I demokratins tjänst : statstjänstemannens roll och vårt offentliga etos : rapport till Förvaltningspolitiska kommissionen

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2015

demokratins

tynnst

roll

Statqjänstenmnnens

och vårt

ofêntliga etos

Lennart Lundquist RAPPORT FÖRVALTNINGSPOLITISKA TILL KOMMISSIONEN

AMM

Oct/KKK.

x

, Statens offentliga utredningar i WW 1997:28

i

Finansdepartementet

I

demokratins

tjänst

Statstjänstemannens roll

och Vårt

offentliga etos

Rapport till Förvaltningspolitiska kommissionen Stockholm 1997

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes, Offentliga Publikationer, uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Orderfax: 08-690 91 91 Ordertel: 08-690 91 90

Svara remiss. Hur och Varför. Statsrâdsberedningen, 1993. En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara remiss. - Broschyren kan beställas hos: Regeringskansliets förvaltningsavdelning Distributionscentralen 103 33 Stockholm Fax: 08-405 10 10 Telefon: 08-405 10 25

Reklam AB ISBN 91-38-20524-6 Omslag: SusanNilsson, Jupiter Gotab 18444,Stockholm 1997 ISSN O375-25OX

I

demokratins

tjänst

Lennart Lundquist

Författaren är professor i statsvetenskap vid Lunds universitet med inriktning offentlig förvaltning. Hans forskning är huvudsakligen inriktad förvaltningens idémässiga sida, och han har även tidigare behandlat frågor förvaltningens om relation till demokrati och till etik.

Förord

Förvaltningspolitiska kommissionen har i uppgift att analysera om nuvarande former för organisation och styrning statlig av förvaltning och verksamhet är ändamålsenliga och lämna synpunkter hur det långsiktiga arbetet med strukturförändringar förvaltningen bör bedrivas. Dir: 1995:93

Som ett led i arbetet har kommissionen lämnat uppdrag ut att utarbeta underlag för ställningstaganden i antal delfrågor. ett

Uppdragen redovisas i rapporter som i vissa fall publiceras separat innan kommissionens betänkande lämnas i månadsskiftet / april. Avsikten härmed tillfälle till debatt mars är att ge kan tjäna till ledning för kommissionens arbete. som

Denna rapport behandlar statstjänstemannarollen, dess betydelse och innebörd i dag, och behovet ett offentligt etos. av Författaren själv för innehållet. ansvarar

Stockholm i februari 1997

Sten Wickbom

Figurer

Fig.1 Vårt offentliga etos 18 Fig.2 Ansvarsnivåer 20 Fig.3 Demokratiska krav den 22 offentliga förvaltningen Fig.4 Kategorier för analys 24 av förvaltningsetikens innehåll federala etiska koden i USA 25 Fig.5 Den Fig.6 Ämbetsmannens etiska 30 grundrelationer Fig.7 Olika typer verksamma i 31 av förvaltningen Ämbetsmannaskolor 32 Fig.8 Ämbetsmannens stymingsrelationer 36 Fig.9 och etiken Ämbetsmannen position 48 Fig.10 expertens Fig.11 Kombinationer offentligt och 58 av privat Fig.12 Statstyper den politiska 59 processens outputsida Fig.13 Nivåer för etiskt beslutsfattande 62 Fig.14 Former för förvaltningsstyming 64 Ämbetsmän med olika relationer 67 Fig.15 mellan etiktyper

ämbetsmannarollen

Frågor kring

Denna framställning är avsedd att utgöra ett diskussionsinlägg om ärnbetsmannarollen i offentlig verksamhet i västdemokratin med förhållanden tyngdpunkt svenska Den är skriven i polemik med för tillfället dominerande inriktning en som brukar kallas ekonomismen, och ambitionen är att föra fram de värden som är specifika för det offentliga. Med en social roll, såsom ämbetsmannarollen, de avses förväntningar som samhällets alla aktörer har rollinnehavaren: vilka rättigheter och skyldigheter han har och vilka beteenden, beslut och åtgärder man har rätt att att förvänta sig från honom. Ett problem är att bestämma vems förväntningar som ska konstituera ämbetsmannarollen. Är det medborgarnas, chefemas eller politikernas förväntningar, för att välja bara några tänkbara fall jag ska rekonstruera rollen utifrån de krav som ställs vad kan kallas vårt Went/äga etos i vilket hela av som samhällets krav är samlade. Begreppet offentligt etos är inte okontroversiellt. Det finns inte sammanställt under den beteckningen i något särskilt dokument utan måste rekonstrueras utifrån många olika källor. Effekten är att begreppet är svårt att precisera. Enklast är att uppfatta det som ett dynamiskt underlag för en allmän diskussion som ständigt prövar och omprövar dess innehåll. Vårt offentliga etos omfattar en synnerligen bred uppsättning värden. Genom att använda det för rekonstruk-tionen ämbetsmannarollen understryker jag att det ställs många, av komplicerade, mångtydiga och ibland t.o.m. motsägelsefulla krav ämbetsmannen, och dessa låter sig inte sammanfattas i någon enkel formel. Vårt offentliga etos måste ses i ett dynamiskt perspektiv. Vad som kort sikt kan uppfattas som motsägelser kan måhända ofta lösas i ett längre tidsupp perspektiv. Beteckningarna tjänsteman och ämbetsman används i stort sett synonymt. Med termen ämbetsman markeras att det är frågan om en högre tjänsteman eller en tjänsteman med självständiga uppgifter. Det ska noteras att begreppen tjänst

1 Framställningen bygger till betydande del på några av mina egna arbeten Lundquist 1988,1991a,1991b,1992,1993a,1993b,1994.

och tjänsteman tagits bort vid den senaste revideringen av

Lagen om offentlig anställning 1994 och ersatts med anställning

respektive arbetstagare Sjölund 1996:112.

1.1 Förvaltningens position i välfärdsstaten

Efter hand den offentliga sektorn har vuxit har förvaltsom ningen och ämbetsmännen fått allt viktigare roll, vilket en

nödvändiggör att uppmärksamt följer utvecklingen. Det är

inte längre och har förmodligen aldrig varit rimligt att

begränsa begreppet politik till området för politikernas

aktiviteter. Merparten dagens politiska verksamhet bedrivs av

ämbetsmän i den offentliga förvaltningen. av Dessvärre är detta något massmedierna endast i som begränsad utsträckning förstått. Deras politikrapportering

handlar mestadels politiker och deras förslag och uttalanom den, sammanfattningsvis deras prat. Därutöver utvecklas om

den politiska rapporteringen inte sällan till ett slags tvälopera

fokuserar politikernas personer. Om det faktiska som skeendet, dvs. de politiska åtgärderna och deras effekter, får

inte veta mycket massmedierna. genom Med offentlig förvaltning avser jag statens, landstingens och

kommunernas förvaltning. Det finns ingen anledning att princi-

piellt skilja dessa tre förvaltningstyper åt. Ibland finns det

skäl att inkludera landstings- och kommunalpolitiker i t.o.m. Åtminstone omständigheter det särskilt förvaltningen. tre gör

viktigt att beakta den offentliga förvaltningen och dess

verksamhet när talar om politik:

Förvaltnin har betydande makt och resenterar den ° en re fundamen kontinuiteten i den politiska emokratin. I a välfärdsstaten spelar förvaltningen stor roll i den politiska en alla stadier. Man kan säga att det oftast är processens ambetsmän initierar, bereder, lementerar och som im utvärderar de politiska besluten. Politi kommer och och er ibland sker partiskiften i ledningen, finns men samma personer kvar ämbetsmän under läng tid. som

Förvaltnin vid det ska bli

avgör vad

implementeringen

° en av de politiska esluten. Det äroftast of entlig ämbetsman som en

omsätter politikernas beslut praktiska åtgärder i övri är det

1 medborgarna, företagen osv. som implementerar me

förvaltningen kontrollorgan. Vad politikerna företar är

som sig

strän taget föga intressant, sa län e inte vet något om vad

förv tningen kommer att göra implementeringen, och vilka

vi effekter implementeringsåtgärderna får.

Förvaltningen den del det har

° är av offentli som mest omedelbar kontakt med den enskilde me borgaren. I

situationer där ämbetsmännen direkt konfronteras med klienter

och andra samhällsmedlemmar kan den enskildes inte tet

kränkas, och demokratin kan sådana krän

komma att 1 ingar

aldrig nonchaleras. Lundqu1st 1994:21ft

Självfallet är det viktigt att massmedierna också bevakar det politiska pratet". Det är dock inte tillräckligt. Närmast i provocerande syfte vill jag följande värdering politikge av en rapportering som inte också upptar förvaltningen:

Att bortse från Förvaltningen och dess åtgärder vid analys av övergripande politiska problem i välfärdsstaten motsvarar att man televisionssänder en fotbollsmatch genom att hela tiden låta kameran TV-tzittaren hör följa den ena linjemannen. publikreaktionerna, ser hur Iinjemannen springer fram och tillbaka och markerar med sin flagga samt skymtar då och då någon av spelarna, särskilt vid inkast och höms arkar. är bara huruvida TV-tittaren efter denna sän ing förstått och korrekt kan återberätta vad skett under själva fotbollsmatchen. som Lundquist 1994:31

Vid bedömningen förvaltningens maktposition är det viktigt av att notera att sannolikheten för att förvaltningen ska agera enhetligt utifrån något slags egenintresse är mycket liten. Det skulle nämligen förutsätta att förvaltningen sammanhållen var uppfattade sig som en helhet med gemensamma egenskaper och intressen, gruppmedveten sig kan som en grupp som

agera och konspiratorisk hade gemensam vilja till handling,

och ingetdera torde fallet. De olika förvaltnings-organen är vara i stället ofta konkurrenter knappa om resurser. Förvaltningsmakt innebär därför snarast att enskilda ämbetsmän eller myndigheter utövar stor makt.

1.2 Några utgångspunkter för framställningen

Det finns några centrala utgångspunkter för det följande resonemanget. Tre dem är särskilt viktiga varför jag ska av utveckla dem något. Redan nu vill jag föra in ett memento: nästan ingenting är självklart och odiskutabelt: lever i en värld är mångfaldig, komplicerad, mångtydig och som motsägelsefull. En första utgångspunkt är föreställningen att det finns mängder av regler i ett samhälle som inte direkt nedtecknats i

något dokument, men som ändå spelar en roll för hur människor beter sig och förväntar att andra ska bete sig. Detta gäller också i förhållande till det offentliga. I en del kulturer förväntas att ämbetsmännen tar emot mutor även lagen om inte tillåter det, och många samhällsmedlemmar uppfattar företeelsen som naturlig och rättar sitt handlande därefter. Dessvärre händer det även i Sverige att förtroendevalda och, vågar jag gissa, ämbetsmän erbjuds mutor av privata företag - Dagens Politik den 12 sept. 1996. Det förekommer även att ett ämbetsmannabeteende är korrekt enligt lagen kan som uppfattas som etiskt fel av stora medborgargrupper. Det är svårt att föreställa sig att offentliga roller i längden ska kunna bibehålla sin legitimitet samhällsmedlemmarna inte om vet vad de kan förvänta sig rollinnehavarna. Problemet är att av legitimitet inte enbart knyts till beslut och handlingar. Sådant systemets konstruktion, t.ex. demokrati eller diktatur, och som makthavarnas auktoritet, t.ex. om de ärvt ämbetet, blivit valda till det, erövrat det med våld eller utnämnts grundval av föreskrivna meriter, spelar också roll för legitimiteten. en Ett tänkbart alternativ till eller komplettering av nedskrivna regler är att ha en ständigt pågående offentlig diskussion om värdefrågor. Ett sådant tillvägagångssätt har fördelen att aktörerna uppmärksammas den fortgående samhällsförändringen. För att diskussionen om den offentliga verksamheten ska meningsfull är det nödvändigt att samhållsmedvara lemmarna har information hur ett ämbete bör skötas, om faktiskt sköts och under givna förutsättningar kan skötas. En andra utgångspunkt är att den offentliga tjänsten ställer specifika krav som inte ställs i privat tjänst. Offentlig tjänst har särskild karaktär gör att inte utan vidare kan applien som man vardagslivets eller affärsvärldens regler den. Typiska fall cera är uppfattningen nepotism och öppenhet. Ämbetsmannen av får inte sina släktingar och vänner vid förvaltningsgynna besluten utan måste behandla alla lika. I ett privat företag ses det ofta helt naturligt att åtminstone ägare och ledning som favoriserar sina Den politiska demokratin förut-sätter att egna. medborgarna har rätt till insyn i den offentliga verk-samheten, något som intet sätt är självklart för privat verksamhet. I privatlivet anser oss ha rätt att vara fredade för insyn från omgivningen. Offentlig verksamhet är alltså något annat ån

privat verksamhet, och kan inte okritiskt överföra konman struktioner från det ena området till det andra. En tredje utgångspunkt är att ämbetsmannarollen måste förstås i sin samhälleliga kontext. Isolerad från sin kontext är rollen helt obegriplig. Det innebär bl.a. att den alltid måste relateras till den organisation eller Organisationsform vilken den av är del. Ämbetsmannarollen är beroende ett stort antal en av sådana former, från statstyper makronivå till utformningen konkreta förfaranden. av

1.3 Några kategorier för analys ämbetsmannarollen av

För att strukturera materialet ska använda några enkla analysinstrument. Två analytiska distinktioner kommer att tillämpas diskussionen ämbetsmannarollen, nämligen indelningen om i respektive rollplan och teorityper. Vi inleder med Ämbetsmannarollen kan granskas 701401471. åtminstone två delplan jag kallar personalplanet och som policyplanet jfr Bekke et 1996:

° Perxogzaqüarzçt omfattar bl.a. ämbetsmännens rekryteringsgrund

t.ex. tillsatmingar efter och tidi meriter som examina e tjänstgöring eller efter politisk färg, befordringsgrun löne- ,

sättning lon efter roll och tjänstetid eller efter överordnades

bedömnin individuella insatser samt anställningstrygghet

av hög eller

° Po/igp/anet omfattar ämbetsmannarollen i den politiska

processen, t.ex. relation till l politikern överordnade i en

ambetsmån och medborgarna. etta ingår a de regler som

ämbetsmannen förvaltningsprocessen. Det

s r l är har som

n åmpningen vårt offentliga etos framför allt aktualiseras. av

Policyplanet utgör fokus för undersökningen, eftersom det är detta ämbetsmannarollen huvudsakligen bestäms. som Dock är personalplanet betydelsefullt eftersom utformningen detta kan återverka policyplanet, dvs. åmbetsmännens av verksamhet policyplanet, deras möjligheter och begränsningar att verka i rollen, påverkas av konstruktionema personalplanet. Den andra distinktionen gäller teorigper för realistisk teori. Ämbetsmannarollen kan studeras utifrån olika teorityper med avseende vilka grundläggande frågor ställs och vilken som

logik används vid analysen. Tre teorityper är speciellt som betydelsefulla för all samhällsvetenskap:

NORMATIV TEORI Vad bär ämbetsmannarollen vara och hur kan den rätyürdzgar EMPIRISK TEORI Vad är ämbetsmannarollen och hur kan den järxtås Märklaraiv KONSTRUKTIV TEORI Vad kan ämbetsmannarollen och hur zgüpnâ: den vara

Dessa teorityper är analytiska konstruktioner. I realiteten de in i varandra ett komplicerat och svårförutsägbart sätt. Sålunda år det svårt att ha någonting inte normer om man känner till empiriskt, och det är svårt att kartlägga något empiriskt inte vet vad ska söka efter. om man genom normer man Den konstruktiva teorin är direkt beroende de båda andra av teorityperna. Det beror på att det fordras både empirisk och normativ kunskap för frågorna vad rollen kan och att om vara bur den zppnåx under bestämda förhållanden ska kunna besva- Det är inte möjligt att vetenskapligt arbeta med konstruktiv ras. teori inte vet hur verkligheten är och hur den bör vara. om man Konstruktiv teori utgör emellertid särskild teorityp med sina en frågor och regler. Strängt taget borde den den slutliga egna vara ambitionen för alla samhällsvetenskapliga studier, i strikt men mening saknas den nästan helt.

1.4 Ijtteraturläget och dispositionen

Finns det några vetenskapliga framställningar behandlar som ämbetsmannarollen i Sverige och dess grannländer Svenska ämbetsmän har ganska sällan varit föremål för vetenskapliga undersökningar översiktskaraktär och de som finns är uteav slutande empiriskt inriktade. Under det senaste kvartsseklet har det publicerats två monografier om statstjänstemännen och Mellbourn 1979 vilka båda

Christoffersson et 1972

gäller förhållandena omkring 1970. Senare har fått studie en kommunaltjänstemännen 1989 till vilken material-

av Norell

insamlingen skedde redan 1980.

l 1

För Norden i övrigt bör främst nämnas mycket ambitiös en

norsk undersökning Laegreid-Olsen 1978 ochten antologi med

i huvudsak deskriptivt syfte statstjänstemän i Danmark, om Finland, Norge och Sverige Lundquist-Ståhlberg 1983. I samtliga fall beskriver studierna förhållanden som ligger femton till tjugofem år tillbaka i tiden. Mycket har hänt sedan dess och mot bakgrund den allt snabbare förändringstakten i av samhället det angeläget med aktuell empirisk analys av vore en de svenska ämbetsmännen.

Framställningen är disponerad i tre huvudkapitel utifrån de tre teoritypema. Tyngdpunkten läggs den normativa teorin av det enkla skälet att den utgör utgångspunkt för de båda andra och dessutom är överraskande lite känd. Vi har faktiskt inte någon precis och allmänt omfattad föreställning hur ämom betsmannarollen och hur den ska Samtidigt bär vara rälyêärdzgax. nödgas konstatera att det inte heller finns någon aktuell empirisk forskning svenska ämbetsmän, varför alltså inte om heller har någon klar bild hur ämbetsmannarollen är och hur av den ska fdrstâx eller jñr/elarax. Det empiriska avsnittet utgörs av problemskisser ansluter till allmänna utvecklingsdrag i den som offentliga sektorn. I det konstruktiva avsnittet diskuteras sedan tillämpningen av vårt offentliga etos ämbetsmannarollen just i förhållanden till situationer det slag det empiriska avsnittet skisserar, av som och åtgärder ska kunna åstadkomma bättre ordning som en föreslås.

2. Vad bör ämbetsmannarollen vara

Under nästan ett halvsekel negligerades normativ teori inom samhällsforskningen med motiveringen att normer och värden inte tillgängliga för vetenskaplig analys. Under det senaste var decenniet har viss förändring skett, fortfarande saknas i en men stort sett forskning både värden för den offentliga verkom samheten i allmänhet och konkreta politiska aktiviteter. om Detta är allvarligt bl.a. för att den empiriska analysen blir mindre meningsfull inte vet vad ska söka efter. om Den normativa teoritypen ställer i detta fall frågorna: vad bär ämbetsmannarollen vara och hur kan rollen räfgføärdzgax I det konkreta fallet med ämbetsmannarollen blir analysen en rekonstruktion baserad material från många västdemokratier. Svenskt material vårt offentliga etos utgör dock om kärnan. Genomgången den normativa teoritypen inleds med ett av

preliminärt klarläggande också ett slags rekonstruktion av vån

qfkrzt/zga era: omfattar samtliga de värden ska prägla som som den offentliga verksamheten och däribland även ämbetsmannarollen. Här skisseras också de grundläggande ansvarskonstruktionema, och innehållet i två värdena i vårt etos, politisk av demokrati och offentlig etik, utvecklas något. I nästa steg bestäms ämbetsmannens etiska position i relation till överordnade, lagen och samhällsmedlemmama. Komplikationerna i dessa relationer illustreras med hjälp av en ämbetsmannatypologi. Tre viktiga frågor i relation till de specifikt offentliga värdena tas sedan till diskussion för att belysa olika aspekter upp av ämbetsmannarollen. Frågorna är: Kan det rättfärdigas att ämbetsmannen vägrar lyda lagen och är illojal mot över- OrdnadeP", Vilken bör relationen till samhällsmedlemmama vara" och "Kan expertens prioritering professionell av kunskap rättfärdigas" Viktningen värdena i vårt offentliga etos diskuteras av avslutningsvis utan att kommer fram till någon enkel lösning.

2.1 Vårt offentliga etos

Ämbetsmannarollen ska bestämmas utifrån de krav som värdena i vårt offentliga etos ställer rollen. Ett första steg är därför att rekonstruera vårt offentliga etos. Genomgången klargör grunderna för detta i lagstiftningen, anger dess sammansättning samt presenterar närmare några värden, politisk demokrati och offentlig etik, är särskilt eftersatta som både i den offentliga debatten och i förvaltningens verksamhet. Förhållandet mellan vårt offentliga etos och det gemensamma bästa grunden för ämbetsmännens skisseras. samt ansvar

7.1 Grunden för vån oftnt/zgga etøx

Finns det några fasta utgångspunkter för vårt offentliga etos, eller utgör det bara frihandsteckning kan skifta från den en som situationen till den andra, något makthavarna när som ena som helst kan förkasta och ersätta med något annat jag tror att frågan måste att det finns ett relativt fast etos svaret vara i realiteten bör styra den offentliga verksamheten och som som kan nonchaleras någon. Rekonstruktionen är inte utan vidare av inte enkel då för vårt offentliga måste sökas i underlaget etos en mängd olika källor:

I den fortlöpande samhällsdiskussionen mer allmänt ° om omfattade värden och verklighetsuppfattningar.

förarbeten till lagen, och i

- I lagen, i och tillämpningspraxisav

uttalanden ledande politiker, politiska institutioner osv. av

konventioner FN:s deklaration

° I internationella av typen om

de mänskliga rättigheterna.

Någon samlad uppsättning officiellt presenteras normer som i ett dokument vårt offentliga etos har således inte. Det som finns dock goda skäl att starta sökandet efter ett etos i lagstiftningen, främst då grundlagarna. Statens tvångsmakt har nämligen alltid motiverat att det ställts speciella krav de offentliga rollinnehavarna. Några nedslag i svensk historia ska illustrera innehållet i detta specifikt offentliga. Redan i svensk medeltidshistoria finns en otvetydigt etisk politikuppfattningi relationen mellan synen den offentliga makten och samhällsmedlemmarna. Politikens

moraliska karaktär markeras av kungaeden i Magnus Erikssons landslag enligt vilken kungen ska svära att "rättvisa och sanning styrka, älska och gömma och undertrycka all vrångvisa och osanning och all orätt både med rätt och med sin kungliga makt. Denna tanke möter även fortsättningsvis i svenska grundlagar. I regeringsformen 1720 formulerades en paragraf liknande sätt och med samma innebörd:

Kungl. Majzt tillhörer lag, rätt och sanning att styrka, älska och gömma, vrångvisa och orätt förbjuda, avskaffa och nedtrycka men försvara, freda och frälsa den som med späkt och med lagen leva vill, men näpsa, aga och straffa den ostyriga och vrångvisa.

Detta sätt att relatera den offentliga etiken till politiken kan sedan följas de svenska regeringsforrnema. Motsvarande genom bestämmelse finns i 1772 års regeringsforrn, och den återkommer med ungefär samma formuleringar i den välbekanta §16 i 1809 års regeringsform:

Konungen bör rätt och sanning styrka och befordra, vrångvisa och orätt hindra och förbjuda, ingen fördärva eller fördärva låta, till liv, ära, personlig frihet och väl färd, utan att han lagli en förvunnen och dömd är, och ingen avhända eller avhän a låta gods, löst eller fast, rannsakning och dom, i den

något

utan or ning, Sveriges lag och laga stadgar föreskriva; ingens fred i dess hus störa eller störa låta; ingen från ort till annan förvisa; ingens samvete tvinga eller tvin låta, utan skydda var och en vid en fri utövning av sin religion, sa vitt han därigenom icke stöter samhällets lugn eller allmän förargelse åstadkommer. Konungen låte en var bliva dömd av den domstol, varunder han rätteligen hörer och lyder.

Kärnan framstår tydligt. Vi kan konstatera att något som kan kallas ett system av medborgerliga fri- och rättigheter under mycket lång tid har markerat den enskildes rätt till integritet gentemot den politiska makten jfr SOU 1941:20:91f, SOU 1978: 344m.

7.2 Sammanrämzingen av vån oferzt/zgga etør

Vårt aktuella offentliga etos kan rekonstrueras med utgångspunkt från auktoritativa texter. Att det offentliga står annan grund än det privata fastslås redan i Regeringsformens två inledande paragrafer vilka utgör ett slags uppräkning målsättav ningar för den offentliga verksamheten:

All offentlig makt i Sverige utgår från folket. Den svenska folkstyrelsen bygger å fri åsiktsbildning och

allmän och lika rösträtt. Den förver igas nom ett representativt

och parlamentariskt statsskick och ommunal självstyrelse.

genom Den offentliga makten skall utövas med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet. Den enskildes ersonliga, ekonomiska och kulturella välfärd

skall grund ör den offentliga verksamheten. Det skall särskilt

vara åli det allmänna att try rätten till arbete, bostad och

utb dning samt att verka ör social omsorg och trygghet och för

d levnadsmiljö. en allmänna skall verka för att demokratins idéer blir et vä edande inom samhällets alla områden. Det allmänna skall

till örsälcra män och kvinnor lika rättigheter samt värna den

enskildes privatliv och familjeliv.

Etniska, språkli och reli ösa minoriteters möligheter att

behålla och ett eget tur- och samfundsliv bör främjas.

utvec a

Målsättningskataloger detta slag är inte ovanliga i just konsti-

av

tutioner. Vad står de för Kommer de alltid till uttryck i övrig lagstiftning och i praktisk politik, eller utgör de ett slags honnörsord praktisk betydelse I kommentar till den

utan en

citerade grundlagsparagrafen framhålls att punkterna inte

ovan

har karaktären rättsligt bindande föreskrifter. Den enskilde

av

kan inte åberopa dem för att domstol att ingripa gentemot det offentliga. Kommentaren framhåller emellertid också att mål för den offentliga verksamheten och punkterna anger att de i den egenskapen kan politisk betydelse Holmberg- Stjemquist 1980:45. En slutsats förefaller dock vara given: alldeles paragrafens rättsliga status introducerar den i

oavsett

politiken moralisk dimension. De målsättningar som pre-

en

i dessa båda paragrafer utgör rimligen grunden för vårt

senteras

offentliga etos. Går vidare ned i lagstifmingshierarkin kan finna dessa allmänna i lagarna inom olika appliceringar av teser policyområden. Ett exempel är Socialtjänstlagen vars portal-

paragraf lyder:

Samhällets socialtjänst skall demokratins och solidaritetens

grund främja människornas

ekonomiska och sociala

trygghet

jämlikhet i levnadsvillkor oc

aktiva deltagande i samhällslivet.

