En gräns - en myndighet? slutbetänkande

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2015

Gräns -

En

en

myndighet

Slutbetänkande av om

Utredningen utvärdering av effekter för Tullverkets

EU-rnedlemskapets

och organisation dimensionering SOU 1998: 18

l

Statens offentliga utredningar w P13 1998:18

w Finansdepartementet

En - en

gräns myndighet

Slutbetänkande Utredningen utvärdering

av om av EU-medlemskapets effekter for Tullverkets dimensionering och organisation Stockholm 1998

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes Offentliga Publikationer på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Orderfax: 08-690 91 91 Ordertel: 08-690 91 90 E-post: fritzes order@liber. se

. Internet: www.fritzes.se

Svara pâ remiss. Hur och Varför. Statsrådsberedningen, 1993. En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara remiss. - Broschyren kan beställas hos: Regeringskansliets förvaltningsavdelning Distributionscentralen 103 33 Stockholm Fax: 08-405 10 10 Telefon: 08-405 10 25

NORSTEDTS TRYCKERI AB ISBN 91-33-20834-2 Stockholm 1998 ISSN 0375-250X

Till statsrådet Thomas Östros

Vid sitt sammanträde den 20 februari 1997 beslöt regeringen att tillkalla en utredningsman med uppdrag att analysera effekterna för

Tullverkets organisation och dimensionering med anledning av

medlemskapet i EU.

Av direktiven dir. 1997:34 till utredningen framgår att utvärderingen bland annat skall belysa

effekterna för kontrollverksamheten och tullverksamheten i öv- 0

rigt,

om dimensioneringen blivit riktig med hänsyn till förändringar i

regelverk och arbetsvolymer,

0 förutsättningen för och erfarenheterna av Tullverkets samarbete

med andra myndigheter, särskilt ur ett EU-perspektiv.

Den 8 april l997 förordnades riksdagsman Sven-Erik Österberg

som utredningsman. Till experter i utredningen förordnades depar-

tementssekreterama Lars Elfvin och Eva-Lotta Pivén samt avdel-

ningsdirektör Mats Lindahl.

Den 17 juni l997 förordnades civilingenjör Mats B-O Larsson som sekreterare i utredningen.

Härmed överlämnar vårt betänkande En gräns myndig-

- en het

Stockholm den 30 januari 1998

Sven-Erik Österberg

/Mats B-O Larsson

1 Innehållsförteckning

.

Innehållsförteckning

Sammanfattning 7

Bakgrund 25

Vårt angreppssätt utifrån och in 49

- Tullverkets processer, dvs arbetsjlöden 55 Utvärdering av verksamheten åren I 993/94 199 7 59

-

Utvärdering av klarering och revision 67

Utvärdering av gränskontroll, underrättelse och spaning 77

Utvärdering av den samhällsekonomiska nyttan tullens beslag 89

av Utvärdering av resursallokeringen inom Tullverket 101 I En vision hur tullen kan fungera till tio år 111

om om fem N Målen för Tullverket kan kompletteras med ejfektivitetsmål

fokusera på nyttan för samhället 121 13. Inriktningen av verksamheten 133 14. Resurserna bär styras mot största samlade samhällsnytta 135 15. En gräns en myndighet 143

- I Företagen deklarerar rätt de tjänar på det tullen är vinnare 151

om - I Tullen bär vara en strategisk part i den enade fronten mot narkotikan 157 I Ökat samarbete inom E Uför stärka den legala och hindra den

att illegala handeln 167 I Är tullen rätt dimensionerad 1 71

Sammanfattning

Vårt angreppssätt är inifrån och in

Vårt angreppssätt för denna utredning är att betrakta Tullverket utifrån, dvs. att utgå från de som Tullverket är till for och undersöka hur Tullverket klarat att tillgodose dessas behov. Vår utvärdering utgår från ambitionen att svara frågan hur bra tullen förmått lösa

detta uppdrag.

De primära organ och grupper vi identifierat att Tullverket är

som till för är regeringen, allmänheten och näringslivet.

Regeringens krav samlas i fyra övergripande mål för Tullverket:

0 Att effektivt fastställa och uppbära tullar, mervärdesskatt och

andra skatter samt avgifter så riktig uppbörd kan säker-

att en

ställas. 0 Att övervaka och kontrollera trafiken till och från utlandet så att

bestämmelser in- och utförsel efterlevs.

om av varor 0 Att samla in och bearbeta uppgifter för utrikeshandelsstatistiken

så att ett underlag god kvalitet kan inges.

av 0 Att vid fullgörande sina uppgifter verka för att kostnaderna

av

för tullprocedurerna minimeras, både för näringsliv, allmänhet

och inom Tullverket samt tillhandahålla god service så att den

en

legitima handeln med tredje land underlättas i största möjliga ut-

sträckning och att det legitima varuflödet inom EU inte hindras.

Regeringen har även att verkställa det mål riksdagen har fast-

som ställt för narkotikapolitiken, dvs att Sverige ska ett narko-

vara tikañitt samhälle. Detta mål är mycket långtgående och ställer höga effektivitetskmv hela offentliga sektorn det ska uppnås.

om

Allmänhetens krav verksamheten är att kontrollen vid gräns å ena sidan ska vara så effektiv att stor andel den narkotika

en av som

SOU 1998: l 8

förs över gränsen ska tas hand Tullverket å andra sidan

om av men inte "stör" gränspassagen så mycket att onödig väntan och därmed irritation uppstår. Näringslivet har behov av att den internationella handeln underkastas ett så enkelt och effektivt tullförfarande som

det givna regelverket medger. I detta ligger också att näringslivet

har ett intresse att de försöker fuska effektivt ska upptäckas.

av som Näringslivet har inget intresse att illojala företag försöker skaffa

av sig konkurrensfördelar genom att fuska

E U-medlemskapet ändrade ipraktiken inte kontrollmájlighetemcz

I samband med att Sverige gick med i EU fick två slags gränser, yttre och inre gräns. Inre gräns är gräns mot annat EU-land, bl.a. Finland Yttre gräns är gräns mot icke EU-land, bl.a. Norge. För såväl kontroll resande varutlödet gäller olika regelverk för ytt-

av som

respektive inre gräns. För varuflödet försvann tullplikten vid inre re gräns behölls vid yttre gräns. Kontrollbefogenhetema är i

men praktiken i stort sett lika vid yttre och inre gräns.

Tullverket har klarat omställningen bra

För tullen innebar införandet inre gräns än häften av

av en att mer all klarering, samt tull- och momsuppbörd försvann, vilket i sin tur innebar att inom tullen behövde anpassas till en lägre kla-

resurserna reringsvolym. Sammantaget konstaterar att Tullverket klarat anpassningen till såväl lägre anslagsnivå som ett nytt regelverk bra.

en Tullverket troligen den myndighet som mest påtagligt fick ändra

var sin verksamhet till följd av EU-inträdet. En mycket stor omställning klarades kort tid.

Vi har utvärderat verksamheten for åren 1993/94 97

w

Vi har för att kunna göra utvärdering verksamheten och dra

en av slutsatser vad EU-medlemskapet har inneburit för Tullverkets del

valt att jämföra verksamheten för åren 1994 1997. Kostnaderna

för den totala verksamheten har under åren 1993/94 tills om

nu hänsyn tas till såväl inflation ett normalt krav produktivi-

som tetsutveckling minskat med ca 9%. Kostnaderna för klareringen

har minskat med 23%. Och deklarationsvolymema med 60%.

ca

Kostnaderna för gränskontrollen, inklusive brottsbekämpning är i

stort sett oförändrade under perioden fördelas armorlunda. Den

men verksamhet mest kontroll har minskat och resurserna

som syns - till undenättelse- och spaningsverksamheten har ökat.

Tullprøcessen kostar samhället 5 miljarder honor

Vi har erhållit uppgifter från ett stort svenskt företag om dess kost-

nader i samband med förtullningsarbete. Den beräkning gjort är

att detta företag år 1997 har kostnad om ca 213 kr per deklara-

en tion. Dessa deklarationer är en mix av alla förekommande tullären-

den, exklusive intrastatanrnälningar.

Tullverkets kostnader per deklaration uppgår till ca 134 kr

För företagen och Tullverket tillsammans kan därmed processkostnaden deklaration uppskattas till ca 350 kr eller totalt 1,5

per miljarder kronor per år.

Genom att jämföra fördelningen processkostnader mellan nä-

av ringslivet och Tullverket framstår det som självklart var den största samlade besparingen går att uppnå, dvs. genom att så långt det går förenkla regelverket och anpassa Tullverkets rutiner till företagens behov samt att se till att inkommande deklarationer är rätt ifyllda. För de kommande årens arbete inom Tullverket bör det vara en självklar prioritering att medverka till detta.

Det finns stor rationaliseringspotential i Tullverkets deldarati0ngransk-

ning

Det fims stor rationaliseringspotential i Tullverkets deklara-

en

tionsgranskning. Vi har ett par olika sätt överslagsmässigt beräk-

nat denna till intervallet 50 100 mkr. Tullen sjösätter ett projekt,

det s.k. RISK-projektet, under 1998, som kommer att leda att delar

av denna rationalisering kan uppnås.

Beslagen är större än året före E U-inträdet men lägre än för tio år sedan

Beslagsstatistiken mätt i kg för de aktuella åren visar att be-

— slagsvolymema förbättrats avsevärt året före inträdet, dock med

sen

nedgång för 1996. När det gäller antalet beslag har även de ökat en men med en nedgång alldeles efter EU-inträdet.

Vår bedömning statistiken är att nedgången i antalet beslag

av

1995 och beslagsvolymen 1996 har förklaring den

som en oro som följde av personalminskningen i samband med inträdet. I första hand förefaller det ha varit småbeslagen minskat. Det har dock

som troligen inte påverkat narkotikamarknaden som helhet då de be-

slagtagna volymema inte påverkades alls 1995 och endast margi-

nellt 1996.

För alkohol och tobak är trenden stark ökning beslagen

en av un-

år. der samma

På uppdrag utredningen har Folkhälsoinstitutet gjort beräk-

av en ning av den totala konsumtionen av heroin, amfetamin och cannabis under åren 1993 1996. Vi använder denna volym för att beräkna

—

den s.k. allmänpreventionen i tullens beslag.

När det gäller kokain har Folkhälsoinstitutet inte velat göra

en

bedömning av den konsumerade volymen:

"Kokain har, såvitt kunnat utrönas, en blygsam spridning den svenska

marknaden. Beslagen har under perioden 1992-1996 hafi betydande fluk-

tuationer. Sammanlagt har under de fem åren beslagtagits drygt 125 kg,

motsvarande 25 kg per år. Detta förefaller överträffa behovet den in-

hemska svenska marknaden.

Vi har diskuterat frågan med Tullverket och den samlade bedömning vi gör är att bl.a. de lagändringar som genomförts under

senare

år bl.a. givit tullen tillgång till flygbolagens bokningsdatorer

— som

just for kokain varit mycket välmotiverade och lett till önskat — resultat. Kokain har ett distributionsmönster gör det väl lämpat

som

att bekämpa med bl.a. en systematisk analys bokningslistoma.

av

Slutsatsen av detta är att politiken mot narkotika åtminstone när det gäller kokain förefaller ha varit lyckosarn.

Beslagsprocenten ökar

Vi har grund för våra beräkningar utgått från Folkhälsoinstitu-

som tets mest pessimistiska scenario, dvs. maximialtemativet. Detta scenario ställs mot tullens beslagsstatistik och detta sätt beräknas

en beslagsprocent, dvs andel beslagtagen narkotika i förhållande till

uppskattad förbrukning. Detta är ett sätt att mäta allmänpreventio-

i tullens gränskontroll.

nen

ll

Den sammanlagda andelen för de tre narkotikaslagen blir 11% för tullens del och 4% för polisens del. Således beslagtas sammantaget 15%.

Sammantaget konstaterar att tullen har en stor påverkan genom sin närvaro vid gräns och att tullens verksamhet inte bara är allmänpreventiv. Den påverkar också den totala volymen narkotika

som

finns tillgänglig på gatan.

Beslagen cannabis, heroin och amfetamin är i absoluta tal i

av dag 587 kg mindre än de var 1987 655 kg, vilket inte är bra, då det inte finns skäl att anta att utbudet marknaden är mindre.

Eflektiviteten i gréinskontrollen har ökat sen före E U-mecüemskqpet

Beslagsprocenten tar dock ingen hänsyn till sig resursinsatsen

vare eller det finns olika samhällsnytta i olika beslag. Den därför

om ger inte tillräcklig information för att kunna beräkna effektiviteten För att ett bättre sätt kunna mäta effektiviteten i tullens gränskontroll behöver samhällsnyttan verksamheten beräknas och ställas mot

av resursinsatsen. Vi har förenklat frågeställningarna och gjort en del

antaganden

Med dessa antaganden och förenklingar konstaterar att gränskontrollen var ineffektiv före EU-inträdet, för att i dag effektiv.

vara Gränskontrollen skapar i dag betydligt mer nytta för samhället än den kostar.

Det fim1s skäl att anta att tullens ökning av narkotikabeslagen och därmed effektiviteten har ett direkt samband med ökningen

av antalet underrättelser och därmed av satsningen underrättelseverksamheten.

Narkotikan omsätter än 1 miljard kronor år och kostar

mer per sex

miljarder kronor år

per

Om de prisuppgifter narkotika fått från polisen sammanförs med den av Folkhälsoinstitutet bedömda volymen konsumerad heroin, amfetamin och cannabis erhålls ett ungefärligt värde hur mycket som omsätts för dessa narkotikaslag. Vi beräknar att drygt l miljard kronor omsätts för denna narkotika. Vi gör även över-

en slagsberälcningen den samlade kostnaden för heroin, amfetamin

och cannabis i samhället. Denna uppskattar till i storleksordningen 6 miljarder kronor.

Tullverkets metoder för att internt fördela resurserna kan utvecklas

För att utvärdera resursfördelningen internt inom Tullverket har

gjort en fördjupad analys for samtliga regioner av verksamheten

1996.

Vår iakttagelse är att effektiviteten varierar avsevärt mellan regionema Den samlade nyttan skulle kunna öka med resursin-

samma sats genom att omfördela från regioner som inte kan generera så

mycket samhällsnytta.

Vi har som exempel visat hur den knappa resursen narkotikahundar fördelats mellan regionerna Enligt vår mening kan det till

ex-

empel inte vara en rimlig fördelning att Haparanda-regionen har

nästan lika många hundar 3 Arlanda 4 trots att det i Hapa-

som randa togs 1 kg narkotika exklusive kat och Arlanda 70 kg 1996. För oss är detta en uppenbar brist prioritering.

Vi ser även ett klart samband mellan regionemas storlek och de-

effektivitet. Detta antydan att regionemas antal ras ger en om antingen bör begränsas så att deras storlek ökar och/eller att regionerna bör tillföras nya arbetsuppgifter.

Våra slutsatser av utvärderingen

o Helhetssynen behöver utvecklas

0 Den interna resursfördelningen behöver utvecklas och kopp-

lingen i den inre resursallokeringen mellan nytta och kostnad

synliggöras

0 Strategiska utvecklingsprojekt bör ledas med fastare hand från

en

Generaltullstyrelsen

0 Generaltullstyrelsens roll som strategiskt ledningsorgan behöver

utvecklas

Till detta vill lägga att det såvitt erfarit inte finns någon utarbetad vision, dvs. en bild av hur verksamheten skulle kunna se ut

fem till tio år. Vi bedömer att denna bild är central betydelom - av

för att verksledningen ska kunna leda kommande förändringsar-

se

bete. Det är utifrån vision verksamheten som strategin i för-

en av

ändringsarbetet kan läggas fast.

Vår vision för Tullverket om fem till tio år

Vi har redovisat vår vision för hur Tullverket skulle kunna fungera

fem till tio år. Den utgår från följande utgångspunkter:

om

Resurserna styrs mot största samlade samhällsnytta 0 o En gräns en myndighet

-

Företagen deklarerar i allt väsentligt rätt helt enkelt därför att de 0

tjänar det.

Tullen är ledande part i den enade front samhället bildat 0 en som

mot narkotikan. I fronten ingår såväl företagen som allmänheten

EU har utvidgats och tullsamarbetet stärkts 0

Tullverket bör styras med barriärbrytande mål

Mål för verksamheter bör for att utveckla verksamheten rätt håll

-

utgå från omvärldens krav och behov av verksamheten. Målen bör således, för att styra rätt, spegla de behov som allmänhe-

resurserna ten och näringslivet har. Om mål formuleras så att de beskriver vad

ska uppnås i förhållande till de behov som verksamheten ska som tillgodose, bör de i normalfallet tala om hur de ska uppnås. För uppdragsgivaren är det åtminstone i normalfallet inte intresse

- - av hur de uppnås, sålänge metoden håller sig inom det rimligas gräns.

Vi pekar de möjligheter det innebär att sätta upp s.k. barriär-

brytande mål, dvs. att sätta så höga målsättningar i förändringsar-

betet att alla tvingas tänka ett nytt sätt. Denna teknik har i många

lyckade tillämpningar inneburit att till exempel processkostnader

kunnat halveras eller nyttan kunnat fördubblas. Det är ofia

en använd teknik för verksamheter där till exempel IT-utvecklingen ger helt nya förutsättningar att effektivisera arbetet För Tullverket kan baniärbrytande mål leda till att många metoder och invanda före-

ställningar tvingas till omfattande förändringar.

De övergripande målen gäller för Tullverket kan

som anser ligga fast. Däremot förslår att verksamhetsmålen förändras. Vi

att dessa bör baniärbrytande och mätbara samt fokusera anser vara

vad som ska uppnås snarare än hur det uppnås.

14 SOU 1998: l 8

Vi har skisserat fyra sådana mätbara Verksamhetsmål: nya

0 Stor allmänprevention i gränskontrollen dvs. hög beslagspro-

en cent för de prioriterade varuslagen narkotika, alkohol och tobak. 0 Bra trafifiarocent i gränskontrollen för alla typer vilket

av beslag,

ger ett minimum av störning i resandetrañken med bra beslagsresultat. 0 Hög eflektivitet, dvs det samhällsekonomiska värdet av beslagen i förhållande resursinsatsen ska högt. vara 0 Eflektiv uppbörd, dvs rätt uppbörd i rätt tid till liten kostnad.

En gräns en myndighet

-

Vi har från flera utgångspunkter funnit det angeläget fråatt ta upp

gan om sektoriseringen av statsförvaltningen.

När det gäller den samlade resursinsats de statli

som ga myndig-

heterna utgör förefaller ibland den myndigheomsorgen om egna tens arbetsuppgifter före den samlade nyttan. svårigheterna att samordna och tullkontroll är ett exempel detta. pass- Vi vill vända synsättet och i stället utgå från allmänhetens behov och fråga hur myndigheten då bör ut. se

För glesbygden innebär de åtstramningar gjorts bland de

som

statliga myndigheterna att vissa riskerar att sikt i prakti-

områden

ken stå utan statlig myndighet med befogenheter att ilingripa mot

legal verksamhet.- Polisen har å sin sida dragit och ner resurserna Tullverket har gjort motsvarande.

Sammanfattningsvis är det vår uppfattning att grundregeln bör

vara en gräns en myndighet. Detta behöver inte i alla lägen inne- bära att det är Tullverket är denna Vi som myndighet. anser snarare att gränsuppgifterna bör fördelas pragrnatiskt mellan tull, polis och kustbevakning, dvs den har bäst möjligheter i det enskilda falsom let bör lösa uppgifien. Vi tar även upp en fråga tid till aktualiseras, nämligen som annan att dela upp tullen, så att gränskontrollen och undenättelseverksamheten fors till polisen och klarering, revision och uppbörd fors till skatteförvalttringen. Vi bedömer att det finns risk för sådan att en delning skapar fler problem än det löser. Det finns frå-

anledning att

gan övervägs noga och flera skäl som enligt vår mening talar mot en

uppdelning.

Ny .sjynpå myndighetsutdvningen

Det traditionella sättet för myndigheter att se till att reglerna följs är att utifrån givna bestämmelser granska inkomna ärenden och vid fel utdöma någon form sanktion. Tullen är inget undantag.

av

Enligt vår uppfattning ställer dock behoven och utmaningarna in-

för 2000-talet helt andra krav offentlig verksamhet. Vi anser att

utgångspunkten för myndighetsutövning bör att de som sköter

vara sig ska och de fuskar ska straffas. I dag gäller i första

gynnas som hand det sistnämnda.

Vi att tullen bör arbeta mycket offensivt så att inkom-

anser mer mande deklarationer verkligen är rätt. Ett sådant synsätt kräver dock ett helt annat förhållningssätt mot företagen. Det första steget är att informationen till och dialogen med näringslivet måste utvecklas väsentligt. Utifrån denna dialog kan behoven identifieras och processerna utvecklas eller förnyas.

Näringslivets intresse av att deklarera rätt kan stimuleras genom att de sköter sig får olika typer förmåner. De sköter sig

som av som bäst får också mest förmåner. Detta får självfallet inte utformas så att den orättvisa förmåner. Alla företag ska ha chans att

ger samma kvalificera sig i förmånstrappan Vi ett antal sådana förmåner

ser

som kan byggas in i en fönnånstrappa.

För fönnånstrappa ska kunna användas måste ett kvali-

att en tetstänkandet byggas in i såväl Tullverket som hos företagen. Inriktningen bör att allt ska göras rätt från början genom ett

vara samspel god service, bra information och träffsäker efterkontroll.

av

Ett sätt att göra detta är att tillsammans med företaget kvalitetssäkra hela tullprocessen. Detta innebär en systematisk genomgång

alla dvs. arbetsflöden Endast de flöden som skapar av processer, mervärden behålls. De flöden behålls utvecklas så att de

som ger största mervärde till minsta kostnad. Därmed kan Tullverket säkerställa såväl kvalitetskrav och servicekrav från företaget som egna

budgetkrav. Företagen kan välja i vilken omfattning de vill medver-

ka i kvalitetssäkringen beroende på vilka fönnåner de önskar.

Mer systematik behövs i gränskontrollen

Inom gränskontrollen saknar vi den systematiska ansats som sker

inom klareringen för att förbättra urvalsprocessen av riskobjekten.

En viktig utgångspunkt för sådan ansats är att hela Tullverket ar-

en

betar mot samma riskbild, utifrån och analys

som lägesbeskrivning

av såväl internationella nationella förhållanden i som utmynnar en s.k. nationell hotbild avseende narkotikabrottsligheten. En sådan hotbild har också utarbetats Generaltullstyrelsen. Vårt intryck är av dock att denna inte används i någon större utsträckning för vare sig

prioritering av de begränsade eller för ett systematiskt

resurserna urval av riskprofiler. Vi bl.a därför att det finns menar mycket som kan utvecklas inom gränskontrollen och undenättelseverksamheten för att styra mot betydligt effektivare resurserna en användning. För de som leder narkotikasmugglingen i större skala det lönär samheten i verksamheten styr intresset. Risken för upptäckt har som av dessa inte bedömts så stor att det hindrar fortsatt verksamsom het. De åker fast är oftast inte de försöker som som ta varan över gräns. För de styr narkotikahandeln är ett det

som tullbeslag samma

som minskad lönsamhet. Lite tillspetsat fungerar

tullbeslagen

samma sätt som skatt, dvs det krävs avsevärd beslagsandel innan en intresset för verksamheten minskar. Om till den minskade lönsamheten läggs risken för upptäckt tror att beslagsandelen måste öka till åtminstone 30% tullens och om polisens beslag allvar ska hota de intressen styr den

som illegala

verksamheten.

Det finns ingen rimlig möjlighet enbart ökade

att genom resurser vid gränsen stoppa narkotikan. Ett exempel detta contaiär en nerbåt kommer in till Göteborgs hamn med till 8.000

som exempel

containrar. En container tar 8 arbetstimmar att effektivt undersöca ka portabel röntgen kan användas. Omräknat blir detta om en nästan 40 manår för att undersöka allt godset. Till detta kommer undersökningen av själva båten. Slutsatsen detta är att tullen måste jobba smalt Då av men smart. har underrättelse- och central

analysverksamhet en betydelse.

Framgången beror av träffsäkerheten de objekt tas ut för som kontroll.

Den snabba Ökningen illegalt iryörd alkohol och tobak

av är bekym-

mersam

Vi konstaterar att beslagen den införda alkoholen och

av illegalt to-

baken tilltar i förhållande till nivån före EU-inüädet.

Utvecklingen

är bekymmersam flera sätt:

SOU 1998: l 8 17

0 Ett ur folkhälsoperspektiv effektivt instrument hög skatt håller

att erodera. 0 En allmän höjning av dessa punktskatter inom EU är inte trolig. 0 Det tar resurser från andra angelägna arbetsuppgifter inom tul-

len. 0 Den illegala verksamheten som har etablerats inom detta område

de senaste åren skapar illegala nätverk. Även svenska

nya om

skatter anpassas till omvärlden kommer de illegala nätverken att

bestå. Dessa kommer att flytta över verksamheten till ille-

annan gal verksamhet, exempelvis narkotika eller andra för tillfället

högbeskattade varor.

0 Vår uppfattning är att det inte genom kontrollverksamhet i rimlig

omfattning går att stoppa denna illegala införsel.

Det förefaller därför för oss ofrånkomligt att de svenska punktskattema för alkohol och tobak sikt bör justeras till nivå så att

en storskalig smuggling blir mindre intressant.

Tullverket bör administrera och kontrollera punktskattema

Vi förordar att Tullverket ges ansvaret att administrera och kontrollera punktskattema. Det finns många skäl för detta:

0 Möjligheten att göra fysiska kontroller. 0 Möjligheten att ett tidigt stadium tillgång till relevant in-

fonnation. Tullnärvaro behövs i hela landet.

Det säkerställer vår inre-gräns kontrollmöjlighet.

Punktskattema är klassificerade utifrån tulltaxan. Det finns effektiva informationssystem inom Tullverket.

Tullen behöver kontrollbqgenheter över hela landet

Om Tullverket tar hand om punktskattema förutsätter det att kontrollpersonalen ges befogenheter att verka över hela territoriet.

Även narkotikasynpunkt är detta bra Den

ur en förändring. upp-

delning som finns i dag mellan tull och polis, dvs. att tullen bara får verka någon mil innanför landgräns, är inte ändamålsenlig i förhållande till verklighetens behov. Tullen och polisen har olika förut-

sättningar. Polisen är bättre att ta fast de som sysslar med narkotikan tar mindre mängder narkotika. Tullen är bättre att ta

men volymema sämre att ta fast de som hanterar narkotikan.

men

En anpassning till allt mer sofistikerade smuggelmetoder är att

ansvarsfördelning följer logiska avgränsningar i transporthänseende

dvs. att tullen följer narkotikan från utland till dess att den kommer

till distributionspunkt och polisen tar vid i den efterföljande dist-

en ributionen och konsumtionen.

Prisutvecklingen på narkotika bör följas bättre

Vi har i samband med vår utvärdering Tullverkets verksamhet

av ägnat visst intresse prisutvecklingen narkotika. För oss har intresset varit självklart då den är den bästa indikatom förändringar på marknaden, eller snarare marknaderna. Det är med stor förvåning

som vi konstaterat att någon systematisk inrapportering och upp-

följning såvitt erfarit inte sker. Det även vissa svårigheter

- - var

att fram en ungefärlig prisbild. Genom att noggrant följa prisut-

vecklingen, såväl för hela landet för enskilda mindre markna-

som der kan till exempel snabb indikation fås om något händer

en marknaden. Om priset amfetamin i en mindre stad börjar falla är det snabb indikation att någon distributör håller att

en ny etablera sig, eller om priset inte faller trots att en distributör gripits, är det en indikation att denna ersatts.

Är dimensioneringen riktig

Frågan om dimensioneringen av tullen är ytterst en demokratisk fråga som beror av vad som ska uppnås, hur mycket nytta som ska produceras. Mer nytta kan alltid uppnås om resurserna ökas. Vår bedömning är dock att först när effektivare fördelning av resur-

en serna genomförts inom Tullverket bör frågan om ev. Ökade resurser prövas. Det är först då det går att ställa de rätta kraven vilken nytta som ska produceras. Risken är annars att nya resurser till största delen fördelas i verksamheterna utan att motsvarande större

samhällsnytta uppnås. Vi anser också att den mycket stora effektiviseringsmöjlighet

som finns i klareringsverksarnheten, bland annat det s.k.

genom RISK-projektet, kan frigöra resurser till såväl att etablera en syste-

matisk dialog med näringslivet för att effektivisera hela tullprocessen som att förstärka i första hand underrättelser, spaning, kontroll

och brottsbekämpning. Vår uppfattning är att den möjliga effektivi-

seringen av tullens klareringsrutiner inte enbart beror av att det s.k. RISK-systemet införs utan det finns än större möjligheter att för-

enkla i hela tullprocessen kvalitetssäkring

genom av processerna, höja kvaliteten avlämnade deklarationer, effektivare användning

IT, införande månadsvisa deklarationer, ett förenklat direktav av

förtullningsförfarande etc.

Nya resurser riskerar alltid att stoppa upp en förändringsprocess och bör därför övervägas Eftersom till tullen of-

noga. nya resurser tast handlar om viljan att stoppa narkotikan bör också sådana

nya resurser prövas i ett större sammanhang där samtliga resurser för att stoppa narkotikan vägs in Tullen kan aldrig sköld

vara en ensam mot narkotikan. Tullen strategisk del enad front. Enligt

är en av en

den utvärdering ort kostade gränskontrollen före EU-inträdet

mer än den gav tillbaka i nytta för samhället. Vårt sätt att göra dessa

beräkningar är i och för sig inte invändningsfria det visar att de

men neddragningar som gjordes i samband med EU-inträdet

gav som resultat att inte bara effektiviteten i gränskontrollen ökade väsentligt, dessutom ökade beslagen radikalt.

Slutsatsen är således att Tullverket just är rätt dimensionerat.

nu Nya behov bör kunna klaras med rationalisering verksamheten.

av

Organisationen behöver fimyas, iförsta hand centralt

Det är också naturligt att dra slutsatser erfarenheter

nu av av omställningen och rikta in organisationen mot 2000-talets behov. EUregelverket är till sin konstruktion en komprornissprodukt mellan många olika länders intressen Därmed innehåller det såväl ett stöme tolkningsutryrnme för det enskilda landet sorn en större flexibilitet. För verksledningen blir det utmaning att lotsa verket från den

en svenska regeltraditionen till den europeiska. Det ställer krav så-

väl organisatoriska förändringar attityd och kulturförändringar

som

hos personalen.

Den vision och de barriärbrytande mål skisserat innebär helt nya utmaningar och i förlängningen ett helt annat sätt att arbeta.

För ledningen innebär denna utmaning att leda förändringsarbetet

så att fokus ändras fån att myndighet

- som nu - vara en som pro-

20 SOU 1998: l 8

ducerar kontroll, deklarationsgranskning och uppbörd till en myn-

dighet service de Tullverket är till för.

som ger

Huvudinriktningen bör vara en ledningsorganisation som utöver

traditionella lednings- och resursallokeringsfrågor i huvudsak ägnar sig strategisk utveckling och förnyelse av Tullverket. Vi anser att

många de operativa uppgifter som Generaltullstyrelsen i dag har

av

kan flyttas ut till de regionala myndigheterna, så att vissa myndig-

heter även får för uppgifter inom Tullverket.

ansvar gemensamma

Fördelen detta år dubbel. Dels renodlas ledningsorganisatio-

av

nens uppgifter dels tillförs de regionala myndigheterna arbetsupp-

gifter. För de sistnämnda innebär detta till exempel att de får bättre möjligheter att genom sin storlek bli effektivare, genom att resur-

serna i organisationen kan utnyttjas effektivare

Engagerad ledning

Vår uppfattning är således att centralmyndighetens inriktning de

kommande åren bör ändras. Den av omständigheterna framtvingade starka fokuseringen de inre problemen bör bytas mot ett strategiskt framåttänlcande.

Vare sig riksdag eller regering har dock ganska liten reell möj-

lighet att genom enbart direktiv o.dyl. framtvinga denna förändring.

Det krävs för att verklig förändring ska komma till stånd i

som en stor skala är för uppgiften engagerad verksledning. Det krävs då

en också sammansättning denna är engagerad för föränd-

en av som ringen och ser framtiden som en utmaning.

Antalet regioner bör begränsas

När det gäller den regionala verksamheten att den i dag är

anser fördelad för många regioner. Utvärderingen har visat att de små

regionmyndighetema har svårigheter att klara effektiviteten. Det

stora antalet regioner leder också till inflexibilitet i resursutnyttjandet.

Vårt förslag till regionindelning är att :

0 Det bör finnas fem sju regionala myndigheter, med en egen

budget åtminstone 100 mkr. Regionmyndigheterna i Sundsvall och Haparanda bör bibehållas.

Skåne bör täckas av en myndighet. 0

Regiongränser bör till län samt polis- och skattemyn-

0 anpassas

dighetemas regionindelning.

Arbetsuppgifter bör omfördelas mellan och inom regionerna med

av tulldatasystemet

Kapacitetsutnyttjandet är ojämnt fördelat mellan regionerna Ett sätt

att lösa detta är självklart att avveckla folk den myndighet som har ett lågt utnyttjande och anställa den som har högt. Vi vill

dock peka de möjligheter som tulldatasystemet i dag ger att for-

dela arbetsuppgifter inom Tullverket. Rent tekniskt fungerar det

om alldeles utmärkt att omfördela arbetsuppgifter inom tullen, såväl inom mellan olika regioner. Därmed kan till exempel tullsta-

som

tioner med låg beläggning lång öppethållandetid utnyttjas be-

men

tydligt bättre än i dag.

Arbetstidsavtalet är inte ändamålsenligt

Tullverkets personal tjänstgör enligt det statliga arbetstidsavtalet. Detta avtal slöts i tid när offentlig sektor hade svårigheter att re-

en

krytera personal och när Sverige i betydligt större utsträckning "var

öppet" under nonnal arbetstid I takt med globaliseringen pågår såväl legala illegala verksamheter allt över dygnets alla tim-

som mer

Det nuvarande avtalet är inte anpassat till detta. När Tullvermar. kets beordrar arbete tid än normal arbetstid leder det till

annan betydande merkostnader. Effekten är att regionerna till följd av minskande prioriterar insatser kostar för mycket,

resurser ner som exempelvis spaning, trots att bedömningen är att insatsen behövs.

Utgångspunkten måste vara att det är verksamhetens behov som styr arbetstiden och inte tvärtom. Av detta skäl bör avtalet ses över.

Den intemationella representationen behöver eflektiviseras

Vi ifrågasätter for vår del om det inte är dags att ompröva formerna för Tullverkets deltagande i EU-arbetet. Inom i första hand Generaltullstyrelsen är det i dag många aktivt deltar i EU-arbetet ge-

som nom ett omfattande resande till Bryssel. Det ñnns skäl att överväga

inte den fasta representationen istället bör öka och resandet om

SOU 1998: l 8

minska. Trots allt kan informationsöverföring till stor del ske telefon och fax och genom e-mail, under förutsättning att det finns

personal i Bryssel som har lämplig kompetens att hantera infonna-

tionen.

Ett rådgivande organ kan vara bättre än en styrelse för myndigheten

Vi tveksamma till nyttan styrelse för Tullverket. För av en en myndighet är det regeringen de facto utövar merparten som av en

normal styrelses uppgifter. Något för övrigt otänkbart

annat vore då myndigheterna är del det demokratiska systemet och dären av med ska lyda under demokratiska institutioner. Vi föreslår dock inte att styrelsen avskaffas då detta bör bedömas i ett generellt mer

sammanhang hur statsförvaltningen ska ledas.

Vi anser att rådgivande kan tillföra verksamheten än organ mer

en styrelse. Vi har föreslagit ett med näringslivet rådgivande

organ

ska slita principiellt viktiga tolkningar EU-regelverket.

som av Speciellt i en tid när ett regelverk ersätts med ett annat tror vi att ett så-

dant organ kan fullgöra viktiga uppgifter för att Sveriges tillämp-

ning av regelverket ska bli såväl flexibel riktig. Det finns även som andra behov som kan klaras med rådgivande Den inriktning organ. som föreslår för Tullverket kräver omfattande samverkan med en

näringslivet ifråga om att utveckla och förnya tullprocesserna, finna

mätmetoder för till exempel kvalitetsmätningar, För dessa änm.m.

damål kan ett rådgivande spela viktig roll.

organ en

Regeringen bör utse chefernärmast verkschefen

Regeringen utsåg tidigare de chefer som närmast verkschefen leder verksamheten, bl.a. regioncheferna. Detta ändrades dock i samband med organisationsförändringen år 1995. Vi ställer tveksamma oss

till denna förändring och förslår att regeringen återtar befogenheten

att utse dessa chefer. Det kan ligga ett såväl sakligt symboliskt som värde i att regeringen utser, förutom verkschef och överdirektör, även andra chefer är direkt underställda verkschefen. Det innesom bär bl.a. en markering den viktiga funktion är förenad med av som viss tjänst. Vidare görs det tydligt att den utnämnde, liksom en

verkschefen, har inför regeringen.

ett ansvar

Till detta lägger ett förslag att de högsta chefstjänstema inom

Tullverket bör omfattas av tidsbegränsade förordnanden.

Bakgrund

Tullens verksamhet och organisation

Tullverkets organisation och arbetsuppgifter framgår av regering-

ens förordning 1991:1524 med instruktion för Tullverket samt

Generaltullstyrelsens föreskrift TFS 1991:15 om organisation av

tullstaten.

I instruktionen för Tullverket verkets uppgifter i 2 Där

anges stadgas att Tullverket uppbär tullar, andra skatter och avgifter

som tas ut vid import och export av varor samt samlar in och bearbetar uppgifter för utrikeshandelsstatistik. Vidare övervakar och kontrolletar Tullverket trafiken till och från tredje land så att bestämmelser om import och export av varor eñerlevs samt bedriver utredningsoch åklagarverksamhet i fråga brott mot dessa bestämmelser.

om Tullverket övervakar och kontrollerar tredjelandstrafiken även i övrigt i enlighet med särskilda föreskrifter samt ñillgör vissa andra fö-

reskriva övervakningsuppgifter.

Verket fullgör också vissa kontrolluppgifier avseende trafik till och ñån annat land som är medlem i Europeiska unionen enligt särskilda föreskrifter.

Tullverket kan med stöd av föreskrifter i Utlänningslagen och Utlänningsförordningenzmedverka vid polisens kontroll av utlänningar som reser i landet.

Med utgångspunkt i instruktionen för Tullverket har i regleringsbrevet för 1998 angetts följande övergripande mål- effektmål för

~ tullverksamheten:

’ Utléinningslagen Ut1L SFS 1989:529 2 Utlänningsforordningen UtlF SFS 1989:547

0 att effektivt fastställa och uppbära tullar, mervärdeskatt och and-

ra skatter samt avgifter så att en riktig uppbörd kan fastställas, 0 att övervaka och kontrollera trafiken till och från utlandet så att

bestämmelserna och utförsel efterlevs,

om av varor 0 att samla in och bearbeta uppgifter för utrikeshandelsstatistiken

så att ett underlag god kvalitet kan inges,

av 0 att vid fullgörande av sina uppgifter verka för att kostnaderna för

tullprocedurema minimeras, både för näringsliv, allmänhet och

inom Tullverket, samt tillhandahålla en god service så att den le-

gitima handeln underlättas i största möjliga utsträckning och att

det legitima varuflödet inom EU inte hindras.

Tullverkets nuvarande organisation trädde i kraft den l juli 1995. Generaltullstyrelsen är chefsmyndighet inom Tullverket. General-

tullstyrelsen är indelad i sju byråer, ett juridiskt sekretariat, ett

verkssekretariat internrevisionsenhet.

samt en

Under Generaltullstyrelsen är verksamheten indelat i 12 regioner.

I varje region finns en tullmyndighet, vilken kan ha delar av verksamheten förlagd till så kallade lokalkontor. För närvarande finns totalt 36 sådana lokalkontor.

Under budgetåret 1998 kan Tullverket disponera cirka 2 550

årsarbetskrafter, av vilka Generaltullstyrelsen förfogar över cirka

330. Denna senare numerär täcker även vissa verksgemensamma funktioner såsom laboratoneverksamhet, utbildning, rikssambandscentral och utveckling och drift verkets

av gemensamma

ADB-system. Den senare funktionen Generaltullstyrelsens ADB-

byrå är inte samlokaliserad med övriga funktioner utan har place-

rats i Luleå.

Som en följd av inträdet i den Europeiska unionen och den där-

med sammanhängande minskningen arbetsvolymema reducera-

av

des anslaget med sammanlagt 288 miljoner kronor under budget-

åren 1995/96 och 1997.

Med utgångspunkt i regleringsbrevet styrs verksamheten via så kallade verksamhetsöverenskommelser med varje tullregion. I överenskommelserna de ekonomiska för

anges ramarna - en ram drift och för investeringar och de mål skall gälla för

en - som respektive region. Inom ramen för överenskommelserna har de regionala myndigheterna ett totalansvar för verksamheten inom respektive region På motsvarande sätt arbetar också Generaltullstyrelsens

SOU 1998: l 8 27

enheter inom ramen för verksarnhetsöverenskommelser med

verksledningen.

Med stöd av verksförordningen 1987:1100 beslutar Generaltull-

styrelsen om Tullverkets organisation Generaltullstyrelsen har dock

delegerat till de regionala myndigheterna att fatta beslut den

om eg-

na myndighetens indelning i enheter och grupper, arbetsfördelning och andra liknande inornregionala frågor organisatorisk karak-

av tär.

i EU och för

Medlemskapet förändringarna Tullverket

I och med inträdet i EU ställdes Tullverket inför omfattande fören ändring av sin verksamhet beträffande gränsforrnaliteter m.m. Genomförandet tullunionen innebär att hela EU blivit ett enda av tullområde där kan röra sig fritt utan tullforrnaliteter likvaror nande sätt som inom ett land. Inom unionen har begreppen import och export inte längre någon innebörd, klarering och kontroll inriktas främst tullunionens yttre gräns. Effekterna för tullverksamheten är olika vid den inre respektive vid den yttre gränsen Med yttre gräns unionens gräns mot avses tredje land, medan inre gräns syftar gräns mellan medlemsländer. Den svenska kusten är yttre gräns, likaså svenska harrmar, utom den del hamn där det bara förekommer trafik mellan EU-länder. av Flygplatser är yttre gräns för varor till och från tredje land, i övriga fall inre gräns. Vid yttre gräns är Tullverkets uppgifter efter medlemskapet i stort sett desamma som före medlemskapet. Skillnaden är att Tullverket, efter medlemskapet, här skall ta tillvara EU:s samlade intressen beträffande uppbörd och kontroll samt tillämpa EG:s gemensamma tullagstifming. Unionens yttre gränskontroll är så försätt en av utsättningarna för den fria rörligheten över de inre gränserna. Sverige svarar härmed också för att korrekt uppbörd gentemot EU säen kerställs. Den gemensamma tullagstiñningen skiljer sig i vissa avseenden

från den svenska lagstiftning gällde före medlemskapet. Med-

som lemskapet har bl.a. inneburit ett återinförande importlicenser och av kvoter. Vidare skall s.k. tullförfaranden med ekonomisk verkan nya

tillämpas. Den gemensamma jordbrukspolitiken påverkar också

tullförfarandena.

I den tulltaxa tillämpades i Sverige fram till inträdet i ge-

som menskapen bestod det statistiska numret sjusifñig kombina-

av en

tion. EG:s integrerade tulltaxa innehåller betydligt mer långtgående

uppdelningar varunomenklaturen; nu tillämpas ca 24 000 positioner mot tidigare ca 6800.

Även EU:s tullprocedurer bygger på principer som de

om samma tidigare svenska kan hel del skillnader noteras, av vilka flera kan

en

sägas återgång till de principer gällde i Sverige fram till

vara en som mitten 1970-talet. Ett exempel detta är att den utlämningsrätt

av

för importerat gods de svenska godsvårdsbolagen tulluppla-

som

har hafi sedan 1974 togs bort och i stället måste utlämningsbe-

gen

slut fattas av tullmyndighetema. En nyhet utgjorde också regelsystemet for de förfaranden som

kan sammanfattas förfaranden med ekonomisk verkan. Regel-

som verket kring dessa förfaranden är invecklade och ställer stora krav

den dokumentation företagen skall lämna till myndigheter-

som na.

Medlemskapet innebar också att den svenska exporten av jordbruks- och livsmedelsprodukter kunde få del av exportbidragsstöd

utgår inom EU. I detta sammanhang medverkar tullmyndighesom

terna i exportkontrollen.

De största förändringarna för tullverksamheten har berört verksamheten vid den inre gränsen, där klareringsverksamheten i princip bortfallit helt.

Därutöver har mervärdesbeskattningen handel med EU-länder

av

flyttats från Tullverket till skatteförvaltningen. Samtidigt har vissa nya arbetsuppgifter tillkommit.

Gemenskapens tullagstiñning innehåller den materiella regleringen bl.a. tullsatser och villkor för tullfrihet m.m. men också

om procedurbestärmnelser för tullforfarande. Medlemsstaterna har dock

att själva närmare reglera tullmyndighetemas kontrollverksamhet,

sanktioner, tillståndsgivning, indrivning m.m. Samtidigt med Sveri-

inträde i unionen blev inte bara EG:s förordningar gällande i ges

Sverige utan samtidigt trädde ny och anpassad nationell tullagstift-

ning ikraft.

Denna reglerar bl.a. Tullverkets kontrollbefogenhet vid den yttre gränsen Därefter har även en ny lag trätt i kraft den 1 juli 1996 som bestämmer Tullverkets befogenheter vid gränsen till andra EU- 1änder3.Tullverket har enligt denna kontrollbefo-

i stort sett samma

3 SFS 1996:701

genheter som vid den yttre gränsen, men användningen av dessa befogenheter är förbehållen kontroll in- och utförselrestriktioner

av för vissa i lagen uppräknade såsom t.ex. narkotika, och

varor vapen dopningsmedel. Kontrollerna får inte ske sig planmässigt eller

vare

slumpmässigt.

Den l juli 1996 trädde vidare den s.k. transportkontrollagen i kraft liksom ändrade befogenheter för Tullverket i utlänningskontrollen.

Utvecklingen och strävan mot union utan gränskontroller

en mellan länderna förutsätter att dessa kontroller ersätts andra ef-

av fektiva metoder att förhindra ökad utbredning narkoti-

en av

kabrottsligheten och brottsligheten inom varuhandeln. Arbete med

att utveckla sådana kompensatoriska åtgärder pågår både nationellt och inom unionen. Ett viktigt inslag i detta är en hög vaksamhet och bevakning av unionens yttre gräns men också ökat samarbete mellan myndigheter. Utvecklandet sådana åtgärder kommer att med-

av föra mer eller mindre ändrade arbetsformer i brottsbekämpningen och leda till effektivare kontrollverksamhet. Utvecklingen går t.ex. mot en ökad inriktning på underrättelse- och spaningsverksamhet i samarbete med andra länder. Ett exempel på detta är de databaser som är under planering och uppbyggnad i EU för inforrnationsut-

byte mellan länderna i brottsbekämpningen.

En nationell kompensatorisk åtgärd har vidtagits införan-

genom det av en möjlighet för tullen att i den brottsbekämpande verksam-

heten ta del uppgifter från transportföretagen till Sverige

av om ankommande och avgående transporter avseende dess och

passagerare last. Avsikten år att ökad möjlighet för tullen att, utan stör-

ge en

ningar i trañken, göra riskbedömning avseende brottslighet i

en samband med transporter över våra gränser.

En tullmyndighet är en internationell organisation i meningen att den arbetar med frågor som knyter till gränsöverskridande verk-

an samhet oavsett det gäller beskattning och kontroll varuflöden

om av eller bekämpning av illegal in- och utförsel I det

av varor. senare avseendet har länge odlats frekventa kontakter med andra tulladministrationer. På nordisk nivå finns sedan 1960-talet etablerat

samarbete.

Medlemskapet i EU har för Tullverket inneburit en dramatisk ökning av de internationella kontakterna. En mycket omfattande

arbetsuppgift har blivit medverkan i olika kommittéer och arbetsgrup-

4 SFS 1996:598

30 SOU 1998: l 8

inom såväl första tredje pelaren. Totalt sett är Tullverket per som representerat i 60 olika sammanhang. Vidare medverkar

ca tulltjänstemän inom för det så kallade Matthaeus-

ramen programmet och Tull ZOOO-programmet i utvecklings- och utbild-

ningsseminarier, liksom i EU:s biståndprogram för till exempel

Baltikum.

Mot bakgrund att tiden för förberedelser inför EU-

av

medlemskapet mycket kort, samt att Tullverket tidigare gjort

var

förberedelser for och konsekvensanalyser av ett medlemskap, var

det naturligt att Tullverket självt fick se över sin organisation. Detta

uppdrogs Tullverket i regleringsbrevet inför budgetåret 1994/95.

Uppdraget formulerades att "mot bakgrund av att ett svenskt

som

medlemskap i EU leder till grundläggande förändringar vad gäller

gränsformaliteter och kontroll skall Generaltullstyrelsen se över be-

hovet av organisatoriska förändringar inom Tullverket".

Verket tidigare indelat i tre organisatoriska nivåer, General-

var

tullstyrelsen som chefsmyndighet och därLmder fyra regionala

tullrnyndigheter som administrerade ett flertal lokala tullmyndigheter med verksamhet olika platser och totalansvar för uppbörd,

kontroll och övriga arbetsuppgifier, inom givna geografiska områ-

den.

Generaltullstyrelsens förslag till ny organisation innebar att den

då befintliga myndighetsstrukturen skulle behållas, den fasta tull-

närvaron skulle minska från 56 till 52 platser och antalet årsarbetskrañer reduceras med 522, innebärande en anslagsminskning med 141 miljoner kronor.

Regeringen ställde sig i budgetpropositionen inför budgetåret

1995/96 tveksam till Generaltullstyrelsens förslag avseende an-

slagsnivå och organisation eftersom den grundläggande förändring-

för Tullverkets verksamhet borde resultera i motsvarande föränden

ring i anslagstilldelning och organisationsstruktur. Utgångspunkten för regeringens ställningstagande verkets

om dimensionering analys vilka verksamheter som skulle

var en av

bortfal vid EU-medlemskapet.

Regeringen föreslog mot den bakgrunden att Tullverkets anslag

skulle minska med totalt 362 miljoner kronor under perioden 1995/96 1998, motsvarande 1 100 årsarbetskrañer.

- ca

Enligt budgetpropositionen borde det inte ankomma vare sig regeringen eller riksdagen att exakt fastställa Tullverkets organisationsstruktur.

Styrande för hur organisationen utformades och lokaliserades borde trafikens och näringslivets behov tullinsatser och

vara av statsmaktemas krav effektivitet och rationell klarerings- och kontrollverksamhet.

Generaltullstyrelsen uppmanades därför att nytt överväga

om

den befintliga organisationsstrukturen den mest ändamålsenliga

var och optimala inför medlemskapet i EU. Regeringen menade också att det borde ankomma Generaltullstyrelsen att organisera och

fonna de nya tullmyndighetema. Riksdagsbehandlingen av regeringens budgetproposition ledde

till att regeringens förslag ändrades. Riksdagens beslut blev

en

mindre besparing än den regeringen föreslagit. Beslutet innebar att

besparingen uppgick till 288 miljoner kronor att tas ut under två år i stället för 362 miljoner kronor under tre år regeringen föresla-

som git. Tullverket kunde därmed behålla ytterligare 250 årsarbets-

ca krafter i verksamheten.

Riksdagsbeslutet innebar också att Generaltullstyrelsen ñck ut-

forma den organisationen. Skatteutskottet ansåg att neddrag-

nya

ningen borde begränsas något i förhållande till regeringens förslag.

Anledningen var att utskottet ville försäkra sig att Tullverket

om skulle kunna bibehålla ambitionsnivån beträffande kontrollen

av olaglig införsel bl.a. narkotika och att verket skulle kunna bevara

av en god servicenivå till de företag är beroende internationell

som av handel.

Efter riksdagsbehandlingen blev tiden mycket kort för General-

tullstyrelsen att utforma den nya organisationen. Omorganisationen

genomfördes den l juli 1995 och innebar att verket organiserades i

två nivåer, Generaltullstyrelsen och tolv regioner. Omorganisatio-

nen medförde också att tullnårvaron upphörde tio platser i landet. Personalstyrkan minskades med cirka 820 och kom att

personer omfatta 2 450 årsarbetskrafter.

I ett tidigt skede etablerades kontakter med Trygghetsstifielsen,

arbetsmarknadsmyndighetema och med företagshälsovården och ett

omfattande arbete lades att så långt möjligt ordna arbetet och

ner

utbildning för dem sades från sina anställningar.

som upp

Generaltullstyrelsen anser att omstruktureringsarbetet och personalavvecklingen har gått förhållandevis smidigt.

Omvärldsfrågor

Regeringens prioriteringar

Utöver de fyra övergripande mål regeringen fastställt för Tull-

som

verket har ett antal uppdrag lämnats i regleringsbreven och priorite-

ringar uttalats i budgetpropositionen för verksamhetsåret 19985

.

betonar att Tullverket är viktig aktör i det svenska

Regeringen en

handelsutbytet med utlandet och därför har central roll för svensk

en handel med utlandet. Regeringen det vara av stor vikt att

anser Tullverket i sin verksamhet fortsätter att arbeta med förenklingar av

regelverk och för smidiga men effektiva tullprocedurer. Ett viktigt

verktyg för detta är datoriseringen.

Tullverket måste även fortsätta sitt arbete att nå högre kvalitet

en i alla delar sin verksamhet. Ett led i detta är att förbättra informa-

av tionen till näringslivet vad gäller tullñågor samt att utveckla nya arbetsmetoder för att uppnå effektiv och rationell tullhantering.

en Syfiet med detta är tvädelat. Dels att Tullverket är viktig aktör i

en den svenska handeln med utlandet och därmed påverkar de svenska företagens konkurrenskraft, dels kommer en effektiv tullhantering att frigöra att kunna fördelas till andra viktiga delar såsom

resurser Tullverkets kontrollverksamhet.

