När makten gör fel : den offentliga tjänstemannens ställning och ansvar : rapport till Förvaltningspolitiska kommissionen

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2015

Nar makten

görfêl

Den offentliga ijanstemannem och ställning ansvar

RAPPORT FÖRVALTNINGSPOLITISKA TILL KOMMISSIONEN

V5 #11133 Om SO Mm; s

Min

m Statens offentliga utredningar WW 1996:173 g Finansdepartementet

När

makten fel

gör

Den offentliga tjänstemannens ställning och ansvar

Rapport till Föryal/tningspolitiska kommissionen Stockholm 1996

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes, Offentliga Publikationer, på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningskontor.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Orderfax: 08-690 91 91 Ordertel: 08-690 91 90

Svara på remiss. Hur och Varför. Statsrådsberedningen, 1993. En liten broschyr underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. - som Broschyren kan beställas hos: Regeringskansliets förvaltningskontor Distributionscentralen 103-33 Stockholm Fax: 08-405 10 10 Telefon: 08-405 10 25

Omslag: Susan Nilsson, Jupiter Reklam AB ISBN 9138404353 Tryck: Gotab, Stockholm 1996 ISSN 0375-250X

Förord

Förvaltningspolitiska kommissionen har i uppgift att analysera om nuvarande former för organisation och

styrning av statlig förvaltning och verksamhet är ända-

målsenliga och lämna synpunkter på hur det långsiktiga

arbetet med strukturförändringar i förvaltningen bör be-

drivas. Dir.1995:93

Som ett led i arbetet har kommissionen lämnat ut uppdrag att utarbeta underlag för ställningstaganden i ett antal delfrågor.

Uppdragen redovisas i rapporter som i vissa fall publiceras separat innan kommissionens betänkande lämnas i månadsskiftet mars/april. Avsikten härmed är att tillge fälle till debatt kan tjäna till ledning för kommissiosom arbete. nens

I denna rapport redovisas överväganden och förslag i fråga om offentliga tjänstemäns rättsliga ställning och an- Ansvarig för rapporten är ledamoten i kommissiosvar.

nen, professorn i förvaltningsrätt vid Uppsala Universitet,

Lena Marcusson. Assistent till projektet har varit jur. kand. Magnus G Graner.

Stockholm i november 1996

Sten Wickbom Ordförande i kommissionen

2.2. Iakttagelser beträffande länsstyrelsen i

4.2. Genomgång av HD:s och HovRzs rättsfall om tjänstefel 37 4.2.1. Domar från tiden fore reformen 37 4.2.2. Fallande domar efter 1989 39 4.2.3. Frikännande domar 46

4.3. Något om förhållandet till skadeståndslagen 52

4.4. Kommentarer kring tjänstefelsreglerna 56 4.4.1. Anknytningen till myndighetsutövning 56 4.4.2. Ringa 57 4.4.3. Kravet på aktsamhet 58

KAPITEL 5 61

5.2. Arbetsdomstolens domar i fråga om disciplinforseelser 67 5.2.2. Arbetsdomstolens domar i fråga om avskedande 73

5.3. Tre exempel på myndigheters hantering av

10.5. Åtalsanmälningar beträffande "ringa tjänstefel"146

SAMMANFATTAN DE SLUTSATSER

Inledning

Denna rapport avhandlar det statliga tjänsteansvaret. Det finns grundläggande fråga kan ställas efter en som en genomgång lagstiftning, praxis och faktisk av tillämpning: Skall statens tjänstemän och andra verksamma inom den offentliga sektorn ha ett särskilt skiljer dem från verksamma inom privat ansvar som sektor, eller bör den arbetsrättsliga regleringen, som bygger på det privaträttsliga anställningsavtalet och den kollektiva regleringen arbetslivet, i sin helhet, utan av korrigeringar eller kompletteringar, normerande vara även for dem är verksamma inom det offentliga som arbetslivet

Det framstår i dag självklart att staten för sina som anställda inte kan tillämpa ett regelsystem som skulle innebära väsentligt sämre anställningsskydd, löntagarinflytande och möjligheter till stridsåtgärder, om det inte finns mycket starka skäl for avvikelser i det allmännas intresse.

Men å andra sidan förefaller det orimligt att till varje pris sträva efter att statlig och privat tjänst likställs utan ett klart och genomtänkt ställningstagande till vad som är just det allmännas intresse.

Privat och offentligt

Det särskilda regelsystem som gäller for offentliganställda i dag återfinns främst dels i LOA och anställningsforordningen med vidhängande föreskrifter, dels i regeringsformens bestämmelser, det straffrättsliga regelverket, olika tillsynsregleringar samt i forvaltningslagen och i lagstiftningen om offentlighet och

6 SOU 1996: 173

sekretess. Frågor om uppsägning och avskedande betraktas i huvudsak som privaträttsliga. Det numera kan tilläggas att disciplinansvaret för kommunalt anställda bestäms kollektivavtal. genom

Den tveksamhet kan känna inför den senaste man justeringen den offentliga arbetsrätten utgår inte från av tanken att det skulle vara möjligt att rakt igenom renodla antingen det privaträttsliga eller det offentligrättsliga synsättet på detta område. Men bristen på genomtänkt systematik blir ändå något besvärande. Ett beslut om anställning ses enligt gällande rätt som myndighetsutövning, dvs bestämmande av en förmån eller en rättighet med den gamla förvaltningslagens terminologi. Arbetsdomstolen har använt definition av en begreppet myndighetsutövning utsäger att det är som fråga om tillämpning av en offentligrättslig lag eller annan författning varigenom en offentligrättslig plikt eller rättighet skapas för AD:s dom 1983

annan se nr

129. Beslutet att beröva någon en sådan om offentligrättslig rättighet betraktas däremot numera som en privaträttslig åtgärd.

Troligen går det inte att helt undvika sådana konsekvenser det dubbla synsättet. Men det finns trots av allt skäl att känna tvekan inför förvandlingen av institutet avskedande. En särskild reglering med rekvisit som tar sikte på just den offentliga anställningens särart verkar fortfarande motiverad. Och det förefaller å andra sidan omotiverat att det statliga disciplinansvaret i den mån det helt motsvarar ett sedvanligt arbetsrättsligt skall regleras i offentligrättslig ordning. Här ansvar skulle kanske särskild offentligrättslig reglering vid en sidan av tjänsteansvaret vara mer slagkraftig än disciplinansvaret i sin nuvarande tvetydiga form.

Den offentliga tjänstens särart

Även här i rapportens slutavsnitt ställer sig om man som bakom viss särreglering, utgående just från den en offentliga tjänstens särart i vissa avseenden, kan man

SOU 1996: 173 7

naturligtvis diskutera i vilken mån och i vilka former denna särart skall leda till särregleringar.

I samband med den stora reformvågen arbetsrätten på

av 1970-talet konstaterades att utvecklingen mot ett

närmande mellan offentlig och privat arbetsmarknad i

stort sett kunde avslutad. Viktiga steg i denna anses utveckling har varit införandet av statstjänstemännens konflikträtt och den arbetsrättsliga regleringen av medbestämmande, löne- och anställningsvillkor samt processuella föreskrifter. Men utvecklingen får sägas ha fortsatt. Som symbolisk kan operationen att i man se LOA avskaffa begreppet tjänst till förmån för anställning, trots att det i regeringsformen fortfarande talas om tjänst

se RF 11:9.

Fortfarande finns ändå vissa särregleringar för offentligt

verksamma: själva anställningsbeslutet kan överklagas,

de anställda har ett särskilt straffrättsligt änsteansvar

och står under JO:s och J Kzs tillsyn, förtroendeskadliga bisysslor regleras i LOA och disciplinansvaret har en utformning som delvis skiljer sig från den privaträttsliga. I LOA regleras också vissa andra avvikelser från den privata arbetsrätten, t.ex. formella regler vid uppsägning och konfliktåtgärder. På vissa områden finns därutöver specialregleringar, som i fråga om hälso- och sjukvårdens och domarnas rättsställning. ansvar

När det i rapporten slås fast att privatiseringen den av

offentliga tjänsten inte kan fortsätta, sker det med en

reservation. Vad avser disciplinansvaret föreslås en uppdelning så att "normala" arbetsrättsliga problem för ankomst, onykterhet i tjänsten eller bristande respekt sen för arbetsgivaren bestämda regler för arbetets av bedrivande i allmänhet överförs till det arbetsrättsliga förfarandet. Det blir alltså fråga förhållandet en om mellan arbetsgivaren och den anställde, ett förhållande som bygger på anstållningsavtalet och kollektivavtal och inte innefattar något specifikt hänsynstagande till den

offentliga tjänstens särart.

för

Utgångspunkter reformer

Tanken förs fram i denna rapport är alltså att som man

skall åstadkomma en renodling av det som ter sig typiskt

just för de olika sidorna av anställningsförhållandet: det

kan ett internt avtal förs till den som ses som

arbetsrättsliga regleringen, såsom i dag i stor

utsträckning sker, medan de speciella förhållanden

som kan knutna till de anställdas särskilda anses vara

offentligrättsliga uppgifter för det allmänna får vara

utgångspunkt för en särreglering, som markerar vikten

av dessa uppgifter.

Det straffrättsliga ansvaret med dess avgränsning till myndighetsutövning bibehålls och på något längre sikt sker en utvärdering av hur den senaste justeringen 1989

av änsteansvaret utfallit.

Vid sidan tjänsteansvaret utreds särskild av en ny

reglering den offentliga tjänsten, varvid

av

utgångspunkten är att personkretsen bestäms vidare än i dag sker i LOA. Grundläggande krav på dessa

som

offentligt verksamma skulle kunna slås fast i en sådan ny lag om offentlig tjänst, som utgår från regeringsformens och förvaltningslagens på förhållandet mellan den

syn

offentliga förvaltningen och enskilda medborgare och juridiska personer. I sådan lag kan regleras någon

en

form av utomstraffrättsligt sanktionssystem, som utgår från att det vid sidan myndighetsutövningen finns

av

andra offentliga förvaltningsuppgifter av stor betydelse

för att det allmänna skall kunna sägas bedriva

på lagenligt, rättfärdigt och effektivt

verksamheten

ett sätt. Aven avseende sådan verksamhet måste kunna man

ställa krav från rättslig synpunkt.

Regleringen bör därmed utgå från att missgrepp och

försummelser kan skada det allmänna direkt och enskilda direkt eller indirekt, inte därför att det allmänna har en

arbetsgivarfunktion utan i kraft att stat och kommun

av

skall representera medborgarintresset och verkställa de

demokratiska besluten. Den offentliga verksamheten har därvid en annan betydelse än den privata, även utanför det område som brukar beskrivas som kärnan i denna verksamhet, nämligen myndighetsutövningen.

För att allmänhetens förtroende skall upprätthållas krävs också föreskrifter vissa bisysslor, vilka bör del om vara en av en sådan föreslagen ny lagstiftning. Därutöver bör övervägas ett särskilt skadeståndsansvar skulle om kunna utformas just med utgångspunkten i en renodling av ansvaret for offentliga förvaltningsuppgifter. Ytterligare en markering av denna renodling kan göras genom att sanktioner och processuella regler om beslutande och överprövande utformning organ ges en skiljer sig från den rent arbetsrättsliga. Medan som tjänsteansvaret i dag bedöms av de allmänna domstolarna, skulle tillämpningen ett sådant av offentligrättsligt disciplinsystem kunna granskas av förvaltningsdomstolarna.

Slutligen skall sägas att det givetvis finns åtskilliga frågor som närmare måste övervägas, om man väljer en inriktning som här föreslagits. Bland annat bör ingående jämförelse ske en av hur tjänsteansvaret är utformat och tillämpas i andra, oss närstående länder. Domarnas särskilda ställning bör betonas. Slutligen måste beaktas att man, i den mån de kommunalt verksamma som här föreslagits i större utsträckning än i dag likställs med statligt verksamma, får särskilt väga in den kommunala verksamhetens speciella utgångspunkter: den kommunala självstyrelsen och politikernas aktiva deltagande i förvaltningen.

ll

KAPITEL 1

INLEDNING

1.1. Syfte med mera

Rapportens huvudsakliga syfte är att ge Förvaltningspolitiska kommissionen underlag för en bedömning av om förslag till förändringar regelsystemet är påkallade beträffande det av rättsliga ansvaret för statligt anställda.

Den grundläggande strukturen i rapporten är en beskrivning det nuvarande regelsystemet, jämförelse mellan de av en avsikter finns bakom reglerna på området å sidan och som ena den faktiska tillämpningen av dessa regler å den andra, samt slutligen en analys av eventuella behov av förändringar.

Förtroendevalda, s.k. lekmannaledamöter i statliga myndighetsstyrelser och kommunalt verksamma politiker och tjänstemän har i vissa avseenden samma ansvar som statligt anställda. I andra avseenden skiljer sig regelsystemen åt. I en diskussion om ansvar i den offentliga förvaltningen, med syfte att forma förvaltningspolitik för framtiden, ter det sig därför en naturligt att jämföra förhållandena för olika grupper av verksamma inom offentlig förvaltning i stort för att jämföra förhållandena och söka bedöma och i så fall i vilken om, utsträckning, ansvarssystemen bör ses över. En sådan diskussion förs i den avslutande delen rapporten. av

1.2. Avgränsningar

Själva undersökningen har avgränsats till att avse statligt anställda. Endast där detta fallit sig naturligt har andra kategorier av arbets- eller uppdragstagare särskilt behandlats och nämnts.

I kapitel 3 finns historisk översikt över utvecklingen på en området. I övrigt behandlas endast förhållanden hänförliga huvudsakligen till perioden 1985-1995. Endast i något enstaka fall har material från 1996 kunnat beaktas.

De rättsregler huvudsakligen är aktuella vid diskussion som en statligt anställdas tjänsteansvar är reglerna i brottsbalken om tjänstefel med mera, i lagen om offentlig anställning om om disciplinansvar, i lagen om anställningsskydd om uppsägning och avskedande samt i skadeståndslagen om skadeståndsansvar för bland annat statligt anställda. Vad beträffar frågorna disciplinansvar och skadestånd skall om noteras att rapporten inte berör de rent arbetsrättsliga och kollektivavtalsrättsliga aspekterna på de anställdas ansvar, det vill säga ansvaret i förhållande till fredsplikten, m.m1

1.3. Källor och metod

Som nämnts har utgångspunkterna för rapporten

ovan en av

varit lagstiftarens avsikter med de aktuella reglerna. Denna avsikt har sökts i förarbetena till lagstiftningen: relevanta

offentliga utredningar, propositioner och utskottsbetänkanden.

Den andra utgångspunkten har varit den praktiska tillämpningen reglerna, varvid huvudsakligen två typer av av

källor använts. För det första har prejudikat från Högsta

domstolen, hovrätterna och Arbetsdomstolen från 1989 och framåt gåtts igenom, liksom Justitieombudsmannens och Justitiekanslerns verksamhetsberättelser för tid. För samma det andra har förfrågningar gjorts till Rikspolisstyrelsen, Statens järnvägar och samtliga länsstyrelser vilka ärenden om aktuell typ förekommit sedan 1985 på respektive av nu som myndighet. Som referensmaterial till dessa redovisningar har även verksamhetsberättelser och arbetsordningar för nämnda myndigheter studerats.

1Se därom mera bland annat i SOU 1975:1, sid 508 ff

Som jämförelse har vissa kortfattade beskrivningar av utländska förhållanden gjorts utifrån studier relevant av utländsk doktrin.

Sedan detta material sammanställts har metoden för rapportens slutsatser varit att mot bakgrund det av kvantitativa materialet göra kvalitativ bedömning en av ändamålsenligheten hos gällande rätt och en rättspolitisk analys av aktuella behov av förändringar.

1.4. Uppläggning

Rapporten inleds i kapitel 2 med sammanfattning vissa en av tendenser i statsförvaltningen, och den offentliga sektorn generellt, kan ha betydelse för ansvarsfrågorna. Därefter som följer i kapitel 3 en historisk tillbakablick över området och en sammanfattning av nu gällande regler.

I kapitel 4 behandlas tjänstefelsreglerna, varvid avsikterna i framförallt 1989 års reform tjänstefelsbegreppet jämförs av med den praxis som därefter vuxit fram. I kapitel 5 behandlas på motsvarande sätt disciplinansvaret enligt lagen offentlig om anställning, där avsikterna i 1976 och 1994 års reformer jämförs med Arbetsdomstolens praxis, det inhämtade materialet från Rikspolisstyrelsen, Statens järnvägar och länsstyrelserna, samt Justitieombudsmannens ämbetsberättelser. I kapitel 6 behandlas skadeståndsskyldigheten för statligt anställda, varvid jämförelser görs mellan avsikterna i 1972 och 1989 års reformer och praxis från Högsta domstolen och Arbetsdomstolen.

Kapitel 7 utgör en redovisning statistik över de statligt av anställda under perioden 1989-1994 dömts för brott enligt som 10 kapitlet brottsbalken, det vill säga för förskingring och annan trolöshet.

14 SOU 1996: 173

Kapitel 8 och 9 utgör ett referensmaterial bestående av redovisningar vissa särskilda ansvarssystem respektive

av utländsk rätt.

Kapitel 10, slutligen, innehåller slutsatser som kan dras av det redovisade materialet samt rättspolitisk diskussion.

en

KAPITEL 2

TENDENSER I

STATSFÖRVALTNINGEN

2.1. 1980-talet: decennium

Näringslivets

Problemen för den offentliga verksamheten under 1980-talet följde efter flera decenniers utveckling mot en allt större offentlig sektor, som präglats av ambitionen att bygga det starka samhället, till slut inte längre förmådde men som leverera det utlovats. Fyra skilda problemkomplex kan som identifieras i denna utveckling, nämligen växtproblem, byråkratiproblem, kapacitetsproblem och legitimitetsproblem. Växtproblemet bestod i att skattetrycket ansågs ha nått ett tak, byråkratiproblemet drabbade den offentliga sektorn liksom det drabbar alla stora organisationer, kapacitetsproblemet yttrade sig i att den offentliga sektorn inte förmådde leverera vad den ställt i utsikt för medborgarna och legitimitetsproblemet slutligen var den ökande klyfta - mellan väljare och valda i mycket blev resultatet de som av övriga problemen

Dessa problem ledde till att den offentliga verksamheten under hela 1980-talet präglades av starka budgetrestriktioner och upprepade nedskärningar, vilket medförde att förvaltningens ekonomiska effektivitet alltmer kom i fokus. Den gamla,

byråkratiskt organiserade, förvaltningen tänktes alltmer

ersättas av serviceorganisationer vars verksamhet utvärderades med samma effektivitetsmått näringslivet. som Med näringslivet som förebild började också många myndigheter alltmer profilera sin verksamhet, marknadsföra den och medieanpassa sig Den offentliga tjänsten minskade i status och den privata ökade

ZSÖderIind/Petersson, sid 31 f 3SöderIind/Petersson, sid 30 4Lundquist, sid 145

Som ett sätt att effektivisera verksamheten förenklades på många håll handläggnings- och beslutsprocesser, vilket resulterade i att enskilda arbetstagare fick förändrade och vidgade arbetsuppgifter. Samtidigt pågick sedan länge beträffande den myndighetsutövningen en förstärkning av rena medborgarnas rättssäkerhet genom förändringar och förbättringar avseende möjligheter att överklaga beslut och ett betonande av myndigheternas skyldighet att vägleda och hjälpa enskilda

I takt med att den ekonomiska krisen spreds även till näringslivet i slutet 1980-talet och det tidiga 1990-talet, av avtog näringslivets roll som förebild för statsförvaltningen. I debatten har därefter alltmer betonats att den offentliga sektorn är bärare också andra värden än enbart ekonomisk av effektivitet Men perioden 1991-1994 utmärktes också av den borgerliga regeringens ambitioner att privatisera delar den av offentliga verksamheten och över huvud taget minska den

offentliga sektorns omfång, kombinerat med skattesänkningar;

ambitioner som i praktiken ofta hamnade i skymundan för de

växande finans- och budgetkriserna.7

I denna dubbla utveckling, ökad privatisering och samtidigt en en utveckling av statsförvaltningens organisationskultur bort från näringslivsinflytandet, kan man möjligen se en motsättning. Emellertid finns motsättningen bara om man inte skiljer de allmänna idé- och politiska strömningarna i samhället från de idéer styr den offentliga verksamhetens som kultur. I själva verket skulle kunna hävda att mer av man de affärsdrivande delarna statens verksamhet som bryts ur av den allmänna statliga förvaltningen och privatiseras, desto mer kommer det som återstår av statlig verksamhet att präglas av vad som tidigare ansetts känneteckna god ämbetsmannatradition.

Av intresse för diskussion de offentliganställdas ansvar en om är om man kan konstatera förändringar i arbetsordningar och delegationsordningar inneburit att ansvaret flyttats ned som

5Prop 1993/9455, sid 29 GSÖderIind/Petersson, sid 30 och Lundquist, sid 145 7SöderIind/Petersson, sid 34

till lägre nivåer inom myndigheterna. Någon heltäckande undersökning av dessa förhållanden har inte kunnat utföras inom för detta projekt. Men för att ändå i någon mån ramen illustrera eventuella förändringar har arbetsordningarna från länsstyrelsen i Kopparbergs län och från Rikspolisstyrelsen studerats. Även till Statens järnvägar gjordes framställan om att få del arbetsordningar för 1985 och 1995, endast av men den senast gällande organisationsplanen tillställdes utredningen. Någon möjlighet att göra jämförande studier har därför inte funnits.

2.2. Iakttagelser beträffande länsstyrelsen

i Kopparbergs län

Vid en jämförelse arbetsordningarna för 1985 respektive av 1996 för länsstyrelsen i Kopparbergs län, är den mest slående skillnaden att 1996 års arbetsordning är betydligt mindre omfattande. Vid närmare granskning kan konstatera att man detta beror på att åtminstone mycket stor ärendegrupp, en nämligen skatteärenden, flyttats bort från länsstyrelsen och i stället lagts på länsskattemyndigheten. Likaså har lantmäterienheten brutits länsstyrelsens ur

Beträffande övriga ärenden är det svårt att dra några klara slutsatser jämförelsen. Delvis hänger detta med att av samman de ärenden som är föremål för länsstyrelsens handläggning varierat mycket under den undersökta perioden. Bland annat har plan- och bygglagens tillkomst ett betydande genom inflytande över planfrågorna flyttats till kommunerna, skolväsendet har i hög grad kommunaliserats liksom stor en del av ansvaret för den civila beredskapen och för alkoholpolitiken, den regionalekonomiska verksamheten har förändrats kraftigt till följd EU-inträdet, med Till av mera. detta kommer att Länsstyrelsernas organisationsnämnd LON avvecklades i slutet 1980-talet vilket medfört att helt av nya diariesystem med mera införts.

83e bl.a. Lantmäteriverkets historik på http://www.Im.se/historik

Trots detta är det mycket tydligt att arbetsordningen förenklats, i meningen att definitionen av de ärenden som allokeras till viss beslutsnivå har generaliserats. I praktiken en innebär detta att den högsta ledningen i lägre grad lägger sig i arbetsfördelningen på enheterna. Till detta kommer att det i arbetsordningens allmänna del skett en förändring beträffande handläggningen ärenden svårare beskaffenhet, principiell av av betydelse eller större omfattning. Dessa skulle 1985 lämnas till närmaste chef- för att denne skulle fatta beslutet i den ansvarige tjänstemannens ställe skall 1996 bara - men anmälas till närmaste chef. Huvudregeln är numera att den ansvarige tjänstemännen skall handlägga även dessa svårare ärenden, men med chefens vetskap.

Några exempel på konkreta ärendetyper som flyttats ner i hierarkin går det också att finna. Beslut uppsägning och om skiljande från tjänsten skulle 1985 beslutas av länsstyrelsens styrelse, handläggs 1996 den särskilda men av personalansvarsnämnden. På sätt förhåller det sig samma också med andra påföljder för fel och försummelser i tjänsten. Även fördelningen och användningen medel för regionalt av utvecklingsarbete tidigare förbehållet styrelsen att besluta var landshövdingen har rätt att ensam fatta om, men numera sådana beslut till 25 basbelopp. Från landshövdingen har upp till rättsenheten delegerats beslutsrätten rörande koncessioner för elektriska anläggningar. Till rättsenheten har även överförts beslutanderätten rörande förelägganden och förbud enligt livsmedelslagen; en beslutanderätt som tidigare låg på avdelningschef hierarkiskt överordnad chefen för en som var rättsenheten. Från avdelningschefsnivå har vidare till beredskapsenheten delegerats beslutanderätten rörande åtal och andra påföljder i anledning av ransoneringsfrågor i den civila beredskapsplaneringen.

Även internadministrativa beslut har flyttats nedåt i hierarkin. 1985 ålåg det enhetscheferna att följa kostnadsutvecklingen för enhetens verksamhet". 1996 har enhetscheferna budgetansvar i enlighet med länsstyrelsens ekonomiadministrativa föreskrifter. Detta innebär att de disponerar anvisade och budgeterade medel, för ansvarar resultatuppföljning, för att regler och riktlinjer enligt ansvarar

regleringsbrevet med mera följs och ansvarar för att medelstilldelningen överskrids.

Sammantaget får man vid en jämförelse av arbetsordningarna 1985 och 1996 intrycket att 1996 års version är något enklare och mindre detaljrik än sin föregångare. Några mer substantiella förändringar beslutsnivåerna för olika ärenden av är det emellertid inte fråga även vissa ärenden "flyttats om, om nedåt" i hierarkin och knappast något "flyttats uppåt".

Beträffande det ekonomiska ansvaret har detta skärpts eller

kanske tydliggjorts för enhetscheferna, och det skall snarare samtidigt noteras att 1985 års arbetsordning inte pekar ut någon tjänsteman som budgetansvarig. I praktiken torde detta innebära att landshövdingen då ansvarig för var ensam budgeten.

2.3. Iakttagelser beträffande

Rikspolisstyrelsen

Till skillnad från vad gällde utvecklingen länsstyrelsens som av arbetsordning, har arbetsordningen för Rikspolisstyrelsen blivit betydligt mer detaljerad i 1996 års upplaga jämfört med 1984 års. Såväl vad gäller vilka ärendetyper som skall avgöras av rikspolischefen själv och vad gäller byråchefers åligganden har detaljeringsgraden ökat väsentligt. Där 1984 års arbetsordning angav att byråchef skulle avgöra ärenden som inte skulle avgöras av styrelsen i plenum, rikspolischefen eller av Överdirektören, innehåller 1996 ärs arbetsordning 19 punkter byråchefen har att hålla sig till. Bland dessa återfinns exempelvis "att verka för personalens välbefinnande" och att hålla sig informerad tidplaner, kostnadsutveckling med om mera avseende projekt och annat utvecklingsarbete".

En jämförelse av 1984 och 1990 ärs delegationsordningar för rikspolisstyrelsens ekonomibyrå visar att i allt väsentligt beslutsnivåer gäller vid båda tillfällena. samma

2.4. Sammanfattning

Den allt överskuggande förändringen i statlig verksamhet från

mitten av 1980-talet till mitten av 1990-talet torde vara den tilltagande kostnadsmedvetenheten och den därav följande jakten på ekonomisk effektivitet. Som en konsekvens av detta har näringslivsnormer alltmer kommit att påverka den

offentliga förvaltningen. Samtidigt kom det offentliga

åtagandets särskilda karaktär allt mer att betonas. En koncentration på de centrala offentliga uppgifterna anbefalldes ofta.

Av det -låt mycket begränsade empiriska material vara - som stått till förfogande i denna studie kan utläsas att ansvaret i viss utsträckning flyttats nedåt inom myndighetshierarkin, från högre chefer till lägre.

KAPITEL 3

ÖVERSIKT ÖVER REFORMER

RÖRANDE DE STATLIGT

ANSTÄLLDAS ANSVAR

3.1 Historisk översikt

Från början kunde tjänstemän ses som tjänare åt landets härskare; uppfyllde de inte härskarens krav kunde de naturligen bestraffas denne. Denna bestraffningsrätt kan av ses som embryot till det disciplinära ansvar som skymtar i författningar redan under femtonhundratalet och som växer fullt ut under sjuttonhundratalet, ett utkrävdes ansvar som genom forvaltningsforfarande och inte via domstol.

Det system med ett judiciellt och ett administrativt förfarande det med visst judiciellt inslag för utkrävande - senare - av tjänstemännens utbildades under 1700-talet, är ansvar, som att se mot bakgrund av den princip om tjänstemäns oavsåttlighet som samtidigt gjorde insteg i svensk rätt och som

fullt utbildad slutligt lagfästes i 36 § i 1809 års regeringsform

Oavsättlighetsprincipen motiverades under 1700-talet och delvis även under utarbetandet 1809 års regeringsform i av första hand med att den utgjorde ett skydd för tjänstemännens intressen. Samtidigt kunde den motiveras även ur statsnyttosynpunkt genom att den befrämjade en god rekrytering. 10

På processrättens område infördes under 1800-talet principen att civil- och brottmål så långt det möjligt skulle var handläggas av allmän domstol; den ena specialdomstolen efter den andra försvann. Därmed skulle inte heller myndigheterna utanför domstolarna kunna fungera ett slags som

9SOU 1992:60, sid 260 f hänvisar till SOU 1969:20, sid 14 ff som loJägerskiöld, sid 269 och 259 ff

22 SOU 1996: 173

disciplindomstolar. Detta medförde att såväl lagstiftare som doktrin fick anledning att fixera gränsen mellan det allmänna domstolsforfarandet för handläggning mål ämbetsbrott av om och det administrativa förfarandet där disciplinrätt skulle tillämpas. Skiljelinjen bestämdes av gärningarnas svårighetsgrad, i det att disciplinvägen skulle väljas vid bestraffning av mindre svåra förseelser av intern natur. Några mera allmänna rättspolitiska överväganden emellertid synes inte ha fått utgöra grund for gränsdragningen mellan det judiciella och det disciplinära ansvaret, än mindre för utformningen av ämbetsansvaret över huvud taget.

Från slutet av 1800-talet och framåt tillkom mängd en

författningar med reglering av disciplinrätten inom olika

områden av den offentliga förvaltningen. Fram till 1966

präglades den offentliga tjänsten anknytningen till dubbla

av rättssystem, den offentligrättsliga regleringen får men anses ha dominerat Med 1965 års lagstiftning, främst statstjänstemannalagen 1965:274, sker ett trendbrott i den meningen att den kollektiva arbetsrätten introduceras även för offentliganställda. Beträffande anställda hos staten reglerades disciplinansvaret i statstjänstemannalagen, alltså specifikt offentligrättsligt, medan disciplinansvaret for kommunaltjånstemän ansågs höra till den privata avtalsrätten.

De tjänstemannalagar gällde fram till 1974 års som arbetsrättsreform får ändå ha inneburit att det allmänna anses fortfarande hade betydande handlingsfrihet vid en bestämmandet de enskilda tjänstemännens av arbetsförhållanden. Statstjänstemannalagen innebar att regler om anställning och entledigande, arbetsuppgifter, ansvar och

bestraffning var undantagna från avtalsområdet. Främst

lönevillkoren fastställdes genom kollektivavtal.

Före 1975 års ämbetsansvarsreform förelåg for statsanställda identitet mellan det straffrättsliga ansvaret for fel och försummelse i tjänsten och det disciplinära ansvaret. Reglerna om disciplinansvar i statstjänstemannalagen var i sak likalydande med bestämmelserna om straffrättsligt ansvar for tjänstefel enligt dåvarande 20 kap 4 § brottsbalken. Detta

SOU 1996: 173 23

tjänstefel omfattade även icke uppsåtliga förfaranden och

förseelser berodde på oförstånd eller oskicklighet.

som

Wennergren skriver 1978 att den offentliga tjänsten före 1966 utmärktes av en patriarkalisk ordning med staten som allenarådande husbonde i ett system, där tjänstemännen inte hade mycket att säga till Här framstår alltså inte om. statstjånstemannen som privilegierad i förhållande till den privat anställde, utan tvärtom underforstås att förhållandena på den privata arbetsmarknaden är de som bör efterliknas. Det är också denna strävan varit utmärkande för den som offentliga arbetsrättens utveckling under senare delen av 1900talet. Genom 1970-talets reformvåg avslutades, ansåg Wennergren, utvecklingen mot ett närmande mellan offentlig och privat arbetsmarknad. Ämbetsstraffen togs bort, de allmänna arbetsrättsliga lagarna anställningsskydd och om medbestämmande blev i stor utsträckning gällande även för offentliganställda, och även den dåvarande lagen om offentlig anställning utgick från de allmänna arbetsrättsliga grundprinciperna.

Ämbetsansvarsreformen innebar att något allmänt straffrättsligt ansvar för tjänstefel inte längre skulle gälla. Genom de nya bestämmelserna om myndighetsmissbruk och vårdslös myndighetsutövning i 20 kap 1 § brottsbalken begränsades straffansvaret till den del den offentliga av verksamheten innefattade myndighetsutövning. Ansvar som enligt dessa bestämmelser skulle komma i fråga endast om gärningen inneburit någon form myndighetsutövning och av den orsakat någon förfång eller otillbörlig förmån inte om som ringa. För för oaktsamt handlande vårdslös var ansvar myndighetsutövning krävdes att oaktsamheten var grov. Annan tjänsteutövning lämnades straffrättsligt osanktionerad. I enlighet med den privaträttsliga synen på anställningsförhållandet betraktades förseelser i tjänsten som

ett brott mot anställningsavtalet.

Beckman m.fI., s 449 lzwennergren, 9 ff. s Beckman m.fI., s 440.

24 SOU 1996: 173

Statstjänstemannalagens bestämmelser om disciplinansvar fördes utan någon betydande ändring i sak över till LOA mera som trädde i kraft kort efter det att de reglerna nya om disciplinansvar införts i statstjänstemannälagen.14 Inte heller för kommunalt anställda skedde några väsentliga förändringar. Med hänsyn bland annat till att det avtalsreglerade disciplinansvarssystemet inom den kommunala sektorn ansågs fungera tillfredsställande fanns det enligt föredragande statsrådet inte några bärande skäl att införa ett

författningsreglerat system.

Efterhand riktades kritik mot den begränsning det av straffrättsliga ansvaret som ämbetsansvarsreformen hade inneburit. Kritiken gällde bland annat att skillnaderna mellan offentlig och privat verksamhet inte beaktats i tillräcklig utsträckning. Det disciplinära ansvarssystemet ansågs inte fullt ut kunna ersätta ett straffrättsligt system. De

straffrättsliga reglerna hade ett alltför snävt

tillämpningsområde och var dessutom svåra att tillämpa i det enskilda fallet. Beträffande brottet vårdslös myndighetsutövning anfördes att rättspraxis visat att utrymmet för att tillämpa den bestämmelsen mycket var begränsat.

Sedan riksdagen begärt översyn ansvarsreglerna, har det en av straffrättsliga ansvaret utvidgats genom lagändringar som trätt i kraft den 1 oktober 1989. Straffansvaret omfattar numera inte bara gärningar som inneburit myndighetsutövning utan också vissa andra oriktiga handlingar som har nära anknytning till myndighetsutövning. För krävs inte heller att det föreligger uppsåt eller ansvar grov oaktsamhet.

3.2. Översikt över gällande

rätt

Ansvarssystemet för huvuddelen av de statligt anställda kan

idag sägas bestå av fyra delar: det straffrättsliga, det

Prop 1975/76:105, bil sid 223 f

SOU 1996: 173 25

disciplinära, det arbetsrättsliga, och det skadeständsrättsliga systemet. Att märka i sammanhanget är att den krets av anställda och offentligt verksamma omfattas de olika av som av ansvarssystemen varierar. För vissa personalkategorier, bland annat krigsmän och veterinärer som skall kommenteras särskilt senare, finns därutöver speciella regler som i olika avseenden kompletterar huvudreglerna. Här skall dock först huvuddragen i de centrala reglerna presenteras.

