Skyddet vid den inre gränsen

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2014

Skyddet Vid den

gränsen

lnre

Betänkande

EU-gränskontrollutredningen

av

.a GD

Sa

CD f

-n w -l

WB

IFZQ

U Ö C

.SÖVUL

W min

Statens offentliga utredningar

WW 1994:131

W Justitiedepartementet

vid den

Skyddet

inre

gränsen

Betänkande EU-gränskontrollutredningen

av Malmö 1994

SOU och Ds kan köpas från Fritzes ktmdtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes, Offentliga Publikationer, på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningskontor

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst

106 47 Stockholm Fax: 08-20 50 21 Telefon: 08-690 90 90

ISBN 91-38-13799-2 ISSN 0375250X Graphic Systems AB. Malmö 1994

Till statsrådet och chefen för

Justitiedepartementet

Genom beslut den 2 december 1993 bemyndigade regeringen chefen för Justitiedepartementet att tillkalla en kommitté med uppdrag att utreda nya former för narkotikabekämpning m.m. i ett EU-perspektiv.

Med stöd av bemyndigandet förordnades om inte annat sägs

fr.o.m. den 21 februari 1994 som ledamöter, lagmannen Ulf Arrfelt fr.o.m. den 4 januari 1994, ordförande, marknadsföraren Kaeth

Gardestedt fp, ledamöterna av riksdagen Carl Fredrik Graf m och Ingbritt Irharmnar c, frilansjournalisten Kenth Karlsson v samt

ledamöterna av riksdagen Fanny Rizell kds, Karl Gustaf Sjödin

nyd, Nils T. Svensson s och Birthe Sörestedt s. Som experter har medverkat om inte annat sägs fr.o.m. den 17

januari 1994, lagmannen Sigurd Heuman, rådmannen Jörn Jacobsson fr.o.m. den 14 mars 1994, generaltulldirektören Ulf Larsson, numera överâklagaren Gunnel Lindberg, avdelningschefen vid Rikspolisstyrelsen Kurt Malmström, numera rådmannen Bengt Månsson fr.o.m. den 12 september 1994, hovrättsrådet Sten Pålsson fr.o.m. den 14 februari 1994, departementsrâdet i Finansdepartementet Ted Stahl fr.o.m. den 4 februari 1994 och hovrättsassessorn

Kazimir Åberg.

Sekreterare har varit numera rådmannen Bengt Månsson fr.o.m. den 10 januari 1994 t.o.m. den 11 september 1994 och hovrättsassessorn Lars Henriksson fr.o.m. den 1 april 1994. Utredningen har antagit namnet EU-gränskontrollutredningen Ju 1994:01. Utredningen har i juli 1994 till Justitiedepartementet överlämnat rapporten Skyddet vid den inre gränsen en lägesrapport. - Utredningen har avgett remissyttranden över betänkandet SOU 1994:4 Vapenlagen och EG och betänkandet SOU 1994:89 Tullagstiftningen och EG. Härmed överlämnas betänkandet SOU 1994: 131 Skyddet vid den inre gränsen, vari vi redovisar våra överväganden och förslag enligt utredningens direktiv. Till betänkandet fogas reservationer av Kenth Karlsson och Fanny Rizell.

Utredningens uppdrag är härmed slutfört.

Malmö i september 1994

Ulf Arrfelt

Kaeth Gardestedt Carl Fredrik Graf Ingbritt Irhammar

Kenth Karlsson Fanny Rizell Karl Gustaf Sjödin

Nils Svensson Birthe Sörestedt Lars Henriksson

Innehåll 5

Innehåll

Sammanfattning 11 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Författningsförslag 25 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Förslag till lag 1994:000 om straff för olovlig

införsel eller utförsel över EU-gräns 25 . . . . . . . . . . . 2. Förslag till lag 1994:000 om straff för införsel

från annat EU-land av alkoholhaltiga drycker och

tobaksvaror för privat bruk 32 . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Förslag till förordning om ändring i veterinära in-

förselkungörelsen 1958:551 34 . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Förslag till lag om ändring i förordningen

l968:70 med vissa bestämmelser om injektions-

sprutor och kanyler 36 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Förslag till lag om ändring i vapenlagen

1973:1176 37 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. Förslag till lag om ändring i lagen 1988:950 om

kulturminnen m.m. 38 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7. Förslag till förordning om ändring i förordningen

1990:415 om tillstånd till införsel av vissa farliga

föremål 39 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8. Förslag till lag om ändring i lagen 1991:1969 om

förbud mot vissa dopningsmedel 40 . . . . . . . . . . . . . . 9. Förslag till lag om ändring i lagen 1992:860 om

kontroll av narkotika 41 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10. Förslag till lag om ändring i lagen 1992:1300 om

krigsmateriel 42 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

l Utredningsuppdraget 43 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2 Den fria rörligheten för varor och fysiska personer

inom EU 45 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1 Den Europeiska unionen och EG-rätten 45 . . . . . . . . . . Gemensam marknad 46 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2:3 Allmänt friheterna 47

om . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6 Innehåll

2.4 Inre marknad 51 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.5 Unionsfördraget och den fria rörligheten för

fysiska 57 personer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Bestämmelser införsel och införsel av narkotika

om 61 m.m. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Gällande rätt i Sverige 61 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Regleringen inom EU 67 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Bestämmelser om införsel och utförsel av vapen

71 m.m. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.1 Gällande rätt i Sverige 71 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.2 Regleringen inom EU 80 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4.3 Vapenlagsutredningens förslag 82

. . . . . . . . . . . . . . .

Bestämmelser om införsel och införsel av krigsmateriel 85

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Gällande rätt i Sverige 85 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Regleringen inom EU 89 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Bestämmelser om skydd mot utförsel av vissa äldre

kulturföremäl 91 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Gällande rätt i Sverige 91 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Regleringen inom EU 93 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Privatpersoners rätt till införsel alkoholhaltiga av drycker och tobak 97 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Gällande rätt i Sverige 97 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Regleringen inom EU 99 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Sveriges avtal med EU 101 . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Sällskapsdjur 103

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Gällande rätt i Sverige 103 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Regleringen inom EU 105 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Kontrollverksamheten vid Sveriges gränser 107 . . . . . . . Inledning 107 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Tullens kontrollverksamhet 107 . . . . . . . . . . . . . . . . 9.2.1 Tullagstiftningen 108 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.2.2 Varusmugglingslagen 109 . . . . . . . . . . . . . . .

9.3 Straffprocessuella tvångsmedel 111

. . . . . . . . . . . . . . 9.3.1 Gripande 114 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.3.2 Beslag 116 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Innehåll 7

9.3.3 Husrannsakan 120 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

9.3.4 Kroppsvisitation och kroppsbesiktning 123

10 Förhållandet mellan tull och polis 137

. . . . . . . . . . . . 10.1 Nuvarande ordning 137 10.2 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Narkotikakommissionens förslag 142

. . . . . . . . . . . . .

10.3 Varusmugglingsutredningens förslag

142 . . . . . . . . . .

10.4 Gränskontrollgruppens förslag

143 . . . . . . . . . . . . . .

11 Kompensatoriska åtgärder 145 . . . . . . . . . . . . . . . . . 11.1 Inledning 145 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11.2 EU-regler om produktions- och marknadskontroll 146 . 11.2.1 Inledning 146 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

11.2.2 Växtskydd och utsäde 146

. . . . . . . . . . . . . 1l.2.3 Veterinära kontroller 148 . . . . . . . . . . . . . . 1l.2.4 Läkemedel 150 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11.2.5 Alkohol 150 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

11.2.6 Handvapen 151

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11.2.7 Explosiva 151 varor . . . . . . . . . . . . . . . . . l1.2.8 Kemiska produkter 152 . . . . . . . . . . . . . . . 11.2.9 Avfall 152 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11.2. 10 Radioaktivt avfall och strålkällor 153

. . . . . . . 11.2. 11 Utrotningshotade djur och växter 153 . . . . . .

11.2. 12 Transport av farligt gods 154

. . . . . . . . . . . 11.2.13 Tekniska kontroller 155 . . . . . . . . . . . . . . . 11.2. 14 Kulturföremâl 155 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11.2. 15 Krigsmateriel 156 . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

11.2.16 Strategiskt känsliga 156

varor . . . . . . . . . . . 1 1.2. 17 Transporttillstånd för gränsöverskridande

vägtransporter 157 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11.3 Skyddet vid den yttre gränsen 158 . . . . . . . . . . . . . . .

ll.3.1 Inledning 158

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11.3.2 Varuhandel med tredje land 158 . . . . . . . . . . 11.3.3 Yttre gränskontrollkonventionen 158 . . . . . . . 11.3.4 Den svenska kontrollen vid den yttre

gränsen 160 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11.4 Kompensatoriska åtgärder inom tullens område 163

. . . . l1.4.1 Inledning 163 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11.4.2 Förstärkt gränskontroll mot tredje land 163 . . . 11.4.3 Utökad samverkan mellan tull, polis och

andra myndigheter . . . . . . . . . . . . . . . 1l.4.4 Intensifierat samarbete mellan medlems-

staternastulladministrationer 165 . . . . . . . . . .

8 Innehåll

11.4.5 Utnyttjande informationsav gemensamma 166 system . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . l1.4.6 Samarbete och informationsutbyte med

handeln och transportsektorn 167

. . . . . . . . . l1.4.7 Underrättelseverksamhet 167 . . . . . . . . . . . . 1l.4.8 Nationell lagstiftning inom ramen för

EU-rätten 168 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . l1.4.9 Utveckling arbetsmetodiken i kontrollav arbetet 168 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

11.5 Kompensatoriska åtgärder inom polisens område 169

. . . 11.5.1 Inledning 169 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . l1.5.2 European Information System EIS 169 . . . . . ll.5.3 Europol 171 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11.5.4 Kriminalunderrättelsetjänst 172 . . . . . . . . . . ll.5.5 Sambandsmän 173 . . . . . . . . . . . . . . . . . . Gränskontrollgruppens förslag 174 . . . . . . . . . . . . . . 11.6.1 Inledning 174 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

l1.6.2 Allmänt gränskontrollens funktion och

om effektivitet 175 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11.6.3 Skyddet vid den yttre gränsen 175 . . . . . . . .

l1.6.4 Annan kontroll än gränskontroll Inrikeskontroll 176

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11.6.5 Gränskontrollgruppens slutsatser 181 . . . . . . . ll.6.6 Särskilt åtgärder på narkotikabekämpom ningens område 182 . . . . . . . . . . . . . . . . .

12 Förhållandena i vissa andra länder 187 . . . . . . . . . . . 12.1 Danmark 187 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12.2 Storbritannien 193

12.3 Tyskland 201

13 Överväganden 209

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13.1 Allmänt kontrollverksamheten vid den inre om gränsen 209 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13.2 Vilka förbud och begränsningar bör kontrollverksam-

heten avse 214

13.3 Stickprovskontroller, riskprofiler eller misstanke-

baserad kontroll . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13.3.1 Allmänt kontrollmöjligheterna 227 om . . . . . .

13.3.2 Stickprovskontroller 229

. . . . . . . . . . . . . . 13.3.3 Selektiva kontroller 230 . . . . . . . . . . . . . . . 13.3.4 Misstankebaserade kontroller 231 . . . . . . . . . 13.3.5 Riskprofiler 233 m.m. . . . . . . . . . . . . . . . . 13 .3.6 Slutsatser 237

SOU 1994: 131 Innehåll

13.4 Tullens och polisens kontrollbefogenheter 251

m.m. . . .

13.4.1 Allmänt om kontrollbefogenheter i samband

med gränspassage 251 . . . . . . . . . . . . . . . . 13.4.2 Närmare vissa arbetsmetoder 254 om . . . . . .

13.4.3 Konsekvenserna ett ändrat kontrollsystem 259

av

13.4.3.1 Behovet av ändrade kontrollbefogenheter 259

.

l3.4.3.2 Den territoriella begränsningen 273

. . . . . . . .

l3.4.4 Förundersökningsreglerna 278

m.m. . . . . . . . 13.4.5 Samarbetet mellan tull och polis 279 . . . . . . . 13.5 Betydelsen av kompensatoriska åtgärder 281 . . . . . . . . 13.5.1 Inledning 281 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13.5.2 Särskilt viktiga kompensatoriska åtgärder 281

. 13.6 Slutsatser om skyddsnivån vid den inre gränsen 284

. . . . 13.7 Den lagtekniska lösningen 287 . . . . . . . . . . . . . . . . .

13.8 Specialmotivering 290

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13.8.l Förslaget till lag 1994:000 straff för om

olovlig införsel eller utförsel över

EU-gräns 290 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . l3.8.2 Förslaget till lag 1994:000 straff för inom

försel från annat EU-land alkoholhaltiga

av

drycker och tobaksvaror för privat bruk 339

. .

13.8.3 Övriga författningsförslag 343

. . . . . . . . . . .

Reservationer 345 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Reservation av ledamoten Kenth Karlsson 345

. . . . . . . . . . . Reservation ledamoten Fanny Rizell av 365 . . . . . . . . . . . . .

Bilaga Kommittédirektiv 367 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

SOU 1994: 131 Sammanfattning l 1

Sammanfattning

Utredningsuppdraget

Utredningen har haft i uppdrag att utreda vissa frågor hur Sverige, om

vid ett EU-medlemskap, skall förhindra den fria rörligheten

att av varor inom EU leder till ett ökat inf1öde i landet bl.a. narkotika av och illegala vapen. Uppdraget har endast förhållanden avsett som rör trafiken över Sveriges gränser mot EU:s medlemsländer

den inre

gränskontrollen.

2 Förbud och restriktioner för införsel och utförsel över den inre

gränsen

I artikel 7 a i Romfördraget att den inre marknaden skall

anges omfatta ett område utan inre gränser, där fri rörlighet för bl.a. varor

säkerställs i enlighet med bestämmelserna i fördraget. I det avsnitt i Romfördraget som behandlar fri rörlighet för sägs i artiklarna

varor 30 och 34 att kvantitativa import- och exportrestriktioner samt åtgärder med motsvarande verkan är förbjudna mellan medlemsstaterna, om inte annat föreskrivs i fördraget. Bestämmelserna i artiklarna

30 och 34 är emellertid inte undantagslösa. Enligt artikel 36 skall

nämligen dessa bestämmelser inte hindra vissa förbud eller restriktio-

ner för import, export eller transitering. En förutsättning är dock

att förbuden eller restriktionerna grundas hänsyn till allmän sedlighet, allmän ordning eller allmän säkerhet eller intresset skydda att människors och djurs hälsa och liv, att bevara växter, skydda att

nationella skatter av konstnärligt, historiskt eller arkeologiskt värde

eller att skydda immateriell äganderätt. En ytterligare

förutsättning är

att förbuden eller restriktionerna inte utgör medel för godtycklig

diskriminering eller innefattar en förtäckt begränsning handeln

av

mellan medlemsstaterna. En redogörelse för principerna fri

om rörlighet inom EU och de undantag kan göras från dem lämnas som i avsnitt 2.

12 Sammanfattning

Den första fråga utredningen haft att ta ställning till är vilka som förbud och restriktioner kan ställas undantag från de som upp som allmänna principerna fria varurörelser inom EU. En sådan om restriktion följer redan det resultat Sverige har uppnått i av som förhandlingarna med EU. Sverige har nämligen trots att detta annars, bortser från Danmark, inte är tillåtet inom EU fått rätt att om man punktbeskatta privatinförsel alkohol och tobak över en viss mängd. av I övrigt för vad är tillåtna förbud och restriktioner i ges ramen som artikel 36 i Romfördraget. Frågan om förbud och restriktioner

behandlas i avsnitt 13.2. Utredningen har kommit fram till att följande varugrupper skall

föremål för restriktioner och kunna kontrolleras vid den inre vara

gränsen. Narkotika, injektionssprutor och kanyler, dopningsmedel,

kulturföremål, hundar och katter för annat ändamål än handel sällskapsdjur grund risken för rabies samt alkohol och tobak. av

3 Stickprovskontroller, riskproñler eller

misstankebaserad kontroll

3.1 Allmänt om kontrollmöjligheterna

Nästa fråga utredningen fått ta ställning till är vilka kontrollbesom fogenheter behövs och är tillåtna enligt EU-rätten för att som som upprätthålla efterlevnaden de aktuella restriktionerna. Principerna av fria varurörelser inom EU bl.a. innebära att systematiska om anses kontroller åtgärder inte har någon annan grund än att en vara som vid de inre gränserna är uteslutna. Det krävs alltså förs över en gräns ingripande skall grundas något annat, t.ex. den enskildes att ett

uppträdande, färdväg eller färdsätt. En fråga som också gäller

kontrollbefogenheterna kontrollen skall kunna bedrivas bara vid är om de inre eller i anslutning till dessa eller om befogenheterna gränserna måste kunna utövas i hela landet. Frågan om kontrollbefogenheterna

behandlas i avsnitt 13.3 och 13.4. De kontrollmetoder i dag används tullen är, stickprovskonsom av selektiva kontroller och misstankebaserade

troller, pådragskontroller,

kontroller. Det kan finnas anledning att kort försöka deñnera

innebörden respektive kontrollmetod. av

Stickprovskontroll sådan kontroll där objektet väljs ut helt

avser en kan göras så sätt att femte eller var

slumpmässigt. Det t.ex. var

för kontroll. Saken brukar också uttryckas så att tionde resenär tas ut

SOU 1994: 131 Sammanfattning 13

det saknas varje form av misstanke eller annat särskilt skäl för urvalet till kontroll. Pådragskontroll är en särskild typ stickprovskontroll. Ett beslut av om pådragskontroll innebär att och ankommer eller var en som avreser med ett visst transportmedel eller till eller från viss en gränsort under en angiven tid får underkastas kroppsvisitation.

Pådragskontroll används huvudsakligen två olika syften;

dels för att kontrollera laglydnaden vid ett specifikt tillfälle på visst gränsavett snitt eller med ett visst transportmedel, dels för genomföra kontroll att när tullen genom underrättelseförfarande har välgrundad misstanke en om ett allvarligt smugglingsbrott där uppgifterna är ofullständiga men på det sättet att det misstänkta objektet inte är känt till annat än tidpunkt, transportmedel ocheller plats.

Selektiv kontroll innebär till skillnad från den slumpmässigt präglade

stickprovskontrollen att ett objekt väljs ut för kontroll grund av ett eller flera skäl. En selektiv kontroll kan antingen misstankebasevara rad eller icke-misstankebaserad. En selektiv kontroll är den inte - om baseras en brottsmisstanke förfinad form tullkontroll där - en av

inte enbart slumpen är utslagsgivande. Urvalet kontrollobjekt görs

av i stället med utgångspunkt i tullpersonalens allmänna erfarenheter och

kunskaper om smuggling. Urvalet behöver emellertid inte motiveras.

Det kan grundas enbart på sådana omständigheter som en persons

utseende eller det sällskap vederbörande befinner sig Det kontrolle-

rade objektet kan också tillhöra särskild riskprofil, dvs. tillhöra en en

kategori personer, varor eller transportmedel erfarenhetsmässigt

som är förknippade med risker för smuggling. Misstankebaserad kontroll är, namnet vid handen, som ger en kontroll som sker på grund misstanke brott. Det kan föreligga av om någon form av underrättelse misstänkt smugglingsförsök. Man kan om

också ha tillämpat s.k. riktad spaning före kontrolltillfället. Detta

innebär att man genom att göra förberedande iakttagelser, vid t.ex. utresa eller i anslutning till någon tidigare eller den aktuella inresan, funnit avvikande beteende eller liknande anledning till som ger misstanke om någon form smuggling. av

3.2 Hur bör kontrollen inriktas i framtiden

Som tidigare redovisats kan systematiska kontroller enbart har sin som grund i passerandet av en gräns inte godtas hänsyn till principen av

om fri rörlighet för varor. De begränsningar i form kontroller

av som likväl är tillåtna skall dels kunna motiveras behovet legitima av av skyddsaspekter i form viktiga sarnhällsintressen, dels sådan av ges en utformning att de inte går utöver syftet med kontrollen eller inverkar

14 Sammanfattning

onödigt störande på den fria rörligheten. Detta innebär att det även i framtiden kommer att finnas utrymme för kontroller vid den inre gränsen att dessa måste utformas annorlunda än dagens. men I den mån kontroller vid den inre gränsen sker med stöd av misstanke brott strider de inte mot kravet på fri rörlighet. Att om Sverige ansluter sig till EU kommer därför inte att innebära någon förändring när det gäller tullens och polisens möjligheter att ingripa vid misstanke om smuggling.

3.3 Kontroller som inte grundar sig brottsmisstanke

En mycket liten del de kontroller görs vid gränsen i dag sker av som

i form stickprovskontroller. Utredningen anser att metoden strider

av den allmänna principen att systematiska kontroller som enbart har mot sin grund i passerandet gräns inte får förekomma inom EU och av en

med stickprovskontroller kan därför inte behållas såvitt avser

systemet den inre gränsen.

Om vill bevara systemet med stickprovskontroller vid

man

passerandet den inre gränsen skulle en lösning kunna vara att man

av inför motsvarande system med kontroller inne i landet. Ett land har ett nämligen rätt att ha typ kontroller vid den inre gränsen som samma av inne i landet. Väljer den lösningen kommer passerandet av man

gränsen att bli underordnad betydelse från rättslig synpunkt. De

av nuvarande reglerna tullkontroll utan att det föreligger någon om

brottsmisstanke innebär omfattande skyldighet för resande att

en

underkasta sig integritetskränkande kontroller i samband med inresa.

sådan kontroll sker i direkt samband med inresa i landet efter Att en utlandsvistelse, och att resenären därvid har vidsträckt skyldigen en het ställa sig till förfogande för kontroll, torde vara allmänt att godtaget. En helt sak är diskuterar att införa en annan om man skyldighet genomgå motsvarande kontroller utan direkt samband att

med gränspassering. Att utsträcka kontrollmöjligheten i tid och rum

skulle nämligen leda till mycket omfattande utvidgning av enskildas en skyldigheter bl.a. underkasta sig genomsökning sina tillhörigheatt av Eftersom sådan utvidgning inte framstår som rimlig från ter. en

rättssäkerhetssynpunkt samtidigt som metoden med stickprovskontrol-

ler inte särskilt effektiv, kan sådan lösning inte accepteras. Utär en

redningen föreslår därför att systemet med stickprovskontroller

avskaffas såvitt avser överskridande av inre gräns.

När det sedan gäller pådragskontroller menar utredningen av

-

skäl nyss redovisats i fråga om stickprovskontroller att

samma som sådana kontroller i dag görs för att kontrollera laglydnaden inte som kan få förekomma vid den inre gränsen.

SOU 1994: 131 Sammanfattning

Den andra typen av pådragskontroller görs därför tullen missatt tänker att smugglingsbrott kommer att begås vid en viss tidpunkt på en viss ort eller någon med visst av som reser ett transportmedel, men där det saknas tillräckligt fasta hållpunkter för rikta att misstankarna något bestämt håll. I fråga dessa kontroller sig saken om ter mer komplicerad. Enligt utredningens mening måste det finnas utrymme för att i undantagsfall genomföra generell kontroll en även vid den inre gränsen när särskilt stora värden står spel. Utredningen

föreslår att chefen för ett tulldistrikt skall få besluta om särskild

kontroll som innebär att kroppsvisitation skall få företas på

- envar

och att transportmedel och handresgods får undersökas följande

- om

förutsättningar föreligger.

Det skall finnas anledning anta att ett brott har begåtts eller kommer

att begås. Brottet skall vara av så allvarlig beskaffenhet det inte kan

att antas föranleda ett lägre straff än fängelse i två år. Med sådan en avgränsning kommer bl.a. olovlig införsel narkotika grov av att

omfattas. Vidare måste det finnas anledning viss

att anta att en grupp

av resande kan sättas i samband med brottsligheten och i tid

att man och rum kan avgränsa kontrollen till ett visst transportmedel eller en viss gränsort. Det måste även framstå oundgängligen nödvändigt som med en generell kontroll för att komma till rätta med brottet i fråga.

Beslutet om kontroll skall dessutom föregås av en bedömning av om mindre ingripande medel kan användas. Med de angivna begränsningarna kan enligt

nu man utredningen uppnå syftet att komma sådan smuggling sätter särskilt som stora

värden på spel, samtidigt tillräckliga som rättssäkerhetsgarantier tillskapas. En reglering med detta innehåll torde inte heller stå i strid

med principen om fri rörlighet.

När det gäller selektiva kontroller, ofta grundar som sig på

riskprofiler eller på information finns tillgänglig hos tullen, måste

som man skilja mellan sådana kontroller har sin grund i brottsmisssom en

tanke och sådana bygger på tulltjänstemannens subjektiva

som

uppfattning att det kan vara fråga smuggling. Kontroller det

om en av

senare slaget riktar sig visserligen vissa utvalda objekt

mot men underlaget är alltför vagt, motsägelsefullt eller

ofullständigt för att

bilda en brottsmisstanke. Kontrollmetoder bygger på subjektiva som uppfattningar, eller intuition, inte stöds någon konkret som av omständighet kan, menar utredningen, uppfattas godtyckliga. De som kan därigenom strida mot de principer tillämpas inom EU som om

förbud mot diskriminering. För att kontroll vid den inre

en gränsen skall tillåtas enligt EU-rätten måste den kunna motiveras rationellt och dessutom uppfylla kravet på proportionalitet. En subjektiv övertygelse uppfyller inte dessa krav och aldrig så stark känsla således inte en är

16 Sammanfattning

tillräcklig. Utredningen föreslår därför att selektiva kontroller som inte

är misstankebaserade inte skall få användas vid den inre gränsen.

särskild fråga i vilken utsträckning postförsändelser skall

En är som vid den inre gränsen. Av tillgänglig statistik framgår få kontrolleras

betydande antal narkotikabeslag görs i posthanteringen varje år.

att ett Enligt utredningens mening bör tullen även i fortsättningen få utöva kontroll befordras post. Sådana kontroller viss över varor som per försvårar eller fördyrar rörligheten för förbjuds inte av som inte varor En undersökning enbart innebär att en försändelse EU-rätten. som kontrollapparat eller narkotikahund får genomsöka passerar en att en

lokal postförsändelsen innebär ett mycket litet

den som passerar intrång eller dröjsmål och kan, utredningen, inte sägas hindra menar rörligheten. Utredningen därför att det även i fortsättningen anser alltså brottsmisstanke kan godtas att post eller andra förutan -

ankommer från EU-land genomgår viss kontroll. Att

sändelser som ett kvarhålla försändelse i syfte att undersöka torde dock inte vara en tillåtet, i de fall brottsmisstanke har uppstått. utom Sammanfattningsvis kan sägas att utredningen alltså har stannat för kontroller vid den inre gränsen med undantag för kontroll av att enbart skall få förekomma vid misstanke om brott.

postförsändelser

-

3.4 Graden brottsmisstanke av

sedan gäller den grad brottsmisstanke skall ställas upp När det av som för ingripande, utredningen att den skall vara den lägsta ett menar misstanke förekommer i svensk rätt, nämligen att det grad av som finns anledning att anta. Utredningen vill i detta sammanhang framhålla att den reguljära

tullkontrollen aldrig har kunnat omfatta stickprovskontroller när det

resenär bär sig i sina kläder eller innanför gäller sådant som en Sådana undersökningar kan även i dag bara ske med stöd av dessa. varusmugglingslagen och rättegångsbalken och förutsätter misstanke dessa fall innebär utredningens förslag således ingen om brott. I vad gäller i dag. Ser på de förbud och begränsändring mot som man omfattas utredningens förslag torde i många fall de ningar som av narkotika, just sådana som smugglas i aktuella varorna, t.ex. vara kläderna eller fästade kroppen. misstankegraden anledning anta skall föreligga behöver För att att

misstanken inte särskilt påtaglig. Det kan räcka med att en

vara på grund särskilda beteende får upptulltjänsteman av en persons vederbörande medför något han inte får föra med fattningen att som Misstanken måste dock konkret i den meningen att den som sig. vara efterhand skall kunna vilka faktiska omständigvidtar åtgärden i ange

Sammanfattning 17

heter som låg till grund för beslutet kontroll. En misstanke om om brott enligt lagen får aldrig bygga enbart på att vederbörande har ett visst utseende, färdas i speciell typ bil eller liknande. Vad en av som däremot kan vara av intresse är hur uppträder, t.ex. han personen om förefaller vara omotiverat nervös.

4 Tullens och

polisens kontrollbefogenheter

m.m.

4.1 Behovet av ändrade kontrollbefogenheter

Vid ett svenskt medlemskap i EU måste kontrollverksamheten ges en helt annan inriktning än i dag eftersom den reguljära tullkontrollen i princip upphör vid den inre gränsen. I avsnitt 13.3 har utredningen stannat för att kontroller vid den inre gränsen med undantag för kontroll av postförsändelser enbart skall få förekomma vid misstanke om brott. Detta ställningstagande får betydelse för hur kontrollbefogenheterna närmare bör utformas. Vid sidan av den kontrollverksamhet riktar sig direkt mot som enskilda med anledning misstanke brott förekommer av om ett omfattande arbete inom såväl tullen polisen ett led i som som myndigheternas allmänna brottsuppdagande och brottsbeivrande verksamhet. Utredningen anser att avskaffandet de systematiska kontrollerna av vid den inre gränsen inte utgör något hinder mot att exempelvis civilklädd personal från tullen ocheller polisen finns vid gränsen och utövar en diskret övervakning den trafik förekommer. De av som iakttagelser som då görs kan i vissa fall leda till uppkomsten av en brottsmisstanke och således upphov till ett ingripande. I andra fall ge kan övervakningen leda till fortsatta spaningsåtgärder. Det bör också, menar utredningen, vara möjligt att till stånd ordning en som innebär att tullen låter personal finnas ombord på transportmedel destinerade till Sverige och där utföra övervakningsuppgifter av nyssnämnda slag. Användningen narkotikahundar bör av ses som ett spaningshjälpmedel och det bör mot den bakgrunden inte föreligga något hinder mot att låta narkotikahundar ingå i den utrustning som används vid en diskret övervakning av den inre gränsen. Utredningen anser vidare att det internationella samarbetet mellan brottsbekämpande myndigheter kommer att bli ännu viktigare i framtiden. Inom detta område krävs det nya åtgärder för att utveckla samarbetet. Utredningen understryker även att tullens och polisens underrättelseverksamhet kommer att bli ännu betydelsefullare i framtiden.

18 Sammanfattning

I och med att det kommer att krävas brottsmisstanke för kontroll vid den inre gränsen kommer produkterna av underrättelseverksamheten i form konkreta uppgifter att bli ett viktigt underlag för bedömav ningar det föreligger misstanke brott. Det måste därför vara av om om prioriterad uppgift för tullen och polisen att vidare utveckla sina en arbetsmetoder detta område. Enbart utveckling arbetsmetoderna är emellertid enligt uten av redningens mening inte tillräckligt. Utredningen förordar därför utan lägga fram ett eget lagförslag att tullen under vissa förutsättningar att skall få tillgång till uppgifter transportföretagens bokningsregister ur beträffande viss transport. En förutsättning är att det skall finnas en misstanke allvarlig smugglingsbrottslighet. Utredningen anser en om att det aktuella brottet skall av så allvarlig beskaffenhet att det vara föranleda lägre straff än två års fängelse. Även i övrigt inte kan antas skall för uppgiftsskyldigheten gälla de förutsättningar som gäller för

särskild kontroll. De uppgifter som uppgiftsskyldigheten bör omfatta är uppgifter resrutt, bagage, medresenärer, bokningsställe

om namn,

och bokningssätt. Uppgifter detta slag bör inte inhämtas

av

datamedium och särskilda regler för gallring av uppgifterna bör införas. Chefen för ett tulldistrikt bör kunna besluta om uppgiftsläm-

nande. Det skall alltså inte krävas beslut domstol. Beslutet skall av dock ofördröjligen underställas Generaltullstyrelsens prövning. Om en åklagare har fattat ett sådant beslut, bör motsvarande sätt Riksåklagaren få del beslutet. Utredningen anser vidare det vara av lämpligt att göra lagstiftningen tidsbegränsad. Generaltullstyrelsen bör åläggas skyldighet att till regeringen redovisa en sammanställning en över lagens tillämpning.

4.2 Tvångsmedelsregleringen m.m.

En viktig fråga och i så fall i vilken utsträckning tullen i är om framtiden bör få begära uppgifter av den som passerar en inre gräns. Tullens nuvarande möjlighet att ställa frågor till den som passerar gränsen i syfte att utröna vederbörande har fullgjort sin anom mälningsskyldighet bygger principen generell tullplikt, en om princip överges i förhållande till EU-länderna vid ett svenskt som medlemskap. Den nuvarande rätten att fråga ut den passerande ger ofta underlag för bedömning av om denne skall tas ut för en närmare kontroll eller det rent föreligger misstanke brott. Utom av om frågningsrätten torde dock främst ha betydelse för bedömning av om den resande medför något är tullpliktigt och för utlänningssom kontrollen. Enligt utredningens mening skulle det innebära ett stort ingrepp i den fria rörligheten om man införde en mot 65 § tullagen

SOU 1994: 131 Sammanfattning 19

svarande uppgiftsskyldighet för den vid

som passerar en inre gräns.

Det kan därför inte komma i fråga.

Den omständigheten att kontroll

i fortsättningen skall grunda sig på misstanke

om brott talar också med styrka för att man inte i den särskilda regleringen införsel om och utförsel vid den inre gränsen bör införa skyldighet en att lämna uppgifter som är långtgående än den finns i mer som rättegångsbalken. Beslagsreglerna i varusmugglingslagen möjlighet ger att ta en vara i beslag om den kan antas komma att förverkas. I fråga beslag om av bevisföremål gäller de generella reglerna i rättegångsbalken. Ut-

redningen föreslår att beslagsreglerna i den särskilda regleringen

om införsel och utförsel vid den inre gränsen utformas efter mönster av

beslagsreglerna i varusmugglingslagen. Misstankegraden föreslås dock bli sänkt till anledning att anta.

Den särreglering rörande husrannsakan finns i som varusmugg-

lingslagen är delvis knuten till reglerna

i 28 kap. 3 § rättegångsbalken om s.k. tillhåll. Utredningen föreslår inte någon motsvarighet till

reglerna i varusmugglingslagen husrannsakan i tillhåll. Däremot

om föreslår utredningen att det i den särskilda regleringen om införsel och utförsel vid den inre gränsen införs regler husrannsakan om som i övrigt motsvarar dem för närvarande finns som i varusmugglingsla-

gen. Vidare föreslår utredningen att tullmyndigheterna m.fl. skall ha

kvar en möjlighet till husrannsakan i lokaler vars enda användnings-

område är förvaring Även för husrannsakan

av varor. föreslås

misstankegraden bli sänkt till anledning anta.

att

När det gäller kroppsvisitation och kroppsbesiktning har utredningen föreslagit att man skall införa regel särskild kontroll vid den

en om inre gränsen som endast i vissa delar motsvarar den nuvarande regeln

i 19 § varusmugglingslagen om pådragskontroller. I övrigt föreslår

utredningen att den särskilda regleringen införsel och utförsel vid om den inre gränsen skall innehålla regler rörande kroppsvisitation och

kroppsbesiktning som motsvarar dem i varusmugglingslagen. En motsvarighet till reglerna i varusmugglingslagen urinprov bör

om också finnas.

I fråga om gripande och medtagande till förhör föreslår utredningen

att samma reglering som återfinns i varusmugglingslagen skall gälla

nu vid den inre gränsen.

En viktig principiell fråga är tullen bör få särskild om en rätt att hejda transportmedel och hur i så fall sådan regel bör utformas. en Det ligger i sakens natur att användandet tvångsmedel kan innebära av ett visst intrång utöver vad följer själva tvångsmedlet och som av att detta får godtas. Lika självklart är att även utomstående kan drabbas

av effekterna ett tvångsmedel. Enligt utredningens mening av kan det emellertid inte rimligen ett beslut att skall

ur om en person kroppsbe-

siktigas eller gripas eller underkastas något tvångsmedel annat härledas

20 Sammanfattning

rätt att stanna exempelvis båt med flera hundra passagerare. Ett en en sådant ingrepp måste ses som en frihetsinskränkning för alla som berörs åtgärden. Utredningen anser därför att en särskild regel bör av införas rätt att hejda fordon och andra transportmedel när det om föreligger misstanke om brott mot den särskilda regleringen om införsel och utförsel vid den inre gränsen. Utredningen lämnar inte något eget förslag till hur en sådan regel bör utformas mot bakgrund

att frågan en sådan regel skall införas för polisverksamheten är

av om föremål för överväganden i Justitiedepartementet. Utredningen anser att bestämmelse rätt för tullen att hejda fordon bör i tillämpliga en om delar kunna utformas efter mönster i motsvarande regler för polisen.

4.3 Särskilt om vissa tjänstemäns befogenheter

Utredningen föreslår att tjänstemän vid Kustbevakningen skall ha befogenheter personal inom Tullverket vid misstanke om samma som införsel eller utförsel i strid med den särskilda regleringen vid den inre

gränsen. Utredningen föreslår vidare att tjänstemän vid Statens järnvägar ges möjlighet reglerna i varusmugglingslagen för närvarande samma som erbjuder att ingripa med beslag vid misstanke om olovlig införsel eller utförsel vid den inre gränsen. Däremot utredningen att någon regel om tvångsmedelsbeanser fogenheter för personal inom Sjöfartsverket inte bör införas i den särskilda regleringen om införsel eller utförsel vid den inre gränsen.

4.4 Den territoriella begränsningen

Användningen tvångsmedel enligt rättegångsbalken är inte av underkastad någon territoriell begränsning. Dessa åtgärder får om förutsättningarna i övrigt är uppfyllda vidtas var som helst i landet. -

I varusmugglingslagen finns däremot en viss territoriell begränsning vad gäller tvångsmedelsanvändningen. I varusmugglingslagen föreskrivs att kroppsvisitation och ytlig kroppsbesiktning får företas

det finns anledning att anta att någon som anträffas vid en gränsom eller kustort eller ankommer till en plats med förbindelse till utlandet har på sig gods enligt varusmugglingslagen år underkastat beslag. som Vidare får under samma förutsättningar urinprov tas. Utredningen föreslår att motsvarande territoriella begränsningar i

fråga tvångsmedelsanvändning skall gälla vid den inre gränsen.

om Samma territoriella begränsning föreslås gälla även för undersökning

SOU 1994: 131 Sammanfattning 21

av postförsändelser, vilket torde innebära att försändelser bara kan kontrolleras vid de särskilda posttullanstalterna. Däremot föreslår utredningen inte någon territoriell begränsning i fråga om beslag, husrannsakan, gripande och medtagande till förhör. För att underlätta tillämpningen av bestämmelsen har den geografis-

ka begränsningen utformats efter mönster av en i tullagstiftningen

angiven zonindelning.

4. 5 Förundersökningsreglema m.m.

Det är utredningens uppfattning att tullen bör spela viktig roll i en kontrollverksamheten vid den inre gränsen. Detta beror bl.a. på att kontrollen delvis kommer att bygga på underrättelser från tullens internationellt anknutna underrättelsetjånst, att kontrollen också måste riktas mot fordon och resgods samt att tullen är etablerad vid sådana

hamnar och flygplatser där kontroll av detta slag kan bli aktuell. Det

förhållandet att yttre och inre gräns i många fall sammanfaller talar

också med styrka för att tullen bör kunna utöva brottsbekämpande

verksamhet vid den inre gränsen. Utredningen föreslår därför att samma regler i dag gäller enligt som varusmugglingslagen skall gälla i fråga tullens befogenheter att om

inleda och genomföra förundersökning och att i övrigt bedriva

brottsbekämpande verksamhet vid den inre gränsen. Utredningen föreslår vidare att samma regler som i dag skall gälla också i fråga om

tullens befogenheter som åklagare.

4.6 Samarbetet mellan tull och polis

Utredningen betonar vikten av att de resurser som står till förfogande för kontrollverksamheten utnyttjas så effektivt som möjligt. Att dra nytta av båda yrkesgruppernas särskilda kunskaper att genom samordna verksamheten är då en självklar lösning. Samverkan mellan tull och polis blir en viktig kompensatorisk åtgärd vid ett svenskt medlemskap i EU. Som framgått av det föregående har utredningen stannat för att inte

föreslå några förändringar när det gäller förundersökningsreglerna.

Tull och polis kommer således även i framtiden att ha delvis överlappande funktioner. Utredningen menar att detta ger goda möjligheter att skapa nya samarbetsformer och nämner ett exempel tillsom skapandet av grupper som består av både tullpersonal och polisman. Några särskilda problem som hänför sig till gränsdragningen mellan tullens respektive polisens uppgifter har utredningen inte stött på.

22 Sammanfattning

Detta talar för att det inte heller i övrigt krävs några förändringar när det gäller fördelningen av arbetsuppgifter mellan tull och polis. Utredningen anser att det i första hand är en fråga för Generaltullstyrelsen och Rikspolisstyrelsen att finna lämpliga former för att utveckla samarbetet. Ett av de områden som är särskilt viktigt är underrättelseverksamheten. Att ytterligare förbättra samarbetet mellan tullen och polisen när det gäller analysarbete och utbyte av informationer, generellt och i enskilda frågor, är av vital betydelse. Ett annat viktigt område är att gemensamt utveckla nya arbetsmetoder i kampen mot smugglingsbrottslighet och att delge varandra utveckligen i andra länder på detta område. Ett exempel vad som kan krävas är utvecklandet av samarbetet vid spaning. Ett tredje viktigt område är utbildningen. För att tullen och polisen i största möjliga utsträckning skall kunna dra nytta av varandras specialkunskaper är det nödvändigt att båda yrkeskategorierna har en god kännedom om de rättsliga och andra förutsättningar under vilka den andra kategorin arbetar. Den information ges genom utbildning bör också kompletteras med som utökade möjligheter till utbytestjänstgöring inom det andra verksamhetsområdet.

5 Slutsatser om skyddsnivån vid den inre

gränsen

I sina slutsatser om skyddsnivån vid den inre gränsen uttalar utredningen att Sverige även vid ett EU-medlemskap kommer att kunna upprätthålla en hög skyddsnivå och att det är troligt att skyddsnivån på sikt efter hand som samarbetet och de internationella kontakterna utvecklas bör kunna ligga en högre nivå jämfört med i dag. - Utredningen erinrar därvid om att enligt dess förslag samtliga aktuella former ingripanden inte kräver mer än en mycket låg grad av av

misstanke anledning att anta och att det i anslutning till den inre

gränsen kommer att bedrivas övervakning och spaning. Utredningen pekar vidare att den tillgång till uppgifter ur transportföretagens bokningsregister utredningen förordar kan antas en positiv som effekt på det brottsbekämpande arbetet. Utredningen framhåller även betydelsen av de s.k. kompensatoriska åtgärderna, vilka innebär en utvecklad kriminalunderrättelsetjänst, ett utökat samarbete mellan landets myndigheter och att Sverige får tillgång till ytterligare inegna ternationella samarbetsformer, organ för kriminalunderrättelsetjänst, informationssystem m.m. Enligt utredningen förutsätter nämligen en effektiv bekämpning den internationella kriminaliteten ett långtav gående internationellt samarbete.

SOU 1994: 131 Sammanfattning 23

6 Den lagtekniska

lösningen

Av skäl som redovisas i avsnitt 13.7 utredningen det vid anser att sidan av varusmugglingslagen bör finnas författning reglerar en som frågor om införsel- och utförselrestriktioner vid den inre gränsen. Lagen kan lämpligen kallas lagen straff för olovlig införsel eller om utförsel över EU-gräns. När det sedan gäller straffbestämmelser om införsel alkoholav haltiga drycker och tobaksvaror för privat bruk utredningen att anser

det av olika skäl är olämpligt se avsnitt 13.7 att låta den

nyss nämnda författningen omfatta även sådana varor. Utredningen föreslår därför en särskild lag om straff för införsel från annat EU-land av alkoholhaltiga drycker och tobaksvaror för privat bruk.

SOU 1994: 131 Författningsförslag 25

1 till

Förslag

Lag 1994:000 om straff för olovlig införsel eller

utförsel över EU-gräns

Härigenom föreskrivs följande.

Inledande bestämmelser

1 § Denna lag innehåller bestämmelser om ansvar, förverkande m.m. beträffande gärningar som rör införsel från eller utförsel till land som är medlem av Europeiska unionen, av narkotika som avses i narkotikastrafflagen 1968:64, injektionssprutor och kanyler, . dopningsmedel som avses i lagen 1991:1969 förbud om mot vissa dopningsmedel, 4. vapen och ammunition som avses i vapenlagen 1973:1176, springstiletter, springknivar, knogjärn, kaststjärnor, riv- eller

nithandskar och batonger samt karatepinnar, blydaggar,

spikklubbor eller liknande, 6. krigsmateriel som avses i lagen 1992:1300 om krigsmateriel, 7. kulturföremål som avses i 5 kap. 4-6 §§ lagen 1988:950 om kulturminnen m.m. samt hundar och katter för annat ändamål än handel.

2 § En vara som avses i denna lag skall anses ha införts till eller utförts ur landet när den har förts över gränsen för Sveriges landomrâde, öterritorium eller luftrummet däröver. En vara

som transporteras med fartyg eller luftfartyg som endast

tillfälligt passerar genom territoriet skall dock inte anses införd.

Straffbestämmelser m.m.

3 § Den som, i strid mot förbud, eller med stöd av tillstånd som föranletts av vilseledande uppgift, från land som är medlem av Europeiska unionen till Sverige inför eller från Sverige till ett sådant land utför en vara som avses i 1 § 2 eller 4- 8 döms för olovlig införsel eller Införsel till böter eller fängelse i högst två år. Gäller gärningen narkotika döms till fängelse i högst tre år.

26 Författningsförslag

Den som, utan att ha tillstånd att driva partihandel med varan när sådant tillstånd krävs, från land som är medlem av Europeiska unionen till Sverige inför en vara som avses i l § 3 döms för olovlig införsel. För olovlig införsel eller utförsel döms också den som förfogar över en vara i strid mot villkor som uppställts i tillstånd till införsel eller utförsel.

4§ Om brott som avses i 3 § med hänsyn till omständigheterna vid brottet är av mindre farlig art, döms till böter. Gäller gärningen narkotika döms till böter eller fängelse i högst sex månader.

5§ Om brott som avses i 3 § är att anse som grovt, döms för grov olovlig införsel eller utförsel till fängelse, lägst sex månader och högst sex år. Gäller gärningen narkotika, döms till fängelse, lägst två och högst tio år. Vid bedömande av om brottet är grovt skall särskilt beaktas om det förövats yrkesmässigt eller avsett varor av betydande myckenhet eller värde eller om gärningen annars varit av särskilt farlig art eller, om gärningen har gällt narkotika, den i övrigt utgjort led i en verksamhet av särskilt hänsynslös art.

6§ Den som av grov oaktsamhet förövar gärning som avses i 3 § döms till böter eller fängelse i högst två år. I ringa fall skall dock inte dömas till ansvar.

7§ För försök till olovlig införsel eller utförsel döms till ansvar enligt 23 kap. brottsbalken. Detsamma gäller förberedelse till olovlig införsel eller utförsel avseende narkotika samt stämpling till sådan olovlig införsel eller utförsel avseende narkotika som avses i 3 eller 5

Förverkande

8§ En vara som varit föremål för brott enligt 3-5 §§ eller försök till ett sådant brott skall förklaras förverkad, om det inte är uppenbart oskäligt. Om varan inte finns i behåll, skall i stället dess värde förklaras förverkat. Bestämmelserna i första stycket skall inte gälla mot den som i god tro förvärvat varan eller särskild rätt till varan.

Fötfattningsförslag 27

9 § Egendom som använts hjälpmedel vid brott enligt 3som 5 §§ eller försök till ett sådant brott får förklaras förverkad, om ägaren eller någon som var i hans ställe förövat gärningen eller medverkat till denna, 2. förverkandet behövs för att förebygga brott eller det annars finns särskilda skäl till det, samt förverkandet inte är uppenbart oskäligt. Om egendomen inte finns i behåll, får i stället dess värde förklaras förverkat. Bestämmelserna i första och andra styckena skall inte gälla mot den som i god tro förvärvat egendomen eller särskild rätt till egendomen. I stället för förverkande av egendomen får rätten föreskriva att åtgärd vidtas med egendomen förebygger som fortsatt missbruk av den.

10 § I stället för att förklara egendom förverkad till viss del, får rätten meddela sådan förklaring med avseende på motsvarande del av egendomens värde.

11 § När beslut om förverkande egendom har vunnit laga kraft av skall egendomen försäljas genom Tullverkets försorg eller i den ordning som i allmänhet gäller för försäljning av förverkad lös egendom. Kan egendomen inte säljas får den förstöras. Egendom som kan befaras komma till brottslig användning eller annars är olämplig för försäljning skall också förstöras. Om i stället för viss del av egendomen motsvarande värde har förklarats förverkat och det sålunda fastställda beloppet har betalats inom två månader från det att beslutet förom verkandet vann laga kraft, skall egendomen utlämnas till

ägaren. I annat fall får egendomen försäljas i den ordning

som föreskrivs i första stycket och det fastställda beloppet tas ut ur därvid influtna medel. Eventuellt överskott skall redovisas till ägaren eller annan rättsinnehavare.

Förundersökning

12 § Förundersökning angående brott i denna lag får som avses inledas av en tullmyndighet. Vad i rättegångsbalken som sågs undersökningsledare gäller då tullmyndigheten. Är om saken inte av enkel beskaffenhet skall ledningen övertas av åklagaren så snart någon skäligen kan misstänkas för brottet.

28 Föifatmingsförslag

Åklagaren skall även annars överta ledningen när det är

påkallat av särskilda skäl.

Åklagaren får, då förundersökning leds av en tullmyndig-

het, meddela anvisningar om undersökningens bedrivande. När förundersökning leds av åklagaren får han vid under-

sökningens verkställande anlita biträde av en tullmyndighet.

Åklagaren får även uppdra en tulltjänsteman att vidta en

särskild till undersökningen hörande åtgärd om dess beskaffenhet tillåter det. Innan förundersökning hunnit inledas får en tulltjänsteman eller en tjänsteman vid Kustbevakningen hålla förhör och vidta åtgärd i syfte att utreda brottet, om åtgärden inte annan kan uppskjutas utan olägenhet.

Tvångsmedel

13§ Användning tvångsmedel med stöd av 19, 21 eller 22 § av

får endast ske om personen uppehåller sig eller postför-

sändelsen finns i trakterna invid rikets landgräns eller kuster eller i närheten av eller inom flygplats eller annat område har trafikförbindelse med ett land som är medlem av som Europeiska unionen.

Gripande m.m.

l4§ En tulltj änsteman och en tjänsteman vid Kustbevakningen har rätt enligt rättegångsbalken tillkommer en samma som polisman att gripa den misstänks för brott som avses i som denna lag samt att till förhör ta med den som befinner sig den plats där ett sådant brott har förövats.

Beslag och undersökning av postförsändelser

15§ En tulltjänsteman, en tjänsteman vid Kustbevakningen eller polisman får ta i beslag egendom om det finns anledning en anta att den blir förverkad på grund av brott som avses i denna lag. Detsamma gäller en tjänsteman vid Statens järnvägar, denne har ålagts att utöva tillsyn för att om uppdaga sådana brott. En tulltjänsteman eller en tjänsteman vid Kustbevakningen har i övrigt i fråga brott som avses i denna lag samma om

rätt att ta egendom i beslag som enligt rättegångsbalken

tillkommer en polisman.

Föifattningsfärslag 29

Verkställs beslag av någon annan än undersökningsledaren eller åklagaren och har denne inte beslutat beslaget, skall anmälan skyndsamt göras hos honom, som omedelbart skall pröva om beslaget skall bestå.

16 § Om egendom enligt 15 § första stycket har tagits i beslag, skall åklagaren så snart som möjligt antingen väcka åtal för det brott som föranlett beslaget eller talan vid domstol om egendomens förverkande. Bestämmelsen i rättegångsbalken om att åtal skall väckas inom viss tid gäller inte.

17§ Beslagtagen egendom skall förvaras Tullverket, av om åklagaren inte bestämmer annat.

18 § Den myndighet som har hand om en vara som tagits i beslag på grund av bestämmelserna i 8 § och 15 § första stycket får omedelbart låta försälja den om den inte kan vårdas utan fara för förstoring, 2. vården av den är förenad med alltför stora kostnader, eller särskilda skäl annars föreligger. Kan i fall som avses i första stycket varan inte säljas, får myndigheten i stället besluta att den skall förstöras. Om en vara, som sålunda försålts eller förstörts, inte förverkas, har ägaren eller rättsinnehavare rätt till annan ersättning. För egendom som försålts utgår dock inte ersättning med högre belopp influtit vid försäljän som ningen. Har varan förstörts utgår ersättning med skäligt belopp.

19§ I syfte att uppdaga brott som avses i denna lag får en tulltjänsteman undersöka försändelser som befordras med post, om det kan ske utan att försändelsen öppnas eller fördröjs.

Husrannsakan

20 § För att eftersöka egendom som det finns anledning anta blir förverkad grund av brott som avses i denna lag får en tulltjänsteman, en tjänsteman vid Kustbevakningen eller en polisman företa husrannsakan i sådana utrymmen, områden och lokaler som avses i 63 § första stycket 1 och 2 tullagen 1987:1065 samt 2. magasin och liknande utrymmen.

30 Författningsförslag

Om fara är i dröjsmål har en tulltjänsteman eller en tjänsteman vid Kustbevakningen i övrigt i fråga om brott som avses i denna lag samma rätt att företa husrannsakan som enligt rättegångsbalken tillkommer en polisman.

Kroppsvisitation och kroppsbesiktning

2l§ Om det finns anledning att anta att någon bär sig eller bär med sig egendom som kan tas i beslag enligt denna lag, får en tulltjänsteman eller en tjänsteman vid Kustbevakningen för att söka efter sådant gods hos honom utföra kroppsvisitation, ytlig kroppsbesiktning samt ta urinprov. Ingen får dock hållas kvar för urinprovstagning.

22§ Under de förutsättningar som anges i andra stycket får chefen för ett tulldistrikt besluta om särskild kontroll under en viss angiven, kortare tidrymd avseende ett visst transportmedel eller resande som ankommer till en bestämd gränseller kustort eller annan plats med förbindelse till land som är medlem av Europeiska unionen. En särskild kontroll innebär att kroppsvisitation får företas på envar och att transportmedel och handresgods får undersökas. Förutsättningarna för särskild kontroll är att det finns anledning att anta att en eller flera resande som ankommer med transportmedlet eller till platsen har begått eller står i begrepp att begå ett brott mot bestämmelserna i 5 2. att brottet inte kan antas föranleda lägre straff än tvâ års fängelse, att tillräckliga uppgifter saknas för att rikta misstanke mot en bestämd person eller en mindre krets av personer, 4. att det är oundgängligen nödvändigt med en kontroll samt 5. att en mindre ingripande åtgärd än den särskilda kontrollen inte är tillräcklig för att uppnå det avsedda resultatet. Ett beslut om särskild kontroll går i verkställighet omedelbart skall ofördröjligen underställas Generaltullstyrelmen sens prövning.

23§ Kroppsvisitation, är mera väsentlig omfattning, ytlig som av kroppsbesiktning samt urinprovstagning skall verkställas inomhus i avskilt eller i lämpligt utrymme i fartyg samt, rum om undersökningsman eller den undersökte begär det och det

SOU 1994: 131 Författningsförslag 31

kan ske utan större omgång, i vittnens närvaro. Kroppsvistation, ytlig kroppsbesiktning och urinprovstagning beträffande kvinnor får inte verkställas eller bevittnas av än annan kvinna, läkare eller legitimerad sjuksköterska. Protokoll behöver inte föras och bevis om utförd kroppsvi-

sitation, ytlig kroppsbesiktning eller urinprovstagning

behöver inte utfärdas om inte den undersökte begär det eller föremål som påträffas tas i beslag.

Åtal och talan förverkande

om

24 § I mål om brott som avses i denna lag och där svårare straff än böter inte kan följa på brottet eller där målet rör brott som avses i 4§ andra meningen, får talan föras beav fattningshavare vid Tullverket Generaltullstyrelsen som bestämmer. En sådan befattningshavare får även som åklagare meddela beslut enligt 4 § lagen 1986:1009 om förfarandet i vissa fall vid förverkande m.m. Bestämmelserna i första stycket inskränker inte allmän åklagares åtalsrätt.

25 § Om ägaren till en vara, som kan förklaras förverkad enligt 8 inte är känd eller saknar känt hemvist inom landet, får talan om egendomens förverkande föras mot den hos vilken varan påträffades.

Övergångsbestämmelser

Denna lag träder i kraft den

Vad i denna lag är föreskrivet om förverkande skall tilllämpas även beträffande brott har begåtts före ikraftträsom dandet, om detta leder till en lindrigare bedömning.

32 Föäattningsförslag

2 Förslag till

straff för införsel från

Lag 1994:000 om annat EU-land drycker och tobaksvaror

av alkoholhaltiga

för bruk

privat

Härigenom föreskrivs följande.

1§ Denna lag innehåller bestämmelser om ansvar m.m. beträffande gärningar rör införsel till Sverige av spritsom drycker, vin och starköl samt tobaksvaror för privat bruk från land är medlem Europeiska unionen, med de som av territoriella avvikelser som följer av artikel 2 i direktivet

92 12EEC om cirkulationen av punktbeskattade varor.

Med privat bruk att någon inför varorna för eget avses eller den familjens bruk eller som gåva till en näregna stående för dennes eller dennes familjs personliga bruk.

2§ Den utan att det till känna för tullmyndigheten från som ge land i 1 § för privat bruk till riket för in spritsom avses drycker, vin, starköl eller tobaksvaror för vilka skatt skall erläggas döms för resandesmuggling till böter eller fängelse i högst månader. Detsamma gäller den som genom sex vilseledande uppgift till tullmyndighet föranleder att skatt en undandras staten.

3§ Är brottet i 2 § med hänsyn till det undandragna som avses beloppets storlek och övriga omständigheter vid brottet att

anse som ringa, döms till penningböter.

4§ För försök till resandesmuggling döms till ansvar enligt 23 kap. brottsbalken.

5§ Bestämmelserna i lagen 1994:000 om straff för olovlig införsel eller utförsel över EU-gräns som rör förverkande, förundersökning, tvångsmedel samt åtal och talan om förverkande tillämpas också i fråga om brott som avses i denna lag.

SOU 1994: 131 Färfattningsförslag 33

Övergångsbestämmelser

Denna lag träder i kraft den Vad i denna lag är föreskrivet om förverkande skall tillämpas även beträffande brott som har begåtts före ikraftträdandet, om detta leder till en lindrigare bedömning.

34 Författningsförslag

3 Förslag till

veterinära införselkun-

Förordning om ändring i

görelsen 1958:551

Härigenom föreskrivs att 19 och 20 §§ veterinära införselkungörelsen 1958:551 skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Angående påföljd för olovlig Om påföljd för olovlig införsel införsel på grund av varor, som på grund av av vara, som förordnande enligt 4 § mä förordnande enligt 4 § inte får av införas, och för försök därtill införas, och för försök till

stadgas i lagen straff för sådant brott finns föreskrifter i

om varusmuggling. lagen 1960:418 om straff för varusmuggling och i lagen 1994:000 om strajf för olovlig införsel eller utförsel över EUgräns. I fråga om förfarandet med I fråga om förfarandet med beslagtaget gods skola iakttagas beslagtaget gods skall iakttas de de försiktighetsmått som Jord- försiktighetsmått som Jordbruksverket efter anmälan av bruksverket efter anmälan av Generaltullstyrelsen mä finna Generaltullstyrelsen kan finna nödiga. nödvändiga.

Den bryter mot bestämmel- Den som bryter mot bestämmelsom i denna kungörelse ser, som ges i denna kungörelse se, som ges eller meddelats med stöd eller meddelats med stöd av av densamma, döms till böter, densamma, döms till böter, om om inte gärningen är belagd med inte gärningen är belagd med straff i lagen 1960:418 om straff i lagen 1960:418 om straff för varusmuggling. straff för varusmuggling eller i lagen 1994:000 om strajf för olovlig införsel eller utförsel över E U-gräns.

Författningsförslag 35

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Kan genom förseelse Kan förseelse varom genom en som sägs i första stycket det i 1 § i första stycket det i 1 § avses angivna syftet äventyras, äger angivna syftet äventyras, fär domstolen därest hinder domstolen hinder inte möter om möter mot utförsel av den vara mot utförsel den av vara som förseelsen avser, förordna att förseelsen besluta avser, att varan skall under tullkontroll skall under tullkontroll varan återutföras ur riket. Möter âterutföras riket. Om hinder ur hinder mot utförsel, äger dom- mot utförsel möter, får domstostolen efter Jordbruksverkets len efter Jordbruksverkets hörande förordna om varan på hörande besluta på om varan

sätt finnes lämpligt. lämpligt sätt.

Denna förordning träder i kraft den

Författningsförslag

4 Förslag till

Lag om ändring i förordningen 1968:70 med vissa bestämmelser om injektionssprutor och kanyler

Härigenom föreskrivs att 6 § förordningen 1968:70 med vissa bestämmelser injektionssprutor och kanyler skall ha följande lydelse. om

Nu varande lydelse Föreslagen lydelse

6§

Om påföljd för olovlig 1 Om påföljd för olovlig

l mom. mom. införsel spruta eller kanyl införsel av spruta eller kanyl av

och försök därtill stadgas i och försök till sådant brott finns

juni 1960 418 föreskrifter i lagen 1960:418

lagen den 30 nr

straff för varusmuggling. straff för varusmuggling om om och i lagen 1994:000 om strajf för olovlig införsel eller Införsel över E U-gräns.

2 Den uppsåtligen 2 mom. Den som uppsåtligen

mom. som eller oaktsamhet eller av oaktsamhet av eller överlåter saluhåller eller överlåter

a saluhåller a

eller kanyl utan att spruta eller kanyl utan att vara spruta vara berättigad därtill eller i strid berättigad därtill eller i strid

villkor, gäller för mot villkor, gäller för

mot som som tillstånd till sådan verksamhet, tillstånd till sådan verksamhet,

i ansökan tillstånd enligt b i ansökan tillstånd enligt b om om

denna förordning lämnar oriktig denna förordning lämnar oriktig

uppgift rörande förhållanden uppgift rörande förhållanden av

av betydenhet, dömes till böter betydenhet, döms till böter eller, brottet är grovt, till eller, om brottet är grovt, till om fängelse i högst ett år. fängelse i högst ett år.

Denna lag träder i kraft den

Författningsförslag 37

5 Förslag till

Lag om ändring i vapenlagen 1973:1176

Härigenom föreskrivs att 39§ vapenlagen 1973:1176 skall ha följande lydelse.

Nu varande lydelse Föreslagen lydelse

Bestämmelser om ansvar för Bestämmelser om ansvar för olovlig införsel av vapen eller olovlig införsel eller av vapen ammunition och för försök till ammunition och för försök till sådant brott finns i lagen 1960- sådant brott finns i lagen 1960- :418 om straff för varusmugg- :418 straff för om varusmuggling. ling och i lagen 1994:000 om

straff för olovlig införsel eller

utförsel över E U-gräns.

Denna lag träder i kraft den

38 Författningsförslag SOU 1994: 131

6 Förslag till Lag ändring i kulturmin-

om lagen 1988:950 om

nen m.m.

Härigenom föreskrivs att 5 kap. 17 § lagen 1988:950 om kulturminnen m.m. skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

5 kap. 17 §

Bestämmelser om ansvar för Bestämmelser om ansvar för olovlig utförsel av kulturföre- olovlig utförsel av kulturföremål och för försök därtill finns mål och för försök till sådant i lagen 1960:418 om straff för brott finns i lagen 1960:418 varusmuggling. om straff för varusmuggling och i lagen 1994:000 om sirap för olovlig införsel eller utförsel över E U-gräns.

Denna lag träder i kraft den

Författningsförslag 39

Förslag till Förordning om ändring i förordningen 1990:415

tillstånd till införsel vissa

om av farliga föremål

Härigenom föreskrivs att 3 och 5 §§ förordningen 1990:415 om tillstånd till införsel av vissa farliga föremål skall ha följande lydelse.

Nu varande lydelse Föreslagen lydelse

3§

Tillstånd till införsel enligt Tillstånd till införsel enligt denna förordning prövas denna förordning prövas

av av polismyndigheten i den ort där polismyndigheten i den ort där

förtullning skall ske. förtullning skall ske eller, då

fråga år om införsel från land som år medlem av Europeiska

unionen, av polismyndigheten i

den ort där införseln sker.

5§

Om påföljd för olovlig införsel Om påföljd för olovlig införsel av föremål som omfattas föremål omfattas av av som av

denna förordning och försök till denna förordning och för försök

sådant brott finns förskrifter i till sådant brott finns föreskriflagen 1960:418 om straff för ter i lagen 1960:418 straff om varusmuggling. för varusmuggling och i lagen 1994:000 om strajf för olovlig införsel eller införsel över EUgräns.

Denna förordning träder i kraft den

40 Författningsförslag

8 Förslag till 1991:1969 förbud Lag om ändring i lagen om mot

vissa dopningsmedel

Härigenom föreskrivs att 3 § lagen 1991:1969 om förbud mot vissa

dopningsmedel skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

3§

Den uppsåtligen bryter mot 2 § 2-6 döms för dopningsbrott till som fängelse i högst två år. Är brott i första stycket att ringa, döms till som avses anse som böter eller fängelse i högst sex månader. Om straff för olovlig införsel Om straff för olovlig införsel finns bestämmelser i finns bestämmelser i m.m. m.m. lagen 1960:418 straff för lagen 1960:418 om straff för om varusmuggling. varusmuggling och i lagen 1994:000 om strajj för olovlig införsel eller införsel över EUgräns.

Denna lag träder i kraft den

Författningsförslag 4l

9 Förslag till

Lag om ändring i lagen 1992:860 om kontroll av

narkotika

Härigenom föreskrivs att 13§ lagen 1992:860 om kontroll av narkotika skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Till böter eller fängelse i högst Till böter eller fängelse i högst ett år döms, om gärningen inte ett år döms, om gärningen inte är belagd med straff enligt är belagd med straff enligt narkotikastrafflagen 1968:64 narkotikastrafflagen 1968 : 64 , eller enligt lagen 1960:418 enligt lagen 1960:418 om om straff för varusmuggling, straff för varusmuggling eller den som uppsåtligen eller av enligt lagen 1994:000 om

oaktsamhet straff för olovlig införsel eller

Införsel över E U-gräns den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bedriver sådan verksamhet bedriver sådan verksamhet som avses i 7 c § utan erforder- som avses i 7 c § utan erforderligt tillstånd eller utan att före- ligt tillstånd eller utan att föreskriven anmälan om verksam- skriven anmälan om verksamheten gjorts, heten gjorts, 2. bryter mot 6 § andra 2. bryter mot 6 § andra stycket, 9 § eller 9 a stycket, 9 § eller 9 a åsidosätter föreskrift som åsidosätter föreskrift som meddelats med stöd av denna meddelats med stöd av denna lag, eller, lag, eller, 4. lämnar oriktig uppgift i 4. lämnar oriktig uppgift i ärende om tillstånd eller i an- ärende om tillstånd eller i anmälan om verksamhet enligt mälan om verksamhet enligt denna lag. denna lag. I ringa fall skall inte dömas till ansvar.

Denna lag träder i kraft den

42 Författningsförslag

10 Förslag till Lag om ändring i lagen 1992:1300 om krigs-

materiel

Härigenom föreskrivs att 24 § lagen 1992:1300 om krigsmateriel skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Bestämmelser om olovlig ut- Bestämmelser om olovlig utförsel och försök därtill finns i försel och försök till sådant lagen 1960:418 om straff för brott finns i lagen 1960:418 varusmuggling. om straff för varusmuggling och i lagen 1994:000 om

straff för olovlig införsel eller

utförsel över E U-gräns.

Denna lag träder i kraft den

SOU 1994: 131 Utredningsuppdraget 43

1 Utredningsuppdraget

Utredningens direktiv Dir. 1993:131 innebär ett uppdrag att utreda vissa frågor om hur Sverige, vid ett EU-medlemskap, skall förhindra att den fria rörligheten av personer och inom EU leder till ett varor ökat inflöde av narkotika och illegala vapen i landet. Enligt direktiven skall utredningen till början överväga i vad mån en lagstiftningen om varusmuggling behöver ändras för att Sverige också som EU-medlem skall kunna behålla vissa straffsanktionerade förbud mot in- eller utförsel av vissa varor i förhållande till andra EU-länder. Utredningen skall vidare överväga formerna för att, inom för ramen vad som är tillåtet enligt det internationella regelverket, upprätthålla en kontroll när det gäller förs över gräns mot ett varor som en annat

EU-land inre gräns i strid mot det internationella regelverket eller

mot ett straffsanktionerat förbud i den svenska lagstiftningen. I direktiven sägs att utredningen bör utgå från att kontrollen skall avse narkotika och vapen men att utredningen har frihet att lägga fram synpunkter att låta kontrollsystemet avse även andra varuslag som kan behöva kontrolleras i samma eller liknande former. Direktiven i sin helhet framgår bilaga. av Det bör särskilt framhållas att utredningens uppdrag således endast avser förhållanden som rör trafiken över Sveriges gränser mot EU:s medlemsländer den inre gränskontrollen. När det gäller förhållanden vid Sveriges gränser mot s.k. tredje länder den yttre gränskontrollen, har dessa frågor utretts av Utredningen Ju 1994:02 myndigom hetssamverkan vid gränskontroll i ett EU-perspektiv m.m. För att informera sig om hur de aktuella lagstiftnings- och kontrollfrågorna har lösts av andra EU-länder har företrädare för utredningen gjort studiebesök i Damnark, Tyskland och Storbritannien. Sammanträffanden har därvid ägt rum med företrädare för skatteministeriet i Köpenharrm, den polis- och tullgrupp som är stationerad i Rödbyhavn Lolland, Bundesministerium der Finanzen i Bonn, Zollkriminalamt i Köln, den centrala tullmyndigheten i London samt de tullgmpper

som är stationerade i Dover och Gatwicks flygplats.

Samråd har under arbetets gång skett med Tullanpassningsut-

redningen Fi 1993:16 som i juni 1994 överlämnade sitt betänkande

SOU 1994:89 Tullagstiftningen och EG och med Utredningen

44 Utredningsuppdraget

1994:O2 myndighetssamverkan vid gränskontroll i ett EUom perspektiv m.m. som i september 1994 överlämnade sitt betänkande SOU 1994: 124 Varu- och personkontroll vid EU:s yttre gräns. Utredningen har i juli 1994 till Justitiedepartementet överlämnat rapporten Skyddet vid den inre gränsen en lägesrapport. - - De fackliga huvudorganisationerna har beretts tillfälle att lägga fram synpunkter under utredningsarbetet. Enligt regeringens direktiv 1984:5 till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning, får utredningens förslag inte öka de offentliga utgifterna eller minska statsinkomsterna. Förslag som innebär utgiftsökning eller inkomstminskning skall ge anvisning om rationaliseringar eller omprövningar innebär besparingar inom det aktuella området eller närliggande som områden. Det ankommer således en utredning att redovisa kostnadskonsekvenserna av sina förslag. Regeringen ha emellertid i regleringsbrev för budgetåret 199495 avseende anslag till Tullverket uppdragit Generaltullstyrelsen att mot bakgrund att ett svenskt medlemskap i EU leder till grundav

läggande förändringar vad gäller gränsformaliteter och kontroll se

över behovet organisatoriska förändringar inom Tullverket samt av senast den l december 1994 lägga fram erforderliga förslag. Med

hänsyn till detta och till den tidsbrist som EU-gränskontrollutredningen har arbetat under har någon redovisning av utredningsförslagens kost-

nadskonsekvenser inte gjorts. I lagen 1994:260 offentlig anställning och i lagen 1994:261 om fullmaktsanställning prop. 199394:65, bet. 199394:AU16, rskr. om 1993942257, vilka författningar har trätt i kraft den 1 juli 1994, har uttrycket tjänst slopats och ersatts av ordet anställning. I betänkandet borde därför inte använda sig av uttrycken tjänst och tjänsteman man utan i stället ersätta dessa med orden anställning respektive anställd Under det tidigare utredningsarbetet har utredningen använt . sig av uttrycken tjänst och tjänsteman och uttrycken förekommer i betänkandet på en mängd ställen. Utredningen har grund av tidsbrist inte hunnit göra denna korrigering. Det skall avslutningsvis sägas att utredningsarbetet har bedrivits inom mycket snäva tidsramar. Det inleddes i januari månad 1994 och

utredningen har, sedan parlamentarikerna förordnades, haft ca ett halvt

år på sig att arbeta fram ett förslag.

SOU 1994: 131 Den fria rörligheten,... 45

2 Den fria för

rörligheten varor och fysiska inom

EU

personer

2.1 Den EG-rätten

Europeiska unionen och

Fördraget om den Europeiska unionen unionsfördraget, UF trädde i kraft den l november 1993. Numera talar man därför i allmänhet oftast om unionen EU i stället för EG. Icke desto mindre är de rättsliga grunderna för samarbetet inom Gemenskapen i huvudsak samma som förut. Unionen vilar fortfarande i allt väsentligt de tre under 1950-talet ingångna grundfördragen; fördraget om Kol- och stålgemenskapen EKSG samt fördragen om den Europeiska gemenskapen EG och EURATOM. Dessa fördrag gäller med vissa ändringar fortfarande för medlemsländerna, och det är dem som gemenskapsrättslig kompetens kan grundas. För utredningens arbete är det EG-fördraget tidigare EEG-, vanligen kallat Romfördraget, som är av betydelse, eftersom det är där varors och människors fria rörlighet regleras. Vissa delar av unionsfördraget innebär ändringar i grundfördragen, andra inte. Unionsfördraget omfattar allt samarbete som under årens lopp har vuxit fram mellan medlemsländerna. Det avses skapa förutsättningar för ytterligare framsteg i EG-samarbetet. Viktiga mål är att kunna avskaffa alla gränskontroller också vad gäller människor som rör sig inom EG och att ytterligare samordna medlemsländernas ekonomier. I institutionellt hänseende innebär unionsfördraget den förändringen att det mer allmänna politiska samarbete mellan medlemsstaterna, som gäller bl.a. utrikes- och säkerhetspolitik samt samarbete i s.k. rättsliga och inrikes angelägenheter, kommer att bedrivas inom Gemenskapens tre politiska institutioner, Parlamentet, Rådet och Kommissionen. Detta ändrar emellertid inte den i allt väsentligt mellanstatligapolitiska karaktären av detta samarbete. Med några få undantag av betydelse för utredningens arbete, vilka kommer att framgå i det följande, krävs här i princip enhälliga beslut och saknar domstolen kompetens.

46 Den fria rörligheten. . ..

Ett oenhetligt rättssystem.

Det rättsliga system som skapar den Europeiska unionen har många komponenter som är av varierande rättslig natur. Det finns viktiga skillnader särskilt i fråga om arten och graden av gemenskapsrättslig kompetens och överstatliga beslutsbefogenheter samt utrymmet för judiciell prövning genom EG-domstolen och nationella domstolar.

Den egentliga gemenskapsrätten den kommunautära rätten, som

bygger grundfördragen, är till sin karaktär närmast jämförlig med federal rätt. Det innebär att den gäller jämsides med de nationella rättssystemen och i händelse av regelkonflikter effektivt tränger ut dessa i rättstillämpningen. Vid juridiska bedömningar står i förgrunden frågan, i vad mån regleringskompetensen finns gemenskapsnivå och har tagits i anspråk. Ianspråktagandet kan ha skett antingen redan genom fördragens bestämmelser eller genom att Gemenskapens institutioner med stöd i fördragen har beslutat om sekundära rättsakter, särskilt förordningar, direktiv eller beslut enligt Romfördraget. I den mån så är fallet kan inte en nationell reglering upprätthållas i konflikt med gemenskapsrätten. Gemenskapsrätten är nämligen till stor del direkt tillämplig i medlemsländerna och har då företräde framför deras nationella rätt. I mer perifera delar skiljer sig samarbetet mindre från traditionell mellanfolklig samverkan. Det omfattar dessutom en del internationella överenskommelser av sedvanligt slag mellan medlemsländerna. Som förut påpekats, upphör vid en viss punkt samarbetets rättsligt förpliktande natur och det blir i stället fråga om politiska överenskommelser och åtaganden.

2.2 Gemensam marknad

Det är för Romfördraget kännetecknande att dess bestämmelser tolkas i ljuset av fördragets övergripande integrations- och välståndsmål, sådana dessa uttrycks i fördragets ingress och i de inledande artiklarna. En central betydelse har därvid begreppet gemensam marknad. Detta är genom den grundläggande artikel 2 direkt knutet till uppnåendet av fördragsmâlen. Begreppet gemensam marknad utgör en bärande del i Romfördragets juridiska system. Det kan sägas vara uttrycket för det tillstånd av fri ekonomisk konkurrens som fördraget eftersträvar, inte ett tillstånd av ideal marknadskonkurrens men av en så obehindrad ekonomisk verksamhet, att en politisk utveckling i enlighet med de övergripande fördragsmålen säkras. Någon egentlig definition av begreppet

SOU 1994: 131 Den fria rörligheten..., 47

gemensam marknad finns dock inte. Det är fråga ett funktionellt om begrepp, vars innebörd framgår av det sätt på vilket det används i fördraget. Uttrycket återfinns på ett tjugotal ställen; i materiella och målrelaterade såväl som kompetensgrundande bestämmelser. Bestämmelserna om den gemensamma marknaden kan sägas utgöra den egentliga gemenskapsrättens själva kärnområde. Synonymt med gemensam marknad använder ofta termen inre man marknad. Detta leder dock lätt till missförstånd. Det uttrycket senare behandlas längre fram. De materiella reglerna om den marknaden är två gemensamma av slag; konkurrensregler, vilka primärt riktar sig till företag, offentliga såväl som privata, dvs. till enskilda rättssubjekt, samt regler fri om rörlighet, vilka primärt riktar sig till staterna och förbjuder dessa att uppställa hinder i skilda hänseenden för det fria ekonomiska utbytet

över gränserna. Från konkurrensreglerna kan för utredningens vid-

kommande bortses.

2.3 Allmänt om friheterna

Fastän reglerna om fri rörlighet primärt riktar sig till staterna, anses de uttrycka grundläggande rättigheter för enskilda och företag det som är de nationella domstolarnas plikt att värna om. Det är därför dessa regler får ett så kraftigt genomslag i den nationella rätten. Man brukar tala om de fyra friheterna, varmed fri man avser rörlighet för varor, personer, tjänster och kapital. Det är emellertid viktigt att lägga märke till att fördragets bestämmelser dessa om friheter uppvisar betydande inbördes olikheter. Särskilt finns det

grundläggande olikheter mellan reglerna om fri rörlighet för varor och

övriga. Även kapitalområdet särpräglat. Viktigt också lägga är är att märke till att med personer i detta sammanhang både juridiska avses och fysiska personer samt att fysiska rätt att förflytta sig personers inom Gemenskapen sammanhänger även med de fria tjänsteprestationerna och etableringsråtten. För utredningens arbete är det bestämmelserna och om varors resande personers fria rörlighet som är av betydelse. Det finns därför inte skäl att gå in på kapitalets fria rörlighet, framför allt handlar som om rätten att fritt investera. Därtill kommer även en i förhållande till övriga friheter sekundär rätt att obehindrat göra de betalningar som behövs för att de skall kunna utnyttjas och utbytet av ekonomisk verksamhet i andra länder kunna föras hem.

48 Den fria rörligheten.

. ..

Varor

Bestämmelser om den gemensamma marknaden kan inte i något fall helt fristående från vad som gäller i fråga om tredjelandspolitik. ses Härvidlag skiljer sig bestämmelserna varors fria rörlighet dock i om grundläggande hänseenden från övriga friheter. I varuhandelshänseende grundar sig den gemensamma marknaden på den tullunion Romfördraget upprättar i förhållande till omsom världen. Regelsystemet varuområdet innefattar och bygger bestämmelser samfälld yttre handelspolitik, ett politikområde om en faller under exklusiv gemenskapskompetens. Normgivning och som internationella avtal är samfällda angelägenheter. En motsvarande samfälld politik saknas ännu i fråga om resande. Så länge detta är fallet är uppenbarligen utrymmet för nationell reglering avsevärt större det området. Genom unionsförsenare draget har, förut påpekats, lagts en viss grund för en gemensam som yttre politik även här, det är då långt ifrån fråga om någon men exklusiv gemenskapskompetens. En sådan yttre politik måste i allt väsentligt bygga på mellanstatligt och allmänt politiskt samarbete.

De grundläggande bestämmelserna varors fria rörlighet finns i

om artiklarna 12, 30, 34 och 36. Artiklarna 9 och 12 gäller tullunionen och avskaffandet tullar och avgifter med motsvarande verkan. För av utredningen år de övriga betydelse. Artiklarna 30 och 34 innehåller av förbud mot kvantitativa import- och exportrestriktioner samt alla åtgärder med motsvarande verkan, s.k. icketariffära handelshinder. Artikel 36 är undantagsregel, som medger att varors fria rörlighet en kan inskänkas när bestämda skyddsintressen gör sig gällande. Dessa bestämmelser har inte ändrats genom unionsfördraget.

Fysiska personer

För den marknadens funktion krävs att enskilda personer gemensamma rätt att röra sig över gränserna och vistas i andra medlemsländer ges i den mån det behövs för att rätten enligt fördraget att fritt bedriva ekonomisk verksamhet över nationsgränserna skall kunna utnyttjas. Sådana har principiellt rätt till samma behandling som personer vistelselandets egna medborgare.

Rätten in och uppehålla sig i andra EG-länder följer

att resa av reglerna fri rörlighet för arbetskraft, den fria etableringsrätten och om rätten till fritt tjänsteutbyte. Arbetstagare skall kunna ta anställning och självständiga företagare etablera sig inom hela EU-området. Reglerna om fysiska personers rörlighet omfattar därför både löntagare och fria företagare, liksom även deras familjemedlemmar.

SOU 1994: 131 Den fria rörligheten. 49 . ..

Rätten till fritt tjänsteutbyte innefattar också rätten för enskilda att bege sig till ett annat medlemsland för eller utföra tjänster att ta emot där. Utförandet av en tjänst, t.ex. entreprenad, kan kräva fören flyttning över gränsen också anställda. av Rätten till fri rörlighet har utsträckts också till andra kategorier, såsom studerande, pensionärer m.fl. ekonomiskt verksamma, enligt vad som närmare bestäms i förordningar och direktiv. Den gör som anspråk obehindrad gränspassage och uppehåll i ett annat land än det egna måste emellertid kunna grunda detta anspråk innehållet i fördraget eller sekundärrätten. Någon rätt till fri rörlighet i annan, mer allmän mening är det principiellt inte fråga om. Grundläggande fördragsbestämmelser är artiklarna 48.3 anställning, 52 och 54.3 d självständig yrkesutövning och 59 tjänsteprestationer. Uttryckliga undantagsbestärnrnelser finns i artiklarna 48.3 och 56.1 för arbetskraft resp. självständiga yrkesutövare. Motsvarande

gäller i fråga om tjänster artikel 66, där dock praxis tenderar att

närma sig vad som gäller på varuområdet. De nämnda fördrags-

rummen har inte ändrats genom unionsfördraget.

Icke-diskriminering, restriktionsförbud

En gemensam marknad förutsätter att medlemsländerna behandlar varandras medborgare och företag rättvist på sätt eller i vart fall samma efter samma grunder som de behandlar sina Inom Romföregna. dragets hela tillämpningsområde gäller enligt artikel 6 ett grund-

läggande förbud mot nationalitetsdiskriminering, dvs. mot negativ

särbehandling på grund nationalitet, i fråga sådant omfattas av om som av samarbetet enligt Romfördraget. Artikel 6 tillämpas dock endast under förutsättning att annat inte gäller enligt fördraget. Den är

subsidiär i förhållande till de särskilda diskrimineringsförbud

som återfinns i skilda fördragsbestämmelser. Bestämmelserna om fri rörlighet kan sägas innefatta preciseringar

och undantag från förbudet mot nationalitetsdiskriminering. Med

diskriminering kan man dock olika slag särbehandling. mena av

Diskrimineringsförbudet kan tolkas såsom omfattande endast s.k. öppen direkt, formell särbehandling, dvs. att olika regler tillämpas

i fråga om in- och utländskt, så att resultaten måste bli olika. Särskilda hinder och restriktioner som anknyter till gränspassagen utgör sådan

diskriminering. Ett förbud mot öppen diskriminering är ett krav på

s.k. nationell behandling. Det utländska har anspråk på behandling enligt de regler som i allmänhet tillämpas inte heller - men mer.

Diskrimineringsförbud kan emellertid gå längre än till enbart ett

sådant krav. Även krav eller kontrollbestämmelser om t.ex. samma används i fråga om importerade varor och tjänster som i fråga om

50 Den fria rörligheten. . . .

inhemska, kan de förra missgynnas rent faktiskt. Det kan nämligen hända att importprodukten anpassats till motsvarande krav i ursprungslandet eller redan en gång varit föremål för kontroll enligt dess

bestämmelser. I sådana fall kan föreligga s.k. dold indirekt, materiell

diskriminering. När diskrimineringsförbud ges sådan innebörd, kan de sätta nationella regler ur spel. Vid ett mycket strängt upprätthållande av principerna om fri rörlighet kan bestämmelserna därom bli att uppfatta som rena restriktionsförbud. Rättsläget på varuområdet är i stor utsträckning sådant. Det är då knappast längre meningsfullt att tala om diskrimineringsförbud.

Närmare om varors och personers rörlighet

Reglerna om den fria rörligheten har primärt karaktär av till medlemsländerna riktade förbud mot att ställa upp hinder för den fria rörligheten. Förbuden riktar sig mot alla slags åtgärder som kan föras tillbaka till staten, inte bara lagstiftning och annan normgivning utan också förvaltningsåtgärder och i många fall även åtgärder som m.m. inte är av rättsligt bindande karaktär. Det rättsliga synsättet är principiellt likartat i fråga om varu- och resandetrafik. I båda fallen gäller ett principiellt förbud mot hinder för ekonomiskt utbyte över inre gränser. Förbudet är dock inte undantagslöst, utan tillämpas med respekt för vissa motstående sarnhällsintresvilka det primärt ankommer på medlemsländerna att tillgodose. sen, Det sker sålunda alltid intresseavvägning vid rättsliga avgöranden en på dessa områden. Presumtionen vid denna intresseavvägning är visserligen genomgående till förmån för den fria rörligheten, men de motstående sarnhällsintressena kan vara av större eller mindre tyngd. Ett hinder för den fria rörligheten över de inre gränserna skall alltså kunna legitimeras utifrån ett godtagbart samhällsintresse, som inte kan tillgodoses något annat, neutralt sätt. Detta brukar uttryckas såsom ett krav på att hindret skall vara nödvändigt. Fördragets regler anger uttryckligen vissa sådana legitima samhällsintressen. De som i detta sammanhang är av betydelse är särskilt hänsyn till allmän ordning, allmän säkerhet och allmän hälsa. På såväl personområdet kan dessa hänsyn enligt uttryckliga varu- som fördragsbestämmelser motivera öppna hinder för det fria utbytet över gränserna, dvs. inom vissa ramar även en rättslig särbehandling av utländska medborgare och utländska varor. Gränsanknuten kontroll är uttryck för sådan särbehandling och behöver sålunda inte vara EG-rättsligt förbjuden. Däremot får den givetvis inte gå utöver det syfte motiverar kontrollen eller annars ha onödigt störande som inverkan på utbytet över gränsen. Detta brukar uttryckas som ett krav på proportionalitet.

SOU 1994: 131 Den fria rörligheten... 51

Hänsyn till allmän ordning, allmän säkerhet och allmän hälsa kan på såväl varu- som personområdet legitimera öppen negativ särbehand-

ling enligt vad som närmare framgår praxis. Nödvändighets- och

av

proportionalitetsbedömningen sker dock med stränghet, inte minst i

fråga om sådana åtgärder. En åtgärd är inriktad på gränsöverskrisom dandet måste enligt praxis motsvaras allvarligt syftande ansträngav ningar att internt inom landet tillgodse intresse motiverar samma som åtgärden. Artikel 36 med undantag från den fria rörligheten för varor anger en del ytterligare skyddshänsyn, bl.a. hänsyn till djur och växtskydd och skydd för vissa nationella kulturvärden. Dessa hänsyn spelar enligt praxis en roll också på tjänsteområdet. Utredningen tar närmare upp artikel 36 i sina överväganden i avsnitt 13.1. En genomgående princip är att i den mån ett samhällsintresse blivit fullt tillgodosett genom gemenskapsrättsliga regler, så kan det inte längre legitimera regler som hindrar den fria rörligheten över gränserna. Det är mot denna bakgrund man skall bl.a. enhetsaktens bese stämmelser om den inre marknaden och den följande sekundärrätts-

bildningen se om detta i avsnitt 2.4.

I sammanhanget skall påpekas att de sekundära rättsakterna den om gemensamma marknadens fullbordande från år 1987 och framåt till betydande del kommit till stånd genom majoritetsbeslut med stöd av

det särskilda bemyndigandet i Romfördragets artikel lOOa. Denna artikel medger inte harmoniseringsâtgärder gäller bl.a. fri rörlighet

som för personer och innehåller vissa förbehåll, visserligen ännu något av

oklar natur, som även efter harmoniseringen förbehåller medlemsländerna ett visst handlingsutrymme när det gäller att tillgodose bl.a. de

förut nämnda skyddsintressen är betydelse i detta som av sammanhang. Även utanför fördragets tillämpningsområde, dvs. på politikområden

där harmonisering inte kan ske, eftersom gemenskapsrättslig kompetens saknas, är medlemsländerna bundna den lojalitetsförpliktelse av kommer till uttryck i artikel Även de kan berättigade som om vara att tillgodose nationella skyddshänsyn och andra intressen de som råder ensidigt över, skall medlemsstaterna respektera fördragets allmänna mål.

2.4 Inre marknad

Innebörden av uttrycket inre marknad förstås bäst mot dess historiska bakgrund.

52 Den fria rörligheten...

Tanken, när Romfördraget ingicks, var att den gemensamma mark-

naden skulle vara fullt utbyggd efter en tolvårig övergångsperiod fram

till år 1970. Betydelsefulla framsteg gjordes, men efterhand framträdde det både politiska och andra svårigheter. En allvarlig politisk kris förekom vid 1960-talets mitt, när övergångsperiodens tredje och avslutande fas skulle inledas. Krisen löstes politisk kompromiss, som bl.a. innebar att man i viss utgenom en sträckning avstod från att utnyttja befogenheterna att med majoritets-

beslut anta gemensamma regler Luxemburgkompromissen.

Under 1970-talet ledde bl.a. den första oljekrisen till utbredda, mer eller mindre allvarliga ekonomiska svårigheter. Fördragets mål kom i kläm, när nationella ekonomiska intressen råkade i konflikt med den gemensamma marknadens krav. Särskilt besvärande var framväxten av ett stort antal nationella bestämmelser ställde varierande krav på provning och kontroll av som mot detaljerade föreskrifter. Sådana s.k. tekniska föreskrifter varor kunde ofta goda grunder motiveras av t.ex. hänsyn till hälsa och säkerhet. På motsvarande sätt kunde länderna ställa särskilda krav den ville tillhandahålla tjänster allmänheten, t.ex. på auktorisasom tion eller hans utbildning eller språkkunskaper m.m. En arbetseller egenföretagare kunde likaså stöta på skilda hinder och tagare restriktioner. Regler varierar från land till land leder till fördyrad som produktion och export och verkar därför som hinder för ett sådant fritt ekonomiskt utbyte som fördraget syftar till. Sammantaget ledde dessa förhållanden till att den gemensamma marknadens funktion hotades och därmed även fördragets grundläggande mål. Under denna period var det ofta den av nationella intressen oberoende EG-domstolen som värnade om den gemensamma markna-

dens funktion. Den gick långt när det gällde att ge fördragsbestämmel-

direkt tillämplighet efter övergångsperioden. Skilda sådana serna nationella regler nämnts i det föregående förklarades ofta m.m. som oförenliga med vad fördraget krävde av medlemsländerna. En vara god för marknaden i ett land borde t.ex. i allmänhet som var nog importeras fritt och säljas i övriga länder utan hinder de nationella av

reglernas innehåll den s.k. Cassis de Dijon-principen.

Detta kunde för sig, i den mån inte nationella sätt att resonera särregler uppbars tillräckligt starka skäl. Tungt vägande allmänna av intressen måste emellertid med eller utan uttryckligt fördragsstöd respekteras även till priset handelshinder eller andra svårigheter för av det ekonomiska utbytet över gränserna. Det enda sättet att gång tillgodose viktiga regleringsintresen en och intresset av obehindrad ekonomisk verksamhet över gränser är att komma överens eller likartade bestämmelser inom kela om samma

SOU 1994: 131 Den fria rörligheten. 53 . ..

EG, dvs. att harmonisera de nationella reglerna. Förutsättning härför är att erforderlig politisk samsyn kan uppnås. Det stod vid mitten av 1980-talet klart att stora vinster stod att uppnå genom kraftfulla insatser för att harmonisera alla sådana nationella särföreskrifter som hindrade det fria ekonomiska utbyte som fördraget syftade till. Kommissionen, därtill uppmanad det Euroav peiska rådet, framlade därför sitt berömda s.k. vitboksprogram för den inre marknadens fullbordande COM85310; Svensk övers. UDH 19- 91; Förverkligandet av den inre marknaden. Genom den s.k. Europeiska enhetsakten 1987 EEA företog sedan EG-länderna bl.a. de ändringar i Romfördraget som behövdes för att underlätta programmets genomförande. Programmet innehöll plan för hur olika hinder en skulle undanröjas med hjälp av framför allt direktiv. Detta program, i modifierad form, är numera efter årsskiftet 199293 i stort sett fullt genomfört. I fråga särskilt om varu- och tjänsteutbytet kan i dag man inom EG i princip avvara gränsanknutna kontroller mellan länderna. Enbart passage av en gräns kan inte längre legitimera kontroll av varor. Sådana s.k. systematiska kontroller framstår alltför som långtgående. De flesta hindren för fria kapitalrörelser och för

personers fria rörlighet över gränserna har blivit undanröjda.

Artikel 7a

Termen inre marknad infördes i Romfördraget genom enhetsaktens artiklar 13-19. Unionsfördraget har tillfogat ytterligare bestämmelser därom. Av grundläggande betydelse är artikel 7a tidigare 8a, införd i fördraget genom artikel 13 EEA. Den har i fri svensk översättning följande lydelse UF beaktat.

Gemenskapen skall i enli het med denna artikel samt artiklarna 7b, 7c, 28, 57.2, 59, 70.1, 99, 100a och 100b och med förbehåll

för övriga bestämmelser i detta fördrag vidta åtgärder i syfte att

stegvis upprätta den inre marknaden under en period som löper ut den 31 december 1992. Den inre marknaden skall utgöra ett område utan inre gränser där fri rörlighet för varor, personer, tänster och kapital är säkerställd i enlighet med bestämmelserna i etta fördrag.

I en förklaring till artikeln har medlemsländerna klargjort att de med denna önskat ge uttryck för sin fasta föresats att före den angivna tidpunkten 31.12.1992 fatta de beslut behövs för att fullborda den som inre marknaden, varvid särskilt hänvisats till vitboksprogrammet. Uttryckligen sägs att det inte uppstår några automatiska juridiska verkningar genom angivandet av datumet 31.12.1992.

54 Den fria rörligheten.

. . .

De i artikel 7a angivna, övriga fördragsartiklarna är sådana artiklar som ändrats eller införts i fördraget genom artiklarna 13-19 EEA. Bland dessa märks bemyndigandet i artikel lOOa. Genom enhetsakten ändrades också ett par artiklar, artiklarna 28 och 70, vilka har att göra med yttre politik i fråga om tullar resp. kapitalrörelser mellan medlemsländer och tredje land. Likaså skedde vissa ändringar bl.a. i den del av fördraget som gäller yttre handelspolitik. Det gjordes emellertid inte några sådana yttre kompletteringar som en gemensam yttre gränspolitik skulle ha krävt. Och det nya harmoniseringsbemyndigandet i artikel lOOa omfattade, som framgått, uttryckligen inte frågor om bl.a. fri rörlighet för personer.

Vitboken

Det är ett för EU karakteristiskt förhållande att de politiska institutionerna kan företräda olika uppfattningar om innebörden av fördragen i olika hänseenden. Detta sammanhänger bl.a. med institutionernas skilda roller i systemet och med arten av de politiska intressen som de företräder. Det är ingen hemlighet att det funnits olika meningar om den rättsliga betydelsen av artikel 7a och om innebörden begreppet inre marknad. I enlighet med sin roll synes Komav missionen däri ha velat lägga in principiellt ny, positiv integrationsen dimension. I Kommissionens vitboksprogram för den inre marknaden behandlades undanröjandet tre huvudsakliga slag av hinder för en av fungerande enhetsmarknad; fysiska, tekniska och fiskala. I förevarande sammanhang är det särskilt de s.k. fysiska hindren

som är av intresse. Någon riktig begreppsbestämning ger inte

vitboken. Som det mest påtagliga exemplet anges emellertid gränstull-

sfâtionerna, vilka enligt Kommissionen av de flesta medborgarna

säkerligen skulle betraktas som det mest synbara exemplet på en fortsatt uppdelning av Gemenskapen och deras borttagande som det

tydligaste tecknet Gemenskapens integrering till en enda marknad. Ett fysiskt hinder tycks primärt vara ett synligt hinder och motive-

ringen för avlägsnandet framstår som närmast psykologisk. Emellertid anför Kommissionen också genast mer handfasta ekonomiska skäl. Att man vill bli av med de fysiska gränshindren har varken med ideologi eller image att göra, utan med det hårda faktum att bibehållandet av interna gränskontroller kommer att permanenta de kostnader och nackdelar som en uppdelad marknad medför. Kostnaderna ansågs bli oproportionerliga mer det verkliga behovet av sådana kontrolmer ler avtar. I inledningen till vitbokens första del om undanröjande av fysiska hinder Kommissionen att kontroll vid inre gränser beror både anger

SOU 1994: 131 Den fria rörligheten... 55

på att gemenskapspolitiken inom den givna kompetensen inte är fullt utvecklad och på ändamål för nationell politik utanför gemenskapskompetens. Sådan nationell politik kan gradvis mjukas eller, upp om den inte längre är motiverad, överges helt. Den kan också ersättas

med en egentlig gemenskapspolitik. Exempel berättigade politiska hänsyn utanför gemenskapskompetensen och legitima skäl för

gränskontroll är terrorism och olaga narkotikahandel. Gränskontroll är dock enligt Kommissionen inte det enda eller effektivaste sätt ens att skydda häremot. Skall inre gränskontroller bort, måste finna, man resp. förbättra, alternativa metoder. Enligt Kommissionen är bl.a. förbättrad yttre kontroll, användning stickprov inom medlemsstaterna av och utökat samarbete mellan berörda nationella myndigheter tydliga exempel härpå. Under III Kontroll av personer tas i vitboken främst frågor upp om poliskontroller av identitet och granskning bagage från säkerav

hetssynpunkt. I detta sammanhang konstateras att ett fullständigt avskaffande kräver lämpliga skyddsåtgärder mot terrorism och

narkotika. Kommissionen knyter an till uttalandena beovan om kämpandet av brottslighet, särskilt terrorism och narkotikahandel, varvid den politiska orons legitima karaktär markeras. Ambitionen är att avskaffa gränsanknuten inre kontroll, ifråga utresa senast 1988 om

och i fråga om inresa till 1992. Förutsättning härför är bl.a. harmoni-

sering av vapenlagstiftning och narkotikalagstiftning enligt direktivför-

slag som Kommissionen tänkte sig att lägga fram. Om man sedan går till den Europeiska enhetsakten EEA och dess

förarbeten, kan det verka Kommissionen velat begreppet

som om ge inre marknad en enbart ekonomisk innebörd. Det har framhållits

Ehlermann; The Internal Market following The Single European Act;

CMLR 1987 s. 361 ff. att Kommissionen velat täcka även sådana aspekter på personers rörlighet som inte redan täcktes fördragets av artiklar 48 ff., 52 ff. och 59 ff. om arbetskraft, etableringsrätt resp. fria tjänsteprestationer. Vad Kommissionen avsåg, framgick väl med viss tydlighet dess av ursprungliga förslag till formulering den definition, av som nu återfinns i artikel 7a, ett område utan gränser, där personer, varor, tjänster och kapital skall röra sig fritt under förhållanden samma som råder inom ett medlemsland. Så kom dock inte definitionen att utformas. Förutom att den sedvanliga inbördes ordningen mellan

friheterna återställdes personer nämns inte vanligen först, ersattes

hänvisningen till förhållandena inom ett medlemsland med hänvisningen till bestämmelserna i fördraget. Den av Kommissionen förordade lydelsen hade förmodligen fått

uppfattas som en komplettering och utvidgning fördragsmålen,

av särskilt artikel 3c. Detta skulle fått konsekvenser för tolkningen av

56 Den fria rörligheten...,

bemyndigandena i artikel 100 och inte minst artikel 235. Om med- - lemsländerna hade följt Kommissionens förslag, hade det knappast varit tal om annat än att fördragets räckvidd blivit påtagligt utvidgad. Med den utformning artikel 7a nu har fått, kan någon ytterligare

kompetensöverföring knappast sägas ha ägt rum. Den framstår som ett

uttryck för den s.k. negativa integrationsaspekten och har knappast någon principiellt ny, icke-ekonomisk dimension. Vilken innebörd medlemsländerna önskade ge de fördragsändringar skedde genom enhetsakten, framgår av de samfällda förklaringarsom från deras sida till enhetsakten. na Den allmänna förklaringen till artiklarna 13-19 EEA, enligt vilken ingenting i dessa artiklar inverkar på medlemsländernas rätt att vidta de åtgärder de finner nödvändiga för att kontrollera illegal invandring från tredje länder och för att bekämpa terrorism, brottslighet, narkotikatrafik samt illegal handel med konstverk och antikviteter, är särskilt tydlig. Medlemsländerna angav dock i sin allmänna politiska förklaring i EEA att de skulle samarbeta i sådana frågor. Ett sådant uttryckssätt klargör emellertid också att kompetensen finns nationell mva. Det är inte möjligt att vid tolkningen av en internationell överenskommelse och inte heller enhetsakten bortse från samstämmiga förav klaringar signatärländerna, avsedda att klargöra åtagandenas beav tydelse. Politiska deklarationer av Rådet rörande innebörden av beslutade rättsakter är en annan sak. jfr Toth; The Legal Status of the Declarations annexed to the Single European Act, CMLR 1986 s. 803 ff. samt Wyatt Dashwood s. 361 vid n. 17. Som framgått, klargjorde medlemsländerna också uttryckligen att den i artikel 7a angivna tidpunkten den 31 december 1992 inte automatiskt medförde rättsliga effekter. Artikeln skulle alltså inte kunna direkt tillämplighet därefter av domstolen. Det är också ges

tydligt att artikel 7a inte uppfyller sådana krav ovillkorlighet och

tydlighet är förutsättningen för att en fördragsbestämmelse skall som kunna direkt tillämplighet jfr Wyatt Dashwood s. 360. ges Att inte artikel 7a kan ges direkt tillämplighet hindrar inte att viktiga förändringar av rättsläget kan ha inträffat vid årsskiftet 199293. Det har sålunda gjorts gällande att det därefter råder en

presumtion mot tillåtligheten av inre gränskontroller, så att det

ankommer det medlemsland som utövar sådan kontroll att styrka att kontrollåtgärden är nödvändig med hänsyn till ett enligt fördraget godtagbart syfte och proportionerlig i förhållande till detta. Något egentligt nytt synsätt innebär knappast detta. Någon särskild förskjutning i tidigare synsätt ha inte veterligen kommit till uttryck i

praxis. Den s.k. proportionalitetsprincipen innefattar alltid en

intresseavvägning från domstolens sida där hänsyn till nationella

Den fria rörligheten,... 57

politiska intressen vägs in. Inte heller erkännandet av tvingande hänsyn kan frigöras från politiska bedömningar. Det finns skäl förmoda att domstolen går varligt fram på ett för medlemsstaterna så centralt område. Det är i sammanhanget kanske inte utan intresse att den tyska federala författningsdomstolen, Bundesverfassungsgericht, i sin dom den 12 oktober 1993 rörande den tyska ratificeringen av unionsfördraget anger just artikel 7a med tillhörande förklaring som exempel på en mera allmänt målorienterad än juridiskt verkställbar bestämmelse. Synbarligen grundade sig detta även uttalanden av Kommissionens rättschef under förhandlingen i målet.