Regeringen det således stor vikt att Tullverket arbetar

anser av med information till näringslivet för att få in nödvändiga uppgifter

rätt kvalitet, i rätt tid vilket förutsättningar för eflektiv och av ger en säker uppbörci. För kontrollverksamheten gäller dessutom att Tullverket även här kontinuerligt måste arbeta med att utveckla nya effektiva arbetsmetoder.

Tullverket har fyra mål för verksamheten. Det fjärde målet infördes från och med budgetåret 1997 för att understryka service- och effektivitetsdimensionen i Tullverkets arbete. Verket viktig

är en aktör i Sveriges handel med utlandet och därför betonas vikten av

effektiv och serviceinrilctad tullhantering med detta mål. en

Regeringen har i regleringsbrevet för budgetåret 1998 angivit ett

antal Verksamhetsmål direkt kopplade till Tullverkets övergripande mål sid 121.

se

Som särskilt angelägna uppgifter i övrigt har regeringen angivit

att verka för ökad användning och fortsatt utveckling av infor-

en mationsteknik inom tullverksarnheten så att effektiv programvara

5Prop 1997/98:1

SOU 1998: l 8 33

och modern teknik enligt internationell standard kan användas för att vidareutveckla funktionen med elektroniskt uppgiñslämnande

EDI mot företag, myndigheter samt olika samarbetsprojekt inom

EU. I sammanhanget viktiga uppgifter är datorisering tullräk-

av

ningar, elektronisk irtlärrrningssedel

m.m.

Regeringen har i regleringsbrevet vidare angivit angelägna

som uppgifter att med utvecklad användning informationsteknik

en av åstadkomma fortsatt effektivisering de interna arbetsproces-

en av

serna, att verka för att enhetlig tolkning gällande lagar och öv-

en av riga bestämmelser görs av samtliga tullrnyndigheter, att verka för att systemen för transitering får hög tillförlitlighet samt att

av varor en

lämpligt sätt biträda Finansdepartementet och Utrikesdeparte-

mentet med analys frågor inom respektive område behand-

av som las vid möten inom EU:s och lämna förslag till svenska

organ

ståndpunkter.

I sin bedömning resultatet för verksamhetsåret 1995/96 gör

av

regeringen bedömningen att årsredovisningen saknar utförliga

analyser av de resultat Tullverket uppnått inom olika verksamheter. Även regionemas resultat saknar och

analyser kommentarer, vilka

om de funnits avsevärt hade ökat årsredovisningens informations-

värde. Indelningen av verksamheten i de gör även

sex grenarna re-

sultatredovisningen fragmenterad och svåröverskådlig. Detta

sammantaget gör att det för vissa de uppsatta målen inte är möjligt att

av avgöra om Tullverkets resultat är godtagbart eller

Regeringen anser att detta är otillfredsställande konstaterar

men att Tullverket arbetar för att lösa dessa problem dels med den

nya

indelningen i verksamhetsgrenar, dels med det tidredovisnings-

nya systemet LIST som verket börjat använda under 1997.

Även beträffande narkotikakontrollen pekar beho-

regeringen vet av fördjupad analys av resultatet. I regleringsbrevet för 1997 är kraven för redovisning beslagsstatistiken preciserade vilket

av

bl.a. innebär redovisning med beaktande beslag gjorda

en av av polisen -i syfie att fâ heltäckande I framtiden

en mer redovisning. av-

ser regeringen att i ett ännu bredare perspektiv analysera narkotikasituationen

Med denna analys bakgrund förutsätt-

som anser regeringen att ningarna för Tullverkets resultatredovisning avseende narkotikabeslag kan förbättras avsevärt. Beslagen narkotika kan då i

av ses ljuset av narkotikasituationen helhet. Narkotikakontrollen skall

som

enligt regleringsbrevet ges högsta prioritet inom tullkontrollen och

2 18-0089

regeringen konstaterar att antalet beslag har ökat och nu överstiger nivån från tiden före EU-medlemskapet.

Regeringen konstaterar även att beslagen sprit och andra alko-

av

holdrycker ökat kraftigt de senaste åren. I regleringsbrevet för 1997

har angetts att även detta arbete skall ges hög prioritet och regering-

att ansträngningama skall fortsätta beträffande bekämpning en anser av denna typ av smuggling.

I regleringsbrevet för 1998 har Tullverket fått i uppdrag att utreda möjligheterna att införa separata resultat- och balansräkningar för de

regionala myndigheterna.

F örenkl ingar Stoclaholmsdeklarationen

-

I och med medlemskapet i den Europeiska unionen deltar Sverige i

tullunion med gemensam yttre gräns och med ett gemensamt en en regelverk. Fullbordandet den inre marknaden och den snabba ut-

av

vecklingen gemenskapens handelsutbyte med den övriga världen

av

gör det nödvändigt med smidiga tullprocedurer och enkla regler.

Inte minst är detta viktigt eftersom stora delar av näringslivet har snabba och säkra leveranser och välutvecklad logistik som ett viktigt konkurrensmedel i sin internationella verksamhet.

Tullverket är därför en viktig aktör i den svenska handeln med utlandet och ett viktigt initiativ togs vid ett möte för de femton medlemsstaternas generaldirektörer i Stockholm i maj 1996. Där antogs svenskt initiativ den s.k. Stockholmsdeklarationen som innebär att tullmyndighetema i respektive medlemsland tillsam-

skall arbeta för förenklingar regler och procedurer för att mans av främja handelsutbytet och bidra till ökad tillväxt. Stockhohnsdeklarationen har även fått politiskt stöd ett beslut av EU:s mi-

genom nisterråd. Därefter har samlad åtgärdsplan för förenkling av tul-

en

lagstiftningen antagits Tullpolicykommittén vilken består av ge-

av neraldirektörema för tullverken inom EU:s medlemsstater.

Tull 2000

Inom EU har medlemsstaterna enats om ett program Tull 2000

- för utveckling tullverksamheten inom unionen. En förutsättning

av för att den inre marknaden skall fungera avsett sätt är att det finns

väl fungerande tullmyndigheter i EU:s medlemsstater.

SOU 1998: l 8 35

Tullprocedurer och kontroller måste fungera med beaktande av utrikeshandelns krav snabbhet och smidighet samtidigt men ga-

rantera ett likvärdigt skydd för unionens medborgare och företag.

Procedurer och kontroller skall bidra till att skydda gemenskapens och medlemsstaternas ekonomiska intressen samt garantera enhetlighet och konkurrensneutralitet. För att säkerställa detta innehåller programmet strategiska riktlinjer för tullverksamheten fram till och med 2000. Sarnmanfattningsvis kan sägas att syftet är att dessa skall leda till att tullverken inom EU skall fungera de ett enda tullverk. som om vore Tulhnyndighetema inom EU kommer således i allt högre utsträckning att arbeta efter gemensamma riktlinjer medlemsstasom tema enas om.

Bedrägerier

Inom EU har under år transitering framförallt känsligt senare av gods dvs. högbeskattade cigaretter, alkohol och vissa varor som jordbruksprodukter varit föremål för omfattande bedrägerier med allvarliga konsekvenser för gemenskapens och medlemsstatemas intäkter och för konkurrensförhållandena den inre marknaden. En allmän uppfattning är att transitering är förutsättav varor en ning för den inre marknadens funktion och därmed för den europeiska ekonomin som helhet. Inom EU pågår därför ett intensivt arbete för att göra transite-

ringssystemet säkrare utan att samtidigt begränsa rörlighet

varors över gränserna. En viktig del i reforrnarbetet är att datorisera transiteringsförfarandet. Därutöver har EU-kommissionen i handlingsplan föreslagit en en rad åtgärder bl.a. för att säkerställa att operatörer och tulladministrationer följer de regler finns redan i dag samt för att åstadsom komma ett flexiblare transiteringssystem där nivån kontroller och säkerheter anpassas efter operatöremas tillförlitlighet och de risker som hänger samman med förfarandet.

Reformeringen av transiteringssystemet ställer del krav in-

en satser även nationell nivå. Regeringen det viktigt att i det anser fortsatta arbetet inom EU verka för att förändringarna inte skall behöva medföra några ytterligare administrativa bördor för vare sig

företagen eller tullmyndighetema

Problemen med bedrägerier med alkohol och tobak är så stora att de påverkar medlemsländemas ekonomiska situation. Bedrägerier-

utgör även ett hot mot den inre marknadens funktionssätt samt na mot ambitionerna att hälsoskäl minska konsumtionen av tobak

av och alkohol.

Mot denna bakgrund har det inom EU inrättats en arbetsgrupp med deltagande samtliga medlemsländer som syftar till att analy-

av

svagheter i de nuvarande systemen och kontrollordningama sera samt att identifiera möjliga förbättringar dessa system.

av

Förslagen skall utformas med beaktande av tull-, punktskatteoch mervärdesskatteområdena. Arbetsgruppen skall avlämna en rapport under våren 1998.

I sammanhanget kan nämnas att satsningar bedrägeribekämp-

ning och kontroll lång sikt är en lönsam investering. Enligt uppgifi från Generaltullstyrelsen beräknas medel satsas inom ex-

som empelvis området revision generera en ytterligare uppbörd motsvarande flera gånger den nedlagda kostnaden.

E U:s utvidgning

Beslut har tagits förhandlingar utvidgning EU med

om om en av ytterligare 11 medlemmar; dock skall den första omgången omfatta endast fem dessa. För de länder inte tagits med i första om-

av som gången skall årlig utvärdering göras beträffande läget i dessa

en länder. Av Östersjöländema skulle endast Ryssland stå utanför EU och även detta land har uttryckt intresse för anslutning. När nya medlemmar kommer att tas råder det delade meningar om. Att detta vid den givna tidpunkten kommer att påverka främst klareringsverksamheten i Tullverket är klart, det är givetvis alldeles

men för tidigt att bedöma omfattningen. Ansökarländemas andel av svensk utrikeshandel utanför EU utgjorde värdemässigt 11% importen och 9% exporten år 1996. Hänsyn måste tas till att utrikeshandeln generellt växer; under 1995-97 har importdokumentens antal varit tämligen konstant, medan antalet exportdokument har

ökat kraftigt. Ytterligare faktor som kan påverka utvecklingen är

en

den uppföljning Uruguayrundan skall ske några år.

av som om

Under de närmaste åren kommer den planerade EU-utvidgningen att ställa ökande krav de nuvarande medlemsstaternas tullmyn-

digheter. Förberedelsestrategin är synnerligen ambitiös och genom-

SOU 1998:1 8 37

förandet kan inte åstadkommas utan omfattande medverkan från medlemsländerna.

Passunionen Schengenavtalet

Sedan slutet år 1996 deltar Sverige tillsammans med de övriga

av nordiska länderna i Schengensamarbetet. Ambitionen är att delta operativt senast år 1999. Samarbetet berör verksamheten inom såväl

tullen som polisen och Kustbevakningen.

‘ Schengensamarbetet syftar till att genomföra fri rörlighet för

personer genom att alla personkontroller vid de inre gränserna, dvs. gränserna mellan de länder deltar i samarbetet, avskaffas. Den

som fria rörlighet som nu finns mellan de nordiska länderna kommer att bevaras och utsträckas till att omfatta hela Schengenområdet, dvs EU exklusive Storbritannien och Irland inklusive Norge och

men Island.

Genom att de inre gränserna i praktiken avskaffas mellan Schengenländema har dessa istället åtagit sig att noggrant kontrolle-

ra gränserna mot icke Schengenländer enligt enhetliga regler.

- Alla personer skall åtminstone underkastas kontroll för faststäl-

en lande av identitet uppvisande resedokument. Personkon-

genom av trollen skall utöver granskning och andra villkor för inresa,

av pass vistelse, arbete och utresa, även omfatta efierspanjng och förhindrande av brott. Kontrollen kommer att bli effektivare än i dag

genom att datasökningar skall göras i det s.k. SIS-systemet, bland

som annat innehåller spärrlistor över efterlysta inom hela

personer Schengenområdet och personer som inte skall beviljas inresa. Vid inresa till Schengenområdet skall icke EU-medborgare underkastas en mera noggrann kontroll. Kontroll skall även ske vid utresa

ur Schengenområdet. Denna kontroll skall utföras efter behov

av spaning och för förhindrande hot mot inre säkerhet och allmän ord-

av ning. Utresekontrollen skall utföras i samtliga fall vad gäller icke

EU-medborgare. Tullverket påverkas inte direkt Sveriges anslutning till

av

Schengensamarbetet. De delar av Schengenkonventionen be-

som

handlar rörlighet har övertagits EU:s regelverk för tullu-

varors av nionen, d.v.s. visavi tredje land Vid inre visavi Schengenländerna, regleras Tullverkets kontrolluppgiñer nationellt

genom

lagen 1996:701 om Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns

mot ett annat land inom Europeiska Unionen befogenhetslagen.

Anslutningen till Schengensamarbetet påverkar således inte i sig Tullverkets kontrollbefogenheter. Anslutningen får emellertid likväl

konsekvenser främst beroende på de åtgärder som andra myndig-

heter planerar. Det gäller främst hur personkontrollen organiseras

vid större gränsövergångar, det vill säga de åtgärder som vidtas för att passagerarflödena i enligt med vad är föreskrivit i

separera som

Schengenavtalet.

I praktiken är det endast vid de tre största flygplatserna Arlan-

da, Landvetter och Sturup problem uppstår för Tullverkets

- som vidkommande. I färjetrafiken bedöms bestämmelsen om separering

inte innebära några särskilda problem, liksom vid de av passagerare

mindre s.k. ICAP-flygplatsema till följd av att det vanligtvis rör sig

endast ankomst i taget och/eller relativt ringa trañkintensitet. om en I dessa fall aktualiseras dock frågan nämnare samarbete

senare om mellan polis och tull i syfte att effektivare kunna utnyttja tillgängliga resurser.

Viktiga förändringsproj ekt inom Tullen

Anslutningen till EU har för Tullverkets del inneburit stora förändringar och i förlängningen innebär det ett helt annat sätt att arbeta.

Mot denna bakgrund har ett antal förändringsprojekt genomförts eller är under utredning. I det följande redovisas sammanfattningsvis vissa viktiga förändringsprojekt som för närvarande pågår inom

Tullverket.

Ny klareringsstrategi

Vissa dem bygger den klareringsstrategi Tullverkets klare-

av -

ringsstrategi till 2000 som började gälla den 1 januari 1997.

- Med klarering här Tullverkets åtgärder i samband med att va-

avses

och transportmedel anmäls till ett tullförfarande eller form ror annan

av godkänd tullbehandling. Det övergripande målet för klareringsverksamheten uttrycks som

"Rätt klarering". För att uppnå detta skall klareringarna utföras med fullgod kvalitet, med god service så effektivt möjligt och så

som

enkelt möjligt. I strategin framhålls också god målupp-

som att en fyllelse i klareringsarbetet är stor betydelse inte enbart för klare-

av ringen utan också för andra delar av tullverksamheten, i särskilt hög

grad den initiativinriktade eñerkontrollverksamheten i form ef-

av terkontroller och revisioner.

Tullverkets kontrollstrategi

Helt nyligen fastställde Generaltullstyrelsen reviderad kon-

en trollstrategi skall gälla till år 2000.

I kontrollstrategin beskrivs syftet med Tullverkets kontrollverksamhet som:

0 att avslöja varor som inte föreskrivet sätt anmälts till Tullver-

ket, 0 att upptäcka och rätta felaktigheter i samband med import, 0 att upptäcka och beivra överträdelser gällande bestämmelser

av

vid in- och utförsel

av varor, 0 att upptäcka och beivra överträdelser övriga bestämmelser

av

som tullen övervakar,

0 att avskräcka från försök att överträda gällande bestämmelser, 0 att vara en mätare att gällande tullprocedur och övriga be-

stämmelser fungerar avsett sätt samt

0 att vara en mätare att tillämpad riskbedömning är riktig.

Vidare sägs att kontrollverksamheten skall i perspektivet bå-

ses av de våra skyldigheter i förhållande till EU:s intressen och till nationella intressen. En utgångspunkt för tullverksamheten i stort är att stödja den legala handelns utveckling och därvid stävja illojal och osund konkurrens.

Härutöver skall, under det övergripande uppbördsmålet, kontroll med avseende ekonomisk brottslighet tullbedrä-

kommersiella

gerier/varusmugglingsbrott som också utgör ekonomisk brottslighet ges hög prioritet. Denna prioritering utgår från såväl regering-

ens åtgärder mot ekonomisk brottslighet arbetet inom EU att

som

bekämpa kommersiella tullbedrägerier.

För kontrollverksamheten gäller målet "Effektiv kontroll". Effektiv betyder att snabbt och ofia når avsett resultat, i

man som detta fall är lika med att nå de fyra övergripande målen för Tullverket.

Effektiv kontroll innebär i sin tur behov

av:

Riktad kontrollverksarnhet, vilket innebär att kontrollåtgärdema 0

skall endast utföras

objekt avseende vilka det föreligger någon form av under-

rättelse om möjlig/misstänkt oegentlighet, I objekt efter riskvärdering/riskanalys bedöms utgöra

som

särskilt hög risk eller

I objekt valts ut i olika flöden i avsikt att testa riktighe-

som

ten i gjord riskbedömning.

Fullgod kvalitet i kontrollerna. 0

Vidareutveckling underriittelseverksamheten samt utveckling

av

och tillämpning av riskanalysarbetet.

God rörlighet.

Näringslivets engagemang.

Ökad samverkan.

Utredningsverksamhet.

Dessutom lyñs i strategin fram behovet stöd för kontrollverk-

av samheten i form befogenheter, teknik- och ADB-stöd samt ut-

av

bildning.

RISK —pr0jektet

RISK är ett kvalitetsprojekt innebär att Tullverket inför nya ar-

som betsmetoder i klarerings- och kontrollverksamheten. De nya arbetsmetodema innebär generell inriktning mot en bredare an-

en vändning riskanalyser i tullverksamheten och en effektivare

av ger användning Tullverkets samtidigt som servicen till nä-

av resurser ringslivet och allmänheten ökar.

Den klareringsmodellen innebär arbetsväxling från dagens

nya en manuella klarering stora ovärderade ärendekvantiteter till ett

av kvalitetsarbete med ärenden är prioriterade i förhållande till

som Tullverkets övergripande mål för verksamheten. I dagens systern hanteras alla ärenden i något led av en tulltjänsteman och ett manuellt beslut fattas för alla ärenden klareras Tullverket.

som av

Den klareringsmodellen baseras en utveckling av riska-

nya nalysmetoder ett utökat systemstöd för användarna och

som ger

samtidigt fördelar ärenden i prioritetsgrupper så att ärenden som med medel eller stor risk sorteras för särskilda manuella kontrollåtgärder och ärenden med liten risk klareras med förenklad auto-

en

matklareringsfunktion. Ärenden med liten risk i förhållande till Tullverkets övergripande mål kommer således i framtiden att hanteras automatiskt av tulldatasystemet TDS. Tullverket kommer därmed att hantera ett stort antal ärenden med hjälp automatise-

av rade beslut. Genom de nya arbetsmetodema kan klareringsresurserna omfördelas till hanteringen de ärenden bedöms ha

av som en större risk i förhållande till de övergripande målen för Tullverket och därmed skall högre kvalitet kunna uppnås i klareringen

en av dessa ärenden.

En utveckling av riskanalysmetoder för tullverksamheten kräver en särskild organisation som kontinuerligt kan övervaka att rätt ärende utsorteras för granskning och kontroll. Tullverket har från och med den 1 januari 1998 organiserat central riskanalysenhet

en med uppgiñ att ansvara för samordningen samt den generella för-

delningen av ärenden enligt den klareringsmodellen och

nya en regional riskanalysstruktur som kommer att utveckla och tillämpa de nya arbetsmetodema med utgångspunkt från de regionala förutsätt-

ningarna.

En annan viktigt del av de nya arbetsmetodema är att öka den

grundläggande kvaliteten ingångsmaterialet i handläggningspro-

cessen. Om kvaliteten i uppgiñslämnandet i de deklarationer

som inlämnas till Tullverket kan förbättras, skapas ytterligare möjlighe-

ter att utnyttja potentialen i den nya klareringsmodellen och därmed

skulle större andel ärenden kunna klareras automatiskt TDS.

en av

Denna kvalitetsölming skall uppnås satsning for-

genom en en bättrad riskanalysbaserad inforrnationsverksarnhet. Informationssatsningen skall verka för att målsättningen i den så kallade nollvisionen skall kunna uppnås. Nollvisionen innebär att alla uppgifter som avlärrmas till Tullverket från näringslivet och allmänheten skall vara rätt från början och att de system används därmed skall

som kunna baseras hög kvalitet i ingångsmaterialet. Tullverket

en genomförde under 1997 särskild utredning, INFO 97, arbetade

en som med att ta fram förslag till infonnationspolicy för Tullverket.

en Denna infonnationspolicy samverkar i hög grad med arbetsme-

todutvecklingen i RISK-projektet.

Ytterligare en faktor är viktigt i detta sammanhang är att

som RISK-projektet även föreslår en implementering filosofi

av en ny

för klareringsverksamheten. Den klareringsfilosofin innebär att

nya Tullverket inte skall kontrollera den legala kommersiella godstrafi-

ken utan istället övervaka och stödja utrikeshandeln under den internationella devisen managing the trade.

Den riskanalysbaserade klareringsmodellen innebär att Tull-

nya verket kan koncentrera kontrollresursema mot de företag som medvetet eller omedvetet bryter mot regelsystemen. Därmed kan även effektiviteten, kvaliteten och träffprocenten i kontrollarbetet ökas.

ALFRED-projeldet, ett tull-, handels- och jordbrulcspolitiskt förenk-

lingsprojekt

Tullverket, Kommerskollegium och Statens Jordbruksverk har bildat ett gemensamt projekt om förenkling av de handels- och jord-

brukspolitiska regelkomplexen, det s.k. ALFRED-proj ektet.

Arbetet leds av en grupp med representanter från vardera myn-

dighetema Till projektet har knutits en referensgrupp med repre-

sentanter för berörda näringslivsintressen. Efter samråd med referensgruppen fastställts angelägna törenklingsområden, liksom lämplig prioriteringsordning. I det konkreta arbetet samverkar

myn-

digheterna, men varje myndighet ansvarar för sin del av lagstift-

ningen/reglema Representanter för näringslivsorganisationema

er-

uds delta i utredningsarbete.

Detta är ett långsiktigt arbete och till betydande del en politisk process. Arbetet måste föras olika plan. Mer grundläggande förändringar kan endast åstadkommas gemenskapsnivå änd-

genom ringar i EU:s förordningar, men även ändringar i till exempel avtal mellan EU och tredje länder kan i vissa fall bli aktuella.. Ett annat

plan utgör nationell kompletterande lagstiftning och ett tredje plan

utgör förändringar i myndigheternas föreskrifter.

egna

Baserat Alfredarbetet bevakar myndigheternas representanter aktuella frågor i EU:s kommittéarbete. Arbetet har lett till förändringar flera områden. Genom projektet har också initierat utred-

ningsarbete som nu föreligger, till exempel de s.k. Info-97-projektet och säkerhetsprojektet. Vidare har initiativ i projektet utar-

genom betats handledningar över vissa områden regelverket har

av som ansetts särskilt besvärliga.

SOU 1998: l 8 43

Tullverkets översyn av irfomlationen till näringslivet INF 0-9 7

I budgetpropositionen för 1998 betonade regeringen vikten av att

Tullverket arbetar aktivt med att förbättra informationen till företagen och därmed i förlängningen bidra till att ge det svenska näringslivet stärkt konkurrenskraft. Vidare sägs att tullen har en viktig

uppgift i att öka företagens kunskaper så att de möjligheter till för-

enklingar som finns tas till vara.

Efter det att Sverige blivit medlem i EU kunde konstateras ett stort behov hos näringslivet av information om tullprocedurer, tulltaxering Helt naturligen detta att vänta initialt, eftersom

m.m. var medlemskapet också medförde ett helt nytt regelverk. Efter drygt två kunde konstateras att trenden höll i sig. De regionala myndigheterna hade också i olika sammanhang understrukit vikten av god information ett led i att bättre kvalitet deklarationsmateri-

som alet

Mot denna bakgrund tillsatte Generaltullstyrelsen en utredning

med uppgift att över informationen till näringslivet. Efter

se en genomgång av befintlig information och analys företagens behov

av lämnade utredningen under senhösten 1997 slutrapport.

en

Utredningen konstaterar att för de svenska företagen är

som mycket utrikeshandelsberoende, är tullen en viktig part i utrikeshandelskedjan. Därför skall Tullverket underlätta för företagen att ta tillvara sina rättigheter och fullgöra sina skyldigheter. Det lcräver aktivt medverkan till att företagen får kännedom om och ser de altemativa lösningar som finns inom ramen för regelverket. Som utgångspunkt för den framtida informationen föreslår utredningen att Tullverket fastställer en policy som ska vara vägledande i infonnationen till näringslivet de närmaste åren. Ledstjärnan i arbetet skall vara "Rätt från början" korrekta uppgifter i rätt tid säkrar kvali-

teten i tullarbetet. Att enhetlig, förståelig och tydlig information är andra viktiga delar liksom att allt infonnationsarbete ska hålla hög kvalitet.

I syfte att till stånd en målmedveten och tydlig styrning av informationsverksamheten inom för tullens begränsade in-

ramen fonnationsresurser bör enligt utredningen ett inforrnationsråd inrättas.

Utredningens förslag är bl.a. en infonnationspolicy, partnerskap

med näringslivet, tullinformatörer såväl centralt regionalt samt

som bättre tullinfonnation.

Säkerhetsprojektet

I regleringsbrevet för 1997 gav regeringen Generaltullstyrelsen i uppdrag att redovisa vilka förändringar av tulldatasystemet samt vilka förändringar i övrigt som är nödvändiga för att i enlighet med

EU:s regelverk säkerställa uppbörd tullmedel. Särskilt skulle ett

av avräkningssystem mot ställda säkerheter beaktas, men även hantering av säkerheter i övrigt.

EU:s regelverk ger möjlighet för irnportör/exportör att efter ansö-

kan få tillstånd till uppskjuten betalning kredittillstånd för tull-

- — skuld, det vill säga trillar inklusive jordbrukstull. Förutsättningen för detta tillstånd är att företagen ställer säkerhet. Före inträdet i EU krävdes säkerhet för lcredittillstånd endast för företag med låg kre-

ditvärdighet, i praktiken endast cirka fem procent av företagen. Vi-

dare föreskriver regelverket att säkerhet kan krävas för förfaranden med ekonomisk verkan, såsom olika fonner av tullager, temporär import samt aktiv och passiv förädling. I dessa fall är således säker-

het obligatorisk. Sverige valde dock inledningsvis att tillämpa

samma princip som för kredittillstånd, således att all eventuell tullskuld skulle täckas av säkerhet.

I det tidigare nämnda regelförenklingsprojekt det så kallade Al-

—

fred-projektet ansågs säkerheter utgöra ett angeläget förenldings-

-

område. Denna prioritering gjordes i samråd med projektets refebestår representanter för näringslivsorganisatio-

rensgrupp som av ner med anknytning till utrikeshandeln.

Det särskilda projekt som Generaltullstyrelsen tillsatte har avlämnat en delrapport. Arbetet har bedrivits med deltagande av nä-

ringslivsrepresentanter. För projektet beviljades medel ur regeringens kontrollsatsning.

Utredningen redovisar att kraven obligatorisk säkerhet har medfört en ökning av myndigheternas administrativa hantering. Säkerhetema ställs till både central och regional nivå med risk för olikheter i hanteringen och den manuella avbalknjngen är tung-

grodd. Även för näringslivet betyder säkerhetshanteringen adrninistrativt merarbete. Utredningen har också gjort en uppskattning av

kostnaderna för företagen och redovisar att näringslivets samlade

kostnader för säkerhetshanteringen i detta sammanhang uppgår till

40-50 miljoner kronor.

Generaltullstyrelsen har ställt sig bakom utredningens förslag och

avser således att utveckla och införa ett avräkningssystem för avräkning av debiterad tullskuld mot ställd säkerhet. Härigenom kan

företagen ställa en enda säkerhet för såväl kredit som för alla övriga fall där säkerhet kan komma att lcrävas. Detta innebär att hantering-

underlättas för myndigheterna och för företagen.

en

Utredningens förslag att säkerheter som inte är obligatoriska en-

ligt EG:s regelverk inte heller skall krävas generellt i Sverige har redan beslutats av Generaltullstyrelsen. Genom ändring i tullord-

ningen och styrelsens verkställighetsföreskrifter gäller nu att säkerhet skall krävas utifrån bedömning av företags lmeditvärdighet eller annan bedömning.

I ett andra steg föreslås att företag med hög kreditvärdighet bör kunna undantas från det obligatoriska kravet säkerhet för kredittillstånd. Samtidigt bör Tullverket genom ändring i tullagen ges möjlighet att återkalla ett lcredittillstånd vid försämrad lcreditvärdig-

het. Utredningen utgår ifrån att andemeningen i EG:s regelverk mi-

nimera risken för att förlora inkomster av traditionella egna medel. Avsikten kan naturligtvis inte vara att till varje pris kräva säkerhet

varje företag. Därför bör enligt utredningen, måste kontrollen

av och bevakningen av välskötta företag ställas i relation till risken.

IT -utveckl ingen

Tullverket har under perioden 1989 1993 genomfört en genom-

gripande datorisering av alla rutiner som berör klarering och efterkontroll tulldokument. En bärande tanke att all pappershante-

av var ring med deklarationer skulle datoriseras och överföringen av deklarationerna från företagen till tullen skulle ske elektronisk väg EDI. Tullverkets TDS-projekt skulle därigenom vara ett föregångsproj ekt inom EDI-området för att bana väg för denna teknik i Sverige. Sommaren 1993 var projektet infört i enlighet med intentionerna Mer än 50% alla deklarationer inlämnades då via EDI,

av vilket var snabbare än vad som satts upp som mål.

Efter beslut om inträde i EU 1 januari 1995 tvingades tullverket till ett snabbt förändringsarbete för TDS till EU:s tullko-

att anpassa dex och den nya tulltaxan, Taric, som framställs i Bryssel. Förändringsarbetet pågick under hela 1994 och kunde trots stor osäkerhet

om gällande lagstiftning färdigställas före årets utgång även om mycket av den tidigare arbetsbesparande funktionaliteten i systemet

tvingats bort. Det är först under 1997 systemet kunnat återupp-

som byggas med full effektivitet.

Andelen elektroniska dokument har kontinuerligt ökat med det undantaget att i samband med EU- inträdet skedde vad som kan betraktas omstart.

som en

För december1997 uppgick andelen elektroniska dokument till ca 75 % det totala antalet 360 000.

av

Tullverksamheten hanterar ett informationsflöde under

som sena-

år ställer allt högre krav snabb och rationell hantering. Kraven re

detta kommer från många håll.

Företagen kräver snabb handläggning i klareringsverksamheten.

De kräver också snabb, enkel och lättbegriplig information tull-

om

regler och förändringar av dessa. De förändringar som införandet av

EDI har inneburit i företagens transportrutiner och i tullens handläggning av ärenden kräver hög tillgänglighet och snabba svarstider.

En kontinuerlig vidareutveckling av EDI-funktionen är viktig för att

inte sig företagens eller tullens verksamhet. En väl funge-

störa vare rande EDI-ftmktion är mycket viktig för att tullen med nuvarande

bemanning skall kunna fungera

EU styr tullens regelverk och utfärdar tulltaxa och andra bestämmelser. Ett snabbt infonnationsutbyte med EU:s olika enheter är ett kmv. Ett ökande krav snabb återrapportering tullrelate-

av rad data häver också att tullen har effektiva system från vilka data kan hämtas och sammanställas utan alltför mycket manuellt arbete. Detta kräver framtagande av bättre verktyg än vad som finns idag.

Även olika svenska kraven

myndigheter skärper kontinuerligt

snabb återrapportering från Tullverkets sida.

Även tullens personal framträder alltmer lcravställare.

egen som Den datorisering som Tullverket genomfört under de senaste åren har också ökat datamognaden och kunnandet inom den organi-

egna

sationen. Många ser möjligheter till ytterligare förenklingar och för-

bättringar med ny TT-teknik Övergång från teckenbaserade terminaler till grafiska allterminaler ger möjligheter att arbeta effektivare mot TDS, öppnar för teknik Intranet/Intemet, och

ny som ger nu också för första gången tulltj tillgång till effektiva

program för det löpande kontorsarbetet.

Två tvingande stora förändringar tulldatasystemet påverkar

av starkt Tullverkets IT -verksamhet under den närmaste treårsperio-

den. Det gäller systemändringar inför 2000 och anpassningen till

EURO.

Under de närmaste två åren riktas EU-kraven mot två systemområden. Det första gäller utvecklandet ett nytt TRANSIT-system

av

baserat EDI-trafik för att komma till rätta med, eller i vart fall

kraftigt förbättra, skyddet mot bedrägerier i samband med transitering. Det andra systemområdet gäller uppbyggnaden av ett gemen-

samt transeuropeiskt datakommunikationsnät.

I övrigt finns rad EU-relaterade projektönskemål, vilka avses

en genomföras under 1998 1999.

-

Det tidigare redovisade RISK-projektet är ñån och med 1 januari 1998 inne i införandefasen. De föreslagna ändringarna i TDS skall vara genomförda mars 1998. Vidare planeras åtgärder för bl.a annat

uppbördssystemet och efierkontrollsystemet EU:s tulltaxa, Taric, framställs och uppdateras i Bryssel. Daglisker överföring av ändringstransaktioner till respektive med-

gen lemsland for att den informationen inarbetas i

som ansvarar nya gällande arbetstulltaxa Behovet av information ut till näringslivet har därigenom blivit avsevärt större än tidigare. I det svenska tulldatasystemet sker automatisk uppdatering och spridning av tull-

en

taxeändringama. För att service till näringslivet har också

ge en speciell frågedator öppnats, till vilken företagen kan koppla upp sig. De får då tillgång till samma ñågesystem mot Taric som används av

de svenska tulltjänstemärmen. Frågetjänsten används i större eller

mindre omfattning av cirka 40 företag. Denna tjänst kommer att ses över för att kunna ges över Internet. Ett enhetligt gränssnitt ut mot företagen skulle förenkla för såväl företagen som för Tullverket.

Sedan januari 1996 har Tullverket tillgång till elektronisk post såväl central som lokal nivå. Antalet anslutna användare utökas gradvis och är cirka 600. Det interna postsystemet är också

nu anslutet till Internet enligt Statskontorets rekommendationer med

MIME-standard. Tullverket har därigenom kontaktmöjlighet med

andra myndigheter, företag såväl nationellt internationellt.

som Övergång till grafiskt e-postsystem kommer att ske under närmaste året.

För informationsspridning via Internet har en "WWW-server" byggts och anslutits till Intemet. Den omfattar aktuell tullin-

upp formation som "tullnyheter", "tullen informerar", införsel- och utförselbestämmelser, utbildningsmaterial För närvarande pågår

m.m.

översyn den kommande produktionsmiljön för Intraen av net/Intemet. Den skall bland annat ge svaret hur information en-

ligt informationsutredningen INFO 97 skall förvaltas och spridas.

En I T-plan avsedd att lägga grunden för Tullverkets fortsatta IT-arbete under perioden 1997 99 antogs i november 1996. I pla-

—

beskrivs den inriktning skall gälla för Tullverkets nen som IT-arbete, och här fastställs också vilken teknisk plattform som skall

byggas upp-

Under 1997 har en rad inledande åtgärder vidtagits. Den nya

plattformen har börjat införas gradvis i organisationen. I samtliga

regioner har servers i nätet placerats ut samtidigt som en rad utbild-

ningsinsatser genomförts.

Under perioden 1998-1999 planeras ett totalt införande platt-

av

formen inom hela organisationen. Tempot i utbytet av befintliga

terminaler till allterminaler påverkas dock enligt Generaltrtllstyrelsen av restriktioner i budgeten. På applikationssidan förväntas ett införande EA- och PA-system komma igång, omfattning

av nya men och tidplaner för detta arbete kan inte fastställas förrän efter utförda förstudien

Vårt utifrån och in

angreppssätt -

Vårt angreppssätt för denna utredning är att betrakta Tullverket utifrån, dvs. att utgå från de Tullverket är till för och undersöka som hur Tullverket klarat att tillgodose dessas behov. Vår

utvärdering

utgår från ambitionen att svara på frågan hur bra tullen förmått lösa

detta uppdrag.

Vem är Tullverket till för

Under utredningens gång har det stått klart för att det ingalunda oss är självklart inom Tullverket vilka Tullverket är till för. Vi inleder därför med att diskutera vilka att Tullverket är till för och anser därefter vilka behov dessa har. Genom att Tullverket är statlig myndighet är det självklart att en Tullverket är till för att uppfylla de krav ställer

som regeringen

verksamheten. Indirekt är därmed även riksdagen och EU uppdragsgivare. Tullverket står dock i direkt lydnadsförhållande enbart

till regeringen. Regeringen har direktivrätt, vilket sig riksdagen

vare eller EU har. Riksdagens och EU:s intressen kanaliseras via regeringen. Som uppdragsgivare betraktar därmed enbart

regeringen,

även om EU:s förordningar gäller direkt för Sverige medlemssom stat och därmed indirekt för Tullverket..

Även kommissionen6 Förvaltningspolitiska har tagit upp frågeställningen:

Det är viktigt att det inom myndigheterna finns levande insikt att meden borgarna är deras uppdragsgivare, att de finansieras med allmänna medel, att de är redovisningsskyldiga infor det allmänna och att de är skyldiga att behandla alla medborgare lika. Allmänintresset ska vara styrande.

medborgarens tjänst En samlad forvaltningspolitik for statenSOU 1997:57 -

Är Tullverket tillför allmänheten och näringslivet

Vår uppfattning är att Tullverket är det. Regelverket är inte beslutat

Tullverket, utan Tullverkets uppgift är bl.a. att inom ett givet reav gelverk underlätta för företagen att sköta sin förtullning genom en

— effektiv och riktig uppbörd. Därutöver skall tullen utifrån de restriktioner ifråga om såväl in som utförsel av vissa varor som

- — allmänheten sina förtroendevalda i riksdagen förklarat att de

genom vill ha, effektivt förhindra illegala transporter över såväl inre som yttre gräns.

Vi delar således F örvaltningspolitiska kommissionens ståndpunkt

och har denna utgångspunkt för våra För myn-

som resonemang. en dighet Tullverket- har så stor del sin verksamhet riktad

som som av

mot näringslivet- är det dock självklart att vidga uppdragsbegrep-

pet från medborgarna till att även innefatta näringslivet.

De primära och därmed identifierat att

organ grupper som Tullverket är till för är regeringen, allmänheten och näringslivet.

Utöver dessa fullgör Tullverket uppgifter för många myndighe-

ters räkning. Riksskatteverket, polisen och kustbevakningen är de

viktigaste samarbetsmyndighetema. Därutöver ñnns det ett 20-tal andra samarbetande myndigheter, däribland Jordbruksverket, Sjöfartsverket, Statistiska Centralbyrån SCB, Naturvårdsverket och

Kommerskollegium.

Vi ägnar i vår analys verksamheten störst intresse regering-

av en, allmänheten och näringslivet samt dessas krav och behov. Därutöver kommer vi att i olika sammanhang beröra samarbetet med

polisen, Riksskatteverket och kustbevakningen. Övriga myndighe-

ter kommer endast att undantagsvis beröras.

Vilka krav och behov har dessa

Regeringens direktiv

Regeringen har enligt grundlagen ett ansvar för att statsförvaltning-

bedrivs effektivt och rättvist Myndighetsutövningen skall såleen des ske så att bästa resultat uppnås till minsta resursinsats. Vidare får inte enskilda intressen gynnas någon annans bekostnad, alla ska behandlas lika. Regeringen uttalar sina krav Tullverket bl.a. genom det regleringsbrev som årligen utfärdas.

Regeringens krav samlas i fyra övergripande mål för Tullverket:

SOU 1998: l 8

0 Att effektivt fastställa och uppbära tullar, mervärdesskatt och andra skatter samt avgifier så riktig uppbörd kan säkeratt en ställas. 0 Att övervaka och kontrollera trafiken till och från utlandet så att bestämmelser om in- och utförsel efterlevs. av varor 0 Att samla in och bearbeta uppgifter för utrikeshandelsstatistiken så att ett underlag god kvalitet kan inges. av 0 Att vid fullgörande av sina uppgiñer verka för att kostnaderna

för tullprocedurerna minimeras, både för näringsliv, allmänhet

och inom Tullverket samt tillhandahålla god service så att den en legitima handeln med tredje land underlättas i största möjliga utsträckning och att det legitima varuflödet inom EU inte hindras.

Till detta ska läggas att regeringen har att verkställa det mål som

riksdagen har fastställt for narkotikapolitiken, dvs att Sverige ska

vara ett narkotikañitt samhälle. Det kan konstateras att detta mål är mycket långtgående och ställer höga effektivitetsloav hela offentliga sektorn om det ska uppnås.

Allmänhetens behov

Allmänheten har sina folkvalda uttalat att vissa inte genom varor utan restriktioner får föras in över sig inre eller yttre gräns. De vare viktigaste restriktionsornrådena är narkotika, alkohol och tobak. I de prioriteringar som regeringen gjort för Tullverkets arbete har narkotikakontrollen givits högsta prioritet samt kontrollen alkohol och av

tobak hög prioritet.

Vi tar i vår analys i första hand narkotikakontrollen Vi har upp även studerat alkohol- och tobakskontrollen. Allmänhetens krav verksamheten är att kontrollen vid gräns å ena sidan ska vara så effektiv att stor andel den narkotika en av som förs över gränsen ska hand Tullverket å andra sidan tas om av men inte "stör" gränspassagen så mycket att onödig väntan och därmed irritation uppstår.

Näringslivets behov

l samband med att Sverige gick med i EU förenklades tullprocedurema vid handel med annat EU-land drastiskt. I praktiken är procedurema borta. Det enda återstår är ett krav att rapportera han-

som deln till SCB, s.k. Intrastatrapportering dvs. EU:s system för

rapportering handeln inom EU. Tullverket än så länge för in-

av svarar samlandet av denna statistik.

När det gäller handeln med länder utanför EU förändrades dock tullbestämmelsema betydligt. De svenska fiihandelsbestämmelser-

ersattes med tullbestämmelser syftar till att underlätta hanna som deln inom EU. Svensk tull ska vid s.k. tredjelandsgräns således sköta förtullning för hela EU:s räkning. Bestämmelser infördes

som med traditionella svenska ögon har varit svåra att helt förstå behovet

av. För näringslivet innebar den ökade komplexiteten svårigheter

och behovet information och service från tullen ökade. Av denna

av

anledning kompletterades Tullverkets övergripande mål med ett

servicemål.

För näringslivet har detta således inneburit såväl förenkling som det motsatta. Eftersom Sverige är ett land med ett starkt beroende av handeln även med länder utanför EU är det uppenbart att det är

en viktig uppgift för Tullverket att inom ramen för det givna regelverket alla sätt underlätta för näringslivet, så att handeln även med länder utanför EU fungerar fnktionsñitt.

Näringslivets har således ett behov att den internationella

av handeln underkastas ett så enkelt och effektivt tullförfarande som

det givna regelverket medger. I detta ligger också att näringslivet

har ett intresse av att de som försöker fuska effektivt ska upptäckas.

Näringslivet har inget intresse av att illojala företag försöker skaffa

sig konkurrensfördelar genom att fuska.

Vi kommer för övrigt i det följande att visa att den största samlade samhällsnyttan av att effektivisera tullprocessen består i att förenkla så långt möjligt för företagen då merparten den totala

av processkostnaden för tullärenden ligger hos företagen.

El Näringslivets 583 uppskattade kostnad för tullprocessen mkr

931 El Tullverkets kostnad för infrastruktur, klarering, revision, uppbörd

Totalkostnaden för tullprocessen

Näringslivet har i olika sammanhang framfört kritik mot Tullverket, vilket bl.a. påtalats i en skrivelse till utredningen från Industriförbundet. I skrivelsen framhålls dock att förbundet att Tullveranser ket ändrat inriktning och börjat bli lyhört för behoven även hos nä-

ringslivet

Industtiförbundet har under senare ofta kfitiserat Tullverket för att man inte beaktat synpunkter och förslag från den svenska industrin. Särskilt kraftig har kritiken varit när dett ex gällt de regler för exportklareiing som tullen infört som ett resultat av Sveriges medlemskap i EU och Tullverkets regler och tillämpning avseende tulltillägg och övriga sanktioner. Låt mig därför inledningsvis påpeka att det därför är mycket glädjande att det för närvarande flera håll inom Tullverket nu sker en utveckling mot en ökad förståelse för näringslivets villkor. Jag tänker här i första hand arbetet inom den sk Informationsutredningen Info-97, Säkerhetsutredningen och i viss mån även RISK-projektet. I dessatre projekt har tullen intagit en för näringslivet mycket rimlig hållning.

Tullverkets dvs arbetsflöden

processer,

Vårt angreppssätt att betrakta Tullverket utifrån och innebär

— också att inte ägnar den inre organisation så stort utrymme, eftersom en sådan beskrivning inte något bra sätt beskriver sig

vare vad som utförs eller hur det görs. Vi kommer dock att kommentera organisationen och lämna ett antal förslag till förändringar i slutet av rapporten.

För oss är det av betydligt större intresse att studera de

processer

dvs. arbetsflöden Tullverket har for att tillgodose behoven - ~ som hos de Tullverket är till för. Genom att undersöka och mäta

som processerna går det att en uppfattning om effektiviteten i Tullverket.

Huvudprocessema dialogen med omvärlden

-

Vi utgår från de huvudprocesser normalt ñnns i tjänsteproduce-

som rande organisationer och således även inom Tullverket.

Ett bra tullarbete kräver dock att även de finns hos

processer som näringslivet och allmänheten beaktas. Om till exempel företagens och tullverkets processer inte fungerar ihop går det inte att åstadkomma ett bra tullarbete. Vi har sammanställt de viktigaste

processerna för tullens samarbete med allmänheten och näringslivet i

en

huvudprocesskarta, vilken framgår bild.

av

Hos de Tullverket är tillför Hos Tullverket InterntvärdeskapandeExtemvärdeskapande Externtvardeskapandc Interntvärdeskapande Företag och allmänhet Talaombehov Identifierabehov

Utveckla tullprocesserna lnhåmtakunskap Skapaintresse ochlojalitet

Tillhandahålla infrastruktur Ledning Q 1 . Budget . följnin Lämna underråltelserm

I I I I

Huvudprocesserna

Vår uppfattning är att ett bra tullarbete följer ett flöde av händelser

processer, vilket framgår processkartan tjocka pilar, Därut-

av över finns det många andra flöden mellan processerna tunna pilar, som även de bidrar till ett bra tullarbete. Ett bra tullarbete börjar med att Tullverket skapar intresse och lojalitet för verksamheten genom rad olika åtgärder. Dessa kan en vara av rent informativ karaktär, dvs att Tullverket i olika sammanhang informerar verksamheten och de tullbestärnmelser om som finns. Det kan vara allt från anslag vid tax-free butiker flygplatser till en omfattande service till näringslivet över till exempel Intemet. Företagen och allmänheten inhämtar kunskap och talar sina om behov. Företagens behov skifiar i hög utsträckning. Behoven ser helt olika ut för ett småföretag importerar leksaker jämfört med som ett storföretag som exporterar lastbilar. Efiersom Tullverket- så gott det går bör tillgodose alla skiftan- — de behov krävs välutvecklade processer för att identifiera behoven och omsätta dessa att utveckla tullprocesser. genom

De fyra huvudprocessema skapa intresse och lojalitet, inhämta

kunskap, tala om sina behov och identifiera behoven är de processer som tillsammans utgör den systematiska dialogen mellan Tullverket

och näringslivet.

Tullprocedurer tillhandahålls infrastruktur. Denna består

som av

till exempel tulldatasystemet, upplysningstjänsten, laboratoriet och

att besluta om olika typer av förhandsbesked.

Infrastrukturen används såväl företagen i deras tullarbete av —

huvudprocessen förtullning och i tullens produktion huvudpro-

- cessen tullarbete.

Företagen och allmänheten kan även lämna underrättelser om

oegentligheter av brottslig natur, exempelvis genom telefontips eller ett naturligt steg i företagens tullarbete.

som Processema leds genom en ledningsprocess för ledning, budget

och uppföljning.

Huvudprocessen Tullarbetet tullens produktion

-

Tullverkets produktionsprocesser finns i huvudprocessen Tullarbe-

tet.

Ut In z i

Intraslal I SCB Lämna H d Isstatisnl -k deklaration ane Företag

JørdbruksverketIll. Företag. Uppbördi vaqaersoner Klarering Riksskatteverket L

g EU RRV Underrättelse paning Siamemyndigheten Revision .Z kran

Ãklagare Giänskontroll Sanktioneri l l Bram- ‘ registren,polis amarbetande yndigheter Beslag Processerinnei Tullverket : ,-egg,-gm;

Huvudprocessen Tullarbetet

Den viktigaste kontakten mellan företagen och Tullverket sker ge-

att företagen lämnar deklaration nom en

I delprocessen klarering sker all deklarationsgranskning och ef-

terkontroll. Deklarationema kan import, export eller transiteavse ring, dvs. att en vara förs såväl som ut ur EU. Importdeklaratio-

kan ske flera olika sätt. Dels direktförtullning, då alla ner som en

fonnaliteter och uppbördsberäkning klaras av vid ett tillfälle. Dels i två steg då först s.k. hemtagningsanrnälan sker vid gränsen, då

en vissa formalia klaras och därefter följs upp med en s.k. steg 2

av deklaration då resterande formalia klaras av, som lämnas till upp-

börden. I klareringen ingår även fysisk varukontroll, antingen till

följd av att det ñms tveksamheter och frågetecken i deklarationen eller slumpmässigt till följd EU:s krav.

mer av

Vidare lämnas från klareringen uppgifter till handelsstatistiken.

I samband med gränspassage sker även viss gränskontroll. Denna kan vara baserad vad som inom Tullverket kallas för "tullarintuition" eller eller tips genom underrättelser.

Om det konstateras orikfigheter i klareringen eller i gränskontrollen sker någon form av san/trion. Denna kan bestå av allt från

eñer- eller upptaxering till för varusmugglingsbrott långa

— grova — fängelsestraff Denna process leds vid grövre förseelser utanför Tullverket genom att allmän åklagare kopplas in och ärendet kan till allmän domstol.

Tullverket har för SCB:s räkning även hand om insamlandet av

s.k. Intrastat-statistiken, dvs. uppgifter den handel sker

om som mellan EU-länder och som företagen enligt lag är skyldig att lämna upplysning om. Avsikten är att SCB helt ska ta över denna process.

SOU 1998: l 8 59

av Verksamheten åren

Utvärdering

1993/94 1997

-

I vår analys har valt att så helt utgå från det siffenmder-

gott som

lag som Generaltullstyrelsen har lämnat Därutöver har givit ett

uppdrag till Folkhälsoinstitutet att för vår räkning ta ñam ett under-

lag för en bedömning tillgången narkotika i Sverige. Vi har

av även erhållit underlag från Rikskfiminalpolisens underrättelseav-

delning.

För den analys gjorts utifrån dessa underlag står

som utredningen

för såväl beräkningama slutsatserna.

som

För att kunna bedöma effektiviteten i tullens arbete avseende

narkotikakontrollen erfordras uppskattning vilka samhällseko-

en av nomiska kostnader den i landet förbrukade narkotikan leder till. Då

inte funnit några entydiga sådana uppgifter har i detta fall gjort

egna antaganden och bedömningar.

Tullverket har klarat en stor och svår

mycket omställning bra

I samband med att Sverige gick med i EU fick två slags gränser, yttre och inre gräns. Inre gräns är gräns mot annat EU-land, bl.a. Finland Yttre gräns är gräns mot icke EU-land, bl.a. Norge. För såväl kontroll av resande varutlödet gäller olika regelverk för ytt-

som re respektive inre gräns. För varuflödet försvann tullplikten vid inre gräns men behölls vid yttre gräns. Kontrollbefogenhetema är i praktiken i stort sett lika vid yttre och inre gräns. Ett bibehållande

av kontrollbefogenheterna vid inre gräns ett resultat medlem-

var av skapsförhandlingarna. För Sverige är det i första hand kontroll

av narkotika, alkohol och tobak är intresse.

som av

För tullen innebar införandet inre gräns att än häften

av en mer av all klarering, samt tull- och momsuppbörd försvann, vilket i sin tur

innebar att inom tullen behövde anpassas till en lägre kla-

resurserna

reringsvolym.

Sammantaget kan konstateras att Tullverket klarat anpassningen till såväl lägre anslagsnivå ett nytt regelverk bra. Tullverket

en som

troligen den myndighet mest påtagligt fick ändra sin verk-

var som samhet till följd EU-inträdet. En mycket stor omställning klara-

av des kort tid.

Krqfligt minskade deklarationwolymer

Deklarationsvolymema minskade kraftigt, totalt sett med ca 60%. Den riksdagen beslutade neddragningen av Tullverkets anslag

av med anledning detta innebar att många ñck sluta vid

av personer Tullverket. I många fall kunde detta lösas med naturlig avgång eller

att erbjöds förtidspensionering, men för flertalet in-

genom personer nebar det dock att de sades Följ den blev till följd bestäm-

upp. - av melserna arbetsmarknaden att de sist anställda och vanligen

därmed de yngsta blev uppsagda. Detta har inneburit att medelåldern inom Tullverket höjts. Ofla innebär detta att fömyelsen av verksamheter försvåras. Tullverket är inget undantag.