Det straffrättsliga ansvaret formuleras enligt BrB 20:1 på följande sätt:

Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet vid myndighetsutövning genom handling eller underlåtenhet åsidosätter vad som gäller för uppgiften skall dömas för tjänstefel till böter eller fängelse högst i två år. Om gärningen med hänsyn till gärningsmannens befogenheter eller uppgiftens samband med myndighetsutövningen i övrigt eller till andra omständigheter är att anse som ringa, skall inte dömas till ansvar. Om ett brott som avses i första stycket har begåtts uppsåtligen och är att anse som grovt, skall dömas för grovt tjänstefel till fängelse, lägst sex månader och högst sex år. Vid bedömande av om brottet är grovt skall särskilt beaktas om gärningsmannen allvarligt har missbrukat sin ställning eller om gärningen för någon enskild eller det allmänna har medfört allvarligt förfång eller otillbörlig förmån som är betydande. Den som är ledamot av en beslutande statlig eller kommunal församling är inte underkastad ansvar enligt första eller andra stycket för någon åtgärd som han vidtar i denna egenskap. Vad som sägs i första och andra styckena skall inte heller tillämpas, om gärningen är belagd med straff enligt någon annan bestämmelse.

Beträffande den personkrets berörs skall noteras att inte som endast statligt anställda omfattas straffrättsligt ansvar vid av myndighetsutövning. Även kommunala tjänstemän och politiker samt lekmannaledamöter i statliga organ eller privatanställda och övriga privat verksamma omfattas av reglerna, i den män de anfortrotts myndighetsutövning.

Vidare gäller självfallet for statligt anställd, liksom for alla arbetstagare, även vad som i Övrigt framgår av strafflagstiftningen, såsom straffbuden for mutbrott, brott mot tystnadsplikt, stöld, förskingring och bedrägeri, med mera. Det särskilda straffansvaret for tjänstefel är dock begränsat till sådant inträffar vid myndighetsutövning. som

Det disciplinära systemet regleras i LOA, Lag 1994: numera 260 om offentlig anställning, och innebär att en anställd som uppsåtligen eller av oaktsamhet åsidosätter sina skyldigheter i anställningen får meddelas disciplinpåfoljd for änsteforseelse. Om felet, med hänsyn till samtliga omständigheter är ringa,

26 SOU 1996: 173

meddelas ingen påföljd. Påfölj derna är varning eller löneavdrag, inte annat avtalats kollektivavtal. om genom Disciplinpåföljd meddelas i regel av arbetsgivaren men i vissa fall Statens ansvarsnämnd. Arbetsgivarens beslut i dessa av frågor organiseras på olika sätt inom skilda myndigheter. Ofta finns inom myndigheten en särskild personalansvarsnämnd med representanter för arbetsgivaren och

arbetstagarorganisationerna.15 För myndigheter som tillämpar

Verksförordningen gäller numera att en sådan nämnd skall finnas för prövning av bl. a. disciplinpåföljd Verksförordningen 19

Avseende de disciplinära reglerna finns vissa inskränkningar i räckvidden. För det första innebär ett straffrättsligt förfarande hinder mot att inleda ett disciplinärt, vilket betyder att ingen kan dömas för tjänstefel och samtidigt åläggas en disciplinpåföljd för gärning. För det andra finns samma inskränkningar i personkretsen som omfattas av LOA. Enligt dess 3 § gäller LOA över huvud taget inte statsråden, Justitieombudsmannen, biskopar och präster omfattas av som kyrkolagen, lokalanställda utomlands inte är svenska som medborgare och arbetstagare med beredskapsarbete eller skyddat arbete. Därutöver skall nämnas att förtroendevalda och lekmannaledamöter i olika statliga och kommunala sammanhang står utanför det disciplinära systemet.

Utöver dessa generella undantag, undantas enligt LOA 3 § 2 st dessutom justitieråden, regeringsråden och Justitiekanslern från lagens disciplinansvarsregler. I 21 § anges att disciplinansvarsreglerna inte heller gäller den som kan meddelas disciplinpåföljd enligt lagen 1994:1811 disciplinansvar inom totalförsvaret mm, för om förseelser omfattas den lagen, som hålso- och sjukvårdspersonal, som i sin yrkesutövning står under Socialstyrelsens tillsyn, för sådana förseelser i denna yrkesutövning skall prövas Hälso- och sjukvårdens som av ansvarsnämnd, veterinärer för sådana förseelser i yrkesutövningen skall som prövas av Veterinära ansvarsnämnden.

1514-16 och 34 §§ LOA

SOU 1996: 173 27

Det arbetsrättsliga ansvarssystemet består i risken att den anställde riskerar att bli uppsagd eller avskedad enligt reglerna i LAS. Detta innebär bland annat att den anställde kan bli avskedad han eller hon grovt åsidosätter sina om

åligganden mot arbetsgivaren.

Det skadeståndsrättsliga ansvaret, slutligen, är detsamma for statligt anställda som for alla andra arbetstagare. De grundläggande bestämmelserna finns i skadeståndslagens 2 kapitel av vilket framgår bland annat att den som uppsåtligen eller oaktsamhet vållar eller sakskada skall ersätta av personskadan, liksom den skall göra som vållar ren formögenhetsskada brott. I 3 kap 1 § i lag genom samma föreskrivs att arbetsgivare är ansvarig for sådana skador som arbetstagare vållar i tjänsten och i 2 § utvidgas detta principalansvar till att gälla även ren formögenhetsskada utan samband med brott, arbetsgivaren är stat eller kommun om och om vållandet inträffat vid myndighetsutövning. Den anställdes personliga skadeståndsansvar for skador vållade i tjänsten begränsas for statligt anställda, liksom for privat anställda, i 4 kap 1 För skada, statligt anställd vållar som en genom fel eller försummelse i tjänsten, är han ansvarig endast i den mån synnerliga skäl föreligger med hänsyn till handlingens beskaffenhet, arbetstagarens ställning, den skadeslidandes intresse och övriga omständigheter.

167 0ch18§§LAS

:II31.:-riåö3c§i liåâêâ

i§f;.§.øê$i§§§*35§1Åi Wifi

Låiêá.f;a§hñä héázjsåâaøzüs

§§-å$1ñ§$é§iê: m

v

zåilâsgifäüáh de" maáwásgâaär

3337932 "ä:§iååä§åvt$tå .

-täs2i:2%§::t®,, ráixg Ä

âs-wâisâutüstiu. V . I äê:s§iñf§:â..§:§1si.; vi; lézüfe v :âáüszâa .sub 415022511 .bsiu

p §2 ,

x §{1'§{7§gii53'$"*j'

.

v ,aiz5::sum

rsguââäwgaäi

;3;ivz§::iñ a

ma-Fä m cäcvzaøtiênt

r :arr L - ä.wupvxáx

KAPITEL 4

TJÄNSTEFEL

4.1. Förarbeten

4.1.1. Utvecklingen fram till år 1989

Det grundläggande motivet för ansvarssystemet, oavsett hur det konstrueras, är medborgarnas intresse att offentliga av funktioner utan ovidkommande hänsyn fullgörs på ett riktigt sätt. Avgörande för om ett angrepp på detta intresse beivras genom straffrättsliga sanktioner eller på disciplinär väg, är styrkan i angreppet. Den allvarligaste kategorin av sådana angrepp är de som riktas direkt mot enskilda samhällsmedlemmar och innebär att dessa vållas skada på som grund av misskötsel av den offentliga tjänsten eller uppdraget. 17

1975 inskränktes omfattningen av det straffrättsligt sanktionerade tjänsteansvaret kraftigt och stora delar den av offentliga tjänsten kom att regleras ansvarsmässigt endast av disciplinlagstiftningen. Den utredning som ansvarade för förarbetena till 1975 års reform, ämbetsansvarskommittén, konstaterade att vid en avvägning gjorde sig medborgarnas intresse korrekt utförda offentliga tjänster främst gällande av

beträffande handlande innefattade myndighetsutövning.

som

Något om begreppet myndighetsutövning

l ämbetsansvarskommitténs slutbetänkande 1972 fördes ett längre resonemang om innebörden av begreppet myndighetsutövning. Det konstaterades inledningsvis att den

Ds Ju 1983:7, sid 201 ff sou 1972:1, sid 127

definition givits begreppet i kommitténs som principbetänkande tre år tidigare, stämde väl överens med definitionen i 1971 års proposition med förslag till förvaltningslag och den år avgivna propositionen med samma förslag till skadeståndslag. Myndighetsutövning, eller offentlig myndighet det kallas i principbetänkandet, grundar sig som sålunda ytterst i lag eller författning och skapar, genom annan beslut offentliga funktionärer, för enskilda eller andra av subjekt plikter eller rättigheter inte är av privaträttslig som natur. 19

Till utveckling denna definition tillade kommittén att av myndighetsutövning normalt tar sig uttryck i formliga beslut, även i faktiska åtgärder. Vidare hör till området för men myndighetsutövning även sådana beslut på ett eller annat som sätt utgör förutsättningar för ett beslut. Som exempel senare på detta nämns taxeringsbeslut, utifrån vilket senare skattedebitering sker. Oriktig myndighetsutövning består exempelvis i att gällande regler för myndighetens utövande överträds eller i att ovidkommande villkor uppställs vid myndighetsutövning i och för sig i Övrigt följer gällande som regler. Liksom oriktig myndighetsutövning kan bestå i ett felaktigt handlande, kan den självfallet också bestå i en felaktig underlåtenhet att handla.

I propositionen med förslag rörande 1975 års reform anslöt sig regeringen till kommitténs kring innebörden av resonemang Även regeringen ansåg begreppet myndighetsutövning. att kommitténs definition stämde väl överens med vad som sagts myndighetsutövning i propositionerna rörande om skadeståndslag och förvaltningslag. Samtidigt underströks att dessa lagar företer stora skillnader i tillämpningsområde och syfte, vilket bör beaktas.

I sammanhanget finns anledning att understryka att den uppfattning sambandet mellan begreppet om myndighetsutövning i de olika lagarna, som utredningen och regeringen uttryck för, kan ifrågasättas, då den inte i gav tillräcklig utsträckning tar hänsyn till de olika lagarnas skiftande syften. Lagarnas olika funktioner påverkar

sou 1972:1, sid 129

tolkningen av begreppet och inte minst i straffrättsliga sammanhang har begreppet ibland varit svårt att hantera.

Utvecklingen från 1.975 till 198.9

Redan 1979, knappt fyra år efter att de begränsade nya ansvarsreglerna trätt i kraft, tillsattes ytterligare en utredning, tjänsteansvarskommittén, med uppdrag att se över främst de

straffrättsliga ansvarsbestämmelserna för offentliga

funktionärer. Denna utredning kom till slutsatsen att det saknades anledning att i grunden ifrågasätta den gräns som ämbetsansvarskommittén några år tidigare dragit mellan

straffrättsligt sanktionerade och disciplinärt sanktionerade

beteenden. Grunden för detta ställningstagande främst att var tjänsteansvarskommittén i sak delade

ämbetsansvarskommitténs bedömningar, men delvis berodde

det också på de lagtekniska problem kunde förutses med som andra lösningar.

Sedan tjänsteansvarskommittén sålunda konstaterat att principerna bakom 1975 års reform varit riktiga, gick kommittén ett steg vidare och ifrågasatte det område i om som praxis kommit att omfattas myndighetsmissbruksregeln av verkligen motsvarade det område som lagstiftaren avsett kriminalisera. Bakgrunden till frågeställningen att det i var kommitténs direktiv angivits att det forefoll utrymmet som om for tillämpningen lagrummet i praxis ansetts mycket av

begränsat.

Med utgångspunkt i att ett av huvudproblemen i sammanhanget var oklarheter kring den närmare innebörden

av begreppet myndighetsutövning, lämnades förslag på språkliga justeringar. Bland annat föreslogs att uttrycket myndighetsutövning" skulle ersättas av begreppet

verksamhet för fullgörande det allmänna svarar". Detta vars

forslag kom senare att kritiseras därför det inte ansågs täcka in i de privaträttsliga subjekt anförtrotts förvaltningsuppgifter

som innefattande myndighetsutövning.

2°Marcusson, sid 240 f Ds Ju 1983:7, sid 20m

I den proposition kom att läggas fram på grundval av som tjänsteansvarskommitténs betänkande menade departementschefen att det i och for sig kunde finnas anledning överväga den språkliga utformningen av ansvarsregeln men att de svårigheter skulle följa att begreppet som av myndighetsutövning byttes ut var större än förtjänsterna med ett byte, särskilt med hänsyn till att begreppet förekom på flera ställen i lagstiftningen och till att domstolspraxisen kring

begreppets innebörd och gränser blev allt rikligare Någon

tanke på att, förutom den språkliga frågan, vidta någon ändring det straffbara området fanns inte. Tvärtom av underströks i proposition ambitionen att närma den offentliga tjänsten till vad gäller på den privata arbetsmarknaden. som

Något år senare tog Justitieutskottet, i anledning av motioner i ämnet, frågan skärpning straffansvaret och upp om en av föreslog riksdagen uppdra åt regeringen att göra en översyn av

tjänsteansvarsreglerna24l motsats till vad regeringen anfört i

nyssnämnda proposition, menade utskottet att en reell utvidgning av straffansvaret för offentliga tjänstemän var påkallad. Detta skulle därför också utgångspunkten för vara översynsarbetet. Utskottet upprepade att syftet med tjänsteansvarsreglerna, och straffansvaret i synnerhet, är att tillgodose medborgarnas intresse att den offentliga av verksamheten utan ovidkommande hänsyn fullgörs på ett riktigt sätt.

Utskottet angav i sitt betänkande att tre vägar borde prövas för att vidga det straffbara området. För det första kunde ifrågasättas huruvida oaktsamhet skulle krävas för grov för det andra huruvida förfång eller otillbörlig förmån ansvar, skulle utgöra självständiga rekvisit och för det tredje om inte även offentlig verksamhet som rör lagtillämpning men inte utgör myndighetsutövning skulle falla under straffbudet.

22Prop 1984/852117 23a sid 14 f prop, 24Juu 1985/86:34

4.1.2. Utredningen inför 1989 års proposition

Riksdagen biföll utskottets hemställan och uppdrag riktades till regeringen att genomföra en förnyad utredning vilket

resulterade i betänkandet Myndighetsmissbruk25 l

betänkandet inventerades den kritik riktats mot som ämbetsansvarsreformen, varvid konstaterades att grundtankarna i reformen att närma regleringen av den offentliga tjänsten till vad som gällde på arbetsmarknaden i stort samtidigt som den offentliga tjänstens särart beaktades i och för sig inte ifrågasätts utan att kritiken gällt snarare gradskillnader i hur mycket den offentliga tjänstens särart beaktats.

För att strukturera diskussionen om vilken verksamhet som skall omfattas det straffrättsliga ansvaret inventerades i av betänkandet ett antal tänkbara indelningsgrunder for den offentliga verksamheten.26 En tänkbar distinktion ansågs vara den mellan förvaltning och rättskipning; en annan mellan ärendehandläggning och faktiskt handlande; och tredje en distinktion kunde göras mellan lag- och rättstillämpning å ena sidan och verksamhet å den andra. Efter att ha prövat annan de olika gränser som kunde formuleras med utgångspunkt i dessa indelningar, blev slutsatsen även för denna utredning att det tydligast vad är den offentliga som anger som verksamhetens särart och därmed skall omfattas av kriminalisering faktiskt är begreppet myndighetsutövning. -

Efter kort genomgång praxis från Högsta domstolen en av konstaterades emellertid att även änstefelsansvaret även om fortsättningsvis borde knytas till myndighetsutövning, var den gamla lokutionen myndighetsutövning något snäv.27 Genom att föreslå att prepositionen "i" byttes mot "vid handläggning har samband med" ville utredningen nå även de fall där som misstag begåtts i förberedande stadier inför ett beslut, där felaktiga upplysningar lämnats, bristande beslutsunderlag förelegat, osv.

25os Ju 1988:32 2603 Ju 1988:32, sid 36 f 27os Ju 1988:32, sid 46 ff

Avsikten med utvidgningen att markera den särskilda var noggrannhet alltid mäste iakttas beträffande och omsorg som alla frågor betydelse för myndighetsutövning. av

4.1.3. 1989 års lagstiftning

Av de remissinstanser yttrat sig över betänkandet, fäste som regeringen i den följande propositionen särskild vikt vid vad Justitieombudsmannen anfört. JO konstaterade inledningsvis att det straffrättsliga systemet är bättre ägnat att tillgodose den enskilde medborgarens intressen än det disciplinära systemet, där helt andra överväganden kan ha betydelse för frågan huruvida ett ingripande skall ske. JO anförde vidare att det område i rättspraxis visat sig vara kriminaliserat till som följd av 1975 års lagstiftning var för snävt, vilket i viss mån minskat allmänhetens förtroende för den offentliga verksamheten.

Regeringen konstaterade att det inte fanns några belägg för att standarden på den offentliga verksamheten skulle ha sänkts till följd 1975 års ämbetsansvarsreform och dess omfattande av avkriminalisering och att inget tydde på att de offentliga funktionärerna i någon ökad utsträckning skulle göra sig skyldiga till uppsåtliga eller oaktsamma felaktigheter. Emellertid ansåg regeringen att verksamheten hos det allmänna i åtskilliga hänseenden har annan karaktär än en den bedrivs inom den privata sektorn och att särskilda som rättssäkerhetsskrav bör ställas på den offentliga verksamheten. För allmänhetens förtroende krävdes det därför enligt regeringens uppfattning att bestämmelserna är tillräckligt effektiva i situationer då ett ingripande är påkallat.

Det är inte alldeles klart vad regeringen egentligen menade. Närmast till hands ligger tolkningen att någon egentlig förändring av reglerna enligt regeringens uppfattning i sak inte påkallad att den allmänna opinionen krävde skarpare var men skrivningar för att inte förlora förtroendet för reglerna. Det skulle alltså inte vara verkligheten i sig, utan den bild som

Proposition 1988/89:113, sid 8 f

fanns verkligheten hos allmänheten, styrande för av som var lagstiftningen. Regeringen önskade nu utvidga det straffbara området. Denna utvidgning rörde huvudsakligen tre punkter: gärningens anknytning till myndighetsutövning, forfångsrekvisitet och graden av oaktsamhet.

Beträffande anknytningen till myndighetsutövning för det område som skulle omfattas vidgad kriminalisering, av en konstaterade regeringen att de särskilda ansvarsreglerna för offentliga funktionärer borde förekomma endast i den utsträckning som är motiverad på grund av den offentliga verksamhetens särart. Efter att ha övervägt huruvida

begreppet "lagtillämpning" var ett lämpligt kriterium för denna

avgränsning, funnit att så inte är fallet, konstaterade men regeringen att "myndighetsutövning" var det bästa begreppet. För att dock vidga området för straffansvar och fånga in sådana handlingar står i ett naturligt och nära samband som med myndighetsutövning, exempelvis förberedande handlingar av olika slag, föreslog regeringen att inte enbart handlande myndighetsutövning" utan "vid myndighetsutövning" skulle omfattas regeln. av

Uttrycket "vid myndighetsutövning" valdes framför det i

betänkandet föreslagna därför att det den praktiska

genom tillämpningen av skadeståndslagen 3:2 med samma uttryckssätt, fått någorlunda väl avgränsad innebörd. en Samtidigt markerades att någon fullständig korrespondens mellan de två lagrummen inte avsedd.3° var

Förfångsrekvisitet hade enligt regeringens uppfattning vållat

tillämpningssvårigheter, bland annat i fråga om bevisning,

vilket i praktiken medfört att utrymmet för straffbestämmelsens tillämpning blivit alltför begränsat. Det avgörande för straffansvaret skulle inte vara att en skadlig effekt konkret kunde påvisas i det enskilda fallet, utan det skulle möjligt att inskrida mot klart klandervärda vara förfaranden, oberoende vilken effekt kunde föreligga i av som det enskilda fallet.

29Prop 1988/892113, sid 11 3°Prop 1988/89:113, sid 13 r 31Prop 1988/89:113, sid 16

För att ändå undvika att helt bagatellartade fel blev föremål för straffrättsligt ingripande, infördes i stället för förfångsrekvisitet mening ansvarsfrihet för gärningar - en om ringa, varvid förhållandena i det enskilda fallet torde som var vara avgörande. Såväl allmänna som enskilda intressen angavs kunna ha betydelse, och det nämndes särskilt att en viktig faktor i sammanhanget någon drabbats skada eller var om av det förelegat risk för skada. om

Genom att i meningen om ringa brott särskilt nämna gärningsmannens befogenheter ett kriterium vid som bedömningen, avgränsades även personkretsen. Anställda med helt osjälvständiga arbetsuppgifter torde sällan komma att bli

föremål för straffrättsligt ingripande.33

Kravet i den tidigare lagstiftningen att oaktsamheten skulle for att föranleda ansvar, innebar enligt regeringens vara grov bedömning att bland annat lagligheten i myndighetsåtgärder på exempelvis rättsväsendets område kommit att prövas på disciplinär väg i omfattning från principiella en som utgångspunkter knappast var lämpligt.34 För straffansvar krävs därför inte vårdslöshet utan endast numera grov oaktsamhet.

4.1.3. Kommentar

Konsekvensen den gränsdragning gjorts mellan av som kriminaliserade gärningar och sådana gärningar som endast beivras på disciplinär väg är att myndighetsinterna förseelser av typen onykterhet på arbetsplatsen, olovlig frånvaro, mm faller utanför det kriminaliserade området. Detta är oproblematiskt eftersom det är frågor som typiskt sett hör hemma på det arbetsdisciplinära området än det snarare straffrättsliga.

32Prop 1988l89z113, sid 17 33 Beckman m.fI., 466 s 34Prop 1988/89:113, sid 18

Något tveksammare är möjligen att dels sådan lagtillämpning som inte utgör myndighetsutövning, dels stora delar av det faktiska handlandet i den offentliga verksamheten hamnar utanför det kriminaliserade området. Det kan sättas i fråga om inte ett utvidgat straffansvar vore befogat. Vad det ju typiskt sett är fråga om, är förhållandet mellan den statligt anställde å ena sidan och någon annan än arbetsgivaren å den andra. l betänkandet Myndighetsmissbruk att beträffande angavs man det faktiska handlandet kunde åtnöjas med disciplinsystemet och att en kriminalisering fel vid all lagtillämpning av av tekniska skål är svårgenomford och kan få märkliga konsekvenser.35

4.2. HovR:s

Genomgång av HD:s och

rättsfall

om tjänstefel

Som nyss konstaterats var ambitionen i 1989 års lagstiftning att vidga det straffoelagda området. Frågan kan nu ställas vad reformen fick för konsekvenser.

Avsikten är här att gå igenom några centrala domar rörande tjänstefel som avkunnats efter reformens genomförande. Som jämförelseobjekt refereras också två domar från tiden före reformen.

4.2.1. Domar från tiden före reformen

NJA 1984 sid 80: Lagman vid tingsrätt frikänd från vårdslös myndighetsutövning gamla lagen. JO var åklagare.

Gärningen såvitt nu är av intresse: Sedan ett fel begåtts vid tingsrättens handläggning av en viss fråga, underlät lagmannen att underrätta parterna därom.

35DsJu 1988:32, sid 42 f

JO: Lagmannen har gjort sig skyldig till myndighetsmissbruk.

HD: En underrättelse till parterna det misstag begåtts om som hade varit naturlig i anslutning till handläggningen men innebär inte en sådan utövning av offentliga maktbefogenheter som är utmärkande för myndighetsutövning. Straffb arhet för myndighetsmissbruk förutsätter att gärningen skett l myndighetsutövning. Åtalet ogillas.

NJA 1990 sid 542: Rádman vid tingsrätt frikänd från vårdslös myndighetsutövning gamla lagen. JK var åklagare.

Gärningen: Rådmannen häktade en person p.g.a. risk för

återfall i brottslighet. Åklagaren hemställde någon vecka

senare att häktningen skulle hävas därför att sådan risk inte

längre förelåg. Rådmannen förklarade då, utan förhandling,

den misstänkte häktad på flyktfara. Huvudförhandling hölls två dagar senare.

JK: Rådmannen har handlat i strid med lag i två avseenden, dels avseende bedömningen i sak att flyktfara förelåg, dels avseende det förhållandet att det andra häktningsbeslutet har

fattats utan föregående förhandling.

HD: Det andra häktningsbeslutet kunde fattas utan förhandling, men det fick en felaktig utformning. Detta fel kan inte anses innefatta oaktsamhet. Beträffande bedömningen i sak sägs:

"Inom rättskipningen måste det finnas ett betydande utrymme för olika uppfattningar i lagtolknings- och lagtillämpningsfrågor. Även

ganska klara felbedömningar kan förekomma utan

att det kan föranleda straffansvar. Härtill kommer att den avgränsning av det straffbara området

gjordes vid 1975 års reform innebar att

som man kriminaliserade endast vissa grövre tjänstefel som kunde sägas innefatta allvarliga på angrepp enskilda medborgares rättsläge."

Rådmannen hade inte tillräckligt stöd för sin uppfattning att flyktfara förelåg, men underlaget var inte så bristfälligt att han visat grov oaktsamhet.

4.2.2. Fällande domar efter 1989

NJA 19.92 sid 310: Polisman fälld för tjänstefel

Gärningen: Polismannen var vakthavande befäl och fick ett meddelande om att åklagaren hävt ett anhållningsbeslut. Polismannen underlät att ombesörja att den anhållne frigavs, och denne satt därefter anhållen ett dygn utan laga grund.

Åklagaren: Polismannen har av oaktsamhet åsidosatt vad som

gällt för uppgiften vakthavande befäl. Gärningen är inte som ringa.

Polismannen: Han saknar, trots att han begärt sådan, särskilt utbildning för uppgiften som vakthavande befäl. Han saknade även rutin på uppgiften. Han har tidigare, i andra funktioner hos myndigheten, verkställt frigivningar han sedan som rapporterat till vakthavande befälet.

HD: Polismannen oaktsam. var

Uppgiften att hålla kontroll över frihetsberövanden är sådan vikt för ett av vakthavande polisbefäl, att det måste krävas av varje polisman i den ställningen, oavsett utbildning och instruktioner, att han ägnar den särskild uppmärksamhet. Endast under speciella förhållanden kan sådan oaktsamhet en som polismannen gjort sig skyldig till bedömas som ringa tjänstefel. Sådana förhållanden föreligger inte här."

JustR Vängby var skiljaktig och anförde bland annat att culpatröskeln är högre i straffrätten än i skadeståndsrätten. Gärningar bör inte betecknas som brott av allvarlig art enbart därför att kunnat begära att gärningsmannen handlat man annorlunda, utan det skall också finnas skäl att klandra honom

för att han inte gjort det. l detta fall har polismannen visserligen avvikit från den norm som gällde för hans agerande, hans agerande kan inte tillskrivas nonchalans eller men likgiltighet. Hänsyn skall bland annat tas till hans bristande utbildning för, rutin i och erfarenhet av aktuella arbetsuppgifter, den pressade arbetssituationen och inte minst ett visst avsteg från hur liknande händelser tidigare hanterats utan iakttagande av gällande reglemente. Polismannen borde ha frikänts.

NJA 1.992 sid 555: Rådman vid tingsrätt fälld för tjänstefel.

Gárningerz: Rådmannen lät inför en brottmålsförhandling i tingsrätten hämta och omhänderta den tilltalade 14 timmar ca före förhandlingen.

Åklagaren: Mot bakgrund av målets beskaffenhet, tingsrättens

kännedom om den tilltalade och angelägenheten att hon av inställde sig, har det saknats laglig grund för besluten.

Rådmannen: Det har funnits anledning dels att låta hämta den tilltalade därför att hon antagligen inte skulle inställa sig, dels att omhänderta henne, bland annat därför att hon antagligen på förhandlingsdagens morgon skulle befinna sig på annan adress.

HD: l HovR frikändes rådmannen från ansvar beträffande beslutet att hämta den tilltalade. Målet överklagades i den delen inte. Ifråga det förtida omhändertagandet sägs att om situationen i och för sig ganska alldaglig i ett brottmål och var att de uppgifter som fanns om den tilltalade väl motiverade ett hämtningsbeslut, men inte ett beslut om förtida omhändertagande. Den felaktiga lagtillämpningen innebär att rådmannen av oaktsamhet åsidosatt vad gällt för som uppgiften. Då gärningen inte är ringa, fälls han till ansvar.

Lägg märke till att Högsta domstolen efter ett tämligen långt resonemang om en fråga om lagtolkning och lagtillämpning kommer fram till att rådmannen gjort klar felbedömning jfr en NJA 1990 sid 542 ovan.

NJA 1992 sid 838: Polisman fälld för tjänstefel

Gärningen: Polismannen var vakthavande befäl och beslutade att frihetsberövande skulle bestå för införts på en person som polisstationen. Personen hade gripits på begäran norsk polis av och polismannen utgick felaktigt och till följd ett besked av av den innebörden från annan svensk polismyndighet, från att en den gripne var anhållen i sin frånvaro.

Åklagaren: Polismannen hade som vakthavande befäl att pröva

gripandet, vilket han underlåt. Han hade vidare att undersöka grunden för frihetsberövande, hålla förhör enligt 24 kap 8 § rättegångsbalken och underrätta åklagaren om gripandet. Han underlät allt detta.

HD: Det år av stor vikt att frågor rörande frihetsberövande handläggs på ett så noggrant sätt, att det inte utrymme för ges rena misstag. Polismannen har förlitat sig på andrahandsuppgifter beträffande beslut om frihetsberövande, vilket varit oaktsamt. Han fälldes. JustR Sterzel och Knutsson var skiljaktiga och menade att de kontrollåtgärder polismannen vidtagit beträffande beslut som om frihetsberövande varit tillräckliga för att oaktsamhet inte skall läggas polismannen till last i den delen. Däremot skall polismannen fällas till för tjänstefel därför att han inte ansvar underrättade åklagaren.

NJA 1992 B 2: Rådman i tingsrätt dömd för tjänstefel

Gärningen: Rådmannen dömde vid huvudförhandling i brottmål tilltalad för bland annat stöld till fängelse tre en grov månader. Straffminimum för stöld är fängelse grov sex månader. Vid avfattandet den skriftliga domen angav av rådmannen straffet till fängelse månader. sex

Rådmannen har anfört att han har lång erfarenhet av dömande i brottmål. Det aktuella förhandlingen helt var ordinär. Av domsbeviset framgår att dom på fängelse tre en månader avkunnats. Av rådmannens egna memorialanteckningar framgår att "str min" utdömts. När han skrev ut domen utgick han från att dom på straffminimum en för stöld, fängelse månader, avkunnats. grov sex

42 SOU 1996: 173

HD anslöt sig till HovR bedömning: Beträffande den muntligen avkunnade domen, är det utmätta straffet i relation till aktuell brottslighet så uppenbart orimligt, att så felaktig en rättstillämpning inte borde få förekomma. Nu har det emellertid inträffat, med hänsyn till att det inte gått att men finna någon rimlig förklaring till det inträffade och då det

uppenbarligen varit fråga om en engångsförseelse, kan det inte

ha berott på sådan oaktsamhet som skall grunda ansvar anses

för tjänstefel. Beträffande den väsentliga skillnaden mellan

-

den avkunnade domen och den skriftligen avfattade, har detta

fel uppenbarligen berott på att rådmannen inte gjort erforderliga kontroller. 4 "Med hänsyn till de höga krav på noggrannhet och måste ställas på domare vid omsorg som tjänsteutövning kan gärningen inte anses som ringa."

Han fälldes för tjänstefel i denna del.

NJA 1994 sid 304: Domare vid hovrätt fällda för tjänstefel i samband med felaktig dom.

Gärningen: Domarna tre st har i hovrättsdom fastställt

av tingsrätten ådömt förverkande villkorligt medgiven frihet, av trots att laga grund för förverkandet saknades.

HD: Det förelåg inte grund för förverkandet. "Att hovrätten utan laga grund förklarat villkorligt medgiven frihet förverkad måste anses ha inneburit tjänstefel. ... En korrekt lagtillämpning är sådan vikt att det endast om av någon speciell omständighet kan påvisas är

möjligt att bedöma oaktsamhet som ringa. Det

en är uppenbart att ett rent förbiseende skett. Inget

Domarna fälldes.

NJA 1994 sid 325: Polisman fälld för tjänstefel

Gärningen: Polismannen gömde kvinna hotats av sina en som släktingar. Han upprättade på polisens anmälningsblanketter anmälningar mot kvinnans släktingar, -

men registrerade inte anmälningarna på polismyndigheten. Kvinnans släktingar anmälde henne försvunnen. Polismannen försökte, genom att tillställa dem kopior anmälningarna, av

förmå släktingarna att upphöra med efterforskningarna efter

henne.

HD tog först ställning till frågan polismannen handlat "vid om

myndighetsutövning, varvid noterades att kvinnan måste ha

uppfattat det så att polismannen handlade i sin egenskap av

polisman när anmälningarna fylldes Polismannens avsikt var

att kvinnan skulle skicka in åtminstone någon av

anmälningarna till polismyndigheten, men detta skedde aldrig

eftersom kvinnan inte ville anmäla sina anhöriga till polisen. Mot den bakgrunden måste såväl upprättandet av anmälningarna som polismannens överlämnande av blanketterna till släktingarna, ha skett vid anses

myndighetsutövning.

"Det saknas vid den bedömningen betydelse att förfarandet delvis kan ha skett utom tjänstetid. Genom att inte lämna in anmälningarna åsidosatte polismannen vad han hade att iaktta. Att skicka över anmälningarna till släktingarna, uppfattades av dessa som ett hot. Eftersom polismannen allvarligt missbrukat sin ställning

till förfång för såväl kvinnans släktingar det allmänna

som var tjänstefelet att anse som grovt.

RH 1994:86: Anställda vid kriminalvårdsverket fällda för tjänstefel i anledning av transport under vilken häktad avlidit.

Gärningen: De anställda genomförde transport häktad av en från Södertälje till Västervik utan att iaktta kriminalvårdsverkets transportföreskrifter, varvid de bland underlät att inhämta det tillstånd från läkare med hänsyn som till den häktades hälsa skulle erfordrats. Den tilltalade avled under transporten.

HovR: Flera de tilltalades överordnade borde ha agerat av nu annorlunda för att hindra att den aktuella transportsituationen uppkom. "Det för mycket begärt underordnad var av

transportpersonal utan utbildning för vård

av

44 SOU 1996: 173

psykotiska och våldsamma patienter att den skulle på tillfredsställande sätt genomföra en lång vägtransport sådan patient, dessutom med av en olämpligt fordon." Dessa omständigheter kan dock inte befria de tilltalade från nu för transporten. De borde ha lämnat över till ansvar överordnade att för Genom att i stället ta ansvar transporten. påbörja den och dessutom på ett sätt stred mot fast bruk, som brast de i vad ålåg dem. l frågan huruvida deras tjänstefel som grovt, talade ledningens agerande och den brådska som var rådde för att tjänstefelet inte grovt. Dessa omständigheter var motiverade dock inte att tjänstefelet skulle anses som ringa och de tilltalade därmed straffria, eftersom det är viktigt att vara varje led i samhälleligt tvång mot bär eget ansvar, så person att inte misstag i tidigare led slår igenom i senare.

RH 1995:144: Polisman fälld för tjänstefel

Gärningen: Polismannen beslutade, vakthavande befäl, att som införts på polisstationen skulle omhändertas enligt en man som LOB. Personen placerades i arresten under 6 timmar under ca polismannens tillsyn, varefter det upptäcktes att hade mannen svår skallskada till följd vilken han avled. en av senare

Åklagaren: Polismannen har åsidosatt sina åligganden genom

att underlåta att under tiden mannen låg i arresten, kontrollera dennes hälsotillstånd. Polismannen varnades de av polismän införde och dennes sambo att han som mannen av nyligen haft ett deliriumliknande tillstånd.

Polismannen har, i enlighet med praxis vid polisstationen, utövat tillsyn över att femtonde minut titta mannen genom var till honom och lyssna på honom genom inspektionsfönstret. Däremellan har han även kopplat in internkommunikationsanläggningen och lyssnat på honom.

HovR: Med hänsyn till att vid införandet till mannen polisstationen företett sårskada i ansiktet och till att han en gett onormala ljud ifrån sig, och trots att vid tidigare mannen tillfällen då han omhändertagits i övrigt uppträtt på samma sätt den aktuella dagen, borde polismannen gått in i som nu arrestlokalen och förvissat sig om den omhändertagnes

SOU 1996: 173 45

tillstånd. Med hänsyn till att föreskrifterna tillsyn över

om

Omhändertagna är avsedda som skydd för enskilda vid samhällets maktutövning mot dem, till de särskilda omständigheterna bort föranleda polismannen att

som

noggrant övervaka och till polismannens långa

mannen

erfarenhet, kan inte gärningen bedömas ringa.

som

NJA 1996 sid 237: Tf. rådman vid tingsrätt fälld. JO var åklagare

Gärningen: Tf. rådmannen var ordförande vid

huvudförhandling i brottmål då ett vittne upplyste att den

tilltalade hotat henne. Tf. rådmannen ställde då in

huvudförhandlingen och övergick självmant, och rättsstridigt, till häktningsförhandling för övergrepp i rättssak varvid den

tilltalade häktades.