2.5 Unionsfördraget och den fria rörligheten för

fysiska personer

I unionsfördragets ingress bekräftar medlemsstaterna på nytt sin målsättning att underlätta fri rörlighet för personer. Uttryckssättet framstår som markerat försiktigt, och formuleringen knyter an till de tidigare politiska åtagandena. Med detta sidoställs i samma preambeldeklaration det samtidiga säkerställandet av befolkningarnas säkerhet och trygghet genom medtagandet i fördraget av bestämmelser om rättsliga och inrikes frågor. Ingressen tar också upp föresatsen om att införa unionsmedborgarskapet. Därom kan kort konstateras att med några marginella undantag andra särskilda rättigheter inte uppstår än sådana som i alla händelser följer redan av Romfördraget i övrigt jfr Pålsson, Ouitzow

s. 301 Bestämmelserna om unionsmedborgarskapet finns i Romför-

draget, och det anges uttryckligen att rätten att röra sig och uppehålla sig fritt inom medlemsstaternas territorium är underkastad de begräns-

ningar som fastställs i fördraget och sekundärrätten nya artikel 8a.1.

Med enhällighet kan emellertid rådet anta bestämmelser i syfte att underlätta rörligheten. Unionsmedborgarskapet är uppenbarligen en sida av det nationella medborgarskapet och annars symbolisk av mer natur på samma sätt som det tidigare förekommande s.k. Europapasset. Liksom enhetsakten består unionsfördraget av olika delar, varav somliga utgör ändringar i de gemenskapsrättsliga grundfördragen och andra gäller det kring denna kärna efterhand framväxande, allt närmare mellanfolkliga samarbetet mellan medlemsstaterna. Nytt är att det senare nu också kommer att omfatta s.k. rättsliga och inrikes frågor. Detta är den s.k. tredje pelaren, unionsfördraget artikel K.

58 Den fria rörligheten. . . .

Strafrättsligt och kriminalpolitiskt samarbete enligt unionsfördragets artikel K

Avskaffandet av gränskontroller och full rörlighet för fysiska personer kräver samarbete politikområden där Romfördraget inte skapar någon gemenskapsrättslig kompetens. I unionsfördragets tredje pelare, dvs. utanför grundfördragen, anges i artikel Kl i enlighet därmed såsom områden av samfällt intresse i huvudsak följande ej citat.

Asylpolitik 2. Bestämmelser om inresa över ett medlemslands yttre gräns. Invandringsfrågor, varunder faller

a villkor för tredjelandsmedborgares inresa och rörlighet

b villkor för bosättning, inklusive familjeåterförening och

anställning för tredjelandsmedborgare

c bekämpande av förbjuden invandring, bosättning och

anställning för samma kategori

Åtgärder mot drogmissbruk Åtgärder mot internationella bedrägerier

Civilrättsligt samarbete Straffrättsligt samarbete Tullsamarbete och Polisiärt samarbete, innefattande informationsutbyte inom det s.k. Europol

Detta innebär inte att de angivna områdena utan vidare kommer att falla under gemenskapsrättslig kompetens. Visumpolitik görs dock till en gemenskapsrättslig angelägenhet genom den nya artikel lO0c i Romfördraget, enligt vilken frågor om visumkrav kan avgöras genom till en början enhälliga beslut av Rådet på förslag av Kommissionen - och efter hörande av Europaparlamentet. Vid mer exceptionella förhållanden och i övrigt fr.o.m. den 1 januari 1996 skall beslut fattas med kvalificerad majoritet. Dock kan medlemsländerna alltid stödja sig en skyddsklausul, när det är fråga om hänsyn till lag, ordning och inre säkerhet. Av unionsfördragets artikel K9, till vilken artikel lO0c anknyter, följer vidare att Rådet enhälligt förslag av Kommissionen eller ett medlemsland kan flytta ett av de ovan under l-6 angivna områdena in under den gemenskapsrättsliga delen av fördragsverket och då även bestämma vilka röstregler som skall gälla. Sådana beslut ligger dock ännu i framtiden. För utredningens vidkommande är punkterna 7-9 av särskild betydelse. Enligt dessa förutser unionsfördraget ett samarbete i mer allmänna straffrättsliga frågor samt vad gäller tull- och polissamarbete.

SOU 1994: 131 Den fria rörligheten..., 59

I detta hänseende kan det emellertid endast vara fråga om ett rent mellanstatligt samarbete. Det markeras i all synnerhet av att Kommissionen saknar förslagsrätt i dessa ämnen. Regleringskompetensen har alltså inte förts över till Gemenskapen. När det gäller bl.a. narkotikafrâgor enligt punkten är denna begränsad till bekämpandet av narkotikamissbruk i vad det lg är fråga om sådant som faller under punkterna 7-9. Denna begränsning kan inte betyda annat än att de kriminalpolitiska aspekterna på narkotikapolitiken förblir en nationell angelägenhet, kring vilken endast mellanstatligt samarbete kan förekomma. Det är också ett notoriskt förhållande att medlemsländernas synsätt skiljer sig åtskilligt det narkotikapolitiska området. En ganska intensiv politisk debatt därom pågår även i Europa.

SOU 1994: 131 ...införsel och utförsel av narkotika m.m. 61

3 Bestämmelser om införsel och

utförsel av narkotika m.m.

3.1 Gällande rätt i Sverige

All befattning med narkotika kräver i princip särskilt tillstånd för att hanteringen skall anses som laglig. För illegala förfaranden med narkotika föreskrivs straff i narkotikastrafflagen 1968:64 och i lagen 1960:418 om straff för varusmuggling, VSL. Bestämmelser om den legala hanteringen av narkotika finns i lagen 1992:860 om kontroll av narkotika, narkotikakontrollagen, och i förordningen 1992:1554 i samma ämne, narkotikakontrollförordningen. Narkotikakontrollagen, som ersatt narkotikaförordningen 1962:704, trädde i kraft den 1 juli 1993, har anpassats till de internationella konventioner som gäller narkotikaområdet. Begreppet narkotika definieras i 8 § narkotikastrafflagen. Enligt

lagrummet skall med narkotika förstås läkemedel eller hälsofarliga

varor med starkt vanebildande egenskaper eller varor som med lätthet kan omvandlas till varor med sådana egenskaper och som antingen på sådan grund är föremål för kontroll enligt en internationell överenskommelse som Sverige har biträtt eller av regeringen har förklarats skola anses som narkotika enligt lagen. Denna definition av vad som skall anses som narkotika gäller även i narkotikakontrollagen. Sverige har anslutit sig till de tre konventioner som FN har antagit på narkotikaområdet. Dessa är 1961 års allmänna narkotikakonvention med 1972 års tilläggsprotokoll till denna, 1971 års konvention om psykotropa substanser och 1988 års konvention mot olaglig hantering av narkotika och psykotropa ämnen. I 1961 års allmänna narkotikakonvention och 1972 års tilläggsprotokoll till denna behandlas de s.k. egentliga narkotiska preparaten, bl.a. opium, syntetiska morfinersättningsmedel, cannabis och harts därav samt kokain. De båda dokumenten ges i Sverige oftast den gemensamma benämningen allmänna narkotikakonventionen. I 1971 års konvention om psykotropa substanser behandlas kontrollen av psykotropa ämnen, dvs. hallucinogener, centralstimulan-

62 ...införsel och utförsel av narkotika m.m.

tia, sömnmedel och lugnande medel. Genom konventionen utvidgas kontrollen också till syntetiskt framställda produkter. 1988 års konvention mot olaglig hantering av narkotika och psykotropa ämnen, i Sverige vanligen benämnd narkotikabrottskonventionen, utvidgar kontrollsystemet till den illegala internationella handeln, penningtransaktioneri anslutning till denna samt handeln med kemiska substanser som används vid framställningen av narkotika. I Sverige görs till skillnad från vad som gäller internationellt- inte någon uppdelning mellan egentliga narkotiska substanser och psykotropa substanser utan här används det enhetliga begreppet narkotika. Utöver de narkotiska medlen, inklusive de psykotropa substanserna, som omfattas av FN-konventionerna, har regeringen beslutat om vilka substanser som enligt narkotikastrafflagen skall anses som narkotika. Regeringens föreskrifter härom finns intagna i bilaga l till narkotikakontrollförordningen 2 §. Vissa av de i bilagan upptagna substanserna klassas som narkotika i Sverige, men inte internationellt. Substanserna har delats in i huvudgrupperna centralstimulerande medel, hallucinogener, smärtstillande medel samt sömnmedel och lugnande medel. Enligt 3§ i narkotikakontrollförordningen skall Läkemedelsverket upprätta och kungöra förteckningar över narkotika. För att undvika spridning av narkotika till annat än medicinskt och vetenskapligt bruk och därav följande missbruksproblem, har den legala hanteringen av narkotika sedan länge varit föremål för en sträng reglering i Sverige. Enligt 2§ narkotikakontrollagen får narkotika importeras, tillverkas, exporteras, utbjudas till försäljning, överlåtas eller innehas endast för medicinskt eller vetenskapligt ändamål. Vidare gäller att all legal befattning med narkotika i princip kräver särskilt tillstånd. Bestämmelser om sådana tillstånd finns i lagens 3-5 §§. I 6 § och 7 § finns bestämmelser om förordnande och utlämnande av narkotika respektive innehav av narkotika. Läkemedelsverket har enligt l0§ tillsynen över efterlevnaden av narkotikakontrollagen och de föreskrifter och villkor som har meddelats med stöd av lagen. Frågor om tillstånd prövas av Läkemedelsverket 8 §. Av 3 § narkotikakontrollagen framgår att endast den som har tillstånd får importera eller exportera narkotika och enligt 4 § narkotikakontrollförordningen krävs sådant tillstånd i varje särskilt fall. En resande har dock rätt att föra in narkotiska läkemedel i Sverige utan tillstånd, om de är avsedda för medicinskt ändamål och den resandes personliga bruk. Detta gäller emellertid endast under förutsättning att inte regeringen, eller efter regeringens bemyndigande, Läkemedelsverket, föreskriver något annat. Läkemedelsverket har i 5 § narkotikakontrollförordningen bemyndigats föreskriva undantag från angivna bestämmelse.

SOU 1994: 131 ...införsel och utförsel narkotika 63 av m.m.

Enligt 3 § sista stycket narkotikakontrollagen får inte narkotika

som importeras till riket tas hand på det sätt i 8 § första om som avses stycket 2 Tullagen 1987: 1065, TuL. Detta innebär att narkotika inte får tas om hand av en importör, innan den har förtullats. Narkotika får inte heller utan tillstånd sändas tullomrâdet transitering eller genom

återutföras. Enligt 6 § narkotikakontrollförordningen får Generaltull-

styrelsen meddela föreskrifter om att narkotika i vissa fall får importeras eller exporteras endast över de orter som anges av myndigheten. Generaltullstyrelsen får vidare, efter samråd med Läkemedelsverket, utfärda föreskrifter förvaring narkotika på om av tullupplag och tullager samt i frihamn.

Tillverkning av narkotika får enligt 4 § narkotikakontrollagen endast

bedrivas av den som har tillstånd till det. Med tillverkning framavses ställning, omvandling, bearbetning, avvägning, uppräkning, för-

packning eller ompackning av narkotika samt framställning sådan

av

beredning som innehåller narkotika utan att beredningen

anses som narkotika. Tillstånd behövs dock inte enligt paragrafens andra stycke för att på apotek göra en beredning med narkotiskt ärrme verksam som

beståndsdel eller för att i vetenskapligt syfte framställa narkotika vid

en vetenskaplig institution, som ägs eller stöds staten. av

Enligt förarbetena till narkotikakontrollagen prop. 199192:

107 s. 118 krävs för tillverkning ett årligt personligt tillstånd att tillverka narkotika där varje aktuell narkotisk råvara är specificerad till och sort mängd.

Av förarbetena framgår vidare, att tillverkning enligt lagrummet omfattar, förutom upparbetning råvaror till beredningar, även såväl

av

syntetisering som annan framställning ämnen. Frågan när fram-

av ställning får anses uppkomma vid odling växter innehåller av som narkotika får enligt förarbetena prövas vid rättstillämpningen.

Handel med narkotika får enligt 5 § narkotikakontrollagen bedrivas

endast av den som med tillstånd antingen har infört till riket varan eller har vidtagit sådan åtgärd med innebär tillverkning, varan som den som har rätt till detaljhandel med läkemedel, eller någon annan som har tillstånd att handla med varan. För att handla med narkotika krävs således antingen den enskilde att har importerat narkotikan med tillstånd enligt 3 § eller han har att tillverkat den med stöd 4 Behörig att handla med narkotika är av även den som har rätt till detaljhandel med läkemedel och den har som ett särskilt tillstånd till handel med narkotika, vilket då partihanavser del.

Narkotiska läkemedel får enligt 6 § narkotikakontrollagen inte

lämnas ut annat än efter förordnande läkare, tandläkare och veteriav närer. Av lagrummet framgår vidare att sådant förordnande skall ske med största försiktighet. Om Hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd

dragit in eller begränsat en läkares eller en tandläkares behörighet att förskriva narkotiska läkemel får sådant läkemedel inte lämnas ut ordination av läkaren eller tandläkaren. Motsvarande gäller om Veterinära ansvarsnämnden dragit in eller begränsat en veterinärs behörighet att förskriva narkotiska läkemedel. Möjligheterna att legalt inneha narkotika är starkt begränsade enligt narkotikakontrollagen. Enligt 7 § får narkotika innehas endast av den som är behörig att handla med narkotika, föreståndare för vetenskapliga institutioner som ägs eller stöds av staten eller en kommun i den mån narkotikan behövs för vetenskaplig forskning, undersökning eller undervisning, en befattningshavare i försvarsmakten enligt särskilda bestämmelser, den som fått narkotikan utlämnad till sig på ordination och den som fått tillstånd att importera varan. Som framgått av vad ovan sagts är det Läkemedelsverket som prövar frågor om tillstånd enligt narkotikakontrollagen. Vid sin prövning skall verket enligt 8 § särskilt ta hänsyn till innehållet i de överenskommelser om narkotika som Sverige har biträtt. Om det behövs för att förebygga missbruk av narkotika får Läkemedelsverket återkalla ett tillstånd. För att den kontroll som avses i lagen skall kunna genomföras har i 9 § narkotikakontrollagen föreskrivits att den som importerar, exporterar, transiterar, tillverkar eller handlar med narkotika skall föra sådana anteckningar behövs för kontrollen. Även föreståndare för som vetenskaplig institution där narkotika används i vetenskapligt syfte en skall föra sådana anteckningar som behövs för kontrollen av användningen. Vidare skall enligt 9 a § förpackningen till narkotiska ämnen genom märkning eller annat sätt narkotikans namn anges. Läkemedelsverket har enligt 11 § narkotikakontrollagen rätt att på begäran få de upplysningar och handlingar som behövs för sin tillsynsverksamhet och har rätt att meddela de förelägganden och förbud som behövs för att lagen eller föreskrifter som meddelats med stöd av den efterlevs. För sin tillsyn har Läkemedelsverket rätt till tillträde dels till de områden, lokaler och andra utrymmen som används i samband med import, export, transit, tillverkning, handel, transport, förvaring eller

annan hantering av narkotika eller förpackningsmaterial till narkotika,

dels till utrymmen där prövning av narkotikans egenskaper utförs. Verket får i sådana utrymmen göra undersökningar och ta prover. Läkemedelsverket har dock inte med stöd av narkotikakontrollagen rätt till tillträde till bostäder. I 1988 års narkotikabrottskonvention finns förutom bestämmelser den olagliga hanteringen av narkotika också bestämmelser om de om ämnen ofta ingår beståndsdelar vid framställning av som som narkotika och som samtidigt i många fall har en omfattande legal användning. Det är fråga om ämnen som utan att de själva klassifice-

...införsel och utförsel narkotika 65 av m.m.

ras som narkotika ofta används vid olaglig framställning narkotika.

av De aktuella ämnena är av två slag. De utgörs dels s.k. prekursorer, av dvs. kemikalier som lätt förändras till ett narkotiskt ämne, dels s.k. av essentiella kemikalier, vilka är nödvändiga för framställning av narkotika. För kontrollen av de ämnen som kan användas vid olaglig framställning av narkotika finns bestämmelser i 7 a-7 §§ narkotikakonc

trollagen samt i 7-10 §§ narkotikakontrollförordningen. Enligt 7 a § narkotikakontrollagen skall bestämmelserna i lagens 8-

14 §§ om bl.a. tillstånd, skyldigheten att föra anteckningar och märka förpackningar samt Läkemedelsverkets tillsyns- och kontrollverksamhet tillämpas förutom på narkotika även vissa kemiska ämnen som

kan användas vid olaglig narkotikatillverkning. De ämnen är

som underkastade kontroll har upptagits i bilaga 2 till narkotikakontrollför-

ordningen; kontroll gäller dock inte för blandningar vari ämnena ingår

om de är sammansatta ett sådant sätt att änmena inte kan användas

eller utvinnas med enkla metoder 7 § narkotikakontrollförordningen.

I 7 b§ narkotikakontrollagen finns allmänna bestämmelser om försiktighetsåtgärder för att förhindra att de aktuella ämnena används vid olaglig tillverkning narkotika. Aktsamhetsregeln riktar sig till av alla som på ett eller annat sätt befattar sig med änmena.

Regeringen har genom 7 c § narkotikakontrollagen bemyndigats att meddela föreskrifter om att yrkesmässig verksamhet avseende import, export, transit, tillverkning, handel, transport och förvaring

av ifrågavarande ämnen får bedrivas endast efter tillstånd eller efter anmälan om verksamheten. Sådana föreskrifter har meddelats i 8 och

9 narkotikakontrollförordningen och i bilaga till förordningen

en har angetts vilka ämnen som avses.

Regeringen har vidare 12 § narkotikakontrollagen be-

genom myndigats att i fråga om import, export, transit, tillverkning, handel, transport, förvaring, förordnande, utlämnande, anteckningar och märkning besluta om ytterligare föreskrifter. Regeringen får genom lagrummet överlåta till Läkemedelsverket och Generaltullstyrelsen att besluta om sådana föreskrifter.

I 13 § narkotikakontrollagen finns straffbestämmelser

för den som i vissa fall bryter mot lagen. Enligt lagrummet döms den till böter eller fängelse i högst ett år, gärningen inte är belagd med straff om enligt narkotikastrafilagen eller VSL, som uppsåtligen eller av oaktsamhet , bedriver sådan verksamhet i 7 c§ utan erforderligt som avses tillstånd eller utan att föreskriven anmälan verksamheten gjorts, om 2. bryter mot 6§ andra stycket, 9§ och 9 dvs. förskriver a narkotiska läkemedel utan att vara behörig till det eller inte för

66 ...införsel och utförsel av narkotika m.m.

erforderliga anteckningar eller genom märkning eller annat sätt inte anger narkotikans eller kemiskt ämnes namn, 3. åsidosätter föreskrift som meddelats med stöd av lagen, eller 4. lämnar oriktig uppgift i ärende om tillstånd eller i anmälan om verksamhet enligt lagen. I ringa fall skall inte dömas till ansvar. Enligt 13 § narkotikakontrollagen kan sådant ämne som kan a användas vid olovlig tillverkning av narkotika och som har varit föremål för brott enligt 13 § eller värdet därav samt utbyte av sådant brott förklaras förverkat om det inte är uppenbart oskäligt.

Narkotikastrajflagens och varusmugglingslagens bestämmelser om strajj vid illegala förfaranden med narkotika

För illegala förfaranden med narkotika föreskrivs som ovan nämnts straff enligt narkotikastrafflagen och VSL. I 1 § narkotikastrafflagen straffbeläggs de olika förfaranden med narkotika enligt lagrummet utgör narkotikabrott. För ansvar krävs som uppsåt. I lagrummet anges sex olika gärningsformer, nämligen att olovligen överlåta narkotika, 2. framställa narkotika som är avsedd för missbruk, förvärva narkotika i överlåtelsesyfte, 4. anskaffa, bearbeta, förpacka, transportera, förvara eller ta annan sådan befattning med narkotika som inte är avsedd för eget bruk, bjuda ut narkotika till försäljning, förvara eller befordra vederlag för narkotika, förmedla kontakter mellan säljare och köpare eller företa någon sådan åtgärd, förfarandet är ägnat att främja annan om narkotikahandel, eller inneha, bruka eller ta annan befattning med narkotika. Straffet för narkotikabrott är fängelse i högst tre år. Om brott, som i 1 § ringa, döms enligt 2 § till böter eller avses är att anse som fängelse i högst månader. För grovt narkotikabrott är straffet sex fängelse lägst två år och högst tio år 3 §. l narkotikastrafflagen straffbeläggs även vissa gärningar som begåtts oaktsamhet. Enligt 3 § narkotikastrafflagen döms av a nämligen den som av grov oaktsamhet begår gärning som avses i l § 1-5 för vårdslöshet med narkotika till böter eller fängelse i högst ett år. I ringa fall skall inte dömas till ansvar. Försök, förberedelse och stämpling till narkotikabrott och till grovt narkotikabrott är enligt 4 § narkotikastrafflagen också straffbart utom ifråga om innehav och bruk av narkotika. För olovlig införsel eller utförsel av narkotika föreskrivs ansvar i l § VSL. Enligt lagrummet döms den som inför eller utför gods, för

SOU 1994: 131 ...införsel och utförsel narkotika 67 av m.m.

vilket skall erläggas tull eller skatt eller avgift eller för vilket annan gäller införsel- eller utförselförbud, utan att anmäla godset hos tullen för varusmuggling. Straffet är böter eller fängelse i högst två år. Är det fråga om narkotika är straffet emellertid fängelse i högst år. tre Även den vilseledande föranleder som genom att gods införs eller utförs i strid mot förbud döms sätt för varusmuggling. Om samma varusmugglingsbrottet är att anse ringa döms enligt 2§ till som penningböter; dock inte om gärningen narkotika, då straffet är avser böter eller fängelse i högst månader. Är varusmugglingsbrottet sex att anse som grovt döms enligt 3 § till fängelse lägst månader och sex högst sex år. Gäller gärningen narkotika föreskrivs emellertid fängelse lägst två år och högst tio år. Som varusmuggling anses enligt 4 § även vissa förfoganden över gods i strid mot stadgade villkor m.m.

Liksom i narkotikastrafflagen finns i 5 § VSL bestämmelser

om ansvar för gärningar som begåtts genom grov oaktsamhet. Straffet för sådana gärningar är böter eller fängelse i högst två år. I ringa fall skall dock inte dömas till ansvar. Försök till varusmuggling är enligt 8 § straffbart, liksom förberedelse och stämpling till varusmuggling när det gäller narkotika.

3.2 inom

Regleringen EU

Sverige har ratificerat samtliga tre FN-konventioner narkotikaområdet, nämligen 1961 års allmänna narkotikakonvention och 1972 års tilläggsprotokoll till denna, 1971 års konvention psykotropa om substanser samt 1988 års narkotikabrottskonvention. Som nämts i avsnitt 3.1 finns i 1988 års narkotikabrottskonvention förutom bestämmelser om den olagliga hanteringen narkotika även av bestämmelser om ämnen, utan att de själva klassificeras som som narkotika, ofta används vid olaglig framställning narkotika. av Kontrollen av dessa ämnen behandlas i konventionens artikel 12. De kontrollerade ämnena utgörs dels s.k. prekursorer, dvs. kemikalier av som lätt kan förändras till ett narkotiskt ämne, dels avs.k. essentiella kemikalier, vilka är nödvändiga för framställning narkotika. av Efter tillkomsten av 1988 års narkotikabrottskonvention inleddes arbete för att uppfylla konventionens bestämmelser när det gäller de ämnen som används vid illegal tillverkning narkotika, s.k. av prekursorer. Vid ett möte i Houston 1990 fick den då inrättade s.k. Chemical Action Task Force CATF i uppdrag den s.k. G 7av gruppen, dvs. de sju rikaste industristaterna, att utarbeta mer detaljerade regler för kontrollen av de aktuella ämnena i syfte att

68 ...införsel och utförsel av narkotika

säkerställa att de inte kommer avvägar s.k. diversion och används

vid illegal narkotikaanvändning. De rekommendationer CATF utarbetade antogs av G 7-gruppen vid deras möte i London i juli 1991. CATF-rekommendationerna innehåller bl.a. följande. Utöver de ämnen som anges i 1988 års narkotikabrottskonvention föreslås ytterligare tio kemikalier bli kontrollerade. Regeringarna skall enligt rekommendationerna säkerställa att de s.k. operatörerna, dvs. tillverkare distributörer, mäklare, importörer och exportörer, för lätt åtkomliga register tillsammans med samtliga affärshandlingar över transaktioner med de aktuella ämnena. Operatörerna skall under mer än två år hålla dessa register och dokument tillgängliga för inspektion. Alla länder skall utveckla metoder att följa handeln med ämnena, särskilt exporten. Förpackningar m.m. skall märkas på ett sådant sätt att ämnena kan identifieras under transitering och förvaring. Tullsam-

arbetsrådet Customs Cooperation Council; CCC uppmanas att ge

kemikalierna tariffkoder. Regeringarna skall om det är nödvändigt införa rätt för en myndighet att få tillgång till register och en utrymmen hos privata företagare. Länderna uppmanas också att utbyta information med varandra vid utredningar. Staterna skall också införa regler med syfte att göra operatörerna vaksamma vid transaktioner med ämnena och omgående rapportera misstänkta transaktioner till myndigheterna. Åtminstone när kemikalierna är destinerade för s.k. target countries, dvs. länder där narkotikatillverkning förekommer, skall

exportländerna kräva exporttillstånd för varje individuell transaktion.

Dessutom skall det mottagande landet begär det sådant tillstånd - om endast ges efter det att importtillstånd utfärdats av myndigheterna i mottagarlandet. Exportören skall noggrant uppge vem som är slutlig mottagare liksom alla mellanhänder. Fullständiga uppgifter om transporten skall lämnas, såsom vilket ämne som sänds, vilken mängd, transportsätt, plats för transporten och datum för den. Importländerna skall enligt rekommendationerna vara mycket noggranna när det gäller att medge import. Staterna skall föreskriva lämpliga straff för brott mot lagar om kontroll av de ifrågavarande ämnena och regeringarna skall införa bestämmelser rätt att stoppa transporter av ämnena samt skall om utnyttja den rätten om det finns bevis för att ämnet kan avledas till illegal verksamhet. CATF-rekommendationerna omfattar 22 ämnen, som räknas upp i bilagan till rekommendationerna. EU antog 1990 förordning om åtgärder som skall vidtas för att en motverka spridningen av vissa ämnen till olaglig narkotikatillverkning, Rådets förordning EEG 367790, Council Regulation laying down

SOU 1994: 131 ...införsel och utförsel narkotika 69 av m.m.

measures to be taken to discourage the diversion of certain substances to the illicit manufacture of narcotic and psychotropic substances. Förordningen trädde i kraft den 1 januari 1991 och började tillämpas i medlemsstaterna fr.0.m. den 1 juli år. För tillämpa samma att CATF-rekommendationerna antog EU den 31 1992 förmars en

ordning om ändring av 1990 års förordning, Rådets förordning EEG

90092. Ändringsförordningen trädde i kraft den 1 januari 1993. Ändringen innebär att EU:s regler följer CATF-rekommendationerna.

Vidare har EU den 21 december 1992 antagit förordning, Rådets en

förordning EEG 376992, med tillämpningsföreskrifter till de båda tidigare antagna förordningarna. Denna förordning trädde i kraft den

l januari 1993. Det finns vidare ett EU-direktiv, 92 109 EEG, om

tillverkning av narkotiska droger och psykotropa ämnen.

Efter ändringarna i 1992 innehåller EU-förordningen mars vissa rättsliga definitioner, krav på dokumentation, anteckningar och märkning vid import, export och transit, krav på tillstånd eller anmälan hanterare, - av krav på samarbete mellan myndigheter och hanterare, krav på exporttillstånd, krav att medlemsländerna sin nationella lagstiftning så - anpassar att efterlevnaden av bestämmelserna kan kontrolleras, uppgift om kontaktmyndighet, samt rekommendationer om sanktioner. -

I en bilaga till EU-förordningen de kontrollerade ämnena,

anges vilka är desamma som i CATF-rekommendationerna; dock vissa att ämnen i EU:s bilaga hänförts till andra kategorier än CATF-rekommendationerna. Rådets förordning EEG 376992 med tillämpningsföreskrifter innehåller bl.a. regler om att hanterare ämnena kan undantas en av från tillämpningen av reglerna den mängd respektive ämne han om hanterar årligen understiger en viss, i förordningen angiven, gräns. Vidare innehåller förordningen föreskrifter villkoren om för export av vissa ämnen, vad ansökan tillstånd skall innehålla, hur en om tillståndsbevis skall utformade, förutsättningarna för återkallelse vara av tillstånd och vissa åligganden för tillståndshavaren. I till förordningen fogade förteckningar också för vilka länder det krävs anges individuella tillstånd beträffande vissa ämnena. av Utöver vad som ovan redovisats har EU organisation inte som någon kompetens vad gäller narkotikabekämpningen samarbetet utan i sådana frågor är av mellanstatlig natur.

Genom Maastrichtfördraget har emellertid bekämpningen

av

narkotika tagits upp som en fråga gemensamt intresse artikel Kl.

av I denna del hänvisas till avsnitt 2.

SOU 1994: 131 ...införsel och utförsel 71 av vapen m.m.

4 Bestämmelser införsel

om och

utförsel av

vapen

m.m.

4.1 Gällande rätt i

Sverige

Enligt svensk rätt krävs i princip särskilt tillstånd för att inneha vapen och ammunition. Vidare gäller att det i princip också krävs särskilt tillstånd för införsel och armnunition. Bestämmelserna finns av vapen

i vapenlagen 1973:1176 och i förordningen 1974:123

i samma ämne, vapenförordningen. Med stöd av bemyndigande i 60 § vapenförordningen har Rikspolisstyrelsen meddelat föreskrifter för verkstäl-

ligheten av vapenlagen och vapenförordningen. Vissa särbestämmelser

om utförsel av vapen finns i lagen 1992: 1300 om krigsmateriel. Vissa vapen som vapenlagen inte är tillämplig på regleras i andra författningar, såsom lagen 1988:254 förbud beträffande knivar om

och andra farliga föremål samt förordningen 1990:415 tillstånd

om till införsel av vissa farliga föremål. Enligt den sistnämnda förordningen krävs tillstånd för införsel av t.ex. springstiletter, springknivar, knogjärn och kaststjärnor. Vad som skall förstås med skjutvapen definieras i l § vapenlagen. Med skjutvapen avses enligt första stycket i lagrummet med vapen vilka kulor, hagel, harpuner eller andra projektiler kan skjutas ut med

hjälp av krutladdningar, kolsyreladdningar, komprimerad luft eller andra liknande utskjutningsmedel. I andra stycket räknas

upp ytterligare föremål som vapenlagens regler skall tillämpas på, nämligen apparater eller anordningar beträffande verkan och som ändamål är jämförliga med skjutvapen, obrukbara i vapen, som brukbart skick skulle räknas skjutvapen, 3. start- eller signalvapen som

som laddas med patroner, 4. armborst, 5. tårgasanordningar, 6.

slutstycken ljuddämpare, eldrör, pipor, stommar, lådor, trummor till

skjutvapen eller armborststommar med avfyrningsanordningar,

apparater och anordningar som är konstruerade för att med elektrisk ström bedöva en person eller tillfoga honom smärta och är som avsedda att bäras i handen, och anordningar gör att skjutvapen som kan användas med annan ammunition än de är avsedda för.

72 ...införsel och utförsel av vapen m.m.

Enligt 2 § vapenlagen gäller lagen inte för salutkanoner eler sådana skjutvapen som har tillverkats före år 1890 och som inte är avsedda för gastäta enhetspatroner, 2. bultpistoler som är avsedda lör byggnadsarbete, andra arbetsverktyg som är avsedda för slakt eler för industriellt eller liknande bruk, och 4. skjutapparater som är avsedda för livräddning eller något annat liknande ändamål. Enligt 3 § vapenlagen skall med ammunition förstås patroner 03h projektiler till handvapen som lagen tillämpas samt tändhattar cch andra tändmedel till sådana patroner och projektiler. För ammunion

som är att hänföra till explosiva varor eller som innehåller gift fims

även bestämmelser i lagen 1988:868 om brandfarliga och explosiva varor och i lagen 1985:426 om kemiska produkter. Med vissa undantag gäller vapenlagen enligt dess 4 § inte för hagel och andra massiva kulor, projektiler, avsedda för armbont, luft-, fjäder- eller harpunvapen, kolsyrepatroner, 4. patronhyltor utan tändhatt avsedda för handvapen som lagen tillämpas på, samt5. patroner avsedda för start- eller signalvapen. Enligt 5 § första stycket vapenlagen får inte någon utan tillstånd inneha skjutvapen, införa skjutvapen eller ammunition till Sverige eler driva handel med skjutvapen. Enligt andra stycket i lagrummet krävs dock inte tillstånd för ett kolsyre-, luft- eller fjädervapen, som är avsett för målskjutning, eller ett harpunvapen om detta har er. i förhållande till andra jämförliga skjutvapen begränsad effekt. Detta undantag gäller emellertid inte för personer under 18 år. Frågan om tillstånd enligt vapenlagen prövas av en polismyndighet 7 § vapenlagen. Tillstånd att inneha skjutvapen får enligt 8 § vapenlagen medde.as enskilda personer, 2. skytteförbund, skyttekretsar eller skytteföreningar som tillhör det frivilliga, statligt kontrollerade skytteväsenciet, och huvudmän för museer för vapen som skall ingå i samlingarna, om museet i fråga får statsbidrag enligt särskilda föreskrifter eller om museet ägs av en kommun eller en landstingskommun eller av en stiftelse som står under länsstyrelsens tillsyn. Vidare får ett auktoriserat bevakningsföretag meddelas tillstånd att inneha vapen för utlåning till företagets väktare i samband med bevakningsuppdrag som kräver beväpning. Bevakningsföretaget får dock inte låna ut ett vapen :ill annan än den som har meddelats ett särskilt tillstånd att som lån inneha ett sådant vapen med ammunition. I 9 § vapenlagen regleras under vilka förutsättningar en enskild person får ges tillstånd att inneha skjutvapen. Enligt första och andra styckena i lagrummet får en enskild person meddelas tillstånd att inneha ett skjutvapen bara om han har behov av skjutvapnet. Vidare får tillstånd att inneha ett skjutvapen som huvudsakligen har prydnadsvärde, samlarvärde eller särskilt affektionsvärde för sökanden,

SOU 1994: 131 ...införsel och utförsel 73 av vapen m.m.

meddelas även för andra ändamål än skjutning. Tillstånd får i båda fallen meddelas endast det skäligen kan antas att vapnet inte om kommer att missbrukas. Med undantag för start- eller signalvapen får enligt tredje stycket i lagrummet tillstånd att inneha pistol eller annat enhandsvapen eller kulsprutepistol eller annat helautomatiskt vapen meddelas endast om det finns synnerliga skäl. Tillstånd att inneha skjutvapen skall enligt 10§ meddelas för särskilt angivet ändamål och tillståndet får förenas med villkor att vapnet skall förvaras på visst sätt eller att ett vapen, som innehas för annat ändamål än skjutning, skall göras varaktigt obrukbart. Ett tillstånd får även göras tidsbegränsat.

Om tillstånd att inneha skjutvapen meddelas någon som ännu inte

förvärvat ett sådant vapen gäller tillståndet endast under förutsättning att förvärvet sker inom sex månader från dagen för tillståndet. Tillståndsmyndigheten kan dock medge längre tid i ett enskilt fall 11 § vapenlagen. Enligt 12 § vapenlagen får den som har tillstånd att inneha visst vapen för skjutning även inneha ammunition till vapnet. Tillstånd att inneha ammunition i annat fall får meddelas enskilda personer samt sammanslutningar och huvudmän för museer om det skäligen kan antas att ammunitionen inte kommer att missbrukas. Det sistnämnda tar sikte på fall då någon inte har ett vapentillstånd utan endast samlar ammunition och fall då någon har ett vapentillstånd för ett vapen med prydnads-, samlar- eller affektionsvärde där det för samlarändamål kan finnas skäl att ha ammunition till vapnet prop. 199091:l3O s. 59. Ammunition får enligt 13 § överlåtas till sammanslutningar som

avse i 8 § skytteföreningar, skyttekretsar och liknande och till den

som enligt 12 § har rätt eller tillstånd att inneha ammunition. Vidare

får deltagare i jakt för användning under jakten till deltagare

annan överlåta ammunition till vapen som denne är berättigad att inneha och

vid tillåten tillfällig upplåtelse av skjutvapen får upplåtaren även överlåta den ammunition låntagaren kan behöva. Även

som antas sådana sammanslutningar som avses i 8 § vapenlagen får till egna medlemmar eller till medlemmar andra sammanslutningar detta av av slag överlåta ammunition att användas vid övnings- eller tävlingsskjutning som äger rum under en sådan sammanslutnings kontroll. Slutligen får ammunition överlåtas ombud till den är genom som berättigad att inneha en viss typ av ammunition under förutsättning att ombudet har eget vapentillstånd. Enligt 9 § vapenlagen får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter krav i fråga om om skjutskicklighet, utbildning, ålder samt de villkor i övrigt skall som vara uppfyllda för ett tillstånd till innehav skjutvapen. Regeringen av

74 ...införsel och utförsel av vapen m.m.

har meddelat sådana förskrifter och villkor i vapenförordningen och efter regeringens bemyndigande har Rikspolisstyrelsen i sin författningssamling RPS FS utfärdat föreskrifter och allmänna råd till vapenlagstiftningen. I 5 § vapenförordningen föreskrivs att den som ansöker om tillstånd att inneha vapen skall, om inte ansökan uteslutande avser annat ändamål än skjutning, kunna visa att han kan handha ett sådant vapen som ansökan avser. Därvid gäller närmare i lagrummet angivna krav för olika vapentyper, nämligen för jaktvapen med undantag för enhandsvapen för jakt, 2. enhandsvapen med undantag för jakt-, luft-, fjäder-, harpun- och kolsyrevapen, kulsprutepistol eller annat helautomatiskt vapen utom enhandsvapen, och 4. annat målskjutningsän enhandsvapen, helautomatiskt vapen eller kolsyre-, luft- eller vapen fjädervapen. De krav som uppställs är bl.a. att sökanden är aktiv medlem i någon skytteförening, i hemvärnet eller motsvarande organisation samt har dokumenterat sin skjutskicklighet med vapnet. Vidare gäller som huvudregel för tillstånd att inneha skjutvapen att sökanden fyllt 18 år. Under vissa villkor kan tillstånd att inneha annat målskjutningsvapen än enhandsvapen, helautomatiskt vapen eller kolsyre-, luft- eller fjädervapen ges den som är under 18 år. För innehav av skjutvapen för annat ändamål än skjutning stadgas i Rikspolisstyrelsens föreskrifter och allmänna råd till vapenlagstiftningen, RPS FS 551-3 att endast den som uppnått straffmyndig ålder, dvs. fyllt 15 år, bör få tillstånd att inneha skjutvapen. I övrigt saknas regler om åldersgräns. Utöver de tillståndskrav som föreskrivs i 5 § vapenförordningen krävs, enligt 5a § samma förordning, för tillstånd att inneha jaktvapen att sökanden avlagt prov som visar att han har grundläggande kännedom om jakt och viltvård och kan handha vapnet. De som har avlagt sådant prov skall vid prövningen enligt 9 § vapenlagen anses ha behov av jaktvapen, om inte särskilda skäl föranleder annat. För vapentyperna enhandsvapen för jakt, en- och flerskottsvapen,

vapen som av Rikspolisstyrelsen efter samråd med Naturvårdsverket

klassificeras som salongs gevär, gasvapen, inj ektionsvapen, eldrör eller pipa eller annan anordning som möjliggör att till ett skjutvapen används annan ammunition än vapnet är avsett för samt ljuddämpare finns i 6 § vapenförordningen närmare angivet för vilka ändamål behov att inneha ett sådant vapen bör föreligga. Ansökan om tillstånd att inneha vapen och ammunition skall göras skriftligen hos en polismyndighet 7 och 9 vapenförordningen. När det gäller tillstånd till införsel av skjutvapen föreskrivs i 14 § vapenlagen att lagens 8-10 §§ skall gälla i tillämpliga delar. Det krävs således för tillstånd att föra in skjutvapen till Sverige att samma förutsättningar som gäller för innehav av skjutvapen är uppfyllda. Ett

SOU 1994: 131 ...införsel och utförsel av vapen m.m. 75

införseltillstånd för skjutvapen eller ammunition medför enligt 15 § vapenlagen rätt att under den tid och för det ändamål som särskilt anges i tillståndet i Sverige inneha egendom som har förts hit med stöd av tillståndet. Av lagrummet framgår vidare att införseltillståndet gäller endast under förutsättning att införseln sker inom sex månader från dagen för tillståndet eller den längre tid som tillständsmyndigheten bestämmer i det särskilda fallet. Skjutvapen får enligt 16 § vapenlagen utan särskilt tillstånd föras in till Sverige av enskilda personer om de i Sverige har rätt att inneha sådan egendom för eget bruk. Motsvarande gäller i fråga om ammunition som behörigen har förvärvats i Sverige. Svenska, danska, finska eller norska medborgare, som inte är fast bosatta i Sverige, får föra in jakt- eller tävlingsskjutvapen med tillhörande ammunition från Danmark, Finland eller Norge till Sverige för tillfällig användning vid jakt eller tävling i Sverige. I ett sådant fall får vapnet och ammunitionen utan tillstånd innehas i Sverige av den som har fört in egendomen under högst tre månader från dagen för införandet. Den som är berättigad att bedriva handel med skjutvapen får enligt

20 § vapenlagen meddelas tillstånd att till Sverige införa sådana

skjutvapen som omfattas av hans handelstillstånd. Enligt 22 § vapenförordningen skall i huvudsak samma bestämmelser i förordningen som gäller för innehav av vapen eller ammunition gälla även för införande av vapen eller ammunition till Sverige. Om tillståndsansökningen avser vapen eller ammunition som skall användas tillfälligt vid jakt eller tävling här i landet får sökanden visa att föreskrivna krav skjutskicklighet och utbildning är uppfyllda och att behov av vapnet föreligger genom intyg från den som ordnar jakten eller tävlingen. Enligt Rikspolisstyrelsens föreskrifter och allmänna råd till vapenlagstiftningen skall tillståndsgivningen vara liberal då ansökan avser kortvarigt bruk av vapen i Sverige för styrkt ändamål, t.ex. jakt eller tävling. Tillståndsmyndigheten bör dock infordra uppgifter om

sökandens kvalifikationer för vapeninnehav, exempelvis

från den som anordnar jakten eller tävlingen. I övriga fall bör dock en noggrannare utredning göras om sökandens personliga förhållanden och behov av att få föra in vapen och ammunition. Danska, finska eller norska medborgare som vill föra in skjutvapen till Sverige för jakt eller tävling måste styrka sin rätt att inneha vapnet i utförsellandet. I övrigt krävs endast att de lämnar in en skriftlig deklaration till tullmyndigheten på införselorten angående vapnet i fråga RPS FS 1992:2 FAP 55dl-3. Det är således enbart nordiska medborgare med undantag för islänningar som för vissa begränsade ändamål, jakt och tävling, får föra in ett skjutvapen till Sverige utan att deras lämplighet och

76 ...införsel och utförsel av vapen m.m.

behov av skjutvapnet prövas enligt svensk vapenlagstiftning och av svenska myndigheter. Den som har rätt att tillverka eller tillhandahålla krigsmateriel enligt 3 eller 4 § lagen 1992:1300 om krigsmateriel har också rätt att föra in sådana vapen som omfattas av tillståndet 5 § tredje stycket vapenlagen. Rätten att föra ut skjutvapen och ammunition ur Sverige regleras huvudsakligen i krigsmateriellagen samt förordningen 1992:1303 i samma ämne. Detta behandlas i avsnitt För att driva handel med skjutvapen krävs tillstånd. Enligt 18 § vapenlagen får sådant tillstånd meddelas den som är berättigad att driva handel i allmänhet och som har de kunskaper behövs samt som har gjort sig känd för ordentlighet och pålitlighet. Tillstånd får meddelas endast för handel som skall bedrivas yrkesmässigt och enligt 19 § vapenlagen medför tillståndet rätt att inneha skjutvapen. Tillståndet får begränsas till att omfatta endast vissa typer av skjutvapen eller endast ett visst antal skjutvapen gången. Vidare får ett tillstånd förenas med villkor om att vapnen skall förvaras på visst sätt. Efter bemyndigande i 18 § vapenlagen har regeringen i vapenförordningen, 24-34 §§, meddelat föreskrifter om krav kunskaper för att tillstånd att driva handel med skjutvapen och vad som i övrigt skall gälla vid handel med skjutvapen. Även Rikspolisstyrelsen får meddela sådana föreskrifter. Ansökan om att bedriva handel med skjutvapen skall göras skriftligen hos en polismyndighet och för handelsrörelse som bedrivs av en juridisk person skall finnas en av polismyndigheten godkänd föreståndare som är ansvarig för att rörelsen bedrivs riktigt. Vidare får handelsrörelsen inte påbörjas förrän polismyndigheten har godkänt lokalen och de andra utrymmen som är anordnade för vapnens förvaring. Polismyndigheten skall även se till att vapen som innehas av en handlare förvaras på föreskrivet sätt. En handlares förvärv av vapen skall ske efter skriftlig rekvisition och över rekvisitionerna skall handlaren föra särskild inköpsförteckning. Vidare skall en handlare föra anteckningar i en särskild försäljningsförteckning och han är

skyldig att hålla inköps- och försäljningsförteckningarna med bilagor

tillgängliga för en polisman samt att lämna av denne begärda upplysningar om bl.a. inköpta och försålda vapen. Minst gång om året en skall polismyndigheten låta granska en handlares inköps- och försäljningsanteckningar med bilagor. Förteckningarna med bilagor är handlaren skyldig att förvara under 10 år från den dag anteckningen gjordes. Det åligger vidare en handlare som förvärvar vapen av någon som inte är berättigad att tillverka eller bedriva handel med vapen att kontrollera att överlåtaren har tillstånd att inneha vapnet samt att inom en månad från förvärvet skriftligen anmäla detta hos polismyndigheten

av vapen m.m.

samtidigt som överlâtarens tillståndsbevis skall in det finns i ges om behåll. Den som är berättigad att inneha skjutvapen får enligt 22 § vapenlagen tillfälligt låna ut vapnet till någon under följande annan villkor. Vapnet får lånas ut endast för samma ändamål innehavarens som tillstånd avser och högst under två veckor. Låntagaren skall regel som

ha fyllt 18 år. Pistoler, andra enhandsvapen, kulsprutepistoler och

andra helautomatiska vapen får, om inte låntagaren själv har tillstånd att inneha ett sådant vapen, endast lånas ut för användning i upplåtarens närvaro eller för övning eller tävling äger under som rum kontroll av en sådan sammanslutning i 8 § vapenlagen. Ett som avses skjutvapen som det föreskrivits särskilda krav för att få inneha, får endast lånas ut till den som uppfyller krav. Detta gäller dock samma inte om vapnet skall användas enbart för provskjutning, övning eller tävling skjutbana och inte heller när vapnet används vid jakt under förutsättning att det innehas under upplåtarens omedelbara kontroll. Slutligen får en vapenhandlare låna ut vapen till den är spekulant som

på vapnet och som fyllt 18 år för provskjutning på skjutbana, under

förutsättning, om inte spekulanten själv är berättigad att inneha ett vapen av samma typ, att vapenhandlaren eller annan av polismyndigheten godkänd person är närvarande.

Enligt 37 § vapenförordningen skall vid utlåning intyg

av vapen om lånet överlämnas till låntagaren inte vapnet innehas uteslutande i om upplåtarens närvaro. Av 23 § vapenlagen framgår att skjutvapen i princip inte får lånas ut till den som har fått något skjutvapen förverkat eller fått ett tillstånd att inneha vapen återkallat och inte heller till den kan antas som komma att missbruka vapnet. Den som är berättigad att inneha ett skjutvapen får enligt 24 § vapenlagen inte utan nytt tillstånd till innehav vidta sådana åtgärder med vapnet att vapnets funktions- eller verkningsgrad väsentligt förändras.

För reparation och översyn får skjutvapen endast lämnas till och

tillfälligt innehas av personer som antingen är berättigade att driva handel med sådana vapen, skulle berättigade att låna och vara självständigt ha hand om vapnet eller har godkänts som av en polismyndighet 25-25a §§ vapenlagen. Skjutvapen som ingår i ett dödsbo eller i ett konkursbo får enligt 21 § vapenlagen utan särskilt tillstånd innehas av den som har tagit hand om boet till dess vapnet har överlåtits eller överlämnats för

förvaring eller, när fråga är om ett konkursbo, konkursen har

avslutats.

78 ...införsel och utförsel av vapen m.m.

Enligt 26 § vapenlagen är den som innehar skjutvapen eller ammunition skyldig att hålla egendomen under sådan uppsikt att det inte är någon fara för att någon obehörig kommer den. Om ett skjutvapen inte förvaras i ett Säkerhetsskåp eller i annat lika säkert förvaringsutrymme föreskrivs i andra stycket att om möjligt en vapendel skall tas bort från vapnet så att det inte kan användas samt att vapen, vapendel och ammunition skall förvaras var för sig. Om innehavaren av ett skjutvapen eller ammunition är förhindrad att ta hand egendomen kan han enligt tredje stycket efter anmälan till en om polismyndighet överlämna egendomen till någon annan för förvaring under högst tre år gången.

Rikspolisstyrelsen har i 21 § vapenförordningen bemyndigats att

meddela närmare föreskrifter om hur vapen och ammunition skall förvaras för att uppfylla föreskrifterna i 26 § andra stycket vapenlagen. Ett tillstånd att inneha eller införa skjutvapen till Sverige kan återkallas. Enligt 29 § vapenlagen får ett sådant tillstånd återkallas, Jm en innehavare av ett skjutvapen genom missbruk av vapnet eller oaktsamhet med vapnet eller på något annat sätt visat att han är olämplig att inneha vapen eller att det annars finns skälig anledningtill det. Även tillstånd inneha ammunition kan enligt 30 § vapenlaett att återkallas. När det gäller vapenhandlare kan ett tillstånd för en gen sådan återkallas om tillståndshavaren har åsidosatt en bestämmelse i vapenlagen eller föreskrift eller ett villkor som meddelats med stöd en lagen, tillståndshavaren inte längre driver yrkesmässig hancel, av om förutsättningarna för tillståndet inte längre finns, eller om det om annars finns skälig anledning 31 § vapenlagen. Om det finns risk för missbruk av skjutvapen eller om det är sannolikt att ett tillstånd att inneha vapnet kommer att återkallas och det finns särskilda skäl att omhänderta det, får enligt 32 § vapenlagen polismyndighet besluta att vapnet med tillhörande ammunition skall en omhändertas. Är risken för missbruk överhängande, får polisman en även utan sådant förordnande omhänderta skjutvapnet och ammuniiio- I ett sådant fall skall polismannen skyndsamt anmäla åtgärden .ios nen. polismyndigheten, omedelbart skall pröva om omhändertagarrlet som skall bestå. Samma rätt som tillkommer en polisman har enligt anira stycket även jakttillsynsman som förordnats av länsstyrelsen szmt en personal vid Kustbevakningen och Tullverket eller särskilt förordnide tjänstemän vid länsstyrelsen. Skjutvapen med tillhörande ammunition skall i vissa fall inlösas av staten. Bestämmelser om inlösen finns i 33-36 §§ vapenlagen. Den grundläggande bestämmelsen om straff finns i 37 § vapenla- Den innehar skjutvapen utan att vara berättigad till det eller gen. som överlåter eller upplåter skjutvapen till den som inte är berättigad att

av vapen m.m.

inneha vapnet döms, om gärningen har begåtts uppsåtligen, till fängelse i högst ett år. Om gärningen har begåtts oaktsamhet eller av om brottet är ringa, döms till böter eller fängelse i högst månader. sex Är brottet döms till fängelse, att anse som grovt, lägst sex månader och högst fyra år. Till böter eller fängelse i högst månader döms enligt 38 § sex vapenlagen bl.a. den som uppsåtligen eller oaktsamhet av grov

missbrukar rätten att inneha skjutvapen att använda det för

genom något annat ändamål än han är berättigad till. Enligt 38a § vapenlagen kan den bryter mot vissa angivna som anmälningsskyldigheter dömas till böter. Enligt 49 och 50 §§ vapenförordningen kan dömas till penningböter eller böter för vissa angivna förfaranden. I 40 § vapenlagen föreskrivs att egendom varit föremål för som brott kan förverkas. Enligt 39 § vapenlagen erinras att för olovlig införsel om av vapen eller ammunition och för försök till sådant brott straffas enligt VSL.

Som inledningsvis angetts finns vissa vapenlagen inte

vapen som är tillämplig på men som regleras i andra författningar, såsom lagen 1988:254 om förbud beträffande knivar och andra farliga föremål,

knivförbudslagen, samt förordningen 1990:415 tillstånd till

om införsel av vissa farliga föremål. Enligt 1 § förordningen får inte springstiletter, springknivar, knogjärn, kaststjärnor, riv- eller nithandskar och batonger samt karatepinnar, blydaggar, spikklubbor eller liknande föras in i landet utan tillstånd. Tillstånd till införsel får enligt 2§ endast ges om sökanden kan visa att föremålet här är avsett att ingå i en vapensamling eller innehas för liknande ändamål. Vidare får tillstånd för ges batonger av det slag som enligt särskilda föreskrifter ingår i utrustning för viss tjänst eller uppdrag, om föremålet förs in i landet för att ingå

i sådan utrustning. Tillstånd till införsel av ifrågavarande föremål prövas polismyn-

av

digheten i den ort där förtullning skall ske 3 § förordningen. I 4 § förordningen föreskrivs att i fråga föremål omfattas

om som

av förordningen skall i tillämpliga delar gälla det föreskrivs

som angående vapen i vissa bestämmelser i vapenlagen och i vapenförordningen. Rikspolisstyrelsen har bemyndigats att meddela de föreskrifter som

behövs för verkställigheten av förordningen 6 § förordningen.

För olovlig införsel av föremål som omfattas förordningen och av

försök till sådant brott finns bestämmelser påföljd i VSL 5 §

om förordningen.

Enligt 1 § första stycket knivförbudslagen är det inte tillåtet att på

allmän plats eller inom skolområde där grundskole- eller gymnasie-

80 ...införsel och utförsel av vapen m.m.

undervisning bedrivs inneha knivar, andra stick- och skärvapen och andra föremål som är ägnade att användas som vapen mot liv eller hälsa. Av andra stycket framgår att förbudet inte gäller om föremålet enligt särskilda föreskrifter ingår i utrustning för viss tjänst eller visst uppdrag eller om innehavet annars med hänsyn till föremålets art, innehavarens behov och övriga omständigheter är att anse som

befogat. Springstiletter eller springknivar får enligt tredje stycket inte

innehas av den som är under 21 år. Enligt 2 § knivförbudslagen får knogjärn, kaststjärnor eller andra sådana föremål som är särskilt ägnade att användas som vapen vid brott mot liv och hälsa samt springstiletter och springknivar inte överlåtas till personer under 21 år eller saluhållas. Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot l eller 2 § knivförbudslagen döms enligt 4 § till böter eller fängelse i högst sex månader. Om brottet är att anse som ringa döms inte till ansvar. I 5 § knivförbudslagen finns bestämmelser om förverkande.

4.2 inom EU

Regleringen

EU:s ministerråd utfärdade den 18 juni 1991 ett direktiv om kontroll av förvärv och innehav av vapen 91477EEG, det s.k. vapendirekti-

vet, för att kompensera att systematiska kontroller mellan med-

lemsländerna kom att upphöra när den inre marknaden genomfördes. Enligt inledningen till vapendirektivet skall införas effektiva regler för kontroll inom respektive stat av innehav och förvärv av skjutvapen och beträffande överföring av sådana vapen mellan medlemsstaterna. Direktivet innehåller de lägsta krav som ställs på respektive medlemsstats lagstiftning i dessa hänseenden. Det framgår dock klart att medlemsländerna beträffande sin kontroll av vapen får anta eller behålla regler som är strängare än de som direktivet anger. Enligt vapendirektivet utgörs vapen dels av skjutvapen, dels av andra vapen som i den nationella lagstiftningen definieras som vapen. Det är huvudsakligen skjutvapen som behandlas i direktivet. Till skjutvapen räknas enligt direktivet alla föremål som faller in under någon av de specificerade kategorier, vilka tas upp i bilaga 1 till vapendirektivet, eller som utgör en vital del av ett sådant vapen, dvs. slutstycke, patronläge och pipa. Vapendirektivet delar in vapen i fyra kategorier. Den första kategorien avser sådana skjutvapen som skall vara förbjudna att förvärva och inneha, den andra avser sådana som skall vara tillståndspliktiga, den tredje avser sådana som skall vara underkastade amnälningsskyldighet och den fjärde andra skjutvapen.

SOU 1994: 131 ...införsel och utförsel 81 av vapen m.m.

Enligt vapendirektivet skall medlemsstaterna utöva viss kontroll över handeln med skjutvapen inom respektive Vidare skall vissa stat. krav vara uppfyllda för skall tillåtas förvärva

att en person skjutvapen

av de angivna kategorierna. Om förvärvaren inte är bosatt i det medlemsland där förvärvet äger skall särskilda villkor rum vara uppfyllda. Bestämmelserna förvärv och innehav ammunition om av skall vara desamma som för innehav det skjutvapen för vilket av ammunitionen är avsedd. Oavsett vilken kategori ett tillhör får det överföras mellan vapen medlemsstaterna endast på något följande sätt. av Den som vill överföra ett till medlemsstat kan vapen en annan ansöka om licens för detta i den medlemsstat där finns. En vapnet sådan ansökan prövas ifrågavarande medlemsstat Detta av ensam.

förutsätter dock att den medlemsstat till vilken överföringen skall ske

har tagit upp den ifrågavarande vapentypen på lista över en vapen som får överföras till medlemsstaten utan dess föregående samtycke. En medlemsstat kan undanta vapenhandlare från skyldigheten att

för varje inbördes förflyttning skjutvapen söka tillstånd

av genom att utfärda ett generellt tillstånd med högst tre års giltighet. Ett sådant

skall följa respektive skjutvapen till destinationsorten och begäran

visas för medlemsstaternas myndigheter. Senast vid tidpunkten för

förflyttningen skall vapenhandlaren lämna förflyttningsuppgifterna till

den behöriga myndigheten i den medlemsstat lämnar. som vapnet Den andra alternativa proceduren är följande. För skjutvapen att skall få medföras under två eller flera medlemsstater en resa genom

krävs som huvudregel godkännande från respektive medlemsstat. Jägare och sportskyttar får emellertid under vissa förutsättningar

utan godkännande från berörda stater vid mellan olika medresor lemsländer medföra vissa slags skjutvapen finns i som upptagna ett europeiskt vapenpass. Det europeiska Vapenpasset är ett personligt dokument som på begäran skall utfärdas medlemsstaterna av personer som legalt förvärvar och använder skjutvapen. I skall passet de vapen innehavaren förvärvar och använder föras in liksom förändringar i vapeninnehavet eller i egenskaper förlust vapnens samt och stöld av vapen. Passet skall ha giltighetstid på högst 5 år en men tiden skall kunna förlängas. För vissa är den längsta giltighetsvapen tiden 10 år. Den som använder vapnet skall alltid medföra passet. Vapenpasset grundar inte någon rätt att medföra till ett vapen en medlemsstat som förbjuder förvärv och innehav sådant av ett vapen eller som kräver tillstånd för detta. I ett sådant fall skall Vapenpasset innehålla en uttrycklig uppgift därom. Direktivet föreskriver också att varje medlemsstat skall delge annan berörd medlemsstat information bl.a. överföring skjutvapen. om av

82 ...införsel och utförsel av vapen m.m.

Medlemsstaterna skall upprätta ett nätverk för utbyte av sådan information.

4.3 Vapenlagsutredningens förslag

Vapenlagsutredningen har haft till uppgift att se över vapenlagstift-

ningen och då bl.a. undersöka vilka ändringar i denna som behövs för att de krav som ställs vid ett medlemskap i EU skall uppfyllas. Utredningen har lämnat sina förslag i betänkandet SOU 1994:4 Vapenlagen och EG. En fråga för Vapenlagsutredningen har varit om den svenska lagstiftningen något sätt går utöver vad som enligt artikel 36 i Romfördraget utgör godtagbara skäl för att inskränka den fria rörligheten och om den uppfyller vapendirektivets krav på kontroll av skjutvapen och ammunition. Vapenlagsutredningens uppfattning är att den svenska lagstiftningen inte går utöver vad som enligt artikel 36 i Romfördraget utgör godtagbara skäl att inskränka den fria rörligheten.

Vapenlagsutredningen konstaterar att vapenlagen håller en generellt

sett hög skyddsnivå i förhållande till vapendirektivet och att några ändrade bestämmelser för innehav av vapen inom Sverige behövs bara för det fall att någon är bosatt i annan EU-medlemsstat söker som en tillstånd att här i landet förvärva ett sådant skjutvapen som enligt vapendirektivet skall vara tillståndspliktigt. Därför föreslår Vapenlagsutredningen att det utöver sedvanliga villkor för vapentillstånd då skall krävas bevis om medgivande från behörig myndighet i hemlandet samt att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får ge föreskrifter om det närmare förfarandet.

Vidare anser Vapenlagsutredningen att nya regler behövs för det

fall att någon är bosatt i Sverige önskar få medgivande från en som svensk myndighet för förvärv i en annan EU-medlemsstat av ett skjutvapen enligt vapendirektivet skall vara tillståndspliktigt. som Enligt utredningens uppfattning bör i ett sådant fall samma bedömningsgrunder i huvudsak gälla som i ett tillståndsärende rörande innehav av skjutvapnet i Sverige. Förflyttningen skjutvapen mellan Sverige och andra EU-medav lemsländer bör enligt Vapenlagsutredningen kunna ske så säkert och smidigt möjligt utifrån de krav ställs i vapendirektivet. som som Medborgare i EU-medlemsstater bör enligt Vapenlagsutredningen huvudregel få ta med skjutvapen till Sverige först efter tillstånd som av en svensk myndighet.

SOU 1994: 131 ...införsel och utförsel 83 av vapen m.m.

Når det gäller tillfällig användning vid jakt eller tävling bör enligt Vapenlagsutredningen medborgare i EU-medlemsstater utan föregående tillstånd få ta med skjutvapen till Sverige under förutsättning att vapnen är införda i skjutvapenpasset. I de fall tillstånd att flytta skjutvapen från Sverige till en annan medlemsstat krävs för att uppfylla vapendirektivets krav skall, enligt Vapenlagsutredningen, på begäran tillstånd att flytta vapnet kunna ges även om vapnet får föras ut ur landet tillståndsfritt.

av

5 Bestämmelser införsel

om och

utförsel

av krigsmateriel

5.1 Gällande rätt i

Sverige

Lagen om krigsmateriel

I Sverige råder sedan länge ett förbud mot att föra ut krigsmateriel

utan regeringens tillstånd. Tidigare har detta reglerats i särskild lag en om förbud mot utförsel av krigsmateriel. I den gällande lagen nu 1992:1300 om krigsmateriel regleras krigsmaterielkontrollen inte

bara när det gäller frågor om utförsel 6 §, utan även tillverkning

3 § och tillhandahållande 4-5 §§, liksom ingående och ändring av

avtal, utbildning, marknadsföring m.fl. frågor 7-12 §§. I anslutning till lagen har utfärdats förordningen 1992:1303 krigsmateriel.

om Vad gäller utlandssamverkan krigsmaterielornrådet baserar sig

lagen på en generell förbudsprincip. För undantag från lagens förbud gäller två övergripande kriterier; dels att s.k. utlandssamverkan är erforderlig för att tillgodose det svenska försvarets behov materiel

av eller kunnande eller i övrigt är säkerhetspolitiskt önskvärd, dels att samverkan inte står i strid med principerna eller målen för Sveriges

utrikespolitik. Regleringen uppbärs alltså av de svenska säkerhets och utrikespolitiska målsättningarna.

Det generella förbudet omfattar inte bara utförsel krigsmateriel av

inkl. överföring av programvara telekommunikation

genom etc. utan också tillhandahållande av krigsmateriel finns i utlandet, som

upplåtelse eller överlåtelse tillverkningsrätt, ingående samarbets-

av av avtal, militärt inriktad utbildning utländska medborgare av m.m.

Det finns enligt utredningens mening inte skäl för någon

mer

detaljerad redovisning krigsmateriellagens bestämmelser i detta

av

betänkande, vilket gäller varutrañk. Åtskilligt av det som regleras i

lagen, såsom tillverkning, tillverkningsrätt, metod för tillverkning

av krigsmateriel m.m. röra rent nationella förhållanden respektive synes , samarbete som inte avser varutrafik.

Krigsmateriellagen innehåller i 18-23 §§ bestämmelser tillsyn

om

och uppgiftsskyldighet samt revisors kontrollskyldighet. Dessa

om

86 ...införsel och utförsel av krigsmateriel

bestämmelser har till syfte att möjliggöra kontroll över efterlevnaden av lagen och med stöd av denna meddelade tillstånd. Tillsynsmyndighet är enligt 19 § krigsmaterielförordningen Krigsmaterielinspektionen.

Krigsmaterielbegreppet

Lagen om krigsmateriel omfattar enligt l § vapen, ammunition och annan för militärt bruk utformad materiel. Den närmare innebörden av krigsmaterielbegreppet läggs fast i regeringsföreskrifter. Närmare föreskrifter finns i krigsmaterielförordningen. Där anges att lagen tillämpas sådan materiel som är upptagen i en bilaga till förordningen. Materielen indelas i krigsmateriel för strid och övrig krigsmateriel. Bilagan innehåller en detaljerad uppräkning av olika slag av sådan materiel, som det inte finns skäl att här gå närmare in pa. Lagens tillkomst föregicks av ett utredningsarbete som gällde bl.a.

krigsmaterielbegreppet jfr SOU 1989:66 Begreppet krigsmateriel,

varvid i enlighet med gällande generella utredningsdirektiv också beaktades vissa EG-aspekter. Frågan behandlades dock summariskt i betänkandet s. 75. Utredningen hade inte vid sina kontakter med EG-kommissionen erhållit närmare information om eventuellt förekommande enhetliga regler eller planerad gemensam politik på området. Vid tiden för beslut om propositionen prop. 1991922174 med förslag till lag krigsmateriel var EES-avtalet ingånget och Sveriges om medlemskapsansökan under behandling. Föredragande statsrådet uppehöll sig därför mera utförligt vid EG-aspekten. För regleringen krigsmaterielomrádet bedömdes likväl deltagandet i det europeiska integrationsarbetet i dagsläget spela en i förhållande till den nationella svenska lagstiftningen underordnad roll. Däremot betonades att det fanns en beröring mellan de överväganden som då skedde rörande

krigsmaterielbegreppet och principerna för klassificering av materiel

och den praxis som fanns hos EG-länderna. Det fanns stora fördelar förknippade med en enig syn vilka produktslag som i praktiken skulle omfattas av Romfördragets undantag från principerna för fria varurörelser i fråga om krigsmateriel. Pâ det området pågick enligt föredraganden inom EG ett ännu inte slutfört utrednings- och samordningsarbete. Det förutskickades att en anpassning, vilken bedömdes för svensk del kunna sikt bli önskvärd, inte skulle komma att innebära några principiella förändringar i den syn klassificeringsfrågorna redovisades närmare i propositionen. Dock kunde den svenska som s.k. krigsmateriellistan komma att behöva tätare översyn än som tidigare ägt rum prop. s. 23 f..

SOU 1994: 131 ...införsel och utförsel krigsmateriel 87 av

Utredningen finner för sitt uppdrag inte erforderligt att gå närmare

in på principerna för klassificering krigsmateriel, utan nöjer sig av med konstaterandet att avgränsningsfrågorna redan vid tillkomsten av gällande krigsmateriellag varit föremål för uppmärksamhet och att

krigsmaterielregleringen till sin konstruktion är sådan att en fortlöpan-

de anpassning är möjlig till den gränsdragning mellan krigsmateriel och andra varukategorier som är aktuell inom EU.

Utförsel av krigsmateriel

Förbudet mot utförsel av krigsmateriel finns i 6 § lagen krigsmateom riel. Där anges i första stycket att krigsmateriel inte får föras ut ur landet utan tillstånd av regeringen, inte annat följer lagen eller om av annan författning. Utförsel av krigsmateriel omfattas sålunda enligt bestämmelsen av ett generellt förbud, från vilket regeringen kan meddela undantag. I

fråga om programvara likställs med utförsel överföring till utlandet

telekommunikation eller annat liknande sätt. Ärenden genom som inte avser utförsel i större omfattning eller i övrigt inte är som av större vikt får prövas av det statsråd har till uppgift att föredra som ärenden om utförsel av krigsmateriel. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter utförsel om av skjutvapen och tillhörande ammunition för enskild räkning persons samt skjutvapen och därtill hörande ammunition för användning vid jakt, tävling eller övning utom riket, skjutvapen för reparation, av översyn eller annan liknande åtgärd, av skjutvapen som förts in i

landet för sådan åtgärd samt för sådana jakt- och tävlingsskjutvapen

och tillhörande ammunition som har förts i landet i enlighet med bestämmelserna i 16 § 2 vapenlagen 1973:1176. Sådana särskilda

föreskrifter har meddelats i 9-14 §§ krigsmaterielförordningen i fråga om s.k. handeldvapen, varmed enligt förordningens 2 § förstås pistoler, revolvrar, gevär, karbiner och kulsprutepistoler, vilka kan

medföras som personlig beväpning och brukas utan användande av lavett eller benstöd. Befogenheten att meddela utförseltillstånd har i betydande omfattning delegerats till polismyndigheterna finns varom

föreskrifter i 11-13 § förordningen. Generaltullstyrelsen får meddela

vissa närmare föreskrifter. Tillstånd till bl.a. utförsel får enligt lagens 14 § förenas med villkor samt med kontroll- och ordningsbestämmelser. De kan enligt 15 § meddelas för viss tid eller tills vidare. När utförseltillstånd meddelas av regeringen skall enligt 15 §

krigsmaterielförordningen utförseln anmälas till tullmyndigheten senast

en vecka innan utförseln skall ske. Förordningen innehåller slutligen

88 ...införsel och utförsel av krigsmateriel

vissa bestämmelser om uppgifts- och deklarationsskyldighet och om

avgift för tillstånd 21-25 §§.

Införsel av krigsmateriel

Förbud mot införsel av krigsmateriel har övervägts, men inte funnits motiverat. Ett skäl har varit att import i allmänhet sker för försvarets resp. krigsmaterielindustrins räkning eller omfattas av bestämmelserna i vapenlagen. Jfr prop. l99l92zl74 s. 73. Den som har rätt att tillverka eller tillhandahålla krigsmateriel har också rätt att föra in sådana vapen som omfattas av tillståndet. Detta följer av 5 § vapenlagen 1973:1176. I andra fall av vapeninförsel

meddelas tillstånd av en polismyndighet. Därmed sammanhängande

frågor har behandlats i tidigare avsnitt. Med frågan om import av vapen sammanhänger frågan om transitering genom Sverige. Transitering gäller till övervägande del leveranser till och från våra nordiska grannländer. Av de riktlinjer som tillämpas för tillståndsgivning följer att hinder i dessa fall generellt inte bedöms föreligga.

Ansvarsbestämmelser m.m.

Lagen innehåller i 24 § en erinran om att överträdelse av Vutförselför-

budet och försök därtill straffas enligt bestämmelserna i VSL. Varu-

smuggling av vapen kan under vissa omständigheter vara att anse som Även VSL:s förverkandebestämmelser är tillämpliga. grov.

De grundläggande straffbestämmelserna för brott mot krigsmateriel-

lagen finns i 25 Den som bryter mot något annat av lagens förbud än som avser utförsel eller mot förbud som regeringen med stöd av 12 § meddelat mot visst anbudslämnande eller avtal döms enligt första stycket, gärningen har skett uppsåtligen, till böter eller fängelse i om högst två år eller, om gärningen har skett av oaktsamhet, till böter eller fängelse i högst sex månader. I paragrafens andra stycke finns en särskild straffbestämmelse med samma strafflatituder för den som uppsåtligen eller av oaktsamhet genom vilseledande förmår regeringen att lämna tillstånd enligt lagen och därigenom föranleder att tillverkning, tillhandahållande eller militärt inriktad utbildning kommer till stånd. Enligt tredje stycket skall inte dömas till ansvar i ringa fall. Om uppsåtligt brott enligt 25 § är att anse som grovt, skall enligt 26 § dömas till fängelse, lägst sex månader och högst fyra år. Exempel omständigheter som skall beaktas vid bedömande om brottet är grovt är om det avsett betydande värde, varit av stor omfattning eller varaktighet eller annars av särskilt allvarlig art. Enligt motiven prop. 199192 s. 110 får en gärning av särskilt allvarlig art

SOU 1994: 131 ...införsel och utförsel krigsmateriel 89 av

anses föreligga exempelvis om överlåtelse tillverkningsrätt har av en inneburit att materiel av utomordentligt kvalificerat slag kunnat komma att tillverkas i ett land, till vilket utförsel av krigsmateriel från Sverige inte kan komma i fråga. Likartade synpunkter skall vidare kunna anläggas i fråga om viss kunskapsöverföring. Subsidiärt i förhållande till såväl VSL:s som krigsmateriellagens bestämmelser är straffstadgandet i 27 som gäller brott mot skyldigheten att underrätta regeringen om anbud och avtal eller mot skyldigheten att i vissa i lagen angivna fall lämna fullständiga och riktiga uppgifter, fullgöra anmälningsskyldighet Lagens olika m.m. straffbestämmelser är vidare samtliga subsidiära i förhållande till .brottsbalksbrott, av vilka närmast bestämmelserna om osann försäkran och osant intygande samt spioneri kan komma i fråga. Allmänt åtal

kräver i allmänhet tillstånd av tillsynsmyndigheten.

5.2 Regleringen inom

EU

Romfördragets artikel 223.

Romfördraget innehåller i artikel 223 ett undantag på krigsmaterielområdet från fördragets övriga bestämmelser, inklusive dem som reglerar de fria varurörelserna den gemensamma marknaden. Frågan om undantaget sträcker sig så långt, att medlemsländerna i tullhänseende kan föra en oberoende importpolitik har Kommissionen förts under av EG-domstolens prövning. Av artikeln framgår till att börja med art. 223.1.a att ingen medlemsstat är förpliktad att lämna upplysningar, vilkas utlämnande den anser strida mot egna väsentliga säkerhetsintressen. I artikeln anges vidare bl.a. art. 223. l .b att fördragets bestämmelser inte hindrar medlemsländerna från att vidta de åtgärder de som anser nödvändiga för att skydda sina egna väsentliga säkerhetsintressen och som rör tillverkning av eller handel med ammunition och vapen, krigsmateriel. Sådana åtgärder får dock inte försämra konkurrensvillkoren på den gemensamma marknaden för inte är särskilt varor som avsedda för militära ändamål. Bestämmelsen innefattar sålunda såväl ren krigsmateriel som vissa s.k. dual use-produkter, sådana kan som användas för såväl militära som civila ändamål, är restriktiv men mera i fråga om det senare slaget av varor.

Slutligen framgår av artikeln art. 223.2 att Rådet skall enhälligt

fastställa en lista över de varor på vilka nyssnämnda bestämmelse skall tillämpas samt art. 223.3 att listan, likaså i enhällighet, kan ändras på förslag av Kommissionen.

90 ...införsel och utförsel av krigsmateriel

Kommissionen har uppsikt över de åtgärder medlemsländerna vidtar med stöd av artikel 223. Medlemsländerna är enligt artikel 225 skyldiga att stå till förfogande för samråd med Kommissionen, om åtgärderna leder till konkurrensförskjutningar på den gemensamma marknaden. Genom ett râdsbeslut den 15 april 1958 upprättades en förteckning på varor enligt artikel 223.2. Beslutet har inte offentliggjorts. Förteckningen har inte därefter reviderats, men en ny är nu unde: utarbetande. Artikel 223 är principiellt att betrakta som ett uttryck för medlemsländernas oinskränkta rädighet över frågor som angår deras nationella säkerhet. Artikeln har inte ändrats genom unionsfördraget, vilket i den s.k. andra pelaren innehåller bestämmelser om en gemensam heltäckande utrikes- och säkerhetspolitik. Den torde dock enligt visst uttalanden jfr EF-Karnov 1993 s. 1417, n. 25 numera vara att tolka i ljuset av dessa bestämmelser i unionsfördraget art. J J.11. Inorn ramen för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken diskuteras inom EU de allmänna kriterierna för vapenexport. Vissa, allmän hållna, kriterier har överenskommits. Materiel som inte anses omfattad av artikel 223, dvs. av förteckningen över krigsmateriel, faller under de allmänna reglerna om fria varurörelser. Undantag frän principen om fria varurörelser skal. följaktligen äga stöd i artikel 36 i Romfördraget. Det skyddshänsyn det där kan vara fråga om är hänsyn till allmän säkerhet. Viss praxis förekommer. Innebörden av begreppet allmän säkerhe: i förevarande sammanhang prövades första gängen i fallet Campus Oi

mål 7283 Campus Oil: Slg 1984 s. 2747; återgivet i UDH:s rättsfallssammanställning. Detta gällde upprätthâllandet av restriktioner

inköpsförpliktelse och prisbindning med hänsyn till Republiken

Irlands behov av skydd för oljeförsörjningen. Den ifrågavarande

regleringen ansågs omfattad av förbudet i artikel 30 men den kunde upprätthållas med stöd av artikel 36. Domstolens proportionalitetsbe dömning får nog bedömas som ganska mild. Medlemsländernas grundläggande säkerhetsintressen väger tydligen förhållandevis tungt . förhållande till intresset av fria varurörelser. I det senare Richards-fallet mål C-36789 Richards; Slg 1991 s 4621 har EG-domstolen uttryckligen förklarat att begreppet allmän säkerhet i artikel 36 omfattar medlemslandets inre såväl som yttr: säkerhet. Fallet hade sin bakgrund i ett i Luxemburg gällande förbud mot export av såsom strategiska ansedda varor. Med stöd av förbude

hade en transitering genom Luxemburg av varor från Frankrike til

forna Sovjetunionen Även denna dom framgår med stoppats. av att lemsstaterna inom vida ramar har rätt att tillgodose nationella säkerhetsintressen.

Bestämmelser om skydd mot... 91

6 Bestämmelser

skydd

om mot utförsel

av vissa äldre kulturföremål

6.1 Gällande rätt i

Sverige

Bestämmelser om skydd mot utförsel av vissa äldre kulturföremål från Sverige finns i 5 kap. lagen 1988:950 om kulturminnen m.m. Bestämmelserna innebär att det i princip krävs tillstånd för utförsel av vissa kategorier av föremål som bedömts som kulturhistoriskt värdefulla. Olovlig utförsel och försök till ett sådant brott är straffbelagd i VSL. Av 5 kap. 1 § kulturminneslagen framgår att äldre svenska och utländska föremål, som närmare anges i kapitlet och som är av stor betydelse för det svenska kulturarvet, inte får föras ut ur landet utan särskilt tillstånd. Med svenska kulturföremål avses föremål som är eller kan antas vara framställda i Sverige eller i ett annat land av en svensk och med utländska föremål avses föremål är framställda som i ett annat land av annan än en svensk 2 §. De olika kategorier av svenska kulturföremål för vilka tillstånd till utförsel krävs finns upptagna i 5 kap. 4 Dessa föremål är:

Föremål, som har framställts före år 1600, oavsett värde: a

tryckta skrifter, kartor och bilder samt b handskrifter

pergament eller papper.

Mer än 100 år gamla föremål oavsett värde: a dryckeskärl,

seldon och textilredskap, om de är trä och har målad eller

av

skuren dekor, b folkdräkter och broderad eller mönstervävd

folklig textil, c bonadsmåleri, d möbler, speglar och skrin, e

golvur, Väggur och bordsur, f signerade fajanser, g musikinstrument samt h skjutvapen, blankvapen och skyddsvapen.

Mer än 100 år gamla föremål med ett värde över 50 000 kronor,

i den mån föremålet inte kan hänföras under punkt a mål-

ningar, teckningar och skulpturer, b föremål av keramik, glas

och porfyr, c föremål av guld, silver och brons med undantag

av

mynt och medaljer samt d ljuskronor och vävda tapeter.

92 Bestämmelser om skydd mot...

4. Mer än 50 år gamla föremål med ett värde över 2 000 kronor, i

den mån föremålet inte kan hänföras under punkt 1 eller a

samiska föremål, b icke tryckta protokoll, brev, dagböcker,

manuskript, noter och räkenskaper, c handritade kartor och

ritningar samt d tekniska modeller och prototyper samt veten-

skapliga instrument. Särskilt tillstånd krävs enligt 5 kap. 5 § kulturminneslagen även för utländska kulturföremål, som kan antas ha kommit till Sverige före

1840, och som har ett värde över 50 000 kr: a möbler, speglar och skrin, b golvur, väggur och bordsur, c musikinstrument, d skjutvapen, blankvapen och skyddsvapen, e målningar, teckningar

och skulpturer, f föremål av keramik, glas och elfenben, g föremål av guld, silver och brons med undantag av mynt och medaljer samt h

ljuskronor och vävda tapeter. Det krävs utförseltillstånd även för en del av ett sådant föremål som har angetts i 5 kap. 4 och 5 kulturminneslagen. Detta framgår av 6 § i samma kapitel. Tillstånd till utförsel av kulturföremål skall enligt 5 kap. 8 § kulturminneslagen ges om kulturföremålet inte är av stor betydelse för det nationella kulturarvet. Även kulturföremålet är betydelse om av stor för det nationella kulturarvet får enligt lagrummet utförseltillstånd ges om föremålet förvärvas av en institution i utlandet. Vidare får enligt 5 kap. 16§ kulturminneslagen regeringen, under förutsättning att synnerliga skäl föreligger, medge att ett kulturföremål trots att det är av stor betydelse för det nationella kulturarvet förs ut ur landet. - Utan tillstånd får enligt 5 kap. 7 § kulturminneslagen kulturföremål föras ut ur landet, om föremålets ägare flyttar från Sverige för att bosätta sig i ett annat land, 2. föremålet genom arv, testamente eller bodelning har förvärvats av en enskild person som är bosatt i ett annat land, föremålet förs ut av en offentlig institution här i landet eller en institution som får bidrag av stat, kommun eller landstingskommun och det skall föras tillbaka till Sverige, 4. föremålet förs ut av en enskild person för att användas i samband med offentlig kulturverksamhet och det skall föras tillbaka till Sverige, eller föremålet är tillfälligt inlånat från utlandet. En ansökan om utförsel av kulturföremål skall ges in till Riksantikvarieämbetet, som har en samordnande funktion. Frågor om tillstånd till utförsel av kulturföremål prövas beroende på föremålets art av - - Kungliga biblioteket, Riksantikvarieämbetet, Riksarkivet, Statens konstmuseer eller Nordiska museet 5 kap. 9 och 10 kulturminneslagen.

om

Enligt 5 kap. 17§ kulturminneslagen är olovlig utförsel av kulturföremål och försök till ett sådant brott straffbelagt enligt VSL.

6.2 Regleringen inom

EU

EU har fattat beslut om två åtgärder vad gäller kulturföremål är som av kompensatorisk art. Reglerna kulturföremål består dels om av en förordning EEG nr 391192 utförsel kulturföremål och dels om av ett direktiv 937EEG om återlämnande kulturföremål olagligt av som har flyttats från ett medlemslands territorium.

Enligt EU-förordningen krävs det exportlicens för att få föra ut vissa i en bilaga till förordningen angivna kategorier kulturföremål

av från EU. Tillstånden utfärdas av respektive EU-land kan vägras men

med stöd av landets interna lagstiftning till skydd för kulturskatter.

Om ett kulturföremål kan nationalskatt för någon anses vara en av

medlemsstaterna bör enligt EU-förordningen exporttillstånd också

vägras av den stat där föremålet befinner sig. En utfärdad exportlicens skall gälla inom hela EU samtidigt som länderna gemensamt skall kontrollera exporten av kulturföremål vid Gemenskapens yttre gräns. Enligt EU-direktivet om återlämnande av kulturföremål skall ett kulturföremål som olagligt förts bort från medlemsstats territorium en under vissa förutsättningar återlämnas till den staten. Det behöver inte vara fråga om stulna eller annat sätt olovligt åtkomna föremål. Det avgörande är att det skett en olaglig utförsel kulturföremålet. av Med kulturföremål skall enligt direktivet förstås sådana föremål som klassas som en nationell skatt enligt lagstiftning eller administrativa förfaranden som är förenliga med artikel 36 i Romfördraget. Vidare skall föremålet tillhöra någon av de kategorier föremål och falla av

inom de värdegränser framgår bilaga till direktivet. Även

som av en föremål som inte framgår av bilagan är kulturföremål i direktivets mening om de utgör en integrerad del offentliga samlingar av som framgår av museers, arkivs eller bibliotekssamlingars inventarieförteckningar eller är inventarier i kyrkliga institutioner. De kategorier av föremål skall kulturföremål i såväl som anses som förordningen som direktivet sammanfaller i huvudsak. Följande kategorier av föremål skall därvid kulturföremål: anses som Vissa arkeologiska föremål är äldre än 100 år, som 2. Föremål som utgör en integrerad del av söndertagna konstnärliga, historiska eller religiösa minnesmärken är äldre än som 100 år, Tavlor och målningar som utförts helt för hand, på vilket underlag och i vilket material som helst,

94 Bestämmelser om skydd mot...

4. Mosaiker som inte tillhör kategori 1 och 2 och teckningar som utförts helt för hand vilket underlag och i vilket material som helst, Originalgravyrer, tryck, silkscreentryck och litografier med deras respektive matriser och originalaffischer, 6. Originalskulpturer eller originalstatyer och kopior, framställda enligt process som originalet och inte tillhör kategori samma N Fotografier, film och negativ av dessa, Inkunabler och manuskript, inklusive kartor och partitur, enstaka eller i samlingar, 9. Böcker som är äldre än 100 år, enstaka eller i samlingar, 10. Tryckta kartor äldre än 200 år, 11. Arkiv och däri ingående delar, som är äldre än 50 år, vilket underlag och i vilket medium som helst,

12. a Samlingar och föremål från Zoologiska, botaniska, mineralo-

giska eller anatomiska samlingar,

b Samlingar historiskt, paleontologiskt, etnografiskt eller

av numismatiskt intresse, 13. Transportmedel som är äldre än 75 är, samt 14. Andra antikviteter som inte tillhör kategorierna 1-13 som är äldre än 50 år. För kategorierna 3-8 gäller dessutom att föremålen skall vara äldre än 50 år och inte tillhöra upphovsmannen. För att de ovannämnda kategorierna av föremål skall omfattas av förordningen och direktivet krävs också att deras värde motsvarar eller överstiger vissa ekonomiska gränsvärden. För kategorierna 8 och 11 finns inget krav på ekonomiskt värde. Det ekonomiska gränsvärdet för kategorierna 7 och 10 uppgår till 15 000 ecu, för kategorierna 9 och 12-14 till 50 000 ecu och för kategori 3 uppgår det till 150 000 ecu. Ett kulturföremål skall enligt direktivet anses ha olagligt förts bort det förts från en stats territorium i strid mot dess regler om skydd om för nationella skatter eller i strid mot EU-förordningen om export av kulturföremål. Vidare skall föremålet anses som olagligt bortfört om detta inte återlämnas efter tidsbegränsad laglig bortförsel eller en någon överträdelse skett av ett villkor som ställts för tillstånd annan till sådan bortförsel. Den återkrävande staten får enligt ett särskilt angivet förfarande föra talan återlämnande vid domstol i det land där föremålet rent om faktiskt finns. Kravet riktar sig mot den som innehar föremålet eller, sådan saknas, mot mellanhanden. Talan skall väckas inom vissa om en i direktivet angivna tidsfrister och kan avse föremål som olagligen har bortförts efter den l januari 1993.

SOU 1994: 131 Bestämmelser om skydd man... 95

Den som åläggs att âterlämna ett kulturföremál har under förut- sättning att han visat vederbörlig omsorg och uppmärksamhet vid anskaffandet av föremålet rätt att få skälig ersättning. Respektive medlemsland har möjlighet att utforma de närmare bestämmelserna om hur ersättningen skall bestämmas och hur bevisbördan skall placeras. Direktivet omfattas av EES-avtalet enligt ett särskilt beslut den 8 mars 1994. Sverige har åtagit sig att införliva direktivet med sin lagstiftning före den 1 januari 1995. I promemoria från Kulturdepartementet Återläm-

en Ds 1994:66

nande av kulturföremâl har föreslagits att direktivet skall införlivas med svensk rätt genom ett nytt 6 kap. i kulturminneslagen. Avslutningsvis kan nämnas att regeringen har tillkallat en särskild utredare för att se över bl.a. kulturminneslagens regler om utförsel av kulturföremål.

SOU 1994: 131 Privatpersoners. 97 . ..

7 Privatpersoners till införsel

rätt av

alkoholhaltiga drycker och tobak

7.1 Gällande rätt i

Sverige

Lagen 1960:418 om straff för varusmuggling VSL är tidigare som har sagts i princip tillämplig alla brott vid införsel och utförsel av varor som innebär att staten undandras pålagor eller införs att varor eller utförs i strid mot förbud. VSL:s straffbestämmelser omfattar således såväl gärningar går ut att tull, andra skatter eller som avgifter undandras eller kan komma att undandras statsverket i samband med in- och utförsel av varor undandragandebrott som gärningar som innebär att in- och utförsel sker i strid av varor mot

förbud rena smugglingsbrott.

När en vara skall anses införd eller utförd landet framgår inte ur av VSL. Sådana frågor avgörs med ledning av olika uttalanden i lagförarbeten och praxis. av En vanlig grupp av undandragandebrott utgörs de brott av som enskilda resenärer gör sig skyldiga till. Förhållandevis ofta rör dessa brott införsel av för stora kvantiteter alkoholdrycker eller tobaksvaror. Men även andra varor kan aktuella, t.ex. smycken, klockor och vara parfym. När det gäller just alkohol och tobak föreligger vid sidan av ,det rent fiskala intresset ett mer allmänt sarnhällsintresse att av

hälsoskäl söka begränsa privatimporten sådana Olovlig

av varor. införsel av alkohol och tobak företer på det sättet viss likhet med de rena smugglingsbrotten. Av förordningen 1987:1072 rätt för resande m.fl. att införa om varor tull- och skattefritt framgår närmare vilka kvantiteter alkohol och tobak en resande kan införa tullfritt och hur stora kvantiteter därutöver som kan införas mot betalning tull 5-12 §§. När det av gäller alkoholdrycker får över 20 år, har varit en person som utomlands i mer än 24 timmar, skattefritt föra med sig liter sprit, en en liter vin eller, om spritdrycker inte medförs, tvâ liter vin, samt två liter starköl. Samma kvantiteter men ingen tidsgräns gäller för den som kommer med flyg. Utöver vad får införas tullfritt får mot som

98 Pri vatpersoners. . . .

betalning av tull ytterligare fem liter spritdrycker eller vin samt fem liter starköl föras in per person. Om man bortser från resandeinförseln är all import av spritdrycker, vin och starköl i princip förbehållen det statliga monopolbolaget VS Vin Sprit VS. Den närmare regleringen härom finns i lagen 1977:293 om handel med drycker. Enligt 15 § lagen om handel med drycker skall för import av och partihandel försäljning till återförsäljare med spritdrycker, vin och starköl finnas ett särskilt för ändamålet bildat aktiebolag partihandelsbolag som staten äger. Av 17 § följer att spritdrycker, vin och starköl får, med vissa undantag, införas till

landet endast av partihandelsbolaget. Ett sådant undantag är just

resandeinförseln. I 18 § 3 föreskrivs att spritdrycker, vin och starköl p får föras in till landet av bl.a. en resande för eget eller familjens bruk gåva till närstående för dennes eller dennes familjs personlieller som bruk enligt bestämmelser som meddelas av regeringen. Sådana ga bestämmelser finns i den nyss nämnda förordningen om rätt för resande m.fl. att införa varor tull- och skattefritt. I 73 § lagen om handel med drycker finns hänvisning till VSL vad gäller ansvar för en olovlig införsel av alkoholdrycker. Riksdagen har emellertid nyligen antagit en proposition med riktlinjer för ett nytt system för tillstånd, kontroll och tillsyn inom alkoholomrâdet skall ersätta reglerna i lagen om handel med som drycker prop. 199394:136,bet. l99394:SoU22, rskr. 199394:249. yrkesmässigt vill importera alkoholdrycker måste i fortsätt- Den som ningen skaffa sig tillstånd centralmyndighet. Tillstândsbeav en ny dömningen skall baseras objektiva, tydliga och i lag och i andra föreskrifter fastställda kriterier. VS kommer således att mista sin monopolställning och bli ett flera konkurrerande företag på av marknaden. I departementspromemorian En ny alkoholpolitisktillsyns-

och tillståndsmyndighet samt förslag till ny alkohollag Ds 1994:92

finns ett förslag till författningsreglering. I detta sammanhang bör också omnämnas en viss specialreglering angående ut- och införsel av spritdrycker m.m. Under 1920- och

1930- talen förekom omfattande spritsmuggling till Sverige till följd

en

av då gällande restriktionsbestämmelser och prisnivå när det gällde

rätten att inköpa alkoholdrycker. Denna verksamhet gynnades i hög grad att det samtidigt var möjligt att till låga priser köpa alkoav holdrycker i bl.a. de baltiska staterna och i Polen. Spritsmugglingen bedrevs ofta rent yrkesmässigt. Smugglarna disponerade snabbgående fartyg. Den omfattande spritsmugglingen nödvändiggjorde ett samarbete mellan de berörda staterna. Under år 1924 hölls en konferens i Helsingfors åtgärder mot denna spritsmuggling. Parterna enades om

om ett förslag till en konvention, Sverige ratificerade år 1925. som Konventionen är alltjämt gällande.

Helsingforskonventionen ledde för Sveriges del till viss författnings-

reglering, som alltjämt är i kraft. Enligt kungörelsen 1925:465 med särskilda bestämmelser om utförsel från riket spritdrycker och vin av får spritdrycker och vin inte föras landet fartyg med mindre ut ur av bruttodräktighet än 190. Om det finns särskilda skäl får dock Generaltullstyrelsen medge undantag från nämnda förbud. Även för utförsel av spritdrycker och vin på lite större fartyg finns det vissa restriktioner. Kungörelsen innehåller straffbestämmelser, dock som inte lär ha använts på lång tid. Någon kontrollverksamhet för att utröna om kungörelsens bestämmelser efterföljs inte heller ha synes förekommit sedan länge. I lagen 1960:419 om förbud i vissa fall mot införsel spritav drycker har förts samman bestämmelser spritsmuggling, vilka om

tidigare fanns intagna i skilda författningar från mellankrigsåren. I

princip innebär lagen att spritdrycker inte får införas från internationellt eller utländskt område till det svenska territorialhavet med fartyg av mindre bruttodräktighet än 850. Undantag finns dock, bl.a. om dryckerna utgör skeppsproviant. Enligt lagen skall överträdelser bedömas som varusmuggling enligt VSL. Lagens bestämmelser tillämpas inte längre på sådana förfaranden den ursprungligen som var avsedd att bekämpa. Den saknar numera nämnvärd praktisk betydelse.

Lagen lär ha tillämpats endast i några fall då införselbegreppet i VSL

har omöjliggjort en lagföring.

7.2 Regleringen inom EU

Som tidigare har beskrivits får i princip inom EU, efter införandet av den inre marknaden den 1 januari 1993, någon kontroll i av varor anledning av att varorna passerar gräns mellan två medlemsländer en inte ske. Reglerna om den fria rörligheten innebära bl.a. att anses systematiska kontroller vid de inre gränserna är uteslutna. Med systematiska kontroller avses då åtgärder inte har någon som annan grund än att en vara förs över gräns. Det krävs alltså en att ett ingripande skall grundas på något annat, t.ex. brottsmisstanke. en Förbudet är dock inte undantagslöst. Kontroller i anslutning till gräns kan under vissa villkor godtas, en om de görs för att skydda något av de ändamål i artikel 36 som anges i Romfördraget allmän sedlighet, allmän ordning eller allmän säkerhet, intresset att skydda människors och djurs hälsa och liv, att

100 Pri vatpersoners. . . .

bevara växter, att skydda nationella skatter av konstnärligt, historiskt eller arkeologiskt värde eller att skydda immateriell äganderätt. I detta sammanhang bör framhållas att sådana ingripanden som kan göras i hela landet inom det territoriet givevis även kan göras vind egna gräns, även kommer från ett annat EU-land. Föreligger en om varan

beträffande t.ex. en inresande en misstanke om smugglingsbrott som kan föranleda att förundersökning skall inledas eller straffprocessuella

tvångsmedel vidtas kan således ett ingripande göras vid gränsen. När det gäller just alkohol och tobak följer av direktivet 92 12EEC cirkulationen punktbeskattade att privatpersoner har frihet om av varor att köpa beskattade i vilket EU-land som helst. Varorna kan varor sedan fritt medtas till ett annat EU-land. Skatt tas således ut endast i det medlemsland där inköps och inget annat EU-land har rätt varorna att beskatta Denna princip slås fast i artikel Direktivet varorna. uttryck för de allmänna principer om fria varurörelser som anses ge nu gäller inom EU. Danmark har emellertid enda EU-land övergångsvis fått rätt att som tillämpa Skatteregler avviker från den princip som har slagits fast som i artikel 8 i det nämnda direktivet 92 12EEC. Den danska särlösningen innebär att Danmark får tillämpa Skatteregler avviker från som artikel 8 sprit och tobak. Undantaget avser alltså inte öl och vin. Innebörden undantaget resande vid inresa till Danmark av är att en från ett annat EU-land fritt får införa endast 100 cigaretter eller viss mängd tobak, utlandsvistelsen har varat under 36 timmar. annan om Vid utlandsvistelse över 36 timmar får fritt införas 1,5 liter sprit och 300 cigaretter eller viss mängd annan tobak. Om större kvantiteter förs in, skall skatt utgå överskjutande kvantiteter. Någon be-

gränsning i införseln skattepliktiga kvantiteter finns inte artikel

av 26.

Särregleringen är begränsad i tiden till utgången är 1996. En viss

av osäkerhet den definitiva tidpunkten föreligger dock, eftersom det om finns koppling till den s.k. övergångsordningen för momsen. Denna en övergångsordning gäller till utgången av år 1996. Om övergången till ett nytt momssystem någon anledning skjuts upp, kan tidsfristen av därför förlängas. I praktiken fungerar tullförfarandet i Danmark på det sätter att det vid landgränsen mot Tyskland finns brevlådor i vilka privatpersoner in till Danmark och för in för mycket sprit eller tobak som reser som skall lägga angivelsekort. På detta angivelsekort skall den inresande deklarera mängden varor som införs, alkoholstyrka samt namn etc. och inresetidpunkt. Den resande behåller en kopia som bevis för att deklaration har lämnats. Med ledning av angivelsekortet debiterar en sedan tull- och skattemyndigheterna i efterhand tullen. Vid flygplatser

SOU 1994: 131 Privatpersoners. 101 . ..

och färjehamnar finns normalt tullpersonal, inresande från ett som en annat EU-land skall anmäla för stora innehav till. I direktivet 92 12EEC har Danmark uttryckligen medgivits rätt att företa kontroller av att skattereglerna följs. I ingressen till direktivet sägs att Danmark har rätt att utföra den kontroll erfordras för som bestämmelsernas efterlevnad. Skyldigheten att över huvud taget deklarera sprit och tobak finns intagen i 12 § i den danska tullagen. Av 23 § samma lag framgår att den som reser in från ett annat EU-land bl.a. är skyldig att begäran av tullpersonalen visa och även packa upp bagage etc. Det förutsätts inte att någon misstanke om brott föreligger och någon begränsning i geografiskt hänseende föreligger inte. Kontrollen synes i praktiken till det sättet att vissa stickprovsmässiga kontroller görs av resande som har kommit över landgränsen. Denna kontroll görs normalt inte i anslutning till gränsen. Kontrollen avser då medförda kvantiteter och om den inresande med kopia av inresedeklarationen kan styrka att han på föreskrivet sätt har lämnat deklaration. Vid flygplatser och färjehamnar lär i viss utsträckning förekomma stickprovskontroller.

