Att lära över gränser : en studie av OECD:s förvaltningspolitiska samarbete : rapport till Förvaltningspolitiska kommissionen

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2015

RAPPORT TILL

än

M Statens offentliga utredningar WW 1997:33

W

Finansdepartementet

Att lära Över

gränser

En studie av OECD:s

förvaltningspolitiska samarbete

Rapport till Förvaltningspolitiska kommissionen Stockholm 1997

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes, Offentliga Publikationer, uppdrag av Regeringskansliets forvaltningsavdelning.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Orderfax: 08-690 91 91 Ordertel: 08-690 91 90

Svara på remiss. Hur och Varför. Statsrâdsberedningen, 1993. En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara remiss. - Broschyren kan beställas hos: Regeringskansliets förvaltningsavdelning Distributionscentralen 103 33 Stockholm Fax: 08-405 10 10 Telefon: 08-405 10 25

Omslag: Susan Nilsson, Jupiter Reklam AB ISBN 91 -38-20534-7 Tryck: Gotab, Stockholm 1997 ISSN 0375-250X

Att lära över

gränser

David Lerdell och Kerstin Sahlin-Andersson

David Lerdell är doktorand i företagsekonomi vid Handelshögskolan

i Stockholm och verksam som forskare vid SCORE Stockholm

Center for Organizational Research, upprättat i samarbete mellan Stockholms universitet och Handelshögskolan.

Kerstin Sahlin-Andersson är docent i företagsekonomi, föreståndare för SCORE och ledamot av Förvaltningspolitiska kommissionen.

Förord

Förvaltningspolitiska kommissionen har i uppgifi att analysera om nuvarande former för organisation och styrning av statlig förvaltning och verksamhet är ändamålsenliga och lämna synpunkter på. hur det långsiktiga arbetet med strukturförändringar i förvaltningen bör bedrivas. Dir: 1995:93

Som ett led i arbetet har kommissionen lämnat ut uppdrag att utarbeta underlag för ställningstaganden i ett antal delfrågor.

Uppdragen redovisas i rapporter som i vissa fall publiceras separat innan kommissionens betänkande lämnas i månadsskiñet mars/april. Avsikten härmed är att tillfälle till debatt kan tjäna till ledge som ning för kommissionens arbete.

I denna rapport görs studie PUMA, är OECD:s förvalten av som ningspolitiska samarbetskommitté. Författarna ansvarar själva för innehållet i rapporten.

Stockholm i februari 1997

Sten Wickbom

En internationell

trend

förvaltningspolitisk

Förvaltningspolitiska frågor har diskuterats flitigt i 90-talets Sveri- En rad artiklar, böcker, sammanträden och rapporter har bege.

handlat förvaltningspolitik. Olika organisatoriska lösningar för att samla den förvaltningspolitiska diskussionen och det förvaltnings-

politiska ansvaret har lanserats och prövats. Tillsättandet av en

förvaltningspolitisk kommission ett led i denna strävan efter att

var

och utveckla den svenska förvaltningspolitiken. För-

få grepp om

valtningspolitik samlingsbeteckning för frågor kring förvalt-

är en

ningens organisation och arbetssätt Peterson och Söderlind 1993. Det är politik riktas inåt mot den förvaltningen, som be-

som egna handlar frågor organisation, styrning och reglering, med syftet om att staten skall bli bättre på att genomföra sin politik, följa upp sin

politik och förändra sin politik.

Den förvaltningspolitiska diskussionen och det förvaltningspolitiska reformarbetet är ingalunda unikt för Sverige. Likartade problemställningar, lösningar och reformer har uppmärksammats och

drivits i rad länder. Något bland annat tydliggjorts i OECD:s

en som sammanställning Govemance Transition 1995. Nedskämingden offentliga byråkratin, betoning effektivitet och revision, ar av av decentralisering och aweckling samt marknadisering av den offentliga sektorn är viktiga komponenter i den reformtrend som svept

över stora delar västvärlden, också spritts till exempelvis

av men Kina och Hong Kong Cheung 1996. Frågor hur politik ska genomföras, följas upp och förändras om har länge diskuterats. Den svenska förvaltningspolitiken idag har av naturligtvis lång, och i delar för Sverige specifik, historia. Fören valtningspolitiken i Sverige har följaktligen till stora delar sin bak-

grund i den svenska förvaltningens uppbyggnad. Ett mer systema-

tiskt togs i Sverige i början 1980-talet, då bland annat grepp av man bildade ett slags förvaltningspolitiskt departement, nämligen Civildepartementet. Skall vi begripa utvecklingen den svenska förav valtningspolitiken dess villkor, utformning och ändamålsenlighet - räcker det emellertid inte med att endast titta på vad som händer eller har hänt i Sverige. Den svenska förvaltningspolitiken utfor- och utvecklas i ett internationellt sammanhang och i ett intermas

nationellt samspel. Den utformas och utvecklas i anpassning efter

en

europeiska och internationella regelverk. Förvaltningspolitiska ideal, policies, erfarenheter och kunskaper utvecklas och utbytes också i

ett internationellt samarbete. Otvetydigt påverkar den internationella

förvaltningspolitiska utvecklingen och diskussionen vad gör och tycker i Sverige.

En internationell arena för förvaltningspolitiska diskussioner är

OECD:s Public management committee PUMA. PUMA samlar och publicerar sammanställningar OECD-ländemas förvaltav

ningsstruktur och förvaltningsreforrner. Vidare fungerar PUMA

som en arena där seniora från medlemsländemas statsförpersoner

valtningar samlas för att diskutera och utveckla förvaltningspolicies. PUMA förmedlar och bidrar till att sprida en rad förvaltningspoli-

tiska tekniker och policies. Den mellanstatliga organisationen kan

också fungera som en arena för reflektion och kritisk granskning

av sådana tekniker och policies. Vid den internationella kan arenan erfarenheter och ideal utbytas och utvecklas. Där kan ländernas representanter hämta problembilder, preferenser och kategoriseringar. Skall erfarenheter och lärdomar från andra länder systemamer tiskt kunna utnyttjas för att i Sverige föra en informerad diskussion om förvaltningen och berika svensk förvaltningspolitik krävs att bättre förstår hur den internationella förvaltningspolitiska diskussionen är organiserad, vad den innefattar och hur den når den svenska förvaltningen. Vi skall i den här uppsatsen beskriva och analyse-

ra PUMA:s verksamhet samt den svenska förvaltningens kontakter

med PUMA. Analysen tas som utgångspunkt för diskussion en om

hur den svenska förvaltningspolitiken kan utvecklas i samspel med den internationella förvaltningspolitiska diskussionen och hur

svenska politiker och tjänstemän kan använda det internationella förvaltningspolitiska samarbetet. PUMA, inte minst dess namn, pekar på kommittén viksom en tig arena för utformning och spridning public managementav idéer. Termen public management används ofta oöversatt på svenska då man vill peka på förekomsten ideologisk eller av en speciell inriktning av förvaltningspolitiken. Andra gånger översätts den engelska beteckningen public management till svenskans förvalt-

ningspolitik. Frågan om termens översättning är inte ointressant.

Den pekar på vad ett svenskt i PUMA kan leda till och engagemang

hur det kan användas eller utnyttjas. Många har beskrivit PUMA som missionär eller för särskild förvaltningspolitisk skola

arena en

eller ideologi, den inriktning som på engelska också kallats för new

public management t.ex. Pollitt 1993, Aucion 1990, Cheung 1996. Ett omfattande svenskt i PUMA skulle då vara engagemang ett uttryck för och även förstärkning av denna ideologis genomen slag i den svenska förvaltningen. Andra har snarare beskrivit PU- MA neutral för förvaltningspolitiska diskussioner. Ett som en arena på denna kan då förstås ett satt för Sverige engagemang arena som att få tillträde till och att delta i internationell diskussion där en många ideologier, intressen och erfarenheter möts. Beroende på hur PUMA och fungerar kan olika slutsatser dras om hur Sveriges ses deltagande skall organiseras.

Rapporten är upplagd på följande sätt. Efter en genomgång av de drivkrafter kan tänkas likrikta länders förvaltningspolitik,

som redogörs för vilken funktion mellanstatliga organisationer kan ha i utvecklingen mot ökad likriktning eller variation mellan länders

förvaltningar. Så följer genomgång PUMA:s historiska bak-

en av

grund, organisation, aktiviteter och publikationer. Vi för mot bakgrund denna genomgång diskussion PUMA:s plats i den

av en om

globala förvaltningspolitiska diskussionen. Vi analyserar i vilken riktning PUMA:s arbete tycks påverka den svenska och andra länders förvaltningspolitik och ställer detta i relation till hur PUMA:s

arbete, inriktning och betydelse utvecklats. En viktig fråga i sammanhanget är hur svenska ståndpunkter, erfarenheter och aktiviteter kan påverka PUMA:s arbete och den internationella förvaltningspolitiska diskussionen. Beroende på hur den internationella förvaltningspolitiska diskussionen förs, vad den inriktas på och hur svenska politiker och tjänstemän förhåller sig till denna diskussion kan

förvänta att svensk förvaltningspolitik olika innebörd och

oss ges

utfomming. Definition av vad förvaltningspolitik är får konsekven-

för hur den kan och bör organiseras i den svenska förvaltningen. ser

Med analysen av PUMA som utgångspunkt återkommer till dessa frågor forvaltningspolitikens innehåll, inriktning och organisa-

om tion i rapportens avslutande kapitel. Rapporten är baserad på genomgång PUMA:s arbete och en av publikationer samt på intervjuer med tjänstemän inom den svenska förvaltningen med erfarenhet PUMA:s verksamhet och med av tjänstemän verksamma inom OECD. Därutöver har deltagande ob-

servation ett kommittémöte i Paris genomförts. Den bakomlig-

av gande ambitionen har varit att fånga det dagliga för att inte säga vardagliga arbetet i PUMA, med ambitionen att bättre förstå vil- ken roll internationell organisation som PUMA spelar i fonnanen det den internationella förvaltningspolitiska diskussionen. av

Internationella trender: likriktning och

variation

Kanske är det likheten mellan länder, åtminstone vad hur föravser valtningens organisering och styrning diskuteras, är mest påsom

taglig i internationella möten och samrnanställningar. En hel del

forskning har under de senaste åren påvisat hur organisationer, så-

väl företag den offentliga sektorns olika delar, utvecklats till att

som bli alltmer lika. Åtminstone är de lika på i sitt ytan, sätt att prata, presentera sig och definiera sig Meyer och Rowan 1977. Närmare studier av refonner, problem och utfall visar emellertid på stor en

variation mellan olika länders problem, refonnprogram och organi-

sationsfomier till exempel Olsen och Peters 1996, Hood 1995.

se

Lika och olika förutsättningar

Hur kan då likheten och variationen förklaras En förklaring till varför organisationer utvecklar likartade refonnprogram och likar-

tade former för organisation och styrning, ofta hörs i den allsom männa debatten, är att de ställts inför likartade problem. Så menade exempelvis Peterson och Söderlind 1993 att de senaste årens ökade intresse för forvaltningspolitisk inom OECD-ländema till stor del kunde förklaras att dessa länder ställts inför likartade problem: av våxtproblem, byråkratiproblem, kapacitetsproblem och legitirnitetsproblem.

Lika och olika regler

En annan förklaring till likhet, påminner den är att

som om ovan,

länders förvaltningar regleras likartade eller regler. Så

av samma förklaras exempelvis ökad likhet mellan europeiska länders fören

valtningar av utvecklingen europeiska regler. Det

av gemensamma

är alldeles påtagligt att en stor del länders likriktning kan förkla-

av ras av att ett gemensamt regelverk utvecklats, men det är också tydligt att även finner likheter inom områden inte faller under som

samma formella regelverk. På det förvaltningspolitiska området kan

likheten mellan länder endast i begränsad utsträckning förklaras av likartade regler. Detta följd områdets karaktär. Förvaltsom en av

ningspolitik rör förvaltningens organisation och arbetssätt, aspekter av det offentliga åtagandet till stor del inte är konstitutionellt

som

reglerat Peterson och Söderlind 1993.

Ett huvudargument bakom många avregleringar under 80-talet

tvingande regler tycktes framtvinga likriktning och att mer

var att en

variation skulle uppnås de tvingande reglerna togs bort. I av-

om regleringens kölvatten har det visat sig att tvingande regler inte

tyckts den enda eller den viktigaste orsaken till likhet. När

vara

exempelvis svenska kommuner avreglering under 80-talet

genom en

fick rätt att själva bestämma hur deras nämnder skulle organiseras,

kom många kommuner att välja likartade sätt att organisera Fernler

1996.

Lika och olika värderingsmallar

Organisationer utvecklar likartade former då de bedöms enligt likartade värderingsmallar DiMaggio och Powell 1991, Meyer och

Rowan 1977. Så har vi kunnat inom den svenska förvaltningen, se, att framväxten likartade system för utvärdering och redovisning av

också lett till att verk utvecklat likartade former och presentationer

Rombach och Sahlin-Andersson 1995. När kommunernas redovis-

ning likriktades forrnades deras förvaltning också mer likartat

Olson och Sahlin-Andersson 1997. Motsvarande gäller över land-

gränser och över samhällssektorer. När gemensamma värderingsmallar utvecklas för att bedöma flera länders effektivitet tende-

detta att likrikta åtminstone ländernas presentationer av sig själ-

rar Många länder har presenterat sitt reformarbete av den offentliga va. sektorn i liknande termer, vid närmare studium har stora variamen tioner mellan länder konstaterats Cheung 1996. När gemensamma utvärderingsmodeller utformas för kvalitet i offentlig och privat sektor tenderar detta att likrikta kvalitetsmodeller och kvalitetsar-

bete, åtminstone på ett formellt plan.

Ett ofta framfört motiv rör framtagande av gemensamma utvär-

deringsmallar påminner de anförda förklaringarna till lik-

om ovan

het, nämligen att de organisationer utvärderas i grunden har att

som

hantera likartade problem. Om flera länder ställs inför likartade

problem kan, har menat, bättre eller till och med bästa sätt att man

hantera eller lösa dessa problem urskiljas. Är å andra sidan organi-

sationers eller länders förutsättningar i grunden olika än lika

mer framstår det inte lika relevant att söka efter någon best practisom ce. Cheungs 1996 konklusion efter att ha konstaterat att det tycks finnas klara skillnader mellan länder att det inte ñnns best var en

practice for refonnering offentliga sektom. De problem och

av

förutsättningar gäller för förvaltningspolitiken liksom refor-

som

innehåll och sättet på vilka reforrnema motiveras, initieras

memas

och genomförs skiljer sig åt. Hood 1995 fann heller inget samband

mellan å ena sidan ekonomisk kris eller uppgifisbelastning och å andra sidan reformverksamhet.

Lika och olika föreställningar

Det internationella samarbete som inte innefattar regleringar eller uttryckliga värderingar sker ofta på tjänstemannaplanet och har beskrivits som vardagligt internationellt samarbete. Där utfärdas inga regler, och många gånger inte heller uttryckliga värderingar. Det är ett samarbete där erfarenheter och information sprids och byts. Ändå kan detta samarbete, och de jämförelser där görs, som vara nog så likriktande Mörth 1996. Gemensamma uppfattningar, idéer och ideal lika föreställningar utvecklas i ett sådant - - samarbete. Flera som påpekat likheter och variationer mellan förvaltningsreformer i olika länder har konstaterat att likheter och olikheter inte följer några självklara eller i ländernas strukturer och situationer enkelt återfunna mönster av likhet och olikhet. Tydliga skillnader kunde konstateras också mellan länder som uppvisar stora likheter såväl i problem och förutsättningar som i tidigare administrativ utveckling, och stora likheter har kunnat konstateras mellan sådana länder som inte uppvisar särskilt stora likheter i vare sig problem eller inställning Cheung 1996, Hood 1995, Olsen och Peters 1996. Olsen och Peters konstaterade också att there was no general wave of public sector reform. De kunde i en jämförande studie mellan 8 länder konstatera en stor variation. Reformer infördes vid olika tidpunkter i olika länder. Några länder följde efter andra på så sätt att det framgick att de sökt imitera varandra. Men länderna utvecklades också olika och en del länder drev inte något särskilt aktivt förvaltningspolitiskt refonnarbete. Det kan i sammanhanget vara intressant att notera att Hoods studie 1995, där han sammanfattat några drag i utvecklingen public management och där han även av påvisat en avsevärd variation inom det område som brukar benämnas public management, baserades på av PUMA insamlat och publicerat material. Särskilt i tider av osäkerhet imiterar organisationer varandra DiMaggio och Powell 1991, Sevon 1996. Så tycks det också vara med nationer. Tjänstemän och politiker reser till andra för att hitta inspiration och lära och för att mer direkt finna lösningar och tekniker att ta med sig hem. När personer i den svenska förvaltningen är osäkra på vad som kan och bör göras for att förbättra förvaltning-

ll

organisation och styrning vänder de sig till andra för att hämta ens inspiration, lärdomar och kanske säkerhet. Så har åtskilliga svenska politiker, tjänstemän och utredare åkt till Nya Zeeland det land i det internationella samtalet kommit att bli omtalat som det som mest refonnintensiva av alla under 80-talet ett land som inte bara har omstöpts i grunden utan som också sagts ha blivit det enligt en konsistent teori och modell. Att sedan resultaten av imitation ofta awiker från förebilden visar betydelsen av den process genom vilken imitationen sker, och det sammanhang i vilket imitationen görs. Ofta förändras lösningarna då de imiteras, till exempel till följd av att endast delar lösningar imiteras eller att olika lösningar komav bineras, eller att de görs om under resans gång W estney 1987, Sevön 1996, Sahlin-Andersson 1996. Intressant i sammanhanget är att ifrågasätta huruvida ökat samarbete självklart leder till ökad likriktning. Möjligen kan också ett ökat samarbete leda fram till att en variation av begrepp och kategorier utvecklas, något som i linje med resonemanget ovan också skulle kunna leda till variation. Bakom liknande termer finns många gånger, beroende på sammanhang, en avsevärd variation vad gäller exempelvis hur styrsystem, organisationer och uppföljning fungerar i praktiken. Vi bör med andra ord skilja mellan presentationer och

praktik. Efter genomgång rad studier som pekat på likheter

en av en och olikheter mellan länders administrativa reformer kunde Cheung 1996 konstatera att There not sufficient evidence to support an international administrative thesis . New public convergence

management är inte sak eller ett motiv. Möjligen innefattar det

en

uppsättning gemensamma termer. Den fokusering som numera

en finns kring effektivitetsfrågor är enligt Cheung inte heller särskilt ny. Cheung skrev: So nothing particularly new in the world of administrative philosophy; administrative thoughts, like fashion are very often products of recycling of ideas. What are new in contempopublic sector reform not be its central rary may themes of efñciency and managerial Competence but rather the new political and ideological contexts in which such themes are to be re-

articulated or re-invented and given accep-

tance on the reform agenda.

En förklaring till konstaterade skillnader mellan länder vad avser reforminitiativ och refonneñekter, förts fram av Olsen och som

Peters 1996, tar sin utgångspunkt i lärande. Olika förvaltningar har olika möjligheter och svårigheter att lära av sig själva och av andra. Så kan det komma sig att vissa lander reformerar på ett sätt som i andra länder inte visats vara genomförbart eller lyckat samt att vissa länder inte genomför reformer som kan förefalla lämpliga och möjliga för dem att ta fram. Över huvud taget pekar studier av internationellt spridda reformprogram och liknande att idéer och ideal sprids lätt över världen. Organisationer, eller länder tycks med andra ord ganska lätt lära sig problem, lösningar och uppmärksamhetsfoci, medan erfarenheter inte sprids lika lätt åtminstone inte erfarenheter av misslyckanden. Olsen och Peters analys byggde på konstaterandet att political institutions, legacies, and traditions provide a framework for experiential learning. They influence, but they do not dictate, learning processes and outcomes. Så förklarade Olsen och Peters skillnader mellan länder vad avsåg administrativa reformer med att länderna regleras av olika legala traditioner, och att länderna uppvisar stora olikheter i relationen mellan stat och samhälle. Variationen förklarades inte av vilken politisk ideologi som dominerade. En viktig förklaring till de funna skillnaderna var hur den formella strukturema var utformade i respektive förvaltning. Variationen följde emellertid inte några till synes självklara mönster, utan skillnaderna måste också förstås i relation till hur respektive förlopp utvecklas. Observationen pekar på att bör se närmare på hur länder lär av egna och andras erfarenheter. Möjligen kan länder, genom det sätt på vilket de väljer att organisera sitt deltagande i ett internationellt utbyte av idéer, ideal och erfarenheter, förbättra sitt lärande både och andras förvaltningspolitik av egna och förvaltningspolitiska erfarenheter. Inom en rad olika områden finner att vissa former för styrning, organisation eller vissa principer sprids. En intressant fråga i

sammanhanget sprider sådana principer. Vilken roll kan

är vem som internationella organ ha i den internationella spridningen former av för styrning och organisation Har det ökade förvaltningspolitiska intresset under 90-talet något samband med särskild internaatt en

tionell kommitté med inriktning mot förvaltningspolitiska frågor

bildats

Olika typer av mellanstatliga organ

Presentationen olika förklaringar till likriktning och variaovan av

tion fokuserade liksom studier av organisationers likriktning främst på de organisationer som visats bli alltmer likriktade. Meyer 1996 har pekat på vikten att också beskriva och analysera likriktning-

av utbudssida, där regler, värderingsmallar och standarder samt ens förebilder och problembilder fonnuleras, medlas och sprids. Således kan sprider, medlar och formulerar regler, man fråga sig vem som normer, och kunskap på global nivå. Vem eller vad pekar ut förebil-

der att imitera, aspekter att uppmärksamma, orsakssamband att förvänta och problem att hantera Det finns ett antal organisationer på den globala scenen vars uppgift inte är att producera nationella tjänster, eller utöva natio-

nella befogenheter utan att utveckla och förmedla regler, normer och

kunskap i det internationella gemenskapen eller i delar därav. Många gånger pekas dessa organisationer ut som viktiga parter i

likriktningen och i spridningen av idéer och ideal. Så skrev exem-

pelvis Olsen och Peters 1996 They new public management-

ideas were difñised by international organizations such as the

OECD, the International Monetary Fund, and the World Bank, as well by management consulting firms 13. as numerous Vi kan utnyttja Scotts 1995 tredelning av institutionsbegreppet för att i det här sammanhanget skilja mellan tre olika typer av internationella organ; de reglerande, de nonnerande och de beskrivande. De mellanstatliga organ som utformar internationella regler och direktiv är exempel på den första typen av mellanstatliga organ.

Utvärderande och jämförande organ är exempel på den andra typen, och arenor för erfarenhetsutbyte med utredningskapacitet är exem-

pel på den tredje typen organ. EU är ett exempel på ett organ av

som omfattar alla de tre typerna. OECD däremot utfärdar inte några tvingande regler, men värderar och jämför samt utgör en arena för erfarenhetsutbyte och infomiationsspridning. En lärdom från ovan refererade studier organisationers likriktning är att inte enbart,

av eller till största delen, fonnella reglerande internationella organ ens

påverkar nationell politik. Den internationella diskussionen med

dess nonnerande och beskrivande inslag spelar väl så stor roll för hur på nationell nivå tänker Vidare

man och agerar. framgår av

genomgången ovan att det förefaller rimligt att diskutera variation och likriktning som två sidor av samma förlopp. Det är inte själv-

klart att förekomsten vissa kontakter eller vissa förlopp leder till

av

likriktning. Ibland kan förlopp leda till variation. Därmed samma

också sagt att bör uppmärksamma de beskrivande internationella organisationemas roll i utveckling av såväl förvaltningspolitisk

likriktning som variation.

OECD har inte till uppgift att utforma regler. PUMA skall samordna erfarenheter. En vanlig uppgift som tillskrivs internationella organ är att de skall samordna, och många gånger kategorisera och standardisera, erfarenheter, idéer och diskussioner. Sjöstedt 1973 fokuserade på denna betydelse då han beskrev OECD som ett in-

fomiationshanteringssystem. Harrison och Mungal 1990 beskrev OECD som en

"harmonizing agent och sökte därmed betona att visst sökte det

internationella organet samordna och i viss mån integrera nationers

åtgärder och nationers inriktning, OECD fattar inte några bin-

men

dande beslut, de söker inte på den nationella suveräniteten

och de har därmed inte heller något för nationernas utveckansvar ling. Harrison och Mungal att den hannoniserande agenten angav använder sig olika tekniker för internationell harmonisering: av

forskning, jämförelser, riktade utfrågningar och undersökningar av enskilda länders representanter samt för det fjärde att den internationella organisationen fungerar ett forum för utbyte och sprid-

som ning idéer, erfarenheter och ideal genom möten mellan personer av -

eller spridning rapporter. Så kan de internationella orga-

genom av

också påverka nationella riktlinjer genom att sammanställa erfa-

nen

renheter enligt särskilda former samt genom att genomföra jämförel-

ser mellan olika länder. Internationella inte utfärdar regler och direktiv men organ som

fomiar och fömiedlar jämförelser, erfarenheter och värderingar

som har John Meyer 1994 beskrivits med den till synes något märkav liga termen "den andre", han härlett Meads 1934 others. som ur

John Meyer har pekat på den mängd organ som växt fram i vårt

västerländska samhälle sedan andra världskriget, med uppgift att

reflektera och tillhandahålla jämförelser och inte utfärda

recept, men regler. John Meyer nämnde som exempel FN och Världsbanken, och

OECD hör också hit. I den uppsats där Meyer presenterade vad han med Andra tog han med sig läsaren i ett sökande efter en

avser

lämplig term för den sorts organisation han identifierat.

We need term that describes rationalized and a rationalizing social structure but does not asactorhood the elaborate sense now sume

commonly employed the field; implying sov-

ereignty, internal control, autonomous or selfinterested purposes, rational means-ends technologies, independent resources, and clear boundaries and equally hard to call conventional agency, given modem narrow conceptions of the agent as at the service only of one or another actor. p. 12-13 Meyers uppsats har titeln Rationalized environments och den värld otherhood som han diskuterat är en värld fylld av organiav sationer vilka och sig främst tillhörande en omgivning ses ser som

för handlande organisationer och individer för aktörer. De här

organisationerna har inte någon suveränitet, utan kan istället genom att samla in, sammanställa och värdera information att söka och -

förmedla sanningen tala om för aktörer i Meyers exempel natio-

- företag och individer hur de skall agera för att vara rationella, ner, effektiva och så vidare. De reflekterar och tillhandahåller identiteter, strukturer och recept. They are not actors, but instruct and guide putatively self-interested actors in the widest variety of matters: how to organize the good society,

how to live safely and effectively in the natural

world, how to respect the human members of

society, and so on and on p. 13.