4 000 000 3 500 000 3 000 000 2 500 000 2 000 000 l 500 000 l O00 000

500 O00

1993/94 1995 1996 1997

-E-Importdeklarationer antal -0-Exportdeklarationer antal

-e-Transiteringar antal -X-Övriga deklarationer antal

Förändringen i deklarationsvolymerna

Nytt mer komplicerat regelverk med fler möjligheter

—

Genom medlemskapet i EU är Sverige vid tredjelandsgräns

arrsvarig för förtullning för alla medlemsländemas räkning. Följden

av

EU-medlemskapet blev även att Sverige har att tillämpa ett föränd-

rat och delvis komplicerat regelverk Det är inte bara

mer mer komplicerat det är också svårare att förändra och förnya. Det tidigare frihandelsinriktade regelkomplexet utarbetat för att exklusivt

var tillfredsställa svenska och dämred svenska företags intressen.

- - Det nya EU-regelverket är resultatet förhandlingar mellan med-

av lemsländema. Genom att det är ett förhandlingsresultat är det också en kompromiss mellan olika medlemsintressen, där Sverige blott är ett bland flera länder. Kompromisserna leder också ibland

till att re-

gelverket inte alltid är entydigt utan utrymme för tolkningar.

ger Ofta kan olika tolkningar leda till helt olika uppbörd, med olika ef-

fekter för företagen.

Dessa tolkningar, som vanligen orts Tullverket, har inte varit

av utan kritik från näringslivet, tyckt att tullens tolkningar ibland

som varit onödigt stela och svåra att tillämpa I något enstaka fall har

klagomålen gått så långt att regeringen tagit över ärendet och till-

rättavisat Tullverket.

I detta sammanhang ska det framhållas att det utrymme för tolkningar som det nya regelverket innebär i sig också innebär möjligheter. Regelverket är olikt den svenska rättstraditionen då det inne-

håller så mycket tolkningsmöjligheter. För tullen innebär regelver-

ket därför inte självklart att komplexiteten ökar, utan också betydande möjligheter i takt med att Sverige lär att arbeta i den

sig nya

miljön. Det bör därför vara en utmaning för tullen att söka enkla lösningar, som i sig innebär att den till ökade komplexiteten

synes kan ersättas med flexibilitet

Trots att ett nytt till synes mer komplicerat regelverk införts har medlemskapet gynnat företagen då så stor del handeln sker

en av inom EU, där tullfrihet råder. För att eliminera avigsidan med

ett

mer komplicerat regelverk för tredjelandshandeln är det viktigt att

Tullverket är effektivt och ett smidigt förtullningen

sätt anpassar till de svenska företagens behov och inom för det givna

- ramen regelverket tolkar bestämmelserna ett för de svenska företagen

-

acceptabelt sätt.

Ändrade kontrollbefogenheter

I samband med EU-anslutningen ändrades också kontrollbefogenheterna vid inre gräns. Bland kontrollpersonalen rådde stor osäker-

vilka befogenheter personalen hade vid inre I och

het om med att Gré1nskontrolutredningen7klarlade denna fråga, kom denna

osäkerhet att skingras. I fråga om narkotika innebar EU-

anslutningen i praktiken ingen förändring i förhållande till de rutiner

gällde fore anslutningen. Den formella skillnad anslutsom som ningen innebar att kontrollobjekten inte fick väljas ut slump-

var mässigt, utan det måste finnas någon form av misstanke för att en kontroll ska få ske. Eftersom den slumpmässiga kontrollen i stort sett inte förekom före anslutningen blev det ingen skillnad.

Kostnadsutvecklingen

Vi har för att kunna göra utvärdering av verksamheten och dra

en slutsatser vad EU-medlemskapet har inneburit för Tullverkets del

valt att jämföra verksamheten för åren 1994 1997. Efiersom hös-

ten 1994 påtagligt påverkade förberedelsearbetet inför medlemskapet, i form bl.a. massiv internutbildning, är denna höst ur jäm-

av en förelsesynpunkt inte intresse. Vi har valt att använda budgetåret

av

1993/94 jämtörelseåret före medlemskapet. Därefter har ta-

som

git med åren 1995 och 1996 samt utgått från Generaltullstyrelsens

för helåret 1997. Prognosen är gjord i slutet av oktober prognos 1997 och torde i alla väsentliga drag återge ett rimligt utfall.

Irflationen och krav på produIcIIvitet.sf‘rbc'ittringtar ut varandra

För att kunna jämföra kostnadsutfallet mellan de olika åren bör hän-

tas till penningvärdesförsämringen. Den har för de fyra åren

syn va-

rit 5%. Hänsyn ska också tas till den produktivitetsutveckling

ca

alla verksamheter bör klara till följd att modernare teknik som av

successivt introduceras. Normalt bör produktivitetsökningen m.m. uppgå till 2% vilket för den aktuella tidsperioden ger ett

per sammanlagt produktivitetskrav 7%. Vi väljer att för enkelhets

om

7 Skyddet vid den inre gränsen SOU 1994:31, SFS 1996:719, 702

skull anta att dessa tar ut varandra så att de nominella kostnadema

för de jämförda åren är direkt jämförbara.

Kostnaderna har minskat 9% E U-ansl :aningen

qer

Kostnaderna för den totala verksamheten har under åren 1993/94 tills nu- om hänsyn tas till såväl inflation ett normalt krav som

produktivitetsutveckling minskat med 9%.

- ca

800 700 600 500 400 300 200 . . 100 . :. . 0 l 993/94 1995 1996 1997 -9- Tullverkets kostnad för infrastruktur, klarering, revision, uppbörd -E- Gränskontroll, underrättelse och spaning -9- Ledning

+ Övrigt

Totala resursförbrukningen

Kostnaderna för /darering har minskat med 23%, volymema med 60%

Kostnadema för klareringen har minskat med 23%. Som järnca en förelse ska dock erinras att deklarationsvolymema har minskat med 60%. I denna jämförelse har lagt in även revision, statistik och uppbörd under begreppet klarering. Den enda verksamhet har som minskat sina kostnader i takt med volymrninskningen uppbörden är

Övriga har ökat sina styckkostnader.

Kostnaderna för gräinskontroll är oförändrade

Kostnaderna för gränskontrollen, inklusive brottsbekämpning är i

stort sett oförändrade under perioden. Vi konstaterar att detta är förvånande. Det stämmer inte med den uppfattning finns internt i

som organisationen såväl centralt i regionerna och som fram-

som -

förts till Allmänt finns uppfattning att resurserna för gräns-

oss. en kontroll och brottsbekämpning minskat avsevärt.

En förklaring till missuppfattningen kan möjligen vara att den

verksamhet mest kontroll har minskat och resurserna

som syns till undenättelse- och spaningsverksamheten har ökat.

En förklaring erhålls vid noggrannare analys av kostna-

annan en

derna, visar att personalkostnaden per timme har ökat betydligt

som

än inflationen. Detta har mötts med en reduktion av antalet anmer ställda bl.a. i gränskontrollen. Totalt arbetas det således färre tim-

i den direkta kontrollverksamheten fler i underrättelsemar men verksamheten.

Ur samhällets synvinkel är dock de interna kostnadema och kostnadsfördelningen underordnat intresse. Det som är av intresse är

av den samlade kostnaden och vilken samhällsnytta uppnåtts för

som denna kostnad Vi konstaterar därför att resursförbmlmingen före EU-inträdet respektive år 1997 är i stort oförändrad Till vilken

samhällsnytta uppnåtts återkommer vi i det följande.

som

Leahingskostnademas andel budgeten är i stort oförändrad

av

Ledningskostnadernas andel budgeten är i stort oförändrade och

av för 1997 7% hela budgeten. Dessa kostnader har minskat un-

ca av gefär lika mycket Tullverkets hela budget sedan året före EU-

som inträdet.

Övriga kostnader har ökat med 100%

Övriga kostnader vilket omfattar bl.a. awecklingskostnader,

-

sanktioner, uppgifter för andra myndigheters räkning, tulluppgifler

för Norges och vissa naturvårdsuppgifter har ökat med

— 100%. Då dessa kostnader är förhållandevis små i förhållande till

helheten drygt 4% år 1997 har inte gjort någon djupare gransk-

ning av dem. Ökningen förklaras åtminstone delvis tillkommanav

de uppgifter i exportkontrollen för Jordbruksverkets

räkning.

Slutsatser av utvärderingen helhetssynen behöver

-

utvecklas

I de följande fyra kapitlen finns Tullverkets klare-

en utvärdering av

ring, gränskontroll och resursallokering. De slutsatser drar

som

av utvärderingen är:

0 Helhetssynen behöver utvecklas o Den interna resursfördelningen behöver utvecklas 0 Strategiska utvecklingsprojekt bör ledas med fastare hand ñån en

Generaltullstyrelsen

0 Generaltullstyrelsens roll som strategiskt ledningsorgan behöver

utvecklas

Vi anser att helhetssynen behöver utvecklas, vilket till svå-

anknyter

righeterna att prioritera rätt. Detta innebär att det behövs

en strategi

för att prioritera rätt. resurserna Detta märks såväl kontroll och underrättelse för

som klarering

och revision. Det finns vilja hos centrala byråer medverka i en att prioriteringen men enligt vår uppfattning tyngs den centrala led-

ningen alltför mycket rent operativa uppgifter, av som egentligen är

en del produktionen. Så långt det är möjligt och bör där-

av rimligt

för operativa uppgifter föras över till den regionala nivån.

Kopplingen i den inre resursallokeringen mellan och kost-

nytta nad behöver utvecklas. Att styra de viktiresurserna rätt är en av

gaste strategiska uppgifterna för centralmyndigheten. Den skulle

kunna fimgera mycket bättre. Till detta vill lägga att det såvitt erfarit inte finns

någon utar-

betad vision, dvs. bild hur verksamheten skulle kunna en av se ut om fem -till tio år. Vi bedömer att denna bild central

är av betydel-

se för att verksledningen ska kunna leda kommande

förändringsar-

bete. Det är utifrån vision verksamheten i för-

en av som strategin

ändringsarbetet kan läggas fast.

3 18-0089

SOU 1998: 18 67

Utvärdering av klarering och revision

Kvaliteten i klaieringsprocessen

Tullen har ort vissa mätningar kvaliteten såväl de deklaraav tioner som kommer in till tullen de deklarationer som som granskats. Ända till 90% inkommande deklarationer upp av har vi-

sat sig ha någon form fel, många dock oväsentlig att. Återstår

av av dock många fel de inte rättas -leder till som - om en felaktig uppbörd. Dema kan såväl for hög för låg. Även efier deklaravara som

tionsgranskningen återstår många fel. Enligt uppgift innehåller 35%

av deklarationema fel påverkar uppbörden, ibland avsevärt. som Resultatet är att såväl for hög för låg tull debiteras. Detta är som naturligtvis otillfredsställande.

Kostnader i förtullningsprocessen

Företagens kostnad är troligen än 200 ler/deklaration mer

Vi har erhållit uppgifter från ett stort svenskt dess kost-

företag om

nader i samband med förtullningsarbete. Företaget är troligen representativt då det å sidan är förhållandevis stort å andra sidan ena men inte till alla delar utnyttjar de möjligheter b1.a.

som tulldatasystemet

medger. Företaget har en egen organisation för att hantera tullfrågor. Den beräkning gjort är att detta företag år 1997 har kosten nad om ca 213 kr deklaration. Dessa deklarationer är mix per en av alla förekommande tullärenden, exklusive

intrastatanmälningar. Intrastatarnnälningama för detta företag beräknas till 12

kr/anmälan, vilket troligen innebär att företaget för den handel som sker inom EU dänned har fått väsentligt minskad kostnad, etteren

detta är det enda tullrelaterade arbete utförs for handeln som som med EU-länder efter EU-inträdet.

Tullverkets kostnader deklaration är 134 Ia

per

Tullverkets kostnader deklaration är fördelade kostnader för

per

klarering, revision, statistik och uppbörd. Till detta processerna kommer kostnader för infrastruktur tulldatasystemet, laboratorie-

undersökningar och upplysningstjänst m.m.. Kostnader för ledning

ligger utanför. m.m.

100,0 kr 90,0 kr 80,0 kr 70,0 kr 60,0 kr 50,0 kr 40,0 kr 30,0 kr 20,0 kr 10,0 kr

0,0 kr 1993/94 1995 1996 1997 -6- Infrastruktur kr/deklaration -B- Klarering kr/deklaration

Handelsstatistik kr/deklaration -- -|E- Kostnad för uppbörd kr/deklaration -9- Revision kr/deklaration

Styckkostnader per deklaration

Styckkostnadema framgår figur. I figuren fim1s även

per process av

för underrättelse och spaning respektive kontroll

styckkostnader per beslagtaget narkotika

gram

1:~/deldarndon Lämna Handelsslatistik deklaration

80:-/deklaration Klarering

4:-/dekhratlon 178:-Igram Uppblird Underrättelse Spaning

10:—ldekl.wn-ntlon Revision 410:-/gram Grfinskontroll

Styckkostnader i Tullarbetet år 1997

Samhällets processkostnad per deklaration uppgår till 350 kr eller ca totalt ca 5 miljarder kronor år per

För företagen och Tullverket tillsammans kan därmed processkostnaden per deklaration uppskattas till ca 350 kr.

70 SOU 1998: l 8

Företagen Tu llen

38:-ldekllratlon Tillhandahålla infrastruktur 213:-Ideklarntlol Förtullning 91:-/deklaradon Tullarbetet

Styckkostnader i huvudprocesserna

Med detta sätt att räkna kan samhällets totala kostnad för att hantera det legala varuflödet över gräns mot tredje land uppskattas till 1,5 miljarder kronor år. Till detta kommer såväl näringslivets som per statens overheadkostnader.

Handelsstatistik Kostnad for

1% uppbörd

Infrastruktur

11%

Revision

3%

Klarering

23%

Näringslivets

kostnad

61%

Fördelningen av processkostnader

Genom att jämföra fördelningen av processkostnader mellan nä-

ringslivet och Tullverket framstår det självklart den största

som var

samlade besparingen går att uppnå, dvs. att så långt det går

genom förenkla regelverket och anpassa Tullverkets rutiner till företagens behov samt att till att inkommande deklarationer är rätt ifyllda.

se För de kommande årens arbete inom Tullverket bör

det vara en

självklar prioritering att medverka till detta.

Komplexiteten har ökat med 20%

Införandet av EU:s regelverk och klassificering har med-

av varor

fört krañig ökning komplexiteten. Vi har inte utifrån det

en av

gamla respektive nya regelverket kunnat fastställa hur mycket

komplexiteten har ökat. För att ändå få någon form mått den

av ökade komplexiteten har vi i stället valt att jämföra kostnader för

upplysningszjârzst och beslut förhandsbesked Dessa kostnader

om ökade med 30% året efter inträdet, för att däreñer sjunka så att

ca den sammanlagda ökningen från året före inträdet till i dag är knappt 20%. Detta stämmer bra med erfarenheterna inom Tullver-

ket, dvs att det första året väldigt besvärligt då hela regelverket

var

nytt och såväl tullens personal som företagen hade att anpassa var

sig till ett nytt regelverk. Nu flyter arbetet mycket

Vi antar att den ökade kostnaden för upplysning även åter-

m.m.

speglar den långsiktiga komplexitetsölçningen i deklarationsgransk-

ningen. Vi antar därför att komplexiteten ökat med 20%.

Rationaliseringspotentialen i klaneringen är stor

-

kanske 50 100 kr.

- milj.

Långsiktig styckkostnad

Om denna komplexitetsökning läggs till styckkostnadema för klareringen 19 93/94 fås ett uppskattat värde vad styckkostnaden kan vara när Tullverket är färdig med anpassningen till EU-regelverket.

Vi är väl medvetna att denna uppskattning är mycket ungefärlig

ändå ett mått den rationaliseringspotential som finns i

men ger

klareringen.

Genom att detta sätt jämföra styckkostnaden 1997 med mot-

svarande styckkostnad för 1993/94, 44 kr, och justerar den-

som var

för den antagna komplexitetsökning om 20%, kan en möjlig

na

långsiktig styckkostnad beräknas till ca 53 kr. Detta ska jämföras

med den faktiska styckkostnaden år 1997, som är ca 80 kr. Långsiktigt bör det finnas möjligheter att få denna till 53 kr, vilket

ner

innebär att tredjedel av styckkostnaden längre sikt bör kun-

ca en

rationaliseras bort. Omräknat för alla deklarationer 4,4 milna - ca

joner/år blir detta en årlig rationaliseringspotential om 120 mkr.

-

Om detta ska uppnås ldävs självklart rad åtgärder och att nya

en IT-lösningar kan användas, så att tullprocessema kan förenklas och att antalet fel i inkommande deklarationer minskar.

Om istället antas att komplexiteten ökat med 50% blir motsva-

rande sätt rationaliseringspotentialen drygt 60 mlq. Att detta sätt göra uppskattningar om rationaliseringspotentia-

len inrymmer osäkerheten Kostnaderna för klareringsprocessen är till exempel beroende vilken servicenivå i form av till exempel

av

öppethållandetider valts. Minskade klareringsvolymer då

som ger inte ett direkt utslag i sänkta kostnader. Vi är väl medvetna om detta

att det finns goda möjligheter att förenkla tullförfarandet men anser och välja andra former av hög service, till exempel genom nya IT-

lösningar.

SOU 1998: l 8 73

Vi väljer att redovisa ett intervall, 50 100 mkr, inom vilket — bedömer att det bör ñnnas ett rationaliseringsutrymme.

RISK-projektet kan ge stora rationaliseringar

Den kort sikt största möjligheten att reducera styckkostnaden i

klareringen är det s.k. RISK-projektet.

Tullverket inför under år 1998 ett helt nytt sätt att klarera med hjälp det s.k. RISK-systemet. I dag innehåller all form deklaav av

rationsgranskning någon form manuell bearbetning. I korthet in-

av nebär RISK ett sätt att med hjälp riskanalyser fördela klareav

ringsärenden i prioritetsgrupper, så att ärenden med låg risk kan kla-

reras med en förenklad klareringsfunktion och ärenden med högre risk kan sorteras for särskilda kontrollåtgärder. De som inte bedöms intressanta risksynpunkt kan således ur därmed klareras helt automatiskt, dvs utan någon manuell insats. Initialt bedöms detta 50% ärendena kunna automatklasätt ca av reras, internt tullspråk hamnar de i "grön kanal". Resterande ärenden hamnar i "röd kanal" och ska ett eller annat sätt hanteras manuellt. Bland de som harrmar i röd kanal finns även ärenden som normalt skulle hamna i grön kanal ändå plockas ut for men som en fördjupad kontroll. Detta görs för att säkerställa den Iiskproñl som står för den automatiska sorteringen ärenden i röd

av respektive

grön kanal. På sikt, när RISK-systemet trirnmats in, kan andelen automatklaretade ärenden bli så hög 70%. Vår bedömning och även som - Tullverkets är att RISK-systemet kan betydande rationalise- — ge en ring i klareringen, med bibehållen kvalitet. De medel frigörs som kan användas för att såväl höja kvaliteten de inkommande deklarationerna utvecklad dialog med näringslivet och höja - genom en — kontrollfiekvensema fysiska varukontroller. genom

För att uppskatta rationaliseringspotentialen i RISK-projektet

antas den nuvarande kostnadsmassan i klareringen 349 att av mkr är 50% påverkbart. Om det vidare antas att RISK fullt infört kan - — ge en rationalisering om 50% av påverkbara kostnader fas ratioen naliseringspotential drygt 80 mkr. Även detta kan förefalla om om

väl högt gör vi ändå bedömningen att RISK-systemet mycket

är en

viktig del i den framtida rationaliseringen styckkostnaden. Det

av ska noteras att detta inte är utöver i det föregående redovisade ratio-

naliseringspotential utan RISK-projektet är den viktigaste kompo-

nenten i den potentialen. Generaltullstyrelsen delar vår uppfattning att det finns bety-

en

dande rationaliseringspotential i RISK-projektet men anser våra överslagsberäkningar är för optimistiska. Det har även från Gene-

raltullstyrelsens framförts att öppet redovisa rationaliserings-

en oro potentialen i klareringen då detta antas kunna leda till ytterligare besparingskrav hela Tullverket. Vi har svårt att förstå detta då det

varje myndighet, inklusive Tullverket, ankommer att bedriva verksamheten så effektivt det går. Om medel frigörs är det upp till myndigheten att redovisa vilken alternativ samhällsnytta som de

medlen kan skapa inom myndigheten Tullverkets fall är

friorda

det således fråga att redovisa vilken nytta de frigjorda medlen

en om

inom klareringen kan skapa i till exempel den totala tullprocessen

eller i narkotikabekämpningen. Det är sedan ytterst riksdagens sak att bedöma om denna användning är ändamålsenlig.

Effektiviteten i förtullningsprocessen

Efle/ctiviteten i klareringen kan bedömas, vi använder produktiviteten

För att kunna mäta effektiviteten krävs kännedom om vad proces-

uppnår i förhållande till vad de Tullverket är till för har för sen som krav och behov Regeringen har uttalat kravet att

av processen. klareringen ska leda till riktig uppbörd, utifrån det givna regel-

en verket. För att detta ska kunna uppnås behövs det en systematisk kvalitetsmätning såväl inkommande som utgående deklarationer

av för de jämförda åren. Tyvärr konstaterar att detta saknas. Det har

gjorts kvalitetsmätningar, så att de är jämförbara och kan

men täcka alla fyra åren.

Tidigare kvalitetsmätningar har gjorts har dock visat att in-

som kommande deklarationer i mycket stor utsträckning är behäñade med fel. Vissa fel är triviala andra 35% påverkar om de

men ca -

upptäcks debiteringen, ibland med stora belopp.

-

I brist bättre tvingas därför använda styckkostnaden de-

per klaration för att kunna jämföra utvecklingen, trots att detta är ett produktivitetsmått som inte ger en heltäckande bild av utvecklingen.

Om detta mått används ett efTektivitetsmått konstaterar att

som effektiviteten är sämre i dag än 1993/94, bättre än året efter

men EU-inträdet.

Det kan i sammanhanget nämnas att styckkostnaden för deklara-

tionsgranskning inom skatteförvaltningen under motsvarande tids-

period i det närmaste halverats. Jämförelsen är tankeväckande

men inte helt rättvisande. Detta av flera skäl. För det första har skatteförvaltningen dragit stor nytta av såväl ett förenklat skattesystem

som införande den förenklade självdeklarationen Dessutom är skat-

av tebestämmelsema till alla väsentliga delar exklusiv svensk fråga,

en som inte styrs av EU. Därmed kan det i större utsträckning

anpassas efter svenska förhållanden och behov.

Effektiviteteni revisionen är beroende av reswsimatsen

Vi har även utvärderat den revision görs. Revisionen sker inte i

som samband med deklarationsgranskningen utan sker för alla tulldeklarationer som ett företag lämnat under de senaste åren. Målet för Tullverket är att revisionen ska resultat efiertaxering

ge som en som motsvarar fem gånger resursinsatsen. I den utvärdering för

ort

år 1996 för samtliga regioner blev resultatet

en eftertaxering som

var 10 gånger resursinsatsen. Vi kan även konstatera att det finns ett samband med några enstaka undantag mellan eñertaxering och

- taxeringens storlek. Med andra ord det ett bättre utfall att göra

ger större revisioner, insatt

mätt per resurs.

Det är frestande att detta dra slutsatsen att endast revisioner

av av företag som är stora importörer bör göras. Det finns dock all-

en mänprevention för Tullverket att beakta i samband med uttagen

av revisionsobjekt. En slutsats detta är dock att revisionsintensiteten

av mellan de olika regionerna bör variera Regioner har merparten

som av vad som i tullsammanhang betraktas små företag bör ha

som en lägre revisionsintensitet då revisionsinsatsen gör större nytta på stör-

re tullobjekt.

120 000 kr 30 kr — -k

100 000 kr a 25 kr

80 000 kr 20 kr a -

60 000 kr 15 kr

40 000 kr 10 kr —

20 000 kr 5 kr ~

0 kr 0 kr - -

V :2, N to ä b 0 e t

ö $9 å $9 ‘Os o Roosfår

b x ge 4 éx 27 4 ä o 6‘ We o 0°’ oc ° ~23’ 9 ä" 47 5°’

e° Q’

65°

Samband mellan utfall och resursinsats i revisionen

SOU 1998: l 8 77

av underrättel-

Utvärdering gränskontroll, se och spaning

Hur mycket narkotika beslagtas av det som finns i

Sverige

Beslagen narkotika har ökat under 1997. Är detta ett mått

av att den totala volymen narkotika i Sverige har ökat

av narkotika har ökat

Beslagen

EU-inträdet innebar att 80% resandet sker över inre gräns.

ca av nu Motsvarande förändring blev även följden för varuflödet. Ur kon-

trollsynpunkt innebar dock EU-anslutningen i praktiken ingen för-

ändring. För statsmakten är kontroll av illegal införsel av i första hand narkotika, alkohol och tobak intresse som före

av samma nu inträdet.

Sett resursförbrulmingssynpunkt motsvaras detta väl att re-

ur av

för den samlade gränskontrollen är oförändrade, med den surserna skillnaden att större andel läggs underrättelse

av resurserna nu och spaning och mindre kontroll.

Beslagsstatistiken mätt i kg for de aktuella åren visar att be-

- slagsvolymema förbättrats avsevärt året före inträdet, dock med

sen

nedgång för 1996. När det gäller antalet beslag har även de ökat en

med nedgång alldeles efter EU-inträdet. men en

Vår bedömning statistiken är att nedgången i antalet beslag

av 1995 och beslagsvolymen 1996 har förklaring den oro som

som en följde personalminskningen i samband med inträdet. I första

av hand förefaller det ha varit småbeslagen minskat. Det har dock

som troligen inte påverkat narkotikamarknaden helhet då de be-

som slagtagna volymema inte påverkades alls 1995 och endast marginellt 1996.

Vi har även för fullständighetens skull lagt in polisens beslag

i

figuren angivna siffror för 1993/94 avser kalenderår 1994. För alkohol och tobak är trenden stark ökning under en samma o ar. 2500

/ 2000

. 1500

V

0 l 993/94 1995 1996 1997

Tullens narkotikabeslag antal

12 000 10 000 8 000 6 000 4 000 2 000

1994 1995 1996 1997

Polisens narkotikabeslag antal

600 000 500 000 400 000 300 000 200 000

J 100 000

O

1993/94 1995 1996 1997

-IF Heroin opium och heroin gram +- Amfetamin gram

-6- Cannabisgram -A- Kokain gram

Tullens narkotikabeslag gram

80 SOU 1998: 18

200 000 150 000 100 000 50 000

1993/94 1995 1996 1997 -O-Heroin opium och heroin gram -I- Amfetamin gram -A- Cannabis gram -X- Kokain gram

Polisens narkotikabeslag

gram

700 000 600 000 500 000 400 000 300 000 200000 . . 100 000 f ¥ O 1993/94 1995 1996 1997 +-Heroin opium och heroin gram -I- Amfetamin gram -A- Cannabis gram -X- Kokain gram Polisens och Tullens beslag

gram

SOU 1998: 18

cigaretter alkoholliter antal

30 000 000 ~— 500 000

25 000 000 -- L 400 000 20 000 000 -- 300 000 W 15 000 000 -- 20° 00° 10 000 000 i " ~— p 5000000 ‘°°°°° V V V i V

1993/94 1995 1996 1997

-E- Beslagtagna cigaretter antal —K—-Beslagtagen alkohol liter

i

Tullens beslag av alkohol och tobak liter respektive antal ci-

garetter

Folkhälsoinstitutets bedömning fem ton

- drygt

narkotika förbrukas

per

På uppdrag utredningen har Folkhälsoinstitutet gjort beräkav en ning av den totala konsumtionen narkotika under åren 1993 av - 1996. Rapporten finns som bilaga till denna rapport.

Beräkningarna bygger ett antal antaganden leder till fyra

som olika scenarier, ett minimialtemativ och ett maximialtemativ, samt två scenarier däremellan.

Vi har begärt bedömning den troligaste konsumerade

en av nar-

kotikavolymen för de fyra narkotikaslagen heroin, amfetamin, ko-

kain och cannabis för åren 1994 1996. Folkhälsoinstitutet har gjort en bedömning för tre av dessa; heroin, amfetamin och cannabis.

Konsumerad mängd år 1996 heroin, amfetamin och cannabis av enligt de fyra scenariema är:

Heroin Cannabis Totalt

Anfetamin

Scenario 1 250 kg 600 kg 2.500 kg 3.350 kg Scenario 2 313 kg 750 kg 3.000 kg 063 kg Scenario 3 400 kg 1.200 kg 000 kg 600 kg Scenario 4 500 kg 1.500 kg 3.250 kg 5.250 kg

Tullens av kokain är troligen mycket bekämpning framgångsrik

När det gäller kokain har Folkhälsoinstitutet inte velat göra en be-

dömning den konsumerade volymen:

av

Kokain har, såvitt kunnat utrönas, en blygsam spridning den svenska marknaden. Beslagen har under perioden 1992-1996 haft betydande fluktuationer. Sammanlagt har under de fem åren beslagtagits drygt 125 kg motsvarande 25 kg per år. Detta förefaller överträffa behovet den inhemska svenska marknaden."

I sig är detta uppseendeväckande, dvs att tullens beslag är större än konsumtionen Folkhälsoinstitutets bedömning detta är: av

Om beräkningarna är någorlunda adekvata visar det att beslag kan vara av vilken uppskattad storleksordning som helst utan att marknaden stängs av. Utbud och efterfrågan möts; beslagtagen narkotika ersätts av nya sändningar. När det gäller kokain är målet for de större inte i första hand Sverige.

Vi har diskuterat frågan med Tullverket och den samlade bedöm-

ning gör är att de lagändringar genomförts under år

som senare -

som bl.a. givit tullen tillgång till flygbolagens bolmingsdatorer

— just för kokain varit mycket välmotiverade och lett till önskat resultat. Kokain har ett distributionsmönster gör det väl lämpat att som

bekämpa med bl.a. systematisk analys av bokningslistorna.

en Att beslagen kokain påverkar narkotikasituationen i Sverige av visar också att har internationellt sett låg förbrukning av koen kain Priset ligger också högre än i t.ex. i större delen av Europa.

Slutsatsen detta är att politiken mot narkotika åtminstone när av det gäller kokain förefaller ha varit lyckosam

Jämförelse med narkotika

gatupriset

Enligt uppgifi från Narkotikaroteln inom Rikskrinrinalpolisens

un-

denättelsetjänst är de aktuella gatuprisema:

Varuslag Aktuella gatupriser oktober I 99 7 kr/gram

Brunt heroin 900 000 kr - per gram Vitt heroin 1.200 - 1.500 kr per gram

Amfetamin 150

~ 200 kr per gram Kokain 600 800 kr /gram ~ per Cannabis 70 - 80 kr per gram Ecstasy 150 200 kr tablett — per LSD 50 I 00 kr dos ~ per

Intressantare är att följa prisutvecklingen narkotika under de jamförda åren.

1600kr 1400kr 1200kr 1000kr 800kr 600kr . 400kr ,.p k.i . 200kr Okr 1993/94 1995 1996 1997

-0- Brunt heroin kr/gram -B- Vitt heroin kr/gram -A- Amfetamin kr/ gram —— Cannabis kr/ gram -X- Kokain kr/gram

Prisutvecklingen på narkotika

SOU 1998:1 8

Priset kokain och cannabis är stabilt samtidigt priset på he-

som

roin och amfetamin sjunkit. Prisförändringen beror antingen ökat

utbud eller minskad efterfrågan. Efter samtal med narkotikaläkare, Folkhälsoinstitutet, tull och polis tvingas tyvärr dra slutsatsen att prisförändringen inte beror av minskad efterfrågan utan snarare av ett ökat utbud.

Vi väljer därför att komplettera Folkhälsoinstitutets bedömning

volymökning för amfetamin och heroin Vi har antagit denmed en

till 10% över de fyra åren, så att volymsiffroma år 1996 stämmer na med Folkhälsoinstitutets scenario

Vi har även erfarit att priserna narkotika generellt sett ligger högre i Sverige än kontinenten. Undantaget är amfetamin där har europeiska nivåer. Slutsatsen detta är att utbudet i förhållande

av

till efterfrågan är lägre i Sverige än i övriga Europa utom för amfe-

tamin.

l detta sammanhang kan konstateras att det för varit vissa svå-

oss righeter att fram relevant information prisutvecklingen. Det

om finns såvitt erfarit ingen samlad statistik vilket är förvånande.

- -

Prisutvecklingen är den viktigaste informationen utvecklingen

om såväl makromarknader mikromarknader. Vi återkommer

som till detta i det följ ande.

Marknadsvärdet det heroin, amfetamin och

cannabis konsumeras är 1 kronor

som drygt miljard

Om de prisuppgifter fått från polisen sammanförs med den av Folkhälsoinstitutet bedömda volymen konsumerad heroin, amfetamin och cannabis erhålls följande ungefärliga värde hur mycket

omsätts för dessa narkotikaslag. Totalt omsätts drygt l miljard som kronor för denna narkotika.

El Heroin mkr

El Amfetamin mkr

I Cannabis mkr

Marknadsvärdet for det heroin, amfetamin och cannabis som

konsumeras i Sverige år 1997

Tullens vid 11% är stone än

beslagsandel gräns - vad tullen själv haft uppfattning om

Prognosen for beslagen de fyra narkotikaslagen i gränskontrollen

av for 1997 beräknas av tullen till ca knappt 600 kg:

N ,

Cannabis 500

Heroin 20

Vi har grund för våra beräkningar utgått från Folkhälsoinstitu-

som tets mest pessimistiska scenario, dvs. maximialtemativet, kompletterat med volymökning enligt Detta scenario ställs mot

en ovan.

tullens beslagsstatistik och detta sätt beräknas beslagsprocent,

en dvs andel beslagtagen narkotika i förhållande till uppskattad för-

brukning. Detta är ett sätt att mäta allmänpreventionen i tullens

gränskontroll.

14,0% 12,0% 10,0% 8,0% 6,0% 4,0% 2,0% 0,0% 1993/94 1995 1996 1997 E Tullens beslagsprocent heroin, amfetamin och cannabis Polisens beslagsprocent % Tullens och polisens beslagsprocent lör heroin, amfetamin och cannabis

1993/94 l 995 1996 1997 -O- Beslagsprocent heroin -I- Beslagsprocent amfetamin -t- Beslagsprocent cannabis

Beslagsprocenten för de enskilda narkotikaslagen for tullen

Den sammanlagda andelen för de tre narkotikaslagen blir 11% och för polisens del 4%. Således beslagtas sammantaget 15%. Jinn-

ca fört med de gissningar orts inom tullen är detta en högre an-

som del än vad Tullverket själva trott.

Sammantaget kan det konstateras att tullen har en stor påverkan

sin närvaro vid gräns och att den inte bara är allmänprevengenom tiv. Den påverkar också den totala volymen narkotika som finns

tillgänglig på gatan. Vi jämförelse lagt in polisens beslag i materialet.

har även som Rent allmänt förefaller polisen ha problem då deras beslagsprooent minskat tre i rad. Vi återkommer till detta i det följ ande.

Det kan också konstateras att den andel som tullen beslagtar vid gräns är större än vad såväl tull och polis narkotikaforskare

som mfl. har antagit. Tullen orde en motsvarande beräkning år 1987. Den indikerade att tullens och polisens sammanlagda beslagsprocent var ca 6%.

Narkøtikaslag Beslags- Beslag kg Total konsum-

procent tion kg Cannabis 8% 550 kg 000 kg

Amfetamin 1% 100 kg 3285 kg

Heroin 0,8% 5 kg 73 0 kg

Sammantaget 6% 655 kg 11.015 kg

Vi har dock inte kunnat kontrollera tillförlitligheten i denna beräkning antar att den inte har relevans som Folkhälsoin-

men samma stitutets beräkning. Beräkningen från 1987 kommer fiam till en totalt sett mycket större konsumtionsvolym 1987 än Folkhälsoinstitutets bedömning för 1997. Om 1987 års beslag jämförs med Folk-

hälsoinstitutets bedömning för beslagsprocenten 12%.

1997 var

Under alla förhållanden är beslagen av cannabis, heroin och amfetamin i absoluta tal i dag 587 kg mindre än de var 1987 655 kg, vilket inte är bra, då det inte finns skäl att anta att utbudet marknaden är mindre.

Tullen har en mycket viktig uppgift att ta narkotikan

vid gräns.

En slutsats går att dra denna analys är att tullen har en

som av mycket viktig funktion vid gräns. Den är inte bara allmänpreventiv

utan beslagen påverkar även marknaden signjfikativt. Beslagen har

ökat efter EU-inttädet än den bedömda volymökningen

mer

marknaden.

Utvärdering av den samhällsekonomiska

nyttan av tullens beslag

är eifektivitetsmått

Beslagsprocenten inget

Beslagsprocenten tar dock ingen hänsyn till sig resursinsatsen vare eller om det ñnns olika samhällsnytta i olika beslag. Den därför ger inte tillräcklig information för att kunna beräkna effektiviteten

Elfektiviteten är i förhållande

samhällsnyttan till

resursinsatsen

För att ett bättre sätt kunna mäta effektiviteten i tullens gränskontroll behöver samhällsnyttan verksamheten beräknas och av ställas mot resursinsatsen. Regeringen har i sina direktiv till tullen angivit att i gränskomtrollen ska narkotikan högsta prioritet. Därefter ska kontrollen ges av alkohol och tobak prioriteras.

V1 anser att kan beräknas

sarnhällsnyttan ungefärligt

Resursinsatsen är lätt att beräkna. Samhällsnyttan är omöjlig att beräkna exakt. Eftersom begreppet nytta är subjektivt är också beräk-

ningen subjektiv. Vi har i vår litteraturgenomgång inte funnit någon

beräkning av den samhällsekonomiska nyttan tullens beslag. Vi av konstaterar att det ñnns många uppfattningar samhällets kostnad om för narkotikan, dock ingen ledande uppfattning. Vi att det för anser vår analys är vitalt intresse att nyttoanalys görs och väljer därav en för att förenkla den samhällsekonomiska nyttan resonemangen om så att den blir beräkningsbar. Vi är väl medvetna att det kan göom

invändningar mot dessa antaganden och beräkningar, både att

ras det beräknade värdet är för högt respektive för lågt.

Nyttan tullens verksamhet består dels att de besla-

av av genom

påverkar utbudet droger marknaden dels av den allmängen av prevention tullnärvaro irmebär.

som

Antaganden och förenklingar

Vi gör följande antaganden och förenklingar:

Vi utgår enbart ñån tullens beslag narkotika, alkohol och to- 0 av

bak. Övriga beslag betraktar vi som en följd av de prioriterade

beslagen och ges inget värde vilket de självfallet har

När det gäller narkotikan tar vi enbart med opiater heroin och 0

opium, amfetamin, kokain och cannabis. Detta innebär att be-

slag till exempel inte får något värde vilket

av kat, ecstasy m.m.

självfallet även de har

V1 antar att värdet av är lika med

allmänpreventionen nyttovärdet av beslagen

Vad är den samhällsekonomiska vinsten av att tullen har en allmänpreventiv inverkan mot illegal införsel av narkotika, dvs vad är värdet av att tullen "skrämmer" bort narkotikan

För att kunna hitta ett värde antas två ytterligheter: Om tullen inte

fanns skulle det inte ske några beslag. Värdet av allmänpreventio-

skulle då noll. Om tullen beslagtog en stor andel av imnen vara porten skulle allmänpreventionen mycket stor och beslagen

vara mycket stora. Uppenbart finns det ett direkt samband mellan beslagens storlek och värdet av allmänpreventionen

Om tullen beslagtar till exempel 10% så har utbudet på marknaden minskat med 10%. Kanske ersätts den beslagtagna volymen till viss del med import. I så fall har inte missbruket minskats

annan

med den volym som beslagtagits, men tullens allmänpreventiva in-

verkan till följd beslagen har å andra sidan minskat utbudet

- av -

på gatan.

Således kan vi ha två ansatser:

0 Beslagen minskar utbudet på gatan med den beslagtagna

vo-

lymen

0 Beslagen i sig minskar inte utbudet på gatan med den beslagtagna volymen men genom tullens alhnänprevention minskar det totala utbudet

Sanningen är säkerligen en kombination dessa ansatser och låter av sig inte lätt beräknas. Det samhällsekonomiska värdet beslagen av enligt ansats l låter sig beräknas vet vilken skada 1 om gram narkotika orsakar i samhället. Om vi i ansats 2 antar att det finns ett 1:1 samband mellan beslag och allmänprevention kan även värdet av beslagen för ansats 2 beräknas och blir detsamma för ansats som

Vi har i den litteraturgenomgång gjort inte funnit någon under-

sökning fastställer ett samband mellan beslag och allmänpresom vention och vi har inte möjlighet att inom för denna unedramen ning själva fastställa detta samband. Vi gör därför kort och gott ett antagande att sambandet är 1:1, vilket innebär att värdet allrnänpreventionen kan beräknas och av antas påverka utbudet på gatan med storleken beslagen. av

är ett mått

Beslagsprocenten alhnänpreventionen

Vi antar således att beslagen i första hand har allmänprevention. en

Beslagsprocenten blir således ett mått allmänpreventionen, inte

ett mått hur mycket volymen marknaden minskat. Av detta skäl beräknar beslagsprocenten till kvoten beslagen och konav sumerad volym inte kvoten beslagen och och som av summan av beslag och volym och värderar nyttan beslagen, dvs. allmänav preventionen, utifrån den samhällsekonomiska skadan narkotiav kan. Med våra förenklingar kan således ett värde beslagen i tullñltav ren och tullens allmänpreventiva värde beräknas, vi kan beräkna om den skada i samhället narkotika på gatan leder till. ett gram

V1 antar att samhällskosmaden kan beräknas ur

vårdkostnaden

För att beräkna den samhällsekonomiska kostnaden per gram narkotika gör ett antal antaganden. Vi baserar våra antaganden om samhällsskadan de olika preparaten samtal med narkotikalä-

av

kare, Folkhälsoinstitutet, Tullverket och Rikspolisstyrelsen.

Vi utgår från missbruk heroin. Missbruk amfetamin antar 0 av av

leder till samhällskosmad som är hälften av heroin. Vi jäm-

en ställer missbruk av kokain med amfetamin. Missbruk av cannabis antar leder till samhällskostnad som är 1/5 av kostnaden

en for heroin För bedömningen cannabis spelar risken för ett

av fortsatt missbruk andra tyngre droger stor roll.

av Heroinmissbruk leder till ett mycket tungt beroende och därmed 0 till akut ekonomisk situation Missbruket finansieras normalt

en med kombination bidrag från samhället och kriminalitet.

en av Effekterna och kostnaderna av narkotikan märks i samhället många olika sätt. Det finns lika många sätt att beräkna skadan.

Den finns många faktorer som påverkar kostnaden; produktions-

bortfall, kriminalitet, lidande hos de som drabbas av krirninaliteten, högre ukvårdskostnad, kriminalvård etc. För att eliminera alla dessa effekter måste olika former frivillig- och tvångsvård

av

tillgripas. Om missbrukaren står under tvångsvård uppstår inte

kostnader i övriga delar samhället. Vi använder därför vård-

av kostnaden ett mått den samhällsekonomiska kostnaden.

som Vi antar därför att den samhällsekonorniska kostnaden är lika med kostnaden för en kombination av fiivilligvård och tvångsvård av missbrukaren Enligt uppgifter fått från kommunal socialtjänst kostar en 0 kombination frivillig- och tvångsvård 1,1 mkr/år. Till detta

av ca lägger 0,1 mkr i kommunala administrativa kostnader m.m. Således blir vårdkostnaden 1,2 mkr/år. Vi antar denna

att av kostnad återgår hälften till samhället i form skatter ñån vård-

av personal, moms etc. Därmed beräknar vi den samhällsekonomiska kostnaden för heroimnissbrukare till 600 tkr/år.

en En heroinmissbrukare antas konsumera ca 0,8 g/dygn 250 dygn o

år eller 200 gram/år. Detta skadekostnad om 3.000 per ger en kr/gram för heroin, 1.500 kr/gram amfetamin och kokain samt 600 lcr/ cannabis.

gram

0 När det gäller beslagen sprit och tobak har ansett dessa av varors skattevärde ett mått samhällskosmaden. Skatterna är vara

motiverade ur en folkhälsoaspekt. Beräkningar har utförts

som

inom tullen utgående från att spriten vanligen har mycket hög

koncentration ger ett skattevärde 422 kr/liter. För cigaretter - om räknar vi med knappt 2 kr/cigarett. 0 Narkotika som smugglas i Sverige har olika grad renhet. av Denna narkotika blandas sedan ut med andra substanser för att få en koncentration rnissbrukaren. Vi har dock inte hafi som passar möjlighet att justera våra beräkningar för att den vid gränsen beslagtagna narkotikan har olika renhetsgrad. Vi antar därför att all narkotika ett visst slag har renhet. av samma

Invändningar

Vi är väl medvetna att det kan många invändningar mot om resas

denna beräkningar.

typ av

0 Det går inte att så enkelt gradera missbruket heroin, amfetaav min Riksdagens mål är att all narkotika ska stoppas, då bem.m. döms all narkotika lika skadlig. 0 Kostnaden är högre till följd att de skattemedel vårdperav som sonal mfl. återlämnar till samhället används till social service för dessa personer.

0 Det fims exempel billigare form behandling än tvångs-

av vård. 0 Vårdkostnader till följd kokainmissbruk är mindre än för amfetamin. Dock uppstår andra typer skador till följd missbruav av ket i samhället. 0 Tullens beslag kokain är svåranalyserat. En stor del det av av kokain beslagtas förefaller avsett för vidaretransport till som vara andra länder. 0 Ett större beslag narkotika vid gränsen leder vanligen till av fängelse. Detta är i sig kostnad för samhället. en

Vår av den samhällsekonomiska kostnaden

beräkning

är ett för att effektivitetsut-

räkneexempel belysa vecklingen

Det ñnns säkert andra invändningar som kan göras. Vi anser det ändå mycket stort värde att utgå från ett antagande om de samhälls-

av ekonomiska kostnaderna till följd drogmissbruket och relatera

av detta till hela samhällets insats mot drogmissbruket. I tider med knappa måste samhällets insatser prioriteras hårt mot de

resurser områden där de får störst nytta. Det enda sättet att göra bra prioriteringar är att beräkna nyttan av insatsen

För vår utredning är det intresse att beräkna ett samhällseko-

av nomiskt värde för att kunna bedöma dels hur elTektivitetsutvecklingen påverkats medlemskapet i EU och den turbulens som

av varit inom tullen under åren efter inträdet dels hur väl tullen för-

mått prioritera insatserna mot de områden och regioner där de gör störst nytta.

Således ska vår beräkning den samhällsekonomiska nyttan av

av tullens beslag av narkotika, sprit och tobak i första hand ses som ett

räkneexempel för att belysa effektivitetsutvecklingen och resursför-

delningen och för att visa en metod som kan utvecklas och användas statsmaktema för att allokera knappa mot narkotikan

av resurser rätt.

Den samhällsekonomiska av beslagen

nyttan

Våra antaganden leder således invändningar till trots till följ ande

- antagande om den samhällsekonomiska nyttan av tullens beslag:

Varuslag Samhällsekonomisk nytta av ett beslag

Heroin 000 kr Ber gram

Amfetamin 500 kr per gram

Kokain 500 kr per gram

Cannabis 600 kr

per gram

Alkohol 422 kr per liter

C igaretter 2 kr cigarett

per

Resten 0 kr vilket det naturligtvis inte ärU

Med dessa värden kan den samlade nyttan av tullens gränskontroll summeras.

//

/,

V

1993/94 1995 1996 1997

-A- samhällsekonomiskt värde av narkotikabeslag mkr

-I- "Skattevärde" beslagtagna cigaretter mkr

av

-A- "Skattevärde" av beslagtagen sprit mkr

Den totala samhällsnyttan av gränskontroll för 1993/94 97

-

Etfektiviteten i kontrollverksamheten ökar den är

-

större än före EU-intrádet

Med dessa antaganden samhällsnyttan beslagtagen

om per gram narkotika bakgrund kan effektiviteten i tullens gränskon-

m.m. som troll beräknas.

För att beräkna resursinsatsen har utgått från Tullverket

av re-

dovisade kostnader for gränskontroll och underrättelse/spaning. Till detta har vi lagt proportionerad andel ledningskostnader och

en av

sanktioner dvs. brottsutredningar m.m..

l 80%

/ l 60% 140%

/ááä/ 120%

/ 100% 80% 60% 40% å

a

20% dig

1993/94 1995 1996 1997

Effektiviteten i tullens narkotikabekiimpning förhållandet

—

mellan samhällsnyttan och bcslagskostnaden

Med de förenklingar och antaganden som gjort är således värdet

100% förhållandet mellan samhällsnytta och resursinsats gränsen för när verksamheten kan betraktas effektiv. Detta värde mot-

som svaras av att lika mycket som sätts in i verksamheten i form av re-

surser återgår till samhällsnytta i form beslag/allmänprevention.

av Vid ett värde under 100% är verksamheten inelfektiv. Insatsen har då kostat mer än den generat nytta för samhället.

Med våra antaganden och förenklingar således gränskontrol-

var len ineffektiv före EU-inttädet, för att i dag vara effektiv. Gränskontrollen skapar i dag betydligt nytta för samhället än den

mer kostar.

Jämförelse med

prisutvecklingen

Om marknadsvärdet av den beslagtagna narkotikan jämförs med kostnaden för att beslagta är tullens kostnad knappt fem gånger marknadsvärdet och polisens 15 gånger marknadsvärdet. 1997.

För 1997 kan skadan i samhället beräknas till drygt 5 gånger

gatupriset.

Dessa värden har i första hand ett informativt värde. Det går inte omedelbart att dra någon slutsats dessa värden.

av

Jämförelse med effektiviteten i den

polisiära

narkotikabekämpningen

Vi har som en jämförelse även jämfört polisens beslag med deras

resursinsats för att bekämpa narkotikan, ett nyt-

genom to/kostnadssamband, för att så sätt jämförelse med tullen.

en Från Rikspolisstyrelsen har dock enbart kunnat få uppgifter

om narkotikarelaterade brottsutredningar, övriga kostnader inom poli-

sen för narkotikabekämpning har gått att få uppgift Det ska

om. även noteras att inom polisen har stor möda lagts att bekämpa bl.a. ecstasy, vilket inte ingår i underlaget för Det

nyttoberäkrnngen.

ska även framhållas att polisen har något roll än tullen, då

en annan de arbetar i led i distributionskedjan, då således narkotikale-

senare veransema fördelats i mindre partier.

100,0%

i

80,0%

60,0%

R

40,0%

-

20,0%

0,0%

l l I

1993/94 1995 1996 1997

Effektiviteten i den polisiära narkotikabekämpningen

Polisens effektivitet är således inte direkt jämförbar med tullens men är ändå av intresse. Jämförelsen visar det fanns skäl

som att

4 18-0089

anta, nämligen att det är betydligt kostnadselfektivare att stoppa narkotikan vid gränsen än i distributionsled inne i landet.

senare

Det ligger utanför vårt uppdrag att utvärdera polisens narkotikaarbete konstaterar att polisens utveckling anledning till

men ger

Med de antaganden värdet allmän-

frågetecken. som ort om av

är inte verksamheten tillräckligt effektiv. Det krävs ett

preventionen högre antagande värdet allmänpreventionen vilket anser

om av tveksamt for att försvara nuvarande resultat i förhållande till re-

sursinsatsen. Det är dock i första hand utvecklingen som är oroande, inte den absoluta nivån.

Statistiken avspeglar också att den totala volymen av polisen beslagtagen narkotika heroin, amfetamin, cannabis och kokain minskar antalet beslag är i stort oförändrat. Detta innebär att

men

den genomsnittligt beslagtagna mängden narkotika per beslag

minskar, från 34 beslag 1994 till 20 gram per beslag

gram per 1997. Denna inriktning att koncentrera insatserna mindre beslag är for oss inte självklar.

Motsvarande genomsnittliga mängd beslagtagen narkotika per

beslag har för tullen utvecklats från 197 beslag 1994 till

gram per 310 gram per beslag 1997.

i underrättelseverksamheten

Utvecklingen

De senaste åren har Tullverket medvetet satsat att bygga ut underrättelseverksamheten.

Den viktigaste informationskällan är det s.k. narkotikatipset, dvs. den möjlighet allmänheten har att anonymt lämna tips via

som SOS-telefonnumret 112.

Denna informationskälla kompletteras med internt skapade underrättelser och underrättelser från sambandsmän i andra länder,

samarbete med andra tullförvaltningar och från olika analysgenom register.

5000 4500 4000 3500 3000 2500 2000 1500 1000 "

1994 1995 1996 1997

Antal underrättelser exkl. 112-tips m iiz-tips

Diagram över utvecklingen av underrättelseinformationen

Antalet tips som kommer via 112-tipset är direkt beroende den

av information om denna tjänst lämnas i media. i

som Minskningen

antalet 112-tips 1996 är troligen direkt följd att arbetet med

en av omorganisationen inom Tullverket innebar att denna information

piioriterades.

Av särskilt intresse är utvecklingen underrättelser inte

av som kommer från 112-tipset. Denna har ökat under perioden

väsentligt

och är ett mått den satsning gjorts sambandstjänster och

som ett utvecklat samarbete med andra myndigheter och tulladministrationer.

Det finns skäl att anta att den ökning narkotikabeslagen

av som skett har ett direkt samband med ökningen antalet underrättelser

av och därmed av satsningen underrättelseverksamheten.

Allmänpreventionen är större i än före EU dag -

inträdet

Verksamheten är inte bara effektiv i dag. En betydligt större andel av narkotikan beslagtas i dag än före EU-inträdet vid gränsen, vilket

således innebär att tullens samlade allmänpreventiva värde i dag är betydligt högre än före EU-inträdet.