7.3 Sveriges avtal med

EU

I direktivet 92 12EEC om cirkulationen av punktbeskattade har varor även Sverige om Sverige blir medlem i EU medgivits ett undantag - motsvarande det danska. Undantaget, som gäller införsel för privat bruk, innebär således en rätt för Sverige att ta ut punktskatt på alkoholdrycker och tobaksvaror, som har inköpts i ett annat EU-land, om införseln överstiger vissa angivna kvantiteter. De kvantitativa gränserna för rätten att ta ut punktskatt är för tobaksvaror 300 cigaretter, 150 cigariller, 75 cigarrer eller 400 gram tobak samt för alkoholdrycker l liter sprit eller 3 liter starkvin, 5 liter vin och 15 liter öl. Det spelar ingen roll om varorna redan är punktbeskattade i

det EU-land där de är inköpta eller om införseln skattefria

avser

varor, som har inhandlats i tax-free-systemet. Överstiger den

sammanlagda kvantiteten som tas in till Sverige angivna gränser, har Sverige således rätt att ta ut punktskatt de överstigande kvantiteterna. Någon högsta gräns för vad som över huvud taget får tas in för privat bruk finns inte. En annan sak är att införseln kan så stora avse kvantiteter att den måste anses som en yrkesmässig import. Det svenska undantaget har i direktivet begränsats i tiden på samma sätt som det danska. Sverige har i direktivet medgivits samma möjlighet till kontroll att undantaget efterlevs i Danmark. som

SOU 1994: 131 Sällskapsdjur 103

8 Sällskapsdjur

8.1 Gällande rätt i

Sverige

Bestämmelser om införsel av djur och vissa andra till Sverige varor finns i veterinära införselkungörelsen 1958:551. Av 1 § införselkungörelsen framgår att syftet med kungörelsen är att förebygga att djursjukdomar som är smittsamma eller kan nedärvas kommer in i landet och får ytterligare spridning här, införsel genom av djur och vissa andra varor. Med djur avses i införselkungörelsen däggdjur, fåglar, kräldjur, groddjur, fiskar, blötdjur, bin och humlor samt kräftdjur 1 § andra stycket. I 3 § införselkungörelsen har Jordbruksverket bemyndigats att utfärda de närmare föreskrifter som behövs för tillämpningen av kungörelsen. För att tillgodose syftet med kungörelsen får Jordbruksverket enligt 4 § föreskriva att varor av följande slag inte får föras in i landet utan särskilt tillstånd, nämligen levande och döda djur, 2. produkter som härrör från djur, avfall, djurfoder och

gödningsärnnen av animaliskt ursprung ävensom gödsel och urin, 4.

hö och halm, emballage, förvaringskärl, förpackningsmaterial och lump, beklädnadsartiklar som använts vid arbete i djurstall, 7.

begagnade sel- och remtyg, anspänningsredskap, sadlar, vojlockar och

djurfiltar, 8. redskap och annat som använts vid rykt, utfodring eller vattning av djur, 9. redskap som använts vid renhållning i djurstall, samt 10. begagnade bikupor och begagnade biodlingsredskap. Enligt det sistnämnda lagrummet får Jordbruksverket meddela föreskrifter om vilka villkor som skall gälla för införseltillstånd. Enligt 5 § införselkungörelsen får införseltillstånd vägras det om behövs för att tillgodose syftet med kungörelsen. Om införseln avser bl.a. levande djur får enligt lagrummet tillstånd endast lämnas om det är angeläget från avelssynpunkt eller annars från allmän eller enskild synpunkt. l ett tillståndsbelut skall enligt sista stycket i lagrummet anges vilka villkor som skall gälla för tillståndet. Vidare får Jordbruksverket enligt 10 § införselkungörelsen föreskriva att djur som inkommer till riket skall hållas i karantän viss tid.

104 Sällskapsdjur

Jordbruksverket har med stöd av bemyndigandet i 3 och 4

införselkungörelsen meddelat föreskrifter i verkets författningssamling

SJVFS 1993:5 och SJVFS 1994:130. I bilaga 1 till de aktuella myndighetsföreskrifterna har angetts de varuslag som omfattas av införselkungörelsen. De angivna varorna får enligt 1 § i myndighetsföreskrifterna införas till riket bara de om villkor är uppfyllda som anges i myndighetsföreskrifterna eller i särskilt meddelade införseltillstånd. Av bilagan framgår vidare för vilka varor som särskilt införseltillstånd måste sökas och för vilka varor generellt införseltillstånd gäller, förutsatt att de villkor är uppfyllda som anges i myndighetsföreskrifterna. Av myndighetsföreskrifterna framgår att generellt införseltillstånd

meddelats för hund och katt från Norge under förutsättning att ett

särskilt veterinärintyg som utfärdats tidigast sex veckor före införseln medförs 30 § undantagsvis även utan sådant veterinärintyg under förutsättning att djurägaren lämnar en försäkran och att djuret efter undersökning av gränsveterinär inte visat tecken på smittsam sjukdom 31 § samt för enstaka familjedjur såsom kaniner, smågnagare och burfåglar som införs från Finland och Norge och som medförs av en resande som är ägare till djuren 32 § första stycket. Vidare föreligger generellt införseltillstånd för levande gnagare för vetenskapligt ändamål om sändningen åtföljs av ett särskilt intyg 33 § samt från den 18 juli 1994 även för akvariefiskar, med undantag för vissa arter, på i lagrummet angivna villkor 32 § andra stycket. I alla andra fall än de ovan angivna erfordras alltid särskilt tillstånd för införsel av levande djur till riket. Som villkor för att få införa levande djur brukar föreskrivas att djuret skall vistas viss tid i karantän. Således skall burfåglar vistas två månader i karantän och hönsfåglar femton veckor innan de får införas till riket. Även för hund och katt förelåg fram till den 1 maj 1994 krav viss tids vistelse i karantän. Villkoret om karantän för införsel av hund och katt har den 1 maj 1994 ersatts av villkor om vaccination mot bl.a. rabies, enligt i huvudsak följande. Hundenkatten skall vid rabiesvaccinationen vara identitetsmärkt med tatuering eller ett microchips om djurägaren själv har läsare för detta. Fyra månader efter vaccinationen skall blodprov tas på djuret för att kontrollera att djuret bildat antikroppar mot rabies. Analysen av blodprovet tar cirka en månad. En veterinär skall därefter göra en sammanställning av vaccinations- och blodanalysintyg, varvid skall framgå att djuret även är vaccinerat mot valpsjuka och leptospiros. Tidigast tio dagar före införseln skall en veterinär i utförsellandet hälsoundersöka och avmaska djuret samt utfärda ett friskintyg för djuret. Vid införseln till riket skall djurets identitet styrkas och giltiga

sou 1994; 131 Sällskapsdjur 105

veterinärintyg samt giltigt införseltillstånd uppvisas vid gränskontrollen. Gränskontrollen utförs av Tullverket med bistånd av särskilt

förordnad gränsveterinär 8 § införselkungörelsen.

Olovlig införsel av vara, som på grund förordnande enligt 4 § av införselkungörelsen inte får föras in, och försök därtill, är straffbelagt

enligt VSL 19 § införselkungörelsen. För brott mot bestämmelser i införselkungörelsen eller som meddelats med stöd av den och som inte

omfattas av VSL, finns straffbestämmelser i 20 § införselkungörelsen.

8.2 Regleringen inom

EU

EU har sedan är 1964 utvecklat enhetliga djurhälsokrav och djursjukdornsriskbedömningar för handel med nöt, svin, hästdjur, får, get, fjäderfä, odlad fisk samt produkter av dessa djurarter. Reglerna avser enbart varor för handel över nationella gränser inom EU.

För handeln med tredje land har EU sedan år 1972 ett s.k. tredje-

landsdirektiv. Enligt detta medges tillstånd för tvâ klasser av varor som får föras in till EU. Varor, är föremål för reglering i som särskilda EU-direktiv, s.k. harmoniserade varor, får försäljas inom hela EU. Importkontrollen av dessa varor sker vid den yttre gränsen

vid särskilda av Kommissionen godkända gränskontrollanläggningar.

Icke harmoniserade varor som förs in från ett tredje land får enbart föras in till destinationslandet. Handeln med djur och djurprodukter inom EU regleras i olika direktiv. Jämställda hälsokrav mellan EU-länderna regleras genom huvuddirektiven för de viktigaste djurslagen, nämligen 64432 nöt och

svin, 9168 får och get, 90426 hästdjur, 90539 fjäderfä och

kläckägg, 9167 odlad fisk, 91492 molusker och 90425 allmänt. Direktivet 9265 behandlar de restposter inte blivit reglerade som annat sätt. Handeln inom EU med djur och djurprodukter regleras bl.a. i veterinärkontrolldirektiven 72462, 89662, 90425, 90675 och 91469. Enligt dessa är det inte längre tillåtet att vid den inre gränsen kontrollera djur och djurprodukter, kan överföra smitta. De som veterinära gränskontrollerna har ersatts av en kontroll i ursprungsbesättningen i nära anslutning till transporten till ett annat land 90425. Stickprovskontroller får också göras vid destinationsplatsen och, vid stark misstanke om felaktigheter, även under transporten. En transport av djur eller djurprodukter mellan medlemsländerna skall åtföljas av ett hälsointyg, utfärdat officiell veterinär inom av en 24 timmar före exporten, som skall intyga att djuren är friska och inte

106 Sällskapsdjur

kommer från en besättning eller område som är spärrad på grund av smittsam sjukdom. Som framgår av avsnitt 11.2.3 registreras utfärdade hälsointyg i ett databaserat informationssystem, AN IMO. En viktig förutsättning för det veterinära kontrollsystemet är att djuren är enhetligt identitetsmärkta. Länder eller områden som är fria från vissa smittsamma sjukdomar eller har kontrollprogram för dessa kan av Kommissionen beviljas tillstånd att kräva tilläggsgarantier för dessa sjukdomar. Detta innebär att utöver de krav på frihet från sjukdom som uppställts i direktiven kan ett land kräva att ett djur som införs i landet även är fritt från den sjukdom tilläggsgarantin avser. Vad gäller handeln med hund och katt regleras denna genom det ovannämnda direktivet 9265. Med handel avses i direktivet handel mellan medlemsstater med djur med ursprung i medlemsstaterna eller som är i fri cirkulation i medlemsstaterna. Enligt direktivet måste hundar och katter äldre än tre månader vaccineras mot rabies för att bli föremål för handel. Vaccinationen måste certifieras och djuren

skall åtföljas av ett pass. Något krav blodprov som utvisar att djuret utvecklat antikroppar mot rabies föreligger inte.

Något EU-direktiv som reglerar sällskapsdjur som medföljer djurägare utan att vara föremål för handel föreligger inte. Eftersom detta område inte är harmoniserat regleras det fortfarande av nationell lagstiftning.

Kontrollverksamheten vid... 107

9 Kontrollverksamheten vid

Sveriges

gränser

Inledning

ln- och utförseln av varor regleras i ett flertal olika författningar.

Sådana bestämmelser finns exempelvis införseln levande djur om av och växter, livsmedel, narkotiska preparat, gifter samt och vapen ammunition. Anledningen till importregleringar av detta slag är inte sällan att det är fråga om varor som kan äventyra hälsa eller miljö eller på annat sätt kan räknas som allmänfarliga eller andra som av skäl behöver vara underkastad en närmare kontroll från samhällets sida. Andra varor är underkastade införselregleringar främst av handels- eller näringspolitiska skäl. Vissa varor kan åter föremål vara för regleringar grund av internationella åtaganden, t.ex. så var fallet tidigare beträffande varor från Sydafrika. Särskilda utförselbestämmelser finns numera endast för ett begränsat antal t.ex. varor, äldre kulturföremål och krigsmateriel. Vidare skall vid införsel av många varuslag, som i och för sig inte är underkastade någon införselreglering, erläggas tull eller skatt till Tullverket. Kontrollen annan av varuströmmarna över landets gränser handhas av Tullverket med visst biträde av polis och kustbevakning. Kontrollverksamheten har två huvudinriktningar: dels att kontrollera att inte förs in i eller ut varor ur landet i strid mot någon reglering, dels att kontrollera att tull eller annan skatt i förekommande fall erlägges.

9.2 Tullens kontrollverksamhet

Tullens reguljära kontrollverksamhet regleras i främst tullagen

1987: 1065; TuL och tullförordningen 1987: l 1 14. Detaljföreskrifter

om tullproceduren finns i Generaltullstyrelsens tullordning. Tullagstiftningen innehåller en del regler om kontrollbefogenheter. Några av dessa befogenheter är till sin karaktär tvångsmedel. Gemensamt för dessa regler är att de kan tillämpas utan att det föreligger misstanke om brott. Uppkommer vid reguljär tullkontroll misstanke brott om

108 Kontrollverksamheten vid. . .

tillämpas i stället bestämmelserna i lagen 1960:418 om straff för varusmuggling VSL. Den lagen innehåller i princip också alla straffbestämmelser angående smugglingsbrottsligheten.

9.2.1 Tullagstiftningen

Den svenska tullagstiftningen är uppbyggd kring en skyldighet att anmäla införsel och utförsel av varor till en tullmyndighet. Varor som förs in till tullområdet, dvs. Sveriges landområde och sjöterritorium samt luftrummet däröver, skall förtullas eller underkastas annan tullklarering. Vid förtullning kontrollerar tullmyndigheten att varan får införas och fastställer tull och annan skatt samt avgifter enligt tulldeklaration och andra uppgifter. Den som anmält varan till förtullning är tullskyldig. I princip får ingen förfoga över en införd vara innan den förtullats. Uppgifter till tullen får även lämnas genom elektronisk överföring till tulldatasystemet av den som fått tillstånd till detta. Varor som är oförtullade och varor som anmälts till utförsel står under Tullverkets överinseende tullkontroll. Att en vara står under tullkontroll innebär att tullmyndigheten och tulltjänstemannen har befogenhet att utöva kontroll över den aktuella varan eller transportmedlet. Som nyss närrmts utgör en del av dessa kontrollbefogenheter tvångsmedel. De skilda kontrollbefogenheterna redovisas nedan under avsnitt 9.3. Utöver de åtgärder som nämns i avsnitt 9.3 har tullen vissa andra befogenheter. Sålunda får tullen exempelvis anbringa lås, försegling och igenkänningsmärke transportmedel som står under tullkontroll. Vidare får fartyg vid behov prejas och inbringas. Tullen får förelägga den som är uppgiftsskyldig att för granskning tillhandahålla räkenskaper och andra handlingar som rör hans verksamhet. Denna befogenhet är det grundläggande stödet för tullmyndigheternas efterkontroll. Tyngdpunkten i kontrollverksamheten förskjuts alltmer mot efterkontroll, särskilt när det gäller kommersiella importörers ekonomiska skyldigheter. Enligt äldre tullagstiftning skulle alla varor och transportmedel som infördes till landet underkastas en fysisk kontroll. Denna kontrollmetodik tillämpas inte längre. Numera används helt andra kontrollmetoder. Dessa är inte närmare definierade i tullagstiftningen. Inom tullen brukar man tala om tre typer av kontroller, nämligen stickprovskontroll, selektiv kontroll och pådragskontroll. Stickprovskontroll avser sådan kontroll där objektet väljs ut genom ett rent slumpmässigt urval. Det kan t.ex. göras så sätt att var femte eller var tionde resenär väljs ut för kontroll. Saken brukar också uttryckas så att det saknas misstanke eller annat särskilt skäl för urvalet till kontroll annat än att vederbörande rent faktiskt kontrolleras

SOU 1994: 131 Kontrollverksamheten vid... 109

vid ankomsten till tullomrâdet. Denna typ kontroll förekommer av numera sällan. Selektiv kontroll innebär att ett objekt valts ut för kontroll på grund av ett eller flera skäl. Det kan föreligga någon form av underrättelse om misstänkt smugglingsförsök. Man kan också ha tillämpat s.k. riktad spaning före kontrolltillfället. Detta innebär att att man genom göra förberedande iakttagelser, t.ex. vid utresa eller i anslutning till någon tidigare eller den aktuella inresan, funnit avvikande beteende eller liknande som ger anledning till misstanke om någon form av smuggling. Det kontrollerade objektet kan också att hänföra till vara en särskild riskprofil, dvs. tillhöra en kategori inkommande personer, varor eller transportmedel som erfarenhetsmässigt är förknippade med beaktansvärda risker för överträdelser. Slutligen kan en selektiv kontroll helt enkelt innebära att en tulltjänsteman använder sin intuition eller erfarenhet när han väljer ut ett objekt, t.ex. genom sina iakttagelser eller genom ett samtal med en resenär. Ytterligare ett begrepp som används i detta sammanhang är s.k. pådragskontroll. Vid sådant pådrag skärps kontrollen i hög grad enligt en i förväg uppgjord plan. Det kan t.ex. innebära att under man en viss tid kontrollerar samtliga passagerare vid ett visst gränsavsnitt eller

samtliga passagerare som ankommer med ett visst fartyg eller trafik-

flygplan. Pådrag förekommer främst i två olika situationer: dels för att mäta laglydnaden vid ett speciellt tillfälle, en viss plats eller med ett visst transportmedel, dels i samband med en underrättelse om misstanke om allvarlig smugglingsbrottslighet och det misstänkta objektet inte är närmare känt till tidpunkt, transportmedel eller plats. Inom Tullverket anses denna typ av pådrag ha en ganska stark preventiv verkan.

9.2.2 Varusmugglingslagen

VSL trädde i kraft i kraft den l januari 1961. Genom lagen sammanfördes nästan alla bestämmelser smugglingsbrottslighet till lag. om en VSL är i princip tillämplig alla brott vid införsel och utförsel av varor som innebär att staten undandras pålagor eller att varor införs eller utförs i strid mot förbud. Det centrala brottet varusmuggling i l § VSL omfattar två alternativa förfaranden. I första stycket av paragrafen föreskrivs straff för den som för in varor till riket eller för ut varor därifrån utan att ge det till känna för vederbörlig myndighet. I andra stycket stadgas att första stycket skall gälla även för den som lämnar oriktig uppgift i tulldeklaration eller på annat sätt vilseleder i samband med tullbehandling av

gods liksom för den att ändra i eller upptagning

som genom program

110 Kontrollverksamheten vid. . .

eller på annat sätt påverkar resultatet av en automatisk informationsbme-

handling. Brottsförutsättningarnai övrigt är i alla dessa fall att tutll,

annan skatt eller avgift undandras staten eller att in- eller utförsel sker i strid mot förbud. Vad som menas med in- eller utförsel har inte närmare angivits i

VSL eller i tullagstiftningen. Huvudregeln förutsätts dock vara att

införsel eller utförsel anses ha skett när godset förts in till respektive ut från tullomrâdet land- och sjöterritoriet samt luftrummet däröver.

Straffskalan för varusmuggling av normal svârhetsgrad innefattar

böter eller fängelse i högst två år, eller, brottet avsett narkotika, om fängelse i högst tre år. Om varusmuggling, som är hänförlig till 1 § första stycket, med hänsyn till godsets värde och övriga omständigheter är att anse som ringa är dock straffet enligt 2 § endast penning-

böter; avser gärningen narkotika döms till böter eller fängelse i högst

sex månader. För grov varusmuggling är straffet enligt 3 § fängelse

lägst sex månader och högst sex är eller, om smugglingen gällt

narkotika, lägst tvâ och högst tio år. Vid bedömande av om brottet är grovt skall särskilt beaktas om det förövats yrkesmässigt eller avsett gods av betydande myckenhet eller värde eller om gärningen annars varit av särskilt farlig art. Om gärningen har gällt narkotika, skall beaktas om den i övrigt utgjort led i en verksamhet av särskilt hänsynslös art. Enligt 4 § skall vissa uppsåtliga förfaranden, som inte faller in under den allmänna brottsbeskrivningen i l anses som varusmuggling. För att någon skall kunna fällas till ansvar för varusmuggling krävs att han har handlat med uppsåt. I 5 § första stycket har de förfaranden som enligt 1 eller 4 § grundar ansvar för varusmuggling straffbelagts även vid grov oaktsamhet från gärningsmannens sida. Straffet är böter eller fängelse i högst tvâ år. I ringa fall skall dock inte dömas till ansvar. I 5 § andra stycket straffbeläggs vissa mot försök svarande förfaranden, när grov oaktsamhet föreligger. Olovlig befattning med smuggelgods bestraffas enligt 6 § första stycket VSL. De straffbara förfarandena är förvärv, forsling, döljande, förvaring och avyttring av godset. Den som själv smugglat in godset skall inte dömas till ansvar enligt den bestärrnnelsen. Kan det inte bevisas att vederbörande gjort sig skyldig till varusmuggling, är det inget som hindrar att han, trots misstanken om smugglingsbrott, döms för olovlig befattning med godset.

En särskild straffbestämmelse för befälhavare fartyg, luftfartyg

eller tåg finns i 7 Försök till varusmuggling skall enligt 8 § första stycket föranleda ansvar enligt de allmänna reglerna i 23 kap. brottsbalken. Detsamma gäller förberedelse till smuggling av narkotika och stämpling till sådan

Kontrollverksamheten vid... 111

smuggling av narkotika som inte är ringa. Enligt 8 § andra stycket skall bestämmelserna i 23 kap. brottsbalken även tillämpas flera om har medverkat till en i VSL straffbelagd gärning. Beträffande ringa varusmuggling gäller det sagda enbart gärningen avsett narkotika. om

I 8 a § finns regler om straffrihet vid frivillig rättelse i fall då tull,

annan skatt eller avgift undandragits. Enligt 9 § VSL skall gods som varit föremål för varusmuggling eller försök till sådant brott förklaras förverkat. Detsamma gäller beträffande emballage och liknande vari godset har förvarats. Om godset inte finns i behåll skall i stället värdet därav förverkas. Är förverkande uppenbart obilligt kan det helt eller delvis underlåtas. I paragrafens andra stycke sägs att förverkande inte skall ske om egendomen förvärvats av någon som vid förvärvet i god tro. var Enligt 10 § VSL får vad som använts hjälpmedel vid som varusmuggling eller försök till sådant brott eller vid olovlig befattning med smuggelgods förklaras helt eller delvis förverkat. Föremål för förverkande enligt 10 § blir främst olika transportmedel, t.ex. bilar och båtar, samt väskor och liknande smuggelgods har fraktats som

Enligt 13 § får förundersökning rörande brott i VSL

som avses inledas av en tullmyndighet. De allmänna reglerna i rättegångsbalken

om förundersökning gäller även smugglingsmâl. Om saken inte är av enkel beskaffenhet, skall ledningen förundersökningen övertas

av av åklagaren så snart någon skäligen kan misstänkas för brottet.

Liksom beträffande förundersökning är de allmänna reglerna i

rättegångsbalken om tvångsmedel alltid tillämpliga i smugglingsmål. I VSL finns emellertid för dessa speciella lagöverträdelser ett flertal regler, som kompletterar och ersätter de allmänna reglerna i rättegängsbalken. Dessa redovisas nedan under avsnitt 9.3.

3 Straffprocessuella tvångsmedel

Av avgörande betydelse för brottsbekämpningens effektivitet på förevarande område är att tullen har möjlighet att då så erfordras

tillgripa straffprocessuella tvångsmedel. Med straffprocessuella tvångsmedel de skilda möjligheter till avses ingripanden i syfte att säkerställa en kommande lagföring mm., som regleras i 24-28 kap. rättegångsbalken. Vissa tvångsmedel riktar sig mot en person, s.k. personella tvångsmedel. Till denna hör grupp främst anhållande, häktning och reseförbud samt kroppsvisitation och kroppsbesiktning. Andra tvångsmedel riktar sig mot viss egendom vare sig åtgärden är av betydelse för utredning brott eller behövs av för fullgörande av den misstänktes ekonomiska förpliktelser i

112 Kontrollverksamheten vid. . .

anledning av brott. Sådana tvångsmedel exempelvis beslag och kvarstad kallas reella tvångsmedel. - De straffprocessuella tvångsmedlen kan som framgår av vad som nyss sagts i allmänhet användas för att tillgodose flera olika intressen. Ingripanden kan sålunda ske både för att säkerställa en kommande lagföring och straffverkställighet som för att säkra bevisning till rättegången. Som exempel på den förstnämnda funktionen kan nämnas att häktning ofta tillgrips för att möjliggöra såväl en rättegång som en efterföljande straffverkställighet. Beslag kan användas för att stulet gods skall kunna återställas till rätt ägare. Båda dessa tvångsmedel kan emellertid också användas för att säkerställa bevisningen i ett mål. Tvångsmedel används av naturliga skäl främst under förundersökningen, dvs. innan åtal har väckts, men de kan också tillgripas på ett mycket sent stadium, t.ex. i samband med att en huvudförhandling i ett mål avslutas eller genom beslut i en senare meddelad dom. Allmänt sätt finns skäl notera att förekomsten och tillämpningen av de straffprocessuella tvångsmedlen inte sällan utgör en avgörande förutsättning för en effektiv rättskipning. Beslut om att ett tvångsmedel skall tillgripas i ett enskilt fall fattas normalt av undersökningsledaren, åklagaren eller rätten. Undersökningsledare vid en förundersökning är i allmänhet polismyndigheten eller åklagaren. I brådskande fall kan i viss utsträckning även en polisman vara behörig att besluta om användning av tvångsmedel. Verkställigheten av tvångsmedel handhas normalt av polisen; vid varusmugglingsbrott sker dock verkställigheten i betydande utsträckning genom tullmyndighets försorg. En tullmyndighet kan i vissa fall också undersökningsledare. Detta gäller främst i fråga om förundersökvara ning av brott mot VSL eller mot tullagstiftningen men även i vissa andra fall. All lagstiftning om tvångsmedel sker med stöd av regler i regeringsformen. Bestämmelser om de grundläggande fri- och rättigheterna finns i 2 kap. regeringsformen. I 4-6 §§ i detta kapitel regleras bl.a.

skyddet för den kroppsliga integriteten. Enligt 4 § får dödsstraff inte

förekomma, och i 5 § föreskrivs att var och en medborgare är skyddad mot kroppsstraff, tortyr och liknande. Enligt 6 § är varje medborgare gentemot det allmänna skyddad mot påtvingat kroppsligt ingrepp även i annat fall än som avses i 4 och 5 §§. Vidare föreskrivs

i 6§ att varje medborgare är skyddad mot kroppsvisitation, hus-

rannsakan och liknande intrång samt mot undersökning av brev eller annan förtrolig försändelse och mot hemlig avlyssning eller upptagning av telefonsamtal eller annat förtroligt meddelande. Den rätt till personlig integritet som följer av 6 § är emellertid till skillnad mot vad som gäller beträffande rättigheterna enligt 4 och 5 §§ inte total och villkorslös. Skyddet enligt 6 § får således begränsas genom föreskrift

SOU 1994: 131 Kontrollverksamheten vid.. 113 .

i lag. En sådan begränsning får enligt 12§ göras endast för att tillgodose ett ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle. Begränsningen får därtill aldrig utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som den skall tillgodose. Nu berörda regler till

skydd för de grundläggande fri- och rättigheterna gäller även utlänning

som vistas här i riket.

Av regeringsformen framgår att en begränsning av dessa fri- och

rättigheter endast får ske i form av lag. Detta är uttryck för den s.k. legalitetsprincipen. Till 2 kap. regeringsformen anknyter också tre

principer som anses gälla för all tvångsmedelsanvändning. Dessa

principer är ändamåls-, behovs- och proportionalitetsprinciperna.

Ändamålsprincipen innebär att det allmännas befogenhet att använda

tvångsmedel är bundet till det ändamål för vilket tvångsmedlet har beslutats. Så kan en domstol exempelvis inte häkta någon för att avhålla vederbörande från att missbruka alkohol. Däremot är det möjlig att häkta någon därför att det finns risk för att han fortsätter

med brottslig verksamhet. Behovsprincipen innebär att det allmänna

får använda ett tvångsmedel bara när det finns ett påtagligt behov av att använda just det tvångsmedlet och en mindre ingripande åtgärd inte är tillräcklig. Är det exempelvis i enskilt fall tillräckligt ett att meddela beslut om reseförbud, skall häktning inte tillgripas. Proportionalitetsprincipen, slutligen, innebär att en tvångsåtgärd i fråga om art, styrka, räckvidd och varaktighet skall stå i rimlig proportion till vad som står att vinna med åtgärden. Denna sistnämnda princip

gäller uttryckligen enligt rättegångsbalkens samtliga straffprocessuella

tvångsmedel. Innebörden av de skilda straffprocessuella tvångsmedlen definieras i rättegångsbalken. Balken får därigenom ställning baslag av förevarande område. Balkens definitioner är vägledande för tolkning och tillämpning av tvångsmedel även i lagstiftning. annan I den följande framställningen redovisas innehållet i bestämmelserna i rättegångsbalken och VSL om de tvångsmedel används i som

bekämpningen av smugglingsbrottsligheten. VSL har varit föremål för

en genomgripande översyn av 1986 års varusmugglingsutredning. I utredningens betänkande SOU 1991:84 Smuggling och tullbedrägeri lämnas förslag till en ny lagstiftning området. Betänkandet har remissbehandlats. Det är i dag osäkert smugglingslagstiftom en ny ning kommer att införas. Om Sverige vinner inträde i EU kommer

förutsättningarna för smugglingslagstiftningen nämligen att påtagligt

förändras. Utredningens förslag och remissinstansernas synpunkter be-

träffande reglerna om tvångsmedelsanvändningen redovisas dock här.

114 Kontrollverksamheten vid.. .

9.3.1 Gripande

Rättegångsbalken

Gripande är ett tvångsmedel som innebär att en person mer tillfälligt berövas friheten i syfte att bl.a. främja utredningen av ett misstänkt brott eller för att säkra en kommande rättegångs genomförande.

Rättegångsbalkens regler om frihetsberövande tvångsmedel finns i

24 kap. I kapitlets inledande paragraf stadgas att den som är sannolika skäl misstänkt för ett brott, för vilket är föreskrivet fängelse ett år eller däröver, får häktas, om det med hänsyn till brottets beskaffenhet, den misstänktes förhållande eller någon annan omständighet finns risk för att han avviker eller något annat sätt undandrar sig lagföring eller straff, 2. genom att undandra bevis eller något annat sätt försvårar sakens utredning eller fortsätter sin brottsliga verksamhet. Av andra stycket i samma paragraf följer att om för brottet inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i två år, häktning skall ske, om det inte är uppenbart att skäl till häktning saknas. Häktning får, enligt tredje stycket, ske endast om skälen för åtgärden uppväger det intrång eller i övrigt åtgärden innebär för den misstänkte eller för men som något annat motstående intresse. I paragrafens sista stycke föreskrivs att häktning inte får ske om det kan antas att den misstänkte kommer att dömas endast till böter. Den som på sannolika skäl är misstänkt för brott får, enligt 2 häktas oberoende av brottets beskaffenhet, om han är okänd och vägrar att uppge namn och hemvist eller om

hans uppgift om detta kan antas vara osann, eller

2. om han saknar hemvist inom riket och det finns risk för att han genom att bege sig från riket undandrar sig lagföring eller straff. Enligt 3 § får med vissa begränsningar även den som endast är skäligen misstänkt för brott häktas om förutsättningarna för häktning i övrigt är uppfyllda enligt vad som sägs i 1 § första, tredje och fjärde styckena eller 2 § och det är synnerlig vikt att han tas i förvar i av avvaktan på ytterligare utredning om brottet. I 4 § finns bestämmelser begränsar möjligheterna till häktning som i vissa fall med hänsyn bl.a. till den misstänktes ålder och hälsotillstånd. Beslut häktning meddelas enligt 5 § av rätten; i sådant om beslut skall det brott misstanken avser och grunden för anges som häktningen. Domstolen skall i vissa fall också pröva om den häktades kontakter med omvärlden skall få inskränkas 5 a §. I 6 § stadgas att, om det finns skäl att häkta någon, han får anhållas i avvaktan på

Kontrollverksamheten vid... 115

rättens prövning av häktningsfrågan. Av andra stycket i samma paragraf följer att om det inte finns fulla skäl för häktning den av misstänkte han får anhållas om han är skäligen misstänkt för brottet och det är av synnerlig vikt att han tas i förvar i avvaktan på ytterligare utredning. I sista stycket stadgas att beslut anhållande om meddelas av åklagaren. Liksom beträffande häktningsbeslut skall i anhållningsbeslut anges det brott som misstanken och grunden avser för åtgärden. Om det finns skäl att anhålla någon, får en polisman, enligt 7 § första stycket, i brådskande fall gripa vederbörande även utan anhållningsbeslut. Enligt paragrafens andra stycke får gripa den envar som har begått brott, vilket fängelse kan följa, han påträffas om på bar gärning eller flyende fot. Av stycke följer att samma envar också får gripa den som är efterlyst för brott. En gripits person som på detta sätt skall skyndsamt överlämnas till närmaste polisman. Det aktuella kapitlet i rättegångsbalken innehåller i övrigt närmare föreskrifter om verkställighet frihetsberövanden. m.m. av

Tullagstiftningen

Tullagstiftningen innehåller inte några regler om gripande.

Varusmugglingslagen

Enligt 14 § andra stycket VSL har en tulltjänsteman och tjänsteman en vid Kustbevakningen samma rätt som enligt rättegångsbalken tillkommer en polisman att gripa den som är misstänkt för brott enligt VSL samt att till förhör ta med den befinner sig på den plats, där som sådant brott förövats.

1986 års varusmugglingsutredning

Utredningen framhöll att Tullverket och dess tjänstemän otvivelaktigt har huvudansvaret för brottsbekämpningen på förevarande område. För att kunna bedriva denna verksamhet rationellt och effektivt, påpekade utredningen, behöver de berörda tjänstemännen i princip ha samma befogenheter att kunna tillgripa tvångsmedel tillkommer som en polisman. Det sagda gäller inte minst rätten att tillfälligt beröva någon friheten. Utredningen anförde vidare att misstanke brott i om smugglingssammanhang oftare än annars uppkommer mot personer som inte är bosatta i eller har annan anknytning till Sverige. I sådana och liknande situationer måste ett frihetsberövande ske genast. Utredningen, som konstaterade att den gällande ordningen tycks fungera mycket väl, föreslog att reglerna i 14 § andra stycket VSL

116 Kontrollverksamheten vid. . .

skulle överföras med oförändrat innehåll till en ny lagstiftning på området. Under remissbehandlingen av utredningens betänkande riktades inte någon kritik mot detta förslag.

9.3.2 Beslag

Rättegångsbalken

Ett beslag innebär typiskt sett att någon genom myndighetsbeslut tvångsvis och tills vidare frånhänds besittningsrätten till ett föremål. Beslag förekommer i stor utsträckning i samband med utredning av brott enligt VSL. Ofta uppdagas sådana brott vid en tullvisitation och beslut beslag meddelas då i allmänhet genast. Oftast gäller om beslagen den egendom som varit föremål för varusmuggling eller försök till sådant brott. Ibland läggs emellertid också beslag på föremål enbart i bevissäkrande syfte, t.ex. på fakturor och annat bokföringsmaterial som kan få betydelse för brottsutredningen och en senare lagföring. De allmänna reglerna om beslag finns i 27 kap. rättegångsbalken. I l § grundläggande förutsättningar för att beslag skall anges som kunna ske, att det skäligen kan antas att föremålet kan äga betydelse för utredning brott eller vara avhänt någon genom brott eller bli om förverkat grund brott. Av andra stycket i samma paragraf följer av att även skriftliga handlingar i princip kan tas i beslag. I tredje stycket stadgas att tvångsmedel enligt 27 kap. rättegångsbalken får beslutas endast skälen för åtgärden uppväger det intrång eller men i övrigt om som åtgärden innebär för den misstänkte eller för något annat motstående intresse. Vissa undantag från regeln i 1 § andra stycket framgår av 2 Om innehållet i en skriftlig handling kan antas vara sådant att ett vittnesförhör angående motsvarande uppgifter skulle vara förbjudet enligt 36 kap. 5 § rättegångsbalken får beslag inte läggas på handlingen, den innehas av någon som inte får höras som vittne. om Vidare finns vissa inskränkningar i möjligheten till beslag av skriftliga meddelanden mellan den misstänkte och honom närstående och mellan sådana närstående inbördes. Brev, telegram och andra försändelser, som finns hos ett post- eller telebefordringsföretag, får enligt 3 § tas i beslag endast om fängelse i minst ett år är föreskrivet för brottet och försändelsen skulle kunna tas i beslag hos mottagaren. Enligt 4 § om får den som med laga rätt griper eller anhåller en misstänkt eller verkställer beslut om häktning, husrannsakan, kroppsvisitation eller

kroppsbesiktning ta i beslag föremål som påträffats i samband med

åtgärden. Föremål, som påträffas i annat sammanhang, får tas i beslag efter beslut undersökningsledaren eller åklagaren. I brådskande fall av får enskild polisman utan sådan beslut eget ansvar ta föremål en - -

SOU 1994: 13 1 Kontrollverksamheten vid. 117 . .

i beslag. Detta gäller dock inte i fråga försändelser hos eller om post-

telebefordringsföretag. Om beslag verkställts av någon annan än

undersökningsledaren eller åklagaren och denne inte har beslutat om beslaget, skall enligt 4 § tredje stycket, åtgärden skyndsamt anmälas hos undersökningsledaren eller åklagaren då omedelbart skall som pröva om beslaget skall bestå. Enligt 5 § kan även rätten förordna om beslag i fråga om föremål företes vid rätten eller är som annars tillgängligt för beslag. Rätten kan även frågan beslag på ta upp om yrkande av undersökningsledaren eller åklagaren. Sedan åtal är väckt kan rätten också självmant liksom på yrkande målsägande ta av upp frågan om beslag. Har beslag verkställts utan rättens förordnande, kan den som drabbats av beslaget begära rättens prövning åtgärden med av stöd av 6 Av 7 § följer bl.a. att åtal normalt skall väckas inom en månad från det ett beslag har verkställts, inte den beslagtagna om egendomens värde understiger en tiondel av det basbelopp enligt lagen 1962:381 om allmän försäkring gällde då beslaget verkställdes. som l prop. 199495:23 föreslås att bestämmelsen om tid för åtals väckande utmönstras. Enligt 8 § åligger det rätten att dä målet avgörs pröva om beslaget skall bestå. Om åtal inte väcks inom tid som avses

i 7 eller om begäran förlängning tiden inte inkommit till

om av rätten inom samma tid, skall beslaget omedelbart hävas. Beslag skall också hävas om det inte längre förekommer skäl för åtgärden. Enligt 9 § kan rätten förordna att försändelse väntas inkomma till om som

befordringsföretag skall kvarhållas där i avbidan att frågan om

beslag avgörs. Beslagtaget föremål skall enligt huvudregeln i 10 § tas i förvar av den som verkställt beslaget. Enligt 11 § skall den från vilket beslaget sker utan dröjsmål underrättas beslaget, han om om inte är närvarande när det sker. I 12 § finns närmare regler hur om och av vem beslagtagen handling skall granskas eller undersökas. Av 13 § framgår att protokoll alltid skall föras över beslag. I 14 a§ stadgas att, om ett föremål skäligen kan antas förverkat enligt 36 vara kap. 3 § brottsbalken, föremålet får tas i beslag. Föremål som avses i sistnämnda bestämmelse i brottsbalken är sådana på grund som av sin särskilda beskaffenhet och omständigheterna i övrigt kan befaras komma till brottslig användning, som är ägnade att användas som vapen vid brott mot liv eller hälsa och har påträffats under som omständigheter som gav anledning att befara att de skulle komma till sådan användning eller som är ägnade att användas som hjälpmedel vid brott som innefattar skada på egendom och har påträffats som under omständigheter som gav uppenbar anledning att befara att de skulle komma till sådan användning. Av 17 § följer att, om i lag eller författning finns avvikande bestämmelser beslag, dessa skall gälla. om

118 Kontrollverksamheten vid. . .

Tullagstijftningen

Enligt 48 § första stycket TuL får tullmyndigheterna ta hand om en oförtullad vara för tillfällig förvaring om det behövs för tullkontrollen. Denna rätt är givetvis av stor betydelse för en effektiv tullkontroll och utnyttjas också förhållandevis ofta i praktiken. I förarbetena till TuL framhöll föredragande statsrådet att bestämmelsen i 48 § TuL skulle kunna användas bl.a. när det finns risk för att tull eller annan skatt undandras eller risk för att någon importreglering överträds, utan att det för den skull finns grund för att ta varan i beslag prop. 1986872166 s. 86. I propositionen angavs vidare att motsvarande äldre bestämmelser hade tillämpats bl.a. vid omhändertagande av oförtullade bilar, som använts i strid mot villkoren för temporär tullfrihet, i avvaktan närmare utredning. Det anförda visar att det inte borde finnas något principiellt hinder mot att den nämnda bestämmelsen i TuL används också när en direkt misstanke om brott föreligger. Den bedömning som tulltjänstemannen har att göra vid ett omhändertagande enligt 48 § TuL är bara huruvida den tillfälliga förvaringen behövs för tullkontrollen. Så snart vad som hör till denna kontroll har slutförts måste emellertid omhändertagandet hävas. Omhändertagande en vara för tullkontroll får av därför i regel antas vara relativt kortfristigt. Beslag bör alltid ske ifall då utredningen av en brottsmisstanke kräver ett längre omhändertagande än motiveras tullkontrollen. Det kan ibland dock av varan som av finnas skäl att börja med ett omhändertagande och sedan ta upp frågan om beslag först när tullkontrollen avslutats och större visshet nåtts

angående förutsättningarna för eller behovet av en sådan tvångsåtgärd.

Varusmugglingslagen

Enligt 15 § första stycket VSL har tulltjänstemän, tjänstemän vid Kustbevakningen, tjänstemän vid lots- och fyrstaten samt polismän rätt att beslagta egendom som kan antas vara förverkad enligt VSL. En motsvarande rätt tillkommer tjänstemän vid Statens järnvägar inom för den tillsyn för uppdagande av brott mot VSL som ålagts ramen dem i 14 § första stycket. Denna rätt att ta egendom i beslag omfattade tidigare även posttjänstemän. Efter postens bolagisering har tjänstemän vid postbefordringsbolag inte längre sådan rätt. I 15 § första stycket sista punkten VSL anges att tulltjänstemän och tjänstemän vid Kustbevakningen i övrigt i fråga om brott enligt VSL har den rätt att beslagta egendom som enligt rättegångsbalken tillkommer polismän. Denna bestämmelse medför att en tulltjänstemän i ett brådskande fall, utan föregående förordnande från undersökningsledaren eller åklagaren, bl.a. kan ta i beslag föremål som skäligen kan

SOU 1994: 13 1 Kontrollverlcsamheten vid. 119 . .

antas ha betydelse för utredningen brott mot VSL, även om om

föremålet inte är smuggelgods, förpackning eller ett hjälpmedel,

som

lcan antas komma att förverkas jfr 27 kap. 4 § andra stycket rätte-

gçängsbalken. Om beslag har verkställts någon än underav annan

sökningsledaren eller åklagaren och någon sådan inte heller har fattat

beslut om beslaget, åligger det enligt 15 § andra stycket VSL den som har verkställt beslaget att skyndsamt anmäla åtgärden till undersökningsledaren eller åklagaren. Denne skall då omedelbart pröva om beslaget skall bestå. sistnämnda bestämmelse överensstämmer med

föreskriften i 27 kap. 4 § tredje stycket rättegångsbalken.

Som ovan nämnts skall enligt 27 kap. 7 § andra stycket rättegångsbalken, när beslag har skett, åtal i allmänhet väckt inom vara en månad efter att beslaget verkställdes. Undantag görs därvid för fall då den beslagtagna egendomens värde understiger tiondel det en av basbelopp som gällde då beslaget verkställdes. Efter särskild fram-

ställning kan domstol medge förlängning månadsfristen. Som

av

tidigare nämnts föreslås i prop. 199495:23 att bestämmelsen tid

om för åtals väckande utmönstras. VSL föreskriver i denna del en avvikande ordning. Om beslag lagts egendom kan bli som antas

förverkad enligt VSL skall åklagare enligt 16 § lag så

samma snart ske kan antingen väcka åtal för det brott föranlett beslaget eller som talan vid domstol med yrkande om egendomens förverkande. Enligt 17§ VSL skall beslagtagen egendom omhändertas och

förvaras av Tullverket, om inte någon föreskrift i särskild författning

föranleder till annat. Anledningen till att Tullverket enligt huvudregeln skall omhänderta beslagtagen egendom är att förevarande brott oftast upptäcks i samband med tullkontroller samt att Tullverket dessutom förfogar över tillräckliga och lämpliga utrymmen för föremålens

förvaring. En åklagare kan emellertid alltid bestämma att beslagtagen

egendom skall förvaras hos än Tullverket. I förarbetena till annan

lagen nämns att om det t.ex. är fråga om olovlig befattning med

smuggelgods som skett inne i landet, det ibland kan lämpligare vara

att egendomen förvaras åklagare än att översändas till tullmyndig-

av

heten för förvaring hos den prop. 1960: l 15 127.

s.

I 23 § VSL finns en bestämmelse om förtida försäljning be-

av slagtagen egendom. Paragrafen har följande lydelse.

Ar beslagtagen egendom underkastad förskämning eller

snar förstörelse eller annan nedgång i värde, må den genast säljas, och skall så alltid ske om ägaren begär det. U pskattas egendomens värde till 500 kronor eller mera och har örsäljning påkallats av

ägaren, skall dock tillstånd till försäljningen sökas hos rätten. Rätten

må utan ägarens hörande meddela beslut egendomens avyttrin om Då beslag lagts å rusdrycker, . som kunna antagas vara förverka e enligt denna lag, skola bestämmelserna i 2 § l lagen 9 maj 1958

120 Kontrollverksamheten vid. . .

om förverkande av alkoholhaltiga drycker m.m. äga motsvarande tillämpning.

Bestämmelsen i första stycket torde främst vara tillämplig då livsmedel, frukt eller levande växter tagits i beslag. I den bestämmelse, vartill hänvisas i 23 § andra stycket, stadgas att beslagtagen egendom får bevisligen förstöras om dess värde är ringa eller egendomens förstörande eljest måste anses försvarligt. I paragrafen föreskrivs vidare att i annat fall får egendomen försäljas: spritdrycker, vin eller starköl till det i lagen 1977:293 om handel med drycker Omnämnda partihandelsbolaget, till tillverkare av sådan vara och annan egendom på sätt som med hänsyn till egendomens beskaffenhet finnes lämpligt. Slutligen stadgas att belopp, som erhållits vid försäljning av beslagtagen egendom, tillfaller staten.

Varusmugglingsutredningen

Utredningen föreslog att tulltjänstemän och tjänstemän vid Kustbevakningen skulle ha samma rätt att ta egendom i beslag vid smugglingsbrottslighet som tillkommer polismän enligt rättegångsbalken, dvs. dels beträffande egendom som påträffas i samband med att en polisman med laga rätt bl.a. griper en misstänkt, dels om fara är i dröjsmål. Vidare föreslog utredningen att tulltjänstemän, tjänstemän vid Kustbevakningen och polismän även i annat fall än som nyss nämnts skall ta egendom i beslag om det skäligen kan antas att egendomen blir förverkad grund av smugglingsbrottslighet. För tillämpning av denna bestämmelse behöver det inte föreligga fara i dröjsmål. Den sålunda föreslagna ordningen överensstämmer i allt väsentligt med vad som redan gäller enligt VSL. Av såväl praktiska som principiella skäl omfattade utredningens förslag inte tjänstemän vid lots- och fyrstaten eller posttjänstemän och tjänstemän vid Statens järnvägar. Utredningens förslag innehöll vidare regler om förvaring, försäljning och förstöring av beslagtagen egendom. Utredningens förslag föranledde inga invändningar under remissbehandlingen.

9.3.3 Husrannsakan

Rättegångsbalken

Husrannsakan är det tvångsmedel som har till ändamål att bereda myndigheter tillträde till hus, rum eller slutet förvaringsställe för att där

SOU 1994: 131 Kontrollverksamheten vid... l2l

söka efter personer eller föremål eller för att utröna omständighet som kan ha betydelse för utredning om brott. De allmänna bestämmelserna om husrannsakan finns i 28 kap. rättegångsbalken. I l § anges när detta tvångsmedel får tillgripas. Av första stycket framgår således att om anledning förekommer att ett brott, som kan föranleda fängelse, har förövats får i hus, rum eller i slutet förvaringsställe husrannsakan företas för eftersökande av föremål som är underkastat beslag eller annars för att eftersöka spår eller annat som kan ha betydelse för utredning om brottet. Enligt Gärdes m.fl. kommentar till rättegångsbalken avses med hus inte endast bostadshus utan även andra byggnader, såsom ekonomi- och uthusbyggnader, fabriker och magasin. Och med rum avses även kontors- och lagerlokaler, hytter och rum båtar. Vidare sägs i kommentaren att en stängd bil och ett kassafack i bank bör betraktas såsom slutet förvaringsställe. Gärde m.fl., Kommentar till RB s. 378. I lagrummets andra stycke anges att husrannsakan får företas även hos annan än den som skäligen kan misstänkas för brottet, dock endast om brottet har förövats hos denne eller om den misstänkte gripits där. Vidare kan husrannsakan få ske hos annan än den misstänkte om synnerlig anledning förekommer att genom husrannsakan föremål, som är underkastat belag, skall anträffas eller annan utredning om brottet vinnas. I tredje stycket anges slutligen att, då husrannsakan företas hos den misstänkte, dennes samtycke till åtgärden inte kan åberopas, om han inte själv har begärt att det skulle företas en husrannsakan. Vid husrannsakan hos annan än den misstänkte kan däremot ett samtycke från den hos vilken åtgärden vidtas, medföra att en annars otillåten husrannsakan kan genomföras. För eftersökande av personer som skall gripas, anhållas eller häktas, hämtas till förhör eller till inställelse vid rätten, delges stämning i brottmål eller underkastas kroppsvisitation eller kroppsbesiktning får husrannsakan enligt 2 § företas hos den eftersökte. Förekommer synnerlig anledning att den eftersökte uppehåller sig hos annan får husrannsakan också företas hos denne. I 2 a § stadgas att för att söka efter någon som skall gripas, anhållas eller häktas som misstänkt för brott, för vilket inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i fyra år, eller försök till sådant brott, husrannsakan får företas i transportmedel på viss plats, om det finns särskild anledning att anta att den sökte kan komma att passera platsen. Ytterligare ett specialfall av husrannsakan regleras i 3 I lägenhet som är tillgänglig för allmänheten eller som plägar utgöra tillhåll för lösdrivare eller förbrytare eller där eftersökt gods brukar uppköpas eller pantsättas får husrannsakan ske, för ändamål som anges i 1 och 2 §§, även i annat fall än som avses i dessa paragrafer. I nämnda kommentar till rättegångsbalken framhålls att med lägenhet, som är tillgänglig för allmänheten,

122 Kontrollverlcsamheten vid. . .

avses t.ex. butiker, restauranger, caféer samt teater- och biograflokaler. Däremot faller rum som i hotell eller liknande är upplåtna

gäster utanför begreppet. Husrannsakan i sådan lägenhet kan ske

endast om den rent allmänt utgör tillhåll för lösdrivare eller förbrytare a.a. s. 379. I 3 a § föreskrivs att husrannsakan får beslutas endast om skälen för åtgärden uppväger det intrång eller i övrigt men som åtgärden innebär för den misstänkte eller för något annat motstående intresse. Av 4 § följer bl.a. att förordnande husrannsakan meddelas om av undersökningsledaren, åklagaren eller rätten. Om husrannsakan kan

antas bli av stor omfattning eller medföra synnerlig olägenhet för den

hos vilken åtgärden vidtas, bör denna emellertid det inte är fara - om

i dröjsmål inte ske utan rättens förordnande. Om förundersökning

- en nått så långt att det är aktuellt att företa husrannsakan torde i allmänhet åklagare vara undersökningsledare. Det är därför normalt åklagaren som beslutar om sådan tvångsâtgärd, även det föreom kommer att en polismyndighet meddelar beslut. Enligt 5 § får en polisman, utan förordnande som avses i 4 företa husrannsakan om fara är i dröjsmål. I 6-8 finns vissa närmare bestämmelser om

verkställighet av husrannsakan. Enligt 9 § skall protokoll föras över

husrannsakan. Av protokollet skall framgå ändamålet med förrättningen och vad som framkommit under denna. Den hos vilken husrannsakan förekommit skall på begäran få bevis därom. I beviset skall även anges vilket brott misstanken avser. Enligt 10§ får undersökningsledaren eller åklagaren liksom polisman för ändamål en som anges i 1 eller 2 § företa undersökning på annat ställe än som avses i 1 även om det inte är tillgängligt för allmänheten. De utrymmen som det därmed är fråga om är t.ex. gårdsplaner och fabriksområden. En sådan undersökning räknas således inte som en

husrannsakan. I 15§ stadgas att, om i lag eller författning getts

avvikande bestämmelser om bl.a. husrannsakan, dessa skall gälla.

Tullagstijftningen

För att tullmyndigheterna skall kunna fullgöra alla sina skyldigheter

har de i tullagstiftningen tillerkänts en del rätt vidsträckta befogenheter. Sålunda anges i 63 § TuL att tullmyndighet, för kontroll en av att anmälnings- och uppgiftsskyldighet enligt T uL eller enligt föreskrift som meddelats med stöd av denna lag fullgjorts riktigt och fullständigt, får undersöka bl.a. dels transportmedel, containrar, lådor och andra utrymmen där varor kan förvaras vid införsel eller utförsel, dels

områden för tullupplag, tullager, frihamnar och exportbutiker, flyg-

platser och bangårdar där varor som står under tullkontroll förvaras liksom lokaler inom sådana områden. De åtgärder vidtas med som

Kontrollverksamheten vid... 123

stöd av denna paragraf kan inte sällan jämställas med husrannsakan. Befogenheterna får visserligen användas endast för angivna syften, men av bestämmelsens avfattning framgår samtidigt att dess tilllämpning inte är beroende av om det föreligger någon misstanke om oegentligheter i det enskilda fallet. Tullmyndigheterna har således enligt tullagstiftningen vissa befogenheter att företa husrannsakan, oavsett om misstanke om brott föreligger.

Varusmugglingslagen

Enligt 18 § första meningen VSL får polismän, tulltjänstemän och tjänstemän vid Kustbevakningen utan förordnande företa husrannsakan i lägenhet som avses i 28 kap. 3 § rättegångsbalken samt i magasin, upplagsbodar och uthus för eftersökande av egendom som kan antas bli förverkad enligt VSL. I paragrafens andra punkt föreskrivs att tulltjänstemän och tjänstemän vid Kustbevakningen i övrigt i fråga om brott som avses i VSL har samma rätt att utan förordnande företa husrannsakan som enligt rättegångsbalken tillkommer polismän.

1986 års varusmugglingsutredning

Utredningens förslag överensstämmer i stort med vad som gäller enligt VSL. Den olikheten finns dock att möjligheten enligt VSL att företa husrannsakan i lägenhet som avses i 28 kap. 3 § rättegångsbalken har utmönstrats. Remissinstanserna hade inte någon erinran mot utredningens förslag.

9.3.4 Kroppsvisitation och kroppsbesiktning

Rättegångsbalken

De allmänna reglerna om kroppsvisitation och kroppsbesiktning finns i 28 kap. rättegångsbalken. Enligt 11 § får kroppsvisitation göras, om det finns anledning anta att ett brott har begåtts vilket fängelse kan följa, på den som skäligen kan misstänkas för brottet för att söka efter föremål som kan tas i beslag eller annars för att utröna omständigheter som kan vara av betydelse för utredningen om brottet. Av andra stycket i samma paragraf följer att annan än den som skäligen kan misstänkas för brottet får kroppsvisiteras, om det finns synnerlig anledning att anta att det därigenom kommer att anträffas föremål som kan tas i beslag eller att det annars är av betydelse för utredningen av brottet. I tredje stycket anges att med kroppsvisitation avses en undersökning av kläder och annat som någon bär på sig samt av väskor, paket och andra föremål som någon har med sig.

124 Kontrollverksamheten vid. . .

Kroppsvisitation kan alltså ske av de kläder den undersökte bär på sig vid undersökningstillfället. Vidare får undersökas egendom annan som han bär sig. Härmed avses exempelvis ryggsäckar och axelremsväskor, som den undersökte bär på sig. Enligt bestämmelsen kan undersökning även göras av egendom man bär med sig, t.ex. en ordinär resväska. Förutom väskor och paket i egentlig mening kan även plånböcker, skrin, kartonger, lådor, fodral och förvaringskärl liksom bagagelådor och barnvagnar undersökas. Det valda uttryckssättet föremål innefattar i förevarande hänseende, enligt uttalanden i lagförarbetena, inte bilar, båtar och andra större transportfordon. Huruvida medhavda föremål är låsta, stängda utan att vara låsta eller öppna spelar ingen roll vad gäller stadgandets tillämpning. För att kroppsvisitation skall få göras krävs alltid att någon har person föremålet med sig, vilket utesluter herrelösa föremål och sådana förvaringsutrymmen som inte är transportabla. prop. 199394:24 s. 39 och 80. I 28 kap. 12 § rättegångsbalken stadgas att den som skäligen kan misstänkas för ett brott på vilket fängelse kan följa, får kroppsbesiktigas för ändamål som anges i 11 Med kroppsbesiktning avses, enligt lagrummets andra stycke, undersökning av människokroppens

yttre och inre samt tagande av prov från människokroppen och

undersökning av sådana prov. I samma stycke framhålls att en kroppsbesiktning inte får utföras så att den undersökte riskerar framtida ohälsa eller skada. Av paragrafens sista stycke följer att den som skall kroppsbesiktigas får hållas kvar för ändamålet till upp sex timmar eller, om det finns synnerliga skäl, ytterligare sex timmar. En kroppsbesiktning omfattar således alla undersökningar av kroppen, såväl dess yttre som dess inre, samt även undersökningar av olika kroppsprodukter som har åstadkommits genom provtagning. Undersökning av själva kroppen omfattar inte enbart okulär en besiktning av kroppens yttre utan även undersökning kroppens olika av håligheter, hårbotten och eventuella proteser. a. prop. 81. s. Beträffande kroppsvisitation och kroppsbesiktning gäller enligt 13 § första stycket i tillämpliga delar vad som stadgas i 3 a, 8 och 9 §§ samma kapitel angående husrannsakan. Beslut om kroppsvisitation och kroppsbesiktning fattas således av undersökningsledaren, åklagaren eller rätten. Protokoll skall föras och bevis om företagen åtgärd skall på begäran lämnas till den undersökte. Enligt 13 första stycket sista meningen kan beslut om kroppsvisitation eller kroppsbesiktning, när fara är i dröjsmål, beslutas av en polisman. Vidare föreskrivs att förrättning som är av mera väsentlig omfattning skall verkställas inomhus och i avskilt rum. Om annan än läkare företar åtgärden skall om möjligt vittne närvara. Blodprov får inte tas av annan än läkare eller legitimerad sjuksköterska. Annan mera ingående undersökning

SOU 1994: 131 Kontrollverksamheten vid.. 125 .

får utföras endast av läkare. Kroppsvisitation eller kroppsbesiktning av en kvinna får inte verkställas eller bevittnas av annan än kvinna, läkare eller legitimerad sjuksköterska. Kroppsvisitation som enbart innebär att föremål som en kvinna har med sig undersöks och kroppsbesiktning som enbart innebär blodprovstagning får dock verkställas och bevittnas av en man. I 15 § stadgas att, om i lag eller författning getts avvikande bestämmelser om bl.a. kroppsvisitation och kroppsbesiktning, dessa skall gälla.

Tullagstijftningen

Enligt 63 § första stycket 3 TuL får en tullmyndighet undersöka handresgods, såsom resväskor och portföljer, samt handväskor och liknande som medförs av resande vid inresa till eller utresa från tullområdet eller av person som kan anmanas att stanna enligt särskilda bestämmelser i 64 § TuL. Dessa kontrollbefogenheter har karaktär av kroppsvisitation och kan genomföras utan misstanke om

brott. I övrigt finns inte några bestämmelser i tullagstiftningen om

kroppsvisitation och kroppsbesiktning.

Varusmugglingslagen

En inte sällan använd metod att smuggla varor är att gärningsmannen har godset gömt i sina kläder. Det förekommer vidare, särskilt vid smuggling av narkotika, att varan fästs direkt på kroppen eller stoppas in i någon av dess håligheter. Under senare tid har det även förekommit att gärningsmannen, i allmänhet en lejd kurir, har svalt narkotikan förpackad i plast eller liknande före gränspassagen. Smuggling med dessa eller liknande metoder kan i regel inte avslöjas på annat sätt att genom kroppsvisitation eller kroppsbesiktning. Liksom beträffande beslag och husrannsakan finns i VSL vissa särskilda bestämmelser angående kroppsvisitation och kroppsbesiktning. l 19 § stadgas följande. Om det finns anledning att anta att någon, som anträffas vid en gräns- eller kustort eller ankommer till en plats, med förbindelse till utlandet, har på sig gods som enligt denna lag är underkastat beslag, får tulltjänstemän eller tjänstemän vid Kustbevakningen för att söka efter sådant gods hos honom utföra kroppsvisitation, ytlig kroppsbesiktning samt ta urinprov. Ingen får dock hållas kvar för urinprovstagning. Om vederbörande chef för tulldistrikt finner att skärpning av tullkontrollen av persontrafiken till eller från utlandet med viss lägenhet eller för viss tidrymd på någon plats är oundgängligen nödvändig, får efter myndighetschefens beslut kroppsvisitation utföras på var och en som med lägenheten eller under tidrymden ankommit till platsen från utlandet eller avreser från platsen

126 Kontrollverksamheten vid. ..

till utlandet. Sådant beslut skall ofördröjligen underställas Generaltullstyrelsens prövning men skall likväl genast verkställas. Paragrafen innehåller i övrigt regler om förfarandet vid kroppsvisitation och kroppsbesiktning Rätten att ta urinprov infördes lagändring trädde i genom en som kraft den 1 januari 1994. I samband därmed gjordes också vissa redaktionella ändringar i paragrafen. Regeln i första stycket första meningen omfattade ursprungligen enbart kroppsvisitation. Genom en lagändring år 1981 dock gavs tulltjänstemän rätt att även tillgripa s.k. ytlig kroppsbesiktning. Inom Tullverket hade dessförinnan utvecklats en praxis av den innebörden att i begreppet kroppsvisitation ansågs ingå även yttre granskning en av kroppen. Den som kroppsvisiterades fick således, när anledning därtill förekom, klä av sig naken för att möjliggöra sådan gransken ning. Därigenom blev det möjligt att i anslutning till kroppsvisitation avslöja t.ex. sådana försök till narkotikasmuggling som sker att genom gärningsmannen har tejpat fast narkotika kroppen. Ifrågavarande rättstillämpning hade sin grund i uppfattningen att gränsen mellan kroppsvisitation och kroppsbesiktning var beroende av om åtgärden innefattade en undersökning av kroppens håligheter. Sedan JO berört gränsdragningen mellan kroppsvisitation och kroppsbesiktning i ett beslut den 12 mars 1979 angående tillvägagångssättet vid kroppsvisitation besökare kriminalvårdsanstalt av Justitieombudsmånnens ämbetsberättelse 197980 s. 194, utfärdade Generaltullstyrelsen nya tillämpningsföreskrifter till 19 § VSL. Dessa

hade som utgångspunkt att även en okulärbesiktning av en persons

kropp var att anse som en kroppsbesiktning. I de föreskrifterna nya angavs därför att en tulltjänsteman inte själv fick besluta sådan om besiktning, annat än möjligen i egenskap av undersökningsledare. Den ändring av den praktiska kontrollverksamheten de tillsom nya lämpningsföreskrifterna medförde visade sig rätt snart vålla betydande olägenheter i tullens arbete. Detta förhållande föranledde i sin tur ett flertal framställningar från skilda håll till regeringen med begäran om att en ändring av lagen borde ske. I anledning av framställningarna utarbetades inom dåvarande Handelsdepartementet en promemoria vari föreslogs att en tulltjänsteman skulle rätt att i begränsad ges omfattning utföra kroppsbesiktning. När ärendet sedan förelades riksdagen anförde departementschefen till en början följande beträffande behovet av en lagändring prop. l98182:2 s. 20.

Tullkontrollen är ett mycket viktigt led i kampen mot framför allt Därför är det i grad angeläget

narkotikasmugglinfgen.

att tullverket kan ut öra sina uppgifter så efektivt som möjligt.

SOU 1994: 131 Kontrollverksamheten vid... 127

Samtidigt är det givet att kontrollen inte kan göras fullständig. Tillgången på resurser liksom även praktiska omständigheter sätter gränser för hur långt kan gå. Hänsynen till den

naturliga

man person iga integriteten är ett annat moment som verkar begränsande. Helt naturligt är det mycket angeläget att de resande inte i onödan utsätts för de obehag som en långt driven personkontroll kan föra med sig. Den återhållsamhet eller försiktighet detta som kan motivera bör å andra sidan inte drivas så lån t att andra viktiga :amhällsintressen eftersätts. Jag tänker då självfa let å de allvarliga samhällsskador som narkotikamissbruket vållar. ill bilden hör vidare att den arbetssituation som aktuell för tullverket då var nuvarande smugglingslagstiftning tillkom är förändrad. Till skillnad mot klassiskt smug elgods såsom alkoholdrycker och aretter kan narkotika till bet ande värde och farlighetsgrad lätt öljas under

den resandes kläclsel. I den praktiska hanteringen gränskontrollen

av har genom tullverket skett en anpassning till detta.

Sammanfattningsvis fastslog departementschefen att det fanns ett stort behov av att genom en lagändring ge den enskilde tulltjänstemannen lagstöd för att vidta viss kroppsbesiktning, s.k. ytlig kroppsbesiktning.

J ad gäller gränsdragningen mellan ytlig och annan kroppsbesiktning hänvisade departementschefen inledningsvis till promemorian. I denna beskrevs ytlig kroppsbesiktning som en yttre granskning av någons

nakna kropp samt en undersökning av någons skägg, hår, peruk samt

arn- eller benprotes. Det framhölls vidare att beskrivningen av ytlig

krrppsbesiktning var avsedd att vara uttömmande och att varje annan form av kroppsbesiktning således skulle falla utanför den ytliga. Hârutöver tillades att det vid det praktiska genomförandet ytlig av en

knppsbesiktning var naturligt att den undersökte kunde uppmanas att

exponera dolda delar av kroppen, såsom fotsulor och armhålor men inget ytterligare. Det borde alltså inte komma i fråga att be den unlersökte inta några särskilda kroppsställningar för att underlätta besiktningen prop. 198182:2 s.46. Departementschefen tillade a. prop. s. 24.

Det är enligt min menin uppenbart att varje form av kroppsbe-

:iktning kan vara känslig rån mtegritetssynpunkt. I synnerhet gäller letta om vederbörande tjänsteman skall granska en person då denne avklädd och kanske även undersöka delar av kro pen. Redan f.n.

gäller dock att en fullständig kroppsvisitation får rivas så långt att

rederbörande ombedes ta sig alla kläder för att

tjänstemännen

av ;kall kunna söka igenom dessa. Det behov som har ramkommit i agstiftningsärendet avser till en början att tjänstemännen bl.a. i lenna situation skall få iaktta personens kropp för att se om denne 1ar sig smuggelgods, och då främst narkotika. De praktiska :rfarenheterna visar att smugglare av narkotika ofta har denna .ex. fasttejpad på kroppen. En sådan granskning innebär i princip :n okulärbesiktning som kan ske i den formen att vederbörande mbedes att stå upp och att tjänstemännen därefter får titta på de lelar av kroppen som därvid är synliga samt fotsulorna. Vad jag nu

128 Kontrollverlcsamheten vid. SOU 1994: 131 ..

beskrivit kan sammanfattas med uttrycket yttre granskning av rop en. Fran en sådan granskning av de kroppsytor som är synliga är det ett väsentligt steg till att tjänstemännen ber personen inta alldeles särskilda ställningar för att de för ö at dolda delarna av kroppen skall kunna iakttas. En annan lika onkret gräns överskrids om övergår till bli Så är

granskningen

att

kroppsundersökning.

en ren allet när tjänstemännen undersöker munhålan eller andra hå igheter och över huvud taget när han berör vederbörandes nakna kropp för att undersöka delar av denna.

Befo enhet för tulltjänsteman att besluta om kroppsbesiktning be-

höver ock utöver en enbart yttre granskning av kroppen i den

bemärkelse jag nyss har gett detta begrepp. Det synes mig vid en

avvägning rimligt att tulltjänstemannen därutöver kan verkställa en

ren kroppsundersökning 1 fråga om vederbörandes huvudhår och amihålor. De praktiska erfarenheterna visar klart att behov härav

föreligger. Några gränsdragningsproblem torde knappast heller upp-

komma med en sadan ordning. Inte heller kan den anses vars sär-

skilt ingripande från integritetssynpunkt.

Med denna innebörd av begreppet ytlig kroppsbesiktning gäller

att tulltjänstemannen får göra en yttre granskning också av proteser.

Däremot får denne inte undersöka sådana. Exempelvis får inte vederbörande ombedas att ta av protesen. En peruk kan, liksom annat huvudhår, både granskas oc undersökas. Jag vill i fråga om

o.d. tillägga att en undersökning sådana i vissa fall torde

pñruker

av omfattas begreppet Givetvis bör tjänste-

kroppsvisitation.

nna av männen kunna be den som skal besiktigas att medverka till att besiktningen kan genomföras.

Enligt 19 § VSL får en tulltjänsteman tillgripa de där nämnda åtgärderna mot någon som anträffats vid en gräns- eller kustort eller ankommer till en plats med förbindelse till utlandet. Vad som skall avses med nämnda begrepp är inte närmare kommenterat i VSL:s förarbeten. Inte heller är det helt klart vilken grad av misstanke som måste föreligga för att åtgärderna skall få vidtas. Båda dessa betydelsefulla frågor har utförligt belysts i ett beslut av JO den 19 mars 1986 Justitieombudsmännens ämbetsberättelse 198788 s. 242. Omständigheterna i ärendet var följande. Buss 999 går i linjetrafik

på sträckan Köpenhamn-Malmö-Lund och omvänt. I DragörLimhamn

kör bussen ombord på färjan för färden över sundet. Endast den som skall passera gränsen mellan Sverige och Danmark får enligt trañkföretagets föreskrifter följa med bussen; det är alltså inte tillåtet att t.ex. åka sträckan Malmö-Lund med buss 999. Svensk tullkontroll av buss och passagerare sker normalt i Limhamn. Där finns en bussvisitationshall. Det är en förutsättning för trafiken att passagerarna befinner sig ombord på bussen, då denna körs i land i Limhanm respektive Dragör. Trafikföretaget som driver 999-bussarna har inte räknat med någon längre kontrolltid vid Limhanm vid planeringen av turlistorna. -Tisdagen den 2 april 1985 reste EH och MM med buss

Kontrollverksamheten vid... 129

999 från Köpenhamn för att åka till Lund. Vid tullkontrollen i Limhamn svarade de nej på frågan om de hade något att deklarera. När de lämnade bussen i Lund stoppades de av civilklädda tulltjänstemän och polismän samt fördes till polishuset för kontroll. Tullassistenten J tjänstgjorde i Limhamn när den buss i vilken EH och MM färdades anlände dit. J frågade samtliga passagerare bussen om de hade något tullpliktigt att deklarera. Vid sin kontroll iakttog han att på höger sida satt en orakad mansperson och en blond kvinna tillsammans. Genom att iaktta paret fick J en känsla av att någonting kunde vara undanstucket. Då det händer att smuggelvaror göms undan i bussen för att ägaren inte skall kunna spåras, ringde J till tullkriminalen i Malmö och bad dem utföra kontrollen när paret lämnade bussen. I ärendet uppkom en flertal frågor. Av intresse i nu förevarande sammanhang är dels huruvida det fanns lagligt stöd för kontrollåt-

gärderna kroppsvisitation och ytlig kroppsbesiktning, dvs. om det

förekom anledning att EH och MM hade smuggelgods på sig, dels om Lund var en sådan plats som har förbindelse med utlandet i den mening som avses i 19 § VSL. JO fann att omständigheterna var sådana att det förekom anledning att kontrollera EH och MM. JO anförde:

J har velat ha en kontroll av EH och MM främst därför att de eller någon av dem såg nervösa ut. På basis av denna subjektiva upp-

fattning om innebörden förmodligen ett ansiktsuttyck har ett av - omfattande och för de direkt berörda, dju t ingripande förfarande igångsatts ett förfarande som resultera e i att de kontrollerade visade sig lika oskyldiga som de redan i Limhamn up gett sig vara. Men formuleringen av lagtexten ger besked om att et räcker med en mycket svag misstanke hos en tulltjänsteman om att en person har smuggelgods med för att denne skall vara skyldig att lämna ut sitt bagage och sjä v till granskning. J :s uppfattning om EH:s och MM:s tillstån får mot den bakgrunden anses tillräcklig för att inleda ett kontrollförfarande. Det bör väl rent allmänt tilläggas

att bl.a. behovs- och proportionalitetsprinciperna äller också vid

tullkontroll. Minsta möjliga tvångsingripande s all göras och

ingripandet skall till art och varaktighet sta i rimlig proportion till

det mål som myndigheterna avser att uppnå. I detta ligger då att det bör krävas en starkare misstanke om brott när ingripandet tar formen av en ytlig kroppsbesiktning än när det gäller en krop svisitation där man ber den enskilde personen att tömma sina ñc or.

JO fann däremot att Lund inte var en plats där förbindelse med utlandet JO anförde i denna fråga: äger rum.

Regeln i 19 § VSL ger en tulltjänsteman betydligt större möjligheter att tillgripa tvångsåtgärder mot enskilda än dem som en brottsutredare har enligt rättegångsbalken. Redan den omständigheten att

130 Kontrollverlcsamheten vid. ..

regeln innebär ett avsteg från den rincip får sitt uttr ck i 2 som

kap 6 § regeringsformen talar medp tyngd för den skal tolkas

att restriktivt. Tulldirektioneni Malmö har sagt att begreppet plats måste inte

enbart innefatta färjeterminalen i Limharrm utan också de hållplat-

ser, som bussarna i linetrañk anlöper i Malmö och Lund.

Direktionens slutsats är alltså det i och för sig fanns la ligt

att

stöd för ett ingripande när EH och MM bussen i Lundg.

steg av Generaltullstyrelsen analyserar i sitt svar utförligt rättsläget och konstaterar bl.a. att varor som fritt får införas är att anse som förtullade samt utlämnade till disposition när bussen senare lämnade Limhanm. en tullmyndighet äger inte senare inne i landet - - mot resande på sådant sätt ankomstortens

ingripa

som passerat tu lställe, såvida inte en misstanke föreligger om varusmugglingsbrott. Styrelsen fortsätter: Om en tulltjänsteman av praktiska skäl inte anser sig kunna på tullstället kontrollera om en resande medför smuggelgods i exempelvis resväskan, i kläderna eller kroppen måste den resande

medfölja till närmaste lämpliga plats för undersökning i den mån förutsättningar för undersökningen föreligger. Att vänta med en

undersökning som initierats på ankomstorten tills den resande själv,

ovetande härom, förflyttat sig till en för undersökningen lämplig

plats på annan ort är inte acce tabelt, om undersökningen är avsedd

ske med stöd 19 § VSlg.

att av

Styrelsen konkluderar:

Ifrågavarande buss 999 trafikerar Lund-Köpenhamn och åter. - Endast assa erare till eller från Köpenhamn får medfölja under färden. ed änsyn härtill har tulldirektioneni Malmö bedömt att passagerarna ifrågavarande linje med Lund som destination ankommer til lats, där förbindelse med utlandet ä de rum.

ankommer delar denna bedömning. Om JO skul e komma

fram till en snävare tolkning av lagrummet kan styrelsen endast konstatera att detta allvarligt skulle inskränka tullverkets möjligheter att bl.a. förhindra illegal införsel av nar otika.

Ja måste inledningsvis tillstå att ag inte rikti t hade väntat mi

att eneraltullstyrelsen efter sin ut örliga och s ickliga analys s enkelt skulle landa i slutsatsen delade tulldirektionens att man uppfattning att Lund är en plats där förbindelse med utlandet äger rum.

Min tveksamhet bottnar bl.a. i att tulldirektionen underbygger sin uppfattning att bussbolaget inte har rätt eller tillåter andra assage-

rare än sådana som reser till eller från Kö enhamn att å a med.

Bortsett från att man kan fråga sig hur kontrolleras och vad

rege n som gäller för andra busslmjer till och från utlandet, kan det knappast vara att rekommendera att bygga lagtolkning på vad en som närmast är enskilda bolags ordnin sregler. Det kan inte heller

rimligt att tolka lag utifrån än ansvariga myndighetens

vara en praktiska tillämpa den. En sätt lösa det problemet

möliligheter

att att är att ändra agen. Jag ansluter mig alltså till Generaltullstyrelsens resonemang men inte dess slutsats: jag menar att Lund inte är sådan plats där en en förbindelse med utlandet ä de rum. I detta fallet är hamnområdet

i Limhamn fram till tull iltret där och möjligen området i

omedelbar anslutning till detta sådan plats som avses i 19 Vill -

SOU 1994: 131 Kontrollverksamheten vid... 131

tullmyndigheten utanför detta område ingripa mot i buss assagerare 999 får det ske utifrån rättegån sbalkens regler. sådan ordning n kan inte rimligen innebära att tu len tap ar tänderna. Ar det bråttom behöver man inte heller först inhämta klagares beslut.

Frågan om hur stark misstanke brott skall föreligga för om som att tvångsåtgärder skall få vidtas enligt 19 § första stycket första meningen VSL berördes i samband med 1981 års lagändring. Departementschefen menade därvid att det skall föreligga en grad av misstanke att den som kroppsvisiteras har sig gods är som underkastat beslag. Departementschefen anförde sammanfattningsvis: Av det anförda torde följa att den aktuella föreskriften i 19 § VSL nu inte tillåter en rutinmässig kontroll i exempelvis den formen att man stickprovsvis plockar ut ett antal för kroppsvisitation prop. personer 19818222 s. 9. Knppsvisitation i samband med tullkontroll utan att särskild misstanke om brott föreligger kan tidigare nämnts ibland som genonföras enligt 19 § första stycket tredje meningen VSL. Beslut måste då ha meddelats om s.k. skärpt tullkontroll. Förutsättningen för att et sådant beslut skall få meddelas är att förhållandena med avseende persontrafiken med viss lägenhet eller för viss tidrymd

på någon plats är sådana att skärpningen framstår som oundgängligen

nödvindig. Bestämmelsen överensstämmer i denna del med vad som gällde enligt tidigare lagstiftning på området. I förarbetena till VSL

har irte gjorts några uttalanden angående tillämpningen bestämmel-

av sen. I lommentaren till VSL anförs emellertid i denna del följande

Jungefors-Walberg, Smugglingslagstiftningen s. 144

.

Ibland kan föreligga rätt och skyldighet för tullpersonalen att företa

kroppsvisitation 1 förhållande till envar ankommit med viss som lägenhet eller som under viss tidsperiod har att passera tullen vä; till eller från landet. Kroppsvisitationen är i sådana fall i regel av föga ingående beskaffenhet. Det är vidare tydli att misstanke on brott inte behöver föreligga beträffande a som sålunda kroppsvisiteras. Atgärden är fastmer ett led i eftersökande ods av ocl alla som över huvud har möjlighet att bära sådant gods sig pa får underkasta sig kontrollen.

I sannand med 1981 års ändring i 19 § första stycket första meningen VsLgjorde departementschefen vissa uttalanden förutsättningarna om för at beslut om skärpt tullkontroll skulle få meddelas prop. 1981 82:2 27.

J vill också erinra själva för vederbörande

förutsättningen

om att beakningschef skall få förordna om sådan ontroll. För detta krävs

132 Kontroll verksamheten vid. . .

att denne bedömer skärpt kontroll oundgängligen erforderlig. Exempelvis kan det tänkas att man funnit smugglingsbenägenheten extra stark på viss transportväg och att det bedöms oundgän ligen

erforderligt att söka sätta stopp för denna smug oundgän En

exempel kan ivetvis inom tuåverket på goda

annat vara att man grunder kan misstä a att visst transportmedel vid ett visst tillfälle medför en narkotikasmugglare, okänt vem.

Tullverket organiserade år 1984 en riksomfattande kontroll, vid vilken generell kroppsvisitering skedde, i syfte att förhindra valutasmuggling. Aktionen utsattes för kritik. Kritikerna menade att Tullverket i detta sammanhang hade överskridit sina befogenheter. JK granskade kontrollen och gjorde i samband därmed vissa uttalanden om förutsättningarna för skärpt tullkontroll. Begreppet oundgängligen nödvändig måste, enligt vad JK därvid framhöll, hänföra sig till kontroll på någon bestämd plats och till viss lägenhet eller till viss tidsrymd. Uttrycket ger således inte utrymme för ett allmänt förordnande om t.ex. riksomfattande skärpt kontroll med kroppsvisitation. Lagstiftningen förutsätter, hävdade JK vidare, att det vid skärpt kontroll i allmänhet är fråga om en relativt begränsad aktion. Stöd för denna uppfattning fann JK i den omständigheten att det är den lokala bevakningschefen och inte Generaltullstyrelsen som har att fatta beslutet. JK framhöll vidare att det måste finnas särskild anledning att anta att smuggelgods skall påträffas vid kontrollen för att en skärpning av denna skall få komma i fråga. Det måste förväntas att någon eller några i en större men ändå med hänsyn till färdlägenhet, färdväg eller restid bestämd grupp kan föra med sig sådant gods. Uttrycket oundgängligen nödvändig ger även i sig vid handen att det är fråga om begränsade fall då det kan bli fråga om skärpning av tullkontrollen. JK fann sammanfattningsvis att den genomförda generella kontrollen inte kunde hänföras till skärpt tullkontroll enligt 19 § VSL. JK:s beslut föranledde sedermera den lagändringen att 19 § VSL kompletterades med en bestämmelse angående rätt för tulltjänstemän att undersöka handresgods utan att det föreligger någon brottsmisstanke. I propositionen med förslaget återgavs JK:s beslut. Departementschefen konstaterade därefter att han godtog JK:s tolkning av den aktuella bestämmelsen och framhöll vidare att den gällande ordningen därmed fick anses innebära att tullen, när konkret misstanke om oegentligheter eller beslut om skärpt tullkontroll saknas, inte hade möjlighet att undersöka handväskor och liknande som resenärer har med sig, oavsett om undersökningen gäller valuta, narkotika, vapen eller andra varor prop. 198485:46 s. 42. Ifrågavarande bestämmelse har, som ovan nämnts, sedermera överförts till 63 § TuL. Som framgår av vad tidigare sagts angående 19 § första stycket VSL får ytlig kroppsbesiktning inte förekomma vid skärpt tullkontroll

Kontrollverksamheten vid... 133

utan endast vid sådan kontroll som sker med stöd av stadgandet i första meningen i stycket, dvs. när det finns anledning att anta. Vid lagändringen år 1981 övervägdes om ytlig kroppsbesiktning skulle kunna få ske även vid skärpt tullkontroll. Departementschefen ansåg emellertid att en sådan besiktning inte lämpligen skulle få företas vid en ren stickprovskontroll prop. 198182:2 s. 28.

1986 års varusmugglingsutredning

Som ovan framhållits får en tulltjänsteman i den reguljära tullkontrol-

len, dvs. då det inte föreligger någon grad av misstanke mot någon,

inte kontrollera vad en resande bär på sig i sina kläder eller innanför dessa. Utredningen framhöll att en rationell och effektiv tullkontroll av naturliga skäl förutsätter att en tulltjänsteman så snart det finns

misstanke om smugglingsbrottslighet skall ha rätt att utföra sådan

kontroll. Vidare farm utredningen att den rådande ordningen i VSL beträffande möjlighet för tulltjänsteman att företa kroppsvisitation och ytlig kroppsbesiktning när det förekommer anledning att någon har på

sig varor som kan tas i beslag i allt väsentligt var en lämplig lösning

och avvägning mellan de intressen som gör sig gällande. Utredningen ansåg att frågan om vilket mått av misstanke som måste föreligga för

att dessa tvångsmedel skall få tillgripas var väl belysta genom förarbetsuttalanden och praxis. Oklarhet föreligger däremot, enligt

utredningens mening, om hur beskrivningen gräns- eller kustort eller ankommer till plats där förbindelse med utlandet äger rum skall tolkas. De befogenheter som tillkommer en tulltjänsteman enligt 19 § första stycket första mening VSL är tveklöst vidsträckta. Enligt Varusmugglingsutredningens mening måste det finnas en klar geografisk avgränsning utanför vilken dessa befogenheter inte får utövas. Utredningen övervägde som en tänkbar begränsning att dessa befogenheter bara skulle utövas inom s.k. tullklareringsområde. Med detta begrepp avses det område inom en tullplats där den egentliga tullklareringen äger rum. Utredningen fann emellertid att den begränsningen blev för snäv och förordade i stället en annan lösning. Behov av kroppsvisitation och ytlig kroppsbesiktning uppkommer förutom vid tullklarering i samband med att ett fordon, som nyligen har förts in i landet, stannas för kontroll. I 64 § TuL finns föreskrifter om vissa förbud, åligganden och inskränkningar för varu- och persontrafiken över gränserna. I paragrafen föreskrivs följande.

Förare eller befälhavare transportmedel som står under tullkontroll är skyldig att använda anvisad väg eller led, att medföra

134 Kontroll verksamheten vid. . .

passhandling för transportmedlet och dess last och att stanna tullmyndighets anmaning. Förbud får meddelas förare eller befälhavare som sägs i första stycket att göra uppehåll under resa inom tullomrâdet, att utan tullmyndighets medgivande ankomma eller avgå med transportmedlet samt att beträda eller lämna och lossa eller lasta transportmedlet. Förare och befälhavare på transportmedel som inte står under tullkontroll och även annan person år skyldig att stanna tullmyndighets anmaning. Sådan amnanin får ges, när det finns anledning anta att anmälningsskyldighet före igger för honom enligt denna lag eller enligt föreskrifter som meddelats med stöd av lagen. Anvisning, anmaning och förbud som avses i denna paragraf får meddelas endast om det behövs för att möjliggöra tullverkets

övervakning av införsel och utförsel och får inte utöver vad som

är nödvändigt för detta ändamål.

Regeringen har i tullförordningen meddelat närmare föreskrifter i fråga om de skyldigheter som behandlas i nämnda paragraf. I 61 § tullförordningen föreskrivs sålunda att en förare av en fordon är skyldig att stanna på en tulltjänstemans amnaning. Sådan anmaning får ges när fordonet befinner sig i trakterna invid rikets landgräns eller kuster eller i närheten av eller inom tullupplag, tullager, frihamn, flygplats eller annat område som har trafikförbindelse med utlandet, 2. tulltjänstemannen annars har anledning att anta att med fordonet befordras varor som står under tullkontroll, eller fordonet är försett med export- eller turistvagnsskylt eller utländsk registreringsskylt.

Enligt paragrafens andra stycke är även den som färdas annat

sätt än med transportmedel skyldig att stanna på en tulltjänstemans anmaning, om han anträffas på någon av de i punkt l angivna platserna eller områdena. En tulltjänstemän har således alltid rätt att stanna fordon liksom den som färdas annat sätt i trakterna invid rikets landgräns eller kuster eller i närheten av eller inom tullupplag, tullager, frihamn, flygplats eller annat område som har trafikförbindelse med utlandet. Varusmugglingsutredningen fann att det inte borde ge anledning till några avgörande betänkligheter att ge tulltjänstemän rätt att besluta om

kroppsvisitation och ytlig kroppsbesiktning under samma förhållanden,

när det finns anledning att den som stoppats kan ha på sig gods som är underkastat beslag. Den aktuella befogenheten, fortsatte utred-

ningen, blir i så fall geografiskt anknuten till en annan i tullagstift-

ningen föreskriven zonindelning vilket bör vara till klar fördel vid den praktiska tillämpningen. Varusmugglingsutredningen var dock inte beredd att föreslå att tulltjänstemän skulle ha någon mer generell be-

Kontrollverlcsamheten vid... 135

fogenhet att verkställa kroppsvisitation eller ytlig kroppsbesiktning i

fall som avses i punkterna 2 och 3 i 61 § tullförordningen. Utredningen anförde följande om den närmare tillämpningen den föreav slagna bestämmelsen.

Inom den här aktuella mer allmänt beskrivna geografiska zonen trakterna invid rikets landgräns och kuster eller i närheten av

lag, tullager, frihamn, flygplats eller område har

tullulp

annat som

trafi örbindelse med utlandet torde den begränsning ligger

- som i det allmänna språkbruket leda till att befogenheterna inte bör kunna få utövas längre bort än högst mil från den lats där en vederbörande inkom till Sveriges landomräde. Det sa da ör gälla oavsett med vilken typ av trans ortmedel inresan s ett. Om en sådan be ränsning inte fanns skul e den som inrest till landet kunna utsättas ör nu aktuella kontrollåtgärder långt efter gränspassagen, vid bilresa i närheten kusten, vilket inte bör generellt

Lexi

av vara möj igt.

Enligt Varusmugglingsutredningens mening bör det inte uppställas något större krav på den misstanke, som skall föreligga i det enskilda fallet, innan nu aktuella befogenhet kan tillgripas. Utredningen fann

därför att det även i fortsättningen bör vara tillräckligt att det

förekommer anledning anta att vederbörande kan ha smuggelgods på sig för att bestämmelsen skall vara tillämplig. Enligt nu gällande regler har en tulltjänsteman över huvud taget inte rätt att besluta om kroppsvisitation och kroppsbesiktning utanför den zon som anges i 19 § första stycket första meningen VSL. Från Tullverkets sida hade till utredningen framhållits att det är angeläget

att en tulltjänsteman i fortsättningen får samma rätt som en polisman

att besluta om sådan åtgärd i brådskande fall. Utredningen anslöt sig till Tullverkets bedömning och förordade att en bestämmelse med den innebörden skulle tas in i den föreslagna nya lagen. Utredningen hade från Tullverket inhämtat att det alltjämt finns ett stort behov av att kunna kroppsvisitera alla som anländer med ett visst transportmedel eller som under en viss tidsrymd inreser till eller utreser från en bestämd ort. En bestämmelse möjlighet att förordna om om skärpt tullkontroll har bl.a. till syfte att effektivisera tullkontrollen i fall då det på grund av tips eller annat skäl finns anledning att av räkna med att en allvarlig lagöverträdelse kan vara på gång. Möjligheten av en sådan mer ingående kontroll av en större grupp resande kan därtill antas ha en viss förebyggande verkan allmän räckvidd. av Utredningen delade därför Tullverkets uppfattning att institutet skärpt tullkontroll bör finna kvar. Under remissbehandlingen avstyrkte Riksåklagaren förslaget att tulltjänstemän skulle ges samma rätt som polismän att i brådskande fall

företa kroppsvisitaion och kroppsbesiktning var som helst i landet.

136 Kontrollverksamheten vid...

Övriga remissinstanser, som framförde synpunkter i frågan, anslöt sig

till utredningens förslag.

Förhållandet mellan tull och polis 137

10 Förhållandet mellan tull och

polis

10.1 Nuvarande

ordning

Regelsystemet i stort

Tullens huvudsakliga uppgifter är enligt TuL och dess följdförfattning tullförordningen att kontrollera trafiken över landets gränser. För verksamheten gäller den grundläggande principen att införsel och utförsel av varor skall deklareras samt att i förekommande fall tull och andra avgifter skall tas ut. Vidare ankommer det tullen att förhindra olovlig införsel och utförsel av varor. Olovlig införsel och utförsel av varor är i princip straffbelagd i VSL. Polisen har enligt 2§ polislagen 1984:387 en grundläggande skyldighet att ingripa mot brott. Enligt lagrummet gäller att till polisens uppgifter hör bl.a. att förebygga brott och att bedriva spaning och utredning i fråga om brott som hör under allmänt åtal. Vidare föreskrivs i 9 § att, när en polisman får kännedom om ett brott som hör under allmänt åtal, han skall rapportera detta till sin förman så snart det kan ske. Denna rapporteringsskyldighet kompletteras av regeln i 23 kap. l § rättegångsbalken om inledande av förundersökning. Denna regel innebär att förundersökning i princip skall inledas så snart det finns anledning att anta att ett brott som hör under allmänt åtal har förövats. Förundersökning inleds enligt 23 kap. 3 § rättegångsbalken av polismyndigheten eller åklagaren. Har den inletts av polismyndigheten och är saken inte av enkel beskaffenhet, skall ledningen övertas av åklagaren, så snart någon skäligen kan misstänkas för brottet. Vidare skall åklagaren i andra fall överta ledningen när det är påkallat av särskilda skäl. Då förundersökningen leds av åklagaren får denne anlita biträde av polismyndigheten och uppdra

en polisman att vidta åtgärder som hör till undersökningen.

Någon motsvarande skyldighet att rapportera brott som enligt 9 § polislagen åligger en polisman finns inte föreskrivet för tulltjänsteman.

I 10 kap. 6 § tjänstgöringsreglemente för tullstaten Tullverkets för-

fattningssamling 1979:19 har Generaltullstyrelsen emellertid föreskrivit att en tulltjänsteman som upptäcker eller annars får kännedom om brott eller försök eller förberedelse till brott mot de författningar

138 Förhållandet mellan tull och polis

vilkas efterlevnad Tullverket har att övervaka, skall vidta åtgärder så att sådana brott kan förhindras och beivras. En tulltjänsteman får således anses ha en skyldighet att ingripa när misstanke brott mot om någon sådan författning kommer till hans kännedom. Vid misstanke om brott mot VSL finns särskilda regler i den lagen om hur utredning om brottet skall genomföras och vilka åtgärder som får vidtas i samband med detta. Enligt 13 § första stycket VSL får en tullmyndighet inleda förundersökning vad gäller brott som avses i den lagen. Ledningen av förundersökningen skall övertas av åklagare så snart någon skäligen kan misstänkas för brottet, om saken inte är av enkel beskaffenhet.

Åklagaren skall också i andra fall ta över ledningen förunder-

av sökningen, om det är påkallat av särskilda skäl. Då undersökningen leds av åklagaren får denne enligt lagmmmets tredje stycke anlita biträde av tullmyndigheten för att verkställa undersökningen och också uppdra en tulltjänsteman att vidta en särskild åtgärd som hör till förundersökningen. Bestämmelserna i VSL reglerar således tullens befogenheter vid förundersökning av brott enligt den lagen och tullens förhållande gentemot åklagaren. Tullen har därvid tillagts i princip samma befogenheter när fråga är om smugglingsbrott som polisen enligt bestämmelserna i 23 kap. rättegångsbalken har vid förundersökning av alla brott som hör under allmänt åtal. Någon begränsning av polisens befogenheter vad gäller brott enligt VSL finns inte. Tullens och polisens befogenheter att inleda förundersökning angående brott mot VSL sammanfaller således. Vid misstanke om brott får straffprocessuella tvångsmedel användas. Användningen av dessa är noggrant reglerade i 24-28 kap. rättegångsbalken. De allmänna reglerna om tvångsmedel äger tillämplighet på alla brott och således även brott mot VSL. För vissa tvångsmedel finns särskilda regler i VSL som ersätter eller kompletterar de allmänna reglerna i rättegångsbalken, nämligen

för beslag 15 §, husrannsakan 18 § samt för kroppsvisitation och

ytlig kroppsbesiktning 19 §. Förhållandet mellan dessa regler och rättegångsbalken har utförligt redovisats i avsnitt I VSL omnämns även gripande och medtagande till förhör 14 §, men för dessa tvångsmedel hänvisas till rättegångsbalkens regler. En tullmyndighet eller tulltjänsteman får använda samtliga i VSL angivna tvångsmedel. En polisman har enligt VSL i stort sett samma befogenheter som en tulltjänsteman; dock inte befogenheten att företa kroppsvisitation och kroppsbesiktning under andra förutsättningar än som gäller enligt rättegångsbalken.

SOU 1994: 131 Förhållandet mellan tull och polis 139

Som nyss redovisats sammanfaller således i princip även tullens och polisens befogenheter att använda processuella tvångsmedel enligt VSL. Tullen har vidare, som redogjorts för i avsnitt tillagts omfattande kontrollbefogenheter i TuL och i tullförordningen utan att det föreligger någon misstanke om brott. Enligt 73 § TuL är bl.a. polisen skyldig att medverka i kontrollverksamheten enligt den lagen. En polisman får vid sådan medverkan samma befogenheter tillsom kommer en tulltjänsteman.

Samarbetet mellan tull och polis

Som framgått av det ovan anförda har såväl tull som polis befogenheter att inleda förundersökning och använda straffprocessuella tvångsmedel beträffande brott enligt VSL. De har därmed ett gemensamt arbetsområde och detsamma gäller deras allmänna brottsbekämpande uppgifter utanför ramen för förundersökning. Eftersom beröringspunkterna mellan tull och polis år många är det nödvändigt med ett gott samarbete mellan de båda myndigheterna och deras personal. Samarbetet måste fungera skilda plan och under olika skeden. Det kan gälla informationsutbyte i vissa speciella ärenden eller ett mera generellt utbyte av information och erfarenheter. Tullen har omfattande erfarenheter och kunskaper om t.ex. import och export, om olika smugglingsvägar och tillvägagångssätt vid smuggling. Tullen har vidare goda kontakter med tullmyndigheter i andra länder och dessa kontakter kan utnyttjas både för informationsinhämtande och för operativa insatser. Polisen å sin sida kan bl.a. lämna värdefull information om personer som kan tänkas smuggla, inte minst vad gäller narkotika. Det är inte bara på informationsplanet som samarbetet mellan tull och polis har betydelse. En viktig del är även den samverkan som kan behövas i den operativa verksamheten. Ett exempel när detta kan vara nödvändigt är de s.k. kontrollerade leveranserna. Med kontrollerade leveranser förstås att tull och polis inte genast ingriper mot en transport av narkotika som kommer från utlandet utan att den under myndigheternas uppsikt får fortsätta till den person som skall ta emot och distribuera narkotikan här i landet. Riksåklagaren, Rikspolisstyrelsen och Generaltullstyrelsen träffade år 1968 en överenskommelse om utredningar i mål om narkotikasmuggling, den s.k. trekantsöverenskommelsen RÅ cirk. C 48. Enligt överenskommelsen skall utredningen verkställas av polispersonal under medverkan av tullpersonal om det framgår av omständigheterna att narkotikasmugglingen kan ha samband med annan brottslighet, t.ex. att den omfattar sådana kvantiteter att narkotikan

140 Förhållandet mellan tull och polis

inte kan antas vara avsedd enbart för den misstänktes konsumegen tion. Dock skall tullen i sådana fall kunna inleda förundersökning och

vidta åtgärder som inte tål uppskov. Övriga fall av narkotikasmuggling

skall utredas av tullpersonal, varvid polispersonal skall beredas tillfälle att följa utredningen. Vidare har genom överenskommelsen tull och polis åtagit sig en omfattande underrättelseskyldighet gentemot varandra. Således skall tullen snarast underrätta bl.a. den lokala polisen när tullen upptäcker narkotikasmuggling och polisen skall på samma sätt snarast underrätta den lokala tullmyndigheten om narkotikasmuggling. Enligt överenskommelsen skall polis- och tullmyndighet även samarbeta med andra länder genom sina internationella kontakter och ge varandra del av inhämtade upplysningar som är vikt för av utredningsverksamheten. Under de år som förflutit sedan överenskommelsen träffades har förhållandena ändrats så att tullen numera handlägger även mer kvalificerade brottsutredningar. Detta har visat sig nödvändigt inte minst av resursskäl. Överenskommelsen har enligt Varusmugglingsutredningen s. 350 tolkats något olika i skilda delar av landet och mer eller mindre formaliserade samarbetsformer har utvecklats. På central nivå förekommer regelbundna sammanträden två gånger om året med riksâklagaren, rikspolischefen och generaltulldirektören. Vidare har Generaltullstyrelsen en sambandsman på deltid placerad vid Rikspolisstyrelsen. På Generaltullstyrelsens initiativ har år 1987 inrättats det s.k. narkotikatipset 90 000 ett system för hantering av tips om narkotikasmuggling som allmänheten kan lämna anonymt telefonnumret 90 000. För att arbeta med narkotikatipset har polisen normalt en man placerad vid Generaltullstyrelsen. De tips som lämnas fördelas mellan tullen och polisen beroende under vilken myndighets ansvarsområde de faller. Enligt uppgift från Generaltullstyrelsen inkommer mellan 60-120 tips i veckan. Av dessa har cirka 30 procent kunnat användas efter varierande grad av bearbetning och cirka 10 procent har kunnat användas operativt eftersom ett objekt har direkt pekats ut. Vid polishögskolan har Generaltullstyrelsen och Rikspolisstyrelsen inrättat en utbildningsenhet, vid vilken narkotikautbildning ges till bl.a. tulltjänstemän och poliser under grundutbildning. Som tidigare nämnts förkommer ett mer eller mindre formaliserat samarbete mellan tull och polis i olika delar av landet. De flesta formaliserade samarbetsformerna förekommer vid landgränsen, där de speciella geografiska förhållandena och befintliga resurser hos såväl tull som polis gör det extra viktigt att arbetet samordnas. Exempel

SOU 1994: 131 Förhållandet mellan tull och polis 141

sådana formaliserade samarbetsformer finns inom västra och norra, södra tullregionerna. I februari 1990 tillsatte Rikspolisstyrelsen och Generaltullstyrelsen en arbetsgrupp som fick i uppdrag att utreda möjligheterna att intensifiera och vidareutveckla samarbetet mellan tullen och polisen. Arbetsgruppen överlämnande en promemoria i november 1991. I promemorian föreslogs bl.a. att tullen skulle få tillgång till vissa av polisens register, att man skulle skapa en gemensam underrättelseenhet, att man skulle föra gemensam statistik över narkotikabeslag och att man skulle införa bättre rutiner när det gäller s.k. kontrollerade leveranser av narkotika. Man tog också upp bl.a. frågan om samarbete mellan tullens laboratorier och Statens kriminaltekniska laboratorium. Vissa av gruppens förslag är i dag genomförda. Tullen har genom författningsreglering fått viss tillgång till polisregister. Det förekommer en för tullen och polisen gemensam statistik över beslagtagen narkotika. Samarbetet lokalt har förbättrats i olika avseenden. Vidare kan nämnas att en av Generaltullstyrelsen, Riksåklagaren och Rikspolisstyrelsen tillsatt arbetsgrupp i slutet av år 1993 lade fram en gemensam promemoria som avsåg hur arbetsmetoden med kontrollerade leveranser skall tillämpas. Denna arbetsgrupp arbetar för närvarande med en översyn av den s.k. trekantsöverenskommelsen. Rikspolisstyrelsen, Generaltullstyrelsen och Riksåklagaren beslutade den 14 oktober 1992 att en försöksverksamhet med samverkan mellan tull och polis skulle genomföras i Malmö under tiden den 1 november 1992 till den 31 oktober 1993. Försöksverksamheten skulle ha till syfte att skapa en enhet där tullens och polisens personal integrerades. Avsikten var att effektivisera narkotikabekämpningen. En särskild enhet bestående av både polismän och tulltjänstemän tillskapades. Gruppen, som bestod av fyra polismän och fyra tulltjänstemän, skulle ledas av en polisman med en tulltjänsteman som

ställföreträdande gruppchef. Enheten placerades intill Malmöpolisens

narkotikarotel men organisatoriskt fristående från den. Personalen fick anmäla intresse för tjänstgöring vid enheten. De som ingick i enheten behöll sin organisatoriska hemvist inom tullen respektive polisen. Varje myndighet betalade kostnaderna för sin personal och svarade även i övrigt för de kostnader som belöpte på respektive myndighet. Under försöksverksamheten förekom både spaningsinsatser och brottsutredning vid enheten. När tiden för försöksverksamheten löpte ut utvärderades den. Från utvärderingen kan bl.a. följande noteras. Det tog tid efter gruppens tillkomst innan den kom i fullt arbete. Det uppstod inledningsvis en del problem som till viss del torde ha berott på ovanan att arbeta gemensamt över myndighetsgränserna. Praktiska frågor som exempelvis olika arbetstidsavtal hämmade verksamheten. Det fick till följd under bl.a. vissa helger inte kunde arbeta i att man

142 Förhållandet mellan tull och polis

grupper med både tullare och polismän, vilket var avsikten med försöksverksamheten. Vidare förelåg det under den första tiden osäkerhet om i vilken utsträckning sekretess hindrade att tullen fick full insyn i viss verksamhet som bedrevs av polisen. Det krävdes ett särskilt regeringsbeslut för att tillgodose tullens behov av tillgång till polisregister. Sammanfattningsvis framhölls att den prövade formen för samverkan mellan tull och polis inte hade varit särskilt framgångsrik. Detta kunde dock delvis ha sin grund i direktiven. Gruppen kom att fungera parallellt med redan befintliga organisatoriska enheter och inte att utgöra ett komplement till dem. Gruppens arbete sades dock ha befrämjat samarbetet och informationsutbytet generellt sett. På förslag av dem som företog utvärderingen förlängdes försöksverksamheten till den 30 juni 1994 men gavs en något annan inriktning.