Socialtjänsten skall under hänsynstagande till människornas

för sin och andras sociala situation inriktas att frigöra ansvar och utveckla enskildas och gruppers egna resurser.

Verksamheten skall bygga respekt för människors och integritet.

sgälvbestämmande FS 1980:621

Innehållet i vårt offentliga etos kan indelas i två huvudkategorier som är tillämpliga den offentliga förvaltningen. Dessa kategorier finner man, i något varierande utformning, i alla liberala demokratier. I aktuell amerikansk förvaltningsdebatt talar man t.e.x. två slags etos påverkar den offentliga om som verksamheten:

° Det ena är ett byråkratiskt etos som handlar om effektivitet,

rationalitet, expertis, lojalitet och Det har sitt . ansvar. urs run 1

företeelser som den vveberska byråkratimodellen, den wi sons a

dikotomin mellan politik och förvaltning, Taylors scientific managementsamt samhällsvetenska liga arbeten som strävar efter att applicera vetenska kuns förvaltningens

arbete utveckling av förv tningstekni er inom exempelvis policyanalys Detta byråkratiskaetos har kanske ett

.

domineran e inflytande amerikansk offentlig förvaltning

ochmodifieras endast i viss mån av ett demokratiskt etos

HeJka-Ekins 1988:885ff, Pugh 1991:103.

Det andra är demokratiskt är avsevärt ° ett etos som mindre

precist formulerat än det byråkratiska och mycket eklektiskt till

sin konstruktion. I

amerikansk diskussion brukar

plfatta

man u

regimvärden personli frihet, rått till e endom och et

, medborgaraktivitet

v informerade oc politiskt medverkan e

medborgare, det allmänna intresset som alltid ska tillgodoses före särintressen och social rättvisa har

naturrättsáåg

som de främsta värdena emokratiskt ugh

grund

som l ett etos 991: 4ff.

Dessa båda typer av etos skulle kunna huvudse som komponenterna i det etos vårt offentliga etos som för- - väntas styra den offentliga verksamheten i Sverige. Därmed har vårt etos en demokratisk och ekonomisk komponent vilka en vardera består ett antal värden. Den svenska varianten av avviker något från den amerikanska.

demokrativärden ekonomivärden

politisk demokrati funktionell rationalitet

rättssäkerhet kostnadseffektivitet

offentlig etik produktivitet

Fzgg. 1 Vårt Witt/ga etox

I fortsättningen kommer jag att argumentera för att demoératiuärdena innebär det offentliga ska tillgodose kraven att från den politiska demokratin, den offentliga etiken och rättssäkerheten, och ekønømizøärdena innebär det offentliga ska att att krav funktionell rationalitet, kostnadseffektivitet tillgodose och Samtliga dessa värden bör xamtidzggt beaktas i produktivitet. den offentliga verksamheten. Det kan noteras att ekonomivärdena i alla samhällssektorer, privat såväl offentligt, gäller som medan demokrativärdena endast galler den offentliga verksamheten. Väl medveten den mångfald förekommer i om som vårt offentliga ska jag försöka begreppsbildningen kring etos antyda innebörden de olika värdena. Ekonomivärdena är av alltså funktionell rationalitet, kostnadseffektivitet och produk-

tivitet. I korthet betyder funktionell rationalitet att man väljer

verkligen leder till de målen, ,êastzzadråtgärder som uppsatta gråtit/ite utgifterna ska så små möjligt och att vara som kostnaden för varje åtgärd ska så låg produktivitet att vara som möjligt. Demokrativärdena är tre stycken: poâtiyk demokrati, rättuäkerbet och mferzt/zg etik. Ekonomivärdena bevakas med stor skärpa ekonomer och av rättssäkerheten jurister. jag kommer därför att fokusera av värdena offentlig etik och politisk demokrati finns inom som statsvetenskapligt kämområde. Samtidigt vill jag ännu en ett ämbetsmannen har skyldighet beakta gång understryka att att samtliga värden i vårt offentliga etos.

2.1.3 Det gemensamma bästa

För att illustrera i vilken huvudriktning den samlade tillämpningen av värdena i vårt offentliga etos bör verka anknyter jag till diskussionen om det gemensamma bästa, det allmänna goda eller allmänmmexset. Då detta begrepp var ohanterligt för den positivistiska samhällsforskningen försvann det i stort sett helt diskussionen under ett kvartssekel från ur 1960-talets början och betraktades som metafysiskt och t.o.m. smula löjligt. Nu är det åter högaktuellt i både vetenskaplig en och politisk diskussion. Grundtanken är att man gör det rätta enligt vårt offentliga

etos för att uppnå det goda enligt det bästa. Ett

gemensamma sätt att konkretisera värdena i vårt offentliga etos är att relatera dem till vårt gemensamma bästa. Det är inte alltid tillräckligt att legitima makthavare skapat regler eller vidtagit åtgärder i enlighet med lagen. Det bästa är något som står över gemensamma lagen i meningen att lagar motverkar det inte år acceptabla. som Det är inte något sätt naturrättsligt givet utan finns i realiteten som medborgarnas djupgående preferenser. Det gemensamma bästa är inte så precist att det låter sig användas för att substantiellt värdera varje enskilt beslut utan ska snarast som ett ideal under ständig prövning i en fortses gående samhällsprocess. Det är inte möjligt att klarlägga genom majoritetsbeslut. En operationalisering som ut att den för tillfället sittande majoritetens beslut återger det gemenbästa är orimlig och motverkar själva grundidén i att samma åberopa det gemensamma bästa som en norm som står över lagen. Det kan möjligen vara enklare att göra en negativ prövning, dvs. bestämma vad det bästa inte gemensamma

1.4 Vem bar ammar

Innan detaljerad genomgång värdena för en av politisk demokrati och offentlig etik är det nödvändigt att klargöra vem i förvaltningen som har ansvaret för att värdena i vårt offentliga etos tillgodoses så att uppnår det gemensamma bästa. Tre modeller brukar diskuteras:

° Hiergzrzéáarzsuarz bets/ärter: ser ledarna som ansvari för

organisationens and Detta är den webers a modellen

bygger klara be infgar alslinjer och klart

som avgränsade

ansvarsområden. Den fungerar moraliskt bara om ledarna har

möjli het att påverka vad som sker längre ner i hierarkierna. Mode len kan placera ansvaret tar inte hans till de många men n bränderna som gör att enskilda insatser inte kan sparas i beslut och åtgärder.

° Kq/Ze/etiuanxuarzg/Jetx/iryen att endera har alla involverade menar

individer för organisationens besluteller också har

ansvar

kollektivet ansvaret snarare än enskilda individer. I in etdera

fallet blir det frågan om någon egentli ansvarighet. odellen

tar 1 hög grad hänsyn många bär: ema, men den kan inte placera ansvaret ett rimligt satt. Allas ansvar tenderar att bli ingens ansvar.

- Pçrijørzamuarzggbets/iøen hävdar att ämbetsmannen har individuellt ansvar om: hans handlingar eller brist handling har orsakat effekten kausaldelen. han har haft moralisk . insikt . j

insiktsdeleng.

-

hans val av år " der inte kan tillskrivas 0 unnighet eller tvång

-

gautonomidelen . de händerna

or isationer ger många problem med att spåra ors erna. jfr Thompson 1980:906ff, 1987:40ff, Downie 1964:395

Eftersom personansvarighetslinjen att envar själv måste pröva sina beslut och bära ansvaret för dem är den enda tänkbara ur etisk synvinkel kommer jag i fortsättningen att arbeta med denna. Innebörden är att varje ämbetsmän har ett personligt moraliskt ansvar för sina åtgärder, och han kan inte överföra detta någon annan. Att var och en har för sina åtgärder kan illustreras ansvar med följande ansvarshierarki från medborgare i som allmänhet till förvaltningschefen

alla individer har moraliskt ansvar för sina handlingar

ämbetsmän har ett särskilt ansvar för sina

handlingar i offentlig verksamhet

chefer i offentlig förvaltning har ett särskilt ansvar

för sina enheters verksamhet

Fzgg. 2 Ansvarsniz/åer

Ämbetsmannens individuella ansuarjör allt banjörvtar z relation till vån mugg: etox är själva kärnan i den uppfattning av ansvar som förfaktas i denna framställning.

7.5 Vad bärpø/Ztixk demokrati vara

Den generella litteraturen vad den politiska demokratin bär om vara är mycket omfattande och föga enhetlig. Det finns konservativa, liberala och socialistiska varianter politisk av demokrati. Tonvikten kan ligga endera den enskildes aktiva deltagande i den politiska processen eller de valda representanternas konkurrens. Frågan förvaltningens om position i den politiska demokratin ägnas obetydligt intresse i denna generella litteratur. För att uppgifter förvaltning om och demokrati får man till den i omfång obetydliga speciallitteraturen området. Jag ska illustrera förvaltningens position i den politiska demokratin med en version som är framtagen ur den svenska diskussionen under det senaste kvartsseklet jfr Lundquist 1991a. Relationen mellan offentlig förvaltning och politisk demokrati kan analyseras bl.a. två aspekter. Den är ur ena utformningen av förvaltningens pmøener och den andra är .rubytanxen i verksamheten. I båda fallen ställer demokratidoktrinen bestämda krav förvaltningen. I västdemokratin är processkraven grundläggande. Utan att de tillgodoses kan man aldrig tala om en demokratisk förvaltning oavsett hur väl den skulle fylla de demokratiska substanskraven.

substanskrav

- lagens krav - politikernas vilja folkets val och vilja

-

processkrav

allmänna val -

- medborgardeltagande - öppenhet fri- och rättigheter

-

3 Demokratiska ,éraupå den qfant/:Ãga förvaltningen

Vilka processkrav och substanskrav ska uppfyllda för att

vara

ska kunna kalla förvaltningen demokratisk Vi ska se närmare

de båda typerna krav: av

° Pmcemêrauerz kan sammanfattas i fyra punkter:

Allmänna av re resentanter timerar direkt eller indirekt

-

den offentliga förv tningen. Svens statsförvaltning är indirekt

legitimerad riksd medan kommun olitikema är direkt

via en

enomaåe valen. ommunala

legitimerade kommunala forvalmin eferar indirekt legitimerade genom att de tillsätts

c

en val församling.

av

Med/ao arde/tagarzdei förvaltningsprocessema med möjligheter

-

att fram öra synpunkter, Ibland söker förvaltningen dra in

brukarna i dess administration.

av en viss service

vningen innebar bl.a. .samhälls-

åren/Jet

gentemot om att

-

ska ha ormation vad förvaltningen företar

me emmarna in om

Utan sådan information är deltagandet föga meningsfullt.

si . fri- och

oc rättigbeter för medborgarna ska beaktas. Dessa

-

rättigheter utgör ett fundamentalt insl l offentlig

verksamhet och således också den of entliga förv

l

° Subxtcmrkraøen är intresse först sedan processkraven har

av

till odosetts. De innebar förvaltnin ska beakta:

att en

.êrau kan det eller formu-

- gem som reciseras 1 rnin

leras allmänna m° tift-ning och som sättningar, t.ex. V1 ram

måls min I de fallen ar det inte alltid he t klart vad det senare .

demo ads kravet entligen innebar i taktisk tillämpnin

a e .

Pøâti/eemax z/i/a referera till "vi jan" hos direkt val a

- som an

församlingar individuella rollinnehavare, eller till i

e er

parlamentarisk ordning utsedda kollektiv t.ex. kommunstyrelsen och övriga styrelseroch nämnder eller individuella

rollinnehavare t.ex. statsministern.

Medbprgamm va 00/7 kan olika omfång och

wfa som ha

-

inriktning, t.ex. relaterade t1ll respektive allmänintresset, särintressen eller klientintressen, varför svårigheterna att göra

kravet operativt år betydande. Risk föreligger för att med-

borgarnas vilja identifieras med fattmngarna hos topp-

up

skikten med emokratisk förankring hos

koäporationer

i svag de emmarna. egna me

7.6 Vad bär øfkrzt/øg etik vara

Den offentliga etiken kommer att diskuteras enbart med avseende förvaltningsetiken delas i sina bestånds-

som upp delar. För det första finns det central del alla en som ämbetsmän beakta i alla situationer, kan kalla den har att

allmänetiken. För det andra finns det delar gäller olika

som

situationer. Totalt fyra beståndsdelar kan rimliga att utgå

vara

från:

aZZmäneti/ê omfattar enerellt tillämpliga regler för förvalt-

°

nin ens processer oc åtgärdssubstans. Det är alltså frågan om regler princip gäller för samtliga ämbetsmän,

etis a som i alltid

dvs. själva stommen 1 förvaltiiingsetiken.

° m/Zelié omfattar regler för speciella roller iförvaltningen.

Dessa roller kan eller mindre specificerade, t.ex. chef

vara mer

och underordnad. Det är ibland svårt att skilja mellan rolletik

och relationsetik.

re/atiømetik omfattar ler för ämbetsmannens relationer till

° re

aktörer. princip lêan varje relationstyp till politiker,

andra I

kollegor, över- och underordnade osv. ha speciella

ldiinter,

sin etl .

° :a/eømrâdexelik omfattar regler för olika sakområden eller. samhällssektorer etik i sjukvården, etik i socialsektorn,_etik i f skolan, etik vid vapenförsäljnin osv.. Samtidigt etiken för

ges

olika typer offentlig verksam et myndighetsutövning,

av

service osv..

Allmänetiken tar förvaltningsetikens och substans.

up process

Substans anger vad fgrvalmingsåt " dema bör eller inte bör

innehålla för att det ratt och gott eller fel och ont.

vara som

Process de rätta felaktiga formerna för

respektive

anger

förvaltriings de tillåtna ektive förbudna

rocesserna e er res beteendena ör ämbetsmännen. Process substans öreoc

i ömsesidig påverkan. Innehållet kan

kommer alltid tillsammans ha olika inriktning. Traditionellt har anal sen av etik tagit u

två frågor: "Hur undviker att göra och ont" och ur

man

ör rätt och gott". Inriktningen att undvika att göra ont"

man

formulerats regler förbjuder beteenden t.ex.

ar i som vissa

nepotism, lögner, bedrägeri och tagande av muta. Den är

därför med nödvändighet negativ i tonen och passiv sin karaktär. Inriktningen fart göra gott" är aktiv och ser 1 stället de heterna den offentliga verksamheten. Etiken

positiva mörili

ar 1 det fal et l.a. till uppgift att ambetsmannen att känna

för sitt arbete och möjligheterna tlll se en

engagârnang

utvec in mot något bättre. Medan V1 1 det första fallet .har en ne tlV e er passiv inriktnin etikens innehåll, har v1 1 det fallet positiv eller tlV Rohr 1989:7.

an ra en

etikinnehållets karaktär passivt aktivt

process forvaltningsetikens innehåll substans

F ig. 4 Kategorier för analys av förvaltningsetikens innehåll

De båda analysdimensionernaförz/altnlngxetzlêen: innehåll

med

och

process substans och lømebålletx karaktär med passivt och

aktivt kan sammankopplas till fyrfaltsmatris. Vi följer

nu en dimensionen process-substans och beaktar inom denna passivt-aktivt. Det har sagts att etiska regler oftast är bokstavliga, negativa och konservativa i motsats till positiva, konstruktiva, kreativa

och tilllämpliga situationer Frankena 1973:14.

nya Iakttagelsen är i allt väsentligt giltig också för förvaltningsetikens allmändel.

Allmänetzlêenxpmcexx. Det finns två nivåer för allmänetik vilka kan relateras till distinktionen mellan dygdetik och handlingsetik. Allmänetiken betonar processvärden utifrån önskade egenskaper hos ämbetsmannen t.ex. ärlighet, integritet och lojalitet och föreskriver sedan förbud mot att ta mutor, mot bedrägeri, mot nepotism, mot lögner, mot maktövergrepp, mot att lämna ut konfidentiella uppgifter Generellt är det osv.

frågan regler kan hänföras till kategorin

om som process-

passivt. Vi ska ett konkret exempel etisk kod för

se en

offentlig verksamhet. Normalt dominerar processvärdena i diskussionen kring förvaltningsetiken såsom fallet är i koden för den federala förvaltningen i USA:

VARJE OFFENTLlGT ANSTÄLLD SKALL Sätta lojalitet mot de högsta moraliska principer och landet före lojalitet mot personer, parti eller myndighet. Upprätthålla konstitutionen, lagarna och andra legala bestämmelser i USA liksom alla offentliga organ och aldrig försöka kringgå dem. Ge en hel dags arbete för en hel dags lön och med störáa allvar och eftertanke fullgöra sina plikter. Söka finna mera rationella och ekonomiska metoder att genomföra sina uppgifter. Aldrig diskriminera orättvist genom att ge speciella favörer eller till någon, det må vara för att belöna någon eller inte, och aldrig för sig själv eller för sin familj favörer eller förmåner under som av förnuftiga personer kan uppfattas påverka hans Aldrig ge löften privat som kan påverka tjänsteuppgiften eftersom offentligt anställd inte har något privat arbete som kan binda den tjänsten. Aldrig engagera sig i affärer med det offentliga, direkt eller indirekt, inte är förenliga med ett samvetsgrant fullgörande av den uppgiften. Aldrig använda konfidentiell information som erhållits i tjänsten för att göra privata vinster. Avslöja korruption var den än upptäcks. Upprätthålla dessa principer och alltid vara medveten om att tjänst är ett offentligt förtroende.

Fzg. 5 Derzjêderala etiska koden USA

Alla punkter i koden utom den första är processinriktade och väsentligen passiva. Den förstå punkten är substantiell om än en så hög abstraktionsnivå att den knappast ger någon vägledning för handling. Punkterna representerar ett stort spektrum till ambitionsgrad.

om man ser Koder med allmänetik år i stort sett utformade samma

sätt i olika länders förvaltningar även om det ibland förekommer förbud som grundas i lokala förhållanden. Olika politiskadministrativa kulturer har skiftande tyngdpunkter. I USA,

England, Kanada och Australien fokuserar man intressekonflikter t.ex. finansiella transaktioner, förhållanden till släktingar, gåvor, anställning utom och efter anställningen i offentlig tjänst medan man är mindre intresserad av om ämbetsmannen lämnar ut hemliga uppgifter, tar ställning politiskt eller gör offentliga uttalanden. Andra länder lägger tyngdpunkten annorlunda. I de flesta fall innehåller allmänetiken förbud mot Oetiska beteenden. Tagande av muta, tillgodoseende av egenintresse,

nepotism och lögner och det som allmänt uppfattas som

kriminellt samhället har fördömts under årtusenden, och var och en dessa oegentligheter behandlas i sin egen omfattande av litteratur. Inte sällan uppfattar västdemokrater dessa företeelser något bara sker långt borta i länder i tredje världen, som som medan de i själva verket uppträder också i högt utvecklade västdemokratier jfr Heidenheimer 1970, Gibbons-Rowat 1976. Det är inte alltid lätt att avgöra överträdelse faktiskt om en skett. Om väljer tagande muta kunde man tycka att det av lätt att fastställa regler för vad ska betraktas vore som som mutor. Så är emellertid inte alltid fallet. Mutor kan förekomma i många olika former: pengar, förmåner, smicker, hjälp i besvärliga situationer Bailey 1962:25. När någon använder osv. tjänsten för att tillgodose sina egna ekonomiska eller politiska intressen på bekostnad det bästa, brukar av gemensamma man sammanfattande tala om ,ê0mpti07z. Någon tvekan om att korruption är oetisk föreligger inte. För att kunna förstå och åtgärda de etiska problemen är det väsentligt att identifiera vad som verkligen är betydelsefullt. Det finns tendens till att etiskt beteende identifieras med att en man undviker öppen och klar korruption. En sådan syn etiken kan leda till snedvridning hela etikuppfattningen: av man koncentrerar uppmärksamheten de relativt ovanliga grova, överträdelserna, medan man inte ser de vanligare, mer subtila och sitt sätt kanske allvarligare brotten mot det rätta beteendet. Det är mycket troligare att ämbetsmännen låter sig sina fördomar, ideologier och begränsade perspektiv styras av än utsikten att göra ekonomiska vinster. Den praktiska av verksamheten inte ämbetsmannen så många tillfällen att ger tillskansa sig ekonomiska fördelar. Annat ligger närmare till hands, t.ex. att utlopp för trångsynthet, att favorisera ge

identifierar sig med, att tänja lagarnas innegrupper som man börd och att fatta tvivelaktiga beslut som avspeglar egenintresse än lagens krav och folkets val och vilja jfr Stahl snarare 1983:16. Många att det finns ett samband mellan ämbetsmenar mannadygd och goda beslut mellan dygdetik och handlings- etik. Det har emellertid också hävdats att allmänna moraliska dygder klokhet, rättvisa, måttfullhet, tapperhet, lojalitet, integritet, ära och liknande egenskaper -i sig inte löser problemen. I stället krävs standards för att ämbetsmännen ska

kunna välja mellan konkurrerande moraliska krav Warwick

1981:113.

A/lmänetikens subitarzi. Inom vissa sakområden förekommer en mycket livlig debatt substansetik. Några kapitelrubriker ur om aktuella undersökningar får illustrera: aborter, dödshjälp, könsroller, dödsstraff, diskriminering, sexualmoral, censur och pornografi, ekonomisk välfärd och rättvisa, djurplågeri, miljöförstöring, världssvälten samt krig och kärnvapen Mappes- Zembaty 1987, 1983, Bexell 1995.

Beauchamp-Pinkard

Etiska problem torde finnas i alla sakområden, och redovisningen ska hållas generell nivå för att ska undvika en den bias substansen i enskilda sakområden kan ge. Idén är som alltså substansetik gäller för alla sakområden. att presentera som Som ofta vid diskussion offentlig etik är det enklast och av mest okontroversiellt att klarlägga vad inte är tillåtet: som

Denna standard kräver att tjänstemännen inte vidtar åtgärder som innebär att han överträder lagen eller kränker individers medborgerliga rättigheter, medför orättvisor vid tillämpningen av lag eller administrativa ler, åstadkommer oförsvarlig fysisk, re mental eller social skada ler undergräver medborgarnas e förtroende för styrelsen. Warwick 1981:123

Är det möjligt finna positiva substansvärden Frågan att besvaras nekande i den vetenskapliga litteratur som har sin etiska grundval i värdeemotivism. För denna dominerar det praktiska problemet att det i ett pluralistiskt samhälle kan vara svårt att komma överens vilka värden ska omfattas av om som den offentliga förvaltningen. Om värden är relativa har man problemet med vilka man ska välja: katolska, protestantiska, vetenskapliga, ekonomiska eller några andra Vem väljer

Kommer alla ämbetsmän att arbeta efter samma värden Cooper 1986:116. Någon gång anges positiva värden, och det är då vanligen frågan om värden synnerligen hög abstraktionsnivå. Ett exempel är inledningsavsnittet i den ovan citerade amerikanska federala koden: VARJE QFFENTLIGT AN STÄLLD SKALL Sätta lojalitet mot de högsta moraliska och landet före principer lojalitet mot personer, parti eller myndighet.

De högsta moraliska principerna och fosterlandet bör de vara primära föremålen för ämbetsmannens lojalitet. Därmed har man dock inte preciserat någon substans kan vägleda som ämbetsmannen vid praktiskt beslutsfattande. Han måste först veta vilka de högsta moraliska principerna Det förefaller föga sannolikt att det skulle finnas ett övergripande värde, som gäller i alla kulturer och i alla situationer. Emellertid nämns ofta ett värde ett slags målsättning för offentlig verksamhet i som västdemokratin, nämligen tillgodoseende av det gemensamma bästa jfr Cooper 1986:xiv. Vad betyder substansvärden i relation till andra etiska värden Hur bör avvägningama företas mellan substansvärden och processvärden Ibland förekommer mycket klart formulerade ställningstaganden. Ämbetsmannen får aldrig kompromissa bort övergripande substansvärden mot administrativ effektivitet, ekonomiska överväganden, professionell neutralitet

osv. Hart 1984:116.

Diskussionen allmän förvaltningsetik gäller vanligen om processer. Förklaringen till detta är troligen att processfrågor är enklare att formulera och kontrollera än substansfrågor, och de gäller mer generellt. Samtidigt kan man hävda att politikens substans är viktigare än dess processer jfr Willbern 1984:105. Vi får dock inte bortse från att processutformningen ofta syftar till att åstadkomma etiskt fullgod substans. en

Vi byter ett ögonblick perspektiv och undersöker hur dessa etikresonemang ser ut ur den enskilde ämbetsmannens synvinkel. Det är möjligt att dela in olika sätt. Vi ska se en hierarki som från mindre till större etiska krav med en blandning av handlings- och dygdetik. Inom var och en av de fyra nivåerna i hierarkin finns det åtgärder som är passiva

respektive aktiva. Processkraven dominerar men de två sista nivåerna har även substansinslag:

° disciplin är den minst ambitiösa nivån. Den innebär att ämbetsmännen ska finnas å arbets latsen och göra skäl för sin lön. Slöhet, vårdslöshet oc planlös et är klandeijvärda egen-

skaper. Ambetsmannen ska passa tider, hålla sig till reglerna

arbetsplatsen, vara flitig, nitisk och tillmötesgående.

påätä bet innebär att ämbetsmannen ska vara ärlig och

rattrå ig. Ne otism, tagande av muta och stöld av offentliga medel för astli Ett krav han ska

mer aktivt är att vara

. ekonomisk och de bästa lösningarna problemen. so

° rättvisa innebär att ämbetsmannen förväntas göra Han får inte partisk utan bör problemen fran alla sidor

vara se och välja rättvisa atgärder.

beder i den passiva ämbetsmannens

omfattar delen

professionell

°

ikt att lyda och inte obstruera sina politiska herrar. Den aktiva

p eller ositiva förutsätter att ämbetsmannen verkar å ett fyndigt

och antasifullt sätt och skickligt inte bara fullgör

a överordnades önskningar utan föreslår förbättringar och metoder.

överlagsna

resenterar

Dunsire

1988:180 f

2.2 Ämbetsmannarollens position

Ämbetsmannarollen befinner i nätverk tillsammans med sig andra roller, och relationsetjken hur relationen till dessa anger bör vara. Det är möjligt att här visa vissa huvudlinjer. Mångfalden, komplexiteten och motsägelsefullheten måste dock beaktas även här, och det finns mycket riktigt olika meningar vikten hos olika relationer. om

2.2.7 Ärnbetsmannamllens centrala relationer

Det är ganska okontroversiellt att hävda att ämbetsmannen

en gång ska brda lagen, vara leyal mot öuemrdnade samt visa

sanzbâllsnzedlenznzarna bänyn. Lagen, överordnade och samhällsmedlemmar ställer alltså krav ämbetsmannen, och dessa krav kan mycket väl komma i konflikt med varandra.

lagen

lydnad

ämbets- samhällsöverlojalitet medlemordnade mannen mar

/lmbetxmarznens etix/eagmndmlatáoner Pig. 6

Om utgår från den politiska demokratins och offentliga etikens ämbetsmannarelationer framgår att det finns olika uppfattningar om vad som är viktigast. Tyngdpunkten kan ligga endera lydnad för lagen, hänsyn till samhällsmedlemmarna eller lojalitet gentemot överordnade. Dessa tre krav förekomsamtidigt sida vid sida, och de kan skifta över tid så att mer i olika situationer har olika uppfattningar vilken man om relation bör dominera. Några varianter framgår av följande som typologi.

