åligger honom i genom som tjänsten eller uppdraget gjort sig skyldig till fel, som kan beivras genom disciplinärt förfarande, får ombudsman göra anmälan till den har besom fogenhet att besluta disciplinpåföljd. Om den är legitimerad eller om som annars behörig att utöva yrke inom hälso- och sjukvården, tandvården eller detaljhandeln med läkemedel eller yrke veterinär har varit som grovt oskicklig vid utövningen sitt yrke eller annat sätt visat sig uppenbart av olämplig att utöva detta, får ombudsman göra anmälan till den har som befogenhet att besluta återkallelse legitimationen eller behörigheten. om av Motsvarande anmälan får göras i fråga begränsning sådan om av legitimerad yrkesutövares behörighet, denne har missbrukat sin om behörighet på något annat sätt.

Anser ombudsman det vara Anser ombudsman det vara pâkallat att befattningshavare påkallat befattningshavare av- att en skedas eller avstängs från sin avskedas eller från sägs upp antjänst på grund av brottslig ställningen eller avstängs från gärning eller grov eller upprepad arbetet på grund brottslig av tjänsteförseelse, får han göra gärning eller eller upprepad grov

52 SOU 199260

anmälan härom till den som har tjänsteförseelse, får han göra anbefogenhet att besluta sådan mälan härom till den som har om åtgärd. befogenhet att besluta om sådan åtgärd. När ombudsman har gjort anmälan i ett sådant ärende som avses i tredje eller fjärde stycket skall han i ärendet få tillfälle att komplettera egen utredning och att yttra sig över utredning som har tillförts ärendet av någon samt att närvara, muntligt förhör hålls. Vad som nu sagts gäller annan om dock inte ärenden om avstängning.

7 §

Har myndighet meddelat beslut Har en myndighet meddelat mot befattningshavare i ärende beslut mot befattningshavare i om tillämpningen av särskilda ärende om tillämpningen av bebestämmelser för tjänstemän i stämmelser i lag eller annan förlag eller annan författning om fattning om disciplinansvar, uppdisciplinansvar eller avske- sågning eller avskedande från om dande eller avstängning från anställningen eller avstängning tjänsten på grund brottslig från arbetet på grund av brottsav gärning eller tjänsteförseelse, får lig gärning eller tjänsteförseelse, ombudsman föra talan vid doms- får ombudsman föra talan vid tol ändring i beslutet. Det- domstol om ändring i beslutet. om gäller i fråga Detsamma gäller i fråga om samma om myndighets beslut i ärende dis- myndighets beslut i ärende om om ciplinansvar mot den som tillhör disciplinansvar mot den som hälso- och sjukvårdspersonalen I tillhör hälso- och sjukvårdspereller är veterinär eller krigsman sonalen eller är veterinär eller samt i fråga om myndighets krigsman samt i fråga om mynbeslut i ärende om sådan be- dighets besluti ärende om sådan hörighetsfrâga i 6 § behörighetsfråga som avses i 6 § som avses tredje stycket. Närmare bestäm- tredje stycket. Närmare bestämmelser sådan talan meddelas melser om sådan talan meddelas om i lag eller annan författning. i lag eller någon annan författning. Har befattningshavare enligt vad därom är föreskrivet sökt ändring vid domstol i beslut som avses i första stycket och har beslutet tillkommit efter anmälan ombudsman, företräder ombudsmannen det allmänna som beav fattningshavarens motpart i tvisten. Detsamma gäller, om ombudsmannen har sökt ändring i beslutet. Vad i lag eller arman författning är föreskrivet om arbetsgivare skall i fråga om tvister som avses i denna paragraf äga motsvarande tillämpning på ombudsman. Bestämmelserna i 4 kap. 7 § och 5 kap. l § första stycket lagen 1974371 om rättegången i arbetstvister skall dock tillämpas i fråga om tvist i vilken ombudsman för talan.

SOU 199260 53

21§

Ombudsman skall verkställa de utredningsåtgärder som fordras för prövning av klagomål och andra ärenden. När ombudsman enligt regeringsformens föreskrifter begär upplysningar och yttranden i andra ärenden än dem där han har beslutat att inleda ñrundersökning, får han förelägga vite om högst 1 000 kronor. Ombudsman får utdöma försuttet vite. Kan det misstänkas att befatt- Kan det misstänkas att befattningshavare som omfattas av be- ningshavare som omfattas av bestämmelsema om disciplinansvar stämmelserna om disciplinansvar i lagen 1976600 om offentlig i lagen 1993000 offentlig om anställning har gjort sig skyldig anställning har gjort sig skyldig till tjänsteförseelse, för vilken till tjänsteförseelse, för vilken disciplinpåföljd bör åläggas, och disciplinpåföljd bör åläggas, och kan det befaras att skriftlig an- kan det befaras att skriftlig maning enligt 14 kap. I §första underrättelse enligt 11 § nämnda stycket nämnda lag inte kan lag inte kan tillställas honom tillställas honom inom två år inom två år efter förseelsen, får efter förseelsen, får ombudsman ombudsman utfärda motsvarande utfärda motsvarande anmaning. underrättelse. Vad som nu har Vad som nu har sagts gäller sagts gäller även för den som även för den som omfattas av omfattas av bestämmelser om bestämmelser om disciplinansvar disciplinansvar och om motsvaoch om anmaning eller motsva- rande underrättelse i någon rande underrättelse i någon annan författning. annan författning.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1993.

SOU 199260 55

14.

Förslag till Lag om ändring i arbetsrättsliga beredskaps-

lagen 19871262

Härigenom föreskrivs i fråga om arbetsrättsliga beredskapslagen 1987 1262 att i lagen införs en ny paragraf, 10 med följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

l0§

Kommer riket i krig, får statligt anställda arbetstagare och arbetstagare hos allmänna för-

säkringskassor som omfattas

av lagen 1993000 om offentlig anställning inte utan tillstånd lämna sin anställning. Så snart kriget har upphört och innan pågående eller nästkommande riksmöte avslutas, skall regeringen föreskriva att bestämmelsen inte längre skall tillämpas. Om riket är i krigsfara, får regeringen föreskriva att arbetstagare som avses i första stycket inte utan tillstånd får lämna sin anställning. En sådan föreskrift upphör att gälla, om den inte underställs riksdagen inom en

månad efter beslutet om detta

eller, om riksmöte inte pågår,

efter det att närmast följande

riksmöte har börjat samt godkänns av riksdagen inom två

månader efter underställningen.

Så snart krigsfaran har upphört och innan pågående eller nästkommande riksmöte har avslutats, skall regeringen upphäva en sådan föreskrift.

Särskilda föreskrifter finns i

lagar och andra författningar om

56 SOU 199260

vissa andra anställnings- och arbetsvillkor vid krig eller krigsfara eller annars vid sådana utomordentligaförhállandensom är föranledda av krig. Regeringen får därutöver meddela sådana föreskri er, i den mån det är nödvändigt för statens olika verksamheter.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1993.

SOU 199260 57

15.

Förslag till

Lag om ändring i lagen 19881385 om

Sveriges Riksbank

Härigenom föreskrivs att 37 § lagen 19881385 Sveriges Riksbank om skall ha följande lydelse.

Nu varande lydelse F äreslagen lydelse

37§

Enligt förutsättningar som anges Enligt förutsättningar som anges i 4 kap. 2 § punkterna 2 och 3 i 6§ punkterna 2 och 3 lagen lagen 1976600 om offentlig 1993000 offentlig anställom anställning får riksbanken i ning får särskilda fall besluta att riksbanken i särskilda fall be- endast svenska medborgare får sluta att endast svensk medbor- ha anställning inom riksbanken. gare får inneha eller utöva tjänst inom riksbanken.

Denna lag träder i kraft den l juli 1993.

SOU 199260 59

16.

Förslag till Lag om ändring i lagen 1989225 om ersättning till smittbärare

Härigenom föreskrivs att 7 § lagen 1989225 ersättning till smittom bärare skall ha följande lydelse.

Nu varande lydelse Föreslagen lydelse

7§

Om smittbäraren har inkomst av Om smittbäraren har inkomst av anställning från arbetsgivare anställning från arbetsgivare en en som avses i 1 kap. 1 § lagen i 1 eller 2 § lagen som avses 1976600 om offentlig anställ- 1993000 offentlig anställom ning för tid som i 3§ ning för tid i 3§ avses som avses utges smittbärarpenning endast utges smittbärarpenning endast till den del denna överstiger till den del denna överstiger inkomsten. inkomsten.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1993.

SOU 199260 61

17. till

Förslag anställningsförordning

Regeringen föreskriver följande.

Tillämpningsområdet

1 § Denna förordning gäller för de arbetstagare hos myndigheterna under regeringen, hos de allmänna försäkringskassorna samt hos kyrkomötet och dess myndigheter som omfattas av lagen 1993000 offentlig anställom ning. Förordningen gäller inte den som är anställd i civilförsvarets krigsorganisation, i försvarsmaktens i väg- och vattenbyggnadskåren eller reserver, på reservstat i det militära försvaret.

2 § Om någon annan författning innehåller en bestämmelse avviker som från denna förordning gäller den bestämmelsen.

Förfarandet inför anställning

Anställningar som andra myndigheter än regeringen beslutar om

3 § Skyldigheten att informera om en ledig anställning enligt 3 § lagen 1993000 om offentlig anställning gäller inte särskilda skäl talar mot om att sådan information lämnas.

Anställningar som regeringen beslutar om

4 § Inför varje sådan anställning regeringen beslutar efter som om anmälan eller förslag av en myndighet skall myndigheten på lämpligt sätt informera om att de som är intresserade anställningen kan anmäla det av till myndigheten inom en viss tid. Sedan tiden har gått ut skall myndigheten överlämna handlingarna till regeringen tillsammans med sin anmälan eller sitt förslag. Någon information behöver dock inte lämnas, om särskilda skäl talar mot det.

Information om anställningsbeslut

5 § Information om ett anställningsbeslut lämnas på myndighetens anslagstavla.

62 SOU 199260

Första stycket gäller inte anställning som beräknas vara högst sex månader, - en en anställning av någon som redan arbetar som aspirant hos myndig- heten. Första stycket gäller inte heller myndighetens beslut i överklagade anställningsärenden.

6 § En information enligt 5 § första stycket skall innehålla uppgifter om vilken dag den på anslagstavlan hos myndigheten, sattes upp 2. vad som gäller i fråga om överklagande, 3. de avvikande meningar som har antecknats i protokollet eller i någon annan handling.

Bedömningsgrunder vid anställning

Skicklighet och förtjänst

7 § Av 4 § lagen 1993000 om offentlig anställning följer att en arbetstagare skall anställas på grundval främst av skickligheten för arbetsuppgifterna, om det inte finns särskilda skäl för något annat. Hänsyn skall tas också till den förtjänst som har förvärvats genom tidigare arbete i offentlig eller privat anställning eller genom egen verksamhet. Utöver skickligheten och förtjänsten skall anställningsmyndigheten beakta sådana sakliga grunder som stämmer överens med allmänna arbetsmarknads-, sysselsättnings- och socialpolitiska mål.

8 § Vid tillämpningen av 7 § andra stycket räknas anställningstid vid ledighet från en anställning till godo som förtjänst i den mån tiden vid varje särskilt tillfälle uppgår till högst tre månader. Tid för föräldraledighet, ledighet för semester, sjukdom, fackligt uppdrag enligt 6 § lagen 1974358 om facklig förtroende- mans ställning på arbetsplatsen räknas dock alltid till godo. Deltidsarbete som omfattar minst 40 procent av heltidsarbete räknas som heltidsarbete, om det inte finns särskilda skäl för något annat. Fullgjord forskarutbildning räknas till godo som förtjänst med högst fyra år, i den mån utbildningen inte räknas som arbete i anställning eller som egen verksamhet.

9 § Visar det sig i ett anställningsärende att en sökande har dömts för brott, skall anställningsmyndigheten bortse från detta, om inte brottet är sådant att det bedöms göra sökanden olämplig för arbetsuppgifterna.

Läkarintyg i samband med nyanställning

10 § Om arbetsuppgifterna är sådana att särskilda krav måste ställas på den anställdes hälsotillstånd i något visst hänseende, får myndigheten meddela föreskrifter om att den som skall anställas för arbetsuppgifterna skall lämna ett läkarintyg.

SOU 199260 63

Sådana föreskrifter meddelas efter samråd med Socialstyrelsen eller, inom försvarsmakten, med Försvarets sjukvårdsstyrelse.

Bisysslor

11 § En myndighet skall informera arbetstagarna vilka bisysslor eller om slag av bisyssla som enligt myndigheten inte är förenliga med 7 § lagen 1993000 om offentlig anställning. Myndigheten skall vidare på begäran arbetstagare lämna skriftligt av en besked om viss bisyssla enligt myndigheten är förenlig med den nämnda bestämmelsen. Sådant besked bisyssla lämnas den myndighet hos om av vilken arbetstagaren är anställd. Beträffande anställningar som regeringen beslutar om, lämnas besked regeringen eller den myndighet av som regeringen bestämmer.

Disciplinansvar och åtalsanmälan

12 § När en arbetstagare har ålagts löneavdrag enligt 9 § lagen 1993 000 om offentlig anställning, bestäms avdraget dag per till 20 procent av daglönen. En daglön utgör en trettiondedel månadslönen. av Avdragsbeloppet jämkas till närmast lägre hela krontal.

13 § Sådana frågor om disciplinansvar och åtalsanmälan enligt 8 18 §§ lagen l993O0 om offentlig anställning inte skall prövas Statens som av ansvarsnämnd prövas av den myndighet hos vilken arbetstagaren är anställd, om inte något annat är särskilt föreskrivet.

Neutralitet och skyddsarbete vid arbetskonflikt

14 § En arbetstagare är inte skyldig att utföra arbete är föremål för som lockout eller för tillåten strejk eller därmed jämförlig stridsátgärd eller ñr lovlig blockad. Den som står utanför arbetskonflikt skall dock fullgöra en sina vanliga arbetsuppgifter. En arbetstagare är också skyldig att utföra skyddsarbete vid arbetsen konflikt. Till sådant arbete hänförs arbete som behövs för avveckling av verksamheten på ett tekniskt försvarligt sätt eller till förebyggande av fara för människor eller skada på egendom. Som skyddsarbete räknas också arbete som någon är skyldig att utföra på grund särskilda av föreskrifter i lag.

Beslutande myndighet i frågor anställningens upphörande om m.m.

15 § Frågor om anställningens upphörande, inte skall prövas som av regeringen eller Statens ansvarsnämnd, prövas av den myndighet hos vilken arbetstagaren är anställd. Om arbetstagaren är chef ñr en förvaltningsmyndighet lyder direkt som under regeringen, prövas dessa frågor regeringen. av

64 SOU 199260

Om arbetstagaren är chef för en myndighet som lyder under en annan myndighet, prövas dessa frågor av den myndigheten.

16 § Frågor försättande i disponibilitet prövas av regeringen. om

Anmälan till Statens ansvarsnämnd

17 § Uppkommer fråga om disciplinansvar, åtalsanmälan, uppsägning en personliga skäl eller avskedande när det gäller arbetstagare som av omfattas 28 § lagen 1993000 om offentlig anställning, skall detta utan av dröjsmål anmälas till Statens ansvarsnämnd. En sådan anmälan görs av den myndighet hos vilken arbetstagaren är anställd. Anmälan görs dock regeringen, arbetstagaren är chef för av om förvaltningsmyndighet lyder direkt under regeringen. Om arbetsen som tagaren är chef för myndighet lyder under en arman myndighet, en som görs anmälan av den myndigheten. Första och andra styckena gäller inte om arbetstagaren är chef för en allmän domstol, allmän förvaltningsdornstol, Bostadsdomstolen, en en Marknadsdomarrendenämnd, en hyresnämnd, Försäkringsöverdomstolen, stolen, Patentbesvärsrätten eller Arbetsdomstolen.

Omröstning

18 § Om flera deltar i ett avgörande om disciplinansvar, âtalsanmälan eller om anställnings upphörande skall, utom när frågan prövas av regeringen, bestämmelserna i 29 kap. rättegångsbalken om omröstning i domstol med enbart lagfama domare tillämpas.

Överklagande

19 § En myndighets bisysslebesked enligt ll § andra stycket får överklagas hos regeringen. En myndighets förslag enligt 4 § att anställa någon får inte överom klagas. Detsamma gäller myndighets beslut om att avbryta ett en anställningsförfarande.

20 § Ett överklagande myndighets beslut i frågor som i kollektivavav en tal har lämnats till arbetsgivarens avgörande skall i sista instans prövas av Statens arbetsgivarverk. Att överklagandet i en del fall först skall ske hos myndighet framgår av särskilda föreskrifter. en annan

21 § När information skall ges enligt 5 § om ett anställningsbeslut, räknas tiden för överklagande beslutet från den dag då informationen lämnades av på myndighetens anslagstavla. Om anstållningsbeslutet enligt särskilda föreskrifter skall tillkännages i någon publikation, räknas tiden istället från den dag då denna gavs ut.

SOU 199260 65

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 1993. 2. En arbetstagare som har militär anställning och är anställd inom en som försvarsmakten med förordnande tills vidare får bara förflyttas från en anställning med beteckningen till fullmaktsanställning eller till r en en anställning med beteckningen eller p r. Frågor om sådan förflyttning prövas den myndighet hos vilken av arbetstagaren är anställd. Frågor förflyttning till anställning hos om en en annan myndighet prövas av regeringen eller den myndighet regeringen som bestämmer.

SOU 199260 67

18.

Förslag till

Förordning om fullmaktsanställning

Regeringen föreskriver ñljande.

Tillämpningsområdet

1 § Denna förordning gäller för arbetstagare omfattas som av lagen 1993000 om fullmaktsanställning.

2 § Om någon annan författning innehåller bestämmelse en som avviker från denna förordning, gäller den bestämmelsen.

Avgångsskyldighet på grund av ålder eller sjukdom

Beslutande myndighet

3 § Frågor om sådant skiljande från anställningen på grund av ålder eller sjukdom enligt lagen 1993000 fullmaktsanställning om som inte skall prövas av Högsta domstolen prövas den myndighet av hos vilken arbetstagaren är anställd. Om arbetstagaren är chef för en myndighet lyder direkt under som regeringen, prövas dessa frågor regeringen. av Om arbetstagaren år chef för en myndighet lyder under som en annan myndighet, prövas dessa frågor den myndigheten. av

Andra författningar

4 § Om en fråga om skiljande från anställningen på grund sjukdom av enligt lagen 1993000 fullmaktsanställning om uppkommer, skall 25- 29 §§ förordningen 19841039 handläggningen om av ärenden om statliga tjänstepensionsförmåner tillämpas.

Avskedande

5 § Frågor om avskedande enligt lagen 1993000 fullmaktsanställom ning, inte skall prövas Högsta domstolen som av eller Statens ansvarsnämnd, prövas av den myndighet hos vilken arbetstagaren är anställd. Om arbetstagaren är chef för en myndighet lyder direkt under som regeringen, prövas dessa frågor av regeringen. Om arbetstagaren är chef för en myndighet lyder under som en annan myndighet, prövas dessa frågor den myndigheten. av

68 SOU 199260

Förflyttning

6 § Frågor förflyttning enligt lagen 1993000 om fullmaktsanom ställning, inte skall prövas Högsta domstolen, prövas av den som av myndighet hos vilken arbetstagaren är anställd. Fråga förflyttning till anställning hos en axman myndighet prövas om en regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. av

Avstängning och läkarundersökning

Beslutande myndighet

avstängning och läkarundersökning enligt lagen 1993000 7 § Frågor om fullmaktsanställning, inte skall prövas Högsta domstolen eller om som av Statens ansvarsnämnd, prövas av den myndighet hos vilken arbetstagaren är anställd. Om arbetstagaren är chef för myndighet, lyder direkt under en som regeringen, prövas dessa frågor av regeringen. Om arbetstagaren är chef ñr myndighet, som lyder under en arman en myndighet, prövas dessa frågor av den högre myndigheten.

Handläggningen

8 § Innan myndigheten beslutar om läkarundersökning enligt lagen 1993000 fullmaktsanställning, skall myndigheten begära yttrande om från läkare i frågan arbetstagaren bör undersökas av en läkare. om Sedan yttrandet har inkorrunit, skall myndigheten begära yttrande i frågan från Socialstyrelsen, om det inte är uppenbart onödigt.

9 § Läkarundersökningen utförs den läkare som Socialstyrelsen utser. av

10 § Om intyget över läkarundersökningen visar att arbetstagaren lider av sjukdom eller något jämförligt förhållande, fâr myndigheten bestämma att arbetstagaren efter viss tid skall lämna ett nytt intyg sitt hälsotillen om stånd. Detta intyg skall utfärdat av samma läkare eller av en annan vara läkare som har utsetts av Socialstyrelsen.

11 § Intyget över läkarundersökningen skall skrivas enligt formulär som fastställs av Socialstyrelsen.

12 § Om arbetstagaren hänvisar till ett intyg som har utfärdats av en läkare, skall myndigheten inhämta utlåtande från Socialstyrelsen. annan

SOU 199260 69

Anmälan till Statens ansvarsnämnd

13 § Uppkommer en fråga avskedande, läkarundersökning eller om avstängning enligt lagen 1993000 om fullmaktsanställning när det gäller en arbetstagare som omfattas 16 § lagen 1993000 fullmaktsav om anställning, skall detta utan dröjsmål anmälas till Statens ansvarsnämnd. En sådan anmälan görs av den myndighet hos vilken arbetstagaren är anställd. Anmälan görs dock av regeringen, arbetstagaren är chef för om en förvaltningsmyndighet lyder direkt under regeringen. Om som arbetstagaren är chef för myndighet lyder under en som en annan myndighet, görs anmälan den högre myndigheten. av Denna paragraf gäller inte om arbetstagaren är chef för allmän domen stol, en allmän förvaltningsdomstol, Bostadsdomstolen, arrendenämnd, en en hyresnämnd, Försäkringsöverdomstolen, Marknadsdomstolen, Patentbesvärsrätten eller Arbetsdomstolen.

Omröstning

14 § Om flera deltar i ett avgörande anställningens upphörande,

om avstängning eller läkarundersökning enligt lagen 1993000 fullmaktsanom ställning eller denna förordning, skall bestämmelserna i 29 kap. rättegångsbalken om omröstning i domstol med enbart lagfama domare tillämpas. Detta gäller dock inte när frågan prövas regeringen. av

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 1993. 2. En arbetstagare enligt äldre bestämmelser är tjänstledig från som en fullmaktsanställning för att ha anställning, får särskild en annan utan prövning fortsätta att tjänstledig för detta ändamål så länge den vara senare anställningen varar.

SOU 199260 71

19. Förslag till

Förordning om ändring i förordningen 1975

1345 med instruktion för Justitiekanslern.

Härigenom föreskrivs att 5 § förordningen 1975 1345 med instruktion för Justitiekanslern skall ha följande lydelse.

Nu varande lydelse Föreslagen lydelse

5§

Kan det misstänkas att en befatt- Kan det misstänkas att en befattningshavare som omfattas av ningshavare som omfattas av bestämmelserna om discipli- bestämmelserna om disciplinansvar i lagen 1976600 om nansvar i lagen 19930000 om offentlig anställning har gjort offentlig anställning har gjort sig skyldig till tjänsteförseelse, sig skyldig till tjänsteförseelse, för vilken disciplinpåföljd bör för vilken disciplinpåföljd bör åläggas, och kan det befaras att åläggas, och kan det befaras att skriftlig anmaning enligt 14 kap. skriftlig underrättelse enligt 11 § I § första stycket nämnda lag nämnda lag inte kan tillställas inte kan tillställas honom inom honom inom två år efter förtvå år efter förseelsen, får Justi- seelsen, får Justitiekanslern uttiekanslern utfärda motsvarande färda motsvarande underrättelse. anmaning. Detsamma gäller för Detsamma gäller för den som den som omfattas av bestäm- omfattas av bestämmelser om melser om disciplinansvar och disciplinansvar och om motsvaom anmaning eller motsvarande rande underrättelse i någon underrättelse i någon annan annan författning. författning.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 1993.

SOU 199260 73

20.

Förslag till

Förordning om ändring i förordningen 1976

940 anställning hos allmän

försäkrings-

om

kassa

Regeringen föreskriver i fråga förordningen 1976940 anställning om om hos allmän försäkringskassan att i förordningen införs paragraf, 12 en ny med följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

12 §

I en sådan tvist med anledning av ett beslut av en statlig myndighet, som skall handläggas enligt lagen 1974371 om rättegången i arbetstvister, skall staten anses som arbetsgivare även när tvisten avser en anställning hos en allmän försäkringskassa.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 1993.

SOU 199260 75

Inledning

1.1 Våra direktiv i

sammandrag

I det följande ges en sammanfattning vara utredningsdirektiv dir. av 198950 En översyn av lagstiftningen offentlig anställning. om

Huvudsyftet med vårt uppdrag

I direktiven anges tre huvudsyften med uppdraget. För det första skall lagstiftningen utformas så, att den skapar bättre förutsättningar för förnyelsen den offentliga sektorn i linje med den av förändrade synen på offentlig anställning och offentlig personalpolitik. Den skall så långt det är möjligt med hänsyn främst till demokratisk - som styrning, insyn och rättssäkerhet stämma överens med vad tillämpas - som inom arbetsmarknaden i stort. För det andra skall sådana regler som inte kan anses grundläggande för arbetstagarnas rättsställning utmönstras lagstiftningen. ur För det tredje skall lagstiftningen göras enklare att förstå, överblicka och tillämpa för dem som i olika egenskaper sysslar med frågor offentom liga anställningar.

Inriktningen på uppdraget

Mot bakgrund av de nämnda huvudsyftena med uppdraget har vi enligt direktiven haft till uppgift att pröva hur grundläggande rättslig reglering en av offentlig anställning samtidigt kan dels tillgodose kraven decentralisering, verksamhetsanpassning och anpassning till den reglering som gäller för arbetsmarknaden i stort, dels slå vakt om de medborgerliga kraven på demokratisk styrning, insyn och rättssäkerhet och att offentliga uppgifter fullgörs på ett riktigt sätt. Enligt direktiven är det meningen att översynen bör leda till förslag som skapar bättre förutsättningar att personalpolitiska åtgärder förnya genom

den offentliga sektorn. Översynen bör vidare leda till reglering är

en som så utformad, att den mot skilda verksamheters olika krav eller svarar konkurrenssituation. I samband med detta bör bl.a affärsverkens situation beaktas. Vidare bör instituten tjänst och vikariat så långt möjligt avskaffas.

76 SOU 199260

Det bör också övervägas vilka förändringar i den offentligrättsli ga regleringen kan bli aktuella till följd ett särskilt kollektivavtal om lönesom av och anställningsvillkoren för arbetstagare vid de statliga affärsverken. Utredningen bör också beakta behovet av att i samverkan åstadkomma större rörlighet bland statliga chefer, bl.a. på nivån närmast under verkschefen. Detta bör göras med utgångspunkt i de pågående allmänna strävandena i denna riktning. Utredningen bör också anpassa sina överväganden till den pågående prövningen inom regeringskansliet av möjligheten att inom ramen för 2 kap. tryckfrihetsförordningen tillgodose behovet av minskad offentlighet i vissa rekryteringsärenden. Enligt direktiven bör det stå utredningen fritt att utöver vad som direkt anges i dessa ta upp de förslag till ändringar i LOA som utredningen anser lämpliga och påkallade. I bilaga till direktiven tas upp fem speciella frågor där ändringar i en LOA bör övervägas särskilt av utredningen, nämligen

förhållandet till brottsbalken m.m., 2. uppsägning av arbetstagare i verksledande ställning m.m., 3. partiell tjänstebefrielse m.m., 4. fullmakter,

5. periodiska hälsoundersökningar som enligt direktiven bör behandlas

med förtur.

Utredningen bör enligt direktiven slutligen också överväga vilka ändringar som behöver göras i LOAs Övergångsbestämmelser och vidare i en del regeringsförfattningar, främst AF som bör ses över på ett mer systematiskt sätt än hittills kunnat ske. Till detta kommer vanligt sätt de följdändringar i andra lagar och regeringsförfattningar som kan bli aktuella.

1.2 vårt

Uppläggningen av arbete

Det är viktigt att understryka att haft delvis andra utgångspunkter för vår behandling av författningsregleringen om offentlig anställning än flertalet tidigare utredningar på området. Vårt uppdrag kan sägas ha varit mer övergripande och inriktat att åstadkomma en helhetssyn i det arbetsrättsliga regelsystemet, där de allmänna önskemålen om en anpassning till arbetsmarknaden i stort och färre special- och detaljregler har fått en framträdande plats vid bedömningen. Det har alltså inte varit meningen och inte heller praktiskt möjligt för oss att inom den tid som vi haft till förfogande behandla varje förekommande delfråga lika ingående och detaljerat tidigare sakutredningar på området, vilkas uppdrag som oftast har varit begränsade till någon speciell fråga. Våra förslag bygger sålunda i ganska stor omfattning mer allmänt hållna och övergripande motiveringar. De lösningar som föreslås för olika delfrågor kan i flera fall närmast betraktas som konsekvensändringar till följd av vâr allmänna syn

SOU 199260 77

på hur författningsregleringen av offentlig anställning bör utformas i framtiden. Enligt utredningens direktiv skall en översyn ske av lagstiftningen om offentlig anställning. Vårt uppdrag får dock begränsat till att i anses huvudsak bara avse de anställningar finns inom den statliga delen som av den offentliga sektorn. Den centrala författningsregleringen finns i RF och LOA. Föreskrifter i anslutning till LOA har meddelats regeringen i av främst AF. Därutöver finns ytterligare ett stort antal författningar av mer eller mindre allmängiltig betydelse arbets- och anställningsvillkoreni om statliga anställningar. Det bör härvid betonas att vi ansett det ändamålsenligast att inrikta vår översyn lagstiftningen i första hand på det centrala av regelverket i LOA samt på de ändringar aktualiseras i AF främst som som en direkt följd av våra lagförslag. Beträffande övriga författningar inom det personalpolitiska området pågår ett arbete med dem också inom den s.k ALP-gruppen hos finansdepartementet. När ställning har tagits till våra författningsförslag får särskilt över de följdändringar kan bli man se som aktuella i den övriga förordningsfloran. Under utredningsuppdragets genomförande har vi samrått med representanter för berörda myndigheter inklusive affársverken, utredningar och andra organ. Vi har också informerat de berörda fackliga huvudorganisationema och gett dem tillfälle att föra fram synpunkter. Vi har vidare informerat och inhämtat synpunkter från regeringskansliema i Danmark, Finland och Norge. Vi har också sekretariatet haft genom olika kontakter med representanter från Europaparlamentets generalsekretariat och EG-domstolens sekretariat för att belysa olika EG-aspekter på vårt uppdrag. Efter remiss har vi avgett yttrande till Civildepartementet över rapporten Ds 19912 Förenklad ställföreträdarlag och till Kommunikationsdepartementet över 1990 års sjömanslagsutrednings betänkande SOU 1991103 En ny sjömanslagstiftning. Vi har under mars 1991 överlämnat delbetänkandet SOU 199129 Periodiska hålsoundersökningar i vissa statliga, kommunala och landstingskommunala anställningar.

SOU 199260 79

2 Den

statliga arbetsmarknaden

2.1 Några uppgifter om personalstrukturen

Under 1970- och 1980-talen ökade sysselsättningen den offentliga sektorn från en miljon till drygt och halv miljon. Den stora ökningen en en berodde främst på att sysselsättningen i kommunerna ökade med nästan 300.000 personer en ökning med mer än 70 % och att sysselsättningen - i landstingen än fördubblades och ökade med drygt 200 000. mer Under 1970-talet ökade antalet statsanställda med 17 %. Sedan år 1982 har antalet statligt anställda stadigt minskat, och under l980-talet har antalet statsanställda minskat med 7 %. Vid jämförelser mellan de statliga och kommunala områdena bör hänsyn tas till att andelen deltidsarbetande är större hos kommuner och landsting än hos staten. Under 1970-talet skedde stora strukturförändringar inom staten. Från Stockholm omlokaliserades 10 000 statsanställda och neddragningar gjordes bl. a. inom försvaret. Personalminskningarna under 1980-talet skedde över hela det statliga området med undantag av högskoleområdet, där ett antal regionala nya högskolor inrättades. Minskningama berodde dels på att vissa statliga verksamheter fördes över till kommunal eller privat regi, dels på verkliga neddragningar. Stora omställningar har ägt på grund bl.a. rum av omorganisationer. Exempelvis har sysselsättningen hos länsstyrelserna halverats till följd av ändringar inom skatteväsendet, och sysselsättningen inom Socialdepartementets område har minskat kraftigt på grund av förändringar på omsorgsområdet. Personalminskningama, följde som 1980-talets neddragningar av anslagen till de statliga myndigheterna, var mindre än vad som motsvarar minskningama av anslagen. År 1991 antalet statligt sysselsatta 387 000. den civila var Inom statsförvaltningen var 150 000 sysselsatta och inom högskoleområdet 46 000. Antalet sysselsatta inom försvaret var 47 000. Inom affärsverkssektorn var 144 000 sysselsatta. Andelen män i statliga anställningar var 58 % år 1991. Den andelen har stadigt sjunkit under 1970- och 1980-talen; år 1970 den 65 %. År var 1991 arbetade 11 % av de statsanställda männen och 35 % de statsanav ställda kvinnorna deltid. Av dem som är statligt anställda är påfallande många mellan 40 och 50 år gamla. De omorganisationer, nedläggningar och neddragningar av statliga verksamheter som nu pågår, torde fortsätta under l990-talet. En

80 SOU 199260

neddragning av personalstyrkan hos en myndighet leder typiskt sett till att äldre arbetstagare lämnar anställningen med någon form av pension eller avgångsvederlag. Den leder vidare till att även yngre arbetstagare lämnar anställningen, eftersom de har en större rörlighet och attraktionskraft på arbetsmarknaden och är de som på grund av turordningsreglema först blir uppsagda vid arbetsbrist. En neddragning leder också till att utrymmet för att nyrekrytera yngre arbetskraft blir mindre. Mycket talar därför för att överrepresentationen av s. k. fyrtiotalister kommer att bli ännu mer markerad med den nu pågående utvecklingen. Man kan förutse en stor personalomsättning om tio tjugo år, då en stor andel statsanställda under loppet av några år kommer att avgå med pension. Andra troliga utvecklingslinjer är att andelen kvinnliga arbetstagare hos staten fortsätter att öka. Mycket talar också för att antalet anställda inom försvaret minskar. Inte minst kommer antalet statsanställda att minska radikalt, när affärsverken privatiseras.

2.2 En historisk tillbakablick

Efter riket är vidt, ärenden flere och vichtigare, än att konungen förmå ensammer dem utreda, tarfv han råd, embetsmän och höfdingar, som honom bistå, hvilke han vällier och tager efter Sveriges lag, riksens tarf och godtyckio sino. ---l634 års regeringsform, punkt 4.

Oavsättligheten

Med den svenska centralstyrelsens framväxt under 1500- och 1600-talen följde också en reglering av anställningsvillkoren för ämbetsmännen. Dessa hade tidigare snarast varit kungens egna än statens tjänstemän. En tidig reglering av statstjänstemärmens rättsliga ställning återfanns i den konungaförsäkran som Gustaf Adolf fick avge inför sitt trontillträde år 1611 och som var formulerad av Axel Oxenstierna. Kungen fick lova att ge adeln företrädesrätt till tjänster och ensamrätt till höga tjänster samt att icke heller någon ifrån sådane embeter degradere eller afsättie med mindre än han för rätte ifrån sitt embet lagligen dömbd blifver. Den år 1611 formulerade regeln att tjänstemän inte mot sin vilja kunde skiljas från tjänsten annat än genom domstols dom bildar grundvalen för oavsättligheten, ett institut som har visat sig mycket livskraftigt. Men det skulle dröja innan oavsättligheten skrevs i grundlagen. Under 1600- och 1700-talen framgick tjänstemännens rättsliga ställning främst av konungaförsäkringar och stadganden om ämbetsbrott. Regler om bl.a. tjänstetillsåttningåterfanns t.ex. i regeringsformema. Under perioder av stark konungamakt fick ämbetsmännens rätt till tjänsten ge vika, medan oavsättlighet var huvudregel när konungamakten var svag. Genomgående var det adeln som med kraft och konsekvens företrädde tjänstemännens dvs. sina intressen. egna - En tendens som växte sig starkare under 1600- och 1700-talen var att tjänstemännen ansågs inneha tjänsten med något som liknade äganderätt.

SOU 199260 81

Det synsättet ledde bl.a. till det s. k. ackordssystemet, vilket innebar att en tjänsteman sålde sin tjänst till efterträdaren. Ackordssystemet, som var särskilt utbrett inom försvaret, försvarm inte helt förrän under senare delen av l800-talet. I 1720 års och 1772 års regeringsformer stadgades i § 2 att kungen inte utan laga dom fick någon förderfva till liv och ära, lem och välfärd. Riksdagen beslutade den 19 juni 1786 med kungens samtycke att välfärd skulle inbegripa även innehav av tjänster och ämbeten, så att ingen skulle kunna avsättas från tjänsten utan behörig domstols rannsakan och dom. Därmed hade oavsättligheten fått lagskydd, ett skydd försvann när som ordet välfärd år 1789 i förenings- och säkerhetsaktens § 2 byttes ut mot ordet gods. Med 1809 års regeringsform oavsättligheten till sist grundlagsgavs skydd. I § 36, vilken jämte § 35 i kraft till år 1966, stadgades var följande

De som bekläda domareämbeten, så högre lägre, samt alla som andra ämbets- och tjänstemän, än de i föregående § nämnda, kunna icke, utan medelst rannsakning och dom, ifrån sina innehavande sysslor av Konungen avsättas, heller, utan efter ansökningar, egna till andra tjänster befordras eller flyttas.

De statliga tjänstemännen i aktiv tjänst kunde grovt indelas i två grupper ordinarie och icke ordinarie. Ordinarie tjänstemän fick till skillnad från icke ordinarie ett särskilt bevis för sin anställning, fitllmalczen. Enbart ordinarie tjänstemän omfattades av grundlagsbudet. De tjänstemän i som § 35 särskilt undantogs från oavsättligheten de k. förtroendeämbetsvar s.

männen se nedan.

Vid sidan av fullmakten växte ordinarie anställningsfonn fram, en annan nämligen konstitutorialet. Denna innebar att den ordinarie tjänstemännen kunde skiljas från anställningen även administrativ väg. Under 1900talet utvecklades dessutom en praxis som innebar att ordinarie tjänstemän anställdes med förordnande tills vidare eller på viss tid. De ordinarie tjänstemän inte anställda med fullmakt omfattades inte som var av oavsättligheten enligt § 36 i 1809 års RF. Syftet med den oavsättlighet som följde § 36 ursprungligen av var privaträttsligt tjänstemännen skulle inneha tjänsten med äganderätt. Under inflytande av tysk rätt kom dock statsrättsliga i försenare argument grunden. Bestämmelsen i § 36 skulle konstitutionellt begränsa konungamakten och garantera en oväldig och orädd tjänstemannakâr stod fri som i förhållande till konungen eller partipolitiken. Statsvetaren - senare - von Hartmansdorff formulerade det så att utan oavsättlighet kunde befara man en trälaktighet i civilen. Under 1800-talet började man införa system innebar att grundlagen som kringgicks på olika sätt. Bl.a. intogs regelmässigt i avlöningsoch pensionsreglementen och anställningsdokument förbehåll och regler om avgångsskyldighet på grund ålder eller sjukdom eller förflyttnings-av skyldighet för fullmaktshavare och i vissa fall andra ordinarie. - -

82 SOU 199260

Systemen kan mot bakgrund att oavsättligheten ansågs medföra en ses av rätt till lönen inte en rätt till arbetsuppgifterna. men Det får tveksamt detta förenligt med § 36 i 1809 års anses om var regeringsfonn. Stark kritik riktades också mot dessa system, främst från statsvetenskapligt och rättsvetenskapligt håll. Systemen med förbehåll om avgångsskyldighet godkändes dock av domstolarna. De regler avgångsskyldighet intagits i olika avlönings- och om som pensionsreglementen sammanfördes år 1966 i statstjänstemannalagen StjL till regler entledigande tjänstemän. Samtidigt genomfördes den om av partiella grundlagsreform med vilken nuvarande 11 kap. 10 § RF infördes. Sedan år 1971, då statligt anställda arbetare förordningen 1982 genom 113 tjänstemannaanställning för arbetstagare i statligt reglerade om anställningar gjordes till tjänstemän, omfattas i princip samtliga statligt anställda reglerna avgångsskyldighet. De överfördes utan ändring av om i sak till LOA jfr avsnitt 6.3.3. Oavsättligheten innebar att ordinarie tjänstemän kunde skiljas från anställningen Med ämbetsansvarsreformen enbart genom domstols dom. är 1975 infördes dagens regler. Beslut t.ex. avskedande skall i princip om meddelas arbetsgivarmyndigheten. För att saken skall prövas av en av domstol krävs i princip att arbetstagaren väcker talan om ändring av

myndighetens beslut.

Förtroendeämbetsmännen

Parallellt med oavsättligheten växte annan princip fram under 1700en talet, nämligen den att vissa k. förtroendeämbetsmän undantogs från s. oavsättligheten. enligt Adolf Fredriks konungaförsäkran år 1751 Dessa var våra utrikes ministrar, dvs. personalen inom utrikesväsendet, men med tiden blev även statsrådets ledamöter, landshövdingar, verkschefer, höga militärer och andra höga tjänstemän förtroendeämbetsmän. förtroendeämbetsmän intogs i § 35 i 1809 års regeringsform. Regeln om Där inga förutsättningar för när förtroendeämbetsman måste avgå. gavs en Skälen för sådan avgångsskyldighet skulle dock anges i protokollet över en Kungl. Majzts beslut. ändrades inte nämnvärt under 1800- Kretsen av förtroendeämbetsmän och 1900-talen, och hela systemet med avgângsskyldighet grund av bristande förtroende avskaffades år 1966. En regel om saklig grund för uppsägning verkschefer har således i princip funnits endast under en av kort period av vår historia.

Lön

Oppä hvart och ett embete i riket skall förordnas skäligt underhåld, efter embetsens heder och tarf kräfver och riksens stat bäst tåla som kan--- 1634 års regeringsform, punkt 48.

Lönen kunde förr utgå i form pålagor som ämbetsmannen själv fick av driva in, t.ex. andelar handlamas inkomst på en marknad, sportlers av eller övriga k. tjänstgöringspengar, men lönen fick alltmer formen av s.

SOU 199260 83

kontanta medel. Ofta uteblev även kontanta löner när statens ekonomi var dålig. Under senare delen 1800-talet beräknades 13 statstjänstemänav av nens inkomster utgöras av tjänstgöringspengar, och så sent budgetåret som 194344 fanns ett anslag för tingsgästningspenning upptaget i riksstaten. Med förvaltningens framväxt följde ett komplicerat tjänstesystem. Flertalet tjänster var oavlönade; de tjänster berättigade till lön innesom hades i avsevärd utsträckning av personer som utförde litet eller inget arbete. Arbetet utfördes i stället av de icke-ordinarie, och deras löneförhållanden var praktiskt taget oreglerade. Det brukligt att alla var som var formellt kompetenta och ville fick icke-ordinarie tjänst utan lön en men med s. k. gratifikation till jul och midsommar. Arbete utfördes i den mån något fanns att göra. Den som vikarierade på ordinarie tjänst fick lön, en men väntetidema för att få ett vikariat långa och för ordinarie tjänst var en oftast mångåriga. Med ett sådant system är det inte förvånande att de ickeordinarie tjänstgjorde i flera verk samtidigt. En aspirant kunde lämna hatten på ett verk, rocken på ett annat och utföra arbete på ett tredje för att visa sitt intresse för arbetsgivarna. Flera kommittéer försökte åstadkomma reform avlöningsväsendet, en av men de stora resultaten uteblev. Olika system med indelning i lönegrader

och uppdelning av avlöningen i lön ca 23 och tjänstgöringspengar ca

13 samt regelbundna ålderstillägg infördes. Till bilden hör att det enligt 1809 års regeringsform i princip var riksdagen som gemensamt med Kungl. Majzt skulle bestämma över statens utgifter. Ett utflöde denna princip att tjänster inrättades av var av riksdagen och Kungl. Majzt gemensamt ett uppmärksammat avsteg från den principen var när Karl XIV Johan på hand inrättade Hovrätten egen över Skåne och Blekinge med insparade pengar. Riksdagen skulle enligt den beskrivna principen besluta vilken lön varje tjänsteman skulle få. Ett gigantiskt arbete lades ned på förslag till avlöningsreglementen, vilka kunde fastställas, förkastas eller ändras av riksdagen. 1902 års löneregleringskomrnitté under 20 års tid 65 avgav större betänkanden. Senare tillkom lönekommittéer för olika förvaltningsgrenar och för olika anställningsfomier. Utvecklingen gick centralisering, mot en och 1948 sammanfördes flertalet avlöningsreglementen till Statens allmänna avlöningsreglemente SAAR. Detta s. lönekineseri kritiserades bl.a. för tungroddhet. Utrymmet ñr enskilda personalgrupper att genom en företrädare i riksdagen påverka detaljförslagen var stora, samtidigt riksdagens möjligheter att påverka som förslagen i stort var små. Sedan år 1966, då statstjänstemannalagen infördes och SAAR avskaffades, har lönerna bestämts genom kollektivavtal mellan parterna på den statliga arbetsmarknaden. Utvecklingen har gått från centrala löneförhandlingar till sektorsvis och lokalt satta löner.

84 SOU 199260

En törhandlingsrätt för statstjänstemän växer fram

Den förenings- och förhandlingsrätt för arbetare som växte fram under 1900-talets början gällde över hela arbetsmarknaden. Med 1936 års lag om förenings- och förhandlingsrätt fick även tjänstemän rätt att förhandla och sluta avtal med arbetsgivaren. Statligt eller kommunalt anställda tjänstemän som var underkastade ämbetsansvar hade dock ingen motsvarande rätt. Med kungörelsen år 1937 förhandlingsrätt ñr statens tjänstemän ålades dock myndigheterna att ang. konsultera personalorganisationema i viktiga frågor. Förslagen till de avlöningsreglementen förelades riksdagen föregicks också av regelsom råtta förhandlingar med personalens organisationer, förhandlingar som ansågs leda till överenskommelser t.ex. lön och fredsplikt, men inte till om kollektivavtal. Det fanns flera hinder mot ett verksamt förhandlingssystem på den statliga arbetsmarknaden. Ett att det innebar straffbart tjänstefel att inte var utöva arbetsuppgifterna, och därför ansågs strejker uteslutna. Ett annat var att oavsättligheten ansågs innebära lönegaranti, varför arbetsgivaren inte en lockout innehålla tjänstemännens löner. Även ansågs kunna genom principen att riksdagen skulle ha inflytande över statens lönemedel försvarade anpassning den offentliga arbetsmarknaden till vad som en av allmänt gällde. Under 1950-talet tillsattes flera utredningar som kom med olika förslag till regler rätt till förhandlingar och stridsåtgärder. Det var dock inte om förrän år 1966 1937 års system övergavs, efter många fruktlösa som försök. Dâ ersattes SAAR med statstjänstemarmalagen. Samtidigt ersattes §§ 35 och 36 i 1809 års regeringsform med nuvarande ll kap. 5 och 10 §§ RF. Statstjänstemannalagen innebar bl.a. att lön och andra anställningsvillkori huvudsak skulle regleras i kollektivavtal. Vidare infördes rätt till strejk, lockout och andra stridsåtgärder på den statliga arbetsmarknaden. Regleringen rätten till stridsåtgärder låg nära vad som gällde på av arbetsmarknaden i övrigt. Denna statstjånstemännens förhandlingsrätt var dock inte fullständig. I

3 § StjL återfanns fortfarande vissa punktvisa avtalsförbud. Avtal fick inte

träffas om

a inrättande eller indragning tjänst eller tjänsteorganisationens

av utforrrming i övrigt; b myndighets arbetsuppgifter, ledningen och fördelningen av arbetet inom myndigheten, arbetstidens förläggning eller rätt till annan ledighet än semester;

c anställnings- eller arbetsvillkor som regleras i denna lag eller i

författning vartill lagen hänvisar eller enligt lagen tillhör Konungens, riksdagens eller myndighets beslutanderätt.

De återstående avtalsförbuden slopades helt år 1977 när LOA inñrdes. De ersattes med allmänna uttalanden enligt vilka avtal inte borde träffas i frågor gäller den offentliga verksamhetens mål, inriktning, omfattning som

SOU 199260 85

och kvalitet prop. l97576l05 bil. s. 150 ff.. Samtidigt med LOA tillkom medbestämmandelagen MBL. MBL gäller med några undantag och med de modifieringar även i statliga anställningssom anges ovan förhâllanden. Parterna på den statliga arbetsmarknaden har träffat ett särskilt huvudavtal, enligt vilket gränsdragningsfrågor på detta område skall hänskjutas till en särskild nämnd. Hittills har inga grånsdragningsfrågor förts till nämnden.

Förtjänst och skicklighet

Högadeln hade med Gustaf Adolfs konungañrsäkran år 1611 och genom 1612 års privilegier tillförsäkrats ensamrätt till högre ämbeten och företrädesrätt till lägre ämbeten. Med utvecklingen av förvaltningen korn denna princip att urholkas. Enligt punkt 8 i 1660 års additament till 1634 års RF skulle uti alle tiänsters beställande personemes capacitet och merita attenderas, så att ingen för ringare avkomme förskiutes eller för ståndet allena avanceras, och att icke flere tiänster cumuleras på än de en person, som nödvändigt höra tillhopa och han gitter utföra, välförståendes att ingen adelsman må bekläda mer än två charger. Att just förtjänst och skicklighet skulle fälla utslaget vid tjänstetillsättningar stadgades redan i 1719 års RF punkt 34. Uttrycket i nuvarande 11 kap. 9 § RF är således mer än 270 år gammalt. Regeln om förtjänst och skicklighet innebar ett bakslag för adeln och dess strävan efter ensamrätt till ämbeten. Att regeln hade sin udd riktad mot adeln framgår tydligt av § 28 i 1809 års RF

---Konungen fäste vid alla befordringar afseende endast å de sökandes förtjenst och skicklighet, men icke på deras börd.---

Det har ofta framhållits att det krav på saklighet som år kåman i regeln om förtjänst och skicklighet har betydelse för jämställdheten mellan kvinnor och mån jfr 11 kap. 9 § och 1 kap. 9 § RF. Att detta inte var avsikten tidigare framgår klart bl.a. av att § 28 i 1809 års RF ända fram till år 1925 vid sidan av bestämmelsen om förtjänst och skicklighet i - princip utestängde kvinnor från statliga ämbeten.

2.3 Nuvarande regler i sammanfattning

Lagen 1976600 om offentlig anställning, LOA.

I LOA finns särskilda bestämmelser för arbetstagare inom den offentliga sektorn. Den överväldigande delen av bestämmelserna gäller dock enbart för arbetstagare inom den statliga delen av arbetsmarknaden. Endast bestämmelserna i 3 kap. LOA om arbetskonflikter och skadestånd gäller för alla arbetstagare inom den offentliga sektorn. Som framgått av det föregående avsnittet i betänkandet beslöts LOA samtidigt med lagen 1976580 om medbestämmande i arbetslivet, MBL.

86 SOU 199260

lagstiftningen trädde i kraft den 1 januari 1977. Samtidigt Den nya upphävdes bl.a. statstjänstemannalagen 1965274. LOA består av 17 kapitel med sammanlagt 92 paragrafer. I det följande lämnas en kortfattad redogörelse för lagens huvudsakliga innehåll. I 1 kap. LOA finns bestämmelser om lagens tillämpningsområde. Lagen gäller i stort sett enbart för arbetstagare inom den statliga delen av arbetsmarknaden och för arbetstagare hos de allmänna försäkringskassoma 1 §. Den gäller dock inte för t.ex. statsråden eller JO 2 §. Allmänna bestämmelser finns i 2 kap. LOA. Där anges bl.a. vad som avses med uttrycket statligt reglerad anställning l §. Detta begrepp används i lagen för att i visst hänseende avgränsa lagens tillämpningsområde. Begreppet förekommer också och kanske främst i de förordningar som omger LOA. I 3 kap. LOA finns bestämmelser om arbetskonflikter och skadestånd. Detta kapitel gäller som nämnts för hela den offentliga sektorn, alltså även för kommunerna. Tjänstetillsättningar m.m. regleras i 4 kap. LOA. Där finns till komplettering av regeringsformen regler om bl.a. svenskt medborgarskap som villkor för anställning 2 §. Den viktiga principen att skickligheten skall sättas främst vid tjänstetillsåttningar slås fast i 3 § tredje stycket. I 5 kap. LOA har samlats bestämmelser om tjänstgöringsskyldigheti vissa fall. Där finns bl.a. bestämmelser om i vilken utsträckning ordinarie domare är skyldig att utöva annan tjänst l § och vad som i vissa hänseenden skall iakttas i händelse av krig 2 §. Bisysslor m.m. regleras i 6 kap. LOA. En arbetstagare får alltså inte inneha anställning eller uppdrag eller utöva verksamhet, som kan rubba förtroendet till hans eller arman arbetstagares opartiskhet i tjänsteutövningen eller skada myndighetens anseende 1 §. I 7 kap. LOA finns bestämmelser om anställnings upphörande på annat sätt än genom avskedande. Enligt 1 § får arbetstagare skiljas från anställningen endast med stöd av föreskrift i LOA. Därför innehåller kapitlet t.ex. regler om entledigande grund av sjukdom. Bestämmelser om turordning vid uppsägning på grund av arbetsbrist och företrädesrätt till återanställning finns i LAS. I 8 och 9 kap. LOA meddelas vissa särskilda regler för det statliga området. Vid bestämmandet av arbetstagares plats i turordning för uppsägning kan således hänsyn tas även till kravet att myndigheten på ett riktigt sätt fullgör rättskipnings- eller förvaltningsuppgift. På det statliga området gäller ett lagreglerat disciplinansvar. Bestämmelserna finns i 10 kap. LOA. Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet åsidosätter vad som åligger honom i hans anställning kan således åläggas disciplinpâföljd om felet inte är ringa 1 §. Disciplinpâtöljdema är varning och löneavdrag 2 §. I 11 kap. LOA återfinns särskilda bestämmelser om avskedande. För arbetsmarknaden i övrigt gäller på detta område bestämmelserna i LAS. Statliga myndigheter är under vissa förutsättningar skyldiga att anmäla arbetstagare till åtal. Bestämmelser om detta finns i 12 kap. LOA.

SOU 199260 87

Avstängning och läkarundersökning i vissa fall regleras på det statliga området i 13 kap. LOA. Till reglerna läkarundersökning i 2 § knyter om an ett flertal bestämmelser i anställningsförordningen 1965601, AF. I 14 kap. LOA finns föreskrifter om handläggningen av vissa frågor som avses i 7 och 10 13 kap. LOA. Kapitlet innehåller således t.ex. regler om bl.a. skriftlig anmaning i disciplinärenden 1 §, förbud mot dubbelbestraffning 3 §, en regel om att myndighet i vissa fall skall avvakta domstols dom innan beslut om uppsägning eller avskedande meddelas 6 § och bestämmelser om överläggning och varsel 7 §. Vilken myndighet som skall fatta beslut i olika situationer i anges 15 kap. LOA. I detta kapitel om beslutande myndighet finns också m.m. bl.a en bestämmelse om omröstning 7 §. I 16 kap. LOA finns bestämmelser om rättegång Handläggningen m.m. av mål angående tillämpningen av lagen följer reglerna i lagen 1974371 om rättegången i arbetstvister 1 §. I kapitlet finns också bl.a. regel en om skadestånd i ärenden om t.ex. avskedande 7 §. Bestämmelsen innebär att en arbetstagare på statens område i ett sådant fall endast har rätt till skadestånd för formaliafel, skadestånd för s.k. bedömningsfel utgår inte. Bestämmelser om verkställighet av beslut meddelas i 1 7kap. LOA. T.ex beslut om anställnings upphörande enligt 7 kap. 4 eller 5 § LOA, om löneavdrag som disciplinpåföljd enligt 10 kap. 1 § LOA eller om avskedande enligt 11 kap. LOA får inte verkställas förrän beslutet har prövats slutligt efter talan som avses i 16 kap. 2 § LOA eller rätten till sådan talan har förlorats.

Anställningsförordningen 1965601, AF

Till LOA ansluter en del regeringsförfattningar. Den mest betydelsefulla av dessa är AF, som innehåller sammanlagt 42 paragrafer. I AF finns bestämmelser om bl.a. villkor för tjänst, 6 7 §§, tillsättning av tjänst, 7 a 14 §§, tillsättning av vikariat m.m., 15 16 §§, medverkan - vid rekrytering av biståndspersonal, 16 anstållningsbevis, 17 a skyldighet att utöva annan tjänst m.m., 18 19 §§, partiell tjänstebefrielse, - 19 a löneavdrag som disciplinpåföljd, 20 bevisupptagning, 20 a läkarundersökning som avses i LOA, 21 26 §§, avstängning, 27 anmälan till Statens ansvarsnämnd, 27 a förening av tjänster m.m., 28 - 31 a §§, anställnings upphörande på annat sätt än genom avskedande, 32 - 35 §§, tjänstgöringsintyg, 36 bisysslor, 37 38 §§, neutralitet och skyddsarbete vid arbetskontlikt, 39 och överklagande, 40 42 §§. -

Övriga författningar på det statliga arbetsgivarområdet

På det löne- och personalpolitiska området finns det utöver AF ytterligare ett antal regeringsförfattningar. Dessa har under de senaste åren genomgått en betydande minskning. Av totalt cirka 45 författningar har regeringen sålunda den 21 november 1991 beslutat upphävande omkring 20 om av stycken författningar. De kvarvarande författningama är föremål för

88 SOU 199260 översyn av en arbetsgrupp inom Finansdepartementet, den s.k. ALPgruppen jfr SAV Cirk. 1992 A 4.

SOU 199260 89

3 Vissa

jämförelser och EG-aspekter

3.1 En kort

jämförelse med arbetsmarknaden i övrigt

Den allmänna arbetsrättsliga lagstiftningen gäller i princip över hela arbetsmarknaden. Inom de denna lagstiftning råder dock ramar som anger olika förhållanden inom olika arbetsmarknadssektorer. Det förhållandet att särskilda regler gäller på den statliga delen arbetsmarknaden är i och av för sig inte unikt. Ovanligt är däremot att de särskilda reglerna i stor utsträckning har utformats författningar. som Den kollektiva arbetsrätten bygger på synsättet att löner och andra anställningsvillkor inte bestäms marknadskraftema eller av av statsmakterna, utan att det ankommer på arbetsmarknadens parter att reglera dessa villkor i kollektivavtal år bindande för organisationemas medlemmar som och som medför fredsplikt under avtalsperioden. Den kollektiva arbetsrätten i Sverige utformas främst i MBL. MBL gäller, med de undantag i lagen, över hela arbetsmarknaden. som anges Den ovan beskrivna synsättet kan också anläggas på den offentliga sektorn, åtminstone i fråga de ämnen, där kollektivavtal har träffats. om När det gäller ämnen som inte har reglerats i kollektivavtal, finns det en skillnad i synsättet den offentliga och den övriga arbetsmarknaden. Enligt en övergångsbestämmelse till LOA, får offentlig p. en arbetsgivare tills vidare i författning meddela föreskrifter i fråga, även en om frågan i och för sig kan regleras i kollektivavtal. Sådana föreskrifter får dock inte strida mot kollektivavtal. På det statliga området finns ett stort antal sådana författningar. Många av dessa författningar lever kvar sedan gammalt. Andra är äldre författningar som har utfärdats förordningar på efter som nytt vissa ändringar. Detta har i regel skett med de fackliga organisationemas goda minne. I något fall har man valt att utfärda förordning i stället för sluta en att ett kollektivavtal i den aktuella frågan.

Övergångsbestämmelsen gäller även på det kommunala

området, och föreskrifter i dessa ämnen skulle kunna ges även på detta område. Enligt vad vi har inhämtat förekommer det inte längre några föreskrifter i kommuner eller landsting har meddelats med stöd Övergångsbestämsom av melsen.

90 SOU 199260

Sammanfattningsvis regleras förhållandena mellan arbetsgivare och arbetstagare över hela arbetsmarknaden lagar och kollektivavtal. genom den statliga sektorn tillkommer därutöver reglering genom före- Inom en skrifter har utfärdats arbetsgivaren ensidigt. Således föreligger en som av skillnad reglera förhållande mellan arbetsgivare och arbetsi sättet att Skiljelinjen går i teorin mellan offentlig sektor och övrig arbetstagare. marknad. I praktiken går emellertid skiljelinjen mellan den statliga och den

övriga arbetsmarknaden. Författningsregleringen på den statliga arbetsmarknaden förekommer enligt vår mening främst på grund att regeringen, i enlighet med äldre av förvaltningstradition, har detaljstyrt den statliga verksamheten. Före 1966 skulle anställningsvillkoren för flertalet statsanställda i princip regleras offentligrättsligt jfr avsnitt 2.2. Under tid och därefter har samma kollektivavtalsregleringen dominerat alltmer på det kommunala området. Dessa motstridiga traditioner har, vi det, lett till olikheter mellan som ser den statliga och den kommunala arbetsmarknaden. Bl.a. mot denna bakgrund får den s.k. ALP-gruppens arbete, som har lett till att så ses många personaladministrativa förordningar har kunnat avskaffas jfr avsnitt Vi utgår också från att våra förslag kommer att leda till en ytterligare 2.3. minskning de återstående författningama på detta område. av

Särskilt den kommunala personalen och det personaladministrativa om regelsystem som gäller för dem

För närvarande finns det 284 kommuner i landet med tillsammans ca 700 000 anställda. Dessutom finns det 23 landstingskommuner med

omkring 440 000 anställda. En mångfald yrkesgrupper finns representerade inom kommunerna. Den inom primärkommunema är lärarna och skolledama. Inom största gruppen landstingskommunema är sjuksköterskor och vårdbiträden de antalsmässi

största yrkesgruppema. Varje kommun har ett politiskt sammansatt ett personalorgan organ, företräder kommunen i frågor gäller förhållandet mellan komsom som och de anställda. Antingen är personalorganet en särskilt vald munen nämnd, oftast kallad personalnämnden, eller så handhas uppgiften av kommunstyrelsen själv. Personalorganet träffar kollektivavtal och företräder kommunen vid förhandlingar samt råd och stöd till förvaltger ningarna i personalfrågor. Svenska kommunförbundet är sammanslutning landets samtliga en av kommuner med uppgift ett gemensamt intresse- och serviceorgan. att vara Förbundet fungerar central arbetsgivarorganisation. En förhandsom en lingsorganisation finns utsedd företräder förbundet och kommunerna som vid förhandlingar och överläggningar med arbetstagarorganisationema. Delegationen sluter för förbundet bindande kollektivavtal och utfärdar rekommendationer till kommunerna bl.a att ingå lokala kollektivavtal. om Enligt förbundets stadgar är kommunerna skyldiga att följa dessa rekom-

mendationer. den landstingskommunala sidan har Landstingsförbundet uppgifter På i allt väsentligt motsvarar Svenska kommunförbundets. som

t

SOU 199260 91

Förhållandet mellan den anställde och kommunen arbetsgivare som regleras huvudsakligen dels den allmänna arbetsrättsliga lagstiftgenom ningen i bl.a. LAS och MBL, dels kollektivavtal. De särskilda bestämmelserna i LOA är tillämpliga på kommunalt anställda bara såvitt avser 1 3 kap i lagen. - När det gäller förhållandet till den allmänna arbetsrättsliga lagstiftningen har kommunerna i stort sett lämnat de dispositiva reglerna i denna lagstiftning till förmån för kollektivavtalsbestämmelser. Inom kollektivavtalsområdet finns två slags huvudtyper kollektivavav tal, dels lönekollektivavtal och dels samverkansavtal. På lönekollektivavtalssidan finns två vikti avtal, dels överenskommelga sen om lön och allmänna anställningsvillkor HÖK respektive ÖLA m.m. med tillhörande protokoll vilka gäller mellan de centrala dels det parterna, lokala kollektivavtalet LOK. I LOK ingår bl.a Allmänna bestämmelser AB. I andra kapitlet AB, har rubriken Allmänna anställningsvillkor, av som finns bestämmelser anställningsforrn kungörelse anställning, om m.m. av , anställningsbevis, tjänstbarhetsintyg, allmänna åligganden, ersättning från tredje man m.m., arbetstid, bisysslor, avstängning disciplinpåföljd, m.m., anställnings upphörande och allmänna avlöningsbestämmelser. Förenklat kan man säga att den statliga regleringen i LOA och AF närmast har sin motsvarighet i AB för kommunernas del. Slutligen bör nämnas att landstingskommunema har ett med primärkommunerna i princip identiskt personaladrninistrativt regelsystem. Det tidigare sagda gäller därför i allt väsentligt också landstingsanställda.

3.2 Förhållandena i

de nordiska länderna

3.2.1 Danmark

Allmänt

Den offentliga sektorn i Danmark består staten, landstingen amtskomav

muneme och kommunerna. Cirka 25 % 690 000 personer den för-

av värvsarbetande befolkningen år 1991 anställd inom den offentliga var sektorn. Inom den offentliga sektorn i Danmark finns det tvâ huvudformer av anställningar, tjänstemannaanställning tjenstemandsansaettelse och avtalsanställning overenskomstansaattelse. Staten hade år 1991 totalt 259 000 arbetstagare, varav 157 000 med tjänstemannaanställning och 102 000 med avtalsanställning. Utvecklingen inom den offentliga sektorn i Danmark är snarlik den som äger rum i Sverige. Man strävar bl.a. efter att minska detaljregleringen av myndigheternas verksamhet, att införa individuellt bestämda löner och att bolagisera viss verksamhet. Förslag finns också kommunalisera om att folkskolan.

92 SOU 199260

Enligt grundlagen 27 § skall bl.a. regler anställning, avskedande om och pensionering tjänstemän i lag. Domare har också givits ett av ges särskilt skydd 64 §. Mot denna bakgrund finns det därför i Danmark bl.a. tjänstemannalag, Lov tjenestemzend i staten, folkeskolen og en om folkekirken Tjenesternandsloven och en änstemannapensionslag, Lov om tjenestemandspension Tjenstemandspensionsloven. Tjänstemannalagen, består 16 kapitel, innehåller regler om t.ex. som av anställning, tjänstemannens plikter, disciplinärt förfarande, suspension och avsked. Lagen innehåller också särskilda regler för bl.a domare, regler om förhandlingar lön och andra anställningsvillkor samt bestämmelser för om lönerådet Lqânningsrådet och Tjänstemannadomstolen Tjenestemandsretten. Endast danska medborgare kan enligt grundlagen 27 § anställas tjänstemän hos staten. För att tjänstemannalagen till EGs som anpassa regler arbetskraftens fria rörlighet har det därför nyligen införts en om

bestämmelse 58 § c i lagen att medborgare i andra EG-länder, och

om medborgare i de nordiska länderna, kan anställas på motsvarande villkor

som tjänstemännen. På det kommunala och landstingskommunala området används också tjänstemannaanställning. Anställningsvillkoren är dock inte fastställda i lag utan i stadgor fastställda folkvalda kommunala och landstingskomav munala råd. Kommunförbundet har verkat för att stadgorna skall vara likformiga. Innehâllsmässigt dessa stadgor mot tjänstemannalagen svarar och tjänstemannapensionslagen. Anställning tjänsteman används särskilt för chefer i centraladminisom strationen, byråchefer och högre, överläkare, domare, präster, folkskoleläoch för anställning inom polisväsendet, försvaret och trafiken. Det rare finns dock inte några regler skall anställas som tjänsteman. om vem som Tidigare emellertid anställning som tjänsteman den normala anställvar ningsformen hos staten. Som följd av den kraftiga ekonomiska en tillväxten i det danska samhället och utbyggnaden av den offentliga sektorn uppstod det emellertid ett behov av alternativa anställningsformer för att staten skulle kunna rekrytera och behålla särskilt efterfrågade personalgrupper för vilka anställning tjänsteman inte var lönemässigt attraksom tiv. Tjänstemannasystemet ändrades också år 1969 genom den s.k. tjänstemannareformen. Avsikten dels att revidera tjänstemannalönema, dels var skapa större flexibilitet i tjänstemannasystemet. Efter förebild av att en förhållandena på kollektivavtalsområdet infördes att löne- och vissa andra anställningsvillkor skulle fastställas avtal och inte som tidigare genom genom lag. Avtalsrätten är dock inte obegränsad. För tjänstemännen är det i tjänstemannalagen och de kommunala stadgorna direkt fastställt att avtal inte får ingås förhållanden bestäms i lag eller stadga, eller som om som angår förvaltningens uppgifter, organisation eller personalbehov. Samma områden är undantagna från det avtalsbara området när det gäller de avtalsanställda, anställningar vilar pâ kollektivavtal. vars Parallellt med avtalen om anställningsvillkoren finns det lagar som gäller för hela arbetsmarknaden t.ex. semesterlagen, lagen om lika lön och likabehandling samt arbetsmiljölagen. Lagama gäller även för tjänstemän-

SOU 199260 93

nen, om de inte uttryckligen har undantagits från tillämpningsområdet. Det finns särskilda regler medbestämmande. om Behörigheten på arbetsgivarsidan att träffa avtal för de avtalsanställda fördes år 1973 över till finansministeriet. Finansministeriet kan bemyndiga andra departement och styrelser att förhandla med personalorganisationema, men förhandlingsresultatet skall godkännas finansministeriet. av Statstjänstemännen är organiserade i en rad föreningar förbund, år som samlade i fyra centralorganisationer. De fyra centralorganisationema är Akademikernes Centralorganisation AC, Statsansattes Kartel, Tjenestemandssektionen STK, Statstjenestemzendenes Centralorganisation CO II och Laeremes Centralorganisation LC. I enskilda frågor enkeltsager förhandlar de för sig med finansministeriet. I frågor var som rör samtliga centralorganisationer bl.a. i samband med de generella löneñrhandlingar- na uppträder centralorganisationema i förhandlingskartell, Centralor- - en ganisationemas Faellesudvalg CF U.

De avtalsanställda i den offentliga sektorn är representerade fackförav bund, som normalt täcker anställda både på den offentliga och på den privata arbetsmarknaden. Löneförhandlingar äger normalt år. Folketinget rum vartannat har vid några få tillfällen lagstiftat lönerna. om

Anställning tjänsteman som

I enlighet med tjänstemannalagen och tjänstemannastadgorna skall löneoch anställningsvillkor fastställas i avtal mellan parterna på arbetsmarknaden. Närmare regler för förhandlingarna finns i huvudavtal. Tjänstemännens lönesystem består 42 lönegrader av som var och en består av flera löneklasser. Den enskilda tjänstemannatjänsten är genom avtal placerad i en lönegrad eller löneram han automatiskt uppflyttas som i efter anciennitet normalt vartannat år. Lönen är intill viss nivå en geografiskt differentierad ortstillägg. genom Vid uansqSgt avsked som följd t.ex. sjukdom eller tjänsteförseelse av är det föreskrivet bestämd procedur bl.a. innebär en som att såväl tjänstemannen som dennes centralorganisation skall ha möjlighet att yttra sig. Tjänstemän är genom lag eller stadga tillförsäkrade pension vid avsked p g a ålder, sjukdom eller tillskadekomst i tjänsten. Det finns också barn- och änkepension. Tjänstepension kan vidare utgå vid annan uforskyldt ârsag än ålder och sjukdom, t.ex. om tjänsten dras in utan att tjänstemannen erbjuds en arman passande tjänst. I detta sistnämnda fall bevarar tjänstemännen sin lön i 3 år, varefter pension utbetalas. Tjänstepensionema finansieras över statsbudgeten. Pensionens storlek beror på tjänstemannens lön vid pensioneringstidpunkten, av anställningstidens längd och av orsaken till pensioneringen.

Utgångspunkten är att pensionen intjänas proportionellt med anställningstidens längd efter fyllda 25 år. Högsta pension uppnås efter 37 års anställning. Tjänstepensionema justeras så att de följer tjänstemannalönema. Tjänstepensionen samordnas med folkpensionen. En tjänsteman år

94 SOU 199260

skyldig avgå från sin tjänst senast när han fyller 70 år men kan välja att att avgå med pension vid 60 år. Tvister på tjånstemannaomrâdet löses på följande sätt Oenighet om villkoren för ingående eller förnyelse kollektivavtal intressetvister av avgörs på statstjänstemannaområdet Folketinget genom lagstiftning i av vissa situationer efter inhämtat yttrande från lönerådet, Lonningsrådet, när det är fråga oenighet generella lönevillkor. l enskilda frågor om om enkeltsager, där det inte kan uppnås enighet, träffar finansministern avgörandet efter inhämtat yttrande från lönerådet. Lönerådet är sammansatt för tjänstemännens centralorganisationer, ett antal av av representanter Folketingets medlemmar och ämbetsmän från departementen. På det kommunala området är det den enskilda kommunstyrelsen som avgör intressekontlikter. På tjänstemannaområdet kan det således i motsats till gäller på kollektivavtalsområdet inte lovligen etableras en vad som konflikt, enighet inte kan uppnås. om Oenighet innehållet i eller brott mot ingångna avtal rättstvister om om på statstjänstemannaområdet avgörs Tjänstemannadomstolen Tjenesteav mandsretten, består neutral ordförande och partsutpekade som av en domare. Avgörandena får inte överklagas. På det kommunala området avgörs rättstvister av skiljedomstolar. Kollektiva tjänsteförseelser såsom arbetsnedläggelse behandlas av den förutnämnda Tjänstemannadomstolen och motsvarande kommunal av en domstol Den kommunale Tjenestemandsret, som kan döma ut sanktioner

sträcker sig från varning till böter. som Om tjänstemannen gjort sig skyldig till individuell tjänsteförseelse, en kan det administrativt förfarande utdömas disciplinstraff, variegenom ett rande från varning till avsked.

Anställning enligt avtal

Lön och övriga anställningsvillkor fastställs genom avtal mellan de offentliga arbetsgivarpartema och de enskilda arbetstagarorganisationema. De närmare reglerna för ingående avtal och för utövande av förav handlingsrätt i övrigt finns i de mellan parterna ingångna huvudavtalen. l rad kollektivavtal finns bestämmelser att ett uansögt afsked en om kan prövas vid särskild avskedsnåmnd szerligt afskedigelsesnaevn eller en fackligt skiljedomsförfarande. Befinns avskedet osakligt kan den genom avskedade tillerkännas gottgörelse storlek beror på sakens omen vars ständigheter och den avskedades anciennitet. De kollektivavtalsanställda kan i enlighet med kollektivavtalet vara omfattade pensionssystem. Det gäller för kommunalt anställda, t.ex. av ett på kontorsområdet och på sjukhusområdet, och för vissa grupper hos

staten, t.ex. akademikema. Dessa pensionssystem finansieras bidrag från främst arbetsgenom givaren och den anställde tillsammans ofta 12 eller 15 % av lönen, varav arbetsgivaren betalar 23 och den anställde 13. Bidragen inbetalas till privata pensionskassor. Beloppen förräntas och pensionsökningen fördelas efter försäkringsmässiga principer. Pensionema utbetalas vid ålder, sjukdom vid död till änka och bam. Avsked av annan orsak än ålder samt

SOU 199260 95

och sjukdom medför inte utbetalning pension. Det sker inte någon av reduktion i den utbetalade pensionen även folkpension utgår. om Tvister på kollektivavtalsområdet löses på följande sätt Vid oenighet

om villkoren för ingående eller förnyelse kollektivavtal intressetvister

av har parterna rätt till strejk respektive lockout. För att minska risken för att avtalsförhandlingama blir resultatlösa eller utlöser konflikt finns det i en förlikningsmannalagen forligsmandsloven regler medling mellan om parterna vid en särskild offentlig instans forligsinstitutionen. Förlikningsmannalagen gäller för både den privata och den offentliga arbetsmarknaden. Oenighet om tolkningen eller brott mot kollektivavtal rättstvister behandlas av Arbetsdomstolen Arbejdsretten, det är fråga kollektiom om vavtalsbrott, och av fackliga skiljedomstolar det är fråga tolkningsom om spörsmål. De fackliga skiljedomstolama sätts för varje enskild tvist upp medan däremot Arbetsdomstolen är en domstol i linje med de allmänna domstolarna. Arbetsdomstolen och de fackliga skiljedomstolama består neutrala av ordföranden och partsutpekade domare. Deras avgöranden får inte överklagas. Vid kollektivavtalsbrott kan Arbetsdomstolen döma såväl avtalsparten som den anställde till böter.

Personalpolitik

Statens personalpolitik präglas av parterna på arbetsmarknaden som genom avtal bestämmer löne- och anställningsvillkoren för de anställda. Den konkreta utfommingen av personalpolitiken och användningen personalav politiska medel som rekrytering, personalutveckling sker lokalt. Man m.m. strävar allmänt efter att placera det primära ansvaret för personalpolitiken hos liniechefen. Under 1989 genomförde Finansdepartementet undersökning en av Personalepolitik i staten status for det personalepolitiske arbejde i statsinstitutioneme. Av undersökningen framgick att de personalpolitiska åtgärder som förekom mest introduktionskurser, ledarskapsutbildning, var arbetsutveckling och efterutbildning, medan åtgärder testning i som t.ex. samband med rekrytering, karriärplanering och seniorplanering förekom

mera sällan. Undersökningen visade också bl.a. att de stora myndigheterna hade mera utbyggda personalpolitiska än de mindre myndigprogram heterna. Finansdepartementet har också utarbetat rad Vägledningar för en myndigheterna i personalpolitiska frågor. Det gäller Vägledningar t.ex. om personalutveckling, efterutbildning, ledarskapsutbildning, personalpolitik i ett strategiskt perspektiv, projektarbete och arbetsplatsundersökningar. Vid avtalsförhandlingama har det vidare avsatts medel till ornstilen lingsfond. Myndigheterna kan ansöka stöd från fonden till kompeom tensutvecklingsåtgärder i samband med omstilling rör personalen. som Man har också träffat avtal om att utarbeta vägledning seniorpolien om tiska åtgärder.

Finansdepartementet har förhoppningar att under våren 1992 kunna om ge ut en skrift om framtidens personalpolitiska utmaningar. Skriften

96 SOU 199260

kommer särskilt att ta de personalpolitiska utmaningar som förändring upp inom den offentliga sektorn bär med sig.

3.2.2 Finland

Allmänt

I Finland pågår också ett omfattande förnyelse- och utvecklingsarbete inom den offentliga sektorn. Avsikten är medborgarna bättre service, att ge förbättra produktiviteten och stärka den kommunala självstyrelsen. Reformarbetet har utförligt redovisats i bl.a. statsrådets redogörelse till riksdagen fömyelsen av den offentliga förvaltningen Inriktning på om service i förvaltningen, Helsingfors 1990. Onödiga bestämmelser skall slopas och olika handläggningsförfaranden över. Bland annat görs besvärsreglema enklare och krångliga ses tillståndsförfaranden slopas eller förenklas.

Åtgärder har vidtagits för att stärka självstyrelsen och den ekonomiska

rörelsefriheten inom kommunerna, för att göra stymingssystemen i förvaltningen enklare och för att förbättra förvaltningsenhetemas interna förutsättningar för att styra sin egen verksamhet. Ett viktigt led i genomförandet av en ökad resultatstyming har varit inrättandet de statliga affärsdrivande verken i enlighet med lagen av nya statens affärsdrivande verk. l början av 1990 omfattade affärsverksom reformen omkring 32 procent av de statsanställda. Budgetreformen år ett annat viktigt inslag på vägen mot rambudgetering och ökad resultatstyming. Vidare genomförs olika organisationsändringar för att ge förvaltningen en mer effektiv struktur. För att förenkla centralförvaltningen sammanslås och omorganiseras flera förvaltningsenheter, bl.a. har den 1 mars 1991 de centrala ämbetsverken inom undervisningsväsendet slagits samman. Medicinalstyrelsen samt social- och hälsovårdsstyrelsen har också lagts samman. Som ett viktigt led i förnyelse- och utvecklingsarbetet ingår en reformering av personalpolitiken. Avsikten är att personalanslagen skall kunna användas på ett smidigare sätt. Ämbetsverken och andra skall större befogenheter och organ avlönings- och kollektivavtalssystemen skall utvecklas så att att produktiviteten och effektiviteten främjas samt servicenivån inom förvaltningen höjs. Mot bakgrund härav tillsattes 1989 en kommitté, Personalkommittén, med uppgift att lägga fram förslag till centrala utvecklingslinjer och åtgärder för statens personalpolitik och personalförvaltning. Kommittén presenterade under 1990 ett betänkande kommittébetånkande 199034 där den sammanfattningsvis föreslog följande. När det gällde den framtida utvecklingsinriktningenpå personalpolitiken skulle statens personalpolitik göras mer aktiv så att den bättre kunde förutse kommande behov. Personalpolitiken borde bygga på principerna ñr den allmänna arbetsmarknaden och för den allmänna konkurrensen om arbetskraften. Statens personalpolitik borde vara ett föredöme bl.a. i fråga

SOU 199260 97

om utbildningsinsatser för personalen i syfte att trygga deras anställningsñrhållanden. Personalpolitiken borde också föregångare bevara en träffande en rättvis och jämlik behandling personalen. Personalpolitiken av och anställningsvillkoren borde konkurrenskraftiga jämfört med förvara hållandena på den allmänna arbetsmarknaden, så kan behålla och att man belöna sin personal på ett tillfredsställande sätt. Arbetsuppgifterna behövde utvecklas i en mer självständig, utvecklande och resultatbetonande riktning. Ledarskap och samarbetsfömiåga borde förbättras. För att personalpolitiken skall kunna utvecklas enligt de redovisade nu riktlinjerna ansåg kommittén att personaladministrationen måste revideras på flera sätt. Bland annat föreslogs att anställningsförhållandet skulle göras enhetligt. Användningen av två parallella anställningsförhållanden tjänsteför- hållandet och arbetsförhållandet borde frångås till förmån för enda - ett anställningsförhållande. Detta borde likna den övriga arbetsmarknadens avtalsförhållande. Syftet med förslaget var generellt sett att tjänstesystemet i dess nuvarande form inte längre skulle behövas. Kommittén föreslog också att staten skulle gå över från tvâ förhandlings- och avtalssystem till ett system täcker hela personalen. som Avtalsförhandlingar skulle ske på både central- och myndighetsnivåer. Avtalssystemen borde utvecklas i linje med de används den system som på övriga arbetsmarknaden. Vidare föreslogs att de statliga lönerna skulle göras flexibla och mer utvecklas bättre i förhållande till de enskilda anställdas aktiva arbetsinsatser

och myndigheternas specifika behov.

Kommittén föreslog också olika åtgärder för att utveckla ledningsresursema, bl.a. flexiblare anställningsvillkor och ökad chefsrörlighet. Dessutom föreslogs omfattande utveckling statens personaluten av bildning, revidering behörighetskraven och omorganisation behörigav av heten att göra utnänmingar, smidigare styrning antalet anställda och av av personalstrukturen i övrigt, utveckling avlöningssystemet och decentraliav sering av befogenheter i fråga vissa tjånstefrågor. Kommittén föreslog om slutligen att främjandet jämställdheten mellan könen skulle beaktas i allt av reformarbete inom personaladrninistrationen. Sedan kommittén lagt sitt förslag har statsrådet den 7 1991 fattat mars ett principbeslut om utveckling statens personalpolitik och förvaltning av som i allt väsentligt överensstämmer med kommitténs förslag. Principbeslutet innehåller också ett särskilt för olika revideprogram ringsåtgärder. Avsikten är att revideringsprogrammet skall genomföras under åren 1991-1995. Som en följd av kommitténs förslag har finansministeriet vidare den 30 maj 1991 startat ett utredningsarbete med syfte att inom statsförvaltningen inrätta ett nytt enhetligt anställningsförhållande samt förhandlings- och avtalssystem som skall ersätta det nuvarande tjänsteförhållandet och arbetsavtalsförhållandet och till dem anknytande förhandlings- och avtalssystem.

98 SOU 199260

Preliminära förslag i dessa frågor är avsedda att presenteras i en delrapport hösten 1992 och lagstiftning till följd av förslagen beräknas ny kunna träda i kraft vid årsskiftet 199495. Avsikten är att också anställningsförhållandena inom den kommunala sektorn skall förnyas efter principer inom statsförvaltningen. samma som

Gällande rätt

Statstjänstemärmens rättsliga ställning regleras i Finland främst genom 1986 års statstjänstemannalag. I denna lag finns bestämmelser om bl.a. inrättande, överföring, indragning tjänster 2 kap., om behörighetsvillkor för tjänster och av ansökningsförfarandet 3 kap., om anställningsvillkoren 6 kap., om förflyttning och omplacering tjänstemän 7 kap., försättande i av om disponibilitet, avbrott i tjänsteutövning, uppsägning av tjänsteman, avgångsålder, avgångsbidrag och periodisk ersättning, disciplinärt förfarande och skadeståndsansvar och avstängning från tjänsteutövning om 8-14 kap.. I många delar uppvisar lagstiftningen betydande likheter med det svenska regelsystemet. Lagen innehåller också bestämmelser myndigheters allmänna om skyldigheter såsom arbetsgivare 4 kap.. Dessa bestämmelser saknar motsvarighet i LOA och liknar närmast vissa våra grundlagsregler i av RF. I statstjänstemannalagen finns också ett särskilt avsnitt om tjänstemännens allmänna skyldigheter 5 kap.. Här finns samlat bestämmelser att tjänstemannen skall fullgöra sina tjänsteåligganden på behörigt sätt om och utan dröjsmål, vilket närmast kan sägas motsvaras av vissa bestämmelser i den svenska förvaltningslagen. I detta avsnitt regleras också bl.a. frågor rätt att ta emot förmåner om är förenade med tjänsten, tystnadsplikt, om bisysslor och som om skyldighet att genomgå hälsoundersökning. Sammanlagt innehåller lagen 18 kapitel och närmare hundra paragrafer.

Motiven bakom statstjänstemannalagen m.m.

1986 års statstjånstemannalag är en kodifiering av tidigare gällande rätt på området. De allmänna målen med lagen har varit att effektivisera den statliga verksamheten, samordna reglerna med lagstiftningen om änstekollektivavtal och göra de statsanställdas rättsställning mera enhetlig. Tjänsteförhållandet offentligrättsligt anställningsförhållande där staten är arbetsgivare och tjänstemannen den utför arbetet är det huvudsom sakliga anställningsförhållandet för statsanställda enligt lagens motivering. Genom lagen har också velat trygga tjänstemännens anställningsförman hållanden och minska skillnaderna mellan statstjänstemannalagstiftningen och den allmänna arbetsrättsliga lagstiftningen. Genom 1986 års statstjänstemannalag infördes vissa nyheter. Regeringen fick bl.a. större befogenheter beträffande inrättandet och ändring av tjänster. Vidare upphöjdes del bestämmelser till lagnivå, medan en del en andra bestämmelser överfördes från grundlagen till vanlig lag. Andra

SOU 199260 99

ordinarie tjänstemän än domare blev uppsägningsbara. Systemet med lön på indragningsstat slopades och ersattes med avgångsbidrag och årlig ersättning. Provanställning möjliggjordes också. Statstjänstemannalagen gäller bara för statsanställda med offentlig-

rättsligt anställningsförhållande ca 130 000. Den är alltså inte tillämplig

på statsanställda med privaträttsligt anställningsförhållande

ca 70 000

eller för kommunalt anställd personal. För de sist nämnda gäller i stället kommunallagen 95376.

Vissa genomförda ändringar efter statstjänstemannalagen

Genom lag 72589 kan utlänningar numera utnämnas till statliga tjänster med undantag vissa högre eller särskilda tjänster har av annars som betydelse för landets säkerhet. Enligt lagarna 106088 och 67390 har vidare vissa myndigheter fått befogenhet att själv besluta inrättande, indragning och ändring om av tjänster inom sina respektive budgetramar. Tjänster kan numera också med stöd förordning eller i vissa fall av en genom departementsbeslut flyttas från myndighet till inom en en annan samma ministeriums förvaltningsområde under löpande budgetår. lag 67390.

