Personregister - datorer - integritet : översyn av datalagen : delbetänkande

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2013

t . DELBEMNKNVDE

Al/ M. 04V!- LPG-SUFTNINGS- N

i KO/l/l/VIITTEN

7 1978:54

DERSONREGMER- DNOREP-INTEGWET

Statens offentliga utredningar

@Eå 1978:54

@?7 Justitiedepartementet

-

Personregister

Datorer

-

Integritet

Översyn

av

datalagen

Delbetänkande av

qatalagstiftningskommittén (DALK)

Stockholm 1978

Omslag Roland Klang Jernström Offsettryck AB

ISBN 91-38-04198-7 ISSN O375-250X Gotab, Stockholm 1978

Till Statsrådet och chefen för

justitiedepartementet

Den ll mars 1976 bemyndigade regeringen chefen forjustitiedepartementet att tillkalla en kommitté med högst sju ledamöter för att se över lagstiftningen om personorienterad ADB-information m.m. och att utreda frågan om förstärkning av offentlighetsprincipen i fråga om ADB-upptagningar. Med stöd av detta bemyndigande tillkallade departementschefen den 7 maj 1976 såsom ledamöter dåvarande statssekreteraren Sven Andersson, ledamöterna av riksdagen Kerstin Anér. Kurt Hugosson. Bengt Kindbom och Anders Wijkman samt dåvarande ledamöterna av riksdagen Stig Gustafsson och Rune Pettersson. Andersson utsågs att vara ordförande. Andersson entledigades den 18 november 1976 från uppdraget. Samma datum förordnades Wijkman att vara ordförande. Den 23 februari 1977 entledigades Pettersson från uppdraget att vara ledamot. Samma datum förordnades universitetslektorn Yngve Sundblad till ledamot. Kommittén antog namnet datalagstiftningskommittén (DALK). Att som experter biträda kommittén förordnades den 15 december 1976 nuvarande generaldirektören Jan Freese och den 18 januari 1977 fil.lic. Tomas Ohlin. Konsulenterna Kent Skoog och Toomas Tael har biträtt kommittén med vissa tekniska undersökningar m. m. Den 4 augusti 1976 förordnades hovrättsassessorn Torbjörn Nilsson till sekreterare och hovrättsassessorn Bengt Sjögren till biträdande sekreterare i kommittén. Kommittén har nu slutfört den del av sitt uppdrag som gäller en översyn av datalagen (1973:289) och får härmed överlämna delbetänkandet Personregister-Datorer-lntegritet. Reservation har avgivits av ledamoten Sundblad. Särskilt yttrande har avgivits dels av ledamoten Kerstin Anér, dels av ledamöterna Gustafsson och Hugosson. dels av experten Ohlin.

Stockholm den 19juni 1978

Arzders Wijkman

K ers/in A når Stig Gustafsson K url Hugosson

Bang! K indbom Yngve Sunt/blad / Torbjörn Nilsson

Bengt Sjögren

Innehåü Färs/du till lag om ändring i dant/tiger: (l 973.989)

Orientering om gällande rätt m. m. . . . . 25 Datalagen och datainspektionens verksamhet m. m. 25 2.1.1 Författningar m. m. . . . . . . 25 2.1.2 Ansöknings- och anmälningsförfarandet 25 2.1.3 Datainspektionens verksamhet 26 2.2 Regler om allmänna handlingars offentlighet 28 2.2.1 Inledning . . . . . . . 28. 2.2.2 2 kap. tryckfrihetsförordningen m. m. . . . . 29 2.3 Internationellt samarbete rörande datallödet över gränserna 30 2.3.1 Norden . . . . . . . . . . . . . 30 2.3.2 Projektet Transborder Data Flow” inom OECD 31 2.3.3 Europarådet . . . . . . . . . 31 2.3.4 Europakommissionen och Europaparlamentet 32 2.3.5 Förenta Nationerna (FN) 32 2.4 Datalagstiftningen i andra länder 32

Allmänna riktlinjer som DA LK följt vid översynen av datalagen 33 3.1 lntegritetsdebatten och behovet av en datalagstiftning 33 3.2 ADB och begreppet personlig integritet . . . . . 36 3.3 Allmänna konsekvenser av ändringar i datalagen som bör 40 beaktas

Register vars inrättande beslutats av regeringen eller riksdagen 43 4.1 Inledning 43 4.2 Nuvarande reglering 43 4.3 Förslag och synpunkter m. m. . . . 44 4.4 Datainspektionens erfarenheter och praxis 46 4.5 DALKs överväganden och slutsatser 48

6 Innehåll

Generella grunder för ti/lstândsprövningen 53 5.1 Inledning 53 5.2 Nuvarande reglering 54 5.3 Förslag och synpunkter . . . . . . . 55 5.4 Datainspektionens erfarenheter och praxis 56 5.5 DALKs överväganden och slutsatser 62

Allmänintressers betydelse vid tillstânclsprövningen 69 6.1 . 69 Inledning 6.2 Nuvarande reglering 71 6.3 och synpunkter . . . . . . . 72 Förslag 6.4 Datainspektionens erfarenheter och praxis 73 6.5 DALKs . . 74 överväganden 6.5.1 Inledande . . . . . . . . . . . 74 synpunkter 6.5.2 Oförändrad lagreglering av allmänintressets betydelse 75 6.5.3 Utökad lagreglerad rätt för datainspektionen att tillmäta allmänintresset betydelse . . . . . . . . . . 76 6.5.4 Begränsningar i nuvarande befogenheter för datainspektionen att tillmäta allmänintresset betydelse 77 6.5.5 Prövningen av allmänintresset förbehålls riksdagen 78 6.5.6 av allmänintresset förbehålls regeringen 79 Prövningen 6.6 DALKs slutsatser 80

och aIlVÖ/lt/Ill/LQCII av [JU/SOII/lIIHIIHUI 85 Sanzkörning 7.1 85 7.2 DALKS undersökning rörande användningen av person-

7.2.1 88 Undersökningens uppläggning 7.2.2 Personnumrets uppbyggnad . . . . . . . . . 88 7.2.3 Skälen till att infördes i Sverige och personnummer dessförinnan i olika register 89 personidentifieringen 7.2.4 Nuvarande omfattning av personnummeranvändning m. m. . . . . . . . . . . . . . . . . . 90 7.2.5 Andra identiñkationsbegrepp i personregister än personnummer . . . . . . . . . . . . . . . . 92 7.2.6 Fördelar och nackdelar med personnummeranvänd-

7.2.7 ADB-tekniska och ekonomiska konsekvenser av att personnummer som identifikationsbegrepp 94 förbjuda 7.2.8 Konsekvenser for den enskilde av ett förbud mot personnummer i personregister . . . . . . . . . . . 95 7.2.9 ADB-tekniska möjligheter att samköra personregister om personnummer i personregister förbjuds 95 7.2.l0 i andra länder 97 Personnummeranvändningen 7.3 Nuvarande reglering när det gäller samkörning och personnum- 97 meranvändning 7.4 och synpunkter 98 Förslag 7.4.1 Motioner . . . . 98 7.4.2 program m. m. 100 Datapolitiska

Innehåll 7

7.6.1 lnledning . . . . . . . 104 7.6.2 Personnummeranvändningen 105 7.6.3 Samkörningsfrågan 108

Be/blkningsregister och SPAR 113 8.1 lnledning 113 8.2 SPAR 113 8.3 Nuvarande reglering av befolkningsregister i 3 a § datalagen 117 8.4 Datainspektionens erfarenheter och praxis 120 8.5 DA LKs överväganden och slutsatser 123 8.5.1 lnledning . 123 8.5.2 Befolkningsregister . . . 124 8.5.3 Lagstöd åt datainspektionens praxis 126 8.5.4 Författningsreglering av SPAR 128

.lljukzlalzi ml: andra special/I känsliga up/zgi/ier 131 9.1 lnledning 131 9.2 Nuvarande reglering 132 9.3 Förslag och synpunkter . . . . 133 9.4 Datainspektionens erfarenheter och praxis 135 9.5 DALKs överväganden och slutsatser 136

Anställdas medverkan vid prövningen av personregisrer vid _förerag 141 10.1 lnledning . 141 10.2 Nuvarande reglering 142 10.3 Förslag och synpunkter . . . . 143 10.4 Datainspektionens erfarenheter och praxis 146 10.5 Medbestämmandelagen . . . . . 147 10.6 DALKs överväganden och slutsatser 148

11 Modifiering av tillsrândskravet 153 11.1 lnledning 153 11.2 Nuvarande reglering 154 11.3 Förslag och synpunkter . . . . 156 11.4 Datainspektionens erfarenheter och praxis 159 11.5 DALKs överväganden och slutsatser 160

12 Behovet av särskilda reglerförforskning och sratistikproduklion 165 12.1 lnledning . 165 12.2 Nuvarande reglering . 166 12.3 Frågor som särskilt diskuterats . . 166 12.4 Tillståndskravet forslag och synpunkter 167 l2.4.l Motioner . . . . . . 167 l2.4.2 Samhällsforskare och statistiker 168 l2.4.3 Medicinska forskare

8 Innehåll sou 1978:54

12.4.4 Särskilda synpunkter av SCB . . . . . . 170 - 171 12.5 Forskningsetiska regler m. m. förslag och synpunkter 12.51 Motioner . 171 l2.5.2 Samhällsforskare 171 l2.5.3 SCB . . . . . . . . 171 12.5.4 Försök med forskningsetiska principer 172 - 174 12.6 Samkörning förslag och synpunkter l2.6.l Forskare och statistiker 174 l2.6.2 Särskilda synpunkter av SCB . . . . . 174 studier och - och 12.7 Longitudinella avidentifiering förslag synpunkter 175 l2.7.1 Motioner . . . . . . . . . . . . 175 127.2 Samhällsvetenskapliga och medicinska forskare 176 l2.7.3 SCB . . . . . . . . . . 176 12.8 Kryptering och sekretess - förslag och synpunkter 178 12.81 Motioner . 178

129.4 Samkörning . . . . . , . . . 184 12.9.5 studier och avidentifiering 184 Longitudinella l2.9.6 . . . . . . 185 Kryptering 12.10DALKs och slutsatser 185 överväganden 12.lO.1 Inledning 185 12.10.2 Tillståndskravet 187 189 12.103 Forskningsetiska regler . . . . . . . . . . . 190 12.l0.4 Samkörning 12.105 Longitudinella studier, avidentiñering, kryptering m. m. . . . , 191 l2.10.6 Avgifter m. m. . . . 192 12.10,7 DALKs övriga synpunkter 192

13 Direktreklam och annat utnyttjande av datorlagrade personuppkommersiellt bruk 195 gifterför 13.1 Inledning 195 . . . . . . . . . . . . . 196 13.2 Nuvarande reglering av offentliga uppgifter for olika 13.3 Exempel på utlämnande . . . . 197 syften 13.3.1 Inledning . . . . . . . . 197 13.32 sektorn 197 Register inom den offentliga 13.3.3 Register inom den enskilda sektorn 198 199 13.4 Förslag och synpunkter 13.4.1 Inledning 199 13.4.2 Riksdagsmotioner 200 13.4.3 OSK 200

Innehåll 9

l3.4.4 Datainspektionen . . . 200 l3.4.5 Länsstyrelsen i Stockholms län . . . . 201 13.4.6 Rapporten ADB och Juridik, En problemöversikt 202 l3.4.7 Förarbetena till 3 a § datalagen och SPAR 202 l3.4.8 Undersökningar av SIFO och SCB 203 13.5 Datainspektionens erfarenheter och praxis 203 13.6 DALKs överväganden och slutsatser 205 13.6.1 Inledning . . . . . . . . . 205

14.3 Förslag och synpunkter . . . . 214 14.4 Datainspektionens erfarenheter och praxis 216 14.5 DALKs överväganden och slutsatser 218

I)a/(1i/t5/›el\ti(›ttens ti/lsrnsvetksa/tt/tet 00/1 behovet av en särskilt! :latuonthurlsman 223 15.1 inledning 223 15.2 Nuvarande reglering 223 15.3 Förslag och synpunkter . . . . . . 224

l5.3.1 överväganden vid datalagens tillkomst 224

15.3.2 Motioner . . . . . . . 225 15.4 erfarenheter Datainspektionens och praxis 226 15.5 DALKs överväganden och slutsatser 229

Strukturen arj/“atntida ADB-svstent 00/1 regionala attsvarsnänint/er 231 16.1 Inledning 231 16.2 Utformning och omfattning av offentlig datorverksamhet 232 16.2.l Utformning . . . . . . . . . . . . . 232 16.2.2 Exempel på befintliga och planerade ADB-system 233 l6.2.3 Antal datorer. terminaler m. m. . . . . . . . 235 16.3 Centraliserad eller regionaliserad systemstruktur forslag och synpunkter 236 l6.3.l DASK 236 16.3.2 Motioner m.m. . . . . . . 238 16.3.3 Rapporten “En alternativ datapolitik 240 16.3.4 Datainspektionen 241 16.4 Regionala ansvarsnämnder 242 16.41 Motioner . 242 164.2 Datainspektionen . . 242 16.5 DALKs överväganden och slutsatser 243 16.51 Strukturfrågatn . 243 16.5.2 Regionala ansvarsnämnder 245

10 Innehåll 17 Nya lillämpningsomrâden för ADB och konsekvenser _lör data- /agen . . . 247 17.2 Datalagens tillämpningsområde . . . . . . . . . . . 249 17.3 Sammanfattande bedömning av utvecklingen enligt olika utred-

17.5 Nuvarande reglering av personregister som fors med annan teknik än ADB . 255 17.6 Förslag och synpunkter . . . . . . . 256 17.7 Datainspektionens erfarenheter och praxis 257 17.8 DALKs och slutsatser . . . . . 259 överväganden l7.8.l Kontrollbehovet vid datalagens tillkomst och i dag 259 l7.8.2 Undantagsregel i datalagen 261

18 . . 265 Personregisterlagstitiningen pâ längre sikt 18.1 Motiv för en mera generell personregisterlagstiftning 265 18.2 Ramarna för en mera generell personregisterlagstiftning 268 18.3 Några tänkbara huvuddelar i en personregisterlag 270 18.4 Personregisterlagens omfattning 271 18.5 “Fri sektor” . 272 18.6 Anmälan och tillstånd 273 18.7 274 Myndigheterna

19 med anknytning till daralagen 275

Övrigafrâgor

19.1 Inledning 275 19.2 Besvärsrätt m. m. . . . . . . . . . . . . . . . 275

19.3 Ändringar och fortydliganden av vissa paragrafer i datalagen 277

193.1 Inledning . . . . . . . . . . . 277 l9.3.2 Utlämnande av personuppgift till utlandet (ll §) 277 19.33 Anmälan att personregister upphör (12 §) 279 19.3.4 Tystnadsplikt (13 §) . . . . . . . . . . . . 280 l9.3.5 Bevarande av upptagning för ADB i läsbar form (14 §) 280 l9.3.6 Dataintrång och skadestånd (21 § och 23 ä) 281 19.4 - . . . . 281 Gallring långtidsarkivering 19.5 Utbildning och information om datatekniken 285 19.6 Säkerhetsfrågor ur integritetsaspekten 286 19.7 Utformningen av blanketter m. m. . . . . . . . . 287 19.8 Datainspektionens framtida ställning och arbetsuppgifter 288

Innehåll 11

20 DA LKs nästa arbetsuppgift - ADB och qllêrztlighetsprinc/pen 289 20.1lnledning . . . . . . . 289 20.2 Arbetsuppgiftens omfattning 289 20.3 Förslag och synpunkter 291 20.3.l Inledning 291 20.3.2 Datainspektionen . . . . . . . . . . . 291 20.3.3 Remissyttranden över OSKs slutbetänkande. Lag om allmänna handlingar m. m. 292 203.4 Motioner m. m. 293 20.35 Rapport till DASK 294 20.3.6 DASK 297

20.3.7 Övrigt 297

20.4 DALKs överväganden 298

21 Utformningen av data/agen 301 21.1 Inledning . . . . 301

24.2 Särskilt yttrande av ledamoten Kerstin Anér . . . . 367 24.3 Särskilt yttrande av ledamöterna Stig Gustafsson och Kurt Hugosson 368 24.4 Särskilt _vttrande av experten Tomas Ohlin 369

Bilaga] DALKs direktiv . . . . . . . . . . . . . 373 Bilaga2 Material som DALK särskilt beaktat vid översynen av_ datalagen . . . . . . . . . . . 383 Bilaga 3 Datalagen (1973:289) i dess lydelse i april 1978 389 Bilaga 4 Datakungörelsen (1973:291) i dess lydelse i april 1978 395 B/laga5 Förordningen med instruktion för datainspektionen i dess lydelse enligt SFS 1977:634 . . . . . . . . 397 Bilagaá Kungörelsen (1973:1209) om avgift hos datainspektionen i dess lydelse i april 1978 . . . . . . . . . 401 Bilaga 7 Inkomna och avgjorda ärenden vid datainspektionen t. o. m. den 30juni 1977 . . . . . . . . . . . 403 Bilaga8 Förenklat ansökningsförfarande utdrag ur datainspektionens föreskrifter och anvisningar 1975-08-20 till datalagen 405 Bilaga 9 Förslag och synpunkter på datalagen och personregister för och statistikproduktion forskning Sammanfattning 419

Lagförslag

Förslag till Lag om ändring i datalagen (1973:289) Enligt riksdagens beslut föreskrives i fråga om datalagen (1973:289) (le/s att 3 a § skall upphöra att gälla, dels att 2. 3, 6, l0, 18, 20 och 22 §§ skall ha nedan angivna lydelse, dels att i lagen skall införas fyra nya paragrafer. 26-29 §§, samt närmast före 25 .Sen ny rubrik av lydelsen Besvär och närmast före 26 § en ny rubrik av nedan angiven lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 2§ Personregister får icke inrättas eller föras utan tillstånd av datainspektionen. Första stycket gäller icke i fråga om personregister vars inrättande beslutas av regeringen eller riksdagen, Före sådant beslut skall dock yttrande inhämtas från datainspektionen. Första stycket gäller icke heller i den mån (letta/öl/er av 26 eller 27 l.

3§ Datainspektionen skall meddela tillstånd till inrättande och förande av personregister, om det saknas anledning antaga att. med iakttagande av de föreskrifter som meddelas enligt 5 och 6 §§, otillbörligt intrång i registrerads personliga integritet skall uppkomma. Vid bedömandet av om otillbörligt Vid bedömandet av om otillbörligt intrång kan uppkomma skall särskilt intrång kan uppkomma skall särskilt beaktas arten och mängden av de beaktas arten och mängden av de personuppgifter som skall ingå i regi- personuppgifter som skall ingå i registret samt den inställning till regi- stret. hur och .från vem ttppgi/Iertta stret som föreligger eller kan antas inlzänztas samt den inställning till föreligga hos dem som kan komma registret som föreligger eller kan att registreras. antagas föreligga hos dem som kan komma att registreras. Vid bedömandet skall därutöver särskilt beaktas art inte andra rtppgl/ler eller andra personer registreras än som står i överensstämmelse med ändamålet med registret samt att detta ändamål står i överensstämmelse med den verk-

14 Lag/örslag

Nuvarande lydelse F öres/agzert lydelse

sam/tet den registeransvarige bedriver eller avser att bedriva.

6§ Lämnas tillstånd till inrättande och förande av personregister, skall datainspektionen, i den mån det behövs för att förebygga risk för otillbörligt intrång i personlig integritet, meddela föreskrift om l. inhämtande av uppgifter för personregistret. 2. utförandet av den automatiska databehandlingen, 3. den tekniska utrustningen, 4. de bearbetningar av personuppgifterna i registret som får göras med automatisk databehandling, 5. underrättelse till berörda personer, 6. de personuppgifter som får göras tillgängliga, 7. utlämnande och annan användning av personuppgift, 8. bevarande och gallring av personuppgifter, 9. kontroll och säkerhet. Föreskrift rörande utlämnande av personuppgift får icke inskränka myndighets skyldigheter enligt tryckfrihetsförordningen. Vid bedömandet av om _löreskrifi behövs ska/l särskilt beaktas huruvida registret innehåller personuppgi/t som tttgöi omdöme eller annan värderande upplysning om den registrerade.

10 § Pâ begäran av registrerad skall den registeransvarige så snart det kan ske underrätta den registrerade om innehållet i personuppgift som ingår i personregistret och innefattar upplysning om honom. Har sådan underrättelse lämnats, behöver ny underrättelse icke lämnas till samme registrerade förrän tolv månader därefter. Underrättelse enligt första stycket skall lämnas utan kostnad för den registrerade. Föreligger särskilda skäl, får dock datainspektionen i fråga om visst slag av personuppgifter medge att avgift tages ut. Första stycket gäller icke uppgift som enligt lag eller annan författning eller enligt myndighets beslut som meddelats med stöd av författning ej får lämnas ut till den registrerade. Första stycket ,gäller icke hel/er om det ifråga om visst slag av personup/zgi/iei är zippenbart att zinderrätte/se kan tntder/âtas utan att risk/ör oti//bör/igt intrång i reeistrerads personliga integritet uppkomnzer. Underrättelse _fär dock under/ätas endast efter medgivande av (latainspektioiten. Regel-inger: eller, e/ier regreriitgens bestämmande, datainspektioiten »tet/delar närmare föreskrifter om underrättelse enligt denna paragra/Ã

Lag/örslag 15

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

18 § Har förandet av personregister lett till otillbörligt intrång i personlig integritet eller finns anledning antaga att sådant intrång skall uppkomma, får datainspektionen i mån av behov ändra föreskrift som tidigare meddelats eller meddela ny föreskrift i sådant avseende som anges i 5 eller 6 §. l fråga om register som avses i 2 § andra stycket får datainspektonen vidtaga åtgärd som nu nämnts endast i den mån den ej står i strid med beslut av regeringen eller riksdagen. Kan skydd mot otillbörligt intrång Kan skydd mot otillbörligt intrång i personlig integritet ej åstadkommas i personlig integritet ej åstadkommas på annat sätt, får datainspektionen på annat sätt, får datainspektionen återkalla meddelat tillstånd. återkalla meddelat tillstånd eller _lörbjttda _lbrtsatt förande av register som avses i 26 eller 27 f.

20 § Till böter eller fängelse i högst ett år dömes den som uppsåtligen eller av oaktsamhet l. inrättar eller för personregister utan tillstånd enligt denna lag. när sådant erfordras, 2. bryter mot föreskrift som meddelas enligt 5. 6 eller 18 ä. 3. lämnar ut personuppgift i strid mot ll s. 4. bryter mot 12 §, 5. lämnar osann uppgift vid full- 5. lämnar osann uppgift vid fullgörande av skyldighet att lämna görande av skyldighet att lämna underrättelse enligt l0 §. eller underrättelse enligt 10 .§3 6. lämnar osann uppgift i fall som 6. lämnar osann uppgift i fall som avses i 17 §2 avses i l7 §, 7. för personregister i strid mot _lörbud enligt [8 § andra stycket, 8. för personregister utan att detta anmälts till datainspektiotzen, när sa°dan anmälan er/brdras enligt 26 ti, eller 9. inrättar eller/ör personregister i strid mot 28 § tredje stycket.

22§ Har personregister inrättats el- 22§ Har personregister inrättats eller förts utan tillstånd enligt denna ler förts utan tillstånd enligt denna lag, när sådant tillstånd erfordras, lag. när sådant tillstånd erfordras. skall registret förklaras förverkat. om eller i strid mot 28 _\\ tredje stycket skall det ej är uppenbart obilligt. registret förklaras förverkat. om det ej är uppenbart obilligt. Detsamma _gä/ler om personregister/örts utan att detta anmälts till datainspektiottett. när sådan anmälan erfordras enligt 26 f, eller i strid mot_ förbud enligt 18 _\\ anzlra stycket.

16 Lagförslag

Nuvarande lydelse F ÖFGS/(LQFIIlydelse

Särskilda bestämmelser

26 § Bestämntelsertta i 2 s* _törsta stycket och 3-7 M gäller icke ifråga om viss typ av personregistet om det, med hänsyn till ättdatnålet med registret ävensottt till de personuppgifter som skall ingå i registret och ti/l dess ut/brmnittg i övrigt, är ttppenbart att risk/ör otil/börligt intrång i registrerads personliga integritet inte uppkom/ner genom inrättande och_förande av registret. Innan den registeransvarige börjar_ /öra register som nu sagts skall han dock anmäla registret till datainspektiottett. Regeringen eller, efter regeringens bestämmande. datainspektionen meddelat närmare _föreskrifter i _fråga om personregistet som avses i .första stycket.

27§ Bestämnte/serna i 25V jörsta stycket oclt 3-7 M samt vad som /26 g* sägs otn anmälan till datainspektionen gäller icke persanregistet som_/örs med användning av viss bestämd teknisk tttrustnittg, om det. med hänsyn till tttrustningetts art och till ttt/örandet av den atttotnatiska databehand/ingetz ävensom till personregistrets ut/brmnirtg i övrigt är ttppettbart att registret inte med/ör risk_för oti//börligt intrång i registrerads personliga integritet. Regeringen eller, efter regeringens bestämmande, datainspektionett meddelar närmareföreskrifter ifråga om personregvistet som avses i _färsta stycket.

28 § För aktualisering av motsvarande registeruppgiiftet i andra personregister, .för komplettering av andra personregister med personnummer, för /çontro/l av personnummer i andra petsonregistet samt/ör uttag av ttrval av personuppgifter och andra uttag

Lag/örslag 17

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

skall /innas ett centralt statligt personoch adressregister/ärt med h/älp av automatisk databehandling. Inne/tållet i detta register skall grundas på uppgifter om /o/kbok/öring, inkomsttaxering och .lastigltetsta.xering, som finns hos länsstyrelserna. Regeringen eller, efter regeringens bestämmande, datainspektionen meddelar närmare_ /öreskri/tet om det statliga person- och adressregistret. Annat personregister med ändamål och med innehåll som i/örsta stycket sägsjäl inrättas ochjöras endast efter beslut av regeringen.

29§ Ytterligare föreskrifter för tilllämpningen av denna lag meddelas av regeringen eller, efter regeringens bestämmande, datainspektionen.

Denna lag träder i kraft den lju/i 1979. Vid prövningen av ärende som vid ingången avjuni l 979 är anhängigt hos datainspektionen eller hos regeringen tillämpas äldre bestämmelser.

SOU l978z54 19

1 Betänkandets syfte och disposition m. m.

l.l Syfte

DALKs arbetsuppgifter framgår av protokoll vid regeringssammanträde den ll mars 1976. Direktiven finns bifogade som bilaga l, vartill hänvisas. DA LKs uppgift är. såsom framgår av direktiven, att överväga den rättsliga regleringen av skyddet for den personliga integriteten i samband med registrering av personuppgifter. I första hand gäller uppgiften de problem som hänger samman med användningen av ADB-tekniken. Kommittén prövar emellertid också behovet av offentlig kontroll av sådan registrering av personuppgifter som görs med annan teknik än den elektroniska eller som sker rent manuellt men avser särskilt integritetskänsliga uppgifter. Regleringen i datalagen ( 1973:289) utgör basen for kommitténs överväganden. Kommittén äger dock föreslå lagstiftning vid sidan av en allmän datalag, t. ex. speciallagar om personregistrering inom vissa sektorer, och överväga behovet av ändringar i redan gällande författningar som reglerar särskilda personregister. En annan huvudfråga for DALK, vid sidan av en allmän översyn av datalagen, är datoriseringens sätt att påverka offentlighetsprincipen. Här skall beaktas önskemålet att användningen av ADB-teknik inte får urholka offentlighetsprincipen, vilket kan påkalla särskilda åtgärder. Kommittén skall också pröva möjligheterna att ta teknikens resurser i anspråk för att om möjligt öka tillgängligheten hos den information som finns samlad hos samhällsorganen. En tredje huvudfråga för DALK gäller utnyttjandet av datorer inom administration och näringsliv som en internationell företeelse. l detta sammanhang är det å ena sidan angeläget att förebygga s. k. dataflykt, dvs. överflyttning av databehandling till annat land i syfte att undgå hemlandets strängare lagstiftning, i forsta hand då den som avser att bereda skydd for den personliga integriteten. Å andra sidan är det önskvärt att rutinmässig och från integritetssynpunkt ofarlig datatransmission över gränserna inte hindras eller försvåras. De nu berörda problemen kräver enligt DALKs direktiv for sin lösning internationellt samarbete. DALK har till uppgift att lägga fram förslag till de lagbestämmelser som föranleds av internationella överenskommelser eller som annars påkallas av hänsyn till den internationella datatrafiken. Datorteknikens inverkan på den personliga integriteten har tilldragit sig stort intresse. Olika synpunkter har både före och efter datalagens tillkomst forts fram i riksdagsmotioner och i den allmänna debatten. Allt talar for att

20 Betänkanders syfte och disposition m. m.

denna debatt kommer att fortgå kontinuerligt också under lång tid framöver. Under sådana omständigheter är det enligt DALKs direktiv angeläget att utredningsarbetet bedrivs under stor öppenhet och, i det inledande skedet. utan att kommittén binds till vissa uppslag eller lösningar. För att tillgodose nyss nämnda önskemål har DALK. som av olika skäl började sitt arbete först vid årsskiftet 1976/77, disponerat detta så att huvuddelen av tiden hittills ägnats åt frågorna om integritetsskyddet och i mindre grad åt de uppgifter som gäller förstärkningen av offentlighetsprincipen och internationella frågor. Med stöd av direktiven har kommittén i en första etapp, som nu avslutats, kartlagt, systematiserat och sovrat föreliggande material och synpunkter i fråga om datalagen. Kommittén har också sökt bedöma vilka förslag som synes fruktbara att utveckla närmare. Förslagen och DALKs bedömning av dessa presenteras i detta delbetänkande. Såsom framgår av DALKs direktiv har avsikten hittills varit att betrakta detta delbetänkande som en diskussionspromemoria och att efter remissbehandling av betänkandet för regeringen anmäla frågan om tilläggsdirektiv med närmare anvisningar för kommitténs fortsatta utredningsarbete i den del

arbetet gäller översyn av datalagen. Ett sådant förfarande borde enligt

direktiven kunna leda till ett väl genomlyst slutförslag beträffande denna översyn. För egen del vill DALK lägga följande synpunkter på den angivna ordningen. DALK vill betona att den livliga debatten om hur datalagen bör utformas i framtiden varit av stort värde. Samtidigt bör emellertid framhållas att erfarenheterna av datalagen, som idess helhet numera varit i kraft i ungefär fyra år, på det hela taget är goda. Såsom kommer att framgå närmare av följande kapitel har dessa erfarenheter och DALKs arbete visat att åtskilliga av de krav på utökat skydd för de registrerades personliga integritet som förts fram kan tillgodoses genom datalagen redan i dess nu gällande lydelse. Detta medför att en översyn av datalagen, som enbart reglerar personregistrering

med utnyttjande av ADB-teknik. knappast kan tänkas leda till mer

omfattande ändringar när det gäller lagens nuvarande uppbyggnad och innehåll. Om man även i fortsättningen stannar för att lagreglera sådan personregistrering som görs med ADB enbart får man alltså enligt DALKs mening räkna med att också behålla datalagen i dess nuvarande skick i stort. Samtidigt har emellertid DALKs arbete visat att man med hänsyn till den snabba tekniska utvecklingen inom området för ADB fortlöpande måste räkna med nya och allt svårare problem vid tillämpningen av datalagen. om man väljer att begränsa lagstiftningen till ADB-teknik enbart. Syftet med en sådan lagstiftning har hittills varit och bör även i fortsättningen vara att begränsa riskerna för otillbörligt intrång i de registrerades personliga integritet. Erfarenheterna pekar dock entydigt på att det kommer att bli allt svårare att skilja ut vad som är personregistrering med ADB och vad som är personregistrering med utnyttjande av andra tekniska metoder. Dessutom visar erfarenheterna redan nu att man inom kort måste räkna med nya tillämpningsområden för ADB-tekniken, som rimligen bör vara praktiskt taget ofarliga från integritetssynpunkt men som med nuvarande avgränsning ändå kommer att falla under datalagen. Detta gäller t. ex. utvecklingen av

Beränkanders m. m. 21 syfte och disposition

kontorsdatorer och s. k. privatdatorer. Å andra sidan utvecklas nya registerforingsmetoder, som visserligen inte är att hänföra till ADB-tekniken men som kan inge samma betänkligheter som ADB. Om man inte särskilt beaktar detta kan följden med andra 0rd bli att ett antal från integritetssynpunkt mer eller mindre ofarliga register kommer att fälla under datalagen medan andra typer av register, som borde höra dit, kommer att falla utanför. Enligt DALKs mening bör personregister som fors med ADB i mer traditionell bemärkelse vara föremål for särskild reglering även i framtiden, varvid den nuvarande datalagen med vissa ändringar och tillägg kan tillgodose behovet ytterligare några år. Mot bakgrund av det nyss anförda vill emellertid kommittén väcka frågan om inte erfarenheterna, den allmänna debatten och DALKs arbete gett tillräckligt underlag lör beslut om behövliga ändringar om man begränsar sig till datalagen och de närmaste åren. Det bör alltså enligt DALKs mening prövas om inte detta delbetänkande efter remissbehandling kan läggas till grund för de ändringar i datalagen som behövs på kort sikt. På längre sikt bör dock enligt DALKs mening prövas om inte en mera generell personregisterlagstiftning, som inte i forsta hand tar sikte på registreringstekniken, bör ersätta datalagen, varvid det är troligt att särskilda regler om personregistrering med ADB bör ingå. Till dess en sådan lagstiftning övervägts närmare bör dock datalagen med de ändringar och tillägg som DALK föreslår i detta betänkande ge tillräckligt skydd mot riskerna för otillbörligt intrång i de registrerades personliga integritet. DALK återkommer till frågan om en mera generell personregisterlagstiftning i ett av de avslutande kapitlen. DALK föreslår alltså sammanfattningsvis att detta delbetänkande efter remissbehandling får utgöra underlag for förslag till riksdagen om de ändringar och tillägg till datalagen som behövs på kortare sikt.

1.2 Disposition

Delbetänkandet tar i forsta hand upp frågan om hur lagstiftningen om registrering av personuppgifter med ADB tills vidare skall ordnas i fortsättningen. Det hade i och för sig varit naturligt att därvid med datalagen som utgångspunkt diskutera tänkbara ändringar och tillägg beträffande varje paragrafi lagen, i samma ordning som lagen nu är disponerad. l syfte att om möjligt få till stånd en mer övergripande diskussion haremellertid DALK valt att vid dispositionen av betänkandet inte följa datalagen i dess nuvarande lydelse paragrafför paragraf. [stället har kommittén sökt föra samman forslag och synpunkter, som synes värda att diskutera närmare, till olika huvudrubriker under vilka förslagen och synpunkterna naturligen kan sägas höra hemma, oavsett under vilka paragrafer i datalagen frågorna för närvarande regleras. Ett annat skäl till att en sådan disposition kan vara lämplig är att flera forslag gäller frågor som i dag inte alls regleras i datalagen. Detta gäller t. ex. registreringen av s. k. mjukdata och behovet av särskilda regler även för personregister som fors med annan teknik än ADB. En strävan har vidare varit att söka utforma varje kapitel på sådant sätt, att det kan läsas relativt fristående for sig, oberoende av innehållet i andra kapitel.

22 Betänkandels syfte och disposition m. m.

Såsom anges i DALKs direktiv är datoriseringens sätt att påverka offentlighetsprincipen och utnyttjandet av datorer som en internationell företeelse, vid sidan av den framtida utformningen av datalagen. också stora Med härtill har kommittén inte helt och genomgripande frågor. hänsyn begränsat innehållet i delbetänkandet till frågor som har anknytning till en allmän översyn av datalagen utan också i någon mån berört offentlighetsprincipen och frågan om internationella överenskommelser. DALK avser att i fortsättningen arbeta närmare med detta. Det torde dock inte vara något som hindrar att en eventuell remissbehandling av nu förevarande delbetänkande kan föranleda synpunkter även på de nämnda frågorna. DALK vill inledningsvis tillägga att kommittén som en särskilt viktig utgångspunkt för sina överväganden haft den rapport angående erfarenheterna av datalagen som datainspektionen gav in till regeringen i november 1975. Den redogörelse för datainspektionens erfarenheter och praxis som i olika hänseenden finns i det följande bygger i huvudsak på rapporten, men även på olika yttranden och beslut av datainspektionen under inspektionens hittillsvarande verksamhet och på de närmare föreskrifter för tillämpningen av datalagen, som inspektionen meddelat. Datainspektionen har också under hand delbetänkandet i nu angivna hänseenden och därvid i granskat förekommande fall delgett DALK senare erfarenheter, som likaså beaktats. Ytterligare underlag för DALKs överväganden, som särskilt bör nämnas, är Offentlighets- och sekretesslagstiftningskommitténs (OSK) delbetänkande (SOU 1972:47) Data och integritet med bl. a. förslag till datalagen, propositionen (l973:33) med förslag till ändringar i tryckfrihetsförordningen m. m., som bygger på OSKs betänkande samt konstitutionsutskottets betänkande (l973:l9) med anledning av propositionen. En mera fullständig förteckning över material som legat till grund för DALKs delbetänkande finns i bilaga 2. Detta material är förhållandevis omfattande. l syfte att begränsa omfånget av betänkandet redovisas materialet ibland i starkt förkortad form. Det har självfallet varit DALKs strävan att ändå utforma redovisningen så att alla forslag och synpunkter av betydelse blivit nämnda.

1.3 Andra utredningar som berör DALKs arbete m. m.

Arbetsuppgiften att överväga den rättsliga regleringen av skyddet för den i samband med registrering av personuppgifter kan personliga integriteten föra mycket långt, om den inte avgränsas. Sådana avgränsningar görs i DALKs direktiv i vilka särskilt påpekas, att datoriseringen inom näringslivet förhållandena inom arbetslivet på ett avgörande sätt. Spörsmål som påverkar de anställdas personliga integritet, t. ex. deras medverkan vid prövgäller ningen av frågan om tillstånd till personregister vid företag, faller därvid inom kommitténs utredningsuppdrag. ADB-teknikens verkningar sträcker sig emellertid enligt direktiven betydligt längre och gäller sådana grundläggande spörsmål som omställning inom arbetsmarknaden, företagsdemokrati, arbetsmiljö, arbetsprestationer och arbetstillfredsställelse. Dessa problem är dock enligt direktiven så artskilda från integritetsfrågorna och så omfattande

Betänkandets syfte och disposition m. m. 23

att de inte bör bli föremål för utredning av DALK. Problemen behandlas alltså inte i detta delbetänkande. Med tanke på att organisationsformen för den offentliga datorverksamheten prövats av datasamordningskommittén (DASK), som under hösten 1976 avgett sitt slutbetänkande (SOU 1976:58) ADB och samordning, faller det enligt direktiven vidare utanför DALKs uppdrag att överväga frågan om strukturen för de statliga ADB-systemen. Även säkerhetsfrågor i samband med datorbehandling omfattades av DASKs uppdrag. DASK samarbetade på detta område med statskontoret. Arbetet avsåg studier av den fysiska säkerheten, av tekniska metoder att skydda data i samband med driften av ADB-system, av säkerheten i datamaskinernas funktion och av producerade datas kvalitet. lnte heller dessa frågor skall därför enligt DALKs direktiv penetreras av DALK. 1 DALKs direktiv framhålls också att det för närvarande inom justitiedepartementet förbereds en proposition om lagstiftning som gäller handlingssekretess och tystnadsplikt i offentlig verksamhet. 1 väntan på resultatet av detta arbete bör DALK tills vidare inte närmare syssla med hithörande lagstiftningsfrågor, även om DALK enligt direktiven har bemyndigande att överväga frågor om samkörning mellan olika ADB-register och sådana andra spörsmål om utväxling av data, som hänger samman med att viss informationsteknik kommer till användning. Det kan vidare anmärkas att flera andra pågående utredningar har uppgifter som ligger vid sidan av DALKs arbete men som gränsar till kommitténs uppdrag. Närmast anknytning till frågor vilka, liksom DALKs uppgifter, gäller den personliga integriteten har integritetsskyddskommitténs (Ju 1967:62) arbete, som bl. a. tar sikte på en förstärkning av integritetsskyddet när det gäller användningen av tekniska apparater för ljudöverföring, ljudupptagning och fotografering. Lagstiftningen om förmögenhetsbrott övervägs av en särskild utredning (Ju 1976:04), som bl. a. har att pröva behovet av straffrättslig reglering av s. k. datamissbruk. Det gäller här brottslig verksamhet vid användningen av maskinella hjälpmedel såsom datorer m. m. för bl. a. kontroll, bokföring och överföring av medel. En parlamentarisk kommitté (Kn 1976:05) prövar bl. a. vilka åtgärder som bör vidtas för att underlätta medborgarnas kontakter med myndigheterna och för att överhuvudtaget minska byråkratin i samhället. I det sammanhanget åsyftas bl. a. myndigheternas språk och utformningen av skrivelser och blanketter. Inte minst i sist nämnda hänseende torde begripligheten av s. k. utdata från personregister, som alltjämt ofta innehåller mer eller mindre svårtolkade koder och sifferbeteckningar av olika slag, vara aktuell.

Åtskilliga utredningar arbetar med olika frågor som hänger samman med

den offentliga statistikproduktionen. En kommitté (E 1976:02) utreder sålunda behovet av framtida folk- och bostadsräkningar. En särskild utredare (E 1977:01) överväger statistiska centralbyråns (SCB) uppgiftsinsamling. En annan särskild utredare (E 1977:04) prövar SCBs behov av datorkapacitet och olika typer av utrustning fram till omkring mitten av 1980-talet. Utredningen (U 1975:14) om studiedokumentation och statistik för högskolan överväger bl. a. behovet av högskolestatistik. Föredragande departementschefen har i tilläggsdirektiv (Dir 1977:29) ansett det angeläget att denna utredning under sitt arbete samverkar med DALK. I direktiven till flera av de nu nämnda

24 Betänkandet.: syfte och disposition m. m.

utredningarna understryks särskilt vikten av att även integritetsfrågorna övervägs. I detta sammanhang kan även nämnas delegationen (B 1977:09) för Företagens uppgiftslämnande m. m. Utredningen (S 1977:10) om ADB inom den allmänna försäkringen (ALLFA) prövar lämplig organisaton av datordriften inom riksförsäkringsverkets verksamhetsområde för tiden efter år 1980. Denna kommitté skall enligt sina direktiv bl. a. samråda med DALK. Sårbarhetskommittén (SÅRK) (Fö 1977:02) prövar datasystemens sårbarhet och skall bl. a. belysa hur sårbarhetsfrågorna skall beaktas redan vid planeringen av nya datorsystem. Även om denna kommittés uppdrag enligt dess direktiv endast i mycket begränsad omfattning torde komma att beröra integritetsfrágor som avses i datalagen bör kommittén, i den mån sådana frågor likväl behöver tas upp, samråda med DALK. DALK har under hand haft kontakt i olika former med företrädare for flera av de utredningar som nämnts nu. Kommittén vill emellertid särskilt peka på att de frågor med anknytning till personlig integritet, som sålunda utreds i särskild ordning, faller utanför DALKs arbetsuppgifter.

2 Orientering om gällande rätt m. m.

2.1 Datalagen och datainspektionens verksamhet m. m.

2.1.1 Författningar m. m. Skyddet för den registrerades personliga integritet vid person registrering med utnyttjande av ADB och datainspektionens verksamhet regleras i första hand genom datalagen (1973:289) med ändringar enligt SFS 1975:740 och 1976:1 l 14, av datakungörelsen (1973:291) med ändringar enligt SFS 1974:30 och 1975:7, av instruktionen (1973:292) för datainspektionen med ändringar enligt SFS 1974:328, 1975:1102 och 1977:634 (omtryck) samt av kungörelsen (1973:1209) om avgift hos datainspektionen med ändringar enligt SFS 1974:329 och 1977:447. De nu nämnda författningarna bifogas som bilaga 3-6. vartill hänvisas. Ytterligare föreskrifter för tillämpningen av datalagen har med stöd av 7 § datakungörelsen meddelats av datainspektionen, senast genom inspektionens Föreskrifter och anvisningar till datalagen den 20 augusti 1975. Andra lagar med särskild anknytning till skyddet för de registrerades personliga integritet och datainspektionens verksamhet, som bör nämnas här, är kreditupplysningslagen (1973:1173) och inkassolagen (1974:182).

2.1.2 A nsöknings- och anmälningsfö/j/árander Förfarandet vid ansökan om tillstånd enligt datalagen att inrätta eller föra personregister regleras av datakungörelsen samt av datainspektionens föreskrifter och anvisningar. Kungörelsen och föreskrifterna innehåller också närmare bestämmelser om förfarandet vid anmälan av personregister, vars inrättande beslutats av riksdagen eller regeringen. Ansökan eller anmälan görs hos datainspektionen och skall - utöver uppgifter om registeransvarigs namn, adress och telefonnummer -innehålla 0 personregistrets benämning 0 ändamålet med registret 0 fullständig förteckning över de uppgifter som skall ingå i den automatiska databehandlingen och redogörelse for varifrån och på vad sätt uppgifterna skall inhämtas 0 vilken bearbetning som skall utföras med ziutomattisk databehandling och forfarandet vid denna 0 fullständig förteckning över de uppgifter som skall göras tillgängliga och redogörelse

26 Orientering om gällande rätt m. m.

för till vem och på vad sätt de skall lämnas ut 0 beskrivning av den tekniska utrustning, som huvudsakligen skall användas, och uppgift om var denna finns uppställd 0 på vad sätt registrerad skall kunna få del av uppgift. som innefattar upplysning om honom och om sådan upplysning skall vara avgiftsbelagd 0 hur och när rättelse av felaktig uppgift i registret skall ske 0 hur upptagning för automatisk databehandling skall bevaras samt hur och när gallring skall ske O hur upptagning för automatisk databehandling skall förvaras 0 hur uppgift skall kunna ersättas om den registrerade informationen förstörs (back- UD) vilka andra säkerhetsåtgärder son1 planerats 0 på vad sätt användningen av datamaskin och datamedier skall registreras (loggning). Datainspektionen kan, när omständigheterna föranleder det. medge undantag från de krav som nämnts nu. Inspektionen har genom sina föreskrifter och anvisningar medgett sådana undantag beträffande vissa typer av vanligt förekommande personregister, nämligen i huvudsak beträffande abonnentregister. faktureringsregister. kundregister. hyresregister, löneregister. personalregister och medlemsregister. Även beträffande vissa bankregister och vissa försäkringsregister gäller undantag från huvudregeln. l fråga om nu nämnda registertyper gäller ett s. k. förenklat ansökningsförfarande. vars utformning framgår av datainspektionens föreskrifter och som innebär att ansökan görs på en enkel blankett och i princip endast blir föremål för en summarisk prövning.

2.1.3 Darainspektionens verksamhet Såsom framgår av instruktionen for datainspektionen är inspektionen en central förvaltningsmyndighet med uppgift att pröva frågor om tillstånd och utöva tillsyn enligt datalagen, kreditupplysningslagen och inkassolagen. Det åligger inspektionen särskilt att med uppmärksamhet följa utvecklingen i fråga om automatisk databehandling av personuppgifter och användningen av sådana uppgifteri kreditupplysnings- och inkassoverksamhet, att hos regeringen lägga fram förslag till åtgärder, som är påkallade för att främja de syften inspektionen skall befordra och att inom sitt verksamhetsområde lämna myndigheter, organisationer och enskilda råd och upplysningar. Datainspektionen leds av en styrelse bestående av elva ledamöter. Ordförande i styrelsen är generaldirektören och chefen för datainspektionen. Styrelsen består förutom av ordföranden för närvarande av bl. a. fyra riksdagsledamöter. två representanter för löntagarorganisationerna LO och TCO, en ledamot med särskild erfarenhet av ADB samt en ledamot med erfarenhet från näringslivet. Som ställföreträdare för ordföranden fungerar en av inspektionens chefstjänstemän och för övriga ledamöter finns sju särskilt utsedda ersättare. lnspektionens kansli är uppdelat på ett administrativt sekretariat och tvâ enheter, en för tillståndsärenden och en for tillsynsärenden. För vardera enheten och för sekretariatet finns en chef. Totalt finns ett trettiotal personer anställda. Datalagen medförde skyldighet att ansöka om tillstånd även för person re-

Orientering om gällande rärr m. m. 27

gister som redan inrättats vid lagens tillkomst, dvs. tillståndskrav för alla i landet då befintliga personregister. Sådan ansökan skulle enligt övergångsbestämmelserna göras senast den 1 januari 1975. Då hade ungefär 13000 ansökningar kommit in. Antalet inkomna och avgjorda ärenden alltifrån datainspektionens tillkomst till och med den 30 juni 1977 framgår av sammanställningen i bi/zlgtl 7. Sammanställningen visaratt sammanlagt cirka 20 000 ärenden har kommit in Linder de fyra första budgetåren som datainspektionen arbetat, varav flertalet således avsett personregister som inrättats före datalagens ikraftträdande samt att cirka 18 000 ärenden under samma tid har avgjorts. Utöver

vad som framgår av bilaga 7 har under dessa fyra år besvär anförts i ett

fyrtiotal ärenden; några av dessa har gällt avgiftsfrågor och återstoden är ungefär lika fördelade mellan tillstånds- och tillsynsärenden. Huvuddelen av ärendena hos datainspektionen är tillståndsärenden enligt datalagen. Ett ärende omfattar inte sällan mer än ett personregister. Totala antalet personregister torde överstiga 20 000. Ca 65 procent av tillståndsärendena enligt datalagen kan handläggas genom det s. k. förenklade förfarandet. De återstående tillståndsärendena är å andra sidan ofta mycket arbetskrävande. Huvuddelen av de tillståndsansökningar som inkommit under budgetåret 1975/76 och därefter avser nya register och verksamheter. Antalet nya ärenden beräknas under 1978 bli över ettusen. Detta förhållande kan dock komma att påverkas i den ena eller andra riktningen av DALKs översyn av datalagen. l ökande grad tillkommer också ärenden som gäller ändring eller utvidgning av personregister, vilka tidigare varit föremål for prövning. Trots att de ordinarie personalresurserna inom datainspektionen hittills koncentrerats till tillståndsverksamheten och trots vissa tillfälliga personalförstärkningar har den balans av tillståndsärenden som uppstod då datainspektionen i full utsträckning började arbeta vid årsskiftet 1974/75 ännu inte kunnat avarbetas i dess helhet. Ett skäl härtill är att tillströmningen av nya ärenden varit betydligt större än den ursprungligen beräknade. Eftersom huvudparten av nya ärenden gäller system som relativt omgående skall tas i drift, har det varit nödvändigt att prioritera handläggningen av dessa ärenden. Härigenom har avarbetningen av balansärendena försenats. Den nu kvarvarande ärendebalansen kan med oförändrade personalresurser väntas bli avarbetad under år 1978. Detta kräver dock att datainspektionens personalresurser alltjämt koncentreras på tillståndsverksamheten och att en planerad förskjutning i av tyngdpunkten i arbetet mot tillsynsverksamheten får anstå. Skillnaden från integritetsskyddssynpunkt mellan olika typer av personregister har visat sig vara påtaglig. De enkla rutinbetonade personregistren är flera än man ursprungligen räknat med. Datainspektionen handlägger ärenden om dessa register på sådant sätt att huvuddelen av inspektionens resurser kan inriktas på de känsligare typerna av register. För datainspektionens tillsynsverksamhet är ett mål att i görligaste mån genom initiativ från inspektionens sida förhindra otillbörligt integritetsintrång. Detta sker i form av inspektionsbesök hos och samråd med de registeransvariga, dels rutinmässigt. dels på förekommen anledning. Ett

28 Orientering om gällande rätt m. m.

annat mål för tillsynsverksamheten är att enskilda inom skälig tid skall få fullständiga och klarläggande svar på klagomål och förfrågningar. Detta har betydelse för förtroendet for inspektionens förmåga att fullgöra sina uppgifter som ”allmänhetens dataombudsman”. Tillstånds- och tillsynsarbetet har nära samband med varandra. Så länge balansen av tillståndsärenden avarbetas bedrivs en betydande del av tillsynsverksamheten som ett led i själva tillståndsprövningen.

2.2 Regler om allmänna handlingars offentlighet

2.2.1 Inledning Genom 1766 års tryckfrihetsförordning (TF) infördes den medborgerliga rättigheten att fritt och på eget ansvar trycka skrifter. Syftet var att säkerställa ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. 1 sammanhanget uppfattades rätten att i tryck offentliggöra myndigheternas handlingar som betydelsefull. Varje medborgare tillerkändes därför i grundlagen rätten att fritt ta del av i princip alla handlingar som rörde rättskipning och förvaltning och att fritt trycka av dem. Rätten var emellertid inte fullständig. Grundlagen föreskrev också vissa inskränkningar. Även i följande tryckfrihetsförordningar har rätten att med vissa bestämda inskränkningar ta del av myndigheternas handlingar utgjort en av tryckfrihetens viktigaste beståndsdelar. Antalet undantag från offentlighetsprincipen var till en början litet men utökades efter hand. Bestämmelserna om allmänna handlingars offentlighet fick genom en reform år 1937 den utformning som de i huvudsak fortfarande har. Reformen innebar att undantagen från offentlighetsregeln bröts ut ur grundlagen till en särskild lag. lagen (1937:249) om inskränkningar i rätten att utbekomma allmänna handlingar, den s. k. sekretesslagen, medan TF endast mera allmänt kom att ange de förutsättningar under vilka inskränkningar i offentlighetsprincipen fick förekomma. En annan huvudpunkt i reformen var att offentlighetsprincipen gjordes tillämplig också på de kommunala myndigheternas handlingar. Vid tillkomsten år 1949 av nuvarande TF företogs inte någon genomgripande översyn av bestämmelserna om allmänna handlingars offentlighet och om inskränkningarna däri. Grundlagsbestämmelserna om allmänna handlingar samlades i 2 kap. TF. Sedan riksdagen åren 1973-1974 beslutat om vissa ändringar avseende offentlighetsprincipens tillämpning på Lipptagningar for automatisk databehandling och andra tekniska upptagningar. fick 2 kap. TF genom beslut år 1976 ett helt nytt innehåll. De grundläggande principerna från tidigare ordning har visserligen övertagits orubbade. En nyhet är dock den författningstekniska omarbetning som gjordes i syfte att genom modernisering och precisering av bestämmelserna ge större fasthet åt grundlagsregleringen. Vidare gjordes ändringar i sak i olika enskildheter. bl. a. ide regler som gäller ADB-lagrad information. i syfte att ge möjlighet till ökad insyn i myndigheternas informationsmaterial och samtidigt ett förbättrat skydd for den personliga integriteten. De nya reglerna trädde i kraft den l januari 1978.

Orientering om gällande rätt m. m. 29

2.2.2 2 kap. rrytlg/ri/Iers/iirorr//ringen m. m.

Reglerna i TF om allmänna handlingar har fr. 0. m. 1978 i huvudsak följande innehåll. Enligt l kap. 1 § står det varje svensk medborgare fritt att i tryckt skrift offentliggöra allmänna handlingar. Varje svensk medborgare har vidare enligt 2 kap. l § rätt att -till främjande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning -ta del av allmänna handlingar. Denna rätt är dock inte undantagslös. Ett stort antal allmänna handlingar är inte offentliga. Vilka handlingar som är hemliga kan emellertid inte utläsas ur TF. I överensstämmelse med de principer som antogs vid 1937 års grundlagsreform anger TF endast sekretessgrunderna. Rätten att ta del av allmänna handlingar får sålunda enligt 2 kap. 2§ begränsas endast om det är påkallat med hänsyn till

1. rikets säkerhet och dess förhållande till främmande makt eller mellanfolklig organisation, rikets centrala linanspolitik, penningpolitik eller valutapolitik, myndighets verksamhet för inspektion, kontroll eller annan tillsyn, intresset att förebygga eller beivra brott,

SFMPWN

det allmännas ekonomiska intresse, skyddet för enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden samt intresset att bevara djur- eller växtart.

l särskild lag eller, om så i visst fall befinns lämpligare, i annan lag vartill den särskilda lagen hänvisar. skall noga anges de fall då allmänna handlingar skall hållas hemliga enligt dessa grunder. Offentlighetsprincipen är således begränsad på det sättet att vissa handlingar enligt sekretesslagen är hemliga. En annan begränsning ligger i begreppet allmän handling. sådant detta definieras i 2 kap. 3§ TF. Med handling förstås framställning i skrift eller bild samt upptagning som kan läsas. avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel. För att en handling skall vara allmänt tillgänglig krävs till en början att den förvaras hos myndighet. Men inte alla hos myndighet förvarade handlingar är underkastade offentlighetsprincipen. Handling som kommer in till en från någon utomstående - eller enskild myndighet myndighet fysisk eller juridisk person - blir allmän redan i och med att den avlämnas till myndigheten. Däremot blir handling som tillkommer inom en myndighet i princip inte allmän förrän den har nått sin slutliga utformning eller - enligt TFs terminologi - har upprättats. l 2 kap. 4 § och 6-1l §§ TF finns närmare angivet när en handling är att anse som inkommen eller upprättad. Vidare finns kompletterande regler om när handling är att anse som allmän. Upptagning anses förvarad hos myndighet, om upptagningen är tillgänglig för myndigheten för överföring i sådan form att den kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas. Detta gäller dock ej upptagning som ingår i personregister, om myndigheten enligt lag eller förordning eller särskilt beslut, som grundar sig på lag, saknar befogenhet att göra överföringen. Reglerna om sättet för utlämnande av handlingar finns i 2 kap. 12 § och 13 § TF. Huvudregeln är att allmän handling, som får lämnas ut, på begäran genast eller så snart det är möjligt utan avgift skall tillhandahållas den, som önskar ta del därav. så att handlingen kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt

30 Orientering om gällande rätt m. m.

uppfattas. Den som så önskar har vidare rätt att mot fastställd avgift få avskrift eller kopia av handlingen respektive -i fråga om upptagning för ADB - utskrift. Enligt 2 kap. 14 § skall begäran att få ta del av allmän handling göras hos myndighet som förvarar handlingen. Framställningen skall som regel också prövas av den myndigheten. Den som har fått avslag på begäran om att få ta del av eller få ut allmän handling kan få saken prövad av domstol. Detta gäller dock inte avslagsbeslut av riksdagen eller regeringen och talan mot avslagsbeslut av statsråd skall föras hos regeringen. l 2 kap. l6§ TF finns regler om anteckning om hinder att lämna ut handling. De fall då allmänna handlingar skall hållas hemliga i förhållande till enskild anges, som redan har nämnts, i sekretesslagen. På grundval bl. a. av ett förslag av OSK till lag om allmänna handlingar förbereds emellertid for närvarande inom Justitiedepartementet en proposition om lagstiftning om handlingssekretess och tystnadsplikt i offentlig verksamhet.

2.3 Internationellt samarbete rörande dataflödet

över gränserna

2.3.1 Norden Sedan 1971 har inom Nordiska rådet förts fram krav på samordning av datalagstiftningen i Norden. Upprepade påtryckningar från Nordiska rådet och Nordiska Dataunionen har förekommit. Dessa organ ordnade i september 1975 ett brett upplagt seminarium. Deltagare var parlamentariker, företrädare för de olika nordiska justitiedepartementen, tillverkare, användare, forskare m. fl. Detta ledde till att samarbetsfrågan åter kom upp på huvudmannamötena. Vid ett sådant möte i oktober 1975 beslutade man tillsätta en internordisk arbetsgrupp för att utreda frågan om flödet av persondata mellan de nordiska länderna, vilket därefter skedde i maj 1976. Arbetsgruppen fick till uppgift att kartlägga formerna för dataflödet inom norden både på den offentliga och på den privata sektorn, att analysera problem av rättslig natur i samband med detta flöde samt att föreslå hur lagstiftningen i de skilda länderna skulle kunna utformas för att lösa de problem som kan orsakas av dataflödet. Arbetsgruppen slutförde sitt uppdrag under våren 1977 och överlämnade sitt förslag till den danske justitieministern, som i juni 1977 redovisat förslaget till Nordiska Rådets presidiesekretariat. Arbetsgruppen ansåg att det saknades möjligheter att åstadkomma en gemensam nordisk datalagstiftning samt att behov av en konvention inte förelåg. Problemen bedömdes kunna lösas inom ramen för existerande och väntad nationell lagstiftning. Arbetsgruppens resultat återspeglas i de danska och norska propositionerna med förslag till datalagstiftning och även i motsvarande finska Man förväntar att också ett kommande isländskt

förslag.

förslag skall ta hänsyn till resultatet av arbetet.

Orientering om gällande rätt m. m. 31

2.3.2 Projektet Transborder Data Flow inom OECD Redan i samband med delbetänkandet Data och integritet konstaterade OSK att det förelåg ett behov av internationella överenskommelser angående dataflödet över gränserna. Praktiska erfarenheter av tillämpningen av den svenska datalagen anses också ha visat att frågan om internationellt samarbete - en internationell överenskommelse - om ”transborder data flow” är angelägen. Denna fråga innefattar dels åtgärder för att skydda personlig integritet, ”privacy”. i samband med dataflöde över gränserna, dels att i ett snart inträdande läge med nationella datalagar i flera länder underlätta behörigt utbyte av data för internationell handel. samfärdsel, vetenskap m. m. Dessutom förväntas flödet i allt större omfattning komma att ske via telekom munikationer i modern form (datanät, satelliter m. m.). Frågan anses därför ha en rättslig samt en ekonomisk och teknisk sida. lnom OECDs Committee for Scientific and Technological Policy (CSTP) har funnits en grupp som sedan 1970 i sitt arbete följt utvecklingen inom datatekniken med speciell uppmärksamhet. Seminarier eller konferenser har hållits angående Policy Issues in Data Protection, information Technology and Urban Affairs. Computer/Telekommunications Policy m. m. En arbetsgrupp, benämnd Data Bank Panel, har sysslat med bl. a. ett projekt benämnt Transborder Data Flow. Arbetet har varit inriktat mot en konvention. som beaktar integritetsfrågorna vid dataflöde över gränserna. I diskussionerna har dock förts fram att konventionen bör täcka även andra data än persondata. Det fortsatta arbetet är således inte koncentrerat till integritetsaspekterna. I mitten av februari 1978 beslöt CSTP att tillsätta en ny arbetsgrupp på något högre nivå. Denna skall fullfölja det arbete som inletts av Data Bank Panel Arbetet inom OECD har följts av en observatör från Europarådet och man har varit ense om att arbete på projektet Transborder Data Flow bör bedrivas i nära samarbete med Europarådet. lnom OECD beräknar man att ett utkast till en internationell överenskommelse kan börja diskuteras under 1978.

2.3.3 Europarådet Inom Europarådet har antagits två resolutioner (res. (73) 22 och (74) 29) rörande den enskildes rättsskydd när det gäller ADB. I den ena av dessa resolutioner ges vissa riktlinjer för databanker på den enskilda sektorn och i den andra for databanker på den offentliga sektorn. Europarådets ministerkommitté har år 1976 tillsatt en expertkommitté med uppgift att bl. a. överväga integritetsskyddsaspekterna i samband med dataflöde över gränserna. Avsikten är att arbetet skall ligga till grund för beslut om fortsatta handlingslinjer i frågan. Sverige har inom Europarådet tidigare intagit den ståndpunkten att frågor om ADB bör behandlas i OECD. Denna vann dock ståndpunkt inte gehör. Man har således nu att utgå från det faktiska förhållandet att arbetet med frågorna om det internationella datailödet pågår jämsides inom OECD och Europarådet. Det är dock att märka att arbetet inom Europarådet endast avser rättsliga frågor koncentrerade till “human rights medan arbetet inom OECD

32 Orientering om gällande rätt m. m.

täcker ett bredare perspektiv (ekonomiska och tekniska data m. m.,dvs. även annat än persondata). Sedan någon tid föreligger inom Europarådet ett utkast till konventionstext samt till en särskild rekommendation beträffande medicinska databanker. Mera slutgiltiga förslag beräknas kunna föreligga under hösten 1978. Arbetet inom Europarådet följs av företrädare för OECD.

2.3.4 Europakommissionen och Europaparlamentet Inom Europakommissionen finns en arbetsgrupp som under de senaste åren ägnat frågan om datallöde över gränserna uppmärksamhet. Även inom Europaparlamentet har ett utskott tagit sig an frågan. En offentlig hearing hölls i februari 1978 med företrädare även för andra än medlemsländerna, däribland Sverige och USA. Ett allmänt intryck är att man i dessa båda församlingar är väl medveten om frågans vikt men att man intar en avvaktande hållning och inväntar resultatet av arbetet i bl. a. Europarådet och OECD. Till sammanträdena i de båda sistnämnda organisationerna sänds observatörer.

2.3.5 Förenta Nationerna (FN) Generalsekreteraren har efter att ha lämnat en delrapport 1974 fortsatt uppdrag att bevaka integritetsfrågan och ADB.

2.4 Datalagstiftningen i andra länder

Inom åtskilliga andra länder övervägs eller har nyligen antagits nationell datalagstiftning, som i varierande grad liknar den svenska. Konstitutionella och historiska betingelser, som präglar uppfattningen om gränserna för den personliga integriteten, medför dock att jämförelser lätt blir missvisande. DALK, som hållit sig orienterad om lagstiftningsarbetet i andra länder, avstår därför från att nu redovisa detta närmare.

3 Allmänna

riktlinjer som DALK följt vid översynen av datalagen

3.1 Integritetsdebatten och behovet av en

datalagstiftning

Debatten om ADB-teknikens inverkan på samhället började redan i mitten av 1960-talet. Det var då inte frågor med direkt anknytning till den personliga integriteten som utgjorde huvudintresset. Diskussionen gällde i stället främst frågan om ADB-teknikens inverkan på offentlighetsprincipen och dess grundsats om allmänna handlingars offentlighet. Det ansågs inte självklart att hålkort, magnetband och andra maskinellt läsbara media, sedermera i lagstiftningen kallade upptagningar for ADB, varjämställda med handlingari vanlig mening, dvs. främst papper med skriven text. Frågan löstes emellertid så småningom genom rättstillämpningen och lagstiftning på sådant sätt att detta blev fallet. Offentlighetsprincipen omfattar således enligt TF i dess nu gällande lydelse inte bara handlingar i traditionell mening utan även upptagningar för ADB. Omkring 1970 utvidgades diskussionen till att också avse vilken uppgiftsinsamling som borde tillåtas och vad insamlade uppgifter borde få användas till. Anledningen till den allt intensivare debatten var främst 1970 års folkoch bostadsräkning. Det ansågs att insamlingen av uppgifter om människor, deras attityder och levnadsförhållanden var ägnad att alltför mycket öka myndigheternas makt och möjligheter att styra den enskildes handlande. Bortom detta skymtade en alltmer effektiv och omänsklig förvaltning. Denna fara ansågs visserligen kunna förekomma även som en följd av manuell hantering av information men de nya möjligheter som öppnats genom ADB ansågs ha stegrat riskerna på ett sådant sätt att situationen måste betraktas såsom på ett avgörande sätt förändrad. De alltmer växande farhågorna hade visserligen sin grund i myndigheternas informationsinsamling och utnyttjande av ADB. Samtidigt uppmärksammades emellertid att ADB-tekniken och offentlighetsprincipen skapade möjligheter också for privata organ att få del av uppgifter, som myndigheterna samlat in i sin administrativa verksamhet, i en omfattning som inte varit möjlig med traditionella registerforingsmetoder. Här kom även registreringen av personanknutna uppgifter inom den privata sektorn in i bilden. Det gällde främst försäljning från SCB och folkbokföringsmyndigheterna av personuppgifter. Särskilt kritiserades försäljningen till privata företag av adressuppgifter och andra personuppgifter, som efter ytterligare automatisk databehandling inom företagen kunde användas för selektiv reklam, riktad t. ex. till vissa bestämda yrkesgrupper eller åldersgrupper, vissa bestämda

av datalagen 34 Allmänna riktlinjer som DALK följt vid översynen

av vissa typer av fastigheter osv. grupper av bilägare, innehavare i de Utnyttjande av ADB-teknik ansågs medföra sådana risker för intrång integritet att dessa särskilt måste beaktas. Framför registrerades personliga av ADB medför möjligheter att allt pekade man på att användningen och överblicka stora kvantiteter information. Informasammanföra mycket tion kan samlas in om ett mycket stort antal individer och ett mycket stort kan sammanföras om varje enskild individ. Registren kan antal uppgifter både när det därför göras avsevärt större än med äldre registerföringsmetoder, gäller bredden, dvs. antalet personer som ingår i varje register, och när det dvs. antalet uppgifter som finns om varje registrerad person. gäller djupet, i registren kan vidare hållas aktuella och tillgängliga på ett sätt Uppgifterna som tidigare var helt otänkbart. Uppgifterna kan bevaras mycket länge utan behöver försämras. Tekniken ansågs också möjliggöra en att tillgängligheten som tidigare varit ogenomförbar. Genom centralisering av registerföringen, denna centralisering ökade möjligheterna att finna en viss uppgift i mycket

hög grad. Uppgifterna i ett register kan genom ADB-tekniken utnyttjas på ett helt olika jämförelser, sorteringar och urval annat sätt än tidigare genom Bearbetningsmöjligheterna kan dessutom ökas ytterligare (selekteringar). eller kan samverka inbördes. Genom genom att flera register system kan information utbytas mellan olika register och uppgifter samkörningar från olika källor ställas samman. stora snabbhet vid bearbetning Man pekade också på den utomordentligt och uttag av information som utmärker ADB och de begränsade manuella insatser som behövs när det gäller bearbetningar och uttag, för vilka systemet är konstruerat. Speciellt ömtåliga uppgifter som t. ex. brott och påföljder, som är mer svårhanterliga med sjukdomar, alkohol- och narkotikaproblem, äldre registerföringsmetoder, kan med hjälp av ADB registreras effektivare för ändamål, vilka och till lägre kostnader än tidigare och därmed utnyttjas kan uppfattas som otillbörliga. Även information av i och för sig mer banal för de berördas integritet, om sådan karaktär kan uppfattas som hotfull information i stora mängder insamlas och bearbetas med ADB. Enskildas förhållanden kan genom sammanställningar av sådana informationsmängder Särskilt vid samkörning mellan flera kartläggas i starkt ökad omfattning. att uppgifter utnyttjas för ändamål som de inte register kan också förekomma inte blir är avsedda eller lämpade för. Det finns då risk för att resultaten vilket kan leda till integritetsintrång ur de pålitliga eller rättvisande, Även av andra orsaker kan uppgifter i ett register registrerades synvinkel. kontrollerade, ofullständiga, föråldrade eller på vara felaktiga, otillräckligt Sådana brister ansågs bli särskilt betänkliga i ett annat sätt onyanserade. som trots förekom- ADB-system med hänsyn till det sken av tillförlitlighet, kan tillkomma information som behandlats med mande felaktigheter ADB. Man förutsatte att ADB-tekniken blir ytterligare effektiviserad varigenom riskerna för intrång i den personliga integriteten ständigt ökar. Slutsatsen av det nu anförda ansågs vid datalagens tillkomst vara att ADB integritetssfaren. Sådant medför helt nya faror för intrång i den personliga kunde förekomma även som en följd av manuell intrång visserligen som öppnats genom ADB hantering av information. De nya möjligheter

Allmänna som

riktlinjer DALK/öljt vid översynen av datalagen 35

stegrar emellertid riskerna. Skillnaden ansågs så betydande att situationen blivit på ett avgörande sätt förändrad. Vid denna bedömning uppmärksammades också - utöver de reella riskerna för intrång i samband med insamling, bearbetning och utlämnande av information - den psykologiska effekt, som vetskapen om ADB-teknikens möjligheter medför. Tanken att information om enskilda okontrollerat kan insamlas och bearbetas, utan att de berörda har kännedom om detta, ansågs vara ägnad att väcka oro. Kravet på en fredad privat sektor innefattade inte bara att det allmänna och andra enskilda faktiskt skall respektera det privata området, utan också att de berörda skall kunna lita på att det förhåller sig så. Förutsättningen härför borde vara insynsoch kontrollmöjligheter gentemot dem som har tillgång till ADB-teknikens resurser. l särskilt sekretesslagen, rättegångsbalken och brottsbalken finns regler som syftar till att begränsa riskerna för otillbörligt intrång i den enskildes personliga integritet. Detta äldre system av skyddsregler bedömdes i stort sett vara användbart mot integritetsintrång med genom informationshantering traditionella metoder. Däremot ansågs det komma till korta den gentemot automatiska databehandlingen och det ansågs knappast heller kunna byggas ut för att möta de nya riskerna utan att andra svåra nackdelar uppkommer. Det krävdes därför enligt den i stort sett enhälliga bedömning som gjordes vid datalagens tillkomst särskild lagstiftning som reglerar både offentliga och enskilda personregister som förs med ADB samt en särskild för myndighet tillämpningen av lagstiftningen och för en långtgående tillsyn över sådana register. Detta ansågs böra gälla trots att man var medveten om att varje reglering som införs på det under stark utveckling stadda datahanteringsområdet måste ses som ett provisorium eftersom det här skulle bli fråga om lagstiftning på ett helt nytt område. Det primära syftet med en sådan lagstiftning ansågs böra vara att tillgodose den enskildes behov av skydd för den personliga integriteten. Samtidigt måste lagstiftningen värna om offentlighetsprincipens tillämpning också på ADB-området. Målet vara att på ett riktigt angavs sätt tillgodose och mot varandra avväga dessa olika intressen. Det bör även nämnas att man vid datalagens tillkomst -såsom en i vart fall teoretiskt tänkbar metod att komma till rätta med integritetsproblemen diskuterade möjligheten att förbjuda att personregister överhuvudtaget förs med ADB. Ett sådant förbud skulle då kunna innefatta enbart enskilda register eller också även myndigheters. Man pekade emellertid på att ADBtekniken medför stora fördelar i olika avseenden. Bland de viktigare nämndes att den ger möjligheter som tidigare till stor del inte funnits att samla, bevara, återfinna och bearbeta information. Detta skapar för att förutsättningar ställningstaganden och avgöranden av olika slag skall grundas på fylligare, sakligt riktigare och bättre analyserat underlag än den manuella informationsbehandlingen medför. Det möjliggör mera rationell och därmed mindre resurskrävande verksamhet än tidigare, framför allt i fråga om arbetskraftsbehov. Detta ger fördelar inte endast för myndigheter och företag utan även för enskilda t. ex. genom förenklat eller säkrare och . uppgiftslämnande snabbare besked i olika avseenden. ADB-tekniken kunde vidare väntas efter hand i allt större utsträckning överta mer rutinbetonade kontorsåtskilliga

som DALK av datalagen 36 Allmänna riktlinjer _följt vid översynen

göromål. De stora fördelar som ADB-tekniken sålunda ansågs ge gällde också Förbud mot personregistrering med automatisk datapersonregistreringen. behandling ansågs därför inte vara en lämplig eller möjlig väg för att skydda personintegriteten. De allmänna rörande ADB-teknikens fördelar och nacköverväganden delar och rörande behovet av en särskilt datalag som återgetts nu äger enligt DALKs alltjämt giltighet. Den ena ytterligheten som diskuterades mening att helt förbjuda personregistrering med vid datalagens tillkomst, nämligen aktuell i dag. Den motsatta ytterligheten, nämligen att ADB, är än mindre fritt tillåta sådan registrering, är av olika uppenbara skäl inte heller aktuell att närmare. och kontrollmöjligheter måste finnas i nu överväga lnsynsframtiden likaväl som nu. Vid en allmän översyn av datalagen måste således, såsom DALKs direktiv förutsättenden grundläggande utgångspunkten vara liksom en särskild myndighet, vilken har till att särskild reglering behövs, att övervaka att denna reglering efterlevs. uppgift

3.2 ADB och begreppet personlig integritet

är att skapa skydd mot att den som Förekommer i Syftet med datalagen som förs med ADB utsätts för otillbörligt intrång i den personregister personlig integritet är emellertid inte personliga integriteten. Begreppet entydigt. svårigheterna att bestämma den mer exakta innebörden gjorde sig redan i samband med datalagens tillkomst och består alltjämt. Att gällande innebörden av det intresse som datalagen tillkommit för att skydda är svårt att definiera medförde att lagen ansågs böra innehålla tämligen generella ramar medan det överläts åt praxis att bestämma den närmare regleringen från fall till fall. Vid en allmän översyn av datalagen är en av de väsentligaste uppgifterna enligt DALKs direktiv att söka utforma grunderna för tillståndsprövningen med större utförlighet än för närvarande. Det kan då framför allt synas angeläget att om möjligt precisera innebörden i begreppet personlig integritet. om Åtskilliga försök i detta syfte har gjorts i samband med diskussionerna personregistreringens risker, såväl i Sverige som i andra länder i vilka frågan är aktuell. Om den önskade definitionen är möjlig att åstadkomma kan för tillståndprövningen göras betydligt mer uttömmande än för reglerna närvarande eller kanske till och med bli överflödiga. DALK vill redan här förutskicka att det nyss nämnda önskemålet om en mer exakt definition, liksom vid datalagens tillkomst, är svårt att tillgodose även i dag. Kommittén anser det ändå angeläget att erinra om den diskussion som fördes då och att även redovisa synpunkter i frågan som kommit fram på att åstadkomma en andra håll. Det kan belysa i vad mån förutsättningarna lämplig legal definition nu är bättre än tidigare. som fördes vid tillkomsten av Vad till en början gäller den diskussion datalagen rådde då enighet om att den enskilde bör ha tillgång till en fredad från det allmänna eller sektor, inom vilken han kan avvisa sådan inblandning från andra som uppfattas som otillbörlig. Den enskildes rätt att bli lämnad i kan dock vara absolut i ett samhälle utan begränsas av fred aldrig krav. Man kan inte undvara personinformationssystem som gemenskapens

Allmänna riktlinjer som DALK _följt vid översynen av datalagen 37

ger underlag för beslut inom förvaltningen och näringslivet. Ett visst mått av intrång i privatlivet måste accepteras. Det ansågs inte möjligt att göra någon skarp och detaljerad gränsdragning kring vad som bör vara tillåtet. Uppfattningen på området förskjuts efter hand. Det ansågs emellertid uppenbart att registreringen av personuppgifteri vissa fall kan gå så långt att den varken kan eller bör accepteras. Därvid är givetvis uppgifternas natur av betydelse för avgörandet av frågan om otillbörligt integritetsintrång. Minst lika viktigt är emellertid hos vem uppgifterna registreras och hur de används. Särskilt ömtålig information ansågs vara sådana fakta som brott, ådömda och verkställda påföljder, tvångsåtgärder inom barnavårdens, nykterhetsvårdens eller den psykiatriska vårdens ram samt uppgifter om genomgångna sjukdomar, läkarbehandling, mottagen socialhjälp och liknande. Även uppgifter om en persons familjeförhållanden, inkomster, förmögenhet, skulder och ekonomiska ställning i övrigt kan av många upplevas som mycket ömtåliga. Detsamma gäller enskildas åsikter, speciellt i politiska och religiösa frågor. Det är här fråga om förhållanden, om vilka utomstående kan ha endast fragmentariska kunskaper och där ändringar inte säkert blir föremål för registrering. Liknande synpunkter kan läggas på registreringen av olika slag av värdeomdömen, betyg och dylikt, s. k. mjukdata. Här bör också beaktas att omdömen som fixerats i skrift lätt kan ge ett felaktigt av intryck exakthet och objektivitet, vartill kommer att omdömena ofta förlorar sin giltighet med tiden. Av lika stor vikt från den enskildes synpunkt, som informationens art och innehåll, ansågs emellertid vara vem som får tillgång till uppgifterna, dvs. om de blir tillgängliga endast för viss myndighet, för personer som har särskilda kontakter med den som uppgifterna för en vidare krets. Det är gäller eller således ofrånkomligt att olika ömtåliga uppgifter registreras av vissa myndigheter och institutioner och detta torde i allmänhet accepteras av den enskilde, särskilt som dylik registrering inom den offentliga sektorn oftast regleras genom lag eller annan författning. För att förhindra otillbörligt integritetsintrång gäller det framför allt att se till att inte uppgifterna i vidare sprids kretsar. Stor vikt ansågs också böra fästas vid om en viss information används för ett annat ändamål än den ursprungligen är avsedd för. Det kan finnas skäl att bedöma en sådan användning som även om det rör otillbörlig, sig om uppgifter som i och för sig är av tämligen banal natur. Av betydelse är också hur stor mängd information som samlas hos en och samma registeransvarig. Även om uppgifterna var för sig kan betraktas som ofarliga kan hela den samlade massan av information innebära ett hot mot den personliga integriteten. Saken har ansetts kunna uttryckas så, att varje enskild person med fog kan kräva att ingen myndighet eller annan enskild har en person fullständig kunskap om honom. OSK redogjorde i betänkandet Data och för integritet vissa delar av diskussionen om begreppet Bl. a. hänvisades till personlig integritet. John Stuart Mills essä On Liberty (1859), vari uttalas att det finns en gräns för allmänna opinionens rätt att inskränka enskilt oberoende och att det är lika viktigt att finna denna gräns och skydda den mot överträdelser som att finna skydd mot politisk despotism.

38 Allmänna som DALK vid översynen av datalagen riktlinjer följt

OSK hänvisade även till Brandeis och Warrens uppsats i Harvard Law Revieu (1890) som lade grunden för den amerikanska privacydoktrinen. l denna hävdades en relativt exklusiv right to be alone”. Dessutom redogjorde OSK för Warners och Stones modernare försök till sammanfattning (The Data Bank Society 1970), som innebär att integriteten anses omfatta en rätt till ensamhet, till förtrolig samvaro inom en familj, en vänkrets eller ett samt till anonymitet och distans i samband med andra kontakarbetslag ter. Många andra försök till definitioner har gjorts men dessa definitioner har, liksom de nyss nämnda, antingen inte kunnat klädas i lagtext på sådant sätt att det ansetts medföra ett tillfredsställande skydd for integriteten. eller också har definitionerna blivit så snäva att man i vart fall inte i dagens samhälle med dess krav på kollektivt ansvar kan tillåta dem. Några exempel utöver dem som OSK nämnde kan ytterligare belysa att definiera det flytande begreppet integritet. De är främst svårigheterna hämtade från debatten i USA; samma debatt speglas dock i diskussionen i andra länder som har lagstiftat eller är i färd med att lagstifta på området data och integritet. I USA har en sammanfattning av begreppet personlig integritet gjorts av Charles Fried vid Yale university. Fried anser att personlig professorn är detsamma som individens kontroll över kunskapen om integritet honom. Professorn Arthur Miller har fort fram en liknande definition och uttalat att kännetecknet rätt till personlig integritet är det grundläggande på en effektiv den enskildes att kontrollera spridningen (eller omloppet) av förmåga information som berör honom. Ett annat försök i USA att definiera personlig innebär att rätten till personlig integritet utgörs av den enskildes rätt integritet att själv bestämma hur mycket han vill dela med sig till andra av sina tankar, känslor samt fakta om sin personliga tillvaro. Det är en rättighet som är för att tillforsäkra honom värde och rätt till självbestämgrundläggande mande. en defintion hämtad från USA uppkommer intrång i Enligt ytterligare personlig integritet när det krävs av den enskilde att han skall tillhandahålla utöver den omfattning de styrandes lagligt grundade behov personuppgifter tillåter; när de styrande väl fått tillgång till personuppgifter och dessa används för andra ändamål som inte hör samman med det for vilket informationen samlats in; samt när användningen innebär att löfte om ursprungligen förtrolighet bryts. Enligt ett försök att fastställa vad som menas med personlig integritet, bör detta definieras som rätten att delta i vilket gjorts i Tyskland, begrepp bestämmandet av vilken information man i varje speciell roll i samhället behöver lämna ifrån sig. individualistiskt anses knappast att hävda i Ett utpräglat synsätt möjligt dagens samhälle. Å andra sidan kan inte heller samhällets krav på gemenskap uteslutande tas som utgångspunkt for diskussionen om integritetsbegreppet. har mot bl.a. denna bakgrund ansetts omöjligt att Integritetsbegreppet definiera annat än i form av en målsättning. Till att definiera integritetsbegreppet anses också bidra att svårigheterna mycket olika. Begreppet har olika karaktär i olika länder begreppet uppfattas

Allmänna som DALK vid översynen riktlinjer följt av datalagen 39

och även i olika delar av samma land. Olika befolkningsgrupper och olika åldersgrupper ger det varierande innehåll. Dessutom skiftar begreppets innehåll med tiden. På senare tid har i den svenska debatten hävdats att integritetsbegreppet hittills närmast gällt den enskilde medborgarens förhållanden gentemot myndigheterna men att innebörden nu bör vidgas till att även avse den enskilde såsom löntagare och dennes förhållande till arbetsgivaren. Man har därvid pekat på att datoriseringen inom arbetslivet, särskilt system för processtyrning och behörighetskontroller, ger arbetsgivaren möjligheter att på ett för arbetstagaren kränkande sätt kontrollera dennes effektivitet i arbetslivet. l debatten har även frågan om skyddet för gruppens integritet tagits upp. Man har framhållit att uppgifter om grupptillhörighet kan utnyttjas på ett sätt som kan innebära risk för otillbörligt intrång i personlig integritet. Genom sådana uppgifter kan man t. ex. i legitimt eller illvilligt syfte skapa ingående registerprofiler som avslöjar den enskildes intressen och vanor. Detta kan säkert innebära risker. I den mån gruppen kan ses som en mängd individer, som var och en för sig ställer krav på integritetsskydd, föreligger dock inte andra problem beträffande gruppen än beträffande varje individ. Om däremot gruppen kan ses som en helhet med en egen identitet, varvid varje gruppmedlem inte nödvändigtvis behöver kunna identifieras, uppstår frågan om det finns gemensamheter för gruppens indentitet på samma sätt som när det gäller den enskilde individen, vilken nästan alltid betraktar t. ex. missbruk av uppgiften politisk åsikt eller fullständig sjukdomshistoria som otillbörligt integritetsintrång. Om det finns sådana gemensamheter har det ansetts i sin tur bli aktuellt att överväga om dessa är så utpräglade att skydd mot otillbörligt intrång i gruppens integritet är påkallat. Generella utsagor beträffande gruppens integritet har dock ansetts knappast kunna göras. Det har bedömts vara ännu svårare än beträffande den enskildes integritet. Diskussionen om gruppens integritet har även omfattat företags och institutioners behov av integritetsskydd. Vid datalagens tillkomst ansågs att någon motsvarighet till den särskilt fredade sektor, som bör tillkomma enskilda för deras personliga förhållanden, inte föreligger i dessa fall. För egen del vill DALK betona att den nu lämnade redogörelsen för debatten rörande innebörden av begreppet personlig integritet inte är uttömmande. Den torde dock ge en bild av svårigheterna att mer exakt fastställa innebörden. l den mån man anser sig beredd att dra några slutsatser av de återgivna exemplen torde särskilt det försök till definition som gjorts i Tyskland ligga nära det intresseområde datalagen tillkommit för att skydda. Den enskilde medborgaren bör enligt denna definition ha rätt och möjlighet att själv vara med och bestämma i vilka sammanhang uppgifter om honom bör få utnyttjas och hur det sker. Samtidigt måste dock beaktas att motstående intressen från samhällets sida eller från olika grupper ofta måste medföra inskränkningar i denna rätt. l anslutning till det krav på ett vidgat integritetsbegrepp som på senare tid förts fram i Sverige bör kanske också framhållas att datasystem för processtyrning, behörighetskontroller och liknande inom företagen redan i dag faller under datalagen i den mån enskilda individer kan identifieras och alltså inte får utnyttjas för andra ändamål än

40 Allmänna som DALK följt vid översynen av datalagen riktlinjer

sådana som prövats och godtagits av datainspektionen. Debatten och hittillsvarande erfarenheter av datalagen har emellertid DALKs mening inte i väsentlig grad gett sådant underlag, att det nu enligt mer än tidigare är möjligt att i datalagen genom en generell regel ange vad som avses med begreppet personlig integritet utan att denna blir antingen för vid eller för snäv. DALK avstår därför från att redovisa försök i den huruvida för tillståndsprövningen i

riktningen. överväganden grunderna

än för närvarande fåri stället ta datalagen kan anges med större utförlighet kriterier vid sidan av sikte på andra frågor, t. ex. om ytterligare självständiga dem som datalagen i dag ställer upp kan införas i syfte att åtminstone underlätta tolkningen av det intresse datalagen skall skydda. Även om detta visar torde emellertid också i framtiden frågan om risken för sig möjligt otillbörligt intrång i den registrerades personliga integritet i betydande grad få avgöras från fall till fall genom en samlad bedömning av det enskilda registrets utformning. Närdet av integritetsskydd för företag och institutioner delar gäller behovet DALK den uppfattning som gällde vid datalagens tillkomst att detta behov, om en reglering anses nödvändig, bör tillgodoses i annan ordning än genom

datalagen. Vad slutligen gäller behov av skydd för gruppintegriteten ger datalagen redan genom sin nuvarande lydelse möjligheter att beakta både den enskildes och gruppens inställning till ett tillämnat register. Datainspektionen kan vid behov också pröva lämpligheten av tillämpade urvalsmetoder och söknycklar och eller närmare reglera användningen härav. Vidare prövar förbjuda särskilt av de uppgifter som skall ingå i ett inspektionen känsligheten tillämnat och att uppgifterna har ett naturligt samband med det register Såsom kommer att utvecklas närmare i ett angivna registerändamålet. kapitel anser DALK att motsvarande prövning alltid bör göras även följande när det gäller frågan vilka personer eller personkategorier som skall ingå i Gruppintegriteten saknar alltså med hänsyn till det anförda inte registret. även om datalagen primärt tar sikte på den enskilde individen. Att skydd därutöver söka skapa särskilda regler som direkt riktar sig mot olika grupper skulle medföra stora svårigheter med hänsyn till problemen att närmare ange de intresseområden som då bör komma i fråga. Med hänsyn härtill och då behovet ändå synes kunna tillgodoses bör enligt DALKs mening lagen inte tillföras regler som särskilt tar sikte på gruppintegriteten.

3.3 Allmänna konsekvenser av ändringar i datalagen

som bör beaktas

Prövningen av huruvida anledning finns till antagande att otillbörligt intrång i personlig integritet kan uppkomma, vilket är kärnpunkten i datalagen, görs för närvarande från fall till fall, dvs. för varje tillämnat register innan det inrättas, inom den förhållandevis vida ram som datalagen anger. Tillståndshar sålunda hittills endast på ett fåtal punkter ansetts kunna givningen med lagbestämmelser, varför datainspektionen väsentligen fått dirigeras av de allmänna synpunkter som framkom i bygga upp sin praxis med ledning samband med tillkomsten av datalagen.

Allmänna som DALK riktlinjer följt vid översynen av datalagen 41

Vad som sagts nu kan ur en synvinkel betraktas som en nackdel, nämligen såtillvida att lagen i stor utsträckning överlåter till datainspektionen att bestämma tillämpningen. Ur en annan synvinkel innebär en sådan ordning otvivelaktigt också fördelar. Lagstiftningen medger flexibilitet och hänsynstaganden i det enskilda fallet, vilket inom området för ADB är särskilt viktigt om inte utvecklingen skall låsas på ett olyckligt sätt. Detta gäller inte minst i betraktande av de obestridliga fördelar som ADB-tekniken erbjuder och som enligt DALKs mening inte bör få undanskymmas av debatten om integritetsskyddet, hur angelägen denna debatt än är. Datalagen har som nämndes nyss sin tyngdpunkt i kravet på tillstånd för personregister och i de grunder för tillståndsprövningen som lagen anger. Även om det inte heller nu är möjligt att i lagtext definiera begreppet otillbörligt intrång i den registrerades personliga integritet bör självfallet förutsättningarna för att i övrigt ange dessa grunder med större utförlighet nu - efter flera års erfarenheter av datalagen - vara väsentligt bättre än vid lagens tillkomst. Å andra sidan är de hittillsvarande erfarenheterna av datalagen i det väsentliga goda enligt DALKs mening till och med anmärkningsvärt goda med tanke på att det här rör sig om lagstiftning på ett helt nytt område. Lagens regler har, såsom uttalas i DALKs direktiv, fyllt sin funktion att skydda den personliga integriteten utan att därför på det hela taget bli mer betungande för registeranvändarna än som får anses vara acceptabelt med hänsyn till syftet med lagen. Till det goda resultatet har med säkerhet bidragit att lagen inte låst fast tillämpningen i stela former utan medgivit flexibilitet och hänsynstaganden i det enskilda fallet. En rad förslag och synpunkter finns när det gäller frågan hur datalagen bör utformas i framtiden. Debatten på området har utan tvekan ett stort värde. Det bör emellertid beaktas att tack vare flexibiliteten åtskilliga av de frågor som debatten gällt och gäller täcks in av lagstiftningen redan i dess nuvarande lydelse. Detta är ett förhållande som ibland kommit i skymundan då krav rests på förändringar och tillägg men som måste tillmätas betydelse då det gäller att ta ställning till om kraven bör föranleda ändringar i den gällande lagstiftningen. DALK delar självfallet uppfattningen att det med hänsyn till erfarenheterna är befogat att företa en allmän översyn av datalagen och att pröva förslag och synpunkter som kommit fram sedan lagen trädde i kraft. Mot bakgrund av det ovan anförda vill kommittén emellertid som sin allmänna uppfattning framhålla, att ändringar och tillägg till datalagen bör komma till stånd endast om påtagliga fordelarjämfört med dagsläget därigenom står att vinna. Likaväl som vid tillkomsten av datalagen måste också nu vid sidan av integritetsskyddsaspekterna även ADB-teknikens positiva effekter beaktas. En strävan måste vara att inte binda rättstillämpningen och utvecklingen inom detta alltjämt mycket dynamiska område i stelare rättsliga former än som är påkallat av hänsyn till kravet på skydd för den registrerades personliga integritet. Det kan också framhållas att den snabba tekniska utvecklingen eljest inom kort sannolikt kommer att medföra behov av en ny översyn. Styrkan i kraven på ändringar och tillägg till datalagen måste också ställas mot det faktum att datainspektionen hittills prövat bortemot 20 000 tillståndsärenden enligt de grunder som datalagen nu anger. Det betyder att dessa register, förmodligen ibland till inte obetydliga kostnader, anpassats till

42 Allmänna riktlinjer som DALK _följr vid översynen av daralagen

de krav som datalagen hittills ställt upp För att skyddet mot otillbörligt intrång i de registrerades personliga integritet skall bli tillgodosett. Det är rimligt att anta att även register som För närvarande planeras eller är under utveckling fått sin utformning under hänsynstagande bl. a. till datalagens krav och datainspektionens nuvarande praxis. Det nu anförda bör självfallet inte hindra ändringar eller tillägg till datalagen om starka integritetsskyddsintressen motiverar sådana åtgärder. Vid bedömningen av styrkan i kraven är det emellertid rimligt att även de synpunkter som angetts nyss beaktas. Detta bör särskilt gälla om ett genomförande av olika ändringsförslag leder till att register vilka redan varit Föremål För tillstândsbeslut av datainspektionen på nytt måste omprövas av inspektionen. Prövningen av förslag om ändringar och tillägg till datalagen bör enligt DALKs mening ske med de allmänna synpunkter, vilka angetts i detta kapitel, som utgångspunkt.

sou 1978:54

4 Register vars inrättande beslutats av

regeringen eller riksdagen

4.1 Inledning

Datalagen bygger för närvarande på en ordning med krav på tillstånd för personregister som förs med ADB. Enligt DALKs direktiv behövs en särskild datalag och krav på tillstånd även fortsättningsvis. DALK saknar som nämnts anledning att ifrågasätta den ståndpunkten. En av de centrala frågorna vid en översyn av datalagen blir då hur tillståndsprövningen bör ordnas i fortsättningen, t. ex. om grunderna för prövningen kan anges med större utförlighet än för närvarande och på vad sätt behovet av ett tillämnat personregister bör påverka bedömningen. Exempel på andra hithörande frågor är regleringen av s. k. befolkningsregister. om tillståndskravet bör modifieras i något hänseende liksom - å andra sidan - om särskilt stränga regler bör gälla i vissa andra fall. t. ex. vid registrering av s. k. mjukdata. En central fråga som väckt debatt i detta sammanhang kan enligt DALKs mening redan inledningsvis behandlas för sig. Det gäller om nuvarande undantag från tillståndstvånget enligt 2§ 2 st datalagen för personregister vars inrättande beslutats av regeringen eller riksdagen bör ñnnas kvar också i fortsättningen. Denna fråga tas därför upp i detta kapitel medan övriga spörsmål som har samband med tillståndsprövningen tas upp i följande kapitel.

4.2 Nuvarande reglering

Enligt 1 §datalagen avses med personregister register, förteckning eller andra anteckningar som förs med hjälp av automatisk databehandling och som innehåller personuppgifter som kan hänföras till den som avses med uppgiften. Det nuvarande tillståndskravet för personregister finns i 2§ datalagen. Enligt detta lagrum får personregister inte inrättas eller föras utan tillstånd av datainspektionen. Detta gäller emellertid inte i fråga om personregister vars inrättande beslutas av regeringen eller riksdagen. Före sådant beslut skall dock yttrande inhämtas från datainspektionen. Enligt 4§ datakungörelsen skall datainspektionen, när sådant yttrande avges, bedöma registret enligt samma grunder som vid prövningen av tillståndsärenden. Sedan regeringen eller riksdagen beslutat inrätta personregistret i fråga skall den myndighet som är registeransvarig enligt l§ 2 st datakungörelsen snarast anmäla

44 Register vars inrättande beslutats av regeringen eller riksdagen

registret till datainspektionen. Sådan anmälan skall enligt 2§ datakungörelsen innehålla en lika uttömmande beskrivning av registret som en tillståndsansökan. Enligt 5 § datalagen skall datainspektionen i samband med att tillstånd lämnas till ett personregister meddela föreskrift om dels ändamålet med registret, dels vilka personuppgifter som får ingå i detta. Föreligger särskilda skäl får tillståndet begränsas till viss tid. Enligt 6§ datalagen skall datainspektionen i den mån det behövs för att förebygga risk för otillbörligt intrång i personlig integritet i tillståndsbeslutet meddela föreskrift om inhämtande av uppgifter för personregistret i fråga, om utförandet av den automatiska databehandlingen, den tekniska utrustningen, utlämnande av och annan användning av personuppgift m. m. samt andra liknande föreskrifter, som anges närmare i 6 §. Föreskrift rörande utlämnande av personuppgift får dock inte inskränka myndighets skyldigheter enligt tryckfrihetsförordningen. Bestämmelserna i 5 §och 6 § datalagen om skyldighet för datainspektionen att meddela föreskrift gäller enligt 7§ även i fråga om personregister vars inrättande beslutats av regeringen eller riksdagen i den mån inte regeringen eller riksdagen meddelat föreskrift i samma hänseende.

4.3 Förslag och synpunkter m. m.

Eftersom mycket av den oro som uppkommit till följd av personregistrering med automatisk databehandling hänger samman med de offentliga registren, borde enligt OSKs ursprungliga förslag till datalag datainspektionen besluta om tillstånd inte bara för enskilda register utan också för statens och kommunernas register. Härigenom betonades vikten av att tillåtligheten av offentliga register bedöms på samma sätt som i fråga om enskilda. Andra myndigheter borde alltså ansöka om tillstånd hos datainspektionen och, vid missnöje med dess beslut, överklaga detta i samma ordning som gäller för enskilda. Att en myndighets åtgärder underkastas tillståndsprövning av en annan myndighet fanns det enligt OSK exempel på i annan modern lagstiftning, exempelvis miljöskyddslagen (1969:387) och strålskyddslagen (1958:110). Uppenbarligen kunde enligt OSK den föreslagna ordningen komma i konflikt med beslut av statsmakterna om inrättande av register över personuppgifter. Sådana konflikter borde i största möjliga omfattning undvikas genom att datainspektionen finge yttra sig i ärenden av detta slag och genom att stort avseende fästes vid dess mening. OSKs förslag om tillståndstvång innefattade således inte något undantag för register om vars inrättande regeringen eller riksdagen beslutat. OSKs förslag att datainspektionen skulle pröva tillåtligheten av statliga register sattes i fråga från en del håll under remissbehandlingen. Framför allt kritiserade en rad remissinstanser på den statliga sidan förslaget. Kravet på tillstånd från datainspektionen ansågs särskilt omotiverat i de fall då en myndighet genom lag eller annan författning tillagts rätt eller skyldighet att föra personregister med hjälp av ADB. Även när det gäller personregister som inte regleras av författning men vars inrättande beslutats av regeringen och

Register vars inrättande beslutats av regeringen eller riksdagen 45

riksdagen eller av endera av statsmakterna, exempelvis i samband med behandlingen av en anslagsfråga. ansågs det onödigt att tillåtligheten av registret prövas av datainspektionen. Tillstånd av datainspektionen skulle i sådant fall fâ karaktären av en överprövning av statsmakternas beslut. Den konstruktion som OSK föreslagit ansågs olämplig även genom att datainspektionens beslut enligt förslaget skulle kunna överklagas hos regeringen. Vid riksdagsbehandlingen av OSKs förslag beaktades de synpunkter som remissinstanserna fört fram. Det ansågs av flera skäl vara nödvändigt att särbehandla vissa statliga personregister. För det första borde riksdagen kunna besluta om inrättande av personregister för riksdagens egen verksamhet eller verksamheten hos organ som är underställt riksdagen. Vidare förekommer på den offentliga sektorn personregistrering av sådan vikt från allmän och enskild synpunkt att det ansågs vara nödvändigt att frågan om registrens inrättande förbehålls statsmakterna själva. Ofta ges föreskrifter för registreringen i form av lag eller annan författning som meddelas av riksdagen och regeringen eller endera av dem. Exempel på register av denna typ finns bl. a. på rättsväsendets område. Dessa överväganden ledde till uppfattningen att personregister vars inrättande beslutas av regeringen och riksdagen eller av endera av dem borde undantas från datainspektionens tillståndsprövning. Undantaget borde gälla oberoende av om beslutet om registrets inrättande ges formen av lag eller annan författning eller kommer till uttryck på annat sätt. Man kunde enligt denna bedömning förutsätta att statsmakterna beslutar om inrättande av ADB-register endast i sådana fall då det är starkt motiverat med hänsyn till registrets betydelse eller med hänsyn till övriga omständigheter. l de allra flesta fall ansågs offentliga register komma att vara av sådan beskaffenhet att de kan inrättas av myndighet och därmed falla under datainspektionens tillståndsprövning. Det borde inte vara nödvändigt att statsmakternas beslutanderätt i fråga om inrättande av ADB-register preciseras närmare i lagen. Det ansågs emellertid viktigt att datainspektionens yttrande alltid inhämtas. innan statsmakterna beslutar om inrättande av ADB-register. Härigenom skulle man kunna ta till vara datainspektionens speciella sakkunskap, samtidigt som garantier skulle uppnås för att register aldrig kan inrättas i tysthet. Det kunde också förutses att statsmakterna skulle fästa stort avseende vid datainspektionens mening. Datainspektionen borde också, på samma sätt som när det gäller andra personregister. ha rätt att meddela särskilda föreskrifter i den mån statsmakternas beslut inte innehåller sådana och öva tillsyn över att ett register som beslutats av statsmakterna inte används på ett sätt som leder till otillbörligt integritetsintrång. Uppfattningen var att man med den nu redovisade ordningen skulle få en minst lika god kontroll beträffande de av statsmakterna inrättade personregistren som beträffande övriga register att otillbörligt integritetsintrång inte uppkommer, samtidigt som riskerna för kompetenskonflikter undanröjdes. Mot de nu anförda Synpunkterna gjordes redan vid datalagens tillkomst gällande - och har även senare hävdats - att det är de hos myndigheterna förda registren som på grund av sin storlek utgör det största hotet mot den

46 Register vars inrättande beslutats av regeringen eller riksdagen

personliga integriteten och att dessa register ofta bygger på beslut av regeringen och riksdagen i en eller annan form, t. ex. genom lagstiftning eller genom ställningstaganden till anslagsframställningar. Genom undantag från tillståndstvånget för register som beslutats av regeringen och riksdagen undandras således enligt de invändningar som förts fram ett stort antal särskilt integritetskänsliga register från den tillståndsprövning som skall garantera integritetsskydd och som datainspektionen i egenskap av fackmyndighet är bäst skickad att göra. l det nu angivna sammanhanget har också tagits upp frågan om inte andra myndighetsregister än sådana som beslutats av regeringen och riksdagen borde undantas från datainspektionens tillståndsprövning. Det har ansetts vara principiellt tveksamt att överhuvudtaget låta datainspektionens prövning omfatta statliga myndigheter och därmed göra en myndighet beroende av tillstånd från en sidoordnad myndighet. Denna fråga har emellertid inte väckt någon större debatt. Vidare hari olika motioner till riksdagen uttalats att förslag till riksdagen som förutsätter upprättande av ett nytt dataregister tydligt bör ange detta för att datainspektionens granskningsuppgifter skall kunna fullgöras tillfredsställande.

4.4 Datainspektionens erfarenheter och praxis

Datainspektionen har pekat på att det av lydelsen av 2§ datalagen inte framgår mer än att datainspektionens yttrande skall inhämtas innan regeringen eller riksdagen beslutar inrätta ett personregister. l vad mån statsmakterna skall inhämta yttrande när beslut skall meddelas om ändring eller utvidgning av ett register som inrättats genom statsmakternas beslut är enligt inspektionen inte helt klart. Eftersom ändring och utvidgning av personregister från integritetssynpunkt kan ha väl så stor betydelse som inrättande av ett nytt register, synes det enligt inspektionen stå i god överensstämmelse med grunderna för datalagens remissbestämmelse att datainspektionen yttrar sig även i dessa fall. Vid en lagöversyn bör saken enligt inspektionens mening klarläggas. Undantagsregeln för register som beslutats av statsmakterna utgör enligt datainspektionen ett praktiskt problem. Problemets karaktär kan sammanfattas i frågan i vilka fall ett register skall anses vara beslutat av statsmakterna och i frågan vad ett sådant beslut skall anses innehålla. Datainspektionen har vid tillämpningen av 2§ datalagen ansett att regeringens eller riksdagens beslut kan anses föreligga i följande fall; om registret inrättas genom lag eller annan författning; om författningsmässig skyldighet föreligger att föra ett register och det i förarbetena till författningen har klart utsagts att detta skall föras med ADB eller registrets inrättande förutsatts i lag eller annan författning; eller om registret inrättats genom beslut av riksdagen eller genom beslut i regeringssammanträde i annan ordning än genom utfärdande av författning. Ett personregister är dock enligt datainspektionens mening inte inrättat genom beslut av regeringen om beslutet bara innebär bifall till en framställning om medel för ADB. En förutsättning måste vara att det i beslutet klart anges för vilket ändamål databehandling skall ske eller vilka uppgifter som skall ingå i registret.

Register vars inrättande beslutats av regeringen eller riksdagen 47

Datainspektionen har i sin utvärderingsrapport hösten 1975 redovisat ärenden, i vilka det varit svårt att, trots de nämnda villkoren, avgöra huruvida det varit fråga om tillståndsärenden eller inte. Särskilt i den mån register inrättas eller utvidgas genom statsmakternas beslut i regleringsbrev kan enligt inspektionen svårigheter uppstå. Datainspektionen har pekat på att inspektionen när yttrande avges skall bedöma registret enligt samma grunder som vid prövningen av tillståndsärenden. l 2§ datakungörelsen anges vad ansökan eller anmälan skall innehålla eller ange. Datainspektionen anser att tillgång till det underlag som där anges utgör en nödvändig förutsättning för att inspektionen på ett tillfredsställande sätt skall kunna bedöma vilka föreskrifter som kan behövas för att riskerna för otillbörligt intrång i den personliga integriteten skall kunna elimineras. Datainspektionen har uppskattat att handlingar beträffande över ettusen statliga personregister hittills inkommit till datainspektionen. Det är enligt inspektionen med hänsyn till gränsdragningsproblemen stundom ett ganska tidsödande arbete både för de registeransvariga myndigheterna och för inspektionen att utröna vilka personregister som skall anmälas och vilka som kräver tillstånd. Utvecklingen av de stora statliga personregistren har av naturliga skäl skett successivt. Till grund for inrättande av dem ligger ofta en serie propositioner, beslut i anslagsfrågor samt regleringsbrev. En annan komplikation är enligt inspektionen att myndigheter som är registeransvariga för register vars inrättande beslutats av statsmakterna av praktiska och rationella skäl emellanåt genom egna beslut utvidgat registren med rutiner som ej omfattas av statsmakternas beslut. De beskrivna avgränsningssvårigheterna är enligt inspektionen delvis av övergående natur. Det är främst beträffande de register som inrättats före datalagens ikraftträdande och som enligt övergångsbestämmelserna till datalagen skulle anmälas till datainspektionen före den 1 januari 1974, som svårigheterna gjort sig gällande. l dessa fall hardet ibland varit svårt att utröna vem som beslutat om inrättande av register samt i vad mån statsmakterna genom lagar, författningar eller särskilda beslut av regeringen i form av brev eller ämbetsskrivelser meddelat föreskrifter eller i vilken utsträckning inspektionen skall meddela sådana. Det kan dock enligt inspektionen förutsättas att vissa problem blir bestående, särskilt i de fall delar av ett databehandlingssystem inrättas genom beslut av statsmakterna och andra delar genom myndighets beslut. Beträffande personregister, vilkas inrättande övervägs eller förbereds, har enligt datainspektionen den i och för sig naturliga ordningen börjat tillämpas att regeringen till inspektionen remitterar exempelvis ett av en offentlig utredning avgivet betänkande i vilket, kanske i samband med förslag till någon reform. i allmänna ordalag föreslås inrättande av ett ADB-register. Endast undantagsvis utgör emellertid detta tillräckligt underlag för den bedömning inspektionen är ålagd att göra. Underlaget är ofta inte ens tillräckligt för ett s. k. principgodkännande, som inspektionen i och för sig är behörig att ge. Inspektionen nödgas då i sitt yttrande hemställa om att på nytt få frågan om registret på remiss sedan nödvändiga. av inspektionen angivna preciseringar eller kompletteringar skett. Detta förfaringssätt har enligt inspektionen å andra sidan den fördelen att vederbörande statsdepartement i

48 Register vars inrättande beslutats av regeringen eller riksdagen

god tid under ärendets beredning görs uppmärksamt på dataintegritetsfrågan. En praktiskt möjlig lösning skulle enligt inspektionen kunna vara att regeringen konsekvent uppdrar åt den blivande registeransvariga myndigheten att utveckla ett genom kommittébetänkande eller på annat sätt väckt forslag om statligt personregister med ADB så långt att myndigheten ej regeringen - kan söka principtillstånd hos datainspektionen. Inspektionen har pekat på att man i förarbetena till datalagen förutsatte att ett sådant utvecklingsarbete kan ske i samråd med datainspektionen. Problemet ADB och personlig integritet torde enligt inspektionen normalt kunna lösas genom lämplig utformning av personregister. Endast undantagsvis torde det behöva bli fråga om att ej acceptera inrättandet av ett personregister för ett rimligt ändamål. Avslår emellertid datainspektionen myndighetens ansökan om principtillstånd, har inspektionen vidare anfört, kan myndigheten genom besvär föra frågan under regeringens prövning och regeringen har då att överväga om skäl finns for en annan syn på integritetsfrågan än som kommit till uttryck i inspektionens beslut. När datainspektionens beslut med anledning av myndighetens framställning om principtillstånd föreligger och myndigheten fört saken vidare till regeringen, skulle regeringen kunna ta ställning till anslagsfrågan för det tilltänkta registret. En sådan ordning kan enligt datainspektionen åvägabringas inom ramen för den gällande datalagen genom att regeringen anbefaller myndigheterna förfarandet med att söka principgodkännande från datainspektionen. Skillnaden i handläggningen av ärenden om de på olika sätt inrättade registren är enligt datainspektionen huvudsakligen formell. Personregister som inrättas av myndighet omfattas av tillståndsprövning. Beträffande de personregister som inrättas genom statsmakternas beslut skall inspektionens yttrande inhämtas före beslutet. Enligt 4 § datakungörelsen skall inspektionens bedömning av registret därvid ske enligt samma grunder som vid prövning av tillståndsärenden. När beslut meddelats av regeringen eller riksdagen om att inrätta registret, skall registreransvarig myndighet anmäla registret till inspektionen, som då har att granska detta och med stöd av 7 § datalagen förse det med föreskrifterenligt 5 och 6 §§ datalagen, i den mån inte statsmakterna meddelat föreskrift i samma hänseende. Detta innebär enligt datainspektionen att register vars inrättande beslutats av regeringen eller riksdagen i praktiken blir underkastade samma prövning som tillståndspliktiga register.

4.5 DALKs överväganden och slutsatser

Vid en mera förutsättningslös prövning kan det enligt DALKs mening i och för sig finnas anledning att överväga olika lösningar när det gäller behandlingen av register vars inrättande beslutats av statsmakterna. Det kan således först och främst sättas i fråga om särskilda bestämmelser bör gälla for statliga register, kanske reglerade i en särskild lag rörande dessa. Nuvarande lagstiftning har emellertid enligt DALKs mening påtagliga fördelar. Den är - med de undantag som betingas av offentlighetsprincipen enhetlig för alla personregister, vilket medger en likartad bedömning oavsett huruvida

Register vars inrättande beslutats av regeringen eller 49 riksdagen

registret faller inom den offentliga eller privata sektorn och - i stort sett » också oberoende av huruvida det är fråga om anmälningsärenden eller tillståndsärenden. Man undviker de avgränsningsproblem som skilda lagstiftningskomplex skulle medföra och sannolikt även en rad andra praktiska problem. invändningar mot gällande ordning i nu angivet hänseende har heller inte förts fram. Starka skäl krävs därför för en så genomgripande förändring av den nuvarande systematiken idatalagen som skilda lagar för den offentliga respektive den privata sektorn skulle innebära. DALK kan inte finna att sådana skäl föreligger och anser därför att den nu berörda frågan inte nu behöver bli föremål för ytterligare överväganden. En annan fråga gäller det förhållandet att andra myndigheter enligt den nu gällande lagstiftningen måste ansöka om tillstånd hos datainspektionen beträffande register om vars inrättande de själva beslutat och, vid missnöje med inspektionens beslut, överklaga detta i samma ordning som gäller för enskilda. Att en myndighets åtgärder underkastas tillståndsprövning av en annan myndighet finns det som framgått av det föregående exempel på i annan modern lagstiftning. Inte heller i nu berört avseende föreligger enligt DALKs mening skäl att överväga en annan ordning nuvarande.

änden

Vid datalagens tillkomst gjordes gällande att inte bara register som regeringen beslutat om utan även register som inrättas efter beslut av riksdagen borde vara föremål för datainspektionens tillståndsprövning. Något sådant förslag har däremot inte förts fram på senare år. DALK anser att någon tillståndsprövning i efterhand beträffande register som inrättas efter riksdagens beslut av främst konstitutionella skäl inte bör komma i fråga. Enligt ett annat förslag, som gäller register vars inrättande beslutas av regeringen, bör regeringens beslutanderätt övertas av riksdagen i de fall datainspektionen i yttrande till regeringen avstyrker att registret inrättas. DALK anser att förslaget inte är förenligt med grunderna för kompetensfördelningen mellan riksdagen och regeringen och att därför inte heller detta förslag bör bli föremål för ytterligare överväganden. Vad härefter gäller den mening, som innebär att register som beslutas av regeringen ensam bör underkastas tillståndsprövning, hävdas att nu gällande undantag innebär ett allvarligt och omotiverat avsteg från datalagens grundtan ke. Skäl för denna uppfattning är att sådana register i allmänhet har en bredd och ett djup i informationen som saknar motsvarighet på den privata sidan. Den särställning som offentlighetsprincipen ger myndigheternas register i förhållande till privata register anses också medföra speciella integritetsproblem. Personregister som beslutas av regeringen bör därför enligt den nu redovisade uppfattningen inte få inrättas och föras utan tillstånd av datainspektionen. I anslutning till den nu återgivna meningen vill DALK i korthet erinra om de skäl som vid datalagens tillkomst ansågs tala mot tillståndskrav beträffande register vars inrättande beslutats av regeringen. Ett tillståndsförfarande hos datainspektionen får således karaktären av en överprövning av regeringens beslut. Det förhållandet att datainspektionens beslut kan överklagas hos regeringen gör också en sådan konstruktion olämplig. lntegritetsskyddsintresset kan tillgodoses genom att datainspektionens yttrande inhämtas och genom att stor vikt läggs vid inspektionens mening, varjämte datainspektionen bör ha tillsyn över registrens användning och med

kunna ingripa

vars inrättande beslutats av regeringen eller riksdagen 50 Register

föreskrifter. Visserligen har mycket av den oro som uppkommit till följd av personremed ADB gällt skilda offentliga register. Det undantag som gäller gistrering beträffande som beslutas av regeringen får emellertid. såsom personregister anfördes redan vid tillkomst, även enligt DALKs mening i datalagens en begränsad räckvidd om den ordning som redan nu iakttas praktiken även i fortsättningen. Skillnaden i handläggningen hos datainspektillämpas tionen av tillstånds- och anmälningsärenden är, såsom inspektionen påpekat. i huvudsak formell. Konkreta exempel efter datalagens tillkomst som denna saknas såvitt DALK känner till. Av de konstimotsäger uppfattning tutionella skäl som även här gör sig gällande och för att undvika kompetenskonflikter bör därför nuvarande bestå även i fortsättningen. Erfaordning renheterna har enligt DA LKs mening inte visat att avgörande invändningar kan riktas mot denna ordning från integritetsskyddssynpunkt. DALKs uppfattning är således sammanfattningsvis att nuvarande regler när det gäller register vars inrättande beslutats av regeringen eller riksdagen bör accepteras också i fortsättningen. En sådan inställning hindrar emellertid inte att den faktiska ordningen för handläggningen av sådana ärenden kan vara värd att diskutera närmare. l det sammanhanget har datainspektionen när det gäller att avgöra huruvida ett pekat på gränsdragningssvårigheter inrättats genom beslut av statsmakterna eller inte. Inspektionen har register emellertid samtidigt framhållit att svårigheterna främst har varit att hänföra till som inrättats före datalagens ikraftträdande. Man bör därför register kunna utgå från att dessa inte nu behöver ge anledning till särskilda åtgärder. DALK vill dock peka på vikten av att förslag till riksdagen eller regeringen förutsätter av ett tydligt anger detta. som upprättande nytt dataregister Frågan torde dock inte vara av sådan art att den bör regleras i datalagen eller

annan dit hörande författning. Vad gäller förfaringssättet vid inhämtande av datainspektionens yttrande har på att regeringen numera ofta till inspektionen inspektionen pekat remitterar exempelvis utredningsbetänkanden som i samband med förslag förslag om inrättande av till någon reform i allmänna ordalag också innehåller ett Enligt inspektionen är emellertid detta inte tillräckligt ADB-register. för bedömningen, varför ny remiss ofta behövs. Förfaringssättet har underlag å andra sidan den fördelen att vederbörande statsdepartement i god tid under

ärendets beredning görs uppmärksamt på integritetsfrågan. I syfte att få till stånd en smidigare ordning har datainspektionen föreslagit att regeringen konsekvent uppdrar åt den blivande registeransvariga myndigheten att utveckla ett genom kommittébetånkande eller på annat sätt väckt förslag om statligt personregister med ADB så långt att myndigheten ej - kan söka principtillstånd hos datainspektionen. Ett sådant regeringen förfarande kan enligt åvägabringas inom ramen för den nu inspektionen gällande datalagen. har också pekat på att det inte alltid klart framgår av Datainspektionen statsmakternas beslut i vad mån den registeransvariga myndigheten själv äger vidta ändringar när det gäller det beslutade ADB-systemet i fråga. DALK delar uppfattningen att datainspektionen måste få självfallet för sina yttranden och att klara gränser bör finnas för tillräckligt underlag myndigheternas befogenheter att vidta ändringar när det gäller ADB-system.

Register vars inrättande beslutats av regeringen eller riksdagen 51

vars inrättande beslutats av statsmakterna. Såvitt gäller det av datainspektionen beskrivna förfarandet med principgodkännande har DALK inte något att erinra mot att detta tillämpas i fall, då förfarandet anses vara möjligt och lämpligt. Det torde dock uppstå situationer då det, på det tidigare stadium som är i fråga, inte går att peka ut någon blivande registeransvarig myndighet eller då det kan vara mindre lämpligt att lägga ned tid och pengar på ett så pass omfattande utvecklingsarbete, som ett principgodkännande synes förutsätta. Vilket förfarande som i praktiken är lämpligast torde därför även i fortsättningen få avgöras från fall till fall utan någon fast reglering i datalagen eller datakungörelsen. Såsom ytterligare stöd för det nu anförda vill DALK redan här framföra uppfattningen, att beslut om inrättande av mer omfattande personregister som ett led i myndigheternas administrativa verksamhet inom den offentliga sektorn ofta är av ingripande art för den enskilde medborgaren. Det beror på att registren i regel måste vara både breda och djupa för att kunna fylla avsett syfte. Beslut om registrens inrättande måste därför nästan alltid antas förutsätta en ingående prövning, varvid behovet av registret från allmän synpunkt får vägas mot risken för otillbörligt intrång i de registrerades personliga integritet. Motsvarande gäller även när fråga uppkommer om att använda ett redan inrättat register for nya ändamål, inom eller vid sidan av den registeransvariga myndighetens egen verksamhet. Denna intresseavvägning bör enligt DALKs mening förbehållas statsmakterna och inte läggas i händerna på myndigheterna. Kommittén kommer att uteckla det anförda närmare i senare kapitel, i vilka kommittén tar upp frågorna om behovsprövning och om samkörning av personregister. l nu förevarande sammanhang betyder emellertid DALKs nyss redovisade uppfattning att inrättande och ändringar av sådana ADB-system, som diskuteras här, bör förutsätta medgivande av i vart fall regeringen. Självfallet bör därvid yttrande av datainspektionen finnas och stor vikt fästas vid inspektionens mening. Den mer allmänna intresseavvägning som blir aktuell bör dock göras av regeringen och inte av myndigheterna. Ett obligatoriskt förfarande med principgodkännande enligt datainspektionens förslag stämmer mindre väl överens med en sådan uppfattning. Såsom DALK kommer att utveckla närmare i ett följande kapitel medför det nyss anförda krav på klarare riktlinjer från statsmakternas sida när det gäller utformningen av register,som riksdagen eller regeringen beslutat om och även när det gäller myndigheternas befogenheter att göra ändringar i sådana register. Om dessa krav tillgodoses torde de svårigheter att bedöma innebörden av statsmakternas beslut och myndigheternas egna befogenheter. som datainspektionen pekat på, kunna undvikas. DALK vill slutligen i detta sammanhang peka på att datainspektionens berättigade krav på en ganska detaljerad beskrivning av ett tillämnat personregister som underlag för yttrande inte bör få leda till att riksdagen tvingas fatta beslut om ADB-system på en alltför nivå. Den detaljerad myndighet som får ansvaret for den slutliga utformningen av ett personregister vars inrättande beslutats av riksdagen bör sålunda inte genom beslutet vara förhindrad att efter medgivande av regeringen vidta justeringar och förbättringar om det behövs för att åstadkomma bästa möjliga slutliga

52 vars inrättande beslutats av regeringen eller riksdagen Register

utformning av systemet. Behovet av justeringar och förbättringar torde nämligen erfarenhetsmässigt vara mycket svårt att förutse innan den slutliga utformningen av ett föreslaget ADB-system tar vid. Det nu anförda bör inte behöva föranleda nâgra invändningar från integritetsskyddssynpunkt om förslag till sådana ändringar, såsom redan förekommit, arbetas ut av den registeransvariga myndigheten i samråd med datainspeklionen och därefter föreläggs regeringen för godkännande.

Generella 53

grunder för tillstândsprövningen

5 Generella grunder för

tillståndsprövningen

5.1 Inledning

DALK har redan tidigare lagt fast att det behövs en särskild datalag och krav på tillstånd for personregister även fortsättningsvis. Också med denna avgränsning uppstår en rad delfrågor vid övervägande av hur tillståndsprövningen bör ordnas i framtiden. En central fråga är om de allmänna grunderna för tillståndsprövningen i lagen kan anges med större utförlighet än för närvarande. Andra frågor som hör hit är behovsprövningens roll i samband med tillståndsforfarandet, om det behövs särskilda regler for s. k. befolkningsregister, for registrering av s. k. mjukdata eller för samkörning av personregister och användning av personnummer i sådana register, hur anställdas medverkan vid prövningen av personregister vid företag bör ordnas samt behovet av särskilda regler för register som används inom den vetenskapliga forskningen och statistikproduktionen. Ytterligare två frågor som hör hit är om tillståndskravet kan modifieras i vissa hänseenden och om särskilda regler är påkallade även for personregister som förs med annan teknik än ADB. Alla de nu nämnda frågorna samman hänger med utformningen av tillståndsforfarandet i framtiden. De har också samband sinsemellan. Från den utgångspunkten vore det i och for sig naturligt att behandla dem iett enda sammanhang. Å andra sidan kräver var och en av frågorna med hänsyn till vikten och omfattningen en ganska ingående prövning. Trots risk för vissa upprepningar har DALK därför, i syfte att främja överskådligheten, valt att behandla frågorna var for sig i särskilda kapitel. Det kan också finnas anledning att skilja mellan frågan vilka generella grunder för tillståndsprövningen gällande alla personregister som behövs och de överväganden som tar sikte på behovet av särskilda regler för register, vilka av olika skäl kan behöva särbehandlas. l detta kapitel tar DALK därför upp frågan om vilka generella grunder för tillståndsprövningen som datalagen bör innehålla i fortsättningen medan övriga nyss nämnda spörsmål med anknytning till tillståndsforfarandet behandlas i närmast följande kapitel.

54 Generella grunder för tillståndsprövningen

5.2 Nuvarande reglering

Tillståndskravet är för närvarande obligatoriskt i fråga om alla personregister utom sådana vars inrättande beslutats av statsmakterna. Det finns inte något

undantag för register som kan antas vara mindre känsliga från integritets- Däremot gäller särskilda synpunkt eller något annat liknande undantag. regler i fråga om s. k. befolkningsregister, dvs. register som anges i 3a§ och i fråga om register som innehåller särskilt känsliga uppgifter, datalagen dvs. register som anges i 4 § datalagen. Tillståndsprövningen beträffande andra register än register enligt 3 a § och 4§ datalagen regleras närmare i 3 §, 5 § och 6 § datalagen. skall datainspektionen meddela tillstånd till inrättande Enligt 3 §datalagen och förande av personregister, om det saknas anledning anta att otillbörligt skall Vid denna intrång i registrerads personliga integritet uppkomma. skall beaktas de föreskrifter om registerändamål och registerinbedömning nehåll som inspektionen enligt 5 § obligatoriskt skall meddela i tillståndsbeslutet och de föreskrifter i övrigt som vid behov skall meddelas enligt 6 Vid skall vidare särskilt beaktas arten och mängden av de bedömningen som skall ingå i registret samt den inställning till registret personuppgifter eller kan antas föreligga hos dem som kan komma att som föreligger registreras. skall datainspektionen i samband med att tillstånd Enligt 5§ datalagen meddela föreskrift om dels ändamålet med registret, dels vilka lämnas som får ingå i detta. Föreligger särskilda skäl får tillståndet personuppgifter begränsas till viss tid. skall datainspektionen i den mån det behövs för att Enligt 6§ datalagen intrång i personlig integritet i tillståndsbeslutet förebygga risk för otillbörligt meddela föreskrift om inhämtande av uppgifter för personregistret i fråga. om av den automatiska databehandlingen, den tekniska utrustutförandet av och annan användning av personuppgift m. m. samt ningen, utlämnande föreskrifter, som anges närmare i 6 §. Föreskrift rörande andra liknande utlämnande av personuppgift får dock inte inskränka myndighets skyldig-

heter enligt tryckfrihetsförordningen. Närmare regler om förfarandet vid ansökan om tillstånd enligt datalagen och i de föreskrifter och anvisningar till finns som nämnts i datakungörelsen som datainspektionen med stöd av kungörelsen utfärdat. datalagen i 3 § datalagen skall således tillstånd meddelas om det Enligt huvudregeln saknas anledning anta att otillbörligt intrång i registrerads personliga Detta är den principiella grunden för tillståndsintegritet skall uppkomma. prövningen. Vad som avses med otillbörligt intrång i personlig integritet inte uttryckligen av datalagen. Vid prövningen skall dock särskilt framgår beaktas arten och mängden av de personuppgifter som skall ingå i registret till registret som föreligger eller kan antas komma att och den inställning föreligga hos dem som kan komma att registreras. Dessa omständigheter för tillståndsprövningen som utgör alltså de nuvarande generella grunderna gäller alla personregister. skall emellertid också beaktas den trygghet för den Vid bedömningen bindande föreskrifter om registrerade som ligger i de för den registeransvarige ändamålet med registret och registerinnehållet som inspektionen obligato-

Generella grunder/ör

IiI/ständsprövningen 55

riskt skall meddela enligt 5§ datalagen, liksom i de bindande föreskrifter rörande registrets användning m. m. i övrigt som inspektionen vid behov skall meddela enligt 6§ datalagen. Tillståndsprövningen får med hänsyn härtill inte så mycket sin tyngd i frågan om ett register skall få inrättas och föras eller inte. l stället gäller det främst att genom föreskrifter enligt 5 § och 6 § datalagen förebygga otillbörligt integritetsintrång.

5.3 Förslag och synpunkter

Förslag och synpunkter när det gäller de nuvarande generella grunderna för tillståndsprövningen har nästan helt tagit sikte på forsknings- och statistikområdet samt på frågan om s. k. befolkningsregister, dvs. begränsade områden som DALK tar upp i senare kapitel. Vad man i övrigt diskuterat i detta sammanhang har främst gällt ändamålet med personregistreringen och sambandet mellan detta ändamål och arten av de personuppgifter som förekommer i registret, en diskussion som gränsar till frågan om behovsprövningens roll vid tillståndsforfarandet. DALK anser att diskussionen kan sammanfattas på följande sätt. Det grundläggande kravet på skydd for den registrerades personliga integritet kan uttryckas så att denne bör ha rätt till en fredad sektor, inom vilken han kan avvisa sådan inblandning från det allmänna och från andra som uppfattas som otillbörlig. Han bör också kunna ställa krav på att bli bedömd efter relevanta kriterier och på att information inte utnyttjas for ställningstaganden för vilka den inte är ägnad. Inte heller bör ofördelaktiga uppgifter om hans förflutna i otillbörlig grad få påverka hans möjligheter i framtiden. För att tillgodose dessa krav är det av betydelse om informationen rörande den registrerade blir tillgänglig endast för en viss myndighet, för en vidare krets eller för var och en som efterfrågar uppgifterna. För tillgodoseende av kravet på skydd for den registrerades personliga integritet har även behovet av ett tillämnat register betydelse. Huruvida anledning finns till antagande att otillbörligt intrång i personlig integritet kan uppkomma ansågs vid datalagens tillkomst böra avgöras genom en avvägning av de intressen som talar for upprättande av personregister mot de faror for intrång i den personliga integriteten som kan uppkomma. Vad gäller den sektorn offentliga måste vid denna avvägning också värnet om offentlighetsprincipens tillämpning på ADB-området beaktas. Målet angavs under förarbetena till datalagen vara att på ett riktigt sätt tillgodose och mot varandra väga olika intressen, inte minst samhällets behov av uppgifter mot medborgarnas intresse av skydd för sitt privatliv. Den intresseavvägning som det nyss anförda i allmänna termer ger uttryck för har hittills inte så mycket gällt frågan huruvida ett register bör få inrättas eller inte. Endast i få fall har prövningen lett till avslag. I stället har integritetsskyddsintresset ansetts kunna och böra lösas genom olika föreskrifter enligt 5 § och 6§ datalagen, vilket också förutsattes vid datalagens tillkomst. Därvid har behovet av de enskilda registeruppgifterna prövats i den meningen att datainspektionen undersökt, huruvida de tillämnade uppgifterna i registret kan anses vara nödvändiga för det ändamål som registret angetts vara avsett att tillgodose.

56 Generella grunder/ör tillstândsprävningen

l en motion till riksdagen har också uttalats att datainspektionen har tillämpat och bör tillämpa regeln i 5 § datalagen om personregisters ändamål och innehåll så att det skall finnas korrespondens mellan dessa begrepp, Stark restriktivitet har vidare i skilda motioner förespråkats när det gäller inrättande av register som inte bygger på insamling av uppgifter direkt från medborgarna med angivande av registerändamålen utan på uppgifter som samlats in för helt andra syften.

5.4 Datainspektionens erfarenheter och praxis

Datainspektionen har särskilt framhållit att tillståndsprövningen endast . avser frågan om otillbörligt intrång i registrerads personliga integritet kan befaras. Prövningen omfattar således inte frågan om systemet är effektivt utformat eller andra spörsmål vid sidan av det nu nämnda. Vid prövningen beaktar inspektionen i enlighet med 3 § datalagen särskilt arten och mängden av de personuppgifter som skall ingå i registret samt den inställning till detta som föreligger eller kan antas föreligga hos dem, som är registrerade eller kan komma att registreras. Frågan om integriteten måste emellertid enligt inspektionen bedömas med hänsyn till ett systems hela uppbyggnad, dvs. mot bakgrund av vilka uppgifter som ingår, hur de används, samverkan med andra system, säkerheten mot läckage och missbruk m. m. Avgörande vid prövningen är således i första hand vilka uppgifter som tillförs registret, vilka uppgifter som görs tillgängliga ur registret, vem som får del av tillgängliga uppgifter och vad uppgifterna används till. 2 § datalagen innebär att tillstånd krävs innan ett register inrättas. Enligt förarbetena anses ett register inrättat vid den tidpunkt då insamling av uppgifter påbörjas. Datainspektionen har pekat på att paragrafen i många fall missförstås i detta avseende. Det finns därför enligt inspektionen anledning att förtydliga paragrafens innehåll så att det klart framgår att uppgifter som skall bearbetas med hjälp av ADB inte får insamlas utan att datainspektionens tillstånd dessförinnan meddelats. 3 § innehåller enligt datainspektionen en presumtion för att tillstånd skall lämnas för personregister. Endast ett fåtal tillståndsansökningar har helt avslagits. Ett av skälen härtill kan vara att många register, som redan varit i drift före lagens ikraftträdande, under övergångstiden hunnit anpassas till lagen. Vidare avslås i princip inte några ansökningar utan en föregående diskussion med de registeransvariga. Under dessa diskussioner brukar man kunna komma fram till alternativa lösningar som ersättning för mera kontroversiella rutiner. Enligt 3§ skall datainspektionen, vid bedömandet av om otillbörligt integritetsintrång kan uppkomma, särskilt beakta bl. a. den inställning till registret som föreligger eller kan antas föreligga hos dem som kan komma att registreras. Denna bestämmelse medför enligt inspektionen praktiska problem. Det har blivit nödvändigt att tillämpa bestämmelsen så att företrädare för organisationer, i vilka de tilltänkta registrerade är medlemmar, bereds tillfälle att yttra sig. Vissa principiella problem uppkommer då. Ett gäller huruvida personlig integritet är något så individuellt att det ligger en

SOU l978:54 Generella

grunder jör ti/lsrândsprövningen 57

motsägelse i att individen i denna fråga låter sig företrädas av ombud i någon form. Ett annat problem är att likartade personregister kan komma att behandlas olika därför att de berörda registrerade har olika uppfattningar. Någon användbart förslag till en bättre ordning för att utröna de registrerades inställning finns emellertid enligt inspektionen inte för närvarande. Frågan i vad mån man är skyldig att låta sig registreras i ett ADB-register kan enligt datainspektionen inte i alla situationer bedömas med utgångspunkt från de registrerades inställning. l vissa fall Förekommer en i lag eller annan författning direkt fastslagen skyldighet. Ett exempel på detta är lagen (197555) om folk- och bostadsräkning. Genom denna lag har riksdagen ålagt medborgarna att lämna uppgifter till ett ADB-register. Bristande hörsamhet kan leda till vitesföreläggande. Det förhållandet att särskild reglering i detta och andra fall ansetts nödvändig måste enligt datainspektionen kunna ses som ett uttryck för den uppfattningen att offentlig myndighet inte bör få göra mycket djupgående efterforskningar i medborgarnas privatliv utan stöd av

lag eller annan författning. Stöd fördenna uppfattning har enligt inspektionen

också uttalats av justitieombudsmannen (JO) och av justitiekanslern (JK). Även i de fall den enskilde inte genom lag eller annan författning ålagts skyldighet att lämna uppgifter till ett personregister kan det enligt datainspektionen ändå föreligga ett faktiskt tvång att lämna sådana uppgifter. Sålunda antecknas t. ex. den som söker socialhjälp i kommunens socialregister, som ofta förs med hjälp av ADB. l dessa och andra liknande fall finns ingen valfrihet för den enskilde. Sådan valfrihet kan enligt inspektionen endast undantagsvis råda. Det skulle också enligt inspektionen vara praktiskt och ekonomiskt omöjligt att jämsides med ett maskinellt register föra ett traditionellt register över dem som motsatt sig registrering i ett register som förs med ADB. Ett sådant förhållande skulle i praktiken lätt kunna leda till ett sämre integritetsskydd för dem som inte vill förekomma i register vilka förs med ADB. Valfrihet för den enskilde individen bör emellertid enligt datainspektionen råda när det gäller vissa typer av register. De viktigaste exemplen på detta utgör direktreklamregistren och de register som på forskningens område bildas genom uppgifter som insamlas genom intervjuer eller enkäter. Frågan i vad mån den enskilde har möjlighet att bestämma över hur de uppgifter som rör honom själv får användas uppstår enligt inspektionen också då det blir aktuellt att använda uppgifter som samlats in för ett visst ändamål för andra syften. Vid tillämpningen av 3 § har datainspektionen den utgångspunkten att alla registeransvariga så långt möjligt ska behandlas lika, oavsett om det gäller den offentliga eller den privata sektorn. Det har emellertid visat sig omöjligt att fullständigt upprätthålla denna princip. Den offentliga sektorn måste med hänsyn till dess åligganden och åtaganden särbehandlas. Beträffande den privata sektorn har datainspektionen strävat efter att behandla likartade företag i samma bransch lika. Datainspektionen har vidare försökt att upprätthålla principen att ingen. vare sig myndighet eller företag, skall ha rätt att ha fler personer registrerade än vad som överensstämmer med ett aktuellt registers ändamål. Mot bakgrund av att den registrerades inställning särskilt skall beaktas vid tillståndsprövningen. kan enligt datainspektionens erfarenheter de registre-

58 Generella grunderjör riI/srändsprövningen

rade uppfatta det som en risk i sig själv att finnas registrerad i olika personregister. Detta gäller alldeles oavsett antalet och arten av de personuppgifter som ingår i registren. Datainspektionen har mot bakgrund härav ansett det motiverat att utgå från att personer som är registrerade som medlemmar i en viss organisation eller kunder i ett visst företag inte önskar vara registrerade som presumtiva medlemmar eller kunder i konkurrerande organisationer eller företag. För myndigheternas personregister innebär detta synsätt enligt datainspektionen att registren endast bör få omfatta personer som myndigheterna enligt lag eller annan bestämmelse är skyldiga att registrera för att kunna utföra sina uppgifter. För företagens och organisationernas del innebär principen att datainspektionen som huvudregel bara medger registrering av personer som är kunder, anställda eller medlemmar eller som frivilligt medgivit registrering. En sådan ordning är enligt datainspektionens mening nödvändig om man inte vill medge alla organisationer och företag, som kan åberopa en stor del av svenska folket eller t. ex. ett helt läns befolkning som presumtiva medlemmar eller kunder, att föra egna befolkningsregister för medlemsrespektive kundvärvningsändamål, något som enligt inspektionen inte bör ske. Datainspektionen har vid denna bedömning särskilt beaktat att de berörda registren inte inrättas genom insamling av uppgifter direkt från medborgarna med angivande av de olika registerändamålen utan med hjälp av uppgifter som samlats in för helt andra syften. Detta är enligt inspektionen ägnat att skapa oro eftersom allmänheten saknar överblick över materialet. DALK vill här erinra om att riksdagen hösten 1976 fattat beslut om ett centralt statligt personregister för uppdatering, personnummerkontroll, sökning efter personnummer samt urvalsdragning, kallat SPAR och att riksdagen i samband därmed även beslutat om ett tillägg till datalagen, 3 a §, som reglerar s. k. befolkningsregister. Syftet med lagändringen, som trädde i kraft den 1 februari 1977, angavs bla. vara att lagfasta datainspektionens nyss redovisade praxis. 3 a § har dock betecknats som provisorisk i avvaktan på resultatet av DALKs arbete. DALK återkommer, som nämnts förut. i ett följande kapitel till denna fråga. För att härefter återgå till datainspektionens erfarenheter och praxis aktualiseras enligt datainspektionen vid inrättande av register genom överföring av uppgifter från andra register som förs för avgränsade syften frågan om samkörning av register. Samkörningar av två eller flera dataregister Iedertill att ett nytt register skapas. Även om t. ex. två personregister som fått tillstånd samkörs krävs således förnyad tillståndsprövning för det register som blir resultatet av samkörningen. Samkörningen skall således bedömas enligt 3 § datalagen. Prövningen gäller här användning av datalagrad information för annat ändamål än den har insamlats för. Som nämnts återkommer DALK i ett följande kapitel närmare till samkörningsfrågan och får då anledning att redovisa datainspektionens uppfattning i detta avseende mer ingående. Enligt 3§ är det enligt datainspektionen möjligt att successivt under systemutvecklingen erhålla ett eller flera principtillstånd. Denna möjlighet har hittills utnyttjats i endast ett fåtal ärenden. Redan innan ett personregister inrättas kan det således preliminärt

SOU I978:54 Generella grunder/ör 59

Iil/stândsprövningen

godkännas av datainspektionen. Den registeransvarige kan redan på ett tidigt stadium ta kontakt med inspektionen, när ett personregister planeras. Att vänta med kontakten till dess ett system är fardigutvecklat kan enligt inspektionen innebära ett risktagande. Om datainspektionens prövning då utfaller negativteller medför oförutsedda föreskrifter kan dettainnebära extra kostnader for den registeransvarige. Möjligheterna till principgodkännande medger att denne i stället redan från början kan anpassa systemet till integritetsskyddets krav. Utvecklas systemet i etapper kan det bli aktuellt med flera sådana godkännanden. Datainspektionen tar emellertid slutlig ställning till personregistret först sedan slutlig ansökan givits in. Vid prövning av tillståndsfrågan enligt 3§ datalagen skall datainspektionen beakta möjligheterna till föreskrifter enligt 5 § och 6 § datalagen. Att så få ansökningar avslagits beror enligt inspektionen till stor del på att inspektionen utnyttjat dessa möjligheter. Bl. a. har ändamålsbeskrivningen för personregistret kunnat stramas upp genom en föreskrift. Detta har särskilt gällt register av mycket känslig karaktär. Vidare har förekommit att vissa uppgifter strukits eller bytts ut. Detta har vanligtvis skett efter underhandskontakter och i samförstånd med den registeransvarige. Det har även förekommit att datainspektonens styrelse hållit s. k. hearings med de registeransvariga samt myndigheter och institutioner som berörts av registret. Så långt möjligt har särskild hänsyn tagits till forskningens problem och då speciellt till forskningsregister som har inrättats före datalagens ikraftträdande. l enlighet med förarbetena till lagen har datainspektionen i vissa fall gjort avkall på kravet att man exakt skall ange de uppgifter som skall ingå i ett register och den information som skall framställas. I vissa forskningsregister kan det nämligen vara omöjligt att i förväg exakt ange de uppgifter som skall ingå i de slutliga bearbetningarna. - Som nämnts återkommer DALK närmare även i denna fråga i ett senare kapitel. När det gäller uppgifter som får anses mindre känsliga från integritetssynpunkt har den registeransvarige enligt datainspektionen givits ett tämligen stort spelrum. Ofta har inspektionen nöjt sig med att bestämma typ eller art av uppgift som får ingå i registret. Möjligheten enligt 5 § datalagen att tidsbegränsa tillstånd har enligt datainspektionen utnyttjats i ett flertal fall. Så sker regelmässigt beträffande register vars “livstid” kan förutses. Sådan föreskrift har också meddelats när det varit tveksamt om registret skall fortleva längre tid. I de fall en tidsgräns fastslagits i tillståndsbeslutet har den registeransvarige självfallet möjlighet att i god tid före tidsfristens slut återkomma med begäran om förlängning av tillståndet. Med stöd av 5§ datalagen har datainspektionen i vissa fall meddelat föreskrifter som inneburit förbud att registrera vissa uppgifter. l de flesta ärendena har det emellertid enligt inspektionen varit tillräckligt att meddela de obligatoriska föreskrifterna enligt 5 Här bortses då från det s. k. förenklade förfarandet. Det finns enligt datainspektionen anledning att erinra om att inspektionen i vissa fall har att tillämpa kreditupplysningslagen respektive inkassolagen jämsides med datalagen. Enligt förarbetena till kreditupplysningslagen skall vid konkurrens mellan reglerna i datalagen respektive kreditupplysnings-

60 Generella grunder/ör rillstândsprövningen SOU l978:54

lagen den regel som är strängast för den registeransvarige ta över. De fakultativa föreskrifter som kan meddelas enligt 6§ skall tillgripas endast i mån av behov för att förebygga risk för otillbörligt intrång i personlig integritet. Flera av dessa föreskrifter kan enligt datainspektionen vara så ingripande att de bör tillämpas med försiktighet. Exempelvis kan nämnas att föreskrift om innehållet i ett personregister enligt 5 § i förening med föreskrift om vad som får tas fram ur registret enligt 6 § totalt låser de bearbetningar som får utföras. Datainspektionen har i mycket varierande utsträckning tillämpat 6 §. Enligt 6 §, punkt l, som gäller inhämtande av uppgifter för personregister, har datainspektionen exempelvis vid några tillfällen meddelat föreskrift även beträffande primärmaterialet, dvs. det underlag från vilket information hämtas till dataregistreringen. Uppgifter i primärmaterialet som bedömts vara integritetshotande har ändrats eller strukits. Det är enligt inspektionen, om syftet med datalagen skall uppfyllas, inte sällan nödvändigt att även det material som samlas in för databehandling granskas. Föreskrifter enligt 6 §, punkt 2, som gäller utförande av den automatiska databehandlingen, förekommer enligt datainspektionen ganska sparsamt men har meddelats för bl. a. bearbetning av känslig vetenskaplig information. Exempelvis har beslutats att bearbetning av sådan information skall ske vid viss datacentral där vissa särskilda säkerhetsrutiner tillämpas. Föreskrift enligt 6 §, punkt 3, som gäller den tekniska utrustningen, behöver enligt datainspektionen i allmänhet inte meddelas i andra fall än när det är fråga om terminalanslutning till vissa register. Enligt 6 §, punkt 4, har föreskrifter meddelats om vilka bearbetningar som får företas. Det är enligt datainspektionen inte ovanligt att ett tillståndsbeslut innehåller föreskrift att endast de i ansökningen beskrivna bearbetningarna får utföras. En sådan föreskrift kan begränsa uttagen ur ett register till exempelvis en namnlista i registernummerordning, en namnlista i postnummerordning, en lista med samtliga uppgifter i registret i nummerordning_ en journal över betalningar samt uttag på begäran av registrerad enligt 10§ datalagen. Sådana föreskrifter har ofta samma innebörd som föreskrifter om att endast vissa söknycklar får användas, vilka kan meddelas med stöd av punkt 6. Enligt 6 §, punkt 5, kan föreskrift meddelas om underrättelse till berörda personer. En sådan föreskrift är enligt datainspektionen avsedd som komplettering till 10 § datalagen. Föreskrifter av denna art kan vara befogade när ett register är särskilt känsligt eller när dess existens inte är allmänt bekant bland de registrerade. Som ett exempel kan nämnas att datainspektionen numera i regel meddelar föreskrift om att direktadresserad reklam, som bygger på uppgifter i personregister, skall innehålla information om varifrån uppgifterna hämtats. Enligt 6 §, punkt 6, kan föreskrift meddelas om de personuppgifter som får göras tillgängliga. Det kan enligt datainspektionen finnas skäl att införa en mängd uppgifter i ett register för att åstadkomma ett visst bearbemingsresultat. Från integritetssynpunkt kan det emellertid finnas anledning att inte tillåta uttag av samtliga uppgifter eller vissa sammanställningar av dem. Möjligheterna att i ett dataregister använda varje lagrat begrepp som söknyckel kan leda till att registret får en helt annan karaktär än den

Generella grunder/ör rillstândsprövningen 61

ursprungligen avsedda. l något fall har datainspektionen därför med stöd av 6 § punkt 6 föreskrivit, att endast namn eller personnummer eller företagsnummer får användas för åtkomst av information i registret samt att registret inte får användas för massuttag eller gruppurval. När det gäller den offentliga sektorn har det enligt datainspektionen tidigare funnits anledning att ifrågasätta huruvida en föreskrift om vilka sökbegrepp som får användas stått i strid med 6 § andra stycket datalagen, varav framgår att föreskrift rörande utlämnande av personuppgift inte får inskränka myndighets skyldighet enligt tryckfrihetsförordningen. Numera framgår dock av tryckfrihetsförordningen att detta inte är fallet. Enligt 6 §, punkt 7, kan föreskrift meddelas om utlämnande och annan användning av personuppgift. Ett flertal sådana föreskrifter har enligt datainspektionen meddelats för privatsektorn. Med hänsyn till regeln i 6§ andra stycket kan sådana inskränkningar inte beslutas för myndigheterna. Förhållandet innebär således enligt inspektionen att lika register måste behandlas olika med hänsyn till vem som är registeransvarig. Såsom ett exempel på föreskrift av nu nämnt slag kan nämnas att datainspektionen i regel föreskriver att uppgifter om viss registrerad i register för direktreklamändamål inte får lämnas ut om den registrerade anmält, att han inte vill ha direktreklam. Föreskrift enligt 6 §, punkt 8, gäller bevarande och gallring av personuppgifter. Från integritetssynpunkt kan det enligt datainspektionen vara av betydelse att spara uppgifter så att den registrerade i framtiden kan styrka ett visst rättsförhållande. Å andra sidan kan det också vara av vikt att uppgifter gallras, så att de inte kan användas på ett sätt som leder till otillbörligt intrångi någons personliga integritet. Vid prövningen av ett tillståndsärende kan det således finnas skäl att både beakta preskriptionstider och risker som kan uppkomma genom att informationen finns kvar. Flertalet föreskrifter som meddelats med stöd av denna punkt har enligt inspektionen gällt gallring, dvs. borttagande av personuppgifter från datamedium, ibland genom att de överförs till dokument som sparas, ibland genom totalförstöring. Även föreskrifter om avidentifiering och s. k. uttunning har förekommit. l förekommande fall sker i enlighet med 5§ datakungörelsen samråd med riksarkivet. Enligt 6§, punkt 9, kan särskild föreskrift meddelas om kontroll och säkerhet utöver de regler som datalagen i sig från mera formella synpunkter innehåller beträffande säkerhetskraven. Lagen ger emellertid enligt datainspektionen ingen ledning ifråga om teknik och ekonomi på säkerhetsområdet. Datainspektionen har därför fortlöpande fått lägga ner betydande arbete på dessa frågor. Genom föreskrift enligt punkt 9 kan vid behov uttryckligen föreskrivas att s. k. loggning skall ske. Datainspektionen har med stöd av denna punkt i vissa fall krävt att det av loggningen skall framgå tidpunkten för bearbetning, typ av bearbetning samt vem som beordrat och utfört bearbetningen. l vissa fall har också meddelats föreskrift om att tillräckliga åtgärder för att förhindra dataintrång skall vidtas.