Med begreppen harmonizing agent och den andra uppmärk-

att den internationella organisationen inte är någon neutral sammas förmedlare av infomiation. Ett internationellt organ förmedlar information, idéer, ideal och problemformuleringar. I denna formed-

ling redigeras också infomiationen om Sahlin-Andersson 1996,

genom att uppmärksamheten riktas mot vissa länder och vissa fe-

nomen och bort från annat. Idéer, ideal och erfarenheter sätts in i visst sammanhang och i vissa mönster. Mörth utpekade exempelvis OECD viktig förmedlare japansk teknikpolitik till industsom en av rialiserade västländer. I förmedlandet sådan information kan av också vissa orsakssamband belysas, fastställas och spridas Mörth

1996. På så sätt kan den internationella organisationen få en viktig roll i skapandet och spridandet av internationella idéer och ideal. OECD har i ett flertal studier beskrivits vara en policyskapande samarbetsorganisation, och en integrerande organisation. Tanken bakom begreppet integrering är i detta sammanhang att från varand-

älvständiga enheter interagerar och samordnar sig vilket kan ra leda till lojalitet, intresseförskjutning, att de integrerande parterna smälter samman på ett eller annat sätt. De kan till exempel utveckla gemensamma föreställningar, ideal, intressen och problemuppfatt-

ningar Se till exempel Mörth 1996 för en genomgång av integra-

tionsteoretiska perspektiv på policydiffusion. I det internationella organet konstrueras idéer och ideal. Där myntas begrepp och där formuleras problem. Begrepp, ideal och problem som den nationella representanten sedan kan ta med sig hem. Nationella representanter kan på så sätt i det internationella

samspelet lära sig både hur de skall uppfatta en situation, vad som

är problematiskt och hur den bör lösas. Nationella ideal kan på så sätt formas i det internationella samarbetet, vilket leder till att vissa idéer kan karaktäriseras som transnationella. De formuleras inte inom ett lands gränser, utan utvecklas i den transnationella relatio-

nen och sprids sedan av exempelvis experter för att tas upp i olika

länder. De internationella organen har utpekats som viktiga platser idéer och ideal formuleras, utvecklas och förmedlas. Vi har där nya ovan stiftat bekantskap med några författare som pekat ut just PU- MA viktig aktör i forrnandet och spridningen förvaltsom en av ningspolitiska idéer och ideal. De refererade studierna pekar på nationer och nationella policies, inte som begränsade av det internationella samarbetet, utan som aktivt insocialiserade i och skapade i detta samarbete. Det är också motivet till att vi för att förstå hur nationers förvaltning utvecklas inte kan nöja oss med att studera respektive land, utan också måste

utveckla kunskapen om hur de internationella arenorna verkar samt

hur de formar och omformar transnationella idéer. Bland annat kan förvänta oss att det internationella samarbetet stundtals bidrar till att forma och standardisera hela policyområden. Det är särskilt utformningen av nya arbetsområden och forrnerandet av nya enheter som uppmärksammas av forskare som studerat internationella organs roll för global spridning och samordning. Kanske följer ett sådant fokus av att det ter sig betydligt svårare att spåra internationella influenser i löpande och mindre uppseendeväckande frågor. Bland andra Egeberg 1978 har pekat ut OECD

en organisation vilken har bidragit till att fonna, omforma och

som

sprida vissa idéer och ideal. Forskningspolitik är ett område där OECD:s centrala roll har utpekats. OECD-samarbetet har inte bara

bidragit till att sprida vissa idéer, ideal och inriktningar av forsk-

ningspolitik mellan länder. Finnemore 1992 visade hur olika länder, följd den betoning forskningspolitiken i

som en av som gavs OECD-arbetet, efter hand formade centrala forskningspolicies och

centrala nationella forskningspolitiska organ. Finnemore skilde

mellan efterfrågedrivna och utbudsdrivna förklaringar till utbyggda statliga förvaltningar. Med efterfrågedrivna avsåg hon byråatt en krati utbyggd förvaltning byggdes på inhemska na- - en - som svar

tionella krav. Hon fann få indikationer på att uppbyggnad av de särskilda forskningspolitiska nationella enheter som under efter-

krigstiden byggt i flertalet OECD-länder föregåtts av krav inom respektive land på att sådana enheter borde bildas. Istället, hävdade Finnemore, det de internationella OECD och var organen UNESCO lärde länderna att det var angeläget och bra, i som det närmaste självklart, för modern stat att ha central forsken en

ningspolicy och central forskningspolitisk enhet. Nationema

en

hämtade alltså såväl problembilder och preferenser som lösningar

utifrån än inifrån den nationen. Det de intematiosnarare egna var nella i mitten 50-talet kom att utveckla på organen som av synen forskning nationell angelägenhet och nationell resurs, som en en istället för den åtminstone fore andra världskriget förhärskande att det handlade transnationell resurs buren av forskare synen om en utan att nationella gränser hade någon avgörande betydelse. På så sätt menade Finnemore utvecklades forskningen från att i huvudsak ha varit transnationell till att bli internationell. Till grund för sådan studie som Finnemore, i likhet med flera en andra studerat internationella gjort ligger ett ifrågasätsom organ,

tande nationella preferenser givna och grundade i det egna

av som landets förutsättningar, händelser och aktiviteter. I stället visas att preferenser formas efter hand i det internationella samspelet. De internationella utvecklar och tillhandahåller definitioner av organen områden, kategoriseringar frågor till vissa områden, definitioner av och kategoriseringar sedan används för att presentera, men som också utforma nationell politik och nationella policies. Dessa deñni-

tioner och kategoriseringar används också oña i forskningen. Så finner ömsesidigt förstärkande avgränsning och deñniering av

en

särskilda policyområden. Kategoriseringar utvecklas, sprids och

kommer att tas för givna rörande exempelvis vad som är forskningspolitik och inte militär verksamhet jämför Finnemore 1992. Kategoriseringar i sin tur kan ha så genomgripande effeksom nog

ter för hur väljer att organisera, fördela resurser bygga ut eller

man skära ner i förvaltningen i respektive stat.

Tidigare studier intrycket att OECD har en viktig roll i den ger internationella samordningen, spridningen och skapandet av idéer och ideal. OECD har beskrivits infonnationshanterare som en

Sjöstedt 1973, en hamioniserande agent Harrison och Mungall

1990 men också som en mer aktiv spridare Olsen och Peters 1996 pådrivare och skapare Finnemore 1992, Mörth 1996 av transna-

tionella idéer. Den här karakteristiken bygger i flera fall på studier nationerna Sjöstedt, Finnemore och Mörth är undantag, de har av studerat de mellanstatliga organen. I mindre utsträckning har man intresserat sig för hur den internationella arenan fungerar och arbetar. För att utveckla kunskapen vilken betydelse den intematioom nella och samspelet där kan ha för nationell politik och naarenan tionella riktlinjer att det är viktigt att se närmare på vad menar som händer på den internationella arenan: Vem agerar, hur agerar

man, hur redigeras möten, infonnation och jämförelser Vi skall i de

följande kapitlen relativt närgången beskrivning av PUMA:s ge en bakgrund och arbetssätt för att därifrån dra några slutsatser om vilken betydelse PUMA kan ha haft och har i formuleringen av förvaltningspolitik som ett särskilt policyområde. Samtliga refererade studier av OECD och andra internaovan tionella har betonat internationella organs roll som samordnaorgan

re och likriktare av policies, organisationsforrner, jämförelser och

ideal. Intrycket ges att internationella organ driver fram en likriktning, att de ökar intensiteten i takt och spridning av idéer, att de harrnoniserar. Om nations förvaltningspolitik drivs mot bakgrund en av en övertygelse om att politiken bör vara ändamålsenlig sett ur såväl nationens synvinkel ett internationellt perspektiv föresom ur faller det nationens synvinkel önskvärt att tillse att internationella ur organ inte driver fram en alltför långtgående likriktning på bekostnad nationella särdrag. Med grund i våra data skall i den här av rapporten fråga det är givet att den internationella samordningen om leder till ökad likriktning. Våra data visar att det internationella organet också kan driva fram en variation och att nationerna kan utnyttja den internationella arenan för att reflektera över och nå

kunskap om nationella likheter och särdrag.

PUMA

- ett mellanstatligt organ

För att förklara PUMA:s betydelse för den internationella förvaltningspolitiska diskussionen utreder nedan PUMA:s historiska bakgrund, organisation och aktiviteter. Efter en genomgång av de vanligaste problemen förvaltningen hävdas stå inför, följer en

som tematisk innehållsanalys PUMA:s aktiviteter. Därefter behandlas av de arbetsformer i vilka PUMA:s verksamhet bedrivs. Avsnittet

avslutas med några iakttagelser från ett tvådagars kommittémöte vid

OECD i Paris.

PUMA är del OECD. OECD Organisation for Economic

en av

Cooperation and Development härstammar OEEC Organisation

ur

for European Economic Cooperation, organisation bildades

en som

1948 för att administrera Marshallplanens återuppbyggande det

av

krigshäijade Europa. När återuppbyggnaden i det närmaste var avslutad stod Västeuropa inför, som det uppfattades, en amian typ problem orsakade det ökande ömsesidiga beroendet

av som var av

mellan industriländernas ekonomier. Detta var den huvudsakliga

anledningen till att OECD bildades 1961. Till skillnad från OEEC

bestod den organisationen medlemmar utanför Europa,

nya även av

och hade bredare målsättningar reflekterade fler och förändrade

som intressen Nugent 1994. OEEC och OECD var två i raden av de organisationer bildades i Europa efter det andra världskriget, som

resulterande i ett bredare institutionellt Europa Wallace 1990.

Från de 16 medlemsstater grundade OEEC består OECD idag

som

28, inklusive de senast tillkomna Mexiko, Tjeckien och Polen.

av

För närvarande pågår även förhandlingar med Sydkorea om ett

eventuellt medlemskap.

OECD:s föga blygsamma målsättning är att åstadkomma högsta

möjliga tillväxt, hålla arbetslösheten, samt bidra till en ökad ner levnadsstandard i medlemsländerna. Målsättningama skall åstadkommas utan att den finansiella stabiliteten i världsekonomin hotas.

OECD skall vidare bidra till sund ekonomisk expansion både

en

inom och utanför OECD-ornrådet, och frihandel i enlighet med in-

ternationella överenskommelser. OECD har sitt sekretariat i Paris. sekretariatet är uppbyggt av ett antal direktorat, kommittéer, arbetsgrupper m.m. Föremålet för

denna studie, PUMA Public Management Committee är en av

OECD:s kommittéer.

PUMA:s bildande

När OEEC omvandlades till OECD fanns det i Europa eller sju sex länder som fortfarande ansågs behöva särskilt stöd för moderniseringen av samhället. För de kvarvarande länderna skapades ett program för att hjälpa länder med speciella behov. Programmet fick

namnet TECO Technical Cooperation Committee, och delades

upp i ett antal handlingsprogram begränsade till tekniska

mer uppgifter. Via TECO bedrevs ett bistånds- och utvecklingssamarbete, dock inte från OECD i riktning utåt, utan från norr till söder inom och i närheten OECD-området. TECO:s ursprungliga målgrupp av bestod av Turkiet, Grekland, Jugoslavien, Irland samt delar Italiav en och Spanien. Via OECD-budgeten skapades en fond som finansierade TECO:s program. Programmet de dyrbara var en av mer verksamheterna inom OECD, eftersom det var fråga att om ge mer substantiella bidrag till mottagarländema. Andra OECDverksamheter inriktades på erfarenhetsutbyte, utredningar, rapporter etc. Den tekniskt inriktade verksamheten pågick fram till mitten av 197 O-talet. Handlingsprogrammet täckte allt ifrån konsten att odla potatis till hur man leder universitet eller skapar socialförsäkringssystem. Från mitten av 1970-talet och framåt kunde observera man en förändring av verksamheten. Förändringarna kan spåras till att TECO:s styrande kommitté började ifrågasätta verksamheten, i takt med att några mottagarländema efter hand blev medlemmar i av

Europeiska gemenskapen och därmed fick stöd via EG:s struktur-

fonder. Om ett land kunde kvalificera sig för det europeiska samarbetet, minskade dess behov av bistånd OECD:s försorg. De genom mer kostsamma delarna av TECO:s verksamhet ifrågasattes även på grund av att OECD som helhet efter hand fick ont mer om pengar. Allt eftersom TECO:s verksamhet framskred växte kunskapen

om förvaltningspolitiska frågor i allmänhet, såväl bland tjänstemän-

nen på sekretariatet som bland vissa ledamöter i TECO:s styrande kommitté. Från att ha inriktat arbetet på tekniska frågor jordsom bruksstöd, eller mer renodlade finansiella stödåtgärder, började den

ackumulerade förvaltningspolitiska kunskapen i TECO uppskattas

av medlemsländerna. TECO:s styrande kommitté skiñade efter hand

verksamhetens fokus mot förvaltningspolitik i allmänhet, så att

samtliga medlemsstater kunde dra nytta arbetet. Tanken att av var TECO:s förändrade verksamhet skulle intresse för medvara av lemsländema avseende styrning och ledning offentlig förvaltning. av

Den förändrade verksamheten kom att sammanfattas av uttrycket public management. Omorienteringen TECO möttes från början en viss skepsis av av från OECD:s ledning och del medlemsländer, inte minst från en USA:s sida. USA intar särställning i OECD, inte enbart beroende en på landets storlek utan även på det faktum att USA genom Marshallhjälpen så att säga drog igång verksamheten. USA år även mycket aktiva i den dagliga verksamheten, och amerikanernas inställning får betydelse för arbetet inom OECD:s olika verksamheter. Den då rådande amerikanska administrationen visade från början föga intresse för verksamhet inriktad på den offentliga förvalten ningen. Tvärtom betonade de att OECD skulle syssla nära nog uteslutande med den privata sektom. I den mån OECD skulle hantera den offentliga sektorn, skulle målsättningen med verksamheten vara att få den offentliga sektorn bäst kunde underlätta för det privata näringslivet. TECO bemötte ifrågasättandet nyttan med den förav

valtningsinriktade verksamheten med att påpeka att det går att

tycka vad vill den offentliga sektorn, men existerar gör den man om i vilket fall. Vore det inte då lika bra att undersöka hur att göra den effektivare, före detta representant i kommittén uttryckte som en det. Skepsis fanns även inom andra delar OECD, då tjänstemän av inom de traditionellt ekonomiskt inriktade delarna inte ansåg att mer verksamhet inriktad primärt på den offentliga sektorn hörde hemma i OECD. I länder bland annat i Skandinavien där den vanligaste - uppfattningen att den offentliga sektorn ändå har en plats i samvar hället, även storleken diskuteras, ansåg oberoende av poliom man tisk uppfattning att förvaltningen skulle bedriva sitt arbete effektivt. Tänkandet efter hand även burskap i länder som Frankrike, vann Storbritannien och Italien. Under senare delen av 1980-talet märktes ett ökat intresse från USA:s sida, vilket accentuerades i och med att demokraterna kom till makten i början av 1990-talet. Den nuvarande vicepresidenten Gore blev på ett tidigt stadium intresserad av

public management, och har så förblivit än idag inom ramen för det s.k. Reinventing govemment-programmet för att åstadkomma

effektivare och mindre kostsam offentlig sektor i USA se till

en exempel Gore 1995. Mot slutet 1980-talet återstod bara ett fåtal mottagarländer, av vilket ledde till att TECO:s verksamhet avslutades. 1990 omvandla-

des TECO till PUMA Public Management Committee, och beslut

togs att kvarvarande speciella från TECO-tiden skulle vara program avslutade vid slutet 1994. 1995 ñck PUMA ett nytt mandat att av bedriva sin verksamhet i ytterligare 5 år.

PUMA:s och

målsättning organisation

PUMA:s formella målsättning är att analysera, rapportera och utvärdera information angående utvecklingen OECD-ländemas av förvaltningar och förvaltningspolitik. PUMA skall också, för att åstadkomma bästa möjliga public management, underlätta kontakter och utbyte av erfarenheter, särskilt bland dem som innehar ledande positioner inom förvaltningen. Dessutom skall PUMA utveckla verktyg för att uppnå målsättningarna. PUMA skall också regelbundet publicera rapporter rörande den förvaltningspolitiska utvecklingen inom OECD-ländema. PUMA:s organisation består av en kommitté, ett sekretariat, en byrå samt därtill knutna nätverk och möten. PUMA:s arbete formas och kontrolleras av Public Management-kommmittén. I kommittén är varje medlemsland representerat med en nationell företrädare på

chefsnivå med ansvar för förvaltningsfrågor. PUMA-kommittén

möts två gånger om året vid OECD, då beslut tas om PUMA:s inriktning och prograrn. Vid komrnittémötena diskuteras även teman som förberetts av sekretariatet och olika arbetsgrupper. Delegatema utbyter erfarenheter samt informerar om vad som händer inom den egna förvaltningen. EU deltar vid mötena som observatör. Ett arbetsutskott, le bureau eller byrån, träffas ett par gånger om året mellan kommittémötena. Byrån består av kommitténs ordförande och vice ordförande, chefen för sekretariatet samt några av tjänstemännen föredragande. Byrån förbereder kommittémötena som och följer upp kommitténs beslut, samt ägnar sig strategiska frågor för PUMA organisation. som PUMA:s sekretariat, benänmt Public Management Service, fungerar som kommitténs kansli. Mycket av arbetet utförs i samarbete med specialistgrupper bestående av höga tjänstemän med för ansvar specifika frågor rörande styrning och ledning den offentliga förav valtningen. sekretariatet till början angeläget att skaka var en om av

sig biståndsimagen och medverkade starkt i omvandlingen från bi-

ståndsorgan till arena. Tanken var att skulle bygga man upp en ny public management-inriktad kompetens på tjänstemannaplanet i kansliet, vilket ledde till att typ rekryterades en annan av personer än vad fallet var inom TECO. PUMA-sekretariatets tjänstemän kan delas upp i två grupper; dels de permanent anställda, dels de är som utlånade från de olika medlemsländerna under en viss tidsperiod. Enligt en av de visstidsanställda är det de permanenta sätter sin som prägel på verksamheten, då de står för kontinuiteten och innehar

chefspostema. I många fall har de inte arbetat ute i någon förvaltning, utan har ägnat sitt yrkesliv åt att göra karriär inom intemationella organisationer som OECD. Utöver kommittémötena organiserar PUMA andra möten med nationella representanter. Det första ministermötet i PUMA:s historia genomfördes under våren 1996. En PUMA:s mer prestigeav fyllda aktiviteter är de regelbundna nätverksträffama mellan budgetchefer. Ett annat återkommande möte ordnas för de högsta chefstjänstemännen i statsministerkansliet eller motsvarande. Det finns dylika nätverk på rad områden, och varje grupp håller aren betsmöten, symposier, seminarier Nätverken administrem.m. rum. tjänstemän på kansliet, som också förbereder och följer upp ras av verksamheten, bland annat genom att ta fram underlag och publicerapporter. Under tid har krav rests från vissa medlemslänra senare der att möten skall hållas för mindre grupper av länder med en likartad förvaltningsstruktur. PUMA har under tid tagit del i ett antal tematiska horisenare sontella aktiviteter tillsammans med flera andra kommittéer inom OECD. OECD kan därigenom dra nytta av den samlade kompeteninom organisationen i stort. En typisk horisontell aktivitet involsen mellan fem och tio direktorat. En horisontell aktivitet rör efverar fekterna åldrande befolkning i medlemsländerna. En annan av en omfattar studie arbetsmarknaden. Arbetsmarknadsstudiens en av resultat inkorporerades i de sedvanliga OECD-utvärderingama av ländernas ekonomiska status. Ett annat horisontellt samarbete som PUMA deltar i rör studier de effekter regler och regleringar har av för OECD-ländemas förvaltning och näringsliv, och hur reglerna skall hanteras förvaltningarna på ett för medlemsländerna bästa av möjliga sätt. Till del har PUMA-sekretariatets tjänstemän engagerat sig i en de tvårorganisatoriska aktivitetema. Medan PUMA-kommittén är tveksam till att satsa resurser på dessa mer eller mindre inmer omorganisatoriska aktiviteter, menar flera av sekretariatets tjänstemän att det är bra att med för att befästa PUMA:s position vara inom OECD.

SIGMA är en separat organisation som är kopplad till PUMA

för att assistera utvecklingen av förvaltningama i de nya demokrati-

ema i Östeuropa. SIGMA är ett biståndsorgan som finansieras av

EU, och dess verksamhet har tydliga likheter med PUMA:s föregångare TECO. Då SIGMA inte fullt ut är en del av PUMA, berörs inte organisationen annat än indirekt i denna studie.

PUMA:s aktiviteter

För att förklara PUMA:s relation till den internationella förvaltningspolitiska diskussionen gör här en tematisk innehållsanalys av PUMA:s aktiviteter, efter genomgång de vanligaste en av problemen som förvaltningen hävdas stå inför. I nästa avsnitt följer sedan en analys av de idéer som präglar problemdeñnierandet och

aktivitetema, och eventuellt den förvaltningspolitiska diskussionen. Svaret på frågan anledningarna till varför förvaltningen be-

om

höver reforrneras tar ofta sitt avstamp i intemationaliseringsdis-

en

kussion. Utgångspunkten avreglerad världsekonorni i vilken

är en nationella system konkurrerar med andra nationella system, och då inte enbart nationell företagsamhet som konkurrerar med annan nationell företagsamhet. Argumentationen påminner den om som gäller för hela OECD. I linje med detta resonemang måste hela Sverige vara effektivt för att kunna konkurrera med till exempel hela Kanada, och skall hela Sverige effektivt måste även den ofvara fentliga verksamheten vara effektiv. Det innebär att den offentliga produktionen ses som mycket mer internationellt beroende än vad den varit under tidigare årtionden. I dagens globaliserade ekonomi kan inte hävdas det ett enskilt land kosta på sig ineffektiv - - en

offentlig förvaltning. Om inte förvaltningen fungerar så blir hela

nationens ekonomi lidande.

För att förvaltningen skall vara effektiv måste de är satta

som att styra den höja blicken utomlands, på samma sätt tar som man för givet att man alltid gjort inom företagsamheten, när det gäller att få uppslag och finna best practice. På sätt måste samma som man hitta best practice i pappersproduktionen måste göra det man inom sjukvården, utbildningsväsendet och försvaret, för i annat fall

blir landet i fråga för dyrt, och investeringarna minskar.

Den generella uppfattningen bland tjänstemännen är att det inte går att välja huruvida de ansvariga önskar jämföra sin förvaltning egen med konkurrentländemas, en nation måste ligga i frontlinjen när det gäller den offentliga produktionens effektivitet.

Slutsatsen dylika intemationaliseringsresonemang innebär att

av

nationernas internationella förvaltningspolitiska bevakning ökar i

betydelse, särskilt för liten öppen ekonomi Sveriges snitt. en av

Det är viktigt att orientera sig vad äger i förvaltningen

om som rum

i andra länder. Anledningen till att enskilda länder blev intresserade

av PUMA var att den fungerade internationell där som en arena nationella tjänstemän och politiker kunde ta del vad händer i av som

omvärlden. Får inte andra länders erfarenheter den vägen så

man får studiebesök eller tjänstgöring man nog generera dem själv genom på ort, en tjänsteman med insikt i PUMA:s ungdom annan som uttryckte det. I PUMA-publikationen Govemance In Transition 1995 sammanfattar PUMA:s första mandatperiod återfinns de prosom blem som kan sägas vara något av gemensamma nämnare för reformprogramrnen. Globaliseringen av ekonomin har lett till att ländernas förvaltningar bedöms utifrån ett konkurrensperspektiv, och det är svårare för ett enskilt land att driva en förvaltningspolitik som inte gillas av marknaden. Globaliseringen som ses härröra från teknologiska, sociala och ekonomiska förändringar har skapat en mer oförutsägbar omvärld, vilket leder till att förvaltningarna måste vara

flexibla och klara av att anpassa sig till denna nya omvärld. De

stora budgetunderskotten och växande offentlig skuldsättning inom OECD-området under år har vidare lett till en omprövning av senare kostsamma offentliga åtaganden. Det är tydligt att den bild PUMA gett av förvaltningspolitik som och förvaltningspolitikens problem inte nämnvärt skiljer sig från den bild får tjänstemän med erfarenhet reformarbete i förman av av valtningen. Problemen beskrivs forskare på ett likartat sätt. Den av

franske förvaltningsforskaren Michel Crozier refererad i Peterson

1993 lyfte fram några gemensamma faktorer bakom några västländers förvaltningspolitik. Det traditionella industrisamhället med dess administrativa metoder är väg att försvinna och ñnansieringssvårighetema, speciellt mot bakgrund åldrande befolkning, blir av en alltmer påtagliga. Crozier menade vidare att den stora mängden offentliga regleringar visat sig ineffektiva och paralyserande, och medborgarna ställer allt högre krav på såväl tjänster personlig som delaktighet. Den offentliga sektorn har dessutom genom sin storlek blivit avgörande för hela samhällets framtida utveckling. I stort sett samtliga OECD-länder har sjösatt mer eller mindre genomgripande i avsikt att förnyelse av den ofprogram genom en fentliga sektorn bemöta problemen förvaltningarna står inför. För-

nyelsen har dessutom fått hög politisk prioritet Petersson och Sö-

derlind 1993. Flertalet reformer har riktat sig på storleken av den offentliga sektorn och dess ekonomiska förutsättningar. Att förvaltningen behöver refonneras motiveras även utifrån en allmän kritik från medborgarhåll vad gäller en stelbent byråkrati och dålig service. Förvaltningama i OECD:s medlemsländer har genomgått stora och återkommande reformer under 1980- och l990-talen. Exempel på reformer i är Financial Management Improvement Programme

FMIP i Australien, Public Service 2000 i Kanada, Modemization Program for the Public Sector i Danmark och Programme of Administrative Modemization i Japan Haque 1996. Majoriteten medlemsländer har under senare år även ökat ambitionsnivån på det förvaltningspolitiska området. Reforrnema skiljer sig åt mellan länder, uppvisar drag. Vad men gemensamma som framför allt är gemensamt är problembeskrivningen den av situation förvaltningama står inför att hantera. Problemen härrör dels från den offentliga förvaltningens tillväxt och tilltagande en byråkrati, dels från det tryck de statsñnansiella svårigheterna som utsätter förvaltningarna för. Det är denna av tjänstemän såväl i - Sverige som utomlands och inom OECD och av forskare sam- stämmiga problemforrnulering kan sägas ligga till grund för som PUMA:s verksamhet, och uppdelning arbetet i följande aktiviav tetsprogram.

PU.MA :s åtgärdsprogram

PUMA:s arbete kan innehållsligt delas i tre huvudsakliga områden eller åtgärdsprogram; Styrning och ledning offentlig verk-

av samhet, Resultat- och resursstyming, samt Regelhantering och re-

gelrefonnering. Nedan följer en presentation av vart och ett av åt-

gärdsprogrammen och de delprogram ingår däri. Redogörelsen som för PUMA:s åtgärdsprogram avslutas med sammanfattning. en

Styrning och ledning av offentlig verksamhet Governance

and Public Management

Inom programmet Styrning och ledning offentlig verksamhet av behandlas breda frågor som är relaterade till styrning och ledning av förvaltningen. Inom denna del PUMA:s verksamhet beskrivs av olika tekniker och strategier för implementerandet statens åtaav gande, samt vilka förvaltningsrefonner pågår i OECDsom länderna. Projekt inom detta program är: 0 Generella trender och utvecklingstendenser, 0 Förvaltningspolitiska Översikter, Strategiskt ledarskap och policy-making, Informationsteknik och IT-politik Etik i den offentliga sektorn.

Det var inom Styrning och ledning av offentlig verksamhet-delen av PUMA:s aktiviteter som det första ministermötet hölls under våren

1996. Temat för symposiet var den offentliga sektorns framtid. Deltagande ministrar de ansvarade för oñentlig förvaltning var som

i medlemsländerna. Mötet planerades olika grupper under ett år i

av förväg. Ordförande var chefen för Office of Management and Bud-

get i USA med Sveriges dåvarande samordningsrninister Jan Ny-

vice ordförande, vilket kan reflektera USA:s och Sveriges gren som relativt höga grad i PUMA. av engagemang Arbetet inom delprogrammet Generella trender och utveck-

lingstendenser syftar till att informera medlemsländerna vilka

om

reformer och trender pågår i förvaltningarna inom OECD.

som

Även specifika landstudier förvaltningsstmlctur och

mer görs av

därtill kopplade refonner. Inom detta program har några av PU- MA:s betydelsefulla publikationer utgivits, till exempel Public

mer Management: OECD Country Profiles-serien, Serving the Economy Better 1991 och "Govemance in Transition 1995. Även

Budgeting for Results: Perspectives on Public Expenditure Mana-

gement 1995 och Trends Public Sector Pay OECD Countries 1994 ingår i detta program.