3.2.3 Norge

Allmänt

Inom den statliga delen av den offentliga sektorn i Norge arbetar cirka 185 000 personer. Utvecklingen av den offentliga sektorn i Norge är i mycket lik den som sker i Sverige. Under 1980-talet kom målstymingen som styrmedel och under 1990-talet räknar man med att strukturfrâgoma hamnar i centrum. Affärsverken vill en friare roll även andra delar den statliga men av verksamheten kan bli föremål för omvandling. Inom den statliga förvaltningen är man inriktad på att bli brukar mer och resultatorienterad. Modemiseringsprogrammet har också praktiskt rent lett till olika aktioner och kampanjer, t.ex. Aksjon publikum och Produktivitetskampanjen. Man arbetar också med regelförenkling. När det gäller den rättsliga regleringen av det statliga anställningsförhållandet söker man också efter att närma sig vad gäller på den övriga som arbetsmarknaden. Arbetstagare hos staten omfattas tjänstemarmalagen, Lov av om statens tjenestemenn 4. 1983 nr.3. Lagen gäller dock inte för m.m. av mars statsråd och statssekreterare. Enligt lagen finns det två huvudgrupper av arbetstagare, ämbetsmän och tjänstemän. Enligt tjänstemannalagen är den ämbetsman Kungen utnämnt till ämbetsman eller Kungen konstisom som tuerat i ett ämbete. Alla andra arbetstagare i statens tjänst är tjänstemän. Antalet ämbetsmän uppgår till cirka 3 000. Grundlagen förutsätter att det i lag skall finnas bestämmelser om avskedande ämbetsmän. av

100 SOU 199260

Ämbetsmän, poliser och militärer har inte strejkrått. De har dock rätt

att delta i politisk strejk det inte kan strida mot deras lojaliom anses tetsplikt mot staten.

T jänstemannalagen

Tjänstemannalagen innehåller tre kapitel om sammanlagt 24 paragrafer med löpande numrering. Lagen har karaktäriserats som en ramlag med arbeidsmiljqälagen, motsvarigheten till LAS, i botten. I lagens första kapitel, 1-6 §§, finns bestämmelser om lagens tilllåmpningsomräde och tjänstetillsättning. Lagen gäller som nämnts för om arbetstagare hos staten, dock inte för statsråd och statssekreterare. Den gäller för ämbetsmän i den mån det är särskilt föreskrivet 1 §. Lediga tjänster skall kungöras lediga annat inte är föreskrivet eller avtalat om 2 §. Huvudregeln är att tjänstemän skall anställas tills vidare 3 §. I 4 § tjänstemarmalagen finns bestämmelser om instilling. Vem som tillsätter tjänster i 5 § tjänstemannalagen. Att bestämmelserna i 2-5 §§ inte anges gäller bl.a. för tjänstemän vid Stortinget, Riksrevisjonen eller Stortingets ombudsman framgår av 6 § tjänstemannalagen. I lagens andra kapitel, 7-19 §§, finns bestämmelser om anställningens upphörande, disciplinpåföljd, avskedande m.m. I 7 § tjänstemarmalagen vad gäller i fråga om upphörande av anställningar för begränsad anges som tid. Att tjänstemän anställs på prov under sex månader om annat inte avtalats framgår av 8 § tjänstemannalagen. Där anges också att uppsägningstiden vid provanställning uppgår till tre veckor. I 9-10 §§ tjänstemannalagen meddelas bestämmelser om förutsättningarna för uppsägning och uppsägningstid vid arbetsgivares uppsägning av arbetstagare. Tjänsteom rätt att säga sin anställning regleras i ll § tjänstemannalagen. mans upp I 12 § tjänstemannalagen föreskrivs en plikt til å overta armen stilling och i 13 § finns regler om fortrinnsrett til ny stilling och ventelçbn. Bestämmelser om disciplinansvar och disciplinpåföljder finns i 14 § tjänstemannalagen. Disciplinansvaret omfattar dock inte ämbetsmän som år domare. Disciplinpâföljdema är skriflig varning, tap av ansiennitet och nedsättning i lavere stilling. Förutsättningarna för avskedande av ämbetsmän och tjänstemän anges i 15 § tjänstemannalagen. Bestämmelsen begränsar inte möjligheterna för domstol att enligt straffrättsliga regler avskeda ämbets- eller tjänsteman. Avstängning vid avskedande regleras en i 16 § tjänstemannalagen. Där finns också regel om att tjänstemän och en ämbetsmän vid regeringskansliet kan overfçbres til armen, mindre betrodd tjeneste. Av 17 § tjänstemarmalagen framgår bl.a. att vissa ämbetsmän bara kan avskedas dom. Där finns också regler om beslutande genom myndighet i olika frågor. I 18 och 19 tjänstemannalagen ges bestämmelser handläggningen bl.a. ärenden om disciplinansvar och om av regler om möjligheterna att klaga på beslut. I tredje kapitlet 20-24 §§ tjänstemannalagen meddelas diverse bestämmelser Forbud mot i tjenesten m.v. 20 §, Strafforfcblgning gaver etter ordensstraff eller avskjed 21 §, Fördelning av utgiftene på grunn av sykdom m.v. 22 §, Reglementer 23 § och Ikrafttredelse 24 §.

SOU 199260 101

Personalpolitik

Ett Stortingsärende om personalpolitiken och förvaltningsp0litikeni staten är under arbete i Arbeids- og administrasjonsdepartementet, som har ansvaret för statens personal- och förvaltningspolitik. Ärendet skall enligt planeringen tas upp i Stortinget under våren 1992. Mot bakgrund av att det är 15 år sedan personalpolitiken senast blev föremål för Stortingets behandling siktar man på att sätta upp mål och strategier för personalpolitiken under 1990-talet. En målinriktad uppbyggnad och utveckling av de anställdas kompetens står i centrum ñr den personalpolitiska satsningen. Därigenom hoppas man få en mer omställningsbenägen förvaltning. Arbetet med jämställdhet skall uppmärksammas bättre. Likalön är ett prioriterat område. Ett nytt huvudlönesystemet och ett nytt lönesystem för de högsta cheferna hos staten skall vidare tas i bruk. Man siktar också på att utforma en politik för äldre arbetstagare hos staten en seniorpolitik. Pensionssystemet kommer att ses över. Därvid kommer man bl.a. att diskutera frågan om att göra pensionsâldem mer flexibel. Den norska statliga personalpolitiken är traditionellt sett starkt regelorienterad. Det personaladministrativa regelverket skall förenklas och göras mera brukarvänligt och anpassas bättre till mâl- och resultatstyrningen. Personalarbetet i staten skall vidare organiseras bättre, bl.a. skall rollfördelningen mellan Arbeids- og administrasjonsdepartementet, fackdepartementen och myndigheterna klargöras. Personalfunktionen skall förstärkas. Ledarskapspolitiken skall också stärkas. Man skall satsa på åtgärder som riktar sig mot den enskilde ledaren. Målet är att främja ansvar, resultat och omställningsbenägenhet.

3.3 EG-aspekter

3.3.1 Direktiven

Genom dir. 198843 till samtliga kommittéer och särskilda utredare har även LOA-utredningen fått i uppdrag att beakta EG-aspekter i sin utredningsverksamhet. I den mån våra förslag berör den fria rörligheten för varor, tjänster, människor och kapital eller det västeuropeiska integrationsarbetet i övri skall vi därför undersöka hur förslagen stämmer överens med eventuella EG-regler, direktiv m.m. samt hur en anpassning bör ske till sådana regler etc.

102 SOU 199260

3.3.2 Allmänt om EGs arbetsmarknadspolitik

Allmänt kan sägas att arbetsmarknadspolitiken främst betraktas som en nationell angelägenhet inom EG. Medlemsländema kan alltså i princip utforma arbetsmarknadspolitiken efter egna behov och önskemål. Genomförandet av den inre marknaden kommer till synes inte att medföra nâgra

begränsningar i den nationella bestämmanderätten se rapporten Svensk

arbetsmarknadspolitik och den västeuropeiska integrationen, Ds 19908 s. 3-4. Det förhållandet att EG inte har utfärdat några allmänna och mer övergripande arbetsmarknadspoltiska direktiv etc. innebär dock inte att arbetsmarknadsfrågoma saknar betydelse. Bestämmelser som rör arbetsmarknaden och de villkor som uppställs för ett anställningsförhållande inom EG finns inskrivna på olika ställen, bl.a. i Romfördraget. Artiklarna 48-51 i Romfördraget handlar om arbetskraftens fria rörlighet, medan artiklarna 117-128 reglerar socialpolitiken, som bl.a. omfattar frågor om anställningsrätt, kollektiv facklig arbetsrätt och arbetsmiljörätt. Därutöver finns ett flertal direktiv, förordningar och beslut utfärdade i särskilda frågor. EG-rätten innehåller vissa grundläggande arbetsrättsliga rättigheter för arbetstagaren. De mest betydelsefulla rättigheterna är

förbudet mot diskriminering på grund av kön, nationalitet, ras, etnisk härkomst, religion, hudfárg, social bakgrund etc.,

kravet på rättvis och offentlig rättegång som uppfyller minikravet i artikel 6 i den europeiska konventionen om mänskliga rättigheter,

den positiva och negativa organisationsfriheten, -

rätten att tillgripa fackliga stridsåtgärder i intressetvister. -

Olika gemensamma åtgärder vidtas också bl.a. för att reducera arbetslösheten inom EG. Denna fråga har varit särskilt aktuell i diskussionerna om den s.k. sociala dimensionen i EG-arbetet. Socialpolitikens viktigaste uppgift har därvid sagts vara att bidra till en lösning av arbetslöshetsproblemen och deras negativa sociala verkningar för enskilda och familjer. Skyddet mot diskriminering på grund av kön eller jämställdheten mellan könen artikel 119 i Romfördaget har också varit en livligt diskuterad fråga inom EG. I december 1989 antog ministerrådet en deklaration om arbetstagarnas sociala grundrättigheter. Ett syfte med deklarationen var att stärka jämställdheten mellan könen. EG-lagstiftningen och EG-dornstolens praxis är redan förhållandevis välutvecklad pâ jämställdhetsområdet. EG har ett förbud mot s.k. indirekt

diskriminering i arbetslivet se utrikes- och civildepartementens skrift

Kvinna i Europa om EG och jämställdheten, Fakta Europa 19903. - Särskilda bestämmelser om lika lön för lika arbete och likvärdigt arbete finns i Romfördragets artikel 119. Kompletterande bestämmelser finns

SOU l992z60 103

bl.a. i Rådets direktiv 75117EEG om inbördes anpassning medav lernsstatemas lagstiftning om genomförande av principen lika lön till om män och kvinnor. Det kan också nämnas att EG-dornstolen i en dom rörande ett danskt företag dom 10988 rörande Danfoss pålagt arbetsgivaren bevisbördan för att den förda lönepolitiken inte var könsdiskriminerande. Skyddet mot diskriminering på grund av nationalitet artikel 48 i Romfördaget har också prövats i olika sammanhang. Detta behandlas närmare under avsnitt 3.3.3. Kravet på en rättvis och offentlig domstolsprövning i arbetstvister är likaledes en fråga som är mycket aktuell inom EG. När det gäller de kollektivrättsliga grundrättigheterna kan det sägas att dessa har uppfattats som mer svårhanterliga och kontroversiella än övriga rättigheter. Utvecklingen går dock i riktning mot ett ökat skydd även för dessa rättigheter. Frågan om arbetstagarnas medbestämmande i arbetslivet har diskuterats i olika sammanhang inom EG. För några år sedan presenterades ett förslag till en förhållandevis långtgående EG-lagstiftning om att anställda skulle få information och ha rätt att rådfrågas och diskutera bolagsledningens investeringsplaner m.m. i multinationella bolag det s.k. Vredeling-direktivet. Efter flera års förhandlingar förkastades förslaget år 1986 med den reservationen att frågan skulle tas upp på nytt 1989. Under år 1988 påbörjade kommissionen ett nytt arbete med frågan. Denna gång försökte man att ansluta förslagen om medarbetarinfomiation etc. till de mer allmänna bolagsdirektiven om offentlig insyn, revision och årsberättelseplikt. Arbetsgivarsidan Europeiska arbetsgivarföreningen, UNICE ansåg emellertid att medbestämmandefrågoma inte borde regleras lagstiftningsvägen utan i stället lösas genom avtal. Den europeiska fackföreningsrörelsen EFS har haft motsatt uppfattning. Parallellt har EGs kommission också arbetat med andra mer begränsade lösningar av frågan. Redan 1985 beslutades således att det från den 1 juli 1989 skulle vara möjligt att skapa en övemationell företagsform s.k. europeiska ekonomiska intressegrupperingar enligt förordning nr 213785EEG. Kommissionen arbetar nu vidare på denna linje. I förslaget till en förordning om Europabolag har kommissionen tagit med vissa bestämmelser om medbestämmande som presenteras i form av tre olika lösningar eller modeller. Enligt den första modellen skall arbetstagarsidan informeras innan arbetsledningen fattar ett strategiskt beslut, medan enligt de båda andra modellerna arbetsledningen behöver lämna information först efter det att beslutet fattats men innan det verkställts. I ramdirektivet för arbetssäkerhet och främjande av arbetshygien 89391EEG, som behandlas nämiare i det följande, finns också föreskrifter om medbestämmande inom arbetarskyddet. Kommissionens ambition för framtiden är att skapa ett flertal alternativa lösningar på medbestämmandefrågan, varav medbeståmmandet i Europa-

104 SOU 199260

bolagen och arbetarskyddet är några modeller. Företag och anställda skall kunna välja det alternativ som passar dem bäst i olika fall. Beträffande frågan om anställningsskydd bör nämnas att man inom EG utfärdat ett särskilt direktiv om skydd mot massuppsägningar 75 129 EEG. Direktivet gäller reducering av arbetskraften och permittering av andra orsaker än sådana som har samband med arbetstagarens person. För tillämpningen av direktivet förutsätts att antalet anställda är minst 20 och att uppsägningen etc. avser minst 10 personer i över 30 dagar i vissa fall 90 dagar. Vissa ytterligare begränsningar finns i tillämpningen av direktivet. EG har också utfärdat ett direktiv om arbetstagarnas rättigheter i samband med överlåtelse av en rörelse 77187EEG. Direktivet tillämpas när en rörelse överlåts till annan ägare. Av ordalydelsen framgår att direktivet inte gäller offentliga sektorn. Slutligen finns också ett direktiv rörande skydd för arbetstagarna vid arbetsgivarens insolvens 80987EEG. Direktivet innehåller regler om staternas skyldighet att garantera anställdas lönekrav vid arbetsgivarens obestånd. I början av maj 1992 undertecknade EFTA-ländema och EG avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet EES-avtalet som avses träda i kraft den 1 januari 1993. Avtalet innebär inom arbetsrättens område ett åtagande för Sverige att bringa svenska regler i överensstämmelse med de ovan nämnda direktiven. Sverige torde uppfylla de nu nämnda arbetsrättsdirektiven utan några ändringar i gällande lagstiftning. En fråga som kan komma upp när det gäller kommande EG-direktiv är frågan om möjligheten att rent allmänt införliva direktiv helt eller delvis genom kollektivavtal med ländernas rättsordningar. Inom EG pågår en utveckling mot ökad användning av kollektivavtal i dessa hänseenden, vilket ligger väl i linje med den svenska eller nordiska modellen på den svenska arbetsmarknaden. Den svenska arbetsmarknaden kännetecknas av starka organisationer, som organiserar en mycket stor del av arbetsmarknaden på såväl arbetsgivar som arbetstagarsidan. Den svenska arbetsrättslagstiftningen bygger därför sedan lång tid på förutsättningen att arbetsmarknadens parter har möjlighet att genom kollektivavtal ersätta, komplettera eller fylla ut lagstiftningen och att det är de fackliga organisationerna som i första hand har att tillvarata arbetstagarnas intressen. Lagstiftningen syftar till att skapa goda förutsättningar för detta. Det som brukar kallas den svenska modellen kännetecknas framförallt av den starka ställning som parterna på arbetsmarknaden har och dessas principiella frihet att träffa avtal om löner och allmänna anställningsvillkor. En förutsättning för denna frihet är också att parterna tar ett stort ansvar för att upprätthålla arbetsfreden och att löneutvecklingen inte spränger de samhällsekonomiska ramarna. Kollektivavtalen täcker en helt dominerande del arbetsmarknaden. av Även på den del arbetsmarknaden där kollektivavtal saknas utgör av kollektivavtalen en norm för vad som skall gälla mellan arbetsgivaren och dennes anställda. Kollektivavtalen är således det dominerande instrumentet i Sverige för att tillförsäkra de enskilda arbetstagarna det skydd som de i många andra länder tillerkänns genom lagstiftning.

SOU 199260 105

Arbetsmiljölagstiftningen har under år utvecklats relativt snabbt senare inom EG och kan i dag allmänt sägas svara upp till den standard som vi har i de nordiska länderna. EG har sålunda fastställt ramdirektiv och särdirektiv som avser arbetstagarskyddet mot risker vid kemikalisk, fysikalisk och biologisk påverkan. EG har även antagit ramdirektiv om arbetssäkerheten och arbetshygien som kompletteras av flera särdirektiv. Det har även aviserats ytterligare beslut, rekommendationer, direktiv etc. bl.a. säkerhetsinformation på om arbetsplatserna och om säkerheten och hälsan inom transportsektorn. För Sveriges del är de nu nämnda grundrättighetema om diskrimineringsförbud, rätt till dornstolsprövning, organisationsfrihet och strejkrâtt reglerade i första hand i grundlagen. Särskilda bestämmelser i dessa ämnen

finns också i andra författningar.

3.3.3 Arbetskraftens fria rörlighet

För att den ekonomiska gemenskapen skall fungera inom EG krävs inte bara fria varu-, tjänste- och kapitalflöden utan också möjlighet för en människor att röra sig fritt mellan de olika medlemsländema. Rätten till fri rörlighet gäller dock endast arbetstagare. Det är alltså inte fråga fri om invandring mellan EG-ländema utan bara fri rörlighet för arbetskraft. Genom den fria rörligheten underlättas arbetskraftens omfördelning från lågproduktiva till högproduktiva områden och arbetslösa får betydligt en större arbetsmarknad att söka arbete på. Principen om arbetskraftens fria rörlighet finns inskriven i artikel 48 i Romfördraget. Närmare regler har meddelats ett antal förordningar, genom beslut m.m., varav kan nämnas bl.a. Rådets förordning 161268EEG om arbetstagares fria rörlighet inom gemenskapen. Rätten till fri rörlighet innebär ett förbud mot all diskriminering på grund av nationalitet mellan medlemsstaternas arbetstagare i fråga om arbete, lön och andra anställningsvillkor artikel 48.2. Förbudet mot diskriminering eller likabehandlingsprincipen gäller också sociala och skattemässiga förmåner, rätten att delta i omskolnings- och utbildningsprogram, fackligt medlemskap och utövandet fackligt arbete av m.m. Den fria rörligheten innebär vidare att arbetstagare från ett EG-land en kan söka utannonserade arbeten i varje annat EG-land och att arbetstagaren därvid har rätt att resa in i samt vistas i varje sådant land. Arbetstagaren får även fortsätta att bo i arbetslandet efter det att anställningen upphört artikel 48.3. En av de första frågor som EG-dornstolen hade att ta ställning till var innebörden av uttrycket arbetstagare. Domstolen har gett uttrycket en mycket bred tolkning. I flera domar har den definierat arbetstagaren som en person som härstammar från en medlemsstat och oavsett nuvarande som syssla är berättigad till bidrag eller andra förmåner från ett nationellt socialt trygghetssystem. Arbetstagare omfattar inte personer som bedriver verksamhet egen och som därför i stället faller in under reglerna den fria etableringsom rätten. Däremot omfattas såväl heltids- och deltidsanställda arbetstagare

106 SOU 199260

andra med dem jämförbara anställda Europaeisk dokumentation som 51986Danmark. Allmänt sett kan arbetstagarna delas upp i fyra grupper personer som söker arbete, anställda arbetslösa personer och före detta personer, anställda pensionerats eller blivit arbetsoförmögna Svensk personer som arbetsmarknadspolitik och den västeuropeiska integrationen, Ds 19908. De nämnda principerna och reglerna om arbetskraftens fria rörlighet nu omfattar också arbetstagarnas familjer. Även regleringen arbetskraftens fria rörlighet gällt i snart tjugo om av år har flyttningsbenägenheten mellan EGzs medlemsstater i praktiken varit mycket liten. För att ändra på detta pågår ett omfattande arbete efter flera linjer för att helt eller delvis undanröja de olika mekanismer som kan försvåra eller förhindra den önskvärda rörligheten. Den fria rörligheten har förvårats bl.a. att EG-ländema inte haft av ömsesidigt godkända utbildningar, examina, diplom och andra yrkesbehörigheter. År 1989 antogs emellertid ett direktiv likställande av högre om utbildning och samtidigt presenterades ett direktivförslag som likställer vissa yrkesutbildningari medlemsländerna EG-information för Sverige nr

oktober 1989. Vissa begränsningar i den fria rörligheten tillåts med hänsyn till den

allmänna ordningen, den allmänna säkerheten och folkhälsan artikel 48.3

i Romfördraget. Närmare bestämmelser detta har meddelats i Rådets om direktiv 64221EEG. Detta direktiv har varit föremål för tolkning av EG- domstolen i ett flertal fall. Bestämmelserna skall tolkas restriktivt men tillåter samtidigt de nationella myndigheterna att göra vissa skönsmässiga

bedömningar. Undantag i den fria rörligheten görs också för verksamhet inom den offentliga sektorn, vilket behandlas närmare i det följande.

3.3.4 EGs på anställningar inom den offentliga sektorn

syn

Principen arbetskraftens fria rörlighet förutsätter sålunda ett slopande om visst medborgarskap för anställning. av särregler om krav på När det gäller offentlig anställning är förhållandena något annorlunda. Enligt artikel 48.4 i Romfördraget gäller nämligen reglerna om arbetskraftens fria rörlighet inte för anställda inom den offentliga sektorn. EG-domstolen har i ett antal avgöranden behandlat innebörden av detta undantag och därvid konstaterat att även medlemsstaterna har ett om berättigat intresse att förbehålla vissa anställningar inom den offentliga sektorn för sina medborgare, är denna rätt inte absolut. egna I dom gällde Belgien 14979, 17.12.1980 s.3881 och 26.5.1982 en som 1845 uttalade domstolen att undantaget i punkt 4 bara gäller ans. ställningar står i direkt förbindelse med den offentliga förvaltningens som särskilda verksamhet, nämligen den del av verksamheten som avser utövande offentlig myndighet eller ett ansvar för att värna om statens av eller andra offentliga myndigheters allmänna intressen. Sådana anställningar förutsätter nämligen, enligt domstolen, att arbetstagaren kärmer särskild solidaritet med staten. Däremot omfattar undantaget i punkt 4 en inte anställningar oavsett att de finns inom den offentliga sektorn, som,

SOU 199260 107

inte innebär ett deltagande i uppgifter hör till det egentliga myndigsom hetsutövningsområdet den egentliga administrationen.

Mot bakgrund av dessa principer fann domstolen att Belgien inte kunde kräva belgiskt medborgarskap för offentlig anställning bl.a. järnsom vägsstationsarbetare, konduktör, banarbetare, rangerarbetare, signalarbetare, renhållningsarbetare vid järnvägen, snickare, elektriker samt sjuk- och bamsköterskor vid kommunala institutioner. Däremot ansåg domstolen att belgiskt medborgarskap kunde krävas för anställning t.ex. som chef vid ett kommunalt tekniskt kontor eller kommunal nattvakt. som Kommissionen har förberett ett direktiv till medlemsstaterna tillom lämpningen av artikel 48 i Romfördraget i den offentliga förvaltningen och vilka undantag som får göras med hänsyn till punkt 4. Tillräcklig uppslutning kring ett sådant direktiv har dock inte kunnat uppnås. Kommissionen har därför i stället valt väg för att i möjlig mån en annan försöka avskaffa de begränsningar i rätten till offentlig anställning som anknyter till krav pâ viss nationalitet. År 1988 utfärdade kommissionen sålunda ett meddelande 88C7202 där preciserar sin ståndpunkt i man fråga om offentliganställda och hur ställa sig till undantaget man avser att i artikel 48.4.

I detta meddelande förklarar kommissionen att undantaget i fördragets artikel 48.4 gäller enbart speciella anställningar hos staten och andra offentliga såsom inom förvarsmakten, polisen, rättsväsendet, organ skattevåsendet och den diplomatiska kåren. Undantaget sägs vidare gälla anställningar i regeringskansliema, länsstyrelserna, lokala myndigheter, riksbankema och andra offentliga där arbetsuppgifterna innefattar organ, utövning av offentlig myndighet, såsom beredning och verkställighet av rättsliga handlingar, rådgivning till underordnade organ m.m. Däremot anser kommissionen i sitt meddelande att medlen1sstatema bör öppna följande områden inom den offentliga sektorn också för arbetstagare som är medborgare i ett annat EG-land

offentliga för administrationen kommersiell - organ som ansvarar av samhällsservice offentliga transporter, elektricitet- och gasdistribution,

flyg- och sjötransporter, post- och telekommunikationer, radio och television, offentlig hälso- och sjukvård, - - det allmänna skol- och undervisningsväsendet, offentlig forskning för icke-militära ändamâly -

Kommissionen tillägger i sitt meddelande att dessa verksamheter också finns inom den privata sektorn eller kan utövas i den offentliga sektorn utan någon mera detaljerad statlig reglering verksamheten. av Enligt uppgift från sakansvari ga i kommissionen återspeglar kommissionens medelande den aktuella ståndpunkten beträffande offentliganställda och anses ge en heltäckande bild gemenskapspolitiken på området. av Fram till maj 1991 hade bara två medlemsländer uppfyllt kommissio-

nens rekommendationer, nämligen Nederländerna och Irland.

108 SOU 199260

Nederländerna verkar ha kommit längst och har i princip inga begränsoffentlig tjänst. Till och med parlamentsuppdragen ningar kvar i fråga om regeringen föreslagits bli åtkomliga för utlänningar med minst fem har av års bosättning i landet. Storbritannien har också kommit en god bit på vägen men har ännu inte avnationaliserat sina offentliga anställningar inom forskningsornrådet.

Övriga medlemsländer har nu fått en skriftlig erinran av kommissionen att

följa rättspraxis och givna rekommendationer i ämnet. Annars kommer rättsliga åtgärder att vidtas. I slutet maj 1991 öppnade emellertid också Frankrike sin offentliga av sektor för medborgare från övriga EG-länder. Genom en lag får nu sådana medborgare tillgång till bl.a. anställningar inom sjukvården. I lagen har ett tillägg gjorts enligt vilket medborgarskap i annat EG-land inte får åberopas som grund för att vägra en offentlig anställning. Frankrike har härigenom i princip tagit ett steg längre än övriga EG-lånder i denna fråga.

3.3.5 Sammanfattande synpunkter på den europeiska integrationens effekter på den offentliga sektorn

De arbetsmarknadspolitiska åtgärderna inom EG är i stort sett desamma i Sverige. En stor del EGs åtgärder år dock av mer passiv natur som av såsom kontantstöd etc., medan Sverige har satsat mer på aktiva insatser såsom arbetsförmedling och utbildning. Det finns inte någon anledning att befara att Sverige behöver ändra inriktningen på sin arbetsmarknadspolitik i nu nämnda avseenden. En anslutning till EGs fria arbetsmarknad förväntas inte medföra någon dramatisk arbetskraftsrörligheten till och från Sverige. Den ökning av torde i vart fall inte bli större än rörligheten inom den befintliga gemensamma nordiska arbetsmarknaden. Tillgången till fri arbetsmarknad innebär dock sannolikt att vi får ett en visst inflöde utländsk arbetskraft vid stor arbetskraftsbrist i landet. av en Och omvänt; vid hög arbetslöshet får svenska arbetslösa tillgång till en betydligt större arbetsmarknad än i dagsläget. Samtidigt kan det emellertid konstateras att den fria arbetsmarknaden inom EG hittills inte lett till någon särskild geografisk utjämning av arbetslösheten. Den fria arbetsmarknaden kan också förväntas få vissa effekter Iönebildningen och även påverka strukturomvandlingen inom olika verksamhetsområden. Lönema kommer sannolikt att anpassas till vad som gäller inom EG. Integrationen med EG leder sannolikt till ett minskat nationellt inflytande över Iönebildningen. Arbetsmarknadspartemas centrala funktion reduceras ytterligare och inkomstuppgörelsema förskjuts ännu i riktning mot den regionala och lokala nivån. Lönesättningen mer marknadsmässig. Det sagda ligger väl i linje med den förnyelse blir mer och marknadsanpassning som genomförs av den statliga sektorn i Sverige. Behovet av strukturomvandling kan i sin tur påverkas av en förändrad

tillgång på arbetskraft se rapporten Svensk arbetsmarknadspolitik och den

västeuropeiska integrationen, Ds 19908.

SOU 199260 109

Om svenskt medborgarskap som villkor för statlig anställning gäller vad som föreskrivs i RF eller annan lag. Enligt 11 kap 9 § RF finns krav på svenskt medborgarskap för bl.a. domare, myndighetschefer, vissa ledamöter myndigheters styrelser, av tjänster inom regeringskansliet närmast under statsråd och tjänster som svenskt sändebud. Detta villkor gäller också för tjänster och uppdrag som tillsätts genom val av riksdagen. I övrigt får enligt RF detta villkor för tjänst eller uppdrag inom offentliga sektorn uppställas endast i lag eller enligt förutsättningar som anges i lag. I 4 kap. 2 § LOA har krav på svenskt medborgarskap vidare ställts upp generellt för militärer, åklagare och polismän. Enligt paragraf får samma regeringen i övrigt föreskriva, se förordningen 1975608 krav på om

svenskt medborgarskap för tillträde till vissa statliga tjänster avser

skyddsklassade tjänster eller för särskilda fall besluta att svenskt med- borgarskap skall gälla för vissa andra, i stycket särskilt uppräknade tjänster, nämligen tjänster i regeringskansliet eller utrikesförvaltningen och andra statliga tjänster som bl.a. kan förenade med myndighetsutövvara ning eller som rör rikets säkerhet. Om andra särskilda behörighetsvillkor för statliga tjänster gäller enligt 4 kap 2 § sista stycket LOA vad är föreskrivet i lag eller som annan författning. Vi gör följande bedömning i fråga medborgarskapskravet om m.m. Såvitt vi kan bedöma är de nu redovisade bestämmelserna om krav på svenskt medborgarskap för vissa statliga anställningar förenliga med EGdomstolens praxis och kommissionens rekommendationer i ämnet. Bestämmelserna får anses ligga väl inom för de verksamhetsområramen den på vilka undantaget i artikel 48.4 i Romfördraget har ansetts tillämpligt. Som tidigare nämnts påverkas den fria rörligheten på arbetsmarknaden också av i vad mån särskilda yrkes- och utbildningskrav ställs för upp en anställning och godkänns mellan ländema. EGs allmänna system för erkännande av utbildningar bygger på Romfördragets artiklar den fria om rörligheten, men det är något oklart detta system också gäller utom bildningar o.d. inom den offentliga sektom. Alltför omfattande krav på svenskt medborgarskap jämte andra särskilda behörighetsvillkor för statlig anställning kan dock komma i strid med de allmänna strävandena om ökad arbetskraftsrörlighet mellan länderna och uppfattas som ett onödigt hinder beträffande vissa statliga anställningar. Det är därför angeläget att denna fråga uppmärksammas fortlöpande. Vid de översyner sker olika verksamhetsområden inom den som av offentliga sektorn bör lämpligheten prövas de särskilda krav på noga av svenskt medborgarskap och andra särskilda behörighetsvillkor ställts som upp för olika anställningar. Vi har vid utarbetandet av våra förslag funnit att dessa är väl förenliga med den nuvarande EG-regleringen.

SOU 199260 111

4 Den förändrade

synen på statlig anställning och personalpolitik

4.1 Utvecklingslinjer

De flesta områden inom det svenska samhället förändras och utvecklas snabbt. statsförvaltningen genomgår också fortlöpande utveckling och en effektivisering. Målet är att åstadkomma effektiv statsförvaltning en som erbjuder medborgarna hög kvalitet och god service. En grund för utvecklingsarbetet lades genom det s.k. verksledningsbeslutet prop. 19868799, KU 29, rskr. 226, där plattformen finns för det nya styrsystemet inom statsförvaltningen, den budgetprocessen och nya den nya synen på chefsfrågomas betydelse. Förnyelse- och utvecklingsarbetet har också behandlats utförligt i de årens budgetpropositiosenare ner. Ett antal huvudlinjer för fömyelsen den statliga sektorn kan urskiljas. av Av övergripande natur är strävandena till avreglering och intemationalien sering inom de olika förvaltningsområdena. Som följd bl.a. dessa en av strävanden genomförs också större strukturrationaliseringar. Den kommande EG-anslutningen torde också medföra olika förändringar i den svenska förvaltningsstrukturen. Utvecklingen på arbetsmarknaden i sin helhet kännetecknas ökad av en decentralisering av lönebildning och personalpolitik. På den privata arbetsmarknaden har under 1980-talet löneförhandlingar i ökad utsträckning förts på bransch- och företagsnivå. Inom det kommunala området har de enskilda kommunernas och landstingens inflytande över lönebildningen blivit större. Genom bl.a. ökade inslag individuell av lönebildning och centrala avtal med olika lönepotter för fördelning genom lokala förhandlingar har de lokala statliga arbetsgivarna fått bättre möjligheter att anpassa anställningsvillkoren till övriga arbetsmarknadssektorer. Stora förändringar har under 1980-talet också skett inom det avtalsreglerade området i statsförvaltningen. Utvecklingen mot en resultatstyming av de olika statliga verksamheterna bör möjliggöra en fortsatt decentralisering och marknadsanpassning löne- och anställningsav villkoren inom staten. En bärande tanke för effektivisera annan att

112 SOU 199260

statsförvaltningen är principen målstyming av de olika verksamheterna. om I detta utvecklingsarbete ligger också att pröva om det i vissa fall år lämpligare att bedriva statlig verksamhet i andra former än den en traditionella myndighetsformen.

4.2 Regelreformering

Ett viktigt inslag i förnyelse- och utvecklingsarbetet inom den statliga sektorn år att reformera regelverket. Detta arbete går ytterst ut på att regler skall vara ändamålsenliga för sitt syfte. En del regelreformeringsaspekter kan sägas ha övervägande juridiskteknisk karaktär. Arbetet med denna inriktning går ut på att förenkla regelsystemet att göra det mindre detaljerat, klarare ut- - genom format och språkligt mer lättillgängligt, regelsystemen for att avskaffa föråldrade eller onödiga regler och - sanera allmänt verka för minskning av antalet regler. en Det finns emellertid också andra aspekter på regelreforrnering, nämligen med utgångspunkt i reglemas sakinnehåll. Arbetet i denna del går ut på att analysera exempelvis just regler är det bästa medlet att uppnå det som man vill åstadkom- - om ma reglering är effektivt utformad i fråga om organisationen för - om en handhavandet, beslutsnivâer m.m. , reglemas faktiska genomslagskraft och bieffekter, systemen för uppföljning och utvärdering är tillräckligt effektiva. - om Regelreformering med den här utgångspunkten berör direkt dem som beslutar vad reglerna skall innehålla i sak och har därmed mycket om vidare aspekter än de rent juridiska.

4.3 Den förändrade på statlig anställning

synen

och personalpolitik

Personalpolitiska frågor har stor betydelse för all statlig verksamhet. De är viktiga både på grund att personalens kompetens är avgörande för av hur bra organisation kan lösa sina uppgifter och utvecklas men också en på grund att personalkostnaden är den helt dominerande kostnaden i de av flesta statliga verksamheter. I regeringens proposition den statliga personalpolitiken m.m. prop. om 1984851219, UbU 1985865, rskr. 50, AU 1985866, rskr. 48 anges bl.a. två grundläggande principer för personalpolitik i den statliga förvaltningen. Den år decentralisering och strävan att bättre anpassa personalpolitiena ken i olika statliga verksamheter till de skilda miljöer i vilka de verkar. .Den andra principen är att statlig lönepolitik skall styras av förhållanden på arbetsmarknaden och inte utgöra ett finanspolitiskt instrument. Mot bl.a. denna bakgrund har de avtalsreglerade villkoren i statlig anställning under delen 1980-talet närmat sig vad som gäller på arbetssenare av marknaden i övrigt. Bl.a har det statliga lönesystemet förändrats från ett

SOU 199260 113

detaljreglerat system mot med individuellt ett system differentierad lönesättning. Vidare har ett nytt trygghetsavtal i som stora delar stämmer överens med förhållanden på den privata arbetsmarknaden förhandlats fram. Särskilda affärsverks- och bolagsavtal, anpassade till de verksamheter som bedrivs i dessa former har träffats. Ett pensionsavtal nytt som också ansluter till den övri ga arbetsmarknaden har överenskommits. Även i övrigt ansluter villkoren i de statliga avtalen närmare till vad gäller som på den övriga arbetsmarknaden. En motsvarande utveckling är också på gång inom det författningsnu reglerade området. Genomgripande förenklingar har nyligen genomförts i förordningsbestândet inom det personalpolitiska området

se SAV Cirk.

1992 A4. Dessa ändringar har dock i första hand varit konsekvenser av avtalsförändringar eller genomförts ett led i juridisk-teknisk som en regelreformering.

SOU 199260 115

5 Allmänna

utgångspunkter för en ny reglering

5. 1

Medborgarnas krav

Inledning

I alla de arbetsrättsliga reformer genomförts på det offentliga som området under de senaste tjugofem åren har betydelsen av att skydda medborgarnas intressen starkt betonats.

Under behandlingen 1975 års ämbetsansvarsreform pekade av riksdagen också särskilt på samhällsmedlemmamas intresse de offentliga av att funktionema utan ovidkommande hänsyn fullgörs på ett riktigt sätt JuU 197522 s. 100. Även i våra utredningsdirektiv understryks vikten att skydda de av medborgerliga kraven på demokratisk styrning, insyn och rättssäkerhet och på att offentliga uppgifter fullgörs på ett riktigt sätt. I direktiven hänvisas till förarbetena till LOA och den närmare redogörelse som där lämnas om bland annat frågan hänsynen om till den politiska demokratins krav och till den offentliga verksamhetens särart. Statliga myndigheter arbetar alltså med delvis andra mål och på andra villkor än arbetsmarknaden i övrigt, vilket medför vissa effekter för deras funktion som arbetsgivare. De statliga arbetsgivarna svarar för att samhällets verksamhet bedrivs på ett ändamålsenligt sätt för allmänhetens bästa. Verksamheten måste därför utformas så politiska beslut att som fattas i demokratisk ordning kan få genomslagskraft i verksamheten. Det ställer särskilda krav på insyn för medborgarna och mottaglighet för allmänhetens önskemål. Allmänheten har rätt ställa krav att på hur samhällets verksamhet fullgörs och därmed också på den personal som faktiskt utövar uppgifterna. Särskilda rättssäkerhetskrav gör sig vidare gällande vissa verksamheters arbetsformer och organisation. Det gäller speciellt när verksamheten

avser myndighetsutövning gentemot enskilda och andra, poliser, t.ex. av åklagare, domare eller kronofogdar.

116 SOU 199260

I det följande går vi närmare igenom betydelsen av de särskilda medborgerliga krav främst gör sig gällande i de nu aktuella sammansom hangen.

Den politiska demokratins krav

I betänkandet SOU 19751 638 Demokrati på arbetsplatsen, som låg s. till grund för 1976 års arbetsreform, framhöll arbetsrättskommittén att den kommittén föreslagna grundsatsen avtalsfrihet inte fick komma i av om konflikt med grundläggande demokratiska privilegier rörande medborgarnas politiska rättigheter och de politiska frihet att inom om organens grundlagens handla utan obehörig inblandning från utomstående. ram Remissinstansema delade kommitténs uppfattning att den politiska demokratin måste respekteras och inte får sättas kraft genom avtal ur mellan parterna på arbetsmarknaden. 1 motiven till LOA prop.197576 bil. 2 s. 142-144 anförde departementschefen bl.a följande.

Jag alltså, i likhet med bl.a. löntagarorganisationema, att de anser offentligt anställdas inflytande i princip skall bygga på samma regler för den Övriga arbetsmarknaden, men att denna princip bör vika, som när detta krävs hänsyn till den politiska demokratin. av Enligt RF utgår all offentlig makt utgår från folket l kap. 1 §. Medborgama beslutar sina valda representanter i riksdagen om genom rikets angelägenheter. Regeringen, som bland annat genom myndigheterna har att omsätta riksdagens och sina beslut i praktisk egna handling, är ansvarig endast inför riksdagen. Pâ de politiska organen riksdag och regering ligger det yttersta ansvaret för de prioriteringar och beslut rör den offentliga verksamhetens inriktning, omfattning som och innehåll. Motsvarande gäller kommunfullmäktige och landsting om samt övriga kommunala politiska organ. I stor utsträckning har det allmännas beslutanderätt i dessa ämnen delegerats till olika verk,

myndigheter etc. Vill söka den vidaste ramen för vad som enligt grundlag man ange kan bli föremål för kollektivavtal det offentliga området, har man sålunda att i första hand beakta RF och grunderna för RF. Jag avser därvid främst vad gäller om den politiska demokratin, statsskicket som ett representativt och parlamentariskt statsskick, den kommunala självstyrelsen, fördelningen av den offentliga maktutövningen och myndigheternas allmänna uppgifter jfr. särskilt 1 kap. 3 och 5-7 §§, 8 kap. 5 och 13 §§ samt 11 kap. 6 §. Men i RF finns också andra föreskrifter begränsar utrymmet för avtalsreglering. som - - - Den politiska demokratin drar redan förankringen i RF och genom kommunallagama för de offentligt anställdas medbeupp ramen stämmande. Den grundläggande förutsättningen för den fortsatta utvecklingen detta medbestämmande inom den offentliga förav valtningen måste därför principen den politiska demokratins vara om suveränitet. De stats- och kommunanställdas inflytande får alltså inte utvidgas i så hög grad, att de allmänna medborgarintressena som alla -

SOU 199260 117

offentliga myndigheter har att beakta kommer i kläm. Detta är inte uttryck för några grundläggande motsättningar mellan den politiska demokratins princip och principen om löntagarinflytande. Båda går ut från och får sitt innehåll genom människors vilja och förmåga att delta i utformningen de livsvillkoren och att solidariskt ta sin del av egna av ansvaret för utvecklingen i samhället.

Enligt motiven till LOA gäller vidare att avtal inte bör träffas den om offentliga verksamhetens mål, inriktning, omfattning och kvalitet. Som skål härför anfördes bl.a. följande prop. 197576 bil. 2 s. 150-151.

Alla röstberättigade alltså även de offentligt anställda arbetstagarna - kan med sin röst påverka besluten om vilken verksamhet som de statliga och kommunala myndigheterna skall bedriva. Det skulle strida mot vår vedertagna demokratiska ordning den kommer till uttryck - som främst i RF respektive kommunallagen och landstingslagen att låta de offentliganställda genom kollektivavtal få ett annat, omedelbart mer inflytande över beslut som bestämmer myndigheternas verksamhet i fråga om mål, inriktning, omfattning och kvalitet än medborgarna i övrigt. Det år mot denna bakgrund man har att bedöma vilket utrymme för kollektivavtal som kan finnas på den gemensamma sektorn Frågor - - om verksamhetens mål, inriktning, omfattning och kvalitet skall i stället beredas och avgöras genom beslut i offentligrättslig ordning av de politiskt ansvariga organen eller på deras uppdrag myndigheterna. av Sådana beslut kan ha olika innebörd. Ofta är det fråga om tilldelningen av resurser. Men gemensamt för dessa offentliga beslut torde att vara de avser både en maximering och minimering verksamhetens en av kvalitet och omfattning. - - - Det bör sålunda tillkomma de politiska och, efter delegering, organen verk och andra myndigheter att bestämma vilken verksamhet typ av som myndigheten skall bedriva liksom målen för myndighetens - - verksamhet och de ramar, inbegripet resursramar, inom vilka verksamheten skall bedrivas. Till det politiska beslutsområdet måste också hänföras den utåtriktade delen av myndigheternas verksamhet. Därmed åsyftas främst myndighetsutövningens innehåll men också innehållet i arman verksamhet som riktar sig till offentliga myndigheter och till allmänheten. Till nu nämnda frågor hör självfallet också t.ex - - avgörandet om på vilken ort och inom vilket geografiskt område en offentlig verksamhet skall bedrivas och beslut till vilka om personer eller grupper av personer som verksamheten skall riktas.

I motiven till LOA exemplifierades också närmare vad som avsågs med omfattning, inriktning och kvalitet. Vad som sagts i det föregående om den politiska demokratins krav i de nu aktuella sammanhangen har vi lagt till grund även för våra bedömningar rörande det statliga anställningsförhållandet.

118 SOU 199260

Insynen i den statliga verksamheten

För att kunna åstadkomma en aktiv demokratisk styrning av den statliga verksamheten och tillgodose medborgarnas intresse av att verksamheten fullgörs ett riktigt sätt är det viktigt att denna är föremål för insyn och kontroll. Offentlighetsprincipen, som anses vara av grundläggande betydelse för det svenska statsskicket, har sedan länge präglat svensk rättskipning och förvaltning. Genom offentlighetsprincipens tillämpning i det allmännas verksamhet får medborgarna möjlighet att kontrollera inriktningen av myndigheternas arbete, deras effektivitet, handläggningsrutiner m.m. När det gäller enskilda förvaltningsärenden tillgodoses allmänhetens behov av insyn i första hand genom principen om allmänna handlingars offentlighet. Handlingsoffentligheten är föreskriven i tryckfrihetsförordningen TF. Undantag från denna princip får dock göras genom lag av hänsyn till särskilt viktiga intressen som fordrar skydd mot insyn. Detta behandlas närmare i sekretesslagen 1980 100. Dessutom gäller som regel förhandlingsoffentlighet hos domstolar och beslutande politiska församlingar som riksdagen och kommunfullmäktige.

Den medborgerliga yztrande- och informationsfriheten i RF kan också

ses som ett uttryck för offentlighetsprincipen. En särskild vidsträckt yttrandefrihet gäller i förhållande till nyhetsmediema. I TF ges sålunda särskilda bestämmelser om den s.k. meddelarfriheten. Avsikten med skyddet för uppgiftslämnare är att samhällsdebatten skall tillföras ett så allsidigt material som möjligt och att underlaget för en kritisk granskning skall bli så brett som möjligt. Genom förmedling av massmedia kommer den statliga verksamhetens åtgärder och beslut till en bredare allmänhets kännedom. Av betydelse för insynen och kontrollen är givetvis också den tillsyn över bl.a den offentliga tjänsteutövningen som JO och JK har. Enligt 3 § lagen 1986765 med instruktion för Riksdagens ombudsmän skall JO särskilt tillse att domstolar och förvaltningsmyndigheteri sin verksamhet iakttar RFs bud om saklighet och opartiskhet och att medborgarnas grundläggande fri- och rättigheter inte träds för när i den offentliga verksamheten. Utövandet av en statlig tjänst är alltså förenat med en redovisningsskyldighet inför våra två högsta tillsynsorgan och kan bli föremål för kritiska uttalanden, som kan stor publicitet genom massmedia. Offentlighetsprincipen har betonats av statsmakterna i flera olika sammanhang och från olika aspekter, bl.a. beträffande myndigheternas ledningsfunktioner prop. 19868799 och den offentliga sektorns informationsverksamhet prop. l9888910O bil. 2 s. 32-33.

Rättssäkerheten

I begreppet rättssäkerhet ligger bl.a. ett krav på att offentligt anställda skall vara objektiva i sitt handlande och följa givna föreskrifter. Objelaivi-

SOU 199260 119

tets- och normmässighetskravet finns fastslaget i 1 kap. 9 § RF. I denna bestämmelse föreskrivs följande

Domstolar samt förvaltningsmyndigheter och andra fullgör som uppgifter inom den offentliga förvaltningen skall i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iakttaga saklighet och opartiskhet.

Bestämmelsen kan sägas ge uttryck för de mer traditionella rättssäkerhetskraven om att offentliga uppgifter skall handläggas opartiskt, omsorgsfullt och enhetligt. För att garantera en opartisk handläggning är det också ett viktigt rättssäkerhetskrav att förvaltningsmyndighetema är fullt självständiga i förhållande till överordnade organ i ärenden rör myndighetsutövning som i särskilt fall. Kravet på en funktionell självständighet vid myndighetsutövning finns återgivet i 11 kap. 7 § RF

Ingen myndighet, heller riksdagen eller kommuns beslutande organ, får bestämma, hur förvaltningsmyndighet skall i särskilt fall besluta i ärende som rör myndighetsutövning mot enskild eller mot kommun eller som rör tillämpning av lag.

En för domstolarna motsvarande regel, dock dem som ger en mer självständig ställningi deras dömande verksamhet, finnsi 11 kap. 2 § RF. För att myndigheternas funktionella självständighet skall fungera krävs också en personlig självständighet hos den anställde vid myndighetsutövning. Det är viktigt att denne kan värna sig mot olika slags påtryckningar. De offentligt anställda har därför bl.a. sedan länge tillförsäkrats en trygghet mot godtyckligt skiljande från anställningen. Intresset av att de anställda fullgör sina uppgifter på ett riktigt sätt utan ovidkommande hänsyn, skyddas bl.a. också genom de särskilda ansvarsregler som meddelats för dem. Samma syfte har bestämmelserna om skydd för tjänsteutövningen mot bestickning och mot våld, tvång och missfirmelse för tjänstens skull. Medborgarnas krav på rättssäkerhet när det gäller fullgörandet av olika samhällsuppgifter kan också i vidare bemärkelse, nämligen som ett ses en uttryck för den allmänna rättstryggheten i samhället, dvs. har att man ändamålsenliga lagar och andra författningar till skydd för medborgarnas intressen och att dessa verkligen får genomslag. Se bl.a. regeringens skrivelse 198485202 s.16 om den offentliga sektorns ñmyelse. Rättssäkerheten i vidsträckt mening har också en serviceaspekt. Det är viktigt att myndigheterna lämnar snabba, enkla och entydiga besked och att myndigheterna bistår den enskilde så att denne kan ta till sin rätt. vara Denna vidare syn på rättssäkerheten har kommit till uttryck i bl.a. FL. Här ges särskilda regler som syftar till att den enskilde bättre skall kunna ta till vara sin rätt genom en utvidgad serviceskyldighet från myndigheterna och bättre samverkan mellan myndigheterna, snabbare och enklare handläggning, lättbegripligare språk och muntlig handläggning 4-7 och 14 §§ i lagen.

120 SOU 199260

5.2 Grundlagens krav

Under begreppet grundläggande bestämmelser i 11 kap. 10 § RF bör i princip bara hänföras frågor som har ett mera direkt samband med den statsanställdes integritet vid myndighetsutövning och lagtilllämpning. Det innebär att regeringen har en vidsträckt restkompetens i andra frågor. Det medför vidare att bestämmelser som är av grundläggande natur i princip måste vara tvingande medan regler som faller under regeringens restkompetens däremot kan vara dispositiva, så att avvikelser får göras avtalsvägen.

RF förutsätter en offentligrättslig reglering av vissa frågor rörande de statsanställda. Det gäller bl.a. frågor som kan hänföras till 11 kap. 10 § RF om grundläggande bestämmelser om statstjänstemännens rättsställning. Vissa bestämmelser om beslutande organ, befordringsgrunder och krav pâ svenskt medborgarskap vid tillsättning av statliga anställningar anses enligt 11 kap. 9 § RF också vara förbehållna en offentligrättslig reglering. Detsamma gäller bestämmelser för ordinarie domare i de ämnen som omfattas av bl.a. 11 kap. 5 § och 12 kap. 8 § RF. Bestämmelsen i 11 kap. 10 § RF berörs närmare i det följande. Reglerna rörande ordinarie domare i 11 kap. 5 § och 12 kap. 8 § RF behandlas i avsnitt 6.5.4. 11 kap. 9 § RF om beslutande organ, befordringsgrunder och krav svenskt medborgarskap vid tillsättning av statliga anställningar behandlas i avsnitt 6.5.2.

Bakgrund

Enligt 11 kap. 10 § RF gäller att grundläggande bestämmelser om statstjänstemännens rättsställning i andra hänseenden än som berörs i RF meddelas i lag. Bestämmelsen gäller för alla tjänstemän hos staten oberoende av vilka arbetsuppgifter de utför. Vad som är att anse som grundläggande bestämmelser framgår inte uttryckligen av lagtexten eller av förarbetena till paragrafen prop. 197390 s. 407. Däremot kan man få viss vägledning i förarbetena till den bestämmelse som gällde tidigare. 11 kap. 10 § RF överensstämmer i sak helt med 36 § andra stycket i 1809 års RF. Detta lagrum tillkom i samband med en grundlagsändring åren 1964 och 1965, bl.a. innebar att de som dittillsvarande bestämmelserna om statstjänstemännens oavsättlighet togs bort ur grundlagen för andra statstjänstemän än ordinarie domare.

SOU 199260 121

Ändringen skall mot bakgrund den reform på och

ses av statskommunaltjänstemannarättens områden genomfördes i och med som tillkomsten av stats- och kommunaltjänstemannalagama och bl.a. som innebar att stora delar av det offentliga anställningsförhållandet blev avtalsbart. I förarbetsuttalandena till ändringen koncentrerade departementschefen sig i först hand på oavsättlighetsf-ágarz och den anknytande frågan om myndigheternas självständighet i förhållande till regeringen. Han anförde därvid bl.a. prop. 1964 148 s. 98 att det förhållandet att också åtskilliga andra tjänstemän än domare borde kunna inta i förhållande till en regeringen självständig ställning visserligen kunde anföras som skäl för att i grundlag behålla bestämmelser om oavsättlighet även för dessa tjänstemän. Han fortsatte

Om värdet av en självständig och oväldi kår förvaltningstjänstemän g av och om anställningstrygghetens betydelse råder heller icke delade meningar. Men de samhällsintressen här är fråga tillgodoses varom enligt min mening bättre genom att i särskild lag meddelas utförliga och specificerade bestämmelser skydd för tjänstemän mot godtyckligt om eller eljest obehörigt avsked än genom allmänt hållna grundlagsbud om sådant skydd.

Departementschefen förklarade vidare att riksdagen den genom föreslagna grundlagsbeståmmelsen lagform för reglering om av statstjänstemärmens skyldigheter och rättigheter skulle bli i tillfälle på att ett helt annat sätt än tidigare medverka vid oavsättlighetsprincipens närmare utfomining. I samband med senare lagstiftningsarbeten på området har också en annan synpunkt förts fram berör kravet på lagform, nämligen som att avtalsfriheten inte fâr bli så vidsträckt att offentliga funktionärer avtalsvägen kan få inflytande över de politiska beslut fattas som av regeringen eller av riksdagen eller de folkvalda församlingarna i övrigt av prop. 1973177, s.26. Som exempel nämndes att avtal inte bör tillåtas som inkräktar på de politiska rätt att bestämma vilken offentlig organens verksamhet det allmänna skall utöva. Såsom tidigare nämnts har i förarbetena till LOA prop. 197576105 bil. 2 s. 150 f vidare sagts att avtal inte bör träffas i frågor som gäller den offentliga verksamhetens mål, inriktning, omfattning och kvalitet. Detta skulle strida mot vår vedertagna demokratiska ordning såsom denna kommer till uttryck i bl.a. RF. Kravet på lagform begränsar uppenbarligen avtalsfriheten. Det har därför hävdats att bestämmelserna i 11 kap. 10 § RF också syftar till skydda de att demokratiska beslutsprocesserna. Av det sagda framgår att kravet lagform i 11 kap. 10 § RF vänder sig två håll genom att begränsa dels regeringens normgivningsmöjligheter och dels handlingsfriheten för de avtalsslutande parterna på den statliga arbetsmarknaden. Bestämmelsen i 11 kap. 10 § RF har ytterligare viktig funktion. en Genom att lagkravet endast tar sikte på de grundläggande bestämmelserna

122 SOU 199260

statstjänstemännens rättsställning, får regeringen, såsom utvecklas om närmare i det följande, en vidsträckt möjlighet att styra förvaltningsorganisationen i de avseenden som inte är lag- eller avtalsreglerade. 11 kap. 10 § ger därmed också uttryck för den ställning som regeringen har som det högsta förvaltningsorganet. För att belysa vad med grundläggande bestämmelser i 11 som avses kap. 10 § RF kan viss vägledning också sökas i de grundlagsregler som ett särskilt skydd för ordinarie domare. De tidigare nämnda förger arbetena till § 36 i 1809 års RF ger stöd för att åtminstone motsvarande bestämmelser för övriga statstjänstemän får anses vara av grundläggande natur prop. 1964140 s. 98. Formuleringen i ll kap. 10 § RF i andra hänseenden än beröres i denna regeringsform ytterligare stöd för som ger detta. Enligt ll kap. 5 § RF kan en ordinarie domare skiljas från sin tjänst endast han brott eller grovt eller upprepat âsidosättande av om genom tjänsteåliggande visat sig uppenbarligen olämplig eller att han uppnått pensionsåldem eller enligt lag är skyldig att avgå med pension. annars Vidare har ordinarie domare rätt att begära rättslig prövning av beslut en skiljande från tjänsten, avstängning och läkarundersökning. Förom flyttningsskyldigheten är begränsad och föreligger endast om det är påkallat av organisatoriska skäl. I 11 kap. 9 § RF, även gäller för andra statsanställda än domare, som finns bestämmelser beslutande organ vid tjänstetillsättning, om sakliga om

grunder för befordran och om svenskt medborgarskap som villkor för vissa

statliga anställningar. Innehållet i de nu nämnda båda paragraferna skulle möjligen kunna sägas representera vad begreppet grundläggande bestämmelser i 11 kap. 10 § RF innefattar i en snävare betydelse. En något vidare tolkning av begreppet är också möjlig. I samband med grundlagsändringen 1964-1965 inordnades de regler som då ansågs grundläggande natur i en särskild lag, statstjänstevara av rnannalagen. Som tidigare nämnts ansåg departementschefen bl.a. att de samhållsintressen behövde skyddas bättre tillgodosågs genom att i som särskild lag meddela utförliga och specificerade bestämmelser om skydd för tjänstemän mot godtyckligt eller eljest obehörigt avsked än genom allmänt hållna grundlagsbud om sådant skydd prop. 1964148 s.98. I statstjänstemarmalagen delades rättsomrâdet om statstjänstemännens rättsställning i två underområden, del som på grund av den upp en offentliga verksamhetens speciella karaktär behövde vara ensidigt reglerad statsmakterna och en del inom vilken avtalsfrihet kunde råda. Om en av fråga hörde till den offentligrättsliga delen anställningsförhållandet som av inte så allmän eller principiell natur att den borde lagregleras, var var av meningen såsom tidigare nämnts att den skulle ligga under regeringens - normgivningskompetens jfr. prop. 196560 s. 132. Däremot var det meningen att förhållanden som bara gällde vanliga arbetsgivar- och arbetstagarintressen utan samband med den statliga verksamhetens särskilda natur skulle kunna regleras avtalsvägen. Av det sagda får framgå att i princip alla bestämmelser i den del anses statstjänstemannalagen ansågs behöva ensidigt regleras av av som

VSOU 199260 123

statsmakterna torde ha betraktats som grundläggande för statstjänstemännens råttsstållning. Förarbetena till LOA ger dock närmast stöd för nyanserad en mer syn på frågan om hur man bör se på de lagregler som ingick i statstjänstemannalagen och som sedan fördes över till LOA. Utgångspunkten för utformningen av LOA var att i största möjliga utsträckning vidga utrymmet för avtalsreglering inom den offentliga sektorn. Därför borde enligt föredragande statsrådet prop. 1975761105 bil. 2 s. 157 den offentligrättsliga regleringen i fortsättningen begränsas till att omfatta endast de anstållnings- eller arbetsvillkor står i sådant som omedelbart samband med det allmännas för förvaltningsuppgifter ansvar och deras riktiga fullgörande, att beslutanderätten måste förbehållas samhället. Därvid träder efterlevnaden RF givetvis i förgrunden. av Uttalandet ger inte otvetydigt stöd för att alla de bestämmelser som infördes i den lagen har uppfattats som grundläggande för statstjänstemännens rättsställning i den mening som åsyftas i 11 kap. 10 § RF.

Våra överväganden

Betydelsen av 11 kap. 10 § RF.

Av vad som tidigare sagts framgår att det går att argumentera för olika uppfattningar om den närmare betydelsen grundlagsregeln i ll kap. av 10 § RF. De uttalanden som gjorts i olika lagstiftningssammanhang måste samtidigt ses i belysning av de då rådande förhållandena på arbetsmarknaden och den lagstiftning som dâ fanns. Vi anser för vår del att tillämpningsområdet för 11 kap. 10 § RF endast omfattar frågor som har ett direkt samband med de delar mer av anställningstryggheten främst syftar till att skydda den anställdes som integritet vid myndighetsutövning och lagtillämpning. När det gäller anställningstryggheten är det viktigt att beakta den utveckling som skett inom den allmänna arbetsrättsliga lagstiftningen sedan grundlagsbestämmelsen i 11 kap. 10 § RF kom till år 1965. Det fanns på arbetsmarknaden inte något i lag föreskrivet anställningsskydd. I samband med avskaffandet oavsättlighetsprincipen för andra statsanställda än av domare slogs därför fast att det i lag skulle finnas bestämmelser för att skydda de statsanställda mot godtyckliga eller obehöriga avskedanden. Begreppet avskedande avsåg även det vi kallar för som numera uppsägning. Knappt tio år senare infördes i princip motsvarande anställningsskyddsregler på arbetsmarknaden i övrigt tillkomsten LAS. genom av Av det sagda framgår att det anställningsskydd 11 kap. 10 § RF som ursprungligen avsåg att garantera genom lagregler nännast avsåg skyddet mot obehöriga avskedanden och uppsägningar. I dessa avseenden torde numera lagregleringen i LAS vara en tillräcklig garanti.

Vid en jämförelse med grundlagsbestämmelsen i 11 kap. 5 § RF som

ger ett särskilt anställningsskydd för ordinarie domare och med beaktande av olika förarbetsuttalanden finns det skäl talar för att även regler som om förflyttningsskyldighet har en sådan betydelse för den statsanställdes

124 SOU 199260

integritet vid myndighetsutövning och lagtillämpning att reglerna bör hänföras till tillämpningsområdet för 11 kap. 10 § RF. Detsamma gäller enligt vår mening regler om bl.a. förtroendeskadliga bisysslor, disciplinanåtalsanmälan, läkarundersökning och försättande i disponibilitet. svar, Därmed är inte sagt att dessa frågor i alla detaljer måste regleras i lag. Det förtjänar påpekas att kravet lagform i 11 kap. 10 § RF inte är knutet till någon speciell lag. Grundläggande bestämmelser om statsanställdas rättsställning kan alltså även finnas i andra lagar än LOA, t.ex. i LAS jämför med bl.a. uppsägningsreglema i LAS. Såsom närmare utvecklas i det följande får dock grundläggande bestämmelser inte göras dispositiva för de statsanställdas del. En arman sak är att grundläggande bestämmelser kan begränsas till att gälla bara för vissa statsanställda. I överensstämmelse härmed bör man kunna bestämma t.ex. att reglerna avstängning och läkarundersökning enligt 13 kap. om LOA bara skall tillämpas någon eller några grupper av statsanställda.

Förhållandet mellan 11 kap. 10 § och 8 kap. 2 § RF.

8 kap. 2 § RF är den centrala bestämmelsen om den civilrättsliga normgivningen. Den utgör grunden för den författningsreglering som finns på den allmänna arbetsmarknaden. Enligt bestämmelsen skall föreskrifter om enskildas personliga ställning samt om deras personliga och ekonomiska förhållanden inbördes meddelas genom lag. Hur förhåller sig ll kap. 10 § RF till denna bestämmelse Frågeställningen är aktuell med anledning av det allmänna önskemålet att i största möjliga mån anpassa statliga anställningsförhållanden till vad som gäller inom arbetsmarknaden i övrigt. Staten har sedan 1965 års förhandlingsreform alltmer godtagit en civilrättslig lagreglering av de statsanställdas anställningsvillkor. I dessa fall kan staten sägas framträda som sådan enskild som avses i 8 kap. 2 § RF. I vad mån föreskrifter om offentligt anställda skall hänföras till den civilrättsliga lagstiftningen enligt 8 kap. 2 § RF eller till tillämpningsområdet för 11 kap. 10 § RF har en praktisk betydelse för bl.a. vilken normgivningskompetens regeringen har. 8 kap. 2 § RF ger i princip inte möjlighet till någon annan reglering från regeringens sida än verkställighetsföreskrifter till lag. Däremot ger i första hand 11 kap. 10 § RF bestämmelsen i 8 kap. 13 § första - genom stycket 2 RF regeringen vidsträckt restkompetens, eftersom lagform - en då bara behövs för de grundläggande bestämmelserna om de statligt anställda. Det nu sagda kan illustreras med följande exempel. I lag föreskrivs att om det finns andra bestämmelser som avviker en från lagens bestämmelser om förläggningen av ledighet för vissa särskilt angivna offentligt anställda, skall dessa gälla i stället för lagens bestämmelser, även de har meddelats i annan författning än lag. Om om lagen anses höra till den civilrättsliga lagstiftningen enligt 8 kap. 2 § RF, innebär den nu nämnda föreskriften i lagen en enligt RF otillåten delegering av riksdagens lagstiftningsmakt. Anser man däremot att

SOU 199260 125

föreskriften i lagen hör till tillämpningsområdet för 11 kap. 10 § RF, bör författningama med de avvikande föreskrifterna omfattas regeringens av restkompetens enligt 8 kap. 13 § RF. Föreskriften i lagen är i så fall grundlagsenlig. Vi gör följande bedömning i denna del. 11 kap. 10 § RF bör i egenskap specialregel exklusivt av anses tillämplig framför 8 kap. 2 § RF på föreskrifter som är av grundläggande natur berör statstjänstemännens rättsställning och syftar till att skydda den statsanställdes integritet vid myndighetsutöv- ning och lagtillämpning Att dessa kriterier är för handen är det elementära. Om föreskriften betecknas som civilrättslig i stället för offentligrättslig är sekundär av betydelse. Till området för 8 kap. 2 § RF bör motsatsvis hänföras föreskrifter som är tillämpliga på anställningsförhållanden i allmänhet, och enbart avser sedvanliga arbetsgivar- och arbetstagarintressen dvs. utan något direkt samband med den statliga verksamhetens speciella karaktär, Dessa föreskrifter bör betraktas rent civilrättsliga även i de som avseenden de tar sikte på förhållandet mellan statliga arbetsgivare och arbetstagare t.ex. uppsägningsreglema i LAS. Detta bör gälla oberoende av om föreskrifterna kan betecknas grundläggande eller inte för som arbetstagares anställningsförhållanden i allmänhet. I de här fallen kan staten sägas ha en sådan ställning som enskild i 8 kap. 2 § som avses RF. Gränsdragningen mellan 8 kap. 2 § och ll kap. 10 § RF har också betydelse för om en föreskrift kan göras dispositiv eller inte. Detta påverkar i sin tur möjligheten till avtalsreglering i det ämne en som behandlas i föreskriften. Om en föreskrift är hänförlig till 11 kap. 10 § RF, har det ansetts att

den inte får göras dispositiv se bl.a. Holmberg-Stjemqvist, Grundlagama,

1980, 390. Är den däremot hänförlig till kap. s. 8 2 § RF är detta möjligt. I ll kap. 10 § RF föreskrivs emellertid bara grundläggande att om en fråga skall regleras genom föreskrifter måste detta göras i lag. Lagforrnskravet är alltså det primära. Härigenom har velat garantera att man regleringen av berörda frågor kommer under riksdagens kontroll. Däremot är det inte sagt att lagreglema behöver ha ett visst innehåll och inte heller att de måste vara tvingande. Grundtanken med 11 kap. 10 § RF får dock antas att de bevara stämmelser som omfattas av grundlagsregeln skall indispositiva till sin vara natur. Därmed är det inte klart utsagt att en fråga i alla detaljer måste regleras i lag. Det torde också vara möjligt att göra viss utfyllnad en genom avtal i frågor som kan omfattas av grundlagsregeln och att i lagreglema hänvisa till avtal i vissa hänseenden. Som exempel på detta kan nämnas 7 kap. 3 § LOA. I denna paragraf hänvisas till avtal beträffande avgângsskyldighet pá grund av ålder. Ett annat exempel är 10 kap. 3 §

126 SOU 199260

LOA där en hänvisning görs till kollektivavtalsbestämmelser i fråga om disciplinpåföljder. Visst utrymme för att knyta an lagregler i frågor som omfattas av 11 kap. 10 § RF till en avtalsreglering bör alltså finnas, så länge det grundläggande syftet med grundlagsregeln inte träds för när. En annan fråga som aktualiseras i detta sammanhang år om frågor som faller inom regeringens restkompetensområde utifrån 11 kap. 10 § RF i princip också måste återges i en tvingande författningsreglering. Enligt vår mening saknas det stöd för att anta detta. Frågor som faller in under regeringens restkompetensområde bör alltså kunna regleras genom avtal.

5.3 Lagstiftningen om statlig anställning m.m. i den moderna statsförvaltningen

statsförvaltningen befinner sig i en brytningstid

Före förhandlingsrättsreformen 1965 vilade statlig anställning helt och hållet pá offentligrättslig grund. Allt som rörde de statsanställdas anställningsförhållanden reglerades genom offentli grättsli ga föreskri fter och beslut. Numera anses allmänt att även statliga anställningar vilar på en civilrättslig grund i form av enskilda anställningsavtal mellan en anställd och hans anställningsmyndighet, även om anställningsmyndighetens formella ingående av sådana avtal har formen av myndighetsbeslut. Inom den kommunala sektorn har denna uppfattning gällt länge. Där regleras anställningsförhållandena i mycket liten utsträckning på offentligrättslig väg utan främst genom kollektivavtal på samma sätt som på den privata arbetsmarknaden. statsförvaltningen befinner sig nu i en brytningstid på många sätt. Detta gäller inte minst inom det personalpolitiska området. -

Från oferztligrättslig till privaträttslig reglering

Det finns fortfarande en tradition att reglera frågor som rör anställningar med lagar och förordningar. Samtidigt finns idag en stark ambition att så långt det är möjligt och lämpligt närma statliga anställningsförhållanden till vad som gäller för anställningar inom andra sektorer. Detta har gjorts genom att anpassa författningar och avtalsregleringen till vad som gäller på arbetsmarknaden i övrigt i frågor som rör förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare.

F rån ett centralt och samordnat regelsystem till ett mer decentraliserat och myndighetsanpassat system

I statsförvaltningen har under lång tid förekommit en central reglering och detaljstyming inom det personalpolitiska området. Regeringen, och sedermera också de centrala parterna på den statliga arbetsmarknaden, beslutade tidigare i detalj i frågor som rörde anställningsvillkor inom de

SOU 199260 127

statliga myndigheterna. Myndigheterna hade inte något egentligt eget utrymme för att avgöra sådana frågor. Idag är situationen annorlunda. De olika anställningsmyndighetema har fått ett större och numera mera markerat arbetsgivaransvar genom att beslutanderätten i flera frågor decentraliserats till dem. Den hittills genomförda decentraliseringen och resultatorienteringen inom såväl verksamhets-, ekonomi- och organisationsstyming inom som det personalpolitiska området har också bidragit till att manifestera detta nya synsätt.

Från särlösningar inom staten till lösningar för hela gemensamma arbetsmarknaden

Å sidan har tidigare varit föregångare inom det ena staten personalpolitiska området, bl.a. i fråga om anställningstrygghet och rätt till tjänstepension. Numera är anställningstrygghet och förmåner i princip likvärdiga över hela arbetsmarknaden. Ä andra sidan har man, när man under den gångna tjugoårsperioden utvecklat sin personalpolitik inom den privata sektorn, valt andra lösningar än de som fanns hos föregångaren staten. Man har många gånger valt enklare, smidigare och effektivare lösningar som är anpassade både till den tid som företagen verkar i och till den moderna arbetsrättsliga och socialförsäkringsrättsli ga lagstiftningen. Under motsvarande tidsperiod har staten hållit fast vid sina egna lösningar, byggt vidare på dem och ibland utvecklat nya särlösningar. Det är enligt vår uppfattning inte längre sakligt motiverat att behålla alla de särlösningar som utvecklats. Särlösningama inte de statsanställda ger vare sig bättre trygghet eller bättre förmåner än vad t.ex. privatanstållda har. De är sällan påkallade av det statliga arbetets särart eller tjänstemännens myndighetsutövning. De har inte heller alltid anslutit till de förutsättningar och arbetsvillkor gäller för myndigheter i dagens statsförsom valtning. I stället har de bidragit till att särskilja statliga arbetsgivare, försvåra rörligheten mellan arbetsmarknadens olika sektorer och skapat behov av kraftigt dimensionerade personaladministrativa funktioner i de statliga myndigheterna.

Vår syn på den framtida författningsregleringen

Under senare år har de centrala parterna på den statliga arbetsmarknaden gått ifrån de statliga särlösningama på så alla avtalsbara områden gott som och utvecklat lösningar i princip överensstämmer med vad gäller som som inom den privata sektorn. Det nya statliga lönesystemet är ett exempel, det statliga trygghetssystemet ett annat. Vi anser att det är vår primära uppgift att lämna förslag syftar till som en utveckling inom det hittills författningsreglerade området motsvarar som den som har genomförts inom det avtalsreglerade området.

128 SOU 199260

En given utgångspunkt är därvid att så långt möjligt försöka begränsa den särskilda lagstiftning som gäller genom LOA och anslutande författningar, främst AF. Den allmänna principen bör nämligen vara att de grundläggande reglerna på arbetsmarknaden i största möjliga mån skall vara enhetliga och att särskilda regler bara skall finnas när den statliga verksamhetens särart verkligen kräver detta. Det betyder att de flesta frågor som rör förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare bör kunna regleras på motsvarande sätt och med en motsvarande metodik som inom övriga sektorer på arbetsmarknaden. En konsekvens av vår inställning är att kan ta bort författningsman regler som inte längre åstadkommer några fördelar för vare sig allmänheten eller för de anställda. En sådan avreglering skulle både skapa förutsättningar för att effektivisera det personaladministrativa arbetet inom de statliga myndigheterna och skapa större överensstämmelse med vad som gäller för andra arbetsgivare. De allmänna strävandena att anpassa det statliga anställningsförhållandet till vad som gäller inom arbetsmarknaden i stort kommer också tydligt till uttryck i våra direktiv. Det nuvarande i princip helt samordnade offent-

ligrättsliga regelsystemet har ansetts försvåra den aktuella utvecklingen se

bl.a. 1985 års personalpolitiska proposition, prop. 1984852219 s. 44 Regelsystemet anses ge små möjligheter till anpassning till skillnader i olika verksamheter och ge en dålig motivation för myndigheternas ledningar att mera aktivt utöva sin roll som arbetsgivare. Regelsystemets komplexitet medför också tillämpningssvårigheter. Förekomsten av dubbla regelsystem på arbetsmarknaden gör det svårt att överblicka vilka regler som gäller. För att upprätthålla vår förvaltningskultur med självständiga och oväldiga tjänstemän och en rättssäker förvaltningsprocedur har även andra förhållanden än den administrativa regleringen stor betydelse, t.ex. anställningstryggheten, en rimlig löneutveckling och tillräckliga pensionsförmåner. Som vi redan konstaterat avsnitt 5.2 kan man dock inte vara helt utan särskilda offentligrättsliga regler för statsanställda. I RF finns nämligen ett krav på en särskild offentligrättslig lagstiftning av de statsanställdas anställningsförhållanden i vissa frågor. Grundlagens krav bör vara utgångspunkt för den framtida regleringen. Därutöver kan ibland allmänna lämplighetsskäl tala för en särskild lagstiftning i någon för de statsanställda speciell fråga. Genom att använda lagstiftningen som styrmedel kan riksdagen och regeringen också tydligare markera de särskilda krav på statlig anställning som behövs för att få till stånd en bra statlig verksamhet. Lagstiftningen garanterar också riksdagen ett särskilt inflytande i viktigare frågor om de statsanställdas rättsställning. Även från rättssäkerhetssynpunkt finns skäl som ibland talar för att använda lagstiftningstekniken. Enligt vår uppfattning bör med dessa utgångspunkter en offentligrättslig reglering vara förbehållen förhållanden eller omständigheter som är en följd av att statliga myndigheter exklusivt utövar verksamheter som ingår i samhällets åtaganden gentemot medborgarna. Det är fråga om arbetsupp-

SOU 199260 129

gifter inom sådana gemensamt finansierade verksamheter skiljer sig som från vad som förekommer inom den privata sektorn. Det är också inom sådana verksamheter riksdagen och regeringen har intresse som av att reglera förhållanden för att garantera effektivitet och rättssäkerhet. Det kan vara arbetsuppgifter som âr förenade med maktutövning allmängentemot heten, t.ex. den polisiåra och dömande verksamheten. Syftet med en särskild reglering för statsanställda bör alltså inte primärt vara att reglera förhållandet mellan arbetsgivaren och arbetstagaren. Syftet bör istället vara att denna reglering tillgodose de allmänintressen genom som gör sig gällande vid utövandet statlig verksamhet. av

SOU 199260 131

Överväganden

6 innehållet

om i en

ny lag

6.1 En

ny lagstiftning behövs

De ändringar som vi föreslår i de följande avsnitten beträffande det nuvarande regelsystemet är både omfattande och genomgripande. Reglerna föreslås också en annan språklig utformning och systematik än i dagens regelsystem. Mot bakgrund härav har vi ansett det ändamålsenligast samla de att regler som skall kvar i ett antal helt författningar i stället för vara nya att föreslå ändringar i de nuvarande författningama. Vi räknar med att författningsmaterialet härmed också blir lättillgängligare, övermera blickbart och därmed också enklare att tillämpa. I det följande redogör vi närmare för våra förslag till en ny lagstiftning. Vårt förslag till en ny LOA är därvid den centrala författningen.

6.2 Tillämpningsområdet

Vårt förslag Begreppet statligt reglerad anställning bör inte längre

användas för att bestämma tillämpningspmrådets yttre gränser. Tilllämpningsområdet bör i stället begränsas till sådana verksamheter

som uttryckligen uppräknas i den lagen. Nya LOA föreslås gälla nya enbart för arbetstagarehos riksdagen, kyrkomötet och deras myndigheter samt hos myndigheter under regen Arbetstagare hos de affärsverk kommer att förbli statliga myndigheter som bör liksom hittills omfattas de aktuella bestämmelserna. De arbetstagare av som uppräknats i det föregående motsvarar vad enligt devnuvarande som bestämmelserna med uttrycket arbetstagare hos avses staten. Därutöver bör den nya lagen liksom nuvarande LOA även gälla - anställda hos de allmänna försäkringskassoma och i vissa fall kommunalt anställda.

132 SOU 199260

Gällande rätt

Enligt l kap. 1 § LOA är lagen med vissa undantag tillämplig på 1 arbetstagare hos staten, 2 arbetstagare hos kommuner, landstingskomkommunalförbund, församlingar, kyrkliga samfälligheter eller muner, allmänna försäkringskassor och 3 arbetstagare hos andra arbetsgivare,

anställningen är statligt reglerad. om Med statligt reglerad anställning avses därvid en anställning där en enligt lag eller särskilt beslut riksdagen avlöningsfönnánema fastställes av under medverkan regeringen eller myndighet regeringen beav som stämmer 2 kap. 1 § LOA. Under legaldefinitionen i 2 kap. 1 § LOA faller i princip alla anställningar inom statens organisation, dvs. alla statliga anställningar, med undantag de anställningar finns hos riksdagen och dess myndigav som heter, eftersom de avlöningsförmâner inte fastställs under senares medverkan regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer. av definition faller emellertid också ett antal anställningar hos Under samma icke-statliga arbetsgivare, eftersom det i dessa fall enligt lag eller särskilt beslut riksdagen bestämts att deras avlöningsförmáner skall fastställas av under medverkan regeringen eller myndighet som regeringen beav stämmer, företrädesvis då SAV. Den lag och de särskilda beslut av riksdagen som åsyftas i bestämmelsen är närmast lagen 1965576 om ställföreträdare för kommun vid vissa avtalsförhandlingar och vissa riksdagsbeslut som har tagits m.m. i anslutning till 1965 års ställföreträdarlag, främst ett beslut av år 1967

prop. 1967131, SU 134, rskr 327. Vilka anställningar hos icke-statliga arbetsgivare som är statligt reglerade är sålunda bestämt kopplingen till ställföreträdarlagen och genom särskilda riksdagsbeslut. Ds 19912 Förenklad ställföreträdarlag föreslås att 1965 I rapporten års lag skall ersättas Utredningsrapporten har remissbehandlats. av en ny. ställföreträdarlagens framtida utformning kommer också att Frågan om behandlas den utredning nyligen tillsatts för att se över statens av som framtida arbetsgivarfunktion dir. 199231. Enligt l § i utredningsrapportens förslag till stållföreträdarlag skall ny lagen tillämpas på anställningar hos följande icke-statli ga arbetsgivare med

offentlig ställning Stiftelsen Svenska institutet, - Stiftelsen Stockholms internationella fredsforskningsinstitut SIPRI, dock inte såvitt arvodes- eller kontraktsanställda forskare, avser Stiftelsen WHO Collaborating Centre on International Drug Monitoring, de allmänna försäkringskassoma, - Stiftelsen Nordiska museet, - Stiftelsen Tekniska museet, - Stiftelsen Riksutställningar, - Svenska språknämnden, - Skogs- och lantbruksakademien, - Svenska kyrkans församlingar och kyrkliga samfálligheter, såvitt avser prästanställningar.

SOU 199260 133

Med stöd av 1 kap. 1 § 3 LOA är alltså LOA tillämplig på även nu nämnda statligt reglerade anställningar de allmänna försäkringskassoma omfattas dock av lagen redan med stöd 1 kap. 1 § 2. av Enligt 1 kap. 2 § LOA har vissa arbetstagare hos staten undantagits från lagens tillämpningsområde. Lagen gäller sålunda inte för statsråden och justitieombudsmännen. Deras ställning specialregleras i RF. Vidare har de statligt anställda biskopama och prästerna undantagits. För dem gäller i stället regler i 1686 års kyrkolag, lagen 1982942 om svenska kyrkan och prästanställningslagen 1988 184. En ny kyrkolag SFS 1992300 träder i kraft den 1 januari 1993 och ersätter då delvis de nämnda lagarna. nu Av 1 kap. 3 § LOA framgår att lagens bestämmelser disciplinanom svar, åtalsanmälan, talan mot beslut eller verkställighet beslut inte av gäller justitieråd eller regeringsråd. Enligt andra stycket i paragraf samma gäller disciplinansvarsreglerna inte heller JK. Enligt 1 kap. 4 § LOA gäller att i fråga sådan arbetstagare hos om staten som är s.k. lokalanställd utomlands tillämpas LOA bara för den som är svensk medborgare. Av 1 kap. 5 § LOA framgår att 4 17 kap. i lagen gäller för anställda inom den kommunala sektorn endast anställningen är statligt reglerad om och inte är en prästanställning. För vanliga kommunala anställningar gäller därför bara 1 3 kap. LOA. - Enligt l kap. 6 § LOA undantas vidare arbetstagare i beredskapsarbete, arbete på en särskild inskolningsplats eller skyddat arbete från lagens tillämpningsområde.

Våra överväganden

Allmänt om tillämpningsområde

Det övergripande önskemålet att begränsa användningen särskilda av bestämmelser och samtidigt närma det statliga anställningsförhållandet till vad som gäller på arbetsmarknaden i övrigt kan tillgodoses förutom genom en direkt reducering av antalet bestämmelser också vissa - genom begränsningar i tillämpningsområdet, dvs. för de särskilda bestämmelvem serna skall gälla. Det är självfallet en primär fråga att bestämma för vilka anställda man har anledning att ställa upp särskilda bestämmelser. För att kunna tillgodose behovet ändamålsenliga bestämmelser är det av också viktigt att en speciallagstiftning inte omfattar större personkrets en än vad som är oundgängligen nödvändigt. Det är också tydligt att de medborgerliga kraven på bl.a. demokratisk styrning, insyn och rättssäkerhet inte gör sig gällande med styrka samma på alla anställningar som för närvarande omfattas LOA. av Vi har därför granskat nämnare om LOAs nuvarande tillämpningsområde är adekvat eller om det omfattar fler anställda än vad är som nödvändigt. En utgångspunkt har därvid varit att särskild lagstiftning på området en bara skall omfatta de anställda vars arbetsuppgifter är den natur, att det av

134 SOU 199260

från allmän synpunkt framstår som välmotiverat med den särskilda styrning, insyn och rättssäkerhet som lagstiftningstekniken kan erbjuda. Vi har bl.a. övervägt om det kan vara lämpligt att göra en mera generell avgränsning tillämpningsområdet utifrån hur verksamheterna av finansieras, dvs. de är anslagsberoende eller självfmansierade. Det kan om nämligen allmänt sett tyckas naturligt att medborgarna ställer högre krav på sådan verksamhet som finansieras med skattemedel, i vart fall om detta sker till övervägande grad. Det förhållandet att en verksamhet är anslagsberoende har dock inte ansetts vara ett tillräckligt skål i sig för att låta staten ensidigt reglera anställningarna i de hänseenden som avses i nya LOA. Dessutom torde det förenat med vissa svårigheter att dela upp myndigheterna på ett vara lämpligt sätt utifrån storleken på de anslag som de får. Finansieringsforrnen är självfallet ändå ett kriterium bland flera andra omständigheter som det kan finnas anledning att beakta vid bedömningen av vilka verksamheter som skall omfattas av en specialreglering. Förekomsten av myndighetsutövning inom en verksamhet kan också tala för att medborgarna ställer högre krav på hur uppgifterna utförs. Vi har därför också övervägt det är lämpligt att avgränsa tillämpningsområdet om i en ny LOA till anställda som i huvudsak sysslar med myndighetsutövning. Denna fråga har vi behandlat närmare i det följande avsnittet.

Synpunkter på begreppet myndighetsutövning som kriterium för att bestämma tillämpningsområdet för en ny LOA.

Uppenbarligen är det så att de medborgerliga kraven är speciellt framträdande beträffande de statliga eller i övrigt statligt reglerade anställningar som innefattar myndighetsutövning. I dagligt tal torde vi närmast beteckna denna personal för makthavare eller maktutövare i en eller annan form. Vi har därför undersökt möjligheten att begränsa en ny LOAs tillämpningsområde till anställda som i huvudsak sysslar med myndighetsutövning. En sådan lösning skulle innebära en mycket kraftig begränsning av den personkrets som för närvarande omfattas av LOA. Med myndighetsutövning avses i allmänhet en befogenhet att med stöd av författning eller annat bemyndigande av riksdag eller regering ensidigt besluta med bindande verkan om förmåner, rättigheter, skyldigheter,

disciplinpåföljd, avskedande eller annat jämförbart förhållande se bl.a för-

arbetena till den äldre förvaltningslagen, prop. 197130 del 2 s. 285 och 33 l. Myndighetsutövning förekommer inte bara hos staten utan även hos kommunerna. Myndighetsutövning kan också med stöd av lag överlåtas till privaträttsliga subjekt 11 kap. 3 § tredje stycket RF. Även de nuvarande reglerna i LOA i princip gäller för alla statliga om och andra statligt reglerade anställningar, är det egentligen i första hand de anställda som har makt och myndighetsutövning som bestämmelserna tar sikte på. En begränsning av tillämpningsområdet för en ny LOA till anställda som huvudsakligen är myndighetsutövare borde således kunna vara

SOU 199260 135

förenligt med önskemålen om en minskad användning av särregler och med den nuvarande LOAs primära syfte. Vidare kan konstateras att begreppet myndighetsutövning på senare år efter den äldre förvaltningslagens tillkomst har använts som bestämmande rekvisit i ett antal mycket kvalificerade lagstiftningssammanhang och fått en viktig roll vid tillämpningen av flera olika författningar av central

betydelse se bl.a. 11 kap. 6 och 7 §§ RF, 3 kap. 2 § skadeståndslagen,

1972207, 17 kap. och 20 kap. l § BrB, 14 -17 §§ FL och 3 kap. 1 § LOA. Begreppet har också sedan gammalt använts i den juridiska doktrinen och är alltså ingen nyhet i det juridiska språkbruket. Även begreppets om innebörd inte är alldeles klart, synes det ändå förmedla en i stort sett riktig föreställning om vad som åsyftas. Detta har ett värde i sig för allmänheten. Mot en begränsning av en ny LOAs tillämpningsområde till i huvudsak myndighetsutövande personer kan anföras att det finns andra offentliga funktioner som ur samhällets synvinkel kan uppfattas som lika viktiga som ren myndighetsutövning och att en sådan begränsning därför leder till ett allt för snävt tillämpningsområde. Man borde kunna utgå från att all statlig verksamhet i grunden uppfattas som viktig och betydelsefull. En rangordning av olika verksamheter i det aktuella hänseendet kan lätt bli godtycklig. En annan invändning som kan riktas mot att använda begreppet myndighetsutövning för att avgränsa tillämpningsområdet i en ny LOA är att inställningarna idag är blandade med både myndighetsutövning och andra offentliga uppgifter, såsom t.ex. service och rådgivning mot allmänheten samt andra olika slags administrativa uppgifter. Man kan inte heller bortse från att begreppet myndighetsutövning är innehållsmässigt omfattande och inte helt entydigt. Även huvuddragen om

i begreppet är relativt klara kan det ibland vara svårt att avgränsa och

tillämpa begreppet, särskilt i de fall som ligger nära det privaträttsliga området. En grå zon skulle därför sannolikt uppkomma där det är oklart om vissa anställda skall anses som myndighetsutövare eller inte. Vid en bedömning av det nu sagda har vi funnit att skälen emot en användning av begreppet myndighetsutövning som bestämmande rekvisit för personkretsen i ny LOA väger tyngst och att det sålunda får en anses olämpligt att mera generellt begränsa en ny LOAs tillämpningsområde till anställda som främst sysslar med myndighetsutövning. Trots detta är det givet att förekomsten av myndighetsutövning ändå är ett sådant kriterium som vi har beaktat vid våra närmare överväganden om en viss regel skall gälla för ett speciellt område av den statliga verksamheten.