2.2.2 En ämbetmzannagjpoløgz

Det är knappast så enkelt att alla är verksamma i förvaltsom ningen år ämbetsman den byråkrattyp med allmånadminiav strativa uppgifter förhärskande i den gamla myndigsom var hetsstaten eller professionella renodlat slag läkare och av som lärare i den gamla expertstaten. Vi måste redan i detta skede ta hänsyn till mångfalden förvalmingsverksamma eftersom av denna kan spela roll för hur tyngdpunkten läggs i relationsetiken. Följande figur innefattar de viktigaste kategorierna:

funktion generalister specialister

b POLI politisk -- hemvist-

än

vauarpreferenser E g p0L|T|KER 2 korporativ INTREs SENT

172g. 7 Olika yper verkramma z förvaltningen av

Klassificeringen är gjord utifrån rekryteringsgrund och funktion. Av rekryteringsgrundema gäller väljarpreferenser

enbart landstings- och kommunalpolitiker och har då ett

brett förvaltningsbegrepp. Generalister sysslar med allmänadministrativa uppgifter och specialister med smalare och starkt kunskapskrävande sakområden. Byråkrater och experter dominerar förvaltningen. Man kan också placera typerna efter beslutsprocessens karaktär problemlösning kontra konfliktlösning och situationen enkel/ statisk kontra komplicerad/ dynamisk och

får då en typologi om Fyra typerz:

2 Grundidén for typologin presenterades Rylander 1969 och av utvecklades av Mellboum 1979:4311". För referenser till nyare litteratur se Lundquist 1992 och 1993a.

situationen

enkel/ komplicerad/

statisk dynamisk

ÄMBETS- EXPERT- P°°"" MANNA- SKOLAN lösning SKOLAN

besluts-

processens karaktär POLITIKER- INTRESk°""" sem- SKOLAN lösning SKOLAN

Pig. 8 Ämbetsmannaxkølør

Dessa fyra ämbetsmannaskolor representerar olika tyngdpunkter då det gäller relationernas betydelse:

Ambetmzannaskølan betonar förvaltningen är direkt

1 att underställd de politiska makthavarna

lagen och oberoende av

för lagens tillämpning det enskilda fallet. Ambetsmannens

tolkning lagen och han ska tillämpa

av specificerat styrningen,

lagar ett rättvist och objektivt sätt.

givna

Ambetsmän är primärt staten: tjänare, inte den aktuella

ne eringenx. De ståt vid sidan av ellerrentav över dagspolitiken.

den demokratiskt utsedda

e underordnade regeringen men

lyder första hand lagen.

i

En variant ämbetsmannen demokratins

beskriver som

väktare. Då politikerna uppfattas som inkompetenta, måste

ämbetsmännen maximera sin autonomi. Den gode

administratören formulerar det allmänna intresset.

Skolan verkställandet av de politiska besluten som

ser

värdemässigt neutralt. söker problemlösnin

Den en i

ankn till lagen. Tekniken är primärt juridisk. ormella

in

förhallan betonas. Synsättet är förenligt med demokrati-

en en

har tyngdpunkt rättssäkerhet.

syn som sin 1

2 Rolitikmko/qnx kämpunkt är att förvaltningen bör vara och verka ledningens anda.

olitikemas diga instrument i

rittiska Civi Service åberopas somprototyp. Det förutsätts att de ska speçiñcera styrningen som ministern själv skulle ha gjort.

Detta med att ministern har parlamentariskt ansvar

motiveras

för förvaltiiingsbesluten. så . tjäna

Förvaltningen ska effektivt

möjligt

som regeringen.

Något annat inte demokratiskt korrekt. örvaltningen avgör

ar

inte regeringen har rätt eller fel det bestämmer folket i om allmänna val. Politikerskolan vill politikernas intentioner . största möjliga ge genomsl i implementeringen. Kännedom om re erings-

regkrlçering

partiets i eolo är betydelsefull vilket motiverar

politiska grun er. Primärt är skolan inriktad konfli tlösning.

3 också kallas den

som professionella

eller

Eñerttko/an atiska

te o skolan ser ämbetsmännens experternas

specialkunskaper som avgörande. Policyprocessen är en procedur för problemlösnin Den egna professionen är

normkäåa. .

expertens viktigaste Den administrativa processen beskrivs som vardeneutral och teknisk. Ambetsmännens

expertis avgöra. Expertrollen er att innehavaren har särskild vetenskaplig eller kunskap.

en erfaren etsmässig Experterna kan vara naturvetare, ingenjörer eller läkare eller

tillhöra något annat vetenskapligt omrade. Sverige har samhällsvetama spelat roll socialingenjörer

en stor som vid uppbyggandet av välfärdsstaten. Under det senaste decenniet har experter ledning och styrning managers ökande grad

i vunnit insteg offentlig förvaltning.

4 Intmxentxkølan menar att de som berörs av förvalmingsat " derna klienter, intressenter och samhällsmedlemmar - i mänhet ska medverka vid ecificeringen styrningen. - s av Intressentema söker själva förvaltningen me som arena, komma till rätta med prob Ambetsmännen ska första emen. i hand beakta intressenterna i sin precisering styrningen. av

En variant av intressentskolan förfäktar ett ko

ora-

nvism . och att intresseorganisationemas bör

menar in ytan° e

avgöra 1 förvaltningen Dessa ska därför i möjligaste man

medverka i den administrativa processen. En variant annan ,ser

ämbetsmannen som katal sator för attämka ihop motstridiga

intressen och uppnå ett tillstånd som til odoser allmänintres-

set. Byråkratisk autonomi då det alltid är anses vara en i usion nödvändigt att balansera olika gru pers intressen.

Intressentskolan inriktad konfliktlösnin och

är är lämplig i situationer med stor osäkerhet komplexitet dynamik då oc det år svårt för både politikerna och ämbetsmännen att

överblicka alla involverade intressen och det inte ges några

självklara tekniska lösningar problemen.

Inom var och skolorna reduceras de normativa kraven en av ämbetsmannens relationer till huvudlinje. Reduktionen är en inte acceptabel. I den svenska diskussionen är det uppenbart att

samtliga skolor måste beaktas för att kraven från vårt offentliga

etos ska tillgodoses och för att man ska kunna fullständig en bild av ämbetsmannarollen. För att illustrera rollens öppenhet

för olika krav ska jag använda ett citat hämtat frän ett anfö-

rande hög svensk ämbetsman från mitten 1950-talet: av en av

Traditionen från mån led före ° e i tro n liktu av

aåiv moiip

aåavågråxskyldiåheetår

-

llelse har givit oss känslan

osterlandet gån känslan av vår stolta rätti het att men samma

statsledningens och statsv jans oegennyttiga och loj a men

vara

självständi ansvari tjänare, med uppgift att tillämpa gällande lag i lagsti tarens gång till vad som leder till

an a men samma se

den enskildes bästa. Vi har fått ärva känslan av tjänstemannakallet hö uppgift upprätthållare samhällsmaskineriet

som en som av och förme statsviljans centrala direktiv i belysning av vår are av

allmänna rättsordning. Hammarskjöld 1965:78

Tio år diskuterar ämbetsman ånyo statstjänstens

senare samma

villkor och kan konstatera, att det har skett stora förändringar i olika avseenden. Vad än händer i omgivningen, hävdar

som han, får det inte förhindra att ämbetsmännen fasthåller sin

traditionella grunduppgift:

sålunda rubbar de traditionella formerna eller .ju mer man . . förvalmingsyttre betingelsema, desto viktigare blir det att

tjänstemännen själva i stället i sak behåller så mycket som möjligt j den traditionella inställningen till pgiften: den att vara or

av u för statsviljan, med att rättsordningens stabilitet å svara or Hammarskjöld :92

Citaten sammanfattar med träffsäkerhet komplexiteten och

stor

motsägelsefullheten i ämbetsmannarollen med alla dess relationer och hänsynstaganden. Svårigheten är att tillämpa de preciseringsprinciper representeras de fyra skolorna

som av

ämbetsmanna-, politiken, expert- och intressentskolan så att

och dem används i rätt situation. Vad händer om var en av

politikerna väljer precist i fall där experten måhända

att styra

borde fått avgöra ska kirurgen skära Vilka böcker ska

"Hur

studenterna läsa" Vad sker ämbetsmannen hävdar

om

nödvändigheten och tillräckligheten lagtolkningi fall

av av

oprecis styrning Hur långt räcker juridiskt skarpsinne för att avgöra tillämpningen ordern Gör så gott du kan till

av men se

räcker Finns det anledning för politiker eller

att pengarna

ämbetsmän att in i intrikata avgöranden som enbart berör fördelning given mellan klart identifierade och

av en summa

någorlunda jämnstarka intressenter Samtliga preciseringsskolor har sin givna plats i förvaltningens överväganden. Lagar måste tolkas korrekt och konsekvent för att rättssäkerheten ska garanteras, politikerna måste kunna genomföra sin politik, kunskap är nödvändig för att

besluten ska önskade resultat och kostnaderna hållas ge nere och konflikter mellan intressenter samt mellan intressenter och det offentliga måste lösas. I konkreta fall måste hänsyn normalt tas till flera preciseringsprinciper samtidigt. För att detta intrikata system ska fungera måste både politikerna och ämbetsmännen förstå när det är riktigt att använda den eller den andra preciseringsprincipen. ena Politikerna måste utforma styrningen så att den aktuella principen att tillämpa. Vill politikerna tillgodogöra sig expertkunskapen och få intressenterna att acceptera politiken, måste förvaltningen handlingsutrymme och tillräckliga för kunna Ämbetsmännen måste å resurser att utnyttja detta. sin sida inse att politikerna ytterst har det demokratiska ansvaret för den politik förs och att expertsynpunkter kan konsom kurrera med andra hänsynstaganden, t.ex. kostnaderna för projekten eller krav från olika intressen.

2.3 Kan det rättfärdigas att ämbetsmannen vägrar lyda lagen eller är illojal mot överordnade

Vi ska den del relationsetiken gäller ämbetsse av som männens förhållande till lagen och överordnade politiker och förvaltningschefer. Hur bör den etiskt ansvarsfulle ämbetshan att lagen strider mot vårt mannen reagera om menar offentliga etos eller styrningen från överordnade strider mot lagen Vilka reaktioner har han att välja mellan och hur kan de rättfärdigas Det ligger nära till hands att söka applicera Hirschmans välbekanta kategorier lojalitet sig,

man anpassar protest man opponerar sig och sorti man tar avsked I-Iirschman 1970

Eftersom protest innebär typen opposition år de tre fallen otillräckliga för att beskriva ämbetsmannens samtliga möjligheter att reagera. Vi behöver också kategori för åtgärder en som han vidtar utan att meddela sina överordnade, t.ex. inaktivitet sig uttryck i han inte någonting alls,

som

tar att gör obstruktion innebär han inte alltför uppenbart

som att ett

sätt söker hindra styrningen verkställs och subversion

att som

är kraftfulla åtgärder för att motverka ledningens policy och viskande informerande jfr Warwick

som år anonymt

1981:107ff. Dessa åtgärdstyper betecknas med termen obrtmêtion.

ämbetsmannen uppfattar styrningen som

etisk oetisk

1 2

lojalitet

protest 4 ämbetsmannens styrningsreaktion

obstruktion 6

sorti 8

Fzg. 9 Ämbetmzarzrzen: rg/mingmeaktiøner 00/7etzZêen

Hur bör ämbetsmannen reagera förvalmingsstyrningen Att han bör lojal när han finner styrningen etiskt tillfreds-

vara

ställande är väl självklart. De återstående Fyra fallen, nämligen då han uppfattar styrningen oetisk, har vissa implikationer

som kort redovisas. som

1 Lojalitet

Hur motiverar ämbetsmannen lojalitet i fall där han uppfattar styrningen oetisk Webers norm för idealbyrålçraten

som

erbjuder en naturlig utgångspunkt för analys som motsvarar

vad brukar kallas neutralitetsetiken. Grundtanken år att

som

denne bör lyda styrningen den framgår precisa regler

som av eller överordnades order i enskilda fall: av

Ambetsmannen har sin heder i att samvetsgrant verkställa sina över-ordnades överensstämmelse order precis som om de vore i med hans Den politiska ledaren har sin heder

Överrtygelse.

egen i ett exklusivt perso för vad han gör, ett

ansvar ansvar som

han varken kan eller ar avvisa eller överföra till nagon annan.

Weber 1918:95

Tjänstemännen är moraliskt skyldiga att tjäna or isationen

detta då de ämbete; dgeatjtla uttrycker

sätt frivilligt accepterat sitt samtycke. Tjänstemännen vet på förhand vilka förpliktelser som ämbetet medför, förändras och om plikterna eller deras tänkesätt kan de vanligen lämna tjänsten. Neutralitetsetiken förnekar inte att tjänstemännen ofta måste använda sitt eget omdöme vid utformnin n av policyn. Men deras målsättning bör alltid vara att söka arlägga vad andra människor vanligtvis valda befattningshavare avser eller skulle vila Neutralitetsetiken framställer idealbyrålcraten som ett avse lständi tillförlitligt instrument för organisationens mål Denna underbygger således organisationens

dygd

eti stora ka aciteten att tjäna vilket socialt mål helst oberoen e av vad som

indjividema i den skulle vilja. Thompson 1985:556

Lojalitetskravet är avgörande. Ämbetsmannen måste lyda, även han själv att innehållet i de beslut han verkställer om anser strider mot god moral och mot hans professionella föreställningar hur verksamheten bör bedrivas, förutsatt att den om överordnade, trots invändningar, insisterar att ordern ska verkställas. Utan denna disciplin, Weber, skulle hela menar

förvaltningsapparaten falla samman Weber 1918:95.

Accepterar ämbetsmannen lojalitet gentemot överordnad sin etiska grundregel har han inga moraliska problem så som länge han lyder. Får han verkligen detta sätt begränsa området för vad är ett ansvarsfullt etiskt övervägande Man som brukar såga att lydnad krävs för att samhället ska kunna fungera. Lyder inte ämbetsmännen utan fattar beslut efter eget huvud blir resultatet anarki. Korrektheten av detta påstående har ifrågasätts. Att systemet inte skulle fungera om alla ämbetsmän alltid vägrade att följa styrningen är med stor visshet sant, hur stor år sannolikheten för att alla politiker ska fatta men moraliskt ohållbara beslut och i alla frågor Ämbetsen gång i demokratin bör inte handla mot sin etiska övertymannen gelse. Att han inte bör lyda order är illegala är självklart som

French 1983:1336.

Ett annat argument för att ämbetsmannen ska lyda är att det är politikerna har det demokratiska ansvaret för den som offentliga politiken. Politikern kan förlora de allmänna valen och tvingas avgå väljarna uppfattar den offentliga om verksamheten negativt. En extrem version den Weberska ståndpunkten är av kadaverdisciplinen där ämbetsmannen lyder blint utan att reflektera vilket intet sätt är acceptabelt. -

Ett ansvarsfullt etiskt övervägande fordrar att den enskilde ämbetsmannen själv tar ställning. Det moraliska ansvaret kan inte överföras andra aktörer. I ett första steg bör han uppmärksamma sina överordnade problemet, dvs. väcka dem.

5 .2 Pmtext

Hur ska ämbetsmannen han, trots risk för personligt agera om obehag, framfört kritik till sina överordnade men dessa inte det sätt han önskar En möjlighet är att vin/a. Det reagerar innebär att han informerar överordnade myndigheter eller allmänheten om företeelser inom sitt verk som han ser som omoraliska eller olagliga eller kan förväntas skada den allmänna välfärden eller enskilda samhällsmedlemmar, eller kan som förväntas motverka den offentliga verksamhetens syften. Sammanfattningsvis gäller det allt som strider mot vårt offentliga etos och det gemensamma bästa. Visslandet sker öppet, varför den aktuelle ämbetsmannen omedelbart kan identifieras sina överordnade jfr French 1983:135. av Vilken moralisk status har visslande Det finns tillfällen då åtgärden är moraliskt rättfärdigad och lojaliteten till den överordnade och lydnaden inför lagen således måste stå tillbaka. Några förutsättningar måste för handen för att vara visslande ska vara acceptabelt. Alla etablerade kanaler ska ha prövats och ämbetsmannen ska noga ha övervägt vilka procedurmåssiga, innehållsliga, moraliska eller legala regler som överträtts. De åtgärder som vidtagits ska ha direkt skadliga effekter för landet och för medborgarna. Visslaren ska ta upp konkreta åtgärder än allmänna klagomål och han ska snarare kunna stödja sina anklagelser med otvetydiga bevis

French

1983:135, Bok 1981:2133. Exakt när får någon reagera med signaler utåt Skiljaktiga meningar hör till det normala, eftersom de flesta frågor är av sådant slag att förnuftiga människor kan ha olika meningar om vad som bör göras. När det gäller allvarliga felgrepp såsom uppsåtliga lagbrott eller uppenbar korruption råder det inte någon tvekan om att ämbetsmannen måste reagera. Eftersom grova övergrepp förekommer måste varje ämbetsman vara mentalt och emotionellt förberedd dem

att reagera Stahl

1983:22.

3.3 Obxtmktiøn

Ämbetsmannen åtgårdsarsenal vid obstrukhar en betydande tion: från små markeringar såsom att arbeta långsammare till rent sabotage jfr Rohr 1980:207ff. Anonyma uppgifter till utomstående, speciellt massmedierna, vad läckor om som sker i förvaltningen används ganska systematiskt i vissa länder. En vanlig metod att visa missnöje är att benhårt följa alla mer eller mindre nödvändiga regler varvid verksamheten bryter Omprioriteringar med personalskiften och samman. omorganisation kan kraftigt försena genomförandet av ett

program osv. Den svenska tryckfrihetslagstiftningen tar stor hänsyn till informatörer. För det första får ämbetsmannen informera massmedierna i speciella fall när det gäller rikets säkerhet utom eller när tystnadsplikt föreskrivits i lag. Hans anonymitet skyddas olika sätt, bl.a. är det inte tillåtet för myndigens heterna att försöka ta reda lämnat informationen. vem som Denna typ av information, som kan kalla vixkaøzde, är en viktig del samhällets information den offentliga verksamheten. av om Endast ämbetsmannen vet i grund vad sker i förvaltningen som och kan säga till i tid. Avslöjanden under senare år av oegentligheter politiker och ämbetsmän bygger oftast som begåtts av meddelanden från ämbetsmän till massmedierna. anonyma Till detta kan många obstruktion inte läggas typer av som bygger information, och frågan är hur dessa ska bedömas. Det finns situationer i vilka de goda ämbetsmannen under de onda härskarna genom obstruktion gör tillvaron uthärdligare för samhällsmedlemmarna. I sådana fall kan åtgärder av detta slag försvaras etiskt. Men obstruktion kan ta sig former är som etiskt tveksamma, speciellt i relation till det Västdemokratiska offentlighets- och öppenhetsidealet. För det första innebär sådan obstruktion att ämbetsmannen sviker sin lojalitetsplikt politikerna att dessa meddelas. För det andra öppnar mot utan den inte alltid, såsom viskande och visslande, vägen till en offentlig diskussion vilken eventuellt kunde leda till förbättringar av systemet.

2.3.4 Som

Vad gäller för sorti Det kan svårt att avgöra exakt när vara en sorti är motiverad. Under beslutsprocesser sker vanligen kontinuerligt marginella ändringar i policyn. Kompromisser gör att alla parter måste ta och och de medför att ämbetsmange, nen får en delaktighet i och blir medansvarig för processen beslut det hade varit etiskt motiverat att ta avstånd från. som När är steget tillräckligt stort för att motivera sorti Thompson 1985:556. För en ämbetsman som har försökt väcka, viskat eller visslat utan att ha lyckats avvärja oetisk styrning återstår bara sorti. en

Åtgärden måste kombineras med protest om den ska vara

etiskt verkningsfull. Avgår ämbetsmannen utan att offentliggöra orsaken får hans handling sannolikt inte några effekter den förda politiken. Sorti blir då bara lösningen på ett personligt lojalitetsproblem. Det etiska handlingsalternativet är: avgå du tycker att om dina överordnade för oetisk politik och dina försök att till en stånd förändring inte har någon effekt. Gäller detta imperativ utan inskränkningar Finns det måhända situationer då det kan vara moraliskt försvarligt att stanna kvar i tjänsten även om detta innebär delaktighet i oetisk verksamhet Mycket talar för att ämbetsmannen i vissa situationer trots allt inte bör avgå. Ett intressant fall är då det moraliska problemet ligger inbyggt i rollen eller rentav i själva regimen, dvs. rollen eller regimen är i sig ond och orättvis. Här kan man hävda antingen att ämbetsmannen bör avgå för att inte stödja ett ont systern, eller att han gör mest gott genom att stanna kvar i stället för att lämna plats för någon är helt utan som skrupler jfr Downie 1972:75, 1964:105fñ Weisband-Franck 1975:91ff, Thompson 1987:51. Vi står i detta fall inför ytterst intrikata avgöranden kräver detaljkunskaper som om situationen. Ännu fler skäl talar för ämbetsmannen bör i sin att stanna tjänst då det är frågan om regimer som i grunden tjänar det goda och rätta. I sådana fall kan man t.o.m. hävda att en ämbetsman väljer sorti sviker sitt mot vårt som ansvar offentliga etos och samhällsmedlemmama. Etiken kräver att han i stället fortsätter kampen mot vad han fel och ont ser som

Hart 1984:117. Om alla ämbetsmän har självständiga

som

meningar lämnar förvaltningen blir så småningom enbart sågare kvar, och kan ifrågasätta att det är just denna

man

kategori har mest positivt att bidra med till det offentliga

som

livet Thompson 1985:556. Det faktum att täta avgångar minskar stabiliteten i förvaltningen är ytterligare ett skäl till att

ämbetsmannen bör stanna kvar för att förhindra ett

sammanbrott kan komma att följas ett i grunden ont

som av

system Downie 1964:105.

En reaktionsmöjlighet, ligger sorti nära, är att ämbets-

som

ber att slippa uppgifter han finner etiskt för-

mannen som

kastliga. Detta kan arrangeras genom att han förflyttas till en annan organisation eller del av organisationen utan att något

sätt markera protest. En sådan reaktion är etiskt tvivelannat

aktig. Ämbetsmannen slipper visserligen själv obehagen är

men

medveten någon fortsätter att sköta de oetiska

om att annan

uppgifterna. Det torde lika oetiskt att smita från ansvar

vara

att vidta oetiska åtgärder.

som

2.4 Vilken bör relationen till samhällsmedlemmama vara

En fundamental del relationsetiken för förvaltningen i den

av

politiska demokratin är ämbetsmannens förhållande till samhällsmedlemmarna. Tre problem i denna relation ska diskuteras i detta avsnitt Lundquist 1988, 1991b:

På vilka grunder bör ämbetsmannen väga olika

v samhällsintressen mot varandra

Bör ämbetsmannen visa klienten medkänsla eller förhålla sig

° neutral

Vilken stil bör ämbetsmannen hai förhållanden till ° samhällsmedlemmarna

2.4.7 Awágning mellan oli/aa intressen

Ämbetsmannen konfronteras med åtminstone tre olika

samhällsintressen kan stå i motsättning till varandra,

som

nämligen 1 samtliga samhällsmedlemmar allmänintresset, 2 intressenter sårintresse och 3 klienter klientintresse. Man kan naturligtvis klientintresset ett särintresse, men då

se som klienterna ofta har ett särskilt beroendeförhållande till

ämbetsmannen år det motiverat att låta det utgöra särskild en

kategori. Att det finns underlag för konflikter mellan intressena år uppenbart. Det finns också skål att anta att etiska dilemman år mycket vanliga. En enkel illustration ger en uppfattning om komplexiteten:

En myndighet planerar att up rätta ett behandlingshem för missbrukare i ett hus i ett van igt svenskt villakvarter. Försl et motiveras med att en behandlin form av detta givit go a resultat vid tidigare försök pro essionens värderin

.

Klienternahar större utsikter att bli friska klientintresset och

det offentliga får 1 stället för brottslighet het och vårdkostna

er

människor fungerar den emenskapen och

gör

som i soci a

nytta i produktionen allmänintresset. intressen sku e

således tillgodoses om hemmet blev verklighet: ett

kliegitinfgessedocll: allmälnintresset. b ak

et inns oc eri ett intresse att ta. VH aaga"

lanyäadegbrehandlin

e e i rna,

grannar till det hemmet, hävdar att trivseln i områ et minskar och att eras hus förlorar i värde fastighetsmarknaden. De år också oroliga för att

behandlingshemmets invånare ska ha ett ogynnsamt inflytande . deras barn särintijesset. Samma reaktioner kan parallella

.slags

möta

mänkgd

man i en

fall, t.ex. vid örsök att upprätta ett hem för ingsstörda

utvec

eller en mottagningsenhet för flyktingar. Står V1 inför ett etiskt

dilemmasom saknar ett givet svar

Lundquist 1991:890

Det finns inte någon enkel tumregel för att lösa alla de etiska problem som ämbetsmannen ställs inför då han möter motstridiga krav från olika intressen, utan han har alltid att själv företa en ansvarsfull etisk prövning.