PUMA genomför och publicerar förvaltningspolitiska översik-

kan liknas vid årsredovisningar över utvecklingen i OECDter, som

ländernas förvaltningar. Som följd den tilltagande intematio-

en av

nella konkurrensen uppfattas det som viktigt att strukturanpassa

lednings- och styrsystemen i den offentliga sektorn för att upprätthålla konkurrenskraften för landet som helhet. De förvaltningspoli-

tiska översiktema skall assistera ländernas förvaltningar i arbetet

med göra det landet konkurrenskraftigt. Översiktema att egna uppfattas så viktigt att rapporterandet och utvärderandet av som pass

viktiga teman inom samt utvecklingen förvaltningspolitiken i

- av -

OECD:s medlemsländer är en kontinuerligt pågående kämverksam-

het inom för PUMA:s arbete. Arbetet har resulterat i ett antal ramen

rapporter, Surveys of Public Management Developments, som kommer ut vartannat år med uppdatering däremellan. Sekreta-

en riatet planerar att ta fram sorts sammanställning, där det mer en ny nomiativa utvärderandet medlemsländemas förvaltningar och av förvaltningspolitik skall få ett större utrymme.

Inom Strategiskt ledarskap och pol1cy-making-programmet ryms arbete i avsikt att förbättra samordningen och samstämmighe-

ten i ledningen av förvaltningen från centralt håll.

En utgångspunkt är att ledningen riskerar att förlora kontrollen över verksamheten om decentraliseringsreformema inte kombineras med en förstärkning av den centrala ledningen. Bättre och mer information från så många håll som möjligt skall borga för är det

-

meningen att förvaltningens högsta ledning även skall klara att - av hantera oförutsägbara ekonomiska och sociala villkor, krav från

intressegrupper, mediatryck och en allt mer fragmenterad offentlig

sektor. De politiska ledamas rådgivare lyfts fram viktiga för att som

åstadkomma önskad kontroll förvaltningen, särskilt de tjänste-

av verkar i statsrådsberedningar eller dylikt. män som Det är inom ramen för detta delprogram Centre of Gosom vemment-nätverket COG samordnas. Deltagarna i COGnätverket är de högsta tjänstemännen i respektive medlemsländers statsrådsberedningar, i Sverige statssekreteraren i Statsrådsberedningen. Verksamheten motiveras utifrån att tjänstemän på den mest seniora nivån inom förvaltningen inte hade hafi något forum för att utbyta erfarenheter avseende konsten att styra och leda staten, annat än olika bilaterala kontakter rörande större politiska frågor. Nätverket träffas gånger året. Därutöver ett par om arrangeras

workshops för personer på något lägre nivå inom statsrådsbered-

ningama. Dagordningen vid mötena är lösare sammansatt än vad som brukligt är vid internationella kontakter på statsrådsberedningsnivå, och tyngdpunkten ligger på informella kontakter mellan de olika deltagarna. Vid ett COG-möte hölls i Stockholm diskuterades förhålsom landet mellan stats- eller premiänninistems kansli och de andra departementen och ministeriema. Ett annat möte behandlade långsiktig planering och framtidsfrågor, samt hur Statsrådsberedningen skall organiseras för att inte fastna i det dagsaktuella. Ämnen som dessa är inte lätta att kvantiñera, och underlaget till diskussionerna

skiljer från gängse OECD-standard genom frånvaron av nyckeltal

och övergripande jämförelser. Varje möte planeras de tjänstemän av på PUMA-sekretariatet har för COG-nätverket tillsamsom ansvar mans med en kontaktperson i det land där mötet skall hållas. Mötena äger rum i de olika medlemsländerna och inte i Paris. Till grund för diskussionen sammanställs rapport sekretariatet, där baken av grundsmaterial i förekommande fall tagits fram utomstående av konsulter. Diskussionerna har beskrivits förvånansvärt öppna som och chosefria, vilket antas bero på frånvaron dokumentering av av samtalen. Som en konsekvens att mötena inte dokumenteras blir av upp-

följningen av verksamheten i form av rapporter inte lika omfattande

som uppföljningen av arbetet i andra PUMA-nätverk. Dock kan mötena resultera i fortsatta bilaterala kontakter mellan nätverkets

nationella representanter. Det går att avläsa hur olika länder värde- PUMA den varierande senioriteten hos deltagarna i rar genom COG-nätverket. Länder med välvillig inställning till PUMA sänder representanter på statssekreteramivå, medan de mer tveksamma sänder någon lägre En spridd uppfattning är att deltagarna av rang. i COG-samarbetet uppskattat just nätverksbyggandet, men inte haft några större förväntningar på sekretariatet. De såg mötena som tillfällen att få träffa andra ungefär i samma situpersoner som var ation de själva. Arbetet inom programmet har materialiserat sig som i publikationer som Aspects of Managing the Centre of Govemment 1990 och Globalisationz What Challenges and Opportunities for Govemments 1996. Dessutom planeras en översikt av OECD-ländemas centrala ledningsstruktur i kretsen kring den högsta politiska ledningen.

Delprogrammet Informationsteknik och 1 T -politik behandlar

hur regeringar skapar och sprider information rörande program förändringar på IT-området. Tankarna rör sig kring de strategiska snarare än de tekniska aspekterna hos infonnationstekniken, samt kring datorisering ett medel för att förbättra effektiviteten i som förvaltningen. IT-programmet har kopplingar till andra av PUMA:s aktiviteter, bland annat till decentraliseringsprogrammen. De politiska planerna syftar till att med hjälp den informationstekav nya nologin finna lösningar på ett antal aktuella problem i dagens västeuropeiska i-länder. IT skall användas för att uppnå en förbättrad effektivitet i förvaltningama, en förbättrad demokrati och i förlängningen också ökad livskvalitet för medborgarna. Statens roll skall en begränsas till att skapa så förhållanden som möjligt för gynnsamma att driva på IT-utvecklingen i önskad riktning. Publikationer inom delprogrammet är Information Technology Government: Management Challenges 1993 och Management Issues Applying Information Technology: The Greek Experience Compared with those of Canada, Ireland and Sweden 1989.

Etikprogrammet PUMA:s åtgärdsprogram, och

är ett av nyare syftar till att utforska hur olika länder söker försäkra sig om att det råder hög etisk standard i förvaltningen. Skandaler, decentralien sering av ansvar och den nya roll tjänstemän har i en resultatosom rienterad offentlig sektor ökar behovet av en etisk infrastruktur det heter, vilket PUMA arbetar med att ta fram. Arbete pågår som

även med sorts inventering vilka sorters tryck som påverkar

en av etiken i den offentliga sektorn.

Resultat- och resursstyrning Performance and Management of Resources

Inom detta program utvärderas den offentliga sektorns prestation samt hur nyttjandet kan förbättras. Dessutom behandlas av resurser ansvarsfördelningsfrågor, budget- och personalfrågor. Delprojekt inom programmet är: 0 Utvärdering, Budgetarbete och finansiell styrning, Marknadsmekanismer, Ledning decentraliserad verksamhet av en Personalfrågor.

Utvärderingsprogrammet motiveras med att fömyelsen av den offentliga sektorn skapat ett behov av systematiska metoder för att se huruvida önskade resultat uppnåtts i refonnarbetet. För att underlätta genomförandet uppföljning och utvärdering har PUMA tagit av fram ett antal prestationsindikatorer. Från svensk sida är RRV involverat i det nätverk som diskuterar frågor som utvärdering av förvaltningspolitiska benchmarking och den roll reviprogram, sionsmyndigheter spelar i detta arbete. Programutvärderingar är även viktiga i decentraliseringspolitiken samt i ekonomistymingsre-

formerna. Vad gäller bench1narking av forvaltningsverksamhet

har dock sekretariatet oklar roll, och bilaterala kontakter är betyen delsefulla för den benchmarking mellan olika länders förvaltningpågår. Erfarenheter från bland annat Kanada och USA visar ar som att programutvärdering är av begränsat värde, och det påpekas att metoderna måste förbättras. Från vissa håll reses farhågor om att en fonnalisering underförstådda regler leder till att man mäter fel av saker, och att utvärdering inte har något egenvärde verksamhet. som

Bakgrunden till åtgärdsprogrammet Budgetarbete och finansiell

styrning är antagandet att effektiva system för att fördela, styra och kontrollera inom den offentliga sektorn är avgörande for att resurser uppnå en ändamålsenlig förvaltning. Programmet för budgetarbete och finansiell styrning administrerar ett nätverk av seniora tjänstemän med ansvar för budgetfrågor. Nätverket betjänas av tjänstemän på PUMA-sekretariatet. Verksamheten är uppdelad i huvudsakligen

1 Benchmarking handlar att systematiskt jämföra sig med andra enheom ter som är ledande, eller som kan tjäna som goda exempel, inom det område man vill utveckla RRV 1996:35.

tre delar. Den första rör budgetreforrner, där förändringar av medlemsländemas budgetprocesser analyseras. En annan del rör olika

strategier för att få finanserna under kontroll. Den tredje delen rör marknadsmekanismer såsom avgifisfinansiering, kuponger och kommersialisering men inte privatisering av offentliga verksamheter. Publikationer inom delprogramrnet är "Budgeting for Results:

Perspectives Public Expenditure Management 1995,

on Managing Structural Deficit Reduction 1996 och Accounting for What The Value of Accrual Accounting the Public Sector l 993. Inom marknadsmekanismprogrammet studeras de erfarenheter medlemsländerna har gjort rörande ett ökat marknadsinslag i förvaltningsarbetet. Med marknadsmekanism avses en åtgärd som

hämtat inspiration från typiska marknadsfenomen, till exempel konkurrens, prissättning, valfrihet eller företagisering. Länderna skiljer sig när det gäller utbredningen av marknadiseringen av förvaltningen. Ett gemensamt drag är dock att den offentliga sektorns storlek inte påverkats i någon större grad. Den gemensamma näm-

för reformema är ambitionen att få mer ut av de resurser som naren tillförs förvaltningen, dock skall kvaliteten förbättras samtidigt som

kostnaderna minskas. Förvaltningsapparaten bedöms som ineffektiv

och byråkratisk. Reformema syftar till att komma åt ineffektiviteten och byråkratin samt höja förvaltningens kvalitet.

Exempel på reformer är försök att förlägga tjänsteproduktion till

andra organisationer än traditionella myndigheter. De offentliga åtaganden först lades ut på entreprenad har efter hand blivit som

komplexa, såsom vårdinråttningar, fängelser och datoradminist-

mer ration. En konkurrensutsättning förvaltningen väntas leda till av bättre kvalitet och effektivitet, bland annat genom avskaffandet av

offentliga monopol. Andra konkurrensfrämjande marknadsmekanismer är införandet köp- och säljrättigheter och interna markna-

av

der. användande brukaravgifter och servicecheck-

Ett mer utbrett av

ar återfinns i flera länder. Ett svenskt exempel är skolpengen. Det

råder dock ingen enhällig uppfattning om följderna av konkurrensut-

sättningen förvaltningen. De är positiva hävdar att en ökad

av som

konkurrens lett till stora besparingar och effektivitetsvinster, medan

skeptiker påpekar den ökande svårigheten att kontrollera verksamheten och utkräva ansvar. Resultatstyming är marknadsmekanism som tillärnen annan pats. Ett ökat resultatansvar skall få olika delar av förvaltningen att bli effektiva. Den centrala nivån i förvaltningen sätter målen för mer

verksamheten, och skall inskränka sig till att kontrollera och vid

behov utkräva ansvar. I flera länder har delar förvaltningen bolaav giserats, och i förekommande fall även privatiserats. Privatiseringar och bolagiseringar har ägt rum företrädesvis i de anglosaxiska länderna. Kritiken mot privatisering och bolagisering offentliga av

verksamhet har tilltagit från de privatiserade företagen

själva, som

är missnöjda med de begränsningar som det offentliga åtagandet för

med sig. Företagen anser att politikerna lägger sig i driften av verksamheten för mycket, resulterande i en försämrad konkurrens-

kraft. En kritik från konkurrerande verksamhet påpekar att före

detta offentlig verksamhet ofta anses ha orättvisa konkurrensfördelar. Ett exempel på en konkurrensfördel är den kundbas ett monopol tar med sig när det avmonopoliseras. Ytterligare kritik skjuter sig på att den offentliga insynen minskar då en verksamhet bolagiseras eller privatiseras, samt att servicen har försämrats efter privatiseringen. Publikationen Managing with Market-type Mechanisms 1993 sammanfattar PUMA:s arbete inom delprogrammet. Ledning av en decentraliserad verksamhet är ett av PUMA:s nyare program. Programmet följer efter de decentraliseringar av den

offentliga verksamheten som ägt rum i flertalet medlemsländer. De

decentraliseringsrefonner som genomförts har motiverats med att delegering av ansvar och befogenheter förväntas leda till en mer

effektiv och bättre fungerande förvaltning. Åtgärder som genomförts

i samband med decentraliseringspolitiken är införandet rambud-

av getar och fleråriga budgetramar, men också en förändring av organisationsstrukturen. Decentraliseringen har i vissa länder koncentrerats på ett ökande ansvar för kommunerna. I andra länder har man utvecklat fristående myndigheter och mindre departement. Vissa har gått i motsatt riktning och minskat antalet ministerier, vilket resulterat i större departement men med färre nivåer. Ett annat led i decentraliseringsarbetet har varit en önskan att skilja verkställandet av de politiska besluten från dem som fattar besluten d.v.s. i linje med den svenska dualistiska modellen. Exempel på reformer ämnade att åstadkomma en åtskillnad mellan beslut och verkställande är inrättandet av myndigheter med en verkställande chef som rapporterar direkt till den ansvarige ministern, till exempel Storbritanniens s.k. Executive Agencies. Flera länder är dock tveksamma och menar att en separation mellan politik och verkställande i förlängningen kan hota allmänintresset, eftersom det riskerar att leda till ett otydligt politiskt ansvar. Andra kritiker menar att det är svårt för de

verkställande leden att översätta politiska mål så att de kan förverk-

ligas. Arbetet inom programmet Ledning decentraliserad verkav en samhet beskriver de olika institutionerna, deras maktbefogenheter och på olika nivåer i medlemsländernas förvaltningar, och ansvar hur de har utvecklats. Arbetet skall leda till beskrivningar av decent-

raliseringserfarenheter de olika OECD-ländemas förvaltningar.

av Dessutom studeras ledningsfunktionema i avsikt att ta fram ett antal decentraliseringsråd för den centrala ledningen förvaltningarna i av medlemsländerna.

Personalfrågor har viktiga för PUMA att hantera,

ansetts vara

då förvaltning i mycket består av tjänsteproduktion och löner följ-

aktligen utgör stor utgiftspost i den offentliga sektorn. PUMA:s en

arbete med personalfrågor syftar till att information om bästa

ge

möjliga personalpolitik till såväl politiker tjänstemän med an-

som för personalfrågor. I förlängningen skall PUMA ta fram system svar

förvaltningens behov på personalområdet. PUMA-

som passar sekretariatet skall identifiera och analysera trender och utmaningar

för personalarbetet, samt ett forum där idéer, erfarenheter och

vara

information kan utbytas. Dessutom påpekas att personalfrågoma

bör få central roll i förvaltningspolitilcen i stort. PUMA har en mer

inventerat utvecklingen på personalornrådet i medlemsländerna, och

beskriver följande utvecklingsdrag. I takt med att förvaltningarna

refonnerats och decentraliserats uppfattas trycket på en förändrad

personalpolitik ha blivit högre. Genomförda förändringar har syftat

till att göra personalpolitiken enklare och mer flexibel. Rekryte-

rings- och befordringsgången har förändrats, och enskilda förvaltningar har fått större personalpolitisk handlingsfrihet, bland annat i Sverige och i Nya Zeeland. I Australien har den centrala ledningen fått strategisk funktion. Lönepolitiken har inte refonnerats i en mer utsträckning inom OECD-området i stort. Delegering av samma lönesättningsansvaret och införandet ett individuellt lönesättav ningssystem har i Sverige och i några anglosaxiska länder. ägt rum

Det rapporteras ofta att anställningsförhållandena i den offentli-

sektorn har reformerats, och såväl arbets- anställningstider ga som har blivit mer flexibla. Målsättningen med förenklade rekryteringsrutiner syfiar till ett öppnare karriärsystem med en ökad personalrörlighet. Förändringarna den offentliga förvaltningen har också av

lett till att personalutvecklingsprogram ses som viktiga. Ett decent-

raliserat ledarskap ledarna på lokal nivå. Andra anses kräva mer av utbildningssatsningar följer på användningen av ny teknologi och arbetsmetoder inom förvaltningen. I dagsläget påpekar PUMA nya

att personalpolitiken måste utvärderas i förhållande till hur reformarbetet påverkat värderingarna i förvaltningen. Att reformarbetet på det personalpolitiska området varit ett led i besparingspolitiken och därmed lett till personalneddragningar befaras ha lett till att personalen inte varit odelat positiv till förändringsarbetet.

Regelhantering och regelreformering Regulatory Manage-

ment and Reform

PUMA:s arbete för regelhantering och regelrefonnering syftar till att förbättra kvaliteten i lagstiftningen, utveckla alternativ till traditionella regler och minska den administrativa bördan på privat företagande. Regelreformprogrammet är en av PUMA:s äldsta verksamheter, och behandlar frågor hanterandet regler, omreglesom av ring, beslutsprocesser, och kvalitetsfrågor. PUMA-sekretariatet administrerar ett nätverk bestående av tjänstemän i ländernas för-

valtningar som arbetar med regelpolicyfrågor. Nätverket möts två gånger per år och diskuterar specifika ämnen, såsom alternativ,

utvärdering av effekter samt regelintlation. Det finns planer på att sammanställa arbetet inom regelrefonnprogrammet i en bok med standardrubriker för varje land, for att möjliggöra jämförelser. 0ECD:s styrande råd har godkänt checklista till hjälp for meden

lemsländema att utforma effektivare och bättre regelsystemz. Dess-

utom har regelverksarnheten nått större utbredning inom OECD, då PUMA deltar i och driver ett horisontellt samarbete kring regle- - ringsfrågor tillsammans med andra kommittéer. Det horisontella samarbetet tillsammans med Rådets godkännande checklistan tas av till intäkt för att PUMA stärkt sin position inom OECD. PUMA delar regleringsarbetet i tre områden; 0 Förbättrad regelkvalitet, 0 Alternativ till traditionell reglering 0 Internationellt regleringssamarbete.

Noterbart är att PUMA talar allt mindre om avreglering. I stället for

avveckling av offentliga regleringar inom olika samhällsområden,

talar man om att arbeta for att åstadkomma bättre och enklare regler. Orsaken till att PUMA talar regelkvalitet och regelförenkom

2 Se Recommendation of the Council of the OECD on Improving the Quality of Government Regulation Adopted on 9 March 1995 including The OECD Reference Checklist for Regulatory Decision-making and Background Note 1995.

ling har att göra med att begreppet avreglering uppfattas ha en -

företrädesvis nyliberal ideologisk slagsida.

-

Bakgrunden till PUMA:s arbete för regelrefonnering är den till-

växt regleringar ägt i OECD-ländema efter andra av som rum världskriget. Intemationaliseringen kräver enklare regler och ett enskilt land inte kunna ha helt regelsystem, eftersom anses egna landet då riskerar att förlora i konkurrenskrafi. En del länder har i linje med marknadiseringen den offentliga sektorn awecklat den av direkta regleringen på flera områden, och i stället utvecklat regelför att samtidigt underlätta, i viss mån också kontrollera system men konkurrenssituationen. Dessutom är den tilltagande regelfloran

kostsam för förvaltningarna. Arbetet har pågått längre tid, och

en regelfloran minskat avsevärt ñnns få belägg för att dagens även om

regleringar är bättre än gårdagens. En tjänsteman pä PUMA-

sekretariatet menade orsak till kvaliteten inte förbättrats att en att nämnvärt att det varit svårt att få tjänstemännen att ändra sitt var beteende. För att lyfta fram betydelsen av kvalitetsaspekterna anoftare uttrycket regelkvalitet för bevänder man inom PUMA att

skriva arbetet inom detta område, i stället för regelreformering. Ett speciellt projekt inom regleringsområdet riktar sig på att

ta fram alternativ till traditionell reglering. Dylika alternativ kan

ekonomiska styrinstrument och självreglerande överenskom-

vara melser. Arbetet sker huvudsakligen på två sätt. Medlemsländema ta fram fallstudier visar på vilka erfarenheter länuppmanas som

derna gjort rörande regelreformering. Utifrån fallstudiema fokuseras

speciellt intressanta alternativ som sedan studeras på djupet avseen-

de design- och implementeringsfrågor. PUMA:s arbete kring Internationellt regleringssamarbete

kommer de krav på översyn nationella regelsystem som härur av stammar intemationaliseringen OECD-ländema. För att beur av

möta globala problem sig de är ekonomiska, sociala eller

- vare

miljörelaterade har OECD-ländema ingått ett flertal samarbetsav-

tal på övemationell, nationell, regional och lokal nivå. Samarbetsavtalen har lett till en tillväxt av en ny typ av regleringar som förvaltningarna tvingas behandla på olika sätt. PUMA har publicerat rapport över vilka effekter det växande internationella samaren betet har på förvaltningama Regulatory Cooperation for an Interdependent World 1994.

Arbetsformer

Från början organiserades PUMA:s arbete i ett slags projektorganisation, med ett dussintal aktiviteter som efter hand lades ned

eller återskapas. Projektorganiserandet präglar också dagens verk-

samheten delar efter hand har institutionaliserats och andra även om har fallit bort. Inom ramen för den övergripande strukturen förekommer olika delaktiviteter, till exempel seminarieövningar, särskil-

da möten, eller att tjänstemän sänds ut på särskilda uppdrag till

medlemsländema. PUMA ger även ut rapporter och studier särav skilda frågor i egen regi. sekretariatet ger emellanåt i uppdrag åt bland annat forskare att sammanställa rapporter efter möten.

En översiktlig redovisning för hur PUMA arbetar kan se ut som följer. Först bestämmer sekretariatet tillsammans med kommittén

sig för att öppna ett tema, för att sedan i mötesforrn arbeta med

nationella redovisningar av temat i fråga. Därefter kan sekretariatet

ta fram egna underlagspromemorior och/eller se till att fördjupade

fallstudier utförs i ett par länder i samarbete med tjänstemän, kon-

sulter etc, vilka sedan publiceras. Anses temat i fråga vara intressant nog av kommittén, anställs en handläggare på sekretariatet som arbetar med temat under års tid. ett par

Det mest påtagliga resultaten av PUMA:s verksamhet är publiceringen av rapporter. En typisk PUMA-rapport behandlar ett aktuellt forvaltningspolitiskt ämne, med standardrubriker för varje land, för att möjliggöra jämförelser. Redogörelser lovande reform-

ges av

försök där aspekter som varit särskilt viktiga för genomförandet

berörs. Ett antal nyckeltal ñnns också oflza med i rapporterna. Det är tjänstemännen på sekretariatet, som svarar för produktionen av rapporterna. Arbetet delas upp tematiskt, och rapporter och möten hänger nära samman med PUMA:s och nätverkens dagliga arbete. En del rapporter behandlar mer unika frågor. Andra ingår i en återkommande serie. Fram till och med hösten 1996 har OECD genom PUMA:s försorg givit ut ett sextiotal rapporter, samt ett

antal dokument av mer inofñciellt slag se bifogad dokumentför-

teckning, Appendix A: PUMA:s publikationer. Vi har ovan nämnt rapporter getts ut inom för olika som ramen

åtgärdsprogram. En publikation som ofta nämns, såväl av tjänste-

män i Paris i Stockholm, är Governance In Transition 1995, som en rapport som sammanfattar de första fem åren av PUMA:s verksamhet med fokus på de reformer som genomförts i OECDländerna. Framför allt beskrivs vad reformema har gemensamt.

Andra publikationer nått bred spridning är de Public Mana-

som Surveys regelbundet med Översikter över förgement som utges

valtningsutvecklingen i medlemsländerna. PUMA ger även ut rapportserier behandlar olika ämnen, och ofia citerade rapporter

som har givits ut i Market Type Mechanism- och Regulatory Mana-

and Ref0nn-seriema. Samtliga OECD-publikationer skall

gement ñnnas tillgängliga i bokhandel i varje medlemslands huvudstad. en Ett annat inslag i PUMA:s verksamhet har varit speciella landsatsningar. Ett land PUMA arbetat med är Portugal, i avsikt att som

råd och information angående omvandlingen av den portugisiska

ge förvaltningen. Tanken bakom landstudiema att efterlikna var OECD:s sedvanliga ekonomiska Översikter, vilka brukar få stor

uppmärksamhet såväl inom utanför landet i fråga, fast med

som nu fokus på förvaltningsfrågor. Landet analyserades bland annat vad gäller korrelation mellan ambitioner och resultat, kostnader och resultat Ett möte ägde i Lissabon, där handfull etc. större rum en

nationella inledare höll sitt anförande, följt grupparbeten och

var av andra diskussioner. Mötet har liknats vid slags kick-off för en

refonneringen den portugisiska förvaltningen. Portugals förvalt-

av

ningspolitiska erfarenheter finns beskrivna i rapporten Putting Citizens First: Portuguese experience public management reform 1996. Den speciella landfokuseringen PUMA:s verk-

av samhet har dock tonats ned under senare år.

Idag finns modifierad form aktiviteter inriktade på med-

en av lemsländema, och det är att jämföra ländernas public management. J ämförelsema kan beskrivas ett slags benchmarking som

OECD-ländemas förvaltningsverksamhet. Ett lands förvaltning,

av

till exempel budgetprocedurer, bedöms gentemot en tidigare framta-

skala. Denna bedömning skall sedan, är det tänkt, utgöra en gen checklista mot vilken landet i fråga kan arbeta vidare för att komma i gängse OECD-standard. Denna verksamhet är dock upp

i inledande fas, vilket får till följd att arbetet är preliminärt till

en karaktären. PUMA har under tid höjt sina ambitioner vad gäller att senare informera och kommunicera den verksamheten till omvärlom egna den. En anledning till den ökande informationsaktiviteten sägs vara att stärka utbytet erfarenheter mellan medlemsländerna. Komav

mittén har beslutat att sekretariatet skall publicera ett återkomman-

de nyhetsbrev, Focus, och ta fram databas över utvecklingen av en förvaltningen i medlemsländerna. Enligt tjänsteman på sekretaen riatet är tanken med nyhetsbrevet inte att belysa PUMA som organi-

sprida medlemsländemas erfarenheter till opinions-

sation, utan att

bildare, forskare, seniora tjänstemän, media Den ansvarige m.m. tjänstemännen uttryckte ambitionen att knyta viss grad en av prestige till nyhetsbrevet, markerat av att nyhetsbrevet riktas till klart en definierad och utvald målgrupp. Mot detta står det faktum att en on-line variant Focus finns tillgängligt på PUMA:s world av wide web-sidor. PUMA ser sig i linje med diskussionerna kring kunskapssamhällets flora av nya aktörer som en potentiell infor- mationsmäklare. En tjänsteman på sekretariatet förväntar att detta skall utvecklas till en nyckelroll i framtiden. Det är anledningen till att man framför allt inom PUMA-sekretariatet planerat och inlett - ett antal IT-relaterade aktiviteter. Av majoriteten inblandade i PUMA-samarbetet påpekas det ofta att PUMA:s aktiviteter måste vara av praktisk vikt for dess med-

lemmar. Understrykandet av praktikens betydelse återspeglas i hur

representanter inom kommittén och tjänstemän i sekretariatet talar. Ledamöter och OECD-tjänstemän med erfarenhet av praktiskt arbete från förvaltning eller näringsliv missar sällan ett tillfälle att påpeka praktikens betydelse, och nödvändigheten att PUMA tar del av deras erfarenheter. Ett annat uttryck för hur högt det praktiska värderas är PUMA:s relativt ringa intresse av vetenskap och forskning. Bristen på intresse visade bland annat kommitténs betygssättning av PUMA:s aktiviteter, då de akademiska aktivitetema prioriterades lägre än de mer praktiska. PUMA-sekretariatets tjänstemän

har huvudsakligen kontakter med praktiker, också del kon-

men en takter med teoretiker. PUMA:s komparativa fördel - enligt egen utsaga gentemot universitet eller en think-tank i näringslivet, är -

att de har en ofñciell koppling till de statliga förvaltningarna,

som

åläggs att delta i arbetet sitt medlemskap i OECD. Den oñi-

genom ciella kopplingen säkerställer såväl samarbetet i sig att verksom samheten i någon utsträckning når genomslag i medlemsländerna. En något annorlunda uppfattning rörande relationen mellan akademi och praktik visar följande citat:

Om man skall ge en allmän karakteristik så be-

finner sig PUMA någonstans mitt emellan och

kan inte riktigt hitta sin roll. Det där gör att det

blir litet kvasivetenskapligt beroende på

personer, en del kan litet akademiska, vara mer en del mer pragmatiska, det vinglar litet. De kommer alltid att söka sin roll.