Den samlade kostnaden för narkotikan

Med de antaganden och förenklingar som orts kan en samlad

kostnad för narkotikan i samhället uppskattas till i storleksordningen 6 miljarder kronor opiater, cannabis och amfetamin. Det skall

for

dock understrykas att även detta är att ett räkneexempel, inte

se som

en färdig analys.

1 545

i

1:1Heroin mkr E Amfetamin mkr iCannabis mkr

Den samlade samhällskostnaden för narkotikan

10. av inom

Utvärdering resursallokeringen

Tullverket

I de besök och intervjuer som genomfört hos samtliga byråer vid Generaltullstyrelsen och de tolv regionala tullmyndigheter har frå-

gor som rör fördelningen av resurser inom Tullverket berörts. Frigan har även berörts i direktiven till utredningen.

För att utvärdera resursfördelningen har vi gjort fördjupad

en

analys för samtliga regioner verksamheten år 1996.

av

Vi har försökt hitta ett mått effektiviteten i de regionala

myn-

dighetema En myndighet som är effektiv uppnår hög samhällsnytta

i verksamheten i förhållande till resursinsatsen En myndighet med lägre effektivitet uppnår inte samma höga samhällsnytta i förhållande till resursinsatsen.

Inledningsvis ska det framhållas att de mitt redovisar i det föl-

jande inte är ett mått hur "duktiga" myndigheterna Måtten vi-

sar i första hand hur väl Generaltullstyrelsen förmått fördela anslagna medel så att största samlade samhällsnytta uppnås. I idealfallet

innebär detta att samtliga regioner uppnår ungefär effekti-

samma vitet.

En myndighet som till exempel inte finns i de stora narkotikaflödena har svårt att uppnå samhällsnytta avseende narkotika-

samma bekämpning till samma resursinsats de finns i de stora flö-

som som dena. Annorlunda uttryckt har dessa myndigheter

fått för stora resurser i förhållande till de faktiska förutsättningarna och i förhållande till de myndigheter inom regioner de stora narkotikaflödena

vars finns. Omvänt har andra myndigheter fått för lite Genom

resurser. en omfördelning av resurser kan då ökad samhällsnytta erhållas till samma resursinsats.

Ett i analyssammanhang vanligt sätt att skapa bild hur olika

en av alternativ med sammansatta verksamheter förhåller sig till

~ - varandra är att skapa ett index Det mått har skapat för att jämföra effektiviteten mellan de tolv regionala myndigheterna är därför ett in-

dex, där vi försökt väga samman hur de olika regionerna förmått

uppfylla de viktigaste omvärldskraven dvs. samhällsnyttan i

— förhållande till resursinsatsen.

Ett mått den effektiviteten

regionala

Vi har skapat ett mått effektiviteten genom att ta hänsyn till de viktigaste omvärldskraven tullen, dvs att effektivt hantera de legala varuströmmarna och effektivt stoppa de illegala varuström-

mama Dessutom har lagt ett mått ledningsorganisationens

storlek Dessa olika mått viktas så att ett samlat index erhålls.

Indexet skapas så att 120 poäng fördelas. Den genomsnittliga effektiviteten blir därmed lO poäng. Om en myndighet har mer än tio poäng kan således en omfördelning till denna myndighet

av resurser

öka den samlade samhällsnyttan.

Genom att detta sätt jämföra regioner att mäta effekti-

genom viteten skapas en fiktiv "intäktsida" samhällsnyttan Regioner som

har varit framgångsrika -i klassisk mening att få hög tilldelning

av resurser i den interna budgetprocessen men som inte även kan

— skapa hög samhällsnytta intäkter får därmed en låg effektivi-

— tet.

I princip kan resurserna fördelas utifrån ett sådant index. Vårt index har dock vissa brister, vilket gör att det måste modifieras något innan det kan användas för att styra Det går dock bra att

resurserna använda för att följa upp en verksamhet.

Vi vill i detta sammanhang peka de möjligheter det inne-

som bär att styra mot maximal effektivitet. Traditionellt är det alltid

dragkamp i organisationer inte styr mot maximal

om resurser som effektivitet. Om styrningen sker mot maximal effektivitet kan det omvända inträffa, dvs. verksamheter inte tycker att de har för-

som utsättningar att prestera maximal samhällsnytta kommer att avstå från tilldelade

resurser.

Att styra mot maximal effektivitet är inte det enda stynnedlet men en viktig komponent i en styrmodell. Det kan till exempel för en verksamhet frestande att avstå från och bara utföra

vara resurser det som är enklast. Då blir effektiviteten hög men den samlade nyttan låg. Styrningen bör således även inkludera ett volymmål.

Effektiv klarering av legala varuströmmar

Omvärldens krav på verksamheten riktig klarering ska ske

är att en och att klarering ska ske utan onödig tidspillan. För att mäta effektiviteten i klareringen behövs egentligen kännedom kvaliteten i

om inkommande respektive behandlade deklarationer, samt behand-

lingstider. Då kvalitetsmätningar saknas använder styckkostna-

dema ett kvalitetsmått, trots att det egentligen är ett produkti-

som vitetsmått. Vi anser att detta är acceptabel förenkling för denna

en

jämförelse.

Effektiviteten mäts i relation till andra regionala tullmyndigheter. Låga styckkostnader ger en bra effektivitet. Eftersom fördelningen

av deklarationstyper export, import, hemtagningsamnälan, steg

transitering skiljer mellan regionerna har antalet behandlade deklarationer justerats med hänsyn till fördelningen mellan olika ärendetyper.

Vikten för klareringen i det samlade effektivitetsmåttet sätts till 42 poäng av totalt 120.

För att mäta effektiviteten i revisionen jämförs eñertaxering med resursinsatsen per efiertaxerad krona. Hög eñertaxering

per resurskrona hög effektivitet. Totalt fördelas 12 poäng för revisionen.

ger

Det ska i detta sammanhang att detta sätt att mäta ef-

upprepas fektiviteten i deklarationsarbetet inte utan vidare kan användas för

att styra verksamheten. En slarvig deklarationsgranskning låg

ger

styckkostnad och hög eñertaxering. Således hög effektivitetspoäng

trots att det omvända förhållandet gäller. I vår mätning fungerar det

tillfredsställande för att i efterhand titta hur resursallokeringen

ftmgerat. Om effektivitetsmåttet ska användas för styrning verk-

av samheten måste ett kvalitetsmått vägas in.

Effektivt stoppa illegala varuströmmar

Omvärldens krav Tullverket i gränskontrollen är att tullen dels ska ta en stor andel av den narkotika kommer in över gränsen

som dels förhindra den s.k. myrtrañken, dvs små beslag resenärer

över i första hand Öresund. som reser

Effektivitetsmåttet utgår från samhällsnyttan beräknad på aktuella beslag av olika slags narkotika kg, alkohol och tobak an-

liter

tal. Dessutom räknas antalet beslag av narkotika. Resursinsatsen utgörs medel för gränskontroll och underrättelse.

av

Vikten för kontrollen sätts till 42 poäng relaterade till beslagtagna kvantiteter och 12 poäng för antalet beslag.

Ledningens storlek

Ledningsorganisationens storlek är i sig inget effektivitetsmått, men

då inte lagt ledningskostnader administrativ kostnad

som en

klarering respektive gränskontroll tar ändå med ledningens stor-

lek eller litenhet ett kvalitetsmått. Stor ledning

- snarare - som ger liten poäng.

Totalt fördelas 12 poäng för ledningens litenhet.

Ingen hänsyn till geografiska förutsättningar och långa öppettider

I det index skapat har ingen hänsyn tagits till geografiska förut-

sättningar. För att ett helt rättvisande index hade detta varit önskvärt. I praktiken tror vi inte att det spelar så stor roll. Vårt mål är inte att jämföra regionerna exakt kvantitativt utan att en kvalitativ bild

hur resursfördelningen fungerar. Det är inte heller säkert att större resurser är befogade enbart utifrån att regionen täcker ett stort område. Om det är glesbygd och således liten verksamhet är inte

en hög tullnärvaro befogad

Vi har inte heller tagit hänsyn till att en del tullstationer valt en hög servicenivå långa öppettider, trots att verksamheten i sig

genom är liten. Vi anser att Tullverket har möjlighet att bl.a. genom tulldatasystemet omfördela arbetsuppgifter över landet och att tullen i glesbygd även kan användas för andra arbetsuppgifter än de tullspeciñka.

Vi har även utelärrmat de beslag gjorts bl.a. dieselolja vid

som av svensk finska gränsen. Dessa har uppenbart ett sarnhällsekono-

miskt värde vi har valt att göra förenkling denna punkt.

men en

Effektiviteten skiljer kraftigt mellan regionerna

Om ett effektivitetsmått detta sätt skapas fås samlad bild

en av hur effektiviteten varierar över landet.

25,00

20,00

15,00

10,00

0,00

ä ,,§’¢.-"’ b - ‘@% ö

$24 §5:- og ä,

°.$7¢o .så

é b x sp o 9 9 We

09 kr ° kl x ‘°

Ledningens litenhet Klareringen Beslag kg I Revision E Beslagantal

l

Effektiviteten i den regionala verksamheten

En omedelbar iakttagelse är att effektiviteten varierar avsevärt mellan regionerna. Vissa regioner har mycket låg effektivitet i till

exempel kontrollverksamheten. Detta är ett uttryck för att dessa regioner har för mycket för kontroll i förhållande till andra regi-

resurser oner. Omvänt gäller också att genom omfördela för kontroll

resurser till exempelvis Arlanda, Stockholm eller Helsingborg kan ökad

en samlad samhällsnytta i gränskontrollen uppnås till oförändrad kostnad.

Att en myndighet har hög effektivitet är dock inte liktydigt med att den utan vidare bör få eftersom detta innebär att

mer resurser, re,

sursutnyttjandet är lägre inom andra regioner. Vi att det finns

anser

goda möjligheter att med bla tulldatasystemet omfördela viss deklarationsgranslming och andra ärenden till exempelvis de tvåa

norra regionerna Dessa har i dag problem att de sin

genom g.a. litenhet har svårigheter att hålla hög effektivitet i verksamheten.

Genom att arbetsuppgifter omfördelas till dessa regioner ökar des-

möjligheter att höja effektiviteten. Vi återkommer till detta i våsas

ra förslag.

Vissa enstaka händelser påverkar bilden. För till exempel Stock-

holrnsregionen ordes år 1996 mycket stor efiertaxering i sam-

en band med enstaka revision, vilket mycket höga poäng för

en ger Stockholm for revisionen. Det kan dock konstateras att denna revision föregåtts ett noggrant urval och därför inte kan betraktas

av

som enbart slumpmässig. Motsvarande gäller för till exempel gränskontrollen i Ystad, som

ett enstaka mycket stort narkotikabeslag 1996. Statistiken

orde

för år 1997 inte tillnärmelsevis lika bra ut.

ser

Det finns även andra enskilda invändningar som kan göras, men helhetsintrycket består. Den samlade nyttan skulle kunna öka med

resursinsats att omfördela från regioner som inte samma - genom

kan generera så mycket samhällsnytta

Den bild framträder i eñektivitetsjämtörelsen stämmer

som ganska väl med de intryck vi har fått vid våra besök de regionala

myndighetema

utvecklad central styrning av resurser mot

Svagt

största samlad nytta

Det samlade intrycket när det gäller styrning och ledning är således

att styrningen från Generaltullstyrelsen behöver bli

av resurserna bättre.

Byråema bör ta ett starkare ledningsansvar för sina respektive processer/verksamheter. Därigenom kan en bättre prioritering mot

största samlad nytta göras.

Detta bekräftas också många i de intervjuer gjort med såväl

av

regioner byråer. Byråema tycker att deras ställning, när det

som gäller att påverka fördelningen resurser mellan olika områden

av och för olika riktade insatser, är för Från flera regioner fram-

svag. förs det kritik att dessa inte förstår hur prioriteringen utifrån en hel-

hetssyn frmgerar.

Ett att kan utvecklas är

exempel resursfördelningen

hur den resursen narkotikahundar fördelats

knappa mellan regionerna

Vi tar som exempel hur den knappa resursen narkotikahundar fördelats mellan regionerna En narkotikahund kostar 700 tkr år.

ca per Då har även räknat hundförare och bil. Det är således för-

en hållandevis dyr rätt utnyttjad visat sig kunna prestera

resurs som - -

mycket goda resultat. Vid förfrågan till Generaltullstyrelsen kunde ingen uppgift läm-

nas om antalet hundar. Först efter en enkät till regionerna fastställdes antalet till 52.

Det är rimligt att anta att hundarna bör finnas i första hand vid de regioner där stora beslag av narkotika görs. Vi har därför jämfört antalet hundar med faktiska beslag narkotika 1996.

av

Förhållandet mellan narkotikahundar och narkotikabeslag

gram per hund, logaritmisk skala

V Av diagrammet framgår att det finns stora obalanser. Generaltull-

styrelsen har uppgivit att någon strategi för att fördela denna

resurs inte finns. Enligt vår mening kan det till exempel inte rimlig

vara en

fördelning att Haparanda-regionen har nästan lika många hundar 3

Arlanda 4 trots att det i Haparanda togs 1 narkotika exsom klusive kat och Arlanda 70 kg år 1996. För oss är detta en upp-

enbar brist prioritering.

Detta ska inte tolkas att att hundar ska flyttas från

som anser Haparanda till Arlanda. Med hänsyn till den effektivitet uppfattat att hundarna har såväl allmänpreventivt syfte att hitta narko-

ur som tika anser att andra kostnader bör stå tillbaks för att ytterligare

prioritera anskaffningen hundar till exempelvis Arlanda.

av

att till tullñltret i Arlanda tidvis står

Orimligt exempel

tomt, då anländer

speciellt riskflyg

Ett annat exempel är Arlanda som enligt uppgift saknar kontrollre-

nätterna då bla riskflyg från Bangkok, Marocko, surser Indien, Turkiet och Grekland anländer. Betraktat över veckans alla timmar finns det även andra tillfällen när riskflyg anländer då kon-

trolhnöjlighet saknas. Vi anser att detta är en helt orimlig prioritering, borde ha föranlett direkta åtgärder och omprioriteringar

som

från Generaltullstyrelsens sida.

Införande av en

ny IT-plattfonn

Under 1997 börjar utbyggnaden av en helt IT-plattfonn, det s.k.

ny

Alltenninalkonceptet. I sig är konceptet mycket bra, men det krävs

också strategisk hur utbyggnaden ska ske och i vilken

en syn ordning. Det är rimligt att anta att utbyggnaden sker i förhållande till hur stora arbetsvolymer regionerna har, dvs till exempel hur många deklarationer regionerna årligen hanterar. För Generaltull-

styrelsen bör det strategisk ledningsuppgifi att styra denna

vara en

fördelning.

25 000

20 000

15 000

10 000

Förhållandet mellan antal deklarationer och utfördelade all-

terminaler

En jämförelse mellan regionerna visar dock att någon sådan styrning inte skett. Beslut införande har fattats helt regional nivå,

om utan att Generaltullstyrelsen ort samlad bedömning av behoven

en utifrån den största samlade nyttan. Vi ifrågasätter inte prioriteringen

inom regionerna att Generaltullstyrelsen borde tagit ett

men anser

större ansvar för den regionövergripande prioriteringen.

Storleken har betydelse

Vi har även tittat sambandet mellan effektiviteten i respektive region och dess relativa storlek i förhållande till andra regioner.

Effektivitet 25,00

20,00 Ö

15,00 0 O O 10,00 g . O . . Ä 5,00 i . .

. .. . .W . 0,00 v v y 0% 50% 100% 150% 200% 250%

Storlek Förhållandet mellan effektiviteten och storleken i den regionala verksamheten

Vi ser ett ganska klart samband mellan regionernas storlek och deras effektivitet. Detta antydan att regionemas antal ger en om antingen bör begränsas så att deras storlek ökar och/eller att regioner-

na bör tillföras arbetsuppgifter.

nya

11. En vision om hur tullen kan fimgera om

fem till tio år

Vi har i utvärderingen tullens verksamhet saknat vision inom av en Tullverket vart är väg och hur framtidsbilden ser ut. man Vi har därför, underlag för våra överväganden, arbetat fram som vision för hur Tullverket skulle kunna fungera fem-tio år. en om

Vår vision utgår från följande utgångspunkter:

Resurserna styrs mot största samlade samhällsnytta

En gräns en myndighet

-

Företagen deklarerar i allt väsentligt rätt helt enkelt därför att de tjänar det.

Tullen är ledande part i den enade front som samhället en bildat mot narkotikan, i fronten ingår såväl företagen som allmänheten

EU har utvidgats och tullsamarbetet stärkts

Vi inte att detta något sätt är orimliga utgångspunkter utan

anser fullt möjliga statsmakterna och Tullverkets ledning besnarare om stämmer sig för det. Riksdagens mål ett narkotikafritt samhälle och gradvisa ökom ning för att bekämpa utbredningen har hittills inte inav resurserna neburit att missbruket har minskat. Det finns snarare tecken det omvända. Av detta skäl att måste provas om anser nya grepp riksdagens mål ett narkotikafritt samhälle ska kunna infrias. Anom svaret kan inte bara myndigheternas. Allmänheten och företavara

måste också ta sitt Reviravgränsningen mellan myndig-

gen ansvar. heterna måste ersättas med ett långtgående samarbete.

Visionen är inte färdig vision utan vårt bidrag till en snarare en

diskussion arbetsfonner, uppgifter och inriktningar för i

om nya första hand Tullverket. Visionen är skriven så att den beskriver verksamheten kanske om fem till tio år.

Resursema mot största samlade

styrs samhällsnytta

För Tullverket är det självklarhet att till de samlade nu en se processkostnaderna för samhället i samband med förtullning det leav gala varidlödet. Eflersom det konstaterats att den största kostnaden för processerna finns hos näringslivet har dialogen prioriterats.

Utifrån denna dialog har många förbättringar kunnat

i processerna göras och ett flertal tullprocesser initierats. nya En följd av detta är att Tullverket och näringslivet nu gemensamt

gör årliga mätningar av processkostnaderna. Det finns ett

gemen-

samt utvecklingsprogram för att ömsesidigt nedbringa varandras

kostnader. Grunden för detta samarbete utgörs kvaav gemensam

litetssäkring, dvs. systematisk genomgång alla arbetsflöden

en av för att säkerställa att prestationen i dessa flöden blir den önskade. Ett resultat detta är att företagens intresse fir ökad elekav en tronisk anslutning ökat markant. Den tidigare andelen 70% A- anslutning ansågs av Tullverket mycket svår att höja utan avsevärda kostnader. Nu är anslutningsgraden 94% den samlade trots att processkostnaden .yunkit Inom Tullverket sker prioriteringen utifrån helt av resurserna ett nytt system. Regionerna får en grundjinansiering som ska täcka de olika förutsättningar mellan regionerna. Denna finansie-

som finns

ring tar också hänsyn till de nationella prioriteringar görs, som exempelvis tullnärvaro i glesbygd. Därutöver får regionerna en resurstilldelning baseras på den produktionen, dvs "betalt

som faktiska

per ärende

För att öka kapacitetsutnyttjandet på lågfrekventerade tullplatser fördelas ärenden med hjälp tulldatasystemet. I och för sig

om av har detta ibland upplevts lite omständigt, den samlade som mer men kostnaden har ändå kunnat minskas. Dessutom har viss sysselsättning säkerställts på dessa orter. Den teknik används för att ständigt kunna höja

som effektiviteten

och därmed samhällsnyttan är att genomlysa alla och — - processer sätta s.k. barriärbrytande mål, dvs. att sätta så mål iflir-

upp höga

SOU 1998: 18 113

ändringsarbetet att alla tvingas tänka på ett nytt sätt. Det har funnits många som tvivlat på metoden ofta har på detta sätt men processkostnader kunnat halveras eller nyttan fördubblats.

En gräns en myndighet

-

De nedskärningar och ejfektiviseringskrav lagts på såväl tullen

som som polisen har inneburit att den traditionella uppdelningen av befogenheter och uppgifter mellan tullen och polisen setts över. Det konstaterades bl.a. att i glesbygden och vid till exempel

färjelägen

kunde en efle/divisering uppnås att tullen och polisen genom gavs

ömsesidiga befogenheter att utföra varandras uppgifter. Tullen, polisen och kustbevakningen har därför fått

ett gemen-

samt gränsregelverk, som reglerar vilka befogenheter de har vid

gränsnära arbete och vilka karz förordnas enligt detta

som regle-

mente. Befogenhetsférdelningen mellan tullen och polisen löstes

pragmatiskt utifrån verklighetens krav i stället för strid

att vara en

mellan två statliga myndigheter.

I glesbygden i första hand utmed gränsen mellan Sverige och —

Norge har tullen och polisen uppgifter liknar kustbevakning-

- som

ens. De utför såväl tull-, polis- naturvårdsuppgijter. De har

som även fått utbildning så att de klarar dessa uppgyfter. I stället att

for

ha dubbla på vissa ställen och inga alls på andra

resurser fördelas

nu uppgifterna utifrån en väsentlighetsprincip. Resultatet har blivit bättre närvaro i glesbygd till mindre resursinsats. en Vid övriga gränspassager har tullen, polisen och kustbevakningen inriktat arbetet mot att alla kontroller och viseringar vid en gränspassage ska hanteras och myndighet. Personal av en samma ur respektive organisation kan särskilt beslut enligt gränsregenom

gelverket ges vidgade befogenheter så att till exempel tullen även

kan ta hand enklare polisärenden vid till exempel

om färjetermina-

lerna. Rattonykterhet är ett sådant ärende. Polisen klarar å sin sida enklare tullärenden vid bla alla de flygplatser tullen inte har som möjlighet att täcka. Kustbevakningen har hjälpt till vid vissa färjeankomster, som bedömts angelägna att bevaka där tullen sakmen nar resurser. Bl.a. passvisering hanteras enligt detta regelverk såväl tullen av som polisen och kustbevakningen Vem utför viseringen beror som på vem som med hänsyn till verksamheten i övrigt har bäst möjlig-

het att utföra passkontrollen. Vid till exempel färjelägen har detta

inneburit tullen tagit över passkontrollen. För tullen har detta att dessutom inneburit bättre möjligheter att välja ut rätt kontrollob-

jekt.

Sammantaget har såväl tullen polisen kunnat använda de som knappa på ett betydligt bättre sätt i bl.a. glesbygden resurserna

deklarerar i allt rätt helt enkelt

Företagen väsentligt därför att de tjänar det

F ör företagen har tullens inriktning inneburit påtagliga förenknya

lingar. Tullen och företagen jobbar nu i ett slags partnerförhållande, med ömsesidig respekt för varandras möjligheter och problem

Tullverket och har bildat ett gemensamt råd för såväl

näringslivet

och processuppföljning ett stöd i Tullverkets

processutveckling som

tolkning och utveckling av regelverken.

För Tullverket har den viktigaste inre förändringen varit att fokus ändrats från producerande organisation med blicken att vara en riktad mot de produktionsprocesserna till att vara en serviegna — ceorganisation med blicken inställd mot omvärldens krav på Tull- verket. Tidigare ansågs Tullverket mästare på att lösa Tullverkets vara behov. Nu Tullverket ett föredöme i EU när det gäller att ses som

tillgodose alltmer globaliserad handel innebär.

de behov en Även del andra förändringar varit nödvändiga i EUen som till följd tullens ändrade inriktning har ge-

regelverket av - nu

~

nomförts.

Tullverket har således ändrat sitt fokus från att vara en myndig-

het producerar deklarationsgranskning och uppbörd till en

som myndighet service åt dem Tullverket är tillför dvs. allsom ger -

mänheten och näringslivet.

Inriktningen är inte längre att minimera Tullverkets kostnader för tullprocesserrza utan samhällets kostnader för tullprocesserna, dvs även kostnader, och att uppbörden i allt väsentligt ska

företagens

vara rätt. Företagen har konstaterat att de helt enkelt tjänar på att deklarerätt. Detta av flera skäl: ra

Genom att de har kvalitetssäkrat sina tullprocesser tillsammans 0

med Tullverket flyter tullprocesserna mycket lättare. Varor

nu

sou 1998:18 115

fastnar inte längre på samma sätt som förut i tullen. Logistiken har blivit enklare. Trots att E U-regelverket fortfarande är krångligt att tillämpa har tullens service och tjänster över bl.a. Internet inneburit ett krafifizllt .stöd i tullarbetet. Företagen får förmåner i tullbehandlingen, bara de Tullverket "litar som som

på" ar.

0 Beroende på hur långt företagens tullprocesser är kvalitetssäk-

rade får företaget förmåner enligt formånstrappa, inne-

en som håller bl.a. månadsvisa deklarationer och räkningar, befiielse från att ställa säkerhet för tulluppbörd anslutning till skattekonto, möjlighet att förtulla helt elektroniskt dygnet runt etc.

Förmånstrappan är självfallet utformad med beaktande av att

alla ska behandlas lika. F Örmånema får exklusiva för inte vara ett företag så att konkurrensen därmed snedvrids. Alla har sam-

ma mojlighet att kvalificera sig iförmånstrappan. Entrebiljetten är ett ömsesidigt förtroende.

EU har accepterat att de företag kommit längst i sin kvali- 0 som tetssäkring inte behöver medverka i varukontroller i utsamma sträckning andra. De behöver inte heller ställa säkerheter som för sin tulluppbörd Kval i sig har bedömts ett som bättre kontrollmedel än den fizsiska varukontrollen. Motsvarande gäller för ställande säkerheter. av 0 Tullrevisionen handlar iförsta hand att säkerställa kvaliteten om

i tullprocesserna hos de kvalitetssäkrade företagen. De företag

som av olika skäl inte vill kvalitetssäkra sina får processer genomgå mer traditionella tullrevisioner. 0 Genom kvalitetssäkringen är Tullverkets rutiner också väl anpassade till företagens administrativa rutiner och transportrutiner m.m. F ör företagen har detta inneburit såväl goda rationaliseringsmojligheter som en bättre kontroll över det fizsiska varu-

flödet.

0 Ett skäl till att företagen deklarerar rätt är också att risken för upptäckt är stor. Tullverkets riskprofiler och kvalitetsrevisioner sk previsioner ger en god trézflbild. Vid upprepade fel tappar -

företaget förmåner i förmånstrappanT

Den elektroniska anslutningen kan även ske över Internet. En nu förutsättningför detta är att säkerhetskraven för anslutning till tull-

datasystemet förnyats och förenklats. Företagen kan välja att

nu kommunicera på olika säkerhetsnivåer. Det till exempel

finns nu

även möjlighet att infoga hela tulldeklarationen på transportetiket-

tvådimensionell streckkod. Denna deklaration behöver ten, genom inte lämnas elektroniskt då den läses med streckkodläsare på

gränstullkontoret. Företaget har fått underlaget till streckkoden

över Internet. Detta är bara ett exempel på en ny process.

En är att helt automatisk förtullning kan

annan ny process nu genomföras för ett antal företag. Dessa kan aj/gnet runt passera alla gränsövergångar, utan att tullpersonal behöver finnas närvarande.

för att utföra förtullningen i ett steg har ökat. Det sedan

Intresset

många år använda tvåstegsföifarandet hemtagningsanrrzälan re-

spektive steg 2 har konstaterats kostsamt för såväl företagen

- vara

Tullverket. Den innebär ju trots allt att deklarationen görs två som gånger och granskas två gånger Tullverket. 1 takt med att firem-

av

sköter allt sin handel elektroniskt har det varit ett nagen mer av turligt steg att söka ett enklare förfarande. Eftersom alla nödvändi-

uppgifier ändå finns tillgängliga då gräns är det

ga varan passerar lika bra att klara av alla tullformaliteter på en gång. Tvåstegsdeklarationerna har därför minskat starkt i antal.

Även Tullverket tjänar på företagen deklarerar rätt

att av flera

skäl:

Den ökade andelen riktiga deklarationer har drastiskt minskat 0

kostnaden för såväl deklarationsgranskning som revision

0 Resurser har frigjorts för att intensifiera kvalitetssäkringsarbetet, kontrollfrekvens i det legala varzdlödet samt för att

anpassa

förstärka fronten mot narkotikan.

Tullen är en ledande i den enade fiont som part samhället bildat mot narkotikan

Tidigare uppfattades narkotikamissbruket av många som ett problem skulle åtgärdas myndigheterna. Kritiken massiv

som av var för att myndigheterna inte kunde stoppa narkotikan.

Nu har statsmakterna utifrån riksdagens mål om ett narkotikafritt samhälle bildat med allmänheten och företagen fiont

en gemensam mot narkotikan.

Huvudstrategin är att ändra attityderna, minska förtjänsterna,

strafla de ansvariga och mobilisera allmänheten och näringslivet.

Allmänhet och företag att de är del fronten och med-

anser en av verkar aktivt i den. Professionella opinionsbildare, "trendsättare" och reklambyråer har engagerats för att ändra attityderna hos vissa grupper. Reklamföretagen får för övrigt sin ersättning iförhållande

till de uppnådda attityaförändringarna. Insatserna riktas i första hand mot de finns i riskgrupperna.

som

Artin/derna har i dessa förändrats från drøgbejakan-

grupper nu

de till livsbejakande.

En förutsättning för att den fronten mot narkotikan

gemensamma kunnat skapas har varit inte bara den satsning på ökad information

genomförts, utan framför allt satsningen på dialog och att för-

som

stå drivkrafterna hos riskgrupperna.

Tullen är en mycket strategisk resurs för att minska förtjänsterna

i den illegala handeln. Men utan ett nära samarbete med i första hand polisen och kustbevakningen hade det inte gått att bilda

en gemensam fiont.

För tullens och polisens beslagsandel sattes ett mål att fördubbla andelen. Den sammanlagda andelen beslag för tullen och polisen

narkotika har ökat från 1997-års nivå 15% till 30%. av om ca Många ansåg att det var omöjligt, att målet sattes så

men genom högt tvingades helt andra metoder fram även okonventionella

— metoder. Genom att beslagen har fördubblats har förlusterna blivit allt kännbara för de driver narkotikahandeln. Därmed har

mer som intresset successivt avtagit att investera pengar i narkotikamarknaden och därmed även inflödet över gränsen

Befogenheterna för tullen har ändrats. Tidigare befogenhe-

var

terna utformade utifrån "reviravgränsningen" mot polisen, dvs tul-

len hade befogenheter att ingripa i gränsnära områden. Nu har befogenheterna för såväl tullen som polisen anpassats till transportmönstren, dvs verkligheten. Detta innebär att tullens befogenheter har utsträckts från den gränsnära narkotikan till att följa

narkotikan hela vägen från transportens början i utlandet till första

distributionspunkten iSverige. Tullen, polisen och kustbevakningen har för

en gemensam resurs analys av alla underrättelser. Resultatet består bl.a. av gemen-

en

hotbila, uppdateras varje vecka. Tullens och polisens sam som analys- och underrättelseverksamheter jobbar de

som om vore en enhet, trots att de har skilda huvudmän.

En central del i den samlade underrättelse- och analysverksamheten är nu att i detalj följa prisutvecklingen på narkotikamarkna-

den framför allt i Sverige även internationellt. Det konstatera-

men des att prisutvecklingen på såväl makro- mikromarknaden, till-

som

med kännedom missbrukarmönster och attitydundersammans om sökningar, det bästa sättet att kartlägga såväl utbud efter-

var som

frågan kännedom förändrad prisbild på lokal

Nu ger om en en marknad en snabb information om att en ny leverantör har etablerat sig.

För till exempel polisen, socialtjänsten och sjukvården är det

nu också väl etablerad rutin att alltid när det rör narkotika lämna

en

en prisunderrättelse till analysgruppen

En förutsättning framgången med de ökade beslagen ock-

var så att rekryteringsbasen för underrättelse- och framför allt analys-

har breddats. Nu rekryteras personal ofta på

resurserna - uppdragsbasis i stället för anställda från många olika verksam-

som heter och med skiftande erfarenheter, till exempel såväl logistiker

som finansanalytiker. Utgångspunkten för hotbildanalysen är att ligga steget före och

agera snarare än reagera.

En utgångspunkt för alla analyser är att alla underrättelser sätts in i ett större sammanhang. Därmed har också större, integre-

mer rade handelsmönster, kunnat avslöjas.

Alla tullens kontrollinsatser utgår från systematiskt framtagen

en riskprofil. Resultatet alla kontroller återrapporteras, även

av om inga beslag gjorts, så att alla kontrollinsatser på så sätt lämnar ett

bidrag till den kontinuerligt förändrade hotbilden och uppdaterade

riskprofilen Lite tillspetsat kan sägas att tullen gör kontroller för att

bekrafia en riskprofil, snarare än att göra beslag.

Genom bl.a. den kvalitetssäkring Tullverket gjort tillsam-

som mans med en rad företag kommer kontinuerligt underrättelser från företagen om avvikelser i transportflödena. De varukontroller som

nu görs slumpmässigt i det legala varuflödet bonusejfekt

ger som även en mycket god information om såväl storleken på de illegala

varzjlödena som kännedom tillvägagångssätten

om

Gränskontrollresurserna används mycket över hela

mer flexibelt

landet och till de vandrande narkotikaflödena. Genom att

anpassas tullen i första hand och i andra hand krävs

agerar reagerar en mycket större flexibilitet i hur kan disponeras.

resurserna

Arbetstidsavtalet har därför förändrats med inriktning mot

en

flexiblare användning av tullens personal. Eftersom narkotikaflöde-

SOU 1998: 18 119

inte lät sig styras arbetstidsavtalet fick arbetstidsavtalet styras na av

av narkotikaflödena.

EU har och tullsamarbetet stärkts

utvidgats

Den ökande handeln med östländerna har inte bara inneburit att den legala handeln har ökat. Tyvärr har även den illegala handeln ökat.

Ett nytt transiteringssystem har kommit till rätta med det omfat-

tande fusk förr fanns inom transiteringsordningen.

som

EU har nyligen utvidgats och förutsättningarna för ett utökat

tullsamarbete har därmed förbättrats. Eftersom nästan alla länder runt Östersjön är medlemmar i EU är stora delar Östersjön i

nu av tullsammanhang att betrakta som innanhav. En stor del av trafiken klareras vid ett antal definierade sjögränser, varför kustbevakning-

en har fått ökade uppgifter i tullsammanhang. För Sveriges del har detta inneburit såväl hel del färre tullklareringar färjeanlöp

en som att bevaka. Endast en liten del av färjetrafiken till och från Sverige

rör tredjeland.

Från en del E U-länder har det föreslagits att alla Europas tullverk ska läggas till myndighet, från svensk sida har

samman en men

vi uppfattningen att det mål gäller för E U:s tullorganisationer

som att "arbeta ett tullver räcker. Samarbetet mel-

som om man vore

lan de europeiska tullorganisationerna har också stärkts betydligt.

Underrättelsesamarbetet i Europa bra underlag till det

ger svenska analys- och underrättelsearbetet.

De illegala nätverk skapades den under slutet I 900-

som av av talet allt mer tilltagande alkohol- och cigarettsmugglingen har

nu även utnyttjat sina nätverk för andra former av illegal verksamhet. Narkotikan har hittat etablerade införselvägar. Även andra

nya varor förs genom dessa nätverk in i landet.

Den ökande kritiken från EU mot den inre-gränskontroll Sverige

hade efter EU inträdet, i första hand för att kontrollera illegal införsel av narkotika och alkohol, ledde till att denna kontroll i

ursprungligt utförande togs bort. Svensk tull arbetar istället med

nu befogenheter över hela Sverige. Detta har också för tullens del inneburit bättre möjligheter bekämpa bl. a. narkotikan.

l2l

12. Målen for Tullverket kan

kompletteras

med effektivitetsmål fokusera

- på nyttan

för samhället

Nuvarande mål

De gällande övergripande målen för Tullverkets verksamhet är:

0 att effektivt fastställa och uppbära tullar, mervärdesskatt och andra skatter samt avgifter så riktig uppbörd kan säkerställas, att en 0 att övervaka och kontrollera trafiken till och från utlandet såatt bestämmelserna om in- och utforsel av varor efterlevs, 0 att samla och bearbeta uppgifter for utrikeshandelsstatistiken att ett underlag av god kvalitet kan inges, 0 att vid firllgörande av sina uppgifter verka for att kostnaderna for tullprocedurema minimeras, både for näringsliv, allmänhet och inom Tullverket, samt tillhandahålla en god service så att den legitima handeln med tredje land underlättas i största möjliga utsträckning och att det legitima varuflödet inom EU inte hindras.

Dessa mål har brutits i delmål Verksamhetsmål. Måluppfyllelner sen ska åtenapporteras dels mätningar dels beskrivgenom som

ningar.

Verksamhetsmålen beskriver i betydande omfattning hur arbetet

ska utföras produktivitetsmål än vad ska uppnås uti-

snarare som

från behoven effektivitetsmål.

Nuvarande verksamhetsmålfár uppbörd

0 I syfte att höja kvaliteten i arbetet skall Tullverket åstadkomma bredare en användning av riskanalyser i klarerings- och kontrollverksamheten. Därigenom kan ärenden med liten risk automatklareras. Vid utgången av 1998 skall andelen ärenden som automatklareras uppgå till minst 35%.

Som ett led i att förbättra förutsättningarna för en effektiv och säker uppbörd, efterlevnad införselrestriktioner samt god kvalitet utrikeshan-

av delsstatistiken skall Tullverket förbättra informationen till företagen, så att dessa i tulldeklarationema från början lämnar riktiga och fullständiga

- uppgifter. Med aktiv information bidrar Tullverket därmed till att stärka

en utrikeshandelsföretagens konkurrenskraft. Målet för Tullverket är att senast vid mången 1999 skall minst 50% de avlämnade tulldeklarationema

av av initialt riktiga och firllständiga. Av de felaktiga deldarationema får

vara högst 2% allvarlig karaktär avvikelse i avgift mer än 5000 kronor

vara av eller 25% per deklaration. För att ett effektivt och rationellt fastställande av uppbörd skall ske, skall Tullverket verka för att öka anslutningsgraden till tulldatasystemet TDS genom att med olika åtgärder göra detta attraktivt för företagen att ansluta sig till. Målet för Tullverket är att 8 av 10 dokument vid utgången av 1998 skall vara elektroniska. Myndigheten skall uppbära tullmedel sådant sätt

0 att det från Europeiska kommissionen inte uppkommer fordringar

för vilka otillräcklig säkerhet ställts,

att de tidsñister som framgår av regelverket följs sådant sätt att

kommissionen inte kan ställa krav Sverige avseende ränteford-

ringar,

0 att hög prioritet skall ges bevakning, handläggning och uppfölj-

fordringar.

ning av Även andra skatter och avgifter skall uppbäras ett lika effektivt sätt som tullmedel. För att säkerställa en riktig uppbörd skall den genomsnittliga kredittiden

från det att varan ñiorts till dess tullfaktura betalts vara högst 30 dagar.

- Även handläggning ärenden för återbetalning skall ske så att återbetal-

av ning skett inom 30 dagar efter det att ansökan inkommit. För att säkerställa en riktig uppbörd skall varuundersökning av importgods genomföras. För att förbättra urvalet för uttagande av objekt och för att en effektiv kontroll och varuundersökning skall urvalsmetodema vidareutvecklas och effektiviseras. För att säkerställa en riktig uppbörd och för att bekämpa ekobrottslighet skall användningen av efterkontroll och revision öka i förhållande till 1997. Metoderna för uttagande av revisionsobjekt skall vidareutvecklas.

Nuvarande verksamhetsmål för in- och ugférselrestri/dioner

0 För att förbättra urvalet av objekt i den fysiska kontrollverksamheten och därmed öka träffsäkerheten i arbetet skall underrättelseverksamheten och urvalsmetodema vidareutvecklas. 0 För att förhindra illegal införsel av narkotika skall inom tullkontrollen narkotikakontrollen ges högsta prioritet samt effektiviseras. Målet är därvid att mängden beslagtagen narkotika skall öka samtidigt som Tullverkets aktiviteteri preventivt syfte skall ha minst samma omfattning som tidigare. 0 För att förhindra storskalig illegal införsel alkohol och tobak skall denav na kontroll inom tullkontrollen hög prioritet. ges

Nuvarande Verksamhetsmål för utrikeshandelsstatistiken

0 För att god kvalitet handelsstatistiken skall ärenden avseende import och export handläggas ett sådant sätt att tillräckliga uppgifter inges till Statistiska centralbyrån SCB i rätt tid.

o För att god kvalitet Intrastatuppgiftema skall ärenden handläggas ett sådant sätt att tillräckliga uppgifter inges till SCB i rätt tid. 0 För dessamål gäller i tillämpliga delar de generella återrapporteringskrav som anges i avsnittet Generella mål och krav återrapportering.

Nuvarande Verksamhetsmål för service

0 Åtgärder skall vidtas för att minska kostnaderna för tullprocedurema för näringsliv, allmänhet och Tullverket. 0 Åtgärder skall vidtas for att öka servicenivån inom tullverksamheten. 0 Åtgärder skall vidtas för att möjlighet till insatser for näringslivets och ge samhällets behov av nya flyg- och färjelinjer m.m.

Målen bör liån behoven

utgå

Mål för verksamheter bör för att utveckla verksamheten håll rätt utgå från omvärldens krav och behov verksamheten. Målen bör - av således, för att styra rätt, spegla de behov allmänheresurserna som

ten och näringslivet har.

Vi har i det föregående diskuterat allmänhetens och näringslivets behov. Kortfattat är dessa följande:

Allmänhetens krav verksamheten är att kontrollen vid gräns å

sidan ska så effektiv att stor andel den narkotika och ena vara en av andra illegalt införda förs över gränsen, ska tas hand

varor, som om

Tullverket. Å andra sidan ska denna kontroll inte "störa" av gränspassagen så mycket att onödig väntan och därmed irritation

uppstår.

Näringslivets behov är att den internationella handeln underkastas ett så enkelt och effektivt tullförfarande som det .givna regelverket medger. I detta ligger också att näringslivet har ett intresse av att de

försöker fuska effektivt ska upptäckas. Näringslivet har inget som intresse att illoj ala företag försöker skaffa sig konkurrensfördelar

av

att fuska. genom

Målen bör beskriva vad som ska uppnås inte hur de

-

uppnås

Om mål formuleras så att de beskriver vad som ska uppnås i förhållande till de behov verksamheten ska tillgodose, bör de i

som normalfallet tala om hur de ska uppnås. För uppdragsgivaren är det- åtminstone i normalfallet inte intresse hur de uppnås, så

- av länge metoden håller sig inom det rimligas gräns.

Detta gäller särskilt då s.k. barriärbrytande mål sätts, dvs. mål

är så högt ställda att det traditionella och invanda måste iñågasom sättas och oña frångås. Då är det viktigt att de bedriver verk-

som samheten har frihet att välja metoden. Om ett barriärbrytande mål

kompletteras med direktiv om hur målet ska uppnås begränsas möj-

ligheten att förnyelse verksamheten finna nya metoder

genom av

och tillvägagångssätt.

De övergripande målen beskriver vad ska uppnås effektivi-

som tetsmål. Verksamhetsmålen innehåller blandning av vad som

en

ska uppnås exempel 30 dagars kredittid och hur de ska uppnås

till

till exempel 35% automatklarering.

Vi tror att bättre metod for att en förnyelse av verksamheten

en

är att skärpa effektivitetsmålen, genom att sätta barriärbrytande mål,

undvika produktivitetsmålen så långt det går. Tullverket bör i

men allt väsentligt självt få välja metoden, så länge de klarar målen.

Verksamhetsmål

Nya

Mot denna bakgrund anser vi att näringslivets och allmänhetens behov kan tydliggöras att de nuvarande verksarnhetsmålen

genom kompletteras respektive ersätts med mätbara mål direkt tar

som mer sikte allmänhetens och näringslivets behov. De skisserade målen

utgår från de övergripande mål som riksdag och regering fastställt

för tullverket. Verksarnhetsmålen gör dessa övergripande mål mätbara och därmed möjliga att följa

upp.

Verksmnhetsnrål för in- och uyfirselrestrildioner

0 Stor allmänprevention i gränskontrollen dvs. en hög beslagspro-

cent för de prioriterade varuslagen narkotika, alkohol och tobak.

0 Bra triifijyrocent i gränskontrollen för alla typer beslag, vilket

av

ger ett minimum av störning i resandetrafrken med bra beslags-

resultat. 0 Hög effektivitet, dvs det samhällsekonomiska värdet beslagen

av

i förhållande resursinsatsen ska högt.

vara

Verksamhetsmål för zppbörd

0 Ejêktiv zgnpbörd, dvs rätt uppbörd i rätt tid till liten kostnad. 0 Uppbörd av tull- och skattemedel samt avgifter skall ske

I så att fordran för upplupen ränta och obetald uppbörd

högst uppgår till xx% av total uppbörd,

I så att den genomsnittliga kredittiden från det att

- varan

frigjorts till dess tullfaktura betalts är högst dagar,

- xx

så att handläggning ärenden för återbetalning skall ske

av

så att återbetalning skett inom dagar efter det att ansö-

xx

kan inkommit.

Verksamhetsmål för utrikeshandelsstatistiken

0 Uppgifter som rör handelsstatistiken skall riktiga och läm-

vara

nas i rätt tid.

Verksamhetsmål för service

När det gäller Verksamhetsmål for service är det något som för en

väl fungerande myndighet inte ska behövas, då det är så självklart

att servicenivån måste hög om höga effektivitetsmål ska klaras.

vara Vi anser att hög och god service till exempel är en nödvändig men

-

inte tillräcklig förutsättning för att uppbördsmålet Eflektiv upp-

börd, dvs rätt uppbörd i rätt tid till liten kostnad" ska klaras, om

målsättningen sätts tillräckligt högt. Detta mål är således både ett

mål för service och för uppbörd

Detta kan kompletteras med mål för till exempel service och kundtillfredsställelse.

mål kan och

Baniärbrytande skynda förändiingsfömyelsearbetet

Vi vill även peka de möjligheter det innebär s.k. bar-

att sätta upp

riärbrytande mål, dvs. att sätta så höga målsättningar i förändrings-

arbetet att alla tvingas tänka ett nytt sätt. Denna teknik har i

många lyckade tillämpningar inneburit att till exempel processkost-

nader kunnat halveras eller nyttan kunnat fördubblas.

Det är en ofia använd teknik för verksamheter där till exempel

IT-utvecklingen helt förutsättningar att effektivisera arbetet.

ger nya

Ett slående exempel hur verksamheter drastiskt kan sänka sina kostnader, samtidigt kvaliteten höjs är utlärdande Ti-

som av pass. digare tog det ca sex veckor, nu tar det ca 10 minuter. Tidigare skulle många olika handläggare titta i sina dataregister och därefter skicka passansökan till nästa handläggare. Genom hand-

att en

läggare fick behörighet till samtliga register kunde handläggningen

ske rakt över disk. Kostnaden pressades radikalt och den som läm-

nat ansökan blev betydligt nöjdare. Utvecklingen inom bl.a. skatteförvaltningen, där styckkostnaden

för deklarationsgranskning halverats fem är ett annat exempel. Viktiga delar i detta har varit att förenkla deklarationen och använda IT otTensivt. Ytterligare ett exempel är SL, Storstockholms lokaltrafik, som minskat sina kostnader dramatiskt utan kvalitetsförsämring, genom att konkurrensutsätta sina verksamheter och handla upp till bästa pris och kvalitet.

För Tullverket kan barriärbrytande mål leda till att många meto-

der och invanda föreställningar tvingas till omfattande förändringar.

Det finns många invanda föreställningar inom Tullverket hur

om det är. Det talas ofta om tullarintuition Med hänsyn till såväl ut-

vecklingen inom IT-området som att EU-regelverket till sin grund-

läggande konstruktion skiljer sig avsevärt från det gamla finns det

därför goda förutsättningar för Tullverket att lyckas om barriärbrytande mål definieras. IT-utvecklingen skapar i sig förutsättningar för

såväl systematik, att hantera betydligt större infonnationsvo-

som lymer och att kommunicera informationen ett helt nytt sätt. Det nya EU-regelverket innehåller betydligt större utrymme för flexibla tolkningar, vilket innebär att det går att såväl krångla till det att

som

förenkla tillämpningen. För gränskontrollen ger IT-utvecklingen helt förutsättningar

nya att systematiskt definiera riskproñler och att hantera ett mycket stort underrättelsernaterial, där den enskilda underrättelsen i sig är i stort sett värdelös men den sammanställda underrättelseinfonnationen

kan helt bild Vi har pekat möjligheter att systematiskt

ge en ny använda detta såväl i kontrollarbetet och undenättelseinhämmingen som till exempel för att skapa en prisbild för narkotikamarknaden.

I den samlade tullprocessen för det samlade legala varuflödet

över tredjelandsgräns skapar till exempel offensiv användning

en av Internet helt nya möjligheter. Det är fantasin som är begränsningen snarare än tekniken

Vi anser därför att även regeringen i sina övergripande mål för Tullverket bör använda barriärbrytande mål för att i stor skala skyn-

da ett förändrings- och fömyelsearbete inom Tullverket.

Det finns inget skäl att anta att denna teknik inte skulle ha lika goda förutsättningar inom Tullverket som inom många andra verksamheter, där det finns lyckade erfarenheter.

I enlighet med vad sa i det föregående bör om barriärbrytan-

de mål sätts de nuvarande verksamhetsmålen begrän-

— sas/awecklas, då de i flera fall talar hur målen ska uppnås och

om

därigenom begränsar möjligheterna.

Målen bör Varamätbara

En förutsättning för att mål ska kunna uppfyllas är att de är mätbara

Vi att de Verksamhetsmål skisserat i allt väsentligt är

anser

eller åtminstone kan bli mätbara

-

Verksamhetsmål för in- och utförselrestriktioner

Stor allmätyørevention

Beslagsprocenten, dvs beslagen i förhållande till den volym in-

som

förs illegalt, är ett mått allmänpreventionen.

Svårigheten är att veta hur mycket införs illegalt. Vårt

som angreppssätt har varit att låta Folkhälsoinstitutet göra en uppskattning

narkotikakonsumtionen. Detta är att ett första steg mot av se som en bättre kännedom om det som införs illegalt.

Institutet har framhållit att deras metod för att beräkna konsurntionen kan utvecklas och att de är intresserade av ett fortsatt uppdrag att följa och beräkna den samlade konsumtionen. Vi anser därför att förslagsvis Folkhälsoinstitutet bör få ett uppdrag att löpande följa

konsumtionsvolymen av inte bara narkotika, utan även illegalt

av införd alkohol och tobak. Det krävs dock metodutveckling för att

fånga även de illegala volymerna av alkohol och tobak,

men anser inte att det är omöjligt.

När detta underlag finns kan målet för beslagsprocenten sättas. Vi utesluter inte att ett mål att på fem år fördubbla beslagsprocenten är

ouppnåeligt. Med de beräkningar gjort var beslagsprocenten för narkotika

ca 11% år 1997.

Bra tréflbild i gränskontrollen

Detta mål är lätt att mäta, kvoten mellan antalet beslagstillfal-

som len och antalet kontroller. För år 1997 kan denna uppskattas till

ca 1,4%. Genom att systematiskt införa och använda riskproñler finns det möjlighet öka träffsäkerheten betydligt, till det dubbla

bör vara fullt möjligt fem år.

Hög efle/divitet, i gränskontrollen

För att mäta effektiviteten i gränskontrollen behövs värden för den samhällsekonomiska nyttan av de beslag som görs. Vi har i den föregående utvärderingen skisserat värden för nyttan av beslag av heroin, amfetamin, kokain, cannabis, alkohol och tobak. Denna bör

SOU 1998: l 8 129

kompletteras med uppskattade värden för alla andra former beav

slag.

Eftersom det finns ett värde även i mindre beslag den s.k.

i

myrtrañken framför allt narkotika bör dessa småbeslag premieav ras. Annars kommer dessa kontroller att prioriteras bort. Detta kan göras genom att sätta ett lägsta nyttovärde även för små narkotikabeslag, till exempel ett nyttovärde motsvarande fem detta gram av

narkotikaslag, även om beslaget är mindre än fem

gram. Resursinsatsen är lätt att mäta och erhålls direkt ekonomibokur

föringen.

Därigenom är effektiviteten möjlig att mäta. Med vår förenklade utvärdering uppskattade denna år 1997 till 180%. Med systematisk ansats i kontrollarbetet och de utökade en mer resurser som görs underrättelse och analys anser att ett barriärbrytande mål fördubbling fem i och för sig är utrnanan- -en de men inom rimlighetens gräns. En fördubblad effektivitet är för övrigt troligen något måste som klaras om riksdagens mål ett narkotikafritt samhälle med rimom liga resursinsatser någonsin ska kunna uppnås. -

Verksamhetsmål för

uppbörd

Isflektiv uppbörd

Målet eflektiv uppbörd bör inkludera såväl ett kvalitetsmått ett som kostnadsmått. Kvalitetsmåttet ska tala hur väl den debiterade uppbörden om motsvarar det som regelverket föreskriver. Kostnadsmåttet ska tala samhällets totala kostnad för

om tullpro-

cessen, dvs även näringslivets kostnad. Ett sätt att fånga allt detta i ett mätbart mål är

Styckkostnaden för hela tullprocessen inklusive näringslivets

kostnad per deklaration med rätt uppbörd. Detta innebär att alla deklarationer inte har rätt uppbörd bisom drar vid mätning måluppfyllelsen till att öka kostnadsmassan av men inte till antalet deklarationer, dvs. deklarationen inte är rätt om ökar styckkostnaden. Detta mått bidrar därmed starkt både till att minska den samlade kostnaden för hela tullprocessen och öka att kvaliteten i såväl inkommande deklarationer deklarationssom granskningen och tullrevisionen.