2.4.2 Medêányla eller neutralitet

Hur bör ämbetsmannen avvåga lydnad för lagen å sidan

ena

och hänsyn till samhällsmedlemmarna å andra sidan Bör han

vara neutral i relation till klienterna och dem fall vilkai se som

princip ska behandlas lika, eller bör han Visa medkänsla och se dem individer vilka och kräver speciella hänsyn

som var en som

inte alltid år lätta att uppfylla inom lagens ramar Kraven åmbetsmannarollen är i detta fall motstridiga:

Å sidan kräver vi tjänstemännen ska etiskt ena att vara autonoma, lyhörda och flexibla. Å andra sidan vill de ska neutrala, att vara lojala och tekniskt kompetenta. Skulle vi nöjda med rent vara en webersk byråkrati Nej, en sådan skulle okänslig, omånsklig, vara

stelbent, l dig utan initiativ och, framför allt, okänsli för men etisk kriti utom när denna kommer som lagar eller instru tioner från överordnade. Skulle vi nöjda med en rent mänsklig, vara flexibel och situationsinriktad b råkrati inte det är

om nu en

logisk motsättning Nej, så skulle leda till olikhet inför en an lagen, brist koordinering och olydnad gentemot politiska direktiv breda policylinjer. Båda typerna är långt ifrån som ger idealiska. Gunsteren 1986:273

van

Rättsstaten kräver att alla lika fall bör behandlas lika. Kan man tänka sig undantag från denna regel Finns det situationer i vilka den offentlige ämbetsmannen bör ta hänsyn i det speciella fallet och således avvika från regeln om lika behandling Vänder till den enskilde klienten vill han normalt bli behandlad oss individ och inte ett fall. Han önskar att myndigsom en som heterna verkligen bryr sig honom, visar medkänsla och om sympati och han vill inte uppfattas som ett problem som kategoriseras mekaniskt jfr Thompson 1975:3. Vad säger förvaltningsetiken detta om Den klassiska uppfattningen hur förvaltningen bör ställa om sig i detta fall är otvetydig. Den weberske idealbyråkraten handlar im studio vrede eller förkärlek, dvs.

:ine a: utan

opartiskt. Förhållningssättet är inbyggt i själva förvaltningskonstruktionen. Det skulle inte möjligt att handskas med vara mängden ärenden inte klienterna kategoriseden stora av om rades i hanterliga grupper. Specialisering stora organisationer, nödvändiga för att lösa det moderna samhällets som anses problem, innebär att åmbetsmännen sysslar med problemkategorier, inte med individer. Var och arbetar med typ av en en problem gäller många människor i stället för med ett litet som antal människor och alla deras problem. Därigenom blir den administrativa verksamheten med nödvändighet opersonlig och institutionaliserad. Ämbetsmannen kan inte "bry sig om" alla enskilda fall. Den moderna adminstrationen måste vara universalistisk, inte partikularistisk Thompson 1975:3ff,41. En uppfattning är att den offentliga förvaltningen bör annan visa klienterna medkänsla och söka förstå deras individuella problem. Såväl i dagsdebatten som i den vetenskapliga litteraturen diskuteras sådan särbehandling i relation till uppenbart orimliga eller omänskliga förvaltningsbeslut. Medkänsla kan ingå målsättning bland flera för som en förvalmingsverksamheten:

För att dessa intresseavvägningar skall kunna göras riktigt och

insiktsfullt krävs därför särskilda re er och särskilda antier för

myndigheternas arbetssätt så borgarintresset añfitd prä lar

att me verksamheten. Särskilt när det råder motsats mel an olika intressen, måste den offentli sektorn visa sin styrka genom

att i större utsträckning ån hittills iträda den enskilde, ge honom

råd och information, öppna sig för kritisk anskning och visa medmänskli et och förståelse för den de. Reg. skr. ens 1984/85:20 :26

Myndigheterna ska således visa medmänsklighet och förståelse". Avståndet till Webers kyligt neutrale byråkrat år stort, och viktiga principiella frågor aktualiseras med denna konstruktion. Kräver medmänskligheten avsteg från den universalistiska principen Är den med kraven förenlig lydnad mot lagen och lojalitet mot överordnade Kritikerna nej denna sista fråga. Om åmbetsmån-

svarar

nen låter medkänslan med klienten ta sig uttryck i besluten tillskansar de sig beslutskompetens inte delegerats till dem.

som

Hänsynen till klienterna blir viktigare än laglydnad och lojalitet

de överordnade. Ämbetsmannen får inte vidare gentemot utan

tillägna sig resurser för att lösa problem bara för att han själv ser dem som viktiga. Skulle varje ämbetsman göra han

som

ville, vore all kollektiv verksamhet omöjlig Thompson

1975:13f,10f,65ff, Sundberg-Weitman 1985:52ff. Kritikerna

företräder ett renodlat fall den weberska byråkratisynen:

av

Vad än en modem offentlig eller privat organisation är så år

den ett maskinliknande instrument eller ett redska för en yttre

makt. Den år inte Den inte föräldår eller

en person. är en en vän. Den är ett abstrakt system av relationer som utformats för att

definierade mål. Roller är kni plikter och

upånå

externt pen av

m De bryr sig inte om; de har inga käns or. Om en viss

rollinnehavare bryr sig om en speciell klient eller kund etc. år detta inte en del av organisations lanen. I själva verket uppfattas

en sådan relation mellan rollinne avare i en modern or isation och en klient som oetisk, eftersom den klienten ördel, ger en

kanske i form av nepotism eller favorisering. Thompson 1975:17

Det är inte självklart hur ska ställa sig till dessa båda

man

uppfattningar i konkreta fall. Vid etiska bedömningar av offentlig politik år det inte alltid möjligt att ge enkla och entydiga lösningar. Sökandet efter den korrekta balansen mellan

å sidan medkänsla och flexibilitet och å andra sidan ena

opartiskhet och strikt regeltillämpning har kallats den offentliga verksamhetens dialektik Lipsky 1980:160. Följande

intervjusvar från högre svensk ämbetsman illustrerar

en

problemet:

Det har varit väldigt stark objektivitet och lojalitet mot staten i en de hö stats sätt att vara och göra. Man försöker e göra bästa åde för staten och individen Det är det som ämbetsmännen och förvaltningen är till för, att hjälpa allmänheten

till rätta så långt det någonsin framför allt naturligtvis att

men

nå en objektivitet för att fådet så rättvist som möjligt. efter

Mellbourn 1979:63

Försöken att komma tillrätta med dilemmat har oftast karak-

tären kompromiss mellan de båda modellernas krav. Vi

av en

ska referera ett försök att finna legitim blandform den

en av

weberska regelbyråkratin och den mänskliga ad hocförvaltningen:

Hur kan föreställa sig sådan blandform av formell man en -

hierarkisk och flexibel mänsklig administration Mitt förslag är:

att formella hierarkier förvaltningen varken som nom se 1

verklighetsbeskrivningar eller som föreskriver

som normer beteende utan ett reservforfarande som man kan falla tillbaka som i kritiska situationer, dvs. när daglig administrativ interaktion, vanli inte överensstämmer med formella hierarkiska som modeller, ör fast, leder till konflikter den inte kan lösa. På som

det sättet bibehålls värdefulla element i den weberska byråkratin samtidi byråkratema får frihet till halvautonomt

som

besluts attande både etisk och kybemetisk

något som krävs ur

synvinkel. van Gunsteren 1986:2736

Ser avvägningen mellan neutralitet och medkänsla

ur

klientens synvinkel är det inte alldeles självklart att denne alltid

föredrar medkänsla -i varje fall inte om han samtidigt riskerar

Ämbetsmannen står

negativa effekter av godtycklig behandling.

inför ett dilemma kräver ett ansvarsfullt etiskt överväsom

gande.

2.4.3 Stilen z mötet mellan ämbetman 00/7rambällrmedlem

Redan det faktum att process tillmäts egenvärde indikerar att själva .rtilen i relationen mellan ämbetsman och samhällsmedlem spelar roll. Det .rätt vilket samhällsmedlemmarna

en

behandlas i policyprocessen kan således väl så viktigt som

vara

substansen i åtgärderna Klienten kan vara väl tillfreds med beslutens substans ha negativ uppfattning det sätt

men en om

vilket han behandlats. Ord som förnedrande och "hänsynslöst" anger hur bemötandet kan uppfattas av klienten. Perspektivet kan vidgas till att omfatta hela systemet. Det sätt vilket klienten bemöts ämbetsmannen påverkar hans av värdering av myndigheten och -indirekt av hela det politiska systemet. Man har t.o.m. hävdat att förvaltningens legitimitet i betydande utsträckning vilar huruvida lyckas skapa man

processer som samhällsmedlemmarna finner acceptabla Moore

1981: 2st. Det finns alltså goda skäl att beakta stilaspekten. I särskilt hög grad anses detta vara fallet vid direktkontakten mellan närbyråkrater och deras klienter vilket är den vanligaste formen möte mellan offentligt och privat. Den omedelbara och av personliga relationen i för medborgaren viktiga angelägenheter gör kontakten både emotionellt och materiellt kännbar för honom. Det är sak att bli snävt behandlad i ett skriftligt en beslut, en helt annan att bli behandlad ett arrogant och oförstående medmänniska sitter och talar sätt av en som man med. Redan i utgångsläget är den hjälpsökande i ett svårt underläge; Många roller, såsom ungdomsbrottsling, missbrukare och socialhjälpstagare, kan vara stigrnatiserande för klienterna som, i den mån det är fråga om frivillighet, därför i det längsta undviker kontakt med det offentliga Lipsky 1980:8ff,68f,93ff, Nelson 1980. De politiska processerna borde, hävdas det allt oftare, till den säger att den offentliga verksamanpassas norm som heten är till för samhällsmedlemmarna och inte tvärtom. Det offentliga mötet har känsliga nyanser som gör attitydema bakom och tonen i det offentliga beteendet moraliskt betydelsefulla. Arrogans kan bli ämbetsmannens stil gentemot klienten som får vänja sig vid hemlighetsmakeri och långa dröjsmål. Procedurerna utformas för myndigheterna och inte

för klienterna Willbem 1984:105

. Den weberska idealbyråkraten har ofta fått utgöra utgångspunkt för Denne fungerar bättre resonemangen. "mer den berövas sin mänsklighet dvs. bättre den lyckas utveckla den specifika egenskap som räknas den som en främsta merit, nämligen eliminering kärlek, hat och alla rent av personliga och irrationella känsloelement, som undandrar sig

beräkning" Weber 1921:74. Därmed avvisas visserligen med-

känsla, det finns inte något i idealtypen säger att men som

klienterna ska behandlas ovanligt och hänsynslöst. Anvisningen i svensk offentlig utredning, att "den enskilde medborgaren en anses enligt ledande demokratiska idéer böra ha rätt till ett bängrrtijit//t ocb korrekt bemötande från myndigheternas sida SOU 1964:27:79, liksom jO-uttalandet att det är en självklarhet att en ämbetsman ska ha "ett korrekt och taktfullt uppträdande, torde väl förenlig med idealbyråkratins stil. JO har vara framhävt några viktiga punkter:

Medmänsklighet och förståelse är ytterligare ett steg och ibland

framhålls just vikten ett mänskligt bemötande klienten. av av

Justitieombudsmannen föreslår exempelvis att en felande

myndi het kunde kosta sig en enkel ursäkt till klienten.

"Myncägheterna bör nog vänja sig vid att uppträda lite mer

mänskligt kontakterna med sina uppdragsgivare, de

egentli

l enskilda människorna". Nonchalans och nst serviceanda är oacceptabelt.

JO noterar också att myndigheter ibland har distans till den enskildes situation:

"Manfår intrycket av irritation över att systemet eller dess

hantering ifrågasåttsgden enskildes ansträngningar att gehör 1 . en angelägenhet av vikt för honom blir något sätt till störande inslag i verksamheten". Det förekommer att myndigheter bagatelliserar att någon medorätt blivit föremål

för eftersom felet rättats ull. Man verkar bortse

ingre p senare

från att et kostade den enskilde besvär och möda och inte sällan pengar att det dithän och att det tog ett antal dagar.

Detta visar bristande förståelse för hur enskild en person drabbas att behöva kämpa mot den maktapparat av. ensam som myndi heterna utgör". usnneom udsmannens åmbetsberättelse 1986/87:240, 987 / 88:21 236

2.5 Kan expertens prioritering av professionell kunskap rättfärdigas

Expertskolan ska kommenteras särskilt, eftersom andelen högt kvalificerade experter blivit allt större i den offentliga förvaltningen. Experten har att använda den vetenskapliga eller erfarenhetsmässiga kunskap han besitter. Ett av värdena i vårt offentliga etos, den funktionella rationaliteten, är hår centralt.

A överordnade

professionell kunskap

Fzg 10 Ämbetsmanrzen expertempøsitiøn

Kan man rättfärdiga att ämbetsmannen beaktar den professionella kunskapen bekostnad av övriga värden, och att den ställs före relationerna lydnad, lojalitet och hänsyn Svaret är givet: eftersom kraven från samtliga värden och relationer måste tillgodoses kan inte experten utan vidare bara prioritera sin professionella kunskap. I praktiken uppstår emellertid problemet sällan i så renodlad form. Snarare kommer den professionella kunskapen att stödja någon av de övriga relationerna, t.ex. att hänsynen till samhällsmedlemmarna gör att experten inte lyder lagen eller är illojal gentemot sina överordnade. Vi har sett mycket detta under år, t.ex. i fallet när av senare klinikchefer i sjukvården inte sig kunna ta ansvaret för anser vården eftersom de professionella grunder bedömer att nedskärningar kommer att leda till att patienterna inte får en adekvat vård. Beaktandet den professionella kunskapen leder av här till att bring/nen till samhällsmedlemmarna prioriteras före løyalitet och ydnad.

2.6 Viktningen av värdena

Finns det någon given prioritering mellan värdena i vårt offentliga etos, dvs. bör något värde beaktas före de övriga När frågan ställs så generellt måste svaret bli nej. Vi får i stället

konkreta fall. Bör t.ex. demokrativärdena mindre se vara

betydelsefulla än ekonomivärdena, speciellt en ekonomiskt pressad situation Kunde kanske prioritera ekonomi-

man

värdena och ta hänsyn till demokrativärdena endast då det är ekonomiskt möjligt På normativ nivå är svaret frågorna ett klart nej, vilket framgår följande citat från

av en

regeringsskrivelse:

Den offentliga sektorn arbetar med andra mål och på andra villkor

än den privata. Det betyder att den offentliga sektorn måste utveckla andra, och delvis annorlunda, metoder för utvecklin av arbetsformer, utrustning och organisation. Givetvis bör ock man

i detta arbete vara öppen för impulser och erfarenheter från andra

sektorer.

Dock är det samtidigt av största vikt att utvecklingen inom

den offentli sektorn alltid utgår från dess egenart. Verksamheten

måste alltidälottna i folkmaktens suveränitet folkstyrets

som är första förutsättning. Den måste vidare arbeta med speciellt höga krav på insyn och för opinionsbildnin

Rättssäkerheten i den mottaglighet entli verksamheten inne . därtill

o är i

viktiga hänseenden särskilda av arbetsformer och

organisation.

Reg. skr. 1984/ 85:202:8

I den citerade regeringsskrivelsen prioriteras alltså demokrati-

värdena. Man utvecklar resonemanget med avseende

intressentmedverkan i förvaltningen:

För att dessa intresseavvägningar skall kunna göras riktigt och

insiktsfullt krävs därför särskilda och särskilda för

añarantier

re er

myndigheternas arbetssätt så att me bor intresset tid präglar

verksamheten. Reg. skr. 1984/ 85:202:2 .

På motsvarande sätt prioriterar JO hänsynen gentemot samhällsmedlemmama ska skyddas mot övergrepp från

som

myndigheternas sida:

I våra dagar, när den offentli förvaltningen fått allt större omfattning och kommit att t närmare in ipa i de enskildas

intressesfárer, framträder med särskild styr behovet att bereda a den enskilde s dd mot övergrep eller misstag från

utövamas sida. ör framstår åetta skyddsintresse myndi helt

oss som et dominerande. Vid sidan härav är det allmännas intresse att

tjänstemännen icke åsidosätter sina plikter förvisso fortfarande värt allt beaktande kan i förevarande sammanhang dock icke men tillmätas lika stor betydelse. Frågan om ämbetsansvarets framtida utformning bör enligt vår menin därför främst ses från npunkten vad enskildes rättssäkerhet. s av som gagnar en

liustitieombudsmärmens berättelse 1970:485

Att ämbetsmannen inte bör lyda överordnades direktiv som är det normala. Ämbetsmannen olagliga är självklart. Laglydnad är kan inte vägra följa lagen med hänvisning till att politikerna att motstridiga signaler allmänheten ställer krav. Inte ger eller att heller kan han vägande skäl vägra lyda därför att han utan tungt bedömer strider allmänintresset, hans att lagen mot utmanar medvetenhet eller inte tillgodoser den enskildes professionella bästa. Kraven laglydnad ställs högt: För domare och andra offentliga funktionärer kan det sägas höra till yrkesetiken att följa lagen" Strömberg 1987:135. Laglydnad uppfattas i normalfallet ett slags etikens som miniminivå alla måste uppnå. Enbart det faktum att som ämbetsmannen lyder lagen är inte något särskilt prisvärt. Laglydnad är grundkvalifikation som utom i rena undantagsen

fall måste självklarhet Fleishman 1981:63

vara en står inte allt. Ämbets- Men skyldigheten att lyda lagen över är tvärtom skyldig vägra lyda lagen den står i mannen att om motsättning till grundläggande värden i vårt offentliga etos. I den internationella diskussionen kring krigsförbrytelser, med Nümbergrättegången mäktig manifestation, framgår att som en lydnadsvägran kan skyldighet även om det är lagen som vara en föreskriver åtgärden ifråga. Frågan om laglighet kan vara ett problem. Den tyske krigsförbrytaren Adolf Eichmann uppfattade inte de order han fick från sina överordnade som olagliga:

Det är ring valts tyska folkets majoritet, en re som av samtliga turländer har sina diplomatiska representanter och ... så vidare. Varför skulle jag som en obetydlig liten man ha några funderin Ja fick order från mina överordnade och e a en varken öger ler vänster. Ty det inte min uppgift. jag sag e var hade att lyda. Eichmann i von Lang 1982:154

När chefen för det svenska invandrarverket tillbakavisar en anklagelse att ha förorsakat människas död med att en annan hon endast är skyldig "till att ha trott att lever i ett rimligt demokratiskt land där det finns anledning att lyda de lagar som

riksdagen stiftat hon

som Eriksson 1996 tillgriper samma

argument Eichmann. Därmed hon allt att döma som menar av att hon inte behöver pröva innehållet i lagarna skulle de leda till beslut som är moraliskt fel eller effekter som är onda är det inte hennes utan någon annans politikernas ansvar. Det saknas moraliskt stöd för denna ståndpunkt. Om Eichmann var skyldig att etiskt pröva de lagar han följde i det totalitära Tyskland borde detsamma gälla även ämbetsmän i demokratiska system. Att i lagstiftning eller professionskoder direkt ange möjligheten till ordervägran rent moraliska grunder har visat sig vara problematiskt. Orsaken år svårigheten att precisera entydiga, av alla omfattade, värden att sätta upp mot lydnaden. Svenska Polisförbundet vill exempelvis inte ha någon samvetsklausul i sin etiska kod, eftersom en sådan överför problemet med etiska ställningstaganden den enskilda individen som därmed skulle bli den som avgör om samhället har plikt att ingripa eller inte. En konstruktion detta slag av ger, menar man, utrymme för hänsynstagande till andra lojaliteter än dem som uttrycks i lagen vilket leder till rättsosäkerhet. För den som råkar i samvetskonflikter anvisar koden utöver lojalitet endast

möjligheten att lämna yrket alltså sorti Svenska Polis-

förbundet 1983:7. Vidgar man resonemanget skulle man kunna säga att det förekommer ett antal typinstanser eller normkällor som föreskriver vad ämbetsmannen ska göra och inte göra:

° regler internationella konventioner, grund lagar,

, förordningar, administrativa anvisningar, för omar, sociala regler, moral osv..

° mller medborgare, politiker och ämbetsmän chefer och

underordnade.

kunskap professionell kunskap, praktisk erfarenhet osv..

Det kan förekomma hierarkiska relationer både inom och mellan de tre typinstansema regler, roller och kunskap, dvs. att den normkällan bör viktigare än den andra. Ordningen ena vara är inte given utan kan situationsberoende. Problem vara uppstår om de olika typinstansema ger olika signaler till hur ämbetsmannen bör handla. Det kan förekomma konflikter inom varje typ t.ex. beträffande frågan huruvida

ämbetsmannen själv ska tolka folkviljan eller motta den genom politikema, eller huruvida Vetenskaplig kunskap ska prioriteras före praktisk erfarenhet. Konflikter kan också finnas mellan de tre typinstansema t.ex. mellan administrativa anvisningar, medborgarhänsyn och vetenskaplig kunskap.

3. Vad är ämbetsmannarollen

Vi övergår till empirisk nivå och frågar vad ämbetsmannanu rollen är och hur den ska förstår möjligen förklaras. Fundamentalt är intresserade frågan i vilken av om utsträckning i vårt offentliga etos omsätts i normerna förvaltningens organi-ering och konkreta åtgärder. Vad är ämbetsmannarollen i verkligheten Gäller vårt offentliga etos utan inskränkningar eller finns det faktorer som förhindrar att det verkar fullt ut jag har redan antytt att det kan vara problem med demokrativärdena i meningen att de inte uppmärksammas tillräckligt. Speciellt har politisk demokrati och offentlig etik kommit i skymundan. Ekonomivårdena däremot ägnas betydande intresse i den offentliga debatten och, såvitt man kan se, även i förvaltningspraktiken. Eftersom konkret aktuell empirisk forskning praktiken om bakom dessa värdefrågor i stort sett saknas måste jag välja en annan väg och fråga om det finns förhållanden -idéer, beteenden och institutioner på strukturell nivå - som uppmuntrar eller förhindrar ämbetsmannen att följa vårt offentliga etos. Kan man förklara avvikelser från vårt offentliga etos utifrån eller mindre tvingande strukturella förhållanmer den Är det inte alltid helt vårt självklart att offentliga etos är tillämpligt Framställningen ägnas således vårt offentliga etos i aktion. I vilken utsträckning och vilket sätt beaktar politikerna, när de organiserar, och ämbetsmännen, när de agerar, vårt offentliga etos Fokus är som tidigare demokrativärdena med tonvikten offentlig etik och politisk demokrati. Analysen omfattar beteenden, idéer och institutioner. Till en början måste klarlägga situationen avseende idéer. En mäktig idéströmning brukar kallas ekonomixmen dominerar dagens som förvaltningsdiskussion och -praktik, vilket motiverar en genomgång av några av dess huvuddrag.

3.1 Ekonomismen

Även för användningen vårt offentliga etos om normen av säger alla värden är lika viktiga kan de i praktiken prioriteras att olika. Det kan också ske förskjutningar mellan värdena i meningen att olika vården betonas olika starkt vid olika tidpunkter. Själva huvudlinjen i den idémässiga utvecklingen under de senaste decennierna är otvetydigt ekonomivärdena

betonas alltmer Pollitt 1990.

När startade denna utveckling Mellboum menar att den socialdemokratiska förvaltningspolitiken fram till 1986, då ordet effektivitet för första gången förekom kapitelrubrik i som budgetpropositionen, visat bristande intresse för effektivitetsoch produktivitetsfrågor" 1986:29. Huruvida det

Mellboum är

korrekt makthavarna ända fram till mitten åttiotalet att av var helt upptagna "traditionella förvaltnings-orienterade av bedömningar, samtidigt som förvaltningen i ökande grad koncentrerade sig effektivitetsfrågor, kan kanske ifrågasättas. Omsvängningen till ekonomism började sannolikt tidigare även hos makthavarna. Det tror i alla fall Tarschys redan vid som 1970-talets slut påstod att den ekonomiska vetenskapen samtidens politiska och administrativa ideologi genomsyrar 1978:36. I dagsläget råder det inte någon tvekan om hur huvudprioriteringen ut inte bara i Sverige utan i hela ser västvärlden: hård ekonomistisk linje dominerar. en Om med "traditionella bedömningar avser sådana, man utgår från politisk demokrati, offentlig etik och rättssäkersom het, allmän översikt över tryckt material om utbildning ger en förvaltningschefer stöd för antagandet att förvaltningsav aktörer är föga intresserade frågor hänger samman med av som dessa värden Lundquist 1993a för detaljerad

se en genom-

När inhyrda konsulter diagnostiserar förvaltningsmyndigheters problem saknas så gott alltid ett explicit som politisk-demokratiskt perspektiv och offentlig-etiska över-

väganden Ds l988z25z32f. I följande redovisning av vanligt

förekommande inslag i den myndighetsanpassade chefs- och ledningsutvecklingen för svensk statsförvaltning återfinner samma allmänna värdeinriktning:

Okad effektivitet och produktivitet med koppling till ökad -

målupp fyllelse.

Utveckling av chefernas arbets varroll. -

Chefemas och deltagan i utvecklingen av verksamhet

- ansvar e och arbetsformer.

Strategier for chefs- och personalledarollen.

-

Kommunikation och samverkan inom myndi eten.

-

Förändringsarbetets begränsningar och möjli eter.

- En kundorienterad och serviceinriktad verksamhet - SOU 1991:41:190

Tyngdpunkten i ledarskapsargumentationen ligger över huvud taget motiveringar ekonomiskt slag. I rättvisans namn ska

av

medges att det ibland förekommer ett bredare effektivitetsbegrepp än det enbart till kostnaderna. I anknytning till

som ser

det statliga medbestämmandeavtalet alltså direkt

som

rör

förvaltningsdemokratin definierar sålunda effektivitet

man

som:

att myndigheten når målen för sin verksamhet under god hushållning med med beaktande av service-,

resurserna, och rättssäkerhetskraven och med beaktande

offentliaghets-

av

person ens behov av arbetstillfredsställelse, god arbetsmiljö,

anställningstry et och möjligheter till medbestämmande och

personlig utvec ing. Ds B 1980:2:7

Med offentlighetskravet hör till politisk demokrati,

som

rättssäkerhetskravet hör till rättssäkerhet och med-

som

bestämmandet hör till förvaltningens interndemokrati

som

kommer in demokrativärdena. Hur allvarligt förvalt-

ser

ningen demokratikraven när det kommer till praktiska åtgärder längre i hierarkin man går, desto mer förefaller

ner

kostnadseffektiviteteten dominera. I de konkretiseringar

av

innehållet i chefsutbildningar presenterats under det

som

senaste femton årens mycket ambitiösa insatser området söker man förgäves efter moment som explicit tar upp frågor om politisk demokrati och offentlig etik. När det första utbildningsprogrammet för verkschefer presenterades i

tjugonio punkter fanns termen demokrati eller för den delen etik inte med Ds B 1981:1426. I den mån demokrati

ens

berörs är det interndemokrati ofta i anknytning till

som avses, reformen om medbestämmande och i flertalet fall med

effektivitetsmotivenngar t.ex. SOU 1991:41:bil.14: 192f. Det

förefaller makthavarna helt enkelt söker efter chefer

som om

de tror förmår klara den pressade ekonomiska som av situationen:

Förmågan att ompröva och omprioritera samt finna möjligheter till rationaliserin effektivisering och produktivitetsökning ställer kom etensen i c efsrollen särskilda prov. Reg. prop. 198 /87:99:62

Man kan också konstatera att demokradvärdena tydligtvis ofta saknas i årnbetsmännens problembild. Statens fömyelsefond har nyligen genomfört undersökning vad de anställda en av uppfattar såsom hinder för förändringsarbetet vid statliga myndigheter. Man har sammanställt förteckning inemot en 150 olika omfattar vad ett antal ämbetsmän chefer, svar som fackrepresentanter och ämbetsmän i allmänhet säger sig se som hinder och svårigheteri fömyelsesträvandena. Svaren i förteckningen har sedan ett urval av ämbetsmän fått rangordna efter upplevd betydelse skala från 0-3 och deras en uppgifter har ställts till rankinglistor. Det finns inga samman helst spår demokrativärdena i rangordningama. Två som av förklaringar är tänkbara. Antingen uppfattar ämbetsmännen demokrativårdena som oproblemadska och väl tillgodosedda

vilket man har svårt att tro eller också känner de inte till att det finns några demokrativården vilket är allvarligt med tanke värdenas förankring i grundlagen Hinder för förändrings-

arbetet 1996. Den ekonomisüska organisationsfilosoñ för den offentliga sektorn brett ut sig alltmer har övertagits från den privata som företagsamheten. Denna tankevårld år ingen svensk uppfinning utan förekommer överallt i västdemokratiema. Dess internationella och anknytning framgår bl.a. att även ursprung av själva termen management är direkt gångbar svenska jfr Mellboum 1986: 27. Utvecklingen påbörjades och har nått längst i USA. I den vetenskapliga litteraturens granskningar av den amerikanska utvecklingen redovisas allmänna drag samma som iakttar i Sverige. I amerikansk debatt någon att ekonomi har ersatt menar

juridik som statens språk" Lowi 1992:33, och andra hävdar

att grundarfådemas Värden ersatts av den moderna organisationens värden. Innebörden i dessa sammanfattas resignerat: sorgligt nog vägleds merparten av managementeliten inte av

några ädlare principer än att bibehålla de organisationeregna

nas hälsa Scott-Hart 1989:xi.