Ett kommittémöte

Våren 1996 deltog observatörer vid ett tvådagars kommittésom möte vid PUMA i Paris. Mötet inblick i presentationer av och ger en diskussioner kring PUMA:s verksamhet. Det ger också en bild av PUMA:s plats i den förvaltningspolitiska diskussionen samt av relationer mellan PUMA och dess medlemmar. Vid mötet deltog delegater från de flesta OECD:s medlemsländer från de flesta länav -

från några länder ytterligare observerande

der ett par stycken, men deltagare. Med i salen också representanter för PUMA:s sekrevar tariat. Vid kommittémötet diskuterades dels frågor som har att göra

med PUMA:s organisation. Man valde ordförande, rapporterade

ny

från och diskuterade kring det avhållna ministermötet, följde

nyss

föregående års verksamhet och fastställde några policyrekom-

upp

mendationer och programpunkter för kommande år. I övrigt ägnades

mötet åt tematiska diskussioner samt presentationer och diskussiokring reforminitiativ vidtagits i några de vid mötet reprener som av

senterade länderna. Medan några av dessa presentationer inleddes med förberedda presentationer valdes andra promising practices

ut för presentation under mötets gång. Tonen i diskussionerna påfallande informell och öppen, nåvar

också flera gånger betonades och påpekades ordförande,

got som av sekretariat och ledamöter. Ordföranden betonades också särskilt vid mötets avslutning att It good that we continue to be honest very about what works and don’t I flera inlägg framfördes också wor skepsis mot initierade reformer och refererade stundtals till man förändringsinitiativ misslyckats eller åtminstone i delar som som inte gått tänkt Diskussionerna intryck samtal melsom var. gav av

lan kollegor officiella redogörelser. Enligt de delegater

snarare än av talat med har den informella tonen i mötena accentuerats efter hand, kanske följd att flera delegater återkommit regelsom en av bundet och därför lärt känna varandra. Samtidigt skall denna re-

flekterande och informella ton inte överdrivas. Delegatema uppfat-

tade också tydligt att mötet utgjorde ett tillfälle då landet presenterades utåt och andra länders uppfattningar kunde formas och omformas. Sekretariat och delegater betonade också vikten av att erfarenhetsutbyte och jämförelser skulle praktiskt relevanta. Så arguvara menterade till exempel ett lands delegat med hänvisning till konstaterandet exchange of issues of real development of the main one advantages of PUMA att det inte . .recommended to go too far var into scientific/academic issues utan att istället skulle hålla sig man

så mycket som möjligt till praktiska erfarenheter. Inlägget gjordes

för övrigt i samband med en diskussion huruvida PUMA skulle om

satsa mer på etikfrågor. Förespråkama hävdade att etik

var en

praktisk fråga, medan motståndama, den citerade, hän-

som ovan

förde etik till de icke önskade vetenskapliga domänema. I liknan-

en

de anda, med praktiken främsta ledstjäma, beskrev,

som i syfte att

stärka sina argument, en av deltagarna sig på följande sätt: I have

not been a polity maker. I have been hands-on both the a manager

public and private sector.

De erfarenheter som ansågs vikt att ta till rörde vara av vara

framför allt vilka förändringsinitiativ drivits

som i olika länder samt hur dessa hade kunnat genomföras och vilka konsekvenser de fått. PUMA är sålunda tydligt reforminriktad. Förändringsinitiativ, eller

med andra ord lösningar, än problem det presente-

snarare var som

rades och diskuterades. Det är förändring eftersträvas och i det

som

sammanhanget är det just erfarenheter av andras förändringar

som sig kunna dra lärdomar Återkommande hänvisades man anser av.

till att det var den pågående globaliseringen ställde krav på

som en

förändrad styrning och ledning förvaltningen. Ett annat motiv för

av

förändring som återkommande hänvisades till det för flertalet

var gemensamma problemet med ansträngda statsñnanser. Det inte var

bara erfarenheter från andra länders förvaltningar bedömdes

som

vara intressanta i sammanhanget. Hänvisningar till privata företag var vanliga och med hänvisning till att det public management

var som skulle förbättras ansåg sig kunna lära mycket privata man av

företag. Detta med hänvisning till att det är ökad effektivitet i

en

förvaltningens styrning och ledning framför allt eftersträvas.

som De korta presentationema av olika länders erfarenheter formule-

rades i mycket som introduktioner och inbjudningar till den

som ville ta reda på Så utbyttes till och med telefonnummer vid mer.

sittande sammanträde, med hänvisning till i förvaltningen

personer som bättre kunde infonnera om särskilda aspekter de presenteraav

de förändringsinitiativen. De delegater vi talade med uppfattade

också mötet i huvudsak ett tillfälle att vad händer i som se som

andra länder, för att möjligen ta fortsatta kontakter med

senare ett land förefaller ha intressanta erfarenheter förmedla. Mötet som att

utgjorde en arena för bevakning och kontaktskapande.

Diskussionen rörde rad områden och deltagarna en represente-

rade också olika delar av sina respektive förvaltningar. Några delegater kom exempelvis från budget- och ñnansministerier medan

andra hade klar inriktning på personalfrågor. Motsvarande vari-

en ation vad mötesdeltagamas positioner i den nationella förvaltavser

ningen hade präglat ministennötet. Erfarenheter av ministermötet programpunktema på kommittémötets dagordning. Någon

var en av menade att: ministers shared the same titles, made you wonno . . der why they the meeting. Någon landsdelegat komwere same menterade också att de hafi svårt att veta vilken minister de skulle skicka till ministermötet. Att delegatema kom från så olika delar av

förvaltningen avspeglar hur förvaltningspolitiken hanteras olika i

olika länder, det får också effekter på PUMA:s arbete. I sammen band med att några kommentarer fälldes rörande att PUMA hade beslutat att utforma hemsida, och eventuellt också publicera en några rapporter på Internet, framkom att å sidan, både från man ena delegater och sekretariat, såg PUMA mötesplats för nationer som en och deras delegater. Man ville, bland annat med hänvisning till att det viktigt att bevara den informella och öppna tonen, avgränsa var

den till vilken PUMA:s material skulle spridas. Andra hävda-

grupp de dock att The prime clients the nations, but we also want to are spread the information to individuals. PUMA:s verksamhet och medlemmar sålunda ett intryck bredd, variation och viss gav av splittring. Några kritiserade PUMA:s verksamhet för att innehålla

an element of fragmentization. Kommittémötets prioriteringsdiskussion, föranledd av OECD:s annonserade besparingar, präglades i viss mån motsvarande

av en

fragmentering. Prioriteringsdiskussionen liknade i mycket budget-

förhandlingar såsom känner dem från rad områden, driven av en från förkämpar och väktare i syfte att få resurser till olika argument ändamål, med den inkrementella prägel, det tidsberoende och de tillfälligheter kännetecknar sådana förhandlingar W ildavsky som

1975. Vidare präglades prioriteringsdiskussionen av PUMA:s po-

sitionering gentemot OECD och medlemsländerna en positione- ring med syfte att vinna trovärdighet och finansiellt stöd. Samtidigt kommer det sätt på vilket PUMA, såsom en helt central intemationell på det fdrvaltningspolitiska området, avgränsat och defiarena

nierar vad området public management omfattar och betyder, förmodligen att påverka hur detta område uppfattas och drivs i

medlemsländerna. Budgetförhandlingar och PUMA-sekretariatets

positionering förefaller sålunda starkt inverka på hur public management-området avgränsas och definieras, vilket i sin tur torde

påverka definitionen vad förvaltningspolitik är också i Sverige. av Vissa krav restes på att PUMA:s arbete skulle fokuseras bättre, och kritiska kommentarer till PUMA:s alltför breda och fragmente-

rade uppläggning gjordes. Men fokuseringen skulle inte leda till att man riktade in sig på frågor endast gällde några få länder. Det

som

var viktigt, inte minst för att fortsatt behålla samtliga medlemmars

intresse och stöd, att inrikta arbetet på områden alla medlemssom länder farm intressanta. Några hävdade att arbetet skulle inriktas

mot frågor där länderna präglades liknande förutsättningar, nå-

av got som understöddes av ett återkommande uttalande att we all are

this together och att länderna stod inför liknande problem. I sin avrapportering från ministennötet skrev ordföranden, i liknande

en ton: We came together because shared that the OECD we a sense

countries have similar concerns about how to effectively

govem the current national and world settings. Andra betonade istället ländernas olikheter. Medan några tog olikheter mellan länder argument emot möjligheten och värdet som av jämförelser, hänvisade andra just till olikheter än likheter snarare

som argument för värdet jämförelser. Att vissa frågor alltför

av var politiska var ett annat argument framfördes emot jämförelser. som Huruvida det är olikheter eller likheter mellan länderna motivesom

rar jämförelser är sålunda inte klart. Kanske har det att göra med vad jämförelsema skall nyttjas för. De betonade likhet

som som

grund för jämförelser tycktes söka efter möjliga lösningar, förändringsinitiativ att lära av etc. För flera tycktes sådana jämförelser kunna fungera som en förstärkning den ståndpunkten

av egna - en försäkran om att man var på rätt väg när det gällde förvaltningens

förändring. De som förespråkade olikheter som grund för jämförel-

ser hänvisade stundom till jämförelsema grund för snarare som en att reflektera, utvärdera och möjligen ompröva den förvaltegna

ningspolitiken. Andra internationella mindre viktiga referenspunkter.

organ var

Endast ett fåtal hänvisningar gjordes till andra internationella

organ

I en diskussion rörande vilka frågor PUMA borde prioritera

som

framöver framförde några länders delegater ktmde skära

att man ne: på de områden som EU arbetade aktivt inom. Exempelvis gällde det

vissa frågor statsanställdas löner och anställningsforrner. Mot-

om argumentet som framfördes var emellertid att EU omfattade allten för länder och erfarenheter. snäv grupp av

Flera delegater efterfrågade klarare, tydligare och gärna tydliga-

re värderande jämförelser. En strävan efter utvecklade kvantifierade

system för benchmarking uttrycktes både sekretariat och flera

av

delegater. Efterfrågan på siffror och värderingar reformer

mer av

och utvecklingstrender i termer av bra eller dåligt gjordes också mot

bakgrund kravet att PUMA måste framstå trovärdigt inom av som OECD. Då PUMA kommitté inom OECD finansieras verkär en till OECD. I OECDsamheten av ländernas medlemsavgifter

sammanhang jämförande bedömningar gärna med tydliga

ses -

nyckeltal mycket nyttigare och trovärdigare än informellt

- som

hållna presentationer och möten.

PUMA sökte också utveckla områden. Att ett område låg i nya

tiden eller viktiga argument för eller emot om området skulle

var

prioriteras. Så hävdades exempelvis att Corporatization should be considered to be cut, belongs to the past. sekretariatet betonade vid ett antal tillfällen att public management ett viktigt områ-

var de, då det hade avgörande betydelse för hela länders administration,

och hela nationers ekonomi förvaltningen leddes och styrdes på

om

ett effektivt sätt. PUMA sökte trovärdighet genom att hävda omrâ-

dets vikt och relevans. Samtidigt ñck delegatema härigenom stöd för att deras ansvarsområden största vikt, något de kunde ta var av förvaltningen. PUMA tillhandahöll etiketter och hem till den egna

argument for såväl enskilda problem och förändringsinitiativ som för det förvaltningspolitiska området i stort. Några delegater framförde också vid komrnittémötet viktig ambition med PUMA:s

att en arbete, också accentuerats ministermötet, var att få upp som av

public management också på den nationella politikens agenda. Det tidigare avhållna ministermötet ytterligare ett led i att

var stärka PUMA:s trovärdighet. PUMA framstod vid komrnittémötet

framför allt tjänstemännens mötesplats och det var tjänstemän-

som

frågor Flera kritiska, närmast schablonartade,

nens som togs upp.

kommenterar besvärliga politiker fälldes också vid mötet. Men

om det samtidigt tydligt att måste försäkra sig om politikernas var man

medverkan och stöd för att markera vikten av public management PUMA. Avrapporteringen från ministennötet

och betydelsen av

tyder möjligen på att politikernas engagemang i PUMA också förskjuter området från att vara tydligt managementinriktat och tekniskt definierat till att bli bredare och mer politiskt präglat. I avrapporteringen från ministennötet står bland annat att läsa:

The quality and effectiveness of govemance

crucial to national prosperity. Governance goes beyond the issue of public management to

the fundamental question of how our more

modern society democracy can be adapted to

help countries resolve the problems they are fa-

44 SOU 1997233

cing. In that regard, we urge the OECD and its Public Management Committee particular to expand its attention to governance issues. Building on the report Governance in Transition" the Organization should begin systematically setting an agenda of how governance can be strengthened in support of economic and social goals member countries. This would involve an explicit commitment to the idea that governance may affect many of the substantive areas of concern to the OECD.

Genomgången av PUMA:s material, diskussionen vid kommittémötet, intervjuerna med PUMA:s sekretariat och med några av dem

som från svensk sida haft kontakt med PUMA, samt avrapporteringen från ministermötet ger ett intryck av att PUMA är en organisation som engagerar sig i rad olika frågor. Det är inte helt lätt en att avgränsa och fokusera verksamheten, eller för den delen vilka som kan bidra till eller ha nytta av det arbete som PUMA bedriver. Inte någon gång under kommittémötet avfärdades frågor eller inlägg

med argumentet att detta är inte förvaltningspolitik. Däremot

avfärdades frågor, och argumenterades för nedskärningar och bort-

prioriteringar med hjälp av argumentet att något inte var praktiskt

relevant, att jämförelser var svåra att göra då olikhetema mellan länderna var så stora, att ämnet var inaktuellt samt i någon mån att andra internationella höll på med liknande jämförelser och organ

erfarenhetsutbyten. Samtidigt som flera efterfrågade en fokusering

av verksamheten fanns andra intressen och krafter drev i riktsom ning mot att bredda verksamheten och därmed göra den variän mer erad och fragmenterad. Området public management är brett och svårt att avgränsa. Snart sagt varje initiativ tagits i ländernas förvaltningar framsom står som möjligt att diskutera inom för PUMA då alla frågor ramen

kan hävdas innehålla åtminstone ett förvaltningspolitiskt element. I

många sammanhang fungerar vetenskapliga kopplingar som möjliga

grunder för avgränsningar av problemområden jämför t.ex. profes-

sioners problemområden. Public management-området har emel-

lertid vetenskaplig koppling och ambitionen inom PUMA

en svag definitivt inte att stärka, utan att försvaga denna koppling. snarare Området kan heller inte kopplas till några enhetliga yrkesbeteckningar eller traditionella befattningar och sektorer inom respektive

förvaltning. När ett område är så brett som fallet är med förvaltningspolitik eller public management, när vetenskapen är så pass

svagt kopplad till området i fråga och när tydliga traditioner och

enhetliga positioner saknas blir andra saker starkt styrande for områdets avgränsning.

PUMA och den

förvaltnings-

politiska diskussionen

När huvudprincipema bakom förvaltningsreformerandet diskuteras, lyfis ofia det s.k. new public management-konceptet NPM fram som en källa för de idéer som präglat problemdefinierandet och PUMA:s aktiviteter. I förlängningen antas NPM även ha påverkat det utbredda reformarbetet på förvaltningsområdet i OECDländerna. Inledningsvis påpekas i detta avsnitt att det dock inte är givet att NPM kan beskrivas som en sammanhållen skola. Därefter diskuteras gränsen mellan förvaltningspolitilc och politik i allvar mänhet går. Avsnittet avslutas med en diskussion om PUMA som förvaltningspolitisk idéspridare.

New Public Management skola eller ej

- Ofta förknippas PUMA med viss idéströnming rörande konsten en att styra och leda förvaltningen, nämligen den s.k. new public management-skolan NPM till exempel RRV 1996. I bak-

se

grundsmaterialet till ministermötet under våren 1996 definierade PUMA begreppet public management som följer: - ’Public management’ encompasses the broad range of techniques and strategies that are used to carry out the responsibilities to governments. includes, but goes beyond, the structure and administration of the public service. In Contrast, the term ‘public administration’ refers to the techniques by which government policies are carried out. PUMA, 1996

Peterson och Söderlind 1993 urskiljer en historisk följd av förvalt-

ningsdoktriner, där den första benämns som den lagstyrda förvaltningen, vars gnmdprincip är att det offentliga åtagandet skall bygga på lagar och regler. Därefter tog den s.k. folkstyrda förvaltningen vid, med en tyngdpunkt på att söka förverkliga Regeringsformens ambition att all offentlig makt utgår från folket. Under 1980- och l990-talen är den dominerande doktrinen den s.k. marknadsstyrda

förvaltningen, en beskrivning av förvaltningen som bär likheter med

NPM-skolan.

I den marknadsstyrda förvaltningen ses staten som en producent av tjänster, och marknaden är källan ur vilken normer och värderingar hämtas. Det underliggande kravet på förvaltningen är att den skall vara så effektiv som möjligt. Erforderlig effektivitet skall uppnås genom att medborgaren i egenskap av kund genom sin efterfråga styr förvaltningen. För att bemöta kundens efterfrågan skall förvaltningen inta rollen som företag, och tjänstemarmen inta rollen som ekonom. Tankarna inom den så kallade NPM-skolan förknippas ofta med den nyliberala ideologin och senare års förvaltningsrefonnerande i länder som Storbritannien, USA och Nya Zeeland. De ekonomiska drivkrafiema ses som de dominerande för OECD-ländemas förvaltningspolitik, framför allt syftar till att skapa mer effektiv som en och mindre byråkratisk offentlig förvaltning, bland annat genom skapandet av resultatorienterade organisationer. Flera har emellertid ifrågasatt om det som kallas NPM-skolan är en egentlig skola. NPM-konceptet är inte en skola i betydelsen en sammanhållen idéströrnning, med en ideologiskt uttalad grund. Med begreppet new public management menar medlemsländerna inte en och definitivt inte samma sak. Skillnader i betydelse går också - att urskilja över tiden. Hood 1995 beskrev framväxten av termen NPM som följer: The term NPM was coined because some generic label seemed to be needed for a general,

though certainly not universal, shift public

management styles. The term was intended to the particular language of individual cut across

projects of countries such as the French ‘Projet

de Service’, the British ‘Next steps’, the Canadian ‘Public Service 2000’. The analogy with terms like new politics, new right, and new industrial state, which invented for similar were a reason s.94. Vad är då NPM, om inte en skola Det som framför allt är gemen-

samt för de uttryck inom det förvaltningspolitiska området som

brukar benämnas public management är den grundläggande tanken att govemments matter. Det är viktigt för den offentliga sektorn, politiken i allmänhet och även för nationen hur det offentliga åtagandet hanteras. Hood lyfte fram sju centrala kännetecken för den trend som kommit att kallas NPM. Dessa var: formering av mer

foretagslika enheter, skapandet interna marknader och kontraktsav

lika relationer, introducerandet av näringslivsinspirerade ledar-

skapsstilar, resurshållning, betoning hands—on- toppstramare av ledning, framtagandet resultatmått samt starkare betoning av av en resultat och resultatstyming. En ordlista återñnns i sammanfattningen PUMA:s första som av ministermöte följande tenner: accountability, rymmer

corporatization, departments or ministries and agencies, devolution, market-type mechanisms, privatization, public sector, regulation och subsidiary. Tennerna som återñnns i PUMA:s publikationer har tagits som intäkt för att new public

managment har ett tydligt ideologiskt innehåll företrädesvis med nyliberala inslag. Samtidigt är det tydligt att denna skolbildning inte Hood 1995. Det inte

drivits av partipolitiska argument se t.ex. är

heller så exempelvis konservativa regeringar varit mer aktiva än

att

liberalt eller socialistiskt präglade regeringar när det gäller

mer

refonnering i linje med NPM. I stället präglas diskussionen av en

frånvaro ideologiska argument. Avpolitiseringen har lett till att av

ämbetsmarmen styrkt sina positioner. Ämbetsmännens styrkta roll

hänger ihop med betydelsen att den offentliga sektorn organiseras av

och hur den gör det. Organiseringen den offentliga sektorn är

av skild från det politiska innehållet i det offentliga åtagandet.

Gränsen mellan förvaltningspolitik och

politik

PUMA eftersträvar ideologiskt neutral position ställs

Genom att en organisationen inför ett dilemma. För att awäpna det potentiellt

politiskt känsliga hos PUMA:s aktiviteter försöker av-

man

ideologisera verksan1heten. Ett exempel på ambitionen att hålla sig

från ideologiska utsagor är att sekretariatets tjänstemän i stället mer for att tala avreglering ett politiskt känsligt begrepp i vissa om medlemsländer talar att höja reglernas kvalitet. I stället for av- - om

reglering talar att ñnna den rätta regleringen, och aktivite-

man om

ten blir på så sätt av-ideologiserad.

Alltsedan det tekniska samarbetet i TECO har PUMA:s aktivi-

teter blivit politiska. Utvecklingen mot det politiska ser ut att

mer fortsätta eftersom sekretariatet har ökande ambition att utvärdera en medlemsländerna efier normativ skala. Utvecklingen mot en mer

normativt färgade aktiviteter kommer dock att göra det svårt for

mer PUMA att undvika att lägga sig i medlemsländernas interna angelä-

genheter. Om den nonnativa skalan ligger till grund for

benchmarking av medlemsländernas förvaltningar riskerar PU-

MA:s arbete att uppfattas mer politiskt och officiellt mer av medlemsländerna. En konsekvens skulle kunna vara att PUMAsamarbetet delvis går miste om de av medlemsländerna uppfattade styrkorna. PUMA:s styrka vid jämförelse med andra former inav ternationellt samarbete är ett informellare arbetssätt och rakare utbyte av erfarenheter medlemsländerna emellan än vad brukligt är.

Såväl framtagandet normativa skalor

av som benchmarkingplanema kan även led i ett nännande från ses som PUMA:s sida till övriga OECD. Då många politiker inte ser konsten att styra och leda förvaltningen som något särdeles politiskt, blir public management mindre känsligt. Å andra sidan vill de tjänstemän som är satta att styra och leda förvaltningen få med sig politikerna för att understryka det betydelsefulla i deras arbete. Detta brukar motiveras att av för att implementera reform effektivt, måste politikerna visa en mer att refonnen är viktig. Uppfattningen att det politiska engagemanget är av vikt har även nått spridning i Sverige, vilket följande uttalande av en hög tjänsteman i Regeringskansliet visar:

Sverige stöttade idén om ett ministennöte av

den enkla anledningen att väl såg det att som skall man komma någonstans i det kallas som förvaltningspolitik så får det inte förbli en pro-

fessionell eller tjänstemarmafråga. Förvaltnings-

politik rymmer i hög grad intressanta politiska

frågor.

Från tjänstemännens sida finns således strävan efter att göra en

förvaltningspolitiken viktigare, vilket har lett till försök att politisera förvaltningsarbetet genom att få med politikema och de politiska

tjänstemärmen i arbetet. Ministennötet är ett exempel på denna strävan. Samtidigt vill inte tjänstemännen gå miste inflytandet över om PUMA, för att inte gå miste den kollegiala tonen i arbetet eller om

det ömsesidiga igenkännandet de problem tjänsteman står

av som en inför när politikernas beslut skall genomföras. Spänningen mellan en önskan att politisera verksamheten för att göra förvaltningsarbe-

tet viktigare, och att samtidigt behålla tjänstemannainflytandet över

PUMA blev tydlig under ett kommittémöte, då delegat gjorde det en klart att det administrativa systemet inte tror på det politiska.

På frågan gränsen mellan fbrvaltningspolitik och politik går,

var

menar en ansvarig svensk politiker att konsten att styra och leda

förvaltningen inte är partipolitisk. I Sverige, har flera av våra intervjupersoner påpekat, går det svalare intresse för för-

att ana ett

valtningspolitik hos de borgerliga partierna, frågor rörande

även om

styrning, ledning och effektivitet, personal- och lönefrågor m.m. måste bemötas oberoende politisk tillhörighet hos den rådande

av administrationen.

PUMA som förvaltningspolitisk idéspridare

Antalet internationella organisationer har vuxit i antal efter andra världskriget, så även Sveriges medlemskap i dylika organisationer. Den svenska statens Ökade kontakt med internationella organisatio-

har fått direkta konsekvenser i form att Sverige måste implener av

mentera beslut fattats internationella organisationer. En

som av indirekt konsekvens det ökande internationella samarbetet är att av

intar nationella ståndpunkter på policyområden

Sverige som nation

där förr nationella uppfattningar inte fonnulerats. Paradoxalt nog leder således internationalisering även till ökande nationalisering

en Jacobsson 1993. Mer indirekta konsekvenser det växande internationella samav

arbetet är de spridningsprocesser över landgränser ökar till-

som

gängligheten till andra länders erfarenheter och idéer Peterson och

Söderlind 1993. Internationella politiskt-administrativa nätverk kan verka kanaler för politisk diffusion, det vill säga överföring av

som

reform, metod eller tankar från ett politiskt system till ett annat

en

politiskt system Egeberg 1978.

Att PUMA i delar fungerar just sådan arena för förvaltsom en

ningspolitisk idéspridning konstateras av RRV 1996. RRV menar i sin översyn svensk förvaltningspolitik att mycket i svensk för-

av

valtningspolitik inte är unikt, utan ingår i 1980-talets huvudtrend. Idéerna i denna trend har spridits OECD som insamlat, samman-

av

ställt och förmedlat förvaltningspolitiska erfarenheter från med-

lemsländema.

Intrycket att PUMA uppfattas ha en betydelse som definierare förvaltningspolitik stärks följande citat från senior tjänste-

av av en inom den svenska förvaltningen: man

Det skulle kul att hur influenserna i en vara se

internationell organisation verkar. Hur strömningarna går, Jag föreställer mig att såda-

o.s.v.

här organisationer har en större betydelse för

na

idéspridning än vad kan föreställa sig. Det

man är ett väldigt kostnadseffektivt sätt att veta vad

som är på gång. Man har möjlighet att ta till sig idéer och annat.

Egeberg 1978 menar att diffusion även kan ett sökande ses som efter information och förebilder eller rutiner för sökandet - - från ett

annat sammanhang. PUMA kan då ses som en organisation som underlättar eñerforskandet efter förvaltningspolitiska förebilder och infomiation. Man kan också PUMA organisation

se som en som

bygger upp rutiner för hur ett sökande efter förvaltningspolitiska förebilder skall gå till.

Det finns likheter mellan olika länders förvaltningspolitik, och även likheter mellan medlemsländernas förvaltningspolitik och PU- MA:s verksamhet. Likhetema återfinns framför allt på idéplanet.