136 SOU 199260

Det finns inte tillräckliga skäl för att undanta afärsverkranställdafrán en

ny LOA.

I våra direktiv har affärsverkens situation särskilt uppmärksammats. Där sägs bl.a. att vår översyn av lagstiftningen om offentlig anställning bör leda till en reglering som är så utformad att den svarar mot skilda verksamheters olika krav eller konkurrenssituation. Detta kan enligt direktiven leda till olika reglering för t.ex. affärsverk och andra förvaltningsmyndigheter. I direktiven erinras också om de förhandlingar som då pågick mellan SAV och de statligt anställdas huvudorganisationer om ett särskilt kollektivavtal om löne- och anställningsvillkor för arbetstagare vid de statliga affärsverken. Ett sådant kollektivavtal kan enligt direktiven föranleda behov av förändringar också i den offentligrättsliga regleringen. I samband med de ovan nämnda kollektivavtalsförhandlingama hade SAV, i samråd med de statsanställdas huvudorganisationer, i en skrivelse den 17 april 1989 till regeringen framhållit att det var angeläget att avreglera det speciella arbetsrättsliga regelsystemet för affärsverkens del. Avsikten med en avreglering var enligt SAV att så långt möjligt uppnå en likvärdig reglering av anställningsvillkoren för alla arbetstagare inom

en affärsverkskoncem, dvs. för såväl statligt anställda hos affärsverket

som andra anställda hos bolag och stiftelser inom affärsverkskoncemen. Till stöd för en avreglering åberopades i SAVs skrivelse också bl.a. att afñrverken har en speciell konkurrenssituation gentemot andra företag samt att sådan myndighetsutövning som det speciella arbetsrättsliga regelsystemet tagit sikte på att främja och värna förekommer endast i en

mycket begränsad omfattning inom affTirsverken.

För allmän beskrivning de olika affársverken hänvisas till en av bilaga Riksdagen har gjort vissa allmänna uttalanden angående affärsverken. På grundval av verksledningskommitténs arbete fastställdes 1987 generella riktlinjer för styrning och finansiering av de statliga affärsverken prop. 19868799 103-127, KU 29, rskr. 226 . s. Sålunda beslutades bl.a. såvitt gäller verksamhetens form och ställning att ett affärsverk och dess bolag i fortsättningen borde behandlas som en sammanhållen grupp av företagsenheter en affärsverks- koncem. Syftet med detta är att ge bättre förutsättningar för att affärsverken skall kunna bedrivas effektivt. De mål och riktlinjer som riksdagen och regeringen fastställer bör i stort gälla hela koncernen. De uppgifter som tilldelats verken bör utgöra grunden för all verksamhet inom respektive koncern. Den verksamhet som bedrivs i dotterbolagen bör på ett naturligt sätt stödja eller komplettera verksamheten i affärsverken. När det gäller riksdagens och regeringens styrning av affärsverkskoncernema har det bestämts att denna bör präglas av ökad långsiktighet och koncentreras på fastställande av ekonomiska mål, servicemål, m.m. Affärsverket bör gentemot sina bolag agera som ägare i egenskap av moderföretag. Regeringens styrning av bolagen bör ske genom affärsverken. Till följd av verksledningspropositionen har riksdagen också bemyndigat regeringen att, med beaktande av de riktlinjer som riksdagen har

SOU 199260 137

godkänt om affärsverkens investeringar, verksamhet och finansiering, besluta i frågor som rör dels affärsverkskoncememas organisation, dels affärsverkens förvärv, bildande, avyttring, ombildning eller nedläggning av aktiebolag. Regeringen får delegera sådana beslut vidare till affärsverken. Beträffande revision och övrig kontroll Riksrevisionsverket ansvarar RRV för koncemrevisionen. Dotterbolagen är i sina bolagsordningar ålagda uppgiftsskyldighet gentemot RRV i samband med verks- och koncemrevisionen. RRVs förvaltningsrevision bör i första hand omfatta granskning av måluppfyllelse och koncemstrategier i förhållande till riksdagens och regeringens riktlinjer. En informationsskyldighet för vissa dotterbolag bör föreligga även i förvaltningsrevisionen. JK bör ha tillsyn över tjänstemän och uppdragstagare i affärsverken för verkens som räkning fullgör uppdrag i verkens dotterbolag. I 1991 års budgetproposition prop. 199091100 bil. 8 143 f s. lämnades en redogörelse för sedan våren 1990 pågående översyn en av affärsverken inom kommunikationsdepartementets område. Syftet med översynen är att inom ramen för dagens treåriga verksamhetsplaner utveckla möjligheterna till bättre tillämpning både företagsekonoen av miska och politiska styrmedel. En viktig del översynen består i att av precisera de krav som betingas av statens roll ägare dvs. de som företagsekonomiska kraven på avkastning och de krav betingas m.m. - som av statens roll som uppdragsgivare och beställare. Det sociala och regionalpolitiska ansvaret skall också behandlas och kartläggning skall en

göras av de krav som ställs på verken i dag. Översynen skall avslutnings-

vis behandla affärsverkens nuvarande organisation och framtida organisationsform. I budgetpropositionen föreslog regeringen också inriktning för SJ en ny som i korthet innebär att koncernen skall kunna erbjuda transportmarknaden heltäckande godstransport- och persontrafiktjänster med jämvägstrafiken som kämaffär. Samtidigt bör enligt regeringen övriga aktörer på transportmarknaden ges möjlighet att producera och sälja transportlösningar där jämvägstransporter ingår. Förutsättningarna för och konsekvenserna av fri konkurrens på hela jämvägsnätet och bolagisering SJ en av s affärsverksdel som en följd därav bör därför utredas. Enligt regeringen kan förändrade regler om trafikeringsrätten samt ny verksamhetsfonn för SJ s affärsverk träda i kraft tidigast den 1 juli 1993. I den s.k. tillväxtpropositionen prop. 19909l87 näringspolitik om för tillväxt presenterade regeringen olika förslag till fortsatt utveckling en och effektivisering av affärsverken. Sammanfattningsvis redovisade regeringen följande bedömning. Affärsverken som förvaltar viktiga delar samhällets infrastruktur av arbetar på marknader där inslagen konkurrens blir allt större. Samtidigt av sker en internationalisering de nationella marknader där affärsverken av bedriver sina verksamheter. Utveckling och förnyelse krävs affärsverav ken.

138 SOU 199260

Den statliga affärsverksamheten bör kunna generera en avkastning som dels täcker den rörelsens kapitalbehov, dels kan ägaren utdelning egna ge på investerat kapital. Statens affärsverksamhet bör ges en sådan Organisationsform att ägarrollen kan utövas ändamålsenligt och effektivt. De regelverk som i dag gäller för redovisning och styrning affársverken är i många fall av otidsenliga och dåligt anpassade till dagens affärsverksamhet. Detta gäller i särskilt hög grad för de affärsverk som är utsatta för konkurrens. Det fortsatta översynsarbetet borde enligt regeringen inriktas på att i första hand de affärsverk arbetar i konkurrens skulle omvandlas till som aktiebolag. Verksamheten vid Statens vattenfallsverk utom storkraftnätet föreslogs överfört till ett staten ägt aktiebolag vid årsskiftet 1991-1992. I avav vaktan på statsmaktemas ställningstaganden avseende stamnätets framtida organisation borde storkraftnätet med till en början ett 50-tal anställda drivas vidare som statligt affärsverk. Regeringen föreslog också att verksamheten vid Domänverket skulle överföras till ett av staten ägt aktiebolag. Ombildningen till aktiebolag beräknades kunna ske vid årsskiftet 1991-1992. Domänverket skulle åläggas ett marknadsmässigt avkastningskrav och dess tillgångar skulle värderas upp. Intemationaliseringen teletjänstmarknaden och den ökade konkurrenav krävde enligt regeringen också en förändrad associationsforrn för Telesen verket. Denna borde införas den 1 juli 1992. Enligt regeringen talade starka skäl för att Televerket borde ombildas till aktiebolag, men en utvecklad affärsverksform borde analyseras före ett beslut om en ny associationsfonn tas. Fram till den l juli 1992 borde successivt bolagsliknande villkor införas, vilket bl.a. innebär att Televerkets balans- och resultaträkning till aktiebolagslagen. Avkastnings- och utdelningsanpassas kraven borde skärpas. Regeringen konstaterade vidare att konkurrenssituationen för Postverkets olika verksamhetsområden förändras i en allt snabbare takt. Den högteknologiska utvecklingen inom EG kommer att skärpa konkurrensen framöver såväl nationellt internationellt. Detta innebär enligt regeringsom att Postverket måste möjligheter att agera affärsmässigt med stärkta en ges konkurrensförutsättningar. Flera postförvaltningari Europa har bolagiserat verksamheten eller är på väg sådan utveckling. Mot den bakmot en grunden borde enligt regeringen förutsättningarna för och konsekvenserna bolagisering Postverket klarläggas inom för ett regelverk av en av ramen lämnar utrymme för samhällspolitiska åtaganden. Resultatet av som översynen beräknades kunna redovisas under våren 1992. Slutligen borde arbetet för Sjöfartsverkets och Luftfartsverkets del enligt regeringen i första hand inriktas mot att uppnå större jämförbarhet mellan verken och aktiebolag. Särskilda åtgärder skulle bli aktuella för att lösa sociala, regionalpolitiska, försvarspolitiska och konsumentpolitiska åtaganden vid det fortsatta arbetet med samtliga affärsverk. Ett fortsatt arbete krävdes enligt regeringen för att i detalj genomföra de i tillväxtpropositionen föreslagna förändringarna av affärsverkens verk-

SOU 199260 139

sarnheter. Detta innebar att regeringen i vissa frågor skulle återkomma till riksdagen. Riksdagen beslöt våren 1991 prop. 19909187 och 19909197, NU 38, rskr. 318 att Domänverket och Statens vattenfallsverk skulle ombildas till aktiebolag. Statens vattenfallsverk ombildades till Vattenfall AB fr.o.m den 1 januari 1992. Verksamheten med storkraftnätet inom det tidigare verket överfördes från samma tidpunkt till ett nybildat affärsverk, Svenska Kraftnät. Riksdagen har också beslutat prop. 19919249, NU 10, rskr.92 att Trollhätte kanalverk, som tidigare utgjort ett särskilt affärsområde inom Statens vattenfallsverk, skall drivas vidare som ett affärsverk med ansvar för drift och förvaltning för kanalverksamheten i Trollhätte och Säffle kanaler. Som skäl för detta hänvisades till kanalverksamhetens ekonomiska utfall och de frågor som sammanhänger med utövandet av myndighetsuppgifter. Ombildningen av Domänverket till aktiebolag beräknas ske under första halvåret 1992. Riksdagen har också i övrigt godtagit de riktlinjer som regeringen angett i tillväxtpropositionen för översynen av affärsverken. I 1992 års budgetproposition prop. 199192 100 bil. 7 18 f s. förklarar regeringen att översynen affársverken kommer att fortsätta. av Regeringen konstaterar vidare bl.a. följande. För att affársverken skall kunna möta den ökade konkurrensen blir det nödvändigt att i ett första steg bolagisera de affärsverk som i framtiden kommer att verka på konkurrensutsatta marknader. I ett andra steg kan det bli aktuellt med privatisering, dvs. att staten säljer ut hela eller delar av de statliga bolag verkar som inom kommunikationsomrâdet. Målsättningen är att jämvägstrafiken skall vara avreglerad den 1 januari 1995. SJ skall bolagiseras, först efter men det att nuvarande rekonstruktionsperiod är avslutad. Ambitionen är vidare att Televerket och Postverket skall bolagiseras den 1 januari 1993. Även Luftfartsverkets framtida struktur över med inriktning att tydligare ses skilja infrastruktur och myndighetsuppgifter från komersiell verksamhet. Riksdagen 199091TU 20, rskr. 177 har gett regeringen tillkärma att Luftfartsinspektionen bör organisatoriskt skiljas från Luftfartsverket. Vi har haft ett antal sammanträden med företrädare för affärsverken, varvid i huvudsak följande synpunkter har framförts till utredningen. Affärsverken anser sig ha en speciell konkurrenssituation både beträffande produktion och personal. När det gäller varu- och tjänsternarknaden är avsikten att affársverken skall tillhandahålla produkter som i pris och kvalitet kan konkurrera med privata företag. Samtidigt skall affärsverken dock tillse att produktionen sker med beaktande av vissa sociala och regionalpolitiska mål, vilka delvis kan vara oförenliga med vanliga företagsekonomiska mål. En privat konkurrent behöver inte göra sådana hänsynstaganden utan är oftast oförhindrad att välja det mest lönsamma produktionsaltemativet. Det är viktigt att försöka uppnå kostnadsneutralitet i produktionen. De förvaltningsmyndigheter som har monopol tillhandahållandet av en viss tjänst eller produkt, t.ex. licenser och olika slags registreringar, har inte samma problem.

140 SOU 199260

Såvitt gäller arbetsmarknaden anser affársverken att det är viktigt att försöka åstadkomma villkorsneutralitet mellan jämförbara anställen ningsförhållanden inom affirsverkens olika verksamheter och hos konkurrerande företag. Bl.a. har avsaknaden av sekretess för löner och rekryteringsärenden hos affärsverken medfört att konkurrerande företag lätt kan skaffa information personal som man är intresserad av. om Offentlighetsprincipen inverkar också ibland hämmande på personers intresse att söka tjänster hos affärsverken. Möjligheterna att genom av överklagande få ett beslut ändrat kan också fördröja en anställning och avhålla utnämnd person från att tillträda tjänsten när det finns en reservationer mot tillsättningsbeslutet. Även i andra avseenden är det enligt affärsverken viktigt att neutralisera villkoren i konkurrensen om personal så att man känner igen sig, oavsett söker anställning i ett affärverk eller i ett konkurrerande privat om man företag. Det har vidare framhållits att affärsverken förutom i de nu båda nämnda avseendena skiljer sig från övrig förvaltning genom att endast ett mycket litet antal affärsverksanställda har sådan myndighetsutövning som stora delar av det nuvarande speciella regelsystemet avser att främja och värna. Vi har gjort en särskild enkätundersökning bland affársverken för att få närmare kunskap om i vilka former myndighetsutövning förekommer hos affärsverken och hur omfattande myndighetsutövningen är. Resultatet av enkäten ett klart stöd för att myndighetsutövning förekommer i en ger mycket begränsad omfattning hos affársverken. Av affársverkens i februari 1990 sammanlagt ca 160 000 anställda hade omkring 5 400 personer uppgifter vari det ingick någon slags myndighetsutövning exklusive uppgiften att lämna ut allmänna handlingar. Det motsvarar ca 3,4 procent av alla anställda inom affärsverken. Av dessa var det emellertid bara ca 380 anställda 0,25 procent som huvudsakligen arbetade med myndighetsutövning. Affärsverken har också pekat på andra likheter som de har med det privata näringslivet och som andra förvaltningsmyndigheter i regel inte har, t.ex. att ägaren föreskriver inte viss verksamhet utan anger bara inom vilken bransch verket skall agera, ägaren ställer upp avkastningskrav, investeringar finansieras på finansmarknaden i stället för genom anlag över statsbudgeten, verket bildar tillsammans med dotterbolag en koncern, verket finansierar sina anställdas pensioner. - Det har också framförts att den relativt nya organisationsfonnen, affársverkskoncem, ställer särskilda krav på det personaladministrativa regelsystemet. Om en koncemgemensam personalpolitik och en personalrörlighet mellan verk och bolag och tvärtom skall kunna komma till stånd och upprätthållas krävs enligt affársverken att förutsättningar for och villkor anställningama i olika koncemdelar byggs upp likartat. På det avtalsreglerade området har det, sedan SAV och de statsanställdas huvudorganisationer den 15 juni 1990 träffat sådana särskilda

SOU 199260 141

kollektivavtal som omnämnts i utredningens direktiv, bl.a ett bolagsavtal BOA och ett affärsverksavtal AVA, blivit lättare för respektive affärsverk att föra sammanhållen personalpolitik och underlätta en personalövergångar. Motsvarande förändringar bör enligt affärsverken åstadkommas i den arbetsrättsliga regleringen, så att rättsreglema inte hindrar rörligheten mellan koncemdelar, t.ex. att den går över till anställning genom som en inom verket får sämre villkor om han eller hon kommer från ett koncernbolag än från en annan statlig myndighet. I dag kan det uppstå oklarheter och onödiga spärmingar mellan de olika delarna av en affärsverkskoncem, eftersom olika regelverk gäller mellan å sidan bolagen och å andra ena sidan verket. Affärsverken har vidare uppgett att de problem finns ñr deras del som vanligtvis inte går att hänföra till någon viss regelnivå i författningsfloran eller till någon enskild paragraf i LOA, AF eller författning. annan Huvudorsaken till problemen är i stället det sammanlagda regelkomplex som bestämmer handläggningen av vissa frågor när regler i grundlag, LOA, AF och andra författningar läggs samman. Mångfalden regler av leder till osäkerhet, krångel och tidsspillan. När det gäller de enskilda personalpolitiska författningama, vore det enligt affärsverken en fördel så mycket möjligt dem fick om som av mönstras ut. Affärsverken behöver och har förutsättningar att skapa sin egen personalpolitik. Förutom problemen med det arbetsrättsliga och personaladministrativa regelsystemet har afñrsverken även fäst uppmärksamheten på att tilllämpningen av bl.a. förvaltningslagens regler samt reglerna offentlighet om och sekretess medför vissa svårigheter. Vårt ställningstagande Vi behandlar först den i direktiven särskilt uppmärksammade frågan om det eventuella behovet av förändringar i den offentligrättsliga regleringen till följd av nya särskilda kollektivavtal för affärsverksanställda. Som tidigare nämnts har SAV och de statsanställdas huvudorganisationer den 15 juni 1990 träffat ett affärsverksavtal AVA, ett bolagsavtal BOA och ett avtal om pensionsplan för arbetstagare hos vissa bolag BOA-P. I AVA har inarbetats regler från deltidsförordningen 198050, tjänstledighetsförordningen 1984111, kungörelsen 19741007 tidsbeom gränsning av statligt lönereglerad anställning, och förordningen m.m. 1984 1013 om sjukvård i statligt reglerade anställningar. m.m. Med anledning av detta hemställde SAV i juni 1990 hos regeringen i samband med begäran om godkännande av de avtalen att de nämnda nya författningama skulle upphävas för affársverkens del. Regeringen har därefter beslutat att dessa författningar fr.o.m. den 1 januari 1991 tjänstledighetsförordningen fr.o.m. den 1 juli 1991 inte längre skall omfatta de añärsverksanställda. Att de nya kollektivavtalen skulle föranleda något behov ytterligare av ffxfattningsändringar har inte framkommit.

142 SOU 199260

Vidare har en betydande avreglering skett av personalfrågor på statens område genom ett regeringsbeslut den 21 november 1991, då över 20 regeringsförordningar upphävts, ändrats eller ersatts med nya. De ändrade eller förordningama är i princip inte tillämpliga på de affärsverksannya

ställda se SAV Cirk. 1992 A4.

Genom de redovisade åtgärderna från regeringens sida har den offentligrättsliga regleringen för affärsverksanställda reducerats i en betydande omfattning och affärsverkens önskemål om en anpassning till arbetsmarknaden i övrigt tillgodosettsi flera viktiga hänseenden. Affärsverken har härigenom fått bättre förutsättningar att skapa sin egen personalpolitik. De statsmakterna aviserade och delvis genomförda förändringarna av av verksamheten för affärsverken innebär också att flertalet verk fem av sju är på väg att lämna eller har i några fall redan lämnat den nuvarande organisationsformen som statliga myndigheter för att omorganiseras till statliga aktiebolag. Eftersom den särskilda offentligrättsliga regleringen inte är tillämplig på de statliga aktiebolagen, bör behovet av särskilda lösningar för affärsverkens konkurrensutsatta delar i princip försvinna i samband med en bolagisering. Beträffande frågan om bestämmelserna i en ny LOA bör omfatta anställda i de affärsverk som kommer att finnas kvar i framtiden, är det enligt vår mening svårt att finna några bärande skäl för att undanta dem från denna reglering. För det första kommer innehållet i en ny LOA mot bakgrund av de förslag som vi lämnar i de följande avsnitten att avsevärt begränsas och i princip bara innehålla lagregler som är av mera central betydelse för flertalet statsanställda. Många av de specifika önskemål som affärsverken framfört beträffande bestämmelserna i nuvarande LOA blir sålunda beaktade genom bl.a. den ytterligare LAS-anpassning och den generella reducering av regelverket som blir en följd av vårt förslag till en ny kraftigt begränsad LOA. För det andra uppvisar de affärsverk för vilka en förändrad associationsfonn för närvarande inte är aktuell, dvs. Luftfartsverket, Sjöfartsverket, Svenska Kraftnät och Trollhätte kraftverk, sådana olikheter i förhållande till de övriga nu existerande affársverken att en särskild arbetsrättslig reglering i princip framstår som lika motiverad för dem som för vanliga förvaltningsmyndigheter. Bland annat är de inte utsatta för konkurrens i samma omfattning som de övriga nu befintliga affärsverken. Samtidigt förekommer förhållandevis mycket myndighetsutövning inom t.ex. Luftfartsverket och Sjöfartsverket, vilket också kan tala för att det behövs särskild reglering. Förekomsten av frågor som sammanhänger en med utövandet av myndighetsuppgifter var också ett av skälen till att riksdagen ansåg det olämpligt att överföra Trollhätte Kraftverk till

aktiebolagsform se prop. 19919249, NU 10, rskr.92.

Vad slutligen angår affåirsverkens särskilda önskemål om ändringar i FLs regler och i reglerna om offentlighet och sekretess kan det inte anses ingå i värt uppdrag att se över detta. Dessa frågor bör behandlas i annan ordning. Det kan nämnas här att behovet av en begränsad insyn i vissa tjänstetillsätmingsärenden har övervägts inom regeringskansliet och en departementspromemoria i ämnet är avsedd att presenteras under 1992.

SOU 199260 143

En ny LOA bör i huvudsak enbart ta sikte på arbetstagare hos staten. Begreppet statligt reglerad anställning bär inte längre användas för att bestämma tillämpningsomrádet.

En av våra ambitioner har varit att försöka begränsa personkretsen för vilken en ny LOA skall gälla och utforma tillämpningsområdet klarare än i den nuvarande lagstiftningen. Vår målsättning har därvid varit LOA skall gälla i huvudsak att en ny enbart för arbetstagare hos staten, varmed enligt gällande regler avses arbetstagare hos riksdagen och kyrkomötet samt hos statliga förvaltningsmyndigheter och domstolar. Statliga förvaltningsmyndigheter är myndigheter under riksdagen, regeringen och kyrkomötet jfr 11 kap. 6 § första stycket RF och punkt 11 övergångsbestämmelsema till RF. Som vi redan konstaterat gäller LOAs nuvarande bestämmelser inte bara anställningar hos staten utan också andra statligt reglerade anställningar hos arbetsgivare uppräknas i ställñreträdarlagen. Detta som innebär att hanteringen av löner och andra anställningsvillkor har fått bilda utgångspunkt för bestämmandet vilka anställda skall omfattas av som av speciallagstiftningen i LOA. Vi anser inte att det förhållandet att staten förbehållit sig rätten till detta inflytande på icke-statliga arbetstagares anstållningsvillkori sig utgör ett bärande skäl för att sådana arbetstagare skall omfattas av LOAs särskilda regler. Avgörande bör i stället bedömning den aktuella vara en av verksamheten mot bakgrund syftet med den LOA sådant detta av nya

anges i vårt förslag till l § i den lagen se även specialmotiveringen.

nya Om riksdagen i det enskilda fallet bedömer att särskilda krav måste ställas på en icke-statlig verksamhet och att de kan tillgodoses LOA genom att görs tillämplig, bör riksdagen besluta detta att uttryckligen det genom ange i LOA. När det gäller verksamheter som bedrivs de icke-statli arbetsgivare av ga som enligt förslaget i den tidigare nämnda rapporten bör omfattas av en ny ställföreträdarlag, kan vi inte finna att det i något annat fall än i fråga om de allmänna försäkringskassoma är motiverat att göra LOA tillämplig på arbetstagare som är anställda där. En bland sådana icke-statliga av oss arbetsgivare genomförd enkät stöder också den tanken. Enkäten riktad var till de icke-statliga arbetsgivare omfattas förslaget till som av en ställföreträdarlag, med undantag för de allmänna försäkringskassoma samt Svenska kyrkans församlingar och samfálligheter. Ingen de arbetsgivare av som besvarat enkäten ansåg att det fanns något starkt allmänt intresse av att även fortsättningsvis låta den aktuella lagstiftningen gälla för arbetstagare som är anställda hos dem. I stället för de nuvarande specialreglema i LOA bör i vanlig ordning den allmänna arbetsrättsliga lagstiftningen tillämpas, kompletterad med gällande kollektivavtal och enskilda anställningsavtal. Om arbetsgivarna skulle finna att det utöver lag och avtal behövs särskilda föreskrifter, blir det deras sak att utfärda sådana i arbetsen ordning eller i någon lämplig form. annan

144 SOU 199260

De allmänna försäkringskassoma har en omfattande myndighetsutövning och de medborgerliga kraven på demokratisk styrning, insyn och rättssäkerhet gör sig där i princip gällande i samma omfattning som beträffande statliga anställningar i allmänhet. En ny LOA bör därför tillämpas på anställningar hos försäkringskassoma. I överensstämmelse med vad vi sagt i det föregående bör detta anges utryckligen i lagen. När det gäller arbetstagare hos kommun, landstingskommun, kommunalförbund, församling eller kyrklig samfállighet bör kopplingen i nuvarande 1 kap. 5 § LOA av tillämpningsområdet till anställningar som är statligt reglerade också slopas. Sedan grundskole- och gymnasieläramas avlöningsförmåner blivit en kommunal fråga har, såvitt kunnat finna, bestämmelsen förlorat sin ren egentliga aktualitet. Det finns inte någon anledning att låta en ny LOA gälla genomgående för någon eller några kommunala anställningar mer enbart för att dessa är statligt lönereglerade. I övrigt bör LOA tillämpas på de berörda arbetstagarna i en ny nu princip i samma utsträckning som enligt den nuvarande lagstiftningen. Mot bakgrund det sagda föreslår sammanfattningsvis att den av nuvarande kopplingen tillämpningsområdet till innehavet av en statligt av reglerad anställning slopas i en ny LOA.

Biskops- och prästarzställrzirzgar bör inte omfattas av en ny LOA.

Biskopar och präster bör helt undantas från en ny LOAs tillämpningsområde. En ny kyrkolag 1992300 träder nämligen i kraft den l januari 1993. Den lagen innehåller särskilda regler som skall tillämpas på anställningar biskop eller präst inom svenska kyrkan. Samtidigt med att nya som kyrkolagen börjar gälla träder också vissa följdändringar i kraft i nuvarande LOA, vilka innebär att dessa anställningar överhuvudtaget inte längre skall omfattas den lagen ändringar i l kap. 2 och 5 §§ LOA. av

Statsräd samt justitierád regeringsráø och deras ersättare, riksdagens om- , budsmän och JK bör undantas från en ny LOAs tillämpning i princip i samma utsträckning som enligt nuvarande regler.

Undantagen och inskränkningama i den nuvarande LOAs tillämpningsområde för statsråd, justitieråd, regeringsråd, riksdagens ombudsmän och JK l kap. 2 och 3 §§ bör i princip också gälla för en ny LOA. Vi anser dock att JK bör jämställas med justitie- och regeringsråden i fråga om regleringen av vilka bestämmelser i lagen som skall tillämpas. Detta innebär inte någon egentlig förändring i sak. Vi föreslår vidare att samma regler skall gälla förjustitierådens och regeringsrådens ersättare som för justititeråden och regeringsråden själva.

Av staten lokalanställtla utomlands bär omfattas av en ny LOA på samma förutsättningar som enligt nuvarande regler.

Beträffande arbetstagare hos är s.k. lokalanställd utomlands staten som gäller de nuvarande bestämmelserna i LOA bara för den som är svensk

SOU 199260 145

medborgare se 1 kap. 4 § LOA. Utöver LOA gäller i tillämpliga delar

de allmänna arbetsrättsliga reglerna i bl.a. LAS och MBL också för de lokalanställda som är svenska medborgare. De arbetsrättsliga förhållandena för lokalanställda som inte är svenska medborgare regleras däremot genom

avtal se vidare rapporten DsUD 19781 Lokalanställda vid utlandsmyndig-

heter, s. 194

Som lokalanställd utomlands räknas på orten bosatt där en person som rekryteras till lönad utlandsmyndighet inom utrikesrepresentationen beskickning, konsulat eller delegation eller annan svensk statsmyndighet

främst handelskontor med särskild verksamhet utomlands

och som avlönas av statsmedel. Det är främst fråga biträdespersonal, om t.ex. assistenter, telefonister och chaufförer, även lokalanställd handmen läggande personal förekommer, t.ex. tolkar, översättare och marknadsassistenter. Som regel har de lokalanställda inte någon annan anknytning till Sverige än att de är svenska medborgare och anställda svensk statlig av en myndighet, eftersom de är utflyttade riket oftast sedan lång tid tillbaka ur och fast bosatta i verksamhetslandet. Sedan slutet l970talet har det av dessutom varit en tydlig strävan att de lokalanställda, oavsett i vilket land de är medborgare, så långt möjligt skall integrerade i verksamvara hetslandets arbetsmarknad. En utgångspunkt är att de skall erlägga skatt i landet och omfattas landets socialförsäkringssystem. Utlandsmyndigav heten skall vara en arbetsgivare bland andra i landet ifråga, den lokalan-

ställde skall inte vara bunden till myndigheten utan kunna gå in i och lämna anställningen på villkor som år gängse i landet. Enligt det kollektivavtal som gäller för svenska lokalanställda och tillämpas för samtliga som skall för lönesättningen gälla en marknadslöneprincip. Denna definieras så, att staten skall betala de löner ett antal goda arbetsgivare i landet som erbjuder. Utvecklingen har med andra ord lett till att lokala förhållanden och villkori allt högre grad blivit och blir styrande för innehållet i lokalanställningen. En god standard i fråga om lön och villkor garanteras genom avtal. Kvaliteten garanteras i sin tur att svenska regler gäller när någon skall av anställas, dvs. skickligheten sätts i första Vid rummet. anställningens upphörande iakttas lokala regler i kombination med svenska, så att förfarandet etc. motsvarar lägst den svenska standarden. Det har dock ansetts att lokalanställda svenska medborgare liksom andra statligt anställda bör omfattas LOA. Den allmänna principen av är nämligen att den arbetsrättsliga lagstiftningen bör tillämpas på varje arbetsplats med dominerande anknytning till Sverige eller svenska förhållanden. Som regel gäller detta arbetet stadigvarande om mera är förlagt till Sverige eller, beträffande arbete utförs i land, som annat om både arbetsgivare och arbetstagare är svenska rättssubjekt

se prop.

1975761105 bil. 1 327. s. Som framgått talar vissa de redovisade omständigheterna för av en ändrad ordning. Vi har dock inte haft möjlighet närmare utreda denna att speciella fråga inom ramen för vårt uppdrag. I enlighet med den tidigare

146 SOU 199260

allmänna principen för tillämpningen den arbetsrättsliga lagstiftningen av har vi därför få utgå från att också LOA bör gälla för de ansett oss en ny lokalanställda utomlands är svenska medborgare. Enligt vår mening som bör frågan övervägas vidare i annat sammanhang.

Arbetstagare i beredskapsarbete o.d. bär undantas från tillämpningsom-

rådet för en ny LOA.

Liksom enligt nuvarande bestämmelser 1 kap. 6 § LOA bör en ny LOA inte gälla för arbetstagare har anvisats beredskapsarbete eller skyddat som arbete. Här är det fråga speciella arbetsmarknadspolitiska åtgärder för om mera tillfälligt lösa sysselsättning och därför bör lagen inte gälla. att en persons De särskilda inskolningsplatsema tidigare omnämndes i 1 kap. 6 § som LOA har försvunnit fr.o.m. den 1 juli 1992 och ersatts av ungdomspraktikplatser. Vid deltagandet i ungdomspraktiken är man inte att anse arbetstagare. Dessa praktikplatser har därför inte tagits med i den som

förevarande paragrafen se även lagen 1992323 om upphävande av lagen

1989425 särskilda inskolningsplatser hos offentliga arbetsgivare, om lagen 1992325 ändring i lagen 1976600 offentlig anställning, om om 199192 124, AU11, rskr. 252. prop.

6.3 arbetsmarknaden i Övrigt bör Reglerna på i så stor utsträckning som möjligt gälla

även inom den statliga sektorn

6.3.1 Begreppen tjänst och vikariat

Allmänt om tjänstebegreppet

I direktiven sägs att översynen bör leda till förslag som skapar bättre förutsättningar personalpolitiska åtgärder förnya den offentliga att genom sektorn. Vidare sägs att detta innebär att instituten tjänst och vikariat så

långt möjligt bör avskaffas. Tjänstebegreppet är inte entydigt. I LOA används ordet tjänst ofta som beskrivning har att göra med förhållandet mellan arbetsgivare och en som arbetstagare. Det kan anställning eller befattning, och det kan avse en en de arbetsuppgifter arbetstagare har anställts för att utföra. avse som en

k. funktionella tjänstebegrepp, vilket återfinns i LOA, utvecklas

Detta s. närmare i det följande. Dessutom kan ordet tjänst organisatorisk betydelse. Sedan ges en gammalt finns ett system för inrättande tjänster. Tjänsten ses i detta av något självständigt; förhand given som innehåller system som en ram vissa arbetsuppgifter, vilka skall utföras av den som innehar tjänsten. Här framträder det organisatoriska zjänstebegreppet. När det i våra direktiv sägs att institutet tjänst skall avskaffas, är det främst det organisatoriska tjänstebegreppet som avses.

SOU 199260 147

6.3. 1 Det funktionella änstebegreppet

Vän förslag Tjänstebegreppet slopas. Arbetstagamas arbetsskyldighet får bestämmas med ledning av den allmänna arbetsrättens regler och med beaktande av vad som sedan gammalt har gällt för statsoch kommunaltjänstemän. Ordet tjänst utmönstras lagstiftningen ur och ersätts med anställning.

Det finns inte någon definition av tjänstebegreppet i LOA. Däremot bygger många regler i LOA på ett tjänstebegrepp, liksom detta kan man ur härleda allmänna råttsgrundsatser på den offentliga arbetsrättens område. Inte heller i förarbetena till LOA eller dess föregångare statstjånstemannalagen definieras uttrycket tjänst. Statstjänstemannalagen bygger när det gäller entledigandegrundema i stor utsträckning på SAAR. I förarbetena till SAAR anges att med tjänst avses tjänstemannaanställning. För att ordet tjänst skulle användas, krävdes inte att anställningen var bestående. Arbetsuppgifterna behövde i och för sig inte bestämda i vara förväg, men om en anställning inte förenad med bestämda arbetsuppvar gifter, användes inte uttrycket tjänst. Det framstår dock som klart att avsikten med den relaterade ovan definitionen inte att i och för sig förklara hur begreppet tjänst skulle var tolkas; avsikten att göra avgränsning arbetarvar snarare en mot anställningen prop. 1948225 27 f.. En förklaring till vad s. som avses med tjänst i LOA får därför sökas på annat håll.

Tjänsten anställningen

Ett entledigande eller skiljande från tjänsten enligt 7 kap 5 eller 9 § LOA har samma slutresultat för arbetsgivare och arbetstagare som en uppsägning, nämligen att anställningsförhållandet har upphört. Ett entledigande enligt 7 kap. 4 eller 5 § LOA betecknas i 15 kap. 1 § samma lag som anställnings upphörande, medan det i 15 kap. 5 § lag samma betecknas som skiljande från tjänsten. I dessa fall har således orden tjänst och anställning exakt samma betydelse. Enligt 11 kap. 5 § regeringsformen får ordinarie domare skiljas en från tjänsten endast på två grunder. Den första grunden är att han brott eller grovt eller genom upprepat åsidosättande av tjänsteåliggande har visat sig uppenbarligen olämplig att inneha tjänsten. Den ordinarie domaren kan då bli avskedad. Den andra grunden är att han uppnått gällande pensionsålder eller annars enligt lag är skyldig att avgå med pension. En ordinarie domare kan således bli entledigad enligt 7 kap. 4 eller 5 § LOA. Även vid

148 SOU 199260

tolkningen 11 kap. 5 § regeringsformen skall således med skiljande från av tjänsten förstås skiljande från anställningen. Vid genomgång LOA visar det sig att ordet tjänst i de flesta fall en av anställning. Så har också skett vid olika partiella kan ersättas av ordet översyner.

Tjänsten arbetsuppgifterna

Orden tjänst och anställning betyder inte alltid sak. Enligt 7 kap. samma 5 § LOA får arbetstagare som är anställd med fullmakt entledigas om en han kan fullgöra sin tjänst tillfredsställande etc. Hår kan tjänst inte bytas ut mot anställning, utan med tjänst här de arbetsuppgifter som avses arbetstagaren har att utföra. Detta framgår klart av de lydelser regeln

tidigare haft jfr 32 § StjL och 5 § första stycket statens allmänna

tjänstepensionsreglemente 1959287 samt 1975762105 bil. 2 s. prop. 252 och prop. 196560 s. 204.

Tjänsten befattningen

I 7 kap. 8 § LOA beskrivs förflyttning från tjänst till en annan. Detta en har karakteriserats ett skiljande från en tjänst och en tillsättning av en som tjänst prop. 197576105 bil. 2 s. 221; en tillsättning som arbetsannan tagaren på grund den ursprungliga anställningen är skyldig att underav kasta sig Detsamma kan sågas om förflyttning enligt 7 kap. 10 § LOA. I 7 kap. 7 § LOA behandlas försättande i disponibilitet. Även detta

innebär ett skiljande från tjänsten, dock utan att arbetstagaren får en annan tjänst. Det kan noteras att förfarandet i 15 kap. 1 § 2 st. LOA liksom i rubriken över 7 kap. LOA betecknas som anställnings upphörande. En arbetstagare som är försatt i disponibilitet har enligt 19 § AF en arbetsskyldighet i princip är vidsträcktare än andra arbetstagares, och som han är garanterad lön i form disponibilitetsarvode som fastställs av avtalsvågen. arbetstagare förflyttas eller försätts i disponibilitet skiljs han När en alltså från sin anställning, arbetstagaren är på grund av anställningen men skyldig att utföra arbete samt berättigad till lön. Visserligen skiljs arbetstagaren här från arbetsuppgifterna, också från något annat; med men tjänsten här närmast befattning eller arbetstagarens plats i avses en organisationen. Den arbetsskyldighet följer av förflyttningsreglema i 7 kap. 8 och som 10 §§ LOA skulle inte föreligga inte stadgandena fanns. Det beror om att det statliga tjänstebegreppet leder till arbetsskyldighet som sträcker en sig så långt att tjänstens beskaffenhet inte i grund ändras, men inte längre

jfr avsnitt 6.3.1.2.

Tjänstebegreppets betydelse för arbetsskyldigheten i statliga anställnings-

förhållanden

Följande utredning vilken arbetsskyldighet allmänt gäller i av som anställningsförhållanden inte att vara uttömmande, utan skall tjäna avser

SOU 199260 149

som en allmän bakgrund för diskussionen om arbetsskyldigheten i statliga anställningsförhållanden. Av avtalsrättens allmänna grunder följer arbetstagare är skyldig att en att utföra allt arbete som omfattas av hans anställningsavtal. Detta gäller även då anställningsavtalet har träffats mellan arbetstagaren och den statliga arbetsgivaren. Vidare gäller som en allmän princip att en arbetstagare är bunden som av kollektivavtal är skyldig att på de villkor som anges i kollektivavtalet utföra allt arbete för arbetsgivarens räkning, står i ett naturligt som samband med den centrala verksamhet avtalet En förutsättning som avser. är dock att arbetet faller inom arbetstagarens allmänna yrkeskvalifikationer AD 1929 nr 29. Den ovan beskrivna s. k. 2929-principen gäller dock inte fullt ut när arbetstagarens anställning är knuten till viss befattning eller vissa en arbetsuppgifter. Om så är fallet, blir arbetsgivarens utrymme för att inom det bestående anställningsförhållandet beordra arbetstagaren att utföra andra arbetsuppgifter begränsat. Man kan här såga att 2929-principen begränsas av befattningen eller det enskilda anställningsavtalet. av Inom ramen ñr den arbetsskyldighet som gäller i ett anställningsförhållande har arbetsgivaren alltså rätt att beordra arbetstagaren att utföra arbete. Arbetsgivaren kan också fortfarande inom för arbets- - ramen skyldigheten varaktigt omplacera arbetstagaren så att denne sätts att utföra andra arbetsuppgifter. Denna arbetsgivarens rätt kan härledas ur anställningsavtalet och arbetsgivarens dårur arbetsledningsrått. sprungna Huvudregeln är här att sådana arbetsledningsbeslut inte kan prövas rättsligt. Ett undantag från huvudregeln har emellertid gjorts när det gäller en varaktig omplacering dels är så ingripande för arbetstagaren att den som för honom kan jämföras med uppsägning, dels beror på skäl är en som hänförliga till arbetstagaren personligen AD 1978 89; den s.k. bastunr badarprincipen. För sådana omplaceringar gäller att de kan prövas rättsligt och att arbetsgivaren har att visa godtagbara skäl för sin åtgärd.

150 SOU 199260

Arbetsskyldighet i statliga anställningyörhállanden

Tjänstebegreppet och dess innebörd enligt äldre författningar får en stor betydelse när det gäller att avgöra en statlig arbetstagares arbetsskyldighet. Äldre tiders på den statliga tjänsten kastar ännu sin skugga över syn dagens anstållningsförhâllanden. Starkt förenklat kan äldre tiders syn sammanfattas så att statstjänstemannaförhållandet ansågs grundlagt genom en offentligrättslig anställningsakt, innebörd var att en viss person förpliktades och berâttigades vars att utöva viss tjänst. I den mån statstjänstemannaförhållandet ansågs en grundat på avtal, avtalsinslaget litet jämfört med pliktinslaget jfr var avsnitt 2.1. Arbetsskyldigheten reglerades förr i lag. Enligt 10 § StjL gällde följande

Tjänsteman skall ställa sig till efterrättelse instruktion, arbetsordning och andra allmänna bestämmelser om arbetet samt särskilda föreskrifter rörande hans tjänsteutövning. fastställd arbetsfördelning skall tjänsteman lämna det Oberoende av fönnan bestämmer. biträde som

Bestämmelsen hade 8 § allmänna verksstadgan som förebild; avvikelser från detta stadgande redaktionell natur. Departementschefen uttalade var av prop. 196560 161 att det enligt hans mening var s.

uppenbart att stadgandet i den föreslagna lydelsen ålägger tjänsteman att efterkomma myndigheten utfärdade allmänna ordningsföreskrifter av för arbetsplatsen exempelvis rökförbud ävensom överordnads tillsägel arbetsuppgifternas utförande. Att tjänsteman är skyldig att underom kasta sig ändrade bestämmelser om tjänstgöringsområde och stationeringsort samt sådan vidsträcktare eller ändrad tjänstgöring hos myndigheten, icke i grund ändrar tjänstens beskaffenhet, får anses följa av som den allmänna skyldigheten att iakttaga i behörig ordning meddelade föreskrifter om arbetet; något särskilt stadgande härom synes därför erforderligt. Tjänstemännens här avsedda åligganden avser även sådana fall som skyldighet för utrikesförvaltningens personal att låta omstationera sig inom hela detta förvaltningsområde.

Detta uttalande bygger den då naturliga utgångspunkten att det statliga anställningsförhållandet åtminstone för ämbetsmän eller tjänstemän inte uteslutande grundat på avtal. Tvärtom levde till stor del äldre var tiders syn på det statliga anställningsförhållandet kvar. Arbetsrättskommittén farm vid sin genomgång av statstj änstemannalagen

att lydnadsplikten kunde grundad på 10 § StjL endast på det område

anses avtalsförbjudet enligt dåvarande 3 § StjL. I övriga fall skulle som då var lydnadsplikten anses grundad på anställningsavtalet. Enligt arbetsrättskommittén borde hela det offentliga anställningsförhållandet ses som grundat på avtal, och förekommande arbetsskyldighet och lydnadsplikt borde anses ha sin grund i avtal även på det område där

SOU 199260 151

3 § StjL gällde. 10 § StjL föreslogs därför utgå ur lagen. Arbetsrättskom-

mittén anförde SOU 19751 s. 652

Pâ det område som sålunda även vid tillämpning 3 § blir fritt för - av avtal, torde komma att vinna inträde de principer för bedömande av arbetsskyldighetens omfattning som gjort sig gällande på den privata arbetsmarknaden. I avsaknad av uttryckliga avtalsbestämmelser får i kollektivavtalsbundna förhållanden för omfattningen denna skyldighet av antagas bli avgörande ramen för den offentliga myndighetens verksamhet och tjänstemannens allmänna yrkeskvalifrkationer jfr AD 192929. Träffas avtal i arbetsskyldighetsfrågoma blir emellertid läget ett annat.

I prop. 197576105 bil. 2 s. 212 beskrivs statstjänstemärmens arbetsskyldighet och lydnadsplikt enligt följande

Grundläggande bestämmelser om myndigheternas verksamhet finns förutom i StjL i de olika myndigheternas instruktioner och i andra författningar som har utfärdats i administrativ ordning. Allmänna bestämmelser om arbetet hos myndigheterna finns också intagna i den tidigare nämnda allmänna verksstadgan. Dessutom gäller de arbetsordningar och allmänna bestämmelser i övrigt arbetet myndigom som heterna utfärdar. Ofta utfärdas också särskilda föreskrifter för vissa tjänstemän angående deras tjänsteutövning. Tjänsteman är skyldig att följa även sådana föreskrifter. Alla dessa föreskrifter anger i princip ramen för den enskilde tjänstemannens åligganden i tjänsten. Av 10 § följer emellertid också att tjänsteman är skyldig att lyda förmans en order och detta även om ordern innebär att tjänstemännen tas i anspråk för andra arbetsuppgifter än dem som annars normalt ankommer på honom. På grund av regler som har utfärdats med stöd 10 § kan av tjänsteman skyldig att finna sig i långtgående ändringar sina vara av tjänstgöringsförhällanden. Han t.ex. skyldig att underkasta anses vara sig ändrade bestämmelser om tjänstgöringsområde och stationeringsort samt sådan vidsträcktare eller ändrad tjänstgöring hos myndigheten, som inte i grund ändrar tjänstens beskaffenhet.

Når reglerna i 3 och 10 StjL utmönstrades ur lagen, öppnades

en möjlighet att träffa kollektivavtal om arbetsskyldighetens och lydnadspliktens omfattning för statstjänstemän. Något sådant avtal har emellertid inte träffats. Föredraganden uttalade sig i prop. 1975761105 bil. 2 s. 215 vad om som skulle gälla utan kollektivavtal

Avtal kan som har framgått av det föregående naturligtvis inte träffas om sådana åligganden som kan finnas reglerade i tvingande lag. Har arbetsskyldigheten i annat fall uttryckligen reglerats på visst sätt i avtal, gäller naturligtvis den regleringen. Har avtal ännu inte träffats i frågan, gäller i stället den administrativa reglering som kan finnas. I sista hand

152 SOU 199260

får ledning hämtas från den hittills tillämpade ordningen för berörd arbetstagarkategori.

Det går inte att med någon enkel formel beskriva statligt anställda arbetstagares arbetsskyldighet. De allmänna principer som gäller över hela arbetsmarknaden och som kort har beskrivits ovan bildar en naturlig utgångspunkt för prövningen av arbetsskyldigheten även för statligt anställda arbetstagare. Vid bedömande av huruvida tjänstens beskaffenhet i det enskilda fallet har i grunden ändrats, har vissa omständigheter särskild betydelse. Det skydd som finns för befattningen anses ha sin grund i det enskilda anställningsavtalet. Vad som har avtalats och förutsatts vid anställningen är därför omständighet skall tillmätas betydelse. Även den en som stor fördelning av arbetsuppgifter, ansvar m.m. som kan finnas inbyggd i organisationen har betydelse. Stor betydelse har även om tjänsten eller de arbetsuppgifter som följer med anställningen har preciserats i författning. Andra omständigheter är om arbetstagaren har haft arbetsledaransvar och hur självständig ställning han har haft i den ursprungliga tjänsten. Förhållandet har belysts i AD 1983 nr 174, där en kommunalt anställd brandchef hade omplacerats till en nyinrättad befattning som kommunintendent. Arbetsdomstolen noterar särskilt att en brandchef har arbetsuppgifter som är reglerade i författning och som inte kan påverkas av arbetsgivaren, att arbetstagaren som brandchef hade en självständig ställning gentemot kommunen, att han hade stort ansvar och många underställda. Arbetsdomstolen förklarar att omplaceringen innebar att arbetstagaren skildes från sin anställning som brandchef. Om förändringen innebär att lönen eller löneutvecklingen blir sämre, talar mycket för att tjänstens beskaffenhet i grund har ändrats. En annan omständighet kan vara att viss utbildning krävs för anställningen. I AD 1984 nr 119 hade en sjuksköterska omplacerats till mentalskötare. Arbetsdomstolen noterar att han inte skulle ha något arbetsledaransvar, att hans ansvar skulle vara mindre och att han inte skulle delta i den somatiska vården av patienter. Det är enligt Arbetsdomstolen främmande att anta att en anställning som sjuksköterska skulle innebära skyldighet att fullgöra arbete som mentalskötare. Detta bestyrktes av att hans löneutveckling på sikt skulle försämras. Det ligger i sakens natur att en tillfällig placering, t.ex. i en nödsituation, inte kan medföra att tjänstens beskaffenhet i grund ändras jfr nedan under 6.3.4.3. Det kan här tilläggas att även om arbetsgivaren inte har någon skyldighet att förse arbetstagaren med arbete, total avsaknad en av arbetsuppgifter torde innebära att tjänstens beskaffenhet i grunden ändrades jfr AD 1978 nr 74. Som har beskrivits ovan gäller särskilda förhållanden när det är fråga om en varaktig omplacering som dels är så ingripande för arbetstagaren att den för honom kan jämföras med en uppsägning, dels beror på omständigheter som är hänförliga till arbetstagaren personligen AD 1978 nr 89; den s.k. bastubadarprincipen. För sådana omplaceringar gäller att

SOU 199260 153

de kan prövas rättsligt och att arbetsgivaren har att visa godtagbara skäl för sin åtgärd.

Bastubadarprincipen gäller även ñr statliga arbetsgivare se t.ex. AD

1982 nr 112, redovisat i avsnitt 6.3.4.2. Av AD 1991 106 framgår nr bl.a. att bedömningen av vad som år godtagbara skäl skall ske mot bakgrund av arbetstagarens grundlagsskyddade fri- och rättigheter. Av den senare domen framgår vidare att man visserligen kan tänka sig fall då en statsanställd arbetstagares politiska sympatier skulle utgöra godtagbara skäl för en omplacering, men att detta snarare utgör undantagssituationer.

Överväganden

Vid en genomgång av tjänstebegreppets betydelse för arbetsskyldigheten i statliga anställningsförhållanden slås hur stora likheterna är man av mellan vad som gäller på det statliga området och den övriga arbetsmarknaden. Detta är i och för sig inte förvånande; det statliga anställningsförhållandet anses numera i sin helhet grundat på avtal, och arbetsskyldigheten grundas i princip helt och hållet på anställningsavtalet. I rättspraxis bedöms frågor om arbetsskyldighet på den statliga och kommunala arbetsmarknaden mot bakgrund av vad allmänt gäller. som Tjänstebegreppet kan här sägas ha kommit att motsvara befattningen och den begränsning en befattning kan ha för arbetsskyldigheten. Det kan uttryckas så att 2929-principen på den statli ga arbetsmarknaden i avsaknad av kollektivavtalsreglering begränsas tjänsten; när tjänstens beskaffenhet av har i grunden ändrats, föreligger inte längre någon arbetsskyldighet. Liknande förhållanden gäller för tjänstemän på den övriga arbetsmarknaden, men då med den motiveringen att 2929-principen begränsas av befattningen, om inte annat har avtalats. En tillämpning av allmänna regler och en prövning med hjälp av tjänstebegreppet leder enligt vår uppfattning till så lika resultat för arbetsgivare och arbetstagare i arbetsskyldighetsfrågor, särreglering att en framstår som omotiverad. Det är värt att notera att tjänstebegreppet försvann ur lagstiftningen på den kommunala arbetsmarknaden när LOA infördes. Enligt vad vi har inhämtat har detta inte medfört några negativa följder. Vilka konsekvenser skulle då ett slopande av tjänstebegreppet få i olika situationer när en arbetsgivare vill omplacera arbetstagare en Som en naturlig och ständig utgångspunkt för den statliga arbetsgivarens agerande står regeringsformens krav på saklighet och opartiskhet även i arbetsgivarrollen. Om det rör sig om en utpräglad nödsituation, kan reglerna förom

sättande ur tjänst vara tillämpliga se nedan under 6.3.4.3.

Om arbetsgivaren har för avsikt att flytta arbetsstället, t.ex. vid en utlokalisering, kan arbetstagaren från arbetsskyldighetssynpunkti princip välja mellan att godta att utföra arbetsuppgifterna enligt anställningsavtalet på den nya arbetsplatsen eller att såga sig. upp Situationen kan också vara sådan att arbetsgivaren eller mindre - mer tillfälligt flyttar en arbetstagare till andra arbetsuppgifter. Om ändringen -

154 SOU 199260

anställningsvillkoren är så påtaglig att det är fråga om en särskilt av ingripande omplacering, kan denna enligt den s.k. bastubadarprincipen prövas rättsligt och arbetsgivaren enligt allmänt gällande grundsatser åläggas att visa godtagbara skäl för sin åtgärd. Man kan tänka sig fall då en omplacering enligt allmänna bedömningsgrunder är särskilt ingripande utan att enligt nuvarande regler tjänstens beskaffenhet i grund ändras. Redan idag kan sådana omplaceringar prövas rättsligt. I sådana fall skulle ett slopande av tjänstebegreppet heller inte medföra någon förändring för arbetsskyldigheten. Frågan kan naturligtvis ställas det inte åtminstone övergångsvis om krävs lagregel för att arbetsgivaren uttrycklig rätt att naturligtvis en ge en med stöd godtagbara skål och med iakttagande av regeringsformens av krav på saklighet och opartiskhet omplacera statligt anställda arbets- tagare. Det skulle kunna hävdas att särskilt ingripande omplaceringar som beror på arbetstagaren personligen är att hänföra till de grundläggande bestämmelserna om statstjänstemännens rättsliga ställning. Vi emellertid särskild lagregel inte behövs. Vårt främsta anser att en skäl för det är att den statliga arbetsgivaren redan idag och med stöd av allmänna regler kan omplacera arbetstagare inom ramen för dennes en arbetsskyldighet jfr t.ex. AD 1982 112. Det skulle dessutom strida nr mot vår allmänna inriktning att närma lagstifningen till vad som allmänt gäller på arbetsmarknaden. Inte heller i övrigt krävs det några nya lagregler för att uppnå ett avskaffande av tjänstebegreppet. Ett antal lag- och förordningsregler måste dock avskaffas, såsom 2 kap. 2 §LOA och 3 och 4 §§, 11 § andra stycket samt 15 § första stycket AF.

6.3.1.2 Det organisatoriska tjänstebegreppet

Vårt förslag Systemetmed inrättande av tjänster slopas.

Inom statsförvaltningen har sedan gammalt det organisatoriska tjänstebegreppet haft stor betydelse. Förr inrättades samtliga tjänster av Kungl. Majzt och riksdagen gemensamt. Detta hade samband med principen att det var riksdagen skulle besluta om statens utgifter. Löne- och tjänstesystemet som byggde att tjänsterna var noga definierade rutor i myndigheternas organisationsscheman. Tjänstesystemet mycket stelt. Så sent som på 1960-talet ansågs en var lönerevision innebära att tjänsten blev ny. En löneförhöjning kunde för en tjänsteman innebära att han för att få behålla anställningen blev tvungen att i konkurrens med andra söka tjänsten ännu en gång. Med tiden kom löne- och tjänstesystemet att förändras. I prop. 19721 bil. 2 s. 15 uttalas

SOU 199260 155

Av intresse i sammanhanget är förhållandet mellan inrättande och tillsättande av tjänst. Sådan tjänst som Kungl. Majzt inrättar förs upp på personalföiteckning som redovisas i regleringsbrev till vederbörande myndighet. I sådant fall inrättas och tillsätts alltså tjänsten genom skilda beslut. Gäller det däremot en tjänst som myndigheten inrättar sammanfaller ofta besluten om inrättande och tillsättande av tjänst. Det kan därför sägas att beteckningen tjänst i praktiken har blivit ett uttryck för de arbetsuppgifter som en tjänsteman anställts för att utföra.

Ordet tjänst är här inte liktydigt med anställning. Det uppvisar som nämnts likheter med de arbetsuppgifter som en arbetstagare har anställts för att utföra, och även med en befattning. Men dess huvudsakliga innebörd är organisatorisk. Man kan säga att ordet tjänst här närmast motsvarar en årsarbetskraft eller de resurser som sätts av för att anställa en person. Enligt inrättandeförordningen 19911749 skall vissa tjänster inrättas av regeringen, medan andra tjänster inrättas av den enskilda myndigheten. Principen är att den myndighet som inrättar en tjänst också skall tillsätta den. Systemet med inrättande av tjänster bygger på att arbetsgivaren från det han inser att vissa arbetsuppgifter måste utföras och att myndigheten har råd att anställa någon för detta tills en arbetstagare är anställd för att utföra arbetsuppgifterna skall fatta två oberoende beslut. I princip skall myndigheten dels fatta ett beslut om att inrätta en tjänst, dels fatta ett beslut om att tillsätta tjänsten med viss en person.

överväganden

Enligt våra direktiv skall vi ge förslag som leder till att institutet tjänst avskaffas så långt som det är möjligt. När det gäller det organisatoriska tjänstebegreppet skulle detta kunna åstadkommas ett upphävande genom av inrättandeförordningen. Det skulle bl.a. få följande konsekvenser. Förfarandet med formella beslut om inrättande tjänster kan slopas. av Myndigheterna kan friare använda de medel står till förfogande för som löner. Utan i författning givna krav på inrättande tjänster, skulle myndigav heten och arbetstagaren som på den Övri arbetsmarknaden kunna ga anpassa innehållet i anställningsavtalet till vad är lämpligt det enskilda fallet. som Men framförallt är ett slopande av tjänstebegreppet följdriktig en konsekvens av synen på det statliga anställningsförhållandet helt som grundat på avtal. En konsekvens av våra förslag i denna del blir att inrättandeförordningen måste upphävas. För att ytterligare markera att tjänstebegreppet slopas, har vi dessutom konsekvent bytt ut ordet tjänst mot endera anställning eller arbetsuppgifter i våra förslag till lag- och förordningstext.

156 SOU 199260

6.3.1.3 Begreppet vikariat

Várt förslag Beståmmelsema i LAS och tidsbegränsningsförordningen om tidsbegränsning av anställningar skall gälla även fortsättningsvis. I övrigt föreslås inga författningsändringar.

Huvudregeln enligt 4 § LAS är att anställningsavtal gäller tills vidare. Från huvudregeln görs undantag bl.a. för vikariat. Den grundläggande regleringen av vikariat återfinns i 5 § LAS, där det stadgas att avtal om tidsbegränsad anställning får träffas bl.a. om det gäller ett avtal för viss tid som avser vikariat. Avvikelser får göras från bl.a. 5 § LAS genom kollektivavtal som har slutits eller godkänts av en central arbetstagarorganisation. På den statliga arbetsmarknaden har sådana avvikelser i avvaktan på att kollektivavtal sluts givits form av förordning

se nedan.

Vikariat och andra tidsbegränsade anställningar upphör utan föregående uppsägning vid anställningstidens utgång eller när arbetet är slutfört. Oavsett detta har arbetsgivaren skyldighet att lämna besked om att vikariatet inte kommer att fortsätta enligt reglerna i 15 och 16 §§ LAS. Särskilda regler om överläggningsskyldighet m.m. ges i 30 a § LAS. Utmärkande för just vikariatet är dess anknytning till en viss ledig person eller en viss ledig tjänst eller befattning; det måste vid anställningstillfället vara klart vem arbetsgivaren avser att vikarien skall vikariera för eller vilken tjänst eller befattning vikariatet skall AD 1976 avse nr 23, och detta måste stå klart även för vikarien. En sammanhängande vikariatsanställning kan även avse Hera lediga personer eller tjänsterbefattningar. I rättsfallet AD 1977 nr 186 hade en vikarie vikarierat för flera olika semesterlediga arbetstagare enligt ett ej alldeles lättbeskrivet mönster. Domen fâr förstås så att de arbetsuppgifter som vikarien utförde föll inom respektive ledig arbetstagares arbetsskyldighet, även om de inte till fullo motsvarade dennes rent faktiska arbetsuppgifter. Arbetsdomstolen, som särskilt noterade att det saknades fog för antagande att detta mönster hade arrangerats i syfte att kringgå anställningsskyddslagens regler om tillsvidareanställning, fann att anordningen utgjorde ett giltigt vikariat. Jfr även AD 1987 nr 17. Att arbetsgivaren har ett stadigvarande behov av vikarier och skulle kunna tillgodose detta genom en personalpool eller fast anställning av vikarien gör inte ett vikariat ogiltigt på grund härav AD 1984 nr 66. På det statliga området gäller särskilda bestämmelser om vikariat. Av 2 kap. 2 § LOA följer att lagens bestämmelser om tjänst skall tillämpas även på vikariat, om inte annat föreskrivs i LOA. Som nämnts kompletteras 5 § LAS på den statliga arbetsmarknaden av en förordning, tidsbegränsningsförordningen 19911750. Enligt 3 § tidsbegränsningsförordningen gäller att en arbetstagare får anställas för

SOU 199260 157

bestämd tid eller tills vidare längst till en viss tidpunkt bl.a. om han anställs som ersättare för en viss arbetstagare. Ett vikariat är således en anställning. Men det kan också på den statliga arbetsmarknaden sägas ha liknat en befattning; man kan t.ex. tala om att

vikariera på en tjänst och ha kvar bottentjänst som någon i sin

en annan tur vikarierar på. Vikariatssystemet på den statliga sidan har blivit sammanvävt med tjänstesystemet så att om man inte laborerade med ett tjänstebegrepp så som det beskrivs ovan, så skulle exempelvis inte man behöva förordna en redan anställd arbetstagare vikarie på högre som en tjänst. Och om man inte kunde inrätta sig med ett vikariatssystem, så skulle tjänstesystemet snart bli ohållbart. Det nu beskrivna hänger samman med gamla tiders tjänstesystem jfr avsnitt 2.1. Starkt förenklat byggde detta pâ att tjänstemännen hade en bottentjänst med starkt anställningsskydd t.ex. fullmaktsanställning en som han var tjänstledig från, för att istället utöva topptjänst med en svagare anställningsskydd men högre lön.

överväganden

Det är naturligt att det i varje verksamhet uppkommer behov Vikariatsav anställningar. Med ett system där arbetstagarna tilldelas arbetsuppgifter inom ramen för sin arbetsskyldighet skulle detta behov inskränkas till de situationer på vilka vikariatsbestämmelsema i LAS tillämpas på den övri ga arbetsmarknaden. En möjlighet att avskaffa institutet vikariat så detta som har utvecklats inom staten skulle då öppnas. Detta skulle innebära att skyldigheten eller rättigheten att utföra frånvarande kollegors arbetsuppgifter skulle bestämmas arbetsskyldigav hetens omfattning enligt allmänna arbetsrättsliga regler. Detsamma skulle gälla skyldigheten och rättigheten för arbetstagaren att, när kollegan återkommer i arbete, utföra arbetstagarens gamla arbetsuppgifter, liksom skyldigheten och rättigheten för kollegan att utföra sina gamla arbetsuppgifter jfr AD 1987 nr 28. Vi har därför svårt att se att vikariat i normalfallet behöver användas i andra situationer än då vikarien inte redan är anställd hos myndigheten. Det förtjänar här att påpekas att arbetsskyldigheten kan påverkas vad av som avtalas mellan arbetsgivare och arbetstagare i exempelvis fören handlingssituation inför en annan arbetstagares förestående ledighet. Det nu beskrivna systemet kan väl tillämpas med dagens regler, varför inga nya regler föreslås. Däremot bör en rad regler slopas. Vi föreslår ett slopande av regeln i 2 kap. 2 § LOA om att LOAs regler tjänst skall om äga motsvarande tillämpning på vikariat, om inte annat föreskrivs. Ett vikariat är en form av anställning, varför regeln inte behövs. Vi gör samma bedömning när det gäller regeln om ledigkungörande av vikariat i 4 kap. 5 § LOA. Vidare föreslår vi att regeln i 4 kap. 7 § första stycket LOA inte skall ñras över till den nya lagstiftningen, eftersom den speglar det rättsläge som ändå gäller jfr 4 6 §§ LAS. Självfallet bör inte heller den -

158 SOU 199260

anslutande regeln i 16 kap. 5 § andra stycket LOA föras över till den nya lagstiftningen. Inte heller regeln i 4 kap. 6 § LOA om att vikariat tillsätts med förordnande behöver föras över till den nya lagstiftningen. Helt avgörande för utforrrmingen och utbredningen av vikariatsanställningar på den statliga arbetsmarknaden är givetvis hur reglerna för tjänstledighet ser ut. Vi har i avsnitt 6.3.3 föreslagit att reglerna om rätt till tjänstledigheti 7 kap. 13 § LOA och 29 31 a §§ AF inte förs över till den nya lagstiftningen. Vårt förslag kan givetvis förenas med särskilda regler om tjänstledighet i förordning eller kollektivavtal på särskilda områden, om det skulle vara lämpligt. Vi bedömer att denna förändring kommer att kraftigt minska användandet av vikariatssystem på många arbetsplatser.

6.3.2 Information om lediga anställningar

Vän förslag Reglerna om ledigkungörande av eller om information om lediga anställningar förenklas ytterligare. Det bör i princip ankomma på myndigheten att bestämma hur information skall lämnas om lediga anställningar.

Gällande rätt

Enligt 4 kap. 4 § LOA skall tjänster som tillsätts av en annan myndighet än regeringen kungöras lediga till ansökan, om regeringen inte bestämmer något annat. Tjänst som ledigkungjorts får tillsättas endast med någon som sökt tjänsten inom föreskriven tid. Föreligger särskilda skäl får även en för sent inkommen ansökan beaktas. Enligt 4 kap. 5 § behöver vikariat ledigkungöras endast i de fall detta har särskilt föreskrivits. Av 15 § AF följer att om en tjänst skall ledigkungöras, så skall också ett lângtidsvikariat på tjänsten kungöras ledigt. För korttidvikariat finns däremot inte några bestämmelser i AF om ledigkungörande. Ytterligare bestämmelser om ledigkungörande finns i 9 14 §§ AF. - I 9 § AF föreskrivs att LOAs bestämmelser om ledigkungörande inte behöver tillämpas på tjänster som det finns särskilda skäl att tillsätta utan ledigkungörande. S.k. personliga tjänster behöver överhuvudtaget inte ledigkungöras. I 10 § ges föreskrifter om hur ledigkungörandet skall göras; genom annons i Post- och Inrikes Tidningar eller i en annan publikation, om regeringen medger detta. Annonsen skall anslås på myndighetens anslagstavla. Ansökningstiden skall vara tre veckor från införandet och detta skall framgå av annonsen. Enligt ll § skall meddelande om tillsättningsbeslut anslås på myndighetens anslagstavla utom när tjänsten inte har ledigkungjorts och avser

SOU 199260 159

vissa speciella anställningsförhållanden, bla. tillfällig anställning och personlig tjänst. Av 12 § framgår bl.a att föreskrifterna i 10 § om annonsering, anslag och ansökningstid skall tillämpas också på förslagstjänster. I 13 § ges bestämmelser om det förfarande som skall tillämpas vid intresseannonsering av vissa speciellt angivna tjänster. En skall armons sättas in i Post- och Inrikes Tidningar, om det inte finns särskilda skäl för något annat. Annonsen bör dessutom sättas in i personaltidningen och anslås anslagstavlan. Enligt 13 a § skall ett anslag om tjänstetillsättning innehålla vissa uppgifter, bl.a om vad som gäller i fråga om överklagande. 14 § innehåller slutligen vissa föreskrifter om förfarandet när tjänst en ledigkungörs pâ nytt. Enligt 42 § gäller vidare att när ett tillsättningsbeslut skall anslås enligt 11 § första stycket, räknas tiden för överklagande beslutet från den dag av då anslaget sattes upp hos den myndighet som har meddelat beslutet. I andra stycket samma paragraf föreskrivs att när ett sådant beslut skall kungöras i tidning, räknas tiden från den dag då beslutet kungjordes. I förordningen 1984819 om statliga platsanmälningar, omtryckt 199075, finns bestämmelser om att när en myndighet kungör en anställning ledig till ansökan eller vidtar någon åtgärd för att utanför annan myndigheten söka personal till en ledig anställning, skall den samtidigt anmäla detta till den offentliga arbetsförmedlingen. Platsanmälan till arbetsförmedlingen behöver dock inte göras om man avser anställa någon som är uppsagd från en statligt reglerad anställning eller är arbetssom handikappad 2 §. Arbetsmarknadsstyrelsen får också medge undantag från anmälningsskyldigheten 5 §.

Bakgrunden till bestämmelserna

I förarbetena till LOA prop. 197576l05 bil. 2 s. 208 framhölls det att frågorna om tillsättningsförfarandet, särskilt frågan vilka statliga om tjänster som skall ledigkungöras, hade ett sådant samband med grundlags-

bestämmelserna om tjänstetillsättningi 11 kap. 9 § och med 11 kap.lO §

RF, att de även fortsättningsvis måste regleras i offentligrättslig ordning. Regleringen av ledigkungörandet ansågs sålunda i sig utgöra väsentlig en förutsättning för en riktig tillämpning bestämmelsen tillsättningsav om grunderna. Mot bakgrund av bl.a. det s.k. verksledningsbeslutet från 1987 prop. 19868791, KU 29, rskr. 226 och önskemålen om en minskad detaljreglering och ökad handlingsfrihet för myndigheterna i deras verksamheter slopades den 1 april 1990 SFS 19891102 den tidigare katalogen i 9 § AF över tjänster som inte behövde ledigkungöras. I stället överlämnades det till myndigheterna att själva bestämma när ledigkungörande av särskilda skäl kunde underlåtas. Huvudregeln är alltså fortfarande att tjänster skall ledigkungöras, men möjligheten att underlåta ledigkungörande har generellt sett utökats. Särskilda skäl för att underlåta ledigkungörande bör bl.a. föreligga anses

160 SOU 199260

i de fall som tidigare fanns uppräknade i undantagskatalogen i 9 § AF. I övrigt är det en sak för varje myndighet att ta ställning till vad som bör anses utgöra särskilda skäl i ett tillsättningsärende. I flera myndighetsinstruktioner föreskrivs att tjänsterna får tillsättas utan ledigkungörande. Detta gäller bl.a. enligt RRVs, Statskontorets och SAVs instruktioner. Detsamma gäller också för Postverket och SJ. Om dessa affärsverk ändå skulle vilja ledigkungöra någon tjänst, beslutar verken själva hur detta skall göras.

Skälen för vårt förslag

Omdaningen och fömyelsen av den statliga förvaltningen kännetecknas av att myndigheterna inom fastlagda ekonomiska ramar och allmänna riktlinjer ges stor frihet att uppfylla de mål och syften som i politisk ordning beslutats för respektive verksamhet. En effektiv personalrekrytering är ett viktigt instrument för att kunna uppfylla dessa mål och syften. Den statliga förvaltningens olika verksamhetsgrenar är till sin art och omfattning mycket skiftande och det är därför naturligt att kraven på och förutsättningarna för personalrekryteringen varierar mellan olika myndigheter. Myndigheterna, som väl känner sina speciella rekryteringsproblem, är bäst skickade att lösa dessa frågor, bl.a. att bestämma på vilket sätt man skall finna den för vissa uppgifter mest lämpliga personen. En detaljerad och omfattande central författningsreglering i ämnet kan därför försvåra en effektiv och ändamålsenlig personalförsörjning hos myndigheterna. Det har redan vidtagits en rad åtgärder för att förbättra personalförsörjningen genom att låta myndigheterna själva avgöra många rekryteringsfrågor. Myndigheterna har t.ex. numera befogenhet att själva besluta om nästan alla anställningar. Det är bara tjänster som verkschefer och vissa andra högre tjänster som förbehålls regeringens beslutanderätt. Som tidigare nämnts får enligt de nu gällande reglerna myndigheterna också själva avgöra när de av särskilda skäl kan underlåta att informera om en ledig anställning. Därtill kommer att det som regel är myndigheterna själva som på arbetsgivarsidan förhandlar om och bestämmer lönerna för sina anställda. Mot bakgrund av de tidigare redovisade politiska ställningstagandena och den allmänna utvecklingen i övrigt på området finns det skäl att överväga om det är möjligt att slopa vissa andra nu gällande centrala detaljregler rörande förfarandet inför anställning av personal. Grundlagsbestämmelsen i 11 kap. 9 § RF om saklig grund för tillsättning av statlig anställning kräver dock att det finns vissa garantier för insyn vid anställningsförfarandet, så att man t.ex. kan få reda på vem som har fått en viss anställning. Det har mot bakgrund härav bl.a. ansetts viktigt att själva tillsättningsbeslutet offentliggörs. Enligt de nuvarande reglerna i ll § AF skall beslutet därför som regel anslås på tillsättningsmyndighetens anslagstavla. Tiden för överprövning av ett tillsättningsärende är dessutom knuten till anslagstillfállet eller kungörandet i tidning av tillsättningsbeslutet 42 § AF. Vi anser att det för närvarande inte finns anledning att ändra

SOU 199260 161

regelsystemet i dessa hänseenden. Däremot finns det starka skäl som talar

för en ytterligare förenkling de regler närmare av som behandlar hur information skall lämnas lediga anställningar. om Informationen lediga anställningar har betydelsefull om en funktion i rekryteringsprocessen. Det är viktigt är att systemet utformat så att detta ger bästa möjliga resultat vid rekryteringen. Det kan bl.a. ifrågasättas om förfarandet med annonsering i Post- och Inrikes Tidningar och anslag på myndighetens anslagstavla är särskilt ändamålsenligt. numera Den allmänna ambitionen måste vara att försöka undvika onödiga, kostsamma

och ineffektiva åtgärder.

Vi anser därför att myndigheterna i allmänhet själva bör avgöra hur information ledig anställning skall lämnas, om en dvs. om armonsering skall ske, om annonsen skall anslås på myndighetens anslagstavla och inom vilken tid ansökan skall göras osv.

Eftersom anställningar enligt förordningen om statliga platsanmälningar

normalt skall lediganmälas till arbetsfömiedlingen, är det i sig en garanti för att så många möjligt får upplysning som om när en anställning är ledig.

Mot bakgrund härav föreslår vi att det i stället för de nuvarande bestämmelserna i 4 kap. 4 § LOA införs en mer allmänt hållen lagregel om tillkännagivandet ledig anställning, i vilken av en det föreskrivs att en myndighet som tänker anställa någon skall på lämpligt sätt informera om den lediga anställningen. I likhet med vad som nu gäller får regeringen bestämma undantag från denna paragraf. om Vad som i övrigt föreskrivs i 4 kap 4 § andra stycket LOA om att tjänsten skall tillsättas med någon som sökt denna inom föreskriven tid

och att om särskilda skäl föreligger även för en sen ansökan får beaktas, ligger enligt vår mening i sakens natur och behöver inte särskilt regleras.

Anställningar på vikariat bör i praktiken klara man utan en generell bestämmelse ledigkungörande. Vi föreslår därför om att den nuvarande bestämmelsen i 4 kap. 5 § LOA upphävs och att också vikariatsanställningar

skall omfattas av den föreslagna allmänt hållna av oss mer lagregeln om infomiation lediga anställningar ersätter om som 4 kap. 4 § LOA. Ett problem är att presumtiva sökande ibland verkar avstå från att söka en statlig anställning hellre än att riskera att det blir känt de söker att ett annat arbete. Det försvårar givetvis för olika myndigheter att rekrytera kvalificerade personer, bl.a. från den privata sektorn. Redan gällande lagstiftning tillåter emellertid det inledande att skedet av ett anställningsförfarande sker med begränsad insyn. JO har sålunda i anledning granskning fyra ärenden från av av 1989 J Ozs ämbetsberättelse 1989-90 s. 415 funnit att det är förenligt med gällande lagstiftning att en arbetsgivare överlåter åt annan att sondera marknaden, försöka främja rekryteringen och ta intresseanmälningar.

Behovet av en begränsad insyn i vissa tillsättningsärenden har övervägts inom regeringskansliet och depaitementspromemoria i en ämnet är avsedd att presenteras under 1992.

162 SOU 199260

6.3.3 Särreglema om hur statliga anställningar upphör

6.3.3.1 Regeln att arbetstagare får skiljas från anställningen endast om med stöd av föreskrift i LOA

Várt förslag Regeln att arbetstagare får skiljas från anställninom endast med stöd föreskrift i LOA slopas. LAS blir därmed gen av

för dessa fall i sin helhet direkt tillämplig även på statliga anställningsförhållanden. Att de som år anställda med fullmakt inte skall kunna sägas enligt LAS framgår av våra övriga förslag.

upp

Enligt 1 § LAS gäller den lagen bl.a. för arbetstagare som är statligt anställda. Enligt 2 § första stycket lag får undantag från LAS göras samma i bl.a. lag. I 7 kap. 1 § LOA att arbetstagare får skiljas från anställningen anges en endast med stöd föreskrift i LOA. Detta medför bl.a. att en arbetsav inte kan sägas med stöd LAS annat än när dettaäittryckligen tagare upp av har angivits i LOA. Med skiljande från anställningen idag enbart tvångsvisa åtgärder avses från arbetsgivarens sida, såsom avskedande enligt 11 kap. LOA, uppsägning enligt 7 kap. 2 § LOA, tvångsentledigande vid viss ålder m.m. enligt 7 kap. 5 §§ LOA, försättande i disponibilitet enligt 7 kap. 7 § 3 - LOA och förflyttning enligt 7 kap. 8 § LOA. Däremot anses varken frivillig avgång med pension, uppsägning från arbetstagarens sida eller anställningens upphörande på grund otillåten tjänsteförening som skilj ande av från anställningen i lagens mening prop. 1975762105 bil. 2 s. 220. Regeln i 7 kap. 1 § LOA, hade överförts från statstjänstemannasom lagen, ingick där naturligt i ett systern av regler som uteslutande skulle i vilka fall statstjänstemän fick skiljas från anställningen. Den har ange sedan LAS kom till varit sådan föreskrift som avses i 2 § första stycket en LAS och undantar vissa frågor rörande anställningsskyddet för statligt som anställda. Regeln i 7 kap. l § LOA kompletteras av 7 kap. 2 § LOA första meningen, enligt vilken LASs regler skiljande från anställningen om uppsägning åter görs tillämpliga för alla tillsvidareanställda arbetsgenom tagare. På detta sätt kan också de arbetstagare som är anställda tills vidare, dock längst till viss tidpunkt jfr 8 § andra stycket AF, sägas upp en enligt LAS. På den allmänna arbetsrättens område gäller att en arbetstagare med omedelbar verkan får frånträda sin anställning, om arbetsgivaren i väsentlig mån har åsidosatt sina åligganden mot arbetstagaren 4 § tredje stycket LAS. En arbetsgivare får genom avskedande avbryta anställningen med omedelbar verkan, arbetstagaren grovt har åsidosatt sina om åligganden mot arbetsgivaren 4 § tredje stycket och 18 § LAS. Dessa

SOU 199260 163

LAS-regler gäller såväl tidsbegränsade anställningar tillsvidareanställsom ningar.

På arbetsmarknaden i stort har arbetstagarna således i annat fall än de som beskrivs i 4 § tredje stycket ingen på LAS grundad rått säga - att upp ett tidsbegränsat anställningsavtal jfr dock vad som sägs nedan om anställningsavtal gäller tills vidare, dock längst till viss som en tidpunkt. På den statliga arbetsmarknaden sågs det i särregeln i 7 kap. 12 § LOA enbart att en arbetstagares begäran entledi gande skall om vara skriftlig för att vara giltig. Med begäran entledigande inte bara om avses egen uppsägning från arbetstagarens sida utan också ansökan från den som är anställd för viss tid att bli entledigad före tidens utgång prop. 197576

105 bil. 2 s. 254. Ett sådant önskemål kan arbetsgivaren, precis som på den övriga arbetsmarknaden, säga nej till prop. 19868799 142; jfr s. prop. l97576105 bil. 2 222. s. Det förtjänar nämnas att ett tidsbegränsat anställningsavtal kan jämkas

enligt 36 § avtalslagen, t.ex. så att det får sägas med iakttagande upp av uppsägningstid. Utrymmet för jämkning skulle leda till en som att en arbetsgivare på grund ändrade förhållanden av blev befriad från avtalet i förtid är begränsat jfr AD 1979 152. nr

Överväganden

LAS gäller för arbetstagare i allmän eller enskild tjänst. Genom den i

7 kap. 1 § valda lagstiftningstekniken måste dock varje tillämpning av LASs regler skiljande från anställningen godkännas om genom en hänvisning i LOA.

Den valda tekniken kan sägas ha den fördelen att alla regler vilka om anställningsskyddsregler skall gälla för statligt anställda som samlas i LOA. Den fördelen betydande när regeln infördes i statstjänstevar mannalagen, eftersom alla materiella regler om anställningens upphörande

då fanns samlade i statstjänstemannalagen. I och med uppsägningsatt frågorna kom att regleras materiellt i LAS, blev den ovan beskrivna tekniken betydligt mindre fördelaktig.

Tekniken medför flera nackdelar. Rättsreglema blir både krångliga och svårförstådda och leder lätt till missförstånd, särskilt bakgrund mot av att den som vill veta vad gäller måste leta i två lagar för som att veta på vilket sätt den centrala lagen på anställningsskyddets område LAS - gäller för statligt anställda. Tekniken leder vidare till måste ha att man många lagregler. Eftersom våra förslag i övrigt innebär en i det närmaste total anpassning till LAS på så sätt att avvikande regler i LOA slopas, blir

en regel som ger sken att LOA har betydelse för anställningsskyddet av missvisande.

Vi anser mot denna bakgrund att särskild reglering i LOA en av när uppsägningar enligt LAS får ske är onödig. Vi föreslår därför att reglerna i 7 kap. 1 § och 2 § första meningen inte förs över till den lagen. nya I vårt förslag till lag för fullmaktsanställning återfinns regel en som

motsvarar 7 kap. l § LOA se 2 § nämnda lagförslag jämte special-

motivering.

164 SOU 199260

6.3.3.2 Skriftlighetskrav vid uppsägningar m.m.

Vårt förslag Kravet skriftlig form för uppsägningar från arbets-

givarens sida behålls, men den särskilda regel i LOA som innebär att uppsägning blir ogiltig om skriftlighetskravet åsidosätts slopas. en I stället får den skadeståndssanktion som LAS föreskriver gälla. Reglerna att begäran entledigande eller ett besked om att om en om provanstâllning inte skall övergå i tillsvidareanställning skall en en skriftliga för att vara giltiga slopas också. vara

Uppsägningar från arbetsgivarens sida

Enligt 8 § LAS skall uppsägning från arbetsgivarens sida vara skriftlig. en Om uppsägningen inte görs skriftligen, kan arbetsgivaren åläggas att betala skadestånd enligt 38 § LAS. Enligt 7 kap. 2 § tredje stycket LOA skall en uppsägning från arbetsgivarens sida göras skriftligen för att vara giltig. Följden av att uppsägningen inte sker skriftligen är här att den inte kan göras gällande. Regeln har motiverats med att kravet på skriftlig form har betydelse för att förebygga tvist huruvida uppsägning har skett prop. 196560 s. om 200.

Provanställningar

För ett besked från arbetsgivarens sida om att en tidsbegränsad provanställning skall brytas i förtid eller inte skall övergå i en tillsvidareanstållning finns i LAS inga formkrav 6 § LAS. Enligt 7 kap. 11 § LOA skall ett besked från arbetsgivarens sida om att provanställning inte skall övergå i tillsvidareanställning vara skriftligt en en för att vara giltigt. Om beskedet inte är skriftligt, övergår provanställningen i en tillsvidareanställning.

Uppsägningar m.m. från arbetstagarens sida

Några regler skriftlighet vid uppsägning från arbetstagarens sida finns om inte i LAS. Däremot kan det i kollektivavtal stadgas att en arbetstagares uppsägning skall eller bör vara skriftlig. Sådana avtalsbeståmmelser förekommer i flertalet tjänstemannaavtal. De är normalt s. k. ordningsföreskrifter, dvs. underlåtenhet att iaktta skriftlighet medför inte att uppsägningen blir ogiltig Lunning, Anställningsskydd, sjunde upplagan s. 285 och 287. Enligt 7 kap. 12 § LOA skall en arbetstagares begäran om entledigande eller det gäller en tillsvidareanställning uppsägning av anställnings- - om avtalet ske skriftligen för att vara giltig. Liksom vid uppsägningar från arbetsgivarens sida blir uppsägningen ogiltig, om den inte är skriftlig.

SOU 199260 165

Skriftlighetskravet i 7 kap. 12 § LOA har motiverats med hänvisning till ordningsskål. Vidare har hänvisats till det skriftliga förfarande som allmänt tillämpas inom förvaltningen prop. 1975762105 bil. 2 254. s. På arbetsmarknaden i stort gäller arbetstagare konkludent att en genom handlande kan bringa anställningsförhållandet att upphöra, t.ex. att genom utebli från arbetet utan giltigt skål jfr AD 1980 140, AD 1982 132, nr nr AD 1987 nr 159 eller AD 1988 nr 77. Regeln i 7 kap. 12 § LOA har på den statliga arbetsmarknaden till följd att arbetsgivaren i dessa fall inte kan betrakta anställningsförhållandet som upplöst utan är hänvisad till att vidta avskedande eller uppsägning av personliga skäl.