5 18-0089

Alla verksamheter inom den samlade kostnaden för tullprocessen eñertaxering resursinsats, styckkostnad granskad deklara-

per per tion, styckkostnad för uppbörd etc. kommer därmed att verka mot

mål. samma

Eftersom den största andelen av den samlade tullprocessen ligger hos näringslivet är det enklaste sättet att uppnå målet att förenkla för näringslivet och framför allt att till att deklarationerna fylls i rätt.

se Med ganska måttliga insatser går det att erhålla stora förbättringar

förhållandevis kort sikt med en ganska snabb måluppfyllelse som

följd. Detta kan därmed i sig innebära att rationaliseringsintresset

internt inom Tullverket avtar. För att motverka detta bör det åt-

minstone under de första åren även finnas ett rent produktivitets-

mål för styckkostnaden deklaration för Tullverkets del av pro-

per cessen.

Inriktningen bör att målen ska barriärbrytande.

vara vara

Vi har i den föregående utvärderingen uppskattat den samlade

styckkostnaden för hela tullprocessen till knappt 350 kr. Tullverkets kvalitetsmätningar indikerar att endast häften av inkommande deklarationer är konekta, kanske färre. Därmed skulle styckkostnaden

korrekt deklaration uppgå till 700 kronor. per

Tullverkets interna styckkostnad har uppskattat till 134 kr.

Blott och bart att öka kvaliteten i inkommande deklaratio-

genom

kan den samlade styckkostnaden därmed reduceras radikalt. ner Med inriktning att 90% inkommande handlingar skall vara

en av korrekta jämfört med 50% i dag och reduktion den

- — en av sam-

lade processkostnaden med till exempel tredjedel vilket är fullt

en

rimligt med hänsyn till IT-utvecklingen, troligen går det att uppnå

kan ett barriärbrytande mål för styckkostnad per korrekt dekla-

mer

ration skisseras till kanske 250 kr.

Motsvarande gäller för Tullverkets interna kostnad. Det långsiktiga målet bör kunna sättas till 90 kr per deklaration. Vi utesluter dock inte att detta mål kan skärpas ytterligare så att den interna

styckkostnaden sänks ytterligare.

Uppbörd

För uppbörd och kredittid har inte identifierat om det går att sätta barriärbrytande mål, utesluter det inte.

men

Verksamhetsmål för utrikeshandelsstatistiken

Enligt uppgift från tullen är kraven från SCB är avnämare för

- som handelsstatistiken otydliga. Då frågan så liten omfattning

- är av inom tullen har inte ägnat den någon uppmärksamhet. Det finns dock skäl att anta att kvalitetsuppföljning kan kvaliteten

genom bättre anpassas till de behov SCB rimligen bör formulera.

som

Interna mål inom Tullverket

Inom Tullverket bryts regeringens mål till mål för regionerna i

ner s.k. verksarnhetsöverenskommelser. På detta sätt erhålls ett bra instrument att såväl styra följa verksamheterna. Vi att

som upp anser detta är ett viktigt sätt för att resultatstyrning att även

men anser dessa mål bör kompletteras med mål fokuserar samhäll-

som snyttan, dvs effektivitetsmål. Regioner inte klarar dessa effek-

som tivitetsmål har for stora i förhållande till samhällsnyttan.

resurser Dessa resurser bör då omfördelas dit de gör bättre nytta.

Vi har dock inte i detalj utvärderat dessa mål och inte heller

anser

att det ligger inom ramen för utredningen. Det är uppgift

snarare en

för verksledningen att bryta regeringens mål för de enskilda

ner verksamheterna.

Vi vill dock framhålla att regeringens mål inte kan åtminstone

—

inte om de är barriärbrytande direkt brytas till mål för regio-

- ner nema. För att målsättningarna ska uppnås krävs ett stort mått

av arbete från Generaltullstyrelsens sida för att utveckla, förenkla och förnya processer.

Metodutveckling behövs

De barriärbrytande mål redovisat i det föregående utgår från ett antal överslagsberäkningar gjort med utgångspunkt i det material

vi fått från Tullverket och Folkhälsoinstitutet.

Att utveckla och formulera mål är en process ständigt måste

som förnyas. Vad har velat peka är hur de kan utformas och beräknas. De behöver dock kompletteras med till exempel uppdrag till Folkhälsoinstitutet och beräkningar

noggrannare m.m.

132 SOU 1998: 18

Det behövs således metodutveckling för att slutligt formulera

en dessa mål. Denna utveckling bör ske i ett samspel mellan Finansdepartementet och Tullverket. Finansdepartementet bör ha en aktiv roll i alla metoder syfiar till att mäta underlaget till målen. Ett

som exempel är mätrnetoden för vad som är en korrekt deklaration. Ett annat mått är beslagsprocenten, erfordrar ett uppdrag till Folk-

som hälsoinstitutet.

För är ett aktivt deltagande från Regeringskansliet i metodut-

oss veckling och mätningar en central del i den nya resultatstyming av

statsförvaltningen som riksdag och regering fastställt.

SOU 1998: l 8 133

13. av verksamheten

Inriktningen

Vi har i det förgående utvärderat verksamheten fr.0.m. året före EUinträdet t.0.m. i år, skisserat vision for hur Tullverket skulle kun-

en

ut fem till tio samt föreslagit mål för verksamheten som na se om utgår från allmänintresset. Om de långsiktiga mål föreslagit ska kunna uppfyllas behöver Tullverkets inriktning förändras.

Den av omständigheterna EU-medlemskapet framtvingade

starka fokuseringen mot de inre problemen och processerna bör nu förskjutas mot omvärldens krav och behov. Tullen bör förändras från att vara en producerande organisation med blicken inställd

—

mot de egna produktionsprocessema -till att vara en serviceorgani-

sation med blicken inställd mot omvärldens krav Tullverket.

—

En samlad uppfattning etter alla de intervjuer och arbetsplatsbesök genomfört är att Tullverket har personal som är mycket

en lojal mot sina arbetsuppgifier. Detta trots de stora utmaningar och påfrestningar som personalen genomgått under det senaste decenniet. Det finns uppriktig vilja och ambition att klara de mål

en som regeringen ställer för verksamheten.

De förändringsprojekt som är gång inom Tullverket visar att de första stegen mot en önskvärd förändring också tagits, exempel-

vis RISK-projektet, ALFRED-gruppen och Info-97 projektet. Dessa är nödvändiga inte tillräckliga för att möjliggöra önskvärd

men en

utveckling.

Vi anser att inriktningen av verksamheten för att möta 2000-talets behov kräver förändringar såväl internt i metoder och arbetsflöden, som externt i regelverken som styr tullens arbete.

Vårt förslag till inriktning hämtar sin inspiration i den vision som skisserats i det föregående.

Våra förslag till inriktning för Tullverket utgår från de över-

ny gripande målen för Tullverket och de nya mätbara Verksamhetsmål, som skisserat:

0 Stor allmänprevention i gränskontrollen dvs. en hög beslagspro-

cent, i första hand for de prioriterade varuslagen narkotika, alkohol och tobak. 0 Bra träñbild i gränskontrollen, vilket ger ett minimum av störning i resandetrafiken med bra beslagsresultat. 0 Hög effektivitet, dvs det samhällsekonomiska värdet beslagen

av i förhållande till resursinsatsen ska högt.

vara Effektiv uppbörd, dvs rätt uppbörd i rätt tid till liten kostnad. 0

I de följande kapitlen redovisar vi med utgångspunkt i den vision

skisserat och de verksamhetsmål formulerat- hur att

anser verksamheten bör förändras och organisationen förnyas.

14. Resurserna bör mot största samlade

styras

samhällsnytta

Effektivare användning av offentliga resurser

Vi lägger i våra överväganden stor tyngd vid att de alltmer begrän-

sade offentliga bör användas effektivare, dvs att en star-

resurserna kare prioritering mot största samhällsnytta bör göras. Vi menar att tullen ofia arbetat utan att klart ha definierat vem tullen är till för och vilka behov dessa avnämare har.

Att styra verksamheten mot största samhällsnytta är liktydigt med att styra resurserna mot de behov som de som tullen är till för har. I våra överväganden har vi satt behoven hos företagen och allmänheten främst, givet de krav som regeringen ställer verksamheten.

Allmänhetens behov är å sidan att sätta ett effektivt stopp för

ena illegal införsel av varor å andra sidan att inte onödigt mycket krång-

uppstår vid gränspassagen.

Näringslivets behov är ett så enkelt och effektivt tullförfarande

det givna regelverket medger, att hela tullprocessen flyter utan

som onödiga stopp. I detta ligger också att näringslivet har ett intresse av att de försöker fuska effektivt ska stoppas. Näringslivet har

som inget intresse att illojala företag försöker skaffa sig konkurrens-

av fördelar genom att fuska.

Bra behövs

urvalsprocesser

Bägge dessa behov är egentligen två olika sidor av samma mynt. Bägge ställer krav på dels enkel och effektiv behandling alla

en av lojala företag och resenärer dels ett effektivt urval av de som fuskar. För allmänheten och företagen är detta liktydigt med god service. För Tullverket är det kostnadseffektivitet. Effektiviteten i hela

orga-

nisationen är direkt beroende av hur skickliga tullen är i urvalsprocessen och att deklarationema är rätt ifyllda från början

Jobba smalt men smart

Den vägledande principen måste vara att allt ska utföras rätt från början. Oavsiktliga fel ska förebyggas. Kontrollen kan inriktas mot

kvalitetssäkring och att avslöja brott.

För både allmänhet och näringsliv är metoden därmed likartad, att jobba smalt men smart. Det finns inga möjligheter att till rimliga insatser kontrollera allt förs över gränsen För att hitta avvikelsom från det tillåtna måste bra urvalsprocesser användas. Dessa kan ser bara fås det finns systematisk ansats. om en När det gäller klareringen och revisionen tydlig systeser en matik i det RISK-system börjar införas nästa år. Detta kommer som

att höja effektiviteten i urvalsprocessen betydligt.

För gränskontrollen ser vi inte motsvarande ansats. Viljan att för-

bättra urvalsprocesserna finns många håll inte

men samma systematiska ansats som RISK-proj ektet innebär. Vi bedömer att det är

angeläget att Generaltullstyrelsen tar initiativ i denna fråga.

Bättre resursfördelning behövs internt

När det gäller Generaltullstyrelsens roll att fördela tilldelade resurser mot största samlade nytta har svårt att förstå utifrån vilka

principer prioriteringen sker. Vi anser att Generaltullstyrelsen har

en mycket viktig uppgift att troligen i grunden helt förändra det interna

budgetsystemet. Det finns svårigheter att prioritera så att

resurserna största nytta erhålls. Det förefaller också finnas svårigheter att följa upp verksamheten mot nyttoaspekten. Vi saknar interna analyser av

vilken nytta som uppnåtts. Rimligen hänger svårigheterna att prio-

ritera rätt samman med svårigheterna att bedöma nyttan. Vi anser därför att det krävs helt ansats inom Tullverket för att prioriteen ny ra resurserna rätt.

En inriktning kan vara att regionerna får en grundñnansiering

som ska täcka de olika förutsättningar finns mellan regionerna som

Denna finansiering kan ta hänsyn till de nationella prioriteringar

som görs, exempelvis tullnärvaro i glesbygd. Därutöver får regionerna en resurstilldelning som baseras den faktiska produktio-

SOU 1998: l 8 137

nen, dvs "betalt ärende" eller i förhållande till bedömd

per illegal

varuinförsel och faktiska beslag.

Förbättrad information och samordnad

en

informationsstrategi

Generaltullstyrelsen har gjort utredning samlad informa-

en om en tionsstrategi Info-97 utredningen. I denna konstateras att det sak- -

nas en strategi för samlad infomtationsförsörjning inom Tullve-

en

ket. Utredningens förslag är bl.a. en informationspolicy, partnerskap

med näringslivet, tullinformatörer såväl centralt

som regionalt samt

bättre tullinforrnation. Vi delar denna utrednings grundsyn, utan att ha prövat förslagen i

detalj. Bra tullprocesser förutsätter aktiv dialog med de

en som Tullverket är till för. Vi vill i detta sammanhang också betona de den

möjligheter som

nya tekniken, bl.a. Internet, medger. Vi tror också att tullen bör formulera sammanhållen för

en policy

service.

Minska kostnadema för den totala

tullprocessen

Av den samlade kostnaden för tullprocessen ligger den delen största hos näringslivet. Av den samlade kostnaden för

tullprocessen, som

uppskattat till 1.500 mkr, står näringslivet för 900 mkr.

ca drygt

Det är då självklart att arbetet med att minska kostnaderna för tullprocessen inte bara bör omfatta tullens utan även processer näringslivets. Vi inte att tullen hittills har detta arbete till-

anser prioriterat

räckligt. Ett exempel detta är att inte har

Generaltullstyrelsen en uppfattning om hur mycket den samlade tullprocessen kostar

samhället. Vi har tagit fram den hos storföre-

själva genom förfrågning

tag och därefter överslagsmässigt beräknat den.

Ökad flexibilitet

Möjligheter till en snabb omfördelning

av resurser anser vara en

av de viktigaste faktorerna för att framgångsrik. När vara exempel-

vis farjetrañken flyttar måste tullen kunna flytta med samtidigt. Tra-

fikströmmarna ändras ständigt. Vi i dag kraftig tillväxt av så-

ser en väl handel resande till och från de forna östländema. Färjelinjer

som

En del lyckas bra andra läggs eller byter

startas kontinuerligt. ner

destinationsorter. Ett i tiden exempel är Öre-

annat närliggande

sundsbron, kraftigt kommer att förändra resandeströmmarna i

som

södra Sverige. Det är då självklart att tullen bör ha en organisation

flexibelt kan följa dessa mönster. Utgångspunkten måste vara som

tullen ska kunna erbjuda såväl service kontroll där utrikesatt som trafiken väljer att etablera sig.

Den snabba utvecklingen i Polen, baltstaterna liksom Ryssland medför mycket snabb tillväxt i handeln med dessa länder. Redan

en i dag kan denna utveckling. Handeln ökar med tvåsiffriga pro-

se centtal år. Handeln med Estland med 30% under loppet av

per 1997. Vi kan också detta i färjetrafiken både i sydöstra delen av

se

Ystad och och i delen Öster-

landet Karlshamn, Malmö norra av

ön Storstockholm. Antalet linjer ökar liksom gods- och passagerarvolymerna. Samtidigt sker snabba kast i tralikbilden. Linjer star-

tas, läggs och flyttas, till exempel överflyttning trafik med

ner av Polen och Ryssland från Oxelösund till Stockholm. Om fem till tio

kan dessa länder, förutom Ryssland, medlemmar i EU.

vara

Men det är inte bara inom färjetrañken det sker snabba föränd-

Ett stort distributionsföretag har flyttat sin trafik från Arlanda

ringar.

till Stockholm samtidigt posthantering flyttat från Stockholm

som till Arlanda. I Göteborgsregionen har motsvarande skett genom att

ett stort distributionsföretag flyttat sin verksamhet från Göteborg till

Landvetter. De flesta förändringarna sker inom de tre dominerande ekonomiska områdena i landet, Skåne, Västsverige och Mälardalen.

För att möta dessa ofta snabba förändringar måste det finnas en

i Tullverket så att förändringarna liksom tillväxten kan

strategi

i den givna Det ställer således även krav flexibirymmas ramen.

litet i resursfordelningen.

Vi tror också att tullen måste frigöra kontrollresurser som kan användas flexibelt och över ett större område. Regionemas storlek

mer är i detta fall inte utan betydelse.

Föryngring av personalen

Ett problem gäller för hela den offentliga sektorn är att ålder-

som

fördelningen hos personalen är ojämnt fördelad Det finns kort ut-

-

SOU 1998: l 8 139

tryckt ett överskott de som är födda fyrtiotalet och ett under- -

skott generationer. De neddragningar verksamheterna

senare av som skett har till stor del klarats att de äldsta erbjudits av genom olika former förtidspension Detta har inneburit att det är få av pensionsavgångar under de kommande åren. Detta innebär i sin tur att behovet av nyanställning under kommande är litet. Därmed är det svårt att till stånd naturlig föryngring verksamheten. en av För Tullens del har neddragningarna inte bara lösts förtida genom pensionsavgångar utan även i stor utsträckning genom att de yngsta

sagts upp. Därmed har åldersfördelningen mycket ojämn fördel-

en ning inom Tullverket. Det finns således såväl beont om unga som

hov att nyanställa vid kommande pensionsavgångar.

unga För verksamheten är detta ett stort problem. Det blir svårare att

genomföra förändringar och att förnya verksamheten Det fims för

som kan modern teknik, med till exempel lT-inriktning. För Tullverkets ledning är detta utmaning. Det finns inte ekoen nomiska möjligheter att avveckla äldre personal i den

utsträckning

som vore önskvärd. Därför måste omfattande utbildningsinsatser genomföras för den befintliga personalen. I takt med att bland annat RISK-projektet skapar resursutrymme bör också medel avsättas för

kompetensutveckling. Genom en rullande kompetensutveckling

skapas också luckor i organisationen kan fyllas med som upp nyan-

ställningar.

Jämförelse med andra länder

Det har ofta hävdats att svensk tull i ett internationellt hänseende håller mycket hög klass. Vi har ingen anledning att betvivla detta

men konstaterar att det veterligt inte gjorts någon grundlig

oss mer jämförelse. På åtminstone del punkter förefaller andra tulladmien nistrationer vara mer utvecklade. I Storbritannien finns det en mer utvecklad riskproñler och urval i I Holland

syn gränskontrollen.

finns möjlighet att lämna månadsvisa deklarationer. I USA finns det en mycket bra hemsida Internet inte bara information som ger utan även service. Det finns säkert fler exempel. Vi tror att en såväl kvantitativ kvalitativ jämförelse med andsom

ra tulladrninistrationer skulle såväl jämförelse

ge en av proces-

sprestanda som uppslag till förbättringar.

Likformighet i rättstillämpningen

I direktiven har vi fått i uppdrag att särskilt beakta likformigheten i rättstillämpningen. Bakgrunden till detta är kritik av att olika re-

en

myndigheter tillämpar regelverket olika Vi har också förgionala

hört vilka rutiner tillämpas för att säkerställa detta men

oss om som tvingas konstatera att det finns brister. Vi anser att Generaltullstyrel-

har för att vaka över enhetligheten i tillämpningen

sen ett ansvar

att såväl utfärda allmänna råd och anvisningar att i engenom som skilda fall även ingripa när oklarheter uppstår.

En brist är att det inte finns klart fastställda rutiner för hur lilcformigheten ska säkerställas.

En brist är den rättsordning gäller. Ett skäl till att Ge-

annan som

neraltullstyrelsen inte ingriper är att enligt den ordning som gäller for beslut i taxeringsärende har den regionala myndigheten att fatta

beslut. Detta kan därefter överklagas först till Generaltullstyrelsen

och därefter till förvaltningsdomstol. Eftersom Generaltullstyrelsen är överklagandeinstans de sig jävsskäl förhindrade att in-

anser av gripa i ett enskilt ärende. De avstår då från att ingripa.

Vi att denna ordning bör över. Det förefaller rimligt att

anser ses ärenden beslutats tulhnyndighetema överklagas till förvalt-

som av

ningsdomstol direkt. Generaltullstyrelsen har då alla möjligheter att

inte bara vara normgivande utan även att ingripa

Det finns också möjlighet att inrätta ett rådgivande organ som stöd för Tullverkets tolkningar av EU-bestärnmelser. Detta organ kan partssammansatt med oväldig ordförande. Tullen re-

vara en

spektive näringslivet kan begära yttrande i principiellt intressanta

från rådet. Detta yttrande ingår sedan underlag vid Tull-

frågor som

verkets beslut i ärendet. Med den sammansättning rådet har

som med oväldig ordförande erfordras åtskilligt för att Tullverket se-

en dan ska emot ett yttrande ñån rådet.

Detta råd bör dock på inget sätt vare sig ta över beslutsfattandet, då detta är myndighetsuppgifi, eller förhindra normal

en en rättsprocess, i form överklagande etc. Det kan dock vara ett stöd

av för såväl näringslivet tullen och undvika onödiga konflikter.

som Särskilt i tid då praxis och anvisningar för ett helt nytt regelverk

en håller att etableras kan ett gemensamt råd fullgöra en uppgift.

Fortsatt datorisering, med inriktning att merparten av

den samlade ska underlättas med hjälp

tullprocessen

av IT

Den mycket snabba utveckling sker inom IT-området erbjuder

som

såväl möjligheter utmaningar för Tullverket.

nya som

Vår uppfattning ökad och offensivare användning IT

är att en av

skapar helt möjligheter att klara såväl lörtullningsprocesserna

nya som den interna administrationen betydligt effektivare. Tullverket

är bara i inledningen att ta till sig alla de möjligheter

av som erbjuds. På sikt kommer mycket stora rationaliseringar i den interna administrationen att kunna göras.

Den snabbaste utvecklingen sker för närvarande Internet. För Tullverket erbjuder detta helt nya möjligheter att erbjuda service.

Det bör självklar prioritering att så snart det går kunna

vara en erbjuda hela regelverket gratis Internet. Regelverket är dock enbart en grundläggande tjänst. Efterhand som intresset ökar kan också helt ny service erbjudas via Internet Inköpschefer kan göra

provdeklarationer för att besluta inköpskälla, företag kan abonnera

om

information vissa komplett förtullning över Internet

om varor, kan ske, etc.

För oss är det förvånande att EU inte tar ett mycket starkare initiativ i denna fråga. Genom att lägga över hela tullregelverket Internet kan en förändring införas på minut i hela Europa. Idag tar

en det ofta flera veckor att rent administrativt ändra i regelverket. Ofta kommer dessutom reglerna ut i tryckt form först etter de börjat gälla, ibland med flera veckors försening. Enligt svensk rättstradition är

detta självfallet fullkomligt oacceptabelt. Även kompetensmässigt är IT-utvecklingen mycket stor ut-

en maning. Ålderstrukturen inom Tullverket gör att möjligheterna till

att genom nyanställningar lösa kompetensbehoven är begränsade.

Först och främst måste detta lösas omfattande kompe-

genom en

tensutvecklng av befintlig personal.

Vi konstaterar att synen möjligheterna såväl centralt som

mellan olika regioner skiljer sig avsevärt. Här har Generaltullstyrel-

sen en viktig roll att leda utvecklingen

SOU 1998: l 8 143

15. En en

gräns - myndighet

Vi har från flera utgångspunkter funnit det angeläget att ta upp frå-

gan om sektoriseringen av statsförvaltningen.

Genom tradition har statliga myndighetsuppgifter ofia organiserats utifrån kompetens än allmänhetens behov. Denna

snarare uppdelning är särskilt tydlig när det gäller tullen och polisen i bl.a. gles-

bygd och i fáijelägen.

När det gäller den samlade resursinsats de statliga myndig-

som heterna utgör förefaller ibland den myndighe-

omsorgen om egna tens arbetsuppgiñer före den samlade nyttan Svårighetema att samordna pass- och tullkontroll är ett exempel detta.

Vi vill vända synsättet och i stället utgå från alhnänhetens behov och fråga hur myndigheten då bör se ut.

För glesbygden innebär de åtstramningar gjorts bland de

som statliga myndigheterna att vissa områden riskerar att sikt i praktiken stå utan statlig myndighet med befogenheter att ingripa mot illegal verksamhet. Polisen har å sin sida dragit ner resurserna och Tullverket har ort motsvarande.

Allmänhetens behov är att det finns någon form statlig

av myn-

dighet med befogenhet att ingripa mot illegal verksamhet, det kan

såväl smuggling rattfylleri eller misshandel. Det kan även vara som gälla olovlig körning med till exempel skoter i naturvårdsområden. För de tullare och poliser arbetar i glesbygd har det ofia varit

som naturligt att etablera olika former samarbeten. Ibland har det gått

av bra, ibland mindre bra

Ibland begränsar befogenhetema effektiviteten ett oönskat sätt. Trots att polisen och tullen exempelvis valt att samlokalisera sina verksamheter får inte den närvarande tulltjänstemannen lämna ut exempelvis ett pass. Det kan bara polis göra, som kanske för tillfallet inte är närvarande. Allmänheten har mycket svårt att förstå denna uppdelning av befogenheter. I allmänhetens ögon är det trots allt

snarlika verksamheter. Omvänt kan motsvarande situation uppstå när en bil, som bedöms intressant tullsynpunkt, den

ur passerar ge-

mensamma tull/polisstationen. Då kan inte polismannen ingripa.

Om tullaren inte är närvarande kan inget ingripande ske. Inte heller detta är lätt att förstå ur allmänhetens synvinkel.

Tullen och polisen kan varandra befogenheter att biträda

ge var-

andra. Det är då inga generella befogenheter utan ges för respektive

tillfälle. Vid olika tillfällen förväntas dock tulltjänstemännen

av allmänheten uppträda som poliser, eftersom det skulle ta många

timmar för polis att anlända samtidigt tulltjänstemännen finns

som

plats. Det kan till exempel gälla bråk och misshandel fjällhotell. De tullare som då ingriper har hänvisat till "envarsrätt", dvs.

varje medborgares rätt att inripa mot kriminella handlingar.

Sett utifrån ett allmänneligt perspektiv är det självklarhet att

en tullaren ska ingripa. Sett till exempel arbetsmilj kan det

ur däremot vara tveksamt. Tullaren är i allmänhetens ögon tjänste-

en man men agerar med samma rätt som vem helst har. Förvänt-

som ningar och befogenheter stämmer inte överens och för tullaren kan därmed tveksamma situationer uppstå. Till detta ska läggas att tulltjänstemarmen inte har utbildning för att hantera de situationer som kan uppstå. Det motsatta kan också uppstå- polisen konstaterar att smuggling troligen pågår men kan inte förväntas ingripa

- men —

med en tullares befogenheter.

Vi inte att detta är bra. Såväl polis- tulltjänstemannen

anser som

bör vid behov kunna ges ömsesidiga befogenheter och självklart

även utbildning för att även kunna fullgöra uppgiftema. För

exem-

pelvis en tulltjänsteman innebär detta rätt att ingripa med polis-

en befogenheter och om möjligt säkra bevis men inte att initiera

en re-

gelrätt förundersökning. Då bör "vanlig" polis tillkallas.

I Idre har tullen och polisen etablerat ett samarbete, innebär

som att de nu sitter i samma lokal och vid behov kan assistans

ge varandra. För både myndigheterna är fördelarna uppenbara. Många

resurser är gemensamma och kan delas. Bägge myndigheterna kan ett enkelt sätt löpande varandra handräckning. Ensamarbete kan

ge

undvikas, etc.

Även Försvarsmakten har försök inom sina och befo-

ramar

genheter bidragit till en effektiv gränskontroll, vilket även det är

en önskvärd utveckling. Vi anser att detta är ett mycket bra initiativ men ställer oss frågande till om det inte sikt bör etableras

en mycket mer långtgående samverkan mellan i första hand tullen och

SOU 1998: l 8 145

polisen men även med till exempel Naturvårdsverket och kanske i viss utsträckning även Försvarsmakten. Då resurserna inte längre räcker för att respektive myndighet och ska service i glesvar en ge bygd måste lösningar prövas. nya Vi har fått ett intryck att föreslagna samarbeten mellan av myndigheter och att lämna över befogenheter till andra yrkesgrupper - ofta stupar helt enkelt beroende starkare de en omsorg om egna arbetsuppgiñema än det allmärmeliga behovet. Vi tror därför inte att ett utökat samarbete kan lösas helt frivillighetens väg genom diskussioner mellan berörda myndigheter utan att regeringen anser bör ta ett initiativ.

Även Förvaltningspolitiska kommissionens har proble-

noterat men:

I demokratins teori har byråkratin alltid utgjort ett problem. Det är inte möjligt att styra en omfattande och komplex statsförvaltning ett sådant sätt att dess maktutövning helt hållet framstår som ett utflöde av beslut fattade av demokratiskt valda organ. En sådan ordning vore inte heller önskvärd, eftersom den skulle förutsätta en starkt centraliserad och hierarkisk styrning, som inte skulle gagna de demokratiska värdena i vidare mening. Förvaltningens arbete bör kännetecknas av kunskap, erfarenhet, initiativförmåga och engagemang. Oundvikligen blir byråkratin, eller delar av den, i stor utsträckning en självständig maktfaktor i samhället i kraft siav na befogenheter, sin kontroll över ekonomiska resurser och sin professionella kompetens. Beslutsfattarna i statsförvaltningen är en av samhällets makteliter, vid sidan av de ledande skikten inom politiken, näringslivet, organisationsväsendet, massmedierna och kulturlivet. Detta demokratiproblem är inte organisatorisk eller formell karaktär, av eftersom förvaltningen är tydligt underställd statsmakterna. Problemet ligger i stället i risken att förvaltningstjänstemännen påverkas intresav egna sen och värderingar, som inte sammanfaller med allmänintresset. Den klassiska byråkratikritiken gällde en konservativ, socialt exklusiv ämbetsmannaklass, som präglades av gången tids överhetssarnhälle. De farhågor man kan hysa i dag gäller snarare förekomsten av särintressen, yrkeslojaliteter och snäva, gruppbetonade inifrånperspektiv inom olika förvaltningar och myndigheter. Att motverka sådana tendenser är en av förvaltningspolitikens uppgifter.

Vi vill gärna peka hur frågan lösts i fonn glesbygd en annan av — havet. Där finns kustbevakningen, har såväl tull- och polisuppsom

gifter.

8 medborgarens tjänstI En samlad forvaltningspolitik för staten SOU 1997:57 -

Vi vill dock inte att problemen i glesbygd ska göras till en organisatorisk fråga. Vi att tillfredsställande lösning kan erhållas

anser en

tullen och polisen i glesbygd kan komplettera varandra så att

om

poliser får tullbefogenheter och tullare polisbefogenheter. Gemen-

samt bör de kunna täcka hela landgränsen.

En jämförbar problematik uppstår vid inpassering till Sverige vid till exempel ett farjeläge.

För den som passerar en gräns är det uppenbart att de myndighetskontroller ska utföras kan utföras av en och samma myn-

som dighet och ofta av samma person I dag hanteras passkontrollen av

passpoliser och varukontrollen tullen. Frågan samordning

av om av dessa uppgifter har varit uppe vid ett flertal tillfällen såväl mellan berörda myndigheter berörda departement Vi har inte fått nå-

som gon tillfredsställande förklaring till varför uppgifterna inte kan

samordnas. Det har hänvisats till att bara polis har kompetens att utföra personkontroll och tull varukontroll samt att det är viktigt att hålla isär dessa frågor.

Enligt Schengenavtalet ska dessutom säkerhetskontroll utföras

av

polisen vid inresa i Schengenland.

För den resenär gränsen med resväska är det

som passerar en mycket svårt att förstå att myndighet ska titta i passet och väskan

en för säkerhetskontroll och i väskan för varukontroll.

en annan

Vår uppfattning är att det hos allmänheten finns en stor acceptans för att allrnänkontroll den resande och dennes bagage görs vid

en av gränspassage. Förståelsen är dock ringa till varför två myndigheter med olika befogenheter måste utföra detta. I vissa fall kan det även förekomma att andra myndigheter även de anser att de har uppgifter som de måste utföra i samband med gränskontrollen, med ännu fler myndigheter vid gräns som följd.

Riksrevisionsverketg har förordat att tull och polis kan ett

ges gemensamt ansvar att utföra tull- och passkontroll där så befinns lämpligt, inom ramen för ett utökat samarbete mellan dessa myn-

digheter.

Vi anser att de problem redogjort för i det föregående bör kun-

na regleras i ett samlat regelverk för gränsmyndighetema och att

tjänstemän ur respektive organisation ska kunna förordnas att utföra

allmänna gränsuppgifter, med stöd såväl tull- polisbefogen-

av som

9 Rapport till regeringen: Schengenavtalet Konsekvenser för gränskontrollmyn-

digheterna RRV 1997:43

SOU 1998: l 8 147

heter. Vi tar inte ställning till hur ett sådant regelverk bör ut utan

se konstaterar blott att behovet finns.

Vi vill också peka att kustbevakningen har färdig utbild-

en

ning för att ge sina tjänstemän kompetens att utföra gränsuppgifter.

Sammanfattningsvis är det vår uppfattning att grundregeln bör

gräns en myndighet. Detta behöver inte i alla lägen innevara en bära att det är Tullverket är demia myndighet. Vi

som anser snarare att gränsuppgiftema bör fördelas pragmatiskt mellan tull, polis och kustbevakning, dvs den som har bäst möjligheter i det enskilda fallet bör lösa uppgiften.

Nya organisatoriska lösningar

Den sektorisering som statsförvaltningen kännetecknas har i

av

första hand organiserats utifrån olika kompetensområden, till

exempel tull, polis och skatt. Sektoriseringen går genom hela makt- och

förvaltningsapparaten, från riksdagens utskottsindelning till den

tjänsteman som utgör ansiktet mot allmänheten.

Sett från allmännelig utgångspunkt kan sektoriseringen i och

en för sig försvaras eftersom olika kompetensområden ställer olika

kompetenskrav. Eftersom sektoriseringen till sin natur är så grund-

läggande för hela den offentliga sektor är det inte speciellt meningsfullt att föra diskussion alternativ struktur. Vi dock

en om en anser

inte frågan för den skull betydelselös.

Vi tror att helt andra lösningar måste prövas. På den privata sidan är det normalt att två affärsverksamheter finner att de har

som gemensamma intressen viss marknad bildar ett gemensamt dot-

en terbolag. Denna möjlighet står inte till buds i den offentliga sektorn. Men det önskvärt att två eller flera myndigheter kunde bilda

vore en gemensam dottennyndighet som är anpassad till de behov som allmänheten har.

Inom kommunal sektor har sedan ett antal år s.k. medborgarkontor prövats. Det bärande motivet har varit att hitta organisations-

en form som passar allmänhetens behov än den organisa-

snarare egna tionens. Utfallet av dessa försök har varit varierande grad. En del

av är mycket lyckade, andra har avvecklats. En de största svårighe-

av terna har varit att övertyga de egna tjänstemännen fördelarna för

om allmänheten och att lämna över arbetsuppgifter till medborgarkontoret. Många har motarbetat försöken för att de hotar intressen.

egna Organisationens eget behov har således gått före allmänhetens.

När flera kommuner funnit att de har likartade verksamheter som bättre skulle kunna bedrivas i gemensam regi har de möjlighet att bilda s.k. kommunalförbund. För till exempel räddningstjänsten är detta en lösning som blir allt mer vanligt förekommande. Erfarenheterna dessa samarbeten är mycket goda.

av

Vi anser att det även inom staten bör göras försök, i första hand i

glesbygd, med ett utvidgat myndighetssamarbete.

Det finns exempel inom liknar det eftersträvar. Bil-

staten som

dandet till exempel Ekopolisen innebar att ett antal myndigheter

av skulle bidra med till myndighet, är

resurser en gemensam som organiserad utifrån en konkret behovsbild. Svårighetema att bilda myndigheten berodde troligen till inte oväsentlig del ovilja att

en såväl släppa till resurser som att det hotade egna intressen.

Dela inte tullen i en polisdel och en skattedel

Vi tar även avslutningsvis i detta sammanhang fråga tid

upp en som till annan aktualiseras, nämligen att dela tullen, så att gräns-

upp kontrollen och underrättelseverksamheten förs till polisen och klare-

ring, revision och uppbörd törs till skatteförvaltningen.

Sett i skenet av våra resonemang om allmänhetens behov och att denna endast ska möta myndighet vid gräns är det frestande att

en dela tullen.

Vi bedömer dock att det finns risk för sådan delning skapar

att en fler problem än det löser. Det finns anledning att frågan övervägs noga och flera skäl som enligt vår mening talar mot en uppdelning:

0 Det viktigaste skälet är att klarering och kontroll drar fördelar av

varandra, så att till exempel många spaningstips och underrättel-

ser om smuggling kommer från klareringsverksamheten. Detta

förutsätter en nära samverkan och förståelse mellan dessa verk-

samheter. Ett exempel är de bonuseñ°ekter narkotikakon-

som

trollen får de varukontroller i det legala vamflodet följer

av som

av RISK-projektet och ambitionen inom EU. En uppdelning av

tullen tror därför direkt skulle minska narkotikabeslagen.

Även olika myndigheter förutsätts kunna samarbeta ska inte

om betydelsen av att vara inom en och samma myndighet underskattas.

Motsvarande gäller för gränskontrollen tips till klare- 0 som ger

i deklarationema. Även detta påverkas

ringen om oriktigheter

negativt av en uppdelning.

Polisen är i dag myndighet med mycket stor verksamhet som 0 en spänner över rad samhällets funktioner. Effektiviteten i

en av

polisens verksamhet är ifrågasatt. Utan att har möjlighet att

bedöma detta konstaterar vi dock att vi inte tror att effektiviteten ökar denna stora myndighet blir ännu större. Effekten är sna-

om

att tullfrågor skulle försvinna i denna stora myndighet och rare därmed försämrad effektivitet. Detta är direkt mot det uttalade önskemålet från såväl regering och riksdag som EU. Även tullens och polisens olika roller i narkotikabekämpningen 0 talar emot uppdelning. Tullen är duktig att hitta de större

en partierna narkotika. Polisen är duktigare att beivra de som handlar med narkotika En sammanläggning verksamhetema

av tror inte skulle öka beslagen.

Inom Skatteförvaltningen tror inte att klarering och tullrevi-

0 sion skulle kunna integreras i den nuvarande verksamheten. Vi

tror att tullfrågor skulle organiseras samma självstän-

snarare

diga kronofogdemyndighetema. Skälet till detta är att

sätt som

tullkompetens och skattekompetens är så skilda kompetensom-

råden. Vi har då svårt att se nyttan. Inom EU finns stark strävan att alla tulladministrationer ska 0 en arbeta som de ett tullverk. Därmed kommer tulladmi-

om vore nistrationerna att sikt knytas närmare varandra. Detta skulle försvåras av en uppdelning av Tullverket. De problem uppstår då stora omorganisationer görs ska inte 0 som underskattas. All erfarenhet säger att det kommer att leda till sto-

produktionsbortfall under två tre år, kanske längre eftersom ra -

organisationsförändringen blir så genomgripande. Sådana stora

omorganisationer är motiverade enbart om det finns mycket sto-

positiva effekter. Vi gör inte bedömningen att det finns det, ra

det motsatta. Vi vill istället varna för att såväl de krav EU snarare

har för uppbörden den positiva utvecklingen att beslagta

som narkotika är hotade.

Vi gör således bedömningen att sarnhällsnyttan inte ökar genom att dela tullen. Vi tror att betydligt större samhällsnytta kan uppnås

upp

tullen och polisen ett prestigelöst sätt samarbetar och löser om behoven ett för det allmänna bästa sättet.

Vi vill i detta sammanhang peka det i det föregående sagt

om att pröva nya organisatoriska lösningar som löser behovet av ett

gemensamt uppträdande och ansikte mot allmänheten.

SOU 1998: l 8 151

16. deklarerar rätt om de

Företagen tjänar på

det- tullen är vinnare

Tullverket har det senaste decenniet gått igenom två mycket stora

utmaningar. Först införandet tulldatasystemet, i sig innebar

av som

mycket stora rationaliseringar och personalnedskärningar. Däreñer

anslutningen till EU, som innebar fortsatta personalreduktioner. Under dessa förändringar har stor uppmärksamhet riktats mot de interna processerna.

Från bl.a. näringslivet har kritiken varit omfattande att förändringarna i allt för hög utsträckning utgått från tullens egen kostnadsutveckling, bekostnad näringslivets. Vi konstaterar att denna

av kritik till viss del varit befogad. Vår uppfattning är därför att tullen bör ha ett tydligt uppdrag att till behoven hos de tullen är till för.

se Uppdrag i den riktningen har också lämnats i direktiven till Tullverket. För något år sedan infördes ett fjärde övergripande mål; att lämna god service till näringslivet. Med demia inriktning for tullen

är det naturligt att förändringar i tullprocedurer och nya processer

utarbetas utifrån samlad nytta för samhället.

en

l samband med att Sverige blev medlem i EU hade tullen att tolka rad oklarheter i det EU-regelverket så att det kunde till-

en nya lämpas i Sverige. Kritiken från näringslivet har varit att tolkningar-

ibland varit onödigt restriktiva. Näringslivet att det finns na menar

ett större tolkningsutrymme i regelverket än vad tullen utnyttjat. Vid

något enstaka tillfälle har Tullverket hamnat helt fel i sin tolkning

varför regeringen tagit över och gjort en för näringslivet rimligare

tolkning.

Naturligtvis är inte detta bra. Vi menar dock att dessa tolkningar ändå får "inkömingsproblem" i samband med EU-

anses som anslutningen. Tullen har hañ initiala svårigheter att orientera sig i en

regeltradition. Nu några år efter anslutningen verkar dialogen

ny mellan Tullverket och näringslivet fungera betydligt vilket också bekräñats till i skrivelse från lndustriförbundet.

oss

152 SOU 1998: l 8

Detta hindrar dock inte att det återstår mycket för Tullverket att göra för att klarering och varukontroll det anpassa av legala varuflödet till 2000-talets behov. Såvitt erfarit har det inte någon systematisk undersök-

orts

ning av näringslivets förväntningar och behov av Tullverket.

Detta är i sig förvånande. Det är endast kännedom förgenom om

väntningarna som dessa kan tillgodoses.

En av de stora utmaningarna består i att tillsammans med näringslivet se över de totala processkostnadema och tillsammans lägga fast utvecklingsinriktning så att näringslivet å sin sida får en ett införande och metoder gör att kan av nya processer som företagen anpassa sig och å tullens sida att rationaliseringen kan fortsätta inom tullen. De enskilt viktigaste faktorerna för tullen är dels

att riktiga

deklarationer lämnas dels att de lämnas in elektroniskt. I ett

läng-

re perspektiv är detta inte något näringslivet kan ha någon erinsom ran emot.

F för rätt

örmånstrappa de företag som deklarerar

Det traditionella sättet för myndigheter att till

se att reglerna följs är

att utifrån givna bestämmelser granska inkomna ärenden och vid fel utdöma någon form sanktion. Tullen är

av inget undantag.

Enligt vår uppfattning ställer dock behoven och in-

utmaningarna

för 2000-talet helt andra krav offentlig verksamhet. De som sköter sig ska gynnas. De fuskar ska straffas. I dag gäller i som första hand det sistnämnda. Vi anser att tullen bör arbeta mycket offensivt så att inkommer mande deklarationer verkligen är rätt. Ett sådant synsätt kräver dock ett helt annat förhållningssätt mot Det första företagen. steget är att informationen till och dialogen med näringslivet måste utvecklas väsentligt. Utifrån denna dialog kan behoven identifieras och processema utvecklas eller förnyas. Näringslivets intresse av att deklarera rätt kan stimuleras genom att de som sköter sig får olika typer förmåner. De sköter av som sig bäst får också mest fönnåner. Detta får självfallet inte utformas så att den orättvisa förmåner. Alla ska ha chans ger företag samma att

kvalificera sig i förmånstrappan.

Vi ett antal sådana förmåner kan in i fönnånser som byggas en strappa:

0 Tvåstegsförtullning genom en förenklad hemtagningsanmälan

vid över gräns, sätt sker dock med passage samma som nu ett noggrannare urval av vilka som får delta i systemet.

0 Ett förenklat direktförtullningsförfarande.

Månadsvis deklaration, sätt uppgifi sker

samma som enligt nu i Holland, och anslutning till skattekonto. Minskad plikt att delta i varukontroller.

Automatisk förtullning dygnet runt.

Befrielse från att ställa säkerhet för uppbörd m.m. Längre kredittid genom månadsvis deklaration till exempel.

Det finns fler förmåner kan byggas i

som fonnånstrappan.

Principen är att om ett företag börjar slarva halkar det i förner

månstrappan.

Alla företag kommer inte att olika skäl ha intresse delta i av att en fönnånstrappa. Ett skäl kan helt enkelt att de har för tullävara renden för att det ska meningsfullt. Eftersom deltagande i förvara månstrappan kräver målmedveten satsning från ska

en företaget

också förtjänsten stå i rimlig proportion till insatsen. För dessa företag är det bättre att tullen utvecklar förenklat diett

rektförtullningsförfarande. Ex.vis kan sedvanliga tullhandlingar

ersättas med att alla för förtullningen uppgifter ñnns

nödvändiga

samlade försändelsen i form s.k. tvådimensionell streckav en kod, som erhållits via Internet. Självfallet tar inte fönnånstrappa bort behovet att i slutänen av den ändå utdöma sanktioner, ibland även kännbara sådana. Det kommer alltid att finnas såväl enskilda med personer som företag ett intresse av att fuska Då ska också samhället detta. reagera Det som ska reduceras är att företag okunskap eller slarv gör p.g.a. fel. Det bästa sättet att undvika detta är att dessa tjänar att göra rätt.

Kvalitetssäkring av hela tullprocessen ett sätt att Öka

—

kvaliteten och minska kostnaden

För att en förrnånstrappa ska kunna användas måste ett kvalitetstänkandet byggas i såväl Tullverket hos

som företagen. Inriktningen

bör att allt ska göras rätt från vara början genom ett samspel av god service, bra information och träffsäker efierkontroll.

154 SOU 1998: l 8

Ett sätt att göra detta är att tillsammans med företaget kvalitetssäkra hela tullprocessen. Detta innebär en systematisk genomgång alla dvs. arbetsflöden. Endast de flöden som skapar av processer, mervärden behålls. De flöden behålls utvecklas så att de ger som största mervärde till minsta kostnad. Därmed kan Tullverket säkerställa såväl kvalitetskrav och servicekrav från företaget som egna

budgetkrav. Företagen kan välja i vilken omfattning de vill medver-

ka i kvalitetssäkringen beroende vilka förmåner de önskar. Tullens förmåga att hitta de företag försöker fuska är viktig som för samhällets intresse sund konkurrens mellan företagen. av en Målsättningen är att ingen ett illojalt beteende ska kunna genom skaffa sig konkurrensfördelar. De mätningar kvaliteten gjorts visar att såväl inkommanav som de granskade deklarationer har oacceptabelt hög andel fel. som en Ett målmedvetet kvalitetssäkringsarbete är ett verkningsfullt sätt att

förebygga detta.

Att tillsammans med den myndighetsutövningen rör gemensamt kvalitetssäkra arbetet är intet sätt nytt i den offentliga myndig-

hetsutövningen. Ett exempel detta är arbetsmiljölagstiftningen. I

denna finns ett krav s.k. internkontroll, vilket innebär ett numera

krav att arbetsgivaren i praktiken ska kvalitetssäkra arbetstagar-

arbetsmiljö. Intemkontrollen följs från myndighetens sida upp nas

med s.k. systeminspektioner, då genomgång kvalitetssäk-

en av

ringsarbetet görs. Även den kommunala räddningstjänstens skadeförebyggande arbete och upprättande utrymningsplaner etc. är exempel kvali-

av

tetssäkring. Företagen har förmåner denna kvalitetssäkring såväl

av i termer minskade skador vid olycka som lägre försäkringspreav mier.

Enklare tullförfaranden

Mot bakgrund indikationer finns brister i deklarationsav som kontrollen genomför Riksrevisionsverket RRV för närvarande en

effektivitetsgranskning Tullverkets kontroll av importdeklaratio-

av Resultatet granskningen beräknas föreligga i mars 1998. ner. av Den närmare inriktningen granskningen har bestämts med beav

aktande pågående utredningsarbete och det utvecklingsarbete

av som pågår inom Tullverket.

Granskningen avser bl a hemtagningssystemet och hur det påverkar förutsättningarna för effektiv kontroll samt förutsättningarna

en för att bättre utnyttja Tullverkets samlade för klarering och resurser kontroll. Motiven för att företag väljer viss typ importförtullen av

ning har undersökts liksom resursåtgången i hemtagningssystemet. RRVs granskning har flera beröringspunkter med utredningens

arbete och kan utgöra ett komplement till detta, underlag för som

statsmaktemas överväganden.

Tullrevisionen får en utökad roll även

- granskar

rutiner inom Tullverket

Tullrevisionen får med målmedveten satsning kvalitetssäkring en av hela tullprocessen utökad roll. en Traditionellt är revisionen inriktad att hitta fel och brister hos

företagen i deklarationerna Under år har inriktningen varit

senare

att rätta stora systematiska fel och avslöja ekobrott. Utgångspunkten är koncentration väsentlighet och risk. Självfallet bör denna inriktning fortsätta att gälla. Med kvalitetssäkring följer också ett behov kvalitetsrevisioner

av s.k. previsioner. Då säkerställs kvaliteten i hela tullprocessen - ge-

nom att det kvalitetsåtagande såväl Tullverket företaget

som som

gjort verkligen är uppfyllt.

Revisionen får således roll att även kontrollera rutiner en m.m. inom Tullverket. Detta förutsätter ett nära samarbete med internrevisionen.

Månadsvisa deklarationer och till

anslutning

skattekonto

En betydande förenkling för de företag har lite större omfattsom ning tullverksamheten är att företaget tillstånd att lämna alla ges sina deklarationer månadsvis. Då kan också uppbörden anslutas till

Riksskatteverkets skattekonto för företag.

Granskningen av dessa månadsvisa deklarationer är ett exempel en arbetsuppgift som med fördel kan fördelas till regioner med

kapacitetsöverskott.

Enklare anslutning till tulldatasystemet

I samband med införandet tulldatasystemet infördes också

av omfattande säkerhetskrav för att säkerställa att ingen ett oriktigt sätt skulle kunna ansluta sig till systemet. Vi ifrågasätter dock om det inte är dags att göra översyn dessa bestämmelser och ruti-

nu en av ner.

Ny teknik och kunskap har gjort att det troligen går att för-

ny enkla förfarandet så att även de inte har så många ärenden att

som de vill anskaffa specialutrustning kan deklarera elektroniskt. Internet erbjuder stora möjligheter att såväl förenkla förfarandet som att öka den elektroniska anslutningsgraden.

Statushöjning av tullfrågor

Genom den roll tullfrågor spelar i EU-sammanhang har tullfrå-

som

också fått ökad betydelse för företagen. De regelverk som gorna en

tillämpas i dag är å sidan komplicerade än de tidigare men

ena mer skapar å andra sidan möjligheter att genom flexibla tolkningar

nya förenkla procedurerna. För de hanterar tullfrågorna ställs där-

som

med också större kompetenskrav, både för att tillämpa regelverket

och att tolka det ett flexibelt sätt. Många av de fel och brister som finns i deklarationema beror ren okunskap hos de som gör deklarationema. Tullverkets processer kan förenklas genom ett bättre

kunnande om regelverket.

Det finns talrika exempel att tullfrågor i företagen handläggs

av personal med för låg kompetens. Arbetsuppgifterna har ofta låg

status. Vi vill därför peka behovet att tullfrågoma får ökad

av

status i företagen.

Ett sätt att uppnå detta är att infonnationen från Tullverket i ökad

omfattning riktas mot företagsledningama.

Ett annat akademiska poäng för tullkunskap. Ex.vis

är att ge skulle någon högskola kunna avslutning civilekonomut-

ha en av

bildningen med till exempel en 20 poängs kurs i tullkunskap. En

lämplig sådan utbildning kan ekonomutbildningen i Luleå,

vara som för övrigt rent geografiskt ligger alldeles intill Tulldata.

Såväl näringslivet Tullverket utgör arbetsmarknad för dessa.

som För alla parter bör det även vara av intresse med påbyggnadsutbildmng.

SOU 1998: l 8 157

17. Tullen bör vara en den

strategisk parti

enade fronten mot narkotikan

Hotbildsanalys bör användas för

prioritering

Inom gränskontrollen saknar den systematiska ansats sker

som

inom klareringen för att förbättra urvalsprocessen riskobjekten.

av En viktig utgångspunkt för sådan ansats är att hela Tullverket

en arbetar mot samma riskbild, utifrån lägesbeskrivning och analys

som av såväl internationella nationella förhållanden utmynnar i

som en s.k. nationell hotbild avseende narkotikabrottsligheten. En sådan hotbild har också utarbetats Generaltullstyrelsen. Vårt intryck är

av dock att denna inte används i någon större utsträckning sig för

vare

prioritering av de begränsade eller för ett systematiskt

resurserna urval riskproñler. Vi bl.a därför att det finns mycket

av menar som kan utvecklas inom gränskontrollen och underrättelseverksamheten för att styra mot betydligt effektivare användning.

resurserna en

Tullen är det instrumentet för att

viktigaste begränsa

utbudet av narkotika

Den beräkning gjort tullens beslag i förhållande till i landet

av förbrukad narkotika visar att tullnärvaron vid gräns även inre

gräns är det viktigaste instrumentet för att minska utbudet

- av narkotika. Tullens närvaro stör ett påtagligt sätt narkotikaflödena, inte bara avskräckande utan framför allt att stor andel

genom en av narkotikan faktiskt hand. Därmed påverkas också vinstmöj-

tas om ligheterna i den illegala verksamheten. Men inte att den

anser andel som tullen tar hand räcker. Om till exempel beslagsandelen

om kunde fördubblas skulle den allvarligt hota lönsamheten och minska intresset från internationella syndikat.

Av nyligen presenterad sarnnordisk undersökning framgår att

en

de tillfrågade ansåg 80% de vari åldersgruppen till

av av som upp

39 att tullen och aktiv kontrollpolitik är viktig för att skydda

en de mest sårbara i samhället. I åldersklassenna däröver ansåg nära 90% att tullverksamheten är väsentlig.

För de leder narkotikasmugglingen i större skala är det lön-

som samheten i verksamheten styr intresset. Risken för upptäckt har

som

dessa inte bedömts så stor att det hindrar fortsatt verksamav som het. De åker fast är oftast inte de försöker ta över

som som varan

För de styr är ett tullbeslag det samma som minskad lön-

som

samhet. Lite tillspetsat fungerar tullbeslagen samma sätt som

skatt, dvs det krävs avsevärd beslagsandel innan intresset för

en verksamheten minskar.