Mest uppenbar är kanske denna utveckling vad gäller synen den offentliga tjänsten personalplanet. Sedan 1960-talet har ständigt närmat sig den privata sektorns förhållanden. man I den senaste lagstiftningen har beteckningen tjänsteman bytts ut mot arbetstagare. Man kan förvänta sig att denna förändring personalplanet har eller kommer att effekter policyplanet jfr Sjölund 1996a. Inte ens Riksdagens revisorer föreställer sig att det är frågan något annat än om kostnadseffektivitet:

Den ökade vikt numera inom arbetslivet tillmäter som man arbetsorganisation, ledarskap, kompetensutvecklin re ering, motivation, goda arbetsvillkor och en stödjande ar ets samt frågan om hur personalen aktivt ska kunna bidra till verksamhetens resultat ett kostnadseffektivt sätt talar för att myndigoch genomtänkt politik för sin personal. heterna har en

RPB: 1995/96: tyåläig

Lika genomgripande är effekterna den kommunala organiseringen. Under 1990-talet har stora reformer genomförts till utan några helst hänsyn till demokrati- - synes som värdena. Och här kan redan notera utveckling man en av mindre önskvärt slag. Kommunalpolitiker i ledande ställning uttrycker sig ibland ett sätt är direkt demokratiskt som stötande, som möjligen kan ha stöd i ekonomivärdena men jfr Norlin 1994. Ett ekonomismens mest karakteristiska drag är en negativ av politik. I den aktuella diskussionen uppträder en syn nyliberal falang tenderar att vilja reducera politik till något som mindre meningsfullt. Politik beskrivs som symbol-verksamhet och som allmänt osakligt och ideologiskt präglat käbbel vilket med fördel kunde utan. man vara

3.2 Gränsdragningsproblem

Det är inte så alldeles enkelt att orientera sig i dagens offentliga verksamhet. Svårighetema börjar redan då man ska dra gränsen mellan privat och offentligt.

arrangerar PRIVAT

finansierar PRIVAT PRIVAT

producerar

7 7 Kombinationer Wat/lg: 00/2 privat av

Om ställer funktionerna finansierar samman arrangerar, och producerar erhålls åtta olika kombinationer. Av dessa är den första helt privat och den sista helt offentlig. Resterande utgör blandforrner där det inte utan vidare går att fastställa sex har att göra med offentligt eller privat. Den fråga om nu har anledning att ställa år: gäller vårt offentliga etos i samtliga fall där det offentliga något sätt är involverat 1-7 Oavsett vad svaret frågan än år så verkar åtminstone en del aktörerna förvaltningen den organisationen av se nya som något som ger nya möjligheter. Här finns både positiva och negativa varianter. Som negativt kan notera att de man eventuella missbruk kontokort, representationsforrner av osv. som uppmärksammats i den senaste tidens s.k. affärer vanligtvis förekommit i organisationer representerar sådana som blandformer. Problemet med det otydliga gränslandet mellan privat och offentligt kan också illustreras av de tre statstyper den politiska processens outputsida där implementeringen sker, som det kan vara rimligt att särskilja i den aktuella samhällsutvecklingen Lundquist 1992. Även det inte skulle råda om någon tvekan om att all verksamhet inom de uppräknade statstypema år offentlig Verksamhet ligger formerna ibland så

nära privat verksamhet att det kan ligga nära till hands för det offentliga att ta efter det privata.

statstyp auktoiitets- fomandlings- marknadsstaten staten staten egenskaper

A

statsroll överhet part säljare x

páverkansinstmmeng styrning förhandling utbud

k oni iTktI asnings överens

- man - konkurrens mekanism kommelse

dbarga,- V 7

undersåte part köpare

Fzg. 72 Statxijperpâ den politixkapmøeyrenr øuzpulxida

Statstypema är analytiska typer. De kan förekomma samtidigt i en och samma myndighet där en och samma enhet eller ämbetsman under dagens arbete kan passera in och ut i olika statstyper beroende vilket slags ärenden som handläggs. Statstyperna kan i korthet karakteriseras enligt

följande:

° Auétoritetsytaten har grund att medborgarna sig

som anser

böra samhällsstyrningen utan att pröva dess innehåll varje

i

enskilt all. Staten blir överhet och medborgarna blir under-

såtar. Genom maktutövning förmår staten medborgarna att

följa

styrnin en. p

- klassisk orm kallas denna statstyp myndzggbelsstaten i vilken

förvaltningens allmänbyrålçrater beslutar grundval precist

av utformade l

En modernare version är expertxtaten l vilken förvaltningens

-

professionella fattar beslut grundval av avancerad kunskap.

° Färbarzdlingsrtaten har medbor jämställd

en som

Besluten fattas ommelser för

genom överens efter andlin

mellan parterna. Medborgarna tar ställning till beslutsinnehallet i varje enskilt fall. En pervertenn av förhandlingsstatenär

/eorpøratirmrtatgn vilken staten för andlar med organisationer-

i

nas toppfunktionärer över medborgarnas huvuden.

° Marknadrrtaten bjuder ut och tjänster marknaden i varor

konkurrens med andra aktörer. Medborgama har rollen

som köpare och bestämmer genom sina val pa marknaden inriktningen den verksamheten. Aven marknads-

offen i

staten har pervertenngar. ar t.ex. statenhar monopol är dess

affärsverksamhet snarast en del av auktoritetsstaten.

Den normativa ämbetsmannatypologin jfr 2.2.2 är härledd diskussionen auktoritetsstaten. Huruvida den gäller för ur om förhandlings- och marknadsstaten är oklart. I vilket fall som helst finns det ännu inte någon diskussion jämför ämbetssom mannabeteende i de olika i

statstypema enda undantaget

svensk samhällsvetenskap är Conny johannessons 1994 analys av förhandlingsetiken i försäkringskassan. Möjligen kan det vara så att några av dem som råkar illa ut i olika "affärer inte tillhör den kategori ämbetsmän som av sitter och hukar sig bakom skrivborden, livrädda att göra något kan misstolkas och dra till sig överordnades och masssom mediemas negativa uppmärksamhet. I stället finns det goda skäl att pröva hypotesen att det är entreprenörstyperna ibland som sig ut alltför tunn is. I vilket fall som helst kan man ger säga att entreprenörerna, vägröjarna för den offentliga nya verksamheten, kritiken affärerna fått något att tänka genom av pa.

3.3 Några förvaltningsprocessers karaktär

Utformningen den offentliga förvaltningens spelar av processer roll för hur ämbetsmännen fattar beslut och vidtar åtgärder. Vi ska två centrala besluts- och stymingsse processer, och diskutera hur de kan påverka speciellt det etiska processen, beslutsfattandet.

3.3.7 De etiska besluten: karaktär

Hur sker det etiska beslutsfattandet i praktiken Diskussionen är omfattande och parallell med den som förekommer inom beslutsteorin i allmänhet och arbetar t.ex. med medvetna beslutsforrner kan och och

som vara kalkylerande rutiniserade

omedvetna kan bero emotionella utbrott

som slump, osv..

Bland de kalkylerande beslutsformema finns modellen för det

maximalt ansvarsfulla etiska övervägandet. Enligt denna har den etiska beslutsfattaren: 1 att noga undersöka det finns andra handlingsalternativ om andesoml sfram. 2 att lära känna de olika handlingsaltemativen och de intentioner deuttrycker. 3 att skaffa de kunskaper är relevanta för att kunna sig som handlingsaltemativens konsekvenser både lång och

Eedöraia

ort S1

4 att lära känna alla övriga relevanta fakta.

5 känna till och alternativa normer och värderingar.

6 att veta var egna ör han accepterar de aktuella normerna och

värderingarna.

att veta vad som lett . det aktuella handlingsvalet.

8 att kritiskt och försiktigt fram, att vara mottaglig för och

opartiskhet.

motar ment att v1sa

Ofsta 1982z23f, 1987:4 Bexell 1995

Det förefaller särskilt filosofer det etiska som om ser beslutsfattandet detta rationalistiska sätt. Oftast kan det förklaras med att man inte gjort någon skillnad mellan normativa och empiriska beslutsprocesser. För förvaltnings-

forskare torde sådant rutiner och när det gäller kollektiv

som framstå såsom Även ämbetsmännen slump empiriskt viktigare.

har ofta realistisk eller luttrad det etiska besluts-

en syn attandet. I sitt yttrande över motion till Lunds kommunen fullmäktige om inrättande av en etisk kommitté skriver kommundirektören avvisande:

Det ° inte att skila ut den etiska dimensionen från andra, annat än fran rent moral ilosofisk synpunkt Nämnder och styrelser ska väga in alla as ekter innan de avgör och behöver knappast nagon särs d moralisk en va e in . Sydsvens Dagbladet den 14 okt. 1996. a

Ibland framhåller forskningen en annan sida av den etiska beslutsprocessen än den kalkylerande, nämligen den föga rationella, den historiskt betingade, våldsamt individualistiska, fantasifulla, inskränkta, den inte fullt artikulerade sidan" Hampshire 1983:2. Denna typ av etiska överväganden kan

jämföras med hur etikett manners tillägnas, nämligen genom

regler och exempel tills den är vanemässig och oöverlagd, helt intemaliserad hos individen. Man kan också jämföra m.a.o. med hur individen tillägnar sig det talade språket. Etiken tillämpas i situationer som aktören direkt uppfattar. Identifieringen av situationen och valet av åtgärd innefattar ett

koncentrerat" och "förkortat" övervägande av den typ som känner igen från rutinprocesser. Individen handlar intuitivt korrekt utan explicit kalkyl. Metoden kan vara kognitivt fördelaktig. De situationer individen förmår fånga detta sätt

som

kan nämligen så komplicerade att de knappast kunde klar-

vara

läggas genom explicit kalkylerande. Hampshire 1983:1028.

beslutsprocessen E TIKPROCESSEN

får

ETISK ANALYS

medveten

rutin MORALISKA REGLER

omedveten EMOTIONELLA UTTRYCK

73 Niz/åerjör etiskt bes/utifatrande

Det finns också etisk beslutsteori arbetar flera olika som

medvetenhetsnivåer. Cooper presenterar sådan modell med

en

tre nivåer:

De emotionella/attacken innebar ontana och oreflekterade

° s

uttryck för osiuva och ne uva ånslor. Rättfardiganden eller

nagon det ;erad situations eskrivning förekommer inte.

Uttrycken varken till kommunikation eller övertalar

uppmanar

andra aktörer. Detta ar den kanske vanli te formen

av

Värdeuttryck allmånmänskliga och de kan inte

i samman an , betecknas som resultat av etiska övervägan en.

De moraâbêa Zema ställer seriösa etiska frågor och seriösa

° n: ger Aktorema

svar, ar moralisk ledning goenom tumre

maximer och ordsprak. Exem asadana regler ar: "var

rättvis mot dina underlydande , arlighet längst och

varar

lojaliteten mot klienten kommer alltid främsta rummet". De

i

flesta administrativa beslut fattas sannolikt denna niva som

a motsvarar ruunnivån för beslutsfattande i lmånhet.

° Den etiska anaálçen omfattar vad i strikt mening kan kallas

som

ett ansvarsfullt etiskt övervägande. Det är helt enkelt frågan

om

explicit kalkylerande beslutsprocesser oftast

- av

rationalitetstyép.

Cooper 198 :14ff

Aktörer kan röra sig och ned mellan nivåerna. Olika upp aktörer i samma process kan befinna sig olika nivåer, och de kan under gång röra sig från nivå till processens en en annan. En aktör som vill handla någorlunda rationellt bör Veta vilka etiska nivåer övriga aktörer befinner sig. Når aktörer konfronteras med situationer det rationellt för dem att nya vore övergå från rutinmässiga till kalkylerade överväganden. Det innebär att de rör sig från lägre till högre nivå i hierarkin. en en Huruvida detta sker i praktiken empirisk fråga. är en Betydelsen av dessa iakttagelser om det etiska beslutsfattandets praktik kan sammanfattas i några punkter. Man kan inte utgå från att har att göra med medvetna, explicit man kalkylerande individer som har instrumentella syften med processer och beslut, och som vill åstadkomma problemlösning. Tvärtom, det finns ofta skäl att beakta det kollektiva, symboliska, mdnmässiga, intuitiva och slumpmässiga i de administrativa Precis sak gäller alla andra processerna. samma administrativa Detta förhållande måste ett processer. vara memento när man ska föreslå praktiska lösningar.

3.3.2 Symingerzs karaktär

Politikern kommunicerar med förvaltningen .varning genom som därför är betydelsefull relation för ämbetsmannen. I en den totala politiska stymingskedjan finns tre viktiga länkar: förvaltningsstymingen politikernas styrning av förvaltningen, organisationsstymingen förvaltningschefemas styrning av och

underordnade samhällsstyrningen förvaltningens styrning

av samhällsmedlemmama. Ur synvinkeln ämbetsmånnens faktiska autonomi är förvaltningsstymingen och organisationsstyrningen av störst intresse.

specifik - ORDERSTYRNING direkt styming generell i REGELSTYRNING

FÖRVALT- NINGS- ANSLAGSSTYRNING sTYRmNG indirekt

saemñk

styrning REKRYTERINGSSTYRNING e el ORGANISERINGSSTYRNING genere" INFORMATIONSSTYRNlNG

Fzg. 14 Former för jömaltningxyglming

Förvaltnings- och organisationsstyrningen är sammansatt av

mycket komplicerad uppsättning olika stymingsforrner och

en

nästa konkretiseringsnivå av ett otal stymingstekniker som

kan kombineras många olika sätt. Vi ska ett försök till

se

klassificering dessa former Lundquist 1992.

av

Utöver den direkta styrningen, vad som önskas

som anger

regler för alla fall viss eller order i enskilda fall,

med av en typ

finns indirekt styrning, ska möjliggöra den indirekta

som

organiseringsstyrning dvs.

styrningen med anslagsstyrning, -

struktureringen förvaltningsorganisationen med processer,

av

roller, kultur och rekryteringsstyrning samt infor-

rum -

mationsstyming är ett slags residual dit eventuell övrig

som

styrning hänförs. De olika styrningsformerna kan ha olika grader precision i

av

de erbjuder ämbetsmannen eller mindre meningen att mer stor autonomi vid implementeringen av styrningen. Målstyming, ramlagstifming och resultatstyrning år exempel styrningsformer har mycket låg grad precision. Trenden mot

som en av

allt mindre precis direkt styrning ställer krav att åmbets-

en

männen har preciseringskriterier. Det borde vara naturligt att hämta dessa från vårt offentliga etos. dess tillförlitlighet den

För att bedöma styrningen - om

styrde förstår styrningen och kan och vill implementera den och rationalitet styrningen de önskade effekterna

om ger -

måste ha hela styrningen klar för sig, direkta såväl som

man

indirekta former. Det är alltså inte meningsfullt att såga att målstyrning, eller någon styrningsform, inte fungerar

annan

utan att beakta den samlade styrningen. Man kan exempelvis

styra mot ett mål genom att rekrytera personal med viss utbildning och organisation med viss utformning, eller bevilja just så mycket pengar att bara ett alternativ är tänkbart vid implementeringen. För att ändå ett mer begränsat sätt illustrera svårigheten med förvaltningsstyrning ska jag anknyta till undersökning en om variationer i beslut socialbidrag där endast den direkta om styrningen samt socialtjänstemännens professionella bedömningar förefaller ha inverkat. Forskarna har ställt 211 handläggare inför skriftliga typfall och bett dem fatta beslut sex om huruvida den sökande ska ha understöd och i så fall med vilken summa. Svaren har stor spridning. I det mest extrema fallet finns förslag att tilldela från O till 15 000 kronor i månaden I-Iydén et 1995. Om styrningen hade varit precis och tillförlitlig och / eller de professionella kriterierna otvetydiga och allmänt omfattade, borde ämbetsmännen ha kommit fram till åtminstone ungefär samma summa. Nu är direktstymingen mycket oprecis och kriterierna för hur bidrag ska lämnas tydligtvis högst skiftande. Detta indikerar att ämbetsmännen endera inte känner till vårt offentliga etos eller att det är så oprecist att det inte ger någon ledning i det konkreta beslutsfattandet. Värdena i vårt offentliga etos skulle nämligen fungera parametrar för ämbetssom männens precisering av förvaltningsstymingen. Även förändringar i och tyngdpunktsförskjumingar mellan värdena i vårt offentliga etos kan överföras styrning genom från politiker till ärnbetsmän. Hur fungerar detta i praktiken Problemet är huruvida de angivna värdena verkligen överförs från politikemivå till ämbetsmannanivå. En del iakttagelser ger anledning till att betvivla att så år fallet. Henning och Ramström exempelvis att de i sin studie Arbetsmenar av marknadsverket får stöd för antagandet att "de förändringsimpulser, som har sin grund i riktningsangivelser och åtgärder initierade statsmakterna, i högre grad domineras av av traditionella förvaltningsorienterade bedömningar just

det är

sådana bygger demokrativärdena än vad gäller för som som sådana myndigheter, själva utformar strategi för att som en förbättra sin effektivitet och sin verksamhet till anpassa marknadens krav. I dessa myndigheter har också näringslivets ledningstänkande haft större genomslagskraft n." Henning- Ramström 1989:43.

Av allt att döma förmår inte politikerna genom förvaltningstill förvaltningen. Ämbetsstyrning överföra vårt offentliga etos männen tolkar styrningen att ekonomivärdena ska som prioriteras, ibland oavsett statsmakternas signaler.

3.4 Konkurrens mellan vårt offentliga etos och andra

värden

Demokrativärdena konkurrerar inte enbart med ekonomivärdena. Det finns exempelvis andra etiktyper än den offentliga etiken, och ska några förvaltningsetiken kan se typer som i Ämbetsmannen kan gång tänkas hamna motsättning till. en påverkas av följande tre etiktyper:

Egegzetik de föreställningar gott och ont, rätt och orätt ° om

som individen alltid bår med S1 t.ex. en religiös övertygelse

eller politisk tillhörighet.

samvete en

Pmpssiønseták han med ämbetsmannens utbildning ° er samman

och yrkeskår. karakteriseras bl.a. Pro essioners medlemmar av

de är högutbildade läkare, jurister, forskare, socionomer, att ingenörei: osv. För att bli accepterad som profession förutsätts eskaren har speciell etik för verksamhet. att yr en sin

Förvaltningyetik gäller alla är verksamma i förvaltnin en.

° som Den kan omfatta varianter så att exempelvis olika myndig eter delar myndigheter har delvis olika tyngdpunkter

eller av i sina

etiska föreställningar.

Olika ämbetsmän kan uppfatta relationerna mellan dessa tre etik olika i meningen att de dem såsom mer eller typer av ser mindre lika, och i de fall de olikheter kan de prioritera olika ser etiktyper. I figur 14 illustreras några typfall. För några personer är etiktyperna helt olika och låter sig inte förenas I, för andra överlappar de i varierande grad II, och för ytterligare några är de helt identiska III.

egenetik

förvannings eük

Fzgg. 75 Ämbetsmän med olika relationer mellan etikgper

Ämbetsmän i den första kategorin, där samband mellan etiktypema helt saknas, har en omöjlig situation. Vanligtvis föreligger sannolikt relativt tydlig överlappning mellan en professions- och förvaltningsetiken, men det är tillräckligt problematiskt ämbetsmannen ständigt måste fatta beslut om står i motsättning till hans egenetik. Vilken etiktyp väljer som de att följa Den andra kategorin, i vilken kan tänka sig ett man otal mellanformer, har det något enklare hamnar ofta i men etiska dilemman. Den tredje kategorin däremot kommer inte att uppleva någon motsättning mellan kraven från olika etiska system, vilket gör det avsevärt enklare att arbeta i förvaltningen. Ämbetsmännen bör rimligen låta sig vägledas av förvaltningsetiken -inte någon etiktyp. Det är dock inte annan alltid så blir fallet. En komplikation kan att de inte alltid vara vet vad förvaltningsetiken påbjuder i viss situation, en en annan att egenetiken eller professionsetiken framstår viktigare för som dem. Risken är alltid att ämbetsmannen vid osäkerhet faller tillbaka sin egenetik, och det finns ibland en tendens att denna rekommenderas politikerna. våra äldre av En av statsmän föreslog nyligen botemedel mot kontokortsaffarer osv. ungefär följande sätt: Det är så enkelt att komma tillrätta med alla dessa affärer. Det gäller bara att kunna skilja mellan mitt och ditt". Jag tror det är något liknande som föresvävade Ingvar Carlsson när han vid den socialdemokratiska partikongressen 1993 presenterade en arbetarmoral:

Det ska finnas något som kallas för arbetarmoral. Man ska arbeta och göra rätt för sig. Man ska inte lämna skulder efter till sina bam. Man ska vara hel och ren. Man ska dela med sig til andra.

Denna moral, hur förträfflig den än må är inget än vara, mer en egenetik som ger ringa ledning för hur offentlig verksamhet ska bedrivas. Den försöker använda den i ämbetsmannarollen som hamnar, med ett uttryck myntat statsvetaren Conny av Johannesson, i egenetikfzi/Zan, dvs. ämbetsmännen tar till sin egenetik när han hamnar i etiska konflikter eller dilemman i stället för att söka sig till förvalmingsetiken Johannesson 1994. Eftersom egenetiken kan variera mycket mellan olika ämbetsmän är det i sådana fall svårt för samhällsmedlemmarna att förutse utfallet förvaltningsbesluten kan i stort sett av - man vilka beslut som helst. Ett grundläggande problem är att det finns ämbetsmän, t.o.m. i ledande ställning, som inte vet att dessa etiska nivåer finns och följaktligen inte kan handla efter dem. En generaldirektör redovisar i ett tidningsinlägg två värdenivåer: å ena sidan lagen med dess förarbeten och praxis och å andra sidan

personligt tyckande" som tydligtvis är hennes egenetik. Att

det skulle finnas förvaltningsetik eller överhuvudtaget ett en

offentligt etos verkar hon inte känna till Eriksson 1996. Det

gör däremot det i fallet ansvariga statsrådet hänvisar till som allmänna etiska grundsatser hellre fria än fälla och att som

man ska ha en "medmänsklig politik" Svenska Dagbladet den

20 nov. 1996.

3.5 Civilkurage

I vad mån ämbetsmännen när de finner att verksamhet reagerar i förvaltningen strider mot lagen eller mot vårt offentliga etos Ämbetsmännen befinner i konflikt sig ständigt en potentiell mellan kraven lydnad inför lagen, lojalitet gentemot överordnade och hänsyn till samhällsmedlemmarna. När dessa tre krav kommer i konflikt med varandra har ämbetsmannen att tillbaka till vårt offentliga etos och göra vad detta föreskriver vara rätt och riktigt. Framför allt måste han ha kraft att stå emot olagliga krav från sina överordnade. En förutsättning för att ämbetsmännen ska förmå detta är att de har civilkurage, dvs. har integritet gentemot lagen, överordnade och medborgarna och i alla situationer vågar

hävda det rätta och goda. Civilkurage yttrar sig i att ämbets-

männen med protester, obstruktion eller sorti om reagerar

myndigheten eller cheferna företar sig något som strider mot lagen och vårt offentliga etos. Civilkurage är en förutsättning för att offentlig förvaltning ska kunna verka för det gemen-

samma bästa.

Frågan om civilkurage är evig. Redan den heliga Birgitta illustrerar ett lysande sätt det bristande civilkuraget i en parodi mässa för biskop djävulen uppmanas

en en som av att den breda vägen:

Varför lever du så anspråkslöst och asketiskt Varför åtar du

så mycket arbete Du vill väl inte vara heligare än andra Göra et

ingen "rP Slå in den blomkantade väg där de

som annan nu flesta du tröttna och skämma ut dig. Om folk gar, annars an

lever rätt eller fel, vad angår det dig Vad lönar det sig att stöta sig med dem kan anseende och vänskap, om de inte har

som ge förolämpat dig eller de ina Ar det din sak om de förolämpar Gud Ge dem hellre gåvor och ta emot deras, använd ditt anseende och folks vänskap, så får du både människors ära och den himmelska lönen.

Dessvärre har ibland känsla att civilkurage inte är en

man en av

egenskap karakteriserar alla offentliga ämbetsmän i alla

som

olika situationer. Möjligen är brist mod inte den enda förklaringen till detta, även den troligen utgör icke

om en

obetydlig del. Det kan också finnas djupliggande strukturer, hänförbara till förvaltningskulturen, avhåller ämbetsmän

som

från att visa civilkurage. Man har t.ex. hävdat att det "anses i

byråkratkretsar helt enkelt normalt och självklart att stilla-

tigande acceptera det mesta Granholm 1986: 71.