Överväganden

Gemensamt för hela arbetsmarknaden är att uppsägningar från arbetsgivarens sida skall vara skriftliga. Ett slopande 7 kap. 2 § tredje stycket av skulle därför inte innebära att andra krav ställdes på den statliga arbetsgivaren än idag. Det skulle däremot innebära att konsekvenserna av att skriftformen inte iakttogs skulle bli annorlunda sanktionen skulle bli enbart skadestånd i stället för ogiltighet och skadestånd. Ett slopande av ogiltighetsregeln skulle däremot innebära att huett av vudsyftena med vårt arbete uppnåddes, nämligen att lagstiftningen så långt som det är möjligt med hänsyn till demokratisk styrning, insyn och rättssäkerhet skall stämma överens med vad tillämpas på arbetssom marknaden i stort. Ett slopande skulle därmed medföra att lagstiftningen blev enklare att ñrstâ, överblicka och tillämpa för dem har att syssla som med frågor om offentliga anställningar. Det är naturligt att det i varje organisation utvecklas regler för hur beslut skall fattas och dokumenteras. Särskilt gäller detta så ingripande och viktiga beslut som uppsägningar anställningsavtal. När det gäller av en statlig arbetsgivare meddelas sådana regler offentligrättsligt. Ett slopande av 7 kap. 2 § tredje stycket LOA skulle inte innebära att beslut om uppsägningar dokumenterades sämre inom statsförvaltningen. Reglerna för handläggningen av ärenden i exempelvis förvaltningslagen eller verksförordningen påverkas inte vilken sanktion drabbar arbetsgivaren, av som om han inte iakttar kravet på skriftlighet. Man kan i sammanhanget jämföra med avskedanden. Dessa skall enligt 19 § LAS vara skriftliga; ett avsteg från skriftlighetskravet arbetsger tagaren rätt till skadestånd. I LOA finns inget krav på skriftlighet i avskedandefallen. Det har inte framkommit att detta skulle ha medfört några problem. Vidare finns det inga krav på att anställningsavtal skall ingås skriftligen, även arbetsgivaren enligt 8 § AF skall utfärda om a fullmakt eller förordnande och enligt reglerna i 17 § AF skall ge arbetstagaren ett skriftligt anställningsbevis. Vi anser mot denna bakgrund att det inte finns något bärande motiv till den skillnad i arbetsrättsligt hänseende föreligger mellan det privata som eller kommunala och det statliga anställningsförhållandet, kravet på om skriftligt besked om uppsägning inte iakttas. Som har angivits kan det nyss bl.a. från ordnings- och bevissynpunkt finnas anledning att använda

166 SOU 199260

skriftlig forrn, även om sanktionen år en annan än hittills. Sådana regler får dock meddelas i annan ordning. Vi föreslår därför att de särskilda reglerna om skriftligheti 7 kap. LOA inte förs över till den nya LOA eller till den nya fullmaktsanställningslagen. Detta skulle exempelvis medföra att en arbetsgivare som bryter mot kravet att en uppsägning eller ett avskedande skall vara skriftliga får betala skadestånd, men att uppsägningen eller avskedandet trots det kan göras gällande mot arbetstagaren. Det skulle vidare medföra att arbetsgivare på den statliga arbetsmarknaden på samma sätt som på den övriga arbetsmarknaden kan - betrakta anställningsförhållandet som upplöst utan att uppsägning behöver ske om arbetstagare frånträder anställningen genom att utan giltig anledning utebli från arbetet. Inget hindrar att krav på att uppsägningar från arbetstagarnas sida skall göras skriftligen ställs upp i kollektivavtal, som har skett på övriga delar av arbetsmarknaden. Vem som skall anses vara behörig att för arbetsgivarens räkning motta en muntlig uppsägning får naturligtvis avgöras efter omständigheterna i det enskilda fallet. Ledning får sökas i t.ex. myndighetens arbetsordning och regler om vem som är behörig att agera på myndighetens vägnar. Vi föreslår slutligen att det inte skall ställas några formkrav på den statliga arbetsgivarens besked enligt 6 § andra stycket LAS om att en provanställning inte skall övergå i en tillsvidareanställning. En arbetsgivare som vill undvika att en provanställning övergår i en tillsvidareanställning har oavsett detta ett starkt intresse av att säkra bevisning om att arbetstagaren verkligen har fått ett sådant besked. Man kan därför utgå från att oavsett vilka regler om skriftlighet som eljest gäller sådana besked ges skriftlig form även om 7 kap. ll § LOA slopas. -

6.3.3.3 Pensionsavgång

Vårt förslag Inga särskilda regler om avgångsskyldighet vid pensionering förs över till den nya lagen. En särskild regel om avgångsskyldighet vid pensionering för dem som är anställda med fullmakt förs dock över till lagen om fullmaktsanställning.

Då en arbetstagare uppnår den ålder som medför skyldighet att avgå med ålderspension, behöver arbetsgivaren inte vidta någon uppsägning. Detsamma gäller då arbetstagaren beviljas hel förtidspension enligt lagen om allmän försäkring. Enligt 33 § LAS gäller att arbetsgivaren i dessa fall skall ge arbetstagaren besked en månad i förväg om att han vill att arbetstagaren skall lämna sin anställning. Tidpunkten när en arbetstagare är skyldig att avgå med ålderspension regleras intei LAS, utan i stället hänvisas till kollektivavtal. Om ingen tid-

SOU 199260 167

punkt är avtalad, medför åldern 67 år skyldighet att avgå med ålderspen-

81011. Enligt 7 kap. 3 § LOA är en arbetstagare skyldig att avgå från anställningen vid ålder som anges i avtal om statlig pension eller motsvarande avtal. Enligt 7 kap. 4 § 1 LOA får en arbetstagare entledigas före pensionsåldem, om han till följd av förlust av eller nedsättning i arbetsförmågan är för framtiden oförmögen att fullgöra sina arbetsuppgifter. Som framgår av redogörelsen under 6.3.5 innebär detta i praktiken att den som har beviljats hel förtidspension också får sjukpension och entledigas enligt 7 kap. 4 § l LOA. I avsnitt 6.3.5 föreslår vi vidare att reglerna i 7 kap. 4 § 2 och 7 kap. 5 § LOA slopas.

Överväganden

När det gäller skyldighet att avgå från anställningen för arbetstagare som får pension, råder olika regler på den statliga och den övriga arbetsmarknaden. Det bör dock understrykas att de olika reglerna leder fram till samma resultat. Enligt våra direktiv skall vi slopa alla särregler som inte behövs. En utgångspunkt är att särregler inte behövs när de leder till att samma förhållanden råder på den statliga och på den övriga arbetsmarknaden. Enligt 11 kap. 10 § RF skall grundläggande bestämmelser om statstjänstemärmens rättsliga ställning ges lagfonn. Det skulle kunna hävdas att 33 § LAS inte uttryckligen säger att arbetstagaren är skyldig att avgå och att en särskild regel härom därför behövs. Vi anser emellertid att regeln i 33 § LAS inte behöver kompletteras med särskilda regler i LOA om avgångsskyldighet. Skälet för detta år främst att 33 § LAS rent faktiskt reglerar hur arbetsgivaren i vissa i lagtexten givna situationer skall göra för att anställningsförhållandet skall bli upplöst. Som vi ser det har den grundläggande bestämmelsen att arbetstagaren i vissa särskilt angivna fall skall lämna sin anställning därmed meddelats i lag, och någon särskild regel för den statliga arbetsmarknaden behövs inte. Mot denna bakgrund anser att reglerna om skyldighet att avgå med ålders- eller sjukpension inte skall överföras till den nya lagen. LAS regler får här anses tillfyllest. När det gäller arbetstagare som är anställda med fullmakt föreslår vi däremot att särskilda regler om avgångsskyldighet grund ålder eller av sjukdom förs över till den nya fullmaktsanställningslagen. Jfr avsnitt 6.5.4.

168 SOU 199260

6.3.3.4 Omplaceringsskyldigheten

Várt förslag Regeln i 7 kap. 6 § omplaceringsskyldighet

om förs inte över till den nya lagen. En motsvarande regel förs över till den nya lagen om fullmaktsanställning.

Enligt 7kap. 6 § LOA råder en omplaceringsskyldighet för arbetsgivaren innan en arbetstagare blir skyldig att avgå enligt nuvarande 7 kap. 4 eller 5 Omplaceringsskyldigheten gäller i dessa fall över hela den statliga arbetsmarknaden. Enligt vad som har framkommit förekommer det inte att arbetstagare omplaceras med stöd av denna regel. Enligt våra förslag i övrigt kommer reglerna i 7 kap. 4 och 5 §§ inte att överföras till den lagen. I stället nya kommer 33 § LAS att gälla fullt ut på den statliga arbetsmarknaden. På den övriga arbetsmarknaden råder ingen omplaceringsskyldighet vid tillämpningen 33 § LAS. Ä andra sidan är regelsystemet uppbyggt så av att en arbetstagare inte beviljas hel förtidspension om han kan utföra annat arbete än det han har i sin anställning. Denna prövning görs av försäkringskassan och omfattar inte enbart den statliga utan hela arbetsmarknaden. Regeln i 7 kap. 6 § LOA var ursprungligen en tvångsregel. Enligt föregångarna till nuvarande 7 kap. 4 § förelåg avgångsskyldighet om en tjänsteman på grund olycksfall i tjänsten, sjukdom, vanförhet eller av lyte var för framtiden oförmögen att på ett tillfredsställande sätt sköta sin tjänst. Fann därvid den myndighet som prövade frågan om tjänstemannens rätt till pension att det kunde antas att tjånstemannen kunde tjänstgöra i en arman befattning, till vilken han hade förflyttningsskyldighet, skulle frågan om tvångsvis förflyttning prövas särskilt jfr t.ex. 6 § 2 andra mom. stycket 1947 års allmänna tjånstepensionsreglemente 1947416. Om det gällde föregångaren till nuvarande 7 kap. 5 § LOA, skulle sådan en prövning inte göras.

överväganden

Det har ovan sagts att regeln i 7 kap. 6 § LOA inte i praktiken leder till att arbetstagare omplaceras till andra myndigheter. Detta är inte så förvånande, eftersom en sjukpensionering brukar föregås omfattande av omplaceringsförsök hos den egna arbetsgivaren för att hitta något arbete som är anpassat till arbetstagarens förmåga. Att i det läget hitta ett arbete hos en annan arbetsgivare med allt vad det innebär av byte av miljö, arbetsplats och arbetskamrater är i dessa fall en i det närmaste omöjlig uppgift både för arbetsgivare och arbetstagare. Till bilden hör dessutom att det inte längre finns någon organisation med övergripande ansvar för omplaceringar och att det inte finns någon

SOU 199260 169

skyldighet för myndighet att ta emot och anställa arbetstagare en en som skall omplaceras enligt 7 kap. 6 § LOA. Vi anser mot denna bakgrund att särskilt föreskriven omplaceringsen skyldighet i sjukpensionsfallen inte skall föras över till den lagen. nya Med den anpassning vi har gjort till vad som råder på arbetsmarknaden i stort följer att försäkringskassan gör allmän bedömning en mer av arbetsfömiågan med avseende på hela arbetsmarknaden. Även detta om inte formellt innefattar skyldighet ñr arbetsgivaren, tillgodoser en försäkringskassans utredning arbetstagarens intresse arbete av att ett som är bättre anpassat till arbetstagarens förutsättningar. Som vi det ser blir arbetstagarens möjligheter att få ett anpassat arbete inte sämre 7 om kap. 6 § LOA slopas.

Det skulle kunna tänkas att arbetstagarnas rätt till efterskydd för sjukdom och dödsfall enligt den nämnda statliga pensionsplanen ovan påverkas av ett slopande av 7 kap. 6 § LOA. Om våra förslag genomförs, kan detta få flera konsekvenser för pensionsplanen. Vi går naturligtvis inte in på hur pensionsplanen eller andra avtal kan komma att ändras till följd

av våra förslag. När det däremot gäller de fullmaktsanställda, föreslår vi att en motsvarande förflyttningregel skall finnas i den lag vi föreslår för som dem. Bakgrunden är att förordar att dagens sjukpensioneringssystem med bl.a. tvångsvisa läkarundersökningar skall finnas kvar för denna kategori och att förflyttningsregeln år naturlig beståndsdel i det systemet en

se specialmotiveringen till 5 § förslaget till fullmaktsanställningslag.

6.3.3.5 Förflyttning

Vårt förslag Regeln förflyttningsskyldighet för militärer med

om anställning tills vidare bör endast gälla övergångsvis. Reglerna om förflyttningsskyldighet för fullmaktshavare och anställda hos säkerhetspolisen förs över till lagen fullmaktsanstållning respektive om polislagen. ii

Enligt 7 kap. 8 § LOA föreligger förflyttningsskyldighet för dem en som är anställda med fullmakt, tillsvidareanställda arbetstagare med militär anställning och arbetstagare är anställda vid rikspolisstyrelsen för som arbete i polisverksamhet för att förebygga och avslöja brott mot landets säkerhet Säkerhetspolisen. Förflyttningsskyldigheten innebär att dessa arbetstagare på grund sitt anställningsavtal är skyldiga avgå från av att anställningen och i stället ingå ett avtal anställning. Den om en annan senare anställningen kan gälla med arbetsgivare en annan som motpart. Om den senare anställningen finns hos myndighet inom en ett annat verksamhetsområde än den första, får förflyttning ske endast arbetsom

170 SOU 199260

uppgifterna är likartade eller arbetstagaren i allt fall med hänsyn till sin utbildning är lämpad för arbetsuppgifterna. Förflyttning fidlmaktsanställda får endast ske till anställning med av en anställningsfonn. En fullmaktsanställd yrkesofficer får således samma enbart förflyttas till annan fullmaktsanställning. en En tillsvidareanställd arbetstagare med militär anställning får förflyttas till militär tjänst enligt de närmare föreskrifter som regeringen en annan meddelar. Denna möjlighet har inte i något fall utnyttjats under den tid undersöktes i enkät som Civildepartementet gjorde under våren som en 1991, nämligen från och med år 1985. I 34 § AF att förflyttningsskyldighet inom försvarsväsendet gäller anges bara vid förflyttning från tjänst med beteckningen r till en fullmaktsen tjänst eller till tjänst med beteckningen eller Bilden av förflyttningsen p r. institutet kompletteras att militära myndigheter av hävd har utnyttjat en av möjlighet till k. beordrad tjänstgöring å annan ort eller kommendering s. enligt 23 § förordningen 198350 om försvarsmaktens personal. En arbetstagare inom säkerhetspolisen och som är polisman får enbart förflyttas till anställning som polis. Regeringen har meddelat en annan föreskrifter för denna särskilda förflyttningsskyldighet. Dessa föreskrifter omfattas av sekretess och redovisas inte här. En ordinarie domare får enligt 11 kap. 5 § RF enbart förflyttas till en jämställd domaranställning. En förflyttning av en ordinarie domare måste vara organisatoriskt påkallad. De särskilda reglerna i 7 kap. 10 § LOA om förflyttning av chefer för förvaltningsmyndigheter redovisas under 6.4.1. Förflyttningsinstitutetpresenteras från arbetsskyldighetssynpunkt under

6.3.1.

överväganden

Förflyttning är ett institut infördes del av 1800-talets och det som som en tidiga 1900-talets offentligrättsligt präglade och reglerade statliga arbetsmarknad. Det ingick arbetsgivarvänlig beståndsdel i det regelsyssom en benämndes oavsättligheten. I ett system där det statliga antem som ställningsförhållandet helt grundat avtal, är förflyttningsinses som stitutet främmande och svårt att anpassa till den allmänna arbetsrättens regler. Utgångspunkten är också att särskilda regler som inte är nödvändiga med hänsyn till demokratisk styrning, insyn eller rättssäkerhet

skall slopas. Som har framgått avsnitt 6.3.1 kan arbetsskyldighetens omfattning av bestämmas i avtal. Författningsregler som ålägger arbetstagare att underkasta sig förflyttning måste dock på grund av 11 kap. 10 § RF ges lagforrn. En förflyttningsskyldighet som följer av t.ex. en ñrordningsföreskrift saknar stöd i lag kan därför inte göras gällande mot en som arbetstagares vilja. Vi att generell skyldighet att underkasta sig förflyttning alltjämt anser en skall gälla för dem är anställda med fullmakt. Bakgrunden är att som dessas anställningsavtal inte kan sägas t.ex. på grund av arbetsbrist. upp, En regel förflyttningsskyldighet är därför nödvändig för att förvaltom

SOU 199260 171

ningsorganisationen skall kurma utvecklas på det sätt som är bäst förenligt med samhällets behov. En regel om förflyttningsskyldighet föreslås därför i den lag om fullmaktsanställning som vi föreslår. Förflyttningsskyldighetför arbetstagare med militär anställning infördes genom det militära avlöningsreglementet 1939275 och har därefter i sak förts över i senare lagstiftning. Att denna förflyttningsskyldighet regleras offentligrättsligt har motiverats med den speciella verksamhet som bedrivs inom försvaret prop. l97576105 bil. 2 s. 221. Om någon omprövning av regelns berättigande har gjorts vid något av de tillfällen då den har förts över till nya lagar, âr detta ingenting som framgår av några motivuttalanden. Riksdagen har den 4 juni 1992 fattat ett försvarspolitiskt beslut prop. 1991922102, FöU 12, rskr. 337. Enligt detta skall bl.a. en enda försvarsmyndighet bildas den 1 juli 1994 av de olika myndigheterna inom försvarets område. De som anställs i den myndigheten kommer att ha en arbetsgivare med vidsträckt verksamhetsområde. Anställningsavtalen bör träffas mot den bakgrunden. Vi utgår från att ingen särskild förflyttningsskyldighet för andra yrkesofñcerare än de som är anställda med fullmakt kommer att behövas, när den nya organisationen fungerar fullt ut. I avvaktan på detta finns det skål att övergångsvis behålla den särskilda förflyttningsskyldigheten för arbetstagare med militär anställning tills vidare. Vi föreslår därför en övergångsbestämmelse av denna innebörd. När det gäller anställda inom säkerhetspolisen, har en särskild förflyttningsskyldighet införts år 1989. Visserligen skulle man kunna hävda att institutet försättande i disponibilitet borde täcka dessa fall. Nuvarande förflyttningsskyldighet har dock en vidare tillämpning än försättande i disponibilitet. Mot bakgrund av de mycket särpräglade förhållanden som råder inom Säkerhetspolisen och de mycket höga krav som måste kunna ställas på de anställda, anser vi att särregleringen alltjämt är motiverad. I polislagen 1984387 finns särskilda bestämmelser bl.a. verksamom heten vid rikspolisstyrelsen. Eftersom det här rör sig om en utpräglad specialregel för ett litet och avgränsat område inom statsförvaltningen, anser vi att regeln bör föras över till den lagen.

6.3.3.6 Förening av anställningar

Várt förslag Bestämmelsen i 7 kap. 13 § LOA att anställningen om upphör om arbetstagaren får en annan statlig anställning slopas, ef-

tersom samma förhållande gäller även om ingen lagbestämmelse

finns. De särskilda reglerna om rätt till tjänstledighet för fullmaktshavare slopas. i

172 SOU 199260

Enligt 7 kap. 13 § LOA gäller följande Erhåller en arbetstagare en annan statlig anställning, upphör den första anställningen utan särskild åtgärd, om inte annat följer av föreskrifter om s. k. förening av tjänster. Dessa föreskrifter återfinns i AF när det gäller arbetstagare som är anställda med fullmakt och i kollektivavtal när det gäller övriga arbetstagare. Regeringen får bestämma att den första anställningen i ett sådant fall skall bestå, om det finns särskilda skäl. Det kollektivavtal som åsyftas är avtalet 1988-05-06 om tjänstetyper och tjänsteförening, godkänt av regeringen den 19 maj 1988 SAV Cirk. 1988 A 23. De delar av avtalet som faller inom området för 7 kap. 13 § LOA reglerar enbart i vilka fall arbetstagare skall få tjänstledigt för att ha en annan anställning. I föregångaren till 7 kap. 13 § LOA farms ett bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter om anställnings upphörande vid otillåten tjänsteförening. Vid införandet av LOA anförde föredragande statsråd att frågan om själva upphörandet borde regleras i den nya lagen. Samtidigt betonade han att hela frågan om tjänsteförening, dvs. rätten att ha flera anställningar fortsättningsvis kunde regleras i kollektivavtal prop. 197576105 bil. 2 s. 222. Att fullmaktshavamas rätt till tjänstledighet regleras offentligrättsligt följer av att frågan om huruvida fullmakt skall användas som anställningsform regleras offentligrättsligt.

överväganden

På arbetsmarknaden i övrigt finns inga lagregler om dessa fall. Om en arbetstagare får en ny anställning, säger han normalt upp sitt löpande anställningsavtal. På grund av regeln i 7 kap. 13 § LOA behöver den statligt anställda arbetstagaren inte skriftligen säga upp anställningsavtalet, utan han kan formlöst meddela arbetsgivaren att han har fått en ny anställning och att han därför kommer att lämna den pågående anställningen. Om våra förslag under 6.3.3.2 genomförs, kommer även en muntlig uppsägning av anställningsavtalet att direkt ligga till grund för att anställningen upphör. Regeln i 7 kap. 13 § LOA skulle då, om den behölls, kunna medföra att en statlig anställning ansågs upphöra på grund av otillåten tjänsteförening när en arbetstagare efter muntlig uppsägning påbörjade en arman statlig anställning, men att den ansågs upphöra på grund av uppsägning när en arbetstagare på samma sätt påbörjade en icke-statlig anställning. Om en arbetstagare inte säger upp anställningsavtalet utan helt enkelt tillträder den nya anställningen och uteblir från det första arbetet, har arbetsgivaren i princip rätt att betrakta den första anställningen som upplöst. Detta gäller på arbetsmarknaden i stort och kommer om våra förslag under 6.3.3.2 följs att gälla även på den statliga arbetsmarknaden. - Om regeln i 7 kap. 13 § behålls, kan anställningsförhållandet anses upphöra i enlighet med denna princip, om arbetstagaren får en ny ickestatlig anställning. Om däremot arbetstagaren får en ny statlig anställning

SOU 199260 173

som inte går att förena med den första anställningen, anställningsanses förhållandet upphöra på grund av otillåten tjänsteförening. Vi anser mot denna bakgrund att regeln i 7 kap. 13 § LOA har funken tion att fylla i ett system där uppsägningar måste skriftliga för att vara vara giltiga. I ett sådant system är regeln ett hjälpmedel ñr både arbetsgivare och arbetstagare. Men med ett slopande skriftlighetsregeln blir regeln av däremot en svårförklarlig och svårtillämpad särregel. Vi därför inget ser behov av att behålla den på den grunden att den skulle underlätta förfarandet vid upphörande anställningsavtal. av Regeln i 7 kap. 13 § fyllde en viktig funktion i tjänste- och vikariatssystemet som detta förr var uppbyggt i statsförvaltningen. Då behövdes en regel som gjorde det möjligt att enkelt och obyråkratiskt avsluta anställningsförhållandet, arbetstagaren gick utanför vad systemet tillät. om Som framgår av avsnitt 6.3.1 är det möjligt att lägga arbetet numera upp i en myndighet så att något tjänste- och vikariatssystem den äldre av typen inte behövs. Vi anser därför att inte heller detta skäl talar för ett bibehållande av regeln i 7 kap. 13 § LOA. Frågan är då om regeln i 7 kap. 13 § har någon betydelse för arbetstagarnas rätt att få tjänstledigt. Om arbetstagaren vill att den första anställningen skall bestå och den andra anställningen är sådan att den förhindrar arbetstagaren från på att ett tillfredsställande sätt utöva den första anställningen, är arbetstagaren hänvisad till att försöka komma överens med arbetsgivaren. En sådan överenskommelse innebär ofta att arbetstagaren får tjänstledigt från den första anställningen. Förutsättningarna för att han skall få tjänstledigt framgår normalt av kollektivavtal. För statliga anställningsförhållanden regleras rätten till tjänsledighet av det ovan nämnda kollektivavtalet förening tjänster. om av Detta kollektivavtal gäller oavsett regeln i 7 kap. 13 § LOA står kvar om eller För fullmaktshavare regleras rätten till tjänstledighet i 29 31 §§ AF. - a Arbetstagamas rätt till tjänstledighet enligt dessa regler gäller oavsett om reglen i 7 kap. 13 § LOA finns. Parterna i anställningsavtalet kan självfallet komma överens tjänstom ledighet även i andra fall. Detta gäller även inom statliga anställningsförhållanden och oavsett regeln i 7 kap. 13 § finns. På det statliga om området uttrycks detta i 10 a § tjänstledighetsförordningen 1984111. Att anställningen upphör då arbetstagaren utan att ha fått tjänstledigt tillträder en annan anställning innebär inte att arbetstagaren skiljs från anställningen genom någon åtgärd från arbetsgivarens sida jfr prop. 197576105 bil. 2 s. 251. Anställningens upphörande följer här av arbetsrättens allmänna grunder och behöver inte på grund av 11 kap. 10 § RF regleras i lag. Detta bestyrks av att det rättsområde omfattas som av regeln i 7 kap. 13 § är kollektivavtalsreglerat. Naturligtvis går det att finna fall då regel att anställningen en om upphör vid otillåten tjänsteförening för arbetsgivaren är enklare att hantera än de allmänna regler som gäller på arbetsmarknaden i övrigt. Samtidigt finns det många andra fall när samma regel skapar problem, t.ex. de

174 SOU 199260

skillnader som beror på om arbetstagaren går till en statlig eller en ickestatlig anställning. Slutsatsen blir, mot bakgrund av våra förslag i Övrigt, att en regel om anställningens upphörande på grund av att arbetstagaren får en annan anställning inte behövs. Vi föreslår därför att den inte skall föras över till den nya lagen. Vi vill för tydlighetens skull påminna om att ett slopande av 7 kap. 13 § LOA skulle medföra att regeln i 38 § LAS om skadeståndsskyldighet på grund av att arbetstagare inte iakttar uppsägningstiden i princip blir tillämplig statliga anställningsförhållanden.

Särskilt om fullmaktsanställning

Vi redogör i avsnitt 6.5.4 för vår syn anställningsfonnen fullmakt. Rätten till tjänstledighet för att upprätthålla en annan statlig anställning är för fullmaktshavamas del reglerad i 29 31 a §§ AF. Dessa regler är en rest från det gamla tjänste- och vikariatssystem som förr rådde i statsförvaltningen jfr avsnitt 6.3.1. Huvudregeln är här alltjämt att arbetstagaren får vara tjänstledig från den anställning som ger bäst anställningsskydd för att upprätthålla den anställning som ger högst lön. Om inte dessa regler farms, skulle samma regler gälla för dem som är anställda med fullmakt som för övriga anställda. Rätten till tjänstledighet skulle följa av lag, det enskilda anställningsavtalet, kollektivavtal eller av överenskommelser mellan arbetsgivare och arbetstagare på samma sätt som har beskrivits ovan. Vi har inte kunnat finna några sakliga skäl till att fullrnaktshavare skall ha en i förhållande till andra arbetstagare särskild rätt till tjänstledigt från fullmaktsanställningen. De skäl som anförs ovan till stöd för ett slopande av regeln om tjänsteförening talar snarare mot en sådan rätt. Vi föreslår i avsnitt 6.5.4 att endast yrkesgrupper som av konstitutionella eller andra starka skäl intar en särställning skall anställas med fullmakt. Det särskilda skydd som fullmaktsanställningen medför motiveras med de särskilda förhållanden som råder vissa områden. Det finns däremot inga konstitutionella eller andra skäl som talar för att just fullmaktshavare skall ha en särskild rätt till tjänstledighet.

En konsekvens av de särskilda reglerna om tjänstledighet kan tvärtom

bli att syftet med fullmaktsanställningen motverkas, nämligen om fullmaktsanställdas arbetsuppgifter i ökad utsträckning utförs av vikarier. Vi föreslår därför att reglerna i 29 31 a inte överförs till den nya fullmaktsanställningsförordningen. Rätten till tjänstledighet skulle i brist på förordningsreglering följa av de allmänna regler som har beskrivits ovan. En annan sak år att de arbetstagare som vid tiden för införandet av den nya lagstiftningen är tjänstlediga för en annan anställning självfallet får fortsätta att vara tjänstlediga för den senare anställningen utan särskild prövning. Vi föreslår att en övergångsregel av denna innebörd införs till den nya fullmaktsförordningen.

SOU 199260 175

6.3.4 Partiell tjänstebefrielse, utövande tjänst,

av annan

försättande ur tjänstgöring samt försättande i dispo-

nibilitet

Várt förslag Reglerna om partiell tjänstebefrielse och utövande av annan tjänst förs inte över till den nya lagstiftningen. Regeln om försättande i disponibilitet förs över till den nya lagen, och regler om förfarandet tas in i den nya lagen. Någon uttrycklig lagregel om försättande ur tjänst föreslås inte. Inte heller i övrigt föreslår vi någon särskild regel som ger arbetsgivaren rätt att avstänga arbetstagare, utan reglerna om avstängning i LAS fâr anses tillräckliga.

6.3.4.1 Partiell tjänstebefrielse

I direktiven sägs att vi närmare skall överväga frågan föreskriften i om anställningsförordningen om partiell tjänstebefrielse borde lagfonn. ges Direktivförfattaren anför att i det nomiala fallet partiell tjånstebefrielse av varje moment av tvång saknas men erinrar om ett citat verksledningsur propositionen prop. 19868799 s. 141

Det kan till sist för fullständighetens skull också anmärkas att det i sällsynta undantagsfall med bakgrund i allvarliga problem har inträffat att regeringen tillfälligt ställt en verkschef åt sidan. Formellt kan detta ske med stöd av föreskrifterna om s.k. partiell tjänstebefrielse i 19 a § anställningsförordningen. Enligt dessa föreskrifter får myndigheten ensidigt besluta att helt eller delvis befria en tjänsteman från hans ordinarie tjänstegöromâl under en viss tid. Föreskrifterna kan i ses ljuset av uppfattningen att en arbetsgivare inte är skyldig att hålla en arbetstagare med arbetsuppgifter.

19 a § AF har följande lydelse

Om det är nödvändigt för att en arbetstagare skall kunna handlägga ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden eller fullgöra något annat särskilt åliggande i tjänsten, får myndigheten, inte regeringen om föreskriver något annat, helt eller delvis befria honom från övriga tjänstegöromál under en viss tid.

Ett beslut om partiell tjänstebefrielse fâr inte överklagas 40 § AF. Regeln i 19 a § AF infördes där genom förordning 1985916. Dessförinnan återfanns den i 21 § första stycket inrättandekungörelsen 1965915. Att ingen ändring i sak åsyftades med överföringen framgår av regeringens förordningsmotiv 19859.

176 SOU 199260

21 § första stycket inrättandektmgörelsen återfarms tidigare i samma lydelse i 8 § 1 mom. första stycket statens allmänna avlöningsreglemente 1948436. Dit hade bestämmelsen utan att ändring i sak avsågs prop. 1948225 s. 64 överförts från 17 § 2 mom. Kungl. Majtzs avlöningsreglemente 19398, vilket lagrum hade följande lydelse

Har tjänsteman för handläggning av visst ärende eller viss grupp av frågor inom verket eller eljest för fullgörande av särskilt åliggande i tjänsten erhållit befrielse helt eller delvis från övriga honom åliggande tjänstegöromål, skall han för den tid, sådan befrielse varar, åtnjuta oavkortad lön.

Bakgrunden till detta stadgande var att riksdagens revisorer år 1929 hade lagt fram en utredning om befattningshavares befrielse från en del av tjänstgöringen och ersättning till vikarier i samband härmed. Revisorerna kritiserade att myndigheternas och verkens praxis varierade samt att det förekom att myndigheter och verk kringgick reglerna om inrättande av tjänster genom att befria en tjänsteman från vissa arbetsuppgifter och låta en vikarie sköta dessa. Bestämmelsens syfte var enbart att reglera hur lönen skulle beräknas för befattningshavaren och för vikarien och att hindra att myndigheterna ökade statens utgifter SOU 193748 s. 158. Som framgår av direktiven och särskilt det ovan citerade stycket har - den ursprungliga innebörden av regeln om partiell tjänstebefrielse kommit att förskjutas så att en arbetstagare har ansetts kunna tvingas att underkasta sig partiell tjänstebefrielse. Som också antyds i direktiven är det tveksamt om denna förskjutning är grundlagsenlig. Kritik har följaktligen riktats mot den tvângsvisa partiella tjänsebefrielsen jfr Ekström, Skiljande från statlig tjänst, s. 45 ff, Petrén i SvJT 1975 s. 10 ff. och Wennergren, I statens tjänst, femte upplagan, s. 133. Tvângsvis partiell tjånstebefrielse har prövats i några fall. I AD 1983 nr 105 åberopade regeringen dåvarande 21 § inrättandekungörelsen som grund för att frånta en expeditionschefrättschef, B, i ett departement dennes arbetsuppgifter och tilldela denne nya arbetsuppgifter. Arbetsdomstolen, som kom fram till att beslutet saknade rättslig grund, kommenterade inte påståendet att regeln om partiell tjånstebefrielse skulle vara tilllämplig. I tingsrättens dom, vilken hade överklagats till arbetsdomstolen, anfördes bl.a. följande

För Bzs arbetsrättsliga ställning har således regeringsbeslutet varit av så ingripande natur att det inte kan betraktas som enbart ett arbetsledningsbeslut enligt analogi med 21 § inrättandekungörelsen. -B har för övrigt på ett övertygande sätt klargjort att inrättandekungörelsen tillkommit av budgettekniska skäl som här inte kan anses avgörande.

Frågan har även prövats av JO. En gymnasielärare, hade mot sin vilja meddelats partiell tjänstebefrielse. JO uttalade i beslut den 26 november 1985 Dnr 2379-1983 bl.a. följande

SOU 199260 177

Mot bakgrund av det anförda kommer jag själv till slutsatsen att 21 § inrättandekungörelsen inte kan åberopas grund som för att mot en tjänstemans vilja förändra dennes arbetsuppgifter och förhållanden i

övrigt på ett sådant sätt att denne i realiteten får anställning än en annan den han tidigare haft.

6.3.4.2 Utövande tjänst av mman

Regeln om utövande tjänst i 18 § AF har följande lydelse av annan

Den som har en lönetjänst är skyldig att i stället utöva en annan statlig lönetjänst hos en myndighet eller inrättning inom verksamhetssamma område. En deltidsanställd arbetstagare är inte skyldig tjänstgöra att i större omfattning än som han är skyldig att göra i sin tjänst. egen En arbetstagare är dock inte skyldig att under längre tid än sammanlagt tre månader kalenderår utöva högre tjänst av samma en utom när en aspirant på en lönetjänst förordnas att utöva nämnda tjänst, när den som innehar en tjänst i befordringsgång eller lönegång för- ordnas att utöva tjänst med likartade arbetsuppgifter i högst en samma lönegrad som den högsta tjänsten i befordringsgången respektive lönegången.

Första och andra styckena gäller inte ordinarie domare.

Enligt 19 § AF är dessutom arbetstagare en som är försatt i disponibilitet skyldig att utöva statlig tjänst i den mån detta beslutas regeringen av eller myndighet som regeringen bestämmer.

Före LOAs tillkomst fanns motsvarighet till 18 § AF i 18 §

en StjSt

och till 19 § AF i 19 § StjSt. Frågan om utövande av annan tjänst reglerades dessutomi 11 § 1 st. StjL.

Arbetsrättskommittén diskuterade i sitt betänkande Demokrati på arbetsplatsen någon särskild regel statstjänstemännens om om skyldighet att utöva annan statlig tjänst verkligen nödvändig. Arbetsrättskommitvar tén ansåg att frågan kunde hänföras till det avtalsfria området, dvs. den

hörde inte till de regler som enligt regeringsformen måste lagform ges men anförde trots detta

Avskaffas bestämmelsen kan -i avsaknad avtal av som reglerar saken rättsläget synas i viss mån oklart när det gäller avgöra hur långt att utövningsskyldigheten skall sträcka sig vid tillämpning anses av de principer som gjort sig gällande på den privata arbetsmarknaden jfr återigen AD 192929. Skäl kan emellertid anföras för skyldigheten att i varje fall har det innehåll som redovisas i 18-19 §§ StjSt. I och för sig synes därför dessa paragrafer inte behöva avskaffas emedan första och

tredje styckena i 11 § StjL utgår. Emellertid måste observeras att 18-

19 §§ StjSt inte får annan funktion än att spegla det rättsläge gäller som så länge uttryckligt avtal inte träffats vägran åtlyda korrekt att ett utÖvnings-beslut blir teoretiskt sett avtalsbrott och ett ett brott mot StjSt. SOU 19751 653. s.

178 SOU 199260

Föredragande statsrådet ha anslutit sig härtill prop. 197576 105 synes bil. s. 218. I ett rättsfall, AD 1982 nr 112, har arbetsgivaren under åberopande av 18 § AF och den allmänna tjänsteordningen för Postverket omplacerat en arbetstagare så att denna, förordnad extra ordinarie lokalpostsom var som mästare vid ett lokalpostkontor, placerades på en tillfällig lokalpostmästartjänst vid ett annat postkontor. Arbetstagaren yrkade att beslutet att omplacera henne skulle ogiltigförklaras. I domskälen förklarade Arbetsdomstolen, efter att ha klargjort att arbetstagarens talan fick förstås så att hon ville få fastslaget att hon inte skyldig att uppehålla den tillfälliga tjänsten och att beslutet inte heller var i övrigt hade någon rättsverkan för henne som anställd vid postverket, att skyldigheten att utöva tjänst obestridligt kunde göras gällande även annan i fall när motivet till åtgärden är hänförligt till arbetstagaren personligen.

Arbetsdomstolen uttalade vidare

I linje med att frågan tjänstemans skyldighet att utöva annan tjänst om är hänförligt till det avtalsfria omrâdet och att rättsläget därmed numera präglas eljest är förhärskande på arbetsmarknaden av det synsätt som ligger enligt arbetsdomstolens mening att myndighetens beslut om att ålägga statstj änsteman att utöva tjänst betraktas som ett arbetsledannan ningsbeslut. Ett sådant beslut kan arbetsgivaren i princip fatta efter fritt val och beslutet kan normalt inte överprövas i rättslig väg. Enligt domstolens mening föreligger inga avgörande skäl att betrakta myndighets beslut skyldighet för statstjänsteman att utöva annan tjänst på något om principiellt annat sätt än andra arbetsledningsbeslut.

6.3.4.3 Försättande ur tjänstgöring

i tvingande, och huvudregeln är avtal Reglerna om avstängning LOA är att i strid mot dem inte får träffas. Däremot anses det finnas ett utrymme för den offentlige arbetsgivaren att tillfälligt förhindra en statligt anställd att utöva de arbetsuppgifter följer med anställningen s.k. försättande ur som tjänst eller försättande tjänstgöring. Inom detta utrymme kan i och för ur sig avtal försättande ur tjänstgöring träffas. På grund av p. 6 om övergångsbestämmelsema till LOA kan, så länge kollektivavtal inte träffats, föreskrifter meddelas detta omrâde. Enighet råder att utrymmet för försättande ur tjänstgöringen är snävt om begränsad. Det får enbart komma ifråga att försätta en arbetstagare ur tjänstgöring försättandet är tillfälligt och kortvarigt, och beslutet måste om hastigt uppkommen nödliknande situation. Man får vara sprunget ur en inte komma in det område uttömmande regleras av avstängningssom reglerna. Med dessa snäva avgränsningar hör undantagsregeln om försättande tjänstgöring inte till de grundläggande bestämmelser om ur statstjänstemännens rättsliga ställning enligt regeringsformen skall ges som lagfomi.

SOU 199260 179

Att ett försättande ur tjänstgöring inte kan pågå längre än den nödliknande situationen framgår flera rättsfall AD 1983 179, AD varar av nr 1985 nr 75 och AD 1988 87; jfr 108 ämbetsberättelse 1972 423 och nr s. JKzs beslut den 19 januari 1984, Dnr 1407-83-21. Det är överhuvudtaget svårt att tänka sig att ett försättande tjänstgöring kan än några ur vara mer dagar. Det ligger i sakens natur att inga norrnalfall försättande tjänstav ur göring kan beskrivas, nära till hands ligger situationen då arbetsmen en tagare uppträder berusad på arbetsplatsen. Regeln om försättande tjänstgöring härleds arbetsgivarens ur ur arbetsledningsrätt, men den hämtar dessutom näring allmänna rättsur grundsatser om nöd. Den är inget annat avtalats eller föreskrivits i och om för sig tillämplig även på andra anställningsförhållanden än statliga.

6.3.4.4 Försättande i disponibilitet

Enligt 7 kap. 7 § LOA får arbetstagare vid polisväsendet, utrikesen förvaltningen eller försvarsmakten försättas i disponibilitet, det är nödom vändigt av hänsyn till rikets bästa. Beslutet försättande i disponibilitet om fattas av regeringen enligt 15 kap. 1 § LOA. Syftet med bestämmelsen är framför allt att skydda dessa från säkerhetssynpunkt särskilt ömtåliga förvaltningsgrenar från opålitliga eller eljest olämpliga arbetstagare. Ett försättande i disponibilitet kan liknas vid ett skiljande från befattningen men inte från anställningen jfr avsnitt 6.3.1 på så sätt att arbetstagaren skiljs från sin plats i organisationen eller sin befattning utan att gå miste om viss lön och med bibehållen eller utsträckt arbetsskyldighet. Utmärkande för ett försättande i disponibilitet är att det inte utlöser exempelvis uppsägningstider; förfarandet kan i jämförelse med t.ex. en uppsägning verka obyråkratiskt. Ett beslut om försättande i disponibilitet kan i princip prövas numera av AD 17 kap. 1 § LOA och 1 kap. l 2 LRA. AD har emellertid -

aldrig prövat något sådant mål, och det är oklart hur sådan prövning

en skulle göras, särskilt mot bakgrund regelns karaktär skyddsregel av av med viktiga statsfunktioner skyddsobjekt. som En arbetstagare i disponibilitet är enligt 19 § AF skyldig att utöva statlig tjänst i den mån detta beslutas regeringen. Detta innebär av att arbetsskyldigheten går vida utöver vad gäller för andra arbetstagare. som I praktiken torde det inte förekomma att arbetstagare i disponibilitet åläggs att utföra arbete. Regler om förfarandet i 35 § AF. ges JO har i ett beslut den 4 1990, Dnr 1440-1988, uttalat att det kan mars komma i fråga att tillämpa reglerna försättande i disponibilitet bara om om åtgärden är motiverad av hänsyn till ett starkt nationellt säkerhetsintresse. Skyldighet att avgå och träda i disponibilitet infördes för officerare med kungörelsen 1942686. Det pågående kriget tvingade fram möjlighet att en skilja dem som inte uppfyllde krissituationens fysiska och psykiska krav

180 SOU 199260

från tjänsteutövningen prop. 194274 21 ff. Lön utgick form av diss. ponibilitetsarvode. Regeln kom via 3 § 3 mom. militära avlöningsreglementet 1939276 och 14 § B SAAR att sammanföras med andra regler om försättande i disponibiliteti 33 § StjL. För polismän infördes avgångsskyldighet med kungörelsen 1946798 avgångsstat för befattningshavare inom polis och åklagarvâsendet. om - Bakgrunden det nyligen avslutade kriget då delar av det svenska var polisväsendet hade varit influerade nazismen prop. 1946353 s. 31 ft. av Inom utrikesförvaltningen kunde anställda som inte åtnjöt regeringens förtroende entledigas med stöd 35 § i 1809 års regeringsform. När av stadgandet utgick år 1966 kom utrikesförvaltningens personal att omfattas av 33 § StjL; skillnaden blev att det då krävdes att tjänstemannens avgång var påkallad med hänsyn till rikets bästa. Bilden kompletteras att det inom utrikesförvaltningen sedan gammalt av har funnits ett försättande i disponibilitet inte är reglerat i lag eller som avtal. Det består i tjänsteman, för vilken regeringen hyser orubbat att en förtroende, begäran träder i disponibilitet. Arbetstagaren behåller på egen sin titel och kan teoretiskt behålla sina avlöningsförmäner. Detta institut, som inte faller under LOA, har mycket gamla anor.

6.3.4.5 överväganden

Som vi har förstått direktiven, skall vi utreda om en regel om att arbetsgivaren får ta ifrån arbetstagaren arbetsuppgifter behövs och om den måste ha lagform. Varken dagens regler avstängning enligt 13 kap. LOA eller försättom ande ur tjänst kan användas för att nå det syfte som beskrivs i direktiven. De är exklusiva på sina områden; ett förfarande som kallas för något annat, t.ex. partiell tjänstebefrielse, till sin innebörd är en avstängning men eller ett försättande tjänst skall bedömas enligt reglerna för dessa institut ur jfr AD 1983 nr 179. Når det gäller tvångsvis partiell Uänstebqfrielse, delar vi JOs uppfattning att en tillämpning på det sätt som beskrivs i direktiven idag saknar rättsligt stöd. Det är samtidigt uppenbart att det även inom statliga anställningsförhållanden kan finnas behov av att snabbt ställa en arbetstagare åt sidan. Om det rör sig om en akut nödsituation, kan arbetsgivaren försätta arbetstagaren ur tjänstgöring. Om det rör sig om ett led i en uppsägningseller avskedandesituation, kan arbetsgivaren med det system som vi i övrigt föreslår, använda sig av avstängningsreglerna i LAS. I övriga situationer dvs. då ett skiljande från anställningen inte är -

förestående har vi svårt att att någon särskild avstängningsmöjlighet

- se skulle behövas i andra fall än då arbetstagaren kan försättas ur tjänstgöring. Vi har utrett möjligheterna till avstängning i olika situationer i avsnitten 6.3.5 och 6.4.4. Vi har inte funnit något som talar för att någon ändring av institutet försättande ur tjänst behövs eller för att detta institut skall författningsregleras. Vi lägger därför inte fram några förslag om detta, utan utgår från

SOU 199260 181

att de regler som har utbildats i rättspraxis och gäller även som nu fortsättningsvis är tillfyllest.

När det gäller skyldigheten att utöva tjänst gör vi följande annan bedömningar. Utgångspunkten för bedömningarna är att ett beslut medför att som en statstjänstemans arbetsuppgifter annat än helt tillfälligt förändras på ett sådant sätt att denne i realiteten får en annan anställning, är enligt vad som sägs i avsnitt 6.3.1 att bedöma på sätt uppsägning. En samma som en reglering av denna fråga måste därför enligt 11 kap. 10 § RF lagform. ges Enligt vår mening måste 18 § AF trots dess ordalydelse tolkas så att - skyldigheten att utöva tjänst inte är vidsträckt på grund 18 § annan mer av AF än vad den är på grund av allmänna arbetsrättsliga regler. För denna tolkning talar främst de citerade uttalandena ovan som gjordes i samband med att regeln infördes i AF. Ett starkt stöd för vår tolkning återfinns också i rättsfallet AD 1982 nr 112, där AD uttalade att det inte fanns avgörande skäl att betrakta myndighets beslut om skyldighet för statstjänsteman att utöva tjänst annan på något principiellt annat sätt än andra arbetsledningsbeslut. Till detta kommer att vår tolkning ligger i linje med 11 kap. 10 § mer RF än en tolkning innebär att skyldigheten att utöva tjänst är som annan större på grund av 18 § AF än vad skulle fallet förordningssom vara om regeln inte fanns jfr avsnitt 5.1.1. Eftersom 18 § AF inte har någon funktion än att spegla det annan rättsläge som gäller så länge uttryckligt avtal arbetsskyldighetens om omfattning inte har träffats, kan den särskilda regleringen skyldigheten av att utöva annan tjänst utgå ur författningstexten. Vi föreslår följaktligen att 18 § AF inte skall föras över till den förordningen. nya Samma skäl talar för att regeln i 19 § AF inte förs över till den nya lagstiftningen. Till det kommer att regeln inte tillämpas i praktiken och att vi inte ser att det skulle finnas något behov den. av När det gäller försättande i disponibilitet, vi att det även anser fortsättningsvis finns ett behov att snabbt ställa arbetstagare i utrikesförav valtningen, försvarsmakten och polisväsendet sidan. Vi föreslår därför att 7 kap. 7 § LOA utan ändring överförs till den lagen. Även nya arbetstagare som är anställda med fullmakt kan försättas i disponibilitet. Vi ser inga skäl till ändring på den punkten, och föreslår därför att en regel, som hänvisar till regeln försättande i disponibiliteti vårt förslag om till ny LOA, införs i den lagen fullmaktsanställning. nya om Liksom JO anser vi att det kan komma i fråga att tillämpa reglerna om försättande i disponibilitet bara om åtgärden är motiverad hänsyn till ett av starkt nationellt säkerhetsintresse. Vi vidare att det inte får komma anser ifråga att använda försättande i disponibilitet i fall då de uppkomna problemen lika väl kan lösas med uppsägning eller förtidst.ex. en en pension. Mot bakgrund regelns särskilda karaktär vi det är självklart av anser att dels att reglerna i 11 14 §§ MBL inte är avsedda att tillämpas när det gäller ett beslut om försättande i disponibilitet, dels att ett försättande i disponibilitet gäller omedelbart. Som vi det är det just detta ser -

182 SOU 199260

snabbheten och frånvaron av fomiregler som utmärker institutet för- sättande i disponibilitet och motiverar att regeln finns. Att detta inte har kommit till klart uttryck i lagtexten beror säkerligen på att institutet alltid har levt sitt eget liv och det vid tiden för statstjänstemannalagens eller LOAs införande inte kom ifråga att infoga regeln i ett förhandlingssystem. För tydlighets skull föreslår vi att dessa principer kommer till klart uttryck i lagtexten. Vi föreslår slutligen att tillämpningsföreskriftema i 35 § AF inte förs över till den nya lagstiftningen. Skälet för vårt förslag är att försättande i disponibilitet är avsett att tillämpas i bl.a. utpräglade undantagsfall och att regeringen bör kunna bereda ärendena på det sätt som är lämpligt med hänsyn bl.a. till FLs regler. Till sist erinrar vi att vår överväganden enbart avser det lagregleraom de tvångsvisa disponibilitetsinstitutet. Inget hindrar att man vid sidan av LOAs regler inom utrikesförvaltningen bibehåller en möjlighet för arbetstagare att frivilligt träda i disponibilitet utan inslag av tvång.

6.3.5 Avgångsskyldighet, avstängning och läkarundersökning pâ grund av sjukdom

Várt förslag Inga särskilda regler omvavgångsskyldighet, tvångvis läkarundersökning eller avstängning på grund av sjukdom förs in i den nya LOA. För dem som är anställda med fullmakt behövs dock sådana regler även fortsättningsvis. Det nuvarande regelkomplexet förs därför oförändrat över till fullmaktsanställningslagen.

6.3.5.1 Rehabilitering i arbetslivet

Den 1 juli 1991 och den 1 januari 1992 trädde nya regler om rehabilitering i arbetslivet prop. 199091 140, AU 22, rskr. 302 och prop. 199091 141 och 181, SfU 16 och 18, rskr. 303 och 372 i kraft. Förändringarna berör bl.a. lagen 1962381 om allmän försäkring AFL. Hänvisningama nedan avser i förekommande fall AFL i dess nya lydelse. I rehabiliteringsreformen ingår även ändringar i arbetsmiljölagen 19771160. Dessa bygger på att det skall finnas en organisation för rehabilitering på arbetsplatsen. Rehabiliteringsverksamheten det statliga området skall bedrivas på samma villkor som gäller för övriga arbetsmarknadssektorer. Några särregler ges alltså inte för den statliga arbetsmarknaden. Rehabiliteringsförordningen har därför slopats fr.o.m. den 1 januari 1992 SFS 1991 1746. De nya reglerna ger statsanställda tillgång till samma möjligheter och resurser som andra arbetstagare prop. l9909lzl4l s. 39; jfr prop. 1990912100 bil. 15 s. 38.

SOU 199260 183

Reformens övergripande syfte är att bryta en utveckling mot ökande ohälsa och utslagning från arbetslivet. De nya reglerna kommer bl.a. att innebära att företagshälsovården ges en nyckelroll. Denna skall ägna sig åt att fånga upp tidiga signaler på arbetsplatserna och delta i rehabiliteringsverksamheten och i arbetet att anpassa arbetet till arbetstagarens förutsättningar. Arbetsgivaren åläggs ett klart ansvar för att den anställdes rehabiliteringsbehov klarläggs och för att arbetslivsinriktade rehabiliteringsåtgärder vidtas. Arbetsgivarens utredning av den försäkrades rehabiliteringsbehov samt planering och genomförande av rehabiliteringen skall ske i samråd med arbetstagaren. Denne skall lämna de upplysningar som behövs för rehabiliteringsutredningen och efter bästa förmåga aktivt delta i rehabiliteringen 22 kap. 4 § AFL. En frivillig medverkan från arbetstagarens sida är en förutsättning för rehabiliteringen. Under rehabiliteringen har den försäkrade rätt till rehabiliteringsersättning, som är mer förmånlig än sjukpenning. Ersättningen kan dras in, om den försäkrade inte deltar i rehabiliteringsutredningen 22 kap. 16 § AFL. På detta sätt läggs ett ansvar också på den enskilde arbetstagaren. Försäkringskassan skall samordna och utöva tillsyn över de insatser enligt AFL behövs för rehabiliteringen och vid behov ta initiativ till som insatser. Om en sjukdom blir långvarig eller den anställde bedöms inte kunna återgå till sitt arbete, skall försäkringskassan undersöka om han efter rehabilitering skulle kunna försörja sig med ett annat lämpligt arbete eller med ändrade arbetsförhållanden prop. 1990911141 s. 71. Kan den anställdes nedsättning av arbetsförmågan inte undanröjas genom rehabiliteringen, skall försäkringskassan ta initiativ till en prövning av övergång till sjukbidrag eller förtidspension. Som en riktlinje gäller att sjukpenning i framtiden inte bör utges under längre tid än ett år prop. 199091 141 s. 71. Av intresse när det gäller rehabilitering är också lagen 197413 om vissa anställningsfrämjande åtgärder. Ett särskilt avsnitt avser äldre arbetstagare och arbetstagare med nedsatt arbetsförmåga 7 13 §§. Syftet är bl.a. att förmå företagen att föra en social politik vid nyanställningar. Lagen ger här inte generella normer. I stället får länsarbetsnämndema möjlighet att i det enskilda fallet ställa krav arbetsgivaren.

6.3.5.2 Förtidspension och sjukpension

Förtidspension enligt AFL

AFL gäller även för statligt anställda arbetstagare. Enligt AFL har den arbetstagare som har fyllt 16 men inte 65 år rätt till förtidspension, om hans arbetsfönnâga på grund av sjukdom eller annan nedsättning av den fysiska eller psykiska prestationsförmågan är nedsatt med minst hälften och nedsättningen kan anses varaktig 7 kap. 1 § första stycket och 13 kap. 1 § första stycket AFL.

184 SOU 199260

Kan nedsättningen av arbetsförmågan inte varaktig kan den anses men antas bli bestående avsevärd tid, har arbetstagaren rätt till sjukbidrag. Sjukbidrag skall vara begränsat till viss tid, i övrigt gäller men samma regler som för förtidspension 7 kap. 1 § andra stycket och 13 kap. 1 § andra stycket AF L. Förtidspension och sjukbidrag kan partiella 7 kap. 2 § AFL. Vid vara bedömande av i vad mån prestationsförmågan är nedsatt skall hänsyn tas till bl.a. vilka arbetsuppgifter arbetstagaren kan klara samt arbetstagarens utbildning, erfarenhet, ålder och bosättningsförhållanden 7 kap. 3 § AFL. Bedömningen av prestationsförmågan görs med hjälp bl.a. medicinsk av utredning. En försäkrad som inte låter sig undersökas den läkare av som försäkringskassan utser för honom eller inte gär med på att utredning som som finns hos sjukvårdsinrättningar el. dyl. får lämnas ut till försäkringskassan, kan ersättningen enligt AFL nedsatt eller indragen eller bli återbetalningsskyldig 20 kap. 4 och 8 §§ AFL. Försäkringskassan har även möjlighet att, trots reglerna sekretess, om inhämta uppgifter från sjukvården, vad har framkommit vid t.ex. om som läkarundersökningar. Denna möjlighet följa 20 kap. 9 § AFL jfr anses av prop. 19808128 s. 15 och s. 19 ff.. Om den enskilde motsätter sig att uppgifterna inhämtas, är det särskilt viktigt att försäkringskassan noga överväger om uppgifterna är nödvändiga för försäkringskassans bedömning. Ansökan om förtidspension görs arbetstagaren 16 kap. l § första av stycket AFL. Försäkringskassan kan tillerkänna arbetstagare förtidsen pension utan ansökan, bl.a. denne åtnjuter sjukpenning eller ersättning om för sjukhusvård 16 kap. l § andra stycket AFL. Försäkringskassan kan besluta om förtidspension även på framställning statens löne- och av pensionsverk 6 § förordningen 1962394 med vissa bestämmelser rörande ansökan om pension enligt lagen allmän försäkring m.m.. om Om arbetsgivaren vill att arbetstagaren skall lämna sin anställning i samband med att arbetstagaren får rätt till hel förtidspension, skall arbetsgivaren skriftligen arbetstagaren besked detta så snart ge om arbetsgivaren har fått kännedom pensionsbeslutet 33 § andra stycket om LAS. På den statliga arbetsmarknaden är arbetsgivaren i dessa fall hän-

visad till att entlediga arbetstagaren enligt 7 kap. 4 § LOA se nedan.

sjukpension

För de arbetstagare som omfattas av LOA finns, vid sidan reglerna av om uppsägning, särskilda entledigandegrunder. Enligt 7 kap. 4 § LOA kan en statligt anställd oavsett anställningsform entledigas innan han har uppnått pensionsåldem om han

till följd av förlust eller nedsättning i arbetsförmågan är för av framtiden oförmögen att fullgöra sina arbetsuppgifter tillfredsställande eller till följd av nedsatt arbetsförmåga under två år i följd inte har tjänstgjort annat än försöksvis och socialstyrelsen det dels anser

SOU 199260 185

sannolikt att han inte kan återinträda i arbete inom ytterligare år, ett dels ovisst hur arbetsförmågan därefter kommer att utveckla sig.

En arbetstagare som är anställd med fullmakt kan dessutom entledigas med stöd av 7 kap. 5 § LOA, han inte kan fullgöra sina arbetsuppom gifter tillfredsställande och högst fem år återstår till dess han uppnår pensionsåldem. Entledigandebeslutet fattas här regeringen 15 kap. 1 § av LOA. Ett entledigande enligt 7 kap. 4 eller 5 § LOA får inte ske, om arbetstagaren har rått till statlig pension och lämpligen kan förflyttas eller omplaceras till någon annan statlig anställning 7 kap. 6 § LOA. En arbetstagare omfattas pensionsplanen får sjukpension som av när han har entledigats med stöd av 7 kap. 4 eller 5 §§ LOA före pensionsåldem

på grund av nedsatt arbetsförmåga 23 § pensionsplanen i pensionsavtalet

1991-03-15, slutet mellan SAV och SACO, Statsanställdas Förbund, TCO- OFA, TCO-OFC samt TCO-OFF. Vilka omfattas som av pensionsplanen framgår planens 1 och 2 §§. av

Särskilt om den kommunala sektorn

I avtalet om pensionsbestämmelser för arbetstagare hos kommuner och landsting PA-KL 85 regleras arbetstagarnas avgångsskyldigheti § 4. Där anges i mom. l att arbetstagarna är skyldiga att avgå från anställningen vid vissa angivna åldrar. I mom. 2 anges att arbetstagare är skyldig avgå arbetsgivaren en att om konstaterar att vissa förutsättningar föreligger. Förutsättningarna är i stort sett desamma som i 7 kap. 4 § LOA. Ett beslut avgång enligt om mom. 2 får fattas först sedan arbetsgivaren med beaktande av bestämmelserna i LAS har konstaterat att arbetstagaren inte kan omplaceras till arbete annat hos arbetsgivaren och arbetstagaren haft skälig tid sig härom. att yttra Det är tydligt att mom. 2 är kvarleva från den tid då statliga en såväl som kommunala anställningsförhållanden reglerades statstjänstegenom

mannalagen och kommunaltjänstemannastadgan och likartade regler gällde

för stats- och kommunaltjänstemän. Det är vidare tydligt att den aktuella regeln är avsedd reglera numera att avgångsskyldighet på grund sjukdom inom för LAS. Något av ramen annat hade för övrigt inte varit möjligt, eftersom avtal i dessa fall år ogiltiga i den mån de upphäver eller inskränker arbetstagarnas rättigheter jfr 2 § LAS.

7kap. 4 §LOA

Skyldighet för statstjänstemän att avgå med sjukpension infördes med 1907 års civila pensionslag. Då var tidsgränsen i nuvarande 7 kap. 4 § 2 LOA fem år. Ordinarie domare omfattades inte av avgångsskyldigheten före 70 års ålder. Ovillkorlig avgângsskyldighet med rätt till pension stadgades särskilt för tjänsteinnehavare som på grund olycksfall i arbetet befanns av för framtiden oförmögna att tjänstgöra.

186 SOU 199260

Reglerna avgångsskyldighet på grund av sjukdom fördes över till om pensionsreglementen, statstjänstemannalagen och LOA. Med tiden senare tillämpningsområde, och förutsättningarna för fick de ett mer vidsträckt avgångsskyldighet tunnades ut och blev lättare att uppfylla. Regelns konstruktion är alltjämt densamma som år 1907, men den tillämpas inte på samma sätt som då. En arbetstagare får inte entledigas på grund av nedsatt arbetsfömiåga innan rätten till sjukpension har avgjorts 27 § förordningen 1984 1039 om handläggning ärenden statliga tjänstepensionsförmåner. Om av om arbetstagaren har pensionsrätt men SPV har avslagit en ansökan om sjukpension, får han inte entledigas. Det avgörande beslutet i ett ärende entledigande enligt 7 kap. 4 § LOA fattas därför av SPV snarare än om anställningsmyndigheten, även entledigandebeslutet formellt fattas av om anställningsmyndigheten eller av regeringen. Enligt SPVs praxis föreligger det alltid och uteslutande rätt till sjukpension enligt 7 kap. 4 § 1 LOA om en anställd har beviljats förtidspension. Om anställd inte har beviljats förtidspension men SPV bedömer att han en skulle kunna få det, begär SPV att försäkringskassan prövar rätten till förtidspension eller sjukbidrag. Man kan stadgandets lydelse intrycket att en arbetstagare skulle av kunna entledigas enligt 7 kap. 4 § 1 LOA, även om han inte har beviljats förtidspension. Enligt vad vi har inhämtat från SPV förekommer detta inte i praktiken, utan överensstämmelsen mellan förutsättningarna för förtidspension och sjukpension enligt 7 kap. 4 § 1 LOA är total. Förutsättningarna för avgångsskyldighet enligt 7 kap. 4 § l LOA belystes i AD 1986 32. Arbetsdomstolen fann i det målet bl.a. att en nr arbetstagares dåliga uppträdande på arbetsplatsen och bristande samarbetsförmåga förhållanden som hade sin grund i psykisk sjukdom innebar att - arbetstagaren inte hade fullgjort sina arbetsuppgifter tillfredsställande. Av domen framgår att arbetstagaren hade beviljats hel förtidspension. Man kan därför konstatera att arbetstagaren i det fallet enligt 33 § LAS skulle ha fått lämna anställningen utan formella entledigandebeslut, om hon hade varit privat eller kommunalt anställd. Hos SPV prövas årligen 100 200 ansökningar om sjukpension, där ca arbetstagaren inte har beviljats hel förtidspension men väl partiell förtidspension eller sjukbidrag. Prövningen gäller då dels om arbetstagaren kan omplaceras enligt 7 kap. 6 § LOA, dels förutsättningamai 7 kap. om 4 § 2 är uppfyllda. Socialstyrelsen yttrar sig inte längre i frågan om framtida arbetsförmåga denna prövning görs sedan den 1 april 1990 m. m; SPVs förtroendeläkare efter föredragning av SPVs tjänstemän. av Även här kan tänka sig arbetstagare skulle kunna entledigas man att en trots att han inte har beviljats sjukbidrag eller partiell förtidspension. Enligt vad vi har inhämtat från SPV förekommer inte detta i praktiken, utan sjukpension beviljas enbart i de fall där partiell förtidspension eller sjukbidrag redan utgår enligt försäkringskassans beslut.

SOU 199260 187

7kap. 5 §LOA

Med införandet av 1907 års civila pensionslag höjdes penisonsåldem för flertalet ordinarie tjänstemän från 60 resp. 65 års ålder till 62 67 års resp. ålder. Höjningen kompletterades med avgångsskyldighet i intervallet 60 en 62 resp. 65 67 års ålder, om tjänstemannen inte kunde fullgöra sina - tjänsteåligganden tillfredsställande. Regeln överfördes till civila tjänstepenfsionsreglementet 193447, kom då att omfatta endast ordinarie men tjänstemän, domare undantagna. Samtidigt utökades tidsgränsen till fem år. Stadgandet har sedan överförts utan ändring via olika pensionsreglementen till statstjänstemannalagen och LOA. På initiativ lagrådet kom ordinarie av domare att omfattas av regeln med införandet statstjänstemannalagen. av Vid ett entledigande enligt 7 kap. 5 § LOA krävs inte samma noggranna medicinska utredning som inför andra sjukpensioneringar. Sedan införandet av statens allmänna pensionsreglemente 1959289 har tre entlediganden med stöd regeln i 7 kap. 5 § LOA eller dess föreav gångare skett. En landsantikvarie entledigades år 1961, folkskollärare en 1968 och en kronokommissarie 1983.

6.3.5.3 Uppsägning och avskedande på grund sjukdom av

På arbetsmarknaden i stort gäller följande Om arbetstagaren inte fullgör sina arbetsuppgifter tillfredsställande och arbetsgivaren vill säga upp anställningsavtalet, har arbetsgivaren enligt anställningsskyddslagen visa att att saklig grund för uppsägning föreligger. Som saklig grund för uppsägning räknas i princip inte sådan missskötsamhet eller begränsning i prestationsfönnågan har sin grund i som sjukdom prop. 1973129 126. Principen gäller även inom statliga s. anställningsförhållanden. Om sjukdomen medför en så stadigvarande och bestående nedsättning av arbetsförmågan att arbetstagaren inte längre kan förväntas utföra arbete av någon betydelse, kan principen att sjukdom inte kan grunda uppsägning sättas ur spel. En intresseavvägning görs, och om sjukdomen medför mycket allvarliga svårigheter på arbetsplatsen och det framstår som nödvändigt att försteg ge åt arbetsgivarens intresse av att svårigheterna upphör, kan saklig grund för uppsägning föreligga AD 1983 130. Arbetsuppgifterna kan också ha nr betydelse, t.ex. om särskilda krav på säkerhet ställs jfr AD 1986 51. nr Normalt anses dock inte uppsägning på grund sjukdom kunna komma av ifråga så länge arbetstagaren uppbär sjukpenning Lunning, Anställningsskydd, sjunde upplagan s. 246 f.. Om sjukdomen består i alkoholism, måste särskild hänsyn tas till detta. Vid införandet av 1982 års anställningsskyddslag betonade föredragande statsrådet vikten av att inte bara beaktade de socialmedicinska man noga hänsynen utan också strävade efter rimlig avvägning de skäl en gentemot som från arbetsgivares och arbetskamraters synpunkt talade för uppsägning prop. l9818271 s. 71. I SAV Cirk. 1988 A 4 sammanfattas ADs

188 SOU 199260

praxis ñr när uppsägning får ske på grund av misskötsamhet som har sin grund i alkoholism av sjukdomskaraktär så här

En måste göras arbetstagarens förutsättningar att fortprognos av sättningsvis sköta sina arbetsuppgifter. Endast mycket allvarlig misskötsamhet och därmed förenad väsentligt bristfällig arbetsinsats kan läggas till grund för uppsägning. Arbetsgivaren måste, med hänsyn till de resurser han förfogar över, aktivt verka för lösning av problemen, t.ex. genom omplacering. en Det är naturligt att även arbetskamraterna, den lokala fackliga organisationen och i förekommande fall anpassningsgruppen gör en insats.

I samband med att de reglerna om rehabilitering infördes, uttalade nya föredraganden att kraven på de ansträngningar arbetsgivaren måste göra innan saklig grund för uppsägning kan sågas föreligga höjs med det ökade rehabiliteringsansvaret och de ökande möjligheterna att anpassa arbetsvillkoren som följer av teknisk utveckling och ökade kunskaper på rehabiliteringsområdet. Så länge rehabiliteringen pågår, kan det knappast bli aktuellt att bedöma en uppsägning som sakligt grundad prop. 199091 140 s. 47 och 52 f.. Vad som är rimligt att kräva av arbetsgivaren i fråga om åtgärder för att arbetstagaren skall kunna fortsätta sin anställning kan bara avgöras efter prövning av omständigheterna i det enskilda fallet där såväl aren betsgivarens som arbetstagarens förhållanden och förutsättningar vägs in. I 199091140 s. 52 betonas sammanfattningsvis att arbetsgivarens prop. ökade ansvar för god arbetsorganisation, arbetsanpassning och rehabilitering också medför en ökad skyldighet att utveckla arbetsorganisationen, skapa meningsfullt och utvecklande arbete, anpassa arbetet till de enskilda anställdas förutsättningar och genomföra rehabiliteringsinsatser. Detta förutsätts påverka bedömningen av vad som är saklig grund för uppsägning. Saklig grund för uppsägning föreligger inte om det är skäligt att kräva att arbetsgivaren bereder arbetstagaren annat arbete hos sig. Denna omplaceringsskyldighet gäller både inom den bestående anställningen och till en annan ledig anställning hos arbetsgivaren. I omplaceringsskyldigheten ligger att arbetsgivaren skall göra en omsorgsfull och noggrann omplaceringsutredning, men omplaceringsskyldigheten medför inte att arbetsgivaren måste friställa arman personal eller inrätta nya anställningar AD 1981 nr 51 och 1977 nr 151. AD har uttalat att det allmänt sett bör åvila arbetsgivaren att tillvarata de möjligheter som finns att underlätta fortsatt verksamhet för en anställd som av medicinska skäl inte kan utföra sina tidigare arbetsuppgifter AD 1982 nr 99. I detta åliggande ligger att inom rimliga gränser anskaffa de tekniska hjälpmedel som behövs. Hänsyn tas till ekonomiska och tekniska faktorer samt till hur varaktig hjälp arbetstagaren får av hjälpmedlen. AD har under våren 1992 avgjort flera mål om avskedanden enligt 11 kap. 1 § LOA av polismän som hade gjort sig skyldiga till trafiknykterhetsbrott. Domstolen gjorde i målen uttalanden om betydelsen av

SOU 199260 189

alkoholberoende sjukdomskaraktär och åtgärder för rehabilitering. av Eftersom flera uttalanden är mycket stort intresse, bl.a. när det gäller av den statliga arbetsgivarens ansvar för rehabilitering, har vi valt citera att centrala avsnitt ur en av domarna, AD 1992 38 kursiveringama har nr

gjorts av oss

Inom arbetslivet och på arbetsrättens område gäller sedan längre tid en tillbaka att det i huvudsak råder enighet alkoholberoende eller om att allvarligt alkoholmissbruk hos arbetstagare är förhållanden i en som

första hand bör föranleda rehabiliteringsinsatser. Åtgärder

som uppsägning eller avskedande skall i enlighet därmed komma i fråga endast undantagsvis, såsom då rehabilitering visat sig omöjlig eller då arbetstagarens förhållande eljest medför att det inte kan begäras av arbetsgivaren att arbetstagaren får kvarstå i sin anställning och annan lämplig utväg än uppsägning eller avskedande inte står till buds

se

översikten i Lunning, Anställningsskydd, sjunde omarbetade upplagan 1989, s. 232 ff. Vad har sagts uppsägning och avskedande som nu om gäller i synnerhet för fall då ett alkoholberoende eller alkoholmissbruk har karaktären sjukdom; anställningsskyddslagen har innefatta av ansetts ett principiellt förbud mot uppsägning eller avskedande på grund av sjukdom. Inte minst mot bakgrund svårigheterna diagnostisera av att sjukdomskaraktären hos ett alkoholberoende eller alkoholmissbruk ett har man dock att räkna med gråzon, där de angivna principerna en nyss bör slå igenom även i fall då frågan om sjukdomskaraktären ter sig något tveksam övervägande skäl ändå talar för principer men att samma bör gälla som vid helt klarlagd sjukdom. Från det sagda gäller inte något undantag såvitt ofentligavser anställda arbetstagare. För statligt anställda, dit polispersonalen hör, har detta kommit till uttryck bl.a. i åtskilliga cirkulär från Statens arbetsgivarverk SAV. Här kan hänvisas främst till SAVs cirkulär 1988

A Arbetsrättsliga frågor vid missbruk alkohol eller andra berusav ningsmedel. De statliga arbetsgivarna bär betydande för ett ansvar att arbetstagare med ett begynnande eller längre gänget missbruksproblem i första hand blir föremål för kontakter i syfte behovet att utröna av

rehabiliteringsåtgärder och, sådant behov befinns föreligga, dârefler

om erbjuds eller förmås att medverka till rehabiliteringsátgärder också att kommer till stånd.

---I princip gäller dock, att det för frågan uppsägning eller ett om en avskedande får ske på grund ett brott ofta blir avsevärd av av en betydelse, brottet måste bedömas ha samband med alkoholom ett beroende eller ett allvarligt alkoholmissbruk. I enlighet med det tidigare

sagda gäller detta givetvis i synnerhet om alkoholberoendet eller alkoholmissbruket är sjukdomskaraktär. Något undantag härifrån av gäller inte vid tillämpningen av 11 kap. 1 § LOA.

---Det hittills anförda innebär att vid tillämpningen avskedandeav regeln i 11 kap. 1 § LOA i vart fall de trafiknykterhetsbrotten grova kan sägas inta något av en särställning såsom ofta bottnande i och

utgörande symptom på ett allvarligt missbruksproblem. I enlighet där-

190 SOU 199260

med bör vid sådana brott även i fall där detta begåtts av en polisman eller annan innehavare av en offentlig anställning som ställer särskilt höga krav på den anställdes vandel rehabiliteringssynpunkter träda i -

förgrunden. Kan det konstateras att trafiknykterhetsbrottet haft samband

med ett alkoholberøende av sjukdomskaraktär bör det avgörande för avskedandefrágan således i regel bli, arbetstagaren visat sig beredd om att medverka till effektiva rehabiliteringsåtgårder och dessa kan antas leda till ett bestående resultat sådan natur att brottet med fog kan av betraktas engångjöreteelse. Är det fråga återfall i brott som en om sedan arbetstagaren fått allvaret i sin situation klart för sig får naturligtvis andra synpunkter, främst bevarandet av den offentliga tjänstens integritet, en ökad tyngd jfr AD 1989 nr 52. Detsamma gäller arbetstagaren inte är beredd att medverka till rehabilitering. om

6.3.5.4 läkarundersökning och avstängning

Tvångsvisa läkarundersökningar och avstängning på grund av sjukdom i statliga anställningar

Enligt 13 kap. 2 § första stycket LOA får en arbetstagare avstängas från arbetet, han inte fullgör sina arbetsuppgifter tillfredsställande och den om bristande tjänstdugligheten beror av sjukdom eller därmed jämförligt förhållande. Vid bedömningen arbetstagaren fullgör sina arbetsuppgifter av om tillfredsställande skall hänsyn tas till de krav som anställningen ställer på arbetstagaren. Om tjänsteutövningen kan medföra risker för allmänheten eller annars är förenad med särskilt ansvar, skall kraven på tjänstens behöriga fullgörande ställas högre än om så inte är fallet. Den bristande tjänstdugligheten skall vara medicinskt betingad. Med därmed jämförligt förhållande avses bl.a. alkoholmissbruk, även om detta inte är av sjukdomskaraktär prop. 196560 s. 194. Enligt 13 kap. 2 § andra stycket LOA får arbetstagaren åläggas att låta sig undersökas av läkare som anvisas honom, om det inte finns tillräcklig utredning om att den bristande tjänstdugligheten beror av sjukdom eller därmed jämförligt förhållande, men detta ändå framstår som sannolikt. Om arbetstagaren inte följer ett åläggande enligt 13 kap. 2 § andra stycket, får han enligt tredje stycket i samma paragraf avstängas från arbetet. Talan mot ett beslut om åläggande att undergå läkarundersökning skall enligt 16 kap. 2 § LOA väckas inom fyra veckor från den dag då arbetstagaren fick del av beslutet. Ett beslut om läkarundersökning får inte läggas till grund för en avstängning förrän beslutet har prövats slutligt eller rätten till talan har förlorats 14 kap. 9 § LOA. I 14 kap. LOA ges i övrigt bestämmelser om hur ärenden enligt 13 kap. 1 och 2 §§ skall handläggas. I 15 kap. LOA ges regler om beslutande myndighet m.m. Huvudregeln är enligt 15 kap. 3 § att det är anställningsmyndigheten som fattar beslut om avstängning och läkarundersökning jfr dock 12 kap. 8 § RF. I vissa fall skall beslutet dock fattas av Statens ansvarsnämnd.

SOU 199260 191

Ett beslut om avstängning gäller omedelbart, i tvist ett avstängmen om ningsbeslut får domstolen interimistiskt förordna att beslutet inte skall gälla 17 kap. 3 §LOA. Handläggningsregler återfinns dessutom i anställningsförordningen, förvaltningslagen, verksförordningen m.fl. författningar. Reglerna i 13 kap. LOA läkarundersökning och avstängning på om grund av sjukdom överfördes utan ändring i sak från statstjänstemannalagen. De hade införts år 1976 med ämbetsansvarskommitténs system för ansvar för funktionärer i offentlig verksamhet och byggde i stor utsträckning på de avstängningsregler som hade gällt enligt statens allmänna avlöningsreglemente 1948436. Regler om skyldighet att underkasta sig läkarundersökning återfanns dessförinnan i en mängd olika reglementen för verk och myndigheter. Här, liksom på tjänstemannarättens område i övrigt, innebar 1965 års förhandlingsrättsreform en samordning reglerna. För ordinarie domare av gällde dock alltjämt en särskild lag 1955261 avstängning domare. om av Enligt 11 kap. 5 § andra stycket RF skall ordinarie domare ha rätt en att påkalla domstols prövning ett beslut att avstänga honom eller âlägga av honom att undergå läkarundersökning, beslutet har fattats om av annan myndighet än domstol. Enligt 12 kap. 8 § andra stycket RF prövar Högsta domstolen på talan av JK eller JO frågor om avstängning eller läkarundersökning när det gäller justitieråd eller regeringsråd. Syftet med reglerna om läkarundersökning och avstängning på grund om av sjukdom eller brott har angivits vara att tillgodose samhällsmedlemmarnas intresse av att de offentliga funktionerna utan ovidkommande hänsyn fullgörs på ett riktigt sätt prop. 197578 154 och 167, JuU 197522 s. s. 101. Om en arbetstagare vägrar att följa ett åläggande att genomgå en läkarundersökning, kan han bli avstängd enligt 13 kap. 2 § tredje stycket LOA. Vad som händer om en sådan avstängning lång tid är varar en oklart. Det finns exempel på att den här typen av avstängningar har varat i decennier. Tidigare ansågs entledigande enligt nuvarande 7 kap. 5 § LOA kunna komma ifråga för dem som hade blivit avstängda på detta sätt Lidbeck m.f.., Statens tjänstemän s. 151;jfr JO 1969 409 ff.. Det kan antas att s. en långvarig avstängning numera skulle kunna leda till att saklig grund för uppsägning anses föreligga jfr SOU 19751 662. s. frågor om avstängning och läkarundersökning hör till de grundläggande bestämmelser om statstjänstemännens rättsställning på grund 11 som av kap. 10 § RF skall ges i lag. Vi har i avsnitt 5.2 redogjort för vår syn på grundlagsbudet.

Särskilt om tvångsvis läkarundersökning enligt 13 kap. 2 § LOA

Regeringen uppdrog i mars 1985 åt statens arbetsmarknadsnämnd SAMN att göra en översyn av reglerna om läkarundersökning i statlig tjänst m.m. SAMN genomförde som ett led i översynen enkät till 23 myndigheter en

192 SOU 199260

där ärenden enligt 13 kap. 2 § LOA hade ñrekommit. Enkäten visade bl.a. att genomsnittstiden för ett sådant ärende var hela 18 månader. Psykiska besvär hade varit den vanligaste sjukdomen, men även missbruksproblem hade förekommit. Enligt SAMNs utredning fanns det hos myndigheterna ett utbrett missnöje med handläggningsordningen. SAMNs förslag presenterades i betänkandet DsC 19866 Hälsoundersökningar i statlig tjänst m. m. Samtidigt lades förslag om periodiska hälsoundersökningar. När det gäller sådana extraordinära läkarundersökningar som avses i 13 kap. LOA föreslogs en rad förenklingar pä handlâggningssidan. Förslagen ledde inte till några regeländringar. I den överväldigande majoriteten av ärenden som prövas enligt 7 kap. 4 § LOA finns läkarutlåtanden och annan medicinsk utredning bifogade ansökningen. Dessa läkarintyg kommer så gott som alltid från försäkringskassans utredning. Om läkarintyg saknas, rekvirerar SPV läkarintyg från försäkringskassan med stöd av förordningen 1980995 om skyldighet ñr de allmänna försäkringskassoma att lämna uppgifter till andra myndigheter omtryckt i SFS 1981429. SPV har även i ett antal fall uppmanat anställningsmyndigheten att inkomma med läkarutlåtande, men i samtliga dessa fall har arbetstagaren ställt sig bakom ansökningen om sjukpension. Under åren 1990 och 1991 har enligt vad vi har inhämtat ingen tvångsvis genomförd läkarundersökning förekommit i något ärende hos SPV. Inom Socialstyrelsen handläggs frågor om tvängsvis läkarundersökning av styrelsens råd för vissa rättsliga, sociala och medicinska frågor. Den prövning som rådet gör är främst medicinsk. Rådet kan med stöd av 7 a § 3 lagen 198011 om tillsyn över hälso- och sjukvärdspersonalen m.fl. rekvirera sjukjournaler och inhämta andra uppgifter från hälso- och sjukvårdspersonal. I rådets diarium finns för år 1990 fyra ärenden enligt ärendesom rubriken avser läkarundersökning enligt 13 kap. 2 § LOA eller 22 § AF. Samtliga ärenden avsåg psykiatriska frågeställningar. För är 1991 finns åtta sådana ärenden, av vilka sju avsåg psykiatriska frågeställningar. Socialstyrelsen medverkar på ett relativt tidigt stadium i ett ärende om läkarundersökning. Vi vet inte om något eller några dessa ärenden av ledde till beslut om läkarundersökning. Av det ovan nämnda rättsfallet AD 1986 32 framgår bl.a. att nr arbetstagaren hade ålagts att genomgå läkarundersökning, att hon inte men hade ställt sig till förfogande för undersökningen. Trots detta fanns det i målet tillräcklig medicinsk utredning för ett entledigande enligt 7 kap. 4 § LOA. Slutligen skall nämnas att föredraganden i prop. 197578 s. 197 uttalade att det även utan uttryckligt stadgande torde stå klart att myndigheten i ärende om disciplinansvar eller avskedande ägde hemställa hos rätten om inhämtande av läkarintyg, t.ex. av det slag som avses i 7 § lagen 1964542 om personundersökning i brottmål.

SOU 199260 193

Särskilt om avstängning på grund sjukdom enligt 13 kap. 2 § LOA av

En statligt anställd arbetstagare har lika litet kommunalt eller som en privat anställd en absolut rätt till de arbetsuppgifter han är anställd ñr som att utföra. Inte heller äldre tiders oavsättlighet innebar tjänstemännen att hade en rätt till arbetsuppgifterna.

Det sagda innebär inte att anställda kan avstängas från arbetet, exempelvis genom att samtliga arbetsuppgifter ifrån honom. tas LOAs regler om avstängning, sedda mot bakgrund grundlagens krav på lagform, av ger ett noggrant avgränsat område där avstängning kan komma ifråga.

En åtgärd som kallas för något annat till sin är men natur en avstängning, är inte tillåten den inte uppfyller de krav om som ställs i LOA. Den kan i så fall förklaras sakna verkan Även mot den avstängde. om staten inte kan ådra sig skadeståndsskyldighet för ett på felaktiga grunder

fattat avstängningsbeslut, kan skadestånd i ett sådant fall komma att utdömas för förseelser mot handläggningsreglema.

Reglerna om avstängning i LOA är tvingande på så sätt att avtal inte får

träffas i strid med lagreglema se avsnitt 5.2; jfr AD 1985 75. Det

nr sagda innebär inte att regeringsformen omöjliggör alla former avtal i av frågan. Dels kan naturligtvis avtal om löneförmåner vid avstängning m.m. träffas, dels täcker det avtalsförbjudna området inte varje form av avstängning från arbetet.

Vid sidan om LOAs regler avstängning finns om ett utrymme för att genom ett arbetsledningsbeslut tillfälligt försätta arbetstagare tjänst, en ur

och detta område kan regleras genom kollektivavtal se avsnitt 6.3.4

om s.k. försättande ur tjänst. Utrymmet för försättande tjänst ur är dock så litet att LOAs regler avstängning i princip skall uppfattas om som uttömmande AD 1985 nr 75.

Tvângsvisa läkarundersökningar och avstängning på grund av sjukdom i övriga anställningyörhållanden

Enligt 34 § LAS får en arbetstagare, när tvist har uppkommit en om en uppsägnings giltighet, inte avstängas från arbete på grund de ornständigav heter som har föranlett uppsägningen än det finns annat om särskilda skål. Arbetstagaren har rätt till lön och andra förmåner så länge anställningen består. Domstol kan för tiden intill det slutliga avgörandet besluta att anställningen skall upphöra vid uppsägningstidens utgång eller vid den senare tidpunkt domstolen bestämmer eller som att en pågående avstängning skall upphöra.

Enligt 35 § LAS får arbetstagare inte avstängas, han har en om blivit avskedad under omständigheter inte skulle ha räckt till för som ens en giltig uppsägning och domstolen har beslutat att anställningen skall bestå

till dess att tvisten slutligen har prövats.

Arbetstagaren får enligt 37 § LAS inte heller efter det domstolen har

ogiltigförklarat en uppsägning eller ett avskedande avstängas på grund av de omständigheter har föranlett uppsägningen eller avskedandet. som

194 SOU 199260

LAS innehåller enbart punktvisa förbud mot avstängning från 34 - 37 §§ arbetet. Förbuden tar sikte på avstängning i samband med tvist om uppsägavsked och fall då det är anledning till uppsägningning eller avser samma enavskedet till avstängningen. Syftet med reglerna är att arbetssom återkomst till arbetsplatsen, skiljandet från anställningen tagarens om ogiltigförklaras, inte skall försvåras att han har varit avstängd. av I LAS finns inga uttryckliga regler arbetsgivarens rätt att avstänga om arbetstagare i andra fall än de i 34 37 §§. Oavsett vad detta som anges innebär för arbetsgivamas rätt att avstänga från arbetet på den övriga arbetsmarknaden, medför lagkravet i 11 kap. 10 § RF att LAS ger den statlige arbetsgivaren rätt att avstänga från arbetet enbart på det område en enligt arbetsdomstolens tolkning omfattas avstängningsreglema i som av 37 §§ LAS. 34 - Avstängningsreglema i LAS kan tillämpas på de statligt anställda som enligt 7 kap. 2 § LOA kan sägas enligt LAS. Av AD 1978 nr 92 kan upp dra slutsatsen förbudet mot avstängning utan särskilda skäl gäller man att avstängningar ingår ett första led i ett uppsägningsföräven som som farande jfr avsnitt 6.4.4.2. Regeln i 34 § andra stycket LAS innebär här rätt för den statliga en bli avstängd än särskilda skäl föreligger och arbetstagaren att inte annat om rätt för arbetsgivaren att avstänga från arbete i motsvarande fall AD en 1987 135; jfr bl.a. prop. 197578 s. 166. nr Med särskilda skäl fall då arbetsgivaren på grund av arbetstagaavses beteende eller anställningens särskilda beskaffenhet har ett legitimt rens behov att omedelbart stänga arbetstagaren från tjänsten eller det av av framstår uppenbart att uppsägningen är sakligt grundad annars som Lunning, Anställningsskydd, sjunde upplagan s. 451. Särskilda skäl för avstängning förvaltningschef vid en högskola av en ansågs föreliggai AD 1987 135. Förvaltningschefen, Daniel, hade yrkat nr domstolen interirnistiskt skulle besluta att avstängningen skulle upphöra. att AD uttalade skäl för sitt beslut som

Utredningen visar emellertid med full tydlighet redan på detta stadium målets handläggning att den nuvarande situationen inom högskoleförav valtningen starkt präglas den rådande förtroendekrisen och av de av svåra motsättningar har uppkommit i samarbetet mellan Daniel och som i första hand rektor Hedberg. Uppenbart är att ett sådant arbete som förvaltningschefens inte kan fullgöras ett från högskolans synpunkt

tillfredsställande sätt under dessa förhållanden. Den utredning som nu finns tillgänglig målet avsevärt stöd åtminstone för att Daniel har ger del i ansvaret för den rådande situationen. Det måste betraktas som ett mycket starkt intresse för högskolan och för verksamheten där att en slag inom högskoleförvaltningen inte tillåts fortvara. kris av detta

Avstängning enligt 34 § LAS det statligt reglerade området har

prövats även i AD 1987 nr 144.