62 Generella grunderqför tillstândsprövningen

5.5 DALKs överväganden och slutsatser

enligt datalagen innebär i dag att tillstånd till ett Tillståndsprövningen personregister skall meddelas om det saknas anledning anta att otillbörligt intrångi registrerads personliga integritet skall uppkomma. DALK har redan uttalat att det nu, likaväl som vid datalagens tillkomst, är inledningsvis omöjligt att i lag ange den exakta innebörden av begreppet personlig integritet och vad som bör anses utgöra otillbörligt intrång däri. Det går alltså inte heller nu att i datalagen närmare precisera det intresseområde som lagen är till för att skydda. Grundtanken torde dock vara att all personregistrering i och for sig kan innebära risk for intrång i de registrerades personliga integritet men att det är registrets utformning - i vid mening - i varje särskilt fall som är för om detta intrång kan bedömas som otillbörligt eller inte. avgörande som nu särskilt skall beaktas vid denna bedömning är arten Omständigheter och mängden av de personuppgifter som skall ingå i registret samt de registrerades inställning till registret. Kommittén utgår från att dessa särskilda grunder för tillståndsprövningen bör stå kvar också i framtiden. Vad det här närmast gäller att pröva är således huruvida ytterligare generella självständiga kriterier kan ställas upp för bedömningen av integritetsfrågan. Datainspektionen har pekat på att inspektionen särskilt beaktar huruvida registren inrättas genom insamling av uppgifter direkt från medborgarna med angivande av registerändamålen eller med hjälp av uppgifter som samlats in för andra syften. Det senare fallet är enligt inspektionens mening ägnat att skapa oro eftersom den enskilde då kan förlora överblicken över hur och av vem uppgifter, som han en gång lämnat förett visst ändamåLsenare används. Uppgifter som samlats in for ett visst bestämt ändamål bör därför i princip inte få utnyttjas för andra och senare uppkommande syften, även om detta innebär att datateknikens fördelar inte kan utnyttjas fullt och helt. De nu nämnda Synpunkterna gjorde sig gällande redan vid datalagens tillkomst. Det synes då ha rått enighet om att tanken att information om enskilda okontrollerat kan insamlas och bearbetas utan att de berörda har kännedom därom är ägnad att väcka oro. Kravet på en fredad privat sektor ansågs inte bara innefatta att det allmänna och andra enskilda faktiskt skall respektera det privata området, utan också att de berörda skall kunna lita på att det förhåller sig så. Stor vikt ansågs därför böra fästas vid om en viss information används för ett annat ändamål än den ursprungligen är avsedd för. Det ansågs finnas skäl att bedöma en sådan användning som otillbörlig, även om det rör sig om uppgifter som i och för sig är av tämligen banal natur. De nu redovisade Synpunkterna berör samkörningsfrågan som DALK tar upp närmare i ett senare kapitel. Även bortsett från denna fråga äger emellertid enligt DALKs mening de nu redovisade Synpunkterna alltjämt giltighet. Särskilt gäller detta i betraktande av att användningen av ADBteknik kan förväntas komma att öka under ytterligare lång tid. Följden av detta torde bli att det ur tekniska och ekonomiska aspekter kan komma att ligga allt närmare till hands att använda uppgifter som samlats in för ett ändamål även for andra syften. Huruvida de uppgifter som skall ingå i ett tillämnat register ursprungligen

Generella grunderjör til/srândsprövningen 63

- helt eller delvis - samlats in for annat ändamål är enligt DALKs mening mot bakgrund av det nyss anförda en lika viktig och allmängiltig faktor vid bedömningen av integritetsskyddsintresset som uppgifternas art och mängd samt de registrerades inställning. Med hänsyn härtill bör enligt DALKs uppfattning övervägas om inte också denna omständighet bör utgöra ett generellt självständigt kriterium vid tillståndsprövningen. I linje med tillståndsprövningens syfte ligger också att datainspektionen, såsom redan sker i praxis, prövar huruvida den uppgivna arten av registeruppgifter och mängden uppgifter som registret skall omfatta stämmer överens med registerändamålet. Om en sådan prövning inte görs i varje enskilt fall kommer tillräckligt underlag for bedömningen av riskerna för otillbörligt integritetsintrång att saknas. Utgångspunkten för denna bedömning måste vara registrets utformning mot bakgrund av det uppgivna ändamålet. Grundinställningen bör alltså såsom hittills vara att förhindra en mer eller mindre vildvuxen flora av personregister för mer eller mindre ospecifiserade ändamål. Med en sådan inställning måste krävas att det finns ett rimligt motiv för registerinnehållet, ställt i relation till ändamålet med registret. Om den registeransvarige således avser att registrera fler uppgifter eller andra uppgifter om varje person än som rimligen behövs för det angivna ändamålet måste en sådan registerutformning i sig anses innebära risk för otillbörligt intrång i de registrerades personliga integritet. Ett liknande synsätt torde ligga bakom 3 5 §och 6 §datalagen i dess nuvarande lydelse men kan enligt DALKs mening komma till tydligare uttryck än som nu är fallet. l anslutning till den huvudprincip vid tillståndsprövningen som datainspektionen tillämpar har föreslagits att myndigheters personregister endast bör få omfatta personer som myndigheten enligt lag eller annan bestämmelse är skyldig att registrera för att kunna utföra sina uppgifter och att personregister hos företag eller organisationer endast bör få omfatta personer som är kundenanställda eller medlemmareller som själva medgivit registrering. Det har ansetts att myndigheterna, företagen och organisationerna saknar anledning att registrera fler personer än som framgår av det nyss anförda. Detta synsätt har i allt väsentligt också kommit till uttryck i 3 a§ datalagen. DALK har som framgått den uppfattningen att det bör finnas ett naturligt samband mellan arten av och mängden av de personuppgifter som registreras och registerändamålet. Samma synsätt är enligt DALKs mening motiverat också när det gäller personkretsens omfattning. Kommittén avser därmed inte främst antalet personer som ingår i registret i och för sig utan närmast vilka personer eller personkategorier som registreras. Likaväl som man bör kräva ett naturligt samband mellan uppgifternas art och mängd samt registerändamålet bör alltså sambandet mellan vilka personer som registreras och detta ändamål beaktas. Ett register bör således inte få innehålla uppgifter om fler personer eller andra personer än som behövs för att ändamålet med registret skall bli tillgodosett. Det kan finnas fog för uppfattningen att det, utöver kravet på ett naturligt samband mellan de uppgifter och personer som registreras och registerändamålet. också skall finnas ett sådant samband mellan ändamålet och den verksamhet som den registeransvarige bedriver eller avser att bedriva.

64 Generella grunder för tillstândsprövningen

Samtidigt måste emellertid beaktas att datainspektionen inte kan eller bör vara ett organ för överprövning av andra myndigheters eller av enskildas verksamhet utifrån andra aspekter än integritetsskyddsintresset. l enlighet härmed bör det vara varje myndighet själv som har att avgöra vilka arbetsuppgifter som ankommer på myndigheten och vilken personregistrering som behövs för att myndigheten skall kunna fullgöra dessa uppgifter, ävensom huruvida ADB-teknik bör utnyttjas. Detta kan ofta vara mer eller mindre i detalj reglerat i lag eller annan bestämmelse. Lika ofta kan det emellertid vara en fråga som myndigheten själv har att bedöma inom ramen för den administrativa verksamhet som skall bedrivas. På motsvarande sätt bör det ankomma på organisationerna och företagen att inom ramen för gällande lagar och bestämmelser avgöra vilken verksamhet de bör bedriva, vilka register som behövs i denna verksamhet och vilken registreringsteknik som är lämpligast. Datainspektionens uppgift bör vara att pröva att planerad utformning av ett tillämnat register som skall föras med ADB inte medför risk för otillbörligt intrång i de registrerades personliga integritet. Slutsatsen av nu nämnda överväganden blir enligt DALKs mening för myndigheternas vidkommande närmast att dessa endast bör få inrätta och föra sådana personregister som behövs för att de skall kunna utföra sina uppgifter enligt lag eller annan bestämmelse men att det inte bör ankomma på datainspektionen att avgöra vilka register som behövs. För företagens och organisationernas del blir slutsatsen närmast att dessa endast bör få inrätta sådana personregister som behövs för deras verksamhet men att det inte bör ankomma på datainspektionen att avgöra vilka verksamheter som bör vara tillåtna att bedriva. Även en sådan princip, som alltså har en något annorlunda formulering är den, vilken datainspektionen valt för att uttrycka sin praxis, synes ge utrymme for den prövning som datainspektionen anser sig böra göra. Samtidigt anger den enligt DALKs mening på ett tydligare sätt var gränsen för datainspektionens befogenheter bör gå. Det är enligt DALKs mening önskvärt att söka finna generella regler för tillståndsprövningen som speglar de överväganden som angetts nyss, dvs. som så tydligt som möjligt anger ramarna för datainspektionens tillståndsprövning utan att dessa blir vare sig för vida eller för snäva. Denna fråga har visserligen ett nära samband med frågan om behovsprövningens utformning, som DALK kommer att ta upp i ett senare kapitel. Redan med hänsyn till det hittills anförda finns dock enligt DALKs mening anledning att överväga en utformning av de framtida grunderna för tillståndsprövningen enligt följande riktlinjer: - ett register bör alltjämt få inrättas om det kan antas att registret - med beaktande av de olika föreskrifter som kan meddelas - inte medför risk för otillbörligt intrång i de registrerades personliga integritet - vad som är innebörden av begreppet otillbörligt intrång i de registrerades personliga integritet kan inte avgöras generellt utan måste i framtiden liksom nu bedömas från fall till fall - vid bedömningen bör dock särskilt beaktas att registrets ändamål står i överensstämmelse med den verksamhet som den registeransvarige uppgivit sig bedriva eller avse att bedriva - vidare bör särskilt beaktas arten av och mängden personuppgifter liksom vilka personer som skall ingå i registret samt att arten, mängden och

Generella grunder för 65

tillsrândsprövningen

personkretsen står i överensstämmelse med registerändamålet - det bör också särskilt beaktas huruvida de uppgifter som skall ingå i registret ursprungligen samlats in för annat ändamål än det syfte som skall tillgodoses genom registret slutligen bör den inställning till registret som föreligger eller kan antas föreligga hos dem som kan komma att registreras särskilt beaktas. Dessa riktlinjer innebär alltså att det finns skäl att pröva mer ingående än eljest huruvida till risk för otillbörligt integritetsintrång föreligger om

o det saknas ett naturligt samband mellan det uppgivna registerändamålet och den verksamhet som den registeransvarige säger sig bedriva eller ämna bedriva o det saknas ett naturligt samband mellan arten personuppgifter, mängden personuppgifter och de personkategorier som skall registreras och registerändamålet 0 de uppgifter som skall ingå i registret ursprungligen samlats in för annat ändamål än det som registret skall tillgodose 0 de registrerades inställning till registret är eller kan antas vara negativ.

Om en eller flera av nu angivna omständigheter föreligger bör detta alltså utgöra anledning till en mera skärpt bedömning från datainspektionens sida än eljest, i första hand när det gäller behovet av särskilda föreskrifter men ytterst också när det gäller frågan huruvida registret bör överhuvudtaget tillåtas i företedd utformning. DALK vill alltså föreslå framtida generella grunder för tillståndsprövningen enligt de riktlinjer som angetts nu. Såsom gäller redan i dag blir då registrets utformning ställt i relation till registerändamålet en betydelsefull faktor även i fortsättningen. Med hänsyn härtill vill DALK särskilt peka på vikten av att registerändamålet redovisas med speciell noggrannhet, såväl i tillståndsansökningarna som i datainspektionens beslut. Inte minst är det av betydelse att ändamålet anges med största möjliga i besluten. Detta tydlighet gäller framför allt med tanke på att registerändamålet anger ramen för den registeransvariges befogenheter enligt beslutet och med tanke på den skyldighet att granska inspektionens beslut som åvilar JK. Även om de omständigheter som DALK angett nyss särskilt bör beaktas vid tillståndsprövningen måste alltjämt risken för i otillbörligt intrång personlig integritet bedömas mot bakgrund av registrets hela uppbyggnad och hänsyn även tas till sådana faktorer som t. ex. säkerheten mot läckage och missbruk samt registrets varaktighet. Det torde sålunda ofta ligga i sakens natur att risken for otillbörligt integritetsintrång är mindre ju kortare tid registret förs och att tillstånd lättare kan ges om registret, såsom bl. a. förekommer i forskningssammanhang, endast skall föras någon eller några månader än om det skall föras flera år. Nu nämnda och andra liknande faktorer är dock enligt DALKs mening inte av sådan art att de särskilt bör anges i datalagen. I övrigt bör i nu förevarande sammanhang beaktas att datainspektionen särskilt pekat på att 2 §datalagen innebär att tillstånd krävs innan ett register inrättas, vilket betyder att uppgifter som skall bearbetas med hjälp av ADB inte får samlas in utan att inspektionens tillstånd dessförinnan meddelas. Det finns enligt inspektionens mening anledning att förtydliga paragrafens

66 Generella grunden/ör tillstândsprövningen

innehåll så att detta klart framgår. Det är även enligt DALKs mening självfallet av vikt att uppgiftsinsamtill ett planerat register inte börjar innan datainspektionen tagit lingen ställning till registret. Uppgiftsinsamlingen kan redan i sig innebära risk för intrång i de registrerades personliga integritet. Om den sker före otillbörligt ställningstagande till registret finns också risk att den datainspektionens anses böra utföras på annat sätt eller i annan ordning än som skett, eller kanske helt förbjuds, varför den uppgiftsinsamling som skett före prövningen för registret. Detta kan förmodligen för den inte kan ligga till grund med tanke på att datalagen tar registeransvarige te sig något överraskande sikte på personregistrering med hjälp av ADB. Å andra sidan torde vad som gäller framgå av datalagen i dess nu gällande lydelse, som enligt 2 § forsta innebär krav på tillstånd redan för inrättande och inte endast for stycket förande av personregister. DALK motsätter sig inte ett ytterligare förtydliatt förhållandet klargörs närmare i gande men vill i första hand förorda datainspektionens föreskrifter och anvisningar. Datainspektionen har vidare pekat på att bestämmelsen att den inställning komma till registret som föreligger eller kan antas föreligga hos den som kan I det sammanhanget har inspekatt registreras medför praktiska problem. för den registrerade bör tionen också tagit upp frågan i vad mån valfrihet föreligga eller rent faktiskt föreligger att bli registrerad i ett personregister. Såsom datainspektionen synes anse kan man inte heller enligt DALKs använda de berördas samtycke till registrering som ett mening i lagstiftningen kriterium. Om det skall vara meningsfullt att föra generellt självständigt med automatisk databehandlingsteknik kan man register och förteckningar att ha manuella for sådana som inte tvinga de registeransvariga specialrutiner inte accepterar tekniken. Om en större eller mindre del av de personer som bör detta i stället berörs av ett ifrågasatt systern motsätter sig registreringen. beaktas inom ramen for tillståndsprövningen. I vissa fall förekommer också, såsom datainspektionen påpekat. i lag eller direkt att låta sig registreras. Detta annan författning fastslagen skyldighet av ett personregister regleras i sådan gäller i alla de fall då förekomsten ordning, inklusive fall då medborgarna direkt ålagts att lämna uppgifter till ett och bostadsräkning. Såsom ADB-register, t. ex. genom lagen om folkanfört bör det förhållandet att särskild reglering ansetts datainspektionen for den nödvändig i detta fall också enligt DALKs mening ses som ett uttryck uppfattningen att offentlig myndighet inte bör få göra mycket djupgående efterforskningar i medborgarnas privatliv utan stöd av lag eller annan Med vissa undantag, som kan bedömas nödvändiga i det enskilda författning. fallet, varav datainspektionen nämnt direktreklamregister och vissa register på forskningens område, lär dock få accepteras att medborgaren i övrigt ofta rent faktiskt befinner sig i ett tvång att bli registrerad om han vill ställa I stället for full valfrihet får det anspråk på att ta del i samhällets gemenskap. mot otillbörligt integritetsintrång som finns idetta läge behov av skyddsregler tillgodoses genom datalagen. En sådan regel är då att de registrerades inställning särskilt skall beaktas vid tillståndsprövningen. Formerna för hur den nyss nämnda regeln bör tillämpas i varje enskilt fall

måste enligt DALKs mening kunna växla beroende på vilken typ av register får antas bli som är i fråga. Den ena ytterligheten_ är att olika meningar

Generella 67

grunder för rillstándsprävningen

tillbörligt beaktade genom sammansättningen av datainspektionens styrelse, som syftar till att spegla bredast möjliga erfarenheter och att inspektionen således gör en bedömning i de registrerades ställe. Den andra är att den registrerade själv tillfrågas i det enskilda fallet. [nom denna ram bör även i fortsättningen finnas utrymme för olika åtgärder, vars omfattning får avgöras med hänsyn till arten av varje register for sig. Förfarandet att därvid i vissa fall låta de registrerade foreträdas av organisationer, vari de är medlemmar, får enligt DALKs mening godtas. Det bör gälla även om det kan anses ligga en motsägelse i att individen låter sig foreträdas av ombud i någon form i något så individuellt som det här är fråga om och även om följden kan bli att likartade register i viss mån kan komma att behandlas olika. Det kan dessutom tilläggas att datainspektionens praxis inom det nu berörda området hittills inte såvitt känt mött några invändningar. Den bör även därför kunna accepteras också i fortsättningen. Som nämnts inledningsvis återkommer DALK i ett senare kapitel till den nu berörda frågan såvitt gäller formerna för anställdas medverkan vid prövningen av personregister vid företag.

6 Allmänintressets vid

betydelse tillståndsprövningen

6.1 Inledning

Enligt DALKs direktiv är Förutsättningarna för tillstånd enligt datalagen för närvarande ganska obestämt angivna i lagen. Med tanke på att lagstiftningen avsåg ett helt nytt rättsområde stod enligt direktiven någon annan lösning än den valda knappast till buds vid lagens tillkomst. Som en följd av detta har datainspektionen inom förhållandevis vida ramar hittills i stort kunnat utforma tillståndsförfarandet efter egen bedömning. Datalagen har gett utrymme för hänsynstaganden till att personregistren till art och omfattning kan vara mycket varierande och, såsom förutsattes vid lagens tillkomst, för en prövning från fall till fall under beaktande av de särskilda omständigheterna i varje enskilt ärende. Flexibiliteten hos lagstiftningen har inneburit fördelar. När nu erfarenhet av vilka som aktualiseras föreligger problem vid tillståndsprövningen bör enligt DALKs direktiv allvarligt prövas om inte de grunder efter vilka denna skall ske kan anges med större utförlighet i datalagen. Det rör sig enligt direktiven här i vissa hänseenden om avvägningar som rätteligen bör ankomma på den lagstiftande församlingen och inte på rättstillämpande myndigheter. Ett sådant synsätt påverkar emellertid den ram inom vilken datainspektionen i dag fritt har att arbeta. Ju flera självständiga kriterier för tillståndsprövningen som införs i datalagen desto mera begränsas datainspektionens möjligheter att avgöra tillståndsfrågan från fall till fall, eller med andra ord flexibiliteten hos den nuvarande lagstiftningen. De konsekvenser av mer utförliga grunder för tillståndsprövningen som angetts nyss innebär både fördelar och nackdelar. Visserligen påverkas datainspektionens möjligheter till hänsynstaganden i varje enskilt fall, vilket kan innebära risk för en stelare bedömning och mera byråkratiska arbetsformer. Å andra sidan bör, såsom uttalas i DALKs direktiv, avvägningar som ankommer på den lagstiftande församlingen inte undandras denna. självfallet Det är också ett önskemål från rättssäkerhetssynpunkt att ramarna för tillämpningen av förekommande lagstiftning anges så tydligt och uttömmande som möjligt av lagstiftaren och inte i hög grad läggs i händerna på myndigheterna. De registrerade bör således i nu förevarande sammanhang kunna kräva att skyddet mot otillbörligt intrång i deras personliga integritet sätts tillräckligt högt. Men därutöver bör också de registeransvariga kunna kräva att datalagen anger de grundläggande rättigheter och skyldigheter den

70 Allmänintressets vid tillstândsprövningen

betydelse

har som inrättar och för personregister och, inte minst, vilka kriterier som gäller för tillståndsprövningen. l närmast Föregående kapitel har DALK såsom direktiven förutsätter lämnat förslag till de utförligare grunder efter vilka tillståndsprövningen i fortsättningen bör ske i fall som nu anges i 3 § datalagen. Kommittén har föreslagit att dessa grunder, såsom hittills, bör vara arten och mängden personuppgifter som skall ingå i registret samt de registrerades inställning till registret. DALK har - mot bakgrund av datainspektionens praxis och erfarenheterna i övrigt - såsom ytterligare självständiga kriterier föreslagit att datainspektionen vid tillståndsprövningen också särskilt bör beakta vilka personer som skall ingå i registret samt huruvida aktuella registeruppgifter ursprungligen samlats in för annat ändamål än det syfte som skall tillgodoses genom det tillämnade registret. Därutöver har DALK föreslagit att datainspektionen också särskilt skall beakta överensstämmelsen mellan arten uppgifter, mängden uppgifter och personkretsen i fråga å ena sidan och det angivna registerändamålet å den andra samt överensstämmelsen mellan det aktuella registerändamålet och den verksamhet som den registeransvarige bedriver eller avser att bedriva. De ytterligare grunder för tillståndsprövningen som angetts nyss bygger som nämnts i stor utsträckning på datainspektionens hittillsvarande praxis. Om de godtas skulle det i huvudsak innebära att man i datalagen skriver in kriterier, som datainspektionen inom ramen för sin bedömning från fall till fall regelmässigt tillämpar redan nu. En lagreglering av dessa grunder skulle således innebära lagstiftarens uttryckliga godkännande av nuvarande praxis men alltjämt ge datainspektionen betydande utrymme för hänsynstaganden till förhållandena i det enskilda fallet. Det mesta av nuvarande flexibilitet med de fördelar som ligger i den skulle alltjämt bestå. Frågan huruvida grunderna för tillståndsprövningen kan anges med större utförlighet än för närvarande rymmer emellertid åtskilligt mera. Andra spörsmål som hör hit gäller framför allt behovsprövningen, befolkningsregister. mjukdata, samkörning och anställdas medverkan vid prövningen av personregister vid företag. En av de viktigaste och kanske svåraste av dessa frågor är behovsprövningen. l detta hänseende uttalas i DALKs direktiv att viss mycket känslig personinformation enligt datalagen får registreras om ett starkt samhälleligt eller annat allmänt intresse påkallar det. l övrigt ges enligt direktiven ingen ledning i datalagen om vilken betydelse som skall tillmätas behovet av ett tillämnat register vid tillståndsprövningen. En viktig uppgift för DALK bör enligt direktiven vara att söka närmare ange hur behovet av ett ifrågasatt register skall påverka prövningen och på vilken nivå denna bedömning skall göras. Med uttrycket behovet av ett ifrågasatt register måste enligt DALKs mening avses behovet i vid bemärkelse. Det är alltså inte den registeransvariges eget behov av ett tillämnat register i sin verksamhet det gäller. Frågan gäller i stället om ett register, som fyller ett starkt samhälleligt intresse. bör tillåtas även om risk för otillbörligt intrång i de registrerades personliga integritet befmns föreligga. Hit hör också frågan om det i så fall bör ankomma på datainspektionen att tillåta ett register på den angivna grunden eller om ett sådant tillstånd bör förutsätta en prövning på annan nivå, t. ex. av riksdagen

Allmänintressets betydelse vid 71

tillståndsprövningen

eller regeringen. Bör med andra 0rd samhällets behov av registret i vid mening utgöra en av grunderna för tillståndsprövningen och vem bör i så fall göra avvägningen. DALK diskuterar närmare de båda nu nämnda frågorna i detta kapitel. Kommittén vill därvid på nytt stryka under att frågorna gäller vilken betydelse det allmännas intresse av ett tillämnat register bör tillmätas vid tillståndsprövningen. För att särskilt betona detta använder DALK i det följande uttrycket allmänintresset i stället för begreppet behovet av ett tillämnat register.

6.2 Nuvarande reglering

Den nuvarande utformningen av tillståndsprövningen, som anges i 2 §-6§ datalagen, kan enligt DALKs mening schematiskt beskrivas på följande sätt. Tillståndskravet omfattar enligt 2 § datalagen för närvarande inte register vars inrättande beslutats av riksdagen eller regeringen. Före sådant beslut skall dock yttrande inhämtas av datainspektionen. Skäl för detta undantag ansågs vid datalagens tillkomst bl. a. vara att det på den offentliga sektorn förekommer personregistrering av sådan vikt från allmän och enskild synpunkt att det är nödvändigt att frågan om registrens inrättande förbehålls statsmakterna själva. Det förutsattes därvid att statsmakterna beslutar om inrättande av ADB-register endast i sådana fall då det är starkt motiverat med hänsyn till registrets betydelse eller till övriga omständigheter. Mot bakgrund av dessa överväganden kan riksdagen och regeringen i dag lägga allmänintresset av ett tillämnat register till grund för ett beslut om registrets inrättande om ett starkt sådant intresse, trots risk för otillbörligt integritetsintrång, talar för detta. Vad härefter gäller huvudregeln för tillståndsprövningen i 3 § datalagen är innebörden att tillstånd normalt skall kunna meddelas under de förutsättningar som anges i lagrummet. Med denna utgångspunkt blir det i det normala tillståndsförfarandet inte aktuellt att väga in allmänintresset av registret i bedömningen, tillstånd kan i regel ändå meddelas. Det finns heller inte i dag i 3§ datalagen något uttryckligt angivet utrymme for en sådan intresseavvägning. Å andra sidan finns inte heller något uttryckligt förbud mot att i det enskilda fallet även beakta allmänintresset vid sidan av alla Övriga omständigheter, som det kan finnas anledning att tillmäta betydelse. Det torde därför vara möjligt för datainspektionen att i ett tveksamt fall ytterst även väga in allmänintresset av registret i fråga och låta detta intresse ta över befarade risker för otillbörligt integritetsintrång. En sådan prövning skulle då innebära att allmänintresset anses vara så uttalat att det väger över otillbörlighetsrekvisitet eller, med andra ord, medför att det integritetsintrång som kan uppkomma inte anses otillbörligt utan får accepteras. Utöver reglerna för normalfallet i 3 ,å datalagen finns i dag 3 a § och 4§ särskilda regler för tillståndsprövningen av register, som av lagstiftaren ansetts vara speciellt känsliga från integritetsskyddssynpunkt. Det gäller s. k. befolkningsregister och register som innehåller speciellt ömtåliga uppgifter. innebörden av dessa regler såvitt avser allmänintressets betydelse är delvis en

72 Allmänintressets vid

betydelse tillståndsprövningen

annan än innebörden av 3 §2 3 a § datalagen får sålunda register som omfattar betydande del av Enligt i riket eller i område därav tillåtas endast om särskilca skäl befolkningen såvida inte de registrerade är kunder, medlemmar eller anställda föreligger, hos den registeransvarige eller har därmed jämförlig anknytning till lenne. Som ett exempel på fall då särskilda skäl kan föreligga nämns i förarbetena till 3 a § att myndigheterna i sin verksamhet behöver föra register som omfattar hela eller större delar av befolkningen här i landet. Som ett annat e›.empel nämns den vetenskapliga forskningen. 4 § datalagen tar inte i första hand sikte på antalet personer som skall ingå i ett tillämnat register utan på arten av uppgifter i registret. 4 § innebänsåsom saken uttrycks i DALKs direktiv, att viss mycket känslig personinfomation får registreras om ett starkt samhälleligt eller annat allmänt intresse tåkallar det. l lagrummet har detta angetts genom krav på att särskilda eller synnerliga skäl skall föreligga för tillstånd i alla andra fall än sådana, i vilka myrdighet enligt lag eller annan författning har att föra förteckning över uppg fterna. av datainspektionen i Såsom exempel på andra fall då det efter en prövning skäl nämns varje enskilt ärende kan tänkas föreligga särskilda eller synnerliga i förarbetena till datalagen vetenskaplig forskning och statistikprodtktion. 3 a § och 4§ datalagen tar visserligen formellt sikte på antalet personer respektive på känsligheten av de uppgifter som skall ingå i ett tillämnat I praktiken torde paragraferna emellertid innebära lagstöd för att register. till grund för tillstånd i sådana fall datainspektionen lägger allmänintresset som av lagstiftaren ansetts vara särskilt känsliga. Däremot är det inte lika har rätt att göra en mer allmän intresseavvâgning i klart att datainspektionen sådana ärenden i vilka lagstiftaren förutsatt att övriga fall, dvs. beträffande tillstånd normalt bör kunna meddelas. Med denna presumtion toide det visserligen endast i undantagsfall finnas anledning att gå in på er. sådan intresseavvägning. Det är dock att märka att datainspektionens i lag uttryckta befogenheter i dag fonnellt går längre när det gäller speciellt känsliga register än när det gäller övriga.

6.3 Förslag och synpunkter

tillkomst om att tillämpningen av Vid datalagens synes ha rått enighet datalagen i många stycken skulle komma att innebära en avvägning mellan samhällets behov av uppgifter och allmänhetens intresse av skydd för sitt Likaså torde ha rått enighet om att en sådan avvägning i1te kan privatliv. göras generell utan att den måste göras från fall till fall. Det bezonades emellertid att tillståndsprövningen endast bör avse frågan om otilbörligt integritetsintrång är att befara och inte därutöver befatta sig med exempelvis ett systems effektivitet. Samtidigt ansågs klart att frågan om prövat integriteten måste bedömas med hänsyn till ett systems hela uppb/ggnad. alltså inte bara vilka uppgifter som ingår utan också deras användning, samverkan mot läckage och missbru m. m. med andra systern, säkerheten Tillståndsgivningen ansågs dock endast på ett fåtal punkter kunna cirigeras med lagbestämmelser vid tidpunkten för tillkomsten av datalagen. betydelse som vid tillståndsprövningen bör tillmätas Frågan om vilken

Allmänintressets betydelse vid 73

tillståndsprövningen

allmänintresset av ett planerat register berördes vid datalagens tillkomst inte i vidare mån än i de allmänna ordalag som återgetts nyss. Några mer ingående diskussioner fördes inte i frågan och några krav på en mer uttömmande reglering än som blev fallet fördes inte heller fram. Debatten rörande skyddet för den personliga integriteten efter datalagens tillkomst har i mera allmänna ordalag innefattat åtskilliga krav på skärpta regler när det gäller personregistrering med utnyttjande av ADB. lnte helleri detta sammanhang har emellertid några förslag som tar mer direkt sikte på allmänintressets betydelse vid tillståndsbedömningen forts fram. Härvid bortses tills vidare från personregistreringen inom den vetenskapliga forskningen och statistikproduktionen, som DALK kommer att ta upp i ett senare kapitel.

6.4 Datainspektionens erfarenheter och praxis

Datainspektionen prövar i varje ärende att det finns ett rimligt samband mellan de uppgifter som skall ingå i ett tillämnat register och det angivna registerändamålet. Inspektionen gör således när det gäller uppgifternas art en bedömning av huruvida uppgifterna behövs för registerändamålet. Detta är emellertid inte någon prövning av allmänintresset i den mening DALK lägger i begreppet. När det gäller antalet personer som skall ingå i ett tillämnat register har datainspektionen, som närmare berörts redan i föregående kapitel, i sin verksamhet försökt upprätthålla principen att ingen, vare sig myndighet eller företag, skall ha rätt att ha fler personer registrerade än vad som överensstämmer med ett aktuellt registers ändamål. Även antalet registrerade personer ställs således i relation till registerändamålet. Denna praxis kan sägas ha vunnit statsmakternas uttryckliga gillande genom tillkomsten av 3 a § datalagen. Vad gäller tillämpningen av 4§ datalagen, som i och med kraven på särskilda eller synnerliga skäl for tillstånd enligt DALKs mening i praktiken förutsätter en allmän intresseavvägning, har datainspektionen i sin praxis medgivit försäkringsbolag att för forsäkringsverksamheten föra register av begränsat sådant innehåll som avses i lagrummet. Det gäller bl. a. trafikförsäkringar, där viss information om lagforing medgivits och liv- och olycksfallsförsäkringar, där sjuk- och hälsovårdsinformation tillåtits. [nom bankväsendet har datainspektionen tillåtit registrering av vissa brottsuppgifter. Vidare har synnerliga och särskilda skäl ansetts föreligga för att tillåta särskilt känsliga uppgifter i register som förs för statistiska bearbetningar och vetenskaplig forskning. Totalt torde det gälla ett tusental tillståndsärenden. Datainspektionen har endast i enstaka fall lämnat en tillståndsansökan helt utan bifall. Ett sådant fall kan åskådliggöra hur avvägningen mellan allmänintresset och risken för otillbörligt integritetsintrång i dag med stöd av 4 § datalagen kan göras. Det gäller ett ärende angående ett forskningsregister som datainspektionen avgjorde våren 1977. Uppgifterna i registret avsåg i stor utsträckning brott, påföljd, sjukdomar och familjeförhållanden. Inspektionen konstaterade att registret skulle användas för vetenskapliga ändamål och att

74 Allmäninrressers betydelse vid tillståndsprövningen SOU l98:54

därmed särskilda skäl i och för sig skulle kunna föreligga att tillåta registret. Med hänsyn till omständigheterna i ärendet skulle information till de registrerade om registret och den vetenskapliga undersökningen i fråga något som inspektionen annars vanligen kräver när det gäller sådana - i undersökningar uppenbart vara olämplig och kunde därför inte komma fråga. Mot denna bakgrund stod valet mellan att tillåta undersökningen utan sådan information och att helt förbjuda undersökningen. Datainspektionen kom till slutsatsen att valet mellan de två alternativen borde utfalla så, att forskningens intresse fick stå tillbaka för skyddet av den personliga integriteten och lämnade tillståndsansökningen utan bifall. Beslutet vann laga kraft.

6.5 DALKs överväganden

6.5.1 Inledande synpunkter l det närmast föregående kapitlet har DALK såsom direktiven förutsätter föreslagit de allmänna grunder efter vilka tillståndsprövningen i framtiden bör ske. Dessa ytterligare grunder för. tillståndsprövningen skulle alltjämt ge utrymme för betydande hänsynstaganden till förhållandena i det enskilda fallet. Det mesta av nuvarande flexibilitet med de fördelar som ligger i den skulle alltjämt bestå. Om man därutöver, till skillnad mot i dag, väljer att i framtiden i lag generellt reglera också frågan om vilken betydelse som vid tillståndsprövningen i det enskilda fallet skall tillmätas allmänintresset av ett tillämnat register kan redan nu förutses att en sådan reglering måste få mera betydande konsekvenser när det gäller nuvarande flexibilitet och smidighet vid prövningen. Å ena sidan gäller det visserligen här, såsom uttalas i DALKs direktiv, avvägningar vilka rätteligen bör ankomma på den lagstiftande församlingen och inte på rättstillämpande myndigheter. Å andra sidan löper man emellertid risk att mista de otvetydiga fördelar som ligger i en flexibel rättstillämpning inom datalagstiftningens område, med ökad byråkrati och andra olägenheter som följd. Vad det således gäller är att finna en lämplig lösning som tar hänsyn till dessa motstående intressen, dvs. en lösning som ger datainspektionen tillräckligt utrymme för hänsynstaganden till de skiftande omständigheterna i varje särskilt fall utan att de riktlinjer som det bör ankomma på lagstiftaren att dra upp blir för vida. En viktig faktor som måste beaktas vid denna avvägning är att man, beroende på val av lösning. får olika konsekvenser när det gäller vidden av datalagens omfattning och därmed av datainspektionens befogenheter att ingripa i enskild och offentlig verksamhet. Vid en bedömning av de motstående intressen som nämndes nyss måste således, som DALK berört redan i föregående kapitel, de registeransvariga och deras rätt att bestämma över sin verksamhet särskilt beaktas. Datalagstiftningens syfte måste i framtiden såsom nu vara att värna om de registrerades personliga integritet men får inte medföra andra ingrepp i offentlig och enskild verksamhet än sådana som klart betingas av detta syfte. Den allmänna mellan den registeransvariges befogenheter att avvägningen

Allmänintressets betydelse vid tillstândsprövningen 75

själv råda över sin verksamhet och datainspektionens rätt att ingripa till skydd för den registrerade måste således vara densamma i framtiden, som den varit hittills. Det betyder att frågan om vilka verksamheter offentliga eller enskilda registeransvariga äger rätt att bedriva ankommer på den registeransvarige själv att avgöra; inom den offentliga sektorn med ledning av de riktlinjer som dragits upp för den registeransvariges uppgifter i lagar, andra författningen, instruktioner och liknande samt inom privatsektorn närmast på basis av företagsekonomiska överväganden. Utgångspunkten när det gäller

den offentliga sektorn måste således vara att myndigheterna själva på nyss

angivna grunder äger avgöra vilka arbetsuppgifter som faller inom ramen för deras befogenheter och hur dessa uppgifter kan fullgöras på effektivast möjliga sätt, inklusive genom utnyttjande av ADB-teknik, dock med det förbehållet att sådant utnyttjande i princip inte får medföra risk for otillbörligt integritetsintrång. På privatsidan betyder motsvarande synsätt att varje verksamhet som inte, i likhet med t. ex. inkassoverksamhet och kreditupplysningsverksamhet, regleras i särskild av statsmakterna beslutad ordning, till art och omfattning får bedrivas på sätt som den registeransvarige anser lämpligt. inklusive genom utnyttjande av ADB-teknik, dock med samma förbehåll som nämndes nyss. En datalagstiftning som har till syfte att slå vakt om skyddet for den personliga integriteten får således inte vidgas till att också inbegripa andra intresseavvägningar, såsom frågan huruvida det från andra synpunkter än integritetsaspekten, t. ex. tekniska och ekonomiska, är lämpligt att ADBteknik utnyttjas. Iden mån det anses att sådana frågor behöver regleras måste det såsom hittills ske genom särskild lag eller annan författning i varje enskilt fall. Enligt DALKs mening måste det nu angivna synsättet ligga till grund för prövningen av frågan vilken tyngd allmänintresset av ett tillämnat register bör tillmätas vid tillståndsprövningen. Det måste således särskilt beaktas att valet av lösning inte bör vidga de gränser för lagstiftningens område och datainspektionens befogenheter som gäller i dag. Det finns enligt DALKs mening flera i vart fall teoretiskt tänkbara alternativ när det gäller frågan om allmänintressets betydelse vid tillståndsprövningen. Ett alternativ är att bibehålla nuvarande ordning, ett annat att utvidga datainspektionens rätt att göra en sådan intresseavvägning. Ytterligare ett alternativ är att, med motsvarande inskränkning av inspektionens rätt, förbehålla lagstiftaren, dvs. riksdagen, denna rätt i varje enskilt fall och ett fjärde att tillägga regeringen sådan rätt. De nu nämnda alternativen diskuteras närmare i det följande.

6.5.2 Oförändrad lagreglering av allmänintressets betydelse Om man väljer att bibehålla nuvarande ordning skulle det till en början betyda att regeringen och riksdagen med stöd av 2 § 2 st datalagen alltjämt bör äga rätt att avgöra huruvida så starka samhälleliga intressen talar för inrättande av ett tillämnat register att det är rimligt att acceptera registret trots risk för otillbörligt intrång i personlig integritet. l övrigt skulle frågan om allmänintressets betydelse vid tillståndsprövningen såsom nu i stort förbli oreglerad. Det skulle i sin tur betyda att datainspektionen även i framtiden i

76 Allmäninrressets betydelse vid Iil/ständsprövningen

fall som avses i 3 § datalagen visserligen kan beakta detta intresse som en omständighet av betydelse för tillståndsfrâgan men normalt vägrar tillstånd om risk för otillbörligt integritetsintrång Föreligger och denna risk inte kan elimineras genom föreskrifter. Beträffande vissa register som nu anges i 3 a § och 4§ datalagen prövar inspektionen också i fortsättningen huruvida särskilda eller synnerliga skäl föreligger, dvs. tillmäter allmänintresset självständig betydelse. Om man bibehåller nuvarande ordning ger det fördelar i form av flexibilitet som DALK tidigare berört. Samtidigt tillåts datainspektionen göra intresseavvägningar som enligt direktiven rätteligen bör ankomma på den lagstiftande församlingen. Effekterna av lagstiftningen förblir mindre förutsebara när det gäller frågan om allmänintressets betydelse. Å andra sidan kan hävdas att nu gällande ordning i praktiken fungerat väl. Det finns därför enligt DALKs mening skäl som talar för att den inte bör frångås.

6.5.3 Utökad lagreglerad rättför datainspektionen art til/mäta även allmäninrresser betydelse Ett alternativ till nuvarande ordning kan tänkas vara att i datalagen skriva in en uttrycklig rätt för inspektionen att även vid risk för otillbörligt intrång i de registrerades personliga integritet meddela tillstånd för registret om ett starkt samhälleligt eller annat allmänt intresse talar för registret. 3 §datalagen säger i dag inte någonting om ztllmänintressets betydelse. Den nu angivna lösningen skulle däremot innebära ett klart besked om att datainspektionen får meddela tillstånd om zillmänintresset anses vara så betydande att riskerna för otillbörligt intrång i de registrerades personliga integritet måste accepteras. För en sådan lösning talar i och för sig att datainspektionens arbete leds av en brett sammansatt styrelse med företrädare för bl. a. fyra i riksdagen representerade politiska partier och att styrelsen mot den bakgrunden är skickad att göra även mera allmänna intresseavvâigningar. Beaktas bör även att inspektionens verksamhet särskilt bevakas av JK som har att tillvarata de registrerades intresse samt att dess arbete i likhet med andra myndigheters verksamhet står underJOs tillsyn. Å andra sidan innebärett sådant alternativ som berörts nu inte någon lösning i den riktning som DALKs direktiv anger. Vidare kan invandas att lösningen stammer mindre väl överens med DALKs förut redovisade grundläggande synsätt när det galler området för datalagstiftningen och datainspektionens verksamhet. Det finns enligt DALKs mening också andra aspekter att lagga på den nyss antydda lösningen med hänsyn till det intresse som datalagen tillkommit för att tillgodose. Om man ser till detta intresse enbart är målet för datainspektionens verksamhet att skydda integriteten hos dem som finns registrerade i personregister och att med all kraft verka för detta. Härav följer att inspektionen i fall. då risk för otillbörligt integritetsintrång kan befaras. kan komma i partsställning gentemot andra intressen. inte minst allmänintressen och intressen av ekonomisk art. Om inspektionen i sin verksamhet skall ta hänsyn också till andra intressen innebär det således en dubbelstallning. Ur datalagens synvinkel är det emellertid naturligt att integritetssynpunkterna

Allmänintressets betydelse vid tillstândsprövningen 77

ges prioritet vid avvägningen mellan olika intressen. även om det är ofrånkomligt att vissa beslut när det gäller inrättande av personregister. såsom undantagsregeln i 2 § 2 st datalagen ger uttryck för, måste få karaktären av en kompromiss mellan integritetshänsyn och andra intressen. l den mån datainspektionen lår en generell befogenhet att träffa avgöranden av sådan kompromisskraktär, kan det emellertid tänkas hämma inspektionens möjlighet att kraftfullt tillvarata integritetsskyddsintresset. Från dessa utgångspunkter kan det antas vara lämpligare att lägga sådan tillståndsprövning som förutsätter en allsidig och opartisk avvägning mellan flera var för sig starkt motiverade intressen i andra händer än i datainspektionens. Datainspektionen lår en friare och starkare ställning när det gäller att hävda integritetsskyddet om inspektionen inte dessutom behöver engagera sig i andra intresseavvägningar. Med hänsyn till det nu anförda är DALK inte beredd att förorda att man går längre än för närvarande när det gäller att i datalagen uttryckligen tillerkänna datainspektionen rätt att tillmäta allmänintresset självständig betydelse vid tillståndsprövningen. Nu gällande ordning, som trots allt kan sägas i princip begränsa denna rätt till fall som anges i 3 a § och 4 § datalagen. får anses vara ägnad att bättre tillgodose integritetsskyddsintresset.

6.5.4 Begränsningar i nuvarande befogenheter/ör datainspektionen att til/mäta allmänintresset betydelse Om nyss angivna synpunkter godtas skulle ett uttryckligt förbud för datainspektionen att lägga allmänintresset till grund för tillståndsprövningen närmast vara ägnat att stärka skyddet mot otillbörligt intrång i de registrerades personliga integritet. Även för den registeransvarige. som måste anses ha berättigade anspråk på att den prövning vilken åligger datainspektionen sker enligt principer som är så klara och entydiga som möjligt, skulle liknande effekter uppstå. Den registeransvarige skulle således få en prövning som hos datainspektionen styrs av intregritetsskyddsaspekterna enbart och som inte därutöver i något fall kan inbegripa också andra bedömningar. Det nyss anförda skulle alltså närmast tala för att datainspektionen från snäv integritetsskyddssynpunkt inte alls bör göra någon prövning av allmänintresset i den vida bemärkelse som diskuteras här. Såsom konstaterades redan vid datalagens tillkomst finns emellertid ett antal fall, inte minst inom den offentliga sektorn samt när det gäller forskningens område och statistikproduktionen, i vilka beaktansvärda intressen kan tala för inrättande av personregister. trots eventuella risker for otillbörligt integritetsintrång. Om man undantar alla sådana register från datainspektionens tillståndsprövning och alltså helt och hållet betar inspektionen möjligheterna att göra en bedömning av allmänintresset i det enskilda fallet måste denna prövning i stället läggas på någon annan nivå, varvid de alternativ som då står närmast till buds är riksdagen eller regeringen. Såsom skall framgå av det följande skulle ett av dessa två alternativ visserligen medföra att man inte lägger avgöranden som kanske bör ankomma på den lagstiftande församlingen i andra händer. Å andra sidan får man klart negativa konsekvenser i form av en mera stelbent lagstiftning och ökad

78 Allmänintressets betydelse vid tillståndsprövningen

byråkrati. Det kan därför redan här förutskickas att man också måste lägga andra aspekter än enbart integritetsskyddsintresset på frågan. l syfte att närmare klargöra detta diskuteras i det följande alternativen att tillägga riskdagen eller regeringen exklusiv rätt att tillmäta allmänintresset avgörande betydelse.

6.5.5 Prövningen av allmänintressetförbehålls riksdagen

Det finns alltså enligt DALKs mening vid ett snävt betraktelsesätt fog för uppfattningen att datainspektionen inte i något fall bör ha utrymme för en prövning av allmänintresset. Konsekvensen av en sådan uppfattning blir emellertid att inspektionen alltid bör vägra tillstånd om ett register med hänsyn till arten och mängden personuppgifter. inställningen hos de registrerade, övriga självständiga grunder för prövningen som DALK föreslagit eller utformningen i övrigt, i det enskilda fallet bedöms kunna medföra risk för otillbörligt intrång i de registrerades personliga integritet. Något utrymme att trots risken för sådant integritetsintrång tillåta registret skulle inte ges. Det betyder i sin tur att datainspektionen inte skulle ha möjlighet att tillåta register vars inrättande av statsmakterna bedömts i princip kunna medföra risk för otillbörligt intrång i de registrerades personliga integritet, dvs. register vilka i dag enligt 3a§ eller 4§ datalagen kräver särskilda eller synnerliga skäl för tillstånd. Å andra sidan finns som nämnts utan tvekan fall, då ett register kan vara berättigat trots eventuella risker för otillbörligt integritetsintrång. Om inte datainspektionen tilläggs rätten att göra intresseavvägningen i dessa fall måste den därför ske på någon annan nivå. Ett alternativ som då -i vart fall teoretiskt - kan diskuteras är att lägga rätten till avvägningen hos den lagstiftande församlingen, dvs. hos riksdagen. Sådan rätt har riksdagen redan nu på grund av undantagsregeln i 2§ datalagen. Skillnaden mot nu skulle bestå i att i lagen exklusivt tillerkänna riksdagen rätten. En sådan lösning skulle betyda att register som kan antas medföra risk för otillbörligt intrång i de registrerades personliga integritet endast får inrättas efter beslut av riksdagen i varje enskilt fall. Lösningen skulle innebära att man skriver in i datalagen att tillstånd inte får meddelas i fråga om personregister som kan antas medföra risk för otillbörligt intrång i de registrerades personliga integritet. Detta skulle betyda att alla register som datainspektionen och efter besvär - regeringen i dag kan tillåta med stöd av 3 a § och 4 § datalagen. t. ex. befolkningsregister och register för vetenskapliga eller statistiska ändamål, efter yttrande av datainspektionen skulle kräva beslut av riksdagen. Den teoretiska modell för tillståndsprövningen som angetts nu medför

visserligen att register som förutsätter en mer allsidig bedömning än från snäv

integritetsskyddssynpunkt blir föremål för lagstiftarens avgöranden, varvid tyngden av allmänintresset får fälla utslaget. Å andra sidan talar uppenbara skäl mot att konstruktionen betraktas som annat än just en teoretisk modell. Det är sålunda tydligt att man, om man kräver beslut av riksdagen beträffande alla register som nu är i fråga, förlorar det mesta av den smidighet och flexibilitet vid tillståndsprövningen som nuvarande regler medger. Det skulle ta mycket lång tid innan beslut föreligger i ärenden där det inte sällan

Allmäninrressets betydelse vid 79-

til/srändsprövningen

kan vara angeläget med snabba avgöranden. t. ex. i forskningssammanhang. Byråkratin kring personregistreringen skulle öka avsevärt med de betydande nackdelar för de registeransvariga som detta för med sig, inte minst i form av tidsförlust och kostnader. Härtill skulle komma en ytterligare belastning på den redan hårt ansträngda lagstiftningsapparaten, trots att det torde vara en allmän strävan att befria riksdagen från ärenden av den art som skulle komma i fråga. Hur stora de nu nämnda olägenheterna skulle bli är svårt att förutse. Det skulle bl. a. bli beroende av hur de skisserade reglerna görs tillämpliga på redan befintliga personregister. Även om det inte är möjligt att göra någon exakt bedömning torde emellertid nu angivna skäl visa att den teoretiska modellen inte är möjlig att tillämpa i praktiken utan att nackdelarna vida överstiger de fördelar från integritetsskyddssynpunkt som modellen kan tänkas innebära. Med hänsyn till det anförda är nu diskuterat alternativ enligt DALKs mening inte någon lämplig lösning på frågan hur allmänintresset bör tillmätas betydelse vid tillståndsprövningen.

6.5.6 Prövningen av allmänimresset förbehålls regeringen

Såsom tidigare berörts är den ena ytterligheten när det gäller allmänintressets roll vid tillståndsprövningen att lägga möjligheterna till sådan prövning i varje enskilt fall hos datainspektionen, den andra att i stället lägga den hos den lagstiftande församlingen, dvs. riksdagen. lnte någon av ytterligheterna synes av anförda skäl utgöra en lämplig avvägning. Ett mellanting som det kan finnas anledning att överväga närmare, skulle med hänsyn härtill kunna vara att tillägga regeringen exklusiv rätt att tillmäta allmänintresset avgörande betydelse även i andra fall än som nu omfattas av undantagsregeln i 2 ,ä datalagen. Ett sådant alternativ kan då baseras på följande överväganden. Den allmänna uppfattningen var redan vid datalagens tillkomst att ett register i det enskilda fallet bör kunna få inrättas, trots att det kan innebära risk för otillbörligt intrång i personlig integritet,om starka allmänna intressen talar för registret. Bl. a. mot denna bakgrund tillkom undantaget från tillståndstväng beträffande register vars inrättande beslutats av regeringen eller riksdagen. Även datainspektionen kan emellertid med stöd av datalagen i dess nuvarande utformning i vissa fall göra en sådan intresseavvägning. Det kan dock göras gällande att avvägningar. som kräver hänsynstagande mellan olika var för sig starka intressen, i princip bör ankomma på andra instanser än de rättstillämpande myndigheterna. Om man delar denna uppfattning är en lösning som ligger nära till hands att tillägga regeringen rätten att i det enskilda fallet göra avvägningar från allmän synpunkt mellan olika var för sig beaktansvärda intressen. Även en sådan lösning som nämnts nu skulle för det första innebära att man i datalagen skriver in att datainspektionen inte i något fall får meddela tillstånd om risk for otillbörligt integritetsintrång föreligger. Lösningen skulle vidare innebära att regeringen i datalagen uttryckligen tilläggs rätt att i det enskilda fallet tillåta ett register om starka samhälleliga intressen talar för det. trots att det föreligger risk for sådant intrång i de registrerades personliga integritet som i och för sig måste anses vara otillbörligt.

Allmäninrressets vid

80 betydelse tillstândsprövningen

Också den nu beskrivna modellen skulle innebära att sådana register som i dag kräver särskilda eller synnerliga skäl enligt 3a§ och 4§ datalagen undrandras tillståndsrätt. Datainspektionen skulle med datainspektionens andra 0rd inte i något sådant fall kunna meddela tillstånd. Även med den modell för tillståndsprövningen som angetts nu kan tänkas att ansökan om tillstånd alltid ges in till datainspektionen. Om registret i fråga därvid är sådant, att det enligt nuvarande 3a§ och 4§ datalagen krävs särskilda eller synnerliga skäl för tillstånd, kan inspektionen antingen helt eller meddela tillstånd till registret med förbehållet att avslå ansökningen personkretsens omfattning begränsas eller att de särskilt känsliga uppgifterna inte får ingå i detta. Om sökanden inte är nöjd med datainspektionens beslut kan han anföra besvär och då åberopa intresset av registret från allmän synpunkt. Besvären får ges in till datainspektionen som med eget yttrande vidarebefordrar ärendet till regeringen för avgörande, varvid regeringen med kan tillmäta allmänintresset självständig betydelse och uttryckligt lagstöd tillåta registret i fråga om detta intresse anses tillräckligt betydande. Det kan enligt DALKs mening från teoretiska utgångspunkter i och för sig inte riktas några avgörande principiella invändningar mot att regeringemsom är en naturlig instans för bedömningar ur bred allmän synpunkt, uttryckligen de befogenheter som angetts nu. Om man härutöver vill stärka tilläggs riksdagens insyn när det gäller regeringens avgöranden i datafrågor, utöver allmänna innebär, kan den insyn som konstitutionsutskottets granskning man eller datainspektionen t. ex. årlig anmälan till ålägga regeringen utskottet av fall då regeringemefter en prövning av allmänintresset, tillåtit ett register trots risk för otillbörligt intrång i de registrerades personliga integritet. Den nu senast skisserade ordningen skulle emellertid innebära ökad arbetsbelastning för regeringen och dess kansli, trots att det torde vara en allmän strävan att befria även regeringen från ärenden av den art som nu är i skulle bli är dock även här bla. beroende fråga. Hur stor arbetsbelastningen av hur övergångsbestämmelserna utformas. För sådana registeransvariga som av en eller annan anledning anser sig behöva föra register vilka i dag förutsätter särskilda eller synnerliga skäl enligt 3a § och 4 § datalagen, dvs. främst inom bankväsendet, försäkringsväsendet samt registeransvariga och statistikområdet, innebär skissen förlängda väntetider och forskningsökad byråkrati. Även om den nu diskuterade ordningen enbart görs tillämplig kan förutses att den skulle innebära i fråga om nyinrättande register betydande praktiska olägenheter. måste konstateras att även den nu beskrivna Sammanfattningsvis modellen blir stelbent och byråkratisk. Det kan därför för behovsprövningen enligt DALKs mening ifrågasättas om den ger sådana fördelar från integritetsskyddssynpunkt att den ändå bör förordas.

6.6 DALKs slutsatser

i dess nuvarande om undantag från Regeln i 2§ 2st datalagen lydelse datainspektionens tillståndsprövning bygger bl. a. på tanken att det inom den sektorn förekommer personregistrering av sådan vikt från allmän offentliga

Allmäninrressets betydelse vid tillsrândsprävningen 81

och enskild synpunkt att frågan om registrens inrättande bör förbehållas statsmakterna själva. DALK har, av skäl som angetts i ett Föregående kapitel, föreslagit att denna undantagsregel skall bestå även i framtiden. Riksdagen och regeringen kan då vid sidan av tillståndsförfarandet men efter yttrande av datainspektionen också i fortsättningen besluta om register, som innebär risk för otillbörligt integritetsintrång, om andra starka intressen anses väga över. Det innebär att statsmakterna i framtiden såsom nu vid sidan av tillståndsförfarandet kan lägga allmänintresset till grund för ett register. Självfallet behöver detta inte betyda att en sådan intresseavvägning måste föregå varje beslut av riksdagen eller regeringen om inrättande av ett register. Andra skäl än integritetshänsyn, t. ex. rent ekonomiska, kan motivera att statsmakterna förbehåller sig rätten till det slutliga avgörandet. Även om datalagen genom 2 § 2 st redan nu kan sägas ta sikte på allmänintressets betydelse finns for närvarande inte något angivet om betydelsen av detta intresse vid datainspektionens tillståndsprövning enligt 3 § datalagen. l de fall som regleras av detta lagrum är emellertid presumtionen för att tillstånd skall meddelas. Det blir med andra ord inte aktuellt att väga in allmänintresset vid bedömningen. De register som faller under 3 § datalagen kan ändå godtas, vid behov med beaktande av det skydd mot risk för otillbörligt intrång i de registrerades personliga integritet, som olika föreskrifter kan utgöra. Det nu anförda vinner stöd av erfarenheterna, som visar att datainspektionen endast avslagit enstaka tillståndsansökningar enligt 3 § och att inspektionen i alla de fall, då tillstånd meddelats, kunnat göra detta utan att i något ärende behöva åberopa allmänintresset av registret. Allmänintresset har alltså, såvitt framgår av datainspektionens beslut, hittills inte funnits med i bilden vid den praktiska tillämpningen av 3§ datalagen. Med hänsyn härtill och till svårigheterna att åstadkomma en närmare reglering av betydelsen av detta intresse vid det normala tillståndsförfarandet, utan att en sådan regel blir antingen för vid eller för snäv, bör enligt DALKs mening nuvarande ordning kunna accepteras även i fortsättningen. Det betyder att frågan bör få förbli oreglerad, vilket i sin tur innebär att datainspektionen formellt inte heller i fortsättningen är förhindrad att tillmäta allmänintresset betydelse om något sådant fall skulle visa sig uppstå, vilket alltså hittills inte skett. Det nu anförda innebär att också regeringen utan uttryckligt lagstöd kan göra samma intresseavvägning om en tillståndsansökan enligt 3 § datalagen, som lämnats utan bifall av datainspektionen, efter besvär kommer under regeringens prövning. Vid den nu angivna bedömningen beaktar DALK särskilt att datainspektionens arbete leds av en brett sammansatt styrelse,som kan anses skickad att göra den nämnda intresseavvägningen om frågan i något enstaka undantagsfall blir aktuell. DALK beaktar också särskilt att JK granskar datainspektionens beslut för att ta de registrerades intressen till vara och att JK har rätt att anföra besvär över datainspektionens beslut. DALK vill framhålla att det bl. a. för JKs granskning är angeläget att det klart framgår av datainspektio» nens beslut att allmänintresset tillmätts avgörande betydelse för tillstånd i ett tveksamt fall om något sådant undantagsfall skulle uppstå. Detsamma bör för övrigt självfallet gälla om regeringen efter besvär över ett avslagsbeslut av datainspektionen gör en sådan för den registeransvarige positiv bedöm-

82 Allmäninrressets vid

betydelse rillsrândsprövningen

ning. Det normalfallen, dvs. alla fall beträffande vilka nyss sagda gäller i enlighet med 3 § datalagen är för inrättande av ett aktuellt presumtionen register. DALK övergår härefter till sådana register som i motsats till de nyss nämnda primärt bör antas medföra risk för otillbörligt integritetsintrång, dvs. register som nu enligt 3 a ä och 4 § datalagen kräver särskilda eller synnerliga skäl för tillstånd. I dessa fall förutsätts i dag vid tillståndsprövningen en av risken för otillbörligt integritetsintrång mot allmänintresset. avvägning Denna befogenhet ligger uttryckligen hos datainspektionen med de invändningar som kan riktas mot en sådan ordning. Å andra sidan är betydande nackdelar av praktisk art förknippade med att föra över beslutanderätten i alla de fall som nu avses med undantagsreglerna i 3 a §och 4 §datalagen till något annat organ än datainspektionen. Enligt ett synsätt kan emellertid inspektionens rätt att i nu berörda fall tillmäta allmänintresset avgörande betydelse för närvarande sägas vara för vidsträckt. DALK kan från principiella utgångspunkter hysa förståelse for ett sådant synsätt. Såvitt gäller register som i dag enligt 3a § datalagen förutsätter särskilda skäl för tillstånd, dvs. s. k. befolkningsregister. vill DALK emellertid erinra om att kommittén föreslagit att kretsen av de personer som skall ingå i ett tillämnat register alltid bör tillmätas självständig betydelse vid tillståndsprövhar redan antytt att man därigenom bör kunna undvara ningen. Kommittén nuvarande i 3 a § och kommer att utveckla denna provisoriska särreglering tanke närmare i ett senare kapitel. DALK utgår därför från att registrering av sådana särskilt känsliga uppgifter som anges i 4§ alltjämt bör särregleras medan alla andra personregister kan inordnas under det framtida normala tillståndsförfarande som föreslagits av DALK, oavsett antalet personer som ingår i registret. Om detta sker betyder det att även befolkningsregister kommer att falla under huvudregeln för tillståndsprövningen med de möjligheter för datainspektionen att i enstaka undantagsfall göra en allmän intresseavvägning som DALK berört nyss. kan antas Vad härefter gäller register som med hänsyn till arten uppgifter vara speciellt integritetskänsliga, dvs. register vilka i dag enligt 4 § datalagen förutsätter särskilda eller synnerliga skäl for tillstånd, kan i och för sig åberopas för att i fortsättningen undanta flertalet sådana register argument från datainspektionens tillståndsprövning. Det skulle emellertid,s0m belysts innebära ökad byråkrati, ökade kostnader och väntetider samt ökad tidigare, för riksdagen eller regeringen utan att det är säkert att arbetsbelastning skyddet för den personliga integriteten ökar i motsvarande grad. Mot denna bakgrund talar övervägande skäl enligt DALKs mening för att nuvarande beträffande bibehålls. Om ordning register, som i dag anges i 4 § datalagen, man i detta avseende ändå vill diskutera en alternativ lösning torde den böra innebära en fördelning av rätten att tillåta register med särskilt känsliga uppgifter mellan regeringen och datainspektionen. Ett av flera tänkbara alternativ skulle t. ex. då kunna vara att tillerkänna datainspektionen uttrycklig rätt att tillåta ett register om registret är avsett för vetenskaplig eller statistikproduktion men i övrigt förbehålla regeringen rätten forskning att besluta om register som enligt 4§ datalagen förutsätter särskilda eller synnerliga skäl. DALK har närmare övervägt den nu nämnda lösningen och liknamde

Allmänintressers vid 83

betydelse tillståndsprövningen

alternativ. Praktiska problem för den registeransvarige och en ökning av arbetsbelastningen inom regeringen skulle, såsom beskrivits förut, bli en följd också av dessa. Även olika avgränsningsproblem skulle uppstå. DALK är därför inte heller beredd att förorda den nu angivna modellen såsom ett bättre alternativ än gällande ordning. DALKs uppfattning är mot bakgrund av nu redovisade överväganden sammanfattningsvis att det är svårt att finna alternativ till nu gällande regler om allmänintressets betydelse vid tillståndsforfarandet utan att alternativen medför praktiska olägenheter, som inte klart uppvägs av ett ökat skydd for de registrerades personliga integritet. Kommittén anser därför vid en samlad bedömning att den ordning som hittills tillämpats bör kunna accepteras även i fortsättningen. Kommittén anser sig alltså inte böra föreslå någon lagändring i syfte att tydligare än nu lägga fast allmänintressets betydelse vid tillståndsprövningen. Den nyss nämnda slutsatsen är emellertid inte förbehållslös. I anslutning till den vill DALK nämligen tillägga följande. Vid datalagens tillkomst var man medveten om att tillämpningen av lagen ofta skulle komma att innebära en avvägning mellan samhällets behov av uppgifter och allmänhetens intresse av skydd för sitt privatliv. Man framhöll att det på den offentliga sektorn förekommer personregistrering av sådan vikt från allmän och enskild synpunkt att det är nödvändigt att frågan om registrens inrättande förbehålls statsmakterna själva. Bl. a. mot denna bakgrund tillkom som nämnts undantaget från tillståndstvång enligt 2 § 2 st datalagen. Behovet av att kunna lägga det allmännas intresse till grund för ett register, trots eventuella risker för otillbörligt integritetsintrång, diskuterades alltså redan då datalagen kom till. Det ansågs då att denna intresseavvägning framför allt blir aktuell inom den offentliga sektorn. Samtidigt förutsattes att beslut om sådana register fattas av riksdagen eller regeringen efter ingående prövning i varje enskilt fall. Ett av de viktigaste skälen till att man bör kunna godta nuvarande ordning när det gäller allmänintressets roll vid tillståndsprövningen även i fortsättningen ligger enligt DALKs mening i nu återgivna överväganden. Av avgörande betydelse för en sådan bedömning är alltså att beslut om inrättandet och användningen av sådana offentliga ADB-register, som ger en djupare inblick i de enskilda medborgarnas privata förhållanden. fattas av statsmakterna och inte läggs i händerna på de myndigheter, vilka skall utnyttja registren i sin administrativa verksamhet. Detta bör enligt kommitténs uppfattning gälla både då det är fråga om att skapa nya register för att underlätta myndigheternas arbete eller göra detta effektivare och när fråga uppkommer om att använda ett redan inrättat register for nya ändamål inom eller vid sidan av den registeransvariga myndighetens egen verksamhet. Det avgörande beslutet när det gäller att inrätta personregister med ADB som ett led i myndigheternas administrativa och alltså utåt riktade verksamhet bör således, efter yttrande av datainspektionen, fattas av riksdagen eller regeringen. Det är på statsmakterna - inte på berörd myndighet efter tillståndsprövning hos datainspektionen -som det bör ankomma att göra den övergripande intresseavvägning, som varje sådant beslut torde förutsätta. Vare sig beslutet fattas i form av lag eller författning eller i annan ordning bör

84 Allmänintressers betydelse vid rillstândsprövningen

vidare krävas att ändamålet med registret klart läggs fast i beslutet. Av detta bör också klart framgå att utvidgning eller annan ändring av ändamålet inte får göras av den registeransvariga myndigheten utan medgivande av regeringen i varje särskilt fall. Likaså bör det ñnnas klara Föreskrifter om att myndigheterna inte har rätt att inrätta nya personregister med ADB för sina myndighetsuppgifter utan sådant medgivande. Den beslutsmodell för de offentliga registremsom angetts nu och som i och för sig ofta torde tillämpas redan i dag. innebär att datainspektionen får tillfälle att avge yttrande före beslut om inrättande eller ändring av registren. Som nämnts förut bör självfallet inspektionens mening tillmätas stor betydelse. Det slutliga avgörandet kommer emellertid inte att ligga hos datainspektionen utan hos riksdagen eller regeringen. De principiella invändningar, som kan riktas mot att allmänintressets betydelse inte regleras närmare i datalagen, lår då mindre tyngd. Det anförda gäller fördelningen av befogenheter mellan statsmakterna och de rättstillämpande myndigheterna och lämpar sig därför inte för reglering i datalagen. Däremot finns exempel på att föreskrifter av den art som angetts nyss tagits in i särskilda författningar om personregister och i regleringsbrev. Andra alternativ torde också vara möjliga. DALK tar inte ställning till vilket sätt att närmare reglera den angivna beslutsmodellen som är lämpligast. DALK återkommer till den nu nämnda beslutsmodellen i nästa kapitel, i vilket kommittén tar upp samkörningsfrågan.

7 och

Samkörning användningen

av personnummer

7.1 Inledning

l föregående kapitel har DALK föreslagit att nuvarande undantag från tillståndstvånget beträffande register, vars inrättande beslutats av statsmakterna, bör stå kvar också i fortsättningen. Kommittén har vidare föreslagit att nuvarande självständiga grunder för tillståndsprövningen enligt 3§ datalagen bör ökas ut med ytterligare ett antal omständigheter, som bör tillmätas särskild betydelse vid denna prövning och närmare angett vilka dessa omständigheter bör vara. När det gäller frågan om allmänintressets betydelse i samband med tillståndsforfarandet har DALK i det föregående av anförda skäl kommit till den uppfattningen att nuvarande i datalagen angivna ordning bör kunna godtas också i fortsättningen. En särskilt viktig förutsättning för detta är dock enligt DALK:s mening att inrättande eller av ändring personregister inom den offentliga förvaltningen, vilket nästan alltid torde kräva en mer allmän intresseavvägning, beslutas av riksdagen eller regeringen efter yttrande av datainspektionen och inte av myndigheterna själva efter tillståndsprövning hos inspektionen. En annan fråga med anknytning till tillståndsförfarandet, som rönt stort intresse i den allmänna debatten och som ofta kan kräva en mer övergripande avvägning mellan allmänintresset och kravet på skydd för de registrerades personliga integritet, gäller samkörning av register som förs med ADB. Denna fråga var aktuell redan vid datalagens tillkomst, då det ansågs vara av stor vikt från den enskildes synpunkt vem som får tillgång till uppgifterna i ett tillämnat register, dvs. om de blir tillgängliga endast för viss myndighet, för personer som har särskilda kontakter med den som uppgifterna gäller eller för en vidare krets. Det ansågs t. ex. ofrånkomligt att olika ömtåliga uppgifter registreras av vissa myndigheter och institutioner och detta ansågs i allmänhet böra accepteras av den enskilde. För att förhindra risk för otillbörligt integritetsintrång gällde det framför allt att se till att inte uppgifterna sprids i vidare kretsar. Det nyss sagda ansågs ge vid handen att stor vikt måste fästas vid om en viss information används for ett annat ändamål än den ursprungligen är avsedd för. Det kunde finnas skäl att bedöma en sådan användning som otillbörlig, även om det rör sig om uppgifter som i och för sig är av tämligen banal natur. Avvägningen kunde dock inte göras generellt. Den måste göras från fall till fall, dvs. för varje tillämnat register innan det upprättas. Härvid borde föreskrifter om bl. a. utlämnande och annan användning av upplys-

86 och användningen av personnummer Samkörning

i ningar från registret kunna meddelas i syfte att begränsa farorna for intrång personlig integritet. Det ansågs uppenbart att bl. a. frågor om samkörning mellan olika personregister måste få en mycket stor betydelse i samband med tillstånds- Sådan samkörning kunde nämligen innebära allvarliga risker prövningen. från integritetssynpunkt. Tillståndsprövningen borde därför ge datainspektionen möjlighet att meddela alla de föreskrifter som kunde vara erforderliga i sammanhanget. Såsom en följd av bl. a. nu redovisade överväganden innebär datalagens regler i dag att särskilt tillstånd av datainspektionen krävs innan en planerad samkörning får göras om ett nytt pesonregister därigenom skapas, vilket oftast är fallet. Den omständigheten att datainspektionen meddelat en och samma registeransvarig tillstånd att för angivna ändamål föra två skilda således inte att dessa register får samköras, såvida inte register betyder tillståndsbesluten innehåller uttryckligt medgivande till detta. Bl. a. de nyss nämnda övervägandena ledde också till att datainspektionen enligt datalagen, i den mån det behövs för att förebygga risk för otillbörligt i tillståndsbeslutet skall meddela föreskrift om intrång i personlig integritet, t. ex. inhämtande av uppgifter för personregistret i fråga, om utförandet av den automatiska databehandlingen och de bearbetningar av personuppgifoch annan terna i registret som får göras med ADB samt om utlämnande användning av personuppgift. som således i hög grad var aktuella redan vid Samkörningsproblemen, datalagens tillkomst, har även därefter uppmärksammats i debatten, särskilt av personnummer. DALK skall på senare tid i samband med användningen enligt direktiven vid övervägandena av den rättsliga regleringen av skyddet också särskilt mellan för personlig integritet pröva frågan om samkörning olika ADB-register och andra spörsmål om utväxling av data som sammanhänger med att viss teknik kommer till användning. I debatten om hur skyddet för den personliga integriteten bör ordnas i framtiden har man, liksom vid datalagens tillkomst, särskilt pekat på de risker som kan uppkomma att för otillbörligt intrång i personlig integritet genom som ursprungligen samlats in för ett ändamål senare används for uppgifter andra syften, som inte från början varit planerade. Man har ansett att ett sådant utnyttjande i otillbörlig grad minskar den enskildes möjligheter att överblicka hur uppgifter som han lämnat om sig används, liksom att själv råda över användningen av dem. DALK delar rent principiellt den nu nämnda uppfattningen. Ett uttryck för detta är också kommitténs förut redovisade förslag att datainspektionen vid tillståndsprövningen i framtiden särskilt bör beakta huruvida de uppgifter som skall ingå i ett tillämnat register ursprungligen helt eller delvis samlats in för annat ändamål än det som skall tillgodoses genom det aktuella registret. [debatten har man vidare pekat på att risken för att den enskilde individen utlämnas har ökat, emedan det i dag är relativt lätt att samköra olika system. En önskvärd åtgärd för att förhindra detta har ansetts vara att begränsa användningen av personnummer i personregister eller att helt slopa personnummer. Man har anfört att identifieringen kan lösas på andra och för varje skulle därmed omöjliggöras och system särskilt anpassade sätt. Samkörning

Sam/tärning och användningen

av personnummer 87

den enskilde individen skulle inte behöva känna sig så utlämnad som idag. Enligt den nu nämnda uppfattningen skulle alltså de risker, som möjligheterna till samkörning för med sig, främst vara betingade av förekomsten av personnummer som gemensamt identifikationsbegrepp för personerna i olika register och kunna elimineras om personnummer tas bort som identifikationsbegrepp. DALK delar som nämnts åsikten att samkörning av personregister kan föranleda särskilda risker för otillbörligt integritetsintrång och att åtgärder för att Förebygga dessa risker kan vara påkallade. Samtidigt står det emellertid klart att en kraftig begränsning av eller ett totalförbud mot användningen av personnummer innebär ett betydande ingrepp i nuvarande utnyttjande av ADB för i och för sig väl motiverad personregistrering inom såväl den offentliga som den enskilda sektorn. Ett sådant ingrepp får inte bara ekonomiska konsekvenser i form av krav på omfattande ändringar i befintliga ADB-system och rutinerna kring dessa. Det får också betydelse när det gäller möjligheterna att på ett säkert sätt identifiera de enskilda personer som finns i personregistren och därmed för möjligheterna att på ett tillfredsställande sätt tillgodose de ändamål för vilka registrering sker. Med hänsyn till det intresse för frågorna som finns har DALK en gjort särskild undersökning för att belysa sambandet mellan personnummeranvändningen och riskerna vid samkörning av personregister samt konsekvenserna av att begränsa eller helt slopa personnummer. Kommittén har dock inte strävat efter att göra någon fullständig undersökning i de nämnda hänseendena. Tillräckliga slutsatser kan enligt kommitténs mening ändå dras. Om resultatet av en remissbehandling av detta delbetänkande skulle tyda på annat bör dock enligt kommitténs mening en mer ingående utredning övervägas. DALK tar alltså i detta kapitel närmare upp samkörnings- och personnummerfrågorna. Det finns emellertid anledning att därvid inledningsvis framhålla att det inte är självklart, vad som ryms inom begreppet samkörning av ADB-register. DALK vill därför här redovisa att kommittén med begreppet samkörning närmast avser maskinell bearbetning av uppgifter i ett personregister enligt datalagens mening tillsammans med uppgifter i ett annat personregister hos den registeransvarige, eller hos annan registeransvarig, för annat ändamål än det för vilket uppgifterna ursprungligen samlats in; varvid i det uppgifterna ena registret automatiskt kombineras med uppgifter i det andra och varvid ett eller flera likartade identifikationsbegrepp i båda registren, t. ex. personnummer eller namn och adress, utnyttjas för att koppla ihop uppgifter om en och samma person. Samutnyttjande av data kan emellertid förekomma genom att uppgifter som ursprungligen härrör från ett register används i ett annat register med annat ändamål, utan samkörning i den mera datatekniska bemärkelse som DALK närmast lägger i begreppet. En visuellt läsbar lista med uppgifter från ett register kan t. ex. ligga till grund för dataregistrering och inmatning av uppgifterna i ett annat register. Även om DALK inte närmare behandlar denna form av samutnyttjande gör sig i båda fallen samma principiella fråga gällande, nämligen i vad mån uppgifter som ursprungligen samlats in för ett ändamål också bör få utnyttjas för andra syften. De slutsatser som kan dras

88 av personnummer Samkörning och användningen

när det gäller samkörning i mera teknisk mening äger således i princip tillämpning också i fråga om andra former av samutnyttjande av data. DALK vill även inledningsvis nämna att Företrädare för olika registeransvariga inom såväl den offentliga förvaltningen som näringslivet, liksom den vetenskapliga forskningen och statistikproduktionen, vid överläggningar med kommittén lämnat synpunkter på bl. a. omfattningen av personnummeranvändningen och på tänkbara konsekvenser vid förbud mot eller inskränkning i rätten till sådan användning. Försäkringsbranschens Serviceaktiebolag (FSAB) har för branschens vidkommande även skriftligen utvecklat dessa synpunkter för DALK.

7.2 DALK:s undersökning rörande användningen

av personnummer

7.2.1 Undersökningens uppläggning När det gäller personnummeranvändningen har DALK:s undersökning i första hand syftat till att översiktligt belysa följande frågor: - Vilka infördes i Sverige och på vilket sätt är skälen till att personnummer identifierades den enskilde medborgaren dessförinnan i olika register? - Hur omfattande är användningen av personnummer som identifikationsbegrepp i dag i personregister som förs med ADB och vilka krav på sådan användning finns i lagar och författningar? - Vilka andra identifikationsbegrepp än personnummer förekommer i dag i personregister som förs med ADB? - Vilka fördelar och nackdelar innebär användningen av personnummer som identiñkationsbegrepp för den registeransvarige och för den registrerade? - Vilka ADB-tekniska och ekonomiska konsekvenser skulle det innebära att förbjuda användningen av personnummer som identifikationsbegrepp och vilka skulle konsekvenserna bli för den registrerade? - Vilka ADB-tekniska att samköra personregister finns om möjligheter användningen av personnummer förbjuds och vilka fördelar och nackdelar skulle sådana andra möjligheter innebära för den registeransvarige och for den registrerade? Var och en av de nu nämnda frågorna behandlas närmare i det följande. Inledningsvis vill DALK dessförinnan erinra om personnumrets uppbyggnad.

7.2.2 Personnumrets uppbyggnad

Personnumret är en unik och enhetlig numerisk identitetsbeteckning för fysiska personer. Varje person som är redovisad i folkbokföringen i Sverige skall ha personnummer som identitetsbeteckning. Även andra än sådana personer kan dock ha personnummer. Bestämmelser om personnummer finns i 7§ folkbokföringsförordningen (1967:198) och 4§ folkbokföringskungörelsen (1967:495).

Samkörning och användningen av personnummer 89

Personnumret består av födelsetidsdata, som anges med två siffror för år, två för månad och två för dag i nu nämnd ordning, av födelsenummer, som är ett löpnummer bestående av tre siffror samt av en kontrollsilfra. Ett personnummer skrivs som bekant normalt på följande sätt: 381107-0352. Även sekelanglvelse förekommer. Anledningen härtill är att det i Sverige för närvarande finns ungefär 350 000 personer som är födda på 1800-talet. Det tresiffriga födelsenumret är udda för män,jämnt för kvinnor och olika för alla som är födda på samma dag. Födelsenumret tilldelas var och en som föds i Sverige av vederbörande länsstyrelse. Andra än nyfödda, t. ex. utlänningar som kyrkobokförs här i landet, tilldelas födelsenummer av riksskatteverket (RSV). Den som fått födelsenummer behåller i princip samma nummer hela livet. Genom kontrollsiffran kan i betydande omfattning automatiskt kontrolleras att inte felaktiga eller helt orimliga personnummer accepteras i ADBsystemen. Kontrollsiffran räknas ut maskinellt då personnumret första gången fastställs. Vid all senare databehandling av personnumret i olika ADB-system görs i regel automatiskt samma beräkning. Resultatet av den senare beräkningen jämförs med kontrollsiffran i det personnummer som databehandlas. Om kontrollsiffran inte är densamma i båda fallen tyder det på något fel som då får undersökas närmare.

7.2.3 Skälen ri/l arr persoimzimmei in/ördes i Sljer/ge och personidenti/ieringien (less/örinnaii i olika regisler Redan på 1940-talet fann man att det i regel inte är tillräckligt for att identifiera en person att ange namnet. Eftersom det inte sällan förekommer att olika personer har samma namn och att en persons namn förändras behövdes ofta för tillräcklig individualisering även andra uppgifter om personen. såsom yrke, bostad och födelsetid. Det ansågs därför föreligga behov av ett mera entydigt, lättillgängligt och lätthanterligt hjälpmedel för identifiering. Detta ansågs inte främst gälla folkbokföringen utan mera andra områden inom förvaltningen. såsom t. ex. när det gällde befolknings- och socialstatistiken och samsorteringen av deklarationsblanketter och löneuppgifter från arbetsgivare. Även inom det enskilda näringslivet ansågs ett liknande behov föreligga. Mot denna bakgrund infördes år 1947 systemet med födelsenummer. Trots födelsenumret blev det emellertid vanligt att man identifierade den enskilde medborgaren på olika sätt i skilda register. l de militära registren användes t. ex. ett särskilt inskrivningsnummer. lnom förvaltningen och större enskilda företag användes för de anställda anställningsnummer eller liknande. unika för varje förvaltningsgren och företag. För företagens kunder användes olika kundnummer osv. l åtskilliga register. åtminstone av lokal karaktär. identifierade man fortfarande enskilda personer med hjälp av en personbeskrivning. bestående av namn och andra uppgifter om personen i fråga.som t. ex. yrke. bostad och födelsetid. Födelsehemorten eller föräldrars namn är andra exempel på uppgifter som användes för att säkerställa en persons identitet. Personnumret infördes 1968 efter förslag av Centralnämnden for folkbokföring och uppbörd (CFU).som bl. a. ansåg att personnumret borde skrivas på

90 Samkörning och användningen av personnummer

det sätt som tillämpas nu eftersom detta skrivsätt var lämpligt för ADBsystem. Dessutom ansåg CFU att enhetlighet var av allmänt intresse. CFU:s förslag innebar också införande av kontrollsiffran för att förebygger att fel som beror på felaktigt eller ofullständigt angivet personnummer passerar i ADBsystemen. Vid riksdagsbehandlingen av CF Uzs förslag anförde föredragande departementschefen bl. a. att behovet av en identitetsbeteckning i nummerform kraftigt ökat genom den tekniska utvecklingen och den alltmer förekommande användningen av ADB. Denne förordade att personnumret genom tillägg av kontrollsiffran utökades till tio siffror. Kontrollsiffran var enligt departementschefens mening nödvändig, eftersom det var tack vare den man vid databehandlingen kunde avslöja ett eventuellt fel. Huvudsyftet med personnumret var således främst att skapa ett enhetligt och säkert identifikationsbegrepp som var anpassat till ADB-tekniken och som kunde kontrolleras automatiskt genom denna teknik. Som kommer att framgå av det närmast följande har man under de tio år som nu gått sedan personnumret infördes i mycket stor omfattning utnyttjat denna möjlighet i samhället i vid mening och därmed också gjort sig beroende därav.

7.2.4 Nuvarande omfattning av personnummeranvändningen m. m. Till datainspektionen har hittills inkommit i runda tal 20 000 ärenden som rör personregister, varav ett tusental berör register inom den offentliga sektorn. Av registren inom den privata sektorn utgör cirka 65 procent ärenden som faller inom ramen för det förenklade förfarandet, dvs. ärenden som i huvudsak gäller personal-, löne- eller kundregister samt hyres- och medlemsregister. Personnummer får användas i sådana register. Erfarenhetsmässigt kan antas att praktiskt taget samtliga dessa register också innehåller uppgift om de registrerades personnummer. OSK föreslog i samband med datalagens tillkomst ett anmälningsförfarande för vissa vanligt förekommande register men ansåg att personnummer inte borde få registreras i sådana register. Ett av skälen till att förslaget inte genomfördes var att en rad remissinstanser påpekade att en sådan begränsning avsevärt skulle inskränka de praktiska möjligheterna att utnyttja förfarandet eftersom de flesta aktuella personregistren innehöll personnummer. Även detta visar att personnummer sedan åtskilliga år används i betydande omfattning, inte minst i register med standardiserad utformning. För att ytterligare exemplifiera användningen av personnummer kan nämnas att en av de största kommunernas personregister inom socialvârden, totalt ett tiotal olika register, enligt vad DALK erfarit utan undantag innehåller personnumret som identitetsbegrepp vid registrering av personuppgifter. l rutinerna för dessa register används ett femtiotal olika blanketter, som alla innehåller krav på uppgift om personnummer. Exempel på sådana register är bostadstilläggsregister. barntillsynsköregister och pensionärsbostadsköregister. Detsamma gäller personregister inom hälso- och sjukvården hos ett av de största landstingen, också ett tiotal register. Exempel på sådana register är patientregister. personregister för vårdplanering och blodgivarregister. Register som liknar de nu nämnda torde i stor omfattning föras även

Samkörning och användningen av personnummer 91

hos kommuner och landsting i landet i övrigt. [många fall ingår personnummer som en del av identifikationsbegreppen i registret ifråga. Exempelvis består debetsedelnumret förutom av personnummer av länskod, kommunkod, församlingskod och löpnummer. Körkortsnumret anges med länsbokstav for den länsstyrelse som meddelat körkortstillståndet och personnummer för körkortsinnehavare. Ett försäkringsnummer kan bestå av personnummer kompletterat med kod för försäkringens art och ett löpnummer. På grundval av stickprovsundersökningar som DALK gjort finns anledning anta att en stor mängd författningar, som utfärdats sedan personnumret infördes 1968 och som reglerar uppgiftslämnandet om person, innehåller regler om att personnummer skall anges beträffande den som uppgiftslämnandet gäller, vare sig uppgifterna skall bearbetas med ADB eller inte. Enligt bestämmelserna i 33 kap. rättegångsbalken om inlaga i rättegång och om delgivning skall t. ex. parts första inlaga i rättegång, oavsett typ av mål eller ärende, alltid innehålla uppgift om bl. a. personnummer. Syftet med denna regel, som infördes år 1973, är bl.a. att underlätta och säkerställa att delgivning sker med rätt person. Även vid verkställighet av dom eller beslut är det av vikt att identifikationsbegreppet personnummer utnyttjas så att ingripande inte av misstag riktas mot fel person. Motsvarande gäller också t. ex. sådan registrering av domar och beslut som sker inom kreditupplysningsverksamheten. Såvitt gäller rättsväsendet kan som ytterligare exempel nämnas att den misstänktes personnummer enligt 21 § och 24 § förundersökningskungörelsen (1947:948) skall antecknas i förundersökningsanteckningar. Motsvarande gäller enligt andra bestämmelser t. ex. föreläggande om ordningsbot samt stämningsansökan och strafföreläggande, som utfärdas av åklagare, liksom dom och slutligt beslut i brottmål. Bestämmelser om att personnummer skall anges finns också i ett stort antal föreskrifter och anvisningar som myndigheterna utfärdat med stöd av författning. Även regler om uppgiftslämnande, som inte främst gäller personer utan t. ex. företag, kan ofta antas innehålla krav på personnummer, såsom t. ex. när det gäller register över fåmansbolag, på aktieägares personnummer. Vid ansökningar om tillstånd i olika sammanhang hör det troligen till undantagen att personnummer inte krävs av sökanden i de aktuella ansökningshandlingarna. Som exempel kan nämnas att polismyndighet skall pröva tillståndsfrågor eller avge yttrande över sådana frågor i en mängd olika sammanhang, t. ex. när det gäller tillstånd till rusdrycks- eller ölförsäljning, till handel med skjutvapen eller vapeninnehav, eller till att ordna lotteri. l samtliga fall krävs personnummer åtminstone for den som gör ansökningen. l vissa fall krävs även personnummer for andra personer än den som söker tillstånd. Vid ansökan om tillstånd till sprängning krävs t. ex. personnummer, förutom för den sökande, även for ansvarig arbetsledare, biträdande arbetsledare, sprängarbas och ersättare for sprängarbas. I betänkandet (SOU 1976:12) Företagens uppgiftslämnande finns i bilaga l till betänkandet en sammanställning över uppgiftslämnande, som enligt olika föreskrifter krävs från såväl enskilda som företag för olika huvudändamål såsom tillsyn och kontroll, samhällsplanering, tillståndsprövning, redovis-

92 Samkärning och användningen av personnummer

ning av skatt m. m. samt statistik. Dessa föreskrifter omfattar uppgiftslämnande för långt över etthundra olika smärre syften och innefattar i stor omfattning krav på uppgifter om enskild person, varvid krav på personnummer i praktiskt taget samtliga sådana fall torde föreligga.

7.2.5 Andra idenrifikationsbegrepp i personregister än personnummer Vid sidan av personnummer i personregister som förs med ADB används i dag, liksom under tiden före personnumrets införande, ofta helt numeriska identifikationsbegrepp som anpassats till pesonregistrets ändamål utan direkt anknytning till uppgifterna om personen ifråga. Exempel på sådana begrepp är särskilda anställningsnummer, kundnummer, kontonummer och medlemsnummer. Det identitetsbegrepp varunder personen registreras kan omfatta en eller flera uppgifter. Med ledning av identitetsbegreppet sker återvinning av den registrerade informationen. Beroende på hur registret är organiserat kan emellertid registeruppgifterna även återvinnas med ledning av andra uppgifter än identitetsbegreppet i vanlig mening. Televerket använder t. ex. för sitt abonnemangsregister telefonnummer och inte personnummer som identitetsbegrepp, trots att personnummer finns i registret. Ett annat exempel är kreditkortsföretagens ADB-system, i vilka personuppgifterna registreras under ett kontonummer. I det centrala bilregistret är personnummer, vid sidan av fordonens registreringsnummer, ett alternativt identiñkationsbegrepp-

7.2.6 Fördelar och nackdelar med personnummeranvändningen

Möjligheten att använda personnummer innebär stora fördelar för den registeransvarige. Personnumret är sålunda först och främst ett enhetligt numeriskt, maskinellt kontrollerbart identifikationsbegrepp. Datafångsten till personregistren underlättas därigenom. Riskerna för personförväxlingar och andra fel minskar. Tack vare personnumret behöver den registeransvarige inte konstruera och ajourhålla egna förteckningar över identifikationsbegrepp såsom kontonummer etc., om inte särskilda skäl talar för det. Genom att använda personnummer som identiñkationsbegrepp kan den registeransvarige genom aviseringar från andra personregister hålla uppgifterna i sitt eget register aktuella. Ett exempel är aviseringar om adressförändringar. Inte minst underlättas den författningsenliga uppgiftsskyldigheten till olika statliga register. Det är alltså i huvudsak fråga om ekonomiska och tekniska fördelar för den registeransvarige. Personnumret kan dock inbjuda till övertro på dess tillförlitlighet som enda identifikationsbegrepp. Trots kontrollsiffran i personnumret är det nämligen ändå inte alltid möjligt att vid databehandlingen upptäcka felaktiga men formellt rimliga personnummer i full utsträckning, i vart fall inte utan att utnyttja också andra kontrollmetoder. Vid systemkonstruktionen av ADBrutiner i vilka personnummer används som identifikationsbegrepp har man emellertid trots detta inte sällan underlåtit att gardera sig mot felaktiga men rimliga personnummer. vilket alltså kan leda till fel vid databehandlingen. Dessa fel kan vara mycket svåra att utreda och att rätta till eller att

Samkörning och användningen av personnummer 93

överhuvudtaget upptäcka. Personnumret är inte något naturligt sätt för den enskilde att ange sin identitet. Utformningen medger inte heller någon naturlig avläsning av födelsetiden. Personnumret kan därför ge anledning till felskrivningar. Redan då födelsenumret infördes på 1940-talet gjorde man sålunda avkall på läsligheten genom att slopa de två första siffrorna i födelseåret och bindestreck mellan siffrorna för år, månad och dag. Folkbokföringsnumret hade nämligen eljest inte rymts på den s. k. personplåten som användes då. l dagens ADB-system förekommer inte sällan fortfarande, trots att det inte är något tekniskt betingat krav, dessa eller liknande restriktioner. Särskilt ordningsföljden mellan månad och dag i födelsetidsuppgiften kan föranleda felskrivning och felläsning genom att man normalt, åtminstone tidigare, både i skrift och tal angav dag före månad. En allmän erfarenhet hos dem som använder personnummer i sina register torde också vara att personnummerfel ide flesta fallen beror på omkastningar av siffrorna för år, månad och dag. För att undanröja riskerna för fel i personregister på grund av felskrivningar har DASK föreslagit att man bör undersöka möjligheterna att ändra nuvarande metod for beräkning av kontrollsiffran i personnummer. Även Statskontoret har i samarbete med SCB studerat denna fråga. Den omständigheten att personnumret av den enskilde ofta uppfattas som ett onaturligt sätt att ange identiteten kan vara en bidragande orsak till den olust mot personnumret som finns, kanske särskilt i ADB-sammanhang. Denna olust må vara befogad eller inte men förtjänar under alla förhållanden att beaktas. Den registrerade kan också tänkas uppfatta som en nackdel att personnumret är informationsbärande. Sålunda framgår ålder och kön samt ofta även födelselän. Personnumret kan i vissa fall även ge upplysning om att vederbörande troligen inte är född i Sverige. Trots detta innebär användningen av personnummer fördelar inte bara för den registeransvarige utan även för den registrerade. Kostnaderna för administrationen av personregistren blir t. ex. lägre än om annat identifikationsbegrepp används, vilket rimligen bör komma även den registrerade till godo. Personnumret medför också praktiska fördelar för den registrerade. Denne behöver t. ex. inte lämna uppgift om eventuell adressförändring om den registeransvarige erhåller aviseringar om adressförändringar från t. ex. länsstyrelsens folkbokföringsregister. Men framför allt befrias den registrerade från besväret att hålla reda på många olika identifikationsbegrepp, vilka är unika för varje personregister som han förekommer i. Den största fördelen för den registrerade torde dock vara att personnumret, rätt använt, är ägnat att förebygga förväxling mellan personer. l den meningen innebär personnumret närmast skydd för den personliga integriteten, särskilt för personer med vanliga namn. Det torde ligga i öppen dag att förväxling av personer kan medföra integritetsintrång i en mängd olika sammanhang, oavsett om förväxlingen skeri ett personregister som förs med ADB eller inte.

94 Samkärning och användningen av personnummer

7.2.7 ADB-tekniska och ekonomiska konsekvenser av artförbjuda personnummer som identifikationsbegrepp Om personnummeranvändningen helt förbjuds skulle man troligen i ADBsystemen ersätta personnummer med ett annat numeriskt. kontrollerbart begrepp som identifikation, vilket dock till skillnad mot personnumret skulle bli unikt inom varje system, varje företag eller varje myndighet. Det är också möjligt att vissa branscher eller motsvarande skulle införa gemensamma identifikationsbegrepp. Dessutom skulle man förmodligen behöva komplettera registren med uppgift om namn och adress och andra liknande identifierande uppgifter, i den mån sådana inte redan finns i registren, för att med tillräcklig säkerhet kunna identifiera varje registrerad individ. Den rent maskinella databehandlingen skulle troligen inte i teknisk mening försvåras nämnvärt om man bortser från de systemändringar som skulle bli aktuella. Datafångsten till systemen och det samutnyttjande av data som finns i dag skulle däremot i brist på ett enhetligt, standardiserat och gemensamt identifikationsbegrepp försvåras även rent ADB-tekniskt och bli dyrare, i vart fall under ett övergångsskede. De ekonomiska konsekvenserna kan i den översiktliga undersökning som DALK gjort inte överblickas närmare. I debatten har miljardbelopp nämnts. Det är också uppenbart att det skulle föranleda betydande kostnader att modifiera inte bara ADB-systemen som sådana utan kanske framför allt blanketter, anvisningar o. dyl. I det avseendet torde det räcka med att erinra om att de flesta personregister som faller under datalagen i dag innehåller personnummer. Även om ett förbud infördes kan man därför utgå från att ett sådant förbud inte kan slå igenom annat än på längre sikt. Personnumret måste finnas kvar under lång tid, kanske en hel generation, i olika system. I dag finns personnumret angivet i t. ex. körkort och en mängd andra handlingar som grundar sig på personregister. Om man inte på nytt vill byta ut alla körkort, kommer det i körkortssammanhang att dröja avsevärd tid innan personnumret helt försvunnit ur körkorten och rutinerna kring dem. Anledningen härtill är att personnumret i körkortet även är identitetsbegreppet i det centrala körkortsregistret. Om identitetsbegreppet i körkortsregistret förändras kan körkort med personnummer inte längre användas eftersom identitetsbegreppen i körkortet och registret måste vara desamma om körkortsregistreringen skall fylla sin funktion. Motsvarande gäller t. ex. pass, försäkringsbesked och de flesta identitetskort, i vilka personnummer i dag anges. Kostnaderna för ett totalförbud ligger troligen endast till en mindre del på modifieringar av ADB-systemen. I stället ligger de mycket stora kostnaderna på förändringar av alla manuella arbetsrutiner som finns och som måste

finnas vid sidan av själva databehandlingen. Ändringar av blanketter och

andra handlingar har redan nämnts. Andra exempel är ändringar eller omskrivningar av författningar samt föreskrifter och anvisningar, som utfärdats av myndigheterna. Motsvarande ändringsbehov skulle föreligga även inom den enskilda sektorn. Ett särskilt problem utgör de databärare, t. ex. magnetband, som arkiverats av olika skäl, bl. a. på grund av de arkiveringskrav som bokforingslagen och andra författningar ställer på den registeransvarige. I de fall dessa databärare

Samkörning och användningen av personnummer 95

innehåller personnummer utgör det, bortsett från kostnaderna, ett kanske oöverstigligt praktiskt problem att eliminera personnumret, inte minst med tanke på de datorresurser som skulle behövas. Härtill kommer att det i fråga om många nu arkiverade datamedia med åtkomst via personnummer kanske inte ens teoretiskt är möjligt att ta bort personnummer utan att möjligheterna till åtkomst till den arkiverade informationen spolieras. Om inte enbart personnummer utan även födelsetid förbjuds som identilikationsbegrepp blir konsekvenserna än mer ingripande. Det kan ifrågasättas om det t. ex, i så fall blir möjligt att överhuvudtaget använda nuvarande ADB-system inom pensionsväsendet, personförsäkringsbranschen, sjukförsäkringen, försvaret etc.

7.2.8 K onsekvenserjör den enskilde av erI/örbud mot personnummer i personregisrer För allmänheten skulle ett förbud mot personnummer som identifikationsbegrepp innebära att man går miste om de fördelar som användningen av personnummer innebär. Samtidigt skulle nackdelarna elimineras. Som ett exempel på en utebliven fördel kan nämnas att envar skulle behöva använda sig av och hålla reda på flera olika identitetsbegrepp, skapade för skilda register, t. ex. ett för den allmänna försäkringen, ett för körkortsregistreringen, ett för värnpliktsadministrationen, ett för varje enskild försäkring osv. Framför allt bör de ökade riskerna för förväxling av personer nämnas. När det gäller de ekonomiska konsekvenserna kan man utgå från att de registrerade, direkt eller indirekt, kommer att få bära kostnaderna för en omläggning av ADB-rutiner, utbyte av identitetshandlingar och för alla andra åtgärder som ett förbud mot användning av personnummer skulle kräva. Dessutom skulle det innebära avsevärda praktiska besvär för de registrerade att medverka vid utbyte av identitetshandlingar, pass, körkort, försäkringsbrev, bankböcker etc.

7.2.9 ADB-tekniska möjligheter att samköra personregister om personnummer i personregisrer_förbjuds Personnummer är i och för sig inte någon nödvändig förutsättning för samkörning även om numret är det begrepp som kanske lämpar sig bäst som samkörningsnyckel. Också namn kan emellertid utan några betydande tekniska svårigheter användas för ändamålet. Enligt en metod för detta omvandlas t. ex. namn vid den maskinella bearbetningen till en kod som är likartad för de register som skall samköras. Denna kod kan sedan användas vidjämförelse mellan namn i registren och möjliggör därigenom samkörning av dessa. En sådan teknik, som kan vara utformad på olika sätt och som även kan tillämpas i fråga om t. ex. adresser, används enligt vad DALK erfarit av bl. a. rikspolisstyrelsen, statens invandrarverk och SCB. Särskilt om namnet kompletteras med uppgift om födelsetid blir resultatet fullt godtagbart. Resultatet kan ytterligare förbättras om än fler begrepp, t. ex. postnummer. används vid jämförelsen. Det kan nämnas att principerna för den nu beskrivna metoden även används vid sådan samkörning som innebär att de registrerade personerna i

96 och användningen av personnummer Samkörning

ett register maskinellt tillförs personnummer från ett annat register. l ett system för sökning efter personnummer som används för sådan s. k. personnummersättning sker sökningen med födelsedatum och namn m. m. som jämforelsebegrepp. Vid sökning av personnummer med utgångspunkt från födelsedatum, efternamn och förnamn, kön och postnummer har erfarenheterna, enligt vad DALK under hand erfarit, visat att 90-95 procent s. k. träffär ett normalt resultat. Träffinnebär att man hittar en och endast en person som stämmer överens med de gemensamma uppgifterna i båda registren. Resultatet beror dock bl. a. på hur förfinade metoder som utnyttjas. Det är alltså fullt möjligt att nå bättre resultat än det nu nämnda. Den allmänna erfarenheten från olika ADB-system torde emellertid vara att man utan särskilt förfinade metoder uppnår ett resultat på cirka 95 procent träff vid samkörning av register utan att använda personnummer som gemensamt identiñkationsbegrepp. Resultatet av en samkörning beror dock även på hur likartade registrens omfattning och innehåll är. En samkörning utan användande av personnummer kan alltså antas ge bättre resultat ju större likheterna mellan registren är. Resultatet av en samkörning beror också på om de uppgifter vilka skall användas som samkörningskriteria är av samma aktualitet. Innehåller t. ex. det ena registret en inaktuell adressuppgift medan det andra registret innehåller den aktuella adressen ger adressuppgiften ett sämre samkörningsresultat än om personnummer hade använts. En väsentlig fördel med personnummer som samkörningskriterium, förutom att det är numeriskt och enhetligt utformat, är alltså att det inte förändras. Man är med andra ord inte beroende av att de uppgifter som skall användas som samkörningskriteria är av samma aktualitet. lnte bara uppgift om adress förändras relativt ofta. Detsamma gäller t. ex. uppgift om efternamn. Förutom uppgift om födelsetid, kön och personnummer torde i stort sett endast uppgift om födelsehemort uppfylla det krav på stabilitet som är idealiskt vid en samkörning av register med olika aktualitetsgrad. DALK har för egen del genomfört en mindre teknisk undersökning för att få effektiviteten av maskinella samkörningar utan användande av personnummer ytterligare belyst. Därvid användes register med likartad aktualitet. Maskinella rutiner som fortlöpande använts och forfinats sedan slutet av 1960-talet utnyttjades. Registren innehöll uppgifter om cirka l2 000 personer med fullständiga, dvs. i datateknisk mening ej avkortade, namnuppgifter. Som samkörningskriteria användes följande uppgiftskombinationer: - förnamn och fodelseår efternamn, - efternamn och förnamn - efternamn, förnamn och gatunamn

Sammanfattningsvis erhölls vid samkörning med hjälp av dessa olika minst 98 procent träff oavsett vilka av kombinationerna som sökbegrepp utnyttjades. Det kan tilläggas att olika samkörningsfunktioner av det slag som angetts nu, bl. a. personnummersättning, skall ingå i SPAR. SPAR bygger således, liksom åtskilliga andra register, bl.a. på att samkörning med tekniskt,

och användningen

Samkörning av personnummer 97

ekonomiskt och säkerhetsmässigt godtagbart resultat kan ske även utan att personnummer används som gemensamt identifikationsbegrepp.

7.2.10 Personnummeranvändningen i andra länder

I USA arbetar en kommitté (Privacy Protection Study Commission) med frågor som bl. a. gäller integritetsskyddet. På uppdrag av denna kommitté har en rapport sammanställts över personnummeranvändningen och därmed sammanhängande frågor i ett antal andra s. k. industriländer. Syftet med rapporten var bl. a. att analysera och beskriva i vilken omfattning identifiering av fysisk person sker med hjälp av ett numeriskt enhetligt och entydigt begrepp, som motsvarar personnumret i Sverige. Med rapporten som underlag vill DALK här översiktligt belysa denna fråga. DALK använder därvid genomgående begreppet personnummer, trots att man i en del länder använder sig av andra benämningar för identifikationsbegrepp som motsvarar personnumret. De flesta av de industriländer som redovisas i rapporten har system for personnummer eller motsvarande eller förbereder införandet av ett sådant system. Syftet är genomgående i första hand att underlätta användningen av automatiserad registerföring. l Danmark, Finland och Norge har personnummer använts inom den offentliga förvaltningen sedan 1960-talet. Användningen har alltmer spritt sig också till den privata sektorn. Några restriktioner häremot har inte införts. l Österrike, Belgien, Tyskland, Luxemburg, Holland och Portugal förbereds införande av personnummer. I Österrike och Belgien avvaktar man dock en planerad allmän lagstiftning om personlig integritet. l Spanien har personnummer använts sedan 1930-talet och i Frankrike sedan 1940-talet, i det senare fallet dock inte i någon större omfattning. l Kanada, Japan, Island, Schweiz och Storbritannien används inte personnummer eller något annat numeriskt, enhetligt och entydigt identifikationsbegrepp som kan sägas motsvara personnummer. I Japan har en utredning om ett sådant identifikationsbegrepp avbrutits. I Schweiz används inom pensions- och livförsäkringsområdet allmänt ett särskilt nummersystem. Detta kan utnyttjas också i andra registreringssammanhang. I USA slutligen används för närvarande i betydande omfattning socialförsäkringsnumret på motsvarande sätt som personnumret.

7.3 Nuvarande reglering när det och gäller samkörning

personnummeranvändning

I datalagen finns för närvarande inte några särskilda regler som direkt tar sikte på samkörning av personregister eller användningen av personnummer i sådana register. Enligt förarbetena till datalagen förutsattes dock, som nämnts tidigare, att man vid tillståndsprövningen fäster stor vikt vid om en viss information används för ett annat ändamål än den ursprungligen är avsedd för. Det ansågs finnas skäl att bedöma en sådan användning som otillbörlig även om det rör sig om uppgifter som i och för sig är av tämligen

98 Samkörning och användningen av personnummer

banal natur. Förarbetena till datalagen ger alltså stöd för särskild restriktivitet när det gäller att bevilja tillstånd till samkörningar. Tillståndskravet enligt datalagen i dess nu gällande lydelse innebär. som också nämnts tidigare, att samkörning av personregister inte får göras utan tillstånd av datainspektionen i varje särskilt fall, varvid inspektionen såsom i andra sammanhang har att pröva om samkörningen kan innebära risk för otillbörligt intrång i de registrerades personliga integritet. Därvid kan inspektionen, om den godtar en planerad samkörning, vid behov meddela närmare föreskrifter enligt 6§ datalagen om hur samkörningen får utföras m.m. Datalagen i dess nuvarande lydelse innehåller inte heller några särskilda regler rörande användningen av personnummer i annan mening än att datainspektionen särskilt skall beakta arten av de personuppgifter som skall ingå i ett tillämnat register. Därvid har dock personnummer hittills i normalfallet inte ansetts utgöra någon speciellt känslig uppgift. Om en sådan bedömning skulle bli aktuell i det enskilda fallet kan emellertid datainspektionen med stöd av 6 § datalagen meddela särskild föreskrift om hur personnummer får användas i registret eller helt förbjuda sådan användning. Det är t. ex. inte något som hindrar att datainspektionen, om det anses motiverat, föreskriver hur uppgift om personnummer får göras tillgänglig.

7.4 Förslag och synpunkter

7.4.1 Motioner len motion till 1974 års riksdag underströks att det är viktigt att datainspektionen visar stor restriktivitet när det gäller samkörning av register. Två kunde var lör sig inte te sig särskilt besvärande för den enskilde register medan däremot en samkörning kunde ge en mycket närgången bild av en enskild människas personliga förhållanden. Konstitutionsutskottet pekade vid sin behandling av motionen på att kräver prövning av varje personregister och att datalagen datainspektionens också samkörning av berört slag måste underställas datainspektionen för tillståndsprövning i vanlig ordning. Det ankom därvid på datainspektionen i registrerads integritet inte att tillse att risk för otillbörligt intrång personliga uppkommer. Ett särskilt initiativ från riksdagens sida i denna del var därför utskottet inte erforderligt. Riksdagen godtog denna uppfattning. enligt l en motion till 1975 års riksdag framfördes på nytt i stort samma som nämnts nyss. l en annan motion till 1975 års riksdag synpunkter framhölls att möjligheterna tekniskt sett är i stort sett obegränsade att genom s. k. samkörning av olika större datorregister skapa en totalbild av en individ. något som inte kan beskrivas som annat än ett klart intrång i hennes integritet och privatliv. Motionärerna ställde sig skeptiska till möjligheterna att komma en utvidgning av sekretessreglerna. vilket åt problemet i dess helhet genom diskuterats i debatten. Helt avgörande borde i stället vara att så långt detta huvud och datorlagringen av över taget är möjligt begränsa insamlingen personinformation. Endast på det sättet erhålls enligt motionärerna varaktiga och säkra garantier mot missbruk och mot ett äventyrande på längre sikt av de enskilda människornas integritet.

Samkörning och användningen av personnummer 99

l ytterligare en motion till 1975 års riksdag framhölls att det borde vara en princip. som endast i verkliga undantagsfall kan genombrytas, att data om . den enskilde som insamlats av en myndighet for visst administrativt ändamål t inte får användas för något annat ändamål. Det är nämligen i de flesta fall omöjligt för någon annan myndighet eller organisation än den som gjort

i i insamlandet att veta vilken grad av tillförlitlighet dessa data har, vilka dolda

fällor som finns vid deras användning och vilka felkällor och felmarginaler man måste räkna med om man skall ha någon nytta av dem. Konstitutionsutskottet anförde vid behandlingen av de nu nämnda motionerna att olika frågor med anknytning till datalagen skulle komma att övervägas vid en allmän översyn av datalagen och att några åtgärder därför

r

l inte kunde anses påkallade vid tidpunkten för motionerna. Riksdagen godtog

; denna uppfattning. len motion till 1975/76 års riksdag anfördes bl. a. att den enskilde måste skyddas bättre mot att myndigheter samlar på sig, använder och utbyter personinformation från en rad olika register. Data om individer som insamlas av en myndighet för ett administrativt ändamål skall i princip inte få användas för andra ändamål och av andra myndigheter. I de fall en

myndighet finner att den skall lämna ut en personuppgift - som innehåller

annat än enkla basdata som namn och adress - från sitt dataregister bör den vara skyldig att sända en kopia av de utlämnade uppgifterna till den person dessa gäller, efter mönster från lagen om kreditupplysning. Det extrabesväret kan bidra till att myndigheterna blir mer återhållsamma med att lämna känslig personinformation till andra myndigheter. Den enskildes integritet i datavärlden skall enligt motionen innefatta hans rätt till insyn i hur data om honom själv registreras, vad de används till och vem som använder dem. l samband med undersökningar av olika slag måste en fullödig information om detta ges. l en annan motion till 1975/76 års riksdag framfördes liknande synpunkter och betonades bl. a. på nytt de risker från integritetssynpunkt som samkörning av register innebär. Datainspektionen borde enligt motionen vara allmänt restriktiv i sin tillståndsgivning och mycket noga följa upp registrens uppläggning och användning, inte minst när det gäller möjligheterna till samkörning av register. l ytterligare en motion till samma riksdag anfördes bl. a. att det, genom att varje ADB-register som primär identifikation använder sig av personnummer, är mycket enkelt att sammankoppla olika dataregister. Myndigheterna har enligt motionen inte varit sena att försöka utnyttja denna möjlighet, t. ex. för att samköra register över alla som sökt bostadsbidrag med sjukförsäkringsregistret. Därigenom skulle man effektivt kunna kontrollera riktigheten av de bidragssökandes inkomstuppgifter. Det är givet att en samkörning av dessa båda register skulle vara ett gott hjälpmedel mot bidragsmissbruk. Men frågan är enligt motionärerna var man hamnar om uppgifter som insamlats - i det här fallet för att ge medborgarna för ett ändamål en rättvis - för helt andra ändamål. sjukersättning börjar användas Vad som måste eftersträvas, ansåg motionärerna, är en ordning där varje myndighet endast får samla in och lagra sådan information om medborgarna som är absolut nödvändig för att fullgöra myndighetens primära arbetsuppgifter. Information av typen “bra att ha” bör helt enkelt inte få lagras.

100 Samkörning och användningen av personnummer

Myndigheterna måste tvärtom redovisa klara och entydiga ändamål för dataregistreringen. Motionärerna betonade bl.a. att myndigheterna endast borde få lagra sådan information om medborgarna som är absolut nödvändig för att fullfölja respektive arbetsuppgifter, att utbyte av personinformation myndigheterna emellan borde begränsas och att s. k. samkörning endast borde få förekomma i undantagsfall. Konstitutionsutskottet konstaterade vid sin behandling av de nu redovisade motionerna att de frågor som tagits upp skulle bli föremål för behandling i DALK:s arbete. Det skulle då enligt utskottet bli möjligt att värdera de synpunkter som finns i motionerna tillsammans med olika uppslag som framförts i den allmänna debatten och i olika utredningar, varför något ytterligare uttalande från riksdagens sida i dessa frågor enligt utskottets mening tills vidare inte var erforderligt. Utskottets uppfattning godtogs av riksdagen.

7.4.2 Datapo/itiska program m. m. l en rapport som sammanställts för moderata samlingspartiets räkning föreslås att användningen av personnummer i samband med dataregistrering begränsas. Om t. ex. personnumret förbehålls ett antal offentliga register som sökkod, skulle samkörningar mellan t. ex. skatteregister och bankregister enligt rapporten inte vara möjliga att klara: i vart fall skulle dylika samkörningar väsentligen försvåras. Konsekvensen av en sådan lagstiftning skulle bli att alla organisationer, företag och myndigheter som inte har rätt att använda personnumret i sina register lick skaffa sig andra identitetsbegrepp, t.ex. kundnummer. Självfallet kunde enligt rapporten inskränkningen i rätten att använda personnummer inte genomföras över en natt. En övergångstid på tre till fem år skulle vara nödvändig för att inte onödigt fördyra en omläggning i registren. l en kommentar i anslutning till folkpartiets datapolitiska program framhålls bl. a. att det måste bli en hårdare och mera genomskinlig prövning av de regler, enligt vilka myndigheterna får byta uppgifter med varann. Det gäller att dessa uppgifter inte lämnas ut utan kontroll, både av hur de skall användas och med vilken grad av sannolikhet de motsvarar den verklighet de sägs spegla. Denna grad är nämligen enligt kommentaren inte alltid särskilt hög. Vidare måste de människor som sålunda blir avslöjade inför den ena myndigheten efter den andra få bättre kännedom om hur data om dem används och större möjligheter att före inmatningen kunna anföra sina egna synpunkter. Vid sammanträde med centerpartiets förtroenderåd våren 1977 anfördes bl. a. att integritets- och säkerhetsfrågorna väger mycket tungt i den nya datapolitik. Slopande av personnumren i de olika dataregistren är regeringens en av de åtgärder som måste övervägas i den datapolitik som förbereds. Människor upplever enligt anförandet ofta data som något främmande och skrämmande. lntegritets- och säkerhetsfrågorna måste därför tillmätas betydligt större uppmärksamhet i den fortsatta datapolitiken. Det är i dag relativt lätt att samköra olika system. Därmed finns det risk för att den enskilde individen utlämnas helt. Detta skapar oroande framtidsperspekttv.

?Wi

och användningen

Samkörning av personnummer 101

i

Farhågorna måste enligt anförandet tas på allvar och detta kräver åtgärder. En åtgärd som enligt anförandet omgående bör övervägas är att slopa personnumren i dataregistren. ldentilieringen kan lösas på andra och för varje datasystem anpassade sätt. Samkörning skulle därmed omöjliggöras och den enskilde individen skulle inte behöva känna sig så utlämnad som i dag.

7.4. 3 DaIasanzordrzingskommirrén (DA SK) DASK, som hösten l976 avslutade sitt arbete med betänkandet (SOU 1976:58) ADB och samordning, hade enligt sina direktiv den grundläggande uppgiften att mot bakgrund av situationen i fråga om etablerade eller planerztde databanker och med hänsyn till den överblickbztrzt tekniska utvecklingen belysa vilken samordning -främst inom den offentliga sektorn men även i övrigt - som är möjlig och önskvärd såväl i dagsläget som på sikt. Belysningen skulle visserligen ske från i första hand tekniska och ekonomiska utgångspunkter. DASK anförde emellertid i betänkandet att även en rad andra faktorer än tekniska och ekonomiska bör påverka bedömningen av olika samordningsåtgärders lämplighet och utformning och påpekade att den under senare år mest uppmärksammade faktorn är behovet av integritetsskydd. Som exempel på andra faktorer nämnde DASK olika samordningsåtgärders effekter på möjligheterna att vidta förändringar i förvaltningen och arbetsmiljön. Bedömningar i sådana avseenden ingick inte i DASK:s uppdrag men kommittén ansåg det nödvändigt att i olika sammanhang erinra om eller eljest beröra ting av detta slag. DALK har närmare tagit del av DASK:s överväganden och slutsatser när det gäller lämpligheten och utformningen av olika samordningsåtgärder och vill för egen del särskilt peka på följande. Samordning kan enligt DASK bl. a. åstadkommas genom att data utnyttjas gemensamt för databehandlingen på olika områden. Gemensamt utnyttjande av data i flera system förutsätter dock i allmänhet att informationsobjektet är delinierat på samma sätt i de berörda systemen. Samordningen i databehandlingen på olika verksamhetsområden bör enligt DASK:s mening inte generellt inriktas på att bygga upp innehålls- och användningsmässigt breda system och databanker som är gemensamma för llera myndigheter och förvaltningsområden. ADB-system inom olika verksamhetsområden bör i stället göras relativt avgränsade och självständiga utan långtgående tekniska och organisatoriska beroendeförhållanden i driften och bör byggas ut i sin egen takt. En mera begränsad form av samordning än gemensamma system kan enligt DASK vara samutnyttjande av data -iden mån integritetsskäl o. dyl. medger det- genom överföring, utbyte eller samkörning av data mellan olika system. Samordningen kan alltså framför allt åstadkommas genom att data som samlats in i ett system överförs till och används i andra system. Härigenom blir det bl. a. möjligt att skapa ny information genom kombination (szimkörning) av data i olika ADB-system och register. Dessa möjligheter begränsas emellertid av flera faktorer. Bl. a. kan sådan samord- V ning leda till inte önskade beroendeförhållanden, t. ex. risker för förseningar. Vidare l kan det av integritetsmässiga, psykologiska och andra skäl vara i olämpligt att använda data för andra ändamål än de insamlats för. t i - De största möjligheterna till att samutnyttja data synes enligt DASK bestå i l l å

102 Samkörning och användningen av personnummer

att data insamlade för olika administrativa ändamål används i den offentliga statistikproduktionen och samhällsplaneringen. DASK anser därför att det är angeläget från samordningssynpunkt med åtgärder för att underlätta sådan användning av data, bl. a. för att göra data i zidministrativa ADB-system bättre lämpade som underlag för statistik. Även detta- liksom andra former för samutnyttjande av data - förutsätter givetvis att det är godtagbart med hänsyn till kraven på sekretess- och integritetsskydd. Det finns enligt DASK faktorer som begränsar eller som skulle kunna begränsa möjligheterna att använda data i administrativa ADB-system i statistikproduktionen och samhällsplaneringen, trots att detta bör vara fördelaktigt både för den offentliga förvaltningen och uppgiftslämnarna. En sådan faktor är att data som insamlats för ett ändamål inte alltid lämpar sig för att användas eller av integritetsskäl inte bör användas för andra ändamål än dem de insamlats för. Sådan användning av data utan uppgiftslämnarnzis medgivande eller vetskap kan leda till att en del uppgiftslämnare vägrar lämna uppgifter eller lämnar oriktiga uppgifter och till ett allmänt motstånd att lämna uppgifter till den offentliga förvaltningen. Riskerna för intrång i den personliga integriteten bör dock enligt DASK rimligen vara mindre när det gäller användning av data i administrativa ADB-system i statistikproduktionen och samhällsplaneringen än när det är fråga om att använda data i flera olika administrativa sammanhang. DASK anser att det finns en rad faktorer som begränsar möjligheterna till och önskvärdheten av samutnyttjande av data i administrativa ADB-system. När det gäller integritetsskyddsaspekten framhåller DASK att skäl mot ett ökat samutnyttjande av data, även om detta skulle innebära avsevärda rationaliseringsvinster för samhället i dess helhet. självfallet är kraven på integritets- och sekretesskydd i olika avseenden. Fördelarna med samutnyttjande måste t. ex. vägas mot ökade risker för integritetsintrång och för försämringar i sekretesskyddet. DASK framhåller dock att integritetsaspekterna inte nödvändigtvis har en enbart hämmande eller restriktiv inverkan på möjligheterna till ökat samutnyttjande av data och rationalisering av datainsamlingen i samhället. Ett visst samutnyttjande av data i ADB-system kan även vara en fördel från integritetssynpunkt, genom att det begränsar behovet av andra totala eller nästan totala register och genom att berörda data därigenom kan ges hög kvalitet. Det var t. ex. främst sådana integritetsskäl som låg bakom det förslag av datainspektionen om ett centralt uppdateringsregister för data om fysiska personer som tillstyrktes av DASK och som sedermera resulterade i beslutet om SPAR. DASKs betänkande. som remissbehandlats, är enligt vad DA LK erfarit för närvarande föremål för beredning inom regeringskansliet.

7.5 Datainspektionens erfarenheter och praxis

Enligt datainspektionen aktualiseras frågan om samkörning vid inrättande av register genom överföring av uppgifter från andra register som förs för avgränsade syften. Samkörningar av två eller flera dataregister leder till att ett nytt register skapas. Även om t. ex. två personregister som var för sig fått

Samkörning och användningen av personnummer 103

tillstånd samkörs krävs således enligt inspektionen förnyad tillståndsprövning för det register som blir resultatet av samkörningen. Som exempel på det nu anförda kan enligt datainspektionen nämnas önskemål som förts fram om att använda riksförsäkringsverkets (RFV) sjukförsäkringsregister för kontroll av den bostadstilläggsgrundande inkomsten. Detta anser inspektionen utgöra det klassiska exemplet på användning av dillkllugrzld information för annat ändamål än den har insamlats för. lett yttrande rörande önskemålen anförde datainspektionen bl. a. att framställningar om samkörningar i olika former med sjukförsäkringsregistret innebär ett betydande integritetshot. Det måste enligt inspektionens uppfattning klart uttalas att det från integritetssynpunkt inte kan accepteras att den allmänna försäkringens ADB-register används för andra ändamål än för administration av försäkringen. Mot detta kan enligt datainspektionen naturligtvis invändas att en sådan snäv avgränsning av det centrala registret innebär att datateknikens fördelar inte kommer att kunna utnyttjas fullt och helt. Inspektionen är emellertid övertygad om att en sådan invändning tar hänsyn endast till de fördelar som eventuellt kan vinnas om bedömningen görs med relativt kort perspektiv. På längre sikt torde det vara en nödvändig förutsättning för datateknikens utveckling och användande att klara ändamål finns fastställda för de statliga centrala registren och att uppgifter som lämnats till eller insamlats av offentlig myndighet för vissa ändamål inte används för andra ändamål, som allmänheten saknar överblick över. Att ett centralt register, som upprättats på grundval av de uppgifter som den enskilde lämnat för att hans sociala skall kunna rättigheter tillgodoses. skall - utan de registrerades kännedom användas för olika bestående samhälleliga kontrollåtgärder med hjälp av ADB kan enligt inspektionen inte accepteras om grundprinciperna i datalagen skall tillämpas. Det skulle alltså enligt datainspektionens mening stå i strid mot dessa principer att inkomstuppgifter inom sjukforsäkringen fortlöpande med hjälp av ADB i kontrollsyfte förs över till förmedlingsorganen för bostadstillägg. Andra möjligheter att förbättra den nuvarande ordningen måste enligt inspektionen prövas och accepteras även om dessa inte bedöms vara lika rationella och effektiva från kontrollsynpunkt. Datainspektionen har framhållit att samkörningsfrågorna är mycket vanligt förekommande i inspektionens registerärenden. En noggrann prövning av dessa frågor visade sig redan från början nödvändig och sker fortlöpande. Datainspektionen meddelar också förhållandevis ofta föreskrifter härom i integritetsskyddets intresse. Att uppställa noggrannare regler i ämnet är emellertid enligt inspektionen svårt eftersom registerändamålen och övriga förhållanden är så skiftande. Inspektionen har också anmärkt att samkörning av befintliga uppgifter i olika register ofta - utan risk för integritetsintrång - kan bespara medborgarna besvär och olägenheter i form av ifyllande av formulär samt nedbringa myndigheternas kostnader. Grundsynen bör emellertid vara särskild restriktivitet. l anslutning till frågan om samkörning har datainspektionen också pekat på att registeransvarig som fått tillstånd att samköra sitt register med atnnat, t. ex. uppdatera sitt register mot annat, inte ansetts kunna få fritt disponera över detta andra register. Exempelvis bör inte ett magnetband lånas ut för sådant ändamål och därvid fritt disponeras av den som för ett register med

104 och användningen av personnummer sou 1973:54 Samkörning

väsentligt färre uppgifter och mindre antal registrerade. l stället bör samkörningen ske hos den registeransvarige som har det “större” registret. Denna princip innebär enligt inspektionen bättre garantier mot missbruk och

olyckshändelser.

7.6 DALKs överväganden och slutsatser

7.6.1 Inledning al Det har alltsedan tillkomst rått och råder alltjämt enighet om att datalagens måste fästas vid om uppgifter används för stor vikt vid tillståndsprövningen annat ändamål än de ursprungligen är avsedda för. DA LK delar som nämnts att det kan finnas skäl att bedöma en sådan inledningsvis uppfattningen användning som otillbörlig, även om det rör sig om uppgifter som i och för sig

är av tämligen banal natur. och annat sådant av data Samkörning av personregister samutnyttjztnde som nämnts nyss är i dag i och för sig inte i formell mening föremål för någon

särskild i datalagen. Framför allt föreskrifterna om att arten och reglering liksom de registrerades inställning, särskilt skall mängden personuppgifter, vid sammanställda med uttalanden under beaktas tillståndsprövningen för speciell restriktivitet vid förarbetena till datalagen ger emellertid utrymme i dessa fall och sådan restriktivitet iakttas också av tillståndsprövningen Härtill kommer att formerna för samkörning och annat datainspektionen. om det tillåts, kan ingående genom olika föresamutnyttjande, regleras vilket ofta också sker. skrifter enligt 6 § datalagen, enligt datainspektionen och annat samutnyttjande av data Det vore alltså fel att påstå att samkörning inte redan nu i praktiken är föremål för särskild restriktivitet. Vad bedömningen för DALKs vidkommande nu närmast gäller är således huruvida den särskilda restriktivitet som tillämpas i dag är tillräcklig för att mot risk för otillbörligt intrång i personlig integritet man vill skapa det skydd eftersträva eller om det med hänsyn till erfarenheterna finns behov av en DALKs förslag till utförligare generella grunder för ytterligare skärpning. som kommittén inledningsvis i detta kapitel erinrat tillståndsprövningen, i viss mån ett jakande svar på den sista frågan. Kommittén har om, innebär sålunda ansett skäl föreligga att lagfasta datainspektionens praxis enligt vilken vid tillståndsprövningen särskilt beaktar huruvida inspektionen i ett tillämnat ursprungligen samlats in för annat uppgifterna register ändamål. DALKs förslag skulle innebära uttryckligt lagstöd for speciell i nu nämnt fall. Eftersom detta krav försiktighet vid tillståndsprövningen i turaktiken mer fråga om att i anses gälla redan i dag är det emellertid datalagen stödja datainspektionens praxis än att ytterligare skärpa grunderna för tillståndsprövningen i samkörningsfallen. I debatten har i mer eller mindre allmänna ordalag hävdats att en sådan är nödvändig. Det mest påtagliga uttalandet om hur ytterligare skärpning detta bör gå till är tanken att slopa eller begränsa personnummeranvändskulle vara att därigenom rent faktiskt ningen i personregister. Syftet eller försvåra samkörning. Med hänsyn till frågans omöjliggöra kraftigt vill DALK ta upp den till särskilt övervägande i det närmast betydelse

Samkörning och användningen av personnummer 105

följande för att därefter redovisa sin syn på samkörningsproblemen i övrigt.

7.6.2 Pertsonnum/nøranvärld/ringer] Personnummer förekommer otvivelaktigt numera som det enda eller som ett av flera identilikationsbegrcpp eller sökbegrepp i nästan alla personorienterade register, vare sig dessa förs med ADB eller inte. Med personnumret som gemensamt kopplingsbegrepp borde det i vart fall teoretiskt vara möjligt att sambearbeta uppgifter i alla ADB-register som innehåller detta begrepp. Om man kunde utgå från att personnumret är den enda uppgiften, som kan fungera som kopplingslänk mellan olika register, skulle ett slopande av personnummer utan tvekan rent faktiskt också innebära att man avhänder sig möjligheterna till samkörning. Därigenom skulle man en gång for alla eliminera de risker för otillbörligt intrång i personlig integritet som möjligheterna till samkörning av personregister förvisso kan innebära. Samtidigt skulle man emellertid också avhända sig de fördelar för såväl samhället och näringslivet som för den enskilde. vilka dessa möjligheter erbjuder. Det kan inte ifrågasättas att personnumret från tekniska och ekonomiska synpunkter lämpar sig mycket väl som identifikationsbegrepp och som gemensamt kopplingsbegrepp mellan olika register. Ett skäl härtill är att personnumret är den uppgift som säkrast kan förebygga risk for personforväxlingar emedan det till skillnad mot t. ex. namn, är unikt för varje person och inte förändras. Detta är också en av orsakerna till att personnumret infördes. All individanknuten personregistrering måste emellertid erbjuda möjligheter att så säkert som möjligt identifiera varje registrerad individ, såvida registreringen skall fylla ett vettigt syfte. Om man inte hade möjlighet att använda personnummer for detta ändamål skulle man därför i stället behöva använda andra individualiserande uppgifter som identifikationsbegrepp, såsom namn, adress och fodelsehemort. Eftersom en omfattande personregistrering är nödvändig inom såväl den offentliga som den privata sektorn om samhället skall fungera, skulle man med säkerhet vara beredd att ta på sig de ökade kostnader och andra olägenheter som övergången från personnummer till andra identiñkationsbegrepp skulle innebära, i den mån sådana begrepp inte redan utnyttjas. Namn och adress finns t. ex. redan i dag ofta vid sidan av personnummer i personregistren. Behovet av personregistrering och därmed av att registrera identifterande uppgifter om varje individ skulle således kvarstå även vid ett avskaffande av personnummer. Behovet finge tillgodoses genom namn- och adressuppgifter och andra identifierande uppgifter, såsom t. ex. yrke och fodelsehemort. Även behovet av att samköra personregister skulle kvarstå i samma omfattning som nu. Det kan nämligen, såsom bl. a. datainspektionen påpekat, inte lämnas utan beaktande att det finns ett omfattande legitimt sådant behov inom ramen for offentlig och enskild verksamhet och inte minst när det gäller kontakterna mellan dessa båda verksamheter. Såsom DALKzs undersökningar visat kan detta behov mycket väl tillgodoses genom andra gemensamma identifikationsbegrepp än personnummer, t. ex. genom namn och adress. Innan registren anpassats till en sådan ny ordning skulle dock med säkerhet betydande administrativa problem uppstå, t. ex. inom skatte-

106 Samkörning och användningen av personnummer

administrationen som i stor utsträckning bygger på informationsutbyte med en mängd olika register. Slutsatsen av det nu anförda blir således att ett slopande av personnummer i personregister inte på något avgörande sätt skulle lägga hinder i vägen för samkörningar. Om man i detta syfte vill förbjuda personnummeranvändningen når man alltså inte målet. Visserligen skulle man på kort sikt försvåra möjligheterna till samkörning rent tekniskt och dessa svårigheter bör inte underskattas. På något längre sikt skulle emellertid svårigheterna övervinnas. Metoder för sådana lösningar finns och tillämpas, såsom framgått. redan i dag. Det skulle närmast vara en fråga om att anpassa ADB-systemen till dessa metoder. Den faktiska situationen skulle efter någon tid på nytt bli densamma som nu. dvs. de tekniska förutsättningarna för samkörning skulle åter föreligga i samma omfattning i stort som i dag. Utan att man Ltppnår avsett resultat skulle dock ett slopande av personnummer få mycket omfattande konsekvenser. DALK skall inte här på nytt Lipprepzi dessa utan hänvisar till vad som i denna del anförts tidigare i detta kapitel. Kommittén vill emellertid särskilt betonade höga kostnaderna. som inte med säkerhet låter sig överblickas utan mycket ingående undersökningar. men som i sista hand i vart fall till en del måste drabba den enskilde genom höjda avgifter och priser. Kommittén vill också särskilt framhålla de praktiska olägenheter som skulle uppstå inom såväl den offentliga och den enskilda sektorn som för den enskilde. Framför allt bör emellertid nämnas de betydligt ökade risker för förväxling av personer, som i vart fall under en övergångstid skulle bli följden och att ökade risker för sådana förväxlingar även kan innebära ökade risker for otillbörligt intrång i personlig integritet. Vad som sagts nu skulle enligt komitténs uppfattning gälla också vid en mera omfattande begränsning av personnummeranvändningen. Med hänsyn till det anförda är DALK således inte beredd att -i syfte att stärka skyddet för de registrerades personliga integritet - förorda något förbud eller någon omfattande begränsning när det gäller användningen av personnummer i personregister. DALKzs undersökningar visar enligt kommitténs mening att de särskilda risker för intrång i personlig integritet. som otvivelaktigt kan uppkomma vid samkörning och annat samutnyttjande av personuppgifter, inte främst är betingade av förekomsten av personnummer som gemensamt identifikationsbegrepp i olika register utan av andra faktorer. DALK anser därför för egen del att frågan om personnummeranvändningen kan och bör behandlas fristående från spörsmålet om samkörning och annat samutnyttjande av data. Även vid ett sådant betraktelsesätt som DALK nu redovisat kan finnas skäl att ta särskild hänsyn till den oro och olust rörande personnummeranvändningen som utan tvivel finns hos den enskilde i dag. lnte minst torde denna oro vara betingad av att den enskildes personnummer görs tillgängligt för var och en i sammanhang då den enskilde inte anser detta påkallat. Ett exempel är förekomsten av personnummer- vid sidan av namn och adress på en mängd olika postförsändelser som den enskilde får, såväl från statliga myndigheter som från enskilda företag. Personnummer i detta sammanhang kan visserligen kanske ha sin praktiska betydelse för att säkert identifiera adressater som inte nåtts av en viss försändelse, vilken alltså returnerats till

Samkörning och användningen av personnummer 107

avsändaren. Det är ändå förståeligt att den enskilde kan uppfatta förekomsten av personnummer som obefogad eller rentav stötande. Andra liknande exempel är fall, då den enskilde i utdata från personregister, t. ex. fakturor och lönebesked,endast anges med personnumret och inte i stället, eller åtminstone vid sidan av personnumret, med namnet. Få människor torde ens i det s. k. datasamhället anse det acceptabelt att bli benämnd med ett nummer i stället för med sitt namn. Om uppgifterna i förekommande utdata därtill, vilket inte är ovanligt, innehåller mer eller mindre svårbegripliga koder och sifferuppställningar, blir irritationen än lättare att förstå. Det har också hävdats att den enskilde vid kontakter med myndigheter och företag ofta avkrävs uppgift om personnummer utan att numret egentligen behövs och att även detta är ägnat att skapa olust och irritation. Det kan i och för sig diskuteras om sådana olägenheter som beskrivits nu bör anses falla in under begreppet otillbörligt intrång i personlig integritet eller om de bör anses ligga vid sidan av detta begrepp. Oavsett hur det forehåller sig härmed synes emellertid föreligga en utbredd uppfattning att olägenheter av nyss nämnd art förekommer och att dessa är ägnade att väcka såväl oro som irritation. Med hänsyn härtill vill DALK ytterligare något beröra frågan, även om den kanske närmast hör till uppgifter som andra nu pågående utredningar arbetar med. Det är alltså enligt DALK:s mening inte förekomsten av personnummer internt i dataregistren som påkallar åtgärder utan framför allt hur uppgiften görs tillgänglig och vem som får del av uppgiften. DALK vill därför förorda särskild uppmärksamhet från datainspektionens sida när det gäller denna fråga. Datainspektionen kan redan nu meddela föreskrift enligt 6 § datalagen i ämnet om det i ett enskilt fall anses påkallat. Detta torde emellertid inte ha skett annat än möjligen i något enstaka undantagsfall. Såvitt gäller register som faller under det förenklade förfarandet, dvs. det klart övervägande antalet register, saknas föreskrifter av nu diskuterad art helt i datainspektionens föreskrifter och anvisningar. I fråga om sådana register kan därför böra övervägas en generell bestämmelse i föreskrifterna och anvisningarna med t. ex. följande innebörd: Den registrerades personnummer får inte göras tillgängligt i utdata från registret i vidare mån än som behövs för tillgodoseende av ändamålet med registret. Om uppgiften skall göras tillgänglig utanför den egna verksamheten, såsom på adressetiketter, i lönebesked eller i fakturor, skall den registeransvarige särskilt beakta att detta inte sker i onödan eller på sätt som är ägnat att väcka oro eller forargelse”. Skulle tanken om en sådan generell bestämmelse godtas kommer den att gälla i fråga om det helt övervägande antalet av nu befintliga pesonregister. Datainspektionen torde då med ledning av vad DALK nyss anfört kunna utforma de närmare tillämpningsföreskrifter som behövs beträffande redan befintliga register och nya register. Föreskrifter med liknande innebörd som den nu nämnda bestämmelsen kan troligen i åtskilliga fall vara befogade även beträffande register som faller utanför det förenklade förfarandet. Att ta in en generell regel om detta i datalagen förefaller dock inte lämpligt. Behovet böri stället med ledning av de synpunkter DALK angett särskilt beaktas av datainspektionen inom ramen

108 Samkörning och användningen av personnummer

för nu gällande föreskriftsregler i 6 § datalagen. DALK vill också förorda att den nu berörda frågan särskilt uppmärksammas i datainspektionens tillsynsverksamhet.

7.6.3 Samkörningsfiâgan

Såsom angetts tidigare var man redan vid datalagens tillkomst medveten om att samkörning - särskilt samkörning mellan flera system - kan medföra ökade risker för otillbörligt intrång i de registrerades personliga integritet. Utöver de reella riskerna för intrång i samband med insamling, bearbetning och utlämnande av information framhöll man särskilt den psykologiska effekt som vetskapen om den automatiska databehandlingens möjligheter medför. Tanken att information om enskilda okontrollerat kan insamlas och bearbetas, utan att de berörda har kännedom därom, ansågs således i särskild grad vara ägnad att väcka oro. Kravet på en fredad privat sektor ansågs inte bara innefatta att det allmänna och andra enskilda faktiskt skall respektera det privata området, utan också att de berörda skall kunna lita på att det förhåller sig så. DALK delar helt den uppfattning som nu nämnda överväganden ger uttryck för. Som DALK angett i det närmast föregående är - mot bakgrund av dessa överväganden samkörning av personregister och annat samutnyttjande av data i sådana register redan nu föremål för särskild restriktivitet vid tillståndsprövningen. Det finns emellertid olika förslag med krav på en ytterligare skärpning av nuvarande regler. Man har därvid framför allt pekat på att myndigheterna, i det i och för sig vällovliga syftet att så rättvist och rationellt som möjligt fullgöra sina uppgifter, blivit alltmer benägna att ta ADB-tekniken till hjälp för att kontrollera riktigheten av uppgifter, som den enskilda lämnar om sig i olika sammanhang. Detta skulle inte minst gälla de möjligheter till samkörning av register som tekniken ger. Datainspektionen, som också delar önskemålen om restriktivitet, har t. ex. pekat på olika förslag om att använda RFV:s sjukförsäkringsregister för kontroll av rätten till bostadsbidrag och anfört att detta utgör ett belysande exempel på användning av datalagrad information för annat ändamål än den har samlats in för. Enligt DALK:s uppfattning är det också främst i sådana sammanhang som önskemål om samkörningar gör sig gällande och kan innebära speciella risker för otillbörligt integritetsintrång. Man vill med andra ord - ofta utan att informera den enskilde om saken - kontrollera att uppgifter som denne lämnat for ett visst ändamål, t. exÄför att få bostadstillägg, är riktiga genom attjämföra dessa uppgifter med data som den enskilde lämnat i andra sammanhang, t. ex. för att få sjukersättning. Det är alltså bl. a. vid myndigheternas handläggning av ansökningar från de enskilda medborgarna om behovsprövade förmåner och inom skatteadministrationen som samkörningsproblemen alltmer aktualiserats. Det är dock inte ovanligt att man även inom den enskilda sektorn, t. ex. inom försäkrings- och kreditupplysningsverksamheten, utnyttjar uppgifter i olika offentliga register för att kontrollera att information, som den enskilde lämnat om sig själv i den egna verksamheten, är riktig. Det är också troligt att detta sker såväl med utnyttjande av ADB. som med användning av andra, kanske

Samkörning och användningen av personnummer 109

mindre förftnade, metoder. Vid sidan härav torde samkörning och annat samutnyttjande av data, såsom DASK påpekat, i första hand grundas på önskemål inom den vetenskapliga forskningen, inklusive samhällsplaneringen och statistikproduktionen. Det nu anförda ger enligt DALK:s mening vid handen att samkörningsproblemen aktualiserar en vidare fråga, nämligen vilka metoder man bör acceptera att myndigheter och företag utnyttjar för att kontrollera riktigheten av uppgifter som den enskilde, ofta under sanningsförsäkran eller i liknande former, lämnat i ett visst bestämt administrativt ärende eller i ett bestämt kundförhållande. Detta spörsmål har emellertid inte främst sin grund i ADBtekniken. Det gör sig gällande oberoende av vilka tekniska kontrollmetoder som står till buds. Även om det är uppenbart att frågan genom förekomsten av ADB mer och mer ställts på sin spets kan man således samtidigt hävda att dess principiella innebörd är betydligt äldre än ADB-tekniken. Samkörningsfrågan rymmer således enligt DALK:s mening i sig en rent principiell intresseavvägning som t. ex. kan formuleras på följande sätt; vilken grad av insyn i den enskildes förhållanden bör man acceptera för att kontrollera att inte administrativa beslut och olika åtgärder inom den privata sektorn, som rör den enskilde, bygger på medvetet eller omedvetet vilseledande uppgifter från denne? DALK vill i detta sammanhang på nytt erinra om de farhågor mot samkörningar, särskilt mellan flera ADB-system, som förarbetena till datalagen ger uttryck för. Å andra sidan var man redan då datalagen infördes medveten om att begreppet personlig integritet är långt ifrån entydigt och att det i dagens samhälle inte kan finnas någon absolut rätt för den enskilde medborgaren att bli lämnad i fred. Gemenskapens krav innebär att den enskilde måste acceptera ett visst mått av intrång i privatlivet. Den nu angivna intressekonflikten medför svåra avvägningsproblem. lnte minst gör sig dessa problem som nämnts gällande beträffande beslut om t. ex. taxering i skattesammanhang och vid myndigheternas beslut om behovsprövade förmåner. Här finns ett uppenbart och av statsmakterna klart uttalat krav på likformighet och rättvisa. Det torde också råda enighet om att ett tillgodoseende av detta krav förutsätter kontroll, som ofta kan göras effektivast med ADB-teknikens hjälp och med utnyttjande av uppgifter i särskilt de stora statliga registren. Med kontrollbehovet följer ofrånkomligen ett motsvarande avkall på kravet om skydd för den enskildes personliga integritet. Alla torde dock vara ense om att kontrollbehovet inte kan få motivera att detta avkall får gå hur långt som helst. Å andra sidan får värnet av den personliga integriteten inte ta sig sådana uttryck att det, med rätt eller orätt, uppfattas som en strävan att hindra den kontroll som de allra flesta medborgarna, inte minst i egenskap av skattebetalare, anser angelägen och nödvändig. Enligt DALK:s mening går det inte att en gång för alla genom en regel i datalagen lägga fast hur den nu beskrivna intresseavvägningen bör utfalla. I stället måste beaktas att det kontrollbehov, som otvivelaktigt existerar, främst är en följd av de system för beskattning och behovsprövade förmåner som beslutats av riksdagen. Enligt DALK:s mening bör därför även förutsättningarna for och omfattningen av de kontroller som är nödvändiga i detta sammanhang bestämmas i samma ordning och med beaktande av de

llO Samkörning och användningen av personnummer

tekniska hjälpmedel som står till buds. Därvid måste även prövas hur dessa hjälpmedel bör få användas. Inte minst ADB-teknikens möjligheter gör detta alltmer nödvändigt. Den nu diskuterade frågan har alltså enligt DALK:s mening en klar allmän politisk innebörd. Det bör därför inte i första hand ankomma på datainspektionen eller andra myndigheter att bestämma förutsättningarna för och omfattningen av kontrollåtgärder inom den offentliga sektorn. I den mån samkörning och annat samutnyttjande av data syftar till att kontrollera den enskilde medborgaren bör tillåtligheten av sådana åtgärder alltså inte besvaras genom lagreglering av ADB-tekniken. Det är i stället en fråga vars avgörande från fall till fall måste grundas på politiska överväganden. Såvitt gäller myndigheternas verksamhet och de stora statliga administrativa ADB-systemen har DALK i närmast föregående kapitel framfört uppfattningen att de avgörande besluten om inrättande och ändringar av registren bör fattas av riksdagen eller regeringen och inte läggas i händerna på de registeransvariga myndigheterna efter tillståndsprövning hos datainspektionen. DALK instämmer i datainspektionens uppfattning, att de avgörande besluten också så tydligt som möjligt måste ange ändamålen för registren. l annat fall kan förutses att datainspektionen med tanke på den ständigt tilltagande datoriseringen i ökande omfattning kommer att få ta ställning till önskemål om att, bl. a. av ekonomiska skäl, få använda register för olika andra rationella ändamål än dem för vilka registren ursprungligen tillkommit. Det finns alltså risk for att datainspektionen i betydande omfattning kan komma att få ägna sig åt intresseavvägningar, som egentligen bör göras på annan nivå. Man bör alltså enligt DALK:s mening från statsmakternas sida klarare än nu lägga fast for vilka ändamål uppgifter i statliga register får användas, varvid även klart bör framgå att de inte utan medgivande av riksdagen eller regeringen i varje särskilt fall får utnyttjas för andra syften. En metod att göra detta är att, såsom ibland redan skett, reglera registren genom lagar eller förordningar och att därvid meddela så långt möjligt uttömmande föreskrifter om användningen. Man bör alltså var för sig på ett i vart fall något så när enhetligt sätt författningsreglera alla statliga register av betydelse i sammanhanget. Om det därefter uppkommer behov av att använda registren för andra syften än de som ursprungligen var aktuella får sådana behov prövas och från fall till fall enligt samma ordning. DALK förordar denna avgöras lösning. En tänkbar komplettering på längre sikt av den nyss förordade lösningen skulle kunna vara att i en särskild lag ta in generella regler om de former under vilka personregistrering bör få ske i samhället, vare sig det gäller utnyttjande av ADB eller ej och att i en sådan lag också föreskriva hur och i vilken omfattning personuppgifter får användas för sådana samhälleliga eller enskilda ändamål som kan anses vara särskilt känsliga ur de registrerades synvinkel. En mera generell personregisterlagstiftning av denna art skulle jämfört med datalagen bl. a. innebära fördelen att den mer skulle ta sikte på förekomsten av personregistrering överhuvudtaget än på den teknik som utnyttjas vid förfarandet. Man skulle troligen därigenom väsentligt kunna minska de risker för antingen alltför stor flexibilitet eller alltför stor stelbenthet som kan följa med regleringen av en viss speciell teknik. Även

Samkörning och användningen av personnummer lll

riskerna för att en sådan reglering med hänsyn till den tekniska utvecklingen snabbt blir föråldrad skulle minska. Detta behöver emellertid inte hindra att en generell personrcgisterlagstiftning även skulle kunna innehålla särskilda regler som tar sikte på utnyttjande av viss teknik, t. ex. ADB. i sammanhanget. Enligt DALKzs uppfattning finns det flera skäl som talar för att en sådan generell personregisterlagstiftning kan ha fördelar jämfört med den nuvarande datalagen. DALK kommer därför att närmare ta upp frågan i ett senare kapitel. Det är också uppenbart att samkörningsfrågan i den mening som DALK läggeri begreppet, förutom med det nu nämnda spörsmålet, också har ett nära samband med frågan om befolkningsregister och SPAR, som DALK tar upp i nästa kapitel samt, inte minst, med DALK:s kommande utredningsuppgift, som syftar till att ge offentlighetsprincipen ett mera reellt innehåll beträffande ADB-lagrad information och förbättrad tillgång till myndigheternas ADBmaterial. Med hänsyn till det anförda begränsar DALK sina ytterligare överväganden i detta kapitel till de önskemål om en skärpt reglering i datalagen som. bortsett från pesonnummeranvändningen, i mer allmänna ordalag förts fram i debatten. I det sammanhanget vill DALK på nytt erinra om att samkörning och annat samutnyttjande av data som sker med utnyttjande av ADB redan i dag är föremål för särskild restriktivitet. Det är enligt DALK:s mening angeläget att denna restriktivitet består även i fortsättningen. DALK:s till förslag utförligare grunder för tillståndsprövningen skulle ge uttryckligt lagstöd för detta. Såsom datainspektionen påpekat är det emellertid svårt att i vidare mån än så inom ramen för datalagen uppställa noggrannare regler i ämnet, bl. a. emedan registerändamålen och övriga förhållanden är så skiftande. Såsom datainspektionen ytterligare påpekat kan därtill samkörning av befintliga uppgifter i olika register ofta - utan risk för integritetstintrång bespara medborgarna olägenheter och besvär i form av ifyllande av formulär och nedbringa myndigheternas kostnader. Med hänsyn till det anförda är det DALKzs uppfattning att önskemålen om en mera skärpt reglering av samkörningsfrågan i datalagen tills vidare får anses vara tillräckligt tillgodosedda genom de utförligare grunder för tillståndsprövningen som DALK tidigare förordat och som i praktiken kan tillämpas och tillämpas redan nu. Den särskilda restriktivitet som datainspektionen redan nu iakttar när det gäller samkörningar ligger alltså i linje med dessa önskemål. DALK vill dock särskilt betona att samkörning för kontrolländamål, oavsett om sådana frågor blir föremål för datainspektionens tillståndsprovning eller såsom DALK förordat avgörs av regeringen eller riksdagen, förutsätter att de uppgifter som används har lämnats under sådana förhållanden och är så beskaffade att de verkligen är tjänliga för kontrolländamålet. Som ytterligare riktlinje vid bedömningen av samkörningsfrågan vill DALK instämma i DASK:s mening, att det allmänt sett kan finnas anledning att vara mindre restriktiv då samkörning eller annat samutnyttjande av data planeras for vetenskapliga forskningsändamål, samhällsplanering och statistikproduktion än för allmänna eller enskilda administrativa ändamål. DALK återkommer till denna fråga i ett senare kapitel.