Tf. rådmannen ansåg att gärningen var att bedöma ringa

som och anförde bland annat att han notarie varit med vid som

huvudforhandlingar där rätten självmant övergått till häktningsförhandling. Han hade därför fog att sväva i

villfarelse, och lagtexten framstod därmed inte särskilt

som klar. Varken de två övriga domare vid tingsrätten han som

konsulterade före beslutet eller åklagaren eller försvararen uttryckte någon tveksamhet inför handläggningen.

HD konstaterade att tf. rådmannen visserligen varit med

om

liknande situation tidigare att han likväl varit så

en men pass

osäker på den korrekta handläggningen att han velat

konsultera såväl lagtext domarkollegor. Då han därvid

som

inte fått någon bekräftelse på att handläggningsordningen

var

den rätta och likväl beslutat häktning, har han varit

om

oaktsam. Med hänsyn till att det varit fråga udda

om en

situation och att beslutet gällt frihetsberövande kunde

gärningen inte anses som ringa.

JustR Lind och Vängby ansåg emellertid att den felaktiga handläggningen snarare berodde på oskicklighet än

oaktsamhet från tf. rådmannens sida och att sådan oskicklighet inte var straffb tjänstefel, varför domen bort bli

ar som frikännande.

4.2.3. Frikännande domar

RH 1991:110: Polisman frikänd från tjänstefel

Gärningen: Berusad omhändertogs enligt lagen om person omhändertagande berusade, LOB, och infördes till av polisstation där polismannen vakthavande befäl. Den var omhändertagne sattes i arresten utan att undersökas läkare av och dog där, sannolikt till följd sin alkoholförtäring. senare av

Åklagaren: Polismannen hade, enligt vissa föreskrifter från

rikspolisstyrelsen, vakthavande befäl ansvaret för att låta som undersöka den omhändertagne. Han underlät detta och åsidosatte därmed oaktsamhet vad gällde för uppgiften. av som

HovR: Rikspolisstyrelsens föreskrifter står i strid med LOB och skall därför inte tillämpas, varför polismannens agerande skall bedömas enligt LOB. Polismannen har haft sådant fog för sin bedömning att läkarundersökning inte behövdes, att hans underlåtenhet att föranstalta sådan inte kan anses om en innebära att han åsidosatt vad gällde för uppgiften. som

NJA 1992 sid 812: Handläggare vid SIV friad från

tjänstefel

Gärningen: Handläggaren beslutade att fyra utlänningar, som tagits i förvar, skulle friges. Beslutet faxades till obemannad en polisstation och utlänningarna kom att sitta i förvar fyra dygn utan laga grund.

Åklagaren: Handläggaren kände till att polisstationen var

obemannad och har underlåtit att förvissa sig att hennes om beslut frigivning kommit personal som kunnat ombesörja om frigivningen tillhanda.

Handläggaren vitsordade omständigheterna bestred men på grund att hon inte handlat oaktsamt. ansvar av Polismyndigheten i Stockholm hade i skrivelse till SIV angivit att beslut hävande tvångsmedel under icke-kontorstid om av skulle skickas till kriminaljouren, att detta inte gällde men bland annat den i målet aktuella stationen. Eftersom denna station undantagits hon övertygad att telefaxen där var var om

SOU 1996: 173 47

vidarekopplad till någon annan telefax, eller på något annat sätt bevakad.

HD: Kraven på korrekt handläggning i frågor rörande frihetsberövande måste ställas särskilt högt och handläggaren har här varit oaktsam. Emellertid är gärningen ringa. Handläggaren har, mot bakgrund av att viss oklarhet kunnat sägas rådde, haft fog räkna med att hennes val av kommunikationsmedel det rätta. HD finner därför var " det misstag som förekommit ha varit så förklarligt att gärningen trots sina allvarliga e följder är att bedöma som ringa." -

NJA 1993 sid 216: Chefsåklagare friad från tjänstefel i

anslutning till dröjsmål att utlämna allmän handling. JO var åklagare.

Gärningen: Åklagaren hade att som chef for

åklagaremyndigheten pröva en till honom hänskjuten fråga om utlämnande av allmän handling. Han underlät detta under tretton och halv månad. en

JO: En framställning att utfå allmän handling skall en handläggas skyndsamt och myndighetschefen har det yttersta ansvaret härför. Det kan inte krävas att den enskilde påminner myndigheten om sitt ärende. Att arbetssituationen på åklagarmyndigheten varit svår kan inte åberopas som skäl för åsidosättande prioriteringsregel ställer ett av en som upp direkt krav på skyndsamhet.

Chefsåklagaren har anfört att ärendet måste ha lagts bland andra akter for prövning, eftersom akten åsatt ett senare var tecken som utvisade att ärendet avgjort. Sökanden har inte var hört av sig. Arbetssituationen på åklagarmyndigheten var ytterligt ansträngd.

HD: Dröjsmålet att lämna ut handlingen har inneburit tjänstefel, men "det framstår som tydligt att det inträffade berott på ett förbiseende och inte påverkats någon av

sådan omständighet på chefsåklagarens sida

som talar för att ändå ådöms hänsyn till ansvar av

48 SOU 1996: 173

lagreglernas stora betydelse. I detta läge får särskilt beaktas den ansträngda arbetssituation vid myndigheten och den ringa skada som uppkom. Tjänstefel är ringa och åtalet ogillas."

NJA 1993 sid 360 I: Polisman friad från tjänstefel. JO

var åklagare.

Gärningen: En fördes in för förhör på den polisstation där man polismannen vakthavande befäl. Efter beslut av var polismannen sattes i arresten under timme och 20 mannen en minuter.

JO: Enligt gällande bestämmelser skulle mannen inte ha satts i arrest i avvaktan på förhör.

HD förde ett längre vad som i sak hade varit resonemang om ett korrekt beslut varvid bland annat konstaterades att vissa - Rikspolisstyrelsen utgivna föreskrifter behandling av av om förhörspersoner inte skulle tillämpas och fann att mannen inte borde placerats i arresten. "De bestämmelser polismannen hade att som tillämpa är emellertid allmänt hållna och kan ge utrymme för olika bedömningar. Hans beslut att sätta kan inte innefatta

mannen i arresten anses

sådan felbedömning att han därigenom skall anses

ha åsidosatt vad gällt för tjänsteuppgiften.

som Åtalet skall därför lämnas utan bifall".

NJA 19.93 sid 360 II: Polisman friad från tjänstefel. JO

var åklagare.

Gärningen: Tre män fördes in för förhör på den polisstation där polismannen var vakthavande befäl. Efter beslut av polismannen sattes männen i arresten under tre till fyra timmar. JO: Enligt gällande bestämmelser skulle männen inte satts i arrest i avvaktan på förhör.

HD förde ett vad i sak varit ett korrekt resonemang om som beslut varvid bland annat konstaterades att de aktuella bestämmelserna oklara och fann att beslutet att sätta var -

männen i arrest inte utgjorde mer tvång än vad som var försvarligt med hänsyn till omständigheterna. Åtalet lämnades utan bifall.

NJA 1993 sid 360 III: Polisman friad från tjänstefel.

JO var åklagare.

Gärningen: I samband med kronofogdeförrättning en omhändertogs gäldenären av polis. Den nu åtalade polismannen vakthavande befäl på polisstationen dit var gäldenären fördes och skulle överpröva om frihetsberövandet skulle bestå. Han beslutade att gäldenären även fortsättningsvis skulle vara omhändertagen. Gäldenären sattes i arresten och kom att omhändertagen under sammanlagt vara cirka fem timmar.

JO: Polismannen saknade grund för sitt beslut fortsatt om omhändertagande.

HD forde ett vad i sak varit ett korrekt resonemang om som beslut och fann att det i det uppkomna läget inte kan ha anses varit felaktigt att omhänderta och fora gäldenären till polisstationen. Det var heller inte felaktigt att låta senare omhändertagandet bestå. Åtalet ogillades.

NJA 1994 sid 108: Präst friad från tjänstefel för att ha

vigt senildement. JO åklagare. var

Gärningen: Prästen vigde en man och kvinna trots att en kvinnan senildement. Prästen kände kvinnan och var mannen sedan tre år tillbaka och uppfattade att de mycket fästa vid var varandra. När de förde äktenskap på tal, frågade prästen dels kvinnans läkare, dels kyrkoherden råd. Ingen dessa om av avrådde uttryckligen från att genomföra vigseln.

JO: Prästen har åsidosatt vad gällt för uppgiften som genom att forrätta Vigseln trots att hon insett eller i vart fall haft skälig anledning anta att kvinnan saknade rättslig handlingsformåga.

HD: Det fanns, på grund kvinnans senildemens, inte lagliga av

förutsättningar för vigseln. När prästen bestämt sig for att

50 SOU 1996: 173

förrätta Vigseln har hon felbedömt dessa förutsättningar. Emellertid har hon varken uppsåtligen eller oaktsamhet av gjort denna felbedömning. Inte minst de konsultationer hon haft med läkaren och med kyrkoherden, talar för att hon inte varit oaktsam. Det hade visserligen funnits anledning för henne att konsultera även någon jurist, sedan hon talat men med de två personer som låg närmast till hands att rådfråga, kan det inte läggas henne till last som straffbar oaktsamhet att inte gå vidare med ytterligare konsultationer. Åtalet ogillas.

RH 1994:70: Polisman tvâ st friade från tjänstefel Baksdtet i Göteborg

Gärningen: Polismännen, som tjänstgjorde som bilburen patrull, erbjöd en kvinna att ta plats i polisbilen. Den ene polismannen hade oralt samlag med kvinnan vilket den andre polismannen främjade genom att föra bilen till en undanskymd plats. Kvinnan inte omhändertagen under någon del var av vistelsen i bilen.

Åklagaren: Polismännen har åsidosatt vad som gällt för deras

myndighetsutövning något förenklat att underlåta - - genom att omhänderta kvinnan enligt LOB 1, att anmäla att genom patrullen upptagen med tjänsteuppdrag oaktat detta inte var riktigt 2 och att ha samlag med kvinnan var genom respektive inte ingripa för att hindra samlaget 3.

HovR: En förutsättning för tjänstefelsansvar är att gärningen begåtts vid myndighetsutövning, vilket inte är detsamma som tjänsteutövning.

"Avsikten med 1989 års reform var inte att ge

begreppet myndighetsutövning någon annan innebörd än tidigare utan att till det straffb ara området föra också åtgärder som, även om de inte självständigt kan innefatta anses myndighetsutövning, ändå har betydelse för hur myndighetsutövningen kommer att ske mot den enskilde." Ett omhändertagande enligt LOB skulle ha medfört att tjänsteutövningen tagit formen av myndighetsutövning. Förutsättningar förelåg inte för ett sådant omhändertagande och underlåtenheten därvidlag kan inte läggas dem till last

som oriktig myndighetsutövning. 1 Polismännens anmälan att de upptagna tjänsteuppdrag utgjorde inte ett beslut var av och någon myndighetsutövning kan inte ha förelegat i anses detta moment .2 Vad förevarit i anslutning till samlaget - som kan inte heller betecknas som myndighetsutövning. 3 Vid bedömningen om något annat förekommit som haft sådant samband med myndighetsutövning att det "smittas" av myndighetsutövning i ansvarshänseende, konstateras att erbjudandet att låta kvinnan sitta i polisbilen var ett utslag av polisens serviceverksamhet, vilken inte innefattar någon myndighetsutövning. Då sålunda inget i polismännens agerande kunde sågas ha skett "vid myndighetsutövning" lämnas åtalet utan bifall.

HD:s dom 1996-05-09, DB 90: Lagman vid tingsrätt frikänd från tjänstefel i samband med underlåtenhet att avräkna tid för frihetsberövande.

Gärningen: Lagmannen var ordförande när tingsrätten dömde till fängelse fyra månader utan att avräkna åtta dagar den som tilltalade suttit häktad.

Lagmannen: I en pressad arbetssituation fick han i sista minuten hoppa in som ordförande i målet. Han bad åklagare och försvarare hjälp med erforderlig information. Ingen om upplyste att den tilltalade varit häktad.

HD.- Särskilt höga krav på noggrannhet måste ställas på en domstol, inte minst vid prövning frågor av om frihetsberövanden. Här är det tydligt fråga ett rent om förbiseende till följd speciella omständigheter. Felet av upptäcktes och kunde rättas utan skada för den dömde. Risken för skada inte påtaglig. Gärningen är därför att var anse som ringa och åtalet lämnas utan bifall.

JustR Å Nyström och Lars Beckman var skiljaktiga och anförde: Frihetsberövandet antecknat i stämningsansökan var och lagmannen medveten att frihetsberövanden var om förekommit i målet. Domen meddelades först vecka efter en

förhandlingen och det hade funnits tid att kontrollera

uppgifterna. Risken för skada var uppenbar, eftersom

52 SOU 1996: 73

misstaget uppdagades först sedan den dömde själv påtalat det. Gärningen kan inte anses som ringa.

4.3. Något om förhållandet till

skadeståndslagen

Enligt 3 kap 2 § skadeståndslagen skall stat och kommuner ersätta skada vållats fel eller försummelse vid som genom myndighetsutövning for vars fullgörande staten eller kommunen svarar. Förhållandet mellan det område som täcks denna regel å sidan och det område omfattas av ena som av straffrättsligt ansvar har kommenterats i fler sammanhang, bland annat i propositionen med förslag till 1975 års

tjänsteansvarsregleråe

Sedan regeringen i den propositionen förordat att det straffrättsliga ansvaret skulle inskränkas till att gälla beslut och åtgärder hade med myndighetsutövning att göra, som behandlades frågan om det straffbelagda områdets yttre gräns. Det konstaterades, med hänvisning till propositionen om skadeståndslag, 37 att uttrycket "vid myndighetsutövning" omfattar åtskilliga beslut och åtgärder som ingår endast som led i myndighetsutövning indirekt kan få rättsliga men som konsekvenser for den enskilde. Uttrycket innefattar även beslut och åtgärder av förberedande natur eller som står i nära tidsmässigt eller funktionellt samband med myndighetsutövning. Likaså ansågs att "upplysning, som myndighet lämnar angående myndighetsutövning inom det verksamhetsområdet, regelmässigt får ett egna anses som sådant led i myndighetsutövning ... att skadeståndsansvar bör kunna åläggas..."

När regeringen därefter övergick till att bedöma om samma avgränsning kunde användas for den straffrättsliga regleringen konstaterades att det "från rättssäkerhetssynpunkt är av största vikt att tillämpningsområdet for en straffbestämmelse

36Prop 1975:78, sid 142 ff 37Prop 1972:5

anges på ett så klart och entydigt sätt att ansvar endast drabbar gärningar straffvärda. Kravet på pregnans som anses blir självfallet starkare allvarligare den påföljd är som

straffbudet avser. Vad som anförts i förslaget till

skadeståndslagen angående omfattningen av det allmännas skadeståndsansvar för fel eller försummelse vid myndighetsutövning ger vid handen att en motsvarande utformning straffbestämmelsen rörande oriktig av myndighetsutövning skulle innebära ett alltför långtgående och svårbestämt straffansvar.

l 1989 års proposition om återinförande av tjänstefelsregeln, där det straffbelagda området föreslogs utvidgas till beslut och åtgärder "vid myndighetsutövning", kommenterades förhållandet mellan tillämpningsområdena för uttrycket i skadeståndslagen respektive brottsbalken. Det konstaterades att skadeståndsregeln har reparativ funktion medan en straffbestämmelsen i första skall tillgodose preventiva ändamål, skillnad bör beaktas vid tolkningen av en som bestämmelserna. Bland annat nämndes som exempel att underlåtenhet att lämna vägledning och service i vissa fall kan föranleda skadeståndsansvar, inte annat än undantagsvis men bör föranleda straffansvar.38

Bertil Bengtsson har nyligen kommenterat utvecklingen de senaste åren, vad gäller omfattningen av skadeståndsansvaret vid myndighetsutövning Han konstaterar att det enligt motiven till skadeståndslagen räcker för ansvar att ett handlande har visst samband med beslut eller åtgärder som innebär utövning offentlig myndighet. Det kan ett led i av vara myndighetsutövningen och regleras av offentligrättsliga föreskrifter, och det kan också annars stå ett mycket nära tidsmässigt eller funktionellt samband med myndighetsutövningen. Bland annat hör hit olika handläggningsåtgärder som föregår myndighetsutövningen, och även fel på stadium som avser denna, såsom senare registrering och expediering av beslut.

38Prop 1988/89:113, sid 23 Bengtsson 1996, sid 47 ff

En besvärligare fråga är i vilken utsträckning upplysningar avseende innehållet i ett beslut lämnade i författningsenlig ordning är att anse som myndighetsutövning. Bengtsson konstaterar att utvecklingen i praxis är på väg mot en utvidgning ansvaret i dessa fall och nämner exempel JK av som 1994 sid 150, där bilägare tillerkänts ersättning då han fått en felaktig uppgift från bilregistret om att kilometerskatt var betald för bilen.

Högsta domstolen har avgöranden for sin del dragit i ett par gränserna for vidden begreppet "vid upp av myndighetsutövning" enligt skadeståndslagen. l NJA 1983 sid 3 Tsesismålet konstaterades att Sjöfartsverkets framställning av sjökort inte hade karaktären av myndighetsutövning då den inte medförde några omedelbara rättsverkningar for enskilda, trots att Sjöfartsverket i praktiken har monopol på framställning av sådana kort. I NJA 1987 sid 535 ansågs inte heller Konsumentverkets, i form ett pressmeddelande, av framförda negativa synpunkter på vissa produkter utgöra myndighetsutövning. Två justitieråd var av annan uppfattning och menade att den ställning och de maktmedel Konsumentverket besitter borde beaktas, och att detta oaktat att den i målet aktuella situationen avsåg information och inte ett tvångsmässigt ingripande från myndigheten -innebar att Synpunkterna skulle anses avgivna vid myndighetsutövning. Majoriteten menade att då varken meddelandet haft några rättsverkningar eller verkets agerande grundats på någon monopolställning, kunde agerandet inte innefatta myndighetsutövning. Domstolen var enhälligt av uppfattningen att informationen i och for sig presenterats på ett missvisande sätt och att verket därigenom förfarit klart felaktigt.

Det senare av de nu citerade rättsfallen kommenterades av lagrådet i anslutning till 1989 års proposition om återinforande tjänstefelsreglerna, varvid lagrådet av konstaterade att det otillfredsställande att en sådan var situation inte omfattades statens skadeståndsansvar. ens av Lagrådet ansåg att behov förelåg för en samlad prövning av frågorna bland annat om utvidgat straffansvar och enskildas rätt till ersättning.

4°Prop was/sen 13, sid 32 r

Lagrådets påpekande kommenterades inte av regeringen på annat sätt än genom ett konstaterande att en översyn pågick bland annat det allmännas skadeståndsskyldighet. Denna av översyn resulterade sedermera i en proposition om ändring av 3 kap skadeståndslagen varigenom det allmännas

skadeståndsskyldighet utvidgades se därom vidare under 6.2.

nedan. 41

De två avgöranden av Högsta domstolen som noterats, illustrerar väl gränsdragningen mellan vad som kan vara

respektive inte vara uppgifter utförda vid myndighetsutövning.

Beträffande Sjöfartsverkets produktion av sjökort är det

uppenbart att verkets beslut att fastställa och utge ett kartblad visst innehåll inte innefattar något beslut får av som rättsverkningar för eller emot någon enskild. Knappast är det heller så att utgivningen kartorna kan anses vara en faktisk av åtgärd som ytterst grundas på samhällets maktbefogenheter, jämförbar med en polismans givande av stopptecken. I den meningen är det svårt att få in kartproduktionen i den klassiska definitionen myndighetsutövning. av

Samtidigt ligger det, mot bakgrund av det förbud som föreligger för andra än staten att göra sjömätningar, nära till

hands att anse framställning av sjökort vara en verksamhet

där den statliga tjänstens särart gör sig gällande. I nationalekonomisk teori utgör för övrigt fyrar ett typexempel på en kollektiv nyttighet som det därmed alltid är mest effektivt att staten sköter. Mot bakgrund att den statliga av tjänstens särart ända sedan 1972 varit ett riktmärke för vilken verksamhet skulle omfattas kriminalisering, kan frågan som av ställas inte detta är ett område där straffstadgandet borde om utsträckas längre än vad är motiverat för det särskilda som skadeståndsansvaret vid myndighetsutövning. Likaså kan man konstatera att Konsumentverkets pressmeddelanden inte i och för sig utgör någon myndighetsutövning. Som Högsta domstolens minoritet konstaterade kan man mena att redan det latenta hotet om ingripande med tvångsåtgärder leder till att även information

41 Prop 1989/90:42

56 SOU 1996: 173

från verket måste given vid myndighetsutövning. Med anses ett sådant synsätt skulle relationen mellan staten och den part

eventuellt, i det aktuella fallet, på felaktiga grunder

som som

drabbas av ren formögenhetsskada få en tillfredsställande

lösning. Principiellt finns emellertid även relation att en annan beakta, nämligen allmänhetens berättigade krav på att de upplysningar statliga myndigheter lämnar inom sitt som ansvarsområde skall vara vederhäftiga.

Konsumentverkets information olika produkter om konstituerar inte några rättigheter och skyldigheter for enskilda, men verket har i kraft av sin roll en betydande påverkan på människors beteende. Denna påverkan är av en annan art än den påverkan staten kan utöva i kraft av sitt väldsmonopol, men liksom våldsmonopolets utövande måste

tyglas genom regler om tjänstefel, kan även de tjänstemän som

disponerar statens möjligheter till påverkan med andra medel behöva underkastas for sitt handlande. ansvar

4.4. Kommentarer kring

änstefelsreglerna

4.4.1. Anknytningen till myndighetsutövning

Utöver vad sagts i det förra avsnittet förhållandet som om mellan begreppen "vid myndighetsövning" i brottsbalken respektive skadeståndslagen, kan konstateras att omfattningen av detta begrepp i straffrättsligt sammanhang prövats av Högsta domstolen vid ett tillfälle och i hovrätt vid ett tillfälle.

Högsta domstolen konstaterade i målet NJA 1994 sid 325, att en polisman som tagit upp en anmälan om brott utan att därefter låta registrera den, handlat vid myndighetsutövning. Avgörande synes varit att anmälaren uppfattat att polismannen agerade i sin egenskap av polisman och att polismannens avsikt vid upprättandet anmälan att egen av var registrera densamma. Att anmälan upptagits utanför tjänstetid har inte tillagts någon betydelse.

SOU 1996: 173 57

Hovrätten över västra Sverige prövade i målet RH 1994:70 huruvida två polisman låtit kvinnasätta sig i polisbilen som en varefter den polismannen haft samlag med kvinnan, ene handlat vid myndighetsutövning. Svaret blev nekande eftersom kvinnan inte omhändertagen utan erbjudandet till kvinnan var att sitta i bilen närmast ett uttryck för polisens var serviceverksamhet.

Man kan diskutera huruvida det är rimligt att de sistnämnda polisernas agerade inte är kriminaliserat, den frågan men kommer att behandlas i det avslutande kapitlet. I stället kan här bara konstateras att gränserna för vad som anses ha skett vid myndighetsutövning har börjat dras Genom de två fall upp. som redovisats kan konstateras att inte för polisens del nu ens är tjänstetid ett avgörande kriterium, varken nödvändigt eller tillräckligt, för att avgöra agerandet skett vid om myndighetsutövning. Vidare kan konstateras att utvecklingen av begreppet myndighetsutövning även på detta rättsområde ligger väl i linje med den utveckling av begreppet som kunnat iakttas på andra områden: För att myndighetsutövning skall anses föreligga skall det vara fråga om ett uttryck för statens

eller kommunens överhöghet i någon mening.

Samma syn på begreppet myndighetsutövning redovisades av Högsta domstolen i ett tidigare fall som rörde kommunalt ansvar. I NJA 1988 s26, det s.k. Gullspångsmålet, säger HD att myndighetsutövning kan omfatta även beslut om förmåner men att det skall gälla situationer där den enskilde befinner sig i en beroendeställning till beslutsfattarna, och beslutsfattandet skall dessutom grundas på offentligrättsliga regler. HD frikände därför politiker som fattat beslut om ekonomiskt stöd till företag och därefter trotsat domstols

verkställighetsförbud.

4.4.2. Ringa

Syftet med begreppet ringa har varit att sålla bort såväl anställda med helt osjälvständiga arbetsuppgifter från

42 Se Marcusson, sid 235 ff.

58 SOU 1996: 173

gärningsmannagruppen, händelser med helt obetydliga som konsekvenser från de straffbara gärningarna.

I fråga anställda med helt osjälvständiga uppgifter har om genomgången målen i Högsta domstolen och hovrätterna av inte givit något resultat intresse. Detta kan tolkas som att av regeln har avsedd verkan och håller dessa anställda borta från åtal. Emellertid kan bristen på prejudikat också tolkas så att åklagare och JO är alltför försiktiga och ännu inte "nått ner" till gränsen för ansvarsfrihet.

Beträffande gärningar med obetydliga konsekvenser, har Högsta domstolen endast i ett fall, domen den 9 maj 1996, DB 90, ogillat åtalet huvudsakligen på den grunden att konsekvenserna gärningen varit ringa. Att notera i detta av mål är dessutom att två justitieråden skiljaktiga och av var ville fälla till Dessutom förelåg i målet flera ytterligare ansvar. omständigheter vilka också noterades av domstolen och som

sammantaget talar för att även oaktsamheten var ringa.

En kommentar till det sistnämnda är att avsaknaden av avgöranden gällande gärningar med ringa följder, sannolikt beror på att gränsfall kunnat illustrera bestämmelsens som räckvidd sällan kommer till polisers, åklagares och J Ozs mer kännedom. De kommer därför heller inte att åtalas eller prövas. Farhågorna fanns i förarbetena för att antalet åtal som skulle öka när förfångsrekvisitet togs bort har alltså inte besannats och i praktiken finns därmed rekvisitet kvar, om än i språklig dräkt. annan

4.4.3. Kravet på aktsamhet

Det vanligast förekommande kriteriet för bedömningen av om gärningen är ringa, är huruvida den ådagalagda oaktsamheten varit ringa.

I målet NJA 1992 sid 310 slog Högsta domstolen fast att uppgifter innefattar kontroll över frihetsberövanden är av som

43Se under 4.2.3 ovan

sådan vikt att det endast under speciella förhållanden kan bli fråga om att anse oaktsamheten ringa. Denna huvudregel har upprepats i ett flertal mål. Likaså har huvudregel sagts att som kraven på noggrannhet och kan ställas på domare omsorg som är så höga att det sällan kan bli fråga ringa oaktsamhet. om

l de fall där dessa huvudregler frångåtts har det varit fråga exempelvis om att de instruktioner gällt for som handläggningen varit så oklara att tjänstemannen när han misstolkat dem inte kunnat sågas varit oaktsam i sådan grad att straffansvar skall följa. Om inte oaktsamhetsregeln skall urholkas och ansvaret bli strikt, är detta sannolikt också en rimlig avvägning.

Något mer förvånande är måhända att en hög arbetsbelastning eller en pressad arbetssituation i andra avseenden har bidragit till att en oaktsamhet bedömts ringa. Onekligen blir den som statlige tjänstemannens arbetssituation svår, när arbetsbelastningen ökar och resurserna minskar. Antingen kommer arbetsuppgifter att bli liggande, eller så kommer arbetsuppgifter att genomföras i samma tempo som tidigare men med mindre säkerhetsmarginaler. Till denna fråga återkommer vi i kapitel 10.

KAPITEL 5

DISCIPLINANSVAR OCH SKILJANDE

FRÅN ANSTÄLLNINGEN

5.1. Förarbeten

5.1.1. Avsikter i 1976 års reform

Skälen for ett särskilt ansvarssystem for statsanställda är, som redan konstaterats, flera. I arbetsrättskommitténs utredningsbetänkande Demokrati på arbetsplatsen, SOU 1975:1, angavs med hänvisning till ämbetsansvarskommitténs betänkande från 1972 att konstruktionen ansvarssystemet inte enbart fråga av var en om en avvägning mellan arbetsgivar- och arbetstagarintressen. Ansvarsreglerna är också beroende av det allmänna medborgerliga intresset att all utövning av offentlig verksamhet utan ovidkommande hänsyn uppfyller vad verksamhetens bästa kräver."44

I den proposition följde på arbetsrättskommitténs som betänkande konstaterades att det område efter som ämbetsansvarsreformen 1975 kriminaliserat krympt var avsevärt: All statlig verksamhet inte utgjorde som myndighetsutövning lämnades oreglerad av straffrätten/5 Som ersättning for straffrätten på dessa områden omarbetades det

utomstraffrättsliga, disciplinära, sanktionssystem som sedan

tidigare gällt bland annat lägre statliga tjänstemän till att nu gälla samtliga statliga tjänstemän med några få undantag

se

nedan kapitel 8 angående andra ansvarssystem. Systemet gjordes dispositivt såtillvida att de i lagen angivna

disciplinpåföljderna omfattades av avtalsfrihet genom

kollektivavtal.

sou 1975:1, sid 634 och 1969:20, sid 33 45Prop 1975:78, sid 154 ff

62 SOU 1996: 173

Rekvisiten för på den objektiva sidan så att det ansvar angavs träffade den åsidosatte vad ålåg honom i hans som som anställning felet inte var ringa. På den subjektiva sidan om krävdes uppsåt eller oaktsamhet för att medföra ansvar, en

lindring jämfört med den tidigare tjänstefelsregeln som byggde

på ett nära strikt Beträffande förhållandet mellan nog ansvar. rekvisiten underströks att den omständigheten att ett fel var ringa, och därmed inte skulle föranleda disciplinansvar, var ett objektivt rekvisit. Enbart den omständigheten att oaktsamheten ringa skulle således inte leda till var ansvarsfrihet. Regeringen pekade i detta sammanhang också särskilt på att disciplinansvaret skulle omfatta även åsidosättanden av förpliktelser som var bestämda i avtal. Detta kan idag ett onödigt påpekande, motiverades av synas som men att det inte varit självklart tidigare.

De disciplinpåföljder i lagen, alltså som angavs men som var dispositiva i förhållande till kollektivavtal, varning och var löneavdrag. I propositionen angavs att löneavdrag skulle användas restriktivt.

I samband med ämbetsansvarsreformen avskaffades även avsättning straff enligt brottsbalken. För att ändå ha som möjlighet att skilja tjänsteman från anställningen, då han en inte fullgjort sin tjänst på ett godtagbart sätt, infördes en möjlighet att avskeda anställd, som genom brottslig gärning en eller p.g.a. grov eller upprepad tjänsteförseelse visat sig uppenbarligen olämplig att inneha sin anställning. Dessutom infördes möjlighet för arbetsgivaren att avstänga en en arbetstagare från arbetet i avvaktan på att fråga om en avskedande skulle avgöras.

Disciplinansvarsfrågor skulle prövas den myndighet vid av vilken arbetstagaren tjänstgjorde, eller beträffande domare -

utom justitieråd och regeringsråd, byråchefer eller högre

tjänstemän, samt arbetstagare i övrigt som regeringen bestämde Statens ansvarsnämnd. Skälen för att undanta - av dessa befattningshavare från huvudregeln om beslut av anställningsmyndigheten att de annars skulle prövas var disciplinärt sina kollegor, med vilka de kanske i andra av sammanhang hade att fatta beslut i kollegial sammansättning.

SOU 1996: 173 63

För att undvika den situationen inrättades alltså en särskild

ansvarsnämnd fristående från övriga myndigheter.

Talan mot myndighetens eller nämndens beslut skulle föras enligt arbetstvistlagen och i sista instans prövas av Arbetsdomstolen. Tidigare hade beslut i dessa frågor överprövats genom besvär i administrativ ordning, medan andra frågor rörande anställningsavtalet överprövats i allmän domstol, i Arbetsdomstolen eller i kammarrätt. Genom att hänvisa alla tvister i anledning anställningsavtalet till av handläggning enligt lagen om rättegång i arbetstvister, erhölls en likartad procedur for överprövning alla arbetstvister av oberoende de rörde avsked, disciplinärende eller av om lönevillkor.

5.1.2. Tjänsteansvarskommittén

För att bland annat följa hur disciplinansvarsreglerna upp tillämpades i praktiken tillsattes tjänsteansvarskommittén 1979. Av direktiven till denna framgår att regeringen ansåg sig se tecken på att ansvarssystemet endast hade begränsad praktisk betydelse. Förklaringarna till detta ansågs kunna vara många och bland annat fanns farhågor att lagstiftningen fått sådan utformning att den brast i effektivitet. en

Tjänsteansvarskommittén genomförde med utgångspunkt från detta uppdrag kartläggning disciplinärendena vid ett en av antal myndigheter avseende åren 1972-7939 Av de undersökta tretton myndigheterna angav fyra domstolsverket, notarienämnden, riksskatteverket och luftfartsverket att de under den aktuella tiden inte haft något fall av disciplinpâfoljder, uppsägningar eller avskedanden. Tre ytterligare myndigheter försvarets civilforvaltning, skolöverstyrelsen och domänverket redovisade några enstaka -

45Prop 1975:78, sid 168 f

sou 1972:1, sid 177 och prop 1975:78, sid 170

48Ds Ju 1933:7, sid 42 49135 Ju 1983:7, sid 134 ff

64 SCNJ 1996:173

ärenden. De tre myndigheter där disciplinärenden var vanligast förekommande återges i följande tabell.

Tabell Antal ärenden rörande disciplinstraff före 1.976

respektive disciplinpåföljd från och med 1.976

1972 73 74 75 76 77 78 79 v Televerket Disciplinärenden 26 27 40 5 8 10 6 4 motsv Avskedluppsäg 1 1 - - - - - - Poetverket Disciplinärenden 173 139 135 139 127 93 86 55 motsv Avskedluppsäg 13 2 2 23 40 20 7 - Statens järnvägar 124 101 100 90 10 27 6 7 Disciplinärenden motsv Avskedluppsäg 8 7 5 13 9 3 3 -

Kommittén noterade att nedgången i antalet disciplinärenden hos Statens järnvägar huvudsakligen berodde på dels att fall onykterhet i tjänsten efter 1976 nästan uteslutande kommit

av

att handläggas i ordning än disciplinär, dels reformer av

annan

proceduren kring åläggande av disciplinpåföljd. Reformerna

innebar att ett system med förenklade förfaranden -liknande

strafförelägganden tidigare kommit till användning i stor

- som

omfattning, avvecklades under perioden.

Kommittén konstaterade att någon ökning antalet

av

disciplinärenden inte blev följden 1975 års

av

ämbetsansvarsreform. Vidare noterades att disciplinärendena nästan uteslutande avsett två typer förseelser, dels olovlig

av

utevaro, onykterhet i tjänsten eller dylikt, dels felaktigt

utförande av arbetsuppgift.

Under tiden från 1976 till 1992 gjordes även studie

en annan

disciplinansvarsreglernas tillämpning, varvid noterades att

av

det under perioden 197 6-7 8 inte förekom något fall

av

disciplinförfarande enligt LOA på någon av länsstyrelserna, utom beträffande polispersonalen till och med den 30 juni

som

1987 ansvarsmässigt sorterade under länsstyrelserna.5°

5°sou 1979:71, sid 51 ff

SOU 1996: 173 65

5.1.3. 1994 års reform

1989 tillsattes LOA-utredningen, med uppdrag att föreslå förändringar i lagstiftningen för att "skapa bättre förutsättningar för förnyelsen den offentliga sektorn", av utmönstrande sådana regler inte kunde av som anses grundläggande för arbetstagarnas rättsställning och förenklingar lagstiftningen så att den blev mer lättförståelig av och överblickbar. 51 Utredningen presenterade 1992 sitt slutbetänkande Enklare regler för statsanställda.