En präst krävde, sedan hon hade blivit uppsagd, att återgå i tjänst. Reaktionen från övriga anställda blev häftig. Domkapitlet fastställde

SOU 199260 195

då särskilda tjänstgöringsñreskrifter, enligt vilka hon skulle utföra sitt arbete helt självständigt med hemmet som tjänsteställe och inte anses ha behov av pastoratets lokaler. AD fann i likhet med parterna att detta innebar en avstängning. Mot bakgrund av vad som hade blivit utrett om prästens samarbetssvårigheter och den situation dessa hade givit upphov till på arbetsplatsen, hade arbetsgivaren dock varit berättigad att genom avstängningen skydda övriga arbetstagare.

För kommunalt anställda arbetstagare gäller avtalsfrihet i disciplinfrågor. Frågor om avstängning och läkarundersökning har varit kollektivavtalsreglerade för kommunalarbetare sedan 1930-talet och för kommunaltjänstemän sedan år 1980. Då infördes kollektivavtal genom gemensamma allmänna bestämmelser om disciplinansvar, avstängning och läkarundersökning för i princip all arbetstagare med kommunal anställning hos primär- och landstingskommuner.

Frågor om disciplinansvar på den kommunala arbetsmarknaden kom upp i AD 1979 nr 87. Målet gällde arbetstagare led kronisk en som av alkoholism och som hade tilldelats disciplinär bestraffning i form av suspension på grund av att han hade varit berusad på arbetsplatsen. Arbetsdomstolen som kom fram till att disciplinär åtgärder enligt kollek- tivavtalet ABK-avtalet inte kunde användas mot en arbetstagare på grund av dennes sjukdom eller på grund av att arbetstagaren hade vidtagit en handlig eller underlåtenhet som hade sin grund i sjukdom uttalade därefter

Enligt ABK-avtalet räknas varning form bestraffning. som en av Parterna i målet synes dock att avstängning inte utgör vara ense om en bestraffning. Självfallet måste också sjuk arbetstagare kunna en avstängas från arbetet t.ex. om hans sjukdom tar sig sådana uttryck att han utgör en fara för arbetskamraterna. Det kan också många gånger vara på sin plats att arbetsgivaren sjuk arbetstagare ett slags ger en varning i form av tillsägelser el. dyl. jfr l97576105 bil. l prop. s. 425. När varningen fomialiserats så att den utgör direkt bestraffen ningsåtgärd såsom fallet år i ABK-avtalet - - kan dock sådan form av varning inte användas mot en sjuk arbetstagare på grund dennes av sjukdom. Arbetsgivaren har dock även i det läget möjligheten att tala med arbetstagaren och ge honom informella tillsägelser och erinringar.

Enligt uppgift förekommer inte kollektivavtal stadgar skyldighet för som arbetstagare att undergå läkarundersökning i någon större utsträckning på den privata arbetsmarknaden. I AD 1991 nr 45 uttalade arbetsdomstolen att en vägran att underkasta sig ett haschtest i form av urinprov som företogs bl.a. av arbetsmiljöskäl var att se som ett brott mot det enskilda anställningsavtalet och kunde medföra att arbetsgivaren fick saklig grund för uppsägning av anställningsavtalet.

196 SOU 199260

6.3.5.5 överväganden

Arbetstagare och arbetsgivare har i flera av de ovan beskrivna situationeratt tillämpa olika regler beroende på om anställningsförhållandet är na statligt eller inte. I många fall ger de olika reglerna samma praktiska resuldet finns också exempel på att vitt skilda resultat uppnås. tat, men

Uppsä gni n gsfal len

En situation då samma regler gäller är om arbetstagarens arbetsoförmåga inte beror på sjukdom. Arbetstagaren och arbetsgivaren följer då, förutsatt att arbetstagaren inte är anställd med fullmakt, i huvudsak samma regelsystem på den statliga som på den kommunala eller privata arbetsmarknaden. Vi föreslår ingen ändring denna punkt.

Hel förtidspension beviljas

Annorlunda förhåller det sig om arbetstagaren beviljas hel förtidspension. I dessa fall kan anställningsförhållandet upphöra såväl på den statliga som på den övriga arbetsmarknaden, men enligt två olika regleringar. Enligt 33 § LAS räcker det med att arbetsgivaren skriftligen ger besked om att han vill att arbetstagaren skall lämna sin anställning. På den statliga arbetsmarknaden däremot måste arbetsgivaren formellt entlediga arbetstagaren. Något skäl för denna skillnad ges intei förarbetena till de lagändringar som vidtogs för att anpassa statstjänstemannalagen till LAS eller i förarbetena till LOA, men man kan anta att särskilda regler om avgångsskyldighet har ansetts nödvändiga med hänsyn till lagformskravet i l 1 kap. 10 § RF och naturliga med den konstruktion som 7 kap. l § LOA ger. En given utgångspunkt när samma resultat uppnås med två olika regleringar på den statliga och den övriga arbetsmarknaden är att den avvikande regleringen på statens område bör slopas. När det gäller arbetstagare som har beviljats hel förtidspension, föreslår vi därför att den särskilda regleringen i 7 kap. 4 § l LOA slopas till förmån för en reglering som innebär att arbetstagaren skall lämna anställningen när han har fått hel förtidspension, om arbetsgivaren vill det. Detta kan ske antingen genom att det regelsystem som LAS erbjuder blir direkt tillämpligt på avgångar med förtidspension även den statliga arbetsmarknaden eller genom att en regel som hänvisar till LAS införs i den nya lagen om offentlig anställning. Vårt förslag till reglering återfinns i avsnitt 6.3.3 och går ut på att den avgångsskyldighet som följer av 33 § LAS får anses tillfyllest och att lagkravet i 11 kap. 10 § RF är uppfyllt med regleringen i 33 § LAS.

Partiell förtidspension eller sjukbidrag beviljas

Det finns också exempel på att de olika reglerna på den statliga och den Övriga arbetsmarknaden ger vitt skilda resultat. 7 kap. 4 § 2 LOA tillämpas nu så att en arbetstagare som har erhållit sjukbidrag eller partiell förtidspension kan entledigas om förutsättningarna som ges i 7 kap. 4 § 2

SOU 199260 197

och 7 kap. 6 § LOA är uppfyllda. Den regeln kan ifrågasättas framförallt från följande utgångspunkter. Om en arbetstagare får partiell förtidspension, beror detta på att försäkringskassan har bedömt att han kan klara ett deltidsarbete eller att det är för tidigt att ge upp rehabiliteringsñrsöken helt. Ett bibehållande 7 kap. av 4 § 2 LOA skulle innebära enda arbetsgivare skulle att staten som ges en möjlighet att frångå försäkringskassans bedömning. Detta skulle direkt motverka ett av huvudsyftena med rehabiliteringsreformen, nämligen att arbetstagarna i större utsträckning skall stanna kvar i arbetslivet. 7 kap. 4 § 2 LOA ligger till grund för 100 200 fall entlediganden - av årligen. Av dessa gäller många fall där försäkringskassan i awaktan på ett beslut om hel förtidspension beviljar partiell förtidspension eller sjukbidrag. Den typen av beslut bör inte förekomma när rehabiliteringsreformen är genomförd. Vi anser mot denna bakgrund att regeln i 7 kap. 4 § 2 inte bör föras över till den nya lagen.

7kap. 5 §LOA

När det gäller den särskilda regeln om avgångsskyldighet i 7 kap. 5 § LOA talar redan det skälet att den i praktiken aldrig tillämpas för att den inte behövs. Då vi dessutom inte kan se att den är motiverad med utgångspunkt i våra direktiv, föreslår vi att även denna regel slopas.

En utökad avgángsskyldighet pá grund 7kap. 4 § LOA av

Reglerna i 7 kap. 4 § skulle utöver vad vi har beskrivit möjligen - ovan kunna påstås innebära en större avgångsskyldighet än som gäller på den övriga arbetsmarknaden. Bl.a. stadgandets lydelse det intrycket. Det ger skulle vidare kunna hävdas att en prövning arbetstagarens framtida av arbetsfömiåga görs mot bakgrund den aktuella anställningen den av om sker enligt 7 kap. 4 § LOA, medan den sker mot bakgrund hela arbetsav marknaden om den görs enligt AFL. Mot en sådan tolkning talar dock stadgandets faktiska tillämpning. Vi anser att det är tveksamt om en sådan skillnad verkligen föreligger, särskilt mot bakgrund av att stadgandet kom till flera decennier före lagstiftningen om förtidspension och är att tidig föregångare till snarare se som en denna. Innan vi går närmare in på den frågan, finns det skäl att ta upp om en sådan skillnad över huvud taget är befogad. Vid prövningen av denna fråga har vi valt att ta hänsyn även till reglerna i 13 kap. 2 § LOA om läkarundersökning och avstängning på grund av sjukdom. En särskild avgångsskyldighet för statligt anställda kan nämligen inte upprätthållas, om den inte kompletteras med möjlighet att en ta fram medicinsk utredning om arbetstagaren. Ett av våra huvudmål är att lagstiftningen så långt det är möjligt - som med hänsyn främst till demokratisk styrning, insyn och rättssäkerhet skall stämma överens med vad som tillämpas inom arbetsmarknaden i stort.

198 SOU 199260

Intresset enhetlig reglering väger enligt vår åsikt så tungt att det i av en princip och så långt det är möjligt med hänsyn till bl.a. reglerna i RF motiverar att särregler slopas. Det återstår då att pröva om det finns något skäl som med tillräcklig tyngd talar för en utökad avgångsskyldighet med ett särskilt system för tvångsvis läkarundersökning för sjuka statsanställda som går längre än iör andra arbetstagare. Ett sådant skäl skulle kunna vara att kravet på rättssäkerhet leder till att arbetstagare med maktutövande arbetsuppgifter bör ha särskild skyldighet att lämna anställningen på grund av sjukdom. en Särskilt skulle detta vara viktigt i de fall där arbetstagaren saknar sjukdomsinsikt och vägrar delta i rehabilitering eller medicinska utredningar. Mot detta kan anföras att det på den kommunala sektorn där myndigw hetsutövning obestridligen förekommer i stor utsträckning inte finns någon särskild regel som ger möjlighet att avbryta ett anställningsför hållande på grund av den anställdes sjukdom. Detta förhållande har enligt vad vi har inhämtat inte lett till några olägenheter. En utgångspunkt för resonemanget är att dagens system med tvångsvis läkarundersökning och avstängning på grund av sjukdom inte fungerar tillfredsställande. Kritik kan riktas mot det på avgörande punkter, främst på den grunden att det är så krångligt och svårtillämpat för arbetsgivama, även för att ett ärende om tvångsvis läkarundersökning upplevs som men så dramatiskt och kränkande av arbetstagaren. Ett system där arbetsgivaren kan ålägga arbetstagaren att genomgå en läkarundersökning måste innehålla långtgående garantier mot missbruk eftersom undersökningen är ett allvarligt ingrepp i arbetstagarens personliga integritet, särskilt om den är inriktad på psykiatriska frågeställningar. De garantier som dagens system har försetts med är så långtgående att ett ärende tar mycket lång tid och en arbetsgivare utan speciell kompetens knappast kan genomföra ett läkarundersökningsärende till slut. Att dagens regler om tvångsvis läkarundersökning tillämpas så sällan kan bero på att de är så krångliga. Men det kan också bero på att de med sin offentligrättsliga prägel passar illa in i ett modernt anställningsförvthållande. Som vi det är nämligen en sådan möjlighet för arbetsgivaren ser mycket svår att förena med grundsynen på det statliga anställningsför hållandet som helt och hållet grundat på avtal. Av stort intresse är naturligtvis vad som skulle gälla om de nu aktuella reglerna slopades. Ett kort sammandrag av de redogörelser för gällande rätt har lämnats ovan ger vid handen att likheterna mellan arbetssom marknadssektorema är stora. Både på den statliga och den övriga arbetsmarknaden är arbetsgivaren skyldig att vidta långtgående åtgärder för att rehabilitera och anpassa arbetet till arbetstagare som på grund av sjukdom har problem arbetsplatsen. Både på den statliga och den övriga arbetsmarknaden är arbetstagaren skyldig att delta i rehabiliteringen.

SOU 199260 199

Både på den statliga och den övriga arbetsmarknaden har arbetstagaren rått till förtidspension enligt AFL, om hans arbetsförmåga trots rehabiliteringförsöken är varaktigt nedsatt till minst hälften. Både på den statliga och den övriga arbetsmarknaden kan arbetsgivaren som en allra sista utväg säga upp anställningsavtalet när det gäller arbetstagare som på grund av sjukdom inte utför sina arbetsuppgifter tillfredsställande och som inte deltar i rehabilitering. Både på den statliga och den övriga arbetsmarknaden har arbetsgivaren i en uppsägningssituation rått att avstänga arbetstagaren från arbete, om det finns särskilda skäl. Både på den statliga och den övriga arbetsmarknaden kan arbetsgivarna inom anställningsförhållandets ram lägga upp arbetet, så att en arbetstagare som t.ex. på grund av sjukdom inte kan utföra alla arbetsuppgifter i stället tilldelas andra jfr avsnitt 6.3.1. Den stora skillnaden mellan den statliga och den övriga arbetsmarknaden kan i detta sammanhang tillspetsat sägas ligga i att valet mellan att utgå från att arbetstagaren är sjuk eller frisk har lagts på den part i anställningsförhållandet som allmänt sett har sämst möjligheter att bedöma och utreda detta, nämligen arbetsgivaren. I en situation där det verkar som om en arbetstagares bristande arbetsfömiåga beror på sjukdom finns det på arbetsmarknaden i stort inga formella möjligheter för arbetsgivaren att tvinga fram någon utredning om detta. Den som i en uppsägningssituation normalt har intresse av att ta fram utredning som visar att arbetsoñrmågan beror på sjukdom år dock inte arbetsgivaren utan arbetstagaren. Man får därför utgå från att sådan utredning tas fram, om den är relevant. Sammanfattningsvis kan vi inte se att det är befogat att behålla ett system med utökad avgångsskyldighet, tvångsvis läkarundersökning och avstängning på grund av sjukdom. Ett skål som skulle kunna anföras mot vår ståndpunkt är att ett slopande i enstaka undantagsfall skulle kunna leda till att sjuka arbetstagare som saknade sjukdomsinsikt gick miste om möjligheten att tvångsvägen få sjukpension och i stället sades upp. Vi vill i detta fall peka på att den risken finns redan med dagens system, eftersom arbetsgivarna även med detta kan välja att säga upp anställningsavtalet. Samtidigt vill vi peka på vår bedömning som redovisas ovan att en långvarig avstängning enligt 13 kap. 2 § LOA i slutändan skulle kunna leda till att arbetsgivaren fick saklig grund för att säga upp anställningsavtalet. Men framförallt vill vi betona att en uppsägning i ett sådant fall aldrig kan bli aktuell förrän arbetsgivaren har vidtagit alla åtgärder som rimligen kan krävas för att anpassa arbetet till arbetstagarens förutsättningar. Vårt förslag i denna del blir således att reglerna i 7 kap. 4 och 5 §§ LOA samt 13 kap. 2 § LOA inte skall föras över till den nya lagstiftningen. I LOA finns regler om handläggning av bl.a. ärenden om entledigande, läkarundersökning och avstängning på grund av sjukdom. Några av dem tar sikte enbart på sådana ärenden. Regeln i 13 kap. 3 §LOA behövs inte

200 SOU 199260

när avstängningsreglerna i LOA inte finns. Inte heller reglerna handom läggningen av ett ärende om läkarundersökning eller avstängning på grund av sjukdom i 14 kap. 9 eller 10 § LOA behövs när den materiella regleringen slopas. Vi föreslår följaktligen att de inte förs över till den nya LOA.

Särskilt om fullmakzsarzställda

Vår bedömning att reglerna om läkrundersökning, avstängning och avgángsskyldighet på grund av sjukdom kan slopas har gjorts mot bakgrund av bl.a. reglerna om uppsägning i LAS. De är anställda som med fullmakt kan inte sägas enligt LAS utan enbart skiljas från upp anställningen med stöd av någon regel i LOA. Som framgår avsnitt av 6.5.4 föreslår vi att reglerna fullmaktsanställningens rättsverkningar om oförändrade skall föras över till lag fullmaktsanställning. en ny om Det kommer därför inte heller i framtiden att vara möjligt att bringa en fullmaktsanställning att upphöra med stöd reglerna i LAS av om uppsägning. En särskild regel för fullmaktsanställda om avgångsskyldighet grund av sjukdom måste därför finnas även i framtiden. För att en sådan regel skall kunna tillämpas, krävs dessutom regler tvångsvis läkarunom dersökning och avstängning. Man skulle kunna tänka sig att för framtidens fullmaktshavare införa nya regler om avgángsskyldighet, läkarundersökning och avstängning. Av skäl som vi har redovisat i avsnitt 6.5 .4 har vi valt att inte i sak förändra regelkomplexet om fullmaktsanställning. Ett undantag redovisas som ovan är att vi föreslår att 7 kap. 5 § LOA inte skall föras över till den nya lagstiftningen. Vi föreslår sammanfattningsvis att dagens regler om avgångsskyldighet, läkarundersökning och avstängning på grund sjukdom i 7 kap. 4 och av 6 §§ samt 13 kap. 2 § LOA, skall föras över till den lag fullmaktnya om sanställning som vi föreslår.

SOU 199260 201

6.4 LAS bör i

princip gälla direkt på den

statliga arbetsmarknaden

6.4.1 Arbetstagare i verksledande eller därmed jämförlig ställning

Vårt förslag Anställningsskyddet för arbetstagare i verksledande

eller därmed jämförlig ställning bör i fortsättningen regleras på samma sätt som på de övriga delarna arbetsmarknaden. Bestämav melsema i 4 kap. 7 § andra stycket, 7 kap. 2 § andra stycket och 7 kap. 9 och 10 LOA förs därför inte över till den lagen. nya Vissa förordningsbestâmmelser upphävs också.

Inledning

LAS är tillämplig på arbetstagare i allmänhet, både arbetstagare i privat och allmän tjänst 1 §. Enligt 1 § andra stycket LAS undantas dock vissa arbetstagare från lagens tillämpning. Ett undantagen gäller föreav tagsledare. Lagen gäller således inte för arbetstagare som med hänsyn till arbetsuppgifter och anstâllningsvillkor får ha ñretagsledande eller anses därmed jämförlig ställning 1 § andra stycket 1 LAS. I bl.a. 7 kap. LOA finns emellertid bestämmelser gör LAS som tillämplig när det gäller arbetstagare i företagsledande, eller det heter som i LOA, verksledande eller därmed jämförlig ställning. En sådan regel finns i 7 kap. 2 § andra stycket LOA. Den handlar uppsägning arbetsom av tagare i verksledande eller därmed jämförlig ställning under förutsättning att de är förordnade tills vidare. För uppsägning sådana arbetstagare på av det statliga området krävs således saklig grund enligt 7 § LAS. Bedömningen av om saklig grund föreligger tar dock, liksom på arbetsmarknaden i övrigt, betydande intryck arbetstagarens ställning. Med högre av tjänsteställning och större följer att även mindre brister i tjänsteutansvar övningen kan utgöra saklig grund för uppsägning med hänsyn till de höga krav som får ställas pá dessa arbetstagare prop. 196560 s. 197, jfr t.ex. AD 1988 nr 101; Lunning, Anställningsskydd, sjunde upplagan 189. se s. I själva verket torde anställningsskyddet enligt LOA tämligen uttunnat vara på den nivå som det här är fråga jämfört med vad gäller för om som arbetstagare i allmänhet. Vid uppsägning på grund av arbetsbrist, t.ex. när en myndighet läggs ned upphör, gäller formella regler för samma som arbetstagare i allmänhet. Med hänsyn till anställningens ligger det art emellertid i sakens natur att LAS och andra skyddsregler när det t.ex. gäller turordningskretsamas bestämning och arbetstagares placering i dessa, i realiteten saknar betydelse för dessa arbetstagare.

202 SOU 199260

I våra direktiv s. 12 sägs att vi mot bakgrund av riksdagens s.k. verksledningsbeslut prop. 1986 8799, KU 29, rskr. 226 skall undersöka skälen för undantaget i LAS har bärkraft också på statens område. Av om direktiven s. 4 framgår vidare att vi bör beakta behovet av att i samverkan åstadkomma större rörlighet bland statliga chefer, bl.a. på nivån nâmrast under verkschefen. Regeringen tillsätter de högsta cheferna i statsförvaltningen. Det gäller t.ex. generaldirektörer, landshövdingar, högre militärer, avdelningschefer och motsvarande. Ordinarie domare och professorer anställda med fullmakt tillsätts också regeringen. Varje departement svarar för frågor av chefsförsörjningen i de regeringen tillsatta tjänsterna inom sitt om av område. Myndighetschefer och vissa andra chefer anställs normalt för bestämd tid, i allmänhet år första gången och därefter tre år per period. Till en sex sådan anställning är knuten särskild pensionsrätt, rätt till förordnandeen pension. Flertalet övriga regeringsanställda chefer är anställda med förordnande tills vidare medan några år anställda med fullmakt. Överdirektörer, inte är myndighetschefer, har tidigare anställts för som bestämd tid eller tills vidare och avdelningschefer eller motsvarande vanligen tills vidare. Med hänsyn till de ökande kraven på rörlighet och förnyelse för chefer på denna nivå bör, enligt den policy som regeringen har drivit i chefsñrsörjningsfrågor statssekreterarcirkuläret C 19911, dessa arbetstagare i fortsättningen anställas antingen tills vidare men med tidsbegränsat chefsskap kombinerat med vissa trygghetsâtaganden eller, i särskilda fall, för bestämd tid, i kombination med vissa trygghetsåtaganden. De regeringen förordnade cheferna omfattas av chefslöneavtalet av SAV Cirk. 1985 A 14. Lönen fastställs av regeringen när det gäller myndighetschefer och motsvarande och Statens chefslönenämnd när det av gäller avdelningschefer och motsvarande. För närvarande finns det omkring 170 landshövdingar, generaldirektörer och andra chefer för myndigheter som lyder direkt under regeringen. Chefslöneavtalet omfattar cirka l 450 arbetstagare. På regional nivå finns det omkring 150 regeringstillsatta chefer; länspolismästare, länsarbetsdirektörer, länsbostadsdirektörer, högskolerektorer m.fl. För vissa arbetstagare i denna kategori fastställs lönerna dock inte av regeringen eller chefslönenämnden utan av den centrala myndigheten. Vissa chefer har nämnts rätt till förordnandepension enligt som förordningen 19911160 förordnandepension m.m. Det gäller om arbetstagare med s.k. p-tjänster, dvs. förordnanden för bestämd tid. I praktiken är det fråga generaldirektörer, landshövdingar och ett antal om andra högre chefer. Cirka 200 arbetstagare omfattas av förordningen. En reform innebär att reglerna i bl.a. 7 kap. 2 § LOA och därmed som LAS inte skall gälla ñr de allra högsta statliga cheferna kommer, som vi bedömer det, att beröra omkring 500 chefer hos staten. Redan här kan sägas att chefer anställda med fullmakt inte omfattas av våra överväganden och förslag i detta avsnitt av betänkandet. Anställningsformen fullmakt behandlas under avsnitt 6.5.4.

SOU 199260 203

Bestämmelsen i 7 kap. 2 § andra stycket LOA

Bestämmelsen omfattar enbart arbetstagare som är anställda tills vidare. Den avser således inte arbetstagare som är anställda ñr bestämd tid eller med fullmakt. Genom bestämmelsen i LOA blir bl.a. 7 § LAS tillämplig för sådana arbetstagare i verksledande eller därmed jämförlig ställning som armars skulle omfattas av undantagsregeln i 1 § andra stycket 1 LAS. Bestämmelsen innebär bl.a. att regeln om saklig grund för uppsägning i LAS gäller för dessa arbetstagare. Bestämmelsen i 7 kap. 2 § LOA fördes över till LOA från 30 § StjL utan någon ändring i sak.

Bestämmelsen infördes i StjL i samband med att den lagen anpassades till anställningsskyddslagen. I förarbetena till ändringarna i StjL uttalades

att den nya lagstiftningen om anställningsskydd inte fick föranleda någon försämring av det befintliga anställningsskyddet prop. 197488 s. 178 och 230. Därför skulle vissa regler i LAS gälla även för de tjänstemän i verksledande eller därmed jämförlig ställning som var förordnade tills vidare.

Undantaget i 1 § andra stycket 1 LAS

Från den äldre anställningsskyddslagens l97412 tillämpningsområde undantogs arbetstagare med företagsledande eller dänned jämförlig ställning. I den nu gällande lagen 198280 undantas arbetstagare som med hänsyn till arbetsuppgifter och anställningsvillkor får anses ha företagsledande eller därmed jämförlig ställning. Regelns räckvidd har alltså begränsats genom att hänsyn även skall tas till anställningsvillkoren. När det gäller arbetstagarens arbetsuppgifter eller ställning i företaget har den nu gällande anställningsskyddslagen samma innebörd som den äldre prop. 1981 8271 s. 94 och förarbetena till den äldre lagen är alltså alltjämt vägledande i detta avseende. Av förarbetena framgår att de huvudsakliga skälen till att företagsledarna undantogs från lagens tillämpning var att de har en utpräglad arbetsgivarfunktion och en särskild förtroendeställning i förhållande till arbetsgivaren prop. 1973129 s. 194. Vilka arbetstagare som skulle omfattas av undantagsbestämmelsen i den äldre anställningsskyddslagen angavs tämligen detaljerat i förarbetena till den lagen. Att undantagsregeln inte kom att gälla på det statliga området har framgått av det föregående. När det gäller undantagets tänkta tilllämpnirg på det statliga området uttalade emellertid inrikesutskottet följande InU 197336 s. 27

Även på det offentliga området bör reglerna restriktiv tolkning. ges en Såsom anförs i propositionen bör lagen inte gälla för bl.a. generaldirektörer, överdirektörer och i allmänhet inte heller för avdelningschefer.

204 SOU 199260

Bakgrunden till undantaget i LAS var också att företagsledamas anställningsförhållanden ansågs vara sådana att det från sociala skyddssynpunkter inte fanns något framträdande behov av att lagstiftningsvägen ge dem anställningsskydd prop. 1973129 s. 195. Den äldre anställningsskyddslagen uppställde dock inte några uttryckliga krav på anställningsvillkoren för att en företagsledare skulle undantas från lagens tillämpning. Under beredningen av förslaget till den nuvarande anställningsskyddslagen gjordes det från arbetstagarhåll gällande att undantaget i den äldre lagen hade skapat problem i den praktiska tillämpningen. Det gällde arbetstagare som med hänsyn till sin ställning i företaget närmast vore att beteckna som företagsledare men som inte hade tillförsäkrats häremot svarande förmåner i fråga om t.ex. lönevillkor, uppsägningstid och uppsägningslön. I praxis förekom också att arbetstagare hänfördes till kategorin företagsledare utan att de hade tillförsäkrats förmåner som svarade mot en sådan ställning jfr AD 1979 nr 146 och 1980 nr 92. Ett förslag som diskuterades var att arbetstagaren skulle vara tillförsäkrad minst sex månaders uppsägningstid med bibehållna anställningsförmåner och dessutom ett avgångsvederlag för att undantas från lagens tillämpning prop. 19818271 s. 179. Som skäl emot förslaget anfördes bl.a. att det var onödigt krångligt och från visst håll att det skulle innebära en försämring för företagsledarna om det genomfördes prop. 1981 8271 s. 93. Mot denna bakgrund tillkom det nu gällande tillägget i LAS, att arbetstagaren även med hänsyn till anställningsvillkoren skall anses ha en ñre-

tagsledande ställning för att undantas från lagens tillämpning. Ändringen

motiverades på följande sätt prop. 19818271 s. 93

Undantaget i anställningsskyddslagen bör självfallet gälla endast dem som i verklig mening kan betraktas som företagsledare. Häri ligger enligt min mening att man inte bara bör göra en bedömning av deras formella position utan även av andra omständigheter som är typiska för företagsledare i gängse mening, exempelvis de ekonomiska villkor under vilka de arbetar. Jag har stannat för en lösning som innebär att begreppet företagsledande eller därmed jämförlig ställning i och för sig behålls i den nya lagens text men med ett tillägg som markerar en viss förskjutningi synsättet. Bestämmelsen skall liksom tidigare tillämpas restriktivt och ges en snäv innebörd. En förutsättning för att en arbetstagare skall anses ha företagsledande eller därmed jämförlig ställning har angetts vara att arbetstagaren inte bara har företagsledande funktioner såsom de tidigare har beskrivits utan också att arbetstagaren är tillförsäkrad löneförmåner och andra anställningsvillkor som normalt tillkommer företagsledare.

På senare tid har frågan om innebörden av undantaget i l § andra stycket 1 LAS varit föremål för prövning av Arbetsdomstolen i tvâ domar, AD 1989 nr 133 och AD 1991 nr 86. Av den först nämnda domen framgår bl.a. att uppsägningstidens längd är av stor betydelse för frågan om LAS är tillämplig på anställningsförhållandet eller inte. I domen uttalas för övrigt att det torde vara ovanligt med kortare uppsägningstider än sex

SOU 199260 205

månader för arbetsgivares uppsägning företagsledare. I rättsfallet AD av 1991 nr 86, som gällde verkställande direktör i ett aktiebolag, fasten ställde domstolen skäligen uppsägningstiden till månader. Domstolen sex uttalade också, på tal om lönevillkoren, att de måste bedömas i ljuset av förhållandena i bolaget.

överväganden

Den ändrade chefsrøllen

Sedan början av 1980-talet har chefsfrågoma inom statsförvaltningen givits allt mer uppmärksamhet. Myndighetschefemas och övriga chefers roller har lyfts fram och vikten av väl fungerande chefsskap har understrukits,

ledarrollen har betonats se bl.a. 19868799.

prop. Att det i dag ställs andra och högre krav på statliga chefer än tidigare hänger bl.a. samman med kraven på ett effektivare resursutnyttjande. Myndigheterna skall göra besparingar, omprövningar och omprioriteringar i syfte att effektivisera och minska kostnaderna i verksamheten. Myndigheternas chefer bär ansvaret för genomförandet dessa åtgärder. av Under 1990-talet står Sverige inför svåra fömyelseproblem. Alla sektorer och branscher är utsatta för ett omvandlingstryck, är starkare som än kanske någonsin tidigare. Ett led i den förändring av statsförvaltningen pågår är den som nu ändrade budgetprocessen med treåriga budgetramar. Den innebär de att direkt verksamhetsansvariga ett större finna lösningar ges utrymme att för att uppnå de mål som statsmakterna sätter för verksamheten. Samtidigt upp skärps kraven på uppföljning och utvärdering. Till den ändrade bilden hör också de ökande kraven på öppen en mer och serviceinriktad statlig förvaltning. Den nu allmänt beskrivna på den statliga förvaltningen följs synen upp med klart angivna krav på myndigheternas ledning när det gäller verksamhetens planering, övervakning och uppföljningi syfte statsmakterna att av uppställda mål uppnås. Detta framgår framför allt verksförordningen VF, där myndigav hetschefens befogenheter och detaljerat 3 10 §§. Det ansvar anges ligger i sakens natur att cheferna närmast under myndighetschefen i större eller mindre omfattning också måste ha ett liknande jfr 21 § anses ansvar andra stycket VF och reglerna i myndigheternas instruktioner om organisation och chefsskap. Inom en chefs ansvarsområde ligger vidare den betydelsefulla uppgiften att på myndighetsnivå företräda arbetsgivarintresset vid förhandlingar med arbetstagarorganisationema. Den svenska modellen för förhandlingar på arbetsmarknaden förutsätter och bygger på sådan rollfördelning. en

De allra högsta cheferna

Mot bakgrund av det som sagts står det enligt vår mening klart ovan att också de högsta statliga cheferna har en sådan särskild förtroendeställning

206 SOU 199260

och sådan utpräglad arbetsgivarfunktion att deras anställningsskydd bör en utformat på för arbetstagare i motsvarande ställning vara samma sätt som på den övriga arbetsmarknaden. Vi föreslår därför att bestämmelsen i 7 kap. 2 § andra stycket LOA inte förs över till den lagen. Det innebär främst att LAS blir direkt nya tillämplig därmed också att bestämmelsen i 7 § LAS om saklig grund men för uppsägning inte längre kommer att gälla för de arbetstagare hos staten kommer att omfattas av undantaget från lagens tillämpning. Här kan som skjutas in att vi under avsnitten 6.4.2 och 6.4.3 föreslår att de särskilda bestämmelserna i 8 kap. och 9 kap. LOA om arbetstagare i verksledande ställning upphävs. Till bilden hör också vårt förslag under avsnitt 6.4.4 att inte föra över de särskilda reglerna i LOA om avskedande till den nya lagen. I stället kommer bestämmelserna i LAS om avskedande att bli tillämpliga på det statliga området. För arbetstagare inte omfattas av LAS får frågor om anställningssom skydd i stället regleras i det enskilda anställningsavtalet. Som framgått det föregående är emellertid de allra högsta statliga av cheferna regelmässigt anställda för bestämd tid. De berörs därför inte formellt förslaget att upphäva bestämmelsen i 7 kap. 2 § andra stycket av

LOA. Ändringen innebär emellertid naturligtvis att formen för chefsan-

ställningarna ändras. Med den föreslagna ordningen saknas det anledning att ha kvar särskilt författningsreglerad möjlighet till anställningar på en bestämd tid för arbetstagare i verksledande eller därmed jämförlig ställning. De allra högsta cheferna kommer inte att omfattas av LAS. Det innebär bl.a. att anställningsavtalen kan tidsbegränsas enligt parternas överenskommelse. Inte heller 4 kap. 7 § andra stycket LOA, som reglerar möjligheten att tidsbegränsa förordnanden för här aktuella arbetstagare, behöver därför föras över till den nya lagen. Med anledning därav kan också bl.a. bestämmelsen i 3 § första stycket l tidsbegränsningsförordningen 19911750 upphävas. I 7 kap. 9 och 10 §§ LOA finns bestämmelser som innebär att vissa chefer är anställda för bestämd tid och därför inte kan sägas upp trots som detta kan skiljas eller förflyttas från sina anställningar. Dessa chefer kommer att omfattas av undantagsregeln i LAS. Frågor om anställningens upphörande får därför i fortsättningen regleras i det enskilda anställningsavtalet. Med vårt förslag följer alltså att bestämmelserna i nuvarande 7 kap. 9 § och 7 kap. 10 § LOA blir överflödiga när anställningsförhållandena regleras i enskilda anställningsavtal. Vi föreslår därför att bestämmelserna inte förs över till den nya lagen. Det medför att ändringar också måste göras i 17 kap. 3 § LOA. Det är självklart att de nuvarande reglerna även fortsättningsvis skall gälla för arbetstagare med anställningsavtal som har träffats innan den föreslagna lagen träder i kraft. Det bör därför införas en Övergångsbestämmelse av denna innebörd. Vårt förslag innebär att det skapas möjligheter för arbetsgivaren och berörda arbetstagare att gemensamt utforma det enskilda anställningsavtalet så, att det både tillgodoser såväl det allmännas behov av önskvärd chefskompetens, chefsrörlighet och andra allmänna krav som den enskildes behov trygghet i anställningen. Man kan utgå från att de arbetstagare av

SOU 199260 207

som det här är fråga om träffar sådana anställningsavtal att anställningstryggheten inte blir mindre än vad den är i dag. Den föreslagna ordningen bör också underlätta rekryteringen av statliga chefer från den privata delen av arbetsmarknaden och därmed positivt medverka till rörlighet mellan en olika arbetsmarknadssektorer. Enbart förekomsten två olika regelsystem av kan på goda grunder antas motverka en sådan rörlighet. Detta hinder undanröjs med vårt förslag. Vi lägger inte fram något konkret förslag till hur det föreslagna systemet skall hanteras rent praktiskt. Det måste ankomrna på arbetsgivaren regeringen att bedöma om några särskilda regler behövs när det gäller t.ex. behörighet att förhandla om och träffa anställningsavtal. Vi vill dock peka på att regeringen tidigare har bemyndigat en eller flera personer att på regeringens vägnar träffa avtal om anställning med en arbetstagare. Beredningen av ärendena bör även i fortsättningen kunna ske på samma sätt som i dag enligt regeringens närmare direktiv. Vi lägger inte heller fram något förslag om hur anställningsvillkoreni framtiden lämpligen bör utfonnas. Frågor om bestämmande av lön och andra allmänna anställningsvillkor får givetvis tas upp i samband med att det individuella anställningsavtalet träffas. Av denna anledning kan bl.a. chefslöneavtalet behöva ses over.

Närmare om undantaget i LAS

Enligt 1 § första stycket LAS gäller lagen för arbetstagare i allmän eller enskild tjänst. Undantagen för arbetstagare i företagsledande eller därmed jämförlig ställning tog ursprungligen, framgår förarbetena, även som av sikte på sådana arbetstagare i allmän tjänst. Inrikesutskottets betänkande innehåller uppgifter borde omfattas det tänkta undantaget om vem som av på det statliga området InU 197336 s. 27 Att bestämmelsen inte fick någon tillämpning på det statliga området och att dess tillämpningsområde sedan har begränsats genom att hänsyn även skall tas till anställningsvillkoren förändrar inte det förhållandet att lagrummet ursprungligen var så utformat att det kunde täcka också det statliga området. Lydelsen 1 § av första stycket 1 LAS behöver alltså inte ändras för att vårt förslag skall kunna genomföras. För att undantagsregeln i LAS skall bli tillämplig förutsätts det att arbetstagarens anställningsvillkor mot arbetstagarens ställning. svarar Skulle ett anställningsavtal inte nå till den nivå förutsättes i upp som undantagsregeln blir konsekvensen att lagen skall tillämpas på anställningsförhållandet. Eftersom frågan om undantagsregelns räckvidd ytterst år fråga för en rättspraxis är det inte möjligt att ange exakt vilka arbetstagare som omfattas av regeln. Vilka arbetstagare som omfattas undantagsregeln i av LAS är således en rättsfråga som måste lösas inom för den lagen. ramen Man har alltså att i varje enskilt ärende ta ställning till arbetstagarens om arbetsuppgifter och anställningsvillkor är sådana att arbetstagaren skall anses tillhöra den kategori som inte omfattas LAS. av

208 SOU 199260

För de arbetstagare är aktuella torde det dock i allmänhet av som nu myndighetens instruktion och andra föreskrifter framgå att de på grund av sina arbetsuppgifter har en verksledande eller en därmed jämförlig ställning. Dessa föreskrifter får därför naturligtvis stor betydelse som tolkningsdata när man i ett enskilt fall har att avgöra om en arbetstagares arbetsuppgifter är sådana att arbetstagaren har en verksledande eller en därmed jämförlig ställning. När det gäller anställningsvillkoren torde det anställningsavtalet framgå att arbetstagaren har särskilda förmåner i av förhållande till andra arbetstagare inom myndigheten. Det synes oss dock lämpligt att parterna i avtalet också anger sin uppfattning om LASs tillämplighet. Här kan framhållas att Arbetsdomstolens två domar avseende undantagsregelns räckvidd tydligt åskådliggör att anställningsvillkoren är av stor betydelse när det gäller att avgöra lagen är tillämplig anställningen om eller inte. Av särskild betydelse är uppsägningstidens längd vid uppsägning från arbetsgivarens sida. Om den avtalade tiden understiger sex månader

kan det tala för att lagen är tillämplig se AD 1989 nr 133, AD 1991 nr

86. I rättsfallet AD 1991 86 var, som förut nämnts, också företagsledanr lönevillkor till bedömning. Domstolen uttalade att de måste rens uppe bedömas i ljuset förhållandena i bolaget. Det kan därför hävdas att en av statlig chefs lön, såvitt nu är i fråga, skall bedömas mot bakgrund av förhållandena i myndigheten. Det står klart att de högsta statliga cheferna, bl.a. de som nu har s.k. p-tjänster, omfattas av undantaget i LAS. Avgränsningsproblemen ligger i stället på nivån därunder. Inte heller där ser vi emellertid några allvarliga problem när det gäller avgränsningen för LAS tillämplighet.

Regeringsformens krav på saklighet och opartiskhet

I 11 kap. 9 § andra stycket RF stadgas att det vid tillsättning av en statlig tjänst endast skall fästas avseende vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet. Någon möjlighet att avtalsvägen sätta grundlagsregeln åt sidan finns givetvis inte. Regeringsformen ger således inte något utrymme för renodlad politisk rekrytering av statstjänstemän. Rekryteringen offentliga tjänstemän kan allmänt sett ske enligt två av huvudprinciper meritsystemet och spoilssystemet. I boken Svensk förvaltningspolitikSöderlind, D, Petersson, O, Svensk förvaltningspolitik, Uppsala 1986, s. 160 beskrivs systemen följande sätt.

Meritsystemet innebär att tjänstemännen rekryteras på grundval av det slag av meriter som ryms inom de svenska begreppen förtjänst och skicklighet. Spoilssystemet innebär att politiska meriter är avgörande spoils krigsbyte. Efter en valseger besätter de politiska makthavarna förvaltningstjänstema med sina partianhängare. Spoilssystemet började tillämpas i USA redan av de första presidentema och vid mitten 1800-talet byttes praktiskt taget all federala tjänsteinnehavare av när presidentposten övergick från ett parti till en annat. I slutet av 1800talet bestämdes emellertid att vissa tjänster skulle tillhöra the merit

SOU 199260 209

system och andelen spoilstjänster har sedan successivt minskat och omfattar nu inte än cirka tio procent alla federala tjänster. mer av Spoilssystemet tillämpas emellertid i våra dagar i stor utsträckning i

många u-länder. I de västeuropeiska staterna har i Sverige - som meritsystemet länge dominerat, i England t.ex. sedan 1850-talet.

Spoilssystemet torde också ha begränsad utbredning i Sverige. Att en t.ex. statssekreterare rekryteras politiskt är allmänt regeringaccepterat, se ens skrivelse till riksdagen, Skr 198586177. Vårt förslag i detta avsnitt avseende myndighetschefer m.fl. ñrändrar inte de principer som nu används vid rekryteringen dessa arbetstagare. av I l kap. 9 § RF stadgas att domstolar samt förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen i sin verksamhet skall beakta allas likhet inför lagen iaktta saklighet och samt opartiskhet. I våra direktiv hålls denna bestämmelse fram när det gäller frågan om uppsägning arbetstagare i verksledande eller därmed av jämförlig ställning.

Vår bedömning är att det ligger i sakens natur att regeringen och statliga myndigheter, liksom i sin övriga verksamhet, beaktar grundlagsregeln om fråga uppkommer att skilja verksledande arbetstagare om en från anställningen. Detta oavsett om brott mot regeln skulle kunna medföra civilrättsligt skadestånd eller inte jfr AD 1985 129 och 1986 28. Vi nr nr ser det alltså som att dessa arbetstagare grundlagsregeln är genom tillförsåkrade ett starkare skydd än vad gäller för motsvarande som arbetstagare på arbetsmarknaden i övrigt.

Bestämmelserna om förordnandepension

Med vissa anställningar följer det särskild pensionsrätt, rätt till en förordnandepension. Bestämmelserna förordnandepension innehåller om tillägg till och undantag från det statliga pensionsavtalet.

Den l januari 1992, samtidigt med den pensionsplanen, trädde nya förordningen 19911160 förordnandepension i kraft. Förom m.m. ordningen har ersatt förordningen 1984 1041 i ämne. Bestämmelsamma serna gäller för arbetstagare som har p-tjänster, dvs. är förordnande som

för bestämd tid se 8 § första stycket AF och finns upptagna i bilagor

som till ñrordningen. Om en sådan arbetstagare avgår från p-tjänst har rätt till ålderssom en eller sjukpension enligt pensionsplanen, har han i stället rätt till ñrordnandepension 2 § förordningen. Rätt till förordnandepension har också den som har haft eller flera p-tjänster i oavbruten följd i minst en tolv år och som inte i samband med avgången går över till tjänst en annan med statlig pensionsrätt eller tjänstepensionsrätt som omfattas samordav ningsbestämmelser i pensionsplanen 3 § första stycket förordningen. Om ett förordnande löper ut och det inte blir förnyat någon anledning av annan än på arbetstagarens egen begäran, har arbetstagaren rätt till förordnandepension även om nyss nämnda förutsättningar inte är uppfyllda 3 § tredje stycket förordningen. Om det finns särskilda skäl kan regeringen i vissa

210 SOU 199260

angivna situationer besluta förordnandepension åt den som annars inte om skulle få sådan pension 4 § ñrordningen. Det ligger i sakens natur att även pensionsfrågoma fortsättningsvis bör lösas i de enskilda anställningsavtalen. Om då vill använda sig av den man ordning förordningen i dag möter det naturligtvis inte något som ger hinder. Själva förordningen behövs dock inte fortsättningsvis vid nyanställningar de arbetstagare det här är fråga Eftersom det dröjer ett av som om. antal år innan förordningen saknar tillämpning kan den emellertid inte nu upphävas. Den särskilda förordningen SAVF S 19876 B omtryckt 1991 14 B 13 tjänstepensionsrått för statsråd påverkas inte direkt av om vårt förslag.

Anställningsskyddet och II kap. 10 § RF

Nu berörda arbetstagares ställning och för verksamheten avspeglar ansvar sig, framgått det föregående, redan i dag i deras anställningsskydd, som av anställningsvillkor och i vissa fall i deras pensionsförmâner. Här kan också nämnas att uppsägningstiden vid arbetsgivarens uppsägning av tillsvidareanställda arbetstagare omfattas chefslöneavtalet och som har en lön som av på minst 27 000 kr i månaden uppgår till månader 6 § avtalet. sex Det skydd mot uppsägningar följer 7 § LAS påverkas, som som av framgått inledningsvis, arbetstagarens förtroendeställning och ansvar för av verksamheten. Bedömningen saklig grund finns för uppsägning av av om personliga skäl arbetstagare är anställd tills vidare är beroende av en som ställning i verksamheten. Även när det gäller tidsbeav arbetstagarens en gränsad anställning myndighetschef på statens område finns det i dag som regler innebär att den anställningsfonnen inte ger det skydd mot som förtida upphörande normalt följer med ett tidsbegränsat avtal om ansom ställning. Det skydd tidsbegränsad anställning normalt innebär som en bryts således igenom regeln s.k. förflyttningi 7 kap. 10 § LOA och av om regeln entledigande affärsverkschefer i 7 kap. 9 § LOA. av om av Förslaget innebär inte enligt vår bedömning att anställningsskyddet försämras för berörda arbetstagare. Det medför endast att det i fortsättningen blir individuellt system med ett med hänsyn till omstänett mera digheterna anställningsskydd. I 11 kap. 10 § RF sägs att grundanpassat läggande bestämmelser statstjänstemännens rättsställning skall ges i om lag. Undantagsregeln i l § andra stycket LAS innebär bl.a. att de chefer det här gäller kan sägas utan andra inskränkningar än sådana som som upp anställningsavtalet eller det allmänna kravet på saklighet i 1 kap. följer av 9 § RF. Undantagsregeln i 1 § andra stycket LAS måste därför anses tillräcklig för att uppfylla det krav 11 kap. 10 § RF ställer. som

SOU 199260 211

6.4.2 Turordning vid uppsägning på grund arbetsbrist

av

Vårt förslag Bestämmelserna i nuvarande kap; LOA om turord-

ning vid uppsägning på gnmd arbetsbrist. bör inte föras över till av den nya lagen. Det innebär bl.a. atthithörande frågor kommer att vara författningsreglerade enbart i LAS. Därmed kommer samma lagregler att gälla för hela arbetsmarknaden. Å

Inledning

Enligt våra direktiv skall lagstiftningen på den statliga delen arbetsav marknaden så långt det är möjligt stämma överens med vad tillämpas som inom arbetsmarknaden i stort. Mot denna bakgrund granskar vi i det följande bestämmelserna i 8 kap. LOA om turordning vid uppsägning på grund av arbetsbrist. Frågor om turordning kommer vid uppsägning på grund arbetsupp av brist och när det gäller företrädesrätt till återanställning. Under detta avsnitt behandlas de turordningsfrâgor är aktuella i som uppsägningssituationer och är reglerade i 8 kap. LOA. Återansom ställningsfrågoma i LOA tas under nästa avsnitt, 6.4.3. upp

De huvudsakliga författningsbestämmelsema turordning vid

om uppsägning finns i LAS. I vissa hänseenden föreligger dock en awikande eller kompletterande reglering i 8 kap. LOA. Anställningsskyddslagens turordningsregler vid uppsägning på grund av arbetsbrist 22 och 23 LAS bygger på tanken att företräde till fortsatt anställning skall ges efter anställningstid och ålder sist in, först ut. Genom kollektivavtal kan dock parterna på arbetsmarknaden göra avsteg från lagens bestämmelser. Parterna på den statliga arbetsmarknaden har också använt sig den av möjlighet som LAS att träffa kollektivavtal avvikelser från lagen. ger om Det har skett genom avtalet turordning för arbetstagare hos staten, Tur om A-S, SAV Cirk. 1984 A 11. Av avtalet framgår bl.a. att turordningskretsarna det statliga området i stället för vad i 22 § tredje som anges stycket LAS skall omfatta arbetstagare med i huvudsak jämförbara arbetsuppgifter hos myndigheten pâ den ort där arbetsbristen finns 3 § avtalet. Pâ det statliga området regleras alltså frågor turordning vid om uppsägning på grund av arbetsbrist i LAS, i LOA, och i Tur A-S. När det gäller att bedöma trygghetssystemet på det statliga området är emellertid också det statliga trygghetsavtalet SAV Cirk. 1989 A 37 och 1992 A 3 av största betydelse. Där finns bl.a. bestämmelse en om fördubblad uppsägningstid vid uppsägning på grund arbetsbrist. av Innebörden av trygghetsavtalet har redovisats bl.a. i 1990 års budgetproposition prop. 1989901100 bil. 15 45-49, AU 18, rskr. 213, även s. se

212 SOU 199260

19909l100 bil. 2 14 och 15, 19909115O s. 8 samt KU prop. s. prop. 19909130.

Nuvarande bestämmelser i 8 kap. LOA

Uppkommer fråga uppsägning på grund av arbetsbrist skall turordning om för uppsägningen fastställas det behövs. Det gäller även ñr tillsom vidareanställda arbetstagare i verksledande eller därmed jämförlig ställning regeringen inte föreskriver annat 1 §. om Vid bestämmandet platsen i turordningen skall hänsyn tas också till av kravet att myndigheten på ett riktigt sätt fullgör rättskipnings- eller

förvaltningsuppgift 2 §. En uppsägning strider mot bestämmelse om turordning skall på som en talan arbetstagaren förklaras ogiltig. Vid tvist om giltigheten av en av uppsägning tillämpas bl.a. 34 § andra och tredje styckena LAS 3 §.

Något om bakgrunden till de nuvarande bestämmelserna

I samband med de omfattande arbetsrättsliga reformema under mitten av 1970-talet företogs ett stort arbete med att anpassa bl.a. dåvarande statstjänstemannalagen till den allmänna arbetsrättsliga lagstiftningen, däribland den då gällande anställningsskyddslagen 1974 12. Tidigare hade det på statens område inte funnits några uttryckliga regler turordning. I besvärsärenden uppsägning på grund av arbetsbrist om om hade det dock utvecklat sig förvaltningsrättslig praxis som läste stor en vikt vid anställningstidens längd prop. 1974174 s. 26. Anpassningsarbetet avseende LAS 1974 12 drevs efter två huvudlinjer. Den innebar att LAS i så stor utsträckning som möjligt skulle gälla ena även för de offentligt anställda. Den andra innebar att reformen inte fick försämra det befintliga anställningsskyddet. Anpassningen genomfördes grovt sett i fyra steg. Det första togs med ändringar trädde i kraft samtidigt med LAS den 1 juli 1974 SFS som 1974359, 197488, SOU 197356 Det andra togs med ändringar prop. . trädde i kraft samtidigt med den nya regeringsformen den 1 januari som 1975 SFS 19741009, 1974174. Det tredje togs med ändringar prop. trädde i kraft samtidigt med den s.k. ämbetsansvarsreformen den l som januari 1976 SFS 1975668, 197578, SOU 19721 och 196920. prop. Det fjärde och sista steget, med smärre ändringar, togs när de återstående avtalsförbuden avskaffades vid införandet av LOA den 1 januari 1977 SFS 1976600, prop. 197576105 bil. SOU 19751. I den första etappen lades olika skäl inte fram förslag till ett av genomförande anställningsskyddslagens regler avsked, turordning av om och företrädesrätt. I övergångsbestämmelsema till ändringarna i statstjänstemannalagen förordnades det därför att reglerna i LAS 197412 om avsked, turordning och företrädesrätt till anställning tills vidare inte ny skulle gälla. I den andra etappen upphävdes nämnda övergångsbestämmelse i nyss vad den avsåg reglerna i LAS om turordning och ñreträdesrätt. Det innebar att bestämmelserna om turordning och företrädesrätt i LAS gjordes

SOU 199260 213

tillämpliga även på det statliga området. Med hänvisning till den offentliga verksamhetens särskilda beskaffenhet infördes dock del särskilda en bestämmelser på området. Vid införandet av LOA den 1 januari 1977 avskaffades nämnts som återstående avtalsförbud. De hade bl.a. omfattat turordning vid uppsägning på grund av arbetsbrist. Därför överfördes inte alla bestämmelserna från

statstjänstemannalagen till LOA se 197576 105 bil. 2 222.

prop. s. Bestämmelserna i 8 kap. LOA har därefter genomgått i huvudsak redaktionella ändringar.

Överväganden

Bestämmelsen i 8 kap. I § första stycket LOA att turordning för om uppsägning skall fastställas när det behövs är enligt förarbetena närmast att se som en tydlighetsföreskrift, motiverad av hänsyn till den offentliga förvaltningens fonnbundenhet prop. 197576 105 bil. 2 255. Enligt vår s. mening behövs inte regeln i 8 kap. l § första stycket LOA. Den bör därför inte föras över till den nya lagen. Bestämmelsen i 8 kap. 1 § andra stycket LOA arbetstagare i avser verksledande eller därmed jämförlig ställning. Vid uppsägning på grund av arbetsbrist gäller i dag formella regler för dessa arbetstagare samma som för arbetstagare i allmänhet. Vi har i avsnitt 6.4.1 föreslagit att dessa arbetstagare inte längre skall omfattas av bestämmelsen i LAS saklig om grund vid uppsägning. Med hänsyn till anställningens art ligger det emellertid i sakens natur att även andra skyddsregler, t.ex. när det gäller turordningskretsamas bestämning och arbetstagares placering i dessa, i realiteten saknar betydelse för arbetstagare i verksledande eller därmed jämförlig ställning. Inte heller föreskriften i andra stycket bör således föras över till den nya lagen. Bestämmelsen i 8 kap. 2 § LOA att det vid bestämmandet om av arbetstagarens plats i turordningen skall tas hänsyn även till kravet att myndigheten på ett riktigt sätt fullgör rättsskipnings- eller förvaltningsuppgift återfanns före tillkomsten LOA i 42 § första av stycket statstjänstemannalagen och utgör särregel i förhållande till 22 § LAS. en Av förarbetena framgår bl.a. att bestämmelsen främst sikte på tar sådana arbetsuppgifter innefattar myndighetsutövning prop. 1974 174 som s. 56. Där sägs också att det vid tillämpningen bestämmelsen inte bör av bli fråga om att ta hänsyn till annat än klart påvisbara skillnader från vad som gäller enligt 22 § andra och tredje styckena LAS. Bestämmelsen bör med andra 0rd tillämpas med försiktighet. Det har således aldrig varit

meningen att den statli arbetsgivaren fritt skulle kunna välja vilka arbets-

tagare som skall sägas upp på grund arbetsbrist. Enligt vad av som framkommit vid våra kontakter med parterna på den statliga arbetsmarknaden har bestämmelsen också fått mycket begränsad praktisk en betydelse. Under vissa förutsättningar har också enligt LAS den anställdes kvalifikationer för det fortsatta arbetet betydelse vid bedömningen. Enligt 22 § andra stycket LAS gäller att arbetstagaren måste ha tillräckliga

214 SOU 199260

kvalifikationer ñr de arbetsuppgifter som det är fråga om. Om innebörden i kravet på tillräckliga kvalifikationer anges i förarbetena till bestämmelsen att arbetstagaren skall ha den kompetens som arbetsgivaren i allmänhet fordrar den som söker sådant arbete som är i fråga prop. 1973129 av 159. Det sägs också att det är uppenbart att turordningsreglema inte får s. det resultatet att en arbetstagare får företrädesrätt till ett arbete som han ge inte kan sköta a. prop. s. 260. Innebörden av begreppet tillräckliga kvalifikationer har kommit under Arbetsdomstolens prövning i ett antal fall. Som exempel på rättsfall där arbetstagaren inte ansetts ha tillräckliga kvalifikationer kan nämnas AD 1976 nr 26 och 77. I rättsfallet AD 1984 nr 133 ansågs en arbetstagare inte uppfylla kraven för arbete som systemoperatör, ekonomiassistent eller receptionist. När bestämmelsen i nuvarande 8 kap. 2 § LOA infördes gällde ännu avtalsförbud i frågor om turordning vid uppsägning. Sedan avtalsförbudet upphävts har parterna på den statliga arbetsmarknaden träffat det förut nämnda avtalet Tur A-S. Enligt Tur A-S skall turordningskretsarna omfatta arbetstagare med i huvudsak jämförbara arbetsuppgifter hos myndigheten på orten. Denna avtalsreglering, som tillkommit mot bakgrund av de speciella förhållandena på den statliga delen av arbetsmarknaden, underlättar också rent praktiskt att tillgodose de syften som låg bakom 8 kap. 2 § LOA. Här kan för övrigt skjutas in att reglerna i 8 kap. LOA över huvud taget inte är tillämpliga på den kommunala delen av arbetsmarknaden trots att det där förekommer myndighetsutövande verksamhet i betydande omfattning. Vi mot den tecknade bakgrunden att bestämmelsen i 8 kap. 2 § anser LOA inte behöver föras över till den nya lagen. I 8 kap. 3 § LOA anges bl.a. att en uppsägning som strider mot en bestämmelse om turordning skall förklaras ogiltig på talan av arbetstagaren. Enligt LAS är sanktionen i motsvarande fall skadestånd 34 § första stycket och 38 § LAS. Den ordningen har motiverats bl.a. av hänsyn till den arbetstagare som felaktigt fått gå kvar i anställningen. Ett annat motiv att ordning ansågs göra det nödvändigt att tillskapa särskilda var en annan bestämmelser gjorde det möjligt att alla turordningstvister avgjorda som i ett sammanhang prop. 1973129 s. 183 När bestämmelsen i nuvarande 8 kap. 3 § LOA infördes gällde ännu avtalsförbud i frågor turordning vid uppsägning. Mot bakgrund av den om utveckling ägt rum och värdet av ett enhetligt regelsystem bör inte som heller 8 kap. 3 § LOA föras över till den nya lagen. Sammanfattningsvis anser vi alltså att intresset av en enhetlig författningsreglering för hela arbetsmarknaden väger tyngre än de skäl som bär upp bestämmelserna i 8 kap. LOA. Enligt direktiven Dir. 1991 118 för 1992 års Arbetsrättskommitté bör kommittén föreslå erforderliga lagändringar i LASs regler om turordning utifrån det allmänna syftet att främja väl fungerande företag som kan ge anställningstrygghet. Kommittén bör enligt direktiven vidare uppmärksamde delvis avvikande förhållanden som råder inom den statliga delen av ma arbetsmarknaden.

SOU 199260 215

6.4.3 Företrädesrätt till återanställning

Várt förslag Bestämmelserna i 9 kap, om företrädesrätt till

återanställning bör inte föras över tillden lagen. Förslaget

nya

ändrar inte de materiella förutsättningarna för återanstâllningsrätten

den statliga delen av arbetsmarknaden., Dessaiñrutsåttningar

anges liksom hittills i LAS och i regeringsfOifmeInjiRF.

,

Inledning

Enligt våra direktiv skall lagstiftningen på den statliga delen av arbetsmarknaden så långt det är möjligt stämma överens med vad som tillämpas inom arbetsmarknaden i stort. Mot denna bakgrund granskar vi i det följande bestämmelserna i 9 kap. LOA om företrädesrätt till återanställning. De materiella förutsättningarna för rätten till återanställning anges även

för den statliga delen av arbetsmarknaden i LAS se prop. 1974 174 s. 63

ff. I vissa hänseenden finns det dock något avvikande eller förtyden ligande reglering i 9 kap. LOA. På grund bestämmelsen i 11 kap. 9 § av RF, som vi återkommer till nedan, har emellertid âteranställningsrätten väsentligen en annan innebörd på den statliga delen av arbetsmarknaden än på arbetsmarknaden i övrigt. Genom kollektivavtal kan parterna arbetsmarknaden göra avsteg från bestämmelserna i LAS om företrädesrätt. Det har på det statliga området skett genom avtalet om turordning för arbetstagare hos staten, Tur A-S SAV Cirk. 1984 A 11. Frågor om företrädesrätt till återanställning uppkommer endast vid anställnings upphörande på grund av arbetsbrist. Juridiskt utgör en återanställning en ny anställning som tillträds med stöd av företrädesrätten.

Nuvarande bestämmelser i 9 kap. LOA

I ärenden om tjänstetillsättning skall det fastställas en turordning för företrädesrätt till återanställning om det behövs. Det gäller också för tillsvidareanställda arbetstagare i verksledande eller därmed jämförli g ställning om regeringen inte föreskriver annat 1 §. Företrädesrätt till återanställning gäller inte till högre tjänst än den som det tidigare förordnandet avsåg, om det inte finns särskilda skäl till något annat. Sådan företrädesrätt gäller inte heller gentemot arbetstagare som skall omplaceras på grund av 7 § andra stycket LAS 2 §. Anmälan enligt 27 § första stycket LAS av anspråk på företrädesrätt till återanställning skall för att vara giltig göras skriftligen hos den myndighet där arbetstagaren är eller senast har varit anställd. I beslut uppsägning om

216 SOU 199260

på grund av arbetsbrist och i besked om att ett tidsbegränsat förordnande på grund av arbetsbrist inte kommer att förnyas skall det tas in en upplysning om var och hur anmälan skall göras 3 §.

Något om bakgrunden till de nuvarande bestämmelserna

Reglerna om företrädesrätt i nuvarande LOA infördes i statstjänstemannalagen den 1 januari 1975 SFS 19741009, prop. 1974174 samtidigt med införandet av den nya regeringsformen. Tidigare hade det i tjänstemannalagstiftningen inte funnits några bestämmelser på detta område. Bestämmelsen i 28 § 1809 års regeringsform om förtjänst och skicklighet som enda sakliga grunder vid tjänstetillsättning hade ansetts hindra bestämmelser om återanställningsrätt. I och med att den nuvarande regeringsformen trädde i kraft ändrades emellertid rättsläget. Vid tillsättning av statlig tjänst skall nämligen avseende fästas endast vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet 11 kap. 9 § RF. Det innebär enligt förarbetena prop. 197390 s. 406 att också arbetsmarknadspolitiska och lokaliseringspolitiska hänsyn kan vägas in vid bedömningen. Den kan dock först i andra hand och inom för ramen regeringsformens bestämmelse grundas på LASs regler om rätt till återanställning. Blir en anställning ledig kan alltså även icke företrädesberättigade söka den och konkurrera med de företrädesberättigade. Därvid kan med tillämpning av RF exempelvis intresset av att offentliga - funktioner utövas av de för uppgifterna bäst skickade personerna finnas böra väga tyngre än det arbetsmarknadspolitiska intresset att anställa en företrädesberättigad. En âteranställningssökande anses dock ha fått en starkare ställning än tidigare prop. 1974 174 s. 64. Vid införandet av LOA den 1 januari 1977 avskaffades återstående avtalsförbud, som bl.a. omfattat turordning för företrädesrätt till återanställning. Därför överfördes inte alla bestämmelserna från statstjänstemannalagen till LOA prop. 197576105 bil. 2 s. 222. Bestämmelserna i LOA har därefter genomgått i huvudsak redaktionella ändringar.

Överväganden

Bestämmelsen i 9 kap. 1 § första stycket LOA har i likhet med 8 kap. 1 § första stycket LOA tillförts LOA närmast i klarhetens intresse och av hänsyn till den offentliga förvaltningens formbundenhet prop. 197576 105 bil. 2 s. 257. Bestämmelsen behövs enligt vår mening inte längre. Bestämmelsen i 9 kap. 1 § andra stycket LOA innebär att nu aktuella regler i LAS gäller också för tillsvidareanställda arbetstagare i verksledande eller därmed jämförlig ställning. Vi har i avsnitt 6.4.1 föreslagit att dessa arbetstagare inte längre skall omfattas av bestämmelsen i LAS om saklig grund vid uppsägning. Med hänsyn till anställningamas art ligger det emellertid i sakens natur att även andra skyddsregler, t.ex. när det gäller turordningskretsamas bestämning och arbetstagares placering i dessa, i realiteten saknar betydelse för arbetstagare i verksledande eller

SOU 199260 217

därmed jämförlig ställning. Inte heller föreskriften i andra stycket bör således föras över till den nya lagen. Bestämmelsen i 9 kap. 1 § tredje stycket LOA innehåller en erinran till undvikande av varje missförstånd prop. 1974174 64, häns. genom visning till 4 kap. 3 § LOA, om föreskriften i regeringsformen sakliga om grunder vid tjänstetillsåttning. Rättsläget är emellertid på denna punkt så klart att det inte längre behövs en hänvisning till bestämmelsen i nuvarande 4 kap. 3 § LOA. Enligt vår mening bör således bestämmelsen i 9 kap. 1 § tredje stycket LOA inte föras över till den nya lagen. Bestämmelsen i 9 kap. 2 § första meningen LOA innebär att återanställningsrätten i allmänhet inte kan åberopas för befordran. Bestämmelsen i andra meningen innehåller för tydlighetens skull a. 67 prop. s. en bestämmelse om att företrädesrätten till anställning inte gäller i ny konkurrens med omplaceringsrätten enligt 7 § andra stycket LAS. Föreskrifterna i första och andra meningen bör enligt vår uppfattning betraktas som uttryck ñr gällande allmänna principer på arbetsmarknaden jfr Lunning, Anställningsskydd, sjunde upplagan, 386 och 388 med hänv.. s. Paragrafen bör därför inte föras över till den nya lagen. Bestämmelsen i 9 kap. 3 § första stycket LOA att anmälan om av anspråk på företrädesrätt skall göras skriftligen har motiverats med hänsynen bl a till det skriftliga förfarande allmänt tillämpas i adminisom strativa ärenden inom statsförvaltningen prop. 1974174 68. s. Något skriftlighetskrav i motsvarande fall finns inte i LAS. Arbetstagaren har emellertid bevisbördan för att anmälan skett

se AD 1978 nr

162 och 1992 nr 32. Av det skälet kan utgå från att anmälan i många man fall görs skriftligen även om det inte är särskilt föreskrivet. Bestämmelsen behöver därmed inte flyttas över till den nya lagen. Bestämmelsen i 9 kap. 3 § andra stycket LOA innehåller ordningsen föreskrift om att myndighet är skyldig att erinra plats och sätt för om anmälan enligt första stycket prop. l97576105 bil. 2 s. 258. I 8 och 16 §§ LAS sägs bl.a. följande.

I beskedet skall vidare anges om arbetstagaren har företrädesrätt - - till återanställning eller Har arbetstagaren företrädesrätt och krävs det anmälan för att företrädesrätten skall kunna göras gällande, skall det också anges.

Beskedet enligt LAS skall på denna punkt vara klart och tydligt. Enligt rättsfallet AD 1988 nr 56 räcker det inte att bara att arbetstagaren ange under vissa förutsättningar har företrädesrätt och bifoga ett utdrag ur lagtexten. Har lagreglema kollektivavtalsbestämmelser, ersatts av skall enligt lagförarbetena prop. 1981 8271 127 arbetsgivarens erinran s. avse dessa. Denna ordning får anses vara till fyllest även på den statliga delen av arbetsmarknaden. Inte heller denna bestämmelse bör därför föras över till den nya lagen. Sammanfattningsvis anser vi alltså att intresset enhetlig förav en fattningsreglering för hela arbetsmarknaden väger tyngre än de skäl som

218 SOU 199260

bär bestämmelserna i 9 kap. LOA. Vi föreslår därför som framgått att upp de inte förs över till den nya lagen. Som också framgått anges förutsättningarna för återanställningsrâtten inte i LOA utan i LAS. Ett upphävande av bestämmelserna i 9 kap. LOA har därför inte någon betydelse för de materiella förutsättningarna för återanställningsråtten på det statliga området jfr prop. 1974 174 s. 63 ft. Bestämmelsen i 11 kap. 9 § RF lämnas orörd av förslaget och det har inte heller någon inverkan på den ordning som gäller för överklagande av beslut. Beslut i tjånstetillsättningsärenden kommer på det statliga området även i fortsättningen att kunna överklagas enbart i administrativ ordning, i vissa fall till regeringen. Vårt förslag innebär i stort sett alltså endast att ett antal bestämmelser i LOA av övervägande förtydligande eller hänvisande karaktär inte förs över till den nya lagen. Därmed blir regelsystemet också lättare att överblicka.

6.4.4 Avskedande

6.4.4.1 Avskedandeinstitutet

Várt förslag Avskedandeinstitutet i ,LOA bör inte föras över till den nya lagen. Bestämmelsen i 18 § första stycket LAS om avskedande bör i stället gälla även på det statliga området. Utformningen den av regeln bör dock ändras. Ä . t

Inledning

Av våra direktiv framgår bl.a. att lagstiftningen på det statliga området bör stämma överens med vad som gäller på den övriga arbetsmarknaden. I ll kap. 1 och 2 §§ LOA finns det särskilda regler om avskedande. Reglerna gäller för i stort sett alla arbetstagare med statligt reglerade anställningar. För den kommunala och privata delen av arbetsmarknaden gäller LAS och den lagens bestämmelse om avskedande. Vi tar här upp frågan om det är möjligt att låta regeln i 18 § första stycket LAS gälla även det statliga området.

Nuvarande bestämmelser

Enligt LOA får en arbetstagare avskedas dels om han begått brott eller tjänsteförseelse som utgör brott och gämingen visar att han grov uppenbarligen år olämplig att inneha sin anställning, dels om han av myndighet ålagts disciplinpåföljd och inom tvâ år därefter i anställning hos myndighet på nytt begått tjänsteförseelse och därigenom visat sig samma uppenbarligen olämplig att inneha sin anställning 11 kap. 1 och 2 §§ LOA.

SOU 199260 219

Inom den kommunala och privata delen av arbetsmarknaden gäller, som saken uttrycks i 18 § första stycket LAS, att avskedande får ske, om arbetstagaren grovt har åsidosatt sina åligganden mot arbetsgivaren.

Något om bakgrunden till reglerna i LOA

De nuvarande bestämmelserna i LOA om avskedande kom till vid den s.k. ämbetsansvarsreformen, som trädde i kraft den 1 januari 1976 prop. 197578, SFS 1975668. Genom reformen begränsades straffansvaret för fel och försummelse i tjänsten och det infördes ett i vissa hänseenden nytt utomstraffrättsligt sanktionssystem. Före reformen hade det på statens område inte funnits några regler om avskedande. För tjänstemän med ämbetsansvar gällde i stället att domstol kunde tillämpa avsättning som brottspåföljd. Det farms vidare regler om avsättning som disciplinstraff. I förarbetena till reformen uttalade föredraganden att starka skäl talade för en enhetlig reglering av samtliga frågor om anställnings upphörande på både den offentliga och den privata arbetsmarknaden a. prop. s. 161 När det gällde utformningen av det avskedandeinstitut som skulle ersätta avsättningsstraffet uttalades dock följande.

I det fall då någon har visat sådan olämplighet att han enligt arbetsgivarens bedömning varken kan få stå kvar i sin nuvarande tjänst eller beredas annan sysselsättning synes i regel uppsägning ligga närmast till hands. Såväl arbetsgivare som arbetstagare får härigenom skäligt rådrum för att inrätta sig efter den omställning som anställningens upphörande innebär. I vissa fall kan emellertid tjänstemannens olämplighet vara av så allvarlig natur att ett omedelbart skiljande från tjänsten är påkallat från allmän synpunkt. En motsvarighet till det avskedandeinstitut som regleras i lagen om anställningsskydd behövs därför men bör, som jag tidigare har framhållit, utformas mera med beaktande av de särskilda krav som medborgarna har rätt att ställa statstjänstemän.

Förutsättningen för avskedande enligt LOA att arbetstagaren genom sitt förfarande skall ha visat att han uppenbarligen är olämplig att inneha sin anställning hade sin motsvarighet i de tidigare gällande bestämmelser- na om avsättning som brottspåföljd. Enligt 20 kap. 8 § BrB i dess lydelse före år 1976 gällde att ämbetsman skulle dömas till avsättning han om genom allmänt brott visat sig uppenbarligen icke vara skickad att innehava sin befattning. Bestämmelsen innehöll också en begränsning av möjligheten till avsättning om det för brottet inte var stadgat fängelse i två år eller däröver. Domstolen fick då döma till avsättning endast om tjänstens särskilda beskaffenhet krävde det. Enligt den angivna propositionen ansågs det dock inte vara lämpligt att uttryckligen föreskriva någon motsvarande begränsning eftersom den nya regeln om avskedande var avsedd att gälla också kvalificerade fall av icke kriminaliserad tjänsteförseelse. I propositionen anfördes vidare s. 164

220 SOU 1992 60

Det är emellertid inte avsett att förutsättningarna för avskedande skall sättas lägre än vad som f.n. gäller ñr avsättning. Det angivna olämplighetsrekvisitet skall således tolkas restriktivt. Avskedande skall sålunda kunna komma i fråga endast i sådana fall där det med hänsyn till såväl brottets eller tjänsteförseelsens beskaffenhet som anställningens art och övriga omständigheter skulle verka stötande om arbetstagaren fick behålla sin tjänst.

överväganden

Som framgått kom avskedandeinstitutet i LOA 11 kap. 1 och 2 §§ att bygga på sin straffrättsliga förebild och i ordalagen att skilja sig från bestämmelsen i LAS. Av förarbetena till bestämmelserna om avskedande i LAS och LOA får dock anses framgå att instituten egentligen tar sikte på samma sorts felaktiga beteenden. Enligt förarbetena till bestämmelserna i nuvarande LOA a. prop. s. 164 skall således avskedande kunna komma i fråga endast i sådana fall där det med hänsyn till såväl brottets eller tjänsteförseelsens beskaffenhet anställningens art och övriga omständigheter skulle verka stötande om som arbetstagaren fick behålla sin tjänst. Enligt förarbetena till den äldre anställningsskyddslagen prop. 1973129 s. 149, som i detta hänseende alltjämt äger aktualitet, gäller att avskedande enligt LAS skall kunna komma i fråga endast i flagranta fall. Det bör vara fråga om ett sådant avsiktligt eller grovt vårdslöst förfarande som inte rimligen skall behöva tålas i något rättsñrhållande. Gemensamt för båda lagarna är att det skall ske en helhetsbedömning av omständigheterna. Att en sådan prövning alltid måste ske är i själva verket grundläggande för tillämpningen av avskedanderegeln i 11 kap. 1 §

LOA se AD 1992 nr 35 jfr AD 1992 nr 38 42.

- Avgörande för frågan om avskedande är således enligt de angivna motivuttalandena enligt LOA att det skulle verka stötande om arbetstagaren fick behålla sin tjänst och enligt LAS att förfarandet är sådant att det inte rimligen skall behöva tålas i något rättsförhållande. Som vi ser det finns det inte någon egentlig saklig skillnad mellan de bägge bedömningsnormerna som angetts i förarbetena. Förutsättningarna för avskedande är enligt lagtexten utformade på olika sätt i LOA och LAS. Som har framgått av det föregående gäller enligt LOA att avskedande kan ske om arbetstagaren visat sig uppenbarligen olämplig att inneha sin anställning. Avskedande enligt LAS förutsätter att arbetstagaren grovt åsidosatt sina åligganden mot arbetsgivaren. Med hänsyn härtill skulle kunna hävdas att bedömningen enligt LAS skall göras utifrån ett något annat synsätt än enligt LOA. I det förra fallet skulle bedömningen grunda sig på om det felaktiga handlandet drabbat mera arbetsgivaren medan det enligt LOA skulle finnas större utrymme för att ta hänsyn till verksamhetens allmänna integritet och standard, oberoende av om handlingen direkt riktat sig mot arbetsgivaren. Sålunda har Arbetsdomstolen i ett antal rättsfall uttalat att det är syftet att slå vakt om den offentliga tjänstens integritet som ligger till grund för avskedandeinsti-

SOU 199260 221

tutet se AD 1981 nr 168, jfr t.ex. AD 1987 nr 73, 1988 nr 180, 1989 nr

52, 1990 nr 1992 nr 35, 38 42 och 51. - Vi har emellertid inte funnit att det skulle finnas någon egentlig skillnad i bedömningsgnmdema. Hänsyn det slag skall tas enligt LOA av som torde rymmas också under regeln om avskedande i LAS. Ett exempel på det är synen på brott utom arbetet.

Varken bestämmelserna i LOA eller bestämmelsen i LAS om avskedande behandlar uttryckligen brott utom arbetet. Mot bakgrund den av straff- och förvaltningsrättsliga prägel reglerna i LOA har skulle det som kunna hävdas att synen på brott utom arbetet är på statens en annan område än på de övriga delarna arbetsmarknaden. Den helhetsbedömav ning som skall göras vid ett avskedande även enligt LAS medför emellertid att även brottslighet utom arbetet kan arbetsgivaren rätt att avbryta ge anställningsförhållandet efter uppsägning eller omedelbart genom avskedande. Frågan om brottslighet utom arbetet utgjort grund för uppsägning eller avskedande enligt LAS har också prövats i ett antal fall av

Arbetsdomstolen se t.ex. AD 1974 57, AD 1976 124, AD 1977

nr nr nr 21, AD 1978 nr 86, AD 1979 143, AD 1981 51, AD 1984 AD nr nr nr 1986 nr 21 och AD 1992 86. nr I rättsfallet AD 1980 89 kom frågan på brott utom arbetet nr om synen upp ur en annan synvinkel. En bussföraraspirant hade fått anställning hos en kommun efter att ha vilselett kommunens företrädare att han vid tre om tidigare tillfällen hade dömts för olika egendomsbrott och den av anledningen hade omplacerats av en grannkommun från en tidigare befattning som bussförare till annat arbete. I domen uttalades att det fanns fog för uppfattningen att det inte är lämpligt att anställa med den angivna personer bakgrunden såsom bussförare med självständigt för kassa. ansvar en Kommunen ansågs därför ha varit berättigad att med omedelbar verkan skilja arbetstagaren från tjänsten när kommunen fick reda på att han farit med osanning. I målet hade parterna också tvistat huruvida den om rättsliga grunden ñr kommunens åtgärd skulle sökas i 30 § avtalslagen eller i 18 § LAS. Domstolen uttalade att frågan saknade praktisk intresse eftersom man i båda alternativen kom fram till att kommunen hade rätt att omedelbart häva anställningsavtalet. I förarbetena till den äldre anställningsskyddslagen, även i detta som hänseende alltjämt äger aktualitet, togs frågan om brott utom arbetet upp särskilt. Föredraganden uttalade följande prop. 1973129 150 s.

Även brott har begåtts som utom arbetet bör i vissa fall kunna föranleda avskedande, brottet är ägnat att allvarligt skada förom hållandet mellan arbetstagaren och arbetsgivaren. Som exempel kan

nämnas att en arbetstagare med bevakningsuppgifter beträds med att ha helt vid sidan sin tjänst medverkat till stöld e.d. av

Om en arbetstagare utom arbetet begått ett brott är helt oförenligt

som med de krav måste ställas på honom i arbetet kan han därigenom som alltså ha skadat arbetsgivarens förtroende för honom så att det finns grund ñr avskedande.

222 SOU 199260

Inte heller i övrigt har vi funnit belägg för några sakliga skillnader mellan LOA och LAS. Till det sagda kan läggas att en uppsägning av en statligt anställd arbetstagare prövas enligt LAS också i det fallet uppsägningen grundas på skäl är hänförliga till arbetstagaren personligen, som t.ex. brott utom arbetet. Vår slutsats blir att bestämmelsen i 18 § LAS är tillräcklig ñr att ta till sådana enskilda och allmänna intressen som regleringen i ll kap. 1 vara och 2 §§ LOA syftar till att tillgodose, däribland intresset att den offentliga

verksamhetens integritet och standard bibehålls.

Redan en anpassning till de allmänna reglerna för arbetsmarknaden är så stort värde att den bör ske om det inte finns särskilda skäl som talar av mot sådan anpassning. Sakligt sett omotiverade skillnader mellan en reglerna för statliga och andra anställningar bör alltså inte förekomma. Avskedandeinstitutet i LOA 11 kap. 1 och 2 §§ bör därför inte föras över till den lagen. Därmed uppkommer en enhetlig reglering för hela nya arbetsmarknaden förutsättningarna för avskedande. Eftersom detta bör av följas också rätt fullt ut till skadestånd enligt reglerna i LAS innebär av en reformen totalt sett förstärkning av anställningsskyddet för statligt en anställda. I avsnitt 6.4.4.2 tar vi upp bl.a. frågan om rätten till skadestånd vid ett felaktigt avskedandebeslut. Eftersom det enligt vad vi funnit inte föreligger någon skillnad mellan LOA och LAS i frågan om de sakliga förutsättningarna för avskedande borde regeln i LAS om avskedande inte behöva ändras med anledning av att den i fortsättningen kommer att gälla också på det statliga området. För att undanröja all tveksamhet föreslår vi emellertid att orden mot arbetsgivaren slopas i 18 § första stycket LAS. Därigenom blir det klart att man vid bedömningen kan ta hänsyn även till intresset av att slå vakt om den statliga anställningens integritet. Mot bakgrund av den bedömning som vi har gjort i det föregående anser vi att den föreslagna ändringen inte kommer att förändra rättsläget när det gäller förutsättningarna för avskedande på den övriga arbetsmarknaden. En särskild fråga är hur man i fortsättningen skall se på ett beslut om

avskedande från myndighetsutövningssynpunkt.I den äldre förvaltnings-

lagen fanns en definition av begreppet myndighetsutövning. I den ingick avskedande. Enligt förarbetena till den nu gällande förvaltningslagen är begreppet så känt att det saknas behov av en legaldefinition prop. 19858680 s. 55. Någon sådan finns alltså inte längre. I tjänsteansvarskommitténs slutbetänkande, Tjänsteansvar i offentlig verksamhet DsJu 19837, förs ett ingående resonemang kring begreppet myndighetsutövning. Där lämnas också en utförlig redogörelse för synen på begreppets tillämpning vid uppsägning och avskedande s. 382 ff. Det anses att uppsägning av en arbetstagare inte utgör myndighetsutövning eftersom en sådan rättshandling stöder sig på en civilrättslig lag. Med det betraktelsesättet kommer avskedande med tillämpning av reglerna i LAS inte att utgöra myndighetsutövning. Det innebär bl.a. att ett felaktigt beslut om avskedande inte kan föranleda straffansvar och att vissa bestämmelser i förvaltningslagen inte blir tillämpliga.

SOU 199260 223

Arbetstagare med anställningqfonnen fullmakt

Även i fortsättningen kommer det finnas kvar särskilda regler för att arbetstagare med anställningsformen fullmakt. Som framgått den av allmänna motiveringen avsnitt 6.5.4 kommer reglerna att föras i samman en särskild lag, fullmaktsanställningslagen. I dagsläget omfattas dessa arbetstagare bestämmelserna av om avskedande i LOA. När det gäller ordinarie domare vilar bestämmelserna på en föreskrift i regeringsformen. I ll kap. 5 § RF stadgas således, såvitt nu är i fråga, att den som utnämnts till ordinarie domare får skiljas från tjänsten endast om han genom brott eller grovt eller upprepat åsidosättande av tjänsteåliggande har visat sig uppenbarligen olämplig att inneha tjänsten. Det grundlagsfásta skyddet för ordinarie domare mot avskedande påverkas naturligtvis inte i och för sig av vårt förslag att bestämmelsen i LAS om avskedande skall gälla i stället för bestämmelserna i LOA om avskedande. Lagtekniskt uppkommer emellertid ett problem. I fullmaktsanställningslagen måste det nämligen finnas antingen en materiell bestämmelse om avskedande eller en hänvisning till en sådan bestämmelse i en annan lag. Att återge grundlagsbestämmelsens lydelse i en bestämmelse i fullmaktsanställningslagen är emellertid en mindre lämplig ordning. Sådan dubbelreglering kan ge upphov till tvivel om innebörden bestämmelsen i av fullmaktsanställningslagen. Det gäller i än högre grad den lagen om hänvisar till avskedandebestämmelsen i 18 § första stycket LAS. Vi anser därför att fullmaktsanställningslagen endast bör innehålla upplysning en om att regeringsforrnen innehåller bestämmelser förutsättningarna för om avskedande av ordinarie domare. Regeringsformen blir med andra ord direkt tillämplig vid avskedanden av ordinarie domare. För övriga fullmaktsanställningar bör emellertid, med hänvisning till vad vi har anfört ovan, LASs bestämmelse om avskedande gälla. Ett felaktigt beslut om avskedande av en arbetstagare är anställd som med fullmakt bör med vårt förslag medföra rätt till skadestånd i samma

utsträckning som för övriga arbetstagare på vilka LAS är tillämplig se

nämnare specialmotiveringen till fullmaktsanställningslagen.

Grov eller upprepad tjänsteförseelse

Vi behandlar reglerna om disciplinansvar i avsnitt 6.5.5. Vi vill dock här nämna att det enligt vår mening inte är befogat med den sammankoppling av reglerna som ibland sker. Avskedande utgör nämligen rent juridiskt inte någon disciplinpåföljd enligt LOA. Endast varning och löneavdrag utgör enligt LOA disciplinpåföljd 10 kap. 2 § LOA. Förklaringen till sammankopplingen reglerna är förmodligen att av termema grov tjänsteförseelse och tjänsteförseelse används i ll kap. 2 § LOA. Beträffande det först nämnda uttrycket skall noteras att reglerna om disciplinansvar inte upptar något särskilt ansvar för grov tjänsteförseelse. Det bör vidare framhållas att det avgörande för bedömningen avskedanav defrågan är om det som skett visar att arbetstagaren är uppenbart olämplig att inneha sin anställning.

224 SOU 199260

När det gäller upprepad tjänsteförseelse innebär 11 kap. 2 § LOA att avskedande kan komma i fråga under förutsättning att det inträffade visar att arbetstagaren är uppenbarligen olämplig att inneha sin anställning. Det är således endast vid upprepad tjänsteförseelse som reglerna om disciplinansvar i realiteten har en självständig betydelse för frågan om avskedande. Det praktiska värdet av nyss nämnda bestämmelse kan emellertid starkt sättas i fråga och det står utan vidare klart att det enligt 18 § LAS är möjligt att ta hänsyn även till tidigare händelser, vare sig de föranlett disciplinpåföljd eller inte.

6.4.4.2 Övriga frågor om avskedande

Vårt förslag De flesta reglerna i LOA om avskedande förs inte över till den nya lagen. I stället bör bestämmelserna i LAS om avskedande gälla också för den statliga sektorn. Det innebär bl.a. att det införs rätt till allmänt skadestånd för s.k. bedömningsfel och en en rätt till skadestånd enligt 39 § LAS. Statens ansvarsnämnd bör i fortsättningen också besluta om uppsägning i vissa fall. i i

Inledning

I LOA regleras uttömmande vad som gäller vid avskedande. Förutom de materiella reglerna om avskedande i 11 kap. finns det således regler om avstängning i 13 kap., handläggning i 14 kap., beslutande myndigheti 15 kap., rättegång och skadestånd i 16 kap. och verkställighet av beslut i 17 kap. LOA. I AF finns bestämmelser om beslutande myndighet vid avstängning i visst fall 27 § och om skyldigheten att göra anmälan till Statens ansvarsnämnd 27 a §. Vårt förslag att avskedandeinstituteti LOA, dvs. 11 kap. 1 och 2 §§ LOA inte skall föras över till den nya lagen bygger på tanken att det inte skall finnas några särskilda regler för anställda hos staten om inte förhållandena inom den statliga sektorn motiverar det. Genomförs vårt förslag bör naturligtvis princip inte heller övriga föreskrifter i LOA om avskedande föras över till den nya lagen.