10.2 Narkotikakommissionens förslag

Narkotikakommissionen har behandlat förhållandet mellan tull och polis i olika promemorior, främst i PM nr 5 och samt i sitt slutbetänkande Samordnad narkotikapolitik SOU 1984: 13. Narkotikakommissionen gav i sin promemoria år 1983 PM nr

Tullens insatser mot narkotika en redovisning av samarbetet mellan

tull och polis i narkotikabekämpningen. Den bild som målades upp var

ganska dyster. Även det vissa förekom livaktigt

om orter ett samarbete fanns det andra håll i landet betydande motsättningar som delvis kunde sägas vara sakligt grundade, delvis byggde mera en viss konkurrens om arbetsuppgifterna. Kommissionen pekade på olika sätt att förbättra samarbetet och föreslog också att en skarpare gräns skulle dras mellan tullens och polisens verksamhetsområden, bl.a. på det sättet att tullens befogenheter när det gäller förundersökningar skulle inskränkas. Under de år som har gått har samarbetet successivt förbättrats i många hänseenden. Numera fungerar samarbetet utan problem på de flesta orter. Den bild som Narkotikakommissionen förmedlade är därför inte korrekt i dag. Som har berörts i avsnitt 10,1 förekommer det numera ett rikt samarbete både på central och regionallokal nivå.

10.3 Varusmugglingsutredningens förslag

Enligt Varusmugglingsutredningen har tullen en lämpligt utbyggd organisation för en omfattande och väl fungerande tullkriminal-

SOU 1994: 131 Förhållandet mellan tull och polis 143

verksamhet. Många utredningar brott i samband med in eller av utförsel av varor kan vara både omfattande och komplicerade samt

kräver inte sällan ingående specialkunskaper bl.a. inhemska och

om

internationella förhållanden för förundersökning

att en skall kunna genomföras på ett ändamålsenligt sätt. Vidare är enligt Varusmugglingsutredningen ett väl etablerat kontaktnät med utländska tullmyndigheter mycket betydelsefullt för ett gott resultat. Såvitt Varusmugglingsutredningen har kunnat bedöma har tullkriminalenheterna löst sina arbetsuppgifter på ett tillfredsställande sätt. Varusmugglingsutredningen fann därför inte några skäl för att inskränka tullens för-

undersökningsrätt utan menade att den rådande ordningen området av främst ändamåls- och effektivitetssynpunkt borde behållas. Enligt Varusmugglingsutredningen borde tullmyndigheterna även fortsättningsvis ha rätt att inleda förundersökning beträffande misstänkta

överträdelser av den lag som utredningen föreslog skulle ersätta VSL.

Enligt det förslag som Varusmugglingsutredningen lämnade skulle således tull och polis även fortsättningsvis ha befogenhet att jämsides inleda förundersökning beträffande bl.a. smugglingsbrott. Vad gäller frågan om arbetsfördelningen mellan tull och polis behövde närmare regleras ansåg Varusmugglingsutredningen, i motsats till Narkotikakommissionen, att något behov lagreglering formellt in-

av som

skränker tullmyndigheternas befogenheter att inleda förundersökning beträffande bl.a. omfattande narkotikabrottslighet inte förelåg.

mera

10.4 Gränskontrollgruppens förslag

Regeringen tillsatte år 1992 interdepartemental arbetsgrupp med en uppgift att utreda frågor gränskontroller och gränsformaliteter i om ett

EGEU-medlemskapsperspektiv Gränskontrollgruppen. I gruppens

arbete har deltagit såväl departement som myndigheter berörs som av

gränskontrollfrågorna. Arbetsgruppen redovisade sin slutrapport i

november 1993.

Gränskontrollgruppen har i sin slutrapport uttalat att, när det gäller att utveckla kompensatoriska åtgärder på narkotikabekämpningens område, samverkan är ett nyckelbegrepp och att detta gäller både

samverkan mellan berörda myndigheter i Sverige, främst tull och polis, och mellan dessa organ och motsvarande utländska.

Enligt Gränskontrollgruppen är det angeläget att utveckla formerna

för en effektiv samverkan mellan polisen och tullen. Det förhållandet att polisen och tullen utgör skilda organisationer behöver enligt

Gränskontrollgruppen inte hindra att gemensamma tullpolisgrupper

144 Förhållandet mellan tull och polis SOU 1994: 131

etableras på sätt som skett genom den i Malmö bedrivna försöksverk-

samheten se avsnitt 10.1.

En samverkan mellan tull och polis i gemensamma grupper eller i andra former som kan visa sig vara lämpliga är enligt Gränskon- trollgruppen naturligtvis aktuell vid de auktoriserade gränsövergångari den yttre gränsen men detsamma skall gälla när det gäller na narkotikabekämpningen vid de inre gränserna. Gränskontrollgruppen föreslår därför att kombinerade polis- och tullgrupper arbetar vid de färjelägen och flygplatser som utgör inre gräns och där kontrollverksamhet beträffande bl.a. narkotikabrottslighet kommer att äga

rum.

Kompensatoriska... 145

11 Kompensatoriska åtgärder

11.1 Inledning

Som framgått ovan under avsnitt 2 innebär fri rörlighet för varor att medlemsstaternas kontrollbehov vid de inre gränserna inte längre kan tillgodoses genom en systematisk tullkontroll. Fri rörlighet för varor har i stort sett genomförts per den 1 januari 1993. Någon deklarationsskyldighet vid passerandet av en inre gräns finns således inte längre. Samtidigt gäller naturligtvis att legitima skyddsbehov av icke-ekonomisk art måste tillgodoses. I annat fall skulle den fria rörligheten kunna få negativa konsekvenser i form av ett ökat inflöde i landet av exempelvis smittsamma djursjukdomar och farliga produkter. För att lösa detta problem har EU fattat beslut om s.k. kompensato-

riska åtgärder. EU:s förordningar och direktiv beträffande den legala

handeln med olika slags varor ger många exempel på hur kontrollfrågan kan lösas utan att gränskontroll förekommer. Lösningen är beroende av vad slags risk man vill eliminera. Flertalet sådana kompensatoriska åtgärder finns förtecknade i EU-kommissionens program för genomförandet av den inre marknaden, den s.k. vitboken. Dessa åtgärder omfattar bl.a. växtskydd, djursjukdomar, läkemedel och handvapen. Exempel på en kompensatorisk åtgärd är produktionsoch marknadskontroll. EU:s regelverk om de kompensatoriska åtgärderna varuområdet är i huvudsak genomfört. Detta betyder emellertid inte att det fullständigt implementerats på alla områden av medlemsstaterna. Kommissionen har ofta understrukit att ansvaret för den inre marknadens förverkligande är delat mellan EU:s institutioner och medlemsstater. Kommissionen avser för sin del att intensifiera sin övervakning. Hur implementeringen sker i praktiken är naturligtvis, av stort intresse, särskilt på områden där man frän svensk sida oroar sig för risken av en sänkt kontrollnivå. Som tidigare framhållits kan man dock konstatera att medlemsstaterna ändå har kvar sin beslutanderätt i vissa avseenden som berör varurörelser över de inre gränserna inom Gemenskapen. I dessa fall kan

man alltjämt tala om export och import. Det tydligaste exemplet gäller

146 Kompensatoriska. . . .

krigsmateriel se avsnitt 5. Härtill kommer möjligheten enligt

Romfördragets artikel 36 att genom nationell lagstiftning skydda allmän säkerhet, människors och djurs liv och hälsa, Artikeln m.m. öppnar uttryckligen en möjlighet att behålla eller införa förbud eller restriktioner för import eller export. I de följande avsnitten kommer att lämnas en redogörelse för rad en olika kompensatoriska åtgärder på i första hand varuområdet. Därvid kommer att behandlas EU-regler om produktions- och marknadskontroll, skyddet vid den yttre gränsen, kompensatoriska åtgärder inom tullens och polisens område samt Gränskontrollgruppens förslag till kompensatoriska åtgärder.

11.2 EU-regler om produktions- och

marknadskontroll

11.2.1 Inledning

Som nyss nämndes ger EU:s förordningar och direktiv beträffande den legala handeln många exempel hur kontrollfrågan kan lösas utan att gränskontroll förekommer. Regler produktions- och marknadskonom troll är ett exempel. Gränskontrollgruppen har i sin slutrapport gjort en analys av viktiga EU förordningar och direktiv inom olika lagstiftningsområden. I det följande kommer att lämnas en sammanfattade redogörelse för denna analys. Den som önskar att ta del av analysen i dess helhet hänvisas till Gränskontrollgruppens slutrapport kap. s. 84-200.

ll.2.2 Våxtskydd och utsäde

EU:s huvuddirektiv växtskyddsområdet trädde ikraft den 1 juni 1993. I bilagorna till direktivet specificeras de skadegörare som inte

får importeras till EU:s medlemsstater, de speciella krav som

föreligger vid import av vissa växter och växtprodukter samt vilka växter och växtprodukter som omfattas av det s.k. växtpassystemet. Regelverket omfattar även produktion och hantering av utsäde. Avsikten är att produkterna fritt skall kunna cirkulera inom Gemenskapen med minsta möjliga antal förbud, restriktioner och formaliteter och detta utan att allvarliga växtskadegörare sprids till områden där de inte tidigare förekommer. Beslutet om en gemensam växtskyddsstrategi innebär att EU nu har en gemensam marknad beträffande yrkesmässig handel med växter och

SOUT 1994: 131 Kompensatoriska. 147 . ..

växttprodukter. Gränskontrollen mellan medlemsstaterna har därmed kunnat upphöra. Det är således inte längre tillåtet att kontrollera sundheten på de exporterade växtprodukterna vid gränsen mellan medlemsländerna, utan denna produktionskontroll måste ske ute i odlingarna av den exporterande medlemsstatens växtskyddsmyndighet. Samma krav frihet från de i direktivet specificerade skadegörarna ställs på växtprodukterna oavsett om de är avsedda för handel inom en medlemsstat eller mellan medlemsstaterna. Denna produktionskontroll innebär att det är det producerande landets växtskyddsmyndighet som, genom att godkänna det enskilda företaget för produktion och handel med växter som omfattas av växtpasskraven, svarar för att de i direktivet uppställda kriterierna är uppfyllda. Det godkända växtmaterialet förses med ett växtpass, vilket följer med växterna och växtprodukterna genom handelsleden. Dess viktigaste funktion, förutom att ange godkännande, är att identifiera odlare och ansvarig kontrollmyndighet. Jämfört med dagens situation får alltså det enskilda företaget ett mycket större ansvar för produktens sundhet. Produktionskontrollen innebär att växtskyddsmyndigheten med jämna mellanrum skall inspektera produktionsanläggningen och dess produktion. Antalet inspektioner blir beroende av hur pass känslig produkt det är fråga om. För att försäkra sig om att den inre marknadens regelverk efterlevs, har importlandet även möjlighet till viss stickprovskontroll i handelsledet i form av en generell marknadskontroll. Inom ramen för direktivet finns också möjlighet för ett enskilt medlemsland att, under vissa förutsättningar och med accept från Kommissionen, förklara delar av sitt territorium som skyddad zon. Innebörden av detta är att det importerande landet då kan ställa upp striktare krav på den exporterande platsenregionen avseende den speciella skadegöraren. I de fall de i direktivet upptagna produkterna importeras till Gemenskapen från tredje land, kommer gränskontroll att genomföras och produkterna skall då åtföljas av ett s.k. sundhetscertifikat, som ersätts av ett växtpass efter genomförd inspektion. Gränskontrollen mot tredje land kommer för vissa produkter och inom vissa områden av Gemenskapen att bli rigorösare än i dag, eftersom den gränskontrollen skall ge skydd för hela den gemensamma marknaden och samtliga länders produktion. En viktig del i den nya regimen är skapandet av en överstatlig växtskyddsmyndighet, en EU-myndighet. Denna myndighet får till uppgift att skapa förtroende mellan medlemsstaternas växtskyddsmyndigheter och skall medverka till att de nationella kontrollerna och gränskontrollen mot tredje land blir likvärdiga inom Gemenskapen.

148 Kompensatoriska. . . .

För att lyckas med de uppsatta målen är det viktigt att medlemsländerna får tillgång till snabb och gemensam information. Det kan exempelvis vara information om angrepp av nya eller mindre frekventa skadegörare. Physan är ett utvecklingsprogram som bl.a. behandlar kontroller avseende bekämpningsmedelsrester, växtprodukter och foder. Europhyt ingår i Physan och är relaterad till sundhetskontroll av växter notifiering. Fr.o.m. den 1 januari 1993 etablerades ett nätverk för att hantera notifieringar som är av stor vikt. Till detta kommer behovet av att registrera berörda producenter och handelsaktörer.

För ren faktainformation om skadegörarna och deras bekämpning

har inom EU påbörjat uppbyggnaden av uppdaterade databaser. man Dessa databaser kommer Kommissionen och medlemsländerna att ha tillgång till via datanätverk och de kommer att bli ett betydelsefullt redskap för Kommissionen och den stående kommitténs för växtskyddsfrågor arbete med att leda åtgärderna mot allvarliga växtskadegörare.

11.2.3 Veterinära kontroller

Den 1 januari 1993 avskaffades de veterinära gränskontrollerna mellan EU-länderna. Det är därmed inte längre tillåtet att vid de inre gränserna kontrollera djur, animala livsmedel eller andra produkter av animaliskt ursprung. För att motverka risken för smittspridning har EU fattat beslut om åtgärder av kompensatorisk art vilka, enligt EU:s uppfattning, möjliggör en fri inre marknad för dessa produkter. Den veterinära gränskontrollen har ersatts av en djurhälsokontroll i ursprungsbesättningen. Kontrollen sker strax innan pålastning för export inom EU. Stickprovskontroller får dock utföras destinationsplatsen och kontroll får även ske under transporten om det finns en stark misstanke felaktigheter. Kontrollen utförs av officiella om veterinärer som för ändamålet förordnats av den aktuella medlemsstatens veterinärmyndighet. Alla produktionsnivâer, förvaring, försäljning och transportmetoder skall uppfylla de veterinära krav EU har ställt upp. Samtliga som djurbesättningar, marknader, organisationer eller andra samlingsplatser för exportvaror måste erhålla veterinärmyndighetens godkännande för intra community handel. En transport mellan medlemsländer av djur eller produkter av djur skall åtföljas av ett hälsointyg, utfärdat av officiell veterinär inom 24 timmar före exporten, som bl.a. skall intyga att djuren är friska och att de inte härrör från en besättning eller ett område som är spärrad grund av smittsam sjukdom.

En viktig förutsättning för att kontrollsystemet skall fungera är att djuren är enhetligt identitetsmärkta. EU har en reglering även för detta. Alla officiella intyg som utfärdas måste anmälas till ett databaserat informationssystem ANIMO. Uppgifternai datorsystemet är sedan tillgängliga även i mottagarlandet. ANIMO skall innehålla all sakinformation och statistik om EU:s interna handel med djur och djurprodukter. Det skall även nämnas att alla direktiv som reglerar handeln med djur inom EU innehåller regler om säkerhetsätgärder som kan vidtas om ett land får ett utbrott av vissa särskilt smittsamma sjukdomar samt att det finns direktiv som reglerar EU:s kompensation till medlemsstater för bekämpning och kontroll av sjukdom i medlemsländerna. Vad sedan gäller handel med tredje land, skall en harmonisering av veterinärkontroller djur och djurprodukter från sådant land bidra till marknadsstabilitet och säkra tillgången på dessa varor. Gemensamma tredjelandsregler skyddar människors och djurs hälsa och är synnerligen viktiga när den interna gränskontrollen nu har avskaffats. Kommissionen inspekterar alla tredjeländer som önskar exportera till EU och resultatet av inspektionerna är avgörande för att få möjlighet att exportera till EU. Två klasser av varor medges införseltillstånd in

i EU. Harmoniserade varor varor som är föremål för reglering i

särskilda EU direktiv får försäljas och konsumeras i hela EU. All

importkontroll av de harmoniserade varorna skall ske vid den yttre gränsen, vid speciella av Kommissionen godkända gränskontrollan- - läggningar. En officiell veterinär har ansvaret för kontrollerna. Icke harmoniserade varor får föras in i EU men enbart till destinationslandet. Dessa varor behöver enbart uppfylla importlandets krav och får inte föras utanför importlandets gränser. Ett sambandsnät SHIFT har utvecklats mellan alla gränsposteringar, veterinärmyndigheter och Kommissionen med i princip samma innehåll och syfte som ANIMO. Systemet skall innehålla all information rörande tredjelandshandel med djur och djurprodukter. Smittläget i de berörda länderna, handelsstatus och inspektionsresultat skall finnas i nätet och all dokumentation, kontrollfynd och förfrågningar mellan de berörda parterna skall via detta. När det sedan gäller sällskapsdjur som medföljer ägaren utan att vara föremål för handel, har denna fråga behandlats i avsnitt Detta område är inte harmoniserat, utan regleras fortfarande av nationell lagstiftning.

150 Kompensatoriska. . . .

11 .2.4 Läkemedel

EU har antagit ett stort antal direktiv som avser läkemedelskontrollen. Genom dessa regler har man uppnått en samsyn i fråga om bl.a. tillstånd till försäljning, tillverkning och import av läkemedel, inspektionsverksamhet samt återkallelse av tillstånd. Dock finns det ännu inte en fri rörlighet för läkemedel. Ett läkemedel får nämligen säljas i en EU-stat först sedan det godkänts av den nationella kontrollmyndigheten. EU-direktiven ålägger medlemsländerna att fortlöpande lämna viss information, bl.a. skall beslut om tillstånd att försälja visst läkemedel eller återkallelse av tillstånd offentliggöras av varje medlemsstat i en lämplig offentlig publikation. Samtliga beslut rörande nya läkemedel skall vidare meddelas EU:s tekniska kommitté. Under sommaren 1993 har EU beslutat om etablerandet av en europeisk läkemedelsmyndighet och om ändringar i flera grundläggande direktiv avseende reglerna för godkännande av läkemedel. Avsikten med dessa rättsakter är att successivt, med början den 1 januari 1995, få till stånd en fri rörlighet för läkemedel. Den fulla rörligheten kommer att vara genomförd först den 1 januari 1998. Den europeiska läkemedelsmyndigheten kommer att ha en samordnande uppgift men framför allt kommer den att i praktiken svara för godkännandet av bioteknologiskt och högteknologiskt framställda läkemedel för försäljning inom hela Gemenskapen. Beslut om godkännande för denna typ av läkemedel kommer att bli omedelbart gällande för alla medlemsländer. När det gäller regler rörande distribution av läkemedel finns det mycket få bestämmelser inom EU som reglerar formerna för hur detaljhandeln med läkemedel får bedrivas. Detta är i allt väsentligt en nationell fråga.

l1.2.5 Alkohol

På EU:s inre marknad finns det inga begränsningar för en resandes

införsel av alkoholdrycker så länge varorna är avsedda för personligt bruk. Danmark har dock övergångsvis fått tillstånd att tillämpa vissa restriktioner, och har därmed rätt att ta ut punktskatt varorna trots de redan beskattats i inköpslandet. Även Sverige, Norge och att Finland har vid sina medlemskapsförhandlingar fått ett liknande tillstånd. Enligt EU:s regler skall kommersiell handel och postorderförsäljning beskattas i konsumtionslandet och inte i inköpslandet. För att göra en åtskillnad mellan kommersiell och privat import har EU infört vissa lägsta indikativa kvantiteter. Ett överskridande av kvantiterna innebär inte i sig något otillåtet men om dessa gränser överskrids är

det ett indicium att varorna är avsedda för kommersiellt bruk och inte för privat bruk. En speciell form av gränshandel är den s.k. taxfree-försäljningen, vilken inom EU tillåts fram till den 30 juni 1999. Undantag för beskattning gäller dock endast kvantiteter motsvarande dem gäller som vid införsel från tredje land. Kontrollen skall ske vid försäljningsstället. För en närmare redogörelse för EU:s bestämmelser om alkohol hänvisas till avsnitt 7.2.

1 1.2.6 Handvapen

För att kompensera avsaknaden av gränskontroll mellan EU:s medlemsstater har EU utfärdat ett vapendirektiv. Bestämmelserna i direktivet skall ha implementerats i medlemsländerna senast den dag gränskontrollerna upphörde. Enligt vapendirektivet, som inte omfattar krigsmateriel, skall införas effektiva regler för kontroll inom respektive stat av innehav och förvärv av skjutvapen samt beträffande överföring av sådana vapen mellan medlemsländerna. Direktivet innehåller de lägsta krav som ställs på medlemsstaternas lagstiftning i dessa avseenden. Av direktivet framgår klart att medlemsstaterna får införa eller behålla regler som är strängare än dem som direktivet anger. En närmare redogörelse för vapendirektivet och Vapenlagsutredningens betänkande SOU 1994:4 Vapenlagen och EG lämnas i avsnitt 4.

11.2.7 Explosiva varor

För att åstadkomma fri rörlighet för explosiva varor och samtidigt en hög skyddsnivå, har EU infört gemenskapsbestämmelser om sådana

produkter direktiv om harmonisering av bestämmelserna om

utsläppande på marknaden och övervakning av explosiva varor för civilt bruk. Bestämmelserna innebär bl.a. att en produkt som har provats och godkänts i ett medlemsland i enlighet med direktivets krav, därmed också skall godkännas i övriga medlemsländer. Medlemsstaterna åläggs att se till att explosiva varor uppfyller direktivets produktkrav och att de har genomgått föreskrivet förfarande för bedömning av överensstämmelse och EU-märkning. I direktivet finns också bestämmelser om övervakning av överföring av explosiva varor inom Gemenskapen. Kontroller som utförs under överföring får inte ha formen av gränskontroll. De skall i stället utföras enbart som rutinkontroller ett icke-diskriminerande sätt

152 Kompensatoriska. . . .

inom alla medlemsstaters territorium. I direktivet finns även bestämmelser som tar sikte på överföring av explosiva varor som kräver särskild övervakning. Direktivet avser endast övervakning av överföring av explosiva varor inom EU. Vad som skall gälla för länder utanför EU anges inte och inte heller hur kontrollen skall ske vid EU:s yttre gräns. Dessa frågor övervägs nu inom EU. Direktivet innehåller även bestämmelser om informationsutbyte. Medlemsländerna åläggs att upprätta informationsnät och överföra information till Kommissionen och övriga medlemsländer.

11.2.8 Kemiska produkter

Det finns ett antal EU-rättsakter som innehåller krav att medlemsstaterna skall tillämpa begränsningar eller förbud när det gäller saluförande och användning av farliga kemikalier eller varor. EU:s regler är i allmänhet utformade så att medlemsstaten skall förbjuda att produkter som inte uppfyller EU-kraven släpps ut på marknaden. Så länge enhetliga produktkrav tillämpas uppkommer i princip inte några särskilda kontrollbehov vid införsel från andra medlemsstater. Reglerna är dock inte heltäckande och är ibland endast delvis harmoniserade, dvs. de ger i vissa fall utrymme för medlemsstaterna att besluta om särskilda nationella restriktioner.

11.2.9 Avfall

Den 6 maj 1994 har förordningen 25993 om övervakning och kontroll av transporter av avfall inom, från och till Gemenskapen trätt ikraft. Förordningen omfattar inte radioaktivt avfall, se avsnitt 11.2.10. Ett syfte med förordningen är att göra gränskontroller obehövliga i internhandeln. Förordningen bygger på ett system som innebär att transporter måste anmälas och godkännas av ansvariga myndigheter i avsändar-, mottagar- och transitland. Ett enhetligt dokument skall åtfölja transporterna. Det måste också finnas ett bindande avtal mellan avsändare och mottagare. Avsändaren är skyldig att ta tillbaka avfallet om reglerna inte följs. Avsändarland och mottagarland kan under vissa förutsättningar förbjuda import av avfall. Medlemsländerna är skyldiga att ingripa mot illegala transporter. Enligt artikel 30 i förordningen skall medlemsstaterna vidta åtgärder för att kontrollera att bestämmelserna följs. Sådana åtgärder kan bl.a. innefatta kontroller där avfallet uppkommit eller på destinationsorten för avfallstransporten samt genom kontroller vid den yttre gränsen och under själva transporten. Förordningen innehåller vidare förbud och begränsningar när det gäller handeln med icke-medlemsländer.

SOU 1994: 131 Kompensatoriska. 153 . ..

11.2.1O Radioaktivt avfall och strålkällor

EU:s direktiv 923 Euroatom avseende transporter av radioaktivt avfall innebär att rörligheten av radioaktivt avfall inte kommer att bli fri inom EU. Bestämmelserna omfattar särskilda krav och förutsätter godkännanden för att transporter mellan medlemsländerna skall kunna äga rum, även när gränskontrollerna har upphört. Den kontroll som tidigare genomfördes vid den inre gränsen får nu i stället ske hos den anläggning som antingen exporterar eller importerar material.

11.2.11 Utrotningshotade djur och växter

Utförliga regler om handel med utrotningshotade vilda djur och växter och deras produkter finns i konventionen om internationell handel med vissa utrotningshotade vilda djur och växter CITES. Flertalet av EU:s medlemsstater är parter i CITES. Konventionen innehåller förbud mot handel med exemplar av sådana arter som klassificeras som utrotningshotade. Dessa arter anges i bilaga I till konventionen. Enligt CITES är det tillåtet med kontrollerad handel med exemplar av arter som inte är direkt utrotningshotade men som riskerar att bli det. Handeln med

dessa arter bilagorna och III till konventionen skall dock begränsas

till nivåer som inte utgör hot mot deras överlevnad. För att kunna avskaffa de inre gränskontrollerna har EU reglerat handeln mellan medlemsstaterna i enlighet med CITES. Detta har skett genom förordning nr 362682 om tillämpning inom Gemenskapen av konventionen om internationell handel med utrotningshotade arter av vilda djur och växter EU:s CITES-förordning. CITES skall gälla inom hela Gemenskapen enligt de villkor som fastställs i förordningen. Förordningen skall säkra en enhetlig tillämpning inom Gemenska-

pen av vissa handelspolitiska instrument. Åtgärder som berör

tillämpning av konventionen handel får inte påverka den fria rörligheten för varor inom Gemenskapen och skall endast gälla för handel med tredje land. I förordningen finns en förteckning över de delar och produkter av djur eller växter som omfattas av densamma. Förordningens bestämmelser innehåller i vissa fall krav strängare skyddsåtgärder än konventionen. Enligt förordningen krävs t.ex. inte bara tillstånd från exportlandet för import av exemplar av en CITESart utan också att importlandet utfärdar eget importtillstånd eller importcertifikat för alla arter upptagna i någon av konventionens bilagor I-III. I förordningen behandlas vissa arter upptagna i konventionens bilaga eller III lika strängt som arter upptagna i bilaga Handel, även inom medlemsstaterna, är förbjuden med de arter som upptas i

154 Kompensatoriska. . . .

konventionens bilaga I samt med vissa arter upptagna i konventionens bilaga eller III. Medlemsstaterna får vidta strängare åtgärder än de som fastställs enligt förordningen. Genom förordningen införs ett gemensamt förfarande för att utfärda och visa upp tillstånd för att exportera, reexportera, importera och från havet föra in exemplar av de arter som omfattas av konventionen. Medlemsstaterna skall utse administrativa och vetenskapliga myndigheter för tillämpningen av förordningen. Varje medlemsstat skall, med vissa undantag, godta av behöriga myndigheter i andra medlemsstater fattade beslut, utfärdade tillstånd och certifikat. Märkningar, plomberingar och stämplar som används för att identifiera varor skall vara enhetliga inom Gemenskapen. För en utförligare redovisning av EU:s rättsakter rörande skyddet av vilt levande djur och växter samt skyddet av naturliga livsmiljöer, hänvisas till departementspromemorian Ds 1993:64 Regler om handel med skyddade djur och växtarter m.m.

11.2. 12 Transport av farligt gods

Såväl den internationella som nationella regleringen av farligt gods syftar till att uppnå säkerhet under transporten och därmed till att minimera risken för att godset under transport åsamkar skador på människor, egendom eller miljö. EU:s initiativ avseende farligt gods har hittills i huvudsak begränsat

sig till frågor rörande vägtransport. I förslag VII65792-EN till

direktiv om harmonisering av medlemsstaternas lagar avseende vägtransport av farligt gods, föreslås att de tekniska bilagorna till den europeiska överenskommelsen om internationell transport av farligt gods, ADR, skall tillämpas även vid inrikes transporter i medlemsstaterna. Enligt förslaget skall det endast vara möjligt att bibehålla striktare reglering nationell nivå om detta kan motiveras utifrån miljöhänsyn eller nationell säkerhet. I förslag till direktiv om enhetliga tillsynsprocedurer avseende

vägtransport av farligt gods VII69293-EN föreslås en förhållande-

vis detaljerad reglering av hur kontrollerna skall utföras, tillsynsmyndigheternas befogenheter, sanktionsmedel, m.m. Bl.a. förutses, förutom kontroller på väg, även möjligheter till kontroller på företag i samband med lastning, lossning och lagring. Direktivet avses träda ikraft den 1 januari 1995. Som motiv för att införa direktivet anges bl.a. att tidigare förordningar om avskaffande av gränskontroll inte i tillräckligt hög grad förutsett effekterna för tillsynen av farligt gods och det faktum att de endast avser förhållanden vid den inre gränsen. I det föreliggande förslaget åläggs således staterna att vid den yttre gränsen kontrollera fordon från länder utanför EU.

11.2. 13 Tekniska kontroller

Inom EU har ett direktiv om allmän produktsäkerhet antagits den 29 juni 1992. Det tillkom för att medlemsländernas regler om produktsäkerhet skulle bli mer enhetliga och därmed främja rörlighet av säkra produkter på den gemensamma marknaden. Produktsäkerhetsdirektivet skall tillämpas om det inte finns andra EU-regler som reglerar produktens säkerhet. Direktivet har trätt ikraft den 29 juni 1994. Produktsäkerhetsdirektivet anger att producenterna är skyldiga att placera bara säkra produkter på marknaden. Producenterna kommer alltså själva att genomföra kontrollen av sina produkter. Produktsäkerhetsdirektivet innehåller även särskilda krav marknadskontroll. Ett viktigt skål för en marknadskontroll är naturligtvis behovet av kompensation när de inre gränskontrollerna nu har avskaffats. Gränskontroll ersätts alltså med marknadskontroll. Den officiella marknadskontrollen av produkter utgör den slutliga spärren mot att säkerhetsmässigt undermåliga produkter kommer till användning. Samtidigt är den en granskning av att kontrollarbetet i tidigare skeden har fungerat avsett vis. Medlemsstaterna skall se till att det finns myndigheter som kan utöva tillsyn och som har nödvändiga befogenheter, inklusive möjlighet att meddela lämpliga sanktioner vid handlande i strid med direktivet. Medlemsstaterna skall bl.a. kunna ta slumpvisa prover av en produkt för kontroll, kräva att

lämpliga varningar om riskerna anbringas, förbjuda tillhandahållande

av en farlig produkt och se till att en farlig produkt dras tillbaka från marknaden. EU:s medlemsstater kommer att upprätthålla en kontroll av hur produkter som importerats från tredje land överensstämmer med produktsäkerhetsdirektivet.

11.2.14 Kulturföremål

Romfördraget ger medlemsländerna rätt att skydda nationella skatter av konstnärligt, historiskt eller arkeologiskt värde utan att detta betraktas som handelshinder. Flertalet av EU:s medlemsländer har också i likhet med Sverige en nationell lagstiftning om utförsel av kulturföremål. Avskaffandet av gränskontrollerna inom den inre marknaden innebär emellertid att efterlevnaden av de nationella lagarna blir svårare att kontrollera. Mot den bakgrunden har EU fattat beslut om två slags åtgärder av kompensatorisk art. Den ena åtgärden innebär licensplikt vid export av vissa kulturföremål till tredje land. Bestämmelser härom finns

intagna i en ministerrådsförordning om export av kulturföremål.

156 Kompensatoriska. . . .

Exportlicensen utfärdas av tillståndsmyndighet i föremålets hemland men är giltig i alla medlemsländer. Den andra kompensatoriska åtgärden innebär att kulturföremål som enligt den nationella lagstiftningen olovligen förts till annat medlemsland skall kunna återkrävas under vissa förutsättningar. Ministerrådet har antagit ett direktiv rörande en gemensam procedur för detta. För en närmare redogörelse för EU:s regler om kulturföremål hänvisas till avsnitt 6.2.

l 1 .2. 15 Krigsmateriel

Enligt artikel 223 i Romfördraget är krigsmateriel undantaget från EU:s behörighet. Medlemsländerna har således en rätt, men ingen skyldighet, att undanta export av krigsmateriel från EU-systemet. Artikel 223 innebär i praktiken att alla produkter som medlemsländerna definierar som krigsmateriel enligt nationella förteckningar är undantagna från det fria varuutbytet inom EU. Artikel 223 behölls ograverad under Maastrichtfördraget, vilket innebär att beslut om utförsel av krigsmateriel förblir en nationell angelägenhet i de skilda medlemsländerna även i den Europeiska unionen. EU har dock fastställt ett antal gemensamma kriterier som medlemsländerna skall beakta vid vapenexportbeslut. Kriterierna är allmänt hållna och lämnar stort utrymme för nationell tolkning. Vid export av krigsmateriel till andra EU-länder förutses fortsatt användning av slutanvändaråtaganden, enligt vilka det mottagande landets regering utfäster sig att inte exportera eller re-exportera mottagen krigsmateriel utan förhandlingsmedgivande från tillverkningslandets regering. I avsaknad av kontroll vid gränsöverskridande kommer EU-länderna att bruka ett av licencieringsmyndighet utfärdat standarddokument för att ge avsändarlandet kontroll över transporten till slutmottagaren. Vidare ger transiteringsdokumentet möjlighet till kontroll vid myndighet eller företag. För en närmare redogörelse för EU:s reglering när det gäller krigsmateriel, hänvisas till avsnitt 5.2.

1l.2.16 Strategiskt känsliga varor

Med strategiskt känsliga varor avses här krigsmateriel, produkter inom kärnteknikområdet, produkter inom det kemiska och biologiska området samt vissa övriga högteknologiprodukter. Många av dessa produkter har såväl civil som militär användning och benämns ofta dual-use produkter. Dual-use produkter omfattas av EU:s kompetens och kommer sannolikt med vissa undantag efter en kortare övergångsperiod om - -

SOU 1994: 131 Kompensatoriska. 157 . ..

ett eller två år, räknat från årsskiftet 199293, att hanteras lika fritt mellan medlemsstaterna som inom respektive stat. Exportbegreppet kommer att reserveras för utförsel till tredje land. För att ett fritt varuutbyte skall kunna fungera inom EU på detta område är EU-staterna ense om att ett antal förutsättningar först skall vara uppfylla kompensatoriska åtgärder. Således skall det finnas: en gemensam förteckning över dual-use produkter och teknologier som omfattas av exportkontroll, en gemensam positiv länderförteckning, gemensamma kriterier för tillstånd till export, ett gemensamt forum, eller en mekanism, för koordinering av tillståndsgivning, procedurer och kontroller samt tydliga regler för samarbetet mellan tillständsgivande myndigheter och tullen, inklusive ett gemensamt informationssystem. Förslag till lösningar finns men inga formellt bindande beslut har fattats. Vad sedan gäller kärnämne och kärnteknisk utrustning är det för närvarande oklart i vilken utsträckning EU kommer att genomföra en fri inre marknad för dessa varor.

1 1 .2. 17 Transporttillstånd för gränsöverskridande vägtransporter

Inom EU gäller från den l januari 1993 rådets förordning 88192 om tillträde till marknaden för godstransporter på väg inom Gemenskapen. Med denna förordning avskaffades kravet transporttillstånd för trafik mellan medlemsländerna. Trafiken kan således inte begränsas genom kvotering av antalet transporttillstånd. I stället har man infört ett tillstånd som gäller för ett obegränsat antal transporter inom hela Gemenskapen och som meddelas av medlemsstaterna för transportörer som efter prövning visat sig uppfylla vissa krav utbildning, vandel och stabila ekonomiska förhållanden. Detta tillstånd eller bestyrkt kopia av det skall medföras i fordonet under färd. Kontroll av transporttillstånd får endast ske på ett icke-diskriminerande sätt inom en medlemsstats hela territorium. Detta torde för lastbilstrafikens del innebära att de kontroller som tidigare gjorts vid gränsen nu kommer att göras genom inspektioner vägarna. Medlemsstaternas förhållanden till tredje land vad avser gränsöverskridande vägtransport regleras tills vidare av bilaterala avtal. Den tidigare nämnda förordningen förutser att Gemenskapen sluter avtal för alla medlemsstaterna med tredje land. I avvaktan på detta gemenskapsavtal, som väntas föra med sig gemensamma regler om kontroll av transporttillstånd vid yttre gräns, tillämpas de bilaterala avtalens tillstånds- och kvoteringsordningar.

158 Kompensatoriska. . . .

11.3 Skyddet vid den yttre gränsen

11.3. l Inledning

Avskaffandet av de inre gränskontrollerna inom EU förutsätter en stark och effektiv yttre gränskontroll. Ett gränslöst Europa kräver, som tidigare nämnts, effektivt fungerande kompensatoriska åtgärder. Till de kompensatoriska åtgärderna ofta ansedd som en av de viktigare hör en förstärkning av kontrollen vid Gemenskapens yttre gränser. Regler om personkontrollen vid EU:s yttre gränser finns i den s.k. yttre gränskontrollkonventionen, som ännu inte har trätt i kraft. Frågor om införsel och utförsel av varor vid den yttre gränsen faller alltså inte under nämnda konvention utan regleras framför allt av EU:s tullkod. l det följande kommer att redogöras för det arbete som pågår för att förstärka kontrollen vid EU:s yttre gränser.

113.2 Varuhandel med tredje land

Som nyss nämndes regleras införsel och utförsel av varor vid den yttre gränsen av EU:s tullkod. Tullkoden förutser att tullmyndigheterna skall ha befogenhet att utföra de olika kontrollåtgärder som behövs för att säkerställa att bestämmelserna i tullkoden och andra tullbestämmelser iakttas, såsom rätt att undersöka varor, dokument, transportmedel, resandes bagage, m.m. Tullmyndigheternas kontrollbefogenheter är inte uttömmande reglerade i tullkoden eller i gemenskapsrätt i övrigt. Därför kommer dessa frågor att tills vidare behöva regleras i nationell lagstiftning. Förslag till sådan lagstiftning har lagts fram av Tullanpassningsutredningen i betänkandet SOU 1994:89 Tullagstiftningen och EG. Från EU:s sida torde förutsättas att medlemsstaternas myndigheter har sådana befogenheteratt efterlevnaden av EU:s regelverk säkras på ett tillfredsställande sätt. Kommissionen har i olika sammanhang slagit fast att de risker som är förknippade med fri rörlighet inom den inre marknaden av varor med ursprung i medlemsstaterna och förtullade varor från tredje land så långt möjligt måste minimeras med en stark och likformig kontroll vid den yttre gränsen.

11.3.3 Yttre gränskontrollkonventionen

När det sedan gäller personkontrollen vid EU:s yttre gräns, har man inom EU på grund av den stora betydelse som EU fäster vid den yttre gränskontrollen som en kompensatorisk åtgärd utarbetat ett förslag till konvention, den s.k. yttre gränskontrollkonventionen.

SOU 1994: 131 Kompensatoriska. 159 . ..

Yttre gränskontrollkonventionen är ett mellanstatligt instrument och inte en del av EU-rätten och syftet med den är att slå fast gemensamma principer för det praktiska genomförandet av yttre gränskontroller. Konventionsförslaget innehåller bl.a. regler om villkor som en resande skall uppfylla för att tillåtas inresa medlemsländernas område, en gemensam förteckning över tredjelandsmedborgare är - som oönskade medlemsländernas territorium på grund risk för den av allmänna ordningen och säkerheten, den s.k. spärrlistan, hur medlemsstaterna skall avgöra vilka länders medborgare de gemensamt vill ålägga krav på visering samt utfärdande av visum. - Konventionsförslaget ställer upp följande krav på medlemsländerna när det gäller det praktiska genomförandet av de kontroller som skall göras vid de yttre EU-gränserna. Gränskontrollen skall äga rum vid en auktoriserad gränsövergång -

vid de yttre gränserna. Endast vid en sådan gränsövergång får

tredjelandsmedborgare passera den yttre gränsen. Vid sidan av de auktoriserade gränsövergångarna skall den yttre gränsen bevakas ett effektivt sätt och bedrivas med mobila enheter eller andra lämpliga övervakningsmedel och lika vara effektiv överallt, dvs. medlemsländerna förpliktar sig att säkra bevakningen av den yttre gränsen. Kontrollen skall göras av behörig myndighet i respektive land i enlighet med de nationella lagarna och konventionens bestämmelser.

Övervakningenheterna skall samarbeta med sina motsvarigheter i de

andra medlemsländerna. Passagerare från tredje land skall bli föremål för och hand- - passbagagekontroll vid ankomsten då de går transit till flyglinje en inom EU. Konventionsförslaget innehåller också bestämmelser om transportföretagens skyldigheter och medlemsstaterna är förpliktade att införa regler om detta i sin nationella lagstiftning. Dessa bestämmelser

innebär bl.a. att transportföretagen skall försäkra sig om att tredje-

landsmedborgare har nödvändig resedokumentation och visum för inresa. För att regelverket skall fungera i praktiken förutsätts att kontrollen vid gränsövergångarna utförs noggrant och effektivt samt att gränsen mellan gränsövergångarna övervakas effektivt. Brister i kontrollens effektivitet hos något av medlemsländerna kan leda till att personer olovligen kan komma in över gränsen och sedan, till följd att av kontroll saknas vid de inre gränserna, kan ta sig in bakvägen till andra medlemsstater utan att upptäckas.

160 Kompensatoriska. . . .

11.3.4 Den svenska kontrollen vid den yttre gränsen

Som framgår av avsnitt 1l.6.3 utmynnade Gränskontrollgruppens slutrapport bl.a. i att regeringen tillsatte en utredning om myndighetssamverkan vid gränskontroll i ett EU-perspektiv m.m. Ju 1994:02, dir. 1993: 130, Yttre gränskontrollutredningen. Yttre gränskontrollutredningens uppdrag har bestått av två delar. Dels att utreda organisationen av den yttre gränskontrollen, varvid en utgångspunkt skall vara att behålla nuvarande huvudsakliga ansvarsfördelning mellan polisen och tullen men att öka samverkan mellan myndigheterna, dels att utreda kostnadsansvaret för gränskontrollen vid vissa flygplatser och hamnar. Den sistnämnda delen av utredningsuppdraget kommer inte att beröras i detta avsnitt. I direktiven sägs att det mot bakgrund av vad som framkommit vid Gränskontrollgruppens arbete står klar att Sveriges inträde i EU kommer att kräva ett antal förändringar när det gäller gränskontrollen och att förändringarna berör bl.a. olika myndigheters, främst tull, polis och Kustbevakning, organisation, arbetsmetoder, samarbetsformer och befogenheter. Det kan vidare enligt direktiven förutses att gränskontroller vid de yttre gränserna kommer att fortsätta i former i mycket liknar de nuvarande men att kontrollen kommer att ske som inte bara i Sveriges utan också i övriga medlemsländers intresse, vilket bl.a. ställer krav kontrollens effektivitet. Enligt utredningsdirektimåste former utvecklas när det gäller samverkan mellan de ven nya ovan nämnda myndigheterna. När det gäller organisationen av den yttre gränskontrollen sägs i direktiven att organisationen och arbetsfördelningen bör bygga på ett

myndighetssamarbete med målsättning att det allmännas totala resurser

används så effektivt som möjligt. I detta ligger, enligt direktiven, bl.a. att dubbelarbete bör undvikas, t.ex. bör rutinbetonade kontroller och ingripanden kunna utföras av en myndighets personal utan att personal från någon annan myndighet av formella skäl måste tillkallas. I direktiven sågs att detta gäller inte minst i fråga om övervakning och kontroll de delar den yttre gränsen som endast sällan eller i av av mindre omfattning passeras av tredjelandsmedborgare, t.ex. vissa mindre hamnar och flygplatser samt att utredaren bör överväga om myndigheterna, utöver vad gäller redan i dag, bör tilläggas som befogenheter att utföra visst arbete inom varandras verksarnhetsområden.

Yttre gränskontrollutredningen har i september 1994 överlämnat betänkandet SOU 1994: 124 Varu- och personkontroll vid EU:s yttre

gräns. Den del av betänkandet som behandlar organisationen av den yttre gränskontrollen kan sammanfattas enligt följande.

Vid EU:s yttre gräns skall varor och kontrolleras på i personer princip samma sätt som sker vid Sveriges ränser i dag. För varor skall tullar, andra skatter eller avgifter astställas och det skall kontrolleras att in- eller utförselförbud för varorna inte råder. Personkontrollen skall säkerställa att medborgare i stater utanför EU har erforderliga identitetshandlingar och de tillstånd som krävs för inresa. Enligt Yttre gränskontrollutredningen kommer med stor sannolikhet krav på utresetillstånd att älla vid de yttre gränserna, vilket inte är obli atoriskt i Sverige i ag. Villkoren för in- och utförsel av varor till EU:s territorium regleras i EU:s tullkod vars bestämmelser är bindande för medlemsstaterna. Tullkoden förutsätter att de enskilda staterna har myndigheter som utför kontroll vid gränsen och att dessa myndigheters tjänstemän har erforderliga befogenheter att genomföra kontrollen. Gemensamma bestämmelser för ersonkontroll och villkor för

medborgare i icke-medlemsstat tregje land att assera gränserna

saknas ännu för EU:s medlemsstater. Förslag till onventioner med sådana bestämmelser är i rincip utarbetade men de har ännu inte trätt i kraft. Dessa frågor därför lösas nationellt tills vidare. Enighet synes råda inom EU om att kontrollen vid de yttre skall stark. Vad detta innebär i nuläget är enligt

gränserna

vara ttre gränskontrollutredningen svårt att definiera. Yttre gränskontroll är i praktiken en relativt ny företeelse för EU:s medlemsstater och någon enhetlig uppfattning kontrollnivän har inte hunnit om etableras såvitt Yttre gränskontrollutredningen har kunnat finna. De konventionsförslag som utarbetats beträffande personkontroller vid de yttre gränserna innehåller emellertid vissa relativt detaljerade bestämmelser om hur kontrollerna skall vara anordnade. Sammantaget kan sägas att arbetet med att införa gemensamma bestämmelser för den yttre gränskontrollen pågår inom EU och att normer för kontrollernas styrka med stor sannolikhet kommer att växa fram inom ramen för det arbetet. Mot bakgrund av den osäkerhet som ännu måste anses råda om vilka krav på gränskontrollernas styrka som gäller för EU:s medlemsstater och med beaktande av att några uppenbara brister i den svenska gränskontrollen inte framkommit under utredningsarbetet, har Yttre gränskontrollutredningen dra den slutsatsen att någon omedelbar förändring av formerna ör

gränskontrollen inte är påkallad för svensk del i anledning av ett

EU-medlemskap. En kontroll vid Sveriges del av EU:s yttre gränser kan, enligt Yttre gränskontrollutredningen, i princip se ut den som

svenska gränskontrollen i dag. Vid ett ikraftträdande av någon av

de konventioner som är i princi utarbetade kan en skä ning av kontrollen krävas i vissa avseen en. Inom ramen för upp ra et att den svenska ränskontrollverksamheten så är

orfganisera

att en ef ektiv har Yttre gräns ontrollutrednin en därför beaktat konventionstexterna för att myndigheterna ska l ha bästa förutsättningar att möta de nya krav som kan komma att ställas. I Sveri e är det tullen, polisen och Kustbevakningen som svarar för gräns ontrollen. Tullen har ansvaret för varukontrollen medan polisen svarar för utlänningskontrollen. Kustbevakningen utför såväl varu- som utlänningskontroll till sjöss. Bestämmelser om att myndigheterna kan, och i vissa fall skall, bistå varandra finns i författningar. Några generella brister i de svenska gränskontrollerande myndigheternas organisation eller arbetssätt har inte fram-

162 Kompensatoriska. . . .

kommit under utredningsarbetet. Det finns enligt Yttre gränskontrollutredningen med säkerhet utrymme för lokala förbättringar, inte minst vad gäller samverkan mellan myndigheterna och sarnut-

nyttjande av resurser men detta bör, menar utredningen, myndig-

heterna själva kunna se över och åtgärda. Det är härvid särskilt angeläget att formerna för samverkan mellan Kustbevakningen och de andra myndigheterna ses över vad gäller kontrollen av sjötrafiken och att fasta rutiner för denna del av gränskontrollverksamheten

utarbetas. Yttre gränskontrollutrednin en anser att någon reglering

verksamheten i lag inte är påkalla men att m ndigheterna bör

av ges direktiv av regeringen att företa en översyn ör att säkerställa effektiviteten i arbetet. För att gränskontrollen skall kunna utföras effektivt är det enli t Yttre gränskontro]lutredningens mening av största vikt att e gränskontrollerande myndigheterna samarbetar och bistår varandra när så behövs. Eventuella oklarheter vad gäller myndi heternas skyldigheter i detta avseende eller hinder i form av att den istående myndighetens personal inte har erforderliga befogenheter bör undanröjas. Yttre gränskontrollutredningen föreslår i detta syfte att tullen och Kustbevakningen i åläggs

skyldighet bistå utlänningslagstiftningen detta begärs.

att polisen vid utlännin skontrol er om

Sk ldighet för polisen och Kustbeva in en att bistå tullen vid tul kontroller finns redan i TuL och tu lförordningen. För att tulltänstemän och tjänstemän vid Kustbevakningen skall kunna verka även vid sådan utresekontroll som förväntas bli aktuell me

för EU:s medlemsstater föreslår Yttre gränskontrollutredningen

vidare att tjänstemännen skall ges befogenheter att utföra denna kontroll. Befogenhet att utföra utresekontroll tillkommer nämligen enligt gällande författningsbestämmelser endast polisen.

Kustbevaknin en har en särpräglad roll på så sätt att den i princip

är den enda civi a myndighet som regelbundet övervakar Sveriges territorialvattengräns. Kustbevakningen har ett självständigt ansvar för tullkontrollen till sjöss medan övervakning med inriktning på i princi förutsätter begäran från polisen.

utlännintgskontroll

en Vidare öreligger brister i ustbevaknin befogenheter när det ens gäller att ingripa mot människosmugg in till sjöss, vilket å senare år förekommit i viss omfattning. Enligt Yttre gränskontro utredningens uppfattning bör därför Kustbevakningen, som oftast är

den enda närvarande myndigheten till söss, åläggas ett självständigt

ansvar även för utlänningskontrollen är och i konsekvens härmed ges de befogenheter polisen har vad gäller ingripanden mot fartyg som kan misstänkas ha illegala invandrare ombord. Yttre gränskon-

trollutredningen föreslår att Kustbevakningens ansvar regleras i

utlänningslagen och att de erforderliga befogenheterna förs in i den lag som annars reglerar Kustbevakningens befogenheter vid myndighetens polisiära verksamhet, nämligen i lagen 1982:395 om Kustbevakningens medverkan vid polisiär verksamhet.

SOU 19194:131 Kompensatoriska. 163 . ..

11.4 Kompensatoriska åtgärder inom tullens

område

11.4.1 Inledning

Ett svenskt medlemskap i EU kan förväntas omfattande konsekvenser för tullens verksamhet. Inom tullen pågår därför ett stort arbete för att förbereda tullen ett medlemskap. Som exempel på det utredningsarbete som pågår inom Tullverket kan nämnas de publikationer Tullen och EG, del I-XI, som har getts ut Generaltullstyrelav sen under tiden april 1991 augusti 1994. I publikationerna görs analyser av de tänkbara effekter på tullarbetet EU-anslutning som en kan få. I det följande kommer att redogöras för de kompensatoriska åtgärder som diskuteras inom tullen. Det skall emellertid särskilt framhållas att vad som sägs i det följande inte är ett definitivt ställningstagande från Tullverkets sida till de kompensatoriska åtgärder som enligt verkets mening kan vara rimliga. Detta avsnitt utgör endast en sammanställning av uppgifter om kompensatoriska åtgärder som har hämtats från publikationerna Tullen och EG och promemorior ur som erhållits från Generaltullstyrelsen. De kompensatoriska åtgärder som för närvarande diskuteras inom Tullverket, och som kan vara av intresse för utredningens arbete, är

en förstärkning av gränskontrollen mot tredje land, utökad samverkan

mellan tull, polis och andra myndigheter, intensifierat samarbete mellan medlemsstaternas tulladministrationer, utnyttjande av gemensamma informationssystem, samarbete och informationsutbyte med handeln och transportsektorn, underrättelseverksamhet, nationell lagstiftning inom ramen för EU-rätten, som t.ex. nya former av gränskontroll mot EU-länderna, samt utveckling arbetsmetodken i av kontrollarbetet.

1l.4.2 Förstärkt gränskontroll mot tredje land

Vid sin genomgång av vilka kompensatoriska åtgärder kan som vara

av intresse pekar tullen särskilt på betydelsen av en förstärkt gränskon-

troll mot tredje land och att gränsformaliteter och gränskontroller där hanteras på ett likvärdigt sätt av de olika medlemsländerna. Enligt tullens bedömning har emellertid vissa av EU:s tulladministrationer i dag inte en önskvärd nivå vad gäller administrativ kompetens, datoriseringsgrad, utbildnings- och utrustningsnivå. Tullen framhåller därför den betydelse som samarbets- och utvecklingsprogram inom EU kommer att få.

164 Kompensatoriska. . . .

Tullen nämner Customs 2000 programmet som ett exempel samarbete i syfte att skapa likvärdiga nivåer i kontroll- och procedurarbetet. Customs 2000 programmet har antagits av EU-ländernas tullchefer som en gemensam deklaration med strategi för EU-tullmyndigheternas arbete fram till år 2000. I deklarationen understryks att ett effektivt och likvärdigt agerande vid de yttre gränserna är en förutsättning för att den inre marknaden skall fungera väl. Det slås fast att den legitima trafiken skall åsamkas minsta möjliga störning och att tulladministrationerna måste utveckla och förfina kontrollinstrumenten för att kunna hålla en hög nivå i kontrollarbetet. Enligt tullens bedörrming ligger Sverige på en relativt god nivå såväl kvalitativt som kvantitativt och att den förstärkning som behövs skall mötas bl.a. genom ökad rörlighet, förbättrad underrättelsetjänst, riskanalyser och fler sambandsmän.

11.4.3 Utökad samverkan mellan tull, polis och andra

myndigheter

Utökad samverkan mellan tull, polis och andra myndigheter är en annan viktig kompensatorisk åtgärd som diskuteras inom tullen. När det gäller denna kompensatoriska åtgärd hänvisar tullen till det arbete som nyligen har avslutats i Yttre gränskontrollutredningen. Tullen framhåller dock att det redan i dag och sedan många är tillbaka förekommer ett mycket nära samarbete lokal nivå mellan tull och polis i framför allt enskilda narkotikaärenden. Samverkan i nyare former utgör tull- och polissamverkan i bl.a. Norrbotten genom regionala och lokala samverkansöverenskommelser, som bl.a. omfattar tull- och utlänningskontroll, sampatrullering och samlokalisering. I Göteborg finns sedan en tid tillbaka ett väl etablerat samarbete mellan tull och kriminalpolis. Tullkriminalen har där en medarbetare placerad vid polisens narkotikarotel. Vidare förekommer i Göteborg regelbundna möten för informationsutbyte mellan tull och polis på chefsoch gruppchefsnivâ samt används i spaningsarbetet ofta grupper

bestående av såväl polismän som tulltjänstemän blandade grupper.

Ytterligare exempel på samverkan på regional och lokal nivå utgör det s.k. Malmö-försöket med en arbetsgrupp bestående av poliser och tulltjänstemän som arbetar målinriktat mot den grova narkotikabrottsligheten. Projektet skall enligt planerna pågå till halvårsskiftet 1994. Även från Tullverkets sida att hittills gjord utvärdering om man anser av detta projekt indikerar vissa problem, talar erfarenheterna, tillsammans med erfarenheterna från tidigare samarbete och den hotbild som finns i närområdet, för att ett utvidgat och lokal nivå reglerat samarbete bör organiseras mellan tull och polis.

Vad sedan gäller samverkan mellan tullen och Kustbevakningen

finns det redan i dag på regional nivå samverkansöverenskommelser och inom ramen för dessa överenskommelser görs samplanering av

bl.a. större tullkontroller, s.k. pådrag.

11.4.4 Intensifierat samarbete mellan medlemsstaternas tulladministrationer

Tullverket framhåller vidare som en kompensatorisk åtgärd den stora betydelse ett utökat internationellt samarbete och en utbyggnad av sambandsmannafunktionen kommer att få. I det följande kommer att lämnas en redogörelse för en del av det samarbete som redan i dag förekommer mellan de olika ländernas tulladministrationer. Tullbrott brott mot tullagstiftningen som innebär ett undandragan- de av in- eller utförselavgifter, överträdelser av import- eller exportförbud eller restriktioner kan till sin karaktär sägas vara brott med huvudsakligen internationell anknytning. Tullbrott begås i allmänhet i den gränsöverskridande trafiken av resande och fordon samt i den gränsöverskridande handeln med varor.

Tulladministrationerna har därför sedan lång tid tillbaka strävat efter

internationell samverkan i syfte att skaffa sig tillgång till informationer och upplysningar, som har stor betydelse för den egna verksamheten. Till en början var detta samarbete ofta av bilateral och informell natur och begränsade sig till länder med vilka man hade direkttrafik.

Ökningen av handeln och resandet mellan länderna sedan andra

världskriget har emellertid medfört att behovet av sådan samverkan ökat i motsvarande grad.

I och med bildandet av tullsarnarbetsrådet Customs Cooperation

Council, CCC år 1950 fick man ett forum där man kunde verka för ökat internationellt tullsamarbete. Inom ramen för CCC har man för att bekämpa tullbrottslighet utarbetat ett flertal rekommendationer och

konventioner samt verkat för att länder sinsemellan skall ingå bilatera

eller multilaterala samarbetsavtal. Allt fler länder har anslutit sig till CCC och antalet medlemmar uppgår i dag till ca 135. De områden inom tullbrottsbekämpningen som i dag är föremål för ett intensivt tullsamarbete i CCC och mellan de enskilda länderna är bl.a. följande; smuggling av narkotika, vapen, utrotningshotade djur och växter, sprit, cigaretter och anabola steroider samt åtgärder mot varumärkesintrång. Sverige har under åren slutit ett stort antal bilaterala samarbetsavtal som möjliggör ett nära samarbete i olika tullfrågor, med Tyskland 1972, de nordiska länderna 1981, Frankrike 1983, Nederländerna 1985, Storbritannien 1985, USA 1987, Spanien 1988, Polen 1991, Ungern 1992, Estland 1993 och Ryssland 1994. Med

166 Kompensatoriska. . . .

Lettland och Tjeckien finns avtal som paraferats. I och med att EESavtalet har trätt i kraft har Sverige fått tullsamarbetsavtal även med övriga länder inom EU med EFTA-länder Österrike. samt som t.ex. Inom ramen för samarbetsavtalen finns även ett nära regionalt och lokalt samarbete med utländska tullmyndigheter i närtrafiken Danmark, Estland, Finland, Polen och Tyskland. Tullverket har även inlett ett samarbete med de baltiska staterna, främst Estland, i syfte att bidra till uppbyggandet av en effektiv tulladministration och tullkontroll. För att intensifiera underrättelsearbetet för bekämpning huvudsakligen av narkotikasmuggling, har Tullverket f.n. placerat sambandsmän i Danmark, Tyskland, England, Holland, Polen och Estland. Dessa arbetar nordisk basis. Utstationeringen av tullsambandsmän utgör ett komplement till samarbetet inom CCC och Interpol. Svensk tull deltar även i ett europeiskt underrättelsesamarbete för att bekämpa narkotikasmuggling inom det s.k. MARINFO-systemet, som sedan år 1988 används för att snabbt lämna information avseende fartygs- och containertrafiken till Europa. Inom CCC har svensk tull de senaste två åren deltagit i ett europeiskt samarbete för att bekämpa den illegala handeln med narkotika. I detta samarbete har ett flertal projekt initierats, bl.a. två underrättelseproj ekt, flygplatsproj ektet och det s balkanruttproj ektet. . Båda projekten syftar till att intensifiera underrättelseutbytet vad gäller misstänkt narkotikasmuggling. Utöver det ovan nämnda deltar svensk tull i ett flertal arbetsgrupper i syfte att bekämpa de internationella tullbrotten och då framför allt narkotikasmuggling. Här kan nämnas Europarådets Pompidou-grupp och Cooperation of Drug Control Services at European Airports. Sverige har även sedan två år tillbaka inbjudits av den s.k. MAGgruppen EU-ländernas tullsamarbetsgrupp som numera övergått till en arbetsgrupp inom ramen för tredje pelaren att delta i vissa gemensamma operationer beträffande flygpassagerare som anländer från utomeuropeiskt land och fortsätter till annat EU-land i transit.

11.4.5 Utnyttjande av gemensamma informationssystem

Tullverket pekar även på betydelsen av att utnyttja de gemensamma informationssystemen och menar att en anslutning till de informationssystem som är under uppbyggnad inom EU, Customs Information System CIS, Schengen Information System SIS och European Information System EIS, kan ge ett viktigt tillskott för att stärka grunden för kontrollarbetet.

11.4.6 Samarbete och informationsutbyte med handeln och

transportsektorn

Tullverket framhåller att man i dag genom klarerings- och förtullningsproceduren erhåller en mängd information om utrikestrafiken, som till stor del kommer att förloras vid ett medlemskap i EU. Tullverket pekar att man inom EU, i t.ex. Storbritannien, delvis har kompenserat denna informationsförlust med att den trafikin-

formation som transportföretag, flygbolag, rederier, osv. behöver för

sin egen verksamhet har gjorts tillgänglig för tullmyndigheterna. Detta har skett antingen genom formlösa överenskommelser eller genom ett skriftligt Memorandum of Understanding. Även i Frankrike sägs tullen ha tillgång till motsvarande information, där de aktuella företagen dock har en lagstadgad skyldighet att lämna tullen den information som begärs.

Från Tullverkets sida framhålls trafikinformation nya kanaler

genom som en viktig kompensatorisk åtgärd, och ett samarbete liknande det i England eller genom lagstiftning som i Frankrike, skulle vara en högst verksam åtgärd för att stärka den svenska kontrollverksamheten. Detta gäller enligt Tullverket inte bara i trafiken mellan EU-länderna utan även i den s.k. tredjelandstrafiken. Svensk lagstiftning lägger dock hinder i vägen för ett effektivt utnyttjande av denna typ av åtgärder.

1 1 .4.7 Underrättelseverksamhet

En god underrättelseverksamhet nämns allmänt som en av de viktigare kompensatoriska åtgärderna. Mycket av det som tidigare redovisats under avsnitt l1.4.3 11.4.6 har anknytning till underrättelseverksam- het. Underrättelsearbetet syftar till att genom insamling, trovärdighetsbedömning, sammanställning och analys av informationer delge operativa enheter information om misstänkt tullbrottslighet. Underrättelsetj änsten skall dessutom analysera hotbilden vad gäller smuggling och bygga riskprofiler för att ge underlag till bättre urval för olika tullkontrollåtgärder. Särskilda underrättelseenheter inrättades i Tullverket år 1983. Verksamheten bedrivs f.n. både på central, regional och lokal nivå. Den totala resursinsatsen är f.n. ca 40 årsarbetskrafter. Tullverkets underrättelsearbete bedrivs både nationellt och internationellt genom den samverkan som nämnts i tidigare avsnitt. För närvarande baseras uppskattningsvis 10-15 procent av antalet

tullbeslag på direkt operativa underrättelser. Hur stor del av beslagen

168 Kompensazoriska. . . .

som kan tillskrivas strategiska underrättelser eller riskprofiler kan inte anges. Motsvarande siffra för Storbritannien, avseende narkotika, ligger mellan 25-30 procent. I en situation där kontroller i EU-trafiken skall vara motiverade med någon form av misstanke bör underrättelseverksamheten byggas ut ytterligare och breddas.

l1.4.8 Nationell lagstiftning inom ramen för EU-rätten

En annan viktig kompensatorisk åtgärd är den nationella lagstiftning om förbud mot import och export av vissa varor som har sitt stöd i artikel 36 och 223 i Romfördraget, och de kontrollbefogenheter som därvid kan ställas upp. I denna del hänvisar Tullverket i huvudsak till vad man tidigare anfört i skrivelser till regeringen m.m. och det arbete som pågår i denna utredning.

11.4.9 Utveckling av arbetsmetodiken i kontrollarbetet

Generaltullstyrelsen fastställde under hösten 1991 en strategi för kontrollverksamheten. Denna strategi utgjorde en första etapp för förberedelsearbetet inom kontrollsektorn inför ett EU-medlemskap. I strategin understryks kraven på flexibilitet i tullkontrollen både vad avser tidplats och inriktningarbetsmetoder. Vidare understryks betydelsen av samverkan med andra myndigheter, inklusive internationell samverkan, och en kvalitativt god underrättelsetjänst. I riktlinjerna konstateras att största möjliga flexibilitet är en grundförutsättning för en effektiv kontrollverksamhet. Tullverket har sedan några år inrättat regionala gränskontrollstyrkor med stor

rörlighet och som genom sin storlek ca 20 per enhet medger

kraftsamlingar. Dessutom har lokala tullmyndigheter, främst längs ostkusten, byggt upp lokala, rörliga kontrollgrupper. Erfarenheten är, enligt tullen, att man med denna inriktning av arbetet når god effekt och att den kan behöva utvecklas vid ett EUmedlemskap. Med tillräckliga resurser kan man därmed snabbt vara på plats när det föreligger anledning anta att oegentligheter förekommer i intern EU-trafik. Generaltullstyrelsen tillsatte under hösten 1993 en utredning med uppdrag att fördjupa analyserna av tullkontrollarbetet. Utredningen skall utmynna i ett förslag till utformning av metoder m.m. som bör användas i kontrollarbetet vid ett svenskt medlemskap, baserat bl.a. en studie av de aktuella förhållandena i England, Frankrike och Tyskland. Särskild uppmärksamhet skall ägnas underrättelsearbetets och de europeiska informationssystemens betydelse för kontrollarbetet.

SOU 1994: 131 Kompensatoriska. 169 . ..

Utredningen har i augusti 1994 i publikationen Tullen och EU XI redovisat resultatet av sitt arbete.

11.5 Kompensatoriska

åtgärder inom polisens

område

1 1.5. 1 Inledning

Även Rikspolisstyrelsen pågår omfattande ett arbete för att förbereda polisen på ett svenskt medlemskap i EU. I detta avsnitt kommmer att lärrmas en sammanfattande redogörelse för de uppgifter som utredningen inhämtat om vilka kompensatoriska åtgärder som diskuteras inom polisens område och kan intresse för som vara av utredningens arbete. De bör emellertid påpekas att vad här är kompensatoriska som avses åtgärder av generell natur. Det är fråga arbetsmetoder och datanät om som är avsedda att ingå som en nödvändig förutsättning för all kontrollverksamhet. Rikspolisstyrelsen har framhållit utbyggnad att en av verksamheten krävs oberoende av om Sverige inträder i EU. De kompensatoriska åtgärder av sådant slag inom polisens område är som

intressanta att belysa i detta sammanhang är utvecklingen register-

av

funktionerna databaserade informationssystem, arbetet i Europol,

utvecklingen av kriminalunderrättelseverksamheten utbyggnad samt en av sambandsmannafunktionen. Självfallet har Rikspolisstyrelsen även ett antal konkreta förslag till kompensatoriska åtgärder. Dessa åtgärder tar emellertid i huvudsak sikte på att förstärka skyddet vid den yttre gränsen och på frågor om personkontroll och behandlar således områden som i princip faller utanför utredningens uppdrag. När det gäller förslag till åtgärder för att stärka skyddet vid den yttre gränsen är detta frågor som närmast har berört Utredningen för myndighetssamverkan vid gränskontroll i ett EU-perspektiv Ju m.m. 1994:02, se avsnitt 11.3.4.

11.5.2 European Information System EIS

I gränskontrollverksamheten krävs samarbete mellan medlemsstaternas administrationer liksom uppbyggnad av datoriserade sambandsnät. Gränskontrollernas avveckling mellan EU-länderna har redan föranlett etablerandet av sådana sambandsnät ett flertal områden. Inom EU pågår ett arbete med att utarbeta konvention ett en om

internationellt databaserat informationssystem, European Information

System EIS. Enligt uppgift från Rikspolisstyrelsen kommer kon-

170 Kompensatoriska. . ..

ventionen att träda i kraft tidigast den l juli 1995. EIS är avsett att bl.a. svara för den spärrlista som förutsätts i förslaget till yttre gränskontrollkonvention. Härutöver avses EIS i huvudsak ta över de uppgifter som ankommer Schengen Information System SIS enligt Schengenavtalets tillämpningskonvention. Det tilltänkta regelverket för EIS bygger reglerna för det motsvarande informationssystemet inom Schengensamarbetet, SIS. EIS kommer att i huvudsak ha samma utformning som SIS. Det finns skäl anta att SIS blir normerande också för EIS. I det följande skall därför lämnas en översiktlig beskrivning av SIS. SIS är ett gemensamt system för de avtalsslutande parterna i Schengenkonventionen. I SIS registreras såväl medborgare i medlemsstaterna som tredjelandsmedborgare. Systemet består av en central enhet och av nationella enheter i varje stat. Den centrala enheten står i förbindelse med de nationella enheterna. En medlemsstat kan inte genom den centrala enheten få tillgång till innehållet i övriga medlemsstaters nationella enheter. Sökandet går i stället till så att myndigheter i ett medlemsland, t.ex. tull och polis, kan anslutas till en sökrutin som ger information om huruvida uppgifter om en viss person finns registrerade hos ett visst medlemsland. Den centrala enheten innehåller alltså ett slags index. Medlemslandet kan fråga den centrala enheten om det i SIS finns några uppgifter om en viss person. På denna fråga kan man då få ett positivt svar med upplysningen att information om denne finns i t.ex. Frankrike. För närmare information om personen i fråga förutsätts att den nationella enheten i den frågande staten tar direkt kontakt med den nationella enheten i den medlemsstat som har uppgifter om personen registrerade. Syftet med SIS är att underlätta för myndigheterna att bevara ordning och säkerhet. Uppgifterna i systemet skall användas för följande, i konventionsförslaget reglerade, förfaranden. Efterlysning för förvarstagande, -

införande spärrlista grundat tredjelandsmedborgare eller

- att en statslös utgör ett hot mot allmän ordning eller säkerhet, mot statens säkerhet eller att en sådan person varit föremål för vissa åtgärder såsom avlägsnande, omhändertagande av försvunna personer m.fl., anteckning av personer som skall inställa sig vid domstol eller avtjäna straff, hemlig övervakning av personer eller fordon för att bekämpa brottslighet och förebygga hot mot den allmänna säkerheten samt efterlysning av föremål för beslag. - Av intresse i underrättelsesammanhang är särskilt att, i syfte att bekämpa brott och förebygga hot mot den allmänna säkerheten, för

hemlig övervakning eller särskild kontroll kan registreras personer om vilka det föreligger sannolika skäl att misstänka att de avser att begå eller har begått ett stort antal synnerligen brova brott. Registrering kan också ske om vederbörande särskilt på grund av de brott han redan begått kan misstänkas också i framtiden kommer att begå synnerligen grova brott. Varje land ansvarar själv för de uppgifter som landets myndigheter lägger in i systemet. När det gäller enskildas rätt att få ta del av registeruppgifter om dem själva tillämpas nationell lag. Det förutsätts att de länder som ansluter sig till informationssystemet också har en skyddsnivå för personuppgifter som tar hänsyn till Europarådets dataskyddskonvention.

11.5.3 Europol

För att förstärka och samordna insatserna i kampen mot narkotika och annan organiserad brottslighet föreslog Tyskland år 1991 att man skulle skapa en europeisk kriminalpolisbyrå, Europol. En rapport med förslag i denna riktning redovisades, uppdrag av Europeiska rådet, vid rådets möte i Maastricht i december 1991. Förslaget hade utarbetats av dåvarande TREVI TREVI; polis- och säkerhetsmässigt samarbete mellan medlemsstaterna. I rapporten understryks att Europols viktigaste uppgift är att vara ett centralt organ för utväxling och samordning av upplysningar om kriminell verksamhet samt att bygga ut informationsverksamheten mellan medlemsstaterna vad gäller gränsöverskridande kriminalitet, oavsett om denna har sin upprinnelse i Europa eller inte. Europol borde, enligt rapporten, byggas ut i etapper. Som ett första steg borde tillskapas en enhet för narkotikabekämpning, benämnd Europol Drugs Unit EDU. Beslutet att upprätta EDU togs av TREVI-ministrarna i Köpenhamn i juni 1993. I beslutet sägs att EDU skall utväxla och analysera information om den illegala narkotikatrafiken, om de brottsliga organisationer som sysslar med detta samt om penningtvätt berör som två eller flera medlemsstater. Riktlinjer lades fast för hur informationen skall behandlas och data skyddas. Avtalet om EDU har numera trätt i kraft och arbetet där har inletts. Trevi ad hoc Working Group on Europol har av TREVI-ministrarna haft i uppdrag att organisera upprättandet av Europol. En projektgrupp

Project Team sköter förberedelserna. En konvention skall reglera

Europols verksamhet. Konventionen skall omfatta dataskydd, ansvarsfrågor, finansiering och anställdas status. Inledningsvis blir

EuropolEDU en icke operativ enhet som skall insamla, utväxla och

analysera informationer om illegal narkotikahantering och därtill

172 Kompensatoriska. . . .

hörande penningtvätt. Tanken är att verksamheten inom Europol senare skall utvidgas till andra områden av gränsöverskridande organiserad brottslighet. Europol skall ledas samordnare Ccav en

ordinator och två biträdande samordnare. Varje medlemsland skall

sända sambandsmänanalytiker till Europols högkvarter. En centralt dataregister skall byggas upp. I avvaktan att arbetet med konventionstexten skall slutföras har, som ovan nämndes, ett ministeravtal arbetats fram, som provisoriskt reglerar EuropolEDU:s verksamhet. Det har beslutats att Europol skall lokaliseras till Haag, Nederländerna. Rikspolisstyrelsens Internationella sekretariat har analyserat vilka konsekvenser tillskapandet av Europol kommer att få för Sverige vid ett EU-inträde och har därvid kommit fram till bl.a. följande. För Sveriges vidkommande innebär deltagandet i EDU enligt nuvarande bedömning att cirka 5-8 sambandsmänanalytiker måste utses för att ta plats i Europols högkvarter i Haag. Dessa sambandsmän skall vara polismän eller tulltjänstemän. Samtliga chefer skall ha erfarenhet av narkotikabekämpning. Polisiära sambandsmän kommer sannolikt att placeras ut i samtliga EU-länder, inom ramen för polissamarbetet i tredje pelaren ocheller Schengenöverenskommelsen. Ett datasystem måste byggas upp i Sverige och kopplas upp till till enheten i Europols

högkvarter. Rikskriminalpolisens kriminalunderrättelsetjänst måste

byggas ut för att bli nationell kontaktpunkt, sannolikt med dygnet runt bemanning. Enheten skall eget initiativ hålla de utsända sambandsmännen välunderrättade och besvara de frågor som ställs av dem.

1 1 .4 Kriminalunderrättelsetjänst

Med kriminalunderrättelsetjänst avses i detta sammanhang en sammanfattande benämning det förfarande som består i att inhämta, analysera och annars bearbeta samt delge upplysningar om efterlysta

eller andra grova förbrytare och om personer som kan misstänkas

komma att göra sig skyldiga till grov brottslighet. Inhämtande av underrättelser kan ske från utländska polismyndigheter eller internationella organ, såsom Interpol. Också underrättelser från svenska myndigheter, i första hand polismyndigheter eller tullmyndigheter, kan ingå i systemet. Underrättelserna kan leda till att polisen kan kartlägga exempelvis kontakter, resor och beteenden och på så sätt skapa ett underlag för att ingripa mot grov brottslighet. Den enhet som bedriver underrättelsetjänst svarar i regel inte själv för den spaning och den brottsutredning i övrigt som föranleds av underrättelserna. I stället överlämnas underrättelserna, efter analys, till

SOU 1994: 131 Kompensatoriska. 173 . ..

den operativa enhet som närmast har att svara för detta, ofta en enhet inom den lokala eller regionala kriminalpolisen. Enligt Rikspolisstyrelsen är en utbyggd och väl fungerande kriminalunderrättelsetjänst en av de viktigaste kompensatoriska åtgärderna. Kriminalunderrättelsetjänst förekommer i dag främst vid Rikskriminalpolisen, där denna funktion för närvarande håller på att byggas ut. Rikskriminalpolisen skall vara den nationella kontaktpunkten och där måste sannolikt anordnas bemanning dygnet runt för

att hälla de utsända sambandsmännen se avsnitt 1l.5.5 välunder-

rättade och kunna besvara de frågor som ställs av dem. Enligt de företrädare för Rikspolisstyrelsen som utredningen samtalat med är det nödvändigt att kriminalunderrättelserna mellan medlemsländerna överförs elektroniskt via data. I annat fall, menade man från Rikspolisstyrelsen, kommer det internationella informationsutbytet inte att fungera. Man framhöll från Rikspolisstyrelsen vid samtalen med utredningen nödvändigheten av att föra datoriserade s.k. underrättelseregister inom polisen. Man framhöll från Rikspolisstyrelsen att dessa uppgifter ur underrättelseregister är basen för att bygga upp s.k. riskprofiler.

1 1 5 Sambandsmän .

Redan i dag förekommer ett internationellt utbyte av kriminalunderrättelser, bl.a. inom ramen för den internationella kriminalpolisorganisationen, Interpol. I varje land finns en Interpolbyrâ, för Sveriges del hos Rikspolisstyrelsen, som står i förbindelse med generalsekretariatet i Lyon. Inom Interpol sker ett omfattande informationsutbyte som ett led i brottsspaning och brottsutredning. Mot Interpolsamarbetet framförs ibland kritik som går ut bl.a. att informationsutbytet går alltför långsamt på grund av att det är centraliserat till organisationens generalsekretariat. Som en smidigare samarbetsform brukar framhållas det bilaterala polissamarbetet mellan berörda polismyndigheter i konkreta ärenden. En samarbetsform som har visat sig kunna fungera mycket väl är att placera sambandsmän i länder med vilka samarbetsbehovet är särskilt stort. En fördel med sambandsmannaverksamheten är att den skapar förutsättningar för personliga och direkta kontakter, vilket erfarenhetsmässigt betyder mycket för att samarbetet skall fungera väl. Mot denna bakgrund har många länder ett system med sambandsmän eller polisattachéer utstationerade i andra länder. Inom EU byggs för närvarande upp ett sådant system inom ramen för det s.k. Dublin Action Programme 1990, enligt vilket medlemsstaternas inrikesministrar eller motsvarande beslutat att inrätta olika former av internationellt polissamarbete.

174 Kompensatoriska. . . .

Sverige har enligt uppgift för närvarande omkring ett dussin sambandsmän från polisen och tullen placerade i länder inom och utom Europa. De flesta av sambandsmännen arbetar inom det nordiska narkotikasamarbetet mellan polis och tull PTN-samarbetet. Sambandsmännen har en instruktion för verksamheten och deras samarbete med stationeringsländernas kriminalpolisorganisationer sker inom de ramar som anges av värdlandet. Polissambandsmännen administreras av Rikskriminalpolisen och Interpolsektionen. Rapportering av verksamheten på stationeringsorten sker till Rikskriminalpolisen. På Rikspolisstyrelsen framhöll man vid utredningens besök den stora betydelse som sambandsmännen har kompensatorisk åtgärd som och pekade på vikten av att sambandsmännen har behörighet att ta del av uppgifterna i de svenska spaningsregistren. Sambandsmannen skall inte, bl.a. eftersom det ofta är fara i dröjsmål, behöva gå via registerbyrån Rikspolisstyrelsen för att få del av uppgifterna.

l 1.6

Gränskontrollgruppens förslag

l1.6.1 Inledning

I sin slutrapport anförde Gränskontrollgruppen att den sett det sin

som huvuduppgift att undersöka konsekvenserna för svensk del av att gränskontroller och gränsformaliteter försvinner mellan Sverige och EU:s medlemsländer samt av att gränskontrollen förenhetligas i förhållande till icke-medlemsländer. Gränskontrollgruppen ställde sig därvid frågan hur de svenska samhälleliga kontrollbehov, som

gränsmyndigheterna i dag fyller, kan tillgodoses vid ett medlemskap i EU. Gränskontrollgruppen uttalade att den hade koncentrerat

uppmärksamheten gränskontrollerna och att inre kontroller t.ex. när det gäller efterlevnaden av de regelverk EU ställer som upp som ersättning för gränskontrollerna i allmänhet inte hade behandlats i -

detalj. I slutrapporten sökte Gränskontrollgruppen även analysera

möjligheterna att vid Gemenskapens yttre gräns fullgöra kontrollfunktioner för såväl Sveriges som övriga medlemsländers räkning. Det bör nämnas att Gränskontrollgruppen i sin slutrapport uttalade att det i praktiken är svårt att dra en gräns mellan personkontrollen och kontrollen av varor, och att detta framträder inte minst när det gäller kampen mot narkotikabrottsligheten, där de brottsliga handlingarna ofta består i att inresande försöker föra den förbjudna varan med sig genom gränskontrollen in i landet. Gränskontrollgruppen menade att vad den anfört om personkontroll därför också i stor

Kompensatoriska..., 175

utsträckning har betydelse för det allmännas åtgärder för att förhindra olaga befattning med olika slags varor, särskilt narkotika. I det närmast följande avsnittet kommer att redogöras för Gränskontrollgruppens syn på gränskontrollens funktion och effektivitet samt i de därpå följande avsnitten dess förslag till kompensatoriska åtgärder.

11.6.2 Allmänt om gränskontrollens funktion och effektivitet

Gränskontrollgruppens sammanfattande bedömning av den svenska gränskontrollens betydelse var att den utan tvekan utgör ett filter när det gäller att kontrollera vilka personer som reser in i landet. Gränskontrollgruppen menade dock att filtret numera har en relativt stor genomsläpplighet och att orsakerna till detta är bl.a. att resandeströmmarna numera är så stora att möjligheterna att företa en systematisk och grundlig personkontroll är begränsade, gg polisen vid kontroll i många fall saknar närmare uppgifter om personen i form av information från utländska polismyndigheter m.m. att efterlysta eller , annars internationella förbrytare kan resa in i landet med hjälp av förfalskade identitetshandlingar, att den fria rörligheten för nordiska medborgare i praktiken begränsar kontrollens räckvidd samt att ett stort antal asylsökande reser in i landet utan att deras identitet kan fastställas på ett betryggande sätt. Mot bakgrund härav menade Gränskontrollgruppen att personkontrollen vid Sveriges gränser numera får anses ha en begränsad effektivitet som en spärr mot den internationella kriminaliteten och att det därför redan i dag finns skäl att förbättra polisens möjligheter att ingripa mot den internationella brottsligheten. Till detta, menade Gränskontrollgruppen, kommer att avskaffandet av kontrollen vid inre gränser kan befaras få negativa konsekvenser i fråga om narkotikasituationen, vilket måste kompenseras genom åtgärder inom främst tullens och polisens område.

ll.6.3 Skyddet vid den yttre gränsen

Den yttre gränskontrollens förutsedda funktion och effektivitet

I sin slutrapport gjorde Gränskontrollgruppen den bedömningen att kontrollen vid den yttre gränsen, vid ett medlemskap i EU, kommer att utgöra ett minst lika gott skydd mot illegal invandring och mot brottslighet med internationell anknytning som den svenska kontrollen vid dessa gränser utgör i dag. Gränskontrollgruppen framhöll att Sverige och övriga medlemsländer kommer att vara ömsesidigt beroende av varandra när det gäller att upprätthålla en effektiv gränskontroll och att i övrigt skapa

176 Kompensatoriska. . . .

förutsättningar för att upprätthålla lag och ordning ett effektivt sätt och att det därför är ytterst betydelsefullt med ett nära och förtroendefullt internationellt samarbete i dessa frågor. Gränskontrollgruppens resonemang kring frågor om den yttre gränskontrollen utmynnade i ett förslag att regeringen skulle utse en särskild utredare för att utarbeta ett förslag till organisation av den yttre gränskontrollen i ett EU-perspektiv med de utgångspunkter som angavs i slutrapporten. I beslut den 2 december 1993 beslutade regeringen att tillsätta en särskild utredare för att utreda frågor om myndighetssamverkan vid gränskontroll i ett EU-perspektiv m.m. Ju 1994:02, dir. 1993: 130. En redogörelse för den utredningens direktiv och arbete har lämnats ovan i avsnitt 1l.3.4.

l1.6.4 Annan kontroll än gränskontroll Inrikeskontroll

I sin slutrapport pekade Gränskontrollgruppen på behovet av att vid sidan av den yttre gränskontrollen utveckla andra slag av kompensatoriska åtgärder, vilka åtgärder Gränskontrollgruppen gav den sammanfattande benämningen inrikeskontroll. Gränskontrollgruppen försökte därvid att schematiskt klarlägga vilket behov av kontroll och andra åtgärder som kan finnas för att kompensera borttagandet av kontrollen vid de inre gränserna. Enligt Gränskontrollgruppens mening var i första hand följande behov av åtgärder urskiljbara. 1 Kontroll av att inte tredjelandsmedborgare som finns på den i yttre gränskontrollkonventionen reglerade spärrlistan vistas i landet. 2 Kontroll av att inte efterlysta personer är fri fot i landet. 3 Kontroll av om personer illegalt innehar narkotika eller vapen. 4 Identifiering och övervakning av kända brottslingar med internationell anknytning. 5 Inhämtande av underrättelser om brottslighet med internationell anknytning som äger rum i Sverige eller som planeras äga rum här. Underrättelserna kan ligga till grund för spaning och brottsutredning i Sverige. 6 Att ett övergripande plan skaffa kunskaper om den internationelbrottslighetens metoder och kontaktnät som underlag för metodutveckling och inriktning av polisens verksamhet. Bortsett från punkt l är dessa åtgärder sådana som redan i dag förekommer inom polisverksamheten. Gränskontrollgruppen ansåg emellertid att det är nödvändigt att utveckla även dessa kontroll- och arbetsformer. Framställningen i det följande hänför sig till de delar av Gränskontrollgruppens slutrapport som behandlar i första hand polisens verksamhet mer generellt och de förslag till kompensatoriska åtgärder

SOU 1994: 131 Kompensatoriska. 177 . ..

som där presenteras, nämligen utveckling av kriminalunderrättelsetjänsten, kontroll av vilka personer som vistas i landet samt kontroll i anslutning till inre gränser. I avsnitt 11.6.6, Särskilt om åtgärder pâ narkotikabekämpningens område, kommer Gränskontrollgruppens förslag till kompensatoriska åtgärder på narkotikaområdet att behandlas.

Utveckling av kriminalunderrättelseqänsten

Gränskontrollgruppen uttalade att kriminalunderrättelsetjänsten har en viktig funktion att fylla när kontrollen vid den inre gränsen upphör, eftersom möjligheten att i det sammanhanget fånga upp efterlysta personer, personer som medför olagligt gods och personer som inte har rätt att resa in i landet inte längre kommer att finnas kvar. Likaså försvinner den allmänna överblick över resandeströmmarna och över vilka personer som reser in i landet, som polisen och tullen får genom dagens kontrollförfarande. Gränskontrollgruppen ansåg utvecklingen av kriminalunderättelsetjänsten och en utbyggnad av det internationella polissamarbetet vara bland de viktigaste kompensatoriska åtgärderna och menade att det skulle öka polisens möjligheter att komma brottslig verksamhet spåren och få en stor och avgörande betydelse i kampen mot den internationella brottsligheten. En sådan utveckling ansågs viktig även utanför narkotikabekämpningens område. Gränskontrollgruppen uttalade följande om hur utvecklingen av kriminalunderrättelsetjänsten borde gå till Gränskontrollgruppens slutrapport s. 261-263. , En utvecklin av kriminalunderrättelsetjänsten berör bl.a. Rikskriminal o isen. Där måste skapas ersonella, tekniska och

organisatoris a förutsättningar för en ef ektiv underrättelsetjänst.

Erfarenheter från Säkerhets olisens verksamhet visar vikten av att

analysfunktionen inom undlårrättelseförfarandet byg och

s ut att personer med analytisk kompetens knyts dit. Ett ins ag av akade-

miskt utbildad personal med bakgrund utanför polisen bör kunna

bidra till att göra analysfunktionen slagkraftig, inte minst när det

analysera hur mönstret i fraga den internationella

gäller

att om riminaliteten kan komma att utvecklas till följd av politiska, ekonomiska, etniska och andra förändrin ar i omvärlden.

Det bör vara en uppgift för den centra a polisorganisationen att

svara för uppgifterna nationell nivå inom EIS och andra informationssystem som används inom kriminalunderrättelsetjänsten. Att en anslutning till EIS kräver ändrad lagstiftning har nyss berörts. Därutöver krävs utveckling i fråga om teknik och arbetsmetoder. Arbetsgruppen föreslår att regeringen up drar Rikspolisstyrelsen att förbereda och, i förekommande fal svara för ett , sådant utvecklingsarbete. För att kriminalunderrättelsetjänsten verkligen skall bära frukt i det praktiska polisarbetet i form av att flera brott förhindras eller

178 Kompensatoriska. . . .

klaras upp krävs också en utveckling av polisverksamheten på regional och lokal nivå. För det första måste delgivnin en av underrättelser utvecklas och

de berörda registren göras lätt lgängliga för personalen fältet.

Erfarenheten visar att det finns en risk att värdefulla uppgifter i centrala informationssystem stannar central nivå och inte kommer till användning i det praktiska polisarbetet i den utsträckning som vore önskvärd. Vidare måste underrättelsetjänsten utvecklas också inom länens polisorganisation. Iakttagelser och andra underrättelser måste ett mera systematiskt sätt än i dag tas till vara så att de kan användas i arbetet också utanför den egna enheten eller det egna distriktet.

Detta är ett utvecklingsarbete på lång sikt som förmodligen

innefattar en del teknikinvesteringar för vilka det för närvarande torde saknas medel. Utvecklingen av kriminalunderrättelsetjänsten berör naturligtvis i hög grad kriminalpolisen. Den fortgående utvecklingen mot en all olisroll inom den svenska polisen gör dock att gränsen mellan or ningspolis och kriminalpolis tunnas ut och i många fall försvinner. Också de polismän som arbetar i en allpolisroll, t.ex. som närpolis kvarters- eller områdespoliser, måste involveras i underrättelseförfarandet. Exempelvis måste även en kvarters olis

snabbt och enkelt kunna kontrollera om en viss person Finns

noterad i ett polisregister såsom efterlyst eller misstänkt för brott eller av annan anledning. . Vissa av de nu skisserade åtgärderna i fråga om utveckling av kriminalunderrättelsetjänsten måste vara genomförda innan Sverige upphör med kontrollerna vid de inre gränserna. Det gäller i första hand anslutning till de internationella informationssystemen. Också utvecklande av den centrala underrättelsefunktionen vid Rikskriminalpolisen bör ha hög prioritet. I övrigt kan det kna past undvikas att utvecklingen av underrättelsetjänsten måste bi ett på flera års sikt, med hänsyn både till omfattningen och till

projekt ostnaderna. Det bör uppgift för Rikpolisstyrelsen

vara en att svara för de centrala funktionerna i utvecklin sarbetet. Arbetsgru pen

föreslår att regeringen ger Rikspolisstyre sen ett uppdrag me den

tidigare nämnda inriktningen. Därvid bör även belysas hur samverkande myndigheter skall anslutas till systemen.

Den 16 december 1993 uppdrog regeringen Rikspolisstyrelsen att svara för det utvecklingsarbete inom polisens område som föranleds av att Sveriges närmande till EU kommer till stånd. För att genomföra detta utvecklingsarbete och det förändringsarbete som i övrigt är påkallat inom Rikskriminalpolisen, har Rikskriminalpolisen den 24 februari 1994 beslutat att inleda ett internt utredningsarbete. Arbetet är organiserat med en styrgrupp RKP-EU-Styr vars främsta uppgifter är att utse utredare, ge direktiv, samordna utredningsarbetet samt att fatta beslut. Fyra utredare har utsetts och de har följande uppdrag. 1 Kriminalunderrättelsefunktionen 2 Sambandsmannafunktionen 3 Registerfunktionen och 4 FlygplatssäkerhetFlygverksamhet. Enligt de upplysningar utredningen har fått redovisar de olika grupperna resultatet av sitt arbete en gång i månaden vid ett samman-

SOU 1994: 131 Kompensatoriska. 179 . ..

träde med företrädare för registerbyrån, polisbyrån, Rikskriminalpoli-

sen och Säkerhetspolisen. Vid sammanträdet förs ett enkelt protokoll och i en skriftlig rapport till Justitiedepartementet påtalas sedan det förändringsbehov, exempelvis förslag till ändringar i lagstiftningen, som uppmärksammats vid utredningsarbetet. Man har från Rikspolisstyrelsen sida vid samtal med utredningen framhållit att det utredningsarbete som bedrivs inte är ett utredningsarbete i traditionell mening, eftersom arbetet inte kommer att redovisas i en rapport.

Utredningsarbetet utmynnar i stället i att man fortlöpande för

departementen pekar på områden där det finns behov förändring i av någon form.

Om tullkriminalsamarbete uttalade Gränskontrollgruppen följande

i sin slutrapport s. 49-51.

Bekämpnin en av varusmug ling och bedrägerier sker i EG:s

medlemslän er när det gälfer 1n- och utförseln till och från

- Gemenskapen ett likartat sätt som den som sker i Sverige när det gäller in- och utförsel till och från riket. Samarbete över nationsgränserna har dock länge förekommit. Verksamheten har stöd i de tullsamarbetsavtal som ingåtts .mellan olika länder.

Sverige har sådana avtal med de nordiska länderna och därutöver

ytterligare nio länder. Förhandlingar pågår med ytterli are länder.

Också det internationella tullsamarbetsradet Customs cration

oo Council, CCC, i vilket Sverige deltar, är aktivt å områ et. Samarbete på tullkriminalområdet mellan EG- änderna baseras dels på den s.k. Neapelkonventionen från 1967 frågor under nationell kompetens och dels på rådsförordningen 146881

under gemenskapskompetens. På det praktiska planet har frågor

länderna fördjupat sitt samarbete inom ramen för den s.k. Mutual Assistance Group MAG. I detta forum har sedan åtskilliga år

tullmyndigheterna behandlat olika samarbetsfrågor av operativ

karaktär enligt Neapelkonventionen. Samarbetet MAG kommer 1 att byggas ut och man avser att revidera och modernisera Nea el-

konventionen inom ramen för det inrikespolitiska och rätts iga

nya samarbetet enligt Maastrichtfördraget. Inför perspektivet av den inre marknaden tillsatte EG:s general-

tulldirektörer en ny samarbets MAG 92. Gruppen skall bl.a.

rupp

undersöka hur samarbete oc informationsutbyte kan förbättras

både tullmyndigheterna emellan och mellan dessa och andra brottsbekäm ande myndigheter. I gruppen har även formulerats en strategi för ontrollen vid Gemenskapens yttre gränser. Strategin har utformats på bakgrund av riskanalyser. Ett viktigt resultat av arbetet i MAG 92 är förslaget till konvention ett databaserat om underrättelsesystem gällande överträdelser av lagstiftning, inte minst sådan nationell lag som up rätthålls med stöd art 36 och av 223 i Romfördraget. Systemet ka las Customs Information System CIS och skall bestå av en central databas och skall vara tillgänglig via terminaler i de anslutna länderna. Informationen i systemet skall vara hänförlig till någon av följande kategorier: gods transportmedel -

180 Kompensatoriska. . . .

företag - - ersoner rottstrender tillgängliga expertutlåtanden. - I konventionen kommer det att vara noga reglerat vilken typ av personuppgifter som får registreras. Nationella tullmyndigheter och även andra myndigheter som enligt lag har till u pgift att övervaka efterlevnaden tullrelaterade bestämmelser år ha tillgång till av informationen i CIS.

Efter denna redogörelse för det tullkriminalsamarbete som bedrivs inom EU, konstaterade Gränskontrollgruppen att ett medlemskap i EU kan förväntas öka Sveriges möjligheter att effektivt bekämpa brottslighet med anknytning till export och import. Gränskontrollgruppen menade att Sverige, som redan i dag har samarbete i olika former med EU-länderna på tullkriminalområdet, genom ett medlemskap får fullt tillträde till Gemenskapens organiserade samarbete detta område, ett samarbete är under fortsatt utveckling. Gränskontrollgruppen som pekade särskilt betydelsen av de internationella informationssysteoch framhöll som sin mening att det var naturligt om tullen fick men huvudmannaskapet i Sverige när det gäller CIS. Gränskontrollgruppen påtalade även att det borde undersökas om Kustbevakningen och andra berörda myndigheter kunde behöva ha tillgång till systemet.

Kontroll av vilka personer som vistas i landet

En kontroll att de som finns i landet också har rätt att av personer vistas där finns redan i dag och kan enligt Gränskontrollgruppens mening förväntas få en ökad betydelse i framtiden, och då som kompensatorisk åtgärd. I sin slutrapport redovisar Gränskontrollgruppen tre slags kontroller, dels kontroll enligt 5 kap. 6 § utlännings-

lagen, dels s.k. polisiering enligt 14 § polislagen och dels hotellkon-

troll. Gränskontrollgruppen förordar att de nu nämnda kontrollåtgärderna blir föremål för utredning för att verksamheten skall en kunna effektiviseras.

Kontroll i anslutning till inre gränser

Att den systematiska kontrollen vid inre gränser försvinner innebär givetvis att de myndigheter utövar sådan kontroll, i första hand som tullen och polisen, upphör med denna. Enligt Gränskontrollgruppen

innebär emellertid det principiella förbudet mot kontroll vid inre

gränser inte att dessa gränser förlorar sitt intresse från polisiär och tullmässig synpunkt. Myndigheterna får utöva verksamhet i anslutning till gränsen under samma förutsättningar som överallt

SOU 1994: 131 Kompensatoriska. 181 . ..

annars i landet. Verksamheten får dock inte ha formen gränskonav troll. Enligt Gränskontrollgruppen kan det förutses viss verksamhet att en kommer att bedrivas i anslutning till de inre gränserna även i fortsättningen, delvis som ett led i ett effektiviserat underrättelseförfarande som går ut att samla in uppgifter betydelse för den av brottsbekämpande verksamheten. Gränskontrollgruppen konstaterade att den inre gränsen därför även i ett systern med fri rörlighet kan vara intressant för polisen och tullen att hålla under särskild uppsikt. Även utan stickprovskontroll kan det finnas möjlighet att upptäcka efterlysta eller annars kända kriminella eller att göra andra iakttagelser av värde. För sådana arbetsuppgifter ansåg Gränskontrollgruppen att det måhända kunde vara lämpligt att avdela polismän har särskilt som god personkännedom med avseende internationella förbrytare. Gränskontrollgruppen menade vidare att kombinerade polis- och

tullgrupper också borde kunna arbeta i anslutning till gränsövergångarna för att kunna ingripa mot personer eller fordon grund

av kriminalunderrättelser från utländska myndigheter eller andra tips. Gränskontrollgruppens förslag till denna arbetsmetod behandlas närmare i avsnitt ll.6.6.