112 Samkörning och användningen av personnummer

DALK vill även på nytt erinra om att det, såsom också berörts i en motion oftare kan finnas att genom särskild föreskrift enligt till riksdagen, anledning 6§ datalagen skärpa den registeransvariges uppgiftsskyldighet enligt 10§ datalagen i nu berörda sammanhang än i andra, i syfte att bemöta den oro lör okontrollerad användning av registeruppgifter som den enskilde kan hysa. Inte minst information om att de uppgifter, som den enskilde lämnar om sig lör ett visst bestämt ändamål kontrolleras och om hur kontrollen görs skulle främja integritetsskyddet. Därför bör - i de fall detta är praktiskt möjligt sådan information lämnas redan då uppgifterna hämtas in. Om det sker torde oron för integritetsintrång i avsevärd grad dämpas. Det finns säkert också ett behov av information om vidareanvändningen lämnat i ett visst bestämt Det är av uppgifter, som den enskilde sammanhang. därför DALK:s mening önskvärt att datainspektionen i samråd med enligt berörda registeransvariga myndigheter närmare överväger behovet av och formerna för sådan information.

sou 1978:54 113

8 och

Befolkningsregister SPAR

8.1 Inledning

Enligt DALKs direktiv gäller en under senare tid särskilt diskuterad fråga tillåtligheten av register som upptar stora delar av befolkningen inom hela landet eller inom visst område. Behovet av reglering torde enligt direktiven i första hand gälla de enskilda och kommunala sektorerna, eftersom inrättandet av statliga befolkningsregister i flertalet fall förutsätter direkt eller indirekt ställningstagande från statsmakternas sida. Den nu berörda frågan faller enligt direktiven under kommitténs uppdrag. Såsom uttalas i direktiven har det ansetts lämpligt att, i syfte att begränsa antalet personregister av totalkaraktär, göra en provisorisk ändring i datalagen i samband med beslut om ett centralt statligt personregister för adressaktualisering, personnummersättning, personnummerkontroll och urvalsdragning, kallat SPAR. Sedan den 1 februari 1977 gäller sålunda särskilda bestämmelser i 3 a§ datalagen, som tar sikte på personregister vilka omfattar betydande del av befolkningen i riket eller i område därav. l samband med detta provisoriska tillägg till datalagen i anslutning till beslutet om SPAR uttalades att detta register utgjorde en förutsättning för tillkomsten av 3 a lett föregående kapitel har DALK föreslagit vilka generella grunder som i fortsättningen bör gälla vid tillståndsprövningen. Dessa särskilda omständigheter skall alltså enligt förslaget beaktas i alla tillståndsärenden. DALK har i föregående kapitel också tagit upp frågan om allmänintressets betydelse vid tillståndsprövningen och behovet av särskilda regler för samkörning av personregister. l båda fallen har DALK stannat för uppfattningen att datalagen i dess nuvarande lydelse och med tillägg av de ytterligare generella grunder for tillståndsprövningen, som kommittén förordat, får anses nöjaktigt reglera dessa spörsmål. l nu förevarande kapitel tar DALK upp frågan om särskilda regler i fortsättningen behövs för befolkningsregister. Eftersom frågan har ansetts ha nära samband med inrättandet av SPAR, vill kommittén inleda med en I redogörelse för det registret.

8.2 SPAR

Datainspektionen föreslog i skrivelse till regeringen hösten 1974 att ett statligt centralt personuppdateringsregister baserat på ADB borde inrättas.

114 Befolkningsregister och SPAR

till förslaget var att det finns ett flertal personregister såväl inom Bakgrunden den offentliga som inom den privata sektorn, vilka används bl. a. för att uppdatera namn- och adressuppgifter i andra personregister. Denna ordning från med flera register för samma ändamål måste enligt datainspektionen integritetssynpunkt anses vara sämre än ett centralt statligt personuppdateringsregister. Ett huvudmotiv för datainspektionens förslag var därför att genom tillkomsten av ett till sitt innehåll begränsat centralt befolkningsregister så långt som möjligt reducera behovet hos offentliga och privata registeransvariga att föra egna s. k. befolkningsregister. Ett annat huvudmotiv var att skapa praktiska möjligheter för registeransvariga att kontrollera personnummer och hålla sina register aktuella, främst i fråga om adressupp- Datainspektionens förslag ligger till grund för beslutet om SPAR. gifter. Frågan om befolkningsregister berördes av datainspektionen även i dess av datalagen. l rapporten uttalade

rapport hösten 1975 angående erfarenheter

inspektionen att SPAR inte undanröjer behovet av vissa andra statliga centrala personregister. SPAR kan t. ex. inte ersätta riksforsäkringsverkets (RFV)databank men kan kanske förhindra en utveckling mot allt fler centrala personregister som börjat långt tidigare. l rapporten redovisar datainspektionen ett antal sådana register. Ett är det s. k. riksaviseringsbandet hos länsstyrelsen i Stockholms län, ett annat det hos SCB inrättade s. k. registret över totalbefolkningen (RTB). Hos SCB förs ytterligare ett register av i det närmaste totalkaraktär, nämligen inkomst- och förmögenhetsregistret. Vidare utgör folk- och bostadsräkningarna 1965, 1970 och 1975 totala befolkningsregister. Det s. k. RAFA-systemet, för vilket RFV är registeransvarig myndighet, innehåller också ett centralt personregister. Detta system omfattar i huvudsak registrering av barnbidrag, bidragsförskott, sjukförsäkring, folkpension och ATP. Det nya datasystemet för folkbokföring och som numera är under utveckling, kommer att omfatta ett beskattning, centralt skatteregister hos riksskatteverket (RSV) med ungefär samma population som SCBs inkomst- och förmögenhetsregister. Även på den privata sektorn förekommer enligt datainspektionens rapport totala befolkningsregister. Ett av dessa förs av Datema AB. Detta register används för adressaktualisering och personnummersättning av andra register samt för direktreklamändamål m. m. Hos vissa försäkringsbolag förs också totala befolkningsregister. Upplysningscentralen (UC) AB har tillkommit genom initiativ från Svenska Bankföreningen. UC för ett kreditupplysningsregister över större delen av befolkningen. Readeris Digest Aktiebolag för ett omfattande personregister. som även innehåller namn- och adressuppgifter på andra personer än direkta kunder till företaget. Beslut om inrättande av SPAR fattades av riksdagen i december 1976. Arbetet med att genomföra beslutet pågår och utförs av datamaskincentralen för administrativ databehandling (DAFA), som också skall svara för driften och vara registeransvarig i datalagens mening. SPAR skall ha följande utformning. Ändamålet med SPAR skall vara registeraktualisering (ändringsaviseringh fråga om de i SPAR ingående uppgifterna, personnummerkontroll och sökning efter personnummer samt urvalsdragning av persongrupper. Två metoder för ändringsavsiering, kallade A och B, skall tills vidare finnas. Metod A innebär att kunden får ändringar av för kunden tillåtna

Befolkningsregister och SPAR 115

uppgifter beträffande alla i SPAR ingående personer. Metod B innebär att SPAR tar emot ett magnetband från kunden med uppgift om de personer kunden vill få ändringsavisering om varje gång sådan avisering önskas. lnom ramen for metod B ryms också ett aviseringsförfarande som innebär att kunden automatiskt får ändringar avseende de personer som ingår i kundens register. Registerinnehållet i SPAR skall utgöras av följande personuppgifter: personnummer - namn - adress kyrkobokföringsort mantalsskrivningsort - fodelsehemort (födelselän och Församling) - civilstånd inklusive tidpunkt for senaste civilståndsändring - for make/maka eller för huvudsamhörighetsbeteckning (personnummer person for barn) medborgarskapskod (svensk, nordbo, övrig utlänning, annat) omyndighetskod - fodelseår och -månad för barn - taxerad inkomst - och fastighetsinnehav (jordbruksfastighet, hyresfastighet, Villafastighet övrig småhusfastighet, annan klassificering) markering av person som ej önskar direktreklam - datum för senaste registerändring.

Datainspektionen kan ange vilka sökbegepp som får användas vid urvalsdragning. Genom föreskrift kan t. ex. urvalsdragning gällande omyndiga förhindras. Efter medgivande av datainspektionen i varje särskilt fall skall det på sikt vara möjligt for kunderna till SPAR att ansluta terminaler till registret. Även uttag på annat datorläsbart medium förutsätter sådant medgivande. Omfattningen av SPAR skall vara dels fysiska personer som finns i länsstyrelsernas personband, dvs. i princip alla kyrkobokforda personer, dels fysiska personer som inte är mantalsskrivna eller kyrkobokforda men som erhållit debetsedel eller inskrivitsi forsäkringskassa (länsstyrelsernas s. k. Javiregister). Registerinnehållet i SPAR innebär att huvuddelen av den personinformation som nu registreras i länsstyrelsernas personband även kommer att bli redovisad i SPAR och där bli tillgänglig för extern användning. Personbanden innehåller dock fler uppgifter än de som skall ingå i SPAR, t. ex. yrke. Man har därför ansett att den verksamhet inom folkbokföringen som tillhandahåller myndigheter och andra avnämare personinformation samt SPAR måste anpassas till varandra. Därvid har förutsätts bli klarlagt vilken arbetsfördelning mellan SPAR och folkbokföringssystemets register som i princip bör tillämpas när det gäller att tillhandahålla olika avnämare personinformation. Beträffande for SPAR uttalade föredragande depar-

användningsområdet

tementschefen ianslutning till riksdagens beslut om registrets inrättande att

användare som önskar göra uttag på datorläsbart medium borde hänvisas att

116 och SPAR sou 197354 Befolkningsregister

hämta information ur SPAR när denna är tillräcklig för kundens behov. Även när det gäller andra uttag borde i görligaste mån efterfrågan styras till SPAR. För de statliga myndigheterna antogs SPAR trots allt få en relativt begränsad att ett centralt statligt personregister som betydelse. Det ansågs osannolikt har ett mindre omfattande informationsinnehåll än de personband som förs kommer att avveckla existerande av länsstyrelserna att göra det möjligt statliga system i någon större omfattning. Med hänsyn till att SPAR skall hämta information från länsstyrelsernas personband förutsåg föredragande att ett utnyttjande av det nya registret sannolikt innebär departementschefen en viss fördröjning av uppdateringen för de register som i dag replierar direkt för ändringsavisering. Statliga register borde därför även på länsbanden kunna länsbanden om detta är lämpligare än att fortsättningsvis utnyttja och landsting borde i första uppdatera register från SPAR. Även kommuner hand utnyttja de länsvisa personbanden för sina behov. Behovet av privata antogs till viss del kunna täckas av SPAR. befolkningsregister DAFA har som nämnts ansvaret för utvecklingen och driften av SPAR. Det forutsattes emellertid vid beslutet om inrättande av SPAR att frågan om driftsansvaret kunde komma att tas upp på nytt när det nya ADB-systemet för folkbokföring och beskattning genomförts. På sikt borde även möjligheterna till en regionalisering av driften prövas. under hand haft kontakter med företrädare för DALK har vid flera tillfällen DAFA när det gäller utvecklingen av SPAR. erfarit kan kostnaderna för att utveckla och ta SPAR i Enligt vad DALK kronor. DAFA har delat in arbetet drift uppskattas till i runda tal fem miljoner av med att lägga upp SPAR i olika etapper. Etapp 1 innebär sammanföring som skall ingå i registret från de olika länsbanden, varifrån uppgifter uppgifterna hämtas. Uppläggningen beträffande alla personer som finns i avslutades i början av 1978. l etapp 1 ligger också uppdatering av länsbanden A och B. sökning i SPAR med SPAR, ändringsavsering enligt metoderna samt uttag ur registret for ändamål som personnummer som sökbegrepp anges i l0§ datalagen. Systemuppbyggnaden inom etappen beräknas vara avslutad i mitten av 1978. för s. k. automatisk ändringsavisering. vilket Etapp 2 omfattar system innebär att DAFA inom ramen för aviseringsmetod B ombesörjer uppdatering av kunders register med önskade registerändringar. system för urvalsdragningar och sökningar i SPAR med andra sökbegrepp än personnummer, t. ex. namn eller adress, samt uppläggning av det s. k. J-aviregistret och vissa kundregister för DAFAs eget bruk. Arbete inom etappen kommer att pågå

under hela 1978. omfattar till SPAR och för Etapp 3 slutligen system för terminalanslutning s. k. dator-datorförbindelse. Arbetet inom denna etapp beräknas komma att påbörjas 1978 och slutföras 1980. Kundintresset för SPAR anses av DAFA vara stort. Olika tänkbara kundkategorier är affärsbanker, sparbanker, försäkringsbolag, tidningar. och förbund, samt myndigheter. DAFA räknar föreningar postorderföretag med ett femtiotal kunder inom dessa kategorier. Det nu sagda gäller kunder för återkommande från SPAR. Härtill med intresse ändringsaviseringar kommer kunder som önskar utnyttja SPAR för engångsuttag. En avgörande faktor när det gäller kundintresset för SPAR är enligt DAFA

och SPAR 117

Befølkningsregister

registrets innehåll, som för närvarande är mindre omfattande än personbanden hos länsstyrelserna. Andra lika viktiga faktorer är uppgifternas kvalitet och aktualitet.som om möjligt bör vara bättre än i andra motsvarande register, möjligheterna till terminalanslutning samt prisfaktorn. l det sist nämnda avseendet uttalades i samband med beslutet om inrättande av SPAR att registret skall vara självlinansierande och att prissättningen skall baseras på önskemål om full kostnadstäckning.

8.3 Nuvarande reglering av i 3

befolkningsregister a§

datalagen

Enligt 3 a§ datalagen får tillstånd att inrätta och föra personregister som omfattar betydande del av befolkningen i riket eller i område därav meddelas endast om de som avses bli registrerade är medlemmar, anställda eller kunder hos den registeransvarige eller har annan därmed jämställd anknytning till denne. om de som avses bli registrerade samtycker till registreringen eller om särskilda skäl föreligger. Enligt övergångsbestämmelserna skall personregister för vilket tillstånd har meddelats fore den 1 februari 1977 men som enligt 3 a § får föras endast om särskilda skäl föreligger på nytt underställas datainspektionens prövning. Har sådan ansökan om tillstånd gjorts fore den 1 juli 1977 får registret föras tills vidare i väntan på att ansökningen prövas slutligt. Datainspektionen får vid sin prövning medge anstånd med avveckling eller ändring av registret under tid som behövs för att bygga upp ett centralt statligt person- och adressregister (SPAR) eller som annars får anses skäligt. Bakgrunden till statsmakternas beslut om 3 a § och de riktlinjer for tillämpningen som gavs i samband med riksdagsbehandlingen har självfallet stor betydelse för DALKs egna överväganden i saken. Innan DALK redovisar dessa vill kommittén därför sammanfatta och riktlinbakgrunden jerna enligt följande. Vad först gäller bakgrunden till 3 a § reglerade datalagen i dess ursprungliga lydelse inte särskilt tillåtligheten av register som upptar stora delar av befolkningen inom hela landet eller inom visst område. Datainspektionen var emellertid från början restriktiv till befolkningsregister och iakttog den principen att ingen, vare sig myndighet eller företag, borde ha fler personer registrerade än vad som överensstämmer med ett aktuellt registers ändamål. Ett skäl för denna princip var att många centrala personregister kunde komma att inrättas om inte principen Ett annat skäl var att de iakttogs. registrerade kunde uppleva det som en risk i sig att finnas i olika personregister och detta alldeles oavsett antalet och arten av de personuppgifter som ingår i registren. I tider av politiska omvälvningar eller krig kunde vidare förekomsten av många centrala personregister innebär särskilda faror. Under normala tider fanns risk for att innehållet i befolkningsregister förs till utlandet. Det angivna synsättet ledde till att myndigheters vid personregister datainspektionens prövning endast ansågs böra få omfatta personer som myndigheterna enligt lag eller annan bestämmelse är skyldiga att registrera för att kunna fullgöra sina uppgifter. För företagens och organisationernas del

118 Befolkningsregister och SPAR

innebar att registrering godtas endast av personer som redan är synsättet kunder, anställda eller medlemmar eller som frivilligt har medgett registreinte av personer som företaget eller organisationen avser att ring, däremot värva som kunder eller medlemmar. avgöranden av regeringen efter besvär över beslut av Enligt några datainspektionen medgav emellertid datalagen i dess ursprungliga lydelse inte att personkretsens omfattning tillmäts självständig betydelse vid bedömningen ay integritetsriskerna i ett tillståndsärende. Det kunde enligt dessa avgöranden också ifrågasättas om sådana omständigheter som farhågor betingade av risken för politiska omvälvningar eller krig borde få påverka prövningen enligt datalagen. Vidare ansågs avsaknaden av ett centralt statligt register for ändringsaviseringar, personnummerkontroll och urvalsdragning m. m. göra det nödvändigt att godta vissa personregister av totalkaraktär. Frågan om befolkningsregister blev föremål för debatt i riksdagen varvid riksdagen anslöt sig till datainspektionens grundprincip att inga personregister som förs med hjälp av ADB bör få innehålla uppgifter om andra fysiska personer ån som svarar mot myndigheternas, företagens eller organisationernas arbetsuppgifter och verksamhetsområden. Det ansågs naturligt att att den som bedriver viss verksamhet saknar ställa upp presumtionen anledning att registrera alla eller ett betydande antal av de personer som är bosatta inom riket eller inom visst område. Om SPAR inrättades antogs vidare att vissa befolkningsregister skulle bli obehövliga eller kunna inskränkas till sitt innehåll, framför allt register för direktreklam som används för kundvärvning. För direktreklamens behov skulle SPAR kunna tillhandahålla urval av adresser på etiketter. Om SPAR inrättades borde det bli svårare att bryta den tidigare nämnda presumtionen eller, omvänt, lättare att vara restriktiv mot önskemål om att inrätta omfattande personregister. DALK skulle visserligen överväga frågan om tillåtligheten av register som omfattar befolkningen inom landet eller delar därav. Det ansågs emellertid angeläget att datalagen redan dessförinnan ändrades så att klart stöd finns för den uppfattning som redovisats, låt vara att ändringen finge en provisorisk karaktär. 3 a § datalagen tillkom således mot den nu redovisade bakgrunden. Vad härefter gäller de riktlinjer for tillämpningen av 3 a §. som gavs i samband med riksdagens beslut om lagändringen, tar den nya regeln i dessa riktlinjer sikte på personregister, som upptar en datalagen enligt del av befolkningen i riket eller i område därav. Härmed avses betydande i första hand befolkningsregister i snävare bemärkelse, dvs. enligt förarbetena register som mera fullständigt redovisar de personer som är bosatta inom ett visst administrativt område. Men också register som annars upptar en del av befolkningen i landet eller inom ett geografiskt område betydande omfattas av regleringen. Att avgöra om ett register skall anses omfatta en “betydande del” av befolkningen kan enligt förarbetena givetvis i vissa fall i och för sig vara vanskligt. Detta ansågs emellertid spela mindre roll eftersom lagtexten, i enlighet med datainspektionens princip för bedömning av omfattande personregister, uttryckligen anger att tillstånd får meddelas för register som upptar medlemmar, anställda eller kunder till den för vars räkning registret förs. Även annan, liknande anknytning kan godtas vid prövningen av

Befolkningsregister 02h SPAR 119

huruvida ett omfattande register får komma till stånd. Vidare är registrering tillåten, om de personer som upptas i registret har lämnat samtycke härtill. Frågan om ett register upptar en betydande del av befolkningen aktualiseras enligt förarbetena således huvudsakligen i samband med tillståndsprövningen av register som ej uppfyller något av dessa villkor. Med den restriktivitet som bör prägla tillståndsgivningen för sådana register är det enligt förarbetena naturligt att begreppet “en betydande del av befolkningen i riket eller i område därav inte tolkas snävt. Även kundbegreppets innebörd aktualiserades under förarbetena till 3 a §. Framför allt ansågs det kunna innebära problem att avgöra när ett kundförhållande inträder och när det upphör. Beträffande den första frågan ansågs gälla att en affarsförbindelse mellan företaget och en viss person måste ha upprättats för att personen skall kunna betraktas som kund i företaget. Frågan om när kundförhållandet upphör ansågs dock inte kunna lösas genom en lika enkel och generell regel. Frågan borde därför få prövas från fall till fall av datainspektionen och. om besvär anförs, av regeringen. Fortsatt registrering av personer, vars mellanhavanden med företaget till följd av kundförhållandet slutreglerats, ansågs dockenligt förarbetena endast mera sällan kunna tillåtas och då endast för en begränsad period. l andra fall än de nu nämnda bör utgångspunkten enligt förarbetena vara att omfattande personregister får förekomma endast undantagsvis, dvs. om särskilda skäl föreligger. Vad som skall anses utgöra särskilda skäl får bestämmas genom praxis vid tillståndsprövningen. Endast ett angeläget behov av en generell personregistrering, vilket inte i det väsentliga kan tillgodoses på annat sätt, t. ex. via SPAR, skall dock få motivera avsteg från presumtionen. Av betydelse för frågan om undantag kan medges ansågs enligt förarbetena också sådana omständigheter vara som vilket ändamål uppgifterna ursprungligen lämnats för, känsligheten hos de uppgifter som avses bli registrerade, sekretessen för uppgifterna och säkerhetsanordningarna kring registret samt registrets storlek. Såvitt gäller enskilda register kan enligt förarbetena av paragrafen motsättningsvis dras den slutsatsen att t. ex. register för reklamändamål, vilket upptar personer som inte redan har trätt i affársförbindelse med det registeransvariga företaget. kan tillåtas endast i särskilda undantagsfall. Den föreslagna regeln ger alltså enligt förarbetena underlag för den ståndpunkt som datainspektionen intagit på området. Den nya regeln gäller inte bara enskilda utan också allmänna register. Det ligger emellertid enligt förarbetena i sakens natur att allmänna organ ofta har uppgifter som gör det nödvändigt eller i varje fall befogat att föra ganska omfattande personregister. Som exempel nämndes de register som behövs för utbetalning av barnbidrag, folkpensioner och tilläggspensioner. Också angelägna statistik- och forskningsregister ansågs kunna innehålla uppgifter om ett stort antal personer. Den nya paragrafen lämnar enligt förarbetena utrymme för de personregister som behövs för att viktiga samhällsuppgifter skall kunna fullgöras på ett tillfredsställande sätt. Har riksdagen eller regeringen i författning föreskrivit eller förutsatt att myndighet skall föra en personförteckning som ett led i sitt arbete, ligger enligt förarbetena redan häri ett starkt stöd för att myndighet bör få tillåtelse att föra förteckningen som ett ADB-register. Också inom den kommunala och landstingskommunala

120 Befolkningsregister och SPAR

verksamheten kan enligt förarbetena ADB-register som upptar ett större antal personer vara ett så värdefullt hjälpmedel i administrationen att särskilda skäl bör anses föreligga för tillstånd. Personregister som inrättas genom beslut av riksdagen eller regeringen är enligt 2§ andra stycket datalagen undantagna från datalagens tillståndstvång. Detta gäller även register enligt 3 a § datalagen.

Datalagen gjordes vid tillkomsten tillämplig på register som hade tagits i

bruk före lagens ikraftträdande. De skärpta villkoren för befolkningsregister ansågs i analogi härmed i princip böra gälla också register för vilka tillstånd meddelats innan lagändringen trädde i kraft. Äldre register som enligt den nya föreskriften inte får föras utan att särskilda skäl föreligger. skulle därför enligt särskilda Övergångsbestämmelser på nytt underställas datainspektionens prövning. senast den l juli 1977. Med hänsyn till svårigheterna att avgöra vilka register som omfattas av de nya reglerna, fick datainspektionen till uppgift att uppmärksamma de registeransvariga på behovet av omprövning. Datainspektionen kan enligt övergångsbestämmelserna medge att äldre register får föras under en avvecklingstid som framstår som skälig från praktiska och ekonomiska synpunkter. Äldre register som fyller motsvarande funktion som SPAR eller som kan inskränkas till sitt innehåll sedan SPAR har kommit i funktion bör enligt förarbetena kunna vidmakthållas fram till dess att SPAR kan överta registrets funktion.

8.4 Datainspektionens erfarenheter och praxis

Enligt datainspektionen hade vid utgången av juni 1977 ungefär 260 ansökningar enligt övergångsbestämmelserna till 3 a § datalagen kommit in, varav de flesta avser register hos kommunerna som utgör underlag för handläggningen av ärenden om bostadsbidrag. Bland övriga register av större intresse kan enligt inspektionen särskilt nämnas register hos RSV, Upplysningscentralen AB, rikspolisstyrelsen (RPS), Datema AB, tidskriften Det Bästa, Folksam och SCB. Inspektionen har prövat nâgra ansökningar enligt övergångsbestämmelserna. Ett sådant ärende gällde ett företag som sedan flera år fört ett riksomfattande register, baserat på länsstyrelsernas personband, för personnummersättning, adressaktualisering, uttag av adresser för direktreklam, statistiska urvalsdragningar, olika sammanställningar av data och uppdatering av andra företags kundregister. I sitt beslut uttalade datainspektionen under hänvisning bl. a. till förarbetena till 3 a § datalagen att SPAR, i den mån SPAR direkt för de registeransvariga företagets avnämare kan fullgöra de funktioner företagets personregister i dag fyller, bör överta dessa funktioner. l beslutet uttalas vidare att SPAR successivt fram till utgången av år 1979 kan ta över den registeraktualisering, personnummerkontroll och sökning av personnummer samt urvalsdragning som i dag förekommer ur företagets personregister. Särskilda skäl för fortsatt drift av personregistret kunde därför enligt beslutet inte anses föreligga i denna del. Emedan det finns möjligheter att ur SPAR eller andra myndigheters register göra urval for tillfälliga reklamkampanjer utgjorde enligt datainspektionens beslut inte heller registrering av totalbefolkni_ngen i kundvärvnings-

och SPAR 121

Befolkningsregister

syfte särskilda skäl. Med utgångspunkt från bl. a. det kunde

anförda

datainspektionen enligt beslutet inte meddela den registeransvarige tillstånd att föra registret annat än under en övergångsperiod fram till dess SPAR tagits i full drift. Datainspektionen meddelade enligt 3 a §datalagen tillstånd för det registeransvariga företaget att föra personregistret till och med den 30 december 1979 och förordnade att registret därefter omedelbart skall förstöras. Inspektionens beslut var inte enhälligt. Det har överklagats till regeringen. som ännu inte avgjort ärendet. Ett annat ärende enligt övergångsbestämmelserna till 3 a §datalagen gällde ett företag som för ett register omfattande samtliga personer, oavsett om dessa är kunder till företaget eller inte, vilka i länsstyrelsernas personband registreras som huvudman för familj. Datainspektionen konstaterade i sitt beslut att personregistret omfattar en betydande del av befolkningen på det sätt som anges i 3 a§ datalagen. Inspektionen prövade därefter i vad mån särskilda skäl kunde anses

föreligga för registrering av andra än kunder eller personer som frivilligt

samtyckt till registrering. l beslutet framhölls att inspektionen haft anledning pröva ett betydande antal ansökningar angående omfattande personregister som registeransvariga önskat inrätta och föra i kundvärvningssyfte men att inspektionen motsatt sig permanent inrättande av sådana register. En annan ordning skulle enligt beslutet leda till ett stort antal bestående personregister omfattande hela eller betydande delar av befolkningen. Inspektionen pekade i beslutet vidare på möjligheterna att ur SPAR eller andra myndigheters register göra urval för tillfälliga reklamkampanjer. Mot denna bakgrund fann inspektionen en under flera år bestående registrering av andra än kunder och frivilligt registrerade ej utgöra särskilda skäl. Datainspektionen fann att registret endast borde få innehålla uppgifter om personer som är kunder eller som samtyckt till registreringen. Uppgifterna rörande kunderna borde få bevaras endast under en begränsad tid efter det att kundförhållandet upphört. Datainspektionen ansåg på anförda skäl att denna tid borde bestämmas till tre år och uttalade vidare att tiden bör räknas frân och med den tidpunkt då affärstransaktionen slutreglerats (sista avbetalningen gjorts eller liknande). Även det nu redovisade ärendet är efter besvär av det registeransvariga företaget för närvarande föremål för regeringens prövning. Datainspektionen har också med stöd av 3 a § datalagen meddelat beslut i ett antal ärenden som gällt register, vilka tagits i drift efter den 1 februari 1977, då lagändringen trädde i kraft. I ett sådant ärende, som gällde framställning av taxeringskalendrar registrerades alla personer inom ett antal län med statlig taxerad inkomst överstigande 20 000 kronor, ungefär 80 000-100 000 personer per län. I ett annat liknande ärende registrerades alla personer med inkomst över 24 000 kronor inom ett antal kommuner. Andelen registrerade personer inom varje län respektive inom varje kommun ansågs av datainspektionen utgöra ett så stort antal att registren bedömdes omfatta betydande del av befolkningen inom områdena i fråga. Särskilda skäl krävdes därför för tillstånd. Datainspektionen pekade under hänvisning till förarbetena till 3a§ datalagen i besluten på att tillstånd i sådant fall skall meddelas endast om ett angeläget behov, som inte kan väsentligen tillgodoses på annat sätt, t. ex. genom SPAR,

122 Befolkningsregister och SPAR

motiverar att tillstånd meddelas. Av skäl som anges närmare i beslutet, bl. a. att registren skulle ha mycket kort varaktighet, beviljades tillstånd. 1 flera ärenden som rört register hos olika landsting var registerändamålet i huvudsak administration av patienter i olika former inom sjukvården. Varje register omfattade samtliga eller flertalet inom respektive län bosatta personer och bedömdes av datainspektionen som befolkningsregister, vilka enligt 3 a § datalagen förutsätter särskilda skäl lör tillstånd. Datainspektionen uttalade även i dessa beslut att tillstånd forutsatte ett angeläget behov som inte kan tillgodoses genom t. ex. SPAR. Under hänvisning till väsentligen förarbetena framhöll inspektionen också att det vid prövningen särskilt måste beaktas vilket ändamål uppgifterna ursprungligen lämnats för, uppgifternas känslighet, sekretessen. säkerhetsanordningar och registrets storlek. Datainspektionen ansåg att tillstånd kunde meddelas för registren. Med hänsyn till att SPAR ännu inte är slutligt utvecklat begränsades tillstånden till den 31 december 1979. Vid den förnyade prövning av tillstånden som då måste ske torde det enligt inspektionen finnas bättre möjligheter att avgöra huruvida och i så fall i vilken omfattning en anslutning till SPAR kan tillgodose landstingens behov. Ett ärende gällde komplettering av en sparbanks register över kunder och borgensmän med dessas personnummer. Underlag utgjordes av ett personnummerregister hos länsstyrelsen i det län inom vilket banken var verksam och omfattade hela befolkningen i länet. Datainspektionen ansåg att registret utgjorde ett befolkningsregister och att särskilda skäl krävdes för tillstånd. Tillstånd meddelades tills vidare sedan datainspektionen i beslutet lagt i huvudsak motsvarande synpunkter på ärendet som redovisats nyss beträffande landstingsregistren. Ett par ärenden enligt 3 a § har hittills avslagits. Ett gällde en daglig tidning som begärt att för direktreklamutsändningar i syfte att värva prenumeranter få upprätta ett register över samtliga s. k. hushållsföreståndare i åldern 15-74 år i det län, inom vilket tidningen huvudsakligen ges ut. 1 ärendet gällde bedömningen till en början huruvida det tillämnade registret kunde antas omfatta en betydande del av befolkningen i riket eller i område därav. Cirka 200 000 av länets 800000 invånare skulle enligt planerna väljas ut från länsstyrelsernas personband. Sedan cirka 80000 av dessa invånare, som redan stod i direkt kundförhållande till tidningen, sorterats bort skulle resten få direktreklamerbjudande att också bli abonnenter. För att uppgifter om dessa cirka 120 000 personer, som helt saknade kundanknytning till tidningen, skulle få ingå i registret fordrades alltså att det förelåg särskilda skäl om registret bedömdes omfatta betydande del av befolkningen i riket eller i område därav. 1 detta hänseende uttalade datainspektionen i beslutet att de flesta register for direktreklamändamål endast innehåller uppgifter om ett visst urval av befolkningen i riket eller visst område, emedan marknadsföring oftast riktar sig mot en krets av personer som anses ha en större benägenhet än andra att köpa den vara som skall marknadsföras. Dessa register kommer därför mycket sällan att vara befolkningsregister i snävare bemärkelse. Om begreppet “betydande del av befolkningen” tolkas mycket snävt, såsom avseende t. ex. den helt övervägande delen av befolkningen, kommer

sålunda register för direktreklamändamål mycket sällan att omfattas av 3 a §.

En sådan snäv tolkning är enligt beslutet inte rimlig med hänsyn till

Befolkningsregisrer och SPAR 123

ändamålet med lagändringen. Datainspektionen ansåg att registret omfattade betydande del av befolkningen i länet och fäste därvid avseende vid att de som avsågs bli registrerade representerade så gott som samtliga hushåll i länet i fråga. Härefter gick datainspektionen in på en prövning av om särskilda skäl förelåg för en registrering av de personer som inte stod i kundförhållande till tidningen men som denna ville värva till kunder (abonnenter). Datainspektionen konstaterade att ett företag i regel inte skall få föra register över andra personer än sådana som har en anknytning till företagets verksamhet som kunder eller anställda eller med dessajämställda personer. Som särskilda skäl torde emellertid, uttalade datainspektionen vidare, i enlighet med datainspektionens tidigare praxis, kunna betraktas att uppgifter om andra än egna kunder endast kommer att användas för en engångsbearbetning under en mycket begränsad tid, när registreringen med hänsyn till uppgifternas känslighet och i övrigt inte genom denna engångsbearbetning leder till otillbörligt intrång i den personliga integriteten. Eftersom det i ärendet var fråga om regelbundet återkommande bearbetningar skulle ett bifall till ansökningen enligt inspektionen vara liktydigt med tillstånd att inrätta ett permanent befolkningsregister för det avsedda reklamändamålet. Datainspektionen lämnade därför ansökningen utan bifall. Beslutet vann laga kraft. Ett annat ärende enligt 3 a § datalagen, i vilket datainspektionen avslog tillståndsansökningen, gällde tillstånd att inrätta och föra personregister över befolkningen i ett län för framställning av mikroficheregister för den registeransvariges - en banks - verksamhet. Registret skulle endast innehålla uppgifter om personnummer. namn och adress, hämtade från länsstyrelsens personregister och bevaras på maskinellt läsbart medium under två månader. Datainspektionen konstaterade i sitt beslut att särskilda skäl måste föreligga för att tillstånd skulle kunna meddelas för registret. l fråga om vad som kunde anses utgöra särskilda skäl hänvisade inspektionen till förarbetena till 3 a § datalagen i vilka bl.a. uttalas att endast ett angeläget behov, som inte väsentligen kan tillgodoses på annat sätt, t. ex. genom SPAR, får motivera att tillstånd meddelas. Datainspektionen anförde att det behov som det i ansökningen aktuella registret avsåg att täcka helt kunde tillgodoses genom SPAR och att särskilda skäl att meddela tillstånd för registret därför inte kunde anses föreligga. Inspektionen lämnade ansökningen utan bifall. Beslutet vann laga kraft.

8.5 DALKs överväganden och slutsatser

8.5.1 Inledning Ett syfte med 3a§ datalagen är enligt förarbetena att begränsa antalet personregister i landet av totalkaraktär. Ett annat syfte år att ge lagstöd åt den praxis som datainspektionen utvecklat vid tillståndsprövningen och som enligt DALKs mening kan uttryckas så, att inga personregister bör få innehålla uppgifter om andra fysiska personer än som svarar mot myndigheternas, företagens eller organisationernas arbetsuppgifter och verksam-

124 Befolkningsregisrer och SPAR

hetsområden. Lagändringen har angetts vara provisorisk i avvaktan på den prövning när det gäller frågan om befolkningsregister som det enligt DALKs direktiv ankommer på kommittén att göra. Vad DALK mot denna bakgrund närmast har att bedöma är således om 3 a § i ett längre tidsperspektiv är den lämpligaste vägen for att tillgodose de syften som ligger bakom tillkomsten av lagrummet. Även SPAR måste beaktas i sammanhanget. Vid denna bedömning vill DALK söka hålla isär frågorna om befolkningsregister, om lagstöd åt datainspektionens praxis samt om SPAR och behandlar dem därför i det följande i nu nämnd ordning.

8.5.2 Befolkningsregister Vad gäller det ena huvudsyftet med 3a§ datalagen. att begränsa antalet personregister av totalkaraktär, delar DALK uppfattningen att en sådan begränsning bör eftersträvas, i vart fall om man med personregister av totalkaraktär menar register som avser större delen av befolkningen i riket i dess helhet. Av särskild betydelse vid denna bedömning är att sådana register, även i de fall uppgifterna om varje enskild person är få och i och för sig inte av speciellt känslig art, kan ge den registeransvarige och kretsen av de personer som har tillgång till registerinnehållet särskilda kunskaper och därmed ett övertag gentemot andra. som kan missbrukas. Man kan inte heller bortse från att ett register över hela eller större delen av befolkningen i landet kan bli särskilt eftertraktat för den som av olika skäl har planer på att begå dataintrång eller på annat sätt obehörigt utnyttja uppgifter om enskilda personer. Sålunda är det mest sannolikt att man finner de personer man är intresserad av i ett totalregister. Andra skäl för restriktivitet vilka nämnts i debatten är de risker som i tider av krig eller politiska omvälvningar kan vara förenade med förekomsten av många totala befolkningsregister samt risken för att uppgifter förs till utlandet. Mot bakgrund av det anförda kan också enligt DALKs mening totalregister innebära risker, som kräver särskilt beaktande. Förmodligen talar kanske dock andra skäl än integritetsskyddsaspekten, skäl som t. ex. sårbarhetsrisker vilka DALK saknar anledning att beröra närmare, med större styrka for uppfattningen att antalet totala befolkningsregister bör begränsas. Såsom DALK berört i ett föregående kapitel är det nämligen enligt kommitténs mening mer arten uppgifter om var och en och användningen av uppgifterna än det totala antalet personer i ett register som är det avgörande från integritetsskyddssynpunkt om man betraktar saken ur den enskildes egen synvinkel. Ytterligare en faktor av avgörande betydelse är huruvida den registrerade känner till användningen av uppgifter om honom eller inte. Mot den nu angivna bakgrunden kan sättas i fråga om datalagen, vars syfte såsom DALK angett förut bör vara att värna om den personliga integriteten enbart, är den lämpligaste formen för reglering av vad man valt att kalla befolkningsregister. Särskilt gäller kanske detta om man därmed inte enbart avser register över hela eller större delen av landets befolkning utan även register som omfattar större delen av befolkningen inom mindre administrativa områden än landet i dess helhet, t. ex. län, kommuner och församlingar. Det torde inte bara vara oklart var den nedre gränsen för sådana administrativa områden skall dras. Anknytningen till bestämda geografiska

Befolkningsregister och SPAR 125

områden innebär dessutom att den skämta reglering man syftat till att åstadkomma inte blir tillämplig i fråga om personregister som skär tvärs igenom många administrativa områden utan att inom något av dessa omfatta en betydande del av befolkningen, t. ex. register som omfattar ett mindre urval av befolkningen i hela landet. Ett sådant register kan dock beroende på t. ex. urvalskriterium vara känsligare från integritetsskyddssynpunkt än ett register, vilket omfattar större delen av befolkningen inom ett avgränsat administrativt område. Datainspektionen synes i ett av inspektionens tidigare redovisade beslut enligt 3 a§ datalagen ha fört fram en liknande uppfattning. Vid tillkomsten av 3 a§ datalagen framfördes också invändningar mot utformningen. Man ansåg bl. a. att begreppet “betydande del av befolkningen i riket eller i område därav” är svårtolkat. Man vände sig också mot att det i huvudsak överlämnades åt datainspektionen att bestämma den närmare innebörden från fall till fall. Motsvarande kritik riktades även mot begreppet ”kunder”. l det sist nämnda hänseendet har sagts att fortsatt registrering av personer, vars mellanhavanden med ett företag till följd av kundförhållandet slutreg- Ierats, endast mera sällan bör kunna tillåtas och då endast för en begränsad period. Avsikten torde vara att motsvarande synsätt vid tillämpningen av 3a§ också skall läggas på medlemsförhâllanden och anställningsförhållanden som upphört. Även om detta torde vara en rimlig ståndpunkt i och för sig måste emellertid samtidigt beaktas att inte minst samhället ofta kan ställa krav på mycket långa bevaringstidensåsom t. ex. i bokförings- och taxeringslagstiftningen. Det kan därför i praktiken komma att visa sig svårt att fullt ut genomföra den åsyftade huvudregeln. Av förarbetena framgår att man strävat efter att genom 3 a§ inte bara reglera förekomsten av befolkningsregister som sådan utan även metoderna för direktreklam och liknande kund- eller medlemsvärvning. Oklarheten betingas enligt DALKs mening inte minst av att man likväl underlåtit att ge klart uttryck för detta i lagrummet. DALK, som har till en huvuduppgift att söka ange grunderna för tillståndsprövningen enligt datalagen med större utforlighet än för närvarande, kan inte bortse från att den kritik som riktats mot 3 a § i viss mån är befogad. Det vore därför enligt kommitténs mening önskvärt att söka råda bot på den oklarhet som nu föreligger. Det kan också tilläggas att de risker, som kan vara förenade med befolkningsregister vid politiska omvälvningar och krig, med hänsyn till syftet med datalagen, i första hand bör beaktas i annan ordning än inom ramen for datalagen. Ett uttryck för detta kan vara att sårbarhetskommittén, som nämnts i ett inledande kapitel, torde ha till uppgift att nämiare överväga bl. a. denna fråga. Den latenta risken för att befolkningsregister kan överföras till utlandet, trots bestämmelserna i bl. a. ll § datalagen, synes inte heller primärt vara en fråga som bör ligga till grund för prövningen enligt datalagen. Denna prövning bör, såsom DALK berört flera gånger tidigare, gälla huruvida det föreligger risk för otillbörligt intrång i de registrerades personliga integritet och bör därför inte inbegripa allmänna farhågor för andra olägenheter med personregistreringen eller önskemål att begränsa antalet befolkningsregister av andra skäl.

126 och SPAR Befolkningsregister

Betraktat från integritetsskyddssynpunkt är det med hänsyn till det nyss anförda enligt DALKs mening naturligare och mer angeläget att i datalagen i forsta hand söka ge lagstöd åt datainspektionens praxis att inga personregister bör få innehålla uppgifter om andra fysiska personer än som svarar mot den registeransvariges arbetsuppgifter och verksamhetsområden, än att särskilt Det förefaller tveksamt om det ingående reglera s. k. befolkningsregister. egentligen överhuvudtaget finns ett så naturligt samband mellan datainspektionens praxis och registrets storlek räknat i antal registrerade personer att detta kan behandlas som en enda fråga utan att innebörden blir oklar. DALK anser att de båda frågorna i stället bör bedömas var för sig och behandlar dem därför som två skilda spörsmål. DALK delar alltså sammanfattningsvis uppfattningen att man inte bör i landet än som är nödvändiga med acceptera flera totala befolkningsregister hänsyn till myndigheternas, företagens och organisationernas verksamhet. Kommittén vill dock ifrågasätta om 3 a § datalagen idess nuvarande lydelse är den lämpligaste formen för en lagreglering av detta ämne. Särskilt med tanke på oklarheterna skulle det enligt kommitténs mening vara en bättre lösning att inom ramen för det normala tillståndsförfarandet enligt 3§ datalagen uttryckligen tillåta att personkretsens omfattning får tillmätas självständig betydelse vid tillståndsprövningen och att därutöver, såsom också är avsikten, söka reducera behovet av totala befolkningsregister genom SPAR. DALK utvecklar närmare den nu antydda lösningen i det följande.

8.5.3 Lagsröd âr datainspektionens praxis Huvudsyftet med 3 a § vid sidan av en reglering av befolkningsregister är att praxis, att inga personregister bör få innehålla ge lagstöd åt datainspektionens uppgifter om andra fysiska personer än som svarar mot den registeransvariges arbetsuppgifter och verksamhetsområden. DALK vill starkt understryka att denna praxis måste vara riktig och angelägen från integritetsskyddssynpunkt. Den är också av så avgörande betydelse för tillståndsprövningens utformning att den bör komma till klart uttryck i datalagen. DALK har i ett föregående kapitel föreslagit att bl. a. arten personuppgifter, mängden personuppgifter och de personkategorier som skall ingå i registret, liksom överensstämmelsen mellan arten, mängden och personkretsen å ena sidan samt det angivna registerändamålet å den andra, i varje ärende bör tillmätas självständig betydelse vid tillståndsprövningen. Avsikten med är densamma som med 3 a§ i samma hänseende, nämligen att i förslaget lagtexten uttryckligen ange att det kan innebära risk för otillbörligt integritetsintrång att ett personregister innehåller andra personer eller andra uppgifter om dessa än som svarar mot ändamålet med registret samt den registeransvariges verksamhet. Register med sådant innehåll bör alltså i princip inte vara tillåtna. Om grunderna för tillståndsprövningen i 3 § datalagen anges utförligare än nu i enlighet med DALKs förslag och om man i motiven till lagtexten klart anger att syftet är att ge uttryck for datainspektionens praxis tillgodoser det således enligt DALKs mening syftet med 3 a § datalagen utan att man behöver använda de begrepp i 3a§ som kritiserats.

Befolkningsregister och SPAR 127

Vid tillståndsprövningen bör sålunda särskilt beaktas huruvida personregistret innehåller andra personer än som svarar mot registerändamålet och den registeransvariges verksamhet. Prövningen bör inte förbehållas sådana register som nu kallas befolkningsregister. Den bör i stället göras i varje ärende. Härvid bör hänsyn tas till huruvida de personer, som kan komma att registreras, har en naturlig anknytning till den registeransvarige iegenskap av kunder, medlemmar eller anställda eller på annat liknande sätt, eller själva medgett registrering. Om detta inte är fallet finns anledning att särskilt pröva om registerändamålet och den registeransvariges verksamhet ändå motiverar registreringen, dvs. till en mera restriktiv inställning. Genom en sådan ordning tillgodoses det ena huvudsyftet med 3 a § datalagen, nämligen att inga personregister bör få innehålla uppgifter om andra fysiska personer än som svarar mot den registeransvariges arbetsuppgifter och verksamhetsområden. Härefter kvarstår frågan hur det andra huvudsyftet med 3 a § datalagen skall tillgodoses, dvs. att begränsa antalet befolkningsregister för kundvärvning och andra urvalsdragningar, personnummersättning och personnummerkontroll samt adressaktualisering genom inrättande av SPAR. DALK tar närmare upp frågan om direktreklam i ett senare kapitel men vill redan här peka på att man vid bedömningen av 3 a ä och SPAR särskilt måste beakta att de registerändamål som SPAR sålunda skall tillgodose ofta torde vara naturliga funktioner i företagens och organisationernas personregister. Särskilt gäller kanske detta kundvärvning och medlemsvärvning. l samband med tillkomsten av 3a § datalagen antog man i sist nämnt hänseende att vissa befolkningsregister skulle bli obehövliga eller kunna inskränkas till sitt innehåll genom att SPAR inrättas. Detta antogs framför allt gälla register för direktreklam som används för kundvärvning. För direktreklamens behov antogs SPAR kunna tillhandahålla urval av adresser på etiketter. På motsvarande sätt torde man, även om detta inte berörts lika ingående, ha antagit att SPAR kan minska behovet av personregister hos myndigheterna. men framför allt behovet hos företagen och organisationerna att föra register för adressaktualisering. personnummersättning och personnummerkontroll. Detta innebär i praktiken en begränsning av framför allt Företagens och organisationernas rätt att själva avgöra för vilka ändamål man behöver föra egna personregister i sin verksamhet och att det lagts på datainspektionen att

sörja för att den eftersträvade begränsningen kommer till stånd. Därvid har

registerändamålet. till skillnad mot datalagen i dess ursprungliga lydelse, i praktiken gjorts till ett självständigt och avgörande kriterium vid inspektionens tillståndsprövning. l enlighet med det nu anförda innebär också datainspektionens hittillsvarande praxis vid tillämpningen av 3 a § datalagen i princip förbud för andra registeransvariga att föra personregister med samma funktioner som SPAR. Såvitt gäller personregister for vilka tillstånd meddelats före den l februari 1977 har datainspektionen därvid med stöd av övergångsbestämmelserna till 3 a § i vissa fall medgett anstånd med avveckling eller ändring av registret under den tid som behövs för att bygga upp SPAR. DALK ställer sig som nämnts inte avvisande till tanken att riskerna med s. k. befolkningsregister kan kräva särskilt beaktande. DALK är också beredd att godta att konsekvenserna av ett sådant synsätt kan bli att rätten att föra

128 Befolkningsregisrer och SPAR

personregister med SPARs funktioner förbehålls den som har registeransvaret för SPAR. Även om förarbetena och övergångsbestämmelserna till 3 a § datalagen i och för sig kan sägas ge uttryck för detta måste emellertid framhållas att lagrummet som sådant i dess nuvarande lydelse knappast ger vid handen att innebörden är den angivna. l praktiken innebär emellertid lagrummet att man med stöd av motivuttalanden och riksdagens beslut om SPAR, som i vart fall hittills överhuvudtaget inte tagit sig uttryck i lag eller annan författning, vidgat datalagens tillämpningsområde och datainspektionens befogenheter.

8.5.4 Förfarmingsreg/ering av SPAR DALK delar uppfattningen att det kan innebära särskilda risker för otillbörligt att uppgifter om enskilda personer sprids mellan olika integritetsintrång allt om det sker utan de registrerades vetskap. Kommittén register. framför kan därför acceptera de konsekvenser av 3 a § datalagen och SPAR. som nämnts nyss. Dessa är emellertid enligt kommitténs uppfattning så betydande att de bör komma till klart uttryck i datalagen. Om 3 a § får utgå ur lagen, vilket DALK forordat, behövs därför enligt kommitténs mening en ny i datalagen med den angivna innebörden. Dessutom bör den paragraf närmare utformningen av SPAR med hänsyn till registrets betydelse regleras i särskild ordning, varvid det lämpligaste synes vara att regeringen i datalagen får bemyndigande att meddela de närmare föreskrifter som behövs. Den nya paragrafi datalagen som DALK förordar bör ha den innebörden att det skall finnas ett statligt person- och adressregister, grundat på automatisk databehandling, for aktualisering av motsvarande registeruppgifter i andra personregister, för komplettering av andra personregister med personnummer, för kontroll av personnummer i andra personregister samt for uttag av urval av personuppgifter och andra uttag. Av den nya paragrafen bör vidare framgå att registerinnehållet i det statliga person- och adressregistret skall grundas på uppgifter som finns hos länsstyrelserna for folkbokföring, inkomsttaxering och fastighetstaxering, dvs. i länsstyrelsernas personband, skatteband och fastighetsband. Av paragrafen bör också framgå att annat personregister med registerinnehåll som härrör från dessa register hos länsstyrelserna och med ändamål som tillgodoses genom det statliga personoch adressregistret inte får inrättas och föras utan medgivande av regeringen. Slutligen bör paragrafen innehålla bemyndigande for regeringen att meddela de närmare föreskrifter som behövs om det statliga person- och adressregistret, t. ex. i fråga om ändamål. innehåll och utformning i övrigt. DALKs forslag till lagreglering innebär visserligen att i princip endast SPAR får föras for angivna ändamål, även om regeringen bör förbehållas rätt att medge undantag om det skulle visa sig finnas starka skäl för detta. DALK anser emellertid att ett enda offentligt register med de funktioner som SPAR skall fylla har sådana fördelar från integritetsskyddssynpunkt att den lösningen ändå bör förordas. Vid denna bedömning beaktar DALK särskilt att det här i betydande grad rör sig om handel med personuppgifter. Med tanke på att det således i regel gäller kommersiellt utnyttjande av uppgifter om de enskilda medborgarna får enligt kommitténs mening näringspolitiska och liknande invändningar mot den lösning som SPAR innebär inte sådan

Befolkningsregister och SPAR 129

tyngd att man nu bör överväga att ompröva riksdagens beslut om SPAR. En förutsättning för att den ordning som SPAR innebär skall kunna accepteras är emellertid att man verkligen tar till vara de fördelar som SPAR kan erbjuda från integritetsskyddssynpunkt. Det betyder i sin tur att behovet av funktionerna hos SPAR bör tillgodoses genom SPAR enbart och inte vid sidan därav också genom andra register, varken inom den offentliga eller den enskilda sektorn. Enligt DALKs uppfattning bör alltså målet med SPAR sättas högre än som angavs i samband med riksdagens beslut om registrets inrättande. Då uttalade föredragande departementschefen att statliga register även fortsättningsvis borde kunna utnyttja Iänsbanden om detta är lämpligare än att uppdatera register från SPAR. Även kommuner och landsting borde enligt denne i första hand utnyttja de länsvisa personbanden för sina behov. Som skäl härför angavs att SPAR skulle få ett mindre omfattande informationsinnehåll än personbanden hos länsstyrelserna och sämre aktualitet än dessa. Behovet av privata befolkningsregister antog departementschefen till viss del

kunna täckas av SPAR. För direktreklamens behov borde SPAR enligt denne

kunna tillhandahålla urval av adresser på etiketter. Den väsentligaste fördelen med SPAR är emellertid enligt DALKs mening att man genom inrättandet av detta register skapat möjligheter att till ett ställe samla tillgången till personuppgifter på maskinellt läsbart medium för personnummerkontroll. personnummersättning, adressaktualisering och urvalsdragning av folkbokföringsuppgifter och vissa taxeringsuppgifter. Man kan därigenom kraftigt begränsa behovet av att sprida uppgifter på maskinellt läsbart medium mellan en mängd olika register. Man får en betydligt bättre överblick över hur uppgifter som egentligen är avsedda för folkbokföringen

och taxeringen, utnyttjas för andra ändamål. En förutsättning för att dessa

viktiga fördelar skall uppnås är dock att inte bara företagen och organisationerna utan även myndigheterna styrs till SPAR, när det gäller att få behovet av de nämnda funktionerna tillgodosett och alltså inte vid sidan av SPAR kan vända sig till t. ex. länsstyrelserna. Det nyss anförda talar enligt DALKs mening starkt för att SPAR bör innehålla alla de uppgifter i länsstyrelsernas personband som i dag tillhandahålls av länsstyrelserna för urvalsdragning. samt planerade uppgifter i fastighetsbanden och taxeringsbanden och att SPAR får ensamrätt att utföra personnummerkontroll, personnummersättning, aktualisering av andra

register och urvalsdragning på grundval av dessa uppgifter, både urval på maskinellt läsbart medium och urval av adresser på etiketter. Först med en sådan regel synes man helt nå de syften som ligger bakom tillkomsten av 3 a §

och SPAR. Självfallet får en sådan ordning som nämnts nu inte medföra ingrepp i offentlighetsprincipen. SPAR får således inte hindra uttag av andra uppgifter från länsstyrelserna eller andra myndigheters register än sådana uppgifter som finns i SPAR. DALK återkommer närmare till denna fråga i ett följande kapitel, i vilket kommittén behandlar direktreklam och annat kommersiellt utnyttjande av offentliga uppgifter. En sådan utformning av SPAR som angetts nyss innebär ingrepp i offentlig och enskild verksamhet. Därför krävs inte bara den regel i datalagen som DA LK i det föregående förordat och som innebär att de nämnda funktionerna

130 Befolkningsregister och SPAR

i princip får fullgöras endast genom SPAR. Härutöver behövs som nämnts även en närmare författningsreglering av SPAR, som då bl. a. kan antas böra innehålla närmare bestämmelser om de funktioner SPAR skall fylla, om registerinnehållet och uppgiftsinsamlingen till registret samt om ansvaret för driften och underhållet av SPAR. En sådan författning torde också böra innehålla Föreskrifter om de sätt på vilka uppgifter får lämnas ut ur SPA R, om skyldighet for andra myndigheter och offentliga organ, vilka i dag erbjuder motsvarande tjänster som SPAR, att i stället hänvisa till SPAR när detta är möjligt och för ansvarig myndighet för SPAR att ställa registret till förfogande för var och en som önskar ta registrets tjänster i anspråk samt om avgifter. DAFA har fått ansvaret för att utveckla och ta SPAR i drift och är tills vidare även registeransvarig i datalagens mening. Betydande kostnader läggs ned på utvecklingsarbetet. Det är självfallet angeläget att DAFA får fullfölja detta arbete och att DAFA även får de resurser som behövs för att kunna tillhandahålla de tjänster som SPAR bör erbjuda på ett sätt som tillgodoser kundernas önskemål. När det gäller kostnadsfrågan skall DAFAs uppdragsverksamhet enligt förordningen (1975:570) med instruktion för DAFA vara ekonomiskt självbärande och DAFAs verksamhet bedrivs i stort på samma sätt som gäller för annan servicebyråverksamhet. Trots detta och trots att SPAR, bl. a. genom möjligheterna till terminalanslutning, kan förväntas erbjuda en förbättrad service bör ändå sättas i fråga huruvida driften av SPAR bör bygga på full kostnadstäckning om SPAR får den ställning som DALK förordat. Med hänsyn till DAFAs verksamhet börenligt DALKs mening på längre sikt också prövas om inte registeransvaret för SPAR bör ligga hos annan myndighet, som varken har ekonomiska intressen eller folkbokföringens intressen att beakta. Även med en sådan ordning kan det vara naturligt att DAFA får i uppdrag att svara för driften av SPAR. Hur detta på sikt bäst skall ordnas beror dock bl. a. på hur den förordning rörande SPAR, som DALK föreslagit, utformas och på hur folkbokföringen i framtiden ordnas med hänsyn till förslagen i betänkandet (SOU 1978:1) Stat - Kyrka. DALK tar därför inte nu ställning till frågan. Självfallet måste dock eftersträvas att de investeringar som DAFA nu gör med anledning av registeransvaret och driftsansvaret för SPAR inte efter kort tid blir utan värde.

9 Mjukdata och andra speciellt

känsliga uppgifter

9.1 Inledning

Redan vid datalagens tillkomst var man medveten om att särskild restriktivitet vid tillståndsprövningen borde iakttas beträffande vissa grupper av ömtåliga uppgifter om t. ex. brott, tvångsingripande av olika slag, sjukdom samt politisk och religiös åskådning. Vilka uppgifter det gäller anges för närvarande närmare i 4 § datalagen. Sådana mycket känsliga uppgifter får i dag i princip registreras endast om ett starkt samhälleligt eller annat allmänt intresse påkallar det. Enligt direktiven skall DALK å ena sidan söka nyansera regleringen av personregister så att den inte onödigtvis leder till hinder eller olägenhet i allmän eller enskild verksamhet. Samtidigt skall kommittén å andra sidan söka stärka skyddet för den personliga integriteten. En fråga som uppkommer i det senare sammanhanget är användningen av s. k. mjukdata. I debatten rörande skyddet för personlig integritet har krav rests på en skärpt reglering när det gäller rätten att registrera mjukdata med ADB. Sådana uppgifter som i dag anges i 4§ datalagen kan innefatta även mjukdata, t. ex. uppgifter om någons sjukdom eller hälsotillstånd. Iden mån det är fallet är alltså mjukdata redan nu föremål för särskilt sträng reglering. Trots detta finns, bl. a. mot bakgrund av direktiven och debatten i frågan, anledning för DALK att närmare överväga huruvida de nuvarande betämmelserna bör skärpas ytterligare. En annan fråga i detta sammanhang är huruvida ytterligare kategorier ömtâliga uppgifter som i och för sig inte behöver vara mjukdata, t. ex. uppgift om ras, bör föras in under den skärpta reglering som nu gäller enligt 4 §. DALK tar upp de båda nu berörda frågorna i detta kapitel. DALK vill redan inledningsvis påpeka att innebörden av begreppet mjukdata är oklar. Gränsen mot s. k. hårddata, som t. ex. namn, adress, personnummer, är både principiellt och praktiskt svår att dra. Enligt de försök till närmare precisering som gjorts är mjukdata betyg, värderingar och andra subjektiva omdömen eller åsikter om en annan person, t. ex. av typen ”nervöst lagd”, “troligen alkoholmissbrukare, eller överhuvudtaget värderande omdömen om människors familjeförhållande, samhällsuppförande, anpassning, psykiska status, studieintensitet, prestation i arbetslivet m. m. Även om denna definition inte med någon större klarhet anger betydelsen utgår DALK i det följande från att mjukdata har den nämnda innebörden.

132 Mjukdara och andra speciellt känsliga uppgifter

9.2 Nuvarande reglering

Registreringen av sådana uppgifter som bedömts vara speciellt känsliga från integritetsskyddssynpunkt är således för närvarande föremål for särskild reglering i 4 § datalagen. Lagrummets nuvarande lydelse bygger på följande överväganden vid lagens tillkomst. Tillståndsgivningen enligt datalagen ansågs då lagen kom till endast på ett fåtal punkter kunna dirigeras med lagbestämmelser, varför datainspektionen väsentligen blev hänvisad till att bygga upp sin praxis med ledning av de allmänna synpunkter som kom fram under lagstiftningsärendets behandling. Man ansåg dock därvid att särskilda krav for tillstånd borde ställas upp i fråga om vissa grupper av känslig information. Syftet med datalagen var, framhölls det, att förhindra att upplysningar om personer samlas, sammanställs och framställs med automatisk databehandling på sådant sätt att otillbörligt intrång i vederbörandes personliga integritet uppkommer. Det ansågs inte möjligt att mera exakt ange området för den personliga integriteten. Gränsdragningen omkring detta måste ske från fall till fall och överlåtas åt praxis. Detsamma gällde de uppgifter som kan lämna sådan upplysning om en person att integritetsintrång kan uppkomma. Man pekade på att dessa uppgifter kan vara av de mest skilda slag och någon möjlighet att klart peka ut dem ansågs inte föreligga. Även i denna del måste det ankomma på praxis att från fall till fall bestämma vilka uppgifter det rör sig om. Vissa uppgifter av känslig natur borde dock redan från början underkastas speciella restriktioner när det gäller upprättande av ADB-register. De mest känsliga uppgifterna borde i princip inte få antecknas i sådant register annat än av myndighet, som enligt lag eller annan författning har att föra register över dem. Detta borde vara fallet beträffande uppgift om att någon misstänks eller dömts för brott eller avtjänat straffeller undergått annan påföljd för brott eller varit föremål för tvångsingripande enligt barnavårdslagen ( 1960:97), lagen (l954:579)om nykterhetsvård, lagen(l966:293)0m beredande av sluten psykiatrisk vård i vissa fall, lagen (1967:940) angående omsorger om vissa psykiskt utvecklingsstörda, lagen (1964:450) om åtgärder vid samhällsfarlig asocialitet eller utlänningslagen (1954:193). Undantag borde dock kunna medges för statistiska bearbetningar och vetenskapliga undersökningar, vid vilka enskilda personers namn inte offentliggörs. Detta borde i lagen kunna anges med uttrycket att tillstånd endast om synnerliga skäl föreligger får meddelas annan än myndighet som enligt lag eller annan författning har att föra förteckning över sådana uppgifter. Även vissa andra uppgifter borde på grund av sin känslighet omgärdas med särskilda restriktioner, även om det inte gick att i fråga om dem begränsa rätten att föra ADB-register lika kraftigt som när det gäller de förut nämnda uppgifterna. Anteckning om sjukdom eller hälsotillstånd eller uppgift att någon erhållit socialhjälp, nykterhetsvård eller liknande eller varit föremål för åtgärd enligt barnavårdslagen eller utlänningslagen borde endast om särskilda skäl föreligger få göras med ADB av annan än myndighet som enligt lag eller annan författning har att föra förteckning över sådana uppgifter. Endast den som utövar verksamhet vari vård eller hjälp av angivet slag ingår eller är av väsentlig betydelse och som är i starkt behov av att föra register med

/Wjukdata och andra speciellt 133 känsliga uppgifter

ADB borde få tillstånd Särskilda skäl borde också föreligga för tillstånd att i ADB-register införa anteckningar om religiös eller politisk tillhörighet. Anteckningar om religiös tillhörighet borde dock få göras av folkbokföringsmyndighet. Statistiska och vetenskapliga undersökningar borde även i dessa fall kunna medges om tillräckliga garantier finns för att uppgifter om enskilda personer inte lämnas ut. Också till opinionsundersökningar borde tillstånd kunna lämnas. Vidare borde partitillhörighet få anges i register över ledamöter i riksdagen, landsting eller kommunfullmäktige och dylikt. Politisk eller religiös sammanslutning borde oavsett det anförda ej hindras att använda ADB for att förteckna sina medlemmar. l enlighet med redovisade överväganden fick 4 § datalagen sin nu gällande lydelse. Benämningen mjukdata användes som framgår av redogörelsen ovan inte vid tidpunkten för datalagens tillkomst. Man var emellertid medveten om att information inte behöver bestå av fakta i egentlig mening utan kan utgöras av värderingar och bedömningar om enskilda och att registreringar och sammanställningar av dem innebär speciella problem. Man pekade på att betyg och andra omdömen som fixerats i skrift har förmåga att ge ett intryck av exakthet och objektivitet, som inte behöver ha någon motsvarighet i verkligheten och som i varje fall med tiden förlorar sin giltighet. En sammanställning av bedömningar från skilda håll - som kan vara beroende av varandra ansågs vara ägnad att förstärka denna effekt, likaså det förhållandet att registreringen kan medföra att individuella nyanseringar och förbehåll försvinner. Nu återgivna överväganden kom dock inte till direkt uttryck i datalagen på annat sätt än genom regeln i 3 § att arten och mängden av de personuppgifter som skall ingå i registret samt den inställning som föreligger eller kan antas föreligga hos dem som kan komma att registreras särskilt skall beaktas vid tillståndsprövningen.

9.3 Förslag och synpunkter

Vad till en början gäller andra uppgifter i 4 § är sådana som har anknytning till frågan om mjukdata togs registrering av politisk eller religiös uppfattning upp i en motion till riksdagen år 1973. Motionen väcktes i anslutning till propositionen med bl. a. förslag till datalagen. l motionen begärdes förbud mot all registrering av någons politiska eller religiösa uppfattning med undantag endast for personregister som sammanslutning avser att föra beträffande sina egna medlemmar. Konstitutionsutskottet uttalade med anledning av motionen att utskottet delade föredragande departementschefens mening, nämligen att tillstånd att registrera politisk eller religiös uppfattning borde kunna meddelas för statistiska eller vetenskapliga undersökningar och for opinionsundersökningar, om det finns tillräckliga garantier för att uppgifter om enskilda personer inte lämnas ut. Vidare borde folkbokföringsmyndighet få göra anteckning som utvisar att någon tillhör eller inte tillhör svenska kyrkan och partitillhörighet få anges i register över ledamöter i riksdagen, landsting, kommunalfullmäktige o. d. Utskottet avstyrkte det angivna yrkandet i motionen. Riksdagen godtog utskottets uppfattning.

och andra uppgifter 134 Mjukdata speciellt känsliga

Vad härefter gäller mjukdata har i olika riksdagsmotioner flera forslag och forts fram, som syftar till begränsningar i rätten att registrera synpunkter varvid motionärerna synes ha ansett innebörden av begreppet mjukdata, vara i huvudsak densamma som DALK inledningsvis i detta mjukdata kapitel lagt i begreppet. Enligt en motion till 1974 års riksdag upprättas i Sverige allt ller register med s. k. mjukdata om medborgarna, t. ex. om skolelever, värnpliktiga, social- och kriminalvårdens klienter m. fl. Hela den ökande trenden att använda datatekniken i samhällsvården och for övrigt även i näringslivets personalvård gör det enligt motionen nödvändigt att lagstiftaren tar ställning till vad som skall vara tillåtet eller icke på detta område. som skulle kunna minska möjligheten att datorerna används till

Åtgärder,

medborgarnas nackdel, är enligt motionen förbud mot lagring av förmodanden, t. ex. beslut om arrestering och häktning, som inte åtföljts av fällande dom och förbud mot insamling av information som inte effektivt kan gäller om han utbildningsmässigt eller ifrågasättas av den som informationen är ur stånd att effektivt hävda sina intressen. Andra av annan anledning tänkbara i samma syfte är enligt motionen att blanketter av olika åtgärder slag, genom vilka medborgarna avkrävs uppgifter, förses med tillräckliga for klagomål, förfrågningar och extra meddelanden, så att den utrymmen utfrågade inte förhindras att yttra sig utanför de av myndigheten uppdragna bör också - när det gäller att bedöma människors gränserna. Utrymme familjeförhållanden etc. -lämnas for begåvning, anpassning, arbetsvillighet, avvikande bedömningar, så att ingen blir utlämnad åt en enda kodbeteckning, t .ex. i form av ett hål i ett hålkort, satt av en anonym person. Datorns krav får enligt motionen inte ta över klientens. - I motionen framhölls vidare att data som används i sjukvården givetvis i alldeles särskilt kvalitetskontroll. Sålunda måste man hög grad behöver data om sjukdomsdiagnoser inmatas och blir skydda sig mot att felaktiga använda. huvudmän har enligt motionen ett stort ansvar for att Sjukhusens terminaler där man kan plocka fram patientdata inte kan missbrukas och for att personalen blir väl upplyst om sina skyldigheter när det gäller sekretessen. Vid konstitutionsutskottets behandling av motionen pekade utskottet på de särskilt stränga reglerna i 4§ datalagen när det gäller speciellt känsliga Utskottet pekade vidare på att datainspektionen underkastar uppgifter. med bedömningar och värderingar en särskilt sträng prövning. register Utskottet framhöll också att generella anvisningar angående användningen av ADB inom var under planering. Utskottet var ense med sjukvården motionärerna om att utvecklingen borde följas med den största uppmärksamhet men ansåg det inte erforderligt att riksdagen tog något särskilt initiativ vid tidpunkten for motionen. Riksdagen godtog utskottets uppfattning. I en motion till 1975 års riksdag underströks att dataregistrering av s. k. mjukdata erbjuder särskilda problem. Sådana uppgifter ger enligt motionen ofta intryck av att vara exakta och helt objektiva, medan i själva verket stora här kan ske. Än värre blir enligt motionen detta förhållande om misstag och värderande blandas med varandra iett och faktauppgifter uppgifter samma register. Eftersom sjukvården är det enda område där mjukdata fyller

Mjukdata och andra 135 speciellt känsliga uppgifter

en för den enskilda människan klart positiv funktion förordade motionärerna att mjukdata i vart fall tills vidare endast får förekomma inom detta område. Även i en annan motion till 1975 års riksdag förordades stark återhållsamhet med registrering av mjukdata. Särskilt framhölls att det i de flesta fall är omöjligt för någon annan myndighet eller organisation än den som gjort insamlandet av uppgifter att veta vilken grad av tillförlitlighet uppgifterna har. Motionärerna därför att man särskilt föreslog i fråga om register innehållande mjukdata har som grundprincip att data om den enskilde, som insamlats av en myndighet för visst administrativt ändamål, inte används för andra ändamål. [ytterligare en motion till 1975 års riksdag framhölls att mjukdata normalt matas in i en datamaskin i form av ja-nej-svar på mycket stereotypa frågor. Registrering av mjukdata skall enligt motionen så långt möjligt inte ske alls. Där det anses nödvändigt bör det enligt motionen alltid finnas möjlighet för dem som skall använda data att se hur pass osäkra dessa data är, t. ex. genom att det anges vem (eller vilken tjänsteställning) som har avgett omdömet, så att det framgår i vilken situation det har fällts och för vilket ursprungligt ändamål. Man kan också ge utrymme åt avvikande eller motsatta eller kompletterande bedömningar från personer med annan utgångspunkt och registrera klientens egen bedömning. Enligt motionen borde dels riktlinjer för kodning och registrering av mjukdata, som ger en mer nyanserad bild av den enskilde, utarbetas, dels frågan om patienters rätt att vägra låta sig dataregistreras inom sjukvården på lämpligt sätt utredas. Vid behandlingen av de nu redovisade motionerna i konstitutionsutskottet pekade utskottet på att frågan om användningen av mjukdata skulle komma att tas upp vid en allmän översyn av datalagen som utskottet förordat, varför någon åtgärd från riksdagens sida tills vidare inte ansågs påkallad. Riksdagen godtog denna uppfattning. Olika synpunkter har också förts fram när det gäller användningen av mjukdata inom forsknings- och statistikområdena. DALK avser att särskilt ta upp dessa områden i ett senare kapitel, varför de nämnda Synpunkterna inte redovisas här.

9.4 Datainspektionens erfarenheter och praxis

Vad gäller tillämpningen av 4§ datalagen i dess nu gällande lydelse har datainspektionen, såsom DALK redovisat i ett tidigare kapitel, i sin praxis medgivit försäkringsbolag att för försäkringsverksamheten föra register av begränsat sådant innehåll som anges i lagrummet. Främst gäller det uppgifter om hälso- och sjukvård. Inom bankväsendet har datainspektionen tillåtit registrering av vissa brottsuppgifter. Vidare har synnerliga eller särskilda skäl ansetts föreligga att tillåta speciellt känsliga uppgifter i register som förs för statistiska bearbetningar och vetenskaplig forskning. Totalt gäller detta ett tusental tillståndsärenden. Vad särskilt gäller mjukdata har datainspektionen pekat på att betyg och andra omdömen som fixerats i skrift har fönnåga att ge ett vilseledande

136 och andra speciellt känsliga uppgifter

Mjukdata

av exakthet och objektivitet samtidigt som individuella nyanseringar intryck och förbehåll kan försvinna. har vidare pekat på att en annan grupp uppgifter som kan Datainspektionen vara särskilt känslig att registrera är fakta och värderingar, blandade med varandra. Samtidigt har dock inspektionen konstaterat att en riktig registreemellanåt kan vara av största vikt, t. ex. inom sjuk- och ring av mjukdata hälsovården, där databehandling av medicinska värderingar kan bidra till att tillfrisknande. Självfallet måste dock enligt inspekpåskynda patienternas tionen krävas att metoderna för användning av mjukdata är tillförlitliga. Det är enligt inspektionen sannolikt ofrånkomligt att viss registrering av mjukdata sker även i andra sammanhang, om de krav de enskilda ställer på samhället skall kunna uppfyllas. Datainspektionen underkastar sådan regien sträng prövning. l varje ärende kontrolleras noga huruvida strering mjukdata avses förekomma i registret. l sådant fall undersöks om uppgiften behövs för registerändamålet. Om uppgiften behövs prövas verkligen uppgiftens formulering och innebörd samt att informationen inte redigeras eller struktueras på sådant sätt att nyanseringar går förlorade. l åtskilliga fall har detta medfört att uppgift utgått. Datainspektionen har erinrat om att kretsen registeransvariga som bör få registrera särskilt känsliga mjukdata i viss mån begränsas genom nuvarande 4 § datalagen. Datainspektionens erfarenheter visar enligt inspektionen att det kan finnas fog att komplettera 4 § datalagen på så sätt att tillståndsfrågan för vissa typer av får bero på om särskilda eller synnerliga skäl föreligger för register inrättande av dem. Arter av register som kan övervägas i detta sammanhang är enligt inspektionens mening attitydundersökningar och longitudinella undersökningar.

9.5 DALKs överväganden och slutsatser

Vad till en början gäller mjukdata har DALK inledningsvis pekat på att mera exakt definiera innebörden av detta begrepp. De svårigheterna försök till definitioner som andra gjort kan enligt DALKs mening sammanfattas så, att subjektiva omdömen om en annan person och dennes levnadsförhållanden är att anse som mjukdata. Det är emellertid klart att en sådan definition inte anger innebörden med någon större exakthet. Samtidigt står det också klart att frågan huruvida en viss uppgift är att anse som liksom känsligheten, måste bedömas från fall till fall med mjukdata, beaktande av utformningen totalt sett av det register i vilket uppgiften förekommer. Här som i andra sammanhang är inte bara arten uppgifter av vid känslighetsbedömningen utan även sådana faktorer som t. ex. betydelse sättet för uppgifternas insamlande, registerändamålet och vem som får del av registeruppgifterna. Vidare kan tilläggas att mjukdata i form av omdömen och värderingar kan vara av både positiv och negativ art ur den registrerades synvinkel. En uppgift i ett kreditupplysningsregister torde sålunda av typen “god kreditvärdighet” närmast uppfattas som positiv medan uppgiften dålig betalare ger anledtill motsatt uppfattning. På samma sätt kan t. ex. förekomsten av ning

ll/ljukdata och andra speciellt känsliga uppgifter 137

betygsuppgifter i ett register betraktas. Den nu nämnda omständigheten torde ha betydelse vid bedömningen av mjukdatas känslighet. I den mån mjukdata förekommer i ett ADB-register torde det dessutom ofta förhålla sig så att dessa uppgifter, särskilt om de är hårt strukturerade, måste kompletteras och i regel också kompletteras med ytterligare material i t. ex. en aktsamling, till vilken registret utgör komplement, for att kunna användas för sitt ändamål. Mot bakgrund av det anförda är det enligt DALKs mening inte möjligt att utforma vare sig en generell definition av begreppet mjukdata eller en generell regel om när mjukdata bör vara tillåtna eller förbjudna, som lämparsig att föra in i datalagen. I vad mån mjukdata ingår i ett tillämnat register och känsligheten av förekommande mjukdata måste även i fortsättningen i princip bedömas från fall till fall. Detta innebär emellertid inte att DALK är avvisande till tanken att mjukdata i regel kan behöva underkastas en mera ingående prövning vid tillståndsgivningen än andra uppgifter. Tvärtom vill kommittén understryka att datainspektionens redan nu särskilt restriktiva inställning i detta avseende är riktig och önskvärd. Ytterligare riktlinjer för denna praxis, utöver dem som redan i dag finns i 3 § och framför allt i 4§ datalagen, bör dock enligt DALKs mening ges annan form än en generell lagregel om förbud eller begränsningar beträffande användningen av mjukdata. När det gäller förslag och synpunkter som förts fram i fråga om mjukdata bör registreringen av mjukdata enligt en mening helt förbjudas, enligt en annan begränsas till sjukvårdsområdet. DALK vill för egen del framhålla att det knappast är möjligt att helt förbjuda registreringen av mjukdata. Särskilt inom sjukvården torde registrering av mjukdata ha sådana fördelar att dessa klart överväger nackdelarna från integritetssynpunkt, trots att det är uppenbart att sådana nackdelar finns. Även om dessa inte bör underskattas gäller dessutom beträffande sjukvårdssektorn sedan mycket länge en fast rotad känsla för sjukvårdssekretessens betydelse från vårdsynpunkt, varför riskerna för otillbörligt integritetsintrång på grund av registrering av mjukdata här kanske är mindre än inom andra områden. DALK kan således inte biträda uppfattningen att all registrering av mjukdata bör förbjudas. Kommittén utgår från att sådan registrering i vissa sammanhang kan vara speciellt angelägen och att den i vart fall bör få förekomma inom sjukvårdsområdet. DALK vill emellertid ifrågasätta om det är möjligt att begränsa registreringen av mjukdata till sjukvårdsområdet enbart. Det finns enligt kommitténs mening även andra samhällsområden inom vilka en sådan registrering ter sig legitim och motiverad. Exempel på sådana områden är socialvården, sjukförsäkringsområdet och den polisiära verksamheten. DALK anser således att registrering av mjukdata bör få förekomma även inom andra områden än sjukvården under de fonner som datalagen medger. När det gäller dessa former har DALK i ett föregående kapitel föreslagit att arten uppgifter och de registrerades inställning vid tillståndsprövningen, såsom nu, särskilt skall beaktas även i fortsättningen. Detta innebär att datainspektionen särskilt skall bedöma uppgifternas känslighet även i sådana fall då dessa inte faller in under uppräkningen i 4 § datalagen. Om det i ett enskilt fall är fråga om registrering av betyg, arbetsprestationer eller andra

138 Mjukdata och andra speciellt känsliga uppgifter

mjukdata bör alltså detta redan med stöd av 3§ datalagen föranleda en särskilt ingående prövning, vilket för övrigt enligt datainspektionen redan nu är fallet. På motsvarande sätt bör de registrerades inställning tillmätas större betydelse ju känsligare uppgifter det gäller, dvs. bl. a. i fråga om mjukdata, vilket också redan nu är fallet. Vid bedömningen av tillståndsfrågan skall dock även andra faktorer särskilt beaktas. DALK har tidigare föreslagit att sådana faktorer bl. a. bör vara i vad mån arten uppgifter står i överensstämmelse med registerändamålet och ändamålet med den verksamhet den registeransvarige bedriver eller avser att bedriva samt, inte minst i detta sammanhang, huruvida de uppgifter som skall ingå i registret ursprungligen samlats in för annat ändamål än det syfte som skall tillgodoses genom det aktuella registret. Genom den nu beskrivna prövningen skapas enligt DALKs mening i tillräcklig grad garantier för att känsliga mjukdata och även andra känsliga uppgifter blir föremål för en särskilt noggrann bedömning vid tillståndsprövningen och för att känsliga uppgifter inte godtas i personregister utan att det finns starka skäl för registreringen. Det är alltså enligt DALKs mening en bättre lösning att i motiven till 3 § datalagen i dess utvidgade lydelse särskilt betona, att uppgifter som innebär omdömen och subjektiva värderingar ofta kräver speciellt noggrann prövning, än att i lagtext försöka definiera begreppet mjukdata och närmare reglera prövningen av sådana uppgifter. DALK tar vid denna bedömning också hänsyn till att datalagstiftningen enligt kommitténs direktiv inte i onödan får medföra olägenheter i allmän eller enskild verksamhet. Ju känsligare uppgifter det gäller desto mer sannolikt är det att särskilda föreskrifter enligt 6 § datalagen behövs för att förebygga risk för otillbörligt intrång i personlig integritet. Förekomsten av mjukdata i ett tillämnat register bör därför enligt DALKs mening föranleda en särskilt noggrann prövning också i fråga om behovet av föreskrifter. Sådana föreskrifter kan t. ex. gälla sättet för insamlandet och utlämnandet av uppgifter, skyldighet att i förekommande utdata på något sätt markera att uppgifternas riktighet är osäker, skyldighet att underrätta den registrerade om uppgifternas förekomst osv. Även det nu anförda bör enligt DALKs mening särskilt framgå av motiven till de ändringar i datalagen som DALKs översyn av lagen kan komma att leda till. För att ytterligare betona vikten av en särskilt noggrann prövning när det gäller mjukdata föreslår DALK att man dessutom infor ett nytt tredje stycke i nuvarande 6 § datalagen av den innebörden att det vid bedömandet av om föreskrift behövs särskilt skall beaktas huruvida det i registret ingår personuppgifter som utgör omdömen eller andra värderande upplysningar om den registrerade. Vad DALK nu anfört rörande prövningen av mjukdata äger enligt kommitténs mening tillämpning även på uppgifter som omfattas av nuvarande 4§ datalagen, liksom överhuvudtaget på uppgifter som, beroende på omständigheterna i det särskilda fallet, är att anse som särskilt känsliga. Vilka uppgifter det gäller, utöver mjukdata och uppgifter enligt 4 §, kan dock inte avgöras generellt utan måste bedömas från fall till fall. Dessutom ändras värderingarna från tid till annan. Det är därför enligt DALKs mening inte lämpligt att söka göra någon mer ingående uppräkning i datalagen, utöver den

Mjukdata och andra speciellt känsliga uppgifter 139

som redan nu finns i 4 §. DALK avstår därför från att göra några försök i den riktningen. Såsom exempel på uppgifter, vilka enligt kommitténs mening kan tänkas böra föranleda samma ingående bedömning som mjukdata, vill kommittén emellertid nämna ras och hudfárg. DALK vill härefter beröra den tidigare redovisade motionen till 1973 års riksdag om totalforbud mot registrering av uppgifter om någons politiska och

religiösa uppfattning, bortsett från sammanslutnings register över sina egna

medlemmar. Därvid vill kommittén peka på att nuvarande möjligheter att undantagsvis tillåta sådan registrering även i andra fall om särskilda skäl föreligger hittills såvitt känt inte föranlett invändningar eller lett till otillbörligt intrång i personlig integritet. Skäl att nu frångå den bedömning som gjordes vid datalagens tillkomst föreligger därför enligt DALKs mening inte. Kommittén förordar således att nu gällande regler i 4 § datalagen även i dessa hänseenden bibehålls. Kommittén utgår därvid från att registrering av politisk eller religiös uppfattning även i fortsättningen i första hand blir aktuell för statistiska och vetenskapliga undersökningar och opinionsundersökningar och att det vid tillståndsprövningen särskilt beaktas att det finns tillräckliga garantier for att uppgifter om enskild person inte lämnas ut. Sammanfattningsvis anser således DALK inte att det med hänsyn till registreringen av mjukdata eller i övrigt finns skäl att förorda tillägg till eller ändringar i den reglering rörande särskilt känsliga uppgifter som finns i nuvarande 4 § datalagen.

10 Anställdas medverkan vid

prövningen

av

vid

personregister företag

10.1 Inledning

Datainspektionen skall enligt 3§ datalagen i dess nuvarande lydelse vid bedömandet av om otillbörligt intrång ide registrerades personliga integritet kan uppkomma särskilt beakta arten och mängden av de personuppgifter som skall ingå i registret samt den inställning till registret som Föreligger eller kan antas föreligga hos dem som kan komma att registreras. DALK har i ett föregående kapitel föreslagit att dessa nuvarande generella grunder för tillståndsprövningen kompletteras med ytterligare ett antal självständiga kriterier, som mot bakgrund av erfarenheterna och datainspektionens praxis också bör tillmätas särskild betydelse vid denna prövning. I det sammanhanget har kommittén närmare berört datainspektionens praxis, när det gäller formerna för bedömningen av de registrerades inställning och ansett att den praxis som datainspektionen hittills följt i detta hänseende bör godtas också fortsättningsvis. I DALK:s direktiv nämns särskilt en fråga i detta avseende som kommittén hittills inte berört närmare. Det gäller formerna för de anställdas medverkan vid prövningen av personregister vid företag. [direktiven uttalas härvidlag att datoriseringen inom näringslivet påverkar förhållandena inom arbetslivet på ett avgörande sätt och att spörsmål som gäller de anställdas personliga integritet, t. ex. deras medverkan vid prövningen av frågan om tillstånd till personregister vid företag, givetvis faller inom kommitténs utredningsuppdrag. ADB-teknikens verkningar sträcker sig emellertid enligt direktiven betydligt längre och gäller sådana grundläggande spörsmål som omställning inom arbetsmarknaden, företagsdemokrati, arbetsmiljö, arbetsprestationer och arbetstillfredsställelse. l direktiven uttalas vidare att det knappast behöver påpekas att man här står inför problem som kan komma att kräva insatser från samhällets sida. Dessa problem är emellertid enligt direktiven så artskilda från integritetsfrågorna och så omfattande att de inte bör bli föremål för utredning i detta sammanhang. Det kan enligt direktiven för övrigt finnas skäl att avvakta initiativ från den fackliga rörelsen som under senare tid har ägnat frågorna om arbetslivets datorisering ett betydande intresse. Genom lagstiftningen om medbestämmanderätt på arbetsplatsen kommer enligt direktiven arbetstagarorganisationerna att få ökade möjligheter att påverka utvecklingen på området. Spörsmål som gäller de anställdas personliga integritet, t. ex. deras medverkan vid prövningen av frågan om personregister vid företag, faller

142 Anställdas medverkan vid prövningen av personregisrer vid _förerag

således inom DALKzs utredningsuppdrag och tas upp i detta kapitel. Detta spörsmål bör inte begränsas till löneregister, personalregister 0. dyl. hos Företagen utan bör även omfatta tillåtligheten av sådana register hos arbetsgivare överhuvudtaget, dvs. även hos t. ex. myndigheter, kommuner och landsting. DALK vill dock på nytt särskilt peka på att sådana frågor som omställningen inom arbetsmarknaden, företagsdemokrati, arbetsmiljö, arbetsprestationer och arbetstillfredsställelse enligt direktiven faller utanför kommitténs arbetsuppgifter, varför dessa frågor inte berörs närmare i det följande.

10.2 Nuvarande reglering

Enligt 3 § datalagen i dess nuvarande lydelse skall som nämnts datainspektionen vid tillståndsprövningen särskilt beakta den inställning som Föreligger eller kan antas föreligga hos dem som kan komma att registreras. Hur detta i praktiken skall gå till framgår dock inte av lagrummet. Här som i många andra sammanhang har lämnats åt datainspektionen att utforma förfarandet närmare med hänsyn till omständigheterna i varje särskilt fall. Av förarbetena till datalagen framgår emellertid att den självständiga grund för tillståndsprövningen som de registrerades inställning skall utgöra inte är avsedd att innebära någon faktisk valfrihet för de registrerade, dvs. någon rätt för den som så önskar att bli utesluten ur ett register. Om det skall vara meningsfullt att föra register med ADB kan man enligt detta synsätt inte tvinga den registeransvarige att ha manuella specialrutiner för sådana som inte accepterar tekniken. Om en större eller mindre del av de personer, som berörts av ett ifrågasatt register, motsätter sig registreringen bör detta enligt samma synsätt beaktas inom ramen för tillståndsprövningen. Det kan också påpekas att man vid datalagens tillkomst ansåg det viktigt att datainspektionen företräder en bred medborgaropinion och att flertalet av dess ledamöter har kontakt med den allmänna opinionen genom arbete i riksdagen, folkrörelserna etc. Datainspektionens styrelse har också fått en sådan sammansättning. Härigenom har skapats förutsättningar för inspektionen att bedöma de registrerades inställning utan att i varje särskilt fall rent konkret inhämta deras inställning, vilket förmodligen av praktiska skäl skulle vara mycket tidsödande och kostsamt. Iden mån de registrerade företräds av en gemensam organisation, såsom t. ex. de studerande vid landets högskolor, torde inte sällan förekomma att organisationen bereds tillfälle att yttra sig. Huruvida ett ärende bör remitteras för yttrande i denna ordning avgörs dock från fall till fall. l de fall registreringen gäller personalregister eller andra liknande register över anställda finns emellertid genom arbetsmarknadens organisationer särskilda möjligheter för datainspektionen, som också utnyttjas, att inhämta de anställdas inställning till ett tillämnat register. Hur detta bör ske har varit föremål för olika förslag och synpunkter.

Anställdas medverkan vid prövningen av personregister vid företag 143

10.3 Förslag och synpunkter

En rad förslag och synpunkter har under senare år förts fram när det gäller datoriseringen inom arbetslivet, inte minst genom motioner till riksdagen. Dessa förslag och synpunkter har i vart fall på senare tid i forsta hand tagit sikte på omställningen inom arbetsmarknaden, företagsdemokrati, arbetsmiljö, arbetsprestationer och arbetstillfredsställelse, dvs. effekter av datoriseringen som DALK enligt sina direktiv inte skall ta upp närmare. l viss mån har emellertid debatten också gällt de anställdas personliga integritet och deras medverkan vid prövningen av personregister som gäller dem själva. Det är svårt att finna någon skarp och naturlig gräns mellan frågor som gäller utnyttjande av ADB inom arbetslivet i vid mening och frågor som begränsar sig till personregister över anställda och de anställdas personliga integritet i det sammanhanget. DALK har trots detta, såsom kommitténs direktiv anger, sökt hålla frågorna åtskilda. Det bör dessutom påpekas att flera av de förslag och synpunkter rörande anställdas medverkan vid prövningen av personregister vid företag, som lagts fram i debatten, i tiden ligger fore ikraftträdandet av lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet

(medbestämmandelagen). Åtskilliga önskemål om medinflytande från de

anställda när det gäller utnyttjande av ADB inom arbetslivet synes kunna bli tillgodosedda genom medbestämmandelagen. Med denna utgångspunkt kan förslag och synpunkter på den begränsade fråga, som DALK har att överväga, enligt kommitténs mening sammanfattas på följande sätt. I en motion till 1975 års riksdag uttalas bl. a. att en stor och väsentlig del av datorerna används inom näringslivet av privata och andra företagare, dels för att registrera de anställda, dels för att styra arbetsprocesserna. Här är enligt motionen ett område där det är särskilt viktigt att de som berörs av datasystem har både befogenhet och kunskaper nog för att själva medverka till uppläggningen av dem. Hur företagets eller kommunens eller verkets datasystem fungerar har ofta ett mycket nära inflytande på hur arbetssituationen utformas förde anställda. Olämpliga system kan enligt motionen bl. a. göra de anställda mera utsatta för kontroll än förut. På alla sådana punkter måste de anställdas egna organisationer ha inflytande och måste därtill själva ha möjlighet att skaffa sig nödig information och utbildning. Alla föreslagna personregister över de anställda borde enligt motionen underställas företags-

nämnden, innan de sätts i verket,och detta borde gälla alla arbetsplatsenäven

kommunala och statliga. Företagsnämndens yttrande borde vidare åtfölja begäran om tillstånd hos datainspektionen att få inrätta sådant register. Vid utskottshandlingen av det nu redovisade motionsförslaget hänvisade majoriteten i Konstitutionsutskottet till att datainspektionen tillämpar en praxis som innebär remisser till de anställdas centrala organisationer. Utskottsmajoriteten ansåg att detta bättre motsvarade kravet enligt 3§ datalagen än yttrande från foretagsnämnden, i vilken ingick företrädare även för det företag som söker tillstånd. Riksdagen godtog utskottsmajoritetens uppfattning. l den mån företagens eller allmänna inrättningars datorisering innebär upprättande av personregister över anställda är det enligt en motion till 1975/ 76 års riksdag självfallet ytterst angeläget att löntagarna i det aktuella företaget ges rätt att medverka vid registrets upprättande och att de anställda

vid _företag 144 Anställdas medverkan vid prövningen av personregister

funktion i fråga om användningen. De anställda bör ges en kontrollerande och förtroendemän få möjlighet att genom sina lokala fackliga organisationer ge sin mening till känna redan när företaget eller institutionen i fråga ansöker hos datainspektionen om tillstånd att upprätta ett personregister. Detta bör ske genom att ett skriftligt yttrande bör vara obligatoriskt för att datainspektionen skall behandla ansökan. Om de anställda inte önskar yttra sig skall enligt motionen skriftligt bevis härom fogas till tillståndsansökan. Vid utskottsbehandlingen av motionsförslaget pekade konstitutionsutskottet på att frågor om anställdas medverkan vid prövning av ansökan om tillstånd till personregister vid företag ingår i DALK:s utredningsuppdrag. Utskottet pekade också på att den vidare fråga som i detta sammanhang aktualiseras rörande arbetslivets datorisering berörs av om

lagstiftningen

medbestämmanderätt på arbetsplatsen och de väsentligt ökade möjligheterna att påverka ADB-teknikens konsekvenser i för arbetstagarorganisationerna fråga om t. ex. företagsdemokrati och arbetsmiljö. Motionen ansågs därför inte böra föranleda något initiativ från riksdagens sida. Riksdagen godtog denna uppfattning. en motion till 1976/77 års riksdag bör datasystem för individuell Enligt eller otillbörlig kontroll av de anställda inte få användas. prestationsmätning Vidare bör inga andra uppgifter få registreras i personalregister än sådana som eller sådana uppgifter som arbetsgivaren ålagts i lag eller annan författning godkänts av den lokala arbetstagarorganisationen. Den lokala arbetstagarorbör avgöra hur uppgifterna skall insamlas och vilka bearbetganisationen bör också ha ningar som skall få göras. Den lokala arbetstagarorganisationen rätt att fortlöpande erhålla sammanställningar av de uppgifter som finns sina centrala och lokala insamlade. Behovet av att personalen genom organisationer informeras och utbildas om hur datorsystem kan fungera så att krav kan ställas på existerande och nya system stryks också under i motionen. Vid av motionen hänvisade konstitutionsutskottet utskottsbehandlingen såvitt nu är i fråga till DALK:s direktiv och arbete och ansåg inte någon åtgärd från riksdagens sida påkallad. Denna uppfattning godtogs av riksdagen. len annan motion till 1976/77 års riksdag anfördes bl. a. att den fortgâende debatten om datatekniken och den personliga integriteten varit nödvändig och viktig. Datateknikens övriga effekter på samhället och för den enskilde inte alls uppmärksammats i samma utsträckning av hade enligt motionen den allmänna opinionen. Dessa effekter skulle dock med all säkerhet på längre sikt bli minst lika viktiga som de renodlade integritetsskyddsfrågorna. Inte minst effekter på arbetslivet i form av gäller detta datoriseringens arbetsmiljö och möjligheter till medbestämpåverkan på sysselsättning, mande. Enligt motionen borde bl. a. en parlamentarisk utredning med facklig representation tillsättas för att utreda datoriseringens påverkan på sysselsättning och arbetsmiljö. till 1976/77 års riksdag uttalades att införande av I ytterligare en motion datorbaserade styrsystem inom näringsliv och förvaltning oftast sker över huvudet på de anställda och utan möjlighet för dem att påverka systemets utformning, bl. a. till följd av ledningens överlägsna tillgång till expertis och kunskap. Därför krävs enligt motionen att arbetsgivaren minst ett år i förväg informerar ha om de system som planeras. De anställda skall enligt motionen avgörande inflytande och vetorätt vid införande av systemen. Riksdagen bör

Anställdas medverkan vid prövningen av personregister vid företag 145

därför hos regeringen begära förslag till lagstiftning med denna innebörd. Beträffande den sist nämnda motionen uttalade arbetsmarknadsutskottet bl. a. att avtalsreglering beträffande datafrågor aktualiserats av LO och PTK i förhandlingarna med SAF om medbestämmandeavtal. Mot denna bakgrund avstyrkte utskottet yrkandet om lagstiftning. Beträffande den dessförinnan nämnda motionen till 1976/77 års riksdag anförde utskottet bl. a. att det är angeläget att man bygger vidare på tidigare gjorda undersökningar och gör en bred kartläggning av datateknikens framtida effekter och på arbetsliv sysselsättning. En sådan kartläggning skulle enligt utskottet utgöra en betydelsefull komplettering av den utredningsverksamhet på andra delar av dataområdet som redan satts i gång. Arbetet borde enligt utskottet ske under medverkan av parlamentariska företrädare och arbetsmarknadens parter. Riksdagen godtog utskottets nu redovisade uppfattningar. Enligt vad DALK erfarit förbereds för närvarande inom den arbetsmarknadsdepartementet utredning som arbetsmarknadsutskottet förordat. len motion till 1977/78 års riksdag uttalades bl. a. att de anställda och deras fackliga organisationer måste ges det avgörande inflytandet vid införandet av datorbaserade system inom näringsliv och förvaltning. För att kunna möta arbetsgivarens överlägsna tillgång till expertis måste de anställda enligt motionen få information om planerade datasystem så tidigt som möjligt. Arbetsgivaren är, uttalades det vidare i motionen, skyldig att lämna sådan infomiation enligt l9§ medbestämmandelagen (MBL) men framför allt i form av primär förhandling enligt ll§ MBL. Eftersom införandet av ett datorsystem enligt motionen alltid innebär en viktigare förändring, förutsatte motionärerna att lagen tolkas så, att arbetsgivaren måste ta upp förhandling med arbetstagarorganisationerna enligt ll § MBL redan när ett datorstött system befinner sig på det första planeringsstadiet. Detta “medbestämmande” räcker dock enligt motionärerna inte för att garantera de anställda det avgörande inflytandet utan måste kompletteras med vetorätt för arbetstagarorganisationerna mot datorsystemets införande. När det gäller datorsystem med registrering av persondata, uttalades vidare i motionen, fordras enligt datalagen tillstånd från datainspektionen för att systemet skall kunna införas. Med hänsyn till MBL måste enligt motionen datalagen kompletteras så att en tillståndsansökan för att kunna behandlas måste åtföljas av protokoll från primärförhandling enligt 11 § MBL med berörda arbetstagarorganisationer. Motionärerna ansåg att det behövs lagstiftning om vetorätt för de anställdas fackliga organisationer vid införande av datorbaserade system vid företag och myndigheter samt komplettering av datalagen med innebörden att protokoll från förhandling enligt ll § MBL skall bifogas ansökan om tillstånd att inrätta personregister vid företag eller myndighet. TCO tillsatte i maj 1975 en arbetsgrupp för datafrågor med uppgift att vara ett beredande och rådgivande organ inom TCO och att följa utvecklingen inom dataområdet. Arbetsgruppen lade i maj 1976 fram en rapport som syftade till att utgöra en första problemorientering. l rapporten behandlas sådana frågor som datateknikens konsekvenser för arbetsvillkor, arbetsmiljö, sysselsättning och liknande, dvs. frågor som ligger utanför DALKzs arbetsområde. Ett avsnitt i rapporten tar emellertid upp datalagens innebörd och

lf)

146 A nsräl/das medverkan vid prövningen av personregisrer vid _företag

TCO:s erfarenheter av datalagen när det gäller de anställdas personliga

och deras medverkan vid inrättande av personregister inom integritet företag. I sist angivet avseende uttalas sammanfattningsvis att det för TCO som en löntagarorganisation är naturligt att lägga en särskild tyngdpunkt vid bevakningen av de integritetsaspekter som rör TCO:s medlemmar såsom anställda. I rapporten pekar man vidare på att datainspektionen enligt 3§ datalagen särskilt skall beakta den inställning som föreligger eller kan antas föreligga hos dem som kan komma att registreras i ett personregister. Man anför att datainspektionen med anledning härav samrått med LO, TCO och SACO om hur detta remissförfarande bör anordnas, varvid organisationerna och datainspektionen enats om att remisserna bör ställas till de centrala organisationerna. En väsentlig grund för denna överenskommelse är enligt rapporten behovet för organisationerna att kunna samordna viljeyttringarna. Ett annat skäl är att organisationerna har bättre möjligheter än inspektionen att ta de rätta kontakterna på förbunds- eller myndighets- och företagsplanet och att göra detta utan onödig tidsutdräkt. Flera skäl talar sålunda enligt rapporten för att den etablerade ordningen bibehålls. LO antog år 1976 ett handlingsprogram för företagsdemokrati och data. l rapporten behandlas huvudsakligen frågor som ligger utanför DALKzs uppdrag, dvs. främst sådana frågor som omställningen inom arbetsmarknaden p. g. a. ADB, företagsdemokrati, arbetsmiljö, arbetsprestationer och arbetstillfredsställelse. Det saknas därför anledning att i detta sammanhang beröra innehållet i rapporten närmare. l ett förslag till socialdemokratiskt program för datapolitiken, som lades fram ijanuari 1978, uttalas bl. a. att en översyn av datalagen måste reglera frågan om löntagarnas inflytande på dataregistren i företagen. Denna fråga kan enligt förslaget lämpligen regleras genom anknytning till medbestämmandelagen. Ansökan om tillstånd att göra ett dataregister kan exempelvis åtföljas av ett förhandlingsprotokoll där arbetstagaroganisationernas krav på det aktuella registret klart framgår.

10.4 Datainspektionens erfarenheter och praxis

Datainspektionen har hittills regelmässigt i ärenden om register över anställda inhämtat yttrande från dessas organisationer. Inspektionen, i vars styrelse ingår företrädare för LO och TCO, har också samrått med LO, TCO och SACO om hur detta remissförfarande bör anordnas. Det har rått enighet mellan organisationerna och datainspektionen om att remissen bör ställas till de centrala organisationerna. Dessa, som har särskilda sakkunniggrupper för frågorna, tar därvid erforderliga kontakter med sina lokala organ innan yttrande avges. Det står dock enligt inspektionen klart att ett stort behov av information gentemot organisationernas medlemmar föreligger. Vid sidan av nu nämnd praxis förekommer även att datainspektionen begär yttrande direkt från den berörda lokala fackliga organisationen. Enligt inspektionen pågår för närvarande överläggningar med de centrala fackliga organisationerna om en utvidgning av detta förfarande. Enligt datainspektionen uppkommer med den praxis som tillämpas vissa

Anställdas medverkan vid prövningen av personregister vid _företag 147

principiella problem. Ett gäller huruvida personlig integritet är något så individuellt att det ligger en motsägelse i att individen i denna fråga låter sig företrädas av ombud i någon form. Ett annat problem är att likartade personregister kan komma att behandlas olika därför att de berörda registrerade har olika uppfattningar; inte minst gäller detta i fråga om personalregister i företag. Något användbart förslag till en bättre ordning för att utröna de registrerades inställning finns emellertid enligt datainspektionen inte för närvarande.

10.5 Medbestämmandelagen

Följande regler i medbestämmandelagen synes ha särskilt samband med frågan om de anställdas medverkan vid prövningen enligt datalagen av personregister över de anställda hos företag och andra arbetsgivare. Enligt ll § medbestämmandelagen skall arbetsgivare på eget initiativ förhandla med arbetstagarorganisation i förhållande till vilken han är bunden av kollektivavtal innan han beslutar om viktigare förändring av sin verksamhet. Detsamma skall iakttas innan arbetsgivare beslutar om viktigare förändring av arbets- eller anställningsförhållandena för arbetstagare som tillhör organisationen. Om synnerliga skäl föranleder det får arbetsgivaren fatta och verkställa beslut innan han fullgjort sin förhandlingsskyldighet. När arbetstagarorganisation till vilken arbetsgivare är bunden av kollektivavtal påkallar det skall arbetsgivaren enligt 12 § medbestämmandelagen även i annat fall än som anges i ll § förhandla med organisationen innan han fattar eller verkställer beslut som rör medlem i organisationen. Om särskilda skäl föranleder det får arbetsgivaren dock fatta och verkställa beslutet innan han fullgjort denna förhandlingsskyldighet. Finns lokal arbetstagarorganisation skall förhandlingsskyldigheten enligt 14 § medbestämmandelagen fullgöras i första hand genom förhandling med denna. Uppnås inte enighet vid förhandlingen skall arbetsgivaren på begäran förhandla även med central arbetstagarorganisation. Enligt l9§ medbestämmandelagen skall arbetsgivare fortlöpande hålla arbetstagarorganisation i förhållande till vilken han är bunden av kollektivavtal underrättad om hur hans verksamhet utvecklas produktionsmässigt och ekonomiskt liksom om riktlinjerna för personalpolitiken. Arbetsgivaren skall dessutom bereda arbetstagarorganisationen tillfälle att granska böcker, räkenskaper och andra handlingar, som rör arbetsgivarens verksamhet, i den omfattning som organisationen behöver för att tillvarata medlemmarnas gemensamma intressen i förhållande till arbetsgivaren. Informationsskyldigheten gäller enligt 20 § medbestämmandelagen i första hand lokal arbetstagarorganisation samt i förekommande fall även central arbetstagarorganisation. Mellan parter som träffar kollektivavtal om löner och allmänna anställningsvillkor bör enligt 32§ medbestämmandelagen, om arbetstagarparten begär det, även träffas kollektivavtal om medbestämmanderätt för arbetstagarna i frågor som avser ingående och upphörande av anställningsavtal, ledningen och fördelningen av arbetet och verksamhetens bedrivande i övrigt. Innehåller kollektivavtal föreskrifter om medbestämmanderätt för

148 Anställdas medverkan vid prövningen av personregister vid företag

i sådana frågor och uppkommer tvist om tillämpning i visst fall arbetstagare av föreskrift eller av beslut som har fattats med stöd därav gäller enligt 33 § arbetstagarpartens mening till dess tvisten har medbestämmandelagen slutligt prövats. i arbetstvister skall Enligt 2 kap. l § lagen (1974:371) om rättegången arbetsdomstolen som första domstol bl. a. uppta och avgöra tvist om kollektivavtal och annan arbetstvist som avses i medbestämmandelagen. Enligt 4 kap. 7 § lagen om rättegången i arbetstvister får talan inte upptas till prövning av arbetsdomstolen förrän förhandling som kan påkallas enligt medbestämmandelagen eller som anges i kollektivavtal har ägt rum. Såsom redan framgått har avtalsreglering beträffande datafrågor aktualiserats av LO och PTK i förhandlingarna med SAF om medbestämmandeavtal,

10.6 DALK:s överväganden och slutsatser

Såsom DALK kapitel delar kommittén OSK:s och angett i ett föregående datainspektionens uppfattning att man inte kan ställa upp krav på samtycke från varje enskild registrerad som ett villkor, vilket måste vara uppfyllt i alla ärenden om tillstånd att inrätta och föra personregister. En annan sak är att kan datainspektionen från fall till fall genom föreskrift enligt 6§ datalagen ställa ett sådant villkor för tillstånd och detta har också förekommit i fråga om t. ex. forsknings- och statistikregister, direktreklamregister samt register avsedda för marknadsundersökningar. Bortsett från nu nämnda undantagsfall och tills vidare även från myndigheternas och företagens löne- och personalregister och andra register över de anställda får man enligt DALK:s mening godta att datainspektionen i de registrerades ställe gör en bedömning av dessas inställning till ett planerat För detta talar inte minst att datainspektionens styrelse har en register. som är avsedd att spegla en bred medborgaropinion. Också sammansättning bör såsom nu även i frågan vilket underlag som behövs for denna bedömning fortsättningen avgöras av inspektionen från fall till fall. Det betyder att man även i fortsättningen får acceptera att inspektionen, beroende på omständigheterna i varje enskilt ärende, antingen gör avvägutan att inhämta yttrande utifrån eller, om det finns lämplig ningen organisation eller annan företrädare för dem som kan komma att registreras anses böra inhämtas, före den egna bedömningen inhämtar och yttrande Självfallet kan de registrerades uppfattning i vissa organisationens mening. fall helt eller delvis komma till datainspektionens kännedom utan att något formellt yttrande inhämtas, t. ex. genom den allmänna debatten rörande ett tillämnat i ett sådant register. Det ligger i sakens natur att datainspektionen fall får söka särskilt bedöma vilken betydelse som vid tillståndsprövningen bör tillmätas förekommande uttryck for de registrerades mening. För att härefter övergå till huvudfrågan i detta kapitel gäller den på vad sätt de anställda bör medverka vid datainspektionens prövning av personregister som arbetsgivaren avser att föra över dem, t. ex. personalregister, löneregister eller register över arbetsprestationer. Här vill DALK inledningsvis peka på att löneregister och personalregister i dag omfattas av det s. k. förenklade

Anställdas medverkan vid prövningen av personregister vid företag 149

tillståndsforfarandet. Löne- och personalregister med ändamål och innehåll som for närvarande anges i datainspektionens föreskrifter och anvisningar till datalagen 1975-08-20 och som återfinns i bilaga 8 har alltså generellt godtagits av datainspektionen. Det betyder att datainspektionen i fråga om sådana register en gång för alla lagt fast att de inte kan anses innebära risk for otillbörligt intrång i de registrerades, dvs. de anställdas, personliga integritet. Datainspektionen har genom sina Föreskrifter och anvisningar således dragit upp den yttre ram, inom vilken löne- och personalregistrering får ske från datalagens utgångspunkter. Enligt vad DALK erfarit har detta skett efter

ganska ingående överläggningar med Företrädare för såväl arbetsgivare- som

arbetstagarsidan. Med hänsyn särskilt härtill saknar DALK anledning till erinran mot den ordning som alltså nu gäller beträffande löne- och personalregister av det slag som anges i datainspektionens föreskrifter och anvisningar. DALK förutsätter emellertid att det kan finnas anledning att med hänsyn till utvecklingen och erfarenheterna fortlöpande se över datainspektionens föreskrifter och anvisningar såvitt gäller dessa register. Även medbestämmandelagen kan tänkas ge anledning till en sådan översyn. Vad gäller andra typer av personregister över anställda än nyss nämnda löne- och personalregister tillämpas för närvarande i regel ett remissforfarande till de centrala fackliga organisationerna, som beskrivits närmare i det föregående. Datainspektionen har pekat på två principiella problem när det gäller nuvarande praxis. Det ena är om personlig integritet är något så individuellt att det ligger en motsägelse iatt individen idenna fråga låter sig företrädas av ombud i någon form. Det andra är att likartade personregister kan komma att behandlas olika därför att de berörda registrerade kan ha olika uppfattning. Fackorganisationen hos en registeransvarig arbetsgivare kan t. ex. tänkas anse att ett tillämnat register kan godtas medan samma fackorganisation hos en annan registeransvarig kan ha motsatt uppfattning beträffande ett register med exakt samma utformning. Det är även tänkbart att olika fackliga organisationer hos en och samma arbetsgivare kan ha skilda uppfattningar om lämpligheten av ett planerat register rörande de anställda. Datainspektionens nuvarande praxis med remiss till de centrala fackliga organisationerna har tillkommit i samråd med dessa. Det har enligt datainspektionen rått enighet om att denna praxis bäst tillgodoser de registrerades intressen. Med hänsyn hänill bör samma ordning enligt DALKzs mening kunna godtas även i fortsättningen, om inte medbestämmandelagen eller andra omständigheter visar sig medföra särskild anledning att frångå den. Såvida nu pågående överläggningar om ett utökat remissforfarande till de lokala fackliga organisationerna leder till en sådan ordning torde det inte innebära någon försämring från integritetsskyddssynpunkt. Vad beträffar medbestämmandelagen och datalagen vill DALK lägga följande synpunkter på sambandet mellan dessa båda lagar. Flera forslag och synpunkter rörande förbättrad insyn och medbestämmanderätt for de anställda i fråga om personalregister har fore medbestämmandelagens ikraftträdande forts fram i motioner till riksdagen. När det gäller önskemålen enligt motionerna synes dessa till viss del vara tillgodosedda

150 Anställdas medverkan vid prövningen av personregisrer vid företag

genom tillkomsten av medbestämmandelagen, som ger de anställda rätt till förhandlingar, insyn och information beträffande personalregister som fors med ADB. Den avtalsreglering beträffande datafrågor som kan förväntas genom pågående förhandlingar om medbestämmandeavtal kan antas ytterligare förstärka effekten av medbestämmandelagen. Med hänsyn härtill är enligt DALK:s mening särskilda åtgärder inom ramen för en översyn av för närvarande inte påkallade på grund av de framförda önskemådatalagen len. DALK vill emellertid särskilt stryka under de uttalanden i motionerna som innebär krav på ökad utbildning om ADB-tekniken för de anställda. En fråga som numera aktualiserats genom medbestämmandelagen är i vad mån datainspektionen vid tillståndsprövningen enligt datalagen särskilt bör beakta om förhandlingar enligt medbestämmandelagen ägt rum eller inte när det gäller register över anställda vid företag och myndigheter och vilken betydelse resultatet av sådana förhandlingar i förekommande fall bör tillmätas. Även för bedömningen av denna fråga torde enligt DALK:s mening kommande reglering av datafrågorna genom medbestämmandeavtal ha betydelse, varför det är svårt att för närvarande dra några generella slutsatser. Självfallet bör dock resultatet av förhandling enligt medbestämmandelagen rörande t. ex. ett planerat personalregister, om sådan förhandling ägt rum, vara av stort värde för datainspektionen vid bedömningen av de registrerades inställning. Det är därför enligt DALKzs mening rimligt att datainspektionen beträffande sådana tillståndsärenden som nu är i fråga särskilt undersöker huruvida förhandling ägt rum och i förekommande fall begär in protokoll över förhandlingen innan ärendet avgörs. Samtidigt måste emellertid beaktas att olika fackliga organisationer kan komma till skilda uppfattningar rörande ett och samma register och att det kan finnas registrerade, vilkas uppfattning överhuvudtaget inte kommer till uttryck genom resultatet av förhandlingar. Det måste också ankomma på datainspektionen att svara för att tillämpningen av datalagen blir så enhetlig som möjligt inom landet i dess helhet. Datainspektionen bör alltså ha det slutliga avgörandet i sin hand när det gäller frågan om risk för otillbörligt integritetsintrång föreligger, men bör inte dras in i eventuella tvister huruvida medbestämmandelagen är tillämplig eller hur den bör tolkas. Mot bakgrund av det anförda är det enligt DALK:s mening, i vart fall för närvarande, inte lämpligt att ta in bestämmelser om den nu diskuterade frågan i datalagen. Det bör alltså överlåtas åt datainspektionen att tills vidare avgöra hur de registrerades inställning skall bedömas från fall till fall. DALK utgår därvid såsom nämnts nyss från att det vid datainspektionens prövning ändå kan finnas särskild anledning att beakta huruvida förhandling enligt medbestämmandelagen skett och resultatet av dessa förhandlingar. Den nu förda diskussionen skulle i och för sig kunna leda till tanken att beslutanderätten beträffande inrättande av personregister över anställda helt borde överlåtas åt arbetsmarknadens parter. Avgörande skål mot en sådan lösning är dock enligt DALK:s mening att integritetsfrågorna inte bör blandas samman med de ekonomiska och därmed sammanhängande avgöranden som i första hand ligger i avtalsuppgörelser mellan parterna på arbetsmarknaden. Dessutom är den arbetsrättsliga processen med arbetsdomstolen som forum inte lämplig vid slitandet av tvister mellan parterna om integritets-

Anställdas medverkan vid prövningen av personregister vid företag 151

skyddsfrågor. Man bör alltså enligt DALKzs mening skilja mellan arbetstagarens rätt till medinflytande enligt medbestämmandelagen och processen i samband därmed, å ena sidan och hans rätt i egenskap av registrerad i personregister att få sina intressen vederbörligen beaktade genom datainspektionens verksamhet, å den andra. Sådana bedömningar som gäller riskerna for otillbörligt intrång i personlig integritet måste alltså även i fortsättningen forbehållas datainspektionen enbart att slutligt göra. Sammanfattningsvis är DALK således for närvarande inte beredd att föreslå någon ändring i datalagen i syfte att närmare reglera formerna for anställdas medverkan vid prövningen av personregister över anställda inom förvaltningen och näringslivet.

sou 1978:54 153

11 tillståndskravet

Modifiering

av

11.1 Inledning

Enligt DALKs direktiv bör tillståndskravet enligt datalagen i princip stå kvar också för framtiden. När nu erfarenheter Föreligger av vilka problem som aktualiseras vid tillståndsprövningen bör enligt direktiven allvarligt prövas om inte de grunder efter vilka denna skall ske kan anges med större utförlighet i datalagen. l enlighet härmed har DALK i Föregående kapitel beskrivit närmare hur tillståndsprövningen enligt datalagen bör ordnas i fortsättningen. Kommitténs förslag innebär att nuvarande undantag i 2 § 2 st datalagen för register vars inrättande beslutats av statsmakterna bör bestå. Nuvarande siälvständiga grunder för tillståndsprövningen, dvs. anen och mängden personuppgifter samt de registrerades inställning, i 3§ datalagen bör kompletteras med ytterligare omständigheter, som också bör tillmätas särskild betydelse i varje ärende. Dessa innebär att även kretsen av de personer som skall ingå i ett tillämnat register särskilt bör beaktas och att särskild hänsyn alltid bör tas till sambandet mellan arten och mängden uppgifter och personkretsens omfattning, å ena sidan samt registerändamålet å den andra. Dessutom bör särskilt beaktas att registerändamålet har ett naturligt samband med den verksamhet som den registeransvarige bedriver eller avser att bedriva, liksom huruvida de uppgifter som skall ingå i registret ursprungligen samlats in för annat ändamål än det syfte som skall tillgodoses genom registret. När det gäller allmänintressets betydelse vid tillståndsprövningen har DALK förordat oförändrad reglering i datalagen även i fortsättningen. Detsamma gäller frågan om samkörning av personregister och registrering av mjukdata. Såsom kommittén närmare utvecklat i det föregående ger emellertid kommitténs förslag till utförligare grunder för tillståndsprövningen utrymme for särskild restriktivitet i dessa fall. De nämnda grunderna innebär enligt kommitténs mening också att den provisoriska 3 a § datalagen kan avskaffas. Detta förutsätter dock att man i en ny paragrafi datalagen tar in grundläggande bestämmelser om ett centralt statligt person- och adressregister - SPAR - och att närmare betämmelser om utformningen av SPAR meddelas av regeringen. De förslag som DALK redovisat i tidigare kapitel innebär slutligen också att 4§ datalagen bör bestå i dess nuvarande lydelse och att formerna för anställdas medverkan vid prövningen av personregister som arbetsgivare

154 Modifiering av ti/lståndskraver

inrättar över de anställda, i vart fall för närvarande, inte särskilt bör regleras i datalagen. Om DALKs nu redovisade förslag godtas innebär det i åtskilliga hänseenden att den praxis som datainspektionen redan tillämpar ges uttryckligt lagstöd, vilken kan antas innebära en förstärkning av skyddet för den personliga integriteten. Å andra sidan bör målet för utredningsarbetet enligt direktiven vara det dubbla, nämligen att också nyansera regleringen så att denna inte onödigtvis leder till hinder i allmän eller enskild verksamhet. Mot den bakgrunden bör prövas om det förfarande vid tillståndsprövningen, vilket DALK i det föregående föreslagit som huvudregel, kan nyanseras beträffande vissa typer av register som kan antas vara mindre känsliga från integritetsskyddssynpunkt. DALK tar upp den nu nämnda frågan i detta kapitel.

11.2 Nuvarande reglering

Redan vid tillkomsten av datalagen diskuterades huruvida vissa enklare typer av register, t. ex. medlemsregister och hyresregister, borde kunna undantas från tillståndstvånget och i stället göras till föremål för ett enklare anmälningsforfarande. Särskilt med hänsyn till svårigheterna att klart avgränsa vilka typer av register som i så fall borde komma i fråga ansågs det emellertid vara mest rationellt att låta formligt tillståndstvång gälla beträffande alla typer av register. Samtidigt kvarstod dock ett krav på att registren inte borde behandlas på ett mer omständligt och tidskrävande sätt än nödvändigt. Detta krav borde kunna tillgodoses genom en mera summarisk tillståndsprövning beträffande vissa typer av register, som kan bedömas vara föga känsliga från integritetsskyddssynpunkt. Alla personregister med undantag för register vars inrättande beslutats av statsmakterna omfattas således för närvarande av tillståndskravet enligt 2 § datalagen. Datainspektionen har emellertid på sätt förutsattes vid datalagens tillkomst, genom 2§ datakungörelsen fått möjlighet att göra en enklare prövning beträffande register som kan bedömas vara föga känsliga. Enligt huvudregeln i 2 § l st datakungörelsen skall visserligen ansökan om tillstånd att inrätta eller föra personregister innehålla eller ange uppgifter i inte mindre än fjorton närmare uppräknade hänseenden. Enligt 2 § 2 st datakungörelsen får datainspektionen dock meddela undantag beträffande ett eller flera av de förhållandevis omfattande krav som anges i 2 § 1 st. Datainspektionen meddelar vidare enligt 7 § datakungörelsen ytterligare föreskrifter för tillämpningen av datalagen. Enligt 11 § instruktionen för datainspektionen bör därutöver ärende om tillstånd till inrättande eller förande av personregister som innefattar förteckning över medlemmar, anställda, hyresgäster, försäkrade eller andra kunder avgöras av annan tjänsteman än inspektionens chef, om inte särskilda skäl föranleder annat. Med stöd av reglerna i 2 § 2 st och 7 § datakungörelsen samt ll § instruktionen för datainspektionen tillämpar inspektionen sedan flera år ett förenklat ansöknings- och tillståndsförfarande i fråga om mindre integritetskänsliga register av typ medlemsregister och kundregister. det s. k. förenk-

Modifiering av riI/stândskraver 155

lade förfarandet. Närmare regler om vilka register som omfattas av detta förenklade förfarande och vilka villkor som måste vara uppfyllda i övrigt finns i datainspektionens Föreskrifter och anvisningar 1975-08-20 till datalagen. Föreskrifterna och anvisningarna i denna del finns i bilaga 8. Såsom framgår av bilaga 8 gäller i huvudsak följande beträffande det förenklade förfarandet. Det förenklade förfarandet gäller i fråga om följande typer av register (inklusive resk0ntraregister): abonnentregister faktureringsregister kundregister leverantörsregister hyresregister löneregister personalregister medlemsregister eller därmed jämställt register För bank- och försäkringskundregister gäller ett särskilt förenklat förfarande. Detsamma gäller numera även s. k. omnibusundersökningar. Reglerna om förfarandet beträffande nu angivna register återfinns inte i bilaga 8 utan i särskilda föreskrifter och anvisningar som datainspektionen fastställt. Skall bearbetning ske utomlands krävs dock fullständig ansökan även beträffande register som eljest omfattas av det förenklade förfarandet. För förenklat förfarande krävs såsom framgår av bilaga 8 - förutom att registret är av sådan typ som angetts ovan - att registret uppfyller följande särskilda villkor. Registrets ändamål skall överensstämma med den ändamålsbeskrivning som datainspektionen i sina föreskrifter och anvisningar fastställt för registret i fråga. Registret får vidare inte innehålla andra uppgifter eller arter av uppgifter än sådana, som datainspektionen fastställt beträffande varje register. När det gäller inhämtande av uppgifter till registret får i detta endast införas personuppgift som lämnats av den registrerade för det ändamål för vilket registret förs personuppgift som lämnats av myndighet i enlighet med författning personuppgift som uppkommit inom den registeransvariges egen verksamhet och behövs för registrets ändamål uppgift som inhämtats genom avisering från länsstyrelsens folkbokföringsregister för ändring av personuppgift uppgift från skattemyndighet som är nödvändig för skatteadministrationen hos den registeransvarige. Uppgifter till registret får således inte inhämtas på annat sätt än som sagts nu. När det gäller utlämnande av uppgift från registret får personuppgift lämnas ut utanför den registeransvariges egen organisation bara under förutsättning att den registrerade medgivit att uppgiften lämnas ut uppgiften lämnas ut till mottagare, som enligt beslut av regeringen eller riksdagen

156 Modijiering av tillstândskravet

eller tillstånd av datainspektionen har rätt att införa uppgiften i annat personregister uppgiften lämnas ut till myndighet enligt bestämmelse i författning eller enligt föreskrift av myndigheten - i vissa fall (t. ex. uppgiften lämnas ut enligt skyldighet på grund av kollektivavtal utlämning till semesterkassa, mätningskontor, försäkrings- eller arbetsgivarorganisation) - för in- eller utbetaluppgiften lämnas ut till bank eller annan penninginrättning ningsuppdrag uppgiften behöver lämnas ut för att den registeransvarige skall kunna tillvarata sin rätt gentemot den registrerade.

Det skall enligt datainspektionens föreskrifter och anvisningar vidare vara möjligt att rätta eller utesluta felaktig uppgift eller att komplettera ofullständig uppgift vid det körningstillfalle som inträffar närmast efter den tidpunkt, då felet eller ofullständigheten upptäckts. Vid engångsbearbetning skall rättelse, uteslutning eller komplettering ske före slutlig produktion av utdata. Har uppgift, som rättats eller uteslutits, dessförinnan lämnats ut till annan än den registrerade skall, om den registrerade begär det, mottagaren underrättas om rättelsen eller uteslutningen. Föreligger särskilda skäl kan dock datainspektionen befria den registeransvarige från sådan underrättelseskyldighet. Slutligen gäller beträffande gallring att personuppgift skall gallras ut så snart uppgiften inte längre behövs för registrets ändamål samt beträffande s. k. loggning att anteckning skall föras om vilken typ av bearbetning av registret som skett, tidpunkten för denna samt om vem som ansvarat för bearbetningen. l driftsrutiner och personalinstruktioner skall finnas regler om detta. Om ett personregister är av det slag som angetts nu och om de villkor i övrigt som datainspektionen lagt fast i sina föreskrifter och anvisningar är uppfyllda, presumeras registret vara mindre integritetskänsligt och därför bara behöva underkastas en summarisk tillståndsprövning. Detta är till fördel för såväl datainspektionen som för den registeransvarige. För datainspektionen innebär presumtionen att prövningen blir enkel och föga resurskrävande. För den registeransvarige ligger fördelen i att han kan utgå från att tillstånd med säkerhet kommer att meddelas. Han behöver inte lägga ned kostnader för kontakter med datainspektionen eller för en mer uttömmande tillståndsansökan. l det sist nämnda avseendet räcker det att han fyller i en enkel blankett med den utformning som framgår av bilaga 8.

11.3 Förslag och synpunkter

OSK gjorde i betänkandet med förslag till bl. a. datalagen en bedömning av dels vilka personregister som borde anses som särskilt känsliga, dels vilka register som kunde anses vara mindre känsliga från integritetssynpunkt. Vad gäller de särskilt känsliga registren blev dessa i enlighet med OSKs förslag underkastade speciella restriktioner i 4§ datalagen. Å andra sidan föreslog OSK också att vissa typer av enklare register, i fråga om vilka fara för integritetsintrång regelmässigt inte kan anses föreligga,

Modifiering av til/stândskravet 157

skulle undantas från tillståndstvånget och få föras efter anmälan till datainspektionen. Detta undantag borde gälla för medlemsregister, personalregister, hyresgästregister, försäkringsbolags register över sina försäkringstagare, reskontra och andra kundförteckningar. Även andra typer av register av liknande slag borde kunna undantas från tillståndstvånget. För sådant undantag borde dock enligt OSK vissa bestämda förutsättningar föreligga, t. ex. att personnummer inte registreras. OSK föreslog att undantaget från tillståndstvånget konstruerades så att Kungl. Majzt inom en ram som anges i datalagen, borde få bestämma vilka typer av register som skulle falla under detta. När erfarenheter av tillämpningen vunnits torde enligt OSK befogenheten kunna delegeras till datainspektionen. För att undvika fara för integritetsintrång var det enligt OSK nödvändigt att ange vissa begränsningar i fråga om registerinnehåll och uppgifternas användning som måste vara uppfyllda för att ett individuellt register skulle vara befriat från tillståndstvånget. Varken personnummer eller födelsedatum borde enligt OSK få ingå. Undantag härifrån borde dock medges för register över anställda. Från sådana register lämnas en rad uppgifter till myndigheter, t. ex. till skattemyndigheterna och försäkringskassorna, vilka måste innehålla personnummer. För att bli befriat från tillståndstvånget borde ett personregister också uppfylla vissa andra villkor när det gäller registerinnehållet. Endast uppgifter som en registrerad själv lämnat för det ändamål för vilket registret fors och uppgifter om t. ex. skatt och införsel i lön som lämnas av myndighet i enlighet med lag eller författning borde få ingå. l övrigt borde den registeransvarige vara förhindrad att inhämta uppgifter till registret utifrån. Däremot borde däri få ingå uppgifter om anställningsförhållanden, beställningar, inträde i förening, försäkringsbelopp, inbetalningar, saldo o. d., dvs. sådana uppgifter som uppkommer inom den registeransvariges organisation i anledning av kontakter med den registrerade. Undantag från den nämnda begränsningen borde enligt OSK gälla i fråga om samkörning for att inhämta uppgifter om adressförändringar. Sådana särskilt känsliga uppgifter som anges i 4 § datalagen borde inte få ingå i register som skulle falla utanför tillståndstvånget. En förutsättning för befrielse från tillståndstvånget borde också vara att det på lämpligt sätt bekantgörs för de registrerade att registret fors och vilka slag av uppgifter som ingår i detta. Upplysning härom kunde t. ex. finnas på medlemskort eller ingå i föreningsstadgar, den kunde lämnas i samband med anställning eller på avlöningsbesked, den kunde ingå i hyreskontrakt eller framgå av hyresavier, forsäkringsbrev, offerter eller fakturor. Beträffande användningen av register som skulle vara befriade från tillståndstvång borde enligt OSK uppgift som ingår i registret i princip bara få användas inom registerförarens organisation. Undantag från denna regel måste emellertid enligt OSK medges i ett antal fall. Med uttryckligt medgivande av den registrerade borde t. ex. utlämning av uppgifter få ske. Vidare borde uppgifter bl. a. få lämnas till myndigheter i enlighet med lag och författning och även på begäran av myndighet samt för användning av checklöne- och postlönesystem eller biträde från banker och posten vid inoch utbetalningar av olika slag, t. ex. i samband med utbetalning av lön eller uppdrag att inkassera hyror o. d.

158 Modi/?ering av til/srândskravet

Om ytterligare förutsättningar för att ett individuellt register skulle kunna befrias från tillståndstvång skulle visa sig erforderliga för att förebygga otillbörligt integritetsintrång, borde enligt OSK Kungl. Majzt ha befogenhet att uppställa sådana. Vid remissbehandlingen av OSKs betänkande godtog flertalet remissinstanser förslaget om möjlighet för Kungl. Majzt att undanta vissa typer av register från tillståndstvånget och göra dem beroende endast av anmälan till datainspektionen. Enligt några remissinstanser var det dock önskvärt att det i lagen elleri motiven gavs klarare regler än OSK föreslagit för bedömningen av om tillstånd behövdes eller om det var tillräckligt att göra anmälan. En rad remissinstanser riktade kritik mot förslaget att som villkor för dispens normalt skulle krävas att personnummer eller födelsedatum inte ingår i förteckningen och påpekade att övriga villkor för dispens var så rigorösa att farorna för integritetsmissbruk undanröjs, även om personnummer tillåts ingå i registret. Några remissinstanser påpekade att de föreslagna begränsningarna i rätten att lämna ut uppgift ur ett icke tillståndspliktigt register stod i strid med offentlighetsreglerna i tryckfrihetsförordningen, såvitt gäller myndigheter. Detta gjorde att myndigheterna inte kunde använda sig av förfarandet att upprätta register efter endast anmälan. Myndigheterna borde emellertid inte undanhållas möjligheten att använda anmälningsförfarandet i det fall då personuppgifterna inte är ömtåliga ur integritetsskyddssynpunkt. Det borde därför uttryckligen föreskrivas att villkoret om utlämnande inte skulle innebära inskränkning av skyldighet enligt tryckfrihetsförordningen. Ett par remissinstanser ansåg att OSKs uppräkning av villkor för befrielse från tillståndstvång var alltför omfattande och inte till alla delar väl avvägd medan ett par andra ansåg att villkoren för dispens från tillståndstvånget kunde behöva skärpas ytterligare. En remissinstans var kritisk mot hela förslaget om undantag från tillståndstvånget. Denna remissinstans ansåg att det av OSKs författningsförslag att döma, som innehöll en omfattande uppräkning av alla de villkor som enligt OSK borde uppställas i fråga om icke tillståndskrävande register, knappast gick att dra en otvetydig gräns mellan tillståndskrävande och inte tillståndskrävande system. Under sådana förhållanden torde det från administrativ synpunkt vara mest ändamålsenligt att ha en enda och enhetlig ordning för den registreringsprövning som skulle göras och låta formligt tillståndstvång gälla över hela fältet. För de enskilda skulle en sådan ordning inte innebära någon nackdel i förhållande till den föreslagna utan snarare en fördel med hänsyn till att den som vill driva ett personinformationssystem inte behöver fundera över om det bara kräver anmälan eller fordrar tillstånd. I propositionen (1973233) med förslag till bl. a. datalagen ansåg föredragande departementschefen för egen del det vara av stor vikt att man inte har en större administrativ apparat än nödvändigt när det gäller kontrollen av datahanteringen. OSKs förslag om undantag från tillståndstvånget fick enligt departementschefen ses som ett försök att förenkla det administrativa förfarandet. Frågan var emellertid om förslaget tillgodosåg detta syfte. Sålunda skulle enligt förslaget en lång rad ganska svåröverskådliga villkor vara uppfyllda för att ett register skulle kunna få dispens från kravet på

Modifiering av tillstândskraver 159

tillstånd. Beträffande ett av dessa villkor, nämligen kravet att ett register inte innehåller uppgift om födelsedatum, kunde utan vidare sägas att det i mycket stor utsträckning begränsade de praktiska möjligheterna att använda anmälningsförfarandet. För den som avsåg att inrätta ett register måste det ofta bli svårt att på förhand avgöra om samtliga villkor var uppfyllda. Särskilt med hänsyn till vad departementschefen sålunda anfört ansåg denne att det var mest rationellt att slopa anmälningsinstitutet och i stället låta formligt tillståndstvång gälla beträffande alla typer av register. Den som ville driva ett personregister skulle då slippa fundera över om registret kräver tillstånd eller ej, samtidigt som datainspektionens handläggningsrutiner skulle bli enhetligare genom att man ñck endast en enda typ av ärenden. Även om man på detta sätt förenklade förfarandet genom att ha en enda ordning för kontrollen av personregistren, kvarstod enligt departementschefen kravet på att ett register inte borde behandlas på ett mer omständligt och tidskrävande sätt än nödvändigt. Detta krav borde enligt dennes mening tillgodoses på det sättet att datainspektionens tillståndsprövning blev mera summarisk beträffande vissa typer av register. På denna punkt kunde man utnyttja OSKs förslag om dispens från tillståndstvånget och sålunda införa en ordning som innebar att de register som omfattades av den föreslagna dispensmöjligheten i stället skulle bli föremål för en förenklad tillståndsprövning. På grund av det sagda ansåg departementschefen att några bestämmelser om att vissa personregister skulle vara beroende av endast anmälan inte borde tas in i datalagen. Vid riksdagsbehandlingen av propositionen godtogs departementschefens förslag om ett formligt tillståndstvång beträffande alla personregister utan att man särskilt berörde frågan om ett eventuellt anmälningsförfarande. Behovet av en nyansering av tillståndskravet har efter datalagens tillkomst tagits upp av företrädare för den vetenskapliga forskningen och statistikproduktionen varvid bl. a. gjorts gällande att kontrollen av personregistreringen inom dessa verksamhetsområden till stor del borde kunna begränsas till en enkel anmälningsskyldighet. DALK tar upp frågan om särskilda regler för den vetenskapliga forskningen och liknande verksamhetsområden i nästa kapitel. Från andra håll synes behovet av en nyansering av tillståndskravet inte ha varit föremål för någon närmare diskussion.

11.4 Datainspektionens erfarenheter och praxis

Enligt datainspektionens beräkning har cirka 20 000 ärenden enligt datalagen inkommit tiil inspektionen under de fyra första budgetåren, som inspektionen arbetat och cirka 18000 ärenden avgjorts. Cirka 65 procent av ärendena har bedömts avse register som faller under det förenklade förfarandet medan återstoden ofta har sagts vara mycket arbetskrävande. Det förenklade förfarandet kan enligt inspektionen vidareutvecklas ytterligare. Det torde enligt inspektionen vara möjligt att skapa ett förenklat förfarande för ett stort antal register av typen marknadsundersökningsregister och s. k. omnibusundersökningar, vilket numera skett beträffande omnibusundersökningar. Även för en hel del forskningsregister av enklare

160 Modifiering av tillstândskravet

slag, t. ex de som utgör underlag för tre-betygsuppsatser, skulle enligt inspektionen under vissa förutsättningar ett förenklat förfarande kunna skapas. Sådana Förutsättningar skulle kunna vara att registret omfattar begränsad population har begränsad varaktighet - inte innehåller alltför känsliga uppgifter - inte samkörs med andra register - att utdata framställs i form av statistik.

11.5 DALKs överväganden och slutsatser

Såsom betonades redan vid datalagens tillkomst är det även enligt DALKs mening av vikt att man inte har en större statlig administrativ apparat än nödvändigt när det gäller kontrollen av datahanteringen. DALK anser också, i likhet med tidigare bedömningar, att flertalet ADB-register är av stor nytta från samhällsekonomisk synpunkt och att man inte bör försvåra deras inrättande genom ett onödigt omständligt förfarande hos datainspektionen. Redan vid datalagens tillkomst ansågs uppenbart att många register är sådana att det utan någon omfattande prövning står klart att de inte innebär någon fara för otillbörligt integritetsintrång. Trots detta gjordes vid den tidpunkten bedömningen att man for att komma till rätta med integritetsskyddsproblemen knappast kunde lita till enbart generella föreskrifter om när personregister skall få inrättas och föras. I stället ansågs det nödvändigt att avgöra frågan om otillbörligt integritetsintrång från fall till fall, dvs. beträffande varje särskilt register för sig. Det ansågs därvid inte att man till någon del kunde nöja sig med en anmälningsskyldighet och möjlighet för myndighet att ingripa i efterhand. Avsevärt bättre garantier för att integritetsintrång inte uppkommer ansågs bli uppnådda om man i stället, såsom blev fallet, har ett system med tillståndsprövning beträffande alla personregister. Det är enligt DALKs mening naturligt att man, då datalagen kom till såsom ett förstlingsverk på sitt omrâde, stannade för denna bedömning. Datalagen har inneburit att minst 20 000 personregister gjorts till föremål för datainspektionens prövning. Det betyder att man nu har en avsevärt säkrare uppfattning om vilka olika typer av personregister som finns och hur dessa är utformade. Enligt DALKs mening bestyrker erfarenheterna att många register, såsom antogs då datalagen kom till, är sådana att det utan någon omfattande prövning står klart att de inte innebär någon fara för otillbörligt integritetsintrång. Detta gäller särskilt register som visserligen förekommer i stor omfattning men som, oberoende av vem som är registeransvarig, ändå har en i huvudsak standardiserad utformning, som därtill endast används inom den registeransvariges egen verksamhet och som dessutom har ett begränsat och enhetligt registerändamål och registerinnehåll. Exempel på sådana register är abonnentregister, faktureringsregister och kundregister samt hyresregister och medlemsregister, som nu omfattas av det så kallade förenklade förfarandet och som beskrivs närmare i datainspektonens föreskrifter och anvisningar. 1_ 1.::

sou 1978:54 Modifiering av riI/ståndskravet 161

l DALKs direktiv uttalas att de hittillsvarande erfarenheterna av datalagen i det väsentliga är goda. Lagens regler synes enligt direktiven ha fyllt sin funktion att skydda den personliga integriteten vid personregistrering med hjälp av ADB utan att därför på det hela taget bli betungande för registeranvändarna. Till det goda resultatet har enligt direktiven bidragit datainspektionens smidiga och obyråkratiska sätt att handlägga tillståndsärenden. DALK delar den nu återgivna uppfattningen. Det är enligt kommitténs mening bl. a. det förenklade förfarandet, vilket förutsattes redan i förarbetena till datalagen, som bidragit till att datalagen hittills kunnat tillämpas utan att bli mer besvärande för de registeransvariga än som på det hela taget kunnat accepteras. Datainspektionens praxis har således visat att det, allteftersom erfarenheter vunnits, i praktiken varit möjligt att gå ifrån den bedömning från fall till fall som förutsattes då datalagen kom till och i stället göra en generell bedömning en gång för alla beträffande vissa typer av register. Det förenklade förfarandet bygger i allt väsentligt på OSKs förslag om ett anmälningsförfarande och kan i stort sett likställas med ett sådant förfarande, även om kravet på tillstånd formellt bibehållits. Det har alltså visat sig möjligt att bemästra de avgränsningsproblem som vid datalagens tillkomst ansågs utgöra ett väsentligt hinder mot att då införa ett anmälningsförfarande för vissa typer av enklare register. Även om skillnaderna jämfört med det nuvarande förenklade förfarandet i praktiken inte skulle bli stora är det enligt DALKs mening mot bakgrund av det hittills anförda ändå motiverat att nu överväga om inte ett anmälningsförfarande kan ersätta kravet på formellt tillstånd när det gäller sådana register som visserligen förekommer i betydande omfattning men som uppenbart inte kan antas innebära risk för otillbörligt intrång i de registrerades personliga integritet. Inte minst av principiella skäl kan det nämligen enligt DALKs mening te sig stötande att numera ställa upp krav på tillstånd av en statlig myndighet i fall då ett sådant krav med hänsyn till erfarenheterna kan te sig omotiverat och närmast få skenet av missriktade byråkratiska strävanden. För den registeransvariga skulle ett anmälningsförfarande dessutom innebära den väsentliga fördelen,att han kan börja insamlingen av registeruppgifter, systemuppbyggnad, testverksamhet och andra åtgärder som hör samman med införande av ett ADB-system utan att dessförinnan behöva avvakta tillstånd från datainspektionen. Ur de registrerades synvinkel skulle några negativa effekter inte uppstå om ett anmälningsförfarande begränsas till register med klart avgränsat registerändamål och med ett begränsat registerinnehåll som inte är av känslig art. Dessutom skulle kanske handläggningen hos datainspektionen något förenklas jämfört med det nuvarande förenklade förfarandet. Denna effekt torde dock bli ytterst marginell. Ett eventuellt anmälningsförfarande bör enligt DALKs mening bygga på erfarenheterna av det förenklade förfarandet. Detta omfattar för närvarande abonnentregister, faktureringsregister, kundregister, hyresregister, löneregister, personalregister samt medlemsregister eller därmed jämställda register, samtliga definierade på det sätt som framgår av datainspektionens föreskrifter och anvisningar. Även vissa register hos banker och försäkringsbolag omfattas av ett förenklat förfarande. På senare tid har dessutom tillkommit

ll

162 Modifiering av rillsrândskraver

regler om förenklat förfarande när det gäller s. k. omnibusundersökningar, vilka enligt datainspektionen förekommer i större omfattning samtidigt som handläggningen kan likformas och förenklas. Av de nu nämnda registren är det i första hand abonnentregister, faktureringsregister, kundregister, hyresregister och medlemsregister som i

fortsättningen bör kunna komma i fråga för ett anmälningsförfarande. Övriga

register som nu omfattas av det förenklade förfarandet är enligt DALKs mening av sådan art att det principiella kravet på tillstånd alltjämt bör bibehållas. Särskilt gäller detta löne- och personalregister. Dessa registertyper har, trots att de faller under det förenklade förfarandet, inte bara ett omfattande registerändamål och registerinnehåll. Det förekommer dessutom ett inte obetydligt informationsutbyte med andra register, grundat t. ex. på författning eller på kollektivavtal. De nämnda registren uppfyller därför inte de krav på begränsat registerändamål och registerinnehåll som enligt DALKs mening bör gälla för att ett anmälningsförfarande skall kunna komma i fråga. När det gäller abonnentregister, faktureringsregister, kundregister, hyresregister och medlemsregister med den standardiserade utformning som framgår av datainspektionens föreskrifter och anvisningar kan ett anmälningsförfarande konstrueras, som även i övrigt bygger på det förenklade förfarandet. En sådan konstruktion innebär att den registeransvarige på en enkel blankett med i princip de uppgifter som idag lämnas på blanketten för förenklat förfarande åläggs att anmäla till datainspektionen att han ämnar ta registret i drift. Någon beskrivning av det aktuella registret behövs således inte vid ânmälningen. Beskrivningen finns i stället en gång for alla gjord i föreskrifter och anvisningar. Därvid bör de villkor rörande datainspektionens registerändamål, registerinnehåll, inhämtande och utlämnande av registeruppgifter m. m. som nu gäller för förenklat förfarande i stället utgöra villkor för anmälan. På samma sätt som i dag gäller beträffande det förenklade förfarandet får det ankomma på den registeransvarige att med utgångspunkt från datainspektionens beskrivning avgöra huruvida det register han ämnar införa är tillståndspliktigt eller om det räcker med en anmälan. Med den nyss beskrivna ordningen och mot bakgrund av vad DALK angett i tidigare kapitel skulle den framtida principen för kontrollen av personregister bli följande - beträffande mer omfattande ett ansöknings- och tillståndsförfarande register som bör prövas i varje särskilt fall; varvid tillståndsprövningen bygger på en ingående beskrivning av registrets utformning, som lämnas av den registeransvarige i varje särskilt ärende - ett förenklat och tillståndsförfarande beträffande register ansökningssom förekommer i stort antal med i huvudsak likartad utformning hos varje registeransvarig och som därför inte behöver prövas i varje särskilt fall; varvid förfarandet bygger på en beskrivning av registrens utformning som generellt gjorts av datainspektionen ett anmälningsförfarande beträffande register med begränsat ändamål och innehåll, som förekommer i stort antal med i huvudsak likartad utformning hos varje registeransvarig och som uppenbart inte innebär risk for otillbörligt intrång i de registrerades personliga integritet; varvid

Modifiering av tillstândskravet 163

förfarandet likaså bygger på en beskrivning av registrens utformning som generellt gjorts av datainspektionen. Ett anmälningsförfarande enligt den nu diskuterade modellen måste självfallet bygga på föreskrifter i datalagen och datakungörelsen. Därvid kan OSKs förslag i motsvarande hänseende utgöra förebild. Det skulle betyda att man i datalagen skriver in ett undantag från tillståndskravet enligt datalagen beträffande register som uppenbart inte innebär risk för otillbörligt intrång i de registrerades personliga integritet. Det tillägg till datalagen som DALK sålunda förordar bör innehålla undantag från kravet på tillstånd om det med hänsyn till registerinnehållet, registerändamålet och utformningen i övrigt är uppenbart att risk för otillbörligt intrång i registrerads personliga integritet inte uppkommer genom inrättande och förande av viss typ av personregister. Av tillägget bör vidare framgå att den registeransvarige, innan han börjar föra sådant register, skall anmäla registret till datainspektionen. Slutligen bör av tillägget framgå att närmare föreskrifter om vilka typer av register som sålunda undantas från kravet på tillstånd meddelas av regeringen eller, efter regeringens bestämmande, av datainspektionen. Med en sådan bestämmelse som grund bör således de typer av register som DALK nämnt tidigare kunna undantas från tillståndskravet och datainspektionen, på motsvarande sätt som nu gäller beträffande det förenklade förfarandet, närmare ange registrens utformning i sina föreskrifter och anvisningar. Bestämmelsen ger också stöd för att senare undanta även andra typer av register om erfarenheterna skulle ge vid handen att det finns ytterligare sådana, som uppenbart inte innebär risk för otillbörligt integritetsintrång. lnte minst synes detta vara av värde med hänsyn till att datalagen, allteftersom nya tillämpningsområden för ADB utvecklas, kan forutsättas komma att omfatta nya typer av personregister i datalagens mening, som dock uppenbart inte kan medföra faror för den personliga integriteten. DALK, som redan inledningsvis i betänkandet berört detta, återkommer närmare till frågan i ett av de avslutande kapitlen. Register som sålunda kan komma att undantas från tillståndskravet bör vara underkastade datainspektionens tillsyn på samma sätt som gäller tillståndspliktiga register. Den registeransvariges skyldigheter i övrigt bör också vara desamma som gäller i fråga om tillståndspliktiga register. Reglerna om straff och skadestånd bör likaså gälla även beträffande register som bara behöver anmälas. Med hänsyn härtill föranleder ett anmälningsförfarande vissajusteringar i datalagen i dessa hänseenden. Justeringarna blir dock inte av större omfattning. Det undantag från tillståndskravet enligt datalagen som DALK diskuterat i detta kapitel gäller personregister som förs med ADB-teknik och som har ett begränsat registerändamål och registerinnehåll. DALK vill redan här förutskicka att kommittén i ett senare kapitel även kommer att diskutera behovet av undantag från tillståndskravet från en annan utgångspunkt. Svårigheterna att klan avgränsa vad som är ADB-teknik, utvecklingen av denna teknik och de nya tillämpningsområden som kan förutses, kan nämligen tänkas motivera att vissa register, som visserligen förs med ADB och således i dag formellt faller under datalagen, bör undantas från lagens tillståndskrav eller den anmälningsplikt DALK i det föregående föreslagit.

z

l

sou 1978:54 165 l l l l i i

12 Behovet av särskilda för och

regler forskning statistikproduktion

12.1 Inledning

lett tidigare kapitel har DALK diskuterat hur behovet eller, med det uttryck DALK valt att använda, allmänintresset av ett ifrågasatt register bör påverka tillståndsprövningen och på vilken nivå denna bedömning skall göras. Därvid har kommittén föreslagit att man, under de förutsättningar som kommittén angett närmare, godtar nu gällande lagregler även i fortsättningen, trots att frågan är förhållandevis knapphändigt reglerad i datalagen. Vid denna bedömning har dock kommittén gjort förbehåll for personregistreringen inom den vetenskapliga forskningen och statistikproduktionen och sagt sig ämna återkomma till frågan om allmänintressets betydelse i det sammanhanget i ett senare kapitel. Enligt DALKzs direktiv kan frågan vilken betydelse som skall tillmätas intresset av att ett visst register kommer till stånd aktualiseras bl. a. for register inom den vetenskapliga forskningen, särskilt samhällsforskningen. Inte sällan kan det enligt direktiven bli nödvändigt att göra en avvägning mellan å ena sidan det värdefulla underlag för forskning och reformarbete som studier med inslag av persondata kan ge och å andra sidan integritetskraven. I direktiven uttalas vidare att man från forskarhåll sagt sig hysa farhågor för att den nuvarande ordningen skulle kunna hota forskningens frihet och oberoende. DALK bör enligt direktiven vad som kan överväga göras för att man skall kunna försäkra sig om att sådana konsekvenser inte uppstår. Utgångspunkten bör dock självfallet vara att forskningen såväl som annan verksamhet i samhället skall bedrivas under tillbörlig respekt for enskildas privatsfär. I sammanhanget nämns i direktiven att kommittén kan ha anledning att beakta behovet av särskilda regler för forskning och statistikproduktion också i fråga om tillståndsproceduren och i andra liknande hänseenden. Detsamma gäller enligt direktiven bl. a. informationen till intervjuade vid intervjuundersökningar. I direktiven framhålls dessutom beträffande datorlagrad information som är hänförlig till statistikproduktionen att SCB i samarbete med datainspektionen och riksarkivet övervägt frågor om gallringsbestämmelser, förstöring, avidentiliering och kryptering och att kommittén i sitt arbete bör beakta resultatet av dessa överväganden. DALK tar upp de nu nämnda frågorna i detta Det kan kapitel. inledningsvis tilläggas att kommittén vid olika tillfällen haft överläggningar med företrädare for såväl den medicinska som samhällsforskforskningen ningen och SCB i ämnet.