I betänkandet konstaterades bland annat att samordningen av det straffrättsliga och det disciplinrättsliga ansvaret för arbetstagare hos staten kritiserats, men att kritiken varit allmänt hållen, samt att det straffrättsliga ansvaret utvidgats 1989. Av detta följde, enligt kommittén, att åtskilliga av de förseelser därefter kommit att omfattas av disciplinansvar som myndighetsinterna förseelser som sen ankomst och olovlig var frånvaro. Sådant kunde förekomma i anställningsförhållanden även på den privata sektorn och skulle därmed, enligt kommittén, i princip inte behöva omfattas något lagreglerat av disciplinsystem.

Emellertid ansåg sig kommittén inte kunna bortse från att andra krav kan ställas på den offentliga sektorn än på den privata, inte minst därför att den offentliga verksamheten är skattefinansierad. Till detta kom att det finns typer av förseelser som, utan att vara knutna till myndighetsutövning och därmed straffbelagda, inte kan sägas vara av myndighetsintern karaktär. Som exempel nämndes förbudet mot förtroendeskadliga bisysslor. Vidare ansågs att sådana förseelser inte omfattas tjänstefelsreglerna enbart på som av den grunden att de var att anse som ringa, borde omfattas av disciplinansvar

På grundval IDA-utredningens betänkande avgav av regeringen 1993 proposition med förslag till LOA, en ny som avsågs syfta till att förenkla och förbättra hanteringen av

51300 1992:60, sid 75 52sou 1992:60, sid 263 f

66 SOU 1996: 173

personalfrågor inom statsförvaltningen. I propositionen markerades emellertid tydligt att detta inte skulle ske på bekostnad medborgarnas rättssäkerhet. Försåvitt hår är av av intresse, innehöll propositionen i sak endast en mycket liten förändring gällande ansvarsfrihet vid ringa förseelser. Ordet "ringa" hade som noterats ovan dittills använts som m bestämning till felet och endast knutits till förseelsens objektiva sida, skulle omfatta hela gärningen inklusive men nu den subjektiva sidan. Motivet för denna förändring att var likställa bedömningen enligt LOA i detta avseende med bedömningen enligt brottsbalken, där gärningen i sin helhet

bedöms i förhållande till begreppet "ringa".53

I övrigt konstaterades i propositionen att förhållandena på arbetsplatserna genomgått stora förändringar sedan disciplinansvarsreglerna infördes och att de formbundna disciplinpåföljderna varning och löneavdrag i stor utsträckning ersatts av en dialog mellan arbetsgivare och arbetstagare. Det kan fråga tillsägelser, uppfoljningssamtal och vara om omplaceringar. Trots denna förändring anslöt sig regeringen till utredningens bedömning att det ofta ställs andra krav på den offentliga verksamheten än på den privata och att det alltjämt

förelåg ett behov av ett disciplinärt system. Utan ett sådant

skulle i praktiken bara uppsägning eller avsked finnas till hands sanktionsmedel for arbetsgivaren. som

Beträffande möjligheten att avskeda arbetstagare innebar propositionen att de särskilda reglerna i LOA om avskedande avskaffades och att reglerna avskedande enligt LAS skulle om gälla även den statliga sektorn. Det konstaterades därvid att avsikten redan 1976 hade varit att närma regleringen av den statliga anställningen till vad som gällde på arbetsmarknaden i övrigt, att då funnit att avskedandereglerna i LAS men man inte räckte till. l stället behövdes särskilda regler, utformade mera med beaktande av de särskilda krav som medborgarna

har rätt att ställa på statstjänstemän."54

53Prop 1993/94155, sid 85 f 54Prop 1993/9455, sid 91 med hänvisning till 1975:78, sid prop 161 f

SOU 1996: 173 67

Vid en närmare prövning befanns emellertid skillnaden mellan avskedande enligt LAS och LOA inte vara särskilt stor. I nyssnämnda LOA-proposition hade fastslagits att avskedande skulle komma ifråga endast det skulle verka stötande att om arbetstagaren fick behålla sin tjänst. I propositionen med förslag till LAS55 hade sagts att avskedande skulle komma ifråga endast i flagranta fall av förfaranden som inte rimligen skulle behöva tålas i något rättsforhållande. Enligt regeringens uppfattning förelåg i praktiken ingen skillnad mellan tillämpningsområdena för de båda reglerna och den särskilda regleringen av avskedande i LOA togs bort.

Genom denna förändring kommer avskedande inte längre att vara en disciplinär fråga, utan enbart en arbetsrättslig. Av detta följer bland annat att beslut avskedande, liksom om tidigare beslut om uppsägning, fortsättningsvis inte är

myndighetsutövningåe

5.2. Arbetsdomstolens

praxis

5.2.1. Arbetsdomstolens domar i fråga om

disciplinförseelser

AD 1977 nr 170: Varning

Gärningen: En vårdare vid kriminalvårdsstyrelsen beledsagade en intern på en permission. Under permissionen gav vårdaren internen tillåtelse att besöka sin fästmö. Internen bjöd ensam därefter vårdaren på lunch.

Arbetsgivaren ansåg att vårdaren gjort sig skyldig till tjänsteförseelse och utdömde löneavdrag for 10 dagar.

Arbetsdomstolen fann att vårdarens åtgärd att tillåta internen att ensam besöka sin fästmö utgjorde en tjänsteforseelse som inte var ringa. Oavsett vilka instruktioner vårdaren fått borde

55prop1973:129 56prop 1993/9455, sid 93

68 SOU 1996: 173

han insett räckvidden av den tillsynsskyldighet som åvilade honom och att han inte haft rätt att låta vårdaren ensam besöka sin fästmö. Beträffande lunchen, vårdaren i och för som sig inte haft rätt att motta, fann arbetsdomstolen att det inte varit vårdarens avsikt att låta sig bjudas utan att han avsett återbetala utlägget, varför detta inte utgjorde någon disciplinförseelse. För den bristande tillsynen bestämdes påföljden till varning.

AD 1978 nr 48: Varning

Gärningen: En åklagare väckte åtal för skattebrott på grundval bristfällig förundersökning. Åtalsbeslutet överprövades av en på den tilltalades begäran av överåklagare, varvid åtalet lades ner.

Statens ansvarsnämnd fann att åklagaren oaktsamhet satt av åsido vad ålegat honom, och att han därför även med som beaktande att han handlat i tidsnöd och haft att handlägga av ett stort och komplicerat mål av en typ med vilken han saknade

förtrogenhet inte kunde undgå disciplinpåföljd i form av

varning.

Arbetsdomstolen kommenterade med hänvisning till att åklagaren anfört att disciplinansvarsreglerna inte fick användas for att återinföra de gamla tjänstefelsreglerna tämligen utförligt det förhållande att disciplinansvaret främst avsåg relationen mellan arbetsgivare och arbetstagare. Det konstaterades därvid att "det ändrade sanktionssystemet för

offentliga tjänstemän är grundat på en mera privaträttslig syn

på den offentliga tjänsten. Det är emellertid viktigt att understryka att även den ändrade regleringen av disciplinansvaret har utgångspunkt att ett skydd för som vara samhällsmedlemmarnas intresse att offentliga funktioner av utan ovidkommande hänsyn fullgörs på ett riktigt sätt. Den sistnämnda synpunkten gör sig gällande med särskild styrka i fråga om anställningar av det slag som åklagaren innehar. Vad som har anförts kan också uttryckas så att en nu arbetstagare i åklagarens ställning i sin tjänst åtagit sig att tillvarata inte bara sin arbetsgivares intressen i inskränkt bemärkelse. I hans tjänst åligger det honom också att beakta allmänhetens krav på att åklagarväsendet fungerar på ett

SOU 1996: 173 69

riktigt sätt. Arbetsdomstolen konstaterade därefter att det förelåg omständigheter såsom åklagarens bristande erfarenhet skattemål och tidspress grundad i den av förestående risken för åtalspreskription utan att ursäkta - som hans handlande utgjorde förmildrande omständigheter. Det fel som begåtts kunde inte anses som ringa och domstolen fastställde ansvarsnämndens beslut.

AD 1982 nr 18: Fri från ansvar på grund av ringa fel

Gårningen: En professor i arabiska vägrade samarbeta med en arbetsgrupp tillsatt ett universitetsorgan, underlät att efter av anmodan rektorsämbetet besvara vissa frågor, fullgjorde av inte ett uppdrag från institutionsstyrelsen att utarbeta en reviderad kursplan för forskarutbildningen med samt mera vägrade efterkomma universitetsstyrelsens anmodan att inkomma med studieplan för forskarutbildningen med mera.

Statens ansvarsnämnd förklarade professorn fri från ansvar, varvid konstaterades bland annat att det inte framgick av anställningsavtalet huruvida professorn var skyldig att efterkomma de åligganden avsågs i ärendet. som Utgångspunkten för ansvarsbedömning bör därför vad vara som normalt ingår i hans tjänst, däribland att tillse att forskarutbildningen var anordnad i enlighet med högskolelagens krav. Då det på närmare angiven grund -inte ansågs visat att professorn genom sin underlåtenhet åsidosatt dessa åligganden förklarades han fri från ansvar.

Arbetsdomstolen, som prövade målet efter stämning från Justitiekanslern, fann liksom ansvarsnämnden att det inte framgick av anställningsavtalet mellan universitet och professorn huruvida han var skyldig att efterkomma de i målet aktuella åliggandena. Emellertid är dessa åligganden normalt förenade med den aktuella tjänsten och professorn har därför inte haft rätt att underlåta att lyda direktiv från arbetsgivaren i aktuellt hänseende. Vissa förmildrande omständigheter, främst rörande samarbetsklimatet mellan professorn och hans närmast överordnade, förelåg emellertid. Eftersom förseelsen att ringa utdelades ingen disciplinpåföljd. var anse som

70 SOU 1996: 173

Av arbetsdomstolens resonemang kan möjligen intrycket skapas att domstolen vägt in även gärningens subjektiva sida, när den funnit att felet ringa. Särskilt den omständigheten var att professorn i ett skede känt sig provocerad av universitetsstyrelsen synes haft betydelse för denna bedömning.

AD 1982 nr 80: Varning

Gärningen: Byrådirektör vid yrkesinspektionen dröjde över ett år med att expediera ett beslut yrkesinspektionsnämnd i av en vilken hon tjänstgjort som sekreterare, om att anmäla vissa

företag till åtal för vissa lagöverträdelser.

Arbetsgivaren tilldelade byrådirektören en varning.

Arbetsdomstolen fann att byrådirektören åsidosatt vad som ålåg henne i tjänsten, och att vad hon till sitt försvar anfört om att hon ansåg att ärendena borde kompletteras ytterligare inte beskaffenhet att frita henne från särskilt var av ansvar, som hon intagit underordnad position i förhållande till den en nämnd fattat beslutet. Arbetsgivarens beslut stod fast. som

AD 1985 nr 98: Fri från ansvar pá grund av att något

fel förekommit

Gärningen: Tillsynsman vid kriminalvårdsanstalt till gav anstaltens jourhavande styresman vissa upplysningar om en intagens sinnesstämning, vilket föranledde jourhavande styresmannen att besluta ensamplacering för den intagne. om

Arbetsgivaren fann att tillsynsmannens uppgifter var felaktiga och att han därigenom gjort sig skyldig till en disciplinförseelse. Han ålades disciplinpåfoljd i form av löneavdrag 10 dagar.

Arbetsdomstolen fann att tillsynsmannen förvisso bort lämna en mer utförlig redogörelse för det aktuella läget som beslutsunderlag till styresmannen, än vad som nu blev fallet. Tillsynsmannen var emellertid inte ensam, eller ens väsentligen, ansvarig för att en sådan utförligare redogörelse inte lämnades. Han hade därmed inte åsidosatt vad han haft

att iaktta och något disciplinansvar skulle inte utkrävas.

AD 1989 nr 17: Löneavdrag

Gärningen: Avdelningschef vid kriminalvårdsstyrelsen beslutade permission för intagen Stig Bergling utan att om försäkra sig att den intagne skulle bli föremål för tillräcklig om tillsyn. Dessförinnan hade han fattat på egen hand en rad beslut rätteligen, på grund deras principiella vikt, borde som av hänskjutits till generaldirektören. Vidare åsidosatte han i avsevärd utsträckning bestämmelser av ordningskaraktär rörande bland annat beslutsdokumentation i en rad ärenden.

Statens ansvarsnämnd fann att avdelningschefen i angivna avseenden åsidosatt vad som ålåg honom i hans anställning. Förvisso hade han inte handlat uppsåtligen, men oaktsamheten var så allvarlig att han inte kunde undgå ansvar for tjänsteförseelse. Påföljden bestämdes till löneavdrag 25 dagar.

Arbetsdomstolen kom till slutsats ansvarsnämnden samma som och fastställde dess beslut.

AD 198.9 nr 70: Varning

Gärningen: Lokförare som beordrats arbeta övertid vägrade utföra den beordrade körningen och avvek från arbetsplatsen.

Arbetsgivaren menade att lokföraren saknat skäl för sin vägran att utföra det beordrade övertidsarbetet och därmed gjort sig skyldig till disciplinförseelse. Påföljden bestämdes till varning.

Arbetsdomstolen konstaterade att arbetstagare kan vägra utföra övertidsarbete bland annat arbetsgivaren insåg eller om bort inse att ordern om övertid var avtalsstridig. Därutöver föreligger tolkningsföreträde för kollektivavtalsslutande fackförening men inte för enskild arbetstagare i fråga om - vilket övertidsarbete är avtalsenligt. Efter genomgång som en de omständigheter föranledde ordern övertid fann av som om domstolen att arbetsgivaren haft rätt att beordra övertid och att lokföraren därför inte haft rätt att vägra övertidsarbete. Hans åtgärd att lämna arbetsplatsen därmed att bedöma

72 SOU 1996: 173

rättsstridig arbetsvägran och kan sådan inte som en som betraktas ett ringa fel. Arbetsgivarens beslut fastställdes. som

AD 1991 nr 99: Fri från ansvar på grund av att ifrågasatt otillåten bisyssla var tillåten

Gärningen: Departementsråd vid finansdepartementet var hälftenägare till ett aktiebolag som på hans uppdrag gjorde terminsaffårer med statsobligationer.

Statens ansvarsnämnd fann att de aktuella terminsaffärerna byggde på spekulationer rörande ränteutvecklingen, vilken påverkades bland annat regeringens ekonomiska politik. av Genom sin anställning hade departementsrådet en sådan ställning att dessa affärer ägnade att rubba förtroendet för var hans och departementets opartiskhet, varför bisysslan varit otillåten. Med hänsyn till att departementsrådet inte direkt handlagt ekonomisk-politiska frågor utan ägnat sig åt

budgetfrågor och därmed inte haft tillgång till relevant

information samt till att bisysslan varit kortvarig och upphört, det begångna felet emellertid ringa och föranledde inte var någon disciplinpåföljd.

Arbetsdomstolen, upptog målet efter stämning av som Justitiekanslern, konstaterade först beträffande gränserna för vilken verksamhet skulle omfattas förbudet mot som av bisysslor, att "varje arbetstagare har sin personliga frihet vid förvaltningen sin privata ekonomi. För att dispositioner och av verksamhet inom den skall träffas av förbudet annan ramen mot vissa bisysslor bör fordras, att det föreligger omständigheter på ett påtagligt sätt talar för att det i som mer det enskilda fallet finns oacceptabel risk för en

förtroendeskada. Avgörande bör därvid ... främst

vara förhållandena i arbetstagarens tjänst och vilka risker för

förtroendeskada kan följa dessa." Efter jämförelse

som anses av med reglerna i insiderlagen 1990:1342 fann domstolen att departementsrådet inte kunde ha överträtt förbudet mot anses förtroendeskadlig bisyssla.

SOU 1996: 173 73

AD 1992 nr 74: Varning

Gärningen: Övertillsynsman vid häkte underlät att, efter beslut

därom hovrätten, försätta häktad på fri fot. av

Arbetsgivaren fann att övertillsynsmannen visserligen begått ett fel, att han mot bakgrund omständigheterna i men - av övrigt inte kunde utpekas huvudsakligen ansvarig för - som det inträffade.

Arbetsdomstolen, prövade målet efter stämning som av Justitiekanslern, konstaterade att häktning utgör mycket en ingripande form av frihetsberövande. Det år oacceptabelt att övertillsynsmannen inte noggrannare kontrollerade det beslut genom vilket den häktade försattes på fri fot, och det måste ingått i hans åligganden att vidta åtgärder om tveksamheter förelåg. Med hänsyn till att övertillsynsmannen endast vikarierade på denna tjänst, stannade emellertid påföljden vid varning.

5.2.2. Arbetsdomstolens domar i fråga avskedande

om

I detta avsnitt skall några mål ifrågasatt avskedande om som avgjorts av arbetsdomstolen refereras. Genomgången är inte på något sätt uttömmande för ämnet, vilket huvudsakligen beror på det tidigare nämnda avskaffandet 1994 den särskilda av avskedanderegeln i LOA. Avskedanden skall numera bedömas helt enligt reglerna i LAS, vilket innebär att fullständig en genomgång av relevant praxis skulle innefatta även förhållandena på den privata arbetsmarknaden. Redogörelsen skulle därmed komma att flyta ut långt bortom syftet med rapporten. Trots detta kan det intresse att notera vara av några de fall avskedade statstjänstemän kommit av om av som under Arbetsdomstolens prövning. Enligt propositionen, med

förslag bland annat om avskaffande av den särskilda

avskedanderegeln i LOA, förelåg i vart fall vid tidpunkten för propositionen ingen skillnad mellan tillämpningsområdena för

74 SOU 1996: 173

avskedande enligt LOA respektive LAS.57 Någon ändring i sak rådande förhållanden därför inte avsedd i och med av var avskaffandet av regeln, vilket innebär att tidigare praxis gällande såväl avskedande enligt LAS som avskedande enligt LOA fortfarande är relevant.

5.2.2.1. Domar resulterat i avskedande som

AD 1977 119: Ej avskedande från tjänst som lärare nr

Gärningen: Lärare med fast anställning på gymnasieskola vikarierade rektor vid grundskola kommun. I sin som i samma tjänst rektor vilseledde han under ett och ett halvt år som kommunen att till honom utbetala cirka 140 000 kr för läromedel aldrig levererades, och han dömdes för grovt som bedrägeri. I anslutning till denna gärning gjorde han sig även skyldig till anstiftan till osant intygande. Därutöver dömdes han även för olovlig försäljning av alkoholdrycker.

Arbetsdomstolen fann att han inte, på grund den aktuella av brottsligheten, kunde avskedas från sin tjänst lärare. som Tjänsten lärare inte förenad med handhavande av som var ekonomisk förvaltning eller andra administrativa befogenheter, varför brotten inte påverkade arbetstagarens lämplighet som lärare. Förvisso hade brottsligheten inneburit att Skolstyrelsen hade förlorat förtroendet för honom, lärare innehade men som han ingen förtroendeställning i förhållande till skolstyrelsen. Arbetsdomstolen konstaterade därefter att samhällets allmänna på brottslingar talade för att han skulle få syn behålla sin tjänst. Därvid hänvisades bland annat till ett cirkulär från år 1972 anställning straffade personer i om av statlig och statsunderstödd tjänst, av vilket framgick bland annat att arbetssökande som befunnits skyldig till brott av den anledningen fick utestängas från anställning endast brottet om prövades göra honom olämplig för arbetsuppgifterna.

57Prop 1993/9455, sid 92 f

SOU 1996: 173 75

En minoritet bestående tre ledamöter i Arbetsdomstolen av fann att läraren hade förbrukat även sitt förtroende lärare som och ansåg att kommunen hade rätt att avskeda honom även från denna tjänst.

AD 1992 nr 38: Ej avskedande från tjänster bland annat som polisinspektör

Gärningen: Polisassistent, med tillsvidareforordnande som polisinspektör, dömdes for grovt rattfylleri.

Arbetsdomstolen konstaterade inledningsvis att syftet med regeln om avskedande är att slå vakt om den offentliga tjänstens integritet. Olämplighetsrekvisitet, förutsättningen for

avskedande skulle tolkas restriktivt och avskedande skulle

komma i fråga endast där det skulle verka stötande

om arbetstagaren fick behålla sin tjänst. Vidare erinrade

domstolen att det i domen AD 1981 168 fastslagits att det är

nr särskilt viktigt att slå vakt om den offentliga tjänstens integritet ifråga om polismän, att detta sammanhänger bland annat med att polismän ofta måste tillgripa tvångsmedel och att det är ett villkor för polisens arbetsmöjligheter att den åtnjuter allmänt förtroende. Detta innebar enligt domstolen inte att varje brott av en polisman i och för sig måste leda till

avsked, men den ansåg dock att trañknykterhetsbrott är

av sådan art att det är synnerligen försvårande vid bedömningen

av avskedandet. Domstolen resonerade därefter utförligt

om alkoholberoende och dess relation till arbetslivet. Resonemanget mynnade, såvitt nu är av intresse, uti konstaterandet att alkoholberoende är en sjukdom. Med

hänsyn till att polismannen efter det lagförda rattfylleriet framgångsrikt genomgick ett alkoholavvänjningsprogram och att brottet därmed kunde utgöra engångsforeteelse

anses en samt till att polismannen i övrigt hade 25 års prickfri tjänst bakom sig, menade domstolen att han inte kunde anses uppenbart olämplig for sin tjänst, varför beslutet om avskedande undanröjdes.

76 SOU 1996: 173

5.2.2.2. Domar resulterat i avskedande som

AD 1984 116: Avskedande från tjänst som förste nr verkmästare Gärningen: En hos SJ anställd förste verkmästare dömdes för stöld motsvarande ett värde på 1200 kr, grov förskingring motsvarande ett värde på 18000 kr och mutbrott. Stölden och förskingringen riktade mot arbetsgivaren. var

Arbetsdomstolen konstaterade att brottsligheten avsett inte obetydliga värden, pågått under längre tid, varit riktade en mot arbetsgivaren och begåtts med utnyttjande av

anställningen. Särskilt graverande att den anställde intog

var chefsposition. Arbetsgivarens avskedande stod fast. en

AD 1986 26: Avskedande från tjänst som postiljon nr

Gärningen: Postiljon dömdes för stöld, bestående i att han

under fyra års tid tillägnat sig 30-50 grammofonskivor ur

försändelser skickats med posten. som

Arbetsdomstolen konstaterade att brottet begåtts i tjänsten och riktats mot arbetsgivaren och arbetsgivarens kunder, vilket inneburit såväl ett missbruk arbetsgivarens förtroende som av skada för allmänhetens förtroende för posten. Arbetsgivarens beslut avskedande stod fast. om

AD 1988 26: Avskedande från tjänst som nr postmästare

Gärningen: Postmästare dömdes för förskingring bestående i att han tillgodogjort sig drygt 10000 kr postkontorets kassa. ur

Arbetsdomstolen fastställde tingsrättens dom enligt vilken postverket ansågs haft rätt att avskeda postmästaren. Tingsrätten framhöll att brottet, som inte avsett obetydliga värden, varit riktat mot arbetsgivaren och begåtts med utnyttjande tjänsten samt att postmästaren haft särskilt av

SOU 1996: 173 77

för och personal, ett förtroende han på ett ansvar pengar som

flagrant sätt svikit.

AD 1994 nr 46: Avskedande från tjänster som rektor och lärare

Gärningen: Rektor vid vårdgymnasium, samtidigt som var tjänstledig från en fast tjänst som lärare hos samma arbetsgivare, ett landsting, utanordnade under ett halvår falska avlöningsunderlag sammanlagt cirka 1 15 000 kr genom till sina barn.

Arbetsgivaren avskedade henne från såväl rektorstjänsten som lärartjänsten.

Arbetsdomstolen hade att, på rektorns/lärarens yrkande, pröva om avskedandet från lärartjänsten sakligt grundat, med var hänsyn till att det oredliga förfarandet haft direkt samband endast med tjänsten rektor. Domstolen hänvisade till som propositionen med förslag till LAS enligt vilken avskedande fick tillgripas endast i flagranta fall, som inte rimligen skulle behöva tålas i något rättsförhållande. Tillgrepp och andra

förmögenhetsbrott begångna i tjänsten och riktade mot

arbetsgivaren ansågs vara sådana fall där ett strängt betraktelsesätt skulle anläggas. Då domstolen fann att rektorn omintetgjort det förtroende arbetsgivare måste ha för som en sina anställda, ansågs landstinget haft rätt att avskeda henne från båda hennes tjänster, oaktat att det oredliga förfarandet inte i och för sig haft något med lärartjänsten att göra.

Kommentar: Som är detta fall mycket likt fallet AD 1974 synes nr 119. I 197 4 års fall kom emellertid arbetsdomstolen låt vara med knappast möjliga marginal till slutsatsen att den berörda

arbetstagaren inte skulle avskedas från tjänsten som lärare.

Vid en jämförelse mellan omständigheterna och Arbetsdomstolens i de båda fallen, den resonemang synes avgörande frågan i 1974 års fall ha varit att arbetsdomstolen

ansåg att det återanpassningssynpunkt för den brottslige

ur läraren bäst att vederbörande fick behålla sin anställning var som lärare. Vidare domstolen i 1974 års fall inte lagt synes särskilt stor vikt vid det allmänna förtroende arbetsgivare en kan vilja ha för sina anställda, utan mycket starkt inriktat sig

78 SOU 1996: 173

på det ekonomiska följer med rektorstjänsten men ansvar som inte av lärartjänsten.

5.3. Tre exempel på myndigheters hantering av disciplinärenden med

mera

5.3.1. Polisen

5.3.1.1. Allmänt om polisväsendet Den 1 juli 1991 fanns drygt 16 000 polismanstjänster och cirka 6 000 övriga anställda inom polisväsendet. På grund av vakanser hade emellertid antalet polismän pendlat strax under

16000 sedan några år.58 Antalet tjänster ökade därefter, och

vakansgraden minskade, så att det den sista juni 1993 fanns drygt 17 500 poliser och drygt 7 000 övriga anställda.

Ansvarsfrågorna för anställda inom polisväsendet handlades till och med den sista juni 1987 av länsstyrelsen i det län inom vilket respektive arbetstagare anställd. Därefter har var ansvarsfrågorna handlagts av en för hela polisväsendet ansvarsnämnd knuten till rikspolisstyrelsen. l gemensam nämnden är rikspolischefen ordförande och som övriga

ledamöter tjänstgör två tjänstemän från rikspolisstyrelsen en

avdelningschef och chefsjuristen, en länspolischef, två riksdagsledamöter och två personalforeträdare. På nämnden ankommer att besluta i frågor skiljande från anställningen om på grund personliga skäl, disciplinansvar, åtalsanmälan och av

avstängning.

sgRikspolisstyrelsen, Fördjupad anslagsframställning för polisväsendet 1992/93 1994/95, sid 15 - Polisväsendets årsredovisning, budgetåret 1992/93, sid 30 6°se bland annat Verksamhetsrapport med referat ärenden juli av 1987-december 1988 utgiven av Polisväsendets personalansvarsnämnd, sid 1 1

5.3.1.2. Ärendemängd

l två tabeller redovisas här dels antalet inkomna, dels antalet

avgjorda ärenden i de två ärendegrupperna Skiljande från anställning respektive Tjänsteforseelse. Utöver dessa ärendegrupper förekommer i ansvarsnämndens redovisning även ärendegrupperna Entledigande på grund sjukdom

av

respektive Övriga. Dessa har här utelämnats då de saknar

betydelse i sammanhanget. Inom kategorin Övriga faller

huvudsakligen klagomål mot polismän från enskilda. Nämnden är inte behörig att pröva klagomål från enskilda och dessa ärenden överlämnas därför till berörd polismyndighet for handläggning. Beträffande entlediganden på grund sjukdom

av

kan noteras att dessa beslut sedan 1 juli 1994 avgörs den

av

polismyndighet under vilken arbetstagaren hör, och inte av den

gemensamma ansvarsnämnden.

Notera beträffande tabellerna att den första kolumnen avser en

period på 18 månader från den 1 juli 1987 till den 31 december

1988. För att siffrorna i denna kolumn skall statistiskt vara

jämförbara med övriga kolumner bör de alltså delas med 1,5.

Tabell Antal ärenden inkomna till polisens ansvarsnämnd

1.98 7- 1.995

|NKOMNAÃRENDEN 19873861 89 90 91 92 93 94 95 Skiljandøfrån anst 56 48 43 61 71 44 48 53 Tjänstaförsealsa 46 27 28 33 40 34 33 33 SUMMA 102 75 94 111 78. 81 86

Den första tabellen, utvisande inkomna ärenden, är en

upplysning om i vilken omfattning någon haft anledning av väcka den ifrågavarande typen ärenden. Bortsett från

av en

nedgång av ärendetillströmningen 1993, är den tendens

som

kan

utläsas av siffrorna sakta ökande mängd ärenden.

en

Okningstendensen är något högre än ökningstakten beträffande antalet anställda i polisväsendet, vilket skulle tyda på att frekvensen av ärenden ökar. Emellertid måste

61RPS/PAN inrättades den 1 juli 1987. Redovisningen

avser sålunda perioden 1987-07-01 --1 988-1 2-31.

80 SOU 1996: 173

understrykas att de studerade mängderna är så små att även helt slumpmässiga variationer får ett betydande genomslag.

Tabell Antal ärenden rörande skiljande från anställning

respektive disciplinpåföljder, avgjorda av polisens ansvarsnämnd samt antal avskedade, uppsagda och utdelade

disciplinpåföljder 1987-1995

ÅVGJORÄRENDEN DA 19878862 89 90 91 92 93 94 95 M63 32 27 47 45 69 57 52 61 skinande från avskedande 6 4 5 8 12 10 9 5 varav uppsagda 1 1 0 1 2 0 0 2 varav

Tiänstafömdsoü 38 15 37 23 47 39 34 31

varning 19 6 21 14 29 20 19 16 varav löneavdrag 0 3 3 2 0 1 2 1 varav

Av den andra tabellen, utvisande antalet avgjorda ärenden, framgår att bara mindre andel ärendena gällande

en av

från anställning resulterade i att arbetstagaren fick Skiljande

lämna sin tjänst. Av de till nämnden anmälda ärendena om

tjänsteforseelse resulterade ungefär hälften i att varning

utdelades, medan enstaka ärenden resulterade i löneavdrag.

Någon entydig tendens beträffande nämndens benägenhet att skilja arbetstagarna från sina anställningar eller beträffande nämndens val disciplinpåfoljd kan inte sägas föreligga.

av

5.3.1.3. Skiljande från anställningen

En arbetstagare kan arbetsgivaren skiljas från sin

av

anställning endera uppsägning eller avskedande.

genom genom

En uppsägning skall sakligt grundad och kan till exempel

vara

GZRPS/PAN inrättades den 1 juli 1987. Redovisningen avser sålunda perioden 1987-07-01 --1 988-1 2-31. Siffrorna totala antalet ifrågasätta skiljanden av avser arbetstagare från anställningen avskedande alternativt uppsägning. l detta antal ingår alltså såväl bifallna framställningar som sådana som lämnats utan bifall. Siffrorna totala antalet ifrågasatta tjänsteförseelser, alltså avser såväl bifallna framställningar som sådana som lämnats utan bifall

bero på arbetstagarens Ansvarsnämnden har,

person. som sagts ovan, att pröva avskedanden samt sådana uppsägningar

som grundas på arbetstagarens person. I två tabeller redovisas

här skälen for nämndens beslut avskedande och om uppsägningar. I båda tabellerna särredovisas polismän

respektive övriga anställda för att särskilt tydliggöra den

personal utmärker polisväsendet. Emellertid skall som man

lägga märka till att det även bland övrig personal i polisväsendet förekommer arbetstagare med långtgående befogenheter och ansvarsfulla uppgifter. Några exempel på detta är arrestvakter och delgivningsmän.

Av den första tabellen, med uppgifter antalet avskedade och

om

skälen för avsked framgår inledningsvis att huvuddelen de

av

avskedade är polismän. Det skall beaktas att polismän utgör huvuddelen av polisväsendets personal, trots detta måste

men

konstateras att polismän är överrepresenterade bland de avskedade. Samtidigt skall lägga märke till att stor

man en

majoritet de brott föranlett avskedandet har begåtts

av som

utanför tjänsten. Av de brott begåtts i tjänsten och

som

resulterat i avskedande är vidare cirka hälften brott enligt 20 kapitlet brottsbalken, det vill säga tjänstefel mm. l själva verket är samtliga brott begångna i tjänsten sedan 1993, brott mot 20 kapitlet brottsbalken utom ett.

,

Tabell Skäl för avskedande siffror inom parentes

anger

befattningshavare som varit polismän

1987- 89 90 91 92 93 94 95 Sza 88 Antalavskedade 6 4 5 8 12 10 9 5 59 varav polismän 4 4 4 5 11 7 9 5 49 varav polismäni 1 2 0 1 3 1 6 1 15 tjänst varav övriga 2 0 1 3 1 3 0 0 10 varav övrigai tjänst 2 0 1 2 1 0 0 0 6 -

Brottsbalken 3 Kap misshandel grov 1 1 H66 1 1 1 4 2 m 65

65arrestvakt

4 K olagahoteller

6 K saxualhrott motvuxna mot minda 8 K stöld snatteri försöktill rån 9 K bedrägeri grovt hedr 10K f K hokf brott 13K mordbrand 15K osant intyganda 20K myndighetsmissbru1 k fel fel grov förseolse

Trafikbrotts

I sammanhanget skall noteras att till och med 1993 var samtliga avskedades dömda för angivna brott. Från 1994,

som

då avskedandet upphörde att offentligrättslig påföljd

vara en

och i stället enbart kom att regleras arbetsrättsligt enligt reglerna i LAS, förekommer fall där den avskedade endast varit

åtalad, men inte fälld, för det aktuella brottet. Den som 1994

avskedades på grund av grov tjänsteförseelse hade dessförinnan varit åtalad för sexuellt utnyttjande och tjänstefel, frikänts hovrätten. Samma år var en

men av

Gövaktkonstapel på polisstation

67vaktkonstapeI

egdelgivningsman

SOU 1996: 173 83

polisassistent åtalad, inte dömd, för tjänstefel när han men avskedades. 1995 4 de avskedades dömda och 1 var av som misstänkt för grovt rattfylleri med mera.

Tabell Skäl för uppsägning

1987-88 89 90 91 92 93 94 95 Antal 1 1 0 1 2 0 0 2 varav 1 1

Klarade 1 utavaro

Våldmot

Av den andra tabellen kan utläsas att, till skillnad från vad som gällde avskedande, har merparten av dem som sagts upp varit andra anställda än polismän. Att notera i sammanhanget är att den polisman sades därför att han inte klarade som upp, ett fysiskt prov på Polishögskolan, senare återfick sin anställning, då han framgångsrikt genomgick provet på nytt. Den andre polismannen dömdes för våld mot tjänsteman sedan han i samband med ett misslyckat snatteri tilldelat väktare en sparkar och slag, och sades upp av personliga skäl. De två fallen av förskingring har gällt assistenter för som egen räkning lagt beslag på kontantkassor de haft att förvalta.

5.3.1.4. Disciplinpåföljder

I två tabeller redovisas här antalet utdelade disciplinpåföljder och skälen till att de utdelats. Även i denna redovisning markeras särskilt i vilket utsträckning ansvarsnämndens beslut har rört polismän respektive övriga anställda. I båda tabellerna har också orsakerna till den utdelade disciplinpåfölj den summerats i kategorierna Polisspecifika problem respektive Allmänna arbetsrättsliga problem. Uppdelningen kan kanske till viss del uppfattas som väl kantig,

men den illustrerar i huvuddragen fördelningen ärendena.

av En särskild kategori utgör härvidlag fallen olovlig utevaro. av Detta är en typ av förseelser är allvarlig särskilt i sådan som verksamhet där det föreligger krav på minimibemanning såsom

84 SOU 1996: 173

inom polisväsendet också på andra ställen där den

men

enskilde arbetstagarens fysiska närvaro mellan vissa givna klockslag är avgörande för verksamheten. Eftersom detta kan vara fallet även i andra sektorer på arbetsmarknaden,

klassificeras denna förseelse här som ett allmänt

arbetsrättsligt problem.