Bestämmelserna om avskedande i 11 kap. LOA

I 11 kap. LOA finns förutom 1 och 2 §§ ytterligare tre paragrafer som gäller vid avskedande. I 11 kap. 3 § LOA har den statlige arbetsgivaren ålagts en särskild omplaceringsskyldighet i en del fall där arbetstagaren har begått ett brott eller en tjånsteförseelse under påverkan av en allvarlig psykisk störning.

SOU 199260 225

Omfattningen av denna speciella omplaceringsskyldighet till var uppe prövning i rättsfallet AD 1987 73, gällde avskedande officer nr som av en på grund av brott. I domen utförlig redogörelse för tillkomsten ges en av ll kap. 3 § LOA. Av rättsfallet framgår att kritik i olika avseenden kan riktas mot lagrummet, bl.a. i formellt hänseende. Enligt sin ordalydelse förbjuder således lagrummet avskedande när omplacering till en annan anställning lämpligen kan ske, trots att tanken uppenbarligen år att det även i detta fall skall ske ett skiljande från den anställning som arbetstagaren innehar och som han har visat sig uppenbarligen olämplig ñr. Under Statens arbetsmarknadsnämnds, SAMN, verksamhetstid begärde myndigheterna i enstaka fall SAMNs medverkan till omplacering. I regel farm emellertid SAMN att någon omplacering inte möjlig. var I LAS finns inte någon mot 11 kap. 3 § LOA svarande bestämmelse. Eftersom vi inte kan finna att det inom den statliga sektorn föreligger ett särskilt behov av bestämmelsen föreslår vi att den upphävs. Detta ställningstagande ligger också i linje med vårt förslag att inte ñra över regeln i 7 kap. 6 § LOA omplaceringsskyldighet till den lagen, om nya se avsnitt 6.3.3.4. Ett upphävande av bestämmelsen innebär naturligtvis inte statlig att en arbetsgivare i fortsättningen skulle vara skyldig att avskeda arbetstagare en som avses i 11 kap. 3 § LOA. Det kommer då, liksom att arbetsnu, vara givarens sak att avgöra om avskedande skall tillgripas eller inte. I 11 kap. 4 §LOA sägs att 11 kap. l och 2 §§ LOA inte skall tillämpas, om det i en arman författning än LAS har meddelats bestämmelse en som inskränker rätten att avskeda arbetstagare. en

Bestämmelsen överfördes utan ändring i sak till LOA från 22 § StjL där

den infördes vid den s.k. ämbetsansvarsreforrnen SFS 1975668, prop. 197578. I förarbetena till bestämmelsen redogjorde föredraganden för dåvarande cirkulär 1960553 angående anställningsvillkor för partiellt m.m. arbetsföra inom statlig och statsunderstödd verksamhet samt för dåvarande cirkulär 1972 130 anställning straffade m.fl. inom statlig om av personer och statsunderstödd verksamhet. Han förklarade också att regeringen hade uppdragit åt dåvarande statens personalnämnd, sedermera SAMN, att företa en översyn 1960 års cirkulär och att han hade erfarit nämnden av att i samband med den översynen skulle komma att behandla även frågan om bibehållande i anställning straffade För inte föregripa av personer. att resultatet av den utredningen ansåg föredraganden att det inte borde föras

in några bestämmelser i ämnet i StjL att erinran i lagen borde

men en

göras om att bestämmelse i författning avvek från StjLs

annan som bestämmelser om avskedande skulle gälla. N yssnämnda cirkulär upphävdes vid införandet förordningen av 1979518 om arbetshandikappade i statligt reglerad anställning, AHF. Enligt 15 § AHF fick ett beslut att säga eller avskeda arbetsom upp en tagare av orsak som bedömdes ha samband med berusningsmedel inte meddelas innan Statens arbetsmarknadsnämnd, SAMN, hade förklarat att sådana åtgärder som avsågs i AHF inte skulle vidtas. AHF upphävdes vid införandet rehabiliteringsförordningen 1987221 inte innehöll av som

226 SOU 199260

någon bestämmelse motsvarande den i 15 § AHF. Rehabiliteringsförordningen upphävdes vid utgången av år 1991 SFS 19911746. I samband med införandet av rehabiliteringsförordningen tillfördes AF en ny bestämmelse, 7 c om att tillsâttningsmyndigheten i ett tillsättningsärende skall bortse från att en sökande har dömts ñr brott om brottet inte är sådant att det bedöms göra sökanden olämplig för arbetsuppgifterna. SAMN upphörde med sin verksamhet den 1 juli 1989. Även LAS innehåller bestämmelse avvikande föreskrifter skall en om att tillämpas i stället för bestämmelserna i LAS. Skillnaden mellan ll kap. 4 § LOA och 2 § första stycket LAS ligger i att bestämmelsen i LOA också omfattar författningar som har meddelats utan stöd av lag. Vi har inte kunnat finna någon nu gällande författning som inskränker rätten att avskeda arbetstagare i förhållande till vad som nu föreskrivs i ll kap. l eller 2 § LOA. Därför bör inte heller 11 kap. 4 § LOA föras över till den nya lagen. I II kap. 5 § första stycket första meningen LOA föreskrivs att avskedande får grundas enbart på en omständighet som myndigheten har känt till mer än en månad före prövningen. Bestämmelsen stämmer i sak överens med vad som gäller enligt 18 § andra stycket LAS. Utgångspunkten för fristberåkningen är dock en annan än den i LOA. Enligt LAS räknas tiden från det att underrättelse lämnades enligt 30 § samma lag. Enligt LOA räknas tiden från prövningen av frågan. Reglerna skiljer sig åt även i ett annat avseende. Enligt LOA saknar den enskilde arbetstagaren rätt till överläggning i frågan om hans avskedande. Om han är medlem i en facklig organisation skall den dock varslas och organisationen har rätt till överläggning enligt 14 kap. 7 § första stycket LOA. Bestämmelserna i 14 kap. 1 och 2 LOA om bl.a. att arbetstagaren genom skriftlig anmaning skall beredas tillfälle att yttra sig kan emellertid för denne sägas tjäna samma syfte som bestämmelsen i 30 § LAS, nämligen att ge även arbetstagaren en reell möjlighet att påverka arbetsgivarens beslut. I fortsättningen bör regeln i 30 § LAS om underrättelse, varsel och överläggning gälla vid avskedande i stället för de nuvarande reglerna i 14 kap. l 2 § och 7 § första stycket LOA. Detta innebär i praktiken inte någon ändring i sak av vad som nu gäller i dessa frågor. Här bör framhållas att 30 § LAS sedan länge har tillämpats på det statliga området vid uppsägning av arbetstagare. När det gäller ll kap. 5 § LOA har redan sagts att paragrafens första mening i sak motsvarar vad som gäller enligt 18 § andra stycket LAS. I övrigt regleras i 11 kap. 5 § LOA tidsfrister om Statens ansvarsnämnd skall besluta i saken eller om beslut begärs av JO eller JK. Dessa frister behandlas under nästa avsnitt.

Statens ansvarsnämnd bör i fortsättningen få besluta även om uppsägning på grund av personliga förhållanden

Statens ansvarsnämnd har att i stället för anställningsmyndigheten fatta beslut om avskedande av vissa arbetstagare som är anställda tills vidare.

SOU 199260 227

För närvarande äger nämnden dock inte besluta uppsägning på grund om av personliga förhållanden sådana arbetstagare. I våra direktiv s. ll av sägs också att det kan övervägas att låta Statens ansvarsnämnd pröva frågan om uppsägning i ärenden avskedande. om Frågan om behörighet för ansvarsnämnden att besluta uppsägning om behandlades på sin tid av tjänsteansvarskommittén. Kommittén ansåg för sin del att vinsten med att samla beslutsfunktionema hos ansvarsnämnden inte var så betydande att ändring borde göras i den då rådande ordningen DsJu 19837 s. 335 Våra övriga förslag innebär att den privaträttsliga grundvalen i det statliga anställningsförhållandet markeras ännu klarare än tidigare. Vi gör också betydande förändringar i regelsystemet för de statligt anställda. Saken har därför nu kommit i ett annat läge än den när kommittén lade var fram sitt slutbetänkande 1983. Det kan i nämnden tänkas förekomma ärenden om avskedande där ett

beslut om avskedande ter sig för ingripande. Omständigheterna kan likväl

vara sådana att det finns skäl för uppsägning enligt LAS. I dessa fall borde nämnden ha möjlighet att besluta om uppsägning och inte, enligt som nu gällande ordning, överlämna prövningen den frågan till anställningsav myndigheten. Även om en uppsägning också leder till att anställningsförhållandet upphör innebär den dock att detta avvecklas på ett skonsammare sätt. Både arbetstagare och arbetsgivare möjlighet att bättre sig ges anpassa till den nya situationen. Saklig grund för uppsägning enligt 7 § LAS föreligger emellertid inte om det är skäligt att kräva att arbetsgivaren bereder arbetstagaren annat arbete hos sig. Ansvarsnämnden kan därför inte fatta beslut uppsägning om utan nära medverkan från anställningsmyndigheten när det gäller prövningen av möjligheterna till omplacering. Vi kan dock inte finna detta att talar tillräckligt starkt emot att ansvarsnänmden, såsom arbetsgivarens

representant, ges det fulla personalpolitiska ansvaret i ärenden som handläggs där. Vi föreslår därför att Statens ansvarsnämnd behörighet ges att besluta även om uppsägning av tillsvidareanställda arbetstagare. En särskild fråga är om anställningsmyndigheten skall skyldig vara att till nämnden överlämna alla ärenden uppsägning eller nämnden i om om stället endast skall ges möjlighet att besluta uppsägning i de ärenden om om avskedande som anmälts dit. Det sistnämnda alternativet skulle visserligen tillgodose det behov som kan finnas hos nämnden att i vissa fall i stället för avskedande besluta om uppsägning. Det skulle emellertid innebära att komplicerade man systemet ytterligare. Vi anser därför att behörigheten att besluta uppsägning om av nu berörda arbetstagare bör flyttas från anställningsmyndigheten till nämnden. Uppsägningar andra skäl än personliga förhållanden, dvs. på grund av av arbetsbrist, bör självklart inte prövas nämnden. av Statens ansvarsnämnd är som nämnts inte anställningsmyndighet i de personalärenden som handläggs i nämnden. I 11 kap. 5 § första stycket andra meningen LOA har därför den s.k. månadsregeln byggts ut till en frist två månader vid avskedanden. Vi det naturligt anser att samma

228 SOU 199260

frist bör gälla i uppsägnings- och avskedandefallen. Eftersom förfarandet enligt LAS är flexibelt än den nu gällande ordningen behöver mera tidsfristen för Statens ansvarsnämnd inte förlängas utöver två månader trots att nämnden i fortsättningen även skall handlägga uppsägningar. Våra ändringsförslag innebär för övrigt också att nämnden i fortsättningen har att fullgöra arbetsgivarens skyldigheter vid den överläggning som kan bli aktuell enligt 30 § LAS. Man kan tänka sig atti LAS ta in vad som skall gälla i fråga om frister när det är Statens ansvarsnämnd som skall fatta beslut om avskedande eller uppsägning. Vi anser emellertid att detta bör regleras i den nya lagen. om

Personkretsen

Statens ansvarsnänmd är beslutande organ endast för vissa arbetstagare. Vilka det är anges i 15 kap. 4 § LOA. Personkretsen omfattar i dag den som är anställd som annan ordinarie domare än justitieråd eller regeringsråd, den som har en anställning som byråchef eller en motsvarande eller en högre anställning vid en statlig myndighet och andra arbetstagare som regeringen bestämmer. Bestämmelsen infördes vid den s.k ämbetsansvarsreforrnen år 1976. Motivet för regeln var att åtgärder i tjänsten av sådana arbetstagare som omfattas av regeln inte lämpligen borde prövas disciplinärt av kolleger, med vilka arbetstagaren samarbetar och tillsammans med vilka han inte sällan har att i kollegial sammansättning fatta beslut prop. 197578 s. 168 ff. När det gäller gruppen byråchefer och högre har förhållandena ändrat sig väsentligt sedan år 1976. Regeringens tillsättningsansvari fråga om chefer vid statliga myndigheter omfattade då såväl myndighetschefer och avdelningschefer som byråchefer. När den avgränsningen gjordes är 1965 motsvarades myndigheternas byråer under byråchefers ledning i många fall av vad som nu benämns avdelningar och som leds av avdelningschefer. Numera är byråchefema endast i en del fall direkt underställda verkschefen. Det gäller fram för allt i mindre myndigheter. I andra fall är byråchefen underställd en avdelningschef. Beräkningar som gjordes år 1982 visade att gruppen byråchefer då omfattade mellan 1 500 och 2 000 tjänstemän. Genom att byråchefstiteln på detta sätt kommit att tillämpas också på en organi- satoriskt lägre nivå än vad som tidigare var fallet har antalet byråchefstjänster kontinuerligt ökat. Rätten att anställa byråchefer och därmed jämställda arbetstagare som inte lyder direkt under myndighetens chef har därför som en följd av riksdagens s.k. verksledningsbeslut prop. l9868799, KU 29, rskr. 226 delegerats till myndigheterna under regeringen a. prop. s. 66 Arbetstagare som anställs av en myndighet bör i princip också åläggas disciplinpåföljd, sägas upp eller avskedas av den myndigheten, dvs. anställningsmyndigheten. Den personkrets som nu omfattas av Statens ansvarsnämnds behörighet att fatta beslut bör därför begränsas. En lämplig avgränsning uppnås den som anges i 15 kap. 4 § första om grupp nu stycket 2 LOA inskränks till att omfatta de arbetstagare som anställs

SOU 199260 229

genom beslut av regeringen. I övrigt bör personkretsen densamma vara som i dag. Av myndigheternas instruktioner framgår i vilka fall en arbetstagare anställs genom beslut av regeringen.

JO och JK

Bestämmelser om handläggning ärenden avskedanden prövas av om som efter anmälan eller talan av JO eller JK finns i 6 § lagen 1986765 med instruktion för riksdagens ombudsmän och i 6 § lagen 19751339 om justitiekanslems tillsyn. Reglerna innebär följande. Anser JO eller JK det vara påkallat att en befattningshavare avskedas från sin tjänst på grund av brottslig gärning eller grov eller upprepad tjänsteförseelse, får JO eller JK göra anmälan om detta till den har befogenhet att besluta sådan som om åtgärd. JO eller JK får vidare föra talan vid domstol om ändring i beslut i ett ärende om avskedande pâ grund brott eller tjänsteförseelse. av Av den nya lagen om offentlig anställning bör också fortsättningsvis framgå att JO och JK äger rätt att påkalla beslut avskedande. Eftersom om J0s och JKs möjligheter att begära beslut bör stämma överens med Statens ansvarsnämnds behörighet att fatta beslut bör nyssnämnda författningar ändras. JO och JK bör även äga rätt begära beslut att om uppsägning och att föra talan mot sådana beslut. Att JO och JK har denna behörighet bör också framgå av den lagen offentlig anställning. nya om Till följd av våra övriga förslag är det nödvändigt att även göra vissa andra justeringar i de författningar reglerar J0s och JKs verksamsom het. Vilka ändringar det är fråga framgår specialmotiveringama till om av ândringsförslagen. Den särskilda tidsfristen på månader i 11 kap. 5 § andra stycket sex LOA för JO eller JK bör även fortsättningsvis gälla i enlighet med det men förut sagda även avse uppsägningsfallen.

Bestämmelserna i 13 kap. LOA avstängning vid uppsägning och om avskedande bör inte föras över till den lagen nya

I 13 kap. LOA finns bestämmelser bl.a. avstängning vid uppsägning om och avskedande. Reglerna om avstängning i LOA skiljer sig från reglerna i LAS på det sättet att medan det i LOA när avstängning får ske, det anges i LAS sågs när avstängning inte får ske. Enligt 13 kap. 1 § LOA får arbetstagare avstängas från arbetet i två en fall. Det ena fallet är det inleds ett förfarande syftar till om som att avskeda arbetstagaren. Det andra fallet är arbetstagaren har begått om brott. Om det i det sist nänmda fallet vidtas en åtgärd för att anställa åtal mot arbetstagaren får han avstängas från arbetet, gämingen i fråga kan om antas medföra uppsägning eller avskedande. I LAS finns det som nämnts förbud mot avstängning i vissa situationer. Vid uppsägning av arbetstagare gäller att anställningsförhållandet består till dess tvisten avgjorts slutligt. Enligt 34 § andra stycket LAS får således en uppsagd arbetstagare vid tvist om uppsägningens giltighet inte stängas av från arbetet annat än det finns särskilda skäl för det. Denna undantagsom

230 SOU 199260

regel tar sikte på sådana fall som då arbetsgivaren på grund av arbetstagarens beteende eller anställningens särskilda beskaffenhet har ett legitimt behov av att omedelbart kunna stänga av arbetstagaren från tjänsten eller då det armars framstår som mer eller mindre uppenbart att uppsägningen är sakligt grundad prop. 1973 129 s. 277. Ett exempel på tillämpningen av 34 § andra stycket LAS på det statliga området utgör rättsfallet AD 1987 nr 135, som gällde uppsägning av en förvaltningschef vid en högskola anmält i avsnitt 6.3 .5. Det kan här anmärkas att en arbetstagare som sagts upp har rätt att behålla lönen och andra anställningsförmåner under uppsågningstiden även om arbetstagaren då är avstängd från arbetet 12 § LAS. För tiden innan arbetstagaren enligt 40 § LAS underrättat arbetsgivaren om att han avser att begära ogiltigförklaring av uppsägningen vid domstol skulle med en formell tolkning av regeln i 34 § andra stycket LAS en avstängning kunna ske utan att särskilda skäl åberopades från arbetsgivarens sida. Avstängningsförbudet skulle då alltså inte vara tillämpligt. I rättsfallet AD 1978 nr 92 ansåg emellertid Arbetsdomstolen att anställningsskyddslagens syfte skulle motverkas genom en sådan formell tolkning och uttalade att avstängningsförbudet, dvs. regeln om särskilda skäl för avstängning, måste anses tillämpligt även på avstängningar som ingår som ett första led i ett uppsågningsförfarande. Däremot synes en avstängning få ske utan att särskilda skäl föreligger om arbetstagaren accepterar uppsägningen eller förklarar sig endast vilja

föra skadeståndstalan se Lunning, Anställningsskydd, sjunde upplagan s.

452. Avstängning i avskedandefallen behandlas i 35 § LAS. I fråga om avskedande gäller som huvudregel att anställningsförhållandet avbryts även om arbetstagaren för talan om att avskedandet skall förklaras ogiltigt. Enligt 35 § tredje stycket LAS får arbetsgivaren inte stänga av arbetstagaren från arbete på grund av de omständigheter som har föranlett avskedandet, om arbetstagaren vid domstol yrkat att beslutet om avskedande skall förklaras ogiltigt och domstolen beslutat att anställningen trots avskedandet skall bestå tills tvisten har slutligt avgjorts. Något utrymme finns inte i denna situation för en tillämpning av den vid uppsägning gällande bestämmelsen att avstängning får ske om särskilda skäl föreligger. I och med domstolens beslut att anställningen skall bestå har interimistiskt avgjorts att omständigheterna inte ens har varit sådana att saklig grund för uppsägning skulle ha förelegat. Enligt 37 § LAS får vidare en arbetsgivare inte stänga av en arbetstagare från arbete på grund av de omständigheter som har föranlett uppsägningen eller avskedandet om domstol har ogiltigförklarat uppsägningen eller avskedandet. Som framgår av 30 § LAS skall även ett avskedande föregås av underrättelse till arbetstagaren och varsel till hans lokala arbetstagarorganisation, om han är med i någon sådan. Med hänsyn till arbetstagarpartemas rätt att begära överläggning kan det gå minst en vecka innan avskedandet får verkställas. Arbetsgivaren är dock i ett sådant fall oförhindrad att avstänga arbetstagaren från arbetet Lex. när det krävs av utrednings- eller säker- -

SOU 199260 231

hetsskäl under den tid som erfordras för att överläggning skall ske se

- Lunning, Anställningsskydd, sjunde upplagan, s. 338 I fortsättningen kommer med vårt förslag förutsättningarna för avskedande och uppsägning desamma över hela arbetsmarknaden. att vara Reglerna om avstängning bör också vara desamma. Vi anser inte att det utöver reglerna i LAS behövs några särskilda regler om avstängning enbart för den statliga delen av arbetsmarknaden. Mot denna bakgrund föreslår vi alltså att reglerna i nuvarande 13 kap. 3 och 4 §§ LOA inte förs över till den nya lagen i vad de gäller avstängning vid uppsägning eller avskedande. Därmed bör också övriga bestämmelser i LOA som gäller för avstängning vid uppsägning eller

avskedande upphävas. Ändringar bör således göras i 14 kap. 7 § andra

stycket, 14 kap. 10 15 kap. 3 16 kap. 3 § och 17 kap. 3 § LOA medan 14 kap. 8 § LOA bör upphävas helt. Eftersom den särskilda bestämmelsen i 13 kap. l § LOA om avstängning inte förs över till den nya lagen bör den nuvarande bestämmelsen i 15 kap. 3 § LOA om åklagares möjlighet att påkalla beslut om avstängning inte heller föras över till den lagen. nya

Uppskov med beslut när brott utgör grunden för beslut om uppsägning eller avskedande

En paragraf som nära knyter an till reglerna om avstängning är 14 kap. 6 § LOA. I paragrafen sägs att om åtgärd har vidtagits för att anställa åtal mot en arbetstagare, får ett ärende om uppsägning eller avskedande på grund av gämingen inte avgöras, förrän ansvarsfrågan har prövats slutligt. I LAS finns inte någon motsvarande bestämmelse. Enligt den lagen gäller i stället månadsregeln fullt ut, dvs. en uppsägning eller ett avskedande får inte grundas på omständigheter som arbetsgivaren har känt till mer än en månad innan underrättelse lämnades enligt 30 § LAS 7 § tredje stycket och 18 § andra stycket LAS. Om det har inträffat ett förhållande som inte genast kan överblickas av arbetsgivaren börjar emellertid den angivna tiden av en månad inte att löpa förrän de närmare omständigheterna har blivit utredda, t.ex. när polisutredningen är klar AD 1981 160 eller när dom nr har fallit i brottmålet AD 1981 nr 51. Bestämmelsernas närmare innebörd har lagts fast av Arbetsdomstolen genom en rad rättsfall, se redogörelsema i Lunning, Anställningsskydd, sjunde upplagan, 274 och s. s. 337 Enligt 14 kap. 6 § LOA skall alltså arbetsgivaren vänta på lagakraftvunnen dom innan arbetsgivaren får tillgripa uppsägning eller avskedande. Kritik har framförts mot den tidsutdräkt på detta sätt är inbyggd i som systemet. Innan frågan är slutligen avgjord, kan det dröja länge, kanske ett par år. Brottmålet kanske behandlas i två eller till och med tre instanser och arbetsgivarens därefter fattade beslut i eller tvâ instanser, Statens en ansvarsnämnd undantagen. Även med beaktande möjligheten till av avstängning, ter det sig från olika synpunkter olämpligt att den slutliga reaktionen på det inträffade kommer först sedan kanske avsevärd tid förflutit. För arbetsgivaren har systemet den nackdelen att något beslut inte

232 SOU 199260

kan fattas i uppenbara fall. Även för den enskilde kan det i många fall ens vara bättre att snabbare få beslut och kunna inrätta sig därefter. Mot den angivna bakgrunden anser vi att inte heller 14 kap. 6 § LOA bör föras över till den nya lagen.

Allmänt skadestånd för s.k. bedömningsfei, m.m.

Enligt 38 § LAS har en felaktigt avskedad arbetstagare rätt till bl.a. allmänt skadestånd för den kränkning som lagbrottet innebär. Enligt 16 kap. 7 § LOA utgår inte sådant skadestånd för annat brott mot vissa handläggningsregler; s.k. bedömningsfel omfattas alltså inte av rätten till skadestånd jfr t.ex. AD 1992 nr 39. I det nu gällande skadeståndssystemet kan däremot en statlig arbetsgivare åläggas att utge allmänt skadestånd för s.k. bedömningsfel vid ett felaktigt uppsägningsbeslut. Detta är inkonsekvent, eftersom en uppsägning regelmässigt är mindre ingripande för den anställde än ett avskedande. Genomförs vårt förslag i fråga om avskedandeinstitutet bör därför också följa rätt till skadestånd vid avskedande i enlighet med bestämmelserna i LAS. Avskedarzdefallen bör alltså utmönstras från nuvarande 16 kap. 7 § LOA. Som en följd av våra förslag att upphäva 14 kap. 6 och 8 §§ LOA bör också uppsägningqfallerz utmönstras från nuvarande 16 kap. 7 § LOA. Som en följd av att avskedanden i fortsättningen skall handläggas enligt LAS bör också ändringar göras i följande paragrafer, som bygger på att avskedanden handläggs enligt LOA 2 kap. 5 14 kap. 5 15 kap. 3 och 5 §§, 16 kap. 2 och 3 §§ samt 17 kap. 1 §LOA.

Rätten till skadestånd enligt 39 § LAS

Reglerna i 39 § LAS handlar om verkningarna av att en arbetsgivare inte rättar sig efter en domstols ogiltigförklaring av en uppsägning eller ett avskedande. I ett sådant läge skall anställningsförhållandet anses upplöst. Det går inte att nytt föra talan mot arbetsgivaren. Däremot kan arbetstagaren kräva ett särskilt på visst sätt beräknat skadestånd. skadeståndet är avsett att kompensera arbetstagaren för både ekonomisk och ideell skada. Det kan inte jämkas och utgår ograverat även om arbetstagaren inte lidit någon ekonomisk skada. Det är alltså fråga om ett allmänt skadestånd jfr prop. 198384 165 s. 29. Syftet är att skadeståndet genom sin storlek skall förmå arbetsgivaren att rätta sig efter domstolens dom. Av förarbetena till bestämmelsen framgår att man diskuterade olika alternativ för att förmå arbetsgivaren att respektera domstolens dom. Föredraganden förklarade att han delade utredningens uppfattning att det inte var någon lämplig ordning med regler om rätt för arbetstagaren att med exekutivt tvång återuppta sina arbetsuppgifter. Han uttalade också följande prop. 1973129 s. 182.

Det enda rationella synes mig vara att man för dessa, säkerligen ganska sällsynta fall åstadkommer en ordning som innebär ett starkt tryck av ekonomisk art på arbetsgivaren för att förmå honom att respektera domen. Böjer sig arbetsgivaren inte för detta tryck får man

SOU 199260 233

enligt min mening utgå från att anställningsförhållandet är upplöst så att man kan den ohållbara situationen ur världen.

LAS skadeståndsregler är i princip tillämpliga även på det statligt reglerade området när det gäller uppsägning arbetstagare är av som anställda tills vidare. Skadeståndsskyldigheten infördes redan i samband med att LAS trädde i kraft. I proposition 197488, innehöll förslag som om anpassning av statstjänstemannalagen till LAS, uttalade föredraganden

s. 171 n sålunda att reglerna om skadestånd 38-40 §§ borde kunna

slå igenom redan den 1 juli 1974 och s. 233 att bestämmelserna i 37- 42 §§ rörande kommer att gälla i tillämpliga delar. - - - Regeringens proposition 19787984 myndigheters skadeståndsanom svar i vissa personalärenden, innehöll bilaga rapporten Ds B m.m. som 19783 Myndigheters skadeståndsansvar i vissa personalärenden, I mm. rapporten s. 20 fördes ett resonemang kring tillämpligheten 39 § av LAS. Med hänvisning till att en arbetstagare enligt 7 kap. 1 § LOA endast får skiljas från anställningen med stöd av föreskrift i LOA drogs slutsatsen att 39 § LAS inte är tillämplig på det statligt reglerade området. I proposition 19808l107 om den statliga skoladministrationen s. 50 m.m. förs i rapporten. Något rättsfall i frågan finns samma resonemang som inte. Under avsnitt 6.3.3.1 föreslår vi att 7 kap. 1 § LOA inte skall föras över till den nya lagen. En följd det förslaget är att även 39 § LAS av kommer att bli tillämplig på det statliga området vid uppsägningar och avskedanden. Det är osannolikt att bestämmelsen kommer att få betydelse annat än i speciella situationer. I sakens natur ligger att den inte kan ges tillämplighet vid avskedanden av fullmaktshavare, närmare specialmotise veringen till fullmaktsanställningslagen.

Handläggningen av frågor om avskedande av polismän m.fl.

Direlaiven

Någon omplaceringsskyldighet åvilar inte arbetsgivaren i samband med ett avskedande. I praxis har det förekommit att polismän har blivit avskedade med stöd av 11 kap. 1 § LOA i fall där så ingripande åtgärd kanske en inte skulle ha vidtagits om det hade gällt en statsanställd inom något annat yrke jfr AD 1981 nr 168 och AD 1989 69. Avskedandet torde med nr andra ord främst ha grundats på de särskilda krav som måste ställas på polismän. Liknande fall har förekommit i fråga domare jfr AD 1989 om nr 52. Mot denna bakgrund sägs det i våra direktiv s. 11 att vi bör överväga om det finns skäl att göra ändringar i syfte att öka möjligheterna för t.ex. en felande polisman att under ändrade villkor behålla en anställning hos myndigheten. I det sammanhanget sägs att det kan värt att undersöka vara om det är lämpligt att komplettera sanktionssystemet med möjlighet att en ta ifrån polismän eller andra behörigheten att utöva polistjänst etc; det vill

234 SOU 199260

säga att vidta åtgärd närmast liknar legitimationsindragning för en som vissa andra yrkesgrupper.

Omplacering i stället för avskedande

Innan vi går in på frågan det är möjligt att komplettera sanktionssysom temet tar vi tanken på att i stället införa omplaceringsskyldighet vid upp en avskedande. I det på sin tid omdiskuterade rättsfallet AD 1981 nr 168, som gällde avskedande polisman med tjugo års prickfri tjänst, fastslog av en domstolen, efter granskning lagförarbetena att den allmänna regeln i 11 av kap. l § LOA inte ålägger arbetsgivaren någon skyldighet att i ärende om avskedande undersöka möjligheterna till omplacering av den berörde tjänstemannen. Vissa uttalanden i förarbetena till 1975 års ämbetsansvarsreform kunde enligt domstolens uppfattning inte tas till intäkt för att lagstiftaren skulle ha avsett att ålägga arbetsgivaren en formlig rättslig skyldighet att omplacera framför att avskeda. I domen gjorde domstolen också ett tillägg till de egentliga domskälen. Domstolen uttalade följande.

Arbetsdomstolen vill emellertid tillägga följande. Dennis har ungefär 20 års väl vitsordad tjänst som polisman. Utredningen tyder på att i varje fall det senare av de två brott som föranlett avskedandet har visst samband med separationen från fästmön. Under sådana omständigheter det rimligt att staten såsom arbetsgivare tar på sig ett ansvar att synes söka skaffa Dennis annan anställning, som inte ställer samma stränga krav polistjänsten. Det är föga tillfredsställande att den som p g a som de höga krav som måste ställas på den offentliga tjänstens integritet, vilket särskilt gäller när det är fråga om en polisman, kommer i en situation där han går miste om sin tjänst utan att ha något rättsligt grundat anspråk på att staten undersöker omplaceringsmöjlighetema.

Den statliga verksamheten är vittomfattande och omfattar en mängd arbetsuppgifter av skiftande slag. Det finns därför stora variationer i kraven olika anställda. Vi anser att man även fortsättningsvis kan och skall ställa olika krav på olika anställda. Kraven skall vara anknutna till arbetstagarens uppgifter och myndighetens verksamhet. På t.ex. en polisman skall det således kunna ställas höga krav på oförvitlighet. Kraven är emellertid höga inte enbart inom polisväsendet. Önskemålet i om att vissa fall kunna undvika ett avskedande är därmed inte begränsat till en viss eller vissa personalkategorier, även om det kommit till tydligare uttryck inom vissa områden, ex.vis. rättsområdet. Det är därför inte lämpligt med särlösningar för vissa personalkategorier. En generell rätt till omplacering i avskedandesituationer skulle å andra sidan innebära att skillnaden mellan avskedande och uppsägning nära nog suddades ut. Det är därför inte heller en framkomlig väg. Förhållandena på det statliga området har för övrigt också ändrats väsentligt sedan Arbetsdomstolens dom år 1981. Man kan inte längre se staten som en enda arbetsgivare, även om talesättet brukas. Det som i och för sig gällt även tidigare kommer numera till tydligare uttryck på olika

SOU 199260 235

sätt, nämligen att arbetstagarna är anställda hos och knutna till respektive myndighet. Omplaceringar vid avskedanden skulle i praktiken i de flesta fallen förutsätta omplacering till myndighet. För att ett sådant en annan system skall kunna fungera praktiskt krävs det enligt vår mening en central myndighet som ansvarar för samordningen omplaceringsverksamheten. av En sådan myndighet fanns tidigare, nämligen Statens arbetsmarknadsnämnd, SAMN. Erfarenheterna från SAMN verksamhet visar emellertid s att det är svårt att få till stånd omplaceringar över myndighetsgränsema även när det finns rättsliga förutsättningar för sådana åtgärder. Nämnden avvecklades år 1989. Ungefär samtidigt upphävdes omplaceringsförordningen. Mot denna bakgrund anser vi att det inte bör eller kan införas någon formlig skyldighet att omplacera arbetstagare så grovt förbrutit sig som att det finns förutsättningar för avskedande jfr AD 1992 42. nr Vi har föreslagit att reglerna i LAS avskedanden i fortsättningen om skall gälla även på det statliga omrâdet. Inte heller enligt reglerna i LAS finns det en skyldighet för arbetsgivaren att försöka omplacera arbetstagare som så grovt har felat att det föreligger förutsättningar för avskedande. Arbetsgivaren är emellertid inte heller enligt reglerna i LAS, lika lite som enligt reglerna i nuvarande LOA, Över huvud skyldig att avskeda en felande arbetstagare. Om en sådant beslut skall fattas eller inte avgör arbetsgivaren ensam. Om denne således i stället för att avskeda sig anser kunna omplacera en arbetstagare finns det inte några rättsliga hinder mot en sådan åtgärd.

Möjligheten att ta ifrån polismän eller andra behörigheten att utöva polistjänst etc.

I direktiven pekar nämnts på möjligheten att komplettera man som sanktionssystemet med möjlighet att ta ifrån polismän behörigheten en att utöva polistjänst. En felande polisman skulle därmed under ändrade villkor kunna behålla en anställning hos myndigheten. Närmare bestämmelser vilka skall polismän om som anses vara meddelas i 1 kap. 2 § polisförordningen 1987730. Föreskrifterna anger innebörden av begreppet polisman inte bara enligt polislagen också utan när det gäller andra författningar där begreppet förekommer, t.ex. rättegångsbalken. I paragrafens andra stycke meddelas från principiell synpunkt been tydelsefull föreskrift. Där sägs nämligen att bestämmelserna polismän om inte skall tillämpas på tjänsteman inte uppehåller tjänst en som en som polisman. Det huvudsakliga skälet till att Föreskriften infördes önskemålet var att kunna omplacera polismän, som av ett eller annat skäl olämpliga för anses polisyrket, till befattningar inom polisväsendet med vilka polisiära befogenheter inte är förenade Berggren N-O, Munck Polislagen, Stockholm 1989, s. 150 När polisman inte uppehåller sin tjänst är en han vidare i princip skyldig att lämna från sig sin polislegitimation.

236 SOU 199260

Rättsläget är således sådant att det i och för sig får anses tillgodose det behov angivits i direktiven när det gäller polismän. En felande som polisman kan alltså, om det är möjligt med hänsyn till verksamheten, få behålla sin anställning hos polismyndigheten under ändrade villkor, dvs. utan de polisiära befogenhetema. Inom ramen för den arbetsskyldighet som gäller i ett anställningsförhållande har en arbetsgivare rätt att beordra arbetstagaren att utföra arbete. Arbetsgivaren kan också fortfarande inom ramen för arbetsskyldigheten - varaktigt omplacera arbetstagaren så att denne sätts att utföra andra arbetsuppgifter. Denna arbetsgivarens rätt kan härledas ur anställningsavtalet och arbetsgivarens därur sprungna arbetsledningsrätt. Huvudregeln är att sådana arbetsledningsbeslut inte kan prövas rättsligt. Ett undantag från huvudregeln har emellertid gjorts när det gäller en varaktig omplacering som dels är så ingripande för arbetstagaren att den för honom kan jämföras med en uppsägning, dels beror på skäl som är hänförliga till arbetstagaren personligen ADH 1978 89; den k. nr s. bastubadarprincipen. För sådana omplaceringar gäller att de i händelse av tvist kan prövas rättsligt och att arbetsgivaren har att visa godtagbara skäl för sin åtgärd. Vid Rikspolisstyrelsen finns en personalansvarsnämnd PAN. Nämndens behörighet att fatta beslut, liksom andra personalansvarsnämnders behörighet att fatta beslut i vissa frågor, regleras i 19 § VF. Enligt 26 § instruktionen 1989773 för Rikspolisstyrelsen beslutar PAN i dessa frågor förutom beträffande anställda hos RPS även vad avser anställda i den lokala polisorganisationen. Enligt 19 § VF skall bl.a. frågan om skiljande från anställningen på grund av personliga förhållanden prövas av personalansvarsnämnden. Frågan om omplacering nämns inte i förordningen. I vart fall en personalansvarsnämnd av den typ som polisväsendets ansvarsnätrmd representerar, dvs. en nämnd som har ett ansvarsområde som omfattar arbetstagare hos andra anställningsmyndigheter, kan därför inte anses äga rätt att besluta om omplacering av arbetstagare i ett ärende som är föremål för nämndens prövning. En sådan ordning kan förefalla egendomlig eftersom nämnden har behörighet att säga upp och avskeda arbetstagare men saknar möjligheter att för anställningsmyndigheten fatta nyanserade och bindande beslut i vissa av de ärenden som är föremål för nämndens prövning. Man kan nämligen mycket väl tänka sig fall där en omplacering framstår som det enda riktiga i den föreliggande situationen. Enligt 7 § andra stycket LAS är det vidare så, att saklig grund för uppsägning inte föreligger om det är skäligt att kräva att arbetsgivaren bereder arbetstagaren annat arbete hos sig. Dock är ordningen naturlig eftersom ansvarsnämnden inte är anställningsmyndighet. Det är endast anställningsmyndigheten som kan bedöma vilka faktiska möjligheter det finns till andra arbetsuppgifter eller annan anställning inom myndigheten. Det är också anställningsmyndigheten som ansvarar för arbetsledningen inom myndigheten. Arbetsgivarens rätt att omplacera arbetstagare inom ramen för anställningsavtalet är som tidigare sagts sprungen ur arbetsledningsrätten. Att ge ansvarsnänmdema behörighet att fatta beslut även om omplacering är således inte en lämplig

SOU 199260 237

eller ens framkomlig väg att lösa problemet. Det bör i stället lösas inom ramen för det nuvarande systemet. Vid beredningen av ärenden avskedande måste därför nämnden ha om nära kontakt med den lokala polismyndigheten. Anser nämnden att den lämpligaste lösningen i ett enskilt fall är omplacering inom polismynen digheten till andra arbetsuppgifter bör ansvarsnämnden se till att möjligheten utreds av den lokala polismyndigheten på sätt vi utgår samma som från att man gör i uppsägningsfall. Skulle det visa sig att det finns möjligheter att omplacera tjänstemännen till arbetsuppgifter inte är som förenade med polisiära arbetsuppgifter kan den lokala polismyndigheten fatta beslut om en sådan omplacering. Ansvarsnämnden kan därefter ta hänsyn till detta i ett eventuellt yttrande till domstol eller skriva sitt av ärende från vidare handläggning om förutsättningar föreligger för det. Som vi ser på saken krävs det alltså inte några författningsändringar för att nå det syfte som anges i våra direktiv. I direktiven nämns också domare. Som framgår rättsfallet AD 1989 av nr 52 får domartjånsten anses odelbar. Bedömningen arbetstagarens av olämplighet skall alltså göras mot bakgrunden allt åligger honom av som i domartjänsten jfr AD 1988 180 och 1992 51. Därmed saknas nr nr möjligheter att omplacera ordinarie domare till andra arbetsuppgifter inom anställningens ram. Vi anser att det inte finns skäl för ett annat synsätt och att några ändringar såvitt nu är i fråga inte bör göras beträffande domare.

suspensionsinstitutet bör inte áterinföras

Ett återinförande av suspensionsinstitutet har ibland förts fram som en tänkbar möjlighet för att komma till rätta med det problem vi som nu behandlar. Suspension skulle kunna tillgodose vissa de syften av som ligger bakom tankarna på en omplaceringsskyldighet vid avskedande.

Åtgärden skulle alltså kunna uppfattas tillräcklig från allmän synpunkt

som samtidigt som den skulle tillgodose den enskildes önskan att få behålla om sin anställning. Före ämbetsansvarsreformen år 1976 utgjorde suspension liksom även avsättning såväl ett särskilt ämbetsstraff enligt brottsbalken - som en disciplinpåföljd enligt statstjänstemannalagen och kommunaltjänstemannalagen. Det grundläggande motivet till avskaffandet dessa påföljder av var att samtliga frågor rörande en anställnings upphävande ansågs böra regleras i privaträttslig ordning efter mönster gällde på den samma som privata arbetsmarknaden. I fråga påföljden suspension anfördes också om att denna sanktion kunde vålla besvär för såväl den försumliges arbetskamrater som hans arbetsgivare. Suspensionen kritiserades även emedan den utan hänsyn till den försumliges ekonomiska situation i övrigt helt berövade honom hans utkomst av anställningen SOU 19721 s. 146. De skäl som låg till grund för avskaffandet påföljden suspension är enligt av vår mening alltjämt giltiga. Enligt uppgift förekommer kollektivavtalsreglerad möjlighet till en suspension endast på något eller några avtalsområden. Om skulle man återinföra suspensionsinstitutet på det statliga området skulle det alltså

238 SOU 199260

också strida mot våra allmänna strävanden att så långt det är möjligt undvika särskilda regler för det statliga området. Vi anser sammanfattningsvis att suspensionsinstitutet inte erbjuder en godtagbar lösning på det angivna problemet.

Övrigt

Utredningen har noterat att arbetsmarknadsutskottet i ett betänkande 199192 AU3 om den statliga personalpolitiken berört vårt arbete i samband med behandlingen av vissa motioner. Bland annat har i betänkandet behandlats frågan om dornamas råttsställning i samband med prövningen av frågan om skiljande från tjänsten. I betänkandet anförs att utskottet utgår från att den i motionen behandlade frågan blir föremål för överväganden av LOA-utredningen. Mot denna bakgrund anför utskottet vidare att motionen inte borde föranleda någon riksdagens åtgärd. Enligt vad vi har inhämtat kommer frågan att övervägas inom justitiedepartementet. Den föranleder därför inte någon åtgärd från vår sida.

6.5 Särskilda regler är motiverade i vissa fall

6.5. 1 Arbetskonflikter

Várt förslag De nuvarande reglerna i 3 kap. LOA förs i sak oförändrade över till nya LOA.

Gällande rätt m.m.

Rätten till fackliga stridsåtgärder är grundlagsskyddad. I 2 kap. 17 § RF föreskrivs att en arbetstagarorganisation respektive en arbetsgivare eller arbetsgivarorganisation har rätt att vidta fackliga stridsåtgärder, om annat inte följer av lag eller avtal. Den centrala allmänna lagstiftningen i sammanhanget är MBL, som föreskriver fredsplikt 41-45 §§ under pågående kollektivavtalsperiod men i övrigt ger parterna stort utrymme att använda sig av fackliga stridsåtgärder. Den frihet en facklig organisation har att agera genom fackliga stridsåtgärder har inte ansetts kunna gälla helt obegränsad för de offentliganstâlldas fackliga organisationer. Vissa inskränkningar i konflikträtten m.m. har därför meddelats genom bestämmelserna i 3 kap LOA. Till skillnad från de allmänna fredspliktsreglema i MBL, tillämpas LOAs bestämmelser oavsett om det finns ett kollektivavtal eller inte.

SOU 199260 239

De statsanställdas konflikträtt begränsas förutom lag även två - av - av kollektivavtal stor betydelse för förhållandet mellan arbetsav staten som givare och arbetstagare hos staten. Det ena är huvudavtalet mellan SAV och huvudorganisationema HA. Avtalet innebär bl.a. att stridsåtgärd på arbetstagarsidan inte får en beslutas på lägre nivå än hos huvudorganisationen. Där finns också regler som syftar till att parterna skall undvika att vidta samhällsfarliga kontlikter. I HA ñnns vidare bestämmelser att vissa arbetstagare skall om vara undantagna från stridsåtgärder, den s.k. undantagskretsen, nämiare som anges i en bilaga till HA bl.a. chefstjänstemän i regeringskansliet, högre domare, chefer för centrala ämbetsverk. HA innehåller också bestämmelser arbetstagarnas rätt till s.k. om neutralitet vid arbetskonflikter och skyldighet att utföra s.k. skyddsarbete. För arbetstagare som inte omfattas HA gäller istället motsvarande av bestämmelser i 39 § AF. Det andra avtalet är det s.k. särskilda huvudavtalet SHA, gäller som för hela offentliga sektorn. Avtalet innebär att parterna ska undvika att vidta stridsåtgärder när det gäller frågor som man inte kunna avtala utan att kränka den anses om politiska demokratin. Hit hör frågor verksamhetens mål, inriktning, om omfattning och kvalitet. Att de nu nämnda båda avtalen skall finnas och gälla för hela det statliga området har förutsatts av riksdag och regering i förarbetena till LOA. SAV har utfärdat ett allmänt konfliktcirkulär SAV Cirk. 1987 A 33 i vilket myndigheterna allmän information konfliktfrågor och ges en om om hur de bör gå tillväga vid en arbetskonflikt. I det följande behandlas konflikt- och skadeståndsreglema i nuvarande LOA närmare. Enligt 3 kap. 1 § första stycket LOA är de tillåtna stridsåtgärdema lockout, strejk, nyanställningsblockad och övertidsvägran när det gäller arbete som består i myndighetsutövning eller är oundgängligen som nödvändigt för att genomföra myndighetsutövning. Syftet med begränsningen är att stridsåtgärder i samband med myndighetsutövning måste ske i ordnade former. Enligt förarbetena till LOA är det främmande för den offentliga verksamheten att myndighetsutövning skall kunna påverkas av fackliga stridsåtgärder, så att denna allmänheten uppfattas av som godtycklig prop. 197576105 bil. 2 194 Stridsåtgärder s. av typ partiell arbetsvägran, maskning etc. är därför inte tillâtnai sådant arbete. Inom den offentliga verksamheten i övrigt är däremot valet stridsåtav gärder inte begränsat andra regler än de gäller för den privata av som arbetsmarknaden. I fråga om begreppet myndighetsutövning hänvisas i förarbetena till LOA prop. 197576105 bil. 2 194 till den betydelse begreppet har i s. förvaltningslagen. Arbetsdomstolen har definierat begreppet myndighetsutövning på sätt tjänsteansvarskommittén, Ds Ju 19837. samma som

240 SOU 199260

Jfr redogörelse för detta begrepp i avsnitt AD 1983 nr 129. Se även vår 6.2. Beträffande sympatiåtgärder offentliganställda som är sysselsatta av inom området för myndighetsutövning gäller, att valet av stridsåtgärder är begränsat i enlighet med vad tidigare sagts och att åtgärder bara får som vidtas till förmån för andra arbetstagare inom LOAs tillämpningsområde.

Åtgärderna måste dessutom gälla förhållandet mellan en arbetsgivare och

arbetstagare. Sympatiaktioner till förmån för privatanställda eller utländska arbetsmarknadsparter är inte tillåtet. I arbete som inte har samband med myndighetsutövning gäller däremot samma regler som för den privata sektorn. I paragrafens andra stycke finns ett förbud mot stridsåtgärder som syftar till att påverka de politiska förhållandena i Sverige, s.k. politiska strejker. Förbudet gäller även i arbete som inte har samband med myndighetsutövning. Såvitt gäller myndighetsutövning följer förbudsregeln av första stycket andra meningen i denna paragraf. När det gäller våra inhemska politiska förhållanden bör dessa enligt förarbetena i första hand lösas på annat sätt än genom stridsåtgärder prop. 197576 bil. 275. Sådana stridsåtgärder är inte förenliga med de 1 s. offentliganställdas ställning prop. 197576105 bil. 2 s. 241. Beträffande stridsåtgärder avser att påverka de politiska försom hållandena utomlands, sådana åtgärder tillåtna i den mån åtgärderna anses inte berör arbete som har samband med myndighetsutövning. Enligt 3 kap. 2 § LOA får en stridsåtgärd inte vidtas förrän tvist om åtgärdens tillåtlighet har avgjorts slutligt. Bestämmelsen syftar till att hindra att otillåten stridsåtgärd vidtas till följd av en felaktig uppfattning en om rättsläget. Bestämmelsen ligger i linje med innehållet i 41 § första stycket MBL, där det föreskrivs att stridsåtgärd inte är tillåten i tvist huruvida visst förfarande strider mot gällande kollektivavtal eller mot MBL. MBL reglerar dock inte det fall att en offentlig arbetsgivare gör gällande att varslad stridsåtgärd strider mot LOAs begränsning av en tillåtna stridsmedel. Av denna anledning har bestämmelsen i 2 § ansetts nödvändig, t.ex. beträffande maskningsåtgärder som är otillåtna enligt LOA vid myndighetsutövning men som är generellt tillåtna enligt MBL. Se prop. 197576105 bil. 2 s. 197. 3 kap. 3 § LOA innehåller ett förbud mot stridsåtgård som inte är organisationsmässig, dvs. beslutad av en arbetstagarorganisation. Bestämmelsen ligger linje med 41 § MBL. 3 kap. 3 § LOA riktar sig dock till alla arbetstagare omfattas av LOA, dvs. även till oorganisesom rade arbetstagare och till dem som är medlemmar i icke kollektivavtalsbundna arbetstagarorganisationer, medan 41 § MBL enbart gäller för arbetstagare som är bundna av kollektivavtal. Däremot tar bestämmelsen i 42 § andra stycket MBL även sikte andra arbetstagare än kollektivavtalsbundna och synes i princip täcka innebörden av 3 kap. 3 § LOA. Enligt förarbetena till MBL prop. 197576 105 bil. l s. 407 tar dock 42 § andra stycket i första hand sikte på det fallet att oorganiserade deltar i olovlig stridsåtgärd som har vidtagits av kollektivavtalsbundna arbetskam-

SOU 199260 241

rater. Det är tveksamt om bestämmelsen också täcker det fall icke att ett kollektivavtalsbundet förbund har vidtagit olovlig stridsåtgård. Dessutom förutsätter regeln i 42 § andra stycket MBL primärt olovlig stridsåten gärd, medan detta inte är nödvändigt enligt 3 kap. 3 § LOA. Som motiv för 3 kap. 3 § LOA har i förarbetena anförts att grunderna för MBLs skadeståndsregler bör göras tillämpliga i samtliga de fall där en arbetstagare på det offentliga området vidtar eller deltar i stridsåtgård utan facklig sanktion prop. l97576105 bil. 2 201. s. I 3 kap. 4 § LOA regleras arbetstagarorganisations skyldigheter i en fråga om otillåtna stridsåtgärder. Bestämmelsen i princip motsvarar 42 § MBL. Skyldigheten att försöka awåija olovlig stridsåtgärd gäller dock bara kollektivavtalsbundna organisationer enligt MBL. Denna begränsning finns inte i LOA. I 3 kap. 5 §LOA föreskrivs överläggningsskyldighet för när en parterna stridsåtgärd har vidtagits i strid mot 3 Bestämmelsen motsvarar närmast 43 § MBL. Den senare är dock begränsad till kollektivavtalsbundna organisationer. Denna begränsning finns inte i LOA. I motiven sägs att anledningen till att överläggningsskyldigheteni LOA inte har knutits till kollektivavtalsbundenhet är det generella förbudet i 3 § för arbetstagare på den offentliga sektorn mot att deltaga i stridsåtgärd som inte är beslutad av arbetstagarorganisation. Det förbudet är skadeståndssanktionerat på så sätt framgår 6 § prop. l97576lO5 som av bil. 2 s. 242. Som arbetsgivare i lagens mening de rättssubjekt avses som uppräknas i l kap. 1 §LOA. I 3 kap. 6 § LOA regleras i vilka fall skadestånd kan åläggas en offentlig arbetsgivare, arbetstagarorganisation eller arbetstagare bryter som mot någon av de föregående paragrafema i 3 kap. LOA. Enligt 3 kap. 6 § första stycket LOA, som närmast har sin motsvarighet i 54-62 §§ MBL, kan en arbetsgivare åläggas skadestånd han vidtar om en stridsåtgärd som är otillåten enligt 1 eller 2 Arbetsgivare eller arbetstagarorganisation kan vidare åläggas skadestånd om de inte fullgör sin överläggningsskyldighet enligt 5 Arbetstagarorganisation kan dessutom åläggas skadestånd den inte om fullgör sin skyldighet att bl.a. försöka avvärja olovlig stridsåtgärd enligt en 4 Skadestånd kan också åläggas arbetstagare som bryter mot 2 eller 3 om inte annat följer 6 § andra stycket. av Enligt 3 kap. 6 § andra stycket LOA gäller arbetstagarorgaatt, om en nisation anordnat eller föranlett stridsåtgärd inte är tillåten enligt en som 1 eller 2 skall huvudregeln att arbetstagare, deltar i stridsåtvara som gården, befrias från personligt ansvar. Det är en av principerna i MBL att det skall organisationen vara som ensam bär det rättsliga ansvaret, när den har brutit mot fredsplikten. I 59 § första stycket MBL har dock frågan om skadeståndsbefrielse för enskild arbetstagare gjorts avhängig att den olovliga stridsåtgärden av har anordnats eller föranletts av kollektivavtalsbunden organisation eller denna

242 SOU 199260

överordnad organisation. Härigenom har man velat förhindra att arbetsundgår personligt att bryta sig sin organisation och tagare ansvar genom ur ñr skens skull bildar förening sedan beslutar om en stridsåtmer en som gärd, vilken härigenom formellt sett blir organisationsmässig. Det har ansetts att dessa synpunkter också bör beaktas i fråga om stridsåtgärder på den offentliga sektorn strider mot 3 kap. l eller 2 § som LOA. Om synnerliga skäl föreligger, skall offentlig arbetstagare därför en enligt 3 kap. 6 § LOA kunna åläggas personligt skadeståndsansvar vid deltagande i sådan olovlig stridsåtgärd, även om denna formellt är en organisationsmässig. Att valt lagkonstruktion än i 59 § man en annan MBL, beror på att reglerna i LOA är avsedda att tillämpas även när

kollektivavtal inte gäller. I motiven betonas att det bara i sällsynta undantagsfall torde finnas anledning att ålägga offentliganställd skadestånd med stöd av denna en bestämmelse prop. 197576105 bil. 2 s. 202, 242 och 243.

överväganden

Frågan behovet ändringar i sak konfliktreglema för offentom av av liganstållda är sådan speciell natur att det inte kan anses ankomma av en på vår utredning att över denna fråga vid vår mer allmänna översyn av se lagstiftningen och inom den begränsade tid som vi har haft till som förfogande. Vi föreslår därför att de nuvarande reglerna i 3 kap. LOA förs över i

sak oförändrade till en ny LOA. Bestämmelserna bör dock modemiseras språkligt och i övrigt revideras i lagtekniskt hänseende i samband med att de införs i nya LOA.

6.5.2 Anställningsmyndighet, behörighetsvillkor och

befordringsgrunder

Vårt förslag De nuvarande bestämmelserna i 4 kap. 2 och 3 §§

behörighetsvillkor och befordringsgrunder bör föras över

LOA om i princip oförändrade till nya LOA. Bestämmelsen i 4 kap. 1 § om beslutande vid tjänstetillsättning har däremot ansetts sakna organ

självständig betydelse och bör därför slopas.

Gällande rätt m.m.

I 11 kap. 9 § RF finns bestämmelser beslutande organ, befordringsom grunder och krav på svenskt medborgarskap vid tillsättning av statliga

anställningar.

SOU 199260 243

Anställningsmyndighet

Enligt 11 kap. 9 § första stycket RF tillsätts tjänst vid domstol eller vid förvaltningsmyndighet lyder under regeringen regeringen eller som av av myndighet som regeringen bestämmer.

änstetillsättningi dessa fall har betraktats myndighetsutövning se

som prop. 197130 s. 332, 197390 s. 397. Enligt 11 kap. 6 § tredje stycket RF gäller vidare att förvaltningsuppgift som innefattar myndighetsutövning får överlämnas till privat rättssubjekt endast med stöd lag. Genom av grundlagsregeln i 11 kap. 9 § RF och 4 kap. 1 § LOA är frågan vilka om organ som beslutar de nu aktuella tjänstetillsättningama förbehållen lagstiftningen och kan alltså inte regleras avtalsvägen. I 4 kap. l § första meningen LOA bara hänvisning till 11 kap. ges en 9 § RF. I paragrafens andra mening föreskrivs att även tjänst än annan som anges i grundlagsbestämmelsen, tillsätts regeringen eller av av myndighet som regeringen bestämmer, annat inte föreskrivs i lag eller om arman författning.

Befordringsgrunder

Enligt 11 kap. 9 § andra stycket RF skall vid tillsättning statlig tjänst av avseende endast fästas vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet. Förtjänst och skicklighet är bara exempel; även andra sakliga grunder kan vägas in vid bedömningen. De viktigaste exemplen i praxis på andra sakliga grunder är jämställdheten mellan könen på arbetsplatsen, omplaceringsskyldigheten och återanställningsrätten samt intresset att bereda arbetshandikappade sysselsättning. Beträffande vad som avses med förtjänst och skicklighet hänvisas till förarbetena till bestämmelsen och Holmberg-Stjemquist, Grundlagama, 1980, s. 387. Grundlagsregeln om sakliga grunder gäller endast beträffande statlig tjänst. När det gäller anställningar hos de allmänna försäkringskassoma bör den allmänna regeln saklighet och opartiskhet enligt l kap. 9 § RF om leda till samma resultat. På arbetsmarknaden i övrigt saknas uttryckliga lagregler skicklighet om och förtjänst som uttryckliga sakliga grunder för anställning. Grundlagsregeln om sakliga grunder kan inte sättas sidan avtalsvägen. Det har inte heller ansetts möjligt avtal närmare bestämmelatt genom ge

ser om hur grundlagsregeln skall tillämpas av närmast typen verkställig-

hetsföreskrifter. Se bl.a. Holmberg-Stjemquist, Grundlagama, 1980 s. 387. 4 kap. 3 § LOA första stycket innehåller upplysning att frågan en om om saklig grund för tillsättning av statlig tjänst regleras i RF eller annan författning. Av andra stycket paragraf framgår att detsamma också skall samma gälla vid tillsättning av icke statlig tjänst omfattas LOA. som av

244 SOU 199260

Enligt tredje stycket i paragrafen skall skickligheten sättas främst, om det inte finns särskilda skål för något annat. I paragrafens fjärde stycke föreskrivs slutligen att regeringen meddelar närmare föreskrifter vad som sågs i andra och tredje styckena. Detta om har gjorts i 7 och 7 b §§ AF. Där föreskrivs att utöver skickligheten och a förtjänsten skall tillsättningsmyndigheten beakta sådana sakliga grunder stämmer överens med allmänna arbetsmarknads-, sysselsättnings- och som socialpolitiska mål.

Behörighetsvillkor

Enligt 11 kap. 9 § tredje stycket RF har det uppställts ett krav på svenskt medborgarskap för bl.a. domare, myndighetschefer, ledamöter av vissa myndigheter eller deras styrelser, tjänster inom regeringskansliet närmast under statsråd och tjänster som svenskt sändebud. Detta villkor gäller också för tjänster och uppdrag som tillsätts genom val av riksdagen. I övrigt får enligt grundlagsbestämmelsen detta villkor för tjänst eller uppdrag hos staten eller kommun uppställas endast i lag eller enligt förutsättningar som anges i lag. Huvudregeln är att utlänningar vanligtvis skall kunna få en statlig anställning. Vissa undantag har dock ansetts nödvändiga att göra med hänsyn till bl.a. rikets säkerhet och önskemålet att frågor om enskildas rättsställning beslutas av svenska medborgare. I förarbetena till bestämmelsen prop. 197390 åberopade justitieministem som skäl för att utlänningar i princip skulle vara jämställda med svenskar i fråga om statliga anställningar bl.a. önskemålet om en intensiñering av det mellanfolkliga samarbetet. I 4 kap. 2 § LOA har krav på svenskt medborgarskap vidare uttryckligen ställts upp generellt för militära anställningar och anställning som åklagare eller polisman. Enligt samma paragraf får regeringen i övrigt föreskriva se för- ordningen 1975608 om krav på svenskt medborgarskap för vissa statliga

tjänster avser skyddsklassade tjänster eller för särskilt fall besluta att

svenskt medborgarskap skall gälla för vissa andra, i paragrafen särskilt uppräknade anställningar, nämligen tjänster i regeringskansliet eller utrikesförvaltningen och andra statliga tjänster som bl.a. kan vara förenade med myndighetsutövning eller som rör rikets säkerhet. Av förarbetena till grundlagsbestämmelsen i ll kap. 9 § tredje stycket RF och bestämmelsen i 4 kap. 2 § LOA SOU 197215 s. 203 och prop. 197576 105 bil. 2 s. 207 framgår att den offentligrättsliga regleringen av kravet på svenskt medborgarskap är avsedd att vara exklusiv. En avtalsreglering i frågan har alltså inte ansetts möjlig. Beträffande andra särskilda behörighetsvillkor för statlig tjänst än svenskt medborgarskap eller som avser pensionsålder eller viss lägsta levnadsälder, gäller enligt 4 kap. 2 § sista stycket LOA vad som föreskrivs i lag eller annan författning. Av denna bestämmelse följer att frågan om pensionsålder jfr även med 7 kap. 3 § LOA och lägsta levnadsâlder är avtalsbar, medan andra särskilda villkor för statlig tjänst måste anges i författning, t.ex. när det

SOU 199260 245

gäller speciella krav på kunskaper, utbildning, examina o.d. för vissa tjänster. Föreskrifter om detta återges i olika specialförfattningar, t.ex. 4 kap. l § RB om kunskaper för domare och om krav på att visst hälsotillstånd kan visas genom läkarintyg enligt 6 och 7 §§ AF. Ett kompetenskrav som anges i författning är bindande, om inte något annat angivits. Regeringen får emellertid enligt 11 kap. 12 § RF ge dispens från behörighetsvillkor den själv bestämt i förordning eller som genom särskilt beslut, om inte något annat följer av lag eller beslut om utgiftsanslag. Riksdagen kan också i lag bemyndiga regeringen att medge dispens från ett uppstållt behörighetsvillkor. Vissa slags villkor har uttryckligen förbjudits författning, t.ex. genom i lagen 1986442 mot etnisk diskriminering. Beträffande kravet på svenskt medborgarskap och andra behörighetsvillkor för vissa statliga tjänster i ljuset den inom EG gällande av principen om arbetskraftens fria rörlighet hänvisas till avsnitt 3.3 EGaspekter.

överväganden

De nuvarande bestämmelserna i 4 kap. l-3 §§ LOA knyter direkt till an grundlagsregeln i 11 kap. 9 § RF och bör bedömas mot denna bakgrund.

Anställningsmyndighet

4 kap. l § LOA om beslutande organ vid tjänstetillsåttning kan ses som en utvidgning av grundlagsbestämmelsen i 11 kap. 9 § första stycket RF. Förutom tillsättningar av statliga anställningar, såsom grundlagsbestämmelsen avser, tar andra meningen i bestämmelsen i LOA nämligen också sikte på tillsättningar av andra anställningar än statliga främst hos de allmänna försäkringskassoma. Mot bakgrund av det av oss föreslagna tillämpningsområdet för en ny

LOA se avsnitt 6.2, kommer bestämmelsen i andra meningen fortsätt-

ningsvis bara att kunna ta sikte på försäkringskasseanställda. Frågan om vilken myndighet som tillsätter och entledigar försäkringskasseanställda regleras dock särskilt i 18 kap. 13 § lagen 1962381 allmän om försäkring, AFL. Bestämmelsen i 4 kap. 1 § andra meningen LOA får sålunda ingen självständig betydelse i sak och bör därför upphävas. Första meningen i paragrafen innehåller i sin tur bara upplysning och en ren saknar således självständig betydelse.

Behörighetsvillkor

4 kap. 2 § LOA om behörighetsvillkor är ett komplement till 11 kap. 9 § tredje stycket RF i den del bestämmelsen svenskt medborgarskap avser som villkor för vissa anställningar. Första stycket i bestämmelsen i LOA måste nödvändig i sak anses utifrån förevarande grundlagsbestämmelse.

246 SOU 199260

Andra stycket i bestämmelsen i LOA, som avser andra behörighetsvillkor än svenskt medborgarskap, saknar däremot en direkt koppling till grundlagsbestämmelsens krav lagstöd. Motivet för bestämmelsen i detta stycke inte främst ha varit att ge en allmän upplysning om att synes bestämmelser om andra behörighetsvillkor för statlig tjänst än som avser pensionsålder eller viss lägsta levnadsålder finns i lag eller annan författning, utan att markera att dessa behörighetsvillkor inte var snarare avtalsbara jfr 197576 105 bil. 2 s. 207. Enligt vår mening räcker prop. det med den allmänt vedertagna principen om att i samma mån som tvingande regler har givits i ett ämne, är en avtalsreglering utesluten. Dårñr har vi ansett att andra stycket är obehövligt.

Befordringsgrunder

4 kap. 3 § LOA om befordringsgrunder är ett komplement till 11 kap. 9 § andra stycket RF. 4 kap. 3 § LOA samt tillämpningsföreskriftema i 7 a och 7 b §§ AF har, i samband med 198586 års meritvärderingsreforrn, setts över i enlighet med riktlinjerna för förnyelsen av den offentliga sektorn. Vi har inte funnit skäl att föreslå någon förändring i denna del. Första stycket i 4 kap. 3 § LOA innehåller emellertid bara en ren upplysning att frågan om saklig grund för tillsättning av statlig tjänst om regleras i RF eller annan författning. Det saknar således självständig betydelse. Andra stycket i paragraf, att befordringsgrundema skall samma om gälla även vid tillsättning av icke statliga tjänster som omfattas av LOA, innebär en saklig utvidgning av grundlagsbestämmelsen. Med hänsyn till det föreslagna tillämpningsområdet för en ny av oss LOA, kommer denna utvidgning av grundlagsbestämmelsen att avse enbart anställda hos de allmänna försäkringskassoma i den nya lagen. Bestämmelbör därför i denna del utformas på ett annorlunda sätt. sen Att också fortsättningsvis reglera denna fråga särskilt för ett ytterst begränsat antal andra statligt reglerade anställningar, t.ex. hos de arbetsgivare utöver de allmänna försäkringskassoma omfattas av ställföresom trädarlagen, har inte ansetts rimligt eller nödvändigt. Se även avsnitt 6.2 tillämpningsområdet för den föreslagna nya LOA. om Paragrafens tredje stycke om att skickligheten normalt skall sättas främst är nödvändig precisering av grundlagen i fråga om hur de olika en befordringsgrundema förhåller sig till varandra, vilket inte framgår av grundlagsbestämmelsen. Tredje stycket är alltså klart motiverat utifrån grundlagens bestämmelser och bör därför vara kvar. Fjärde stycket i paragraf i LOA om att regeringen meddelar samma närmare bestämmelser är upplysning saknar självständig betydelse. en som

Den har därför inte förts över till den lagen se även avsnitt 9.1.1.

nya

SOU 199260 247

6.5.3 Bisysslor, förmåner som förenats med tjänsten och skyldighet att anmäla fondpappersinnehav

Vårt förslag Den nuvarande bestämmelsen i övkap. l § LOA om

förtroendeskadliga bisysslor bör föras över i oförändrad till nya

LOA. Bestämmelsen i 2 § om tillstånd att taiemot vissa förmåner.

förenats med tjänsten och upplysningen i 3 § skyldighet att som om enligt insiderlagen anmäla fondpappersinnehav har däremot ansetts obehövliga och bör därför slopas.

Gällande rätt m.m.

I 6 kap. LOA finns bestämmelser arbetstagares rätt att ha bisyssla vid om sidan av tjänsten l § och om tillstånd att uppbära vissa förmåner som förenats med tjänsten 2 § skyldighet anmäla fondpappersinsamt om att nehav 3 §.

Bisysslor

6 kap. l § LOA innehåller förbud mot att inneha s.k. förtroendeskadliga bisysslor. I paragrafen vidare att nämnare bestämmelser i ämnet meddelas anges för vissa fall i lag och i övrigt av regeringen. Sådana bestämmelser har beträffande domare m.fl. meddelats i t.ex. 19 kap. 8 § föräldrabalken, 4 kap. 6 12 kap. 3 och 21 §§ och 21 kap. 3 § RB samt i konkurslagen. Enligt 37 § AF har föreskrivits en skyldighet för myndigheterna att allmänt upplysa om vilka bisysslor som är förtroendeskadliga och på begäran av en anställd ge denne skriftligt besked om en viss bisyssla är förtroendeskadlig eller inte. Enligt 38 § AF bör, om en myndighet vill anlita en arbetstagare vid en annan myndighet för mera långvarig bisyssla, samråd ske mellan myndigheterna innan uppdraget lämnas. På domstolssidan fungerar Domstolsverket som en allmän rådgivare

gentemot domstolarna i bisysslefrågor se DVFS 19839 B43.

På den statliga sektorn i övrigt allmän information om bisyssleges en

frågor av SAV se SAV Cirk. 1990 A7.

Enligt LOA är bisysslaförtroendeskadlig om den kan rubba allmänen hetens förtroende till den anställdes eller någon annan arbetstagares

opartiskhet i tjänsteutövningen eller kan skada myndighetens anseende se

förarbetena till den tidigare gällande 13 § statstjänstemannalagen, prop. 197072 s. 73-80.

248 SOU 199260

Den anställde anses skyldig att själv göra klart för sig bisyssla om en är förtroendeskadlig och därmed förbjuden. Det är han eller hon gör som den slutliga bedömningen och har det juridiska ansvaret. Den anställde har inte någon generell skyldighet att anmäla bisyssla eller begära tillstånd, men så snart man känner tveksamhet är det naturligt att man rådfrågar arbetsgivaren. Att ha en förtroendeskadlig bisyssla kan bedömas som tjänsteförseelse och leda till disciplinpåföljdi form av varning eller löneavdrag. I allvarliga fall kan uppsägning eller avskedande komma i fråga. Två andra typer av bisysslor är också förbjudna, nämligen arbetshindrande bisysslor sådana som enligt arbetsgivarens bedömning inverkar hindrande på tjänsteutövningen, och konkurrensbisysslor sådana som innebär att tjänstemannen ekonomiskt konkurrerar med myndigheten. Dessa två former av bisysslor regleras emellertid inte i offentligrättslig

ordning utan täcks genom kollektivavtal se SAV Cirk. sektor C 1991 civ

7 §.

I chefslöneavtalet från 1985 se SAV Cirk. 1985 A 14 finns i 5 §

särskilda regler om bisysslor för de tjänstemän som omfattas avtalet. av

Tillstånd att ta emot vissa förmåner som förenats med tjänsten

I 6 kap. 2 § LOA föreskrivs att arbetstagare måste ha särskilt tillstånd av regeringen för att uppbära sådana gåvo- eller donationsmedel eller liknande förmåner som är förenade med tjänsten. Vissa anställningar är förenade med rått för innehavaren att uppbära avkastningsmedel eller andra förmåner från gåvor och donationer av enskilda. I allmänhet har dessa ett obetydligt värde, ibland kan detta men vara betydande och medföra att anställningen blir attraktivare för en sökande än andra med motsvarande arbetsuppgifter. Det har ansetts att staten bör kunna kontrollera förekomsten privata av anslag till anställningar och att innehavaren bara ska få uppbära förmånema efter särskilt tillstånd. Tillståndskravet gäller dock inte förmåner som tillfaller viss bestämd person, utan bara förmåner utgår som oberoende av vem som innehar anställningen. Frågan om en anställd får ta emot andra förmåner än sådana år som förenade med anställningen regleras således inte i denna paragraf, utan i brottsbalkens bestämmelser om ansvar för tagande muta 20 kap. 2 § av BrB. Enligt förarbetena till paragrafens föregångare, 14 § StjL, gäller regeln endast förmåner som har klart benefik karaktär. Samma gäller beträffande medel donerats stiftelser eller privatsom av personer till innehavare av professur eller anställning för forskningsannan ändamål.

SOU 199260 249

Skyldighet att anmäla fondpappersinnehav

I 6 kap. 3 § LOA finns en upplysning om att det i 11 § insiderlagen 1990 1342 finns bestämmelser åläggande för arbetstagare anmäla om att innehav av fondpapper.

Bestämmelsen är förhållandevis Den trädde i kraft den 1 februari ny. 1991 och tillkom mot bakgrund den insiderlagen. av nya

Överväganden

Bisysslor

Riksdagens revisorer avlämnade i januari 1990 Gällande en rapport offentli grättsli ga regler om bisysslor, riksdagens revisorers 3, vari rapport man granskat de problem som kan uppstå i samband med att statsanställda innehar bisysslor. Revisorerna hade frågat 26 myndigheter under regeringen om bisysslor. Över hälften av myndigheterna att det ovanligt att de anställda angav var har bisysslor. 25 procent myndigheterna det av uppgav att var vanligt med bisysslor. Några myndigheter hade ingen helst uppfattning de som om anställda har eller inte har bisysslor. Revisorerna hade i sin granskning inte träffat på några allvarliga missförhållanden. Däremot visade granskningen att informationen till de anställda om gällande bisyssleregler och tillämpningen reglerna hos av flera myndigheter måste bli avsevärt bättre. Revisorerna ñreslog därför i rapporten att SAVs roll rådgivare myndigheterna som gentemot i bisysslefrågor skall utvecklas ytterligare. Med hänsyn till de särskilda krav på objektivitet och integritet som gäller för offentliganställda, är det enligt vår mening viktigt privata att intressen inte kolliderar med statliga på ett sådant sätt att allmänhetens förtroende för myndigheterna kan äventyras. Risken för att viss bisyssla är förtroendeskadlig en varierar dock mellan olika myndigheters verksamheter. Det är särskilt känsligt t.ex. med bisysslor vid en myndighet med utpräglade maktutövande uppgifter domstolar, polis etc., medan bisysslor hos andra statliga verksamheter allmänt sett kan vara mindre ömtåliga från förtroendesynpunkt. Regeringen har dock flera gånger under år gett negativa bisysslesenare besked till bl.a. affärsverkschefer, velat lägga ett kanske näringssom mer livsbetonat synsätt på sina kontakter i samband med tjänsten. i Även fortsättningsvis kan det behövligt göra avvägning vara att en av de statsanställdas önskemål att inneha bisysslor med hänsyn till om risken att allmänhetens förtroende för myndigheterna kan skadas.

På grund av det allmänintresse gör sig gällande i fråga försom om troendeskadliga bisysslor, måste därför denna fråga också fortsättningsvis regleras i offentligrättslig ordning på det sätt sker 6 kap. som nu genom 1 § LOA. Regeringen bör således få behålla de särskilda styrmedel som den för närvarande har tillgång till i denna fråga.

250 SOU 199260

Tillstånd emot vissa förmåner förenats med tjänsten att ta som

Bestämmelsen i 6 kap. 2 § LOA tillstånd att ta emot vissa förmåner om förenats med tjänsten har, såvitt framkommit, numera ingen praktisk som betydelse. Det finns nämligen också förordning l964484, omtryckt 1969345, en ändrad senast 1991 l 171 mottagande för statens räkning av gåvo- och om donationsmedel. I denna förordning föreskrivs liksom i 6 kap. 2 § LOA - att prövning skall göras rätten att ta emot sådana förmåner. Enligt en av förordningen skall prövningen ombesörjas av den myndighet som är redovisningsskyldig för medlen dessa tas emot. I vissa fall skall dock om ärendet överlämnas till regeringen för prövning. Enligt vad vi erfarit tillämpas denna förordning på de ärenden 6 kap. 2 § LOA tar sikte som på. Även gåva eller donation är avsedd för speciell tjänst är det om en en ändå myndigheten där tjänsten finns och ytterst staten som tar emot gåvan och drar fördel denna. I praktiken synes det därför inte bli någon av skillnad i bedömningen gåvan eller donationen görs direkt till om myndigheten eller via speciell tjänst hos myndigheten. en Mot bakgrund härav föreslår vi att bestämmelsen i 6 kap. 2 § LOA upphävs. Som redan framkommit innebär vårt förslag till att slopa denna bestämmelse inte att det skall bli tillåtet att fritt ta emot förmåner som är förenade med tjänst, utan bara att sådan fråga i stället skall bedömas en en enligt förordningen mottagande för statens räkning av gåvo- och om donationsmedel.

Skyldighet att anmäla fondpappersinnehav

6 kap. 3 § LOA innehåller bara upplysning om vissa bestämmelser i en en författning och saknar således självständig betydelse i sak. I annan överensstämmelse med vad vi anfört i avsnitt 9.1.1 om vår allmänna syn på den lagtekniska utformningen LOA föreslår vi att denna av en ny paragraf inte förs över till den nya lagen.

6.5.4 Anställningsformen fullmakt

Vårt förslag Anställningsformen fullmakt behålls, men den bör i framtiden användas uteslutande för ordinarie domare, högre åklagare och justitiekanslern. De särskilda reglerna om fullmaktsanställning sammanñrs till särskild lag om fullmaktsanställning. en

Bakgrund

Som har framgått avsnitt 2.2 kunde förr de statliga tjänstemännen i av aktiv tjänst grovt indelas i två ordinarie och icke ordinarie. Den grupper ordinarie anställningen kunde historiskt sett betecknas som den egentliga

SOU 199260 251

anställningsformen. Ordinarie tjänstemän fick till skillnad från icke ordinarie ett särskilt bevis för sin anställning, fullmakten. De ordinarie dvs. de som hade fullmakt var också till skillnad från övriga anställda oavsättliga enligt § 36 i 1809 års regeringsforrn. Ordningen att anställa ordinarie tjänstemän med fullmakt har efter hand brutits. Inom försvaret har emellertid huvudregeln tills nyligen varit att yrkesofñcerare anställs med fullmakt. Anställningsformen fullmakt används dessutom för en del högre tjänster i vilka ingår arbetsuppgifter av rättsvårdande karaktär eller annars med rättslig eller liknande anknytning jfr prop. 1975762105 bil. 2 210. s. Inom det statligt lönereglerade området finns förutom fullnumera, maktsanställningen, anställningsformen förordnande tills vidare eller för begränsad tid. Förordnande tills vidare är den normala anställningsformen.

Anställningsfonnen fullmakt medför ett anställningsskydd går längre som än vad som följer av LAS. Arbetstagarens arbetsskyldighet påverkas inte anställningsformen jfr av avsnitt 6.3.1. Inte heller i övrigt har fullmaktsanställningen några rättsverkningar utöver de beskrivs i detta avsnitt. som Enligt en kartläggning Civildepartementet gjorde under år 1991 som

användes då anställningsfonnen fullmakt vid nyanställning för följande

kategorier

ordinarie domare ca 940,

riksåklagaren, biträdande riksåklagaren, samtliga överâklagare 16 - samt

vissa chefsåklagare ca 20,

justitiekanslem, -

professorer som tillsätts regeringen ca 1550,

- av

yrkesofficerare ca 10 000.

- Regeringen har den 4 juni 1992 i förordning 1992538 beslutat att yrkesofficerare inte i fortsättningen skall anställas med fullmakt. Inom de flesta verksamhetsområden finns dessutom arbetstagare i som enlighet med tidigare regler är anställda med fullmakt. I det stora flertalet fall är dessa arbetstagare tjänstlediga från fullmaktsanställningen för att inneha en annan statlig anställning. I den nya kyrkolagen 1992300, i huvudsak träder i kraft den 1 som januari 1993, finns särskilda regler fullmaktsanställning inom Svenska om kyrkan. Enligt dessa regler skall alla biskopar anställas med fullmakt. Vidare gäller särskilda regler vilka rättsverkningar fullmaktsanom en ställning medför på kyrkans område. Dessa regler är uttömmande. De motiveras av de särskilda förhållanden råder inom Svenska kyrkan. som Vår beskrivning av rättsläget och våra överväganden fullmaktsanställom ningar avser inte sådana fullmaktsanställningar omfattas som av kyrkolagen.

Gällande rätt

Bestämmelser om anställningsformen fullmakt finns främst i LOA, AF, övergångsbestämmelsema till AF samt inrättandeförordningen. Några bestämmelser skall beröras här.

252 SOU 199260

Ordinarie domare skall enligt 4 kap. 6 § LOA anställas med fullmakt. Regeringen bestämmer vilka tjänster som i övrigt skall tillsättas med fullmakt. Fullmaktstjänster inrättas av regeringen 2 § inrättandeförordningen. Professorstjänster som tillsätts med fullmakt inrättas dock av riksdagen. Frågan om att dra in en fullmaktstjänst prövas av den som inrättar tjänsten 4 § inrättandeförordningen. När det gäller förening av en fullmaktsanställning med en annan statlig anställning, innehåller 7 kap. 13 § LOA ett bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter i ämnet. Så har skett genom 29 31a §§ AF. -

F ullmalasanställningens rättsverkrtingar

Skillnaden från anställningsskyddssynpunkt mellan en fullmaktsanställning och en tillsvidareanställning är främst att ett anställningsavtal som löper tills vidare kan sågas upp enligt 7 § LAS, medan en fullmaktsanställning inte är möjlig att säga upp. Däremot kan en fullmaktsanställd entledigas med stöd av reglerna i LOA. En fullmaktsanställd kan, liksom andra arbetstagare, entledigas med stöd av 7 kap. 3 eller 4 § LOA jfr avsnitten 6.3.3 och 6.3.5 Fullmaktsanställda kan till skillnad från andra arbetstagare entledigas enligt 7 kap. 5 § LOA jfr avsnitt 6.3.5. Genom förflyttning 7 kap. 8 § LOA kan en fullmaktsanställd skiljas från sin fullmaktsanstållning samtidigt som han erhåller en annan fullmaktsanställning. Förflyttning är främst ett sätt att lösa de problem som uppkommer när arbetsbrist uppstår, men en arbetstagare kan också förflyttas av personliga skäl, t.ex. samarbetsproblem på arbetsplatsen. Om arbetstagaren innehar en annan statlig anställning, kan detta enligt 7 kap. 13 § LOA leda till att den första anställningen upphör, även om den första anställningen är en fullmaktsanställning. Vi föreslår i avsnitt 6.3.3 att de särskilda reglerna om skriftlighet i 7 kap. LOA inte förs över till den nya LOA eller till den nya fullmaktsanställningslagen. Detta skulle för dem som är anställda med fullmakt medföra bl.a. att arbetsgivaren samma sätt som på arbetsmarknaden i övrigt kan betrakta anställningsförhållandet som upplöst utan att uppsägning behöver ske, om arbetstagaren frånträder anställningen, t.ex. genom att utan giltig anledning utebli från arbetet jfr avsnitt 6.3.3. Allvarlig olovlig utevaro i övriga fall torde kunna utgöra grund för avsked. Det finns inte något utrymme för godtyckliga entlediganden eller uppsägningar från arbetsgivarens sida, vare sig enligt LOA eller LAS. Den avgörande skillnaden från anställningsskyddssynpunkt är i stället att fullmaktsanställda inte kan sägas upp på grund av arbetsbrist, t.ex. i samband med att en myndighet läggs ned eller omorganiseras. I praktiken torde detta innebära att myndigheten inte ens kan föra upp fullmaktsanställda på de turordningslistor som upprättas. De problem som kan uppstå vid brist på arbetsuppgifter och som inte kan lösas av att arbetstagaren tilldelas nya arbetsuppgifter inom ramen för arbetsskyldigheten, kan angripas med förflyttning enligt 7 kap. 8 § LOA.

SOU 199260 253

Det har sedan gammalt inte ansetts möjligt att frånta dem redan har som en anställning med fullmakt de rättsverkningar fullmakten innebär, som dvs. det har inte varit möjligt att skilja fullmaktsanställda från deras med fullmakt innehavda anställningar utan stöd någon regel i LOA. av Detsamma gäller om arbetstagaren utövar statlig tjänst eller en annan om den tjänst han innehar med fullmakt har förts över stat eller om hela verksamheten har bytt huvudman. Genom LOAs tillkomst avskaffades den anställningsform besom nämndes konstitutorial. På grund av övergångsbestämmelsema till LOA, p. skall i fråga om konstitutorial har meddelats före LOAs som ikraftträdande äldre bestämmelser tillämpas. De äldre bestämmelserna som avses farms i den upphävda statstjänstemannalagen. Dessa äldre bestämmelser motsvarar i sak de regler gäller för fullmaktsanställda. som

Särskilt om ordinarie domare

I ll kap. 5 § RF finns bestämmelser ordinarie domare längre som ger en gående anställningstrygghet än andra statligt anställda. De särskilda grundlagsbestämmelsema har motiverats med att de garanterar självständighet i dömandet och markerar domstolarnas oberoende ställning prop. 197390 s. 390 f.. 11 kap. 5 § RF innehåller ett särskilt skydd mot avsked för m.m. ordinarie domare. En ordinarie domare kan skiljas från sin anställning endast om han på grund brott eller grovt eller upprepat åsidosättande av av tjänsteåliggande är uppenbart olämplig att inneha anställningen eller om han enligt lag är skyldig att avgå med pension. En ordinarie domare har vidare rätt att begära rättslig prövning av beslut om skiljande från anställningen, avstängning och läkarundersökning, om beslutet har fattats av annan myndighet än domstol. Förflyttningsskyldighet till arman jämställd domartjänst föreligger endast det är om påkallat av organisatoriska skäl. För justitieråd och regeringsråd finns i 12 kap. 8 § RF särskilda bestämmelser om förfarandet vid prövning de frågor i 11 av som avses kap. 5 § RF. Dessa innebär att frågor om skiljande från anställningen, avstängning eller skyldighet att undergå läkarundersökning prövas av Högsta domstolen på talan av JO eller JK jfr 3 kap. 3 § andra stycket RB. Bestämmelsen i 12 kap. 8 § RF skall förstås så myndigheten att ett av med stöd av lag fattat beslut om skiljande från anställningen på grund av skyldighet att avgå med pension, avstängning eller läkarundersökning inte kan gå i verkställighet utan samtycke från den domare beslutet gäller. som Lämnas inte samtycke, blir det, liksom i avskedandefallen, sak för JO en eller JK att i Högsta domstolen väcka talan mot domaren i fråga prop. 197390 s. 442. Bestämmelsen om förflyttningsskyldighet är, liksom övriga bestämmelser i 11 kap. 5 § RF, Överförd från § 36 i 1809 års regeringsform, där den infördes i samband med en partiell grundlagsreform år 1965. Be-

254 SOU 199260

träffande vad som avses med organisatoriska skäl och jämställd domartjänst hänvisas till uttalanden i förarbetena prop. 1964140 s. 100. Reglerna i 11 kap. 5 § RF gäller inte domare i allmänhet, utan enbart dem som har utnämnts till ordinarie domare. När regeln infördes uttalade föredraganden att kretsen av oavsättliga domare härigenom begränsades till innehavare av ordinarie domartjänster prop. 1964140 s. 99. Vidare anfördes

Tydligt är att stadgandet avser utnämnda domare icke blott i de allmänna domstolarna utan även i särskilda domstolar såsom vattendomstolama samt i domstolar inom förvaltningsrättskipningen såsom regeringsrätten, kammarrätten, försäkringsrâdet och försäkringsdomstolen. Även får den som har utnämnts till revisionssekreterare inbegripen bland dem åtnjuter grundlagsskydd för ananses som ställningen. Skulle tvekan uppkomma om stadgandet avser viss befattning, bör viss ledning kunna hämtas i det förhållandet huruvida avläggande av domared är föreskrivet för befattningens utövande.