I detta sammanhang kan det ifrågasättas inte frågeställningen

om bör hur stor beslagsprocent som behövs för att riksdagens mål

vara ska kunna uppfyllas än vad med nuvarande metoder

snarare som

bedöms rimligt.

Om till den minskade lönsamheten läggs risken för upptäckt tror

att beslagsandelen måste öka till åtminstone 30% tullens och

om polisens beslag allvar ska hota de intressen som styr den illegala verksamheten.

Av detta följer att tullen är och kommer att förbli en strategisk del

samhällets front mot narkotikan. Men beslagsandelen måste öka. av

Med en ytterligare ökad beslagsandel skulle denna strategiska position stärkas ytterligare.

Jobba smalt men smart ökad

- satsning analys,

underrättelse och

spaning

Det finns ingen rimlig möjlighet att genom enbart ökade resurser vid gränsen stoppa narkotikan. Ett exempel detta är en containerbåt som kommer in till Göteborgs hamn med till exempel 8.000 containrar. En container tar ca 8 arbetstimmar att effektivt undersöka om en portabel röntgen kan användas. Omräknat blir detta nästan 40 manår för att undersöka allt godset. Till detta kommer undersök-

ningen själva båten.

av

Slutsatsen av detta är att tullen måste jobba smalt men smart. Då har underrättelse och analysverksamhet en central betydelse.

Framgången beror av träffsäkerheten de objekt tas ut för

som kontroll.

Tullverket har under de senaste åren prioriterat denna verksamhet, vilket anser helt riktigt. Men tror att verksamheten måste

utvecklas och systematiseras ytterligare.

Det finns stora möjligheter att genom metodutveckling öka träffsäkerheten i analyser och träffbild Alla kontroller görs bör ske

som utifrån en riskbild. Dessa riskbilder uppdateras kontinuerligt

genom

att varje kontrollinsats återrapporteras.

Det förutsätter också att gränskontrollpersonalen såväl använder

de möjligheter deltar med vidarefönnedling

som ges som av upp-

gifter om allvarlig brottslighet och med återrapportering utförda

om kontroller såväl nationellt som internationellt. Vidare förutsätter det att hela Tullverket drar nytta och lärdom andra länders arbete

av av med metodutveckling och själva vidareförmedlar sina erfarenheter och upptäckter i dessa avseenden till andra länder för att främja

arbetet med att inte bara nationellt utan också internationellt bekämpa

narkotikabrottsligheten.

Utvecklingen när det gäller den införseln av illegala

och tobak är

sprit bekymmersam

Vi konstaterar att beslagen den illegalt införda alkoholen och to-

av baken tilltar i förhållande till nivån före EU-inträdet. Utvecklingen är bekymmersam flera sätt:

0 Ett ur folkhälsoperspektiv effektivt instrument hög håller

skatt

att erodera. 0 En allmän höjning dessa punktskatter inom EU är inte trolig.

av 0 Det tar resurser ñån andra angelägna arbetsuppgifter inom tul-

len 0 Den illegala verksamheten som har etablerats inom detta område

de senaste åren skapar illegala nätverk. Även svenska

nya om

skatter till omvärlden kommer de illegala nätverken att

anpassas

bestå. Dessa kommer att flytta över verksamheten till ille-

annan gal verksamhet, exempelvis narkotika eller andra för tillfället

högbeskattade varor.

0 Vår uppfattning är att det inte kontrollverksamhet i

genom en

rimlig omfattning går att stoppa denna illegala införsel.

Sammantaget är detta mycket allvarlig utveckling. Det allvarli-

en gaste är dock det rör de illegala nätverken. Med beaktande av

som den utveckling skett i det gamla östblockets länder och det hot

som

detta utgör mot svenska intressen finns det all anledning att vasom ra oroad.

En nyligen avkunnad dom, rör import cigaretter från EU,

som av

har ytterligare undergrävt Sveriges möjligheter att ha en skattenivå

tobak starkt awiker från merparten av länder inom EU.

som

Till detta kommer de oklarheter om av vem och hur kontrollen av punktskatter ska ske inne i landet.

De hot som etablerandet av de nätverk som ägnar sig illegal verksamhet utgör ska vägas mot folkhälsointresset. Vi beklagar att möjligheterna till att genom höga skatter främja folkhälsan tycks va-

väg att försvinna Men tror samtidigt att det är bättre att i tid ra inse detta och skattenivåema så att illegal införsel i större

anpassa mängd blir ointressant och därmed minska möjligheterna för de nätverk är oönskade.

som

Det är lätt att i detta sammanhang göra denna fråga till enbart en skattefråga. Det finns uppfattning hos många att eftersom skatten

en

är så hög är det acceptabelt att köpa illegalt importerade cigaretter. I

sammanhanget kan noteras att även andra länder inom EU med

betydligt lägre skatter alkohol och tobak har problem med

-

smuggling.

Vi anser att myndigheterna bör informera bättre om vilka som ligger bakom denna import och att den som köpt dessa illegalt importerade cigaretter därmed också lämnat ett stöd till de syndikat

ligger bakom införseln. Ett stöd till syndikat som använder alla som former av kriminella handlingar för att tjäna pengar.

Vi att den köper dessa har ett moraliskt delansvar

anser som varor

i hela hanteringen

Tyvärr tvingas konstatera att även om myndigheterna lyckas föra ut ett delansvar till de som köper illegalt importerade varor är dock skillnaden i skattesatser för stora för att den vägen kunna hind-

införseln. Det går heller inte att med rimliga insatser i gränskonra trollen hejda utvecklingen. Dessa insatser tar även resurser från den

högre prioriterade narkotikabekämpningen.

Det förefaller därför för oñånkomligt att de svenska punkt-

oss skattema för alkohol och tobak sikt bör ses över som en del att komma denna illegala verksamhet.

Flexiblare resursanvändning

När det gäller gränskontrollen också att tullen måste ändra

anser sitt sätt att arbeta. De styr narkotikatrañken kan förutsättas

som analysera tullens insatser mot narkotikan. Om tullen blir effektiv ett ställe flyttar trafiken. Detta innebär att tullen måste ha flexibla resurser, som kan följa med de vandrande flödena. Det finns i dag en inflexibilitet inbyggd i organisationen. Arbetstidsavtalet är så-

en dan. Läsningen till regioner Det förefaller

av resurser en annan. vara mycket svårt att i någon större utsträckning omfördela

resurser mellan regioner när behoven förändras. Problemet förstärks det

av stora antalet regioner.

Vi anser det vidare helt orimligt att vissa anlöp flyg och färja,

av som bedöms hög risk narkotikasynpunkt, inte alltid be-

vara av ur

vakas kontrollpersonal. Det exempel fann i utvärderingen

av av verksamheten är att Arlanda i princip saknar kontroll natten, då flera flyg är intressanta narkotikasynpunkt anländer. Mot

som ur bakgrund av den mycket varierande effektiviteten i kontrollen, sett över landet, anser att detta mer är en prioriteringsfråga för hela Tullverket resursfråga för Arlanda.

än en

Om inte de räcker till för att bevaka bör även

egna resurserna po-

lisens eller kustbevakningens kunna tas i anspråk.

resurser

Var finns den operativa/ strategiska ledningen för

kampen mot narkotikan

En fråga som har ställt många gånger under utredningen är

oss

den operativa/strategiska ledningen för kampen mot narkotikan

var finns Vi saknar och hotbild såväl inom

en samsyn en gemensam Tullverket som än mer mellan de tre myndigheter ska beslagta

som narkotika och beivra brotten, dvs. Tullverket, polisen och kustbe-

vakningen. Eftersom narkotikahanteringen förefaller bli allt

mer storskalig och systematisk där större syndikat sikt kan misstän-

kas styra en stor del handeln krävs också samlad strategi

av - en mot narkotikan, där samhällets resurser samordnas och styrs mot

en gemensam hotbild.

Vi anser därför att det är nationell angelägenhet att tullen och

en polisen arbetar ett nära och bra samarbete för detta ändamål och

upp därvid drar största möjliga nytta den nationella Europolenhetens

av

6 18-0089

162 SOU 1998: l 8

arbete liksom Europols möjligheter till analyser och informationssystem avseende den gränsöverskridande och organiserade narkoti-

kabrottsligheten.

Nationellt har riksdagen uppmuntrat och fäst stor vikt vid me-

todutveckling genom att bland annat ge tullmyndigheterna möjlig-

het att ta del flygbolagens och andra transportföretags uppgifter

av

för att så vis underlätta riksanalyser och om passagerare m.m. öka träffsäkerheten främst i att ingripa mot narkotikasmuggling. Vidare har nyligen gett tillåtelse att inrätta datoriserade register

man för underrättelse- och spaningsverksarnhet liksom varit bland de första länderna att ratificera Europol och CIS-konventionen för att svenska myndigheter skall kunna delta i det europeiska arbetet med

att bekämpa narkotikabrottsligheten och annan allvarlig och gränsöverskridande brottslighet.

Utvecklingen när det gäller bl.a. tullens beslag av kokain visar att dessa lagförändringar varit välrnotiverade och att avsett resultat har

uppnåtts.

över hela landet

Kontrollbefogenheter

I samband med att i denna rapport tar upp vissa frågor om punktskatter lämnar förslag att dessa förs över till Tullverket. Detta förutsätter att kontrollpersonalen befogenheter att verka över

ges hela territoriet.

Även narkotikasynpunkt är detta bra förändring. Den upp-

ur en delning finns i dag mellan tull och polis, dvs. att tullen bara får

som verka någon mil innanför landgräns, är inte ändamålsenlig i förhållande till verklighetens behov. Tullen och polisen har olika förutsättningar. Polisen är bättre att ta fast de sysslar med narko-

som tikan tar mindre mängder narkotika. Tullen är bättre att ta

men volymerna sämre att ta fast de hanterar narkotikan.

men som

En anpassning till allt sofistikerade smuggelmetoder är att

mer

ansvarsfördelning följer logiska avgränsningar i transporthänseende

dvs. att tullen följer narkotikan från utland till dess att den kommer till distributionspunkt och polisen tar vid i den efterföljande dist-

en ributionen och konsumtionen.

När Öresundsbron öppnas för trafik förstärks detta behov ytterli-

Det kommer att vara svårt med en effektiv kontroll av en stängare. digt rullande trañk, kontrollen begränsas till brofästet. Om kon-

om trollen ska göras effektiv vid brofästet kommer det att innebära

störningar i trañkflödet. Det är då rimligt att utsträcka kontrollmöjligheterna till hela sträckan från gräns till transportens

passage av slut.

är allt oftare

Narkotikasmugglingen integrerad som en

del i ett större varu- och

penningflöde

Vi har under utredningens gång informerat Finanspolisens

oss om arbete. Skälet till detta är smuggling att narkotika in över Sveri-

av ges gräns vanligen motsvaras av en transport av pengar i motsatt

riktning. En ökad uppmärksamhet penningtransaktioner såväl

av inom landet till andra länder är därför Finanspolisens

som en av

uppgifter. En trend ñnns är att narkotikasmugglingen allt oftare

som sker del i ett större handelsmönster, kan innefatta såväl

som en som legala varuflöden andra illegala varuflöden till exempel alko-

som hol och tobak.

För att kartlägga dessa mönster behöver således även legala

varuflöden följas och dokumenteras. En brist i det sammanhanget

som

påtalats från Generaltullstyrelsen är att tulldatasystemets goda möj-

ligheter att följa varuströmmar inte får användas i brottsbekämpan-

de syfte. Enligt uppgift detta förutsättning från näringslivet

var en för att medverka i införandet tulldatasystemet.

av

För oss är det självklart att så bör ske, vilket vi återkommer till i våra förslag. Vi har svårt att tro att näringslivet motsätter sig att tulldatasystemet kan användas för att till exempel förhindra eller försvåra narkotikainförsel.

Om tulldatasystemet kan användas för att till exempel bekämpa

grov brottslighet får såväl Tullverket som Finanspolisen bättre möjligheter att kartlägga de större handelsmönster där även narkotika ingar.

Ökad och effektivare

användning allokering av

narkotikahundar

Mot bakgrund av såväl den allmänpreventiva effekten den fak-

som tiska möjlighet att hitta narkotika narkotikahundarna har

som anser vi att en ökning av antalet hundar har hög prioritet och att dessa bör fördelas dit de gör störst nytta.

Omvänd bevisbörda för

tillgångar

Enligt uppgift tillämpas i Storbritannien s.k. omvänd bevisbörda

en för tillgångar. Detta innebär är misstänkt för narkoti-

att person som kabrott måste kunna tala ursprunget för sina tillgångar. Om ur-

om sprunget inte kan klarläggas riskerar den misstänkte att tillgångarna

beslagtas. Självfallet leder detta till svårigheter rättssynpunkt. Vi

ur vill därför inte ta ställning till det bör tillämpas även i Sverige.

om Vi tycker dock att det är värt att undersöka noggrannare.

Okonventionella metoder

Det har under årens lopp från såväl polis tull kommit förslag

som

att använda s.k. okonventionella metoder. Ibland har de tillåom tits, ibland har de inte ansetts in i vårt rättsmedvetande. Att

passa tillåta dessa metoder är ibland svår gränsdragning mellan

en rättstradition och resultatkrav. Den motpart tull och polis har att

som bekämpa tillämpar i högsta grad okonventionella metoder. Det är då enligt vår bedömning stor vikt att även polis och tull kan göra

av det. Vi även att problemen med narkotikan är så stora att

menar andra angelägna samhällsintressen kan tvingas stå tillbaka något.

Ökad satsning teknik och metodutveckling

Den tekniska utvecklingen gör att det ständigt kommer ny teknik

underlättar såväl spanings och underrättelseverksamheten som som de fysiska kontrollerna. Den snabba utvecklingen inom IT-området gör också att det ständigt kommer förbättrade analyshjälpmedel. Inte minst i det internationella samarbetet med brottsbekämpning inriktas arbetet till stor del metodutveckling och riskanalyser

samt utveckling av gemensamma informationssystem. Utveckling-

de s.k. kompensatoriska åtgärderna förutsätter till exempel att en av länderna kan samarbeta effektivt och vidarefönnedla sina erfarenheter i arbetet med att bekämpa brott och hyser stora flir-

man

hoppningar att utvecklingen informationsutbyte och samarbete

av med hjälp modem informationsteknik kan bidra till att myndig-

av heterna blir effektivare i att ingripa mot brott och öka träffsäkerhe-

ten. Vi att det är viktigt att tullen tar till sig de nya hjälpmedel

anser

utvecklas och att metoderna förnyas. som

För att full utdelning detta krävs också att det finns system för spridning framgångsrika metoder inom tullen och till sam-

av

verkande myndigheter.

Prisutvecklingen narkotika bör följas

Vi har i samband med vår utvärdering av Tullverkets verksamhet ägnat visst intresse prisutvecklingen narkotika. För oss har intresset varit självklart då den är den bästa indikatom förändringar

marknaden, eller snarare marknaderna.

Det är med stor förvåning som konstaterat att någon systematisk inrapportering och uppföljning såvitt erfarit inte sker. Det

- —

var även vissa svårigheter att få fram en ungefärlig prisbild.

Genom att noggrant följa prisutvecldingen, såväl för hela landet

för enskilda mindre marknader kan till exempel en snabb indisom kation fås något händer marknaden. Om priset amfetamin

om i mindre stad börjar falla är det en snabb indikation att någon

en

distributör håller att etablera sig, eller om priset inte faller ny trots att en distributör gripits, är det en indikation på att denna ersatts.

En prisbild erhålls inte genom att då och då fråga om priset. Det

bör snarare vara en självklarhet att vid varje myndighetsingripande

då det finns misstanke om att narkotika något sätt är inblandat —

ta reda den prisinfonnation går att få fram. Denna bör där- — som efter kontinuerligt rapporteras och löpande analyseras och sammanställas.

Det är inte de men detaljerade infonnationema som är av störst

värde. Det är mångfalden små informationen för sig är

av som var värdelösa men som sammantagna ger en mycket bra bild av läget.

Vi har svårt att tro att det finns något annat sätt effektivare

som kan skapa bild utvecklingen narkotikamarknaden.

en av

Ansvaret för att sammanställa en detaljerad prisinfonnation om narkotikamarknaden bör i första hand polisens ett flertal

vara men andra myndigheter, däribland tullen, bör kunna bidra med värdefull information.

18. Ökat samarbete inom EU för att stärka den

legala och hindra den illegala handeln

Ett ökat samarbete inom EU är av mycket central betydelse för att

förenkla tullprocessen. Den grundläggande syn som Sverige har

som exportberoende land bör också ges större utrymme i EUregelverket. Detta förutsätter tydlig närvaro i de viktiga förhand-

en lingsskedena i Bryssel, såväl från de statliga organen som från näringslivets företrädare.

Förenklingar i regelverket är central betydelse för svenskt nä-

av ringsliv. Det är också av betydelse för att tilltron till regelverket inte ska rubbas. Reglerna måste ha utformning accepteras så-

en som av väl allmänhet som företag. Framgången för svenskt tullarbete beror till en icke oväsentlig del av hur lyckas ändra och förenkla EU-

regelverket i en för Sverige gynnsam riktning.

Den strävan som ñnns inom EU att lägga samman alla tulladministrationer till ett tullverk är troligen inte aktuell för svenskt vidkommande inom överskådlig tid. Förvisso skulle det innebära förenklingar men har troligen inte förankring hos allmänheten. För svenskt vidkommande är Tull 2000 arbetet, dvs. det för EU:s tull-

verk gemensamma utvecklingsprogrammet, troligen tillräckligt för

att uppnå vad vill. Att arbeta som om vi vore en tull räcker långt inriktning. Bara det kommer att kräva stort mått

som en av arbete.

Sverige bör vara ett föregångsland i EU när det gäller att visa hur

offensiv användning IT kan effektivisera hela tullprocessen en av samt ge en effektivare brottsbekämpning.

När EU utvidgas österut kommer förutsättningarna för tullen återigen att ändras. En stor del tullens klareringsverksamhet i

av Östersjöhamnama försvinner. Kontrollbehovet kvarstår dock i stort oförändrat.

Inom kustbevakningen övervägs redan att betrakta norra delen av Östersjön EU-imanhav och bevakningsreswsema samordnas

som

med ñnska kustbevakningen utmed sjögräns mellan Sverige och en Finland, som går genom Understens fyr. Troligen kommer uten vidgning av EU att förstärka möjligheterna att med hjälp sjöav

gränser ytterligare förenkla tullprocessen.

Inom tullen och Regeringskansliet behöver EU arbetet samordnas bättre. Inom tullen är arbetet i dag resurskrävande. Troligen behövs någon form fast representation i Bryssel klarar merparten av som av

kommittéarbetet. Endast i undantagsfall bör tjänstemän från Sverige

behöva till Bryssel. resa Det svenska framtida förhållningssättet till EMU är än så länge inte helt fastlagt. För tullens del är det dock realitet kommer en som att kräva hel del arbete. Först och främst för att tulldataen anpassa systemet, men även for att alla rutiner. anpassa Vårt intryck är att Sverige medveten och välplanerad genom en strategi har stora möjligheter att påverka EU och tullbestämmelserna i for Sverige och svenska företag riktning. Det föruten gynnsam

sätter då att såväl den statliga representationen i Bryssel nä-

som ringslivets företrädare arbetar mot enhetliga mål.

Tullinforrnationssystemet CIS och Europol

Inom ramen för det europeiska samarbetet inriktas i dag stor del en av resurserna mot att med hjälp modern IT skynda och utav

veckla informationsutbytet i brottsbekämpningen, bl.a. narkoti-

kabrottsligheten. Detta sker såväl i konkreta ärenden insom genom

formation om hotbilder, trender, smugglingsvägar

m.m. CIS Custom Information System kommer till exempel både att tillhandahålla ett analysverktyg för konkreta ärenden central som en infonnationsbas med åtgärdsförslag, utveckling avseende m.m.

grövre brottslighet.

Regeringen har uttalat vikten att svenska myndigheter ansluter av sig och också använder systemet, som sjösätts i 1998. mars Till detta kommer den polisen inom EU Europol, gemensamma — som satsar motsvarande användning databaser. av

Schengen leder till ökade resursbehov

Sedan slutet år 1996 deltar Sverige tillsammans med de övriga av nordiska länderna i Schengensamarbetet. Ambitionen är att delta

operativt senast år 1999. Samarbetet berör verksamheten inom såväl

tullen som polisen och kustbevakningen.

Schengensamarbetet syftar till att genomföra fri rörlighet för

personer genom att alla personkontroller vid de inre gränserna, dvs. gränserna mellan de länder som deltar i samarbetet, avskaffas. Den fria rörlighet finns mellan de nordiska länderna kommer som nu att bevaras och utsträckas till att omfatta hela Schengenområdet, dvs EU exklusive Storbritannien och Irland inklusive Norge och men Island. Genom att de inre gränserna i praktiken avskaffas mellan Schengenländema har dessa istället åtagit sig att noggrant kontrolle-

ra gränserna mot icke Schengenländer enligt enhetliga regler.

- Alla skall åtminstone underkastas kontroll för faststälpersoner en lande av identitet uppvisande resedokument. Personkongenom av trollen skall utöver granskning och andra villkor för inresa, av pass vistelse, arbete och utresa, även omfatta och förhind-

eñerspaning

rande av brott. Kontrollen kommer att bli effektivare än i

dag ge-

nom att datasöloringar skall göras i det s.k. SIS-systemet, bland som annat innehåller spärrlistor över efterlysta inom hela personer

Schengenområdet och inte skall beviljas inresa. Vid

personer som inresa till Schengenområdet skall icke underkastas

EU-medborgare

en mera noggrann kontroll. Kontroll skall även ske vid utresa ur Schengenområdet. Denna kontroll skall utföras efter behov av spaning och för förhindrande hot mot inre säkerhet och allmän ordav ning. Utresekontrollen skall utföras i samtliga fall vad gäller icke

EU-medborgare.

För att kompensera bortfallet personkontroller vid de inre av gränserna innehåller Schengenkonventionen krav mobil kontroll av den yttre gränsen och viss inresekontroll samt ett

långtgående

polisiärt och rättsligt samarbete mellan medlemsstaterna. Det innebär bland annat ett ökat informationsutbyte, samverkan utlämom

ning för brott och möjlighet till direkt operativt polissamarbete över

de inre gränserna. Schengenavtalet får för Tullverkets del konsekvenser för i första hand verksamheten Arlanda, även verksanrhetema vid men Landvetter och Sturup berörs. Schengenavtalet innebär att resenärer från Schengenländer skall från andra till och separeras resenärer från Schengenområdet, vilket ställer krav

tenninalbyggnadema.

I dag blandas Arlanda trafik från länder utanför EU med intern EU-trafrk. För att anpassa Arlanda till Schengenavtalet kommer en

tillbyggnad ske två tenninaler, vilket i sin tur för Tullverkets del

av innebär bland annat att antalet tullñlter måste ökas.

I dag får tullen information från bland annat passkontrollen om misstänkta Genom att passkontrollen tas bort vid resa

personer. mellan Schengenländer reduceras därmed tullens möjligheter att effektivt utföra kontrollen. Urvalet kontrollobjekt försvåras. För att

av

detta erfordras s.k. dold spaning i terminalhallen, vilket

kompensera

leder till ökade resursbehov. Eftersom denna måste ske samtidigt i flera terminaler kan det inte klaras med nuvarande resurser.

Tullverket har redovisat vilka ökade behov de anser att Schenge-

navtalet leder till.

Riksrevisionsverket har regeringens uppdrag analyserat bland annat Tullverkets behov och konstaterar att resursbehoven i och för

ökar att detta inte är följd Schengenavtalet utan i sig men en av första hand ett allmänt behov att utöka kontrollen och spaningen

av

Arlanda.

Vi delar inte Riksrevisionsverkets uppfattning att Schengenavtalet i sig inte innebär något behov resursökning. Bortfallet av

av

passkontroll, underlag för tullens urval av kontrollobjekt, samt

som att fler terminaler ska bevakas är sig motiv för att öka resurserna utan att ambitionsnivån ökar.

Vi har tagit del Tullverkets utredning men konstaterar att det

av inom för vår utredning inte går att särskilja vilka behov som

ramen är följd att Arlanda är underbemannat och vilka som med

en av — oförändrad ambitionsnivå måste tillföras verksamheten. Vi kon-

staterar blott att Schengenavtalet i sig leder till ökade resursbehov. För att fastställa resursbehovet måste djupare analys verk-

en av samheten vid Arlanda göras.

19. Är tullen rätt dimensionerad

sammanfattningen av den utvärdering gjort av verksamheten

underåren 1993/94 1997, är att Tullverkets problem inte i första — hand är brist Vi att kan frigöras resurser. anser resurser genom en

effektivare användning. Såväl arbetsuppgifter kan

resurser som omfördelas så att en större samlad samhällsnytta erhålls. Vi vill särskilt framhålla vikten att sådan effektivisering föav en regås av att barriärbrytande mål för Tullverket formuleras och fastställs. Det är de stora utmaningarna för utvecklingen ñamåt. som Detta förutsätter dock delvis inriktning för Generaltullstyen ny

relsen för att planera strategiskt och prioritera rätt.

Frågan om dimensioneringen av tullen är ytterst demokratisk en fråga som beror av vad som ska uppnås, hur mycket nytta ska som produceras. Mer nytta kan alltid uppnås ökas. Vår om resurserna bedömning är dock att först effektivare fördelning när en av resursema genomförts bör frågan om ev. ökade prövas. Det är resurser först då det går att ställa de rätta kraven på vilken nytta ska som produceras. Risken är annars att till största delen förnya resurser delas i verksamheterna utan att motsvarande större samhällsnytta

uppnås. Vi anser också att den mycket stora effektiviseringsmöjlighet

som finns i klareringsverksarnheten, bland annat det s.k. genom RISK-projektet, kan frigöra till såväl att etablera systeresurser en matisk dialog med näringslivet för att effektivisera hela tullprocessen som att förstärka i första hand underrättelser, spaning, kontroll

och brottsbekämpning. Vår uppfattning är att den möjliga effektivi-

seringen av tullens klareringsrutiner inte enbart beror att det s.k. av RISK-systemet införs utan det finns än större möjligheter att för-

enkla i hela tullprocessen kvalitetssäkring

genom av processerna, höja kvaliteten avlämnade deklarationer, effektivare användning

IT, införande månadsvisa deklarationer, ett förenklat direktav av

förtullningsförfarande etc.

Inom gränskontrollen kan verksamheten effektiviseras genom en ansats liknande RISK-projektet för att utifrån

mer systematisk -

—

hotbild och kontinuerligt uppdaterade riskproñler öka

en gemensam

träffsäkerheten och höja beslagsprocenten

Nya resurser riskerar alltid att stoppa upp en förändringsprocess och bör därför övervägas Eftersom till tullen ofnoga. nya resurser handlar viljan att stoppa narkotikan bör också sådana nya tast om prövas i ett större sammanhang där samtliga resurser for att resurser narkotikan vägs in Tullen kan aldrig sköld stoppa vara en ensam mot narkotikan. Tullen är strategisk del enad front. Enligt en av en den utvärdering vi gjort kostade gränskontrollen före EU-inträdet än den tillbaka i nytta för samhället. Vårt sätt att göra dessa mer gav beräkningar är i och för sig inte invändningsfria men det visar att de neddragningar gjordes i samband med EU-intzrädet gav som resom sultat att inte bara effektiviteten i gränskontrollen ökade väsentligt, dessutom ökade beslagen radikalt. Kampen mot narkotikan är högt prioriterad verksamhet inom en såväl tull polis. Mycket stora medel satsas också. Totalt anslås som stora belopp till tullen och polisen för att bekämpa narkotikan Tullen och polisen gör också stor nytta. Frågan är om de gör tillräcklig nytta för de insatta Vår uppfattning är att resursanvändresurserna. bör kunna effektiviseras. Eftersom marginalnyttan oftast är

ningen

avtagande, dvs. den sist satsade kronan gör mindre nytta än den

första, är effektivisering viktig för att medel frigörs från

en ev. som andra verksamheter ska största nytta. ge Totalt sett vill framhålla att riksdagens mål ett narkoom om tikafiitt samhälle ska kunna infrias krävs mycket stora insatser från inte bara samhällets sida utan lika mycket från allmänhet och nä-

ringsliv. I det sammanhanget kommer troligen ytterligare resurser

krävas även till tull och polis, då utfallet hittills samhällets att av samlade insatser visar att vi inte ens är i närheten av en måluppfyl-

lelse. Det är dock inte bara fråga om effektivare användning av reen eller ytterligare utan troligen om ett helt annat sätt surserna resurser

att arbeta, där allmänheten och näringslivet har en nyckelfunktion.

Enligt vår uppfattning kan narkotikan bara stoppas om det finns

fullständig uppslutning i samhället och vilja att hjälpa till.

en Narkotikan är inte fråga bara för myndigheterna. en

20. behöver i första

Organisationen förnyas,

hand centralt

Tullverkets organisation ändrades i samband med EU-anslutningen. Den tidigare organisationen bestod drygt 30-talet tullkontor, som av

löd under fyra regionmyndigheter.

De huvudsakliga motiven för att ändra organisationen var dels att verksamheten blev mindre varför även den organisatoriska överbyggnaden måste reduceras dels att antalet beslutnivåer inom verket för många. Genom den organisationen försvann en beslutsvar nya nivå och överbyggnaden reducerades. Erfarenheten denna förändring visar att riksdagens beslut att av minska anslagen välmotiverat. Genom att antalet beslutsnivåer var reducerades finns det bättre kontakt mellan verksledning och nu en den direkta verksamheten.

Tullverket är i dag organiserat i centralmyndighet, General-

en

tullstyrelsen, samt tolv regionala tullmyndigheter. Inom General-

tullstyrelsen fims det byråer med för övergripande och centansvar

rala frågor. Det viktigaste styrmedlet från Generaltullstyrelsen mot regioner-

är de s.k. verksamhetsöverenskommelsema, innehåller såväl

na som krav inriktning mål för verksamheterna Genom dessa som överenskommelser regionchefema ett stort ansvar för att inom ges för sin budget klara kraven. Resultatet är att kraven blivit ramen och ansvarsgränser mellan den centrala och regionala ni-

tydligare

vån väldeñnierade. Det har också lett till klar rollfördelning och en för att beslutade budgetar ska hållas. Regionerna har således ansvar större självständighet mot den centrala nivån. På flera sätt har en detta utvecklat verksamheten Genom att förändringarna blev genomförda under förhållandevis

kort tid, samtidigt ett mycket stort utbildningsprogram i det nya

som

EU-regelverket genomfördes för personalen, är det naturligt att de inre frågorna hamnade högst dagordningen. Det är därför inte

174 SOU 1998: l 8

speciellt förvånande att de som Tullverket är till för, bl.a. näringslivet, under denna tid ansett att de inte fått gehör för sina frågor. Nu när förändringarna till största delen är genomförda finns det mer tid för de yttre frågorna. Att Tullverket också börjat ta till sig dessa frågor bekräftas också från näringslivets företrädare. Det är också naturligt att dra slutsatser erfarenheter nu av av omställningen och rikta in organisationen mot 2000-talets behov. EU-

regelverket är till sin konstruktion kompromissprodukt mellan

en många olika länders intressen. Därmed innehåller det såväl ett större tolkningsutrymme för det enskilda landet större flexibilitet. som en För verksledningen blir det en utmaning att lotsa verket från den svenska regeltraditionen till den europeiska. Det ställer krav så-

väl organisatoriska förändringar attityd och kulturförändringar

som

hos personalen

Den vision och de baniärbrytande mål vi skisserat i det föregående innebär helt utmaningar och i förlängningen ett helt annat nya Sätt att arbeta.

Den nuvarande organisationen inom till exempel Generaltullsty-

relsen är utformad för att det gamla regelverket. Vi tror att det passa nya regelverket med sina möjligheter till flexibla tolkningar i för-

längningen ställer krav på ett processorienterat synsätt, där

mer ar-

betsflöden och värdeskapandet i dessa prioriteras. För ledningen innebär denna utmaning att leda förändringsarbetet

så att fokus ändras fidn att myndighet - som nu - vara en som pro-

ducerar kontroll, deklarationsgranslcning och uppbörd till

en myndighet som ger service de Tullverket är till för. Hur ska organisationen för att Tullverket ska kunna anpassas möta omvärldens krav verksamheten I första hand vill betona

betydelsen av en ledningsorganisation som arbetar strategiskt med resursfördelning, utveckling av processer, dialogen med omvärlden samt budget och uppföljning. Detta innebär att huvudinriktningen bör ledningsorgani-

vara en

sation som utöver traditionella lednings- och resursallokeringsfrågor i huvudsak ägnar sig strategisk utveckling och förnyelse Tull-

av verket. Å sidan behöver förstärkas

ena ledningsorganisationen men å andra sidan bör operativa uppgifter långt möjligt flyttas ut

- från den centrala myndigheten. Detta innebär sikt stor föränden

ring för Generaltullstyrelsen

De slutsatser dragit vår utvärdering av Tullverkets verk-

av samhet för åren 1993/94 97, dvs året före och åren efter EU-

inträdet är att:

0 Helhetssynen behöver utvecklas

Den interna resursfördelningen behöver utvecklas 0

Strategiska utvecklingsprojekt bör ledas med fastare hand från 0 en

Generaltullstyrelsen

Det saknas vision för verksamheten 0 en

Generaltullstyrelsens roll strategiskt ledningsorgan behöver

0 som

utvecklas

Operativa uppgifter bör decentraliseras från Generaltullstyrelsen

Vi anser att många av de operativa uppgifter som Generaltullstyrel-

i dag har kan flyttas ut till de regionala myndigheterna, så att sen vissa myndigheter även får ansvar för gemensamma uppgifter inom Tullverket.

Uppgifter kan delegeras ut, till exempel bindande förhandsbesked, vissa tillstånd, inte behöver handläggas centralt. Detta

som innebär att dessa uppgifter blir regionaliserade. Andra gemensamma uppgifter bör fortsätta att vara gemensamma men handläggas en region för hela Tullverkets räkning. Det finns flera exempel detta.

Fördelen detta är dubbel. Dels renodlas ledningsorganisatio-

av

nens uppgifter dels tillförs de regionala myndigheterna arbetsupp-

gifter. För de sistnämnda innebär detta till exempel att de får bättre möjligheter att genom sin storlek bli effektivare, genom att resur-

i organisationen kan utnyttjas effektivare. serna

En med färre

strategisk ledning operativa uppgifter

Från de många intervjuer och arbetsplatsbesök genomfört har vi

konstaterat att det finns stor vilja att förenkla och effektivisera

en verksamheten. Det har också många såväl inne i Tullverket

av -

företrädare för näringslivet efterfrågats ett mer visionärt som av -

och strategiskt inriktat förändringsarbete. I första hand gäller dessa förväntningar Generaltullstyrelsen, som

har huvudansvaret för att leda förändringsarbetet. Den anses vara

för lite strategisk. Många saknar ett visionärt förändringsarbete, där omvärldens behov sätts i fokus. Vi delar denna uppfattning. För att leda ett sådant förändringsarbete ställs byråerna i Generaltullstyrelsen inför stora utmaningar, de har till exempel huvudansvaret för att resurserna prioriteras mot största samlade nytta. Vår utvärdering visar att denna resursoptimering kan utvecklas.

För att lyckas måste byråerna central roll i ledningsarbetet.

ges en Regionerna är i dag direkt underställda verkschefen och dialogen

sker också ofta direkt med verksledningen. I ledningssarmnanhang

har byråerna snarare karaktären stabsorgan verksledningen än

av

att vara ledningsansvariga för huvudprocesser. Som stabsorgan har

de inte något ansvar för helheten inom sitt verksamhetsområde utan

deltar i beredningen specifika frågor. I övrigt ägnar sig

snarare av

byråerna i betydande omfattning operativa uppgif-

gemensamma

ter. Byråemas resurser har även i betydande omfattning bundits

upp

deltagande i möten i Bryssel.

Byråema måste mer aktivt delta i beslutsprocessen

Eftersom byråerna således inte för huvudprocessema får tar ansvar den till numerären lilla verksledningen och mycket ett stort ansvar -

arbete att samordna resursprioriteringen och att leda huvudproces-

— serna. Vi anser att byråerna i betydligt större omfattning bör vara engagerade i Tullverkets ledning och i den konkreta beslutsprocessen.

Av Generaltullstyrelsens budget består 15% strategiska lednings-

ca av

tavpgfier

Uttryckt i ekonomiska termer består 15% budgeten strateca av av giska ledningsuppgifier. Resten består av för Tullverket gemen-

samma uppgifter.

Sanktioner Information, 3,7% {behovsanalys Utveckla Uppbörd 0.0% 2,4% processer l 0,0%

Handelssotatistik Övrig infrastruktur Revisionh 9,2Å 37,0% 0,0%

Gränsskydd 0,4%

Underrättelse/ Spaning 14,6% i Ledning, budget,

Intrastat/ Ppföljnmg

Klarenng. 14,8% 00% ’ 7,9%

Generaltullstyrelsens arbetsuppgifter uttryckt i pengar

Verksledningen utgör således endast mycket liten del Geneen av

raltullstyrelsen och har i praktiken inte möjlighet att ta ett fullt ledningsansvar för huvudprocessema. Risken är att ingen tar ledningsansvaret.

Vilka ledningsuppgy‘z‘erbör ledningen för Tullverket ha

För att leda förändringsarbetet mot den vision och de baniärbrytan-

de mål skisserat behövs ett annat sätt att arbeta i ledningen. De processer som rör kontakten med omvärlden och bl.a. har till som syfte att såväl identifiera behoven att utveckla respektive som nyskapa processer som passar dessa behov bör prioriteras ett annat sätt än hittills. Vi har i det föregående skisserat huvudprocesser, är allmänsom giltiga såväl för Tullverket som till stora delar även för andra tjäns-

teproducerande organisationer. Ett systematiskt arbete med dessa

processer, i syfte att såväl utveckla rationalisera hela tullförfasom

randet bör prioriteras.

Hos de Tullverket är tillför Hos Tullverket InterntvärdeskapandeExterntVärdeskapande Externtvärdeskapande Interntvärdcskapandc Företag och allm änh et Talaombehov Identifiersbehov Utveckla lullprocesserna lnhåmtakunsk.

Skapaintresse l ochlojalitet

i illhandahålla infrastruktur Ledning 4 Budget pföljnin Lämna fr underrättelser -I-unarbcte‘

Huvudprocesserna

Ledningen har enligt vår uppfattning i första hand ansvaret för:

Ledning, budget och uppföljning, prioritering mot största sam-

hällsnytta

Visionen för verksamheten Nedbrytning regeringens mål till den regionala verksamheten av

Strategisk utveckling och förnyelse verksamheten

av

Mål och uppföljning av kompetensutvecklingen Leda de strategiska förändringsprojekten

Ansvara för den systematiska övergripande dialogen med nä-

ringsliv och allmänhet genom att I Skapa lojalitet hos de som Tullverket är till för I Identifiera dessas behov

I Initiera utveckling och förändring av tullprocessema

Dialogen med regeringen och EU

Generaltullstyrelsen bör därför organiseras för att klara den strate-

giska ledningen dessa huvudprocesser. Dessutom bör det ñnnas av

resurser för strategisk ledning av produktionsprocessema.

När det gäller EU-arbetet anser inte att detta ett tillfredsställande sätt samordnas i dag, sig inom Tullverket eller i diavare

SOU 1998: l 8 179

logen med regeringskansliet. Resp. område förefaller sköta sig ganska självständigt i förhållande till andra. Vi att detta arbete

anser bör strarnas upp. Eventuellt bör övervägas att etablera fast

en representation i Bryssel.

Uttryckt i organisationsterrner innebär detta att det utöver

en verksledning behövs ett antal centrala enheter med processansvar för:

0 Utveckling och strategisk förnyelse, ledning strategiska för-

av

ändringsprojekt

0 Information och dialog 0 Administration

0 Ekonomi, budget och uppföljning, nedbrytning regeringens

av

mål till den regionala verksamheten 0 Samordning av EU-arbetet

0 Kompetensutveckling

0 Strategisk ledning och uppföljning av produktionsprocesserna

Operativa uppgifier bör så långt det är möjligt antingen delege-

- -

till regionerna att de tar för ñågoma inom sitt ras genom ansvar geografiska område eller decentraliseras till region så att denna

en region tar det gemensamma ansvaret inom Tullverket för dema fråga. Detta innebär också att respektive regionchef tar i flir-

ansvar

hållande till verksledningen för dessa uppgifter.

En eflé/divare ledningsgnpp

I dag finns det ingen egentlig ledningsgrupp för Tullverket.

Verkschefen har träffar omväxlande med byråchefema eller byråchefema och regionchefema. Inget dessa möten har karaktären

av av "normal" ledningsgrupp. Träffarna med byråchefema täcker inte helheten och när regioncheferna är med är för stor för att

gruppen kunna arbeta effektivt.

En mindre men effektivare ledning för Tullverket, där operativa

uppgifier decentraliserats respektive delegerats till regionchefema,

innebär liten effektiv ledningsgrupp för hela Tullverket

att en men

etableras, bestående av Verkschefen, verksledning och regionchefer.

180 SOU 1998: l 8

Engageraa ledning

Vår uppfattning är att centralmyndighetens inriktning de kommande

åren bör ändras. Den omständigheterna framtvingade starka fo-

av kuseringen de inre problemen bör bytas mot ett strategiskt framåttänkande.

Såväl riksdagen regeringen har dock ganska liten reell möj-

som

lighet enbart direktiv o.dyl. framtvinga denna förändring.

att genom Det krävs för verklig förändring ska komma till stånd i

som att en stor skala är för uppgiften engagerad verksledning. Det krävs då

en

också sammansättning denna är engagerad för föränd-

en av som ringen och ser framtiden som en utmaning.

Den nuvarande ledningsorganisationen är utfonnad utifrån de

krav det gamla tullregelverket ställde. Det nya regelverket

som ställer krav såväl nya processer och metoder som en ny organisation och ett utifrån och in synsätt.

Det är då också rimligt att denna ledningsorganisation be-

nya

med de känner att de vill med och leda en stor mannas som vara förnyelse verksamheten och som är beredda att anta de utma-

av

ningar som barriärbrytande mål innebär.

I det sammanhanget bör rekryteringskretsen vidgas även utanför

Tullverket. Metoderna och ledarskapsfrågomai Tullverket är inte så speciella att inte utifrån utan tidigare tullerfarenhet kan

personer - bidra till förnyelse verksamheten. Tvärtom kan detta- tillsam-

av

med den gedigna kompetensen inom Tullverket- skynda mans

nödvändig utveckling och förändring.

en

Antalet bör

regioner begränsas

När det gäller den regionala verksamheten anser att den i dag är fördelad för många regioner. I utvärderingen har det visat sig att de små regionmyndighetema har svårigheter att klara effektiviteten. Det stora antalet regioner leder också till inflexibilitet i resursut-

nyttjandet.

Det är i och för sig ingalunda någon självklarhet att effektiviteten ökar med storleken organisationen. Det finns talrika exempel organisationer där storleken är direkt negativ för att utveckla effektiviteten. Det handlar då dock vanligen om organisationer som är

betydligt större än regiomnyndighetema.

SOU 1998: l 8 181

Mot bakgrund de stora förändringar och införande av ny tekav nik bedömer dock att de mindre regionmyndighetema är för små för att kunna bära dessa utvecklingsinsatser. För de regionerna Sundsvall och Haparanda bedömer norra det- trots deras litenhet inte lämpligt att lägga samman dem vare sig med varandra eller med till exempel Arlanda eller Stockholm. Deras geografiska läge och utsträckning är sådan att de bör förbli

självständiga regioner. Däremot att dessa regionmyndighe-

anser ter med fördel kan ta över uppgifter ñån Generaltullstyrelsen. De

tulldatasystemet andra arbetsuppgi fier.

kan även genom När det gäller den sydligaste landsändan Skåne ñnner det - helt omotiverat att den i dag täcks av fyra regionmyndigheter. De tidigare två länen Kristianstad och Malmöhus län har slagits - till ett län. Ett skäl för detta har varit att dessa två län är samman ekonomiskt och trañkmässigt helt integrerade med varandra. Det är

då självklart att Skåne ska inom regionala tullmyn-

rymmas samma

dighet.

Vår uppfattning är att Tullverkets totala regionala verksamhet motiverar 5 7 regioner. Därmed kan regionerna få en numerär åtminstone uppgår till 250 300 personer och en budget som - 100 mkr. Vi bedömer att denna storlek erfordras för att de ska kunha att möta de möjligheter som bl.a. ITna egna resurser utvecklingen innebär. En aktiv dialog med näringslivet underlättas också viss minsta storlek. av en

Eftersom tullen del den statliga törvaltningsapparaten

är en av och har ett nära samarbete med länsstyrelser, skatteforvaltningar

och polismyndigheter bör regiongränsema dras så att det blir ända-

målsenligt i förhållande till dessas administrativa gränser.

Vårt förslag till regionindelning är därmed att:

Det bör finnas fem sju regionala myndigheter, med en egen 0 budget åtminstone 100 mkr Regionmyndigheterna i Sundsvall och Haparanda bör bibehållas 0 Skåne bör täckas myndighet 0 av en

Regiongränser till län samt polis- och skattemyndighe-

0 anpassas

ternas regionindelning

Vårt förslag är att den närmare indelningen bör klarläggas i diaen

log mellan Regeringskansliet och Generaltullstyrelsen.

Tulldata bör självständig verksamhet på nivå vara en samma som re-

gionmyndighetema

Tulldata är i dag byrå inom Generaltullstyrelsen, är

en egen som utlokaliserad till Luleå sedan 90-talets början I sammanhanget kan nämnas att erfarenheterna denna utlokalisering är mycket goda. av Tulldata står i dag för rent operativa uppgifter och bör enligt vårt synsätt inte tillhöra Generaltullstyrelsen. Vi dock att dess såanser väl verksamhet som personalstruktur är så olik regionmyndigheternas att den inte bör organiseras som en del i en region utan bör ha

en självständig ställning samma nivå i organisationen som regi-

onmyndigheterna. Chefen för verksamheten bör således ingå i ver-

kets ledningsgrupp.

Många verksamheter kan regionaliseras

Vi har inte ort någon fullständig genomgång vilka verksamhe-

av

ter som kan regionaliseras. Detta bör uppgift för Tullverket,

vara en efter uppdrag av regeringen. I det enskilda fallet finns det alltid invändningar som kan resas. På kort sikt kan det även leda till ökade kostnader. På längre sikt är det dock vår uppfattning att fördelarna i många fall överväger det kortsiktiga kostnaderna Tullverket har redan vidtagit åtgärder i den riktning föreslår. Förläggningen av Tulldata till Luleå har inte bara lyckad utan i vara efterhand kan det konstateras att denna verksamhet fått större stabilitet till följd att den inte ligger i storstadsregion. För närvaav en

rande pågår uppbyggnaden analys- och sarnordningsresurser för

av

det s.k. RISK-projektet. Denna har förlagts till Göteborg.

Regionema bör ha resultat- och balansräkningar egna

När det gäller den ekonomiska redovisningen finner vi det förvånande att regionmyndigheterna i dag inte avslutar sin årliga ekonomiska rapportering i resultat- och balansräkningar. Detta är ett egna normalt sätt att organisera den ekonomiska rapporteringen for verksamheter som har ett stort mått självständighet och goda av ger möjligheter att styra och följa verksamheten. Därför att upp anser de bör införas regionerna. Det är tveksamt denna redovisning om behöver myrma ut i ett komplett bokslut. För denna typ verkav

sarnheter finns det fullgoda möjligheter att använda resultat- och

balansräkningar i väl awägd omfattning.

Arbetsuppgfler bör orrfiirdelas mellan och inom regionerna med fyalp

av tulldatasystemet

Vi har tidigare tagit upp det ojämna kapacitetsutnyttjandet som

finns mellan olika regioner. Ett sätt att lösa detta är självklart att avveckla folk den myndighet har ett lågt utnyttjande och

som anställa den har högt. Vi vill dock peka de möjligheter som

som tulldatasystemet i dag att fördela om arbetsuppgifter inom Tull-

ger verket. Rent tekniskt fungerar det alldeles utmärkt att omfördela arbetsuppgifter inom tullen, såväl inom som mellan olika regioner. Därmed kan tullstationer med låg beläggning men lång öppethål-

landetid utnyttjas betydligt bättre än i dag.

Ur arbetsflödessynpunkt kan rutiner behöva Det förutsätter även att kompetensen utvecklas och säkerställs de platser som

får arbetsuppgifter.

nya

Detta har fördelar framför att säga upp respektive nyanställa olika myndigheter. Om arbetsuppgifter kan omfördelas mellan och inom myndigheterna erhålls mycket större flexibilitet då kapaci-

en tetsutnyttjandet ständigt kan så att det blir en jämn belast-

anpassas ning över hela Tullverket. Dessutom är det dyrt att såväl säga upp

nyanställa och skapar ibland onödigt lidande. Det tar också som

lång tid att genomföra sådana förändringar.

Att skapa flexibilitet i organisationen så att arbetsuppgifter snabbt kan flyttas de viktigaste framgångsfaktorema för att klara

är en av utmanande mål. Att snabbt följa såväl ändrade resandeströmmar

varuflöden illegala införselvägar för till exempel narkotisom som ka är både utmaning och möjlighet att effektivisera verksamhe-

en ten Vi därför att denna fråga bör prioriteras. Att anpassa re-

anser

sursfördelningen och arbetsuppgifterna underlättas om antalet regi-

oner begränsas.

Det kan i detta sammanhang noteras att när tagit upp denna fråga med företrädare för regionerna har det största intresset funnits hos de myndigheter har låg belastning i dag. De ser stora möj-

som ligheter att hjälpa andra regioner har stor ibland alltför stor

som - -

arbetsanhopning.

Vi är bestämda i vår uppfattning att bara viljan finns så går

om det utmärkt att fördela arbetsuppgifter. Flera exempel omför-

om

184 SOU 1998: l 8

delning av uppgifter såväl inom regiomnyndighetema i helt

som andra verksamheter visar detta.

Arbetstidsavtalet är inte ändamålsenligt

Tullverkets personal tjänstgör enligt det statliga arbetstidsavtalet. Detta avtal slöts i en tid dels när offentlig sektor hade svårigheter att

rekrytera personal dels när Sverige i betydligt större utsträckning

"var öppet" under normal arbetstid I takt med globaliseringen pågår såväl legala illegala verksamheter allt över dygnets alla som mer timmar. Det nuvarande avtalet är inte anpassat till detta När Tullverkets beordrar arbete tid än normal arbetstid leder det till annan betydande merkostnader. Effekten är att regionerna till följd av minskande prioriterar insatser kostar för mycket, resurser ner som exempelvis spaning, trots att bedömningen är att insatsen behövs. Arbetstidsavtalet innehåller möjligheter till flexibel fören mer

läggning av arbetstiden än som i dag utnyttjas. Det krävs troligen viss utbildning arbetsgivarsidan för att till fullo utnyttja möjlig-

heterna i avtalet. Men vi inte att dessa möjligheter sikt är anser

tillräckliga.

Utgångspunkten måste vara att det är verksamhetens behov som styr arbetstiden och inte tvärtom. Vi har noterat att andra statliga verksamheter, bl.a. polisen, har likartade problem. Av dessa skäl anser att det större översyn avtalet och en av villkoren är befogad.

Samverkan mellan regioner

Vi har noterat att möjligheterna samverka mellan regionerna inte

att

till fullo utnyttjas. En förklaring till detta förefaller brist vilvara ja. Det finns stark känsla bland regionerna att "se till sitt eget". Vi en . anser att detta motverkar Tullverkets samlade möjligheter att prestera största möjliga nytta

Vi har pekat möjligheterna tulldatasystemet omför-

att genom dela arbetsuppgifter. Detta är ett exempel samverkan bör som komma till stånd. Det finns flera exempel. Möjligheterna till större enskilda kontrollinsatser erfordrar ibland så mycket personal att en region inte klarar detta ensamt. Då är det självklart att flera regioner

SOU 1998: l 8 185

bör samverka. Det kan också tillfälligt uppkommande behov vara som bör klaras genom ökad samverkan.

Andra organisatoriska fiågor

Den internationella representationen behöver eflek1I’viseras

Medlemskapet i EU har för tullen många sätt för Tullverket inneburit ett nytt sätt att arbeta. Det svenska tullregelverket har ersatts med ett beslutas i EU. Av detta följer att regelverket ska som nu ta hänsyn till alla medlemsländers intressen. Regelverket förnyas genom ett stort antal grupper och kommittéer sammanträder i som Bryssel. Detta i sin tur innebär att det för svenskt vidkommande är viktigt att delta i detta förarbete inom EU. Rent konstitutionellt är det svenska regeringen företräder som Sverige i förhandlingarna. Eftersom det finns ett stort antal kommittéer och arbetar samtidigt är det dock för grupper som omöjligt Sverige att delta med regeringstjänstemän i vid alla möten. Ofta krävs det dessutom olika former vid dessa

av specialkompetens

möten, som bara finns inom Tullverket. Därför har det praktiskt ordnats så att det är Tullverkets personal i störst utsträckning som deltar, men som företrädare för svenska regeringen. För Tullverkets del har det, jämfört med tiden före EUmedlemskapet, inneburit åtskilligt merarbete for ett förhållandevis stort antal personer, främst för anställda inom Generaltullstyrelsen. Eftersom förhandlingsarbetet i EU förutsätter deltagande från alla länder i alla grupper blir det för ett litet land Sverige betungansom de. Försök har orts att samordna nordiska intressen. Från flera håll har det framförts att EU-arbetet inneburit att såväl

det strategiska operativa arbetet för Generaltullstyrelsen blivit

som lidande, till följd av den stora omfattningen resandet. Vi ifrågasätter för vår del det inte är dags att ompröva forom merna för EU-arbetet. Det finns skäl att överväga inte den fasta om representationen bör öka och resandet minska Trots allt kan informationsöverföring till stor del ske telefon och fax och genom email, under förutsättning att det finns personal i Bryssel har som lämplig kompetens att ta emot infonnationen.