Tabell Skäl för varning siffror inom parentes anger

befattningshavare varit polisman

som 1987- 89 90 91 92 93 94 95 Sza 88 Antalvarnade 19 6 21 14 29 20 19 17 145 varav polismän 16 6 19 14 26 16 18 15 130

polisvarksamhatsg lo 3 3 6 2 3 3 37

Feli

vapanhantaringm l 2 4 5 13 lo 13 9 57

Oriktig Åheropat ställning 5 1 1 1 8 som polis utan samband

med tjänst7l

Dala ut flykting 1 1 -fientligt flygblad SUMMAPOLISSPECI- 103 FIKAPROBLEM

Olika fall jäv, underlåtit att upprätta anmälan, avlysa efterlyst av eller rapportera till åklagare, subjektiv rapportering, förlagt beslagtagen egendom, o dyl. 7°Vådaskott, fel ammunition, avlossat under färd, blivit vapen bestulen på vapnet, o dyl. Missbruk legitimation, uniform, brevpapper, dyl. av o Beviljat ledighet utan att ha befogenhet, oriktigt delegerat arbetsuppgift till underlydande

SOU 1996: 173 85

Tabell 6 forts.

Använttjänstefordon 1 1 privat Arbetetunder 1 1 sjukskrivning

I denna första tabell, utvisande skälen för de varningar som utdelats, kan noteras att den helt dominerande andelen av varningar har avsett polismän. Av dessa varningar har också den helt övervägande delen gällt polisspecifika problem. Om bortser från de polisspeciñka problemen, vilka strax skall man kommenteras, blir emellertid bilden Beträffande de en annan. allmänna arbetsrättsliga problemen avspeglar fördelningen av varningar mellan polismän och övrig personal i allt väsentligt fördelningen antalet arbetstagare i varje kategori, möjligen av med någon övervikt för övrig personal. Det i särklass vanligaste skälet för varning i kategorin allmänna arbetsrättsliga problem är olovlig utevaro, varpå följer alkoholrelaterade problem och otillåtna bisysslor. Här bör anmärkas att otillåten bisyssla nog

borde föras särskilt under en rubrik Övriga statsspecifika

problem, eftersom just regleringen av sådana bisysslor hör till det specifikt offfentligrättsliga området. Förtroendeskadliga bisysslor regleras i LOA, medan övrig reglering återfinns i kollektivavtal.

l kategorin polisspecifika problem, utgörs den största gruppen av varningar utdelade till följd av oriktig vapenhantering. Huvuddelen dessa ärenden gäller vådaskott, det av men förekommer också andra uppsåtliga, om uttrycket tillåts - mer regelvidriga vapenhanteringar liksom det förekommer oaktsamheter lett exempelvis till förlust Den som av vapen. andra stora ärenden kallas här fel i gruppen av polisverksamhet, vilket förvisso mycket bred definition. är en

73Delgivningsman uppgivit felaktigt antal besök, radioexpeditör lämnat meddelande vidare, lämnat handlån ur stämpelkassa, åsidosatt ADB-säkerhet

86 SOU 1996: 173

Merparten av dessa fall olika jävssituationer eller avser

polisman i sin rapportering inte iakttagit objektivitet. En

som

tredje stor grupp av ärenden är polismän utnyttjat sin

som

ställning utan att det haft något samband med tjänsten.

SOU 1996: 173 87

Tabell Skäl för löneavdrag siffror inom parentes anger

befattningshavare som varit polismän

1987- 89 90 91 92 93 94 85 8:a 88 . 0 3 3 2 12 3 1 2 8

Fali

SUMMAPOLISSPECI- FIKAPROBLEM

utovaro Otillåten Missbrukav

SUMMA ALLMÄNNA ARBETSRÃTTSLIGA PROBLEM

Den andra tabellen i avsnittet sammanfattar antalet utdömda

löneavdrag. Som väntat är dessa betydligt färre än antalet

varningar, ärendena är karaktär som de stora men av samma

ärendegrupperna rörande varning. Skälen för att välja löneavdrag före varning har i allmänhet varit att det fel som begåtts har varit allvarligt eller att det begåtts vid upprepade tillfällen. Även här gäller att otillåten bisyssla bort utmärkas

särskilt.

5.3.2. Länsstyrelserna

5.3.2.1. Allmänt

Vid landets 24 länsstyrelser fanns 1994 sammanlagt knappt 6

000 anställda. Länsstyrelsernas storlek varierar från cirka 130 medarbetare vid länsstyrelsen i Gotlands län till drygt 450

medarbetare vid länsstyrelsen i Stockholms län.74

Statskalender 1994

88 SOU 1996: 173

Samtliga länsstyrelser har på begäran lämnat uppgifter om samtliga ärenden gällande disciplinforseelser och åtalsanmälningar förekommit sedan 1991. Länsstyrelsen i som Dalarna har dessutom inkommit med uppgift samtliga om sådana ärenden förekommit sedan 1986 och dessutom i som övrigt redovisat sin verksamhet genom årsredovisningar, arbetsordningar, m.m.

5.3.2.2. Skiljande från tjänst

Av de 24 länsstyrelserna anger tre att uppsägning har förekommit. Ingen länsstyrelse har under den undersökta perioden avskedat någon arbetstagare.

Den ena uppsägningen gällde en tjänsteman vid länsstyrelsen i Södermanlands län trots två formella varningar vägrade som rätta sig efter arbetsledares instruktioner. Huvudsakligen avsåg arbetstagarens vägran administrativa föreskrifter såsom vägran att stämpla flextidskortet, men arbetstagaren uppträdde också olämpligt och slarvigt i förhållande till utanför länsstyrelsen. Något rent internt problem personer var det alltså inte fråga om.

Den andra uppsägningen gällde en tjänsteman vid länsstyrelsen i Värmlands län, som på grund av upprepad ogiltig frånvaro först tilldelades varning och därefter då en han fortsatte att frånvarande sades från sin vara - upp anställning.

Även den tredje uppsägningen, vid länsstyrelsen i Gävleborgs län, gällde ogiltig frånvaro.

Utöver de uppsägningar här redovisats, har flera som länsstyrelser Stockholm, Västernorrland och Västerbotten angivit att arbetstagare sagt upp sig själva i anslutning till att disciplinärenden initierats mot dem. Någon fråga om uppsägning har därmed inte blivit aktuell.

SOU 1996: 173 89

5.3.2.3. Disciplinpåföljder

I två fall har varning utdelats under den undersökta perioden men något fall av löneavdrag har inte förekommit.

Länsstyrelsen i Kristianstad län utdelade varning till en en arbetstagare for ohederligt förfarande mot arbetsgivaren. Ohederligheten bestod dels i att den anställde i praktiken bosatt sig i länsstyrelsens lokaler och därmed undkom att betala hyra for sitt boende, dels i att den anställde utnyttjat länsstyrelsens tjänstebil privat. Till följd av sitt beteende har den anställde, utöver varningen, förbjudits att vistas i länsstyrelsens lokaler från flextidens slut på kvällen till flextidens början på morgonen.

Länsstyrelsen i Gävleborgs län utdelade en varning till en anställd vid bilregistret dels handlagt vissa ärenden utan som att ha behörighet till det, dels därvid gynnat en bekant i sin handläggning. Det ifrågasattes vid ansvarsärendets handläggning inte den anställdes förfarande utgjort om tjänstefel och varit brottsligt, men personalansvarsnämnden fann att felet varit ringa.

Länsstyrelsen i Kalmar län har härutöver angivit att dess personalansvarsnämnd sammanträtt vid ett tillfälle under den aktuella perioden för att ta ställning till anmälan en om arbetsvägran. På grund av omständigheterna i ärendet beslöt nämnden att inte tillgripa någon formell påföljd, utan nöjde sig med ett uttalande om allvaret i arbetsvägran. Uttalandet delgavs den anställde nämndens ordförande vid ett av personligt sammanträffande.

5.3.2.4. Åtalsanmälningar

I nio fall under den undersökta perioden har åtalsanmälningar gjorts mot anställda vid länsstyrelserna.

Länsstyrelsen i Stockholms län anmälde 1991 en anställd vid bilregistret till åtal för myndighetsmissbruk sedan hon registrerat bilar som besiktigade trots att de inte det. var

90 SOU 1996: 173

Hennes handlande innebar ekonomisk vinning för en bilhandlare med vilken hon hade förbindelse. Sedan en länsstyrelsen tillfrågats av tingsrätten huruvida den anställda skulle sägas vid fällande dom, och länsstyrelsen upp en besvarat frågan jakande, fälldes hon till för ansvar myndighetsmissbruk och påföljden bestämdes till villkorlig dom. Hon sades därefter upp. Länsstyrelsen i Stockholm sade också vid ett tillfälle 1994 upp en medarbetare på grund av visat dåligt omdöme, uppsägningen kom aldrig att träda i men kraft sedan den anställde sagt upp sig själv. Den anställdes dåliga omdöme hade visat sig i att han tillskrivit en förening av näringsidkare och meddelat att om föreningen bidrog ekonomiskt till att höja hans lön, skulle han fatta snabbare beslut än annars. Hans arbetsuppgifter på länsstyrelsen var sådana att de näringsidkare som ingick i föreningen var beroende hans beslut för sin verksamhet. Bland annat av därför att den anställde sedermera självmant informerat sina överordnade sin skrivelse, ansågs inte behov föreligga om av åtalsanmälan för exempelvis mutbrott.

Länsstyrelsen i Kalmar län anmälde anställd till åtal på en grund av förfalskningar i samband med avlämnande av reseräkningar. Personen i fråga blev dömd och fick därefter förtidspension.

Länsstyrelsen i Gotlands län anmälde anställd till åtal på en grund av förskingring. Medarbetaren ifråga var verksam på högskolan, på Gotland är knuten till länsstyrelsen. Åtalet som ledde till fällande dom och påföljden bestämdes till Villkorlig dom och böter. Den anställde sade sig själv innan fråga upp om skiljande från anställningen aktualiserats av arbetsgivaren.

Länsstyrelsen i Kristianstad län anmälde en anställd till åtal på grund av att han i sin tjänst som besiktningsman vid lantbruksenheten förlett lantbrukare att erlägga betalning för besiktningstjänsterna till hans privata postgirokonto i stället för till länsstyrelsens konto. Polisutredningen i detta ärende

pågår fortfarande då detta skrivs i mitten juli 1996,

av men den anställde har sagt upp sig från sin anställning.

Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län anmälde anställd en till åtal för ifrågasatt undandräkt alternativt olovligt

förfogande samt osant intygande och mutbrott, men

förundersökningen lades ned då det inte ansågs att brott kunde

styrkas. Anmälningen hade avsett dels misstanke om att den

anställde använde länsstyrelsens tryckeriutrustning för att producera saker sedan såldes med privat förtjänst, dels

som misstanke om att den anställde for privat vinning sålt viss utrustning som tillhörde länsstyrelsen, dels misstanke om att han låtit sig bjudas leverantör på hotellvistelse. av en en

Länsstyrelsen i Älvsborgs län anmälde en medarbetare vid

bilregistret till åtal såsom misstänkt för tjänstefel. Åtalet lämnades utan bifall i brist på bevis, och den anställde är idag omplacerad.

Även länsstyrelsen i Västernorrlands län anmälde en medarbetare vid bilregistret till åtal för tjänstefel. Gärningen bestod i att den kvinnliga medarbetaren, hade ett som förhållande med bilhandlare hjälpte den sistnämnde med att en antedatera ett antal registreringar i samband med att han gick i konkurs. Kvinnan fälldes för tjänstefel och sade sig från upp sin tjänst, varför ett redan fattat beslut avskedande aldrig om

fullfölj des.

Länsstyrelsen i Jämtlands län anger att inga fall av åtalsanmälningar förekommit under den aktuella perioden. Däremot anmäldes, åtalades och dömdes länsantikvarien 1986 för grovt bedrägeri, trolöshet mot huvudman, sedan han mm "dribblat med pengar". Under 1996 har dessutom arkitekt en vid länsstyrelsen anmälts till åtal, misstänkt för

urkundsförfalskning, sedan det uppdagats att personen i fråga

forfalskat vissa betyg i samband med att han sökte sin nuvarande tjänst 1990.

Länsstyrelsen i Västerbottens län anmälde medarbetare till en

åtal för olovlig körning och året därpå för stöld.

grov grov

Stöldgodset bestod av dyrbar utrustning som tillhörde länsstyrelsen och som den anställde sålde. Dom har ännu inte

fallit i det målet. Den anställde har på begäran senare egen slutat sin anställning vid länsstyrelsen.

92 SOU 1996: 173

5.3.3. Statens järnvägar

5.3.3.1. Allmänt Statens järnvägar hade 1985 drygt 36 000 anställda i

affärsverket75 Därtill kommer, till hela SJ

om man ser koncernen, ett stort antal anställda i SJ :s dotterbolag. Dessa dotterbolag är emellertid inte intresse här eftersom deras av anställda inte omfattas LOA. Till 1988 hade antalet av anställda vid SJ sjunkit med drygt 1 000 innan det personer, minskade med ytterligare 6 300 till följd av att personer

Banverket bröts ur Statens järnvägar.76 Antalet anställda har

därefter minskat varje år för att 1995 uppgå till drygt 14 000 personer.

Inom Statens järnvägar förekommer personal i olika kategorier. Den störst kategorin benämns järnvägsexpeditörer och omfattar alla inte har någon särskild som annan befattning. J ärnvägsexpeditörer förekommer exempelvis i kassorna på stationerna och i olika administrativa befattningar. Ombord på tågen finns huvudsakligen lokförare och tågmästare och för att dirigera tågtrafiken i olika avseenden finns tågklarerare. Utöver själva tågtrafiken driver Statens järnvägar också verkstäder för att tågen och på serva dessa verkstäder förekommer reparatörer. Vidare har Statens järnvägar också buss- och färjetrafik, varför det finns bussförare och olika typer sjöfolk anställda inom verket. Hur av storlekarna på de olika personalkategorierna utvecklats under åren har inte varit möjligt att vidare utreda inom den ram som projektet utgjort.

75SJ-koncernens årsredovisning 1986, sid 13 SJ-koncernens årsredovisning 1988, sid 29 SJ-koncernens årsredovisning 1995, sid 39

SOU 1996: 173 93

5.3.3.2. Ärendemängd

Tabell Antal inkomna ärenden till Statens järnvägars personalansvarsnämnd 1.985- 19.95

1985 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 Antalärenden 82 94 90 133 213 86 61 82 81 68 33

Tabell Antal ärenden i SJ:s personalansvarsnämnd som slutat med att arbetstagaren skilts från sin anställning eller tilldelats disciplinpåföljd.

Avgjorda 1985 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 ärenden Avskodade 3 5 2 6 3 1 3 4 2 3 6 Uppsagda 13 8 7 5 1 5 3 5 2 1 1

Varningutdelad 33 46 35 31 18 19 26 19 14 20 Löneavdrag 2 2 - - - - - - - - -

Antalet inkomna ärenden nådde sin högsta nivå 1989. Någon omedelbar förklaring till varför ärendemängden ökade fram till dess är svår att finna. Minskningen under åren därefter är däremot lättare att förstå mot bakgrund dels av Banverkets tillkomst dels av det ständig minskande antalet anställda. En liknande utveckling kan ses även i den andra tabellen som visar det antal ärenden resulterat i beslut i som ansvarsnämnden vilket den anställde skilts från sin genom anställning eller tilldelats en disciplinpåföljd.

Samtidigt som siffrorna ger en korrekt beskrivning av verkligheten är det viktigt att minnas att betydande mörkertal döljer sig bakom statistiken. I protokollen från senare år är exempelvis mer än hälften av besluten i personalansvarsnämnden beslut om avskrivning av ärenden till följd av att den anställde sagts upp till följd av arbetsbrist eller själv sagt upp sig.

94 SOU 1996: 173

5.3.3.3. Skiljande från anställningen

Som konstaterats tidigare kan anställd skiljas från sin en anställning uppsägning eller avsked, varvid uppsägning genom är det mildare tillvägagångssättet.

I 50 de 51 fallen uppsägning under den aktuella perioden av av har skälet för åtgärden varit arbetstagarens olovliga frånvaro eller -i ett fåtal fall upprepade ankomst. Det enda fall - sena där något annat skäl åberopats avsåg en ordningsman som 1992 sades därför att han bland annat avfyrat ett upp luftgevär inomhus på Stockholms central varvid kollega en skadats.

Att märka i sammanhanget är att vissa av de arbetstagare som sagts upp till följd av frånvaro varit borta från sitt arbete under flera månader, ibland uppemot ett år. Vid en genomgång av dessa ärenden får man närmast intrycket av att arbetstagaren

antingen glömt bort sin anställning vilket naturligtvis

förefaller mindre troligt eller helt enkelt inte bryr sig den. I om några fall hade arbetstagaren flyttat utomlands mer eller mindre permanent utan att meddela Statens järnvägar, som då också haft vissa svårigheter att kommunicera med vederbörande i uppsägningsärendet.

Skälen för avskedande varierar, framgår tabellen som av nedan, än skälen för uppsägning. Huvuddelen av dem som mer avskedats har blivit avskedade till följd av brottslighet. Som konstaterats tidigare är det inte nödvändigt att brottsligheten riktat sig mot arbetsgivaren, utan det är tillräckligt att det aktuella förfarandet inte skall behöva tålas i något rättsförhållande. Sålunda har exempelvis arbetstagare avskedats inom Statens järnvägar till följd domar om mord av med Vanligare är emellertid att det aktuella brottet mera. riktat sig mot Statens järnvägar och bestått i ekonomiska oegentligheter. I några fall har skälet för avskedande varit att den anställde varit frånvarande, eller kommit försent till arbetet, utan giltigt skäl i för stor omfattning. l ett fall var skälet för avskedande att en tjänsteman med vissa befogenheter att teckna avtal med utomstående därvid grovt överskred sin behörighet.

SOU 1996: 173 95

Tabell 10. Skäl för avskedande

1985 86 Antalavskedade 3 5 varav frånvaro 1 varav dömdaför 2 5 brott

orsak

varav

Brottsbalken 3 mord misshandel 8 stöld, grov stöld, t stöld aganmäktigt förfarande 9

häleri 10 förskingring

olovligt

5.3.3.4. Disciplinpåföljder

Disciplinpåföljderna är varning och löneavdrag. Löneavdrag

utdömdes vid två tillfällen 1985 och vid tvâ tillfällen 1986. I

samtliga fall, utom ett 1985 rörande en reparatör som varit

försumlig i säkerhetstjänst, var skälet för löneavdraget olovlig

frånvaro. Denna disciplinpåföljd har därefter aldrig kommit till användning ens i mycket allvarliga sammanhang

som

onykterhet vid säkerhetstjänst, annan försumlighet i säkerhetstjänst som fortkörning med tåg eller liknande, upprepad frånvaro utan giltigt skäl osv.

Tjänsteman överskred grovt sin behörighet vid tecknande

av avtal med utomstående part

96 SOU 1996: 173

Tabell II. Skäl för varning

1985 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 Sza Antal varningar 33 46 35 31 18 19 26 19 14 20 267

frånvaron 20 29 26 12 6 9 15 8 11 10 157 Varavpga lokförare 1 1 2 4 varav järnvägsaxpeditörer 12 19 15 5 3 4 5 7 4 4 4 82 varav reparatörar 6 9 9 6 2 2 4 3 1 3 1 46 varav övriga 2 1 2 2 4 1 3 5 25 varav

försumlighet vid 4 10 7 14 9 7 6 6 2 0 7 72 Varavpga säkerhatstjänst lokförare 3 3 5 7 4 3 5 5 1 5 41 varav tågklararare 1 3 3 1 8 varav järnvägsexpeditörer 1 3 4 varav övriga 3 2 1 1 1 1 9 varav onykterhet 3 3 2 1 1 10 varav vidsäkerhetstjänst

barusningau 7 3 0 4 2 0 0 1 n 0 2 19

Varav grund av lokförare 1 1 varav järnvägsexpeditörar 3 3 2 1 9 varav raparatörer 2 1 3 varav övr 581 1 6 varav

Varav grund försumlighet 2 2 1 0 0 0 5 0 3 0 1 13 av i kassatjänst tågmästarø 3 3 varav järnvägsøxpeditörer2 1 1 3 7 varav övriga 1 2 3 varav

Varavövriga orsaker 282 183 1 1 384 185 1 1

79Och ankomst sen goAvseende såväl alkohol narkotika i tjänst än som annan säkerhetstjänst. Onykter och motsvarande vid säkerhetstjänst redovisas under rubriken Varav pga försumlighet vid säkerhetstjänst.

81 Matros, tågmästare, maskinist, motorman och tjänsteman

82Två reparatörer skickade vykort med hotelser till sin chef

83Obehörigt utnyttjat tjänstefordon

Varav ordningsman för bisyssla en 85Ordningsman skjutit Iuftpistol inne på Sthlm C

Varning har som synes kommit till användning desto oftare. Som framgår tabellen nedan har det vanligaste skälet för av varning varit den anställdes olovliga frånvaro eller sena

ankomst till arbetet. Att järnvägsexpeditörer är den största personalgruppen i det sammanhanget beror

antagligen inte på något annat än att det är den största gruppen över huvud taget. Den näst största gruppen skäl för av utdelande varning är försumlighet vid säkerhetstjänst, av varvid lokförare är den klart dominerande personalkategorin. Att märka är att det under den studerade perioden inte förekommit än 10 fall onykterhet vid säkerhetstjänst. mer av Onykterhet vid annan tjänst än säkerhetstjänst är dock den tredje största orsaken till utdelande av varning, tätt följd av försumlighet i kassatjänst. Beträffande fördelningen av onykterhetsfallen mellan olika personalkategorier torde denna avspegla relationen totalt sett inom verket. I gruppen med övriga orsaker för varning förekommer ett vitt spektrum av förseelser, vilka det saknas anledning att särskild annat ange än i fotnoterna.

5.3.3.5. Åtalsanmälningar

I flera fall framgår det olika skål av av personalansvarsnämndens protokoll att arbetstagare polisanmälts för olika förfaranden utan att nämnden fattat något särskilt beslut åtalsanmälan. Detta är fullt naturligt om bör beaktas vid studiet statistiken över ärenden i men av personalansvarsnämnden resulterat i åtalsanmälan. I som praktiken innebär det att vad som framgår av tabellen nedan inte på något sätt utgör en samlad bild av alla de brott som begåtts av arbetstagare inom Statens järnvägar. Likväl är det intressant att notera övervikten av ekonomiskt relaterade brott, vilket stämmer överens med den bild framträdde i som sammanställningen över skäl för avskedanden.

Tabell 12. Skäl för åtalsartmälnizzgar

1985 86 87 88 89 90 91 Antalanmälda 2 till åtal

Brottsbalken 9 Kap Bsdrägeri Trolöshet mot huvudman 10Kap Förskingring 13Kap Allmänfarlig vårdslöshet 20 Kap Tjänstafsl

Sjiilagen Vårdslöshet i .

5.4. Justitieombudsmannen och

Justitiekanslern

5.4.1. Justitieombudsmannen

Justitieombudsmannen får jämlikt 6 § 2 st JO-instruktionen som särskild åklagare väcka talan mot befattningshavare som genom att åsidosätta vad som åligger honom i tjänsten eller uppdraget har begått gärning än tryckfrihetsbrott. 86

annan

Vidare får ombudsmannen enligt 3 st i samma paragraf göra anmälan beträffande befattningshavare

som genom

åsidosättande av vad som åligger honom i tjänsten gjort sig skyldig till fel, kan beivras disciplinärt forfarande.

som genom

Om fråga, som väckts genom klagomål ställt till Justitieombudsmannen, lämpligen kan utredas av annan

86Lag 1986:765 med instruktion för riksdagens ombudsmän

myndighet än JO, får klagomålet enligt 18 § JO-instruktionen överlämnas till denna myndighet.

Verksamhetsåret 1984/85 väcktes med stöd nämnda

av

paragrafer åtal i ett fall. Ärendet avsåg en socialtjänsteman som påstods ha gjort sig skyldig till brott mot tystnadsplikten. I ett fall gjordes anmälan om disciplinförseelse, gällande en

biträdande överläkare och underläkare for underlätenheter i en

samband med journalforing. Med stöd av 18 § överlämnades 89

ärenden till andra myndigheter.

Verksamhetsåret 1985/86 väcktes åtal i fem fall. 1 två fall

gällde det åklagare misstänkta för vårdslös myndighetsutövning respektive urkundsförfalskning, i två fall

hemsamariter misstänkta för mutbrott och i ett fall en överste

misstänkt för tjänstefel. Disciplinärenden anmäldes i fyra fall beträffande en tulltjänsteman, en åklagare, en polisman och en

läkare. Med stöd av 18 § överlämnades 113 ärenden till andra

myndigheter.

Verksamhetsåret 1986/87 väcktes inga åtal. Disciplinärende anmäldes i ett fall rörande en professor vid en psykiatrisk

klinik och läkare. Med stöd 18 § överlämnades 79 en av

ärenden till andra myndigheter.

Verksamhetsåret 1987/88 väcktes inga åtal och anmäldes inga

disciplinärenden. Med stöd 18 § överlämnades 59 ärenden

av

till andra myndighetens

Verksamhetsåret 1988/89 väcktes ett åtal mot polisman för en

myndighetsmissbruk och anmäldes ett disciplinärende, likaledes mot polisman och rörande myndighetsmissbruk.

en Med stöd av 18 § överlämnades 70 ärenden till andra

myndigheterf

87 Redogörelse 1985/86:1, sid 14 f 88 Redogörelse 1986/87:1, sid 14 f 89 Redogörelse 1987/88:1, sid 16 9° Redogörelse 1988/89:1, sid 16 91 Redogörelse 1989/90:1, sid 16

Verksamhetsåret 1989/90 väcktes ett åtal mot en polisman och anmäldes fyra disciplinärenden. Ärendena rörde i tre fall polismän, varav två felaktiga beslut om användning av personella tvångsmedel och ett fall av jäv vid handläggning av parkeringsanmärkningar, och i ett fall en rådman som dröjt med expedieringen av ett beslut om rättspsykiatrisk undersökning. Med stöd 18 § överlämnades 81 ärenden till av

andra myndigheter.

Verksamhetsåret 1990/91 väcktes åtal i fyra fall. Två av åtalen gällde polismän och avsåg myndighetsmissbruk, bestående i det fallet i ett felaktigt beslut om att upplösa en ena demonstration och i det andra i ett felaktigt beslut enligt utlänningslagen i samband med VM-kvalmatch. Ett av en åtalen gällde präst misstänkt for tjänstefel för att ha vigt ett en trots att parten senildement och det fjärde åtalet par en var avsåg en tjänsteman vid en kommunal socialförvaltning som underlåtit att vidta åtgärder i samband med misstänkt en barnmisshandel. I åtta fall gjordes anmälan om disciplinärenden, i sex fall rörande polismän. En varav anmälan avsåg tingsrättsdomare och en åklagare i en anledning av ett beslut om hemlig telefonavlyssning och den sista anmälan gällde löjtnant brustit i efterlevnaden av en som vissa säkerhetsinstruktioner. Med stöd av 18 § överlämnades

89 ärenden till andra myndigheter.

Verksamhetsåret 1991/92 väcktes åtal i tio fall. I fem fall gällde åtalet polismän misstänkta for tjänstefel, i ett fall en åklagare misstänkt för tjänstefel, i ett fall en tingsrättsdomare misstänkt för tjänstefel och i ett fall personalhandläggare en vid invandrarverket misstänkt för tjänstefel bestående i dröjsmål vid handläggningen ett ärende. Ett åtalen av av gällde ledamot övervakningsnåmnd misstänkt for en av en brott mot tystnadsplikten och ett annat en tjänsteman vid en kommunal socialförvaltning misstänkt för förvanskning av urkund. I två fall gjordes anmälan disciplinärende, båda om

Redogörelse 199o/91:1, sid 19 r

Redogörelse 1991/92:1, sid 20 f

l0l

rörande polisman. Med stöd av 18 § överlämnades 153 ärenden

till andra myndigheter

Verksamhetsåret 1992/93 väcktes ett åtal mot polisman för en

osant intygande alternativt tjänstefel. Två disciplinärenden

anmäldes, båda rörande polisman. Med stöd 18 § av

överlämnades 109 ärenden till andra myndigheter.95

Verksamhetsåret 1993/94 väcktes inga åtal. l ett fall gjordes

en anmälan disciplinärende rörande polisman som utan om en

stöd i lag låtit upplösa en offentlig tillställning. Med stöd av 18 § överlämnades 74 ärenden till andra myndigheterfls

Verksamhetsåret 1994/95 väcktes ett åtal mot tf. rådman en

vid tingsrätt för tjänstefel. I två fall gjordes anmälan för vidtagande av disciplinär åtgärd. Fallen gällde en rådman vid tingsrätt rörande förordnande utan laglig grund att utdömda böter skulle förverkas och två polisinspektörer beviljat

som

vissa lättnaderi tjänstgöringen i samband med julhelg. Med

en

stöd 18 § överlämnades klagomål i 49 fall till annan

av

myndighet.97

5.4.2. Justitiekanslern

Justitiekanslern får jämlikt 5 § JK-instruktionen93 som

särskild åklagare väcka talan mot befattningshavare som begått brottslig handling genom att åsidosätta vad som åligger honom i tjänsten eller uppdraget. Vidare skall kanslern enligt 6 § lag göra anmälan beträffande befattningshavare

samma som

genom åsidosättande av vad som åligger honom i tjänsten gjort sig skyldig till fel, kan beivras disciplinärt

som genom förfarande.

941992/93 J01, sid 21 f 951993/94 J01, sid 21 f 961994/95 J01, sid 20 971995/96 J01, sid 20 98Lag 1975:1339 om justitiekanslerns tillsyn

102 SOU 1996: 173

Justitiekanslern har under perioden 1990-1996 inte väckt åtal mot någon arbetstagare för tjänstefel och inte heller vid något tillfälle anmält någon arbetstagare för disciplinförseelse. Vid ett tillfälle har arbetstagare instämts

till

en arbetsdomstolen

på grund av ifrågasatt otillåten bisyssla. Arendet, som gällde

ett departementsråd vid finansdepartementet som bedrivit viss handel med finansiella instrument, refereras på plats i annan rapporten.

5.5. Kommentarer

I grunden kan frågan ställas om det krävs någon särskild lagreglering av disciplinansvaret för statligt anställda, mot bakgrund att dessa frågor på arbetsmarknaden i övrigt löses kollektivavtal. Även för statligt anställda kan genom disciplinansvaret vara delvis kollektivavtalsreglerat, eftersom disciplinpåfölj derna är kollektivavtalsdispositiva.

Att först beakta vid denna diskussion är den relevanta grundlagsregleringen. Av 11 kap 10 § regeringsformen framgår att grundläggande bestämmelser statstjänstemännens om rättsställning meddelas i lag. I och för sig kunde gränsen för vad som utgör grundläggande bestämmelser diskuteras, liksom i vilken utsträckning bestämmelserna skall dispositiva i vara förhållande till kollektivavtal eller enskilda anställningsavtal. Emellertid torde den första frågan huruvida den gällande vara grundlagsbestämmelsen fortfarande är motiverad. Den tidigare redovisade förändrade på den statliga anställningen får synen anses innebära att särregleringen skall hållas minimal..

Vid en jämförelser mellan de tre myndigheter beslut i vars disciplinärenden med mera studerats, kan man inledningsvis konstatera att polisväsendet och Statens järnvägar redovisat väsentligt mycket fler ärenden än vad länsstyrelserna har. Vid en närmare granskning av de ärenden som aktualiserats inom polisen är det också tydligt att huvuddelen av ärendena avser

Uppgifterna lämnade telefon den 30 juli 1996 per av byrâdirektören vid Justitiekanslerns kansli Margit Kallner efter hörande av byråchefen vid Justitiekanslerns kansli Göran Persson.

sådana fel har med polisens särskilda ställning i samhället som att göra, och på vid motsvarande granskning Statens en av järnvägar kan även denna verksamhets särart spåras i statistiken.

För polisens del utgör sålunda vapenhantering och övriga fel i polisverksamheten drygt hälften de ärenden resulterat i av som att varning utdelats av polisens ansvarsnämnd. Dessa brister vid vapenhanteringen och övriga fel i polisverksamheten är i själva verket ringa fall brott, till exempel tjänstefel, till av som följd av det straffrättsliga ansvarets konstruktion nu i stället beivras disciplinärt.

För Statens järnvägars del kan konstateras att säkerhetstjänsten intar särställning, vilket är naturligt med en hänsyn till verksamhetens art. Likaså kan det antas att frånvaro och ankomster är omständigheter drabbar sena som en tidtabellsbunden arbetsgivare som Statens järnvägar hårdare än en annan arbetsgivare där den exakta tidpunkten för medarbetarnas ankomst till arbetet inte avgörande är av betydelse. Här finns emellertid svårigheter att gå djupare in i problematiken eftersom en så stor del av dem som tilldelats varning på grund frånvaro endast benämnts av järnvägsexpeditörer i ansvarsnämndens protokoll. Vad deras närmare arbetsuppgifter varit och huruvida dessa varit beroende någon tidtabell är därför omöjligt att säga. av

Vid jämförelse mellan de av polisens anställda som inte är en polismän ä ena sidan och de anställda vid länsstyrelserna å den andra finner att det även mellan dessa finns man grupper betydande skillnader. Vid polisen finns ca 7 000 anställda utöver polismannen, medan det vid länsstyrelserna finns ca 6 000 anställda. Förvisso har de organisationer inom vilka de två grupperna arbetar olika uppgifter, men skillnaden i antalet disciplinärenden 15 varningar och 8 löneavdrag hos polisen mot 3 varningar och inga löneavdrag på länsstyrelserna och i antalet avskedanden 10 avskedanden och 5 uppsägningar vid polisen jämfört med 3 uppsägningar och inga avskedanden vid länsstyrelserna tyder på att polisen generellt tillgriper denna

typ beslut oftare än länsstyrelserna. Vid jämförelse

av en mellan dessa två skall emellertid anmärkas att även grupper de anställda vid polismyndigheten inte är polismän ofta som

ägnar sig åt myndighetsutövning faktiskt handlande genom

exempelvis arrestvakter medan länsstyrelsernas

myndighetsutövning i allt väsentligt består beslutsfattande i av olika ärenden.

På motsvarande sätt kan jämförelse göras mellan den del en av Statens järnvägars personal som inte är i någon särskild säkerhetstjänst och inte är omedelbart beroende av en tidtabell å ena sidan och av de nyss beskrivna två grupperna inom polisen och länsstyrelserna å den andra. Slutsatsen skulle även då bli att länsstyrelserna tillgriper disciplinpåföljder och avskedande mest sällan av de tre myndigheterna även då man bortser från sådan personal kunnat förväntas som vara överrepresenterad i statistiken.

En jämförelse mellan Statens järnvägar och Polisväsendet i detta avseende ger, sedan hänsyn tagits till den kraftiga personalminskningen inom Statens järnvägar under den aktuella perioden, vid handen att de två organisationerna i allt väsentligt är likartade. Skälen för att tillgripa disciplinära åtgärder eller skilja arbetstagare från sina anställningar skiftar naturligtvis, men sammantaget är intrycket ändå att de fungerar på likartat sätt.

Såväl inom Statens järnvägar som inom Polisen finns särskilda, för hela riket gemensamma, personalansvarsnämnder. Vid varje länsstyrelse finns också en sådan nämnd. Möjligen är detta förklaringarna till de en av olika sätten som finns att hantera problem inom organisationerna. Genom att nämnderna inom polisväsendet och på Statens järnvägar sammanträder regelbundet och har särskilda kansliresurser knutna till sig är det lättare, och känns naturligt, för chefer på olika nivåer att vända sig till mer dessa ansvarsnämnder med de problem som kan finnas bland personalen. Till denna förklaring skall självklart också läggas dels att länsstyrelserna är små myndigheter där det är lättare att genom social kontroll och andra metoder än repression avhålla medarbetare från otillbörligheter, dels att organisationskulturen sannolikt är väldigt olikartad i de tre myndigheterna. Där Statens järnvägars organisation vilar på hierarkisk struktur med mycket tydliga lydnadsförhållanden en vilket också oerhört starkt avspeglas i dess organisationsplan -

vilar länsstyrelserna på ämbetsmannatradition - en av kollegialitet. l denna riktning talar också det som vid samtal med länsstyrelserna sagts om "informella påföljder" vilket bland annat kommenterats beträffande länsstyrelsen i ovan Kalmar län.