11.6.5 Gränskontrollgruppens slutsatser

Enligt Gränskontrollgruppen kunde en samlad bedömning av effekter-

na av att ersätta kontrollen vid inre gränser med förstärkt yttre gränskontroll och andra kompensatoriska åtgärder formuleras på följande sätt: 1 Möjligheterna ökar att i framtiden bemästra flyktingströmmar och en under alla förhållanden till synes oundviklig negativ - utveckling i fråga om den internationella brottsligheten. 2 Detta förutsätter att kompensatoriska åtgärder i enlighet med det aktuella internationella regelverket införs och tillämpas ett effektivt sätt i berörda länder. Till dessa kompensatoriska åtgärder hör bl.a. en effektiv yttre gränskontroll, samordning i fråga om visum- och asylfrågor, internationella informationssystem och utvecklande av det internationella polissamarbetet.

3 För Sveriges del förutsätts en utveckling i fråga om organisation

och arbetsformer för berörda myndigheter, bl.a. polisen, tullen och Kustbevakningen. Det finns annars en risk för att gränskontrollernas avveckling för med sig negativa konsekvenser i fråga om brottsligheten för Sveriges del. Detta gäller flera områden men särskilt i fråga om den brottslighet som består i eller har samband med olovlig införsel av narkotika.

182 Kompensatoriska. . . .

4 Personkontrollen vid inre gränser bör inte avecklas förrän kompensatoriska åtgärder har införts och utvecklats till en tillfredsställande effektivitet både i Sverige och i andra medlemsländer.

11.6.6 Särskilt om åtgärder på narkotikabekämpningens

område

Gränskontrollgruppens bedömning när det gäller narkotikasituationen är att det finns en risk för negativa konsekvenser till följd av att kontrollen vid de inre gränserna upphör. I det följande kommer att redogöras för de kompensatoriska åtgärder inom narkotikabekämpningens område som Gränskontrollgruppen ansåg böra införas för Sveriges del underrättelseförfarande,

sambandsmän, informationsutbyte, samarbete mellan tull och polis,

kontrollerade leveranser samt kontrollátgärder vid de inre gränserna och om dessa enligt Gränskontrollgruppens mening kan antas räcka till för att förhindra att ett borttagande av kontrollerna vid de inre gränserna får negativa effekter på narkotikasituationeni landet.

Underrättelseförfarandet

Med underrättelseförfarandet avses i detta sammanhang att kriminalunderrättelser inhämtas, analyseras och annars bearbetas samt delges de organ, främst tull och polis, som behöver dem i sin verksamhet. I stor utsträckning kommer underrättelserna som ett led i det internationella samarbetet. Enligt Gränskontrollgruppen skulle en vidareutveckling av underrättelseförfarandet, som redan i dag utgör en verksam del i kampen mot den kvalificerade brottsligheten, och då inte minst mot den internationella narkotikahandeln, innebära en viktig förstärkning

av möjligheterna att bekämpa denna brottslighet på ett effektivt sätt. Gränskontrollgruppen föreslog att polisens och tullens underrättelseor-

gan borde samverka med varandra så nära som möjligt, utan att för den skull slås samman. Enligt Gränskontrollgruppen kunde en samlokalisering, helt eller delvis, av dessa myndigheters underrättelseenheter övervägas.

Sambandsmän

Gränskontrollgruppen ansåg de sambandsmän som polisen och tullen redan i dag har i ett antal länder vara ett viktigt instrument i underrättelseförfarandet. Uppgifterna för sarnbandsmännen spänner i princip

SOU 1994: 131 Kompensatoriska. 183 . ..

över hela det polisiära och tullmässiga arbetsfältet ärenden men rörande narkotika utgör en tyngdpunkt för de flesta dem. av

Gränskontrollgruppen såg en utveckling av systemet med sam-

bandsmän som ett av de viktigaste sätten att effektivisera det internationella samarbetet på brottsbekämpningens område och då inte minst när det gäller bekämpningen narkotikabrott. Enligt Gränskonav trollgruppen borde fler sambandsmän placeras ut när behov därav uppstår och formerna för sambandsmännens verksamhet utvecklas allt eftersom den internationella brottsligheten eller förutsättningarna i övrigt förändras.

Informationsutbyte

Gränskontrollgruppen såg vidare det arbete som för närvarande pågår

inom EU, och som avser utvecklandet av internationella databaserade informationssystem, som en viktig kompensatorisk åtgärd. Här kan nämnas European Information System EIS och Customs Information System CIS.

Samarbete mellan tull och polis

Gränskontrollgruppen såg vidare samverkan som ett nyckelbegrepp när det gäller att utveckla kompensatoriska åtgärder narkotikabekämp-

ningens område. Det gäller både samverkan mellan berörda myndigheter i Sverige och mellan dessa organ och deras utländska motsvarigheter.

Enligt Gränskontrollgruppen kommer tullen att spela en viktig roll när det gäller narkotikabekämpningen även i framtiden. Detta gäller

också vid de inre gränserna. En viktig uppgift i det sammanhanget blir att medverka i det internationella underrättelseförfarandet.

I sin slutrapport anförde Gränskontrollgruppen att det redan i dag

finns exempel att polis och tull samarbetar i projekt gemensamma det lokala planet. Gränskontrollgruppen nämnde försöksverken samhet med den s.k. tullpolis-gruppen i Malmö. Som ett led i den försöksverksamheten har regeringen medgett att de medverkande tulltjänstemännen kan få tillgång till uppgifter i polisregister som annars är förbehållna polismän. Gränskontrollgruppen såg det som angeläget att utveckla formerna för en effektiv samverkan mellan polis och tull. Att polis och tull

utgör skilda organisationer borde enligt Gränskontrollgruppen inte

hindra att gemensamma grupper av nyss nämnt slag etableras. Den försöksverksamhet som bedrivs borde därvid kunna ledning när det ge gäller att finna de mest effektiva och i övrigt lämpligaste formerna för en sådan samverkan.

184 Kompensatoriska. . . .

Enligt Gränskontrollgruppen var det aktuellt med samverkan vid såväl den yttre som den inre gränsen.

Kontrollerade leveranser

Med kontrollerad leverans avses i princip att polisen och tullen låter ett parti narkotika föras in i eller ut ur landet utan att ingripa för att i samband med att partiet levereras till beställaren kunna ingripa mot denne. Metoden är numera etablerad inom det internationella polissamarbetet och tillämpas även av den svenska tullen och polisen. Gränskontrollgruppen ansåg att en rätt använd kontrollerad leverans, i förening med ett utbyggt internationellt underrättelseförfarande, synes kunna utgöra en effektiv metod för bekämpning av den internationella narkotikahandeln. Gränskontrollgruppen framhöll dock att metoden inrymmer både rättsliga och praktiska problem som måste uppmärksammas . Gränskontrollgruppen har i sin rapport understrukit vikten av att utveckla effektiva metoder när det gäller det internationella samarbetet på narkotikabekämpningens område. Gränskontrollgruppen ansåg det vara viktigt att Sverige inte ställs utanför det internationella samarbetet på grund av att svensk lag skiljer sig från vad som gäller i andra jämförbara länder. Gränskontrollgruppen menade att det är en uppgift för de berörda myndigheterna att driva metodutvecklingsfrågorna och att, om det skulle visa sig vara nödvändigt, fästa regeringens uppmärksamhet behovet av författningsändringar. Det kan här nämnas att en arbetsgrupp med företrädare för Riksåklagaren, Rikspolisstyrelsen och Generaltullstyrelsen har utarbetat en rapport om kontrollerade leveranser av narkotika Promemoria angående kontrollerade leveranser av narkotika m.m.

Rapport från en arbetsgrupp. Åklagarväsendet rapport 1993:3.

Kontrollåtgärder vid de inre gränserna

Enligt Gränskontrollgruppen är det svårt att bedöma om de effektivitetsvinster man kan göra genom det internationella samarbetet är tillräckligt stora för att fullt ut kompensera borttagandet av kontrollen vid de inre gränserna. Gränskontrollgruppens bedömning var att effekterna av de kompensatoriska åtgärderna kommer att bli störst när det gäller den organiserade och storskaliga narkotikatrafiken. Här fanns det enligt Gränskontroll gruppen skäl anta att ett utbyggt internationellt samarbete och en utveckling av narkotikabekämpningen i andra avseenden kan visa sig väl så effektiv som den nuvarande gränskontrollen.

SOU 1994: 131 Kompensatoriska. 185 . ..

När det sedan gällde den spontana eller småskaliga narkotikatrafiken ansåg Gränskontrollgruppen att det blir svårare att finna kompensatoriska åtgärder som kan ersätta gränskontrollen, eftersom det nya kontrollnätet torde bli alltför grovmaskigt för åtminstone i någon att större utsträckning fånga in småhandlarna. - Bl.a. grund härav ansåg Gränskontrollgruppen att Sverige inte kan avstå från en viss kontrollverksamhet i anslutning till de inre gränserna med syfte att förhindra och avslöja olaga införsel av narkotika.

SOU 1994: 131 Danmark 187

12 Förhållandena i vissa andra länder

12. 1 Danmark

Den 22 december 1993 antogs i Danmark en ny tullag Toldlov, lov nr 1116 af 22. december 1993, vilken trädde i kraft den 1 januari 1994. De bestämmelser i tullagen som kan vara av särskilt intresse för utredningen är 12 vilken föreskriver anmälningsskyldighet vid införsel av sprit och tobak i mängder utöver dem som avgiftsfritt kan införas för privat bruk samt 23 § styckena 3-5, 24 och 25 §§, vilka behandlar tulltjänstemännens kontrollbefogenheter.

Det danska undantaget för sprit och tobak

Enligt de gemensamma regler om punktskatter på alkohol, tobak och mineraloljor som gäller inom EU fr.0.m. 1993, har privatpersoner rätt att fritt ta med varor, som beskattats i ett EU-land till vilket annat EUland som helst. Detta anses vara ett uttryck för de allmänna principer om fria varurörelser som nu gäller inom EU. Det har i direktivet 9212EEC om cirkulationen av punktbeskattade varor närmare

uttryckts så artikel 8 att I fråga om varor som förvärvas av

privatpersoner för eget bruk och som de själva medför, innebär principerna för den inre marknaden att punktskatter skall tas ut i det medlemsland där varorna inköps. Motsatsvis gäller att inget annat EU-land har rätt att beskatta varorna. Så länge fråga är om varor för privat bruk finns inga mängdmässiga begränsningar. De traditionella s.k. införselrestriktionerna vad gäller alkohol och tobak år således slopade vid resor mellan EU-länderna. Danmark har emellertid som enda EU-land fått behålla vissa av de tidigare restriktionerna även vid inresor från andra EU-länder. Det danska undantaget är tidsbegränsat fram till utgången av 1996, vid vilken tidpunkt undantaget skall omprövas. De restriktioner som f.n. gäller vid inresa till Danmark från annat EU-land är följande. Vid utlandsvistelse under 36 timmar får fritt införas endast 100 cigaretter eller viss mängd annan tobak. Vid utlandsvistelse över 36 timmar får

188 Danmark

fritt införas 1,5 liter sprit och 300 cigaretter eller viss mängd annan tobak. Öl och vin får alltid införas fritt så länge det är fråga om införsel för personligt bruk. I Danmark finns inte, som i andra EU-länder, indikativa gränser när det gäller och vin. För att möjliggöra en åtskillnad mellan kommersiell och privat import har genom EU:s direktiv 92 12EEC införts vissa lägsta indikativa kvantiteter 110 liter öl, 90 liter vin och 10 liter sprit. Ett överskridande av en indikativ gräns är ett indicium men inte mer än så på att införseln - inte längre är för personligt bruk.

Det danska kontrollsystemet

Enligt 12 § i den danska tullagen skall sprit och tobak, som en resande medför i mängder utöver dem som avgiftsfritt kan införas för privat bruk, deklareras vid inresa till det danska tullområdet från en annan plats i EU:s tullområde.

Vid Danmarks inre gränser saknas normalt tullposteringar. Det

danska kontrollsystemet vid inre gräns bygger därför på att den som reser in till Danmark från ett annat EU-land, skall deklarera införsel som överstiger de tillåtna kvantiteterna för ändamålet särskilt upptryckta blanketter Angivelsekort. Den privatperson som för in för mycket sprit eller tobak skall på blanketten ange bl.a. den mängd varor som förs in och, om det är fråga om alkohol, varans alkoholstyrka. Vidare skall på blanketten anges den resandes namn och tidpunkten för inresa. Den resande skall sedan lämna blanketten i en vid gränsposteringen särskilt uppställd brevlåda samt behålla en kopia som bevis för att amnälningsskyldigheten har iakttagits. Med ledning av deklarationen debiterar sedan tull- och Skattemyndigheten skatten i efterhand. Vid platser som utgör såväl inre som yttre gräns finns normalt tullpersonal och regelrätta tullfilter. Den resande som ankommer till sådan plats och har med sig för mycket sprittobak, skall deklarera sina varor för tullpersonalen, dvs. röd fil i stället för att använda den blå fil som normalt brukas vid resor inom EU. Skatten debiteras då direkt av en tulltjänsteman, på samma sätt som vid resandeinförsel från tredje land.

Kontrollbefogenheterna

Det finns här anledning att citera 23 § styckena 3-5 samt 24 och 25 §§ i den danska tullagen.

Danmark 189

§ 23. Stk. Personer, som indrejser fra andre EF-lande eller fra tredjelande, og som har vaeret om bord på skibe eller i fly, som befinder sig 1 tog, eller som faerdes på offentlige veje, ved landegraensen, langs kysterne, i havne, i lufthavne eller å

landingssteder, skal, når de statslige told- og skattemyndighecier

forlanger det, standse op for toldkontrol. Stk. 4. De i stk. l og 3 naevnte personer og personer om bord skibe i fly skal, når de statslige told- og skattemyndi heder orlanger et, opgive navn och bopael. Myndighederne kan raeve disse oplysninger dokumenteret. Stk. 5. De i stk. l og 3 naevnte personer skal åvise alle rum og gemmer i baga e m.v. og deres eventuelle befor ringsmidler samt, 1 det omfang e statslige told- og skattemyndigheder önsker det, ud akke bagage m.v.

§24. De statslige told- og skattem ndigheder har ret til at

forfölge og standse personer, der und rager sig eller antages at

unddrage sig toldkontrol, og som medförer eller antages at medföre

uberigtigede varer. Myndighederne har endvidere ret til i sådanne tilfaelde at foretage undersögelse i huse, befordringsmidler m.v., når dette sker i umiddelbar fortsaettelse af forfölgelsen. 25. De statslige told- og skattemyndigheder er berettiget til at foretage eftersyn personer, som med henblik kontrol standses i henhold til bestemmelserne i §§ 23 og 24. Stk. 2. Eftersyn på personer skal ske med störst mulig hensynsfuldhed og må ikke vaere videregående, end de kontrolmaessige formål nödvendiggör. Stk. Eftersyn, der ikke begraenses til den ydre beklaedning, må kun foretages, når der findes rimelig grund til at antage, at vedkommende ulovligt medförer varer m.v. skjult sin person, og kun efter ordre fra den överste tilstedevaerende repraesentant for de i stk. 1 naevnte myndigheder. Den, der skal efterses, kan kraeve, at efters net overvaeres af et vidne udpeget af ham. Eftersynet må kun ud öres og overvaeres af personer af samme kön som den person, der skal efterses.

Det bör särskilt noteras att den danska tullagen ger tulltjänstemännen samma kontrollbefogenheter i hela landet. Befogenheterna är således inte inskränkta till gränsen eller det gränsnära området utan kan utövas på samma sätt inom hela det danska territoriet. Den danska tullen kan alltså, utan att det föreligger någon som helst misstanke, var som helst i Danmark, ta ut en person för tullkontroll. Det bör dock framhållas att en kroppsundersökning endast kan genomföras om det finns en brottsmisstanke § 25 stk. 3. I sitt den 4 december 1992 avgivna betänkande över forslag til lov

om aendring af toldloven og mervaerdiafgiftsloven momsloven

Aendringer som fölge af EF:s indre marked m.v. uttalade det danska Skatteudvalget att Danmark efter den 1 januari 1993 kan upprätthålla mängdmåssiga begränsningar för resandes införsel av sprit och tobak från andra EG-länder, och att Danmark har rätt att utföra den kontroll som erfordras för bestämmelsernas efterlevnad samt tillade att kontrollen av EG-medborgare som huvudregel skulle ske vid tillfälliga

190 Danmark

stickprovskontroller vid landgränsen, i hamnar och på flygplatser. I betänkandet sades vidare att, eftersom EG-kommissionen lägger vikt vid att sådan kontroll av EG-medborgare endast äger vid inre som rum gräns skall upphävas, en eventuell kontroll principiellt skall kunna företas i hela det danska tullområdet. Enligt Skatteudvalget var det mot denna bakgrund som de gällande tullbestämmelserna ändrades så sätt att samma kontroll även skulle kunna företas inne i landet. En kontroll inne i landet, menade man, skulle dock endast bli aktuell i undantagsfall, och då nästan undantagslöst mycket nära gränsen. Kontrollen av tredjelandsmedborgare, som inreser via ett annat EGland, skulle däremot kunna upprätthållas samma sätt som skett tidigare. Skatteudvalget betonade att möjligheten till kontroll inne i landet endast skall användas ytterst sällan och då nästan undantagslöst ganska nära gränsen. Det framhölls att kontrollen således som utgångspunkt skall äga rum som en stickprovskontroll vid gränsen, och att det skall kunna göras sannolikt att den person som kontrolleras har rest in från ett annat EG-land. I betänkandet sades vidare att denna kontroll endast skall få ske i samband med införsel av sprit, tobak, mineralolja samt, vid särskilda tillfällen, andra varor som förs olovligt. Man kan således konstatera att den danska tullagens ordalydelse ger utrymme för att kontrollera vem som helst, var som helst och utan att det finns någon som helst misstanke om varusmuggling. Av de ovan redovisade motivuttalandena framgår emellertid att avsikten inte är att kontrollbefogenherna skall utövas detta sätt.

Kontrollsystemet i praktiken

Vid det samtal utredningen haft med företrädare för Skatteministeriet

i Köpenhamn, framkom bl.a. följande. Tulltjänstemännens befogen-

heter är uttömmande reglerade i tullagen och de har således inga andra befogenheter än dem som framgår av den lagen. Det finns alltså ingen specialreglering av tulltjänstemännens kontrollbefogenheter när det exempelvis gäller olovlig införsel av narkotika. Tulltjänstemännen tillämpar tullagen oavsett vad det är fråga om för varuslag. Vid landgränsen mot Tyskland, där det s.k. brevlådesystemet används, arbetar ungefär 20 tulltjänstemän. På Skatteministeriet upplevde man -

det inte som ett problem om det vid en gränspostering eller i en hamn

skulle saknas en brevlåda för deklarationsblanketter, eftersom den resande har skyldighet att anmäla om han har för mycket sprittobak med sig. Det ankommer på den resande att ta kontakt med tullmyndigheterna. En resande som ankommer till en inre gräns där det finns en röd fil, en grön fil och en blå fil för EU-medborgare och som har

sou 1994: 131 Danmark 191

något att deklarera, skall välja röd fil. Enligt uppgift kan det förekomma att den danska tullen gör tillslag även i den blå filen. För att informera sig om hur den danska grånskontrollen vid den inre gränsen sker i praktiken, har företrädare för utredningen besökt Rödbyhavn på Lolland och där samtalat med chefen för Politiog Toldgruppen, Niels Baeck. I det följande lämnas en sammanfattande redogörelse för de upplysningar som lämnades vid det mötet. Mellan Rödby i Danmark och Puttgarden i Tyskland förekommer en omfattande färjetrafik och vid utredningens besök ankom färjor från Tyskland två gånger i timmen. Den polis- och tullgrupp PT-grupp som är stationerad i Rödbyhavn består av fyra tulltjänstemän, fyra polisassistenter och två personer från rikskriminalpolisen. PT-gruppen täcker öarna Lolland och Falster. Det kan som en jämförelse nämnas att det i Rödbyhavn, före den l januari 1993, arbetade 25-30 tulltjänstemän. PT-gruppen bildades den 1 april 1987, i ett skede när polisen ville att tullen skulle ägna sig mer att kontrollera narkotikatrafiken och inte endast sprit- och cigarettsmuggling. Syftet med PT-gruppen var alltså att begränsa inflödet av narkotika. PT-gruppen ansåg sig ha ett utmärkt bra samarbete med svensk polis och tullkriminal. Tullpersonalens rätt att stoppa och kontrollera resande grundar sig på bestämmelser i den danska tullagen. Tullen kan, utan att det förekommer någon misstanke, stoppa vilket fordon som helst och kontrollera detsamma. Polisen däremot, som har att tillämpa Retsplejeloven, kan endast ingripa om det finns begrundet mistanke. För en att polisen skall få genomsöka ett fordon krävs i normalfallet tillstånd av domstol. Om det är fara i dröjsmål får ett fordon dock genomsökas

av polis utan sådant tillstånd, under förutsättning att det vid under-

sökningen finns två medborgarvittnen närvarande. Eftersom polisens befogenheter att stoppa och kontrollera resande anses som alltför omständliga att tillgripa, använder PT-gruppen sig i stället av tullens kontrollbefogenheter. Själva kontrollen utförs alltså i initialskedet av tulltjänstemännen i PT-gruppen, därvid använder som sig av de, för PT-gruppen mer generösa, kontrollbefogenheter som tullagen ger. Enligt Niels Baeck förekommer det dock ingen systematisk

gränskontroll i Rödbyhavn, annat än när det gäller personkontroll alla

pass kontrolleras. Inte heller förekommer någon regelrätt stickprovskontroll i den meningen att t.ex. var femte bil tas ut för kontroll. Niels Baeck hade uppfattningen att kontrollen i Rödbyhavn utförs exakt samma sätt i dag som före den 1 januari 1993. Vid urval för kontroll gör man ingen skillnad EU-medborgare och tredjelandsmedborgare. Dessa behandlas i princip på samma sätt. Det kan t.o.m. förekomma att EU-medborgare utsätts för kontroll än en noggrannare

192 Danmark

tredjelandsmedborgare. Som ett exempel nämndes att fordon från Holland, grund av landets liberala narkotikapolitik, kan vara särskilt intressanta att kontrollera. I praktiken stoppas ett fordon endast om det finns en, låt vara mycket svag, misstanke. Som ett exempel när man kan tänkas ingripa, nämndes en bilförare med ett extremt nervöst uppträdande. PT-gruppen gör sina iakttagelser medan bilarna står och väntar vid passkontrollen. När en bil väl har valts ut för kontroll, ställer tullpersonalen frågor och under det samtal som därvid utspinner sig kan misstanken förstärkas eller kan tullpersonalen få en rimlig förklaring det som de från början uppfattade som misstänkt. I de fall misstanken förstärks kan polispersonalen delta i arbetet och de handhar sedan hela förundersökningen. Vad särskilt gäller kontroll av lastbilar i kommersiell trafik, förekommer det i Rödbyhavn i praktiken kontroll av sådana fordon endast vid starka misstankar, tips om smuggling e.d. Skälet till detta är helt enkelt att det är en mycket omständlig och långvarig procedur att lasta av ett så stort fordon samt att lasten kan vara mycket värdefull. Man framhöll som ett exempel en lastbilslast med blommor, mycket känsliga för frost. I Rödbyhavn saknas möjlighet att lasta av en lastbil inomhus, vilket innebär att hela lasten vintertid riskerar - att förstöras redan i det ögonblick tulltjänstemännen öppnar lastbilens bakdörrar. Mot den bakgrunden, menade man från PT-gruppen, måste vara relativt säker på sin sak innan man beordrar kontroll och man avlastning av en lastbil. PT-gruppen koncentrerar sig helt narkotika och annan varusmuggling som bedrivs i mer eller mindre yrkesmässig form. Denna kontroll ger dock, som en bieffekt, även annat, som t.ex. vapen elpistoler, stiletter o.d., alltså sådana varor som är förbjudna att inneha i Danmark och för vilka det råder införselförbud. Även beslag alkohol och tobak är i huvudsak en bieffekt av narkotikakontrollen. av Antalet beslag av alkohol varierar mycket kraftigt, från l beslagvecka 3 beslagdag. - När det gällde spaningsmetoder ansåg Niels Baeck att civil spaning ombord färja är en bra metod men alltför personalkrävande. I Rödbyhavn finns inte resurser för denna typ av spaning och den förekommer därför ytterst sällan. En annan nackdel med en sådan spaningsmetod just färjeförbindelsen mellan Rödby-Puttgarden, år

den långa överfartstiden en timme. Det blir därför alltför mycket

spilltid om man placerar spanare ombord. En spanare kan på en arbetsdag med åtta eller nio timmars arbete endast kontrollera tre eller fyra ankomster till Rödby, vilket inte är särskilt många om man beaktar att det där ankommer två färjor i timmen. Enligt Niels Baeck skulle spaningsmetoden kunna fungera bra på en färjelinje typ

SOU 1994: 13 l Storbritannien 193

Helsingborg-Helsingör, eftersom överfartstiden endast är 25 minuter och således inte medför så mycket spilltid. En annan spaningsmetod som rekommenderades, var att under färjeöverfarten låta en narkotikahund springa runt och söka bland fordonen bildäck. Under överfarten är det som bekant inte tillåtet att vistas på bildäck och kontrollen kan därför, menade man, genomföras på ett enkelt och rationellt sätt. Vid denna kontroll kan det uppkomma misstankar mot ett visst fordon och detta fordon kan sedan tas ut för kontroll när färjan ankommit till hamn. Att låta narkotikahunden undersöka fordonen ombord på färjan sades vara en bättre kontrollmetod än att låta hunden utföra samma kontroll i fordonskön till passkontrollen. I den kön har nämligen fordonen motorn påslagen och hunden kan då inte, på grund av avgaserna, arbeta lika effektivt. Vad slutligen gäller de deklarationsblanketter den skall lämna som har för mycket sprittobak med sig, var det Niels Baecks uppfattning att de inte fyller någon egentlig funktion. Det är ett mycket litet antal blanketter som lämnas i brevlådan i Rödbyhavn och en del av dessa blanketter har undertecknats med Kalle Anka, statsminsterns namn, osv. Niels Baeck menade även att det var förhållandevis enkelt att fuska. Det sades vara en vanlig metod att den resande fyller i en blankett och stoppar denna i fickan. Om han sedan, mot all förmodan, blir uttagen för tullkontroll, plockar han fram blanketten och påstår att han haft för avsikt att lämna den men inte kunnat finna brevlådan.

12.2 Storbritannien

l anslutning till tillkomsten av den inre marknaden den 1 januari 1993

infördes på tullområdet i Storbritannien ny lagstiftning, Finance No

2 Act 1992. I 4 § i denna lag läggs huvudregeln fast vad gäller kontrollbefogenheter. De kontrollbefogenheter som räknas upp i paragrafen får inte utövas i förhållande till någon person eller vara som kommer till eller lämnar Storbritannien så att eller personens varans rörlighet mellan medlemsstaterna hindras, begränsas eller försenas. De kontrollbefogenheter som avses är

a befogenheten att kontrollera flygningar in till och ut ur Storbritan-

men,

b befogenheten att kontrollera varurörelser över gränsen till Nordir-

land,

c befogenheten att gå ombord på och söka igenom ett skepp, flygplan

eller fordon,

194 Storbritannien

d befogenheten att ha tillträde till varje del ett skepp, flygplan

av eller fordon och att vidta olika åtgärder med varor däri, bl.a. att bryta upp ett utrymme om nyckel inte tillhandahålls,

e befogenheten att hålla kvar skepp, flygplan eller fordon i syfte att

få betalt för vissa utgifter,

f befogenheten att hindra ett flygplans avgång,

g befogenheten bl.a. att ställa och få svar frågor som rör en

persons bagage eller annat som han bär med sig och att undersöka bagaget eller föremålet, samt

h befogenheten att kroppsundersöka search en person och att söka

igenom föremål som han har med sig. Förutsättningen för kropps-

undersökning är att det finns rimliga skäl att misstänka reasonable

grounds to suspect bl.a. att personen bär med sig en vara i strid med förbud eller inskränkningar. Huvudregeln i 4§ är alltså att kontrollbefogenheterna inte får användas så att den fria rörligheten inom EU för bl.a. varor förhindras, begränsas eller fördröjs. Även i fråga varurörelser mellan om två medlemsstater får dock de berörda kontrollbefogenheterna användas, om det antingen finns rimliga skäl att tro att den aktuella varurörelsen i själva verket inte är mellan medlemsstater eller att det

är nödvändigt att utöva befogenheten that necessary to exercise the power för syften som hänger samman med bl.a. efterlevnaden

av nationella förbud eller restriktioner som gäller import eller export av varor in i eller ut ur Storbritannien De förbud eller restriktioner som åsyftas är sådana faller in som under artikel 36 i Romfördraget. I 4 § sägs också uttryckligen att en kontrollbefogenhet som kan användas i övrigt i Storbritannien också kan användas i fråga om personer eller varor som kommer till eller lämnar landet. I fråga om det territoriella tillämpningsområdet för den brittiska tullens kontrollbefogenheter finns bestämmelser i the Customs and Excise Management Act 1979 CEMA. De mest betydelsfulla de av

kontrollbefogenheter som angetts i 4 § Finance No 2 Act 1992 får

utövas endast särskilt angivna platser. Således får flygplan inte landa eller avgå från andra än särskilt angivna flygplatser 21 § CEMA. När ett fartyg befinner sig inom ett harrmområde, ett flygplan en särskilt angiven flygplats och ett fordon en av tullmyndigheten godkänd färdväg kan enligt 27 § CEMA befogenheten att ombord på och söka igenom skeppet, flygplanet eller fordonet utövas. Vidare har tullmyndigheten enligt 28§ CEMA befogenhet att få tillträde till varje del av ett skepp och ett flygplan som befinner sig i en hamn respektive på en särskilt angiven flygplats samt fordon som förts till en tullstation. Befogenheten att bl.a. ställa och få svar på frågor som rör en persons bagage eller annat som han bär med sig och

SOU 1994: 131 Storbritannien 195

att undersöka föremålet förutsätter enligt 78 § CEMA att personen antingen kommer till eller reser från Storbritannien. Befogenheten att företa kroppsundersökning gäller enligt 164 § CEMA i fråga om personer som befinner sig ombord på eller har lämnat ett fartyg eller ett flygplan samt personer som ankommit till eller har för avsikt att lämna Storbritannien. Vidare kan befogenheten utövas mot personer

som befinner sig inom hamnområden och flygplatser.

Företrädare för utredningen har besökt H.M. Customs Excise i Storbritannien och där sammanträffat med tjänstemän vid European International Division och Solicitors Office samt tjänstemän vid

Customs Directorate, Division 2 Drugs Policy, Division 3 Customs Import Controls och Division 4 Anti Smuggling. Vidare har

företrädare för utredningen besökt hamnen i Dover och Gatwicks flygplats. Genom de samtal som utredningen haft med de olika företrädarna för H.M. Customs Excise samt tulltjänstemän i Dover och Gatwick har framkommit följande. Redan under mitten av 1980-talet inledde Storbritannien ett arbete med att förändra de traditionella tullkontrollerna. Anledningen till detta var dels den ökande resandeströmmen till Storbritannien och dels

bristande resurser. Som exempel angavs Heathrows flygplats, vid

vilken för närvarande inte mindre än cirka 50 miljoner människor passerar årligen. Man utvecklade ett mer flexibelt system för gränskontrollen, vilket innebar att tulltjänstemännen inte längre pâ traditionellt sätt huvudsakligen utförde stickprovskontroller och rutinkontrol-

ler vid gränserna, utan arbetade i antismugglingsgrupper inom

flygplatser och hamnar. Vidare började man bygga upp en underrättelseverksamhet samt att utveckla s.k. riskprofiler för att med detta underlag inrikta kontrollerna mot bestämda personer och speciella objekt. Efter den inre marknadens genomförande den 1 januari 1993 förekommer inte längre några fiskala tullkontroller i Storbritannien vid den inre gränsen och man hade då redan upphört med stickprovskontroller och rutinkontroller. Inom färjelägen och flygterminaler finns alltjämt tulltjänstemän och flera av dessa arbetar utan uniform. Vidare finns sådan ouniformerad personal ombord på bl.a. färjor trafikesom rar annat EU-land. Enligt tjänstemännen vid färjeläget i Dover ansåg man att effekten av att ha civilklädd tullpersonal ombord på färjor var tveksam eftersom man inte kunde täcka in alla färjor grund att av det endast är 30 minuters mellanrum mellan varje färja. Den kontrollverksamhet som i dag förekommer i Storbritannien för att förhindra smuggling vid såväl den inre den yttre gränsen som bygger så mycket som möjligt på underrättelseverksamhet. De varor som kontrollverksamheten avser vid den inre gränsen är sådana varor

196 Storbritannien

som omfattas av artikel 36 i Romfördraget, nämligen b1.a. narkotika, vapen, krigsmateriel, djur som kan ha rabies samt kulturföremål. Vid färjelågen och flygterminaler där trafik förekommer även med tredje land finns dels en blå fil, genom vilken resenärer från ett annat EU-land skall passera och dels en grön respektive röd fil, som övriga resenärer har att passera genom. Vid den blå filen görs normalt inga kontroller och där finns inte heller några tulltjänstemän. För att kunna övervaka resandeströmmen har TV-kameror installerats vid färjelägen och flygplatsterminaler. Vid färjelägena täcker kamerorna hela hamnområdet. För att ett ingripande skall få ske mot någon som passerar genom den blå filen måste det föreligga något skäl för detta. Det är inte tillräckligt att ingripandet grundas på t.ex. en tulltjänstemans erfarenhet och intuition och inte heller att ingripandet sker på grund av att personen ifråga är medborgare i ett land från vilket narkotika brukar smugglas eller som har en liberal narkotikapolitik. Det måste föreligga andra omständigheter hänförliga till personen ifråga för att ett ingripande skall ske. Ett ingripande mot någon kan grunda sig tillgänglig information som bestämt hänför sig till en bestämd person och där vederbörande redan förekommer i de listor som tullen har och det därför föreligger en stark misstanke. Ett ingripande kan emellertid även grunda sig på vissa indikationer eller generella profiler. I dessa fall föreligger det inte några speciella uppgifter om en bestämd person utan information om olika företeelser som erfarenhetsmässigt eller genom underrättelser utgör en större risk för att t.ex narkotikasmuggling kan förekomma. Som exempel indikationer som kan utgöra ett tecken att smuggling kan förekomma, har angetts avreseort, transiteringar, längden på vistelsen utomlands, det faktum att färdbiljetten har betalats kontant, falska eller ofullständiga adressuppgifter, fraktkostnaden i förhållande till godsets värde, ressällskapet, förekomsten av hyrbil, intressant färdväg och tidigare historia. Generella profiler kan t.ex. utgöras av en särskild flyglinje, som man erfarenhetsmässigt eller genom statistik konstaterat vara en flyglinje som ofta används i samband med narkotikasmuggling. Även länder och vissa städer kan på motsvarande sätt bilda generella profiler. Ett ingripande mot någon som passerar genom den blå filen och som grundar sig information som bestämt hänför sig till den personen och där personen även förekommer i tullens listor, kan alltid ske eftersom det i det fallet föreligger en stark misstanke. Skulle ingripandet grunda sig indikationer och generella profiler förhåller det sig annorlunda. Föreligger endast en enstaka indikation eller en enstaka generell profil utgör detta inte någon grund för ingripande. Det kan emellertid ge anledning till ytterligare spaningsinsatser mot

Storbritannien 197

personen i fråga. Först när 3-4 indikationer föreligger eller när en generell profil stöds av ett antal indikationer föreligger en grund för ett ingripande. Enligt den uppfattning tjänstemännen i Dover uttryck för måste gav det, för att någon skall kunna stoppas och behöva svara på frågor, föreligga en grund som närmast kunde liknas vid i varje fall en svag misstanke. Inhämtandet av information sker genom inhemsk underrättelseverksamhet och befintliga register samt genom internationellt samarbete. Vidare har den brittiska tullen slutit avtal med företag och branschorganisationer som tillsammans företräder 10 000 företag inom transportsektorn, bl.a. flygbolag och färjerederier. Genom dessa avtal, som det inte föreligger något konstitutionellt hinder mot, har tullen fått direkt tillgång till företagens databaser genom sina egna terminaler, vad gäller uppgifter om namn, födelseuppgifter, destinationer och

betalningssätt. Tullen utför ingen egen databehandling av de aktuella

uppgifterna. Vid färjeterminalen i Dover har man terminalåtkomst till färjebolagens bokningslistor, vilka kan tas ut med skrivare, och som innehåller registreringsnummer på bilar, lastbilschaufförers och namn bl.a. avrese- och ankomstort samt tidpunkten härför. Man har även tillgång till äldre information så länge den finns lagrad i fårjebolagens datorer. Förutom den nu nämnda informationen har man tillgång till det nationella registret CEDRIC och ett lokalt register är under som uppbyggnad. Det lokala registret innehåller inte bara uppgifter om

misstänkta personer utan även rena förspaningsuppgifter. Det framkom

vidare att man nationell nivå håller att lägga upp ett dataregister som skall omfatta alla rörelser som sker över gränserna. Goda resultat av kontrollverksamheten har uppnåtts genom det underrättelsearbete som bedrivs och därför arbetar tullen med att utveckla underrättelseverksamheten ytterligare. Antalet tulltjänstemän som arbetar med underrättelseverksamhet i Storbritannien har ökat och uppgår för närvarande till cirka 700. Vidare framhölls att man är nöjd med utvecklingen av tullkriminalunderrättelseverksamheten inom EU men att man anser att ett organ liknande Europol borde komma till stånd även inom tullens område.

Vad gäller CIS Customs Information System framkom att enighet

uppnåtts om vilka uppgifter detta system skall innehålla men att det tar ytterligare tid innan systemet kommer i drift. Man påpekade att inget hindrar att bilaterala avtal träffas om att få tillgång till ytterligare uppgifter från avtalsslutande land än de sju olika slags uppgifter som kommer att finnas i CIS. Som en av de viktigaste källorna till information framhölls tullens tillgång till transportföretagens databaser. Enligt de avtal som slutits

198 Storbritannien

deltar även personalen vid transportföretagen med att inhämta och vidarebefordra information. För att effektivisera denna verksamhet anordnar tullen viss utbildning av de anställda vid transportföretagen. Ett större beslag av narkotika kunde ske efter tips från anställda vid en flyttfirma, vilka hade reagerat att vikten på de olika möblerna inte stämde överens med de anställdas erfarenhet av hur vikten på sådant flyttgods normalt brukar vara. Vad gäller kontroller av lastbilar har frågan uppkommit om hur eventuella skador lasten skall ersättas om något smugglingsgods inte påträffas, eftersom detta inte är reglerat i någon lagstiftning. Frågan har ännu inte ställts på sin spets men man framhöll att en lösning snarast måste komma till stånd. Enligt tjänstemännen vid färjeläget i Dover är det inte särskilt spritt bland allmänheten att civilklädda tulltjänstemän uppehåller sig huvudsakligen i ankomsthallar och i viss utsträckning ombord på färjor. De ansåg det därför som tveksamt om de civilklädda tulltjänstemännens närvaro hade någon preventiv effekt. Däremot var det en värdefull spaningsmetod. Vid Gatwicks flygplats har man konstaterat att narkotika i allt större utsträckning påträffas dold i kläder eller på kroppen på de resande och man har uppskattat att det rör sig om två tredjedelar av den narkotika som tas i beslag. Som ovan nämnts passerar årligen cirka 50 miljoner passagerare Heathrows flygplats medan motsvarande siffra för Gatwicks flygplats är cirka 20 miljoner. Vid färjeläget i Dover passerar årligen cirka l miljon bilar och cirka 6 miljoner gående passagerare. Av H.M. Customs Excise årsrapport för 19921993 framgår att antalet kroppsvisitationer och kroppsbesiktningar under perioden minskade jämfört med 19911992 med i det närmsta 20 000 men att antalet fall då narkotika påträffades var i det närmaste oförändrat, se bilaga 1 till detta avsnitt. Under år 1993 gjorde den brittiska tullen större beslag av cannabis

och syntetiska droger än någonsin tidigare. Beslagen av heroin ökade

också jämfört med året dessförinnan. Även mängd kokain en stor togs i beslag, se bilaga 2 till detta avsnitt.

SOU 1994: 131 Storbritannien 199

Table IV Searches of premises, 1992-93

-

Number of: search warrants used 536 6 times writs of assistanceused 153 14

Searches of person

Body concealments continue to be one of the main methods smugglingdrugsandother of illicit goodsinto the UK, Searchof person :in imponant way of detectingthesegoodsand can also.incidentally. provide valuableintelligenceaboutthe constantlychangingsmuggling methodsemployedby organiseddrugtrafficking gangs. We have to balancethe use of search of person with the rights anddignity of travellers.We thereforekeep policy on search of person underregularreview and we monitor its use carefully. Body Searches subject are to strict legalcontrol andrequirereasonablegroundsfor suspicion. based on specific factorsrelating to the individual. Eachsearch authorisedby senior a customs officer. The more sensitivestrip and intimatesearches are conductedonly when deemedessential:tw0thirds of Searches simple rub-downs. are The number of persons searched 1992-93fell by almost20.000 a 35 per cent drop compared with thosesearchedthe previous year. The percentage of searchesduring which smuggled goods were found wasup by over per 1 cent. Searchproceduresrequireall suspectsto be given an explanationof their legal right to appeal to a higherauthority beforethe search carried out. ln 1992-93.0.33 per cent of suspects exercised this right: 8.3 per cent of theappeals were upheldandthe searchdid not takeplace. Our commitmentin theTravellers Chaner to delayinnocenttravellers as little as possible. We identify potentialdrugssmugglersincreasinglythrough use of intelligenceandsharply focused profiles. Of the62 million passengers who went through customs checks 1992-93. only 0.06 per cent were searched.

Searches of person

1991-92 1992-93

Searchesconducted:

Searchesinvolving smuggledgoods:

Appeals:

Complaints: orally to a superior officer 72 174 written 32 17

200 Storbritannien S0 U % 4 l 3 l

n a . . .

-

. .

.N .m x 4

. n .

, I . .

.

S å å S 8 n 3 2 E o

., 4

ä

x ..

. Ö . . C .u n .E . . n 1 . Ö .

. .

.,,, .

u. . ø . . .. . . . . 5 . . . 3 i

. . 3 .. . u 1 . .

u o s .. .

. . .

. .

. . . I . ,

.

. . , I

.o .v I

. . S 8 o S o E o

SOU 1994: 131 Tyskland 201

12.3 Tyskland

Den 21 december 1992 antogs i Tyskland en ny tullförvaltningslag Zollverwaltungsgesetz, Z0llVG. ZollVG har sitt stöd i artikel 13 i Gemenskapens tullkod, vilken artikel överlämnar de enskilda medlemsländerna att besluta om förvaltning och tulltjänstemäns kontrollbefogenheter. I motiven till lagen framhålls att införandet av den inre marknaden medför delvis förändrade arbetsuppgifter för tullförvaltningen. De traditionella uppgifterna finns visserligen kvar såvitt gäller den del av den tyska gränsen som samtidigt är Gemenskapens tullgräns. Däremot förändras uppgifterna för tullen i fråga om varutrafiken inom Gemenskapen liksom också sättet för att genomföra uppgifterna. Även sedan den inre marknaden förverkligats och i samband därmed kontrollerna vid de inre gränserna fallit bort finns det fortfarande sägs det vidare i motiven ett behov av övervakning av - varutrafiken inom Gemenskapen. Gemenskapens tullkod känner inga territoriella inskränkningar i kontrollbefogenheterna och föreskriver att tullmyndigheterna inom hela Gemenskapens tullområde kan och måste företa alla kontroller behövs för att bl.a. säkerställa Gemenskasom egna resurser. Det inom Gemenskapen gällande nya punktskattepens

systemet föreskriver för handeln med punktskattepliktiga varor mellan

medlemsstaterna ett kontrollerat transportförfarande och lägger därmed grunden för överförandet av den skattemässiga registreringen till medlemslandet. Även övervakningen att införsel- transit- och av utförselförbud och andra inskränkningar iakttas i varutrafiken inom

Gemenskapen blir en uppgift för tullförvaltningen. Såvitt dessa lagar,

reglerar förbuden eller inskränkningarna i fråga om införsel till som eller utförsel från Tyskland, är förenliga med artikel 36 i Romfördraget, gäller de till dess en harmonisering i ämnet har skett på

gemenskapsnivå. Det behövs därför en övervakning för att dessa

förbud och inskränkningar skall efterlevas. Detta gäller särskilt i fråga om vapen och droger. I enlighet med det som nu har redovisats från motiven läggs i 1 § Z01lVG fast tullförvaltningens allmänna arbetsuppgifter. Dessutom tillkommer de övriga uppgifter som tullen har enligt särskilda föreskrifter. I fråga om övervakningen av olika införsel- och utförselförbud påpekas i motiven till 1 § att övervakningen gäller såväl varutrafiken över Gemenskapens tullgräns som trafiken med varor inom Gemenskapen, det sista dock bara till dess en harmonisering har skett gemenskapsnivå. De kontrollbefogenheter som tullförvaltningen har och som närmast intresse för utredningen finns i 10 och 12 §§ Z01lVG. I 5 § är av

202 Tyskland

finns särskilda bestämmelser om postförsändelser i posttrafiken inom

Gemenskapen. Det tyska postverket skall förelägga tullen till gransk-

ning sådana försändelser för vilka det finns tillräckliga faktiska

hållpunkter zureichende tatsächliche Anhaltspunkte att

varor transporteras i strid mot något införsel- eller utförselförbud. Regeln är nödvändig, sägs det i motiven, eftersom det inte finns någon plikt att

förete gods för tullbehandling Gestellungspflicht efter bortfallet

av de inre gränserna. Reglerna om tullens övervakning finns i 10 Bestämmelserna

skiljer mellan befogenheter i det gränsnära området im grenznahen Raum och befogenheter i övrigt inom det tyska territoriet. Det

gränsnära området sträcker sig längs den del den tyska gränsen av som är Gemenskapens tullgräns mot tredje land till ett djup 30 km eller, av vid kusten, 50 km. Inom det gränsnära området kan tullen, utan att det föreligger några misstankar, stoppa Den stoppas har att på personer. som begäran av tulltjänstemannen stanna kvar och legitimera sig. Förare av transportmedel skall stanna begäran. Tulltjänstemännen har rätt att komma på och av transportmedlet. Bagage, transportmedel och dess last kan undersökas. Utanför det gränsnära området, dvs. hela det tyska territoriet i övrigt, har tullen samma befogenheter, bara tillräckliga men om

faktiska hållpunkter zureichende tatsächliche Anhaltspunkte talar för

att det i strid med föreskrifter medförs icke gemenskapsvaror, punktskattepliktiga varor eller varor som är underkastade förbud eller inskränkningar. Kontrollerna förutsätter alltså, sägs det i förarbetena, förekomsten av sådana hållpunkter och måste förenliga med den vara

i Tysklands författning angivna proportionalitetsprincipen. Genom

sådana faktiska hållpunkter, sägs det vidare i motiven, måste det

framstå som möjligt müssen es als möglich erscheinen lassen att det

föreligger en överträdelse av sådana bestämmelser efterlevnad vars tullen har att säkerställa sin övervakning. genom Hållpunkterna behöver emellertid inte hänföra sig till viss en

person. Det är tillräckligt att möjligheten av en överträdelse låter sig avgränsas i tid och rum dass sich die Möglichkeit des Verstosses

räumlich und zeitlich eingränzen lässt.

I 10 § finns också regler om kroppsundersökning vid, som det sägs i förarbetena, konkret misstanke om smuggling bei konkretem

Schmuggelverdacht. Föreskriften gäller såväl för övervakningen i som utom det gränsnära området. Personer kan alltså stoppas och genomgå kroppsundersökning körperlich duchsucht werden. Förutsättningen är att det finns tillräckliga faktiska hållpunkter att de i strid med föreskrifter för med sig icke gemenskapsvaror, punktskattepliktiga varor eller varor som är underkastade förbud eller in-

Tyskland 203

skränkningar. Enligt förarbetena kan man inte heller för framtiden avstå från detta yttersta hjälpmedel i tullens övervakning, eftersom ett döljande av varor i eller under kläderna är ett omtyckt sätt att smuggla. Det påpekas också att bestämmelsen innefattar en utvidgning i förhållande till tidigare gällande rätt, där befogenheterna bara fick utövas inom tullgränsområdet. Utvidgningen behövs särskilt för övervakningen av resandetrafiken inom Gemenskapen. Som tidigare har nämnts skall enligt 5 § det tyska postverket under vissa förutsättningar förelägga tullen till granskning postförsändelser i posttrafiken inom Gemenskapen. Bestämmelserna i 5 § kompletteras av en regel i 10 § som ger tulltjänstemän rätt att öppna och granska förelagda försändelser. En sådan kompletterande bestämmelse behövs, sägs det i förarbetena, efter bortfallet av skyldigheten att förete gods för tullbehandling Gestellungspflicht i posttrafiken inom Gemenskapen. I 12 § regleras slutligen befogenheten för tullen att lämna över ärenden till andra myndigheter. Utgångspunkten är att det vid tullens övervakning uppkommer tillräckliga faktiska hållpunkter för att varor medförs i strid mot ett införsel- transit- eller utförselförbud. Om dessa hållpunkter inte försvagas vid en förnyad granskning skall varorna med tillhörande akter, om annat inte följer av andra föreskrifter, föreläggas åklagarmyndigheten eller den behöriga förvalningsmyndigheten. För postförsändelser gäller detta dock bara när tillräckliga faktiska hållpunkter för ett brott föreligger für eine Straftat vorliegen, men däremot inte för förordningsförseelser. Att inskränka brevoch posthemligheten för att lagföra ordningsförseelser skulle stå i strid med den i grundlagen intagna proportionalitetsprincipen. Av förarbetena framgår att regeln om postförsändelser har tillkommit för att täppa till en lucka i lagen. Tullmyndigheterna kunde tidigare i fråga om t.ex. försändelser med införselförbjudna varor endast se till att införseln hindrades. Den nya regeln gör det möjligt att få till stånd åtal och talan om förverkande. , De nu berörda bestämmelserna i ZollVG har kommenterats av vicepresidenten vid den tyska Zollkriminalamt i Köln Paul Warners i Der Deutsche Zollbeamte nr 3 och 4 1993. Denne anser att begreppet tillräckliga faktiska hållpunkter enligt ZollVG knappast kan motsvara vad som krävs för att inleda ett straffrättsligt förfarande enligt straffprocessordningen, dvs. en konkret misstanke mot en bestämd

person der Anfangsverdacht einer Straftat, trots att förutsättningarna

enligt ordalydelsen är desamma i båda fallen. I stället rör det sig i ZollVG, bortsett från de fall då postförsändelser skall lämnas vidare

från tullen till åklagarmyndigheten, om ett grundat antagande eine

begründete Vermutung. Som exempel fall då ingripanden skulle kunna ske enligt ZollVG nämner Paul Warners bl.a.

204 Tyskland

fjärrtåg i gränsöverskridande persontrafik från Holland där -

smugglas erfarenhetsmässigt droger

personbilar som kommer från långt avlägsna orter och korsar - som gränsen vägar som ligger avsides från vanliga färdvägar personer som korsar gränserna ovanliga tider, ovanliga vägar eller under särskilda omständigheter. I fråga om bestämmelsen om kroppsundersökning Paul anser Warners att motivuttalandet om en konkret misstanke oin smuggling är helt missvisande och att det även här bara rör sig om ett grundat antagande. Detta motsvarar också enligt hans uppfattning vad som gällde enligt äldre lag och som grund för ingripande enligt den lagen har i praxis godtagits extremt nervöst eller överbetonat vänligt eller annars iögonfallande uppträdande vid gränskontrollen för klimatet olämplig klädsel för att dölja medförda varor -

iögonfallande kroppsrörelser eller gångart hos s.k. kroppssmuggla-

re iögonfallande klädsel för att dölja injektionsmärken hopdragning eller utvidgning av pupiller eller sluddrande tal hos tänkbara heroinsmugglare motsägelsefulla uppgifter om målet eller syftet med resan från en eller flera personer. Företrädare för utredningen har vid ett besök i Tyskland, för att informera sig om bl.a. den tyska ZollVG, sammanträffat med

tjänstemän på det tyska finansdepartementet Bundesministerium der Finanzen i Bonn och med företrädare för den tyska Zollkriminalamt

i Köln. I det följande kommer att lämnas en sammanfattande redogörelse för de upplysningar som lämnades vid de båda mötena. Enligt de tjänstemän utredningen samtalade med på finansdepartementet är den officiella tyska inställningen att systematiska kontroller vid de inre gränserna inte längre är tillåtna efter den 31 december 1992. Däremot menade man att kontroller där fortfarande är tillåtna om det finns en brottsmisstanke enligt straffprocessordningen eller om det föreligger den låga grad av misstanke som gäller för ingripande enligt ZollVG. Under förutsättning att samma kontroll får göras inne i landet är det alltså inget som hindrar att kontrollen görs vid gränsen, men bara den omständigheten att man passerar en inre gräns är aldrig tillräckligt för att genomföra en kontroll. Enligt uppgift från tjänstemännen vid finansdepartementet förekommer det sedan den 1 januari 1993 i Tyskland inte längre någon systematisk kontroll vid de inre gränserna. Hamnen i Puttgarden nämndes som ett typexempel på en inre gräns där det inte förekommer någon kontroll. I det fallet är det fråga om regelbunden trafik mellan

två EU-länder den s.k. Vogelfluglinie mellan Rödby i Danmark och

SOU 1994: 131 Tyskland 205

Puttgarden i Tyskland och man behöver inte göra någon bedömning av om det är fråga om inre trafik eller När det gäller möjligheten att skapa en gränsnära zon vid den inre gränsen och där ha specialbestämmelser som inte gäller i resten av landet, hade man finansdepartementet uppfattningen att ett sådant arrangemang är otänkbart, eftersom det skulle vara fråga om diskriminering. Man menade att vid den inre gränsen måste gälla samma bestämmelser som i resten av landet. När det sedan gäller lokutionen zureichende tatsächliche Anhaltspunkte fick utredningen upplysningen att denna förts över från straffprocessordningen men att den i ZollVG har en annan innebörd. Man ansåg att det är fråga om en låg misstankegrad, lägre än Anfangsverdacht, men att det för att denna grad av misstanke skall föreligga krävs mer än att den kontrollerade t.ex. har långt hår. På det tyska finansdepartementet delade man inte Paul Warners uppfattning om när ingripande kunde ske enligt ZollVG exemplet ovan med fjärrtåg från Holland och de därpå följande två exemplena. Man ansåg att dessa tre exempel kunde vara goda spaningsuppslag men att det absolut inte var fråga om zureichende tatsächliche Anhaltspunkte. Enligt ordalydelsen i 10§ ZollVG gäller, som ovan framgått, samma förutsättningar för att få kroppsundersöka en person som för att t.ex. få titta i dennes bagage. Enligt lagtexten krävs i båda fallen endast att det föreligger zureichende tatsächliche Anhaltspunkte. Enligt en tjänsteman på det tyska finansdepartementet hade man i det ursprungliga förslaget till ZollVG för avsikt att göra skillnad mellan dessa båda situationer. På finansdepartementet ville man föreskriva krav en högre grad av misstanke för att få tillgripa kroppsundersökning. Man ville där lägga sig på nivån Anfangsverdacht. Efter diskussioner inom regeringskansliet valde man emellertid samma

lokution zureichende tatsächliche Anhaltspunkte för att få tillgripa

kroppsundersökning. På finansdepartementet hävdade man emellertid vid diskussionerna med utredningen att det ligger i sakens natur att det krävs en starkare misstanke för att få genomföra en kroppsundersökning, eftersom det i annat fall skulle strida mot den grundlagsfästa proportionalitetsprincipen. På finansdepartementet delade man alltså inte Paul Warners uppfattning att det endast krävs ett grundat antagande även för kroppsundersökning. Avslutningsvis kan man alltså säga att lokutionen zureichende tatsächliche Anhaltspunkte egentligen har tre olika betydelser. Den har en innebörd i straffprocessordningen, en i 10 § 2 ZollVG och en i 10 § 3 ZollVG. Tilläggas kan att man på finansdepartementet hade uppfattningen att det krävs ett samband mellan ett gränsöverskridande och möjligheten. att ingripa med stöd av ZollVG. För att man mitt inne i

206 Tyskland SOU 1994: 131

Tyskland skall få kontrollera någon med stöd Z0llVG krävs att dett av kan påvisas att denne har passerat gräns. en Vad sedan gäller frågan om posthantering menade man på finans-

departementet att det i motsats till vad gäller postförsändelser

- som från tredje land inte får ske någon systematisk genomlysning eler undersökning med narkotikahund av postförsändelser från aman medlemsstat. Postförsändelse från annan medlemsstat får undersökas

endast om det föreligger zureichende tatsächliche Anhaltspunkts.

Som exempel på när denna grad misstanke kan ha uppmtts av nämndes ett anonymt tips om att en narkotikaförsändelse på wäg var med post eller att ett paket går sönder och att innehållet därvid framskymtar. För att ha en möjlighet att kontrollera bl.a. att varor inte förs över de inre gränserna i strid mot införsel- eller utförselförbud samt tredjelandstrafiken med varor, har man i Tyskland vid gemenskapsgränser och vid den yttre gränsen skapat ett system med mobila

kontrollgrupper. Enligt uppgift finns det Tyskland 27 mobila kontroll-

grupper. Varje grupp är sammansatt av tulltjänstemän och poliser och innehåller sammanlagt sju Två kontrollgrupperna är personer. av stationerade i närheten av den tyskholländska gränsen medan resten av kontrollgrupperna opererar såväl i det gränsnära området i övrigt som inne i Tyskland. Från tysk sida menade man att det skulle strida mot EU-rätten att låta kontrollgrupperna arbeta själva gränsen och där utföra systematiska kontroller, men att det i sig inte var något som hindrade att kontrollgrupperna arbetade vid själva gränsen så länge grupperna inte genomförde systematiska kontroller.

På finansdepartementet hade uppfattningen att de gränskontrol-

man ler man tidigare hade mellan medlemsstaterna inte var ett effektivt vapen i kampen mot narkotikainflödet. Man menade att det antal människor, personbilar, och lastbilar som dagligen passerar en gräns är alltför stort för att en systematisk kontroll skall meningsfull. vara Från tyskt håll framhöll i stället betydelsen ett ökat inman av ternationellt informationsutbyte och samarbete samt samarbete mellan landets egna myndigheter. Enligt de tyska tjänstemän utredningen samtalade med på finansdepartementet strider det inte mot EU-rätten att vid inre gränser och ombord på exempelvis färjor bedriva civil spaning. Man menade att spaningen och övervakningen kan bedrivas rent systematiskt men framhöll att kontrollerna inte får ske systematiskt. Innebörden av det sagda torde vara att att man alltså med hjälp av systematisk spaning kan få information, vilken i sin tur leder fram till att det mot en person uppkommer en tillräcklig grad av misstanke. Med stöd av denna misstanke kan man sedan genomföra en kontroll, vilken då naturligtvis inte är att anse som en systematisk kontroll.

SOU 1994: 131 Tyskland 207

På finansdepartementet menade man sig inte kunna dra några slutsatser om vad avsaknaden av en systematisk gränskontroll vid de inre gränserna inneburit när det gäller inflöde av narkotika och vapen. Som ovan nämnts hade man uppfattningen att gränskontrollerna inte var ett effektivt vapen mot narkotikainflöde. Man menade sig dock kunna anta att det i framtiden skulle bli svårare att stoppa s.k. småhandlare, varmed avses de som tar in narkotika för eget bruk. Den nya strategin med internationellt informationsutbyte, torde bli osv. alltför grovmaskig för att fånga in dem. Som inledningsvis anfördes sammanträffade utredningen vid sitt besök i Tyskland även med företrädare för den tyska Zollkriminalamt ZKA i Köln. Vid ZKA hade man uppfattningen att det största bekymret med narkotikatrañken inte är avsaknaden systematisk av gränskontroll vid de inre gränserna. Det största bekymret menade man i stället vara att välja ut den som skall kontrolleras. Som ett exempel nämndes att det varje dag till Frankfurts flygplats ankommer 100 000 passagerare och man menade att det mot den bakgrunden är uppenbart att det inte varit möjligt att kontrollera alla, även hade fått stå om man vid gränsen. Man pekade i stället på att det måste till andra åtgärder och framhöll därvid den stora betydelsen av information. På ZKA ansåg man att de kontrollbefogenheter som finns i Zo1lVG är tillräckliga när man väl kommit till det skede då någon valts ut för kontroll. Uppfattningen på ZKA var att zureichende tatsächliche Anhaltspunkte mycket låg grad misstanke. Enligt är en av en av medarbetarna vid ZKA är samarbetet mellan polisen och tullkrimina-

len och informationsutbytet tillräckliga kompensatoriska åtgärder. Det

framhölls också att i Tyskland efter den 1 januari 1993 antalet beslag av narkotika har gått ner men att mängden beslagtagen narkotika har ökat.

SOU 1994: 131 Allmänt om kontrollverksamheten. 209 . ..

överväganden

13.1 Allmänt om kontrollverksamheten vid den

inre gränsen

Enligt direktiven för utredningen skall en kontroll upprätthållas när det gäller varor som förs över en inre gräns i strid mot det internationella regelverket eller mot ett straffsanktionerat förbud i den svenska lagstiftningen. Kontrollen skall alltså avse varor och därmed träder i förgrunden för utredningens arbete de regler som avser den fria rörligheten över de inre gränserna för varor och de undantag som kan göras från dessa bestämmelser. En annan sak är att ingripanden som avser varor i de flesta fall också kommer att rikta sig mot den eller de personer som har med sig eller för med sig varorna, t.ex. olika former av kroppsundersökning. Detta innebär emellertid inte att reglerna om den fria rörligheten för personer annat än indirekt blir av intresse för utredningens arbete. Möjligheterna att vid de inre gränserna kunna stoppa personer, som av ett eller annat skäl som hänför sig till allmän ordning och säkerhet inte är önskvärda i Sverige, kan givetvis i vissa fall också få en positiv effekt skyddet mot förbjuden införsel eller utförsel av varor. Enligt artikel 9 i Romfördraget grundar sig Gemenskapen på en tullunion, som omfattar all handel med varor och som innebär att import- och exporttullar samt avgifter med motsvarande verkan mellan medlemsstaterna förbjuds och att en gemensam tulltariff gentemot tredje land införs. Genom att EU är en tullunion sammanfaller den yttre gränsen i fråga om varor med gränsen för EU:s tullområde. Tullområdet omfattar i princip medlemsstaternas territorier. Varor som kommer från tredje land skall anses vara i fri cirkulation i en medlemsstat, dvs. anses utgöra gemenskapsvaror, om importformaliteterna uppfyllts och tillämpliga tullar och avgifter med motsvarande verkan uppburits i denna medlemsstat och hel eller partiell restitution

av sådana tullar och avgifter inte lämnats se artikel 10 i Romför-

draget. Sverige blir vid ett medlemskap en del av EU:s tullområde. Landgränsen mot Norge och Finland blir antingen inre eller yttre gräns, beroende om dessa stater blir medlemmar eller inte. Hela

210 Allmänt om kontroll . . .

kusten utgör yttre gräns. Alla hamnar utgör del av yttre gräns. Flygplatserna utgör yttre gräns för varor som kommer från tredje land. Däremot blir den del av en hamn inre gräns där det bara förekommer intern reguljär färjetrafik mellan Sverige och andra medlemsstater jfr vad som från tysk sida sades om färjelinjen Rödby- Puttgarden; avsnitt 12.3. Även flygplatser kan utgöra inre gräns, nämligen i fråga om interna flygningar inom EU-omrädet. Rådet har utfärdat en förordning EEC 392591 som rör borttagandet av formaliteter och kontroller i fråga om handbagage och incheckat bagage för personer som flyger internt inom EU-området eller gör en intern sjöresa inom samma område. I ingressen till förordningen konstateras att hamnar och flygplatser är speciella i den meningen att de kan utgöra både yttre och inre gräns. Icke desto mindre bör principen om fri rörlighet leda till att inga kontroller förekommer beträffande bagage hos personer som flyger internt eller gör interna sjöresor. I artikel 1 förbjuds alltså kontroller eller formaliteter i fråga om handbagage eller incheckat bagage för personer som flyger internt inom EU taking an intra-Community flight eller som gör en intern sjöresa making an intra-Community sea crossing. En intra-Community flight betyder ett flygplans färd mellan två flygplatser inom EUområdet utan några uppehåll och där färden inte börjar eller slutar en flygplats utanför EU-området. På motsvarande sätt betyder en intra-Community sea crossing förflyttningen mellan två hamnar inom EU-området utan några mellankommande uppehåll av ett fartyg som går i regelbunden trafik mellan två eller flera angivna hamnar

inom EU-området artikel 2.

Förbudet mot bagagekontroller är emellertid inte utan undantag. Bl.a. är sådana kontroller tillåtna som hänger samman med förbud eller restriktioner som en medlemsstat har beslutat om. Villkoret är dock att förbuden eller restriktionerna står i överensstämmelse med de tre grundfördragen. Hänvisningen till grundfördragen innebär bl.a. en hänvisning till artikel 36 i Romfördraget, som utredningen strax återkommer till. Ett annat undantag tar sikte säkerhetskontroller i hamnar och på flygplatser. I artikel 7 a i Romfördraget anges att den inre marknaden skall omfatta ett område utan inre gränser, där fri rörlighet för bl.a. varor säkerställs i enlighet med bestämmelserna i fördraget. I det avsnitt i Romfördraget som behandlar fri rörlighet för varor sägs i artikel 30 att kvantitativa importrestriktioner samt åtgärder med motsvarande verkan är förbjudna mellan medlemsstaterna, om inte annat föreskrivs i det följande i fördraget. Enligt artikel 34 skall kvantitativa exportrestriktioner samt åtgärder med motsvarande verkan också vara förbjudna mellan medlemsstaterna. Bestämmelserna i artiklarna 30 och

34 är emellertid inte undantagslösa. Enligt artikel 36 skall nämligen dessa bestämmelser inte hindra vissa förbud eller restriktioner för import, export eller transitering. En förutsättning är dock att förbuden eller restriktionerna grundas hänsyn till allmän sedlighet, allmän ordning eller allmän säkerhet eller intresset att skydda människors och djurs hälsa och liv, att bevara växter, att skydda nationella skatter av konstnärligt, historiskt eller arkeologiskt värde eller att skydda immateriell äganderätt. En ytterligare förutsättning är att förbuden

eller restriktionerna inte utgör ett medel för godtycklig diskriminering

eller innefattar en förtäckt begränsning av handeln mellan medlemsstaterna. I fråga om införsel till Sverige från ett EU-land alkohol och av tobak för privat bruk har Sverige i medlemskapsförhandlingarna erhållit vissa undantag från vad som annars gäller inom EU. Enligt de gemensamma regler om punktskatter på bl.a. alkohol och tobak som gäller inom EU skall i fråga alkohol och tobak privatpersoner om som förvärvar för eget bruk och som de själva medför punktskatter tas ut i det land där varorna inhandlas. Punktskatter får alltså inte tas ut i det land där varorna konsumeras eller i något annat EU-land. Huvudregeln är således att privatinförsel från ett annat EU-land inte får leda till någon punktbeskattning i införsellandet. Det undantag som Sverige har uppnått i förhandlingarna innebär att Sverige har rätt att punktbeskatta en privatinförsel som överstiger vissa kvantitativa gränser. Undantaget har tidsbegränsats till utgången år 1996. av Den första fråga som utredningen har att ta ställning till är vilka förbud och restriktioner som kan ställas undantag från de upp som allmänna principerna om fria varurörelser inom EU. Som har nyss nämnts följer en sådan restriktion redan det resultat Sverige av som

har uppnått i förhandlingarna med EU. Sverige har fått rätt att

punktbeskatta privatinförsel av alkohol och tobak över viss mängd, en trots att detta annars, om man bortser från Danmark, inte är tillåtet inom EU. I övrigt ges ramen för vad som år tillåtna förbud och restriktioner i artikel 36 i Romfördraget. I direktiven för utredningen pekas på narkotika och vapen. Som närmare utvecklas i nästföljande avsnitt 13.2 är av intresse de regleringar har sin grund i den som aktuella varans beskaffenhet, framför allt den kan sägas om vara av farligt slag eller ha skadebringande egenskaper. En sådan avgränsning ligger väl i linje med de båda i utredningsvarugrupper som anges direktiven. Nästa fråga som man måste diskutera är vilka kontrollbefogenheter som behövs och som är tillåtna enligt EU-rätten för att upprätthålla efterlevnaden av de aktuella förbuden och restriktionerna. Principerna om fria varurörelser inom EU anses innebära bl.a. att systematiska kontroller vid de inre gränserna är uteslutna. Med systematiska

212 Allmänt om kontrollverksamheten. . . .

kontroller avses då åtgärder som inte har någon annan grund än att en vara förs över en gräns. Det krävs alltså att ett ingripande skall grundas på något annat, t.ex. den enskildes uppträdande, färdväg eller

färdsätt. I tysk rätt se avsnitt 12.3 krävs också att tillräckliga faktiska

hållpunkter zureichende tatsächliche Anhaltspunkte talar för att det

i strid med föreskrifter medförs varor som är underkastade förbud

eller inskränkningar. I Storbritannien avsnitt 12.2 arbetar myndig-

heterna med utgångspunkt från s.k. riskprofiler. Riskprofiler kan vara av sådan beskaffenhet att de bildar ett tillräckligt underlag för en brottsmisstanke enligt svensk rätt men de kan också vara begränsade till en sammanvägning av iakttagelser som är intressanta från spaningssynpunkt men som inte är tillräckliga för att grunda en brottsmisstanke. Damnark är det tredje land vars regler området utredningen har tittat närmare på. I Danmark kan kontrollerna ske som stickprovskontroller. Detta hänger emellertid samman med att rena

Danmark på punktskatteområdet har ett liknande undantag för

privatinförsel av alkohol och tobak som Sverige har uppnått och att Danmark liksom Sverige har rätt att utföra den kontroll som - behövs för bestämmelsernas efterlevnad. Av förarbetena till ändringarna i den danska tullagen framgår vidare att den stickprovsvisa kontrollen bara skall kunna ske i förbindelse med införsel av sprit och tobak och vid särskilda tillfällen andra varor som införs olovligt. I övrigt får lita till de allmänna processuella bestämmelserna om man

olika ingripanden se avsnitt 12.1.

Det har sagts visar att problemet med kontrollbefogenheter som nu har lösts lite olika sätt i de tre länderna. Tittar man övriga EUländer kommer man förmodligen att stöta ytterligare andra rättsliga konstruktioner. För svensk rätts del gäller det att finna en lösning som är förenlig med EU-rätten och med rimliga rättssäkerhetskrav och som kan passas i det svenska rättssystemet ett naturligt sätt. Dessa frågor diskuteras närmare i avsnitt 13.3 och 13.4 En fråga som också gäller kontrollbefogenheterna är om kontrollen skall kunna bedrivas bara vid de inre gränserna eller i anslutning till

dessa eller om kontrollbefogenheterna måste kunna utövas i hela

landet. Uppfattningen i Tyskland är att samma kontrollbefogenheter utövas i anslutning till gränsen måste kunna utövas i hela landet som och man håller också med att sätta upp rörliga tullkontrollgrupper skall i hela landet. De danska bestämmelserna har i som operera anledning av tillkomsten av den inre marknaden ändrats så att kontroll också kan ske inne i landet. Det uttalas emellertid i motiven att en kontroll inne i landet kommer att bli aktuell ganska sällan och då nästan undantagslöst mycket nära avstånd från gränsen. I Storbritannien är tullens kontrollbefogenheter i princip begränsade till vissa särskilda platser.

I den svenska VSL föreligger inte någon territoriell begränsning i fråga om tvångsmedlen gripande, beslag eller husrannsakan. Kroppsvisitation och ytlig kroppsbesiktning med stöd av VSL får däremot enbart företas mot den som anträffas vid en gräns- eller kustort eller ankommer till en plats med förbindelse till utlandet. I viss utsträckning krävs enligt VSL en lägre grad av misstanke för ett ingripande än som följer av de allmänna bestämmelserna i rättegångsbalken. Skall de bestämmelser om tvångsmedel som hänför sig till förbud mot införsel eller utförsel i sin helhet gälla i hela landet måste det under alla förhållanden finnas ett visst bestämt samband i tiden mellan ingripandet och den misstänkta olovliga införseln eller utförseln. Frågan är emellertid om det är nödvändigt att utvidga tillämpningsområdet för kontrollbefogenheterna eller om man i huvudsak kan behålla nuvarande ordning även i fråga om de inre gränserna eller rent av inskränka den särskilda regleringen till ett närmare avgränsat område i anslutning till de inre gränserna. Visserligen gäller enligt EU-praxis att en åtgärd som är inriktad gränsöverskridandet måste motsvaras av allvarligt syftande ansträngningar att internt inom landet tillgodose samma intresse som motiverar åtgärden. Detta är dock inte något problem i sammanhanget eftersom de införselförbud och andra införselrestriktioner som kan komma i fråga följs upp inom Sverige av förbud att inneha, att tillverka, att överlåta etc. den aktuella varan. Skillnaden ligger i stället däri att inne i landet i princip enbart rättegångsbalken tillämpas med dess i vissa avseenden strängare krav på misstanke för att ett ingripande skall kunna ske. Frågan torde få bedömas mot bakgrund av proportionalitetsprincipen. Till vissa områden vid de inre gränserna begränsade befogenheter skulle kunna godtas, om det är mycket viktiga samhällsintressen som skall tillgodoses, t.ex. ett begränsat antal angelägna införsel- eller utförselförbud, och gränsområdena framstår som naturliga kontrollplatser med tanke på landets geografi. Om det däremot, som i Tyskland, rör sig om ett stort antal olika förbud och restriktioner kan bedömningen bli annorlunda. Frågan behandlas vidare i avsnitt 13.4.3.2. Om man kan ha olika uppfattningar om vilken lösning som skall väljas de nu senast berörda frågeställningarna torde det däremot inte råda någon tvekan om att EU-reglerna inte lägger något hinder i vägen för en övervakning av varutrafiken i den formen att man i terminaler, bagagehallar och ombord på färjor utövar en diskret tillsyn och spaning. Så sker i Storbritannien och i avsnitt 13.4.2 och 13.4.3.1 diskuteras frågan om denna övervakningsmetod är lämplig även för Sveriges del. Enligt sina direktiv skall utredningen också klarlägga hur samarbetet mellan tullen och polisen bör organiseras för att ett effektivt sätt

214 Vilka förbud och. . ..

utnyttja bägge myndigheternas resurser, kompetens och informationsunderlag. Förundersökningsreglerna och förhållandet mellan tull och polis berörs i avsnitt 13.4.4 och 13.4.5. Som tidigare har nämnts anses principerna om fria varurörelser inom EU innebära att systematiska kontroller vid de inre gränserna inte längre får förekomma. Samtidigt gäller naturligtvis att legitima skyddsbehov av icke ekonomisk art måste tillgodoses. För att lösa dessa problem har EU fattat beslut om s.k. kompensatoriska årgärder. Dessa åtgärder består, vid sidan av harmoniserade regler om produktions- och marknadskontroll och en förstärkt kontroll vid den yttre gränsen, i huvudsak av beslut om ett utökat samarbete mellan de olika ländernas myndigheter, ett utökat informationsutbyte samt beslut om

lämpligt teknikstöd för samarbetet och informationsutbytet se avsnitt

ll. I avsnitt 13.5 görs ett försök att värdera betydelsen av redan beslutade och aviserade kompensatoriska åtgärder och i avsnitt 13.6 redovisas utredningens slutsatser om skyddsnivån vid de inre gränserna. Hänsyn tas då inte bara till betydelsen av de kompensatoriska åtgärderna utan även utredningens förslag om kontrollåtgärder i anslutning till de inre gränserna vägs in i bedönmingen. En särskild fråga gäller den lagtekniska lösningen. En möjlighet som kan diskuteras är att låta bestämmelserna i VSL reglera förhållandena både vid den yttre och den inre gränsen. De regler som skulle gälla vid de inre gränserna skulle då tas upp närmast som undantag från eller begränsningar i de regler som gäller för den yttre gränsen. En sådan ordning är emellertid inte utan problem. Skillnaden mellan de båda regelverken är betydande och det finns en risk att en gemensam författning skulle bli komplicerad och därmed svåröverskådlig. Frågan om den lagtekniska lösningen berörs i avsnitt 13.7.

13.2 Vilka förbud och bör

begränsningar kontrollverksamheten avse

Reglerna om den fria rörligheten innefattar ett principiellt förbud mot hinder för ekonomiskt utbyte över de inre gränserna. Förbudet riktar sig mot alla slags åtgärder som kan föras tillbaka till staten, inte bara lagstiftning och annan normgivning utan också förvaltningsåtgärder m.m. och i många fall även åtgärder som inte är av rättsligt bindande natur. Förbudet är dock inte undantagslöst. Som har framgått av det

föregående avsnitt 2 kan ett hinder för den fria rörligheten över de

inre gränserna ställas upp under vissa förutsättningar. En första förutsättning år att hindret har sin grund i ett godtagbart samhällsin-

SOU 1994: 131 Vilka förbud och,... 215

tresse som inte kan tillgodoses på något annat neutralt sätt jfr artikel 36, där bl.a. hänsyn till allmän ordning, allmän säkerhet och liv och

hälsa närrms. En andra förutsättning är att hindret, t.ex. gränsan-

en knuten kontroll, inte går utöver det syfte som motiverar kontrollen eller annars har onödigt störande inverkan på utbytet över gränsen proportionalitetsprincipen. En åtgärd är inriktad på gränskonsom troll måste vidare enligt praxis motsvaras allvarligt syftande av ansträngningar att internt inom landet tillgodose intresse samma som motiverar åtgärden. Slutligen gäller, att i den mån ett samhällsintresse blivit fullt tillgodosett gemenskapsrättsliga regler, det inte genom längre kan legitimera regler som hindrar den fria rörligheten över gränserna. I förevarande avsnitt diskuteras vilka inskränkningar i den fria rörligheten som av hänsyn till motstående samhällsintressen bör ställas upp. I de båda följande avsnitten 13.3 och 13.4 till tas upp behandling vilka kontrollåtgärder som är möjliga och lämpliga. De regleringar om in- eller utförsel finns har sin bakgrund i som vitt skilda samhällsintressen. Av intresse i det här sammanhanget är de regleringar som har sin grund i den aktuella särskilda varans beskaffenhet, framför allt om den kan sägas farligt slag eller vara av ha skadebringande egenskaper. För in- eller utförsel sådan av en vara krävs i princip alltid ett särskilt tillstånd någon myndighet. av Utrymmet för tillstånd kan eller mindre begränsat. Varor vara mer som inte får importeras utan tillstånd får i allmänhet inte heller utan tillstånd innehas eller annat sätt hanteras här i landet. Det sagda nu kan vara en lämplig utgångspunkt när det gäller att avgränsa de varor som bör bli föremål för en särskild kontroll vid de inre gränserna. Enligt sina direktiv skall utredningen utgå från att kontrollen skall avse narkotika och vapen. Detta utesluter inte, sägs det dock vidare i direktiven, att också andra varuslag kan behöva kontrolleras. Utredningen är fri att lägga fram synpunkter att låta kontrollsystemet avse även sådana varor. Problemen med missbruk och kriminalitet har samband med som narkotika är väl kända. Den svenska narkotikapolitikens mål är att skapa ett narkotikafritt samhälle. Denna målsättning stöds ett av

rigoröst regelverk se avsnitt 3. Den legala användningen

av narkotika har begränsats till vissa, särskilt angelägna ändamål, nämligen medicinska och vetenskapliga ändamål. All befattning med narkotika, import, export, tillverkning, handel och innehav, kräver i princip särskilt tillstånd. Frågor tillstånd prövas Läkemedelsverom av ket. Olovlig införsel eller utförsel av narkotika straffas enligt VSL medan annan befattning straffas enligt narkotikastrafflagen. Både gärningsformerna och straffsatserna har efter hand kompletterats och utvidgats i riktning mot en allt större restriktivitet. Enligt utredningens mening är det helt klart att kontroll över illegal narkotikahantering i

216 Vilka förbud och. . ..

hög grad angår allmän ordning och säkerhet, liksom liv och hälsa, hänsyn som legitimerar hinder för den fria rörligheten enligt Romfördraget. Med hänsyn till det nu sagda och då någon gemenskapsrättslig kompetens i huvudsak inte finns området bör kravet på import- och exportlicenser behållas och narkotika vara en av de varugrupper som kan bli föremål för särskild kontroll vid de inre gränserna. Den vägledande principen för narkotikabekämpningen i Sverige är att samhällets insatser skall ge det klara och entydiga budskapet att all användning av narkotika som inte sker för medicinska eller vetenskapliga ändamål är oacceptabel. I Sverige är därför inställningen restriktiv mot t.ex. program med utdelning och försäljning av sprutar och kanyler. Denna inställning återspeglas i föreskrifterna i förordningen l968:70 med vissa bestämmelser om injektionssprutor och kanyler. Enligt denna författning får injektionssprutor och kanyler föras in till Sverige endast efter särskilt tillstånd. En resande kan dock medföra injektionssprutor eller kanyler för personligt bruk som grundas föreskrift läkare eller visas lovligt. Även av annars vara handel med berörda varor kräver särskilt tillstånd. Tillstånd ges av Läkemedelsverket. Olovlig införsel av injektionssprutor eller kanyler eller försök till sådana brott straffas enligt VSL. Den aktuella förordningen innehåller bestämmelser om straff för den som uppsåtligen eller av oaktsarnhet saluhâller eller överlåter injektionssprutor eller kanyler utan att vara berättigad till det eller i strid mot villkor som gäller för tillstånd till sådan verksamhet eller i ansökan om tillstånd enligt förordningen lämnar oriktig uppgift om förhållanden av betydelse. Även vissa förverkandebestämmelser finns i förordningen. Vad som nu har sagts ger vid handen att kontroll av injektionssprutor och kanyler är en viktig del av den svenska narkotikapolitiken. Det nära sambandet med kontrollen av själva narkotikan motiverar enligt utredningen att också injektionssprutor och kanyler hänförs till de

varor för vilka krävs importlicens och som kan bli föremål för särskild

kontroll vid de inre gränserna. Det finns ett visst samband mellan åtgärder mot narkotikamissbruk och åtgärder mot missbruk av anabola steroider och vissa andra dopningsmedel som anges i lagen 1991:1969 om förbud mot vissa dopningsmedel. Anabola steroider och övriga aktuella medel är visserligen, såvitt man vet, inte i sig vanebildande eller beroendeskapande ett okontrollerat bruk av medlen kan medföra skador på men den mänskliga organismen. Enligt förarbetena till den angivna lagen

prop. 1990912199 s. 16 i kan anabola steroider allvarligt rubba

kroppens normala funktion och ge anledning att befara skadeverkningar i form av störningar i hormonbalansen och fettomsättningen, vilket bl.a. innebär ökad risk för åderförkalkning och kranskärlssjukdomar. Ungdomar som ännu inte har slutat att växa kan stanna i

växten de anabola steroider. Även andra skador kan ha om tar samband med bruk av anabola steroider. Vad som har sagts nu gäller också naturligt testosteron som kan användas som dopningsmedel och då alltså ger samma typer av skadeverkningar som de syntetiskt framställda anabola steroiderna. Av propositionen framgår vidare att läkemedel med tillväxthormon, som används mot dvärgväxt, kan om det används felaktigt som dopningsmedel ge allvarliga bestående skadeverkningar. Det finns också vissa medel som är avsedda att ett onaturligt sätt öka kroppens egen produktion av främst testosteron. Detta medför samma faror som en okontrollerad användning av själva hormonet. De medel som har berörts omfattas av lagen om förbud mot nu vissa dopningsmedel. Medlen får inte, annat än för medicinskt eller vetenskapligt ändamål, införas till landet. Största delen av dopningsmedlen smugglas in i Sverige och VSL är tillämplig i fråga om straff för olovlig införsel till landet och andra förfaranden med smuggelgods. Lagen om förbud mot vissa dopningsmedel innehåller emellertid också förbud mot innehav och annan hantering av medlen sedan dessa har förts in i landet. De berörda medlen fâr inte överlåtas, framställas, förvärvas i överlåtelsesyfte, bjudas ut till försäljning eller innehas. Den som uppsåtligen bryter mot dessa förbud skall dömas för dopningsbrott. Läkemedel som utgör dopningsmedel får som framgått föras in till Sverige och här hanteras enbart för medicinska eller vetenskapliga ändamål. Läkemedelslagen 1992:859 innehålleri 17 §bestämmelser om import från ett land utanför det europeiska ekonomiska samarbetsområdet EES-området. I paragrafen regleras däremot inte import av läkemedel från länder inom EES-området. För sådana läkemedel krävs det visserligen inte något tillstånd för import, men de läkemedel som införs omfattas av läkemedelskontrollen i övrigt. Importen kan ske

endast genom godkänd partihandel och läkemedlen kan inte säljas utan

att vara godkända i Sverige. Om importen är avsedd för medicinskt ändamål och eget bruk och sålunda inte för försäljning gäller dock inte de angivna kontrollkraven prop. 199192: 107 s. 100 Detaljhandel med läkemedel i Sverige är enligt lagen 1970:205 om detaljhandel med läkemedel förbehållen staten eller en juridisk person i vilken staten har ett bestämmande inflytande. I fråga om den illegala införseln av hormonpreparat till Sverige uttalas i förarbetena till lagen om förbud mot vissa dopningsmedel att införseln främst synes ha genomförts av ett annat klientel än det som ägnar sig narkotikahandel. Men det finns fall som visar att vad som börjar som missbruk av hormonpreparat kan övergå i narkotikahantering. Statistik från åren 1987 1989 visar på ett 30-tal tullbeslag per -

år hormonpreparat. År 1990 gjordes 45 tullbeslag. År av 1987 beslagtogs bl.a. drygt 160 000 tabletter och ampuller. För år 1990 var siffran ca 488 000, fördelat på 482 000 tabletter och 6 000 ca ampuller. De anabola steroiderna och övriga aktuella dopningsmedel har inte lika allvarliga skadeverkningar narkotika, eftersom dopningsmedsom len inte anses vara beroendeframkallande. Den straffrättsliga bedönmingen är heller inte lika sträng som för narkotikabrotten. Som har framgått kan emellertid dopningsmedlen vid okontrollerat bruk ge upphov till nog så allvarliga skadeverkningar. Lagregleringen i fråga om dopningsmedlen har utformats på i huvudsak sätt den samma som som gäller på narkotikaområdet. De förbjudna förfarandena ansluter sig nära till straffbestämmelsen i 1 § narkotikastrafflagen. Största delen av dopningsmedlen smugglas in i landet. Enligt utredningens mening talar övervägande skäl för att de aktuella dopningsmedlen nu bör jämställas med narkotika såvitt gäller kontroll vid de inre gränserna. I fråga om vapen gäller enligt den svenska vapenlagen att införsel av skjutvapen eller ammunition i princip kräver särskilt tillstånd. Det principiella tillståndskravet stämmer överens med vad enligt som

huvudregeln i artikel 12 i vapendirektivet se avsnitt 4 skall gälla för

förflyttning av vapen inom EU. Vidare ställs i vapenlagen i princip upp ett krav på tillstånd för att någon skall kunna inneha skjutvapen och ammunition eller driva handel med dessa De svenska varor. bestämmelserna fyller även i dessa delar vapendirektivets krav.

Polismyndigheten prövar frågor om tillstånd enligt vapenlagen. Bestämmelser om ansvar för olovlig införsel skjutvapen och

av ammunition och för försök till sådana brott finns i VSL. För annan olovlig befattning med de berörda varorna finns straffbestämmelser i vapenlagen. Enligt artikel 14 i vapendirektivet skall medlemsstaterna anta alla

de bestämmelser som behövs för att förhindra att skjutvapen förs in

till respektive land i strid mot reglerna i vapendirektivet. Medlemsstaterna skall enligt artikel 15 skärpa vapenkontrollen vid Gemenskapens yttre gränser och därvid särskilt övervaka att resande från icke medlemsländer som skall fortsätta till medlemsstat en annan uppfyller reglerna i artikel 12.

Vapenlagsutredningens uppfattning se avsnitt 4 är att den svenska

vapenlagstiftningen är sådan att vapendirektivets efterlevnad främjas. Vapenlagsutredningen har emellertid också undersökt den svenska om vapenregleringen till någon del kan antas gå utöver vad som enligt artikel 36 i Romfördraget utgör godtagbara skäl att inskränka den fria rörligheten.

Utredningen erinrar därvid om att beträffande skjutvapen i artikel 223.1 b i Romfördraget anges att varje medlemsstat får vidta åtgärder, som den anser nödvändiga för att skydda egna väsentliga säkerhetsintressen i fråga om bl.a. handel med vapen och ammunition. Sådana åtgärder får dock inte försämra konkurrensvillkoren på den gemensamma marknaden för produkter som inte är avsedda speciellt för militära ändamål. Det krav på tillstånd att till Sverige föra in skjutvapen som gäller för den som har rätt att driva handel med skjutvapen skulle kunna anses strida mot artikel 30 eller 34 i Romfördraget. Denna restriktion är emellertid enligt Vapenlagsutredningens bedömning motiverad av hänsyn till allmän ordning och säkerhet. Den utgör varken medel för godtycklig diskriminering eller innefattar en förtäckt begränsning av handeln mellan medlemsstaterna. Den är inte diskriminerande utan behövlig och inte onödigt långtgående. Den bör därför, enligt Vapenlagsutredningens uppfattning, med stöd av artikel 36 i Romfördraget, anses tillåten. EU-gränskontrollutredningen har för sin del ingen annan uppfattning tillåtligheten importtillstånd i det angivna fallet. Även i övrigt om av bör kontrollâtgärder i fråga om skjutvapen och ammunition kunna vidtas vid de inre gränserna. Det principiella kravet tillstånd till införsel i vapenlagen följs upp av jämförelsevis stränga regler om tillstånd till förvärv, innehav och överlåtelse m.m. Liksom i fråga om narkotika är kontroll över illegal hantering av skjutvapen något som i hög grad angår allmän ordning och säkerhet. Skjutvapen och ammunition är också en av de varugrupper som med stöd av artikel 36 i Romfördraget utomlands blir föremål för särskild kontroll vid de inre gränserna. Vapendirektivet innefattar inte heller en sådan harmonisering att man kan påstå att den önskvärda kontrollen över illegal vapenhantering skulle ha fullt tillgodosetts genom gemenskapsrättsliga regler. Rätten att föra ut skjutvapen och ammunition ur Sverige regleras huvudsakligeni lagen 1992: 1300 om krigsmateriel samt förordningen 1992:1303 i samma ämne. Dessa frågor behandlas därför i det följande i anslutning till diskussionen om kontroll av krigsmateriel. Med skjutvapen avses i vapenlagen vapen med vilka kulor, hagel, harpuner eller andra projektiler kan skjutas ut med hjälp av krutladdningar, kolsyreladdningar, komprimerad luft eller andra liknande utskjutningsmedel. Vissa uppräknade föremål behandlas uttryckligen som skjutvapen, trots att de inte definieras som skjutvapen, t.ex. tårgasspray. Vissa vapen som vapenlagen inte är tillämplig på regleras i andra författningar, t.ex. förordningen 1990:415 om tillstånd till införsel av vissa farliga föremål. Springstiletter, springknivar, knogjärn, kaststjärnor, riv- eller nithandskar och batonger samt karatepinnar, blydaggar, spikklubbor eller liknande får enligt

220 Vilka förbud och. . ..

förordningen inte föras in till landet utan särskilt tillstånd. Tillstånd får bara ges om sökanden kan visa att föremålet är avsett att här i landet ingå i en vapensamling eller innehas för något liknande ändamål. Tillstånd till införsel prövas av polismyndigheten i den ort där förtullning skall ske. VSL är tillämplig i fråga om påföljd för olovlig införsel eller försök till ett sådant brott. Till förordningen anknyter lagen 1988:254 om förbud beträffande knivar och andra farliga föremål. Enligt knivförbudslagen får knivar, andra stick- och skärvapen och andra föremål som är ägnade att användas som vapen vid brott mot liv eller hälsa i princip inte innehas allmän plats eller inom skolområde för grundskole- eller gymnasieundervisning. Vidare får stickvapen eller knivar som är så konstruerade att klingan eller bladet snabbt kan fällas eller skjutas ut ur sitt skaft springstiletter eller

springknivar inte innehas av en person under 21 år. Slutligen gäller

att knogjärn, kaststjärnor eller andra sådana föremål som är särskilt ägnade att användas som vapen vid brott mot liv eller hälsa samt springstiletter eller springknivar inte får överlåtas till personer under 21 år eller saluhållas. Lagen innehåller straffbestämmelser för den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot de nu nämnda bestämmel- Även vissa föreskrifter förverkande finns i lagen. serna. om Enligt vapendirektivet utgörs vapen dels av skjutvapen, dels av andra vapen såsom dessa definieras i den nationella lagstiftningen. Det är huvudsakligen skjutvapen som behandlas i direktivet. Enligt artikel 14 skall dock medlemsstaterna anta alla bestämmelser som behövs för att förbjuda införsel till deras territorier av även andra vapen än skjutvapen, förutsatt att det är förenligt med den nationella lagstiftningen. Vapenlagsutredningen tar upp frågan om införselbegränsningen för vissa farliga föremål, som inte är skjutvapen, är tillåten enligt artikel 36 i Romfördraget och förenlig med vapendirektivet. Vapenlagsutredningen anser att ett resonemang liknande det som förts beträffande skjutvapen kan tillämpas springstiletter och andra farliga föremål. Gällande restriktioner är, säger Vapenlagsutredningen, motiverade av hänsyn till allmän ordning och säkerhet. De utgör varken medel för godtycklig diskriminering eller innefattar en förtäckt begränsning av handeln mellan medlemsstaterna. De är inte diskriminerande utan

behövliga och inte onödigt långtgående. Införselbegränsningen

innehåller inte några sådana förbehåll som kan leda till en verkan motsvarande kvantitativa import- och exportrestriktioner. De av Vapenlagsutredningen åberopade argumenten bör kunna åberopas till förmån inte bara för själva tillståndskravet utan också för den särskilda kontroll vid de inre gränserna som behövs för att göra licenskravet effektivt. Tilläggas kan att införselbegränsningen i fråga om de farliga föremålen följs upp internt inom Sverige genom de olika

bestämmelserna om förbud m.m. som finns i knivförbudslagen eller, i fråga om tårgas- och andra jämförliga anordningar, i vapenlagen. I Sverige råder sedan länge ett förbud mot att föra ut krigsmateriel utan tillstånd. Frågan regleras numera i lagen 1992: 1300 om krigsmateriel. Med krigsmateriel avses vapen, ammunition och annan för militärt bruk utformad materiel. Den närmare innebörden av krigsmaterielbegreppet läggs fast i förordningen 1992:1303 om krigsmateriel. Där anges att lagen tillämpas på sådan materiel som är upptagen i en bilaga till förordningen. Huvudregeln är enligt lagen om krigsmateriel att sådan materiel inte får föras ut ur landet utan tillstånd av regeringen. I fråga om handeldvapen finns dock visst undantag från utförselförbudet och polismyndigheterna har i andra fall i fråga om vissa sådana vapen bemyndigats att pröva frågan om tillstånd. Olovlig utförsel av krigsmateriel straffas enligt VSL. Något förbud mot införsel av krigsmateriel finns inte i krigsmateriellagen. I artikel 223 i Romfördraget finns ett undantag krigsmaterielområdet från övriga bestämmelser i fördraget, bl.a. då de som reglerar de fria varurörelserna. I artikeln anges bl.a. att fördragets bestämmelser inte hindrar medlemsländerna från att vidta de åtgärder som de anser nödvändiga för att skydda sina egna väsentliga säkerhetsintressen och som rör tillverkning av eller handel med vapen, ammunition och krigsmateriel. Sådana åtgärder får dock inte försämra konkurrensvillkoren på den gemensamma marknaden för varor som inte är särskilt avsedda för militära ändamål. Bestämmelsen innefattar sålunda såväl ren krigsmateriel som vissa s.k. dual use produkter, dvs. sådana som kan användas för såväl militära som civila ändamål, men är mer restriktiv i fråga om det senare slaget av varor. Av artikel 223 framgår också att Rådet skall enhälligt fastställa en lista över de varor vilka artikeln skall tillämpas. En sådan lista har

också upprättats men beslutet har inte offentliggjorts. En ny lista är

f.n. under utarbetande. Materiel som inte anses omfattad av artikel 223, dvs. av listan över krigsmateriel, faller under de allmänna reglerna om fria varurörelser. Undantag från principen om fria varurörelser skall följaktligen ha stöd i artikel 36 i Romfördraget. Det skyddshänsyn det där kan vara fråga om är hänsyn till allmän säkerhet. Artikel 223 är en undantagsklausul i förhållande till fördragets övriga bestämmelser. Bl.a. direktiven på upphandlingsområdet innehåller t.ex. hänvisningar till artikel 223, varav framgår att denna är legitim grund för undantag från förpliktelserna. Behovet av undantagsåtgärder med stöd av artikel 223 avgör medlemsstaterna i princip själva. De får dock inte under sådan förevändning tillgodose

222 Vilka förbud och. . ..

ovidkommande intressen. EG-domstolen kan därför i särskild ordning ta ställning till klagomål av Kommissionen eller andra medlemsländer

om missbruk av undantaget artikel 225 andra stycket. För fällande

dom torde i sådana fall krävas att det rör sig uppenbara överom trädelser, t.ex. att en åtgärd är klart oproportionerlig. Avgörandena är inte offentliga. I avsnitt 5 har redovisats viss praxis i fråga om tillämpningen av begreppet allmän säkerhet i artikel 36. Som där har nämnts bör den slutsatsen kunna dras att medlemsstaterna, även utanför området för den av Rådet fastställda listan, inom vida ramar har rätt att tillgodose nationella säkerhetsintressen. Med hänsyn till vad som nu har sagts bör kravet utförseltillstånd i lagen om krigsmateriel behållas och krigsmateriel tas upp som en av de varukategorier som kan bli föremål för särskild kontroll vid de inre gränserna. För att förhindra att äldre kulturföremål, som är av stor betydelse för det nationella kulturarvet, förs ut ur landet gäller enligt 5 kap. lagen 1988:950 om kulturminnen m.m. att utförsel av föremål av vissa kategorier, som bedömts som kulturhistoriskt värdefulla och i behov av skydd, i princip kräver särskilt tillstånd. De kategorier av

föremål för vilka utförseltillstånd krävs skall enligt kulturminneslagen

ha passerat vissa ålders- ocheller värdegränser. Frågor tillstånd om prövas beroende på föremålets art av Riksantikvarieämbetet, - - Statens konstmuseer, Stiftelsen Nordiska museet, Riksarkivet eller Kungliga biblioteket. Ansökan tillstånd skall in till Riksantiom ges kvarieämbetet, som har en samordnande funktion. Tillstånd skall lämnas om föremålet inte är av stor betydelse för det nationella kulturarvet. Även föremålet har betydelse för det nationella om stor kulturarvet får tillstånd i vissa fall ges till utförsel. Olovlig utförsel av kulturföremål och försök till sådant brott straffas enligt VSL. Av artikel 36 i Romfördraget framgår att den fria rörligheten av varor, under de förutsättningar som i övrigt i artikeln, inte anges hindrar förbud eller restriktioner beträffande ut- eller införsel bl.a. av föremål som utgör nationella skatter av konstnärligt, historiskt eller arkeologiskt värde. Flertalet av EU:s medlemsländer har också i likhet med Sverige en nationell lagstiftning utförsel kulturföremål. EU om av har fattat beslut om två slags åtgärder av kompensatorisk art vad gäller utförsel av kulturföremål från ett medlemsland. Reglerna inom EU om

kulturföremål består dels av en förordning EEG nr 391192 om

utförsel av kulturföremål, dels av ett direktiv 937EEG återlämom nande av kulturföremål som olagligen har förts bort från en medlemsstats territorium. Avsikten med EU-förordningen är att vid Gemenskapens yttre gränser tillskapa ett gemensamt system för kontroll gör det som

möjligt att hindra utförsel av vissa kategorier kulturföremål av som anges i en bilaga till förordningen. För att sådana föremål skall få föras ut till ett land utanför Gemenskapen krävs utförseltillstånd. Tillstånden utfärdas av det land där föremålet befinner sig. Tillstånd kan nekas om det berörda föremålet omfattas intern lagstiftning till av skydd för nationella skatter. En utfärdad exportlicens skall gälla inom hela EU-området. Enligt ingressen till EU-direktivet återlämnande kulturföreom av mål kommer medlemsstaterna, enligt villkoren för den inre marknaden och med de begränsningar som anges i artikel 36 i Romfördraget, efter år 1992 att behålla rätten att definiera sina nationella skatter och

att vidta nödvändiga åtgärder för att skydda dem inom Gemenskapens

område utan inre gränser. Direktivet har tillkommit för att göra det möjligt för medlemsstaterna att säkerställa återförandet till sitt territorium av kulturföremål klassas nationella skatter enligt som som artikel 36 och som har förts bort från territoriet i strid mot de nämnda nationella åtgärderna eller mot den tidigare nämnda förordningen om utförsel av kulturföremål. För att kulturföremålet skall kunna återkrävas av ett annat EU-land krävs emellertid också att föremålet hör till de kategorier av föremål i bilaga till direktiven. som anges en Bilagan enligt utförselförordningen och bilagan enligt direktivet sammanfaller i huvudsak till sitt innehåll. Lika med vad som gäller enligt kulturminneslagen omfattas enligt EU-reglerna bl.a. sådana kategorier föremål passerat vissa av som

ålders- ocheller värdegränser. Det förligger emellertid stora skillnader

mellan de olika kategorier av föremål har upptagits i EUsom bilagorna och de som skyddas enligt kulturminneslagen. Många de av föremål som omfattas av EU-bilagorna finns inte upptagna i kulturminneslagen medan EU-bilagorna har så höga värdegränser för bl.a. bild- och skulpturkonst samt möbler och konsthantverk, att dessa för den svenska utförselkontrollen mycket vanliga typerna föremål av endast undantagsvis skulle komma under den regeltillämpning som

styrs av bilagorna. Enligt Gränskontrollgruppens slutrapport s. 167

går mer än 100 år gamla möbler och konsthantverksföremål ofta i handel och utgör merparten kanske inemot 80 procent de - - av föremål som utförseltillstånd nu söks för. Om räknar in förhandsman besked inför auktioner nekas enligt Gränskontrollgruppens slutrapport utförsel för cirka 30 procent av de föremål som exportavsikter anmälts för. De nu nämnda kategorierna föremål, liksom vissa andra i av kulturminneslagen angivna kategorier kulturföremål, kommer av således inte annat än vid exklusiva prisnivåer att omfattas EUav reglerna. Detta innebär bl.a. att Sverige inte skulle ha någon möjlighet att med stöd av EU-direktivet kunna återfå åtskilliga kategorier av kulturföremål som olagligt förts ut ur landet.