166 Behovet av särskilda regler för forskning och statistikprodukrion

12.2 Nuvarande reglering

Vid datalagens tillkomst ansåg man att det, for att komma till rätta med integritetsproblemen vid personregistrering med ADB, knappast gick att lita till enbart generella Föreskrifter om när personregister skall få inrättas och föras. I stället ansågs det vara nödvändigt att avgöra frågan om otillbörligt integritetsintrång från fall till fall, dvs. beträffande varje särskilt register för sig. Man kunde därvid inte nöja sig med en anmälningsskyldighet och möjlighet för myndighet att ingripa i efterhand. Avsevärt bättre garantier för att integritetsintrång inte uppkommer borde uppnås, om man i stallet har ett system med formligt tillståndstvång beträffande alla typer av register. Det ansågs befogat att införa speciella restriktioner när det gäller registrering av uppgifter av särskilt känslig natur, vilket kom till uttryck genom den lydelse 4 § datalagen ñck. l detta avseende skulle dock undantag kunna medges för statistiska bearbetningar och vetenskapliga undersökningar. under förutsättning att enskilda personers namn inte offentliggörs och tillräckliga garantier finns för att uppgifter om enskilda personer inte lämnas ut. På senare tid har med motsvarande förbehåll för statistik och forskning andra restriktioner tillkommit genom 3 a§ datalagen. innehåller alltså för närvarande inga särskilda regler för Datalagen statistiska bearbetningar och vetenskapliga undersökningar. Personregistrering för dessa ändamål kan dock enligt förarbetena utgöra sådana särskilda eller synnerliga skäl som anges i 3 a § och 4 § datalagen. Såsom DALK berört närmare i ett föregående kapitel innebär detta i praktiken att datainspektionen särskilt när det gäller forsknings- och statistikregister kan tillmäta allmänintresset speciell betydelse vid tillståndsprövningen.

12.3 Frågor som särskilt diskuterats

De verksamhetsområden inom vilka datalagen och dess konsekvenser diskuterats är den medicinska och samhällsvetenskapliga forsklivligast ningen samt statistikproduktionen. Diskussionen har framför allt gällt tillståndskravet enligt datalagen och därvid inte minst samhällets intresse av forskning och statistikproduktion samt behovet inom dessa områden att samköra personregister eller samutnyttja personuppgifter. Andra frågor som särskilt nämnts i debatten har gällt tillämpningen av forskningsetiska regler, speciellt då behovet av information till dem som berörs av vetenskapliga undersökningar eller intervjuer samt behovet av s. k. longitudinella studier, avidentiñering av personregister, kryptering och sekretess i övrigt. Såsom framgår av DALK:s direktiv har man från forskarhåll uttalat farhågor för forskningens frihet och oberoende. Från andra håll har man i motsats härtill hävdat att datalagen kanske borde vara mer restriktiv än för närvarande när det gäller tillåtligheten av vetenskapliga och statistiska undersökningar baserade på personregister. Den sist nämnda uppfattningen har bl. a. kommit till uttryck i motioner till riksdagen samt, särskilt på senare tid, i artiklar i tidningar och tidskrifter. Forskningens och statistikproduktionens intressen har å sin sida blivit belysta genom olika publikationer och artiklar men också genom konferenser i ämnet 4,/ _I______,/›/

Behovet av särskilda regler för forskning och statistikproduktion 167

och genom promemorior, rapporter och skrivelser. 1 sist nämnt hänseende finns särskild anledning att nämna det s. k. Hässelbysymposiet i mars 1976 om personlig integritet och samhällsforskningens behov av data samt statens medicinska forskningsråds konferens i november 1976 om datalagen och den medicinska forskningen. Vidare bör här särskilt nämnas en framställning i mars 1975 från Sveriges sociologforbund till datainspektionen, en promemoria 1975 från institutet för social forskning med bl.a. forslag om en forskningsfrihetslagstiftning och en rapport 1976 om förstöring, avidentiñering och kryptering, den s. k. FAKrapporten. FAK-rapporten har arbetats ut av SCB i samarbete med datainspektionen och riksarkivet. Den utgör resultatet av de överväganden om gallringsbestämmelser, förstöring, avidentifiering och kryptering som dessa myndigheter gjort och som DALK enligt sina direktiv skall beakta. Slutligen bör här också nämnas en promemoria som bl. a. redovisar SCB:s erfarenheter av datalagen och som SCB hösten 1977 under hand sammanställt för DALKzs räkning, en rapport från en granskningskommitté för forskningsetiska principer, som på försök inrättades av statens råd för samhällsforskning 1975 samt en skrivelse i oktober 1977 från samhällsvetenskapliga fakulteten vid Stockholms universitet till utbildningsdepartementet angående datalagen och forskningens frihet. Vid DA LK:s överväganden av frågan om det i datalagen behövs särskilda regler för forskningen och statistikproduktionen har det material som redovisats nyss särskilt beaktats av kommittén. Materialet är omfattande. Kommittén har därför, i syfte att begränsa innehållet i delbetänkandet, valt att i det följande endast sammanfatta de förslag och synpunkter som finns i materialet. Därvid sammanfattas i nu nämnd ordning förslag och synpunkter när det gäller tillståndskravet och allmänintressets betydelse vid bedömningen av personregister inom forsknings- och statistikområdet, behovet av information till berörda registrerade och av andra forskningsetiska regler, behovet av samkörning, behovet av longitudinella studier och skäl for och emot avidentifiering samt kryptering. Innehållet i det material, som legat till grund för redovisningen i det följande återfinns i mera fullständigt skick i bilaga 9.

12.4 Tillståndskravet - och

förslag synpunkter

12.4.1 Motioner Utformningen av tillståndskravet enligt datalagen när det gäller forskningsoch statistikregister har tagits upp i flera motioner till riksdagen de senaste åren. Sammanfattningsvis har man därvid anfört följande. Speciell uppmärksamhet måste ägnas den vetenskapliga användningen av data. Den rent statistiska och samhällsvetenskapliga bearbetningen av persondata kan ge anledning till minst lika stora farhågor för integriteten som statliga eller privata personregister. Avvägningen mellan forskningens respektive samhällets krav på djup och tillförlitlig information och den enskildes krav på integritet kan bli mycket svår. Vissa typer av mycket känslig information kanske helt enkelt inte bör

168 Behovet av särskilda regler förforskning och staristikprodukrion

registeras alls. Om detta är till nackdel för forskningen och samhällsplaneringen, måste det bli en uppgift för forskarna att finna andra metoder att nå fram till önskade uppgifter. Mängden uppgifter om den enskildes privata Förhållanden bör begränsas. Främst myndigheter men även forskare bör i högre grad tvingas motivera undersökningar som bygger på att känslig personinformation insamlas. De skall kunna visa inte bara att en viss undersökning har ett vettigt syfte utan också att syftet verkligen nås med undersökningen, att det inte lika väl kan nås på annat sätt och att undersökningen inte kommer i konflikt med den enskildes rätt till integritet. De senaste folk- och bostadsräkningarna har på många håll väsentligt forsvårats på grund av att många människor vägrat fylla i frågeformulären eller delar av dem. Motståndet har i hög grad dikterats av att enskilda medborgare funnit frågorna innebära ett intrång i den personliga integriteten. De har uppenbarligen känt sin integritet hotad, eftersom det saknats garantier for att uppgifterna inte kommer i orätta händer eller på annat sätt blir tillgängliga för obehöriga. Folk- och bostadsräkningen är viktig på grund av det underlag för en förbättrad samhällsplanering och för samhällsforskning som det statistiska materialet erbjuder. Denna forsknings betydelse för samhällsbyggandet år uppenbar. Det finns sålunda alla skäl att underlätta forskningsarbetet genom att sådana regler för insamlande, bearbetning och sekretess beträffande det statistiska materialet skapas att människor kan vara helt trygga för att forskningsmaterialet inte utgör något intrång i deras personliga integritet. Det är ingalunda enbart fakta som registreras ide olika dataregistren. Ofta förekommer lagring av information, som baseras på rena omdömen och värderingar. Forskarna har reagerat starkt då kritik riktats mot deras sätt att registrera s. k. mjukdata och ansett att varje inskränkning i användandet av ADB-teknik inom forskningen innebär en slags censur och att den fria forskningen inte får begränsas. Ändå är det uppenbart, att forskarna måste tänka om. Medborgarna kan inte förväntas ställa upp i framtiden och agera försökskaniner i forskningssammanhang om inte vissa minimikrav är uppfyllda när det gäller integritetsskyddet.

12.42 SanIhä//sfbrska/e 00/1 .Slaf/Sf/ÅIU När det gäller nuvarande tillståndskrav enligt datalagen har företrädare för den samhällsvetenskapliga forskningen och statistikproduktionen sammanfattningsvis anfört följande. De speciella problem. som uppstår vid användningen av persondata för forskningsändamål har inte uttryckligen tagits upp i vare sig datalagen eller i de föreskrifter och anvisningar, som utfärdats av datainspektionen. Eftersom samhällsforskningens behov av persondata liksom dess sätt att använda dessa radikalt skiljer sig från övriga ändamål och användningssätt, är det motiverat att diskutera denna forsknings speciella problem. Dataregister över individer som kan identifieras. dvs. personregister, kan således delas upp i olika typer: administrativa register, statistik- och forskningsregister samt medlemsregister. Det är uppenbart att problemet med att skydda den personliga integriteten är av olika karaktär för de olika

Behovet av särskilda

regIerg/ör forskning och slatistikproduklion 169

typerna av register. Användandet av de administrativa registren kan leda till att vissa av de registerförda individernas intressen skadas, eftersom dessa register är avsedda att ligga till grund för beslut om de enskilda individerna vilket kan leda till även negativa beslut. Det är uppenbarligen väsentligt att kontroll utövas över dessa register. Datalagen i nuvarande utformning förefaller väl lämpad för en sådan kontroll. Med statistik- och forskningsregistren förhåller det sig annorlunda. Ett

kriterium på ett statistik- och forskningsregister är, med vissa undantag, att

inte några uppgifter som gör att en enskild persons förhållanden kan identifieras lämnas ut från registret. Så länge detta krav uppfylls kan en enskilds personliga integritet inte skadas genom registret. Det väsentliga skyddet ligger följaktligen latt man ser till att uppgifter om enskilda inte på något sätt kan läcka ut. Undantag for utlämnande av uppgifter om enskilda bör dock gälla dels uppgifter till andra statistik- och forskningsregister och dels uppgifter till den registrerade själv. inte i något av dessa fall kommer nämligen uppgifter om den enskilde att spridas så att de kan skada denne. Den enskilde personen är for samhällsforskningens del endast av tillfälligt administrativt intresse för bortfalls- och panelanalys samt för samkörning mellan olika register. l övrigt är personerna helt ointressanta i sammanhanget. Detta skiljer forskningens användning av persondata från flertalet andra användningssätt. där personen är det centrala. Samhällsforskningens personregister är både ointressantare och oåtkomligare för otillbörligt utnyttjande. De är också mera lättskyddade mot eventuellt kvarstående risker för obehörigt intrång. Datainspektionens uppgift bör vara att övervaka att obehöriga läckor inte kan uppstå. Det bör vara fullt möjligt att finna former för en betryggande sekretesskontroll. Inställningen till sekretesskydd och till datainspektionens verksamhet är positiv. Det finns emellertid skäl till stark oro när det gäller prövningen av “arten och mängden av de personuppgifter som skall ingå i registret. Det finns risk för att denna prövning kan bli ett sätt att styra samhällsforskningen här i landet utifrån myndigheters och andra etablerade intressens perspektiv. Om datainspektionen tillåts gå igenom frågeformulären till intervjuundersökningar för att pröva och eventuellt ta bort “känsliga” frågor är risken att inte bara frågor, som i någon mening är känsliga för intervjupersonerna utan även frågor, som kan leda till allvarlig samhällskritik eller är känsliga för myndigheter och organisationer, tas bort. På detta sätt skyddas inte enskilda människors integritet. l stället skyddas myndigheters och etablerade intressens allt annat än önskvärda integritet mot kritisk information. Villkoren för samhällsvetenskaplig forskning i Sverige har kraftigt försämrats genom datalagen och datainspektionens tillämpning härav, vilken fått tydliga inslag av statlig censur när det gäller frågeställningar och undersökningsmetoder. Det är fråga om en kraftig och onödig byråkratisering av forskningsprocessen. En anpassning från forskarsamhällets sida till konsekvenserna av datalagen kan bli mycket skadlig för den svenska samhällsforskningens vitalitet. . De typer av personregister, som kommer till användning i samhällsforskningen bör enligt ett forslag på grund av sin karaktär i lika eller rent av högre grad än de register som nu är föremål för s. k. förenklat forfarande vid

170 Behovet av särskilda regler/ör forskning och statistikproduktion

tillståndsprövningen komma i fråga för ett sådant förfarande och lägre handläggningsavgifter. Ett ännu mera välgrundat och tilltalande förslag vore att endast kräva en enkel anmälningsskyldighet till datainspektionen. Enligt ett annat förslag vore den bästa garantin för att samhällsforskningen skall kunna utföra sin väsentliga kritiska funktion att införa en “forskningsfrihetslagstiftning” motsvarande tryckfrihetslagstiftningen. l den skulle man kunna garantera att forskning inte censureras och att personer som lämnar uppgifter till forskare är garanterade anonymitet. Liksom i tryckfrihetslagstiftningen skulle man också kunna precisera vem som bär ansvaret vid eventuella övertramp, såsom att enskilda personers integritet skadas genom läckor i forskningsregister. Enligt ytterligare ett förslag bör datalagen ändras så att register som används uteslutande för forskningsändamål undantas från datainspektionens prövning.

1 2.4.3 Medicinska _ forskare

Från företrädare för den medicinska forskningen har man sagt sig i allt väsentligt dela den uppfattning som samhällsforskarna fört fram. Man har därutöver särskilt framhållit att personregister i datalagens mening är en nödvändig förutsättning i Socialmedicinsk, ofta också i klinisk forskning. Tillstånd ges ofta med särskilda föreskrifter rörande underrättelse till i registret upptagna personer. vilket allvarligt ingriper i möjligheterna att genomföra undersökningen. För vissa undersökningar har därför strategin fått läggas om och ett betydligt mera tungarbetat sätt att insamla och bearbeta material har fått utnyttjas. Den tidsperiod för vilken tillstånd ges är ofta för kort, vilket kräver förnyad ansökan med extra arbete och kostnader som följd. Arbetet for att upprätta de detaljerade ansökningshandlingar som krävs, den omständliga och tidskrävande proceduren och de höga kostnaderna vållar forskaren bekymmer. Man har också från den medicinska forskningens sida understrukit att användningen av personregister för medicinsk forskning skiljer sig från annan användning av sådana register, vilket motiverar särskild praxis vid tillämpningen av datalagen.

12.4.4 Särskilda synpunkter av SCB Från SCB:s sida har särskilt framhâllits att det är naturligt att en granskning av innehållet i ett tilltänkt dataregister på statistikens och forskningens område kan leda till en konflikt mellan intresset av en fri och obunden information och forskning å ena sidan och önskan att inte samla in känsliga persondata å den andra. Det är angeläget att statistikens och forskningens speciella betydelse för en fri debatt och därmed för samhällsutvecklingen ingående behandlas i samband med den kommande lagstiftningen så att den särställning som dessa verksamheter intar jämfört med administrativ och annan datahantering beaktas. Förekommande delproblem om vilka datainspektionen och SCB haft olika uppfattning beror till stor del på att datalagen och dess förarbeten saknar en - - och egentlig precisering av dess centrala begrepp personlig integritet

Behovet av särskilda regler förforskning och sratistikproduklion 171

därmed av de olika intressen som lagen är avsedd att skydda. Detta medför i sin turen brist på närmare hållpunkter och regler för intresseavvägningar. Det är därför önskvärt att det i samband med den pågående översynen av datalagen görs en ingående analys av intressefaltet så att klarhet skapas i avvägningsproblemen. Även SCB förordar förenklade bestämmelser och procedurregler för statistik och forskning, som ju inte har den enskilde individen som sådan i sikte.

12.5 Forskningsetiska regler m. m. - förslag och synpunkter

12.5.1 Motioner Några motioner till riksdagen har tagit upp behovet av etiska regler för vetenskapliga undersökningar, varvid man sammanfattningsvis anfört följande. En etisk kod bör upprättas for genomförande av undersökningar som innebär att känslig information samlas in om individen. Känsliga uppgifter om enskild får inte samlas in med enbart motiveringen att de i framtiden kan vara bra att ha”. När den enskilde lämnar uppgifter för framställning av statistik skall han veta att uppgifterna inte kommer att kunna användas för åtgärder mot honom. Den enskildes integritet i datavärlden skall också innefatta hans rätt till insyn i hur data om honom själv registreras, vad de används till och vem som använder dem. I samband med undersökningar av olika slag måste en fullödig information om detta ges. Villkoret för att ett dataregister och dess s. k. fakta skall bli till verklig nytta är att de som registreras själva får medverka och kan känna förtroende. Man bör överväga att kräva en skriftlig förklaring av personer som intervjuas att dessa är medvetna om att det inte föreligger någon skyldighet att svara på intervjuarens frågor.

12.5 .2 Samhällsforskare Från den samhällsvetenskapliga forskningens sida har det ansetts vara tveksamt om det bör finnas en generell skyldighet för registerförande forskningsinstitutioner att vid anmodan meddela den registrerade vilka uppgifter om honom som finns i ett statistik- och forskningsregister, såsom stadgas i l0§ datalagen. En sådan skyldighet torde motverka syftet med lagen. Den tvingar den registerförande forskningsinstitutionen att föra ett register över vilka andra register varje enskild person ñnns med i.

12.5.3 SCB Enligt SCB innehåller datainspektionens tillståndsbeslut i så gott som alla ärenden avseende SCB:s statistikregister föreskrifter om den information som skall lämnas till uppgiftslämnarna. Att lämna dessa upplysningar är helt i linje med SCB:s strävan till ett öppet och gott förhållande till uppgiftslämnarna och en fast praxis har med stöd av datainspektionen utvecklats i fråga om utformningen av informationen.

172 Behovet av särskilda regler för forskning och sraristikprodukrion

Föreskrifterna om information till uppgiftslämnarna vållar innehållsmässigt inga meningsskiljaktigheter mellan datainspektionen och SCB. I sin nuvarande utformning synes föreskrifterna väl avvägda. Det är emellertid av stor vikt att sörja för att informationen tränger fram till de avsedda mottagarna. Vid den närmare utformningen av föreskrifterna bör observeras att kraven på den information som skall lämnas är realistiska iden meningen att informationen är av intresse för mottagarna och kan utformas på ett lättfattligt sätt. En annan vanlig föreskrift är att den statistiska redovisningen skall ske på ett sådant sätt att enskilda individers personliga förhållanden inte därav kan utläsas. Denna föreskrift ger formell stadga åt en gammal praxis inom statistik och forskning. En särskild fråga gäller behovet av information till de registrerade om att uppgifterna avses bli använda för ytterligare bearbetningar inom statistik och forskning. Vanligtvis rör det sig här antingen om register som inrättats för statistik eller forskning men där det visat sig att det ursprungliga syftet med fördel kan vidgas, eller också rör det sig om register med administrativt syfte som visar sig värdefulla för statistik och forskning. Denna typ av statistik och forskning är vanligt förekommande och av utomordentligt stor betydelse. Ett krav på särskild information och eventuellt även samtycke från den registrerade till sådana bearbetningar skulle i flertalet fall av praktiska skäl omöjliggöra den avsedda bearbetningen. Detta hänger främst samman med de mycket stora kostnaderna för att finna aktuella adresser, framställa och distribuera försändelser, sända påminnelser m. m. och eventuellt betala lösenporto för svar från vanligen ett stort antal personer. Dessa kostnader är som regel jämförliga med kostnaderna för en ny undersökning. I de fall samtycke begärs tillkommer det förhållandet att många personer erfarenhetsmässigt aldrig svarar, antingen för att de inte nåtts av försändelserna eller för att de saknar tillräckligt intresse för saken. Ett dylikt bortfall kan försvåra eller spoliera möjligheterna till en meningsfull bearbetning. Kravet på information och eventuellt samtycke kan i de flesta fall utan skada för de berördas personliga integritet efterges. En annan fråga av särskilt intresse gäller användningen av de statistiska metoderna imputering och indirekta intervjuer i samband med datainsamling. Begreppet imputering täcker en stor grupp statistiska metoder, där en omfattande teoretisk och teknisk/praktisk metodutveckling ägt rum och alltjämt pågår. Det kan visa sig vara till stor nackdel för svensk statistik och forskning, om framstegen på detta område skulle accepteras och tillämpas i andra länder men inte i Sverige. Det finns därför anledning att överväga vilka åtgärder som kan krävas for skydd av den personliga integriteten utan att imputeringsmetoderna som sådana behöver förkastas. Då dessa metoder inte är riktade mot den enskilda individen kan exempelvis säkerhetsåtgärder. gallring m. m. vara tillräckliga för integritetsskyddet samtidigt som de statistiska fördelarna i form av tillförlitligare statistik kan behållas.

12.54 Försök medforskningseriska principer Vissa forskningsetiska principer för psykologisk-pedagogisk humanforskning antogs i november 1975 av Statens råd för samhällsforskning (numera

SOL 1978:54 Behovet av särskilda regIer/örforskning och srarisrikproduktion 173

Statens humanistiskt-samhällsvetenskapliga forskningsråd) för en försöksperiod om tre år. Dessa principer omfattar följande punkter.

l. Undersökningsdeltagare måste i förväg informeras om alla de inslag i undersökningen som rimligtvis kan tänkas påverka deras villighet att delta. 2. Sedan undersökningsdeltagarna informerats på ovan angivet sätt skall deras individuella samtycke inhämtas. Detta skall ske under former som ger dem faktisk valfrihet. För omyndiga bör samtycke dessutom inhämtas från förmyndare/ målsman. 3. Undersökningsdeltagare skall i förväg upplysas om sin rättighet att när som helst avbryta sitt deltagande. 4. Alla personuppgifter skall registreras. lagras och avrapporteras på ett sätt som garanterar undersökningsdeltagarna anonymitet. 5. Det åligger forskaren att så långt möjligt delge undersökningsdeltagarna resultaten av undersökningen.

Statens råd för samhällsforskning inrättade samtidigt som dessa principer antogs en etisk granskningskommitté. Etikkommitténs uppgift är att under försöksperioden granska sådana anslagsansökningar som bedöms vara behäftade med forskningsetiska problem. Enligt en rapport från etikkommitténs båda första verksamhetsår tas etiska aspekter på den planerade forskningen ytterst sällan upp i forskningsprogrammen. Bedömningen av vilka projekt som kan innefatta forskningsetiska problem måste därför baseras på metod- och populationsbeskrivningar. som från denna synpunkt är ofullständiga och där läsning både på och mellan raderna får tillämpas. Enligt rapporten synes dock de flesta forskningsprojekt vara oproblematiska från forskningsetisk synpunkt, ett förhållande som kan förklara frånvaron av forskningsetiska resonemang i många ansökningshandlingar. Enligt rapporten synes inhämtande av skriftligt samtycke från undersökningsdeltagare inte vara särskilt utbrett i vårt land. Vidare uppstår enligt rapporten i samband med klinisk forskning ibland gränsproblem för inhämtande av samtycke. Om ett undersökningsförfarande ingår i ordinarie behandlingsrutin och forskningen består i att man för statistik över resultaten av detta rutinförfarande, bör dock enligt rapporten personligt samtycke inte behöva inhämtas till att uppgifterna dessutom används för vetenskapligt ändamål. I rapporten anmärks att datainspektionen i sina beslut rörande forskningsregister hänvisat till samhällsforskningsrådets etikdeklaration. Detta har skett på ett sätt som i forskarnas ögon fått orimliga konsekvenser. Hänvisning till etikdeklarationen är i dessa fall missvisande eftersom man vid utformningen av deklarationen inte åsyftat rena registerundersökningar utan sådana studier där forskaren/forskargruppen tar något slags kontakt, om än bara skriftligt, med undersökningsdeltagarna. Etikkommittén har ansett det tveksamt om man överhuvudtaget kan tala om “deltagande” ien registerundersökning. Enligt etikkommitténs rapport tyder erfarenheterna på att etikgranskningen av psykologiska och pedagogiska projekt i syfte att skydda undersökningsdeltagare mot skada och obehag bör fortsätta även efter nuvarande försöksperiod. Därigenom ger man tyngd åt de forskningsetiska principer som utarbetats och som förutsätts komma att fortleva i någon form även efter

174 Behovet av särskilda reglerföryforskning och statistikprodukiion

försöksperioden. Etikkommittén har vidare ansett att granskningen även i framtiden bör ske i en grupp som är fristående från samhällsforskningsrådet. Enligt rapporten kan etikkommitténs erfarenheter inte utan vidare tillämpas på övriga ämnen inom samhällsforskningsrådets verksamhetsfált. När det gäller sociologisk forskning synes dock etikdeklarationen åtminstone till vissa delar kunna tillämpas och motsvarande granskningsförfarande kunna införas. En eventuell utvidgning av verksamheten till att omfatta sociologi måste dock medföra en förstärkning av kommitténs kompetens. Även inom humaniora, rättsvetenskap.statskunskap,ekonomLetc. används ibland beteendevetenskaplig metodik (enkätförfarande, etc.), vilket skulle kunna motivera att forskningsrådet överväger etikgranskning även på dessa områden.

- och

12.6 Samkörning förslag synpunkter

12.6.1 Forskare och Statistiker Enligt företrädare för den samhällsvetenskapliga forskningen är ett av samhällsforskningens mest aktuella syften att analysera den dynamiska utvecklingen i samhället. Detta kräver för vissa typer av analyser en samkörning av individrelaterade register från olika tidpunkter under ganska långa tidsperioder. Exempel härpå är arbetslöshetens utveckling, utjämningen eller spridningen av inkomster och förändringar i hälsotillståndet. Även företrädare för den medicinska forskningen har betonat att det är viktigt att kunna företa Samkörning mellan olika personregister i många epidemiologiska undersökningar och kliniska uppföljningsundersökningar. Från företrädare för statistikproduktionen har uttalats att det från statistisk synpunkt i princip inte finns något hinder mot att en viss uppgift som insamlats för en bestämd statistikprodukt används vid framställning också av andra statistikprodukter. Râvaran för statistiken är med andra 0rd oförstörbar. Även uppgifter som insamlats för andra ändamål. t. ex. för administrativt bruk, kan användas för statistik.

12.6.2 Särskilda synpunkter av SCB I fråga om återanvändning och sambearbetning av statistiskt material har SCB framhållit att ett av de viktigaste motiven bakom datalagen är de risker för den personliga integriteten som kan uppstå genom att material avsett för ett visst ändamål används för ett annat ändamål eller att olika material ställs samman och därigen skapar en ny, fördjupad bild av en individ. Samtidigt framträder i denna fråga statistikens och forskningens särart speciellt tydligt eftersom målet inte är att få fram denna fördjupade bild av individen utan ett underlag för anonym statistik. Under förutsättning att erforderliga skyddsåtgärder och villkor i övrigt föreligger bör enligt SCB inga samkörningar och ingen återanvändning för statistik och forskning orsaka individen obehag eller men. När det gäller behovet av samkörning har SCB vidare sammanfattningsvis anfört följande.

Behovet av särskilda regler/örforskning och sratistikproduktiøn 175

Det finns ett starkt uppgiftslämnarintresse för det intensivare utnyttjande av redan befintligt primärmaterial som både återanvändning och sambearbetning innebär. Att minska uppgiftslämnarbördan och både uppgiftslämnarnas och andras kostnader för uppgiftslämnande är ett ofta och med stor kraft framfört önskemål från såväl statsmakternas som allmänhetens och

företagens sida. Återanvändning och sambearbetning av redan - oftast med

stora kostnader - insamlat och preparerat material är den kanske mest fruktbärande vägen att minska uppgiftslämnarbördan utan informationsforluster. Det är mycket angeläget att frågan om återanvändning av befintligt material får en ingående behandling vid översynen av datalagstiftningen och att hänsyn tas till de betydande innehålls- och rationaliseringsvinster for statistik och forskning som återanvändningen medför. Samtidigt får de förutsättningar och villkor som hänsynen till personlig integritet innebär närmare analyseras och diskuteras. Det torde eljest finnas risk for en ryckig och totalt sett ogynnsam utveckling på området.

12.7 studier och -

Longitudinella avidentiliering förslag och synpunkter

l2.7.l Motioner Enligt motioner till riksdagen är det ofta från vetenskaplig synpunkt önskvärt att man kan följa en och samma identilierbara person under en följd av år, eller i en rad olika sammanhang. for att få en bild av samhällsutvecklingen, folkhälsan eller utbildningen m. m. Data, som ger en bred bild av varje enskild individ, kopplas här via datatekniken ihop med motsvarande data om en stor mängd andra individer på ett sätt som inte varit möjligt tidigare. Beträffande denna fråga har motionärerna vidare sammanfattningsvis anfört följande Den sedvanliga skiljelinjen mellan sekretesskyddade, identifierbara data och icke sekretesskyddade, anonyma statistiska data håller på att suddas ut. Gällande lagar och bestämmelser fungerar inte längre. l stor utsträckning bör detta problem kunna lösas genom att man i högre grad avpersonifierar de uppgifter som lämnas. Forskningen kan inte begära att alla tänkbara uppgifter på data skall bevaras med identifieringsmöjligheter for opreciserade framtida forskningsbehov. SCB har t. ex. i sina arkiv mer än 4 000 magnetband sparade sedan början på 1960-talet enbart for framtida forskningsändamål. De flesta är försedda med personnummer. Också efter en avpersoniñering kan informationen bearbetas utan risker för den enskildes integritet. Dessa band bör därför avpersonifieras. l de särskilt känsliga fall, där den offentlighet som nu följer med avpersonifiering skulle kunna medföra risker för den enskilde, får man skydda denne på annat sätt. En metod att överhuvudtaget skydda data är att avlägsna personnummer och andra uppgifter som kan bidra till identifikation.

176 Behovet av särskilda regler/ör forskning och statistikproduktion

l2.7.2 Samfläf/Sl”(I(I7S/\'0/)/ÃL!(1 och medicinskaforskare

Enligt Företrädare för den samhällsvetenskapliga forskningen krävs för vissa typer av analyser en samkörning av individrelaterade register från olika tidpunkter under ganska långa tidsperioder. Om personnummer i redan befintliga statistikregister rensas bort. blir följden att ett mycket omfattande och under lång tid insamlat material får en begränsad användbarhet för samhällsforskningen. De samkörningsmöjligheter mellan olika register, som nu finns för forskningen, elimineras helt. Viktiga processer som t. ex. arbestlöshetens utveckling, kan inte belysas inom de individbestämda aggregat som samhällsforskningen behöver arbeta med för att få svar på en del av sina frågor. Underlaget för såväl allmän opinionsbildning som för myndigheters beslut blir bristfälligt. Med tanke på de utomordentligt små riskerna för missbruk av här ifrågavarande personregister och de utomordentligt stora förlusterna från forskningssynpunkt, bör därför alla eventuella planer på en utrensning av personnummer ur officiellt statistikmaterial definitivt skrinläggas. Även företrädare för den medicinska forskningen har särskilt pekat på vikten av longitudinella undersökningar, vilka t. ex. syftar till uppföljning av allvarliga och långvariga sjukdomar som cancer och degenerativa hjärtkärlsjukdomar. Som nämnts förut har man också framhållit att de tidsperioder för vilka tillstånd i vissa fall beviljats varit relativt korta, trots att det för forskningen ofta är nödvändigt med uppföljningstider om tio-tjugo år eller ännu längre för att t. ex. få kunskaper om effekten av miljöfaktorer på hälsotillståndet. Beträffande frågan om avidentifiering har framhållits att identifieringsmöjligheter behövs i medicinska undersökningar. framför allt för att kunna göra efterundersökningar. Efterundersökning kan ibland ske enbart genom registeruppföljning. Avidentifiering för med sig bl.a. att datamaskinell felsökning och följande korrigering försvåras eller omöjliggörs, att återgång till primärdata för att studera avvikande fall blir omöjlig och att det slutligen inte blir möjligt att fullständigt uppfylla det vetenskapliga verifikationskravet.

l2.7.3 SCB SCB och andra företrädare för statistikproduktionen har framhållit att det i dag i ökande omfattning är nödvändigt att kunna göra longitutdinella och undersökningar där olika problemområden relateras till undersökningar varandra. SCB har i denna fråga sammanfattningsvis anfört följande. Vid longitudinella undersökningar gör man upprepade studier av samma

undersökningspopulation för att kunna belysa vilka förändringar som

inträffat för individerna i undersökningen. För att kunna göra beskrivningar av denna art krävs möjlighet att kunna identifiera individerna i de olika undersökningarna. Upprepade tvärsnittsundersökningar utan denna identiger enbart frekvenser av förändringar mellan de olika fikationsmöjlighet undersökningstilliällena - därtill av vissa statistiskt-teoretiska skäll med sämre tillförlighet - men ingen möjlighet att se hur stor del av objekten som fått en förändrad situation. Exempelvis kan arbetslösheten belysas frezkvens-

Behovet av särskilda regler förforskning och statisrikproduktion 177

mässigt via upprepade tvärsnittsundersökningar utan identifikationsmöjlighet sinsemellan. Någon möjlighet att se hur många som vid ett undersökningstillfälle var arbetslösa och som har fått arbete vid nästa undersökningstillfalle finns dock inte om identiñkationsmöjligheten saknas. För att möjliggöra förändringsstudier av antytt slag är det således en förutsättning att det finns en unik identifikation för varje objekt, som gör det möjligt att återkomma till objektet ifråga. De krav på statistisk information om komplexa förhållanden som finns gör det också nödvändigt att samla in uppgifter som knyts till den enskilda individen. Detta gäller självklart alltid i de fall då endast individen själv kan lämna de efterfrågade uppgifterna, t. ex. i olika intervjuundersökningar. Ett huvudskäl för att använda individdata i statistikproduktionen är i övrigt den större flexibilitet som dessa data ger i bearbetningen, särskilt då önskemål om kompletterande eller nya bearbetningar av materialet uppkommer, som endast är möjliga att genomföra om primärenheten utgörs av objektet. Ett annat viktigt skäl till behovet av individdata är att man genom olika gransknings- och kompletteringsmetoder, logiska kontroller etc. strävar efter att ge primärmaterialet tillräckligt god kvalitet. Det skydd mot obehörigt uppgiftsutnyttjande som kan åstadkommas med andra åtgärder än avidentifiering anses vara fullt tillräckligt under normala förhållanden. Endast under extraordinära samhällsförhållanden kan det vara motiverat att i en större utsträckning tillämpa förstöring och avidentifiering i integritetsskyddssyfte. De problem som aktualiserats genom föreskrifter av datainspektionen om förstöring eller avidentifiering av sådana dataregister som skall eller kan användas för longitudinella studier bör särskilt uppmärksammas. Det finns oro för en utveckling som kan bli ödesdiger för statistiken och forskningen. Den långtidsinriktade forskningen har redan på grund av de långa tidsavstånd den opererar med svårt att motivera och precisera sina mål och väntade resultat. Den samlade erfarenheten av statistik och forskning visar emellertid entydigt på de ofta utomordentligt betydelsefulla rön longitudinella studier resulterat i. Det bör påpekas att sådana studier har speciellt gynnsamma förutsättningar i Sverige tack vare den väl ordnade folkbokföringen, personnumren, vissa centrala dataregister m. m. och att statistiken och forskningen dragit en relativ fördel däravjämfört med de stora forskarländerna, t. ex. USA och England. Samtidigt är det enligt SCB uppenbart att just dessa fördelar orsakar en stor del av problemen och motsättningarna i frågan. Det är nu nödvändigt att en grundlig och samlad bedömning av hithörande frågor sker som mynnar ut i principiella ställningstaganden och riktlinjer. En på tillfälliga bedömningar grundad utveckling kan på längre sikt orsaka samhället betydande förluster. Allt material i offentlig verksamhet som kan vara av intresse för framtida forskning skall enligt den hävdvunna svenska arkiveringspolitiken bevaras. Ett annat synsätt har dock kommit fram i den s. k. FAK-rapporten, som innebär en principiell förändring av denna ståndpunkt. Personanknutna data skall enligt vad som föreslås i rapporten inte bevaras längre än det finns en sakligt utformad motivering för deras bevarande, i vart fall i personidentifierbar form. Bakom detta synsätt ligger begreppet personlig integritet och inte några ekonomiska eller andra överväganden kring arkiveringen. FAK-

] 7

178 Behovet av särskilda regler förforskning och staristikproduktion

rapporten anvisar ett system som går ut på att det fastställs en tidpunkt för och förstoring av varje personregister med möjlighet till upphörande omprövning av bevaringsbehovet före utgången av sluttidpunkten. Beträffande nytillkomna register avger SCB numera som regel i sina tillståndsansökningar till datainspektionen förslag till sluttidpunkt. Detta system fungerar från SCB:s synpunkt fullt tillfredsställande. SCB anser att systemet under närmare angivna förutsättningar bör bestå. En sådan förutsättning är att den successiva prövningen och omprövningen av bevaringstider sker med stor förståelse för de mycket svåra frågor avvägningen inrymmer. däribland de stora svårigheterna att förutse den framtida forskningens inriktning och behov. Avidentifiering innebär rätt genomförd att möjligheter till avslöjande av om en enskild individ iett primärmaterial tas bort. Samtidigt finns uppgifter materialet kvar för fortsatt användning, dock med begränsade användningsmöjligheter. Främst tas möjligheten till uppföljningsstudier, longitudinella studier, bort. Det finns exempel på forskning, baserad på data som nu är mer än hundra år gamla, som skulle ha omöjliggjorts om det hade rört sig om avidentiñerade data. Materialets användbarhet begränsas ytterligare i den mån en effektiv avidentifiering också förutsätter s. k. uttunning, dvs. att inte bara identifikationsuppgifter utan också andra variabler tas bort. Avidentifiering ger i och för sig ett mycket effektivt skydd för den personliga integriteten. Metoden används redan, dock i mycket sparsam omfattning, inom SCB. En av anledningarna till detta är att avidentifierat regler torde sakna sekretesskydd. En viss primärmaterial enligt nuvarande ökning av användningen är tänkbar även med hänsyn tagen till de intressen strider emot förutsatt att nuvarande bestämmelser för som avidentiñeringen statistiksekretessen ändras. Så blir fallet om det nyligen framlagda förslaget till ny skretesslag går igenom.

och sekretess - och

12.8 Kryptering förslag synpunkter

12.8.l Motioner I motionsförslag till riksdagen har man föreslagit en ordentlig satsning på att få fram ett invändningsfritt system för att koda personnummer och /eller andra lätt identifierbara data, så att man i vissa fall kan använda persondata för forskningsändamål utan att de kan missbrukas. Det har ansetts oerhört att så sker, inte minst av hänsyn till forskningen och allmänhetens viktigt ökande misstro mot forskarnas eller opinionsundersökarnas löften om sekretess. Till de problem som i detta fall måste uppmärksammas hör enligt motionerna vidare, att även själva dataprogram men - krypteringsnycklarna måste kunna sekretessbeläggas, eftersom man använder sådana för att göra det omöjligt för utomstående att ta sig in i databanker och få ut uppgifter som de inte har rätt till.

12.8.2 Samhällsforskare Företrädare för den samhällsvetenskapliga forskningen har anfört att man inom forskningen kan utnyttja större material av den typ, som finns hos SCB.

Behovet av särskilda regler för forskning och staristikprodukrion 179

Sådant material skyddas för obehörigt utnyttjande genom sekretesslagen. Förutom sekretesslagen gäller att alla, som i dessa sammanhang arbetar med personuppgifter, har tystnadsplikt, i vissa fall gällande hela livet ut.

12.83 [TAK-rapporten

l FAK-rapporten redovisas principiella överväganden och slutsatser vad gäller tillämpningen i statistikproduktionen av vissa säkerhetsåtgärder, i rapporten kallade FAK-åtgärder förstöring, avidentiliering och kryptering. Såvitt gäller kryptering innebär en sådan åtgärd, i motsats till olika former av forstöring, inte att informationen förstörs. Den principiella innebörden är att metoden omvandlar uppgifter i klartextform till chifferform. Endast den som känner till det tillämpade chiffret kan tolka uppgifterna. Skillnaden i fråga om möjligheterna till fortsatt informationsåtervinning bör observeras. l rapporten framhålls vidare att krypteringstekniken - i erforderliga fall efter komplettering med åtgärder för att förebygga s. k. bakvägsidentiliering ger ett gott skydd mot obehörig användning av uppgifter i ett ADB-register. I rapporten förordas dock inte generella regler om kryptering av alla personregister under produktionsprocessen och därefter. Erfarenheterna från utvecklingsarbetet med krypteringsmetoder har nämligen visar att dessa kan medföra en betydande kostnadsökning och praktiska svårigheter för statistikproduktionen, särskilt när det gäller register, vilka alltjämt är under bearbetning i den statistiska produktionsprocessen. För register vilka arkiverats blir de kostnadsmässiga och praktiska konsekvenserna av mindre betydelse. Det synes därför rimligt att krypteringstekniken används i en större omfattning när det gäller register som skall arkiveras. I rapporten framhålls dessutom att de av SCB för statistik insamlade och lagrade uppgifterna representerar ett informationskapital i samhället men att de samtidigt i vissa fall kan utgöra en integritetsrisk för de personer som avses med uppgifterna. Denna risk kan begränsas genom olika åtgärder; den kan också elimineras genom att uppgifterna görs obrukbara. Rutiner för säkerhet i registreringen -kryptering,s. k. ñlsplittring m. m. kan emellertid aldrig annat än minska riskerna. För vissa av nuvarande register hos SCB har enligt rapporten en analys givit vid handen att något framtida användningsbehov inte föreligger. l dessa fall föreslås att registren förstörs. En större del av SCB:s personregister omfattas på grundval av behovs- och känslighetsanalysen inte av något förslag till FAK-åtgärd. SCB:s basskydd har för dessa register ansetts tillhandahålla en adekvat skyddsnivå. Genomförandet av och proceduren kring de forslag rapporten innehåller kan beskrivas i följande punkter.: - Register som inte skall bli föremål för FAK-åtgärd skall i stället få en bestämd bevaringstid efter vars utgång såväl bevaringsbehovet som skyddsbehovet skall prövas på nytt. Årtal för forsta omprövningstillfallet anges. Normalt bestäms detta med utgångspunkt från den tidpunkt då registret kom till i ADB-form. - Ett register kan förstöras så snart det inte behövs längre. Beslutsprocessen förutsätts bli utlöst genom anmälan från SCB till datainspektionen. - Förslag om avidentifiering kan inte genomföras förrän statistiksekretessen utformats så att skyddet omfattar även avidentifierade uppgifter. Alternativet är att avidentiñeringen kombineras med en tillräckligt långt gående uttunning.

180 Behovet av särskilda reg/erförforskning och statistikprodukrion

- i vissa fall kompletterad med filsplittring. kan genomföras under Kryptering. förutsättning dels att viss utveckling av datorprogram slutförts. dels att vederbörliga ändringar gjorts beträffande statistiksekretessen samt att sekretess för krypteringsnycklar införts. För dessa register skall kryptering tillgripas när den primära statistikproduktionen för registren avslutas. Även för dessa register föreslås visst år för omprövning. För nytillkommande register föreslås i rapporten att SCB efter en behovs- och riskanalys till datainspektionen ger in förslag till bevaringstider och skyddsåtgärder för varje personregister. Har SCB i analysen bedömt att ett register kan förstöras kan detta ske så snart erforderligt gallringstillstånd erhållits.

Övriga åtgärder beslutas av datainspektionen på grundval av SCB:s förslag i

form av föreskrifter för registret. Det förordas vidare att datainspektionens beslut i bevaringsfrågan blir tidsbegränsade med förnyad prövning av bevaringsbehovet och riskfrågan i samband med att den tid som angetts i beslutet löper ut.

12.8.4 Särskilda synpunkter av SCB SCB har framhållit att kryptering ger ett utomordentligt högt skydd mot obehörigt intrång. Den krypteringsteknik med tillhörande hjälpmedel program, process- och förvaringsrutiner såsom ñlsplittring m. m. - vilken tagits fram inom SCB gör det möjligt att praktiskt sett helt utesluta tillgång till dataregisterinnehållet för andra än behöriga, dvs. personer som är försedda med rätta ”nycklar”. Utan tillgång till dessa nycklar skulle det krävas så orealistiska förutsättningar som llera månaders körningar på en stor dator för en någorlunda rimlig chans att bryta sig igenom “chifferlåset” på ett dataregister. Kryptering har också den fördelen att tillgången till en krypteringsnyckel kan anförtros en enda person men också delas upp på två eller fler personer respektive myndigheter, av vilka ingen ensam kan komma åt registerinnehållet. Med hänsyn till kostnaderna och den omständligare hantering som krävs för krypterade ADB-material lämpar sig metoden enligt SCB främst för sådana dataregister som är känsliga och inte används löpande, exempelvis för långtidsarkiverade register. Enligt SCB förutsätter kryptering ändringar i sekretesslagen, inte minst för att skydda använda hjälpmedel och nycklar. l arsenalen av skyddsmetoder för att värna mot obehörig insyn i persondata har krypteringen sin givna och viktiga plats. Det är enligt SCB angeläget att detta beaktas i den pågående översynen av datalagstiftningen.

12.9 Datainspektionens erfarenheter och praxis

12.9.1 Allmänna synpunkter Datainspektionen har pekat på den kritik mot datalagen som kommit från forskare, statistiker och samhällsplanerare och anfört att det även enligt inspektionens mening är en klar skillnad mellan administrativa register och register för forskning, statistik och planering. De administrativa registren] förs enligt inspektionen ofta för bestämda och noga avgränsade syften och utgör underlag för själva myndighetsutövningen. Registerinnehållet är ofta rnoga

Behovet av särskilda regler förforskning och staristikproduktiøn 181

reglerat, liksom kretsen av de personer som har rätt att ta del av registeruppgifterna. Det finns ofta särskilda gallringsregler. Detta gäller t. ex. kriminalregisterlagstiftningen. Självfallet används de administrativa registren också lör statistik och planering. Datainspektionen betraktar framställningen av sådan statistik inom ramen for den registerförande myndighetens egen verksamhet som ett naturligt deländamål för registret. Enligt datainspektionen har de register som särskilt inrättas för forskning, statistik och planering ett annat ändamål. Det eftersträvade primära resultatet är inte att vissa åtgärder skall vidtas, utan något ofta ovisst och avpersonilierat i form av en statistiktabell. För att nå därhän är det nödvändigt att registrera information om människor. Ibland. men enligt datainspektionens mening knappast i den utsträckning som nu förekommer, behöver individernas identitet anges i sådana register. Registerinnehållet är ofta känsligt och kan bestå av uppgifter från ett antal olika register. Informationen kanske sparas individanknuten under flera decennier och bearbetas för olika, inte alltid bestämt avgränsade ändamål. Utlämnande av uppgifter från en forskningsinstitution sker i enlighet med offentlighetsprincipen, dvs. utlämnande skall ske i den mån sekretess inte föreligger. Ett administrativt fört register har alltså enligt inspektionen i regel betydligt skarpare och mer överblickbara gränser än ett forskningsregister, såväl när det gäller registerändamål och registerinnehållet som varaktigheten och möjligheterna att lå del av registeruppgifterna. Situationen för forskare och statistiker i Sverige är enligt datainspektionen helt unik. Offentlighetsprincipen ger tillgång till uppgifter och informationsmängder som inte kan erhållas utomlands. Förekomsten av personnummeri nästan alla svenska personregister medför att informationen i dem på ett enkelt sätt kan länkas samman. Beträffande statistikproduktionen har datainspektionen framhållit att fackmyndigheten tidigare ofta svarade för statistikproduktionen. Genom statsmakternas beslut vid mitten av 1960-talet, då fackmyndigheterna inte var så datoriserade som nu, blev SCB den centrala instansen for samordning av statistiken. SCB har därefter övertagit stora delar av andra myndigheters statistikproduktion. Datainspektionen anser att den anhopning av personorienterade register som finns hos SCB, av vilka flertalet innehåller personnummer, kan innebära en risk för otillbörligt intrång i enskilds personliga integritet även om SCB gör allt som för närvarande kan begäras från säkerhetssynpunkt. Det är omöjligt att i dag förutse alla de risker som kan rymmas i en oviss framtid. Enligt inspektionen innebär Sekretessregler inte någon garanti mot otillbörligt intrång i enskilds pesonliga integritet. Risken för bl. a. oavsiktliga utlämnanden kvarstår.

12.9.2 Ti//srändskraviet

Datainspektionen har nödgats söka sig fram för att finna en lämplig praxis vid tillståndsprövningen. Enligt datainspektionens uppfattning särbehandlas forskningens register - även om det inte finns särskilda regler i datalagen rent faktiskt vid tillämpningen av lagen. För det forsta får sådana känsliga uppgifter som anges i 4§ samlas in utan författningsstöd. Forskningsändamålet anses med stöd av förarbetena till datalagen utgöra särskilda skäl eller

182 Behovet av särskilda regler förforskning och sratistikproduktion

synnerliga skäl. Vidare krävs för forskningsregister inte någon uttömmande detaljerad variabelbeskrivning, vilket ofta kan vara ogörligt. Det räcker med en redovisning av arten av uppgifter. Dessutom behöver forskarna inte i lika hög grad som när det gäller t. ex. ett administrativt register motivera varfören viss uppgift behövs. Forskningsändztmålet anses vanligen taöver. Vidare har forskarna - utöver vad som framgår av offentligehtsprincipen genom särskild lagstiftning tillgång till känslig information. Datainspektionen har bara i ett fall avslagit en ansökan om att bearbeta sådan information. Behovet av en snabb och enkel hantering av ansökningsärendena för att inte spräcka tidsramar för angelägna brådskande projekt har vanligen tillgodosetts antingen det gällt samhällets behov av kunskap eller mera direkt inom den enskilde forskarens behov avatt få fram en doktorsavhandling har datainspektionen också framhållit att planerad tid. l detta sammanhang avgiftskungörelsen efter en ändring numera ger bättre möjligheter att minska problemen med avgifterna för tillståndsbesluten. Enligt datainspektionens uppfattning har särskild hänsyn vid tillståndsprövningen så långt möjligt tagits till forskningens problem och då speciellt till forskningsregister som har inrättats före datalagens ikraftträdande. I de flesta ärenden angående forsknings- och statistikregister har det enligt datainspektionen varit tillräckligt att meddela de obligatoriska föreskrifterna enligt 5 § datalagen. De fakultativa föreskrifter som kan meddelas enligt 6 § har tillämpats i varierande utsträckning. _ Ibland har en tidsgräns fastslagits i tillståndsbeslutet för en del vetenskapliga undersökningar och hälsoundersökningar, beträffande vilka det varit tveksamt hur de skall komma att användas när deras primära syfte uppnåtts. Den registeransvarige har i dessa fall självfallet möjlighet att i god tid före tidsfristens slut återkomma med begäran om förlängning av tillståndet. Det har också förekommit att datainspektionen meddelat föreskrift beträffande primärmaterialet, dvs. det underlag från vilken information hämtas till dataregistreringen. I en invandrarundersökning (politisk resocialisation) ströks t. ex. frågan om politisk uppfattning. Vid enkät- och intervjuundersökningar meddelar datainspektionen regelmässigt föreskrift om skyldighet att informera de registrerade om registrets innehåll och användning m. m. Beträffande bl. a. statistikregister förekommer ofta särskild föreskrift av innehåll att den statistiska redovisningen inte får göras på sådant sätt att otillbörligt intrång uppkommer i enskilds personliga integritet. Datainspektionen har ansett att det under vissa förutsättningar skulle kunna skapas ett förenklat förfarande även för en hel del forskningsregister av enklare slag, t. ex. de som utgör underlag för olika uppsatser av studerande på universitetsnivå. Sådana förutsättningar skulle enligt inspektionen kunna vara att registret omfattar begränsad population, har begränsad varaktighet, inte innehåller alltför känsliga uppgifter och inte samkörs med andra register samt att utdata framställs i form av statistik. *Enligt datainspektionen har hittills prövats ett tusental forsknings- eller statistikregister. I ett fall har tillståndsansökningen avslagits helt. Besvär har anförts i ett tiotal fall rörande forskningsregister och statistikregister, varav ett par fall avsett avgiften.

Behovet av särskilda regler/ör forskning och statistikproduktion 183

12.9.3 Forskningseriska regler m. m. De etiska frågorna har enligt datainspektionen sedan länge uppmärksammats på det medicinska forskningsområdet. Inom andra områden av humanforskningen har däremot de etiska frågorna inte uppmärksammats förrän under senare år. Inspektionen har pekat på att den grupp medborgare som deltar i pedagogiska, psykologiska och sociologiska experiment, fältstudier och enkätundersökningar, enligt en rapport från Stockholms universitets psykologiska institution 1974 angående etiska problem i psykologisk-pedagogisk forskning, växt mycket snabbt. Enligt datainspektionen är huvudprincipen att registrering skall ske på den enskildes villkor. Följaktligen är huvudregeln att deltagandet är frivilligt och att information skall ges. 1 vissa fall - främst när enbart s. k. registerdata används vid undersökningen - kan dock undantag tänkas från nämnda huvudregel. Andra skäl till undantag är att undersökningen är författningsreglerad, att uppgifterna redan är insamlade; kanske långt före datalagens tillkomst, att samhällsnyttan måste anses väga över, att registret avses bli kortvarigt eller att det kan antas att själva inhämtandet av samtycke eller själva informationen i övrigt rörande registret skulle kunna medföra risk för skador eller andra besvär för dem som avses bli registrerade, t. ex. infarktpatienter. Datainspektionen har pekat på att de forskningsetiska principer för psykologisk-pedagogisk humanforskning som i november 1975 försöksvis antagits av Statens råd for samhällsforskning inte enbart är en följd av datalagen. Liknande förslag har förts fram i andra länder som saknar eller i vart fall vid tiden för förslaget saknade datalagstiftning. l några fall har de försöksvis antagna forskningsetiska principerna tillämpats av datainspektionen genom att föreskrifter av liknande innehåll meddelats för registret. Även om forskarna har utformat sina egna etiska regler har dock inspektionen aldrig vid tillämpningen av datalagen krävt att man fullt ut lever upp till dessa regler. Dessutom har datainspektionen oftast befriat från den informationsskyldighet, som föreligger enligt de forskningsetiska reglerna, om uppgifterna redan samlats in. Den grundläggande förutsättningen att all medverkan i enkätundersökningar o. dyl. bör bygga på fullständig frivillighet bör man enligt datainspektionen inte rubba på. Används dessutom registerdata bör information om det lämnas och den enskildes ställningstagande till användningen inhämtas när detta är möjligt, t. ex. i samband med intervjuer eller enkäter. När det gäller undersökningar som omfattar uteslutande registerdata skulle man enligt datainspektionen som ett alternativ till nuvarande ordning möjligen kunna tänka sig att i samband med tillståndsprövningen låta datainspektionen presumera att de berörda personerna är beredda till medverkan under förutsättning att det är fråga om en tvärsnittsundersökning, eventuellt också en uppföljning av denna inom en avgränsad och överblickbar tid. t. ex. fem år. Alternativt skulle en sådan ordning kunna kompletteras med underrättelse till de registrerade om att undersökningen bedrivs samt en upplysning om att de har rättighet att enligt 10 § datalagen ta del av innehållet i registret. För longitudinella undersökningar är det dock

enligt inspektionen bäst förenligt med de etiska reglerna att berörda personers

184 Behovet av särskilda regler förførskning och staristikprodukrion

medverkan bygger på fullständig frivillighet. Mot bakgrund av de forskningsetiska reglerna synes frivilligheten även böra innebära att de berörda underrättas om den planerade långvariga undersökningsperioden och att de har rätt att när som helst avbryta sin medverkan, genom att förbjuda att uppgifter om dem fortsättningsvis utnyttjas.

12.9.4 Samkörning Datainspektionen har framhållit att de uppgifter som för forsknings- och statistikändamål inhämtas från andra register oftast är av mycket integritetskänslig natur. Det är vanligtvis fråga om uppgifter ur socialregister, kriminalvårdsregister, sjuk- och hälsovårdsregister, försäkringskassans register etc. Datainspektionen har också pekat på att SCB nu utvecklar ett arkivstatistiskt datasystem (ARKSY). Utvecklingsarbetet bedrivs i syfte att skapa bättre beredskap för sambearbetningar av olika material, att utveckla metoder härför med hjälp av ADB, att minska uppgiftslämnarbördan och att skapa gemensamma begrepp, definitioner m. m. för att möjliggöra statistisk jämförbarhet. Verksamheten är tills vidare indelad i tre olika ämnesområden. För dem finns tre databaser som omfattar olika grundtyper av objekt, nämligen fastigheten, företaget och individen. ARKSY innebär enligt datainspektionen en ny filosofi för statistikproduktionen i ADB-åldern. Syftet är således att huvudsakligen med hjälp av ADBteknik i så hög utsträckning som möjligt samordna utnyttjandet av data. Detta skall ske genom att information som primärt samlats in för helt andra ändamål skall användas för statistik. Samma information skall användas för olika statistiska ändamål. På olika sätt skall information från olika källor sammanställas. Grundtanken med ARKSY är således en ständig återanvändning av befintlig information för statistiska ändamål. Enligt datainspektionen är det från integritetssynpunkt att föredra att personanknuten information i största möjliga utsträckning stannar hos fackmyndigheten, dvs. den administrativa myndighet som på grund av sina åligganden i vart fall måste ha den tillgänglig. Den nästan totala datoriseringen underlättar för fackmyndigheterna att tillhandahålla den samordnande statistiska myndigheten avpersonifierad statistik. De producerar ofta själva verksamhetsstatistik för sina olika områden. Sambearbetningar bör också på uppdrag av SCB i betydande omfattning kunna ske hos de olika fackmyndigheterna själva, i stället för hos SCB.

12.9.5 Longirudine//a studier och av/dønri/ierirziq har framhållit att ADB även för forskningen, statistiken Datainspektionen och samhällsplaneringen medfört en helt ny situation. Samtidigt som man kunnat bredda och fördjupa informationen i register som används för dessa ändamål har man kunnat. behålla individanknytningen. Det har blivit enskilda individer praktiskt möjligt att följa stora grupper av identifierbara decennium efter decennium och allteftersom foga ständigt nya data till bilden av den enskilde. Dessa långsiktiga eller longitudinella undersökningar kan komma att i ökad utsträckning komplettera de hittills vanligare tvärsnitts-

Behovet av särskilda regler förforskning och statisrikproduktion 185

undersökningarna, dvs. undersökningar av grupper av människor som valts ut efter samma principer men omfattat olika människor vid de skilda undersökningstillfállena. De register som utnyttjas för longitudinella undersökningar omfattar enkätundersökningar, enkätundersökningar i förening med data som samlats in från andra register samt register som enbart består av data vilka samlats in från olika andra register. Enligt datainspektionen är det av avgörande betydelse i vad mån samhällsplaneringen verkligen kräver individbunden information. Från både integritets- och säkerhetssynpunkt synes även andra alternativ böra övervägas. Flera av de register som förs av SCB utgör eller kommer att utgöra direkta kopior av fackmyndigheters register. Detta gäller bl. a. kriminalstatistiken, bilregistret, inkomst- och förmögenhetsregistret m. ll. De myndigheter som för registren i administrativt syfte borde, som redan framhållits, kunna ta fram den statistik SCB önskar. Denna statistik kan sedan i avidentilierad form överlämnas till SCB för vidare bearbetning. Forskningsregistren tillhör enligt datainspektionen de register som oftast har den djupaste informationen. Föreskrift om gallring har därför tillämpats i flera fall beträffande sådana register. I enlighet med regeln i 5 § datakungörelsen sker samråd i dessa frågor såvitt gäller myndigheternas register med riksarkivet. Datainspektionen har också tillämpat föreskrifter om avidentiñering beträffande bl. a. SCB:s register. För tidsavgränsade undersökningar innebär gallringsfrågan vanligen inga problem. För de longitudinella undersökningarna är emellertid enligt datainspektionen frågan mer svårlöst. l flera sådana fall har inspektionen fått skjuta gallringsfrågan på framtiden. Vanligen har då tillståndstiden begränsats med den förutsättningen att beslutet skall omprövas före utgången av en viss närmare bestämd tidpunkt.

12.9.6 Kryprering Datainspektionen har inte behandlat frågan om behovet av kryptering närmare men beträffande metoderna hänvisat till FAK-rapporten.

12.10 DALKs överväganden och slutsatser

12.10.] Inledning Frågan om användningen av personregister for forskningsändamål och för statistiska ändamål har, som framgår av redogörelsen i det föregående, varit föremål för en livlig diskussion. Å ena sidan har forts fram krav på en skärpt reglering i datalagen när det gäller forsknings- och statistikregister. Å andra sidan har från forskare och statistiker uttalats önskemål om att sådana register undantas från datalagens tillämpningsområde eller att i vart fall lättnader i den nuvarande regleringen införs. Det motsatsförhållande mellan olika uppfattningar som detta kanske kan sägas peka på bör emellertid enligt DALK:s mening inte överbetonas. Alla torde nämligen vara ense om att man bör sträva efter den reglering, som innebär den lämpligaste avvägningen mellan värnet om de registrerades personliga integritet och forskningens och

186 Behovet av särskilda reglerjörforskning och statistikproduktion

statistikproduktionens intressen, vilka otvivelaktigt också inrymmer ett starkt samhällsintresse. Av skäl som framhållits i den allmänna debatten och som redovisats i det är det en klar skillnad mellan register, vilka förs som ett led i föregående myndigheternas administrativa verksamhet och register för forskning, statistik och planering i olika former. Det borde därför vara möjligt att vid regleringen av registren dra en tydlig gräns mellan personregister som är avsedda för forskning och statistikproduktion och de administrativa personregistren, vilket skulle underlätta en eventuell särreglering av forsknings- och I praktiken torde dock en sådan gränsdragning vålla statistikregistren. svårigheter, inte minst på grund av att administrativa register används även och statistikändamål. området för forsknings- Speciellt inom det medicinska torde dessutom gränsen mellan personregistrering som ett naturligt led i sjukvården och personregistrering för forskningsändamål inte sällan vara flytande. Vid datalagens tillkomst rådde stor enighet om att det krävs en särskild som reglerar både offentliga och enskilda personregister, vilka lagstiftning förs med ADB samt en särskild myndighet för tillämpningen av lagstiftningen och för en långtgående tillsyn över sådana register. Man ansåg sig därvid inte kunna bryta ut vissa typer av personregister till särskild reglering. Lagen gjordes i stället generellt tillämplig på alla register men man gav datainspektionen stort utrymme för hänsynstaganden till de skiftande omständigheterna i varje enskilt fall. DALK anser visserligen, såsom utvecklats närmare i ett föregående kapitel, att vissa typer av enklare personregister med hänsyn till erfarenheterna numera kan undantas från de generella reglerna i datalagen och i stället göras till föremål för ett anmälningsförfarande. Med detta undantag är det dock enligt DALK:s mening alltjämt svårt att i datalagen införa särskilda regler för olika typer av register, såsom t. ex. för administrativa register å ena sidan samt forsknings- och statistikregister, å den andra. Detta beror på att datalagen tar sikte på all personregistrering som sker med utnyttjande av en viss teknik - ADB - och att det därför inte är lämpligt att bryta denna inriktning genom att också föra in särskilda regler för personregistreringen inom vissa verksamhetsområden. Även om DALK:s uppfattning är att datalagen på kortare sikt alltjämt bör ha samma inriktning som hittills kan det finnas Hera skäl som talar för att det vore möjligt att på längre sikt i en mer generell personregisterlagstiftning bl. a. föreskriva hur och i vilken omfattning personuppgifter får användas för olika samhälleliga eller enskilda ändamål. En lagstiftning av denna art skulle, såsom DALK berört redan i ett föregående kapitel, jämfört med datalagen bl. a. innebära att den mer skulle ta sikte på förekomsten av personregistrering, såväl överhuvudtaget som inom vissa verksamheter, än på den teknik som utnyttjas vid förfarandet. Enligt DALK:s mening kan en sådan lag såsom ersättning för datalagen på sikt innebära flera fördelar. Kommittén kommer därför att närmare att ta upp denna fråga i ett följande kapitel. Mot bakgrund av det anförda utgår DALK från att register för forskning och statistik tills vidare i datalagen bör underkastas samma generella regler som andra register, vilka kräver tillstånd. Med denna utgångspunkt gäller frågan i detta kapitel enligt DALK:s mening om det på grund av den debatt

Behovet av särskilda reglerförforskning och statisrikproduktiøn 187

som redovisats här bör övervägas att i olika enskildheter göra undantag från eller tillägg till den generella regleringen när det gäller register för forskning och statistik. DALK tar upp denna fråga närmare i det följande.

12. 10. 2 Tillsrândskraver Som tidigare nämnts bör enligt DALK:s mening kravet på tillstånd för registrering av personanknutna data med hjälp av ADB utgöra huvudregeln i datalagen även i fortsättningen. En sådan huvudregel bör enligt DALK:s mening gälla såväl beträffande forsknings- och statistikregister, vilka ofta innehåller mycket känsliga uppgifter, som beträffande andra register. Undantag bör dock som nämnts gälla i fråga om några enklare typer av register, som uppenbart inte kan antas medföra risk för otillbörligt intrång i personlig integritet. Det kan diskuteras huruvida det, såsom föreslagits i debatten, är möjligt och lämpligt att göra någon form av undantag från huvudregeln också när det gäller vissa typer av forsknings- och statistikregister. l detta avseende vill DALK särskilt framhålla att det förenklade förfarandet och det av DALK föreslagna anmälningsförfarandet måste bygga på en närmare beskrivning av registrens utformning som generellt görs av datainspektionen; om man så vill en sort typbesiktning. En tillämpning av något av dessa båda förfaranden inom forsknings- och statistikområdet förutsätter alltså att utformningen av de register, som anses böra komma i fråga för förenklad ansökan eller endast anmälan, kan preciseras och standardiseras förhållandevis ingående, t. ex. när det gäller registerinnehållet och registerändamålet. DALK har närmare angett i vilka fall detta med det nuvarande förenklade förfarandet som förebild bör vara möjligt och därvid nämnt bl. a. medlemsregister och kundregister.

Datainspektionen har angett vissa ramar, inom vilka det enligt inspek-

tionen skulle kunna vara möjligt att skapa ett förenklat förfarande även för vissa forskningsregister. Enligt inspektionen skulle förutsättningarna vara att registret omfattar begränsad population, har begränsad varaktighet, inte innehåller alltför känsliga uppgifter och inte samkörs med andra register samt att utdata från registret framställs i form av statistik. Forskare och Statistiker har också fört fram uppfattningen att ett förenklat förfarande eller ett anmälningsförfarande borde kunna införas, dock utan att närmare ange hur detta skulle kunna ordnas. Enligt DALKzs mening lämpar sig forsknings- och statistikregister inte särskilt väl för ett förenklat förfarande eller ett anmälningsförfarande. Detta gäller framför allt med hänsyn till att antalet register trots allt är förhållandevis begränsat men ofta innehåller känsliga uppgifter och med hänsyn till svårigheterna att göra en sådan precisering eller typbestämning av de register som skulle kunna komma i fråga,att det blir möjligt för den registeransvarige att bedöma huruvida ett register kräver fullständig tillståndsansökan, faller under ett förenklat förfarande eller endast förutsätter anmälan. DALK är därför i vart fall inte beredd att inom ramen för datalagen förorda ett anmälningsförfarande. Om datainspektionen anser att det förekommer likartade forsknings- och statistikregister i sådan omfattning att det är motiverat att i samarbete med företrädare för forsknings- och statistikom-

188 Behovet av särskilda regler/ör forskning och sratisrikprodukrion

rådet närmare pröva om ett Förenklat förfarande bör komma i fråga möter det inte något hinder enligt datalagen i dess nu gällande eller av DALK föreslagna lydelse. Kommittén saknar därför för egen del anledning att ytterligare beröra denna fråga. Från forskarhåll har uttalats farhågor för att den nuvarande ordningen enligt datalagen skulle kunna hota forskningens frihet och oberoende. Mot den bakgrunden har aktualierats frågan vilken betydelse som skall tillmätas intresset av att ett visst register inom den vetenskapliga forskningen kommer till stånd. I ett tidigare kapitel har DALK diskuterat den nyss nämnda frågan när det gäller andra register än forsknings- och statistikregister. l syfte att undvika olägenheter i form av ökad byråkrati, förseningar och ökade kostnader. som beskrivits närmare i det föregående, bör enligt DALKzs mening detsamma gälla beträffande register för forskning och statistik som beträffande andra register. Det betyder att forsknings- och statistikändamål även i fortsättningen bör kunna utgöra särskilda eller synnerliga skäl att tillåta registrering av uppgifter som anges i 4§ datalagen. Även i övrigt bör datainspektionen kunna vara mindre restriktiv när det gäller registrering av känsliga uppgifter.

såsom t. ex. mjukdata. för sådana ändamål. Överhuvudtaget bör de ytterli-

gare generella grunder för tillståndsprövningen, som DALK tidigare föreslagit, kunna tillämpas mindre strängt när det gäller forsknings- och statistikändamål än eljest. Såsom kommittén angett i ett föregående kapitel bör det också finnas anledning till motsvarande lättnader i fråga om samkörning och annat samutnyttjande av uppgifter. DALK anser emellertid inte några nya regler påkallade i datalagen när det gäller frågan om allmänintressets betydelse vid tillståndsprövningen, varken beträffande register för forskning och statistik eller andra register. I nu förevarande sammanhang har även frågan hur den vetenskapliga sakbedömningen skall göras vid tillståndsprövningen aktualiserats. Härvid bör enligt DALK:s mening erinras om att datainspektionen redan nu i tveksamma fall remitterar ansökningar till olika vetenskapliga organ, t. ex. till socialstyrelsens vetenskapliga råd. Dessutom har förekommit att inspektionen hållit s. k. hearings med bl. a. berörda forskare. Nuvarande ordning innebär alltså att datainspektionen i varje enskilt fall bedömer behovet av att få ett aktuellt personregister särskilt belyst utifrån vetenskapliga utgångspunkter och varifrån man lämpligast kan få denna fråga belyst. Ett alternativ till nuvarande ordning skulle kunna vara att på något sätt formalisera kraven på en vetenskaplig sakbedömning. En sådan formalisering skulle bl. a. kunna åstadkommas genom att datainspektionens styrelse förstärks med ytterligare företrädare för forsknings- och statistikområdet eller genom att krav ställs upp på obligatoriskt yttrande från lämpligt vetenskapligt organ. Det är emellertid svårt att med flera styrelseledamöter än för närvarande åstadkomma en tillräckligt bred vetenskaplig och statistisk sakkunskap inom datainspektionen utan att antalet ledamöter i styrelsen blir alltför stort. Det är också. med hänsyn till de skiftande forsknings- och statistikområden som kan bli aktuella, svårt att i datalagen generellt reglera formerna för obligatoriska yttranden. Dessutom kan det i det enskilda fallet vara besvärligt att dra gränsen såväl mellan forskningsregister och statistikregister som mellan sådana register och andra register.

Behovet av särskilda reglerför forskning och sratisrikproduklion 189

Med hänsyn till det nu anförda vill DALK förorda att nuvarande ordning bibehålls även i fortsättningen. Det bör alltså alltjämt ankomma på datainspektionen att från fall till fall bedöma i vad mån det vetenskapliga värdet av ett tillämnat register kan ha särskild betydelse vid tillståndsprövningen, liksom formerna för hur detta i så fall bör särskilt belysas. Det torde vara naturligt att denna prövning i tveksamma fall görs i samråd med den registeransvarige. När det härefter gäller farhågorna för att datalagen och dess tillämpning skulle kunna hota forskningens frihet och oberoende bör enligt DALK:s mening beaktas att datainspektionens verksamhet, liksom andra myndigheters, är föremål for insyn och kontroll av JO och JK och att inspektionens beslut vid missnöje kan överklagas till regeringen. lnspektionens styrelse har vidare parlamentariska inslag och även i övrigt en sammansättning som gör den skickad att vid behov värdera olika, kanske motstående, intressen. Såsom datainspektionen uttalat torde också forsknings- och statistikregister rent faktiskt särbehandlas genom att forskningens och statistikproduktionens speciella problem särskilt beaktas vid tillståndsprövningen. Detta sker med stöd av förarbetena till datalagen, som ger utrymme för en mindre restriktiv bedömning i dessa fall än i övrigt. Som nämnts tidigare har datainspektionen hittills avslagit endast en tillståndsansökan beträffande forskningsregister. Det kan ytterligare tilläggas att datainspektionen numera kan meddela befrielse från skyldigheten att erlägga avgift i tillståndsärenden och att denna möjlighet kan antas framför allt bli utnyttjad i fråga om forsknings- och statistikregister. DALK är medveten om att datalagen innebär vissa praktiska olägenheter för forskningen och statistikproduktionen, liksom för andra former av personregistrering med användning av ADB. Det nyss anförda tyder emellertid enligt DALK:s mening inte på att datalagen och dess tillämpning hittills medfört större hinder eller olägenheter för forskning och statistikproduktion än som bör kunna accepteras mot bakgrund av det önskade integritetsskyddet. l DALK:s direktiv betonas också att utgångspunkten bör vara att forskningen såväl som annan verksamhet i samhället skall bedrivas under tillbörlig respekt för enskildas privatsfár. Kommittén vill starkt betona värdet av forskning och statistik och vikten av att forskningens frihet och oberoende inte äventyras. Vid en samlad bedömning bör dock enligt kommitténs uppfattning de farhågor som förts fram inte föranleda ytterligare beaktande inom ramen för datalagen, utöver vad som redan nu är fallet. DALK förordar att särskild hänsyn på samma sätt som hittills tas till forskningens och statistikens behov även i fortsättningen men anser sig inte böra föreslå någon särreglering av tillståndsförfarandet inom ramen för datalagen.

12. 10.3 F orskrz/Itgser/ska reg/er Det torde enligt DALKzs uppfattning råda enighet om att all forskning bör vara underkastad vissa etiska normer och att detta inte är någon ny fråga. Den har alltså inte ursprungligen något samband med ADB-tekniken, även om frågan blivit mer aktuell genom denna teknik. DALK delar uppfattningen att det, oberoende av huruvida ADB utnyttjas eller inte. i forsta hand bör vara en

190 Behovet av särskilda reg/erfar forskning och sratisrikproduktion

uppgift för forskarna själva att utforma de regler som behövs och att kontrollera efterlevnaden. Kommittén kan dock for egen del inte gå närmare in på detta annat än från den begränsade utgångspunkt som datalagen här utgör. l sist nämnt avseende vill DALK peka påatt datainspektionen tillämpar principen att registrering av personuppgifter skall ske på den enskildes villkor. Denna princip har stöd i 3 §datalagen som innebär att de registrerades inställning särskilt skall beaktas vid tillståndsprövningen. Mot denna bakgrund har datainspektionen i fråga om vetenskapliga och statistiska undersökningar ställt upp såsom huvudregel, att deltagande i viss undersökning skall vara frivilligt och att de som avses bli registrerade skall informeras härom liksom om undersökningens uppläggning och syfte samt registrets innehåll och användning m. fl. faktorer som kan påverka den enskildes villighet att delta. Inspektionen har dock inte vid prövningen enligt datalagen i något fall krävt att de forskningsetiska regler som samhällsforskningsrådet antagit tillämpas fullt ut. Från huvudregeln om frivillighet och information har inspektionen gjort undantag främst när enbart s. k. registerdata använts vid undersökningen. DALK delar datainspektionens uppfattning att deltagande i viss undersökning i princip bör vara frivilligt samt att de som avses bli registrerade måste ges en fullgod information. Hur denna huvudregel i praktiken bör tillämpas måste dock enligt kommitténs mening bedömas i varje enskilt fall. Det torde redan av denna anledning inte vara lämpligt att i datalagen föra in generella forskningsetiska regler. Ett annat skäl som talar mot en sådan reglering är att etikfrågorna bör ses i ett vidare perspektiv än från datalagens utgångspunkter. När det gäller frågan om etisk granskning av forskningsprojekt inom ramen för datalagen kan övervägas att inrätta särskilda forskningsetiska nämnder som rådgivande organ till datainspektionen. Det finns dock i detta sammanhang anledning erinra om attetisk granskning i många fall redan förekommer genom de existerande medicinska nämnderna och den av samhällsforskningsrådet tillsatta etikkommittén. Det bör också påpekas att datainspektionen redan nu i tveksamma fall inhämtar yttrande från lämpligt organ. Vad som därför närmast bör övervägas är om ett sådant remissförfarande bör göras DALK har i det närmast föregående avvisat ett sådant obligatoriskt. obligatorium. Det bör enligt kommitténs mening inte heller komma ifråga att tillskapa något särskilt organ som remissinstans. Det är i stället naturligt att vid behov utnyttja de nämnder som redan finns. I anslutning till de medicinska fakulteterna finns sålunda etiska nämnder, som i samband med prövar olika forskningsprojekt utifrån etiska anslagsframställningar synpunkter. På det samhällsvetenskapliga området kan etikkommittén tills vidare fylla samma funktion. Inom sådana grenar av samhällsforskningen som faller utanför etikkommitténs granskningsområde får frågan om lämplig remissinstans, om den blir aktuell, avgöras från fall till fall.

12.10.4 Samkörning I debatten har i allmänna ordalag forts fram önskemål om en skärpt reglering i datalagen i fråga om samkörning. Å andra sidan har från forskarhåll betonats

Behovet av särskilda regler/örforskning och sratisrikprodukrion 191

att det är ytterst väsentligt for forskningen och statistikproduktionen att möjligheterna till samkörning i vart fall inte försämras. DALK har i ett tidigare kapitel behandlat samkörningsfrågan. Kommittén har därvid ansett att önskemålen om en mera skärpt reglering tills vidare får anses vara tillräckligt tillgodosedda genom de utförligare grunder för tillståndsprövningen som DALK tidigare förordat och som i praktiken kan tillämpas och även tillämpas redan nu. Kommittén är med hänsyn härtill inte beredd att förorda en särskild reglering i datalagen av samkörning som gäller forskning och statistik. Som särskilda riktlinjer för inspektionens verksamhet när det gäller forsknings- och statistikregister vill dock DALK på nytt framföra att det kan finnas anledning att vara mindre restriktiv då samkörning eller annat samutnyttjande av data planeras for vetenskapliga forskningsändamål. samhällsplanering och statistikproduktion än för allmänna eller enskilda administrativa ändamål.

12.105 Longitud/nella studier, attidenri/ier/ng. kryptering m. m. l debatten har förts fram krav på närmare reglering i datalagen när det gäller longitudinella studier, avidentiering, kryptering, gallring och andra säkerhetsåtgärder. Å andra sidan har från forskarhåll framhållits att minskade möjligheter till longitudinella studier och ökade krav på avidentiñering och gallring skulle kunna få ödesdigra konsekvenser för forskning och statistikproduktion med bl. a. försämrat beslutsunderlag för samhället som följd. DALK har inte anledning att ifrågasätta behovet av longitudinella studier utan utgår från att sådana studier, såsom framhållits från företrädare för forskning och statistik, kan vara av stort värde. l vilken utsträckning longitudinella studier, avidentifiering eller kryptering bör förekomma bör dock inte generellt regleras i datalagen. Frågorna bör i stället såsom nu bedömas i varje särskilt fall av datainspektionen, som i samband med tillståndsprövningen har att överväga behovet av föreskrifter i berörda avseenden. Det vore självfallet önskvärt med vissa generella riktlinjer som grund for datainspektionens bedömning när det gäller dessa frågor. Sådana riktlinjer bör dock enligt DALK:s mening ingå som ett led i mera allmänna överväganden rörande inriktning och verksamhet närdet gäller forskning och statistikproduktion. Forskningens mål och metoder har också på senare tid blivit föremål för en mer övergripande debatt än den som betingats av datalagen. Det vore därför önskvärt att man nu närmare prövar denna fråga från statsmakternas sida i samarbete med företrädare för forskningens olika områden. En sådan prövning kan dock inte göras inom ramen för en översyn av datalagen. Det är alltså inte lämpligt eller möjligt att inom ramen för DALK:s arbete ta upp frågan om forskningens mål och medel, emedan denna fråga har ett mycket begränsat samband med frågan hur datalagen bör utformas i framtiden. Såvitt gäller longitudinella studier och andra hit hörande frågor nöjer sig därför DALK för egen del med att peka på att ?AK-rapporten innehåller rekommendationer som enligt DALK:s mening bör vara vägledande for datainspektionens prövning av dessa frågor. Kommittén vill också tillägga att föreskrifter om kryptering borde kunna göra det möjligt att förlänga de tidsfrister i tillståndsbesluten som enligt vissa inlägg i debatten

192 Behovet av särskilda regIer/örforskning och statistikproduktion

medför problem för forskning och statistikproduktion. Detta talar för att kryptering bör komma ifråga i större utsträckning än för närvarande; i vart fall när det gäller register som innehåller känsliga uppgifter och som avses bli bevarade under lång tid.

12.10.6 Avgifter m. m. Idebatten har förts fram synpunkter på avgifterna hos datainspektionen. Man har också pekat på behovet av ändringar i sekretessreglerna, i första hand rörande statistiksekretessen. På senare tid har emellertid ändringar företagits såväl i kungörelsen om avgifter hos datainspektionen som i sekretesslagen. Dessutom har ett förslag till ny sekretesslag med ytterligare ändringar lagts fram. Dessa ändringar och förslag tillgodoser de önskemål som uttalats i debatten, varför nu berörda frågor inte föranleder några särskilda överväganden från DALK:s sida.

12.10.7 DALKs övriga synpunkter DALK:s mening är motsättningen mellan datainspektionens verk- Enligt samhet och intresset av en fri och obunden forskning i vart fall till stor del skenbar. Hur den enskildes personliga integritet skall skyddas inom forskningen har sålunda länge diskuterats av forskarna själva och är egentligen inte en fråga som betingas av ADB-tekniken. Datalagen synes dock ha inneburit den skillnaden jämfört med tidigare att de forskningsetiska reglerna blivit föremål för debatt även utanför forskarnas och statistikernas egen krets. Enligt DALK:s mening är det inte lämpligt att inom ramen för datalagen, som tar sikte på en viss teknik för personregistrering - ADB - också föra in skilda bestämmelser om hur tekniken får utnyttjas inom olika verksamhetsområden, såsom t. ex. statlig administration, enskild verksamhet samt forskning och statistik. En sådan reglering förutsätter enligt kommitténs uppfattning en bredare lagstiftning som har till syfte att reglera bruket av personuppgifter som sådant, oberoende av teknik. DALK, som återkommer till denna fråga i ett senare kapitel, är därför inte beredd att inom ramen för datalagen förorda särskilda regler för forskningen och statistikproduktionen. De möjligheter till särskilt beaktande av forskningens och statistikens behov, som lagen i nu gällande och i den av DALK föreslagna utformningen ger, får tills vidare anses innebära en lämplig avvägning mellan intresset att skydda den personliga integriteten vid personregistrering med ADB och intresset av en fri och obunden forskning. Den debatt som förts i ämnet är emellertid enligt DALK:s mening av stort värde och bör inte sluta med konstaterandet att nu gällande ordning lagstiftningsmässigt tills vidare får godtas även i fortsättningen. Inom ramen för ett sådant konstaterande finns nämligen enligt kommitténs uppfattning utrymme för en fortsatt och mera konstruktiv diskussion om forskningens och statistikproduktionens behov å ena sidan och behovet av skydd för den personliga integriteten vid utnyttjande av ADB å den andra. En sådan diskussion kan visserligen, i vart fall på kortare sikt, inte antas leda till ändringar i datalagen och bör egentligen ses i ett vidare perspektiv. DALK vill

Behovet av särskilda regler för forskning och statistikproduktion 193

ändå väcka frågan om inte datainspektionen och företrädare för forskningen och statistikproduktionen bör överväga möjligheterna att skapa ett mera permanent organ för överläggningar i gemensamma ämnen. Ett sådant samrådsorgan bör visserligen inte ta ställning till enskilda ärenden hos datainspektionen men kan ändå tänkas tillföra inspektionen synpunkter, som kan vara av värde vid tillståndsprövningen och även föra ut inspektionens synpunkter inom forskningens och statistikproduktionens egna kretsar. lnte minst torde någon form av mera permanent samråd kunna vara av värde när det gäller att anpassa FAK-rapportens rekommendationer till andra vetenskapliga områden än SCB:s verksamhetsområde samt när det gäller att utvärdera den försöksverksamhet som etikkommittén nu bedriver och att finna de slutliga formerna för denna verksamhet. En annan fråga som lämpar sig för samråd i denna ordning kan vara om någon form av förenklat tillståndsförfarande är motiverat när det gäller forskning och statistikproduktion. DALK tar inte slutlig ställning till om den nu antydda ordningen bör genomföras eller inte men förordar att den prövas närmare av datainspektionen och att inspektionen vid en positiv bedömning tar de initiativ till samråd som kan visa sig lämpliga. Den alltmer utbredda användningen av ADB har, såsom inom flera andra områden, aktualiserat och spetsat till olika frågeställningar även inom området för forskning och statistik, frågeställningar som egentligen inte är betingade av denna teknik utan är av betydligt äldre datum. Dessa gäller t. ex. behovet av personuppgifter inom forskningen och statistiken, långtidsförvaring av register och användningen av administrativa data för sådana ändamål. Ytterst synes dock dessa frågeställningar mera gälla forskningens mål och metoder överhuvudtaget än den omständigheten att man numera utnyttjar ADB-teknik för vetenskapliga och statistiska ändamål. Det måste alltså enligt DALK:s mening beaktas att datalagen, med dess i detta sammanhang begränsade syfte att reglera personregistrering som sker med ADB, inte är den enda och kanske inte heller den viktigaste faktorn av betydelse för forskningens frihet och oberoende. Det finns därför betydande risker för att debatten blir snedvriden och föga rättvisande om den sker med den begränsade utgångspunkt som datalagen utgör. Med hänsyn härtill och till frågans betydelse vill DALK föreslå att den nu prövas i ett bredare perspektiv av statsmakterna i samarbete med företrädare för forskningens olika områden och inte inom ramen för en översyn av datalagen.

SOL 1978:54 195

13 Direktreklam och annat utnyttjande av

datorlagrade personuppgifter

för kommersiellt bruk

13.1 Inledning

Enligt DALK:s direktiv har kommittén att allmänt överväga frågan om försäljningen av datorlagrade personuppgifter för kommersiellt bruk. Dessutom anförs att DALK, i anslutning till den utredningsuppgift som gäller frågan om förbättrad tillgång till myndigheternas ADB-material, torde behöva överväga vilka begränsningar som behövs för att hindra ett oönskat utnyttjande av det allmännas ADB-material för rent kommersiella syften. Huruvida det behövs andra regler än för närvarande när det gäller olika former av kommersiellt utnyttjande av personuppgifter är alltså en fråga som kanske närmast hör till nästa etapp av DALK:s utredningsarbete. Behovet av sådana regler bör därför slutligt bedömas i samband med prövningen av hela spörsmålet om ADB-teknikens inverkan på offentlighetsprincipen. Saken kompliceras ytterligare av att innebörden av begreppet kommersiellt bruk ingalunda är klar och entydig. Den närmast till hands liggande innebörden är dock utnyttjande av uppgifter i offentliga register för direktadresserad reklam. Denna fråga har fått ett stort intresse i den allmänna debatten. Bl. a. har röster höjts for ett totalforbud mot varje utnyttjande av offentliga uppgifter for sådant ändamål liksom för andra kommersiella syften. DALK:s kommande prövning av sambandet mellan offentlighetsprincipen och utnyttjande av ADB-teknik inom den offentliga sektorn bör visserligen inte foregripas. Mot bakgrund av den omfattande diskussion som forts vill kommittén ändå redan i nu förevarande arbetsetapp också ta upp frågan om kommersiellt utnyttjande av datorlagrade uppgifter i offentliga register med särskild inriktning på direktreklamverksamheten. DALK vill inledningsvis erinra om att kommittén i ett tidigare kapitel behandlat SPAR och därvid föreslagit en ny paragrafi datalagen, vilken innebär att den som önskar utnyttja folkbokföringsuppgifter for adressaktualiseringar och urvalsdragningar m. m. blir hänvisad till SPAR. DALK har pekat på att det här ofta gäller kommersiellt utnyttjande av uppgifter om de enskilda medborgarna, vilka ursprungligen samlats in for folkbokföringsändamål m. m. och på de fördelar från integritetssynpunkt som SPAR kan innebära. Genom SPAR kan inte bara behovet av att föra andra s. k. befolkningsregister för ändamål, som kan tillgodoses genom SPAR. begränsas. SPAR innebär också att man kan få en överblick över tillgången till och användningen av folkbokföringsuppgifter och vissa taxeringsuppgifter för direktadresserad reklam som inte funnits tidigare. Detta ger även bättre

196 Direktreklam och annat kommersiellt utnyttjande

möjligheter att kontrollera och vid behov ytterligare reglera användningen. Datainspektionen kan dessutom reglera förekomsten av s. k. söknycklar eller urvalskriterier när det gäller SPAR. Det nu anförda innebär alltså i praktiken en begränsning av möjligheterna att utnyttja folkbokföringsuppgifter för direktreklam och andra kommersiella syften, som inte funnits tidigare och som ligger i linje med de önskemål om en skärpt reglering i detta avseende vilka förts fram.

13.2 Nuvarande reglering

Möjligheten - för företag och andra - att köpa person- och adressuppgifter som finns hos myndigheter är en följd av principen om allmänna handlingars offentlighet. Enligt 2 kap. 13 § tryckfrihetsförordningen har envar rätt att mot fastställd avgift få avskrift eller kopia av allmänna handlingar. Denna rätt äri princip obegränsad. Undantag gäller dock beträffande handling, som enligt sekretesslagen skall hållas hemlig. Med handling avses även upptagning for automatisk databehandling. När det gäller sådan upptagning är emellertid myndigheterna endast skyldiga att lämna ut en visuellt läsbar utskrift av innehållet - men inte kopia av själva datamediet, t. ex. ett magnetband. Någon skyldighet att på begäran utföra maskinell bearbetning för att skriva ut information på t. ex. ett magnetband i läsbar form föreligger dock i princip inte annat än om det finns program för den begärda bearbetningen. Beträffande personregister inom den enskilda sektorn, som förs i syfte att sälja uppgifter för selektiv direktreklam eller för andra marknadsföringsåtgärder, kan datainspektionen med stöd av 6§ datalagen i samband med tillståndsgivningen ge de föreskrifter om bl. a. utlämnande och annan användning av personuppgift som anses nödvändiga för att skydda den personliga integriteten. Ingripanden kan även ske inom ramen för inspektionens tillsynsverksamhet. När det gäller myndigheternas personregister kan däremot datainspektionen inte ge några föreskrifter rörande utlämnande av personuppgift som inskränker myndighets skyldighet enligt tryckfrihetsförordningen. Datainspektionen kan dock numera med stöd av 2 kap. 3 § andra stycket tryckfrihetsförordningen och 6 § datalagen förbjuda registeransvarig myndighet att göra vissa uppgifter tillgängliga, dvs. förbjuda myndigheten att använda vissa söknycklar eller annars ta ut viss information. Om en att göra överföring av upptagning i myndighet på detta sätt saknar befogenhet sådan form att den kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas blir upptagningen inte - med tryckfrihetsförordningens terminologi - ”allmän”. Inte heller allmänheten kan då med stöd av offentlighetsprincipen göra anspråk på informationen. Motsvarande inskränkning kan enligt tryckfrihetsförordningen göras genom lag eller förordning. Servicecirkuläret (1972:406) till statsmyndigheterna anbefaller statliga myndigheter att gå allmänheten till handa med att översända handlingar- och lämna upplysningar från akter samt diarier och register i den ordning som anges närmare i cirkuläret.

Direktreklam och annat kommersiellt 197 utnyttjande

13.3 Exempel på utlämnande av offentliga uppgifter

för olika syften

l3.3.l Inledning Utlämnande av uppgifter i offentliga register med stöd av offentlighetsprincipen förekommer i stor utsträckning. DALK har hittills inte gjort någon närmare kartläggning av omfattningen. Några exempel kan dock ge en bild av vanligare former för utlämnande. I det följande redovisas i detta syfte kortfattat dels några offentliga register, från vilka uppgifter säljs eller eljest tillhandahålls utomstående med stöd av offentlighetsprincipen, dels några företag m. m, som idag köper uppgifter för vidare användning. Huruvida uppgifterna därvid utnyttjas för kommersiellt bruk eller for andra ändamål är dock svårt att avgöra. Det bör betonas att redovisningen inte är uttömmande utan att den endast ger en mycket Översiktlig bild av den omfattning i vilken utlämnande av offentliga uppgifter för närvarande sker för kommersiella eller andra syften.

13.32 Register inom den ojferttliga sektorn Alltsedan tillkomsten av centrala bil- och körkortsregistret har funnits ett betydande intresse for massuttag från registret. Intressenterna kan delas in i två grupper, dels de som önskar periodvisa aviseringar om förändringar rörande fordons- och ägarförhållanden, dels de som önskar engångsuttag. Uppdragsverksamheten är koncentrerad på den förra intressegruppen. Uppgifter lämnades tidigare ut även från de äldre, manuellt förda registren hos länsstyrelserna och det ansågs vara av vikt vid omläggningen till det nya bil- och körkortsregistret att säkerställa kontinuiteten i informationsframställningen från det gamla systemet. intresset för uppgifter ur registret är således inte direkt betingat av övergången till ADB. Uppdragsgivare inom den intressegrupp som önskar periodvisa aviseringar är främst SCB, försäkringsbolag och bilhandelsföretag anslutna till Sveriges Bilindustri- och bilgrossistforening. Inom den grupp som önskar engångsuttag av en specificerad registerkategori finns statliga myndigheter, ideella organisationer, företag och privatpersoner representerade. Uttagsrutinerna har successivt utvecklats och kundkontakterna förbättrats. Som exempel på en kundkategori som tillkommit genom att nya rutiner utarbetats kan nämnas parkeringskontrollföretag. Dessa företag inhämtade tidigare motsvarande information genom länsstyrelsernas kommissionärer. Uppdragsverksamheten förväntas öka, då behovet av information både inom den offentliga och privata sektorn tenderar att bli allt större. Enligt 1975 års budgetproposition bör trafiksäkerhetsverket på kommersiella grunder tillgodose efterfrågan på information ur bil- och körkortsregistret. Taxa för uttag av information fastställs av trafiksäkerhetsverket efter samråd med riksrevisionsverket. Intäkterna från uppdragsverksamheten har de senaste åren varit cirka fyra milj. kronor per budgetår. Varje länsstyrelse for olika register över befolkningen i länet. Registren benämns personband, skatteband och fastighetsband. Ett riksomfattande register fors hos riksskatteverket.

198 Direktreklam och annat kommersiellt utnyttjande

l de länsvis förda registren finns uppgifter som är av stort allmänt intresse. Detta gäller framför allt uppgifterna i personbanden. Såväl myndigheter som kommuner och privata företag anlitar riksskatteverket eller länsstyrelserna for att få avisering om t. ex. adressändringar. Även selektiva uttag forekommer i stor omfattning, inom den offentliga sektorn t. ex. för planeringsoch statistikändamål. Också uttag för information eller undersökningar som riktar sig mot speciella grupper förekommer. Selektiva uttag som görs for den privata sektorn är oftast avsedda för marknadsundersökningar, olika former av information och direktreklam. Från länsstyrelsernas skatteband levereras i varierande omfattning olika utdataprodukter på magnetband eller listor med uppgift om inkomster m. m. Även selektiva uttag förekommer i stor utsträckning för spridning av information och direktreklam. Från länsstyrelsernas fastighetsband lämnas uppgifter bl. a. till olika kommunala myndigheter. Fastighetsbanden utnyttjas även for uttag för direktreklamändamål. Uttagen från länsstyrelsernas person-, skatte- och fastighetsband sker dels med stöd av författningar för statliga myndigheters räkning, dels på ren servicebasis med stöd av servicecirkuläret till statsmyndigheterna for att tillgodose önskemål från såväl myndigheter som privata företag m. fl. I en rapport som Statskontoret lämnade till DASK uppskattas att länsdatorerna sammanlagt utnyttjas for servicebearbetningar mellan 9000 och 10 000 timmar per år, vilket utgör ungefär 15 procent av den totala körtiden för dessa datorer. Översatt i intäkter torde detta motsvara cirka fem milj. kronor. Siffran är dock mycket osäker. Hos SCB förs ett register över alla i riket kyrkobokforda personer (register över totalbefolkningen, RTB). Registret innehåller i stort samma uppgifter som länsstyrelsernas personband. RTB innehåller dock även uppgift om inkomst. Aktualisering av RTB sker en gång per vecka med hjälp av avisering från det s. k. riksaviseringsbandet som fors av riksskatteverket. Uppgifter om inkomst tillförs registret en gång per år genom aviseringar från länsstyrelsernas skatteband. RTB används for den interna verksamheten inom SCB men också för aktualisering av adresser m. m. i andra pesonregister, urval för statistiska och andra vetenskapliga undersökningar samt personnummerkontroll/komplettering. Selektiva uttag för direktreklam och dylikt görs däremot inte ur RTB. Den externa serviceverksamheten är numera under avveckling. SPAR har redovisats närmare i ett tidigare kapitel vartill hänvisas.

13.3.3 Register inom den enskilda sektorn Datema AB för fyra register som innehåller uppgifter, vilka i huvudsak hämtas från länsstyrelsernas personband, skatteband och fastighetsband och som omfattar hela befolkningen i landet. Registren benämns befolkningsregistret, som innehåller personuppgifter och inkomstuppgifter, taxeringsregistret, förmögenhetsregistret och fastighetsregistret. Den service Datema erbjuder är främst personnummersättning, aktualisering av adresser, urval för direktreklam och framtagande av statistik. Datemas kundkrets omfattar banker, kreditinstitut, försäkringsbolag,

Direktreklam och annat kommersiellt utnyttjande 199

statliga myndigheter och företag, direktreklamföretag, tidningar, tidskrifter och fackliga organisationer. Företrädare för Datema har lämnat DALK en närmare redogörelse for verksamheten.

Readefs Digest AB för ett personregister som omfattar namn, adress samt

kundrelationsuppgifter för en person i varje hushåll i Sverige. Namn- och adressuppgifterna köps från Datema. Registret torde i huvudsak utgöra underlag för utsändning av reklam för egna produkter. Datema och Readers Digest AB:s register har omprövats av datainspektionen enligt 3 a § datalagen. lnspektionens beslut, vilka innebär förbud eller kraftiga begränsningar när det gäller rätten att föra registren, har överklagats till regeringen, som ännu inte avgjort ärendena. Personregister med adresser till företag inom olika branscher eller till vissa yrkeskategorier eller till vissa tjänstemän inom företag och hos myndigheterna Förekommer i ganska stor utsträckning. Bl› a. kan nämnas Direktus AB:s register, som omfattar adresser till företag, yrkesgrupper, tjänstemän inom företag etc. Samma karaktär som Direktus” register har de register som förs av Micro Media AB, Produktionsgruppen för marknadsinformation och Postens adressregister. Vidare finns Läkemedelsstatistik AB:s register, som omfattar samtliga läkare och veterinärer. Förutom namn- och adressuppgifter ingår även bl. a. utbildningsuppgifter. Samma karaktär har ett register som förs av LEO AB. Dessutom kan nämnas AB Jordbruksinformations register, som innehåller uppgifter om samtliga jordbrukare och jordbruk samt televerkets abonnentregister, varifrån adressuppgifter om TV-innehavare säljs. De nu uppräknade registren utgör som tidigare nämnts bara nâgra exempel på register som helt eller delvis ligger till grund för direktadresserad reklam.

13.4 Förslag och synpunkter

l3.4.l Inledning I förarbetena till datalagen berördes den kritik som redan då förekom från olika håll mot selektiv direktreklam. Såväl OSK som föredragande departementschefen konstaterade att kritiken till stor del riktade sig mot direktreklamens innehåll, något som faller utanför den egentliga frågan om integritetsintrång. Man ansåg att ingripanden mot reklamen i denna del i första hand måste ske inom ramen för lagstiftningen om otillbörlig marknadsföring men att vissa former av direktreklam även kan utgöra otillbörligt intrång i personlig integritet. Som exempel nämndes det fallet att reklam sänds ut till en grupp som bestämts med ledning av en eller flera mycket personspeciñka uppgifter. Samma fråga har därefter tagits upp i olika riksdagsmotioner, i OSK:s slutbetänkande (SOU 1975:22) Lag om allmänna handlingar och i remissyttranden över detta betänkande, framför allt i yttranden av datainspektionen och länsstyrelsen i Stockholms län. Ämnet har också berörts i en rapport till DASK. i förarbetena till SPAR och i ett par opinionsundersökningar. Synpunkterna på frågan om direktreklam kan sammanfattas enligt följande.

200 Direktreklam och armar kommersiellt utnyttjande

l3.4.2 Riksdagsmorionez Under de senaste åren hari riksdagsmotioner framförts krav på att försäljning av personuppgifter eller personregister for kommersiellt bruk förbjuds, begränsas eller regelbinds. Motionärerna har därvid uttalat bl. a. att hushåll och enskilda måste skyddas mot direktreklam, en verksamhet som enligt motionärerna möjliggjorts genom datatekniken. Man har vidare anfört att direktreklamverksamheten inte får medföra att successivt allt fler befolkningsregister byggs upp och uttalat att det inte är rimligt att stora mängder persondata från offentliga register används för privatekonomiska intressen. Samtidigt har dock motionärerna pekat på att man måste skilja mellan samhällelig direktreklam och kommersiell direktreklam, att de regler man efterlyser måste stå i överensstämmelse med tryckfrihetsforordningens bestämmelser om allmänna handlingars offentlighet samt att man skulle kunna tillgodose direktreklamverksamheten genom att lämna ut personuppgifter i form av adressetiketter i stället för i form av ADB-register. Konstitutionsutskottet har vid sin behandling av de nu nämnda motionerna, bl. a. under hänvisning till den kontroll datalagen medger när det gäller uttag av uppgifter ur offentliga register på maskinellt läsbart medium och till DALK:s arbete, inte ansett åtgärder påkallade med anledning av motionerna. Riksdagen har godtagit denna uppfattning.

1.3.4.3 OSK OSK diskuterade i betänkandet Lag om allmänna handlingar de s. k. kommersiella massuttagen av offentligt material och påpekade att användav uppgifterna for selektiv reklam i vida kretsar inte betraktas med

ningen

särdeles blida ögon. OSK ansåg att enskilda företag genom detta utnyttjande egentligen “åker snålskjuts på offentligheten”. Visserligen lämnas adressuppgifter och liknande i allmänhet inte ut i form av kopia av magnetband. Utskrifterna är dock inte dyrare än att det hela enligt OSK ändå är en god affär för de enskilda företagen. OSK ansåg att det inte går att lösa problemet inom ramen för offentlighetsprincipen. Ett förbud mot utlämnande av uppgifter för kommersiellt bruk förutsätter att en mycket viktig princip åsidosätts, nämligen att myndighet är skyldig att tillhandahålla offentliga uppgifter utan att efterforska sökandens syften. Enligt OSK kan inte heller Sekretessregler lösa problemet, eftersom det ju är fråga om material som bör vara offentligt. OSK berörde också möjligheten att göra uttag för kommersiellt syfte dyrare men ansåg detta vara ogörligt av två skäl. Det ena är det som nämndes nyss, nämligen att syftet med en begäran om uppgifter inte får efterforskas. Det andra är att det föreligger uppenbara svårigheter att dra gränsen mellan uttag för kommersiellt bruk och andra uttag.

13.4.4 Datainspektionen Datainspektionen framhöll i remissyttrande över OSK:s betänkande att frågan om kommersiella massuttag av offentligt material för direktreklam enligt inspektionens uppfattning inte i praktiken är löst genom möjligheterna enligt datalagen att begränsa eller förhindra utlämnande av datamedium.

Direktreklam och annat kommersiellt utnyttjande 201

Myndigheterna är nämligen enligt offentlighetsprincipen i betydande grad skyldiga att tillhandahålla namn och adresser på utvalda grupper i form av utskrifter; dessa kan användas för kommersiella ändamål. Det krävs därför enligt inspektionen att offentlighetsprincipens innebörd enligt tryckfrihetsförordningen omprövas. Datainspektionen ansåg till skillnad mot OSK att det vid en sådan omprövning går att lösa problemet utan att komma i konflikt med offentlighetsprincipens grundläggande innebörd. Enligt datainspektionen kan massuttag för kommersiell reklam knappast sägas ha till syfte att främja något av de intressen som nämns i tryckfrihetsförordningens programförklaring när det gäller offentlighetsprincipen, nämligen ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. Snarare kan enligt inspektionen påstås att grundlagsbudet i och för sig inte behöver utgöra formellt hinder mot särskild lagstiftning i ämnet. OSK ansåg att en lagreglering i form av förbud mot utlämnande av uppgifter för reklamändamål förutsätter att man överger den viktiga principen att myndighet är skyldig att lämna ut offentlig uppgift utan att efterforska sökandens syften. Datainspektionen pekade i sitt remissyttrande på att denna princip luckrats upp genom de många skaderekvisiten, såvitt gäller hemliga handlingar och ansåg att principen i och för sig inte borde utgöra hinder mot en lagreglering vid sidan av grundlagen. Det är visserligen även enligt inspektionens mening riktigt, att en bestämmelse i ämnet inte kan bli en sekretessregel, eftersom det här gäller uppgifter som bör vara offentliga. Oavsett hur en lagreglering närmare utformas ansåg dock datainspektionemi

motsats till OSK, att det i regel inte borde möta svårigheter att avgränsa uttag

för kommersiellt syfte från andra. De begärda uppgifternas mängd, art och urval, den av sökanden bedrivna verksamheten samt befogenheter för myndigheterna att utreda sökandens syfte skulle göra denna avgränsning enkel och knappast inrymma sådana svårigheter som i många sekretessärenden förknippas med utredningen av skaderekvisiten. Inspektionen underströk att det här återgivna resonemanget inte innebär uttryck för uppfattningen att kommersiella massuttag ur myndigheternas offentliga register bör omöjliggöras; diskussionen avsåg endast möjligheten att skapa stöd i grundlag för de inskränkningar som kan behövas av hänsyn till privatlivets helgd.

13.4.5 Länsstyrelsen i Stockho/ms län Länsstyrelsen i Stockholms län vände sig också mot OSK:s uppfattning att frågan om massuttag för direktreklamändamål inte går att lösa inom ramen för offentlighetsprincipen. Enligt länsstyrelsen har man att väga två olika intressen mot varandra. Å ena sidan har allmänheten rätt till full insyn i förvaltningen. Å andra sidan är myndigheterna gentemot allmänheten skyldiga att handskas med de alltmer omfattande personuppgifter, som insamlas och lagras för myndigheternas egen verksamhet, på ett sådant sätt att den enskildes privatliv och integritet skyddas mot obehörigt och skadligt användande. Det kan enligt länsstyrelsens mening inte vara omöjligt att förena dessa krav utan att det grundläggande syftet med offentlighetsprincipen åsidosätts. Det kan knappast vara förenligt med den enskildes intresse att personuppgifter, som myndigheterna samlar och lagrar for samhällets

202 Direktreklam och annat kommersiellt utnyttjande SOU l978:54

legitima behov, kan spridas och utnyttjas obegränsat för vilka som helst för samhället eller den enskilde främmande intressen. Sådana intressen behöver dock inte bara vara kommersiella. Enligt länsstyrelsen finns ett flertal fall, där massuttag av adressuppgifter för bestämda personkategorier begärts för exempelvis otillbörliga politiska aktioner, för tvivelaktiga forskningsprojekt etc. Den tekniska utvecklingen inom ADB-området innebär enligt länsstyrelsen att risken för missbruk av offentlighetsprincipen ökar. En offentlighet som inte har möjlighet att tillvarata och skydda den enskilde samhällsmedborgaren mot oriktigt och skadligt utnyttjande måste ifrågasättas. Allmänhetens tilltro till och förtroende för användningen av ADB i samhällets tjänst är enligt länsstyrelsen en viktig förutsättning för att ADB-teknikens möjligheter skall kunna tillvaratas på bästa sätt för samhällsnyttiga ändamål. Detta främjas förvisso inte av att de registerförande/ansvariga myndigheterna fråntas möjligheten och skyldigheten att begränsa och kontrollera spridning och användning av insamlade uppgifter. Länsstyrelsen framhöll att datalagen inte är någon fullständig garanti mot olämplig användning av personuppgifter i andra fall än då enskilda registeransvariga för personregister med hjälp av ADB.

l3.4.6 Rapporten ADB och Juridik. En problemöversikt Enligt en rapport till DASK(Ds Fi 1975:3) vore det i och för sig möjligt att från offentlighetslagstiftningens område utesluta sådana datauttag som sker i vinningssyfte, men i gengäld tillämpa en mer generös linje när det gäller syften som har med debatt, forskning, utredning och kontroll att göra. Ett betydande problem är dock att det ofta är svårt att dra gränsen mellan kommersiellt nyttjande och nyttjande för syften som är helt legitima ur offentlighetslagstiftningens synvinkel. En ändamålsprövning skulle också kunna missbrukas till skada för offentlighetsintresset. Inte heller kan man utesluta att vissa former av kommersiellt nyttjande måste anses gagna informationsfriheten. Skall man medge uttag av data på maskinläsbart medium med stöd av offentlighetsprincipen är det därför enligt rapporten sannolikt lämpligast att begränsa uttagsmöjligheterna genom särskilda skyddsregler för känsliga data.

l3.4.7 Förarbetena till 3 a § datalagen och SPAR I förarbetena till 3 a§ datalagen och SPAR anförde föredragande departementschefen att SPAR torde få till följd att vissa befolkningsregister blir obehövliga eller kan inskränkas till sitt innehåll. Detta gäller framför allt register för direktreklam som används för kundvärvning. För direktreklamens behov kan SPAR enligt departementschefen tillhandahålla urval av adresser på etiketter. l remissyttranden över SPAR framhöll olika organisationer inom direktreklambranschen bl. a. att den moderna direktreklamtekniken, baserad på selektering av vissa målgrupper, för med sig att man inte i onödan sänder sitt budskap till - och kanske stör - andra grupper i samhället an presumtiva köpare. Denna reklamform kan därfönenligt organisationerna, på många sätt

Direktreklam och annat kommersiellt utnyttjande 203

anses mer anpassad till dagens samhälle än de reklambudskap som når allmänheten via massmedia, affischer, skyltning m. m. Direktreklamen är vidare, enligt organisationerna, i många fall ett viktigt marknadsföringsinstrument för postorderhandeln och andra företag som inte via butiker etc. kan stå i direktkontakt med sina kunder. Organisationerna framhöll slutligen att de gånger irritation förekommit hos allmänheten har missnöjet inte avsett den omständigheten att direktreklamen varit adresserad utan dess innehåll, som övervakas av konsumentombudsmannen (KO). lnom branschen har etiska regler för reklamens innehåll utarbetats och antagits i nära samarbete med KO.

l3.4.8 Undersökningar av SIFO och SCB SIFO gjorde hösten 1973 en undersökning som gällde allmänhetens inställning till direktreklam. SIFO ställde bl. a. frågan: Skulle Ni vilja säga att Ni rent allmänt är för eller emot att få reklamförsändelser, trycksaker eller annat informationsmaterial via brevlådan?” 33 procent av de tillfrågade förklarade sig vara för direktreklam, 2l procent varken för eller emot och 45 procent emot. SCB gjorde våren 1976, i anslutning till en utredning om problemen med s. k. bortfall vid intervju- och enkätundersökningar, en intervjuundersökning som bl. a. belyser allmänhetens inställning till utlämnande av uppgifter, som finns tillgängliga hos folkbokforingsmyndigheterna och vissa andra myndigheter, till utomstående. Av de redovisade svaren framgår bl. a. att 93 procent av de tillfrågade inte tycker det är riktigt att personuppgifter inom folkbokföringen förs över till reklamföretag. Motsvarande siffra när det gäller utlämnande av uppgifter till försäkringsbolag, i vilket den tillfrågade inte är kund, var 88 procent.

13.5 Datainspektionens erfarenheter och praxis

Enligt datainspektionen påverkas efterfrågan på adresser for kommersiellt bruk ur myndigheternas register främst av hur värdefull reklambranschen anser den adresserade direktreklamen vara i marknadsföringshänseende jämfört med andra reklamformer. Utnyttjande av ADB-teknik gör det ekonomiskt intressant att utveckla metoderna for adresserad direktreklam eftersom möjligheterna blir allt bättre att välja ut bestämda och klart avgränsade målgrupper. Reklambudskapen kan därigenom avpassas efter varje specifik målgrupp vilket gör marknadsföringen effektiv. Stigande reklamkostnaderi kombination med ökad konkurrens i framför allt utbudet av konsumentprodukter har under senare år medfört ökad efterfrågan på adresser efter urval. Denna efterfrågan torde alltjämt komma att öka. När det gäller myndigheternas agerande bestäms detta enligt datainspektionen, förutom av tryckfrihetsforordningens bestämmelser om tillhandahållande av allmänna handlingar, också av en medveten strävan att öka statens inkomster. l tillståndsgivningen enligt datalagen har datainspektionen utvecklat en praxis som i princip innebär att inga personregister tillåts omfatta andra

204 Direktreklam och annat kommersiellt utnyttjande

fysiska personer än som svarar mot myndigheternas, företagens eller organisationernas arbetsuppgifter och verksamhetsområden. För företag och organisationer medför denna princip enligt datainspektionen att tillstånd inte meddelas att med hjälp av ADB föra adressregister över presumtiva kunder. Undantag har dock gjorts för ansökningar som endast avsett en enstaka tidsbegränsad kampanj under förutsättning att registret förstörts sedan kampanjen genomförts. Vid tillstånd till adressregister över medlemmar och kunder föreskriver datainspektionen alltid att personer, som anmäler till de registeransvariga att de inte önskar erhålla direktadresserad reklam, skall gallras bort innan registren används för detta ändamål. Totalt förbud mot utnyttjande av ADB-register för framtagning av adresser för direktadresserad reklam har datainspektionen av flera skäl inte ansett nödvändigt för att skydda den personliga integriteten. Enligt datainspektionen riktar sig kritiken mot direktadresserad reklam, såsom framhölls redan i förarbetena till datalagen, främst mot själva reklambudskapets innehåll, något som faller utanför den egentliga frågan om integritetsintrång. Till den del kritiken riktar sig mot själva distributionssättet torde den bl. a. bero på vetskapen om att uppgifter som lämnats till myndigheter för helt andra ändamål även utnyttjas för försäljning av adresser för direktadresserad reklam. En bidragande orsak till kritiken är också bristande kännedom om hur företag anskaffar adresser och vilka personuppgifter utöver adressen som utnyttjas i detta sammanhang. Utlämnande av adresser i form av utskrift, på listor eller etiketter, från myndigheternas register är en följd av gällande tryckfrihetslagstiftning och kan därför enligt datainspektionen inte förhindras. Eftersom inspektionen endast meddelar tillstånd för tillfälliga register som omfattar presumtiva kunder kan dock de registrerade själva i de flesta fall överblicka i vilka register inom den privata sektorn de finns registrerade, nämligen hos företag eller organisationer där de är anställda, kunder eller medlemmar. Vid de tillstånd att föra personregister som meddelas för myndigheter föreskrivs enligt datainspektionen att utlämnande av personuppgifter endast får ske för fullgörande av myndigheternas skyldigheter enligt tryckfrihetsförordningen att tillhandahålla utskrifter av allmänna handlingar. Utlämnande av uppgifter på datamedium, t. ex. magnetband, får enligt dessa föreskrifter inte ske till andra mottagare än sådana som erhållit tillstånd av datainspektionen att föra personregister med hjälp av ADB. Vidare finns överenskommelser mellan länsstyrelserna, som är de främst berörda myndigheterna i detta sammanhang, och företrädare för direktreklambranschen om vissa inskränkningar vid utlämnande av uppgifter från länsstyrelsernas register. Dessa överenskommelser innebär bl. a. att urval inte bör bestämmas med ledning av en eller flera mycket personspecilika uppgifter, att reklam innebärande kommersiella erbjudanden inte bör adresseras till personer under 16 år samt att länsstyrelserna inte skall lämna ut adresser för direktreklamändamål avseende personer som till länsstyrelserna anmält att de inte vill ha direktadresserad reklam. Enligt datainspektionen har företag som specialiserat sig på adressförsäljning eller direktreklamdistribution fått tillstånd för s. k. närings- eller branschregister men inte för konsumentregister. Närings- och branschregister omfattar huvudsakligen endast namn- och adressuppgifter på personer

Direktreklam och annat kommersiellt utnyttjande 205

verksamma inom viss bransch eller i viss befattning eller med viss utbildning och har delvis ett annat ändamål än konsumentregister. l dessa fall anser datainspektionen att personerna huvudsakligen inte är registrerade som privatpersoner. Skäl finns därför inte att till skydd för den personliga integriteten förbjuda dessa typer av personregister. Datainspektionen har pekat på olika metoder för att minska ett inte önskvärt kommersiellt utnyttjande av bestämmelserna i tryckfrihetsförordningen. Den renaste principen torde enligt datainspektionen vara att tillåta registeransvariga att för direktreklamändamål endast registrera personer som står i ett visst kundförhållande till dessa eller som frivilligt uttalat, t. ex. genom svarstalonger i pressen, att de önskar finnas i registeruttag som används för direktadresserad reklam. Datainspektionen har också pekat på att inspektionen vid tillståndsprövningen särskilt beaktar huruvida registren inrättas genom insamling av uppgifter direkt från medborgarna med angivande av registerändamålen eller med hjälp av uppgifter som samlats in för andra syften. Det senare fallet är enligt inspektionens mening ägnat att skapa oro eftersom den enskilde då kan förlora överblicken över hur och av vem uppgifter, som han en gång lämnat för ett visst ändamål, senare används. Grundtanken är att uppgifter som samlats in för ett visst bestämt ändamål i princip inte bör få utnyttjas för andra och senare uppkommande syften, även om detta innebär att datateknikens fördelar inte kan utnyttjas fullt och helt.

13.6 DALKs överväganden och slutsatser

13.6. l [Iller/ning DALK delar den uppfattning som innebär att ett utnyttjande av offentliga uppgifter för direktadresserd reklam och annat kommersiellt bruk egentligen är detsamma som att “åka snålskjuts på offentligheten såsom OSK uttryckt saken. Det förhållandet att man från skilda håll begär att få uppgifter ur olika offentliga register för att använda uppgifterna i andra sammanhang är emellertid inte någon ny företeelse. Detta har med stöd av offentlighetsprincipen skett sedan länge och servicecirkuläret till statsmyndigheterna betonar vikten av att myndigheterna tillgodoser sådana önskemål. Direktadresserad reklam och annat utnyttjande av offentliga uppgifter är alltså inte en följd av att ADB-teknik numera används inom förvaltningen och näringslivet utan har äldre ursprung. Däremot har ADB, med de nya möjligheter till selekteringar och massuttag som tekniken ger här. såsom på motsvarande sätt inom många andra områden. medfört att effekterna av offentlighetsprincipen blivit mer accentuerade än tidigare och därmed föremål för debatt. När det gäller frågan hur offentlighetsprincipen bör få utnyttjas for kommersiellt bruk av personuppgifter bör man enligt DALK:s mening skilja på två olika fall. Det ena är att uttag av uppgifter under åberopande av offentlighetsprincipen begärs från myndigheternas register på maskinellt läsbart medium for vidare bearbetning i ett annat ADB-system. det andra att uttag begärs i form av utskrift på papper. t. ex. lista eller förklistrade adressetiketter. Även om metoderna för uttag med hänsyn till den tekniska

206 Direktreklam och annat kommersiellt utnyttjande

utvecklingen på längre sikt kan komma att förändras torde dessa båda hittills gängse former för uttag komma att bestå i vart fall de närmaste åren. DALK behandlar dem därför i det följande var för sig i nu nämnd ordning.

13.62 Uttag på maskinellt läsbart medium Beträffande det fallet att uttag ur offentliga register begärs på maskinellt läsbart medium har DALK redan i ett tidigare kapitel hävdat att ett utnyttjande med ADB av uppgifter för annat ändamål än det, för vilket uppgifterna ursprungligen samlats in, i princip bör antas medföra risk för otillbörligt intrång i de registrerades personliga integritet. l syfte att särskilt betona detta har DALK föreslagit att det vid tillståndsprövningen speciellt bör beaktas huruvida det är fråga om ett sådant utnyttjande. Redan nu gäller emellertid att myndigheterna inte får lämna ut några uppgifter på maskinellt läsbart medium, dvs. för maskinell vidarebearbetning i annat register, utan stöd i lag eller annan författning eller. om sådant stöd saknas, utan medgivande av datainspektionen. Om den. som vill ägna sig åt direktreklam. begär uttag av offentliga uppgifter på maskinellt läsbart medium måste således varje sådant uttag föregås av datainspektionens prövning. Tillstånd får inte meddelas om det begärda uttaget kan antas innebära risk för otillbörligt intrång i de registrerades personliga integritet. Datainspektionen är restriktiv med tillstånd i nu nämnt fall. DALK:s nyss nämnda förslag innebär stöd för denna praxis. Offentlighetsprincipen lägger således inte hinder i vägen för en ingående prövning av en begäran om uttag av offentliga personuppgifter på maskinellt läsbart medium för att avgöra huruvida dessa innebär risk för otillbörligt intrång i personlig integritet. Tillkomsten av datalagen har alltså inneburit ökad kontroll och restriktivitet jämfört med tidigare när det gäller möjligheterna att göra sådana uttag. När det gäller frågan om ytterligare reglering behövs, bör beaktas att man i förarbetena till 3 a § datalagen framhållit att användare som önskar göra uttag på datorläsbart medium bör hänvisas till att hämta information ur SPAR när denna är tillräcklig för kundens behov. En sådan styrning till SPAR skulle innebära att uttag på maskinellt läsbart medium av sådana uppgifter som finns såväl i register hos länsstyrelserna och riksskatteverket som i SPAR i fortsättningen helt och hållet sköts av SPAR. Såsom DALK redan inledi detta kapitel erinrat om innebär en sådan ordning fördelar från ningsvis integritetsskyddssynpunkt emedan den inom ramen för offentlighetsprincipen ger bättre möjligheter än nu att överblicka och kontrollera användningen av framför allt folkbokföringsuppgifter för andra ändamål än folkbokföringen. DALK har i ett föregående kapitel föreslagit att utformningen av SPAR författningsregleras. För att tillgodose statsmakternas syfte med SPAR och uppnå fördelarna med SPAR bör i en sådan författning föreskrivas att myndighet som får framställning om uttag av uppgifter på maskinellt läsbart medium skall hänvisa sökanden till SPAR om SPAR kan tillgodose dennes önskemål. Visserligen torde kunna förutsättas att datainspektionen i framtiden i regel inte medger uttag på maskinellt läsbart medium från annat offentligt register än SPAR, då SPAR kan tillgodose önskemålen. Den nämnda föreskriften bör ändå finnas i en författning som har till syfte att

Direktreklam och annat kommersiellt utnyttjande 207

reglera SPAR. Det nu anförda skulle innebära en ytterligare begränsning i möjligheterna att förfoga över offentliga uppgifter för kommersiellt utnyttjande. Dessutom bör på nytt nämnas att datainspektionen i fortsättningen kan förbjuda att söknycklar som kan antas vara olämpliga från integritetsskyddssynpunkt används för att göra urval ur SPAR eller andra offentliga register. Effekten av detta och av det nyss anförda i övrigt blir i praktiken en skärpning av gällande regler för utnyttjande av offentliga uppgifter för direktreklam eller andra kommersiella syften. Det kan enligt DALK:s mening med fog hävdas att möjligheterna till uttag på maskinellt läsbart medium av personuppgifter i offentliga register därmed är omgärdade av sådan restriktivitet att risken för otillbörligt intrång i personlig integritet i detta sammanhang tills vidare är tillräckligt forebyggd utan att ingrepp i de intressen som bär upp offentlighetsprincipen behövs.

13.63 Uttag av listor, adressetikettet 0. dyl. Man kan alltså enligt DALK:s mening påstå att uttag på maskinellt läsbart medium av uppgifter ur offentliga register, vare sig uppgifterna skall utnyttjas kommersiellt eller inte, tills vidare är föremål för en tillräckligt noggrann kontroll och insyn genom datalagen och datainspektionens verksamhet samt genom tillkomsten av SPAR. Vad DALK:s överväganden i denna etapp av utredningsarbetet ytterligare bör gälla blir då huruvida uttag av offentliga uppgifter för direktreklamändamål på listor, adressetiketter eller andra icke maskinellt läsbara media kan innebära sådan risk för otillbörligt intrång i personlig integritet att särskilda åtgärder nu är påkallade. Vid bedömningen av den frågan måste givetvis särskilt beaktas att möjligheterna att köpa adress- och andra personuppgifter från myndigheterna är en följd av offentlighetsprincipen. Ett förbud för myndigheterna att lämna ut personuppgifter för kommersiellt bruk skulle, såsom OSK framhållit, förutsätta att man överger den viktiga principen att myndighet är skyldig att tillhandahålla offentliga uppgifter utan att forska efter beställarens syfte. Om man i stället för förbud begränsar myndigheternas skyldighet att lämna ut uppgifter for kommersiellt bruk genom en närmare reglering av förfarandet skulle effekten bli densamma. Man får alltså i båda fallen göra betydande ingrepp i offentlighetsprincipen. DALK delar uppfattningen att offentlighetsprincipen bör fylla andra syften än att främja kommersiellt utnyttjande i olika former av uppgifter om medborgarna i samhället, vilka samlats in som ett led i den offentliga förvaltningen. Sådant utnyttjande kan skapa berättigad oro över hur uppgifter om den enskilde medborgaren utnyttjas och irritation över att användningen leder till direktadresserade erbjudanden som mottagaren kanske inte alls är intresserad av. Frågan blir då om denna oro och irritation innebär så stora risker för otillbörligt intrång i personlig integritet att ändring i tryckfrihetsförordningen av detta skäl är motiverad, eller om mindre ingripande åtgärder kan anses tillräckliga for att komma till rätta med problemet. Därvid bör betonas att starka skäl krävs för ingrepp i grundlag. Särskilt gäller detta om konsekvenserna skulle bli inskränkningar i offentlighetsprincipen, vars värde inte torde behöva diskuteras och vars sedan länge gängse innebörd alla torde

208 Direktreklam och annat kommersiellt utnyttjande

vara ense om att så långt möjligt värna även i framtiden. I syfte att komma till rätta med de olägenheter som trots allt föreligger bör därför enligt DALK:s mening i forsta hand andra åtgärder prövas innan man på allvar börjar överväga ingrepp i offentlighetsprincipen. När det gäller frågan vilka andra åtgärder än sådana ingrepp, som bör diskuteras närmare, delar DALK datainspektionens bedömning att ett totalt förbud mot utnyttjande av offentliga ADB-register för att ta fram adresser for direktadresserad reklam - även bortsett från eventuella effekter när det gäller innebörden av offentlighetsprincipen -skulle innebära större ingrepp i allmän och enskild verksamhet än som är motiverat for att skydda den personliga integriteten. Den omständigheten att statsmakterna i flera olika sammanhang godtagit att offentliga uppgifter utnyttjas för direktreklam och andra marknadsföringsåtgärder synes vara ett uttryck för samma mening. Sålunda uttalas t. ex. i 1975 års budgetproposition att trafiksäkerhetsverket på kommersiella grunder bör tillgodose efterfrågan på information ur bil- och körkortsregistret. Vidare har SPAR kommit till i direkt syfte att möjliggöra adressaktualiseringar och urvalsdragningar, dvs. att ge sådan service som bl. a. skulle tillgodose direktreklamföretagens behov av personuppgifter. Frågan här är således inte huruvida direktreklam bör förbjudas utan i stället i vilka former uppgifter i offentliga register bör vara tillgängliga för sådan verksamhet. Mot den nu angivna bakgrunden finns anledning att erinra om att länsstyrelsernas och riksskatteverkets folkbokföringsregister och taxeringsregister torde höra till de centrala offentliga grundregistren för direktreklamverksamheten. När SPAR inrättades antog man också från statsmakternas sida att vissa befolkningsregister skulle bli obehövliga eller kunna inskränkas till sitt innehåll, framför allt register för direktreklam som används för kundvärvning. För direktreklamens behov skulle SPAR enligt dessa överväganden kunna tillhandahålla urval av adresser på etiketter. Det nu anförda innebär att efterfrågan av uttag av folkbokforingsuppgifter och vissa taxeringsuppgifter i form av adressetiketter, lika väl som uttag av sådana uppgifter på maskinellt läsbart medium. också bör styras till SPAR. Man får då som nämnts förut en bättre överblick över användningen av framför allt folkbokföringsuppgifter för andra syften än folkbokföringen och även bättre möjligheter till kontroll och ytterligare åtgärder, om sådana skulle visa sig vara nödvändiga. För en sådan ordning som angetts nu talar också att SPAR särskilt byggts upp just för att tillgodose behovet av bl. a. urvalsdragningar på basis av främst folkbokföringsuppgifter och av adressetiketter. Man får genom SPAR enhetliga former för hur detta skall gå till. Länsstyrelserna befrias från olika avvägningsfrågor i detta sammanhang. Den författning som reglerar utformningen av SPAR bör alltså enligt DALK:s mening också innehålla en föreskrift om att myndighet som får framställning om uttag av uppgifter på adressetiketter skall hänvisa sökanden till SPAR om SPAR kan tillgodose dennes önskemål. Den enskilde bör vidare ha möjlighet att anmäla till SPAR att han inte önskar förekomma i samband med uttag ur SPAR för direktadresserad reklam, vare sig det gäller uttag på maskinellt läsbart medium eller i form av adressetiketter. En regel med denna innebörd bör också ingå iden författning angående SPAR, som DALK tidigare förordat.

Direktreklam och annat kommersiellt utnyttjande 209

l debatten rörande direktadresserad reklam har hävdats att sådan reklam endast bör få riktas mot personer som förklarat att de önskar få del av reklamen. En sådan regel skulle för SPAR:s vidkommande innebära att man borde rikta en förfrågan till var och en som förekommer i SPAR huruvida denne önskar ta emot direktreklam som baseras på SPAR och endast medge uttag av adresser till de personer som förklarat sig positiva härtill. För att den nämnda regeln skulle få avsedd effekt skulle dock krävas att motsvarande förfarande tillämpas också i fråga om andra offentliga register, vilka utnyttjas som underlag för direktadresserad reklam. Det är uppenbart att detta skulle medföra stora kostnader för de registeransvariga myndigheterna, betydande administrativa problem och även besvär för de registrerade. Särskilt med hänsyn härtill är DALK inte beredd att fororda den nu angivna regeln. Vid avvägningar av de olika intressen som här föreligger får enligt kommitténs mening de registrerades intressen anses nöjaktigt tillgodosedda genom möjligheten att anmäla till SPAR att man inte vill ha direktadresserad reklam baserad på SPAR och att göra motsvarande anmälan till andra här aktuella registeransvariga myndigheter. Offentlighetsprincipen innebär att var och en på begäran har rätt att mot avgift få utskrift av offentliga uppgifter som finns i myndigheternas personregister. Detta torde emellertid inte betyda att man har någon ovillkorlig rätt att få uppgifterna utskrivna i form av adressetiketter. DALK:s förslag att efterfrågan när det gäller sådana etiketter, baserade på folkbokföringsuppgifter m. m. bör styras till SPAR innebär därför enligt kommitténs mening inte någon inskränkning i offentlighetsprincipen. DALK:s nu nämnda förslag innebär inte heller någon ändring när det gäller möjligheterna att få tillgång till offentliga uppgifter ur andra register än länsstyrelsernas och riksskatteverkets register för folkbokföringen m. m., t. ex. register hos länsstyrelserna som innehåller andra uppgifter än SPAR eller det centrala bil- och körkortsregistret. Den som önskar uttag ur andra register får alltså såsom nu även i fortsättningen vända sig till den registeransvariga myndigheten och kan då under förutsättning att datainspektionen gett tillstånd få uppgifter på maskinellt läsbart medium. Likaså kan man självfallet även i fortsättningen få utskrift av uppgifter på det sätt offentligehtsprincipen medger. Huruvida sådana utskrifter skall tillhandahållas i form av adressetiketter eller på annat sätt ankommer det därvid såsom nu på den registeransvariga myndigheten att avgöra. Såvitt gäller det kanske viktigaste basregistret för direktreklam och annan kommersiell användning av offentliga uppgifter, dvs. folkbokföringens register, innebär dock DALK:s förslag genom styrningen från länsstyrelserna och riksskatteverket en ändring av nuvarande ordning i skärpande riktning. Man får som nämnts en bättre överblick över användningen och därmed bättre kontrollmöjligheter. De med anknytning till SPAR som DALK föreslagit är enligt

åtgärder

kommitténs mening tills vidare tillräckliga för att komma till rätta med den oro och irritation rörande direktadresserad reklam som nu finns. Det är dock inte otänkbart att erfarenheterna av SPAR kan komma att visa att SPAR bör utgöra modell för hur uttag av personuppgifter för kommersiellt ändamål bör ordnas även när det gäller andra offentliga register än de som förs for folkbokföring och taxering. Erfarenheterna av SPAR bör dock enligt DALKzs

210 Direktreklam och annat kommersiellt utnyttjande

mening avvaktas innan man närmare övervägerdenna fråga. DALK avser att särskilt följa verksamheten med SPAR under sitt fortsatta arbete. DALK vill avslutningsvis erinra om att kritiken mot direktadresserad reklam såsom framhällits i flera sammanhang i stor utsträckning riktar sig mot själva reklambudskapets innehåll. Man har därvid vänt sig mot olika erbjudanden som man ansett vara kränkande till innebörden. Otvivelaktigt kan också konkreta reklamerbjudanden ta sig sådana former att de kan vara ägnade att kränka mottagarens personliga integritet. Detta är emellertid något som faller utanförden egentliga frågan om integritetsintrång enligt datalagen och i stället hör till marknadsföringslagen (1975:1418). Om man närmare än DALK föreslagit önskar reglera de former under vilka direktreklam totalt sett bör få bedrivas måste man därför överväga andra lösningar än sådana som har anknytning till datalagen, t. ex. att ta in regler om direktreklamens innehåll m. m. i marknadföringslagen. En annan tänkbar lösning. som redan valts när det gäller kreditupplysnings- och inkassoverksamhet, skulle kunna vara att fristående reglera direktreklamverksamheten och annan verksamhet som avser marknadsföring. Eftersom det här främst gäller reklamverksamhetens mål och medel har DALK inte närmare prövat sådana åtgärder. Med hänsyn till debatten i ämnet kan det dock enligt kommitténs mening finnas skäl att överväga en närmare utredning i särskild ordning om direktreklamens mål och metoder totalt sett. DALK vill också på nytt peka på att det inom ramen för den nu gällande datalagen är möjligt att meddela olika föreskrifter när det gäller användningen av personuppgifter för kommersiella syften. Datainspektionen kan t. ex. i fråga om privata personregister som förs med ADB och som används för direktreklam föreskriva att registren - utöver uppgifter om medlemmar, kunder eller anställda - bara får innehålla uppgifter om personer som anmält att de önskar finnas i registret. Det är också möjligt att föreskriva att de som sänder ut direktreklam är skyldiga att underrätta mottagaren om varifrån uppgifterna hämtats, att den enskilde kan anmäla att han inte önskar ytterligare direktreklam från den avsändaren och till vem han i så fall skall anmäla detta. Föreskrifter av denna innebörd meddelas numera i regel i de fall datainspektionen över huvudtaget tillåter register av det slag som diskuterats nu. Givetvis ankommer det även i fortsättningen på datainspektionen att i förekommande fall överväga behovet av sådana eller andra liknande föreskrifter. l det nu nämnda sammanhanget bör enligt DALKzs mening särskilt beaktas risken för att direktreklam vänder sig till nyblivna föräldrar vars barn efter kort tid avlidit eller i övrigt mot avlidna personer. vilket då och då förekommit. Det är självklart att reklamen särskilt i sådana sammanhang kan medföra otillbörligt intrång i de anhörigas personliga integritet. Detta bör kunna beaktas inom ramen för datalagen trots att det inte här är fråga om de registrerades personliga integritet i snäv bemärkelse. De nu nämnda olägenheterna beror i regel på att de register vilka används som underlag för direktreklam inte är tillräckligt aktuella. DALK vill därför förorda att datainspektionen särskilt uppmärksammar denna fråga beträffande register som utnyttjas för direktreklam. Den torde också särskilt böra beaktas vid utvecklingen av SPAR. DALK anser sig visserligen inte nu böra förorda några särskilda regler i datalagen beträffande personregister som används for direktreklam. Såsom

Direktreklam och annat kommersiell! 211 utnyttjande

nämnts redan inledningsvis kommer emellertid DALK i nästa utredningsetapp att pröva frågan om de framtida möjligheterna att med stöd av offentlighetsprincipen få tillgång till offentliga uppgifter. Målet för denna prövning är att vidga den reella innebörden av offentlighetsprincipen men samtidigt se till att detta inte sker på bekostnad av de enskildas personliga integritet. Det är inte uteslutet att DALK:s kommande överväganden, i vidare mån än hittills kan påverka direktreklamverksamhetens, liksom andra verksamheters, möjligheter att få del av offentligt material.

sou 1978:54 213

14 Underrättelse till innehållet

registrerad

om

i personregister

14.1 Inledning

Oron rörande personregistrering med hjälp av ADB antogs vid datalagens tillkomst till stor del bero på ovetskap huruvida man är registrerad och vilka uppgifter som registreras. Bl. a. av detta skäl ålades den registeransvarige i l0§ datalagen skyldighet att en gång om året på begäran underrätta den registerade om personuppgift i personregister, som innefattar upplysning om honom. Ett annat skäl till denna var att man underrättelseskyldighet därigenom skapade möjlighet for den registrerade att kontrollera att uppgifter om honom som finns i ett personregister är riktiga och vid behov begära rättelse eller komplettering enligt 8 § och 9 § datalagen. DALK skall enligt direktiven överväga olika frågor om ändringar i datalagen som tagits upp i debatten. En sådan fråga är enligt direktiven rätten för registrerad att erhålla registerutdrag. Här har bl. a. diskuterats om inte den registeransvariges skyldigheter bör gå längre än som för närvarande är fallet. DALK tar upp denna fråga och andra spörsmål med anknytning till l0§ datalagen i detta kapitel.

14.2 Nuvarande reglering

Vid datalagens tillkomst ansågs det finnas skäl att ge dem, om vilka uppgifter finns i registren, ett visst inflytande över innehållet däri. Framför allt gällde detta i fråga om riktigheten och fullständigheten av registrerade uppgifter, som självfallet kunde vara av stor betydelse för den som uppgifterna avser. Detta förutsätter insyn i registren. Sådan insyn ansågs också ha ett egenvärde eftersom det kan vara integritetsintrâng att inte känna till om man är registrerad och, i så fall, vilka uppgifter som ingår. Ett sätt att motverka oron rörande registreringen av personer med ADB ansågs vara att ålägga den registeransvarige att på begäran av en registrerad meddela denne vilka uppgifter om honom som ingår i registret. Härigenom sätts också den registrerade i stånd att kräva rättelse om uppgift är felaktig. Det ansågs vara av stor betydelse från integritetsskyddssynpunkt att den enskilde har rätt till insyn i register såvitt gäller uppgifter om honom själv. Underrättelseskyldigheten kunde visserligen medföra avsevärda kostnader for de registeransvariga. Uppgiftslämnandet borde ändå i princip ske

214 Underrättelse till registrerad om innehållet i personregister

utan att den registerade behövde betala någon avgift. För att inte den registeransvariges kostnader skulle bli onödigt betungande ansågs dock befogat att föreskriva att underrättelse inte behöver ske mer än en gång under varje tolvmånadersperiod. Underrättelseskyldigheten borde fullgöras genom ett skriftligt meddelande om registerinnehållet. Givetvis måste meddelandet alltid vara utformat på ett sådant sätt att det kan förstås av den registrerade. Undantag från uppgiftsskyldigheten gjordes för det fall att en uppgift inte får lämnas ut till den registrerade på grund av föreskrift i lag eller annan författning eller på grund av beslut som myndighet har meddelat med stöd av författning. l den mån det inte finns stöd för hemlighållandet i författning eller i myndighets beslut måste å andra sidan uppgift på begäran lämnas ut, om den har tagits in i personregister som förs med ADB. En möjlighet att undvika utlämnande är dock att förvara uppgiften på annat sätt. Det ansågs under Iagstiftningsarbetet självklart att regeln om underrättelse högst en gång varje år inte får stå i strid med tryckfrihetsförordningens offentlighetsregler, som inte ger myndigheterna möjlighet att inskränka utlämnande av allmänt material till en gång om året. Med anledning härav påpekades att uppgiftslämnandet enligt datalagen i princip är avgiftsfritt, medan tillhandahållande av avskrift eller utskrift enligt tryckfrihetsförordningen sker endast mot avgift. Vill den registrerade betala avgift för att få reda på innehållet i en viss personuppgift som finns hos myndighet, är myndigheten naturligtvis skyldig att bifalla hans begäran, även om en liknande begäran framställts mindre än ett år dessförinnan. Vidare är myndighet skyldig att tillhandahålla uppgift på stället enligt reglerna i tryckfrihetsförordningen. l enlighet med nu återgivna överväganden skall den registeransvarige för närvarande enligt 10 §datalagen på begäran av registrerad så snart det kan ske underrätta denne om innehållet i personuppgift som ingår i personregister och innefattar upplysning om honom. Har sådan underrättelse lämnats behöver ny underrättelse inte lämnas till samma registrerade förrän tolv månader därefter. Underrättelse skall vidare lämnas utan kostnad för den registrerade. Föreligger särskilda skäl får dock datainspektionen medge att avgift tas ut i fråga om visst slag av personuppgifter. Underrättelseskyldigheten gäller inte uppgift som enligt lag eller annan författning eller enligt myndighets beslut som meddelats med stöd av författning inte lår lämnas ut till den registrerade.