Överensstämmelsema blir färre studerar utfallet idéerna när man av

i praktisk handling. De reformer genomförts i OECD-ländemas

som

förvaltningar under senare år skiljer sig åt när de studeras i detalj,

även om man från ländernas sida talar om reformema på ett likartat

sätt. Vidare har de reforrnemas resultat ofta inte uppfyllt de idémässiga förhoppningama. En förklaring till diskrepansen mellan idé och praktik ett maktperspektiv påpekar att idé behöver stöd från

ur en

inflytelserika intressen på området för att förverkligas. Idéer och makt måste förenas för att realiseras. En annan förklaring skill-

av nader mellan en reforms tänkta resultat och reforrnens praktiska utfall pekar på att idéerna ofta är alltför generella till sin karaktär

för att duga bruksanvisning vid reforrnering. Allmängiltiga

som en

förvaltningspolitiska idéer är mycket svåra att översätta till förvalt-

ningspraktik. Idéerna är dock inte generella utan de idéerna nog, ur

sprungna föreställningarna om verkligheten sätter slags

upp en

mentala gränser för vad som anses möjligt respektive omöjligt att

genomföra Petersson och Söderlind 1993.

Senare tids forskning idéspridning jämför Czamiawska och

om Sevön 1996 visar att det dock inte är så att sorts idéer har en en sändare och mottagare. Idéer omformuleras och översätts i stänen

digt pågående Även USA har låtit sig påverkas PU-

processer. av

MA. USA:s vicepresident Gore tidigare nämnda tagit initiativ inom det förvaltningspolitiska området, det s.k. reinventing

govem-

ment-programmet, har hämtat inspiration från PUMA. Dessutom

går det att hitta spår PUMA:s arbete i USA:s budget. Andra av exempel är ett antal lagar i Turkiet influerats arbetet i PUsom av MA, men som anpassats till den lokala situationen.

Vare sig talar med tjänstemän med erfarenhet av de förman valtningspolitiska förändringarna i Sverige i början av 1980-talet,

svenska tjänstemän är aktiva idag, tjänstemän på OECD:s seksom

retanat i Paris, myndigheter, revisionsorgan, politiker eller forskare

fors liknande argument fram. Inom för denna studie kan fastramen

slås att idéerna om forvaltningspolitik och hur man talar om for-

valtningspolitiken, historiken och refonnerandet bär stora likheter. -

PUMA den

på globala scenen

PUMA och OECD internationell samarbetsorganisation

- - är en

kan antas ha betydelse för policyornrådet förvaltningspolitik.

som

Efter att ha konstaterat vilka idéer påverkar PUMA:s arbete

som och vilken relation PUMA har till dessa idéer, samt visat hur idéerförhåller sig till politik i allmänhet, gör här redogörelse för na en

PUMA:s situation på den globala scenen. Syftet med redogörelsen

är att bättre kunna avgöra PUMA:s betydelse för den internationella

diskussionen. Nedan genomförs analys PUMA:s relationer till

en av

OECD samt andra internationella organisationer eventuellt

som

konkurrerar uppmärksamheten såväl på global som på europeisk

om mva.

Det finns många organiserade internationella och tran-

typer av

snationella samarbeten. Då förvaltningspolitik bedrivs nationellt kan

förvänta sig att det är internationella mellanstatliga organisaman

tioner har de tydligaste kopplingama till den förvaltningspoli-

som tiska diskussionen. Det finns även flera internationella typer av

mellanstatliga organisationer. En distinktion härrör från antalet och vilka medlemmar organisationerna samlar. FN samlar nära nog samtliga världens länder, OECD samlar primärt de västliga

av

industriländema, emedan EU bygger sitt samarbete på en gemensam geografisk gnmd. En distinktion är naturligtvis i vilken form

annan

policyområde regleras, det vill säga regleringen sker på ett

ett om

formellt vis med direkt inverkan på området i fråga eller om det

mer handlar reglering är informell till karaktären, vars om en som mer

inverkan blir indirekt. PUMA intar något av en särställning

mer

bland internationella organisationer då organisationen samlar endast

världens rikaste länder, samtliga dem. Genom att bringa men av OECD:s medlemsländer fir PUMA mer homogen samman en

struktur än de globala organisationerna såsom FN och Världsbanken, eñersom inte behöver ta hänsyn till utvecklingsländemas

man

problem. Dock hävdar PUMA också att de har en fördel gentemot

EU, då de samlar samtliga industriländer och inte enbart de europe-

iska. Vid det refererade kommittémötet reste några av med-

ovan

lemsländernas representanter emellertid farhågor för att den pågående utvidgningen OECD försvagar organisationen om OECD

av

får alltför många medlemmar är alltför olika till karaktären.

som

Det talas inte mycket andra internationella organisationer i

om

det dagliga arbetet inom PUMA. Dock finns det ett antal till en

-

viss grad konkurrerande internationella såväl i det globala - arenor, sammanhanget som i Europa. Med konkurrens här att avses en an-

nan organisation behandlar förvaltningsfrågor och samlar ungefär

samma personer inom de nationella förvalmingama, och därmed

också har betydelse för den internationella förvalmingspolitiska

diskussionen. Det rör sig om en konkurrens uppmärksamhet. De om

nationella tjänstemännen kan inte delta på hur många

arenor som helst. Valet kan förväntas leda till att av en arena en annan arena

väljs bort.

Vad gäller konkurrerande arenor finns det ett antal organisatio-

ner som handhar ett specifikt sakpolitiskt område, till exempel polisfrågor. Dock är den övervägande uppfattningen både i Paris och i Sverige att det inte finns några organisationer där konsten att styra och leda förvaltningen tas upp på ett heltäckande sätt än i

mer PUMA. Bland annat finns inget annat forum än centre of govem-

ment-nätverket, där tjänstemän inom statsrådsberedningar kan träffas och utbyta erfarenheter och diskutera likartade problem. Det är inte många alternativa internationella och europeiska förvaltningspolitiska arenor som nämnts i våra intervjuer. Nedan listas emellertid de som våra intervjupersoner anser i viss mån överlappa

-

eller konkurrera tjänstemännens uppmärksamhet på PUMA:s

om intresseområde. PUMA:s ställning på den globala är dock i scenen forsta hand beroende på organisationens ställning inom OECD, varför en diskussion PUMA:s relation till OECD följer. av nu

PUMA

och övriga OECD

De legitimitetsproblem PUMA hade från början visavi

resten av OECD är inte helt försvunna. OECD organisation i är en som mångt och mycket leds av nationalekonomer, och managementfrågor

ses som alltför mjuka av majoriteten tjänstemän inom moderorganisationen. Dock har statusen för public management ökat. Att statusen har ökat tas det nyligen genomförda ministennötet till intäkt för. Ett ministermöte ansågs inte möjligt att genomföra för ett

år sedan. Även PUMA är del OECD, präglas PUpar om en av

MA:s aktiviteter positionering gentemot moderorganisationen på

av ett flertal sätt.

Å sidan understryks både sekretariatet och kommittén

ena av att PUMA är något annat än övriga OECD. En delegat vid ett kom-

rnittémöte uttryckte PUMA:s särställning att kritisera

genom OECD:s tendens att alltid sluta i ett ekonomiskt uttalande. Han

betonade att det inte fallet för PUMA. Såväl PUMA:s aktiviteter var arbetssätt ansågs annorlunda än gängse OECD-standard. som vara Till exempel ägde ministermötet i form som OECD tidigare rum en inte använt. PUMA:s ministerrnöte infonnellt, öppet, var mer ostrukturerat och spontant till karaktären än vad vanligen är som fallet för ministermöten inom OECD-samarbetet. Å andra sidan strävar sekretariatet och särskilt de tjänstemän -

är fast anställda efter ökad legitimitet inom OECD. Legi-

som - en timitetssträvandena kan spåras i de ökande nonnativa ambitionerna

från sekretariatets sida, bland annat planer på att värdera public management bland medlemsländerna, för att efterlikna hur resten

OECD arbetar. Förutom att PUMA är organisation är av en egen den även inlemmad i resten OECD. Som en del av OECD förav väntas PUMA även arbeta tillsammans med andra delar av OECD, vilket har lett till att PUMA deltar i de tidigare diskuterade horisontella aktiviteter utförs tillsammans med andra kommittéer som och direktorat. En anledning till PUMA:s strävan inåt OECD är de budgetned-

skärningar OECD helhet genomgår. PUMA måste visa sig

som som

betydelsefull för OECD för att säkerställa fortsatt finansiering i

önskad omfattning. För att i större utsträckning likna övriga OECD har PUMA:s i biståndsorganet TECO nedtonats. Under ursprung

PUMA:s första verksamhetsår betonades organisationens betydelse

för tjänstemän att tillgodogöra sig erfarenhetsutbyte som en arena

rörande förvaltningsfrågor. Idag har utvecklingen i riktning från biståndsarbete gått än längre, till strävan mot att PUMA etable-

en sig OECD-ländemas public managerar som en normerare av ment. Utvecklingen i normerande inriktning verksarnheen mer av kan betyda att PUMA blir viktigare, och därmed förlorar i ten styrka för erfarenhetsutbyte där nationella representanter som arena

kan ägna sig åt internationell förvaltningspolitisk spaning.

organisationer

PUMA och andra

globala

På global nivå har FN viss ambition på det forvaltningspolitiska

en

området. FNs generalförsamling möttes under våren 1996 på temat Public Administration and Development. Bakgrunden till temat för mötet är genomförandet ett antal sakpolitiska globala konfe-

av

till exempel kvinnokonferensen i Peking, befolkningsfrågor i

renser;

Kairo, mänskliga rättigheter i Wien, miljöfrågor i Rio, samt sociala

frågor i Köpenhamn. Nästa steg har ansetts att reda ut hur vara medlemsländemas förvaltningar skall fomias så att konferensemas

åtaganden kan implementeras och målsättningar uppnås. Den förvaltningspolitiska delen FNs verksamhet planeras avdelav av en ning på FN-högkvarteret i New York, som även anordnade konen ferens i Stockholm inför generalförsamlingens session. FN -gruppen har vissa ambitioner att fungera för förvaltningspolisom en arena tiska frågor, men då med ett fokus på förvalmingsarbetet i utvecklingsländerna. När det gäller biståndsfrågor har ett annat FN-organ rena Department for Development Support and Management Services, en del komparativa ansatser när det gäller vissa forvaltningsfrågor. Dessutom utför Världsbanken komparativa studier förvaltningsav system och förvaltningsrefonner, som till en del ligger till gnmd för huruvida Världsbankens sig i ett land eller engagerar

PUMA

och andra europeiska organisationer

Det finns ett antal organisationer på det europeiska planet som handhar fövaltningspolitiskt relaterade frågor, bland annat EFMD i Bryssel och Internationella institutet för administrativ vetenskap. Det finns andra inslag utbyte mellan nationella förvaltningar i av Europa. EU driver Carolusprogrammet, som i och för sig inte är ett primärt förvaltningspolitiskt program utan ett sätt att kalibrera forverkligandet av den inre marknaden, men där utbytet av tjänstemän de facto får till följd att man hämtar hem erfarenheter av sätt att skapa system inom de olika europeiska förvaltningarna till det egna landet. I programmet deltar Sverige med någon enstaka stipendiat. Carolusprogrammet styrs av EIPA European Institute for Public

Administration i Maastricht på uppdrag av EU.

EIPA är en organisation vars verksamhet ligger närmare EUfrågor än förvaltningspolitilc i allmänhet. Organisationen fokuserar framför allt på den europeiska integrationen och dess betydelse för förvaltningsutvecklingen, och inte i lika hög grad på förvaltningen i sig. EIPA anses såväl svenska tjänstemän tjänstemän på av som PUMA-sekretariatet med anledning av fokuseringen på Europafrågorna inte utgöra någon direkt konkurrent till PUMA. Vid tiden före Sveriges medlemskap i EU sågs EIPA av svenska tjänstemän som en informell svensk ingång till det europeiska samarbetet i Bryssel. I och med att Sverige blivit medlemmar EU är EIPA inte längre av lika intressant för den svenska förvaltningen. Ett svenskt initiativ var fömyelsefondens europastipendier, där en stipendiat under en tid studerade en förvaltning på plats i ett an-

nat europeiskt land. Syftet bakom europastipendiema var inte att lära sig arbetsteknik, utan att hur olika europeiska förvalt-

en ny se

ningar hanterar de problem den ökande globaliseringen anses föra med sig för det politiska systemet. Europastipendiema håller på att

läggas ned, och ersätts av Forum Europa.

Forum Europa är ett projekt är knutet till Regeringskansli-

som ets förvaltningskontor och riktar sig till departementen men som förvaltningen i övrigt. Inom Forum Europa sätts ett antal bilaäven

terala överenskommelser mellan Sverige och europeiska för-

upp valtningar utbyte tjänstemän. Målsättningen är att höja komom av

i svensk förvaltning vad gäller EU-frågor, bland annat

petensen

att anordna seminarier, centralt upphandla kurser, samt or-

genom

ganisera stipendiatprogram. Inom ramen för Forum Europa-

återfinns den svenska kontaktperson gentemot Caroprogrammet lusprogrammet.

Tilläggas kan att både svenska tjänstemän och personal på PUMA-sekretariatet är att EU kan utvecklas även på det för-

varse

valmingspolitiska området. Motivet för EU att höja den förvaltningspolitiska ambitionen är antagandet att EUs direktiv etc.

om

måste implementeras effektivare i medlemsländerna för att den europeiska integrationen skall kunna fortsätta. En effektivare imple-

mentering, skulle underlättas om EU drev en gemensam menar man,

förvaltningspolitilc. Om det rent europeiska samarbetet rörande för-

valtningsfrågor fördjupas, förväntas européema minska sitt engai PUMA. I dagsläget finns dock inga tydliga tecken på att

gemang

EU är på väg att höja sin ambitionsnivå på det förvaltningspolitiska

området inom den nännaste framtiden. Till saken hör att EU deltar i

PUMA-samarbetet EUs observatör i den styrande

genom status som kommittén.

PUMA:s ställning på den globala scenen

Gemensamt för flertalet internationella förvaltningspolitiska organi-

sationer är biståndsinriktningen verksamheten. Biståndsinrilctav

ningen präglar även PUMA:s historia, även om organisationen dock

strävar i riktning bort från biståndsimagen.

l början 1990-talet planerades inom ramen för EU-projektet

av

till förvaltningarna i Öst- Phare, som syftar att hjälpa de offentliga projekt för att utveckla förvaltningarna inom de nya

europa, ett

marknadsekonomiema i Östeuropa. När EU sökte efter någon orga-

nisation kunde driva utvecklingsarbetet på den internationella

som

konsultmarknaden föll valet slutligen på PUMA. Dock fick PU-

MA:s strävan bort från biståndsarbete till följd att PUMA bildade

en separat organisation för att organisera den EU beställda utav

vecklingen av de östeuropeiska förvaltningama, nämligen tidigare nämnda SIGMA. SIGMA-projektet tas också till intäkt for att PU- MA:s anseende under början verksamheten har stigit

svaga av varefter.

Sammanfattningsvis: Gentemot OECD har PUMA förstärkt sin

position inom organisationen. Vad gäller andra internationella orga-

nisationer och finns inga direkt konkurrerar

program arenor som om uppmärksamheten. Det skulle kunna ändra på detta är EU som om

utökar de federala ambitionerna, och utsträcker kompetensen

till att

omfatta harmonisering av medlemsländemas förvaltningar i avsikt att säkerställa implementeringen EUs olika beslut.

av Även beskrivna organisationer inte konkurrerar direkt om ovan med PUMA, går det att se gemensamma drag i de idéer förvaltom

ningsfrågor som de andra organisationerna och

programmen omfattar. Den nämnaren är de grundläggande dragen i gemensamma

new public management-konceptet, såsom de tidigare redogjorts

för. Dock, även om det inte går att identifiera några tydliga konkurrenter mot PUMA:s verksamheter vad gäller bredd finns det som

tidigare nämnts organisationer som är specialiserade på vissa delar av förvalmingsfrågor. Dessa organisationer kan i kombination med

-

att ländernas förvaltningar blir internationella till strukturen

mer leda till att behovet av en organisation PUMA:s typ på av mer spe-

ciñka sakpolitiska områden kan ifrågasättas. Till exempel kan det

faktum att tjänstemän efter hand deltar i egna for verksamheten

mer anpassade internationella nätverk, leda till att deltagandet i

någon PUMA:s aktiviteter kan komma att prioriteras ned. En av

sådan nedprioritering skulle kunna leda till att PUMA:s position på den globala scenen i förlängningen till och med undergrävs.

PUMA och nationerna

För att avgöra huruvida idéerna präglar PUMA-arbetet har som någon betydelse för den internationella förvaltningspolitiska diskussionen och även huruvida diskussionen i sig har betydelse för strukturen hos medlemsländernas förvaltningar blir det viktigt att utreda PUMA:s relationer till dess medlemmar, nationerna. PU- MA:s förhållande till medlemslandet Sverige, och vice versa, återfinns i denna rapport under rubrik. senare en egen

Beroendeförhållanden PUMA och mellan

nationerna

När samtalar med såväl svenska tjänstemän med företräman som dare for PUMA påpekas ofia att PUMA skiljer sig väsentligt från mycket annat internationellt samarbete. I många internationella organisationer cirkulerar verksamheten huvudsakligen kring en beslutsprocess, medan PUMA är ett sarnarbetsforum mellan ett 25-tal länder. PUMA utfärdar inga bindande beslut som medlemmarna måste följa. Presidiet på kommittémötena avläser något slags mainstream och försöker där flerhitta en balanserad ståndpunkt talet länder i någon mening kan känna igen sig. PUMA måste dock ta nationella intressen i beräkning for att försäkra sig att medlemsländerna avsätter resurser för PUMA:s om verksamhet. Det rör sig rent finansiella anslag från OECDom budgeten, vars storlek beror på hur medlemsländerna prioriterar PUMA jämfört med 0ECD:s övriga verksamheter. PUMA är också beroende att ländernas förvaltningar ställer upp med utredningsav deltar i PUMA-sekretariatets undersökningar och tillhanresurser, dahåller personal för diverse göromål är knutna till PUMA:s som olika verksamheter. Under kommittémötet visade det sig att det inte är självskrivet att länderna ställer resurser till PUMA:s förfogande. Vissa delegater klagade över den arbetsbörda som PUMAsamarbetet innebar, och flaggade för att samarbetet riskerade att nedprioriteras.

Nationella särdrag

Att PUMA måste ta hänsyn till samtliga medlemsländer i verksamheten speglar ett dilemma som organisationen står infor, nämligen hur PUMA skall hantera skillnader mellan medlemmarna. I PU- MA:s fall blir dilemmat uppenbart i hur organisationen hanterar nationella särdrag. PUMA hanterar de nationella särdragen huvudsaldigen på två sätt. Det finns en uppfattning bland medlemmarna att de står inför likartade problem, vilket leder till att skillnaderna tonas ned. Från denna ståndpunkt kan PUMA:s arbete formas ett unifonnt vis, och då blir jämförelser mellan medlemsstaterna viktiga. Genom jämförelser-na görs skillnaderna mellan medlemsländerna tydliga, för att genom diverse aktiviteter uppnå likformighet inom OECD. Tekniker för att påvisa skillnaderna är direkt inlånade från näringslivet, t.ex. benchmarking och best practice analysis. Jakten på den bästa praktiken inom ett visst förvaltningspolitiskt område förväntas minska skillnaderna mellan medlemsländemas förvaltningar. Skillnaderna skall komma att decirneras att länderna jämförs genom mot den bästa förvaltningspraktiken i syfte att uppnå demra. Andra medlemsländer tveksamma till alltför långtgående är mer jämförelser. I och med att skillnaderna medlemmarna emellan är så stora blir det svårt att genomföra några generella jämförelser mellan alla medlemsländer, eller att forma aktiviteter skall göra alla som glada och nöjda. Trycket på att PUMA måste bemöta skillnaderna blev tydligt när en delegat vid kommittémötet från ett land utanför den västliga delen av OECD-området påpekade att de var annorlunda på många sätt, och att PUMA måste ta hänsyn till skillnaderna när jämförelser utförs länderna emellan.

PUMA:s bemötande av nationerna

För att hantera skillnader mellan medlemsländerna, och medlemmarnas konflikterande krav organisationen, planerar PUMA smågruppsmöten med ett begränsat antal likartade medlemmar. Ett annat skäl för smågruppsmöten sägs vara att samtalstonen blir mer informell färre länder som deltar i en diskussion. Då infom1aliteten framhålls som ett av PUMA:s främsta företräden blir mindre grupper mer intressanta, särskilt som antalet OECD-medlemmar stadigt växer i antal. Vissa medlemmar reser dock farhågor om att

uppdelning i mindre kan leda till en viss exklusivitet. För

en grupper att travestera den pågående debatten Europeiska unionens framom tid skulle smågruppsmötena kunna vara ett led i formandet av ett tvåhastighets-PUMA, där vissa utvecklade länder i förvaltmer ningshänseende skulle fördjupa samarbetet och lämna de andra bakom. PUMA kan dock inte driva smågruppsverksamheten för långt, eñersom PUMA inte får arbeta för enbart några enskilda medlemeller exklusiva grupper av medlemsländer. En representant mar mer från ett de medlemsländerna öppnade det refererade av nyare ovan kommittémötet med att be direkt assistans från PUMA för att om utveckla den förvaltningen. Dennes önskan repeterades också egna vid slutet mötet. PUMA avböjde dock det nya medlemslandets av förfrågan, och hävdade att kommittén inte kunde arbeta som en konsult för enbart ett enskilt land. Tilläggas kan att man senare ändå förlade ett möte till detta land. Detta är intressant om man tar hänsyn till PUMA:s bakgrund i det biståndsinriktade TECO, då mer PUMA organisation försöker frigöra sig från sin historia för att som uppnå annorlunda status, inte minst inom OECD. en PUMA:s svårigheter att förhålla sig till nationerna blir också tydliga då merparten av tjänstemännen i den styrande kommittén ser sig själva först och främst nationella företrädare. PUMAsom

sekretariatets arbete kompliceras även det faktum att PUMA

av önskar något mer än bara en internationell arena för samarvara bete, med tidigare kommenterats en växande normativ am- - som bition, bland annat gällande utvärderingar ländernas förvaltningav ar. Även det förekommer spänningar mellan olika nationella om re-

presentanter i på konsten att styra och leda förvaltningen, och

synen de olika åtgärder PUMA vidtar för att bemöta skillnader mellan medlemmarna, leder verksamheten till likriktning av de förvalten

ningspolitiska idéer diskuteras. Detta följer av inriktningen på

som att läsa och förmedla medlemsländernas minsta gemensamma av

förvaltningspolitiska nämnare. Resultatet blir en strömlinjeforrnad diskussion. Strömlinjefonnandet leder både till svagheter och styrkor i betydelsen av den internationella förvaltningspolitiska diskus-

sionen. Det faktum att budskapet präglas av gemensamma nämnare gör att samtliga länder känner igen den beskrivna situationen och kan ta till sig PUMA:s budskap, vilket stärker diskussionen. Den

internationella förvaltningspolitiska diskussionens svaga sida beror att idéerna förlorar sin originalitet genom strömlinjeformandet,

och kan leda till att medlemsländerna dem alltför urvattnaser som de. Att PUMA inte kan driva verksamhet vissa meden som passar lemsländer bättre än andra leder således till att verksamheten och särskilt diskussionen blir generell till karaktären. Men för att denna

generella diskussion skall kunna leda till förvaltningspolitisk

en praktik i medlemsländerna måste den omfonnuleras och översättas

till de nationella förhållandena. Detta är del i förklaringen till att

en

det går att ñnna större likheter i hur talar förvaltningspoli-

man om

tiska frågor än vad fallet studerar det verkliga

är om man utfallet i

medlemsländemas fdrvaltningspraktik. PUMA:s verksamhet har ett drag ambition att göra lite

av en av

allting. Medlemsländema har olika krav på vad PUMA bör syssla med. Vissa länder menar att public management i första hand rör personalfrågor, medan andra lyfter fram budgetpolitiken. Ett sätt för

PUMA-sekretariatet att hantera de olika kraven är att betona bety-

delsen av förvaltningspolitiken eget policyområde gentemot

som andra policyområden. I linje med resonemanget betydelsen om av

förvaltningspolitiken menar PUMA att OECD-ländema skall föra en egen forvaltningspolitik. Helst skall den politiken samordnas under en egen förvaltningspolitisk enhet. Tanken är att skapandet

av

nationella enheter skall underlätta och främja samarbetet med

- -

PUMA. Att förvaltningspolitik eller kombinationen förvaltning och

-

politik verkligen bedrivs bäst genom att organiseras av en egen

-

separat enhet är dock inte något självklart faktum. Frågan

är om

inte förvaltning och politik bättre tas till handa att väva de

genom

förvaltningspolitiska aspekterna i förvaltningen som helhet.

PUMA och

Sverige

Efter att ha beskrivit PUMA:s förhållande till dess medlemsstater i allmänhet, gör här beskrivning PUMA:s aktiviteter i Sverien av och sedan Sveriges aktiviteter i PUMA. Genom en analys av det ge, dagliga arbetet PUMA och Sverige emellan belyses dels vilken betydelse den intemationella forvaltningspolitiska diskussionen har for Sverige, dels vilken betydelse Sverige har för diskussionen i fråga. Avslutningsvis beskrivs den svenska på PUMA, vad svenska synen

tjänstemän och politiker internationella jämförelser inom

anser om det forvaltningspolitiska området i allmänhet, och om PUMA i synnerhet.

PUMA i

Sverige

Hur Sverige formulerar sin ståndpunkt infor PUMA skiljer sig inte nämnvärt från vanlig beredningsprocess i Regeringskansliet. Det

en tas fram underlag på olika håll inom den svenska förvaltningen, som sänds till PUMA:s kontaktpersoner i Sverige. Kontaktpersosenare sätter sedan ihop ett förslag. Förslaget presenteras for deparnema tementsledningen, sedan fäller sitt utlåtande. För att få en bild som hur arbetet med PUMA i Sverige utreds nedan PUav äger rum MA:s kontaktnät i Sverige. Sedan följer en beskrivning av hur det PUMA-relaterade materialet sprids i Sverige, och vilka delar av den

svenska forvaltningspolitiken eventuellt går att spåra till PU-

som MA.

Sverige har formell representant i PUMA:s styrande kom-

en mitté. Representanten har också ett samordningsansvar i Sverige för de olika aktiviteter sker gentemot PUMA. Representanten skall som också till att de olika arbetsgruppema bemannas, och att inforse mationen sprids i Sverige. Sveriges formella representant har hämtats från det departement som har ansvar for forvaltningsfrågor. Förr har chefsperson med ansvar for forvaltningsfrågor på Civilen departementet varit Sveriges delegat i kommittén, idag är det en tjänsteman på Finansdepartementet som representerar Sverige i PUMA. I övrigt har Finansdepartementet en överenskommelse med

Statskontoret, gällande assistans med planering och samarbete i

övrigt gentemot PUMA. En Statskontorets tjänstemän har också av

deltagit vid kommittémötena.

PUMA organiserar, som tidigare nämnts, ett antal tematiska nätverk. I utvärderingsnätverket är det ñnansdepartmentets budgetavdelning, Statskontoret och RRV deltar. Budgetavdelningen som och RRV representerar också Sverige i financial managementnätverket. Vad gäller det personalpolitiska samarbetet deltar Arbetsgivarverket från svensk sida. Regeringskansliet deltar direkt mer

i samarbetet regleringsfrågor, då delar Finans- och Närings-

om av departementen deltar. I Centre of govemment-gruppen deltar de

högsta tjänstemännen inom Statsrådsberedningen.

När PUMA genomför komparativ studie hur särskild en av en

fråga hanteras i ett antal medlemsländer, däribland Sverige, sker de inledande kontakterna på ett tämligen informellt sätt. Om inte någon

av de svenska representantema i något PUMA-nätverken tar av hand den svenska delen dylik studie, så lotsar PUMA:s om av en svenska representant i kommittén PUMA-sekretariatets ansvarige

tjänsteman till lämplig kontaktperson i den svenska förvaltningen.