Sverige har i dag ett tullråd, med fast placering i Bryssel. Om

denna representation ökar minskar behovet resandet. Den fasta av representationen bör kunna klara merparten de möten är av av som

aktuella. bör det endast i undantagsfall bli nödvändigt

Därigenom

för Tullverkets personal att resa till Bryssel. Verksamheten i Bryssel bör ledas ñån regeringskansliet och bi- Tullverket. trädas av Totalt innebär detta i och för sig att den direkta kostnaden för sett

representationen i Bryssel ökar troligen kommer Sveriges

men samlade kostnad att minska och framför allt kommer EU-arbetet att kunna styras bättre att färre deltar i mötena. genom personer

Ett rådgivande kan vara bättre än en styrelseför myndigheten

organ

Tullverkets instruktion leds verket styrelse. För såväl

Enligt av en

Tullverket for andra myndigheter har dock styrelsen en annan som funktion än för till exempel bolag och stiftelser. Myndighetsstyrelsema roll har tagits vid ett flertal tillfällen upp

under årens lopp Riksdagen har fastställt riktlinjer för myndigheter-

ledning. Riktlinjerna innebär att regeringen som ledningsform

nas

för centrala förvaltningsmyndigheter ska välja enrådighetsverk eller

styrelse. Enligt riksdagen bör ett starkt lekmannaintlytande etter-

strävas och huvudregeln ska att statliga myndigheter ska ha en vara lekmannastyrelse vid sidan om verkschefen.

Även Förvaltningspolitiska kommissionen har tagit upp frågan:

jämförelse med styrelsen i bolag, stiñelser, organisationer och Vid en kommunala verksamheter framstår medverkan i lekmannastyrelser som en relativt substanslös och ansvarsbefriad. Det reella ledningsansvaret ligger hos verkschefen, rapporterar till departementet och regeringen. som Ledamöterna lekmannastyrelser regeringen och är ansvariga inav utses av för denna, i den mån ansvaret låter sig identifieras. Samtidigt förutsätts de utöva insyn och inflytande allmänhetens vägnar, vilket innebär ett anannat slag. ligger tvetydighet. Det är oklart hur ledamötersvar av en företrädare for allmänheten redovisas. nas ansvar som Lekmannastyrelsema rekryteras i stor utsträckning bland riksdagens ledamöter. Riksdagens uppgift är bland annat att kontrollera regeringsmakten lagar och riktlinjer för den statliga verksamheten. Från och besluta om konstitutionen synpunkt inger det betänkligheter att riksdagsledamöterna i

‘° Prop. 1994/95;150, Bet 1995/96:KU1, rskr.32 H I medborgarens tjänst En samlad förvaltningspolitik för statenSOU 1997:57 ~

stor omfattning deltar i statsförvaltningens ledningsorgan och som sådana är underställda regeringen och ansvariga infor denna.

Vid en sammanvägning av vad som nu har sagts finner kommissionen att den nuvarande formen lekmannastyrelse med delat bör avskafav ansvar fas.

För vår del inte att problemen med att

egen anser riksdagsleda-

möter och representanter för särintressen har uppdrag i myndighetsstyrelser ska överskattas. Trots allt är styrelsens och befoansvar genheter genom instruktionen av relativt begränsad art. Ledamoten

får detta insyn än inflytande.

genom snarare Däremot delar vi kommissionens tveksamhet till nyttan styav en relse. För en myndighet är det regeringen de facto utövar som merparten av en nomral styrelses uppgificr. Något annat för övvore rigt otänkbart då myndigheterna del det demokratiska är en av systemet och därmed ska lyda under demokratiska institutioner. Kommissionen har även uttalat sig för att rådgivande organ er-

sätter styrelsen:

I stället för lekmannastyrelse med delat kan rådgivande ansvar organ, utsedda av regeringen eller verkschefen, fylla viktiga demokratiska uppgifter. Om ett sådant organ inrättas för verksamheten helhet kan det i som praktiken spela ungefär samma roll som en av dagens lekmannastyrelser. Eftersom rådets medlemmar saknar beslutsansvar, har de dock större frihet att agera i rollen som allmänhetens företrädare gentemot verksledningen och löper mindre risk att bli enbart gisslan. Rådsorganen kan utformas för olika funktioner och verka olika nivåer i myndigheterna. Lekmannainflytandet kan därmed breddas och verksamheten tillföras fler impulser utifrån än om det utövas enbart styrelsemedverkan. För att uppdragenom gen skall locka intresserade och kompetenta personer krävs att vidsträckta möjligheter till insyn ges och att myndigheterna tar upp viktiga och relevanta frågor i det rådgivande organet.

Vi delar kommissionens uppfattning att rådgivande kan tillföorgan ra verksamheten än styrelse. Vi har i det föregående föreslamer en

git ett sådant organ, ett med näringslivet rådgivande ska

organ som

slita principiellt viktiga tolkningar EU-regelverket. i av Speciellt en

tid när ett regelverk ersätts med ett annat tror att ett sådant organ

kan fullgöra viktiga uppgifter för att Sveriges tillämpning regel-

av verket ska bli såväl flexibel riktig. som Det finns även andra behov kan klaras med rådgivande som organ. Den inriktning som föreslår för Tullverket kräver omfaten tande samverkan med näringslivet ifråga att utveckla och förnya om

tullprocessema, finna mätmetoder för till exempel kvalitetsmätningar, För dessa ändamål kan ett rådgivande organ spela en m.m.

viktig roll.

Vår uppfattning är således att inte något större behov av ser styrelsen och att den bör ersättas med ett antal för verksamheten intressanta råd. Om ändå styrelsefomren behålls vill peka att det inte är självklart att verkschefen ska ordförande. Tvärtom anser att vara starka skäl talar för det motsatta. En verkschef ägnar all sin tid som verksamheten kommer ordförande oundvikligen att ha en som mycket dominant roll, kanske alltför dominant för att stimulera nya initiativ och ifrågasättande verksamheten.. Eventuella tveksamav heter denne har infor ett beslut kommer att avklarade före som vara styrelsebehandlingen och därmed urvattnas styrelsens fria diskus-

sron.

Regeringen bör utse chefer närmast verkschefen

Enligt verkets instruktion utses verkschefen och överdirektören av

regeringen. Byråchefer och chefer for regionmyndighetema av

Tullverket.

Regeringen utsåg tidigare även regioncheferna men detta ändra-

des i samband med organisationsförändringen 1995. Vi ställer oss tveksamma till denna förändring och förslår att regeringen återtar befogenheten att utse även regioncheferna. Det kan ligga ett såväl sakligt symboliskt värde i att regeringen utser, förutom verkssom chef och överdirektör, även andra chefer är direkt underställda som verkschefen. Det innebär bla. markering av den viktiga funktion en är förenad med viss tjänst. Vidare görs det tydligt att den utsom en

nämnde, liksom verkschefen, har inför regeringen.

ett ansvar Rent praktiskt utformas detta i instruktionen att regeringen utefter förslag från verkschefen. Detta innebär i sin tur att det är ser

verkschefen gör hela beredningen tillsättningen. I normal-

som av fallet innebär regeringens utnämning blott att verkschefens förslag konñrmeras. Vi vill även peka att denna farfarsprincip även bör tillämpas inom myndigheten, dvs chef inte utser sina närmast underlyatt en dande. Denne bereder tillsättningen men beslut tas av den närmast högre chefen. Genom denna princip underlättas chefsförsörjningen över hela Tullverket. Det bör således finnas ett gemensamt chefs-

SOU 1998: 18 189

försörjningsprogram för hela Tullverket, där chefer underställda

regionchefer är en fråga för verkschefen.

Till detta vill även lägga ett förslag att de högsta chefstjänster-

na inom Tullverket bör omfattas av tidsbegränsade förordnanden. Att chef kräver normalt så mycket att det såväl för

vara pass arbetsgivaren som för chefen kan finnas anledning att med jämna mellanrum ompröva förordnandet. Detta löses praktiskt så att de som utses till dessa befattningar har en tillsvidare anställning inom Tullverket och ett chefsförordnade förslagsvis fyra år. Det ñnns exempel inom såväl stat som kommun att detta går att genomfö-

ett för båda parter fördelaktigt förhållande. ra

SOU 1998: l 8 191

21. Tullverket bör administrera och kontrollera

punktskattema

Frågan om hur och punktskattema ska hanteras är fråga

av vem en som är av stort intresse för Tullverkets organisation och dimensio-

nering. Av direktiven till utredningen framgår: "Skatteförvaltningens

0rganisation är inte uppbyggd med inriktning på fizsisk kontrollverk-

samhet och skatteförvaltningens tidigare fizsisk

erfarenheter av

konrrollverksamhet är begränsade. En utvecklad samverkan mellan Tullverket och beskattningsmyndigheten bör därför kunna bidra till en efle/ctivare kontrollverksamhet på detta område

Vi tar därför upp vissa frågor rör tullens medverkan i punkt-

som

skattefrågor. Punktskatter handläggs Skatteförvaltningen, Särskilda skatte-

av kontoret i Ludvika, är huvudansvarig för kontrollverksamhe-

som

ten, men annan skattemyndighet, tull, kustbevakning och polis kan

delta i kontrollverksamheten i olika roller.

Tidigare utredningar

Riksskatteverket genomförde 1993 regeringens uppdrag

en

utredning om punktskattema. Av uppdraget framgår att

punktbeskattningen inom den givna bör hanteras ett for

ramen det allmänna sammantaget mest kostnadseffektiva sättet. De

svenska företagen ska kunna tillämpa så kostnadseffektiva rutiner

som möjligt. Samtidigt ska en sådan kontrollnivå kunna upprätthållas att skatteuppbörden kan säkerställas och konkurrensneutral punkt-

en

beskattning upprätthållas.

12 Punktskatter i ett EU-perspektiv RSV Rapport 1993:9.

Utredningen framhåller att de prövat frågan om samutnyttjande

tullens och skatteforvaltningens personal och inte funnit ratioav nella skäl tala for ett förutbestämt sådant. Utredningen anser bl.a. att tulltjänstemännens kunskaper inte räcker till för att klara bl.a. revisioner och att dessa därför inte utan utbildning kan sättas i revisionsarbetet.

Utredningen ser ingen fördel i att bygga kontrollen av punktskat-

tema ett förutbestämt samutnyttjande av tullens och skatteförvaltningens personal. l särskilda kontrollaktioner eller vid andra tillfallen när det är fråga om utredning inom gemensamma intresseområden är det naturligt och väsentli att resurserna samordnas och att planering och genomförande sker i nära samarbete mellan myndigheter.

År 1997 lämnade Skatteflyktskommittén förslag till lagregle-

ring beträffande punktskattekontrollverksamhet. Förslaget vilade

fyra pelare:

0 Möjligheten att göra fysiska kontroller

Möjligheten att säkra skatteindrivning

Möjligheten att ett tidigt stadium tillgång till relevant in- 0

formation 0 Möjligheten till effektiva sanktioner

De fyra pelarna eller delarna i kommitténs förslag är alla enligt ut-

redningen viktiga för att punktskattekontrollverksamheten skall

kunna bedrivas ett effektivt sätt.

Utredningen har såvitt kunnat finna inte gjort någon jämförelse

mellan skatteförvaltningen och tullen och utifrån denna analys lämnat något förslag vart verksamheten bör höra. Det har förutsatts

om

att det är inom skatteförvaltningen.

Förslagen bereds för närvarande inom regeringskansliet.

Punktskattemas organisatoriska hemvist har inte

prövats förutsättningslöst

Vi noterar att frågan om punktskattemas organisatoriska hemvist

inte har prövats förutsätmingslöst dessa utredningar, vilket är be-

av

3 Punktskattekontroll alkohol, tobak, och mineralolja, SOU 1997:86.

av m.m.

klagligt. Eftersom tull till sin utformning form punktskatt

är en av kan en stor del av Tullverket de facto betraktas punktskat-

som en temyndighet. Det hade då varit naturligt för bägge tidigare nämnda

utredningar att pröva frågan om den organisatoriska tillhörigheten.

Det är i och för sig inte ovanligt att myndigheter får i

som uppdrag att utreda sin egen verksamhet i sina slutsatser uppvisar svagt intresse för ett nära samarbete med eller att lämna över verksam-

heter till andra myndigheter. Det är förvånande att Skatte-

- mer

flyktskommittén inte prövat frågan.

Vi noterar även att det uppdrag Riksskatteverket fått att

som punktbeskattningen bör hanteras på ett för det allmänna

sammantaget mest kostnadsejjêktiva sättet inte förutsättningslöst utvärderats.

Sålunda har frågan vart punktskattefrågor bör höra inte fått

om

någon förutsättningslös prövning.

För vår del att det finns tydlig koppling mellan Tull-

anser en verket och flertalet punktskatterna.

av

Skatteflyktskommitténs fyra pelare för en effektiv punktskattekontroll talar för att Tullverket bör administrera punktskattema

Skatteflyktskommittén har angivit fyra pelare som säkerställer

en

effektiv punktskattekontroll:

0 Möjligheten att göra fysiska kontroller

0 Möjligheten att säkra skatteindrivning

0 Möjligheten att ett tidigt stadium tillgång till relevant in-

formation 0 Möjligheten till effektiva sanktioner

Med den struktur och de fyra pelare, enligt Skatteflyktskom-

som mittén bär upp en effektiv punktskattekontroll, finns det starka

argument för att flytta hela verksamheten till Tullverket.

Möjligheten att göra fizsiska kontroller

Detta förutsätter tillgång till personal

som:

7 18—0089

194 SOU 1998: l 8

Har att utföra fysiska kontroller

vana

Har allmänhetens förtroende att utföra fysiska kontroller

Har nödvändiga befogenheter

Har rätt utbildning

Tullens kontrollpersonal uppfyller alla dessa kriterier. Vi kan inte

någon punkt finna att skatteförvaltningen uppfyller dessa kriterier.

Om skatteförvaltningen ska bygga upp denna resurs torde det krävas åtskilliga år innan verksamheten kan effektivitet

samma som hos tullen. Vi anser att Skatteflyktskommittén underskattat de problem det innebär att bygga upp en ny kontrollkår med allt vad det innebär i form acceptans hos allmänhet och företag, anseende

av utåt, intern kultur, etc. Bara den enskilda frågan att ge befogenheter

kontrollkår tar ett flertal år att omsätta i interna rutiner och

en ny etablerad praxis.

Såvitt kan bedöma blir statens kostnader betydligt större utan att den samlade nyttan ökar kontrollkår byggs upp inom

om en ny

skatteförvaltningen.

Möjligheten att säkra skatteindrivning

Både skatteförvaltningen och Tullverket har några hundra års

vana

denna punkt, så det torde inte skilja.

Möjligheten att på ett tidigt stadium tillgång till relevant information

I klartext innebär detta att bygga upp en underrättelseorganisation. Denna finns sedan många år etablerad hos Tullverket. Den finns

inte hos skatteförvaltningen. Tullverkets underiåttelseorganisation

hanterar redan i dag ärenden som rör punktskatter. Resonemangen

för denna punkt blir likartade de anförts i fråga om att ut-

som ovan föra fysiska kontroller. Det tar många att bygga upp en effektiv underrättelseverksamhet inom skatteförvaltningen.

En effektiv underrättelseorganisation förutsätter även ett nära samarbetet med utländska myndigheter. Eftersom punktskatter ofta hanteras tullmyndi gheterna i andra länder finns det den vägen

av en naturlig förutsättning som talar för tullen i Sverige.

Möjligheten till qfe/diva sanktioner

För smärre brott förfogar Tullverket åklagare. Större brott

över egna lämnas till allmän åklagare. I sak talar inte denna punkt till någon myndighets fördel. Såväl Tullverket skatteförvaltningen har

som

vana att biträda allmän åklagare i förundersökning.

Andra för att bör

argument punktskattema

administreras av Tullverket

Det finns även andra skäl som talar för att flytta verksamheten till Tullverket:

0 Tullverket har revisionskompetens

o Tullnärvaro behövs i hela landet

Två myndigheter Skatteverket och Tullverket hanterar

- -

punktskatter i dag

Inom EU är tull och indirekta skatter samordnade

säkerställer vår inre-gräns kontrollmöjlighet

Punktskatterna är klassificerade utifrån tulltaxan

Det finns effektiva informationssystem inom Tullverket

Skattelager liknar tullager

Tullverket har revisionskompetens

Riksskatteverket har framhållit att tullens revisionspersonal saknar

kompetens att utföra punktskatterevisioner.

Tullverket har sedan ett par år satsat såväl kompetensutveck-

ling som nyanställning av revisionspersonalen. Tullen har medvetet

strävat efter att höja kompetensen. En effektiv tullrevision förutsätter kunnande även punktskatter, då dessa är så integrerade med

om

tulluppbörden. Den kompetensuppbyggnad som för närvarande på-

går kan därför förutsättas även omfatta punktskattekompetens. Vi anser därför att det argument som Riksskatteverket framförde år 1993 inte har samma aktualitet i dag.

Tullen har utvecklat kvalificerade hjälpmedel för att effektivt

välja ut riskobjekten.

Tullnärvaro behövs i hela landet

Från allmänneliga utgångspunkter är det angeläget att det ñnns tullnärvaro i hela landet. För främst den norra delen av landet är tullen nu av så ringa omfattning att det med fog kan övervägas att lägga samman tullregionema i Haparanda och Sundsvall med Stockholm eller Arlanda Effektivitetsskäl talar för detta. Så är också väg att

ske inom kustbevalmingen där norrlandsregionen föreslås läggas samman med Stockhohnsregionen. En avveckling av tullens norrlandsregioner vore ur andra ut-

gångspunkter dock oönskad utveckling. Med ett ansvar för kon-

en troll och uppbörd av punktskatter kan dessa regioner tillföras nya

arbetsuppgifter, som gör att deras berättigande som självständiga

regioner underlättas.

Två myndigheter Skatteverket och Tullverket hanterar punktskatter i

- -

dag

De är föremål för punktskatter i stor utsträck-

varor som passerar

ning ändå ett gränstullkontor i samband med import/export av va-

Med nuvarande ordning är det två myndigheter Tullverket ran. -

och Skattemyndigheten hanterar fiskala fråga även

- som samma

polis och kustbevakning biträder i begränsad omfattning. Det kan

ifrågasättas detta är den bästa ordningen för att uppnå bästa

om

nytta begränsade offentliga medel. Om punktskattema flyttas

av över till Tullverket erhålls en samlad kompetens för fiskala åtgärder som rör varor.

Inom E U är tull och indirekta skatter samordnade

Den ordning råder inom EU är att alla tullar och indirekta

som skatter faller under samma generaldirektorat inom EUkommissionen. En nationell samordning tull och punktskatter ef-

av fektiviserar därmed Sveriges agerande i EU.

Även hos många medlemsländerna hanteras tull och punkt-

av skatter i dag inom samma myndighet.

Säkerställer vår kontrollmöjli ghet för inre-gräns

Det har under utredningens gång från flera håll framförts farhågor att Sverige sikt kan bli förhindrade EU att ha särskild konav en trollmöjlighet vid inre gräns, då demia kan påverka den EU-interna handeln. Andra länder har undvikit denna problemställning genom att ge tullen givits befogenheter över hela landet. Så bör också Sverige göra Det är då naturligt att detta samordnas med att tullen tar

över punktskattema.

A

Punktskattema är klassificeradezztüån tulltaxan

Skatterna alkoholhaltiga drycker, tobak och mineraloljor utgör de inkomstsynpunkt viktigaste punktskattema. EU:s strävan till

ur samordning av dessa har kommit till intryck i ett antal direktiv. De direktiv behandlar skattebaserna innehåller

som mycket detaljerade

definitioner de skattebelagda produkterna alkohol, tobak och miav

neraloljor. Direktiven huvudsakligen med utgångspunkt från

anger EU:s tulltaxa det exakta skattepliktiga området för

respektive va-

ruslag med angivande s.k. KN-nummer Nomen-

av Kombinerade

klaturen. Direktiven omsattes vid Sveriges inträde i gemenskapen till svensk lagstifining, vilket resulterade i lag 1994: 1776 skatt om

energi, lag 1994:1563 om tobaksskatt och lag 1994:1564

om alkoholskatt. Även dessa således den tulltek-

lagar är präglade av

niska varugmppsindelningen vad gäller avgränsningen de skatte-

av pliktiga varuområdena. När tveksamhet inträder hos Riksskatte-

verket, importörer eller andra aktörer skall skattebeläg-

om en vara

gas eller inte finns möjlighet enligt tullagstiftningen att

tullkodex

begära s.k. bindande klassiñceringsbesked BKB hos Generaltullstyrelsen för att erhålla ett förhandsbesked tillämpligt KNom nummer för en specifik vara. Skatterättsnämnden för indirekta skatter utgör saken grupp kunniga tillsatta av regeringen för att besluta förhandsbesked i om frågor rör indirekta skatter. Även för den det vikt som gruppen är av att ha tillgång till expert i klassificering enligt tulltaxan varför varors

en av de sakkunniga är en tjänsteman vid Generaltullstyrelsen.

Det efleldiva irgfomtatiorzsqystem inom Tullverket

finns

En effektiv uppbörd punktskatter förutsätter effektiva informa-

av

tionssystem, dvs väl utbyggd IT-miljö, avsedd att klara uppbör-

en den. En effektiv kontroll i samband med uppbörden förutsätter även ett nära samband mellan kontrollen och informationssystemen. Tullverket förfogar i dag ett över ett system är anpassat till be-

som skattning Eftersom punktskattema dessutom är klassiñce-

av varor. rade utifrån tulltaxan och Tullverket redan idag för del av

svarar uppbörden förefaller det rimligt att Tullverket ges ansvar for

om kontrollen bör de även ha ansvar för uppbörden.

Om tullen för kontrollen uppbörden kommer in-

svarar men

formationssystemet att förvaltas skatteförvaltningen och ett säm-

av

utnyttjande den information finns i systemet kan befaras. re av som

Skattelager liknar tullager

Om ansvaret för punktskattefrågorna flyttar till Tullverket får Tullverket för s.k. skattelager. Eftersom dessa har stora lik-

även ansvar heter med tullager finns det inget talar mot detta. En samord-

som

ning torde snarare medge en effektivisering.

Invändningar mot att Tullverket tar hand om

punktskattema

Det ñnns även ett antal invändningar mot att Tullverket tar hand om

punktskattema:

Punktskatter omfattar även energiskatter m.m. 0 0 All skatt ska hanteras av en myndighet

Det kostar att ändra i organisationen 0

Pun/dskatter ony‘attar även energiskatter mm.

En invändning mot att tullen tar hand de indirekta skatterna är

om att dessa även omfattar skatter inte har något samband med

som tullfrågor energi m.m.. Detta är ett argument som talar mot att flytta verksamheten. Vi kan inte någon direkt fördel att tullen

se av

tar hand även om dessa. Det kan tala för är alla punktskat-

som om tema har ett så starkt inre samband, i form administ-

av gemensam ration etc. att även de bör flytta med.

I slutänden får dock bedömning göras vilket den

en som ger största nyttan. Då så många skäl talar för att tullen tar hand

pass om punktskattemaanser inte att denna fråga ska för stort utrym-

ges

me i bedömningen.

Vi har inte prövat möjligheten att låta de punktskatter inte

som

har ett naturligt samband med tull ligga kvar skatteförvaltningen,

men utesluter det inte.

All skatt ska hanteras av en myndighet

Det har även i olika sammanhang talats att all skatt ska hanteras

om av skatteförvaltningen av effektivitetsskäl. Vi har svårt att förstå detta argument. Tull är specialfonn skatt och den inte i

en av ligger dag i skatteförvaltningen. Det fungerar alldeles Dessutom

hanterar Tullverket redan i dag såväl punktskatter

som momsupp-

börd till mycket stora belopp för skattetörvaltningens räkning.

Det kostar på att ändra i organisationen

Ett annat skäl som talar mot att flytta verksamheten är att skatteför-

valtningen i dag har hand punktskatterna. Tyvärr leder organi-

om satoriska förändringar oundvikligen till effektivitets- och produktivitetsförluster. Dessa är dock övergående natur. Omstrukture-

av ringen inom Tullverket visar att det tar 2-3 år innan verksamheten är helt återställd, beroende hur stora förändringarna När det

gäl-

ler punktskatteñågoma torde detta underordnad

vara av betydelse då ett byte av huvudmannaskap inte påverkar organisationen för be-

skattningsmyndigheten i Ludvika. Denna kan behållas intakt.

Fördelen i att förändra huvudmannaskapet överväger de

betydligt

eventuella nackdelar uppstå

som

Slutsats

Vår uppfattning är övervägande skäl talar för att punktskattefrågor-

överförs från skatteförvalmingen till Tullverket. Rent praktiskt na bör verksamheten samordnas i Ludvika.

- som nu -

SOU 1998: l 8 201

22. Våra slutsatser och

förslag

Dimensioneringen är rätt effektiviteten kan öka

-

Slutsatsen av den utvärdering gjort verksamheten under åren av 1993/94 1997, är att Tullverkets problem inte i första hand brist - är på resurser sidan 171. Vi anser att resurser kan frigöras genom en

effektivare användning. Såväl arbetsuppgifter kan

resurser som omfördelas så att en större samlad samhällsnytta erhålls. Frågan om dimensioneringen av tullen är ytterst demokratisk en fråga som beror vad ska uppnås, hur mycket nytta ska av som som produceras. Mer nytta kan alltid uppnås ökas. Vår om resurserna bedömning är dock att först effektivare fördelning när en av resurserna genomförts bör frågan ökade prövas. Det är om ev. resurser först då det går att ställa de rätta kraven vilken nytta ska som produceras. Risken är att till största delen förannars nya resurser delas i verksamheterna utan att motsvarande större

samhällsnytta uppnås.

De problem uppstått inom verksamheten efter EUsom

medlemskapet anser snarare vara inkömingsproblem än brist

på resurser. Tullverket har haft svårt att orientera sig i en ny re-

geltradition. Nu, några år efter inträdet, flyter arbetet betydligt bätt-

re. Detta vitsordas också från näringslivet. För till

exempel gräns-

kontrollen har den effektivisering blev nödvändiav resurserna som ga till följd anslagsminskningen inneburit att verksamheten av nu är effektiv, vilket den inte året före inträdet. var Men anser inte att den hittills genomförda effektiviseringen räcker. Det finns mycket kvar kan effektiviseras. som Ett exempel detta år det s.k. RISK-projektet. Detta kan

frigöra

betydande resurser inom verksamheten. Vi att det fim1s andra anser angelägna behov som dessa och andra frigjorda medel kan användas till inom Tullverket. Det gäller såväl att öka servicen till nä-

8 18-0089

202 SOU 1998: l 8

ringslivet att förstärka gränskontrollen, i första hand genom att

som med systematisk ansats förstärka underrättelsesidan. Men an-

en

inte att denna resursomfördelning bör beslutas ensamt av Tullser

verket utan bör föregås av sedvanlig budgetbehandling.

Nya resurser riskerar alltid att stoppa upp en förändringsprocess och bör därför övervägas Eftersom till tullen of-

noga. nya resurser tast handlar viljan att stoppa narkotikan bör också sådana nya

om

prövas i ett större sammanhang där samtliga for att resurser resurser stoppa narkotikan vägs in. Tullen kan aldrig vara en ensam sköld mot narkotikan. Tullen är strategisk del av en enad front. Enligt

en den utvärdering kostade gränskontrollen fore EU-inträdet

ort

än den tillbaka i nytta för samhället. Vårt sätt att göra dessa mer gav beräkningar är i och för sig inte invändningsñia det visar att de

men neddragningar gjordes i samband med EU-inträdet gav som re-

som sultat att inte bara effektiviteten i gränskontrollen ökade väsentligt, dessutom ökade beslagen radikalt.

Kampen mot narkotikan är högt prioriterad verksamhet inom

en såväl tull polis. Mycket stora medel satsas också. Totalt anslås

som stora belopp till tullen och polisen för att bekämpa narkotikan. Tullen och polisen gör också stor nytta. Frågan är om de gör tillräcklig nytta för de insatta Vår uppfattning är att resursanvänd-

resurserna. ningen bör kunna effektiviseras.

Eftersom marginalnyttan oftast är avtagande, dvs. den sist satsade kronan gör mindre nytta än den första, är en effektivisering viktig för att medel frigörs från andra verksamheter ska ge största

ev. som nytta.

Totalt sett vill framhålla att riksdagens mål om ett narko-

om tikañitt samhälle ska kunna infrias krävs mycket stora insatser från inte bara samhällets sida utan lika mycket från allmänhet och nä-

ringsliv. I det sammanhanget kommer troligen ytterligare resurser

att krävas även till tull och polis, då utfallet hittills av samhällets samlade insatser visar att inte ens är i närheten av en måluppfyllelse.

Det är dock inte bara fråga om effektivare användning av re-

en

eller ytterligare utan troligen ett helt annat sätt surserna resurser om att arbeta, där allmänheten och näringslivet har en nyckelfimktion.

Enligt vår uppfattning kan narkotikan bara stoppas om det finns

fullständig uppslutning i samhället och vilja att hjälpa till.

en

Narkotikan är inte en fråga bara for myndigheterna.

SOU 1998: l 8 203

De övergripande målen för

effektmålen

verksamheten är rätt utformade

Utgångspunkten för vår analys har varit de krav de Tull-

som som verket är till för har Tullverket och verksamheten bedrivs så

om att samhällsnyttan blir den största möjliga. Kraven finns sammanfattade i de övergripande mål effektmål

som regeringen och riksdagen fastlagt för Tullverket 121:

sidan

att effektivt fastställa och uppbära tullar, mervärdesskatt och andra skatter samt avgifter så riktig uppbörd kan säker-

att en

ställas,

att övervaka och kontrollera trafiken till och från utlandet

så att bestämmelserna in- och utförsel efterlevs,

om av varor

att samla och bearbeta uppgifter för utrikeshandelsstatistiken

så att ett underlag god kvalitet kan

av inges,

att vid fullgörande sina uppgifter verka för att kostnaderna för

av

tullprocedurema minimeras, både för näringsliv, allmänhet och

inom Tullverket, samt tillhandahålla god service så den le-

en att gitima handeln med tredje land underlättas i

största möjliga utsträckning och att det legitima varuflödet inom EU inte hindras. Vi anser att dessa mål ett bra sätt sammanfattar omvärldens krav och inte behöver ändras. Vi anser även att Tullverket kan uppnå de uppställda målen för verksamheten, beaktande effekterna för Tullverkets verksamhet vid

yttre respektive inre följd EU-medlemskapet.

gräns som av

mål bör användas formulerade

Baniäfoiytande —

utifrån en vision

Våra förslag är:

att regeringen fastställer baniärbrytande mål för Tullverket som erkompletterar de nuvarande verksarnhetsmålen för sätter resp.

Tullverket, att de baniärbrytande målen har såväl en kortsiktig ett år som

långsiktig fem år formulering,

att Tullverket får i uppdrag att utarbeta och kontinuerligt uppdatera vision för verksamheten, en Tullverket får i uppdrag att genomföra jämförelse såväl att en kvalitativ kvantitativ med andra länders tulladministtatiosom ner.

Vi att verksamheten inom Tullen kan bedrivas så att de alltanser begränsade offentliga används effektivare. mer resurserna Den teknik föreslår för att effektivisera verksamheten är som använda s.k. barriärbrytande mål 126 formulerade utifrån

att sidan

vision hur Tullverket kan fem till tio år. en om se ut om En vision är ett levande dokument som löpande bör ifrågasättas och uppdateras, åtminstone gång år. Vi har skisserat en vien per

sion 111, kan utgångspunkt för ett kontinuerligt

sidan som vara en visionsarbete. Dessa barriärbrytande mål utgörs Verksamhetsmål. Detta inav nebär att förslår att de nuvarande verksamhetsmålen sidan 121 ersätts kompletteras med mål. En utgångspunkt bör vara resp. nya att dessa mål ska mätbara, åtminstone gång per år. Målen vara en

bör såväl kortsiktiga ett år som långsiktiga fem år.

vara Vi har skisserat de mål som anser viktigast sidan 125:

Verksamhetsmål för in- och u1frselrestri/ctioner

Stor allmänprevention i gränskontrollen dvs. en hög beslagspro-

0 cent för de prioriterade varuslagen narkotika, alkohol och tobak.

0 Bra trámirøcent i gränskontrol len för alla typer beslag, vilket

av

ger ett minimum störning i resandetrañken med bra beslags-

av

resultat. 0 Hög effektivitet, dvs det samhällsekonomiska värdet beslagen

av

i förhållande resursinsatsen ska högt.

vara

Verksamhetsmål fifir uppbérd

0 Effektiv uppbörd, dvs rätt uppbörd i rätt tid till liten kostnad

Vi har under utredningens gång ofia stött hänvisningar till hur

arbetet bedrivs inom andra länders tulladministrationer,

hur processer utformats och hur servicen mot näringslivet fimgerar. Ofia har det framhållits att den svenska tulladministrationen i ett intemationellt perspektiv ligger långt framme. Vi har ingen anledning att betvivla detta men har inte funnit någon systematisk jämförelse

mer med andra länder. Vi därför att sådan jämförelse bör göras

anser en sidan 139. Den kan ge värdefull information och dessutom inspiration till Tullverkets eget förändringsarbete. Av störst intresse är

självfallet övriga EU-medlemsländer, men även andra länder är av

intresse. Eventuellt kan sådan utvärdering ske gemensamt mellan

en EU:s tulladministrationer och genomföras ett gemensamt EU-

som

projekt.

Fördelningen internt av resurserna budgetsystemet

- -

bör förändras

Vårt förslag är:

att Tullverket får i uppdrag att ändra sitt nuvarande budgetsystem

så att prioriteringen sker utifrån största samlad nytta

Vi har utvärderat hur Generaltullstyrelsen fördelar de riksdagen

av anslagna medlen och konstaterar att medlen kan användas effektivare sidan 101. Vi anser inte att de tillgängliga har fördelats

resurser

bästa sätt mellan olika verksamhetsområden inom myndigheten.

206 SOU 1998: l 8

Vi även att det finns brister i metoden att fördela resurserna

anser och att följa hur de används. Troligen är detta en följd av att re-

upp

sursfördelningen inte fungerar bra. Vi har jämfört effektiviteten i

den regionala organisationen och funnit stora skillnader i effektiviteten. Vi har även åskådliggjort detta bland annat genom att titta fördelningen den knappa narkotikahundar sidan 107.

av resursen

Genom att fördela utifrån var de gör störst nytta kan en

resurserna större samlad nytta uppnås till samma kostnad

Vi även att regionerna har sådan storlek att sedvanlig

anser en teknik för att i ekonomiska tenner redovisa dessas ekonomi och

resultat bör användas sidan 182, dvs regionerna bör avsluta sin årliga ekonomiska redovisning genom att upprätta resultat- och balansräkningar. Vi noterar att Generaltullstyrelsen fått i uppdrag av regeringen att utreda detta.

Organisationen bör förändras

och nya

organi sationsformer prövas

Våra förslag är:

att regeringen initierar en översyn av Tullverkets organisation med inriktning mot en mindre men mer strategiskt inriktad cent-

ralmyndighet,

att regeringen initierar översyn regionindelningen med inrikten av ning mot färre antal regioner,

att regeringen återtar utnämningsmakten de chefer närmast

av som verkschefen leder verksamheten, att regeringen förordnar dessa chefer tidsbegränsade förordnan-

den,

att regeringen initierar översyn den internationella representaen av

tionen i tullfrågor,

att regeringen i samband med beredningen Förvaltningspolitiska

av kommissionens förslag prövar det går att ñnna organisaom nya tionsfonner för viss statlig verksamhet, med utgångspunkt i de

kommunala medborgarkontoren,

att regeringen initierar översyn de regelverk styr arbetet en av som för gränsmyndigheterna och prövar det går att sammanföra om

delar av dessa regelverk till ett gränsregelver

Tullverkets organisation är utformad utifrån de krav det gamla som regelverket ställde verksamheten. De krav som 2000-talet ställer verksamheten och den teknik som föreslagit om barriärbrytande mål i sin tur ställer anser

krav en arman organisation.

Vi anser att centralmyndigheten bör mindre stratevara men mer

giskt inriktad sidan 175. De operativa uppgifter Generaltull-

som

styrelsen i dag har bör så långt möjligt föras över till regionerna sidan 182.

Vi anser även att det finns för många regioner 180. De bör

sidan

begränsas till fem till sju stycken. Vidare bör metoder för att med

hjälp av tulldatasystemet omfördela arbetsuppgifter mellan regio-

nerna utarbetas och införas sidan 183. Vi konstaterar att förutsättning för att förnya verksamheten en och för att kunna klara de målsättningar skisserat de barriär- -

brytande målen är en for uppgiften engagerad verksledning som

beredd anta de utmaningar målen innebär 180. Vi är att som sidan

också att regeringen bör återta utnämningsmalcten för de che-

anser fer närmast verkschefen ska leda verksamheten samt att dessa som

chefer bör tidsbegränsade förordnanden, förslagsvis fyra år sidan

188 Vi att den internationella representationen behöver effektianser viseras sidan 185. Vi att det behövs organisatoriska lösningar for att staten anser nya sikt bästa sätt ska kunna lösa sitt uppdrag mot allmänheten. Vi

har pekat problemen i glesbygd, där neddragningen inom statens

olika sektorer riskerar att leda till att delar glesbygden står utan av

statlig myndighet med befogenhet att ingripa mot illegala verksam-

heter. Vi därför att organisatoriska lösningar bör utredas anser nya och prövas 147. Vi har inget färdigt förslag till sådana lös-

sidan

ningar att de medborgarkontor som införs inom många men anser

kommuner kan inspirationskälla Vi att regeringen i

vara en anser samband med att Förvaltningspolitiska kommissionens förslag utvärderas bör ta med detta i beredningen. Vi även att det finns behov ett samlat gränsregelverk för anser av de myndigheter arbetar vid gräns sidan 143. Vi har inte tagit som ställning till hur detta regelverk bör ut. Det kan vara såväl överse enskommelser mellan berörda myndigheter lag och/eller försom

ordning.

Partsammansatta råd bör för

komplettera styrelsen

Tullverket

Våra förslag är:

att verkschefen bör ordförande i styrelsen. vara att regeringen inrättar ett råd för att slita principiellt intressanta tolk-

ningsfrågor i EU-regelverket,

att Tullverket får i uppdrag att inrätta ett med näringslivet gemensamt råd för gemensam processutveckling.

Vi ifrågasätter styrelsens roll att leda Tullverket föreslår inte att men den avskaffas. Ett sådant förslag bör beredas ytterligare och bör in-

nefatta även andra generella bedömningar om hur de statliga

mer

ska ledas och hur partsintressen ska företrädda. organen vara

Vi föreslår dock att verkschefen inte bör vara ordförande i styrel-

sidan 188. Det finns flera skäl till att ordföranden bör nåsen vara

utanför Tullverket. gon

Vi anser att ett med näringslivet gemensamt råd för att tolka EUregelverket kan Tullverket värdefullt stöd i sina beslut. sidan

ge 186. Rådet bör ha lika många företrädare från såväl Tullverket och

näringslivet neutral ordförande med utslagsröst.

och ledas av en

Rådet bör även ha ett uppdrag att följa hur Tullverket säkerställer att beslut fattas lika i de olika regionerna, dvs att säkerställa rättssäkerheten.

Vi anser även att ett med näringslivet gemensamt råd bör inrättas

för att till stånd processutveckling. Utgångspunk-

en gemensam ten bör vara att gemensamt nedbringa kostnaderna för tullprocessen och samtidigt höja kvaliteten på uppbörden sidan 186. Ett sätt kan vara att vidareutveckla den sk ALFRED-gruppen, som i dag är ett gemensamt forum för informationsutbyte mellan Tullverket och nä-

ringslivet.

Enklare tullförfaranden bör utvecklas

Våra förslag är:

att Tullverket får i uppdrag att lämna förslag till fönnånstrappa,

en att Tullverket får i uppdrag att redovisa förslag till förenklade tull-

förfaranden,

att tullagsutredningen får i uppdrag att överväga formerna för över-

klagandeprocessen.

Vi anser att synen myndighetsutövning rent allmänt bör utvecklas sidan 152. Det traditionella sättet för myndigheter att till att

se reglerna följs är att utiñån givna bestämmelser granska inkomna ärenden och vid fel utdöma någon form sanktion. Tullverket är

av

inget undantag.

Enligt vår uppfattning ställer dock behoven och utmaningarna inför 2000-talet helt andra krav offentlig verksamhet. De

som

sköter sig ska De fuskar ska straffas. l dag gäller i gynnas. som första hand det sistnämnda. Vi att tullen bör arbeta mycket offensivt så att de anser mer som sköter sig får olika typer förmåner. De sköter sig bäst bör av som också mest förmåner. Vi ett antal sådana förmåner kan ser som byggas in i en förmånstrappa.. Detta får självfallet inte utformas så att den orättvisa förmåner. Alla företag ska ha chans att ger samma

kvalificera sig i förmånstrappan

Vi tror att detta underlättas av om Tullverket gemensamt med näringslivet i olika omfattning kvalitetssäkrar sina processer sidan

153 Vi anser också att det finns goda möjligheter att olika sätt förenkla olika tulltörfaranden, så att även de i tullsammanhang är som små, ett enkelt sätt kan sköta sina tullärenden. Internet myckger et goda möjligheter i detta sammanhang. Riksrevisionsverket kommer under våren 1998 att avsluta utvärdering Tullverkets imen av portprocess och lämna förslag till förenklingar. Vi har konstaterat att den nuvarande ordningen för att överklaga

beslut i tullärenden hämmar Generaltullstyrelsens möjligheter att mer aktivt påverka beslutsprocessen sidan 140. Vi därför att

anser

förslagsvis tullagsutredningen bör se över denna fråga och överväga

möjligheten att utforma denna sätt gäller process samma som inom skatterätten, dvs att överklagande går direkt till förvaltningsdomstol istället för som nu först till Generaltullstyrelsen.

Effektivare gränskontroll

Våra förslag är:

att Tullverket får i uppdrag att föreslå systematisk metod att öka

en

beslagsnivån i gränskontrollen,

att Tullverket, polisen och kustbevakningen gemensamt får i

upp-

drag att se över hur deras underrättelseresurser kan samordnas

bättre och arbeta mot mål och hot-

gemensamma en gemensam

bild, att Tullverkets befogenheter att ingripa mot illegalt införd narkotika,

tobak och alkohol utsträcks till att omfatta hela landet, att hindren för Tullverket att använda tulldatasystemet i brottsbe-

kämpande syfte ses över,

att Tullverket får i uppdrag att redovisa hur flexibiliteten i använd-

ningen av kontrollresursema kan öka, att Folkhälsoinstitutet får i uppdrag att årligen lämna rapport till

en

regeringen om den bedömda totalkonsumtionen av narkotika, al-

kohol och tobak, att regeringen initierar en översyn av nuvarande och möjliga meto-

der att följa prisutvecklingen narkotikamarknaden, med in-

riktning mot ett förslag hur denna systematiskt ska kunna kart-

läggas och följas.

I vår utvärdering gränskontrollen har konstaterat att såväl be-

av slagsnivåema som effektiviteten har ökats betydligt det senaste året

men att den för till exempelvis de vanligaste narkotikaslagen ligger

under nivån för tio sedan 77. För att öka beslagsnivåerna

sidan

anser vi att en mer systematisk ansats behövs 158. Vi

sidan anser

till exempel att riskproñler bör utgångspunkten för alla kon-

vara troller. Regeringen har givit Tullverket i uppdrag att redovisa hur verket kan bedriva en effektivare narkotikabekämpning. Vi att

anser detta uppdrag bör kompletteras med ett uppdrag att ta fram metoder för en systematisk ansats.

Vi anser även att tullens, polisen och kustbevakning kan sarnordnas bättre och arbeta mot mål när det gäller exempel-

gemensamma vis narkotikan sidan 161.

Vi anser inte att de nuvarande befogenheterna för tullens gräns-

kontrollpersonal är ändamålsenligt utformade sidan 162. De får i

dag enbart arbeta i den gränsnära zonen. Vi anser att det är mer ändamålsenligt att Tullverkets primära mål för att bekämpa den illegala införseln följer trañkmönstret. Detta innebär att Tullverket bör ha möjligheter att ingripa under hela transportvägen till första distributionspunkten i Sverige. Detta innebär i sin tur att Tullverkets kontrollbefogenheter bör utsträckas till hela landet.

smuggling av narkotika in över Sveriges gräns motsvaras varrli-

transport i motsatt riktning sidan 163. En gen av en av pengar trend som finns är att narkotikasmugglingen allt oftare sker som en del i ett större handelsmönster, kan innefatta såväl legala

som varuflöden som andra illegala varuflöden till exempel alkohol och to-

bak. För att kartlägga dessa mönster behöver således även legala

varuflöden följas och dokumenteras. En brist som i det sammanhanget

påtalats från Generaltullstyrelsen är att tulldatasystemets goda möj-

ligheter att följa varuströmmar inte får användas i brottsbekämpan-

de syfte. Enligt uppgift var detta en förutsättning från näringslivet

för att medverka i införandet tulldatasystemet. Vi föreslår att nu-

av varande regler ses över.

När det gäller Tullverkets resursanvändning har konstaterat att denna genom bland annat regionindelning och arbetstidsavtal är alltför inflexibel for att motsvara de krav som den illegala varuinförseln innebär sidan 161.

En förutsättning for att de baniärbrytande mål skisserat ska

kunna mätas är att det finns kvalificerad uppfattning hur

en om mycket narkotika, tobak och alkohol som konsumeras i landet sidan 81, 126. Det är mot denna totalnivå samhällets

som resurser mot droganvändning bör dimensioneras, inte bara Tullverkets

resurser mot illegal droginförsel. Vi anser därför att Folkhälsoinstitutet bör ett uppdrag att löpande följa detta och årligen lämna

en rap-

port till regeringen.

Vi har även med förvåning konstaterat att det inte finns någon

systematisk uppföljning av aktuella prisnivåer narkotika, såväl

mikro- som makromarkrrader. Vi anser att detta är ett av de mest effektiva sätten att följa förändringar narkotikamarknaden i Sverige.

När det gäller de svenska bestämmelserna om införsel av tobak och alkohol ifrågasätter om inte Sverige måste anpassa skattenivåerna så att storskalig illegal införsel av alkohol och tobak blir ointressant sidan 159.

Tullverket bör ta över

punktskattema

Vårt förslag är:

att Tullverket för att såväl administrera kontrollera

ges ansvar som

efterlevnaden av punktskattema

Vi konstaterar utifrån de utredningar punkskatterna

om som genomförts av Riksskatteverket och Skatteflyktskommittén att någon förutsättningslös prövning av vilket statligt organ som bör administrera och kontrollera punktskattema inte gjorts sidan 191.

Utifrån våra utgångspunkter anser att de finns övervägande skäl att dessa flyttas från Riksskatteverket till Tullverket. Det viktigaste argumenten för detta är:

0 att tull år en form av punkskatt,

att de nuvarande punktskattema till sin konstruktion till stor del 0

utgår från tulltaxan, 0 att Riksskatteverket i praktiken saknar möjlighet att bygga upp

en effektiv kontroll av efterlevnaden av punktskattema.

Om mål ska klaras förutsätter det en

barriärbrytande

offensiv av IT

användning

Vi har även undersökt Tullverkets nuvarande och planerade användning IT. Vi anser att Tullverket har kommit långt när det

av gäller att införa och använda IT. Men anser också att det finns mycket kvar att göra. Främst gäller detta att ett effektivt sätt

använda Intemet för att öka servicegraden mot näringsliv och allmänhet. Internet innebär många möjligheter att såväl erbjuda service

som att erbjuda tjänster i förtullningen. Vi anser att Generaltullstyrelsen bör ha en tydligare inriktning att

leda den strategiska användningen av IT. Möjligheten att klara de

barriärbrytande mål vi föreslagit bygger till stor del förmågan att

rätt använda IT och att leda utvecklingen. För detta erfordras rätt

kompetens. Generaltullstyrelsen bör i den mån denna kompetens

inte i dag finns i verksamheten skaffa denna.

Bilaga Kontrollpolitikens roll i narkotikapoliti-

ken från Folkhälsoinsti-

- Underlagsrapport

tutet

Narkotilmpolitikens grunder

Den svenska narkotikapolitiken bygger en samordning flera

av

verksamheter; förebyggande åtgärder, kontrollåtgärder samt be-

handling. Man talar i detta sammanhang om sekundär och tertiär prevention. En rad aktörer centralt, såväl regionalt

som

och lokalt plan är involverade, myndigheter såväl organisatio-

som

ner och föreningar. Två övergripande strategier ligger till grund för dema politik; å

ena sidan åtgärder för att bromsa efterfrågan reduction, å

demand

andra sidan åtgärder syfiande till att begränsa utbudet narkotika

av supply reduction. Målet är det narkotikafria samhället. Mål och metoder för detta arbete finns formulerade i Nationell handlings-

en plan, antagen av riksdagen 1995.

Då illegal narkotikahantering i hög grad internationell före-

är en teelse kan åtgärder i Sverige inte isolerade ñån vad

ses som som händer i andra länder, till exempel kan Sverige ha rollen tran-

som sitland. Samverkan är med andra ord nödvändiga även intemationellt. Detta gäller särskilt vad beträffar åtgärder skall begränsa

som utbudet av narkotika. Med FN:s tre narkotikakonventioner finns

en legal grund för ett sådant gemensamt arbete.

Kontrollpolitik

Inte minst medlemskapet i EU har inneburit ett intensivt intemationellt utbyte information, till exempel narkotikamissbrukets

av om utbredning, nya missbmksmönster osv. Samarbetet omfattar såväl efterfråge- som utbudssidan. På det polisiära området finns sedan länge ett forum, Interpol, for sådant arbete. Inom EU har etablerats

ett polissamarbete, EDU, permanenta arbetsformer i

som avses en ny organisation, Europol. Ett motsvarande samarbete finns även inom tullens arbetsfält Internationella Tullunionen, ICO. De

genom nordiska länderna har egna samarbetsformer och genom anslutningen till Europeiska unionen har ytterligare sådana tillkommit.

Narkotikutvec/dingen

Ett flertal undersökningar har visat att attitydema till och bruket

av narkotika har förändrats under 90-talet, särskilt bland de yngsta. Detta är en utveckling som ägt rum i stora delar av världen under motsvarande period. l Sverige har denna ökning dock skett från en rekordartat låg nivå. De årliga skolundersökningama i årskurs 9 visade att 3% eleverna 1989 hade provat narkotika. År 1997

av hade 8% av pojkarna och 7% av flickorna provat. Detta var en upprepning av 1996 års siffror. Trenden av kontinuerlig ökning kan alltså bruten.

vara

UNDCP beräknar World Drug Report 1997 att det finns 8 miljoner heroinmissbrukare i världen och att det därtill finns 30 miljoner som missbrukar amfetamin. Kokain missbrukas 13 miljoner.

av Den mest använda drogen är cannabis, som används av 141 miljoner människor. Siffrorna är uppskattningar, god bild

men ger en av omfattningen. Missbruket förekommer i alla världsdelar.

Den aktuella trenden i Europa är att missbruket breder ut sig. Utbudet har ökat och priserna har fallit. Nya preparat, särskilt syntetiska droger, har tillkommit och intagningssätt har lanserats.

nya Idag sprids till exempel en form av heroin som särskilt lämpar sig för rökning. Detta kan leda till att nyrekryteringen heroinister

av underlättas. På tid har uppgifter kommit heroinrökning

senare om

även Sverige.

Det finns en tydlig trend av ökad efterfrågan stimulerande droger. Dessa syntetiskt framställda preparat förväntas framställas i omedelbar närhet till områden där efterfrågan finns eller kan ut-

vecklas. Europa sådan region. Tillverkning amfetamin och

är en av ecstasy är sedan länge etablerad, och Sverige utgör en etablerad marknad för dessa produkter, särskilt amfetamin. UNDCP uppfat-

tar de syntetiska drogerna allvarlig hotbild mot Europa. l

som en vilken mån den svenska efterfrågan kan öka är oklait.

Nya missbruksfonner kan eventuellt bidraga till nyrekryterin

en Amfetainin lanseras i tablettform istället för, som nu, i pulverlös-

SOU l998zl 8 217

ning för injicering, vilket kan resultera i att intresset för partydroger ecstasy, LSD förflyttas till klassisk narkotika. Det kan också

ge möjlighet till nyrekrytering, a av det skälet att amfetamin är billigare än ecstasy.

Polisiära insatser mot rave-miljöema har ändrat det mönster

nya som uppstått under 90-talet. Musiken har i stor utsträckning flyttat över i discotequemiljö. Drogema anses ha följt med. Detta innebär att de yngsta inte längre har tillgång till denna musikforrn,

samma och kanske inte heller till partydrogema.

Under några har intresset fokuserats de sk partydrogerna.

De årliga drogvaneundersökningama i årskurs 9 avslöjar emellertid

att dessa droger inte har någon betydande genomslagskraft i den här

ålderskategorin l5-l6 år. Det är cannabisprodukter hasch och

marihuana som totalt dominerar. Vid årets undersökning hade 7.2 % någon gång använt cannabis.

Det är en allmän bedömning, inte bara i Sverige, att de

unga ecstasy-användama inte tillhör den klassiska missbrukargruppen, och att de därför inte automatiskt kommer att utveckla beroende och i missbrukarkarriär. Cannabis används alla narko-

en av maner. Cannabis användes också rekreationellt, dvs

av personer som endast använder preparatet vid speciella tillfällen och/eller i liten omfattning. Ett ännu relativt ouppmärksammat fenomen är ut-

bredningen av heroinrökning. Med utgångspunkt i invandrarmiljöer

sprids detta nu bland andra ungdomar i de bostadsområden där fö-

reteelsen finns. Missbrukarpotentialen är troligen betydligt större i

dessa sammanhang, eftersom rekryteringen tycks följa i de klassis-

ka spåren.