14.3 Förslag och synpunkter

Under förarbetena till datalagen övervägdes att införa en generell skyldighet för den registeransvarige att meddela registrerad att personuppgift förekommer om honom i registret. Från den registrerades synpunkt ansågs skäl tala för att den registeransvarige skulle vara skyldig att självmant lämna underrättelse. Det ansågs emellertid att en sådan skyldighet skulle bli orimligt betungande för den registeransvarige. Underrättelseskyldigheten borde därför i princip inskränkas till fall då den registrerade begärt underrät-

Underrättelse till registrerad om innehållet i personregister 215

telse. Skulle det i något fall anses påkallat att registrerad rutinmässigt underrättas om innehållet i personuppgift som angår honom, kunde datainspektionen meddela föreskrift härom med stöd av 6 § datalagen. len motion till 1973 års riksdag med anledning av propositionen med bl. a. förslag till datalagen uttalades, att det måste vara ett oeftergivligt krav att enskilda personer som förekommer i ett register ges ovillkorlig rätt att utan kostnad, när de så önskar, ta del av vad som står om dem i registren. Det handlar enligt motionärerna här inte om offentlig tillgång till alla register utan enbart om att de personer registren berör tillförsäkras möjligheten att få reda på registrens uppgifter om dem. Även polisiära register och sjukhusregistren bör på detta sätt vara öppna för dem de berör. Den registrerade ges då möjlighet att yrka på rättelse av eventuellt felaktiga uppgifter om honom i registren. Enligt motionärerna bör den registeransvarige - utöver underrättelse var tolfte månad på begäran av den registrerade - underrätta den registrerade om att uppgifter om honom införts i personregister som den registeransvarige ansvarar för och inga register undantas från sådan underrättelseskyldighet. Vid utskottsbehandlingen av motionen anförde Konstitutionsutskottet att de generella föreskrifterna om underrättelse till registrerad i datalagen är resultatet av en avvägning mellan den registrerades och den registeransvariges intressen. Utskottet anslöt sig till bedömningen att en föreskrift om skyldighet för registeransvarig att självmant lämna underrättelse skulle bli orimligt betungande för den registeransvarige och framhöll vidare att datainspektionen med stöd av 6§ datalagen kan ålägga registeransvarig strängare underrättelseskyldighet än som följer av reglerna i 10 ä. Utskottet ansåg också att undantag från uppgiftsskyldigheten måste göras för det fall att en uppgift inte får lämnas ut till den registrerade på grund av föreskrift i lag eller annan författning eller på grund av beslut som myndighet har meddelat med stöd av författning. Utskottet avstyrkte motionen såvitt nu är i fråga. Riksdagen godtog utskottets uppfattning. l en motion till 1975 års riksdag anfördes, såvitt gäller utlämnande av personuppgift. att myndigheterna måste ha en noggrannare reglerad och hårdare prövning innan de lämnar ut uppgifter om en person till andra myndigheter. l de fall en myndighet finner att den ändå skall lämna ut uppgift från sitt dataregister bör den enligt motionen vara skyldig att sända en kopia av de utlämnade uppgifterna till den person uppgifterna gäller. l samband med att information som den enskilde har rätt att få del av enligt datalagen lämnas ut bör, enligt en annan motion till 1975 års riksdag, också information om tillvägagångssättet för överklagande eller besvär ges utan särskild anfordran. Sådan besvärshänvisning bör inte bara gälla för de fall den enskilde anser registeruppgifterna felaktiga eller missvisande. Det kan ofta för den enskilde uppfattas som besvärande om t. ex. namn är felstavade, betoningsaccenter borttagna etc. Också för dessa smärre felaktigheter måste enligt motionen information ges hur den enskilde skall kunna få rättelse. l ytterligare en motion till 1975 års riksdag anfördes att ansökningarna till datainspektionen har visat att det finns tusentals olika persondataregister, som är av olika omfattning i vad gäller antalet registrerade och i vad gäller ”djupet”. dvs. hur ingående uppgifter det finns om de registrerade. Enligt

216 Underrättelse till registrerad om innehållet i personregister

motionen finns ett par viktiga svagheter i den enskildes rätt till uppgift enligt 10 §datalagen. En sådan svaghet är att det är omöjligt för den enskilde att veta i vilka av dessa tusentals register han finns registrerad. Det blir därför mycket dyrt om man vill kontrollera ett större antal dataregister. Porto, kuvert och inte minst besväret att ta reda på adresserna till dataregisterinnehavarna är enligt motionen ett betydande problem och ett hinder för många att begagna sig av sin rättighet enligt 10 §. En annan svaghet är enligt samma motion att rättigheten till kontroll bygger på människors egna initiativ och förmåga att aktivt ta reda på uppgifterna om sig själva. Denna förmåga är enligt motionen synnerligen varierande mellan olika människor och det är rimligt att anta att de människor som är särskilt utsatta for “negativ” registrering i form av socialregister etc. samtidigt i högre grad saknar förmågan att utnyttja rättigheten enligt 10 §1 Enligt motionen bör datainspektionen ges i uppdrag att utarbeta föreskrifter om att klassa de register som datainspektionen anser innehålla s. k. känslig information. Dessa registerinnehavare bör åläggas att med viss periodicitet till samtliga registrerade skicka ut en kopia på de uppgifter som finns registrerade om den enskilde. Det skulle enligt motionen vara en väsentlig förstärkning av rätten enligt 10 § och integritetsskyddet för den enskilde. Vid behandlingen av de nu redovisade motionerna till 1975 års riksdag pekade Konstitutionsutskottet på den kommande allmänna översynen av datalagen, varvid bl. a. rätten för registrerad att erhålla registerutdrag skulle komma att övervägas. Utskottet fann därför inte anledning till åtgärder på grund av motionerna. Riksdagen godtog denna uppfattning.

14.4 Datainspektionens erfarenheter och praxis

Regeln i l0§ datalagen, enligt vilken var och en har rätt att få del av de uppgifter som finns om honom i ett dataregister, kan enligt datainspektionen utan tvekan sägas vara den centrala regeln i datalagen för den enskilde individen. Detta är också den regel i lagen som de allra flesta människor känner till. Datainspektionen har påpekat att skäl med hänsyn till det bakomliggande syftet med paragrafen kan anföras för att regeln på lämpligt sätt förankras i tryckfrihetsforordningen. Begäran att få del av personuppgift skall efterkommas så snart det kan ske. Det innebär enligt datainspektionen att registerbesked skall tillhandahållas den registrerade så snart den berörda personalens övriga uppgifter medger det, dock, såsom huvudregel, senast inom en månad. För vissa registeransvariga kan det enligt inspektionen uppstå betydande kostnader och svårigheter att inom en månad lämna registerbesked. Vid eventuell oenighet mellan den registeransvarige och den registrerade kan frågan hänskjutas till datainspektionens prövning. Inspektionen gör då en avvägning mellan den registeransvariges uppgivna svårigheter och kostnader samt den registrerades intresse av att erhålla registerbeskedet inom önskad tid. Möjligheten att enligt 10§ datalagen på begäran få del av innehållet i personregister har enligt datainspektionen utnyttjats i mycket varierande omfattning. Under de första åren efter datalagens ikraftträdande fick SCB

Underrättelse till registrerad om innehållet i personregister 217

förfrågningar från cirka 25 000 personer, riksförsäkringsverket från cirka 8 000, arbetsmarknadsverket från cirka 6 500, länsstyrelserna från sammanlagt cirka 20 000 och Datema AB från cirka 5 000 personer. l många fall har frågefrekvensen hos myndigheter. företag och institutioner enligt inspektionen varit förvånansvärt låg. Beträffande privatsektorn förklaras detta bl. a. av att ofta mycket utförlig information lämnats de registrerade på annat sätt än genom utdrag. Enligt l0§ andra stycket skall underrättelse lämnas utan kostnad. Föreligger särskilda skäl får dock datainspektionen ifråga om visst slag av personuppgifter medge att avgift tas ut. Ett mindre antal sådana framställningar har gjorts till datainspektionen. Framställningarna har emellertid avslagits. Avsikten med regeln är enligt inspektionen närmast att medgivande att ta ut avgift skall kunna ges i sådana undantagsfall där det registerutdrag som begärs enligt 10 § i stort sett har samma innehåll som en handling, vilken tidigare tillhandahållits mot lösen eller annan avgift. Datainspektionen har också i enlighet härmed i enstaka fall lämnat sådant medgivande. Att den registeransvarige på grund av sin registerorganisation förorsakas extra stora kostnader för att tillämpa l0§ har datainspektionen dock inte ansett utgöra grund för medgivande att få ta ut avgift. Vidare har i samband med tester inför inrättandet av personregister dispens begärts från skyldigheten att ge registrerad registerbesked. Sådan dispens har enligt datainspektionen inte lagligen kunnat lämnas. Enligt datainspektionen har alla personregister, som fanns vid datalagens tillkomst, numera anpassats till kravet på utdragsmöjligheter enligt l0§ datalagen. Beträffande register som inrättats efter datalagens tillkomst har dessa enligt inspektionen anpassats till detta krav redan från början. Regeln i 10 § kan enligt datainspektionen i flera avseenden behöva ändras. Det kan t. ex. vara lämpligt med ett förtydligande så att det klart framgår att regeln även avser oregistrerade personer. varmed datainspektionen menar rätten att med stöd av l0§ kontrollera huruvida man förekommer i ett register eller inte. Oron rörande ADB-registrering beror nämligen enligt inspektionen till stor del på ovetskapen huruvida man är registrerad. Den enskilde behöver veta om han finns i ett register inte bara för att bli i stånd att kräva rättelse utan också för att kunna kontrollera om han saknas i ett personregister där han rätteligen borde återfinnas. Därmed skulle enligt inspektionen överensstämmelse uppnås med offentlighetsreglerna som medger insyn för kontroll av att man inte finns i ett register. Vidare bör bestämmelsen i l0§ tredje stycket enligt datainspektionen utformas så att den registrerade - när uppgift på grund av sekretess inte får lämnas ut till honom själv - åtminstone får besked om vilken typ av information som finns i registret. Detta förekommer ibland redan nu. Skäl kan enligt inspektionen anföras för att överväga en motsvarande lösning även beträffande öppna register. Enligt datainspektionen är 10 § datalagen svår att tillämpa på statistik- och forskningsregister. Anledningen härtill är att dessa register inte alltid har organiserats för att användas på individnivå. Samtidigt ger bestämmelsen emellertid en praktisk möjlighet till insyn även i dessa register. Datainspektionen har pekat på att 10 § 3 st datalagen genom ändring i lagen (1948:433) om försäkringsrörelse (340 a §) kommit att gälla även förmånsta-

218 Underrättelse till registrerad om innehållet i personregister

garförordnanden. På motsvarande sätt borde enligt inspektionen skapas sekretesskydd för de register parterna på arbetsmarknaden upprättar inför och under avtalsförhandlingar. Nu föreligger risk,om än teoretisk,att enskild kan begära utdrag ur sådant register och i förväg avslöja ett förhandlingsbud. Tillämpligheten både av datalagen och av tryckfrihetsförordningen utgör enligt datainspektionen anledning att vid en eventuell ändring av l0§ datalagen klart ange från vilken tidpunkt i ett registers successiva uppbyggnad som 10 § skall anses gälla. Enligt förarbetena till datalagen anses ett register som inrättat redan när insamling av uppgifter påbörjas, om dessa uppgifter skall bearbetas med hjälp av ADB. Vid denna tidiga tidpunkt i registrets tillblivelse finns emellertid inte ännu några uppgifter på datamedium. Det bör enligt inspektionen klargöras om den registrerades rätt till information vid denna tidpunkt skall anses grundad på datalagen eller på tryckfrihetsförordningen. Datainspektionen har också framhållit att inspektionen, då så behövs, genom föreskrift enligt 6 §datalagen kan förordna att registrerad oftare får del av personuppgift och att det sker utan särskild begäran av registrerad. Sådana föreskrifter har enligt inspektionen hittills meddelats i viss omfattning. Detta ger den registrerade möjlighet till kontroll av informationen. Saknar han förmåga att själv bedöma den kan han vända sig till datainspektionen. Datainspektionen har berört frågan om en ökad uppgiftsplikt för den registeransvarige i form av obligatorisk underrättelseskyldighet med bestämd periodicitet i fråga om i vart fall register som innehåller särskilt känsliga uppgifter. Datainspektionen har därvid pekat på att kostnaderna troligen skulle bli alltför stora i förhållande till de fördelar som kan vinnas när det gäller integritetsskyddet. Inspektionen har vidare framhållit att ett effektivare sätt att nå syftet med en sådan skärpning av underrättelseskyldigheten är att intensifiera och utöka informationen till allmänheten om befintliga dataregister. Många människor har enligt datainspektionen helt naturligt ansett att 10 § datalagen har ett begränsat värde så länge kunskap saknas om vilka register som finns och vilka individer som förekommer i dessa. Den information härom som ges kan självfallet - inom ramen för tillgängliga resurser - vidgas till att omfatta exempelvis uppgifter om vilket datautbyte som sker mellan myndigheter. vilket ändamål registren har, hur bearbetning sker, etc. Sådan mycket omfattande information torde enligt inspektionen kunna ges till en bråkdel av den kostnad samhället skulle åsamkas genom en obligatorisk underrättelseskyldighet och samtidigt ge ett betydligt bättre underlag för samhällsdebatt och opinionsyttringar. Datainspektionen har särskilt pekat på att inspektionen numera utan avgift på begäran tillhandahåller en förteckning över ett hundratal av de största offentliga och enskilda personregistren med uppgifter om registerinnehåll och registerändamål, adress och telefonnummer till den registeransvarige m. m.

14.5 DALKs överväganden och slutsatser

DALK delar datainspektionens uppfattning att en av de centrala bestämmelserna i datalagen ur den enskildes synvinkel är regeln i 10 §3enligt vilken var

Underrättelse till registrerad om innehållet i personregister 219

och en i princip har rätt att få del av de uppgifter som finns om honom i ett personregister, vare sig detta är ett offentligt eller enskilt register. Det kan också, såsom framhållits i den allmänna debatten, antas att en generell skyldighet för den registeransvarige att, oberoende av begäran från den registrerade, underrätta denne om att han förekommer i ett personregister, ytterligare skulle förstärka effekten. En sådan utökad informationsplikt skulle då antingen kunna utformas som en obligatorisk underrättelseskyldighet då den registrerade första gången förs in i ett register eller utvidgas på olika sätt, t. ex. till att även avse varje tillfálle då de registrerade uppgifterna ändras eller lämnas ut utanför den registeransvariges egen verksamhet. Å andra sidan måste, såsom angavs redan under förarbetena till datalagen, även kostnaderna för underrättelseskyldighetens fullgörande och andra olägenheter för de registeransvariga beaktas. Det torde stå klart att en skyldighet för varje registeransvarig att utan begäran underrätta varje registrerad om att denne förekommeri den registeransvariges nu förevarande personregister medför betydande kostnader. Det är också troligt att dessa kostnader, i vart fall till en del, i sista hand skulle komma att belasta de registrerade själva i form av höjda avgifter och priser. Om man antar att varje myndig person här i landet lågt räknat förekommer i trettio olika offentliga och enskilda personregister, t. ex. folkbokföringsregister, forsäkringsbolags och bankers register. skulle antalet underrättelser uppgå till omkring 150 miljoner och enbart portokostnaderna för underrättelserna i fråga bli ungefär 200 miljoner kronor. Härtill skulle komma förmodligen minst lika stora kostnader för system- och programmeringsarbete, för körningar i dator och för administration av förfarandet i samband med underrättelseskyldighetens fullgörande. Dessutom skulle sådana registrerade. som inte hyser någon särskild oro över att förekomma i olika personregister, förmodligen mest uppfatta det som besvärande att få underrättelser som de inte är intresserade av. Självfallet skulle de nu beskrivna effekterna förstärkas avsevärt om underrättelseskyldigheten utvidgades ytterligare, t. ex. till att även avse varje ändring av de registrerade uppgifterna. Det pris som angetts nu kan i och för sig tänkas vara värt att betala om en utökad underrättelseskyldighet verkligen ger ett påtagligt ökat skydd mot otillbörligt intrång i personlig integritet och om det kan anses föreligga ett starkt behov av ett på detta sätt ökat skydd. De hittillsvarande erfarenheterna av datalagen ger emellertid enligt DALKzs mening inte något säkert belägg för ett påstående att så skulle vara fallet. Nuvarande utformning av l0§ datalagen synes därför alltjämt utgöra den lämpligaste avvägningen när det gäller att å ena sidan tillgodose kravet på insyn i personregister och att å andra sidan begränsa kostnaderna och andra nackdelar som följer med detta krav. Det kan ytterligare tilläggas att erfarenheterna gett vid handen att de registeransvariga kunnat anpassa sina register till de krav på insyn som nu ställs och att de registrerade som önskat detta utan större besvär kunnat göra sin rätt enligt 10 § datalagen gällande. Det bör även beaktas att datainspektionen numera gett ut en förteckning, benämnd “Personregister i Sverige. som innehåller en beskrivning av alla större offentliga och enskilda register samt adress och telefonnummer till de registeransvariga. Förteckningemsom gratis kan erhållas från datainspektionen, ger den som vill detta goda

220 Underrättelse till registrerad om innehållet i personregister

möjligheter att bedöma huruvida han förekommer i de uppräknade registren eller inte. Den som ändå har besvär med att bedöma detta eller i övrigt när det gäller tillämpningen av l0 § datalagen kan dessutom vända sig till datainspektionen som då hjälper den registrerade. Såsom bl. a. datainspektionen påpekat kan den nuvarande underrättelseskyldigheten enligt l0§ datalagen genom särskild föreskrift enligt 6§ datalagen utvidgas i den riktning som angetts vara önskvärd i olika motioner. om inspektionen idet enskilda fallet anser att det behövs för att Förebygga risk för otillbörligt intrångi personlig integritet. Denna regel utgör enligt DALK:s mening ett värdefullt instrument för att komma till rätta med fall, då den generella underrättelseskyldigheten enligt lO§ kan visa sig vara otillräcklig. Med hänsyn till det anförda är DALK inte beredd att Föreslå någon generell utvidgning när det gäller underrättelseskyldigheten enligt l0§ datalagen. Nuvarande principiella avvägning bör kunna godtas också i fortsättningen. Man får alltså enligt DALK:s mening acceptera att det krävs visst initiativ från den registrerades sida om denne vill göra sin rätt gällande och att denne får tåla kostnaderna för porto och kuvert om han skriftligen vill begära registerutdrag. Likaså får godtas att sekretesslagstiftningen kan innebära begränsningar i den registrerades rätt att få sådant utdrag. l en motion har anförts att myndigheterna måste ha en noggrannare reglerad och hårdare prövning innan de lämnar ut uppgifter om en person till andra myndigheter och att myndigheten då sådant utlämnande sker bör vara skyldig att sända en kopia av de utlämnade uppgifterna till den person dessa gäller. DALK vill här erinra om att myndigheterna enligt det förslag till ny sekretesslag som föreligger såvitt gäller sekretessbelagda uppgifter åläggs att göra en särskilt noggrann bedömning innan utlämnande till annan myndighet sker. Vidare prövar datainspektionen utlämnande på maskinellt läsbart medium. Genom nu angivna regler torde önskemålen i motionen till viss del tillgodoses. Dessutom är myndigheterna enligt åtskilliga författningar skyldiga att lämna uppgifter till varandra för ändamål som anges i författningarna, vilket innebär att statsmakterna tagit ställning till behovet att lämna ut uppgifter. Exempel på en sådan författning är kungörelsen (1970:517) om rättsväsendets informationssystem. Det bör också beaktas att DALK i ett föregående kapitel om bl.a. samkörning av personregister förordat att statsmakterna i högre grad än nu är fallet genom lag eller förordning lägger fast ändamålet, registerinnehållet m. m. när det gäller myndigheternas ADB-system och, inte minst, att beslut om användningen av myndigheternas personregister för nya syften regleras i samma ordning. Med den skärpta underrättelseskyldighet som förordas i motionen uppstår olägenheter av den art som DALK pekat på förut i detta kapitel. Enligt kommitténs mening ger erfarenheterna inte heller i nu förevarande avseende belägg för att det skulle finnas ett så uttalat behov av att genomföra förslaget i motionen att behovet mot bakgrund av det nyss anförda uppväger de nackdelar som kan förutses. DALK är därför inte beredd att förorda en sådan skärpning av underrättelseskyldigheten som förslaget innebär. I ytterligare en motion har föreslagits att information om tillvägagångssättet for överklagande eller besvär bör ges utan särskild anfordran, i de fall

Underrättelse till registrerad om innehållet i personregister 221

den registrerade anser att uppgifterna i ett begärt registerutdrag är felaktiga, missvisande eller eljest inte godtagbara, t. ex. på grund av felstavning av namn. l anslutning till detta förslag vill DALK peka på att ett av syftena med l0§ datalagen är att den registrerade skall få möjlighet att kontrollera att förekommande uppgifter om honom är korrekta och fullständiga. Med hänsyn härtill är det även enligt DALK:s mening angeläget att den registrerades möjligheter att vid behov begära rättelse eller komplettering så långt möjligt underlättas. Ett sätt att tillgodose detta önskemål är att kräva att förekommande registerutdrag skall innehålla adress och telefonnummer till den registeransvarige samt uppgift om vilka namngivna personer eller tjänsteställningar den registrerade vid behov kan vända sig till. Det är emellertid inte lämpligt att i lag eller annan författning meddela föreskrifter på sådan detaljnivå. DALK utgår i stället från att datainspektionen särskilt beaktar det nu angivna önskemålet, t. ex. genom innehållet i inspektionens föreskrifter och anvisningar eller, om det behövs, genom särskild föreskrift enligt 6 § datalagen. DALK vill i detta sammanhang också peka på att det i första hand är en fråga mellan den registrerade och den registeransvarige att bedöma huruvida felaktiga eller missvisande uppgifter förekommer och huruvida rättelse behövs. Datainspektionen bör dock självfallet, såsom inspektionen också uttalat, vara beredd att på begäran medverka till en lämplig lösning vid oenighet mellan den registrerade och den registeransvarige. Datainspektionen har pekat på behovet av olika tillägg och förtydliganden när det gäller den nuvarande underrättelseskyldigheten enligt 10 § datalagen, t. ex. tillämpningen när det gäller personregister för teständamål eller för vetenskaplig forskning och statistikproduktion. Inspektionen har också tagit upp frågan från vilken tidpunkt i ett registers uppbyggnad underrättelseskyldigheten bör gälla. Inspektionen har härutöver gett DALK exempel på andra fall. i vilka l0§ datalagen i praktiken kan vara svår att tillämpa och därvid särskilt nämnt vissa typer av loggregister och register för s. k. back-up. Det anförda visar enligt DALK:s mening att det - likaväl som det i det enskilda Fallet kan finnas skäl att skärpa underrättelseskyldigheten genom föreskrift enligt 6,5 datalagen - också kan finnas fall då smärre lättnader i underrättelseskyldigheten enligt l0§ datalagen kan vara befogade utan att syftet med lagrummet tunnas ut eller risk för otillbörligt integritetsintrång uppstår. Några lagliga möjligheter för datainspektionen att medge sådana smärre lättnader i underrättelseskyldigheten föreligger emellertid inte nu. Erfarenheterna har dock enligt DALK:s mening visat att det är motiverat att införa sådana möjligheter. DALK föreslår därför ett tillägg till 10 § datalagen med denna innebörd. Av det föreslagna tillägget bör framgå att underrättelseskyldigheten inte gäller om det i fråga om visst slag av personuppgifter är uppenbart att underrättelse kan underlåtas utan att risk för otillbörligt intrång i registrerads personliga integritet uppkommer. Av tillägget bör även framgå att regeringen eller. efter regeringens bestämmande, datainspektionen meddelar närmare föreskrifter om underrättelseskyldigheten enligt 10 § datalagen, t. ex. när det gäller omfattningen av underrättelseskyldigheten och sättet för dess fullgörande. Såsom närmare framgår av specialmotiveringen är avsikten att den nu föreslagna möjligheten till smärre lättnader skall tillämpas mycket restriktivt

. 222 Underrättelse till registrerad om innehållet i personregister

och endast i fall då huvudregeln i lagrummet leder till uppenbart orimliga konsekvenser. DALK delar som nämnts förut uppfattningen att underrättelseskyldigheten enligt 10 § datalagen är en av de mest värdefulla grundstenarna i lagen, inte minst ur den enskilde medborgarens synvinkel. En skärpt underrättelseskyldighet, utöver den generella regeln i l0§, kan därför likaväl som lättnader vara motiverad i det enskilda fallet, t. ex. när det gäller registrering av vissa typer av mjukdata och andra särskilt känsliga uppgifter eller utnyttjande av uppgifter som ursprungligen samlats in för ett ändamål för andra syften. DALK vill med hänsyn härtill stryka under vikten av att datainspektionen - kanske i större omfattning är som hittills varit vanligt särskilt noga prövar behovet av föreskrift enligt 6 § datalagen i nyss nämnda och andra liknande fall. Det tillägg till 10§ datalagen som DALK nyss förordat, ger således inte bara visst utrymme för lättnader när det gäller underrättelseskyldighetens omfattning och sättet för dess fullgörande utan även, vid sidan av 6 § datalagen, för åtgärder i skärpande riktning då det anses påkallat. Datainspektionen har slutligen pekat på sambandet mellan offentlighetsprincipen enligt tryckfrihetsförordningen och rätten till insyn i offentliga register enligt 10 § datalagen och anfört att det kan finnas skäl att på lämpligt sätt förankra rätten till insyn i tryckfrihetsförordningen. Bl. a. med hänsyn till att 10 §datalagen är tillämplig i fråga om såväl offentliga som enskilda register vill emellertid DALK sätta i fråga om en så ingripande åtgärd som den föreslagna behövs. DALK är därför inte nu beredd att tillstyrka förslaget.

sou 1978:54 223

15 Datainspektionens tillsynsverksamhet och

behovet av en särskild dataombudsman

15.1 Inledning

Reglerna om tillståndsprövning är en av de centrala delarna i datalagen. En annan och på längre sikt kanske lika viktig del är tillsynsförfarandet. Detta har varit föremål fören ganska omfattande debatt, varvid framför allt behovet av en särskild, från datainspektionen fristående, dataombudsman diskuterats. Syftet skulle vara att göra den tillsyn och kontroll över personregister, som nu ankommer på datainspektionen, mer effektiv och fullständig. DALK tar närmare upp den nu nämnda frågan i detta kapitel.

15.2 Nuvarande reglering

Reglerna om datainspektionens tillsynsverksamhet finns i 15 §-19 § datalagen. Enligt 15 § och 16 § utövar datainspektionen tillsyn över att automatisk databehandling inte medför otillbörligt intrång i personlig integritet. Tillsynen skall dock utövas så,att den inte vållar större kostnad eller olägenhet än som är nödvändigt. Datainspektionen har rätt att för tillsynen erhålla tillträde till lokal där automatisk databehandling utförs eller där datamaskin eller utrustning eller upptagning för automatisk databehandling förvaras. Inspektionen har vidare rätt att få tillgång till handling som rör automatisk databehandling samt rätt att föranstalta om körning av datamaskin. Den registeransvarige skall enligt 17 § lämna datainspektionen de uppgifter rörande den automatiska databehandlingen som inspektionen begär för sin tillsyn. Samma skyldighet åligger den som för registeransvarigs räkning handhar personregister. Har förandet av personregister lett till otillbörligt intrång i personlig integritet eller finns anledning anta att sådant intrång skall uppkomma, får datainspektionen enligt 18 § i mån av behov ändra föreskrift som tidigare meddelats eller meddela ny föreskrift. Kan skydd mot otillbörligt intrång i personlig integritet inte åstadkommas på annat sätt, får datainspektionen återkalla meddelat tillstånd. Beträffande register vars inrättande beslutats av regeringen eller riksdagen får dock ändrad eller ny föreskrift inte stå i strid med regeringens eller riksdagens beslut. Den som hos datainspektionen tagit befattning med tillstånds- eller tillsynsärende får enligt 19 § inte obehörigen yppa vad han därvid fått veta om enskilds personliga förhållanden eller om yrkes- eller affirshemlighet.

224 Datainspektionens tillsynsverksamhet, daraombudsman m. m.

Enligt 25 § datalagen får JK föra talan mot datainspektionens beslut för att tillvarata allmänna intressen. JK har alltså särskilt ålagts att granska datainspektionens beslut. l enlighet härmed är inspektionen enligt 6 ä datakungörelsen skyldig att sända avskrift av flertalet beslut till JK. Enligt 3§ instruktionen för datainspektionen åligger det inspektionen särskilt att med uppmärksamhet följa utvecklingen i fråga om automatisk av personuppgifter, att hos regeringen framlägga förslag till databehandling som är påkallade för att främja de syften inspektionen skall befordra åtgärder och att inom sitt verksamhetsområde läm na myndigheter,organisationer och enskilda råd och upplysningar.

15.3 Förslag och synpunkter

15.3.l Överväganden vid datalagens tillkomst

Under förarbetena till datalagen framhölls särskilt att datainspektionen vid sidan av tillstånds- och tillsynsverksamheten också bör fungera som en dataombudsman eller klagomur, dit allmänheten kan vända sig med klagomål och förfrågningar rörande användningen av automatisk databehandling för personregistrering. Om inspektionen vägrar att bevilja tillstånd till personregister eller på annat sätt fattar beslut som går någon emot, har enligt vanliga regler den som beslutet rör, dvs. i regel den registeransvarige, rätt att föra talan mot det. Däremot finns det, om tillstånd meddelas, endast mera sällan någon enskild med behörighet att överklaga beslutet. För att integritetsintressena skall tillgodoses i erforderlig utsträckning ansågs det emellertid under lagstiftningsarbetet viktigt att det också finns någon som har talerätt när det gäller positiva beslut. Man diskuterade att för detta ändamål inrätta en särskild dataombudsman. En sådan ombudsman skulle i så fall också utöva en allmän över datainspektionens verksamhet och ta emot klagomål från tillsyn allmänheten. Det ansågs emellertid innebära en överorganisation att tillskapa en särskild ombudsman. När det gäller möjligheten att överklaga datainspektionens beslut, i stället JK lämpad att uppträda som allmänt ombud i ansågs datalagens tillståndsärenden och där tillvarata privatlivsintressena. I enlighet härmed tillkom i 25§ datalagen enligt vilken JK får föra talan mot regeln inspektionens beslut. Man framhöll vidare vid datalagens tillkomst att JO, liksom när det gäller andra myndigheter, bör utöva en allmän tillsyn över datainspektionens verksamhet. ingripande kan därvid ske såväl efter klagomål från allmänheten som efter JOzs eget initiativ. Finner JO vid sin undersökning att datainspektionen beviljat tillstånd till ett personregister på alltför lösa grunder eller annars på sätt som kan äventyra enskildas behöriga rätt till integritet, kan JO på vanligt sätt ingripa med kritik och i allvarliga fall väcka åtal eller göra framställning om disciplinär bestraffning. Givetvis kan JO också i vissa fall ingripa direkt mot myndighet som för personregister. Genom den verksamhet som sålunda utövas av JK och JO ansåg man vid tillkomsten av datalagen behovet av kontroll från organ utanför datainspek-

Datainspektionens rillsynsverksamher, dataombudsman m. m. 225

tionen i tillfredsställande grad tillgodosett. Dessutom framhölls att den enskilde självfallet kan vända sig med förfrågningar och klagomål direkt till datainspektionen. Det förutsattes att tillräcklig personal avdelas för att på detta sätt ha hand om kontakterna med allmänheten. Det ansågs också viktigt att datainspektionen självmant sprider information om sin verksamhet och därigenom stärker allmänhetens förtroende för verksamheten. Mot den angivna bakgrunden var man således vid datalagens tillkomst inte beredd att tillskapa en särskild dataombudsman. Man uttalade dock att frågan om en sådan ombudsman borde hållas öppen i avvaktan på erfarenheter av den nya lagstiftningen. Skulle reglerna i datalagen för tillsyn, kontroll och besvärsrätt inte visa sig motsvara de anspråk som måste kunna ställas därpå borde andra åtgärder snabbt övervägas.

15.3.2 Motioner len motion till 1973 års riksdag, som väcktes i anslutning till propositionen med bl. a. förslag till datalagen, togs behovet av en särskild dataombudsman upp. Motionärerna anförde att tanken på en dataombudsman, som kan fungera som allmänhetens klagomur och som övervakare av att dataregistren - både offentliga och enskilda -följer uppställda regler, varit aktuell alltsedan debatten på databehandlingens område började. Med hänsyn till de invecklade och svåröverskådliga frågor som uppstår när dataregister på olika sätt sammanförs och samarbetar - och där bl. a. en inte obetydlig kunskap om datateknikens möjligheter och begränsningar är nödvändig för den som skall handlägga ärendet -fann motionärerna det svårt att tro att den lösning som valts i datalagen är tillfredsställande. Motionärerna pekade på att denna lösning innebär att allmänheten har tre olika instanser att vända sig till och ansåg att det skulle bli svårt att veta, vilken som är den rätta. Man antog vidare att det också skulle bli svårt för JO och JK att samla tillräcklig erfarenhet och sakkunskap för att kunna fullgöra sina uppgifter på dataområdet. Enligt motionärernas uppfattning borde rätten att överklaga datainspektionens beslut, på eget initiativ eller på uppmaning av enskilda, förläggas till ett särskilt fristående - ”dataombudsman”. Dataomorgan gärna benämnt budsmannen borde utöva den allmänna tillsynen över datainspektionens verksamhet. Det är enligt motionärerna här fråga om ett så speciellt och svårbearbetat område att det bör skötas av personer med särskild kompetens för saken och med möjlighet att helt ägna sig åt den. Det ansågs vara mera tillfredsställande för allmänheten att kunna framföra frågor och klagomål över datainspektionens handhavande av integritetsfrågorna till en fristående institution än att gå till ämbetsverket självt. Detta torde enligt motionärerna öka rättssäkerheten. Konstitutionsutskottets majoritet ansåg vid sin behandling av motionen att ett sammanförande av tillsyns- och besvärsbefogenheter till ett enda, fristående, organ i och för sig skulle kunna tänkas ha vissa fördelar från integritetsskyddssynpunkt. Att tillskapa en ny, särskild institution för ändamålet kunde emellertid lätt innebära en överorganisatiomsom utskottet inte var berett att tillstyrka. Frågan borde emellertid hållas öppen i avvaktan på erfarenheter av den nya lagstiftningen. Riksdagen godtog utskottets

226 Datainspektionens rillsynsverksamher, dataombudsman m. m.

uppfattning. I några motioner till 1974 års riksdag framfördes på nytt önskemål om en särskild dataombudsman med i huvudsak samma motivering som i den nyss redovisade motionen. Konstitutionsutskottets majoritet uttalade vid sin behandling av dessa motioner att datainspektionen ännu befann sig i ett uppbyggnadsskede och pekade även på att såväl JO som .IK har vittgående befogenheter med avseende på tillsyn och kontroll inom ADB-området. Med hänsyn bl. a. härtill ansåg utskottet det inte vara förenat med risk för åsidosättande av allmänhetens intressen att hålla frågan om att tillskapa en dataombudsman öppen i avvaktan på erfarenheter av den nya lagstiftningen. Riksdagen godtog denna uppfattning. I en motion till 1975 års riksdag uttalades på nytt att en allmänhetens dataombudsman borde inrättas. En viktig uppgift för dataombudsmannen borde, vid sidan av de arbetsuppgifter som angetts i tidigare motioner i ämnet, enligt motionen också vara att genom sitt arbete ge riksdagen möjlighet att i god tid uppmärksamma kommande risker på dataområdet, planerade hopkopplingar av olika datasystem, behov av lagändringar etc. Verkligheten förändras enligt motionen så snabbt på detta område och så mycket planeras som det är svårt att få överblick över att riksdagen behöver den “upplysningsverksamhet” som en dataombudsman skulle kunna bedriva. Enligt en annan motion till 1975 års riksdag är det nödvändigt att inspektionen ges sådana ekonomiska resurser att den blir i stånd att genom uppsökande verksamhet övervaka upprättade personregister och föranstalta om åtgärder när så är befogat och framför allt innan allvarlig skada för enskilda personers integritet har uppstått. Inte minst i sin uppsökande verksamhet bör datainspektionen tjänstgöra som en allmänhetens dataombudsman. Det är därför enligt motionärerna särskilt viktigt att allt görs for att allmänhetens förtroende för inspektionen och dess möjligheter att ingripa till skydd för den enskilde inte rubbas. Tillsynsverksamheten bör därför enligt motionärerna inte få stå tillbaka för annan verksamhet inom datainspektionen. Konstitutionsutskottets majoritet pekade vid behandlingen av de nu redovisade motionerna till 1975 års riksdag på den då planerade kommande översynen av datalagen. Bl. a. med hänsyn härtill borde motionerna enligt utskottets uppfattning tills vidare inte föranleda några åtgärder. Riksdagen godtog denna uppfattning. Även i en motion till 1975/76 års riksdag framfördes önskemål om en särskild dataombudsman med i huvudsak den motivering som angetts i tidigare motioner. Av samma skäl som vid 1975 års riksdag föranledde motionen inte några åtgärder.

15.4 Datainspektionens erfarenheter och praxis

Datainspektionen har pekat på att inspektionens resurser hittills koncentrerats till tillståndsenheten. Skälet härtill är främst att den balans som av naturliga skäl uppkommit vid datalagens ikraftträdande snabbast möjligt skall kunna avverkas. Behovet av tillsyn tillgodoses enligt inspektionen i viss mån vid den genomgång av personregistren som sker i samband med

Datainspektionen: IiIlsynsver/csamher, dataombudsman m. m. 227

tillståndsgivningen. lnspektionens avsikt är att resurser skall föras över från tillstånds- till tillsynsenheten allteftersom detta är möjligt utan att tillståndssidan blir eftersatt. Tillsynsverksamheten omfattar enligt datainspektionen dels utredningar och åtgärder med anledning av klagomål från allmänheten, som kan föranleda inspektioner, dels inspektioner på datainspektionens eget initiativ. Klagomålen från allmänheten har hittills ofta gällt tillämpningen av lO§ datalagen. Många av dessa och andra klagomål har berott på bristande kunskap om datalagen eller missförstånd. Det finns emellertid enligt inspektionen ett uppenbart behov av en allmänhetens klagomur” när det gäller personregister. När en felregistrering förekommer är det i det närmaste en omöjlig uppgift för den enskilde att själv få rättelser genomförda. Ofta har den felaktiga informationen hunnit sprida sig från det aktuella registret till många andra. Tillsynsverksamheten fyller också en mycket stor funktion när det gäller att undanröja missförstånd och en många gånger obefogad dataoro. Datainspektionen har pekat på att inspektionen i datalagen fått mycket långtgående befogenheter för att genomföra sin tillsynsverksamhet. Datainspektionen tar i allmänhet kontakt med den registeransvarige vars dataverksamhet skall inspekteras strax före inspektionstillfallet. Självfallet kan dock inspektion vid behov ske utan föregående varsel. lnspektionerna omfattar vanligtvis två moment, dels ett sammanträde med företrädare för den registeransvariga, varvid verksamheten diskuteras och aktuella handlingar granskas (t. ex. tillståndsbeslutet), dels besök i maskinhall, arkiv och övriga lokaler som berörs av databehandlingen. Vid inspektionerna kontrolleras också att endast tillåten registrering sker. Vanligen sker detta genom att ett datamedium slumpvis väljs ut, varefter utskrift av informationen görs. Hittills har de brister som framkommit vid inspektionerna enligt datainspektionen alltid ganska omgående lett till förbättring eller rättelse eller andra åtgärder som befunnits påkallade. Ofta har bristerna berott på förbiseenden. Många gånger har de registeransvariga efter inspektionen konstaterat att man alldeles oavsett datalagen haft anledning att rätta till de brister som kommit fram. . Regeln om tystnadsplikt fyller enligt datainspektionen en viktig funktion for kontakten mellan datainspektionens tjänstemän och de registeransvariga. Regeln ger de registeransvariga den trygghet de behöver för att de i samband med rådgivning eller handläggning av olika ärenden skall kunna ge inspektionens tjänstemän tillräcklig information om aktuella problem. När det gäller behovet av en särskild dataombudsman har datainspektionen bl. a. anfört att inspektionen inte finner det helt klan vilken organisatorisk lösning som avses med de olika förslag som förts fram. Datainspektionen har belyst två alternativ. Det ena alternativet innebär att en dataombudsman inrättas såsom ett riksdagens organ och det andra att en dataombudsman tillskapas såsom ett organ för regeringen. Beträffande det först nämnda alternativet har inspektionen pekat på att riksdagens övervakning av lagstiftningens efterlevnad sker, förutom genom konstitutionsutskottets granskning av statsrådsprotokollet, genom JO:s tillsyn över myndigheterna. Det vore emellertid enligt inspektionen inte förenligt med JO:s uppgifter. sådana dessa hittills uppfattats, att JO skall

228 Datainspekrionens tillsynsverksamher, daraombudsman m. m.

kunna föra formlig besvärstalan, vilken befogenhet enligt de förslag som förts fram skulle tillkomma en dataombudsman. JO:s tillsyn omfattar vidare myndigheterna, däremot inte den enskilda sektorn. Konstitutionellt har hittills behovet av tillsyn över den enskilda sektorn tillgodosetts genom lagstiftning, varigenom förvaltningsmyndigheter inrättats med befogenhet att utöva tillsynen och att meddela föreskrifter for den enskilda sektorn till medborgarnas skydd. Såsom exempel på andra sådana myndigheter än datainspektionen har inspektionen pekat på konsumentombudsmannen (KO), näringsfrihetsombudsmannen (NO) och forsäkringsinspektionen. Datainspektionen har vidare pekat på att sådana förvaltningsmyndigheter, enligt de grundläggande reglerna för riksstyrelsen, lyder under regeringen och inte under riksdagen. Det skulle enligt datainspektionen innebära en principiell och genomgripande nyhet i riksstyrelsens organisation att skapa ett direkt under riksdagen lydande organ med förvaltningsuppgifter av typen tillsyn inom den enskilda sektorn och med befogenhet att på riksdagens vägnar meddela föreskrifter eller att överklaga enskilda tillståndsbeslut, som meddelats av en under regeringen lydande förvaltningsmyndighet. En förändring av detta slag skulle enligt inspektionen angå arbetsfördelningen mellan riksdagen och regeringen. En sådan förändring bör enligt inspektionen inte övervägas i det mot denna bakgrund begränsade sammanhang som frågan om data och integritet utgör. Riksdagens tillsyn inom dataområdet bör således enligt datainspektionen tills vidare alltjämt utövas av JO. JO kan därvid vid behov självfallet utnyttja datainspektionens sakkunskap vid tillsyn som rör andra myndigheter än inspektionen eller förstärkas med datasakkunskap om så skulle beñnnas erforderligt. Det andra alternativ som datainspektionen belyst innebär som nämnts inrättande av en dataombudsman såsom ett regeringens organ. Det föreligger enligt inspektionen självfallet inte några konstitutionella hinder mot att under regeringen dela upp datainspektionen i en tillståndsmyndighet och en myndighet för tillsyn och klagomursverksamhet eller att dubblera de båda sistnämnda verksamheterna. Datainspektionen har dock betonat att dess verksamhet i stor utsträckning hittills har inriktats på att inspektionen skall kunna fungera som en “allmänhetens dataombudsman”. Denna uppgift är enligt inspektionen inte oförenlig med skyldigheten att i varje särskilt fall med den objektivitet som är möjlig göra nödvändiga avvägningar mellan skilda intressen. Avvägningar av denna art åvilar som ett tjänsteansvar alla statliga myndigheter, även myndigheter med uppgift att vara ombudsman för ett visst intresse eller att utöva tillsyn inom visst område. Såvitt datainspektionen kunnat finna under sin hittillsvarande verksamhet motsvarar den nu gällande ordningen i fråga om rättssäkerhet, kontroll. tillsyn och besvärsrätt väl de anspråk, som med fog kan ställas. Det finns enligt inspektionen ännu inte sakligt underlag för organisatoriska föränd- \ ringar. Datainspektionen har ytterligare anfört att det vore olyckligt att splittra den förhållandevis fåtaliga sakkunskap som för närvarande finns på datalagstiftningsområdet genom inrättandet av ytterligare en myndighet. Inspektionen

Datainspektionens Ii//synsver/csamher, dataombudsman m. m. 229

har också pekat på att den genomfört en informationskampanj, varvid inspektionens funktion som “allmänhetens dataombudsman” framhävts och som resulterat i att en stor del av allmänheten i dag betraktar inspektionen som en sådan. Inspektionen har framhållit att det vore önskvärt med nya liknande informationskampanjer men att ytterligare resurser krävs för en sådan verksamhet.

15.5 DALKs överväganden och slutsatser

När det gäller behovet av en fristående dataombudsman vill DALK erinra om att man vid riksdagsbehandlingen av förslaget till datalagen uttalade att frågan om en särskild dataombudsman borde hållas öppen i avvaktan på erfarenheter av den nya lagstiftningen. Frågan gäller alltså om erfarenheterna gett vid handen att behovet av en dataombudsman med de uppgifter som föreslagits i olika motioner nu är mer uttalat än då datalagen kom till år 1973. Vid bedömningen av denna fråga måste enligt DALKs mening till en början beaktas att datainspektionen enligt datalagen och instruktionen för inspektionen i dag har att fullgöra de flesta av de åligganden som man ansett böra ankomma på en särskild dataombudsman. Datainspektionen skall sålunda övervaka att den som för personregister enligt datalagen följer de regler som gäller för sådan registrering och har långt gående befogenheter i sin tillsynsverksamhet. Inspektionen skall vidare med uppmärksamhet följa utvecklingen inom sitt område och hos regeringen lägga fram de förslag som är påkallade. Inspektionen skall även lämna myndigheter.organisationer och enskilda råd och upplysningar. De övervakande, informerande och rådgivande funktioner som man vill tillägga en dataombudsman utövas alltså nu av datainspektionen. Inte minst fungerar inspektionen som en klagomur. dit allmänheten kan vända sig med klagomål och förfrågningar. Även de övriga funktioner som man ansett att en dataombudsman bör fullgöra, dvs. att granska och i förekommande fall i de registrerades intresse överklaga för den registeransvarige positiva beslut och att i övrigt följa datainspektionens verksamhet, utövas redan i dag av JO och JK. Det kan nämnas att JO våren 1977 inspekterat datainspektionens verksamhet och inte funnit anledning till några anmärkningar samt att JK hittills i ett tjugotal ärenden fört talan mot beslut av inspektionen och dessutom yttrat sig till regeringen över besvär av andra. När det gäller de organisatoriska förändringar i nu nämnda hänseenden som föreslagits har datainspektionen pekat på att inrättande av en dataombudsman såsom ett riksdagens organ skulle innebära ett betydande och enligt inspektionens mening omotiverat ingrepp i riksstyrelsens nuvarande organisation. DALK delar datainspektionens uppfattning i detta hänseende och anser att en sådan lösning inte kan förordas. Vad gäller behovet av en dataombudsman såsom ett organ för regeringen med de funktioner som föreslagits, delar DALK datainspektionens uppfattning att dess nuvarande uppgift som en “allmänhetens dataombudsman inte behöver vara oförenlig med de andra åligganden som ankommer på inspektionen. Några negativa erfarenheter har inte framkommit. Inte heller i

230 Datainspektionens tillsynsverksamhet, dataombudsman m. m.

övrigt kan DALK peka på några negativa erfarenheter när det gäller det sätt på vilket uppgifterna för en eventuell dataombudsman i dag fullgörs. DALK anser därför att nuvarande ordning i fråga om rättssäkerhet, kontroll, tillsyn och besvärsrätt får anses uppfylla de anspråk, som med fog kan ställas. Enligt DALKs uppfattning har sakligt underlag för organisatoriska förändringar i vart fall inte hittills visat sig föreligga. DALK är således inte beredd att fororda inrättande av en särskild dataombudsman. Vid denna bedömning beaktar kommittén särskilt att tyngdpunkten i datainspektionens verksamhet såsom inspektionen planerar kan antas successivt komma att förskjutas från tillståndsprövning till tillsynsoch kontrollverksamhet. DALK vill i det sammanhanget erinra om att förekommande utdata från personregister, såsom kommittén redan berört i ett föregående kapitel, ofta innehåller mer eller mindre svårbegripliga koder och sifferuppställningar eller på annat sätt svårlästa uppgifter, vilket är ägnat att skapa oro, irritation och missförstånd. Man bör dock enligt DALK:s mening rimligen kunna begära att lönespecifikationer, fakturor och andra uppgifter som den enskilde får från alla de personregister, i vilka han finns nuförtiden, är utformade på sådant sätt att de kan läsas och förstås utan att extra möda krävs av det skälet att uppgifterna härrör från ett ADB-system. En sådan begäran torde på intet sätt vara oförenlig med användningen av ADBteknik. DALK vill därför på nytt framhålla vikten av att datainspektionen särskilt beaktar denna fråga i sin egenskap av dataombudsman och i tillsynsverksamheten samt självfallet, i den mån det är möjligt. redan vid tillståndsprövningen. DALK är visserligen för närvarande inte beredd att förorda inrättande av en särskild dataombudsman. Frågan kan dock komma i ett annat läge om man, såsom kommittén tidigare berört, anser att en mera generell personregisterlagstiftning på sikt bör komma i fråga. En sådan lagstiftning kan tänkas komma att påverka datainspektionens nuvarande arbetsuppgifter i sådan grad att behovet av en särskild ombudsman på nytt kan behöva övervägas. DALK vill slutligen peka på att kommittén tar upp frågan om besvärsrätt för registrerad i ett senare kapitel.

16 Strukturen av framtida och

ADB-system regionala ansvarsnämnder

16.1 Inledning

l DALKzs direktiv framhålls att frågan om organisationsformen för den offentliga datorverksamheten prövats av DASK. Det faller därför utanför DALK:s uppdrag att överväga strukturen för de statliga ADB-systemen. DASK har hösten 1976 lagt fram sitt slutbetänkande(SOU 1976:58) ADB och samordning, som efter remissbehandling nu enligt vad DALK erfarit är föremål för beredning inom regeringskansliet. l olika motioner som lagts fram efter datalagens tillkomst har hävdats att strukturen av de framtida datasystemen har betydelse från integritetssynpunkt. Det har därvid gjorts gällande att en s. k. decentraliserad struktur skulle innebära en förstärkning av integritetsskyddet. Såsom en annan benämning har använts uttrycket regionalisering av strukturen. Man har därvid också fört fram önskemål om s. k. regionala ansvarsnämnder som, vid sidan av datainspektionen, närmast skulle pröva behovet och tillåtligheten av att samköra data från statliga, var för sig regionaliserade ADB-system. Denna sist nämnda fråga skall DALK enligt sina direktiv pröva närmare. Även om DALK inte skall syssla med de framtida organisationsformerna för datorverksamheten visar det nyss anförda att det i olika förslag som förts fram i debatten ansetts föreligga ett samband mellan detta spörsmål och de överväganden som DALK närmast har att göra rörande skyddet för den personliga integriteten. De förslag och synpunkter som förts fram om systemstrukturer med integritetsskyddsintresset som utgångspunkt motiverar därför enligt DALK:s mening att kommittén också berör denna fråga från samma utgångspunkt. Under hänvisning till det anförda vill DALK således i detta kapitel ta upp frågorna om systemstrukturer och regionala ansvarsnämnder i den omfattning som integritetsskyddsintresset enligt kommitténs uppfattning ger anledning till det. Därvid lämnar alltså kommittén andra faktorer som också är av betydelse, t. ex. sårbarhetsrisker eller regionalpolitiska skäl, utanför diskussionen. DALK vill inledningsvis erinra om att begreppen centralisering, decentralisering och regionalisering inte har någon entydig innebörd. Skillnaderna i innebörden kan vara betydande beroende på av vem och i vilket sammanhang begreppen används. Från integritetssynpunkt är det emellertid enligt DALK:s mening motiverat att begreppet centralisering närmast bör anses innebära sådan förläggning av driften och registren i ett datasystem att den

232 Strukturen av framtida ADB-system och regionala ansvarsnämnder

registeransvarige på en gång förfogar över all datorkraft och det totala registerinnehållet i systemet, medan begreppet decentralisering eller regionalisering närmast bör anses innebära sådan förläggning av driften och registren i ett datasystem att den registeransvarige vid ett och samma tillfälle endast förfogar över en begränsad del av den samlade datorkraften och det totala registerinnehållet i systemet. DALK använder i det följande begreppen i den nu angivna meningen.

16.2 Utformning och omfattning av offentlig

datorverksamhet

162.1 Utformning På basis av det utredningsarbete som DASK gjort kan nuvarande utformning av den offentliga datorverksamheten översiktligt beskrivas på följande sätt. De system som finns inom statsförvaltningen exklusive de affärsdrivande verken kan grovt delas upp i s. k. tvärfunktionella system. t. ex. för ekonomisk redovisning och personaladministration (löner m. m), sektionella eller myndighetsbegränsade system samt objektorienterade system, som betjänar flera myndigheter och andra organ. Motsvarande gäller den kommunala och landstingskommunala sidan. Flertalet system inom den offentliga sektorn var tidigare utformade förs. k. satsvis bearbetning av data, som i regel var lagrade i sekvens på magnetband; en typ av databehandling där bearbetning utförs med bestämda intervaller. t. ex. en gång i veckan. Numera har dock s. k. terminalorienterade realtidssystem. dvs. system där användaren kommunicerar direkt med datorn utan längre tidsfördröjning än några sekunder eller någon minut, i ökande omfattning tagits i drift. Flera sådana system är under utveckling. l flertalet av de statliga, riksomfattande systemen är lagringen och bearbetningen av data centraliserad, dvs. samlad till en anläggning. Det finns dock viktiga system med databehandlingen regionaliserad. Framför allt bör nämnas systemet för folkbokföring och beskattning. som är förlagt till ett antal länsstyrelser. Strukturen kommer dock i detta fall att förändras, då ett nytt system tas i drift. För datakommunikationen inom ett antal statliga system finns särskilda nät som utnyttjar televerkets telelinjer. Dataöverföringen mellan olika system väntas öka. Vad gäller databehandlingen ombesörjer en rad statliga myndigheter och organ själva denna vid egna dataanläggningar. Vidare finns ett organ av servicebyråtyp - DAFA - till vilket databehandlingen för flera system är förlagd. Det finns också ett antal datamaskincentraler inom högskolesektorn. Databehandlingen inom kommuner och landsting är i huvudsak fördelad på gemensamma servicebyråer (främst Kommun-Data AB), andra servicebyråer och egna anläggningar. Dataanläggningarna inom den offentliga sektorn har tidigare till stor del

SOU l978:54 Strukturen avframtida ADB-system och regionala ansvarsnämnder 233

funnits i Stockholmsområdet. Det har dock på senare år blivit vanligare att förlägga dessa till andra områden. Detta gäller både anläggningar inom myndigheter för enskilda system och lilialanläggningar, t. ex. DAFA och SCB. Inom statsförvaltningen har det hittills inte funnits några generella riktlinjer för utformningen av de enskilda ADB-systemen. Man har eftersträvat att ge de enskilda systemen en utformning som är lämplig med hänsyn till de verksamheter, för vilka de skall användas och med hänsyn till kostnaderna för respektive verksamhet.

16.22 Exempel pâ befintliga och planerade ADB-system

En redogörelse för administrativa ADB-system och databanker i statsförvaltningen finns i DASK:s betänkande SOU 1976:58. DALK återger i det följande i korthet denna redogörelse. Man bör dock, såsom DASK påpekat, hålla i minnet att det härutöver linns en rad andra system av skiftande storlek och karaktär, både i den egentliga statsförvaltningen och i övrigt, bl. a. inom universitet och högskolor samt i affärsverken. Rättsväsendets informationssystem (R1) består för närvarande av bl. a. delsystem för brottmålsförfarandet i vid mening inom främst polis-,âklagaroch domstolsväsendet samt kriminalvården. lnom ramen för systemet förs bl. a. ett centralt, för hela landet gemensamt person- och belastningsregister (PBR) som ersatt tidigare skilda kriminal- och polisregister. Driften är i huvudsak förlagd till rikspolisstyrelsen och DAFA i Stockholm. Fastighetsdatasystemet, som är under utveckling, innebär att ett ADBbaserat fastighetsregister skall ersätta nuvarande jord- och stadsregister och att ett ADB-baserat inskrivningsregister skall ersätta nuvarande fastighetsoch tomträttsböcker. Syftet har angetts vara att effektivisera och kvalitativt förbättra verksamheten inom fastighetsregistreringen, inskrivningsväsendet och andra organisationer som använder fastighetsuppgifter samt att tillhandahålla bättre underlag för planering. Driften är för närvarande förlagd till DAFA:s ñlial i Gävle. lnom den allmänna försäkringen finns ADB-system för administration av bl. a. pensioner, sjukförsäkring och barnbidrag. Driften är förlagd till riksförsäkringsverkets datoranläggning i Sundsvall. Arbete pågår med att utveckla ytterligare ADB-system. Lämplig organisation av datordriften för tiden efter år 1980 prövas för närvarande av utredningen om ADB inom den allmänna försäkringen (ALLFA). Bil- och körkortsregister förs vid trañksäkerhetsverkets datoranläggning i Örebro. Bilregistret används som hjälpmedel för administration av bl. a. kontrollbesiktning av fordon, fordonsskatt, kilometerskatt, kontroll av försäkringsinnehav och beredskapsplanläggning. ADB-systemet för folkbokföring och beskattning är för närvarande regionaliserat till 14 länsstyrelser. Ett nytt system är under uppbyggnad. Detta bygger på en kombination av central och regional databehandling. Datordriften kommer att fördelas dels på en central datoranläggning, dels på 21 länsdataanläggningar. Riksdatasystemet inom exekutionsväsendet (REX-systemet), som är under uppbyggnad, skall fungera som ett hjälpmedel i samband med

234 Strukturen av framtida ADB-system och regionala ansvarsnämnder

registrering och handläggning av indrivningsmål och därvid tillhandahålla berörda myndigheter aktuellt indrivningsmaterial. Systemet utnyttjas för närvarande på försök. Driften är förlagd till DAFA i Stockholm. För den ekonomiska redovisningen i den civila statsförvaltningen finns ett gemensamt ABD-system, system-S, för vilket riksrevisionsverket är huvudman. System-S består av tre delsystem, ett för kassa- och dispositionsbokföring, ett för resultatredovisning och ett för riksredovisning. Driften är förlagd till DAFA i Stockholm. För administration av löneutbetalningar m. m. inom statsförvaltningen finns ett särskilt ADB-system, kallat SLÖR. Driften är för närvarande förlagd till DAFA i Stockholm. Inom biblioteksväsendet finns ett ADB-system, kallat LlBRlS, för att rationalisera de vetenskapliga bibliotekens arbetsformer med tekniska hjälpmedel. Försöksverksamhet pågår vid ett antal vetenskapliga biblioteksinstitutioner. Driften är förlagd till DAFA i Stockholm. För registrering och utbetalning av studiemedel finns ett ADB-baserat registrerings- och utbetalningssystem som används i samband med behandling av studiemedelsärenden (studiestödets informationssystem - STlS). Driften är förlagd till DAFA i Stockholm. ADB används för en rad administrativa uppgifter inom universitet och högskolor. Vidare har ett ADB-system för central antagning av studerande till grundläggande högskoleutbildning utvecklats. Driften av detta system är förlagd till DAFA i Stockholm. Inom arbetsmarknadsverket finns ett ADB-system for daglig framställning av länsvisa platslistor, som för närvarande successivt införs i hela landet. Driften är förlagd till DAFA i Stockholm. För vissa utlänningsärenden finns ett ADB-system (SU-systemet), som utnyttjas vid handläggningen av tiIlstånds-, medborgarskaps- och avlägsnandeärenden. Driften är förlagd till DAFA i Stockholm. Inom miljövården utvecklas för närvarande ett ADB-system kallat Miljövårdens informationssystem (Ml). Syftet är bl. a. att successivt skapa en informationscentral för den information på miljöområdet som myndigheter och andra behöver för sitt arbete. Driften är för närvarande förlagd till DAFA i Stockholm. SCB:s olika statistiska systern tillhandahåller samhällsplanering och annan samhällelig verksamhet statistisk information. För individsidan finns ett register över totalbefolkningen (RTB), för företagssidan finns ett centralt företagsregister (CFR) och för den areella sidan finns ett lantbruksregister (LBR). För närvarande pågår bl. a. uppbyggnaden av en regionalstatistisk databas (RSDB). SCB:s ADB-system är huvudsakligen magnetbandsorienterade. Vissa system som är under utveckling vid SCB avses dock bli direktminnesorienterade. Driften är förlagd till SCB:s datacentral i Örebro. Av de större ADB-systemen inom försvaret kan bl. a. nämnas system för operativ ledning, system för data om krigs- och fredsorganisationen och personaladministrativa system för data om anställd personal. Vidare kan särskilt nämnas värnpliktsverkets system för inskrivning och personalredovisning som är uppdelat på tre regionala driftenheter. l den mån annat inte angetts bygger således samtliga nu redovisade system for närvarande på central registerföring och drift samt på terminalanvänd-

Strukturen avframrida ADB-system och regionala ansvarsnämnder 235

nlng. Inom landstingen finns ett antal ADB-system. t. ex. patientadministrativa system for öppen och sluten vård, för hälsokontroller m. m., folktandvård. omsorgsverksamhet och annan vård samt for personaladministration, löner m. m. 1 OSK:s betänkande (SOU 1972:47) Data och integritet finns en äldre men mera fullständig redovisning av offentliga och enskilda ADB-system, till vilken ytterligare kan hänvisas. Dessutom kan hänvisas till datainspektionens förteckning över personregister i Sverige.

16.2.3 Antal datorer, terminaler m. m. Statens industriverk (SIND) har i uppdrag av regeringen att fortlöpande bevaka utvecklingen inom dataområdet. 1 en rapport (SIND 1978:1) Datamarknaden infor 1980-talet har SIND bl. a. kartlagt och bedömt den svenska datamarknadens omfattning. sammansättning och utveckling fram till 1980. När det gäller närmare uppgifter om den nuvarande omfattningen av datoriseringen i Sverige hänvisas till rapporten. Enligt SIND kan antalet datorer i Sverige 1975 och 1980 beräknas vara följande:

Installerade datorer i Sverige

Det bör anmärkas att tabellen omfattar både den offentliga och den enskilda sektorn och datorer för såväl personregistrering som for andra förekommande administrativa ändamål. När det gäller den närmare definitionen av minidatorer, kontorsdatorer och generella datorer hänvisas till SlND:s rapport. Det totala installationsvärdet av dessa datorer i Sverige var enligt rapporten 1975 4,5 miljarder kronor. 1980 beräknas installationsvärdet enligt denna i 1975 års priser uppgå till 9 miljarder kronor. Anskaffningsvärdet av administrativa datorsystem inom den statliga sektorn (offentlig förvaltning, affärsdrivande verk och statliga bolag) var enligt rapporten 1977 860 miljoner kronor. Terminalmarknaden tillhör enligt rapporten ett av de snabbast växande marknadssegmenten inom dataområdet. 1 slutet av 1975 var enligt denna cirka 18 600 terminaler installerade i Sverige, i slutet av 1976 uppgick antalet till drygt 26 000 och för 1980 har antalet uppskattats till minst 60 000. Antalet installerade terminaler inom den statliga sektorn (offentlig förvaltning, affärsdrivande verk och statliga bolag) var enligt rapporten 1976 omkring 3 700. inberäknat cirka 900 datoranslutna telexterminaler. Den årliga

236 Strukturen avframtida ADB-system och regionala ansvarsnämnder

ökningen har under 1970-talets första hälft igenomsnitt varit 80 procent. Med hänsyn dels till de investeringsplaner som Föreligger for den statliga verksamheten, dels till utvecklingen av datorkommunikationssystem och datanät finns det enligt rapporten anledning att förmoda att den statliga terminalmarknaden kommer att växa i samma omfattning även under resten av l970-talet.

16.3 Centraliserad eller regionaliserad systemstruktur- förslag

och synpunkter

l6.3.l DASK DASK gjorde en allmän kartläggning av de effekter och problem datatekniken for med sig. DASK tog därvid även upp integritetsskyddet och sambandet med frågan om centralisering och decentralisering. DASK pekade på att detta är en fråga av gammalt datum, som kommit att få stor plats i debatten om verkningarna av ADB och om hur ADB lämpligen bör användas for administrativa uppgifter i företag och offentlig förvaltning. En svårighet i sammanhanget är enligt DASK oklarheterna och skillnaderna i användningen av begrepp som centralisering. decentralisering och regionalisering samt den starka värdeladdning dessa begrepp har. Decentralisering uppfattas sålunda ofta som något positivt, oberoende av sammanhanget och centralisering på motsvarande sätt som något negativt. Datordriften inom statsförvaltningen är enligt DASK uppdelad på ett

flertal huvudsakligen statliga datacentraler. En typ utgörs av datacentraler

som främst är avsedda for den egna myndighetens räkning, t. ex. datacentralerna inom affarsverken och statens vägverk. En annan typ utgörs av sektorvisa datacentraler och datordriftorganisationer. Dessa kan vara avsedda för all eller nästan all databehandling inom ett eller flera verksamhetsområden eller system, t.ex. bil- och körkortsregistren, systemet för folkbokföring och beskattning och systemet for den allmänna försäkringen. En tredje typ- av datacentraler och datordriftsorganisationer utgörs enligt DASK av servicebyråorganisationer utan anknytning till en speciell myndighet eller sektor, i forsta hand DAFA men i viss mån även universitetsdatacentralerna. Datakraftstrukturen domineras av sektors- och myndighetsvisa datacentraler. l flertalet fall är datordriften centraliserad men det finns flera fall där den är regionaliserad till flera datacentraler, t. ex. ADB-systemet för folkbokoch högskolesektorn. Den nuvarande strukturen kan föring och beskattning enligt DASK betecknas som “central specialiserad drift”. Denna organisation är vanligast inom myndigheter och förvaltningssektorer med datorkraften i egen regi, t. ex. polisväsendet, socialförsäkringsområdet och de större affärsverken. Om man vill diskutera en ändring av nuvarande struktur kan man enligt DASK i första hand nämna tre olika alternativ. Ett alternativ är att koncentrera datordriften for den administrativa databehandlingen i statsförvaltningen till ett fåtal mycket stora datacentraler

Strukturen avframrida ADB-system och regionala ansvarsnämnder 237

som är gemensamma för flera sektorer. Det skulle innebära en ökad centralisering av datordriften där ADB-tillämpningar för olika sektorer blandas vid datacentralerna. Alternativet benämns av DASK “central blandad drift”. Exempel på detta alternativ är DAFA:s driftenhet i Stockholm. Enligt det andra alternativet förläggs datordriften till en uppsättning regionalt avgränsade och inbördes samordnade datacentraler. Antalet datacentraler kan då tänkas variera mellan fem och drygt tjugo. Detta alternativ skulle i princip innebära att all administrativ databehandling av riksomfattande karaktär driftsmässigt förläggs till gemensamma regionala datacentraler för blandad drift. Alternativet skulle enligt DASK närmast svara mot beteckningen “regional blandad drift. Exempel på alternativet är universitetens datacentraler. Det tredje alternativ till nuvarande datakraftstruktur som DASK nämnt är en regionalisering av datordriften inom varje lörvaltningssektor för sig inom de sektorer i vilka det nu finns riksomfattande ADB-system med datordriften centraliserad. Detta alternativ, vilket kan benämnas “regional specialiserad drift”, innebär en uppdelning av datordriften på flera och mindre datacentraler än nu är fallet. Exempel på detta alternativ är den organisation av datordriften som ännu finns på skatte- och folkbokföringsområdet och delvis även inom försvaret. Frågan om val av datakraftstruktur, dvs. datacentralernas utformning, avgränsning och antal, har DASK behandlat utifrån ett antal olika aspekter, nämligen användarnas närhet till datacentralen, centraliserings- och decentraliseringseffekter på berörda verksamheter, säkerhetsaspekter, ekonomiska och organisatoriska aspekter, regionalpolitiska aspekter samt näringspolitiska aspekter. lntegritetsfrågan har DASK ansett höra till säkerhetsaspekterna i vid mening. DASK har framhållit att diskussionen om val av datakraftstruktur innehåller två frågor. Den ena är i vilken utsträckning man bör satsa på myndighets- och sektorsvisa datacentraler eller på datacentraler som är gemensamma för flera myndigheter och sektorer, den andra i vilken utsträckning datordriften bör vara centraliserad eller regionaliserad. DASK har ansett att integritetsskyddsproblemen blir mindre i vissa avseenden om man väljer myndighets- och sektorsvisa datacentraler. Detta gäller särskilt i förhållande till alternativet central blandad drift, i vilket datordriften koncentreras till ett fåtal mycket stora datacentraler som är gemensamma för flera sektorer. Enligt DASK är detsamma under vissa antaganden även förhållandet med alternativet regional blandad drift som innebär att alla databehandling av riksomfattande karaktär förläggs till gemensamma regionala datacentraler. Gemensamma datacentraler bör enligt DASK från integritetsskyddssynpunkt innebära större risker och problem, eftersom det inom dessa finns flera data om en person. När det gäller driftsäkerhet. sekretess och integritetsskydd kan enligt DASK - beroende på den närmare utformningen - en regionalisering och gemensamma regionala datacentraler enligt alternativet med regional blandad drift på flera sätt innebära en försämring i förhållande till den nuvarande datakraftstrukturen. Också en koncentration och centralisering

238 Strukturen och regionala ansvarsnämnder

avframtida ADB-system

av datordriften enligt alternativet med central blandad drift är enligt DASK i de flesta hänseenden, bl. a. i integritetshänseende, sämre än nuvarande struktur. Däremot anser DASK att en regionalisering inom varje sektor for sig enligt alternativet med regional specialiserad drift skulle innebära en förbättring. Sammanfattningsvis har DASK kommit till den uppfattningen att det inte finns skäl att frångå nuvarande princip att inrätta särskilda (“dedikerade“) datacentraler för datordriften inom myndigheter eller forvaltningssektorer med omfattande databehandling. Man bör alltså enligt DASK även i fortsättningen satsa på myndighets- och sektorsvisa datacentraler. När det gäller den andra frågan, huruvida dessa myndighets- och sektorsvisa datacentraler bör vara regionaliserade eller inte, har DASK inte funnit några generellt giltiga skäl for en regionalisering av datordriften enligt alternativet med regional specialiserad drift. För användarna är det i första hand viktigt att ha tillgång till de data och kunna göra de databearbetningar som behövs i deras verksamhet. Detta kan åstadkommas med hjälp av terminaler, mindre datorer och datakommunikation oavsett hur själva datordriften är organiserad. Det kan dock enligt DASK i det enskilda fallet finnas faktorer somtgör det lämpligt att regionalisera datordriften eller organisera den i ett hierarkiskt mönster med vissa delar förlagda centralt och andra regionalt. Sådana faktorer är t. ex. databehandlingens omfattning-det gäller bl. a. databehandinom och skatteadministrationen - och forsvarsbelingen folkbokföringen överväganden när det gäller databehandling som har betydelse för tingade försvaret. l de fall regionalisering väljs, bör enligt DASK antalet regioner avgöras for varje forvaltningssektor/verksamhetsområde for sig. Ekonomiska skäl talar härvid för få regioner. dvs. få datordriftenheter. Redan vid två eller tre regioner uppnår man flertalet fördelar med alternativet regional specialiserad drift.

16.32 Motioner m. m. l en motion till 1974 års riksdag uttalas att erfarenheten visat att dataregistbör decentraliseras för att också på den vägen integriteten skall reringen kunna Centrala register innebärande stora datoranläggningar bör skyddas. undvikas. motionen visar erfarenheter från bl. a. USA att stora Enligt tillkomna for att åstadkomma besparingar mycket ofta i datoranläggningar stället merkostnader för bl. a. felsökning. Vidare är det enligt ger väldiga motionen synnerligen angeläget att det åstadkoms en regional avgränsning nyckel krävs för att få fram databehandlad information på så sätt att särskild från en annan region. i konstitutionsutskottet ansåg vid behandlingen av motionen Majoriteten att resultatet av då pågående utredningsarbete inom DASK borde avvaktas innan riksdagen tog ställning till frågorna enligt motionen. Riksdagen godtog denna uppfattning. l en motion till 1975 års riksdag framfördes liknande synpunkter som de, vilka redovisats nyss. Enligt motionärerna måste också slås fast, att en terminal innehållande om samtliga medborgare i hela riket

personuppgifter

inte kan tillåtas. Riksdagen borde enligt motionärerna fatta beslut om ett

Strukturen avframrida ADB-system och regionala ansvarsnämnder 239

regionalt organiserat dataväsen i Sverige. l en annan motion till 1975 års riksdag framhölls att ytterligare åtgärder måste vidtas för att begränsa den mycket omfattande registreringen av personuppgifter. Störst intresse tilldrar sig enligt motionen självfallet de stora register som byggs upp vid olika offentliga myndigheter, dels därför att dessa register har en mycket stor bredd. ofta stora delar av befolkningen, dels därför att de ofta innehåller uppgifter av känslig natur. l motionen uttalas att möjligheterna att genom s. k. samkörning av olika större datorregister skapa en totalbild av en individ tekniskt sett i stort är obegränsade, något som inte kan beskrivas som annat än ett klart intrång i hennes integritet och privatliv. Motionärerna ställde sig skeptiska till möjligheterna att komma åt problemet genom sekretesslagstiftningen, vilket diskuterats i debatten. Helt avgörande är enligt motionen i stället att så långt möjligt begränsa insamlingen och datorlagringen av personinformation. Endast på det sättet erhålls enligt motionärernas uppfattning varaktiga och säkra garantier mot missbruk och mot ett äventyrande på längre sikt av de enskilda människornas integritet. Endast i undantagsfall bör centrala offentliga register med mycket stor bredd tillåtas. l stället bör det enligt motionen vara en generell strävan att se till att de datorregister, som av olika skäl är oundgängligen nödvändiga, delas upp i flera av varandra oberoende register. vilka dessutom fysiskt kan placeras i olika delar av landet. På det sättet vinns enligt motionärernas mening en viss ytterligare säkerhet mot omfattande integritetsingrepp, samtidigt som ett sådant system i tider av krig eller kris skulle erbjuda betydande fördelar ur säkerhetssynvinkel. Majoriteten i konstitutionsutskottet ansåg även vid behandlingen av nu redovisade motioner att DASK:s arbete borde avvaktas och att några åtgärder dessförinnan inte var påkallade. Riksdagen godtog utskottets uppfattning. I samband med förslaget år 1975 om ett nytt ADB-system inom folkbokforings- och beskattningsområdet, som lades fram genom propositionen 1975:57, kom även frågan om centralisering respektive regionalisering av ADB-system ur mera generell synvinkel att bli föremål lör debatt. Den systemstruktur som foreslogsi propositionen innebär en blandad regional och central registerföring såvitt gäller den framtida skatteadministrationen. l flera motioner med anledning av propositionen uttalades att en decentraliserad datorverksamhet i landet är att föredra från integritetsskyddsynpunkt, varfor man förordade en genomgående regionaliserad registerforing. Vid utskottsbehandlingen inhämtade skatteutskottet yttrande från bl. a. konstitutionsutskottet. Majoriteten i konstitutionsutskottet uttalade då att integritetsskydds- och säkerhetsfrågorna enligt utskottets mening regelmässigt måste tillmätas stor betydelse vid planeringen av ADB-system inom olika delar av förvaltningen. Uppfattningen om betydelsen generellt från integritetssynpunkt av en regionalisering av de statliga ADB-systemen gick enligt utskottet isär. Konstitutionsutskottet ville for sin del framhålla att frågan om skyddet mot otillbörligt integritetsintrång inte kan lösas enbart genom en regionalisering av de statliga datasystemen. l en motion till 1975/76 års riksdag krävdes ett snabbt beslut om decentraliserad Organisationsform för dataverksamheten. Detta motiverades av en strävan att få en Organisationsform som, oberoende av den tekniska utvecklingen på dataområdet. skapar största möjliga garantier för ett rigoröst

240 Strukturen avframtida ADB-system och regionala ansvarsnämnder

och hållfast Motionärerna fann det ostridigt att en decenintegritetsskydd. traliserad Organisationsform uppbyggd på regionalt avgränsade system, där särskild material från en nyckel måste krävas for att få fram databehandlat annan är bättre ägnad att möta detta krav än en centraliserad region, dataverksamhet. Med hänsyn till att några utredningsförslag ännu inte förelåg och att ett beslut i frågan annars torde dröja fann motionärerna anledning att återkomma till kravet. Konstitutionsutskottets majoritet framhöll vid behandlingen av motionen att frågan om systemstrukturen for de offentliga datasystemen var en huvudfråga for DASK och att utredningens arbete inte borde foregripas. Utskottsmajoriteten fann därför inte anledning till åtgärder på grund av motionen. Riksdagen godtog denna uppfattning.

l6.3.3 Rapporten En alternativ datapolitik

I en rapport sammanställd for moderata samlingspartiets räkning, betecknad En alternativ datapolitik, framhålls att graden av centralisering av informationsbehandlingen ytterst avgörs av organisationens uppbyggnad. Om organisationen är hårt centraliserad - eller om beslutsfattarna eftersträvar en centraliserad organisation - då är det självfallet ändamålsenligt att centrali- Omvänt att om ambitionen är sera databehandlingen. gäller enligt rapporten att decentralisera - att fördela ansvar och arbetsuppgifter närmare de människor som berörs - då måste också informationshanteringen spridas. inte kan ursäkta en hård centralisering av I rapporten uttalas att politikerna datakraften med att tekniken ovillkorligen kräver en sådan. Hade riksdagen på ett tidigare stadium haft klart for sig konsekvenserna av de centraliserade och komplexa system som byggts upp, hade systemen säkert aldrig beslutats. Politikerna hade i stället efterfrågat lösningar som varit mindre komplexa, dvs. överblickbara, avnämarvänliga och därigenom mindre hårt centraliserade. Med sådana krav på systemen hade producenterna strävat efter att tillverka mindre - men ändå ekonomiskt bärkraftiga - maskiner. Självfallet finns det enligt rapporten i vissa sammanhang behov av stora centrala system. Rättsväsendets informationssystem (RI) nämns som exempel på ett sådant. - En tumregel är enligt rapporten att register som är klart tidsoberoende t. ex. statistik - utan större problem kan centraliseras. Sådana system som är tidsberoende - dvs. där medborgarna eller olika myndigheter kontinuerligt kräver information och svar på olika frågor - sådana system bör byggas upp regionalt, dvs. placeras så nära användaren som möjligt. l rapporten forordas alltså att man snarast bryter den nuvarande utvecklingen och medvetet går in for en decentralisering av informationsbehandlingen. Ambitionen rent allmänpolitiskt går enligt rapporten ut på att decentralisera och delegera beslutsfattandet. En sådan utveckling motverkas av nuvarande systemstruktur. l rapporten framhålls att resonemanget om samhällets sårbarhet utgör ytterligare ett argument för en decentralisering av informationsbehand- Beredskapsskälen är här de viktigaste, men även riskerna for olika lingen. typer av databrottslighet måste beaktas.

Strukturen av framtida ADB-system och regionala ansvarsnämnder 241

16.3.4 Datainspektionen Datainspektionen har framhållit att frågan om decentralisering av datorkraften och då främst registerföringen av persondata utförligt har behandlats i olika sammanhang i samband med DASK:s arbete. har Inspektionen hänvisat till att ett alternativ som diskuterats är att bryta upp de centrala registren och till en dator i varje region förlägga de delar av registren som avser respektive region. På en regionaldator skulle således kunna sammanföras den del av skatteregistren som avser regionens invånare, den del av fastighetsregistren som berör regionens fastighetsbestånd, etc. Frân integritetssynpunkt anser datainspektionen att en sådan lösning, vilken av DASK betecknats som “regional blandad drift, inte är att föredra framför en mera centraliserad struktur. Datainspektionen har anslutit sig till DASK:s bedömning att endast det alternativ som DASK betecknat “regional specialiserad drift från säkerhetssynpunkt är något fördelaktigare än nuvarande datorkraftstruktur. Inspektionen har särskilt strukit under att det alternativ som DASK benämnt “central blandad drift” inte är särskilt gynnsamt från integritetssynpunkt. En annan väg att decentralisera skulle enligt datainspektionen innebära att för hela riket centraliserade ADB-register avseende olika system förläggs till olika platser i landet. Så har redan skett t. ex. med centrala bil- och körkortsregistren, som förlagts till Örebro och riksförsäkringsverkets centrala system, som forlagts till Sundsvall. En sådan regionalisering saknar enligt datainspektionen självfallet betydelse från integritetssynpunkt. Datainspektionen har, liksom DASK, ifrågasatt möjligheten att pröva decentraliseringsfrågan generellt för alla dataregister. Inspektionen har bl. a. anfört att det för vissa ändamål är både nödvändigt och rationellt med centrala register och sådana kan då också anordnas utan risk för otillbörligt intrång i personlig integritet. Som exempel har datainspektionen nämnt SPAR. Vidare skulle ett decentraliserat system med avgränsade regioner vara i det närmaste ohanterligt i de fall där de personer som bör vara registrerade för ett visst ändamål är spridda över hela landet. Detta är mycket vanligt i fråga om det stora antal personal-, kund- och medlemsregister som förekommer inom både den offentliga och privata sektorn. Avgränsade regioner skulle enligt inspektionens uppfattning i dessa fall medföra byråkrati och kostnader utan motsvarande gagn för integritetsskyddet. Datainspektionen anser således att decentraliseringsfrågan bör bedömas beträffande varje ADB-system för sig. Datainspektionen har framhållit att den hittillsvarande datoriseringen på den offentliga sektorn varit starkt inriktad på centrala databanker. Utan att ta ställning till lämpligheten av centralisering eller decentralisering har inspektionen konstaterat att denna utveckling i viss mån varit följdriktig på grund av att samhällets engagemang blivit fler och mer riksomfattande. Emellertid torde enligt inspektionen uttryckliga ställningstaganden till centraliserad eller regionaliserad databehandling långt ifrån alltid ha ägt rum. Datainspektonen har vidare anfört att utvecklingen av databanker eller centrala databaser inleddes mot slutet av 1960-talet och att den ännu inte är avslutad. Besluten härom fattades mot en helt annan ekonomisk bakgrund än dagens, nämligen utan hänsynstagande till i vissa fall kostnadskrävande

l6

242 Strukturen och regionala ansvarsnämnder

avframtida ADB-system

dataskydd och datasäkerhet. Medvetandet om åtgärder för integritetsskydd, sådana krav har först senare vaknat. På den privata sektorn är det också vanligt inom mycket stora företag att centralisera databehandlingen i syfte att få bl. a. bättre överblick. Men där har enligt inspektionen sedan en tid förmärkts en övergång till decentraliserad databehandling. Bland de skål som anförts märks närhet till den egna datorn, ökad flexibilitet och minskad sårbarhet samt därmed också minskade behov av säkerhetsåtgärder. Av betydelse för en sådan utveckling har varit tillkomsten av små generella datorer. Knappast någonstans inom den privata sektorn finns databanker av det omfång som förekommer på den statliga sektorn. Den alljämt pågående centraliseringen på den offentliga sektorn blir, om den visar sig icke önskvärd, enligt datainspektionens mening praktiskt svår och ekonomiskt kostsam att bryta.

16.4 Regionala ansvarsnämnder

16.4.1 Motioner den tidigare i detta kapitel nämnda motionen till 1974 års riksdag Enligt visade erfarenheten redan då att dataregistreringen bör decentraliseras för att också på den vägen integriteten skall kunna skyddas. Vidare är det enligt motionen synnerligen angeläget att det åstadkoms en regional avgränsning information på så sätt att särskild nyckel krävs för att få fram databehandlad från en annan region. Det bör övervägas om inte ett särskilt regionalt organ, en ansvarsnämnd, bör inrättas för varje region med uppgift att utöva den som måste krävas när regiongränser skall överträdas. En medborgarkontroll sådan nämnd bör också kunna utöva kontroll över det material som går in i datamaskinen. l motionen uttalas att det överhuvudtagetsjälvfallet är av stor vikt att samhällets kontroll inom dataområdet inte enbart inskränker sig till att gälla vad som går ut ur ett datasystem. Minst lika stor uppmärksamhet måste enligt motionen ägnas åt frågan om vilken information som skall gå in i ett datasystem. Som nämnts förut godtog riksdagen konstitutionsutskottets uppfattning att resultatet av pågående utredningsarbete inom DASK borde avvaktas innan riksdagen tog ställning till frågan. len motion till 1975 års riksdag och en motion till 1975/76 års riksdag togs ansvarsnämnder upp på nytt, varvid konstitutionsutfrågan om regionala skottets majoritet beträffande den först nämnda motionen på nytt hänvisade till DASKs arbete, som alltjämt pågick och beträffande den andra motionen hänvisade till DALKs direktiv. Riksdagen godtog utskottets uppfattning att några åtgärder tills vidare inte var påkallade.

16.41,2 Datainspektionen Vad gäller förslaget om regionala ansvarsnämnder har datainspektionen anfört att det inte klart framgår om den föreslagna ansvarsnämnden en införd ordning med helt regionaliserad datahantering. Datain-

förutsätter

spektionen har vidare anfört att förslaget. oavsett detta, synes gå ut på en datainspektion i varje region, sammansatt efter samma grunder som

Strukturen av framtida ADB-system och regionala ansvarsnämnder 243

datainspektionen. Vad som i detta sammanhang anförts om indata torde enligt datainspektionen bygga på ett missförstånd. Samhällets kontroll enligt datalagen innefattar även vilken information som går in i ett datasystem och datainspektionen faster stor vikt härvid. Att därutöver tänka sig regionala beslut gentemot varje registeransvarig i frågor som lösts genom datainspektionens tillståndsbeslut och föreskrifter förefaller enligt datainspektionen organisatoriskt mindre lämpligt och knappast ägnat att öka den enskildes trygghet i dessa svåra frågor, där viss enhetlighet måste sägas vara ett rättssäkerhetsintresse. Datainspektionen har som nämnts förut ifrågasatt möjligheten att pröva decentraliseringsfrågan generellt för alla dataregister och anfört att avgränsade regioner skulle medföra byråkrati och kostnader utan motsvarande gagn för integritetsskyddet.

16.5 DALKS överväganden och slutsatser

16.5 . 1 S trukrurfrâgan Bedömningen av vad som är att uppfatta såsom otillbörligt intrång i personlig integritet är enligt DALK:s mening något så individuellt att den tillspetsat egentligen inte kan göras av någon annan än den registrerade själv i varje särskilt Fall. Ett så individuellt betraktelsesätt är emellertid inte möjligt att hävda i dagens samhälle. Man måste därför acceptera att bedömningen görs i de former som datalagen anger. Därvid har DALK tidigare redovisat uppfattningen att det ur den registrerades synvinkel i första hand är av intresse vilka uppgifter som finns om honom iett register, för vilket ändamål registreringen sker, dvs. vad uppgifterna används till samt huruvida uppgifterna ursprungligen samlats in för annat ändamål. Av särskilda betydelse är enligt DALK:s mening också att inte andra uppgifter eller andra personer registreras än sådana, som verkligen behövs lör att det aktuella registerändamålet skall kunna tillgodoses och att registreringen inte sker utan den registrerades vetskap. Jämfört med nu angivna kriterier anser DALK att frågan hur man i det enskilda fallet valt att bygga upp ett register har begränsat intresse från integritetsskyddssynpunkt. Det innebär emellertid inte att denna fråga bör anses sakna all betydelse i sammanhanget. Registeruppbyggnaden eller, om man så vill, systemstrukturen är visserligen enligt DALK:s mening närmast beroende av tekniska och ekonomiska överväganden. Särskilt på senare tid har även säkerhetsaspekterna och sårbarhetsriskerna kommit in i bilden. DALK vill visserligen understryka att det inte går att ställa upp någon enkel tumregel för vilken systemstruktur som bäst tillgodoser integritetsskyddet. Man kan dock, såsom också angetts i debatten, inte bortse från att strukturen har betydelse även från integritetsskyddssynpunkt. Detta gäller inte minst i

fråga om den totala effekten av flera olika system med samma eller likartad

struktur. Såsom bl. a. DASK framhållit torde det också innebära större risker och problem från integritetsskyddssynpunkt att förvara och bearbeta olika personregister i gemensamma datacentraler, eftersom man då samlar flera data om en person på ett ställe. l debatten har gjorts gällande att en regionaliserad systemstruktur generellt

244 Strukturen och regionala ansvarsnämnder

avframrida ADB-system

sett mer skulle gagna värnet om den personliga integriteten än den i huvudsak centraliserade och sektorsindelade struktur som nu är vanlig inom den offentliga förvaltningen. När man i diskussionen sagt sig i stället generellt förorda en regionaliserad systemstruktur har man dock inte närmare preciserat innebörden av detta begrepp. Det är emellertid som både DASK och datainspektionen påpekat inte meningsfullt att diskutera frågan utan att precisera vad som åsyftas. l brist pâ närmare vägledning i de förslag som förts fram utgår DALK vid kommitténs bedömning av förslagen från att man åsyftat de alternativ som DASK och även datainspektionen analyserat närmare. Innan DALK går in på de nämnda förslagen bör dock framhållas att det, såsom datainspektionen strukit under, är utan betydelse från integritetsskyddssynpunkt om man förlägger driften i dess helhet av ett riksomfattande system till Stockholmsområdet, såsom t. ex. beträffande det centrala kriminal- och polisregistret vilket förs med ADB hos rikspolisstyrelsen. eller utanför detta område. såsom t. ex. i fråga om det centrala bil- och körkortsregistret, vilket driftsmässigt förlagts till Örebro. Denna fråga kan därför lämnas utanför den fortsatta diskussionen. DALK vill också framhålla att kommittén delar DASK:s och datainspektionens uppfattning att det alternativ till nuvarande systemstruktur som DASK benämnt “central blandad drift är uppenbart ofördelaktigare än nuvarande ordning. Vad härefter gäller de framförda förslagen om regionalisering har dessa aktualiserat frågan om det av bl. a. integritetsskyddshänsyn är påkallat att byta ut den nu gängse systemstrukturen inom den offentliga förvaltningen, som DASK kallar “central specialiserad drift”, mot någon form av regionaliserad struktur. l det sammanhanget har DASK belyst ett alternativ som betecknas regional blandad drift och som innebär att driften av flertalet riksomfattande system inom förvaltningen förläggs till ett antal för systemen gemensamma regionala datacentraler. Det skulle betyda att man förvarar och bearbetar många olika personregister i en och samma datacentral. Antalet sådana centraler kan enligt DASK antas vara mellan fem och ett tjugotal. DALK vill instämma i DASK:s och datainspektionens uppfattning att inte heller en sådan ordning kan antas innebära fördelar från integritetsskyddssynpunktjämfört med nuläget. Avgörande lör denna bedömning är att man totalt sett samlar mycket djupgående information om varje registrerad individ på ett och samma ställe, varigenom man skapar bättre möjligheter än i dag att obehörigen eller av misstag ta del av den totala informationen om den registrerade. Det alternativ som återstår att diskutera är det som DASK betecknat specialiserad drift”. Alternativet skulle enligt DASK närmast “regional innebära att man delar upp den nu centrala datordrifter inom olika förvaltningssektorer på flera och mindre datacentraler men utan att blanda driften för flera sektorer. Fördelen från integritetsskyddssynpunkt jämfört med nuvarande ordning skulle vara att antalet registrerade personer i varje register minskar. DALK instämmer i uppfattningen att detta kan innebära ett bättre integritetsskydd. Å andra sidan är det enligt DALK:s mening inte i första hand antalet personer i ett register som är avgörande utan vilka uppgifter som registreras om varje enskild person och hur uppgifterna

Strukturen av framtida och regionala ADB-system ansvarsnämnder 245

används. Med ett sådant betraktelsesätt blir den nämnda Fördelen enligt DALK:s mening inte så betydande att den kan motivera ett generellt ställningstagande för regionalisering och mot nuvarande systemstruktur. Dessutom kan tilläggas att ekonomiska skäl enligt DASK:s uppfattning talar för högst två eller tre regioner. DALK delar sammanfattningsvis uppfattningen att det inte är möjligt att en gång för alla generellt slå fast att en regional systemstruktur bäst gagnar integritetsskyddsintresset. DALK instämmer i meningen att denna fråga bör bedömas beträffande varje ADB-system för sig. Om denna bedömning i det enskilda fallet pekar på en central struktur är enligt DALK:s mening alternativet “central specialiserad drift det alternativ som kan förordas från integritetsskyddssynpunkt. Om bedömningen i ställer pekar på en regionaliserad struktur är alternativet regional specialiserad drift” det alternativ som kan förordas från samma synpunkt. DA LK vill särskilt peka på att datainspektionen har att fortlöpande bevaka integritetsfrågorna i sitt tillstånds- och tillsynsarbete. Man kan utgå från att utvecklingen av nya ADB-system inom den offentliga sektorn, liksom mera betydande förändringar när de gäller befintliga system, sker i samarbete med datainspektionen. Inspektionen har också rätt och skyldighet att yttra sig angående sådana personregister som anges i 2 § 2 st datalagen. Om en regionalisering i det enskilda fallet skulle framstå såsom uppenbart önskvärd från integritetsskyddssynpunkt är det alltså sörjt för att ett sådant önskemål inte blir lämnat utan beaktande. Det nu anförda utesluter enligt DALK:s mening inte att det kan finnas andra skål än integritetshänsyn som i ökande grad talar för en regionalisering av de statliga datasystemen, t. ex. säkerhets- och sårbarhetsaspekter. DALK har för sin del, med hänsyn till kommitténs utredningsuppgifter, inte ansett sig böra gå närmare in på den frågan. Om det, vid en bredare bedömning än DALK gjort, anses föreligga sådana skäl är enligt kommitténs mening, såsom berörts nyss, en övergång till alternativet “regional specialiserad drift” den lösning som kan förordas från integritetsskyddssynpunkt.

16.5 .2 Regionala ansvarsnämndel

Enligt det senaste av de förslag som förts fram om inrättande av regionala ansvarsnämnder bör detta ske i samband med beslut om en decentraliserad Organisationsform för dataverksamheten. DALK anser som nämnts nyss att integritetsskyddsaspekterna inte utgör grund för ett generellt sådant beslut. Om avsikten är att förslaget skall bedömas sammankopplat med en helt regionaliserad datahantering blir följden med det synsätt DALK angett att förslaget inte bör genomföras. Bortsett härifrån är förslaget om regionala ansvarsnämnder inte närmare preciserat. Innebörden är således, såsom datainspektionen påpekat, oklar. Möjligen är syftet att en regionalisering bör ske av nuvarande centralt utformade sektoriella system inom den offentliga förvaltningen till vart och ett eller flertalet av länen i landet. Om detta är avsikten vill DALK på nytt framhålla att de fördelar, som av andra skäl är integritetshänsyn kan finnas med regionalisering, enligt DASK uppnås redan vid en uppdelning på två till tre regioner. Med hänsyn härtill och då integritetsskyddsintresset inte kan

Strukturen av och ansvarsnämnder

246 framtida ADB-system regionala

sägas entydigt tala för en annan slutsats synes en så långt gående uppdelning som nu antytts inte böra komma i fråga. Huvudsyñet med förslaget om regionala ansvarsnämnder synes vara att skapa skydd mot otillbörlig samkörning av personuppgifter. DA LK delar som utvecklats närmare i ett Föregående kapitel uppfattningen att önskemål om samkörningar bör behandlas restriktivt och har föreslagit tillägg till datalagen i syfte att betona detta. Det kan alltså enligt DALK:s mening antas att alla framställningar om samköring av datainspektionen -i den mån beslutet inte fattas av statsmakterna - bedöms restriktivt och med tillbörligt beaktande av den personliga integriteten. Att i stället lör eller vid sidan härav kräva beslut av någon form av regionala organ synes inte ägnat att ytterligare öka den enskildes trygghet i någon avgörande grad. lntegritetsskyddsintresset synes således inte motivera de organisatoriska och kompetensmässiga svårigheter, den ökade byråkrati och de kostnader som kan förutses. DALK är därför inte beredd att biträda Förslaget om regionala ansvarsnämnder.

sou 1978:54 247

17 Nya tillämpningsområden för ADB och

konsekvenser för datalagen

17.1 Inledning

När det gäller den rättsliga regleringen av skyddet för personlig integritet i samband med registrering av personuppgifter är DALK:s uppgift enligt direktiven att i första hand undersöka de problem som hänger samman med användningen av ADB-tekniken. Regleringen i datalagen skall därvid utgöra basen för kommitténs överväganden. DALK har i det föregående redovisat resultatet av dessa överväganden. De innebär sammanfattningsvis att tillståndsförfarandet bör kunna ersättas med ett zinmälningsförfarande beträffande personregister, som uppenbart inte medför risk för otillbörligt intrång i personlig integritet medan tillståndskravet enligt DALK:s mening i övrigt bör stå kvar också i fortsättningen. När det gäller Förutsättningarna för att tillstånd skall meddelas har DALK föreslagit utförligare grunder för prövningen. l anslutning därtill har DALK sökt att närmare ange hur behovet eller allmänintresset av ett ifrågasatt register bör påverka prövningen och på vilken nivå denna bedömning skall göras. Kommittén har i denna fråga ansett att nuvarande ordning, framför allt av praktiska skäl, bör godtas även i fortsättningen. Frågan hur tillståndsförfarandet enligt datalagen bör utformas har inte minst aktualiserats beträffande register inom den vetenskapliga forskningen, särskilt samhällsforskningen. Kommittén har i denna fråga stannat för uppfattningen att de särskilda regler för forskning och statistikproduktion som i praktiken och med stöd av datalagen redan tillämpas beträffande tillståndsproceduren och i andra liknande hänseenden bör kunna accepteras även fortsättningsvis. När det gäller tillåtligheten av register som upptar stora delar av befolkningen inom hela landet eller inom visst område får datainspektionens redan nu restriktiva praxis uttryckligt Iagstöd om de utförligare grunder för tillståndsprövningen. som DALK i det föregående föreslagit, godtas. Den provisoriska ändringen i datalagen, vilken innebär att befolkningsregister regleras i en särskild paragraf, 3 a §2.kan då enligt DALK:s uppfattning utgå ur lagen. En förutsättning härför är dock att man även godtar DALK:s i det sammanhanget framförda förslag att genom en ny paragrafi datalagen och genom en särskild förordning närmare reglera utformningen och användningen av SPAR. Såvitt gäller tillståndsprövningen har DALK också övervägt handläggningen i fråga om personregister som inrättas genom beslut av riksdagen eller

248 Nya tillämpningsomrâden för ADB och konsekvenser/ör datalagen

regeringen, frågor om samkörning mellan olika ADB-register, registreringen av s. k. mjukdata samt formerna för anställdas medverkan vid prövningen av personregister vid företag. Vad gäller register vars inrättande beslutats av statsmakterna får enligt DALK:s uppfattning nuvarande ordning enligt 2 § 2 st datalagen, främst av konstitutionella skäl, godtas även i fortsättningen. Motsvarande får enligt kommitténs uppfattning tills vidare även anses gälla formerna för anställdas medverkan vid prövningen av personregister över anställda hos arbetsgivare, inte minst med hänsyn till det ökade medinllytande som förutsätts i medbestämmandelagen. Beträffande samkörning och mjukdata innebär DA LK:s förslag i viss mån skärpta regler jämfört med den nuvarande utformningen av datalagen. DALK har slutligen i det föregående också tagit upp direktreklamen och annat kommersiellt utnyttjande av offentliga uppgifter, underrättelseskyldigheten till registrerad i l0 §datalagen, behovet av en särskild dataombudsman och s. k. strukturfrågor. Kommittén har därvid när det gäller direktreklam pekat på sambandet med SPAR men har därutöver inte nu föreslagit någon närmare lagreglering. Beträffande underrättelseskyldigheten har DALK ansett det motiverat att föreslå ett tillägg till l0§ datalagen, som gör lagrummet mera flexibelt än for närvarande. När det gäller dataombudsman har kommittén ansett att något behov av en särskild dataombudsman inte nu föreligger. Vad slutligen gäller strukturfrågorna finns enligt DALK:s mening inte några faktorer med anknytning till integritetsskyddsaspekten, som entydigt talar för att en regionaliserad systemstruktur generellt kan sägas innebära påtagliga fördelarjämfört med nuvarande ordning. lnte heller finns enligt kommitténs mening anledning att nu, vid sidan av datainspektionen, skapa någon form av s. k. regionala ansvarsnämnder. DALK:s överväganden rörande den rättsliga regleringen av skyddet för personlig integritet i samband med registrering av personuppgifter har alltså i det föregående i huvudsak begränsats till en allmän översyn av datalagen eller, med andra 0rd, till sådan personregistrering som sker med utnyttjande av ABD-teknik. Kommittén har därvid ansett att de tillägg och förtydliganden som angetts nyss med hänsyn till erfarenheterna är motiverade. Det är dock inte fråga om några genomgripande förändringar i den nuvarande datalagen. Om man beslutar sig för de nämnda ändringarna i och tilläggen till datalagen har man enligt DALK:s uppfattning kommit så långt som det för närvarande finns anledning att gå när det gäller att reglera personregistrering med hjälp av en viss teknik, ADB. En fråga som under kommitténs arbete blivit mer och mer aktuell och som också tagits upp i direktiven är dock om man bör nöja sig med det resultat som en översyn av datalagen sålunda ger eller om det finns skäl att gå längre när det gäller den rättsliga regleringen i samband med registrering av personuppgifter. I detta hänseende uttalas i direktiven att DALK i första hand skall undersöka de problem som hänger samman med användningen av ADBtekniken men att kommittén också skall pröva behovet av offentlig kontroll av sådan registrering av personuppgifter som görs med annan teknik än den elektroniska eller som sker rent manuellt men avser särskilt integritetskänsliga uppgifter. Å andra sidan bör målet enligt direktiven också vara att söka nyansera regleringen så att den inte i onödan leder till hinder i allmän eller

Nya rillämpnirzgsomrâdenjör ADB och konsekvenser för datalagen 249

enskild verksamhet. En fråga, som DALK hittills inte behandlat, är alltså om den rättsliga regleringen av personregistrering bör utvidgas till att även avse olika typer av register, som förs med annan teknik än ADB. Ytterligare en fråga, som DALK vill lägga till, är om alla personregister, vilka förs med ADB, bör omfattas av rättslig reglering. Nya tillåimpningsområden for sådan personregistrering kan nämligen förutses, som inte var aktuella då datalagen kom till och som medför att gränsen mellan ADB och andra former lör informationsbehandling alltmer tunnas ut. Med hänsyn bl. a. till detta är det enligt DALK:s mening numera inte längre självklart att datalagen bör omfatta all personregistrering som sker med utnyttjande av ADB-teknik. DALK tar mot bakgrund av det anförda i detta kapitel upp behovet av en personregisterlagstiftning som jämfört med den nuvarande datalagen dels är utvidgad till att omfatta register, vilka förs med annan teknik än ADB. dels inskränkt i den meningen att inte alla personregister, som förs med ADB, omfattas av lagstiftningen. Vid bedömningen av den nyss nämnda frågan måste enligt DALK:s mening bl. a. beaktas den utveckling på ADB-teknikens område som kan förutses. även om det är vanskligt att förutspå hur framtiden kommer att te sig i detta avseende. Om man inte beaktar utvecklingen kan nämligen resultatet bli att man utsätter personregistrering. som visserligen fors med ADB men som uppenbart inte kan sägas utgöra hot mot någons personliga integritet, för en besvärande och omotiverad kontroll. med ett antal personregister, som inte fors med ADB men som borde vara underkastade kontroll och tillsyn faller utanför datalagens tillämpningsområde. Det är alltså enligt DALK:s mening troligt att den kommande utvecklingen och den alltmer oklara gränsen mellan ADB och annan databehandlingsteknik på längre sikt kan visa sig motivera att datalagen ersätts med någon annan form för rättslig reglering av personregistrering och bruk av personuppgifter. lnnan DALK går närmare in på den nu antydda tankegången vill kommittén därför i det närmast följande översiktligt söka belysa gränserna for datalagens nuvarande tillämpningsområde, liksom den kommande utvecklingen samt förslag och synpunkter på datalagstiftningen som forts fram mot den bakgrunden.

17.2 Datalagens tillämpningsområde

Enligt 2 § datalagen i dess nuvarande lydelse får personregister inte inrättas eller föras utan tillstånd av datainspektionen. Med personregister avses enligt l § datalagen register, förteckning eller andra anteckningar som fors med hjälp av automatisk databehandling och som innehåller personuppgift som kan hänföras till den som avses med uppgiften. Avgörande för frågan om datalagen överhuvudtaget är tillämplig på ett personregister är således huruvida registret förs med ADB eller inte. Register som förs med hjälp av annan teknik än ADB faller i dag utanför datalagens tillämpningsområde. Innebörden av begreppet automatisk databehandling finns trots detta inte närmare angiven i datalagen eller i lagens förarbeten. Datainspektionen har i sina föreskrifter och anvisningar 1975-08-20 hänvisat till den definition som

250 Nya rillämpningsomrâden/ör ADB och konsekvenser/ör datalagen

då gällde enligt Sveriges standardiseringskontmission (SIS). Enligt SIS vid den tidpunkten gällande definition är automatisk databehandling sådan databehandling som huvudsakligen utförs med datorer. Denna definition medger dock inte någon skarp gränsdragning mellan vad som är att anse som automatisk databehandling och vad som är annan databehandlingsteknik. Det är också troligt att en sådan skarp gräns inte var nödvändig vid datalagens tillkomst, då det ändå var i stort sett uppenbart vad som var personregistrering med användning av automatisk (latabehztntlling och vad som var annan personregistrering. Under de år som gått sedan datalagen kom till har emellertid utvecklingen, såsom man förutsåg redan då, gått framåt avsevärt. Även om ADB-tekniken vid personregistrcringen inom förvaltningen och näringslivet i stort sett används på samma sätt också i dag är det samtidigt uppenbart att utvecklingen är på väg att gå in i en delvis ny riktning. Likaså blir gränsen mellan vad som är automatisk databehandling och annan teknik alltmer flyttantle. ADB-tekniken utnyttjas i växande omfattning inom tillämpningsområden. som inte alls var aktuella för några år sedan, då datalagen skrevs. Ett exempel är den kontorstekniska utrustningen som i ökad utsträckning kommer att bygga på ADB. Ett annat är den s. k. privatdatorn eller hemdatorn, som enligt vissa bedömare förutspås en omfattande expansion. l den mån information som lagras och bearbetas i sådana typer av datorer innehåller upplysningar som avser endskild person, dvs. personuppgifter. krävs i dag tillstånd enligt datalagen, oavsett om registreringen är av den art man närmast syftade till att reglera genom datalagen eller mera harmlös och knappast hotande for den personliga integriteten. Å andra sidan finns numera möjligheter att föra personregister med teknik som visserligen inte kan betecknas som ADB, men som kan inge samma farhågor som ADB-tekniken föranledde då datalagen kom till, utan att de nya metoderna med nuvarande avgränsning faller under datalagen. Så t.ex. medger utvecklingen av mikroñlm och mikroñcheteknik att man kan föra mycket omfattande personregister med mycket känsligt innehåll. Sådana register är dock inte föremål för någon kontroll eller insyn enligt datala- , gen. Om inte den nu antydda utvecklingen beaktas är det. som nämnts tidigare, enligt DALK:s mening risk for att datalagen i allt högre grad kommer att få ett tillämpningsområde som inte var avsett vid dess tillkomst. Å ena sidan kommer troligen personregister som visserligen fors med ADB i vedertagen mening men som inte kan sägas utgöra hot mot någons personliga integritet att falla under lagen. Å andra sidan kan förutses att ett antal personregister som inte förs med ADB men som borde vara underkastade kontroll och insyn kommer att falla utanför datalagens tillämpningsområde. På kortare sikt måste man alltså se till att datalagen inte får ett sådant innehåll. På längre sikt kanske risken for de nämnda konsekvenserna bör föranleda att man frångår den grundläggande principen enligt datalagen, nämligen att rättsligt reglera sådan personregistrering som sker med en viss bestämd teknik enbart.

Nya tillämpningsomrâden/ör ADB och konsekvenser för daralagen 251

17.3 Sammanfattande bedömning av utvecklingen enligt

olika utredningar

För närvarande finns inom näringslivet och den offentliga sektorn över 20 000 personregister med information om enskilda. Att ADB-tekniken hittills inte utnyttjats i än större utsträckning torde närmast bero på att kostnaderna för den tekniska utrustningen har varit och kanske fortfarande måste anses vara relativt höga. Även den begränsade tillgången till (latatekniskt kunnig personal torde ha varit en bidragande orsak till att användningen av ADB *alltjämt är förhållandevis begränsad. Den utveckling som pågår och som kan förutses innebär emellertid att datorer med kringsutrustning blir billigare och mindre samt mer lättskötta och tillförlitliga. Det torde därför bli alltmer attraktivt att utnyttja ADB både inom mera traditionella områden och inom nya tillämpningsområden. Utredningar rörande den framtida utvecklingen inom området för ADB har gjorts i flera olika sammanhang. Framför allt kan här nänmzis betänkandet (SOU 1974:60) Data och näringspolitik av dataindustriutredningen, betänkandet (SOU 1976:58) ADB och samordning av DASK, betänkandet (SOU 1976:68) Moderna arkivmedier av dataarkiveringskommittén och utredningen (1978:1) Datamarknaden inför 1980-talet från Statens industriverk (SIND). Andra utredningar har gjorts av Statskonsult AB och försvarets rationaliseringsinstitut (FRI). Rapporter och artiklar på senare tid har ytterligare belyst frågan. Med hänsyn till det utredningsarbete som sålunda bedrivits på andra håll har DA LK inte gjort några mer ingående egna undersökningar när det gäller utvecklingen inom området för ADB. Kommittén har i stället sökt sammanfatta slutsatserna av de utredningar som gjorts i andra sammanhang och vill kortfattat redovisa dessa slutsatser i det närmast följande. Kommittén hänvisar den som önskar en mer uttömmande redogörelse för den framtida utvecklingen till i forsta hand någon av de nyss nämnda utredningarna. När det gäller förväntad utveckling av olika tekniska produkter, som utnyttjas i samband med automatisk deitabehzindling, vill kommittén hänvisa till att det råder allmän enighet om att maskinvetruprisernzi kommer att fortsätta att sjunka. Det kan vidare nämnas att antalet terminaler i Sverige i genomsnitt kan väntas öka med ungefär 15-20 procent per år fram till 1985. Av störst intresse för DALK:s vidkommande är dock kanske att mikroñlmtekniken förväntas bli alltmer utnyttjad. Redan nu finns flera olika typer och format för mikroñlm, från separata filmkort, cirka 10 gånger 15 cm stora och rymmande cirka 200 A4-sidor text eller ungefär tre miljoner tecken, via filmrullar av olika längd, till små mikroliche, som kräver hög förstoring och kvalitet vid avläsning. Den s. k. COM- och CIM-tekniken (Computer output microlilm respektive Computer input microñlm) antas bli alltmer använd. Tekniken anses medge alltmer exakta och billiga kopior av dokument, snabb publicering av arkivserier samt förhållandevis smidig komplettering, uppdatering och säkerhet. Det kan nämnas att också faksimil- och videotekniken väntas expandera de närmaste åren. För DALK:s vidkommande är det dock i första hand de förväntade nya tillämpningsområdenzi för personregistrering med ADB eller med därmed jämförlig teknik som är av intresse. Beträffande denna fråga väntas

252 Nya tillämpningsomrädenför ADB och konsekvensen/ör datalagen

användningen av ADB för olika ändamål och inom olika samhällsomrâden, såsom nämnts tidigare, fortsätta att öka. ADB-tillämpningar av den typ som redan förekommer förväntas bli införda inom nya områden, som tidigare inte alls eller i endast ringa grad varit datoriserade. Nya typer av ADB-system och nya sätt att använda ADB antas bli aktuella genom den tekniska och ekonomiska utvecklingen. Särskilt utmärkande väntas bli att “kontorsproduktionen automatiseras i allt större utsträckning, dvs. att rutinbetonade uppgifter allt oftare utförs med datatekniskzi hjälpmedel. Vidare antas att handlingar av olika slag - även ritningar 0. dyl. - i allt större utsträckning kommer att framställas, lagras och arkiveras på datamedier och andra databärare t. ex. mikrofilm, som kan förses med information i ADBtillämpningar. Man förutser att vissa offentliga ADB-system i framtiden kommer att utformas med tanke på att även allmänheten skall kunna använda dem föratt ta ut information, till att börja med t. ex. från folkbiblioteken eller andra offentliga organ och så småningom kanske även från hemmen. Betecknande för ADB-tekniken i framtiden antas inte i första hand vara att systemen blir tekniskt mer avancerade utan snarare att de nya tillämpningar som förväntas bygger på en kombinerad användning av ADB-teknik, annan informationsteknologi och telekommunikation.

17.4 Exempel på nya tillämpningsområden för ADB

l 7.4. l Inledning l det följande lämnas vissa exempel på förväntade nya tillämpningsområden för ADB. Framställningen gör alltså inte anspråk på att vara fullständig. DALK har i stället valt att peka på de tillämpningsområden som mot bakgrund av kommitténs utredningsuppdrag får anses ha störst intresse. Kommittén har också sökt redovisa de nya tillämpningsområdena i den ordning de kan antas bli aktuella.

l7.4.2 K onrorsarberer Man har ansett att det nu börjar bli så dyrt att producera text i form av t. ex. brev att förtagen tvingas rationalisera sina rutiner för detta. Skrivautomaterna antas här bli ett lämpligt hjälpmedel. Man har därvid pekat på att begreppet 0rd- och textbehandling nu börjar bli ett vedertaget begrepp. lnom kontorsproduktionen antas Ordbehandling, textbehandling och utnyttjande av skrivautomater bli alltmer vanligt förekommande. Med ordbehandling avses enligt Sveriges standardiseringskommission (SlS) framställning av dokument genom författande, korrigering av innehåll och layout samt utskrift med växlande grad av dUlOnTclllk. Med textbehandling avses enligt SlS behandling av lagrad och redigerad text. Textbehandling är t. ex. programmerad utskrift för formulerade textblock. komplettering av fasta texter och komplettering av styrkoder för fotosättning. Med skrivautomat avses enligt SlS maskin för manuell och automatisk skrivning, bestående av en eller flera enheter, utrustade med lagringsmedier och

Nya tillämpningsomrâden/ör ADB och konsekvenser för dalalagen 253

automatik för olika tillämpningar. Till skrivautomater kan kopplas t.ex. bildskärm och utrustning för kommunikation. Automaten kan då ingå i ett större system, exempelvis som terminal i ett datorsystem. Utvecklingen av system och tekniska metoder för 0rd- och textbehandling har gått fram på två linjer. Enligt den ena har de konventionella skrivmaskinerna försetts med bl. a. magnetiska minnen och olika funktioner som gör det möjligt att automatiskt lagra och återvinna en skriven text. Denna typ av utrustning brukar benämnas skrivautomat. Enligt den andra linjen utnyttjas datorer för samma typ av uppgifter. Generella datorprogram har utvecklats med varierande funktioner och kapacitet. Skrivautomaterna har efterhand utvecklats till att bli tekniskt mångsidigare och kraftfullare. Denna utveckling kan väntas fortgå. Utvecklingen på datorsidan mot mindre maskiner kommer sannolik_t att leda till att program förord- och textbehandling med små datorer kommer att finnas tillgängliga i ökande omfattning. Datorer avsedda endast för 0rd- och textbehandling kommer också att utvecklas. Det för närvarande mest typiska tillämpningsområdet för 0rd- och textbehandling torde vara redigering av löpande text av det slag som förekommer i rapporter, promemorior 0. dyl. Det kan emellertid även vara fråga om framställning av brev, offerter, avtal etc. Enligt nu allmänt föreliggande uppfattning antas att skrivarbetet och därmed sammanhängande arbetsuppgifter alltmer kommer att mekaniseras. På sikt förväntar man sig även att 0rd- och textbehandlingssystem kombinerade med avancerade system för lagring och sökning av information (s. k. lR-system) och utnyttjande av faksimiltekniken kommer att användas. Denna typ av tillämpningar kan innebära ett steg i riktning mot vad som kan kallas det “papperslösa” kontoret.

l7.4.3 Privatdatorn (hemdarorn) Den snabba expansionen för s. k. mikroprocessorer med betydande kapacitet för även avancerad bearbetning möjliggör en rad nya tillämpningar. Man antar att utvecklingen kan jämföras med den s. k. räknedosan. Denna har på några år kunnat föras ut i miljontals exemplar i världen, inte minst beroende på att den är enkel att använda och förhållandevis billig. Eftersom kostnaden för logik och minne successivt minskar antas räknedosans efterföljare bli den s. k. privatdatorn eller hcmdatorn. Det anses allmänt att dessa kommer att vara vanliga vid slutet av 1980-talet. Privatdatorn antas bli ett avancerat kommunikationsmedium som kan utföra olika bearbetningar. lagra personligt viktiga uppgifter och kopplas till olika större system för utbyte av information. Såsom exempel på användningsområden nämns att arkitekter kan arbeta med tredimensionella modeller av sina konstruktioner, att läkare kan lagra och organisera uppgifter om sina patienter och att lärare mer illustrativt kan åskådliggöra olika undervisningssekvenser. Såsom andra exempel nämns att affärsmän kan lagra offerter, statistik. meddelanden m. m.. att hotell kan lagra uppgifter om sina gäster och advokater om sina klienter. Vidare kan t. ex. brev. meddelanden, register. almanackor. budgetar och recept lagras i privatdatorn. Ytterligare exempel är beställning av varor och tjänster av olika

254 Nya tillämpningsomrâdenför ADB och konsekvenserför datalagen

slag. t. ex. kapitalvziror, flyg- och tågbiljetter, teaterbiljetter osv.. elektroniska dokumentlösa betalningstrzinsaktioner samt nyhets- och biblioteksservice. Avgörande för om detta skall bli möjligt anses vara att hanteringen av den tekniska utrustningen blir enkel. Privatdatorn torde dock inte i första hand komma att finnas i hemmen utan hos t. ex. småföretagare. affärsmän och läkare. _ Den dominerande mängden arbetsuppgifter för privatdatorn blir sannolikt av lokal art. Emellertid antas det bli möjligt att ansluta privatdatorn till det zillmâinna datanätet, vilket anses bli en intressant extraegenskap. Därmed ges tillfälle till kommunikation med olika större datasystem, såväl av nyhets-. konsument- eller underhållningskaraktär, som av värde i förvärvslivet. Annan utrustning förutsätts här komma in i bilden. Därvid antas telefon och TV-apparat vara sammankopplade med privatdatorn som den centrala samverkande enheten.

17.4.4 Telekon/brenssysrem med dato/stöd Med början i det amerikanska s. k. ARPA-nätet har en ny typ av system för datorstödd telekommunikation utvecklats. ldén bygger på en kombination av konventionell telefon och textkommunikation med ADB-teknik. Ett flertal geografiskt åtskilda “konferensdeltagare” kan med dataterminaler som hjälpmedel hålla en kontinuerlig kontakt och ha tillgång till varandras “anteckningar och diskussionsinlägg” direkt eller vid senare tidpunkt. Man räknar med att utbyte av meddelanden m. m. på detta sätt får alltmer ökad betydelse i olika sammanhang.

l7.4.5 Darorstödd tmdervisnirzg Väsentliga moment i datorstödd undervisning antas bl. a. bli problemlösning med hjälp av terminaler kopplade till datorer vid undervisningsanstalter. På sikt förväntas även kabel-TV-program, videogram (kassett-TV, bildskivor o. dyl.) komma att utnyttjas. En fördel med datorstödd undervisning anses vara att undervisningen till stor del kan ske på valfri tid och plats, vilket bl. a. kan ha betydelse när det gäller vuxenundervisning och fortbildning. En annan fördel anses vara att tempot och i viss mån även innehållet i och uppläggningen av undervisningen kan anpassas till varje enskild individ.

17.4.6 Belalningstransaktioner Man förväntar sig elektroniska dokumentlösa betalningstransaktioner och tänker sig härvid en stegvis utveckling som innebär att allt fler betalningstransaktioner sker utan hjälp av kontanter eller checkar. Genom särskilda kassaterminaler och identifikationskort kan t. ex. belopp motsvarande de inköpta varorna överföras från kundens till företagens konto. Vidare kan periodiskt återkommande betalningar (hyror. räntor, premier m. m.) genom avtal mellan betalare och betalningsmottagare direktdebiteras, varvid betalaren viss tid fore betalningen automatiskt får ett meddelande om den förestående transaktionen.

Nya rillämpningsomrâdenför ADB och konsekvenser _för datalagen 255

l 7.4.7 Teleshopping Beställningar från hemterminaler (teleshopping) av varor och tjänster av olika slag. t. ex. livsmedel, kapitalvaror. flyg- och tågbiljetter. teatcrbiljetter osv. antas på längre sikt bli vanligt förekommande. Beställningar kan härvid ske med ledning av ständigt aktuella elektroniska varu- och prislistor och andra förteckningar, som i en del fall är kompletterade med bilder för att underlätta valet mellan olika varor eller tjänster.

l7.4.8 Elektroniska kalendrar m. m. Elektroniska kalendrar eller minnesblock som gör det enklare att hålla reda på t. ex. tid för läkarbesök, förfallodagar m. m. antas bli vanliga.

l7.4.9 Nvhers- och biblioreksswvice Tillämpningar som här skisserats är bl. a. elektroniska tidningar som man bläddrar i med användning av skrivmaskinsterminal eller bildskärm, varvid man vid behov kan framställa papperskopior med hjälp av faksimilutrustning. Andra tillämpningar är automatisk selektiv Förmedling av artiklar och annat material inom de ämnesområden man är intresserad av samt informationssökning i datorlagrade Uppslagsböcker o. dyl.

17.4. 10 Direkrdemokrari (Computer democracy) Genom opinionsundersökningar och omröstningar med hjälp av hemterminaler (“computer democracy) förmodas allmänhetens möjligheter till direkt deltagande och medbestämmande i politiska processer öka. inte minst på det lokala planet.

17.5 Nuvarande reglering av personregister som förs med

annan teknik än ADB

Datalagen i dess nuvarande utformning omfattar. som nämnts förut. endast personregister som förs med användande av ADB-teknik. All personregistrering som görs med annan teknik faller således utanför lagen. Det betyder emellertid inte att all sådan registrering för närvarande sker i helt oreglerade former. Det finns många exempel på personregistrering som är föremål för författningsreglering vid sidan av datalagen. De närmast till hands liggande exemplen är kreditupplysningslagen och inkassolagen. i vilka lagar man valt att reglera personregistreringen inom vissa särskilda verksamhetområden oavsett vilken teknik som kommertill användning. l den mån ADB utnyttjas betyder detta att såväl de nämnda lagarna som datalagen blirtillämpliga. l den mån ADB inte utnyttjas är förfarandet uttömmande reglerat i kreditupplysnings- och inkassolagarna. Kreditupplysningslagen och inkassolagen är exempel på lagar som reglerar personregistreringen inom vissa bestämda sektorer. Det finns också exempel på författningar som reglerar särskilda personregister. oavsett med vilken

256 Nya Iillämpningsomrâdenför ADB och konsekvenserför daralagen

teknik dessa förs. Den brottsregistrering som sker hos polisen är således ingående reglerad genom kriminalregisterlagen och kriminalregisterkungörelsen samt polisregisterlagen och polisregisterkungörelsen. Dessa författningar reglerar bl. a. närmare för vilka ändamål registreringen lår ske, vilka uppgifter som får ingå i registren och vem som får ta del av registerinnehållet. De utgör exempel på registrering av personuppgifter som långt före datalagens tillkomst ansågs vara så känslig att den borde bli föremål för lagstiftning men innehåller inte några regler som tar sikte på den teknik som används vid registreringen. Sedan man börjat utnyttja ADB inom rättsväsendet har man dock kompletterat de nyss nämnda centrala författningarna med regler om hur ADB skall utnyttjas vid registreringen. Dessa regler finns i kungörelsen (1970:517) om rättsväsendets informationssystem. Andra exempel på författningar som oberoende av använd teknik reglerar viss typ av personregistrering är lagen (l936:56) om socialregister, lagen 0975:55) om folk- och bostadsräkning och folkbokföringsförordningen (1967:198).

17.6 Förslag och synpunkter

OSK behandlade i sitt förslag till datalagen äldre skyddsbestämmelser som syftar till att värna om den personliga integriteten och fann dessa tillräckliga för informationsbehandling med traditionella metoder men inte för ADB. Härutöver berörde OSK, som enligt sina direktiv hade att behandla problem med anknytning till ADB, inte närmare behovet av särskilda skyddsregler för personregister som förs med annan teknik än ADB. Vid remissbehandlingen av OSK:s betänkande ifrågasatte dock ett par remissinstanser om inte den av OSK föreslagna kontrollen borde utsträckas till register som förs med annan teknik än ADB. Avgränsningssvårigheter ansågs kunna medföra att datainspektionens arbetsområde inte helt kunde begränsas till upptagningar för ADB utan att det i vissa fall måste omfatta även manuellt förda register. Vid riksdagsbehandlingen ansågs dock att man åtminstone tills vidare borde begränsa regleringen till det område där den framstod som mest påkallad, dvs. till personregister som förs med ADB. Den vidare utvecklingen borde få visa om en utvidgning behövdes. len motion till 1974 års riksdag berördes bl. a. frågan om särskilda regler för manuella personregister. I detta avseende uttalades att datalagen endast gäller elektroniskt lagrade data och att register förda för hand inte ligger under lagen. Emellertid kan det enligt motionen mycket lätt uppkomma fall där det just är kopplingen mellan elektroniska och manuella register som blir farlig, och där kan inte lagen få blunda. Det är enligt motionen utomordentligt lätt att sätta en nästan omärklig flagga, dvs. ett litet kodmärke, vid sådana datauppgifter som man har kompletteringar till i ett vanligt kortregister. Den som får vetskap om denna kod och är villig att betala en extra avgift kan då få tillgång till andra uppgifter än till dem som enligt lagen lår stå i dataregistret. På detta sätt kringgås lagens bestämmelser enligt motionen enkelt och elegant och det finns ingen som helst kontroll på vilka uppgifter som verkligen lämnas ut. Här måste enligt motionen kompletterande bestämmelser till och datain-

Nya tillämpningsomrâden för ADB och konsekvenser för datalagen 257

spektionen bemyndigas att ingripa mot flaggningar av denna art. få möjlighet att kontrollera dem och att förhindra att personregister mot datalagen kopplas samman med manuellt förda register. Konstitutionsutskottet uttalade vid behandlingen av motionen bl. a. att datainspektionen enligt 6 §datalagen vid behov kan förbjuda notering i ADBfört personregister att kompletterande material om någon registrerad finns på annat håll, s. k. “flaggning”, om sammankoppling med register av annat slag innebär risk för otillbörligt intrång i personlig integritet. Utskottet pekade vidare på att de aktuella frågorna i motionen också var föremål för uppmärksamhet i andra olika sammanhang. Utskottet var ense med motionärerna om att utvecklingen måste följas med den största uppmärksamhet men ansåg det inte erforderligt med något särskilt initiativ vid tidpunkten för motionen. Riksdagen godtog denna uppfattning. l en motion till 1975 års riksdag pekade man bl. a. på användningen av mikroficheregister, som enligt motionen innebär möjlighet att fotografera ner uppgifter om enskilda personer så att man på en enda diabild kan pressa in uppgifter på tusentals personer. Det är enligt motionen angeläget att datalagen kompletteras på så sätt att registreringssystem som kan nyttjas som ett dataregister också underkastas datalagens bestämmelser. Enligt motionen borde det ankomma på datainspektionen att fasta riksdagens uppmärksamhet på att den tekniska utvecklingen kräver kompletteringar av datalagen. Därutöver borde införas någon form av anmälningsplikt också för maskinellt uppgjorda personregister, särskilt i de fall ny registreringsteknik kommer till användning. Syftet med en sådan anmälningsplikt skulle vara att i varje ögonblick säkerställa att datalagens bestämmelser inte urholkas eller kringgås genom de nya möjligheter till maskinell personregistrering som en fortsatt snabb teknisk utveckling möjliggör. I liknande riktning går ett förslag i en annan motion till l975 års riksdag som innebär att datalagen snarast bör utvidgas så, att den omfattar samtliga personbundna register, dvs. även sådana som inte är tillgängliga för omedelbar automatisk databehandling. Dagens och framför allt morgondagens informationsbehandlingsmetodik har enligt motionen ansetts i annat fall kunna utnyttja elektroniska hjälpmedel utan att register av den art som för närvarande täcks av datalagen är nödvändiga. Konstitutionsutskottet uttalade med anledning av motionerna att bl. a. de frågor som aktualiserats i dessa, t. ex. frågan rörande utvidgning av datalagen till att omfatta även manuellt förda register, skulle komma att övervägas vid den kommande översynens av datalagen. Utskottet fann med hänsyn härtill inte några åtgärder påkallade med anledning av motionerna. Riksdagen godtog utskottets uppfattning.

17.7 Datainspektionens erfarenheter och praxis

Datainspektionen har, liksom föredragande departementschefen under förarbetena till datalagen, pekat på att det, för att ett register i datalagens mening skall anses föreligga, direkt eller indirekt måste vara fråga om behandling från informationssynpunkt av faktiska uppgifter. Härav följer enligt inspektionen att ett register inte kan anses upprättat bara genom att löpande text lagras i ett

l7

258 for ADB och konsekvenser för datalagen Nya rillämpningsomrâden

datamedium, exempelvis för att sättning skall kunna ske med hjälp av ADB-

teknik. Åtskillig databehandling av olika slags litteratur, främst skönlittera-

tur. faller således enligt inspektionen utanför datalagens tillståndssystem. Först i den mån databehandlingen tar sikte på faktiska uppgifter i den litterära framställningen föreligger ett register i datalagens mening. personregister i datalagen motsvarar enligt datainspektionen inte Uttrycket i datateknisk bemärkelse. Datatekniskt ett alltid registerbegreppet uppfattas register normalt som en enhet i form av en mängd samhörande poster, eller i en skivpacke. Enligt datalagen kan lagrade på t. ex. ett magnetband dock personuppgifter i ett personregister förekomma i ett antal datatekniska register som ingår i ett databehandlingssystem, likaväl som ett datatekniskt register kan omfatta flera personregister. Huruvida informationen fördelas på ett eller flera datatekniska register (filer) är emellertid enligt inspektionen främst av den tekniska utrustning som skall användas samt betingat uppfattning om vilken registerorganisation, som är systemkonstruktörens mest rationell med hänsyn till den bearbetning som skall utföras. Registeri datateknisk mening är således inte avgörande för bedömorganisationen ningen om ett eller flera personregister skall anses föreligga. Det torde enligt inspektionen ofta vara lämpligt att betrakta hela system av datafiler och till dessa hörande härlednings- och bearbetningsprogram som ett enda person- En bör dock vara att systemet tekniskt och register. förutsättning administrativt fungerar på sådant sätt. att det är naturligt att uppfatta det som en enhet. Den som pågår på olika tekniska områden måste enligt utveckling uppmärksammas. Det blir allt vanligare att man från datainspektionen dataregister gör utskrifter i form av mikrolilm. Det finns enligt inspektionen både myndigheter och företag som har mikroñlmsregister över totalbefolkningen. Sådana register saknar visserligen för närvarande de bearbetningssom ADB-tekniken medger, men inom en snar framtid kan man möjligheter räkna med att möjligheterna att bearbeta mikrofilmsregistren med hjälp av ADB direkt kan läsas in i ökar genom att uppgifterna på mikrolilmen datamaskin utan någon föregående manuell hantering, s. k. CIM-teknik. Mikrofilmsregistren kan emellertid enligt inspektionen redan med den teknik som nu finns att tillgå blir mycket effektiva. En fråga som aktualiserats är enligt datainspektionen i vad mån personuppgifter som bearbetas med hjälp av s. k. mini- och mikrodatorer är att anse som personregister. Vissa av de kontorsdatorer som nu finns på marknaden kan enligt inspektionen mycket lätt bli lika effektiva som andra datorer av olika tillbehör. Andra kontorsdatorer saknar emellertid genom tillkoppling dessa möjligheter. Datainspektionen har hittills från fall till fall prövat den nu berörda frågan. Det är enligt datainspektionen svårt att i lagtext göra avgränsningar i syfte att undanta register som är av mindre intresse från integritetssynpunkt utan att därmed också undanta mycket integritetskänsliga register. Den tillståndssystem. som för närvarande råder enligt datalagen, kan enligt inspektionen inte rimligen göras tillämpligt på alla andra typer av register, stora som små. Att i lag åstadkomma en rimlig avgränsning av tillståndsmanuella och andra register torde vara en omöjlig uppgift. Däremot pliktiga vore det kanske möjligt att under tillståndstvång lägga alla icke-ADB-register

Nya lillämpningsomrâden för ADB och konsekvenser för datalagen 259

som på något sätt har samband med ADB-register; det kan också övervägas tillståndstvång för icke-ADB-register i vissa branscher eller för vissa ändamål. En lösning är enligt inspektionen att inte införa tillståndstvång för alla register men i stället ge tillsynsmyndigheten laglig befogenhet att ingripa med föreskrifter eller förbud mot icke-ADB-register, om i särskilda fall risk för otillbörligt integritetsintrång föreligger eller sådant intrång ägt rum. Enligt datainspektionen bör uppmärksammas att datalagen och särskilt de föreskrifter som datainspektionen meddelat med stöd av lagen i flera fall medfört att man valt att från personregister urskilja känsliga uppgifter och bearbeta dessa manuellt för att sedan även manuellt sammanställa dem med resultatet av den maskinella bearbetningen av övriga uppgifter. Detta förekommer t. ex. i forskningssammanhang, men även i någon mån i andra register. Det kan enligt inspektionen i detta sammanhang även påpekas att ADB-tekniken underlättar traditionell lnformationsbehandling. Det är enkelt att av utskrifter, redigerade i namn eller personnummerordning, från ett stort antal mindre integritetskänsliga register manuellt gör djupgående sammanställningar. Vid bedömningen av behovet av ett förbättrat skydd av den personliga integriteten för dem som registreras i manuellt förda register bör dessa förhållanden enligt inspektionen särskilt beaktas.

17.8 DALKs överväganden

l7.8.1 Konrrollbehovet vid datalagens tillkomst och i dag Vid tillkomsten av datalagen konstaterade man att den automatiska databehandlingen medfört helt nya faror för intrång i den personliga integritetssfären. Sådant intrång kunde visserligen förekomma även som en följd av manuell hantering av information, men de nya möjligheter som öppnats genom automatisk databehandlingsteknik stegrade riskerna. Det ansågs principiellt vara fråga om en gradskillnad, men denna ansågs vara så betydande att situationen på ett avgörande sätt förändrats. Insyns- och kontrollmöjligheter behövdes gentemot dem som har tillgång till den nya teknikens resurser. Man uttalade vidare att det fanns äldre skyddsregler som ger möjligheter att reagera mot intrång i personlig integritet. Dessa äldre regler kunde delas in i tre grupper; reglerna om offentlighet och sekretess, regler med ändamål att i övrigt hindra myndigheter från opåkallade eller överdrivna ingrepp i enskildas privatliv, främst i rättegångsbalken samt de huvudsakligen mot andra enskilda riktade regler, som främst återfinns i brottsbalken. Detta äldre system av skyddsregler ansågs i stort sett vara användbart mot integritetsintrång genom informationshantering med äldre metoder. Däremot kom det till korta gentemot den automatiska databehandlingen och kunde knappast heller utan andra svåra nackdelar byggas ut för att möta dessa risker. Särskilda regler för att möta det nya hotet mot den personliga integriteten var därför påkallade. Man diskuterade en utsträckning av den föreslagna kontrollen till sådana personregister som fors med annan teknik än ADB, t. ex. manuellt eller med hjälp av hålkortsmaskin. Den slutliga bedömningen blev emellertid att man

260 Nya tillämpningsomrâden för ADB och konsekvenser för datalagen

åtminstone tills vidare borde begränsa regleringen till det område där den framstod som mest påkallad, dvs. till personregister som förs med hjälp av ADB. Den vidare utvecklingen borde få visa om en utvidgning behövdes. Den avgränsning av datalagens tillämpningsområde till personregistrering med utnyttjande av ADB-teknik enbart, som gjordes vid lagens tillkomst, var enligt DALK:s mening naturlig och rimlig då. Lagen har också väl fyllt sitt syfte att förebygga risk för otillbörligt intrång i personlig integritet vid sådan registrering. Såsom framgått anser DALK att lagen med vissa ändringar och tillägg, som betingas av erfarenheterna, kan fylla detta syfte även i fortsättningen, om målet begränsas till att reglera personregistrering som sker med ADB-teknik i mera traditionell mening. När det gäller att överväga den rättsliga regleringen av skyddet for personlig integritet i samband med registrering av personuppgifter är dock enligt DALK:s uppfattning ett så snävt betraktelsesätt som det nyss återgivna inte tillfyllest. Man måste även ta i beaktande att samhället och de tekniska resurser som står till buds för personregistrering inom allmän och enskild verksamhet förändrats och utvecklats sedan den tidpunkt då datalagen kom till. Man måste pröva om det mål för datalagen som ställdes upp för fem år sedan med hänsyn till utvecklingen därefter alltjämt kan uppnås inom den ram som då fastställdes. Vid den prövningen måste framför allt utvecklingen inom området för ADB särskilt beaktas. Vid den nämnda prövningen uppstår två huvudfrågor. Den ena är om utvecklingen lett till att det numera tillkommit andra former för personregistrering än sådan som sker med ADB-teknik i tidigare gängse mening, vilka kan antas medföra samma risker för otillbörligt intrång i personlig integritet som betingas av att ADB utnyttjas. Om syftet med datalagen skall vidmakthållas måste i så fall även dessa former for personregistrering föras in under lagens tillämpningsområde. Den andra frågan är om utvecklingen lett till att det nu förekommer personregistreringsom visserligen sker med ADB, men som görs under sådana former att det inte föreligger några farhågor för den personliga integriteten. Om syftet med en lagstiftning alltjämt bör vara att värna om den personliga integriteten bör i så fall sådan ofarlig personregistrering med ADB undantas från lagstiftningens tillämpningsområde. Om inte dessa frågor övervägs finns enligt DALK:s mening risk för att den rättsliga regleringen å ena sidan kommer att omfatta områden som inte utgör hot mot den personliga integriteten medan å andra sidan områden som utan tvekan kan innebära sådant hot kommer att falla utanför. l betraktande av den expansion som förutspås när det gäller nya tillämpningsområden för ADB, särskilt inom kontorssidan och i hemmiljön eller i motsvarande sammanhang, kan på längre sikt en betydande ökning av antalet tillståndspliktiga personregister förutses. om nuvarande tillämpningsområde för datalagen bibehålls. Samtidigt förefaller det uppenbart att åtskillig sådan personregistrering, vilken här är i fråga, inte är av den art som låg i blickpunkten då datalagen kom till. Den kan inte antas medföra risk för otillbörligt intrång i personliga integritet i den mening som då var aktuell. l det sammanhanget pekade man särskilt på möjligheterna att med ADBteknik sammanföra och överblicka mycket stora kvantiteter information: både om ett mycket stort antal individer och ett mycket stort antal uppgifter om varje individ. Man pekade också särskilt på möjligheterna att centralisera

Nya tillämpningsområden för ADB och konsekvenser/ör datalagen 261

register. attjämföra, sortera och selektera uppgifter och att samverka inbördes mellan flera informationssystem. Det torde stå klart att man främst hade personregistrering med ADB i mer traditionell mening för ögonen. De nya tillämpningsområden för personregistrering med hjälp av ADB som förväntas innebär något annat. Dessa nya tillämpningsområden innebär inte att personregistrering sker som ett led i myndigheternas och de större företagens verksamhet för att administrera dessas mellanhavande med de enskilda medborgarna. l stället gäller det här informationsbehandling i mindre omfattning och för andra syften, varvid de personuppgifter som kan förekomma i sammanhanget många gånger troligen inte är det primära. Med hänsyn till det nu anförda skulle det enligt DALK:s mening vid en närmare undersökning förmodligen visa sig vara omotiverat med en ingående rättslig reglering beträffande flera av de nya tillämpningar som nu är i fråga, t. ex. på kontorssidan och när det gäller s. k. privatdatorer. Samtidigt gäller det att finna den rätta gränsen mellan sådan personregistrering med hjälp av ADB. som bör få förekomma utan inblandning av lagstiftning samt statliga tillstånds- och tillsynsorgan och sådan personregistrering vilken. oberoende av teknik, med hänsyn till värnet om de registrerades personliga integritet bör antas kräva kontroll och insyn. Datainspektionen har t. ex. pekat på att mycket stora mängder information enkelt kan lagras genom användning av mikroñlm och mikroñche och på att även åtkomsttiderna till informationen mer och mer kommer att likna dem som är vanliga vid automatisk databehandling. Personregister i form av mikroñlm och mikrofiche kan därför tänkas motivera samma farhågor för den personliga integriteten som vid datalagens tillkomst gjorde sig gällande beträffande ADB. Det avgränsningsproblem som DALK angett nu måste beaktas redan inom ramen för en översyn av datalagen om inte lagen inom kort skall bli för vid. DALK lägger i det närmast följande fram förslag till hur detta bör ske. På längre sikt torde dock, om man vill åstadkomma en mera varaktig lösning av problemet. krävas att den rättsliga regleringen av personregistreringen inom förvaltningen och i näringslivet sker utan att utnyttjandet av ADB ellerannan speciell registreringsteknik tillmäts avgörande betydelse för den personliga integriteten. DALK tar i nästa kapitel upp denna fråga.

l7.8.2 Undantagsregel i datalagen Grundprincipen enligt datalagen har hittills varit att all personregistrering som sker med utnyttjande av ADB skall vara underkastad offentlig kontroll och insyn. Denna grundprincip bör enligt DALK:s mening gälla för datalagen även i fortsättningen. Om man frângår denna grundläggande förutsättning leder det nämligen till att man måste ompröva lagens nuvarande utformning i dess helhet, vilket synes kräva ett betydligt mer omfattande utredningsarbete än det som ryms under beteckningen en översyn av datalagen. Frågan hur den framtida rättsliga regleringen av skyddet för personlig integritet i samband med registrering av personuppgifter bör utformas blir också enligt DALK:s mening mer renodlad och överblickbar om man kan hålla i sär behovet av åtgärder på kortare sikt, betingade av erfarenheterna av datalagen, och behovet på längre sikt av offentlig kontroll även när det gäller andra

262 Nya tillämpningsomräden för ADB och konsekvenser för datalagen

former av personregistrering. En sådan åtskillnad inverkar enligt DALK:s uppfattning inte menligt på skyddet för de registrerades personliga integritet. Även om målet för datalagen alltså även fortsättningsvis bör vara att reglera personregistrering som sker med ADB måste man, som nämnts i det Föregående, med hänsyn till utvecklingen samtidigt se till att lagens tillämpningsområde inte blir mera vidsträckt än som betingas av kravet på tillräckligt skydd mot riskerna för otillbörligt intrång i personlig integritet. Om man inte beaktar att personanknuten informationsbehandling med ADB-teknik Förmodligen i alltmer ökande grad vid sidan av vad som nu är vanligt inom förvaltningen och näringslivet också kommer att ske i betydligt enklare och mera harmlösa former, får man sannolikt en administrativ kontrollapparat som inte behövs för att tillgodose det nämnda kravet. Datalagen måste alltså innehålla regler som medger undantag från lagens kontrollsystem för sådana tillämpningar som visserligen formellt är att anse som personregistrering i lagens mening men som inte kan antas innebära risk för integritetsintrång. Utvecklingen på kontorsdatorsidan eller i övrigt när det gäller nya tillämpningsområden för ADB har emellertid hittills inte kommit så långt att det för närvarande är möjligt att i datalagen ange vilka former av personregistrering med ADB som kan undantas från lagens tillämpningsområde utan att skyddet för personlig integritet äventyras. För att ändå undvika onödig byråkrati behövs därför enligt DALK:s mening en regel i datalagen som gör det möjligt att, efterhand som erfarenheter vinns, från lagens tillståndskrav och den anmälningsskyldighet som DALK föreslagit undanta vissa bestämda former av enklare personresom visserligen sker med ADB men som uppenbart inte innebär gistrering, risk för otillbörligt intrång i personlig integritet. Reglerna i datalagen om den registeransvariges skyldigheter, om tillsyn m. m. samt om straff och skadestånd m. m. skulle alltjämt komma att gälla men kravet på tillstånd eller anmälan frångås. Det bör ankomma på regeringen att genom föreskrifter i varje särskilt fall bestämma vilka former av personregistrering med ADB som sålunda helt eller delvis bör vara föremål för undantag. l den mån undantag blir aktuella synes de lämpligen kunna anges i datakungörelsen; l enlighet med 3§ instruktionen för datainspektionen bör det ankomma på inspektionen att närmare följa utvecklingen och hos regeringen lägga fram förslag till undantag allteftersom erfarenheterna bedöms ge anledning till det. Av den föreslagna nya paragrafen i datalagen bör alltså sammanfattningsvis framgå att regeringen får föreskriva att bestämmelserna om tillstånd och anmälan inte skall äga tillämpning i fråga om personregister som förs med användning av viss bestämd teknisk utrustning, om det med hänsyn till utrustningens art och utförandet av den automatiska databehandlingen samt omständigheterna i övrigt är uppenbart att registret inte medför risk för otillbörligt intrång i registrerads personliga integritet. Det kan i och för sig diskuteras om det inte redan i datalagen också behövs regler, vilka på motsvarande sätt som angetts nyss, innebär bemyndigande för regeringen att bestämma att personregister som inte förs med ADB men som ändå kan antas innebära risk för otillbörligt intrång i personlig integritet, skall omfattas av datalagen i dess helhet eller i vissa delar. l den mån det visar sig att sådana register förekommer torde man dock i vart fall tills vidare kunna

Nya tillämpningsomrâden för ADB och konsekvenser för datalagen 263

räkna med att de härrör från personregister, som Törs med ADB och därmed redan är underkastade kontroll av datainspektionen. Dessutom torde ett sådant bemyndigande som nämnts nu vara mindre lämpligt av konstitutionella skäl. Med hänsyn härtill och då den grundläggande principen För datalagen inte bör frångås utan ett mer ingående utredningsarbete är sådana regler enligt DALK:s mening För närvarande inte påkallade.