Tillvägagångssättet får till följd att de enskilda deltar i personer som PUMA-relaterade studier får ett icke föraktligt inflytande över hur Sverige och den svenska förvaltningen presenteras inom OECD. Noterbart är att det i stor utsträckning är de intentioner länderna har

på ett visst forvaltningspolitiskt område rapporteras, än

som snarare ländernas erfarenheter området i fråga. av För att bättre kunna samordna det svenska deltagandet i PUMA

bildades under 1995 samordningsgrupp. Uppgifterna for

en gruppen är att koordinera Sveriges aktiviteter och värdera vad Sverige får ut av PUMA, så att den svenska representationen kan i kommitagera

tén och söka påverka PUMA i någon mening. Gruppens målsättning

är vidare att förmedla den PUMA-relaterade informationen på ett mer systematiskt sätt inom den svenska förvaltningen. Sveriges representant i PUMA-kommittén är sammankallande i gruppen.

Därutöver deltar från Statskontoret, budgetavdelningen,

personer

arbetsgivarverket, Finansdepartementets rättssekretariat,

och even-

tuellt en person från kommunenheten. Samordningsgruppen skall avspegla den organisatoriska sammansättningen i arbetsgruppema. Hur stor spridning PUMA:s publikationer får i den svenska forvaltningen är svårbestämbart, och har hittills i mycket berott på vilka PUMA:s svenska kontaktpersoner varit. Dessutom

ñnns det en bokhandel i varje huvudstad skall ha komplett uppsättning som en av PUMA:s rapporter, och det är inte möjligt att följa spridningen av rapporterna härifrån. PUMA-relaterad information har spritts till

vänner och bekanta, framför allt i Regeringskansliet Huruvida nämnda samordningsgrupp lyckats med att organisera en mer

ovan

systematisk spridning är för tidigt att avgöra. När man talar med svenska är det tydligt att det finns en önskan om en störspridning PUMA-skrifiema. Uppfattningen är att publikatio-

re av har stannat i alltför snäv krets. Även det under tidinema en om en

period ansetts fungera bra så har flera byten av kontaktperso-

gare

antal år påverkat kontinuiteten spridningen. Tidiga-

ner under ett av

re spreds rapporter och protokoll från kommittémöten i större ut-

sträckning. Därigenom nådde också vad PUMA avhandlat i sak

under åren spridning i den svenska förvaltningen. Dessutom spreds beredningsunderlag, där frågor de nationella prioriteringarna av

om PUMA:s olika aktiviteter inför kommande verksamhetsår fanns

med. I piioriteringsnmdoma ktmde i stort sett alla som ville göra sin

stämma hörd. Den tidigare nämnda ambitionen att knyta en slags exklusivitet

till PUMA:s nyhetsbrev speglar en uppfattning inom organisationen att begränsa antalet kontaktpersoner till dem som har ledande be-

fattningar i medlemsländemas förvaltningar. Detta faktum verkar stå i strid med önskan hos vissa svenska tjänstemän att få till en större spridning resultatet PUMA:s verksamhet. Som en av av

chefstjänsteman uttryckte det: J ag tycker det vore spännande om folk ifrån linjen administrativ direktör vid och så kan kom-

- en i kontakt med den typen tänkande äger i Paris. ma av som rum

Anledningen till önskan större spridning motiveras med upp-

om en fattningen att eftersom hela Sverige och därigenom även den om -

svenska förvaltningen påverkas den ökande intemationalise-

- av

ringen, måste majoriteten svenska tjänstemän höja sin kompetens

för att bemöta den förändrade verklighet intemationalisesom ringsprocessen innebär.

För att PUMA:s aktiviteter skall påverka den svenska förvaltningen mer direkt anser många tjänstemän att erfarenhetsutbytet måste praktiskt inriktat. Omorganiseringen av det svenska

vara

Regeringskansliet sker varje gång en ny regering bildas. Vid omor-

ganiseringarna vissa tjänstemän att influens hämtats utifrån, menar

bland annat från Australien. Ett exempel är regeringsbildningen

1988 då vissa organisationsförändringar genomfördes, bland annat fördes polisfrågoma från Justitie- till Civildepartementet. Då fick den person som hade i uppdrag att se över organisationen att även se hur man internationellt hade organiserat polisfrågoma. Den internationella översynen skedde med hjälp av utredarens personliga

kontakt inom just PUMA.

Alla är dock inte lika säkra på att PUMA haft någon större betydelse. En tjänsteman frågar sig det egentligen är någon reform om som ägt rum i Sverige under de senaste 10 åren som verkligen går att spåra till PUMA. Något som visar på det svåra i att påvisa kausalsamband när det gäller idéspridning. Som tidigare diskuterats år bilden sändare och mottagare idéer alltför enkel. Dock av en av visar utvecklingen på en kongruens mellan hur man talat om förvaltningspolitik i Sverige och hur man talar inom PUMA. Så även om de direkta exemplen av PUMA:s inflytande över den svenska

förvaltningen inte är så många i antal, kan de indirekta följderna av

PUMA:s arbete vara desto fler. Ett indirekt resultat PUMA:s av arbete är framför allt att PUMA-samarbetet lett till betoningen,

avgränsningen men också vidgandet av vad förvaltningspolitik

- -

egentligen år. Medan förvaltningspolitiken inte tidigare var något uttalat eget policyområde, hörs i dag allt oftare diskussioner kring förvaltningspolitik som ett eget policyområde.

Sverige i

PUMA

Det sätt på vilket Sverige presenterar sig i PUMA-arbetet har länge varit en personfråga och berott på hur den svenska representanten

presenterar den svenska positionen i kommittén, sekretariatet eller i

något av PUMA:s nätverk. Från början kan anledningen till frånvaron av en uttalad svensk linje spåras i ett ointresse inom den svenska förvaltningen för internationella frågor i stort. Ointresset fick till

följd att de få svenska tjänstemän som ändå arbetade internationellt

ñck ett stort inflytande i de internationella sammanhang de verkade inom. I takt med att det internationella medvetandet nått ökad en spridning i Sverige, hörs alltfler krav att Sverige skall fonna en

egen linje även i förvaltningsfrågor. Kraven på formulerandet

av en svensk linje uppgiftema för den nybildade samordningsär en av gruppen. Når de svenska delegatema presenterade den svenska förvaltningen vid ett komrnittémöte planerade delegatema i förväg ett antal

punkter kan betecknas s.k. promising practices i Sveri-

som som ge. Ibland presenterade den svenska representanten ett tema på eget svenskt initiativ, andra gånger efter uppmaning PUMAav sekretariatet att formulera en svensk ståndpunkt rörande speciell en

fråga. Ett exempel på ett svenskt forvaltningspolitiskt initiativ som framhållits de svenska delegatema i kommittén under år

av senare

är ett svenskt IT-politiskt initiativ, Toppledarforum TLF. Topple-

darforum är informell sarnverkansgrupp för förnyelse av offentlig en förvaltning med stöd IT. Komplexiteten hos idéspridningsprocesav blir tydlig då den svenska IT-satsningen i sin tur hämtat inspiraser tion från den norska förvaltningen. Vid ett antal tillfällen har svenska tjänstemän tjänstgjort under tid på sekretariatet i Paris, bland annat med för Centre of en ansvar govemment-gruppen. Dessutom arbetar två svenskar i SIGMA. Den tidigare omnämnda Govemance In Transition-rapporten är framtagen under ledning av en svensk tjänsteman inom OECD. Sedan tidigare finns det ett nordiskt samarbete rörande förvaltningspolitiska frågor, bland annat mellan de nordiska statskontoren har träffats i 15-20 år. Dessutom brukar de nordiska delegatersom träffas på någon respektive beskickningar vid OECD inför na av

varje kommittémöte för att om möjligt samordna sina aktiviteter.

Det nordiska samarbetet kan ett exempel på uppfattningen ses som att länder med likartad förvaltningsstruktur står inför likartade ut-

maningar3. De nordiska länderna anses ha något att vinna på att

samarbeta för att påverka PUMA:s verksamhet i en riktning som mot de gemensamma problemen. svarar Vilket anseende har då Sverige i PUMA Om man frågar representanter för PUMA i Paris får typen: Sverige ses inte man svar av

ett problemland, utan är i många avseende ledande vad gäller

som

olika förvaltningsfrågor, till exempel utvärdering av offentlig verksamhet och den konstruktiva roll svenska revisionsmyndigheter

mer spelar. Andra PUMA-tjänstemän påpekar att det faktum att Sveri-

än de flesta icke engelskspråkiga länder publicerar material

ge mer på engelska, leder till att fler länder kan ta del av den svenska utvecklingen. I och med att fler nås av den svenska utvecklingen kan Sverige i förlängningen få ett ökat inflytande inom ramen för PU- MA-samarbetet. Det kan mycket väl vara på det viset att Sverige har ett gott anseende och därigenom i relation till sin storlek stort inflytande i PUMA. Dock kan inte frigöra sig från tanken att - man det till del är artighetsfraser som ingår i det internationella samen arbetets diskussion, inte heller att så länge Sverige prioriterar PU- MA prioriterar PUMA Sverige på grund de finansiella resurser av den svenska välviljan för med sig till PUMA som organisation.

3Å ifrågasätta i hur hög grad de nordiska förvaltningandra sidan kan man arna står inför likartade utmaningar. Statsfmansiellt är skillnaderna avsevärda. Stora skillnader mellan nordisk förvaltningspolitik har t.ex. visats i Laegreid och Pedersen 1994 samt Olsen och Peters 1996.

Vilken bild ger svenska tjänstemän av Sveriges anseende i PU- MA Det går inte att frånse från det faktum att de är satta att som

arbeta med PUMA gärna vill ge en bild av att man är framgångsrik

och når inflytande. Nära nog självbelåtna uttalanden som: Sverige

har när det gäller det förvaltningspolitiska området legat ganska

mycket i täten vilket har intresserat många de andra ländema, av speciellt de mer anglosaxiska länderna, men kanske inte i sönere dem, är inte lätta att värdera. Andra svenska företrädare ser mer krasst på situationen och pekar på det faktum att för att PUMA skall kunna producera någonting är de i hög grad beroende av att de olika medlemsländerna ställer med personal och utför studier upp m.m. Jag har haft den inställningen att vill få ut någonting om man av PUMA måste man påverka dem på något sätt, och för att

påverka dem måste man ha någonting att byta med, som en svensk

delegat uttryckte det.

Ett område där Sverige ha haft inflytande över PUMA:s

anses

arbete rör regleringssamarbetet. Anledningen är den förenkling

av

lagar, förordningar och myndighetsföreskriñer ägt i Sveri-

som rum ge under de senaste decennierna, i avsikt att skapa färre och bättre regler. Från början bemöttes inte Sveriges regelreformerande av något särskilt internationellt intresse. Men i och med att krav på

besparingar restes inom allt fler av OECD:s medlemsländer kombi-

nerat med en växande kritik av en ökande byråkratisering, väcktes PUMA:s intresse för den svenska regleringsverksamheten. De för-

valtningspolitiska reformer som genomfördes i Sverige under 1980-

talet mötte ett internationellt intresse och års statsñnansiella senare

problem har knappast heller undgått uppmärksamhet utifrån. Huruvida de stora förändringar förvaltningen ägt under det

av som rum tidiga 90-talets omstrukturering och neddragningar av den svenska offentliga sektorn når internationell spridning, har förmodligen att göra med hur den svenska ekonomin utvecklar sig. Exempel på senare års förvaltningsrefomer som möjligen kan möta ett vidgat intresse inom PUMA är nedtrappningen av den egentliga statsförvalt-

ningen, bolagiseringen añärsverken, samt det förändrade gränss-

av nittet mellan stat och kommun. Det är dock inte enbart inom för PUMA-samarbetet ramen som det går att spåra förändringar på andra länders förvaltningsstruktur

till svenska initiativ. Även bilateralt erfarenhetsutbyte

ett äger rum dock inte sällan påbörjat genom PUMA:s försorg. Ett exempel på

svenskt inflytande på andra länders förvaltningsstruktur ofta

som

lyfts fram är brittemas Next Step-projekt. Under Thatcher-åren

skall Storbritannien ha hämtat inspiration från det svenska systemet

med fristående myndigheter.

Vad Sverige dock inte lyckats med i någon större utsträckning

är att skifta PUMA:s fokus från statsförvaltningen till andra delar förvaltningen. Vid något tillfälle har man från nordiskt håll lyck-

av ats bredda arbetet till att till exempel också behandla hur en kom-

munal förvaltning förhåller sig till lokal statlig på samma ort, s.k.

en medborgarkontor. I det stora hela är PUMA:s verksamhet dock statligt orienterad.

PUMA

Sverige om

Nedan berörs den svenska uppfattningen PUMA och synen på

om

internationella jämförelser i allmänhet. Dessutom redogörs för hur

svenska politiker ser på PUMA. Den generella uppfattningen i Sverige är att den i relation

egna -

till andra medlemsländer stora satsningen på PUMA, avseende

-

och avsättande personella till PUMA-

engagemang av resurser

relaterad verksamhet, givit önskat resultat. Framför allt betonas

skapandet nätverk med i situation i andra länder av personer samma

viktigt. PUMA:s nätverk är till nytta då det ökade intematio-

som nella medvetandet i den svenska förvaltningen lett till att dagens statliga offentliga utredningar nästan utan undantag vill ha svar på

frågan: Hur på den här frågan i andra länder Gör någon

ser man

internationell jämförelse. För att tillgodose kravet på inter-

typ av

nationella jämförelser har PUMA:s material, framför allt per-

men

sonkontaktema varit till praktisk nytta. Svenska tjänstemän ser PUMA ett snabbt och kostnadseffektivt sätt att få reda på vad

som händer i ett 25-tal olika i relation till Sverige likartade som men

länders förvaltningar. En uppfattning är att det i och för sig

amian är bra att PUMA kallar till möten och underhåller nätversamman ken, för att föra influenser utifrån en internationell gärna aka- -

dernisk miljö, men det måste vara praktiskt applicerbart på den

situation man befinner sig

Det faktum att svenska tjänstemän på olika sätt söker påverka

PUMA, kan tas till intäkt för att man inom den svenska förvaltning-

tillmäter PUMA som organisation vikt. Att svenska tjänstemän

en

anser att PUMA-samarbetet är betydelsefullt visar även den priori-

tering Sverige gav PUMA inför OECD:s senaste budgetneddrag-

ning. Till grund för neddragningarna OECD:s budget utförde

av

medlemsländerna prioritering OECD:s 52 olika program, för

en av

att utifrån prioriteringen sedan anslå budgetrnedel. PUMA prioriterades i relation till andra delar OECD högt medlemsländerna i av av allmänhet, vilket tas som intäkt för att PUMA stabiliserat sin position inom OECD. Den svenska prioriteringen PUMA något av var

högre än OECD-genomsnittet, och jämställdes med

nära nog OECD:s kämverksamhet, det vill säga de ekonomiskt inriktade mer aktivitetema. Den tidigare nämnda skilda synen på jämförelser, vissa menar att skillnaderna OECD-ländema emellan försvagar jämförelsema emedan andra ser skillnaderna tillgång, återfinns även i Svesom en

rige. Dock år den mest utbredda uppfattningen bland svenska tjäns-

temän att Sverige endast kan nå ett effektivt erfarenhetsutbyte med sina grannar och de anglosaxiska länderna när det gäller konsten att styra och leda förvaltningen. Däremot skall södra Europa och andra mer perifera delar av OECD ha mycket att lära Sveri- - av ge, men inte tvärtom. Anledningen till att så är fallet sägs bero på

att syd och nord har så pass skilda förutsättningar vad gäller för-

valtningsstmktur och -kultur att samarbete inte lönar sig på grund av de stora olikhetema. Dessutom har de OECD-länder räknas som till skaran mogna industriländer problem som skiljer sig åt från de svårigheter de nya medlemsländerna står inför. De äldre OECDmedlemmama uppfattas till exempel ha att hantera centralstyrd, en stelbent och ineffektiv byråkrati ärvd från slags inneboende en struktur hos det gamla industrisamhället. Andra problem stiär en gande arbetslöshet och försämrade statsñnanser, vilket ställer nya

krav på förvaltningarna. Dock anmäler någon enskild svensk före-

trädare avvikande åsikt och att det är just olikheterna menar som sporrar: Momentet att norra Europa hjälper södra har väl fått uppmärksamhet. Samtidigt har upptäckt, att inte minst Italien man har lika mycket att komma med som har från Sverige. Varje land

är bra på något, de kanske är mycket utvecklade. Det är faktiskt ett erfarenhetsutbyte. Det har framkommit att de mer kontinentala

delarna av OECD:s medlemmar tycker att den skandinaviska och anglosaxiska tankevärlden breder ut sig för mycket i PUMA:s olika verksamheter. PUMA:s historia som ett tjänstemännens projekt understryks av bilden att politiker inte visat något större intresse för organisationen. Det går inte heller att påvisa skillnader i på grundval engagemang av vilken politisk tillhörighet den ansvarige ministern har. Eller som

en av PUMA:s tidigare kontaktpersoner uttrycker det: Jag har

tjänstgjort under ett dussintal ministrar representerade samtliga regeringspartier, och på den här punkten har jag inte sett några

skillnader." Dock kan genom att PUMA utvecklat sig till något man

mer än ett tjänstemannasamarbete, bland annat genom organiserandet ett ministennöte, ett större politiskt engagemang. Det fak-

av se tum att Sveriges dåvarande samordningsminister satt som vice ordförande vid ministennötet gör det möjligt att utläsa ett relativt stort

svenskt intresse för PUMA från politiskt håll. Dock kom initiativet till att Sveriges representant satt som vice ordförande vid mötet från

PUMA:s sida.

Vad gäller Sveriges inställning till PUMA kan man dra två slut-

satser. Den är att det inom den svenska förvaltningen finns en ena

utbredd uppfattning att den internationella förvaltningspolitiska bevakningen måste fortsätta och utvecklas. PUMA uppfattas som

-

lämplig för bevakningen. Den andra slutsatsen är att Sve-

en arena

rige kommer att prioritera PUMA inom OECD, så länge som man

uppfattar att Sverige bemöts som ett intressant förvaltningspolitiskt exempel för att inte säga föredöme och får något ut av de resur- - -

läggs ned på samarbetet inom det internationella förvalt-

ser som

ningspolitiska området.

En fråga är huruvida PUMA i kraft av produktionen av annan internationella jämförelser erbjuder en källa för enskilda nationer att

spegla sig mot alternativa förvaltningspolitiska lösningar och erfarenheter Ett jakande gäller det faktum att PUMA erbjuder ett

svar

antal lösningar att jämföra sig själv mot. Ett nekande svar på frågan lutar sig mot att de alternativ som erbjuds till grunden egentligen inte skiljer sig åt. Nära gemensamt för all verksamhet som be-

nog

drivs inom för PUMA-samarbetet riktar in sig på att förbätt-

ramen ra den offentliga sektorns effektivitet, dock alltid i ackompanjemang av andra för förvaltningen viktiga värden. Ett annat gemensamt drag

för PUMA:s verksamhet är förmedlandet av synen på staten som en

organisation. Att se staten som en organisation får vissa förvalt-

ningspolitiska följder, bland annat antas det organisation så

att en -

även staten bäst ledes och styres av en central ledning.

-

Några förvaltningspolitiska

lärdomar

Beskrivningen ett klart intryck likriktning. Den internaovan ger av

tionella forvaltningspolitiska diskussionen känns igen vare sig man möter den i svenska kommittéer, i anglosaxiska publikationer, i PUMA:s sekretariat eller vid en internationell förvaltningspolitisk

konferens i Kina. Såväl lösningar och problembilder som förväntade effekter känns igen. Internationella diskussioner och internationella förmedlar inte bara lösningar och tekniker utan också proorgan blembilder, preferenser och kategoriseringar. Den svenska definitionen och avgränsningen av förvaltningspo-

litik påverkas och utvecklas i samspel med den internationella

av

diskussionen på området. Också hur frågor organiseras i förvaltningen kan på så sätt såväl direkt indirekt påverkas av den

som internationella diskussionen. Direkt exempelvis genom att lösningar och tekniker for organisering överförs, indirekt genom att preferenoch kategoriseringar sprids i den internationella diskussionen. ser Det betyder att inte bara regelutfardande och värderande internationella utan också beskrivande och utredande organ kan ha organ, så viktig inverkan den nationella förvaltningspolitiska inriktnog ningen. PUMA är ett sådant beskrivande och utredande internationellt där nationella företrädare möts för att utbyta erfaorgan, en arena renheter, lära och visa sig. Flera har pekat ut PUMA som en upp spridare särskild förvaltningspolitisk inriktning, den som av en ibland benämns new public management. Sådana slutsatser basevanligen på iakttagelsen att nationella diskussioner överensras

stämmer med de problembilder, förebilder, lösningsförslag och slutsatser uttrycks i PUMA:s skrifter och presentationer. Vår ge-

som nomgång PUMA:s publikationer och aktiviteter visade också på av en sådan överensstämmelse. Samtidigt kan man konstatera att motsvarande överensstämmelse återfinns inom forskning, utredningsvä-

sende, populär facklitteratur, bland konsulter och inom en rad na-

tionella förvaltningar. PUMA är således bara ett i mängden av or-

gan som bidrar till att forma, omfonna och sprida förvaltningspoli-

tiska lärdomar och forvaltningspolitiska budskap.

Vi skall i det här avslutande kapitlet sammanfatta våra iaktta-

gelser samt ur dem dra ut några slutsatser och nya frågeställningar.

Kapitlet är strukturerat efter fyra teman. Ett första tema rör innehållet i det förvaltningspolitiska budskap förmedlas PUMA. som av Här kommenterar särskilt bristen på förvaltningspolitiska alternativ. I ett andra tema söker några förklaringar till utvecklingen och utformningen av PUMA:s inriktning och arbetsfonner. Vi söker dessa förklaringar i de villkor under vilka PUMA arbetar. Vi betonade i rapportens inledning att de internationella organisationemas villkor och arbetssätt är ett intressant och i många stycken relativt lite utforskat område. Det finns alltså ett viktigt teoretiskt och forskningsmässigt motiv för att ta upp detta tema till någon ytterlireflektion. Även inte kan dra några omfattande lärdomar gare om och slutsatser från en så begränsad studie som denna, att menar vår studie givit upphov till några viktiga frågor som det är väl värt att fundera och forska vidare kring. Också ur praktisk synvinkel är det ett angeläget område att fundera kring i något mer generella termer. Med tanke på de omfattande resurser som Sverige lägger ner på sitt medlemskap och deltagande i internationella organ är det väl värt att utveckla en informerad diskussion om vad dessa intemationella och hur de kan förväntas utvecklas vidare.4 Huvudorgan gör motivet med att ta upp temat här är emellertid något snävare. Om det är så att PUMA inte bara avspeglar utan också är med och utformar och utvecklar den förvaltningspolitiska diskussionen är det intressant att söka förklaringar till varför dess verksamhet kommit att inriktas så som den gjort. Ett tredje tema rör kopplingen mellan den internationella förvaltningspolitiska diskussionen och svensk förvaltningspolitik. Vi diskuterar hur Sverige använder och kan använda PUMA; som ett skyltfönster för svensk förvaltning, en läromästare, en arena för

kontaktskapare och en arena för svenskarna att reflektera. Vi menar att det finns möjlighet för Sverige använda det internationella orga-

net på olika sätt, men att de olika sätten ställer olika krav på organi-

sation av det svenska deltagandet och den svenska förvaltningspoli-

4 Svenska politiker har också uppmärksammat denna fråga. 1995 granskade riksdagens revisorer Sveriges deltagande i internationella organ l995/96:RR 12. Sveriges sätt att organisera sitt medlemskap och svenska försök att påverka dessa organs inriktning uppmärksammades särskilt i en bilaga till den granskningen Jacobsson med flera 1995.

tiken. Frågan hur den svenska förvaltningspolitiken kan och bör om organiseras utvecklas i vårt fjärde tema.

förmed-

Vilka förvaltningspolitiska budskap

PUMA

lar

Några nyckelord i PUMA:s publikationer är strategisk ledning, styrning, resultatuppföljning och tydlig samordning. Nyckelorden indikerar viss på staten och statsförvaltningen ett förvalten syn ningspolitiskt budskap.

Staten ses som en organisation

PUMA tycks framför allt förmedla en syn på förvaltningen som en

sammanhållen organisation. statsförvaltningen och dess ledningsproblem liknas till stora delar vid ett producerande företag. Det gäller därför att hitta sätt att mäta resultat och att utveckla en stark ledning som kan få genomslag för sin policy. Förvaltningen ses som avgränsad från såväl demokrati övriga intressen. Inte på så sätt som att demokrati eller det övriga samhället är ointressant, men de tillhör förvaltningens omgivning. Därmed också sagt att förvaltningen kan byggas enligt liknande principer oavsett politiskt eller samhälupp leligt system eller klimat i övrigt. Skillnader mellan olika departementsområden eller samhällssektorer tas inte upp till lika mycket diskussion eller överväganden. Synen på förvaltningen som en sammanhållen enhet leder till att frågor om samordning och styrning kommer i fokus, och intresset riktas mot den styrning och samordning som centrala enheter står för. Detta fokus på den centrala samordningen och styrningen stärks av att det är till de mest centralt placerade tjänstemännen som PU-

MA riktar sig. Det är dessa tjänstemän deltar i möten och nät-

som verk. Och för många länder med centraliserad förvaltning ter det en sig kanske naturligt att dessa centralt placerade tjänstemän också är de som skall samordna, styra och leda förvaltningens utveckling. Alternativa synsätt, som i mindre grad präglar PUMAzs budskap,

skulle kunna att förvaltningen uppsättning organisa-

vara se som en tioner eller i samhället invävd förvaltning. Ibland är det som en svårt in den svenska förvaltningen, med sina självständiga att passa verk och sina självständiga kommuner, i denna samordnade bild. Frågan om vilka nackdelar en starkt samordnad och sammanhållen förvaltning har i ett så decentraliserat samhälle som det svenska är

svår att utreda i ljuset av PUMA:s verksamhet och publikationer.

från svensk sida sökt intressera PUMA för kommunala Når man frågor eller för frågor som rör relationen stat kommun i den svens- ka decentrala förvaltningen menade flera våra intervjuhar man, av personer, haft svårt att få gehör. Möjligen leder deltagandet i och inspirationen från den internationella förvaltningspolitiska diskussionen till att den svenska decentraliserade förvaltningen ses som ett problem än tillgång. Diskussionen i PUMA fokuseras i snarare en stor utsträckning på hur förvaltningen skall hållas samman, medan den svenska förvaltningen med sina olika självständiga delar också bygger en tanke att olika delar måste hållas isär och inte smälta

samman alltför mycket.