224 Vilka förbud och. . ..

Som tidigare anförts föreligger enligt artikel 36 i Romfördraget inte något hinder mot förbud eller restriktioner i medlemsstaternas nationella lagstiftning beträffande utförsel av föremål som utgör nationella skatter konstnärligt, historiskt eller arkeologiskt värde, av I ingressen till förordningen om utförsel av kulturföremål sägs utryckligen att uppräkningen i bilagan inte skall föregripa medlemsstaternas definition vad utgör nationella skatter enligt av som artikel 36. Av EU-direktivet framgår vidare att en medlemsstat, med de begränsningar som anges i artikel 36 i Romfördraget, skall behålla rätten att definiera sina nationella skatter och att vidta nödvändiga

åtgärder för att skydda dem inom gemenskapsområdet. Enligt

utredningens mening är sådana kulturföremål som anges i 5 kap. 4 och 5 §§ Kulturminneslagen i princip att anse som nationella skatter enligt artikel 36 i Romfördraget. Kravet på exportlicens bör därför behållas och berörda kulturföremål vara ytterligare en av de varugrupper som kan bli föremål för särskild kontroll vid de inre gränserna. EUdomstolen kan emellertid pröva restriktionerna är motiverade för om ett föremål vars karaktär av nationalskatt ifrågasätts. Vid den

proportionalitetsbedömning som domstolen gör kan det inte uteslutas

att något föremål som skyddas enligt kulturrninneslagen underkänns nationalskatt enligt artikel 36 i Romfördraget jfr Gränskontrollsom gruppens slutrapport s. 170. Som närmare har redovisats i avsnitt 8 finns det idag en omfattande reglering i bl.a. veterinära införselkungörelsen 1958:551 som gäller införsel till landet av sällskapsdjur samt andra djur och varor. I huvudsak innebär regleringen att det för införsel fordras antingen särskilt eller generellt införseltillstånd samt att uppställda villkor för införseln är uppfyllda. En ansökan om tillstånd att införa t.ex. sällskapsdjur prövas av Jordbruksverket, som också meddelar de villkor gäller för införseln. Bestämmelser om straff för den som som för in ett sällskapsdjur till landet utan tillstånd finns i VSL. Samma lag är också tillämplig för den visserligen har fått ett tillstånd till som införsel inte följer villkor har meddelats i anslutning till men som som tillståndet 4 § 3 VSL. Den beskrivna regleringen med ett tillståndsförfarande för införsel till landet innebär en begränsing i den fria rörligheten av varor inom EU. Förbud eller restriktioner för import från ett annat EU-land är emellertid möjliga enligt artikel 36 i Romfördraget om förbudet eller restriktionerna grundas intresset att skydda människors och djurs hälsa och liv, allt under förutsättning att detta intresse inte har tillgodosetts genom gemenskapsrättsliga regler. Regleringen i veterinära införselkungörelsen syftar till att förebygga att djursjukdomar är smittsamma eller kan nedärvas kommer in som och får ytterligare spridning här. Även regleringen därmed i landet om

i och för sig skulle anses tillåtlig med stöd artikel 36, finns av numera som har beskrivits i avsnitt 8 regler handel med djur och - - om djurprodukter i olika EU-direktiv. Detta innebär att den svenska regleringen, i den utsträckning den innebär förbud eller restriktioner för import från ett annat EU-land utgör handel med aktuella som nu varor, måste upphävas. Vad har sagts förutsätter ändringar i nu veterinära införselkungörelsen. Införsel för privat bruk av sällskapsdjur samt andra djur och varor enligt införselkungörelsen har dock inte blivit föremål för någon gemenskapsrättslig reglering. Den reglering i dag finns i Sverige som och som avser privat införsel är därför tillåtlig, under förutsättning att den har stöd i artikel 36. Såvitt utredningen har kunnat komma fram till efter samråd med Jordbruksverket och vid internationella jämförelser är det framför allt skyddet mot rabies måste - som upprätthållas vid införsel som inte handel. Den införsel avser som därvid är aktuell avser sällskapsdjuren, alltså hundar och katter. Regleringen såvitt avser sällskapsdjur torde således ha stöd i artikel 36. Däremot är det tveksamt restriktioner med stöd artikel 36 om av kan föreskrivas vid import andra enligt införselkungörelsen av varor från ett annat EU-land. Vid utredningens samråd med Jordbruksverket har från verkets sida förordats att behåller restriktionerna även i man fråga om bur- och hönsfåglar. Dessa djur kan nämligen drabbas av en smittosam sjukdom kallas Newcastle disease. Från den engelska som tullens sida har man emellertid framhållit att varken sjukdomens karaktär eller spridningsrisken är sådan att i Storbritannien man ansett sig kunna behålla några restriktioner med stöd artikel 36 i av Romfördraget. Utredningen har därför kommit till slutsatsen att endast nuvarande restriktioner såvitt avser import från ett annat EU-land sällskapsdjur av för annat ändamål än handel kan kvar. Införseln hundar och vara av katter för privat bruk bör vidare kunna kontrolleras vid de inre gränserna. Utredningens förslag i denna del förutsätter ändringar i bl.a. 19 och 20 §§ veterinära införselkungörelsen.

EU-gränskontrollutredningen har i det föregående föreslagit att vissa

varugrupper bör bli föremål för särskilda restriktioner och kontroller vid Sveriges inre gränser. Utöver dessa finns det naturligtvis andra grupper av varor som är av vad man kan kalla farlig karaktär eller som av andra speciella skäl i och för sig borde bli föremål för en motsvarande kontroll. Som tidigare har nämnts är dock principen den att, i den mån ett visst samhällsintresse blivit fullt tillgodosett gemenskapsgenom rättsliga regler, detta samhällsintresse inte längre kan motivera regler som hindrar den fria rörligheten över gränserna. På åtskilliga områden har en harmonisering skett de nationella reglerna, dvs. har av man

226 Vilka förbud och. . ..

kommit överens om samma eller likartade regler inom hela EU. EU:s förordningar och direktiv i fråga om den legala handeln med olika slag av varor ger sålunda många exempel på hur kontrollfrågor skall lösas utan att gränskontroller förekommer. Det rör sig om bestämmelser om produktions- eller marknadskontroll. I denna del hänvisas till avsnitt 11. EU-gränskontrollutredningen vill dock framhålla att den inte har gjort någon egen genomgång av de olika grupperna av varor. Utredningens förslag grundar sig de undersökningar som har skett av Gränskontrollgruppen och inom regeringskansliet. Till de områden som kan förtjäna en närmare undersökning hör bl.a. kärnteknologin. Den avgränsning som sålunda har skett till varor som förutsätter särskilt tillstånd för att kunna föras in i eller ut ur Sverige har också vissa fördelar från lagteknisk synpunkt. Eftersom import- eller exportlicens alltid krävs med undantag för dopningsmedlen där det dock krävs att importören har Läkemedelsverkets tillstånd till

partihandel bör ordningen vara den att ett sådant tillstånd måste

föreligga innan varan importeras eller exporteras. Finns inget tillstånd bör olovlig införsel eller utförsel därmed föreligga när varan har förts över den svenska territorialgränsen. Regleringen bör därmed inte ge upphov till de problem som finns inom tillämpningsområdet för VSL

se avsnitt 9. Någon bestämmelse som motsvarar olovlig befattning

med smuggelgods i VSL behövs inte heller, eftersom straffbestämmelser finns i de författningar som reglerar hanteringen av respektive vara inne i landet. Slutligen kan utformningen av de oaktsamma förfarandena göras enklare genom att det inte behövs någon motsvarighet till föreskrifterna i 5 § andra stycket VSL. I direktivet 9212 EEC om cirkulationen av punktbeskattade varor har Sverige i fråga om privatpersoners rätt till införsel av alkoholhaltiga drycker och tobak medgivits ett undantag som motsvarar det

som Danmark har fått se avsnitt 7. En resande från ett annat EU-

land får till Sverige högst medföra 300 cigaretter, 150 cigariller, 75 cigarrer eller 400 gram tobak samt 1 liter sprit eller 3 liter starkvin, 5 liter vin och 15 liter öl utan att punktskatt tas ut för varorna i

Sverige. Överstigande kvantiteter får däremot punktbeskattas i

Sverige, oavsett om de är punktbeskattade i inköpslandet. Det svenska undantaget har i direktivet begränsats i tiden samma sätt som det danska. Sverige har enligt direktivet medgivits samma möjligheter till kontroll som Danmark. Ett hinder i den fria rörligheten i form av gränskontroll kan, som har redovisats ovan, ställas upp bl.a. om hindret har sin grund i ett

godtagbart samhällsintresse se artikel 36 i Romfördraget, där bl.a.

hänsynen till allmän ordning, allmän säkerhet och intresset att skydda människors hälsa och liv nämns. Någon möjlighet att med stöd av artikel 36 begränsa rörligheten av alkohol och tobak som utredningen -

Stickprovskontroller, 227 . . .

föreslår beträffande narkotika, sprutor, kanyler, dopningsmedel etc. torde emellertid inte finnas. Detta följer inte annat punktskatteom av direktivet, som syftar till att undanröja handelshinder och därigenom

främja den allmänna principen fria varurörelser inom EU. Här kan

om

tilläggas att direktivet utgör en specialreglering på det ekonomiska

området till skillnad från artikel 36 i Romfördraget. Sverige har emellertid i likhet med Danmark medgivits ett undantag från nämnda direktiv om punktskatter. Undantaget innebär har som sagts att Sverige har rätt att över viss nivå beskatta alkohol och en tobak som införs av en resande, trots att redan har beskattats varorna i ett annat EU-land.

13.3 Stickprovskontroller, riskprofiler eller

misstankebaserad kontroll

l3.3.1 Allmänt om kontrollmöjligheterna

Den stora ström av resande som varje dag ut eller in i passerar ur landet gör det i praktiken omöjligt att övervaka än mycket liten mer en andel av de resande. När det gäller kontrollverksamheten vid gränsen måste man skilja mellan reguljär kontrollverksamhet, i form bl.a. av kontroll av införsel och utförsel och utlänningskontroll, och sådan kontrollverksamhet som grundar sig misstanke brott. Tullen om utövar i dag både tullkontroll och brottsbekåmpning medan polisens kontrollverksamhet vid gränsen främst utlänningskontroll och avser

brottsbekämpning.

Polisen är enligt 73 § TuL skyldig att medverka vid kontrollverksamhet enligt TuL, dvs. att ge tullen det biträde den behöver för att genomföra kontrollverksamheten. En polisman har vid sådant biträde samma befogenheter som en tulltjänsteman att företa kontrollåtgärder som anges i 63-70 §§ TuL. Bestämmelserna i VSL användande om av tvångsmedel, som i vissa avseenden skiljer sig från motsvarande regler

i rättegångsbalken, kan även tillämpas av polismän.

I detta avsnitt kommer utredningen att behandla den rättsliga grunden för att företa kontroller mot enskilda och de olika typerna av kontroller medan det närmare innehållet i kontrollerna tas i ett upp följande avsnitt om tullens och polisens kontrollbefogenheter m.m.

avsnitt 13.4.

Den nuvarande lagstiftningen framgått i avsnitt 9 ger, som ovan, tullen utrymme för olika slags kontroller beroende på situationen. Vid misstanke om brott finns det regler i VSL och rättegångsbalken som ger möjlighet att använda straffprocessuella tvångsmedel. Tullen har

228 Stickprovskontroller, . . . .

emellertid vidsträckta befogenheter att företa kontroller mot resande och gods som kommer till landet utan att det över huvud taget förekommer någon form misstanke. Tullens rätt att företa konav troller mot resande grundar sig på kontrollen av varor som den resande medför. Kontrollen riktar sig således inte i första hand mot den resande. För närvarande har tullen med stöd av 63 § TuL en oinskränkt befogenhet att, utan att det föreligger någon misstanke om brott, företa kontroller i form av undersökning av utrymmen i bl.a. transportmedel, lådor och väskor för att kontrollera om skyldigheten att anmäla medförda har fullgjorts. Kontrollen kan ha olika syften och varor inriktning. Med stickprovskontroll avses en kontroll där objektet väljs ut helt slumpvis. Det finns inte något påvisbart skäl till att objektet i fråga väljs ut för kontroll, utöver att kontrollen äger rum vid ankomsten till tullområdet. Kontrollen kan avse allt från en enda person till samtliga med ett visst transportmedel. Den kan också omfatta själva som reser

transportmedlet. Stickprovskontroller har under senare år fått allt

mindre betydelse i och med att tullens kontrollarbete av framför allt effektivitetsskäl har getts en annan inriktning. En mer förfinad typ av tullkontroll är vad som har benämnts selektiva kontroller. Med selektiva kontroller avses att det objekt som kontrolleras har valts ut grund någon eller några särskilda av omständigheter. Det ligger i sakens natur att en selektiv kontroll riktar bestämt eller viss bestämd krets objekt. Även sig mot ett objekt en av selektiva kontroller görs i dag huvudsakligen med stöd av 63 § TuL. Selektiva kontroller utförs i praktiken både när det finns viss brottsmisstanke och när sådan saknas. Hittills har tullen ofta inte åberopat brottsmisstanke för kontroll ens när sådan har funnits därför att det

alltid har förekommit anmälnings- och uppgiftsskyldighet som i sig

en har utgjort grund för kontroll. Stickprovskontroller och sådana selektiva kontroller som inte bygger någon misstanke är två skilda kontrollmetoder med samma syfte och rättsliga förutsättningar. Vad som avses med misstankebasamma serade respektive icke misstankebaserade kontroller utvecklas närmare i det följande.

Stickprovskontroll kan sägas utgöra den ena ytterligheten på en

skala där den andra ytterligheten är en kontroll som görs mot en namngiven person i anledning av genom spaning, underrättelser eller annat sätt väl underbyggd misstanke om ett visst konkret brott. Mellan dessa båda ytterligheter finns en zon där både misstankebaserade och icke misstankebaserade kontroller förekommer. I det följande kommer de olika typerna av kontroll att tas upp till närmare diskussion.

Stickprovskontroller, 229 . . .

Det nuvarande systemet med olika typer av kontroll, där vissa kräver misstanke medan andra kan göras enbart på ett slumpmässigt urval och där graden av misstanke för att en viss tvângsåtgärd skall få

vidtas kan vara lägre än för motsvarande ingripande inne i landet,

måste ses mot bakgrund av att själva inresan i ett land utgör den punkt där varusmugglingsbrott typiskt sett begås. Det är mot den bakgrunden naturligt att kontrollmöjligheterna är särskilt omfattande just vid själva

inpasserandet. Vid utfommingen av det framtida kontrollsystemet bör

detta vägas in i bilden. Den frågan behandlas närmare i ett följande

avsnitt avsnitt 13.4.

13 3 .2 Stickprovskontroller

.

En stickprovskontroll med stöd av 63 § TuL kan drabba vilken resande eller vilken varuförsändelse som helst. Stickprovskontroller utförs främst av preventiva skäl. En stickprovskontroll kännetecknas

av att både tidpunkten för kontrollen och urvalet kontrollobjekt

av styrs av slumpen. Kontrollen kan ha sin grund exempelvis i att tulltjänstemannen anser sig ha utrymme att genomföra närmare en kontroll av en viss person eller ett visst transportmedel som passerar gränsen fastän några särskilda skäl talar för kontroll inte som en föreligger. Ett annat exempel är kontroll som genomförs till följd av att en narkotikahund finns tillgänglig för insatser. Kort sagt är det som regel andra omständigheter än sådana som hänför sig till det objekt som passerar gränsen som är avgörande för när och hur en stickprovskontroll genomförs. Stickprovskontroller av resande har troligen en viss preventiv effekt genom sin blotta existens. Man kan anta att en eller annan avstår från att smuggla varor på grund av risken för att bli upptäckt i en stickprovskontroll. Det är emellertid en ren slump vilken brottslighet som upptäcks genom kontroller av detta slag. Ett kontrollsystem som bygger på ett slumpmässigt urval och där kontrollen ytterst motiveras enbart av gränspassagen är därför inte särskilt effektivt. En särskild typ av stickprovskontroller är vad som brukar kallas pådragskontroller. Vid ett s.k. pådrag skärps kontrollen enligt i en förväg uppgjord plan. Regler om detta finns i 19 § VSL jfr avsnitt 9. En pådragskontroll kan t.ex. innebära att man under viss tid kontrollerar samtliga passagerare vid ett visst gränsavsnitt eller samtliga som ankommer med ett visst transportmedel. Förutsättningen för sådan en kontroll är att en skärpning av tullkontrollen beträffande resandetrafiken på en viss plats är oundgängligen nödvändig. Kontrollen skall begränsas i tid och rum.

Pådragskontroll används huvudsakligen i två olika syften; dels för

att mäta laglydnaden vid ett specifikt tillfälle, på ett visst gränsavsnitt

230 Stickpro vskontroller, SOU 1994: 131 . . . .

eller med ett visst transportmedel, dels för att genomföra kontroll när tullen genom underrättelseförfarande har en välgrundad misstanke on ett allvarligt smugglingsbrott men där uppgifterna är ofullständiga det sättet att det misstänkta objektet inte är närmare känt än til tidpunkt, transportmedel ocheller plats. Vid pádragskontroller av det senare slaget kan hävdas att det

föreligger misstanke om brott om än med okänd misstänkt medan det

vid kontroller av förstnämnda slag enbart är fråga om att mäta effektiviteten i kontrollsystemet och att skapa en preventiv effekt genom att företa en systematisk kontroll. Tullagens regelsystem för kontroller bygger på att införsel om utförsel av varor skall anmälas till tullmyndighet. Kontrollfunktionen är knuten till passerandet av en gräns. Inom EU råder i princip fri rörlighet för varor och det finns då inte utrymme för generella ar.mälningsskyldigheter av detta slag. Därmed bortfaller den nuvarande grunden för att övervaka rörelser över gränsen till eller från ett land inom EU med hjälp av stickprovskontroller.

13 3 3 Selektiva kontroller . .

Selektiva kontroller riktar sig, som framgår av begreppet, till skillnad från den slumpmässigt präglade stickprovskontrollen, mot objekt som särskilt har valts ut. Det är den kontrollmetod som huvudsakligen används av tullen numera. En selektiv kontroll är om den inte baseras på en brottsmisstanke en förfinad form av tullkontroll där inte enbart slumpen är utslagsgivande. Urvalet av kontrollobjekt görs i stället med utgångspunkt i tullpersonalens allmänna erfarenheter och kunskaper om smuggling. Urvalet behöver emellertid inte motiveras. Det kan grundas enbart på sådana omständigheter som en persons

utseende eller det sällskap som vederbörande befinner sig Att någon

väljs ut för kontroll kan också bero på att han kommer vid en ovanlig tidpunkt eller har en ovanlig resväg. Selektiva kontroller kan förekomma både när det finns brottsmisstanke och när sådan saknas. Beträffande icke misstankebaserade kontroller torde det vara vanligt att de omständigheter som ligger till grund för att objektet tas ut för kontroll visserligen förefaller suspekta men dock inte är av sådan hållfasthet att de kan benämnas brottmisstanke i rättegångsbalkens och VSL:s mening. Det kan också vara fråga om att det föreligger en misstanke om viss brottslighet, exempelvis smuggling, men att det saknas uppgifter som är tillräckligt konkreta för att man skall kunna inleda förundersökning om ett visst brott. Sådana omständigheter som kan leda till en icke misstankebaserad selektiv kontroll kan vara att en tulltjänsteman vid samtal med resenären inte blir nöjd med de besked han får och därför vill göra

Stickprovskontroller, 231 . . .

ytterligare kontroll utan att det fördenskull finns någon konkret omständighet som grundar en brottsmisstanke. Det kan också vara fråga om att resenären motsvarar en resandetyp som erfarenhetsmässigt visat sig kunna vara inblandad i smuggling eller annan brottslighet. Ibland kan det finnas uppgifter från andra länder som ger anledning till en närmare kontroll in i tullomav personer som reser rådet med vissa transportmedel eller vid vissa givna tidpunkter, eller av varor som transporteras visst sätt. I dessa senare fall kan kontrollen ibland grunda sig på s.k. riskprofiler. Vad som avses med riskprofiler utvecklas närmare i det följande. En selektiv kontroll kan emellertid misstankebaserad. Här även vara bör inskjutas att en misstanke om brott inte nödvändigtvis medför att det också finns en misstanke riktad mot någon Det kan person. nämligen finnas misstankar om ett bestämt brott men inte tillräckligt bestämda hållpunkter för vem eller vilka som är inblandade i brottet i fråga. En misstankebaserad kontroll kan exempelvis ha sin grund i att en erfaren och pålitlig narkotikahund har markerat förekomsten av narkotika i en försändelse eller i ett fordon. Den kan också bero på att en tulltjänsteman identifierar någon som, enligt underrättelser från ett annat land, har eller har haft tillgång till narkotika i omedelbar anslutning till resan. Det kan vara fråga om att något föremål i den resandes bagage ger upphov till brottsmisstanke eller att vederbörande grips på bar gärning. Men det kan också fråga vara om en svagare misstanke, t.ex. det förhållandet att personen har ett avvikande beteende som ensamt eller i förening med andra uppgifter har gett upphov till en brottsmisstanke. Frågan om misstankebaserade kontroller utvecklas närmare i det följande.

13 3 .4 Misstankebaserade kontroller .

Ett antal av de kontroller som tullen genomför baserar sig

misstanke om brott mot VSL eller någon annan författning vars

efterlevnad tullen har att övervaka. Förundersökning skall inledas när det finns anledning att anta att ett brott som hör under allmänt åtal har förövats. En förundersökning anses kunna inledas på mycket svaga misstankar, så snart misstankarna avser något som objektivt sett kan

vara ett brott se bl.a. JO 1953 s. 105 och 107. Det fordras inte att

man känner till detaljerna i gärningen och inte heller exakt när och var den har utförts. Ordet brott har ansetts avse en konkret brottslig gärning. Det anses därför inte tillräckligt för att inleda förundersökning att det finns anledning att anta att någon ägnar sig viss

brottslig verksamhet, där inte något konkret brott är känt se Ekelöf

i SvJT 1982 s. 655f.

232 Stickprovskontroller, . . . .

Som grund för beslut om förundersökning ligger i många fall

en anmälan från en privatperson eller en myndighet. Ofta upprättas emellertid en anmälan grundval av uppgifter som kommit polisen eller tullen till del genom egna iakttagelser eller upplysningar - genom från allmänheten. I rättegångsbalken förekommer olika grader av misstanke från den

lägsta graden anledning förekommer eller anledning anta till kan antas, kan misstänkas, skäligen misstänkt eller skäligen

kan misstänkas, sannolika skäl och tillräckliga skäl se bl.a.

Ekelöf: Rättegång V, 6:e uppl, s. 100, SvJT 1982 655f och JO s. 1953 s. 326. Vidare förekommer lokutionen skäligen kan antas vilket får anses vara en starkare grad misstanke än enbart kan av antas och närmast bör jämföras med skälig misstanke. I lagstiftningen anges vilken grad av misstanke krävs för olika som typer av myndighetsingripanden. Det torde inte vara möjligt att i konkreta termer ange vad som krävs för att misstanke skall för en vara handen och än mindre för att den skall vara av en viss styrka. Detta är i stället något som får bedömas från fall till fall. Det finns t.ex. inte någon allmän uppfattning om hur stark, uttryckt i procent, en misstanke bör vara för att nå upp till den ena eller andra nivån. Ett försök att skissera ungefär vilka nivåer är tänkbara för olika som misstankegrader har gjorts av Ekelöf i den nyss nämnda uppsatsen i SvJT. Någon allmän uppslutning har dessa tankar dock inte fått. En misstanke om brott kan basera sig på ett enda konkret förhållande eller ett flertal mer eller mindre konkreta uppgifter som bildar helhet. Även när det gäller misstankegraden kan flera en omständigheter som, sedda var för sig, skulle ha varit otillräckliga sammantagna ge en sådan bild att det föreligger en misstanke av betydande styrka. Det kan självfallet också finnas omständigheter som

talar i en annan riktning och som därför vid en helhetsbedömning

minskar styrkan i misstanken. I vissa fall bygger misstanken uppgifter från utländsk en myndighet som pekar ut en viss person som misstänkt för ett konkret brott. I andra fall kan misstanken grunda sig spaningsarbete av en svensk myndighet eller på tips från allmänheten där misstanken normalt också riktas mot en viss person. Det kan finnas anledning att diskutera nâgra typfall där frågan om

det föreligger brottsmisstanke ibland ställs på sin spets. En uppgift

om att en person tidigare är straffad anses inte ensamt utgöra grund för misstanke om ny brottslighet. Inte heller den omständigheten att en viss person rör sig i vad som brukar betecknas som kriminella kretsar är i sig tillräckligt för att en misstanke skall uppstå. Att någon har en hög levnadsstandard, trots att han inte har några påvisbara inkomster, är inte heller nog. I dessa fall finns det nämligen inget knyter som

SOU 1994: 131 Stickprovskøntroller, 233 . ..

samman personen med ett identifierbart brott. Det krävs att det tillkommer åtminstone någon konkret omständighet som talar för att personen har gjort sig skyldig till ett visst bestämt brott för att en misstanke skall föreligga. En persons beteende kan, i vissa särskilda fall, vara tillräckligt för att misstanke om brott skall anses föreligga. Det tidigare omnämnda

J O-fallet se avsnitt 9 är ett exempel att även vaga och svårfångade

iakttagelser som görs i en utpräglad kontrollsituation kan leda till en misstanke om brott. Att någon försöker undandra sig kontroll vid inresa i landet, eller i varje fall ger intryck av detta, kan nämligen, beroende omständigheterna, utgöra en grund för misstanke. Det måste dock framhållas att det är tveksamt motsvarande iakttagelser om i en annan situation än i direkt anslutning till gränskontroll skulle en godtas som en tillräcklig grund för misstanke. Det särpräglade med brott mot VSL och andra tullförfattningar är nämligen att kontrolltillfället normalt sammanfaller med brottstillfället och att till följd härav ett försök att undvika kontroll i de flesta fall ger upphov till en brottsmisstanke. Anonyma tips har i allmänhet inte godtagits som grund för

straffprocessuella ingripanden se bl.a. JO 198586 s. 123, 198889

s. 68 och 199192 s. 108. Om ett sådant tips, t.ex. ett tips att om en viss person kommer att smuggla in narkotika vid ett visst tillfälle, emellertid bekräftas av andra uppgifter kan det utgöra tillräcklig en grund för att inleda förundersökning och för brottsmisstanke. Hur stark den misstanken är får avgöras vid en sarnrnanvägning med de andra omständigheter som är kända och som talar i riktning. samma Sammanfattningsvis kan sägas att en misstankebaserad kontroll förutsätter att det beträffande det objekt som utsätts för kontrollen förekommer någon form av konkret uppgift som misstanken grundar

sig på. Några närmare krav vad misstanken skall innehålla kan

dock inte ställas upp. Misstankar kan vara av olika styrka. Man kan därför av naturliga skäl inte kräva att alla misstankar är så väl underbyggda att de senare leder till lagföring. Även misstankebaserade kontroller kommer därför att i viss utsträckning drabba personer som senare visar sig vara oskyldiga. Om en misstanke vid en närmare kontroll visar sig vara obefogad kan därmed inte dras den slutsatsen att ingripandet har varit felaktigt.

13.3.5 Riskprofiler m.m.

Inom det brottsbekämpande arbetet hos tullen och polisen har under senare år ökad vikt lagts vid s.k. underrättelseförfarande. Med detta avses att man samlar in och sammanställer information om kriminali-

234 Stickprovskontroller, . . . .

tet, kriminella organisationer, kriminella modus operandi m.m. och på grundval av det samlade materialet gör bedömningar och analyser. Underrättelsetjänsten är en stödfunktion för det operativa arbetet. En förutsättning för att underrättelsearbetet skall bära frukt är nämligen att underrättelsetjänstens kunskaper och informationer delges de organ som direkt deltar i det brottsbekämpande arbetet, främst polis och tull. I betydande utsträckning framkommer underrättelserna som led i det

internationella samarbetet bl.a. vad gäller narkotikabekämpning och

terrorismbekämpning. Ett led i underrättelsetjänst kan vara att utarbeta särskilda riskprofiler. Med detta avses sammanställningar av olika kriterier eller förhållanden och metoder som har noterats vid den brottslighet som har upptäckts. Inom tullen har man exempelvis sammanställt riskprofiler som grundar sig på iakttagelser om smugglingsvägar, typiskt beteende m.m. som i sin tur bygger en statistisk bearbetning av befintligt material. Även inom för internationellt samarbete i ramen bekämpningen av narkotikabrottslighet har riskprofiler, byggda på erfarenheter från flera länder, tagits fram. Riskprofiler kan bygga på sådana faktorer som t.ex. den resandes resväg, ressätt, bagage eller uppträdande. Även uppgifter om resenären kan ingå. Beträffande varor är exempelvis varans ursprung, transportväg och möjligheten att finna avsättning för varan på destinationsorten betydelsefulla faktorer. Av naturliga skäl förändras riskprofiler över tiden. Smugglingsvägar ändras, ingripanden riktade direkt mot narkotikaproduktionen i vissa

länder påverkar tillflödet, strafflagstiftningen i andra länder leder till

förändringar i brottslingarnas beteende, för att nämna några faktorer som kan påverka utformningen av riskprofiler. Riskprofiler byggs upp av en mängd olika fakta som var för sig kan förefalla ointressanta men som vid en samlad bedömning anledning ger till en närmare kontroll av det objekt som uppvisar dessa särdrag. Användandet av riskprofiler utgör en arbetsmetod bland andra som

syftar till att inrikta tullens och polisens kontrollverksamhet rätt

objekt. En riskprofil är således inte något juridiskt kriterium som anger en viss grad av misstanke eller liknande.

Man kan i huvudsak säga att riskprofilerna är av tre olika slag,

nämligen sådana riskprofiler som ger grund för misstanke om ett konkret brott, sådana riskprofiler som ger grund för misstanke om viss brottslighet och sådana riskprofiler som pekar ut vissa persontyper eller vissa beteendemönster.

Stickprovskontroller, 235 . . .

Riskprofiler används i dag ofta som underlag för selektiva kontroller med stöd av 63 § TuL. När det gäller de två sist nämnda typerna av riskprofiler finns det inte rättslig grund för någon annan åtgärd än kontroll enligt 63 § TuL, medan den först nämnda typen av riskprofil även kan ge underlag för åtgärder med stöd av reglerna i VSL och rättegångsbalken. Det kan finnas anledning att något utveckla vad en riskprofil kan innebära. Vid kontroll av resande som medför varor är det givetvis av intresse om den resande har avrest från eller passerat genom narkotikaproducerande länder eller länder som har en utbredd narkotikahan-

del. En självklar utgångspunkt är att ovanliga resvägar som kan syfta

till att dölja den urspungliga destinationen, vilken ofta är ett från

narkotikasynpunkt suspekt land pekar på en ökad risk för att det är

fråga smugglare. Ändrade och ombokade flygbiljetter kan om en därför vara tecken att en ytterligare kontroll är nödvändig. Blotta innehavet av en sådan biljett är däremot självfallet inte tillräckligt för en brottsmisstanke. Över huvud taget är den information som finns tillgänglig hos olika befordringsföretag om när, var och hur en biljett bokats, hur den har betalats och vilka eventuella ändringar som har gjorts i resrutten av stor betydelse för myndigheternas möjligheter att göra en rimlig förhandsbedömning av vilka personer som det kan finnas anledning att kontrollera närmare. För närvarande har svenska tullmyndigheter, i motsats till vad som gäller i vissa andra länder, inte någon rätt att tillgång till uppgifter från t.ex. flygbolagens bokningsdatorer. Datastraffrättsutredningen har i sitt betänkande SOU 1992:110 Information och den nya lnformationsTeknologin lagt fram förslag till en lag som gör det möjligt för polis- och tullmyndigheter att få ut uppgifter från flygbolags databaserade kundregister. Lagen har konstruerats som en skyldighet för lufttransportföretag att lämna vissa uppgifter. Uppgiftslämnandet har enligt förslaget begränsats till uppgift dels om en viss resande som kan förväntas komma till eller lämna riket, dels om vilka resande som kan förväntas komma till eller lämna riket med viss transportlägenhet. Frågor om utlämnande skall avgöras av domstol begäran av åklagare. För att ut uppgifter om resande krävs enligt förslaget att uppgiften är av betydelse för att utröna om en resande planlägger, förbereder eller försöker utföra eller har begått brott för vilket lägst två års fängelse är föreskrivet. Utredningen har uttryckligen tagit avstånd från att uppgiftslämnande skall få förekomma som ett led i utnyttjande av riskprofiler betänkandet s. 496 Förslaget har remissbehandlats och övervägs för närvarande i Justitiedepartementet.

236 Stickprovskontroller, . . . .

Andra moment som kan ingå i en riskprofil är resenärers beteende, exempelvis onormalt uppträdande i närvaro tull- eller polistjänav en steman. Både överdriven samarbetsvillighet och markerat ointresse genom att resenären undviker normal ögonkontakt kan vara tecken på

att resenären vill dölja något. Påtaglig nervositet, arrogans, ovillighet

att svara på frågor och försök att avleda uppmärksamheten måste också vägas in i bilden. Faktiska iakttagelser när det gäller resan, exempelvis att resenären har torftigt eller fel sammansatt bagage i förhållande till den påstådda resans längd, resmålet etc. har också betydelse för riskprofilen. Som exempel kan nämnas att en resväska inte innehåller tandborste ens eller andra nödvändighetsartiklar fastän den resande skall borta vara över natten. Den som reser med bil har normalt bagage än den mer som flyger. Flera personer, exempelvis familj med barn, behöver en normalt ganska mycket bagage även vid kortare resor. Att någon lägger ner mycket stora kostnader viss typ en av resa, trots att det inte finns något påvisbart motiv för detta kan också vara ett led i en riskprofil. Som exempel kan nämnas att en person som förefaller leva under enkla förhållanden utan något rimligt skäl reser med privatflyg. Privatflyg som avviker från planerad resrutt, avviker från normala rutiner eller bryter mot luftfartsbestämmelser kan likaså vara inslag i riskprofiler. Privatflyg kan generellt sett sägas innebära en förhållandevis hög riskfaktor, mot bakgrund de begränsade av mer

kontrollmöjligheter som sådana transporter innebär.

Uppgifter från myndigheterna i andra länder misstänkt om brottslighet, där någon bestämd person inte kan utpekas såsom misstänkt, kan också underlag för riskprofil baserad på de ge en underrättelser som förekommer. Det kan t.ex. finnas uppgift att om man misstänker smuggling vid en viss tidpunkt eller på ett visst bestämt sätt men inte vet kommer att genomföra det vem som misstänkta brottet eller exakt hur det skall till. En riskprofil kan också grunda sig på iakttagelser tull eller som polis har gjort i samband med resenärs utresa, t.ex. att en en person som tidigare har dömts för narkotikabrott med stor reskassa i en kontanter reser till ett land är känt för att erbjuda god tillgång till som narkotika. Riskprofilen kan vidare bygga på sådana förhållanden att som ursprungslandet är narkotikaproducerande, att inte har någon varan naturlig marknad i Sverige, att fraktkostnaderna är orimligt höga eller att varusändningen fraktats en onormal väg. Sammanfattningsvis kan sägas att riskprofiler ofta bygger på rad en mer eller mindre väsentliga iakttagelser och uppgifter och som var en för sig knappast är tillräcklig för att bilda misstanke brott. en om Sammantaget kan de dock i många fall sådan hållfasthet att de vara av

Stickprovskontroller, 237 . . .

kan sägas utgöra ett tillräckligt underlag för en brottsmisstanke. Ju fler konkreta uppgifter som talar i riktning mot att något döljs, desto mer talar för att det kan föreligga en brottsmisstanke. I andra fall utgör riskproñlerna en sammanvägning av intressanta iakttagelser som kan ge underlag för spaning inom ramen för tullens eller polisens ordinära verksamhet. Sådan spaning kan leda antingen till att bilden klarnar på ett sådant sätt att en brottsmisstanke uppstår eller så att det står klart att något brott inte föreligger. Särskilt när det gäller riskprofiler som ger grund för misstanke om viss brottslighet krävs det förhållandevis lite ytterligare material för att man skall nå upp på den nivå som krävs för att inleda förundersökning. Arbetsmetoden med riskprofiler kan, med nuvarande regelsystem, alltid användas som underlag för kontroll enligt 63 § TuL. Det rör sig då om selektiva kontroller. Gränskontrollgruppen har i sin slutrapport föreslagit att kombinerade polis- och tullgrupper i framtiden skall svara för övervakningen vid hamnar och flygplatser. Gruppen har utgått från att ingripanden i framtiden i stor utsträckning skall grundas riskprofiler, på resultatet av spaningar och information från polisens och tullens underrättelsesamarbete s. 73. Gruppen har därvid inte gjort någon skillnad mellan uppgifter som ger upphov till brottsmisstanke och andra uppgifter.

l3.3.6 Slutsatser

Hur bör kontrollen inriktas i framtiden

l avsnitt 2 och 13.1 har redovisats vilka allmänna principer som skall tillämpas när det gäller kontroller vid inre gräns i framtiden. Där har slagits fast att systematiska kontroller som enbart har sin grund i passerandet av en gräns inte kan godtas av hänsyn till principen om fri rörlighet för varor. De begränsningar i form av kontroller som likväl är tillåtna skall dels kunna motiveras av behovet av legitima skyddsaspekter i form av vissa viktiga samhällsintressen, dels ges en sådan utformning att den inte går utöver syftet med kontrollen eller inverkar onödigt störande den fria rörligheten. Det nu sagda innebär att det även i framtiden kommer att finnas utrymme för kontroller vid den inre gränsen men att dessa måste utformas annorlunda än dagens. I den mån kontroller vid den inre gränsen sker med stöd av misstanke om brott strider de inte mot kraven fri rörlighet. Att Sverige ansluter sig till EU kommer därför inte att innebära någon förändring när det gäller tullens och polisens möjligheter att ingripa vid misstanke om smuggling.

238 stickprovskontroller, . . . .

Kontroller som inte grundar sig på brottsmisstanke

En mycket liten del av de kontroller som görs vid gränsen i dag sker med stöd av 63 § TuL i form av stickprovskontroller. Förekomsten av en kontrollmöjlighet som innebär att en tulltjänsteman har befogenhet att anmoda en resande att stanna och svara på frågor och att underkasta sig kontroll av vad han för med sig, utan att skälet för kontrollen ens behöver anges, medför naturligtvis vissa praktiska fördelar för tullen. Det nuvarande systemet med stickprovskontroller har i huvudsak en preventiv effekt. Visserligen upptäcks varje är ett antal fullbordade smugglingsbrott eller försök till smuggling av ren slump i samband med stickprovskontroller. Metoden som sådan måste dock betecknas som ineffektiv eftersom den bygger slumpen. Dessutom strider den mot den allmänna principen att systematiska kontroller enbart har som sin grund i passerandet av en gräns inte får förekomma inom EU. Bestämmelsen i 63 § TuL kan därför inte behållas såvitt den inre avser gränsen. Ett land har rätt att ha samma typ av kontroller vid den inre gränsen som inne i landet. Om man vill bevara systemet med stickprovskontroller vid passerandet den inre gränsen skulle av en lösning kunna vara att man inför ett motsvarande system med kontroller inne i landet. Väljer man den lösningen kommer passerandet av gränsen att bli av underordnad betydelse från rättslig synpunkt. De nuvarande reglerna om tullkontroll utan att det föreligger någon brottsmisstanke innebär omfattande skyldighet för resande att en underkasta sig integritetskränkande kontroller i samband med inresa. Att en sådan kontroll sker i direkt samband med inresa i landet efter en utlandsvistelse, och att resenären därvid har en vidsträckt skyldighet att ställa sig till förfogande för kontroll, torde allmänt vara godtaget. En helt annan sak är om man diskuterar att införa en skyldighet att genomgå motsvarande kontroller utan direkt samband med gränspassering. Att utsträcka kontrollmöjligheten i tid och rum skulle nämligen leda till en mycket omfattande utvidgning enskildas av skyldigheter att bl.a. underkasta sig genomsökning tillhörigheter. av Dessutom skulle resultatet bli att man inför en hårdare reglering för den som passerar den inre gränsen än för den ankommer från som tredje land. Mot bakgrund av detta, och då en sådan utvidgning inte framstår som rimlig från rättssäkerhetssynpunkt, samtidigt som metoden med stickprovskontroller inte är särskilt effektiv, kan en sådan lösning inte accepteras. Utredningen föreslår därför att systemet med stickprovskontroller avskaffas såvitt överskridande inre avser av grans.

Stickprovskontroller, 239 . . .

Renodlade stickprovskontroller, dvs. kontroller som enbart bygger på ett slumpmässigt urval, förekommer inte särskilt ofta numera. Stickprovskontroller har, som tidigare nämnts, i huvudsak en preventiv effekt. Den begränsade negativa effekt som kan förväntas genom att stickprov i egentlig mening tas bort torde väl kunna elimineras genom att arbetsmetoden ersätts med en annan typ av övervakning. Pådragskontroller med stöd av 19§ VSL är i sin nuvarande utformning en generell kontroll som är sprungen ur systemet med tullkontroller utan stöd av misstanke om brott. Ett beslut om pådragskontroll innebär att var och en som ankommer eller avreser med ett visst transportmedel eller till eller från en viss gränsort under en angiven tidrymd får underkastas kroppsvisitation. Det kan ifrågasättas om sådana kontroller i fortsättningen kan företas i förhållande till resande från ett EU-land. Enligt utredningens mening måste sådana systematiska kontroller som i dag görs med stöd av 19 § VSL i syfte att kontrollera laglydnaden på ett visst gränsavsnitt eller ett visst trafikmedel upphöra av i huvudsak samma skäl som nyss redovisades i fråga om stickprovskontroller. Avskaffandet av pådragskontroller som har till syfte att kontrollera laglydnaden torde inte medföra några påtagliga negativa effekter för brottsbekämpningen. När det gäller sådana pådragskontroller som görs därför att tullen misstänker att smugglingsbrott kommer att begås vid en viss tidpunkt på en viss ort eller av någon som reser med ett visst transportmedel, men där det saknas tillräckligt fasta hållpunkter för att rikta misstankarna något bestämt håll, ter sig saken mer komplicerad. Med nuvarande regelsystem kan tullen genomföra generella kontroller i avsikt att avslöja smuggling som man på goda grunder antar är nära förestående, även om det inte föreligger misstanke om något konkret

brott utan enbart om viss brottslighet.

Om man uteslutande begränsar kontrollerna vid den inre gränsen till sådana som grundar sig en konkret brottsmisstanke mot en

person skulle man i fortsättningen inte kunna rikta en kontroll mot en

större grupp av personer, trots att man på goda grunder kan anta att det bland dem finns någon som just har begått eller står i begrepp att begå ett allvarligt smugglingsbrott. Svensk rätt godtar nämligen inte att en kollektiv misstanke riktas mot en större grupp där det med nödvändighet återfinns både helt oskyldiga personer och sådana mot vilka det så småningom eventuellt utkristalliseras en misstanke jfr JO

199293 s. 81. En annan sak är att en misstanke mot en person

ibland kan smitta av sig även på enstaka andra personer i dennes närhet.

240 Stickprovskontroller, . . . .

När det gäller behovet av att kunna genomföra en generell kontroll kan bl.a. följande exempel tänkas. Det kan finnas väl underbyggda informationer som gör det sannolikt att en större mängd narkotika av särskilt farligt slag skall föras in i landet eller att tekniskt kvalificerad krigsmateriel skall föras ut ur landet. De uppgifter finns som ger emellertid inte tillräcklig ledning för exakt när och hur in- eller utförseln skall ske. Det brott som antas komma att begås är mycket allvarligt. Uppgifterna är så vaga att inte heller vet mot eller man vem vilka misstanken riktar sig, även om det kan finnas hållpunkter som gör att misstankar kan komma att riktas mot en viss krets av personer. Dagens regelsystem ger möjlighet att genomföra en generell kontroll av alla resande med ett visst transportmedel eller till eller från viss en gränsort i fall som de nu beskrivna. För att behålla bl.a. en effektiv narkotikabekärnpning torde det bli svårt att helt undvara möjligheten att rikta kontroller även mot personer mot vilka det inte föreligger en konkret brottsmisstanke. Även i vissa andra fall kan det uppkomma situationer där myndigheterna måste kunna ingripa på ett tidigt stadium mot grov brottslighet. Enligt utredningens mening måste det finnas ett utrymme för att i undantagsfall genomföra en generell kontroll även vid den inre gränsen när särskilt stora värden står på spel. Bestämmelsen härom måste emellertid utformas så att man inte kommer i konflikt med de allmänna principerna för den fria rörligheten. En kontroll som bygger på det grundläggande kravet att det alltid skall finnas en misstanke om kvalificerad smugglingsbrottslighet, utgör enligt utredningens mening en lämplig lösning. En rimlig avgränsning kan vara att brottet är av så allvarlig beskaffenhet att det inte kan antas föranleda lägre straff än två års fängelse. Med en sådan avgränsning kommer bl.a. olovlig införsel narkotika omfattas. Även grov av att brott som stannat vid försök, förberedelse och stämpling bör kunna utgöra grund för kontroll. Vidare måste det finnas anledning att anta att en viss grupp av resande kan sättas i samband med brottsligheten och att man i tid och rum kan avgränsa kontrollen till ett visst transportmedel eller en viss gränsort. Det måste vidare framstå som oundgängligt med en generell kontroll för att komma till rätta med brottet i fråga. Beslutet om kontroll skall dessutom föregås av en bedömning av om mindre ingripande medel kan användas. Inte minst proportionalitetsbedömningen är viktig i sammanhanget. Med de nu angivna begränsningarna kan man enligt utredningens mening uppnå syftet att komma sådan smuggling som sätter särskilt stora värden på spel, samtidigt som tillräckliga rättssäkerhetsgarantier tillskapas. En reglering med detta innehåll torde inte heller stå i strid med principen om fri rörlighet över gränserna.

Stickprovskontroller, 241 . . .

När det gäller selektiva kontroller, ofta grundar sig pä som

riskprofiler eller på information finns tillgänglig hos tullen, måste

som man skilja mellan sådana kontroller har sin grund i brottsmisssom en tanke och sådana som bygger på tulltjänstemannens subjektiva uppfattning att det kan vara fråga om en smuggling. Kontroller det av senare slaget riktar sig visserligen mot vissa utvalda objekt men underlaget är alltför vagt, motsägelsefullt eller ofullständigt för att bilda en brottsmisstanke. Kontrollmetoder bygger subjektiva som

uppfattningar eller intuition som inte stöds av någon konkret

omständighet kan även om uppfattningarna senare visar sig - vara korrekta uppfattas som godtyckliga. De kan därigenom strida mot de -

principer som tillämpas inom EU om förbud mot diskriminering

av andra EU-medborgare. För att kontroll vid den inre gränsen skall tillåtas måste den kunna motiveras rationellt och dessutom uppfylla kravet på proportionalitet. En subjektiv övertygelse uppfyller inte dessa krav och en aldrig så stark känsla är således inte tillräcklig. Sådana selektiva kontroller som inte är misstankebaserade bör därför enligt utredningens mening inte tillåtas vid den inre gränsen.

Misstankebaserade kontroller

Många av de kontroller som tullen i dag företar sker på grund av misstanke om brott. Andra kontroller görs formellt i form selektiva av kontroller med stöd av 63 § TuL trots att det redan vid kontrolltillfället finns viss brottsmisstanke. I fortsättningen blir det nödvändigt för

tullen att klargöra om det föreligger misstanke brott eller

om eftersom systematiska kontroller det slag i dag förekommer av som

med stöd av 63 § TuL med utredningens förslag inte längre kommer

att tillåtas vid den inre gränsen. Om det föreligger misstanke mot viss eller vissa måste personer

således i fortsättningen denna misstanke läggas till grund för kontroll

vid den inre gränsen. Det nuvarande regelsystemet har gett tullen fria ramar att välja mellan olika kontrollformer. Denna dubbelreglering har ibland utnyttjats för att vidta en tullkontroll mot misstänkt en person i syfte att få fram uppgifter och därigenom förbättra spaningsläget. Detta kommer inte att bli möjligt i framtiden. Kontroller som bygger brottsmisstanke har den fördelen att de genomförs inom ramen för ett sedan länge utvecklat system, där rättssäkerhetsgarantierna är väl tillgodosedda. Det kan mot denna bakgrund finnas anledning att närmare analysera inte vissa de om av kontroller som nu utförs i form framför allt selektiva kontroller i av själva verket baserar sig på en, om än brottsmisstanke. Exsvag, istensen av ett system med kontroller kan genomföras utan att som något skäl anges kan nämligen leda till att den har rätt att som

242 Stickprovskontroller, . . . .

kontrollera både stickprovsvis och med stöd av brottsmisstanke inte ser någon anledning att närmare analysera vad som ligger bakom kontrollen varje enskilt fall, om kontrollen inte leder till beslag eller annat ingripande. Här bör också noteras att VSL ställer lägre krav på graden av misstanke för användningen av vissa straffprocessuella tvångsmedel än vad rättegångsbalken gör. För beslag med stöd av VSL krävs att det kan antas att en vara skall förverkas. Motsvarande regel i rättegångsbalken kräver att det skäligen kan antas. I fråga om kroppsvisitation och ytlig kroppsbesiktning krävs enligt VSL att det finns anledning att anta att någon har på sig gods som kan förverkas. Beträffande kroppsvisitation av den som skäligen kan misstänkas för brottet krävs enligt rättegångsbalken att det finns anledning att anta att ett brott har begåtts på vilket fängelse kan följa. Syftet skall vara att söka efter föremål som kan tas i beslag eller annars för att utröna omständigheter som kan vara av betydelse för utredningen om brottet. Beträffande den som inte skäligen kan misstänkas för brottet krävs dessutom att det föreligger synnerlig anledning att anta att det därigenom kommer att anträffas föremål som kan tas i beslag eller att det annars är av betydelse för utredningen om brottet. I rättegångsbalken förekommer inte begreppet ytlig kroppsbesiktning. Kroppsbesiktning får enligt rättegångsbalken företas endast på den som skäligen kan misstänkas för ett brott på vilket fängelse kan följa. Rättegångsbalkens regelsystem kompletterar VSL:s men bygger således i vissa fall på högre grader av misstanke för tvângsingripanden mot enskilda. En fråga av stort intresse är alltså om ingripanden som görs på grund av att någon bedöms tillhöra en riskprofil är misstankebaserade eller ej. Sådana riskprofiler som innebär ett direkt utpekande av en person för ett visst brott är i själva verket en form av brottsmisstanke. Detsamma gäller riskprofiler som utgår från så preciserade uppgifter att förundersökning kan inledas beträffande ett konkret brott, även om någon misstänkt inte är känd. Även i övrigt innehåller person riskprofilerna till stor del moment av sådana uppgifter som brukar ingå i det underlag som finns för en brottsmisstanke. Det kan vara fråga om uppgifter om den misstänktes person eller förehavanden. Det rör sig till stor del om kontrollerbara fakta. Kontroller som bygger på riskprofiler av nu nämnda slag måste ses som misstankebaserade. Sådana kontroller är godtagbara även vid in- eller utresa från ett EUland. Det får sedan från fall till fall, med utgångspunkt i den särskilda regleringen i fråga om den inre gränsen och rättegångsbalkens regler, avgöras om det föreligger grund för att vidta åtgärder mot en enskild person exempelvis i form av straffprocessuella tvångsmedel.

SOU 1994: 131 Stickprovskontroller,... 243

En riskprofil kan alltså ha ett sådant konkret innehåll att det i själva verket föreligger en misstanke brott. Som ytterligare exempel kan om nämnas att underrättelser från andra länders tull- eller polismyndigheter kan innehålla uppgifter som innehåller klara påståenden ett om konkret brott och som i vissa fall också direkt utpekar viss en person misstänkt. Även det inte finns utpekad som om en person kan de uppgifter som föreligger vara så specifika att den misstänkte direkt kan urskiljas när han gränsen. Även i det fallet finns då passerar senare en brottsmisstanke. Vidare kan peka på de fall där det man genom iakttagelser i samband med utresan har framkommit brottsmisstankar mot en viss person, eller där det spaning inom landet kommit genom fram uppgifter som leder fram till brottsmisstanke. I nämnda en nu fall är regelsystemet rörande brottsmisstanke direkt tillämpligt. Endast i de fall riskprofilerna enbart grundar sig på statistiskt underlag och allmänna kunskaper inom vilka kretsar det är om mest antagligt att man återfinner brottslingar kan tala riskprofiler man om i egentlig mening, nämligen sådana sammansatta bilder hur den av typiske brottslingen ser ut och beter sig vid smugglingsbrott som används i syfte att rikta in resurserna på att kontrollera de mest intressanta objekten. Frågan om riskprofiler kan utgöra grund för kontroll icke av en misstänkt person har således enbart bäring på de fall där 63 § TuL eller 19 § VSL ger det rättsliga stödet för kontroll. De riskprofiler som i dag ger underlag för ett ingripande enbart med stöd 63 § av TuL torde framför allt vara sådana pekar ut vissa persontyper som eller vissa beteendemönster som ofta sätts i samband med smuggling.

Det rör sig om profiler som bygger på vaga, allmängiltiga iakttagelser

av främst statistisk natur. Som exempel kan nämnas att åtskilliga av de personer som i Sverige har lagförts för insmuggling nedsvald av narkotika har varit av afrikansk härkomst och har anlänt från vissa destinationer. Detta innebär ingalunda att varje har dessa person som

kännetecken kan misstänkas för narkotikasmuggling. Däremot kan

denne utgöra ett riskobjekt. Den omständigheten att någon tidigare är dömd för narkotikabrott kan visserligen sägas leda till ökad risk för en ny brottslighet av samma slag kan inte tas till intäkt för att men vederbörande alltid har brottsligt syfte med sina utlandsresor. Även i detta fall kan man dock tala om ett riskobjekt. Uppgifter att någon om tillhör en riskprofil-och alltså utgör ett riskobjekt kan dock, i kombination med annat, t.ex. ett misstänkt beteende, mycket väl leda till en brottsmisstanke. Utan tillkommande konkreta omständigheter är dock en riskprofil av nu angivet slag inte tillräckligt för ett ingripande annat än i form av en kontroll enligt 63 § TuL. Som utredningen tidigare funnit är den bestämmelsen inte förenlig med regelverket inom EU.

244 Stickprovskontroller, . . . .

I den mån en riskprofil inte är tillräckligt konkret för att ge underlag för en brottsmisstanke bör den, som utredningen redan i det föregående har förordat, i framtiden inte kunna läggas till grund för kontrollåtgärder vid den inre gränsen. En vag och allmän uppfattning om i vilka personkretsar det är troligast att man finner brottslingar är inte en godtagbar grund för ett ingripande kontrollsystem såvitt avser denna gräns. Detsamma kan sägas om kontroller som bygger enbart vissa statistiskt sett intressanta beteendemönster. Det framstår mot denna bakgrund som angeläget att tullen och polisen förfinar sina metoder så att riskprofilbedömningen i ännu större utsträckning än nu baserar sig på faktiska uppgifter. Med en sådan inriktning kommer i själva verket en betydande del av de indikationer som i dag benämns riskprofiler att vara underbyggda fakta som kan ligga till grund för en misstanke. Det är också viktigt att man i större utsträckning än nu satsar att genom spaning eller på annat sätt följa upp sådana uppgifter om riskobjekt som inte har lett till någon brottsmisstanke. De kompensatoriska åtgärder som ligger i ett delvis förändrat arbetssätt får härvid stor betydelse.

Särskilt om vissa typer av kontroller

En särskild fråga är i vilken utsträckning som post och andra färsändelser får kontrolleras vid den inre gränsen. Av tillgänglig statistik framgår att ett betydande antal narkotikabeslag görs i posthanteringen varje år. Under år 1993 uppgick beslagen av postförsändelser till närmare tjugo procent av det totala antalet narkotikabeslag som tullen svarade för. Ser man däremot till mängden narkotika har postförsändelserna av naturliga skäl inte samma betydelse. Enligt 2 kap. 6 § regeringsformen åtnjuter varje medborgare skydd mot bl.a. undersökning av brev eller annan förtrolig försändelse. För begränsningar av de fri- och rättigheter som anges i 2 kap. regeringsformen krävs lagstöd. Dessutom har angetts under vilka förutsättningar grundlagsskyddet får begränsas. Tullens rätt att med stöd av 63 § T uL undersöka bl.a. handresgods, handväskor och liknande har ansetts omfatta även paket, brev och andra försändelser prop. 198687: 166 s. 93D. Enligt 73 § TuL är Posten Aktiebolag skyldig att medverka i tullens kontrollverksamhet i fråga om varor som befordras med post. Denna medverkan får dock inte omfatta sådana åtgärder i 63 70 §§ TuL. Vidare fanns fram till nyligen en regel som anges i 14 § VSL som gav posttjänstemän rätt att föranstalta om undersökning av postpaket i vissa fall. I samband med att denna skyldighet togs bort diskuterades allmänt frågor rörande postens medverkan i tullkontroll i lagstiftningsärendet prop. 199394:38 s. 1060. Därvid

Stickprovskontroller, 245 . . .

påpekade departementschefen att ett medlemskap i EU visserligen skulle kräva förändringar i tullens verksamhet men att han för sin del inte såg något hinder mot att lägga en sådan uppgift som medverkan i tullens kontrollverksamhet på ett bolag a. prop. s. 109. I anledning av att lagrådet vid sin granskning av bestämmelserna

i TuL framförde betänkligheter mot att de begränsningar i kontrollbe-

fogenheterna som brevhemligheten påkallar inte uttryckligen angavs i lagtexten, påpekade departementschefen att tullens befogenheter endast fick användas i syfte att kontrollera anmälnings- eller uppgiftsskyldighet prop. 1986871166 s. 93. Departementschefen framhöll vidare det nödvändiga i att tullens kontrollbefogenheter omfattade även brev och liknande försändelser men att kontrollen inte får vara mer långtgående än vad som behövs för att uppnå syftet med den. Detta innebar enligt departementschefen att tullmyndigheterna inte får ta del av innehållet i förtroliga meddelanden och liknande som finns i brev eller andra försändelser. Om man helt tar bort möjligheten att undersöka postförsändelser finns det enligt utredningens mening en uppenbar risk att smugglingen av framför allt narkotika i ännu högre grad än nu sker med hjälp av postbefordran. Fördelarna med postbefordran är uppenbara för den som vill smuggla narkotika eftersom upptäcktsrisken är betydligt mindre. Metoden har dock den nackdelen för gärningsmannen att möjligheterna att hålla smuggelgodset under kontroll är små. Ju större ekonomiskt värde smuggelgods representerar desto mindre sannolikt är att det befordras på ett sådant sätt att det är utanför gärningsmännens kontroll. Den smuggling som sker via post rör därför normalt begränsade mängder narkotika men är i gengäld ofta förekommande. Enligt utredningens mening är det nödvändigt att tullen även i fortsättningen kan utöva viss kontroll över varor som befordras per post. Sådana kontroller vid gränsen som inte försvårar eller fördyrar rörligheten för varor förbjuds inte av artikel 30 och 34 i Romfördraget. Frågan är då om det är tillåtet att vidta sådana åtgärder i fråga om postförsändelser som t.ex. undersökningar i form av genomlysning eller som innebär att en narkotikahund får genomsöka den lokal som postförsändelserna passerar, allt under förutsättning att undersökningen inte påverkar genomströmningen. Det kan visserligen hävdas att det, lika lite som när det gäller varor i övrigt, kan godtas att post som passerar en inre gräns blir föremål för stickprovskontroller. Enligt utredningens mening föreligger det dock en skillnad härvidlag. Inom EU läggs stor vikt vid att den inre gränsen inte skall utgöra och inte heller uppfattas som ett reellt - hinder. En kontroll vid den inre gränsen som innebär att en person tvingas stanna och kanske genomgå någon form av undersökning av

246 Stickprovskontroller, . . . .

honom eller hans bagage innebär utan tvekan en begränsning i den fria rörligheten och upplevs säkert också sådan, även det är som en om fråga om en tidsmässigt mycket begränsad kontroll. När det gäller post och andra försändelser har varken mottagaren eller avsändaren något inflytande över gränspassagen. De vet inte när och hur försändelsen passerar gränsen och hur den därvid behandlas. Det viktiga för dem båda är att försändelsen inte fastnar i systemet utan når fram i avsedd tid, dvs. att den fria rörligheten inte inskränks. En undersökning som enbart innebär att en försändelse passerar en kontrollapparat eller att en narkotikahund får genomsöka den lokal som postförsändelsen passerar innebär ett mycket litet intrång eller dröjsmål och kan därmed inte sägas hindra rörligheten. Enligt utredningens mening kan det därför även i fortsättningen godtas att post eller andra försändelser som ankommer från ett EUland genomgår viss kontroll. Att kvarhålla en försändelse i syfte att undersöka den torde dock inte vara tillåtet, utom i de fall en brottsmisstanke uppstått. Vid misstanke om brott gäller sedvanliga regler användande tvångsmedel. Är rättsliga förutsättningar för om av handen kan således försändelsen tas i beslag enligt vanliga regler. En annan viktig fråga är vilka kontroller som tillåts i fråga om undersökning av handbagage och incheckat bagage på flygningar och sjötransporter inom EU. Det finns, som framgått i avsnitt 13.1, en förordning från Rådet som rör hanteringen av bagage vid sådana transporter. Den grundläggande principen är att kontroller av bagage vid flygningar eller sjötransporter inom EU inte får förekomma. Tanken är att bagage som tillhör EU-resenärer skall kunna separeras från bagage som tillhör resande i tredjelandstrafik. Den sistnämnda kategorin skall underkastas kontroll men inte den förra. I praktiken är det emellertid svårt att skilja ut bagaget så att principen kan genomföras fullt ut. Undantag från huvudregeln om att bagage som medförs av resande från EU-land inte skall kontrolleras görs om flygningen eller sjötransporten börjar eller slutar i ett tredje land, eller om den

ger utrymme för att passagerare från ett tredje land stiger på under

vägen. Enligt rådsförordning 392591 och en tillämpningsförordning från Kommissionen 182392, som innehåller närmare regler om kontrollsystemet, förutsätts kontrollen av incheckat flygbagage som tillhör tredjelandspassagerare äga rum vid slutdestinationen under förutsättning att det är en internationell flygplats inom EU. Kontrollen av handbagaget kan antingen ske vid den första destinationen inom EU, om passageraren lämnar flygplanet där, eller vid slutdestinationen om passageraren har suttit kvar i planet. Om tredjelandspassagerare blandats med passagerare som reser internt inom EU på en flygning där någon kontroll av tredjelandspassagerarens bagage inte har ägt

SOU 1994: 131 Stickprovskontroller, 247 . ..

rum får allas handbagage kontrolleras vid slutdestinationen. Beträffande passagerare till sjöss förutsätts bagagekontrollen ske där bagaget lastas respektive lastas av. Incheckat bagage som enbart transporteras inom EU, och som alltså inte skall kontrolleras, skall märkas med en särskild typ av bagagelapp. I de fall där bagage från både resande inom EU och resande i tredjelandstrafik har blandats får kontroller alltså förekomma även av det handbagage som den resande inom EU medför. I princip skall därvid samma regler tillämpas, om inte den som medför varor kan visa att det är fråga om EU-varor. Det är svårt att av detta dra några bestämda slutsatser om vilka kontroller som kan godtas i fråga om handbagage i nu aktuella fall. Föreligger det misstanke om brott kan kontroll självfallet genomföras enligt vanliga regler. Frågan är dock i vad mån det finns utrymme för andra typer av kontroller. Enligt utredningens mening kan ifrågasättas om inte det finns visst utrymme åtminstone för selektiva kontroller med stöd av 63 § TuL. En sådan kontroll skulle enbart ha till syfte att separera varor som införts från tredje land och måste utformas i enlighet med detta. I sammanhanget bör dock nänmas vad företrädare för det engelska tullväsendet uttalat om den aktuella frågan. Enligt deras mening var sammanblandningen av bagaget av mindre praktisk

betydelse, eftersom kontrollerna var desamma i fråga om båda

kategorierna resenärer.

I det föregående avsnitt 7 och 13.2 har nämnts att Sverige i likhet

med Danmark har medgivits ett undantag från direktivet om punktskatter. Undantaget innebär att Sverige har rätt att över en viss nivå beskatta alkohol och tobak som införs av resande, trots att varorna redan har beskattats i ett annat EU-land. En fråga som det till en början kan finnas anledning att något beröra är hur deklarationen av införda varor praktiskt bör anordnas. I likhet med vad som sker i dag bör enligt utredningen den som reser in från ett annat EU-land till Sverige anmäla om han eller hon vid införandet innehar alkohol eller tobak som skall beskattas. Införsel anses i dag ske när en vara förs in i tullområdet. Begreppet tullom-

råde definieras i 4 § TuL som Sveriges landområde och sjöterrito-

rium samt luftrummet däröver. Det sagda innebär att en resande som kommer till exempelvis en flygplats eller färjehamn skall göra sin anmälan till tullpersonal som finns platsen. I andra fall, om någon tullpersonal inte finns tillgänglig vid gränsen, åligger det enligt gällande rätt i princip en resande att göra anmälan vid närmaste tullplatstullanstalt. Det finns ingen anledning för utredningen att närmare överväga om Sverige bör införa det system som tillämpas i Danmark med brevlådor, där deklarationer om tullpliktiga kvantiteter kan lämnas. Det

248 Stickprovskontroller, . . . .

bör bli en uppgift för Generaltullstyrelsen att överväga vi bör ta om efter det danska systemet. Utredningen vill för sin del bara framhålla följande. Ett system med brevlådor skulle troligen underlätta för inresande deklaration för införda Å andra sidan det att avge varor. är inte givet att den danska lösningen år praktiskt användbar i Sverige. Med tanke den omfattande landgräns som Sverige har och med hänsyn till att det finns så många orter som förhållandevis lätt kan nås med båt i Sverige, blir det kanske svårt att införa ett brevlådesystem. Erfarenheterna från Danmark synes inte heller vara odelat positiva. En viktig fråga är vilken kontroll som kan utövas av att skattepliktig införsel verkligen tillkännages. Av särskilt intresse är om en ordning med stickprovskontroller vid gränserna, alltså utan att någon brottsmisstanke föreligger, kan godtas med stöd av det undantag som Sverige har beviljats. Vad som sågs i ingressen till punktskattedirektivet om att erforderlig kontroll får utövas kan möjligen tyda på att stick- provskontroller vid gränserna är tillåtna. Det kan emellertid enligt utredningen ifrågasättas om sådana kontroller av alkohol och tobak, som så fundamentalt kan komma i konflikt med principen om varors fria rörlighet, verkligen är tillåtna. En rimligare tolkning synes vara att kontroller i och för sig får göras men endast under förutsättning att de ligger inom ramen för principen om den fria rörelsen för varor. En annan tolkning skulle innebära att ett begränsat undantag på punktskatteområdet skulle kunna sätta principen om fri varurörelse ur spel. I detta sammanhang bör dock framhållas att man i Danmark gör även rena stickprovskontroller vid gränsen om alkohol eller tobak förs m. Om det däremot föreligger en misstanke om att alkohol eller tobak införs i strid mot föreskrifterna föreligger dock en annan situation. I ett sådant fall är det självklart att ett ingripande kan ske redan vid gränsen med stöd av det undantag som Sverige har beviljats. Slutsatsen av det sagda är enligt utredningen att några stickprovskontroller vid gränserna av resande från andra EU-länder inte bör förekomma. Däremot kan kontroll ske vid gränserna om det föreligger misstanke om olovlig införsel av alkohol eller tobak.

Ändrade regler misstanke om

Det kan även finnas anledning att diskutera den nuvarande avvägningen när det gäller vilken misstankegrad som krävs för att tullen skall få ingripa med tvångsâtgärder, detta inför ett framtida system där systematiska kontroller som grundar sig enbart att någon passerar en nationalitetsgräns inte längre finns kvar.

Stickprovskontroller, 249 . . .

Redan i dag har tullen rätt att använda för den enskilde mycket ingripande tvångsmedel grund av en misstanke som är svagare än den som krävs för motsvarande ingripande enligt rättegångsbalken. Mot den bakgrunden kan det synas egendomligt att ta upp frågan om misstankegraden kan och bör sänkas ytterligare. Frågan är dock motiverad om man betänker att vissa kontrollmöjligheter vid de inre gränserna faller bort. Riskerna för en försämrad kontrollverksamhet måste och alla tänkbara lösningar övervägas. Även penetreras noga om de kompensatoriska åtgärder som ligger i ett ändrat arbetssätt hos tull och polis betyder mest för en oförändrad kontrollnivå bör enligt utredningens mening även andra möjligheter tas upp till behandling. En viktig utgångspunkt om man skall diskutera vilken misstankegrad som bör gälla vid olovlig införsel eller utförsel över de inre gränserna är om det bör införas några helt nya straffprocessuella begrepp. Det man skulle kunna vinna med en sådan lösning är att man i viss utsträckning kan utöka tullens och polisens befogenheter att ingripa. Avgörande skäl talar dock emot en sådan lösning. Visserligen innehåller VSL redan nu vissa från rättegångsbalken avvikande regler om straffprocessuella tvångsmedel. I stora delar gäller dock rättegångsbalkens regler även vid misstanke om brott mot VSL. De skillnader som förekommer är förhållandevis begränsade. Om man skulle införa ett helt nytt misstankebegrepp, t.ex.

riskprofil, som grund för inledande av förundersökning eller som

underlag för vissa tvångsmedel skulle i princip en motsvarighet till alla processuella regler i 23-28 kap. rättegångsbalken få föras över till den särskilda regleringen i fråga om de inre gränserna. Som exempel kan nämnas att reglerna om personella tvångsmedel i form av gripande, anhållande och häktning skulle behöva omarbetas och anpassas till ett ändrat misstankebegrepp, Vidare skulle det även krävas särskilda regler om förundersökningsförfarandet innan man uppnått sådan misstanke som erfordras för förundersökning enligt rättegångsbalken. Lagstiftaren har hittills velat undvika att lagreglera vissa delar av polisens och tullens brottsbekämpande verksamhet. Detta gäller bl.a. den allmänna spaningsverksamhet som sker utan att det föreligger misstankar om brott och det allmänna informationsinsamlande som ingår som ett naturligt led i dessa myndigheters verksamhet. En reglering anses vara svår att åstadkomma, bl.a. av det skälet den med nödvändighet måste bli så allmänt hållen att den skulle riskera att bli innehållslös. Härtill kommer att begreppet riskprofil står för en arbetsmetod där profilen utgör resultatet. Det torde vara svårt att ur en sådan arbetsmetod skapa en användbar juridisk definition.

250 Stickprovskontroller, . . . .

De synpunkter som nu har anförts mot att införa ett helt nytt misstankebegrepp för smugglingsbrott kan också anföras mot att ersätta misstanke om ett konkret brott med misstanke om viss brottslighet. Sammanfattningsvis kan konstateras att det skulle krävas mycket genomgripande lagstiftningsåtgärder om man väljer att inte anpassa den särskilda regleringen för de inre gränserna till redan förekommande misstankeregler. Det är också svårt att motivera varför en viss typ av brott skulle kunna föranleda ingripande när det begås vid överskridande av en inre gräns medan samma brott, om det upptäcks först när gränsen har passerats, förutsätter att det föreligger en starkare misstanke. Som

exempel kan nämnas att, med olika misstankebegrepp, ett ingripande

mot den som misstänks inneha vapen eller narkotika skulle kunna göras vid den inre gränsen enbart grund av att personen statistiskt sett tillhör en riskprofil medan ett motsvarande ingripande inte skulle kunna ske inne i landet, där normala misstankebegrepp tillämpas. Dessutom skulle en lösning som innebär att man har ett väsentligt

annorlunda misstankebegrepp vid gränspassering strida mot reglerna

inom EU, som förutsätter att regler som tar sikte gränspassering

skall motsvaras av interna regler av likartat slag. Det kan tilläggas att

det redan finns ett visst avstånd mellan vissa av VSL:s regler om misstanke och rättegångsbalkens regler. Detta skulle ökas på ett gap mycket påtagligt sätt om man i fråga om de inre gränserna inför nya misstankebegrepp, exempelvis riskprofil. Det nu sagda talar för att man inte bör införa något nytt misstankebegrepp i den särskilda reglering som rör olovlig införsel eller utförsel över de inre gränserna. Utgångspunkten bör i stället att vara analysera om man kan åstadkomma några förändringar med bibehållande av nuvarande begreppsapparat. Den misstankenivå som föreskrivs i VSL för kroppsvisitation och ytlig kroppsbesiktning är redan den lägsta nivå det straffprosom cessuella systemet känner, nämligen finns anledning att anta. Det finns därför inte något utrymme att sänka misstankenivån när det gäller nu angivna tvångsmedel. I fråga om beslag och husrannsakan använder VSL misstankenivån kan antas. Det råder inte fullständig klarhet om huruvida den graden av misstanke är något högre än graden anledning anta. lEn viss skillnad torde dock föreligga. Man bör därför anpassa bestämmelserna i den reglering som rör olovlig införsel eller utförsel över de inre gränserna så att det krävs samma grad av misstanke för alla de tvångsmedel som förekommer i de bestämmelserna. Detta talar för att man även i fråga om beslag och husrannsakan bör välja lolcutionen anledning anta. Något sakligt skäl att ha skilda nivåer föreligger inte. Man vinner också i klarhet om samma uttryck används.

SOU 1994: 131 Tullen och polisens 251 . . . .

Med den nu föreslagna ändringen kommer den misstankegrad som krävs för samtliga tvångsmedel i den reglering som rör olovlig införsel eller utförsel över de inre gränserna att vara den lägsta nivå som förekommer och den nivå som också utgör grund för att inleda förundersökning enligt rättegångsbalken.

13.4 Tullens och polisens kontrollbefogenheter

m.m.

13.4.l Allmänt om kontrollbefogenheter i samband med

gränspassage

I avsnitt 13.3 har diskuterats vilka typer av kontroller som förekommer för närvarande och den rättsliga grunden för dem. Utredningen har där redovisat vilka kontroller vid den inre gränsen som enligt utredningens mening kan komma i fråga vid ett svenskt medlemskap i EU. Det är en sak under vilka rättsliga förutsättningar en kontroll får genomföras och en annan vilka särskilda befogenheter som skall vara förknippade med kontrollen, om den kontrollerade inte medverkar frivilligt. I utredningens uppdrag ingår att lägga fram förslag till hur kontrollen vid de inre gränserna bör utformas i stora drag. En grundläggande fråga är därvid vilka åtgärder som kontroller av olika slag inrymmer och vad som faller utanför. I detta sammanhang måste också vägas in de befogenheter som de brottsbekämpande myndigheterna har i övrigt. I detta avsnitt tar utredningen upp till diskussion det närmare innehållet i kontroller vid den inre gränsen och vilka överväganden som kan göras om kontrollbefogenheter och arbetsmetoder i framtiden. I anslutning till detta diskuteras också samarbetsfrågor mellan tull och polis. Det förtjänar att framhållas att tullens och polisens verksamhet är reglerad endast i vissa avseenden. Arbetsuppgifterna är således fastlagda medan däremot arbetsmetoderna i vissa avseenden är helt oreglerade och i andra noggrant reglerade i lag eller annan författning. Regleringen är av naturliga skäl ingående när det gäller ingripanden mot enskilda. Särskilt noggrann är regleringen för sådana ingripanden som omfattas av grundlagsskydd. I avsnitt 9 har utredningen redogjort för vilka befogenheter som VSL ger tullen respektive polisen vid misstanke om brott mot VSL. Det kan finnas anledning att här kort erinra om dessa befogenheter och att även vidga perspektivet till arbetsmetoderna.

252 Tullens och polisens

Vid misstanke om brott finns det regler om hur utredning om brottet, förundersökning, skall genomföras och vilka åtgärder får som vidtas i samband med detta. Den viktigaste formen av ingripanden mot enskilda utgörs av de straffprocessuella tvångsmedlen. Användningen av tvångsmedel är noggrant reglerad. Eftersom tvångsmedel i stor utsträckning innebär inskränkningar i grundlagsskyddade rättigheter tillåts inte att reglerna tillämpas i strid med ordalydelsen jfr NJA 1977 s. 403. Vissa tvångsmedel omnämns i VSL, nämligen husrannsakan, beslag, kroppsvisitation, ytlig kroppsbesiktning samt gripande och medtagande till förhör. I fråga om de fyra först nämnda finns vissa särregler i förhållande till rättegångsbalken som bl.a. innebär en lägre misstankegrad. I övrigt gäller rättegângsbalkens regler. I VSL föreskrivs vem som får använda där angivna tvångsmedel. Tullmyndighet eller tulltjänsteman får använda samtliga tvångsmedel. En polisman har, med vissa undantag, i stort sett samma befogenheter tulltjänsom en Även vissa andra tjänstemän har i VSL tillagts befogenhet steman. att använda tvångsmedel, vilket utvecklas närmare i det följande. Den delen av tullens och polisens brottsbekämpande verksamhet som

faller utanför den egentliga förundersökningsverksamheten är däremot

inte författningsreglerad. Bland det som inte är föremål för författningsreglering bör i detta sammanhang särskilt nämnas underrättelseförfarande och spaning. Några kontrollbefogenheter mot enskilda kan inte grundas vare sig underrättelseförfarande eller spaning. Tullen har vidare en rad kontrollbefogenheter som bygger på bestämmelser i TuL. Bestämmelserna i TuL kompletteras av regler i tullförordningen 1987:1114. Undersökning av resväskor och annat handbagage får enligt 63 § första stycket 3 TuL göras av en tullmyndighet för kontroll av att anmälnings- och uppgiftsskyldighet enligt TuL eller föreskrifter som meddelats med stöd av den lagen har gjorts riktigt och fullständigt. Vidare har enligt 64§ TuL förare eller befälhavare ett transportmedel som står under tullkontroll skyldighet att använda anvisad väg och att stanna tullmyndighetens anmaning. Förare eller befälhavare på transportmedel som inte står under tullkontroll är också skyldig att stanna tullmyndighets amnaning. Detsamma gäller annan person. Anmaning att stanna får ges när det finns anledning att anta att anmälningsskyldighet före-

ligger. Skyldigheten att stanna gäller även fartyg se även 68 § TuL.

Dessutom finns det bestämmelser i 65 § TuL att den är om som skyldig att stanna begäran skall lämna de uppgifter som behövs för kontrollen. I motiven till 65 § sägs bl.a. följande prop. 198687:166 s. 97.

SOU 1994: 131 Tullen och polisens 253 . . ..

Skyldigheten avser även andra upp ifter och handlingar än dem som

rutinmässigt skall lämnas angåenâe transportmedel och medförda

varor enligt föreskrifter i tullagen eller med stöd av tullagen meddelade förskrifter. Exem elvis är en resenär enligt denna

bestämmelse skyldig att på tul tjänstemans begäran varifrån

uppge

han kommer och visa u p sitt pass, allt för att tulltjänstemannen

skall få underlag för Bedöma smugglingsrisken.

att

Med stöd av 64 § tullförordningen får tullen undersöka alla utrymmen i ett transportmedel för att kontrollera uppgifter som har lämnats med stöd av 65 § TuL. Tullens befogenheter enligt 63-70 TuL kan utövas även av en polisman som biträder tullen 73 § TuL. I såväl VSL som tullagstiftningen finns också regler om vilka skyldigheter och befogenheter i kontrollhänseende som tillkommer befattningshavare inom andra verksamhetsområden. Kustbevakningen var tidigare en del av Tullverket men är sedan slutet av 1980-talet en egen myndighet. Kustbevakningen svarar för den reguljära, civila övervakningen längs landets kuster. I Kustbevakningens arbetsuppgifter ingår bl.a. vissa brottsbekämpande uppgifter

se 23 § polislagen och lagen 1982:395 om Kustbevakningens med-

verkan vid polisiär övervakning. Enligt 14 § VSL åligger det en tjänsteman vid Kustbevakningen att i den mån hans tjänstgöring föranleder det noggrant övervaka att brott som avses i VSL inte äger rum. En tjänsteman vid Kustbevakningen har samma rätt som enligt rättegångsbalken tillkommer en polisman att gripa den som misstänks för brott mot VSL och att till förhör medta den som befinner sig en brottsplats. I fråga om beslag 15 §, husrannsakan 18 §, kroppsvisitation och ytlig kroppsbesiktning 19 § har en tjänsteman vid Kustbevakningen samma befogenheter som en tulltjänsteman. Personal vid Kustbevakningen kan också biträda tullpersonal med

kontrolluppgifter. Enligt 73 § TuL har en tjänsteman vid Kustbe-

vakningen vid utövandet av sådan kontroll som avses i tullagstiftningen befogenheter tillkommer en tulltjänsteman enligt samma som 63-70 §§ TuL. Bestämmelserna i 14 och 15 §§ VSL gäller i vissa delar också för tjänstemän vid lots- och fyrstaten och tjänstemän vid Statens järnvägar. Dessa tjänstemäns befogenheter är dock begränsade till beslag. Fram till den 1 mars 1994 gällde motsvarande också för en posttjänsteman. Posten Aktiebolag och järnvägsföretag är enligt 73 § TuL skyldiga att medverka i kontrollverksamhet enligt den lagen i fråga om som befordras med post eller på järnväg. Genom en uttrycklig varor regel i 73 § TuL har angetts att personal vid järnvägsföretag och Posten Aktiebolag inte får utöva befogenheter som anges i 63-70 §§ TuL.

254 Tullens och polisens

Gränskontrollgruppen har i sin slutrapport s. 73 föreslagit att kombinerade polis- och tullgrupper skall arbeta vid de färjelägen och

flygplatser som utgör inre gräns och där kontrollverksamhet skall äga rum. Godskontrollen skall primärt vara en uppgift för tullen medan personkontrollen i första hand skall uppgift för polisen. Övervara en

vakningen måste enligt Gränskontrollgruppen diskret och in-

vara gripandena bör i stor utsträckning grunda sig på riskprofiler, resultat av spaningar och på information från tullens och polisens internationella underrättelsesamarbete.

13.4.2 Närmare om vissa arbetsmetoder

Det kan finnas särskild anledning att närmare beröra frågan vissa om arbetsmetoder som huvudsakligen används i den delen tullens och av polisens spaningsverksamhet som syftar till att övervaka att inte varor förs in i eller ut ur landet i strid med förbud eller andra restriktioner.

Underrâttelseförfarandet har berörts i avsnitt 13 3 och i avsnitt 1 1

. om kompensatoriska åtgärder. Beteckningen underrättelseförfarande har valts mot bakgrund av att verksamheten i huvudsak består i att inhämta uppgifter, s.k. underrättelser. Uppgiftsinhärntandet sker från register, från andra enheter inom myndigheten eller från andra myndigheter och organ inom och utom landet, från allmänna källor samt från tips och andra upplysningar från allmänheten. Eftersom underrättelseförfarandet huvudsakligen består i att inhämta och bearbeta uppgifter är det framför allt lagstiftningen tillgång till om registeruppgifter och om användningen sådana uppgifter kan av som komma in i bilden. I allt väsentligt är emellertid underrättelseförfarandet oreglerat. Detsamma är fallet med spaning. Vad som är av intresse här är i första hand vad som brukar kallas brottsspaning, dvs. spaning efter en person eller efter gods med anledning misstanke brott. Även av om traditionell personspaning, varmed bl.a. övervakning vissa avses av kända kriminella och deras förehavanden, kommer emellertid in i bilden. Det bör särskilt noteras att spaning inte i sig ger underlag för ingripanden mot enskilda. En annan sak är att spaning kan resultera i en brottsmisstanke, som i sin tur kan ge underlag för exempelvis straffprocessuella tvångsmedel. Spaning är en arbetsmetod som används såväl vid gränsen som inne i landet. Både tullen och polisen begagnar sig av metoden. Det finns inte några särskilda författningsregler som rör spaning, utöver de allmänna principer som gäller för verksamheten i stort. Vissa allmänna uttalanden om polisens spaningsmetoder gjordes riksdagen är 1982. av Efter att ha hänvisat till vissa allmänna principer uttalade utskottet bl.a. följande bet. 198182:JuU38, s. 14.

Tullen och polisens 255

Med anledning av de berörda frågorna om polisens spaningsmetoder vill utskottet framhålla att det givetvis är ett framträdande samhällsintresse att den grövre brottsli heten bekämpas effektivt. Den allvarliga narkotikabrottsligheten oc annan grövre brottslighet torde numera i vissa fall bedrivas i sådana former att dessa brottsty er intar en viss särställning från brottsbekämpningssynpunkt. Mot en bakgrunden anser utskottet att det arbete på att utveckla spaningsmetoderna mot kriminalitet av aktuellt slag som har bedrivits har ett värde. A andra sidan torde det stå klart att det här i vissa hänseenden har varit frå a om arbetsmetoder som från allmänna synpunkter inbjuder till iskussion. Det gäller ett område där, som förut sagts, nå ra absolut fasta rättsregler inte finns och enligt sakens natur svårligen kan ställas upp. Samtidigt måste framhållas att den omständigheten att ett särskilt slags spaningsmetoder inte är

uttryckligen förbjudna enligt svensk lagstiftning aldrig i sig kan

utgöra tillräckliga skäl för att utan vidare utgå fran att de också bör

bli tillämpade här i landet. Vad saken enli tutskottets mening gäller är ytterst en fråga om inriktningen av po isens arbete där intresset av effektivitet samt rättssäkerhets- och integritetskraven bryter sig mot varandra.

Här bör också regleringen i 8 § polislagen särskilt nämnas. l den paragrafen föreskrivs att en polisman som skall verkställa en tjänsteuppgift skall under iakttagande av vad som föreskrivs i lag eller annan författning ingripa ett sätt som är försvarligt med hänsyn till åtgärdens syfte och övriga omständigheter. Måste tvång tillgripas, skall detta ske endast i den form och den utsträckning som behövs för att det avsedda resultatet skall uppnås. Ett ingripande som begränsar någon av de grundläggande fri- och rättigheter som anges i 2 kap. regeringsformen får aldrig grundas enbart 8§ polislagen. Bestämmelsen ger uttryck för de allmänna principer som anses gälla även för andra verksamhetsområden som sysslar med brottsbekämpning, nämligen legalitets-, behovs-, ändamåls- och proportionalitetsprinciperna. I motiven till bestämmelsen läggs fast vissa grundläggande principer för användningen av s.k. okonventionella spaningsmetoder prop. 198384:lll s. 46f. En sådan grundläggande princip är att polisen aldrig bör få begå en kriminaliserad handling för att kunna efterforska eller avslöja ett brott. En annan är att polisen aldrig bör få provocera eller eljest förmå någon att inleda en brottslig aktivitet. Vidare läggs fast att polisen aldrig av spaningsskäl får underlåta att vidta föreskrivna åtgärder mot brott eller en för brott misstänkt person. En annan sak är att vissa ingripanden kan uppskjutas en kortare tid. Ett exempel på det senare är s.k. kontrollerade leveranser av narkotika, som innebär att tull och polis avsiktligen låter en narkotikakurir passera gränsen i syfte att avslöja den som är mottagare av narkotikan och personer i övrigt som ligger bakom den aktuella brottsligheten.

256 Tullens och polisens

Frågan om en spaningsmetod är godtagbar eller inte måste alltid göras med utgångspunkt i om metoden är försvarlig med hänsyn till åtgärdens syfte och övriga omständigheter.

Spaning förekommer även inom för förundersökning jfr 23

ramen kap. l § rättegångsbalken. Någon särskild reglering som tar sikte på spaning under förundersökning finns inte. De allmänna principer om

förundersökning som anges i 23 kap. 4 § rättegångsbalken, nämligen

att en förundersökning inte får bedrivas så att någon onödigt utsätts för misstanke eller drabbas av kostnad eller olägenhet samt att under förundersökningen skall belysas omständigheter som talar såväl för som emot den misstänkte, är dock tillämpliga även spaning under

förundersökning.

De ovan nämnda motivuttalandena tar sikte på såväl spaning som

sker inom ramen för förundersökning spaning.

som annan Spaning kan förekomma i många olika former. En sådan form, som har likheter med underrättelseförfarandet, är registerspaning, vilket innebär att man kontrollerar vilka uppgifter som förekommer om exempelvis en person, ett fordon, ett företag eller en viss företeelse i olika offentliga eller sekretessbelagda register. Med spaning åsyftas dock vanligen fysisk spaning, dvs. fysisk övervakning exempelvis av en plats, ett transportmedel eller en person. Fysisk spaning som riktas mot personer eller transportmedel kan genomföras exempelvis i form dold övervakning från fast av en placerad kontrollpunkt eller i den formen att civilklädda tjänstemän rör sig i närheten av det objekt som övervakas och eventuellt följer efter objektet. Det ligger i sakens natur att spaning är en åtgärd som den person som spaningen riktar sig mot inte bör få vetskap om, dvs. det är en metod där polis och tull arbetar i det fördolda eller i varje fall inte öppet redovisar sina insatser. Flertalet av tullens och polisens arbetsmetoder är dock sådana att det direkt framgår att den kontrollerande myndigheten vill uppgifter. Det finns inte någon allmän skyldighet att lämna upplysningar till

myndigheter. I den mån det föreligger sådana skyldigheter finns dessa

reglerade i lagar och andra författningar. Detta gäller t.ex. skatteförvaltningens område. På tullområdet finns det, som tidigare nämnts, ett omfattande regelverk med bestämmelser anmälnings- och om uppgiftsskyldighet vid införsel och utförsel av bl.a. varor. Inom ramen för en förundersökning får enligt 23 kap. 6 § rättegângsbalken förhör hållas med var och en som kan antas lämna upplysning av betydelse för förundersökningen. Någon skyldighet för den enskilde att yttra sig föreligger däremot inte. Om vederbörande vägrar att yttra sig angående någon omständighet som är av vikt för

SOU 1994: 131 Tullen och polisens 257 . . . .

utredningen kan han redan under förundersökningen få avlägga vittnesmål vid rätten 23 kap. 13 § rättegångsbalken. Inte heller finns det någon allmän skyldighet för den enskilde att stanna och underkasta sig kontroll. Om en myndighet hejdar ett transportmedel för att ingripa mot någon i detta eller för att inhämta uppgifter från exempelvis föraren eller befälhavaren eller från någon passagerare medför ingripandet en inskränkning i rörelsefriheten för alla som färdas i transportmedlet. En sådan inskränkning kräver lagstöd jfr 2 kap. 8 och 12 §§ regeringsformen. Tullen har rätt att hejda transportmedel med stöd bl.a. 64 och av 68 §§ TuL. En grundläggande förutsättning för att tullen skall kunna genomföra en fysisk undersökning av exempelvis ett fordon eller av något som medförs i detta är självfallet att fordonet i fråga, om det behövs, kan hejdas och kvarhållas med våld till dess att undersökningen har genomförts. Befogenheten att hejda transportmedel har därför stor praktisk betydelse i tullarbetet. Tullens befogenheter på detta område är mycket vidsträckta och omfattar även sådana åtgärder som exempelvis att uppehålla tåg 63 § tullförordningen eller att begära att luftfartyg hindras att avgå eller att landa 98 § anmanas första stycket 3 luftfartsförordningen, 1986: 171. Tullens befogenheter att hejda transportmedel är således utförligt reglerade. För polisens del finns inte någon motsvarande reglering. Det har tidigare ansetts att det ligger i sakens natur att polisen har rätt att hejda ett fordon om polisen med stöd av någon regel har rätt att ingripa mot någon som färdas i fordonet. Eftersom ett hejdande i sak innebär att rörelsefriheten inskränks för alla dem som befinner sig i fordonet har det under senare år framförts synpunkter att polisens befogenheter på detta område måste lagregleras och inte bara härledas ur andra regelsystem. Polisrättsutredningen har i sitt betänkande SOU 1993:60 Polisens rättsliga befogenheter föreslagit regel att en om

polisens rätt att hejda fordon införs i polislagen. Utredningen har

föreslagit att befogenheten skall omfatta bl.a. de fall där det finns

anledning att anta att föraren eller någon annan som färdas i fordonet

har begått ett brott. Utredningen har däremot avvisat tanken på att polisen skall ges rätt att stoppa fordon i renodlat spaningssyfte, dvs. innan man har nått upp till en sådan misstanke att förundersökning kan inledas s. 2300. Narkotikahundar ingår numera som ett reguljärt inslag i både polisens och tullens verksamhet. Hundarna används dels för att genomsöka utrymmen med varor, utan att det föreligger någon misstanke om att det vid just det tillfället förekommer narkotika, dels för att snabbt genomsöka platser eller transportmedel där man misstänker att narkotika kan finnas dold. En narkotikahund är en stor tillgång genom att den kort tid kan kontrollera ett stort antal

258 Tullens och polisens

föremål eller Är hunden erfaren är den mycket ett stort utrymme. ett tillförlitligt hjälpmedel. Hunden kan ofta avgöra om det förekommer narkotika även om försök har gjorts att förstöra luktämnet, t.ex. genom att placera peppar, vitlök eller andra kraftigt doftande ämnen intill narkotikan. Det finns inte några författningsregler som tar sikte på användningen av narkotikahundar. Som regel används de som hjälpmedel i tullens eller polisens spaningsverksamhet. Om en narkotikahund markerar förekomsten av narkotika är emellertid detta normalt tillräckligt för att en misstanke om brott skall uppstå. Reglerna om tvångsmedel i rättegångsbalken och i annan lagstiftning är utformade med hänsyn till att åtgärden skall verkställas av en person. I de fall teknisk utrustning används för en kontroll kan man fråga sig om det är fråga om användning av ett tvångsmedel eller om någon annan typ av åtgärd. Som exempel kan nämnas att en larmbåge ersätter kroppsvisitation eller att ett föremål genomlyses med röntgen eller annan teknisk utrustning. Undersökning i form av genomlysning torde normalt fylla samma syfte en husrannsakan, nämligen att eftersöka föremål. Föremålet som för husrannsakan skall vara hus, rum eller slutet förvaringsställe. Det är närmast det sistnämnda som är aktuellt vid en kontroll i form av genomlysning. Den nu diskuterade frågan är inte närmare belyst. Viss ledning kan dock hämtas ur reglerna om säkerhetskontroll vid flygplatser. Lagstiftningen på området aktualiserades genom en framställning från Rikspolisstyrelsen, som begärde att få utvidgade befogenheter att företa husrannsakan och kroppsvisitation på flygplatser. Avsikten var att kunna undersöka flygpassagerare och deras bagage. I första hand skulle kontrollen gå till på det sättet att en passagerare tillsammans med sitt bagage skulle passera en detektor. Om den inte gav utslag skulle någon ytterligare undersökning inte göras. I propositionen togs dels regel om kroppsvisitation, dels en regel om undersökning upp en av väska eller annat slutet förvaringsställe. Tillämpningsområdet vidgades att även avse fraktgods och andra personer än passagerare som uppehåller sig på flygplatsens område. Bestämmelsen om kroppsvisitation finns i 3 § lagen 1970:926 om särskild kontroll på flygplats. I 5 § talas om kroppsvisitation som sker genom elektrisk metalldetektor. I motiven till bestämmelsen framhöll departementschefen att den metod som i första hand avsågs komma till användning vid kroppsvisitation var användning av metalldetektor, vilket han ansåg innebar ett relativt ringa ingrepp i den personliga integriteten. I detta lagstiftningsärende har uppenbarligen användningen av metalldetektor betraktats som en form av kroppsvisitation. Huruvida användningen av metalldetektor också, såvitt avser undersökning av bagaget, har betraktats som en form av husrannsakan är mera osäkert.

SOU 1994: 131 Tullen och polisens... 259

Här kan också en jämförelse göras med de larmbågar som finns i exempelvis varuhus och som ingår som ett led i deras larmsystem. Att passera en sådan larmbåge utgör visserligen form kontroll en av men denna är rättsligt oreglerad. I detta sammanhang kan det också finnas anledning att erinra att om undersökning av post och andra försändelser kan ske i form av genomlysning. Utredningen har tidigare behandlat den frågan i avsnitt l3.3.6.

13.4.3 Konsekvenserna av ett ändrat kontrollsystem

13. 3.1 Behovet av ändrade kontrollbefogenheter

Allmänt

Vid ett svenskt medlemskap i EU måste, som framgått ovan, kontrollverksamheten ges en helt annan inriktning än nu eftersom den reguljära tullkontrolleni princip upphör vid den inre gränsen. I avsnitt 13.3 har utredningen stannat för att kontroller vid den inre gränsen i princip enbart skall få förekomma vid misstanke om brott. Detta ställningstagande får betydelse för hur kontrollbefogenheterna närmare utformas. Det är enligt utredningens mening viktigt att skilja mellan å ena sidan kontroller som innebär ingripanden mot enskilda och å andra sidan myndigheternas allmänna verksamhet att uppdaga och beivra brott. Reglerna om kontroller mot enskilda är för närvarande intagna i VSL och i tullagstiftningen. Sådana ingripanden mot enskilda som grundar sig på misstanke om brott skall enligt utredningens förslag kunna ske även vid den inre gränsen. Utredningen ser det som

utomordentligt viktigt att lagstiftningen utformas så att den fria

rörligheten över gränserna inte leder till negativa konsekvenser i form av exempelvis ökad narkotikahandel eller annan grov brottslighet.

Övervägandena om vilka kontrollbefogenheter som krävs vid den inre

gränsen har gjorts med utgångspunkt i detta synsätt. Samtidigt måste de förändringar som föreslås självfallet stå i överensstämmelse med det internationella regelverket och med den svenska rättstraditionen. I det följande kommer utredningen i detalj gå in på regleringatt mera en av de tvångsmedel som får användas vid misstanke om brott. Vid sidan av den kontrollverksamhet som riktar sig direkt mot enskilda med anledning av misstanke om ett konkret brott förekommer ett omfattande arbete inom såväl tullen som polisen ett led i som myndigheternas allmänna brottsuppdagande och brottsbeivrande verksamhet. Den allmänna spaningsverksamheten, dvs. sådan

260 Tullens och polisens

spaningsverksamhet som inte har anknytning till något konkret brott, utgör därvid en viktig beståndsdel. Av intresse är bl.a. gränsdragningen mellan spaningsverksamhet och kontroller som innebär ingripanden mot enskilda. Enligt utredningens mening innebär inte avskaffandet av systematiska kontroller vid den inre gränsen något hinder mot att exempelvis civilklädd personal från tullen ocheller polisen finns vid gränsen och diskret övervakar den trafik som förekommer. De iakttagelser som då görs kan i vissa fall leda till uppkomsten av en brottsmisstanke och således ge upphov till en kontroll. I andra fall kan övervakningen leda till fortsatta spaningsâtgärder eller andra åtgärder, t.ex. att en promemoria upprättas som bildar en pusselbit i underrättelseförfarandet. Det bör inte heller föreligga något hinder mot att tullen, om överenskommelse härom kan träffas med berört företag, låter personal finnas ombord på transportmedel destinerade till Sverige och där utföra övervakningsuppgifter av nyssnämnda slag. Utredningen vill dock peka att här kan finnas komplikationer i det avseendet att svenska tjänstemän i princip endast kan utöva myndighet och fullgöra myndighetsfunktioner på svenskt territorium. Genom mellanstatliga överenskommelser, t.ex. avtal om gränstullsamarbete, kan dock avsteg göras från denna princip. Det får ankomma på Tullverket att närmare analysera vilka arbetsmetoder som kan tillåtas.

Övervakning av det nu skisserade slaget får betydelse både i det

direkta kontrollarbetet och i den mer långsiktiga verksamheten. Enligt utredningens mening är det emellertid en förutsättning för att metoden skall kunna godtas att Övervakningen ges en sådan utformning att den inte ger intryck av en regelrätt gränskontroll. Detta ställer höga krav på framför allt tullen att finna lämpliga arbetsformer. Användningen av narkotikahundar bör ses som ett spaningshjälpmedel. Enligt utredningens mening bör det mot den bakgrunden i princip inte föreligga något hinder mot att låta narkotikahundar ingå i den utrustning som används vid en diskret övervakning av den inre gränsen. Om tullpersonal finns ombord transportmedel bör, med de begränsningar som har angetts ovan, enligt utredningens mening även narkotikahundar kunna medföras och utnyttjas i arbetet. De internationella kontakterna är redan av stor betydelse när det gäller att bekämpa den internationella och organiserade brottsligheten. Det finns redan nu ett antal bilaterala samarbetsavtal på tullområdet. I och med att EES-avtalet har trätt i kraft har Sverige fått tullsamarbetsavtal med länderna inom EU samt med EFTA-länder som t.ex. Österrike. Vidare finns både inom tullen och polisen internationella samarbetsorgan. Inom ramen för den tredje pelaren pågår arbete med att fördjupa samarbetet mellan länderna inom EU inom såväl polisens

Tullen och polisens 261 . . ..

som tullens verksamhetsområden. Detta beskrivs närmare i avsnitt 11 och 13.5. Det internationella samarbetet bl.a. uppslag för hur ger nya arbetsmetoder i brottsbekämpningen kan utvecklas, förmedlar kunskaper om brottslighetens utveckling i andra länder och ger underlag för allmänna bedömningar av vilka hot från den organiserade brottsligheten som landet står inför. Vad som är mest intressant i detta sammanhang är dock att det internationella samarbetet också ger upphov till konkreta uppgifter om brottsmisstankar och misstänkta om personer. Uppgifter som är av den arten att de utgör grund för misstanke om brott kan ge underlag för en kontroll. Det torde inte råda någon tvekan att det internationella om samarbetet mellan brottsbekärnpande myndigheter kommer att bli ännu viktigare i framtiden. Inom detta område krävs det nya åtgärder för att utveckla samarbetet. Den frågan behandlas närmare i avsnitt 13.5 om kompensatoriska åtgärder. I tullens och polisens allmänna verksamhet att uppdaga och beivra brott ingår också underrättelseförfarandet. Utredningen vill understryka att underrättelseverksamheten kommer att bli ännu viktigare i framtiden. I och med att det kommer att krävas brottsmisstanke för kontroll vid den inre gränsen kommer produkterna av underrättelseverksamheten i form av konkreta uppgifter att bli ett viktigt underlag för bedömningar av om det föreligger misstanke brott. Det måste om därför vara en prioriterad uppgift för tullen och polisen att ytterligare utveckla sina arbetsmetoder på detta område. Enbart en utveckling av arbetsmetoderna detta område är emellertid enligt utredningens mening inte tillräckligt. Det krävs också att tullen och polisen i ökad utsträckning får tillgång till vissa uppgifter. Det utredningen har i åtanke är uppgifter ur transportföretagens bokningsregister. Den frågan behandlas i ett följande avsnitt. Användningen av tekniska kontrollmetoder är, med något enstaka undantag, inte närmare reglerad. Det förhållandet att det råder viss osäkerhet om ett tekniskt förfarande vid en kontroll är att betrakta som ett tvångsmedel manar enligt utredningens mening till viss försiktighet. Man måste se både till syftet med användningen och till det integritetsintrång som kontrollen innebär. I de fall man rör sig inom grundlagsskyddat område, t.ex. skyddet mot husrannsakan, måste enligt utredningens mening beträffande sådana kontroller som är jämförbara med ett tvångsmedel uppställas krav lagstöd för samma åtgärden.