Vid införandet av 1975 års RF uttalade föredraganden att ingen annan domare än den som är anställd under sådana former att han åtnjuter det anställningsskydd som paragrafen tillerkänner ordinarie domare kan räknas som ordinarie domare i grundlagens mening. Vidare anfördes att en domare som innehar tjänst fram till viss tidpunkt eller tills vidare inte i grundlagens mening anses vara utnämnd till ordinarie domare prop. 197390 s. 391. Helt avgörande för frågan om 11 kap. 5 § RF är tilllämplig är således anställningsformen en domare som är utnämnd eller anställd med full- makt omfattas av grundlagsbudet, medan en domare som är anställd med förordnande tills vidare eller för viss tid inte anses vara utnämnd till ordinarie domare och inte omfattas av stadgandet. I Högsta domstolen och Regeringsrätten får enligt 11 kap. 1 § första stycket RF med vissa speciella undantag endast den tjänstgöra såsom - ledamot som har utnämnts till ordinarie domare i domstolen. Vid annan domstol skall det enligt huvudregeln i samma paragrafs tredje stycke finnas ordinarie domare. Formellt räcker det med en ordinarie domare per domstol, avsikten är att domstolarna i den utsträckning som är men organisatoriskt möjlig skall bemannas med ordinarie domare prop. 197390 s. 382. Enligt 4 kap. 6 § LOA bestämmer regeringen vilka domartjänster som skall vara ordinarie. Dessa tjänster skall enligt samma lagbestämmelse tillsättas med fullmakt. Med hänsyn främst till RFs föreskrifter angående ordinarie domare har det ansetts att frågan om vilka dornartjänster som skall vara ordinarie och rättsverkningama av detta mäste regleras offentligrättsligt prop. 197576 105 bil. 2 211 och att kollektivavtal i frågan inte kan ingås. s. I 5 kap. 1 § LOA föreskrivs i vilken utsträckning en ordinarie domare är skyldig att utöva de arbetsuppgifter som följer med en annan anställning ordinarie domare. Regeln infördes mot bakgrund av nuvarande 11 som kap. 5 § RF prop. 196944 s. 226 ff..

SOU 199260 255

Överväganden

Enligt direktiven s. 14 bör vi undersöka möjligheten att i framtiden begränsa användandet av fullmakt som anställningsform till att enbart avse ordinarie domartjänster, vissa professurer och möjligen vissa åklagartjänster. Om vi skulle finna att det är möjligt att på angivet sätt begränsa användningen av anställningsformen fullmakt, bör vi föreslå de ändringar som i så fall krävs i lagar och förordningar men också utforma de Övergångsbestämmelser som erfordras. I det sammanhanget uttalas att det är självklart att de personer som är anställda med fullmakt övergångsvis skall få behålla sina fullmakter fram till dess att de avgår från sin tjänst. För att uppnå den i direktiven eftersträvade begränsningen av anställningsfonnen fullmakt erfordras inga författningsändringar. Man kan med dagens system som utgångspunkt avstå från att tillsätta den lediga full- maktstjänsten, dra in den, inrätta en ny tjänst och tillsätta den nya tjänsten med sedvanligt förordnande tills vidare. Det är nämligen redan nu, som framgått ovan, i princip regeringen som bestämmer vilka tjänster som skall inrättas med fullmakt. Samma förhållande kommer att gälla när man slopar tjänstebegreppet. Förfarandet blir emellertid mindre krångligt, eftersom arbetsgivaren då kan ingå ett anställningsavtal som löper tills vidare eller förutsättningar - om finns för begränsad tid i stället för ett avtal om fullmaktsanställning med den nya arbetstagaren jfr avsnitt 6.3.1. När det gäller den framtida användningen av anställningsfonnen fullmakt gör vi följande bedömningar. Enighet råder om vikten av att statsanställda kan utföra sina arbetsuppgifter lagenligt och med integritet i yrkesutövningen utan rädsla för obefogade avskedanden eller uppsägningar. Det är nu liksom tidigare ett samhällsintresse att de statligt anställda står fria i förhållande till exempelvis partipolitiken. Detta syfte tillgodoses bl.a. med regler som med en hög grad av förutsebarhet ger de anställda skydd för anställningen. Ett krav på saklig grund gäller allmänt enligt LAS för uppsägning från arbetsgivarens sida. Det kan därför hävdas att de syften som fullmaktsanställningen skall tillgodose i princip redan härigenom är tillgodosedda på ett mer ändamålsenligt sätt än som är fallet med entledigandegrundema i LOA. Mot denna bakgrund behövs numera inte fullmaktsanställning i de flesta fall där den tidigare har använts för att garantera anställningstrygghet och därmed oberoende. Det finns dock anställningar där särskilda konstitutionella eller andra starka skäl talar för en utökad anställningstrygghet för den anställde. De arbetstagare som kommer ifråga är i första hand ordinarie domare, högre åklagare och JK. Skälen härför är främst följande.

Ordinarie domare

Myndigheterna under regeringen har enligt 11 kap. 6 § RF en principiell lydnadsplikt gentemot regeringen. Domstolama är i detta hänseende fri-

256 SOU 199260

stående när det gäller den dömande verksamheten. Den verksamheten intar på så sätt en konstitutionell särställning i förhållande till den övriga statliga förvaltningen. Domstolamas särställning framgår också av regeln i 11 kap. 2 § att ingen myndighet- och inte heller riksdagen får bestämma hur en domstol skall döma i det enskilda fallet eller hur en domstol i övrigt skall tillämpa en rättsregel i ett särskilt fall. RF ger således domstolarna i den dömande verksamheten en mer oberoende ställning gentemot regeringen än förvaltningsmyndighetema i övrigt har jfr ll kap. 7 § RF. Enligt 11 kap. 1 § RF får med visst undantag i Högsta domstolen - och Regeringsrätten endast den tjänstgöra såsom ledamot som har utnämnts till ordinarie domare i domstolen. Där föreskrivs vidare att det i övriga domstolar skall finnas ordinarie domare. Undantag får enbart göras i lag och för s. k. specialdomstolar. Det är mot denna bakgrund man skall se regeln om ordinarie domares anställningsskyddi ll kap. 5 § RF. Syftet med denna regel är inte enbart att garantera en självständighet i dömandet, det syfte som bär upp fullmaktsinstitutet. Syftet år främst att befästa det oberoende för domstolarna som redan följer av ll kap. 2 och 6 §§ RF. I detta system är valet av anställningsform för domare av avgörande betydelse, eftersom det är anställningsformen som avgör om 11 kap. 5 § RF skall vara tillämplig. Valet av vilka domare som skall anställas på ett sådant sätt att de blir ordinarie blir därför avgörande för att befästa domstolarnas oberoende, såsom detta har reglerats i RF. Vi anser, i likhet med bl.a. den beredning som låg till grund för RF, att en domare som har anställts för viss tid eller på ett sådant sätt att anställningsavtalet kan sägas upp, inte kan räknas som ordinarie i grundlagens mening. För att domstolarnas konstitutionella särställning enligt RF skall få genomslag, krävs således att de domare som skall omfattas av 11 kap. 5 § RF ges en särskild anställningsforrn, som innebär att deras anställningsavtal varken kan sägas upp eller begränsas i tiden. Som har framgått ovan är fullmaktsanställningen en sådan anställningsforrn. Vi föreslår därför att det även i fortsättningen skall finnas en lagregel, motsvarande 4 kap. 6 § LOA, att ordinarie domare skall anställasmed fullmakt. När det gäller den särskilda reglering av de ordinarie domamas arbetsskyldighet som framgår av 5 kap. l § LOA, kan i och för sig hävdas att den skulle kunna ersättas med att arbetsskyldigheten lades fast i anställningsavtalet med varje enskild arbetstagare jfr resonemanget i prop. 196944 s. 227 Regeln har emellertid införts just mot bakgrund av 11 kap. 5 § RF, och den tjänar samma syfte att befästa domstolarnas grund- lagsenliga självständighet. Vi anser därför att regeln bör finnas kvar även i fortsättningen.

Högre åklagare och justitiekanslern

Intresset av att rättsskipningen står självständig talar för att även vissa andra tjänstemän inom rättsväsendet bör ha ett utvidgat anställningsskydd.

SOU 199260 257

I första hand kommer åklagama i blickpunkten. Särskilt vid prövning av åtalsfrågor görs bedömningar ligger den dömande verksamheten som mycket nära. Det får inte ens misstänkas att ovidkommande hänsyn får spela in vid prövning av dessa frågor. Beslutanderätten i de viktiga åtalsfrågorna ligger ytterst hos riksåklagaren, biträdande riksâklagaren och överåklagama. Dessa bör följaktligen även i fortsättningen ha ett lika starkt anställningsskydd som ordinarie domare. Justitiekanslern är bl.a. högste åklagare i tryckfrihetsmål och ensam om att besluta om att inleda förundersökning i sådana mål. Justitiekanslems roll har också traditionellt varit sådan att det har ansetts motiverat att använda fullmaktsanställning. Regeringen har nyligen beslutat om en översyn av JK-ämbetet dir. 1991110. Innan den översynen är gjord, anser vi att det inte finns skäl att frångå den hittills gällande ordningen.

Professorer

Flertalet professorer har sedan gammalt anställts med fullmakt. I promemorian Fria universitet och högskolor, Ds 19921, 46 f och 60, s. föreslås att högskolelagen skall ändras så att professorer skall anställas med förordnande tills vidare. Vidare skall professor kunna skiljas från en anställningen endast han brottslig handling eller om genom genom grovt eller upprepat åsidosättande tjänsteåliggande har visat sig olämplig av att inneha anställningen eller är skyldig att avgå med pension. Förslaget synes innebära att professorer skall kunna sägas enligt upp LAS, men enbart uppsägningen beror på förhållanden är hänförom som liga till arbetstagaren personligen och förutsättningarna i högskolelagen även i övrigt är uppfyllda. En konsekvens förslaget blir arman av att professorer inte kommer att skyldiga att underkasta sig förflyttning vara jfr 7 kap. 8 § LOA. Vi föreslår nedan att regler som enbart berör fullmaktsanställda, bl.a. regler om sjukpension, tvångsvis läkarundersökning och avstängning, samlas i en särskild lag fullmaktsanställning. Om detta förslag om genomförs, kommer framtidens professorer med den i promemorian föreslagna ändringen inte att omfattas fullmaktsanställningslagen. Detta av skulle t.ex. medföra att 39 § LAS blir tillämplig på deras anställningar. I förslaget ingår inga övergångsregler. Vi utgår från att de professorer som idag är anställda med fullmakt inte kommer att beröras den av föreslagna ändringen av högskolelagen. De professorer är anställda som nu med fullmakt kommer därmed att omfattas den föreslagna fullav av oss maktsanställningslagen.

Övriga arbetstagare

Det är idag regeringen som bestämmer vem som skall anställas med fullmakt. Vi vill här betona att vi inte föreslår någon ändring på den punkten. Om regeringen skulle finna arbetstagare på grund att en av arbetets särskilda beskaffenhet bör anställd med fullmakt, står det vara naturligtvis regeringen fritt att välja anställningsformen fullmakt.

258 SOU 199260

Enligt vår mening bör det inte komma ifråga att använda fullmaktsinstitutet för andra anställningar än som ordinarie domare, åklagare eller justitiekansler. Fullmaktsanställningen bör förbehållas den lilla grupp anställda som av konstitutionella eller andra skål intar en särställning gentemot statsmakten. Yrkesofñcerare anställs inte längre med fullmakt. Enligt vår bedömning finns det inte heller några konstitutionella eller andra skäl som talar för att just yrkesofñcerare bör anställas med fullmakt. Vi vill här betona att de som nu är anställda med fullmakt självfallet inte mot sin vilja kan berövas de rättsverkningar som fullmaktsanställningen medför.

Lagtekniska frågor

På grund av de mycket speciella rättsverkningar som en fullmaktsanställning medför, har LOA försetts med ett stort antal undantag och specialregler för dem som är anställda med fullmakt. Vår utgångspunkt är att den nya LOA skall gälla även för fullmaktsanställda. Vår bedömning är vidare att det även med en ny lagstiftning är nödvändigt med många särskilda regler för fullmaktsanställda, bl.a. om tvångsvis läkarundersökning och avstängning jfr avsnitt 6.3.5. Vi har noga övervägt hur lagstiftningen om fullmaktsanställning skall utformas. Ett alternativ som vi har prövat är att lägga specialreglema om fullmaktsanställning i ett eget kapitel i den nya LOA. En fördel med det alternativet är att det klart skulle framgå att de som är anställda med fullmakt omfattas dels av de allmänna reglerna i LOA, dels av specialreglerna om fullmaktsanställning. De många specialregler som mäste gälla för gruppen fullmaktsanställda skulle emellertid onödigt tynga den nya LOA, något som talar starkt emot detta alternativ. Ett annat alternativ är att lägga specialreglema om fullmaktsanställning i en särskild lag. En fördel med det alternativet är att den nya LOA, som skall gälla för alla statsanställda, inte skulle tyngas av de särskilda reglerna om fullmaktsanställning som berör en liten andel av de statligt anställda. En nackdel med detta alternativ är emellertid att ett system med tvâ lagar kan upplevas som svårhanterligt. Den nackdelen bör vägas upp av att alla särregler om fullmaktsanställningen finns samlade och är lätt tillgängliga för dem som skall tillämpa dem. Sammantaget tycker vi att det senare alternativet är att föredra. Vi föreslår därför att de specialregler som skall gälla för fullmaktsanställda samlas i en särskild lag. För fullmaktsanställda föreslås alltså gälla dels nya LOA, dels en särskild lag. De ordinarie domarna kommer om våra överväganden följs i - framtiden att utgöra en stor andel av dem som är anställda med fullmakt. Tekniken att ge de särskilda reglerna om fullmaktsanställning i en särskild lag kan därför sägas ytterligare markera domstolarnas konstitutionella särställning. Vår ambition är att alla som är anställda med fullmakt skall omfattas av samma lag. Enligt vår bedömning innebär det en påtaglig förenkling. En lagteknisk lösning som innebär att en ny lag skulle gälla för dem som anställs med fullmakt efter fullmaktsanställningslagens ikraftträdande

SOU 199260 259

medan gamla regler fick gälla för andra fullmaktsanställda skulle medföra onödigt merarbete för dem har tillämpa reglerna. som att Samtidigt innebär den lösning vi har valt vi inte kan som att göra materiella förändringar i regelsystemet. De är anställda som nu med fullmakt har nämligen tillförsäkrats det anställningsskydd fullmaktsansom ställningen vid anställningstillfället gav genom 7 kap. l § LOA eller 29 § StjL jämte anslutande regler, och lagstiftaren bör inte ensidigt ändra detta anställningsskydd till arbetstagarnas nackdel. Även om regelsystemet för fullmaktshavamas del skall överföras till den nya lagen utan sakliga ändringar, vi fria göra språkliga anser oss att eller redaktionella ändringar och ändringar i handläggningsreglema. När det t.ex. gäller avskedande föreligger det inga skillnader i sak mellan reglerna i LAS och LOA. Vi föreslår därför att avskedandereglema i LAS skall tillämpas även på fullmaktsanställningar som har ingåtts mot bakgrund det gamla regelsystemet. Ett införande av av LAS avskedanderegler ger vittgående förändringar handläggningsreglema, av t.ex. när det gäller verkställighet, tidsfrister Vi m.m. anser att dessa ändringar i handläggningsreglema är väl förenliga med arbetstagarnas anställningsskydd, särskilt de inte kan som sammantaget sägas innebära några försämringar. Dessa frågor har närmare i avsnitt utretts 6.4.4. I övrigt hänvisar vi till specialmotiveringen när det gäller våra överväganden om innehållet i lag för fullmaktsanställda. en ny

6.5.5 Disciplinansvar

6.5.5.1 Den allmänna samordningen med 20 kap. brottsbalken

Vårt förslag Bestämmelserna disciplinansvar om förs över till den nya lagen. Vissa mindre förändringar bör ske, bl.a. när det gäller grunderna för bedömningen av frågan försummelse är om en att anse som ringa eller Dessutom föreslås vissa ändringar i reglerna om ñrfarandet.

Direktiven

Under rubriken Uppdragets inriktning s. 4 redovisas ett antal frågor där ändringar i LOA bör övervägas särskilt. En av frågorna gäller förhållandet till brottsbalken. Den frågan utvecklas sedan i punkten i 1.1 den särskilda bilagan till direktiven. Bakgrunden är de kritiska synpunkter pá det statliga disciplinansvarssystemet som kom fram vid rernissbehandlingen departementspromemorian av DsJu 198832 Myndighetsmissbruk. I våra direktiv bilagepunkten 1.1, s. 7 återges följande uttalanden från motiven till ändringarna år 1989 i 20 kap. 1 § brottsbalken tjänstefel prop. 1988891113 om s. 9 f

260 SOU 199260

Flera remissinstanser efterlyser översyn av bestämmelserna i LOA en för statsanställda disciplinansvar. Det sätts i fråga om dessa bem om stämmelser är tillräckligt effektiva. Bl a JK anför att reglerna i LOA är oklara och inte på ett tillfredsställande sätt anpassade till det straffrätts-

liga ansvarssystemet. - - - Beträffande det statliga disciplinära ansvarssystemet kan det finnas skäl att undersöka i vad mån reglerna i LOA kan behöva ändras så att sanktionsregleringen sedd helhet får lämpligare utformning. Det som en kan ske exempelvis i samband med en mera allmän översyn av LOA.

Det finns sålunda anledning att räkna med att de frågor vid sidan av reglerna i BrB remissinstansema har tagit i allt väsentligt blir som upp behandlade i andra sammanhang och att hänsyn då kommer att tas till de förändringar i fråga de straffrättsliga bestämmelserna somjag nu om föreslår.

I direktiven sägs också att flera utredningar berörs av frågor som har anknytning till det straffrättsliga ansvaret för tjänstefel. Det sägs vidare att regeringskansliet kommer att vänta resultatet utredningamas arbete av innan ställning kommer att tas till hur den begärda framtida samordningen

bör åstadkommas.

Kort historik

Det har i svensk rätt sedan länge funnits bestämmelser om ansvar, straffrättsligt och disciplinärt, för offentliga funktionärer som åsidosätter åligger dem i tjänsten. Den historiska utvecklingen för tiden fram vad som till 1960-talet har ämbetsansvarskommittén redogjort för i sitt principbetänkande Ämbetsansvaret SOU 196920 14 ff. Den där lämnade s. redogörelsen kan här sammanfattas på följande sätt.

Från början kunde tjänstemän tjänare åt landets härskare; ses som uppfyllde de inte härskarens krav kunde de naturligen bestraffas av denne. Denna bestraffningsrätt kan embryot till det disciplinära ses som skymtar i författningar redan under femtonhundratalet och ansvar som växer fullt ut under sjuttonhundratalet, ett ansvar som utkrävdes som förvaltningsförfarande och inte via domstol. genom Det system med ett judiciellt och ett administrativt förfarande det med visst judiciellt inslag för utkrävande av tjänstemännens senare utbildades under 1700-talet, är att mot bakgrunden av ansvar, som se den princip tjänstemäns oavsättlighet samtidigt gjorde insteg i om som svensk rätt och fullt utbildad slutligt lagfästes i 36 § i 1809 ârs som regeringsform. Oavsättlighetsprincipen motiverades under 1700-talet och delvis även under utarbetandet 1809 års regeringsform i första hand med att den av utgjorde ett skydd för tjänstemännens intressen. Man laborerade även bland lagstiftarna med konstruktionen att tjänstemännen hade ägan- derätt till sin tjänst. Endast sporadiskt framskymtar andra syften med oavsättligheten, såsom att den erfordrades för en god rekrytering.

SOU 199260 261

På processrättens område infördes under 1800-talet principen att civil- och brottmål så långt det var möjligt skulle handläggas allmän av domstol; den ena specialdomstolen efter den andra försvarm. Därmed skulle inte heller myndigheterna utanför domstolarna kunna fungera som ett slags disciplindomstolar. Detta medförde att såväl lagstiftare som doktrin fick anledning att ñxera gränsen mellan det allmänna domstolsförfarandet för handläggning mål ämbetsbrott och det av om administrativa förfarandet där disciplinrätt skulle tillämpas. Skiljelinjen bestämdes av gämingamas svårighetsgrad, i det att disciplinvägen skulle väljas vid bestraffning av mindre svåra förseelser av så att säga intern natur. Några mera allmänna rättspolitiska överväganden emellersynes tid inte ha fått utgöra grund för gränsdragningen mellan det judiciella och det disciplinära ansvaret, än mindre för utfommingen ämbetsav ansvaret över huvud.

Från slutet av 1800-talet och framåt tillkom en mängd författningar med reglering av disciplinrätten inom olika områden den offentliga förvaltav ningen. Beträffande anställda hos staten reglerades vid ämbetsansvarsreformen 1975 disciplinansvareti statstjänstemannalagen medan disciplinansvaret för kommunaltjänstemännen ansågs höra till avtalsrättens område. Vid denna tid, dvs. före 1975 års ämbetsansvarsreform, förelåg identitet mellan det straffrättsliga ansvaret för fel och ñrsummelse i tjänsten och det disciplinära ansvaret. Reglerna disciplinansvar i StjL i sak om var likalydande med bestämmelserna straffrättsligt ñr tjänstefel om ansvar enligt 20 kap. 4 § BrB. Ämbetsansvarsrefonnen innebar något allmänt att straffrättsligt ansvar för tjänstefel inte längre skulle gälla. Genom de nya bestämmelserna om myndighetsmissbruk och vårdslös myndighetsutövning i 20 kap. l § BrB begränsades straffansvaret till den del den offentliga av verksamheten som innefattade myndighetsutövning. Ansvar enligt dessa bestämmelser kunde komma i fråga endast om gärningen inneburit någon form av myndighetsutövning och om den orsakat någon förfång eller otillbörlig förmån som inte var ringa. För ansvar för oaktsamt handlande vårdslös myndighetsutövning krävdes att oaktsamheten varit Annan grov. tjänsteutövning lämnades straffrättsligt osanktionerad. Statstjänstemannalagens bestämmelser disciplinansvar fördes utan om någon mera betydande ändring i sak över till LOA. Inte heller för kommunalt anställda skedde några väsentliga förändringar. Med hänsyn bl.a. till att det avtalsreglerade disciplinansvarssystemet inom den kommunala sektorn ansågs fungera tillfredsställande fanns det enligt föredragande statsrådet inte några bärande skäl att införa ett författningsreglerat system. Detsamma ansågs gälla för arbetstagare i samhällsägda företag och liknande inrättningar prop. 197578 156. För flertalet kommunalt s. anställda gäller sålunda fortfarande ett kollektivavtalsreglerat disciplinansvar. Efterhand riktades kritik mot den begränsning det straffrättsliga av ansvaret som ämbetsansvarsreformen hade inneburit. Kritiken gällde bl.a. att skillnaderna mellan offentlig och privat verksamhet inte beaktats i tillräcklig utsträckning. Det disciplinära ansvarssystemet ansågs inte fullt

262 SOU 199260

ut kunna ersätta ett straffrättsligt ansvar. De straffrättsliga reglerna hade ett alltför snävt tillämpningsområde och var dessutom svåra att tillämpa i det enskilda fallet. Beträffande brottet vårdslös myndighetsutövning anfördes att rättspraxis visat att utrymmet för att tillämpa den bestämmelsen var mycket begränsat. Sedan riksdagen begärt en översyn av ansvarsreglema har det Straffrättsliga ansvaret utvidgats genom lagändringar som trätt i kraft den 1 oktober 1989. Straffansvaret omfattar numera inte bara gärningar som inneburit myndighetsutövning utan också vissa andra oriktiga handlingar som har nära anknytning till myndighetsutövning. För ansvar krävs det inte längre att gämingen medfört förfång eller otillbörlig förmån. Det krävs inte heller längre att det föreligger grov oaktsamhet för att straffansvar skall kunna inträda. Uppsåtligt brott som inte är grovt och brott som begås av oaktsamhet betecknas som tjjänswfel. Om ett uppsåtligt brott är att anse som grovt rubriceras det som grovt tjänstefel. Straffansvaret omfattar inte gärningar som på grund av en bedömning av samtliga omständigheter måste anses som ringa.

Gällande regler om disciplinansvar

I 10 kap. LOA behandlas det disciplinansvar som gäller för det stora flertalet av statens tjänstemän. På arbetsmarknaden i övrigt finns det inte något författningsreglerat disciplinansvar. De kommunala tjänstemännen omfattas av ett kollektivavtalsreglerat disciplinansvar som är i stort sett identiskt med det författningsreglerade. Inom den privata sektorn finns enligt uppgift kollektivavtal om disciplinansvar endast på något eller några avtalsområden. I 10 kap. l § LOA föreskrivs att arbetstagare får åläggas disciplinpåföljd för tjänsteförseelse om han uppsåtligen eller av oaktsamhet satt åsido vad som åligger honom i hans anställning och felet är ringa. Disciplinpåföljdema är enligt 10 kap. 2 § LOA varning och löneavdrag. Genom kollektivavtal kan enligt 10 kap. 3 § LOA arbetsgivare och arbetstagare avtala att andra påföljder skall gälla än de som anges i 2 Disciplinansvaret omfattar alla statstjänstemän med undantag för justitieråd, regeringsråd och JK. statsråden och JO faller utanför redan av den anledningen att LOA inte är tillämplig på dem. Särskilda undantag har också gjorts i 10 kap. 4 § LOA för den som kan åläggas disciplinansvar enligt lagen 1986644 om disciplinförseelser av krigsmän m.m., hälsooch sjukvårdspersonal samt veterinärer. Frågan om disciplinansvar prövas av den myndighet som arbetstagaren lyder under. För den som är anställd som annan ordinarie domare än justitieråd eller regeringsråd, den som har en anställning som byråchef eller en motsvarande eller en högre anställning vid en statlig myndighet och andra arbetstagare som regeringen bestämmer är dock Statens ansvarsnämnd beslutande myndighet. För arbetstagare hos riksdagen eller dess myndigheter finns Riksdagens ansvarsnämnd. Talan mot beslut om disciplinansvar handläggs enligt arbetstvistlagen och sista instans är AD.

SOU 199260 263

Ansvaret i LOA omfattar inte bara åsidosättande författningsav reglerade åligganden utan även avtalsreglerade sådana. I subjektivt hänseende fordras enligt lagtexten uppsåt eller oaktsamhet men enligt motiven sträcker sig ansvaret längre än så; det även fel avser på grund av oförstånd eller oskicklighet. Ringa fel är emellertid lämnade utanför. Icke obetydliga fel begångna av ringa oaktsamhet omfattas alltså i princip av ansvaret. För straffansvar är det en nödvändig förutsättning att gämingen begås vid myndighetsutövning. Den förutsättningen gäller inte ñr disciplinan-

svar.

Överväganden

Samordningen mellan det disciplinrättsliga och det straffrättsliga ansvaret för arbetstagare hos staten har kritiserats. Kritiken har dock, också som framgår av våra direktiv, varit ganska allmänt hållen. Det är naturligt att samordningsproblem i det rättssystem vi har. se Disciplinansvaret befinner sig så att säga i skämingspunkten mellan den straffrättsliga och den civilrättsliga lagstiftningen och det är svårt förena att de disciplinära reglerna med båda dessa system. Av betydelse i dag vid diskussion disciplinansvaret är en om att straffansvaret för tjänstefel utvidgats 1989. Det ämbetsansvarsgenom reformen införda ansvarssystemet byggde på ett begränsat straffrättsligt ansvar kombinerat med ett för arbetstagare hos staten lagreglerat disciplinansvar. Att en ifrågasatt förseelse prövats i disciplinär ordning utgör inte något hinder mot en straffråttslig prövning, medan sådan prövning en normalt, enligt 14 kap. 3 § LOA, utgör hinder för ett disciplinärt förfarande. Att det straffbara området utökats innebär i princip att området för disciplinansvar minskat i motsvarande utsträckning.

Åtskilliga de förseelser kan föranleda disciplinansvar

av som numera kan förmodligen betecknas myndighetsintema förseelser, som t.ex. sen ankomst och olovlig frånvaro. Det är således i stor utsträckning fråga om förseelser som lika väl kan förekomma i anställningsförhållanden inom den enskilda sektorn. Samtidigt går det inte att bortse från att det ofta ställs andra krav på den offentliga verksamheten än när det gäller privat verksamhet bl.a. det av skälet att den offentliga sektorn till stor del är skattefinansierad. Det bör också påpekas att det också finns förseelser inte på som samma sätt kan betecknas som myndighetsintema ändå inte omfattas men som av de straffrättsliga ansvarsreglema. Även straffbestämmelsemas om tillämpningsområde utvidgats 1975 års lagändringar, är straffansvagenom ret fortfarande knutet till verksamhet innefattar myndighetsutövning. som En typ av förseelser som i allmänhet inte omfattas det straffrättsliga av ansvaret och som heller inte är uteslutande myndighetsintema är olovliga bisysslor. På detta område föreligger särskild risk för att allmänhetens en förtroende för den offentliga verksamhetens objektivitet och opartiskhet skadas.

264 SOU 199260

Av allmänna principer följer vidare att straffrättsliga regler generellt sett avser allvarligare handlingar än de disciplinära. Det kan därför förekomma fall där begångna fel och försummelser visserligen har sådan anknytning till myndighetsutövning som krävs för straffansvar men där straffrättsligt ansvar är uteslutet på grund av att gämingen måste bedömas som ringa i den mening som avses i 20 kap. l § BrB. Att straffansvar för tjänstefel inte kan ådömas hindrar inte att någon annan sanktion kan vara motiverad. På samma sätt som i det privatrâttsliga anställningsförhållandet har den offentliga arbetsgivaren möjligheter till ingripande i form av uppsägning eller avskedande. Ofta skulle emellertid en åtgärd av det slaget kunna vara alltför ingripande i förhållande till den försummelse som arbetstagaren har gjort sig skyldig till. Ett avskaffande av det disciplinära ansvarssystemet skulle således kunna ha till följd att den offentlige arbetsgivaren i vissa fall skulle ställas utan någon sanktionsmöjlighet alls. Mot bakgrund av det anförda anser vi att regler om disciplinansvar behövs även i fortsättningen. Som har påpekats inledningsvis är den kritik som har riktats mot samordningen mellan det disciplinära och straffrättsliga ansvaret tämligen allmänt hållen. Vi har vid våra överväganden inte funnit några bärande skäl till någon mera betydande ändring av de disciplinära sanktionsmöjlighetema. Vi har därför stannat för att föreslå att det nuvarande systemet i stort sett oförändrat förs över till den nya lagstiftningen. De förändringar som vi anser behövs behandlas i de följande avsnitten.

Ringa fel

När det gäller ansvarsregeln i 10 kap. 1 § LOA skall här framhållas att paragrafen blev föremål för översyn av tjänsteansvarskommittén utan att den översynen ledde till förslag om ändringar DsJu 19837 s. 282 ff. De bedömningar som då gjordes kan vi i allt väsentligt ansluta oss till. På en punkt anser vi emellertid att ett förtydligande behövs. Det gäller bedömningen av vilka fall som skall vara fria från påföljd. Uttrycket ringa används både i brottsbalken och i LOA. I bägge fallen används uttrycket för att ange det ansvarsfria området. I brottsbalken knyts emellertid uttrycket varken till brottsbeskrivningens subjektiva eller objektiva sida utan till gämingen. Om den vid en helhetsbedömning är att beteckna som ringa skall den vara straffri. I LOA används uttrycket ringa för att konkretisera det objektiva rekvisitet. Endast fel som inte är ringa är ansvarsgrundande. Vi kan inte se att det finns några bärande skäl för den skillnad i fråga om bedömningsgrunderna som för närvarande föreligger. När det gäller att bedöma om en förseelse skall leda till en disciplinpåñljd eller inte anser vi att bedömningen på samma sätt som i fråga om det straffrättsliga ansvaret bör göras utifrån samtliga omständigheter. Detta bör också komma till uttryck i lagtexten. Vi föreslår följaktligen en lagändring i enlighet med detta.

SOU 199260 265

Skriftlig anmaning

På grund av våra övriga förslag omfattar 14 kap. 1 och 5 §§ LOA endast ärenden om disciplinansvar. Mot den bakgrunden bör paragrafema redigeras om. Detta behandlas närmare i specialmotiveringen.

Bevisupptagning utom rättegången m.m.

Enligt 14 kap. 2 § LOA kan arbetsgivaren begära bevisupptagning vid allmän domstol i ett ärende disciplinansvar. Bevisupptagningen skall om i tillämpliga delar ske enligt reglerna för bevisupptagning utom rättegången. Arbetsgivaren kan också hos domstolen utverka föreläggande att tillhandahålla skriftlig handling eller föremål. Tvister om disciplinansvar handläggs efter talan i den för tvistemål stadgade ordningen. Om bevisupptagning i rättegång utom huvudñrhandling finns det i rättegångsbalken dels allmänna bestämmelser, dels särskilda bestämmelser för de olika bevismedlen. Vittnesförhör regleras sålunda i 36 kap. 19 § RB. Regleringen i LOA innebär utvidgning en av möjligheterna till bevisupptagning innan talan väckts jämfört med vad som gäller enligt RB. Det kan sättas i fråga denna olikhet i regleringen är om sakligt motiverad. Det är också tveksamt möjligheterna till beom visupptagning i fortsättningen kommer att få någon praktisk betydelse eftersom åtgärden endast kommer att gälla ärenden disciplinansvar. om Frågor om avskedanden skall nämligen enligt vårt förslag i fortsättningen i princip följa reglerna i LAS. De underhandskontakter som vi haft med myndigheter och organisationer talar också för att reglerna i 14 kap. 2 § LOA inte fått någon tilllämpning i praktiken. Mot denna bakgrund anser vi att det inte finns skäl att föra över 14 kap. 2 § LOA till den nya lagen.

Övrigt

Om en arbetstagare skall åläggas ett löneavdrag till följd tjänsteav en förseelse finns det i dag i 20 § AF en tabell som anger med hur många procent av daglönen som avdrag skall ske. Om månadslönen understiger 6 000 kr uppgår avdraget till 16 procent, i intervallet 6 001 7 900 kr är avdraget 18 procent och i intervallet 7 901 11 100 kr är avdraget 20 procent. Om månadslönen uppgår till ll 101 kr eller mer är avdraget 22 procent. Ett av våra huvudsyften är att lägga förslag gör reglerna lättare att som tillämpa. Mot den bakgrunden förordar vi enhetlig procentsats. Vi en anser att löneavdraget i fortsättningen skall uppgå till 20 procent daglönen av oavsett hur stor daglönen är.

266 SOU 199260

6.5.5.2 Utformningen skyddet mot dubbelbestraffning av

Vårt förslag Eftersom det med visst fog kan hävdas att ordalydelsen i nuvarande 14 kap. 3 § LOA inbjuder till missförstånd bör den förtydligas. Någon åtalsprövningsregel ñr brott i 20 kap. som avses

1 3 §§ brottsbalken bör emellertid inte införas.

-

Direktiven

I bilagepunkten 1.2 behandlas skyddet mot dubbelbestraffning. Det anges att JO i ett protokoll gjort vissa uttalanden utfommingen och tolkom ningen av 14 kap. 3 § LOA. Enligt direktiven bör utredaren överväga om någon ändring av reglemas utformning är påkallad mot bakgrund av 105 protokoll. Föredraganden uttalar också att det enligt hans mening saknas anledning att gå ifrån den gällande regeln gärning har prövats att en som i straffrättslig ordning inte därefter bör kunna föranleda också disciplinärt förfarande annat än prövningen visar att gåmingen inte innefattar brott. om Under bilagepunkten 1.2 sågs vidare att det kan finnas anledning att behandla också frågan om någon form av åtalsprövningsregel bör införas vid brott som avses i 20 kap. 1 3 §§ BrB. Som exempel nämns regel - en av innebörd att allmänt åtal bör väckas bara det är motiverat från allom män synpunkt. Det sägs vidare att en sådan regel skulle kunna påskynda handläggningen och därigenom minska risken för att preskription enligt LOAs regler hinner inträda innan åtalsfrågan har prövats. Det påpekas också att den omständigheten att åtal har underlåtits på grund sådan av en regel naturligtvis inte får hindra att förseelsen i stället beivras på disciplinär väg och att det är något som bör beaktas vid utfominingen av 14 kap. 3 § LOA.

Överväganden

I 14 kap. 3 § LOA föreskrivs att en myndighet inte fâr inleda eller fortsätta ett disciplinärt förfarande arbetstagare åtgärd har mot en om en vidtagits för att anställa åtal mot arbetstagaren. Tjänsteansvarskommittén behandlade i sitt betänkande Tjänsteansvar i offentlig verksamhet DsJ u 1983 7 ingående frågan dubbelbestramzirzg om

se särskilt s. 91 f och 289 Frågan har också varit till prövning

uppe i Arbetsdomstolen. Genom ADs dom 1986 nr 15 får den väsentliga innebörden i 14 kap. 3 § LOA anses ha blivit klarlagd. Det i lagparagrafen uppställda hindret mot att ålägga disciplinpåföljd bortfaller, om arbetstagarens handlande vid prövning i straffrättslig ordning, dvs. åklagare eller domstol, befunnits av inte innefatta brott. I rättsfallet hade åtal underlåtits eftersom ett subjektivt brottsrekvisit inte ansetts uppfyllt. Den misstänkte ansågs inte ha förfarit

SOU 1992 60 267

grovt oaktsamt. Åklagarens beslut ansågs inte i och för sig hindra

åläggande av disciplinpåföljd. Ett sådant hinder föreligger emellertid om åtal underlåtits för att bevisningen är för ñr fällande dom liksom den tilltalade svag en om av samma anledning blivit frikänd efter prövning i domstol. Ett efterföljande disciplinärt förfarande skulle det tilläts i dessa fall innebära överom prövning i administrativ ordning de rättsvårdande bevisvärdeav organens ring. Som JO påpekat inbjuder emellertid stadgandets ordalydelse i och för sig till tolkningen, att varje form disciplinärt förfarande i anledning av av en förseelse skulle utesluten så snart åtgärd vidtagits för vara som att anställa åtal mot arbetstagaren i anledning förseelsen, oavsett vilket av resultat denna åtgärd lett till. Det finns därför skäl att förtydliga nuvarande 14 kap. 3 § LOA så att bestämmelsen närmare ansluter till ADs tolkning i 1986 års rättsfall. Det bör ske ett nytt andra stycke. genom Skälen för särskilda åtalsprövningsregler är varierande men i stort sett förekommer de endast när det är fråga lindrigare brott. Vid reformeom ringen av ansvaret för tjänstefel 1989 utvidgades visserligen det straffbara området för fel vid myndighetsutövning. Men området är inte lika vidsträckt som före ämbetsansvarsreformen då snart sagt varje fel var straffbart. För att straffrättsligt ansvar över huvud skall kunna komma i fråga krävs anknytning till myndighetsutövning. Även sådan om anknytning föreligger, är enligt de gällande reglerna ringa fall inte straffbara. I motiven till ändringarna betonas att det straffrättsliga ansvaret omfattar endast klart straffvårda handlingar. Ett skäl för att införa särskild en åtalsprövning skulle kunna vara att lagändringen inneburit att ett antal ärenden gällande mera bagatellartade förseelser, i fråga vilka det inte om finns något egentligt skäl för ett straffrättsligt ingripande, överlämnas från myndigheterna för bedömning allmän åklagare. Såvitt har framkommit av har det dock hittills inte skett någon mera betydande ökning sådana av ärenden.M0t denna bakgrund vi att det inte finns något behov att anser av införa någon åtalsprövningsregel. Preskriptionsfristen för tjänsteförseelse är två år enligt 14 kap. 5 § LOA. Om prövningen åtalsfrågan ut i bedömningen av mynnar att gämingen inte utgör brott, är det vi har varit inne på möjligt som nyss att inleda ett disciplinärt förfarande för gåmingen i fråga. Det kan dock inträffa att fristen i 14 kap. 5 § LOA gått till ända när den straffrättsliga prövningen är klar. En särskild âtalsprövningsregel det slag vi har av berört skulle i och för sig kunna leda till att prövningen av åtalsfrågan i vissa fall kunde avgöras snabbare. Som har framgått av det föregående anser vi dock inte att sådan regel bör införas. Ett annat alternativ för en att undvika sådana konsekvenser skulle kunna att förlänga fristen i 14 vara kap. 5 § LOA. Vi anser emellertid inte att någon förlängning bör ske. För den enskilde måste det stor betydelse att frågan eventuella vara av om påföljder blir avgjord inom någorlunda kort tid. För det övervägande antalet fall bör nuvarande preskriptionstid vara fullt tillräcklig för att också frågan om disciplinärt förfarande skall kunna avgöras. Om sådan lång en tid som två år har förflutit från gämingens begående, torde det i allmänhet

268 SOU 199260

heller inte längre finnas några preventiva skäl för att ålägga någon disciplinpåföljd. Några väsentliga nackdelar från allmän synpunkt kan därför inte den nuvarande preskriptionstiden anses ha.

6.5.5.3 Disciplinansvar utanför den aktuella anställningen

Várt förslag Vi anser inte att disciplinansvaret skall utvidgas till att

gälla även i en senare statlig anställnin

Direktiven

Under bilagepunkten 1.4 sågs det att det från något håll satts i fråga om inte en beslutad disciplinpåföljdi form av en varning eller ett löneavdrag för en tjänsteförseelse som har begåtts i en anställning borde i motsats till avskedande eller uppsägning kunna verkställas - också i en senare statlig anställning. I direktiven sågs dock också att synsättet att betrakta varje myndighet som en arbetsgivare inte bör överges och att hänsyn bör tas till att det här gäller gärningar som inte utgör brott. Brottsliga gärningar kan med stöd av brottsbalken beivras också efter anställningens slut. Slutligen uttalas att utgångspunkten för våra överväganden bör vara att i stort behålla det nuvarande systemet oförändrat.

överväganden

De disciplinära påföljdema utgörs av varning och löneavdrag. Avskedande är att se som en allvarligare reaktion från arbetsgivarens sida än disciplinpåföljd. Om arbetstagaren har lämnat sin anställning, kan inte längre något avskedande komma i fråga. Att låta de mindre ingripande disciplinära påföljdema vara verkställbara i en senare anställning förefaller med hänsyn härtill svårt att motivera. Vi anser också utifrån andra synpunkter att det inte föreligger några bärande skäl för att införa sådana möjligheter. I och med att anställningsförhållandet är upplöst eller uppsägning har ägt rum, finns det i allmänhet inte längre några skäl för arbetsgivaren att ingripa. Från statens sida har under senare tid betonats synsättet att anställningsmyndigheten är att se som en självständig arbetsgivare. Att göra det möjligt att överföra disciplinpåföljder till en senare statlig anställning skulle enligt vår uppfattning bryta mot det synsättet. Därtill kommer att problemet knappast kan vara av någon större praktisk betydelse. Under de kontakter som vi har haft med arbetsmarknadens parter och med företrädare för olika myndigheter har det i varje fall inte kommit fram att arbetstagare byter statlig anställning för att undvika disciplinpåföljd. Sammanfattningsvis anser vi därför att någon ändring i den nuvarande ordningen inte bör ske.

SOU 199260 269

6.5.6 Skyldigheten att anmäla brott till åtal

Vårt förslag Skyldigheten enligt 12 kap. 1 § LOA att anmäla brott till åtal begränsas. Bestämmelsen i 12 kap. 2 § LOA om undantag från anmälningsskyldigheten förs inte över till den nya lagen.

Det finns inte någon allmän skyldighet att anmäla brott till åtal. Sådan skyldighet föreligger bara om det är särskilt föreskrivet. Enligt 12 kap. l § LOA skall misstanke om brott anmälas till åtal i vissa fall. Bestämmelsen utgör således ett undantag från huvudprincipen. Sådant undantag har inte gjorts för den övriga arbetsmarknaden. En motsvarande regel farms före tillkomsten av LOA i 25 § tidigare 20 § statstjänstemannalagen, StjL, och dessförinnan i 25 § allmänna verksstadgan 19553. Det var först med allmänna verksstadgan som myndigheterna formellt blev skyldiga att anmäla vissa brott till åtal. Dessförinnan torde i stället ha gällt den s.k. opportunitetsprincipen, dvs. myndigheterna hade möjlighet att mera fritt välja förfarande SOU 195112 s. 47. Valet stod mellan den disciplinära och den ordinära straffprocessen. Anmälningsskyldigheten motiverades kortfattat i förarbetena till StjL. Där uttalades att det främsta syftet med bestämmelsen om anmälningsskyldighet var att vissa allvarligare eller svårutredda brott skulle prövas av allmän domstol i stället för i den mindre säkra disciplinära straffprocessen prop. 196560 s. 301. Det sades vidare att myndigheternas anmälningsskyldighet utgjorde ett skydd för tjänstemän som var underkastade disciplinär bestraffning. Dessa motivuttalanden skall ses mot bakgrunden av att suspension och avsättning ingick bland disciplinstraffen i 19 § StjL. I den promemoria som inledde arbetet en allmän verksstadga hade utredningsmannen också uttalat följande SOU 195112 s. 45

Rent principiellt synes med hänsyn till rättssäkerheten ett så allvarligt straff avsättning ordinarie tjänsteman icke böra ådömas som av en av förvaltningsmyndighet utan av domstol. Praktiska skäl göra det f.ö. merendels nödvändigt att det processuella förfarandet förlägges till domstol i allmänhet torde bevisupptagning erfordras och förhandlingen även i övrigt bliva så vidlyftig, att den icke kan äga rum inför administrativ myndighet.

Sedan bestämmelsen togs in i StjL har stora förändringar ägt rum i det

svenska samhället. Det gäller inte minst den rättsliga regleringen av arbetslivet. Under 1970-talet kom det sålunda till en mängd arbetsrättsliga författningar t.ex. LOA som ersatte StjL. Det disciplinära ansvarssystemet ändrades i grunden. Suspension och avsättning avskaffades. Man strävade

270 SOU 199260

efter att närma det offentliga anställningsförhållandet till vad gällde som på arbetsmarknaden i övrigt.

Av förarbetena till ändringarna 1975 bestämmelsen i StjL eller för-

av arbetena till LOA framgår emellertid inte att bestämmelsen i nuvarande 12 kap. l § LOA skulle bäras upp av andra syften än de vid som angavs införandet i StjL. Det torde därför förhålla sig så att de huvudsakliga motiven till bestämmelsen inte längre gör sig gällande på samma sätt som tidigare. Frågan blir därmed om det är motiverat att föra över bestämmelsen till den nya lagen. Ett motiv för att ha kvar skyldigheten att anmäla vissa brott till åtal kan vara att en sådan skyldighet minskar sannolikheten för att myndighet en av ovidkommande hänsyn underlåter att anmäla ett brott. Det skälet har dock inte någon större tyngd. Även inte helt kan bortse från sådan om man en risk, får det dock förutsättas att de statliga myndigheterna, sig det vare finns regler om det eller inte, anmäler allvarligare brott till åtal. Till detta kan också läggas att man inom den större delen den offentliga sektom, av dvs. hos kommunerna, inte har någon motsvarande regel. Om skyldigheten att anmäla brott till åtal tas bort kan det innebära att arbetsgivaren, på ett mera direkt sätt än nu, har att omedelbart ta ställning till frågan vilka konsekvenser den misstänkta brottsligheten får för anställningsförhållandet. Avgörandet får då träffas utifrån den bedrivna verksamhetens krav, inklusive allmänhetens intresse att de offentliga av funktionerna fullgörs på ett riktigt sätt. Man får sagt förutsätta som att allvarligare brott anmäls till åtal. Konsekvensen blir alltså närmast den att de statliga myndigheterna får möjlighet att underlåta âtalsanmälan vid lindrigare förseelser. Det skulle tillgodose de krav på förändringar som från tid till annan framförts särskilt från Postverket även från SAV men och från Televerket. En sådan lösning ligger dessutom väl i linje med de tankar som bär upp en annan fråga i direktiven, frågan införandet om av en åtalsprövningsregel bilagepunkten 1.2, och i praktiken förmodligen ge samma resultat som en sådan regel. Det kan möjligen hävdas att ett borttagande av anmälningsskyldigheten innebär att man på den statlige arbetsgivaren överflyttade den prövning som för närvarande tillkommer åklagama och som avser frågan åtal om skall väckas eller inte. En sådan invändning är emellertid varken i formellt

eller sakligt hänseende riktig. Åtalsprövningen ligger oavsett anmälnings-

skyldigheten hos åklagama. Brott under allmänt åtal kan bli föremål för åtal oavsett om myndigheten gjort åtalsanmälan eller inte. Brott som drabbat tredje man kan anmälas av denne oavsett vilken inställning som myndigheten må ha det berättigade i den åtgärden. om Om skyldigheten att anmäla brott till åtal tas bort innebär det alltså en anpassning till vad som gäller på den övriga arbetsmarknaden. Det skulle öppna för mera nyanserade och verksamhetsanpassade bedömningar av frågor om åtalsanmälan när det gäller mindre allvarlig brottslighet. Det går emellertid inte att bortse från att den nuvarande bestämmelsen i 12 kap. 1 § LOA klar och entydig signal hur hos ger en om man myndigheterna skall se på misstankar om brottslig verksamhet i anställningar inom det statliga området. Misstankama skall utredas och

SOU 199260 271

eventuella brott skall beivras de är satta att sköta de av organ som uppgifterna. Det får inte förekomma misstanke att hos myndigom man heterna försöker missförhållanden under Sådana misstankar sopa mattan. skulle nämligen allvarligt kunna skada förtroendet för de statliga myndighetema och därmed deras möjligheter att utföra de uppgifter de är till för. Om man till detta lägger den tidigare slutsatsen att ett upphävande av anmälningsskyldigheten egentligen inte medför något annat än att myndigheterna ges möjlighet att underlåta att anmäla lindrigare förseelser framstår det som en bättre lösning att i stället undanta dessa från den författningsreglerade anmälningsskyldigheten. Vi anser därför att skyldigheten i LOA att anmäla brott till åtal bör vara kvar och föras över till den lagen att lindrigare förseelser bör nya men kunna undantas. När det gäller att avgränsa anmälningsskyldigheten vi att brott anser som avses i 20 kap. 1 3 §§ BrB i utsträckning bör - samma som nu omfattas av skyldigheten. Begränsningen bör i stället gälla andra brott varigenom åligganden i anställningen satts sidan. Begränsningen bör

grundas på hur svårt det brott är som misstanken avser. Brottets svårighetsgrad kan normalt utläsas det minimistraff eller det av maximistraff som är föreskrivet för brottet. Strafflatitudema är emellertid ofta förhållandevis vida. Inte sällan är det därför möjligt bestämma att straffet till allt mellan lägsta bötesstraff och två års fängelse. Det gäller t.ex. för brottet olovligt förfogande. Både mycket lindriga och relativt allvarliga brott kan alltså inom straffskala. rymmas samma Att så olikartade gärningar kan under strafflatitud rymmas samma medför alltså att hänsyn måste tas till hur grovt brottet är i det särskilda fallet. Det år därför lämpligt att knyta anmälningsskyldigheten, förutom till straffskalan, till den troliga påföljden för det brott misstanken som avser. En lämplig avgränsning bör uppnås förutsättning om man som för att anmälan skall göras anger att brottet kan antas föranleda någon annan påföljd än böter. Vi föreslår därför sådan avgränsning. en Det kan självfallet ibland svårt för den har att överväga vara som om åtalsanmälan skall göras att bedöma sannolikheten för att strängare påföljd än böter kommer att dömas ut. Svårighetema skall emellertid inte överdrivas. Praxis när det gäller ofta förekommande bötesbrott är relativt fast och lättillgänglig. Om det är oklart vilken påföljd kan komma i fråga som skall brottet anmälas till åtal.

Att myndigheten i vissa fall är skyldig att anmäla misstanke brott en om till åtal innebär inte att myndigheten skulle förbjuden att göra anmälan vara i andra fall. Man kan mycket väl tänka sig situationer när åtalsanmälan bör

ske även om någon formell skyldighet att anmäla misstanke brott inte om föreligger. Den föreslagna regeln alltså sammanfattningsvis av oss ger myndigheterna större möjligheter att göra nyanserade och verksammera hetsanpassade bedömningar än vad är fallet. som nu Enligt 12 kap. 2 § LOA får regeringen medge undantag från anmälningsskyldigheten enligt 12 kap. 1 § LOA i fråga sådan allmänom farlig vårdslöshet som avses i 13 kap. 6 § första stycket BrB.

272 SOU 199260

En motsvarande bestämmelse fanns i 25 § andra stycket StjL. Enligt motiven till det lagrummet har bestämmelsen särskild betydelse för jämvâgstjänstemän och andra arbetstagare, inom vilkas område också relativt ringa fel kan få allmänfarlig effekt prop. 197578 s. 198. För arbetstagare hos SJ har det också funnits en bestämmelse i en förordning om att åtalsanmälan behövde ske i fråga om brott som avses i 13 kap. 6 § första stycket BrB. Den förordningen upphävdes emellertid redan år 1980 genom förordningen 19801018 om upphörande av förordningen 1965 844 om handläggning av ärenden rörande disciplinansvar och avskedande hos Statens järnvägar. Någon annan motsvarande författning som ger möjlighet att underlåta att anmäla nyss nämnda brott till åtal torde inte finnas. Rättsläget får därför i dag anses vara sådant, att misstanke om brottet allmänfarlig vårdslöshet skall anmälas till åtal i enlighet med den huvudregel som för närvarande finns i 12 kap. 1 § LOA. Vårt förslag om att skyldigheten att anmäla brott till åtal skall begränsas, innebär att det öppnas en viss möjlighet att underlåta åtalsanmälan även för brottet allmänfarlig vårdslöshet. Den särskilda bestämmelsen i 12 kap. 2 § LOA om undantag från anmälningsskyldigheten i 12 kap. 1 § LOA bör vid dessa förhållanden inte föras över till den nya lagen.

SOU 199260 273

7 till

Förslag en ny anställningsförordning AF samt ändringar i vissa författningar

7.1 Behovet

av ytterligare överväganden

Enligt våra direktiv skall vi se över lagstiftningen om offentlig anställning. Uppdraget är dock begränsat till att i huvudsak bara avse de anställningar som finns inom den statliga delen av den offentliga sektorn. Som tidigare behandlats finns den centrala författningsregleringen i RF och LOA. Föreskrifter i anslutning till LOA har meddelats regeringen av i främst AF. Därutöver finns ytterligare ett stort antal andra författningar av mer eller mindre allmängiltig betydelse om arbets- och anställningsvillkoren i statliga anställningar. Vi har ansett det ändamålsenligast att inrikta vår översyn lagstiftav ningen i första hand det centrala regelverket i LOA samt på de ändringar som aktualiseras i AF. När det gäller AF har vi koncentrerat oss främst på de ändringar som mera direkt sammanhänger med våra lagförslag. En fullständig genomgång av AF har alltså inte gjorts. Vilka ändringar i sak som kan behöva göras i andra författningar inom det personaladministrativa området får övervägas senare. En teknisk översyn och regelreformering har redan skett av vissa författningar genom förslag från en särskild arbetsgrupp för enklare regler på det löne- och personalpolitiska området, den s.k. ALP-gruppen. Detta arbete behöver dock kompletteras med översyn de nämnda förordningama också i en av sakligt hänseende mot bakgrund av våra förslag till ändringar i den centrala lagstiftningen på området. Dessutom finns det ett stort antal författningar i vilka hänvisningar görs till olika bestämmelser i LOA. Enligt Justitiedepartementets SFS-register fanns det i mars 1992 sammanlagt 201 sådana författningar. Flertalet av dem är förordningar med myndighetsinstruktioner. Bland de 201 nämnda författningama finns det emellertid också tio lagar hänvisar till LOA. som Vi har upprättat förslag till följdändringar i dem. De aktuella lagarna redovisas särskilt i avsnitt 7.4. Vi har begränsat våra ändringsförslag i de anslutande författningama till följdändringar i de paragrafer som vi ansett direkt anknyter till våra mera förslag. Våra förslag nödvändiggör också justeringar i vissa andra paragrafer i dessa författningar. Dessa ändringar har vi dock inte haft

274 SOU 199260

möjlighet att åtgärda inom tidsramen för vårt uppdrag, utan i denna del förutsätts ett kompletterande arbete under beredningen av våra förslag.

7.2 En AF ny

Várt förslag En och betydligt kortfattad AF bör ersätta den

ny mer. nuvarande förordnin i

I det följande ges en kortfattad beskrivning av ett förslag till en ny AF och till dess bakgrund. Vi hänvisar också till sammanställningen i bilaga som har rubriken Närmaste motsvarighet i nuvarande reglering till bestämmelserna i förslaget till anställningsförordning.

7.2.1 Allmänt om nya AFs disposition och utformning

Nya AF föreslås få en disposition som överensstämmer med nya LOAs och rubrikerna har i största möjliga mån samordnats med det lagförslaget.

Tillämpningsområdet

Nya AF bör tillämpas på arbetstagare hos kyrkomötet och dess myndigheter, hos myndigheter under regeringen och hos de allmänna försäkringskassoma som omfattas av nya LOA. I den mån sådana arbetstagare är undantagna från lagens tillämpning enligt 35 37 §§ nya LOA, bör samma inskänkning gälla beträffande nya AF. I likhet med nuvarande AF bör inte heller den nya förordningen gälla för arbetstagare hos riksdagen eller dess myndigheter. För dem meddelas motsvarande föreskrifter av riksdagen eller den myndighet riksdagen bestämmer. AF är idag tillämplig på kyrkomötet och dess myndigheter. I promemorian Klargöranden och kompletteringar av kyrkomötesreformen DsC 19844, som upprättades av en arbetsgrupp inom regeringskansliet i januari 1984, har det ansetts att de regeringsföreskrifter som gäller för arbetstagare med statligt reglerade anställningar och för anställda hos statliga myndigheter också i fortsättningen bör gälla för den personal som kan komma att anställas vid Svenska kyrkans centralstyrelse som är en myndighet under Kyrkomötet. Arbetsgruppen konstaterade att i väsentliga hänseenden var föreskrifterna till förmån för de anställda och att det i sådant fall inte var lämpligt att undanta centralstyrelsens arbetstagare från författningamas tillämpningsområde. Enligt arbetsgruppen borde det i stället övervägas om inte de föreskrifter som uteslutande omfattar arbetstagarna vid myndigheter under regeringen borde göras tillämpliga det fåtal personer som kan bli anställda hos centralstyrelsen. Arbetsgruppen ansåg att dessa överväganden borde göras sedan riksdagen fattat

SOU 199260 275

beslut i den grundläggande frågan om centralstyrelsens ställning s. 36-37. Några sådana särskilda överväganden har ännu inte ha gjorts. Vi delar den bedömning arbetsgruppen gjort i fråga om arbetstagare hos centralstyrelsen och anser att den också är giltig på arbetstagare hos kyrkomötets övriga myndigheter och hos kyrkomötet självt. Mot bakgrund härav föreslår vi att AF även fortsättningsvis skall gälla för den personal som kan komma att anställas hos kyrkomötet och dess myndigheter. Vi har inte funnit skäl att göra några ändringar i undantagen i nuvarande 1 § andra stycket AF för bl.a. anställdai civilförsvarets krigsorganisation och dessa undantag har därför förts över till nya AF. Det nuvarande undantaget för den är anställd på prästerlig tjänst som har dock slopats. Nya LOA föreslås nämligen inte bli tillämplig på anställda på prästerlig tjänst jfr med 34 § LOA och därmed följer nya automatiskt att nya AF inte heller skall tillämpas på denna kategori anställda.

Vissa bestämmelser bör slopas på grund huvudreglerna av att i LOA föreslås upphävda

Flera bestämmelser i AF förs inte över till nya AF på grund av att de huvudbestämmelser de hänför sig till i LOA föreslås som Upphävda. Det gäller bl.a. de nuvarande bestämmelserna i 20 § bevisupptagning a om som anknyter till 14 kap. 2 § LOA.

En del av de nuvarande bestämmelserna bör föras över till en förordning

om fiillmaktsanställning

En del bestämmelser återges inte i nya AF eftersom huvudbestämmelsema

i LOA föreslås överförda till en ny lag om fullmaktsanställning. Till följd

härav har vissa bestämmelserna i AF i stället inordnats av i den särskilda förordning vi har föreslagit

som skall komplettera fullmaktsanställnings-

lagen. De bestämmelser berörs detta bl.a. som av âr 21 27 a och 33 §§ - AF.

Några bestämmelser saknar praktisk funktion eller har innehåll inte

ett som längre behöver regleras i en författning

Vissa bestämmelser i nuvarande AF har bedömts sakna en reell funktion. Det har ansetts gälla bl.a. 16 a§ medverkan om vid rekrytering av biståndspersonal och 38 § om samråd mellan myndigheteri bisysslefrågor. Det som föreskrivs i dessa paragrafer får numera anses täckt av 6 § FL om samverkan mellan myndigheter. Även 36 §

om tjänstgöringsintyg har ansetts onödig. Utfärdande

av

tjänstgöringsintyg behöver enligt vår mening inte

längre regleras i författning.

Detsamma gäller det i dag föreskrivs som i 14 § AF om nytt ledigkungörande ledig anställning

av en se vidare avsnitt 6.3.2.

276 SOU 199260

Vissa bestämmelser från nuvarande LOA bör inordnas i nya AF

Några bestämmelser från nuvarande LOA har flyttats över till nya AF, eftersom de är det slaget att de i stället lämpligen kan återges i en av förordning. Detta gäller bestämmelserna i 15 kap. 3 och 7 §§ LOA.

Se vidare avsnitten 7.2.2 och 9.1.1

Onödiga sârregler bör slopas

Bestämmelsen i 17 § AF anställningsbevis har inte förts över till nya om AF, eftersom detta har ansetts onödig särreglering för den statliga vara en sektorn. Det kan i detta sammanhang nämnas att EG den 14 oktober 1991 har utfärdat ett direktiv arbetsgivarens skyldighet att infomera en om arbetstagare de förutsättningar och villkor som gäller för anställningen om 91533EEG. I detta direktiv finns föreskrifter som delvis svarar mot innehållet i 17 § nuvarande AF. Avsikten är att det svenska regelsystemet skall till EG-direktivet för hela arbetsmarknaden anpassas genom en reglering frågan. Vi behandlar därför inte denna fråga gemensam av närmare.

Upplysningar utan självständig betydelse bör utmönstras

Hänvisningar till lagstiftning och andra upplysningar utan självannan ständig betydelse har regel inte förts över från nuvarande till nya AF. som Det gäller bl.a. 4 § AF.

Se vidare bilaga 3

bestämmelser i AF hänvisas

När det gäller hur vi sett på övriga nuvarande

till sammanställningen i bilaga som har rubriken Oversikt över hur reglerna i nuvarande AF föreslås bli behandlade.

7.2.2 Särskilt bestämmelserna 13, 15 och 17 §§ nya om

AF om beslutande myndigheti frågor om disciplinanâtalsanmälan och anställningens upphörande

svar,

13 § nyaAF

Vi har i avsnitt 5.3 redovisat vår syn vem som skall anses vara arbetsgivare i ett statligt anställningsförhâllande. Detta synsätt bör återspeglas också i regleringen beslutande myndighet i vissa frågor. av I 15 kap. 3 § första meningen LOA föreskrivs som huvudregel att frågor bl.a. disciplinansvar och åtalsanmälan prövas av den myndighet om arbetstagaren lyder under. Vi att huvudregeln i stället bör som anser formuleras så att frågor disciplinansvar och åtalsanmälan prövas av den om myndighet hos vilken arbetstagaren är anställd. Det naturliga är att det år den myndigheten beslutar i de nu nämnda frågorna. Detta bör komma som till klart uttryck i författningstexten. I förslaget till 13 § nya AF, som

SOU 199260 277

ersätter 15 kap. 3 § LOA, fastslås därför som en ny huvudregel att, när arbetsgivarfunktionen inte utövas av Statens ansvarsnämnd, dessa frågor skall prövas av den myndighet hos vilken arbetstagaren är anställd. I 15 kap. 3 § andra meningen LOA erinras vidare om att frågor om disciplinansvar, avskedande och avstängning på grund av brott kan tas upp på anmälan av JO eller JK. Detta finns reglerat i lagen 1986765 med instruktion för Riksdagens ombudsmän och i förordningen 19751345 med instruktion för Justitiekanslern. Upplysningen i LOA är därför onödig. I 15 kap. 3 § tredje meningen LOA föreskrivs slutligen att fråga om avstängning på grund av misstanke om brott får tas upp på anmälan av åklagare. Denna bestämmelse behandlas i avsnitt 6.4.4.2.

15 § nyaAF

Enligt 15 kap. 1 och 2 §§ LOA är huvudregeln att frågor om anställningens upphörande skall prövas av den myndighet som tillsätter tjänsten. I 32 § nuvarande AF föreskrivs att i fråga om tjänster och vikariat som regeringen tillsätter skall frågor om bl.a. anställningens upphörande på grund av ålder eller sjukdom prövas av den överordnade myndigheten eller regeringen i fråga om en myndighetschef och i annat fall av den myndighet hos vilken arbetstagaren är anställd. Enligt vår bedömning bör huvudregeln här och inte bara i fråga om anställningar som regeringen beslutar om vara att frågor om anställ- ningens upphörande prövas av den myndighet hos vilken arbetstagaren är anställd. I förslaget till 15 § nya AF, som ersätter 15 kap. 1 § LOA och 32 § AF, fastslås därför som en ny huvudregel att frågor om anställningens upphörande, som inte skall prövas av Statens ansvarsnämnd eller regeringen, prövas av den myndighet hos vilken arbetstagaren är anställd, oavsett om beslutet att anställa arbetstagaren har fattats av någon arman. Detta innebär ingen ändring i sak såvitt gäller prövningen enligt nuvarande 32 § AF i fråga om myndighetschefer. Vi föreslår vidare att det i 15 § nya AF uttryckligen anges att prövningen av frågor om anställningens upphörande för en myndighetschef ankommer på den överordnade myndigheten eller regeringen. Detta föreskrivs redan i 32 § AF, såvitt avser prövningen av frågor om entledigande på grund av arbetstagarens begäran, ålder eller sjukdom. Genom vårt förslag utvidgas denna regel till att dessutom omfatta prövningen av andra frågor om anställningens upphörande.

17§nyaAF

l 27 a § första stycket AF föreskrivs att frågor om bl.a. disciplinansvar, åtalsanmälan och avskedande utan dröjsmål skall anmälas till Statens ansvarsnämnd, när det gäller arbetstagare som omfattas av 15 kap. 4 § LOA. I andra stycket av paragrafen anges vem som är skyldig att göra anmälan.

278 SOU 199260

I tredje stycket av paragrafen föreskrivs att första och andra styckena inte gäller, om arbetstagaren i fråga är chef för domstol. Enligt vår en åsikt innebär detta att det inte finns någon på AF grundad skyldighet för någon myndighet att göra en sådan anmälan. I praktiken innebär det att det får ankomma på JO eller JK att ta upp frågorna i ansvarsnämnden, något som också antyds i paragrafens fjärde stycke. I vårt förslag till 17 § nya AF fullföljer vi den linje i frågan om beslutande myndighet, beskrivs i de särskilda avsnitten 13 och som om 15 §§. När det gäller dornstolscheferna, anser vi att någon ändring inte är påkallad. En sådan anmälan får också i fortsättningen göras JO eller av JK. En påminnelse detta är onödig, varför fjärde stycket i 27 § bör om a slopas.

7.3 Arbetsrättsliga beredskapsregler

Várt förslag Beredskapsreglema 5 kap.i2 § LOA överförs till

arbetsrättsliga beredskapslagen 19871262.

Placeringen av nuvarande 5 kap. 2 § LOA

5 kap. 2 § LOA innehåller bestämmelser om att en arbetstagare hos staten inte får lämna sin anställning i vissa fall, om Sverige är i krig eller krigsfara. I paragrafen bemyndigas regeringen att meddela föreskrifter om detta vid krigsfara. Hår ges också regler hur länge undantagsföreom skrifter i frågan får gälla och hur de skall upphävas l paragrafen sägs etc. vidare att beträffande andra anställnings- och arbetsvillkor under beredskapstillstånd finns särskilda föreskrifter i lag och författning. annan Paragrafen innehåller också ett bemyndigande för regeringen meddela att sådana föreskrifter, i den mån det är nödvändigt för statens verksamhet. Mot bakgrund av önskemålen att LOA skall innehålla färre om nya detaljregler och allmängiltiga regler för att bl.a. förbättra överskådligmer heten, föreslår vi att dessa specialbestämmelser, bara gäller för som beredskapsituationer, förs över till arbetsrättsliga beredskapslagen 1987 1262, senast ändrad 1991 1115 och inordnas i den lagen som en ny paragraf, 10 enligt upprättat författningsförslag. Som ett alternativ skulle kunna tänka sig att i stället överföra beman stämmelserna till lagen 198897 förfarandet hos kommunerna, förom valtningsmyndighetema och domstolarna under krig eller krigsfara m.m. Den lagen har ersatt den s.k administrativa fullmaktslagen 194287 och den s.k. särskilda rättegångslagen 1957132. I ll § andra och tredje styckena och i 18 § i 1988 års lag finns bestämmelser omfördelning om av personal mellan myndigheter respektive domstolar och om delegation av regeringens befogenheter att i särskilda fall besluta personalförtlyttom

SOU 199260 279

ningar. Dessa bestämmelser har viss anknytning till vad som föreskrivs i 5 kap. 2 § LOA. Ändamålet med 1988 års lag är dock i första hand att reglera vilka avvikelser som får göras i fråga organisationen beslutförhet, om sammansättning, förläggningsort etc. och verksamheten i stort under beredskap. Den ger också möjlighet för myndigheterna att ändra sitt arbetssätt i olika avseenden och anpassa verksamheten efter rådande förhållanden att genom t.ex. vissa verksamheter begränsas eller läggs ned. 1988 års lag är alltså främst en reglering av hur arbetet skall bedrivas hos myndigheter och domstolar under beredskap, dvs. en reglering av själva förfarandet. Det är regler som för fredstid återfinns i bl.a kommunallagen, FL och RB. Ändamålet med arbetsrättsliga beredskapslagen är andra sidan å uteslutande att reglera på vilket sätt det arbetsrättsliga regelsystemet skall förändras under beredskap, t.ex. vilka avvikelser skall göras i MBL som och LAS. Man kan alltså säga att 1988 års lag gäller författningsberedskapen i fråga om verksamheten sådan, medan arbetsrättsliga beredskapslagen som enbart tar sikte på författningsberedskapen såvitt gäller de anställdas anställnings- och arbetsvillkor. Som redan framgått förordar vi att specialbestämmelsema i 5 kap. 2 § LOA överförs till arbetsrättsliga beredskapslagen med den reservation som följer nedan. Vi anser nämligen att bestämmelserna i likhet med deras nuvarande placering i LOA bättre passar i en ren arbetsrättslig lagstiftning såsom arbetsrättsliga beredskapslagen än i 1988 års lag. En viktig utgångspunkt för vårt arbete har också varit att lagstiftningen i största möjliga mån skall samordnas med den reglering gäller för som arbetsmarknaden i övrigt. Detta borde också tala för placering i en arbetsrättsliga beredskapslagen. Dessutom är den lagen formellt sett redan tillämplig på hela arbetsmarknaden, dvs. även offentligt anställda. 1988 års lag gäller däremot i motsats till LOA inte för arbetstagare hos - riksdagen och kyrkomötet samt deras myndigheter. Skillnaderna i tillämpningsområdet kan också vara ett skäl för att placera bestämmelserna i arbetsrättsliga beredskapslagen.

Behovet av en Översyn av färfattnin gsberedskapen på det statliga personalområdet

I arbetsrättsliga beredskapslagen föreskrivs vissa ändringar i den allmänna arbetsrättsliga lagstiftningen jämfört med vad gäller under fredsförsom hållanden. Vidare bemyndigas regeringen att föreskriva de ytterligare ändringar i lagstiftningen som bedöms nödvändiga för att tillgodose totalförsvarets behov. Genom denna lag anpassas de allmänna arbetsrättsliga reglerna i lag och kollektivavtal till de förhållanden kan tänkas uppstå i samband med som krig eller krigsfara eller andra sådana utomordentliga förhållanden som beskrivs i 13 kap. 6 § RF. I förarbetena till lagen prop. 198687 165 s. 13 D sägs att författningsberedskapen syftar till att man i fredstid i görligaste mån anger vad som

280 SOU 199260

skall gälla under beredskap. Därför understryks i förarbetena att det är angeläget att man i beredskaplagstiftningen uttryckligen inte bara bemyndigar regeringen att vid beredskap företa de lagändringar som behövs utan också så långt som möjligt anger på vilket sätt det arbetsrättsliga regelsystemet skall förändras under beredskap. Författningsberedskapen på det statliga personalområdet uppmärksammades inte särskilt i förarbetena till arbetsrättsliga beredskapslagen. Däremot konstaterades att ett kompletterande arbete krävdes, vilket även kunde komma att omfatta ytterligare lagstiftningsåtgärder. Avsikten med arbetsrättsliga beredskapslagen var därför också, enligt vad som sägs i förarbetena, att ge vissa allmänna utgångspunkter ñr det fortsatta arbetet med dessa frågor. Mot bakgrund av de allmänna utgångspunkter som redovisats och de uttalanden som i övrigt har gjorts i förarbetena till arbetsrättsliga beredskapslagen finns det skäl att se över författningsberedskapen även det statliga personalområdet. Någon motsvarande den i arbetsrättsliga beredskapslagen gjord precisering av vilka ändringar som behöver göras i

olika författningar, jämfört med vad som gäller under fredsförhållanden se

5 9 §§ samma lag, finns inte i fråga om de särskilda arbetsrättsliga författningar som gäller för den statliga sektorn. Den nuvarande lagregeln i 5 kap. 2 § LOA har överñrts till LOA i sak oförändrad från 1965 års statstjänstemannalag och kommunaltjänstemannastadga och har inte setts over. Vi anser att det är angeläget att en kartläggning och översyn också sker av vilka ändringar som behöver göras under beredskap i de särskilda arbetsrättsliga regler som annars gäller för statliga arbetstagare under fredstid. Ett sådant kompletterande arbete har man, såsom redan påpekats, också räknat med vid tillkomsten av arbetsrättsliga beredskapslagen. Detta arbete bör kunna påbörjas utan att avvakta resultatet av beredningen av vårt huvudbetänkande. Mot bakgrund av det sagda får vårt förslag att överföra de nuvarande bestämmelserna i 5 kap. 2 § LOA till arbetsrättsliga beredskapslagen betraktas som mera provisoriskt i avvaktan på en närmare översyn av hur författningsberedskapen på det statliga personalområdet skall utformas i framtiden.

7.4 Följdändringar i andra lagar som hänvisar

till LOA

Som tidigare nämnts fanns det i mars 1992 enligt Justitiedepartementets SFS-register tio lagar som innehöll hänvisningar till LOA. Vi har sett över de följdändringar som närmast blir aktuella i dessa lagar på grund av vårt

förslag till nya LOA och upprättat lagförslag till ändringar i dem. se även

avsnitt 7.1. Det är fråga om följande lagar

Lag 1965 161 om behörighet att utöva veterinäryrket m.m., 3 § Lag 1974371 om rättegången i arbetstvister, 2 § 2 Högskolelagen 1977218, 36 b § Sekretesslagen 1980100, 20 §

SOU 199260 281

5. Lag RFS 19804 1980607 om beslutande organ i fråga om disciplinansvar beträffande arbetstagare hos riksdagen och dess myndigheter, 2 §, 6. Lag 1983 1061 med instruktion för Riksdagens förvaltningskontor, 12 § 7 och 14a §, 7. Lag 1986765 med instruktion för Riksdagens ombudsmän, 21 §, Prâstanstållningslagen 1988184, 40, 52 och 53 § l den som l januari 1993 ersätts av kyrkolagen 1992300, 35 kap. 20 och 39 §§, 9. Lag 19881385 om Sveriges Riksbank, 37 §, 10. Lag 1989225 om ersättning till smittbårare, 7 §.

Såvitt gäller de under punkt 8 nämnda författningarna har inhämtats att vi inte behöver föreslå några ändringar, utan att dessa kommer att åtgärdas av den kyrkoberedning som enligt regeringens direktiv dir. 199245 har tillsatts för att se över den statliga regleringen Svenska kyrkans av ställning, organisation och ekonomi.

SOU 199260 283

8 Administrativa och ekonomiska konse-

kvenser av förslagen

Ett genomförande våra förslag innebär att det skapas bättre förutav sättningar att genom personalpolitiska åtgärder förnya den offentliga sektorn. De nya reglerna blir ett stöd för och inte de nuvarande - som ibland ett hinder för strukturförändringar. synes vara - De nya reglerna kommer att bättre mot skilda verksamheters olika svara behov eller konkurrenssituation. Genom att reglerna blir smidigare i förhållande till olika slag statlig verksamhet, kommer det bli lättare av att att utforma flexibla personaladministrativa system för olika myndigheter; anslagsmyndigheter, affärsverk, stora och små myndigheter etc. De nya reglerna innebär också att personalrörligheten underlättas, såväl mellan myndigheterna som mellan de olika arbetsmarknadssektorema. De blir också enklare att förstå, överblicka och tillämpa för dem i skilda som egenskaper har att syssla med frågor arbets- och anställningsvillkoren om för statligt anställda. Det är svårt att närmare beräkna de ekonomiska konsekvenserna våra av förslag. Uppenbart är dock att de nuvarande delvis oförenliga parallella systemen leder till merarbete. Det är t.ex. omvittnat att tjänstesystemet samt ledigkungörandereglema och reglerna tvångsvisa läkarundersökom ningar i LOA och AF bl.a. denna anledning är administrativt av tungrodda. Hur mycket merarbetet i dagens kostar är inte känt. system Eftersom våra förslag innebär att merarbetet i bl.a. de nämnda delarna minskar betydligt bör de också leda till kostnadsminskningar. Våra förslag till t.ex. slopande ett stort antal särregler i 7 kap. LOA av

och till införande av en fullmaktsanställningslag innebär att reglerna blir

överskådligare och lättare att tillämpa. Även detta medför administrativa förenklingar och bör alltså också leda till minskade kostnader sikt. på Såvitt gäller våra förslag rörande arbetstagare i verksledande eller därmed jämförlig ställning har vi i allmänmotiveringen berört den administrativa hanteringen. De ekonomiska konsekvenserna i är sin tur beroende vilka överenskommelser kommer ingå av som staten att i de enskilda fallen. Kostnaderna för dessa skall jämföras med de nuvarande kostnaderna, däribland kostnaden för förordnandepensionema. Mot denna bakgrund har vi bedömt att förslagen i denna del inte bör leda till några kostnadsökningar. Når det gäller våra förslag rörande avskedandeinstitutet m.m. har vi ansett att den risk för kostnadsökning kan ligga i att staten blir skyldig som

284 SOU 199260

betala skadestånd för bedömningsfel är så liten att man kan bortse från att den. Våra förslag bl.a. turordning, ñreträdesrätt, bisysslor, disciplinanom åtalsanmålan har bedömts i stort sett kostnadsneutrala i svar och vara förhållande till dagens regelsystem. övergångsskede får givetvis räkna med att det måste Under ett man vissa för utbildning, information och handböcker etc. avsättas resurser nya

SOU 199260 285

9 Specialmotivering

9.1 Förslaget till lag om offentlig anställning

9.1.1 Innehållet och dispositionen i stort

Jämfört med den nuvarande lagstiftningen bör vårt förslag till nya LOA bli enklare att läsa och tillämpa. Till stor del beror detta på att innehållet i nya LOA begränsats avsevärt genom att antalet paragrafer mer än halverats. Begränsningen av antalet paragrafer sammanhänger främst med harrnoniseringen till det regelsystem som gäller för arbetsmarknaden i övrigt och vår strävan att nya LOA bara skall innehålla lagregler som är av mera central betydelse för flertalet statsanställda. Att nya LOA sannolikt kommer att uppfattas som mera överblickbar och lättillämplig beror emellertid också till en icke oväsentlig del på att den nya lagen har disponerats och i övrigt lagtekniskt utformats annorlunda än den nuvarande lagen. I 1 och 2 kap. LOA räknas uttömmande upp alla de inskränkningar som finns i tillämpningen av denna lag och av vissa andra lagar. Vi har i stället valt en arman teknik. Enligt vår mening är det viktigt att försöka åstadkomma en kortfattad och tydlig inledning till lagen, så att läsaren får en bättre överblick över det innehåll som i första hand är aktuellt vid den vardagliga tillämpningen av bestämmelserna i lagen. De mer begränsade och speciella undantag som idag finns i lagens inledning har därför i den mån de har ansetts bör vara kvar i stället förts till lagens avslutning. - I inledningen till nya LOA återges kortfattat i de två första paragrafema lagens tillämpningsområde och ändamål. Tillämpningsområdet har fått en klarare utfomming. Även ändamålet med lagen översiktligt återges nu i inledningen. För att förbättra överblickbarheten har vi också försökt att disponera lagens innehåll tydligare efter anställningstidens olika huvudfaser. Efter lagens inledande två paragrafer återges därför i 3 6 §§ de regler som främst knyter an till anställningsförfarandet, nämligen om information rörande lediga anställningar, om bedömningsgrunder vid anställning och om svenskt medborgarskap som villkor för anställning. Dessa paragrafer följs sedan av andra regler i 7 27 §§ som främst gäller det pågående anställningsförhållandet. 37 §§ finns avslutningsvis I 28 regler om Statens ansvarsnämnd, om rättegång m.m., om vissa inskränkningar i lagens tillämpningsområde och om andra författningars tilllämpning.

286 SOU 199260

Vid bearbetningen av de paragrafer förts över till LOA har vi som nya givetvis också gjort en språklig översyn och därvid följt de allmänna principer som gäller för författningsskrivning. Ambitionen har varit att göra språket så enkelt och lättbegripligt möjligt. Vid redigeringen som av texten har vi också i stor omfattning använt underrubriker för att ytterligare förbättra överskådligheten.

9.1.2 Närmare den lagtekniska utformningen

om

Hänvisningar till annan lagstiftning och andra upplysningar självutan ständig saklig betydelse har som regel inte förts över till den lagen. nya

Ambitionen har varit att LOA skall bli enklare att läsa och en ny överblicka. Vi har därför som regel tagit bort bestämmelser bara som allmänt hänvisar till lagstiftning eller i övrigt saknar annan som en självständig betydelse och inte direkt underlättar läsbarheten. som I 2 kap. 3 § första meningen LOA sägs t.ex. att i fråga arbetstagare om hos riksdagen eller dess myndigheter utövar riksdagen sådan befogenhet att meddela föreskrifter som enligt denna lag tillkommer regeringen. Det som sägs i denna mening är egentligen en självklarhet och följer direkt av

grundlagen se 8 kap. 13 § andra st. och ll kap. 8 § RF. Det sagda

gäller även bestämmelsen i 15 kap. 6 §LOA. Vi har därför inte tagit med dessa bestämmelser i den föreslagna lagen. nya Ett annat exempel på onödig, ganska ofta förekommande regel en men är den som återfinns i bl.a. 4 kap. 3 § sista stycket och 8 6 kap. 1 § sista meningen, 13 kap. 4 § och 15 kap. 1 § sista meningen LOA. Där sägs att närmare föreskrifter i det angivna ämnet meddelas regeringen av eller myndighet som regeringen bestämmer. Regeringen har dock alltid möjlighet att själv eller förordning överlåta till underordnad genom myndighet att meddela verkställighetsföreskrifter till lag jfr 8 kap. 13 § RF utan att uttryckligt lagstöd behövs detta. När det gäller 4 kap. 8 § om synes dock motivet för paragrafen inte främst ha varit allmän att ge en upplysning om att närmare bestämmelser finns i författning, annan utan

snarare att markera att ämnet inte var avtalsbart se 197576105,

prop. bil. 2 s. 248. En snarlik bestämmelse finns i 4 kap. 2 § sista stycket. Denna har behandlats särskilt avsnitt 6.5.2. Enligt vår bedömning räcker det med den allmänt vedertagna principen om att i mån samma som tvingande regler har givits i ett ämne, är avtalsreglering utesluten. I 6 en kap. 1 § LOA anges dessutom att närmare föreskrifter meddelas för vissa fall i lag. Det är en ren upplysning som saknar självständig betydelse. Bestämmelsen i 6 kap. 3 § LOA innehåller också bara upplysning en om vissa bestämmelser i en annan författning och saknar således självständig betydelse i sak. Med hänsyn till den av oss föreslagna utformningen av en ny LOA har denna bestämmelse inte heller tagits med i den nya lagen. Hänvisningar till andra författningar i rent upplysande syfte finns för närvarande också i bl.a. 13 kap. 5 14 kap. 11 § och 16 kap. 4 §LOA. Dessa regler har inte heller tagits med i förslaget till den nya lagen.

SOU 199260 287

Vissa specialregler har utmönstrats från LOA och förts till lagstiftannan ning.

Som tidigare har nämnts är den allmänna ambitionen att lagstiftningen skall kunna utformas bättre och smidigare efter olika verksamheters

speciella villkor. Samtidigt är det ett önskemål att LOA blir överskådligare och lättare att tillämpa och att detaljregler utmönstras från den lagen. Vår målsättning har nämligen varit LOA främst skall att en ny innehålla bestämmelser är generellt tillämpliga pä anställda. som För att göra nya LOA mindre tyngd specialregler för vissa yrkeskaav tegorier eller för speciella anställningsformer har vi därför föreslagit att de

särskilda reglerna om anställninggformen fullmakt utmönstras från LOA

och förs över till en särskild fullmaktsanställningslag se avsnitt 6.5.4

I 5 kap. 2§ LOA finns vidare specialbestämmelse statliga en om arbetstagares skyldigheter under krig eller krigsfara Detta är m.m. en beredskapsregel. Mot bakgrund våra tidigare redovisade allmänna av utgångspunkter för en ny LOA bör denna bestämmelse inte tas med i den nya lagen. Vi har i avsnitt 7.3 föreslagit att den istället tills vidare överförs till arbetsrättsliga beredskapslagen 1987 1262.

I 15 kap. 8 § LOA föreskrivs att i sådan tvist med anledning en av beslut av en statlig myndighet, skall handläggas enligt LRA, skall som staten anses som arbetsgivare även när tvisten anställning hos avser en någon arman än staten. Med det tillämpningsområde vi föreslår för som nya LOA kommer denna bestämmelse att bara anställningar hos avse försäkringskassoma. Med hänsyn härtill och eftersom vi bedömt att bestämmelsen inte behöver ha lagform föreslås den överförs till att förordningen 1976940 anställning hos allmän försäkringskassa och om inordnas i denna som en ny 12 Uttrycket någon än staten har annan därvid bytts ut mot en allmän försäkringskassa.

Vissa regler i LOA har flyttats över till AF nya

Vi har vidare funnit att vissa regler i 15 kap. LOA beslutande om myndighet, m.m. är av den natur att de istället lämpligen kan återges i AF. Detta gäller bestämmelserna i 15 kap. 3 och 7 §§ LOA. Dessa bestämmelser har därför efter de konsekvensändringar följer våra - som av förslag i sak inordnats i förslaget till AF. - ny 15 kap. l 3 §§ har behandlats särskilt avsnitt 7.2.2. När det gäller - 15 kap. 7 § har sista meningen slopats. Det som föreskrivs där följer nu direkt av regleringen av tillämpningsområdet för LOA och AF. nya

Lagens rubrik

Vi har försökt finna en lagrubrik som bättre än för närvarande markerar att lagstiftningen i första hand tar sikte pä statligt anställda arbetstagare. Vid en granskning av olika andra tänkbara alternativ har vi dock kommit fram till att rubriken pä den nuvarande LOA ändå ligger närmast till hands

med hänsyn till det tillämpningsområde som föreslås för lagen.

288 SOU 199260

I bilagoma 4 och 5 finns en förteckning över närmaste motsvarighet i nuvarande reglering till bestämmelserna i förslaget till nya LOA och en översikt över hur reglerna i nuvarande LOA föreslås bli behandlade.