Slutsatsen av detta måste bli att det kanske inte är självklart att den statliga tjänsten i alla avseenden är så särpräglad att den motiverar särskilda regler. Uppenbarligen finns vissa typer statliga tjänster måste regleras på särskilt sätt av som exempelvis polisens bruk av vapen med mera men vad som framkommit rörande länsstyrelsernas användning av disciplinansvarssystemet talar for att så inte är fallet generellt. Ändå kan det finnas skäl, trots den ringa förekomsten fall, av även i övrigt talar for särskild reglering av som en myndighetsutövning och därmed förbunden verksamhet liksom av verksamhet som bygger på ett särskilt förtroende i övrigt. Vid sidan detta kan dock ifrågasättas om inte ett rent av arbetsrättsligt disciplinansvar skulle kunna införas även för statligt anställda, så redan är fallet beträffande den stora som gruppen offentliganställda i kommuner och landsting. Till dessa frågor återkommer vi i ett avslutande avsnitt.

SOU 1996: 173 107

KAPITEL 6

SKADESTÅNDSANSVAR

6.1. 1972 års skadeståndslag

6.1.1. Regleringen före 1972

Före skadeståndslagens tillkomst år 1972 fanns inga allmänna

regler om statens och kommunernas skadeståndsansvar i samband med myndighetsutövning, utan endast regler för vissa speciella fall, såsom ersättning till oskyldigt häktade eller dömda. Den hävdvunna uppfattningen att det allmänna vid var myndighetsutövning i princip inte hade något skadeståndsansvar. De skadelidande fick i stället försöka få ersättning från de tjänstemän kunde visas ha felat, och som grunden for skadeståndsyrkandet var då det brott i form av tjänstefel som den anställde begått. Efter hand luckrades i rättspraxis denna ordning och staten och kommunerna upp, förpliktades att betala skadestånd i vissa fall. 10°

Beträffande skador uppkommit i sådan offentlig som verksamhet som kunde jämställas med privat verksamhet gällde däremot samma regler som for den privata verksamheten. Staten och kommunerna hade där från början av 1900-talet ett principalansvar för de och sakskador personsom de anställda av oaktsamhet vållade och for de rena förmögenhetsskador som uppkom vid brottsliga gärningar av de anställda

1°°Prop 1989/90:42, sid 4 1°1sou 1993:55, sid 44 n

6.1.2. Avsikter med 1972 års lagstiftning

I förarbetena till 1972 års reform att vägledande för det

angavs

fortsatta reformarbetet borde vara dels reparationsaspekten,

det vill säga den enskildes intresse att få ersättning, dels av

den preventiva effekten, skulle uppkomma genom att ett

som större skulle bidra till större och bättre ansvar omsorg

förutseende från det allmännas sida. Samtidigt skulle det personliga skadeståndsansvaret dittills åvilat

som tjänstemännen lättas. 102

I propositionen med förslag till skadeståndslag underströks

särskilt reparationssynpunkten skäl for en utvidgning av

som

det allmännas skadeståndsansvar vid myndighetsutövning.1°3

Den enskildes intresse ersättning ansågs väga särskilt tungt

av

när han befann sig i tvångssituation eller beroendeställning

en i förhållande till det allmänna. Likaså talade

riskfördelningstanken, solidaritets- och jåmlikhetssynpunkter

samt allmänna samhällsekonomiska överväganden för ett

utvidgat för stat och k0mmuner.1°4

ansvar

Samtidigt det allmännas skadeståndsskyldighet

som

utvidgades, inskränktes mån den enskilde

i samma

tjänstemannens I grunden fanns sociala skäl for detta,

ansvar. det konstaterades också i 1972 års proposition att bland men

annat förekomsten ansvarsförsäkringar för företag i

av

praktiken lett till att arbetstagare i privat tjänst sällan blev

personligen skadeståndsskyldiga1°5 Eftersom staten är självförsäkrande och statligt anställda därmed aldrig kommer

-

i skydd sin arbetsgivares ansvarsförsäkring var detta

av -

emellertid ett skydd mot personligt ansvar som inte var effektivt för de statligt anställda. För att lösa detta problem,

°2sou 1993:55, sid 47

1°3Prop 1972:5 1°4sou 1993:55, sid 49

1°5Prop 1972:5, sid 406 f

SOU 1996: 173 109

också för att undvika att omfattningen de anställdas men av personliga ansvar blev helt beroende av försäkringsbolagens regressvillkor vid ansvarsförsäkring, ansågs det lämpligt att i lag reglera arbetstagarnas skadeståndsskyldighet.

6.1.3. Läget efter 1972

Genom 1972 års lagstiftning skapades ett system där den statlige arbetstagaren, liksom arbetstagare generellt, mycket sällan blir personligen skadeståndsansvarig för sina handlingar i tjänsten.

Skadeståndsansvaret kan definieras utifrån tre kriterier. För det första kan den skadeståndsgrundande handlingen har foretagits antingen vid myndighetsutövning eller i annan tjänst, för det andra kan den ha resulterat i personskada, sakskada eller formögenhetsskada och för det tredje kan ren den ha samband med brott eller sakna sådant samband.

Beträffande handlingar företagits vid myndighetsutövning som innebär 3 kap 2 § skadeståndslagen att staten eller kommunen ersätter den skadelidande för alla typer skada det vill säga av sakskada, personskada och ren förmögenhetsskada oberoende av om den skadevållande handlingen varit brottslig. Därmed sträcker sig statens och kommunens längre än vad ansvar som gäller enligt regeln for ren förmögenhetsskada vid eget vållande i 2 kap 4 § skadeståndslagen. Enligt denna huvudregel ersätts ren förmögenhetsskada endast vid brott.

Avseende handlingar som företagits vid annan tjänst än sådan som har samband med myndighetsutövning, innebär 3 kap 1 § att staten och kommunen ersätter skada i omfattning samma som gäller vid eget vållande enligt reglerna i 2 kap 1 och 4 skadeståndslagen, vilket innebär att sakskada och personskada ersätts då de vållats uppsåtligen eller av oaktsamhet medan ren formögenhetsskada ersätts endast vid brott.

Arbetstagaren kommer däremot aldrig att bli direkt skadeståndsskyldig mot tredje för något han orsakat i man tjänsten, försåvitt inte rekvisiten i 4 kap 1 § är uppfyllda.

Enligt 4 kap 1 § skadeståndslagen är en arbetstagare skadeståndsskyldig till följd handlingar i tjänsten, endast av synnerliga skäl föreligger med hänsyn till handlingens om beskaffenhet, arbetstagarens ställning, den skadelidandes intresse och övriga omständigheter. Den praxis utvecklats som beträffande denna reglering innebär att sådana synnerliga skål ytterligt sällan föreligger. Bengtsson har dock hävdat att offentliga funktionärer-b åde anställda och förtroendevalda borde ha ett långtgående ansvar än arbetstagare i m.m. mer privat tjänst. Ett vållande borde alltså medföra regressansvar för funktionären gentemot det allmänna. Ämbetsansvarsreformen påkallade enligt Bengtsson snarast en

strängare syn på skadeståndsansvaret för dessa grupperÃOG

6.2. 1989 års reform och senare

Från mitten 1980-talet och framåt, lämnades åtskilliga av motioner i riksdagen med krav på utvidgning det allmännas av

skadeståndsansvar enligt 3 kap skadeståndslagenÅm

Motionerna föranledde under lång tid inga åtgärder, men resulterade slutligen proposition 1989 med förslag på i en avskaffande de regler i 3 kap 3 5 som inneburit av begränsningar det allmännas Bland annat av ansvar. upphävdes den s k standardregeln, som innebar att ersättningsskyldighet för det allmänna förelåg endast om " de krav har blivit åsidosatta med hänsyn till verksamhetens som

art och ändamål skäligen kunde ställas på dess utövning.1°3

Propositionen antogs riksdagen och det allmännas av skadeståndsansvar kom alltså att utvidgas.

l°6Bengtsson, 1978, sid 267 1°7Bengtsson, 1996, sid 18 1°8Prop 1989/90:42, sid 1

lll

Vid tid tillsattes utredning med uppdrag att samma en ytterligare överväga om några skärpningar eller andra förändringar av det allmännas skadeståndsansvar var påkallade. Utredningen redovisade sitt uppdrag 1993 i

betänkandet "Det allmännas skadeståndsansvar" 109och

föreslog såvitt nu är av intresse framförallt att - skadeståndsansvaret skulle utvidgas till att gälla felaktig myndighetsinformation, oaktat denna inte lämnats vid myndighetsutövning. Vidare föreslogs en utvidgning av ansvaret vid frihetsberövanden och andra frihetsinskränkningar, m.m.11° Dessa förslag har inte lett till några förslag från regeringen.

Väl att märka tar såväl 1989 års proposition som 1993 års utredning sikte på det allmännas ansvar gentemot den enskilde medborgaren, och förändrar varken förhållandet mellan det

allmänna och de offentligt anställda eller förhållandet mellan de offentligt anställda och medborgarna.

6.3. Praxis

6.3.1. Allmänt ersättningsskyldighet enligt 1

om

skadeståndslagen

Beträffande skadestånd är, redan konstaterats, två som skadeståndsrättsliga regelverk aktuella, dels reglerna om statens och kommunernas ersättningsskyldighet mot enskilda, dels reglerna arbetstagares skyldighet att ersätta skada om som åsamkats enskilda eller arbetsgivaren. Den första kategorin regler lämnas här åt sidan, då syftet med rapporten snarare är att belysa ansvaret för de statligt anställda än det allmännas 1 1 1 ansvar mot medborgarna. Tolkningen av

1°9sou 1993:55 lloBengtsson, 1996, sid 20 r 11 lFör praxisöversikt beträffande det allmännas en ansvar mot medborgarna hänvisas till Bengtsson 1996 eller mer kortfattat Hellner, sid 446-461

begreppet myndighetsutövning i anknytning till skadeståndsansvaret har behandlats under avsnitt 4.3. ovan.

Allmänt kan sägas att praxis är mycket tunnsådd vad gäller arbetstagares ersättningsskyldighet enligt 4 kap 1 § skadeståndslagen. Flertalet de mål citerats i Högsta av som domstolens och hovrätternas domssamlingar avser förhållanden inom försvaret och arbetstagarens skadeståndsansvar mot arbetsgivaren. Redan i 1972 års proposition att preventiva skäl kunde påkalla att angavs skadeståndsregeln tillämpades strängare i dessa fall, särskilt vid bristande redovisning anförtrodda medel eller vid grovt av vårdslöst handhavande redskap ställts till av som

förfogande.

Utanför Försvarsmakten, till vilken vi skall återkomma nedan, föreligger i praktiken aldrig skadeståndsskyldighet vid annat än uppsåtliga brott.3 Ett exempel på detta utgör fallet RH 1990:51: En polisman tillfälligt kommenderad till ett var område där han vanligen inte arbetade, då dam kom fram en till honom med plånbok hon hittat i närheten. en som Polismannen tog plånboken till närmaste polisstation och lämnade den, i strid med instruktionerna, utan tillsyn på vakthavande befälets skrivbord tillsammans med lapp med en upphittarens och platsen for upphittandet. Då namn plånbokens ägare kom till polisstationen for att hämta senare plånboken, var denna försvunnen. l plånboken fanns 12 000 kr. Hovrätten fann att polismannen gjort sig skyldig till vårdslös myndighetsutövning ett oaktsamhetsbrott då han inte följt - instruktionerna för omhändertagen egendom. Staten, som ersatt plånbokens ägare for hans förlust, förde samtidigt skadeståndstalan mot polismannen. Denna talan lämnade hovrätten utan bifall, och anförde skäl att polismannen som inte känt till att plånboken haft så värdefullt innehåll, att han tjänstgjort på for honom ovanlig plats, att hans handlande en haft sin grund i obetänksamhet snarare än bristande hänsyn till allmänheten och att han intagit underordnad ställning en

112Prop 1972:5, sid 560 3Förbundsjurist Bo Eriksson, LO Rättsskydd, telefonintervju 1 996-07-05

som polis. Hänsyn togs även till att målsäganden hållits skadeslös staten. av

Ett exempel på att uppsåtligt brott föranleder skadeståndsansvar för arbetstagare är domen från Hovrätten för Nedre Norrland 1995-12-13, DB 184. En vårdare vid ett hem för utvecklingsstörda fälldes i domen till för ansvar misshandel av en patient och förpliktades utge skadestånd för sveda och värk samt kränkning. Hovrätten ansåg att "med hänsyn till att det är fråga om en uppsåtlig gärning föreligger sådana synnerliga skäl, enligt 4 kap 1 § skadeståndslagen som krävs för att ålägga vårdaren skyldighet att utge ersättning ...". Domen har överklagats och Högsta domstolen har ännu inte tagit ställning till frågan om prövningstillstånd. I sitt överklagande anför vårdarens ombud bland annat att hovrätten grundat skadeståndsskyldigheten enbart på att det varit en uppsåtlig gärning, och att Högsta domstolen tagit ställning till befrielse från skadeståndsskyldighet enligt det aktuella lagrummet i endast ett fall.

Om uppsåt alltså kan sägas ett nödvändigt villkor för vara skadeståndsansvar är det nämligen därmed inte också sagt att det är ett tillräckligt villkor, vilket visas i rättsfallet NJA 1990 sid 231, det fall i nämnda överklagande. En som avses nyss lagman befanns av Högsta domstolen ha i tjänsten uppsåtligen förtalat en rådman. Sedan lagmannen avlidit under målets handläggning förde rådmannen skadeståndstalan mot dödsboet. Högsta domstolen konstaterade att skadeståndsskyldigheten skulle bedömas enligt 4 kap 1 § skadeståndslagen och fann att synnerliga skäl inte förelåg att ålägga skadeståndsansvar. Till grund för denna slutsats lades bland annat att det ålegat lagmannen alltså

att agera men

inte att sprida just de uppgifter som utgjorde förtal, att lagmannen agerat med allmänhetens och tingsrättens bästa för ögonen och att han inte givit spridning åt uppgifterna i syfte att skada rådmannen eller få bort henne från hennes tjänst.

6.3.2. Särskilt anförtrodd egendom

om

Som konstaterats ovan, förutsågs i 1972 års proposition till skadeståndslag att särskilt hård bedömning skulle behöva en göras beträffande ersättningsskyldigheten for sådana arbetstagare fått sig arbetsgivarens egendom anfortrodd. som Tydliga exempel på detta är personalen, inklusive värnpliktiga, inom Försvarsmakten som disponerar stor mängd såväl farlig som stöldbegärlig egendom.

l de två rättsfallen i NJA 1981 sid 302 var det fråga om anställda vid Försvarsmakten sitt handlande som genom föranlett att viss materiel försvunnit. Det forsta fallet gällde en fanjunkare vaktchef och hade en bärbar som var kommunikationsradio i sin bil. När han vid ett tillfälle lämnade bilen olåst blev radioapparaten stulen. Högsta domstolen fällde fanjunkaren till for tjänstefel enligt de särskilda ansvar reglerna för krigsmän till och med 1988 återfanns i 21 som kapitlet brottsbalken och förpliktade honom att utge ersättning for radioapparaten. Till grund för domen i skadeståndsdelen lade domstolen främst att radion var dyrbar och stöldbegärlig, att fanjunkaren varit anmärkningsvärt oaktsam, och att han vaktchef hade till uppgift att avvärja som just denna typ händelser. Det andra fallet gällde en av fanjunkare lämnat sin vindrock på ett tjänsterum han som delade med två kollegor varefter han lämnade regementet for veckas semester. Då han återkom var vindrocken borta. en Högsta domstolen fann att det visserligen stred mot instruktionerna att lämna vindrocken fanjunkaren gjort som och att vindrocken stöldbegärlig, att synnerliga skäl var men likväl inte förelåg for Försvarsmaktens ersättningsanspråk. Domstolen lagt vikt vid att vindrocken blöt och att synes var stöldrisken sannolikt ännu större i det torkrum fanns var som tillgängligt än på tjänsterummet.

För värnpliktiga gäller, hänvisning i 6 kap 4 § genom skadeståndslagen, ersättningsregler för samma som arbetstagare. l de två rättsfallen i NJA 1985 sid 75 bedömde

Högsta domstolen värnpliktigas ersättningsskyldighet. I det första fallet det fråga värnpliktig laddat var om en som en automatkarbin med krut från flera patroner och fläkt upp pipan på vapnet då han avfyrat det. Hovrätten dömde den värnpliktige för tjänstefel, vilket inte överklagades. Högsta domstolen, hade att pröva statens ersättningsanspråk, som förpliktade den värnpliktige att dessutom erlägga skadestånd. Till grund för domen lades att preventiva skäl talar för att man ställer förhållandevis höga krav på aktsamhet från den militära personalen vid vård och tillsyn och av vapen annan dyrbar materiel. Högsta domstolen hänvisade här också till tidigare nämnda uttalanden i propositionen i denna riktning. Mot den bakgrunden och då den värnpliktige, i slutet som var av sin utbildning, måste förutsättas ha känt till säkerhetsföreskrifterna och använde vapnet utan order i direkt strid mot föreskrifterna, ansågs synnerliga skäl föreligga för

skadeståndsskyldighet. I det andra fallet var det fråga om en

Värnpliktig som olovligen tagit och brukat ett fordon tillhörigt Försvarsmakten, och skadat fordonet under körning. Den värnpliktige dömdes av tingsrätten för tillgrepp av

fortskaffningsmedel och olovlig körning. Högsta domstolen fann

i skadeståndsdelen att den värnpliktige saknade körkort, att han tillgripit bilen olovligen och att inte kunde bortse från man risken för olycka. Den olycka inträffade berodde en som visserligen inte av någon oaktsamhet, men preventionshänsyn talade för skadeståndsskyldighet och den värnpliktige dömdes att ersätta Försvarsmakten för den skada åsamkats. som

Från den privata arbetsmarknaden kan nämnas rättsfallet AD 1977 nr 210, där en lastbilschaufför ålades skadeståndsskyldighet för pengar han innehaft för sin arbetsgivares räkning med redovisningsansvar. I strid med instruktioner givna arbetsgivaren hade chauffören lämnat av pengarna över natten i den lastbilen han använde och pengarna har därefter inte återfunnits. Den polisutredning

gällande förskingring som hade inletts lades

ner av åklagarmyndigheten, och arbetsgivaren gjorde inte gällande att

chauffören förskingrat Grunden för arbetsgivarens

pengarna. talan att chauffören handskats vårdslöst med anförtrodda var medel och därigenom ådragit sig ersättningsskyldighet.

6.4. Kommentar

Som konstaterats är skadeståndsreglerna i första hand av ovan reparativ natur; de syftar till att ersätta personer som lidit skada till följd av någon handling eller underlåtenhet den förlust de åsamkats. Såtillvida och även sociala - ur utgångspunkter, vilket starkt markerades i 1972 års proposition är gällande regel stats och kommuns - om principalansvar för sina anställdas handlingar lämplig.

Med detta sagt bör emellertid även den andra aspekten av skadeståndsreglerna något kommenteras, det vill säga den preventiva. Detta kan i och för sig sägas vara en frågeställning för hela arbetsmarknaden, och inte något som särskilt gäller statligt anställda, den bör likväl beröras i detta men sammanhang.

I betänkandet Det allmännas skadeståndsansvar uppehåller sig kommittén för översyn det allmännas skadeståndsansvar av något vid förhållandet mellan det straffrättsliga och det

skadeståndsrättsliga tjänsteansvaret.114 Bland annat

konstateras att det för den enskilde blivit utsatt for som felaktig behandling är både straff- och skadeståndsansvaret betydelsefulla. Vidare konstateras att de båda ansvarssystemen bygger på delvis samma lagtekniska konstruktion och har delvis samma syften. Det som främst skiljer dem åt är att straffansvaret belastar en enskild person medan skadeståndsansvaret nästan utan undantag belastar arbetsgivaren, det vill säga det allmänna.5

Teoretiskt kunde säga att denna lösning lämplig i fall man var där felet drabbat den enskilde är systematisk natur, det som av vill säga där den anställde inte kan beslås med att ha varit försumlig, utan det har varit fel på de förutsättningar för tjänsten arbetsgivaren skapat. Det skulle exempelvis som kunna fel staten i sin roll arbetsgivare haft att vara som av för, såsom att brister i de anställdas utbildning lett till ansvara felaktiga beslut eller att alltför pressande arbetsförhållanden

4s0u 1993:55 5sou 1993:55, sid 96

omöjliggjort en korrekt handläggning. Möjligen skulle man kunna annorlunda på de fall där den anställde varit se försumlig och därmed ådragit staten skadeståndsskyldighet. Med något utvidgad ersättningsskyldighet för anställda, en vilken skulle komplettera det straffrättsliga ansvaret och de disciplinära åtgärderna, skulle instrumenten för att inskärpa noggrannhet bli fler och därmed möjligheterna att i det enskilda fallet utforma lämplig påföljd större. en

Slutligen skall här tilläggas något om förtroendevaldas skadeståndsansvar. Frågan gäller kommunalpolitiker med nämnduppdrag och liknande och kan även belysa ansvaret för lekmannaledamöter i statliga myndighetsstyrelser. Av förarbetena till 4:1 skadeståndslagen framgår att dessa grupper analogivis jämställs med arbetstagare och därmed skulle ådra sig skadeståndsskyldighet endast vid synnerliga skäl. Detta innebär att huvudmannen, kommunen eller staten, kan kräva ersättning av dessa grupper vid brott eller om skadestånd utgått p.g.a. felaktig myndighetsutövning, i båda fallen för ren förmögenhetsskada. Däremot kan ersättning inte krävas för ekonomiskt oansvarig förvaltning. l äldre doktrin har hävdats att ett sysslomanna-ansvar skulle kunna gälla för dessa grupper.. Riberdahl har konstaterat att något sådant ansvar inte tillämpas i praktiken och att en sådan utvidgning av ansvaret måste framgå av lagtext. Skadeståndsansvaret utanför det straffrättsliga området är alltså i hög grad oklart. Riberdahl påpekar också att ett längre gående juridiskt ansvar

gäller för den som åtar sig uppdrag i bolagsstyrelserJlö

116 För översikt diskussionen, Riberdahl 19791, sid 132 ff en av se och sid 140 samt 1995, sid 168

KAPITEL 7

STATLIGT ANSTÄLLDA LAGFÖRDA

FÖR FÖRSKINGRING M.M.

7.1. Antal lagförda

På uppdrag av Förvaltningspolitiska kommissionen har Statistiska centralbyrån gjort sammanställning antalet en av statligt anställda som lagförts for något brott enligt 10 kapitlet brottsbalken under perioden 1989-1994. Med lagforda avses sålunda såväl dömda som personer vilka godkänt strafföreläggande. Andelen statligt anställda som begått brott får relateras till andelen statligt anställda den totala av arbetskraften under perioden. Denna andel har under slutet av 1980-talet och fram till 1995 minskat successivt till 5%. cza

Tabell 13. Antal lagförda för brott mot 10 kap brottsbalken

1989 1990 1991 1992 1993 1994 Sza

Tabell 13 forts

Behörighetsmisshruk 12 16 20 33 12 104 varav statligt anställda U 0 1 0 1 0 Z procent U 0 5 0 8,3 0 1,9

7.2. De aktuella brotten

I brottsb alkens10:e kapitel finns forskingringsbrotten. Huvudbrottet förskingring regleras i 1 § och består i att

- -

någon, på grund avtal, allmän eller enskild tjänst eller

som av

dylik ställning fått egendom i besittning for med

annan

skyldighet att utge egendomen eller redovisa för den, att

genom

tillägna sig egendomen eller annorledes åsidosätter vad han har att iaktta för att kunna fullgöra sin skyldighet.

I 10 kapitlet 2 § sägs att brottet sägs i 1 § med hänsyn

om som

till det förskingrades värde och övriga omständigheter vid

brottet är att ringa, skall dömas för undandräkt. I 3 § anse som sägs att brottet är att grovt skall dömas for om anse som grov

förskingring. Vid bedömande huruvida brottet är grovt skall

särskilt beaktas, gärningsmannen missbrukat ansvarsfull om

ställning eller begagnat falsk handling eller vilseledande bokföring eller gärningen varit särskilt farlig art,

om annars av

avsett betydande värde eller inneburit synnerligen kännb ar

skada.

I 4 § sägs att den i annat fall än förut i kapitlet sagts, med

som,

egendom, han har i besittning men vartill ägande- eller

som säkerhetsrätt är förbehållen eller tillforsäkrad eller annars

tillkommer annan, vidtar åtgärd varigenom egendomen

frånhåndes den andre eller denne annorledes berövas sin rätt,

skall dömas för olovligt förfogande.

Om någon, på grund förtroendeställning fått till uppgift

som av

att för någon sköta ekonomisk angelägenhet eller

annan

självständigt handha kvalificerad teknisk uppgift eller övervaka skötseln sådan angelägenhet eller uppgift,

av

missbrukar sin förtroendeställning och därigenom skadar

huvudmannen, döms han enligt 10 kap 5 § för trolöshet mot huvudman.

Enligt 6 § döms den i annat fall än förut i 10:e kapitlet är som, sagt, missbruk behörighet att i ställe företa genom av annans rättshandling skadar denne eller med missbruk av behörighet att göra gällande skuldebrev eller dylik handling kräver vad tillkommer, for behörighetsmissbruk. annan

7.3. Kommentar till siffrorna

Inledningsvis kan det konstateras att det totala antalet brott varje typ är tämligen konstant under den undersökta av perioden. Det enda undantaget utgörs av brottet olovligt förfogande som minskat så gott oavbrutet och med

som

sammanlagt 17% under perioden. Övriga förändringar är

antingen så små i absoluta tal att de närmast får betraktas som slumpmässiga variationer eller så oregelbundna över tiden

att någon tendens inte kan anses föreligga.

Beträffande utvecklingen över tiden av de absoluta talen avseende statligt anställdas benägenhet att begå brott mot 10 kapitlet är det svårt a.tt dra några entydiga slutsatser. Det kan konstateras att den mest dramatiska förändringen under perioden inträffade rörande brottet grov förskingring under 1992. Antalet lagförda än tredubblades det året för att året mer därefter falla tillbaka. Emellertid bör det beaktas att talen är så små att även ett mycket litet antal lagförda brott kan förändra helhetsintrycket mycket påtagligt.

Den intressanta sifferserien är naturligtvis andelen statligt anställda samtliga dömda for varje brottstyp. Därvid kan av först konstateras att det endast ett år och beträffande en brottstyp uppmäts ett högre värde än 10%. 1990 var sålunda

11% de lagfördes for trolöshet mot huvudman statligt

av som

anställda. Återigen skall understrykas att de absoluta siffrorna

fyra lagförda brott begångna av statsanställda i förhållande till 38 brott totalt är så små att de mycket snabbt medför -

stora andelsförskjutningar.

Det kan vidare konstateras att andelen statligt anställda är mest stabil i fråga om de två brottstyper som är vanligast förekommande, nämligen förskingring och olovligt förfogande. Detta är helt naturligt eftersom högre absoluta tal minskar effekterna tillfälliga variationer. Intressant att notera är av samtidigt att andelen statligt anställda skiljer sig påtagligt mellan de två brottstyperna. När andelen statligt anställda pendlar mellan 5,6 och 7,8% vad förskingring, pendlar avser den mellan 0,2 och 2,1% avseende olovligt förfogande.

Beträffande de övriga brotten är variationerna större avseende andelen statligt anställda lagförts. I allmänhet är de som absoluta talen emellertid så små att några slutsatser knappast kan dras.

Om fokuserar intresset på summan av alla lagföringar man under perioden, i stället för på variationerna under perioden, blir underlaget större. Med stor säkerhet kan med det materialet grund slås fast att statligt anställda i lägre som grad än medborgare i allmänhet lagförts för olovligt förfogande och behörighetsmissbruk. Vidare kan med en rimlig grad av säkerhet påstås att statligt anställda -i den mån de döms för något brott enligt 10 kapitlet brottsbalken -i högre grad döms för det allvarligare brottet förskingring än för det grov lindrigare brottet undandräkt. Detta kan konstatera man utifrån att 5,8% de lagförda för grov förskingring var statligt av anställda att "endast" 4,6% av de lagförda för undandräkt men var statligt anställda.

7 .4. Slutsatser

Statistiken kan inte läggas till grund för något påstående om att en allt större andel av de statligt anställda lagförs för förskingring eller därmed besläktade brott. Den kan inte heller läggas till grund för något påstående om motsatsen.

Givet de statligt anställdas andel det totala antalet av sysselsatta kan det inte heller med någon säkerhet påstås att statligt anställda är påtagligt eller påtagligt mindre mer

benägna att förskingra än vad människor i allmänhet är. Däremot kan konstateras att beträffande vissa specifika brottstyper, som olovligt förfogande och behörighetsmissbruk, är statligt anställda klart underrepresenterade.

KAPITEL 8

ANDRA ANSVARSSYSTEM

I rapporten har intresse huvudsakligen ägnats de tre stora ansvarssystemen som träffar så gott som samtliga statliga tjänstemän; det straffrättsliga med bland annat tjänstefelsreglerna, det arbetsrättsliga inklusive det offentligrättsligt reglerade disciplinansvaret och det skadeståndsrättsliga.

Som redan konstaterats består beträffande tjänstefelsregeln begränsningen i dess räckvidd huvudsakligen i att den endast omfattar gärningar vid myndighetsutövning. Det bör därvid vidare anmärkas att straffbestämmelserna i 20 kap brottsbalken är subsidiära till andra brott som kan ha begåtts i samband med tjänsteutövningen, såsom trolöshet mot huvudman, förskingring, bedrägeri, stöld m.m.

Tidigare har också noterats begränsningarna i disciplinansvarets räckvidd enligt LOA. Bland annat anges i 21 § LOA att disciplinansvarsreglerna inte gäller den som kan meddelas disciplinpåföljd enligt lagen 1994:1811 disciplinansvar inom totalförsvaret mm, för om förseelser omfattas den lagen, som hälso- och sjukvårdspersonal, som i sin yrkesutövning står under Socialstyrelsens tillsyn, för sådana förseelser i denna yrkesutövning som skall prövas av Hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd, veterinärer för sådana förseelser i yrkesutövningen skall som prövas av Veterinära ansvarsnämnden.

Här skall kort något nämnas dessa och några ytterligare om alternativa ansvarssystem. -

Hälso- och ansvarsnämnd

8.1. sjukvårdens

Det särskilda ansvaret for hälso- och sjukvårdspersonal

regleras i två lagar: lagen 1994:953 om åligganden numera for personal inom hälso- och sjukvården, åliggandelagen, samt lagen 1994:954 disciplinpåföljd på hälso- och om m.m. sjukvårdens område, påfoljdslagen.

l åliggandelagens första paragraf vilka anges personalkategorier omfattas även det särskilda som av disciplinpåfoljdssystemet. Detta omfattar bland annat legitimerade yrkesutövare inom området liksom personal vid allmänna sjukhus och vissa anställda inom läkemedelsdetaljhandeln.

Hälso- och sjukvårdspersonalen omfattas av tre olika

ansvarssystem. Det forsta är brottsbalkens regler inklusive reglerna tjänstefel blir tillämpliga då hälso- och om som sjukvårdspersonalen ägnar sig åt myndighetsutövning. Det andra är reglerna i påfoljdslagen, och for den del hälso- och av

sjukvårdspersonalen är statligt anställd reglerna i LOA.

som Förhållandet mellan påfoljdslagen och LOA är därvid sådant att LOA tillämpas på de aspekter hälso- och av

sjukvårdspersonalens arbete som inte regleras enligt

påföljdslagen. Det tredje ansvarssystemet är de kollektivavtalsgrundade reglerna disciplinansvar. Till dessa om ansvarssystem kommer -liksom för andra arbetstagare naturligtvis reglerna uppsägning och avskedande enligt om LAS.

Disciplinansvar enligt päfoljdslagen gäller enligt lagens 3 § endast yrkesutövning har samband med undersökning, som vård och behandling patienter eller klinisk forskning på av människor. Den särskilda disciplinära prövningen gäller fel eller forsummelser står i direkt förbindelse med som

patientsäkerheten. Disciplinpåfoljd får åläggas om någon i den

berörda personalkretsen uppsåtligen eller oaktsamhet inte av

fullgör vad som följer av åliggandelagen, om felet inte är ringa eller framstår ursäktligt 4 Disciplinpåföljden kan som vara erinran eller varning. Förseelser inte har direkt samband som med patientsäkerheten beivras alltså LOA:s regler eller genom

genom kollektivavtal. T.ex. får frågor brister i

numera om omhändertagande av avlidna prövas enligt arbetsrättsliga

regler, om inte straffrättsligt ansvar aktualiserasl

Liksom vad gäller disciplinansvar enligt LOA, utgör åtgärder syftande till åtal av en person hinder mot att inleda ett disciplinärt förfarande enligt påfoljdslagen mot honom. Liksom LOA innehåller påföljdslagen vidare regel obligatorisk en om åtalsanmälanm

Utöver möjligheterna att utdela disciplinpåfoljder, ger påföljdslagen möjlighet att återkalla legitimationen bland annat från hälso- och sjukvårdspersonal varit grovt som oskicklig vid sin yrkesutövning eller på annat sätt visat sig uppenbart olämplig att utöva yrket. Avsikten är att regeln huvudsakligen skall ha en skyddsuppgift, och deslegitimering är inte att betrakta som en disciplinpåföljd. 119

Frågor om disciplinansvar och frågor om bland annat återkallelse legitimation prövas Hälso- och sjukvårdens av av ansvarsnämnd, är särskild myndighet. Nämnden, som en som utses av regeringen, består lagfaren ordförande med av en domarkompetens och åtta ledamöter.

Ärenden aktualiseras i ansvarsnämnden på anmälan av Socialstyrelsen eller av den patient saken gäller eller nära en anhörig till denne om patienten inte kan göra anmälan. Nämndens beslut överklagas till kammarrätten och kan -

jämlikt förvaltningsprocesslagen därefter överklagas till

- Regeringsrätten.

7BiIIum/SahIin, sid 108 llsBillum/Sahlin, sid 121 f

llgBillum/Sahlin, sid 117

8.2. disciplinansvar inom Lagen om

totalförsvaret m.m.

Fram till 1986 fanns särskild militärstraffrätt som gav en militära myndigheter vidsträckta befogenheter liknande åklagarnas och domstolarnas och innebar att militär som personal kunde dömas för brott till följd av gärningar som allmänt sett framstod som bagatellförseelser. Inte minst mot bakgrund den på grunderna för den statliga av nya synen

anställningen, de "nya" reglerna om tjänstefel i andra delar av

den statliga verksamheten än den militära och de allmänna strömningarna i samhället framstod denna militärstraffrätt som alltmer otidsenlig.

Genom lagstiftning 1986 reformerades detta system i grunden.

Den särskilda militärstraffrätten avvecklades och i stället infördes ett disciplinansvarssystem enligt vilket förseelser i tjänsten försvarsmaktens personal skulle beivras i av administrativ ordning. För att i fredstid undvika större skillnader än nödvändigt mellan det militära disciplinsystemet och det civila gjordes dessutom det särskilda militära systemet tillämpligt under fredstid enbart på värnpliktiga. Först vid krig eller krigsfara vidgas tillämpningsområdet till att gälla samtliga krigsmän.

Detta innebär att den anställda personalen inom Försvarsmakten i fredstid disciplinärt lyder under LOA:s regler.

Att det för bruk i krig och för bruk beträffande värnpliktiga i fredstid krävs ett särskilt disciplinansvarssystem, motiverades med "de utomordentligt särpräglade förhållanden råder som

där krigsforb anden verkar." Dessutom fanns folkrättsligt skäl

med bäring på rekvisiten för kombattantstatus som -

motiverade ett särskilt system.12°

12°Prop 1985/86:9, sid 49 r

SOU 1996: 173 129

Det militära disciplinansvarssystemet reglerades ursprungligen i LDK,121 men reglerna återfinns numera i LDTJZZ dit de överfördes 1995 i samband med att hela totalförsvarsplikten reformerades. I samband därmed utsträcktes reglerna till att gälla samtliga som fullgör tjänst i enligt med lagen om totalförsvarsplikt.