SOL 1978:54 265

18 sikt

Personregisterlagstiftningen på längre

18.1 Motiv för en mera generell personregisterlagstiftning

Som nämnts redan i ett inledande kapitel behövs enligt DALK:s mening även i fortsättningen insyns- och kontrollmöjligheter när det gäller personregistreringen med ADB inom den offentliga och den privata sektorn och en särskild myndighet med uppgift att övervaka efterlevnaden av den rättsliga reglering vilken sålunda bör ñnnas. Anledningen till att man inte kan undvara en sådan rättslig reglering är alltjämt omsorgen om den enskilde medborgarens personliga integritet i ett samhälle, som av olika skäl medför allt större insyn i den enskildes förhållanden. Det är i huvudsak alltjämt samma farhågor som låg bakom tillkomsten av datalagen som utgör motivet. Enligt dessa farhågor kan insamlingen av uppgifter om människor. deras attityder och levnadsförhållanden vara ägnad att alltför mycket öka myndigheternas makt och möjligheter att styra den enskildes handlande med en alltmer effektiv och omänsklig förvaltning som följd. Farhågorna gäller dock inte bara myndigheterna. Även registreringen av personanknutna uppgifter inom den privata sektorn kommer in i bilden. Så t. ex. har man kritiserat försäljningen från myndigheterna av personuppgifter till privata företag varvid dessa offentliga uppgifter, med eller utan ytterligare bearbetning, kan användas för alla möjliga syften, som de primärt inte är avsedda för. Andra farhågor gäller de alltmer ökade möjligheterna att sammanföra och överblicka mycket stora kvantiteter information, att hålla uppgifterna aktuella och tillgängliga och att bevara uppgifterna mycket länge utan att tillgängligheten behöver försämras. Ytterligare farhågor är betingade av de alltmer förbättrade möjligheterna att utnyttja individanknutna uppgifter genom olika jämförelser, sorteringar och urval (selekteringar), att sprida uppgifterna och att ställa samman uppgifter från olika källor. Man kan också peka på att speciellt ömtåliga uppgifter som t. ex. brott och påföljder. sjukdomar, alkohol- och narkotikaproblem numera kan registreras effektivare och till lägre kostnader än tidigare och därmed utnyttjas för ändamål, vilka kan uppfattas som otillbörliga. Även information av i och för sig mer banal karaktär kan insamlas och bearbetas i att större mängder, vilket likaså kan uppfattas som hot mot den personliga integriteten. Farhâgor som härutöver också bör uppmärksammas gäller den psykologiska effekt, som vetskapen om de alltmer förbättrade möjligheterna att

266 PersonregisIerlagsrmningen på längre sikt

använda personuppgifter för olika syften kan medföra. Särskilt tanken på okontrollerad insamling och bearbetning av information, utan att de berörda har kännedom om detta. är ägnad att väcka oro. Farhågorna för otillbörligt intrång i personlig integritet är alltså i dag lika aktuella som tidigare. För att bemöta dessa behövs både på kortare och längre sikt lagstiftning. En annan fråga är hur man genom rättslig reglering lämpligen bör komma till rätta med problemen. Såsom framgått tidigare anser DALK att den väg man valde då dessa problem för första gången på allvar ziktuziliserztdes, nämligen att införa datalagen, var både naturlig och riktig då, även om man samtidigt betonade att lagen borde ses som ett provisorium eftersom det här gäller lagstiftning på ett helt nytt område. Översynen av datalagen har också visat att det även i fortsättningen är faktorer liknande dem, vilka vid datalagens tillkomst ansågs vara av särskild betydelse, som måste utgöra grund för bedömningen av risken för otillbörligt intrång i personlig integritet. Liksom hittills bör den enskilde medborgaren även i framtiden ha tillgång till en fredad sektor, inom vilken han kan avvisa sådan inblandning från det allmänna eller från andra som uppfattas som otillbörlig, samtidigt som man måste beakta att den enskildes rätt att bli lämnad i fred aldrig kan vara absolut i dagens samhälle. Vid avvägningen mellan dessa motstående intressen eller, med andra ord, vid gränsdragningen kring vad som bör vara tillåtet måste man i fortsättningemsåsom hittills, ta ett antal särskilt utslagsgivande faktorer till hjälp. En sådan faktor är uppgifternas art, som får anses ha särskild betydelse för av frågan om otillbörligt integritetsintrång. Toleransen för vad avgörandet som bör vara tillåtet måste alltså nu och i fortsättningen vara lägre om det gäller särskilt ömtålig information såsom t. ex. brott och påföljder, tvångsåtgärder av olika slag, uppgifter om sjukdomar, socialhjälp och liknande eller uppgifter om familjeförhållanden och ekonomi. Detsamma gäller enskildas åsikter, speciellt i politiska och religiösa frågor liksom ofta också olika slag av värdeomdömen, betyg och dylikt, s. k. mjukdata. ø Av lika stor vikt från den enskildes som informationens art och synpunkt. innehåll, är nu och bör i framtiden också vara vem som får tillgång till uppgifterna, dvs. om de blir tillgängliga endast för viss myndighet, för personer som har särskilda kontakter med den som uppgifterna gäller eller för en vidare krets. Det har också stor betydelse hur uppgifterna används och särskilt huruvida de utnyttjas för annat ändamål än de ursprungligen är avsedda för. Det kan finnas skäl att bedöma en sådan användning som otillbörlig, även om det rör sig om uppgifter som i och för sig är av tämligen banal natur. Man måste vidare särskilt beakta hur stor mängd information som samlas hos en och samma registeransvarig. Varje enskild person bör med fog kunna kräva att myndigheterna. företagen. organisationerna m. fl. inte vet mer om honom än som betingas av deras verksamhet. Han bör också själv ha möjligheter att vara med och påverka bedömningen av vad som bör vara tillåtet när det gäller användningen hos andra av uppgifter om honom själv. De nu nämnda kriterierna ansågs vid datalagens tillkomst vara av särskild betydelse for frågan i vad mån en viss användning av personuppgifter borde kunna accepteras eller inte. Samma kriterier kan alltså enligt DALK:s mening ställas upp även i dag. Kommittén har dock i det föregående sökt förtydliga

Personregisterlagstmningen pâ längre sikt

dessa ytterligare och även sökt dra upp riktlinjer för i vad mån bedömningen bör göras av de rättstillämpande myndigheterna eller på politisk nivå. Enligt DALKs uppfattning lår därvid accepteras att man förbehåller riksdagen eller regeringen rätten att bedöma tillåtligheten av särskilt omfattande eller eljest ömtåliga register inom framför allt den offentliga sektorn. Eftersom det här ofta gäller mer allmänna intresseavvägningarär en sådan ordning bättre än att lägga det slutliga avgörandet i myndigheternas händer. Detsamma bör enligt kommitténs mening gälla användningen av dessa register för andra ändamål än de syften för vilka registren ursprungligen införts, särskilt om senare uppkommande syften är att kontrollera uppgifter. som den enskilde medborgaren måste lämna i olika sammanhang för att få sina rättigheter tillgodosedda. I linje med detta ligger också att SPAR och därmed formerna för användningen av offentliga uppgifter inom folkbokföringen, inkomsttaxeringen och fastighetstaxeringen för direktadresserad reklam och andra liknande syften enligt kommitténs mening bör regleras genom datalagen och genom särskild förordning. l syfte att söka ytterligare förtydliga de kriterier som bör tillmätas särskild betydelse vid bedömningen av om en viss användning av personuppgifter bör tillåtas har kommittén förordat en prövning av att ändamålet med den uppgivna användningen står i rimlig relation till den verksamhet inom vilka användningen skall ske, att inte andra personer registreras än sådana som behövs för ändamålet och att det finns ett naturligt samband också mellan arten och mängden personuppgifter samt detta ändamål. Kommittén har även särskilt betonat att speciell betydelse, såsom redan är fallet, även i framtiden bör tillmätas frågan, huruvida uppgifterna ursprungligen samlats in för annat ändamål än det aktuella syfte som skall tillgodoses. Å andra sidan har kommittén också föreslagit vissa lättnader i den formella prövningen när det gäller sådan användning av personuppgifter som på grundval av erfarenheterna knappast kan anses innebära risker för den personliga integriteten. DALK har också förhållandevis ingående behandlat de särskilda problem som finns inom forskningen och statistiken men ansett att några nya regler inte bör införas i samband med en översyn av datalagen. Datalagen har hittills gett ett gott skydd mot otillbörligt intrång i enskilds personliga integritet utan att reglerna på det hela taget blivit mer betungande än som bör kunna accepteras. Såsom DALK berön flera gånger tidigare finns dock skäl som talar för att det på längre sikt behövs en lagstiftning som i väsentliga delar är annorlunda uppbyggd än datalagen, vilken också när den kom till betraktades som ett provisorium och förstlingsverk på sitt område. Såsom ett skäl till att en annorlunda lagstiftning på sikt kanske bör övervägas har DALK förut angett att datalagen inte är och inte utan betydande ingrepp i nuvarande systematiska uppbyggnad kan göras tillämplig på personregistrering som sker med andra tekniska hjälpmedel än ADB men som kan inge liknande farhågor för den personliga integriteten som dem, vilka nämnts inledningsvis i detta kapitel. Dessutom måste, som framhållits i närmast föregående kapitel, beaktas att personanknuten informationsbehandling med ADB-teknik förmodligen i alltmer ökande grad också kommer att ske i betydligt enklare och mera harmlösa former. Ett annat och kanske lika viktigt skäl är att man kan förutse ett alltmer

268 på Personregisterlagstmningen längre sikt

utbrett informationssamhälle, i vilket uppgifter om de enskilda medborgarna blir tillgängliga för myndigheterna, företagen, organisationerna m. fl. i en omfattning som hittills inte varit vanlig. lnte bara utvecklingen som sådan utan även de önskemål om ökad tillgång till information som finns, inte minst när det gäller uppgifter hos myndigheterna, medför alltså att man troligen på ett mer övergripande sätt än hittills måste söka förebygga att det ökade utbudet av information leder till otillbörligt intrång i personlig integritet. DALK:s direktiv, i den del dessa gäller möjligheterna att öka tillgången till offentlig information, synes ge uttryck för en liknande uppfattning. Till saken hör också att ett ökat utbud torde leda till en ökad efterfrågan inom områden, där tillgången till personuppgifter i dag inte är någon väsentlig förutsättning för verksamheten. lntegritetsfrågan rymmer emellertid mycket mer än registrering och annan användning av personuppgifter. Ett uttryck för detta är det äldre system av skyddsregler som finns i t.ex. sekretesslagen och brottsbalken. Ett annat uttryck för samma sak är den breddning av debatten som pågått en följd av år och som resulterat eller avses resultera i utredningar i särskild ordning. Faktorer som därvid tagits upp är t. ex. användningen av tekniska apparater för ljudöverföring, ljudupptagning och fotografering, datorsystemens sårbarhet samt ADB-teknikens verkningar inom arbetslivet. Den metod med stegvis kartläggning av integritetsskyddsbehovet och reglering i anslutning härtill som på så sätt valts är också, enligt DALKs mening, den enda möjliga om problemen skall kunna överblickas och hanteras på ett praktiskt rimligt sätt. Det är dock inte uteslutet att man så småningom får en sådan överblick över problemen att det bör övervägas att även ta med t. ex. sårbarhet eller förändringar inom arbetslivet bland de frågor som bör regleras genom en personregisterlag. är Andra frågor som också kan behöva beaktas i ett sådant sammanhang företagsintegritet och s. k. gruppintegritet. Det är dock inte möjligt att nu bestämma hur gränserna skall dras. Man bör dock förmodligen även i fortsättningen sträva efter att avgränsa problemen. vilket torde innebära att man inte kan behandla alla frågor med anknytning till på en gång integritetsproblemet i vid bemärkelse.

18.2 Ramarna för en mera generell personregisterlagstiftning

DALK vill betona att det. även om man nu har flera års erfarenhet av datalagen, ingalunda är självklart hur en mer vidgad personregisterlagstiftning bör utformas. Självfallet måste man dock ha som en allmän utgångspunkt att en sådan lag lika litet som datalagen bör få medföra större ingrepp i offentlig eller enskild verksamhet än som är klart motiverade med hänsyn till önskemålet att värna om den enskilde medborgarens personliga integritet. lnom denna vida ram gäller det att söka bemästra de farhågor som gjorde sig gällande redan vid datalagens tillkomst och som alltjämt är aktuella. Användningen av personuppgifter får alltså inte alltför mycket öka myndigheternas. företagens eller organisationernas makt och möjligheter att styra den enskildes handlande. lnte heller bör offentliga uppgifter med eller utan ytterligare bearbetning få användas för alla möjliga syften. som de inte

Personregisrerlagsrmningen på längre sikt 269

primärt är avsedda för. Stora mängder information bör inte heller utan vidare få bevaras och hållas tillgängliga mycket länge, fritt få användas för jämförelser, sorteringar och urval, spridas eller ställas samman med uppgifter från andra källor. Dessutom bör användningen av speciellt ömtåliga uppgifter särskilt beaktas. Vid bedömningen av vad som bör vara tillåtet kan de kriterier som gäller i dag, kompletterade med DALKs förslag, utnyttjas som en utgångspunkt även på längre sikt. Avgörande för denna bedömning kan alltså även i framtiden bl. a. tänkas vara arten och mängden personuppgifter som utnyttjas och kretsen av de personer som därvid berörs, dessas inställning till användningen och ändamålet med användningen, sambandet mellan detta ändamål och den verksamhet som användaren bedriver eller avser att bedriva samt huruvida uppgifterna ursprungligen samlats in för annat ändamål än det aktuella syftet med användningen. Man bör alltså enligt DALKs mening på längre sikt överväga en rättslig reglering av personregistreringen inom den offentliga och den enskilda sektorn som - med nyss nämnda farhågor och särskilda kriterier som vägledning -tar sikte på registrering och annan därmedjämförlig systematisk användning av personuppgifter, oberoende av de metoder som utnyttjas. lnte minst torde det innebära fördelar om man vid en sådan reglering kan komma ifrån inte bara registreringstekniken utan även registerbegreppet som avgörande faktorer för regleringen. Vad som är ett register i datateknisk eller annan bemärkelse ansågs redan vid datalagens tillkomst kunna bli föremål för tvekan och deñnitionssvårigheterna kan förväntas öka, särskilt med tanke på den tekniska utvecklingen. Målet för en sådan mera generell personregisterlagstiftning bör enligt DALKs mening vara att bemästra berättigade farhågor för att användningen av personuppgifter inom den offentliga och den enskilda sektorn leder till otillbörligt intrång i den enskilde medborgarens personliga integritet. Medlet bör vara att ställa upp kriterier för vad som är tillåtet så att man med hjälp av dessa kriterier kan förhindra sådan användning av personuppgifter som kan antas leda till risk för otillbörligt intrång i personlig integritet. Samtidigt måste man dock, som nämnts, självfallet se till att regleringen inte blir mer betungande än som kan accepteras.

Vid en mera förutsättningslös bedömning finns enligt DALKs mening

teoretiskt sett två ytterligheter när det gäller att skissera grundläggande modeller för den diskuterade personregisterlagen. Enligt den ena ytterligheten krävs tillstånd och kontroll av en särskild myndighet för all registrering eller därmed jämförlig användning av personuppgifter inom den offentliga och den enskilda sektorn. oberoende av den teknik som utnyttjas. arten uppgifter, mängden uppgifter eller andra faktorer vid sidan av den omständigheten att det är fråga om användning av personuppgifter i någon form. Enligt den andra ytterligheten nöjer man sig med en lagstiftning som enbart ger möjligheter till kontroll och åtgärder i efterhand, dvs. när användningen av personuppgifter lett till otillbörligt intrång i enskilds personliga integritet eller när det visat sig att det föreligger risk för sådant intrång. l det första fallet får man dock en lagstiftning som blir alltför vid, i det andra en lagstiftning som. till skillnad mot t. ex. datalagen, inte medger förebyggande åtgärder eller kontroll. Av bl. a. dessa skäl är inte någon av de nämnda ytterligheterna

270 Personregisrerlagstmningen pâ längre sikt

användbar som modell för en personregisterlag. Det gäller därför att i stället söka finna den medelväg som bäst tillgodoser det förut angivna syftet med en sådan lag. Därvid har DALK redan inledningsvis i detta betänkande intagit den ståndpunkten att ett tillståndslörfarande eller därmed jämförligt förfarande och en statlig tillstånds- och kontrollmyndighet, som kan vidta förebyggande åtgärder, behövs även på längre sikt.

18.3 Några tänkbara huvuddelar i en personregisterlag

DALK har inte i nuvarande skede av utredningsarbetet kunnat göra någon mer ingående bedömning av frågan hur den lämpligaste modellen lör en personregisterlag bör se ut. Inom den ram som dragits upp nyss kan dock lagen antas böra innehålla närmare regler om dess tillämpningsområde, dvs. bestämmelser vilka så uttömmande som möjligt drar gränsen mellan personregistrering och därmed jämlörlig användning av personuppgifter som faller under lagen och annan användning. Det är också troligt att vissa generella krav i lagen bör ställas upp beträffande all användning av personuppgifter som _faller under lagen; om man så vill vissa aktsamhetsregler eller etiska normer lör sådan användning. DALK utgår som nämnts också från att användning av personuppgifter, som faller under lagens tillämpningsområde, skall vara underkastad kontroll- och insyn av en särskild myndighet och att det alltså behövs regler om arbetsuppgifter och befogenheter lör denna myndighet. Mot bakgrund av erfarenheterna från datalagen synes en annan särskilt viktig fråga som bör regleras närmare vara den enskildes rättigheter till insyn i den användning av personuppgifter som förekommer i enlighet med lagen. Även i övrigt torde åtskilliga av de bestämmelser som finns i datalagen i liknande former böra ingå också i ett nytt lagverk. l övrigt kan en tänkbar metod vara att dela in lagen i regler om registrering och annan användning av personuppgifter som endast kräver möjligheter till kontroll och tillsyn i efterhand, regler om sådan användning som bör förutsätta anmälan eller tillstånd samt regler om användning av personuppgifter hos myndigheterna, som är av sådan art och omfattning att användningen bör regleras genom särskild lag eller annan författning i varje enskilt fall. Det är möjligt att lagen också bör innehålla särskilda regler om användningen av personuppgifter inom vissa andra verksamhetsområden, vilka är av särskild betydelse lör den enskilde medborgaren. Tänkbara exempel på andra sådana verksamhetsområden, vilka i nu nämnt avseende kan jämföras med myndigheternas, är bank- och lörsäkringsväsendet, kreditupplysnings- och inkassoverksamhet samt forskning och statistik. Ett annat alternativ kan tänkas vara att, utöver de mera generella regler som behövs, i personregisterlagen var lör sig närmare reglera användningen inom olika sektorer i samhället. som är av särskild betydelse för den enskilde. Exempel på sådana sektorer kan då tänkas vara administration inom den offentliga sektorn som speciellt är inriktad på individuella ärenden, samhällsplaneringen inklusive statistik, medicinsk forskning och samhällsforskning samt näringslivet. Dessutom är det tänkbart att lagen. förmodligen med datalagen som

SOU 1978254 271

Personregisrerlagsträningen pá längre sikt

förebild, bör innehålla särskilda regler om sådan registrering eller därmed jämforlig användning av personuppgifter som eljest sker i betydande omfattning och dessutom med tekniska hjälpmedel. vilka ger sådana möjligheter som hittills ansetts vara särskilt utmärkande för ADB, som t. ex. lagring och bearbetning av stora informationsmängder eller snabb återvinning av stora informationsmängder. Ytterligare behövs i en personregisterlag Övergångsbestämmelser som bl. a. bör ta sikte på sådan personregistrering, vilken nu faller under datalagen. Vid den närmare utformningen av personregisterlagen bör givetvis de ytterligare erfarenheter som datalagen kan ge under de kommande åren beaktas. Även erfarenheter från andra länder, t.ex. Norge, i vilka har aktualiserats eller redan införts lagstiftning av den mera generella karaktär som DALK skisserat, kan möjligen vara av värde. Omfattningen och innebörden av de regler som sålunda troligen behövs kan inte läggas fast närmare nu. DALK har därför inte underlag för sådana riktlinjer men vill ytterligare nämna följande när det gäller personregisterlagens uppbyggnad.

18.4 Personregisterlagens omfattning

Som nämnts förut bör all registrering och därmed jämförlig användning av personuppgifter som kan innebära berättigade farhågor för otillbörligt intrång i den enskildes personliga integritet regleras i personregisterlagen, medan all annan användning bör falla utanför lagens tillämpningsområde. Vid denna gränsdragning förefaller det rimligt att skilja mellan användningen av personuppgifter för personligt bruk och övrig användning av sådana uppgifter inom den offentliga och den enskilda sektorn. Man bör alltså troligen sträva efter att i princip undanta användning av personuppgifter för personligt bruk från personregisterlagstiftningen. även om mer avancerade tekniska hjälpmedel än de som finns i dag blir allt vanligare. Här får det äldre system av skyddsregler som finns i t.ex. brottsbalken antas vara tillfyllest även i framtiden. För att ta ett extremt exempel bör det självfallet lika litet som hittills i framtiden komma i fråga att reglera användningen av telefonkatalogen, privata adressförteckningar. uppslagsverk över personer i offentlig tjänst och allt annat sådant som hör till vardagligt bruk av personuppgifter även om sådant bruk tar sig nya former, som inte nu är vanliga. Man bör kunna förutsätta att- såsom gäller enligt nuvarande lagstiftningsådan användning av personuppgifter som i en eller annan form blir föremål för reglering i en personregisterlag också kommer att bli underkastad regler om utlämnande av personuppgifter. Man kan alltså troligen räkna med att den som med stöd av personregisterlagen får använda personuppgifter inte äger rätt att fritt sprida dessa vidare. När det gäller uppgifter hos myndigheter blir dock omfattningen av denna begränsning beroende av hur man i framtiden reglerar tillgången till uppgifter hos dessa med stöd av offentlighetsprincipen. En väsentlig fråga blir självfallet hur gränsen mellan sådan användning av personuppgifter som bör falla under personregisterlagen och annan använd-

272 Personregisterlagsri/?ningen pa° längre sikr

ning skall dras. Denna fråga kan dock inte lösas inom ramen för nu förevarande översiktliga redogörelse. Detsamma gäller även gränsdragningen mellan sådan användning av personuppgifter, som bör falla under personregisterlagen och annan användning, t. ex. genom återgivning i ljud eller bild. Det är å andra sidan inte självklart att den nu diskuterade lagen bör begränsas till sådan användning som i dag kan betecknas om registrering eller därmed jämförligt bruk av personuppgifter.

18.5 ”Fri sektor”

Man bör alltså kunna utgå från att personregisterlagen i huvudsak bör äga tillämpning när det gäller användningen av personuppgifter inom förvaltningen och näringslivet. Det gäller därvid att bestämma hur ingående regleringen bör vara. Som allmänna riktlinjer kan då antas att regleringen bör vara mer ingående ju fler_ av de inledningsvis nämnda farhågorna för otillbörligt intrång i personlig integritet som gör sig gällande och ju fler av de särskilda kriterier, vilka bör utnyttjas för att bedöma tillåtligheten, som är tillämpliga. Såsom en lägsta skyddsnivå kan man dock anta att all användning av personuppgifter i myndigheternas, företagens, andra näringsidkares och organisationernas m. fl. verksamhet som faller under lagen bör vara underkastad tillsyn i någon form, liknande den som nu är möjligt enligt l5 §-l8§ datalagen. Det finns vidare anledning anta att åtskillig registrering och därmed jämförlig användning av personuppgifter inte behöver bli föremål för mer ingripande regler än så. En förutsättning härför bör dock vara att man i personregisterlagen drar upp vissa grundläggande riktlinjer eller, om man så vill, etiska regler för hur uppgifterna får användas. Dessa riktlinjer kombinerade med möjligheter till kontroll och insyn, kan alltså antas vara tillräckliga när det gäller sådan användning av personuppgifter som i huvudsak internt förekommer hos företag och andra näringsidkare, hos föreningar, organisationer och myndigheter men som kan sägas vara av mindre omfattning när det gäller antalet berörda personer och uppgifterna om dessa. Hit torde också kunna hänföras användning som är av mera tillfällig art eller eljest av begränsad varaktighet, såsom t. ex. när det gäller att administrera tävlingar av olika slag, platsbokning på tåg och flyg m. m. Till samma kategori torde även kunna räknas flertalet fall av användning av personuppgifter vid vilka förekomsten av personuppgifter är av helt underordnad betydelse, såsom t. ex. inom den s. k. kontorsproduktionen, vid framställning av böcker och tidningar m. m. Huruvida användningen av personuppgifter i nu nämnda fall sker med hjälp av ADB eller därmed jämförlig teknik eller i enklare former bör alltså antas sakna avgörande betydelse i sammanhanget. Under de förutsättningar som nu angetts i grova drag torde vissa grundläggande etiska regler om användningen kombinerade med tillsyn vara tillräckligt. Avgörande bör vara att förekomsten av personuppgifter kan sägas huvudsakligen ske för internt bruk, vara av mindre omfattning eller varaktighet eller av sekundär betydelse i sammanhanget. Hur dessa gränser närmare skall dras måste dock givetvis utredas närmare.

Personregisrerlagstwningen på längre sikt 273

18.6 Anmälan och tillstånd

Om registreringen eller därmed jämförlig användning av personuppgifter är mer betydande ur den enskildes synvinkel än som sagts nyss kan finnas skäl att anse att de nyss nämnda reglerna inte är tillräckliga. Med förbehåll framför allt för de större administrativa registren hos myndigheterna, vilka kanske kräver än mer ingående reglering, har man då närmast att välja mellan att dessutom skapa ett anmälningsförfarande eller ett tillståndsförfarande. Dessa mer ingripande åtgärder bör anses vara påkallade endast då det gäller sådan användning av personuppgifter som inger mera påtagliga farhågor av den art DALK nämnt inledningsvis i detta kapitel. Detsamma gäller när användningen eljest förekommer inom verksamheter som är av särskild betydelse för den enskildes personliga integritet. Prövningen bör därvid göras enligt kriterier liknande dem DALK ställt upp i datalagen. Ett anmälnings- eller tillståndsförfarande bör alltså vara påkallat då personregistrering eller annan därmed jämförlig användning av personuppgifter kan antas vara ägnad att alltför mycket öka myndigheternas och även företagens och organisationernas makt och möjligheter att styra den enskildes handlande. Sådant förfarande bör vara påkallat även i andra fall då det är fråga om att sammanföra och överblicka stora kvantiteter information, att hålla sådan infonnation aktuell och tillgänglig eller att bevara den mycket länge, att jämföra, sortera och göra urval av informationen, att sprida uppgifterna, att ställa samman stora informationsmängder från flera olika källor, eller att utnyttja speciella känsliga uppgifter. Valet mellan anmälan eller tillstånd blir bl. a. beroende av sådana faktorer som arter och mängden uppgifter och kretsen av berörda personer, sambandet häremellan och ändamålet med användningen, liksom mellan ändamålet och den aktuella verksamheten, hur och från vem uppgifterna inhämtas samt de berördas inställning. När det gäller personregister som förs med ADB har DALK i ett föregående kapitel angett vilka sådana register som enligt kommitténs mening bör omfattas av ett anmälningsförfarande inom ramen för datalagen. Det gäller hyresregister, kundregister, medlemsregister, abonnentregister och faktureringsregister. Såvitt nu kan bedömas kan bl. a. sådan användning av personuppgifter även i framtiden tänkas böra vara underkastade anmälningsplikt i en personregisterlag, i de fall det inte anses räcka med tidigare beskrivna tillsynsmöjligheter. En faktor av betydelse för denna bedömning blir om användningen bedöms vara av sådan art att den bör vara föremål för tillsynsmyndighetens uppmärksamhet redan från den tidpunkt då användningen börjar. För övrig personregistrering eller därmedjämförlig användning av personuppgifter av mer betydande omfattning och med hjälp av mer avancerad teknik skulle, med utgångspunkt från nuvarande erfarenheter av datalagen, tillstånd i någon form krävas i varje enskilt fall också i en personregisterlag. Detta skulle alltså gälla registrering och annan liknande användning av sådan omfattning och utformning att denna faller utanför tidigare nämnda kategorier. Såvitt nu kan bedömas skulle detta jämfört med datalagens nuvarande formella tillståndskrav dock komma att gälla förhållandevis få register inom den enskilda sektorn. Med hänsyn till arten och omfattningen

274 Personregisterlagstmningen på längre sikt

synes t. ex. registrering eller därmed jämförlig användning av personuppgifter inom bank- och försäkringsväsendet, kreditupplysnings- och inkassoverksamhet antas böra höra till tillståndspliktig verksamhet, vilken kan regleras i personregisterlagen eller i särskild ordning. Detsamma kan tänkas gälla mer omfattande direktreklamverksamhet som bygger på personuppgifter samt vissa former av forskning och statistik.

18.7 Myndigheterna

Såsom DALK anfört i flera tidigare sammanhang berör registreringen av personuppgifter i myndigheternas administrativa, dvs. myndighetsinriktade, verksamhet Ofta är uppgifterna även i regel ett mycket stort antal människor. sådana att de ger ingående upplysningar om den enskilde medborgaren. DALK har därför hävdat uppfattningen att beslut om sådan användning av bör fattas av statsmakterna i varje särskilt fall samt att personuppgifter ändamålet med användningen, de uppgifter som får utnyttjas, vilka tekniska metoder som får begagnas osv. bör författningsregleras. Exempel på sådan användning som nu är i fråga finns i 4 § datalagen. En framtida personregisterlag kan mot bakgrund av det anförda tänkas böra innehålla vissa regler i den nu nämnda frågan. Personregisterlagen skulle således kunna innehålla de grundläggande reglerna för personregistreanvändning av personuppgifter inom förvaltringen och därmed jämförlig ningen medan mer detaljerade regler för respektive användningsområde skulle ges i specialförfattningar. Av dessa grundläggande regler synes då t. ex. av personuppgifter inte får förekomma böra framgå i vilka fall användningen utan stöd av särskild lag eller annan författning, liksom att användningen inte får ske i annan ordning eller för andra ändamål än som angetts i personregisterlagen eller i sådan författning. Den särskilda myndighet vilken, liksom datainspektionen i dag, även i framtiden bör ha insyn i användningen av personuppgifter skulle bl. a. kunna ha till uppgift att utöva tillsyn och i förekommande fall lägga fram förslag till sådan registrering och därmed jämförlig användning av åtgärder beträffande personuppgifter hos myndigheterna som bör regleras i särskild lag eller författning. Det är möjligt att man, på motsvarande sätt som nu gäller enligt datalagen, utöver författningsreglering i särskild ordning, också bör kräva anmälan till kontrollmyndigheten av hur den närmare användningen av personuppgifter sker och att kontrollmyndigheten på liknande sätt som i dag bör ha föreskriftsmöjligheter. Det är inte möjligt att nu redovisa någon närmare uppfattning i den frågan.

sou 1978:54 275

19 Övriga frågor med anknytning till

datalagen

19.1 Inledning

DALK har i det föregående under ett antal huvudrubriker fört samman och bedömt olika förslag och synpunkter som gäller datalagen. Ytterligare ett antal frågor som knyter an till den framtida utformningen av datalagen har tagits upp i debatten. Dessa har dock inte på ett naturligt sätt kunnat hänföras till någon av hittills redovisade huvudrubriker. Det gäller främst besvärsrätt och besvärsinstans, ändringar och förtydliganden av vissa paragrafer i datalagen, som datainspektionen förordat i sin utvärderingsrapport hösten 1975 samt gallring och långtidsarkivering i mer vidgad bemärkelse än när det gäller enbart forsknings- och statistikregister. DALK tar upp de nu nämnda frågorna i detta kapitel. Även behovet av utbildning om datatekniken och olika säkerhetsfrågor har diskuterats livligt i den allmänna debatten. Visserligen omfattas dessa frågor inte direkt av DALKs utredningsuppdrag. Med hänsyn till det intresse som visat sig föreligga och då frågorna inte saknar betydelse från integritetsskyddssynpunkt anser sig DALK kortfattat böra beröra också dem. Avslutningsvis vill kommittén också i korthet på nytt beröra de problem som ofta kan uppstå, då den registrerade behöver ta kontakt med den registeransvarige samt frågan i vad mån DALKs i det föregående redovisade förslag påverkar datainspektionens ställning och arbetsuppgifter.

19.2 Besvärsrätt m. m.

Enligt 25 § datalagen i dess nu gällande lydelse får talan mot datainspektionens beslut föras hos regeringen genom besvär. Av 11 § förvaltningslagen (1971:290) framgår att talan mot sådant beslut av myndighet som kan överklagas genom besvär får föras av den som beslutet angår, om det gått honom emot. Det nyss sagda innebär att den registeransvarige kan föra talan mot ett för honom negativt beslut av datainspektionen. Den registrerade anses däremot inte ha besvärsrätt i tillståndsärenden. I förarbetena till datalagen framhölls dock att det, för att integritetsintressena skall tillgodoses i full utsträckning, är viktigt att det också finns någon som har talerätt när det gäller positiva beslut. 25 § datalagen innehåller därför en föreskrift om rätt för JK att föra talan mot datainspektionens beslut för att ta tillvara allmänna intressen. Som en följd

med till datalagen

276 Övriga frågor anknytning

härav skall datainspektionen enligt 6 § datakungörelsen överlämna avskrift av flertalet beslut enligt datalagen till JK. l förarbetena till datalagen framhölls att JK ingående bör granska beslut av datainspektionen också när anmälan gjorts till JK av enskild. Den registrerade kan dessutom söka påverka ett meddelat beslut genom att hos datainspektionen aktualisera omprövning av detta. Inspektionen har i 18 § att i mån av behov ändra meddelade datalagen givits långt gående möjligheter beslut. I den allmänna debatten har förts fram uppfattningen att de möjligheter som sålunda nu finns för den registrerade att genom eget initiativ bevaka sin rätt inte är tillräckliga. Man har därför föreslagit att varje enskild registrerad som bör ges besvärsrätt eller att man i vart fall bör tillåta att organisationer företräder t. ex. en fackförening eller en studentkår, besvärar de registrerade, sig över datainspektionens beslut i ärenden som direkt berör organisationens medlemmar. Det har vidare föreslagits att besvär över datainspektionens i stället för såsom nu av regeringen. För beslut bör prövas av regeringsrätten egen del gör DALK följande bedömning. Vad först angår besvärsrätten för enskild registrerad gäller inom förvaltden huvudregeln att sådan rätt bör tillkomma intressent. Därmed ningen avses först och främst den som intagit partsställning hos den beslutande uppstår dock, framför allt i fall där en myndigheten. Gränsdragningsproblem persons intressen berörs av ett beslut utan att han intar partsställning. Vid avgränsningen av besvärsrätten anses huvudprincipen böra vara att å ena sidan bereda ett nöjaktigt rättsskydd åt alla dem som närmare berörs av ett beslut och att å andra sidan inte göra de besvärsberättigades krets alltför vid. Om besvärsrätten utsträcks alltför långt leder det till åtskilliga praktiska Såvitt har datainspektionen framhållit att en problem. gäller datalagen besvärsrätt för varje enskild registrerad skulle leda till att flera miljoner personer skulle kunna besvära sig över ett beslut angående ett register som omfattar i riket. Ett annat är att kretsen av hela befolkningen problem besvärsberättigade personer ständigt skulle växla, emedan det beträffande praktiskt taget varje personregister fortlöpande sker förändringar av personkretsens omfattning, dvs. personer som av olika skäl inte längre skall ingå i registret tas bort ur detta samtidigt som nya personer tillförs registret. I sammanhanget måste det nyss anförda särskilt beaktas. Man bör enligt DALKs mening också beakta att datainspektionens huvuduppgift just är att ta till vara de registrerades intressen, bl. a. skall särskild hänsyn tas till de registrerades inställning till ett register. Därutöver bör beaktas att erfarenheterna hittills inte gett belägg för något uttalat behov av en individuell besvärsrätt. Mot denna bakgrund och med hänsyn till det skydd för de registrerades intressen som uppnås också genom datainspektionens ompröv- JOs tillsyn samt JKs talerätt anser DALK att det inte finns ningsmöjligheter, tillräckliga skäl att närmare överväga besvärsrätt för varje enskild registrerad. När det härefter gäller besvärsrätt för intresseorganisationer förekommer sådan besvärsrätt endast undantagsvis inom svensk förvaltningsrätt i övrigt. Det torde också vara förenat med åtskilliga praktiska problem att i datalagen uttrycklig och generell besvärsrätt, t. ex. att ge intresseorganisationer bestämma vilka organisationer som i så fall bör komma i fråga och vilka som

Övriga frågor med anknytning till 277

datalagen

bör lämnas utanför. Det bör också beaktas att datainspektionen vid prövningen av de enskilda ärendena regelmässigt inhämtar yttrande från intresseorganisationer och andra sammanslutningar. Mot denna bakgrund och med hänsyn till det skydd för de registrerades intressen som finns redan genom nuvarande regler vill DALK inte heller förorda att någon uttrycklig regel om besvärsrätt för intresseorganisation införs. Vad slutligen gäller besvärsinstans måste enligt DALKs mening huvudprincipen i fråga om kompetensfördelningen mellan regeringen och regeringsrätten beaktas. Enligt denna huvudprincip skall sådana besvärsmåLsom huvudsakligen innefattar rättsfrågor, handläggas av regeringsrätten medan besvärsmål, i vilka ändamålsenlighetsfrågor och lämplighetsfrågor dominerar skall avgöras av regeringen. Som framhölls i förarbetena till datalagen är det enligt denna lag i första hand fråga om att avgöra hur man bäst skall förebygga riskerna för otillbörligt intrång i personlig integritet. l vissa fall måste därvid en avvägning ske mot samhällsekonomiska och andra samhälleliga intressen. Det är alltså i huvudsak ändamålsenlighets- och lämplighetsfrågor som från fall till fall förekommer till bedömning. Även om de ändringar i datalagen, som DALK föreslagit och som närmast innebär ett lagfastande av datainspektionens praxis, skulle godtas kvarstår alltjämt ett betydande utrymme för hänsynstaganden till förhållandena i det enskilda fallet. Särskilt mot denna bakgrund bör enligt DALKs mening talan mot datainspektionens beslut även fortsättningsvis föras hos regeringen.

19.3 Ändringar och förtydliganden av vissa paragrafer

i datalagen

19.3.1 Inledning Datainspektionen förordade i sin utvärderingsrappon hösten 1975 ändringar och förtydliganden av vissa paragrafer i datalagen. De förslag som inte redovisats i tidigare kapitel tas upp i det följande.

19.3.2 Utlämnande av personuppgift till utlandet (11 §) Enligt ll § datalagen krävs datainspektionens medgivande till utlämnande av personuppgift om det finns anledning anta att personuppgift skall användas för automatisk databehandling i utlandet. Bakgrunden till denna regel är att man vid datalagens tillkomst ansåg att lagens regler kunde kringgås bl. a. om register upprättas utomlands. Det ansågs därför nödvändigt med den nämnda regeln. Behov av utlämnande till utlandet kunde dock tänkas uppkomma utan att risk för integritetsintrång förelåg. I sådana fall borde medgivande kunna lämnas av datainspektionen. Man var medveten om att en spärr av angiven typ inte kunde effektivt förhindra att register upprättas i utlandet. Detta ansågs vara en fråga som inte kunde lösas annat än genom internationella överenskommelser. I avvaktan på sådana skulle spärregeln dock erbjuda ett visst skydd. Datainspektionen har intagit en mycket restriktiv hållning till framställningar om att få lämna ut personuppgifter till utlandet.

278 Övriga frågor med anknytning till datalagen

I olika motioner till riksdagen ha uttalats att politiska åtgärder som bör vidtas bl. a. är internationella överenskommelser om hur data får överföras från ett land till ett annat och i vilken mån det ena landet skall respektera det andras krav på kontroll över sina egna data. Man har också påtalat att en ny dimension av både den legala och den illegala användningen av data uppkommer i och med de stora datakommunikationsnät som är under uppbyggnad både inom landet och internationellt. Bl. a. uppkommer mycket svårlösta problem i den internationella datatrafiken. Allteftersom olika länder infor datalagar som begränsar möjligheterna att inrätta vissa typer av dataregister kommer det enligt motionerna att bli lönande för skrupelfria företag att etablera sig i s. k. ”dataparadis, där inga datalagar finns och operera därifrån med hjälp av internationella datanät. Lösningen har angetts ligga i internationella konventioner om likartad tillämpning av vissa typer av datalagar i de konventionsslutande länderna. Man har dock i motionerna pekat på att möjligheterna att träffa internationella överenskommelser tills vidare begränsas av att utredningar om nationella lagar ännu inte avslutats i flertalet utvecklade länder. l första hand måste konventioner vara inriktade på att stärka skyddet för de enskilda medborgarnas integritet, men därutöver har det ansetts väsentligt att åstadkomma ett internationellt skydd mot avtappning eller liknande obehörig åtkomst av data. Konventionerna kan clock enligt motionerna inte längre enbart gälla dataverksamhet. de måste vara så utformade att de täcker alla andra med datorer jämförbara, maskinellt låsbara personregister. Även förslag om direkt förbud mot handel med persondata har förts fram. Därvid har man bl. a. fäst uppmärksamheten på frågan om tillstånd till utländska företag att upprätta personregister över personer bosatta i Sverige och föreslagit ett direkt förbud i datalagen mot försäljning av personregister till utländska företag. Datainspektionen har som nämnts intagit en restriktiv hållning till frågor om medgivande till databehandling utomlands. l några fall har dock medgivande lämnats. Det har framför allt gällt kundregister inom bil-, grammofon- och TV-branschen. Datainspektionen har också medgivit en Sparbank i södra Sverige att vid tillfällen då den egna dataanläggningen inte fungerar utnyttja en dataanläggning i Danmark för sitt personalregister. Detta medgivande omfattar även rätten att med jämna mellanrum testköra personalregistret på den danska dataanläggningen. Temporära tillstånd har också i ett par fall meddelats myndigheter att föra ut delar av register utomlands för att testa nya maskiner som man planerat att köpa. Överhuvud taget torde det enligt inspektionen vara ganska vanligt att företag planerat för s. k. back-up-rutiner utomlands. Eftersom en sådan planering bygger på tekniska och ekonomiska överväganden, kan det i vissa fall innebära svårigheter för berörda företag om inte sådana förutsättningar skapas att dessa rutiner kan tillåtas. Enligt datainspektionens nu gällande praxis krävs såväl tillstånd enligt 3 § datalagen som medgivande enligt ll § om man avser att sända primärmaterial utomlands för databehandling och återfå resultatet i form av listor eller på annat medium som inte är att betrakta som datamedium. Det är enligt inspektionen sannolikt att en del registeransvariga inte har uppmärksammat

Övriga frågor med anknytning till datalagen 279

detta. Datainspektionen har därför ifrågasatt om det behövs ett Förtydligande av datalagen i detta hänseende. De förtydliganden som behövs kan dock enligt DALKs mening lämpligen göras genom datainspektionens föreskrifter och anvisningar och genom information till framför allt företag som bedriver verksamhet såväl i Sverige som i andra länder. Med hänsyn härtill anser DALK för närvarande inte någon förändring av paragrafen påkallad. Datainspektionen har också framhållit att frågan om legal företrädare för registeransvarig i detta sammanhang bör uppmärksammas. Enligt DALKs mening bör emellertid överväganden i denna fråga anstå till dess resultatet föreligger av det konventionsarbete som pågår inom europarådet och OECD. Frågan hör därför närmast samman med DALKs arbetsuppgift att lägga fram förslag till de lagbestämmelser som föranleds av internationella överenskommelser. Datainspektionen har erinrat om det stora behovet av internationella överenskommelser på dataområdet. Det centrala i en sådan konvention måste enligt inspektionen vara att ett grundskydd för den personliga integriteten skapas samtidigt som lösningar ges för de tekniska, ekonomiska och säkerhetsmässiga problemen. Konventionstexten bör enligt inspektionen inte bara omfatta regler till skydd för integriteten gentemot databanker utan också regler om kontroll av i vilken omfattning och på vilka grunder ADB-baserad personinformation får föras över gränser och lagras i annat land än det där registrerad person är bosatt. För egen del delar DALK uppfattningen att det är angeläget att få till stånd internationella konventioner på datateknik- och datakommunikationsområdet. Det är också en arbetsuppgift för kommittén att medverka i det arbete som redan pågår.

193.3 Anmälan att personregister upphör (12 §) Enligt 12 §datalagen skall registeransvarig som upphör att föra personregister anmäla detta till datainspektionen, som i sådant fall föreskriver hur det skall förfaras med registret. Datainspektionen har framhållit att det på den offentliga sektorn visserligen i regel finns arkivregler som fyller liknande syfte men att avanmälningsrutinen i 12 § trots detta inte saknar betydelse för myndigheternas register. Störst betydelse har dock regeln enligt inspektionen för den privata sektorn. Den ger t. ex. möjlighet att föreskriva hur stora mängder datalagrad och känslig information skall hanteras i samband med ett företags likvidation eller konkurs. Ofta infogar datainspektionen en erinran om regeln i 12 § datalagen i tillståndsbesluten. Paragrafen borde emellertid enligt datainspektionen förtydligas så att det klart framgår att avanmälan skall göras i samband med att den registeransvarige upphör att föra ett personregister eller helst någon tid dessförinnan, så att datainspektionen får tillfälle att pröva behovet av föreskrifter. Som paragrafen nu är utformad, kan man enligt inspektionen tänka sig att den registeransvarige vidtar åtgärder med registret som innebär att han upphör att föra detta och först därefter anmäler förhållandet till datainspektionen. Det kan då inträffa, att de föreskrifter som datainspektionen kunnat och bort meddela inte går att verkställa på grund av den registeransvariges redan

280 med till datalagen

Övriga frågor anknytning

vidtagna åtgärder. Det är även enligt DALKs mening självfallet av vikt att anmälan om upphörande görs vid sådan tidpunkt att datainspektionens föreskriftsmöjlighet inte i praktiken går förlorad. Att anmälan skall göras i sådan ordning torde dock framgå av 12 § idess nu gällande lydelse. DA LK motsätter sig inte ett ytterligare förtydligande men vill i första hand förorda att Förhållandet klargörs närmare i datainspektionens Föreskrifter och anvisningar. DALK förordar också att en erinran om innebörden av 12 § datalagen regelmässigt ingår i tillståndsbesluten.

19.3.4 Tystnadsplikt (13 §) Datainspektionen har framhållit att tillkomsten av regeln om tystnadsplikt fyllde ett stort och omedelbart behov. Det har tidigare förekommit och förekommer alltjämt att anställda som sysslar med databehandling får avge en försäkran av motsvarande innehåll till arbetsgivaren. Sådana försäkringar har emellertid saknat stöd i form av sanktioner. Denna brist har avhjälpts genom 13 §. Det kan emellertid enligt datainspektionen finnas anledning att förtydliga innehållet i paragrafen så att det klart kommer till uttryck att tystnadsplikten gäller så snart insamling påbörjats av uppgifter som skall bearbetas med hjälp av ADB. För egen del vill DALK peka på att föredragande depanementschefen vid datalagens tillkomst framhöll att förbudet att yppa innehållet i personuppgift självfallet inte kan gå längre än de inskränkningar som meddelas i fråga om rätten att skriftligen lämna ut uppgifter ur registret; detta finge anses ligga i uttrycket att uppgift inte får yppas obehörigen. I den mån andra föreskrifter saknas blir alltså tystnadspliktens omfattning reglerad först genom datainspektionens tillståndsbeslut. Med hänsyn härtill torde enligt DALKs mening ett sådant förtydligande av 13 § datalagen som datainspektionen ifrågasatt inte vara påkallat. Däremot förefaller det vara lämpligt att det nu diskuterade förhållandet klargörs närmare i inspektionens föreskrifter och anvisningar.

l9.3.5 Bevarande av upptagningjör ADB i läsbar form (14 §)

Enligt 14§ datalagen skall, om myndighet för handläggning av mål eller ärende använder sig av upptagning för automatisk databehandling, upptagningen tillföras handlingarna i målet eller ärendet i läsbar form, om ej särskilda skäl föranleder annat. Datainspektionen har framhållit att bestämmelsen inte bara avser personregister utan alla ADB-register på den offentliga sektorn. Den utgör enligt inspektionen ett exempel på att datalagen förstärker offentlighetsprincipen. Det hade kanske därför enligt inspektionen varit naturligare att regeln tagits in i 2 kap. tryckfrihetsförordningen. Bestämmelsen är vidare enligt datainspektionen så tillvida säregen att den överlåter åt varje myndighet att självständigt begränsa offentlighetsgrundsatsen. DALK vill erinra om att man redan vid datalagens tillkomst anförde att det, med hänsyn bl. a. till att ifrågavarande regel avser även andra uppgifter än personuppgifter, kan åberopas vissa skäl för att föra in den i annan lagstiftning än datalagen. Av praktiska skäl togs den ändå in i denna lag. Enligt DALKs mening bör regeln tills vidare stå kvar i datalagen. Kommittén

Övriga frågor med anknytning till datalagen 281

torde emellertid få anledning att på nytt överväga frågan i samband med den utredningsuppgift som avser förstärkning av offentlighetsprincipen och som ingår i en andra etapp av kommitténs arbete.

19.3.6 Daraintrâng och skadestånd (21 § och 23 §)

Enligt 21 § datalagen dömes den som olovligen bereder sig tillgång till upptagning för automatisk databehandling eller olovligen ändrar eller utplånar eller i register för in sådan upptagning för dataintrång till böter eller fängelse i högst två år, om ej gärningen är belagd med straffi brottsbalken. Datainspektionen har framhållit att OSK föreslog att regeln om dataintrång skulle föras in i brottsbalken men att man valde att låta den ingå i datalagen. Även om det tills vidare inte funnits anledning att tillämpa regeln kan det enligt inspektionen vara skäl att överväga en ändring av den. Som skäl härför har inspektionen angett att regeln är subsidiär till reglerna i brottsbalken. Detta innebär enligt inspektionen sannolikt att en gärning av det aktuella slaget enligt brottsbalken bedöms som egenmäktigt förfarande, ett brott som innebär böter eller fängelse i högst sex månader, medan regeln i datalagen är strängare och kan innebära fängelse i högst två år. Enligt 23§ datalagen skall den registeransvarige, om registrerad tillfogas skada genom att personregister innehåller oriktig uppgift om honom, ersätta skadan. Datainspektionen har pekat på att kritik har riktats mot skadeståndsregeln. Med hänsyn till att syftet med datalagen är att förhindra otillbörligt intrång i personlig integritet har det enligt datainspektionen ifrågasätts om det är lämpligt att införa en så vittgående skadeståndsregel som samtidigt enligt kritiken är inkonsekvent emedan den inte täcker alla situationer där otillbörligt intrång kan tänkas uppkomma. Varken regeln om dataintrång eller skadeståndsregeln har hittills tillämpats. Praktiska erfarenheter av reglerna saknas alltså ännu. Det föreligger enligt DALKs mening inte tillräckliga skäl att ändå göra ändring av dessa. DALK anser sig därför för närvarande inte böra förorda någon sådan ändring.

19.4 -

Gallring långtidsarkivering

DALK har i ett tidigare kapitel berört frågan om långtidsförvaring och gallring m. m. av personregister inom forsknings- och statistikområdet. Det finns dock mer allmänna synpunkter som rör arkivering även av administrativa personregister och personregister inom den enskilda sektorn, bl. a. synpunkter som riksarkivet redovisat i en skrivelse till DALK våren 1977, vilka inte berörts tidigare. DALK tar därför i det följande upp arkiveringsfrågan från denna utgångspunkt. Allmänna regler for myndighet i fråga om utgallring ur upptagning för automatisk databehandling finns i förordningen (1974:648) härom. Bestämmelserna i denna förordning gäller dock inte om datainspektionen med stöd av 6 § datalagen meddelar avvikande föreskrifter. Enligt sistnämnda lagrum ankommer det på datainspektionen att, i den mån det behövs för att förebygga risk för otillbörligt intrång i personlig integritet, meddela föreskrift

282 Övriga frågor med anknytning till datalagen

om bl. a. bevarande och gallring av personuppgifter. Enligt 5 § datakungörelsen skall datainspektionen när det gäller personuppgifter som av myndighet skall upptagas for automatisk databehandling avgöra sådana frågor efter samråd med riksarkivet. Dessutom finns i regel särskilda gallringsbestämmelser för speciella större personregister, som förs av myndighet, t. ex. kriminalregistret. DALK har hittills inte gjort någon fullständig kartläggning av förekommande gallringsbestämmelser. Frågan torde dock bli aktuell på nytt i samband med den arbetsuppgift som gäller offentlighetsprincipen. l olika riksdagsmotioner har framförts att stränga gallringsbestämmelser bör införas vid lagring av personinformation. Man har särskilt pekat på önskemål från forskare och stataistiker om att bevara uppgifter på data med identifieringsmöjligheter för opreciserade framtida foskningsbehov. Man har också ställt krav på högre grad av avpersonifiering av uppgifter som sparas. Datainspektionen har framhållit att det från integritetssynpunkt kan vara av betydelse både att spara uppgifter så att den registrerade i framtiden kan styrka ett visst rättsförhållande och att gallra uppgifter så att de inte kan användas på ett sätt som leder till otillbörligt intrång i någons personliga integritet. Vid prövningen av ett tillståndsärende kan det således finnas skäl att både beakta preskriptionstider och risker som kan uppkomma genom att informationen finns kvar. Datainspektionens grundläggande inställning i fråga om administrativa register är att uppgifter inte skall bevaras längre på ADB-medium än som krävs med beaktande av den verksamhet för vilken registret förs. För forskningsregister är situationen enligt datainspektionen delvis annorlunda. För tidsavgränsade undersökningar innebär gallringsfrågan vanligen inga problem. De longitudinella undersökningarna är emellertid svårare att lösa i dessa avseenden. l de flesta fall har datainspektionen meddelat gallringsföreskrifter. I flera fall har dock inspektionen fått skjuta gallringsfrågan på framtiden. Vanligen har då tillståndstiden begränsats med den förutsättningen att en omprövning skall ske sedan tiden gått till ända. Samråd med riksarkivet har enligt datainspektionen företagits i de flesta fall och datainspektionen och riksarkivet har utom i något enstaka undantagsfall haft överensstämmande uppfattningar i gallringsfrågan. l ett betydande antal fall har emellertid samrådet av flera olika skäl skjutits på framtiden. Vissa av dessa fall gäller register av den longitudinella typen. Här kommer samrådet att ske i samband med omprövningen av registren. Datainspektionen har framhållit att inspektionens befogenheter att med eller utan samråd med riksarkivet granska de stora mängder datalagrad information, som överlämnats till långtidsarkivering, kan behöva övervägas närmare. Exempelvis finns ett stort antal personregister långtidsarkiverade hos SCB. Enligt inspektionen innebär sådan arkivering att registren inte längre fors i datalagens mening. I den mån dessa åter tas i drift krävs alltså tillstånd. Stora mängder av arkiverade integritetskänsliga personregister kommer emellertid aldrig att på nytt tas fram och föras i datalagens mening. De kan dock enligt inspektionen utgöra ett hot mot integriteten om de kommer på avvägar och missbrukas. Den s. k. FAK-utredningen har tagit upp problemet på den offentliga sektorn men även för den privata sektorn, där

Övriga frågor med anknytning till datalagen 283

arkivregler saknas, kan frågan enligt inspektionen behöva belysas. Riksarkivet har i den förut nämnda skrivelsen till DALK redovisat riksarkivets syn såväl på gallringsproblemen inom ADB-området som på sambandet mellan den gallring, vilken äger rum med stöd av datalagens bestämmelser och arkivgallringen i allmänhet. Med gallring förstås härvid enligt riksarkivet, att viss information eller vissa handlingar förstörs genom utplåning eller på annat sätt. Riksarkivet har bl. a. framhållit att det numera finns förutsättningar för en långtgående samordning av gallringen hos olika myndigheter, vilket gör det möjligt att bevara information av likartad beskaffenhet på ett enda ställe; bevarandet kan ske i ett arkiv, där uppgifterna väl kan utnyttjas för utrednings- och forskningsändamål. Stora rationaliserings- och gallringsvinster har härigenom kunnat göras utan att informationsförlusterna blivit alltför kännbara. Hur stort informationsbortfallet blir vid en gallring kan över huvud fastställas först efter en jämförelse med andra besläktade arkiv. Ofta måste hänsyn tas till en vidsträckt krets av arkiv. Den slutliga prövningen kräver enligt riksarkivet ofta en sammanvägning av olika - och inte sällan motstridande - Endast blir synpunkter. härigenom det möjligt att med något större säkerhet bedöma informationens betydelse för nutida forskning och för säkrandet av en viss informationspotential, som kan bilda en grundval för framtida forskningar. Vid avvägningen måste hänsyn dessutom tas till en rad praktiska synpunkter och till arkivets allmänna struktur. Enligt riksarkivet strävar man efter en effektivare och därmed hårdare gallring. Ju mera gallringen skärps, desto större blir emellertid kraven på de principer och metoder, som ligger till grund för avgörandena. Mot denna bakgrund anser riksarkivet det angeläget, att översynen av datalagen även innefattar en analys av förhållandet mellan datalagen och arkivgallringen. Enligt riksarkivet bör därvid bl. a. uppmärksammas att den av etiskt-moraliska skäl förestavade utgallringen av för individen känsliga data under vissa omständigheter kan komma att stå i motsättning till forskningens krav, att de bevarade arkivalierna så långt möjligt skall ge en allsidig, rättvisande och oretuscherad bild av verkligheten. Även det senare kravet rymmer etiska aspekter. Det bör enligt riksarkivet vidare klarläggas, hur den överblick över den samlade gallringen, som hittills funnits hos arkivmyndigheterna, även i det nya läget skall kunna upprätthållas. Detta har försvårats genom den ökade mängden av smärre gallringsbeslut, genom att gallringen enligt datalagen utgår från viss art av information snarare än från delar av arkiven och genom det växlande antal myndigheter som vid olika tidpunkter är anslutna till systemen. Problemen ökas också av att gallringsbeslutens innebörd i vissa fall blir klara först efter jämförelser med andra handlingar, t. ex. ansökan till datainspektionen. Såväl hos statliga som kommunala myndigheter synes det vara en svårighet, att gallringsbesluten ofta blir kända endast för de av systemen närmast berörda men ej för de arkivansvariga. Riksarkivet anser att det kan ifrågasättas, om inte ett fastare organiserat samarbete mellan datainspektionen och riksarkivet behövs på dessa områden. Enligt riksarkivet synes det i datakungörelsen föreskrivna samrådsförfarandet inte ensamt kunna avhjälpa svårigheterna.

284 Övriga frågor med anknytning till datalagen

Enligt riksarkivet behövs en närmare undersökning av arkiveringsfrågan, i vilken företrädare för arkivväsen och forskning bör vara representerade. Riksarkivet har särskilt framhållit att gallringsfrågan på längre sikt är av stor vikt, främst därför att gallringen innebär förstöring och således är en åtgärd som inte kan göras ogjord, sedan den en gång ägt rum. Indirekt utövar gallringen ett avsevärt inflytande på de framtida forskningsmöjligheterna. DALK instämmer i att de problem riksarkivet tagit upp kan behöva undersökas närmare. Frågan torde dock höra samman med allmänna överväganden om forskningens inriktning och verksamhet och alltså böra prövas i ett vidare sammanhang än inom ramen för en översyn av datalagen. DALK vill därför för egen del begränsa sig till att på nytt hänvisa till FAKrapporten, som innehåller rekommendationer, vilka bör vara vägledande för datainspektionens prövning av arkiverings- och gallringsfrågor som rör forskningsregister. Detsamma gäller enligt DALKs mening över huvud taget offentliga register som kan vara av värde för forskningen. I fråga om register på den privata sektorn torde datainspektionen i högre grad få göra sin bedömning från fall till fall. En självklar utgångspunkt är då även enligt DALKs mening den princip som datainspektionen redan tillämpar i fråga om administrativa register, nämligen att uppgifter inte skall bevaras på ADB-medium längre än som krävs med hänsyn till den verksamhet för vilken registret förs. DALK vill också instämma i riksarkivets uppfattning att det kan finnas anledning till ett fastare organiserat samarbete mellan datainspektionen och riksarkivet. Enligt DALKs mening bör datainspektionen närmare överväga denna fråga i samråd med riksarkivet. Den torde också ha samband med en liknande fråga som DALK väckt i ett tidigare kapitel, nämligen lämpligheten av ett mera permanent samrådsorgan med företrädare för datainspektionen samt forskningen och statistikproduktionen för överläggningar i gemensamma ämnen. Datainspektionen har tagit upp frågan om dess granskningsrätt när det gäller långtidsarkiverade personregister som förvaras hos riksarkivet eller på annat håll. Enligt DALKs mening torde en sådan granskningsrätt som datainspektionen ifrågasatt föreligga redan enligt gällande tillsynsregler. En annan sak är att register som inom den offentliga sektorn formellt överlämnats till långtidsarkivering enligt DALKs mening också rent faktiskt bör överföras till riksarkivet så snart arkivet har möjlighet att ta emot dem. Det kan finnas anledningför datainspektionen och riksarkivet att överväga behovet av och formerna för att överföra även register från den privata sektorn till riksarkivet i den mån önskemål från den registeransvarige om långtidsarkivering godtas. DALK vill avslutningsvis på nytt peka på att frågor om arkivering och gallring kan bli aktuella i samband med den utredningsuppgift som gäller möjligheterna till förbättrad tillgång till myndigheternas ADB-material och de regler till skydd för den individanknutna personinformationen som i det sammanhanget kan bli nödvändiga.

Övriga _frâgor med anknytning till datalagen 285

19.5 Utbildning och information om datatekniken

l flera riksdagsmotioner under senare år har påtalats behovet av utbildning och information om datatekniken. Dessa frågor togs också upp av dataindustriutredningen i betänkandet (SOU 1974:10) Data och näringspolitik, varvid utredningen bl. a. konstaterade att den mest betydelsefulla näringspolitiska åtgärden på dataområdet är att förstärka datautbildningen. Även DASK betonade i betänkandet (SOU 1976:58) ADB och samordning, utbildningens stora betydelse. Enligt DASK är det särskilt angeläget att förstärkta datautblldningsinsatser på högskolenivå inte begränsas till de i snäv mening datatekniska ämnena. Problemet med att utnyttja datateknik hänger enligt DASK samman med att anpassa datatekniska tillämpningar till olika verksamheters krav och då inte minst till berörda personers behov och önskemål. Det är därför, framhöll DASK. väsentligt med utbildning rörande ADB även i ämnen och på områden där datatekniken tillämpas, t. ex. medicin, ekonomi och administration samt olika samhälls- och beteendevetenskaper. Det är vidare enligt DASK angeläget att man i utbildningen ägnar ökad uppmärksamhet åt de effekter och problem som datatekniken kan föra med sig. DALK delar den mening rörande vikten av utbildning som sålunda i flera olika sammanhang gjorts gällande. Skolöverstyrelsen arbetar sedan flera år med planeringen av datautbildning. En treårig försöksverksamhet har nyligen avslutats och resultatet skall läggas till grund för nästa fas i planeringen. Undervisning inom utbildningsväsendet är enligt DALKs uppfattning ett viktigt led i de strävanden att minska den s. k. dataoron och att vidga den reella offentligheten kring datorlagrad information som kommitténs direktiv ger uttryck för. Enligt DALKs mening berör frågan alltså områden som kommittén har att överväga närmare. DALK har därför samrått med företrädare för skolöverstyrelsen i ämnet och därefter i en skrivelse till utbildningsdepartementet våren 1977, från de synpunkter kommittén har att beakta, pekat på behovet av olika åtgärder i syfte att förbättra och förstärka utbildningsinsatserna. Enligt vad DALK erfarit kommer det dock att ta tid och vara förenat med höga kostnader innan en utvidgad utbildning inom grundskolan, gymnasieskolan och högskolan ger alla kunskaper om ADB. Kommittén vill därför framhålla att det finns behov av såväl utbildning inom det fackliga området och inom den allmänna vuxenutbildningen som av information till allmänheten om datatekniken. På fackligt håll, främst inom LO och TCO, finns arbetsgrupper som bl. a. sett som en viktig uppgift att påtala behovet av utvidgad datautbildning. Under senare år har kurser inom kommunal vuxenutbildning startats, med viss specialinriktning t. ex. för industritillämpning. Här lika väl som inom skolväsendet finns dock behov av att förbättra och förstärka utbildningsinsatserna. Enligt DALKs uppfattning är det viktigt att den dataundervisning som ges inom det allmänna skolväsendet eller i fortbildningen koncentreras på de sociala och mänskliga effekterna av datoriseringen. Rent teknisk utbildning är givetvis värdefull för vissa grupper men insikt i hur datorerna påverkar människornas förhållanden torde alla behöva.

286 Övriga frågor med anknytning till datalagen

19.6 Säkerhetsfrågor ur integritetsaspekten

I DALKs direktiv framhålls att säkerhetsfrågor i samband med datorbehandling omfattats av DASKs uppdrag. DASK samarbetade på detta område med Statskontoret, som fortsatt arbetet sedan DASK avslutat sitt uppdrag. Statskontorets arbete avser studier av den fysiska säkerheten, av tekniska metoder att skydda data i samband med driften av ADB-system, av säkerheten i datamaskinernas funktion och av producerade datas kvalitet. Dessutom bör påpekas att sårbarhetskommittén (SÅRK) prövar datorsystemens sårbarhet och bl. a. skall belysa hur sårbarhetsfrågorna skall beaktas redan vid planeringen av nya datorsystem. Mot denna bakgrund har visserligen DALK enligt direktiven inte anledning att penetrera sådana frågor. Kommittén har inte heller gjort några egna undersökningar i ämnet. Med hänsyn till att detta inte saknar betydelse från integritetsskyddssynpunkt vill dock kommittén här peka på några frågor som enligt kommitténs mening har särskild betydelse från denna synpunkt. Säkerhetsfrågor i vid mening har under senare åt fått en allt större plats i diskussionen om datateknikens användning. Detta gäller inte minst vilka risker för den personliga integriteten som datatekniken för med sig och hur dessa risker skall bemästras. Såsom i flera sammanhang framhållits ger datalagen i sig ett grundläggande säkerhetsskydd för personregister. Detta skydd uppnås genom datainspektionens granskning i samband med tillståndsprövningen och genom de föreskrifter inspektionen kan meddela, genom tillsynsverksamheten samt genom de skyldigheter i olika hänseenden, t. ex. när det gäller rättelse enligt 8 §, som lagen innebär för den registeransvarige i övrigt. Från olika håll har framförts att övergång till ADB i många fall kan öka säkerheten i vid mening i de datorstödda verksamheterna. Inte minst kan ADB leda till riktigare och aktuellare uppgifter. DALK vill betona att åtgärder för att åstadkomma detta har särskild betydelse från integritetsskyddssynpunkt. Man har emellertid också pekat på riskerna för att data som registreras, lagras,bearbetas och distribueras med hjälp av ADB förkommer, förstörs eller förändras genom misstag och slarv. Andra säkerhetsproblem har angetts hänga samman med att vissa data måste skyddas mot oavsiktligt avslöjande för obehöriga samt mot medvetna försök att otillåtet förändra, förstöra.

avslöja eller på annat sätt utnyttja dem. Åtgärder för att lösa dessa problem är

enligt DALKs mening också av särskild betydelse för den personliga integriteten. DALK vill ytterligare särskilt framhålla att säkerheten i samband med användning av ADB enligt DASK endast till en del kan ses som tekniska frågor rörande funktionsdugligheten hos datorutrustningen och inbyggda säkerhetsanordningar mot inte avsedd förstörelse, förändring och avslöjande av data. Säkerheten kan enligt DASK snarare till största delen beskrivas som ett organisatoriskt och administrativt problem. Viktiga delar är bl. a. utformningen och samordningen av de olika arbetsmomenten i databehandlingen samt kunskaperna om arbetet och säkerhetsåtgärderna och disciplinen i arbetet hos alla inblandade personalgrupper. Det bör vidare framhållas att datainspektionen har framfört liknande

Övriga _frâgor med anknytning till datalagen 287

synpunkter och bl. a. betonat att brister i organisation, administration och kontroll av datorstödda verksamheter hotar säkerheten. En slutsats härav är enligt inspektionen att alltför omfattande och komplicerade systemkonstruktioner av säkerhetsskäl bör undvikas, dvs. den logiska och tekniska samordningen bör begränsas. Likaså är det enligt datainspektionen väsentligt att data- och driftsäkerhetsfrågor behandlas redan när nya system planeras så att säkerhetsåtgärder byggs in i systemen från början. Enligt inspektionen visar erfarenheten att säkerhetsåtgärder insatta sedan systemen väl satts i drift kan bli både dyrbara och ineffektiva. DALK ansluter sig till vad DASK och datainspektionen sålunda anfört.

19.7 Utformningen av blanketter m. m.

En särskild fråga som DALK tidigare berört gäller den registrerades kontakter med myndigheter, företag och andra registeransvariga. Det gäller här dels hur man skall få kontakt med rätt företrädare for den registeransvarige vid förfrågningar, anmärkningar och liknande, dels begripligheten av blanketter m. m. som används för att samla in uppgifter från den registerade till personregistren eller som framställs i ADB-systemen med de registrerade som mottagare. svårigheterna att få till stånd rättelse eller ens svar pâ berättigade frågor och benägenheten att i olika sammanhang “skylla på datorn” torde vara tillräckligt välkända för att inte behöva beskrivas närmare här. DALK vill emellertid på nytt särskilt betona att det är angeläget att den registrerades möjligheter att vid behov komma i kontakt med den registeransvarige och få nöjaktiga besked så långt möjligt underlättas. Ett sätt att tillgodose detta önskemål är enligt kommitténs mening att den registeransvarige ser till att förekommande blanketter m. m. som används i kontakten med den registrerade innehåller adress och telefonnummer till den registeransvarige samt uppgift om vilka namngivna personer eller tjänsteställningar den registrerade vid behov kan vända sig till. DALK vill på nytt också peka på att olika blanketter m. m. , som på ett eller annat sätt härrör från ADB-systemen, ofta innehåller mer eller mindre svårbegripliga koder och sifferuppställningar eller på annat sätt svårlästa uppgifter, vilket är ägnat att skapa oro, irritation och missförstånd. Man bör enligt DASKs mening rimligen kunna begära att lönespecilikationer, fakturor och andra uppgifter som den enskilde får från alla de personregister, i vilka han finns nuförtiden, är utformade på sådant sätt att de kan läsas och förstås utan att extra möda krävs av det skälet att uppgifterna härrör från ett ADBsystem. Motsvarande gäller som nämnts i lika hög grad blanketter som används för att samla in uppgifter. En sådan begäran torde på intet sätt vara oförenlig med användningen av ADB-teknik. DALK vill därför åter framhålla vikten av att datainspektionen särskilt beaktar dessa frågor i sin egenskap av allmänhetens företrädare, i tillsynsverksamheten i övrigt och självfallet, när detta är möjligt, redan vid prövningen av tillståndsärenden.

288 med till datalagen

Övriga frågor anknytning

19.8 Datainspektionens framtida ställning och

arbetsuppgifter

Datainspektionens nuvarande ställning och arbetsuppgifter har redovisats i ett inledande kapitel. Sammanfattningsvis skall inspektionen enligt sin instruktion som central förvaltningsmyndighet pröva frågor om tillstånd och utöva tillsyn enligt datalagen, kreditupplysningslagen och inkassolagen, följa utvecklingen inom sitt område och hos regeringen lägga fram förslag till åtgärder, som är påkallade för att främja de syften inspektionen skall befordra. I inspektionens uppgifter ingår också att lämna råd och upplysningar till myndigheter, företag, organisationer och enskilda i frågor som hör till inspektionens verksamhet. DALKs förslag i detta betänkande innebär inte några genomgripande förändringar i datalagen. Förslagen medför inte heller att datainspektionen får någon ny eller förändrad ställning, några nya eller förändrade uppgifter eller något nämnvärt arbete med att ompröva redan meddelade tillståndsbeslut. Datainspektionens verksamhet bör alltså enligt DALKs mening kunna bedrivas på samma sätt som hittills även om DALKs förslag godtas.

sou 1978:54 289

-

20 DALKs nästa ADB och

arbetsuppgift offentlighetsprincipen

20.1 Inledning

Såsom anges i DALKs direktiv är - vid sidan av en översyn av datalagen utnyttjandet av datorer som en internationell företeelse och datoriseringens sätt att påverka offentlighetsprincipen också stora och genomgripande frågor. Detta torde inte minst gälla den sist nämnda frågan, vilken utgör nästa etapp i kommitténs arbete. DALK vill därför i detta kapitel översiktligt diskutera hur arbetet inom denna etapp kan läggas upp mot bakgrund av erfarenheterna och olika meningar som förts fram i debatten. Det torde inte vara något som hindrar att en eventuell remissbehandling av nu förevarande delbetänkande föranleder synpunkter även på den nu nämnda arbetsuppgiften.

20.2 Arbetsuppgiftens omfattning

Principen att samhällsorganens verksamhet skall vara öppen för insyn från medborgarnas sida är, som nämnts redan inledningsvis, av gammalt datum i Sverige. Det synes råda enighet om att den grundläggande innebörden kan sammanfattas på följande sätt. Genom att myndigheternas åtgärder är föremål för allmän insyn får allmänheten möjligheter att kontrollera myndigheternas handläggningsrutiner, ambition och effektivitet. Felaktigt eller olämpligt handlande kan bli föremål för kritik. Vidare får ovederhäftig och illa underbyggd kritik mot korrekt arbetande myndigheter svårare att vinna tilltro hos en allmänhet som genom offentligheten själv har möjlighet att kontrollera sanningshalten i gjorda påståenden. Insynen förbättrar också informationsläget över huvud taget. Den för en demokrati vitala debatten om samhällets organisation, uppgifter och tillstånd kan föras med ett tillförlitligare underlag än om myndigheternas material inte stod till förfogande. Offentlighetsprincipen kan alltså något förenklat sägas fylla tre huvudändamål. Den utgör garanti för rättssäkerheten, för effektivitet i förvaltningen och för effektivitet i folkstyret. I DALKs direktiv framhålls att datoriseringens sätt att påverka offentlighetsprincipen är en betydelsefull fråga. Hittills har principen huvudsakligen haft tillämpning på konventionella handlingar. Utvecklingen under senare år har emellertid inneburit att myndigheterna i allt större omfattning har övergått till att lagra information på ADB-medier. Följden härav kan enligt

290 DALKs nästa arbetsuppgift - ADB och offentlighetsprincipen

direktiven bli att allmänhetens tillgång till information i det allmännas förvar försämras. Information som är lagrad maskinellt är nämligen enligt dessa i allmänhet svårare att identifiera och avgränsa än uppgifter i handlingar av traditionellt slag. Bristen på fackkunskap om ADB-teknik blir vidare for många ett faktiskt eller ett upplevt hinder att ta del av offentliga ADBupptagningar hos myndigheterna. Redan önskemålet om att användningen av den nya tekniken för informationsbehandling inte får urholka offentlighetsprincipen kan alltså enligt direktiven påkalla särskilda åtgärder. Enligt direktiven finns det emellertid goda skäl att sätta målet något högre än att upprätthålla nuvarande standard i fråga om möjligheterna att ta del av myndigheternas information. Den återkommande diskussionen kring integritetsfrågorna undanskymmer enligt dessa lätt det förhållandet att datortekniken, rätt utnyttjad, positivt kan främja den allmänna upplysningens och den informerade debattens sak. Det ligger väl i linje med de motiv som bär upp offentlighetsprincipen att söka ta i anspråk den nya teknikens resurser for att om möjligt öka tillgängligheten hos den information som finns samlad hos samhällsorganen. En sådan informationsformedling skulle givetvis få sitt främsta värde för partier, intresseorganisationer och andra sammanslutningar och for massmedierna, men skulle därmed också tjäna allmänhetens intresse. Sammanfattningsvis uttalas i direktiven att målet for kommitténs arbete med frågan om förbättrad tillgång till myndigheternas ADB-material bör vara att såvitt möjligt göra den information som hos det allmänna är lagrad på ADB-medier mera lättillgänglig for allmänheten så att den i ökad omfattning kan komma samhällsdebatt och forskning till del. I första hand bör DALK kartlägga vilka medel som står till buds for att öka tillgången till den

datorlagrade informationen. Åtgärder av flera olika slag torde enligt direk-

tiven här komma i fråga. l direktiven påpekas dock att åtskilliga svårigheter och komplikationer är förenade med en mera aktiv informationsformedling. En självklar utgångspunkt är sålunda enligt dessa att de krav som kan ställas på myndigheterna inte får leda till att deras egna upgifter blir eftersatta. Kostnadsfrågorna måste också beaktas. Det är rimligt att tjänster inte skall tillhandahållas utan kostnadstäckning från beställaren. Vidare måste man se till att en ökad öppenhet inte får till följd att skyddet för den individanknutna personinformationen försvagas. I DALKs direktiv betonas avslutningsvis att det är tydligt att en vidgad reell offentlighet kring ADB-informationen kräver insatser och avvägningar på lång sikt. Man bör därför inte låsa fast de nya åtgärderna i stela rättsliga former. En del av åtgärderna är enligt direktiven for övrigt av det slaget att de över huvud taget inte lämpar sig för lagstiftning. En annan sak är att fördelar möjligen skulle kunna uppnås genom en lagteknisk särreglering av ADBmedierna i tryckfrihetsförordningen, där de är samordnade med konventionella handlingar. Förslag i denna riktning har förts fram av datainspektionen. DALK bör därför vara oforhindrad att pröva frågan om särskilda grundlagsbestämmelser for ADB-upptagningarna. Enligt direktiven bör man dock gå ifrån nuvarande systematik endast om en annan lagteknisk lösning framstår som klart överlägsen.

DALKs nästa - ADB och

arbetsuppgift Qüfentlighetsprincipen 291

20.3 Förslag och synpunkter

20.3.l Inledning

I den allmänna debatten har förts fram olika synpunkter när det gäller ADBteknikens inverkan på offentlighetsprincipen, vilka bör beaktas i självfallet

den del av DALKs arbete som gäller denna fråga. Innan DALK närmare berör

spörsmålet hur arbetet kan läggas upp vill kommittén därför i det närmast följande i korthet redovisa dessa synpunkter.

20.3.2 Datainspektionen

Datainspektionen har pekat på att offentlighetsprincipen innebär samma rätt

att ta del av innehållet i allmänna upptagningar för ADB som beträffande traditionella handlingar. Ärenden om utlämnande av allmän skall handling

enligt tryckfrihetsförordningen alltid handläggas skyndsamt. Det anses

innebära att redan en väntetid på upp till två veckor är för lång. Datainspektionen har framhållit att uttag av information hos myndigheterna ofta blir beroende av schemalagda maskinella och att ännu bearbetningar längre väntetider i praktiken kan bli aktuella. Det har enligt datainspektionen blivit svårare för allmänheten att få reda på vilka informationskällor och register som utnyttjas av myndigheterna i deras verksamhet, bl. a. av det skälet att informationsrika och betydelsefulla register hos myndigheterna ibland existerar endast kort tid. Skyldigheten att hos datainspektionen söka tillstånd för personregister och inspektionens diarium över dessa bidrar dock i någon mån till att ge allmänheten kunskap om registrens existens. - Enligt datainspektionen kan det också vara svårt att fastställa när en upptagning för ADB är inkommen till eller upprättad av myndighet, dvs. när allmänheten kan få del av informationen. Datainspektionen har också framhållit att allmänhetens insyn i myndigheternas verksamhet och möjligheterna till kontroll av denna också begränsas av att vissa ADB-register snabbt förändras genom uppdateringar och bearbetningar. Det kan därför bli omöjligt att granska det underlag en myndighet använt för ett visst syfte. Vidare föranleder enligt inspektionen det stora informationsflödet i samhället att måste ske i ökad gallring omfattning, vilket kan inverka menligt kontrollpå offentlighetsprincipens funktioner. är enligt inspektionen Gallring å andra sidan ofta en nödvändig åtgärd för skyddet av den personliga integriteten. Den kanske allvarligaste inskränkningen av offentligheten sker enligt datainspektionen genom inrättandet av stora centrala ADB-register, vilket medför krav på ökad sekretessjämfort med de tidigare lokala och ofta mindre innehållsrika registren beträffande vilka behovet av sekretesskydd inte var lika stort. Det finns enligt datainspektionen en utbredd uppfattning att den enskilde har fått svårare att utnyttja den rätten att kontrollera grundlagsenliga myndigheterna och få tillgång till underlag för den nödvändiga samhällsdebatten. Detta gäller särskilt uttag av information annan tid än vid

vid

schemalagda utskrifter. l detta hänseende fyller datalagens tillståndstvång

292 DALKs nästa arbetsuppgift - ADB och offentlighetsprincipen

och särskilt l0§ en betydelsefull praktisk funktion som komplement till tryckfrihetsförordningen. datainspektionen begränsas möjligheterna till kontroll av myndig- Enligt heterna för närvarande och tills vidare också genom att den enskilde saknar tillgång till de tekniska hjälpmedel som behövs. Hans brist på fackkunskap utgör också en faktisk begränsning. För främst samhällets stora centrala databanker krävs enligt datainspektionen alltmer ett fullgott säkerhetsskydd. Detta kommer att innebära att den som önskar ta kontakt med dem som ansvarar för ADB-verksamheten för att

få ta del av myndigheternas information nödgas legitimera sig för att få

tillträde. är man emellertid i princip inte Enligt tryckfrihetsförordningen skyldig att uppge namn för att ta tillvara sin rätt att enligt offentlighetsgrundsatsen få del av offentliga handlingar eller upptagningar för ADB. Dessa frågor måste enligt inspektionen nu uppmärksammas. datainspektionen kan självfallet ADB-tekniken också öka allmän- Enligt hetens att få tillgång till allmänna handlingar. Bl. a. kan möjligheter bildskärmstekniken användas i allmänhetens tjänst. Tills vidare synes dock enligt inspektionens uppfattning den negativa effekten av datoriseringen överväga, såvitt avser tillämpningen av offentlighetsprincipen. Samtidigt som det således blivit svårare för den enskilde att få del av myndigheternas information har dock förutsättningarna förbättrats för myndigheter, institutioner och företag att genom massuttag få tillgång till innehållet i den offentliga sektorns ADB-register. har fört fram tanken att man borde undersöka om det Datainspektionen inte skulle innebära fördelar att särreglera upptagningar för ADB i tryckfrihar också pekat på ett äldre förslag som hetsförordningen. Inspektionen innebär inrättande av en särskild instans som kan biträda myndigheterna vid prövning av de ofta svårtillämpade offentlighets- och sekretessreglerna. Inspektionen har betonat att något måste göras för att så långt som möjligt säkerställa balansen mellan offentlighet och sekretess i det framtida högdatoriserade samhället.

20.3.3 Remissyttranden över OSKs slutbetänkande Lag om allmänna handlingar m. m. I olika remissyttranden över OSKs betänkande (SOU 1975:22) Lag om allmänna handlingar berördes frågan om offentlighetsprincipen och ADB. Flera remissinstanser ansåg att frånvaron av för allmänheten lätt åtkomliga över ofta leder till att allmänheten rent av saknar förteckningar register kännedom och kunskap om offentlig, ADB-lagrad information. Man pekade vidare på att ekonomiska skäl kan lägga hinder i vägen för tillhandahållande av information ide fall tillräcklig kännedom finns och på att allmänheten bara kan göra anspråk på datorlagrad information, som är tillgänglig för myndigheten själv. Datorprogram måste med andra ord finnas tillgängligt. Den ordning som nu sagt ansågs inte bara kunna leda till avsevärda väntetider och fördröjningar. Man framhöll att den även betyder att enskild inte har någon ovillkorlig rätt att få del av offentlig information genom att t. ex. tillhandahålla datorprogram. Eftersom en myndighet är skyldig att skaffa fram en handling i ordets vanliga bemärkelse även om efterforsk-

DALKs nästa arbetsuppgift - ADB och offentlighetsprincipen 293

ningen är tidskrävande borde detsamma gälla datorlagrad information. Den enskilde borde alltså i enlighet med offentlighetsprincipen ha rätt till utdata,i vart fall genom att ställa datorprogram till förfogande. Enligt ett remissyttrande borde skapas möjligheter för enskilda och företag att på ett mer omedelbart sätt lå tillgång till i princip all datorlagrad information (basdata) hos myndigheterna. Sådana basdata står efter bearbetningen till myndigheternas förfogande som underlag for deras planering och beslut. Samma material borde i princip stå till förfogande även for enskilda, inte minst företag, som i sin verksamhet har behov av samma material och kanske är beredda att själva ombesörja den erforderliga Ett bearbetningen. särskilt skäl for detta är enligt yttrandet att uppgifterna ofta har kunnat samlas in endast med stöd av särskilda forfattningsbestämmelser som inte kan åberopas av enskilda för motsvarande insamling. Enligt samma remissyttrande finns det förståelse för att det inte i varje situation kan vara möjligt att få tillgång till information genom hos körningar myndigheten. Myndigheternas eget arbete skulle i så fall kunna otillbörligt störas. En viss förplanering av körningar även för allmänheten borde dock i många fall kunna undanröja de praktiska svårigheterna. l remissyttrandet framhölls att datorlagrad information på teknikens nuvarande ståndpunkt kan utlämnas - förutom i utskrift - dels genom läsning på bildskärm hos myndigheten, dels genom att datamedium utlämnas. dels genom terminalanslutning till myndighetens dator, dels genom on-line förbindelse mellan datorer. Den enskilde bör enligt yttrandet ha laglig rätt att få ut information i alla de former, på vilka den tekniskt kan lämnas ut, i den mån det inte innebär väsentlig olägenhet for myndigheten, risk for otillbörligt intrång i enskilds eller risk for skada integritet på myndighets datamedium. Den enskilde bör också kunna lå tillgång till uppgifter i ADB-upptagningar hos myndighet genom att själv tillhandahålla erforderligt program. Offentlighetsprincipen kan enligt yttrandet lida allvarlig inskränkning utan en rätt for den enskilde av det slag, som angivits. Vid riksdagsbehandlingen av OSKs slutbetänkande framhölls såsom en given utgångspunkt att övergången till ny informationsteknik inte får urholka offentlighetsprincipen. Vid av regleringen av denna övervägande fråga borde man i första hand ställa frågorna vilka verkningar som den nya informationsteknologin fått for offentlighetsprincipens tillämpning i praktiken och vilken funktion i stort som de ADBmyndighetsanknutna upptagningarna for framtiden bör fylla för informationsformedlingen till allmänheten. Frågorna ansågs vara så mycket mera berättigade som man kan räkna med att datatekniken snabbt gör allt större landvinningar på bekostnad av den konventionella informationsbehandlingen. l stället for att urholka offentlighetsprincipen borde datatekniken kunna bidra till att förbättra den allmänna kunskapsnivån på olika områden.

20.3.4 Motioner m. m. l en motion till 1976/77 års riksdag framhölls att övergången till datateknik kan göra information svårtillgänglig för allmänheten genom att det krävs speciell teknisk utrustning och kostar mera pengar att ta fram information och genom att information i datorer ofta är kodad i svårbegriplig form.

294 DALKs nästa arbetsuppgift - ADB och offentlighetsprincipen

Datorer kan enligt motionen å andra sidan utnyttjas för att göra information lättillgängligare, om man i de offentliga datasystemen utvecklar datorns möjlighet att på användarens uppdrag söka efter information i olika databaser. Enligt motionärernas uppfattning behövs en bred analys av möjligheterna på detta område. Det rör sig här med nödvändighet om en uppgift som endast kan lösas på sikt och där även direkt forsknings- och utvecklingsarbete kring datasystemen kommer att behövas. Det är viktigt att en inventering snabbt kommer igång av hur datoriseringen inom den statliga sektorn påverkat och inom den närmaste tiden kan komma att påverka allmänhetens tillgång till information. På grundval av en sådan inventering bör generella riktlinjer utformas för hur allmänhetens rätt till insyn i verksamheten skall beaktas när myndighet står i begrepp att lägga över pappersbunden information i ett datasystem. Om möjligt bör riktlinjerna bli styrande för hela den offentliga sektorn. Utredningen bör även omfatta frågan i vilken utsträckning som existerande datorsystem bör förändras för att bevara och om möjligt förstärka offentlighetsprincipen, utan att detta tillåts komma i konflikt med vad hänsynstagandet till den personliga integriteten kräver. Motionärerna framhöll också att det i diskussionen om dessa problem framförts förslag om att man borde placera datorterminaler på folkbiblioteken. tillgängliga för allmänheten. Via dessa terminaler skulle information om samhället kunna göras lättare tillgänglig for större grupper av människor. Man har bl. a. diskuterat att använda sådana system för att låta allmänheten till offentliga inom områden som är viktiga från få tillgång handlingar insynspunkt. Detta skulle enligt motionärerna på sikt kunna bli ett mycket instrument för en utökad medborgarkontroll över den kommunala viktigt och statliga verksamheten. Konstitutionsutskottet hänvisade vid sin behandling av motionen till DALKs arbete och ansåg inte några omedelbara åtgärder påkallade. Riksdagen godtog denna uppfattning.

20.3.5 Rapport till DASK l en rapport till DASK, betecknad ADB och juridik. En problemöversikt, framhölls att den svenska lagstiftningen om offentlighet och sekretess en konflikt mellan insyns- och integritetsskyddsönskemål. Man har rymmer bl. a. satt i fråga, om inte sekretesslagen bör ge personuppgifter ett starkare skydd än hittills med hänsyn till de med ADB-tekniken förknippade ökade riskerna för otillbörligt integritetsintrång. I synnerhet har enligt rapporten hänsyn till integritetsskyddsintressen spelat en viktig roll för beslutet att inte låta offentlighetsprincipen omfatta någon rätt att få ut data i maskinläsbar form från myndigheternas register. Det är enligt rapporten givetvis angeläget att mer eller mindre känsliga persondata på detta sätt värnas, men frågan är _ hur långt nitet för integritetsskyddet bör drivas på bekostnad av intresset av offentlighet. I rapporten uttalas att ADB-tekniken medfört att frågan om offentlighetssyften bör ses över. Bl. a. bör övervägas om det är möjligt att principens övergå från en passiv dokumentinsyn till en aktiv informationsförmedling som också har stöd i grundlagen, dvs. att utnyttja ADB-teknikens förmåga att

DALKs nästa - ADB och

arbetsuppgift offentlighetsprincipen 295

förbättra allmänhetens tillgång till information. Offentlighetsprincipens syfte och dess tillämpning i datormiljö kan dock enligt rapporten inte diskuteras utan att man snart stöter på frågor om praktiska förhållanden och lagstiftningens faktiska verkningar. Bland de frågor, som har särskild aktualitet i samband med ADB, nämns i rapporten följande. Vilka intressenter utnyttjar offentlighetsprincipen och i vilka sammanhang sker det? Finns det någon intressentgrupp som man borde nå i större utsträckning än lör närvarande? l vilken utsträckning ger intensiteten i utnyttjandet uttryck för nyttan av att ha en offentlighetslagstiftning? Finns det några alternativa utformningar av offentlighetslagstiftningen som kan tänkas leda till större effektivitet hos denna? Vilka är de från praktisk största svagheterna synpunkt med reglernas nuvarande utformning? Enligt rapporten gäller en kritisk fråga i vilken utsträckning allmänheten kan göra anspråk på arbetsinsatser från myndigheternas sida, vilka innefattar datorprogrammering. Det finns en koppling mellan insynsrätt och tillgång till program, som i vissa fall måste komma att framstå som godtycklig. Så länge myndigheterna ser det som ett led i sin serviceverksamhet att tillhandagå även med enklare programskrivning är situationen ändå tillfredsställande. Å andra sidan kommer de alltmer flexibla och användaranpassade informationssystem (databassystem) som efter hand tas i bruk att innebära nya möjligheter för myndigheterna att tillhandagå allmänheten med information. Moderna datalagringsmetoder kan således både i fråga om systematik och teknisk utrustning göra ADB-systemen allt mer och användaranpassade flexibla; skiftande behov bör i växande utsträckning kunna utan tillgodoses kostnadskrävande förberedelser i varje särskilt fall. Från offentlighetslagstiftningens synpunkt blir det således enligt rapporten allt lättare för myndigheterna att utan nämnvärt arbete ta fram begärda data ur ADB-systemen. Som ett enkelt exempel på hur datorbaserade redan nu informationssystem förändrat bilden kan enligt rapporten följande tas. Offentlighetsprincipen har hittills inte inneburit för myndigheterna någon skyldighet att ge allmänheten upplysningar om huruvida en handling med visst innehåll förekommer eller ej. Med automatiserade söksystem kan frågor av detta slag i viss utsträckning enkelt besvaras, vilket måste betraktas otvivelaktigt som en effektivisering av offentlighetsprincipen, vilken möjliggjorts genom ADB-tekniken. För närvarande är offentlighetsprincipen enligt rapporten på många områden sannolikt föga effektiv helt enkelt därför att de. som kunde ha intresse av att åberopa den, saknar möjligheter att orientera i det sig tillgängliga materialet och att identifiera dokument, register 0. d. som de borde ha intresse att få ta del av. I viss utsträckning kan ADB-tekniken avhjälpa denna svaghet hos den nuvarande ordningen. Detta kan ske genom att terminaler och automatiserade ställs till informationssökningssystemen medborgarnas förfogande, men även andra vägar står öppna. Datorer kan t. ex. användas för framställning av billiga, fullständiga och snabbt tillgängliga sakregister. Man bör dock enligt rapporten inte ensidigt inrikta ansträngningarna på avancerade och dyrbara datorbaserade lösningar; om informationsförmedling via datornät betraktas som det enda alternativet kommer man lätt att förbise förbättringar av insynsmöjligheterna som kan åstadkommas med tämligen enkla medel. l rapporten framhålls att offentlighetslagstiftningen för närvarande endast

296 DALKs nästa arbetsuppgift - ADB och ofentlighetsprincipen

ger en insynsrätt. Däremot är myndigheterna inte direkt ålagda att aktivt sörja för information till allmänheten. Sedan datorerna kommit in i bilden har det emellertid blivit mer aktuellt än tidigare att diskutera offentlighetsprincipens Förhållande till serviceverksamhet som innefattar aktiva informationstjänster. Genom ADB kan således informationsflöden snabbare och mer finförgrenat än hittills styras till olika intressenter, t. ex. genom s. k. selektiv och inrättande av databanker med uppgifter om intressenter i delgivning olika samhällsfrågor. Den traditionella mer passiva informationsfriheten skulle med andra ord kunna omvandlas till enligt offentlighetslagstiftningen en aktiv informationsfrihet. Insyn skulle sättas lika med informationsservice. I rapporten betonas att det är givet att den enskilde medborgaren idag endast i undantagsfall själv skulle kunna göra bruk av en i princip obegränsad rätt att företa bearbetning av samhälleliga data. Skälen är enligt rapporten och välkända. Situationen beträffande utbildning, kostnader osv. självklara kan emellertid i framtiden komma att ändras så att även gemene man i betydligt större utsträckning än i dag blir i stånd att göra bruk av en mer vidsträckt informationsfrihet. Diskussionen gäller för övrigt inte endast enskilda medborgare utan också organisationer och sammanslutningar av olika slag. Många av dessa är redan idag i stånd att dra nytta av en bearbetningsfrihet. I rapporten framhålls att ämnet informationsfrihet och offentlighetslagstiftning är både komplext och kontroversiellt och att de mest centrala aspekterna bl. a. gäller informationssökningsproblem och organisatoriska problem. Lösandet av dessa problem förutsätter att vissa grundläggande rättspolitiska frågor besvaras. Skall man t. ex. endast inrikta sig på informaverksamhet, vilket är offenttionssystem som ger inblick i myndigheternas traditionella verksamhetsområde? Redan inom denna lighetsprincipens sektor borde ADB-tekniken kunna leda till avsevärda förbättringar, inte är sällan genom relativt enkla åtgärder, bland vilka sakregisterframställning en. Skall servicefunktionerna vidareutvecklas, t. ex. genom att en central utvecklas och ställs till allmänhetens förfogande? I vilken programbank utsträckning skall man skapa allmänt tillgängliga ADB-system som ger bred upplysning om samhällsfrågor? Beträffande den lämpliga strukturen i stort hos informationssystem, som skall betjäna en bredare allmänhet, framhålls i rapporten att enbart tillgången till oöverskådliga mängder av “rådata” inte kan likställas med effektiv kunskapsspridning och informationsfrihet. Tvärtom är sannolikt nödvändigt att inrätta särskilda informationssystem för varje sektor, där medborgaruppoch aktivering anses särskilt viktig. Sådana specialiserade informalysning tionssystem kan ge allmänheten reella möjligheter att utnyttja data i myndigheternas ADB-system och även sörja för att data som inte finns där, men som har allmänt intresse, kommer att samlas in. De bör omfatta ett expertorgan med lekmannarepresentanter, som svarar för systemets och underhåll och för att kontakten med allmänheten etableras uppbyggnad och blir så livlig som möjligt. De organisatoriska problemen rör enligt rapporten bl. a. myndigheternas behov av intern sekretess och arbetsro. Det vore fel att avfärda sådana önskemål som försvar för byråkratiskt hemlighetsmakeri. Bättre är att

SOU l978:54 DALKs nästa arbetsuppgift - ADB och offentlighetsprincipen 297

erkänna dem som en legitim bricka i spelet, men hålla fast vid att spelet slutligen går ut på att informationsfriheten skall vidgas så långt folkets flertal önskar. l första hand bör man därför mer grundligt utforska, i vilken utsträckning ADB verkligen ger möjligheter att förbättra allmänhetens informationstillgång och på vilka punkter i olika beslutsprocesser detta bör ske. När detta gjorts blir det enligt rapporten aktuellt att ta ställning till i vilken utsträckning krav på effektivitet och arbetsro måste efterges för att ADB-systemens möjligheter skall kunna tillvaratas.

20.3.6 DASK DASK tog i sitt betänkande (SOU 1976:58) ADB och samordning upp frågan om ADB och möjligheterna till insyn i förvaltningen. När det gäller olika effekter av ADB i detta hänseende hänvisade DASK i huvudsak till datainspektionens förut återgivna erfarenheter och till den nyss nämnda rapporten. Eftersom frågan är under utredning inskränkte sig DASK till att peka på några av de tekniska möjligheter till vidgad insyn i förvaltningen som ADB-tekniken erbjuder. DASK framhöll sålunda att det är önskvärt att myndigheterna gör upp förteckningar över vilka system och register som finns och att dessa görs lätt åtkomliga for allmänheten. En svårighet i detta sammanhang - men också en faktor som understryker behovet av sådana forteckningar - är dock också enligt DASK att system och register ständigt tillkommer och förändras. Det bör emellertid finnas goda möjligheter att använda datatekniken for att upprätthålla och sprida information om vilka system och register som finns samt vad de innehåller och används for. Ett annat sätt att förbättra insynen i förvaltningen är enligt DASK att informera om ärenden och sakforhållanden som belyser myndigheternas verksamhet. Möjligheterna att göra sökningar och olika sammanställningar (listor, register 0. d.) är betydligt större när det gäller datorlagrad information än information lagrad på konventionellt sätt. Även DASK pekar på att man har varit inne på tanken att bygga upp särskilda informationssökningssystem for allmänheten med information om olika förhållanden i samhället. System av denna typ skulle enligt DASK i Sverige till att börja med kunna göras tillgängliga från terminaler på t. ex. folkbiblioteken eller postkontoren. Som exempel på information som på detta sätt skulle kunna göras lättare tillgänglig nämner DASK information om publicerat material och pågående utredningar i olika samhällsfrågor samt faktabanker över regelsystemen (lagar, tillämpningsföreskrifter, prejudicerande rättsfall o. d.) och andra uppgifter och sakforhållanden på olika områden (skatter, sociala rättigheter, arbetarskydd, miljövård osv.). Redan de tekniska problemen att bygga upp system av denna typ och de kostnader det skulle föra med sig gör emellertid enligt DASKs uppfattning att det torde dröja innan sådana system blir vanliga.

20.3.7 Övrigt

Även i olika publikationer har förts fram tanken på ett slags “allmänhetens informationssystem”. Samhällelig information skulle kunna göras tillgänglig for medborgarna med hjälp av terminaler antingen vid särskilda informa-

298 DALKs nästa arbetsuppgift - ADB och ojferztlighetsprincipen

tions- och servicecentraler, t. ex. i anslutning till folkbiblioteken, eller i hemmen. Enligt ett forslag skulle dessa terminaler vara anslutna till särskilda datasystem innehållande någon form av sakregister rörande den offentliga sektorn. Enligt ett annat förslag skulle terminalerna anslutas till de enskilda myndigheternas system och göra det möjligt att nå alla offentliga handlingar hos alla myndigheter. Som exempel har nämnts det engelska s.k. View-datasystemet. l detta system är avsikten att förmedla information till enskilda hem via TV-mottagaren sammankopplad med telefonapparaten. Genom att på telefonen ringa upp lämplig datacentral kan aktuella data överföras till TVmottagaren, såväl text som stillbilder. Praktiska försök med detta system pågår i England. Enligt 1977/78 års budgetproposition beräknas televerket under 1978 utföra vissa prov med View-data i Sverige.

20.4 DALKs överväganden

Redan när debatten om ADB-teknikens inverkan på samhället började i mitten av 1960-talet framhöll man att övergången till ADB medför åtskilliga problem i fråga om offentlighetsprincipens praktiska tillämpning. Man betonade att det vore otillfredsställande, om allmänhetens rätt att få del av upplysningar skulle bero av vilka medel som begagnas för att lagra upplysningarna. Det ansågs därför viktigt att myndigheterna vid övergång till ADB och vid val av teknisk utrustning, vid uppläggning av program osv. så långt möjligt skapade säkerhet för att informationen kan hållas tillgänglig för allmänheten. Det kan enligt DALKs mening ifrågasättas om offentlighetsprincipens krav -trots de tidiga varningarna för de negativa verkningarna av övergången till ADB - hittills beaktats i tillräcklig grad vid skapandet av de enskilda ADBsystemen hos myndigheterna. Det är svårt att finna något fall i vilket denna fråga varit föremål för närmare diskussion. Å andra sidan formuleras offentlighetsprincipens krav nästan alltid iallmänna termer. Det är därför inte självklart vad kraven bör betyda för ADB-systemens utformning. För att komma till rätta med problemet med tillgång till myndigheternas datorlagrade information bör man självfallet också enligt DALKs mening betona vikten av att myndigheterna redan när ADB-systemen införs beaktar offentlighetsprincipens krav; och för övrigt även sekretessregleringens. Men framför allt gäller det att söka komma fram till vilka krav det konkret gäller och att därefter skapa generella riktlinjer för hur de skall tillgodoses. Dessutom kan finnas anledning överväga om det i detta sammanhang finns behov av någon form av kontroll av att myndigheterna lever upp till riktlinjerna. I DALKs direktiv antyds två vägar för att lösa problemet med att förbättra det reella innehållet i offentlighetsprincipen. Den ena vägen är att utnyttja tillgänglig och förväntad teknik. Den andra vägen är att söka åstadkomma förbättringar med rent lagstiftningstekniska lösningar. En annan sak är att även den tekniska vägen till lösning kan kräva visst stöd i form av lagstiftning. Enligt DALKs mening gäller det dock att inledningsvis bestämma de krav som, med avseende på informationsförmedlingen till allmänheten. bör ställas

DALKs nästa arbetsuppgift - ADB och ojfentlighetsprincipen 299

på myndigheterna. Först därefter finns förutsättningar att bedöma vilka tekniska lösningar som är lämpliga och vilket behov av lagstiftning som föreligger. En teoretisk modell för DALKs kommande utredningsarbete i detta hänseende skulle därför kunna anges på följande sätt. l. Kartlägga hur offentlighetsprincipen i praktiken fungerar i mera traditionella former och i system där ADB-teknik eller därmed jämförlig teknik används. 2. Kartlägga vad som är bra och vad som är dåligt i respektive fall. S Bestämma de krav som bör ställas på myndigheterna. 4. Bedöma om och i så fall hur de valda tekniska lösningarna kräver lagstiftning. l DALKs direktiv betonas kravet på en mer aktiv informationsförmedling från myndigheternas sida. Å andra sidan får detta eller andra krav som kan ställas på myndigheterna inte leda till att deras egna arbetsuppgifter blir eftersatta. Kostnadsfrågorna måste också beaktas, liksom skyddet för den

individanknutna personinformationen och behovet av begränsningar för att

hindra ett icke önskvärt utnyttjande av det allmännas ADB-material för rent kommersiella syften. Mot bakgrund av de motstående intressen som alltså föreligger är det förmodligen inte möjligt att tillämpa den teoretiska modellen för utredningsarbetet fullt ut. Det blir sannolikt nödvändigt att redan vid bestämmandet av de krav som skall ställas på myndigheterna också ta hänsyn till vilka tekniska lösningar som är praktiskt möjliga, bl. a. med tanke på kostnaderna. Dessutom måste beaktas skillnaderna mellan vad som är möjligt beträffande den information som redan för närvarande finns lagrad på ADB-medium och vad som är möjligt beträffande den information. vilken i framtiden kommer att lagras med hjälp av ADB eller därmedjämförlig teknik. l det först nämnda fallet torde den teknik som redan utnyttjas innebära en begränsning av möjligheterna att ställa krav på myndigheternas informationsförmedling. När det gäller att lösa problemet med offentlighetsprincipen och ADB är som nämnts en av de första frågorna som bör besvaras den, i vad mån ADB innebär förbättringar eller försämringar jämfört med tidigare. När det gäller försämringar har man därvid i den allmänna debatten framför allt pekat på att ADB-tekniken lägger hinder i vägen därför att informationen ofta inte är visuellt läsbar, den enskilde saknar tekniska hjälpmedel och fackkunskap, möjligheterna för den enskilde att själv leta fram information är borta och att avsaknaden av täckande program innebär spärr. Man har också framhållit att uttag ofta blir beroende av schemalagda maskinella bearbetningar. Såsom andra försämringar har framhållits att det är svårare att få reda på vilka informationskällor och register som utnyttjas av myndigheterna i deras verksamhet, att det är svårt att fastställa när en upptagning för ADB är “inkommen” eller“upprättad“, dvs. när allmänheten kan få del av den, att en upptagning för ADB snabbt förändras genom uppdatering och bearbetning och att det stora informationsflödet medför ökade krav på gallring. Man har också angett som försämringar att ADB-register ofta kräver förstärkta skyddsåtgärder i form av sekretess, kryptering och kodning och ökat säkerhetsskydd. bl. a. legitimering för att den enskilde skall få komma in

300 DALKs nästa arbetsuppgqft - ADB och offentlighetsprincipen

till myndigheten samt att det har blivit dyrare att utnyttja den rätt offentlighetsprincipen ger. Det synes råda enighet om att ADB även inneburit eller kan innebära förbättringar när det gäller innebörden av offentlighetsprincipen. Därvid har särskilt angetts att det har blivit enklare att göra sammanställningar, bearbetningar, selekteringar och sökningar. Terminalteknik och maskinella sökmöjligheter bör vidare göra det lättare att hitta uppgifter och det har blivit lättare att hålla informationen aktuell. Man har också framhållit att utnyttjandet av terminaler gjort informationen tillgänglig på flera ställen och att ADB medfört att myndigheterna fått bättre ordning på informationen. De nu nämnda exemplen på försämringar och förbättringar kan enligt DALKs mening troligen göras mer uttömmande och även kompletteras genom en närmare undersökning. l samband med en sådan undersökning kan förmodligen också utnyttjas andra utredningar som visar inom vilka verksamheter, på vilket sätt och i vilken omfattning ADB-tekniken används hos myndigheterna. DALK avser att inleda sitt arbete med de nu nämnda åtgärderna och kommer även i övrigt tills vidare att följa den arbetsmodell som kommittén förut angett. Därvid kommer självfallet också de förslag och synpunkter som redovisats i detta kapitel att övervägas närmare. DALK skall enligt direktiven överväga om fördelar kan uppnås genom en lagteknisk särreglering av ADB-medierna i tryckfrihetsförordningen. l direktiven stryks dock under att man bör gå ifrån nuvarande systematik endast om en annan lagteknisk lösning framstår som klart överlägsen. DALK vill redan i nu förevarande sammanhang väcka frågan om påtagliga fördelar skulle stå att vinna med en ny systematik. Dels är det sålunda även med den nuvarande samordningen med konventionella handlingar möjligt att ge särskilda regler för ADB-upptagningar i den utsträckning som anses nödvändigt. Men framför allt torde en lagteknisk särreglering av ADBmedlerna i grundlag leda till samma problem som enligt vad DALK anfört i tidigare kapitel nu kan skönjas beträffande datalagen. Det finns med andra ord risk för att en sådan särreglering på grund av utvecklingen fortlöpande skall behöva anpassas till nya förhållanden. DALK avser givetvis att pröva den nu berörda frågan närmare. Flera skäl torde dock tala för att det inte är motiverat att särreglera upptagningar för ADB i grundlagen.

sou 1978:54 301

21 Utformningen

av datalagen

21.1 Inledning

Som framgår av tidigare kapitel har DALKs överväganden rörande den rättsliga regleringen av skyddet för personlig integritet i samband med registrering av personuppgifter hittills i huvudsak begränsats till en allmän översyn av datalagen. Kommittén har därvid inte ansett att några genomgripande förändringar i den nuvarande datalagen är nödvändiga på kortare sikt men att vissa tillägg och förtydliganden med hänsyn till erfarenheterna och den allmänna debatten är motiverade. Dessa gäller grunderna för tillståndsprövningen enligt 3§ och prövningen av behovet av Föreskrifter enligt 6 §datalagen. DALK har vidare föreslagit att bestämmelser om SPAR tas in i datalagen och i en särskild förordning. Mot bakgrund av de nämnda förslagen har DALK ansett att 3 a § datalagen, som nu provisoriskt reglerar frågan om befolkningsregister kan upphävas. Dessutom har erfarenheterna enligt DA LKs uppfattning visat att det i enstaka fall kan behövas möjligheter till lättnader när det gäller underrättelseskyldigheten enligt l0§ datalagen och till smärre undantag från bestämmelserna om tillstånd m. m. enligt 2 §-7 S, i vissa fall dock under förutsättning att registret anmäls till datainspektionen. l de fall register undantas från kravet på tillstånd bör dock registret enligt DALKs mening vara underkastat datainspektionens tillsyn på samma sätt som gäller tillståndspliktiga register. Den registeransvariges skyldigheter i övrigt bör också vara desamma som gäller i fråga om tillståndspliktiga register. Reglerna om straff och skadestånd m. m. bör likaså gälla även beträffande de register som undantas från huvudregeln. Med hänsyn härtill krävs vissa justeringar i l8 §, l9 §3 20 § och 22 § datalagen. Mot bakgrund av att 19 § datalagen enligt förslaget till ny sekretesslag skall ersättas av regleri den lagen har DALK dock inte funnit anledning föreslå någon ändring i nämnda paragraf. De tillägg och fortydliganden som DALK föreslagit hari första hand förts in i de paragrafer där de naturligt synes höra hemma. När det gäller undantagsbestämmelserna med anslutande föreskriftsmöjligheter samt bestämmelsen om SPAR har emellertid DALK - för att undvika såväl en omfattande omnumrering av paragraferna i datalagen som provisoriska paragrafbeteckningar - valt att samla dessa under en särskild rubrik sist i lagen. På grund härav föreslår DALK att besvärsbestämmelsen i 25 § datalagen för tydlighetens skull förses med särskild rubrik.

302 Urformningen av datalagen

21.2 De enskilda bestämmelserna

2.5 Enligt DALKs förslag kan vissa register under förutsättningar som anges i 26 § och 27 § datalagen i dess av kommittén föreslagna lydelse undantas från bl. a. tillståndskravet. En erinran härom föreslås i 2 §, som innehåller huvudregeln om att personregister inte får inrättas eller föras utan tillstånd av datainspektionen.

3§ Tillståndsprövningen enligt datalagen innebär att tillstånd till ett personreanta att otillbörligt intrång i gister skall meddelas om det saknas anledning registrerads personliga integritet skall uppkomma. Grundtanken torde vara att all personregistrering i och för sig kan innebära risk för intrång i de personliga integritet men att det är registrets utformning -i vid registrerades mening - i varje särskilt fall som är avgörande för om detta intrång kan bedömas som otillbörligt eller inte. Omständigheter som nu särskilt skall beaktas vid denna bedömning är enligt 3§ arten och mängden av de personuppgifter som skall ingå i registret samt de registrerades inställning till registret. DALK föreslår att dessa särskilda grunder för tillståndsprövningen bibehålls också i framtiden. Enligt kommitténs mening kan numera, med hänsyn till erfarenheterna, ytterligare generella självständiga kriterier ställas upp för bedömningen av integritetsfrågan. Kommitténs förslag innebär därför, som framgår av kapitel 5, att grunderna för tillståndsprövningen bör utformas enligt följande riktlinjer. Ett register bör alltjämt få inrättas om det kan antas att registret - med beaktande av de föreskrifter som skall och kan meddelas enligt 5 § och 6 § datalagen - inte medför risk för otillbörligt intrång i de registrerades personliga integritet. Vad som är innebörden av begreppet otillbörligt intrång i de registrerades personliga integritet kan dock inte avgöras generellt utan måste i fortsättningen liksom nu bedömas från fall till fall. Vid bedömningen bör dock särskilt beaktas att registrets ändamål står i överensstämmelse med den verksamhet som den registeransvarige uppgivit sig bedriva eller avse att bedriva. Vidare bör särskilt beaktas arten av och mängden personuppgifter liksom vilka personer som skall ingå i registret samt att arten, mängden och personkretsen står i överensstämmelse med registerändamålet. Det bör också särskilt beaktas huruvida de uppgifter som skall ingå i registret ursprungligen samlats in för annat ändamål än det syfte som skall tillgodoses genom registret. Slutligen bör den inställning till registret som föreligger eller kan antas föreligga hos dem som kan komma att registreras särskilt beaktas. DALKs förslag innebär att 3 § utformas enligt dessa riktlinjer. 3 § datalagen i dess av DALK föreslagna lydelse innebär alltså att det finns särskilda skäl till antagande att risk för otillbörligt integritetsintrång föreligger om det saknas ett naturligt samband mellan det uppgivna registerändamålet och den verksamhet som den registeransvarige säger sig bedriva eller ämna bedriva eller mellan arten av personuppgifter, mängden av personuppgifter

Utformningen av datalagen 303

och de personkategorier som skall registreras och registerändamålet, om de uppgifter som skall ingå i registret ursprungligen samlats in för annat ändamål än det som registret skall tillgodose, eller om de registrerades inställning till registret är eller kan antas vara negativ. Om en eller flera av angivna omständigheter föreligger bör detta alltså utgöra anledning till en mera skärpt bedömning från datainspektionens sida än eljest, i första hand när det gäller behovet av särskilda föreskrifter men ytterst också när det gäller frågan huruvida registret överhuvudtaget bör tillåtas i företedd utformning. Även om de omständigheter som DALK angett nyss särskilt bör beaktas vid tillståndsprövningen måste dock alltjämt risken för otillbörligt intrång i personlig integritet bedömas mot bakgrund av registrets hela uppbyggnad och hänsyn även tas till sådana faktorer som t. ex. säkerheten mot läckage och missbruk samt registrets varaktighet. Det torde sålunda ofta ligga i sakens natur att risken för otillbörligt integritetsintrång är mindre ju kortare tid registret förs och att tillstånd lättare kan ges om registret, såsom bl.a. förekommer i forskningssammanhang, endast skall föras någon eller några månader än om det skall föras flera år. Nu nämnda och andra liknande faktorer är dock enligt DALKs mening inte av sådan art att de särskilt bör anges i datalagen. 3 a § datalagen i dess nu gällande lydelse har angetts vara provisorisk i avvaktan på resultatet av DALKs översyn av datalagen. Huvudsyftet med lagrummet. vid sidan av en reglering av befolkningsregister, är enligt förarbetena att ge lagstöd åt datainspektionens praxis, att inga personregister bör få innehålla uppgifter om andra fysiska personer än som svarar mot den registeransvariges arbetsuppgifter och verksamhetsområden. Avsikten med DALKs förslag till ny lydelse av 3 § datalagen är densamma, att i nämligen lagtext uttryckligen ange att det kan innebära risk för otillbörligt integritetsintrång att ett personregister innehåller andra personer eller andra uppgifter om dessa än som svarar mot ändamålet med registret samt den registeransvariges verksamhet. Register med sådant innehåll bör alltså i princip inte vara tillåtna. Prövningen bör dock enligt DALKs mening inte förbehållas sådana register som nu kallas befolkningsregister. Den bör i stället göras i varje ärende. Härvid bör hänsyn tas till huruvida de personer, som kan komma att registreras, har en naturlig anknytning till den registeransvarige i egenskap av kunder, medlemmar eller anställda eller på annat liknande sätt, eller själva medgett registrering. Om detta inte är fallet finns anledning till särskild restriktivitet. Genom en sådan ordning tillgodoses det ena huvudsyftet med 3 a § datalagen. Det andra huvudsyftet med lagrummet, dvs. att begränsa antalet befolkningsregister för kundvärvning och andra urvalsdragningar, personnummersättning och personnummerkontroll samt adressaktualisering tillgodoses enligt DALKs uppfattning genom den nya paragrafi datalagen. 28 ä. som enligt kommitténs förslag bör innehålla grundläggande bestämmelser om SPAR. Om DALKs förslag godtas kan därför 3 a ,ä datalagen upphävas. Den nya bestämmelse i 3 §datalagen som innebär att datainspektionen vid tillståndsprövningen särskilt skall beakta hur och från vem de uppgifter som skall ingå i registret inhämtas innebär att en särskilt noggrann prövning skall göras om de uppgifter som skall ingå i ett tillämnat register ursprungligen

304 Utformningen av datalagen

samlats in för annat ändamål än det som skall tillgodoses med det aktuella registret. Syftet med detta är framför allt att ge uttryckligt lagstöd åt den restriktivitet som datainspektionen redan nu iakttar beträffande samkörning och annat samutnyttjande av data som sker med utnyttjande av ADB. Det är enligt kommitténs mening angeläget att denna restriktivitet består även i fortsättningen. Det kan dock, som DALK i tidigare kapitel framhållit, allmänt sett finnas anledning att vara mindre restriktiv då samkörning eller annat samutnyttjande av data planeras för vetenskapliga forskningsändamål, samhällsplanering och statistikproduktion är för allmänna eller enskilda administrativa ändamål. Arten uppgifter och de registrerades inställning vid tillståndsprövningen skall enligt DALKs förslag till ny lydelse av 3 § datalagen särskilt beaktas även i fortsättningen. Kommittén vill dock framhålla att detta innebär att datainspektionen särskilt skall bedöma uppgifternas känslighet även i sådana fall då dessa inte faller in under uppräkningen i 4 § datalagen. Om det i ett enskilt fall är fråga om registrering av betyg, arbetsprestationer eller andra s. k. mjukdata, vilka enligt DALKs mening i regel är av mera känslig art, bör alltså detta föranleda en särskilt ingående prövning. vilket för övrigt enligt datainspektionen redan nu är fallet. På motsvarande sätt bör de registrerades inställning tillmätas större betydelse ju känsligare uppgifter det gäller, dvs. bl. a. i fråga om mjukdata, vilket också redan nu är fallet. Genom den av DALK föreslagna prövningen skapas enligt kommitténs mening i tillräcklig grad garantier för att känsliga mjukdata och även andra känsliga uppgifter blir föremål för en särskilt noggrann bedömning vid tillståndsprövningen och för att känsliga uppgifter inte godtas i personregister utan att det finns starka skäl för registreringen. DALK vill här även erinra om att resultatet av förhandlingar enligt medbeståmmandelagen i förekommande fall ofta torde vara ett värdefullt underlag vid bedömningen av de registrerades inställning till personalregister och liknande register.

6 § Ju känsligare uppgifter det gäller desto mer sannolikt är det enligt DALKs att särskilda föreskrifter enligt 6§ datalagen behövs för att uppfattning risk för otillbörligt intrång i personlig integritet. Förekomsten av förebygga omdömen och andra värderande upplysningar om den registrerade i ett tillämnat register bör därför enligt kommitténs mening föranleda en speciellt prövning också i fråga om behovet av särskilda föreskrifter i noggrann tillståndsbeslutet. DALK föreslår därför ett tillägg med denna innebörd i 6 §. Sådan föreskrift kan t. ex. gälla sättet för inhämtande och utlämnande av uppgifter, skyldighet för den registeransvarige att i förekommande utdata på riktighet är osäker, eller att underrätta den något sätt markera att uppgifternas registrerade om uppgifternas förekomst.

l0§ Som framhållits i kapitel l4 är regeln i l0 § datalagen om underrättelseskyldighet ur den enskildes synvinkel en av de viktigaste bestämmelserna i lagen.

Utformningen av datalagen 305

Regeln ställer höga krav på den registeransvarige när det gäller den registrerades rätt till kontroll och insyn. Den nuvarande underrättelseskyldigheten enligt l0§ datalagen kan genom särskild föreskrift enligt 6§ samma lag skärpas ytterligare om datainspektionen i det enskilda fallet anser att det behövs för att förebygga risk för otillbörligt intrång i personlig integritet. Denna möjlighet kan utnyttjas då de generella bestämmelserna bedöms vara otillräckliga. Med hänsyn bl. a. härtill har kommittén inte funnit anledning att föreslå någon generell skärpning av nuvarande underrättelseskyldighet. Å andra sidan har erfarenheterna visat att det - likaväl som det i det enskilda fallet kan finnas skäl att skärpa underrättelseskyldigheten - också kan finnas enstaka fall då det borde vara möjligt att tillåta undantag från det formella kravet i lO ä datalagen på underrättelse. Självfallet får detta inte leda till att syftet med lagrummet tunnas ut eller till att risk för otillbörligt integritetsintrång uppstår. DALK beaktar emellertid att 10 § datalagen enligt datainspektionen i några fall lett till orimliga konsekvenser. För dessa och andra liknande fall av ren undantagskaraktär behövs en särskild regel. Med hänsyn till detta behov bör lagstiftaren lägga fast i vilka fall undantag får göras. En undantagsregel av nu angivet slag har alltså inte till syfte att i praktiken skapa lättnader för den registeransvarige jämfört med nuvarande

ordrling. Tvärtom bör man enligt DALKs mening med all kraft slå vakt om de

rättigheter enligt 10 § datalagen som den registrerade har i dag. Man bör dock, vid en översyn av datalagen, i lagreglerade former skapa utrymme för datainspektionen att förhindra klart orimliga konsekvenser, eftersom erfarenheterna gett vid handen att sådana någon enstaka gång kan uppkomma. DALK har föreslagit ett tillägg till 10§ datalagen med denna innebörd. Den föreslagna undantagsregeln bör kunna tillämpas i fråga om vissa mycket kortvariga register som förs antingen i samband med tester inför inrättandet av personregister eller för vetenskaplig forskning och statistikproduktion. Undantagsregeln bör också kunna tillämpas i fråga om register för s. k. loggning och s. k. back-up. DALK vill betona att undantagsregeln bör tillämpas mycket restriktivt. Det skall alltså vara uppenbart att underrättelse kan underlåtas utan att risk för otillbörligt intrång i registrerads personliga integritet uppkommer. Frågan måste av datainspektionen prövas i varje enskilt fall och då på begäran av registeransvarig.

18 §, 20§ och 22§ DALK förordar att vissa register, under förutsättningar som anges i 26 § och 27§ datalagen i dess av kommittén föreslagna lydelse, undantas från bl. a. tillståndskravet enligt 2 §. Bestämmelserna i datalagen i dess nu gällande lydelse om den registeransvariges skyldigheter, om tillsyn m. m. samt om straffoch skadestånd m. m. bör gälla även register, som anges i 26 § och 27 §. Detta föranleder av DALK föreslagna ändringar i nuvarande 18 §3 20 § och 22 § datalagen. Enligt 28 § andra stycket datalagen i dess av DALK föreslagna lydelse får register med innehåll och ändamål som tillgodoses genom det centrala statliga person- och adressregistret inte föras utan beslut av regeringen.

306 Utformningen av datalagen

Denna bestämmelse bör enligt kommitténs mening vara straffsanktionerad. Dessutom bör det finnas möjlighet till förverkande. DALK föreslår därför 20 § och 22 § datalagen med denna innebörd. tillägg till nuvarande

26§ Såsom framgått av kapitel ll har erfarenheterna enligt DALKs mening visat att det i praktiken varit möjligt att vid tillståndsprövningen gå ifrån den bedömning från fall till fall som förutsattes då datalagen kom till och i stället göra en generell bedömning en gång för alla beträffande vissa typer av register. Det har alltså visat sig möjligt att bemästra de avgränsningsproblem som vid datalagens tillkomst ansågs utgöra ett väsentligt hinder mot att då införa ett anmälningsförfarande för vissa typer av enklare register. DALK föreslår därför att kravet på tillstånd under vissa förutsättningar ersätts med ett enklare anmälningsförfarande. Ett sådant förfarande bör kommitténs tills vidare omfatta abonnentregister, faktureenligt mening kundregister, hyresregister samt medlemsregister eller därmed ringsregister, jämställda register, samtliga definierade på det sätt som framgår av datainföreskrifter och anvisningar till datalagen 1975-08-20. Det av spektionens DALK bygger alltså på erfarenheterna av föreslagna anmälningsförfarandet det s. k. förenklade förfarandet. Det förenklade förfarandet omfattar för närvarande även vissa andra register, i huvudsak register hos banker och försäkringsbolag samt löne- och personalregister. De nu nämnda registren är dock enligt DALKs mening av sådan art att det principiella kravet på tillstånd i form av förenklat förfarande alltjämt bör bibehållas. som DALK föreslår gäller personregister med Det anmälningsförfarande ändamål och innehåll, som förekommer i stort antal med i begränsat huvudsak likartad utformning oberoende av vem som är registeransvarig och som uppenbart inte innebär risk för otillbörligt intrång i de registrerades personliga integritet. Det är möjligt för datainspektionen att göra en generell beskrivning av registrens ändamål, innehåll och utformning i övrigt enligt samma modell som nu gäller för det förenklade förfarandet. Det föreslagna anmälningsförfarandet måste självfallet bygga på föreskrifter i datalagen och datakungörelsen. DALK föreslår därför undantag från bestämmelserna om tillstånd m. m. i datalagen beträffande register som uppenbart inte innebär risk för otillbörligt intrång i de registrerades personliga integritet. Om förslaget godtas bör tills vidare de typer av register som DALK nämnt tidigare genom bestämmelser i datakungörelsen kunna undantas från tillståndskravet och datainspektionen, på motsvarande sätt som nu gäller beträffande det förenklade förfarandet, bemyndigas att närmare ange registrens utformning i sina föreskrifter och anvisningar. Med stöd av den föreslagna bestämmelsen i datalagen kan senare även andra typer av register undantas om erfarenheterna skulle ge vid handen att det finns ytterligare sådana, som uppenbart inte innebär risk för otillbörligt integritetsintrång. Sist nämnda krav förutsätter dock att den föreslagna undantagsregeln tillämpas restriktivt. Självfallet bör beslut om ytterligare anmälningsregister

grundas på datainspektionens erfarenheter och sådant beslut inte fattas utan

att inspektionen dessförinnan yttrat sig i frågan.

Utformningen av datalagen 307

27§ Såsom framhållits i tidigare kapitel bör målet för datalagen även fortsättningsvis vara att förebygga att personregistrering som sker med ADB leder till otillbörligt intrång i personlig integritet. Samtidigt måste man se till att lagens tillämpningsområde inte blir mera vidsträckt än som betingas av detta mål. l detta syfte måste man beakta att personanknuten informationsbehandling med ADB-teknik förmodligen i alltmer ökande grad vid sidan av vad som nu är vanligt också kommer att ske i betydligt enklare och mera harmlösa former. Som exempel kan nämnas utvecklingen när det gäller hjälpmedel inom kontorsarbetet m. m., vilken redovisats i kapitel 17. Om man inte tar hänsyn till detta vid en översyn av datalagen får man sannolikt ganska snart en administrativ kontrollapparat som inte behövs för att tillgodose ändamålet med datalagen. För att undvika onödig byråkrati föreslår därför DALK i 27 § bestämmelser som gör det möjligt att, efterhand som erfarenheter vinns, från reglerna om tillstånd m. m. och anmälan undanta vissa bestämda former av enklare personregistrering, som visserligen sker med ADB men som med hänsyn till den tekniska utrustningens art, till utförandet av den automatiska databehandlingen samt till personregistrets utformning i övrigt uppenbart inte innebär risk for otillbörligt intrång i personlig integritet. Reglerna i datalagen om den registeransvariges skyldigheter, om tillsyn m. m. samt om straff och skadestånd m. m. bör alltså alltjämt i tillämpliga delar gälla, även om kravet på tillstånd eller anmälan med stöd av den föreslagna undantagsregeln frångås. Det bör ankomma på regeringen eller datainspektionen att genom föreskrifter i varje särskilt fall närmare bestämma vilka former av personregistrering med ADB som sålunda bör vara undantagna från kravet på tillstånd eller anmälan. I den mån undantag blir aktuella synes de lämpligen kunna anges i datakungörelsen och idatainspektionens föreskrifter och anvisningar. l enlighet med 3§ instruktionen för datainspektionen bör det ankomma på inspektionen att närmare följa utvecklingen och hos regeringen lägga fram förslag till undantag allteftersom erfarenheterna bedöms ge anledning till det. Det är självfallet av största betydelse att datainspektionens erfarenheter här, såsom på andra områden med anknytning till inspektionens verksamhet, tas till vara och att beslut om undantag enligt det föreslagna lagrummet inte fattas utan att inspektionen dessförinnan yttrat sig i frågan. Det bör dessutom betonas att kravet på att undantag uppenbart inte får innebära risk för otillbörligt intrång i personlig integritet även här betyder att den föreslagna undantagsregeln skall tillämpas restriktivt.

28.5 Ett huvudsyfte med 3 a § datalagen är enligt uttalanden vid tillkomsten av lagrummet att begränsa antalet s. k. befolkningsregister för kundvärvning och andra urvalsdragningar, personnummersättning och personnummerkontroll samt adressaktualisering. En förutsättning härför är enligt samma uttalanden att SPAR inrättas. DALK ställer sig som nämnts i kapitel 8 inte avvisande till tanken att

308 Utformningen av datalagen

riskerna med s.k. befolkningsregister kan kräva särskilt beaktande. DALK är också beredd att godta att konsekvenserna av ett sådant synsätt kan bli att rätten att föra personregister med SPARs funktioner, såsom förutsattes vid tillkomsten av 3 a § datalagen, i princip förbehålls den som har registeransvaret för SPAR. Dessa konsekvenser är emellertid enligt kommitténs att de bör komma uppfattning så ingripande i allmän och enskild verksamhet till klart uttryck i datalagen. Om 3 a § får utgå ur lagen, vilket DALK forordat, behövs alltså enligt kommitténs uppfattning i stället nya bestämmelser med den angivna innebörden. Kommittén föreslår att dessa bestämmelser tas in i 28 §. Enligt DALKs mening bör annat personregister med samma innehåll som SPAR och med ändamål som tillgodoses genom SPAR i princip inte få föras. bör dock kunna medge undantag från denna huvudprincip om Regeringen det i något enstaka fall skulle visa sig att ett starkt samhälleligt eller annat allmänt intresse påkallar det. Ett sådant beslut medför att de särskilda regler i datalagen som gäller personregister vars inrättande beslutas av regeringen (2§ andra stycket m. fl.) blir tillämpliga på registret. Det innebär bl. a. att yttrande från datainspektionen skall inhämtas innan beslutet fattas. Utöver den Föreslagna nya paragrafen i datalagen bör enligt kommitténs mening den närmare utformningen av SPAR med hänsyn till registrets betydelse regleras i särskild ordning. Regeringen, eller efter regeringens bestämmande, datainspektionen bör därför meddela de närmare föreskrifter som behövs.

29.5 Datalagen i dess hittills gällande lydelse innehåller inte någon uttrycklig generell rätt för regeringen att besluta föreskrifter om verkställighet av datalagen eller att delegera denna beslutanderätt till datainspektionen. Enbart på grund av innehållet i 8 kap. 13 § regeringsformen synes detta heller inte vara nödvändigt. Med hänsyn till de särskilda bestämmelser om sådan rätt för regeringen som ingår i 26-28 §§ datalagen i dess av DALK föreslagna lydelse bör dock enligt kommitténs mening för tydlighetens skull ett stadgande om generell sådan rätt tas in i datalagen.

lkraftträdandebestämmelser De undantag från kravet på tillstånd m. m. som DALK föreslår får inga omedelbara konsekvenser beträffande de personregister som redan inrättats och förs. Särskild bestämmelse om detta behövs därför inte. De tillägg till datalagen som kommittén i övrigt föreslår innebär i huvudsak endast ett lagfästande av datainspektionens praxis vid tillämpningen av lagen. Redan avgjorda ärenden behöver därför inte omprövas på grund av de föreslagna lagändringarna och äldre bestämmelser synes utan olägenhet kunna tillämpas vid prövningen av ärenden som inkommit till datainspektionen innan de nya bestämmelserna träder i kraft. Detta gäller även sådana personregister som enligt övergångsbestämmelserna till 3 a§ på nytt skall underställas datainspektionens prövning. DALK föreslår att de nya bestämmelserna skall träda i kraft den l juli 1979.

Sammanfattning

22 Sammanfattning

22.1 DALKS utredningsuppdrag och etappindelning

av arbetet

Frågan om skyddet for privatlivet vid personregistrering med utnyttjande av ADB uppmärksammades ganska tidigt i vårt land. Offentlighets- och sekretesslagstiftningskommittén (OSK) fick sålunda i maj 1971 i uppdrag att också överväga lagstiftning rörande personorienterad ADB-information. OSK presenterade sitt arbete i denna del i betänkandet (SOU 1972:47) Data och integritet och under våren 1973 antog riksdagen ett forslag till en särskild datalag (prop. 1973:33, KU 19. rskr 131). Datalagen (1973:289) blev internationellt sett ett pionjärverk på sitt område. Vid tillkomsten av datalagen gjordes både i propositionen och i konstitutionsutskottets betänkande uttalanden av innebörd att lagen såsom ett forstlingsverk på sitt område inom en ganska snar framtid kunde behöva ändras och kompletteras. Frågor om registrering av persondata har också efter den tidpunkt då datalagen beslutades rönt omfattande uppmärksamhet. lnte minst i riksdagen har åtskilliga motioner i ämnet väckts under de gångna åren. Datainspektionen avlämnade i november 1975 till regeringen en redogörelse for erfarenheter av datalagens tillämpning. DALK fick i maj 1976 i uppdrag att göra bl. a. en samlad översyn av datalagen. Av olika skäl började dock kommittén inte sitt arbete förrän vid årsskiftet 1976/77. DALK har i enlighet med direktiven i en forsta etapp av sitt arbete övervägt den rättsliga regleringen av skyddet för den personliga integriteten i samband med registrering av personuppgifter, främst de problem som hänger samman med användningen av ADB-tekniken. Regleringen i datalagen har utgjort basen for kommitténs överväganden, vilka redovisas i detta betänkande. En annan huvudfråga for DALK, vid sidan av en allmän översyn av datalagen. är enligt kommitténs direktiv datoriseringens sätt att påverka offentlighetsprincipen. En tredje huvudfråga gäller utnyttjandet av datorer inom administration och näringsliv som en internationell företeelse. DALK har till uppgift att lägga fram forslag till de lagbestämmelser som föranleds av internationella överenskommelser eller som annars påkallzts av hänsyn till den internationella datatrafiken. Kommittén skall i enlighet med direktiven nu börja arbetet med de båda återstående huvudfrågorna. En närmare redogörelse för utredningsuppdraget m. m. finns i kapitel l.

310 Sammanfattning

Arbetets och avgränsning

22.2 uppläggning

som dragits upp i DALK:s direktiv Enligt de riktlinjer for utredningsarbetet

borde den första etappen i arbetet avslutas med en diskussionsprontemorizt. Efter eventuell remissbehandling borde därefter frågan om tilläggsdirektiv för kommitténs fortsatta utredningsarbete i den del med närmare anvisningar anmälas för regeringen. Ett sådant arbetet gäller översyn av datalagen kunna leda till ett väl genomlyst slutförslag forfarande borde enligt direktiven beträffande denna översyn. bör DALK vill for egen del betona att den livliga debatten om hur datalagen varit av stort värde. Samtidigt bör emellertid framhållas utformas i framtiden som i dess helhet numera varit i kraft i att erfarenheterna av datalagen, beror inte minst på att ungefär fyra år, på det hela taget är goda. Detta stora möjligheter att datalagen i nuvarande utformning ger datainspektionen ta hänsyn till de ofta skiftande omständigheterna i varje enskilt fall. DALK:s av de krav på utökat skydd för den arbete har också visat att åtskilliga som forts fram, tack vare flexibiliteten kan registrerades personliga integritet, tillgodoses genom datalagen redan i dess nu gällande lydelse. som fors med ADB i mer Enligt DALK:s mening bör personregister bemärkelse vara föremål för särskild reglering även i fortsätttraditionell datalagen med vissa ändringar och tillägg kan ningen, varvid den nuvarande behovet ytterligare några år. DALK vill emellertid väcka frågan om tillgodose den allmänna debatten och DALK:s arbete gett inte erfarenheterna, tillräckligt underlag för beslut om behövliga ändringar om man begränsar sig DALK:s mening till datalagen och de närmaste åren. Det bör alltså enligt efter remissbehandling kan läggas till prövas om inte detta delbetänkande grund for de ändringar i datalagen som behövs på kort sikt. På längre sikt bör dock enligt DALK:s mening prövas om inte en mera som inte i första hand tar sikte på generell personregisterlagstiftning, registreringstekniken, bör ersätta datalagen, varvid det är troligt att särskilda med ADB bör ingå. regler om vissa former av personregistrering DALK:s nu avslutade arbetsuppgift har varit att överväga den rättsliga for den personliga integriteten i samband med regleringen av skyddet av personuppgifter. Flera andra liknande frågonsom på senare tid registrering väckt ökat intresse, faller enligt kommitténs direktiv utanför detta arbete och har alltså inte tagits upp av kommittén. Det gäller, såsom framgår av kapitel l. inom arbetsmarknaden, företagsdemokrati, arbetsmiljö, t. ex. omställningen och arbetstillfredsställelse samt säkerhets- och sårbarhetsarbetsprestationer frågor i samband med automatisk databehandling.

22.3 Datainspektionens verksamhet

for datainspektionen är inspektionen en Såsom framgår av instruktionen central forvaltningsmyndighet med uppgift att pröva frågor om tillstånd och (l973:l 173) och inkasutöva tillsyn enligt datalagen, kreditupplysningslagen

solagen ll974zl82). cirka 20 000 ärenden enligt datalagen har kommit in under de Sammanlagt som datainspektionen arbetat, varav ungefär 13 000 fyra första budgetåren

31 1

Sammanfattning

avsett personregister som inrättats före datalagens ikraftträdande. Cirka l8 000 ärenden har under samma tid ztvgjorts. Besvär har anförts i ett fyrtiotal ärenden; några av dessa har gällt avgiftsfrågor och återstoden är ungefär lika fördelade mellan tillstånds- och tillsynsärenden. Ca 65 procent av tillståndsärendena enligt datalagen kan handläggas genom det s. k. förenklade förfarandet. De återstående tillståndsärendenzt är å andra sidan ofta mycket ztrbetskråivztnde. Skillnaden från integritetsskyddssynpunkt mellan olika typer av personregister har visat sig vara jiåtztglig. De enkla rutinbetonade personregistren är flera än man ursprungligen räknat med. En närmare redogörelse for datainspektionens verksamhet m. m. finns i kapitel 2.

22.4 Allmänna riktlinjer som DALK följt vid översynen

av datalagen

Utnyttjande av ADB-tekniken ansågs vid datalagens tillkomst medföra sådana risker för intrång i de registrerades personliga integritet att dessa särskilt måste beaktas. Det krävdes därför särskild lagstiftning som reglerar både offentliga och enskilda personregister som förs med ADB samt en särskild myndighet för tillämpningen av lagstiftningen och för en långtgående tillsyn över sådana register. Man var dock medveten om att varje reglering på detta område, som är under stark utveckling och dessutom ett nytt lagstiftningsområde. måste bli ett provisorium. Man pekade också på att ADB-tekniken, även om riskerna särskilt måste beaktas. medför stora fördelar i olika avseenden. Bland de viktigare nämndes bättre förutsättningar för att ställningstaganden och avgöranden av olika slag skall grundas på fylligare, sakligt riktigare och bättre analyserat underlag än vid manuell informationsbehandling. Man nämnde också möjligheterna till mera rationell och därmed mindre resurskrävande verksamhet än tidigare. De zillmänna överväganden rörande ADB-teknikens fördelar och nackdelar och rörande behovet av en särskild datalag som gjordes då datalagen kom till och som redovisats närmare i kapitel 3 äger enligt DALK:s mening alltjämt giltighet. Vid en allmän översyn av datalagen måste således. såsom även DALK:s direktiv förutsätter, den grundläggande utgångspunkten vara att det behövs särskild lagstiftning liksom en särskild myndighet. vilken har till uppgift att övervaka att denna efterlevs. Samtidigt bör detta givetvis inte få medföra större hinder i allmän eller enskild verksamhet än som är motiverat av syftet med regleringen. DALK har, såsom framgår av kapitel 3, närmare prövat olika försök att i lagtext definiera innebörden av begreppet personlig integritet. Önskemålet om en mer exakt definition är dock. liksom vid datalagens tillkomst, svårt att tillgodose även i dag utan att definitionen blir antingen för vid eller för snäv.

överväganden huruvida grunderna för tillståndsprövningen i datalagen kan

anges med större utförlighet än för närvarande. vilket är en huvuduppgift för kommittén, får i stället ta sikte på andra frågor. t. ex. om ytterligare självständiga kriterier vid sidan av dem som datalagen i dag ställer upp, kan

312 Sammanfattning

införas i syfte att åtminstone underlätta tolkningen av det intresse datalagen skall Även om detta visat sig möjligt torde emellertid också i skydda. fortsättningen frågan om risken för otillbörligt intrång i de registrerades personliga integritet i betydande grad få avgöras från fall till fall genom en samlad bedömning av det enskilda registrets utformning.

Ändringar och tillägg till datalagen bör göras endast om det medför

påtagliga fördelar jämfört med dagsläget. Därvid måste enligt DALKs mening bla. beaktas att datainspektionen hittills prövat bortemot 20000 tillståndsärenden enligt de grunder som datalagen nu anger. Det betyder att redan prövade men även planerade register, Förmodligen ibland till inte kostnader, har anpassats till de krav som datalagen hittills ställt obetydliga upp för att skyddet mot otillbörligt intrång i de registrerades personliga integritet skall bli tillgodosett. Det nu anförda bör självfallet inte hindra ändringar eller tillägg till datalagen, om starka integritetsskyddsintressen motiverar sådana åtgärder. Hänsyn måste dock tas till huruvida ändringar eller tillägg leder till att register vilka redan varit föremål för tillståndsbeslut av datainspektionen på nytt måste omprövas av inspektionen. DALK har prövat förslag om ändringar och tillägg till datalagen med dessa allmänna synpunkter som utgångspunkt.

22.5 Register vars inrättande beslutats av regeringen

eller riksdagen

En central fråga som väckt debatt gäller om nuvarande undantag från tillståndstvånget enligt 2 § 2 st datalagen för personregister vars inrättande beslutats av regeringen eller riksdagen bör finnas kvar också i fortsättningen. Man har ansett att gällande undantag innebär ett allvarligt och omotiverat grundtanke emedan sådana register i allmänhet har en avsteg från datalagens bredd och ett djup i informationen som saknar motsvarighet på den privata sidan. Den särställning som offentlighetsprincipen ger myndigheternas register i förhållande till privata register har också ansetts medföra speciella DALK har närmare behandlat den nu berörda frågan i integritetsproblem. kapitel 4. Det undantag som gäller nu får, såsom anfördes redan vid datalagens DALKs i praktiken en begränsad räckvidd tillkomst. även enligt mening den ordning som skall iakttas enligt datalagen i dess hittills gällande genom lydelse. Skillnaden i handläggningen hos datainspektionen av tillståndsärenden och nu berörda ärenden är, såsom bl. a. inspektionen påpekat, i huvudsak formell. Stor vikt läggs vid inspektionens mening, varjämte har tillsyn över registrens användning och kan ingripa med inspektionen föreskrifter. Bl. a. med hänsyn härtill men även för att undvika kompetenskonflikter bör därför nuvarande ordning bestå. Erfarenheterna har enligt DALKs mening inte visat att avgörande invändningar kan riktas mot denna ordning från integritetsskyddssynpunkt.

Sammanfattning 313

22.6 Generella grunder för tillståndsprövningen

Tillståndsprövningen enligt datalagen innebär i dag att tillstånd till ett personregister skall meddelas om det saknas anledning anta att otillbörligt intrång i registrerads personliga integritet skall uppkomma. Det är visserligen inte möjligt att i datalagen närmare precisera det intresseområde som lagen är till för att skydda. Grundtanken torde dock vara att all personregistrering i och för sig kan innebära risk för intrång i de registrerades personliga integritet men att det är registrets utformning -i vid mening -i varje särskilt fall som är avgörande for om detta intrång bör bedömas som otillbörligt eller inte. Omständigheter som nu särskilt skall beaktas vid denna bedömning är arten och mängden av de personuppgifter som skall ingå i registret samt de registrerades inställning till registret. DALK skall pröva om dessa grunder kan anges med större utförlighet. Kommittén har därvid utgått från att de nuvarande grunderna bör stå kvar också i framtiden. Vad det närmast gällt att pröva är således huruvida ytterligare generella självständiga kriterier kan ställas upp för bedömningen av integritetsfrågan. Detta spörsmål har behandlats i kapitel 5. Enligt DALKs mening bör uppgifter som samlats in för ett viss bestämt ändamål i princip inte få utnyttjas för andra och senare uppkommande syften, även om detta innebär att datateknikens fördelar inte kan utnyttjas fullt och helt. l betraktande av att användningen av ADB-teknik kan förväntas komma att öka under ytterligare lång tid kommer det sannolikt ur enbart tekniska och ekonomiska aspekter att ligga allt närmare till hands att använda uppgifter som samlats in för ett ändamål även för andra syften. Den nu nämnda omständigheten bör därför enligt DALKs uppfattning utgöra ett nytt generellt självständigt kriterium vid tillståndsprövningen. Grundinställningen bör såsom hittills vara att förhindra en mer eller mindre vildvuxen flora av personregister för mer eller mindre ospecificerade ändamål. Med en sådan inställning måste krävas att det finns ett rimligt motiv för registerinnehållet, ställt i relation till ändamålet med registret. Samma synsätt är enligt DALKs mening motiverat också när det gäller personkretsens omfattning. Kommittén avser därmed inte främst antalet personer som ingår i registret i och för sig utan närmast vilka personer eller personkategorier som registreras. Ett register bör således inte få innehålla uppgifter om fler personer eller andra personer än som behövs för att ändamålet med registret skall bli tillgodosett. Slutsatsen av bl. a. nu nämnda överväganden blir enligt DALKs mening för myndigheternas vidkommande närmast att dessa endast bör få inrätta och föra sådana personregister som behövs för att de skall kunna utföra sina uppgifter enligt lag eller annan bestämmelse. När det gäller företagen och organisationerna m. fl. inom den enskilda sektorn blir slutsatsen närmast att dessa endast bör få inrätta sådana personregister som behövs for deras verksamhet. Det finns därför sammanfattningsvis anledning att överväga en utformning av de framtida grunderna för tillståndsprövningen enligt följande riktlinjer:

3 l 4 Sammanfattning

- bör alltjämt få inrättas om det kan antas att registret ett personregister med beaktande av de olika Föreskrifter som kan meddelas -inte medför risk för otillbörligt intrång i de registrerades personliga integritet - vad som är innebörden av begreppet otillbörligt intrång i de registrerades personliga integritet kan inte avgöras generellt utan måste i fortsättningen liksom nu bedömas från fall till fall - vid bedömningen bör dock särskilt beaktas att registrets ändamål står i överensstämmelse med den verksamhet som den registeransvarige bedriver eller avser att bedriva - liksom vidare bör särskilt beaktas arten av och mängden personuppgifter vilka personer som skall ingå i registret samt att arten. mängden och personkretsen står i överensstämmelse med registeräntlttntålet - det bör också särskilt beaktas huruvida de uppgifter som skall ingå i registret ursprungligen samlats in förannat ändamål än det syfte som skall tillgodoses genom registret - bör den inställning till registret som föreligger eller kan antas slutligen föreligga hos dem som kan komma att registreras särskilt beaktas. DALK har föreslagit tillägg till 3§ datalagen med den nu angivna innebörden.

22.7 Allmänintressets betydelse vid tillståndsprövningen

En särskild fråga som hör till tillståndsförfarandet gäller den s. k. behovsprövningen. I detta hänseende uttalas i DALKs direktiv att viss mycket känslig personinformation enligt datalagen får registreras om ett starkt samhälleligt eller annat allmänt intresse påkallar det. l övrigt ges enligt direktiven inte någon ledning i datalagen om vilken betydelse som skall tillmätas behovet av ett tillämnat register vid tillståndsprövningen. En viktig uppgift för DALK bör enligt direktiven vara att söka närmare ange hur behovet av ett ifrågasatt register skall påverka prövningen och på vilken nivå denna bedömning skall göras. DALK har tagit upp denna fråga i kapitel 6. Med uttrycket behovet av ett ifrågasatt register måste enligt DALKs mening avses behovet i vid bemärkelse. För att särskilt betona detta har DALK valt att använda uttrycket allmänintresset i stället för begreppet behovet av ett tillämnat register. Om man, till skillnad mot i dag. väljer att i framtiden i lag generellt reglera frågan om vilken betydelse som vid tillståndsprövningen i det enskilda fallet skall tillmätas allmänintresset av ett tillämnat register kan förutses att en sådan reglering måste få olika konsekvenser när det gäller nuvarande flexibilitet och smidighet vid tillståndsprövningen. Man riskerar. såsom närmare utvecklas i kapitel 6. ökad byråkrati och andra olägenheter. Man måste också beakta att datalagens syfte i fortsättningen såsom nu bör vara att värna om de registrerades personliga integritet och att lagen inte får medföra andra ingrepp i offentlig och enskild verksamhet än sådana som klart betingas av detta syfte. Om man bibehåller nuvarande ordning ger det fördelar i form av flexibilitet

Sammanfattning 315

som DALK tidigare berört. Samtidigt tillåts datainspektionen göra intresseavvägningar som enligt direktiven rätteligen bör ankomma på den lagstiftande församlingen. Effekterna av lagstiftningen förblir mindre förutsebara när det gäller frågan om allmänintressets betydelse. Å andra sidan kan hävdas att nu gällande ordning i praktiken fungerat väl. Det finns därför enligt DALKs mening skäl som talar för att den inte bör frångås. Om man ändå vill överväga alternativ till nuvarande ordning när det gäller frågan om allmänintressets betydelse vid tillståndsprövningen är ett alternativ att utvidga datainspektionens rätt att göra en mer allmän intresseav- Vägning. Ett annat alternativ är att, med motsvarande inskränkning av inspektionens rätt, förbehålla lagstiftaren, dvs riksdagen, denna rätt i varje enskilt fall och ytterligare ett alternativ att tillägga regeringen sådan rätt. DALK har, såsom framgår av kapitel 6, närmare övervägt dessa och andra alternativ. DALKs uppfattning är sztmmanfztttningsvis att det är svårt att finna alternativ till nu gällande ordning utan att dessa medför praktiska olägenheter, som inte klart uppvägs av ett ökat skydd för de registrerades personliga integritet. Kommittén anser därför vid en samlad bedömning att den ordning som hittills tillämpats bör kunna accepteras även i fortsättningen. Kommittén anser sig alltså inte böra föreslå någon lagändring i syfte att tydligare än nu lägga fast allmänintressets betydelse vid tillståndsprövningen. Den nu nämnda slutsatsen är emellertid inte förbehållslös. En förutsättning för denna är enligt DALKs mening att beslut om inrättandet och användningen av sådana offentliga personregister. som ger en djupare inblick i de enskilda medborgarnas privata förhållanden. fattas av riksdagen eller regeringen och inte läggs i händerna på de myndigheter vilka skall utnyttja registren i sin administrativa verksamhet. Detta bör enligt kommitténs uppfattning gälla både då det är fråga om att skapa nya register för att underlätta myndigheternas arbete eller göra detta effektivare och när fråga uppkommer om att använda ett redan inrättat register för nya ändamål. inom eller vid sidan av den registeransvarigzt myndighetens egen verksamhet. Självfallet bör datainspektionens mening tillmätas stor betydelse. Det slutliga avgörandet kommer emellertid under den nämnda förutsättningen inte att ligga hos datainspektionen utan hos riksdagen eller regeringen. De principiella invändningar. som kan riktas mot att allmänintressets betydelse inte regleras närmare än hittills i datalagen. får då mindre tyngd.