Synen på förvaltningen organisation kommer också till som en uttryck i de ofta förekommande paralleller som dras till privata

företag. Förvaltningen ses i huvudsak som en producerande enhet,

en enhet som producerar service. Inte som en utredningskapacitet för beslutsfattarna, eller ett lednings- och samordningsorgan för som samhället i sin helhet. I linje med den förhärskande synen på förvaltningen sammanhållen organisation ter sig också frågor som en att stärka den centrala Regeringskansliet, och att stärka styrning om och samordning inom förvaltningen, naturliga. Mot detta kan man naturligtvis ställa en bild av förvaltningen som mångfaldig, mindre enhetlig, med genuina konflikter mellan områden, mellan aspekter och mellan vården. Vi har beskrivit att PUMA framför allt förmed-

lar en syn på förvaltningspolitiken som reforminriktad och det är

tydligt att de refonner som där beskrivs och förespråkas är reformer som stärker staten som en sammanhållen enhet och som tonar ner skillnader, gränser och konflikter inom den statliga förvaltningen, eller mer generellt inom den offentliga förvaltningen. Är PUMA då mötesplats för alternativa förvaltningspolitiska en lösningar och erfarenheter Ja och nej. Om man i Sverige har valt en huvudväg att utveckla förvaltningen till att bli en mer effektivt fungerande organisation, kan man i sammanställningar och presentatio-

ner finna en uppsättning alternativ att jämföra. Flera exempel har

också givits till oss på hur nationella tjänstemän genom PUMA fått reda på intressanta reforminitiativ som de sedan kunnat studera nämnare genom direkta kontakter med landet ifråga. Men några i grunden annorlunda alternativ att uppfatta förvaltningen, dess pro-

blem och därmed lösningar, finner inte i officiella presentationer

och publikationer. PUMA riktar intresset mot förvaltningens effektivitetsfrågor, och bidrar till att sprida en uppfattning att förvalt-

ningspolitik primärt handlar om effektivitet och samordning. PUMA förmedlar på staten organisation som skall styras. synen som en Kopplingen mellan staten och det övriga samhället blir nedtonad.

Avpolitisering

Det förvaltningspolitiska internationella samarbetet är ett lågpolitiskt och informellt präglat samarbete. Det inkluderar i huvudsak tjänstemän och innefattar inte några omfattande viktiga samarbetsavtal. Det handlar om ett informellt utbyte av idéer och erfarenheter. Vi har i någon mån söker utveckla PUMA till att sett att man

inbegripa fler politiker och också till att omfatta fler formella värderingar och sammanställningar. Samtidigt är det påtagligt att idéerna som sådana fortsatt är avpolitiserade. De tekniker för ledning, styrning och organisation som förespråkas är sådana som tonar ner politiken. När är med att tala om rätt reglering istället för

man noga

avreglering är det med uttalad intention att ta bort de ideologiska

en elementen från diskussionen. När man söker beskriva problem, lösningar och tekniker som viktiga oberoende av nationella särdrag är det också ett uttryck för att frågor om förvaltningens styrning och

effektivitet inte anses inbegripa politik. När liknande ord, begrepp och beskrivningar används för att diskutera förvaltningen i Kina

förvaltningen i Sverige eller Storbritanniens är det ett uttryck

som

för att man ser förvaltningspolitiska frågor som icke-ideologiska.

Möjligen är det så att internationella diskussioner och erfaren-

hetsutbyten tenderar att vara avideologiserade till formen med en nedtoning av nationella särdrag. Om det är så är det än viktigare att

diskussionen och mottagningen i Sverige av PUMA:s budskap sätts

i den övriga nationella diskussionen och politiken. Mottagningen av och översättningen av internationella förvaltningspolitiska lär-

domar till den nationella förvaltningen framstår som en viktig politisk process. Ministerrnötet och diskussionerna vid kommittémötet var ett led

i PUMAzs strävan att involvera politiker mer i verksamheten. Det är emellertid tydligt att politikerna primärt är med, inte för att inne-

hållet i PUMA:s verksamhet skall bli politiskt, utan för att demer

ras medverkan skall markera vikten av den förvalmingspolitiska diskussion som där förs. Att sedan politikerna, då de mer aktivt

5 Exemplet refererar till presentationer och paneldiskussioner vid konfeen rens som International institute of administrative sciences höll i Beijing 1996, där chefen för PUMA:s sekretariat för övrigt var general rapporteur.

involveras i PUlVIA:s verksamhet, kan lyfta fler politiska element

i diskussionerna och därmed bredda PUMA:s intresseomrâde ytterligare är tänkbar utveckling ännu bara sett tendenser till en som efter det första ministennötet. Avpolitiseringen följer av de spridda modellerna som sådana, ofta drivna med en strävan att stärka förvaltningens styrning och samordning, samt av jämförelser som ofta görs med privata företag således icke politiska organisationer men är också en följd av definitioner och avgränsning av det förvaltningspolitiska området som ett särskilt från politikens innehåll avgränsat område.

Reformer i fokus

Presentationer och diskussioner i PUMA cirkulerar huvudsakligen kring reformer. Det är förändring man söker åstadkomma och det är

nya initiativ och förändringar som presenteras. Så tycks också frå-

gor om styrning och ledning förvaltningen många gånger också i av

Sverige mest handla om förändringar. I mindre utsträckning diskute-

ras funktion och ändamålsenlighet i system för samordning och styrning som finns, oavsett om de är förpackade i namngivna modeller eller om de växt fram successivt och utan att annonserade reformer genomförts. Möjligen förstärks denna refomifokusering när ett land återkommande skall presentera sig för andra, och särskilt om de skall göra det i syfte att bli värderade. Den som ger en presentation som bygger på att det mesta är vid det gamla låter inte lika handlingskraftig som den som presenterar en rad reformer och visioner för framtiden. Reformer är många gånger sätt för organisa-

tionsföreträdare att visa handlingskrafi och framtidstro Brunsson

och Olsen 1993. Den internationella diskussionen präglas av en refomifokusering och kan påverka den svenska diskussionen till en motsvarande inriktning. Det är emellertid olyckligt om den förvaltningspolitiska diskussionen enbart fokuserar på förändringar. Det är därför viktigt att i den svenska förvaltningspolitiska diskussionen särskilt lägga sig vinn om att också se tillbaka och att bevara sådant som fungerar bra och bygga vidare utifrån det.

PUYVIA bidrar till att utforma och uppmärksamma förvalt-

ningspolitik som policyområde

Den internationella genomgångama efterfrågar ländernas nationella

förvaltningspolicies. Särskilt om PUMA utvecklas till att bli en än

mer värderande organisation kan det framstå som viktigt för en

nation att ha uttänkt och sammanhållen förvaltningspolitik att en presentera. När länder i det internationella samarbetet möter frågor

vilken policy de har på ett eller annat område kan det tyckas te

om sig naturligt att också mot dessa frågor och utveckla ett svara upp Så kan intensiñerad internationell diskussion förvaltsvar. en om

ningspolitik policyområde också bidra till det sätt på vilket

som

policyområden paketeras och presenteras i nationerna. Vi kan här se parallell till den utveckling forskningspolitiska enheter som

en av

Finnemore 1992 beskrev och analyserade se kapitel Hon visa-

de att allt fler länder etter hand byggde upp forskningspolitiska

UNESCOs undersökningar och enheter som svar på OECD:s och budskap att forskning nationell som krävde såväl var en resurs forskningspolicies forskningspolitiska enheter. PUMAsom diskussionen paketerar tekniker och problem kring förvaltningens

organisation och styrning till ett policyområde. Ett policyområde också inom landet allt tydligare kommer att uppfattas som gi-

som

och möjligen också organisatoriskt samordnat. Ännu

vet, avgränsat

kan emellertid inte beskriva förvaltningspolitilc som ett avgränsat och klart deñnierat policyområde. Det kom bland annat till uttryck i

den blandning kom till PUMA:s möten, den långa av personer som

frågor engagerat sig i och variationen i synpunkter

menyn av man

och infallsvinklar präglade korrunittémötet. Men det är tydligt

som att PUMA:s sekretariat åtminstone strävar efter att utveckla ornrå-

det till tydligare definierat policyområde, något bland annat

en som kommit till uttryck i uttalanden från sekretariatet att länder bör for-

organisatoriska för förvaltningspolitiken.

ma enheter med ansvar

Förvaltningspolitikens utveckling: en lösning på PUMA:s dilemman

En rad studier internationell spridning policies, problem och

av av

lösningar har pekat på att internationella organisationer lika lite som

några andra organisationer är några neutrala för samspel. arenor

Organisationerna påverkar det samspel där sker, den infonna-

som tion de hanterar, det budskap de sprider och de jämförelser de gör. Det har exempelvis betydelse organisationen hämtar sin persovar nal, vilka villkor den måste uppfylla för att fortleva och vad som premieras i organisationens interna verksamhet. Det spelar alltså stor roll for den internationella spridningen av idéer och ideal hur det internationella samarbetet är organiserat. Vi skall i detta avsnitt visa att det sätt vilket PUMA definierat sitt verksamhetsområde och de budskap förmedlar i stora delar kan förklaras de man av

villkor under vilka PUMA bildats och verkar. Avsnittet leder till slutsatsen att den som vill påverka internationell förvaltningspoen litisk trend bör se till att också ha inflytande över de internationella organ som medverkar i att utfonna, omforma och förmedla denna

trend. PUMA:s utveckling år intressant i sammanhanget. Låt

oss mycket kort rekapitulera den. PUMA:s verksamhet grundas på övertygelse att det en om spe-

lar roll för hela länders utveckling hur dess statliga förvaltning leds,

styrs och är organiserad. Ett återkommande uttryck för att markera detta är att govemments matter. Vidare att inte bara politikens innehåll, utan det sätt på vilket beslutad politik genomförs, spelar roll för ländernas utveckling. Så löd argumenten för att inlednings-

vis inrätta en kommitté för förvaltningspolitik inom OECD, och det

är fortfarande en argumentation som förs i syfte att poängtera frågornas vikt och stärka organisationens trovärdighet. Så har PU- MA:s arbete grundats i mycket bred definition sitt arbetsomen av råde en definition som snarast kan uppfattas reaktion mot - som en att övriga OECD-kommittéer tog så mycket politikens genomföav

rande och den offentliga sektorns organisation för given. PUMA utvecklades det biståndsorgan TECO hade till

ur - - som uppgift att hjälpa OECD-länder med särskilda behov att modemisera samhället. TECO:s styrande kommitté ansåg sig ha samlat kun-

skap och erfarenhet kring styrning och organisering förvaltningen

av som kunde vara av värde för samtliga medlemsländer i OECD. PUMA kom också att utformas till del i reaktion mot övriga OECDarbetet. PUMA skulle inte mäta och jämföra resultat, utan vara mer processinriktat. Man skulle där ländernas tjänsteutgöra en arena män kunde utbyta erfarenheter och jämföra hur omvandlade, man förnyade, styrde, samordnade och organiserade förvaltningen. Arbetet var på så sätt från början präglat infonnell ton. Viss av en skepsis har alltid funnits mot PUMA både från vissa medlemsländer och från delar av övriga OECD. Skepsisen riktas mot såväl inriktningen på arbetet som kommitténs arbetssätt. Flera har menat att

OECD inte skall ägna sig förvaltningsfrågor. I intervjuerna och

vid kommittémötet sades återkommande att det är viktigt att PUMA är nyttigt. Den informella tonen, avsaknaden klara värderande av projekt samt det faktum att PUMA:s arbetssätt i delar utformats i reaktion mot arbetssättet i övriga OECD har inneburit att det inte är helt lätt för PUMA att övertyga medlemsländerna och övriga OECD om nyttan av sitt arbete.

Från vissa enskilda länder har också efterfrågat en verkman samhet skulle närmare anpassad till den egna landet. som vara Landrapporter, smågruppsmöten för länder som är mer lika och seminarier kring enskilda länders villkor och problem alternativa var arbetsformer efterlystes och diskuterades. PUMA:s verksamhet som växte fram biståndsverksamhet är i sin nuvarande form inte ur men enskilda nationer bistånd. Mot kraven på avsett att ge mer anpassverksamheten till enskilda länders och villkor hävdade ning av särart PUMA:s ledning och sekretariat att måste nyttig för alla man vara medlemmar. Finansieringen PUMA går via OECD. Medelstillav delningen inom OECD baseras bland annat på en värdering av OECD:s olika kommittéer och verksamheter som medlemsländerna gör regelbundet. Dessutom är PUMA beroende att länderna stälav ler att leverera information, delta i möten etc. PUMA upp genom förväntas sålunda hela tiden nyttig, men inte för några få länvara

der på bekostnad av andra. Det är i detta perspektiv det blir tydligt

hur viktigt det är for PUMA att markera att verksamheten inte är politisk utan att den tjänar sanningen. PUMA vill utröna och for-

medla de riktiga regleringama, organisationsformema etc.

Man skulle med hjälp andra tenner kunna beskriva det så att av med Meyers termer utgör den andra hela tiden ett organ som en riskerar att uppfattas enskild aktörs agent, men dess som en annan

existensberättigande bygger på att de är neutrala. Ett mellanstatligt PUMA:s slag kan inte nyttigt for en nation på be-

organ av vara

kostnad andra. Den avpolitisering som ovan hävdat präglar

av PUMA:s fdrvaltningspolitiska budskap blir sålunda också begriplig PUMA:s utveckling och existensvillkor. i ljuset av PUMA:s arbetsformer har till del utformats i reaktion mot övri- OECD det är beroende för sin finansiering och ga - organ man av existens. Samtidigt sekretariat och kommittéledamöter återsom kommande prisat värdet den informella och direkta tonen i samav

arbetet, utvecklar PUMA OECD-övergripande samarbeten s.k.

mer

tvärsektoriella projekt värderande och fomialiserade jäm-

samt mer

förelser. Allt i syñe att öka verksamhetens trovärdighet och status

inom OECD. Det är svårt för enhet, huvudsakligen har som en som

idé att utgöra informell mötesplats, att visa resultat. I PUMA:s

en

strävan att framstå nyttig är det rimligt att anta att sist och

som

slutligen är det avgörande vad publiceras, vilka jämförelser

som

görs, vilka aktiva projekt drivs och liknande. De villkor

som som under vilka PUMA verkar tycks driva utvecklingen mot en mer foxmaliserad och värderande verksamhet lik övriga OECD. - mer

Så kan förvänta att länders förvaltningspolitik fortsättnings-

oss

vis jämförs och värderas mot tydligare och specificerade värdemer ringsskalor än vad tidigare varit fallet. En utveckling ocksom som

så de ansvariga för en svensk förvaltningspolitik har att sig

anpassa till. Vi har också ovan kommenterat att PUMA engagerat sig i en rad frågor. Ingen fråga avvisades vid det möte vid vilket deltog med hänsyn till att det inte var förvaltningspolitik. PUMA består av en hel uppsättning samarbetsprojekt och mötesplatser, och personer från en rad olika departement och verk deltar. PUMA:s informella arbetssätt, dess svaga koppling till vetenskap och till särskilda yr-

kesgrupper, avsaknaden av andra internationella organ att spegla sig

i och avsaknaden av en egen lång tradition eller historia bidrar till att dess verksamhetsfält är svårt att avgränsa och definiera. Samtidigt, i syfie att framstå som värdefull, tycks PUMA gärna ta på sig och utveckla nya områden. PUMA:s villkor för att existera, vinna trovärdighet och säkerställa finansiering ger inte incitament för att avgränsa eller närmare precisera vad som avses vare sig med förvaltningspolitik i stort, eller med speciella delar därav. PUMA:s arbetsvillkor och verksamhet bidrar till att vidga det förvaltningspolitiska området.

Hur kan Sverige använda PUMA

Vi har ovan beskrivit PUMA:s utveckling över tiden. Utvecklingen har inneburit att PUMA:s roll i det internationella samarbetet förändrats. Sveriges syn på PUMA, och specifikt uppfattningen mer om vad man kan använda PUMA till, har också förändrats över tiden. Förändringen följer i delar av vilka i svensk förvaltning som varit aktiva i PUMA. Det handlar sålunda till stor del om personfrågor. Men förändringen har också sin grund i ändrade intemationella relationer i förvaltningen i stort och i att svenska tjänstemän idag ser annorlunda på Sverige relativt andra länder än vad man gjort tidigare. Vi skall här sammanfattande beskriva PUMA:s änd-

rade roll över tiden och till denna beskrivning knyta principiell

en diskussion om hur Sverige kan använda PUMA.

Ett "skyltfönster "för att visa svensk förvaltningspolitik

upp PUMAzs föregångare ett biståndsorgan. I biståndsorganet var var svenskarnas roll att visa upp och lära ut svenska lösningar och svenska idéer. Flera av de intervjuade menade att svenskarnas håll-

ning till det internationella förvaltningspolitiska samarbetet, också

efter det att PUMA bildades, i mycket präglades av en uppfattning

att Sverige endast kan lära inte lära andra länder. - av - PUMA fortsatt viktig eller ett skyltfönster ses som en arena för att visa Sverige, svensk förvaltning, svenska reformer och - upp svenska ideal på det internationella planet. I linje därmed söker man också finna former för att presentera Sverige så bra som möjligt utåt. Ur ett sådant perspektiv blir det viktigt hur Sverige syns i PUMA, hur Sverige kan påverka PUMA och vilket genomslag svenska presentationer får. Den svenska samordningsministems vice ordförandeskap vid PUMA:s första ministennöte innebar kanske framför allt möjlighet att visa Sverige, och markera Sveriges en upp

intresse för förvaltningspolitiska frågor. Den referensgrupp som inom förvaltningen bildats kring PUMA-medlemskapet kan uppfat-

tas ett sätt att stärka och den svenska linjen i PUMA, i som ena

syfte att grund for att på ett bättre sätt visa Sverige i

ge en upp PUMA6. Ett annat sätt i PUMA och få genomslag för att synas svenska ståndpunkter är till svenskar blir centralt placeraatt ser att de i sekretariat och arbetsgrupper. Flera svenskar har tidigare varit starkt engagerade i PUMA:s bildande och i PUMA:s utveckling. I dag har svenskarna en något blygsammare roll i PUMA-arbetet. Möjligen avspeglar det förändrad syn på PUMA. Samarbetet en uppfattas där svenskarna kan hämta lärdomar snarare som en arena än delge andra sina lärdomar. Innan vi kommer på hur PUMA kan utnyttjas sådan för lärande skall ytterligare som en arena kommentera PUMA:s betydelse som ett internationellt skyltfönster för svensk förvaltning.

Flera PUMA:s publikationer har nått en bred spridning,

av bland såväl tjänstemän och politiker som forskare och andra intres-

serade förvaltningsfrågor. De kan naturligtvis därmed ses som en

av

viktig del av det skyltfönster kommenterade ovan. Om PUMA

utvecklar modeller och system för att i värderande tenner jämmer

föra länder och betygsätta länders förvaltningspolitik kan PUMA

utvecklas till att bli ett än viktigare fönster där svensk förvaltningspolitik kan visas Om svensk förvaltning skall synas i ett sådant upp.

skyltfönster krävs att presentationen av svensk förvaltning blir

enhetlig och tydlig. Vidare finns anledning att till att svenskar får se

6 Jämför Jacobsson med flera 1995 för genomgång olika sätt på vilen av ka Sverige organiserat sitt medlemskap i internationella organ, och hur man inom olika sektorer sökt organisera fram enhetliga svenska ståndpunkter.

möjlighet att påverka utvecklingen bedömningskriterier för värav dering av nationell förvaltningspolitik.

En läromästare

Även PUMA fortfarande till del möjlighet för om ses som en svenskarna att visa upp sig och lära ut sina erfarenheter till andra om menar flera av dem intervjuat att bilden håller på att ändras. En av de intervjuade beskrev: Man börjar inse att inte är unika, utan alla håller på med i stort sett samma saker. En del har rent av gjort insatser som är väl så framgångsrika som våra egna. Sjålvkritiskt: jag var med det stora förändringsarbetet på 80-talet om men hade väldigt lite internationella utblickar, utgick från våra egna erfarenheter och visioner. Den syn som genomsyrar intervjuerna är att den internationella diskussionen tidigare har rönt begränsat intresse från svensk förvaltning sett, for att under senaste åren fått allt större plats i den en svenska diskussionen och i den svenska utvecklingen. En våra av intervjupersoner beskrev: Ännu på 1980-talet sågs de intemationella frågorna någon slags grädde på moset, det vill säga insom ternationellt samarbete sågs ett slags belöning för dugliga som tjänstemän, samtidigt som den internationella verksamheten i sig inte prioriterades. Internationellt samarbete och internationella utblickar har, kanske framför allt som en följd av den svenska krisen" och av EU-medlemskapet, alltmer kommit att integreras i förvaltningens arbete. PUMA utgör en av många kanaler for ett sådant utökat internationellt samarbete. Om PUMA skall fungera läromästare där svenskar kan som en hämta lärdomar och foråndringsinitiativ år det viktigt att organisera kanaler där lärdomama kan spridas i förvaltningen. Förberedelser för presentationer och möten framstod viktigast sett i perspeksom tivet av PUMA ett skyltfönster, vi kommenterade i som som avsnittet ovan. Skall PUMA utnyttjas läromästare är det viksom en tigt att organisera mottagandet lärdomar i den svenska förvaltav ningen. Mottagandet av rapporter och uppföljningen av möten bör organiseras så att lårdomama sprids i den svenska förvaltningen.

En arena för kontaktskapande och bevakning

Åtskilliga genomgångar av PUMA:s material har mynnat i be-

en dömning att PUMA år en viktig ideologispridare new public av management. Det till synes entydiga budskap som många läser ut

publikationema framstår emellertid som mycket mer nyanserat av och mångskiftande till vad sker vid PUMA:s möten. om ser som Bilden PUMA skiftar sålunda med avståndet till PUMA. De som av haft nära kontakt med PUMA betonar inte alls så tydligt innehållet i publikationema, eller någon särskild inriktning arbetet. Istället av PUMA i stor utsträckning arena för bevakning av interses som en nationella trender, intressanta uppslag och exempel att följa. Flera intervjuat har också givit exempel på kontakter som personer som de knutit PUMA kontakter som sedan följts upp exempelvis genom genom att ländernas representanter besökt varandra. I det här perspektivet blir nätverk och möten viktigare än publikationer och värderingar. För att PUMA fortsatt skall kunna utnyttjas som en sådan arena för bevakning och kontaktskapande krävs en fortsatt bred inriktning samt ett informellt och direkt erfarenhetsutbyte. Den svenska representationen har anledning att värna om en sådan inriktning kommitténs arbetsformer. Det förefaller också vara vikav tigt, PUMA skall kunna utnyttjas för kontaktskaom som en arena pande och bedömning, att erfarenheter efter möten återförs så brett möjligt till den svenska förvaltningen. De nyhetsblad och andra som kanaler för bredare inforrnationsspridning som utvecklats både en inom PUMA och i den svenska förvaltningen är viktiga i sammanhanget. Inom PUMA-samarbetet har återkommande påpekats att den informella tonen är viktig förutsättning för att PUMA skall fungera en bra för kontaktskapande. Om PUMA utvecklas till att, som en arena i linje med övriga OECD, bli en mer värderande och normerande enhet kommer eventuellt samarbetet att bli mindre informellt och därmed mindre värdefullt som arena för bevakning och kontaktskapande. Det finns redan indikationer på att PUMA från svensk horisont har tappat något i betydelse som bevakningsarena och kontakt-

skapande forum. Återigen kan detta till del förklaras av personfrå-

vilket intresse de svenska representantema har av att delta gor aktivt i samarbetet. Förändringen kan också förklaras av att många andra internationella mötesplatser växt fram under senare år. Vanligt är numera exempelvis att generaldirektörer eller seniora tjänstemän inom ett särskilt verksamhetsområde träffas mer eller mindre regelbundet. PUMA-samarbetet är i jämförelse med sådana mer fokuserade samarbeten möjligen i stora delar alltför fragmenterat för att fungera väl som en arena för kontaktskapande.

En arena för reflektion

Vi har tidigare i rapporten pekat på att PUMA i likhet med många andra internationella organ har uppfattats viktig förstärkare, vara en spridare och pådrivare internationella förändringstrender. Man av skulle kunna beskriva det så att PUMA i likhet med många andra internationella organ ses som en viktig arena där nationella företrädare kan lära om andra länders reforminitiativ. Kanske är det inte lärande om andras reforminitiativ är det svåraste att åstadsom komma i det globala informationssamhället. Om ambitionen för ett

land är att utveckla en väl fungerande förvaltning ter det sig väl så

viktigt att också lära av sina egna och andras erfarenheter ef- - av

fekter och misstag7. Den internationella organisationen skall, om den

skall fungera bra för lärande, inte bara förmedla kunsom en arena skap om ländernas visioner och initiativ utan också lärdomar från deras erfarenheter. Det är önskvärt att ländernas representanter kan lära sig både vad som fimgerar bra och vad som fungerar mindre bra. Det är önskvärt att ländernas representanter kan lära sig vad som förefaller möjligt respektive omöjligt, eller åtminstone mindre lämpligt, att överföra från andra till den egna situationen och nationen. Kan PUMA förmedla också lärdomar om misslyckanden och skillnader utgöra för reflektion eller utgör den endast - en arena - en arena för att lära om reforminitiativ och likhet Ett utvecklat lärande om egna och andras erfarenheter kan leda till ett och varsammare mer eftertänksam reformerande, än vad som är fallet om det främst är önskemål, intentioner och principer förmedlas. som Den information samlas in och förmedlas i PUMA:s som rapporter är i till övervägande del information om reforminitiativ, pla-

ner och målsättningar. Beskrivningama stannar vanligen vid vad

som kan kallas principer jämför Brunsson 1995, det vill säga man talar om att ett land infört exempelvis vissa former för redovisning,

flexibel lönesättning eller beställar/utförar modeller. För att lära

något av andras erfarenheter, och få grund för att omsätta detta i en ändrad handling, krävs att den som lär inte bara får reda på att något hänt utan också varför detta har hänt jämför March och Olsen

1976. För att lära erfarenheter är det viktigt att veta vad

av som

inträffat och varför något inträffat. Sådana komplexa lärdomar

mer förmedlas inte i några enkla slagord eller sammanställningar. Istället

7För utvecklade teoretiska resonemang kring lärande och kring olika fällor den som lär för snabbt eller för långsamt kan falla se exempelvis Levitt och March l 988.

förmedlas de ofta historier och de förmedlas förmodligen genom varaktiga och återkommande kontakter mellan den läbäst genom rande och den utlärande jämför Sahlin-Andersson 1995, 1996. Kontakter, relationer och diskussioner inom PUMA-samarbetets

möten uppvisade till skillnad från det huvudintryck som ges av rapporterna många de drag vi kan förvänta förbättrar möj-

av som ligheterna för länder att lära varandras erfarenheter och misstag av Mängden internationella har ökat explosionsartat sedan organ andra världskriget. Spridningen principer har också ökat; exemav

pelvis former för styrning och kontroll Olsen och Peters 1996,

undervisningssystem och nationsbyggen Meyer 1994, Scott och

Meyer 1994, forskningspolicies och forskningsorgan Finnemore

1992, 1996 etc. Men det är naturligtvis därför inte självklart hur orsakssambanden går här. Också tidigare har idéer spridits och

också rad andra internationella spridningskanaler finns förutom

en de internationella När det gäller styrning och kontroll kan organen. till exempel nämna internationella konsulter, tidskrifter och forskare också enskilda som privat eller i tjänsten reser men personer runt och får reda på sätt att göra saker, sätt att uppfatta problem och sätt att tycka. aktivt deltagande i internationella ökar kun- Genom ett organ

skapen i förvaltningen att vissa styr- och organisationsformer

om följer internationella trender. Därmed kan vi tänka att också oss skepsisen, varsamheten och eftertänksamheten ökar när det gäller att ta till sig och i linje med sådana trender. När exempelvis agera konsulter föreslagit vissa lösningar i delar förvaltningen har desav många gånger beskrivits och uppfattats på lokala prosa som svar blem. Ett intryck har givits lösningar varit skräddarsydda av som

efter de lokala problemen. När lösningar istället sammanställs i internationella jämförelser och förmedlas i internationella organ blir

det tydligt för de lokala reforrnatörema att det inte rör sig om lokala lösningar på lokala problem. Möjligen rör det sig om globala lösningar på globala problem. Vi kan förvänta oss att denna spridda kunskap, inte bara lösningarna sådana, utan också om lösom som

ningamas utbredning kan bidra till nyanserad och spridd

en mer

diskussion lösningars applicerbarhet i olika situationer. Diskus-

om

sioner och presentationer vid PUMA:s kornmittémöte innehöll en rad markeringar att vissa reformer inte givit önskat resultat, att

av länderna olika och därför kanske inte förändringar eller var samma

system lämpade sig för alla etc. Erfarenheterna kontextualiserades

och orsakssambanden tydliggjordes.