262 Tullens och polisens

Tillgång till uppgifter om passagerare m.m.

Utredningen har i det föregående framhållit vikten av att tull och polis i större utsträckning än nu bearbetar information i syfte att klarlägga om det i enskilda fall föreligger brottsmisstanke eller Frågan är då om detta förutsätter att tullen och polisen får tillgång till uppgifter i större utsträckning än i dag. Vad utredningen närmast har i åtanke är om transportföretag bör åläggas skyldighet att lämna vissa uppgifter om exempelvis bokning av passagerare och fordon. l avsnitt 13.3 har utredningen kortfattat redogjort för det förslag om uppgiftsskyldighet för flygföretag som Datastraffrättsutredningen har lagt fram. Förslaget, som har remissbehandlats, övervägs för närvarande i Justitiedepartementet. EU-gränskontrollutredningen vill för sin del framhålla följande i anslutning till Datastraffrättsutredningens förslag. Eftersom den systematiska kontrollen vid de inre gränserna upphör vid ett medlemskap i EU är det enligt utredningens mening viktigt framför allt för en effektiv narkotikabekämpning att myndigheterna får erforderlig tillgång till uppgifter om vilka som passerar gränsen. Ett utökat informationsflöde och bättre arbetsmetoder för att bearbeta information är av stor betydelse för att kompensera bortfallet av generella kontrollmöjligheter. Frågan hur målet med en effektivare kontrollverksamhet skall kunna nås utan att man i alltför stor utsträckning ger avkall rättssäkerhetskraven och på skyddet för den enskildes integritet är emellertid inte lätt att lösa. Datastraffrättsutredningen har uttalat följande i denna fråga SOU 1992:110 s. 492f.

Det är ett starkt samhälleligt intresse att polis och tull har tillgång till effektiva motmedel i sin brottsbekämpande verksamhet. Den ökade rörligheten över gränserna gör det nödvändigt att hålla en

viss kontroll över internationella förbrytare, även det för

om tillfället inte finns någon konkret brottsmisstanke mot dem. En annan sak är om det utan att misstanke om ett konkret brott föreligger bör vara möjligt att få ut uppgifter ur personregister om resandes färdvägar m.m. Det kan finnas risk för att ökade möjligheter att samla in och bearbeta data öppnar vägen för ett mer urskillningslöst insamlande uppgifter. innebär till sin

Förspaning

av natur ett obestämt och obegränsat uppgiftsinsam ande. Det kan finnas risk för att uppgifter samlas in bara av den anledningen att de kan vara bra att ha i framtiden, trots att sambandet med ett konkret brott fått släppas. Databehandlingen innebär samtidigt att informationen blir mer lättåtkomlig och därigenom mera integritetskänslig. Avgörande vid den avvä ning här måste ske mellan som

effektivitet och integritet är vilka risåer för otillbörligt integritetsin-

trång som en åtkomst till flygbolagens bokningsregister kan medföra.

SOU 1994: 131 Tullen och polisens... 263

Enligt vår bedömning leder en sammanvägning av dessa intressen till att uppgiftslämnande för förspaning endast undantagsvis bör

komma ifråga. Samhällets intresse av att sådana uppgifter lämnas

när det gäller t.ex. illegal narkotikahantering, terrorism och annan sådan synnerligen grov brottslighet synes dock väga så tungt att en begränsad uppgiftsplikt för flygbolagen bör kunna godtas.

Datastraffrättsutredningens förslag fick ett blandat mottagande av remissinstanserna. Vissa remissinstanser ansåg att förslaget innebar ett alltför stort ingrepp i den enskildes integritet. Andra ansåg att uppgiftsskyldigheten borde utvidgas eftersom det föreliggande förslaget inte skulle bli av någon praktisk betydelse för kontrollverksamheten. Bland dem som avstyrkte förslaget på sistnämnda grund var Generaltullstyrelsen. Kritik har också riktats mot oklarheter när det gäller tillämpningsområdet. Utredningen vill först och främst peka att sådana uppgifter om resande som de brottsbekämpande myndigheterna redan i dag kan få tillgång till med stöd av bl.a. rättegångsbalkens regelsystem självfallet kommer att kunna utnyttjas även i framtiden. Någon ändring härvidlag är således inte avsedd. Det som nu diskuteras är frågan om olika uppgifter bör vara åtkomliga för tullen och polisen även i de fall det inte föreligger någon misstanke om brott. Det rör sig således om uppgifter för den allmänna spaningsverksamheten och för det brottsförebyggande arbetet, dvs. verksamhet som ligger vid sidan av förundersökning. Dessa områden är i huvudsak oreglerade. Som tidigare har nämnts ger verksamhet av detta slag inte utrymme för tvångsingripanden mot enskilda. Från strikt effektivitetssynpunkt skulle en generell tillgång till uppgifter om resenärer, resvägar, betalningssätt, m.m. självfallet vara av stort värde för både tullens och polisens spaningsverksamhet. Med hjälp av sådana uppgifter skulle man kunna kartlägga exempelvis personer som ofta reser till ett visst land som är intressant ur smugglingssynpunkt och personer som väljer ovanliga resvägar eller som i övrigt företar något som avviker från det normala. Man skulle skaffa sig ökade kunskaper om beteendemönster. Uppgifter som enbart rör resor kan inte heller sägas i sig vara påtagligt integritetskänsliga. Mot detta skall ställas att det kan finnas naturliga förklaringar till beteenden som vid första anblicken ter sig underliga. En ovanlig resväg kan ha sin förklaring i ett personligt besök en viss ort. Frekvent resande kan grundas på både personliga och yrkesmässiga faktorer. Enbart insamlande av uppgifter om resenärer och resor torde endast i undantagsfall ge upphov till en brottsmisstanke. För att ge resultat i det enskilda fallet skulle det krävas bearbetning av de uppgifter som kom till tullens respektive polisens kännedom som innefattar kontroll mot andra uppgifter om de berörda personerna. Det

264 Tullens och polisens

är framför allt det sistnämnda innebär avsevärda risker för som integritetsintrång. Om man vill uppnå största möjliga effektivitet i brottsbekämpningen är detta emellertid oundviklig följd. en Frågan om uppgiftslämnande i brottsförebyggande syfte är ytterst en fråga om vilken avvägning som skall göras mellan å sidan ena effektivitet i brottsbekämpningen och å andra sidan kravet på rättssäkerhet och integritet för den enskilde. Utredningen har noga övervägt denna fråga. Utredningen har i det föregående förkastat tanken att låta icke misstankebaserade riskproñler utgöra grund för kontroll. Utredningen har vidare funnit att det skulle krävas mycket genomgripande lagstiftningsåtgärder om man gör avsteg från de grundläggande principerna inom det straffprocessuella området. Att införa uppgiftsskyldighet för annan spaning än som äger rum inom för ramen

förundersökningen skulle innebära ett sådant principiellt avsteg. En

uppgiftsskyldighet som omfattar integritetskänsliga uppgifter och som skulle fylla funktionen av allmän källa för tullens och polisens underrättelseverksarnhet är knappast förenlig med svensk rättstradition

och skulle enligt utredningens mening från integritetssynpunkt

innebära ett alltför stort ingrepp. Däremot bör en uppgiftsskyldighet som knyts till systemet med särskild kontroll enligt utredningens mening kunna godtas. Särskild kontroll förutsätter, som framgår av avsnitt 13.3.6, att det visserligen föreligger misstanke om grov brottslighet men ger samtidigt utrymme för ingripande även mot personer mot vilka det inte kan riktas en

konkret brottsmisstanke. Den föreslagna regeln om särskild kontroll

uppfyller även kraven proportionalitet. Enligt utredningens mening bör man, för att uppnå ökad effektivitet i tullens arbete, skapa en möjlighet för tullen att få uppgift om vilka resande som kan förväntas

ankomma med eller avresa med en viss transport förutsättningar

om för särskild kontroll av transporten i fråga är för handen. Med en sådan lösning får tullen möjlighet att redan innan en transport anländer skaffa sig kunskap om vilka resenärer är bokade. Det som ger utrymme för att kontrollera vissa personer närmare. Det innebär också att tullen får möjlighet att närmare överväga om kontrollen i första hand bör inriktas mindre mot en grupp.

I likhet med Datastraffrättsutredningen anser utredningen att

upp-

giftsskyldigheten bör begränsas till vissa konkreta förhållanden,

nämligen uppgifter om en viss resande som kan förväntas komma till eller lämna landet med en viss transport och uppgifter vilka om resande som kan förväntas komma till eller från riket med viss resa en transport. Utredningen kan i allt väsentligt ansluta sig till Datastraffrättsutredningens överväganden om hur uppgiftsskyldigheten bör utformas. De

SOU 1994: 131 Tullen och polisens 265 . . . .

uppgifter som uppgiftsskyldigheten bör omfatta är uppgifter om namn, resrutt, bagage, medresenärer, bokningsställe och bokningssätt. Utredningen anser att uppgifter av detta slag inte bör inhämtas datamedium. Det kan vidare vara lämpligt att införa särskilda regler för gallring av uppgifterna. Gallringsreglerna bör inte omfatta fall där förundersökningsreglerna är tillämpliga. Datastraffrättsutredningen har föreslagit att beslut om uppgiftslämnande skall meddelas av domstol på framställning av åklagare. En möjlighet för åklagare att fatta interimistiska beslut har dock öppnats. Enligt utredningens mening torde det tillhöra undantagen att en fråga om uppgiftslämnande aktualiseras i sådan tid att beslut kan fattas av domstol. Det är nämligen i framför allt två typsituationer som uppgiftsskyldigheten kan komma att aktualiseras. Den första är när någon som är misstänkt för grov olovlig införsel av narkotika eller för annat allvarligt smugglingsbrott förväntas företa en resa som framstår som betydelsefull ur brottsutredningssynpunkt. I dessa fall är det angeläget att de brottsbekämpande myndigheterna snabbt får tillgång till uppgifter om resan så att man hinner planera för t.ex. spaning eller för en kontrollerad leverans. I fall av nu angivet slag föreligger det skälig misstanke om brott mot en eller flera

personer. Åklagare är då undersökningsledare. En åklagare har redan

i dag rätt att besluta om mycket ingripande åtgärder mot enskilda.

Under förutsättning att man skapar en lämplig kontroll tillgodoser

som kraven på rättssäkerhet är det enligt utredningens mening godtagbart att i dessa fall lägga uppgiften att besluta om uppgiftslämnande på åklagaren. Den andra typsituationen år när det hastigt uppkommer behov av uppgifter, t.ex. därför att tullen genom sitt internationella samarbete har fått information om att en narkotikakurir kan förväntas anlända inom kort. Det är en typisk situation där det kan finnas utrymme för en särskild kontroll. I dessa fall finns det långtifrån alltid någon misstänkt person. Tvärtom kan uppgifterna från flygföretaget behövas för att få underlag för bedömning av vem som kan misstänkas. I sådana situationer ter det sig naturligt att den närmast berörda myndigheten, nämligen Tullverket, också får besluta uppgiftslämom nande. Liksom när det gäller särskild kontroll bör chefen för ett tulldistrikt kunna besluta om uppgiftslämnande. Beslutet bör dock ofördröjligen underställas Generaltullstyrelsens prövning. Om en åklagare har fattat ett sådant beslut, bör på motsvarande sätt Riksåklagaren få del av beslutet. Det kan vidare vara lämpligt att, som Datastraffrättsutredningen föreslog, göra lagstiftningen tidsbegränsad. Generaltullstyrelsen bör åläggas en skyldighet att till regeringen redovisa en sammanställning

266 Tullens och polisens

över lagens tillämpning, motsvarande den som Rikspolisstyrelsen upprättar i fråga om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning enligt rättegångsbalken. I motsats till Datastraffrättsutredningen anser EU-gränskontrollutredningen att det inte bara är flygföretagens bokningssystem som är betydelse. Även andra transportföretag, exempelvis rederier, har av i viss utsträckning uppgifter om bokningar. Motsvarande regel om skyldighet att lämna uppgifter bör enligt utredningens mening gälla för sådana företag. Det bör i sammanhanget framhållas att en skyldighet att lämna uppgifter också kommer att gälla i fråga om tredjelandsgränsen.

T vångsmedelsregleringen m. m.

Bland de principiella frågor som utredningen på nytt återkommer till är frågan om man i något avseende bör tillskapa regler om kontrollbefogenheter som inte bygger på brottsmisstanke. Utredningen behandlar vidare frågan om det krävs några regler utöver själva tvångsmedelsreglerna för att tillgodose behovet av kontrollbefogenheter vid den inre gränsen. Utredningen har i avsnitt l3.3.6 föreslagit att vissa kontroller avseende post skall kunna företas vid den inre gränsen utan att det föreligger någon misstanke om brott. Förutsättningen är dock att det är fråga om kontroller som inte hindrar den fria rörligheten. Med hänsyn till det grundlagsskydd som föreligger för brevhemligheten krävs lagreglering. Vidare måste regeln utformas så att den inte går utöver vad som är nödvändigt. Enligt utredningens mening är en lämplig lösning att föreskriva att kontrollen skall kunna genomföras utan att försändelsen öppnas eller fördröjs. De kontrollmetoder som utredningen närmast har i åtanke är att posten t.ex. får passera rönt-

genutrustning i avsikt att spåra exempelvis narkotikaförsändelser eller att en narkotikahund genomsöker en postterminal i samma syfte.

En viktig fråga är vidare om och i så fall i vilken utsträckning tullen i framtiden bör få begära uppgifter av den som passerar en inre gräns. Tullens nuvarande möjlighet att ställa frågor till den som passerar gränsen i syfte att utröna om vederbörande har fullgjort sin anmälningsskyldighet bygger på principen om generell tullplikt, en princip som överges i förhållande till EU-länderna vid ett svenskt medlemskap. Den nuvarande rätten att fråga ut den passerande ger ofta underlag för bedömning av om denne skall tas ut för en närmare kontroll eller om det rent av föreligger misstanke om brott. Utfrågningsrätten torde dock främst ha betydelse för bedömning av om den resande medför något som är tullpliktigt och för utlänningskontrollen. Enligt utredningens mening skulle det innebära ett stort

SOU 1994: 131 Tullen och polisens 267

ingrepp i den fria rörligheten om man införde en mot 65 § TuL svarande uppgiftsskyldighet för den som passerar vid en inre gräns. Det bör därför inte komma i fråga. Den omständigheten att kontroll i fortsättningen skall grunda sig misstanke om brott talar också med styrka för att man inte i den särskilda regleringen om införsel och utförsel vid den inre gränsen bör införa en en skyldighet att lämna uppgifter som är mer långtgående än den som finns i rättegångsbalken. Utredningen övergår då till att behandla behovet av tvångsmedel när det föreligger misstanke om brott och hur reglerna härom närmare bör utformas. Beslagsreglerna i VSL ger möjlighet att ta en vara i beslag om den kan antas komma att förverkas. I fråga om beslag av bevisföremål gäller de generella reglerna i rättegångsbalken. Enligt utredningens mening bör, förutom den justering av misstankegraden som har föreslagits i avsnitt l3.3.6, man utforma beslagsreglerna i den särskilda regleringen om införsel och utförsel vid den inre gränsen efter mönster av beslagsreglerna i VSL. Den särreglering rörande husrannsakan som finns i VSL är delvis knuten till reglerna i 28 kap. 3 § RB om s.k. tillhåll. 1986 års varusmugglingsutredning har föreslagit att en tulltjänstemans rätt att företa husrannsakan i tillhåll skall upphävas men funnit att den övriga särregleringen i VSL om husrannsakan bör behållas. Något praktiskt behov för en tulltjänsteman att, utan föregående förordnande, företa husrannsakan i tillhåll torde knappast föreligga. Härtill kommer att den aktuella bestämmelsen i rättegångsbalken har kritiserats och nu är föremål för utredning av Polisrättsutredningen. Utredningen föreslår därför inte någon motsvarighet till reglerna i VSL om husrannsakan i tillhåll. Däremot bör man införa regler om husrannsakan som i övrigt motsvarar dem som för närvarande finns i VSL i den särskilda regleringen införsel och utförsel vid den inre gränsen. Även här om bör dock misstankegraden justeras i enlighet med vad som nyss sagts om beslag jfr avsnitt 13.3.6. Vidare bör tullmyndigheterna m.fl. ha kvar den möjlighet till husrannsakan som nu följer av reglerna i 63 § l och 2 TuL. För kontroll av att anmälnings- och uppgiftsskyldighet enligt TuL eller enligt föreskrifter som meddelats med stöd av den lagen fullgjorts riktigt och fullständigt får tullmyndigheten undersöka dels transportmedel, containrar, lådor och andra utrymmen där varor kan förvaras vid införsel eller utförsel från tullområdet, dels områden för tullupplag, tullager, frihamnar och exportbutiker, flygplatser och bangårdar där varor som står under tullkontroll förvaras liksom lokaler inom sådana områden. När det gäller kroppsvisitation och kroppsbesiktning har utredningen i avsnitt 133.6 föreslagit att man skall införa en regel om särskild kontroll vid den inre gränsen som endast i vissa delar motsvarar den

268 Tullens och polisens

nuvarande regeln i 19 § VSL om pådragskontroller. I övrigt bör den särskilda regleringen om införsel och utförsel vid den inre gränsen innehålla regler rörande kroppsvisitation och kroppsbesiktning som motsvarar dem i VSL. En motsvarighet till reglerna i VSL om urinprov bör också finnas. En särskild fråga i det sammanhanget är om det behövs en reglering av myndigheternas rätt att kvarhålla den som skall underkastas kroppsvisitation eller kroppsbesiktning. I samband med att reglerna i rättegångsbalken om kroppsbesiktning och kroppsvisitation ändrades den l januari 1994 infördes en regel om kvarhållande den av som skall genomgå kroppsbesiktning. Motivet att det när kroppsbevar en siktning skall genomföras kan krävas längre transporter, tillgång till särskild utrustning och särskilda läkare som gör att förfarandet drar ut på tiden prop. 199394:24 s. 51. Departementschefen ansåg därför att det fanns behov av en särskild regel om en skyldighet för den som skall undersökas att kvarstanna till dess undersökningen genomförts. Beträffande kroppsvisitation fanns dock enligt departementschefen inte något motsvarande behov. Hon framhöll därvid att det visserligen kan tänkas finnas fall där det finns ett behov av att kvarhålla någon för kroppsvisitation men att behovet inte är särskilt stort. Hon ansåg att man kan begära att bl.a. den avskildhet som krävs enligt 28 kap. 13 § rättegångsbalken skall att ordna i omedelbar anslutning till den plats där åtgärden aktualiseras. Jämfört med kroppsbesiktning krävs inte samma mått av avskildhet och inte heller särskild utrustning eller deltagande av läkare. Sammantaget fann departementschefen att en särskild regel om kvarhållande för kroppsvisitation inte var motiverad prop. 199394:24 s. 53. I lagstiftsärendet diskuterades inte behovet av en motsvarande reglering i VSL. Vid misstanke om smugglingsbrott förekommer dels kroppsvisitation och kroppsbesiktning med stöd av reglerna i rättegångsbalken, dels kroppsvisitation och ytlig kroppsbesiktning med stöd av reglerna i VSL. När det gäller kroppsbesiktning med stöd av rättegångsbalken

finns redan regler om kvarhållande. Den återstående frågan är då hur

man skall se på behovet av reglering när det gäller ytlig kroppsbesiktning. Ytlig kroppsbesiktning kan enligt utredningens mening i detta avseende närmast jämställas med kroppsvisitation. Visserligen krävs det tillgång till särskilda lokaler som ger den nödvändiga graden av avskildhet för genomföra undersökningen. Å andra sidan torde att undersökningen normalt kunna genomföras utan någon större tidsutdräkt. Mot den bakgrunden bedömer utredningen inte att det föreligger ett behov av en regel om kvarhållande. I fråga om gripande och medtagande till förhör bör samma reglering gälla vid den inre gränsen som nu återfinns i VSL.

Tullen och polisens 269 . . . .

En viktig principiell fråga är om tullen bör få en särskild rätt att hejda transportmedel och hur i så fall en sådan regel bör utformas. Tidigare har det ansetts att beslut om åtminstone vissa tvångsmedel har innefattat en automatisk rätt att använda även annat tvång för att genomföra åtgärden. Frågan vilka befogenheter som kan härledas ur ett beslut om tvångsmedel enligt rättegångsbalken har diskuterats i olika sammanhang. Justitieutskottet har i denna fråga uttalat bl.a. följande med anledning av en motion om befogenheten att ta med någon för blodprov bet. 198384:JuU27 s. 40.

Utskottet vill vid ställningsta ande till spörsmålet mera allmänt framhålla att det av en lagsta gad rätt att bruka ett tvångsmedel i åtskilliga fall måste följa befogenhet att också vidta visst

ingrepp

en eller andra åtgärder som är nödvändiga för att rätten att ru a tvångsmedlet inte skall bli ändamålslös. Aven befogenhet till andra åtgärder torde kunna härledas ur en lagbestämmelse om en rätt att bruka tvångsmedlet. Det sagda gäller även om ingre pet eller

åtgärden i sig har karaktär av ett tvångsmedel eller eljest utförs

tvangsvis. Ett exempel på det som här sagts utgör polisens medtagande av en för trafiknykterhetsbrott misstänkt person till blodprovstagning polisstationen.

Det synsätt som utskottet gav uttryck för torde i huvudsak alltjämt

vara det gängse när det gäller mindre ingrepp i den enskildes frihet. I viss mån har dock, som framgått av vad som nyss sagts, synen på detta förändrats. Det ligger i sakens natur att användandet av tvångsmedel kan innebära ett visst intrång utöver vad som följer av själva tvångsmedlet och att detta får godtas. Lika självklart är att även utomstående kan drabbas av effekterna av ett tvångsmedel. Som exempel kan nämnas att en avspärrning av en plats eller upprättandet av en kontroll medför olägenheter även för helt oskyldiga personer som passerar platsen.

Enligt utredningens mening kan det emellertid inte rimligen ur ett

beslut om att en person skall kroppsbesiktigas eller gripas eller underkastas något annat tvångsmedel härledas en rätt att stanna exempelvis en båt med flera hundra passagerare eller ens en bil. Ett sådant ingrepp måste ses som en frihetsinskränkning för alla som berörs av åtgärden. Därför bör en särskild regel införas om rätt att hejda fordon och andra transportmedel när det föreligger misstanke om brott mot den särskilda regleringen om införsel och utförsel vid den inre gränsen. Rätten att hejda bl.a. fordon bör avse både den situationen att det finns anledning att anta att misstanke om smugglingsbrott kan riktas mot någon som befinner sig i transportmedlet och

de fall där det finns rättslig grund för att undersöka själva transport-

270 Tullens och polisens

medlet. Rätten att hejda bör begränsas genom en särskild proportionalitetsregel. Utredningen lämnar inte något eget förslag till hur en sådan regel bör utformas, mot bakgrund av att frågan om en sådan regel skall införas för polisverksamheten och hur den i så fall skall utformas är föremål för överväganden i Justitiedepartementet. Utredningen anser att en bestämmelse om rätt för tullen att hejda fordon bör i tillämpliga delar kunna utformas efter mönster i motsvarande regler för polisen.

Särskilt om vissa tjänstemäns befogenheter

De lösningar som har redovisats ovan bör i princip föranleda motsvarande förändringar när det gäller andra yrkesgrupper som i dag utövar kontrollbefogenheter vid gränsen. Enligt utredningens mening bör tjänstemän vid Kustbevakningen, med hänsyn till de arbetsuppgifter som åligger dem, ha samma kontrollbefogenheter som personal inom Tullverket vid misstanke om införsel eller utförsel i strid med den särskilda regleringen vid den inre gränsen. Tjänstemän vid Statens järnvägar har i dag möjlighet att besluta om beslag med stöd av reglerna i 14 och 15 §§ VSL. I sitt betänkande har 1986 års varusmugglingsutredning föreslagit att möjligheten för tjänstemän vid Statens järnvägar att till gripa tvångsmedel bör avskaffas SOU 1991:84 s. 372. Förslaget har motiverats med att en sådan tjänsteman i samma utsträckning som en tulltjänsteman har en allmän befogenhet att med stöd av 48 § TuL omhänderta en oförtullad vara för tillfällig förvaring så snart det behövs för tullkontrollen. Något praktiskt behov av en beslagsregel ansågs därför inte föreligga. Vid ett svenskt medlemskap i EU kommer rätten att omhänderta varor för tullkontroll att upphöra vid den inre gränsen. Frågan om det

föreligger behov av en beslagsregel som ger tjänstemän vid Statens

järnvägar möjlighet att ingripa måste därför besvaras med utgångpunkt i andra överväganden än de som gjordes av 1986 års varusmugglingsutredning. Vid vissa gränsorter förekommer i dag relativt frekvent narkotikasmuggling ombord tåg. Det ligger i sakens natur att ett tåg sällan kan hållas kvar i syfte att en tulltjänsteman skall hinna besluta om och verkställa tvångsmedel i form av beslag. Man kan inte heller förlita sig på att polis alltid kan finnas till hand för ingripande. Detta talar enligt utredningens mening för att det finns ett faktiskt behov av att låta tjänstemän vid Statens järnvägar ingripa med beslag i vissa brådskande fall. Ett annat praktiskt exempel är om narkotika upptäcks ombord på ett tåg som just har avgått från den station där tullkontroll nyss ägt rum. De praktiska möjligheterna att tillkalla tull- eller

SOU 1994: 131 Tullen och polisens 271 . . ..

polispersonal kan då vara mycket begränsade och i vissa fall kan det t.0.m. vara uteslutet. Enligt utredningens mening bör således tjänstemän vid Statens järnvägar ges samma möjlighet som reglerna i VSL för närvarande erbjuder att ingripa med beslag vid misstanke om olovlig införsel eller utförsel vid den inre gränsen. I sammanhanget vill utredningen erinra om att det bör övervägas om motsvarande rätt att ingripa med beslag bör tillkomma personal vid privata järnvägar. Utredningen har dock stannat för att inte föreslå någon regel med detta innehåll redan av det skälet att något praktiskt behov härav inte synes föreligga för närvarande.

I fråga om personal vid lots- och fyrstaten som numera ingår i

Sjöfartsverket har 1986 års varusmugglingsutredning uttalat att utredningen under sina kontakter med Tullverket inhämtat att det i praktiken aldrig förekommer att en tjänsteman vid lots- och fyrstaten gör något beslag enligt VSL. Utredningen anför vidare SOU 1991:84 s. 372.

Med hänsyn härtill och då det i sig framstår som angeläget att sjöfarande inte skall dra sig för att begära assistans av lots eller annan personal vid Sjöfartsverket enbart av rädsla för att ett eventuellt in- eller utförselbrott skall upptäckas talar övervägande skäl för att möjligheten att beslagta föremål som kan antas vara förverkade grund av sådant brott bör avskaffas även för denna särskilda grupp av tjänstemän.

Något praktiskt behov av att låta personal inom Sjöfartsverket besluta beslag föreligger inte enligt utredningens mening. Även i övrigt om kan utredningen ansluta sig till de synpunkter som 1986 års varusmugglingsutredning framfört i denna fråga. Någon regel om tvångsmedelsbefogenheter för personal inom Sjöfartsverket bör därför inte införas i den särskilda regleringen om införsel och utförsel vid den inre gränsen.

Sammanfattning av konsekvenserna av utredningens förslag angående ändrade kontrollbefogenheter

Tullen

De förslag som utredningen har presenterat angående kontrollen vid den inre gränsen leder till avsevärda förändringar för tullens del. De omfattande kontrollbefogenheter som utövas med stöd av bestämmelser i tullagstiftningen kommer till allra största delen att försvinna medan vissa betydelsefulla förändringar inträder såvitt gäller det brottsbekämpande arbetet.

272 Tullens och polisens

Förändringarna såvitt avser tullens allmänna kontrollverksamhet är i korthet följande: möjligheterna att företa tullkontroll försvinner rätten att begära upplysningar försvinner rätten att hejda fordon begränsas till de fall där det föreligger misstanke om brott rätten att begära att få del av räkenskapshandlingar och liknande upphör möjligheten att utan brottsmisstanke undersöka transportmedel, containrar, lådor m.m. försvinner möjligheten att undersöka handresgods utan brottsmisstanke försvinner möjligheten att genomföra generella kontroller begränsas till vissa situationer där det finns misstanke om brott.

De nu nämnda befogenheterna, som inte längre kommer att kunna utövas vid den inre gränsen, är samtliga knutna till principerna om tullplikt och anrnälningsskyldighet. När det gäller tullens brottsbekämpande verksamhet innebär förändringarna i korthet följande: inga rättsliga förändringar såvitt avser spaning eller underrättelse- tjänst särskild, generell kontroll får förekomma vid misstanke om viss kvalificerad brottslighet kontroll av försändelser får förekomma i syfte att uppdaga brott sänkt misstankegrad beträffande beslag och husrannsakan. -

Utan att redovisa några egna lagförslag förordar utredningen vidare att tullen ges utökade möjligheter att få uppgifter om flygpassagera- re m.fl. att tullen efter mönster i förslag från Polisrättsutredningen ges möjlighet att hejda fordon och andra transportmedel i syfte att ingripa mot någon person eller att undersöka transportmedlet.

Sammanfattningsvis leder utredningens förslag till att tullens arbete vid gränsen måste ges en annan inriktning. Det ankommer inte på utredningen att analysera vilka effekter förändringarna får för tullens organisation.

Polisen

När det gäller polisens befogenheter att ingripa vid brott mot den särskilda regleringen om införsel och utförsel vid den inre gränsen inträder enligt utredningens mening inte några egentliga förändringar.

SOU 1994: 131 Tullen och polisens 273 . . . .

Polisen opererar i huvudsak med utgångspunkt i reglerna i rättegångsbalken, dvs. samma regler som gäller inne i landet. EU:s regelverk medger att samma sorts kontroller som förekommer inne i landet också får förekomma vid gränsen. Dessutom är det i första hand fråga om ingripanden som görs med stöd av brottsmisstanke, vilket också står i överensstämmelse med EU:s reglering. De särskilda befogenheter som polisen har enligt VSL bör enligt utredningens mening regleras motsvarande sätt när det gäller den inre gränsen. I den mån polisen biträder tullen vid tullens kontrollverksamhet kommer dock samma begränsningar och förändringar som ovan har redovisats i fråga om tullens kontrollbefogenheter att gälla för polisen. Det innebär bl.a. att de befogenheter som polisen, som biträde tullen, har kunnat utöva med stöd av 73 § TuL inte längre kommer att bli tillämpliga vid den inre gränsen. Den utökade tillgång till register som utredningen har förordat kommer i första hand att beröra tullen men får betydelse även för polisens del när det gäller brott mot den särskilda regleringen av införsel och utförsel.

Befogenheterna för andra tjänstemän

När det gäller befogenheterna för andra tjänstemän leder utredningens förslag inte till några större förändringar.

För tjänstemän vid Kustbevakningen blir befogenheterna att ingripa

desamma vid misstanke om brott som i dag. Däremot uppkommer, på samma sätt som för polisen, den förändringen att bl.a. befogenheterna att ingripa med stöd av 63-70 §§ TuL bortfaller vid den inre gränsen. Tjänstemän vid Statens järnvägar kommer att ha samma möjligheter att ingripa vid misstanke om brott vid den inre gränsen som vid den

yttre möjlighet att verkställa beslag i vissa fall. Några befogenheter

enligt TuL kommer inte längre att finnas. Utredningen har inte föreslagit någon regel om befogenheter för tjänstemän vid lots- och fyrstaten. Detta får till följd att sådana tjänstemän inte har större befogenheter att ingripa vid den inre gränsen än som med stöd av rättegångsbalken tillkommer envar.

13.4.3.2 Den territoriella begränsningen

Bakgrund

Tullens nuvarande kontrollbefogenheter är i vissa fall geografiskt begränsade. Sådana begränsningar finns i 19 § VSL, 63-65 §§ TuL och 61 § tullförordningen.

274 Tullens och polisens

l l9§ VSL föreskrivs att kroppsvisitation och ytlig kroppsbesiktning får företas om det finns anledning att anta att någon som antrajjfas vid en gräns- eller kustort eller som ankommer till en plats med förbindelse till utlandet har på sig gods som kan bli föremål för beslag. Uttrycket anträffas vid gränsort tar enbart sikte landgränsen. Enligt 1 § lagen 1959:590 om gränstullsamarbete med annan stat kan avtal slutas om samarbete i fråga om tullkontroll av trafiken mellan Sverige och den andra staten, s.k. gränstullsamarbete. För gränstullsamarbetet får upprättas en särskild zon, inom vilken gränstullsamarbetet skall bedrivas. En sådan zon skall vara av samma bredd i båda staterna och får uppgå till högst 15 kilometer 2 §. Inom kontrollzonen i Sverige tillämpas, såvitt avser tu11k0ntr011 för den andra statens räkning, de i den staten gällande bestämmelserna. Tvångsmedel, som enligt den andra statens lagstiftning en tulltjänsteman får använda, får därvid användas inom kontrollzonen, dock endast vid undersökning i omedelbart samband med smugglingsbrott, eller försök till sådant brott, varigenom den andra statens lagstiftning har överträtts 3 §. l 2 § kungörelsen 1959:591 om gränstullsamarbete med Norge finns i fråga om landtrafiken samt viss del av sjötrafiken en 15 kilometer bred kontrollzon för gränstullsamarbetet. l fråga Jm järnvägstrafiken samt viss landsvägstrafik finns vidare vissa i kungörelsen uppräknade områden som utgör kontrollzon. l 2§ kungörelsen 1963:2 om gränstullsamarbete med Finland finns en motsvarande bestämmelse om en tre kilometer bred kontnllzon vardera sidan om gränsen samt vissa särskilt uppräkmde landsvägssträckor som utgör kontrollzon. Uttrycket vid kustort anses i praxis avse områden i nära anslutning till en plats där den resande ankommit med ett fartyg, som besökt utrikes ort, eller där vederbörande har varit i förbindelse ned ett sådant fartyg. Under uttrycket anses falla inte bara färjelägen Ch andra hamnar där det förekommer reguljär utlandstrafik utan ären exempelvis småbåtshamnar där utrikestrafik bara får förekomma am båten medför varor som fritt får införas i landet. Med begreppet ankommer till en plats med förbindelse till utlandet avses exempelvis ankomst till färjelägen och flygplatser dit transportmedel i utrikestrafik ankommer. Sådana områden utgör som regel s.k. tullklareringsområden, där gränserna för området diar angetts genom föreskrifter av Generaltullstyrelsen. Alla platser dit utlandstrafik ankommer är dock inte tullklareringsområden. Det gäler t.ex. vissa mindre flygplatser och järnvägsstationer med utlandstraiik. I praxis anses plats med förbindelse till utlandet i regel vara plaser med bemannade tullställen och stor trafik.

SOU 1994: 131 Tullen och polisens 275 . . ..

Den geografiska gränsen för det område där tullmyndighet kan vidta kontrollåtgärder med stöd av 19 § VSL varierar således beroende på de faktiska förhållandena. Rent allmänt kan dock sägas att det är fråga om ett relativt begränsat område nära gränsen eller nära ort där det en förekommer utlandstrañk. Det bör dock anmärkas att paragrafen omfattar inte bara den som ankommer med ett transportmedel från utrikes ort utan även den som, utan att själv vara resande, har kommit i kontakt med ett sådant transportmedel, t.ex. varit ombord på båt. en Det omfattar vidare den situationen att t.ex. ett flygplan har ankommit till en plats där utlandstrafik inte får förekomma. I 61 § tullförordningen finns ytterligare bestämmelser i ärrmet. Även posttullanstalt kan sägas område har fören vara ett som bindelse med utlandet. I den tidigare nämnda propositionen som behandlar Postverkets medverkan vid tullens kontrollverksamhet har frågan om denna medverkan endast kan ske i direkt anslutning till gränsen diskuterats mot bakgrund av att det förelegat olika uppfattningar om detta. Dävarande Postverket hade uppfattningen att tullkontrollen av varor som kommer in till landet som postförsändelser är avsedd att ske vid gränser, flygplatser, harrmar etc. och att postförsändelser därför skall kontrolleras vid de särskilda posttullanstalterna. Generaltullstyrelsen menade däremot att postförsändelser står under tullkontroll ända till dess försändelsen utlämnats till adressaten. Departementschefen intog den ståndpunkten att skyldigheten enligt 73 § TuL för Posten AB att medverka i tullkontrollen kvarstår så länge postförsändelsen finns hos något av Posten AB:s huvudkontor. Detta innebär att Posten AB:s medverkan kan ske senast när postförsändelsen finns på mottagarens adresspostkontor prop. 199394:38 s. 109. Enligt 63 § TuL får tullmyndigheten undersöka dels transportmedel, containrar, lådor och andra utrymmen vid införsel eller utförsel från tullområdet, dels vissa andra i lagtexten angivna utrymmen som exempelvis tullupplag, tullager och frihamnar där står varor som under tullkontroll förvaras, dels handresgods som medförs av resande vid inresa till eller utresa från tullomrádet. Med tullområde avses Sveriges landområde och sjöterritorium samt luftrummet däröver 4§ TuL. Oförtullade och varor varor som anmäls till utförsel står i princip under tullkontroll 61 § TuL. Begreppet stå under tullkontroll innebär att tullmyndigheten automatiskt får befogenhet att utöva kontroll över varor och transportmedel som förs till eller från tullområdet. Generaltullstyrelsen har i tullordningen TFS 1987:35 meddelat

vissa föreskrifter om när och hur anmälnings- och uppgiftsskyldighet

enligt TuL skall fullgöras. Utgångspunkten för dessa föreskrifter är att

276 Tullens och polisens

kontrollåtgärderna bör vidtas i nära anslutning till att de uppgifter som skall kontrolleras lämnas. När det gäller resandetrañken skall skyldigheten normalt fullgöras direkt efter transportmedlets ankomst till en plats där ett tullställe finns. Det vanliga är att skyldigheten fullgörs genom att den resande passerar ett tullfilter eller liknande. Den resande markerar då genom att gå eller åka i grön resp. röd fil om han har någon vara att anmäla 2 kap. 83 § tullordningen. Beträffande den som inreser från utlandet med tåg gäller att den

resande utan dröjsmål till tullmyndighet eller tulltjänsteman skall

uppge om några varor som inte fritt får införas har medförts 13 kap. 14 § tullordningen. Enligt 61 § tullförordningen är en förare av ett fordon skyldig att stanna på en tulltjänstemans anmaning. Sådan amnaning får ges bl.a. när fordonet befinner sig i trakterna invid rikets landgräns eller kuster eller i närheten av eller inom tullupplag, tullager, frihamn, flygplats eller annat område som har trafikförbindelse med utlandet. I förordningsmotiv har uttalats att med trakterna invid rikets landgräns skall förstås de svenska kommuner eller delar av sådana kommuner som avses i en särskild bilaga till tullfrihetskungörelsen. Vad som avses med trakterna invid rikets kuster måste enligt motiven bestämmas med hänsyn till omständigheterna i varje särskilt fall, särskilt vägnätets och kuststräckans geografiska struktur. Sammanfattningsvis kan sägas att tullens befogenheter att utan brottsmisstanke genomsöka utrymmen, hejda fordon, utfråga personer och undersöka handresgods i stor utsträckning är knutna till själva gränspasserandet och således begränsade både i tid och rum, medan de befogenheter som grundas på misstanke om brott endast till en del är begränsade på detta sätt.

Slutsatser

Med utredningens förslag kommer tullens befogenheter att ingripa mot enskilda att kräva misstanke om brott i de allra flesta fall. Frågan om

dessa befogenheter skall begränsas uteslutande till ett område nära

gränsen kommer därmed delvis i en annan dager. Enligt utredningens mening måste självfallet motsvarande territoriel-

begränsningar i fråga om tvångsmedelsanvändning som för

närvarande gäller enligt VSL gälla vid den inre gränsen. Detta innebär bl.a. att det krävs regler som begränsar behörigheten att företa kroppsvisitation, ytlig kroppsbesiktning och urinprov. Samma begränsningar som gäller i fråga om pâdragskontroll enligt 19 § VSL bör också införas i den av utredningen föreslagna regeln om särskild kontroll.

SOU 1994: 131 Tullen och polisens 277 . . ..

I fråga om beslag, husrannsakan, gripande och medtagande till förhör innehåller VSL inga särskilda territoriella begränsningar. Frågan är då om sådana bör införas i den särskilda regleringen om införsel och utförsel vid den inre gränsen. Enligt utredningens mening finns det flera skäl som talar emot en sådan lösning. Först och främst bör man i minsta möjliga utsträckning ha olika tvångsmedelsregler för kontrollen vid den yttre och den inre gränsen. Eftersom många platser, t.ex. större flygplatser och hamnar, samtidigt utgör både inre och yttre gräns kan olika regler som gäller för ingripanden vid samma plats skapa problem i den praktiska tillämpningen. Vidare skulle en sådan lösning begränsa möjligheterna för tullen att bedriva brottsutredning, vilket skulle innebära ett allvarligt avbräck i särskilt brottsbekämpningen mot narkotika. Några sakliga argument som talar för olika lösningar finns heller inte. Utredningens förslag om undersökning av post har närmast sin motsvarighet i regler i TuL. Den kontrollverksamheten som utredningen föreslår torde utan olägenhet kunna begränsas till den plats där försändelsen kommer in i landet. Det starka rättsliga skydd som brev och andra försändelser åtnjuter talar också enligt utredningens mening med styrka för att man såvitt gäller denna kontrollfonn bör ha en regel om territoriell begränsning. Ett avgörande skäl till att man i dag kontrollerar en försändelse först vid adresspostanstalten torde vara svårigheten och den tidsutdräkt som är förenad med att identifiera en bestämd försändelse i ett mycket stort flöde. Detta problem kommer givetvis att kvarstå. I de fall där det i dag finns behov av att kontrollera en försändelse som ankommer till en bestämd mottagares adresspostkontor torde det utan undantag föreligga någon form av brottsmisstanke. Ett eventuellt ingripande får då ske med stöd av reglerna i rättegångsbalken eller i den särskilda regleringen av införsel eller utförsel vid den inre gränsen. Utredningen har alltså stannat för att man har olika territoriella tillämpningsområden för olika tvångsmedel. Frågan är då om detta är förenligt med EU-reglerna. Ett medlemsland måste alltid vid tillgodoseende av legitima skyddshänsyn respektera Romfördragets allmänna mål. Nationella föreskrifter måste utformas med beaktande av den proportionalitetsprincip som EG-domstolen tillämpar. De bör inte ges en sådan utfomining att de i onödig grad inverkar på den fria omsättningen av varor som är lagligen producerade eller importerade till Gemenskapen eller på det legitima utbytet i övrigt över gränserna. Enligt utredningens förslag rör det sig om att tillgodose ett begränsat antal mycket viktiga samhällsintressen och gränsområdena framstår som naturliga kontrollplatser med tanke Sveriges långa kuster. Det kan ifrågasättas om inte redan detta talar för att den föreslagna territoriella

278 Tullens och polisens

begränsningen i fråga om vissa tvångsmedel bör kunna godtas. Till detta kommer att de aktuella tvångsmedlen, kroppsvisitation och ytlig kroppsbesiktning, är de mest ingripande och att det också handlar om en befogenhet som har samband med skyddet för brevhemligheter. Det är knappast rimligt att motsvarande regler skulle få tillämpas inne i landet. Även detta får utslag proportionalitetsses som ett av en avvägning. Utredningen är slutligen inte övertygad att EU-regleom ringen kräver att de nationella förskrifter tar sikte gränssom överskridandet måste vara identiska med dem som tillämpas inne i landet. Det torde vara tillräckligt att reglerna i huvudsak är lika stränga och tar sikte på samma företeelse.

13.4.4 Förundersökningsreglerna

m.m.

Ändringarna i kontrollsystemet ger även anledning att diskutera

om några förändringar krävs när det gäller dels förundersökningsreglerna, dels fördelningen av arbetsuppgifter mellan tullen och polisen. En konsekvens av förslagen i det föregående är nämligen att verksamheten vid den inre gränsen i hög grad kommer att vara inriktad på brottsbekämpning snarare än reguljär kontroll av resandeströmmen.

Gränskontrollgruppen har framhållit att, även om den framtida

kontrollen i anslutning till inre gränser skiljer sig från nuvarande gränskontroll, tullen bör spela en viktig roll i kontrollverksamheten. Det beror enligt Gränskontrollgruppen bl.a. att tullen redan i dag har en särskild kompetens när det gäller kontroll med utgångspunkt från riskprofiler, att kontrollen delvis kommer att bygga underrättelser från tullens internationellt anknutna underrättelsetjänst, att kontrollen också måste riktas mot fordon och resgods samt att tullen är etablerad vid sådana hamnar och flygplatser där kontroll av detta slag kan bli aktuell. Enligt Gränskontrollgruppen bör också polisen ha en stor roll i kontrollförfarandet slutrapporten s. 299. Utredningen delar Gränskontrollgruppens uppfattning att tullens brottsbekämpande insatser inte kan undvaras i kontrollen vid den inre gränsen. De argument för detta som har framförts av Gränskontrollgruppen kan utredningen i allt väsentligt ansluta sig till. Utredningen vill i detta sammanhang särskilt betona behovet tullens insatser för av att förhindra att narkotika kommer in i landet. Det förhållandet att yttre och inre gräns i många fall sammanfaller talar också med styrka för att tullen bör kunna utöva brottsbekämpande verksamhet vid den inre gränsen. Det sagda innebär att utredningen föreslår att samma regler skall gälla i fråga om tullens befogenheter att inleda och genomföra förundersökning och att i övrigt bedriva brottsbekämpande verksamhet

SOU 1994: 131 Tullen och polisens 279 . . . .

vid den inre gränsen som i dag gäller enligt VSL. Samma regler bör

också gälla i fråga om tullens befogenheter som åklagare.

13.4.5 Samarbetet mellan tull och polis

De resurser som står till förfogande för kontrollverksarnhet är begränsade. Enligt utredningens mening kan man utgå från att några större förändringar i detta avseende inte kan förväntas. Det är mot den bakgrunden viktigt att resurserna utnyttjas så effektivt som möjligt. Att dra nytta av båda yrkesgruppernas särskilda kunskaper genom att samordna verksamheten är då enligt utredningens mening en självklar lösning.

Gränskontrollgruppen har i sin slutrapport framhållit att samverkan mellan tull och polis blir en viktig kompensatorisk åtgärd vid ett

svenskt medlemskap i EU. Det är lätt att instämma i detta. Både tullen

och polisen har inom sina respektive verksamhetsområden tillgång till

kunskaper och erfarenheter som är av avgörande betydelse för en effektiv brottsbekämpning när det gäller smuggling. Genom sina internationella kontaktnät kan de vidare få tillgång till kunskaperna och erfarenheterna från andra länder, vilket är särskilt viktigt med den tilltagande internationaliseringen av brottsligheten. Båda organisationernas kompetens och resurser behövs framför allt i narkotikabekämpningen. I avsnitt 10 har redovisats hur samarbetet mellan tull och polis har utvecklats under senare år. Det finns i dag ett gott samarbete på alla

nivåer inom organisationen och man utvecklar fortlöpande samarbetet

genom att starta nya gemensamma projekt och genom att samarbeta i konkreta ärenden. De samarbetsproblem som ibland kom i dagen tidigare är nu i princip undanröjda. Förutsättningarna för att ytterligare utveckla samarbetet mellan tull och polis både central nivå och ute på fältet är därför enligt utredningens mening mycket gynnsamma. I ett föregående avsnitt 13.4.4 har utredningen stannat för att inte föreslå några förändringar när det gäller förundersökningsreglerna. Tull och polis kommer således även i framtiden att ha delvis överlappande funktioner. Utredningen ser inte detta som något negativt

utan menar tvärtom att det ger goda möjligheter att skapa nya samarbetsformer. Ett exempel på detta kan vara tillskapandet av grupper

som består av både tullpersonal och polismän, på sätt som föreslagits

Gränskontrollgruppen se avsnitt 10.4. Det kan röra sig både om

av fast organiserade grupper och grupper som tillskapas för att lösa tillfälliga uppgifter. Några särskilda problem som hänför sig till gränsdragningen mellan tullens respektive polisens uppgifter har utredningen inte stött på.

280 Tullens och polisens

Detta talar för att det inte krävs några förändringar när det gäller fördelningen av arbetsuppgifter mellan tull och polis i övrigt heller. Enligt utredningens mening är det i första hand fråga för en Generaltullstyrelsen och Rikspolisstyrelsen att finna lämpliga former för att utveckla samarbetet. Ett område som är särskilt viktigt är underrättelseverksamheten, där både tullen och polisen sina genom internationella kontakter fär tillgång till information är besom av tydelse för att kartlägga framför allt den internationella och organiserade brottsligheten. Genom sådana kontakter bygger också man upp en allmän kunskap om brottsligheten i omvärlden. Att ytterligare förbättra samarbetet mellan tullen och polisen när det gäller analysarbete och utbyte av informationer, generellt och i enskilda frågor, är därför av vital betydelse. Ett annat viktigt område är att gemensamt utveckla arbetsnya

metoder i kampen mot smugglingsbrottslighet och att delge varandra

utvecklingen i andra länder på detta område. Ett exempel på vad som kan krävas är utvecklandet av samarbetet vid spaning. De sammansatta

grupper som Gränskontrollgruppen har föreslagit torde i betydande

utsträckning få syssla med spaningsarbete för att uppnå resultat. Detta blir en följd av att tullen inte längre rutinmässigt kan kontrollera en person som kan betecknas som intressant utan att det förekommer någon form av brottsmisstanke. Det aktualiserar också frågan om nya spaningsmetoder och om användande av s.k. okonventionella metoder. Ett tredje viktigt samarbetsområde är utbildningen. Om tull och polis exempelvis tillsammans skall kunna använda även andra okonventionella metoder än kontrollerade leveranser krävs det utbildningsinsatser med särskild inriktning på sådana frågor. För att tullen och polisen i största möjliga utsträckning skall kunna dra nytta av varandras specialkunskaper är det vidare nödvändigt att båda yrkeskategorierna har en god kännedom de rättsliga och andra förutom sättningar under vilka den andra kategorin arbetar. Den information som ges genom utbildning bör också kompletteras med utökade

möjligheter till utbytestjånstgöring inom det andra verksamhetsområ-

det.

När det gäller samarbete i konkreta brottsutredningar kan också

ökad effektivitet uppnås om tullens specialkunskaper på vissa områden utnyttjas systematiskt. Den pågående översynen trekantsöverensav kommelsen kan bidra till diskussion perspektiv i en om nya samarbetet. Ytterst blir dock samarbetet en fråga vilka signaler centralmynom digheterna ger ut i verksamheten. Det nära samarbete föresom kommer på central nivå ger enligt utredningens mening goda förutsättningar för att utvecklingsfrågorna kommer att drivas vidare.

13.5 Betydelsen av kompensatoriska åtgärder

13.5.1 Inledning

Syftet med kompensatoriska åtgärder är att förhindra att avsaknaden av systematiska kontroller vid de inre gränserna får negativa konsekvenser i fråga om den internationella narkotikahandeln och andra brott mot nationella eller internationella restriktioner som rör varuförseln mellan länderna. En sådan utveckling kan annars leda till ett ökat inflöde i landet av exempelvis narkotika och illegala vapen. I avsnitt ll har lämnats redogörelse för det omfattande arbete en bedrivs inom EU med att ta fram kompensatoriska åtgärder. I det som avsnittet har även redogjorts för de kompensatoriska åtgärder som diskuteras inom tullens och polisens område här i landet samt har redogjorts för de förslag till kompensatoriska åtgärder som Gränskontrollgruppen har lämnat i sin slutrapport. De nu berörda åtgärderna består, vid sidan av harmoniserade regler om produktions- och marknadskontroll och förstärkt kontroll vid den yttre gränsen, i en huvudsak ett utökat samarbete mellan de olika ländernas myndigav heter, ett utökat informationsutbyte samt av lämpligt teknikstöd för samarbetet och informationsutbytet. I detta avsnitt kommer utredningen att lyfta fram och peka de kompensatoriska åtgärder som kan vara av särskilt intresse. I avsnittet kommer även att göras ett försök till bedömning av vilken betydelse dessa åtgärder kan tänkas få. I avsnitt 13.6 kommer utredningen sedan att redovisa sina slutsatser om skyddsnivån vid den inre gränsen.

13.5.2 Särskilt viktiga kompensatoriska åtgärder

De kompensatoriska åtgärder som särskilt bör framhållas är förstärkt

skydd vid den yttre gränsen, verksamhet vid de inre gränserna samt internationellt samarbete och utvecklad kriminalunderrättelsetjänst.

Förstärkt skydd vid den yttre gränsen

Samarbetet inom EU förutsätter att medlemsländerna åtar sig en strikt kontroll resande och från länder utanför EU för att göra det av varor svårare att bl.a. föra in förbjudna varor från andra delar av världen. Detta regleras bl.a. i ett förslag till en särskild konvention mellan EU-

länderna, den s.k yttre gränskontrollkonventionen se avsnitt 1l.3.3.

l konventionen förpliktar medlemsländerna sig att säkra bevakningen av den yttre gränsen.

282 Betydelsen

För Sveriges del innebär det att tull, polis och kustbevakning vid den yttre gränsen kommer att ha samma kontrollbefogenheter i som dag och att dessa myndigheter för att leva upp till yttre gränskon- trollkonventionens krav måste utveckla arbetsmetoder och - nya samarbetsformer, både med varandra och med motsvarande organ i

andra länder. Yttre gränskontrollutredningen har i sitt betänkande

SOU 1994: 124 Varu- och personkontroll vid EU:s yttre gräns gjort

vissa uttalanden om myndighetssamverkan se avsnitt l1.3.4.

Inom EU är inriktningen att på olika sätt stärka skyddet vid de yttre gränserna för att så sätt hindra att förbjudna kommer i varor cirkulation inom Gemenskapen.

Verksamhet i anslutning till de inre gränserna

Att den systematiska kontrollen vid de inre gränserna upphör innebär inte att dessa gränser förlorar sitt intresse från polisiär och tullmässig synpunkt. Myndigheterna får utöva verksamhet i anslutning till den inre gränsen under samma förutsättningar som överallt annars i landet. Även i arbetet vid de inre gränserna samverkan mellan myndigär heterna ett nyckelbegrepp, särskilt när det gäller narkotikakontroll. Även Kustbevakningen bör i de fall det är påkallat delta i - - samarbetet. Den försöksverksamhet som bedrivs på olika platser i Sverige bör kunna ge ledning när det gäller att finna de mest effektiva och lämpliga formerna för en sådan samverkan.

Verksamheten vid de inre gränserna bör i fortsättningen

äga rum i form av diskret övervakning och utökad spaningsverksamhet. Verksamheten kan t.ex. bedrivas ombord färjor eller andra transportmedel, i hamnar och flygplatser. Med stöd av den information som därvid erhålles kan sedan ingripanden göras. Utredningen menar att en sådan arbetsmetod kan mycket vara värdefull. Det torde nämligen ofta förhålla sig på det viset att de större beslag av narkotika som görs i dag grundar sig på information

som erhållits vid exempelvis spaning. Denna spaningsverksamhet kan

alltså, även vid ett EU-medlemskap, fortsätta samma sätt som skett tidigare och dessutom bör den, som nyss nämndes, byggas ut lämpligt sätt. Utredningen har utförligt behandlat principerna för spaning och övervakning vid de inre gränserna i avsnitt 13.4.2 och 13.4.3.1. Enligt utredningens uppfattning kommer verksamhet vid de inre en gränserna att vara i hög grad intressant även vid ett EU-medlemskap, som ett led i ett effektiviserat underrättelseförfarande för att samla in uppgifter av betydelse för det brottsbekämpande arbetet.

Betydelsen 283 av. ...

Internationellt samarbete och en utvecklad kriminalunderrättelseqánst

I avsnitt 11 har lämnats en redogörelse för det arbete som pågår inom EU, och i Sverige, med att utveckla kriminalunderrättelsetjänsten. I nämnda avsnitt har även redogjorts för det internationella polis- och tullsamarbete som antingen pågår eller är under uppbyggnad samt för det arbete som bedrivs med att utveckla gemensamma databaserade informationssystem. Betydelsen av de internationella kontakterna och underrättelseförfarandet har utredningen tidigare berört i avsnitt l3.3.5, 13.4.2 och l3.4.3.1. Från polisen, tullen och i Gränskontrollgruppens slutrapport har framhållits de goda erfarenheter man har av det internationella samarbetet. Det förefaller vidare vara en allmän uppfattning att detta samarbete har en god effekt i kampen mot den internationella brottsligheten. Utredningen delar denna uppfattning och ser för sin del mycket positivt på den utveckling som pågår inom EU med att stärka samarbetet mellan medlemsländernas brottsbekämpande myndigheter. EU:s beslut att inrätta en europeisk kriminalpolisbyrå, Europol, i Haag kommer att bidra till ett närmare och mer aktivt polissamarbete mellan länderna i Europa. Till en början skall Europol huvudsakligen ägna sig den internationella narkotikahandeln. På längre sikt kan uppgifterna vidgas till grov internationell brottslighet i allmänhet. EU:s medlemsländer kommer att stationera kriminalpoliser vid Europol. Den svenska regeringen har för avsikt att stationera svenska narkotikapoliser vid Europol om Sverige blir medlem av EU. Europol skall vara ett europeiskt centrum för kriminalunderrättelsetjänst. Det innebär att Europol kommer att samla in och bearbeta information om brottslighetens utveckling i allmänhet och om konkreta brottsliga aktiviteter. Underrättelserna från Europol kan bilda underlag både för den långsiktiga inriktningen av polisarbetet i olika länder och för

ingripanden av medlemsländernas polis mot pågående eller planerade

brott. Däremot är avsikten inte att ge Europol exekutiva befogenheter i medlemsländerna. Stor betydelse kan även ett utökat användande av sambandsmän i de olika länderna tänkas få. Utredningen har visserligen inte utvärderat systemet med sambandsmän men från såväl tull som polis har påtalats att en utveckling av sambandsmannafunktionen är ett av de viktigaste sätten att effektivisera det internationella samarbetet. Det ligger enligt utredningens mening i sakens natur att kontakterna mellan de olika ländernas myndigheter underlättas om det finns sambandsmän plats, eftersom dessa kan bygga upp ett stort kontaktnät och personligen lär känna personalen vid den utländska myndigheten. Ett annat verksamt medel torde bli de nya kommunikationssystem och de databaserade register som är under utveckling inom EU. Det

284 Slutsatser

kan nämligen på goda grunder antas att detta kommer att utveckla polis- och tullarbetet genom den möjlighet det innebär att snabbt få

tillgång till och överföra information. I arbetet med att bekämpa den

internationella gränsöverskridande brottsligheten är det naturliga av skäl viktigt att snabbt kunna få och lämna information. I annat fall riskerar man att gärningsmännen undkommer. Ett effektivt samarbete mellan medlemsländerna förutsätter att dessa system byggs Varje upp. medlemsland bestämmer själv vilka uppgifter skall läggas in i som systemet. Avslutningsvis bör dock framhållas att vissa delar det internatioav nella samarbete som har beskrivits i det föregående ännu inte har blivit verklighet. T.ex. är Europol-konventionen och EIS-konventionen fortfarande under utarbetande och således inte färdigställda. Det finns emellertid enligt utredningens uppfattning inte någon anledning att tro att detta arbete, t.ex. med att utveckla de databaserade informationssystemen och arbetet inom Europol, inte kommer att fortsätta, eftersom det är ett gemensamt intresse för alla EU-länder att till att se den fria rörligheten över de inre gränserna inte leder till en ökning av den internationella brottsligheten. I olika sammanhang har också företrädare för unionen understrukit att samarbetet mellan medlemsstaterna måste säkerställa att den fria rörligheten inte får sådana negativa konsekvenser. I Maastrichtfördragets s.k. tredje pelare anges såsom områden av gemensamt intresse bl.a. straffrättsligt samarbete, samarbete tullområdet och polisiärt samarbete. Vid ett medlemskap i EU får Sverige möjlighet att påverka inte bara den tekniskt mera inriktade delen av verksamheten på dessa områden utan även olika policyfrågor, t.ex. de kriminalpolitiska aspekterna på narkotikapolitiken. Kampen mot narkotikamissbruk och narkotikabrottslighet år prioriterade områden i samarbetet mellan EU:s medlemsländer.

13.6 Slutsatser

om skyddsnivån vid den inre

gränsen

Det är naturligtvis vanskligt att göra bedömning hur skyddsnien av vån vid den inre gränsen kommer att ut med utredningens förslag. se Innan man försöker sig på det bör man emellertid något diskutera vilken betydelse den systematiska kontroll som i dag förekommer vid gränsen kan antas ha. Utredningen anser nämligen att det är mot denna bakgrund man bör dra slutsatserna den framtida skyddsniom vån. Med utredningens förslag, som innebär ett avskaffande den av systematiska gränskontrollen, förlorar man dels den preventiva effekt

SOU 1994: 131 Slutsatserom 285

en sådan kontroll kan antas ha, dels den möjlighet som i dag finns att vid gränsen kontrollera en resande utan att det finns någon misstanke om varusmuggling. Dagens gränskontroll har sannolikt en preventiv effekt på så sätt att en eller annan avstår från att smuggla in varor på grund av risken att bli upptäckt i en kontroll. Denna effekt kan dock knappast sådana avse personer som i mera organiserade eller yrkesmässiga former för in förbjudna varor. När det gäller övriga bör man ha i minnet att det enligt utredningens förslag kommer att finnas kvar en annan form av övervakning i anslutning till den inre gränsen, en mer diskret övervakning ombord färjor, i hamnar och flygplatser. Rätt bedriven bör en sådan övervakning och spaning kunna vara ett effektivt vapen mot den gränsöverskridande brottsligheten. Genom en sådan verksamhet kan man få fram uppgifter som är av den arten att de utgör grund för misstanke om brott och därmed ger underlag för en kontroll. Det är vidare utredningens uppfattning att denna verksamhet även kan ha en preventiv verkan så sätt att de resande med vetskap om att spaning och övervakning förekommer avstår från att smuggla. Den kontroll som i dag sker genom att en tulltjänstemantar ut en person eller ett fordon för tullkontroll, sker bl.a. i form av icke misstankebaserade selektiva kontroller. En mycket liten del av kontrollerna sker i form av stickprovskontroller. Det kan i detta sammanhang nämnas att tullen, enligt uppgift från Generaltullstyrelsen, under ett kalenderår genomför mellan 350 000-400 000 kontroller. Dessa siffror skall ställas i relation till antalet beslagstillfällen

under år 1993, som var 15 856. Antalet beslag uppgick till 22 194.

De största grupperna är, spritdrycker, 9 494 beslag, cigaretter, 4 835 beslag, vin, 2 346 beslag, starköl, 1 737 beslag, narkotika, l 547 beslag och andra vapen än skjutvapen, 976 beslag. Redovisat i procent resulterade således tullens kontroller under âr1993 i beslag i ca fyra procent av tillfällena. Av dessa 15 856 beslagstillfällen utgörs en del säkerligen av fall som är direkt misstankebaserade. Det står emellertid enligt utredningens mening klart att ett inte oväsentligt antal beslag hänför sig till den reguljära tullkontrollen enligt tullagstiftningen. En omständighet som försvårar kontrollarbetet är de stora resandeströmmar och den stora mängd gods som dagligen passerar en gräns. Det säger sig självt att det även med ett bibehållande av den systematiska gränskontrollen inte är möjligt att kontrollera mer än ett fåtal av dem som passerar en gräns. Enligt uppgift från Generaltullstyrelsen kontrolleras normalt mellan 1-5 procent av den totala trafiken. Det torde därför förhålla sig så att större kontrollobjekt, t.ex. lastbilstransporter eller containrar, av resursskäl eller beroende att lasten kan

286 Slutsatser

vara mycket värdefull och riskerar att förstöras vid kontroll, en knappast blir föremål för kontroll det inte finns ganska bestämd om en brottsmisstanke. När det gäller sådana kontrollobjekt personbilar, som resväskor eller handbagage har det vid företrädares för utredningen besök utomlands framhållits att de resandeströmmarna medför enorma att ett ingripande även i dessa fall bara sker när grund någon av underrättelse eller egen spaning eller på annat sätt misstanke en om smuggling föreligger. Det är också viktigt att komma ihåg att den reguljära tullkontrollen

aldrig har kunnat omfatta stickprovskontroller såvitt gäller

sådant som en resenär bär på sig i sina kläder eller innanför dessa. Sådana

undersökningar kan bara ske med stöd VSL eller rättegångsbalken

av och förutsätter brottsmisstanke. Ser man på de förbud och begränsningar som omfattas av utredningens förslag torde i många fall de berörda varorna vara just sådana smugglas i kläderna eller fästade som på kroppen. Vid företrädares för utredningen besök hos tullen på Gatwicks flygplats utanför London nämndes bl.a. att narkotika i allt större utsträckning påträffas dold i kläder eller på kroppen på de resande och man har uppskattat att det rör sig två tredjedelar om av den narkotika som tas i beslag. Utredningen vill vidare erinra om att enligt dess förslag samtliga aktuella tvångsmedel inte kräver mer än en mycket låg grad av

misstanke anledning att anta och att det i anslutning till den inre

gränsen kommer att bedrivas övervakning och spaning. Vidare kommer tullen enligt vad utredningen förordar att få tillgång till vissa uppgifter ur transportföretagens bokningsregister, vilket kan antas få

en positiv effekt på det brottsbekämpande arbetet. Till detta kommer

de kompensatoriska åtgärderna. Enligt utredningens uppfattning talar starka skäl för att dessa åtgärder, vilka innebär utvecklad kriminalen

underrättelsetjänst, ett utökat samarbete mellan landets egna myndigheter och att Sverige får tillgång till ytterligare internationella

sam-

arbetsformer, organ för kriminalunderrättelsetjänst, informationssys-

tem, m.m., kommer att bidra till att man även fortsättningsvis kommer att kunna upprätthålla en hög skyddsnivå. Enligt utredningens mening förutsätter nämligen en effektiv bekämpning den inav ternationella kriminaliteten de kompensatoriska åtgärder bl.a. som består i det internationella samarbete som pågår och är under uppbyggnad inom EU. Vid ett medlemskap kommer Sverige att kunna vara med och påverka samarbetets utformning. Det kan vidare, enligt utredningens mening, på goda grunder antas att detta internationella samarbete ständigt kommer att utvecklas och förbättras, eftersom det ligger i samtliga medlemsländers intresse att den inre marknaden inte leder till ett ökat inflöde av förbjudna Medlemsländerna har varor. således ett starkt egenintresse hög skyddsnivå. av en

SOU 1994: 131 Den lagtekniska... 287

Slutsatsen av resonemangen skulle bli att skyddsnivån vid den inre gränsen bör kunna ligga på i huvudsak samma nivå som i dag. Det är vidare enligt utredningens uppfattning troligt att skyddsnivån på sikt efter hand som samarbetet och de internationella kontakterna utvecklas bör kunna ligga en högre nivå jämfört med i dag. Man torde nämligen, som nyss nämndes, få konstatera att den gränsöverskridande kriminaliteten knappast kan bekämpas på ett effektivt sätt utan ett långtgående internationellt samarbete.

13.7 Den lagtekniska

lösningen

EU är en tullunion och tullintäkterna tillfaller EU. Medlemsländerna skall ha en gemensam tulltariff gentemot tredje land och tullunionen innebär också ett förbud mot import- och exporttullar och avgifter med motsvarande verkan all handel mellan medlemsländerna. Gemenskapens centrala regler i fråga om varuhandel med tredje land finns i tullkodexen och i tillämpningsföreskrifter till tullkodexen. Tullkodexen tillåter dock, och förutsätter i vissa delar, utfyllande nationell lagstiftning. Bl.a. gäller detta bestämmelser om tullmyndigheternas befogenheter. Tullanpassningsutredningen föreslår i sitt betänkande SOU 1994:89 Tullagstiftningen och EG att de nuvarande bestämrnelserna i tullagen om Tullverkets kontrollverksamhet i allt väsentligt förs över till den nya tullagen. I fråga om de straffprocessuella befogenheterna föreslår Tullanpassningsutredningen att även tillämpningsområdet för VSL begränsas till in- respektive utförsel över tredjelandsgräns. Det som nu har sagts innebär bl.a. att de bestämmelser som i dag finns i VSL även i framtiden förutsätts gälla såvitt avser den yttre gränsen. Enligt den lagen straffas den som utan att ge det tillkänna hos vederbörlig myndighet till riket inför eller från riket utför gods för vilket tull, annan skatt eller avgift skall erläggas till statsverket eller som enligt någon författningsbestämrnelse inte får införas eller utföras. Förutom straffbestämmelser finns i VSL regler om förverkande, förundersökning och olika tvångsmedel. Samtidigt kan man konstatera att det behövs straffbestämmelser, bestämmelser om förverkande, tvångsmedel m.m. för att ge effekt de införsel- och utförselrestriktioner som enligt utredningens förslag skall upprätthållas vid de inre gränserna med stöd av artikel 36 i Romfördraget. En lösning kan då vara att låta VSL, efter vissa ändringar, gälla även i fråga om den inre gränsen. I direktiven för utredningen antyds en sådan ordning när det sägs att den lösning som närmast bör övervägas är att ta bort rekvisitet tillkännagivande hos vederbörlig myndighet i fråga om varor

288 Den lagtekniska. . ..

som är belagda med införsel- eller utförselförbud också i förhållande till andra EU-länder.

EU-gränskontrollutredningen är emellertid inte övertygad om att

man i samma författning bör reglera förhållandena både vid den yttre och den inre gränsen. Det finns en hel del väsentliga skillnader. Regleringen i fråga om den inre gränsen kommer bara att ta sikte på införsel eller utförsel i strid mot förbud, inte som vid den yttre gränsen även fall av undandragande av tull eller skatt eller annan avgift. Bestämmelserna i fråga om den inre gränsen rör dessutom bara ett begränsat antal förbud som har ställts upp med stöd av artikel 36 i Romfördraget. Någon anmälningsskyldighet kommer i princip inte att finnas vid de inre gränserna. Av detta följer också att regleringen för de inre gränserna inte, som är fallet med föreskrifterna i VSL, kommer att bygga ett antal begrepp från tullområdet, t.ex. tulldeklaration och tullbehandling. Som har berörts i avsnitt 13.2 kommer vidare de sakliga lösningarna att skilja sig inte oväsentligt när det gäller sådana frågor som när ett införsel- eller utförselbrott är fullbordat, utformningen oaktsarnhetsbrottet och behovet av av bestämmelser om olovlig befattning med smuggelgods. Det som nu har sagts talar med betydande styrka för att inte man i en och samma författning reglerar frågor som hänför sig både till de yttre och de inre gränserna. En sådan författning skulle bli komplicerad och därmed svåröverskådlig. Det är också från både pedagogisk och psykologisk synpunkt viktigt att lagstiftaren tydligt markerar de skillnader som finns mellan de olika gränsavsnitten i fråga om restriktioner och kontroll. EU-gränskontrollutredningen har alltså stannat för att det vid sidan av VSL bör finnas en författning som reglerar frågor införsel- och om utförselrestriktioner vid de inre gränserna. Lagen kan lämpligen kallas lagen om straff för olovlig införsel eller utförsel över EU-gräns. När import- eller exportförbud gäller inte bara i förhållande till tredje land utan även i förhållande till andra EU-länder, bör hänvisningen i de berörda författningarna till VSL:s straffbestämmelser vid olovlig införsel eller utförsel kompletteras med en hänvisning till den av utredningen föreslagna lagen. På den andra sidan är det naturligtvis av betydelse att VSL och den

av utredningen föreslagna lagen inte avviker från varandra mer än vad

som är påkallat från saklig synpunkt. Tullanpassningsutredningen har inte föreslagit några andra ändringar i VSL än följer att som av

tillämpningsområdet begränsats till in- och utförsel över tredjelands-

gräns. Såväl hamnar som flygplatser kan utgöra både yttre och inre gräns och de båda författningarna får där tillämpas sida vid sida. Av skäl som har redovisats i avsnitt 13.3 har den grad av misstanke som krävs för olika ingripanden i utredningens lagförslag sänkts, från kan

Den lagtekniska... 289

antas till anledning anta. Reglerna som rör försäljning av förverkad eller beslagtagen egendom har vidare moderniserats i överensstämmelse med Varusmugglingsutredningens förslag. I förhållande till VSL har också vissa redaktionella ändringar gjorts i utredningens lagförslag. Under det fortsatta lagstiftningsarbetet bör man tillse att de båda författningarna så långt det är möjligt stämmer överens med varandra. Straffbestämmelserna om införsel av alkohol och tobak i strid med föreskrifter finns i VSL. Utredningen har som framgår ovan stannat för att det vid sidan av VSL bör finnas en författning som reglerar frågor om införselrestriktioner vid de inre gränserna. Den föreslagna lagen avser visserligen införsel från andra EU-länder men den har avgränsats på det sättet att den är tillämplig bara på varor för vilka det i princip krävs tillstånd av någon myndighet för in- eller utförsel. Något tillstånd krävs inte för införsel av alkohol eller tobak för privat bruk. På grund härav är det olämpligt att låta den av utredningen föreslagna lagen omfatta även olovlig införsel av alkohol och tobak. Tilläggas kan att restriktionerna för varor som avses i den sistnämnda lagen grundar sig artikel 36. Ett annat skäl mot en gemensam reglering är att det undantag som Sverige har medgivits i vart fall formellt är begränsat i tiden. I och för sig är det möjligt att låta VSL alltjämt vara tillämplig införsel i strid mot föreskrifter av alkohol och tobak. Med den lag som utredningen enligt ovan föreslår och i enlighet med Tullanspassningsutredningen förslag, kommer emellertid VSL att bli tillämplig bara varuförseln till och från tredje land. Utredningen utgår därvid från att straffbestämmelserna m.m. för den som bryter mot bestämmelserna om tillstånd till yrkesmässig import enligt den nya

planerade lagstiftningen se avsnitt 7 kommer att regleras i särskild

ordning. Straffbestämmelser m.m. för den olovliga resandeinförseln blir därför enligt utredningen mer lättöverskådliga om reglerna tas in i en särskild lag. Den nya lagen bör innehålla regler om straff för införsel i strid mot föreskrifter av alkohol och tobak från ett annat EU-land, om förverkande, om förundersökning och om tvångsmedel. Lagen bör alltså i sina huvuddrag se ut som VSL och den av utredningen föreslagna lagen om straff för olovlig införsel eller utförsel över EU-gråns. Med tanke på att lagen kommer att avse endast icke yrkesmässig olovlig införsel av alkohol och tobak bör inte ett rent överförande av motsvarande bestämmelser från VSL En anpassning bör ske äga rum. med hänsyn till den kriminalitet som lagen avser att reglera. De författningar som tillkommit med anledning av Helsingforskonventionen och som utredningen i avsnitt 7 kort har berört kungörel- sen 1925:465 med särskilda bestämmelser om utförsel från riket av spritdrycker och vin samt lagen 1960:419 om förbud i vissa fall mot

290 Specialmotivering

införsel av spritdrycker har uppenbarligen inte längre någon egentlig betydelse. Författningarna måste vidare anses utgöra icke tillåtna handelshinder, oförenliga med principen om den fria varurörelsen. Sverige bör därför nu ta initiativet till att lösa upp åtagandena med anledning av Helsingforskonventionen. Därefter kan författningarna upphävas. I vart fall bör deras tillämpningsområde begränsas till de yttre gränserna.

13.8 Specialmotivering

13.8.1 Förslaget till lag 1994:000 om straff för olovlig

införsel eller utförsel över EU-gräns

Från och med den 1 januari 1993 har inom EU etablerats den s.k. inre marknaden. Detta innebär bl.a. att förtullning av varor som förs direkt mellan medlemsländerna inte längre skall ske. Om Sverige blir medlem i EU kommer således den reguljära tullkontrollen vid Sveriges gräns mot annat EU-land att upphöra. Tullanpassningsutredningen har nyligen i betänkandet SOU 1994:89 Tullagstiftningen och EG föreslagit att den nuvarande tullagstiftningen skall ersättas med en ny lagstiftning på området som enbart skall gälla i förhållande till tredje land, dvs. stat som inte är medlem i EU. Den utredningen har vidare föreslagit att VSL:s tillämpningsområde också skall begränsas till olovliga förfaranden med varor som förs in från eller ut ur landet från tredje land. Tullagstiftningen och VSL torde således i fortsättningen komma att gälla enbart beträffande gräns mot tredje land. Förevarande lagförslag innehåller regler om bl.a. straff för olovlig införsel eller utförsel av varor över den inre gränsen. Lagen har utformats med VSL som mönster. I betänkandet SOU 1991:84 Smuggling och tullbedrägeri har 1986 års varusmugglingsutredning lämnat förslag en helt ny varusmugglingslag. Varusmugglingsutredningensförslag har emellertid inte lett till någon lagstiftning, bl.a. på grund av att det kort efter det att utredningens arbete var avslutat blev aktuellt med ett svenskt medlemskap i EG. De förslag som lämnades i betänkandet har dock i viss utsträckning beaktats när förevarande lagförslag utarbetats. Till den del förslagen från Varusmugglingsutredningen har beaktats anknyter texten i specialmotiveringen nära till motsvarande skrivningar av den utredningen. Efter två inledande allmänna bestämmelser finns i lagen straffbestämmelser 3 7 §§, bestämmelser om förverkande 8 11 §§ samt - om förundersökning 12 § och tvångsmedel 13 23 §§. I lagen -

Specialmotivering 291

finns också vissa regler om åtal och talan förverkande 24 och om 25 §§-

Inledande bestämmelser

1 §

Denna lag innehåller bestämmelser förverkande om ansvar, m.m. beträffande gärningar som rör införsel från eller utförsel till land

som är medlem av Europeiska unionen, av

narkotika som avses 1 narkotikastrafflagen 1968:64, injektionssprutor och kanyler, dopningsmedel som avses i lagen 1991:1969 förbud mot om vissa dopningsmedel, vapen och ammunition som avses i vapenlagen 1973: l 176,

springstiletter, springknivar, knogjärn, kaststjärnor, riv- eller

nithandskar och batonger samt karatepinnar, blydaggar, spikklubbor eller liknande, krigsmateriel i lagen 1992:

F

som avses 1300 om krigsmateriel, kulturföremâl som avses i 5 kap. 4 6 §§ lagen 1988:950 - om . kulturminnen m.m. samt hundar och katter för annat ändamål än handel.

I denna paragraf anges lagens tillämpningsområde. I motsats till VSL gäller lagen bara vissa närmare angivna varuslag, nämligen narkotika, injektionssprutor och kanyler, dopningsmedel, och ammunition vapen springstiletter, springknivar och vissa andra farliga föremål, krigsmateriel, vissa äldre kulturföremål samt hundar och katter förs in i som landet för annat ändamål än handel. Lagen är tillämplig både på införsel från och utförsel till ett land som är medlem EU. Det är av dock bara i fråga om narkotika som det råder ett principiellt förbud både mot införsel och utförsel. I övrigt gäller bara införselrestriktioner i fråga om de ämnen och föremål som anges under punkterna 2 5 och 8 samt enbart utförselrestriktioner i fråga om krigsmateriel och kulturföremål punkterna 6 och 7. Lagen omfattar enbart olovliga förfaranden vid införsel och utförsel. Eventuell befattning inne i landet med varor som förts in i strid mot bestämmelser i denna lag skall bedömas enligt andra författningar. Lagens straffbestämmelser är exklusiva; straffbestämmelser i andra författningar kan således inte tillämpas på förfaranden som kriminaliseras i lagen. . I punkt J används begreppet narkotika och det klargörs att med detta begrepp skall i denna lag avses detsamma som i narkotikastrafflagen. Enligt 8 § narkotikastrafflagen förstås med narkotika läkemedel eller hälsofarliga varor med starkt vanebildande egenskaper eller varor som med lätthet kan omvandlas till varor med sådana egenskaper och som

292 Specialmotivering

på sådan grund är föremål för kontroll enligt en internationell överenskommelse som Sverige har biträtt, eller av regeringen har förklarats skola anses som narkotika enligt lagen. Sverige har biträtt 1961 års allmänna narkotikakonvention den s.k. Single Convention med tilläggsprotokoll 1972 samt 1971 års - konvention om psykotropa substanser. Vidare har Sverige biträtt Förenta Nationernas konvention 1988 mot olaglig hantering av narkotika och psykotropa ämnen. De ämnen som är föremål för kontroll enligt konventionen upptas i förteckningar som fogas till konventionerna. I förordningen 1992:1554 om kontroll av narkotika anges vilka ytterligare substanser som skall anses vara narkotika enligt narkotikastrafflagen. De aktuella substanserna har indelats i huvudgrupperna centralstimulerande medel, hallucinogener, smärtstillande medel samt sömnmedel och lugnade medel. Av förordningen framgår vidare dels att som narkotika skall även anses de ovanjordiska delarna av växten kat, dels att vid tillämpningen av narkotikastrafflagen skall med cannabis förstås de ovanjordiska delarna av varje växt av släktet Cannabis med undantag av frön från vilka hartset inte blivit - extraherat och oavsett under vilken benämning de förekommer. Begreppen injektionssprutor och kanyler i punkt 2 har samma innebörd som motsvarande uttryck i förordningen 1968:70 med vissa bestämmelser om injektionssprutor och kanyler. Med kanyl förstås injektionsnål som kan användas för insprutning i människokroppen. För att klargöra vad som menas med dopningsmedel enligt punkt 3 hänvisas till lagen 1991:1969 om förbud mot vissa dopningsmedel. Enligt 1 § i den lagen avses syntetiska anabola steroider, testosteron och dess derivat, tillväxthormon samt kemiska substanser som ökar produktion och frigörelse av testosteron och dess derivat eller av tillväxthormon. Dessa ämnen och dess verkningar vid okontrollerat

bruk har berörts i den allmänna motiveringen avsnitt 13.2.

Vad härefter gäller vapen och ammunition enligt punkt 4 föreskrivs i 1 § vapenlagen att med skjutvapen förstås i vapenlagen ett vapen med vilket kulor, hagel, harpuner eller andra projektiler kan skjutas ut med hjälp av krutladdning, kolsyreladdning, komprimerad luft eller annat liknade utskjutningsmedel. I paragrafen föreskrivs vidare att vad som sägs om skjutvapen skall gälla även apparater eller anordningar som beträffande verkan och ändamål är jämförliga med skjutvapen, 2. obrukbara vapen, som i brukbart skick skulle räknas som skjutvapen, start- eller signalvapen som laddas med patroner, 4. armborst,

Specialmotivering 293

V tårgasanordningar, 6. slutstycken, ljuddämpare, eldrör, pipor, stommar, lådor, trummor till skjutvapen, eller armborststommar med avfyrningsanordningar, 7. apparater och anordningar som är konstruerade för att med elektrisk ström bedöva en person eller tillfoga honom smärta och som är avsedda att bäras i handen och anordningar som gör att skjutvapen kan användas med annan ammunition än de är avsedda för. I 2 § vapenlagen anges att bl.a. vissa arbetsredskap med karaktär av vapen inte omfattas av vapenlagens bestämmelser. Enligt 3 § vapenlagen förstås med ammunition patroner och projektiler till handvapen som lagen tillämpas på samt tändhattar och andra tändmedel till sådana patroner och projektiler. l 4 § finns slutligen vissa särbestämmelser beträffande hagel m.m. De farliga föremål som räknas upp ipunkt 5 är desamma som anges i förordningen 1990:415 om tillstånd till införsel av vissa farliga föremål. Vad som enligt punkt 6 utgör krigsmateriel framgår av 1 § lagen 1992:1300 om krigsmateriel. Lagen gäller vapen, ammunition och annan för militärt bruk utformad materiel som enligt regeringens föreskrifter utgör krigsmateriel. I en bilaga till förordningen 1992:- 1303 om krigsmateriel har regeringen angett vad som utgör krigsmateriel för strid och övrig krigsmateriel. Vilka kulturföremål som avses i punkt 7framgår av 5 kap. 4 6 §§ lagen 1988:950 om kulturminnen m.m. l 4 § räknas de svenska kulturföremålen upp och i 5 § anges de utländska. Enligt 6 § krävs tillstånd även för utförsel av en del av ett sådant föremål. De svenska kulturföremål som avses är följande.

Föremål, som har framställts före år 1600, oavsett värde: a

tryckta skrifter, kartor och bilder samt b handskrifter på perga-

ment eller papper.

2. Mer än 100 år gamla föremål oavsett värde: a dr ckeskärl, seldon

och textilredskap, om de är av trä och har målad eller skuren

dekor, b folkdräkter och broderad eller mönstervävd folklig textil,

c bonadsmåleri, d möbler, speglar och skrin, e golvur, Väggur

och bordsur, f signerade fajanser, g musikinstrument samt h

skjutvapen, blankva en och skyddsvapen. Mer än 100 år garn a föremål med ett värde över 50 000 kronor,

i den mån föremålet inte kan hänföras under unkt 2: a mål-

ningar, teckningar och skulpturer, b föremål av eramik, glas och

porfyr, c föremål av guld, silver och brons med undantag av

mynt och medaljer samt d ljuskronor och vävda tapeter.

4. Mer än 50 år gamla föremål med ett värde över 2 000 kronor, i

den mån föremålet inte kan hänföras under punkt 1 eller 2: a

samiska föremål, b icke tryckta protokoll, brev, dagböcker,

manuskript, noter och räkenskaper, c handritade kartor och

294 Specialmotivering

ritningar samt d tekniska modeller och prototyper samt vetenska-

pli a instrument. Me utländska kulturföremål menas sådana som kan antas ha kommit till Sverige före år 1840, och som har ett värde över 50 000

kronor: a möbler, speglar och skrin, b golvur, Väggur och bordsur, c musikinstrument, d skjutvapen, blankvapen och skyddsva e

en,

målningar, teckningar och skulpturer, f föremål av keramik, och

elfenben, föremal guld, silver och brons med undantag

g av av mynt

och medaljer samt h ljuskronor och vävda tapeter.

Risken för rabies har medfört att hundar och katter har tagits upp i punkt Det bör framhållas att regleringen bara omfattar dessa sällskapsdjur när de förs in i landet för annat ändamål än handel. Som framgår av avsnitt 8 och 13.2 har i fråga om handeln med dessa djur en harmonisering skett av de nationella föreskrifterna.

2§

En vara som avses i denna lag skall anses ha införts till eller utförts ur landet när den har förts över gränsen för Sveriges landomräde, sjöterritorium eller luftrummet däröver. En vara som transporteras med fartyg eller luftfartyg som endast tillfälligt passerar genom territoriet skall dock inte anses införd.

I denna paragraf, som saknar motsvarighet i VSL, finns regler som anger när en vara skall anses vara införd till eller utförd ur landet. Bestämmelsen har utformats huvudsakligen i enlighet med 1986 års varusmugglingsutrednings förslag till motsvarande stadgande. Den praktiska betydelsen av denna bestämmelse är främst att den av följer när flertalet brott enligt lagen skall anses vara fullbordade. Bestämmelsens första mening utgör utgångspunkten för regleringen. Där föreskrivs att vid tillämpning lagen skall av en vara anses vara införd till eller utförd ur landet när den har förts över gränsen för Sveriges landområde, sjöterritorium eller luftrummet däröver. Den angivna bestämningen motsvarar vad som i tullagstiftningen kallas det

svenska tullområdet. Av lagen 1966:374 om Sveriges sjöterritorium

framgår att det svenska territorialhavet med vissa undantag har en bredd på 12 nautiska mil.

Föreskriften i första meningen torde inte vålla några tillämpnings-

svårigheter. De kontrollåtgärder som tull och polis kommer att bedriva torde undantagslöst inom svenskt territorium. Även äga rum om viss spaning torde komma att ske på bl.a. färjor och andra transportmedel som går från ett annat EU-land till Sverige, torde ingripande inte böra ske förrän transportmedlet och därmed den berörda varan passerat den svenska territorialgränsen. Som har framhållits i den allmänna

motiveringen avsnitt 13.2 förutsätter den föreslagna ordningen att

vederbörligt tillstånd måste föreligga innan varan importeras eller

SOU 1994: 131 Specialmøtivering 295

exporteras. Finns inget tillstånd föreligger olovlig införsel eller utförsel när varan har förts över den svenska territorialgränsen. Förevarande lag reglerar endast in- och utförsel i förhållande till annat EU-land. Varor som kommer från ett sådant land skall inte bli föremål för tullklarering i Sverige. Flertalet av landets gränsorter kommer emellertid att få ta emot trafik både från EU-länder och länder som inte är medlemmar av Gemenskapen. En person som anländer till en sådan ort från ett EU-land med varor som han inte har tillstånd att föra in till landet, har således gjort sig skyldig till brott enligt förevarande lag redan vid gränspassagen. Motsvarande gäller inte enligt VSL. En resenär som t.ex. medför en vara som inte får införas i landet men som anmäler varan till tullklarering på ankomstorten gör sig inte skyldig till någon straffbar gärning. Enligt folkrätten har främmande staters stats- och handelsfartyg rätt till s.k. oskadlig genomfart i varje annat lands territorialhav. Någon motsvarande bestämmelse som möjliggör oskadlig genomfart i luftrummet finns inte. Däremot har de flesta länder, även Sverige, genom konventioner åtagit sig att medge en omfattande genomfart av främmande luftfartyg. Genomfart av nu aktuellt slag sker i mycket stor utsträckning i det svenska territorialhavet och luftrummet. I paragrafens andra mening har intagits en bestämmelse enligt vilken en vara som transporteras med fartyg eller luftfartyg som endast tillfälligt passerar genom territoriet inte anses införd. Bestämmelsen gäller således alla fartyg och luftfarkoster. Den är inte inskränkt till yrkesmässig trafik utan gäller även t.ex. fritidsfartyg. För att bestämmelsen skall vara tillämplig skall varan transporteras på det aktuella transportmedlet. Om varan förs från transportmedlet, t.ex. lastas om till annat transportmedel, skall införsel anses ha skett när varan fördes från den farkost på vilken den inkom till det svenska tullområdet. Enligt bestämmelsen gäller den bara när det aktuella transportmedlet

tillfälligt passerar det svenska territoriet. Färden genom territoriet

skall alltså vara förhållandevis kortvarig och direkt. Det skall med andra ord alltid var fråga om en färd som enligt vedertagen mening kan betraktas som en ren transitering. Det skall vidare vara en genomfart som har sin grund i ett verkligt behov att passera genom det svenska territoriet. Luftfarkoster får inte landa och fartyg får inte angöra hamn eller göra andra onödiga uppehåll under färden. Om uppehåll görs utan giltigt skäl, skall varan anses vara införd. Befälhavaren ett fritidsfartyg, som förs t.ex. från Bornholm till Själland, kan med stöd av denna bestämmelse låta fartyget passera i

det svenska territorialhavet i Östersjön utan att medförda varor skall

anses vara införda i landet. Däremot kan färd med fritidsfartyg i en det svenska territorialhavet från exempelvis Sydkusten upp till

296 Specialmotivering

Stockholm skärgård för vidare färd mot Finland inte anses vara tillfällig. Eftersom en tillämpning av bestämmelsen i denna mening medför att varor ombord farkost i transit aldrig skall räknas införda som i landet behöver det inte särskilt anges att sådana varor inte heller kan betraktas som utförda ur landet i och med att farkosten lämnar svenskt territorium. Ett ingripande får i inget fall ske mot fartyg som befinner sig utanför den svenska territorialvattengränsen.

Strajjfbestämmelser m.m.

3 §

Den som, i strid mot förbud, eller med stöd av tillstånd som föranletts av vilseledande uppgift, från land är medlem som av Europeiska unionen till Sverige inför eller från Sverige till ett sådant land utför en vara som avses i 1 § 2 eller 4 8 döms för olovlig införsel eller utförsel till böter eller fängelse i högst två år. Gäller gärningen narkotika döms till fängelse i högst tre år. Den som, utan att ha tillstånd att driva partihandel med varan när sådant tillstånd krävs, från land är medlem Europeiska som av unionen till Sverige inför en vara som avses i 1 § 3 döms för

olovlig införsel.

För olovlig införsel eller utförsel döms också den som förfogar över en vara i strid mot villkor som uppställts i tillstånd till införsel eller utförsel.

I denna paragraf finns lagens centrala straffstadgande. Bestämmelsen är uppbyggd i huvudsak efter mönster av 1 § VSL med de ändringar som föranleds av att den av utredningen föreslagna lagen inte gäller brott som innefattar undandragande av tull eller annan skatt utan enbart överträdelser av in- och utförselregleringar. Av 1 § framgår vilka varuslag som omfattas av lagen. I lagen finns inte några in- och utförselregleringar utan enbart straffbestämmelser för överträdelser av en sådan reglering. Regleringarnas närmare innehåll framgår av andra författningar, t.ex. vapenlagen i fråga om vapen och ammunition. För att ansvar skall kunna ådömas krävs alltid att en införsel- eller utförselreglering var tillämplig i det särskilda fallet. Det finns nämligen undantag från annars gällande tillståndstvång. Injektionssprutor och kanyler får utan särskilt tillstånd föras in till landet bara av den som är behörig att driva handel med sådana varor eller medföras av resande för personligt bruk som grundas föreskrift av läkare eller annars visas vara lovligt. För dopningsmedel gäller att de utan tillstånd får föras in för medicinskt ändamål och för eget bruk. Införsel av skjutvapen eller ammunition får i vissa fall ske utan särskilt tillstånd, bl.a. för jakt eller tävling. För import och export av

SOU 1994: 131 Specialmotivering 297

narkotika krävs däremot tillstånd i varje särskilt fall. För införsel till landet av springstiletter m.fl. farliga föremål krävs alltid tillstånd. Detsamma gäller för införsel av hundar och katter för annat ändamål än handel. I fråga om utförsel av krigsmateriel behövs i vissa fall inte tillstånd 9 § förordningen om krigsmateriel. En tillståndsprövning måste slutligen alltid ske vid utförsel av kulturföremål.

Första stycket

Paragrafens huvudbestämmelse finns i detta stycke. Här stadgas att den i strid mot förbud, eller med stöd av tillstånd som föranletts som av vilseledande uppgifter, från EU-land till Sverige inför eller från Sverige till ett sådant land utför med undantag för dopningsen vara medel som avses i 1 § döms för olovlig införsel eller utförsel till böter eller fängelse i högst två år. Gäller gärningen narkotika döms till fängelse i högst tre år. Stycket gäller alltså inte dopningsmedel; ett särskilt stadgande om dessa preparat finns i andra stycket. En fråga Tullanpassningsutredningen har diskuterat i sitt som betänkande SOU 1994:89 Tullagstiftningen och EG är hur man skall lösa problemet med vara som har smugglats in i ett annat EU-land en och sedan upptäcks i Sverige. Enligt Tullanpassningsutredningen s.

281 f i betänkandet kan det med fog hävdas att i ett sådant fall även

införseln i Sverige borde vara straffbar trots att införseln gjorts över en inre gräns. Tullanpassningsutredningen uttalar vidare att detsamma kan hävdas avseende utförsel av en vara från Sverige via ett annat EUland till ett tredje land i strid mot ett exportförbud. Enligt Tullanpassningsutredningen kan det ifrågasättas om även dessa fall borde regleras i VSL. Så länge det är fråga om varugrupper som omfattas av denna lag uppkommer inga problem, eftersom in- eller utförsel av sådana en varor kommer att vara straffbar. Resonemanget bygger på att de varor som förs över den inre gränsen kommer från ett annat EU-land. Annorlunda förhåller det sig emellertid med varor som inte omfattas av denna lag. En in- eller utförsel över den inre gränsen av sådana kommer nämligen inte att vara straffbar, även om varan har varor smugglats in i EU:s tullområde eller om avsikten är att varan skall smugglas ut EU:s tullområde. Om man inte är beredd att acceptera ur detta får utvidga tillämpningsområdet för denna lag till att omfatta man andra än de föreslås. Även således även varugrupper som nu om man inte kan ingripa vid den inre gränsen med stöd av denna lag, bör det dock framhållas att hanteringen av sådana varor inne i landet i många fall kan vara straffbar. Gemenskapens tullområde definieras i artikel 3 i tullkodexen genom en uppräkning av medlemsstaternas territorier. Det bör framhållas att

298 Specialmotivering

Gemenskapens tullområde inte alltid sammanfaller med EU-ländernas territorier. För vissa länder görs undantag för delar deras territoriav er, t.ex. Ceuta och Melilla som hör till Spanien. Det finns också områden som inte hör till någon medlemsstat ändå ingår i men som tullområdet på grund av deras speciella band till en medlemsstat t.ex. Furstendömet Monaco och San Marino. Tillhörande territorialvatten, inre farvatten samt luftrum hör också till tullområdet. Utredningens lagförslag som tar sikte smugglingsbrotten har ingenting att göra med EU:s tullområde utan med dess territorium. Regleringen i förevarande paragraf har också utformats i enlighet med det. Tullanpassningsutredningen däremot förordar ordning en annan som innebär att VSL blir tillämplig bara kommer från varor som eller förs till en plats utanför EU:s tullomräde, betänkandet 58 se s. och 201. För att regleringen i VSL skall gå ihop med den av utredningen föreslagna ordningen i förslaget till lag om straff för olovlig införsel eller utförsel över EU-gräns, måste en uppdelning ske tillämpningsav området för VSL. Undandragandebrotten i VSL måste givetvis hänföra sig till EU:s tullområde. Däremot bör smugglingsbrotten hänföra sig till områden som inte utgör EU:s territorium. En uppdelning VSL:s av tillämpningsområde på detta sätt torde inte leda till nämnvärda praktiska nackdelar. I styckets första led anges inte på vilket sätt gärningsmannen skall ha gått tillväga vid in- eller utförseln Den grundläggande av varan. objektiva förutsättningen är endast att varan olovligen införts eller utförts. När införsel eller utförsel skall anses ha skett framgår av bestämmelsen i 2 I styckets inskjutna led finns bestämmelse motsvarar en som regleringen i 4 § 4 VSL. Bestämmelsen gäller fall då in- eller utförsel

i strid mot förbud skett genom åberopande tillstånd föranletts

av som av vilseledande uppgifter. Det är alltså fråga om vilseledande uppgifter som lämnats i samband med en föregående tillståndsprövning avseende den aktuella in- eller utförseln. Lagtextens utformning klargör att det

oriktiga tillståndet i sig utgjort avgörande förutsättning för att

en införseln eller utförseln över huvud taget skulle få ske. Den vilseledande uppgiften skall ha avsett någon omständighet varit som av betydelse för det felaktiga medgivandets tillkomst. I subjektivt hänseende fordras i båda leden att gärningsmannen har handlat uppsåtligen. Detta har inte särskilt angetts i lagtexten utan följer av föreskriften i l kap. 2 § första stycket brottsbalken i dess lydelse fr.o.m. den ljuli 1994 jfr prop. 1993942130 66. Uppsåtet s.

skall täcka samtliga objektiva brottsförutsättningar. Eventuellt uppsåt

är tillräckligt. Såvitt gäller förutsättningen att det fråga var om en införsel- eller utförselförbjuden vara skall således dömas till ansvar om

Specialmotivering 299

gärningsmannen bara misstänkte att så var fallet men det med hänsyn till omständigheterna ändå kan hållas för visst att han skulle ha företagit gärningen även om han varit säker att det fanns ett förbud. Vid tillämpning av det inskjutna ledet i bestämmelsen, dvs. då någon begagnat ett på grund av vilseledande uppgift oriktigt myndighetsbeslut vid in- eller utförsel, måste uppsâtet omfatta även den omständigheten att det var fråga om ett av nyss angivet skäl felaktigt medgivet tillstånd. Gärningsmannen behöver däremot inte själv ha haft någon del i tillkomsten av det oriktiga myndighetsbeslutet. En fråga som inte sällan uppkommer i mål om ansvar för varusmuggling är hur rättsvillfarelse skall bedömas, särskilt beträffande innehållet i de författningar som reglerar om skatt skall erläggas vid införsel respektive om en vara får införas eller utföras. Enligt uttalanden i förarbetena till VSL behöver förhandenvaron av tull- eller avgiftsplikt respektive import- eller exportförbud inte vara täckt av uppsåt. Straffrihet skulle därför bara inträda då misstaget var ursäktligt. Under ett flertal år följdes dessa uttalanden i praxis. Bilden är numera betydligt mera splittrad. Högsta domstolen har nämligen i rättsfallet NJA 1985 s. 281 I och fastslagit att skilda principer skall gälla i detta hänseende beroende på om det är första eller andra stycket i 1 § VSL som tillämpas. I de fall som avses i paragrafens första stycke skall, enligt rättsfallet, den i förarbetena anvisade principen alltjämt tillämpas. Regleringen i förevarande stycke i den av utredningen föreslagna lagen överensstämmer i huvudsak med nyssnämnda stycke i 1 § VSL till den del 1 § första stycket VSL reglerar brott mot import- eller exportförbud. De i förarbetena till VSL angivna principerna, som alltså inte förändras genom nyssnämnda rättsfall, bör därför även gälla på förevarande område. Som tidigare nämnts fullbordas brott enligt detta stycke då varan skall anses införd eller utförd enligt 2 Straffet för olovlig införsel eller utförsel är böter eller fängelse i högst två år; gäller gärningen narkotika döms till fängelse i högst tre

är. De brott som omfattas av denna lag torde ha i princip samma

straffvärde som varusmugglingsbrott. Praxis enligt VSL torde därför kunna ge god vägledning vid påföljdsval och straffmätning beträffande brott enligt denna bestämmelse.