22.8 Samkörning och användningen av personnummer

En fråga, som rönt stort intresse i den allmänna debatten och som ofta kan kräva en mer övergripande avvägning mellan allmänintresset och kravet på skydd för de registrerades personliga integritet, gäller samkörning av register som förs med ADB. Man har, liksom vid datalagens tillkomst, särskilt pekat på de risker för otillbörligt intrång i personlig integritet som kan uppkomma genom att uppgifter som ursprungligen samlats in för ett ändamål senare används för andra syften, som inte från början varit planerade. Man har ansett att ett sådant utnyttjande i otillbörlig grad minskar den enskildes möjligheter

3 l 6 Sammanfattning

att överblicka hur uppgifter som han lämnat om sig används, liksom att själv råda över användningen av dem. DALK delar den nu nämnda uppfattningen. En önskvärd åtgärd för att minska de nämnda riskerna har ansetts vara att begränsa användningen av personnummer i personregister eller att helt slopa personnummer. Enligt den nu nämnda uppfattningen skulle alltså de risker, som möjligheterna till samkörning for med sig, främst vara betingade av förekomsten av personnummer som gemensamt identilikationsbegrepp for personerna i olika register och kunna elimineras om personnummer tas bort som identifikationsbegrepp. DALK har tagit upp frågorna om samkörning och personnummer i kapitel 7. Såsom där framgår har DALK, med hänsyn till det intresse for frågorna som finns, gjort en särskild undersökning for att belysa sambandet mellan personnummeranvåndningen och riskerna vid samkörning av personregister samt konsekvenserna av att begränsa eller helt slopa personnummer. Enligt DALKs mening skulle ett slopande av personnummer i personregister inte på något avgörande sätt lägga hinder i vägen för samkörningar. Visserligen skulle man på kort sikt försvåra möjligheterna till samkörning rent tekniskt och dessa svårigheter bör inte underskattas. På något längre sikt skulle emellertid svårigheterna övervinnas. Metoder for sådana lösningar finns och tillämpas redan i dag. Det skulle närmast vara en fråga om att anpassa ADB-systemen till dessa metoder. Eftersom behovet av att registrera personuppgifter och att så säkert som möjligt kunna identifiera varje registrerad individ kvarstår skulle den faktiska situationen efter någon tid på nytt bli densamma som nu, dvs de tekniska förutsättningarna för samkörning skulle åter föreligga i samma omfattning i stort som i dag. Utan att man uppnår avsett resultat skulle dock ett slopande av personnummer få omfattande konsekvenser. DA LK vill här särskilt betona de höga kostnaderna, som inte med säkerhet låter sig överblickas utan ingående undersökningar, men som i sista hand i vart fall till en del måste drabba den enskilde genom höjda avgifter och priser. Kommittén vill också särskilt framhålla de praktiska olägenheter som skulle uppstå inom såväl den offentliga och den enskilda sektorn som för den enskilde. Framför allt bör emellertid nämnas de betydligt ökade risker för förväxling av personer, som i vart fall under en övergångstid skulle bli följden och att ökade risker för sådana förväxlingar även kan innebära ökade risker för otillbörligt intrång i personlig integritet. Vad som sagts nu skulle enligt kommitténs uppfattning gälla också vid en mer omfattande begränsning av personnummeranvändningen. Med hänsyn till det anförda är DALK således inte beredd att förorda något förbud eller någon omfattande begränsning när det gäller användningen av personnummer i personregister. Däremot bör man enligt .kommitténs mening uppmärksamma hur uppgiften görs tillgänglig och vem som får del av uppgiften. Ett personnummer bör enligt kommitténs mening inte göras tillgängligt i utdata från registren i vidare mån än som behövs för tillgodoseende av ändamålet med dessa. Om uppgiften skall göras tillgänglig utanför den registeransvariges egna verksamhet, såsom på adressetiketter, i lönebesked eller i fakturor, bör den registeransvarige särskilt beakta att detta inte sker i onödan eller på sätt som är ägnat att väcka oro eller förargelse. Man bör

Sammanfattning 317

givetvis inte heller avkräva den enskilde uppgift om personnummer i andra fall än då uppgiften behövs. DALK har förordat att den nu berörda frågan särskilt uppmärksammas av datainspektionen. När det gäller samkörningsfrågan i övrigt har man i debatten framför allt pekat på att myndigheterna. i det i och för sig vällovliga syftet att så rättvist och rationellt som möjligt fullgöra sina uppgifter, blivit alltmer benägna att ta ADB-tekniken och möjligheterna att samköra register till hjälp för att kontrollera riktigheten av uppgifter, som den enskilde lämnar om sig i olika sammanhang. Det är dock inte ovanligt att man även inom den enskilda sektorn, t. ex. inom försäkrings- och kreditupplysningsverksamheten, utnyttjar uppgifter i olika offentliga register för att kontrollera att information, som den enskilde lämnat om sig själv i den egna verksamhetemär riktig_ Vid sidan härav torde samkörning och annat samutnyttjande av data i första hand grundas på Önskemål inom den vetenskapliga forskningen, inklusive samhällsplaneringen och statistikproduktionen. Det nu anförda gerenligt DALKs mening vid handen att samkörningsproblemen aktualiserar en vidare politisk fråga. Denna fråga gäller vilka metoder man bör acceptera att myndigheter och företag utnyttjar för att kontrollera riktigheten av uppgifter som den enskilde, ofta under sanningsförsäkran eller i liknande former, lämnat i ett visst bestämt administrativt ärende eller i ett bestämt kundförhållande. Den nu angivna frågan, som i och för sig inte har sin grund i ADBtekniken, medför svåra avvägningsproblem. lnte minst gör sig dessa problem gällande beträffande beslut om t. ex. taxering i skattesammanhang och vid myndigheternas beslut om behovsprövade förmåner. Här finns ett uppenbart och av statsmakterna klart uttalat krav på likformighet och rättvisa. Det torde också råda enighet om att ett tillgodoseende av detta krav förutsätter kontroll, som ofta kan göras effektivast med ADB-teknikens hjälp och med utnyttjande av uppgifter i särskilt de stora statliga registren. Med kontrollbehovet följer ofrånkomligen ett motsvarande avkall på kravet om skydd för den enskildes personliga integritet. Alla torde dock vara ense om att kontrollbehovet inte kan få motivera att detta avkall får gå hur långt som helst. Å andra sidan får värnet av den personliga integriteten inte ta sig sådana uttryck att det, med rätt eller orätt, uppfattas som en strävan att hindra den kontroll som de allra flesta medborgarna, inte minst i egenskap av skattebetalare, anser angelägen och nödvändig. Enligt DALKs mening går det inte att en gång for alla genom en regel i datalagen lägga fast hur den nu beskrivna intresseavvägningen bör utfalla. l stället måste beaktas att det kontrollbehov, som otvivelaktigt existerar, främst är en följd av de system för beskattning och behovsprövade förmåner som beslutats av riksdagen. DALK anser därför att även förutsättningarna för och omfattningen av de kontroller som är nödvändiga i detta sammanhang bör bestämmas i samma ordning och med beaktande av de tekniska hjälpmedel som står till buds. Därvid måste även prövas hur dessa hjälpmedel bör få användas. lnte minst ADB-teknikens möjligheter gör detta alltmer nödvändigt. Det bör alltså inte ankomma på datainspektionen eller andra myndigheter att bestämma förutsättningarna för och omfattningen av kontrollåtgärder inom den offentliga sektorn. l annat fall kan förutses att datainspektionen med tanke på den ständigt tilltagande datoriseringen i

318 Sammanfattning

ökande omfattning kommer att få ta ställning till önskemål om att, bl. a. av ekonomiska skäl. få använda register för olika andra rationella ändamål än dem för vilka registren ursprungligen kommit till. Man bör alltså enligt DALKs mening från statsmakternas sida klarare än nu lägga fast för vilka ändamål uppgifter i statliga register får användas, varvid även klart bör framgå att de inte utan medgivande av riksdagen eller regeringen i varje särskilt fall får utnyttjas för andra syften. DALK vill erinra om att det oftare kan finnas anledning att genom särskild föreskrift enligt 6§ datalagen skärpa den registeransvariges uppgiftsskyldighet enligt 10 § datalagen i nu berörda sammanhang än i andra, i syfte att bemöta den oro for okontrollerad användning av registeruppgifter som den enskilde kan hysa. lnte minst information om att de uppgifter, som den enskilde lämnar om sig för ett visst bestämt ändamål, kontrolleras och om hur kontrollen görs skulle främja integritetsskyddet. Därför bör -i de fall detta är möjligt -sådan information lämnas redan då uppgifterna hämtas in. praktiskt Om det sker torde oron för integritetsintrång i avsevärd grad dämpas. Det finns säkert också ett behov av information om vidareanvändningen Det är av uppgifter, som den enskilde lämnat i ett visst bestämt sammanhang. därför enligt DALKs mening önskvärt att datainspektionen i samråd med berörda myndigheter närmare överväger behovet av och registeransvariga formerna för sådan information.

22.9 och SPAR

Befolkningsregister

DALKs direktiv diskuterad fråga Enligt gäller en under senare tid särskilt inom hela tillåtligheten av register som upptar stora delar av befolkningen landet eller inom visst område. Behovet av reglering torde enligt direktiven i och kommunala sektorerna, eftersom inrätförsta hand gälla de enskilda tandet av statliga befolkningsregister i flertalet fall förutsätter direkt eller indirekt ställningstagande från statsmakternas sida. Den nu berörda frågan faller enligt direktiven under kommitténs uppdrag och har tagits upp i kapitel 8. Såsom uttalas i direktiven har det ansetts lämpligt att, i syfte att begränsa antalet av totalkaraktär, göra en provisorisk ändring i datapersonregister med beslut om ett centralt statligt personregister för lagen i samband personnummersättning, personnummerkontroll och registeraktualisering, urvalsdragning, kallat SPAR. Sedan den l februari 1977 gäller sålunda särskilda bestämmelser i 3 a § datalagen, som tar sikte på personregister vilka omfattar betydande del av i riket eller i område därav. l samband med beslutet om detta.: befolkningen

provisoriska tillägg till datalagen uttalades att SPAR utgjorde en förutsättning

för tillkomsten av 3 a §2 Beslut om inrättande av SPAR fattades av riksdagen i december 1976. Arbetet med att genomföra beslutet pågår och utförs av datamaskincentralen för administrativ databehandling (DAFA), som också skall svara för driften och vara registeransvarig i datalagens mening. DALK har vid flera tillfällen under hand haft kontakter med företrädare för- DAFA när det gäller utvecklingen av SPAR. Ändamålet med SPAR skall vara registeraktualisering (ändringsavisering) i

SOU l978z54 Sammanfattning 319

fråga om de i SPAR ingående uppgifterna, personnummerkontroll och sökning efter personnummer samt urvalsdragning av persongrupper. Registerinnehållet i SPAR skall i huvudsak utgöras av de personuppgifter som hos länsstyrelserna används för folkbokföringen och.i viss mån,även för den enskilda taxeringen och fastighetstaxeringen. Exempel på registeruppgifter är personnummer, namn och adress, civilstånd samt taxerad inkomst och fastighetsinnehav. Det ena huvudsyftet med 3 a § datalagen har angetts vara att begränsa antalet personregister av totalkaraktär. DALK delar uppfattningen att en sådan begränsning bör eftersträvas. Andra skäl än integritetsskyddsaspekten, skäl som t. ex. sårbarhetsrisker, talar dock förmodligen med större styrka för en sådan begränsning. De risker som kan vara förenade med befolkningsregister bör därför med hänsyn till syftet med datalagen i första hand beaktas i annan ordning än inom ramen för datalagen. Vid tillkomsten av 3 a§ datalagen framfördes också invändningar mot utformningen av lagrummet. som ansågs svårtolkat. DALK, som har till en huvuduppgift att söka ange grunderna för tillståndsprövningen enligt datalagen med större utförlighet än för närvarande, kan inte bortse från att denna kritik i viss mån är befogad. Det vore därför enligt kommitténs mening önskvärt att söka råda bot på den oklarhet som nu föreligger. Betraktat från integritetsskyddssynpunkt är det med hänsyn till det nyss anförda enligt DALKs mening naturligare och mer angeläget att i datalagen i första hand söka ge lagstöd åt datainspektionens praxis att inga personregister bör få innehålla uppgifter om andra fysiska personer än som svarar mot den registeransvariges arbetsuppgifter och verksamhetsområden, än att särskilt ingående reglera s. k. befolkningsregister. Såsom utvecklats närmare i kapitel 8 är det i regel andra faktorer än registrets geografiska omfattning eller antalet personer som är avgörande DALKs förslag till ny lydelse av 3 § datalagen är avsett att utgöra det önskade lagstödet. Genom inrättande av SPAR har man avsett att begränsa behovet av andra befolkningsregister för kundvärvning och andra urvalsdragningar, personnummersättning och personnummerkontroll samt aktualisering av andra register. DALK vill peka på att man vid bedömningen av 3 a § och SPAR särskilt måste beakta att de registerändamål som SPAR sålunda skall tillgodose ofta torde vara naturliga funktioner i företagens och organisationernas personregister. 3 a ,ä och syftet med SPAR innebär dock i praktiken en begränsning av framför allt företagens och organisationernas rätt att själva avgöra för vilka ändamål man behöver föra egna personregister i sin verksamhet och att det lagts på datainspektionen att sörja för att den eftersträvade begränsningen kommer till stånd. Därvid har registerändamålet, till skillnad mot datalagen i dess ursprungliga lydelse, i praktiken gjorts till ett självständigt och avgörande kriterium vid inspektionens tillståndsprövning. DALK ställer sig som nämnts inte avvisande till tanken att antalet andra befolkningsregister för samma ändamål som SPAR bör begränsas. DALK är också beredd att godta att konsekvenserna av ett sådant synsätt kan bli att rätten att föra personregister med SPARs funktioner i princip förbehålls den som har registeransvaret för SPAR. Dessa konskevenser av SPAR är emellertid enligt kommitténs uppfattning så betydande att de bör komma till klart uttryck i datalagen genom att syftet med SPAR lagfästs.

320 Sammanfattning

DALK har därför föreslagit en ny paragrafi datalagen, 28 §, med denna innebörd. Dessutom bör enligt kommitténs mening den närmare utformningen av SPAR med hänsyn till registrets betydelse regleras i särskild ordning. DALKs förslag till lagreglering innebär visserligen att i princip endast SPAR får föras för angivna ändamål, även om regeringen bör förbehållas rätt att medge undantag om det skulle visa sig finnas starka skäl för detta. DA LK anser emellertid att ett enda offentligt register med de funktioner som SPAR skall fylla har sådana fördelar från bl. a. integritetsskyddssynpunkt att den ändå bör förordas. Vid denna bedömning beaktar DALK särskilt lösningen att det här i betydande grad rör sig om handel med personuppgifter. Med tanke på att det således i regel gäller kommersiellt utnyttjande av uppgifter om de enskilda medborgarna får enligt kommitténs mening näringspolitiska och liknande invändningar mot den lösning som SPAR innebär inte sådan tyngd att man nu bör överväga att ompröva riksdagens beslut om SPAR. Enligt DALKs uppfattning bör dock målet med SPAR sättas högre än som angavs i samband med riksdagens beslut om registrets inrättande. Det nyss anförda talar enligt DALKs mening starkt för att SPAR bör innehålla alla de uppgifter i länsstyrelsernas personband som i dag tillhandahålls av länsstyrelserna för urvalsdragning, samt planerade uppgifter i fastighetsbanden och taxeringsbanden och att SPAR får ensamrätt att utföra personnummerkontroll, personnummersättning, aktualisering av andra register och urvalsdragning på grundval av dessa uppgifter, både urval på maskinellt läsbart medium och urval av adresser på etiketter. Först med en sådan regel synes man helt nå de syften som ligger bakom tillkomsten av 3 a § och SPAR. får en sådan ordning som nämnts nu inte medföra ingrepp i Självfallet offentlighetsprincipen. SPAR får således inte hindra uttag av andra uppgifter från länsstyrelserna eller andra myndigheters register än sådan uppgifter som finns i SPAR. Genom 3 § och 28 .ädatalagen i dess av DALK föreslagna lydelse kan man enligt kommitténs mening tillgodose syftet med 3 a §datalagen utan att detta provisoriska Iagrum vidare behövs. DALK har därför föreslagit att 3a§ upphör att gälla.

22.10 Mjukdata och andra speciellt känsliga uppgifter

l debatten rörande skyddet för personlig integritet har krav rests på en skärpt när det gäller rätten att registrera s. k. mjukdata med ADB. En reglering annan fråga i detta sammanhang är huruvida ytterligare kategorier ömtåliga uppgifter som i och för sig inte behöver vara mjukdata, t. ex. uppgift om ras, bör föras in under den skärpta reglering som nu gäller enligt 4 § datalagen. DALK har behandlat dessa frågor i kapitel 9. DALK vill påpeka att innebörden av begreppet mjukdata är oklar. Enligt de försök till närmare precisering som gjorts är mjukdata värderande omdömen om människors familjeförhållanden, uppförande, samhällsanpassning, psykiska status, studieintensitet, prestationer i arbetslivet m. m. Även om denna definition inte med någon större klarhet anger betydelsen utgår DALK

Sammanfattning 321

från att mjukdata har den nämnda innebörden. Enligt DALKs mening måste frågan huruvida en viss uppgift är att anse som mjukdata, liksom känsligheten, bedömas från fall till fall med beaktande av utformningen totalt sett av det register i vilket uppgiften förekommer. Mjukdata i form av omdömen och värderingar kan t. ex. vara av både positiv och negativ art ur den registrerades synvinkel. Här som i andra sammanhang är inte bara arten uppgifter av betydelse vid känslighetsbedömningen utan även sådana faktorer som t. ex. sättet för uppgifternas insamlande, registerändamålet och vem som får del av registeruppgifterna. Mot bakgrund av det anförda är det enligt DALKs mening inte möjligt att utforma vare sig en generell definition av begreppet mjukdata eller en generell regel om när mjukdata bör vara tillåtna eller förbjudna,som lämpar sig att föra in i datalagen. l vad mån mjukdata ingår i ett tillämnat register och känsligheten av förekommande mjukdata måste även i fortsättningen i princip bedömas från fall till fall. Detta innebär emellertid inte att DALK är avvisande till tanken att mjukdata i regel kan behöva underkastas en mera ingående prövning vid tillståndsgivningen än andra uppgifter. Tvärtom vill kommittén understryka att datainspektionens redan nu särskilt restriktiva inställning i detta avseende är riktig och önskvärd. För att ytterligare betona detta föreslår DALK att man inför ett nytt tredje stycke i nuvarande 6 § datalagen av den innebörden att datainspektionen vid bedömningen av om föreskrift behövs särskilt skall beakta huruvida det i registret ingår personuppgifter som utgör omdömen eller andra värderande upplysningar om den registrerade. Vad DALK nyss anfört rörande prövningen av mjukdata äger enligt kommitténs även på uppgifter som omfattas av nuvamening tillämpning rande 4 § datalagen, liksom överhuvudtaget på uppgifter som, beroende på omständigheterna i det särskilda fallet, är att anse som särskilt känsliga. Vilka uppgifter det gäller, utöver mjukdata och uppgifter enligt 4 §, kan dock inte avgöras generellt utan måste bedömas från fall till fall. Dessutom ändras värderingarna från tid till annan. Det är därför enligt DALKs mening inte lämpligt att söka göra någon mer ingående uppräkning i datalagen, utöver den som redan nu finns i 4 §2 DALK har därför avstått från att redovisa några försök i den riktningen.

22.11 Anställdas medverkan vid prövningen av personregister

vid företag

Datainspektionen skall enligt 3§ datalagen i dess nuvarande lydelse vid tillståndsprövningen särskilt beakta bla. den inställning till registret som föreligger eller kan antas föreligga hos dem som kan komma att registreras. DALK har i kapitel 5 närmare redovisat datainspektionens praxis, när det gäller formerna för bedömningen av de registrerades inställning och ansett att denna praxis bör godtas också fortsättningsvis. l DALKs direktiv uttalas att datoriseringen inom näringslivet påverkar förhållandena inom arbetslivet på ett avgörande sätt och att spörsmål som gäller de anställdas personliga integritet, t. ex. deras medverkan vid prövningen av frågan om tillstånd till personregister vid företag, givetvis faller

322 Sammanfattning

inom kommitténs utredningsuppdrag. Denna fråga har kommittén tagit upp i kapitel 10. Frågan bör dock enligt DALKs mening inte begränsas till löneregister, personalregister 0. dyl. hos företagen utan bör även omfatta tillåtligheten av sådana register hos arbetsgivare överhuvudtaget, dvs. även hos t. ex. myndigheter, kommuner och landsting. Flera förslag och synpunkter rörande Förbättrad insyn och medbestämmanderätt för de anställda i fråga om personalregister har före medbestämmandelagens ikraftträdande förts fram i motioner till riksdagen. Önskemålen enligt motionerna synes till viss del bli tillgodosedda genom medbestämmandelagen och den avtalsreglering beträffande datafrågor som kan förväntas genom pågående förhandlingar om medbestämmandeavtal. En fråga som numera aktualiserats genom medbestämmandelagen är i vad mån datainspektionen vid tillståndsprövningen enligt datalagen särskilt bör beakta om förhandlingar enligt medbestämmandelagen ägt rum eller inte när det gäller register över anställda vid företag och myndigheter och vilken betydelse resultatet av sådana förhandlingar i förekommande fall bör tillmätas. Även för bedömningen av denna fråga torde enligt DALKs mening kommande reglering av datafrågorna genom medbestämmandeavtal ha betydelse. Resultatet av förhandling enligt medbestämmandelagen rörande t. ex. ett planerat personalregister bör dock, om sådan förhandling ägt rum, vara av stort värde för datainspektionen vid bedömningen av de registrerades inställning. Det är därför enligt DALKs mening rimligt att datainspektionen beträffande sådana tillståndsärenden som nu är i fråga särskilt undersöker huruvida förhandling ägt rum och i förekommande fall begär in protokoll beaktas över förhandlingen innan ärendet avgörs. Samtidigt måste emellertid att olika fackliga organisationer kan komma till skilda uppfattningar rörande ett och samma register och att det kan finnas registrerade. vilkas uppfattning överhuvudtaget inte kommer till uttryck genom resultatet av förhandlingar. Det måste också ankomma på datainspektionen att svara för att tillämpningen av datalagen blir så enhetlig som möjligt inom landet i dess helhet. Datainspektionen bör alltså ha det slutliga avgörandet i sin hand när det gäller frågan om risk för otillbörligt integritetsintrång föreligger. Mot bakgrund bl. a. av det anförda är det enligt DALKs mening, i vart fall för närvarande, inte lämpligt att ta in bestämmelser om den nu diskuterade frågan i datalagen. DALK utgår därvid såsom nämnts nyss från att det vid datainspektionens prövning ändå kan finnas särskild anledning att beakta huruvida enligt medbestämmandelagen skett och resultatet av förhandling dessa förhandlingar.

22.12 Modifiering av tillståndskravet

Enligt DALKs direktiv bör tillståndskravet enligt datalagen i princip stå kvar också för framtiden. Man bör dock enligt direktiven söka nyansera regleringen så att denna inte onödigtvis leder till hinder i allmän eller enskild verksamhet. Mot den bakgrunden har DALK prövat om det förfarande vid vilket i kapitel 5 föreslagits som huvudregel. kan tillståndsprövningen, nyanseras beträffande vissa typer av register som kan antas vara mindre

Sammanfattning 323

känsliga från integritetsskyddssynpunkt. Det är självfallet av vikt att man inte har en större statlig administrativ apparat än nödvändigt när det gäller kontrollen av personregister. Denna sist nämnda fråga har kommittén behandlat i kapitel ll. Genom datainspektionens verksamhet har man nu en avsevärt säkrare uppfattning än vid datalagens tillkomst om vilka olika typer av personregister som finns och hur dessa är utformade. Enligt DALKs mening bestyrker erfarenheterna att många register, såsom antogs då datalagen kom till, är sådana att det utan någon omfattande prövning står klart att de inte innebär någon fara för otillbörligt integritetsintrång. Datainspektionens praxis har visat att det, allteftersom erfarenheter vunnits, i praktiken varit möjligt at gå ifrån den bedömning från fall till fall som förutsattes då datalagen kom till och i stället göra en generell bedömning en gång för alla beträffande vissa typer av register. Vilka register det i huvudsak gäller framgår av bilaga 8. Även om skillnadernajämfört med det nuvarande förenklade förfarandet i praktiken inte skulle bli stora är det enligt DALKs mening mot bakgrund av det anförda ändå motiverat att nu överväga om inte ett anmälningsförfarande i vissa fall kan ersätta kravet på formellt tillstånd. Detta bör gälla sådana register som visserligen förekommer i betydande omfattning men som uppenbart inte kan antas innebära risk för otillbörligt intrång i de registrerades personliga integritet. Ett sådant anmälningsförfarande bör enligt DALKs mening bygga på erfarenheterna av det s. k. förenklade förfarandet. Det är därvid i första hand abonnentregister. faktureringsregister, kundregister, hyresregister och medlemsregister som i fortsättningen bör kunna komma i

fråga för ett anmälningsförfarande. Övriga register som nu omfattas av det

förenklade förfarandet är enligt DALKs mening av sådan art att det principiella kravet på tillstånd alltjämt bör bibehållas. Ett anmälningsförfarande enligt den nu diskuterade modellen måste bygga på föreskrifter i datalagen. DALK har föreslagit en ny paragraf, 26 §, i datalagen med sådant innehåll. Med stöd av 26 § bör regeringen kunna undanta de typer av register som DALK nämnt nyss från tillståndskravet och datainspektionen, på motsvarande sätt som nu gäller beträffande det förenklade förfarandet, närmare reglera registrens utformning i sina föreskrifter och anvisningar. Bestämmelsen ger också stöd för att senare undanta även andra typer av register om erfarenheterna skulle ge vid handen att det finns ytterligare sådana, som uppenbart inte innebär risk för otillbörligt integritetsintrâng. Register som sålunda kan komma att undantas från tillståndskravet bör vara underkastade datalagens bestämmelser i övrigt, t. ex. datainspektionens tillsyn.

22.13 Behovet av särskilda regler för forskning och

statistikproduktion

Enligt DALKs direktiv kan frågan vilken betydelse som skall tillmätas intresset av att ett visst register kommer till stånd aktualiseras bl. a. för

324 Sammanfatming

register inom den vetenskapliga forskningen, särskilt samhällsforskningen. [nte sällan kan det enligt direktiven bli nödvändigt att göra en avvägning mellan å ena sidan det värdefulla underlag för forskning och reformarbete som studier med inslag av persondata kan ge och å andra sidan integritetskraven. l direktiven uttalas vidare att man från forskarhåll sagt sig hysa för att den nuvarande ordningen skulle kunna hota forskningens farhågor frihet och oberoende. DALK bör enligt direktiven överväga vad som kan konsekvenser inte göras för att man skall kunna försäkra sig om att sådana bör dock självfallet vara att forskningen såväl som uppstår. Utgångspunkten annan verksamhet i samhället skall bedrivas under tillbörlig respekt för enskildas privatsfár. nämns i direktiven att kommittén kan ha anledning att l sammanhanget beakta behovet av särskilda regler för forskning och statistikproduktion också och i andra liknande hänseenden. Detsamma ifråga om tillståndsproceduren gäller enligt direktiven bl. a. informationen till intervjuade vid intervjuundersökningar samt förstoring, avidentifiering och kryptering. DALK har tagit upp de nu nämnda frågorna i kapitel 12. Användningen av personregister för forskningsändamål och för statistiska ändamål har varit föremål för en livlig diskussion. Å ena sidan har förts fram krav på en skärpt reglering i datalagen. Å andra sidan har från forskare och statistiker uttalats önskemål om att sådana register undantas från datalagens tillämpningsområde eller att i vart fall lättnader i den nuvarande regleringen införs. Man har därvid bl. a. pekat på att det är en klar skillnad mellan register. vilka administrativa verksamhet och förs som ett led i myndigheternas register för forskning, statistik och planering i olika former. Vid datalagens tillkomst ansåg man sig inte böra bryta ut vissa typer av

personregistertill särskild reglering. Lagen gjordes i stället generellt tillämplig

på alla register men man gav datainspektionen stort utrymme för hänsynsomständigheterna i varje enskilt fall. DALK anser taganden till de skiftande att man inte heller nu i datalagen bör införa särskilda regler för olika typer av register, såsom t. ex. för administrativa register å ena sidan samt forskningsoch statistikregister, å den andra. DALK utgår därför från att register för och statistik tills vidare i datalagen bör underkastas samma forskning generella regler som andra register. vilka kräver tillstånd. Det kan diskuteras huruvida det, såsom föreslagits i debatten. är möjligt och lämpligt att göra någon form av undantag från huvudregeln om krav på tillstånd när det gäller vissa typer av forsknings- och statistikregister. Enligt DALKs mening lämpar sig dock forsknings- och statistikregister inte särskilt väl för ett förenklat förfarande eller ett anmälningsförfarande. Detta gäller bl. a. med hänsyn till att antalet register trots allt är förhållandevis begränsat men ofta innehåller känsliga uppgifter. DALKs i detta delbetänkande innebär emellertid att särskild förslag och statistikproduktionens speciella behov, såsom hänsyn till forskningens bör tas även i fortsättningen. Det betyder att forsknings- och hittills. statistikändamål även i fortsättningen bör kunna utgöra särskilda eller synnerliga skäl att tillåta registrering av uppgifter som anges i 4 § datalagen. Även kunna vara mindre restriktiv när det i övrigt bör datainspektionen gäller registrering för forsknings- och statistikändamål än eljest, t. ex. när det gäller samkörning och annat samutnyttjande av uppgifter.

Sammanfattning

DALK vill starkt understryka värdet av forskning och statistik och vikten av att forskningens frihet och oberoende inte äventyras. Kommittén anser emellertid inte några nya regler påkallade i datalagen när det gäller prövningen av forsknings- och statistikregister. Den debatt som förts i ämnet är emellertid enligt DALKs mening av stort värde och bör inte sluta med det nyss nämnda konstaterandet. Kommittén vill därför väcka frågan om inte datainspektionen och företrädare för forskningen och statistikproduktionen bör överväga möjligheterna att skapa ett mera permanent organ för överläggningar i gemensamma ämnen. Ett sådant samrådsorgan bör visserligen inte ta ställning till enskilda ärenden hos datainspektionen men kan ändå tänkas tillföra inspektionen synpunktensom kan vara av värde vid tillståndsprövningen och även föra ut inspektionens synpunkter inom forskningens och statistikproduktionens egna kretsar.

Ytterst synes den debatt som förts mera gälla forskningens mål och

metoder överhuvudtaget än den omständigheten att man numera utnyttjar ADB-teknik för vetenskapliga och statistiska ändamål. Det måste då enligt DALKs mening beaktas att datalagen, med dess i detta sammanhang begränsade syfte att reglera personregistrering som sker med ADB, inte är den enda och kanske inte heller den viktigaste faktorn av betydelse för forskningens frihet och oberoende. Det finns därför betydande risker för att debatten blir snedvriden och föga rättvisande om den sker med den begränsade utgångspunkt som datalagen utgör. Med hänsyn härtill och till frågans betydelse vill DA LK föreslå att den nu prövas iett bredare perspektiv av statsmakterna i samarbete med företrädare för forskningens olika områden.

22.14 Direktreklam och annat utnyttjande av datorlagrade

personuppgifter för kommersiellt bruk

Enligt DALKs direktiv har kommittén att allmänt överväga frågan om försäljningen av datorlagrade personuppgifter för kommersiellt bruk. Dessutom anförs att DALK, i anslutning till den utredningsuppgift som gäller frågan om förbättrad tillgång till myndigheternas ADB-material, torde behöva överväga vilka begränsningar som behövs för att hindra ett oönskat utnyttjande av det allmännas ADB-material för rent kommersiella syften. De nu nämnda frågorna hör alltså närmast till nästa etapp av DALKs utredningsarbete. Mot bakgrund av den diskussion som förts har kommittén ändå redan i nu förevarande arbetsetapp tagit upp frågan om kommersiellt utnyttjande av datorlagrade uppgifter i offentliga register med särskild inriktning på direktreklamverksamheten. Frågan har behandlats i kapitel 13. DALK delar den uppfattning som innebär att ett utnyttjande av offentliga uppgifter for direktadresserad reklam och annat kommersiellt bruk egentligen. såsom saken har uttryckts. är detsamma som att “åka snålskjuts på offentligheten”. ADB-tekniken, med de nya möjlighetertill selekteringaroch massuttag som tekniken ger, har här såsom på motsvarande sätt inom många andra områden medfört att effekterna av offentlighetsprincipen blivit mer accentuerade än tidigare och därmed föremål för debatt.

326 Sammanfattning

Man bör dock beakta att offentlighetsprincipen inte lägger hinder i vägen för en ingående prövning av en begäran om uttag av offentliga personuppgifter på maskinellt läsbart medium för att avgöra huruvida dessa innebär risk för otillbörligt i personlig integritet. Tillkomsten av datalagen har intrång alltså inneburit ökad kontroll och restriktivitet jämfört med tidigare när det gäller möjligheterna att göra sådana uttag. Den utformning av SPAR, som DALK förordat, skulle innebära en begränsning i möjligheterna att fritt förfoga över offentliga ytterligare uppgifter för kommersiellt utnyttjande. Dessutom bör nämnas att datainspektionen i fortsättningen kan förbjuda att söknycklar som kan antas vara olämpliga från integritetsskyddssynpunkt används för att göra urval ur SPAR av det nu anförda blir i praktiken en eller andra offentliga register. Effekten skärpning av gällande regler. Det kan enligt DALKs mening med fog hävdas till uttag på maskinellt läsbart medium av personuppgifter i att möjligheterna av sådan restriktivitet att risken för offentliga register därmed är omgärdade intrång i personlig integritet i detta sammanhang tills vidare är otillbörligt tillräckligt förebyggd utan att ingrepp i de intressen som bär upp offentlighetsprincipen behövs. Vad DALKs överväganden i denna etapp av utredningsarbetet ytterligare bör gälla blir då huruvida uttag av offentliga uppgifter för direktreklamändamål på listor, adressetiketter eller andra icke maskinellt läsbara media kan innebära sådan risk för otillbörligt intrång i personlig integritet att särskilda åtgärder nu är påkallade. Därvid måste givetvis särskilt beaktas att möjligheterna att köpa adresser och andra personuppgifter från myndigheterna är en följd av offentlighetsprincipen. DALK delar uppfattningen att offentlighetsprincipen bör fylla andra syften än att främja kommersiellt utnyttjande i olika former av uppgifter om medborgarna i samhället, vilka samlats in som ett led i den offentliga Starka skäl krävs dock för ingrepp i tryckfrihetsförordningen. l förvaltningen. till rätta med de olägenheter som trots allt föreligger bör syfte att komma därför enligt DALKs mening i första hand andra åtgärder prövas innan man på allvar börjar överväga ingrepp i offentlighetsprincipen. När det gäller frågan vilka andra åtgärder som bör diskuteras närmare bör bl. a. beaktas att riksdagen eller regeringen i flera olika sammanhang, t. ex. när det gäller det centrala bil- och körkortsregistret samt SPAR, godtagit att offentliga uppgifter utnyttjas för direktreklam och andra marknadsföringsåtmening inte huruvida direktregärder. Frågan här är således enligt DALKs klam bör förbjudas utan i stället i vilka former uppgifter i offentliga register bör vara tillgängliga för sådan verksamhet. En möjlighet att reglera dessa former erbjuds, såvitt gäller folkbokföringsuppgifter och vissa taxeringsuppgifter, genom den författning som bör reglera den närmare utformningen av SPAR. Nu nämnda och andra åtgärder med anknytning till SPAR, som DALK får enligt kommitténs mening tills vidare anses vara tillräckliga för föreslagit, att komma till rätta med den oro och irritation rörande direktadresserad reklam som nu finns. Man kan därigenom få överblick över användningen av sådana uppgifter som är mest efterfrågade för kommersiellt offentliga utnyttjande i olika former, nämligen folkbokforings- och vissa taxeringsuppgifter.

Sammanfattning 327

DALK vill avslutningsvis erinra om att kritiken mot direktadresserad reklam i stor utsträckning riktar sig mot själva reklambudskapets innehåll, något som faller utanför den egentliga frågan om integritetsintrång enligt datalagen och i stället hör till marknadsföringslagen(1975:1418). Med hänsyn till debatten i ämnet och då det här främst gäller reklamverksamhetens mål och medel kan det enligt kommitténs mening ñnnas skäl att överväga en närmare utredning i särskild ordning om direktreklamens mål och metoder totalt sett. DALK vill tillägga att det dock inte är uteslutet att kommitténs kommande överväganden kan påverka direktreklamverksamhetens, liksom andra verksamheters, möjligheter att få del av offentligt material.

22.15 Underrättelse till registrerad om innehållet

i personregister

Oron rörande personregistrering med hjälp av ADB antogs vid datalagens tillkomst till stor del bero på ovetskap huruvida man är registrerad och vilka uppgifter som registreras. Bl. a. av detta skäl ålades den registeransvarige i 10,* datalagen skyldighet att en gång om året på begäran underrätta den registrerade om personuppgift i personregister. som innefattar upplysning om honom. Denna bestämmelse är en av de viktigaste i datalagen. DALK skall enligt direktiven överväga frågan om rätten för registrerad att erhålla registerutdrag. Här har bl.a. diskuterats om inte den registeransvariges skyldigheter bör gå ännu längre än som för närvarande är fallet. Frågan har av DALK tagits upp i kapitel 14. Det torde stå klart att en utökad underrättelseskyldighet skulle medföra betydande kostnader, vilka troligen, i vart fall till en del, i sista hand skulle komma att belasta de registrerade själva i form av höjda avgifter och priser. Dessutom skulle sådana som inte hyser någon särskild oro över

registrerade, att förekomma i olika personregister, förmodligen mest uppfatta det som

besvärande att få underrättelser som de inte är intresserade av. Det pris som angetts nu bör man i och för sig vara beredd att betala om en utökad underrättelseskyldighet verkligen ger ett påtagligt ökat skydd mot otillbörligt intrång i personlig integritet och om det kan anses föreligga ett starkt behov av ett på detta sätt ökat skydd. Nuvarande av utformning 10 _êdatalagen synes dock alltjämt utgöra den lämpligaste avvägningen när det gäller att å ena sidan tillgodose kravet på insyn i personregister och att å andra sidan begränsa kostnaderna och andra nackdelar som följer med detta krav. Vid denna bedömning bör beaktas att den nuvarande underrättelseskyldigheten enligt 10 § datalagen kan utvidgas genom särskild föreskrift enligt 6 ädatalagen om datainspektionen idet enskilda fallet anser att det behövs för att förebygga risk för otillbörligt intrång i personlig integritet. Denna regel utgör enligt DA LKs mening ett värdefullt instrument för att komma till rätta med fall. då den generella underrättelseskyldigheten enligt 10 ä kan visa sig vara otillräcklig. Datainspektionen har pekat på betydande praktiska och andra svårigheter i några fall när det gäller den nuvarande underrättelseskyldigheten enligt 10 §

328 Sammanfattning

datalagen. Dessa fall gäller personregister av kortare varaktighet for teständamål eller för vetenskaplig forskning och statistikproduktion, vissa typer av loggregister och register for s. k. back-up. Det har här visat sig att en strikt tillämpning av 10 § datalagen i några fall lett till klart orimliga konsekvenser, som inte motiverats av syftet med lagrummet. Likaväl som det i det enskilda fallet kan finnas skäl att skärpa underrättelseskyldigheten genom föreskrift enligt 6 § datalagen kan det därför också finnas enstaka fall då det bör vara möjligt att göra smärre undantag från den formella underrättelseskyldigheten utan att syftet med lagrummet tunnas ut eller risk för otillbörligt intrång uppstår. DALK har föreslagit ett tillägg till 10 § datalagen med denna innebörd. Dalk vill starkt betona att den nya regeln bör tillämpas mycket restriktivt. Den skall alltså inte uppfattas som något försök att skapa lättnader för den registeransvarige jämfört med nuvarande underrättelseskyldighet. Regeln bör alltså utnyttjas endast efter en prövning i varje särskilt fall och då det är uppenbart att orimliga konsekvenser eljest uppkommen som inte ligger i linje med underrättelseskyldighetens syfte.

22.16 Datainspektionens tillsynsverksamhet och behovet av

en särskild dataombudsman

är en av de centrala delarna i datalagen. En Regeln om tillståndsprövning annan och på längre sikt kanske lika viktig del är tillsynsförfarandet. Detta har varit föremål för en ganska omfattande debatt, varvid framför allt behovet av en särskild, från datainspektionen fristående. dataombudsman diskuterats. Syftet skulle vara att göra den tillsyn och kontroll över personregister. som nu ankommer på datainspektionen. mer effektiv och fullständig. DALK har tagit upp frågan i kapitel 15. vill DALK erinra När det gäller behovet av en fristående dataombudsman om att man vid riksdagsbehandlingen av förslaget till datalagen uttalade att frågan om en särskild dataombudsman borde hållas öppen i avbidan på erfarenheter av den nya lagstiftningen. Frågan gäller alltså om dessa erfarenheter givit vid handen att behovet av en dataombudsman nu är mer uttalat än då datalagen kom till. Vid bedömningen av denna fråga måste enligt DALKs mening bl. a. beaktas att de övervakande, informerande och rådgivande funktioner som hittills, i enlighet med instruktionen för man vill tillägga en dataombudsman datainspektionen, utövats av inspektionen. lnte minst fungerar datainspektionen som en klagomur, dit allmänheten kan vända sig med klagomål 0_ch förfrågningar. har inte framkommit. DALK anser därför att Några negativa erfarenheter nuvarande ordning i fråga om rättssäkerhet, kontroll och tillsyn får anses uppfattning har uppylla de anspråk, som med fog kan ställas. Enligt DALKs sakligt underlag för organisatoriska förändringar i vart fall inte hittills visat sig i föreligga.

Sammanfattning 329

22.17 Strukturen av framtida ADB-system och regionala

ansvarsnämnder

I DALKs direktiv framhålls att frågan om organisationsformen för den offentliga datorverksamheten prövats av DASK. Det faller därför utanför DALKs uppdrag att överväga strukturen för de statliga ADB-systemen. DASK har hösten 1976 lagt fram sitt slutbetänkande (SOU 1976:58) ADB och samordning, som efter remissbehandling nu enligt vad DALK erfarit är föremål för beredning inom regeringskansliet. l olika motioner som lagts fram efter datalagens tillkomst har hävdats att strukturen av de framtida datasystemen har betydelse från integritetssynpunkt. Det har därvid gjorts gällande att en s. k. decentraliserad eller regionaliserad struktur skulle innebära en förstärkning av integritetsskyddet. Man har också fört fram önskemål om s. k. regionala ansvarsnämnder som, vid sidan av datainspektionen, närmast skulle pröva behovet och tillåtligheten av att samköra data från statliga, var för sig regionaliserade ADBsystem. Denna sist nämnda fråga skall DALK enligt sina direktiv pröva närmare. De förslag och synpunkter som förts fram om systemstrukturer med integritetsskyddsintresset som utgångspunkt motiverar enligt DALKs mening att kommittén också berör denna fråga från samma utgångspunkt. DALK har därför behandlat frågan i kapitel 16. När man i diskussionen sagt sig från integritetsskyddssynpunkt generellt förorda en regionaliserad systemstruktur har man inte närmare preciserat innebörden av detta begrepp. I brist på närmare vägledning i de förslag som förts fram har DALK vid kommitténs bedömning av förslagen utgått från att man åsyftat de alternativ som DASK och även datainspektionen analyserat närmare. DALK vill framhålla att kommittén delar DASKs och datainspektionens uppfattning att det alternativ till nuvarande systemstruktur som DASK benämnt central blandad drift är uppenbart ofördelaktigare än nuvarande ordning. DALK vill vidare instämma i DASKs och datainspektionens uppfattning att inte heller alternativet regional blandad drift” kan antas innebära fördelar från integritetsskyddssynpunkt jämfört med nuläget. Ett skäl för denna bedömning är att man totalt sett samlar mycket djupgående information om varje registrerad individ på ett och samma ställe, varigenom bl. a. risken för att utomstående genom otillbörligt förfarande eller av misstag får del av den totala informationen om den registrerade ökar. Ett annat alternativ har DASK betecknat ”regional specialiserad drift”. Fördelen från integritetsskyddssynpunkt jämfört med nuvarande ordning skulle vara att antalet registrerade personer i varje register minskar. DALK instämmer i uppfattningen att detta kan innebära ett ökat integritetsskydd. Fördelen blir dock enligt DALKs mening inte så betydande att den kan motivera ett generellt ställningstagande för regionalisering. DALK delar sammanfattningsvis uppfattningen att det inte är möjligt att en gång för alla generellt slå fast att en regional systemstruktur bäst gagnar integritetsskyddsintresset. DALK instämmer i meningen att denna fråga bör bedömas beträffande varje ADB-system för sig. Om denna bedömning i (let

330 Sammanfattning

enskilda fallet pekar på en central struktur är enligt DALKs mening alternativet “central specialiserad drift” det alternativ som kan förordas. Om bedömningen i stället pekar på en regionaliserad struktur är alternativet ”regional specialiserad drift det alternativ som från DALKs utgångspunkt kan förordas. Det nu anförda utesluter enligt DALKs mening inte att det kan finnas andra skäl än integritetshänsyn som i ökande grad talar för en regionalisering

av de statliga datasystemen, t. ex. säkerhets- och sårbarhetsaspekter. DALK

har för sin del, med hänsyn till kommitténs utredningsuppgifter, inte ansett sig böra gå närmare in på den frågan. Huvudsyftet med förslaget om regionala ansvarsnämnder synes vara att skapa skydd mot otillbörlig samkörning av personuppgifter. DALK delar uppfattningen att önskemål om samkörningar bör behandlas restriktivt och har föreslagit tillägg till datalagen i syfte att betona detta. Det kan alltså enligt DALKs mening antas att alla framställningar om samkörning av datainspektionen -i den mån beslutet inte fattas av riksdagen eller regeringen - bedöms restriktivt och med tillbörligt beaktande av den personliga integriteten. Att i stället för eller vid sidan härav kräva beslut av någon form av regionala organ synes inte ägnat att ytterligare öka den enskildes trygghet i någon avgörande grad. Det finns därför inte tillräckliga motiv för sådana organ, särskilt som betydande organisatoriska och kompetensmässiga svårigheter, ökad byråkati och betydande kostnader kan förutses. DALK är därför inte beredd att biträda förslaget om regionala ansvarsnämnder.

22.18 Nya tillämpningsområden för ADB och konsekvenser

för datalagen

DALKs överväganden rörande den rättsliga regleringen av skyddet för personlig integritet i samband med registrering av personuppgifter har hittills i huvudsak begränsats till en allmän översyn av datalagen. Kommittén har därvid ansett att de tillägg och förtydliganden som kommittén föreslagit med hänsyn till erfarenheterna är motiverade. Det är dock inte fråga om några genomgripande förändringari den nuvarande datalagen. Om man beslutar sig för de nämnda ändringarna i och tilläggen till datalagen har man enligt DALKs uppfattning kommit så långt som det för närvarande finns anledning att gå när det gäller att reglera personregistrering med hjälp av en viss teknik, ADB. En annan fråga, som DALK hittills inte behandlat, är om den rättsliga regleringen av personregistrering bör utvidgas till att även avse olika typer av register, som förs med annan teknik än ADB. Ytterligare en fråga som aktualiserats vid översynen av datalagen är om alla personregister, vilka förs med ADB, bör omfattas av rättslig reglering. Nya tillämpningsområden för sådan personregistrering kan nämligen förutses, som inte var aktuella då datalagen kom till och som medför att gränsen mellan ADB och andra former för informationsbehandling alltmer tunnas ut, samtidigt som farhågorna blir mindre uttalade än tidigare. DALK har behandlat dessa frågor i kapitel 17. Om man inte beaktar utvecklingen kan resultatet enligt DALKs mening bli

SOU l978z54 Sammanfattning 331

att man utsätter personregistrering, som visserligen förs med ADB men som uppenbart inte kan sägas utgöra hot mot någons personliga integritet, för en besvärande och omotiverad kontroll medan ett antal personregister, som inte förs med ADB men som borde vara underkastade kontroll och tillsyn, faller utanför datalagens tillämpningsområde. Man måste numera ta i beaktande att samhället och de tekniska resurser som står till buds för personregistrering inom allmän och enskild verksamhet förändrats och utvecklats sedan den tidpunkt då datalagen kom till. l betraktande av den expansion som förutspås när det gäller nya tillämpningsområden för ADB, särskilt inom kontorssidan och i hemmiljön eller i motsvarande sammanhang, kan på längre sikt en betydande ökning av antalet tillståndspliktiga personregister förutses, om nuvarande tillämpningsområde för datalagen bibehålls. Samtidigt förefaller det uppenbart att åtskillig sådan personregistrering, vilken här är i fråga, inte är av den art som låg i blickpunkten då datalagen kom till. Det gäller dock att finna den rätta gränsen mellan sådan personregistrering, som bör få förekomma utan inblandning av lagstiftning och annan personregistrering, vilken bör antas kräva kontroll och insyn. Det avgränsningsproblem som DALK angett nu måste beakatas redan inom ramen för en översyn av datalagen om inte lagen inom kort skall bli för vid. På längre sikt torde dock, om man vill åstadkomma en mera varaktig lösning av problemet, krävas att den rättsliga regleringen av personregistreringen inom förvaltningen och i näringslivet sker utan att utnyttjandet av ADB eller annan speciell registreringsteknik tillmäts avgörande betydelse. Med hänsyn till det anförda behövs redan i datalagen regler som medger undantag från lagens kontrollsystem för sådana tillämpningar som visserligen formellt är att anse som personregistrering i lagens mening men som inte kan antas innebära risk för integritetsintrång. Utvecklingen på kontorsdatorsidan eller i övrigt när det gäller nya tillämpningsområden för ADB har emellertid hittills inte kommit så långt att det ännu är möjligt att i lagen med tillräcklig tydlighet ange vilka former av personregistrering med ADB som kan undantas från lagens tillämpningsområde utan att skyddet för personlig integritet äventyras. För att ändå undvika onödig byråkrati behövs därför enligt DALKs mening en regel i datalagen som gör det möjligt att, efterhand som erfarenheter vinns, undanta vissa bestämda former av enklare personregistrering, som visserligen sker med ADB men som uppenbart inte innebär risk för otillbörligt intrång i personlig integritet, från lagens tillämpningsområde. Reglerna om den registeransvariges skyldigheter, om tillsyn m. m. samt om straff och skadestånd m. m. bör alltjämt gälla men kravet på tillstånd eller anmälan kunna frångås. En lagregel om sådant undantag som angetts nu finns i 27 .ädatalagen i dess av DALK föreslagna lydelse.

22.19 Personregisterlagstiftningen på längre sikt

Som nämnts förut behövs enligt DALKs mening även i fortsättningen insyns- och kontrollmöjligheter när det gäller personregistreringen inom den offentliga och den privata sektorn och en särskild myndighet med uppgift att

332 Sammanfattning

övervaka efterlevnaden av den rättsliga reglering vilken sålunda bör finnas. Anledningen till att man inte kan undvara en sådan rättslig reglering är alltjämt omsorgen om den enskilde medborgarens personliga integritet i ett samhälle. som av olika skäl förutsätter allt större insyn i den enskildes förhållanden. Det är i huvudsak alltjämt samma farhågor som låg bakom tillkomsten av datalagen som utgör motivet.

Översynen av datalagen har också visat att det på kortare och längre sikt är

faktorer, liknande dem. vilka vid datalagens tillkomst ansågs vara av särskild betydelse, som måste utgöra grund för bedömningen av risken för otillbörligt intrångi personlig integritet. DALK har dock i det föregående sökt förtydliga dessa ytterligare och även sökt dra upp riktlinjer för i vad mån bedömningen bör göras av de rättstillämpantle myndigheterna eller på politisk nivå. Å andra sidan har kommittén också föreslagit vissa lättnader i den formella prövningen när det gäller sådan användning av personuppgifter som på grundval av erfarenheterna kan antas innebära mycket begränsade risker för den personliga integriteten. Datalagen har hittills gett ett gott skydd mot otillbörligt intrång i enskilds personliga integritet utan att reglerna på det hela taget blivit mera betungande än som bör kunna ziccepteras. Såsom DALK berört flera gånger tidigare lin ns dock skäl som talar för att det på längre sikt behövs en lagstiftning som i väsentliga delar är annorlunda uppbyggd än datalagen, vilken också när den kom till betraktades som ett provisorium och förstlingsverk på sitt område. DALK har tagit upp behovet av en sådan lagstiftning i kapitel l8. DALK vill betona att det, även om man nu har flera års erfarenhet av datalagen, ingalunda är självklart hur en mer vidgad personregisterlagstiftning bör utformas. Självfallet måste man dock ha som en allmän utgångspunkt att en sådan lag lika litet som datalagen bör få medföra större ingrepp i offentlig eller enskild verksamhet än som är klart motiverade med hänsyn till önskemålet att värna om den enskilde medborgarens personliga integritet. lnom denna vida ram gäller det att söka bemästra de farhågor som gjorde sig gällande redan vid datalagens tillkomst och som alltjämt är aktuella. Vid bedömningen av vad som bör vatra tillåtet kan de särskilda kriterier för tillstândsprövningen enligt datalagen som gäller i dag, kompletterade med DALKs förslag, förmodligen utnyttjas som en utgångspunkt även på längre Sikt. Man bör alltså enligt DALKs mening på längre sikt överväga en rättslig reglering av personregistrering och därmed jämförlig systematisk användning av personuppgifter inom den offentliga och den enskilda sektorn, som inte främst är beroende av de metoder som utnyttjas. Bl. a. torde det innebära fördelar om man vid en sådan reglering kan komma ifrån inte bara registreringstekniken utan även registerbegreppet som avgörande faktorer för regleringen. Vad som är ett register i datateknisk eller annan bemärkelse ansågs redan vid datalagens tillkomst kunna bli föremål för tvekan och deñnitionssvårigheterna kan förväntas öka, särskilt med tanke på den tekniska utvecklingen. DALK har inte i nuvarande skede av utredningsarbetet kunnat göra någon mer ingående bedömning av frågan hur den lämpligaste modellen för en personregisterlag bör se ut. Kommittén har dock sökt dra upp vissa riktlinjer som underlag för ett eventuellt kommande utredningsarbete. Bland dessa

Sammanfattning 333

riktlinjer kan nämnas att personregisterlagen kan antas böra innehålla närmare regler om dess tillämpningsområde, vissa generella krav beträffande all användning av personuppgifter som faller under lagen; om man så vill vissa aktsamhetsregler eller etiska normer för sådan användning samt regler om arbetsuppgifter och befogenheter för kontrollmyndigheten. Det förefaller vidare vara rimligt att skilja mellan användningen av personuppgifter för personligt bruk och övrig användning av sådana uppgifter inom den offentliga och den enskilda sektorn. Endast den senare formen av användning torde böra falla under lagen. En väsentlig fråga blir självfallet hur denna gränsdragning skall göras. Andra viktiga avgränsningsproblem är om den nya lagen enbart bör ta sikte på integritetsfrågorna i hittills gängse mening, om den bör vidgas till att även avse t.ex. sårbarhetsfrågor och arbetslivsfrâgor eller om den bör innehålla regler om sådan användning av personuppgifter som sker genom återgivning i ljud eller bild. Såsom en lägsta skyddsnivå när det gäller sådan användning av personuppgifter som bör falla under tillämpningsområdet för den nya lagen kan antas att vissa grundläggande etiska regler kombinerade med tillsyn år tillräckligt. Man bör förmodligen därutöver skapa ett anmålningsförfarande och ett tillståndsförfarande då användningen av personuppgifter inger mera påtagliga farhågor av den art som fördes fram vid datalagens tillkomst eller när användningen eljest förekommer inom verksamheter som är av särskild betydelse för den enskildes personliga integritet. Såsom DALK anfört i llera tidigare sammanhang berör registreringen av personuppgifteri myndigheternas administrativa, dvs. myndighetsinriktade. verksamhet i regel ett mycket stort antal människor. Ofta är uppgifterna även sådana att de ger ingående upplysningar om den enskilde medborgareh. En framtida personregisterlag kan mot bakgrund av det anförda tänkas böra innehålla vissa såirskilttzi bestämmelser för myndigheternas register. som kompletterar de mer detaljerade regler för respektive användningsområde. vilka enligt DALKs mening bör ges i specialförfztttningztr.

22.20 Övriga frågor med anknytning till datalagen

DALK har i det föregående under ett antal huvudrubriker fört samman och bedömt olika förslag och synpunkter som gäller datalagen. Ytterligare ett antal frågor som knyter an till den framtida utformningen av datalagen har tagits upp i debatten. Dessa har dock inte på ett naturligt sätt kunnat hänföras till någon av hittills redovisade huvudrubriker. Det gäller främst besvärsrätt och besvärsinstans, ändringar och förtydliganden av vissa paragrafer i datalagen. som datainspektionen förordat i sin utvärderingsrappon hösten 1975 samt gallring och långtidsarkivering_i mer vidgad bemärkelse än när det gäller enbart forsknings- och statistikregister. Även behovet av utbildning om datatekniken och olika säkerhetsfrågor har diskuterats livligt iden allmänna debatten. Visserligen omfattas dessa frågor inte av DALKs utredningsuppdrag. Med hänsyn till det intresse som visat sig föreligga och då frågorna inte saknar betydelse från integritetsskyddssynpunkt har DALK kortfattat berört också dem. Kommittén har därutöver även pekat på de problem som ofta kan uppstå, då den registrerade behöver ta

334 Sammanfattning

kontakt med den registeransvarige samt på frågan i vad mån DALKs olika forslag påverkan datainspektionens ställning och arbetsuppgifter. De nu nämnda frågorna har utvecklats närmare i kapitel 19. När det gäller besvärsrätt och bevärsinstans har DALK sammanfattningsvis ansett att det inte finns tillräckliga skäl att gå ifrån nu gällande ordning. När det gäller förslag till ändringar och förtydliganden av vissa paragrafer i datalagen, som datainspektionen förordat. har DALK bl. a. pekat på behovet av förtydliganden i inspektionens föreskrifter och anvisningar. Kommittén har dock inte föreslagit några ändringar i berörda paragrafer. ifråga om gallring och långtidsarkivering anser DALK, liksom datainspektionen, att uppgifter inte skall bevaras på ADB-medium längre än som behövs med hänsyn till den verksamhet för vilken registret förs. men att det inte går att ställa upp generella regler härom i datalagen. Beträffande behovet av utbildning och information om datatekniken delar DALK den mening rörande vikten av information och utbildning som i Hera olika sammanhang gjorts gällande. Såvitt gäller olika säkerhetsfrågor har kommittén pekat på några frågor som kan anses vara av särskild betydelse från integritetsskyddssynpunkt. Det gäller kravet på riktiga och aktuella uppgifter och vikten av åtgärder till skydd mot att data förkommer, förstörs eller förändras genom misstag och slarv. Andra säkerhetsproblem av särskild betydelse hänger samman med att data måste skyddas mot oavsiktligt avslöjande för obehöriga samt mot medvetna försök att otillåtet förändra, förstöra, avslöja eller på annat sätt utnyttja dem. DALK delar också DASKs och datainspektionens uppfattning att säkerhetsfrågorna till stor del kan beskrivas som ett organisatoriskt och administrativt problem. När det gäller den registrerades kontakter med myndigheter, företag och andra registeransvariga för förfrågningar, anmärkningar och liknande, har DALK särskilt betonat att det är angeläget att den registrerades möjligheter att vid behov komma i kontakt med rätt person och få nöjaktiga besked så långt möjligt underlättas. DALK har också pekat på att olika blanketter m. m., som på ett eller annat sätt härrör från ADB-systemen, ofta innehåller mer eller mindre svårbegripliga koder och sifferuppställningar eller på annat sätt svårlästa uppgifter, vilket är ägnat att skapa oro, irritation och missförstånd. Man bör enligt- DALKs mening rimligen kunna begära att lönespecilikationer, fakturor och andra uppgifter som den enskilde får från alla de personregister, i vilka han finns nuförtiden, är utformade på sådant sätt att de kan läsas och förstås utan att extra möda krävs av det skälet att uppgifterna härrör från ett ADB-system. Motsvarande gäller i lika hög grad blanketter som används för att samla in uppgifter. En sådan begäran torde på intet sätt vara oförenlig med användningen av ADB-teknik. När det slutligen gäller datainspektionens framtida ställning och arbetsuppgifter innebär DALKs förslag i detta betänkande inte några genomgripande förändringar i datalagen. Förslagen medför inte heller att datainspektionen får någon ny eller förändrad ställning, några nya eller förändrade uppgifter eller något nämnvärt arbete med att ompröva redan meddelade

Sammanfattning

tillståndsbeslut. Datainspektionens verksamhet bör alltså enligt DALKs mening kunna bedrivas på samma sätt som hittills även om DALKs förslag godtas. DALK vill slutligen peka på att kommittén i kapitel 20 närmare tagit upp den nu förestående arbetsuppgiften, som gäller ADB och offentlighetsprincupen.

sou 1978:54 337

23 Summary

23.1 Terms of reference ofthe Committee on Data Legislation

(DALK) and division of its work into stages

The question of protection of people”s private life in conjunction with registration of personal data by means of ADP attracted attention quite early on in our country. Thus in May 1971 the Commission on Publicity and Secrecy of Official Documents (OSK) was set up to consider also legislation relating to individualoriented ADP information. The Commission presented its report on this question (SOU 1972:47) Data och integritet (Data and Personal Privacy) and in the spring of 1973 a bill concerning special data legislation (Bill 1973:33, KU 19, rskr l3l)was passed by parliament. Datalagen (1973:289) (the Data Act) became internationally a pioneering creation in its field. ln conjunction with the introduction of the Data Act, statements were made both in the Bill and in the report of the Standing Committee on the Constitution to the effect that the Act, as a maiden effort in its field, might fairly soon need to be amended and supplemented. Questions relating to registration of personal data have attracted considerable attention also since the passing of the Data Act. Several parliamentary bills on the subject have been proposed in the past years. ln November 1975 the Data inspection Board delivered to Government a report on the experience of application of the Data Act. In May 1976 DALK was commissioned to make a general review of the Data Act: For various reasons, however, it was unable to start its work until the year end 1976. In accordance with its terms of reference DALK, as a first step, has examined the legal regulation of the protection of personal privacy in conjunction with the registration of personal data, chiefly the problems associated with the use of ADP. The regulations in the Data Act have constituted the basis for the Committees considerations that are presented in this report. Another main question for DALK, apart from a general review ofthe Data Act, is, according to its terms of reference, the way in which computerization affects the principle ofpublic access to official records. A third main question is the use of computers in public administration and by the business

community as an international phenomenon. DALK is to propose legal

provisions made necessary by international agreements or otherwise called for by reason of the international data traffic. ln accordance with its terms of

338 Summary

reference the Committee is now to start work on the two remaining main questions. A more detailed presentation of DALK”s mission, etc., is given in chapter l.

23.2 Organization and delimitation of the work

According to the guide-lines for DALK”s work as set out in its terms of reference, the first stage should conclude with the publication ofa White Paper. After circulation for comments, if need be, the question of additional directives with more detailed indications concerning the subsequent work of the Committee on review ofthe Data Act should thereafter be submitted to the government. This procedure should. according to the terms of reference, lead to a thoroughly final proposal concerning this thought-through review. For its own part DALK wishes to emphasize that the lively debate on the future form to be taken by the Data Act has been of great value. But at the same time it should be stated that the experience gained of the Data Act, which in its entirety has now been in force for about four years, is generally positive. One important reason for this is that, in its present form, the Data Act provides wide scope for the Data Inspection Board to take into consideration the often varying circumstances in each particular case. DALK has also found that several of the demands advanced for extended protection ofthe privacy ofthe registered person can, thanks to the llexibility ofthe Act, be provided for in its present wording. ln DALKs sense opinion a personal register kept by ADP in the traditional should continue to be subject to special regulation and the present Data Act. with certain amendments and additions, can fullil this purpose for some years to come. DALK wishes, however, to raise the question whether the experience gained hitherto, the public debate and the work done by DA LK do not provide a suflicient basis for decision on the amendments required ifthe discussion is conlined to the Data Act in its present form and to the next few it should be considered whether this first years. Thus, in DALKs opinion, after circulation for comments, cannot form the basis for the report. amendments of the Data Act which are needed in the short term. ln the longer term, however, in DALKs opinion, it should be considered whether more general legislation on the registration of personal data, not directed primarily to the registration technique, should not supersede the Data special rules governing certain forms of Act, probably including registration by ADP. DALK”s now concluded task has been to examine the legal regulation of with the registration of the protection of personal privacy in conjunction personal data. Several similar questions which have attracted a growing interest in recent times fall outside its terms of reference and have therefore been disregarded. l, the reorganization of the Such questions are, as appears from chapter labour market, industrial democracy, the working environment, work output and job satisfaction, and security and vulnerability questions in conjunction with automatic data processing.

S()lJ 1978:54 339

Summary

23.3 The Data Inspection Board

As appears from the Government instructions to the Data inspection Board the Board is a central administrative agency for examination of matters relating to licences and for supervision in accordance with the Data Act, kreditupplysningslagen (l973:l 173) (the Credit Information Act) and inkassolagen (1974:182) (the Collection of Debts Act). Altogether some 20 000 matters under the Data Act have been submitted to the Data Inspection Board during its first four years, roughly 13 000 ofwhich related to personal registers drawn up before the Data Act came into force. About 18 000 of these cases have been decided during the same period. Appeals have been made in some forty cases; some of these applied to questions ofcharges and the remainder were roughly equally divided between licensing and supervision issues. About 65 per cent of licensing issues can be handled by the so-called Simpliñed Procedure. The remaining licensing cases, on the other hand, often require much work. There has been found to be a considerable difference between different types of personal register from the privacy point of view. The simple routine forms of personal register are more numerous than was originally thought. A more detailed account of the work, etc. of the Data Inspection Board is given in chapter 2.

23.4 General guide-lines followed by DALK in its review ofthe

Data Act

At the time ofintroduction ofthe Data Act the use of ADP was considered to involve such risks of encroachment upon the privacy of a registered person as to require special attention. Special legislation was therefore demanded for regulation both ofpublic and private personal registers kept by ADP, and also a special authority for supervision of the application of the law and for farreaching supervision ofsuch registers. But it was realized that any regulation in this field, which is undergoing rapid development and moreover is a new legislative sphere, must be ofa provisional nature. lt was also pointed out that, even if the risks involved in the ADP technology must receive special attention, it has great advantages in various respects. Among the more important were mentioned the fact that decisions of different kinds can be based on more complete, factually more correct and better analysed data than with manual information processing. The possibilities of more rational working methods, and thus requiring less resources than before, were also pointed out. The general considerations concerning the pros and cons of ADP and the need for special data processing legislation which came to light at the time of introduction of the Data Act, and which are presented in chapter 3, are in DALKs opinion still valid. In a general review ofthe Data Act, therefore, and as presupposed also in DALKs terms of reference, the basic point of departure must be that special legislation is required, as also a special

340 Summary

authority to supervise that the legislation is complied with. At the same time, ofcourse, this should not cause greater obstacles to public or private activities than are justified by the object of the legislation. As appears from chapter 3, DALK has examined different attempts to define in legal text the signification ofthe term personal privacy. Just as when the Data Act was introduced, however, the desire for an exact definition ofthe to satisfy today without making the term personal privacy is still difficult definition either too broad or too narrow. Considerations as to whether the grounds for examination oflicence applications can be stated in the Data Act must in greater detail than at present, which is a main task for the Committee, instead take into account other questions, e.g. whether additional independent criteria apart from those today imposed in the Data Act can be introduced in order at least to facilitate the interpretation ofthe interest which the Act is to protect. Even ifthis has proved possible, the question ofthe risk of undesirable encroachment on the privacy of the registered person will presumably have to be decided to a considerable extent from case to case by an overall assessment of the form of the individual register. Amendments and additions to the Data Act should be made only ifthey convey definite advantages compared with the situation today. A point to be considered in this connection is, in DALKs opinion, that the Data inspection Board has hitherto examined nearly 20 000 licensing cases on the grounds now stated in the Data Act. This means that already examined, but also presumably at not inconplanned, registers have been adapted, sometimes siderable costs, to the requirements so far imposed by the Data Act to ensure protection against undue encroachment upon the privacy of registered not prevent amendments or additions to the persons. This should, ofcourse, Data Act if required for protection of vital privacy interests. but it must be considered whether amendments or additions necessitate re-examination by the Board of registers already examined by it. DALK has had these general points of view in mind when examining proposals for amendments and additions to the Data Act.

23.5 The establishment of which have been decided

registers

by Government or Parliament

A central question which has been much debated is whether the present exemption from compulsory licensing under § 2. para. 2, ofthe Data Act, for personal registers the establishment of which has been decided by Government or Parliament should continue in force. lt has been considered that the exemption implies a serious and unjustified departure from the basic idea of the Data Act, since the information in such registers has a breadth and depth which lacks any equivalent in the private sector. The exceptional position records in relation to imparted by the principle of public access to official has also been considered to involve special problems of private registers private privacy. DALK has dealt with this question in chapter 4. As stated at the time of introduction ofthe Data Act, the exemption now has in practice, in DALK“s opinion as well. a limited scope owing to the rules to be observed under the Data Act in its present wording. The difference in

Summary

handling ofsuch matters and oflicensing cases is, as pointed out by the Data inspection Board among others, mainly a formal one. Great weight is attached to the Boards opinion, besides which the Board has supervision over the use ofthe registers and can issue special regulations concerning them. On this account, but also for constitutional reasons and to avoid jurisdictional conflicts, therefore, the present state of affairs should continue. ln DALK”s opinion experience has not shown that decisive objections can be raised ” against this arrangement from the privacy aspect.

23.6 General grounds for examination of licence

applications

Examination oflicence applications under the Data Act implies today that a licence to keep a personal register shall be granted if there is no reason to assume that undue encroachment upon the privacy ofregistered persons will arise, lt is admittedly not possible in the Data Act to exactly specify the sphere of interest the Act is intended to protect. The basic idea should, however. be that all registration of personal data may in itself involve a risk of encroachment upon personal privacy, but that it is the form ofthe register- in a wide sense -in each particular case that decides whether this encroachment should be judged to be undue or not. Circumstances which should particularly be considered in forming this judgment are the nature and quantity ofthe personal data to be included in the register and the attitude of registered persons to the register. DALK is to examine whether these grounds can be stated more fully. The Committee assumes that the present grounds should remain intact in the future. The particular matter for examination, therefore, is whether additional general independent criteria can be set up for assessment of the question of privacy. This matter has been dealt with in chapter 5. ln DALKs opinion, data collected for a specific purpose should in principle not be used for other and later arising purposes, even ifthis means that the advantages of data processing cannot be fully and wholly utilized. Considering that the use ofADP may be expected to increase over a long time to come, it is likely, purely from technical and economical aspects, that data collected for one purpose will be used also for other purposes. This circumstance should therefore, in DA LK“s opiniomconstitute a new general independent criterion in the examination of licence applications. The basic aim should, as hitherto, be to prevent a more or less wild growth of personal registers for more or less unspecilied purposes. lt must therefore be required that reasonable grounds exist for the registered contents in relation to the object of the register. The same view isjustified, in DALKs opinion, as regards the extent ofthe group ofpersons registered. By this the Committee does not mean primarily the number of persons in the register, but rather which persons or categories of persons are registered. A register should thus not contain particulars of more persons or of other persons than are required for the purpose of the register. The main conclusion from these considerations, among others, as far as

Summary

are concerned is, in DALK“s opinion, that the lattcr should public authorities establish and keep only such personal registers as are needed to permit them

as laid down by law or in other regulations. As

to perform their functions regards business enterprises, organizations, etc., in the private sector the main conclusion is that they should start only such personal registers as are needed for their activities. To sum up, therefore, there is reason to consider that the future grounds for examination of licence applications should be formulated on the following lines:

- to start a personal register ifit can be assumed it should still be permissible that- having regard to the various regulations which may be issued -the register involves no risk ofundue encroachment upon the privacy ofthe registered persons - of the term undue encroachment upon the personal the signification privacy ofthose registered cannot be decided in general, but must, as now, continue to be judged from case to case - in making thisjudgment special consideration should be given to whether or to be the purpose of the register complies with the activity conducted conducted by the responsible keeper of the register - should be paid also to the nature and quantity of the special attention included in the register, personal data, as also to which persons shall be and to whether the nature and quantity ofdata and the category ofpersons concerned comply with the purpose of the register - too. should be paid to whether the data to be included in special attention, the register were originally collected for another purpose than the register is to serve - finally, should be paid to the attitude to the register held special attention, to be held by those who may be included in it. by or assumed

DALK has proposed additions to § 3 ofthe Data Act on the lines presented above.

23.7 of the interest when examining a Signiñcance public

licence application

to the licensing procedure is the so-called A special question relating Examination of Need. ln this respect DALKs terms of reference state that certain information may, under the Data Act, be very delicate personal registered ifcalled for by a strong societal or other public interest. Otherwise. Data Act as to according to the terms of reference, no guidance is given in the to be ascribed, in examining a licence application, to the need the significance for an intended task for DALK according to the terms register. An important ofreference should be to indicate how the need for a questioned register shall affect the examination and at what level this assessment shall be made. This question is dealt with in chapter 6. “need for a questioned register” must, in DALKs By the expression opinion, be understood the need in a wide sense. To give special emphasis to has chosen to use the expression “the public interest instead of this, DALK

Summary

“the need for an intended register”. lf. unlike the situation today, it is decided that in future the question ofthe significance to be attached, when examining a licence application, to the public interest ofan intended register shall be generally regulated by law, it may be foreseen that such regulation must have different consequences as regard the present llexibility in the examination. There is a risk ofincreased bureaucracy and other disadvantages. lt must also be noted that the object of the future Data Act should be, as now, to protect the personal ;irivacy ofthose registered and that the Act must not involve any other interference in public and private activities than is clearly demanded by this object. lf the present arrangement is retained, it has advantages in the form of llexibility that have already been touched upon. At the same time, as regards the balancing ofdifferent interests, the Data inspection Board has powers of decision which, according to the terms ofreference, should properly accrue to the legislative ztssembly. The effects ofthe legislation remain unforeseeable as regards the question of the significance of the public interest. On the other hand it may be said that the present arrangement has functioned well. ln DALKs opinion, therefore, there are reasons which suggest that it should not be abandoned. lfone wishes nevertheless to consider alternatives to the present arrangement as regards the significance ofthe public interest when examining licence ztpplications, one is to extend the powers of the Data lnspection Board as regards the striking ofa balance between different interests. Another is, with corresponding restriction ofthe powers ofthe Board, to reserve these powers to the legislator, i.e. parliament, in each particular case; still another alternative is to assign these powers to Government. As appears from chapter 6. DALK has given consideration to these and other alternatives. To sum up. DALK”s view is that it is difficult to lind alternatives to the present arrangement without incurring practical disadvantages which are not clearly counterbalanced by an increased protection ofthe privacy ofregistered persons. ln its overalljudgement. therefore, the Committee considers that the arrangement adopted hitherto should be acceptable also in the future. The Committee thus considers that it should not propose any amendment aimed at establishing more clearly than now the significance of the public interest when examining licence applications. This conclusion is, however, presented with certain reservations. One condition for it is, in DALK”s opinion, that decisions concerning the establishment and use of such public personal registers as give a deeper insight into the private circumstances of individual citizens should be made by Parliament or the Government and not left to the public authorities which are to use the registers in their administrative work. This, in the Committees opinion, should apply both when it is a matter of creating new registers to assist public authorities in their work or to render it more efiicient, and when the question arises of using an already established register for new purposes within or apart from the activities of the keeper of the register. Great significance should naturally be ascribed to the opinion of the Data inspection Board. But, under the aforementioned condition, the final decision will lie not to the Board but with Parliament or Government. The objections of principle that may be raised against the fact that the significance of the public interest is

344 Summary

not more closely regulated in the Data Act than hitherto will then have less weight.

and the use of numbers

23.8 Linking of registers identity

to the licensing which has aroused A question relating procedure, great interest in the public debate, and which may often require a more thorough determination of the relative priority ofcommon interest and protection of the privacy ofthe registered person, is linking ofregisters kept by ADP. As at the time of introduction ofthe Data Act, special attention has been drawn to the risks of undue encroachment upon personal privacy through data, originally collected for one purpose, being later used for other purposes which were not planned from the outset. lt has been considered that such utilization unduly reduces the individuafs means to survey how data which he has delivered about himselfare used, as well as to exercise control over their use himself. DALK shares this view. A desirable measure for reducing these risks has been considered to be to restrict the use ofidentity numbers in personal registers or to eliminate them altogether. According to this view the risks involved in linking of registers derive from the use of identity numbers as common means of chiefly identification of persons in different registers and can be eliminated ifidentity numbers are removed. DALK has discussed the questions of linking of registers and identity numbers in chapter 7. As appears from that chapter, in view ofthe interest DALK has made a special investigation in order to existing in these questions illustrate the relation between the use of identity numbers and the risks involved in linking of personal registers, and the consequences of restricting or entirely eliminating identity numbers. In DALK”s the elimination of identity numbers in personal opinion ofregisters. ln registers would place no decisive obstacle in the way oflinking the short term, admittedly, the purely technical means for linking ofregisters would become more difficult, and these dilliculties should not be underestimated. ln time, however, the difficulties would be overcome. Methods for such purposes exist and are already in use. lt would be mostly a matter of adapting the ADP systems to these methods. Since the need to register each registered individual as certainly personal data and to be able to identify as possible remains, as well as the need for linking of registers, the actual situation after some time would return to the present one, i.e. the technical means for linking of registers would again exist roughly to the same extent as today. The elimination of identity numbers would, however, have extensive consequences without attaining the desired result. DALK would particularly in this context the high costs, which cannot be definitely emphasize established without thorough investigations but, to some extent at least, must affect the individual in the form ofhigher charges and prices. The Committee which would also wishes to point especially to the practical inconveniences Above arise both in the public and the private sector and for the individual. all, however, should be mentioned the considerably greater risk ofconfusion

Summary ,345

of persons which would result, at all events during a transitional period, and the fact that this would also increase the risk of undue encroachment upon personal privacy. These considerations would, in the Committees opinion, apply also in the case of extensive restriction of the use of identity numbers. On these grounds DALK is not prepared to recommend any prohibition or extensive restriction ofthe use of identity numbers in personal registers. On the other hand, in the Committee”s opinion, attention should be paid to how data are made available and to whom. An identity number should not be made available in output data from the registers other than as required to fulfil the purpose of the registers. lf the data is to be made available outside the sphere of the responsible keeper of the register, as on address labels, wage statements or invoices, the keeper ofthe register should particularly ensure that this is not done unnecessarily or in a manner calculated to cause anxiety or annoyance. Nor, of course, should the individual be asked to notify his identity number otherwise than when needed. DALK has recommended that this matter should receive the special attention of the Data lnspection Board. As regards other aspects oflinking ofregisters, it has above all been pointed out in the debate that public agencies, with the aim admirable as such to fulfil their functions and rationally as possible, have tended increasingly to asjustly make use ofADP and the possibilities oflinking ofregisters in order to check the correctness of particulars submitted by the individual in different contexts. But it is not unusual that the private sector as well, e.g. insurance and credit information agencies, uses data in various official companies to check information submitted relevant to a registers by the individual private sector. Apart from these instances the linking and other particular joint use of data would appear to be commonly desired in scientiñc research. including community planning and the production of statistics. These problem involve, in DALK”s opinion, a aspects of the Iinkage broader political issue, namely which methods should be accepted that public submitted and private bodies use for checking the correctness of particulars by the individual, often on oath or in similar forms, in a specific administrative matter or a specific customer relationship. This question, which in itself is unrelated to ADP, involves difficult of different interests. These arise, in particular, in problems balancing connection with decisions concerning, for example, tax assessment and with the decisions of Government authorities concerning means-tested benefits. In these instances there is a manifest need, distinctly stated by Government and Parliament, for uniformity and justice. lt would also appear to be agreed that the satisfaction of these needs requires control, which can often be exercised most effectively by means ofADP and using the data in particularly the large civil service registers. With the need for control there follows renunciation of the demand for protection of inevitably a corresponding personal privacy. But everybody would appear to agree that the need for control cannot justify taking this renunciation to undue lengths. On the other hand the defence of personal privacy must not assume such forms that, rightly or unrightly, it is looked upon as a striving to prevent the control which most citizens, especially in their capacity of taxpayers, feel to be urgent and necessary.

346 Summary

ln DALK“s opinion it its impossibIe,once and for all, to establish through a rule in the Data Act how this balancing ofinterests should be brought about. lt must instead be realized that the need for control which undoubtedly exists, is mainly a consequence of the systems for taxation and means-tested beneñts decided by Parliament. DALK therefore considers that the conditions for and the extent of the controls that are necessary in this context should also be determined in the same manner and making use of the technical aids *available The way in which these aids should be allowed to be used must likewise be examined. The possibilities of the ADP technology make this all the more necessary. lt should thus not be a matter for the Data inspection Board or other authorities to determine the conditions for and the extent ofcontrol measures in the public sector. Otherwise it may be foreseen that, on account ofthe constantly growing computerization, the Board will increasingly have to decide on requests, on economic grounds among others, for permission to use registers for various other rational purposes than those for which they were originally set up. Thus, in DALK”s opinion, Government should more clearly than at present specify for what purposes data in civil service registers may be used, making clear also that, without permission of Parliament or Government in each particular case, they may not be used for other purposes. DALK wishes to point out that there may be reason, through the issue of special regulations in accordance with §6 of the Data Act, to make it an obligation for keepers ofregisters to provide information as laid down in § l0 of the Data Act more often in these contexts than in others, in order to appease the anxiety concerning uncontrolled use of registered data that the individual may feel. Information to the effect that the personal particulars submitted by an individual for a specific purpose are controlled, and how the control takes place, would be an important factor in promoting the protection of privacy. Therefore, when practically possible, such information should be given at the time when the particulars are sought. lfthis is done, the anxiety concerning encroachment on privacy should be largely removed. There is undoubtedly also a need for information concerning the further use of data submitted by the individual in a specific context. ln DALKs opinion, therefore, it is desirable that the Data inspection Board. in Consultation with the register-keeping authorities concerned, should give consideration to the need of and the forms for such information.

23.9 Population registers and SPAR

According to DALK“s terms of reference a matter that has been specially discussed in recent times is the permissibility ofregisters covering large parts ofthe total population or that ofa region. The need for special regulations in this respect should, according to the terms ofreference, apply primarily to the private and municipal sectors. since the establishment of national population registers requires in most cases the decision. directly or indirectly, of Government and Parliament. This question is discussed in chapter 8. As stated in the terms of reference, it has been considered appropriate, in order to limit the number of personal registers ofa total character. to make a

Summary 347

provisional amendment to the Data Act in conjunction with the decision to establish a central national population register for register updating, identification of identity numbers, identity number control, and sampling, called SPAR. Since February 1977, accordingly, § 3 a of the Data Act contains special regulations governing personal registers which cover a large part of the of the entire country or of a region. ln conjunction with the population decision to introduce this provisional amendment to the Data Act it was stated that SPAR constituted a condition for the introduction of § 3 a. The establishment ofSPAR was decided by Parliament in December 1976. The work on implementation of the project is being done by the Computer Centre for Administrative Data Processing (DAFA), wich is also to be responsible for operation ofthe system and to be the responsible keeper ofthe register in the meaning ofthe Data Act. DALK has on several occasions had contact with representatives of DAFA as regards in development of SPAR. The object ofSPAR is to undertake updatingmotilication ofchanges)ofthe data registered in SPAR, identity number control, search for identity numbers, and sampling of population groups. The contents ofSPAR shall mainly consist ofthe personal data used by the county administrative boards for national registration and, to some extent. also for individual tax assessment and property rating. Examples of the registered data are identity number, name and address, civil status, and assessed income and property holding. One main object of§ 3 a ofthe Data Act has been stated to be to limit the number of personal registers of total character. DALK shares the view that such a limitation should be striven for. Other reasons than that of the of privacy, reasons such as vulnerability risks, however, have protection a greater weight in favour of limitation. ln view ofthe object of presumably the Data Act, therefore, the risks which may be associated with a population receive attention by other means than within the register should primarily scope of the Data Act. Objections were also raised to the formulation of § 3 a of the Data Act, which was considered difficult to interpret. DALK, whose main objective consists in indicating the grounds for the examination of licence applications under the Data Act in greater detail than at present, cannot disregard the fact that this criticism is to some extent justilied. ln the Committees opinion, therefore, it would be desirable to attempt to remedy the lack of clarity that now exists. For this reason and taking into consideration the aspects of protection of privacy it is more natural and more urgent in DALK”s opinion to attempt in the Data Act primarily to give legal support to the practice of the Data Inspection Board that no personal register should contain information concerning other physical persons than correspond to the task and spheres of activity ofthe responsible keeper ofthe register, rather than to issue detailed regulations concerning a population register. DA LK”s proposed new wording of § 3 of the Data Act is intended to provide the necessary legal support. Through the establishment of SPAR it is intended to limit the need for other registers whith regard to customer acquisition and other population

348 Summary

sampling, identification of identity numbers, identity number control, and updating ofother registers: DALK wishes to point out that, in the evaluation of § 3 a and SPAR, it is necessary to take special note of the fact that the registration purposes SPAR is to fulfil should often be natural functions in companies and organizations” personal register. §3a and the purpose of SPAR, however, involve in practice a limitation of the right especially of companies and organizations themselves to decide the purposes for which they need to keep personal registers and imply that it is the responsibility of the Data lnspection Board to ensure that the intended limitation is brought about. ln Contrast to the Data Act in its original wording the purpose of a register has thus in practice been made into an independent and decisive criterion in the Boards examination of Iicence applications. DALK, as noted, does not reject the idea that the number of other population registers for the same purpose as SPAR should be limited. DALK is also prepared to accept that the consequences ofsuch a view may be that the right to keep personal registers with SPARs functions is in principle reserved to the responsible keeper of SPAR. These consequences of SPAR, however. are in the committees opinion so significant that they should come to clear expression in the Data Act by embodying the purpose of SPAR in it. DALK has therefore proposed a new clause in the Data Act. §28, to this end. Furthermore the form of SPAR, having regard to its importance. should in the Committees opinion be specially regulated. DALKs suggested addition to the Act admittedly implies in principle that only SPAR may be kept for the stated purposes, even if the government should be reserved the right to allow exceptions ifit should prove that there are strong reasons for doing so. DALK considers, however. that a single public register with the functions SPAR is to fulñl has such advantages from the aspect of protection of privacy that this solution should nevertheless be recommended. ln arriving at this conclusion DA LK takes special note ofthe fact that this is to a considerable extent a matter of trading in personal information. ln view of the generally commercial use of information concerning individual citizens, objections to the SPAR system on grounds of commercial policy and the like should in the Committees opinion not have such weight as to suggest reconsideration ofparliamenfs decision concerning SPAR. ln DALK°s opinion. however, the goal for SPAR should be set higher than was stated in conjunction with parliamenfs decision to establish the register. _ The foregoing remarks strongly suggest, in DALKs opinion, that SPAR should contain all the data in the personal tapes ofthe county administrative boards which are today supplied by these boards for sampling. as well as planned data in the property tapes and tax assessment tapes. and that SPAR shall have the sole right to exercise identity number control. identification of identity numbers. updating of other registers and sampling on the basis of these data, both sampling on mechanically readable medium and sampling of addresses on labels. Only with such a rule would it seem possible entirely to attain the goals underlying the introduction of § 3 a and SPAR. Naturally such an arrangement must not involve interference with the principle ofpublic access to oflicial records. SPAR must therefore not prevent acquisition of other information from the liles of county administrative

Summary 349

boards or other authorities than that existing in SPAR. Trough § 3 and § 28 ofthe Data Act in the wording proposed by DALK it is possible, in the Committees opinion, to meet the purpose of§ 3 a ofthe Data Act without this provisional clause being needed. DALK has therefore suggested that § 3 a should be abolished.

23.10 Soft data and other especially sensitive information

ln the debate on the protection ofpersonal privacy, demands have been raised for stricter regulations as regards the right to register so-called soft data by ADP. Another question in this context is whether additional categories of sensitive information, which in itselfneed not be soft data, e.g. indication of race, should be covered by the stricter regulations now in force as set out in § 4 of the Data Act. DALK has discussed these questions in chapter 9. DALK wishes to point out that the signification ofthe term soft data is not clear. According to the attempts at definition that have been made, soft data are appraisals of people”s family conditions, behaviour, social adjustment,

psychic status, educational performance,job performance, etc. Even if this

definition is not entirely adequate, DALK accepts this signification of soft data. ln DALKs opinion the question whethera certain item ofinformation is to be regarded as soft data, as also its sensitive nature, must bejudged from case to case having regard to the overall form ofthe register in which it occurs. Soft data in the form ofjudgements and appraisals may, for example, be both ofa positive and negative nature from the aspect ofthe registered person. ln this as in other contexts it is not only the kind ofinformation that is important in judging its sensitivity, but also such factors as the mannerofits collection, the purpose of the register, and who has access to the data. On these grounds it is not possible in DALKs opinion to formulate either a general definition ofsoft data, or a general rule as to when soft data should be allowed or forbidden, that can appropriately be embodied in the Data Act. The extent to which soft data are to be included in an intended register and the sensitivity of soft data must in principle be judged from case to case. This does not mean, however, that DALK rejects the view that soft data may usually need to be subjected to more thorough examination in conjunction with the granting oflicences than other data. On the contrary, the Committee wishes to emphasize that the already very restrictive attitude of the Data inspection Board in this respect is correct and desirable. To stress this still further, DALK proposes that a new, third paragraph be introduced in the present § 6 ofthe Data Act to the effect that, in judging whether special regulations are needed, the Board shall especially take note of whether the register includes personal information which constitutes ajudgment or other appraisal of the registered person. These remarks concerning the examination of soft data are applicable, in the Committees opinion. also to information covered by the present § 4 of the Data Act. and likewise in general to information which, dependent on the circumstances in the particular case, is to be regarded as of a particularly delicate nature. To what information this should apply. apart from soft data

350 Summary

and information referred to in § 4, can however not be decided in general but from case to case. Valuejudgements from must bejudged change, moreover, one time to another. ln DALK”s opinion, therefore, it is not appropriate to attempt to incorporate any exact definition in the Data Act other than which exists in §4. DALK has therefore made no attempt in that already direction.

23.11 Participation of employees in the examination of

Companies” personal registers

According to §3 of the Data Act in its present form the Data inspection Board, in its examination oflicence applications, shall pay special attention, inter alia, to the attitude that is held or may be expected to be held by persons registered. ln chapter 5 DALK has presented an account ofthe practice ofthe Board as regards the forms for judging the attitude of Data inspection registered persons and has considered that this practice should be accepted also in the future. DALK”s terms of reference state that computerization in business affects working conditions in a decisive manner and that enterprises questions relating to the personal privacy ofemployees, e.g. their participation in the examination ofthe question ofpermission for the company to keep a personal register, naturally fall within the scope of the Committees investigation. The Committee has discussed this question in chapter 10. ln DALK”s opinion it should not be restricted to companies” wage registers. of personnel registers and the like, but should extend also to the permissibility use of such register by employers in general. i.e. including for example government agencies, local and county councils. Several proposals and points of view concerning more effective insight and right of co-determination for employees in respect of personal registers were before the introduction ofthe Act on put forward in private bills to parliament Joint Regulation ofWorking Life. The desires expressed in the bills appear to some extent to be met through the said Act and through the agreement on data questions which may be expected from the negotiations now in progress concerning joint regulation agreements. A question that has now assumed significance, as a result of the Act on Joint Regulation of Working Life, is the extent to which the Data Inspection Board, in its examination of licence applications under the Data Act, should take special note of whether negotiations under the Act on Joint Regulation of Working Life have taken place or not as regards registers of employees of business enterprises and public agencies, and of the significance to be attached to the result of such negotiations. The coming regulation of data questions through joint regulation agreements should, in DALlCs opinion, have a significance in this matter as well. The result of negotiations under the Act on Joint Regulation of Working Life concerning, for example, a planned personal register should indeed be of great value for the Data inspection Board”s assessment of the attitude of the persons to be registered. It is therefore reasonable in DALK”s opinion that, in dealing with such licensing matters, the Board should specially investigate

Summary 351

whether negotiations have taken place and, if so, request a record of the negotiations before the matter is decided. At the same time, however, it must be noted that different trade union organizations may have different views concerning the same register and that persons may be registered whose view in no way comes to expression through the result ofthe negotiations. lt must also be the Board”s responsibility to ensure that the application of the Data Act is as uniform as possible throughout the country. The Board should thus have the final right ofdecision on the question as to whether a risk ofundue encroachment upon personal privacy exists. On these grounds, among others, DALK considers it inappropriate, at all events at present, to incorporate regulations governing this matter in the Data Act. In this respect DALK assumes, as noted, that in the Data inspection Boards examination there may nevertheless be special reason to take note of whether negotiations underthe Act on Joint Regulation ofWorking Life have taken place, and the result of these negotiations.

23.12 Modification of the licensing requirement

According to DALlCs terms of reference the licensing requirement under the Data Act should in principle continue in force. But the terms ofreference state that an attempt should be made to modify the regulations so that they do not unnecessarily constitute an obstacle to public or private activities. DALK has therefore examined whether the procedure for examination of licence applications, which in chapter 5 has been proposed as main rule, can be modified in respect of certain types of register which may be assumed to be of a less sensitive nature from the aspect of protection of personal privacy. lt is obviously important that the state administrative apparatus for the control of personal registers should not be bigger than necessary. This latter question is discussed in chapter ll. Through the work of the Data inspection Board there is now a much more reliable knowledge than at the time of introduction of the Data Act concerning what types of personal register exist and what form they have. ln DALlCs opinion experience confirms that, as was assumed when the Data Act was adopted, many registers are of such a kind that, without any extensive examination, they clearly involve no danger of undue encroachment on privacy. The experience ofthe Data inspection Board shows that it has been possible to abandon the practice ofexamining each particular case, as was presumed to be necessary when the Data Act was adopted, and instead make a general assessment once and for all concerning certain types of register. Even ifthe differences compared with the present Simplified Procedure are not so great in practice, DALK”s opinion is, in view ofthe foregoing remarks, that there is nevertheless reason now to consider whether a reporting procedure cannot in certain cases replace the requirement of a formal licence. This should apply to such registers as admittedly exist in large numbers but which manifestly cannot be assumed to involve a risk of undue encroachment on privacy. Such a reporting procedure should in DALlCs opinion be based on experience from the Simplified Procedure. It is principally subscriber

352 Summary

registers, invoicing registers, registers of customers, of tenants, and membership registers that in future should qualify for a reporting procedure. Other registers covered by the Simplified Procedure are, in DALlCs opinion, of such a kind that the licensing requirement should be retained. A reporting procedure according to the model discussed must be based on regulations in the Data Act. DALK has proposed a new clause, § 26, in the Data Act to this effect. By virtue of § 26 Government should be able to exempt the types of register in question from the licensing requirement and, in the same way as now applies regarding the Simplified Procedure, the Data inspection Board should determine the form of the registers by means of its regulations and directions. The clause also provides for later exemption also of other types of register if experience shows that they manifestly involve no risk of undue encroachment on privacy. Registers which may be exempted from the licensing requirement should be subject to the provisions of the Data Act in other respects, e.g. concerning supervision by the Data inspection Board.

23.13 The need for special rules for research and the production

of statistics

According to DALK”s terms of reference the question of the significance to be ascribed to the interest in establishing a given register is of relevance, inter alla, to registers in scientific research, especially social research. Not seldom, the terms of reference state, it may be necessary to decide between, on the one hand, the valuable basis for research and reform work provided by studies involving elements of personal data and, on the other, the requirements of privacy. The terms of reference also state that researchers have expressed fears that the present arrangement might threaten the freedom and independence of research. According to the terms of reference DALK should consider what can be done to ensure that such consequences do not materialize. The point of departure should, of course, be that research, like other activities, shall be conducted with due respect for individual citizens in their private sphere. The terms of reference mention in this context that the Committee may have reason to examine the need for special rules for research and the production of statistics also as regards the licensing procedure and in other similar respects. The same applies, according to the terms of reference, also for instance to the infonnation given to persons interviewed in public opinion polls and to destruction, removal of identification and encryption. DALK has discussed these questions in chapter 12. The use of personal registers for research and statistical purposes has been the subject oflively discussion. On the one hand there have been demands for stricter regulation in the Data Act. On the other, researchers and statisticans have expressed the desire that such registers be excepted from the sphere of application of the Data Act or that at all events the present regulations should be eased up. lt has been pointed out that there is a distinct difference between registers kept by government agencies for administrative purposes and

Summary

register for research, statistics and various forms of planning. At the time of introduction ofthe Data Act it was considered that different types of register should not be subjected to special regulation. The Act was instead made generally applicable to all registers, but the Data Inspection Board was given wide scope for consideration ofthe varying circumstances in each particular case. DALK considers that the Data Act should still not contain separate rules for different types of register, such as administrative registers on the one hand and research and statistical registers on the other. DALK therefore assumes that for the time being registers for research and statistics should be subject to the same general rules as other registers requiring a license. lt is open to discussion whether, as proposed in the debate, it is possible and appropriate to make any form of exception from the general rule that a licence shall be required for certain types of research and statistical ln register. DALK”s opinion, however, the latter registers are not very well suited to a Simplified procedure or a reporting procedure. One reason is that the number of registers is admittedly fairly limited, but that often contain they information of a sensitive nature. DALKs proposal in this preliminary report is, however, that the special needs of research and statistics should, as hitherto, receive special consideration in the future. This means that research and statistical purposes should continue to constitute a particular reason to allow registration of data stated in § 4 of the Data Act. In other respects, too, the Data inspection Board should be able to be less restrictive as regards registration for research and statistical purposes than otherwise, e.g. in the case of and joint use of linking information. DALK wishes strongly to emphasize the value of research and statistics and the importance of not jeopardizing the freedom and independence of research. But the Committee considers that no new rules are called for in the Data Act as regards the examination of applications for research and statistical registers. The debate that has taken place on the subject is, however, considered by DALK to be of great value and should not terminate with the opinion just expressed. The Committee wishes therefore to raise the question whether the Data inspection Board and representatives of research and statistics production should not consider means for creating a more for permanent organ deliberations on common subjects. A consultative body of this kind should admittedly not decide on matters which are under the Boardsjurisdiction but may nevertheless bring to the Boards attention points of view which are of value in its examination of licence applications and also convey the views of the Board to researchers and statisticians. In the ultimate resort the debate that has taken place appears to apply rather to the goals and methods of research in general than to the circumstance that use is now made of ADP for scientific and statistical purposes. It must therefore, in DALK”s opinion, be noted that the Data Act, with its limited aim in this context to regulate registration of personal data that is done by ADP, is not the only nor perhaps the most important factor affecting the freedom and independence of research. There is therefore a considerable risk that the debate will be distorted and hardly present the facts in their proper light ifit is

354 Summary

conducted on the limited basis ofthe Data Act. For this reason, and owing to the importance of the question, DALK proposes that it be examined in a broader perspective by Government and Parliament in cooperation with representatives of the different fields of research.

23.14 Mail advertising and other commercial use of computer-

stored personal data

to DALKs terms of reference, the Committee is generally to According consider the question of sale of computer-stored personal data for commercial use. Furthermore, in connection with its investigation of the matter of improved access to ADP material in the hands of public authorities, DALK should consider what restrictions are required in order to prevent undesirable use of public ADP material for purely commercial purposes. These matters belong mainly to the next stage of DALK”s work. But in view of the discussion that has taken place on them, the Committee has examined in this first stage the question of commercial use of computerstored data in official registers with special emphasis on mail advertising. This is discussed in chapter 13. DALK shares the view that the use of officially registered data for mail advertising and other commercial use is actually, as has been said, the same as “getting a free ride at public expense. ADP, with the new facilities for selection and mass output that it offers, has here, as in many other fields, meant that the effects of the principle of public as to officialunduerecords have become more accentuated than before, and thus the subject for debate. But it should be noted that the principle of public access to official records does not place any obstacle in the way of examining a request for acquisition readable medium in of ofñcially registered personal data on mechanically order to decide whether they involve a risk of undue encroachment upon personal privacy. The Data Act has thus brought stricter control and restrictivity than before as regards the possibility of obtaining such information. The form av SPAR that DALK has recommended would involve further restriction of the possibility of free access to official records for commercial use. It should also be mentioned that the Data lnspection Board may in future forbid the use of search keys, which may be assumed to be inappropriate from the point of view of protection of privacy, to make a selection from SPAR or other public registers. In practice this means a sharpening ofthe present rules. lt may justiliably be maintained in DALK”s opinion that the possibilities of obtaining personal data from official registers on mechanically readable medium are thus encompassed with such restrictivity that the risk of encroachment on personal privacy in this connection is for the time being sufliciently guarded against, without need for interference with the interests which sustain the principle of public access to official records. What DALK should further consider at this stage of its investigation is whether acquisitions of information from official registers for mail advertising purposes on lists, address labels or other mechanically non-readable

Summary 355

media may involve such a risk of encroachment upon personal privacy as to call for special measures. lt must be specially noted in this context that the possibility of purchasing address lists and other personal data from official bodies is a consequence of the principle of public access to official records. DALK shares the view that the principle of public access to official records should fullil other purposes than to promote different forms of commercial use ofinformation concerning individual citizens that has been collected as an instrument in public administration. Strong grounds are, however, required for action directed against the Freedom of the Press Act. ln order to get to grips with the problems that nevertheless exist, therefore, DALKs view is that other measures should first be examined before seriously considering any interference with the principle of public access. On the question of what other measures should be discussed a point to note is that, in several other contexts, e.g. the central register of automobiles and driving licences, and SPAR, the national authorities have accepted that official information be used for mail advertising and other marketing purposes. The question is therefore, in DALlCs opinion not whether mail advertising should be forbidden, but instead in what forms information in official registers should be accessible for such purposes. One means of regulating these forms is offered, insofar as national registration and certain tax assessment data are concerned, through the statute which should regulate the form to be given to SPAR. These and other measures relating to SPAR that DALK has proposed must, in the Committee”s opinion, be regarded for the time being as sufficient to appease the anxiety and irritation that now exists concerning mail advertising. They will permit a survey of the use of such official records as are in greatest demand for commercial use in different forms, namely national registration and certain tax assessment data. In conclusion DALK points out that the criticism against mail advertising is directed largely against the actual content of the advertised message, a matter which falls outside the scope of the Data Act in respect of encroachment upon privacy and relates instead to marknadsforingslagen (1975: 141 8) (the Marketing Act). ln view of the debate on the subject, and as the main concern is with the means and ends of advertising practices, there is in the Committee”s opinion reason to consider the advisability of a separate investigation of the goals and methods of mail advertising in general. DALK wishes to add that it cannot be ruled out that the Committees coming considerations may have a wider effect on the possibilities of mail advertising, as of other activities, to obtain access to official data.

23.15 Notification of the content of personal registers to the

persons registered

The anxiety concerning registration of personal data by means of ADP was assumed, when the Data Act was introduced, to be due largely to ignorance as to whether the person was registered and what paniculars were registered. For this reason among others, § l0 of the Data Act directed that once a year, on

356 Summary

request, the responsible keeper of a register should notify the registered party ofthe personal information about him in the register. This is one ofthe most important provisions in the Data Act. DALK shall, under its terms of reference, examine the question ofthe right ofa registered person to obtain an extract from the register. In this respect it has been discussed whether the duties ofa keeperofa register should not go even further than is at present the case. This question is dealt with in chapter 14. lt would appear clear that an extended duty of notilication would incur considerable costs, some of which presumably would ultimately fall on the registered person himself in the form of raised charges and prices. Furthermore persons not particularly concerned about their registration in different personal registers would presumably feel it embarrassing to receive notifications in which they are not interested. The price now stated should in itself be acceptable if a stricter duty of notification really provides increased protection against encroachment upon personal privacy and if there may be considered to be a strong need for extension ofthe protection in this way. The present formulation of§ 10 ofthe Data Act, however, still appears to provide the best balance between, on the one hand, meeting the demand for insight into personal registers and, on the other, limiting the costs and other disadvantages consequent on this demand. ln considering this matter it should be noted that the present duty of notilication under § 10 ofthe Data Act can be extended through the issue of special regulations as stated in § 6 ofthe Data Act if, in the individual case, the Data inspection Board considers this to be necessary in order to preclude the risk of encroachment upon personal privacy. This rule, in DALK“s opinion, constitutes a valuable instrument in cases when the general duty of notification under § 10 may prove insufficient. The Data inspection Board has drawn attention to considerable practical and other difficulties in some cases in respect of the present duty of notilication under 10 § of the Data Act. These relate to personal registers of short duration for test purposes or for scientific research and production of statistics, certain types of log registers and registers for back-up. ln these cases strict application of § 10 of the Data Act has led to clearly unreasonable consequences not compatible with the purpose of the enactment. Just as in the individual case there may be reason to tighten up the duty of notification by means ofregulations as stated in § 6 ofthe Data Act, there may therefore also be cases when it should be possible to make minor exceptions from the formal duty of notification without diminishing the purpose ofthe enactment and without risk ofencroachment arising. DALK has proposed an addition to § 10 of the Data Act to this effect. DALK wishes strongly to emphasize that the new rule should be applied very restrictively. lt should thus not be understood as an attempt to create easier conditions for the keeper of a register compared with those prevailing at present. The rule should be used only ofter an examination has been made in each particular case and when it is manifest that unreasonable consequences would otherwise arise which are not in line with the purpose ofthe duty of notification.

Summary 357

23.16 The supervision exercised by the Data inspection Board

and the need for a Data Ombudsman

The rules governing examination of Iicence applications are among the central parts ofthe Data Act. Another and, in the longer term, perhaps equally important part is the supervisory procedure. This has been the subject ofquite extensive debate and, in particular, there has been discussion ofthe need fora Data Ombudsman independent of the Data inspection Board. The object would be to make the supervision and control over personal registers now exercised by the Board more effective and complete. This question is dealt with in chapter 15. As regards the need for an independent Dala Ombudsman it may be recalled that Parliament, when discussing the proposed Data Act, stated that the question ofa Data Ombudsman should be left open until experience ofthe new lcgislation had been gained. The question now is whether experience has shown that the need for a Data Ombudsman is greater than when the Data Act was introduced. ln considering this question a point to note, in DALKs opinion, is that the supervisory, informative and consultative functions that it is desired to assign to a Data Ombudsman have hitherto been exercised by the Data Inspection Board in accordance with its instructions. In particular the Board functions as an office to which the public can bring their complaints and enquiries. There is no record of any negative experience. DALK therefore considers that the present arrangement in respect of the integrity of personal rights. control and supervision must be considered as adequate to meet the demands that can justiiiably be made. In DALK”s opinion factual reasons for organizational changes have, so far at any rate, not arisen.

23.17 The structure of future ADP systems and regional

inspection boards

DA LKs terms of reference state that the question ofthe organizational form for public computer operations has been examined by the Data Coordination Committee (DASK). It is therefore not a part of DALlCs responsibility to consider the structure for the state ADP systems. In the autumn of 1976 DASK delivered its final report (SOU 1976:58) ADB och samordning ,(ADP and Coordination) which now after circulation for comments is, to DALK°s knowledge, being studied by the Cabinet Office. In various private bills submitted since the introduction of the Data Act it has been stated that the structure of future data processing systems has a significance from the privacy aspect. lt has been maintained that a decentralized or regionalized structure would reinforce the protection of privacy. The desire has also been expressed for so-called regional inspection boards which, independently of the Data Inspection Board, would be responsible chiefly for examining the need and the permissibility oflinking of data from regionalized state ADP systems. Under its terms of reference DALK is to give consideration to this question.

358 Summary

The proposals and points of view advanced concerning system structures based on protection of privacy are, in the Committees opinion, a reason for it to consider the question from the same aspect. DALlCs views on this question are therefore presented in chapter 16. When, from the protection of privacy aspect, a regionalized structure has been recommended in the discussion, the significance of this generally has not been exactly defined. ln the absence of guidance in the concept proposals advanced, DALK, in its assessment ofthem, has assumed that they relate to the alternatives analysed by DASK and also by the Data lnspection Board. DALK shares the view of DASK and The Data lnspection Board that the alternative to the present system structure, which DASK has called “central mixed operation”, is manifestly less advantageous than the present arrangement. DALK and the Board that the also agrees with the view of DASK alternative ofregional mixed operation cannot be assumed, either, to have advantages from the point of view of protection of privacy compared with the One reason for this is that very far-reaching information present position. concerning each registered individual is collected at one point, so increasing the risk that a third or by mistake obtain knowledge of party may improperly the total information concerning a registered person. Another alternative has been denoted by DASK regional specialized The advantage for .protection of privacy compared with the operation. situation would be that there are less persons registered in each present register. DALK agrees that this may increase the protection of privacy, but the advantage is not so great as to warrant a general recommendation of regionalization. T0 sum up, DALK concurs with the view that it is not possible once and for all to establish that a regional system structure best benefits the protection of privacy; also that this question should be assessed in respect of each ADP system separately. lf in the individual case the assessment favours a central structure, the “central specialized operation alternative is, in DALlCs the one to be recommended. lf the assessment instead favours a opinion, regionalized structure, the regional specialized operation alternative may be recommended. In DALlCs opinion this does not rule out the possibility that there may be other considerations than that of privacy which increasingly speak in favour of regionalization of the state ADP systems, e.g. security and vulnerability to its terms of reference, however, DALK has not aspects. Having regard considered that it should go further into this question. The main object of the proposal for regional inspection boards appears to be to create protection linking ofpersonal information. DALK against improper shares the view that desires for linking of information should be treated and has proposed an addition to the Data Act to give emphasis to restrictively this point. Thus, in DALK”s opinion, it may be assumed that all representations concerning linking of information arejudged restrictively by the Data lnspection Board, and with due consideration to personal privacy, insofar as decision is not made by Parliament or Government. To demand, instead

the

or besides, a decision by some form of regional body would not appear to be calculated to increase the individual”s security to any decisive extent. There is

Summary 359

thus no sufficient reason for such a body, especially as considerable organizational and jurisdictional difficulties, greater bureaucracy and heavy costs may be foreseen. DALK is therefore not prepared to support the proposal for regional inspection boards.

23.18 New spheres of application for ADP and consequences

for the Data Act

DALKs examination of the legal regulation of the protection of personal privacy in conjunction with registration of personal data has hitherto been limited chiefly to a general review ofthe Data Act. The Committee considers that the additions to and clarifications ofthe Act that it has proposed on the basis of the experience gained are warranted. But these involve no radical changes in the present Data Act. [fit is decided to accept these amendments and additions to the Data Act, the Committee considers that the legislators will have gone as far as there is at present reason to do as regards regulation of the registration of personal data by means ofa given technique, ADP. Another question, which DALK has not considered so far, is whether the legal regulation of the registration of personal data should be extended to cover also different types of register kept by means of a technique other than ADP. Still another question which has arisen in the course of the review of the Data Act is whether all personal registers kept by ADP should be subject to legal regulation. New spheres of application for registration of personal data can be foreseen which were not of interest when the Data Act was introduced and which mean that the boundary-line between ADP and other forms of information processing becomes increasingly obscure, at the same time as the fears become less pronounced than before. DALK has discussed these questions in chapter 17. lf no regard is paid to the trend of events, the result may be, in DALK°s opinion, that personal registers which are admittedly kept by ADP, but which manifestly cannot be said to constitute a threat to anyone”s personal privacy, are subjected to troublesome and unwarranted control, while a number of registers not kept by ADP, but which should be subjected to control and supervision, fall outside the sphere ofapplication ofthe Data Act. lt must now be taken into consideration that society as well as the technical resources available for registration of personal data in the public and private sectors have changed and developed since the time of introduction ofthe Data Act. In view of the expansion predicted for new ADP applications, especially in oflices, homes and similar contexts, the number of personal registers for which a licence is compulsory may be expected in the long run to increase very greatly ifthe present sphere of application ofthe Data Act is retained. At the same time it seems obvious that much of such registration is not of the kind envisaged when the Data Act was introduced. The problem is to find a proper boundary-line between registration which should be allowed without legislative interference and other registration which should be assumed to require control and supervision. This problem of delimitation must be considered in the present review of

360 Summary

the Data Act if the Act is not soon to become too broad in its scope. In the longer term, however, ifit is desired to achieve a more durable solution ofthe problem, it would appear necessary that the registration of personal data in government administration and the business sector is done without ascribing decisive importance to the use of ADP or other special registration technique. For these reasons rules are already required in the Data Act which permit exceptions from the system oflegal control of applications which admittedly, on formal grounds, are to be regarded as registration of personal data in the meaning of the act but which cannot be assumed to involve a risk of undue encroachment on privacy. The development in the office computer field, or otherwise as regards new applications for ADP, has however not yet reached the point where it is possible to legislate with suflicient clarity concerning the forms of registration by ADP that can be excepted from the sphere of application of the act without jeopardizing the protection of personal privacy. In order nevertheless to avoid unnecessary bureaucracy, therefore, there is needed in DALKs opinion a rule in the Data Act which, as new experience is gained, permits exception from the application of the law of specific forms of simple registration of personal data which admittedly are done by ADP but manifestly involve no risk of undue encroachment on privacy. The rules governing liabilities of responsible keepers of registers, supervision, penalty and damages, etc., should be retained, but the requirement ofapplication for licence or reporting should be abandoned. A rule providing for such exception is given in § 27 ofthe Data Act in the wording proposed by DALK.

23.19 Personal register legislation in the longer term

As already noted, in DALlCs opinion the means for supervision and control over registration of personal data in the public and private sectors will continue to be needed, as well as a special authority to ensure compliance with the legal regulation that accordingly should exist. The reason why such legal regulation cannot be dispensed with is still the concern for the personal privacy of the citizen in a society which for various causes allows increasing insight into the individual”s circumstances. The main grounds for such legislation are still the same fears as occasioned the introduction of the Data Act. DALKs review of the Data Act has also shown that, in the shorter and longer terms, it is factors similar to those which were considered to be of special significance at the time of introduction of the Act, that must constitute the basis for assessment of the risk of encroachment on personal privacy. In the preceding account, however, DALK has attempted to clarify these factors still further and also to draw up guide-lines concerning the extent to which the assessment should be made by the authorities who apply the law or on a political level. On the other hand, the Committee has also suggested certain relaxations in the formal examination of the use of personal data which, on the basis of

Summary 361

experience, may be assumed to involve very limited risks for personal privacy. The Data Act has hitherto provided satisfactory protection against undue encroachment on personal privacy without the rules becoming in general more burdensome than should be acceptable. But as DALK has mentioned several times earlier, there are reasons which suggest that in the long run legislation will be needed which in essential respects differs from the Data Act, which, at the time of its introduction, was considered a provisional measure and a maiden effort in its field. DALK had discussed the need for such legislation in chapter 18. DALK wishes to point out that, even if there is now several years” experience ofthe Data Act, it is by no means evident what form an extended legislaiion governing personal registers should have. Naturally, however, the general point of departure must be that such legislation, in the same way as the Data Act, should involve no greater interference in public or private activities than is clearly warranted, with regard to the desire to defend the personal privacy of the citizen. Within this broad frame it is a matter of attempting to overcome the fears expressed at the time ofintroduction ofthe Data Act and which still exist. ln assessing what should be permitted, the special criteria for examination of Iicence applications under the Data Act which apply today, with DALK”s proposed supplementary criteria, should presumably be the point of departure also in the longer term. ln the long term, therefore, it will be necessary in DALK*s opinion to consider a form of legal regulation of registration and comparable Systematic use of personal data in the public and private sectors that is not primarily dependent on the methods used. It would, for instance, be an advantage ifin such regulation one could get away not only from the registration technique but also from the register concept as decisive factors for the regulation. The definition of a register in a data processing or other sense was considered a matter of doubt even at the time of introduction of the Data Act, and the difliculties ofdefinition may be expected to increase, especially in view ofthe technical development. ln the present stage ofits work DALK has not been able to make a thorough assessment of what the most appropriate model for a personal register law should be. The Committee has, however, attempted to draw up certain guidelines as basis for future investigation if required. Among these guide-lines may be mentioned that a personal register law should contain rules concerning its sphere of application, certain general requirements pertaining to all uses of personal data that fall under the law; ifdesired, certain ethical norms for such uses; and rules governing tasks and powers ofthe controlling authority. lt also appears reasonable to distinguish between the use of personal data for personal use and for other use in the public and private sectors. Only the latter form ofuse should fall under the law. An important question, ofcourse, is how to draw the boundary-line between them. Other important problems of delimitation are whether the new law should have as its objects solely to regulate privacy issues in the sense current hitherto, whether it should be extended to cover also, for example, questions of vulnerability and working life, or whether it should contain rules governing the use of personal data

362 Summary

effected through audio or video reproduction. As minimum level of protection in respect of such use of personal data as should fall within the sphere ofapplication ofthe new law, it may be assumed that certain fundamental ethical rules combined with supervision will sullice. ln addition, presumably, there should be a reporting procedure and a licensing procedure for occasions when the use of personal data arouses more definite misgivings ofthe kind expressed when the Data Act was introduced, or when their use otherwise occurs in activities of special significance for the individuafs personal privacy. As DALK has stated in several earlier contexts, the registration of personal data in the administrative activities of government agencies, i.e. agencyoriented, usually affects a very large number of people. The data are often, too, such that they provide detailed information about the individual citizen. For these reasons it is conceivable that a future personal register law should contain special regulations for agency registers which supplement the more detailed rules for the respective sphere of application. in DALKs opinion these should be contained in special statutes.

23.20 Other questions relating to the Data Act

Under a number of main headings in the preceding account DALK has referred to and assessed various proposals and points of view relating to the Data Act. A number ofother questions relating to the future form ofthe Data Act have been brought up in the debate, but these have had no natural link with the main headings accounted for above. The main such questions are right of appeal and board of appeal, amendments and clarilications of certain clauses in the Data Act as recommended by the Data inspection Board in its report in the autumn of 1975 and screening of registers and long-time filing in a broader sense than in respect solely of research and statistics registers. The need also for education on data processing and various security questions has come in for lively discussion in the general debate. Admittedly these are outside the sphere of DALK”s investigation. But in view of the interest they have aroused, and as they are not without significance from the point of view of protection of privacy, DALK has briefly dealt with them as well. The Committee has pointed, furthermore, to the problems which may often arise when a registered person wishes to enter into contact with the responsible keeper of the register, as well as the question concerning the extent to which DALiCs proposals affect the status and responsibilities of the Data inspection Board. These various questions are brought up in chapter 19. As regards the right of appeal and the board of appeal, DALK has given brief reasons why it does not consider that sufficient cause exists to depart from the present arrangement. As regards amendments and clarifications recommended by the Data inspection Board, DALK has pointed, inter alia, to the need for greater clarity in the regulations and directions issued by the Board. The Committee has, however, proposed no changes in the clauses concerned. On the question of the need for education and information on data

Summary 363

processing DALK shares the view of the importance attached thereto in several contexts. As regards security questions the Committee has directed attention to certain questions which may be considered to be of special significance for protection of privacy. These relate to the importance of correct and up-to-date data and to security measures against the loss, destruction or change of data by mistake or carelessness. Other important security problems are associated with the fact that data must be protected against unintentional disclosure to unauthorized persons and against wilful attempts inadmissibly to alter, destroy, disclose or otherwise make use ofdata. DALK shares the view also of DASK and the Data Inspection Board that security questions can largely be described as an organizational and administrative problem. As regards contact between registered persons and government agencies, business enterprises and other keepers of registers for enquiries, observations and the like, DALK has especially emphasized the importance of registered persons being able, when needed, more easily to enter into contact with the proper person and to receive satisfactory information. DALK has also pointed out that different forms, etc., deriving in one way or another from ADP systems often contain more or less unintelligible Codes and numerical notations or other unintelligible particulars, which are calculated to create anxiety, irritation and misunderstanding. ln DALlCs opinion it should be reasonable to request that wage specifications, invoices,

and notices received from all registers in which persons nowadays are listed,

are so presented that they can be read and understood without extra trouble caused by the fact that they derive from ADP systems. The same applies equally to forms used for collection of data. Such a request should be in no way incompatible with the use of ADP technology. Finally as regards the future status and responsibilities of the Data Inspection Board, DALK”s proposals in this report call for no radical changes in the Data Act. Nor do they imply that the Board would have any new or changed status or responsibilities, nor do they involve any appreciable work for the Board on re-examination of earlier announced grants of licences. Thus. in DALK”s opinion, the work ofthe Board should be able to continue in the same way as before even if DALKs proposals are accepted. In chapter 20 DALK gives an account of its coming task, which relates to ADP and the principle of public access to official records.

sou 1978:54 365

24 Reservationer och särskilda yttranden

24.1 Reservation av ledamoten Yngve Sundblad

24.1. 1 integritetsbegreppet l och med att datorerna under 1960-talet började utnyttjas i stor skala för lagring och sammanställning av persondata ökade möjligheterna och riskerna för intrång i personlig integritet drastiskt. Dessa risker berör alla i samhället, vilket förklarar den politiska enighet som råder om behovet av en lag och en tillsynsmyndighet som skyddar individen mot otillbörligt integritetsintrång. Det finns goda skäl till misstro mot en sådan enighet. Begreppet integritet är en abstraktion utan innehåll så länge det inte knyts till bestämda situationer. Att värna den personliga integriteten blir lika litet förpliktigande som att värna om friheten. Ett reellt innehåll får detta värnande först när frågorna ställs: mot vem, för vilka grupper. under vilka Förhållanden? När problemet konkretiseras i frågor som: Bör statliga personregister användas för selektiv direktreklam, eller: Bör båtförsäkringsregister samköras med förmögenhetsredovisningar för upptäckande av skatteflykt, så spricker enigheten och intressegrupperna intar de ståndpunkter som kan förväntas. Datalagstiftningen utgår vidare från ett alltför snävt integritetsbegrepp, “privatlivets helgd”. Rätt till integritet bör betyda rätt till självständighet, rätt till självbestämmande, en rätt som givetvis får inskränkas med hänsyn till kollektivets behov. En sådan rätt är t. ex. rätten att bestämma över vilken information om näraliggande personliga förhållanden som ska delges andra. lntegritetsbegrepet måste vidgas till att omfatta en individs hela situation, i arbetslivet lika väl som i privatlivet och i samhället i övrigt. En förutsättning för att uppnå verklig integritet är att ha avgörande inflytande över hela sin situation. En av DALKs viktigaste slutsatser är att lagstiftningen (efter särskild utredning) bör utvidgas till att omfatta all personregistrering, inte bara den som utförs med viss teknik. Det är typen och användningen av uppgifter och syftet med registreringen som är det centrala, inte vilken teknik som används. En allmän personregisterlag eller ännu hellre integritetslag hade behövts redan före datateknikens genombrott och är ännu mera angelägen nu. En sådan lagstiftning måste utgå från det vidgade integritetsbegreppet och speciellt försvara integriteten på arbetsplatsen. Utredningens slutsatser och förslag till mindre förändringar i datalagen är till större delen rimliga med utgångspunkt från den ovannämnda, snäva syn

366 Reservationer och särskilda yttranden

på integritet som datalagen och utredningsmajoritetens tolkning av direktiven ger uttryck för. Även inom denna ram behövs dock skärpt lagstiftning för att stärka skyddet för den personliga integriteten, speciellt på arbetsplatserna och mot kommersiellt utnyttjande av persondata.

24.1.2 Integritet pâ arbetsplatsen

För folkets flertal är integritet på arbetsplatsen minst lika viktig som därutanför. Det är integritetsintrång att i datoriserade produktionsstyrningssystem mäta individuella anställdas prestationer eller beskära handlingsmöjligheterna vid utförande av ett arbetsmoment eller minska arbetstagarnas tvärkontakter på arbetsplatsen. En mycket påtaglig effekt av automationen (med eller utan datorer), som den hittills bedrivits, är att den lett till en sådan utarmning av arbetets innehåll och till en ökad arbetsdelning för hundratusentals anställda i administrations- och produktionsarbete. För dessa anställda är detta ett mycket större integritetsintrång än att finnas i myndigheternas register. För att kunna möta detta måste de anställda och deras fackliga organisationer ges möjlighet att tillvarata och skydda sin integritet vid införande av datorstödda system. För detta fordras information och utbildning på de anställdas villkor, tillgång till egen expertis och i sista hand vetorätt för de anställda. Detta är så viktigt att särskild lagstiftning behövs. l avvaktan på sådan lagstiftning bör de möjligheter som finns inom datalagstiftningens ram utnyttjas. Informationskravet kan tillgodoses genom att i datakungörelsen stadgas att protokoll från förhandling enligt 11 § medbestämmandelagen måste bifogas ansökan till datainspektionen om tillstånd för personregister över anställda (anmälningsförfarande är här uteslutet). Sådan ansökan skall lämnas utan bifall om de anställdas fackliga organisationer ger sitt veto. vilket bör stadgas i datalagen. Den utbildning som avses gäller inte i första hand att kunna bruka verktyget datorn utan att bygga upp kunskap och kompetens som underlättar en aktivt utövad demokratisk kontroll av den datatekniska utvecklingen och datateknikens användning såväl på kort som på lång sikt, såväl på den enskilda arbetsplatsen som i samhället som helhet. En sådan utbildning bör utgå från deltagarnas egen situation och bl. a. belysa - datateknikens samband med rationaliseringar, orsaker och effekter datateknikens konsekvenser for sysselsättningen - och införande av datorplanerings- och beslutsprocesser vid utveckling system - i arbetsförhållanden vid införande av datorstödda förändringar system - erfarenheter aktionsmöjligheter, egna och andras Sådan utbildning måste ses som en del av kostnaden for utveckling och införande av datorstödda systern på en arbetsplats och genomföras på betald arbetstid och i fackets regi. Även inom det allmänna utbildningsväsendet är det angeläget med en datautbildning som fokuseras till demokratisk kontroll och medbestämmande.

Reservationer och särskilda yttranden 367

24.1.3 Speciellt känsliga uppgifter Det innebär lika stor risk för otillbörligt integritetsintrång att registrera en anställds arbetsprestationer som att registrera den typ av uppgifter om hälsotillstånd m. m. som anges i 4§ datalagen. Därför måste arbetsprestationer tas med i katalogen över känsliga uppgifter som kräver särskilda skäl för registrering. Därvid bör observeras att många datorstödda produktionsstyrningssystem innehåller uppgifter som lätt kan härledas till enskild arbetstagare och därför ger möjlighet till prestationsmätning och otillbörlig personregistrering. lnte minst för denna typ av registrering är det viktigt med facklig vetorätt. Uppgifter om politisk eller religiös uppfattning är mycket känsliga och registrering av sådana kan innebära stora integritetsrisker för den enskilde. Därför måste förutom särskilda skäl krävas den registrerades skriftliga samtycke till sådan registrering. Även om detta normalt ingår i datainspektionens föreskrifter ska det gälla generellt och stå i datalagen.

24.1.4 Utlämnande av personuppgift för databehandling i utlandet Sådant utlämnande bör helt förbjudas dels mot bakgrund av att man i andra länder har en annan datalagstiftning eller helt saknar sådan, dels mot bakgrund av de speciella risker för missbruk av personuppgifter som de multinationella företagens verksamhet innebär.

24.1.5 Uttagföi kommersiellt syfte

l utredningens motiv till tillägg till 3 § datalagen påpekas särskilt att uttnyttjande av personuppgift för annat ändamål än det den ursprungligen insamlades för kan innebära speciella risker för otillbörligt intrång i personlig integritet även om uppgifterna som sådana är av tämligen banal natur. Uttag ur offentliga register för kommersiellt syfte, t. ex. direktreklam,är ett typexempel på sådan användning av personuppgift för annat ändamål. Avsikten med den mycket viktiga offentlighetsprincipen är att ge den enskilde insyn och kontroll över myndigheters verksamhet, inte att medge kommersiella uttag. Ett förbud mot sådana uttag bör inte innebära något hot mot offentlighetsprincipen, särskilt som datainspektionen uttalat att det är möjligt att avgränsa denna typ av uttag. Ytterligare stöd för ett förbud mot sådana uttag ger de i utredningen i avsnitt 13.4.8 redovisade opinionsundersökningar där en helt dominerande del (i ett fall 93 %) av de tillfrågade motsätter sig sådant utnyttjande av offentliga register. Kommersiellt syfte i detta sammanhang innebär naturligtvis inte riktad information där sådan är av starkt samhälleligt intresse, t. ex. för återkallande av alla bilar av viss årsmodell med allvarligt konstruktionsfel.

24.1.6 Registerförforskning och statistik Datalagstiftningen får inte utnyttjas som svepskäl för att hindra eller allvarligt försvåra samhällskritisk eller på annat sätt obekväm forskning. Detta tycks inte ha skett hittills i någon större utsträckning men det existerande generella s

368 Reservationer och särskilda yttranden sou 197354

tillståndsförfarandet skulle kunna missbrukas till sådan styrning av forskningen. För att minska denna risk och underlätta för forskarna bör datainspektionen ges i uppdrag att i samråd med forskarna komma fram till ett förenklat ansökningsförfarande som täcker de flesta forsknings- och statistikregister.

24.1.7 Undantagsregler DALK föreslår att följande typer av register, i fall där “risk för otillbörligt intrång i personlig integritet uppenbarligen inte uppkommer”, kan undantas från datalagens generella regler. - hyresregister och Abonnentregister, faktureringsregister, kundregister, medlemsregister med de preciseringar om registerinnehåll m. m., som framgår av datainspektionens anvisningar, se bilaga 8, kan undantas från tillståndsförfarandet men måste anmälas till datainspektionen (26 §). - Personregister som uppstår vid utnyttjande av enklare former av datorutrustning, nämligen kontorsutrustning som skrivautomater och andra system för framställning av text och dokument (s. k. Ordbehandling), datorutrustning för grafisk produktion, hemdatorer med lagring av uppgifter för personligt bruk och datoriserade konferenssystem, s. k. telekonferenssystem, kan i vissa fall helt undantas från datalagen (27 §1 - och statistik, och Mycket kortvariga register för teständamål, forskning s. k. loggningsregister, dvs. register över vilka uttag och förändringar som gjorts i ett register, och s. k. backupregister, dvs. säkerhetskopior av ett register, kan i vissa fall på registerförarens begäran undantas från uppgiftslämnandeskyldigheten enligt 10 § datalagen. Den föreslagna ordningen är rimlig förjust dessa typer av register och teknik. Däremot är det inte rimligt att ge regeringen möjlighet att ta in ytterligare typer av register under dessa undantagsregler. De föreslagna Iydelserna av 26, 27 och 10 datalagen kan endast accepteras om det klart av tillhörande motivtexter framgår att det är de ovan nämnda registertyperna som avses och inga andra. Om och när nya typer av register och teknik blir aktuella ska riksdagen ta ställning till om lagstiftningen behöver ändras. Detta är principiellt viktigt och inte ”onödig byråkrati”. DALK föreslår i och för sig, men först på längre sikt, en lagstiftning oberoende av teknik. Tills denna lagstiftning blir verklighet bör datalagens regler vara så precisa som möjligt.

24.1 .8 Lag/örslag Förslag enligt resetvationen DALKsförs/ag 2 § Personregister får icke inrättas eller föras utan tillstånd av datainspektionen. Personregister över anställda vid_ företag eller myndighet får icke inrättas e/Ierjöras utan tillstândñân berörda

Reservationer och särskilda yttranden 369

DALKs/örslag Förslag enligt reservationen löntagarørganisationer. Första stycket gäller icke i fråga om Första och andra stycket gäller icke i personregister vars inrättande beslu- fråga om personregister vars inrättas av regeringen eller riksdagen. tande beslutas av regeringen eller Före sådant beslut skall dock yttran- riksdagen. Före sådant beslut skall de inhämtas från datainspektionen. dock yttrande inhämtas från datainspektionen och i fråga om personregister över anställda från berörda löntagarorganisationer. Första stycket gäller icke heller i den mån detta följer av 26 eller 27 §.

4 §, tredje stycket: Tillstånd att inrätta och föra person- Tillstånd att inrätta och/öra personreregister som innehåller uppgift om gister som innehåller uppgift om någons politiska eller religiösa upp- någons arbetsprestationerfâr meddefattning får meddelas endast om las endast om särskilda Skå/föreligger. särskilda skäl föreligger. Vad som nu Tillstånd att inrätta och föra personsagts gäller dock ej personregister register som innehåller upgift om som sammanslutning avser att föra någons politiska eller religiösa uppbeträffande sina egna medlemmar. fattning får meddelas endast om särskilda skäl föreligger och den registrerade gett skriftligt til/stånd till registreringen. Vad som nu sagts gäller dock ej personregister som sammanslutning avser att föra beträffande sina egna medlemmar.

11 §, första stycket Personuppgift som ingår i personre- Personuppgift som ingår i personregister får ej lämnas ut om det finns gister får ej lämnas ut om det finns anledning antaga att uppgiften skall anledning antaga att uppgiften skall användas för automatisk databe- användas för automatisk databehandling i strid med denna lag. Finns handling i strid med denna lag. Finns det anledning antaga att personupp- det anledning antaga att personuppgift skall användas för automatisk gift skall användas för automatisk databehandling i utlandet får uppgif- databehandling i utlandetfár uppgiften lämnas ut endast efter medgi- ten e/ lämnas ut. vande av datainspektionen. Sådant medgivande får lämnas endast om Uttag för kommersiellt syfte av det kan antagas att utlämnande av personuppgift ur offentligt registerfâi uppgiften icke kommer att medföra ej förekomma. otillbörligt intrång i personlig integritet.

370 Reservationer och särskilda yttranden

24.2 Särskilt yttrande av ledamoten Kerstin Anér

Jag finner det otillfredsställande att ingen grupp, som enligt datainspektionens beslut blir registrerad med ADB, skall ha möjlighet att överklaga detta beslut på samma villkor som den som vill registrera människorna, dvs. genom besvär till regeringen. Jag inser att det är omöjligt att ha en besvärsrätt för varje registrerad individ. Jag anser dock att det borde vara möjligt att finna ett sätt att ge datainspektionen möjlighet att i sitt beslut infoga en hänvisning till att en viss grupp registrerade har besvärsrätt, i vissa fall. Det skulle alltså gälla grupper som är organiserade på sådant sätt att man med säkerhet kan utpeka deras talesmän och utgå från att dessa verkligen effektivt representerar hela gruppen. Jag tror inte det skulle möta oöverstigliga svårigheter att se vilka grupper detta kan gälla. Fackföreningar och Studentkårer är typexempel på viktiga organisationer, som i sina medlemmars intresse har stor anledning att bevaka vilka dataregister som inrättas över dem och med vilken utformning. Det är då inte rimligt att enbart den part som vill upprätta ett visst register skall ha besvärsrätt, men däremot inte en organisation som uppenbart företräder dem som registreras. Detta förfarande tycks emellertid stöta på mycket starka juridiska hinder. Eftersom datainspektionen skickar kopia av flertalet beslut till JK, som då kan utnyttja sin klagorätt men som hittills fått för litet kontakt med allmänheten i dessa frågor, vill jag som ett alternativ föreslå att datainspektionen i anslutning till besvärshänvisningen i sitt beslut upplyser om att JK har klagorätt. Så har hittills inte skett rutinmässigt men denna praxis bör införas, vilket kan ske utan lagändring.

24.3 Särskilt yttrande av ledamöterna Stig Gustafsson och

Kurt Hugosson

Enligt datalagen skall den inställning till registrering som föreligger eller kan antas föreligga hos den registrerade när det gäller löne- och personalregister utgöra självständig bedömningsgrund vid avgörande av om otillbörligt intrång i den personliga integriteten föreligger. Bakgrunden härtill är att den personliga integriteten till sin karaktär är så individuell att det skulle ligga en logisk motsägelse i att låta annan än den enskilde avgöra frågan om registrering. Mot denna principiella uppfattning får då ställas det förhållandet att en beslutanderätt för den enskilde skulle innebära att liknande register bedömdes på olika sätt beroende på den enskildes uppfattning och inte på arten av de uppgifter som registreras. Det har därför ansetts riktigt att organisationer i vilka den enskilde är medlem, får uttala sig i frågor som gäller registrering av enskilda medlemmar. Vi anser att hittillsvarande ordning, där de centrala fackliga organisationerna utgjort remissinstans i frågor som inte faller under det förenklade förfarandet. skall behållas för framtiden. Genom ett centralt remissförfarande i frågor av principiell vikt skapas förutsättningar för en likartad bedömning. I de fall meningsskiljaktigheter förekommer är det möjligt att med hänsyn till

Reservationer och särskilda yttranden 371

vilka personalgrupper som primärt berörs av registreringen göra en rimlig avvägning utifrån redovisade skiljaktigheter. Vi anser det naturligt att en förutsättning för tillstånd enligt det förenklade förfarandet är att de lokala fackliga organisationernas inställning finns dokumenterad. Dokumentationen bör lämpligen ske i form av protokoll från ll §-förhandling enligt MBL. Av protokollet skall också framgå om de fackliga organisationerna är införstådda med datalagens bestämmelser samt vilka uppgifter den registeransvarige avser registrera. Det är viktigt att varje registeransvarig arbetsgivare får vetskap om de föreskrifter som är förenade med tillståndsbeslutet. Det är också ett självklart krav att de lokala organisationerna, liksom arbetsgivarna, automatiskt får vetskap om förutsättningarna för ett tillståndsbeslut. Det är alltså viktigt att de anställda genom medbestämmandelagen tillförsäkras ett ökat inflytande när det gäller inrättande av löne- och personalregister. Enligt vår mening bör man emellertid gå längre när det gäller strävan att uppnå ett ökat inflytande. De anställdas personliga integritet gäller nämligen även -och inte minst - sådana frågor som omställningen på arbetsmarknaden på grund av datoriseringen inom näringslivet, arbetsmiljö, arbetsprestationer och arbetstillfredsställelse. Arbetsmarknadsutskottet har också hösten 1977 ansett det angeläget att man gör en bred kartläggning av datateknikens framtida effekter på arbetsliv och sysselsättning. Riksdagen har godtagit denna uppfattning. Med hänsyn härtill och till DALKs direktiv har kommittén inte prövat de nyss nämnda frågorna. Vi vill emellertid starkt understryka vikten av att de nu snarast blir föremål för utredning och att man därvid även beaktar integritetsaspekten i den vidgade bemärkelse vi vill lägga i begreppet. Vi vill därvid särskilt peka på riskerna för att äldre kvalificerade yrkeskategorier försvinner genom datoriseringen, för att antalet arbetstillfällen minskar, för att arbetet blir mer monotont och okvalificerat, vilket också kan äventyra yrkesskickligheten och för att datorn, ofta tillsammans med olika behörighetssystem, kan bli ett instrument för individuell prestationsmätning och för att i detalj övervaka vad den enskilde arbetaren har för sig. Formerna för lämplighetstester och hälsokontroller är andra frågor som hör hit. Flera av de nämnda frågorna har en klar anknytning till integritetsbegreppet enligt datalagen, vilket enligt vår mening ytterligare understryker att man nu måste vara beredd att vidga detta begrepp.

24.4 Särskilt yttrande av experten Tomas Ohlin

Jag vill beträffande det s. k. befolkningsregistret SPAR anföra följande. DALK tar vad gäller struktur för stora datasystem ej generell ställning för någon specifik form, men framhåller att integritetsaspekterna i allmänhet bäst värnas med s. k. specialiserad drift. Detta är en betydelsefull inställning. SPAR skall emellertid enligt riksdagsbeslut med ensamrätt få sin drift förlagd till DAFAs s. k. centralt blandade miljö. Enligt min mening stöder DALKs inställning att denna fråga inom kort tas upp på nytt.

372 Reservationer och särskilda yttranden

Den snabba tekniskt/ekonomiska datautvecklingen betonar för närvarande kraftigt begreppen utspridning och decentralisering. Detta gäller i hög grad för databasstrukturer. Det nuvarande dynamiska läget i utvecklingen talar allmänt sett för att stela former för databehandling undviks. Jag förordar därför att ansvarssituationen för SPAR definieras på ett så flexibelt sätt som möjligt, samt att SPARs drift förläggs till en regionalt orienterad och specialiserad miljö.

sou 1978:54 373

Bilaga 1 Direktiv

Utredning om översyn av lagstiftningen om personorienterad

ADB-information m. m.

Chefen för justitiedepartementet, statsrådet Geijer, anför. Den moderna teknologin, främst ADB-tekniken, har medfört en omvälvning av informationsbehandlingen. Den nya tekniken har efter hand fått allt större betydelse för administration, samhällsplanering, forskning och industri. Utvecklingen måste sägas till övervägande delen ha varit till fördel för samhälle, näringsliv och enskilda. Helt naturligt har den emellertid inte kunnat förlöpa problemfritt. Styrande och kontrollerande insatser från samhällets sida har här som i andra liknande sammanhang visat sig nödvändiga. På grundval av olika utredningar om problem som är förbundna med datoranvändningen har statsmakterna lagstiftat på området och vidtagit andra åtgärder. Störst intresse hos allmänheten har säkerligen datorteknikens inverkan på den personliga integriteten tilldragit sig. Detta har sin förklaring i att ADBtekniken gör det möjligt att samla in, bevara och bearbeta data i en omfattning och med en snabbhet som inte har motsvarighet i fråga om manuell informationshantering. Registrering av persondata med hjälp av ADB kan därför innebära eller i varje fall uppfattas som ett otillbörligt intrång i den enskildes integritetssfár. Frågan om skyddet för privatlivet vid ADB-registrering uppmärksammades ganska tidigt i värt land. Den år 1969 tillkallade offentlighets- och sekretesslagstiftningskommittén fick sålunda i uppdrag att överväga frågan om lagstiftning rörande personorienterad ADB-information. Utredningen presenterade sitt arbete i denna del i ett betänkande år 1972, och under våren 1973 antog riksdagen ett förslag till en särskild datalag(prop. 1973:33, KU 19, rskr 131). Datalagen blev internationellt sett ett pionjärverk på sitt område. Enligt datalagen (1973:289) får register som förs med hjälp av ADB och som innehåller personuppgifter inte inrättas eller föras utan tillstånd av en särskild myndighet, datainspektionen. Tillstånd skall meddelas. om det saknas anledning anta ett otillbörligt intrång i registrerads personliga integritet skall uppkomma. Vissa omständigheter som skall beaktas vid tillståndsprövningen har särskilt angetts i datalagen. l stor omfattning har emellertid ,Protokoll vid regerings_ överlämnats åt praxis att bestämma principerna för tillståndsgivningen. l Sammanträde 1975.03samband med att datainspektionen beviljar tillstånd till ett personregister ll.