I 8 § LDT att den uppsåtligen eller oaktsamhet anges som av bryter mot vad som gäller enligt reglementen, instruktioner, förmäns order eller mot vad han i övrigt skall iaktta i tjänsten, gör sig skyldig till en disciplinförseelse, om inte felet är ringa. För sådan förseelse kan utdömas endera påföljderna av

varning, extratjänst, löneavdrag eller utegångsförbud.

I jämförelse med motsvarande reglering enligt LOA, kan alltså

noteras att normtyperna här räknas i stället för det upp, mer generellt formulerade "vad åligger arbetstagaren i som tjänsten". Av propositionen till LDK framgår vidare att uttrycket "ringa" i detta sammanhang har bäring på såväl den objektiva som den subjektiva sidan av gärningen, och även kan inrymma ett visst mått faktisk rättsvillfarelse.123 av

Disciplinansvarsfrågor prövades enligt LDK ursprungligen av

myndigheten, men sedan Försvarsmakten 1994 slagits samman till myndighet lades ansvaret för disciplinsystemet en på chefen vid varje förband. I viss utsträckning får disciplinärenden prövas på så låg nivå som kompanichefs, under förutsättning att förseelsen är erkänd, att den utgör brott och att påföljden stannar vid varning eller extratjänst. Att märka i sammanhanget är den fråga inrättande om av en särskild disciplinnämnd, Värnpliktsrådets som genom remissyttrande, väcktes i samband med LDT:ns tillkomst. Värnpliktsrådet menade att det ur rättssäkerhetssynpunkt inte var tillfredsställande att samma "utredande, person var dömande och verkställande" beträffande disciplinförseelser. Regeringen, som ansåg att möjligheten att begära omprövning av ett disciplinärende utgjorde en tillräcklig garanti mot

felaktiga beslut, lämnade emellertid förslaget utan

121 Lag 1986:644 om disciplinförseelser av krigsmän mm 122Lag 1994:1811 disciplinansvar inom totalförsvaret om mm 123Prop 1985/86:9, sid 102

bifall.Värnpliktsrådets argument må förefalla bestickande skjuter bredvid målet eftersom det ligger i den men administrativa natur att samtliga de uppräknade processens funktionerna ligger hos arbetsgivaren/motsvarande. Vad som däremot kunnat ett argument i sammanhanget år den vara omständighet att chefer på tämligen låg nivå själva kan besluta i ett stort antal fall. Först vid allvarligare förseelser måste högre chefer kopplas in. Någon motsvarighet till de ansvarsnämnder eller disciplinnämnder som på många andra håll inrättats for att hålla ansvarsfrågorna borta från linjeorganisationen finns inte enligt LDT.

Även i LDT, och dessförinnan LDK, finns regler om åtalsanmälan. Huvudregeln är att brott skall anmälas till åtal, men undantag kan göras för helt bagatellartade fall i vilka djsciplinpåföljd i stället kan åläggas. Även detta undantag är emellertid behäftat med undantag i sin tur, bland annat då en målsägande vill föra talan i anslutning till ett åtal.

Slutligen skall, beträffande LDT, noteras att vissa tvångsmedel står till förfogande i förhållande till dem omfattas som av lagen, det vill säga i fredstid sådana totalförsvarspliktiga som inte är anställda och i krig samtliga totalförsvarspliktiga. Dels har respektive myndighet för värnpliktiga soldater således - Försvarsmakten befogenheter motsvarande polisens enligt LOB, dels har myndigheterna viss rätt att visitera viss egendom.

Utöver LDT, bör i detta sammanhang nämnas ytterligare två regelverk. För det första straffbestämmelserna enligt lagen om totalförsvarsplikt och for det andra 21 kap brottsbalken. I samband med att militärstraffrätten i stor utsträckning avkriminaliserades 1986, överfördes bestämmelserna brott om mot de mer grundläggande regler om värnpliktstjänstgöringen såsom tjänstgöringsskyldigheten i sig till värnpliktslagen. - - Straffrättsligt kunde sålunda fortfarande åläggas for ansvar värnpliktsbrott och liknande. I samband med 1995 års reformering totalforsvarsplikten överfördes av straffbestämmelserna till lagen om totalförsvarsplikt och huvudbrottet benämns numera brott mot totalförsvarsplikt.

1249:0.: 1994/95:6, sid 156

Samtidigt med 1986 års reform överfördes också till 21 kap brottsbalken alla de brott som kan begås endast av krigsmän då riket är i krig. Av 21 kap 1 § brottsbalken framgår sålunda att kapitlet i sin helhet träder i kraft först när riket är i krig, eller enligt regeringens bestämmande då krigsfara föreligger. Brotten enligt 21 kap brottsbalken är bland annat lydnadsbrott, samröre med fiende, undergrävande av stridsvilja, obehörig kapitulation, stridsforsumlighet och tjänstebrott. Flera brotten har endast fängelse tio år eller på av livstid i straffskalan.

8.3. Rätte gångsbalken

För åklagare gällde till 1990 enligt 31 kap 4 § rättegångsbalken ett visst personligt skadeståndsansvar for rättegångskostnader. Detta grundades historiskt på att åklagarna i stor utsträckning varit kommunalt anställda och på att de haft viss andel i de böter som utdömts sportler. I samband med en allmän översyn av rättegångsbalken avskaffades detta skadeståndsansvar 1990 och ansvaret for åklagarna kom därmed att regleras på samma sätt som övrig statlig verksamhet innefattande myndighetsutövning: Staten gentemot den enskilde och arbetstagaren åklagaren ansvarar blir ersättningsskyldig enligt 4 kap 1 skadeståndslagen.

I Advokatsamfundets remissvar på ändringsförslaget hade ändringen avstyrks, eftersom den innebär att offentliga försvarare får ett strängare ansvar för rättegångskostnader än åklagaren. Regeringen anförde i denna frågan att skillnaden i skadeståndshänseende uppvägdes åklagarnas ansvar enligt av 20 kap 1 § brottsbalken för åtgärder vid myndighetsutövning,

och att skillnaden därmed inte utgjorde något pr0blem.125

l25Prop 1989/9071, sid 68 f

8.4. Politiskt ansvar m.m.

I såväl det straffrättsliga som det disciplinrättsliga ansvarssystem berörts i rapporten, har undantag gjorts för som bland annat ledamöter av beslutande kommunala församlingar. För fullständighetens skull skall här bara anmärkas att för dessa förtroendevalda utgörs kontrollfunktionen beträffande deras ämbetsutövning huvudsakligen det politiska ansvaret i förhållande till av respektive valkorporationÅzö För förtroendevalda i kommunala nämnder liksom för ledamöter i statliga myndighetsstyrelser gäller däremot det straffrättsliga ansvaret för fel vid myndighetsutövning. Vad gäller skadeståndsansvaret har det hävdats att kommunala förtroendevalda i nämnduppdrag och liknande skall likställas med arbetstagare. Frågorna kring kommuns respektive kommunpolitikers rättsliga ansvar har diskuterats i ett flertal betänkanden på år och senast i senare ett omfattande arbete kommunalt lagtrots och om domstolstrots. 127

126Se bland annat prop 1975:78, sid 155 f 127Se WarnIing-Nerep

KAPITEL 9

J

ÄMFÖRELSE MED NÅGRA

UTLÄNDSKA SYSTEM

9.1. Norge

Även i Norge finns särskilda straffregler för brott och förseelser

begångna i offentlig tjänstÅzs Liksom i Sverige beivras

naturligtvis mutbrott och brott mot tystnadsplikten. - Dessutom finns straffregler dels gällande bland annat överträdelse alla slags tjänsteplikter samt dels mot av grov oaktsamhet i tjänsten och mot otillbörligt uppträdande mot över- eller underordnade och mot allmänheten. De som omfattas nämnda regler är "offentliga tjänstemän", vilket av enligt förarbetena inkludera såväl ämbetsmän avses som övriga tjänstemän och uppdragstagare.

Utöver dessa straffrättsliga sanktioner finns även ett disciplinärt ansvarssystem, enligt vilket sådana arbetstagare omfattas tjänstemannalagen kan åläggas ordensstraff som av ordningsstraff eller ordningspåföljd. Denna påföljd åläggs, liksom i det svenska disciplinsystemet, av anställningsmyndigheten men överklagas i

förvaltningsprocessuell ordning. Påföljderna i detta system är

skriftlig varning, förlust anciennitet från månad till två av en år eller medflyttning till lägre änsteställning.

Rekvisiten för åläggande av straffrättslig påföljd, disciplinär påföljd och för avsked är desamma.

De formella påföljderna för oskicklighet i tjänsten kommer sällan till bruk. De straffrättsliga reglerna tjänstefel har om nästan aldrig använts och de disciplinära påföljderna nära nog

128536 detta avsnitt, se Eckhoff, sid 369 f

134 SOU 1996: 173

lika sällan. Däremot förekommer självfallet åtal mot offentliga

funktionärer för andra brott, såsom förskingring och bedrägeri.

Beträffande de offentliga tjänstemännens skadeståndsansvar är konstruktionen tämligen lik den svenska men vissa skillnader finns. En tjänsteman kan bli ersättningsskyldig, såväl mot arbetsgivare som mot tredje man, om han uppsåtligen eller oaktsamhet begår ett fel som förorsakar av ekonomisk förlust. Eftersom arbetsgivaren har ett principalansvar för arbetstagarna även i Norge och därmed blir solidariskt skadeståndsskyldig, vänder sig i praxis tredjemannen så gott alltid mot staten eller kommunen för som betalning. För arbetstagaren återstår då ett regressanspråk från arbetsgivaren som inte särskilt ofta görs gällande, i synnerhet inte då arbetstagaren agerat i arbetsgivarens intresse.

9.2. Danmark

I Danmark förekommer statligt anställda i två kategorier, tjänstemannaanställda och avtalsanställda. Några särskilda regler finns inte för i vilken form olika personalkategorier skall anställas, huvuddelen bland annat de högre cheferna, men av poliserna och försvarsanställda har tjänstemannaanställning. För dessa finns i änstemannalagen regler änsteförseelser om 129 Vad de som kan föranleda disciplinstraff. gäller avtalsanställda finns inga lagregler disciplinansvar och det om är inte vanligt att de på annat sätt heller omfattas sådant ansvar.13°

Disciplinpåfölj derna för tjänstemän är varning eller tillråttavisning, böter upp till en halv månadslön, omplacering, degradering och avsked. Rekvisiten för änsteförseelse är på en den subjektiva sidan uppsåt eller oaktsamhet på den objektiva sidan att en tjänsteman inte samvetsgrant följder de regler som gäller för hans ställning och inte såväl i utanför tjänsten - som

129sou 1992:60, sid 94 13°Mathiassen, sid 142

visar sig värdig den aktning och tillit som hans ställning kräver. För att avsked skall utdömas krävs att tjänstemannen till följd av den aktuella tjänsteförseelsen är "oskickad" att kvarbli i sin ställning.

Beslut disciplinpåföljder fattas ministern eller, om denne om av delegerat beslutanderätten, av någon departementstjänsteman. Mot bakgrund av den förvaltningsorganisation finns i Danmark, innebär detta som att de disciplinära åtgärderna i praktiken beslutas på samma sätt som i Sverige.

Beträffande de avtalsanställda har arbetsgivaren möjlighet att, som disciplinär åtgärd, omplacera och avskeda de anställda i enlighet med de regler som följer av det civilrättsliga

anställningsavtaletml

Utöver disciplinansvarssystemet, finns även i Danmark ett straffrättsligt för de statligt anställda, dels självfallet ansvar enligt Strafflagens allmänna del beträffande brott som förskingring och bedrägeri, dels enligt 16 kap Strafflagen beträffande bland annat brott mot tystnadsplikten 152 § och brott mot lydnadsplikten 156 Det sistnämnda brottet är

närmast att likna vid det för tjänstefel som gällde i

ansvar Sverige före 1975 års reform, det vill säga att det på den objektiva sidan träffar i princip varje avsteg från vad som gäller för tjänsten.

Av intresse att notera i sammanhanget är också att disciplinansvar och straff är helt oavhängiga varandra och i princip kan utdömas parallellt. Att gärning föranlett straff en är emellertid en förmildrande omständighet vid bedömningen av disciplinärende och kan föranleda att disciplinansvaret bortfaller. Vad gäller straffen kan också noteras att den anställde inte kan avskedas dom i brottmäl.132 genom en

Utöver disciplinansvaret och det straffrättsliga ansvaret kan danska statsanställda även drabbas skadeståndsansvar. av

131Mathiassen, sid 158 132Mathiassen, sid 141 ff.

Arbetstagaren kan, även om detta ansvar är mycket Omdiskuterat, enligt vanliga regler bli skadeståndsskyldig mot arbetsgivaren för skada han vållat denne. Även en skadelidande tredjeman kan välja att föra talan mot endera av eller både arbetsgivare och arbetstagare for skada som arbetstagare vållat i tjänsten. Arbetsgivarens regressmöjligheter mot arbetstagaren i den situationen är emellertid begränsad till vad är rimligt med hänsyn till som arbetstagarens skydd och ställning och omständigheterna i övrigt.133

9.3. Tyskland och Frankrike

I den franska statsförvaltningen förekommer, liksom i den danska, två typer tjänstemän. Den ena gruppen är vad som av närmast kan jämföras med det gamla svenska systemet där förhållandet mellan staten och arbetstagaren är offentligrättsligt. Den andra är avtalsanställda. gruppen Disciplinansvarssystemet är tillämpligt på båda grupperna och är helt oberoende det straffrättsliga ansvaret, vilket innebär av att såväl straff disciplinpåfoljd kan drabba en tjänsteman som för förseelse. Disciplinpåföljderna är varning, samma reprimand, degradering i några olika former, omplacering i olika former och uppsägning eller avsked. Beslutsrätten i disciplinansvarssystemet ligger hos närmast överordnad chef, det finns också kommissioner som kan konsulteras i men disciplinärenden. I vissa fall, när det exempelvis gäller högre

tjänstemän, är det obligatoriskt att konsultera kommissionen.

134 Aven skadeståndsansvar kan drabba franska statsanställda.135

Vad gäller straffrättsligt innehåller såväl den franska ansvar den tyska strafflagen lång rad bestämmelser straff som en om för statligt anställda missbrukar sitt ämbete. Bland annat som

133Carlsen, sid 363 ff 134Laubadere, sid 272 ff 135Laubadére, sid 123 f

föreskrivs i Frankrike straff för ämbetsmän i tjänsten som

angriper enskilds medborgerliga rättigheter och i Tyskland straff för domare uppsåtligen tillämpar lagen fel.136 Någon

som

motsvarighet till den svenska, generellt formulerade, regeln om for tjänstefel vid myndighetsutövning finns emellertid

ansvar inte.

9.4. Särskilt om domare

Inom för 1993 års domarutredning gjordes

ramen en

omfattning sammanställning av domares rättsliga ställning i

olika länder.137 Domares speciella ställning bland de

statsanställda markeras i samtliga de studerade länderna, liksom i Sverige, särskilda regler.

genom

I Danmark kan domare avsättas endast dom, kan genom men avskedas efter 65 års ålder. Om de avskedas behåller de ändå

sin lön till dess de fyller 70, vilket är den obligatoriska pensionsåldern. Varning kan utdelas för försumligheter och vårdslöshet i änsteutövning och utdelas respektive

av

domstols ordförande eller respektive hovrättspresident. I några fall beslutar Högsta domstolens president varning. Även

om en

särskild domstol den särskilda klagorätten kan utdela

- -

kritik mot domare och döma dem till böter eller avsättning

Även i Finland kan domare skiljas från tjänsten endast han

om

eller hon i domarförrättning gjort sig skyldig till ett lagstridigt förfarande och domstol dömts till att förlora sin tjänst.139

av

Liksom i Danmark och Finland, kan domare i Norge avskedas endast dom. Grunden för avsked kan brottslighet

genom vara

men även insolvens. Disciplinansvaret för domare är inskränkt

till att gälla varning, vilket är ett rekvisit för avsked.14°

136Goyet, sid 61 ff och Dreher/Tröndle, sid 1625

137sou 1994:99, del B 138sou 1994:99, del sid 23 139sou 1994:99, del sid 29 14°sou 1994:99, del sid 34

I Frankrike är domarna oavsättliga och får förflyttas endast till följd ett disciplinförfarande. Eftersom domare åtnjuter av immunitet i sin ämbetsutövning kan de inte drabbas av

skadestånd, försåvitt de inte missbrukat sin ställning

l Nederländerna anställs domare på livstid och kan avskedas

de blir omyndigförklarade, försätts i konkurs eller "genom

om sitt handlande eller brist på handlande allvarligt hindrar rättvisans gång eller domarkåren dåligt anseende". ger Varning kan utdelas respektive domstols ordförande om inte av domaren "uppfyller de krav ställs på utövare av som

domaryrket" eller domaren utövar en otillåten bisyssla.142

om

I Tyskland kan ordinarie domare inte avsättas. Cheferna för domstolarna har viss kritikrätt gentemot domarna på en domstolen, denna kritik kan överklagas till en särskild men tjänstedomstol. Avsked kan drabba domare dömts för som uppsåtligt brott bland annat straffet överstiger fängelse 1 om år. Vid rättsstridig lagtillämpning eller domaren "missköter om sina tjänsteåligganden" kan han eller hon utsättas för disciplinära åtgärder bestående förflyttning, böter, av

löneavdrag eller skilj ande från tjänsten

I Österrike kan domare uppsåtligen eller av en som oaktsamhet bryter mot sina yrkes- och tjänsteplikter blir föremål för disciplinärt ingripande och ådömas antingen

ordningsstraff eller disciplinstraff. Ordningsstraffen är

förmaning respektive varning och disciplinstraffen relegering, löneminskning respektive uteslutande från befordran. En domare kan inte stämmas i civilrättslig fråga utan en enskild drabbats rättsstridig förlust till följd en domares som av av agerande måste vända sig mot staten. Staten kan vid uppsätliga eller grovt oaktsamma fel från domarens sida föra regresstalan mot denne.144

Wsou 1994:99, del sid 40 Zsou 1994:99, del sid 46

143sou 1994:99, del B, sid 50 f

144sou 1994:99, del B, sid 60 f

KAPITEL 10

ALLMÄNNA KOMMENTARER

10.1. Den

offentliga tjänstens särart

Den första frågan här skall diskuteras är det i dag som om finns några skäl att hålla fast vid ett särskilt disciplinansvar för statsanställda.

Skälet för att över huvud taget ha särskild reglering de en av statligt anställdas ansvar har sagts den statliga tjänstens vara särart. På grund denna särart har det ansetts att ansvaret av för statligt anställda inte kan regleras huvudsakligen genom avtal är fallet i kommunerna och för privatanställda. En som första fråga kan ställas är detta särartsargument som om håller.

Inledningsvis kan konstateras att särarten är av olika beskaffenhet i olika statliga verksamheter. Inom polisen består särarten främst i polisväsendets legala våldsmonopol och den omfattande förekomsten myndighetsutövning. Även inom av länsstyrelserna består särarten i förekomsten av

myndighetsutövning men även av övrig verksamhet

av gemensamt samhälleligt intresse såsom regional planering och utveckling. Ett speciellt kännetecken utmärker de två som förstnämnda verksamheterna är naturligtvis att de helt finansieras med skattemedel. För Statens järnvägars del består

särarten däremot inte i att myndighetsutövning förekommer

särskilt ofta. Däremot kan de speciella säkerhetsaspekterna i verksamheten sägas skilja den från affärsverksamhet. annan

Av de särdrag nämnts är det inte helt självklart vilka som nu som oundgängligen motiverar en särreglering. Skattebetalarna har ett legitimt anspråk på att de avlönas med som skattemedel skall göra ett oklanderligt och effektivt arbete. Likaså bör mycket höga krav ställas på de utövar som

myndighet med stöd av tvingande lagstiftning. Vidare måste

farlig verksamhet självklart omgärdas med tydliga regler. Slutligen måste betonas att den statliga verksamhetens karaktär uppdrag i det allmännas och därmed av medborgarnas intresse medför ett starkt intresse av lagenlighet och i övrigt korrekt hantering i enlighet med demokratiska beslut. Samtidigt kan konstatera att huvuddelen dem man av är avlönade med skattemedel är anställda kommuner som av och landsting och att dessa arbetstagare inte träffas inte av lagreglerade de statligt anställda. samma ansvar som Regleringen för de arbetstagare som utövar myndighet är redan idag frikopplad från den statliga anställningen och vad slutligen gäller verksamhet med krav på högt säkerhetstänkande år det naturligtvis ingen skillnad på statlig

respektive privat tjänst.

Slutsatsen så långt skulle kunna att det i själva verket vara inte är den statliga tjänsten i sig, utan vissa särskilda aspekter den statliga tjänsten, kan sägas behäftad med av som vara särdrag. Argument för ett lagfäst statligt skulle kunna ansvar sökas i dessa särskilda aspekter, än i den statliga snarare anställningen generellt. Sålunda har myndighetsutövning, oavsett den förekommer fått enhetlig reglering. På var en sätt förhåller det sig med ansvaret enligt hälso- och samma sjukvårdslagen. Det skulle ligga nära till hands att på samma sätt låta den verksamhet hos exempelvis Statens järnvägar utgör detta företags särdrag, underkastad ansvar som vara

enligt järnvägstrañklagen eller den lagstiftning i övrigt som

reglerar verksamheten och att låta polisens särskilda ansvar regleras särskilt på motsvarande sätt sker för hälsosom nu och sjukvårdens personal. Andra problem i relationen mellan arbetsgivare och arbetstagare än sådana som hänger samman med verksamhetens särart skulle då kunna regleras genom disciplinansvar eller liknande i kollektivavtal.

Vad då skulle återstå, vore att överväga om som skatteñnansieringen av verksamheten motiverar att ansvaret regleras särskilt eller det därutöver finns något särskilt om skäl att den statliga tjänsten generellt behäftad med anse vara vissa särdrag. Ett sådant skäl skulle kunna vara att medborgarna generellt bör kunna ställa högre krav på den offentliga verksamheten än på privata företag avseende

exempelvis tillförlitligheten i lämnade uppgifter, korrektheten i

handläggning och andra egenskaper som på grund av

exempelvis förvaltningslagen förutsätts finnas i offentlig

verksamhet. Mot detta kan invändas två saker. För det första omfattas i dag endast statligt, och inte kommunalt, anställda av det särskilda lagreglerade disciplinansvaret trots att de kommunalt anställda är väsentligt fler. För det andra är det i

samhälle det svenska, med stor offentlig sektor med

som en starka korporativistiska inslag, ibland svårt att entydigt dra gränsen mellan vad finansieras med "privata" medel som respektive skattemedel.

Vi återkommer till dessa frågor i det avslutande avsnittet av detta kapitel och skall först diskutera några problem som belysts i den tidigare genomgången.

10.2.

Gränsdragningen mellan disciplinrätt

och Straffrätt

Som konstaterats i avsnittet 3.1. har någon systematisk genomgång av gränsen mellan disciplinrätten och straffrätten aldrig gjorts. Allmänt har flera gånger konstaterats att syftet med båda regleringarna är detsamma, nämligen att säkerställa god kvalité i förvaltningen, och att straffrättsliga sanktioner skall tillgripas för att stävja allvarligare brister medan disciplinätgärder skall tillgripas mot mindre allvarliga brister.

I praktiken kan konstateras att disciplinansvarssystemet inte fungerar likadant i alla delar av den statliga verksamheten. Den typ av fel som förekommer varierar också mellan olika verksamheter. Inom polisen och Statens järnvägar utdöms disciplinpåföljder betydligt oftare än inom länsstyrelserna. Dessa iakttagelser stämmer väl överens med resultatet från den motsvarande undersökning tjänsteansvarskommittén som gjorde 1979. Mer än hälften av de myndigheter som då studerades redovisade inga eller ett mycket litet antal fall där disciplinansvar aktualiserats. Flera förklaringar till detta har redan diskuterats och möjligen skall endast ett ytterligare påpekande göras. Vid flera av länsstyrelserna och inom Statens järnvägar har kunnat konstateras att många ärenden om

ifrågasatt disciplinansvar avskrivits därför att arbetstagaren sagt sig själv. Något beslut disciplinpåföljd fattas då upp om aldrig, "problemet" är löst i och med att den felande men arbetstagaren försatts stånd att fortsätta göra fel. ur

Beträffande tjänstefelsreglerna kan konstateras att trots utvidgningen ansvaret 1989 är det alltjämt poliser och av domare dominerar rättsfallen. Möjligen är detta naturligt som eftersom dessa personalkategorier i så hög grad ägnar sig åt myndighetsutövning. Samtidigt är det något förvånande att inte fler fall av tjänstefel kunnat upptäckas bland arbetstagare har till uppgift att avgöra ingripande beslut för enskilda som sociala förmåner På år har det dock om m.m. senare

förekommit att kommunalpolitiker dömts för tjänstefel

p.g.a. ovilja att rätta sig efter domstolsutslag inom det sociala området. Här skall i och för sig den reservationen göras att endast refererade tjänstefelsdomar från Högsta domstolen och hovrätterna studerats, å andra sidan har samtliga men citerade domar från dessa domstolar sedan 1989 studerats. Materialet år alltså begränsat men tämligen tillförlitligt.

Att inte fler arbetstagare med uppgift att fatta för medborgarna gynnande beslut förekommer i de studerade tjänstefelsdomarna kan ha flera förklaringar. För det första kan det så att dessa arbetstagare sällan gör fel. Detta vara mer självfallet det mest tillfredsställande svaret eftersom det vore skulle bevisa att förvaltningsapparaten fungerar som den ska. För det andra kan det emellertid också förhålla sig så att tjänstefelsdomar bland dessa personalkategorier sällan mer överklagas från första instans och därmed inte upptäckts i studien. Någon rimlig förklaring till varför det skulle vara så år emellertid svår att finna.

En tredje förklaring och den kanske är mest sannolik - som är att dessa personalkategorier sällan polisanmäls för mer tjänstefel. De arbetstagarkategorier som det kan vara fråga om är exempelvis socialsekreterare och möjligen kan den mottagare socialbidrag känner sig kränkt eller på annat av som sätt felaktigt behandlad socialsekreterare, dra sig for att av en anmäla tjänstemannen i fråga till polisen. Skälen kan flera, var alltifrån rädsla för repressalier i form njugg av en mer behandling, till helt enkelt okunskap om tjänstemannens

ansvar och skyldigheter. Till detta kan komma att dessa personalkategorier verkar i organisationer där kulturen är sådan att arbetskamrater och arbetsgivare kanske inte gärna gör rättssak av förhållanden på arbetsplatsen.

10.3.

Arbetsbelastningens betydelse

Alla ansvarssystem syftar ytterst till att förebygga fel och

medverka till att korrekta beslut skall fattas. Andra system

inom förvaltningen, som budgeten, arbetsordningen och

internutbildningen har också ytterst detta, band andra, mål. Om emellertid de krav ställs i de olika systemen blir som motsägande uppstår problem. Sådana problem kan spåras i

dagens svenska statsforvaltning. Arbetsordningen och andra

överordnade instrument i kombination med de yttre omständigheterna anger mängden arbete skall utföras, som budgeten anger de resurser som står till förfogande för att lösa uppgiften och ansvarssystemen ytterst minimikvalitén anger på det arbete skall presteras. som

Justitieombudsmannen omtalade vid ett seminarium med Förvaltningspolitiska kommissionen att slarvfelen i

domstolarna, enligt hans bedömning, ökade i antal och att

detta berodde på tidspressen. Vad JO avsåg med tidspressen kan möjligen diskuteras, tidspress kan i princip delas men upp i delkomponenterna mycket arbete och knappa resurser. Emellertid kan också viss mängd utnyttjas effektivt en resurser och därmed räcka till att lösa stor uppgift, eller ineffektivt en och därmed inte räcka lika långt. Justitieombudsmannens påpekande kan grundas endera på att domstolarna har for lite resurser eller på att domstolarna är ineffektivt organiserade.

Oavsett vad skälet till tidspressen är kan diskutera vilka man konsekvenser den får. Bortsett från möjligheterna öka att resurserna eller minska mängden arbete, kan tidspressen i princip hanteras på två sätt. Antingen fokuserar organisationen kvantitativt eller så låter kvalitén styra. man

Om och arbetsmängden tillåts styra undviks att

resurserna

balanser skapas och inga dröjsmål uppstår i förvaltningen. Om

i stället kvalitén på besluten styr tillsammans med tilldelade finns det stor risk att det skapas balanser och att resurser

fordröjningar uppstår. I det förra fallet kommer också antalet felaktiga beslut att öka och i det kommer de

senare

kvantitativa utvärderingsparametrar används inom

som

organisationen att utvisa att organisationen inte är effektiv.

I ett sammanhang NJA 1993 sid 216, punkten 4.2.3. ovan

se

har Högsta domstolen uttryckligen kommenterat

konsekvenserna stor arbetsbörda och låtit denna inverka av en

formildrande på ett fel begåtts i förvaltningen. Ett sådant

som

synsätt kan diskuteras, eftersom det som skall uppnås med

ansvarssystemet är att hos den enskilde medarbetaren

inskärpa noggrannhet med Emellertid är det viktigt att

mera.

minnas att noggrannhet är ett relativt begrepp. Den noggrannhet den enskilde arbetstagaren har att iaktta,

som

eller omvänt det slarv kan anses ursäktligt, är avhängigt

som

de omständigheter under vilka han eller hon arbetar. Om

förhållandet mellan tilldelade och tilldelade resurser

arbetsuppgifter ständigt förändras mot minskande resurser och ökande arbetsuppgifter kan det knappast anses klandervärt av

den enskilde arbetstagaren att öka arbetstempot och därmed risken for slarvfel.

Om den enda relationen intresse i sammanhanget var

av

relationen mellan arbetsgivaren, staten, och den anställde

skulle det därmed inte finnas att säga om detta. mer

Sanningen är emellertid komplicerad, eftersom det i

mer

allmänhet finns tredje part inblandad, ibland mycket

en

påtagligt, i sammanhanget, nämligen medborgaren. I ett mål

avskedande åklagare AD 1978 nr 48, se punkten

om av en

5.2.1. har Arbetsdomstolen också uttryckt denna tanke,

ovan

då domstolen konstaterade att åklagare i sin tjänst åtagit

en

sig att tillvarata inte enbart arbetsgivarens intressen i

inskränkt mening utan även att beakta allmänhetens krav på

att åklagarvåsendet fungerar på ett riktigt sätt. När även denna aspekt på den offentliga tjänsten beaktas blir problematiken kring arbetsmängder, och noggrannhet

resurser

något komplicerad. Man kan teoretiskt lösa konflikten

mer ett konstaterande att allmänhetens intressen genom kanaliseras det demokratiska systemet och att det inom genom

detta system görs sammanvägning av uppgifter, resurser

en

SOU 1996: 173 145

och krav på noggrannhet. För den enskilde medborgaren som drabbas ett felaktigt myndighetsbeslut är detta ändå av en klen tröst, och risken är stor att klyfta skapas mellan en medborgarnas krav på korrekta myndighetsbeslut å ena sidan och de offentliga funktionärernas krav på att få sitt eventuella slarv bedömt i ljuset tilldelade å den andra. av resurser Ytterligare en aspekt är givetvis medborgarnas tilltro till den

offentliga förvaltningen generellt.

10.4. Polisbilsbaksätet i

Göteborg"

Det uppmärksammade fallet med polismannen i Göteborg som hade sexuellt umgänge med kvinna i polisbilen, belyser ett en annat frågetecken som kan väckas i anslutning till diskussionen förhållandet statsanställd medborgare om jämfört med förhållandet statsanställd arbetsgivare. -

Polismännen åtalades för tjänstefel frikändes men av hovrätten, eftersom de inte ansågs ha handlat vid

myndighetsutövning. Det finns i och för sig inget att invända

mot själva lagtolkningen i målet. Emellertid gäller beträffande denna situation sak vad anförts beträffande samma som som Sjöfartsverkets produktion av kartor och Konsumentverkets pressmeddelanden under punkten 4.3. gällde det ovan, som allmännas skadeståndsansvar vid myndighetsutövning.

Även inte polisen, om Sjöfartsverket eller Konsumentverket handlat vid myndighetsutövning i de aktuella fallen, finns starka skäl som talar för att inblandade tjänstemän skall vara underkastade ett starkare än det disciplinära, ansvar som främst tar sikte på relationen mellan arbetsgivare och arbetstagare. I enlighet med vad som sagts den ovan om

offentliga tjänstens särart, kan i samtliga dessa fall speciella omständigheter anses föreligga som motiverar ett straffrättsligt ansvar.

10.5. Åtalsanmälningar beträffande "ringa

tjänstefel"

Relativt sällan förekommer att åtal för tjänstefel lämnas utan bifall därför att gärningen är att ringa. l vart fall anse som förekommer sådant sällan haft anledning att mer än man förvänta sig.

Skälen till detta kan många, nära till hands ligger vara men naturligtvis gissningen att arbetsgivare drar sig för att göra polisanmälan eller åtalsanmälan. Genom att bedömningen redan i den ansvarsnämnden görs att gärning, som i egna en övrigt kunnat betecknas tjänstefel, är ringa, bortfaller som skyldigheten för arbetsgivaren att göra åtalsanmälan. För att få fler sådana mål i domstolarna och därmed få fler auktoritativa uttalanden om var den "nedre gränsen" for tjänstefel går skulle kunna göra den förändringen i - man skyldigheten for arbetsgivaren att göra åtalsanmälan, så att sådan anmälan inte får underlåtas enbart på den grunden att ett ifrågasatt tjänstefel är ringa.

En sådan förändring kan ha nackdelar med sig i form av en ökad belastning på åklagare och domstolar. Möjligen skulle också arbetsgivare finna andra vägar att undvika att göra åtalsanmälan. Att under tid ha sådan regel kunde en en emellertid till nytta för en enhetlig rättstillämpning vara att det skulle tvinga mål aktuellt slag till genom upp av prejudikatdomstolarna. En väg att effektivisera annan kontrollen över förvaltningen vore att se över disciplinansvarets formella konstruktion och tillämpning.

10.6. Avslutande reflexioner

För är anställda eller i övrigt verksamma inom personer som offentlig förvaltning finns i dag följande ansvarssystem:

Det straffrättsliga ansvaret för allmänna brott och för tjänstefel vid myndighetsutövning

Ett mycket begränsat skadeståndsansvar

Ett disciplinärt i olika former för statligt anställda ansvar

och kollektivavtalsreglerat för kommunalt anställda.

Frågan är nu om dessa ansvarssystem behöver över och ses ändras eller modifieras i något avseende. En första reflexion kan göras kring begreppet "tjänst". I lagen

om offentlig anställning och anknytande författningar har man övergivit begreppet och talar statlig anställning i stället. nu om Begreppet "den statliga tjänsten" har gått i graven.

Men 20 kap BrB har fortfarande rubriken Om tjänstefel m.m.

och de centrala brottsrubriceringarna är tjänstefel och grovt

tjänstefel. Själva brotten förutsätter dock inte att

gärningsmannen har statlig anställning. Eftersom en tjänsteansvaret enligt BrB omfattar vidare personkrets en skulle det kunna möjligt att i dag utnyttja begreppet vara tjänst i en annan mening än tidigare och låta det omfatta just alla för det allmänna utför uppgifter givetvis med som undantag av rent civilrättsliga uppdrag, utförs som av

privaträttsliga företag, t.ex. som leverantör kontorsmöbler

av till statlig myndighet. en

Det straffrättsliga ansvaret har utretts åtskilliga gånger sedan

ämbetsansvarsreformen. Det kan finnas skäl avvakta att en Stabilisering av praxis sedan 1989, då det straffbara området

utvidgades, innan man överväger någon förändring, även

om

anknytningen till begreppet myndighetsutövning haft del

en tveksamma konsekvenser.

Disciplinansvaret för statsanställda borde kunna renodlas.

Rent interna frågor är begränsat till det som arbetsrättsliga

förhållandet mellan den anställde och arbetsgivaren skulle med

fördel kunna regleras ett kollektivavtalsbestämt genom ansvar, medan på särskilda områden, t.ex. inom man polisverksamheten skulle kunna överväga ett särskilt

offentligrättsligt disciplinpåföljdssystem efter modell hälso-

av och sjukvårdens ansvarsregler.