Av olika skäl vill de politiska makthavarna detta gällde

åtminstone förr i tiden ska döma deras uttalanden, om man av

åtgärder och konstruktioner gärna ha åmbetsmän med

civilkurage. Detta framgår policyplanet bl.a. förvaltnings-

av

vilka utformades så att ämbetsmännen verkligen

processema,

skulle sin mening tillkänna, dvs. handla efter bästa förmåga.

ge

Sålunda är den beredande ämbetsmannen skyldig att reservera sig han besluten vara felaktiga. I de gamla kollegierna

om anser

voterade i ordning från den yngste till den äldste för att

man

undvika opportunism i de yngres ställningstaganden. Nu garanterar formella konstruktioner detta slag intet sätt att

av

förvaltningen verkligen handlar demokratiskt och etiskt korrekt. Självfallet lår sig de underordnade så småningom chefens

preferenser och kan också rätta sig efter dem, oavsett vad de själva menar vara rått och riktigt. Men konstruktionerna är intressanta som prov vad lagen prioriterade. Även utformningen underlättade genom av personalplanet makthavarna för ämbetsmännen att visa civilkurage. Ämbetsmän hade i allmänhet fullmakt sin tjänst, vilket betydde att de inte kunde avsättas utom domstol och då av endast för grova brott. Lönebildningen följde ett tjänsteårsmönster och cheferna kunde endast påverka befordran. Det krävs både medvetenhet och mod en ämbetsman av som vill reagera mot felaktiga chefsbeslut. Den underordnade befinner sig alltid i utsatt position han uppfattar att hans en om myndighets verksamhet står i strid med lag, moral, demokrati och sig tvungen att Det förefaller spela osv. anser reagera. mindre roll han har rätt eller fel, eller att lagen direkt om uppmanar honom att avslöja oegentligheter. Den som opponerar sig får det oftast besvärligt. Så har det förvisso varit i alla tider, det verkar nackdelarna för den enskilde men som om ämbetsmannen att protestera accentuerats jfr Granholm 1986. Med ekonomismens framfart i svenskt offentligt liv har många stöttoma personalplanet för civilkuraget avlägsnats av för att ersättas med konstruktioner avsedda att tillgodose ekonomivärdena. Huruvida därmed fått den önskade man positiva effekten dessa är inte klarlagt mycket talar för att så inte är fallet. Att effekten för demokrativärdena blivit klart negativ torde däremot stå alldeles klart. Det är svårt att förneka att det idag är farligare än någonsin för ämbetsman att i en motsättning till sina överordnade stå upp för demokrativärdena jfr Sjölund 1996a. Utnyttjar ämbetsmännen sina möjligheter att säga ifrån Det finns en tendens att lojaliteten gentrnot ledningen prioriteras före lydnaden för lagen och hänsynen till medborgarna. Kommunförbundet 1992 ut skrift med ett förslag till gav en betygsättning lärarna. De skulle poäng fem punkter av av vilka den femte lojalitet. Lojaliteten skulle riktas mot var kommunen, arbetsplatsen och målen/ uppgiften. När individualiseringen av lärarlönema sedan infördes har lojaliteten reforrnulerats att ska konstruktiv och lojal utåt som man vara

Norlin 1996. Att i den situationen komma med kritiska

synpunkter ledningen är naturligtvis inte lockande. Här är ett

tydligt exempel att konstruktioner personalplanet ändrats så att möjligheterna för ämbetsmännen etiskt att agera ansvarsfullt policyplanet har försvårats. Det verkar dessutom som om personalreformema genomförts i total aningslöshet om demokrativärdena. Skolan är inte det enda område vilket de anställda drabbats av försämrade möjligheter att visa civilkurage. På det ena policyområdet efter det andra kan man observera samma tendens. Två f.d. höga polischefer motsvarande utveckling ser inom polisen. I ökande utsträckning de sig kunna notera menar att poliser inte vågar uttala sig sina arbetsförhållanden om Persson-Esbjömsson 1996. Inom sjukvården låter politikerna kritiska klinikchefer när dessa anmäler att de inte vill ta ansvaret för vården efter aviserade nedskärningar. Emellertid anmäler sig alltid någon som chefens efterträdare, och det finns anledning att fråga sig vilka människor som slutligen blir kvar chefsposterna inom vården. Blir det verkligen de bästa, eller återstår bara ja-sågama En kommunal förvaltningschef tolkade lojalitetskravet personalen som att han kunde och riva ned protestlistor mot nedskärningar som personal och pensionärer vid ett servicehem satt upp. Han motiverade åtgärden med att "det helt vore orimligt om skulle tillåta protester mot demokratiskt tagna

beslut som rör vår egen verksamhet" Norlin 1996.

Ännu allvarligare och lokal nivå är att politiker regional inte alltid är medvetna kraven demokrativärdena om som ställer. Ledande politiker kan uppträda gentemot ämbetsmännen med och maktfullkomlighet är en arrogans som oförenlig med ett demokratiskt styrelsesätt. Det förekommer direkta hot mot kommunalt anställda försöker använda som sina demokratiska rättigheter att protestera jfr Norlin 1994. Vad sker det med dem trots allt tar sitt och visar som ansvar civilkurage Man kunde tycka att den legala situationen är ovanligt rätlinjig när det gäller väcka, vissla och viska.

Öppenheten är ett centralt moment i de politisk-demokratiska

processkraven den offentliga förvaltningen. Till detta kommer tryckfrihetslagstiftning högsta legala dignitet och en av flera hundra år gammal tradition ut att skydda en som uppgiftslämnaren. Hur fungerar öppenheten i praktiken

Dessvärre är erfarenheterna inte uppmuntrande motsvarande

gäller för anställda i privatföretag:

Det har alltid varit riskabelt att avslöja sin arbetsgivares fuffens.

Nästan undantagslöst brukar resultatet bli att man mister jobbet. Men mest betyder ändå grupptrycket, rädslan att bli utfrusen.

Vem vill bli en ny "mannen-på-fyred Vad hjälper det att veta att har rätt när alla arbetskamraterna tycker att man har fel man

Alla också cheferna för Bofors och Sjöfartsverket kan i - högtidliga sammanhang betyga sin respekt för de rättrådi

människor drar fram oe entligheter i ljuset. Men det blir inte

som roligt för den som tar dem pa orden.

För kort tid kan avslöjaren massmedias kelgris men när

en vara rubrikerna bleknat så vidtar nattsvart vardag. Trakasserier, en

utfrysning, om lacerin

Johansson 19 8:16ff, . Granholm 1986

Mot bakgrund grundlagens helt entydiga ställningstagande

av

både för visslaren och viskaren är det närmast tragiskt att

chefer eller rentav arbetskamrater och facket i realiteten bestraffar inforrnatören. Denne är den part som gör sin

demokratiska och moraliska plikt i relation till myndighetens Men trots att han har både laglig och moralisk

ansvar.

skyldighet att avslöja oegentligheter är hans möjligheter försvinnande små att "vinna" gentemot skakade, prestige-

bundna chefer och arbetskamrater känner sig utlämnade

som

och hotade av kritiken. Utfrysning, omplaceringar och slutligen avsked är vad inte sällan väntar honom i praktiken.

som

Motsvarande gäller också för tjänstemän inom

som

myndigheten kritiserar förfaranden och beslut har stöd

som

chefsnivå. Ofta omdefinierar ledningen kritikernas aktiviteter i

negativa termer. För gnällspikar" och andra inte allmänt

som

har positiv inställning till ledningens sätt att sköta

en

verksamheten kan livet bli besvärligt. De må ha aldrig så rätt i sak. Motattackerna kommer snabbt: Omgivningen försvarar sig ofta mot anklagelserna genom att antyda att den klagande är psykiskt sjuk eller i varje fall har ovanligt stora svårigheter att

samarbeta 1986:129. För väckare, viskare och

Granholm

visslare har cheferna repertoar av bestraffningar som

en

innehåller svartlistning, förflyttning och personliga trakasserier

Glazer-Glazer 1988:60ff.

Man kunde kanske tycka att förvaltningschefen, som har ansvaret för att hans underordnade verkar enligt lag, demokrati och etik, i stället för att ställa sig negativ till kritiska röster i den organisationen gjorde klokt i att uppmuntra sina

egna

underordnade att rapportera olämpliga eller felaktiga förfaranden för till stånd Är det därutöver att förbättringar. för mycket begärt att förvaltningschefen tar sitt för att ansvar skydda de underordnades grundlagsfästa rättigheter att lämna information till massmedierna Det finns goda skäl att överväga situationen. Chefen spelar av allt att döma inte någon positiv roll i detta ur demokratisk synvinkel ytterst viktiga fall. Verkligheten avviker tydligtvis inte sällan från vad lagen förutsätter och föreskriver. Kritiska synpunkter undertrycks i stället för att uppmuntras, och uppgiftslämnare straffas i stället för att belönas eller åtminstone lämnas i fred. Men chefen har för att de underordnade ansvar möjlighet att informera. Det finns därför anledning att ges diskutera vilka möjligheter han har att introducera och upprätthålla ett offentligt etos i sin myndighet. Frågan om att Visa civilkurage ställs sin spets när det är ekonomiskt hårda tider med stor arbetslöshet. Har man verkligen moralisk skyldighet att hävda det rätta och goda i motsättning till sina överordnades uppfattning därmed om man riskerar att dålig löneutveckling, bli förbigången vid en befordran eller rentav bli avskedad Många besvarar tydligen frågan nekande, eftersom det inte råder någon direkt trängsel bland sanningssägarna. Vi tydligt problemen när de konstruktionerna ser nya personalplanet konfronteras med ämbetsmannens skyldighet att balansera kraven lydnad inför lagen, lojalitet gentemot överordnade och hänsyn till samhällsmedlemmama. De nya konstruktionerna med försämrad anställningstrygghet, personrelaterad lönesättning osv. gör ämbetsmannen alltmer beroende sina överordnade. Vi riskerar att lojalitetskravet tar av överhand bekostnad de övriga kraven, och därmed är det av åter demokrativärdena i vårt offentliga etos år utsatta. som I dagsläget talar man allmänt om tystnaden arbetsplatserna och menar då att ämbetsmännen inte vågar säga sin mening. Det är en farlig utveckling. Tystnaden kommer i det långa loppet att direkt motverka även ekonomivärdena. Det år oerhört allvarligt om större delen ämbetsmannakåren i den av demokratiska staten blir menlösa jasägare, och det har förvisso aldrig varit lagstiftarens mening. Ett förhållande bör särskilt framhållas. I tystnadens förvaltning det inte att tillgodogöra sig all den professionella

kunskap och djupgående erfarenhet finns hos de anställda. som Inte bara demokrativärdena utan också ekonomivärdena hamnar därigenom undantag. En tystnadens förvaltning blir aldrig bättre än de chefer inte vill lyssna sina som underordnade. Vad definitivt har tilltagit är viskandet. Anonyma som anmälningar till överordnade har ökat kraftigt, inte minst i myndigheter såsom polisen, där kårandan tidigare kraftigt försvarade insyn från allmänhetens sida. Det ska i detta sammanhang framhållas att massmediernas avslöjanden under år olika affärer i stat och komun ingalunda berott senare om journalisterna skulle ha blivit duktigare, utan att viskandet att från myndigheterna tilltagit.

4. Vad kan ämbetsmannarollen vara

Den konstruktiva teoritypen ställer frågan: Vad kan ämbetsmannarollen och hur uppnås den Som sett i vara avsnittet de empiriska förhållandena finns det åtskilligt om som gör att det blir svårt för ämbetsmannen att leva upp till vårt offentliga etos. Den självklara utgångspunkten för mitt resonemang är att grundlagarna gäller och att den offentliga verksamheten i vilket fall helst måste till dessa. som anpassas Resonemanget bygger ett enkelt rationalistiskt tillvägagångssätt: vissa önskade tillstånd utifrån vårt anges offentliga etos, och åtgärder för att uppnå dem under förevarande omständigheter föreslås. Det är lika bra att acceptera att det inte är möjligt att omedelbart Vårt offentliga etos fullt ut tillämpat överallt i den offentliga förvaltningen. Dessförinnan bör man emellertid placera problemet om tilllämpningen vårt offentliga etos i en kontext och fråga: av Vad vill omedelbart uppnå med att befordra ett etiskt man beteende hos ämbetsmännen och Överhuvudtaget med att uppmärksamma värdeproblemen Kernaghan nämner åtta olika målsättningar är rimliga att ha i åtanke: som

1 att öka medbor förtroende för den offentliga tjänsten

as

2 att minska oetis a tillvägagångssätt

3 att legitimera sanktioner mot oetiskt beteende

4 att uppmärksamma både blivande oçh verksamma åmbetsman värdesidan det administrativa beslutsfattandet

av 5 vad är oetiskt och etiskt beteende att precisera som 6 att öka förmågan till analys av värdefrågor att hjälpa ämbetsmännen att lösa etiska dilemman

g

att befordra moralisk utveckling emaghan 1993:18

Dessa målsättningar kan tillika uppfattas delmål vägen som mot det övergripande målet att åstadkomma en förvaltning som verkar i enlighet med vårt offentliga etos och därigenom bidrar till att uppnå det bästa. gemensamma

4.1 Vilka åtgärder kan man vidta

Det föreligger klyfta mellan och verklighet för en norm ämbetsmannarollen. Syftet är att föreslå åtgärder kan nu som överbrygga klyftan. För att förstå dessa måste ha en

uppfattning om vilka sätt ämbetsmannen kan påverkas. Följande tre metoder beskriver viktiga vägar till påverkan:

° sodaäierin bestämmer tjänstemannens sätt att tänka och

medför att an övertar och internaliserar de värden,

verklighetsuppfattningar och identifikationoer som

organisationen har. Socialiseringens framgång beror pa o

organisationers grad identitet och mission.

av

° øiásaplinering medför att tjänstemännen lär sig skilja mellan

tjänstens krav och personliga värden,

vilka som hans

verkli hetsuppfattningar och identifikationenGraden

av

discip inerin kan bestämmas dels rkan socialiseringen,

av s 1

dels vilka elöningar tjänstemännen an förväntas av

av

organisationen och vilka alternativ till anställningen han har.

° ,êonlm/Z medför att den enskilde tjänstemannens beslut eller

åtgärder kan ändras eller förkastas hans överordnade. För

av

tjänstemännen ställs inför ideliga förkastanden är

som

handlingsalternativen lojalitet, protest, obstruktion och som. Det kan enklast för honom att

vara anpassa sig.

Inegreid-Olsen 1978:306

Man kan föreställa sig att socialisering har den mest långtgående

effekten ämbetsmannen. Den kan å andra sidan vara

problematisk när den tar sig former såsom indoktzrinering, och

när ämbetsmännen fastnar i former som de har svårt att ta sig

ur.

Fem huvudtyper av förslag till åtgärder ska presenteras. Först ska emellertid "precisering styrningen" som ofta

se av

förekommer förslag till lösning.

som

4.1.1 Att pmøiyera tärningen

Ett vanligt förslag för att komma till rätta med

implementeringsproblemen är att precisera lagstiftningen. Idén

bakom detta är att reducera ämbetsmännens autonomi och

relatera samhällsmedlemmarna direkt till lagen:

Vad kan då hjälpa den enskilde från att vara utlämnad till

tvån i den eller den andra formen hans krav

godtyckligt

ena a,

ör i första han inriktas lagstiftningen. Genom ara syften

och bestämda tillläm ningsområden för olika lagar, genom vägledning för rätts lämpningen med avseende intresseavvä ingar, som aktualiseras av en lag, kan utrymmet för odtycklig "ras minimalt.

ämpning 9âäzl7

Sundberg-Weitman

Även om förslaget kan förefalla förnuftigt är det högst tveksamt huruvida det verkligen löser problemet i praktiken. Vad som behövs enligt denna diagnos är precisa regler, och ett av motiven för att införa ramlagar och målstyming är just att precision helt enkelt inte är lämplig och möjlig i komplice-rade fall under ständig förändring. I stället tänker sig att man ämbetsmännen, med sin professionella kompetens och med ledning vårt offentliga etos, ska ha stort handlingsutrymme av för att kunna precisera förvaltningsstymingen ett adekvat sätt. Självfallet har statsmakterna också möjligheter att använda den stora uppsättningen indirekta stymingsformer. av I dagens tekniskt komplicerade och snabbt föränderliga samhälle skulle en precis direkt styrning således inte vara lämplig eller möjlig. Men här måste förstås säkra ens vara att inte alltför lättvindigt har accepterat påståendet om ramlagarnas och målstymingens nödvändighet, och riktigt säkra kan faktiskt inte vara. Det kan mode också i valet av stymingsformer. Hans Esping menar utifrån sina fallstudier att "man ibland tillgripit ramlagstzifmingen närmast slentrianmässigt och utan nämnvärda sakliga skäl Esping 1994:17. I vilket fall helst borde totalstyrningen över i de fall där målsom ses styrning betraktas nödvändig. Det är också viktigt att som notera att det förekommer varjehanda tillämpningsföreskrifter nivåerna ned till de konkreta besluten. I övrigt ger citatets förslag till precisering mest rationalistiska anvisningar som sällan fungerar i praktiken, och det är enkelt att finna svårigheter. Att klara syften för styrningen är ange förstås bra, målen befinner sig hög men om en abstraktionsnivå kvarstår svårigheterna att välja konkreta åtgärder. Vägledning för rättstillämpning kan vara lika svår att åstadkomma precisa regler i övrigt. som Ämbetsmannen kan för övrigt hamna i moraliska dilemman även när lagstiftningen är precis, men i detta fall gäller avgörandet huruvida han ska lyda eller inte lyda styrningen. I det oprecisa fallet är det frågan vilket sätt styrningen ska om preciseras.

7.2 Översikt överförs/ag ti åtgärder

Med utgångspunkt från värdena i vårt offentliga etos och från den aktuella verkligheten ska jag formulera några förslag till

åtgärder skulle kunna bidra till att ämbetsmännen med

som

större medvetenhet och bättre förutsättningar förmådde leva till kraven i vårt offentliga etos. Demokrativärdena

upp

kommer att betonas, självfallet gäller alla värdena i vårt

men

etos. Det är alltså frågan att till att ämbetsmännen vet

om se vad är rätt och fel och kan beakta detta. som

Grundtanken i de förslag följer nedan är att det aldrig är

som

tillräckligt med enbart nya förvaltningskontroller.

Ämbetsmannarollen måste ändras den innehavarna så att ger

möjlighet att i enlighet med vårt offentliga etos, men

agera

också rollinnehavarna måste påverkas för att kunna uppfylla

rollens krav. Om inte ämbetsmännenjörytâr vad som önskas av

dem och kan och vill genomföra detta saknas i vilket fall som helst alla förutsättningar att uppnå moraliskt och

en

demokratiskt verkande förvaltning. I det perspektivet framstår följande fem åtgärder särskilt betydelsefulla:

grupper av som

Iya/ägt markera :killrzaden mellan 00/2 privat

kQFent/z

- l

Om rova det offentliga ör bedriva verksamhet i

om ver igen fall är det är svårt dra det eller

ånslinjen

att entemot rivata

där privata regler definitivt öra. verväg noga ör- och nackdelarna .med privata isationsformer för offentlig

or

verksamhet varje enskilt f l . relation till vårt offentliga etos.

l i

° Förbättra ämbetmzännçntfömtxättningar att visa civilkurage

Förstärk de konstruktioner både personal- och policyplanet

kan göra det enklare och ggare för ämbetsmannen att

som

civilkurage. äm har särskild

Inpränta

visa att etsmannen en

til lagen efterlevs enlighet med vårt

het

Slâyldi

att se att i fen etos. o iga

5 till att /eontmllo beaktar be/a va°nf

rent/äga

° e aven era:

Rekonstruera förvåtningskontrollen i enighet med vårt

offentliga etos. Den nuvarande kontrollorganisationen under regeringen beaktar så ott som uteslutande ekonomivärdena.

Det önskvärt stark kontrollor isation, helst vore me en

under riksdagen, även beaktade demo ativärdena.

som

° Precisera vån mjênt/zga etos

Formulera vårt offentliga etos så klart möjligt. I vilket fall

som

helst måste det kunna ämbetsmännen någon lednin

som ge

för derashandlande och operativt underlag för he

vara som a

den politiska diskussionen.

Utbilda i vårt offentliga etos och befordra kontinuerlig

° en

diskussion

Utbilda 1 och om vårt offentliga etos i det allmänna skolväsendet, professionella or isationer, partiorganisationer

former för dis konkreta fall osv. Konstruera ussionerom

arbetsplatser, i partigrupper, i partiorganisationer osv. För ättra

krafti politiska journalisternas

utbildnin i offentlig

förv ming. Glöm inte bort kommunalpoliti spelar ema som en central roll l implementeringen.

Var och dessa fem åtgärder ska kommenen av grupper av nu teras. Underlaget för dessa är i första hand demokrati-värdena hela vårt offentliga etos måste alltid beaktas. men

4.2 Tydligt markera skillnaden mellan offentligt och privat

För att kunna hävda den offentliga verksamhetens egenart och därmed behovet specifika offentliga värden måste av aktörerna kunna dra klar linje mellan vad är offentligt en som och privat. En otydlig gränsdragning kan leda till tvekan om vilka regler som egentligen gäller, och då är inte ett precist ens offentligt etos till någon nytta. Gränsdragningen mellan offentligt och privat är starkt ideologiskt färgad. I grova drag gäller att längre åt Vänster man kommer den politiska skalan, desto fler uppgifter tilldelas det offentliga. Motsatsen gäller då rör sig mot man höger. Såväl nedskärningar som utvidgningar av den offentliga sektorn blir därför med nödvändighet högpolitiserade, vilket försvårar saklig diskussion förvaltningens värdefrågor. en om Utöver gränsdragningen mot det privata har frågan om vilka former den offentliga verksamheten ska ha, t.ex. om man ska kunna välja organisationstyper från det privata näringslivet, såsom bolag och stiftelser, eller alltid bör använda om man specifikt offentliga organisationsformer. Föredrar man former från det privata kan det svårare att relatera verksamheten vara till vårt offentliga etos, och det är inte givet att den alltid in under det offentliga kontrollsystemet. När ämbetsmännen väljer sina förebilder från den privata sektorn det må gälla organisationsformer eller beteenden är det alltid risk för att demokrativärdena negligeras. Självfallet noteras skillnaden mellan olika former av de verksamma i förvaltningen. Man kan det missbruk notera att av kontokort mm, del ämbetsmän främst typen som en av politruker och politiker under senare år gjort sig skyldiga till, och väckt stor uppmärksamhet i massmedierna, normalt som skett i anknytning till organisationsformer importerats från som den privata sektorn. Man kunde föreställa sig del att en av osäkerheten vad faktiskt gäller skulle försvinna det om som om

offentliga endast verkar i sådana former i vilka vårt offentliga etos är fullt tillämpligt. Det ska samtidigt kraftigt understrykas att avsikten intet sätt är att återskapa den gamla auktoritetsstaten med överhet och undersåtar. Tvärtom, huvudtanken med den nya staten är den ska utformas i enlighet med demokrativärdena i vårt att offentliga etos.

4.3 Förbättra ämbetsmännens förutsättningar att Visa civilkurage

Ämbetsmannens vilja och förmåga att Visa civilkurage hänger säkerligen fundamentalt med hans personlighet och samman allmänna professionella kompetens. En del har både personer moralisk medvetenhet och moraliskt mod, medan andra saknar dessa egenskaper. Medvetenheten kan man skärpa genom utbildning och socialisering. Modet kan måhända stödja man konstruktioner personalplanet och policyplanet som genom uppmuntrar ämbetsmännen att visa civilkurage. med framgång ska kunna hävda För att ämbetsmannen lydnad inför lagen och hänsyn till samhällsmedlemmama i motsättning till sina överordnades önskningar, får han dels inte helt beroende dessa ha viss autonomi kan

vara av utan en som

förmedlas konstruktioner personalplanet, dels ha genom tillgång till etablerade procedurer uppmuntrar och som möjliggör för honom väcka, viska och vissla

att som

åstadkoms genom institutioner policyplanet. På personalplanet fordras förändringar den nuvarande av ordningen vilken varken är till fördel för ekonomi- eller demokrativärdena. Förrnodlingen kan nödvändiga förändringar enklast åstadkommas att man återgår till vissa drag i genom tidigare konstruktioner. Genom de senaste decenniernas personalpolitiska reformer har ämbetsmannens faktiska autonomi gentemot överordnade kraftigt försämrats. Med

trygga lagfästa anställningsformer och karriärbaserade löner i stället för individuella hade ämbetsmannen tidigare goda

förutsättningar att hävda sin mening utan att ledningen i myndigheten kunde avskeda honom eller honom ge en ofördelaktig löneutveckling. Ledningen kunde dock bestämma över hans arbetsuppgifter och avgöra han skulle bli om befordrad. En återgång till något slags tjänstesystem med

automatik i löneutvecklingen och stor anställningstrygghet, i stället för den nuvarande individcentreringen och relativa otryggheten, skulle stärka den enskilde ämbetsmannens position gentemot ledningen. Det förefaller behovet som om av en förändring av detta slag är särskilt stort inom den kommunala förvaltningen där avståndet mellan politiker och ämbetsmän är litet och påtryckningar kan bli personligt obehagliga. På policyplanet krävs egentligen inte några förändringar eftersom de regler behövs redan finns. statsmakterna som måste bara i stånd att garantera att dessa regler verkligen vara tillåts fungera. Det föreskrivs i lagstiftningen rad en mekanismer gör det möjligt för ämbetsmannen som att framföra sina synpunkter till sina överordnade och, dessa om inte reagerar, till de politiska makthavarna och samhällsmedlemmarna i övrigt. I det fallet gäller det framför allt senare att garantera den grundlagsfasta rätten att lämna information för publicering. För viskande och vissling är uppgiften främst att se till att ämbetsmannen inte faktiskt utsätts för repressalier för avslöjanden han inte bara har rätt utan också som skyldighet att göra. Det är strängt taget ytterst märkligt att dessa mekanismer inte fungerar avsett. som

4.4 Se till att kontrollorganen beaktar hela vårt offentliga

etos

Förvaltningen måste ett helt annat sätt än tidigare uppmärksammas demokrativärdenas existens. Ett sätt att åstadkomma detta är att omorientera förvaltningskontrollen. Det finns rimligen ett samband mellan vad kontrolleras som och vad ämbetsmännen självbevarelsedrift beaktar. som av ren Omfattar kontrollen inte demokrativärdena är det risk för att de tappas bort i förvaltningens praktik. Det offentliga kontrollsystemet måste därför tydligare inriktas att bevaka att demokrativärdena efterlevs. Inte något kontrollorgan i dagens offentliga förvaltning förmår fylla den uppgiften ett tillfredsställande sätt. Kontrollorgan regeringssidan, såsom Riksrevisionsverket, är så snävt inriktade ekonomivärdena att det motiverat också formellt vore att låta kontrollen vid siffer- och stanna laglighetsgranskningar och

föra överblivna till organisation arbetade med resurser en som hela vårt offentliga etos. Omedelbart framstår det naturligt att riksdagen skulle som för den förvaltningskontrollen. Med basen i svara övergripande nuvarande Riksdagens revisorer och justitiemannaämbetet kunde brett Fungerande kontrollenhet man bygga ut en som direkt legitimeras den folkvalda riksdagen. En organisation av detta skulle i allmänhetens sannolikt helt av slag ögon en än det nuvarande kontrollsystemet. Det krävs stor annan status auktoritet hos den aktör ska handskas med svårbestämbara som storheter vårt offentliga etos och det gemensamma bästa, som och det är tveksamt om någon annan än riksdagen kan klara

det. fördel med denna konstruktion skulle Ytterligare en vara att handfast uppmärksammas det riksdagsmännen ett sätt att finns riksdagsbesluten, dvs. lagar resulterar i något bortom att och dessa i effekter. På sikt kan sådan kontrollåtgärder en institution förväntas förbättra riksdagens möjligheter att åstadkomma adekvata beslut. Riksdagens revisorer har f.ö. önskemål ska ha aktiv roll uttryckt om att riksdagen en mera vid mål- och resultatstymingen RPB: Förslag utformningen av till riksdagen 1994/ 95:RR14. Den skisserade utformningen det offentliga kontrollav torde ha räckvidd långt utöver att förbättra systemet en ämbetsmännens civilkurage och riksdagsmännens insikter om förvaltningen. Massmedierna uppfattar det påtalas vid som kontrollerna betydelsefullt och styr sedan med sin som rapportering allmänhetens bild vad kan förvänta sig av av man den offentliga förvaltningen. Det vore rimligt att riksdagen sina kontrollinitiativ bättre kunde påverka denna genom process.