374 Bilaga 1

skall den också meddela de föreskrifter som behövs för att Förebygga otillbörligt integritetsintrång. Datalagen är tillämplig på både statliga, kommunala och enskilda personregister. Kravet på tillstånd från datainspektionen gäller dock inte personregister som inrättas genom beslut av riksdagen eller regeringen. Beträffande sådana register skall emellertid yttrande från datainspektionen inhämtas före beslutet. Datainspektionen utövar tillsyn över datorförda personregister och kan i efterhand ingripa med ändrade eller nya föreskrifter. l sista hand kan inspektionen återkalla meddelat tillstånd. - Datainspektionens beslut kan överklagas hos regeringen. Tillståndssystemet för personregister började tillämpas den l juli 1974. Bestämmelserna i datalagen till skydd för den personliga integriteten vid hanteringen av persondata kompletteras såvitt gäller yrkesmässig kreditupplysningsverksamhet av den särskilda regleringen i kreditupplysningslagen (1973:1173). Denna lag är, till skillnad från datalagen, tillämplig också på personupplysningar som registreras på annat sätt än genom ADB. Också inkassolagen (1974:182) hör till den under senare år tillkomna lagstiftning som syftar till att skydda integriteten. Ien nyligen framlagd proposition (l975/76: 160) om nya grundlagsbestämmelser om allmänna handlingars offentlighet har föreslagits föreskrifter om nären ADB-upptagning är allmän handling vilka i viss mån gör det möjligt att begränsa tillgången till känsliga persondata. Förslaget grundar sig på offentlighets- och sekretesslagstiftningskommitténs slutbetänkande (SOU 1975:22) Lag om allmänna handlingar. Vid tillkomsten av datalagen gjordes både i propositionen och i konstitutionsutskottets betänkande uttalanden av innebörd att lagen såsom ett förstlingsverk på sitt område inom ganska snar framtid kunde behöva ändras och kompletteras. Frågor om registrering av persondata har också efter den tidpunkt då datalagen beslutades rönt omfattande uppmärksamhet. Den allmänna debatten i ämnet har varit livlig, särskilt i anslutning till olika avgöranden om tillämpning av datalagen. Inom myndigheter och kommittéer har utförts utredningsarbete som på olika sätt har berört skyddet för den personliga integriteten vid datahantering. Inte minst i riksdagen har datafrågorna tilldragit sig stort intresse, och åtskilliga motioner i ämnet har väckts under de gångna tre åren. Med anledning av de motioner som väcktes vid 1975 års riksmöte förklarade konstitutionsutskottet (l975:l1) att det med hänsyn till den snabbhet som präglar utvecklingen på datateknikens område var väsentligt att en allmän utvärdering av datalagen kom till stånd så snart ett tillräckligt erfarenhetsmaterial förelåg. Det utredningsarbete som redan hade bedrivits hade enligt utskottet gjort det möjligt att göra en samlad översyn av datalagen. Utskottet nämnde särskilt en av datainspektionen under år 1975 planerad genomgång och redovisning av de erfarenheter som inspektionen hittills hade vunnit av tillämpningen av datalagen. Utskottet fann att en särskild parlamentarisk utredning med företrädare för de i riksdagen representerade politiska partierna borde tillsättas med uppgift att göra en sådan allmän översyn. Självfallet skulle, tillade utskottet, den nämnda genomgången och redovisningen av datainspektionens erfarenheter av

datalagens tillämpning komma att utgöra ett viktigt arbetsmaterial för den

förordade - utskottets utredningen. Riksdagen följde förslag (rskr

Bilaga 1 375

1975:103). Datainspektionen har den 24 november 1975 till regeringen avlämnat den av utskottet nämnda redogörelsen för erfarenheter av datalagens tillämpning. Såvitt kan bedömas är de hittillsvarande erfarenheterna av datalagen i det väsentliga goda. Lagens regler synes ha fyllt sin funktion att skydda den personliga integriteten vid personregistrering med hjälp av ADB utan att därför på det hela taget bli betungande för registeranvändarna. Till det goda resultatet har bidragit datainspektionens smidiga och obyråkratiska sätt att handlägga tillståndsärendena. Inte desto mindre delar jag uppfattningen att det är befogat att företa en allmän översyn av datalagen. Jag föreslår att en parlamentarisk kommitté nu tillkallas för denna utredningsuppgift. Det är emellertid inte endast datoranvändningens konsekvenser för personlighetsskyddet som kräver statsmakternas särskilda uppmärksamhet. En annan betydelsefull fråga gäller datoriseringens sätt att påverka offentlighetsprincipen. Denna princip innebär att allmänheten har fri tillgång till information som i en eller annan form finns dokumenterad hos myndigheterna. Hittills har principen huvudsakligen haft tillämpning på konventionella handlingar. Utvecklingen under senare år har emellertid inneburit att myndigheterna i allt större omfattning har övergått till att lagra information på ADB-medier. Följden härav kan bli att allmänhetens tillgång till information i det allmännas förvar försämras. Information som är lagrad maskinellt är nämligen i allmänhet svårare att identifiera och avgränsa än uppgifteri handlingar av traditionellt slag. Bristen på fackkunskap om ADBteknik blir vidare för många ett faktiskt eller ett upplevt hinder att ta del av offentliga ADB-upptagningar hos myndigheterna. Redan önskemålet om att användningen av den nya tekniken for informationsbehandling inte får urholka offentlighetsprincipen kan alltså påkalla särskilda åtgärder. Datainspektionen har i sin tidigare nämnda redogörelse pekat på datoriseringens negativa verkningar för offentlighetsprincipen. Enligt min mening finns det emellertid goda skäl att sätta målet något högre än att upprätthålla nuvarande standard i fråga om möjligheterna att ta del av myndigheternas information. Den återkommande diskussionen kring integritetsfrågorna undanskymmer lätt det förhållandet att datortekniken, rätt utnyttjad, positivt kan främja den allmänna upplysningens och den informerade debattens sak. Det ligger väl i linje med de motiv som bär upp offentlighetsprincipen att söka ta i anspråk den nya teknikens resurser for att om möjligt öka tillgängligheten hos den information som finns samlad hos samhällsorganen. En sådan informationsförmedling skulle givetvis få sitt främsta värde för partier, intresseorganisationer och andra sammanslutningar och för massmedierna, men skulle därmed också tjäna allmänhetens intresse. De nu berörda frågorna har jag nyligen behandlat i propositionen 1975/ 761160 om nya grundlagsbestämmelser angående allmänna handlingars offentlighet. Som framgår av vad jag där yttrade genomfördes redan åren 1973-1974 sådana ändringar i tryckfrihetsförordningen att grundlagsreglerna om allmänna handlingar anpassades till den nya tekniken att lagra information. Vad som föreslås i propositionen om tillgången till myndigheternas ADB-upptagningar bygger i det väsentliga på 1973-1974 års lagstiftning, låt

376 Bilaga I

vara att förslaget i några hänseenden kan leda till större öppenhet. Som jag uttalade i propositionen kan emellertid den hittills beslutade och föreslagna lagstiftningen angående de tekniska upptagningarna på sikt inte anses tillräcklig för att tillgodose offentlighetssynpunkterna,i varje fall inte om man syftar till mera än att i stort bevara rådande möjligheter att tillgodogöra sig de allmänna organens information. Beslut om ytterligare åtgärder måste emellertid föregås av särskild utredning. Jag förordar att en sådan kommer till stånd. Det är uppenbart att förslag som syftar till att ge offentlighetsprincipen ett mera reellt innehåll beträffande ADB-lagrad information inte får utformas så att de hotar integriteten för dem som är upptagna i personregister. Jag föreslår bl. a. med hänsyn till detta samband att den senast nämnda utredningsuppgiften lämnas åt den kommitté som enligt vadjag tidigare har sagt bör se över lagstiftningen om skydd för persondata. Det kan visa sig lämpligt att senare ge kommittén ytterligare någon utredningsuppgift som gäller offentlighet och sekretess i den offentliga förvaltningen och som har nära samband med kommitténs övriga utredningsuppdrag. Jag får anledning att återkomma härtill i det följande. Innanjag ytterligare diskuterar utredningsuppgifternas innebörd, skall jag ta upp frågan om hur utredningsarbetet bör läggas upp. Som redan har nämnts föreligger ett mångskiftande material som underlag för övervägandena om skyddet för privatlivet i samband med personregistrering. Främst i åtanke kommer de förslag som har förts fram i riksdagsmotioner samt i den allmänna debatten. Allt talar för att denna debatt kommer att fortgå kontinuerligt under lång tid framöver. Under sådana omständigbedrivs under heter är det enligt min mening angeläget att utredningsarbetet stor öppenhet och, i det inledande skedet, utan att kommittén binds till vissa uppslag eller lösningar. Dessa önskemål kan tillgodoses, om arbetet planeras i enlighet med den nya modell för uppläggningen av utredningsverksamhet som har förordats för vissa fall i Rapport om utredningsväsendet (Ds Ju 1975:14). Med denna modell som förebild föreslår jag att kommittén får i uppdrag att i en första etapp kartlägga. systematisera och sovra föreliggande material och synpunkter i fråga om integritetsskyddet. De förslag som synes fruktbara att utveckla bör ställas samman till alternativa lösningar. Arbetet i den första etappen bör avslutas med att dessa lösningar presenteras i en offentlig diskussionspromemoria. Denna bör, om möjligt, föreligga under första halvåret 1977. Efter eventuell remissbehandling av promemorian får frågan om tilläggsdirektiv med närmare anvisningar för det fortsatta utredningsarbetet anmälas för regeringen. Enligt min mening behöver man inte befara att det nu angivna förfarandet skall leda till fördröjning i utredningsarbetet. Snarare har man anledning att räkna med att det medverkar till att kommittén kan lägga fram ett väl genomlyst slutförslag. Uppläggningen underlättas av att kommittén har utredningsuppgifter som sinsemellan är avgränsbara och åtminstone delvis kan behandlas oberoende av varandra. Kommittén bör därför disponera arbetet så att den i det inledande skedet ägnar sin tid åt frågorna om integritetsskyddet och först sedan den tidigare nämnda promemorian har färdigställts tar itu med den uppgift som gäller förstärkningen av offentlighetsprincipen. Med min nu angivna inställning till hur utredningsarbetet bör läggas upp

Bilaga 1 377

saknarjag självfallet anledning att vid detta tillfälle närmare diskutera vilka riktlinjer som kommittén bör följa i sitt arbete med frågorna om personlighetsskyddet vid dataregistrering. Jag nöjer mig med att föreslå ramar för kommitténs arbete i denna del och att fasta uppmärksamheten på vissa betydelsefulla problem. Kommitténs uppgift kan allmänt beskrivas så att den skall överväga den rättsliga regleringen av skyddet för den personliga integriteten i samband med registrering av personuppgifter. I första hand bör kommittén undersöka de problem som hänger samman med användningen av ADB-tekniken. Den bör emellertid kunna pröva också behovet av offentlig kontroll av sådan registrering av persondata som görs med annan teknik än den elektroniska eller som sker rent manuellt men avser särskilt integritetskänsliga uppgifter. Riksdagens begäran om utredning avser en allmän översyn av datalagen. Regleringen i denna lag bör också utgöra basen lör kommitténs överväganden. Hinder bör dock inte föreligga mot att kommittén föreslår lagstiftning vid sidan av en allmän datalag, t. ex. speciallagar om personregistrering inom vissa sektorer, eller överväger behovet av ändringar i redan gällande författningar som reglerar särskilda personregister. Datoriseringen inom näringslivet påverkar förhållandena inom arbetslivet på ett avgörande sätt. Spörsmål som gäller de anställdas personliga integritet, t. ex. deras medverkan vid prövningen av frågan om tillstånd till personregister vid företag, faller givetvis inom kommitténs utredningsuppdrag. ADBteknikens verkningar sträcker sig emellertid betydligt längre och gäller sådana grundläggande spörsmål som omställning inom arbetsmarknaden, företagsdemokrati. arbetsmiljö. arbetsprestationer och arbetstillfredsställelse. Jag behöver knappast påpeka att man här står inför problem som kan komma att kräva insatser från samhällets sida. Dessa problem är emellertid så artskilda från integritetsfrågorna och så omfattande att de inte bör bli föremål för utredning i detta sammanhang. Det kan f. ö. finnas skäl att avvakta initiativ från den fackliga rörelsen som under senare tid har ägnat frågorna om arbetslivets datorisering ett betydande intresse. Genom den nya lagstiftning om medbestämmanderätt på arbetsplatsen som f. n. förbereds kommer arbetstagarorganisationerna att få ökade möjligheter att påverka utvecklingen på området. Frågan om organisationsformen för den offentliga datorverksamheten prövas av datasamordningskommittén (Fi 1971:03). Denna kommitté väntas under året avge sitt slutbetänkande. Det bör under sådana omständigheter falla utanför den nu föreslagna kommitténs uppdrag att överväga frågan om strukturen för de statliga ADB-systemen. Även säkerhetsfrågor i samband med datorbehandling omfattas av datasamordningskommitténs uppdrag. Kommittén samarbetar på detta område med statskontoret. Arbetet avser studier av den fysiska säkerheten. av tekniska metoder att skydda data i samband med driften av ADB-system, av säkerheten i datamaskinernas funktion och av producerade datas kvalitet. lnte heller dessa frågor har den nya kommittén anledning att penetrera. Av väsentlig betydelse för frågan om vilket skydd som tillkommer data i personregister inom den offentliga sektorn är givetvis den allmänna rättsliga regleringen av den muntliga och den skriftliga sekretessen i förhållande till

378 Bilaga 1

allmänheten och till andra myndigheter än dem som i första hand disponerar över uppgifterna. Denna reglering får sin särskilda prägel av den i vårt land rådande offentlighetsprincipen. Förslag till helt ny sekretesslagstiftning har nyligen lagts fram av två kommittéer. Offentlighets- och sekretesslagstiftningskommittén har sålunda i sitt slutbetänkande föreslagit en lag som anger vilka begränsningar som skall gälla i rätten att ta del av allmänna handlingar, däri inbegripet ADB-upptagningar. Tystnadspliktskommittén (Ju 1975:3) har i sitt betänkande (SOU 1975:102) Tystnadsplikt och yttrandefrihet lagt fram förslag till en lag om offentliga funktionärers tystnadsplikt. Båda förslagen innehåller bestämmelser också om sekretessen mellan myndigheter. På grundval av kommittéförslagen och remissyttrandena över dem förbereds f. n. inomjustitiedepartementet en proposition om lagstiftning om handlingssekretess och tystnadsplikt i offentlig verksamhet. I väntan på resultatet av detta arbete börden kommitté somjag nu föreslår tills vidare inte närmare syssla med hithörande lagstiftningsfrågor. Det kan emellertid senare visa sig lämpligt att åt kommittén uppdra att göra en fördjupad undersökning i visst hänseende. t. ex. angående sekretessen mellan myndigheter. Till undvikande av missförstånd vill jag tillägga att kommittén naturligtvis i full utsträckning skall kunna överväga frågor om samkörning mellan olika ADBregister och sådana andra spörsmål om utväxling av data som hänger samman med att viss informationsteknik kommer till användning. Vad härefter gäller utredningsarbetets allmänna inriktning inom den i det föregående uppdragna ramen bör målet vara det dubbla att å ena sidan ytterligare stärka skyddet för den personliga integriteten och att å den andra nyansera regleringen så att denna inte onödigtvis leder till hinder eller olägenheter i allmän eller enskild verksamhet. Datalagen bygger på en ordning med krav på tillstånd för ADB-förda personregister. Kommittén kan ha anledning att överväga om inte tillståndskravet i något hänseende kan modifieras. 1 princip bör det emellertid stå kvar också för framtiden. Som har nämnts tidigare är förutsättningarna för att tillstånd skall meddelas f. n. ganska obestämt angivna i datalagen. Med tanke på att lagstiftningen avsåg ett helt nytt rättsområde stod någon annan lösning än den valda knappast till buds vid datalagens tillkomst. När nu snart ett par års erfarenhet föreligger av vilka problem som aktualiseras vid tillståndsprövningen bör enligt min mening allvarligt prövas om inte de grunder efter vilka denna skall ske kan anges med större utförlighet i datalagen. Det rör sig här i vissa hänseenden om avvägningar som rätteligen bör ankomma på den lagstiftande församlingen och inte på rättstillämpande myndigheter. Jag skall i det följande peka på ett par frågor som kan förtjäna att uppmärksammas i lagstiftningen. Datalagen förutsätter att viss mycket känslig personinformation får registreras om ett starkt samhälleligt eller annat allmänt intresse påkallar det. Iövrigt ges ingen ledning i datalagen om vilken betydelse som skall tillmätas behovet av ett register vid tillståndsprövningen. En viktig uppgift för kommittén bör vara att söka närmare ange hur behovet av ett ifrågasatt register skall påverka prövningen och på vilken nivå denna bedömning skall göras. Frågan vilken betydelse som skall tillmätas intresset av att ett visst register kommer till stånd kan aktualiseras bl. a. för register inom den vetenskapliga

Bilaga 1 379

forskningen, särskilt samhällsforskningen. Inte sällan kan det bli nödvändigt att göra en avvägning mellan å ena sidan det värdefulla underlag för forskning och reformarbete som studier med inslag av persondata kan ge och å andra sidan integritetskraven. Från forskarhåll har uttalats farhågor för att den nuvarande ordningen skulle kunna hota forskningens frihet och oberoende. Kommittén bör överväga vad som kan göras för att man skall kunna försäkra sig om att sådana konsekvenser inte uppstår. Utgångspunkten bör dock självfallet vara att forskningen såväl som annan verksamhet i samhället skall bedrivas under tillbörlig respekt för enskildas privatsfär. [sammanhanget vill jag nämna att kommittén kan ha anledning beakta behovet av särskilda regler för forskning och statistikproduktion också i fråga om tillståndsproceduren och i andra liknande hänseenden. En under senare tid särskilt diskuterad fråga gäller tillåtligheten av register som upptar stora delar av befolkningen inom hela landet eller inom visst område. Behovet av reglering torde i första hand gälla de enskilda och kommunala sektorerna, eftersom inrättandet av statliga befolkningsregister i flertalet fall förutsätter direkt eller indirekt ställningstagande från statsmakternas sida. Den nu berörda frågan faller under kommitténs uppdrag. Jag vill emellertid erinra om vad jag har uttalat i annat sammanhang, nämligen att det kan visa sig lämpligt att, i syfte att begränsa antalet personregister av totalkaraktär, göra en provisorisk ändring i datalagen i samband med beslut om ett centralt statligt personregister för adressaktualisering, personnummersättning och urvalsdragning. Förslag om ett sådant register kan väntas bli förelagt riksdagen under hösten 1976. Frågan om en provisorisk ändring i datalagen kommer att övervägas inom justitiedepartementet. Utöver vad jag har angett i det föregående bör kommittén givetvis överväga de spörsmål som Konstitutionsutskottet i sitt av riksdagen godkända betänkande särskilt har nämnt, nämligen frågor om Sekretessregler för datorlagrade personregister av olika slag, om behandlingen av långtidsförvarade personregister hos statistiska centralbyrån och andra registerförare, om informationen till intervjuade vid intervjuundersökningar, om användningen av mjukdata. om rätten för registrerade att erhålla registerutdrag, om försäljningen av datorlagrade personuppgifter för kommersiellt bruk och om handläggningen i fråga om personregister som inrättas genom beslut av riksdagen eller regeringen. Ytterligare ett spörsmål som bör komma under kommitténs bedömning gäller lämpligheten av en medborgarkontroll över statliga datasystem i form av särskilda ansvarsnämnder. Riksdagen har begärt att frågan härom skall utredas (SkU 1975:32, rskr 230). Till den gjorda uppräkningen vill jag göra endast följande kommentarer. Att frågan om utformningen av den allmänna sekretesslagstiftningen faller vid sidan av kommitténs uppdrag har jag redan nämnt. Beträffande datorlagrad personinformation som är hänförlig till statistikproduktionen har statistiska centralbyrån i samarbete med datainspektionen och riksarkivet övervägt frågor om gallringsbestämmelser, förstöring, avidentifiering och kryptering. Kommittén bör i sitt arbete beakta resultatet av denna utredning, som väntas föreligga inom kort. Vad slutligen angår den ordning som skall gälla for beslut om statliga personregister vill jag erinra om det i och för sig självklara kravet att beslutsordningen måste stå i överensstämmelse med de grundläggande principerna för befogenhetsfördelningen mellan olika stats-

380 Bilaga 1

organ sådana de framgår av regeringsformen. Uppräkningen i det föregående av frågor som bör komma under kommitténs prövning är som nämnts inte uttömmande. Också andra förslag som gäller skyddet för den personliga integriteten i samband med registreringen av persondata bör övervägas under utredningsarbetet. i den mån inte annat följer av de förbehåll som jag tidigare har gjort. Utnyttjandet av datorer inom administration och näringsliv är en internationell företeelse. En följd härav är att information förs över från ett land till ett annat för ADB-behandling. Sådan överföring underlättas genom användning av telekommunikationer. Dataflödet över gränserna kommer att öka i takt med den pågående datoriseringen. den tekniska utvecklingen och de allt livligare internationella förbindelserna inom skilda områden. Denna internationella datatrafik ger upphov till åtskilliga problem. l detta sammanhang är det främst två företeelser som är av intresse. Å ena sidan är det angeläget att förebygga s. k. dataflykt, dvs. överflyttning av databehandling till annat land i syfte att undgå hemlandets strängare lagstiftning, i första hand då den som avser att bereda skydd for den personliga integriteten. Å andra sidan är det önskvärt att rutinmässig och från integritetssynpunkt ofarlig datatransmission över gränserna inte hindras eller försvåras. Risken härför blir större, om staterna infor datalagstiftning med inbördes skiftande innehåll. De nu berörda problemen kräver för sin lösning internationellt samarbete. Ett sådant har redan inletts inom Europarådet och OECD. Nordiska ämbetsmannakommittén för lagstiftningsfrågor har beslutat tillsätta en arbetsgrupp med uppgift att studera frågorna och kartlägga behovet av en nordisk konvention på dataområdet. Ett nordiskt samarbete torde ha särskilda utsikter att bli fruktbart. Bl. a. är det tänkbart att en viss samordning av de nordiska ländernas datalagstiftning kan komma till stånd. Enligt min mening bör dessa och andra internationella överläggningar från svensk sida bedrivas i nära kontakt med den kommitté som skall se över datalagstiftningen. Det torde också få bli en uppgift för kommittén att lägga fram förslag till de lagbestämmelser som föranleds av internationella överenskommelser eller som annars pâkallas av hänsyn till den internationella datatrafiken. Jag skall härefter med några ord beröra den utredningsuppgift som gäller offentlighetsprincipen, nämligen frågan om förbättrad tillgång till myndigheternas ADB-material. Målsättningen för utredningens arbete med denna fråga harjag angett i det föregående: att såvitt möjligt göra den information som hos det allmänna är lagrad på ADB-medier mera lättillgänglig för allmänheten så att den i ökad omfattning kan komma samhällsdebatt och forskning till del. I första hand bör kommittén kartlägga vilka medel som står till buds för att öka tillgången

till den datorlagrade informationen. Åtgärder av flera olika slag torde här

komma i fråga.

Åtskilliga svårigheter och komplikationer är emellertid förenade med en

mera aktiv informationsförmedling. De måste givetvis uppmärksammas under utredningsarbetet. En självklar utgångspunkt är sålunda att de krav som kan ställas på myndigheterna inte får leda till att deras egna arbetsuppgifter blir eftersatta. Kostnadsfrågorna måste också beaktas. Det är rimligt att tjänster inte skall tillhandahållas utan kostnadstäckning från beställaren. Vidare måste tillses att en ökad öppenhet inte får till följd att skyddet för den

Bilaga 1 381

individanknutna personinformationen försvagas. Kommittén torde också behöva överväga vilka begränsningar som i sammanhanget behövs för att hindra ett oönskat utnyttjande av det allmännas ADB-material for rent kommersiella syften. Det är tydligt att en vidgad reell offentlighet kring ADB-informationen kräver insatser och avvägningar på lång sikt. Man bör därför inte låsa fast de nya åtgärderna i stela rättsliga former. En del av åtgärderna är f. ö. av det slaget att de över huvud taget inte lämpar sig lör lagstiftning. En annan sak är att fördelar möjligen skulle kunna uppnås genom en lagteknisk särreglering av ADB-medierna i TF, där de både f. n. och enligt prop. 1975/761160 är samordnade med konventionella handlingar. Förslag i denna riktning har förts fram av datainspektionen. Kommittén bör vara oforhindrad att pröva frågan om särskilda grundlagsbestämmelser for ADB-upptagningarna. Enligt min mening bör man dock gå ifrån nuvarande systematik endast om en annan lagteknisk lösning framstår som klart överlägsen.

Bilaga 2 Material som DALK särskilt beaktat

vid översynen av

datalagen

l Statens offentliga utredningar (SOU) 1972:47 Data och integritet 1974:10 Data och näringspolitik 74 1975:22 Lag om allmänna handlingar 1975:75 Medborgerliga fri- och rättigheter. Regeringsformen 1975:102 Tystnadsplikt och yttrandefrihet 1976:12 Företagens uppgiftslämnande 1976:48 Reklam och integritet 1976:58 ADB och samordning 1976:68 Moderna arkivmedier

2 Propositioner (Justitiedepartementet) 1973:33 med förslag till ändringar i tryckfrihetsförordningen m. m. 1973:155 med forslag till kreditupplysningslag 1974:42 med forslag till inkassolag 1975:57 om ett nytt system för automatisk databehandling inom folkbokförings- och beskattningsområdet 1975/762160 om nya grundlagsbestämmelser angående allmänna hand- Iingars offentlighet 1976/77:27 om åtgärder för att begränsa möjligheterna att föra omfattande personregister

3 Motioner till riksdagen 1972: 302 (c) om anstånd med beslut rörande centralt personregister, m. m. 415 (fp) angående utnyttjandet av datorer. m. m. 631 (m) angående ifrågasatt upprättande av ett centralt personregister 1321 (vpk) angående målsättningen för datateknikens utnyttjande, m. m. 1454 (vpk)om avslag på Kungl. Majzts framställning om medel till ett centralt personregister 1488 (fp) i anledning av Kungl. Majzts proposition nr 5 med forslag till skadeståndslag, m. m.

384 Bilaga 2

1973: 240 (fp) angående vissa frågor rörande användningen av offentligt datamaterial 961 (m) om förbud för politiskt parti att äga företag för direktreklam med hjälp av dataregister 1636 (fp), 1637 (c), 1638 (fp), 1939 (vpk), 1640 (c) och 1641 (m) i anledning av Kungl. Majzts proposition 1973:33 med förslag till ändringar i tryckfrihetsförordningen m. m. 1974: 1 (fp) angående äganderätten till data, m. m. 918 (c) om ökat integritetsskydd för personuppgifter i dataregister 1181 (c) om förbud mot försäljning av datalagrat personregister 1190 (m) om tillståndsprövning genom datainspektionen beträffande personregister, m. m. 1975: 69 (c) om översyn av dataverksamheten 93 (m) om fördjupning och utbyggnad av demokratin 95 (fp) angående datapolitiken 125 (fp) angående registreringen av persondata 669 (s) om ökat sekretesskydd för persondata 991 (s) om skydd mot ovidkommande personregistrering 1006 (fp) om förbättrad information angående personregister enligt datalagen, m. m. 1017 (m) om persondataregister 1362 (s) om förstärkt utbildning inom dataområdet 1975/76: 168 (fp) om bättre skydd för individens integritet i datasamhället 192 (c) om datapolitiken 198 (m) om befolkningsregister 520 (vpk) om datapolitiken 1979 (m) om bl. a. den enskildes integritet och den tekniska utvecklingen 1981 (c), 2377 (vpk) och 2378 (fp) med anledning av propositionen 1975/76:l60 om nya grundlagsbestämmelser angående allmänna handlingars offentlighet 1976/77: 28 (s) och 29 (s) med anledning av propositionen 1976/77:27 om åtgärder för att begränsa möjligheterna att föra omfattande personregister 307 (s) om ökat sekretesskydd för statistiskt material 937 (vpk) om förbud mot handel med persondata 980 (s) om datateknikens effekter på sysselsättningen 982 (s) om inrättande av ett datorbaserat informationssystem för allmänheten, m. m. 983 (s) om skolutbildning i datateknik, m. m. 984 (s) om ett datorbaserat telemötessystem 1117 (m) om integritetsskyddet för patienter 1977/78: 1670 (vpk) om MBL-förhandlingar vid införande av datorbaserade system

sou 1978:54 Bilaga 2 385

4 Betänkanden av konstitutionsutskottet (KU), skatteutskottet (SkU) och arbetsmarknadsutskottet (A U) KU 1973:19 med anledning av propositionen 1973:33 med forslag till ändringar i tryckfrihetsförordningen m. m., jämte motioner 1974:2 med uppgift på två vilande forslag till ändringar i tryckfrihetsforordningen 1974:20 med anledning av dels propositionen 1974:1 såvitt gäller anslag under justitiedepartementets veksamhetsomrâde for budgetåret 1974/75 till datainspektionen, dels motioner 1975:11 med anledning av dels propositionen 1975:1 om anslag under justitiedepartementets verksamhetsområde for budgetåret 1975/76 till datainspektionen, dels motioner SkU 1975:32 med anledning av propositionen 1975:57 om ett nytt system for automatisk databehandling inom folkbokforings- och beskattningsomrâdet jämte motioner KU 1975/76:47 med anledning av propositionen 1975/76:100 om anslag under justitiedepartementets verksamhetsområde for budgetåret 1976/77 till datainspektionen jämte motioner l975/76:48 med anledning av propositionen 1975/761160 om nya grundlagsbestämmelser angående allmänna handlingars offentlighet jämte motioner 1976/77:1 angående vilande förslag till grundlagsändringar AU 1977/7824 med anledning av motioner om datafrägor inom arbetslivet m. m.

5 Departementspromemorior Ds Fi 1975:1 Samordning av statliga administrativa ADB-system Ds Fi 1975:3 ADB och juridik, en problemöversikt Ds Kn 1976:1 och 2 ADB inom samhällsplaneringen Ds Ju 1977:1 och 11 Handlingssekretess och tystnadsplikt, Förslag till ny sekretesslag

6 Litteratur Kerstin Anér - Datamakt Björk/ Saving/ Söderström - Datorn och människan Björk/Saving/Söderström - Datorer på våra villkor Blekeli/Selmer - Data og personvern Dolotta m. il. - Data Processing 1980-85 Eriksson/ Freese/Johansson - Datorerna och samhällets sårbarhet Freese - Individ, Samhälle, Integritet Freese - Data och livskvalitet -

Freese/Skoog/Tael Datalagen m. fl. Författningar

Freese/Gavatin/ Rydén - Privatlivets helgd Griesser - Realization of data protection in health information systems Patricia Hewitt - The information Privacy, gathers Hellner - Juridiska styrmedel. ADBJ-rapport 1974-1

386 Bilaga 2

Hult - Offentlighet i ADB-register, ADBJ-rapport 1974-2 Hellner - Skadeståndsansvar vid dataverksamhet. ADBJ -rapport 1974-5 Data och integritet. ADBJ-rapport 1975-9 Aliheim - ADBJ-rapport 1977-10 Registeransvar enligt datalagen, Martin - and Privacy in Computer Secrity, Accuracy Systems Palme - Människorna i datorsamhället - Vinge Datalagen i praktiken - Vinge Företagen inför datalagen - framtida

Winberg/Åkerman Forskningens datatillgång

7 Övrigt material

Datainspektionen: Ansökan om tillstånd enligt datalagen (1973:289) m. m. (föreskrifter och anvisningar till datalagen 1975-08-20) Datainspektionens erfarenheter av datalagen 1975-11-24 Riktlinjer for datainspektionens handläggning av organisatoriska och tekniska frågor om säkerhet vid automatisk databehandling (D1 tillsynsenheten 1976-04-21) Riktlinjer för datainspektionens handläggning av rättsliga frågor om säkerhet vid automatisk databehandling (D1 tillståndsenheten 1976-04-21) Personregister i Sverige (Ett urval av de vid årsskiftet 1975/76 befintliga ADB-registren)

Riksdagens Ombudsmän - Protokoll vid inspektion av datainspektionen den 18-20 april 1977

Folkpartiets datapolitiska program, “Datamakten åt folket En alternativ - av Anders för datapolitik rapport sammanställd Wijkman Moderata samlingspartiets räkning Förslag till socialdemokratiskt program för datapolitiken, “Datorer på människans villkor” LOs handlingsprogram för Företagsdemokrati och data Rapport av TCOs arbetsgrupp för datafrågor “Datorn i arbetslivet

Forskningsetiska principer antagna av Statens råd for samhällsforskning 1975-11-19 Rapport från Statens Humanistiskt-Samhällsvetenskapliga forskningsråds elikkommittés två forsta verksamhetsår 1977-10-11 PM (av Robert Eriksson) från Institutet för social forskning, nov-74, ”Datalagen och personlig integritet Rapport (av G. Johansson) från Psykologiska institutionen, Stockholms universitet, 1974 nr 2, “Etiska problem i psykologisk-pedagogisk forskning Spri-rapport nr 10/75 “Sekretess och integritet i samband med ADB inom sjukvården Rapport (av Torgny Tholerus) DLU 75/20 från Datalogilaboratoriet. Institutionen for informationsbehandling, Uppsala Universitet. “Allmänhetens informationssystem”

Bilaga 2 387

- Ryman m. 11. Offentlighetsprincipen och myndigheterna, 1976 Strömholm - och datamaterialet Datalagen i tryckfrihetsrätten, SvJT 1973 s 513-517

Specialrapport USA 7702 från Ingenjörsvetenskapsakademin, “Datorer och människor

SCBs utredningsrapport 1976-03-08 Förstöring, avidentiliering och krypte- ring integritetsskyddsåtgärder i statistikproduktionen”.

Rapporter till DASK: Palme - Visioner och möjligheter på datorområdet Ivanov/Grip - De offentliga ADB-systemens inverkan på förvaltning och samhälle Statskonsult AB - Datateknik, Miljöstudie 1980-85

Rapport 9/73-3101 från Försvarets rationaliseringsinstitut - ADB-teknik i ett tioårsperspektiv

Utredning från Statens lndustriverk SIND 1978:1, ”Datormarknaden infor l980-talet”

FOA-rapporter: Palme - Datorkommunikation for människor FOA-rapporter: Palme - Datorsystem för kommunikation mellan människor

Statskontorets/RSV:s Delrapport 1976:4 från RS-projektet, Integritet och genomförande m. m. Dokumentation inom Statskontorets projekt ADB-säkerhet (bl. a. delrapport 1975:9, Dataskydd, delrapport 2 1976:38, Dataskydd, rapport 1976:39, Kapitalskydd, rapport 1976-09-03 Kvalitetsskydd av data

Dokumentation från det s. k. Hässelby-symposiet mars 1976 (Statens råd for samhällsforskning) under rubriken “Den personliga integriteten och forskningens behov av data” Dokumentation från Statens medicinska forskningsråds konferens nov. 1976 under rubriken Datalagen och den medicinska forskningen”

Sveriges industriforbund, “Nordiskt dataflöde”

NOU 1974:22 Persondata og personvern och NOU 1975:10 Offentlige persondatasystem og personvern, Norge. Delbetaenkning nr 687/1973 om private registre och nr 76/1976 om offentlige registre afgivet av det af justisministeriet den 9. september 1970 nedsatte registyerudvalg, Danmark.

OECD-rapport av Klaus Lenk - Automated information management in Public Administration

388 Bilaga 2

Statistisk tidskrift 1976:2: Rapaport - SCBS erfarenheter av ett år med datalagen SCB och allmänheten - Resultat från en intervjuundersökning våren 1976 (Rapport 1977-01-17) SCB - en jämförande studie av vägrarbortfallet i omnibusundersökningen i april 1976

Tore Dalenius - vid statistiska Statistiska Personintegritet undersökningar Inst, Stockholms universitet, rapporterna nr 21 och 22 m. fl. Gert Persson - Några synpunkter på strukturförändringar inom databehandlingen, PM 1977-03-01 (Statskontoret) - Stephan Schwartz Forskning och integritet. Några anteckningar kring ett begreppskomplex (Rapport TRITA-LlB-6011 mars 1978) - Michael Bogdan Datailykt över gränserna och den svenska datalagstiftningen (september 1977) (Förvaltningsrättslig tidskrift 1/1978)

Pressklipp

sou 1978:54 389

Bilaga 3 i dess Datalagen (1973:289) lydelse

i april 1978

Inledande bestämmelser 1 § l denna lag avses med

personuppgift: upplysning som avser enskild person, personregister: register, förteckning eller andra anteckningar som föres med hjälp av automatisk databehandling och som innehåller personuppgift som kan hänföras till den som avses i med uppgiften, registrerad: enskild person beträffande vilken förekommerpersonuppgift i personregister, registeransvarig: den för vars verksamhet personregister föres, om han förfogar över registret.

Tillstånd m. m. 2§ Personregister får icke inrättas eller föras utan tillstånd av datainspektionen. Första stycket gäller icke i fråga om personregister vars inrättande beslutas av regeringen eller riksdagen. Före sådant beslut skall dock yttrande inhämtas från datainspektionen.

3§ Datainspektionen skall meddela tillstånd till inrättande och förande av personregister, om det saknas anledning antaga att. med iakttagande av de föreskrifter som meddelas enligt 5 och 6 §§. otillbörligt intrång i registrerads personliga integritet skall uppkomma. Vid bedömandet av om otillbörligt intrång kan uppkomma skall särskilt beaktas arten och mängden av de personuppgifter som skall ingå i registret samt den inställning till registret som föreligger eller kan antagas föreligga hos dem som kan komma att registreras.

3 a § Tillstånd att inrätta och föra personregister som omfattar betydande del av befolkningen i riket eller i område därav får meddelas endast om 1. de som avses bli registrerade är medlemmar, anställda eller kunder hos den registeransvarige eller har annan därmed jämställd anknytning till denne. 2. de som avses bli registrerade samtycker till registreringen eller 3. särskilda skäl föreligger.

390 Bilaga 3

Denna lag träder i kraft den 1 februari 1977. för vilket tillstånd har meddelats före den l februari 1977 Personregister men som enligt 3 a § får föras endast om särskilda skäl föreligger skall på nytt underställas datainspektionens prövning. Göres ansökan om tillstånd före den 1 juli 1977, får registret föras tills vidare i väntan på att ansökan prövas får vid sin prövning medgiva anstånd med slutligt. Datainspektionen avveckling eller ändring av registret under tid som behövs för att bygga upp ett centralt statligt person- och adressregister eller som annars får anses skälig.

4 § Tillstånd att inrätta och föra personregister som innehåller uppgift om att någon misstänkes eller dömts för brott eller avtjänat straff eller undergått annan påföljd för brott eller varit föremål for tvångsingripande enligt barnavårdslagen (1960197), lagen (1954:579) om nykterhetsvård, lagen (1966:293) om beredande av sluten psykiatrisk vård i vissa fall, lagen (1967:940) angående omsorger om vissa psykiskt utvecklingsstörda, lagen (1964:450) om åtgärder vid samhällsfarlig asocialitet eller utlänningslagen får endast om synnerliga skäl föreligger meddelas annan än (1964:193) som enligt lag eller annan författning har att föra förteckning över myndighet sådana uppgifter. Tillstånd att inrätta och föra personregister som i övrigt innehåller uppgift om någons sjukdom eller hälsotillstånd eller uppgift att någon erhållit socialhjälp, nykterhetsvård eller liknande eller varit föremål för åtgärd enligt barnavårdslagen eller utlänningslagen får endast om särskilda skäl föreligger meddelas annan än myndighet som enligt lag eller annan författning har att föra förteckning över sådana uppgifter. Tillstånd att inrätta och föra personregister som innehåller uppift om eller religiösa uppfattning får meddelas endast om särskilda någons politiska skäl föreligger. Vad som sagts nu gäller dock ej personregister som sammanslutning avser att föra beträffande sina egna medlemmar.

med att tillstånd lämnas till inrättande och förande av 5§ 1 samband skall datainspektionen meddela föreskrift om dels ändamålet personregister, med registret, dels vilka personuppgifter som får ingå i detta. Föreligger särskilda skäl, får tillståndet begränsas till viss tid.

6§ Lämnas tillstånd till inrättande och förande av personregister, skall datainspektionen, i den mån det behövs för att förebygga risk för otillbörligt intrång i personlig integritet, meddela föreskrift om 1. inhämtande av uppgifter för personregistret, 2. utförandet av den automatiska databehandlingen, 3. den tekniska utrustningen, 4. de bearbetningar av personuppgifterna i registret som får göras med automatisk databehandling, 5. underrättelse till berörda personer, de personuppgifter som får göras tillgängliga, utlämnande och annan användning av personuppgift, bevarande och gallring av personuppgifter, *°.°°.\.°* . kontroll och säkerhet.

391 Bilaga 3

Föreskrift rörande utlämnande av personuppgift får icke inskränka myndighets skyldigheter enligt tryckfrihetsförordningen.

7§ Bestämmelserna i 5 och 6 §§ om skyldighet för datainspektionen att meddela föreskrift gäller även i fråga om personregister som avses i 2 § andra stycket, i den mån icke regeringen eller riksdagen har meddelat föreskrift i samma hänseende.

Den registeransvariges skyldigheter 8§ Förekommer anledning till misstanke att personuppgift som ingår i personregister är oriktig, skall den registeransvarige utan dröjsmål vidtaga skäliga åtgärder för att utröna uppgiftens riktighet och, om skäl föreligger, rätta den eller utesluta den ur registret. Har uppgift, som rättas eller uteslutes, lämnats ut till annan än den registrerade, skall den registeransvarige på begäran av den registrerade underrätta mottagaren om rättelsen eller uteslutningen. Föreligger särskilda skäl, får dock datainspektionen befria den registeransvarige från sådan underrättelseskyldighet.

9 § Om personregister innehåller personuppgift som med hänsyn till registrets ändamål måste anses ofullständig eller om det i personregister som utgör förteckning över personer saknas någon som med hänsyn till registrets ändamål måste förväntas ingå däri, bör den registeransvarige vidtaga den komplettering som behövs. Sådan komplettering skall alltid göras. om ofullständigheten kan antagas medföra otillbörligt intrång i personlig integritet eller fara för rättsförlust.

10 § På begäran av registrerad skall den registeransvarige så snart det kan ske underrätta den registrerade om innehållet i personuppgift som ingår i personregistret och innefattar upplysning om honom. Har sådan underrättelse lämnats, behöver ny underrättelse icke lämnas till samme registrerade förrän tolv månader därefter. Underrättelse enligt första stycket skall lämnas utan kostnad för den registrerade. Föreligger särskilda skäl, får dock datainspektionen i fråga om visst slag av personuppgifter medge att avgift tages ut. Första stycket gäller icke uppgift som enligt lag eller annan författning eller enligt myndighets beslut som meddelats med stöd av författning ej får lämnas ut till den registrerade.

11 § Personuppgift som ingåri personregister får ej lämnas ut, om det finns anledning antaga att uppgiften skall användas för automatisk databehandling i strid med denna lag. Finns det anledning antaga att personuppgift skall användas för automatisk databehandling i utlandet, får uppgiften lämnas ut endast efter medgivande av datainspektionen. Sådant medgivande får lämnas endast om det kan antagas att utlämnandet av uppgiften icke kommer att medföra otillbörligt intrång i personlig integritet. I fråga om förbud för myndighet att lämna ut personuppgift finns bestämmelser i lagen (1937:249) om inskränkningar i rätten att utbekomma allmänna handlingar.

392 Bilaga 3

12 § Upphör registeransvarig att föra personregister, skall han anmäla detta till datainspektionen. Inspektionen föreskriver i sådant fall hur det skall förfaras med registret.

13 § Registeransvarig eller annan som tagit befattning med personregister får ej obehörigen yppa vad han till följd därav fått veta om enskilds personliga förhållanden. Har personuppgift i enlighet med föreskrift, meddelad enligt 6 eller l8 §, lämnats ut på villkor som inskränker mottagarens rätt att vidarebefordra uppgiften, lår mottagaren eller den som i hans verksamhet tagit befattning med uppgift icke obehörigen yppa vad han därigenom fått veta om enskilds personliga förhållanden.

14§ Om myndighet för handläggning av mål eller ärende använder sig av upptagning för automatisk databehandling, skall upptagningen tillföras handlingarna i målet eller ärendet i läsbar form, om ej särskilda skäl föranleder annat.

Tillsyn m. m. l5§ Datainspektionen utövar tillsyn över att automatisk databehandling icke medför otillbörligt intrång i personlig integritet. Tillsynen skall utövas så, att den icke vållar större kostnad eller olägenhet än som är nödvändig.

16§ Datainspektionen har rätt att för tillsynen erhålla tillträde till lokal där automatisk databehandling utföres eller där datamaskin eller utrustning eller upptagning för automatisk databehandling förvaras. Inspektionen har vidare rätt att få tillgång till handling som rör automatisk databehandling samt foranstalta om körning av datamaskin.

17 § Den registeransvarige skall lämna datainspektionen de uppgifter rörande den automatiska databehandlingen som inspektionen begär för sin tillsyn. Vad som sagts nu gäller även den som för registeransvarigs räkning handhar personregister.

l8§ Har förandet av personregister lett till otillbörligt intrång i personlig integritet eller finns anledning antaga att sådant intrång skall uppkomma, får datainspektionen i mån av behov ändra föreskrift som tidigare meddelats eller meddela ny föreskrift i sådant avseende som anges i 5 eller 6 §. l fråga om register som avses i 2 § andra stycket får datainspektionen vidtaga åtgärd som

nu nämnts endast i den mån den ej står i strid med beslut atv-regeringen eller

riksdagen. Kan skydd mot otillbörligt intrång i personlig integritet ej åstadkommas på annat sätt, får datainspektionen återkalla meddelat tillstånd.

l9§ Den som hos datainspektionen tagit befattning med tillstånds- eller tillsynsärende enligt denna lag får icke obehörigen yppa vad han därvid fått veta om enskilds personliga förhållanden eller om yrkes- eller affarshemlighet.

Bilaga 3 393

Straff och skadestånd m. m. 20 § Till böter eller fängelse i högst ett år dömes den som uppsåtligen eller av oaktsamhet _ 1. inrättar eller för personregister utan tillstånd enligt denna lag, när sådant erfordras, 2. bryter mot föreskrift som meddelats enligt 5, 6 eller 18 §, 3. lämnar ut personuppgift i strid mot 11 §. 4. bryter mot 12 §, 5. lämnar osann uppgift vid fullgörande av skyldighet att lämna underrättelse enligt 10 §, eller 6. lämnar osann uppgift i fall som avses i 17 §.

21 § Den som olovligen bereder sig tillgång till upptagning för automatisk databehandling eller olovligen ändrar eller utplånar elleri register för in sådan upptagning dömes för dataintrâng till böter eller fängelse i högst två år, om ej gärningen är belagd med straff i brottsbalken. För försök eller förberedelse till brott som avses i första stycket dömes till ansvar enligt 23 kap. brottsbalken. Skulle brottet, om det hade fullbordats, ha varit att anse som ringa, får dock ej dömas till ansvar enligt vad som nu har sagts.

22 § Har personregister inrättats eller förts utan tillstånd enligt denna lag, när sådant tillstånd erfordras, skall registret förklaras förverkat, om det ej är uppenbart obilligt.

23§ Om registrerad tillfogas skada genom att personregister innehåller oriktig uppgift om honom, skall den registeransvarige ersätta skadan. Vid bedömande om och i vad mån skada har uppstått tages hänsyn även till lidande och andra omständigheter av annan än rent ekonomisk betydelse.

24 § Om registeransvarig eller den som för registeransvarigs räkning handhar personregister underlåter att lämna tillträde till lokal ellertillgång till handling ifall som avses i 16 § eller att lämna uppgift enligt 17 §. får datainspektionen förelägga vite. Detsamma gäller, om registeransvarig icke fullgör vad som åligger honom enligt 8, 9 eller lO §.

25 § Talan mot datainspektionens beslut löres hos regeringen genom besvär. Justitiekanslern får föra talan för att tillvarataga allmänna intressen.

Övergångsbestämmelser

Denna lag träderi kraft den ljuli 1973. Bestämmelserna i 2-14 och 18 §§, 20 § 1-5, 21-23 §§ samt 24 § andra punkten gäller dock först från och med den l juli 1974. Utan hinder av föregående stycke fårdatainspektionen meddela föreskrift i sådant avseende som anges i 5 e1ler6 § för tid före den 1 juli 1974, om särskilda skäl föreligger. Bryter någon mot sådan föreskrift, gäller bestämmelsen om straff för brott enligt 20§ 2. Datainspektionen får vidare före nämnda dag pröva ansökan om tillstånd samt meddela föreskrift enligt 5, 6 eller 18 §sâvitt

394 Bilaga 3

avser tid efter utgången av juni 1974. Har personregister, som enligt lagen icke får föras utan tillstånd, tagits i drift före den l juli 1974. får det, under förutsättning att ansökan om tillstånd göres före den l januari 1975, föras utan tillstånd till dess ansökningen slutligt prövats. De slag av personuppgifter som ingår i registret och de ändamål för vilka uppgifterna användes får ändras eller utvidgas endast efter anmälan till datainspektionen. Bryter någon häremot, gäller bestämmelsen om straff för brott enligt 20§ l.

sou 1978:54 395

Bilaga 4 Datakungörelsen (1973:291) i dess

i april 1978 lydelse

1§ Ansökan om tillstånd att inrätta eller föra personregister som avses i datalagen (1973:289) göres hos datainspektionen. Har regeringen eller riksdagen beslutat inrätta personregister, skall den myndighet som är registeransvarig snarast anmäla detta till inspektionen.

2§ Ansökan eller anmälan som avses i l§ skall inges i två exemplar. Ansökan eller anmälan skall innehålla eller ange l. registeransvarigs namn, postadress och telefonnummer, 2. personregistrets benämning, 3. ändamålet med registret, 4. fullständig förteckning över de uppgifter som skall ingå i den automatiska databehandlingen och redogörelse för varifrån och på vad sätt uppgifterna skall inhämtas, 5. vilken bearbetning som skall utföras med automatisk databehandling och förfarandet vid denna behandling, 6. fullständig förteckning över de uppgifter som skall göras tillgängliga och redogörelse för till vem och på vad sätt de skall lämnas ut, 7. beskrivning av den tekniska utrustning, som huvudsakligen skall användas, och uppgift om var denna finns uppställd, 8. på vad sätt registrerad skall kunna få del av uppgift som innefattar upplysning om honom och om sådan upplysning skall vara avgiftsbelagd, 9. hur och när rättelse av felaktig uppgift i registret skall ske, l0. hur upptagning för automatisk databehandling skall bevaras samt hur och när gallring skall ske, ll. hur upptagning för automatisk databehandling skall förvaras, 12. hur uppgift skall kunna ersättas om upptagning för automatisk databehandling förstöres, 13. vilka andra säkerhetsåtgärder som planerats, 14. på vad sätt användningen av datamaskin och datamedier skall registreras. Datainspektionen får när omständigheterna föranleder det medge undantag från ett eller flera av de krav som anges i första stycket.

3 § Är ansökan ofullständig skall inspektionen förelägga sökanden att inom viss tid komplettera handlingarna vid äventyr att ärendet avgöres i befintligt skick.

396 Bilaga 4

4§ När datainspektionen avger yttrande som avses i 2§ andra stycket datalagen (1973:289) skall en bedömning av registret ske enligt samma grunder som vid prövning av tillståndsärende.

5 § Frågor om bevarande och gallring av personuppgifter som av myndighet skall upptagas för automatisk databehandling avgöres efter samråd med riksarkivet.

6§ När beslut enligt 5, 6, 7 eller l8§ datalagen (1973:289) expedieras skall avskrift av beslutet överlämnas till Justitiekanslern, om ej denne i fråga om ärende av mindre vikt har föreskrivit undantag.

7§ Ytterligare Föreskrifter för tillämpningen av datalagen (1973:289) meddelas av datainspektionen.

Denna kungörelse träder i kraft den l juli 1973. Registeransvarig myndighet skall senast den l januari 1974 göra anmälan till datainspektionen beträffande personregister, om vars inrättande Kungl. Majzt eller riksdagen beslutat före den l juli 1973.

Bilaga 5 Förordningen med instruktion

för i dess

datainspektionen lydelse enligt SFS 1977:634

Inledande bestämmelser l§ Allmänna verksstadgan (1965:600) skall tillämpas på datainspektionen.

Uppgifter 2 § Inspektionen har som central förvaltningsmyndighet till uppgift att pröva frågor om tillstånd och utöva tillsyn enligt datalagen (1973:289), kreditupplysningslagen (1973:1173) och inkassolagen (1974:182).

3§ Det åligger inspektionen särskilt att med uppmärksamhet följa utvecklingen i fråga om automatisk databehandling av personuppgifter och användningen av sådana uppgifter i kreditupplysnings- och inkassoverksamhet, hos regeringen framlägga förslag till åtgärder, som är pâkallade for att främja de syften inspektionen skall befordra, inom sitt verksamhetsområde lämna myndigheter, organisationer och enskilda råd och upplysningar.

Organisation 4 § Inspektionen ledes av en styrelse. Ledamöter av denna är chefen lör inspektionen, som är styrelsens ordförande, och tio andra ledamöter, som regeringen utser särskilt. För de ledamöter regeringen utser särskilt finns sju ersättare.

5§ lnom inspektionen finns två enheter. enheten för tillståndsärenden och enheten for tillsynsärenden. Dessutom finns ett sekretariat. För vardera enheten och for sekretariatet finns en chef. En av enhetscheferna är ställföreträdare för chefen för inspektionen.

6 § Hos inspektionen är i övrigt anställda tjänstemän enligt personalförteckning och annan personal i mån av behov och tillgång på medel. l mån av behov och tillgång på medel får inspektionen anlita experter och sakkunniga.

398 Bilaga 5

Ärendenas handläggning

7§ Av styrelsen avgöres 1. viktigare författningsfrâgor, 2. viktigare frågor om organisation, arbetsordning eller tjänsteföreskrifter, om till hos riksdagen och andra 3. frågor förslag anslagsframställning frågor av större ekonomisk betydelse, 4. frågor om tillsättning av tjänst i lägst Iönegrad F 13, 5. frågor om disciplinansvar, avskedande, åtalsanmälan, avstängning eller läkarundersökning, 6. frågor om annat skiljande från tjänst eller uppdrag än avskedande, för inspektionens verksamhet samt andra 7. frågor av principiell betydelse viktigare tillstånds- och tillsynsärenden, 8. andra frågor som chefen för inspektionen hänskjuter till styrelsen.

8§ Styrelsen sammanträder på kallelse av chefen för inspektionen så ofta omständigheterna föranleder det eller när minst två av styrelsens övriga ledamöter begär det.

9§ Styrelsen är beslutför när ordföranden och minst halva antalet övriga ledamöter är närvarande. När ärende av större vikt handlägges, bör om möjligt samtliga ledamöter närvara. Som styrelsens beslut gäller den mening varom de flesta förenar sig eller, vid lika den mening som ordföranden biträder. Om omröstning i röstetal, fråga som avses i 15 kap. 1 eller 3 § lagen (1976:600) om offentlig anställning eller i 22 eller 24§ anställningsförordningen (1965:601) gäller särskilda bestämmelser. så brådskande att styrelsen sammanträda för Är styrelseärende ej hinner av ärendet, meddelanden mellan ordföranbehandling avgöres detta genom den och minst halva antalet övriga ledamöter. Kan ärendet ej lämpligen sätt, får ordföranden besluta ensam i närvaro av den avgöras på detta till vars uppgifter ärendet hör. Beslut, som fattas enligt detta föredragande stycke, skall anmälas vid nästa sammanträde med styrelsen.

Ärende, som av styrelsen, avgöres av chefen för 10§ ej skall avgöras inspektionen.

ll eller genom särskilt beslut får överlämnas åt annan § l arbetsordningen än chefen för inspektionen att avgöra ärende eller grupp av tjänsteman ärenden som ej är av sådan beskaffenhet att prövningen bör ankomma på chef. Ärende om tillstånd till inrättande och förande av inspektionens som innefattar förteckning över medlemmar, anställda, personregister hyresgäster, försäkrade eller andra kunder bör avgöras av annan tjänsteman än inspektionens chef, om ej särskilda skäl föranleder annat.

12 § När chefen för inspektionen är hindrad att utöva sin tjänst, utövas den av hans ställföreträdare. Denne inträder efter beslut av chefen för inspektionen även i övrigt i hans ställe vid behandlingen av visst ärende eller viss grupp av ärenden.

Bilaga 5 399

Uppkommer hinder för såväl chefen för inspektionen som hans ställföreträdare, fullgöres chefens åligganden efter hans bestämmande av den andre enhetschefen eller chefen för sekretariatet.

l3§ l frånvaro av chefen för inspektionen får ej fattas beslut av större vikt, som kan anstå utan olägenhet, eller utan hans medgivande vidtagas åtgärd, som rubbar eller ändrar av inspektionen meddelade föreskrifter eller tillämpade grunder.

l4§ Ärende avgöres efter föredragning som ankommer på chefen för den enhet dit ärendet hör, chefen för sekretariatet eller särskilt förordnad föredragande. l arbetsordningen eller genom särskilt beslut får medges att ärende som avses i ll § avgöres utan föredragning. Chefen för inspektionen får övertaga beredning och föredragning av ärende. Enhetschefeller chefen för sekretariatet får närvara när ärende som hör till hans område föredrages av annan.

l5 § Om någon som närvarit vid den slutliga handläggningen av ärende eller foredraganden har skiljaktig mening, skall denna antecknas.

16 § Under tjänsteresa eller vid annat tillfälle när ärende är så brådskande att föredragande ej kan tillkallas får chefen for inspektionen utan föredragning meddela beslut som icke kan uppskjutas utan olägenhet.

17 § Chefen för inspektionen, enhetschef, chefen för sekretariatet eller, efter beslut av chefen för inspektionen, annan tjänsteman får infordra förklaring, upplysning eller yttrande i ärende hos inspektionen.

Tjänstetillsättning m. m. l8§ Chefen för inspektionen förordnas av regeringen. Styrelsens övriga ledamöter och ersättare för dem förordnas för fyra år i sänder. Annan tjänst i lägst lönegrad F 25 tillsättes av regeringen efter anmälan av chefen för inspektionen.

Övriga tjänster tillsättes och annan personal antages av inspektionen.

Förordnande för enhetschef att vara ställföreträdare för chefen för inspektionen meddelar regeringen för tre år efter anmälan av chefen för inspektionen.

l9§ Besked enligt 37§ andra stycket anställningsförordningen (1965:601) lämnas av inspektionen i fråga om enhetschef, som ej är ställföreträdare för chefen för inspektionen, och i fråga om chef för sekretariatet.

6 Bilaga Kungörelsen (1973:1209) om avgift hos datainspektionen i

dess lydelse i 1978

april

l § För handläggning hos datainspektionen av ansökan eller anmälan som avses i l § datakungörelsen (1973:291), 1 § kreditupplysningskungörelsen (1974:326) och l § inkassokungörelsen (1974:327) skall sökanden respektive den som gör anmälan betala avgift enligt följande.

2§ Avgiften är 285 kronor för varje påbörjad handläggningstimme. Föreligger särskilda skäl får avgiften nedsättas eller efterges.

Denna förordning träderi kraft den 1 juli 1977. Äldre bestämmelser om avgift gäller fortfarande i fråga om ansökan eller anmälan som har gjorts före l 2 § i dess äldre lydelse: ikraftträdandet. 2 § Avgiften är 2 800 kr. för varje ansöknings- 3§ Datainspektionen beslutar om avgift enligt denna kungörelse. eller anmälningsärende. l den mån handläggfår föreskriva ningstiden överstiger 4§ Datainspektionen att ränta skall utgå på belopp som ej två dagar höjs avgiften erlagts inom tid som bestämts av datainspektionen. med 175 kr. för varje påbörjad timme. 5 § Talan mot datainspektionens beslut enligt denna kungörelse föres hos Understiger handläggningstiden två dagar regeringen genom besvär. eller föreligger annars särskilda skäl får avgiften 6 § Närmare föreskrifter för tillämpningen av denna kungörelse meddelas av nedsättas. dock till lägst datainspektionen. 300 kr.

7 Bilaga

aEoEå

_

Zuma

m _ _ u m E m_ m_

omm

m om

o: :o

v _ _ u

.EoxE

E 2 m_

omm mom än om_ a. omm

E.: m: _

m u _ _

mEoüå

m_ _m E S S.

03. om_ mao

iümo

_ a_

_ m

m | m _ _

.EoxE

E

av

mo_ mm mm 8 m E.

mmm

_ m

os_ m: _ m

o. m. _ | v _

888%

as

om E.

5 : omm

22mm

3._ m:

_ m

m o | m o

.EoxE

mm R

n: o: m: E: m: os.

m8_ m: _ m

_ _ om _m om å mm

mmo

mEoRå

m_m _v_ 3._ _v_ mmm

22mm_

m m

m_

_==_.

m _ om mm om mm

vom mmm Em

.EoxE

8_ m: m3

:ua ä..

v5_

m 2 m: 2

.E

.O

.u

anöüå

1 m H

m._mo

m_ u. | u | u m_ mm

om_ ma

:oizionmåauue

.E35

u m | | r u | _ o_

ma_

m: m_ mm

m: omm

UT»

m G:

-oEoEä 22232

:uwmumx:

Am:

:ååøum

.oäüøäoeoa ooêmütcoüøa

S:

»secure

mEcmuioz

5,_ mn? mmtå

Eom 5:0 s:

Guy-GRZ*

?C

aouâamwnåâ:

_m_ .E

“min

_asien_

.ozo

ma?

?Eåaaazuøz

comctumo..

u_§m___a_o=_a

:OO

.oäñøäonøa .o_m_mo.com._oa

C

5.3.2.”.

:muzåmøuzwoøoooh

mctncm

xmuzsum=aemc

vcüå: ncmüz: cmâxc_ case_

mEEzm

mmaoucøå

.aim fm:

GEEOu-:m

Am: m Am: & .än

1 | | | n u I | u | E??

o

sou 1978:54 405

8 Förenklat

Bilaga ansökningsförfarande*

H Förenklat ansökningsförfarande

35 Undantag från ansöknings/örfarandet enligt avsnitt B

Personregister får inte inrättas eller föras med hjälp av automatisk databehandling utan tillstånd av datainspektionen. Ansökan om tillstånd görs av den registeransvarige enligt vad som anges i avsnitt B. Undantag från det förfarande som anvisas i avsnitt B gäller enligt vad som sägs nedan i fråga om följande typer av register (inklusive reskontraregister).

abonnentregister -

faktureringsregister

kundregister hyresgästregister löneregister personalregister medlemsregister eller därmed jämställt register

Skall bearbetning ske utomlands krävs dock ansökan även fullständig beträffande de nu angivna registren. För bank- och försäkringskundregister gäller ett särskilt förenklat ansökningsförfarande. Även i fråga om nu angivna särskilda typer av personregister krävs ansökan om tillstånd. Om sådant register uppâller deförutsättningar som anges under 36 och 37 nedan tillämpas dock - i stället för vad som sagts under B förenklat ansökningsförfarande enligt detta avsnitt.

36 Allmänna _förutsättningar förförenklarförfarande

För förenklat förfarande krävs - förutom att registret är av sådan typ som angivits under 35 - att följande allmänna förutsättningar gäller för regist-

ret.

36.1 Ändamål Utdrag ur datainspek- _ __ _ __ __ _ _ tionens föreskrifter och Registrets andamål skall överensstamma med andamålsbesknvnmg som nnvisningn,1975_08_20 anges under 37 nedan. till datalagen

406 Bilaga 8

36.2 Innehåll

Registret får inte innehålla andra uppgifter än sådana, som anges under 37 nedan. Om endast enstaka avvikelser förekommer är det lämpligt att före ingivandet av ansökan enligt avsnitt B ta kontakt med datainspektionen.

36.3 Inhämtande av uppgifter

I registret får införas - som lämnats av den registrerade for det ändamål for vilket personuppgift registret förs personuppgift som lämnats av myndighet i enlighet med författning personuppgift som uppkommit inom den registeransvariges egen verksamhet och behövs for registrets ändamål - som inhämtas folkbokföuppgift genom avisering från länsstyrelsens ringsregister för ändring av personuppgift uppgift från skattemyndighet som är nödvändig för skatteadministrationen hos den registeransvarige

Uppgifter till registret får inte inhämtas på annat sätt än som sagts nu.

36.4 Utlämnande av uppgift

Personuppgift i registret får ut utanför den registeransvariges egen

lämnas

organisation bara under någon av folIaTde förutsättningar

att den registrerade medgivit att uppgiften lämnas ut att uppgiften lämnas ut till mottagare, som enligt beslut av regeringen eller riksdagen eller tillstånd av datainspektionen har rätt att införa uppgiften i annat personregister - i författning att uppgiften lämnas ut till myndighet enligt bestämmelse eller enligt föreskrift av myndigheten - for att uppgiften lämnas ut enligt skyldighet på grund av kollektivavtal ändamål som anges under 37.3.l (t. ex. utlämning till semesterkassa, mätningskontor, forsäkrings- eller arbetsgivarorganisation) - för in- eller att uppgiften lämnas ut till bank eller annan penninginrättning utbetalningsuppdrag - skall kunna att uppgiften behöver lämnas ut för att den registeransvarige tillvarata sin rätt gentemot den registrerade.

36.5 Rättelse av oriktig uppgift m. m.

Det skall vara möjligt att rätta eller utesluta felaktig uppgift eller att komplettera ofullständig uppgift. Rättelse, uteslutning eller komplettering skall vidtas vid det körningstillfálle som inträffar närmast efter den tidpunkt, då felet eller ofullständigheten upptäckts. Vid engångsbearbetning skall rättelse, uteslutning eller komplettering ske före slutlig produktion av utdata.

SOU l978z54 Bilaga 8 407

Har uppgift, som rättats eller uteslutits, dessförinnan lämnats ut till annan än den registrerade skall, om den registrerade begär det, mottagaren underrättas om rättelsen eller uteslutningen. Föreligger särskilda skäl kan dock datainspektionen befria den registeransvarige från sådan underrättelseskyldighet.

36.6 Utgallring av uppgift Så snart personuppgift i registret inte längre behövs för registrets ändamål skall uppgiften gallras ut.

36.7 Registrering av körning (s. k. loggning) Anteckning skall föras om vilken typ av bearbetning av registret som skett, tidpunkten for denna samt om vem som ansvarat för bearbetningen. l driftsrutiner och personalinstruktioner skall finnas regler härom. Anm: Vissa säkerhetsfrågor berörs närmare i avsnitt J.

37 De särskilda registrens ändamål och innehåll Registrens ändamål och innehåll skall vara följande.

37.1 Abonnentregister, faktureringsregister och kundregister (inklu-

sive reskontra)

37. l .l Ändamål Registrets ändamål skall vara att registrera abonnenter, kunder och /eller leverantörer, fordringar i abonnent-, kund- och/eller leverantörsförhållanden och avräkningar samt att framställa utskrifter av rapporter, meddelanden och etiketter för internt bruk inom den registeransvariges egen verksamhet (även koncern, sammanslutning av föreningar etc.), samt för kommunikation med abonnenter, kunder, leverantörer eller penninginrättningar och att framställa statistik.

37. l .2 Innehåll Registret får förutom datum och tidsangivelser innehålla följande slag av uppgifter

Ab0nnenIs-, kund- eller leverantörs- - adress uppgifter - bransch företagsnummer kategori - kundnummer köpkontonummer - namn personnummer postgironummer

408 Bilaga 8 sou 1978:54

bankgironummer -telefon

Abonnemangsuppgifler - innehåll period prenumeration vara/produkt/tjänst - villkor

- Beralningsuppgifrer avdrag belopp betalningssätt - kursdifferenser saldouppgifter

Faktura-, Qf/êrh, orderuppgifrer -forfallodagsvillkor köpesumma -leveransvillkor - mervärdeskatt mängd/volym/kvantitet - nummer pris per enhet eller motsvarande produkt/varuslag/tjänst Försäljaruppglfter - arbetsställe - distrikt/område eller motsvaran-

de - namn - nummer personnummer Särskilda kunduppgifter kreditgräns/ kreditperiod markeringar for betalningskrav omsättning valutaslag växelengagemang

37.2 Hyresregister

37.2.1 Ändamål

Registrets ändamål skall vara att registrera hyresgäster, lägenhetsuppgifter, hyresuppgifter och avräkningar för hyresredovisning samt att framställa hyresavier, meddelande, adressetiketter och statistik.

37.2.2 Innehåll

Registret får förutom datum och tidsangivelser innehålla följande slag av

uppgifter

H yresgästuppgifter - adress bostadstillägg

Bilaga 8 409

- intressekontonummer - kund/medlemsnummer - namn personnummer -telefon

- H yrestlppgifler betalningsperiod/er bränsleuppgifter hyresbelopp (bashyra, hyrestillägg, hyresavdrag) markeringar För kravåtgärder reskontrauppgifter m. m. - Lägenhersuppgi/?er adress/hus/uppgång andeIsvärde/grundavgift (inkl. amortering. ränta och saldoposter)

- kontor

användningssätt (bostad, etc.) bilplats/garage lägenhetsnummer -lägenhetsspeciñkation (antal rum etc.) - namn - andrahandsuthyrning reparationsfond uthyrningsvillkor -

Övriga uppgifter föreningsuppgifter

lâneuppgifter (beteckning, belopp, amortering, ränta, saldo) postgironummer prenumerationsuppgift pris/avgift (extra) produktionsnummer sparkonto (beteckning, belopp, ränta, saldo)

37.3 Löne- och/eller personalregister

37.3.1 Ändamål

Registrets ändamål skall vara att möjliggöra administration av löner m. m. till anställda och andra ersättningsberättigade personer. dvs. for

- av beräkning lön, förskott, provision, bonus, arvode o. dyl., andra kontanta ersättningar såsom kostnadsersättningar, vid ersättning sjukdom och olycksfall samt pensioner och pensionsavsättningar - av Förmåner beräkning såsom semesterrätt, pensionsrätt och naturaförmåner beräkning av löneavdrag enligt författning, kollektivavtal eller överens-

410 Bilaga 8

kommelsermed den ersättningsberättigade redovisning och utbetalning av lön, arvode m. m. till anställda och andra ersättningsberättigade personer - av innehållna redovisning skatteavdrag. införsel och andra avdrag - administration av arbetsgivaravgifter och övriga avgifter samt försäkringar och andra arbetsgivaråtaganden for anställda

att möjliggöra statistik samt meddelanden eller underlag för meddelanden angående de anställda, vilka registeransvarig är skyldig att lämna enligt författning, kollektivavtal eller andra avtal med de anställda. såsom arbetsgivaruppgift till ATP m. m., kontrolluppgift, samt rapporter till t. ex. arbetsmarknadsstyrelsen, statistiska centralbyrån, skolöverstyrelsen. de allmänna forsäkringskassorna och penninginrättningar, att möjliggöra personaladministration, dvs. personalförteckningar för planering av personalbehov (produktions- och bemanningsplanering), rekrytering (intern eller extern), utbildning, personal- och hälsovård samt planering av arbetstids- och semesterutläggning m. m. och framställning av statistik, att möjliggöra budgetering, budgetuppföljning. kostnadsredovisning och annan företagsintern rapportering.

37.3.2 Innehåll

Registret lår förutom datum och tidsangivelser innehålla följande slag av uppgifter:

om identitet, mantalsskriv- - Uppgifter personnummer ning m. m. - namn - bostadsadress postadress -telefonnummer - kön - civilstând anställningsnummer -anställd hos (företagets/ myndighetens namn och adress) mantalsskrivningsuppgifter forsäkringskasseuppgift medborgarskap - arbetstillstånd - Uppgifter om yrke/ befattning tjänstebeteckning yrkesbeteckning löneplan lönegrad - löneklass - slutlön - minimilön tjänsteställe förvaltning

sou 1978:54 Bilaga 8 411

- kostnadsställe - av viss arbetsvärdering (värdering typ av arbete utan anknytning till person) - arbetsledare befordringsgång dyrort ortsgrupp - kallort - kollektivavtal - avtalsområde

beräk- - Fasta anställningsuppgifterjör tjänsteavtal ning, redovisning och utbetalning av dag för tillträde av nuvarande lön och andraförmâner eller motsva- tjänst rande -tidigare anställning tjänstbarhetsintyg lämnat eller ej tjänsteår befordringsår avgångsdag - dock att sådan orsak avgångsorsak, som anges i 4§ datalagen ej får registreras - erson kategori - halvanställningsart (heltid,deltid, tid etc.) - (fast, tillanställningsförhâllanden fällig, prov, praktikant, elev, ordinarie osv.) -arbetstidsart (skift, natt, dag, ackordstid etc.) -grundlön och övriga regelbundna ersättningar samt timpriser för t. ex. ackordsförskott och uppgifter för fördelning av lagackord -övriga förmåner t. ex. naturaförmåner - semesterrätt sjuklönerätt - löneadress -sätt för löneutbetalning (bankgiro och liknande) postgironummer bankgironummer Uppgifterjör avdragsberäkning -inforsel och utmätning i lön (underhållsbidrag, skatter och allmänna avgifter, böter och viten m. m.) -Preliminär och kvarstående skatt

412 Bilaga 9 sou 1978:54

(uppgifter från debetsedlar, centrala skatteförfrågningsregistret, existensminimum, skattsedel har ej visats, annan huvudarbetsgivare, frivilliga eller av myndighet beslutade avvikelser från debetsedeluppgifter m. m.) - andra avdrag såsom sjukavdrag sparande medlemsavgifter(till fackförening, konstförening 0. dyl) försäkringsavgifter insamlingar betalning av lån från företaget kvittning mot lönefordran förskott hyra varor avdrag för annan frånvaro än sjukdom Löpande uppgifter och sammanställ- - utfört arbete (t. ex. kvantitetsuppningar därav om arbetad tid, uppbur- gifter för beräkning av ackordslön, na ersättningar eller motsvarande premielön. bonus 0. dyl) -arbetad tid m. m. (t.ex. jourtid, övertid, skifttid, ackordstid, beredskapstid) - per Iöneart uppburen ersättning (t. ex. tidlön, ackordslön, övertidstillägg- och ersättning. helgdagslön, semesterlön, semesterersättning, retroaktiv lön, lön vid militärtjänst, utbildning, permittering m. m.. gratiftkationer, avgångsvederlag, lönetillägg av olika slag, kostnadsersättningar, sjukersättningar, yrkesskadeersättningar, pensioner -löneavdrag per avdragsart (preliminär skatt, kvarstående skatt, -intjänad och uttagen semester, rätt till kompensationsledighet 0.dyl., (uttagen semester, under året intjänad semesterrätt, kvarvarande semester, infrusen semester, extra semesterdagar m. m.) - frånvarotid per frånvaroart såsom yrkesskada sjukdom (endast tid, ej sjukdomens art)

Bilaga 8 413

semester tjänstledighet ledighet for havandeskap (nedkomsttid får anges) -ledighet for militär, Civilförsvarshemvärnstjänst och övrig tjänstgöring i totalförsvaret kompensationsledighet - för sen ankomst -offentligt uppdrag fackligt fortroendemannauppdrag flyttning - vårdnad av barn - frånvaro utan anmäld orsak -annan orsak, dock att sådan orsak som anges i 4§ datalagen ej får registreras -sammanställda tids- och löneuppgifter for t. ex. arbetsgivaruppgiften till ATP, sjuk- och yrkesskadeförsäkring m. m. -beräkning av avdrag för skatt, införsel m. m. -statistik - för av underlag beräkning pensions- och forsäkringsformåner och/eller avgifter för premier(t. ex. avgångsbidragsersâttning (AGB) avgångsersättningsförsäkring (AGS), särskild tilläggspension (STP), industritjänstemannapension (ITP), tjänstegruppliv (TGL), och andra gruppforsäkringar) - redovisning till semesterkassa, mätningskontor kontrolluppgift - av semesterförmåner, beräkning helgdagslön, permitteringslön, kontantstöd vid arbetslöshet, turordningsrätt vid friställning och liknande - till ATP sjuk- Uppgifter för pensionering, försäk- arbetsgivaruppgiften ringsadminisrration eller motsvaran- och yrkesskadeförsäkring, byggde nadsforskningsavgift m. m. -pensionering enligt statligt eller kommunalt pensionsreglemente eller på grund av anslutning till SPP eller annan pensionsinrättning

414 Bilaga 8

-försäkringar i arbetsmarknadens försäkrings AB, arbetsmarknadsförsäkringar och liknande försäkringar S ra tistikuppgjner - medellöner - arbetad tid penningfaktorgrupper befattnings- sysselsättningskoder -likartade grupperingar Uppglfrerñr personalstatistik, perso- -innehav av körkort, trafikkort, nalplanering, personalvârd eller mor- busskort, flygcertiñkat svarande språkkunskap - datum för vaccinering, skärmbildning, läkarundersökning - närmast anhörig - eller liknanutbildning (SUN-kod de) företagsintern_utbildning (genomgångna kurser t. ex. svenskundervisning för invandrare) -tidigare befattningar -branschvana, (antal år i yrket, upparbetade lärlingstimmar 0. dyl.) -militär- och andra beredskapslörhållanden (i förekommande fall inkl. värnpliktsnummer som ej utgörs av personnummer) medaljkod.

37.4 Medlemsregister eller därmed jämställda register 37.4.1 Ändamål Medlemsregistrering av förenings- eller annan organisations medlemmar för organisationens egen administration, inkl. statistik.

37.4.2 Innehåll Registret får förutom datum och tidsangivelser innehålla följande slag av uppgifter:

Allmänna medlemsuppgjfter - adress -foreningsbeteckning el. motsvarande - medlemsform - medlemsnummer - (bil, båt, lägenhet medlemsobjekt etc.)

Bilaga 8 415

- namn

-telefon medlemsavgifter medlemsförsäkring - medlemskonton (avgift, sparkonto

etc. inklusive saldon och andra reskontrauppgifter samt ränteupp-

gifter) personnummer postgironummer bankgironummer prenumerationsuppgifter Särskilda - Llppgi/Iel _tör _fackförbund anställningsnummer eller motsvarande anställningsform - telearbetsgivare (namn, adress, fon) arbetslöshetsförsäkringsuppgifter arvodesbefattning branschuppgift - kollektivavtalsnummer _ konfliktersättningsuppgifter -lokal avdelning, fakultet eller motsvarande utbildningsuppgifter dock ej betyg, meriter, omdöme) yrkesställning enligt befattningsnomenklatur

38 Ansvarigför/örenklad ansökan

Ansökan görs av den registeransvarige. Angående ansvaret för ansökan gäller i övrigt vad som sagts under 2 ovan.

39 Tidpunkt _ för ansökan

Angående tidpunkten för ansökan om tillstånd gäller vad som sagts under 3 ovan.

40 Blankett _lör ansökan

Ansökan görs på blankett enligt bilaga 5. Blanketten, som är betecknad “DI

3, fylls i enligt vad som anges nedan. Blanketten ges in i endast ett exemplar. Är ansökan gemensam för ller registeransvariga ges två exemplar av blanketten in för var och en av de registeransvariga.

416 Bilaga 8

41 Blankettens ifyllande 41.1 Ansökan avser Genom kryssmarkering av tillämpligt alternativ anges vilken typ av register ansökan avser.

41.2 Tidpunkt for inrättande Under “Planerat datum anges det datum, då registret är avsett att inrättas.

41.3 Registeransvarig

För uppgifterna om den registeransvarige gäller vad som sagts under 6.4 ovan.

41.4 Personregistrets benämning m. m. Utgör personregistret ett s. k. standardsystem (t. ex. “VF datalön“) anges systemets benämning. Under Registrets benämning hos den registeransvarige anges registret med en benämning som skiljer det från andra register hos den registeransvange.

41.5 Ändamålet med registret Förtryckt uppgift.

41.6 Datorutrustning m. m. Genom kryssmarkering av tillämpligt alternativ anges om den registeransvaegen datorutrustning (ägd eller hyrd) eller datorutrustning hos rige använder utomstående vid den automatiska databehandlingen. l sist nämnda fall anges även den utomstående datorinnehavarens namn och adress. Vidare anges gatuadress, där datorutrustningen finns uppställd. förändring av använd datorutrustning skall anmälas till datain- Varaktig spektionen fore förändringen.

41.7 Registeransvarigs ombud

För uppgifterna om den registeransvariges ombud gäller vad som sagts under 6.7 ovan.

41.8 Underskrift Ansökningen undertecknas av den registeransvarige eller av behörig företrädare (firmatecknare enligt registreringsbevis) för denne.

Bilaga 8 4 l 7

41.9 Kompletterande uppgifter Krävs före den slutliga prövningen av ansökningen - utöver vad som framgår ovan - ytterligare uppgifter (t. ex. i form av programdokumentation eller andra detaljerade beskrivningar) lämnas sådana efter särskild uppgifter begäran av datainspektionen.

418 Bilaga 8

FÖRENKLAD ANSÖKAN OM TILLSTÅND Datum

Till ansökan skall bifogas 1 Registreringsbevis(högst ett är gammalt) eller motsv Insunds I ett exemplar ll|| 2 Fullmakt för eventuellt ombud Datainspektionen Anvisningar rekvireras kostnadsfritt fran Box 12050 datainspektionen, telefon 08 22 79 80 102 22 STOCKHOLM

Ansökan avser (inkl reskontra) i Kund-/Leverantörs-/Abönnenb/Fakttireringsregister

i ›

l Löne-/Personalregister Hyresregister i Medlemsregister(motsv)

Planerat datum Tidpunkt för inrättande_ Namn (myndighet, loretag, fysiskperson) Organisationsnummer Registeransvarig

Utdelningsadress Postnummer T Ortnamn Besöksadress Telefon(aven riktnr) Kontaktman Telefon(aven riktnr)

Benamning på evstandardsystem for databehandling Personregistretsbenämning rn m egistretsbenamning hos denregisteransvarige

Datorns uppstallningsolats, besöksadress och ort Egen dator

Namn (ange iförekommande fall samtliga) Serviceföretag för databearbetning Utdelningsadress Postnummer 7 ortnamn Besöksadress Telelon(aven riktnr) Kontaktman Telefon(aven riktnr)

Namn och postutdelningsadress Registeransvarigs ombud

Kontaktman Telefon(aven riktnr)

Ovanstående personregisteruppfyller de förutsättningar som angesi datainspektionens Underskrifter föreskrifter och anvisningar för det förenklade ansökningsförfarandet Underskriftav behoriglal firmatecknare enligt registreringsbevis lmctsv)

NamnlörtVüligande

Bilaga 9 Förslag och synpunkter

datalagen och personregister för på och statistikproduktion forskning

-

sammanfattning

l Motioner m. m.

len motion till 1975 års riksdag framhölls att speciell uppmärksamhet måste ägnas den vetenskapliga användningen av data. Det har enligt motionen visat sig att den rent statistiska och samhällsvetenskapliga bearbetningen av persondata kan ge anledning till minst lika stora farhågor för integriteten, som vilka som helst statliga eller privata personregister. Det är ofta från vetenskaplig synpunkt önskvärt att man kan följa en och samma identifierbara person under en följd av år, eller i en rad olika sammanhang, för att få en bild av samhällsutvecklingen eller folkhälsan eller utbildningen m. m. Data som ger en bred bild av varje enskild individ, kopplas här via datatekniken ihop med motsvarande data om en stor mängd andra individer på ett sätt som inte varit möjligt tidigare. Den sedvanliga skiljelinjen mellan sekretesskyddade. identilierbara, data och icke sekretesskyddade, anonyma statistiska data, håller alltså enligt motionen på att suddas ut. Gällande lagar och bestämmelser fungerar helt enkelt inte längre. I stor utsträckning bör detta problem kunna lösas genom att man i högre grad avpersonifierar de uppgifter som lämnas, vilket bl. a. datainspektionen förespråkat. Forskningen kan inte begära att alla tänkbara uppgifter på data skall bevaras med identifieringsmöjligheter för opreciserade framtida forskningsbehov. Statistiska centralbyrån har t. ex. i sina arkiv mer än 4 000 magnetband sparade sedan början på 1960-talet enbart för framtida forskningsändamål. De flesta är försedda med personnummer. Också efter en avpersonifiering kan informationen bearbetas utan risker för den enskildes integritet. Dessa band bör därför avpersoniñeras. l de särskilt känsliga fall,där den offentlighet som nu följer med avpersonifiering skulle kunna medföra risker för den enskilde, får man skydda denne på annat sätt. l motionen föreslås därför en ordentlig satsning på att få fram ett invändningsfritt system för att koda personnummer och/eller andra lätt identifierbara data, så att man i vissa fall kan använda persondata för forskningsändamål utan att de kan missbrukas för att eventuellt trakassera individer. Det är enligt motionen oerhört viktigt att så sker, inte minst av hänsyn till forskningen. Allmänheten har redan börjat visa en ökande misstro mot pålitligheten hos forskarnas eller opinionsundersökarnas löften om sekretess. och innan den spritt sig så långt att all sådan forskning lamslås, måste man vara i stånd att visa att löftena kan hållas.

420 Bilaga 9

Till de problem som i detta fall måste uppmärksammas hör, uttalas det vidare i motionen, att även själva dataprogrammen krypteringsnycklarna måste kunna sekretessbeläggas, eftersom man använder sådana för att göra det omöjligt för utomstående att ta sig in i databanker och fâ ut uppgifter de inte har rätt till. En annan metod att skydda data är att avpersoniñera dem genom att avlägsna personnummer, i förekommande fall även andra personliga uppgifter som kan bidra till identifikation. Avvägningen mellan forskningens respektive samhällets krav på djup och tillförlitlig information och den enskildes krav på integritet kan därvid bli mycket svår. Vissa typer av mycket känslig information kanske helt enkelt inte bör registreras alls. Om detta är till nackdel för forskningen och samhällsplaneringen, måste det bli en uppgift för forskarna att finna andra metoder att nå fram till önskade uppgifter. Det torde inte i grunden göra forskningens framsteg någon större skada. När det gäller medverkan från de berörda visar det sig enligt motionärerna här som i så många andra fall att villkoret för att ett dataregister och dess s. k. fakta skall bli till verklig nytta är att de som registreras själva får medverka och kan känna förtroende. Man hänvisar i motionen till att JK i en besvärsinlaga med anledning av levnadsnivåundersökningen diskuterat hur man ytterligare skulle kunna stärka den faktiska frivilligheten i undersökningar där deltagande är frivilligt men där intervjusituationen ofta minskar den reella innebörden i frivilligheten. JK har ansett “att man i fall av detta slag borde överväga att kräva en skriftlig förklaring av den intervjuade om att han/hon är medveten om att det inte föreligger någon skyldighet att svara på intervjuarens frågor”. Motionärerna delade JKs uppfattning. De intervjuade måste också få en fullgod information om vad uppgifterna skall användas till, vilka andra register de avses samköras med etc. Det måste också göras fullt klart att de inte genom att ställa upp vid ett intervjutillñille binder sig för att delta i alla kommande undersökningar. I motionen ansågs därför att följande åtgärder snarast borde vidtagas: - hela vår statistikproduktion, i de fall där den baseras pä uppgifter som kräver personidentiñkation, bör ses över, - den s. k. Statistiksekretessen enligt 16 § sekretesslagen bör anpassas till de Sekretessregler som gäller för registrerade personuppgifter i övrigt, säkerhetsfrågorna för SCB och andra stora registerinnehavare bör snabbt lösas, sekretesslagen, datalagen, övrig lagstiftning och kungörelser bör anpassas bättre till varandra, - de magnetband SCB har långtidsförvarade för opreciserade framtida forskningsbehov bör avpersoniñeras eller i särskilda fall bör annan åtgärd for att skydda känsliga personuppgifter i dessa band vidtagas, - ett hållbart system för att koda personnummer och/eller andra identiñerbara data, så att man kan använda vissa persondata för forskningsändamål med bevarat skydd för den enskildes integritet, bör utarbetas.

l en annan motion till 1975 års riksdag framhölls att datainspektionen i många fall kunnat konstatera att den dittills gällande sekretesslagstiftningen är ofullständig, speciellt när det gäller data som insamlats för statistiska ändamål. Statistiksekretessen är för det första tidsmässigt för kort. För det andra är det oklart huruvida sekretess över huvud för data taget föreligger som en myndighet insamlat i administrativa sammanhang men sedan för

Bilaga 9 421

statistisk bearbetning överlämnat t. ex. till SCB. l yttrande till konstitutionsutskottet med anledning av motionen anförde SCB bl. a. att SCB gjort och alltjämt gör stora ansträngningar för att sörja för ett mycket högt skydd kring de individuella uppgifterna. Avidentiñering respektive förstöring av statistiska primärmaterial har förekommit i viss begränsad utsträckning. Det är emellertid här fråga om svåra och betydelsefulla avvägningar mellan å ena sidan intresset att kunna utnyttja materialet fullt ut och å andra sidan skyddet för den personliga integriteten. SCB och datainspektionen, som också yttrade sig till utskottet. avstyrkte förslaget om skriftlig förklaring vid intervjuundersökningar angående frivillighet. Datainspektionen anförde att inspektionen regelmässigt föreskrivit att den intervjuade skall ges information om att medverkan är frivillig. Enligt inspektionen skulle krav på en skriftlig förklaring kunna leda till onödig byråkrati. lnspektionens tillsynsverksamhet borde kunna svara för att föreskrifterna följs. Konstitutionsutskottet hänvisade till den kommande översynen av datalagen och ansåg därför inte några åtgärder påkallade vid tidpunkten för motionen. Riksdagen godtog denna uppfattning. I en motion till 1975/76 åts riksdag framhölls bl. a. att mängden uppgifter om den enskildes privata förhållanden bör begränsas. Främst myndigheter men även forskare bör i högre grad tvingas motivera undersökningar som bygger på att känslig personinformation insamlas. De skall kunna visa inte bara att en viss undersökning har ett vettigt syfte utan också att syftet verkligen nås med undersökningen, att det inte lika väl kan nås på annat sätt och att undersökningen inte kommer i konflikt med den enskildes rätt till integritet. En etisk kod bör upprättas för genomförande av undersökningar som innebär att känslig information insamlas om individen. Så snart som möjligt efter statistisk bearbetning bör man ta bort personnummer. Man bör inte samla på en mängd känsliga uppgifter om enskild bara med motiveringen att de i framtiden “kan vara bra att ha. Personregister måste gallras regelbundet. När staten tvingar medborgarna att ge uppgifter till folk- och bostadsräkningen skall också staten själv vara tvingad att ge klara och betryggande besked om hur uppgifterna skall användas i framtiden. När den enskilde lämnar uppgift för framställning av statistisk skall han veta att uppgifterna inte kommer att kunna användas för åtgärder mot honom. Den enskildes integritet i datavärlden skall också innefatta hans rätt till insyn i hur data om honom själv registreras, vad de används till och vem som använder dem. l samband med undersökningar av olika slag måste en fullödig information om detta ges. len annan motion till 1975/76 års riksdag framhölls att de senaste folk- och bostadsräkningarna på många håll väsentligt försvårats på grund av att många människor vägrat fyllt i frågeformulären eller delar av dem. Motståndet hade i hög grad dikterats av att enskilda medborgare funnit frågorna innebära ett intrång i den personliga integriteten. De hade uppenbarligen känt sin integritet hotad, eftersom det inte kunnat ges garantier för att uppgifterna inte kunnat hamna i orätta händer eller på annat sätt bli tillgängliga för obehöriga. Folk- och bostadsräkningen är från många synpunkter viktig. Den ger bl. a. underlag för en förbättrad samhällsplanering. En rad andra skäl till att dessa statistiska uppgifter måste kunna samlas

ZX

422 Bilaga 9

in kan anföras. Motionärerna nöjde sig emellertid med att peka på det underlag för samhällsforskning som det statistiska materialet erbjuder. Denna forsknings betydelse for samhällsbyggandet är uppenbar. Det finns sålunda alla skäl att underlätta forskningsarbetet genom att sådana regler for insamlande, bearbetning och sekretess beträffande det statistiska materialet skapas att människor kan vara helt trygga for att forskningsmaterialet inte utgör något intrång i deras personliga integritet. Viktigast i detta sammanhang är att uppgifterna i folk- och bostadsräkningen avpersonifieras. Avpersonifieringen bör garanteras i lagform. För forskningens del kan särskilda regler behövas. l en tredje motion till 1975/76 års riksdag framhölls att det framstår som angeläget, att rättsligt reglera myndigheters och statliga verks rätt att av såväl enskilda som företag infordra olika slags information. Det bör också övervägas, om inte en klassificering av statistik bör göras av innebörden att viss. känslig statistik och information får utkrävas först sedan datainspektionen lämnat sitt tillstånd. Motionärerna framhöll vidare att det ingalunda är enbart fakta som registreras i de olika dataregistren. Ofta förekommer lagring av information, som baseras på rena omdömen och värderingar. Så är t. ex. fallet med delar av den samhällsvetenskapliga forskningen, där forskarna använder sig av datatekniken för att få fram samband mellan Lex. sociala bakgrundsfaktorer och olika individers beteenden. l det sammanhanget registreras uppgifter av typ “nervöst lagd, “alkoholmissbruk” etc. Inom skolområdet förekommer en rad forskningsprojekt. där uppgifter om rena karaktärsdrag hos eleverna registreras. Denna typ av datalagring är speciellt känslig, inte bara därför att uppgifterna som sådana är av känslig natur, utan främst därför att uppgifterna baseras på subjektiva bedömningar, vilket gör felmarginalen stor. Forskarna har reagerat starkt då kritik riktats mot deras sätt att registrera s. k. mjukdata. Från forskarhåll menar man, att varje inskränkning i användandet av ADB-teknik inom forskningen innebär en slags censur och att “den fria forskningen inte får begränsas. Ändå är det uppenbart, att forskarna måste tänka om. Medborgarna kan inte förväntas ställa upp i framtiden och agera forsökskaniner i forskningssammanhang, om inte vissa minimikrav är uppfyllda när det gäller integritetsskyddet. Konstitutionsutskottet hänvisade vid sin behandling av de nu nämnda motionerna till den beslutade översynen av datalagen och ansåg med hänsyn härtill några åtgärder inte påkallade. Riksdagen godtog denna uppfattning.

2 Hässelbysymposiet och synpunkter av Sveriges

sociologforbund

l samband med det s. k. Hässelby-symposiet i mars 1976 om personlig integritet och samhällsforskningens behov av data framhölls att samhällsforskarnas oro kanske bäst sammanfattats i en framställning i mars 1975 från Sveriges Sociologforbund till datainspektionen. Framställningen innehåller i huvudsak följande. Enligt Sociologforbundet har de speciella problem, som uppstår vid användningen av persondata för forskningsändamål, inte uttryckligen tagits och anvisningar, som utfärdats upp i vare sig datalagen eller i de föreskrifter

Bilaga 9 423

av datainspektionen. Eftersom samhällsforskningens behov av persondata liksom dess sätt att använda dessa radikalt skiljer sig från övriga ändamål och ztnvändningssätt, är det motiverat att diskutera denna forsknings speciella problem. Enligt Sociologförbundet kan dataregister över individer som kan identifieras, dvs. personregister, delas upp i olika typer: administrativa register, statistik- och forskningsregister samt medlemsregister. Det är enligt Sociologförbundet uppenbart att problemet med att skydda den personliga integriteten är av olika karaktär för de olika typerna av register. Användandet av de administrativa registren kan stundom förväntas leda till att vissa av de registerförda individernas intressen skadas. Uppgifterna i dessa register ärju avsedda att ligga till grund för beslut om de enskilda individerna och i många fall måste den lagrade informationen leda till att ett för individen negativt beslut fattas. Det är uppenbarligen väsentligt att kontroll utövas över dessa register rörande deras ändamål, de uppgifter som registerförs och dessa uppgifters riktighet. Datalagen i sin nuvarande utformning förefaller väl lämpad för en sådan kontroll. Med statistik- och forskningsregistren förhåller det sig enligt Sociologförbundet annorlunda. Som ett kriterium på att ett visst register är ett statistikoch forskningsregister kan man med vissa undantag uppställa kravet att inte några uppgifter. som gör att en enskild persons förhållanden kan identifieras, utlämnas från registret. Så länge detta krav uppfylls kan en enskilds personliga integritet inte skadas genom registret. Det väsentliga skyddet vad avser dessa register ligger följaktligen i att man ser till att uppgifter om enskilda inte på något sätt kan läcka ut. Undantagen för utlämnande av uppgifter om enskilda gäller dels uppgifter till andra statistik- och forskningsregister och dels uppgifter till den registrerade själv. lnte i något av dessa fall kommer nämligen uppgifter om den enskilde att spridas så att de kan skada denne. Enligt Sociologförbundet utgör samhällsforskningens personregister sakregister och seriös samhällsforskning har som sitt primära intresse att beskriva och belysa olika folklagers och befolkningskategoriers förhållanden. Hur enskilda individer har det är för denna forskning alldeles ointressant. Sven Svenssons inkomst, umgängesvanor eller fackliga aktivitet år 1973 saknar allt intresse; det är för den kategori han tillhör och hur den har det och hur utvecklingen ser ut i olika avseenden för sådana kategorier. som samhällsforskningen intresserar sig. Datalagen är visserligen inte tillämplig då aggregerade data föreligger. Men samhällsforskningens sätt att använda persondata utgör alltid ett steg i riktning mot aggregering i exempelvis åldersklasser, hushållstyp, levnadsnivåkategorier, yrkesklasser m. m. Dessa aggregat karakteriseras sedan med avseende på en rad olika sakuppgifter. Man kan uttrycka saken så att det, som i lagens mening utgör ett personregister. för samhällsforskningens del alltid utgör ett sakregister. där personen är ett attribut hos “sakerna, dvs. hos variabelvärdena, och ett attribut av endast tillfälligt administrativt intresse för bortfalls- och panelanalys samt för samkörning mellan olika register. l övrigt är personerna helt ointressanta attribut i sammanhanget. Detta skiljer forskningens användning av persondata från flertalet andra användningssätt. där personen är det centrala och sakförhållandena utgör attribut hos personen.

424 Bilaga 9

Enligt Sociologförbundet var persondata inom samhällsforskningen redan före datalagens tillkomst både oåtkomligare och ointressantare för obehörigt utnyttjande än data i flertalet andra personregister. Flertalet av samhällsforskningens personregister är baserade på stickprov. Det är som regel meningslöst for potentiella missbrukare att i register, som kanske på sin höjd innehåller någon tusendel av befolkningen, jaga människor för exempelvis kommersiellt utnyttjande. Informationen i dessa register är som regel harmlös från denna synpunkt - och därmed ointressant for obehörigt utnyttjande. Men forskningen kan också enligt Sociologförbundet utnyttja större material av den typ, som finns på SCB. Sådant material skyddas emellertid för obehörigt utnyttjande genom sekretesslagen. Förutom sekretesslagen gäller att alla, som i dessa sammanhang arbetar med personuppgifter, har tystnadpslikt, i vissa fall gällande hela livet ut. Samtidigt som samhällsforskningens personregister enligt Sociologförbundet torde vara både ointressantare och oåtkomligare for otillbörligt utnyttjande, så torde dessa register vara mera lättskyddade mot eventuellt kvarstående risker för obehörigt intrång. Den risk för människors integritet, som härrör från forskningsregister och officiella statistikregister, består i att uppgifter om enskilda individer, trots den skyldighet att

registeransvariges

skydda anonymiteten, obehörigen kan läcka ut från registren. Datainspektionens uppgift vad avser dessa register bör alltså vara att övervaka att sådana obehöriga läckor inte kan uppstå. l denna uppgift borde datainspektionen vara hjälpt av det redan påtalade förhållandet att personnummer aldrig utgör något centralt datum för samhällsforskningen. Det borde under sådana omständigheter vara fullt möjligt att finna former för en betryggande sekretesskontroll. Enligt Sociologförbundet är det tveksamt om det bör finnas en generell skyldighet för registerförande forskningsinstitutioner att vid anmodan meddela den registrerade vilka uppgifter om honom som finns i ett statistikoch forskningsregister, såsom stadgas i datalagen. En sådan skyldighet torde motverka syftet med lagen. Ett väsentligt skydd mot otillbörligt nyttjande av uppgifter från stickprovsundersökningar är nämligen att man i regel inte vet vilka som ingår i ett visst urval. Normalt är det mycket mödosamt och dyrt, om än inte omöjligt, att finna ut i vilka sådana undersökningar en person deltagit. Men just skyldigheten att vid anmodan lämna ut uppgifter till den registrerade ändrar på detta förhållande. På grund av denna skyldighet blir en registerförande forskningsinstitution tvungen att föra ett register över vilka olika register varje enskild person finns med i. Enligt Sociologförbundet är ett av samhällsforskningens mest aktuella syften att analysera den dynamiska utvecklingen i samhället. Detta kräver för vissa typer av analyser en samkörning av individrelaterade register från olika tidpunkter under ganska långa tidsperioder. Om personnummer i redan befintliga statistikregister rensas bon, får det till följd att ett mycket omfattande och under lång tid insamlat material får en begränsad användbarhet för samhällsforskningen. De samkörningsmöjligheter mellan olika register, som nu finns för forskningen, elimineras helt. Viktiga processer som t. ex. arbetslöshetens utveckling, inkomstutjämning eller spridning, förändringar i hälsotillståndet m. m. kan inte belysas inom de individbestämda

Bilaga 9 425

aggregat som samhällsforskningen behöver arbeta med för att få svar på en del av sina frågor. Visserligen går det fortfarande att arbeta med aggregerade sifferjâimförelser utan att i detalj känna till eller tillfullo kunna rekonstruera individernas rörelser inom aggregaten över en längre tidsperiod, men för vissa typer av analyser är detta inte tillräckligt. Detta betyder att underlaget för såväl ;allmän opinionsbildning som för myndigheters beslut blir bristfälligt. Med tanke på de utomordentligt små riskerna för missbruk av här ifrågavarande person register och de utomordentligt stora förlusterna ur forskningssynpunkt, bör därför alla eventuella planer på en utrensning av personnummer ur officiellt statistikmaterial definitivt skrinläggas. Sociologförbundet har en positiv inställning till sekretesskyddet och till datainspektionens verksamhet. l visst avseende finns emellertid enligt Sociologförbundet skäl till stark oro - nämligen beträffande prövningen av “arten och mängden av de personuppgifter som skall ingå i registret. Bland förbundets medlemmar har uttalats en fruktan för att denna prövning kan bli ett sätt att styra samhällsforskningen här i landet utifrån myndigheters och andra etablerade intressens perspektiv. Om datainspektionen tillåts gå igenom frågeformulären till intervjuundersökningar för att pröva och eventuellt ta bort “känsliga” frågor är risken enligt Sociologförbundet att inte bara frågor, som i någon mening är känsliga för intervjupersonerna utan även frågor, som kan leda till allvarlig samhällskritik eller är känsliga för myndigheter och organisationer, tas bort. På detta sätt skyddas inte enskilda människors integritet - som redan påpekats utgör inte den offentliga statistikproduktionen eller samhällsforskningen något egentligt hot mot den personliga integriteten - men i stället skyddas myndigheter och etablerade intressens allt annat än önskvärda “integritet” mot kritisk information. Mot denna bakgrund kan det enligt Sociologförbundet inte anses svårt att förstå att mer än en samhällsforskare hörts framställa misstanken att datainspektionens kontroll av samhällsforskningens instrument i frågeundersökningar kan vara ett sätt att avleda uppmärksamheten från mera allvarliga och svårbemästrade integritetsproblem, förknippade med de administrativa personregister. som förs av myndigheter och kommersiella organ. En mindre sinister tolkning är att datainspektionen och dess styrelse aldrig ordentligt tänkt igenom forskningens speciella situation, dess behov och dess både kritiska och innovativa roll. Ordet “forskning” förekommerju inte ens i datalagen eller i datainspektionens föreskrifter och anvisningar. Sociologförbundet utgår från att det är den senare tolkningen som är den rättvisaste, men har velat peka på den oro, som finns bland många av förbundets medlemmar på denna punkt. Sociologförbundet framhåller avslutningsvis att de typer av personregister, som kommer till användning i samhällsforskningen, till följd av ändamål och användning samt på grund av sin karaktär och sin stora oåtkomlighet för obehörigt utnyttjande, i lika eller rent av högre grad än de register som nu är föremål för s. k. förenklat förfarande vid tillståndsprövningen bör komma i fråga för ett sådant förfarande och lägre handläggningsavgifter. Prövning och kontroll av enskilda sakuppgifter i sådana register bör inte komma i fråga -till skydd för forskningens integritet som enligt Sociologförbundet i detta sammanhang torde vara mera hotad än någon registrerads personliga integritet. Enligt Sociologförbundet vore emellertid ett ännu mera välgrundat

426 Bilaga 9

och tilltalande förslag att för upprättande av forskningsregister med identilierbara personuppgifter endast kräva en enkel anmälningsskyldighet till datainspektionen. Sådana forskningsregister utgör nämligen en ännu mindre risk för obehörigt utnyttjande och intrång i den personliga integriteten än de administrativa register, som kommer i fråga för det förenklade ansökningsförfarandet. Vid Hässelby-symposiet framhölls också att datalagen kan komma att tvinga forskare att linna kostnadskrävande och traditionella vägar att komma förbi datainspektionens kontroll. Ett alternativ till detta vore att datalagen konstrueras med målen att klan avgränsa forskningsregister från alla andra typer av register och att “otillbörligt intrång” definieras på sådant sätt att lagens kontroll inriktas enbart på de tekniska processerna inom forskningen. Kontrollens syfte bör vara att hindra såväl att registeruppgifter utnyttjas obehörigt som att information läcker ut. Däremot bör man avstå från all kontroll av relevans, innehåll eller tillvägagångssätt när det gäller forskning.

3 Synpunkter av institutet för social forskning

I en promemoria från Institutet för social forskning 1975 framhålls att en viktig funktion som forskningen har är att kritiskt granska samhällsutvecklingen. l detta kan forskningen, om än på ett mer djupgående och analyserande, men också mer tidsödande sätt, liksom pressen fungera som övervakare av överheten. För att denna uppgift skall kunna utföras krävs att myndigheter och organisationer inte ges möjlighet att kontrollera och censurera forskning som kan komma att innebära kritik av deras verksamhet. Den bästa garantin för att samhällsforskningen skall kunna utföra sin väsentliga kritiska funktion vore enligt promemorian att införa en forskningsfrihetslagstiftning motsvarande tryckfrihetslagstiftningen. l den skulle man kunna garantera att forskning inte censureras och att personer som lämnar uppgifter till forskare är garanterade anonymitet. Liksom i tryckfrihetslagstiftningen skulle man också kunna precisera vem som bär ansvaret vid eventuella övenramp såsom att enskilda personers integritet skadas genom läckor i forskningsregister.

4 Statens medicinska forskningsråds konferens

i november 1976

Vid Statens Medicinska Forskningsråds konferens i november 1976 om datalagen och den medicinska forskningen framhölls att personregister i datalagens mening är en nödvändig förutsättning i Socialmedicinsk, ofta också i klinisk forskning. Hit hör longitudinella undersökningar som t. ex. syftar till uppföljning av allvarliga och långvariga sjukdomar som cancer och degenerativa hjärt- kärlsjukdomar. Hit hör studier av sambandet mellan miljöfaktorer och arbetsförhållandena å ena sidan och cancer och andra allvarliga sjukdomar å den andra. Kunskaper som man kan skaffa sig på detta sätt om sjukdomars orsaker, utveckling och långsiktiga prognos är viktiga

Bilaga 9 427

med tanke på möjligheterna till förebyggande insatser. Till grund för sådana studier ligger inte sällan epidemiologiska undersökningar utgående från stora populationer och register innehållande data om enskilda personer. Det framhölls vidare vid konferensen att erfarenheten av datainspektionens principer när det gäller att handlägga tillståndsgivningen för personregister för medicinsk forskning visat bl. a. att tillstånd ofta ges med särskilda föreskrifter rörande underrättelse till i registret upptagna personer och att dessa föreskrifter att lämna underrättelse ofta allvarligt ingriper i möjligheterna att genomföra undersökningen. För vissa undersökningar har därför strategin fått läggas om och ett betydligt mera tungarbetat sätt att insamla och bearbeta material har fått utnyttjas. En annan erfarenhet är att de tidsperioder för vilka tillstånd i vissa fall beviljats varit relativt korta och att förnyad ansökning som är en ganska arbetskrävande och kostsam procedur förutsätts för förlängning av tillståndet. För forskningen är detju ofta nödvändigt med uppföljningstider om tio-tjugo år eller ännu längre för att t. ex. få kunskaper om effekten av miljöfaktorer på hälsotillståndet och om effekten av terapi för vissa sjukdomar. Det framhölls också vid konferensen att arbetet för att upprätta de detaljerade ansökningshandlingarna som krävs, den omständliga och tidskrävande proceduren och de höga kostnaderna är andra frågor som vållar forskaren bekymmer. Det betonades att den huvudtanke som man från forskarnas sida vill föra fram är att forskning med utgångspunkt från personregister är nödvändig inom flera medicinska forskningsområden och att datalagens tillämpning inte bör få försvåra och byråkratisera sådan forskning. Det är olyckligt om angelägna undersökningar inte kommer till stånd därför att tillståndsprinciperna och ansökningsproceduren verkar hämmande på initiativ och forskningsarbete. Ett forskningsprogram måste ha stor flexibilitet. Det innebär att en forskningsansats som visat sig mindre fruktbar måste kunna överges till förmån för en annan och att nya idéer för bearbetning av insamlade data snabbt skall kunna sättas i verket. Krav på tillstånd för varje komplettering av data och för varje ny typ av bearbetning minskar den nödvändiga flexibiliteten. Beträffande frågan om avidentiñering framhölls att identiñeringsmöjligheter behövs i medicinska undersökningar, framför allt för att kunna göra efterundersökningar. Efterundersökning kan ibland ske enbart genom registeruppföljning. Avidentifiering för med sig bl. a. att datamaskinell felsökning och följande korrigering försvåras eller omöjliggörs, att återgång till primärdata för att studera avvikande fall blir omöjlig och att det slutligen inte blir möjligt att fullständigt uppfylla det vetenskapliga verifikationskravet. Det betonades vidare att det är viktigt att kunna företa samkörning mellan olika personregister i många epidemiologiska undersökningar och kliniska uppföljningsundersökningar. Dessutom framhölls att datainspektionens eventuella prövning av enskilda frågor i intervjuforrnulär aktualiserar frågan om hur den vetenskapliga sakbedömningen i dessa fall skall ske. Ett annat förhållande som underströks vid konferensen är att användningen av personregister för medicinsk forskning skiljer sig från annan användning av sådana register. I den forskning som här diskuteras rör man

428 9 Bilaga

sig med ett slutet system där en mycket liten grupp personer på en vetenskaplig institution har att befatta sig med de insamlade uppgifterna. Självfallet kan inga uttag av uppgifter ske vare sig av annan person eller av Materialet måste naturligtvis förvaras så att endast kriminell myndighet. handling- inbrott i registret - skulle kunna orsaka risker for läckage. Detta är ett förhållande, som markant skiljer den medicinska forskningens personregisteranvändning från annat utnyttjande av sådana register och därför motiverar särskild praxis i tillämpning av lagen.

5 FAK-rapporten

len utredningsrapport 1976-03-08 från SCB - Förstöring, avidentiliering och - framhålls beträffande statistikens roll och kryptering (FAK-rapporten) utformning att det för planerings- och beslutsprocesserna i samhället krävs i form av relevant statistisk information. Behovet av denna underlag information är ständigt ökande hos centrala, regionala och lokala myndigheter, hos fackliga och andra intresseorganisationer, offentliga utredningar, massmedia, privata företag och personer m. ll. Användningsområdena för statistiken är enligt rapporten många. Särskilt bör framhållas användningen av statistiken i forskningssammanhang. Från att tidigare huvudsakligen ha möjliggjort tvärsnittsanalyser inom ett givet område är det i dag i ökande omfattning nödvändigt att kunna göra s. k. longitudinella undersökningar och undersökningar där olika problemområden relateras till varandra. Vid longitudinella undersökningar gör man upprepade studier av samma undersökningspopulation för att kunna belysa vilka förändringar som inträffat för individerna i undersökningen. För att kunna göra beskrivningar av denna art krävs möjlighet att kunna identifiera individerna i de olika undersökningarna. Upprepade tvärsnittsundersökger enbart frekvenser av förändningar utan denna identifikationsmöjlighet ringar mellan de olika undersökningstillfällena - därtill av vissa statistisktteoretiska skäl med sämre tillförlitlighet- men ingen möjlighet att se hur stor del av objekten som fått en förändrad situation. Exempelvis kan arbetslösheten belysas frekvensmässigt via upprepade tvärsnittsundersökningar utan identifikationsmöjlighet sinsemellan. Någon möjlighet att se hur många som vid ett undersökningstillfälle var arbetslösa och som har fått arbete vid nästa undersökningstillfálle finns dock inte om identilikationsmöjligheten saknas. För att möjliggöra förändringsstudier av antytt slag är det således en förutsättning att i undersökningar av denna typ ha en unik identifikation for varje objekt som gör det möjligt att återkomma till objektet ifråga. Enligt rapporten finns det från statistisk synpunkt i princip inte något hinder för att en viss uppgift som insamlats för en bestämd statistikprodukt skall kunna användas vid framställan också av andra statistikprodukter. Råvaran för statistiken är med andra ord oförstörbar. Även uppgifter som insamlats för andra ändamål, t. ex. för administrativt bruk, kan användas för statistik. framhålls vidare att de krav på statistisk information om l rapporten komplexa förhållanden som finns gör det nödvändigt att samla in uppgifter som knyts till den enskilda individen. Detta gäller självklart alltid i de fall då

Bilaga 9 429

endast individen själv kan lämna de efterfrågade uppgifterna, t. ex. i olika intervjuundersökningar. Ett huvudskäl för att använda individdata i statistikproduktionen är den större flexibiliteten den ger i bearbetningen. Ofta uppkommer efter de närmast förutsebara bearbetningarna önskemål om kompletterande eller nya bearbetningar av materialet som endast är möjliga att genomföra om primärenheten utgörs av objektet. Ett annat viktigt skäl till behovet av individdata är att man genom olika gransknings- och kompletteringsmetoder, logiska kontroller etc. strävar efter att ge primärmaterialet en kvalitet som i förhållande till insatta kostnader och den efterfrågade statistikprodukten är acceptabel. l rapporten redovisas principiella överväganden och slutsatser vad gäller tillämpningen i statistikproduktionen av vissa säkerhetsåtgärder, i rapporten kallade FAK-åtgärder förstoring, avidentifiering och kryptering. Tekniskt innebär informationsørsröring en process genom vilken all fortsatt användning av informationen omintetgörs. Det kan ske genom att informationen avlägsnas från det fysiska lagringsmediet eller genom att själva lagringsmediet förstörs. Förstöringen kan vara total eller partiell, dvs. gälla alla eller endast vissa uppgifter. Avidenri/iering kan ses som en särskild form av partiell förstöring nämligen förstoring av identilikationsbegreppen i registret. Partiell förstöring som avser andra uppgifter kan betecknas som ummning. Som en principiell annorlunda form av förstoring kan s. k. störning betraktas. Metoden innebär att man avsiktligt förändrar de enskilda uppgifterna i ett register. l motsats till de olika formerna av förstöring innebär kryptering inte förstöring av information. Den principiella innebörden är att metoden omvandlar uppgifter i klartextform till chifferform. Endast den som känner till det tillämpade chiffret kan tolka uppgifterna. Skillnaden i fråga om möjligheterna till fortsatt informationsåtervinning bör observeras. l rapporten framhålls vidare att krypteringstekniken - i erforderliga fall efter komplettering med åtgärder för att förebygga bakvägsidentifiering ger ett gott skydd mot obehörig användning av uppgifter i ett ADB-register. Införandet av en generell regel om kryptering av alla personregister under produktionsprocessen och därefter skulle därför kunna ifrågakomma. l rapporten rekommenderas dock inte en regel av den nämnda arten. Erfarenheterna från utvecklingsarbetet med krypteringsmetoden har nämligen visat att användningen av den kan medföra en betydande kostnadsökning och praktiska svårigheter för statistikproduktionen. l synnerhet måste en viss återhållsamhet få prägla användningen av tekniken på register vilka alltjämt är under bearbetning i den statistiska produktionsprocessen. För register vilka övergår från det primära produktionsskedet till arkiveringsfasen blir de ovannämnda kostnadsmässiga och praktiska konsekvenserna av mindre betydelse. Det synes därför rimligt att krypteringstekniken används i en större omfattning när det gäller register som skall arkiveras. Mot bakgrund av en allmän risk- och skadebedömning torde enligt rapporten under ordinära förhållanden det skydd mot obehörigt uppgiftsutnyttjande som kan åstadkommas - och som åstadkommits i form av basskyddet vid SCB - med åtgärder som inte innebär informationsförstöring. inklusive avidentifiering, vara fullt tillräckligt. Endast under extraordinära samhällsförhållanden kan det vara motiverat att i en större utsträckning

430 Bilaga 9

tillämpa förstöring och avidentiftering i integritetsskyddssyfte. l den mån ett uppgiftsmaterial skulle bedömas vara i behov av särskilt starkt skydd bör således i första hand andra förstärkningar av basskyddet än förstoring och avidentifiering övervägas. Det kan t. ex. vara fråga om att införa särskilda förvaringsrutiner liksom särskilda rutiner för hanteringen av materialet vid dess bearbetning. Kryptering är givetvis också en tänkbar metod. l rapporten framhålls dessutom att de av SCB för statistik insamlade och lagrade uppgifterna representerar ett informationskapital i samhället men att de samtidigt i vissa fall kan utgöra en integritetsrisk för de personer som avses med uppgifterna. Denna risk kan alltså begränsas genom olika åtgärder; den kan också elimineras genom att uppgifterna görs obrukbara. Rutiner för säkerhet - m. m. - kan emellertid i registreringen kryptering, filsplittring aldrig annat än minska riskerna. Metoderna bör därför reserveras för de register som av särskilda skäl måste existera i personbunden form. l rapporten föreslås för såväl nuvarande personregister som nytillkommande register hos SCB vissa FAK-åtgärder om registren med hänsyn till materialets känslighet, framtida användningsbehov m. fl. omständigheter lämpar sig för detta. För vissa av nuvarande register hos SCB har enligt rapporten behovsanalysen givit vid handen att något framtida användningsbehov inte föreligger. I dessa fall föreslås att registren förstörs. En större del av SCBs personregister omfattas på grundval av behovs- och känslighetsanalysen inte av något förslag till FAK-åtgärd. SCBs basskydd har för dessa register ansetts tillhandahålla en adekvat skyddsnivå. Genomförandet av och proceduren kring de förslag rapporten innehåller kan beskrivas i följande punkter: - Register som inte skall bli föremål för FAK-åtgärd skall i stället få en bestämd bevaringstid efter vars utgång såväl bevaringsbehovet som skyddsbehovet skall prövas på nytt. Årtal för första omprövningstilllället anges. Normalt bestäms detta med utgångspunkt från den tidpunkt då registret kom till i ADB-form. - Ett register kan förstöras så snan det inte behövs längre. Beslutsprocessen förutsätts bli utlöst genom anmälan från SCB till datainspektionen. - Förslag om avidentifiering kan inte genomföras förrän statistiksekretessen utformats så att skyddet omfattar även avidentifterade uppgifter. Alternativet är att avidentiñeringen kombineras med en tillräckligt långt gående uttunning. - Kryptering, i vissa fall kompletterad med filsplittring. kan genomföras under förutsättning dels att viss utveckling av datorprogram slutförts. dels att vederbörliga ändringar gjorts beträffande statistiksekretessen samt att sekretess för krypteringsnycklar införts. För dessa register skall kryptering tillgripas när den primära statistikproduktionen för registren avslutas. Även för dessa register föreslås visst år för omprövning. För nytillkommande register föreslås i rapporten att SCB efter behovs- och riskanalys till datainspektionen ger in förslag till bevaringstider och skyddsåtgärder för varje personregister. Har SCB i analysen bedömt att ett register kan förstöras kan detta ske så snart erforderligt gallringstillstånd erhållits.

Övriga åtgärder beslutas av datainspektionen på grundval av SCBs förslag i

form av föreskrifter för registret. Det förordas vidare att datainspektionens beslut i bevaringsfrågan blir tidsbegränsade med förnyad prövning av bevaringsbehovet och riskfrågan i samband med att den tid som angetts i beslutet löper ut. Förfaringssättet föreslås således bli parallellt med det som

Bilaga 9 431

föreslagits för nuvarande personregister. Tidpunkterna då FAK-åtgärder kan vidtas för nytillkommande register föreslås bli desamma som beträffande nuvarande register hos SCB.

6 Ytterligare synpunkter av SCB

Vid kontakter som DALK under hand haft med företrädare för SCB har sammanfattningsvis framhållits följande beträffande statistik och forskning. Enligt SCB är det naturligt att en granskning av innehållet i ett tilltänkt dataregister på statistikens och forskningens område kan leda till en konflikt mellan intresset av en fri och obunden information och forskning å ena sidan och önskan att icke samla in känsliga persondata å den andra. För SCBs del har frågan hittills inte varit aktuell isamband med tillståndsprövningen enligt datalagen. SCB har hittills inte fått avslag på att samla in någon viss uppgift till sin statistik. l ett par fall förekommer emellertid i besluten en diskussion om lämpligheten av vissa frågor. Ur den allmänna debatten kan samtidigt hämtas exempel på krav på inskränkningar i statistikens och forskningens inriktning och arbetsmetoder som - om de genomfördes - skulle innebära en allvarlig inskränkning av dessa verksamheters bredd och värde. Det synes enligt SCB angeläget att statistikens och forskningens speciella betydelse fören fri debatt och därmed för samhällsutvecklingen ingående behandlas i samband med den kom mande lagstiftningen så att den särställning som dessa verksamheter intar jämfört med administrativ och annan datahantering beaktas. l detta sammanhang bör enligt SCB särskilt uppmärksammas de problem som aktualiserats genom föreskrifter om förstöring eller avidentifiering av sådana dataregister som skall respektive kan användas för s. k. longitudinella studier. Argumenten för bevaring respektive förstöring/avidentiñering av de primärmaterial som lämpar sig för sådan forskning har hittills knappast blivit föremål för en samlad analys och därpå grundad intresseavvägning. Även om det för SCBs del tills vidare tillämpas en modell med löpande konkreta ställningstaganden som hittills fungerat tillfredsställande har verket pekat på oron för risken av en utveckling som kan bli ödesdiger för statistiken och forskningen. Den långtidsinriktade forskningen har redan på grund av de långa tidsavstånd den opererar med svårt att motivera och precisera sina mål och väntade resultat. Den samlade erfarenheten av statistik och forskning visar emellertid entydigt på de ofta utomordentligt betydelsefulla rön longitudinella studier resulterat i. SCBs material är en viktig källa för longitudinella studier. Den snäva och skeptiska attityd som i skilda sammanhang redovisats gentemot longitudinella studier har vållat stark oro både inom forskarsamhället och inom SCB. Påpekas bör enligt SCB att sådana studier har speciellt gynnsamma förutsättningar i Sverige tack vare den väl ordnade folkbokföringen, personnumren, vissa centrala dataregister m. m. och att statistiken och forskningen dragit en relativ fördel däravjämfört med de stora forskarländerna, t. ex. USA och England. Samtidigt är det enligt SCB uppenbart att just dessa fördelar orsakar en stor del av problemen och motsättningarna i frågan. Det är enligt SCBs uppfattning nu nödvändigt att en grundlig och samlad bedömning av

432 Bilaga 9

hithörande frågor sker som mynnar ut i principiella ställningstaganden och riktlinjer. En på tillfälliga bedömningar grundad utveckling kan på längre sikt orsaka samhället betydande förluster. De gångna årens erfarenheter visar enligt SCB att det inte har saknats delproblem om vilka datainspektionen och SCB haft olika uppfattning. Till stor del torde detta kunna tillskrivas det Förhållandet att datalagen och dess förarbeten saknar en egentlig precisering av dess centrala begrepp personlig integritet- och därmed av de olika intressen som lagen är avsedd att skydda. lnte heller de motstående intressena har preciserats och bedömts. Bristen på sådan närmare bestämning av begrepp och intressen återspeglas också i bristen på närmare hållpunkter och regler för intresseavvägningar. Det synes därför enligt SCB önskvärt att det i samband med den pågående översynen av datalagen görs en ingående analys av intressefältet så att klarhet skapas i avvägningsproblemen. Enligt SCB innehåller datainspektionens tillståndsbeslut i så gott som alla ärenden avseende SCBs statistikregister föreskrifter om den information som skall lämnas till uppgiftslämnarna. Således skall dessa upplysas om huruvida medverkan är frivillig eller obligatorisk och om sina rättigheter i samband med besvarandet. om sekretesskyddet, om att registrering sker med hjälp av ADB, om eventuell samkörning med andra register och vad som därvid inhämtas.om syftet med registret m. m. Att lämna dessa upplysningar är helt i linje med SCBs strävan till ett öppet och gott förhållande till uppgiftslämnarna och en fast praxis har med stöd av datainspektionen utvecklats i fråga om utformningen av informationen. Enligt SCB vållar föreskrifterna om information till uppgiftslämnarna innehållsmässigt inga meningsskiljaktigheter mellan datainspektionen och SCB. l sin nuvarande utformning synes föreskrifterna väl avvägda. Det är emellertid enligt SCB av stor vikt att i detta sammanhang sörja för att informationen tränger fram till de avsedda mottagarna. Det finns erfarenheter av att så endast delvis är fallet för närvarande. lnom SCB pågår utredningsarbete och ansträngningar för att framförallt skriftlig information skall bli så lättfattlig och överblickbar som möjligt. Här finns emellertid en motsättning mellan kravet på en utförlig information och det ofta svaga intresset hos mottagaren att ta del av all information. Det torde vid den närmare utformningen av föreskrifterna böra observeras att kraven på den information som skall lämnas är realistiska i den meningen att informationen är av intresse för mottagarna och kan utformas på ett lättfattligt sätt. Enligt SCB är en annan föreskrift som med något olika formuleringar ges i praktiskt taget alla tillståndsbeslut att den statistiska redovisningen skall ske på ett sådant sätt att enskilda individers personliga förhållanden inte därav kan utläsas. Denna föreskrift ger formell stadga åt en gammal praxis inom statistik och forskning. Kravet på att statistik skall vara så anonym som den utger sig för att vara är sedan länge känt. Problemet som sådant är komplicerat och i dagens moderna statistikproduktion krävs tekniskt avancerade lösningar på grund av såväl den stora omfattningen av statistiken som ADB-teknikens möjligheter. Inom SCB har stora ansträngningar och avsevärda resurser ägnats åt att skapa och föra in i tillämpning kontroll- och redigeringsmetoder avsedda att förebygga röjanden av enskilda individers förhållanden i tabellerna. Det måste dock enligt SCB tilläggas att det inte

Bilaga 9 433

beroende på den individinformation som kan finnas uran/ör det statistiska området- är teoretiskt möjligt att åstadkomma ett hundraprocentigt skydd mot röjanden. Det praktiskt möjliga och tillräckliga målet för den löpande verksamheten är därför att åstadkomma så högt skydd mot röjanden som framstår som nödvändigt med hänsyn till det statistiska innehållets känslighet å ena sidan och de praktiska möjligheerna att forcera skyddet å den andra. Ansvaret för att åstadkomma och närmare utforma detta skydd måste enligt SCB liksom hittills åligga statistikproducenten. l bland förekommer föreskrifter i samband med intervjuundersökningar om att svar på s. k. öppna frågor inte får registreras på datamedium förrän datainspektionen godkänt de koder som de öppna frågorna sammanfattats till. Från SCBs sida har sagts att detta inte synes nödvändigt eftersom koderna dels givetvis innehåller betydligt mindre information än svaren själva, dels erfarenhetsmässigt utgör en sammanfattning som är mindre integritetskänslig än svaren. Omgången med godkännande i förväg synes vara en visserligen icke alltför stor men dock onödig adminstrativ belastning. Beträffande föreskrifterna har SCB också berört en fråga som diskuterats i samband med några tillstånd. Det gäller ifrågasatt information till de registrerade om att uppgifterna avses bli använda för ytterligare bearbetningar inom statistik och forskning. Vanligtvis rör det sig antingen om register som inrättats för sådan verksamhet men där det visat sig att det ursprungliga syftet med fördel kan vidgas, eller om register med administrativt syfte som visat sig värdefulla för statistik och forskning. Denna typ av statistik och forskning är vanligt förekommande och är av utomordentligt stor betydelse. Ett krav på särskild information och eventuellt även samtycke från den registrerade till en bearbetning för statistik och forskning skulle enligt SCB i flertalet fall av praktiska skäl omöjliggöra den avsedda bearbetningen. Detta hänger främst samman med de mycket stora kostnaderna för att finna aktuella adresser. framställa och distribuera försändelser, sända påminnelser m. m. och eventuellt betala lösenporto för svar från vanligen ett stort antal personer. Dessa kostnader är som regeljämförliga med kostnaderna för en ny undersökning. l de fall samtycke begärs tillkommer det förhållandet att många personer erfarenhetsmässigt aldrig svarar, antingen för att de inte nåtts av försändelserna eller för att de saknar tillräckligt intresse för saken. Ett dylikt bortfall kan försvåra eller spoliera n; jligheterna till en meningsfull bearbetning. SCB anser att här ifrågavarande krav på information och eventuellt samtycke i de flesta fall utan skada för de berördas personliga integritet kan efterges. SCB har vidare pekat på att regeringen i ett tillståndsärende rörande arbetskraftsundersökningar tagit ställning till användningen av de statistiska metoderna imputering och indirekta intervjuer i samband med datainsamling. Regeringen förbjöd imputering av data rörande individer i personanknuten form. Enligt SCB är det oklart huruvida beslutet avsåg såväl total imputering,dvs. att samtliga data fingeras vid utebliven intervju,som partiell imputering, dvs. motsvarande komplettering i de fall då endast någon enstaka uppgift fattas i en i övrigt erhållen intervju. lmputering innebär i korthet att en utebliven uppgift ett variabelvärde - för ett objekt kompenseras med en sannolik uppgift för framställning av statistik. Summan av de direkt erhållna och de antagna uppgifterna kommer på så sätt närmare det “sanna” statistiska talet. Liksom eljest i statistiska sammanhang är

434 Bilaga 9

intresset knutet till det statistiska resultatet, medan själva det individuella, värdet som sådant saknar intresse. imputerade imputering täcker enligt SCB en stor grupp statistiska metoder. Begreppet där en omfattande teoretisk och teknisk/praktisk metodutveckling ägt rum Det kan visa sig vara till stor nackdel för svensk statistik och alltjämt pågår. om område skulle accepteras och och forskning, framstegen på detta i andra länder men inte i Sverige. Det finns därför enligt SCB tillämpas anledning att överväga, vilka åtgärder som kan krävas för skydd av den utan att imputeringsmetoderna som sådana behöver personliga integriteten förkastas. Då dessa metoder inte är riktade mot den enskilde individen kan sådana mått och säkerhetsåtgärder, gallring m. m. exempelvis steg som befinnas för samtidigt som de statistiska tillräckliga integritetsskyddet fördelarna i form av tillförlitligare statistik kan behållas. Beträffande indirekta gjordes enligt SCB i regeringsbeslutet en intervjuer och de förutsättningar i övrigt under snävare avgränsning av personkretsen vilka sådana skulle få göras. Dessa restriktioner orsakade enligt intervjuer i arbetskraftsundersökningarna ökade och därmed att SCB att bortfallet resultatens osäkerhet ökade. till statistik och forskning har l fråga om arkivering av primärmaterialet SCB framhållit att den hävdvunna svenska arkiveringspolitiken helt synes ha dominerats av det historiska samhällsperspektivet. Allt material i offentlig verksamhet som kan vara av intresse för framtida forskning skall bevaras. Det som kommit fram i den s. k. FAK-rapporten innebär en synsätt av denna ståndpunkt. Personanknutna data skall inte principiell förändring bevaras än det finns en sakligt utformad motivering för deras längre i vart fall i personindentifierbar form. Det intresse som detta bevarande, synsätt är uttryck för har enligt SCB ansetts ligga inom begreppet personlig Det är således icke några ekonomiska eller andra överväganden integritet. som ligger bakom. FAK-rapporten anvisar ett system som kring arkiveringen en tidpunkt för upphörande och förstoring av varje går ut på att det fastställs med till omprövning av bevaringsbehovet före personregister möjlighet av sluttidpunkten. Beträffande nytillkomna register avger SCB utgången numera som i sina tillståndsansökningar förslag till sluttidpunkt. regel Förutsatt att det principiella synsätt som systemet bygger på och som innebär ett allmänt till den viktiga frågan om avvägning mellan den ställningstagande framtida forskningens intressen och integritetsintresset befmns vara riktigt anser SCB att systemet bör bestå. SCB har därvid förutsatt att den successiva och omprövningen av bevaringstider sker med stor förståelse för prövningen de mycket svåra frågor avvägningen inrymmer, däribland de stora svårigheterna att förutse den framtida forskningens inriktning och behov. av register har SCB framhållit Rätt I fråga om avidentifiering följande. genomförd innebär avidentifiering att möjligheter till avslöjande av uppgifter om en enskild individ i ett primärmaterial tas bort. Samtidigt finns materialet kvar för fortsatt användning,dock med begränsade användningsmöjligheter. Främst tas möjligheten till uppföljningsstudier. s. k. longitudinella studier. bort. Enligt SCB bör nämnas att det finns exempel på forskning, baserad på data som nu är mer än hundra år gamla, som skulle ha omöjliggjorts om det

hade rört sig om avidentifierade data. SCB har också pekat på att i den mån en effektiv avidentifiering också förutsätter s. k. uttunning, dvs. att inte bara

Bilaga 9 435

identifikationsuppgifter utan också andra variabler tas bort, begränsas materialets användbarhet ytterligare. Enligt SCB ger avidentiñering i och för sig ett mycket effektivt skydd för den personliga integriteten. Metoden används redan, dock i mycket sparsam omfattning, inom SCB. En av anledningarna till detta är att avidentilierat primärmaterial enligt nuvarande regler torde sakna sekretesskydd. En viss ökning av användningen är tänkbar även med hänsyn tagen till de intressen som avidentifieringen strider emot förutsatt att nuvarande bestämmelser för statistiksekretessen ändras. Så blir fallet om det nyss framlagda Förslaget till ny sekretesslag går igenom. l fråga om kryptering av identiñkationsuppgifter har SCB framhållit att kryptering ger ett utomordentligt högt skydd mot obehörigt intrång. Den med tillhörande - och krypteringsteknik hjälpmedel program, processförvaringsrutiner såsom s. k. filsplittring m. m. - vilken tagits fram inom SCB gör det möjligt att praktiskt sett helt utesluta tillgång till dataregisterinnehållet för andra än behöriga, dvs. med rätta “nycklar” försedda personer. Utan tillgång till dessa nycklar skulle det krävas så orealistiska förutsättningar som flera månaders körningar på en stor dator för en någorlunda rimlig chans att bryta sig igenom “chifferlåset” på ett dataregister. Kryptering har också den fördelen att tillgången till en krypteringsnyckel kan anfortros en enda person men också delas upp på två eller ller personer respektive myndigheter, av vilka ingen ensam kan komma åt registerinnehållet. Med hänsyn till kostnaderna och den omständligare hantering som krävs för krypterade ADB-material lämpar sig metoden enligt SCB främst för sådana dataregister som är känsliga och inte används löpande, exempelvis för långtidsarkiverade register. Enligt SCB har för vissa speciellt känsliga personregister. som skall arkiveras under en längre tid, i FAK-rapporten föreslagits kryptering. Regeringen har tagit ställning till denna skyddsmetod genom att i budgetpropositionen för 1977/78 anvisa medel till SCB för genomförande av kryptering i viss omfattning. Även kryptering förutsätter ändringar i sekretesslagen, inte minst för att skydda använda hjälpmedel och nycklar. I arsenalen av skyddsmetoder för att värna mot obehörig insyn i persondata har krypteringen sin givna och viktiga plats. Det är enligt SCB angeläget att detta beaktas i den pågående översynen av datalagstiftningen. I fråga om återanvändning och sambearbetning av statistiska material har SCB framhållit att farhågorna för de risker för den personliga integriteten som kan uppstå genom att material avsedda för ett visst ändamål används för ett annat eller att olika material ställs samman och därigenom skapar ny. fördjupad bild av en individ är ett av de viktigaste motiven bakom datalagen. Samtidigt framträder i denna fråga statistikens och forskningens särart speciellt tydligt eftersom målet inte är att få fram denna fördjupade bild av individen utan ett underlag för anonym statistik. Under förutsättning att erforderliga skyddsåtgärder och villkor i övrigt föreligger bör enligt SCB inga samkörningar och ingen återanvändning för statistik och forskning orsaka individer obehag eller men. Enligt SCB finns det ett starkt uppgiftslämnarintresse för det intensivare utnyttjande av redan befintligt primärmaterial som både återanvändning och sambearbetning innebär. Att minska uppgiftslämnarbördan och både

436 Bilaga 9

uppgiftslämnarnas och andras kostnader för uppgiftslämnande är ett ofta och med stor kraft framfört önskemål från såväl statsmakternas som allmänhe- -

tens och företagens sida. Återanvändning och sambearbetning av redan

oftast med stora kostnader - insamlat och preparerat material synes enligt SCB vara den kanske mest fruktbärande vägen för att minska uppgiftslämnarbördan utan informationsförluster. SCB anser det vara mycket angeläget att frågan om återanvändning av befintliga material får en ingående behandling vid översynen av datalagstiftningen, där hänsyn tas till de betydande innehålls- och rationaliseringsvinster för statistik och forskning som återanvändningen medför. Samtidigt får de förutsättningar och villkor som hänsynen till personlig integritet innebär närmare analyseras och diskuteras. Det torde enligt SCB eljest finnas risk för en ryckig och totalt sett ogynnsam utveckling på området. Enligt SCB framstår det avslutningsvis som både rimligt och möjligt att införa förenklade bestämmelser och procedurregler för statistik och forskning, som ju inte har den enskilde individen som sådan i sikte. Detta skulle

minska kostnaderna och korta ner den tid som nu åtgår för att förbereda

datalagsärendena och fâ dem behandlade. Inte minst tidsaspekten har ibland visat sig vara ett besvärligt problem i statistisk verksamhet och forskningsverksamhet.

7 Etikkommittén hos Statens råd tör samhällsforskning

Vissa forskningsetiska principer för psykologisk-pedagogisk humanforskning antogs i november 1975 av Statens råd för samhällsforskning (numera Statens humanistiskt-samhällsvetenskapliga forskningsråd) för en försöksperiod om tre år. Dessa principer omfattar följande punkter. l. Undersökningsdeltagare måste i förväg informeras om alla de inslag i undersökningen som rimligtvis kan tänkas påverka deras villighet att delta. 2. Sedan undersökningsdeltagarna informerats på ovan angivet sätt skall deras individuella samtycke inhämtas. Detta skall ske under former som ger dem faktisk valfrihet. För omyndiga bör samtycke dessutom inhämtas från förmyndare/ målsman. 3. Undersökningsdeltagare skall i förväg upplysas om sin rättighet att när som helst avbryta sitt deltagande. 4. Alla personuppgifter skall registreras. lagras och avmpporteras på ett sätt som garanterar undersökningsdeltagarna anonymitet. 5. Det åligger forskaren att så långt möjligt delge undersökningsdeltagarna resultaten av undersökningen. Statens råd för samhällsforskning inrättade samtidigt som dessa principer antogs en etisk granskningskommitté. Etikkommitténs uppgift är att under försöksperioden granska sådana anslagsansökningar som bedöms /ara behäftade med forskningsetiska problem. Enligt en rapport från etikkommitténs båda första verksamhetsår kan två huvudintryck hittills redovisas. Ett av dem är att etiska aspekter på den planerade forskningen ytterst sällan tas upp i forskningsprogrammen. Därvid har ingen märkbar förändring skett sedan de forskningsetiska principerna fastslogs och granskningsförfarandet infördes. Bedömningen av vilka projelkt

9 437

Bilaga

som kan innefatta forskningsetiska problem måste därför baseras på metodoch populationsbeskrivningar, som från denna synpunkt är ofullständiga och där läsning både på och mellan raderna lår tillämpas. Det andra intrycket är att det helt övervägande antalet forskningsprojekt synes vara oproblematiska från forskningsetisk synpunkt, ett Förhållande som naturligtvis kan förklara frånvaron av forskningsetiska resonemang i många ansökningshandlingar. Åtminstone hälften av de inlämnade ansökningarna kan inte bli föremål för någon egentlig forskningsetisk granskning eftersom viktiga uppgifter saknas. Det är t. ex. inte alltid möjligt att utifrån ansökan avgöra om empiriska data redan insamlats eller om dessa skall insamlas i direktkontakt med undersökningsdeltagare. l rapporten har i några exempel på forskningsetiska frågor sammanfattats synpunkter från etikkommitténs diskussioner, från forskarkontakter och från litteraturen. Kommittén har bedömt att det erfarenhetsunderlag som samlas under den treåriga försöksperioden eventuellt skall kunna resultera i något slag av tillämpningsregler som komplettering till de övergripande forskningsetiska principerna. Enligt rapporten synes inhämtande av skriftligt samtycke från undersökningsdeltagare inte vara särskilt utbrett i vårt land. l USA är det ett relativt vanligt förfarande, vilket kan sammanhänga med att den enskilde forskaren där i större utsträckning än vad som här är fallet kan ställas tilljuridiskt ansvar för oavsedda konsekvenser som kan drabba undersökningsdeltagare. Förfarandet har i enstaka fall använts även i Sverige, men etikkommittén har inte ansett att detta är en lämplig metod. l den mån en skriftlig försäkran om samtycke över huvud taget ågerjuridisk giltighet synes den skydda forskaren snarare än undersökningsdeltagaren. Vidare uppstår enligt rapporten i samband med klinisk forskning ibland gränsproblem för inhämtande av samtycke. Tillsvidare är det etikkommitténs mening att om ett undersökningsförfarande ingår i ordinarie behandlingsrutin och forskningen består i att man for statistik över resultaten av detta rutinförfarande, så skall personligt samtycke inte behöva inhämtas till att uppgifterna dessutom används för vetenskapligt ändamål. Det bör dock enligt etikkommittén observeras att i den mån resultaten datorlagrats kan datainspektionen i detta hänseende inta en hårdare hållning än etikkommittén. Vidare har enligt rapporten särskilda problem aktualiserats i samband med uppföljningsundersökningar av kliniskt material. I sådana studier kontaktar forskaren personer som tidigare vårdats på klinik eller institution, dennes anhöriga och/eller för tillfället vårdande instans. Etikkommittén har framhållit vikten av att kontakten i sådana fall tas först efter noggrant övervägande av kontaktmetod, kontaktperson, etc. En redovisning av sådana överväganden har erhållits från en forskare som planerat en uppföljningsstudie av självmord. Kritiska synpunkter har av etikkommittén riktats mot kontaktmetoden i samband med en planerad studie av barnmisshandel. Enligt rapporten kräver slutligen inhämtande av samtycke från undersökningsdeltagare som i något avseende står i beroendeställning gentemot forskaren stor omsorg for att den tillfrågade skall känna faktisk valfrihet. För att lösa detta problem har föreslagits att forskaren (t. ex. en lärare. terapeut) i sådana fall skall inhämta samtycket via en kollega eller annan tredje

438 9 Bilaga

person. l rapporten anmärks att datainspektionen, sedan etikkommittén startade sin granskningsverksamhet, hunnit behandla ett stort antal ansökningar om tillstånd för förande av personregister. I ett par fall har forskare fast etikkommitténs uppmärksamhet på att inspektionen i sina beslut hänvisat till samhällsforskningsrådets etikdeklaration. Detta har skett på ett sätt som i forskarens ögon fått orimliga konsekvenser. En kontakt med datainspektionen har visat att hänvisning till etikdeklarationen sker rutinmässigt i ärenden som rör tillstånd för forskningsregister. Hänvisningen sker i samband med att föreskrifter ges om hur undersökningsdeltagarna skall informeras. Båda de två nämnda fallen gällde registerundersökningar med utnyttjande av bl. a. kriminalregistret och direktkontakt med de registrerade planerades ej. I det ena fallet, en longitudinell studie, krävde datainspektionen att de i studien ingående personerna skulle ge individuella tillstånd till sökning i kriminalregistret. Det extraarbete som detta innebar samt förväntat vägrarbortfall gjorde att man bedömde denna del av studien som ogenomförbar. l det andra fallet, en studie av “det sociala arvet, önskade man i kriminalregistret söka nu vuxna barn till tidigare straffade. Även i detta fall ansåg inspektionen att individuella tillstånd i princip borde inhämtas från de registrerade. Samtidigt bedömde man att själva informationen till de registrerade i detta fall skulle kunna vara så integritetskränkande att man i stället beslöt avslå ansökan och studien kunde därigenom ej genomföras. Enligt rapporten har etikkommittén ansett att hänvisning till etikdeklarationen i dessa fall är missvisande eftersom man vid utformningen av deklarationen inte åsyftat rena registerundersökningar utan sådana studier där forskaren/forskargruppen tar något slags kontakt, om än bara skriftligt, med undersökningsdeltagarna. Kommittén har ansett det rentav tveksamt om man kan tala om “deltagande” i en registerundersökning. Enligt rapporten år det i detta sammanhang av principiellt intresse att etikdeklarationen och därmed etikkommitten betonar avvägningen mellan å ena sidan risken för skada eller kränkning och å andra sidan förväntat värde av den planerade forskningen. Datainspektionens uppgift är att i forsta hand beakta den förstnämnda aspekten. Farhågor for en hämmande inverkan av datalagen på angelägen samhällsvetenskaplig och medicinsk forskning har framförts i olika sammanhang. Enligt etikkommitténs rapport tyder hittills vunna erfarenheter på att etikgranskningen av psykologiska och pedagogiska projekt i syfte att skydda undersökningsdeltagare mot skada och obehag bör fortsätta även efter nuvarande försöksperiod. Etikkommittén har vidare ansett att en sådan granskning även i framtiden bör ske i en från rådet fristående grupp. Även om det bara i enstaka fall förekommer etiskt diskutabla inslag i forskningsplanerna kan det arbete, som läggs ned på granskningen anses vara väl uppvägt av att sådana projekt identifieras och diskuteras. Med den utformning ansökningarna idag har är det sannolikt orealistiskt att ovanpå det krävande arbetet i rådets beredningsgrupper lägga ett formellt ansvar för etikgranskning. Det skäl som starkast talar for en bibehållen granskning i en särskild etikkommitté är dock att man därigenom ger tyngd åt de forsknings-etiska principer som utarbetats och som etikkommittén förutsatt kommer att fortleva i någon form efter försöksperioden.

Bilaga 9 439

Enligt rapporten kan de erfarenheter som etikkommittén samlat inte utan vidare tillämpas på övriga ämnen inom samhällsforskningsrådets verksamhetsfält. När det gäller sociologisk forskning synes dels etikdeklarationen åtminstone till vissa delar kunna tillämpas dels motsvarande granskningsforfarande kunna införas. Enligt etikkommittén är det också sannolikt att delar av den hittills samlade erfarenheten därvid kan komma till nytta. För den sociologiska forskningen tillkommer dock ytterligare överväganden och en eventuell utvidgning av verksamheten till att omfatta sociologi måste därför medföra en förstärkning av kommitténs kompetens. Även inom humaniora, rättsvetenskap, Statskunskap, ekonomi, etc. används ibland beteendevetenskaplig metodik (enkätförfarande, etc), vilket skulle kunna motivera att forskningsrådet överväger etikgranskning även på dessa områden. Enligt rapporten är det nödvändigt att basera etikgranskningen på fullständiga uppgifter om varje projekt oavsett vilken framtida form den får och oavsett vilka ämnesområden den kan komma att omfatta. Det måste t. ex. bli möjligt att på ett enkelt sätt avgöra om data skall inhämtas från existerande register eller genom enkät- och intervjuförfarande. Bedömningsunderlaget bör därför standardiseras, vilket enklast uppnås genom införande av en obligatorisk kortfattad blankett med uppgift om undersökningsdeltagare och undersökningsmetoder. Enligt rapporten framhölls ursprungligen att etikgranskningen helst borde ske lokalt, så nära forskarna som möjligt. och att man borde överväga inrättande av etikkommittéer vid de samhällsvetenskapliga fakulteterna. Denna modell. som under flera år praktiserats vid de medicinska fakulteterna. skulle enligt etikkommittén vara något omständligare att få till stånd, men den har också stora fördelar. En fördel är att forskningsetiska diskussioner. och därmed kunskap och medvetenhet om hithörande problem, sprids till större grupper än om etikgranskningen sker centralt. En annan fördel är att fakultetsanknutna etikkommittéer skulle kunna anlitas även av andra forskningsfinansiärer än statens humanistiskt-samhällsvetenskapliga forskningsråd. I beaktande av att samhällsvetenskaplig forskning finansieras av ett stort antal fonder och myndigheter samt att forskningen äger rum både vid universitet och vid fristående statliga och privata institut har etikkommittén ansett att samordningen av forskningsetisk granskning är en angelägen fråga.

8 Samhällsvetenskapliga fakulteten vid Stockholms

universitet

Samhällsvetenskapliga fakulteten vid Stockholms universitet har i en skrivelse till utbildningsdepartementet hösten 1977 framhållit att villkoren för samhällsvetenskaplig forskning i Sverige kraftigt försämrats genom datalagen och dess tillämpning av datainspektionen. Enligt fakultetens bestämda mening bör lagen ändras så att register som används uteslutande för forskningsändamål undantas från datainspektionens prövning. Avgörande för fakultetens ställningstagande är därvid att datainspektionens prövning av forskningsregistrens innehåll kommit att få tydliga inslag

440 Bilaga 9

av statlig censur av samhällsforskningens frågeställningar och undersökningsmetoder. En sådan prövning är enligt fakulteten oforenlig med vårt lands traditioner vad gäller opinionsbildningens frihet, vari den samhällsvetenskapliga forskningens frihet är ett omistligt inslag. Datainspektionens prövning av alla personregister som upprättas för forskningsändamål är med nuvarande handläggning dyr och synnerligen tidskrävande. Komplettering av register, sekundäranalyser, bearbetningar av andra forskare kräver i princip ny ansökan och nytt tillstånd. Redan dessa faktorer har inneburit att datainspektionen fått en styrande effekt på val av frågeställningar och val av undersökningsmetoder inom svensk samhällsforskning. l det stora hela är det enligt fakulteten fråga om en kraftig och onödig byråkratisering av forskningsprocessen. Fakulteten framhåller att datalagen föreskriver att datainspektionen skall pröva varje samhällsvetenskapligt forskningsprojekt som innefattar databehandling av personinformation. Prövningen gäller varje detalj i registren och lagen ger datainspektionen möjlighet att helt eller delvis förbjuda inrättande av register samt att meddela föreskrifter om registrens användning. Denna möjlighet har datainspektionen hittills utnyttjat till att helt förbjuda ett forskningsprojekt samt till att inskränka och förbjuda användningen av vissa intervjufrågor i andra forskningsprojekt. Tidsbegränsade tillstånd har blivit regel vilket är särskilt allvarligt for kontroversiella projekt. En anpassning från forskarsamhällets sida till sådana konsekvenser av datalagen kan enligt fakulteten bli mycket skadlig för den svenska samhällsforskningens vitalitet. Enligt fakulteten har datainspektionen vidare meddelat en mängd föreskrifter om användningen för forskningsändamål av sådan information som finns lagrad i olika myndigheters register. Den sammantagna effekten av dessa föreskrifter är en mycket kraftig inskränkning av samhällsforskningens tillgång till myndigheternas register. Dessa förbud och inskränkningar leder enligt fakulteten till att fri- och förutsättningslös forskning om myndigheternas verksamhet. om effekterna av politiska åtgärder, om olikbehandling av medborgarna m. m. försvåras högst avsevärt. Den svenska tryckfrihetslagstiftningen avser att ge alla medborgare en omfattande insyn i myndigheternas verksamhet som ett led i den demokratiska kontrollen. Av omsorg om opinionsbildningens frihet och för att säkra pressens oberoende gentemot myndigheterna kan den enskilde inte skyddas mot att med namn och fotografi bli omnämnd i vilket sammanhang som helst i tidningar som sprids i 100 OOO-tals exemplar. Trots att journalister och tidningar ålägger sig yrkesetiskt bindande restriktioner skadas oundvikligen därvid i många fall enskildas intressen och personliga integritet mycket allvarligt. De allra flesta anser att detta är en ofrånkomlig konsekvens av det öppna samhället. Ingenting av detta som dagligen sker i svensk press har enligt fakulteten någonsin skett inom den typ av samhällsforskning som faller under datalagen. Den ytterst obetydliga risken att det skulle kunna inträffa kan enligt fakulteten omöjligen motivera inrättandet och vidmakthållandet av en byråkratisk censurinstans över svensk samhällsforskning.

Statens

offentliga utredningar 1978

Kronologisk förteckning

. Stat-kyrka. Ändrade relationer mellan staten och svenska kyrkan. Kn. Stat-kyrka. Bilaga 1. Kyrkans framtida organisation. Kn. Stat-kyrka. Bilaga 2-12. Utredningar i delfrâgor. Kn. Skolplanering och skolstorlek. Faktaredovisning och bedöme ningsunderlag. U. Föräldrautbildning, S. Ny skogspolitik, Jo, Skog för framtid. Jo. Hyresrätt 2. Lokalhyra. Ju. Nv konkurrensbegränsningslag, H. . Barnets rätt. 1. Om förbud mot aga. Ju. . Kapitalmarknaden l svensk ekonomi. E. . Kapitalmarknaden l svensk ekonomi. Bilaga 1. E. . Kapitalmarknaden i svensk ekonomi. Bilaga 2-4. E, . Arbete át handikappade. A. . Praktikfrågor-átgârder i ett kort perspektiv. U, . Regional konsumentpolitisk verksamhet. H, . Energi. l. . Öresundsförbindelser. K. . Öresundsförbindelser, Bilaga A. Ritningar. K. . Öresundsförbindelser. Bilaga B. Konsekvenser för företag och hushåll. K. 21. Bemanning av fartyg. K. 22. Energi, strukturomvandling och sysselsättning. A. 23. Växtlörädling. Jo. 24. Ny renhållningslagstiftning. Jo. 25. Etablering av miljöstörande industri. Bo. 26. Hälso- och sjukvârdspersonalen. S. 27. Fortsatt körkortsreform, K. 28. Kvinnors förvärvsarbete och lörvärvshinder. A. 29. Arbete iiordbruk och trädgård. A. 30. Brand inomhus. B. 31. Trafikpolitik-kostnadsansvar och avgifter. K 32. Ny indelningslag för kommuner, landstingskommuner och församlingar. Kn. 33. Ordningsvakter, Ju. 34. Förstärkt skydd för fri» och rättigheter. Ju. 35. Regional utvecklingsplanering, länsplanering, vidgad länsdemokrati. Kn. 36. Arrenderätt 1. Ju. 37. Hotell- och restaurangbranschen. H. 38, Jämställdhet i arbetslivet. A. 39. Föräldraförsäkring. S. 40. Tvistlösning på konsumentområdet, H. 41, Statlig personalutbildning. B. 42. Kommunernas medverkan i sysselsättningsplanering. A. 43. Miljökostnader, Jo. 44. Kommunalt hälsoskydd. S. 45. Allmän arbetslöshetsförsäkring. A. 46. Att främja regional utveckling. l. 47. Att främja regional utveckling. Bilagedel. l. 48. Konkurrens på lika villkor. B. 49, Energi. Hälso-miliö- och säkerhetsrisker. l. 50. Ny várdutbildning. U, 51. Svensk trädgârdsnäring. Jo. 52. Lägg besluten närmare människorna! Kn. 53. Förbud mot investeringar i Sydafrika. H. 54 . Personregister-Datorer-Integritet. Ju,

Statens offentliga utredningar 1978

Systematisk förteckning

Justitiedepartementet Bostadsdepartementet Hyresrätt 2. Lokalhyra. [8] Etablering av miljöstörande industri. [25] Barnets rätt. 1.Omförbud mot aga. [10] Brand inomhus. [30]. Ordningsvakter. [33] Förstärkt skydd för fri- och rättigheter. [34] Industridepartementet Arrenderätt 1.[36] 1. Energi. [17] 2. Energi. Hälso-miljö och Energikommissionen. Personregister-Datorer-lntegritet [54] säkerhetsrisker. [49] Expertgruppen för regional utredningsverksamhet, 1. Att främja Socialdepartementet regional utveckling. [46] 2. Att främja regional utveckling. Bilagedel. Föräldrautbildning. [S] [47] Hälso- och sjukvårdspersonalen. [26] Föräldraförsäkring. [39] Kommundepartementet Kommunalt hälsoskydd. [44] Ändrade relationer Kyrkoministerns stat-kyrka grupp. 1.Stat-kyrka. mellan staten och svenska kyrkan. [1] 2. Stat-kyrka. Bilaga l. Kommunikationsdepartementet Kyrkans framtida organisation. [2] 3. Statwkyrka. Bilaga 2-12. 1975års danska och svenska Öresundsdelegationer. 1.Öresunds- Utredningar i delfrågor. [3] förbindelser. [18] 2, Öresundsförbindelser. Bilaga A. Ritningar. [ 19] Ny indelningslag för kommuner, landstingskommuner och försam- 3. Öresundsförbindelser Bilaga B. Konsekvenser för företag och lingar. [32] hushåll. [20] Regional utvecklingsplanering, länsplanering, vidgad Iänsdemokrati. Bemanning av fartyg. [21] [35] Fortsatt körkortsreform. [27] Lägg besluten närmare människorna! [52] Trafikpolitik-kostnadsansvar och avgifter. [31]

Ekonomidepartementet Kapitalmarknadsutredningen. 1. Kapitalmarknaden i svensk ekonomi. [l 1] 2. Kapitalmarknaden i svensk ekonomi. Bilaga l. l 12] 3. Kapitalmarknaden i svensk ekonomi. Bilaga 2-4. [13].

Budgetdepartementet Statlig personalutbildning. [41]. Konkurrens på lika villkor. [48]

Utbildningsdepartementet Skolplanering och skolatorlek. Faktaredovisning och bedömningsunderlag. [4] Utredningen om vissa vårdutbildningar inom högskolan. 1.Praktikfrågor-åtgärder i ett kort perspektiv. [15] 2. Ny vårdutbildning. [50]

Jordbruksdepartementet 1973års skogsutredning. 1.Ny skogspolitik. [6] 2. Skog för framtid. [7] Växtförädling. [23] Ny renhällningslagstiftning, [24] Miljökostnader. [43] Svensk trädgårdsnäring. [51]

Handelsdepartementet Ny konkurrensbegränsningslag. [9] Regional konsumentpolitisk verksamhet. l 16] Hotell- och restaurangbranschen. [37] Tvistlösning på konsumentområdet. [40] Förbud mot investeringar i Sydafrika. [53]

Arbetsmarknadsdepartementet Sysselsättningsutredningen, 1. Arbete åt handikappade. [14] 2. Energi, strukturomvandling och sysselsättning. [22] 3. Kvinnors förvärvsarbete och förvärvshinder. [28] 4. Kommunernas medver» kan i sysselsättningsplanering. [42] Arbete i jordbruk och trädgård, [29] Jämställdhet i arbetslivet. [38] Allmän arbetslöshetsförsäkring. [45]

Anm. Siffrorna inom klammer betecknar utredningarnas nummer i den kronologiska förteckningen.

____-_. . 3 . i U E ALLT: TW ./›_»f\| .g

5. *

ISBN 91-38-0419

LiberFörlag

Allmänna Förlaget ISSN 0375 -25OX