Den senaste beräkningen missbrukets utbredning, genomförd

av av Utredningen om narkotikamissbrukets omfattning, UNO-l992, uppger att det fanns l4.000 20.000 sk tunga narkomaner i landet.

- U ppskattningen innefattar ett mörkertal av dolda narkomaner. Brytpunkten sattes till 17.000 personer. Genomsnittsåldem 32 år. 93

var % av dem hade injicerat det senaste året. Undersökningar det

av här slaget vidkännes avsevärda tolkningssvårigheter, och därför på-

går också omtolkningsförsök. Någon betydande förändring

av antalet tunga narkomaner har troligen inte varken i förhållan-

ägt rum

de till den föregående inventeringen, ägde 1979, eller

som rum fram till idag. För vissa former missbruk undantag är i vart fall

av

partydrogema har denna kämpopulation en roll inspiratörer

som för experimentella missbrukare. De använder amfetamin, he-

yngre

9 18-0089

roin och cannabis. De utgör den konsumentskara som potentiella säljare måste utgå ifrån.

Den befolkningen helhet har ett måttligt intresse för

vuxna som narkotika. Nyligen har redovisats samnordisk undersökning om

en narkotikavanor. Den visade att 11.4 % svenskarna hade provat

av cannabis. Risken för att cannabis skall spridas i den allmänna befolkningen är låg. På frågan tror att det går att använda

om man cannabis utan att bli beroende svarade 78.2 % nej, vilket är en

mycket hög siffra. Svenskarna urskiljde sig än mer i sin uppfattning

att narkotikan är ett större samhällsproblem än alkoholen 43.5 %, vilket till exempel kan jämföras med Finlands 15.3 %. På frågan

skulle vilja cannabis det vore tillåtet svarade enom man prova om dast 2.5 % svenskarna ja. Även i de övriga nordiska länderna

av var andelen låg. Narkotika förefaller alltså intresse endast för en

vara av begränsad grupp människor.

Från pool ungdomar utforskar vuxenlivets lockelser

en av som utkristalliseras missbruksbenägna som kan fastna i en

en grupp av missbrukskarriär. Majoriteten ungdomar behöver knappast nå-

av

antidrogundervisning för att avstå. En annan grupp kan hållas gon

rätt sida gränsen olika former insatser, där infor-

om genom av

mation, positiva livsmiljöer, förbud och åtstramad drogmarlcnad har

betydelse. En tredje grupp utgör den klassiska rekryteringsbasen.

För den är det särskilt viktigt att utbudet begränsas. Poli-

gruppen

och tullens verksamhet kan vara direkt avgörande eftersom den sens

gruppen endast följer över- tydliga budskap.

Kontrollpolitik behövs således inte minst för att skydda de mest sårbara. Det ñnns ett folkligt stöd för sådan verksamhet. l den

nämnda nordiska undersökningen tillfrågades respondenterna om

de ansåg tullens verksamhet väsentlig i detta avseende. I ål-

vara dersgrupperna till 39 år ansåg 80 % så fallet. I åldersklas-

upp vara

däröver ansåg nära 90 % att tullverksamheten är väsentlig. serna

Kommunikationssamhdllet

Narkotikamissbrukets allt bruk rubriceras som missbruk omfattning hänger med rad faktorer. Den aktuella 90-

samman en talsökningen ofta hänga samman med en trend, som i övrigt

anges

gör sig påmind inom musikstilar, klädmode, TV-program, ung-

domstidskrifter En tidigare trend av frisksport har avlösts av en

mm. trend accepterar eller tom förespråkar drogbruk. Nya droger

som

och intagningsprocedurer sägs ha medverkat till att män-

nya unga niskor ökar sin benägenhet Det finns också utbredd

att prova. en uppfattning att det behövs pedagogiska metoder i det förebyg-

nya gande arbetet. Ungdomarna vet idag droger och dessas ef-

mera om fekter och de låter sig inte imponeras budskap

av som uppfattas

överdriva medlens skadliga effekter. Tidigare lokala eller nationella utvecklingstrender tar allt oftare internationella mönster. Internet skyndar dessa trender.

I takt med en ökad internationalisering har svenska ungdomars

attityder till droger successivt förskjutits till mindre restriktiva hållningar, och fler säger sig beredda narkotika. Expone-

vara prova ringen har också ökat under hela 90-talet, än

om en uppbromsning

skett 1997 årskurs 9. Dock är det långt kvar till de rekordhöga nivåerna under tidigt 70-tal, och det handlar hela tiden

om en utpräglad minoritet befattar sig med droger.

som

Vetskapen om att man kan riskera åka fast i polis- eller tullkontroller avhåller del från att våga befatta sig med droger. Infonna-

en tionsinsatser har också betydelse. Det är emellertid svårt mäta ef-

att fekter därav. Kanske unikt för Sverige är kontrollorganens medverkan i denna Såväl polis tull bedriver ett

process. som drogpreventivt

arbete bland ungdomar. Det brukar betonas att informatörer i dessa

sammanhang måste vara trovärdiga, dvs kunna peka någon form

av egen erfarenhet det talar Det är naturligtvis för han-

av man om.

den i dessa exempel. Representanter från tull och polis har möjlig-

het till konkreta presentationer, vilket kan behövas i konkurrens med de budskap strömmar över ungdomarna från andra kana-

som ler.

Marknadens mekanismer

Efterfrågan droger har ökat i Europa, men det har också utbudet. Detta är ett internationellt mönster, vilket genomslagskraft

ger som slår igenom även i Sverige. Det är svårt att avgöra det utbud

om är eller efterfrågan är den dominerande kraften. Klart är däremot

som att dessa krafter hänger samman.

Enligt det svenska synsättet är det mycket stor vikt att utbudet

av begränsas eftersom rik tillgång till narkotika förenat med låga pri-

tenderar locka fler att Ur denna pool brukare ser prova. av rekryteras sedan missbrukare. I denna fråga råder det dock inte enighet. En del menar att vem helst kan bli bero-

som som provar

ende missbrukare, medan andra att det huvudsakligen hand-

menar lar speciella riskgrupper. I alla avseenden är det ändå så, att

om utan tillgång till narkotika blir ingen narkoman. Utbudsbegränsning

kontrollpolitik är med andra 0rd vital del av narkotikapolitiken.

en All erfarenhet pekar ändå att alla de som provar narkotika

av

brukar visa att 11% den vuxna befolkningen någon

surveyer ca av

gång provat endast mindre del utvecklar långvarigt bruk och

en beroende.

Marknaden påverkas även de livsstilstrender som för tillfället

av dominerar. Under 80-talet gick missbruket vilket återspeglades

ner, i olika mätmetoder. En del vill göra gällande att detta hängde sam-

med den förda narkotikapolitiken, det har påpekats att

man men

trend varit dominerande även i andra länder med en annan samma

politik. Under 90-talet kunde vi i Sverige registrera en ökning i de

drogvanor, trots att politiken förblivit oförändrad. Det fims ungas alltså krafier de politiska Trender, eller livsstilar, berör

vid sidan av eñerñågesidan. Men trender kan understödjas och tom initieras ge-

aktioner utbudssidan. Rika vallmoskördar resulterar oundnom

vikligen i ett ökat utbud heroin. När injektionsmissbrukama fo-

av refaller rekryteras i mindre omfattning är mättad lan-

marknaden

intagningssätt i avsikt att avsättning för produkterna.

seras nya Heroinet presenteras rökheroin och marknadsföres kanske

som

mindre beroendeskapande än injektionsbruk av heroin. Däri-

som

kan randgrupper måttliga brukare ledas in i mer avancegenom av rade och beroende. Detta kan underlättas med draghjälp.

vanor Under några har just detta kunnat iakttas studerar kläd-

när man modet; modellerna skall se tärda ut heroin chiq.

Narkotikasmuggling

Endast oerhört liten del den narkotika som användes i Sverige

en av har sitt här. Gränskontroller är därför en naturlig och viktig

ursprung

del narkotikapolitiken. Infor Sveriges anslutning till EU och

av Schengensamarbetet fanns for vad detta skulle kunna bety-

stor oro

da för åtgärderna mot narkotikatillförseln. Personalneddragningar

avviserades, och följde också. År 1990 hade tullverket 4.000

ca anställda. År 1996 styrkan i 2.500. Tidigare arbetsme-

var nere ca toder skulle delvis ersättas inte minst utökat internationellt

av nya, samarbete.

Inledningsvis följde, som många befarat, en nedgång i beslagen

Nu förefaller emellertid tullen ha återtagit förlorade positioner; beslagen ökar. Detta kan antingen bero att verksamheten verkligen återhämtat sig och att de nya metoderna börjat ge resultat, eller så

handlar det om ökade införselmängder varvid den procentuella

andelen beslag i förhållande till den totala inföselmängden kan vara konstant.

Prioriteringar och arbetsmetoder ger naturligtvis utslag i beslags-

sifTroma. I Rapport 97 FHI/CAN konstateras att betydelsefulla förändringar i polisens och tullens arbete kunnat avläsas i statisti-

ken. Till exempel kunde nya riktlinjer för åtalsunderlåtelse, perso-

nalförstärkningar mm vara de underliggande orsakerna till de för-

ändringar i statistiken som man kunde utläsa. Vanskligheten i att enbart göra bedömningar utifrån siffror i en tabell kan också de-

monstreras av dopingstatistiken. Bakom färre beslagtagna enheter

kan ligga injektionslösningar istället for tabletter. Effekterna kan stället vara kraftfullare; en minskning som kanske är en ökning. För övrigt gäller att framgångsrikt kontrollarbete kan riskera driva fram mer förädlade produkter, vilka blir lättare mindre utrymme att

smuggla.

Att bekämpa narkotikatrañk är att kämpa mot en mäktig och skicklig motståndare. Enligt UNDCP den illegala narko-

är numera tikahanteringen världens kanske mest omfattande näringsgren. Nar-

kotikaproduktionen ökar och organisationsgraden Ökar bland de

karteller som är verksamma i det globala, illegala nätverket. Produktionsmetodema blir allt förfinade. Med ökad satsning

mer

framställning av syntetiska droger ökar utbudet samtidigt lagar

som kan kringgås. Dessutom kan fler attraheras; de drogerna har inte

nya

samma sätt som de klassiska negativ stämpel. Istället har de

en

en air av smart drugs över sig. Gränsdragningen mellan illegala

droger, läkemedel, hälsokostpreparat, prestationshöjande preparat

och kosttillskott blir allt svårare att upprätthålla Allt detta går producentemas ärende. Bekämpningen kommer efterhand,

men finns.

Smugglingen har 90-talet blivit än bättre organiserad och

nu tidigare ñistående brottsorganisationer samarbetar numera i allt större utsträckning. Samarbetet sträcker sig från odling till försäljning. Fram till 80- talets slut odlades olika produkter var för sig i helt olika delar av världen. Numera odlas inte bara coca i Anderna, utan även vallmo. Heroin kan alltså föras ut över världen i

ett pa-

rallellt distributionsnät till det tidigare kända. dänned kommer nya handhavane i kontakt med varandra. smugglingsmetoder som tidiga-

använts endast vissa syndikat lärs ut till andra. Exempelvis re av nu kan metoden att föra över smuggelgodset från större till mindre båtar utanför Galiciens kust med fördel användas även Med 280 mil kust och svårövervakad skärgård bör det ñnns sådana möj-

ligheter. Att narkotikahanteringen ett högre internationellt plan är välorganiserad behöver inte betyda att varje delmarknad, till exempel Sverige, detaljvis är indragen i den planeringen. Däremot kan naturligtvis mindre ligor och samarbetspartners ändå operera med

stor skicklighet.

Trafiken förflyttar sig ständigt till infartsvägar där upptäcktsris-

ken förväntas lägre. De ökande beslagen vid postterminalen

vara Arlanda sänder varningssignaler, så småningom resulterar i att

som andra metoder användes än postförsändelser. Man måste utgå ifrån att brottssyndikaten har kapacitet till att konstant förbättra och

en ändra sina operationsmetoder. Hela deras existens hänger detta. Enskilda smugglare kan ha en annan rationalitet. Sverige är en tamligen obetydlig marknad internationellt sett, metoder som visat

men sig framgångsrika tas säkert i bruk även här

Kontrollpolitiken utvecldas. Med ökat samarbete över nationsgränser, underrättelseverksamhet och analyser och ett effektivt rapporterings system kan till numerären blygsam verksamhet

även en ha viktig roll. Icke minst gäller detta naturligtvis med dess av-

en skräckande effekt handel bedriven mindre ligor och enskilda.

av

Myrtrafiken låter sig inte påverkas av insatser mot exempelvis

pengatvätt eftersom detta rör helt kategori människor.

en annan av Myrtrañken, eller narkotikaturismen, kan endast bearbetas med åtgärder riktade mot enskilda smugglare, försäljare och konsumenter. För detta krävs konkreta ingripanden personbasis. På sätt

samma

polisbil på väg drar trafiktempot bidrar en synlig tul-

som en en ner lare till att färre personer tar risken att bli fast.

Lokala nätverk, till exempel det finns etablerat i Öresunds-

som området sedan mitten av 70-talet med representanter för tull, polis, åklagare, narkomanvård, skola och narkomanvård talar om riklig tillgång diverse slag av narkotika samt låga priser. En aktuell rapport heroinmissbruk 1997 visar att heroinrökningen

om nov

börjar breda ut sig i Malmö. Från olika polisdistrikt finns liknande rapporter. Den samlade rapporteringen har fått allt substans.

mera

Under åren har detta early warning system eller kunskapsutbyte

bidragit till att man tidigt uppmärksammat trender

nya uppsnappade redan ryktesnivå. Redan osoñstikerade arbetsmodeller kan alltså ge ett bidrag. Med tillägg avancerade analys- och

av mera

rapporteringsmetoder som tull och polis nu utvecklar och särskilt

uttalat i kombination med överordnade system riktade mot svarta

pengar har Ixtbudsbekämpningen lika viktig roll att spela

en som

eñerfrågebekämpningen.

Beslag av narkotika

Nästan all narkotika konsumeras i Sverige kommer hit från ut-

som landet, men all narkotika som kommer hit konsumeras inte Vid flera tillfällen har spektakulära beslag till exempel heroin

orts av

och kokain där det har kunnat konstateras att partiet varit avsett för ett annat land I år har till exempel heroinpanier till Norge stoppats i Sverige. Det händer också att partier är väg till

som eller ge-

Sverige stoppas i annat land Att beräkna narkotikamarkna-

nom

dens omfång eller beslagsstatistik är därför Vi inte

vanskligt. vet

vilka totala mängder det handlar Vi vet inte heller hur många

om. konsumenter som finns. Inte heller vilka konsurntionsmönster

som ñnns. Dock kan utgå ifrån att beslagtagna partier andra.

ersätts av

God tillgång brukar betyda låga priser. Ett sådant förhållande tycks råda En tolkning detta kan att ett överutbud

nu av vara narkotika råder. En annan tolkning kan att efterfrågan är låg.

vara

En springande punkt for att beräkna problemets svårighetsgrad är

att grepp över konsumtion och konsumenter. Surveyer i befolkningen görs med jämna mellanrum. Dessa bild det

ger en av

rekreationella bruket, men säger inte så mycket det uttalade

av missbruket, och för att en bild över narkotikabrukets storleksordning är detta viktigare. Det är nämligen de etablerade narkomanerna, och deras regelbundna stora förbrukning, håller liv i mark-

som naden.

Två riksomfattande undersökningar denna har

om grupp genomförts. Den första år 1979, den andra 1992. Något armorlunda meto-

dik användes, och den andra gjordes i ett urval kommuner,

av varför resultaten kanske inte skall jämföras utan vissa reservationer. Det rådde också olika vårdpolitiska klimat vid de två tillfallena. Vid den första försvarades klienternas anonyrnitet och medverkan skedde delvis motvilligt, vid den andra vissa inrapporte-

var ringskällor satta i fråga, vilket ökade motivationen att redovisa. Vid

det andra tillfället hade generellt större erfarenhet och kunskap

man och tillika missbrukarna erfarna, slitna och synliga.

var mer

Genom dessa större räkningar samt upprepade räkningar i viktiga

kommuner samt därtill kliniska erfarenheter och intryck från olika vårdgivare och rättsvårdande instanser vet vi ändå i stora drag hur stor populationen etablerade missbrukare UNO-

av undersökningen 1992 talar ett intervall 14.000 20.000 med ett

om bryttal på 17.000 sk tunga missbrukare. Eftersom räkningen inte omfattade samtliga kommuner antalet faktiskt inrapportera-

ger oss

de inte någon distinkt vägledning.

personer

Med hjälp Smittskyddsinstitutets statistik över hepatit C-

av frekvens bland narkomaner har vi ytterligare en indikator att utgå

iñån. De narkomanvårdsinrättningar testar för hepatit C m.m.

som har uppfattningen 90 % patienterna är smittade. Antalet

att ca av narkomaner bär på hepatit C få lär kunna vara oupptäckta är

som drygt 12.000.

Gruppen sk tunga narkomaner kan beräknas lite olika Alla är

av inte lika intensiva i sitt missbruk, de befinner sig i olika faser av sin

missbrukarkarriär, de har olika profil grund av olika drogprefe-

Det är alltså i alla avseenden svårt att ñnna en korrekt renser osv. beräkningsgrund. Ett försök görs ändå här för huvuddrogema

marknaden, nämligen amfetamin, heroin och carmabis. Kokain tas

också än detta preparat inte kan sägas vara stort i Sverige.

upp, om Beräkningarna syftar till att föra missbrukarna och deras

samman konsumtion med beslagsstatistiken för att grovt en bild av hur stor andel av konsumtionsbehovet som fastnar i kontrollnätet.

Arryêtamin

Fyra scenarior beräknas. Utgångspunkten för beräkning av hur många individer och hur ofta de använder amfetamin är vad man

registrerar inom vårdapparaten.

Amfetamin är den dominerande produkten bland injektionsmissbrukarna. Många har hållit i många år. Det är vanligt att tillgreppskriminalitet förekommer i den här gruppen. Polisen är därför väl förtrogen med individerna, vilket väl också leder till att de i längden har svårt att hålla sig dolda. Här har kalkylerats med 7.500 individer och variationer i dosstorlekar och antalet missbruksdygn.

På samma sätt som man vid case-ñndingimdersölqiingar lägger till

ett sk mörkertal till kärntruppen kan behöva göra motsvarande

man

i dessa beräkningar. Man kan till exempel kalkylera med fler eller färre individer respektive fler eller färre missbruksaktiva dygn, men den totala konsumtionen påverkas inte något avgörande sätt av sådana justeringar. De sporadiska användarnas konsumtion gör endast en marginell förändring av den bild som ges Detta även

de skulle många. De använder nämligen små doser och om vara oregelbundet. De kan därför ingå i de räkneexempel ges här.

som

Preparatens renhetsgrad sägs hög. Kalkylering av effekter av

vara

olika renhetsgrad är inte gjorda.

Att beslag görs behöver inte nödvändigtvis betyda att konsumtio-

rninskar. Man kan istället utgå ifrån att det sker reell övernen en produktion narkotika. Om ett narkotikaparti inte når fiam till

av konsumenterna ersätts det snabbt av ett nytt.

I åskådningsexempel A har dygnsdoseringen beräknats till 0,8

Antalet missbruksaktiva dygn är beräknat till 100. Populationen är 7.500. Detta ger ett årligt behov av 600 kg amfetamin Någon speciell förändring populationens storlek beräknas inte ha skett under

av

beräkningsperioden 1992-1996. Den genomsnittliga beslagsmäng-

den för de fem åren har varit 176 kg, vilket betyder att motsvarande 29 % av efterfrågan stoppats.

I åskådningsexempel B har dygnsdosen satts till l g och antalet

missbruksaktiva dygn till 100. Populationen densamma, dvs 7.500. Detta ett behov 750 kg. Under perioden har då i genomsnitt

ger av tagits motsvarande 23,4 % av efterfrågan.

Åskådningsexempel C utgår från dygnsdosen 0,8 men antalet aktiva dygn har höjts till 200. Med samma population ger detta ett behov 1.200 kg, vilket sänker beslagsandelen till motsvarande

av 14,6 %.

Åskådningsexempel D har satt dygnsdosen till l och antalet aktiva dygn till 200. Med samma population ger detta 1.500 kg. Beslagsandelen motsvarar då l 1,7 %.

Heroin

Fyra alternativa exempel ges. Utgångspunkt för beräkningarna är

vad som är känt inom vårdapparaten.

Antalet injektionsmissbrukare av heroin är betydligt färre än antalet injicerar amfetamin. antalet till 2.500. Variatio-

som Här anges nerna i räkneexemplen sker beträffande dosstorlek och antalet missbruksaktiva dygn. Det kan nämnas att de heroinister söker för

som

metadonbehandling kan komma upp i dygnsdoser om l De är

och deras intensitet i missbruket är särskilt utpräglad. Bruket att röka heroin är tämligen nytt, och i stort sett saknas uppgifter dess

om storleksordning. Eñersom variationen i missbruksintensitet skiljer sig inom injicerande heroinister kan de omfat-

gruppen av anses tas av de grova räkneexempel som ges. Omfattningen missbru-

av ket beräknas ha varit konstant under femårsperioden 1992-1996. Hänsyn har inte tagits till renhetsgrad då denna sällan är känd.

Exempel A utgår från dygnsdosering 0,5 Antalet aktiva

en om dygn är beräknat till 100. Populationen uppskattas omfatta 2.500 personer. Detta ger en eñerñågan 250 kg ett år, vilket i sin tur

pekar en beslagsandel 10,0 %.

Exempel B har dygnsdosering 0,5 g under 250 dygn, vilket

ger ett behov 313 kg. Beslagen motsvarar då 8,0 %.

av

Exempel C har dygnsdosering 0,8 g och antalet aktiva dygn 200. Detta ett behov 400 kg år. Beslagen motsvarar då 6,2 %.

ger av per

Exempel D beräknar dygnsdosen 0,8 och antalet aktiva

vara g dygn vara 250. Beslagen motsvarar då 5,2 %.

Cannabis

Cannabis är det mest använda preparatet. Det finns de enbart

som använder cannabis, men man kan som regel utgå ifrån att de

som injicerar narkotika också ofta avvänder cannabis, liksom de också ofta är storkonsurnenter alkohol och olika fonner läkemedel.

av av Det är just denna kombination, blandmissbruk gör att

som narkomaner faktiskt inte använder så stora mängder sin huvuddrog

av som man kanske lätt föreställer sig. Så är det till exempel praktiskt

taget omöjligt att dagligen injicera heroin.

Bruket av cannabis är förhållandevis utbrett till sk

om man ser livstidsprevalens, dvs att någon gång ha provat. Cannabis har som regel varit det preparat först stiñat bekantskap med. Det bety-

man der att debutåldem är tämligen låg. I årskurs 9 det våren 1997

var 7,2 % av eleverna någon gång testat att röka hasch/marijuana.

som Under beräkningsperioden 1992-1996 har andelen något

ökat, men inte något avgörande sätt. Eftersom den förändring attityder

av och beteenden som noterats under 90-talet huvudsakligen hänföres till de påverkar det inte beräkningarna vilka tar sin

yngre som utgångspunkt den etablerade cannabis rökare.

gruppen av

Cannabis tas i landet i organiserade transporter, men även med sk myrtrañk, vilket innebär att enskilda användare bär med sig mindre partier vid gränspassage. Detta förekommer till exempel i Skåne vid gränsen mot Danmark.

Exempel A: UNO-undersökningen 1992 angav ett sk bryttal

om 17.000 missbrukare. Om antar att samtliga röker hasch och att de använder l g per dag under 150 dagar ger detta en förbrukning 2.500 kg ett år. Under perioden 1992-1996 beslagtog tull

av

och polis 2.211 kg, dvs i genomsnitt 442 kg per år. Beslagen mot-

då 17,7 %. svarar

Exempel B: Om antagandet görs att det istället endast är 10.000 personer som vanemässigt röker hasch, och att de röker 1 g per dag

i 300 dagar detta förbrukning 3.000 kg ett år. Beslagen

ger en vari genomsnitt 442 kg, dvs motsvarande 14,7 %.

I exempel A är beräkningen gjord en vid definition av tunga

missbrukare men i gengäld är antalet aktiva dagar beräknat till ungefär varannan dag, kanske i underkant för vanemässiga missbruka-

re. Detta har utjämnande effekt i beräkningen Dygnsdosen är hög. I

exempel B är antalet reducerat men intensiteten hög. Det visar att det inte i första hand är antalet utan intensiteten resultat.

som ger

Rekreationella användare är ett mera adekvat begrepp när det gäller cannabis än när det handlar amfetamin och heroin. Som

om ett räkneexempel vilken grad av betydelse den gruppen kan ha antas Exempel C att 10.000 småkonsumenter använder carmabis under 50 dagar och att de konsumerar 0,5 g per aktiv dag. Sammanlagt konsumerar de då 250 kg. Exemplen A och B kan utökas med denna mängd, vilket i exempel A åstadkommer ett förbrukningsbehov av 2.750 kg och beslagsandel motsvarande 16,1 %. I

en exempel B blir effekten att behovet är 3.250 kg och beslagen motsvarande 13,6 %.

Kokain

Kokain har, såvitt kunnat utrönas, blygsam spridning den

en svenska marknaden. Beslagen har under perioden 1992-1996 haft betydande fluktuationer. Sammanlagt har under de fem åren beslagtagits drygt 125 kg, motsvarande 25 kg år. Detta förefaller

per överträffa behovet den inhemska svenska marknaden.

Om kokain kan fördelas 10-20 doser och man använder 2 doser per brukningsdag 0,1 g, och dessa uppgår till 20 ett år blir

individens årsförbmlcning 2

Sätts detta i relation till den genomsnittsliga beslagsnivån, alltså 25 kg, det så många användare att otvivelaktigt skulle fått

ger man

tydligare indikation därom i de i befolkningen som är en surveyer gjorda. För några sedan gjordes en beräkning att det skulle finnas 500 kokainmissbrukare i landet. Även dessa skulle

om idag vara flera och de dessutom använder mera intensivt än i exemplet ovan handlar det ändå inte kvantiteter i den storleksordning be-

om som

slagtas.

Om beräkningarna är någorlunda adekvata visar det att beslag

kan vara av vilken uppskattad storleksordning helst utan att

som marknaden stängs av. Utbud och efterfrågan möts; beslagtagen narkotika ersätts sändningar. När det gäller kokain är målet för

av nya

de större sändningarna inte i första hand Sverige.

Tullens och polisens beslag motsvarar följande procentandelar

den beräknade årsförbrukningen åren 1992-1996 av

Årsfár- 1992 1993 1994 1995 1996

brukning

% % % % %

Amfetamin

Heroin

Cannabis

A. +250 D. 3.250 11,6 17,3 14,1 16,2 8,8 B. +250

Utredningens direktiv Bilaga

Dir. 1997:34 Beslut vid regeringssammanträde den 20 februari 1997.

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare tillkallas med uppdrag att göra en utvärdering av Tullverkets dimensionering och organisation mot bakgrund av bl.a. EUmedlemskapet; Utvärderingen skall bl.a. belysa följande: Effekterna för

kontrollverksamheten och tullverksamheten i övrigt.

Om dimensioneringen blivit riktig med hänsyn till förändringar i regel- verk och arbetsvolymer.

Förutsättningen för och erfarenheterna av Tullverkets samarbete med andra myndigheter, särskilt ur ett EU-perspektiv.

Bakgrund

Den ekonomiska, tekniska och rättsliga miljö som Tullverket skall verka i har genomgått väsentliga förändringar under år. Den fortgående in-

senare ternationaliseringen har lett till kraftigt ökade flöden av människor och va-

över de svenska gränserna. Sociala och politiska förändringar har i ror många avseenden lett till ett ökat tryck mot våra gränser. Teknologiska förändringar har förändrat hotbilden, samtidigt som de också skapat nya förutsättningar för effektiv tullverksamhet och ett väl fungerande sam-

en arbete med andra myndigheter i och utom Sverige.

Medlemskapet i EU innebar att Sverige blev medlem i en europeisk tullunion. Samtidigt medförde de gemensamma reglerna om fn rörlighet för

kapital och tjänster att gränsen till andra EU-länder överpersoner, varor, gick till att vara inre gräns.

De övergripande mål som gäller för Tullverket förändrades inte inför EUmedlemskapet. Målen är formulerade enligt följande: att effektivt fast-

— ställa och uppbära tullar, mervärdesskatt och andra skatter och avgifter så

riktig uppbörd kan säkerställas, att övervaka och kontrollera trafiatt en ken till och från utlandet så att bestämmelser om in- och utförsel av varor

efterlevs, att samla och bearbeta uppgifter för utrikeshandelsstatistiken

så att ett underlag av god kvalitet kan inges.

Efter förslag i budgetpropositionen för budgetåret 1997 beslutade riksdagen att ett nytt övergripande mål skall läggas till de tidigare.

Målet har karaktär av ett effektivitets- och servicemål och formuleras enligt följande: att vid fullgörande av sina uppgifter verka för att kostnaderna

för tullprocedurer minimeras både för näringsliv, allmänhet och inom Tullverket samt tillhandahålla en god service så att den legitima handeln med tredje land underlättas i största möjliga utsträckning och att det legitima varuflödet inom EU inte hindras.

Allmänt om äektema E U-maflemskapet

av

I och med inträdet i EU ställdes Tullverket inför en omfattande förändring av sin verksamhet beträffande gränsfomialiteter m.m.

Genomförandet av tullunionen innebär att hela EU blivit ett enda tullområde där varor kan röra sig ñitt utan tullforrnaliteter liknande sätt

som inom ett land. Inom unionen har begreppen import och export inte längre någon innebörd, klarering och kontroll inriktas främst tullunionens yttre gräns.

Effekterna för tullverksamheten är olika vid den inre respektive vid den yttre gränsen. Med yttre gräns avses unionens gräns mot tredje land, medan inre gräns syftar gräns mellan medlemsländer. Den svenska kusten är yttre gräns, likaså svenska hamnar, utom den del av hamn där det bara forekommer trafik mellan EU-länder. Flygplatser är yttre gräns för varor till och från tredje land, i övriga fall inre gräns.

Vid yttre gräns är Tullverkets uppgifter efter medlemskapet i stort sett desamma som före medlemskapet. Skillnaden är att Tullverket, efter medlemskapet, här skall ta tillvara EU:s samlade intressen beträffande uppbörd och kontroll samt tillämpa EG:s gemensamma tullagstiñning. Den yttre gränskontrollen inom unionen är så sätt en av förutsättningarna för den fria rörligheten över de inre gränserna. Sverige härmed också för att

svarar en korrekt uppbörd gentemot EU säkerställs.

Den gemensamma tullagstifiningen skiljer sig i vissa avseenden från den svenska lagstiftning som gällde före medlemskapet. Medlemskapet har bl.a. inneburit ett återinförande av importlicenser och kvoter. Vidare skall nya s.k. tullförfaranden med ekonomisk verkan tillämpas. Den

gemensammajordbmkspolitiken påverkar också tullforfarandena.

De största förändringarna för tullverksamheten har berört verksamheten vid den inre gränsen, där klareringsverksamheten i princip bortfallit helt.

Därutöver har mervärdesbeskattningen av handel med EU-länder flyttats från Tullverket till skatteforvaltningen. Samtidigt har vissa nya arbetsuppgifter tillkommit.

Lagregleringen efler E U-medlemskapet

Gemenskapens tullagstiltning innehåller den materiella regleringen om bl.a. tullsatser och villkor för tullfrihet mm. men också procedurbestärnmelser för tullförfarande. Medlemsstaterna har dock att själva närmare reglera tullmyndighetemas kontrollverksamhet, sanktioner, tillståndsgivning, indrivning m.m. Samtidigt med Sveriges inträde i unionen blev inte bara EG:s förordningar gällande i Sverige utan samtidigt trädde ny och anpassad nationell tullagstiftning i krafi.

Denna reglerar bl.a. Tullverkets kontrollbefogenhet vid den yttre gränsen Därefter har även en ny lag trätt i kraft den 1 juli 1996 som bestämmer Tullverkets befogenheter vid gränsen till andra EU-länder SFS 1996:701. Tullverket har enligt denna i stort sett samma kontrollbefogenheter som vid den yttre gränsen, men användningen av dessa befogenheter är förbehållen kontroll av in- och utförselrestriktioner för vissa i lagen uppräknade varor såsom t.ex. narkotika, vapen och dopningsmedel. Kontrollerna får inte ske vare sig planmässigt eller slumpmässigt.

Den 1 juli 1996 trädde vidare den s.k. transportkontrollagen i kraft SFS 1996:598 liksom ändrade befogenheter för Tullverket i utlänningskontrollen.

Behovet av ett utvecklat arbetssätt

Utvecklingen och strävan mot en union utan gränskontroller mellan länderna förutsätter att dessa kontroller ersätts av andra effektiva metoder att förhindra en ökad utbredning av narkotikabrottsligheten och brottsligheten inom varuhandeln. Arbete med att utveckla sådana kompensatoriska åtgärder pågår både nationellt och inom unionen. Ett viktigt inslag i detta är en hög vaksamhet och bevakning av unionens yttre gräns men också ökat samarbete mellan myndigheter. Utvecklandet av sådana åtgärder kommer att medföra mer eller mindre ändrade arbetsformer i brottsbekämpningen och förhoppningsvis leda till effektivare kontrollverksamhet. Utvecklingen går t.ex. mot en ökad inriktning underrättelse- och spaningsverksamhet i samarbete med andra länder. Ett exempel detta är de databaser som är under planering och uppbyggnad i EU för informationsutbyte mellan länderna i brottsbekämpningen.

En nationell kompensatorisk åtgärd har vidtagits införandet

genom av en möjlighet för tullen att i den brottsbekämpande verksamheten ta del

av uppgifter från transportföretagen om till Sverige ankommande och avgående transporter avseende dess passagerare och last. Avsikten är att ge en

ökad möjlighet för tullen att, utan störningar i trafiken, göra en riskbedömning avseende brottslighet i samband med transporter över våra gränser.

Dimen.uoneringen mm. av Tullverket

Mot bakgrund av att tiden för förberedelser inför EU-medlemskapet var mycket kort, samt att Tullverket tidigare gjort förberedelser för och konsekvensanalyser ett medlemskap, var det naturligt att Tullverket självt

av ñck över sin organisation. Detta uppdrogs Tullverket i regleringsbre-

se vet inför budgetåret 1994/95. Uppdraget formulerades som att "mot bakgrund av att ett svenskt medlemskap i EU leder till grundläggande förändringar vad gäller gränsformaliteter och kontroll skall Generaltullstyrelsen seöver behovet av organisatoriska förändringar inom Tullverket".

Verket var tidigare indelat i tre organisatoriska nivåer, Generaltullstyrelsen som chefsmyndighet och därunder fyra regionala tullrnyndigheter som administrerade ett flertal lokala tullmyndigheter med verksamhet olika platser och totalansvar för uppbörd, kontroll och övriga arbetsuppgifter, inom givna geografiska områden.

Generaltullstyrelsens förslag till ny organisation innebar att den då befintliga myndighetsstrukturen skulle behållas, den fasta urllnärvaron skulle minska från 56 till 52 platser och antalet årsarbetslcrañer reduceras med 522, innebärande en anslagsminskning med 141 miljoner kronor.

Regeringen ställde sig i budgetpropositionen inför budgetåret 1995/96 tveksam till Generaltullstyrelsens förslag avseende anslagsnivå och organisation eftersom den grundläggande förändringen för Tullverkets verksamhet borde resultera i motsvarande förändring i anslagstilldelning och organisationsstruktur.

Utgångspunkten för regeringens ställningstagande om verkets dimensionering var en analys av vilka verksamheter som skulle bortfalla vid EUmedlemskapet.

Regeringen föreslog mot den bakgrunden att Tullverkets anslag skulle minska med totalt 362 miljoner kronor under perioden 1995/96 1998,

motsvarande ca 1 100 årsarbetskraiter.

Enligt budgetpropositionen borde det inte ankomma vare sig regeringen eller riksdagen att exakt fastställa Tullverkets organisationsstruktur.

Styrande för hur organisationen utformades och lokaliserades borde vara trafikens och näringslivets behov av tullinsatser och statsmakternas krav effektivitet och rationell klarerings- och kontrollverksamhet.

Generaltullstyrelsen uppmanades därför att nytt överväga om den befintliga organisationsstrukturen var den mest ändamålsenliga och optimala inför medlemskapet i EU. Regeringen menade också att det borde ankomma Generaltullstyrelsen att organisera och forma de nya tullmyndighetema.

Riksdagsbehandlingen av regeringens budgetproposition ledde till att

regeringens förslag ändrades. Riksdagens beslut blev en mindre besparing än den regeringen föreslagit. Beslutet innebar att besparingen uppgick till 288 miljoner kronor att tas ut under två år i stället för 362 miljoner kronor under tre år som regeringen föreslagit. Tullverket kunde därmed behålla ytterligare ca 250 årsarbetskrañer i verksamheten.

Riksdagsbeslutet innebar också att Generaltullstyrelsen fick utforma den nya organisationen. Skatteutskottet ansåg att neddragningen borde begränsasnågot i förhållande till regeringens förslag. Anledningen var att utskottet ville försäkra sig om att Tullverket skulle kunna bibehålla ambitionsnivån beträffande kontrollen av olaglig införsel av bl.a.

narkotika och att verket skulle kunna bevara en god servicenivå till de företag som ärberoende av internationell handel.

Efter riksdagsbehandlingen blev tiden mycket kort för Generaltullstyrelsen att utforma den nya organisationen. Omorganisationen genomfördes den 1 juli 1995 och innebar att verket organiserades i två nivåer, Generaltullstyrelsen och tolv regioner. Omorganisationen medförde också att tullnärvaron upphörde tio platser i landet. Personalstyrkan rninskades med cirka 820 personer och kom att omfatta 2 450 årsarbetslcrafter.

Riksdagens beslut innebar också att en skyndsam utvärdering skulle ske

av förändringarnas effekter kontrollverksarnheten och tullverksamheten i övrigt bet. l994/95:SkU23 och 33, rskr. 1994/951240.

Samverkan med och avgränsning mot andra verksamheter

Tullverkets verksamhet utövas i huvudsak vid och i närheten av gränsen.

Tullverket bedriver där en kontrollverksamhet vari ingår bl.a. spaning med möjlighet till ingripanden mot smugglingsbrott med befogenheter

samma som tillkommer polisen. Polisen ansvarar samtidigt för personkontrollen vid gränsen. Behovet är därför stort av en nära och förtroendeñrll samverkan med olika polismyndigheter.

En svensk anslutning till Schengenavtalet kommer att medföra förändringar av fönrtsättningarna. Också i detta perspektiv föreligger ett påtagligt behov av utvecklade former för samverkan mellan myndigheter, bl.a. plat-

med mindre omfattande kontrollverksamhet, i syfte att uppnå ett bättre ser resursutnyttjande och en effektiv kontrollverksamhet.

Med EU-medlemskapet följde vidare nya regler for uppbörd av punktskatter alkohol, tobak och mineraloljor, samt från den l juli 1996 nya regler för kontroll av transporter av punktskattepliktiga varor. Ansvaret för uppbörd och kontroll av punktskatter åvilar beskattningsmyndigheten. Den framtida lagregleringen av kontrollen utreds för närvarande.

Skatteförvaltningens organisation är inte uppbyggd med inriktning fysisk kontrollverksamhet och skatteförvaltningens tidigare erfarenheter av fysisk kontrollverksamhet är begränsade. En utvecklad samverkan mellan Tullverket och beskattningsmyndigheten bör därför kunna bidra till en effektivare kontrollverksamhet detta område.

Genom EU-medlemskapet anslöts Sverige till den gemensamma jordbrukspolitiken CAP. Ansvaret för kontroll av bl.a. exportbidrag åvilar Jordbruksverket som överlåtit Tullverket att svara för den fysiska kontrollen. Riksdagen har vid behandlingen av budgetpropositionen for 1997 prop. 1996/97:l uttalat att Jordbruksverket skall ersätta Tullverket för de kostnader som detta medför. Det förekommer även andra former av samarbete t.ex. med Kommerskollegium och Sjöfartsverket.

Utredningsuppdraga

Med utgångspunkt i vad som anförts ovan tillkallas en särskild utredare för att utvärdera effekterna för kontrollverksamheten och tullverksamheten i övrigt av organisationsförändringen. Utredaren skall även behandla frågan om dimensioneringen av myndigheten blivit riktig med hänsyn till förändringar i regelverk och arbetsvolym.

Utredaren skall således utvärdera om Tullverket kan uppnå de uppställda målen för verksamheten. Utredaren skall därvid beakta effekterna för Tullverkets verksamhet vid yttre respektive inre gräns av det svenska medlemskapet i EU. I uppdraget ingår även att utreda hur de tillgängliga resurserna fördelats mellan olika verksamhetsområden inom myndigheten med beaktande de förändringar som EU-medlemskapet medfört.

av

Utredaren skall studera fördelningen av resurser mellan central och regional nivå liksom mellan regionerna. Härvid skall särskilt beaktas de nya krav som ställs verksamheten till följd av det svenska medlemskapet i EU t.ex. deltagande i arbetet inom EU, tolkning av regelverk, information till näringslivet liksom till de skillnader i förutsättningar som råder

mm, för de olika myndigheternas verksamhet. Härvid skall också rättssäkerhetsaspekten beaktas, bl.a. att tillämpningen av regelverket inom tullområdet skall vara likformig inom samtliga landets tullmyndigheter.

Tullverket hade infor Sveriges inträde i EU kort tid sig att tolka och

en utfärda tillämpningsbestämmelser till EG:s tullagstiñning liksom till den kompletterande svenska tullagstiftningen som beslutades av riksdagen.

Verkets tolkningar bestämmelserna låg i sin tur till grund for de organi-

av sationsforslag som arbetades fram inom myndigheten. I och med deltagandet i EU-arbetet inom tullornrådet har värdefulla erfarenheter vunnits. Utredaren skall mot denna bakgrund studera om de tolkningar av bestämmel-

låg till grund for utforrnandet av den nya organisationen fortfaserna som rande är giltiga.

Utredaren skall beakta och värdera de problem som uppstått inom verksamheten efter EU-medlemskapet samt bedöma i vilken mån dessa problem är övergående natur eller det krävs speciella åtgärder for att lö-

av om saproblemen.

Utredaren skall studera hur samarbetet inom EU påverkat och kan komma att påverka effektiviteten i verksamheten. Dessutom skall utredaren studera och värdera effekterna av att Tullverket infört nya arbetsmetoder i kontrollarbetet och vid behov även föreslå ytterligare förändringar av arbetsmetoder i enlighet med den utveckling som pågår inom tullsamarbetet inom EU.

Utredarens utvärdering skall även innefatta kontrollen av varor som omfattas in- eller utforselrestriktioner, b1.a.narkotika och alkohol.

av

Utredaren skall även studera hur den nya organisationen tillgodoser näringslivets behov av tillgänglighet och service.

Det ingår även i uppdraget att beakta det infonnationsteknologiska utvecklingsarbete som pågår inom Tullverket och EU.

Utredaren skall studera förutsättningarna for och erfarenheterna av Tullverkets samarbete med andra myndigheter, särskilt ur ett EU-perspektiv.

Samarbetet med skatteforvaltningen och polisen är av särskild betydelse, men även andra myndigheter kan behöva uppmärksammas.

Samråd skall ske med Skatteflyktskommittén Fi 1995:04.

Utredaren skall vara ñi att utifrån utredningens resultat lämna de forslag som finnes lämpliga.

Utredningsarbetet

Utredaren bör ha kontakter med berörda myndigheter, departement, näringslivsorganisationer och personalorganisationer. För utredarens arbete

238 SCXJ1998fl8

gäller regeringens generella direktiv om att redovisa de regionalpolitiska konsekvenserna av framlagda forslag dir. 1992:50, om att pröva ofl‘entliga åtaganden dir. 1994:23, om att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser dir. 1994: 124 samt om att redovisa konsekvenser for brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet dir. 1996:49. Redovisning av uppdraget Utredningsarbetet bör vara avslutat senastden 1oktober 1997.

Finansdepartementet

Bilaga Källförteckning

Författare Titel Referens År

resp. ufirdare

EM C.D.D.A Annual Report 1997 on European Mo- 1997

the State of the Dugs Pro- nitoring centre

blem in the European for drugs and

Union drugs addiction E U- Skyddet vid den inre grän- SOU 1994:131 1994 gränskontrol- sen utredningen Finansdepar- Regleringsbrev for bud- 1997 tementet getåret 1998 avseende an-

slaget till Tullverket F incmsdepar- Regleringsbrev for bud- 1996 tementet getåret l997 avseende an-

slaget till Tullverket Finansdepar- Budgetpropositionen ang. Prop. 1997 tementet Tullverket 1997/98:1 Ut-

giftsområde 3 Finansdepar- Budgetpropositionen ang. Prop. 1996 tementet Tullverket 1996/97:l Ut-

giflsornråde 3 Finansdepar- Budgetpropositionen ang. Prop. 1995 tementet Tullverket 1995/96: 100

bil. 8 Finansdepar- Budgetpropositionen ang. Prop. 1994 tementet Tullverket 1994/95: 100

bil. 8 FN World Drug Report United Nations 1997

International

Drug Control

Programme

Författare Titel Referens År

resp. ufirdare

Folkhälsoin- Kontrollpolitikens roll i Rapport till 1997 stitutet narkotikapolitiken tullutredningen Folkhälsoin- Alkohol- och narkotikaut- CAN rapport 1997 stitutet, Cent- vecklingen i Sverige Rap- nr. 5 ralförbundet port 97 för alkohol och narkotikaupplysning Förvaltnings- I medborgarens tjänst SOU 1997:57 1997

politiska kom- En samlad förvaltningsmissionen politik for staten Generaltullsty- Skrivelse till Justitiede- 1997 relsen partementet om "Konsek-

venser för Tullverket av

Sveriges anslutning till

Schengensamarbetet"

Generaltullsty- Slutrapport "Info-97" l 997 relsen GeneraItuIlsty- Skrivelse till Finansde- l 997 relsen partementet med "Bud-

getunderlag 1998-2000" Generaltullsty- Förslag till reviderad kon- 1997 relsen trollstrategi

GeneraItullsty- Rapport från det europeis- 1997 relsen ka generaltulldirektörmö-

tet i Reykjavik den 24 juli

och SAD-Transitmötet

den 23 juli 1997 m.m.

GeneraItuIlszy- Tullverkets klarerings- 1997 relsen strategi till 2000

Generaliullszy- Tabeller belysande Tull- 1997 relsen verkets förvaltning 1996

GeneraItullsty- Halvårsuppfölj- 1997 relsen ning/Prognos

Författare Titel Referens År

resp. ufdrdare

Generaltullsty— Tullverkets verksamhets- 1997 relsen plan och budget 1997

GeneraItullsty- Generaltullstyrelsens 1997 relsen verksamhetsplanering och

intembudget budgetåret

1997 Generaltu1lsIy- Skrivelse till Socialdepar- 1996 relsen tementet ang. "Narkotika-

och alkoholsmuggling"

GeneralIulIsty- Tullverkets användning av l 996

GeneralIullsty- Organisation av tullstaten TFS 1995:21 l 995 relsen Generaltullsty- Tabeller belysande Tull- 1995 relsen verkets förvaltning 1994

Generaltullsty- Arbetsordning for Gene- TFS 1989:20 1989 relsen raltullstyrelsen Industrtför- Skrivelse till utredningen 1997 bundet ang. Tullverkets dimen-

sionering och organisation

K. Stenius Statistik över missbrukar- Nordisk alko- 1997

vård i Norden hol narkoti-

katidskrifi vol.’

14 1997

Författare Titel Referens År resp. ufirdare I...Lenke Mycket svagt samband Artikel i 1992 B. Olsson mellan narkotikapolitikens STOFF 3-4192

innehåll och effekter

L.Persson Cigarettsmuggling 1997 JAndersson RBengtsson Tullverket 1636-1986 1986 m.fl. Regeringen Verksforordning m.m. SFS 1995

1995 21322 Regeringen Förordning med instruk- SFS 1991

tion for Tullverket 199121524 Riksdagens re- Skrivelse till regeringen 1997 visorer ang. Riksdagens revisorers

granskning av Tullverkets

omorganisation Riksdagens re- Tullverket en myndighet Rapport 1996

visorer i förändring 1995/9627 Riksförbundet Skrivelse till tullutred- 1997 Narkorikøyñtt ningen ang. tullens situa- Samhälle tion efter EU-inträdet Rik.y20lissty- Polisväsendets årsredovis- 1996 relsen ning 1995/96 Riksrevi- Schengenavtalet kon- RRV 1997:43 1997

sionsverket sekvenser for gränskom-

trollmyndigheterna Rikvrevi— Narkomanvården RRV F 1993:2 1993

- om sionsverket kostnader, resursutnytt-

jande, samordning och

statlig styrning RiksskatIeverk- Årsredovisning for skatte- 1996 et forvaltningen och exeku-

tionsväsendet 1995/96

Riksskatteverk- Riksskatteverkets verk- 1996 et samhetsberättelse 1994

och 1995

SOU 1998: 18 243

Författare Titel Referens År resp. ugfirdare Riksskatteverk- Punktskatter i ett EG- RSV 1993:9 1993 et perspektiv Skatte- Punktskattekontroll av al- SOU 1997:86 1997 flyk1skommit- kohol, tobak och mineratén lolja m.m. Skatteutskottet Betänkande ang. skatte- SkU 1996/97:1 1996

förvaltning och tull Skatteutskottet Betänkande ang. anslag SkU 1995

till Tullverket 1994/95 :23 Statskontoret statsförvaltningen ett Statskontoret 1997

ur

regionalt perspektiv 1997: 9l Tran.sportin- Skrivelse till utredningen 1997 dustriförburzdet ang. Tullverkets dimen-

sionering och organisation

Goldberg Narkotikan avmystiñerad Carlssons 1993

TNordegren Kokain Natur och 1991 K. Tunving Kultur UNDCP Amphetamine-type sti- UNDCP 1996

mulants: A global review Technical Se-

ries 1996:3

Tockonförklarlng

Tullregiongrim I jrunmyndighex o Lalralkomor Ö Norskmllsmionsom

utförsvenskamllupgiftor

Grimmellanlin

im

un

Generaltullstyrelsen

Ta riffbyrå

Trañkbyrå Verksstyrelse Kontrollbyrå

Verkssekretariat Uppbörds- och statistikbyrå Generaltulldirektör Juridiskt sekretariat Överdirektör I Personalbyrå Internrevision ADB-byrå Thllmyndigheter 12 Administrativ byrå

Statens 1998

offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

Omstruktureringarochbeskattning.Fi. . Tänderhelalivet .

nytt ersättningssystemför vuxentandvård. b Välfärdensgenusansikte.A. . Män passaralltid Nivâ- och organisationsspeciñka . processermedexempelfrån handeln.A.

Vårt liv somkön. Kärlek,ekonomiskaresurseroch . maktdiskurser.A.

Ty makten dinär Mytenomdetrationella . arbetslivetoch detjämställdaSverige.A.

Översynavrörelse-ochtillsynsreglerför kollektiva . försäkringar.Fi

Alkoholreklam.Marknadsföringavalkoholdrycker . och Systembolagetsprodukturval.

9 Integritet- Effektivitet- skattebrott.Fi.

10.Campusför konst.U.

Friståendeutbildningarmed statligtillsyn . inom olika områden.U.

N Självdeklarationoch kontrolluppgiñer

förenkladeförfaranden.Fi. - Säkrarekemikaliehantering.Fö

E-pengar näringsrättsligafrågor. Fi.

- Grönanyckeltal- Indikatorerför ettekologiskt

hållbartsamhälle.M.

.°‘Näråsikterblir handling.En kunskapsöversiktom

bemötandetav personermedfunktionshinder.S.

. Samordning digital marksändav TV. Ku.

Engräns enmyndighet Fi.

-

Statens 1998

offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Försvarsdepartementet Säkrarekemikaliehantering.13

Socialdepartementet Tänderhela livet

nyttersättningssystemför vuxentandvård.2 ~— Alkoholreklarn.Marknadsföringavalkoholdryckeroch Systembolagetsprodukturval.8 Näråsikterblir handling.Enkunskapsöversiktom bemötandetav personermedfunktionshinder.16

Finansdepartementet Omstruktureringarochbeskattning.l Översynavrörelse-och tillsynsreglerför kollektiva försäkringar.7 Integritet Effektivitet- skattebrott.9

- Självdeklarationoch kontrolluppgiñer

förenkladeförfaranden,12 - E-pengar näringsrättsligafrågor.14

- Engräns enmyndighet 18

- Utbildningsdepartementet Campusför konst10 Friståendeutbildningarmedstatlig tillsyn inomolika områden.1 l

Arbetsmarknadsdepartementet Välfärdensgenusansikte.3 Män passaralltid Nivå- och organisationsspecifika processermedexempelfrån handeln.4 Vårt liv somkön. Kärlek,ekonomiskaresurseroch maktdiskurser.5 Ty makten dinär Mytenomdet rationella arbetslivetochdetjämställdaSverige.6

Kulturdepartementet Samordning digital marksändav TV. 17

Miljödepartementet Grönanyckeltal- Indikatorerför ettekologiskthållbart samhälle.15

FRITZES

H:1;NT|.1;A PUBLIKATIONER

P"I.-XDRESS:106 47 STOCKHOLM FAX08-690 91 9x. T11.£FoN:o8—69o91 90 F.-P08r: fr1rzes.ordcr@|iber.se FRI/£8 INU-.RNr.TBoKHANDE1.:www.fr1rzes.sc

ISBN 91-38-‘2834—2 ISSN 375—25X