4.5 Precisera vårt offentliga etos

Fokus för diskussionen preciseringen vårt offentliga etos om av är etikvärdena, men resonemanget är tillämpligt även övriga värden. Hur ska de bäst preciseras En omdiskuterad fråga är ska ha sammanhållen, etisk kod och hur om förvaltningen en den i så fall ska Tre punkter brukar diskuteras. Den första se ut. gäller de etiska systemens detaljeringsgrad, den andra deras

forrnaliseringsgrad och den tredje för- och nackdelar med en etisk kod. Detaljeringsgraden hos etiska system brukar ordnas efter ett kontinuum från modellen i de tio budorden till modellen i den justinianska koden. Medan de tio budorden erbjuder några få, mycket breda, etiska principer utan referenser till deras praktiska handhavande, är den justinianska koden omfattande och beskriver detaljerat etikens innehåll och ingående ger anvisningar för dess administration och implementering Kernaghan 1983:390. Frågan om detaljeringsgraden hos de etiska systemen kan ses i perspektiv frågan huruvida det är möjligt att samma som om direktstyra förvaltningen särskilt precist. Det är nämligen svårt att föreställa sig att det i ett samhälle under snabb förändring skulle enklare att detaljreglera etiska förhållanden än andra vara förhållanden. Budordsmodellen torde därför i ökande grad vara det enda realistiska alternativet. Den kan emellertid kompletteras olika sätt, t.ex. att fler nivåer tillförs. På genom en andra nivå kan man ha rättfärdiggöranden och exemplifteringar de generella buden, och tredje nivå kan försöka av en man buden till den enskilda myndighetens speciella anpassa förhållanden Kernaghan 1993:22ff. Formaliseringsgraden kan variera från ett sammanhållet dokument till oskriven praxis. Som fördelar med en skriven, en samlad kod brukar framhållas dels att alla etiska regler finns i ett dokument, dels att samtliga involverade aktörer får information vad gäller. En generell fördel vara att om som annan anses själva introducerandet etiska koder vanligen initierar bred av en diskussion den offentliga förvaltningens relationer till olika av värdesystem. Aktörema i policyprocessen uppmärksammas de etiska frågorna, vilket kan leda till ökad känslighet för hur en värdefrågor generellt ska behandlas. För att kunna ett välgrundat omdöme om nyttan av en ge skriven etisk kod fordras beaktar alla involverade att man aktörer, dvs. söker besvara frågan: "F är koden till fördel ör vem Ämbetsmannen fördelar, respektive till nackdel" får några hans överordnade och samhällsmedlemmarna får några. För ämbetsmannen kan det ofta bekvämt att referera till regler vara som förbjuder vissa aktiviteter t.ex. att ta emot gåvor från allmänheten, bevakningen ämbetsmannens rättigheter och av skyldigheter skärps det finns skriven kod att beakta, och om en

grundlig och ordentligt implementerad etikkod samhällsen ger medlemmarna ökat förtroende för det offentliga Kemaghan- Dwivedi 1983:40. En nackdel är att det är svårt att åstadkomma etisk kod en som är meningsñill. Det är enkelt att finna några punkter som alla kan vara överens om borde ingå i en kod för offentliga ämbetsmän. Det gäller sådant "De bör inte begå brott. som: De bör inte hänge sig favorisering eller nepotism. De bör ge snabb, tillmötesgående och effektiv service. De bör prestera en hel dags arbete för hel dags lön. De bör lojala mot en vara konstitutionen, upprätthålla lagarna, stödja kollegor, hjälpa

klienter". Frågan är om detta är tillräckligt Caiden 1983:162.

De uppräknade punkterna återkommer vanligtvis i alla etiska koder oavsett förvaltningsnivå. Oftast är de redan legalt reglerade. Koderna bör också ta upp frågor ligger bortom de som självklara förbuden. Vem ska döma de styrande, vem ska se bortom det omedelbara och pressande, ska alternativa vem ge vägar, ska Visa alla de moraliska dilemman vem som ämbetsmannen kan hamna i osv. De som utformar koder brukar rygga tillbaka inför de svårigheter som frågorna aktualiserar och i stället fokusera det snävare professionella beteendet. Inte ens i detta avseende är det lätt att nå enighet, och kod ska tillämpas alla ämbetsmän tenderar att en som bli antingen så allmän att den enbart självklarheter eller tar upp så specifik att den bara gäller mycket speciella ting jfr Wakefield 1976:663. Utformningen etisk kod är i grunden politisk av en en process i vilken olika intressen bryts mot varandra. Då etiska koder utformas ämbetsmännen själva eller deras av professioner finns det särskilda risker. Vems intressen tillgodoses Gynnar koden primärt professionens hantverk eller det allmänna intresset Professioner tenderar att ta upp värden som tidigare fungerat väl. Sådana värden kan förväntas vara konservativa och försiktiga. Värden problem undviks, som ger hur motiverade de än kan allmänintressets synvinkel. vara ur Ämbetsmannen ska framstå som en tyst trotjänare: pliktuppfyllande, diskret, passiv och hövlig. Helst ska han hållas utanför samhällslivet, skyddad från sociala realiteter

Caiden

1983:163.

När man skapar en etisk kod bör det alltid kombineras med en bred diskussion både före och efter det att den antas. jag vågar gissa att socialdemokratins försök att bukt med de uppmärksammade affärerna under 1990-talet, att genom fortsättningsvis betona vikten av öppenhet, tydlighet och rimlighet i den offentliga verksamheten, aldrig kommer att få några effekter såvida inte principerna och deras tillämpning blir föremål för fortlöpande diskussion. en

4.6 Utbilda i vårt offentliga etos och befordra en kontinuerlig diskussion

Regler som föreskriver etiska förhållningssätt hos ämbetsmån är således till ingen nytta individerna själva saknar moraliskt om medvetande och mod. Ett sätt att åstadkomma moralisk medvetenhet är utbildning och kontinuerlig diskussion. Insatser för att föra ut vårt offentliga etos till de är verksamma i som förvaltningen måste göras dels vid grundutbildningen av blivande åmbetsmän och vid fortbildningskurser för aktiva ämbetsmän, dels vid i den kontinuerliga ärendepauser behandlingen i förvaltningens vardag.

7 Etiéutbi/dningen

De akademiska förvaltningsutbildningama har till uppgift att att förbereda studenterna ett sådant sätt att de ska i stånd vara att sköta plikterna ämbetsmän. I detta borde också ingå som

kunskaper om och eventuellt socialisering i vårt offentliga

etos jfr CatIon-Denhardt 1994, Jackson 1993. Hur är situationen vid de svenska förvaltningsutbildningarna För demokrativärdena är det inte alltid så väl beställt. I de ekonomiskt och statsvetenskapligt präglade förvaltningsutbildningarna i Sverige ingår generell empirisk och normativ demokratiteori och i bästa fall någon uppsats etik. 0771 Det förekommer så gott ingen undervisning z etik, och som mycket litet energi satsas att se den politiska demokratin ur förvaltningens synvinkel. Huvudintresset ägnas andra värden. Ekonomerna fokuserar det kan knytas till ekonomisom värdena, och statsvetarna betonar empiriska frågor om styrning, beslutsfattande, decentralisering och förhandling, också de med huvudsaklig anknytning till ekonomivårdena. För

att kvalificerad diskussion rättssäkerhet får man till en om juristema. Till del kan avsaknaden etikmoment i universitetens en av utbildning ämbetsmän förklaras med lärarnas bristande av förutsättningar för att ge just denna form av utbildning. Det stora flertalet dagens samhällsvetare i lärarställning är själva av utbildade i positivistisk empirisk tradition för vilken hela en tanken etikutbildning är främmande då etik inte anses vara åtkomligt för vetenskaplig analys. Bland statsvetarna finns visserligen idéanalytiker också kommit i kontakt med de som etiska idéerna, men de saknar oftast empiriska kunskaper om den offentliga förvaltningen och är därför till liten nytta i detta sammanhang. Inom ekonomiämnena, speciellt då nationalekonomin, är situationen om möjligt ännu sämre. Det är nödvändigt att omedelbart utveckla kurser om och z förvaltningsetik med anknytning till vårt ständigt nytt rekonstruerade offentliga etos och våra föreställningar det om bästa. En mycket omfattande internationell gemensamma litteratur står omedelbart till förfogande för uppgiften, och vid rad utländska universitet finns väl beprövade utbildningsen För mig är det ganska självklart att denna forskning program. och utbildning bör ske inom statsvetenskapen, där man dels åtminstone bland disciplinens förvaltningsforskare har en hög grad medvetenhet förvaltningens politiska sida, dels har av om djupgående kunskaper om den politiska demokratin. Det förvisso att bedriva etikundervisning för förvaltningsstudenter utan att vara moralfilosof jfr Mainzer 1991. Det finns åtskilliga förslag till vad dessa etikutbildningar ska innehålla. Som exempel vad det kan vara frågan om presenteras stommen till ett brett förankrat amerikanskt utbildningsprogram i offentlig förvaltning. Det omfattar nio punkter fördelade de tre rubrikerna utbilda, öva och socialiiera studenterna:

° Utbilda studenterna

1 demokratiska värden frihet,likhet etc som explicit och

implicit återfinns USA:s konstitutionella historia.

i 2 roll då sociala värden kommer

det offentliga styrets i

konflikt. för debatterna

den etiska och filosofiska grunden om

o fentlig politik.

° Öva studenterna 1 att känna igen och inrikta sig etiska problem.

2 utveckla och förfina lämpliga metoder för moraliskt att resonerande. 3 känsla för och mångtydigheten etiska att nyanserna i situationer.

Socialisera studenterna ° uppfatta den offentliga tjänsten ett ädelt kall och ett att som fentli förtroende kräver den största hederlighet och o som 1 integritet. 2 i etiska i beslutsfattandet

att entifiera den dimensionen

de identifierar de politiska och legala recis .som imensionerna och ledarskapsdimensionen . 3 offentliga tjänstens mangfaldiga och ibland

att acceptera den

motstridi skyldi Catron- enhardt 1994:540

På motsvarande sätt utformas etikkurser för intemutbildning

i förvalmingsmyndigheter och vid dessa ställs krav också

organisationsutformning, intern kultur och chefernas beteende

1994. kanadensiske etikforskaren Dwivedi

Hejka-Ekins Den

tänker sig att utbildningsprogrammen inte begränsas till ett

enda tillfälle utan pågår eller mindre ständigt. mer Undervisningsmaterialet betonar sambandet mellan teori och

konkreta fall, vilket det naturligt och praktiker

gör att forskare

tillsammans utvecklar kurserna. Utifrån detta han ett antal ger

anvisningar och målsättningar för utbildningen:

Att ställa de rätta frågorna och inte anta att man kan ge de ° rätta svaren.

° Att skapa miljö där praktikernas erfarenheter ochtinsikter

en

kan kopplas med etikforskarnas logik och insikter.

samman perspektiv fram

f Skapa ett komparativt genom att ta och

inkorporera olika resultat för skilda ekonomiska,

synsätt och

politiska och kulturella situationer. Hjälpa ämbetsmännen ställnin till vården

° att medvetet ta

deras politisk-administrativa sociala

som omhuldas i oc

om vnm .

° jalpa l att internalisera ettperspektiv av makt, värden och stödjer den etiska dimension.

offentliga

ansvar som styrnin ens Befordra förståelse för förhål andet skyldigheter och ° me an ansvar för den offentliga tjänsten.

Dwivedi 1996:349

Det finns också andra metoder för att skapa miljöer där etik

ständigt beaktas. En anknyter till att det åter har börjat

uppfattas betydelsefullt för ämbetsmän att ha "rötter" i sin som yrkesroll föredömen och förebilder att ansluta till. Under år har strävan att skapa sådana för studenter och senare

ämbetsmän avsatt särskild litteratur moraliskt en om högtstående ämbetsmän t.ex. Cooper-Wright 1992. Också kommunalpolitikema behöver utbildning. De är så nära knutna till implementeringen viktiga policyområden att av reformer enbart tjänstemannasidan troligtvis inte skulle ha några genomgripande effekter. Här finns redan lämpliga organisationer att ta hand om utbildningen i Svenska kommunförbundet och de politiska partierna. För att verkligen kunna påverka situationen måste man utanför den offentliga sektorn. Det föreligger ett akut utbildningsproblem för massmediernas folk. journalisternas insikter om den offentliga förvaltningen är dåliga, med ett fåtal undantag av kunniga och engagerade förvaltningsjoumalister. Det är utomordentligt viktigt att utbildningen av politiska journalister får ett stort inslag av förvaltning med tonvikten vårt offentliga etos. Förvalmingsjournalistik borde inte vara en specialitet utan själva kärnan i den politiska journalistiken. För närvarande sker förvaltningsutbildning ofta inom en snävt ekonomistisk public management i stor ram av som utsträckning är inriktad teknikaliteter. Med betoningen av hela vårt offentliga etos kommer att bredare vad en ram, kan kalla demøcraticgoøemarzøe.

6.2 Den ,êorztinuer/zjga diskurriønen

Det är mindre meningsfullt att enbart deklarera att vissa värden hög abstraktionsnivå vårt offentliga etos ska beaktas i - förvaltningens verksamhet. Det är helt nödvändigt att ständigt följa upp hur värdena uppfattas och efterlevs genom att vänja ämbetsmännen vid att kontinuerligt diskutera och ompröva sina synsätt under relativt fasta former. Ett sätt göra detta är att forrnaliserade, kollegiala diskussioner som behandlar värdefrågorna i praktisk tillämpning. Ett intressant förslag till hur sådana diskussioner ska utformas Gunsterens är van 198622740:

I försök utanför tillgängliga offentliga

ett att den

organisationen och skisserar holländaren

professionsstrukturen

van Gunsteren vad an kallar ett ansvarsforum. Hans

förebilder är t.ex. domstolar, föreläsningar för rofessionella

officiella och halvofficiella möten med sido- överordnade

er och vissa kontakter mellan byråkraterna och medborgarna.

Han ser ansvarsforum som ettkulturellt område är

som

klart änsat från de dagliga aktiviteterna och har

av som

kontrol erade och Gränser och och

utgångar

in-

utgångar.

inkan, men behöver inte, mar eras med synliga symboler oc

fysiska konstruktioner.

Den ständiga strömmen .av vardagliga . aktiviteter stoppas

tillfälligt för en paus. Människor kommer tillsammans och

frågar varandra: Vad har du gjort, varför du det, och

gjorde

hur kandin etiskt. Den utfr°

handllnñrättfárdlggöras

som är skyldi att svara. an kan inte bara säga att han orde va

han gjoråe. Situationen tvingar honom att komma i att

rekonstruera vad skett och plausibla skäl för sitt som ge handlande. Om han inte förmår ge förnuftiga skäl, måste han

tillstå att han hade fel och alltså handlade

oansvari .

Aktörerna ett ansvarsforum omvandlar det för utna från

i att ha varit följd blinda händelser till n° ot är en av som resultatet mänskliga val och handlingar. Re onstruktionen av av det förflutna ska förmå aktörerna att handla ansvarsfullt mer 1

framtiden. Man koncentrerar sig några relationer mellan

handlin och händelser och lämnar de övriga därhän så länge. Vad ut utfrågningarna ett ansvarsforum an man av i Ambetsmännen , ska lära vad det

sig betyder att handla

ansvarsfullt, Vad de har ansvar för och vilka substantiella etiska

skyldigheter de har. Ett ansvarsforum kan

ses som en

institution för uppförande av ritualer. Genom dessa ritualer

återföds myten historien ett resultat mänskliga val. om som av Aktörer är inte hålplöst fångade i strukturenDeltagarna försöker bringa myt och verkligheten enna i

överensstämmelse med varandra.

Förhandlingarna i ett ansvarsforum syftar inte att bestraffa någon. I stället kommer deltagarna att inviteras,

övertalas eller kanske tvingas att lära sig vad det innebär att handla ansvarsfullt. Inlärningen kan bli pl° den innebär am -

att försöka handla ett sätt strängt taget ännu inte

som man är kapabel ull.

Det ökande tempot i den politiska har gjort det processen

nödvändigt att understryka pauxem betydelse att man någon gång stoppar upp den löpande verksamheten för att söka förstå

vad egentligen håller med. Ansvarsforum är just man en

institution för att göra en paus. Vad gäller politikerna i kommun och landsting, spelar som en utomordentligt central roll i implementeringsskedet,

existerar redan utmärkt plattform för ansvarsfora i de en sönderfallande partiorganisationerna därmed kunde som en

renässans. Den hastigt växande klyftan mellan yrkes- och

fritidspolitiker skulle måhända kunna överbryggas om

politikerna samverkade i fortlöpande etikdiskussioner inom

partierna.

5. Några avslutande reflexioner

En omständighet har legat till grund för denna framställning, nämligen att det inte finns några enkla och entydiga lösningar samhällsproblemen. Vi ställs hela tiden inför verklighet en som kännetecknas av komplexitet, mångfald, mångtydighet och motsägelsefullhet. Därmed är också de offentliga rollerna sammansatta och svärätkomliga. Ämbetsmannarollen har rekonstruerats utifrån vårt offentliga etos parallellt med polemik mot inriktning för en en utformning av det offentliga som kallas ekonomismen. Denna sätter för närvarande sin prägel hela den offentliga förvaltningen det, åtminstone i lite högtidligare även om sammanhang, ibland också behovet politisk talas om av demokrati och offentlig etik. Till stor del reduceras emellertid den praktiska offentliga verksamheten till att vara en fråga om kostnadseffektivitet. Vad gör man om man anser att det offentliga bör styras av bred uppsättning värden av vilka några är specifikt en offentliga: vad här kallas demokrativärdena Frågan är om som det att vrida klockan tillbaka: att från ekonomismens samhälle och åter fokusera den offentliga verksamhetens särprägel den framstår i ljuset dessa demokrativärden. som av Måste inte acceptera att det skett oundviklig utveckling en inte längre tillåter att de gamla offentliga värdena som tillgodoses jag är helt övertygad att det inte alls finns något är om som oundvikligt i den utveckling skett det offentliga som området. Självfallet ställer grundläggande samhällsutveckling en krav också det offentliga kan tvingas till förändringar. som Men att man i en krympande ekonomi har tvingats börja uppmärksamma ekonomivärdena behöver inte innebära att man bara överger demokrativärdena. I vilket fall som helst har inte demokrativärdena visat sig vara något sätt föråldrade eller oanvändbara hur skulle de kunna det i en - vara demokrati I stället har många av de aktuella förvalmingsreformerna, t.ex. den kommunala organiseringen och utformningen av de offentliganställdas personalförhållanden, genomförts utan att man egentligen tagit hänsyn till demokrativärdena. Hur har

detta kunnat ske Några har haft ansvaret för de vidtagna åtgärderna, och varför har de handlat detta sätt Det är knappast frågan någon antidemokratisk tendens eller om ens nonchalans. Snarare har aningslöshet lett till dagens ren oss situation. Tänkandet har styrts strävan att få del av en av privatsektoms effektivitetsfördelar utan hämmande sidoblickar vad detta skulle komma att betyda för de specifikt offentliga värdena.

Det kan vara problematiskt att ämbetsmännen är fördelade olika huvudmän med delvis olika traditioner och tänkesätt. Här krävs helhetssyn. Den ämbetsmannaroll ska gälla för en som framtidens samhälle kan inte begränsas till någon bestämd del av den offentliga sektorn. Det är nödvändigt att ställa samma rollkrav samtliga ämbetsmän oavsett de finns i stat, om landsting eller kommun. Detta är desto viktigare då stora förvaltningsområden såsom skolan, vården och socialtjänsten ligger utanför det statliga området, och det är dessa områden som flertalet ämbetsmän med direktkontakt med medborgarna finns. Strängt taget är det inte ens tillräckligt att vid diskussionen stanna vid en ämbetsmannaroll som omfattar samtliga offentligt anställda. Andra relaterade roller måste också klarläggas. Sålunda är landstings- och kommunalpolitiker så involverade i implementeringsuppgifter att också de måste uppmärksammas i detta sammanhang. Den fråga då måste ställa är: hur ska politikerrollen relateras till ämbetsmannarollen Dessutom måste medborgarrollen klarlåggas. Frågan om vilken politisk demokrati ska befordras blir därmed typ av som

central. En tänkbar form det finns åtskilliga andra är

utvecklingsdemokratin som fokuseras individernas utveckling och primärt inriktas individernas moraliska karaktär vilken blir ett slags mål för hela den politiska processen. Man tror att målet kan uppnås eftersom människor har både potential till karaktärsväxt och inneboende en en strävan att realisera denna. Den ansvarsfulla, mogna, självrealiserande människan ska vara självstyrande. Den politiska styrelsen ansvarar för att hon kan uppnå detta tillstånd. Det offentliga därmed ett för att alla ges ansvar

medborgare ett optimalt sätt kan formulera sina livsplaner

Norton 1991:3,9ff, 25f, 44ff, Rothstein 1994.

Tyngdpunkten i den representativa demokratin bör naturligt ligga i den folkvalda riksdagen. Denna är emellertid, med synsätt övertagna från dualismen i 1809 års regeringsforrn, till stor del avskärmad från den offentliga förvaltningen, där ändå den allt övervägande delen den offentliga verksamheten av vad jag kallar politiken Om riksdagen fick ett betydligt - Ökat för förvalmingskontrollen skulle effekterna ansvar säkerligen bli positiva. Den konstlade uppdelningen politik och förvaltning skulle börja upplösas och riksdagsmännen en realistisk vad att åstadkomma. Dessutom mer syn som torde riksdagen vara den enda institution förmår hävda som svårbestämbara och kontroversiella värden typen vårt av offentliga etos och det gemensamma bästa. Med detta har jag också tagit ställning i aktuell diskussion. en Det finns nämligen amerikansk förvaltningsforskning en som ämbetsmannakåren speciellt ansvarig, inte bara ser som grund dess specifika kunskap utan också för att den är väl så av

representativ socialt och annat sätt för det amerikanska

folket den folkvalda kongressen Wamsley et 1990. Här som finns uppenbar risk för sammanblandning legitimeringsen av grunder som är djupt olycklig. Självfallet får det inte råda någon tvekan att den fundamentala legitimeringen den politiska om av demokratin ligger i de politiska valen. Det slutliga ansvaret för den offentliga verksamheten har alltså politikerna och inga andra.

Ett stort problem i sammanhanget är det faktum att massmedierna i ökande utsträckningi realiteten kommit att svara för den kanske mest uppmärksammade förvaltningskontrollen, nämligen fokuseringen allehanda skandaler i förvaltningen. Det är till betydande del genom massmedierna som allmänhetens bild förvaltningen formas, och det är av utomordentligt olämpligt eftersom journalisternas kunskaper om förvaltningens förhållanden det hela taget är dåliga. Det är inte orimligt att anta att det är massmediernas fixering affärer lett till snedvridning etikuppfattningen i som en av svensk offentlig verksamhet. Hade massmedierna ägnat bara en del det utrymme slösats diverse affärer med av som kontokort och annat till att hävda demokrativärdena vid de

decenniemas förvaltningsreformer är det inte otänkbart senaste att utvecklingen blivit en annan. Det finns väl bara väg att påverka massmedierna i positiv en riktning, nämligen att utbilda de politiska journalisterna så att de förstår att politik inte enbart är prat i den politiska tidiga stadier. Att det är nödvändigt med stora processens inslag förvaltningsanalys i utbildningrna är uppenbart. av

Möjligen befinner sig den svenska demokratin i kris, men det beror i så fall knappast de uppmärksammade affärerna som dels är få, dels sin höjd sekundär indikation den en eventuella krisen. Betydligt allvarligare är det faktum att många förvalmingsverksamma, såväl politiker ämbetsmän, tycks som omedvetna de krav demokrativärdena ställer vara om som deras beteende och åtgärder. Dock är detta rimligen något som går påverka utbildning, ständig diskussion och att genom kontroller till annat än kostnadseffektivitet. Om genom som ser vill ha offentlig sektor är något annat än den privata en som måste den ekonomistiska utvecklingen brytas. Vad bör sikta mot Jag förfåktar naturligtvis inte en allmän återgång till den gamla auktoritetsstaten, utan vill snarare peka behovet ökad politisk-demokratisk prägling den av en av offentliga förvaltningen. Förslagen till åtgärder för att bringa ämbetsmannarollen någorlunda i överensstämmelse med demokrativärdena syftar till att åstadkomma en förändring från dagens ensidigt ekonomistiska public management till en bredare, demokratiskt grundad democratic governance.

Sammanfattning

Förvaltningen intar en mycket central position i politiken.