9.1.3 De olika paragrafema

Lagens tillämpningsområde och ändamål

1 2 §§ -

I 1 § första meningen upplysning att den allmänna arbetsges en om rättsliga lagstiftningen främst MBL och LAS gäller även för anställda inom den offentliga sektorn. Detta gäller dock bara i den mån det inte i den lag är aktuell har föreskrivits att om det i annan lag eller som författning meddelats med stöd av lag finns bestämmelser som avviker som från lagen, dessa bestämmelser skall gälla. Sådana föreskrifter finns exempelvis i 3 § MBL och 2 § LAS. Den föreslagna upplysningen i första meningen motsvaras närmast bestämmelsen i nuvarande 2 kap. 4 § av LOA. I förhållande till det nuvarande tillämpningsområdet i LOA har lagstiftningen begränsats till bara sådana verksamheter som uttryckligen uppräknas i den föreslagna paragrafen. Avgränsningen av tillämpningsområdet användningen uttrycket statligt reglerad anställning i genom av nuvarande 1 kap. l § LOA har sålunda slopats. Härigenom har alltså, på utvecklats i avsnitt 6.2, vissa anställda hos icke-statliga sätt som närmare arbetsgivare undantagits från lagens tillämpningsområde. Vad sägs tillämpningsområdet för den nya lagen i 1 § som om motsvarar, med undantag för arbetstagare hos de allmänna försäkringskasvad som idag avses med uttrycket arbetstagare hos staten. Detta soma, uttryck har dock ansetts mindre lämpligt för att ange tillämpningsområdet för en ny LOA, eftersom det kan ge sken av att staten som sådan är den egentlige arbetsgivaren istället för de olika myndigheterna etc. Det kan också lätt leda till den missuppfattningen att även de arbetstagare som är anställda hos statliga bolag, stiftelser och andra av staten ägda privaträttslirättssubjekt skulle omfattas av LOA, vilket inte är fallet. För dessa ga arbetstagare gäller i stället den allmänna arbetsrättsliga lagstiftningen. Av skäl har även uttrycket statlig anställning ansetts olämpligt. samma För att tydligare markera anställningsmyndighetemas roll som arbetsgivare och för att förtydliga vad som i detta sammanhang avses med att vara arbetstagare hos staten eller att ha en statlig anställning, betonas därför nu i stället de olika verksamhetsområden där man är att anse som arbetstagare hos staten eller som statligt anställd. Det är fråga om arbetstagare hos riksdagen och kyrkomötet samt deras myndigheter och hos myndigheter under regeringen. Statliga myndigheter är dels myndigheter under riksdagen och kyrkomötet, dels under regeringen. Myndigheter under riksdagen är t.ex. JO och Sveriges riksbank. Myndigheter under kyrkomötet är Svenska kyrkans centralstyrelse och Kyrkomötets besvärsnämnd.

SOU 199260 289

Med arbetstagare hos myndigheter under regeringen avses enligt gängse

språkbruk dels de statliga förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen i enlighet med 11 kap. 6 § RF inklusive myndigheterna inom regeringskansliet, dvs. Statsrådsberedningen, de olika departementen och Regeringskansliets förvaltningskontor, dels domstolarna som i deras administrativa verksamhet också lyder under regeringen.

Med arbetstagare hos riksdagen och kyrkomötet avses här arbetstagare

inom utskottsorganisationen och inom andra hos riksdagen och kyrkomötet förekommande beredningsorgan som inte är egna myndigheter. För anställda hos de allmänna försäkringskassoma och kommunerna

innebär lagförslaget inte någon förändring i tillämpningsområdet jämfört med nuvarande LOA. Kassoma i 1 Kommunerna anges regleras i 2 För anställda hos dem skall liksom idag bestämmelserna arbetskonom flikter och därmed sammanhängande skadeståndsfrågor tillämpas. Detsamma gäller bestämmelsen om vissa undantag från MBL enligt 37 § första stycket i den nya lagen. Detta motsvaras i sak den av nuvarande regleringen i l kap. 1 och 5 §§ samt 2 kap. 5 § LOA Beträffande kommunalt anställda präster, se dock förslaget till 34 §. De i 1 och 2 §§ uppräknade rättssubjekten eller, i vissa fall den myndighet som företräder dem, arbetsgivare anses som i lagen. Detta innebär inte någon förändring nuvarande förhållanden

av se prop.

197576l05 bil. 2 234. s. Lagens ändamål återges översiktligt i 1 § andra stycket. Här framgår

att lagen har en inriktning än den allmänna arbetsrättsliga annan lagstiftningen i LAS etc. som främst avser att skydda anställningen. I första hand har lagen till uppgift att reglera sådana anställnings- eller arbetsvillkor som står i ett sådant direkt samband med det allmännas ansvar för förvaltningsuppgifter och deras riktiga fullgörande regleringen att av dessa måste

förbehållas samhället se även 197576l05

prop. bil. 2 s. 157. Lagens ändamål är bl.a. att tillgodose allmänhetens intresse av att de bäst lämpade utses att fullgöra de offentliga uppgifterna och att de anställda vid utförandet dessa uppträder lagligt och av på ett i övrigt korrekt sätt. Den ska vidare värna om att allmänhetens förtroende för verksamheten i övrigt upprätthålls i enlighet med riksdagens beslut. Lagen har också till uppgift att främja verksamheten att i övrigt fungerar väl och bedrivs på ett effektivt och flexibelt sätt. I förhållande till

den äldre LOAs mångfald särregler av markeras detta, dels av att den allmänna arbetsrättsliga regleringen i vissa fall gjorts tillämplig fullt ut, dels av att regler upphävts, mot bakgrund den som av nya synen på den offentliga förvaltningens arbetssätt inte bedömts ändamålsenliga.

Avsikten är vidare att lagen liksom idag ska skydda vissa verksamheter mot driftstömingar inte kan samhället. som accepteras av

290 SOU 199260

Förfarandet inför anställning

3 §

På lämpligt sätt informera

Paragrafen motsvarar närmast 4 kap. 4 § LOA om ledigkungörande av tjänster. l 10 § AF finns närmare reglerat hur tjänsterna kungörs lediga. konsekvens RFzs krav på att vid anställning skall sökandes Som en av förtjänst och skicklighet beaktas skall även i fortsättningen huvudregeln myndigheterna skall informera de lediga arbeten som finns, så vara att om de är intresserade kan söka dessa anställningar. Därmed tillgodoses att som det allmänna intresset rekryteringsunderlaget blir tillfredsställande. av att Däremot bör sättet för hur denna information skall lämnas kunna anpassas till anställningens och andra speciella omständigheter. Det gäller såväl art vid nyanställningar vid intemrekryteringar. Vi har därför föreslagit som de särskilda reglerna sättet för ledigkungörande som för närvarande att om finns i AF skall upphävas. Som regel bör information annonsering i dagspressen, ges genom facktidskrifter eller andra massmedia. Det får dock fråga för revara en spektive myndighet att själv avgöra hur man skall informera om att en anställning är ledig. Denna information kan också t.ex. anslag ges genom på myndighetens anslagstavla, det i det enskilda fallet bedöms som om ändamålsenligt. Det viktiga är att att informationen lämnas ett mest kostsamma, onödiga och ineffektiva åtgärder undviks i sådant sätt att samband med myndigheten på det mest ändamålsenliga sättet försöker att få den bäst lämpade för den aktuella anställningen. Det som har sagts om paragrafens innebörd utgör naturligtvis inte något hinder för att en myndighet därutöver aktivt, t.ex. att i ett förberedande agerar mera genom förfarande anlita konsult för att få fram lämpliga sökande till anen ställningen.

Undantag från huvudregeln

Enligt 4 kap. 4 § första stycket LOA har regeringen bemyndigats att bestämma när far underlåta att ledigkungöra en anställning som man tillsätts myndighet än regeringen. av en annan Med stöd detta bemyndigande har regeringen i 9 § AF föreskrivit att av ledigkungörande inte behöver ske tjänster det finns särskilda skäl av som tillsätta utan ledigkungörande. Detsamma gäller tjänster som är att inrättade personliga tjänster eller omfattas av reglerna om intresseansom nonsering. Med stöd bemyndigande har regeringen vidare i bl.a. av samma de flesta affársverksinstruktionema föreskrivit att tjänster som verket tillsätter inte behöver kungöras lediga till ansökan. Om kungörelse ändå sker får verken själva besluta hur detta skall göras. Se bl.a. 36 § förordningen l98879 med instruktion för Postverket och 30 § förordningen 1988626 med instruktion för Statens järnvägar.

SOU 199260 291

Den ordningen bör också tillämpas i fortsättningen. Det innebär att myndigheterna också framledes med sin kunskap verksamhetens krav om och rekryteringsläget i stor utsträckning själva får avgöra när ledigett kungörande inte är nödvändigt och man därför kan avstå från att informera om en ledig anställning. Som nämnts i avsnitt 6.3.2 får enligt de nu gällande reglerna myndigheterna redan i dag själva avgöra när de av särskilda skäl kan underlåta ledigkungörande. Vi har sålunda inte eftersträvat någon ändring i sak i förhållande till vad som gäller. Särskilda skäl för att underlåta att informera ett ledigt arbete kan om anses föreligga bl.a. i de fall farms uppräknade i den tidigare som undantagskatalogen i 9 § AF i dess äldre lydelse omtryckt 1984127, såsom beträffande arvodestjänster, vid företrädesrätt till återanställning, kortvariga anställningar, vikariat, omplaceringssituationer och anställningar som tillsätts med arbetshandikappade. Andra fall kan tänkas vara sådana där omorganiserad eller en en ny myndighet bedömer det ändamålsenligt att anställa någon varit anställd som i den tidigare organisationen eller i en myndighet med likartade uppgifter uppgifter inom samma område. Detsamma bör gälla i fråga anställningar omfattas det om som av

nuvarande systemet med intresseannonsering se 9 § tredje stycket jämfört med 13 § AF eller som är inrättade som personliga tjänster se 9 § andra

stycket AF. Den föreslagna bestämmelsen är också tillämplig på vikariatanställnin gar och täcker den nuvarande regleringen i 4 kap. 5 § LOA ledigkungörom ande av vikariat. Myndigheterna bestämmer själva inom vilken tid ansökan skall en göras. Det ligger i sakens natur att, såsom det i dag uttryckligen sägs i 4 kap. 4 § andra stycket LOA, en anställning som regel tillsätts med en person som sökt denna inom den föreskrivna tiden. Något hindrar att som myndigheten anställer någon kommit med sin ansökan för som sent finns dock inte. En uttrycklig föreskrift om detta har inte längre ansetts behövlig.

Bedömningsgrunder vid anställning

4 §

Den föreslagna bestämmelsen är i sak oförändrad i förhållande till den nuvarande bestämmelsen i 4 kap. 3 § LOA. I fråga den närmare om innebörden av bestämmelsen hänvisas därför till vår redogörelse för gällande rätt m.m. i avsnitt 6.5.2. Paragrafen täcker upplysningsvis vad redan följer 11 kap. 9 § som av RF i fråga om sakliga grunder vid tillsättning statlig tjänst och reglerar av därutöver i sak frågan på sätt även för arbetstagare hos de samma allmänna försäkringskassoma. Bemyndigandet i nuvarande 4 kap. 3 § sista stycket för regeringen att

meddela närmare föreskrifter saknar självständig betydelse se avsnitt

9.1.1 och har därför inte förts över till den bestämmelsen. nya

292 SOU 199260

Svenskt medborgarskap som behörighetsvillkor

5 och 6 §§

De föreslagnabestämmelsema är i sak oförändrade i förhållande till den nuvarande regleringen i 4 kap. 2 § LOA. Beträffande bestämmelsernas närmare innebörd hänvisas därför till vår redogörelse för gällande rätt m.m. i avsnitt 6.5.2. Den uttryckliga upplysningen i nuvarande 4 kap. 2 § första stycket, första meningen, LOA de regler svenskt medborgarskap som finns om om i RF eller lag har ansetts onödig och har därför inte förts över till annan den lagen. Vårt förslag till 5 § kan dock indirekt sägas ge ungefär nya upplysning. Hänvisningen till andra författningar i 4 kap. 2 § sista samma stycket saknar självständig betydelse och har därför inte heller förts över till den nya lagen. Se vidare avsnitt 9.1.1. Vårt förslag till 6 § andra stycket knyter närmast an till 2 kap. 3 § andra meningen LOA. I den bestämmelsen föreskrivs att regeringens befogenhet att meddela föreskrifter och beslut i särskilda fall enligt LOA utövas i fråga riksdagsanställda av riksdagen eller myndighet som om riksdagen bestämmer. I vårt förslag till nya LOA synes denna bestämmelse enbart få giltighet för de befogenheter regeringen har fått bemyndisom gande för enligt andra stycket i den föreslagna 6 § första stycket, dvs. i fråga meddelande föreskrifter och beslut i särskilda fall om krav om av svenskt medborgarskap. Detta har därför beaktats i den paragrafen. Vidare bör uttryckligen i den paragrafen att regeringens befogenheter anges nya i det aktuella hänseendet inte heller gäller arbetstagare hos kyrkomötet och dess myndigheter. I stället bör dessa befogenheter utövas av kyrkomötet eller den myndighet under kyrkomötet som kyrkomötet bestämmer. l praktiken torde dock innehållet i 6 § andra stycket få en mycket begränsad betydelse för nämnda organ. Kyrkomötet bör rent faktiskt ha denna nu kompetens redan i dag, även om detta inte har angetts uttryckligen i nuvarande LOA.

Bisysslor

7 §

Den föreslagna bestämmelsen överensstämmer i sak med den nuvarande regeln i 6 kap. 1 § LOA. För upplysningar om bestämmelsens närmare innebörd hänvisar vi därför till redogörelsen för gällande rätt m.m. i avsnitt 6.5.3. Sista meningen i 6 kap. l § att närmare föreskrifter om förbudet om mot förtroendeskadliga bisysslor meddelas för vissa fall i lag och i övrigt regeringen, saknar självständig betydelse i sak och har därför inte tagits av med i värt förslag till ny paragraf. vidare avsnitt 9.1.1.

SOU 199260 293

Disciplinansvar

Ijänsteförseelse

8§

Paragrafen har sin motsvarighet i sak i 10 kap. 1 § LOA. Första stycket har dock ändrats. Som framgått av den allmänna motiveringen, avsnitt 6.5.5.1, skall det vid avgörandet av om en förseelse skall ringa anses som tas hänsyn till samtliga omständigheter i ärendet, inte endast till felet. Omständigheter som därvid kan få betydelse är förutom felet bl.a. graden av oaktsamhet. Ett fel begånget av ringa oaktsamhet bör således normalt inte föranleda disciplinpåföljd.

Disciplinpáföljder

9 §

Paragrafen motsvaras i sak av 10 kap. 2 § i LOA. Bemyndigandet i nuvarande 10 kap. 2 § andra stycket andra meningen LOA för regeringen att meddela föreskrifter om storleken av löneavdrag saknar självständig betydelse och har därför inte förts över till den nya lagen, se vidare avsnitt 9.1.1. Löneavdrag får göras för högst trettio dagar. Därav får följa att anses det lägsta antalet dagar som löneavdrag får göras för är en dag. Detta behöver emellertid inte anges uttryckligen i lagtexten, som därför ändrats i detta avseende.

10§

Paragrafen motsvaras i sak av 10 kap. 3 § i LOA. Ändringama i

paragrafen är således av redaktionell art. Som framgått av specialmotiveringen till 9 § har bemyndigandet i 10 kap. 2 § andra stycket andra meningen LOA för regeringen att meddela föreskrifter om löneavdragets storlek inte förts över till den lagen. nya Regeringen kan meddela sådana föreskrifter direkt med stöd av den s.k.

restkompetensen se 9.1.1. I förevarande paragraf har följaktligen inte

tagit in den tidigare hänvisningen till föreskrifter meddelade av regeringen. Paragrafen ger likväl även fortsättningsvis kollektivavtalspartema möjlighet att komma överens om avvikande bestämmelser när det gäller storleken av löneavdrag.

294 SOU 199260

Skriftlig underrättelse till arbetstagaren och arbetstagarens rätt att få utredningen kompletterad

11 och 12 §§

Till följd av våra övriga förslag kan en motsvarighet till 14 kap. 1 och 5 §§ LOA bara avse ärenden om disciplinansvar. Mot den bakgrunden har paragrafema redigerats om. Någon ändring i sak är inte avsedd. Preskriptionstiden för tjänsteförseelse år alltså även i fortsättningen två år. Förvaltningslagen år tillämplig i ärenden om disciplinansvar. I 17 § FL finns regler om myndigheternas kommunikationsplikt. Enligt 17 § första stycket första meningen FL får ett ärende inte avgöras utan att den som är part har underrättats om en uppgift som tillförts ärendet genom någon annan än honom själv och tillfälle beretts honom att yttra sig över den. Myndigheternas kommunikationsplikt består alltså av två led dels skall parten underrättas om utredningsmaterialet, dels skall han få tillfälle att yttra sig över det. Huvudregeln tar i första hand sikte på skriftlig kommunikation. Att muntlig kommunikation är möjlig framgår också av 17 § FL. Av vårt förslag till 11 § framgår att myndigheternas kommunikationsplikt i ärenden om disciplinansvar även i fortsättningen skall fullgöras skriftligen. Disciplinförfarandet skall alltså även i fortsättningen inledas med att myndigheten skriftligen anmanar eller bereder arbetstagaren tillfälle att yttra sig över vad som anförs mot honom. Enligt 17 § andra stycket FL bestämmer myndigheten på vilket sätt underrättelse skall ske, muntligen, genom vanligt brev, genom delgivning eller pâ annat sätt. Av vårt förslag till 11 § framgår att myndigheten skall delge arbetstagaren underrättelsen enligt delgivningslagens bestämmelser. Att arbetstagaren får lämna ett muntligt yttrande följer av 14 § FL. Bestämmelsen i vårt förslag till 12 § motsvaras av 14 kap. l § andra stycket i LOA. Den bestämmelsen behövs fortfarande i klarhetens intresse, eftersom det inte tydligt framgår av FL att arbetstagaren har rätt att få utredningen kompletterad. Den nuvarande upplysningen i 14 kap. 5 § LOA att även JO och JK med preskriptionsavbrytande verkan kan anmana en arbetstagare att yttra sig har vi ansett vara en onödig upplysning i denna lag. Upplysningen har därför inte förts över till den nya lagen.

Hinder mot disciplinärt förfarande

13 §

Första stycket motsvarar i sak 14 kap. 3 § i LOA. Bestämmelsen i andra stycket är ny och har som framgått av avsnitt 6.5.5.2 tillkommit i förtydligande syfte. Disciplinärt förfarande enligt lagen får alltså inledas eller, om det redan tidigare inletts, fortsättas bara om åklagare eller domstol vid den straffrättsliga prövningen kommit fram till att det som hänt inte utgjort något brott.

SOU 199260 295

14 §

Paragrafen motsvaras i sak av 14 kap. 4 § i LOA.

Skadestånd

15 §

Paragrafen motsvarar i sak 16 kap. 7 § i LOA men har med hänsyn till våra övriga förslag begränsats till att bara avse ärenden om disciplinansvar. I paragrafen omnämnda föreskrifter om beslutande organ och omröstning har tagits in i nya AF. Tidigare återfanns de i LOA.

Verkställighet av beslut

16 §

Paragrafen har sin motsvarighet i sak 17 kap. 1 § LOA. Den har justerats i förhållande till våra föreslagna förändringar i de materiella reglerna.

Undantag för vissa arbetstagare

17 §

Paragrafen motsvaras i sak av 10 kap. 4 § i LOA.

Åtalsamnälan

18 §

Paragrafen anger när en arbetstagare skall anmälas till åtal. Den motsvaras

delvis av 12 kap. l § LOA. Ändringarna innebär, som framgått av de

allmänna övervägandena i avsnitt 6.5.6, att skyldigheten att anmäla arbetstagare till åtal har begränsats. För anmälningsskyldigheten enligt punkten 2 krävs således att brottet i det enskilda fallet kan antas föranleda annan påföljd än böter. Att det finns anledning anta att talan enskilt anspråk kommer att om föras innebär inte längre någon skyldighet att anmäla det misstänkta brottet till åtal. Omständigheten bör emellertid vägas in vid den bedömning som måste göras i varje enskilt fall. En annan faktor som kan vara av betydelse för denna bedömning är om brottet är riktat mot de samhällsuppgifter som myndigheten svarar för. Det förhållandet att en myndighet inte är skyldig att anmäla ett misstänkt brott till åtal innebär naturligtvis inte att den skulle vara förhindrad att göra det om den anser att det är påkallat. Av 20 kap. 1 § fjärde stycket BrB följer att ansvar för tjänstefel inte inträder om gämingen också år belagd med straff enligt någon annan bestämmelse. Om ett allmänt brott innefattar brottet tjänstefel kan denna

296 SOU 199260

bestämmelse alltså leda till att någon anmälningsskyldighet enligt LOA inte föreligger. Det blir fallet om det allmänna brottet är ett bötesbrott. Eftersom skälig misstanke om brottet tjänstefel enligt lagtexten alltid skall anmälas till åtal är det emellertid självklart att åtalsanmälan skall ske också i en situation som den beskrivna.

Arbetskonflikter

19 25 §§ -

Eftersom bestämmelserna är i sak oförändrade i förhållande till den nuvarande regleringen i 3 kap. LOA, hänvisas till vår redogörelse för gällande rätt m.m. i avsnitt 6.5.1, såvitt gäller bestämmelsernas närmare innebörd. De föreslagna 19 25 §§ motsvaras alltså de nuvarande bestämmel- - av serna i 3 kap. 1 6 §§ LOA. Skadeståndsreglema i 6 § har för att förbättra läsbarheten delats upp på två paragrafer, 24 och 25 §§. nya I 19 § som i sak överensstämmer med 3 kap. 1 § LOA har ordet oundgängligen inte tagits med i den texten. Arbetsdomstolen har nya nämligen i en dom AD 1986 nr lll uttalat att ordet oundgängligen i kombination med ordet nödvändighet får betraktas som ett förstärkningsord utan självständig betydelse, eftersom ett arbete inte kan eller vara mer mindre nödvändigt.

Försättande i disponibilitet

26 §

Paragrafen motsvaras i sak av 7 kap. 7 § LOA. Regeln har behandlats i avsnitt 6.3.4. För de arbetstagare som omfattas av den särskilda fullmaktsanställnings-

lagen som vi föreslår kommer motsvarande regel också att gälla se

en vidare avsnitt 6.5.4.

27§

Som framgått av avsnitt 6.3.4 torde redan gälla att beslut förnu om sättande i disponibilitet träder i kraft omedelbart. Detta har tidigare inte framgått direkt av lagtexten. Vi föreslår för tydlighetens skull att en uttrycklig regel införs. Vår bedömning är att detta inte innebär någon förändring i förhållande till vad som nu gäller.

Statens ansvarsnämnd

28 §

Paragrafen motsvarar närmast 15 kap. 4 § LOA. Skälen för de föreslagna ändringarna har redovisats i den allmänna motiveringen, avsnitt 6.4.4.2. Bemyndigandet i 15 kap. 4 § tredje stycket nuvarande LOA för regeringen

SOU 199260 297

att meddela närmare föreskrifter nämndens sammansättning och om verksamhet har inte förts över till den lagen, vidare avsnitt 9. nya se I första stycket anges dels vilka frågor skall prövas nämnden, som av dels vilka arbetstagare som omfattas nämndens behörighet att fatta av beslut. Av uppräkningen framgår att nämnden också äger rätt att besluta om uppsägning av arbetstagare om grunden för uppsägningen utgörs av omständigheter som är hänñrliga till arbetstagaren personligen. Uppsågning på grund av arbetsbrist faller självklart utanför nämndens behörighet. Med vårt förslag i Övrigt finns det inte längre några särskilda regler om avstängning i lagen. Bestämmelser avstängning finns om emellertid i LAS. Den som har att besluta uppsägning eller avskedande om har därmed också att ta ställning till frågan om avstängning. Nämnden äger därför rätt att besluta om avstängning enligt LAS i de ärenden som handläggs av nämnden. I 15 kap. 4 § första stycket LOA anges i tre punkter vilka arbetstagare som omfattas av nämndens behörighet att fatta beslut. Av skäl som framgår av den allmänna motiveringen har personkretsen begränsats till att avse arbetstagare som anställs genom beslut regeringen eller av som regeringen annars bestämmer. Förslaget innebär i stort sett att flertalet byråchefer och arbetstagare med motsvarande ställning inte längre omfattas av nämndens behörighet. Beslut om t.ex. uppsägning sådan arbetsav en tagare som är anställd tills vidare skall i stället fattas anställningsav myndigheten. Huvudregeln blir därmed att den har anställt arbetssom en tagare också har att besluta i frågan om anställningen skall upphöra. I lagtexten används uttrycket anställs beslut regeringen. genom av Därmed står det klart att det är förhållandena vid nämndens prövning som är avgörande för om nämnden är behörig att fatta beslut eller inte. Av myndigheternas instruktioner framgår vilka arbetstagare anställs som genom beslut av regeringen. Det är således inte tillräckligt att arbetstagaren enligt den äldre ordningen har tillsatts av regeringen. För att hans sak skall handläggas nämnden krävs att han har sådan anställning av en som det vid prövningstillfállet ankommer på regeringen att fatta beslut om. När det gäller arbetstagare med fullmakt framgår det andra stycket av att det finns särskilda bestämmelser i fullmaktsanställningslagen handom läggningen av ärenden om avskedande fullmaktshavare. Nämndens av behörighet att fatta beslut avskedande således i den lagen. om anges Förevarande bestämmelse endast nämnden rätt att besluta i frågor ger om disciplinansvar och åtalsanmälan för fullmaktshavare. Tredje stycket motsvarar i sak 15 kap. 4 § andra stycket LOA.

29§

I paragrafen har tagits in de tidsfrister tidigare återfanns i 11 kap. 5 § som LOA. Samma tidsfrist föreslås gälla i uppsägnings- och avskedandeärende-

na. Av andra meningen jämfört med första meningen framgår att JO och JK i fortsättningen även kan begära beslut uppsägning. Denna fråga har om behandlats i den allmänna motiveringen, avsnitt 6.4.4.2.

298 SOU 199260

Rättegång m.m.

Handläggningen av mål

30 §

I paragrafen hur talan mot beslut eller åtgärd enligt denna lag skall anges väckas. Dess innehåll överensstämmer i sak med 16 kap. 1 § i LOA. Iden nuvarande bestämmelsen sägs att handläggningen av mål angående tillom lämpningen denna lag dvs. nuvarande LOA föreskrivs i lagen av 1974371 rättegången i arbetstvister. Av denna bestämmelse och av om lagen 1987439 inskränkning i rätten att överklaga följer att de om ifrågavarande besluten eller åtgärderna inte får överklagas. En arbetstagare är missnöjd med ett sådant beslut eller en sådan åtgärd får i stället som väcka talan enligt de bestämmelser som finns i lagen om rättegången i arbetstvister, dvs. i allmänhet vid arbetsdomstolen av hans organisation eller vid tingsrätt organisationen inte vill företräda honom eller om han om är oorganiserad. Bestämmelsen har anpassats språkligt till sin motsvarighet i 43 § första stycket, första meningen LAS.

Tid inom vilken talan i vissa fall måste väckas

31 33 §§ -

Av 31 delvis motsvaras 16 kap. 2 § i LOA, framgår att en som av fyraveckorsfrist gäller för arbetstagares rätt att väcka talan mot myndighets

beslut om disciplinansvar. 32 § har sin motsvarighet närmast i 16 kap. 3 § LOA. Vi har föreslagit att JO och JK skall ges behörighet att väcka talan även uppsägning och avskedande i vissa fall, se avsnitt 6.4.4.2. I denna om paragraf att sådan talan eller talan ändring av ett beslut om anges om disciplinansvar skall väckas inom fyra veckor från det att beslutet med-

delades. Den nuvarande hänvisningen 16 kap. 3 § första meningen LOA till de särskilda bestämmelser finns i andra författningar om rätt för JO och som JK att begära ändring i ett sådant beslut, har vi ansett vara en onödig upplysning i denna lag och har därför inte överfört denna till den nya paragrafen. Se vidare avsnitt 9.1. Enligt 33 § skall talan skadestånd enligt 24 eller 25 § väckas senast om tre månader efter det att stridsåtgärden har avslutats. Denna bestämmelse 16 kap. 5 § första stycket i nuvarande LOA. motsvaras av Beträffande andra beslut eller åtgärder enligt denna lag dvs. än i fråga disciplinansvar enligt 31 § och skadestånd enligt förevarande paragraf om gäller liksom enligt nuvarande LOA däremot inte någon frist för - arbetstagarens rätt att väcka talan. Om talan inte väcks inom den tid anges i 31 33 §§, är rätten till som talan förlorad. Det motsvarar vad föreskrivs i 16 kap. 6 § nuvarande som LOA. Vi har dock inte ansett det nödvändigt att ha en uttrycklig bestämmelse detta. Enligt vår mening ligger det i sakens natur att om om -

SOU 199260 299

det inte föreskrivs något annat i en särskild bestämmelse talerätten förloras om talan inte väcks inom den föreskrivna tiden jfr lagrådets uttalande i prop. 199192139 s. 68

Inskränkningar i lagens tillämpningsområde

Statsráden, JO, JK, justitieráden, regeringsráden samt biskopar och präster

34§

Första stycket i paragrafen motsvaras närmast av den nuvarande bestämmelsen i l kap. 2 § LOA. Enligt de nuvarande reglerna i LOA gäller dock den lagen, med undantag för 4 17 kap., för kommunalt anställda präster. I förevarande paragraf har prästerna generellt undantagits från den nya lagens tillämpningsområde, eftersom motsvarande frågor för deras del fr.0.m. den 1 januari 1993 i stället kommer att regleras i den nya kyrkolagen 1992300. Detsamma gäller i fråga biskopama. I övrigt om hänvisas till allmänmotiveringen i avsnitt 6.2. Paragrafens andra stycke om lagens tillämpning på justitieråd och regeringsråd motsvararas närmast av nuvarande 1 kap. 3 § första stycket LOA, med beaktande av de begränsningar som följer i de materiella reglerna genom våra förslag. I enlighet med vårt förslag i avsnitt 6.2 skall lagen tillämpas i samma utsträckning även på JK samt justitierådens och regeringsrådens ersättare.

Lokalanställda vid utlandsmyndigheter

35 §

Paragrafen motsvaras i sak av 1 kap. 4§ LOA. Se i övrigt allmänmotiveringen i avsnitt 6.2.

Arbetstagare med anvisade arbeten

36 §

Paragrafen motsvaras i sak närmast av 1 kap. 6 § LOA. Se i övrigt allmänmotiveringen i avsnitt 6.2.

Andra författningars tillämpning

37 §

De följande bestämmelserna som innehåller vissa undantag från den allmänna arbetsrättsliga lagstiftningen är speciella för anställningar som omfattas av LOA. Vi har därför ansett att undantagen skall återges i denna lag och inte i LAS och MBL.

300 SOU 199260

Första stycket motsvaras i sak av 2 kap. 5 § första stycket i nuvarande LOA. Av bestämmelsen framgår att 2 § MBL inte skall tillämpas i anställningsförhållande som omfattas av den nya lagen. I den paragrafen undantas verksamhet, som är av ideell natur eller som har opinionsbildande ändamål, från MBLs tillämpningsområde, såvitt avser verksamhetens mål och inriktning. I förarbetena till LOA prop. 197576105 bil. 2 s. 150 sägs att undantaget i 2 § MBL motiveras med att arbetstagarinflytandet armars skulle komma i kollision med andra demokratiska intressen. När det gäller den offentliga sektorn, kräver enligt förslaget hänsynen till den politiska demokratin och till den offentliga verksamhetens uppgift att tjäna samhällsintresset särskilda överväganden i fråga om arbetstagarnas inflytande. Eftersom statens verksamhet, åtminstone delvis, är av opinionsbildande natur, skulle tveksamhet kunna uppkomma i fråga om MBLs tillämpning på statens område i vissa fall. Det har därför ansetts lämpligt att den angivna bestämmelsen i 2 § MBL inte tillämpas inom den offentliga sektorn. Av bestämmelsen framgår vidare att föreskrifterna om tystnadsplikt och förhandling om tystnadsplikt m.m. i 21 och 22 §§ MBL inte skall gälla i fråga om arbetstagare som omfattas av LOA. Bestämmelserna i MBL får betraktas som undantag från tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen 1980 100 genom att de öppnar en möjlighet till avtalslösningar i dessa frågor. Detta har inte ansetts lämpligt inom den offentliga sektorn och därför har ett undantag gjorts för 21 och 22 §§ MBL. Andra stycket motsvaras i sak närmast av 2 kap. 5 § andra stycket i nuvarande LOA, som föreskriver att bestämmelserna i ll 14 §§ MBL om förhandlingsskyldighet inte skall tillämpas i fråga om vissa beslut enligt LOA. Det har inte ansetts lämpligt att ifrågavarande beslut skall kunna bli föremål för förhandlingar. Vi föreslår att den begränsning av förhandlingsskyldigheten som redan nu torde gälla inför beslut om försättande i disponibilitet direkt skall kunna utläsas ur lagtexten jfr avsnitt 6.3.4. Bestämmelsen tar i vårt förslag därutöver bara sikte på beslut i fråga om disciplinansvar och åtalsanmälan. Tredje stycket motsvaras i sak av 2 kap. 6 § i nuvarande LOA men har anpassats till det förändrade tillämpningsområdet enligt den föreslagna 1 Genom bestämmelsen i detta stycke ges lagstöd för från LAS avvikande bestämmelser i förordning, t.ex i tidsbegränsningsförordningen 1991 1750. Bestämmelsen legitimerar även vanliga förordningar på området, dvs. inte bara förordningar som har meddelats med stöd av lag. Den går alltså längre än 2 § första stycket LAS. Det som sägs i sista meningen i nuvarande 2 kap. 6 § LOA om tilllämpningen på riksdagsanställda framgår av 1 § i den nya lagen och har därför inte tagits med i detta stycke.

Övergångsbestämmelser

Lagen föreslås träda i kraft den 1 juli 1993. 2. Genom lagen upphävs den nuvarande regleringen i LOA.

SOU 199260 301

3. Denna punkt motsvaras av punkt 4 Övergångsbestämmelsema till LOA. 4. Punkten motsvarar punkt 8 övergångsbestämmelsema till LOA. 5. Se allmänmotiveringen till avsnitt 6.4.1. 6. Denna punkt motsvaras av punkt 6 övergångsbestämmelsema till LOA. Det finns fortfarande föreskrifter meddelade i ett antal frågor kan bli som föremål ñr avtal och det kan också tillkomma föreskrifter i vissa gränsfrågor till det avtalsbara området. Utlandsreseförordningen 1991 1754 är ett exempel på ett ämne som får avtalsregleras men där kollektivavtal ännu inte har träffats. En övergångsbestämmelse regeringen eller den som ger myndighet som regeringen bestämmer rätt att tills vidare meddela sådana föreskrifter bör därför finnas med i den lagen. nya 7. Denna övergångsbestämmelse motsvaras punkt 7 Övergångsbeav stämmelsema till LOA. Hår regleras förhållandet mellan kollektivavtalsbestämmelser och föreskifter inom regeringens kompetensområde såvitt avser avtalsbara frågor. Om frågan regleras i kollektivavtal, upphör föreskriften att gälla. Vi har ansett det rimligt att låta den principen gälla handatt om läggningen av ett ärende har påbörjats eller ärendet grundas på om en omständighet som inträffat före lagens ikraftträdande skall äldre bestämmelser, dvs. nuvarande LOA och AF, tillämpas. 9. Som framgår av avsnitt 6.3.3.5 föreslår vi att dagens system för förflyttning av arbetstagare inom försvarsmakten övergângsvis skall behållas i avvaktan på en ny försvarsmyndighet för alla anställda inom förvarsmakten. Den föreslagna övergångsbestämmelsen motsvarar 7 kap. 8 § LOA i tillämpliga delar. Till övergångsbestämmelsen anknyter övergångsbestämmelse till vårt en förslag till ny AF. Första stycket i denna motsvarar 34 § AF, och andra stycket motsvarar 15 kap. 2 § LOA.

9.2 Förslaget till lag om fullmaktsanställning

Lagens tillämpningsområde

1 §

Av vårt förslag till LOA framgår bl.a. att den lagen skall gälla för ny arbetstagare som är anställda hos statliga myndigheter. Bestämmelserna i nya LOA gäller självfallet även för dem som är anställda med fullmakt. Förutom LOA gäller MBL och formellt även LAS för fullmaktsanställda. På grund av reglerna i 3 och 14 är LAS giltighet mycket starkt begrånsad. På grund av regeln i 13 § är även MBLs giltighet begränsad. Den av oss föreslagna lagen med särskilda bestämmelser fullmaktsom anställning är en speciallagstiftningi förhållande till LOA. Det innebär nya att reglerna i denna lag skall tillämpas i stället för reglerna i LOA, nya om samma sak regleras i båda lagarna. Denna lag skall enligt förslaget vara tillämplig på fullmaktsanställda hos de statliga myndigheterna. Vad som menas med de statliga myndigheterna

302 SOU 199260

framgår av specialmotiveringen till vårt förslag till ny LOA. Fullmaktsanstållningslagen blir till skillnad från nya LOA inte tillämplig på dem som är anställda hos riksdagen, kyrkomötet eller försäkringskassoma. Enligt vad vi har inhämtat finns det inte heller några fullmaktsanstållda hos riksdagen eller försäkringskassorna. Som framgår av avsnitt 6.5.4 har vi ansett oss fria att göra förändringar i handlåggningsreglema. När det däremot gäller de materiella reglerna, gör vi enbart språkliga eller i övrigt marginella förändringar. De arbetstagare som är anställda med fullmakt och för vilka kyrkolagen gäller omfattas inte av fullmaktsanstâllningslagen jfr åter avsnitt 6.5 .4.

2§

Paragrafen motsvarar 4 kap. 6 § LOA. Enligt första stycket skall en ordinarie domare alltid anställas med fullmakt. Som framgår av avsnitt 6.5.4 år valet av anstâllningsfonn avgörande för om reglerna om ordinarie domare i ll kap. 5 § RF skall tillämpas. Liksom tidigare anges det i lagen att det är regeringen som avgör vilka domare som skall anställas som ordinarie. Regeringen skall enligt andra stycket bestämma vem som i övrigt skall anställas med fullmakt. Självfallet gäller det enbart såvitt gäller arbetstagare hos myndigheterna under regeringen. För tydlighetens skull har detta angetts i lagtexten. Vi har i avsnitt 6.5.4 redogjort för vår syn på vilka som i framtiden bör anställas med fullmakt. Att i lag fastslå vilka utöver de ordinarie domarna som bör anställas med fullmakt finner vi emellertid mindre ändamålsenligt. Redan idag faller denna fråga under regeringens beståmmanderätt, och vi har inte funnit något skäl för att frågan i stället bör lagregleras.

Anställningens upphörande

3 §

Den föreslagna paragrafen har en motsvarighet i 7 kap. l § LOA. Vi har redogjort för innebörden av denna regel i avsnitt 6.3.3.1. Som framgår av avsnitt 6.5.4 går vårt förslag ut på att samla alla specialregler om fullmaktsanställning i en lag. Av regeln i 3 § följer att arbetstagare som är anställda med fullmakt får skiljas från anställningen endast med stöd av någon regel i fullmaktsanställningslagen. Med skiljande från anställningen avses liksom n. enbart tvångsvisa förfaranden. Fullmaktsanställda får sålunda skiljas från anställningen på grund av ålder eller sjukdom 4 eller 5 §, avskedande 6 §, förflyttning 7 § eller försättande i disponibilitet 8 §. Genom stadgandet i 3 § att arbetstagare får skiljas från anställningen endast med stöd fullmaktsanställningslagen utesluts att 39 § LAS kan tilllämpas på fullmaktsanställningar jfr avsnitt 6.4.4.2. I 13 kap. 5 § LOA erinras om att en arbetstagare kan vara skyldig att frånträda tjänsten om han får förvaltare enligt föräldrabalken eller försätts

SOU 199260 303

i konkurs. Detta innebär inget skiljande från anställningen, varför en reglering eller hänvisning till sådana bestämmelser inte är nödvändig i denna lag.

Avgångsskyldighet på grund av ålder

4 §

Den föreslagna paragrafen har sin motsvarighet i 7 kap. 3 § LOA. Som framgår av avsnitt 6.3.3.3 anser vi att regeln i 33 § LAS i princip är tillfyllest för de arbetstagare som omfattas av LOA. På grund av den lagstiftningsteknik som vi har valt med regleringen i 3 § måste fullmaktsanställningslagen innehålla antingen en regel som direkt stadgar avgângsskyldighet för fullmaktsanstållda eller en regel som hänvisar till 33 § LAS. Ordalydelsen i regeln om ordinarie domare i ll kap. 5 § RF talar för en regel som direkt stadgar avgångsskyldighet, särskilt mot bakgrund av att en ordinarie domare skall ha rätt att begära domstolsprövning av ett beslut om avgångsskyldighet. Vidare har regeringen genom en förordning om möjlighet för ordinarie domare att kvarstå i anställning efter pensionsåldem, DVF S 199126, A 72, föreskrivit att ordinarie domare har rätt att kvarstå i anställningen två år efter det att pensionsåldem enligt pensionsavtalet har uppnåtts. Mot denna bakgrund föreslår vi att en särskild regel om avgångsskyldighet på grund av ålder införs för fullmaktshavama. Eftersom pensionsåldem för ordinarie domare anges dels i kollektivavtal, dels i förordning, har lagtexten kompletterats med en hänvisning även till förordningsreglering. I 7 kap. 3 § LOA föreskrivs avgångsskyldighet vid ålder som anges i avtal om statlig pension eller annat avtal. Med annat avtal avses kollektivavtal om pension för försäkringskasseanställda prop. 197576 105 bil. 2 s. 254. Enligt vad vi har inhämtat finns det inga arbetstagare som är anställda med fullmakt hos de allmänna försäkringskassoma. Vi föreslår därför inte att hänvisningen till annat avtal tas med i den nya lagen. Avtal om statlig pension har alltsedan regeln infördes med 1965 års statstjänstemannalag varit kollektivavtal. Detta förutsattes också, även om det inte uttalades, då regeln utarbetades jfr t.ex. prop. 196560 s. 202 ff. Vi föreslår därför att det uttryckligen skall sägas i lagen att pensionsåldem skall framgå av kollektivavtal.

Avgángssbzldighet på grund av sjukdom

5 §

Första stycket motsvarar 7 kap. 4 § LOA. Vi föreslår i avsnitt 6.3.5 att den statliga arbetsmarknadens system med tvångsvis läkarundersökning, avstängning och avgångsskyldighet på grund av sjukdom skall slopas för statligt anställda arbetstagare i allmänhet. När

304 SOU 199260

det gäller fullmaktshavama föreslår vi att dagens system oförändrat skall föras över till den nya lagstiftningen. Andra stycket motsvarar 7 kap. 6 § LOA. Vi föreslår i avsnitt 6.3.3.4 att denna bestämmelse skall slopas för statligt anställda arbetstagare i allmänhet. I förhållande till 7 kap. 4 § LOA har vi gjort den justeringen att det inte längre år en förutsättning för avgångsskyldighet att Socialstyrelsen fattar vissa beslut. Som framgår av avsnitt 6.3.5 tillämpas det föreslagna systemet redan idag. Om arbetstagaren kan utföra andra arbetsuppgifter inom för sin ramen anställning, föreligger ingen avgångsskyldighet. Någon omplacering till arbetsuppgifter utanför anställningen så att arbetstagaren får en ny anställning kan inte genomföras fullmaktsanställds vilja. Det blir mot en i så fall fråga om en förflyttning enligt 7 Ordet omplacering har därför inte tagits med i vårt förslag.

Avskedande

6 §

Regeln ersätter reglerna om avskedande i 11 kap. LOA. Vi har i avsnitt 6.4.4 redogjort för vår syn på avskedanden i statliga anställningsförhållanden. Som framgår där föreslår vi att reglerna om avskedande i LOA ersätts av reglerna om avskedande i LAS. Första stycket är utformat enligt mönster regeln samma som om uppsägning i 7 kap. 2 § första stycket LOA. Hänvisningen till LAS innebär att ett ärende om avskedande skall handläggas helt enligt de regler som finns i LAS, dvs. regler om överläggning, frister, skadestånd m.m. I andra stycket anges att RFs bestämmelser vilka omständigheter om som får läggas till grund för att skilja ordinarie domare från anställningen skall tillämpas. Som framgår avsnitt 6.4.4.2 vi att ett avskedande av anser av en ordinarie domare får grundas direkt på bestämmelsen i 11 kap. 5 § första stycket 1 RF. Av hänvisningen i första stycket följer att ett avskedande av en ordinarie domare skall handläggas enligt avskedandereglema i LAS på samma sätt som för övriga fullmaktsanställda. Självfallet finns det även andra handläggningsregler som skall följas, t.ex. i FL. Skillnaden ligger i att grunderna för avskedande ordinarie domare framgår direkt av av RF.

Förflyttning

7 §

Regeln har sin motsvarighet i 7 kap. 8 § LOA. De förändringar som har gjorts i förhållande till 7 kap. 8 § LOA motiveras i avsnitt 6.3.3.5. Förflyttningsinstitutet presenteras nämiare i avsnitt 6.3.1. I andra stycket anges att ett beslut förflyttning ordinarie om av en domare skall ske med tillämpning av regeringsformens bestämmelser ll

SOU 199260 305

kap. 5 § tredje stycket RF. Därvid skall handläggningsreglema i t.ex. nya

fullmaktsanställningsförordningen följas.

Försättande i disponibilitet

8 §

Paragrafen har en motsvarighet i 7 kap. 7 § LOA. Eftersom fullmaktsen anställd får skiljas från anställningen endast med stöd av föreskrifterna i denna lag, måste en hänvisning till den materiella regeln försättande om i disponibiliteti vårt förslag till LOA göras för fullmaktsanställd att en skall kunna försättas i disponibilitet. Institutet försättande i disponibilitet beskrivs i avsnitt 6.3.4.

Avstängning

9 §

Paragrafen motsvarar 13 kap. 1 och 2 §§ LOA. En språklig omarbetning har gjorts i syfte att göra paragrafen mer lättläst. Inga ändringar i sak är avsedda. Som framgår av avsnitt 6.3.5 och 6.4.4.2 föreslår vi att reglerna om avstängning i LOA inte skall föras över till den LOA. nya När det gäller avstängning på grund av att avskedande kan bli aktuellt, föreslår vi att reglerna i 13 kap. l § LOA för fullmaktshavamas del överförs utan ändring i sak. Anledningen är främst att det i ll kap. 5 § RF stadgas att en ordinarie domare skall kunna påkalla domstols prövning av ett beslut om avstängning. Enligt vår mening talar detta starkt för en uttrycklig reglering möjligheterna av till avstängning när det gäller ordinarie domare och andra fullmaktsanställda. Vår ambition har också varit att samla reglerna om fullmaktshavamas anställningsskydd i fullmaktshavarlagen. Till detta kommer att det för de ordinarie domamas del, men även för andra fullmaktsanställdas, typiskt sett är svårt att genomföra omplaceringar inom anställningens jfr AD 1989 ram nr 52. Reglerna i 13 kap. 1 § tredje stycket och 13 kap. 3 § LOA om att en avstängning omedelbart skall hävas om grunden ñr den upphör och att en avstängning gäller längst till dess anställningen upphör föreslår vi inte överförda till den lagen, eftersom de uttryck för självklarheter. nya ger Vi gör samma bedömning när det gäller regeln i 14 kap. 8 § LOA om att frågan avskedande skall prövas om snarast om beslut om avstängning meddelas.

Läkarundersökning

10 §

Paragrafen motsvarar 13 kap. 2§ andra stycket LOA. En språklig omarbetning har gjorts i syfte att göra paragrafen mer lättläst. Inga

306 SOU 199260

ändringar i sak är avsedda. Självfallet får en arbetstagare åläggas att undergå läkarundersökning bara om det saknas tillräcklig utredning om huruvida den bristande tjänstdugligheten beror på sjukdom. En uttrycklig regel detta har inte ansetts nödvändig. om Vi föreslår i avsnitt 6.3.5 att den statliga arbetsmarknadens system med tvångsvis läkarundersökning, avstängning och avgångsskyldighet på grund sjukdom inte skall föras över till den LOA. När det däremot gäller av nya fullmaktshavama föreslår vi att dagens system oförändrat skall föras över till den nya lagstiftningen. I 13 kap. 4 § LOA sägs att närmare föreskrifter för tillämpningen av reglerna läkarundersökning och avstängning meddelas av regeringen. om Eftersom regeringen kan meddela sådana föreskrifter även utan en sådan regel, behövs den inte jfr avsnitt 9.1.2.

Handläggningen

11 §

Paragrafen har motsvarighet i 14 kap. 1 § LOA, såvitt gäller aven stängning och läkarundersökning. Regeln muntlig handläggning har slopats, eftersom en motsvarande om regel redan finns i 14 § FL. Av första stycket framgår att den kommunikationsplikt som följer av 17 § FL även i fortsättningen skall fullgöras skriftligen när det gäller läkarundersökning och avstängning. Regeln i första stycket kan frågor om på så sätt sägas utgöra en påbyggnad på 17 § FL. Även i fortsättningen får arbetstagaren anlita biträde eller ombud, t.ex. facklig ñreträdare, i ett ärende avstängning eller läkarundersöken om ning. Regeln i andra stycket innebär bl.a. att arbetstagaren kan begära att facklig företrädare skall få yttra sig i ärendet prop. 198485 l 17 s. 26 en

12 §

Paragrafen motsvarar 14 kap. 10 § LOA. En språklig omarbetning har gjorts. Ingen ändring i sak är avsedd.

13§

Första stycket har motsvarighet i 2 kap. 5 § andra stycket LOA, såvitt en avstängning och läkarundersökning. Förhandlingar kan givetvis avser begäras med stöd den allmänna regeln om förhandlingsrätti 10 § MBL av jfr prop. 1984851117 s. 26 Andra stycket motsvarar 14 kap. 7 § andra stycket LOA.

SOU 199260 307

Skadestånd

14 §

Paragrafen motsvaras i sak närmast 16 kap. 7 § LOA. av I 16 kap. 7 § LOA finns bestämmelse enligt vilken arbetsgivaren en skall betala skadestånd, om han bryter mot föreskrifterna i AF handom läggningen av ett ärende läkarundersökning eller avstängning. Det kan om emellertid ifrågasättas om det är förenligt med reglerna normgivningsom makten i RF att ge en lagregel om skadestånd låta dess innehåll men bestämmas genom vad föreskrivs i förordning. Det naturliga är i som en stället att de materiella reglerna och sanktionsreglema finns i samma författning. Att föra över handläggningsföreskriftema i AF till fullmaktsanställningslagen skulle onödigt tynga lagen. Vidare har vi inte funnit att dessa handläggningsregler behöver upprätthållas med skadeståndssanktion. I en enlighet med det har vi inte överfört någon bestämmelse om skadeståndsskyldighet för brott mot föreskrifterna i AF till den lagen. Vi att nya anser denna skillnad gentemot dagens regelsystem inte påverkar fullmaktshavamas rättsställning. I 16 kap. 7 § LOA regleras också arbetstagarens rätt till skadestånd i avskedandefall. I enlighet med vad vi har sagt i avsnitt 6.4.4 får i stället handläggningen ett ärende avskedande i dess helhet följa regelsysav om temet i LAS. Som har framgått kan dock inte 39 § LAS tillämpas inom ramen för en fullmaktsanställning.

Ordinarie domares tjänstgöringsskyldighet

15 §

Paragrafen motsvarar 5 kap. 1 § LOA. Den har behandlats i avsnitt 6.5.4. Sprâkliga justeringar har gjorts, främst med hänsyn till att tjänstebegreppet inte har förts över till den nya lagtexten jfr avsnitt 6.3.1.

Statens ansvarsnämnd

16 §

Denna paragraf reglerar Statens ansvarsnämnds behörighet att besluta i frågor om läkarundersökning och avstängning enligt denna lag samt avskedande enligt LAS när det gäller arbetstagare som är anställda med fullmakt. Vi har redovisat vår stadgandet i avsnitt 6.4.4.2. Vi syn hänvisar också till specialmotiveringen till 28 § i vårt förslag till LOA. ny Paragrafen har sin motsvarighet i sak närmast i 15 kap. 4 § LOA. Skälen för ändringarna har vi redovisat i avsnitt 6.4.4.2.

308 SOU 199260

17 §

Paragrafen har sin motsvarighet i sak närmast i 11 kap. 5 § LOA.

Rättegång m.m.

Handläggningen av mål

18 §

Första stycket motsvarar 16 kap. 1 § LOA. Av denna bestämmelse och av lagen 1987439 om inskränkning i rätten att överklaga följer att beslut som fattas med stöd av fullmaktsanställningslagen inte får överklagas. Bestämmelsen har anpassats språkligt till motsvarande bestämmelse i 43 § LAS. Andra stycket innehåller en erinran om bestämmelserna i 12 kap. 8 § RF jfr avsnitt 6.5.4.

19 §

Paragrafen motsvarar 15 kap. 5 och 7 §§ LOA i tillämpliga delar.

Verkställighet av beslut

20 §

Paragrafen motsvarar 17 kap. 1 och 2 §§ LOA i tillämpliga delar. I enlighet med vad vi har sagt i avsnitt 6.4.4.2 vi inga förslag till särskilda ger handläggningsregler när det gäller avskedande, utan föreslår att avskedandereglema i LAS, t.ex. 35 § LAS, skall tillämpas fullt ut. I övrigt är inga ändringar i sak avsedda.

21 §

Paragrafen motsvarar 17 kap. 3 § LOA och vad som redan gäller om verkställigheten av beslut om försättande i disponibilitetüfr avsnitt 6.3.4.

Fd inom vilken talan måste väckas

22 §

Paragrafen motsvarar 16 kap. 2 § LOA. Om talan inte väcks inom den föreskrivna tiden, är rätten till talan förlorad. Detta gäller även utan något uttryckligt stadgande jfr lagrådets uttalande i 199192 139 68 prop. s. Liksom i LOA år rätten till talan inte inskränkt till viss tid när det gäller avstängning eller försättande i disponibilitet.

SOU 199260 309

23§

Paragrafen motsvarar 16 kap. 3 § LOA. Enligt sina instruktioner är JO och JK behöriga att väcka talan om ändring av beslut avstängning och avskedande i vissa fall

om se avsnitt

6.4.4.2. I denna paragraf anges att sådan talan skall väckas inom fyra en veckor från det beslutet meddelades. Om talan inte väcks inom denna tid, är rätten till talan förlorad. Detta gäller även utan något uttryckligt stadgande jfr lagrådets uttalande i 199192139 68 prop. s.

9.3 Förslagen till ändringar i vissa andra lagar

Förslaget till lag om ändring i lagen 1965 61 behörighet att utöva om veterinäryrket

I denna lag har bara hänvisningen till LOAs SFS-nummer ändrats.

Förslaget till lag ändring i lagen 1974371 rättegången i om om arbetstvister

2§

Paragrafens andra stycke har anpassats till våra förslag tillämpningsom området för nya LOA och vad skall med statlig anställning jfr som avses avsnitt 5.3. Vidare har en anpassning gjorts till våra förslag slopa om att tjänstebegreppet jfr avsnitt 6.3.1. I övrigt har hänvisningen till 5 kap. LOA ersatts med hänvisningar till fullmaktsanställningslagen och arbetsrättsliga beredskapslagen jfr avsnitt 6.5.4 och 7.3.

Förslaget till lag om ändring i lagen 19751339 Justitiekanslerns om tillsyn.

6§

I andra stycket har JK tillagts behörigheten att begära beslut om uppsägning. Den behörigheten korresponderar med Statens ansvarsnämnds utökade behörighet i detta avseende. Detta berörs närmare i avsnitt 6.4.4.2. Som lagtexten är utformad den inte stöd för ingripande i ger andra fall än då det är fråga om att arbetstagaren har gjort sig skyldig till en brottslig gärning eller till tjänsteförseelse. Uppsägning på grund en av andra omständigheter som hänför sig till arbetstagaren personligen, t.ex. samarbetssvårigheter, omfattas alltså inte JKs utökade behörighet av att påkalla beslut. Paragrafen är i övrigt oförändrad.

310 SOU 199260

7 §

I paragrafens första stycke har JK tillagts behörighet att väcka talan även angående ett beslut uppsägning. Eftersom det inte finns några särskilda om regler uppsägning arbetstagare hos staten har lagtexten ändrats i om av detta avseende. Paragrafens andra och tredje stycken är oförändrade.

Förslaget till lag om ändring i högskolelagen 1977218

I denna lag har bara hänvisningen till LOAs SFS-nummer ändrats.

Förslaget till lag ändring i lagen 198011 om tillsyn över hälsoom och sjukvårdspersonalen m.fl.

14§

På grund våra övriga förslag omfattar nuvarande 14 kap. 1 och 5 §§ av LOA bara ärenden disciplinansvar. De har därför redigerats om, se om avsnitt 6.5.5. Förevarande paragraf har anpassats till de föreslagna ändringarna i LOA.

Förslaget till lag ändring i sekretesslagen 1980100 om

9 kap. 20 §

Hänvisningen i paragrafens första stycke har ändrats till att avse motsvarande bestämmelser i LOA och fullmaktsanställningslagen. nya

Förslaget till lag ändring i lagen RFS 19804 1980607 om om beslutande i frågor disciplinansvar m.m. beträffande organ om arbetstagare hos riksdagen och dess myndigheter

2§

Bestämmelsen har anpassats till våra förslag beslutande myndighet i om nya AF jfr avsnitt 7.2.2.

3§

Paragrafen första stycke har anpassats till våra förslag om Statens anmyndighet jfr avsnitt 6.4.4.2 och specialmotisvarsnämnd som beslutande veringen till 27 § nya LOA. Paragrafens andra stycke har setts över språkligt.

SOU 199260 311

Förslaget till lag om ändring i lagen 198280 om anställningsskydd

18 §

I första stycket har orden mot arbetsgivaren strukits. Därmed står det klart att man vid bedömningen också kan ta hänsyn till intresset av att slå vakt om den offentliga anställningens integritet och särart. Detta behandlas nämnare i den allmänna motiveringen, avsnitt 6.4.4.2. Andra stycket i paragrafen är oförändrat.

Förslaget till lag om ändring i lagen 19831061 med instruktion för Riksdagens förvaltningskontor

12§

I 12 § 5 har begreppen inrättande, indragning och tillsättning av tjänst slopats. I stället anges att förvaltningskontoret skall besluta om anställning av vissa arbetstagare. Förändringarna följer våra förslag om att slopa tjänstebegreppet jfr avsnitt 6.3.1. Vidare har vi ersatt därmed likställd eller högre tjänst med arbetstagare som förvaltningskontoret bestämmer. Med ett slopat tjänstebegrepp blir det nämligen omöjligt att definiera anställningar som högre eller lägre än andra anställningar. 12 § 7 har anpassats till de förändringar som vi föreslår i lagen RFS 19804 om beslutande organ i frågor om disciplinansvar m.m. beträffande arbetstagare hos riksdagen och dess myndigheter.

Förslaget till lag om ändring i polislagen 1984387

7 a §

Regeln överförs utan ändring i sak från 7 kap. 8 § första stycket tredje och fjärde meningarna LOA. Vi har i avsnitt 6.3.3 angivit skälen för att regeln bör finnas i polislagen och inte i LOA.

Förslaget till lag om ändring i lagen 1986765 med instruktion för Riksdagens ombudsmän.

6§

I fjärde stycket har JO tillagts behörigheten att begära beslut om uppsägning. Den behörigheten korresponderar med Statens ansvarsnåmnds utökade behörighet i detta avseende. Detta berörs närmare i avsnitt 6.4.4.2. Som lagtexten är utformad ger den inte stöd för ingripande i andra fall än då det är fråga om att arbetstagaren har gjort sig skyldig till en brottslig gärning eller till en tjänsteförseelse. Uppsägning av andra omständigheter som hänför sig till arbetstagaren personligen, t.ex. samarbetssvårigheter, omfattas alltså inte av JOzs utökade behörighet att påkalla beslut. Paragrafen är i övrigt oförändrad.

312 SOU 199260

7 §

I paragrafens första stycke har JO tillagts behörighet att väcka talan även angående ett beslut om uppsägning. Eftersom det inte finns några särskilda regler om uppsägning av arbetstagare hos staten har lagtexten ändrats i detta avseende. Paragrafens andra och tredje stycken är oförändrade.

21§

På grund av våra övriga förslag omfattar 14 kap. 1 och 5 §§ LOA endast ärenden om disciplinansvar. De har därför redigerats Tredje stycket om. i förevarande paragraf har anpassats till de föreslagna ändringarna i LOA.

Förslaget till lag om ändring i arbetsrättsliga beredskapslagen 1987 1262

10§

Paragrafen överensstämmer i sak med 5 kap. 2 § LOA. I linje med våra förslag till LOA och AF har uttrycket arbetsnya nya tagare hos staten utmönstrats och hänvisning till ersatts av en LOAs tillämpningsområde. Även i övrigt har viss språklig omarbetning skett en av lagtexten. Någon mer genomgripande samordning med de övriga paragrafema i arbetsrättsliga beredskapslagen har dock inte gjorts. Behovet detta bör av övervägas närmare i samband med en mer övergripande genomgång av

ñrfattningsberedskapen på det statliga personalområdet se avsnitt 7.3.

Förslaget till lag om ändring i lagen 19881385 Sveriges Riksbank om

37 §

Hänvisningen till nuvarande 4 kap. 2 § 2 och 3 LOA har bytts ut mot en hänvisning till de i sak motsvarande bestämmelserna i 6 § 2 och 3 i förslaget till nya LOA. Vidare har orden inneha eller utöva tjänst ersatts av orden ha anställning. En motsvarande språklig modernisering har gjorts i de bestämmelser i LOA som man hänvisar till. Någon ändring i sak är inte avsedd.

Förslaget till lag om ändring i lagen 1989225 ersättning till om smittbärare

7§

Hänvisningen till bestämmelserna om LOAs tillämpningsområdei l kap. 1 § nuvarande LOA har bytts ut hänvisning till de närmast mot en motsvarande bestämmelserna i 1 och 2 §§ förslaget till LOA. nya Eftersom tillämpningsområdet föreslås bli något snävare i LOA

nya se

avsnitt 6.2 och specialmotiveringama till 1 och 2 §§ nya LOA, medför

SOU 199260 313

detta en motsvarande begränsning i tillämpningen förevarande paragraf. av Paragrafen blir därför inte längre tillämplig på anställda hos s.k. ickestatliga arbetsgivare annat än när dessa uttryckligen har angetts i 1 eller 2 § nya LOA.

SOU 199260 315 Bilaga 1

Allmänt om affársverken

Affärsverken har sitt ursprung på 1870-talet då Statens järnvägar, SJ, blev ett affärsdrivande verk. Flertalet övriga affärsverk tillkom genom budgetreformen 1911. Genom tillskapandet av affärsverken ville statsmakterna åstadkomma en snabbare utbyggnad av infrastrukturen än vad man då ansåg var möjligt att åstadkomma i privat regi. Affärsverksformen kännetecknas av att verket utgör en självständig ekonomisk enhet i förhållande till statsbudgeten samtidigt som den förmögenhetsmässigt utgör en integrerad del av staten. Andra kännetecken är att regeringen har direktivrätt gentemot verken och att dessa har lydnadsplikt i förhållande till regeringen. Affärsverken finansierar verksamheten med sina intäkter från de tjänster och produkter de tillhandahåller. Någon helt entydig och allmängiltig definition av vad ett affärsverk är finns dock inte prop. 19909187 s. 129 och 130. Sedan Affärsverket FFV fr.o.m. den 1 januari 1991 ombildats till aktiebolag och samma skett med Statens vattenfallsverk fr.o.m. den 1 januari 1992, varvid samtidigt två nya affärsverk, Svenska Kraftnät och Trollhätte kraftverk, bildades, finns för närvarande åtta statliga affärsverk. De har tillsammans ca 150 000 anställda, vilket motsvarar drygt 40

procent av samtliga anställda i statlig tjänst ca 380 000. Dessa är

Postverket, Televerket, SJ, Domänverket, Luftfartsverket, Sjöfartsverket, Svenska Kraftnät och Trollhätte kraftverk. Postverket är det största affärsverket sett utifrån antalet anställda, drygt 64 000 år 1989 enligt Statistisk årsbok 1991, men ca 56 000 samma år enligt 1990 års redogörelse för de statliga företagen, skr. 19909120. Omsättningen uppgick samma år till ca 17 miljarder kr. Enligt instruktionen 198879 för Postverket ändrad senast 19911901 skall Postverket finnas över hela landet och förmedla brev, paket och betalningar samt erbjuda andra finansiella tjänster från alla till alla. I uppdraget från staten ingår att ge god service med hög tillförlitlighet. Verksamheten bedrivs på affärsmässiga grunder och ska ge tillräcklig lönsamhet. Enligt riksdagsbeslut är Postverket sedan den 1 april 1988 organiserad som en afñrsverkskoncem. Posten består av de fem affärsverksomrädena Brev, Lättgods, Postgirot, Bank och Kassa samt Utrikes, av Finansrörelsen och ett antal särskilda resultatenheter och olika dotterbolag. Postbolagen AB är moderbolag i koncernens bolagsdel och har till huvudsaklig uppgift fastighetsförvaltning, finansförvaltning och leasingverksamhet beträffande

Bilaga l 316 SOU 199260

inventarier åt dotterbolag. Bland dotterbolagen finns bl.a. Tidningstjänst AB som sköter samdistributionen av dagstidningar. Televerket är det näst största verket efter antalet anställda, ca 38 000 anställda i januari 1992. Enligt instruktionen 1988348 ñr Televerket skall det tillgodose enskilda människors, företags och myndigheters behov av telekommunikationer. Televerket svarar också för att möjligheten till radiokommunikationer utnyttjas på bästa sätt. Televerket är organiserat som en affärsverkskoncem. Koncernen består av en affärsverksdel, Televerket, och en bolagsdel, Teleinvestgruppen. Affärsverksdelen består av ett Koncemhuvudkontor med 6 koncemstaber, 5 Divisioner med landsomfattande ansvar, 8 regioner som är geografiskt avgränsade med resultatansvar samt 3 särskilda resultatenheter Tvt Utbildning, Fastighetenheten Telaris och TeleTV. Koncernens bolagsdel, Teleinvestgruppen, består av ett 50-tal företag i vilka Teleinvest AB som

moderbolag har ägarintressen ca 7 500 anställda i januari 1992. Samtliga

Teleinvest ABs aktier förvaltas av Televerket. Den totala verksamheten styrs av Koncernhuvudkontoret. De åtta regionerna plus divisionema NätTjänster och TeleTjänster svarar för att den primära televerksamheten fungerar. Regionerna har resultat- och verksamhetsansvar inom sina geografiska områden medan divisionema har ett landsomfattande ansvar för sina respektive fackområden, nät och marknad. Statens Järnvägar, SJ, är det tredje största aftärsverket med sedan - Banverket den 1 juli 1988 brutits ut från SJ drygt 28 000 anställda år - 1989 enligt Statistisk årsbok 1991, men ca 36 500 år enligt 1990 samma års redogörelse för de statliga företagen. Omsättningen uppgick samma år till ca 19 miljarder kr. Enligt instruktionen 1988626 ñr statens järnvägar skall SJ driva jämvägs-, färje- och busstrafik samt därmed sammanhängande rörelse. SJ är också en affärsverkskoncem. Koncernen består av affärsverket SJ med de tre divisionema persontrafik, godstransport och fastigheter samt av en bolagsdel, Swedcarriergruppen, bestående av AB Swedcarrier moderbolag och bl.a. ASG AB, AB Swebus, AB Swelast, AB Trafikrestauranger, AB SweFerry och TGOJ. Svenska Kraftnät förvaltar och driver från årsskiftet 199192 storkraftnätet för el, inklusive de statligt ägda utlandsförbindelsema. Riksdagen beslutade våren 1991 prop. 19909197, NU38, rskr.318 att verksamheten med storkraftnätet inom Statens vattenfallsverk skulle föras över till en separat organisation, när huvuddelen av verksamheten i Statens vattenfallsverk fr.0.m. år 1992 skulle övergå till att drivas i aktiebolagsforrn Vattenfall AB. I avvaktan på statsmaktemas slutliga ställningstagande avseende storkraftnåtets framtida organisation skulle verksamheten bedrivas i afñrverksfonn. Fr.o.m den l januari ansvarar sålunda det nybildade affärsverket Svenska Kraftnät för storkraftnätet och utlandsförbindelsema. Organisationen omfattar i huvudsak affärsområdet Transmission, den operativa nätdriftledningen och delar av kontrollsystemverksamheten i det tidigare Statens vattenfallsverk. Affärsverket Svenska Kraftnät

SOU 199260 §17 Bilaga 1

har enligt sin instruktion 19912013 till uppgift att på ett affärsmässigt

sätt bl.a. förvalta, driva och utveckla ett kostnadseffektivt, driftsäkert och miljöanpassat kraftöverföringssystem, sälja överföringskapacitet i samt övrigt bedriva verksamheter som är anknutna till kraftöverföringssystemet. Trollhätte kanalverk för kanaler, slussar och farleder mellan ansvarar Göteborg och Vänern samt för Säffle kanal. Kanalrörelsen utgjorde tidigare ett särskilt område inom Statens vattenfallsverk, bedrivs men fr.0.m. den 1 januari 1992 vidare ett eget affärsverk prop. 199192 som 49, NUl0, rskr.92. Domänverket har ungefär 4 500 anställda och omsättning med en ca 3,7 miljarder kr 1989 enligt Statistisk årsbok 1991, 5 800 men ca anställda samma år enligt 1990 års redogörelse för de statliga företagen. Enligt instruktionen 1988366 för Domänverket ändrad senast 1989 135 är verket en statlig skogskoncem främst skall driva som skogsbruk, träförädling och markförvaltning. Koncernen skall förena affärsmässighet med miljöhänsyn och aktiva insatser för rörligt ett friluftsliv. I koncernen ingår Domänverket med dotterbolag. Regeringen har i en proposition överlämnats till riksdagen den 31 som mars 1992 föreslagit att Domänverket ombildas till aktiebolag prop. 199192 134 om riktlinjer för överföringen verksamheten vid Domänverket till aktieboav lagsfonn. Luftfartsverket har ungefär 3 900 anställda och omsättning en med ca 2,5 miljarder kr 1989 enligt Statistisk årsbok 1991, 3 200 enligt men ca 1990 års redogörelse för de statliga företagen. Enligt instruktionen 198878 för Luftfartsverket är verkets huvuduppgifter att driva och förvalta statens flygplatser för civil luftfart, i fred svara för civil och militär luftfart, ha tillsyn över flygsäkerheten för den civila luftfarten, utöva vissa trafikala myndighetsuppgifter, ombesörja beredskapsplanering i fråga den verksamheten och den civila om egna flygtransportsektom i övrigt. Luftfartsverkets nuvarande organisation grundar sig beslut av riksdagen år 1984 prop. 19848525 bil. TU7, rskr. 98. I organisationen har myndighetsfunktioner och rörelsedrivande funktioner avgränsats från varandra. Se vidare bl.a. trafikutskottets betänkande 198990TU25 Luftfartsverkets verksamhet under perioden 199091-199293 m.m. Sjöfartsverket är ett affärsverk bildades den 1 juli 1987 som av Sjöfartsverkets centralförvaltning Lots- och fyrväsendet m.m., samt Sjöfartsinspektionen. Verket har 1 400 anställda och ca en omsättning med ungefär 750 miljoner kr 1989 enligt Statistisk årsbok 1991, 1 200 men ca anställda enligt 1990 års redogörelse för de statliga företagen. I instruktionen 198814 för Sjöfartsverket regleras organisationen m.m. Sjöfartsverkets huvuduppgift är att inom statsmakterna givna av ramar skapa sådana betingelser för sjöfarten i svenska farvatten att den kan bedrivas under säkra och effektiva former verka för säkerheten samt att ombord på svenska fartyg oberoende farvatten. av

Bilaga 1 318 SOU 199260

Verksamheten skall huvudsakligen inriktas på handelssjöfarten, men även fritidsbåtstrafiken och fiskets intressen skall beaktas. Bland uppgifterna ingår t.ex. att ha tillsyn över Sjösäkerhet, lotsning, utmårkning av farleder, sjörâddning, isbrytning, sjökartläggning och skyddet för havsmiljön mot föroreningar från fartyg.

SOU 199260 319 Bilaga 2

Närmaste motsvarighet i nuvarande reglering till

bestämmelserna i förslaget till anställningsför-

ordning.

Förslaget till Nuvarande reglering förordning

1 § AF 2 § AF 9 § AF 12 § AF 11 § AF 13a § AF 7a § AF 7b § AF 7c § AF 6-7 §§ AF 37 § AF 20 § AF 153 LOA 39 § AF 151 LOA och 32 § AF 35 § AF 27a § AF 157 LOA 40 § AF 41 § AF 42 § AF

Övergångsbest.

34 AF

SOU 199260 321 Bilaga 3

Översikt över hur

reglerna i nuvarande AF

föreslås bli behandlade.

Nuvarande AF Ny reglering eller åtgärd annan

1 § nya AF 2 § Slopas. Har förlorat sin betydelse i nya AF. Slopas. Är onödig upplysning. en Upphävd sedan tidigare 10 § nya AF 10 § 7 § 8 § 1 st redaktionellt justerat. 9 § Slopas. Inaktuell genom utmönstringen avförordnandebegreppet.

Till särsk fullmregl. I övrigt slopas se 8 §.

3 § nya AF Slopas. 5 § nya AF. Uttrycken befordringsgång, lönegång, lönetariff och inrättad som personlig tjänst är inaktuella. Tillfällig anställning anställning för högst sex månader. l2§ 4 § AF nya 13§ Slopas 13a§ 6 § l4§ Slopas. Har ansetts onödigt reglera detta att i förordning. 15§ Slopas. Se avsnitt 6.3.1. 15a§ Upphävd sedan tidigare. l6§ Slopas. Se avsnitt 6.3.1. 16a§ Slopas. Saknas praktiskt behov regeln. av Det som föreskrivs i denna får anses numera täckt av bestämmelsen i 6 § FL om samverkan mellan myndigheter.

Bilaga 3 322 SOU 199260

l7§ Har kommit särskilda EG-direktiv om vad ett anställningsbevis e.d. skall innehålla. Skall inordnas i svensk rätt, sannolikti form av en för hela arbetsmarknaden gemensam reglering. Vi inte något behov av att ha ser sârreglering i denna fråga för den statliga en sektorn. 18§ Slopas. Speglar bara det rättsläge som redan gäller, se avsn. 6.3.4. l9§ Slopas. Saknar praktisk betydelse, se avsn. 6.3.4. 19a§ Slopas. Speglar bara det rättsläge som redan gäller, se avsn. 6.3.4. 20§ 12 § AF. I förenklingssyfte har en enda nya procentsats, 20 procent, ersatt den tidigare differentierade skalan. Vi har vidare bedömt att det inte finns något egentligt sakligt behov föreskriften att mânadslönen beräknas av om enligt tjänstetidsklass eller motsvarande. 20a§ Slopas, eftersom huvudbestämmelsen i 142 LOA föreslås upphävd.

21-27 §§ Till särsk fullmhavarF. I övrigt slopas se

avsn. 6.3.5 27a§ 17 § AF. Försäkringsrättema har strukits nya bort i tredje st., eftersom de inte finns längre. Fjärde st i den nuvarande paragrafen onödig upplysning. har ansetts som en

28 -31a §§ Till särsk fullmhavarF se avsn. 6.5.4. I övrigt slopas se avsnitt 6.3.1 till följd av

vår syn på tjänstebegreppet. 15 § andra tredje st nya AF. o. Till sårsk fullmhavarF. Slopas i övrigt pga

att huvudbest. i 74-5 LOA upphävs se

avsnitt 6.3.5. Nya AF övgb 2. 16 § nya AF. Slopas. Har inte ansetts behöva regleras i en förordning. 11 § nya AF Slopas. Torde täckas bestämmelsen i 6 § av FL om samverkan mellan myndigheter. 14 § nya AF. 19 § 20 § 21 §

SOU 199260 523 Bilaga 3

Övergångsbestämmelser

-

2. 2. övgb fullmaktsanställningsF

3. 4. slopas 5. slopas

SOU 199260 325 Bilaga 4

Närmaste motsvarighet i nuvarande

reglering till

bestämmelserna i

förslaget till lag om offentlig

anställning.

Förslaget till ny lag Nuvarande reglering

l § 11 LOA 2§ 110ch 15 LOA 3 § 44 och 45 4 § 43 LOA S § 42 LOA 6 § 42 LOA 7 § 61 LOA 8 § 101 LOA 9 § 102 LOA 10 § 103 LOA 11 § 141 och 145 LOA 12 § 141 andra st LOA 13 § 143 LOA 14 § 144 LOA 15 § 167 LOA 16 § 171 LOA 17 § 104 LOA 18 § 121 LOA 19 § 31 LOA 20 § 32 LOA 21 § 33 LOA 22 § 34 LOA 23 § 35 LOA 24 § 36 LOA 25 § 36 LOA 26 § 77 LOA 27 § ny 28 § 154 LOA 29 § 115 LOA 30 § 161 LOA 31 § 162 LOA 32 § 163 sista meningen LOA 33 § 165 första st LOA

Bilaga 4 326 SOU 199260

34 § 12 och 13 första st LOA 35 § 14 LOA 36 § 16 LOA 37 § 25-6 LOA

Övergångsbestämmelser

ny 2. ny 3. 4. övgb LOA 4. övgb LOA S. ny 6. 6. övgb LOA 7. 7. övgb LOA ny 9. 78 LOA

SOU 199260 327 Bilaga 5

Översikt över hur i nuvarande LOA reglerna

föreslås bli behandlade.

Nuvarande LOA Ny reglering eller Behandlas i avsnitt annan åtgärd

lkap. 6.2 1§ l§nya LOA 2§ 34§ 3§ 34§ 4§ 35§

37 § nya LOA 0. 13 § FullmaktsanstL. 37 § nya LOA. Sista st. slopas.

3 kap. 19-25 §§ nya LOA 6.5.1

4 kap. 1§ slopas 6.5.2 2§ 5-6 nya LOA. Sista

7 § nya LOA. Sista men. slopas 6.5.3 9.1.2 slopas 6.5.3 slopas 6.5.3 9.1.2

3 § FullmaktsanstL specm slopas i övrigt 6.3.3 slopas 6.4.1 6.3.3 4 § FullmaktsanstL. specm Slopas i övr. 6.3.3 5 § FullmaktsanstL. specm Slopas i övr. 6.3.5 6.3.3 slopas 6.3.5 5 § FullmaktsanstL. 6.3.3 6.3.5

7§ specm 8 § FullmaktsanstL.6.3.4 26 § nya LOA specm 8§ 7 § FullmaktsanstL. 6.3.3 polislagen o. övgb. 9 nya LOA 9§ slopas 6.4.1 10§ slopas 11§ slopas 6.3.3 12§ slopas 13§ slopas 6.3.3

8 kap. slopas 6.4.2

SOU 199260 329 Bilaga 5

9 kap. slopas 6.4.3

10kap. 6.5.5 1§ 8§nyaLOA 2§ 9§ 3§ 10§ 4§ 17§

11 kap. 1-4 §§ slopas 6.4.4 5 § 1a meningen slopas. l övrigt 29 § nya LOA och 17 § FullmaktsanstL. specm

12 kap. 6.5.6 1 § 18 § nya LOA 2 § slopas

13 kap. 1 § 9 § FullmaktsanstL. specm slopas i övrigt 6.4.4 2§ 9-10 §§ FullmaktsanstL. 6.3.5 och specm slopas i övrigt 6.3.5

6.3.5 och specm slopas 9.1.2 slopas 9.1.2

11-12 nya LOA, specm 11 § FullmaktsanstL.

13 § FullmaktsanstL.

Slopas i övrigt

Bilaga 5 330 SOU 199260 l1§ slopas 9.1.2 15 kap.

till förordning 1976940 om anställning hos allm. 9.1.2 försäkringskassan

16 kap. 1 § 30 § nya LOA specm 18 § FullmaktsanstL. 6.4.4 2§ 31 § nya LOA 22 § FullmaktsanstL. 6.4.4 3§ Första meningen slopas 9.1.2 I övrigt 32 § nya specm LOA slopas 9.1.2 Första stycket 33 § nya lagen. specm Andra stycket slopas. 6.3.4 Slopas specm 15 § nya LOA 6.4.4 i övrigt 14 § FullmaktsanstL. specm

17 kap. 1 § 20 § FullmaktsanstL 16 § nya LOA specm . 2§ 20 § FullmaktsanstL. Slopas i övrigt specm 3§ 21 § FullmaktsanstL. Slopas i övrigt 6.4.1 och 6.4.4 specm

SOU 199260 331 Bilaga 5

Övergångsbestämmelser

p.1 p.2 p.3 p.4 p.3 övgb nya LOA specmotv

p.5 p.6 p.6 övgb nya LOA specmotv

p.7 p.7 övgb nya LOA specmotv

p.8 p.4 övgb nya LOA specmotv

p.2 till 1985 års

lagändring -

KUNGL. BIBL.

1992 0 9 0 3

- - STOCKHOLM

1992 Statens offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

kompetens. Grundutbildningens 37. Psykiatrin och dess patienter -levnadsförhållanden, Frihet ansvar- villkor i högskolan.U. vårdensinnehåll och utveckling. Regler för risker. Ett seminarium om varför 38.Fristående skolor. Bidrag och elevavgifter. U. tillåter mer föroreningar inne än ute. M. 39. Begreppet arbetsskada Psykiskt stördas situation kommunerna i 40.Risk- och skadehantering i statlig verksamhet Fi. probleminventering ur socialtjänstens 41. Angåendevattenskotrar. M. -en perspektiv. 42. Kretslopp Basen för hållbar stadsutveckling.M. - Psykiatrin i Norden -ett jämförande perspektiv. 43.Ecocycles The Basisof Sustainable Urban - Koncession för försäkringssammanslutningar. Fi. Development. M. Ny mervärdesskattelag. 44.Resurser för högskolans grundutbildning. U. Motiv. Del 45. Miljöfarligt avfall ansvar och riktlinjer. M. - Författningstextoch bilagor. Del Fi. 46.Livskvalitet för psykiskt långtidssjuka forskning - - Kompetensutveckling en nationell strategi. A. kring service, stöd och vård. - Avreglerad bostadsmarknad,Del II. Fi. Fastighetstaxeringm.m.- Bostadsrätter. Fi. 47. Ekonomi och rätt i kyrkan. C. 48.Effektivare statistikstyming Den statliga - 10.Ett nytt bolag för rundradiosändningar.Ku. statistikens finansiering och samordning.Fi. l Fastighetsskatt. Fi. 49. EES-anpassning av marknadsföringslagstifmingen. 12. Konstnärlig högskoleutbildning.U. C. 13.Bundna aktier. Ju. 50.Avgifter och högkostnadsskydd inom äldre- och 14. Mindre kadmium i handelsgödsel.Jo. handikappomsorgen. S 15. Ledning och ledarskap i högskolan några 51. Översyn av sjöpolisen.Ju. perspektivoch möjligheter. U. 52.Ett samhälleför alla. 16.Kroppen efter döden. 53.Skattpå dieselolja.Fi. l7. Den sista undersökningen obduktioneni ett 54.Mer för mindre nya styrfonner för barn- och - psykologiskt perspektiv. ungdomspolitiken. C. l8.Tvångsvâ.rd i socialtjänsten ansvar och innehåll. 55. Rådför forskning om transporter och - 19.Långtidsutredningen 1992.Fi. kommunikation. K. 20. Statens hundskola. Ombildning från myndighet till Rådför forskning om transporter och aktiebolag. kommunikation. Bilagor. K. 21.Bostadsstödtill pensionärer. 56. Färjor och farleder. K. ZZEES-anpassnin kreditupplysningslagen. Ju. 57. Beskattning av vissa naturaförmåner m.m. Fi. g av 23.Kontrollfrågor i tulldatoriseringen m.m. Fi. 58.Miljöskulden. En rapport om hur miljöskulden 24.Avreglerad bostadsmarknad. Fi. utvecklas om ingenting gör. M. 25. Utvärdering av försöksverksamhetenmed 3-årig 59.Läraruppdraget U. yrkesinriktad utbildning i gymnasieskolan.U. 60. Enklare regler för statsanställda. Fi. 26.Rätten till folkpension kvalifikationsregler i internationellaförhållanden. S. 27. Årsarbetstid.A. 28. Kartläggning av kasinospel enligt internationella regler. Fi. 29. Smittskyddsinstitutet ny organisation för Sveriges nationella smittskyddsfunktioner. 30. Kreditförsäkring Någraaktuella problem. Fi. - 3l.Lagstiftning om satcllitsändningar av TVprogram.Ku. 32.Nya Inlandsbanan. K. 33. Kasinospclsverksamhet i folkrörelsemas tjänst C. 34.Fastighctsdatasystemets datorstruktur. M. 35.Kart- och mätningsutbildningari nya skolformer. M. 36.Radio och TV i ett. Ku.

Statens 1992

offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Justitiedepartementet Avreglerad bostadsmarknad,Del II. [47]

Effektivare statistikstyrning Den statliga statistikens Bundna aktier. [13] finansiering och samordning. [48] EES-anpassningav kreditupplysningslagen.[22] Skatt dieselolja.[53] Översyn av sjöpolisen.[51] Beskattning av vissa naturaförmåner m.m. [57]

Socialdepartementet Enklareregler för statsanställda. [60]

Psykiskt stördas situationi kommunerna Utbildningsdepartementet

-en probleminventeringur socialtjänstensperspektiv. [3] Frihet ansvar kompetens. Grundutbildningens villkor Psykiatrin Norden ett i jämförandeperspektiv. [4] - - - i högskolan.[1] Kroppen efter döden. [16] Konstnärlig högskoleutbildning.[12] Den sista undersökningen obduktioneni ett - Ledning och ledarskap i högskolan någraperspektiv psykologiskt perspektiv.[17] och möjligheter. [15] Tvångsvård i socialtjänsten ansvar och innehåll. [18] - försöksverksamhetenmed 3-årig Statens hundskola. ombildning från myndighettill Utvärderingav

yrkesinriktad utbildning gymnasieskolan.[25] i aktiebolag. [20] Fristående skolor. Bidrag och elevavgifter. [38] Bostadsstöd till pensionärer.[21] Resurser för högskolans grundutbildning. [44] Rätten till folkpension kvalifikationsregler i - Läraruppdraget. [59] internationella förhållanden. [26]

Smittskyddsinstitutet- ny organisationför Sveriges Jordbruksdepartementet

nationella sminskyddsfunktioner.[29] Mindre kadmium i handelsgödsel. [14] Psykiatrin och dess patienter levnadsförhållanden, vårdens innehåll och utveckling. [37]

Kulturdepartementet

Begreppet arbetsskada. [39] Livskvalitet för psykiskt långtidssjuka Ett nytt bolagför rundradiosändningar. [10]

kring service,stöd och vård. [46] Lagstiftning om satellitsändningar TV-prograrn. av [31] forskning - Avgifter och högkostnadsskydd inom äldre- och Radio och TV ett. i [36]

handikappomsorgen. [50]

Arbetsmarknadsdepartementet

Ett samhälleför alla. [52] Kompetensutveckling en nationell strategi. [7] - Kommunikationsdepartementet Årsarbetstid.[27]

Nya Inlandsbanan. [32]

Civildepartementet

Råd för forskning om transporter och kommunikation.

Råd för forskning om transporter och kommunikation. Ekonomi och rätt i kyrkan. [9]

Bilagor. [55] Kasinospelsverksamhetfolkrörelsemas i tjänst [33]

Färjor och farleder. [56] EES-anpassning av marknadsföringslagstiftningen.[49]

Mer för mindre nya styrformer för barn- och - Finansdepartementet ungdomspolitiken.[54]

Koncession för försäkringssammanslutningar. [5]

Miljö- och naturresursdepartementet

Ny mervärdesskattelag. Motiv. Del Regler för risker. Ett seminarium om varför vi tillåter - Förfatmingstext och bilagor. Del [6] mer föroreningarinne än ute. [2] - Bostadsrätter. [8] Fastighetsdatasystemets datorstruktur. [34] Fastighetstaxeringm.m. Fastighetsskatt. [11] Kart- och mätningsutbildningar i nya skolformer. [35]

Längtidsutredningen 1992.[19] Angåendevattenskotrar.

Komrollfrågor i tulldatoriseringen [23] Kretslopp Basen för hållbar stadsutveckling. [42] m.m. - Avreglerad bostadsmarknad. [24] Ecocycles The Basis of SustainableUrban Develop- enligt internationella [43] Kartläggningav kasinospel - ment. [28] Miljöfarligt avfall- ansvar och riktlinjer. [45] regler. aktuellaproblem. [30] Miljöskulden. En rapport hur miljöskulden utvecklas Kreditförsäkring- Några om Risk- och skadehanteringi statlig verksamhet. [40] om vi ingentinggör. [58]

{

ALLMÄNNA FÖRLAGET B SIALLNINJARI ALLMANNAFORLAGLI,KUNDIJANSI. 10647 Srovkno M. Tu. 08-739 96 30. FAX 08-739 95 48. INIRMATINSB()KHNDIELNMAl MIORGSGAIAN 5v|nBkuvxLmkczsnoxu.Sr01nm.M.