Flera av dem intervjuat har betonat värdet av PUMA som en arena där erfarenheter, lyckade såväl som misslyckade, kan formedlas och diskuteras. En värdefull aspekt internationellt av samarbete är att det kan utgöra en möjlighet för ett lands representant att reflektera sina egna erfarenheter i andras, att möjligen stanna upp och ompröva det förefaller självklart i den lokala miljön. Så som kan ett internationellt samarbete bidra till att skapa inkrementamer lism och reflektion i reforrnarbetet. Det förefaller viktigt, om PUMA skall kunna fungera som en arena för reflektion, och inte som en pådrivare och megafon för internationella tidstypiska, generella och ofta från praktiken löskopplade trender, att den inte utvecklar alltför starka system för värdering, benchmarking på bekostnad osv. av den för spaning och reflektion den i delar är idag. arena som Vi har i detta avsnitt pekat på några olika roller PUMA som

tycks ha i den internationella förvaltningspolitiska diskussionen. Vi

har beskrivit något av PUMA:s tidigare och planerade utveckling och visat hur denna pekar mot att vissa av arenans funktioner stärks medan andra försvagas. Vi menar att det finns anledning för svenska politiker och tjänstemän att närmare definiera vad skall man använda den internationella arenan till. Från svensk sida kan finnas anledning att, med hänsyn tagen till vilken användning Sverige önskar, söka påverka utvecklingen av PUMA-samarbetets fonn och innehåll i en viss riktning. Om man från svensk sida ett värde i ser

att använda PUMA för bevakning, kontaktskapande

som en arena och reflektion bör man också till att bevara den del PUMAse av samarbetet som har karaktär av informell och direkt mötesplats. Vidare bör det svenska medlemskapet organiseras med hänsyn tagen till vilken användning PUMA vill prioritera. av som man Skall PUMA användas som en arena för att visa upp svensk förvaltning bör presentationer vara väl förberedda och väl samordnade. Det ställer stora krav på förberedelser såväl skriftlig muntlig av som rapportering. Användningen av PUMA för lärande som en arena pekar istället på vikten av att organisera mottagandet rapporter av och infonnation. Användningen PUMA för konav som en arena

taktskapande och bevakning ställer krav på ett aktivt deltagande i

PUMA:s möten och samarbetsprojekt. Vidare krävs att det finns

kanaler för att vidarefönnedla kontakter i olika delar förvaltning-

av

en. Slutligen har särskilt velat uppmärksamma att PUMA också kan fungera som en arena för reflektion och omprövning. En sådan

användning kräver att man i PUMA-samarbetet särskilt lägger sig

SOU 1997233 91

vinn om att ta del av andras erfarenheter, att olikheter och skilda förutsättningar mellan länder särskilt uppmärksammas, samt att såväl som andras erfarenheter förmedlas och diskuteras i den egna svenska förvaltningen. En användning av PUMA-sarnarbetet som en

grund för reflektion pekar också på vikten av att utveckla den politiska uppföljningen av samarbetet där erfarenheter kan diskuteras

och ge en grund för ställningstaganden inför framtiden.

Hur skall det svenska förvaltningspolitiska

ansvaret organiseras

PUMA:s sekretariat har explicit framfört att det är bra om länder har förvaltningspolitisk enhet, någon som tar ansvar för förvalten ningspolitiken, och därmed någon kan ta ansvar för att driva som den internationella diskussionen och hålla kontakten med PUMA. Återkommande framförs det ett problem att förvaltningspolitisom ken är så svagt fonnerad och definierad. Både inom sekretariatet och bland delegater beskrivs det som problematiskt att delegatema representerade så olika delar av sina respektive förvaltningar, t.ex. att man i vissa länder hafi svårt att veta vilken minister som skulle sändas till ministennötet och att det därför vore önskvärt om särskilda och fanns som hade ett ansvar för förvaltorgan personer ningspolitiken. Det förefaller finnas starka krafter för att definiera och befästa förvaltningspolitik som ett viktigt nationellt policyområde. Sedan kan konstatera att OECD-ländema ännu inte har man likriktats i detta avseende. Flertalet länder har inte särskilda förvaltningspolitiska enheter eller ett särskilt avdelat förvaltningspolitiskt ansvar. Föregående avsnitt avslutades med en markering om att olika fonner för organisering förefaller viktiga beroende på hur det internationella förvaltningspolitiska samarbetet skall användas. Vi skall avslutningsvis i rapporten något utveckla diskussionen hur den om svenska förvaltningspolitiken bör organiseras, sett i ljuset av den

internationella förvaltningpolitiska diskussionen och det intematio-

nella samarbetet.

Förvaltningspolitik är en aspekt av förvaltningen, inte nödvändigtvis ett avgränsat ansvarsområde

I PUMA:s verksamhet betonas hur viktigt förvaltningens ledning,

styrning och organisation är för den offentliga sektorns och hela

länders utveckling, och man pläderar för förvaltningspolitiska en-

heter. Det internationella organet söker sin organisatoriska motpart i länderna. Men är förvaltningspolitik naturligen ett särskilt ansvarsområde, eller är det snarare en aspekt av förvaltning och politik, en aspekt som är invävd i hela förvaltningen och inte lämpar sig som för att organiseras separat Intemationaliseringen har alltmer kommit att integreras i förvaltningen jämför t.ex. Jacobsson 1997. Våra studier beskriver i ett kortare perspektiv hur svenska tjänstemäns deltagande i internationella förvaltningspolitiska diskussioner tidigare grädde setts som på moset men nu är en del vardagen. Med den ökade internatioav naliseringen har utbyten av idéer, ideal och erfarenheter rörande bland annat frågor om organisation och styrning, ökat och breddats. Idag deltar en mängd politiker och tjänstemän på alla nivåer i förvaltningen i internationella utbyten och internationella sarnarbetsprojekt. Frågor om styrning och organisation behandlas också i dessa utbyten. Möjligen innebär sådan breddning intematioen av nella utbyten, där organisationsfrågor diskuteras och utvecklas i en rad olika sammanhang, att PUMA:s betydelse som en internationell arena för utbyte av förvaltningspolitiska lärdomar och erfarenheter minskar. Förvaltningspolitiska frågors betydelse markeras i PUMAutbytet, men det förefaller också viktigt att tillse att förvaltningspolitiken utvecklas i förvaltningen i stort, i ett bredare och med olika verksamheter integrerat förvaltningspolitiskt utbyte. Det finns flera skäl till att ifrågasätta värdet och möjligheten av att i alltför hög grad centralisera det förvaltningspolitiska utvecklingsarbetet och ansvaret. Ett skäl att det är svårt att dra gränserna för området. Av diskussionerna i PUMA framgick att det är oklart vilken räckvidd policyornrådet har. Diskussionerna gled ofta över i vad man nog snarare skulle kunna beteckna sakpolitik eller som ñnanspolitik. Erfarenheterna från PUMA indikerar att det är svårt att bryta ut förvaltningspolitik och tala det ett avgränsat om som område. Det handlar alltid att styra och organisera något och i om ett visst sammanhang. Detta betyder naturligtvis inte att det inte skulle gå att mer tydligt identifiera och organisera ett för att ansvar de förvaltningspolitiska aspekterna av förvaltningen skall hållas vid liv. Betydelsen av PUMA som en plats att visa upp Sverige pekar också på vikten av en någorlunda enhetlig, kontinuerlig, och därmed kanske organisatoriskt sammanhållen presentation Sverige. Om av PUMA utvecklas till att bli mer utvärderande, då det kan tänkas att

hela länders administration jämförs och värderas, kan än mer än idag samlade presentationer krävas. Möjligen skulle det också kräva att någon enhet mer systematiskt tar ansvar för att presentera Sverige och svenska ställningstaganden som svar på PUMA:s frågeställningar. Resonemanget utmynnar i slutsatsen att presentationen utåt kan motivera ett mer samlat förvaltningspolitiskt ansvar. Samtidigt framstår det som viktigt, om PUMA-medlemskapet skall fungera som en möjlighet till reflektion och lärande, att PUMA-kontakter och PUMA-erfarenheter sprids i en kontinuerlig dialog, som möjliggör förmedling av komplexa erfarenheter och komplexa lärdomar. Såväl möjligheten att fånga upp sådana lärdomar som möjligheten att forma om och införa dem i den egna förvaltningen torde kräva kunskap inte bara om Förvaltningspolitiska frågor utan också kunskap om de verksamheter som skall styras, organiseras eller ledas. En stor och avgränsad enhet med ett förvaltningspolitiskt ansvar kan ur det perspektivet riskera att isolera snarare än utveckla förvaltningspolitiken. Förvaltningspolitik är en viktig aspekt av statens utveckling. Förvaltningspolitiska frågor drivs mot bakgrund av insikten att det spelar roll för demokratins utövande hur beslut förbereds och genomförs, hur frågor styrs, koordineras och organiseras. Och det är en aspekt som kanske många gångar inte fångar ett bredare intresse. Någon måste ta på sitt ansvar att uppmärksamma och hålla igång diskussionen om dessa frågor. Men det är samtidigt inte ett område som kan avgränsas från sakfrågor och från politikens innehåll. Skulle en större enskild enhet få ansvar för förvaltningspolitiska frågor i staten finns risken att dessa blir alltför generella för att

passa olika områden, att de blir frikopplade från områden. Erfaren-

heter från en rad områden visar att organisations- och styrfoimer, särskilt kanske sådana som introduceras genom samlade reformer och som utgör väl sammanhållna paket som lätt låter sig presenteras

utåt se Brunsson och Olsen 1993, tenderar att förbli frikopplade

från verksamheten vilket leder till att de inte på avsett sätt styr och organiserar den jämför till exempel Meyer och Rowan 1977;

Brunsson 1989. Lika viktigt som att uppmärksamma den förvalt-

ningspolitiska aspekten av politik och statens utveckling, är att ta hänsyn till att olika delar av staten kräver sin styrning och sin organisation. Det talar för att den forvaltningspolitiska diskussionen i möjligaste mån skall föras ut i förvaltningen så att idéer och ideal

kan utvecklas som fonnår ta hänsyn till den mångfald och variation

som präglar den statliga förvaltningen.

7 V .

ti§7t.ir3eg5{i sm §,W§§5§§Yiá%i1 awiiåäxärmAmeçsâmzåánâmzøäâvgaxáewhânâiväâsar

- :emma ma:

:Näää: ;saasz:r2waar‘ "~32-r::;ss:az:é;i‘:vf::v;;:e Mm %’rs:2;:.:‘:2: ifs

ägt: i m:itm{am::

ra... ,$:;s,;;rs,a§1‘2z:¢5§:sasaéI nmgzxisxl

; rgi%im’zavE};g::zz;g§m;§:a§%g;gii;§g;;:g,a:c¢;¢:g:~‘;a3}~gg;gma~:;géL:§g%zx;;§mw§§as;Vsz :taxi

.Ms-w 9::a.:.-2:;c e

WWÅ%QÅ W

å

sssâiaføzüaâiüaimüagâxáäâøäx:

v

så was §3ai§§3.93céii§a.%;i%%r

L u h å ä få V å .3 :t:

2 ;âüáiøåâciâáâ .fsê;,;;:$-i; ,.a;g3;s;s‘%:.ré

V

ägzáâaøsátásázyøzâäâêáiüé üáiálüäáiiláiâåyüäê nu

- - ° §{% € ’L§’5k%‘i3:'é§i£.i§§iw aêt$:z:§;s§ç$ :zsa:s:r%.wsf ‘Z23 vv.: A

, .m : , --.

’ $rwa£s§¥x3ax:;;m,g§ -e w

w -ga 7 L

L , V u . .

;::z:;9;ae:;::as4gié¥;s§%z.V:;¢ég;sza%/E

I

maxma

V , 330 T

när

, Ä$ç姧äå§i§é$4f$§§§§âäá71

1. ‘—iJ{vf "X,. ""‘a£..

ägg 31fif§"Ifi,};$3d33i‘3E9?1§ ‘I, . ç :ara+A;F;::i~c.s.g:a:1s§:ars»t;gw 5:$1:‘t39§:52gz933:m’: ‘x . V amxgm häzgsááçáêxâaáezáää

.

å.

fit

Referenser

Aucion, P., 1990, Administrative Reform in Public Management: Paradigms, Principles, Paradoxes and Pendulums, Governance, v no April, s 115-137. Brunsson, N., 1989, The Organization of Hypocrisy: : talk, decisions, and actions in organizations. Chichester: Chichester Wiley. Brunsson, N., 1995, Ideas and Action, Justification and Hypo-

crisy as Alternatives to Control. Research in the Sociology of Or-

ganizations, v 13, s 211-235. Brunsson, N. och Olsen, P., red, 1993, The Refonning Organization. New York: Routledge Cheung, A., 1996, Understanding Public Sector Reforrns: Their globalness, diversity, and changes values and institutional relationships. Paper presented at the Third International Conference of Administrative Sciences, Beijing, 8 ll October 1996. - Czamiawska, B. och Sevon, G., red, 1996, Translating Organizational Change. Berlin: De Gruyter.

DiMaggio, P. och Powell, W. W., red, 1991, The New Insti-

tutionalism Organizational Analysis. Chicago: The University of Chicago Press. Egeberg, M., 1978, Organisert politisk ulikhet. Olsen, P., red, Politisk organisering: organjsasjonsteoretiske synspunkt på folkestyre og politisk ulikhet. Bergen: Universitetsforlaget. F ernler, K., 1996, Mångfald eller likriktning: Effekter av en avreglering. Stockhohn: Nerenius Santérus. Finnemore, M. G., 1992, Science, the State, and International Society. Stanford University. F innemore, M. G., 1996, National Interests International Society. Comell University Press. Gore, A., 1995, Common Sense Government: Works better and costs less. New York: Random House. Haque, S., 1996, Legitirnation Crisis: A challenge for public service the next century. Paper presented at the Third Intemational Conference of Administrative Sciences, Beijing, 8 11 October - 1996. Harrison, R. och Mungall, S., 1990, Hannonisation. Groom, A. R. Taylor, P., 1990, Frameworks for International Cooperation, London: Pinter Publishers.

Hood, C., 1995, The New Public Management the 1980s: Variations theme, Accounting, Organizations and Society, v on a 20, no 2/3, s 93-109. Jacobsson, 1993, Europeisering av förvaltningen. Statsveten-

skaplig tidskrift, årgång 96, nr s 113-137.

Jacobsson, B., 1997, Europa och staten. Rapport till Förvaltningspolitiska kommissionen. Jacobsson, B., Sahlin-Andersson, K., Jutterström, M., Ardesjö, K. och Pettersson, O., 1995, Att förvalta det internationella svenskt medlemskap i mellanstatliga organisationer. Bilaga till Riksdagens revisorers rapport Sveriges deltagande i internationella mellanstatliga organisationer. Rapport l995/96:RR12.

Laegreid, P. och Pedersen, O. K., red., 1994, Forvaltningspolitik

i Norden. Jursit- økonomforbundets Forlag. og

Levitt, B och March, 1988, Organizational learning. Annual

Review of Sociology. vol 14, s 319-40.

March, G. och Olsen, P., red, 1976, Ambiguity and choice organizations. Bergen: Univ.forl. Mead, G. H., 1934, Medvetandet, jaget och samhället: från so-

cialbehavioristisk ståndpunkt. Uppsala: Argos.

Meyer, W., 1994, Rationalized Environments. Scott, W. R. och Meyer, W., Institutional environments and organizations: structural complexity and individualism. London: Sage.

Meyer, W., 1996, Otherhood: The promulgation and trans-

mission of ideas the modem organizational environment. Czar-

niawska, B. och Sevön, G., red, Translating Organizational Change.

Berlin: Walter de Gruyter. " Meyer, W. och Rowan, B., 1977, Institutionalized Organizations: Formal Structure Myth and Ceremony. American Journal as

of Sociology, vol 83, s 340-363..

Mörth, U., 1996, Vardagsintegration -la vie quotidienne i Eu- - Sverige i EUREKA och EUREKA i Sverige. Stockholm: SU ropa : Stockholm studies politics 54. Nugent, N., 1994, The Government and Politics of the Europe- Union. London: The Macmillan Press, Ltd. an Olsen, P. och Peters, B. G., 1996, Lessons From Experience:

Experiental Learning Administrative Reforms Eight Democra-

cies. Oslo: Scandinavian University Press. Olson, O. och Sahlin—Andersson, K., 1997, Accounting Transformation in Advanced Welfare State: The Case of Sweden. an

Guthrie, Humphrey, C. och Olson, 0., red., Financial Mana-

gement in l0 OECD-countries. under utgivning

Petersson, O. och Söderlind, D., 1993, Förvaltningspolitik 2:a

uppl.. Stockholm: Publica. Pollitt, C., 1993, Managerialism and the Public Services: Cuts Cultural Change the l990s, Second edition. Oxford: Blackor well.

Rombach, B. och Sahlin-Andersson, K., 1995, Från sanningssökande till styrmedel: Moderna utvärderingar till styrmedel. Stock-

holm: Nerenius Santérus förlag.

RRV, 1996, Benchmarking Att effektivisera genom jämförel-

ser. Stockhohn. RRV 1996:35.

RRV, 1996, Förvaltningspolitik i förändring. Stockholm: RRV

1996:50.

Sahlin-Andersson, K., 1995, Kap. 2 Myndighetsidentiteter.

manuskript Sahlin-Andersson, K., 1996, Imitating by Editing Success: The construction of organizational fields. Czarniawska, B. och Sevon,

G., red, Translating Organizational Change. Berlin: Walter de Gru-

ytcr.

Scott, W. R. 1995. Institutions and Organizations. London:

Sage.

Sevön, G, 1996, Organizational Imitation in Identity Transfor-

mation. Czarniawska, B. och Sevön, G., red, Translating Organizational Change. Berlin: De Gruyter. Sjöstedt, G., 1973, OECD-samarbetet: Funktioner och effekter. Stockholm: SU, Statsvetenskapliga inst., Stockholm Political Studies Wallace, W., 1990, The Transfomiation of Western Europe. London: RIIA / Pinter. Westney, D. E., 1987, Imitation and innovation. The transfer of

organizational patterns to Meiji Japan. Cambridge, MA: Harvard

University Press.

A:

Appendix

PUMA:s

publikationer

Governance and Public Management

General Trends and Developments

Putting Citizens First: Portuguese Experience in Public Mana-

gement Reform 1996 Governance Transition: Public Management Reforms OECD Countries 1995 Public Management: OECD Country Profiles 1993 Serving the Economy Better 1991

Surveys of Public Management

Public Management Developments: Update 1995

Public Management Developments: Update 1994

Public Management Developments: Survey 1993 Public Management Developments: Update 1992 Public Management Developments: Update 1991 Public Management Developments: Survey 1990

Strategic Management and Policy-Making

Building Policy Coherence: Tools and Tensions 1996

Globalisation: What Challenges and Opportunities for Govem-

ments 1996 Aspects of Managing the Centre of Government 1990

Ethics in the Public Service Ethics in the Public Service: Current Issues and Practice 1996

Information Technology and Information Policy Issues

Information Technology Government: Management Challeng- 1993 es Management Issues Applying Information Technology Public Administration: The Greek Experience Compared with those of Canada, Ireland and Sweden 1989

Performance and Management of Resources

Performance Management

Performance Auditing and the Modemisation of Government 1996 Performance Management Government: Contemporary Illust-

rations l 996

Responsive Govemment: Service Quality Initiatives 1996 Performance Measurement in Government: Issues and Illustrations l 994 Performance Management Government: Performance Measurement and Results-Oriented Management 1994 Public Management and Private Enterprise: Administrative Responsiveness and the Needs of Small Finns 1990 Administrative Responsiveness and Employment Services 1988 Administrative Responsiveness and the Taxpayer 1988 A Survey of Initiatives for Improving Relationships Between the Citizen and the Administration 1987 Administration as Service, the Public Client 1987 as

Budgeting and Financial Management

Managing Structural Deficit Reduction 1996 Budgeting for Results. Perspectives Public Expenditure Maon nagement 1995 Forecasting and Controlling Transfer Programme Costs. Deñnition and Methods 1995 Accounting for What: The Value of Accrual Accounting to the Public Sector 1993 Measuring Performance and Allocating Resources 1989

Market- Type Mechanisms

New Ways of Managing Infrastructure Provision 1994 Managing with Market-Type Mechanisms 1993 Market Emulation Hospitals 1993 Internal Markets 1993

Complex Contracting Out for Infomiation Technology 1992 Vouchers: Social Housing and Nursing Homes 1992

Property Rights Modiñcations Fisheries 1992

United States Experience with Contracting Out; User Charges

for Prescription Drugs in Italy; Market-type Mechanisms and Health Services the UK 1992

Issues and Strategy; Managerial Aspects 1992 Financing Public Expenditures through User Charges 1990

Human Resources Management

Integrating People Management into Public Service Reform 1996 Pay Reform in the Public Service: Initial Impact on Pay Dispersion in Australia, Sweden and the United Kingdom 1996 Trends Public Sector Pay in OECD Countries 1995 Senior Civil Service Pay: A Study of Eleven OECD countries 1980-1991 1994

Statistical Sector Employment 1994

Sources on Public Public Service Pay Determination and Pay Systems in OECD Countries 1994

Trends in Public Sector Pay: A Study Nine OECD Countries

on 1985-1990 1994

Performance Appraisal: Practice, Problems and Issues 1993

Internal Management Consultancy Government 1993 Value and Vision. Management Development in Climate of a Civil Service Change 1993 Pay Flexibility in the Public Sector 1993 Private Pay for Public Work: Performance Related Pay Schefor Public Sector Managers 1993 mes

Performance Pay and Related Compensation Practices in Australian State Public Sector Organisations, and A Summary of the

Experience with Pay for Performance in the United States 1991 Flexible Personnel Management in the Public Service 1990

Regulatory Management and Reform

Recommendation of the Council of the OECD on Improving the Quality of Government Regulation Adopted 9 March 1995

on

including The OECD Reference Checklist for Regulatory Decision-

making and Background Note 1995 Regulatory Management and Information Systems 1995

Regulatory Cooperation for Interdependent World 1994

an

The Design and Use of Regulatory Checklists OECD Co-

untries 1993

Improving Regulatory Compliance: Strategies and Practical Applications in OECD Countries 1993 Controlling Regulatory Costs: The Use of Regulatory Budgeting 1992 Regulatory Management and Reform: Current Concerns OECD Countries 1992

få

6,°CKH° .

1997 Statens offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

Den nya gymnasieskolan steg för steg. U. 32. Följdlagstiftning till miljöbalken. M. lnkomstskattelag.del I-III. Fi. 33.Att lära över gränser. En studie av OECD:s Fastighetsdataregister. Ju. förvalmingspolitiskasamarbete.Fi. Förbättrad miljöinformation. M. Aktivt lönebidrag.Ett effektivare stöd för arbetshandikappade. A. länsstyrelsemas roll i uafik- och fordonsfrågor. K. . Byråkratin i backspegeln. Femtioär av förändring på sex förvaltningsområden.Fi. Röster om barns och ungdomars psykiskahälsa.S. . Flexibel förvaltning. Förändringochverksam- . hetsanpassning av statsförvaltningens struktur. Fi. 10.Ansvaret för valutapolitiken. Fi. ll. Skatter, miljö och sysselsättning.Fi. 12.IT-problem inför 2000-skiftet. Referatoch slutsatser från en hearing anordnad av IT-kommissionenden 18 december. IT-kommissionensrapport l/97. K. 13.Regionpolitik för hela Sverige.N. 14.IT i kulturens tjänst. Ku. 15.Det svarasamspelet. Resultatstymingens framväxt och problematik. Fi. 16.Att utveckla industriforskningsinstimten. N. 17.Skatter, tjänsteroch sysselsättning. + Bilagor. Fi. 18. Granskning av granskning. Den statligarevisioneni Sverigeoch Danmark.Fi. 19.Bättreinformation om konsumentpriser. In. 20. Konkurrenslagen 1993-1996.N. 21. Växa i lärande.Förslagtill läroplanför barnoch unga 6-16 år. U. 22. Aktiebolagetskapital. Ju. 23. Digital demokr@ti.Ett seminariumom Teknik, demokratioch delaktighetden 8 november 1996 anordnat av Folkomröstningsutredningen, ITkommissionenoch Kommunikationsforskningsberedningen.IT-kommissionens rapport 2/97. K. 24.Välfärd i verkligheten Pengarräckerinte. S. - 25. Svensk mat- på EU-fat. Jo. 26. EU:s jordbrukspolitik och den globala livsmedelsförsörjningen.Jo. 27. Kontroll ReavinstVärdepapper.Fi. 28. I demokratinstjänst. Statstjänstemannens roll och vart offentliga etos. Fi. 29. Barnpomografrfrágan. Innehavskriminalisering m.m. Ju. 30. Europa och staten. Europeiseringensbetydelse för svenskstatsförvaltning.Fi. 31. Kristallkulan tretton röster om framtiden. - IT-kommissionens rapport 3/97. K.

Statens offentliga utredningar

1997 Systematisk förteckning

Justitiedepartementet unga 6-16 år. 21

Fastighetsdataregister. 3

Jordbruksdepartementet

Aktiebolagetskapital. 22 Barnpomograñfrâgan. Svensk mat på EU-fat. 25 innehavskriminalisering 29 EU:s jordbrukspolitik och denglobalalivsmedelsm.m. försörjningen. 26

Socialdepartementet Arbetsmarknadsdepartementet

Röster om barnsochungdomarspsykiskahälsa.8 Välfärd i verkligheten Pengarräckerinte. 24 Aktivt lönebidrag.Ett effektivare stöd för arbetshandikappade. 5

Kommunikationsdepartementet Kulturdepartementet

Länsstyrelsernas roll i trañk- och fordonsfrägor. 6 lT-problem inför 2000-skiftet.Referatoch slutsatser IT i kulturenstjänst. 141 från en hearinganordnad av IT-kommissionenden

Närings- och handelsdepartementet

18december.IT-kommissionens rapport 1/97. 12 Digital demokr@ti. Ett seminarium om Teknik, Regionpolitikför hela Sverige. 13 demokratioch delaktighetden 8 november1996 Att utvecklaindustriforskningsinstimten. 16 anordnat av Folkomröstningsutredningen, IT- Konkurrenslagen1993-1996. 20 kommissionenoch Kommunikationsforskrtings-

beredningen.IT-kommissionens 2/97. 23 Inrikesdepartementet

rapport Kristallkulan tretton röster om framtiden. Bättreinformation om konsumentpriser. 19 - IT-kommissionens rapport 3/97. 31 Miljödepartementet

Finansdepartementet

Förbättradmiljöinformation. 4 inkomstskattelag,del l-Ili. 2 Följdlagstiftningtill miljöbalken. 32 Byråkratini backspegeln.Femtioår av förändring på sex förvaltningsomráden.7 Flexibel förvaltning. Förändringoch verksamhetsanpassning statsförvaltningensstruktur. 9 av Ansvaret för valutapolitiken.10 Skatter,miljö och sysselsättning.11 Det svårasamspelet.Resultatstyrnin ;ens framväxt och problematik.15 Skatter,tjänsteroch sysselsättning. + Bilagor. 17 Granskning av granskning. Den statligarevisioneni Sverigeoch Danmark. 18 Kontroll ReavinstVärdepapper.27 I demokratins tjänst. Statstjänstemannens roll och vårt offentliga etos. 28 Europaoch staten. Europeiseringensbetydelseför svenskstatsförvaltning.30 Att lära över gränser.En studie av 0ECD:s förvaltningspolitiskasamarbete.33

Utbildningsdepartementet

Den nya gymnasieskolan steg för steg. 1 - Växa i lärande.Förslagtill läroplanför barn och