Oftast politiska anal inte meningsfulla ser utan att förvaltningen beaktas. ad förvaltningen gör är i hög grad

Detta innebär utformningen

politik.

att av ämbetsmannarollen ommer att bli vital betydelse för hela den politiska av demokratin. Man kan samhållsfenomen åtminstone se tre analysnivåer. Den frågarvad

normatuva teorin ambetsmannarollen bär vara

och hur den rä ärdi empirisk as, teori vadåmbetsmannarollen är och hur den anta: och konstruktiv vad teori

ämbetsmannarollen kan vara och hur den ttpprzåx. Var och

en av dessa tre teorityper ägnas kapitel. ett

Ka itel Den nomativa ämbetsmannarollen rekonstrueras

uti rån vån Detta antalvärden

Wüiâåø

etos. utgörs av ett som

man finner i den ortlöpande samhällsdebatten, lagen och dess

i förarbeten och tillämpningspraxis och ledande

i uttalanden av olitikeroch politiska institutioner samt 1 internationella

FN

onventioner av typen :s deklaration om de mänskli

rättigheterna. Ett satt att precisera värdena vårt offen etos l iga

år att relatera clem tull det bästa.

gemensamma Vårt offentliga är två

etos sammansatt av huvud per av

värden, nämli demøkmtiøärdena offentlig etik,

en o itisk

demokrati oc rättssäkerhet och ekørzomiøärdçrra funktionell

rationalitet,

kostnadseffektivitet och produktivitet. Sam

dessa värden ska beaktas samtidigt ämbetsmän och av an ra offentli verksamma. Grundidén är att ämbetsmånnen har igt också moraliskt, för beslut och åt person ansvar, sina " der. Genom att konfrontera ämbetsmannarollen med vär ena 1

vårt offentliga etos får man fram rollens nddrag. Eftersom demokrati och etik

politisk offentlig

är e ersatta 1 debatten har

ramställningen fokuserats å em. Det är inte möjligt att ställa

upp rollkraven som en re e samling utan de presenteras som

ett diskussionsunderlag. ollen präglas av samma mångfald, komplexitet, mångtydighet och motsägelsefullhet alla som andra samhällsfenomen.

Ka itel Den erzpirixka ämbetsmannarollen rekonstxueras

ut: rån allmänna restriktioner och mer möjligheter i relation till

vad normerna anger. Man kan då konstatera att tyngdpunkten

idag ekonomivärden

li%erfpå

framför allt på kostna ekuviteten. Vid och se u ormnin en av institutioner roller sällan explicit hänsyn tar man demokrativärdena.

Ser man till den offentli sektorns konstruktion är det inte

alltid latt att avgöra vilka vården " ler. Privata och

som offentligainsatser förekommer ofta sammans.

Organisanonsformer hämtas från det Auktontetsstaten

för vilken demokratuvärdena gång privata.

en ar utformats har

kom letterats förhandlin

med staten och marknadsstaten, och

för har aldrig n° målêsnedveten diskussion

essa on om demokrativärdena före ommit.

rationalitet i den

Bristen beslutsfattandet saint stora

komplexiteten och avsaknaden av precision i mycket av

fordrar ämbetsmännen har

envärdeuppsättniâg

styrningen att offentliga förhålla till verksamhet. som vårt etos att sig i sin n etiken har med

komplikation år att denoffentliga konkurrens

ämbetsmännens egenetik ha mycket olika innehåll. som För ämbetsmännen ska vilja hävda vårt offentliga etos att fordras har dvilkura Reformema den statli att av under kvartseklet har nästan personalpolitiken et senaste

systematiskt fjärmat de konstruktioner som gav ämbetsmännen

autonomi överordnade i form av stor anställnings-

glentemot till tjänsten. De

trygghet

löneutvecklingjknuten

oc åm möjlighet att avslöja .

konstruktioner som ger etsmannen

missförhållanden att lämna information för publicering genom avslöjar n° och identifieras

fungerar dåli Den som t kan

. råkar allmän et illa ut även om han ar aldrig så rätt. i

ämbetsmannarollen formulerats

Kapitel Den konstruktiva har

fem försl som ska öka demokrativårdenas s0m grupper av å rollen ämbetsmannens vilja och förmåga inflytande samt ö

att visa civi kurage:

markera mellan oc privat

Tydligt skillnaden t

øçkntä

° all svårt dra

Ompröva offentlig verksamhet i ar det att

det eller där privata regler

åränslinjen

gentemot privata

för- och nackdelarna med efinitivt bor gälla. Overvág noga

för offentlig verksamhet

privata or isationsformer i varje

enskilt fal relation till vårt offentliga etos. i Förbättra att :lisa civilkurage

ämbetmärzrzqnsförutsättnäzgar

° Förstärk de konstruktioner bå personal- och policyplanet e göra det enklare ggare för ämbetsmannen att som oc har särskild civilkurage. att äm etsmannen en

Inpränta

visa sk ldi til lagen efterlevs enlighet med vårt

het att se att i

o en iga etos. S till att bçaktar bela vårt Mat/jga etos

kontrvllørñarien

° e Nuvarande kontro organisation under beaktar regerin en uteslutande ekonomivärdena. önskvärt med

nästan Det vore en

stark kontrollor isation, helst under riksdagen, som även

beaktade demo tivärdena.

° Preøisera vårt qferitlgga çtøs

Formulera vårt offentliga etos så klart som möjligt. I vilket fall

helst måste det kunna ämbetsmännen nagon lednin som ge underlag för he

för derashandlande och vara operativt som a

den olitiska diskussionen.

t vårt ent/z oc/J koritinueräg diskussion Ut etos

fordra

° o a en Utbilda; vårt o fen gaetos i et allmänna skolväsendet,

. isationer

pêofessionella

organisationer, partior osv. fall

onstruera formerför diskussioner om konkreta

arbetsplatser, i partigrupper, 1 partior isationer osv. Förstärk

krafti politiska joumalistemas ut ildnin l offentlig

förv tning. Glöm inte bort kommunalpoliti erna som spelar

central roll implementeringen. en i

Försl till åtgärder för att brin ämbetsmannarollen en någorlun a 1 överensstämmelse me demokraüvärdena syftar bl.a. ull attåstadkomma förändrin från dagens ensidi en ekonomlsuskapubâc management till en redare, demokranskt grundad demøcratiøgozzemance.

Litteratur

Bailey, Stephen K 1962: The Ethical Problems of an Elected

Political Executive, in: Harlan Cleveland Harold D Lasswell -

eds 1962, pp. 21-37 Beauchamp, Tom L Terry L Pinkard eds 1983: Etbics and

-

Public Po/igl. An Intmductiøn to Et/Jicy, Englewood Cliffs, NJ:

Prentice-Hall, 2nd ed.

Bekke, Hans A G M -James L Perry Theo AJ Toonen eds.

-

1996: Civil Service Syxtems. In Cønymrative Perspective,Bloomington: Indiana University Press Bexell, Göran 1995: Svensk møraipøiitik, Lund: Lund University

Press

Bok, Sissela 1981: Blowing the Whistle, in: Joel L Fleishman

- Lance Liebman Mark H Moore

- eds 1981, pp. 204-220

Bowman, James S ed. 1991: Ethica Frontier: Public

Management. Seeking N eiv Strategies for Remlving Etbicai Di/emmm, San Francisco: Jossey-Bass Publishers Bowman, James S Fredrick A Elliston eds 1988: Etbicc,

-

Government, and Public Podgl. A Rejêrence Guide, New York:

Greenwood Press Caiden, Gerald E 1983: Public Service Ethics: What Should be

Done, in: Kenneth Kernaghan O P Dwivedi

- eds 1983, pp.

157-172

Catron, Bayard L Kathryn G Denhardt 1994: Ethics

-

Education in Public Administration, in: Terry L Cooper ed.

1994, pp. 49-61

Chapman, Richard ed. 1993: Etbicx Public Service, Edinburgh: Edinburgh University Press 1993

Christoffersson, Ulf et 1972: Byråkrati ocbpo/itiøê, Stockholm:

Bonniers

Cleveland, Harlan Harold D Lasswell eds 1962: Et/Jicx and

-

Bigneyy. Scientäic, Academic, Religions, Polititical, and Militagl, New

York: Harper Brothers

Cooper, Terry L 1986: T/Je Responsible Administrator. An Appmacb

to Etbici for t/ye Administrative Role, Millwood, NY: Associated

Faculty Press Cooper, Terry L ed. 1994: Handbook Administrative Ethics,

New York: Marcel Dekker

N Dale Wright Exemplag/ Public

Cooper, Terry L eds 1992:

- Adminixtration. Cbaracter ana lxaderxbip Government, San

Francisco: Jossey-Bass

Downie, R S 1964: Government Action. Some Principles and Concept: ofljberal- Democragl, London: MacMillan Downie, R S 1972: Responsibility and Social Roles, in: French

ed 1972, pp. 65-80

Ds 1988:25 Regeringens utbildning för .rtatsjörvaltningenx bogre cbefer, Stockholm: Civildepartementet 1988 Ds B 1980:2 Förr/ag till utbildning av bogre cbgeri .rtatyörvaltningen Delbetänkande avgivet av chefsutbildningskommittén, Stockholm: Liber Förlag 1980 B 1981:14 försäésverkxambet ocb förslag till

Ds Erfarenheter av

utbildning .rtatsförvaltningen Slutbetänkande

fortsatt for bogre c/Jeferi

avgivet chefsutbildningskommittén, Stockholm: Liber 1981 av Dunsire, Andrew 1988: Bureaucratic Morality in the United Kingdom, in: International Political Science Review, Vol. pp. 179- 191 Dwivedi, O P 1996: Ethics for Public Sector Administrators: Education and Training, in: Rosamund M Thomas ed. 1996, pp. 339-353 Eriksson, Lena Häll 1996: "jag skulle ha förlorat jobbet", Dagens Nyheter den 16 november 1996 Esping, Hans 1994: Ramlagar i jörvaltningipo/iti/een, Stockholm: SNS Fleishman, Joel L 1981: Self-Interest and Political Integrity, in:

Joel L Fleishman Lance Liebman Mark H Moore eds 1981,

- pp. 52-92

Fleishman, Joel L Lance Liebman Mark H Moore eds

- - 1981: Public Duties. Tbe Moral Obbgatiom Government Ojicialr, Cambridge, MA: Harvard University Press Frankena, William K 1973: Etbicy, Englewood Cliffs NJ: Prentice Hall, 2nd ed

French, Peter A ed 1972: Individual ana Collective Responsibiligl.

Maryam at My Lai, Cambridge, Mass: Schenkman Publishing Company French, Peter A 1983: Etbics Government, Englewood Cliffs, N: Prentice-Hall Gerth, HH C Wright Mills 1969: From Max Weber: Exxayx

- eds

Sociology, New York: Oxford University Press

Gibbons, Kenneth M Donald C Rowat eds 1976: Political

- Comqbtiøn in Canada: Cases, Causes and Cum, Toronto: McClelland and Stewart Limited Glazer, Myron Peretz Penina Migdal Glazer 1988: Individual - Ethics and Organizational Morality, in: james S Bowman -

Fredrick A Elliston eds 1988, 55-78

pp. Granholm, Arne 1986: Upprori øraiêratin. Om dålig arbetsnziáäi den ojêntliga sektorn under 200 år, Stockholm: Prisma Gunsteren, Herman R 1986: The Ethica Context of van Bureaucracy and Performance Analysis, in: Franz-Xaver

Kaufmann Giandomenico Majone Vincent Ostrom eds

- - 1986, pp. 265-278 Hammarskjöld, Bo 1965: Förvaltningens ställning och uppgifter

i dagens samhälle, Nordisk Administrativt Tidskrift, Arg. 46, s.

78-92 Hampshire, Stuart 1983: Mora/it: and Corfiet, Oxford: Basil Blackwell

Hanf, K Th A Toouen eds 1985: Polig: Inplenzentation

- Federal and Unitagi ÅjIsten/s, Dorhrecht: Martinus Nijhoff Publishers Hart, David K 1984: The Virtuous Citizen, The Honorable Bureaucrat, and "Public" Administration, in: Public Administration Review, Vol. 45, pp. 111-120

Heidenheimer, Arnold ed 1970: Political Comption, Reading.: in

CongöaratioeAnaglsis, New York: Holt, Rinehart and Winston Hejka-Ekins, April 1988: Teaching Ethics in Public Administration, in: Public Administration Review, Vol. 48, pp. 885- 891 Hejka-Ekins, April 1994: Ethics in Inservice Training, in: Terry L Cooper 1994 ed. pp. 63-82 Henning, Roger Dick Ramström 1989: Färvaltningyörnyelse - - Arbetsmarknadwerket iryör 90-talet, Stockholm: Carlssons Hessler, Carl Arvid red. 1969: Idéer oeb ideologier; Stockholm: Almqvist 8: Wiksell Hinder för förändringsarbetet, 1966, Statens förnyelsefond. Rapport Hirschman, Albert O 1970: Exit, Voice, and Layalgl, Cambridge, Mass: Harvard University Press Holmberg, Erik Nils Stjemquist 1980: Grundlagarna med tillhörande jöfattningar, Stockholm: Nordstedt Söner Förlag

Westermark Sten-Åke Hydén, Lars-Christer- Pia Kyhle - Stenberg: Att besluta om socialbidrag. En studie i 11 kommuner, Stockholm: Socialstyrelsen, CUS Johannesson, Conny 1994: Etik i jörirandlingxxtaten, Växjö: Acta Wexionensia johansson, Lennart G 1988: Vem vågar riskera hamna fyren, Ledarxkap, Nr 12, Dec 1988, s. 16-20 Jackson, M W 1993: How Can Ethics Be TaughtP, in: Richard Chapman ed. 1993, pp. 31-42 Kaufmann, Franz-Xaver Giandomenico Majone Vincent - -

Ostrom eds 1986: Guidance, Control and Evaluation tbe Public

Sector, Berlin: Walter de Gruyter Kernaghan, Kenneth 1983: Public Service Ethics in Canada, in:

Kenneth Kemaghan O P Dwivedi eds 37-48

- 1983, pp.

Kernaghan, Kenneth O P Dwivedi eds 1983: Etbic: t/Je

- Public Service: Conrparative Perapectivex, Brussels: International Institute of Administrative Sciences Kemaghan, Kenneth 1993: Promoting Public Service Ethics. The Codification Option, in: Richard Chapman ed. 1993, pp. 15-30

Lang, Jochen 1983: För/rören med Eic/Jmann. Utskrifter från den

von israelixkapolixenx bandupptagningar, Stockholm: Tiden Lipsky, Michael 1980: Street-Level Bureaucragz. Dilemmat tbe Individual Public Servicer, New York: Russel Sage Foundation Lowi, TheodoreJ 1992: The State Political Science: How We Became What We Study, in: American Political Science Review, Vol. 86, pp. 1-7 Lovrich, Nicholas P 1981: Professional Ethics and the Public Interest: Sources of Judgement, in: Public Perronnel Management journal Vol. 20, pp. 87-92 Lundquist, Lennart 1988: Byråkratisk etik, Lund: Studentlitteratur Lundquist, Lennart 1991a: Förvaltning oc/J demokrati, Stockholm: Norstedts Lundquist, Lennart 1991b: Etik i egentlig verksam/Jet, Lund: Studentlitteratur Lundquist, Lennart 1992: Förvaltning, .rtat oc/J Jamba/le, Lund: Studentlitteratur Lundquist, Lennart 1993a: Ämbetrman eller direktör. Färvaltningxcbtgênr roll i demokratin, Stockholm: Norstedts

Lundquist, Lennart 1993b: Freedom of Information and the Swedish Bureaucrat, in: Richard Chapman ed. 1993, pp. 75-92 Lundquist, Lennart 1994: Statwetenxkaplzgfömaltnlngianaázs, Lund: Studentlitteratur Lundquist, Lennart Krister Ståhlberg red. 1983: Byråêraterz - Norden, Åbo: Meddelanden från Stiftelsens för Åbo Akademi Forskningsinstitut Nr 83 Lxgreid, Per johan P Olsen 1978: Byraiêratz bexlutnlngen - Oslo: Universitetsforlaget Laegreid, Per Ove K Pedersen red. 1996: Integration - Deeentraüiering. Personale ogføzmaltnlng i Skandinavien, København: Jurist- og økonomforbundets forlag Mainzer, Lewis C 1991: Vulgar Ethics for Public Administration, in: Administration Öfoeiegl, Vol. 23, 3-28 pp.

Mappes, A Thomas Jane S Zembaty eds 1987: Social Etblex.

- Mora/lg: and Social Polly, New York: McGraw-Hill, 3rd ed. Mellboum, Anders 1979: Byrålaratinr anJi/eten. Røllzppjizttnlngar boy Juenxka bogre statsyânrtemän, Stockholm: Publica Mellboum, Anders 1986: Bortom det starka Jamba/let. Socialdemokratixkföwaltningipølltlk 7982-7985, Stockholm: Carlsons Moore, Mark H 1981: Realms of Obligation and Virtue, in: Joel L Fleishman Lance Liebman Mark H Moore

- - eds 1981, pp.

3-31

Nelson, Barbara 1980: Help-Seeking from Public Authorities:

Who Artives at the Agency Door, in: Pøligl Sciences Vol. 12, pp. 175-192 Norell, PO 1989: De kommunala admlnlxtratärema. En studie au politiska aktörer 05/2 byråkratlpmblematl/e, Lund: Studentlitteratur Norlin, Margareta 1994: Baklängmeuølutlønen. Den kommunala demokratins" jall, Stockholm: Ordfront Norlin, Margareta 1996: Illojala lärare får lägre lön,

Aftonbladet den 7 september 1996

Norton, David L 1991: Demotrag/ and Moral development. A Politics Vinfue, Berkeley, Cal.: University of California Press Ofstad, Harald 1982: Ansvar 05/2 handling. Inledning till moraáflørojlxøêapmblem, Stockholm: Prisma Ofstad, Harald 1987: Vi lean andra uärlden. Hur bär ställa jägarna Stockholm: Prisma Persson, Carl Esbjörn Esbjörnsson 1996: Poliskâren skrämd till tystnad, Dagen: NjI/Jeter den 14 okt. 1996

Pollitt, Christopher 1990: Managerialixrn and tbe Public Servieex. Tbe AngZo-Anzeriøan Eøçberienøe, Oxford: Basil Blackwell Pugh, Darrell L 1991: The Origins of Ethica Frameworks .in Public Administration, in: james S Bowman ed. 1991, pp. 9- 33 RPB Riksdagens protokoll jämte bihang Rohr,ohn A 1980: Ethics for the senior executive service, in: Adrninixtration dffociey, Vol. 12, pp. 203-216

Rohr, John A 1989: Et/øiø for Bureanøraty. An Eng on Law and

Va/nex, New York: Marcel Dekker 2nd rev. ed. Rothstein, Bo 1994: Vad bör .rtatengäraâ Stockholm: SNS förlag Rylander, Staffan 1969: Om demokrati och statsförvaltningen, CA Hessler red. 8-74 1969, s. Scott, William G David K Hart 1989: Oganigationa/ Valnex in - America, New Brunswick, NJ: Transaction Publishers Svensk författningssamling SFS Sjölund, Maivor 1996: Lönepolitik och institutionell orden - Sverige, Per Lxgreid Ove K Pedersen red. 1996, s. 93-128 - Sjölund, Maivor 1996a: Ny lönepolitik vardestiuktur i - ny förvaltningen, StatsoetenJ/eaplzg "Fidnérjft, årg. 99, s. 391-407 SOU 1941:20 Betänkande rnedförzrlag till ändrad ézdelre ao j 16 Regeringsformen, Stockholm 1941 SOU 1964:27 Lag ornjorva/tningwrføzrandet, Stockholm 1964 SOU 1969:20 Åirnlretyanxoaret. Principbetänkande av ämbetsansvarskommittén. Stockholm 1969 SOU 1978:34 Förstärkt skyddfär och rättigbeter: Betänkande av rättighetsskyddsutredningen, Stockholm 1978

SOU 1991:41 Marknadranpanade .rerviie- oc .rtabgfirn/etioner- ry: organisation stödet till nryndigbeter 00/7 regeringIkanx/i. Bilagedel till au betänkande utredningen om stabsmyndigheternas av verksamhet, Stockholm 1991 Stahl, O Glenn 1983: Public Service Ethics the United

States, in: Kenneth Kernaghan O.P Dwivedi eds 1981, pp.

- 15-36 Strömberg, Håkan 1987: Några funderingar om förhållandet

mellan rätt och moral, StatsoetenJkap/zg Tidskrift, Årg. 90, s.

131-136 Sundberg-Weitman, Brita 1981: Sak/igbet oeb godtj/c/ee i rättizêipning oe/Jjorvaltning, Stockholm: Norstedts

Sundberg-Weitman, Brita 1985: Rättsstaten åter, Stockholm:

Norstedts

Svenska Polisförbundet 1983: Polispolitikyrkeyetik, Malmö

Tarschys, Daniel 1978: Den ofent/iga revolutionen, Stockholm:

LiberFörlag Thomas, Rosamund M ed. 1996: Teaching Ethicr. Volume One: Government Ethicx, Cambridge: Centre for Business and Public

Sector Ethics

Thompson, Dennis F 1980: Moral Responsibility of Public

Officials: The Problem of Many Hands, in: The American Political

Science Review, Vol. 74, 905-916 pp.

Thompson, Dennis F 1985: The Possibility of Administrative

Ethics, in: Pubhc Administration Rewew, Vol. 46, pp. 555-561

Thompson, Dennis F 1987: Political Ethics and Public 0179cc, Cambridge, Mass: Harvard University Press Thompson, Victor A 1975: Without Synpathy Enthusiaym. The

or

Problem Administrative Conpascion, University, Alabama: The University of Alabama Press

Wakeñeld, Susan 1976: Ethics and the Public Service: A Case

for Individual Responsibility, in: Public Administration Rewew,

Vol. 37, pp. 661-666

Wamsley, Gary L et 1990: Rzfounding Public Adminictration, London: Sage

Warwick, Donald P 1981: The Ethics of Administrative

Discretion, in: Joel L Fleishman Lance Liebman Mark H.

- -

Moore eds 1981, pp. 93-141

Weber, Max 1918 Politics Vocation, in: H H Gerth C : as a -

Wright Mills eds 1969, pp. 77-128

Weber, Max 1921: Ekonomi och Jamba/le. Forxtåelresotiologins grunder Lund: Argos 1987 Weisband, Edward Thomas M Frank 1975: Resignation

-

Proteyt. Political and Ethica/ Choice: between Loyalgl to Team and

Lojo/gl to Conxcience in American Public Life, New York: Grossman

Publishers

Willbern, York 1984: Types and Levels of Public Morality, in:

Public Administration Review, Vol. 44, 102-108 pp.

offentliga

Statens 1997

utredningar

Kronologisk förteckning

Den nya gymnasieskolan steg för steg. U. . - Inkomstskattelag, del l-III. Fi. . Fastighetsdataregister. Ju. . Förbättradmiljöinformation. M. . Aktivt lönebidrag.Ett effektivarestödfor . arbetshandikappade. A. Länsstyrelsemas roll i trafik- och fordonsfrágor.K. Byråkratin i backspegeln.Femtioår av förändring . på sex törvalmingsområden.Fi. 8. Rösterom barnsoch ungdomars psykiskahälsa.S. Flexibel förvaltning. Förändringoch verksamhetsanpassning av statsförvaltningens struktur. Fi. 10.Ansvaret för valutapolitiken. Fi. 11. Skatter, miljö och sysselsätming.Fi. 12.lT-problem inför ZOOO-skiftet. Referatoch slutsatser från en hearing anordnad av IT-kommissionenden 18december. IT-kommissionensrapport 1/97. K. 13. Regionpolitikfor hela Sverige. N. 14. IT i kulturenstjänst. Ku. 15.Det svarasamspelet. Resultatstyrningens framväxt och problematik.Fi. 16. Att utveckla industriforslmingsinstituten. N. 17.Skatter, tjänsteroch sysselsättning. + Bilagor. Fi. 18.Granskning av granskning. Den statligarevisionen i Sverigeoch Danmark.Fi. 19. Bättre information om konsumentpriser.In. 20.Konkurrenslagen1993-1996.N. 21. Växa i lärande.Förslagtill läroplanför barn och unga 6-16 år. U. 22. Akt :bolagetskapital. Ju. 23. Digital demokr@ti. Ett seminarium om Teknik, demokrati och delaktighetden 8 november1996 anordnatav Folkontröstningsutredningen, ITkommissionenoch Kommunikationsforslmingsberedningen.IT-kommissionens rapport 2/97 K. . 24. Välfärd i verkligheten Pengar räcker inte. S. - 25. Svensk EU-fat. Jo. mat - 26. EUzsjordbrukspolitik och denglobalalivsmedelsförsörjningen.Jo. 27.Kontroll ReavinstVärdepapper.Fi. 28.1 demokratins tjänst. Statstjärtstemannens roll och vårt offentliga etos. Fi.

Statens offentliga utredningar 1997

Systematisk förteckning

Justitiedepartementet Kulturdepartementet

Fastighetsdataregister. 3 lT i kulturenstjänst. 14 Aktiebolagetskapital. 22

Närings- och handelsdepartementet Socialdepartementet

Regionpolitikför hela Sverige. 13 Röster om barnsoch ungdomars psykiskahälsa.8 Att utveckla industriforskningsinstituten.16 Välfärd i verkligheten Pengarräcker inte. 24 Konkurrenslagen1993-1996.20 -

Kommunikationsdepartementet Inrikesdepartementet

Länsstyrelsemas roll i trañk- och fordonsfrágor.6 Bättre information om konsumentpriser.19 lT-problem inför 2000-skiftet.Referatoch slutsatser

frán hearing anordnad IT-kommissionenden Miljödepartementet

en av 18december.IT-kommissionens rapport 1/97. 12 Förbättradmiljöinformation. 4 Digital demokr@ti.Ett seminariumom Teknik, demokratioch delaktighetden 8 november1996 anordnatav F01komröstningsutredningen, ITkommissionenoch Kommunikationsforskningsberedningen.IT-kommissionens rapport 2/97. 23

Finansdepartementet lnkomstskattelag.del l-III. 2 Byrákratin i backspegeln.Femtio är av förändring sex förvaltningsomráden.7 Flexibel förvaltning. Förändringoch verksamhetsanpassning statsförvaltningensstruktur. 9 av Ansvaret för valutapolitiken.10 Skatter,miljö och sysselsättning.11 Det svårasamspelet.Resultatstymingens framväxt och problematik. 15 Skatter,tjänsteroch sysselsättning. + Bilagor. 17 Granskning av granskning. Den statligarevisioneni Sverigeoch Danmark.18 Kontroll ReavinstVärdepapper. 27 l demokratins tjänst. Statstjänstemannens roll och vårt offentliga etos. 28

Utbildningsdepartementet

Den nya gymnasieskolan steg för steg. l - Växa i lärande.Förslagtill läroplan för bam och unga 6-16år. 21

Jordbruksdepartementet

Svensk EU-fat. 25 mat - EU:s jordbrukspolitik och denglobalalivsmedelsförsörjningen.26

Arbetsmarknadsdepartementet

Aktivt lönebidrag. Ett effektivare stödför arbetshandikappade. 5