148 SOU 1996: 173

Ett annat alternativ är att för den offentliga tjänsten i ovan angiven bemärkelse bygga ett nytt utomstraffrättsligt upp ansvarssystem, skulle omfatta alla har ett offentligt som som offentlig anställning. Ansvaret skulle gälla uppdrag eller en faller utanför BrB 20:1 och både den myndighetsutövning som andra eller underlåtenhet i verksamhet det åtgärder som allmänna för. Man skulle i ett sådant sammanhang svarar också kunna överväga att särskilt fel i dag inte är grova som straffbara i vissa fall kunde leda till ett skadeståndsansvar.

Genom sådant system skulle det särskilda ansvaret för ett allmännas tjänst betonas. I stället för restlag uppgifter i det en kan i förlängningen diskutera särskild som LOA man en

för den offentliga "tjänsten", där lagstiftning just

krav på den offentliga förvaltningens utövare

grundläggande

skulle kunna slås fast. På det sättet skulle också de förtroendevalda i kommunerna och lekmannaledamöter i ansvarshänseende likställas med

statliga myndigheter i

och de hittills fruktlösa försöken att i stället tjänstemännen, från civilrätten hämtat sysslomanna-ansvar kunna lansera ett Det offentliga uppdragets särskilda vikt skulle överges.

betonas. Lagen skulle kunna ta sin utgångspunkt i

på saklighet och objektivitet, legalitet

regeringsformens krav och likabehandling och även understryka de grundläggande

krav på den offentliga förvaltningen som förvaltningslagen

utgår från.

SOU 1996: 173 149

KÄLLFÖRTECKNING

OFFENTLIGT TRYCK MED MERA

1.1.

Propositioner

Prop 1972:5. Om skadeståndslag ny Prop 1975:78. Om lagstiftning angående ansvar for funktionärer i offentlig verksamhet m.m. Prop 1975/76:105. Förslag till lag medbestämmande i om arbetslivet och lag om offentlig anställning Prop 1984/85:117. Om vissa frågor rörande tjänsteansvaret i offentlig verksamhet m.m. Prop 1985/86:9. Om lag disciplinforseelser krigsmän om av Prop 1988/89113. Om ändring i brottsbalken tjänstefel Prop 1989/90:42. Om det allmännas ansvar enligt skadeståndslagen Prop 1989/90:71. Några processrättsliga frågor Prop 1993/94:65. En ändrad lagstiftning for statsanställda mil. Prop 1994/95:6. Totalforsvarsplikt

Övrigt

1.2.

riksdagstryck

JuU 1985/86:34. Om tjänsteansvaret m.m.

1.3. Statens offentliga

utredningar

SOU Ämbetsansvaret

1969:20..

SOU 1972:1. Ambetsansvaret

SOU 1975:1. Demokrati på arbetsplatsen SOU 1979:71. Handläggningen anmälningar mot av polispersonal SOU 1992:60. Enklare regler for statsanställda SOU 1993:55. Det allmännas skadeståndsansvar SOU 1994:99. Domaren i Sverige infor framtiden, del B

1.4. Departementsserien

DsJu 1983:7. Tjänsteansvar i offentlig verksamhet DsJu 1988:32. Myndighetsmissbruk

1.5. Annat offentligt tryck

JK-beslut 1985-1995 Justitieombudsmannens ämbetsberättelser 1985/86-1995/96 Statskalendern 1994

1.6. Övrigt material

Kopparbergs län, arbetsordning fastställd Länsstyrelsen i 1985-05-10 benämnd arbetsordning 1985 och arbetsordning fastställd 1996-03-18 benämnd arbetsordning 1996

fördjupad anslagsframställning for

Rikspolisstyrelsen, polisväsendet 1992/93 1994/95 - Rikspolisstyrelsen, arbetsordning for rikspolisstyrelsen 1984- 10-01 arbetsordning 1984, arbetsordning 1990benämnd 01-01 benämnd arbetsordning 1990 och arbetsordning 1996-02-01 benämnd arbetsordning 1996

Rikspolisstyrelsen, polisväsendets personalansvarsnämnd,

Verksamhetsrapport med referat ärenden, juli 1987av december 1988 samt for vart och ett åren 1989-1995. av Rikspolisstyrelsen, polisväsendets årsredovisningar 1992/93 appendix rörande verksamhetsstatistik, 1993/94 och

med

1994/95 Statens Järnvägar, SJ -koncernens årsredovisningar 1985-1995

2. Litteratur

Beckman, fl., Brottsbalken II, Göteborg 1994 m. Skadestånd vid myndighetsutövning II, Bengtsson, Norstedts Juridik, Stockholm 1978 cit. Bengtsson 1978 Bengtsson, Det allmännas enligt skadeståndslagen, ansvar andra upplagan, Norstedts Juridik; Stockholm 1996 cit. Bengtsson 1996

Billum, och Sahlin, Hälso- och sjukvårdspersonalens

åligganden och Publica, Stockholm 1995 ansvar, Carlsen, HG, Dansk funktionaerret, GEC Gad, Köpenhamn 1994

Christensen, Forvaltningsret hjemmel, - opgaver, organisation, forsta utgåvan andra upplagan, Juristog

økonomforbundets forlag, Gylling1991

Dreher och Tröndle, Strafgesetzbuch under Nebengesetze, 47:e uppl, Beck, 1995 Eckhoff, Forvaltningsrett, femte upplagan, Tano, Oslo 1994 Goyet, et al, Droit pénal spécial, Sirey, Paris 1972

Hellner, Skadeståndsrätt, 5:e uppl, Juristforlaget, Stockholm

1995 J ägerskiöld, Svensk tjänstemannarätt, del Almquist Wiksell, Uppsala 1956 Laubadêre, A de, Manuel de droit administratif, LGDJ, Paris 1978 Lundquist, Ämbetsman eller direktör Förvaltningschefens roll i demokratin, Norstedts Juridik, Falköping 1993

Marcusson, Offentlig förvaltning utanför myndighetsområdet, Iustus forlag, Uppsala 1989 Mathiassen, Forvaltningspersonellet, Jurist-

og

økonomforbundets forlag, Gylling 1990

Riberdahl, De förtroendevaldas politiska och juridiska

ansvar, Förvaltningsrättslig Tidskrift 1979, s 119-142 cit.

Riberdahl 1979 Riberdahl, Förtroendevalda och anställda i kommuner och

landsting, Förvaltningsrättslig Tidskrift 1995, 155-174 cit.

s Riberdahl 1995

Söderlind, D, och Petersson, O, Förvaltningspolitik, andra upplagan, Publica, Helsingborg 1993 Warnling-Nerep, W, Kommuners lag- och domstolstrots, Stockholm 1995 Wennergren, I statens tjänst, Publica, Stockholm 1980

Rättsfall

NJA 1981 sid 302 I och NJA 1983 sid 3 NJA 1984 sid 80 NJA 1985 sid 75 I och NJA 1987 sid 535 NJA 1990 sid 231

NJA 1990 sid 542 NJA 1992 sid 310 NJA 1992 sid 555 NJA 1992 sid 812 NJA 1992 sid 838 NJA 1992 B 2 NJA 1993 sid 216 NJA 1993 sid 360 och III NJA 1994 sid 108 NJA 1994 sid 304 NJA 1994 sid 325 NJA 1996 sid 237

Högsta domstolens dom 1996-05-09, DB 90

RH 1990:51 RH 1991:110 RH 1994:70 RH 1994:86 RH 1995:144 Hovrättens för Nedre Norrland dom 1995-12-13, DB 184

AD 1977 nr 119 AD 1977 nr 170 AD 1977 nr 210 AD 1978 nr 18 AD 1982 nr 18 AD 1982 nr 80 AD 1984 nr 116 AD 1985 98 nr AD 1986 nr 26 AD 1988 nr 26 AD 1989 nr 17 AD 1989 nr 70 AD 1991 99 nr AD 1992 nr 38 AD 1992 nr 74 AD 1994 nr 46

4. Övrigt

Telefonintervju med förbundsjuristen Bo Eriksson, LO Rättsskydd, 1996-07-05 Telefonintervju med byrådirektören vid justitiekanslerns kansli Margit Kallner 1996-07-30 Lantmäteriverkets historik på verkets hemsida på World Wide Web http://www.lm.se/hist0rik.html 1996-08-20

Statens offentliga utredningar 1996

Kronologisk förteckning

Den nya gymnasieskolan hur går det U. 26. Ny kurs i nañkpolitiken + Bilagor. K. . - Samverkansmönster i svenskforsknings- 27. En strategiför kunskapslyftoch livslångtlärande. finansiering.U. U. 3. Fritid i förändring. 28. Det forslcningspolitiskalandskapeti Norden Om kön och fördelning av fritidsresurser.C. 1990-talet.U. 4. Vem bestämmervad EU:s internaspelreglerinför 29. Forskningoch Pengar.U. rcgeringskonferensen 1996.UD. 30. Borgenärsbrotten en översyn ll kap. - av 5. Politikområdenunderlupp. Frågor om EU:s första brottsbalken.Fi. pelare inför regeringskonferensen 1996.UD. 31. Attityder och lagstiftningi samverkan Ett år medEU. Svenskastatstjänstemäns + bilagedel.C. erfarenheter av arbeteti EU. UD. 32. Mössoch människor.Exempel bra Av vitalt intresse.EU:s utrikes- och lT-användningblandbarn och ungdomar.SB. . säkerhetspolitikinför regeringskonferensen. UD. 33.Banverketsmyndighetsroll K. m.m. Batterierna en laddadfråga. M. 34.Aktiv arbetsmarknadspolitik + expertbilaga.A. - Om järnvägenstrañkledning m.m. K. 35.Kriminalunderrättelseregister Forskningför vår vardag.C. DNA-register. Ju. .EU-mopeden. Ålders- och behörighetskravför 36. Högskolai Malmö. U. två- och trehjuligamotorfordon.K. 37. Sverigesmedverkani FN:s familjeår. S. uN Kommuneroch landstingmedbetalnings- 38. Nationalstadsparker.M. . svårigheter.Fi. 39. Rapportfrån klimatdelegationen1995. Offentlig djurskyddstillsyn.Jo. Klimatrelateradforskning. M. . Budgetlag regeringensbefogenheterpå - 40. Elektroniskdokumenthantering.Ju. . ñnansmaktensområde.Fi. 41. Statensmaritimaverksamhet.F6. - .Union för både öst och väst. Politiska, rättsliga 42. Demokratioch öppenhet.Om folkvaldaparlament och ekonomiskaaspekter EU:s sjätte av ochoffentligheti EU. UD. utvidgning. UD. 43.Jämställdheteni EU. Spelregleroch 16.Förankringoch rättigheter.Om folkomröstningar, verklighetsbilder.UD. utträdesrätt,medborgarskap och mänskliga 44. Översyn skatteflyktslagen. av rättigheteri EU. UD. Reformeratförhandsbesked.Fi. 17.Bättretrafik medväginforrnatik.K. 45. Presumtionsregeln i expropriationslagen.Ju. 18.Totalförsvarsplilctigam95. Förslag om jobb/studier 46. Enskilda vägar. K. efter muck, bostadsbidrag,dagpenning, 47. Cirkelsamhället.Studiecirklars betydelser för försäkringar. Fö. individ och lokalsamhälle.U. 19.Sverige,EU och framtiden.EU 96-kommitténs 48. ShapingSustainableHomes an Urbanizing bedömningarinför regeringskonferensen1996. World. SwedishNationalReportfor HabitatII. N. UD. 49. Reglerför handelmedel. N. 20. Samordnadrollfördelning inom teknisk forskning. 50. Förbud mot vapen allmänplats Ju. m.m. U. 51. Grundläggandedrag i arbetslöshetsförsäken ny 21. Reform och förändring. Organisationoch ring alternativoch förslag. A. verksamhetvid universitetoch högskolorefter 52. Precisering av handelsändamålet i detaljplan.M. 1993års universitets-och högskolereform.U. 53. Kalkning av sjöar och vattendragM. 22. Inflytande riktigt Om elevers rätt till 54. Kooperativa möjligheteri storstadsområden. S. inflytande,delaktighetoch ansvar. U. 55. Sverige,framtidenoch mångfalden.A. 23. Kartläggningoch analys av den offentliga sektorns 55. På väg mot egenföretagande. A. upphandling av varor och tjänstermed 55. Vägarin i Sverige.A. miljöpåverkan.N. 56. Hälften vore nog om kvinnor och män på - 24. Från Maastrichttill Turin. Bakgrundoch övriga 90-taletsarbetsmarknad.A. EU-ländersförslagoch debattinför 57. Pensionssamordning för svenskari EU-tiänst.Fi. regeringskonferensen 1996.UD. 58. Finansieringen det civila försvaret.Fö. av 25. Från massmediatill multimediaatt digitaliserasvensktelevision.Ku.

Statens 1996

offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

59. Europapolitikenskunskapsgrund. 86. Utveckladsamordninginom det civila försvaret En principdiskussion utifrån och fredsräddningstjärtsten. Kartläggning, EU 96-kommitténserfarenheter. UD. övervägandenoch förslag. Fö. 60. Miljö ochjordbruk. Om EU:s miljöregler och 87. Tredimensionell fastighetsindelning.Ju. utvidgningens effekter den gemensamma 88.Kameraövervakrting.Ju. jordbrukspolitiken. UD. 89. Samverkan mellanhögskolan och de småoch . 6l.0lika länder olika takt. Om flexibel integration medelstora företagen.N. och förhållandetmellan stora och små stater i EU. 90. Sammanhålletstudiestöd.U.

UD. 91. Den privata vårdensomfattning och framtida 62. EU, konsumenterna och maten ersättningsformer En översynav de nationella - Förväntningaroch verklighet. Jo. taxor-na för läkare och sjukgymnaster. S. - 63. Medicinskaundersökningar i arbetslivet.A. 92. IT i miljöarbetet. M. 64. Försäkringskassan Sverige Översyn av 93. Ny yrkestrañklagstiftrting.K. socialförsäkringens administration.S. 94. Nationellteleadresskatalog. K. 65. Administrationen av EU:s jordbrukspolitik 95. Botniabanan.K. i Sverige.Jo. 96. Struktur-förändring och besparing. 66. Utvärderat personval.Ju. genomförda förändringar En uppföljning av 67. Medborgerlig insyn i kommunala entreprenader. inom försvarsmaktens ledningsorganisation. Fö. Fi. 97. Effektivare försvarsfastigheter 68. Några folkbokföringsfrågor.Fi. Utvärderingav en reform. Fö. 69.Kompetensoch kapital + bilaga. N. försvaret Utvärdering 98. Vem styr av 70. Samverkanmellan högskolanoch näringslivet.N. LEMO-reformen. Fö. effekternaav 71. Lokal demokratioch delaktigheti Sverigesstäder 99. Avveckling med inlärning. Erfarenheter från och landsbygd. ln. LEMO-reformens aweckling personal. Fö. av 72. Rättspsykiatriskt forskningsregister.S. 100.Ett nytt system för skattebetalningar. Del A. 73. Svenskkämteknisk tillsynsverksamhet. Ett nytt system för skattebetalningar. Del B. Volym 1 En granskning.M. Författningsförslag, författningskommentarer - 73. SwedishNuclearRegulatory Activities. ochbilagor. Fi. Volume 1 An Assessment. M. loLKärnavfall teknik ochplatsval. KASAMs - - 74. Svensk kärnteknisktillsynsverksamhet. yttrandeöver SKBsFUD-Program 95. M. Volym 2 Faktaredogörelser.M. l02.TUFF Teckenspråksutbildning för föräldrar. U. - - 74. SwedishNuclearRegulatory Activities. 103.Miljöbalken. En skärptoch samordnad Volume 2 Descriptions.M. miljölagstiftning för hållbar utveckling. - en 75. Värden i folkhögskolevärlden.U. Del l och2. M. 76. EU:s regeringskonferens procedurer, aktörer, l04.Konsumentskydd elmarknaden. C. formalia. Sammanfattning ett av seminarium i 105. Att främja donationer till universitet

april 1996.UD. och högskolor.U. 77. Utländska Försäkringsgivare med verksamheti 106.EU och Sverige från Kiruna till Malmö. - Sverige.Fi. Sammanfattning fyra regionalamöten av 78.Elberedskapen. Organisation, ansvarsfördelning 1995-96.UD.

och finansiering.N. 107.Union utan gränser konsekvenser, möjligheter, - 79. Översyn revisionsreglema. Fi. Sammanfattning seminarium i av problem. av ett 80.Viktigt meddelande. november1995.UD. Radiooch TV i Kris och Krig. Ku. 108.Konsumenterna och miljön. C. 81. Skyddför sparande i sparkasseverksamhet. Fi. 109.Från åkerlotter till Paradis delbetänkande - ett 82. En översyn av luft- sjö- och spårtrañkens från Utredningen universitetsfastigheter m.m. om tillsynsmyndighetenK. angående överlåtelseroch tomträttsupplåtelser av 83.Allmänt pensionssparande. vissahögskolefastigheter. Fi. 84.Ek0brottsforslcning.Ju. 110.Inför ett Svenskt kultumät IT och framtiden - 85. EgonJönsson en kartläggning av lokala sam- inom kulmrområdet. Ku. verkansprojektinom rehabiliteringsområdet.S.

Statens offentliga utredningar

1996 Kronologisk förteckning

lll. Bevakadövergång. Åldersgränser för 137.Kommunalförbundoch ungaupp gemensam nämnd till 30 år. C två former för kommunalsamverkan.ln. 112.Integrering av miljöhänsyninom denstatliga 138.Ny behörighetsreglering hälso-och sjukvårdens förvaltningen.M. område m.m. S. 113.En allmänoch aktiv försäkringvid sjukdomoch 139.Skatt avfall. Fi. rehabilitering. Del l och S. 140.K0:s biträde enskilda.In. 114.En körkortsreforrn.K. 141.Vårdavgiftervid rättspsykiatriskvård, m.m. 115.Barnkonventionenoch utlänningslagen.S. 142.Länsstyrelsemas roll i infrastrukturplaneringen. K. 116.Artikel 6 i Europakonventionenoch skatte- 143.Krock eller möte Om den mångkulture utredningen.Fi. skolan.U. 117.Expertrapporterfrån Skatteväxlingskommittén. Fi. 144. Ökad konkurrensi handelnmedlivsmedel.N. 118.StationStockholmNord. K. 145.Arbetstid 119.Lättnadi dubbelbeskattningen mindre företags av längdförläggning och inflytande + bilagedel.A. inkomster. Fi. 146.Att återerövravardagen.S. 120.Högskolani Malmö slutbetänkande.U. 147. Övergångsbestämmelser till miljöbalken.M. - 121. Spår, miljö och stadsbildi centralaStockholm.K. 148. Översyn förvärvslagenochhyreslagen av 122.Kunskapssynoch samhällsnyttai hantverkscirklar Borgenoch pant. Ju. och hantverksutövande.U. 149.Elberedskapen. Författningsfrågor.N. 123.Iakttagelser och förslag efter omstruktureringen av 150.En allmänochsammanhållen arbetslöshetsförsvaretsledningoch stöd. Fö. försäkring.A. 124.Miljö för en hållbar hälsoutveckling. 151.Bidrag genom arbete En antologi.S. - Betänkande. Förslagtill nationellthandlingsprogram. 152.Gruvornaochframtiden.N. Bilaga Miljörelateradehälsorisker.S. 153.Hållbarutvecklingi Sverigesskärgârdsområden. Bilaga Aktörer ochverktygi miljöhälsoarbetet. S. M. Environmentfor SustainableHealthDevelopment 154.Tre rapporterom studiecirklar.U. an Action Planfor Sweden.S. 155.Omtankar om vattendrag 125.Drogeri trafiken.Ju. ett nytt angreppssätt. M. 126.Dopingi folkhälsoperspektiv.Del A ochDel B. S. 156.Bostadspolitik2000 från produktions-till - 127.Folkbildningensinstitutioner.U. boendepolitik Särtryck + + Bilaga.ln. 128.Skyddet av kulturmiljön. En översyn av Översyn redovisningslagstifuringen. Ju. . av kultumiinneslagens bestämmelser byggnader om SverigeochEMU. Fi. . ochkulturmiljöer, prästgårdar,kyrkstäderoch Folkbildningen en utvärdering.U. . ortnamn. Ku. .Bouppteclmingar ocharvsskatt.Ju. 129.Denkommunalasjälvstyrelsenochgrundlagen.ln. Rätt att flytta en fråga om bemötande äldre.S. av . - 130 De två lailturema.Rapporter KlausRichard av Påmedborgarnas villkor demokratisk . . - en Böhme,Bo Huldt, Carl-EinarStålvant samt Kent infrastruktur + bilaga.In. Zetterberg.Bilagormedunderlagsmaterial till Behovoch resurser i vården en analys. . - UTFÖR:sslutbetänkande SOU 1996:123.Fö. Livslångtlärandei arbetslivet steg på vägen mot . - 13p Externvärdering av hot ochförmåga.Bilagormed ett kunskapssamhälle. Ett diskussionsunderlag. U. . underlagsmaterial till UTFÖR:s slutbetänkande 165.Ny kurs i trañkpolitiken.Delbetänkande om SOU 1996:123.Fö. beskattning vägtrañken.K. av 132.Det stora ochsnabba greppet. Om LEMO-reforrnens 166.Lärareför högskola i utveckling. U. metoderoch resultat.Bilagormedunderlagsmaterial 167.Gymnasieutbildning för vissaungdomarmed till UTFÖR:s slutbetänkande SOU 1996:123.Fö. funktionshinder.U. 133.Jämställdvård. Olika vård lika villkor. 168. Översyn PBL ochva-lagen.In. av 134.Jämställdvård. Möteni vården ur ett 169.Fömyelsen kommunerochlandsting.In. av tvärvetenskapligt perspektiv.S. 169.Kommunalaförnyelseproblem. 135.Fibromyalgioch Duchennesmuskeldystrofi. En statsvetenskaplig betraktelse.Bilaga In. Kunskapsläge ochbehov av framtidaFoU. S. 169.Kommunernaochdenstatligastyrningen. 136.Effekter av EU:sjordbrukspolitik.Jo. BilagaIl. In.

1996 Statens offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

169. Budgetpolitik. En studie av behovsbudgetering i två decentraliserade organisationer.Bilaga III. ln. 169. Konkurrensutsättning inom äldreomsorgen i Stockholms stad. Politisk-demokratiska aspekter. BilagaIV. In. 169.Förändringsmodeller och förändringsprocesser i kommuneroch landsting.Några empiriska studier. BilagaV. ln. 170. Fxitidsbåten ochsamhället.K. 171.Konsekvenserna for CAP av WTO-åtgärdema och en östutvidgning.Jo. 172. Licensavgiñ en principskiss.Ju. - 173.När makten gör fel. Den offentligatjänstemannens ställningoch ansvar. Fi.

Statens offentliga utredningar 1996

Systematisk förteckning

Statsrådsberedningen Olika länder olika takt. Om flexibel integration -

och förhållandetmellan stora och smä stater i EU. Möss och människor.Exempel bra 61 IT-användningbland barn och ungdomar. 32 EU:s regeringskonferens procedurer,aktörer, - Justitiedepartementet formalia. Sammanfattning av ett seminariumi

april 1996.76 Kriminalunderrättelseregister EU och Sverige från Kiruna till Malmö. DNA-register. 35 - Sammanfattning fyra regionalamöten av Elektronisk dokumenthantering.40 1995-96.106 Presumtionsregelni expropriationslagen.45 Union utan gränser konsekvenser,möjligheter, Förbud mot vapen allmänplats m.m. 50 problem. Sammanfattning av ett seminariumi Utvärderatpersonval.66 november1995. 107 Ekobrottsforskning.84

Tredimensionellfastighetsindelning.87 Försvarsdepartementet

Kameraövervakning.88 Totalförsvarspliktigam95. Förslag om jobb/studier Drogeri trafiken. 125 Översyn forvärvslagenochhyreslagen efter muck, bostadsbidrag,dagpenning, av försäkringar. 18 Borgenoch pant. 148 Översyn Statensmaritimaverksamhet.41 av redovisningslagstiftningen. 157 Finansieringen det civila försvaret. 58 av Bouppteckrtingar och arvsskatt.160 Utveckladsamordninginom det civila försvaret Licensavgift en principskiss.172 - och fredsräddningstjänsten. Kartläggning,

Utrikesdepartementet övervägandenoch förslag. 86

Strukturförändringoch besparing. Vem bestämmervad EU:s interna spelregler inför En uppföljning av genomfördaförändringar regeringskonferensen 1996. 4 inom försvarsmaktens ledningsorganisation.96 Politikområdenunder lupp. Frågor om EU:s första Effektivare försvarsfastigheter pelareinför regeringskonferensen 1996. 5 Utvärdering av en reform. 97 Ett år medEU. Svenskastatstjärtstemäns Vem styr försvaret Utvärdering av erfarenheter av arbeteti EU. 6 effekterna av LEMO-reformen. 98 Av vitalt intresse. EU:s utrikes-och Aweckling medinlärning. Erfarenheterfrån säkerhetspolitikinför regeringskonferensen. 7 LEMO-reformensavveckling av personal.99 Union för både öst och väst. Politiska, rättsliga och ekonomiskaaspekter EUzssjätte iakttagelseroch förslagefter omstruktureringenav av försvaretsledningoch stöd. 123 utvidgning. 15 De två kulturerna.Rapporter KlausRichard av Förankringoch rättigheter.Om folkomröstningar, Böhme,Bo Huldt, Carl-EinarStålvant samt Kent utträdesrätt,medborgarskapoch mänskliga Zetterberg.Bilagormedunderlagsmaterial till rättigheteri EU. 16 UTFÖR:sslutbetänkande SOU 1996:123.130 Sverige,EU och framtiden. EU 96-kommitténs Externvärdering av hot ochförmåga.Bilagormed bedömningarinför regeringskonferensen 1996. 19 underlagsmaterial till UTFÖR:s slutbetänkande Från Maastrichttill Turin. Bakgrundoch övriga SOU 1996:123.131 EU-ländersförslagochdebattinför Det stora ochsnabba greppet. Om LEMO-reformens regeringskonferensen 1996. 24 metoderochresultat.Bilagor med underlagsmaterial Demokratioch öppenhet.Om folkvalda parlament till UTFÖR:s slutbetänkande SOU 1996:123. 132 och offentligheti EU. 42

Jämställdheten i EU. Spelregleroch

Socialdepartementet

verklighetsbilder.43 Sverigesmedverkani FN :s familjeår. 37 Europapolitikenskunskapsgmnd. Kooperativamöjligheteri storstadsområden. 54 En principdiskussionutifrån Försäkringskassan Sverige Översyn av EU 96-kommitténserfarenheter. 59 socialförsäkringensadministration.64 Miljö ochjordbruk. Om EU:s miljöregler och Rättspsykiatrisktforskningsregister.72 utvidgningenseffekter den gemensamma

jordbrukspolitiken. 60

Statens 1996

offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Allmänt pensionssparande. 83 Finansdepartementet EgonJönsson en kartläggning av lokala samverkansprojektinom rehabiliteringsomrádet.85 Kommuner och landstingmedbetalnings-

Den privata vårdens omfattning och framtida svårigheter.12

ersättningsformer En de nationella Budgetlag regeringens befogenheter - översynav för läkare och sjukgymnaster. 91 finansmaktensområde.14 taxoma En allmänoch aktiv försäkring vid sjukdomoch Borgenärsbrotten en översyn av 11 kap. rehabilitering.Del l och 113 brottsbalken.30 Barnkonventionenoch utlänningslagen.115 Översyn av skattetlyktslagen.

Miljö för hållbar hälsoutveckling. Reformeratförhandsbesked.44 en Betänkande. Förslagtill nationellthandlingsprogram. 124 Pensionssamordning svenskar för i EU-tjänst. 57

Bilaga Miljörelateradehälsorisker.124 Medborgerliginsyn i kommunala entreprenader. 67

Bilaga 2. Aktörer och verktyg i miljöhälsoarbetet.124 Några folkbokföringsfrágor. 68

Environmentfor Sustainable Utländskaförsäkringsgivaremedverksamhet i HealthDevelopment an - Action Plan for Sweden. 124 Sverige.77 Översyn revisionsreglema.79 Doping i folkhälsoperspektiv. Del A och Del B. 126 av Jämställdvård. Olika vård lika villkor. 133 Skyddför sparandei sparkasseverksarnhet. 81

Jämställdvård. Möten i vården ur ett Ett nytt system för skattebetalningar.Del A.

tvärvetenskapligperspektiv.134 Ett nytt system för skattebetalningar.Del B.

Fibromyalgioch Duchennes muskeldystroñ. Författningsförslag,författningskommentarer

Kunskapsläge ochbehov framtida FoU. 135 och bilagor. 100 av Ny behörighetsreglering hälso- och sjukvårdens Från åkerlottertill Paradis ett delbetänkande

område 138 från Utredningen om universitetsfastigheter m.m. m.m. Vårdavgiftervid rättspsykiatriskvård, 141 angáendeöverlåtelseroch tomtråttsupplâtelser av m.m. Att återerövravardagen.146 vissa högskolefastigheter. 109

Bidrag arbete En antologi.151 Artikel 6 i Europakonventionen och skattegenom - Rätt att flytta fråga bemötande äldre. 161 utredningen.116 - en om av Behov och i vården analys.163 Expertrapporter från Skatteväxlingskommittén.117 resurser - en Lättnadi dubbelbeskattningen av mindre företags Kommunikationsdepartementet inkomster. 119

Om järnvägenstrañkledning Skatt avfall. 139 m.m. 9 Älders- SverigeochEMU. 158 EU-mopeden. och behörighetskravför När makten gör fel. Den offentligatjänstemannens tvá- och trehjuliga motorfordon. l l Bättretrafik med väginformatik. ställningoch ansvar. 173 17

Ny kurs i trañkpolitiken + Bilagor. 26 Utbildningsdepartementet Banverketsmyndighetsroll m.m. 33 Enskilda vägar. 46 Den nya gymnasieskolan hur går det 1 - En Samverkansmönster i svensk forskningsfinansiering. översynav luft- sjö- och spártrafilcens tillsynsmyndigheter.82 21

Ny yrkestrafiklagstiftning. 93 Samordnad rollfördelning inom teknisk forskning.

Nationell teleadresskatalog. 94 1201 Botniabanan.95 Reform och förändring. Organisationoch verksamhet

En körkortsreform 114 vid universitetoch högskolor efter 1993 års

StationStockholm Nord. 118 universitets och högskolereform.21

Spår, miljö och stadsbildi centralaStockholm.121 Inflytande riktigt Om eleversrätt till - Länsstyrelsemas roll i infrastrukrurplaneringen. 142 inflytande,delaktighetoch ansvar. 22

Ny kurs i trañkpolitiken. Delbetänkande En strategiför kunskapslyft och livslångt lärande. 27 om beskattning vägtrafiken.165 Det forskningspolitiskalandskapet i Norden på av Fritidsbåtenochsamhället.170 1990-talet. 28

Forskningoch Pengar.29

Högskolai Malmö. 36

Statens offentliga utredningar

1996 Systematisk förteckning

Cirkelsamhället.Studiecirklarsbetydelserför Inför ett Svensktkultumät IT och framtiden individ och lokalsamltälle.47 inom kulturomrädet.110

Värden i folkhögskolevärlden.75 Skyddet kulturmiljön.En översyn av av Sammanhálletstudiestöd.90 kulturminneslagens bestämmelser byggnader om TUFF Teckenspräksutbildningför Föräldrar.102 och kulturmiljöer,prästgårdar,kyrkstäderoch - Att främja donationertill universitet ormanm. 128

och högskolor. 105

Högskolani Malmö slutbetänkande.120 Näringsdepartementet

- Kunskapssynoch samhällsnyttai hantverkscirklar Kartläggningoch analys av den offentliga sektorns och hantverksutövande.122 upphandling av varor och tjänster med Folkbildningensinstitutioner.127 miljöpåverkan.23

Krock eller möte Om denmångkulturellaskolan.143 - ShapingSustainableHomesin Urbanizing an Tre rapporterom studiecirklar.154 World. SwedishNationalReportfor Habitatll. 48 Folkbildningen en utvärdering.159 - Reglerför handelmedel. 49 Livslångtlärandei arbetslivet steg vägen mot Kompetensoch kapital - + bilaga. 69 ett kunskapssamhälle. Ett diskussionsunderlag. 164 Samverkanmellanhögskolanoch näringslivet.70 Lärareför högskolai utveckling.166 Elberedskapen.Organisation,ansvarsfördelningoch Gymnasieutbildning för vissaungdomarmed finansiering. 78 funktionshinder.167 Samverkanmellanhögskolanoch de småoch

medelstoraföretagen.89

Jordbruksdepartementet Offentlig djurskyddstillsyn.13 Närings- och handelsdepartementet

EU, konsumenternaoch maten Ökad konkurrensi handelnmedlivsmedel. 144 - Förväntningaroch verklighet. 62 Elberedskapen. Författningsfrâgor.149 Administrationen av EU:s jordbrukspolitik Gruvorrraochframtiden.152 i Sverige. 65

Effekter av EU:s jordbrukspolitik.136 Civildepartementet

Konsekvenserna för CAP av WTO-åtgärdernaoch Fritid i förändring. en östutvidgning.171 Om kön och fördelning av fritidsresurser.3

Forskningför vår vardag.10

Arbetsmarknadsdepartementet

Attityder och lagstiftningi samverkan Aktiv arbetsmarknadspolitik expertbilaga.34 + + bilagedel.31

Grundläggandedrag i en ny arbetslöshetsförsäkring Konsumentskydd elmarknaden.104 alternativ och förslag.51 Konsumenternaoch miljön. 108 Sverige,framtidenoch mångfalden.55 Bevakadövergång. Åldersgränser för ungaupp till Páväg mot egenföretagande. 55 30 är. lll

Vägar i Sverige.55

Hälften vore nog om kvinnor och män pá Inrikesdepartementet

- 90-taletsarbetsmarknad.56 Lokal demokratioch delaktigheti Sverigesstäderoch Medicinskaundersökningari arbetslivet.63 landsbygd.71 Arbetstid Den kommunalasjälvstyrelsenochgrundlagen.129 längdförläggning och inflytande + bilagedel.145 Kommunalförbundoch gemensam nämnd En allmänochsammanhållen arbetslöshets- två former för kommunalsamverkan.137 försäkring.150 K0:s biträde ensldlda.140

Kulturdepartementet Bostadspolitik2000 från produktions-till

boendepolitik Särtryck + + Bilaga 156 Från massmediatill multimedia Påmedborgarnas villkor - en demokratisk att digitaliserasvensk television. 25 infrastruktur bilagor. 162 + Viktigt meddelande. Översyn av PBL ochva-lagen.168 Radiooch TV i Kris ochKrig. 80 Fömyelsen kommunerochlandsting.169 av

Statens 1996

offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Kommunalafomyelseproblem. En statsvetenskaplig betraktelse.Bilaga 169 Kommunernaochdenstatliga styrningen. Bilaga II. 169 Budgetpolitik. En studie av behovsbudgetering i två decentraliserade organisationer.BilagaIII. 169 Konkurrensutsättning inom äldreomsorgeni Stockholmsstad. Politisk-demokratiska aspekter. BilagaIV. 169 Förändringsmodeller och förändringsprocesser i kommunerochlandsting.Några empiriskastudier. BilagaV. 169

Miljödepartementet Batterierna en laddadfråga. 8 - Nationalstadsparker.38 Rapport från klimatdelegationen1995. Klimatrelaterad forskning. 39 Precisering av handelsändamálet i detaljplan. 52 Kalkning av sjöar och vattendrag53 Svenskkämteknisk tillsynsverksamhet. Volym l En granskning.73 - SwedishNuclearRegulatory Activities. Volume l - An Assessment.73 Svenskkämteknisktillsynsverksamhet. Volym 2 Faktaredogörelser.74 - Swedish NuclearRegulatory Activities. Volume 2 Descriptions.74 lT i miljöarbetet.92 Kämavfall teknik och platsval.KASAMs yttrande över SKBsFUD-Program95. 101 Miljöbalken. En skärptoch samordnad miljölagstiftningför en hållbar utveckling. Del 1 och 103 Integrering av miljöhänsyninom den statliga förvaltningen.112 Övergångsbestämmelser till miljöbalken.147 Hållbarutvecklingi Sverigesskärgårdsområden. 153 Omtankar om vattendrag ett nytt angreppssätt. 155