Andra stycket

Som framhållits i den allmänna motiveringen 13.2 har i den föreslagna lagen dopningsmedel jämställts med narkotika beträffande kontrollen vid den inre gränsen. Genom regleringen i detta stycke straffbeläggs olovlig införsel av sådant preparat. Om det inte är fråga om import för medicinskt ändamål och eget bruk föreligger olovlig

300 Specialmotivering

införsel när införseln inte sker genom godkänd partihandel. Vad som ovan anförts under första stycket gäller även detta stycke.

Tredje stycket

Detta stycke gäller fall då någon förfogar över en vara i strid mot villkor som uppställts för dess införsel eller utförsel. Bestämmelsen gäller således fall då visst villkor uppställts för att varan över huvud taget skall få införas eller utföras. Vad som sagts under första stycket om uppsåt och rättsvillfarelse gäller även beträffande de förfaranden som regleras i detta stycke. Gärningar som avses i detta stycke fullbordas då det otillåtna förfogandet äger rum.

4§

Om brott som avses i 3 § med hänsyn till omständigheterna vid brottet är av mindre farlig art, döms till böter. Gäller gärningen narkotika döms till böter eller fängelse i högst sex måna

Bestämmelsen i denna paragraf motsvarar delvis 2 § VSL. I sistnämnda paragraf föreskrivs att, om varusmugglingsbrott enligt 1 § första stycket VSL är med hänsyn till godsets värde och övriga omständigheter vid brottet att anse som ringa, man skall döma till penningböter. Om gärningen gäller narkotika döms till böter eller fängelse i högst sex månader. Det har ansetts mindre lämpligt att använda uttrycket ringa brott i förevarande paragraf, eftersom lagen i huvudsak bara är tillämplig på varor som kan sägas vara av farligt slag. I stället blir regleringen i förevarande paragraf tillämplig om brottet är av mindre farlig art med hänsyn till omständigheterna vid brottet. Av samma skäl bör påföljden anges till böter, inte penningböter. Avgörande för gränsdragningen mellan denna och föregående paragraf är hur högt straffvärde gärningen har. Faktorer av betydelse vid denna bedömning är bl.a. införsel- eller utförselbrottets omfattning, graden av farlighet hos den införda eller utförda varan liksom den avsedda användningen av den.

5§

Om brott som avses i 3 § är att anse som grovt, döms för grov olovlig införsel eller utförsel till fängelse, lägst månader och sex högst sex år. Gäller gärningen narkotika, döms till fängelse, lägst två och högst tio år. Vid bedömande av om brottet är grovt skall särskilt beaktas om det förövats yrkesmässigt eller avsett varor av betydande myckenhet eller värde eller om gärningen annars varit särskilt farlig art av

SOU 1994: 131 Specialmotivering 301

eller, om gärningen har gällt narkotika, den i övrigt utgjort led i en verksamhet av särskilt hänsynslös art.

Denna paragraf behandlar de grova smugglingsfallen. Paragrafen innehåller bestämmelser om sådana allvarliga införsel- eller utförselbrott som på grund av sitt höga straffvärde inte lämpligen bör falla under 3 För att ansvar enligt denna paragraf skall kunna inträda måste alla objektiva och subjektiva förutsättningar för ansvar enligt sistnämnda paragraf vara uppfyllda. I andra stycket anges vilka omständigheter som särskilt skall beaktas vid bedömandet av om ett brott är grovt. Stycket överensstämmer helt med motsvarande reglering i 3 § andra stycket VSL. Den praxis som utvecklats vid tillämpningen av den bestämmelsen kan därför i allt väsentligt tillämpas även beträffande nu förevarande stadgande.

6§

Den som av grov oaktsamhet förövar gärning som avses i 3 § döms till böter eller fängelse i högst två år. I ringa fall skall dock inte dömas till ansvar.

I denna paragraf straffbeläggs vissa oaktsamma förfaranden med de ineller utförselreglerade varor som anges i 1 Paragrafen motsvarar 5 § första stycket VSL. Den praxis som utvecklats vid tillämpningen den bestämmelsen kan tillämpas även beträffande nu förevarande av stadgande. Den aktuella bestämmelsen i VSL tillämpas förhållandevis sällan, inte minst på grund av att det krävs att oaktsamheten skall ha varit grov.

7§

För försök till olovlig införsel eller utförsel döms till ansvar enli t 23 kap. brottsbalken. Detsamma gäller förberedelse till olovlig införsel eller utförsel avseende narkotika samt stämpling till sådan olovlig införsel eller utförsel avseende narkotika som avses i 3 eller

Denna paragraf innehåller bestämmelser om i vilka fall ansvar kan ädömas för försök, förberedelse eller stämpling till olovlig införsel och utförsel. Paragrafen har utformats med 8 § i VSL som mönster. I paragrafen straffbeläggs försök till olovlig införsel och utförsel. Försök till brott föreligger enligt 23 kap. l § brottsbalken när utförandet ett brott har påbörjats men detta ännu inte har fullav bordats. Ett brott enligt denna lag fullbordas i allmänhet när en vara skall anses införd respektive utförd enligt bestämmelsen i 2

302 Specialmotivering

I paragrafens sista mening straffbeläggs förberedelse till olovlig införsel eller utförsel avseende narkotika samt stämpling till sådan olovlig införsel eller utförsel avseende narkotika inte är mindre som av farlig art. Några bestämmelser om medverkansansvar har inte tagits i upp lagförslaget. Sådana föreskrifter skulle ha inneburit att medverkansansvar skulle gälla i fråga om alla brott enligt lagen med undantag av olovlig införsel eller utförsel av mindre farlig art som inte avser narkotika. Sistnämnda brott är ett rent bötesbrott medan i övrigt fängelse ingår i straffskalan jfr 8 § andra stycket VSL. Den reglering som sålunda har angetts följer numera direkt av föreskriften i 23 kap. 4 § första stycket andra meningen i dess lydelse fr.o.m. den 1 juli 1994 jfr prop. 199394: 130 s. 68.

Förverkande

8 §

En vara som varit föremål för brott enligt 3 5 §§ eller försök till ett sådant brott skall förklaras förverkad, det inte är uppenbart om oskäligt. Om varan inte finns i behåll, skall i stället dess värde förklaras förverkat. Bestämmelserna i första stycket skall inte gälla mot den som i god tro förvärvat varan eller särskild rätt till varan.

I likhet med VSL innehåller denna lag särskilda regler förom verkande. Det bör understrykas att dessa regler inte är uttömmande. De allmänna bestämmelserna i 36 kap. 3 och 4 brottsbalken om förverkande av vapen eller annan egendom kan befaras komma som till brottslig användning respektive ekonomiska fördelar som uppkommit till följd av brott begånget i utövningen av näringsverksamhet kan mycket väl bli tillämpliga också vid brott i denna lag. som avses Förevarande paragraf motsvarar 9 § VSL. Första stycket i paragrafen gäller förverkande av en vara som varit föremål för brott enligt lagen eller varans värde. I paragrafens andra stycke finns dock en undantagsregel om att förverkande i vissa fall inte skall ske mot den som förvärvat egendomen i god tro.

Första stycket

I detta stycke föreskrivs att en vara som varit föremål för brott enligt 3-5 §§ eller försök till ett sådant brott i princip alltid skall förklaras förverkad. Det förutsätts således att brottet var uppsåtligt. Med brott förstås i sammanhanget en gärning som uppfyller alla objektiva och subjektiva rekvisit för att det berörda brottet enligt lagen skall

SOU 1994: 131 Specialmotivering 303

föreligga. Det är däremot inte nödvändigt att brottet lett till lagföring och straff. Om ett brott utförts t.ex. av någon som inte uppnått straffbarhetsåldern utesluter detta inte att gärningen skall betraktas som brott vid tillämpningen av förverkandebestämmelsen. Enligt ordalagen i första stycket skall förverkande ske så snart inte vissa billighetshänsyn talar däremot. Vid bedömningen i ett särskilt fall om förverkande skall anses vara uppenbart oskäligt måste samtliga omständigheter kring det aktuella brottet och angående den berörda varan beaktas. Vad angår gärningen gäller detta främst dess svårhetsgrad. Med tanke de varuslag som omfattas av lagens bestämmelser torde det endast i mycket speciella undantagsfall bli aktuellt att underlåta förverkande. Förverkande bör sålunda normalt ske av varan om den finns i behåll. Det finns dock situationer då det kan finnas skäl att ändå underlåta att förverka. Så kan exempelvis vara fallet om införsel skett av ett jaktvapen och den som infört vapnet skulle få licens att inneha vapnet i Sverige. Införsel av sällskapsdjur, dvs. hundar och katter för annat ändamål än handel, kan vålla särskilda problem vid hithörande bedömning. Inte sällan har den som försökt införa en hund eller en katt en stark känslomässig bindning till djuret. Ett förverkande av ett sådant djur kan ofta te sig oskäligt. Före den l maj 1994 gällde som villkor för införsel av hund och katt att djuret skulle vistas viss tid i karantän och anledningen till att sådana sällskapsdjur smugglats in har i de flesta fall varit att förvaringen i karantän upplevts som både alltför långvarig och kostsam. Även villkoret förvaring i karantän om ersatts av villkor om vaccination mot bl.a. rabies kan den situationen uppkomma att djuret ändå måste vistas i karantän innan det får införas. Detta gäller om något införseltillstånd över huvud taget inte föreligger och för det fall samtliga villkor om vaccination och hälsointyg som föreskrivits för införseln inte är uppfyllda. I en sådan situation är i allmänhet det enda realistiska alternativet om djuret trots allt inte sätts i karantän eller förverkas att detta återutförs. Sådan âterutförsel sker med stöd av föreskrifter som meddelats av Generaltullstyrelsen och har hitintills skett i tämligen stor utsträckning. Risken är emellertid att underlåtenheten att förverka i dessa fall leder till att djuret olovligen förs in på någon annan gränsort. Lagen omfattar endast två utförselbrott, nämligen beträffande krigsmateriel och äldre kulturföremål. Denna typ av reglering har tillkommit för att skydda vad som anses vara ett betydande samhällsintresse. Av inte minst allmänpreventiva skäl torde det därför vara angeläget att en vara som varit föremål för olovlig utförsel eller försök till sådant brott i regel förklaras förverkad.

304 Specialmotivering

I sista punkten i första stycket föreskrivs att, om varan inte finns i behåll, dess värde i stället skall förklaras förverkat. Värdeförverkande kan således normalt bara komma ifråga varan inte finns i behåll. om Rätten får dock, enligt 10 i stället för att förklara egendomen förverkad till viss del meddela sådan förklaring med avseende på motsvarande del av egendomens värde. Om ett värdeförverkande enligt brottsbalken skall åläggas flera anses att ett sådant förverkande inte skall ådömas dem solidariskt. Samma bör gälla förverkande enligt denna lags bestämmelser.

Andra stycket

I 36 kap. 5 § brottsbalken finns allmänna regler som anger mot vem en förverkandeförklaring kan riktas, dvs. vem som genom ett sakförverkande kan fråntas egendom eller som genom värdeförverkande kan förpliktas att utge ett penningbelopp. I nyssnämnda paragrafs första stycke anges att förverkande av egendom eller dess värde till följd av brott får, om inte annat har föreskrivits, ske hos

a gärningsmannen eller annan som medverkat till brottet,

b den i vars ställe gärningsmannen eller annan medverkande var,

c den som genom brottet beretts vinning eller näringsidkare som

avses i 36 kap. 4

d den som efter brottet förvärvat egendomen genom bodelning eller

grund av arv eller testamente eller genom gåva eller som efter brottet förvärvat egendomen på annat sätt och därvid haft vetskap om eller skälig anledning till antagande om egendomens samband med brottet. Av andra stycket i samma paragraf följer att, om egendomen vid

brottet inte tillhörde någon av dem som anges i första stycket a c,

den inte får förklaras förverkad. De berörda föreskrifterna i brottsbalken gäller i princip även vid förverkande enligt specialstraffrättsliga bestämmelser och alltså även enligt denna lag. I förevarande stycke av paragrafen finns dock en särskild reglering beträffande egendom som avses i första stycket, dvs. en vara som varit föremål för ett uppsåtligt brott enligt lagen. Bestämmelsen, som har sin motsvarighet i 9 § andra stycket VSL, bör ses mot bakgrund av att sakförverkande enligt första stycket bara gäller egendom som är underkastad ett in- eller utförselförbud och att förverkandet i regel riktas mot själva egendomen.

Ägarens eventuella medverkan till brottet har således i princip ingen

betydelse i sammanhanget; det är med undantag för angivna särskilda fall tillräckligt att egendomen varit föremål för ett uppsåtligt brott enligt lagen. I regel kan man för övrigt anta att egendomens ägare på

Specialmotivering 305

ett eller annat sätt har medverkat till brottet eller att detta i vart fall med hans vetskap. ägt rum Den särskilda föreskriften i detta stycke gäller fall då egendomen efter brottet har förvärvats av någon som inte haft vetskap om eller skälig anledning till antagande om egendomens samband med brottet, dvs. i god tro förvärvat varan. Regleringen överensstämmer i huvudsak med vad som motsättningsvis anges i 36 kap. 5 § första

stycket d brottsbalken. I sådant fall skall förverkande inte ske.

Bestämmelsen innehåller också i likhet med 9 § andra stycket VSL ett undantag för det fallet att någon förvärvat särskild rätt till varan. I 25 § finns en särskild processuell bestämmelse som anger att talan förverkande i vissa fall, i motsats till vad som gäller i allmänhet, om kan föras mot annan än egendomens ägare.

9§

Egendom som använts som hjälpmedel vid brott enligt 3 5 §§ eller försök till ett sådant brott får förklaras förverkad, om ägaren eller någon som var i hans ställe förövat gärningen eller medverkat till denna, 2. förverkandet behövs för att förebygga brott eller det annars finns särskilda skäl till det, samt 3. förverkandet inte är u penbart oskäligt.

Om egendomen inte finns i behåll, får i stället dess värde

förklaras förverkat. Bestämmelserna i första och andra styckena skall inte älla mot den som i god tro förvärvat egendomen eller särskil rätt till egendomen. I stället för förverkande av egendomen får rätten föreskriva att åtgärd vidtas med egendomen som förebygger fortsatt missbruk av den.

Liksom i VSL 10 § finns i denna lag särskilda regler om förverkande av hjälpmedel, som använts vid olovlig införsel eller utförsel Bestämmelserna därom finns i denna paragraf. av en vara.

Första stycket

I detta stycke finns huvudstadgandet om förverkande av hjälpmedel.

Med detta begrepp bl.a. olika forslingsredskap, såsom bilar, avses båtar m.m. samt olika former av yttre höljen för varor, exempelvis containrar eller resväskor. Men även annan egendom som utnyttjats vid den aktuella lagöverträdelsen kan räknas som hjälpmedel, t.ex. särskilda kläder. Skriftliga handlingar och dataprogram kan också tänkas ha använts i sammanhanget. Allmänt sett torde intresset främst bli inriktat på egendom som särskilt anskaffats eller inrättats för att genomföra eller underlätta lagöverträdelsen. Det bör dock noteras att

306 Specialmotivering

ett föremål inte behöver särskilt iordningställt för smuggling för vara att kunna förverkas enligt bestämmelsen. Emballage eller liknande förpackning kring en vara är ofta så nära förbundet med själva varan att ett förverkande av den enligt 8 § omfattar även ett sådant hölje. Tillämpas inte nämnda paragraf kan dock emballaget, särskilt det om är fråga om vilseledande förpackningar eller liknande, räknas som hjälpmedel enligt denna paragraf. För att ett hjälpmedel skall kunna förklaras förverkat enligt förevarande bestämmelse skall det ha använts vid brott enligt 3 5 §§. I likhet med vad som gäller enligt 10 § VSL innehåller paragrafen således en begränsning till uppsåtliga brott. En grundläggande förutsättning för att egendom skall få förverkas såsom hjälpmedel är att ägaren förövat gärningen eller medverkat till denna, punkt Med ägare jämställs den som var i ägarens ställe. Härmed avses såväl en anställd som en uppdragstagare. Om exempelvis hjälpmedlet tillhör en juridisk person skall således detta kunna förverkas om någon i dess verksamhet begått ett uppsâtligt brott enligt lagen. Som framgår av ordet får i lagtexten är förevarande bestämmelse fakultativ. En prövning skall således ske i varje särskilt fall huruvida ett beslut om förverkande skall meddelas. I lagtexten i punkt 2 anges till en början att förverkande får ske om det behövs för att förebygga brott. Härvid kommer av naturliga skäl främst egendom som särskilt anskaffats eller iordningställts för att utnyttjas för nu aktuella former av lagöverträdelser i blickpunkten, t.ex. ett fordon eller ett kolli med dolda förvaringsutrymmen eller ett falskt dokument. Beträffande sådana typer av egendom torde den angivna förutsättningen i regel få anses vara uppfylld. Av stor betydelse vid sidan om egendomens beskaffenhet, dvs. dess mer eller mindre utpräglade egenskap av hjälpmedel, är vidare vad som kan utredas angående omständigheterna kring brottet och den aktuella egendomens betydelse i sammanhanget. I den mån det står klart att hjälpmedlet redan utnyttjats vid mer än ett tillfälle kan detta förhållande givetvis också påverka bedömningen om ett förverkande är motiverat angivet skäl. av - En alternativ förutsättning i punkt 2 för en tillämpning av bestämmelsen är att det annars finns särskilda skäl för ett förverkande. Denna grund tar närmast sikte institutets allmänpreventiva betydelse. Bestämmelsen torde främst komma att avse egendom som i sig inte utgör något typiskt hjälpmedel utan normalt används i helt legala sammanhang, t.ex. vanliga transportmedel. En tillämpning av denna grund kan bl.a. bli aktuell vid brott, särskilt det grova om gäller organiserad eller ekonomisk brottslighet av allvarligare art. Även återfall kan tillmätas betydelse i detta sammanhang.

sou 1994: 131 Specialmotivering 307

Av punkt 3 följer att det alltid skall prövas om ett förverkande är uppenbart oskäligt. Vad som därvid främst blir av intresse är egendomens värde i förhållande till den aktuella gärningens straffvärde och vederbörandes ekonomiska förhållanden. Med tanke på att lagen omfattar endast allvarliga införsel- och utförselbrott torde det generellt sett sällan finnas skäl att underlåta förverkande av egendom som använts som hjälpmedel. Endast vid bagatellartade brott torde förverkande böra underlåtas.

Andra stycket

I detta stycke föreskrivs, att om egendomen inte finns i behåll, dess värde i stället får förverkas. Värdeförverkande får således endast ske om egendomen inte längre finns i behåll. Med att egendomen finns i behåll menas att den inte förstörts. Egendomen måste också tillhöra den som var ägare vid tiden för brottet eller därefter har förvärvats av någon som kände till eller hade skälig anledning anta att egendomen använts som hjälpmedel vid uppsåtligt brott enligt denna lag.

Tredje stycket

Av detta stycke följer att bestämmelserna i första och andra stycket inte skall tillämpas mot den som i god tro förvärvat egendomen eller särskild rätt till egendomen. Bestämmelsen motsvarar föreskriften i föregående paragrafs andra stycke.

Fjärde stycket

l detta stycke föreskrivs att, i stället för förverkande enligt första stycket, rätten får föreskriva åtgärder till förebyggande av fortsatt missbruk av hjälpmedlet. Möjligheten att meddela en sådan föreskrift

tar sikte situationer då det skulle vara uppenbart oskäligt eller i allt

fall te sig något stötande att förverka det aktuella hjälpmedlet. Det kan t.ex. gälla en lastbil vilken det endast gjorts vissa smärre ändringar för att kunna olovligen införa lite tårgasspray och några karatepinnar jfr l § 4 och 5. Domstolen kan i så fall föreskriva att fordonet skall återställas till ursprungligt skick.

10§

I stället för att förklara egendom förverkad till viss del, får rätten meddela sådan förklaring med avseende motsvarande del av egendomens värde.

308 Specialmotivering

l denna paragraf, som motsvarar 12 § VSL, finns en specialregel för vissa fall av förverkande, där egendom som bör förverkas endast till viss del inte är delbar, t.ex en personbil. I sådant fall får rätten meddela sådan förklaring med avseende motsvarande del av egendomens värde.

ll§

När beslut om förverkande av egendom har vunnit laga kraft skall egendomen försäljas genom Tullverkets försorg eller i den ordning

som i allmänhet gäller för försälnin av förverkad lös egendom.

Kan egendomen inte säljas får en örstöras. Egendom som kan befaras komma till brottslig användning eller annars är olämplig för försäljning skall också förstöras. Om i stället för viss del av egendomen motsvarande värde har förklarats förverkat och det sålunda fastställda beloppet har betalats inom två månader från det att beslutet om förverkandet vann a kraft, skall egendomen utlämnas till ägaren. I annat fall far egendomen försäljas i den ordning som föreskrivs i första stycket och det fastställda beloppet tas ut ur därvid influtna medel. överskott skall redovisas till ägaren eller rättsinne-

Eventuellt

annan avare. I denna paragraf finns i första stycket regler om försäljning eller förstoring av egendom som förverkats enligt 8 eller 9 Det är härvid fråga om åtgärder som får vidtas först sedan lagakraftägande beslut om förverkande föreligger. Eftersom det mestadels rör sig om egendom som på grund av gällande regleringar inte fritt kan saluföras blir det i praktiken oftast fråga om att egendomen skall förstöras. I andra stycket finns bestämmelser som rör förverkande enligt 10

Första stycket

I detta stycke anges i första meningen hur försäljning av förverkad egendom skall gå till. Liksom enligt VSL har Tullverket huvudansvaret för denna försäljning. Avyttringen kan emellertid ske även i den ordning som i allmänhet gäller för försäljning av förverkad lös egendom. Regler därom finns i lagen 1974: 1066 om förfarande med förverkad egendom och hittegods m.m. Enligt 6 § i nämnda lag skall ifrågavarande försäljning skötas av myndighet eller bolag som regeringen bestämmer. Beslut om i vilken ordning viss egendom skall försäljas får fattas från fall till fall av vederbörande tullmyndighet. Vad som bör bli utslagsgivande vid denna bedömning är givetvis vilket sätt som med hänsyn till egendomens beskaffenhet eller kvantitet samt beräknade omkostnader kan tänkas ge bästa möjliga resultat. Men även praktiska hänsyn kan ha betydelse.

SOU 1994: 131 Specialmotivenng 309

I andra meningen stadgas att egendom som inte kan säljas får förstöras. Det kan vara fråga om egendom som inte har något marknadsvärde eller då detta bedöms vara så lågt att det inte kan täcka alla med en försäljning förenade kostnader.

I tredje meningen anges slutligen att egendom som kan befaras

komma till brottslig användning eller som annars är olämplig för försäljning skall förstöras. Med tanke på de varuslag som omfattas av

lagen torde i praktiken denna punkt komma att tillämpas beträffande

de flesta varor som varit föremål för brott enligt lagen. Bestämmelsen kan också tillämpas beträffande hjälpmedel, t.ex. sådan egendom som speciellt iordningställts eller inrättats för att användas som hjälpmedel vid brott. Som exempel kan nämnas resväskor med dubbla bottnar eller fordon med dolda förvaringsställen. Om det är ekonomiskt försvarbart kan sådan egendom naturligtvis först återställas i ursprungligt skick och därefter säljas. Det kan också vara fråga om ett hjälpmedel som grund av sin beskaffenhet inte kan eller bör saluföras, t.ex. ett falskt resedokument.

Andra stycket

Här finns en mot 22 § andra stycket VSL svarande bestämmelse om rätt för ägaren till egendom, vars värde har delvis förverkats, att få tillbaka berörd egendom om han erlägger det belopp som förverkats. Om betalning inte görs inom den föreskrivna tiden, två månader, skall egendomen säljas i den ordning som föreskrivs i första stycket, och eventuellt överskott från försäljningen, efter avdrag av försäljningskostnaderna, redovisas till ägaren eller annan rättsinnehavare.

Förundersökning

12 §

Förundersökning angående brott som avses i denna lag får inledas av en tullmyndighet. Vad som i rättegångsbalken sägs om undersöknin sledare gäller då tullmyndigheten. Ar saken inte av enkel beskaf enhet skall ledningen övertas av åklagaren så snart någon skäligen kan misstänkas för brottet. Aklagaren skall även annars överta ledningen när det är påkallat av särskilda skäl. Aklagaren får, då förundersökning leds av en tullmyndighet, meddela anvisningar om undersöknin ens bedrivande. När förundersökning leds av å agaren får han vid undersökningens verkställande anlita biträde av en tullmyndighet. Aklagaren får även uppdra en tulltjänsteman att vidta en särskild till undersökningen hörande åtgärd om dess beskaffenhet tillåter det.

Innan förundersökning hunnit inledas får en tulltjänsteman eller

en tjänsteman vid Kustbevakningen hålla förhör och vidta annan

310 Specialmotivering

åtgärd i syfte att utreda brottet, om åtgärden inte kan uppskjutas utan olägenhet.

Av bestämmelsen i 23 kap. 1 § rättegångsbalken följer att en förundersökning skall inledas så snart det finns anledning anta att ett brott som hör under allmänt åtal har begåtts. Förundersökning inleds normalt av en polismyndighet eller en åklagarmyndighet. Härvid gäller de allmänna bestämmelserna i 23 kap. rättegångsbalken och förundersökningskungörelsen 1947:948. Eftersom det på förevarande område, liksom vid tillämpning av VSL, i regel blir en tullmyndighet som skall inleda förundersökningen har i denna paragraf sammanförts en del särskilda bestämmelser om förundersökning angående här aktuella brott. Bestämmelserna har sin förebild i 23 kap. rättegångsbalken och 13 § VSL.

Första stycket

I detta stycke finns till en början en generell bestämmelse om en tullmyndighets rätt att inleda förundersökning. Tullmyndigheterna har sålunda getts befogenhet att inleda förundersökning angående brott som avses i denna lag. Därmed klargörs att befogenheten bara gäller brott enligt förevarande lag. Det kan dock anmärkas, som nyss framhållits, att en tullmyndighet har vidsträckt rätt att inleda förundersökning enligt VSL. Tullmyndigheterna anses också, visserligen utan lagstöd, ha rätt att inleda förundersökning beträffande brott mot

andra författningar tullagstiftningens område.

Kustbevakningen, som inte har rätt att inleda förundersökning enligt VSL, har inte heller getts sådan rätt enligt denna lag. Förhållandena torde nämligen sällan vara sådana att det finns något skäl att en förundersökning skall kunna utföras av Kustbevakningen. Den myndigheten har inte heller någon särskild organisation för en sådan uppgift. En tjänsteman vid Kustbevakningen har dock, som närmare

framgår av fjärde stycket, getts rätt att i brådskande fall vidta vissa

inledande åtgärder innan förundersökning har inletts. Beträffande en tullmyndighets åligganden i sammanhanget hänvisas till vad som sägs i rättegångsbalken om undersökningsledare. Därmed avses inte bara vad som framgår av bestämmelserna i rättegångsbalken utan också vad som anges i förundersökningskungörelsen 1947:948. Genom hänvisningen klargörs bl.a. att tullmyndigheten har rätt att hålla förhör med var och en som kan antas lämna upplysningar av betydelse för utredningen liksom att under de i rättegångsbalken angivna förutsättningarna låta hämta en sådan person till förhör. Tullmyndigheten har vidare rätt att under förundersökningen besluta om användning av vissa andra straffprocessuella tvångsmedel.

SOU 1994: 131 Specialmotivering 311

I stycket stadgas vidare saken inte är enkel beskaffenhet, att, om av ledningen av förundersökningen skall övertas av åklagaren så snart någon skäligen kan misstänkas för brottet. Motsvarande bestämmelse beträffande förhållandet mellan en polismyndighet och åklagaren finns i 23 kap. 3 § rättegångsbalken. Det får avgöras från fall till fall när förhållandena är sådana att saken inte kan anses vara av enkel beskaffenhet. Vid denna bedömning skall hänsyn främst tas till sådana omständigheter som hur gärningsmannen ställer sig till misstankarna, hur omfattande de återstående utredningsuppgifterna kan beräknas bli, deras karaktär liksom behovet av att använda tvångsmedel samt hur allvarlig brottslighet det är fråga om. Vad särskilt gäller den återstående utredningens omfattning bör i sammanhanget noteras, att den bästa kännedomen om såväl de författningsmässiga som praktiska aspekterna allt vad som hör till varuflödet över gränserna finns samlad inom Tullverket. De tjänstemän inom verket som utreder brott är normalt placerade vid en tullkriminalenhet. De utreder även brott enligt VSL och har därför en omfattande erfarenhet brottsutav redningar angående smugglingsbrottslighet. Det är därför i allmänhet

en fördel från effektivitetssynpunkt om en betydande del för-

av undersökningarna beträffande den mindre allvarliga brottsligheten även på förevarande område kan ledas av en tullmyndighet och utföras av

tulltjänstemän. Åklagaren torde i allmänhet inte behöva överta

ledningen av en förundersökning om ett brott enligt lagen inte kan förväntas föranleda annan påföljd än böter. Om det däremot framstår som troligt att annan påföljd än böter kan komma att ådömas, bör detta förhållande normalt leda till att ledningen av förundersökningen överlämnas till åklagaren. Även saken är enkel beskaffenhet om av bör åklagaren vidare inträda som förundersökningsledare om det blir aktuellt att tillgripa mer ingripande tvångsmedel, t.ex att utföra en mer omfattande husrannsakan. Att ett ärende är juridiskt svårbedömt bör också leda till att åklagaren inträder som undersökningsledare.

Åklagaren skall även överta ledningen av en förundersökning när

det är påkallat av särskilda skäl Detta kan exempelvis vara fallet om det är fråga om ett brott av allvarlig beskaffenhet, där någon ännu inte är skäligen misstänkt för brottet. Enligt paragrafen har således tullmyndigheterna fått en tämligen omfattande rätt att inleda och utföra förundersökning i fråga om brott enligt denna lag. Någon begränsning i polisens rätt att utreda sådan brottslighet finns emellertid inte. Polis och tull har således här, liksom beträffande VSL, ett delvis gemensamt arbetsområde. Detta gäller för övrigt inte enbart i samband med förundersökning av brott utan även dessförinnan, under det s.k. förspaningsstadiet.

312 Specialmotivering

Andra stycket

Enligt detta stycke får åklagaren, då undersökningen leds av en tullmyndighet, meddela anvisningar undersökningens bedrivande. om Föreskriften överensstämmer med motsvarande bestämmelse i 23 kap. 3 § andra stycket rättegångsbalken såvitt gäller polisen. Om det under

en förundersökning visar sig att det behövs anvisningar från åklagaren

torde detta inte sällan tyda på att ledningen av förundersökningen bör övertas av denne. Skulle så inte ske kan dock anvisningar, t.ex. om vilken bevisning som skall säkras, meddelas enligt denna föreskrift. I prop. 199495:23 föreslås att denna bestämmelse i rättegångsbalken utmönstras.

Tredje stycket

Av detta stycke följer att åklagaren får anlita biträde av en tullmyndighet när han själv leder undersökningen; åklagaren får också uppdra en tulltjänsteman att vidta särskild till undersökningen hörande åtgärd om dess beskaffenhet tillåter det. I praktiken förekommer det ofta att åklagaren utnyttjar dessa möjligheter när det gäller förundersökning avseende brott enligt VSL. Samma torde bli förhållandet vid för-

undersökning enligt denna lag. Det är som tidigare nämnts också

viktigt att de särskilda kunskaper som tulltjänstemännen har tas tillvara under förundersökningar som rör aktuella brottstyper. nu

Fjärde stycket

Detta stycke motsvarar föreskriften i 23 kap. 3 § fjärde stycket rättegångsbalken, vari sägs att en polisman får hålla förhör och vidta annan åtgärd i syfte att utreda brott innan förundersökning hunnit inledas, om åtgärden inte kan uppskjutas utan olägenhet. Syftet bakom denna bestämmelse är att utredningen av ett brott skall kunna påbörjas i så nära samband med dess begående möjligt, vilket i regel som underlättar den följande förundersökningen. Som exempel på åtgärder som en polisman kan vidta med stöd av bestämmelsen kan nämnas en inledande undersökning på en brottsplats eller hållande av vissa förhör. I förevarande stycke ges en tulltjänsteman och tjänsteman vid en Kustbevakningen en motsvarande rätt att vidta inledande åtgärder i anledning av brott som avses i denna lag. Den åtgärd främst kan som komma i fråga för dessa tjänstemän är att hålla ett inledande förhör i samband med att det uppmärksammas att någon olovligen inför eller utför en vara. I vissa fall kan det vidare nödvändigt att omgående vara t.ex. spärra av ett område, där det kan finnas bevis som kan förstöras.

SOU 1994: 13 1 Specialmotivering 313

I 3 § fönmdersökningskungörelsen föreskrivs att, om en polisman a har vidtagit åtgärd enligt 23 kap. 3 § fjärde stycket rättegångsbalken i syfte att utreda brott, åtgärden skall så snart det kan ske anmälas för den som äger leda förundersökning beträffande brottet. Stadgandet i förundersökningskungörelsen omfattar formellt inte en tulltjänsteman eller en tjänsteman vid Kustbevakningen. Dessa kategorier av tjänstemän bör ändå göra en sådan anmälan som avses i denna bestämmelse i förundersökningskungörelsen.

Tvângsmedel

13 §

Användning tvångsmedel med stöd av 19, 21 eller 22§ får av endast ske om uppehåller sig eller postförsändelsen finns

personen

i trakterna invid rikets landgräns eller kuster eller i närheten av eller inom flygplats eller annat område som har trafikförbindelse med ett land som är medlem av Europeiska unionen.

Användningen av tvångsmedel enligt rättegångsbalken är inte underkastad någon territoriell begränsning. Dessa åtgärder får om förutsättningarna i övrigt är uppfyllda vidtas var som helst i landet. - I VSL finns däremot viss territoriell begränsning vad gäller tvångsme-

delsanvändningen. Sålunda föreskrivs i 19 § VSL att kroppsvisitation

och ytlig kroppsbesiktning får företas om det finns anledning att anta att någon anträffas vid en gräns- eller kustort eller ankommer till som plats med förbindelse till utlandet har sig gods som enligt VSL en är underkastat beslag. Vidare får under samma förutsättningar urinprov tas. Anledningen till denna territoriella begränsning torde bl.a. att den misstankegrad som förutsätts i paragrafen är mycket vara låg. Den aktuella bestämmelsen måste också ses som ett komplement till de kontrollåtgärder som tulltjänstemän har rätt att vidta enligt tullagstiftningen vid tullklarering i samband med att en person eller varor ankommer till landet. Av skäl som redovisats i den allmänna motiveringen 13.4.3.2 skall de territoriella begränsningar som gäller enligt VSL även gälla ingripanden enligt 21 och 22 §§. Där har också berörts skälen till att motsvarande territoriella begränsning bör gälla i fråga om undersökning av postförsändelser. En bestämmelse härom har intagits i förevarande paragraf. För att underlätta tillämpningen av bestämmelsen har den geografiska begränsningen utformats efter mönster av en i tullagstiftningen angiven zonindelning. I 61 § tullförordningen förskrivs sålunda att förare av ett fordon är skyldig att stanna på en tulltjänstemans anmaning bl.a. när fordonet befinner sig i trakterna invid rikets landgräns eller kuster eller i närheten av eller inom

314 Specialmotivering

tullupplag, tullager, friharrm, flygplats eller område har annat som

trafikförbindelse med utlandet. Med utgångspunkt

i detta stadgandet

har begränsningen i förevarande paragraf utformats.

Den i bestämmelsen angivna begränsningen innebär att de befogenheter som avses i 21 och 22 §§ får utövas endast mot personer, som uppehåller sig i trakterna invid rikets landgräns eller kuster eller i närheten av eller inom flygplats eller annat område har trafikförsom bindelse med ett EU-land. Den angivna geografiska inom vilken zonen kontroller får ske är ganska snävt avgränsad. Med hänsyn till den att person som skall kontrolleras skall uppehålla sig i trakterna invid respektive i närheten av landgränsen eller kusterna eller område som har trafikförbindelse med ett EU-land bör det i praktiken inte kunna komma i fråga att utföra kontroll på längre avstånd än högst någon mil från gränsen eller de angivna områdena. Å andra sidan kan den som färdas längs gränsen utsättas för kontroll så länge vederbörande befinner sig i närheten gränsen. Tullmyndigheternas brottsbeav kämpande verksamhet vid den inre gränsen kommer inte begränsas att enbart till själva gränsen. Det kan därför mycket väl bli aktuellt t.ex.

på grund av efterföljande bil att göra ingripande

av en - ett av ett annat slag, t.ex. gripande eller medtagande till förhör, plats en utanför den aktuella gränszonen.

Det finns ingen uttrycklig tidsmässig begränsning i bestämmelsen.

Ingripandena torde företrädesvis komma att riktas mot personer som inrest till eller som avser utresa från landet. I dessa fall är det naturligt att ingripandena sker relativt kort efter inresa eller, beträffande den som skall utresa, i relativt nära anslutning till den förmodade utresan. Att bedöma om och när en person inrest till landet torde sällan vålla några problem. Däremot kan det naturliga skål ibland svårare av vara att avgöra om någon avser att lämna landet och när i så fall avresan

skall ske. Sistnämnda bedömning får ske med ledning bl.a. hur

av vederbörande uppträder och är utrustad.

Den territoriella begränsningen i fråga postförsändelser torde

om innebära att försändelser bara kommer att undersökas vid de särskilda posttullanstalterna.

Gripande m.m.

14 §

En tulltjänsteman och tjänsteman vid Kustbevakningen har en samma rätt som enligt rättegångsbalken tillkommer polisman en att den misstänks för brott

gripa

som som avses i denna lag samt att till ör ör ta med den som befinner sig på den plats där ett sådant brott har förövats.

Specialmozivering 315

Beslut om ett något mer varaktigt frihetsberövande av den som är misstänkt för brott meddelas normalt av åklagaren genom beslut om anhållande eller av rätten genom beslut om häktning. Om det finns skäl att häkta någon, får åklagaren enligt 24 kap. 6 § första stycket rättegångsbalken anhålla vederbörande i avvaktan på rättens prövning av häktningsfrågan. I andra stycket samma paragraf stadgas att om det inte finns fulla skäl till häktning får den som är skäligen misstänkt för brottet anhållas om det är av synnerlig vikt att han tas i förvar i avvaktan på ytterligare utredning. Enligt 24 kap. 7 § första stycket rättegångsbalken får en polisman, det finns skäl att anhålla någon, i brådskande fall gripa honom om även utan anhållningsbeslut. Av andra stycket i samma paragraf följer att om någon, som begått brott på vilket kan följa fängelse, påträffas på bar gärning eller flyende fot envar får gripa honom. I 23 kap. 8 § första stycket rättegångsbalken stadgas att den som befinner sig på plats, där ett brott förövas, är skyldig att tillsägelse av en en polisman följa med till förhör som hålls omedelbart därefter. Den som utan giltig orsak vägrar detta får av polismannen tas med till förhöret. En tulltjänsteman kan i enlighet med bestämmelsen i 24 kap. 7 § första stycket rättegångsbalken i brådskande fall gripa någon mot vilken det finns anhållningsskäl. De angivna befogenheterna är i det enskilda fallet beroende av att man icke utan fara kan avvakta ett beslut om anhållande från åklagaren. Uppdagas exempelvis att någon medför ett större parti narkotika, finns det mycket goda skäl att anta att han avviker om han inte grips. Vid hithörande prövning får i övrigt den aktuella lagöverträdelsens karaktär och svårhetsgrad beaktas men hänsyn måste också tas till gärningsmannens person, bl.a. till var han har sitt hemvist. Ett gripande sker normalt i anslutning till ett första förhör hos en tullmyndighet men kan ske även i samband med spaning som utförs av en tulltjänsteman. En tulltjänsteman har vidare rätt att enligt 23 kap. 8 § första stycket rättegångsbalken till förhör ta med den som är närvarande plats där brott förövas men som utan giltig orsak vägrar att följa med till förhöret. Ett utnyttjande av denna befogenhet torde inte bli aktuellt så ofta på grund brott enligt denna lag. Ibland kan dock situationer av uppkomma då bestämmelsen kan behöva tillgripas. Så kan exempelvis fallet beträffande den som t.ex. iakttar att man lossar införselvara reglerade från ett fartyg som vägrar att medverka i varor men brottsutredningen. I detta fall, dvs. då det är fråga om ett vittne, bör vederbörande tjänsteman givetvis i största möjliga utsträckning först

försöka inhämta alla erforderliga uppgifter på platsen för att senare,

om så behövs, kalla vittnet till förhör. I förevarande paragraf ges alltså en tulltjänsteman samma rätt som enligt rättegångsbalken tillkommer en polisman att gripa den som

316 Specialmotivering

misstänks för brott som i lagen samt att till förhör med den avses ta som befinner sig på plats, där sådant brott förövas. Den 1 juli 1988 avskildes Kustbevakningen organisatoriskt från Tullverket och utgör således sedan dess en egen myndighet. Tjänstemännen inom Kustbevakningen deltar emellertid alltjämt på i huvudsak oförändrade villkor

i bekämpningen av smugglingsbrottslighet enligt VSL och torde även

komma att delta i bekämpningen lagöverträdelser enligt denna lag. av Med hänsyn härtill omfattar bestämmelsen även tjänstemän vid Kustbevakningen. Samtliga brott som avses i denna lag kan således ge en tulltjänsteman eller en tjänsteman vid Kustbevakningen rätt att gripa någon eller ta med någon till förhör. Det bör slutligen anmärkas att förevarande paragraf även omfattar sådant gripande som utgör en verkställighet ett anhållningsbeslut av vilket fattats i den berördes utevaro, under förutsättning att misstanken gäller brott som avses i denna lag.

Beslag och undersökning postförsändelser av

15 §

En tulltjänsteman, en tjänsteman vid Kustbevakningen eller

en polisman får ta i beslag egendom om det finns anledning anta att den blir förverkad grund brott i denna lag. av som avses Detsamma gäller en tjänsteman vid Statens järnvägar, denne har om

ålagts att utöva tillsyn för att uppdaga sådana brott. En tulltjänsteman eller en tjänsteman vid Kustbevakningen har i

övrigt i fråga om brott som i denna lag rätt att avses samma ta egendom i beslag som enligt rättegångsbal tillkommer en polisman.

Verkställs beslag någon än undersökningsledaren eller

av annan åklagaren och har denne inte beslutat beslaget, skall anmälan skyndsamt öras hos honom, omedelbart skall pröva som om beslaget ska l bestå.

Denna paragraf innehåller regler om beslag. Det är det tvångsmedel som mest frekvent används vid tillämpning VSL och förhållandet av torde bli detsamma på förevarande område. Som anförts i anslutning till 8 § torde i princip alla varor som varit föremål för brott enligt lagen böra förklaras förverkade. Endast i mycket speciella undantagsfall kan förverkande underlåtas. En vara som skall förverkas bör alltid tas i beslag. Beslut om beslag torde därför oftast komma att gälla varor som varit föremål för brott, men även hjälpmedel och egendom som kan tjäna som bevis vid en kommande rättegång torde inte sällan komma att tas i beslag. Råttegångbalkens regler om beslag finns i 27 kap. I 1 § tre anges förutsättningar för att ett beslag skall få ske, nämligen att det skäligen kan antas att föremålet kan äga betydelse för utredning brott eller om

SOU 1994: 13 l Specialmotivering 317

att föremålet avhänts någon genom brott eller att det kan bli förverkat på grund av brott. Av andra stycket i samma paragraf följer att även en skriftlig handling i princip kan tas i beslag. I sista stycket föreskrivs att beslag får beslutas endast om skälen för åtgärden uppväger det intrång eller men i övrigt som åtgärden innebär för den misstänkte eller för något annat motstående intresse. Vissa undantag från regeln i l § andra stycket om skriftlig handling framgår av 2 Brev, telegram eller andra försändelser, som finns hos ett post- eller telebefordringsföretag, får enligt 3 § tas i beslag endast under vissa närmare angivna förutsättningar. Av 4 § följer att den som med laga rätt griper eller anhåller en misstänkt eller verkställer beslut om häktning, husrannsakan, kroppsvisitation eller kroppsbesiktning får beslagta föremål som påträffas i samband med åtgärden. Bestämmelsen gäller t.ex. då en polisman vidtar någon av ifrågavarande åtgärder. Föremål, som påträffas i andra sammanhang, får tas i beslag efter beslut av undersökningsledaren eller åklagaren. I brådskande fall får polisman utan att sådant beslut föreligger ta anträffade föremål i beslag; detta gäller dock inte i fråga om försändelse som finns hos post- eller telebefordringsföretag. Beslag som inte verkställts av undersökningsledaren eller åklagare skall enligt 4§ tredje stycket skyndsamt underställas dennes prövning. Enligt 5 § kan beslag i vissa fall beslutas av rätten. Om beslag har verkställts utan rättens förordnade, kan den som drabbats av åtgärden begära rättens prövning därav med stöd av 6 I 7 § föreskrivs att åtal normalt skall väckas inom en månad från det beslag har verkställts, om inte den beslagtagna egendomens värde understiger en tiondel av det basbelopp enligt lagen 1962:381 om allmän försäkring som gällde då beslaget verkställdes. I prop. 199495:23 föreslås dock att sistnämnda bestämmelse skall utmönstras. Bland kapitlets övriga bestämmelser, som har i huvudsak formell karaktär, kan framhållas 10 § enligt vilken beslagtaget föremål skall tas i förvar av den som verkställt beslaget.

Första stycket

I detta stycke, som motsvarar 15 § första stycket första och andra meningarna VSL, ges en tulltjänsteman, en tjänsteman vid Kustbevakningen eller en polisman rätt att beslagta egendom om det fimis anledning anta att den blir förverkad på grund av brott som avses i denna lag. Bestämmelsen gäller oberoende av i vilket sammanhang och under vilka förutsättningar egendomen påträffas. Den största skillnaden mot vad som gäller enligt andra stycket är att det här inte finns något krav det är fara i dröjsmål. Även tjänsteman vid att en Statens järnvägar har rätt att beslagta enligt denna bestämmelse. Befattningshavare vid privata järnvägsföretag har däremot inte

318 Specialmotivering

motsvarande rätt. En tjänsteman vid Statens järnvägar bör utnyttja denna rätt endast om det inte är praktiskt möjligt att omgående tillkalla polis- eller tullpersonal. Som framhållits i den allmänna motiveringen 13.3.4 finns flera olika grader av misstanke. Den lägsta graden är den förekommer som i denna bestämmelse, dvs. anledning anta. Denna misstankegrad kan också anges med uttryckssättet anledning förekommer. Samtliga

tvångsmedelsåtgärder enligt lagen kan tillgripas vid denna låga grad

av misstanke. För att den angivna misstankegraden skall anses föreligga behöver misstanken inte vara särskilt påtaglig. Det kan räcka med att en tulltjänsteman grund särskilda beteende får av en persons uppfattningen att vederbörande medför något som han inte får föra med sig. Misstanken måste dock vara konkret i den meningen att den som vidtar åtgärden skall kunna ange vilka faktiska omständigheter som ligger till grund för beslutet. Det får aldrig bli tal någon form om av stickprovskontroll. En misstanke om brott enligt lagen får aldrig bygga enbart på att vederbörande har ett visst utseende, färdas i speciell en typ av bil eller liknande. Vad som däremot kan intresse är hur vara av personen uppträder, t.ex. om han förefaller vara omotiverat nervös. Ett annat beteende som kan ge upphov till misstanke kan flera vara om personer som uppenbarligen reser tillsammans delar sig vid gränspassagen. I övrigt hänvisas till vad som sägs i den allmänna

motiveringen avsnitt 13.3.

Beslag får ske av egendom som det finns anledning anta blir förverkad. Av bestämmelserna i 8 och 9 framgår i vilka fall egendom kan förverkas enligt lagen. Det kan erinras om att egendom som varit föremål för culpösa brott inte kan förklaras förverkad och därmed inte heller kan tas i beslag med stöd av bestämmelserna i detta stycke. Sådan egendom kan dock tas i beslag enligt bestämmelserna i andra stycket. Vid bedömningen av om en vara olovligen införts till eller som utförts från landet eller som varit föremål för försök till sådant brott skall tas i beslag enligt förevarande bestämmelse måste till början en naturligtvis avgöras om varan tillhör ett varuslag som omfattas av lagens regler och om varan varit föremål för brott enligt lagen. Om så är fallet skall varan i princip alltid tas i beslag. Vederbörande tjänsteman skall som regel inte försöka att göra någon egen bedömning av om varan verkligen kommer att förverkas. Hjälpmedel bör så snart det är fråga om egendom som särskilt iordningställts för det aktuella ändamålet kunna tas i beslag enligt förevarande bestämmelse. Beträffande vanliga hjälpmedel och särskilt då mer värdefulla sådana bör frågan beslag däremot i om

SOU 1994: 131 Specialmøtivering 319

största möjliga utsträckning hänskjutas till undersökningsledaren eller åklagaren.

Andra stycket

I detta stycke föreskrivs att en tulltjänsteman eller tjänsteman vid en Kustbevakningen har i övrigt i fråga om brott som avses i denna lag samma rätt att ta egendom i beslag som enligt rättegångsbalken tillkommer en polisman. Liksom beträffande gripande har således inte enbart tulltjänstemän utan även tjänstemän vid Kustbevakningen getts de befogenheter som detta stycke omfattar. För att egendom skall tas i beslag måste misstanke om brott som i denna lag föreligga. Detta innebär avses att om en tulltjänsteman t.ex. vid en husrannsakan anträffar egendom som kan antas ha varit föremål för annat brott, t.ex. stöld, får den en egendomen inte tas i beslag enligt förevarande bestämmelse. Om det inte finns någon polisman närvarande, måste tulltjänstemannen således ta kontakt med polisen eller åklagaren för att ett beslag det aktuella av godset skall kunna ske polisens försorg. genom Av vad tidigare sagts om rättegångsbalkens bestämmelser framgår att det är i huvudsak i två olika situationer polisman har rätt som en

att utan beslut av förundersökningsledaren eller åklagaren ta egendom

i beslag. Genom förevarande bestämmelse får således tulltjänsteman en

och en tjänsteman vid Kustbevakningen till början rätt att ta i

en beslag föremål som påträffas i samband med att han med laga rätt griper en misstänkt eller verkställer häktning, husrannsakan, kroppsvisitation eller kroppsbesiktning 27 kap. 4 § första stycket rättegångsbalken. Vad det i praktiken här kan bli fråga om är ett gripande, en husrannsakan eller en kroppsvisitation eller kroppsbesiktning. Bestämmelsen ger vidare nämnda tjänsteman rätt att ta egendom i beslag om fara är i dröjsmål. Befogenheten gäller dock inte beträffande försändelser finns hos ett post- eller telebefordringsföresom tag 27 kap. 4 § andra stycket andra meningen rättegångsbalken. Praktiskt taget alla beslag enligt VSL görs tulltjänstemän eller som av

tjänstemän vid Kustbevakningen sker under sådana förhållanden att det

kan anses vara fara i dröjsmål. Detta gäller i synnerhet utförsel om en av egendomen är omedelbart förestående eller så snart det vid införsel finns anledning räkna med att egendomen kan bli oåtkomlig för annars vederbörande myndigheter. Samma torde komma att gälla vid tillämpningen av denna lag. Vad sedan gäller grunderna för beslag så framgår 27 kap. 1 § av rättegångsbalken att åtgärden till en början får tillgripas beträffande föremål som skäligen kan antagas äga betydelse för utredning om brott. Det kan här bli fråga om såväl den vara som misstänkt en

320 Specialmotivering

lagöverträdelse avser om varan inte beslagtas enligt första stycket - som ett hjälpmedel eller något annat som kan behövas under förundersökningen eller vid en kommande rättegång. För den händelse det inte är fråga om ett gripande, en husrannsakan, kroppsvisitation en eller en kroppsbesiktning finns alltid kravet att det är fara i dröjsmål. Föreligger inte sådan fara, t.ex. beträffande inkommande postförsändelser, kan beslut om beslag inte meddelas med stöd av förevarande bestämmelse utan iden ordning som normalt gäller enligt rättegångsbalken, dvs. genom beslut av undersökningsledaren eller åklagaren. Enligt 27 kap. l § rättegångsbalken får beslag även ske när föremål skäligen kan antas vara avhänt någon genom brott eller på grund av brott förverkat. Den förstnämnda förutsättningen torde inte kunna bli aktuell i anledning av brott som avses i denna lag. Vad åter gäller beslag i avvaktan på beslut om förverkande så föreligger formellt sett inget hinder mot att tillämpa förevarande bestämmelse i den ut-

sträckning som det är möjligt i det enskilda fallet. För detta ändamål

har emellertid i första stycket i paragrafen tagits in en särskild bestämmelse som såvitt gäller förverkande enligt denna lag ger berörda tjänstemän en vidare befogenhet än som tillkommer en polisman enligt rättegångsbalken.

Tredje stycket

Efter mönster från motsvarande bestämmelse i 27 kap. 4 § tredje stycket rättegångsbalken föreskrivs här att, i fall då ett beslag har verkställts av annan än undersökningsledaren eller åklagaren och utan att någon av dem beslutat därom, en anmälan skyndsamt skall göras hos någon av dem. Syftet med detta är att undersökningsledaren eller åklagaren omedelbart skall pröva om beslaget skall bestå. Bestämmelsen gäller givetvis beslag enligt såväl första som andra stycket i paragrafen. Frågan om vad som ligger i begreppet skyndsamt får främst avgöras mot bakgrund av vad beslaget gäller. Huvudregeln bör vara att beslaget anmäls i så nära samband med åtgärden som är praktiskt möjligt. Gäller beslaget t.ex. narkotika eller något annat som uppenbarligen kommer att förverkas bör dock även något en senare rapportering kunna godtas.

16§

Om egendom enligt 15 § första stycket har tagits i beslag, skall åklagaren så snart som möjligt antingen väcka åtal för det brott som föranlett beslaget eller talan vid domstol för-

om egendomens

verkande. Bestämmelsen i rättegångsbalken om att atal skall väckas inom viss tid gäller inte.

Specialmotivering 321

Enligt 27 kap. 7 § andra stycket rättegångsbalken skall åtal väckas inom en månad från det att beslaget verkställdes, inte den om

beslagtagna egendomens värde understiger en tiondel av det basbelopp

enligt lagen 1962:381 om allmän försäkring gällde då beslaget som verkställdes. Som ovan nämnts föreslås i prop. 199495:23 att denna reglering skall utmönstras. Från nyssnämnda regel i rättegångsbalken görs undantag i förevarande paragraf, som motsvarar 16 § VSL.

l7§

Beslagtagen egendom skall förvaras av Tullverket, åklagaren om inte bestämmer annat.

Enligt den allmänna regleringen i 27 kap. 10 § rättegångsbalken skall

beslagtagen egendom som huvudregel omhändertas av den

som verkställt beslaget eller sättas i förvar under försegling. Av denna paragraf, som motsvarar 17 § VSL, följer att beslagtagen egendom, varmed avses egendom som tagits i beslag enligt 15 skall förvaras av Tullverket, åklagaren inte bestämmer annat. De flesta om beslagen torde komma att göras av Tullverkets personal. Under sådana förhållanden talar inte minst praktiska skäl för att förvaringen av egendomen ombesörjs av Tullverket. Detta har också erforderliga lokaler för förvaringen och dess tjänstemän har stor erfarenhet pä området. Möjligheten för åklagaren att bestämma att egendomen skall förvaras av annan har främst sin grund i att det ibland utredningsav tekniska skäl kan vara mer ändamålsenligt att det beslagtagna godset omhänderhas av annan än Tullverket, t.ex. av polismyndigheten på den ort där förundersökningen sker. Det inträffar vidare att beslag sker sådan plats inne i landet där det inte finns någon tullmyndighet i närheten. Det kan då vara mest praktiskt att förvaringen handhas av

polismyndigheten på orten. Åklagarens ställningstagande till frågan om

var egendomen skall förvaras kan aktualiseras i samband med att han underrättas om ett beslag enligt 15 § tredje stycket eller på begäran av undersökningsledare som inte är åklagare.

I vissa författningar, t.ex. vapenlagen, finns särskilda föreskrifter

om hur viss egendom skall förvaras. Sådana föreskrifter skall givetvis

följas av Tullverket eller förvarar egendom be-

annan som som slagtagits enligt denna lag. Någon erinran om detta har inte ansetts nödvändig i lagtexten.

322 Specialmotivering

l8§

Den myndighet har hand om vara som tagits i beslag på som en bestämmelserna i 8 § och 15 § första stycket får omedel-

grund

av art låta försälja den om den inte kan vårdas utan fara för förstöring, 2. vården av den är förenad med alltför stora kostnader, eller särskilda skäl annars föreligger. Kan i fall i första stycket varan inte säljas, får som avses myndigheten i stället besluta att den skall förstöras. Om en vara, som sålunda försålts eller förstörts, inte förverkas, har ägaren eller annan rättsinnehavare rätt till ersättning. För egendom som försålts ut år dock inte ersättning med högre belopp

än som influtit vid försäêjningen. Har varan förstörts utgår ersätt-

ning med skäligt belopp.

I denna paragraf finns regler om vissa brådskande åtgärder som kan företas med egendom som tagits i beslag enligt 15 § första stycket, eftersom det finns anledning anta att den blir förverkad enligt 8

Första stycket

Genom bestämmelsen i detta stycke öppnas möjlighet att i vissa fall försälja beslagtagen trots att lagakraftägande beslut om dess en vara, förverkande inte föreligger. Bestämmelsen, som motsvarar 23 § VSL, har utformats med 4 § lagen 1974: 1066 om förfarande med förverkad egendom och hittegods m.m. som förebild. En omedelbar försäljning av en beslagtagen vara är naturligtvis en mycket ingripande åtgärd som bör kunna komma i fråga bara när en fortsatt förvaring av egendomen framstår som oförsvarlig. Sådan försäljning får därför ske endast om särskilda skäl föreligger. Något uttryckligt krav på samråd med egendomens ägare före försäljningen har inte uppställts. I den mån det finns praktiska förutsättningar för det är det emellertid angeläget att sådant samråd sker och att hänsyn i största möjliga utsträckning även tas till därvid framförda synpunkter på frågan om försäljningen. Enligt föreskriften i första stycket första punkten får omedelbar försäljning ske om den beslagtagna varan inte kan vårdas utan fara för förstöring. Med tanke på de varuslag som lagen omfattar torde denna punkt sällan behöva tillämpas. Andra punkten avser fall då vården av den beslagtagna varan är förenad med alltför stora kostnader. Frågan huruvida kostnaderna skall anses som alltför stora måste bedömas mot bakgrund bl.a. av den beslagtagna varans värde och den tid som beslaget kan väntas bestå. Det kan i sammanhanget vidare finnas skäl att beakta hur pass sannolikt ett kommande beslut om förverkande ter sig mot bakgrund av den tillgängliga utredningen. Enligt sista punkten i stycket får försäljning även ske om särskilda skäl annars föreligger.

Specialmotivering 323

Andra stycket

I detta stycke ges den myndighet som har hand om en beslagtagen vara rätt att förstöra varan. Förutsättningen för att förstöring skall få ske är att egendomen inte kan försäljas enligt första stycket. Det torde i praktiken bli utomordentligt ovanligt att beslagtagen egendom måste förstöras, innan förverkandefrågan är slutligt avgjord.

Tredje stycket

Om en vara som försålts enligt första stycket eller förstörts enligt andra stycket inte förverkas, har ägaren eller annan rättsinnehavare enligt bestämmelsen i förevarande stycke rätt att få en ersättning för den aktuella varan. Ersättningen skall då försäljning skett i princip utgå med samma belopp som inflöt vid försäljningen. Har egendomen förstörts, har ägaren rätt till ersättning med skäligt belopp. Med uttrycket skäligt belopp torde i allmänhet kunna avses egendomens marknadsvärde vid den tidpunkt då beslaget skedde. Fråga om ersättning enligt detta stycke torde prövas av den myndighet som ombesörjde åtgärden. Anser den ersättningsberättigade att den förtida försäljningen har skötts på sådant sätt att det erhållna försäljningspriset väsentligt understeg det pris som rimligen hade bort erhållas eller att myndigheten utan grund förstört varan eller på annat sätt har gjort sig skyldig till fel eller försummelse vid tillämpningen av första eller andra stycket har han slutligen alltid möjlighet att yrka skadestånd från staten.

19§

I syfte att brott i denna lag får tulltjänsteman

uppdaga

som avses en undersöka örsändelser som befordras med post, om det kan ske utan att försändelsen öppnas eller fördröjs.

Årligen görs ett stort antal narkotikabeslag i hanteringen av postför-

sändelser från utlandet. Som framhålls i den allmänna motiveringen uppgick under år 1993 beslagen av postförsändelser till närmare 20 procent av det totala antalet narkotikabeslag som tullen svarade för. Postförsändelser är således en ofta använd smugglingsväg. Mot den bakgrunden har i denna paragraf införts en bestämmelse om rätt för en tulltjänsteman att undersöka postförsändelser, som kommer från EU-land. Denna bestämmelse har viss motsvarighet i tullagstiftningen. l VSL finns däremot inte någon bestämmelse av detta slag, vilket heller inte är behövligt. Alla erforderliga kontroller av post kan enligt nu gällande regler ske med stöd av tullagstiftningen.

324 Specialmøtivering

Den aktuella kontrollen får ske enbart för att uppdaga brott som avses i den föreslagna lagen. Efterforskningar enligt bestämmelsen torde i praktiken komma att inriktas narkotika och möjligen dopningsmedel. Skulle misstankar uppkomma om att annan brottslighet sker med utnyttjande av postförsändelser, exempelvis utprångling av förfalskade sedlar, kan kontroll av från EU-land inkommande post inte ske med stöd av denna bestämmelse utan får ske enligt rättegångsbalkens regler. Kontrollen får utövas enbart av tulltjänstemän. De aktuella försändelserna hanteras normalt av posttjänstemän; dessa får således inte undersöka försändelserna för att uppdaga brott enligt denna lag. Skulle en posttjänsteman fatta misstankar om att en försändelse innehåller narkotika bör denna misstanke vidarebefordras till Tullverket, som kan underkasta försändelsen erforderliga kontroller med stöd av denna bestämmelse, eller till polisen som har att tillämpa rättegångsbalkens regler. Kontrollen är enligt 13 § geografiskt begränsad. Som har anförts i anslutning till 13 § torde kontrollen bara komma att ske vid sådan postanstalt till vilken post från utlandet ankommer, dvs. vid de särskilda posttullanstalterna. Bestämmelsen i denna paragraf skiljer sig från övriga bestämmelser om kontrollåtgärder enligt lagen på så sätt att det inte behöver föreligga misstanke om brott beträffande varje kontrollerad försändelse. I lagtexten anges att försändelser får undersökas. En mycket viktig begränsning är att den undersökta försändelsen inte får öppnas. Enligt tullagstiftningen är det möjligt för en tullmyndighet att öppna en försändelse för att kontrollera innehållet. En så ingripande kontroll får således inte ske med postförsändelser som kommer från EU-land. Trots den angivna begränsningen kan flera skilda kontrollåt-

gärder komma ifråga. En för närvarande ofta använd metod är att

försändelserna genomlyses med röntgenutrustning eller liknade. Denna typ av kontroll torde vara att anse som husrannsakan. En sådan åtgärd kan dock ske utan att försändelsen öppnas, och eventuella meddelanden i den kontrollerade försändelsen kan inte läsas. Genomlysning är en tämligen effektiv kontrollmetod men samtidigt resurskrävande och kan därför främst användas beträffande paket. Vidare kan narkotikahundar användas vid kontroll postförsändelser. Även av sådan kontroll är effektiv men resurskrävande. Den aktuella kontrollbefogenheten gäller enbart postförsändelser. Brev och paket som förs över gränsen med budbilar och liknade är inte att anses som post i den mening som avses i bestämmelsen. Dessa får därför inte underkastas någon kontroll enligt denna bestämmelse. Å andra sidan gäller bestämmelsen alla företag som sysslar med postbefordran i traditionell mening, alltså inte enbart Posten AB. l

Specialmotivering 325

praktiken torde den dock under överskådlig tid bara tillämpas beträffande post som befordras av Posten AB. Kontroll enligt bestämmelsen måste ske så att postbefordran inte fördröjs. Kontrollen måste alltså genomföras på ett sådant sätt att försändelsen kommer mottagaren till handa som om den inte hade kontrollerats. Om en kontroll enligt bestämmelsen ger upphov till misstankar om brott enligt lagen, kan övriga bestämmelser tvångsmedelsom användning tillämpas. Som ett exempel kan nämnas att en narkotikahund markerar förekomsten av narkotika. Detta är normalt tillräckligt för att en misstanke om brott skall uppstå. En postförsändelse som sålunda misstänks innehålla narkotika kan därvid öppnas och den berörda varan beslagtas med stöd av 15 Det bör påpekas att det inte tagits upp någon motsvarighet till tullens befogenheter enligt 48 § TuL, som bl.a. innebär att tullen kan lägga s.k. postspärr. Postspärr innebär att tullmyndigheten får tillfälligt omhänderta en postförsändelse till en känd adressat på adresspostanstalten. Däremot följer det av 27 kap. 9 § rättegångsbalken att domstol på yrkande av förundersökningsledaren eller åklagaren får förordna, att en försändelse som får tas i beslag och som väntas komma in till ett befordringsföretag skall, när försändelsen kommer in, hållas kvar till dess frågan om beslag har avgjorts.

Husrannsakan

20 §

För att eftersöka egendom som det finns anledning anta blir förverkad på grund av brott som avses i denna lag får en tulltjänsteman, en tjänsteman vid Kustbevakningen eller en polisman företa husrannsakan i sådana utrymmen, områden och lokaler i 63 § första som avses stycket 1 och 2 tullagen 1987:1065 samt magasin och likande utrymmen. Om fara är i dröjsmål har en tulltjänsteman eller tjänsteman en vid Kustbevakningen i övrigt i frå a om brott som avses i denna lag

rätt företa husrannsaåan enligt rättegångsbalken

samma att som tillkommer en polisman.

Denna paragraf innehåller regler om husrarmsakan. Detta tvångsmedel har till ändamål att bereda myndigheterna tillträde till hus, rum eller slutet förvaringsställe för att där söka efter personer eller föremål eller för att utröna omständigheter som kan ha betydelse för utredning om brott. De allmänna bestämmelserna i rättegångsbalken om husrannsakan gäller även i fråga om brott enligt denna lag.

326 Specialmotivering

Rättegångsbalkens bestämmelser om husrannsakan finns i 28 kap. I 1-3 §§ anges när tvångsmedlet får tillgripas. Av 1 § första stycket framgår att om anledning förekommer att ett brott, kan föranleda som fängelse, har förövats får i hus, eller slutet förvaringsställe rum husrannsakan företas för att eftersöka föremål som är underkastat beslag eller annars för att eftersöka spår eller annat som kan ha betydelse för utredning om brottet. I 1 § andra stycket anges att husrannsakan får företas även hos annan än den som skäligen kan misstänkas för brottet, dock endast om brottet har förövats hos denne eller om den misstänkte gripits där. Vidare kan husrannsakan ske hos annan än den misstänkte om synnerlig anledning förekommer att genom husrannsakan föremål, som är underkastat beslag, skall anträffas eller annan utredning om brottet vinnas. I paragrafens tredje stycke anges att, då husrannsakan företas hos den misstänkte, dennes samtycke till åtgärden inte kan åberopas, om han inte själv begärt att det skulle företas en husrannsakan hos honom. Vid husrannsakan hos annan än den misstänkte kan däremot ett samtycke från den hos vilken åtgärden vidtas medföra att en annars otillåten husrannsakan kan genomföras. För att eftersöka personer som skall gripas, anhållas, häktas, underkastas kroppsvisitation eller kroppsbesiktning m.fl. får husrannsakan enligt 2 § företas hos den eftersökte. Förekommer synnerlig anledning att den eftersökte uppehåller sig hos annan får husrannsakan också företas hos denne. Av 2 a § följer att husrannsakan får företas i transportmedel på viss plats för att söka efter någon som skall gripas, anhållas eller häktas som misstänkt för brott, för vilket inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i fyra år. I 3 § finns ett specialfall av husrannsakan beträffande lokaler som är tillgängliga för allmänheten eller som brukar utgöra tillhåll för lösdrivare eller förbrytare. Av 3 a § följer att beslut om husrannsakan får meddelas endast om skälen för åtgärden uppväger det intrång eller men i övrigt som åtgärden innebär för den misstänkte eller för något annat motstående intresse.

Förordnande om husrannsakan meddelas enligt 4 § av undersökningsledaren, åklagaren eller rätten. Av 4 § följer vidare bl.a. att

förordnande om husrannsakan för att eftersöka den som skall häktas enligt beslut som avses i 24 kap. 17 § tredje stycket rättgångsbalken, eller hämtas till inställelse till rätten meddelas av polismyndighet eller polisman enligt bestämmelser i polislagen. Enligt 5 § får en polisman, utan förordnande som avses i 4 företa husrannsakan, om fara är i dröjsmål; denna rätt gäller dock inte husrannsakan för delgivning av stämning i brottmål. I 6-9 §§ finns vissa bestämmelser om verkställighet av husrannsakan. Slutligen stadgas i 10 § att undersökningsledaren eller åklagaren liksom en polisman fär för ändamål som avses i 1 eller 2 företa undersökning även på annat ställe än som avses i 1 även

SOU 1994: 13 l Specialmotivering 327

om det inte är tillgängligt för allmänheten. De utrymmen som avses är t.ex. gårdsplaner och fabriksområden. Undersökning som avses i 10 § är inte att anse som husrannsakan.

Första stycket

I detta stycke finns huvudregeln om husrannsakan. Tulltjänstemän, tjänstemän vid Kustbevakningen och polismän ges här rätt att i vissa fall företa husrannsakan. Den aktuella bestämmelsen motsvarar regleringen i 18 § första meningen VSL. Dessa bestämmelser skiljer sig dock på två punkter. Enligt VSL kan husrannsakan göras i s.k. tillhåll. Som närmare framgår av den allmänna motiveringen 13.4.3.1 har denna befogenhet ansetts överflödig och har därför inte införts i förevarande paragraf. Däremot har, som också har redovisats i den allmänna motiveringen, möjligheten att företa husrannsakan utvidgats till att omfatta sådana utrymmen, områden och lokaler som avses i 63 § första stycket l och 2 TuL. Husrannsakan får göras för att eftersöka egendom som det finns anledning anta blir förverkad på grund av brott enligt lagen. Sker husrannsakan med stöd av denna bestämmelse måste det alltså gälla en misstanke om brott enligt denna lag. Något krav på att fängelse skall kunna följa på brottet eller att fara är i dröjsmål finns inte. Husrannsakan kan i princip företas för att eftersöka både varor som varit föremål för brott och hjälpmedel. Den angivna misstankegraden anledning anta är den lägsta misstankegraden i svensk rätt. Se vidare härom under 15 Rätten att företa husrannsakan är inte geografiskt begränsad. En husrannsakan med stöd av denna bestämmelse kan alltså ske var som helst i landet. Husrannsakan får dock bara ske i vissa närmare angivna utrymmen. Enligt första punkten får husrannsakan företas i sådana utrymmen, områden och lokaler som avses i 63 § TuL. Vad som härvid åsyftas är dels transportmedel, containrar, lådor och andra utrymmen där varor kan förvaras vid införsel till eller utförsel från landet, dels områden för tullupplag, tullager, frihamnar och exportbutiker, flygplatser och bangårdar, där varor som står under tullkontroll förvaras, och även lokaler inom sådana områden. Husrannsakan får vidare, enligt andra punkten, företas i magasin och liknande utrymmen. I allmänhet torde när det är fråga om husrannsakan i sådant som anges i vart fall i punkt dvs. transportmedel, containrar, lådor och andra utrymmen, det föreligga fara i dröjsmål. Husrannsakan i dessa utrymmen kan då ske även enligt andra stycket. Husrannsakan enligt första stycket får således ske enbart i lokaler vars enda användningsområde är förvaring av varor. Affärslokaler och kontorslokaler kan inte göras till föremål för husrannsakan enligt

328 Specialmotivering

denna bestämmelse. Inte heller bostäder kan bli föremål för husrannsakan. Är fara i dröjsmål och kan fängelse följa brottet kan emellertid husrannsakan i dessa fall ske med stöd föreskrifterna i av andra stycket. I den mån det är fråga omfattande husrannsakan i om en mer en lokal som avses i detta stycke bör åtgärden i största möjliga utsträckning grundas på ett i vanlig ordning meddelat beslut om husrannsakan.

Andra stycket

I detta stycke, som motsvarar 18 § andra meningen VSL, stadgas att

tulltjänstemän och tjänstemän vid Kustbevakningen har

samma rätt att företa husrannsakan som enligt rättegångsbalken tillkommer en polisman i fråga om brott i lagen, fara är i dröjsmål. som avses om Hänvisningen till rättegångsbalken gäller främst bestämmelsen i 28 kap. 5 § rättegångsbalken, där det stadgas att en polisman får företa husrannsakan om fara är i dröjsmål. Det föreligger inte någon geografisk begränsning i den aktuella befogenheten, varför husrannsakan med stöd detta stadgande i av princip kan göras alla platser i landet. Husrannsakan är en ingripande tvångsåtgärd inte sällan också som

är mycket känslig från integritetssynpunkt. Det är därför angeläget att

beslut om husrannsakan alltid meddelas så kvalificerad beav en fattningshavare som omständigheterna tillåter. Ofta bör det också finnas tillräckligt rådrum för vederbörande tjänsteman radio att per eller telefon få kontakt med överordnade inom respektive myndighet eller med åklagaren så att beslut åtgärden kan tas i vanlig ordning. om

Kroppsvisitation och kroppsbesiktning

21 §

Om det finns anledning att anta att någon bär sig eller bär med

sig egendom som kan tas i besla enligt denna lag, får tulltjänen steman eller en tjänsteman vid ustbevakningen för att söka efter sådant gods hos honom utföra kro psvisitation, ytlig kroppsbe-

siktning samt ta urinprov. Ingen får ock hållas kvar för urinprovs-

tagning.

Med kroppsvisitation avses en undersökning någons kläder eller av

vad han annars bär på sig eller med sig. Undersökningen kan

inskränka sig till att den som företar undersökningen känner utanpå en persons kläder men kan även avse en mer noggrann undersökning av

SOU 1994: 131 Specialmotivering 329

kläder och annat som medförs. Vid kroppsvisitation får dock vederbörandes kropp inte underkastas någon form av besiktning. I fråga om kroppsvisitation har bestämmelsen utformats något annorlunda än den definition som finns i 28 kap. ll § tredje stycket rättegångsbalken. Gränsdragningen spelar dock inte någon större roll eftersom förutsättningarna för husrannsakan enligt 20 § är desamma som för kroppsvisitation enligt förevarande paragraf jfr prop. 199394:24 s. 118. Med kroppsbesiktning avses en undersökning av en persons kropp. Kroppsbesiktning kan beroende på åtgärdens räckvidd förekomma i två skilda former, nämligen dels ytlig kroppsbesiktning, som är något mindre ingripande till sin karaktär, dels annan kroppsbesiktning. Genom en lagändring år 1981 infördes institutet ytlig kroppsbesiktning i VSL. Med utgångspunkt från bl.a. de överväganden som då gjordes kan ytlig kroppsbesiktning sammanfattningsvis beskrivas på följande sätt. Ytlig kroppsbesiktning innebär en yttre granskning av någons nakna kropp. Det är alltså fråga om en ren okulärbesiktning, som sker i den formen att den undersökte får stå upp under det att tjänstemannen granskar de delar av kroppen som är synliga samt fotsulorna. Det får inte förekomma att den undersökte skall inta särskilda kroppsställningar för att de för ögat dolda delarna av kroppen skall kunna iakttas. Tjänstemannen får inte undersöka munhålan eller andra kroppshåligheter. änstemannen får över huvud taget inte beröra den undersöktes kropp, dock får dennes huvudhär och armhålor undersökas. Även förekommande proteser får granskas. Däremot får den undersökte inte uppmanas att ta av en protes för att denna skall kunna underkastas en närmare undersökning. Peruker anses dock, utan hinder av det sagda, kunna undersökas jfr nyssnärrmda prop. s. 29. Den lämnade beskrivningen är i princip uttömmande. Varje annan form av kroppsbesiktning faller därför utanför vad som kan betecknas som en ytlig kroppsbesiktning. I likhet med vad som gäller beträffande andra tvångsmedel är de allmänna bestämmelserna i rättegångsbalken om kroppsvisitation och kroppsbesiktning givetvis tillämpliga även i anledning av brott som avses i denna lag. I denna och den följande paragrafen finns dock vissa särskilda regler om en tulltjänstemans och en tjänstemans vid Kustbevakningen rätt att tillgripa de nu nämnda tvångsmedlen i sin verksamhet. I förevarande paragraf, som utformats efter mönster av 19 § VSL, ges en tulltjänsteman och en tjänsteman vid Kustbevakningen rätt att utföra kroppsvisitation, ytlig kroppsbesiktning samt ta urinprov på en person, om det finns anledning anta att vederbörande bär sig eller

330 Specialmotivering

bär med sig egendom kan tas i beslag enligt denna lag. l som paragrafen föreskrivs att ingen får hållas kvar för urinprovstagning.

De aktuella tvångsmedlen får tillgripas om det finns anledning att

anta att vederbörande medför egendom som kan tas i beslag enligt lagen. Den angivna misstankegraden är den lägsta. Se vidare härom under 15 Bestämmelsen kan tillämpas även beträffande än den annan som olovligen infört eller som kan antas olovligen utföra t.ex. den en vara, som efter införseln fått varan i sin besittning. Det måste dock stå helt klart att den vara som eftersöks är en vara som omfattas lagen och av att varan varit föremål för brott enligt lagen. Brottsmisstanken kan avse både uppsåtliga och oaktsamma brott. Som framgår av 13 § kan bestämmelserna i förevarande paragraf bara tillämpas inom en förhållandevis snäv geografisk zon.

22§

Under de förutsättningar som anges i andra stycket får chefen för ett tulldistrikt besluta om särskild kontroll under viss angiven, en kortare tidrymd avseende ett visst transportmedel eller resande som ankommer till en bestämd gräns- eller kustort eller annan plats med förbindelse till land som är medlem av Euro eiska unionen. En särskild kontroll innebär att kroppsvisitation år företas envar

och att transportmedel och handresgods får undersökas.

Förutsättningarna för särskild kontroll är att det finns anledning eller flera resande att anta att en som ankommer med transportmedlet eller till platsen har begått eller står i begrepp att begå ett brott mot bestämmelserna i 5 brottet inte kan antas föranleda ett lägre straff än två års ange se, att tillräckliga uppgifter saknas för att rikta misstanke mot en bestämd person eller en mindre krets av personer, 4. att det är oundgängligen nödvändigt med kontroll samt en att en mindre ingripande åtgärd än den särskilda kontrollen inte är tillräcklig för att det avsedda resultatet.

Ett beslut särs uppnå ild kontroll går i verkställighet omedelbart

om men skall ofördröjligen underställas Generaltullstyrelsens prövning.

Denna paragraf motsvarar i vissa hänseenden stadgandet 19 § VSL om s.k. skärpt tullkontroll. Där stadgas att om vederbörande chef för ett tulldistrikt finner att skärpning av tullkontrollen av persontrafiken till eller från utlandet med viss lägenhet eller för viss tidrymd någon plats är oundgängligen nödvändig, får efter myndighetschefens beslut kroppsvisitation utföras på var och ankommer med lägenheten en som eller under tidrymden ankommer till platsen från utlandet eller avreser från platsen till utlandet. Ett sådant beslut skall ofördröjligen underställas Generaltullstyrelsens prövning men skall likväl genast verkställas. Skärpt tullkontroll brukar användas dels för att kontrollera den

SOU 1994: 131 Specialmotivering 331

allmänna laglydnaden vid inresa ett visst gränsavsnitt, dels på grund av misstanke om ett smugglingsbrott men där det inte är känt vem eller vilka personer som kan misstänkas utföra brottet. Som närmare utvecklats i den allmänna motiveringen l3.3.6 innefattar förevarande bestämmelse bara kontroll grund av misstanke om smugglingsbrott. Den aktuella kontrollåtgärden benämns särskild kontroll.

Första stycket

I detta stycke ges inledande bestämmelser om särskild kontroll; förutsättningarna för att beslut om särskild kontroll skall få meddelas framgår av paragrafens andra stycke. Rätten att besluta om särskild kontroll har tillagts chefen för tulldistrikt. Som framgår av tredje stycket skall dock beslutet genast underställas Generaltullstyrelsen. Beslutet skall avse ett visst transportmedel. I allmänhet torde det röra sig om flygplan eller färjor som går i reguljär trafik. Beslutet kan emellertid även avse alla personer som ankommer till en viss ort under en viss bestämd tidrymd. Till t.ex. Helsingborg ankommer varje dag ett mycket stort antal färjor från Helsingör. Om tullen har fått information om att en person, som medför ett större narkotikaparti, skall ankomma till Helsingborg en viss dag men det inte är känt med vilken färja, kan således beslut om särskild kontroll meddelas för alla färjor som ankommer den aktuella dagen. I bestämmelsen anges att beslut om särskild kontroll skall gälla under en viss angiven, kortare tidrymd. Särskild kontroll innebär att alla som ankommer till den aktuella gräns- eller kustorten kan underkastas kontroll. Det ligger i sakens natur att en sådan kontroll bara kan ske under förhållandevis kort tid. Det torde endast i mycket speciella undantagsfall bli aktuellt att besluta om kontroll som pågår längre än ett dygn. Skulle kontrollen behöva pågå under längre tid kan

det ifrågasättas om den misstanke som åberopas är så bestämd att det

är lämpligt att anordna kontrollen. En särskild kontroll innebär att kroppsvisitation får företas envar som ankommer och att transportmedel och handresgods får undersökas. Dessa åtgärder får alltså vidtas mot envar som omfattas av beslutet. Det finns dock, som ovan framhållits inte misstanke mot envar som kontrolleras. Kontrollen bör därför inte göras mer ingripande än vad som förhållandena påkallar. Ofta torde för övrigt kontrollen, även om i princip alla som ankommer kan kontrolleras, kunna inskränkas till att avse ett tämligen begränsat antal resenärer. Vid kroppsvisitation torde normalt inte vidare åtgärder böra förekomma än att de i kontrollen deltagande tjänstemännen känner utanpå

332 Specialmotivering

resenärernas kläder. Endast i mycket speciella undantagsfall bör någon resenär tvingas att ta av sig kläderna för att dessa skall kontrolleras. Kontrollen får vidare avse husrannsakan i transportmedel och handresgods. Även denna kontroll bör förhållandevis ytlig. vara Det bör således exempelvis inte komma ifråga att en personbil plockas i sär för att undersöka om otillåtna föremål förvaras i hålrum i bilen. Även undersökning handresgods bör förhållandevis ytlig. av vara Om vid de aktuella kontrollerna görs några särskilda iakttagelser som ger anledning till misstanke mot viss person får frågan vidare om tvångsmedelsanvändning mot denne prövas enligt andra bestämmelser i lagen eller i rättegångsbalken.

Andra stycket

I detta stycke anges under vilka förutsättningar beslut om särskild kontroll får meddelas. De aktuella förutsättningarna, som samtliga skall vara uppfyllda, har angetts i fem punkter. I den första punkten sägs att det finns anledning eller att anta att en flera resande som ankommer med transportmedlet eller till platsen har begått eller står i begrepp att begå brott mot bestämmelserna i 5 Bestämmelsen syftar till att kontroll skall kunna vidtas trots att det inte finns någon bestämd misstanke mot viss person. Den eller de personer som misstänks kan alltså vara helt okända. Däremot skall det finnas anledning att anta att brott har gåtts eller skall begås. Den angivna misstankegraden är låg. Det måste dock röra sig om en viss bestämd misstanke, och bestämmelsen får aldrig användas för rutinkontroller

se vidare härom under 15 §. Vid prövning av beslut om särskild

kontroll skall anordnas måste det också stå klart att det gäller ett brott mot denna lag, dvs. att det rör sig om ett varuslag som avses i l

Enligt den andra punkten skall det aktuella brottet inte kunna antas

föranleda lägre straff än två års fängelse. Det misstänkta brottet skall alltså vara av förhållandevis allvarlig beskaffenhet. Det räcker således inte med en allmän misstanke om att en person sysslar med transport av införsel- eller utförselförbjudna varor. För att bestämmelsen skall kunna tillämpas krävs att det finns tillräckligt konkreta uppgifter för att en totalbedömning av det misstänkta brottets straffvärde skall vara möjlig. Så torde ofta vara fallet när det gäller smuggling narkotika av där mängder och typer av narkotika torde vara kända. Reglerna om särskild kontroll torde komma att användas framför allt i samband med bekämpningen av narkotikabrottsligheten. För att särskild kontroll skall anordnas för misstanke om sådant brott, skall misstanken enligt praxis avse grovt brott eller försök till sådant brott. Tredje punkten är av särskild betydelse i sammanhanget. Där klargörs nämligen att för att reglerna om särskild kontroll skall få

Specialmotivering 333

tillämpas, tillräckliga uppgifter skall saknas för att rikta misstankarna mot en bestämd person eller en mindre krets av personer. Skulle de informationer som tull eller polis har fått om det aktuella brottet med viss säkerhet kunna knytas till en person eller en mindre krets av personer får bestämmelsen inte tillämpas. Av jjärde punkten följer att det skall vara oundgängligen nödvändigt med en särskild kontroll för att beslut om en sådan skall få meddelas. Detta uttryck överensstämmer med det som används i 19 § VSL. Detta uttryckssätt markerar att särskild kontroll aldrig får tillgripas om inte mycket speciella förhållanden motiverar det. Som redan har framhållits får särskild kontroll aldrig användas rutinmässigt.

Slutligen gäller enligt femte punkten att särskild kontroll får

tillgripas bara om en mindre ingripande åtgärd inte är tillräcklig för att uppnå det avsedda resultatet. Innan ett beslut om särskild kontroll meddelas, måste således den beslutande tulltjänstemannen noga överväga om inte utredning om det aktuella brottet kan vinnas genom mindre ingripande kontrollåtgärder. Av särskild betydelse vid denna prövning är givetvis hur stor krets av personer som skall kontrolleras.

Tredje stycket

Enligt detta stycke gäller att beslut om särskild kontroll gär i verkställighet omedelbart men skall ofördröjligen underställas Generaltullstyrelsens prövning. En motsvarande bestämmelse finns i 19 § VSL.

23§

Kroppsvisitation, som är av mera väsentlig omfattning, ytlig

kroppsbesiktning samt urinprovstagning skall verkställas inomhus

i avskilt rum eller i lämpligt utrymme i farty samt, om undersökningsman eller den undersökte begär det oc det kan ske utan större omgång, i vittnens närvaro. Kroppsvisitation, ytlig

siktning och urinprovstagning beträffande kvinnor får inte kroppsbe- stäl-

ver las eller bevittnas av annan än kvinna, läkare eller legitimerad sjuksköterska.

Protokoll behöver inte föras och bevis om utförd kroppsvisita-

tion, ytlig kroppsbesiktning eller urinprovstagning behöver inte utfärdas om inte den undersökte begär det eller föremål som påträffas tas i beslag

Paragrafen innehåller vissa bestämmelser om verkställighet m.m.

beträffande kroppsvisitation, ytlig kroppsbesiktning samt urinprovstag-

ning. Föreskrifterna överensstämmer med innehållet i 19 § andra och tredje stycket VSL.

334 Specialmotivering

Åtal och talan förverkande om

24 §

l mål om brott som avses i denna lag och där svårare straff än böter inte kan följa brottet eller där målet rör brott som avses i 4 § andra meningen, får talan föras av befattningshavare vid Tullverket som Generaltullstyrelsen bestämmer. En sådan befattningshavare får även som åklagare meddela beslut enligt 4 § lagen 1986: 1009 om förfarandet i vissa fall vid förverkande m.m. Bestämmelserna i första stycket inskränker inte allmän åklagares åtalsrätt.

1 denna paragraf finns bestämmelser om s.k. tullåklagare. Paragrafen motsvarar innehållet i 24 § VSL, enligt vilken bestämmelse Generaltullstyrelsen kan förordna befattningshavare att i vissa fall utföra åklagaruppgifter. Åtal för brott väcks normalt åklagare. Någon enstaka gång av förekommer att en målsägande väcker åtal. Vissa generella regler om åklagare finns i 7 kap. rättegångsbalken. I l § stadgas att Riksåklagaren, statsåklagare och distriktsåklagare är allmän åklagare. Av 8§ följer att utöver de allmänna åklagarna finns s.k. särskilda åklagare. Till denna kategori hör bl.a. JK och JO. Allmän åklagare har rätt att väcka åtal för brott som hör under allmänt åtal. De särskilda åklagarnas behörighet är däremot begränsad till brott av visst bestämt slag. Befattningshavare vid Tullverket som mottagit förordnade enligt 24 § VSL är således särskilda åklagare i den mening som avses i rättegångsbalken. Dessa befattningshavare brukar av praktisk skäl kallas tullåklagare. Generaltullstyrelsen har i stor utsträckning utnyttjat möjligheten att förordna befattningshavare vid Tullverket att föra talan i mål rörande brott enligt författningar vilkas efterlevnad Tullverket har att övervaka. I sitt betänkande SOU 1991:84 Smuggling och tullbedrägeri föreslog 1986 års varusmugglingsutredning att åklagarverksamheten inom Tullverket skulle överföras till de allmänna åklagarna. Utredningens förslag har inte lett till någon lagstiftning.

Första stycket

Enligt detta stycke får Generaltullstyrelsen förordna befattningshavare att föra talan i mål om brott som avses i denna lag och där svårare straff än böter inte kan följa brottet eller där målet rör brott som avses i 4 § andra meningen. Vidare föreskrivs att en sådan befattningshavare får även som åklagare meddela beslut enligt 4 § lagen 1986: 1009 om förfarandet i vissa fall vid förverkande m.m.

SOU 1994: 131 Specialmotivering 335

En lämplig ordning synes vara att de befattningshavare inom Tullverket som redan förordnats att vara tulläklagare enligt VSL förordnas att på motsvarande sätt uppträda som åklagare i mål enligt förevarande lag.

Andra stycket

Häri föreskrivs att bestämmelsen i första stycket inte inskränker allmän åklagares åtalsrätt. Denna bestämmelse motsvarar 24 § andra stycket VSL.

25§

Om ägaren till en vara, som kan förklaras förverkad enligt 8 inte är känd eller saknar känt hemvist inom landet, får talan om egendomens förverkande föras mot den hos vilken pâvaran träffades.

I de flesta fall då talan om förverkande väcks är egendomens ägare eller någon företrädare för denne tilltalad i målet. Förverkandetalan handläggs i sådant fall gemensamt med ansvarstalan. I lagen 1986:1009 om förfarandet i vissa fall vid förverkande m.m. regleras förfarandet vid prövning av fråga om förverkande av egendom till det allmänna när frågan inte angår den tilltalade i målet. Av 1 § i lagen följer bl.a. att lagen gäller om inte annat följer av särskilda bestämmelser i lag eller annan författning. Ifrågavarande paragraf, som motsvarar 20 § VSL, innehåller en från nyssnämnda lag avvikande föreskrift. Som framgått av vad som anförts under 8 § skall egendom som varit föremål för brott enligt lagen i princip kunna förverkas även om det aktuella brottet skett utan

ägarens vetskap. Har egendomen efter brottet förvärvats av någon som

inte haft vetskap om eller skälig anledning till antagande om egendomens samband med brottet får förverkande däremot inte ske enligt vad som uttryckligen anges i andra stycket i nämnda paragraf. Enligt förevarande paragraf, som alltså är en processuell bestämmelse, kan talan om förverkande enligt 8 § i vissa fall riktas mot den person hos vilken egendomen påträffades. Bestämmelsen tar främst sikte på det inte helt ovanliga fallet att den som ertappats med godset bestämt förnekat både att han visste att han förde det med sig och att han känner till vem som äger det. Med den hos vilket varan påträffades avses i sak vad som i 20 § VSL betecknas som forslare eller annan innehavare av den beslagtagna egendomen. Genom uttrycket vara i förening med 8 § klargörs att det här bara är fråga om sådan egendom som avses i nämnda paragraf.

336 Specialmotivering

Övergångsbestämmelser

Denna lag träder i kraft den

Vad i denna lag är föreskrivet om förverkande skall tillämpas även beträffande brott som har begåtts före ikraftträdandet, om detta leder till en lindrigare bedömning.

Punkt 1

I 2 kap. 10 § regeringsformen och i 5 § första och andra stycket lagen

1964: 163 om införande av brottsbalken BrP finns bestämmelser om

strafflags tillämplighet i tiden. Bestämmelserna har generell avfattning och gäller alltså på såväl brottsbalkens område som inom specialstraffrätten. Någon särskild föreskrift om övergångsfrågor beträffande straffbestämmelserna behövs därför inte. Enligt 2 kap. 10 § regeringsformen får straff eller annan brottspåföljd inte åläggas för gärning som inte var belagd med brottspåföljd när den förövades och svårare brottspåföljd får inte åläggas för gärningen än den som var föreskriven då. Av bestämmelsen följer vidare att det sagda även gäller förverkande och annan särskild rättsverkan av brott. En grundläggande bestämmelse om förbud mot retroaktiv strafflagstiftning finns även i 5 § första stycket BrP, där det stadgas att ingen får dömas för gärning, för vilken inte var stadgat straff när den begicks. I 5 § andra stycket BrP föreskrivs att straff skall bestämmas efter den lag som gällde när gärningen företogs samt att, om annan lag gäller när dom meddelas, den lagen skall tillämpas om den leder till frihet från ansvar eller till lindrigare straff. Det sagda skall dock inte gälla när det är fråga om gärning som under viss tid varit straffbelagd på grund av då rådande särskilda förhållanden. Typiska fall då en gärning under viss tid varit straffbelagd grund av då rådande särskilda förhållanden utgör kristidsförfattningar och andra särskilda bestämmelser som gäller under krig eller på grund av krig föranledda utomordentliga förhållanden. Bestämmelsen kan emellertid även vara tillämplig beträffande t.ex. trafiklagstiftning samt in- och utförselregleringar. De ovan nämnda bestämmelserna medför följande i förevarande sammanhang. Den nya lagen omfattar enbart varor för vilka gäller in- ocheller utförselrestriktioner och någon nykriminalisering har inte gjorts. De varugrupper som upptagits i den nya lagen omfattas även av VSL och någon skillnad föreligger inte i de båda lagarna vad gäller strafflatituderna.Om en gärning avseende sådana varor som omfattas av båda lagarna har begåtts före ikraftträdandet uppkommer därför inte några

Specialmotivering 337

egentliga problem vad gäller de straffbestämmelser som skall tillämpas. Bestämmelserna i 5 § andra stycket BrP torde främst få betydelse i de fall det inte finns samma restriktioner i den nya lagen som i VSL. VSL gäller för ytterligare varugmpper med införselrestriktioner än de som upptagits i den nya lagen. Som exempel kan nämnas att åtskilliga andra djur än hund och katt inte får föras in till riket utan tillstånd. Den som före den nya lagens ikraftträdande utan införseltillstånd fört in ett annat djur än en hund eller en katt, och vilket förfarande skulle vara att bedöma som varusmuggling, skall inte ådömas straff eftersom förfarandet inte är kriminaliserat i den nya lagen. Inte heller sådana förfoganden som anges i 4 § 1 och 2 VSL samt olovlig befattning med smuggelgods enligt 6 § VSL, och som har begåtts före den nya lagens ikraftträdande, skall föranleda straff eftersom förfarandena inte är kriminaliserade i den nya lagen. Vidare är de s.k. undandragandebrotten i VSL, dvs. ett förfarande som går ut att tull, andra skatter eller avgifter undandras eller kan komma att undandras statsverket i samband med in- och utförsel av varor, inte kriminaliserade i den nya lagen. Sådana förfaranden som begåtts före den nya lagens ikraftträdande kan därför inte föranleda straff. Detta innebär emellertid inte att den tull och andra skatter eller avgifter som undandragits bortfaller. Det bör också påpekas att på åtskilliga områden, som inte omfattas av den nya lagen, en harmonisering har skett av de nationella reglerna om produktions- och marknadskontroll, dvs. man har kommit överens om samma eller likartade regler inom hela EU.

Punkt 2

I denna punkt föreskrivs att vad som i denna lag är föreskrivet om förverkande skall tillämpas även beträffande brott som har begåtts före ikraftträdandet, om detta leder till en lindrigare bedömning. Varusmugglingsutredningen SOU 1991:84 anförde i denna del följande s. 539f. Vid VSL:s tillkomst uttalade departementschefen i frågan om ny eller gammal lag skulle tillämpas på gärningar, begångna före den nya lagens ikraftträdande, att av allmänna rättsregler följde att de nya straff- och förverkandebestämmelserna skulle tillämpas, om resultatet därigenom blev lindrigare för den tilltalade. Någon uttrycklig föreskrift därom i VSL ansågs inte erforderlig. Enligt vad departementschefen vidare anförde blev frågan om ny eller gammal lag skulle tillämpas att bedöma med hänsyn till den sammanlagda reaktionen beträffande såväl straff som förverkande. Det gick sålunda t.ex. inte att tillämpa gammal lag i fråga om straff och ny lag beträffande förverkande. Prop. 1960:115 s. 131.

338 Specialmotivering

I sitt yttrande över förslaget fann lagrådet att departementschefens uttalanden var ägnade att inge tvekan och hänvisade till att första lagutskottet i ett annat sammanhang hade intagit den ståndpunkten att vid jämförelse mellan ny och gammal lag de olika påföljderna borde betraktas var för sig. Lagrådet ansåg att det inte var orimligt att man bedömde frågan olika vid skilda slag av förverkande. A. prop. s. 156. I 5 § fjärde stycket BrP finns Övergångsbestämmelser beträffande BrB:s regler om förverkande av egendom. Vid remissen till lagrådet framhöll departementschefen att reglerna inte innebar några sakliga ändringar av vad som gällde enligt strafflagen och att reglerna i BrB därför borde kunna tillämpas även när fråga är om gärningar som begåtts före BrB:s ikraftträdande. Departementschefen anförde vidare att då reglerna för sin tillämpning förutsatte att brott som avses i BrB förövats, borde emellertid i klarhetens intresse uttryckligen anges att de skulle tillämpas också när fråga var om gärning för vilken straff skulle bestämmas enligt äldre lag. I anslutning till nämnda uttalanden anförde lagrådet att i frågan om tillämpning av gammal eller ny lag beträffande förverkande enligt lagrådets åsikt i princip borde bedömas enligt samma grunder som beträffande straff. Lagrådet menade att någon särskild regel härom inte erfordrades. Stadgandet i fjärde stycket fick emellertid kvarstå. Departementschefen framhöll att enligt BrB:s terminologi var förverkande varken straff eller påföljd för brott. I och för sig var det, menade departementschefen vidare, inte givet att frågan om till-

lämpning av gammal eller ny lag i fråga om förverkande skulle

bedömas enligt samma grunder som beträffande straff. NJA 1960 s. 185. I kommentaren till BrB uttalas att dessa uttalanden numera får anses Överspelade så till vida som det i 2 kap. 10 § RF uttryckligen anges att förbudet mot retroaktiv tillämpning även gäller i fråga om förverkande och annan särskild rättsverkan Berg m.fl. Brottsbalken jämte förklaringar, Band III, 3:e uppl., Stockholm 1985, s. 473. Av bestämmelsen i 2 kap. 10 § RF följer att förverkande och annan särskild råttsverkan av brott skall behandlas på samma sätt som straff eller annan brottspåföljd vad gäller retroaktiv lagstiftning. Enligt vår mening måste i konsekvens härmed den i 5§ andra stycket BrP fastslagna principen även gälla beträffande förverkande och annan särskild rättsverkan. Det angivna lagrummet gäller emellertid enligt ordalagen endast straff. En bestämmelse med motsvarande innehåll beträffande förverkande har därför införts i övergångsbestämmelserna. Ifrågavarande stadgande finns i denna punkt. Jämförelsen mellan ny och gammal lag måste ske var för sig beträffande straff och förverkande. Det bör alltså inte förekomma att i detta sammanhang

Specialmotivering 339

försöka göra någon sammantagen bedömning reaktionen av brottet.

EU-gränskontrollutredningen instämmer i vad Varusmugglings-

utredningen har anfört och delar dess bedömning. En bestämmelse om att vad som är föreskrivet om förverkande skall tillämpas även beträffande brott som har begåtts före ikraftträdandet, detta leder om till en lindrigare bedömning, har därför införts i övergångsbestämrnelserna.

l3.8.2 Förslaget till lag 1994:000 straff för införsel från

om

annat EU-land av alkoholhaltiga drycker och tobaksva-

ror för privat bruk

1§

Denna lag innehåller bestämmelser om ansvar m.m. beträffande gärningar som rör införsel till Sverige av s ritdrycker, vin och starköl samt tobaksvaror för privat bruk från and som är medlem av Europeiska unionen, med de territoriella avvikelser som föler av artikel 2 i direktivet 92 12EEC om cirkulationen punkt av eskattade varor. Med privat bruk avses att någon inför varorna för eget eller den familjens bruk eller som gåva till en närstående för dennes

egna e ler dennes familjs personliga bruk.

I paragrafens första stycke anges att lagen rör införsel där av uppräknade varor för privat bruk från ett land som är medlem den av Europeiska unionen. Om det rör sig om införsel från ett område inom tullunionen men utanför dess s.k. skatteområde är däremot denna lag inte tillämplig. En införsel från ett sådant område skall behandlas som införsel från tredje land. Som import behandlas alltså införsel av skattepliktiga varor från vissa områden som tillhör EU-ländernas territorium, i men som beskattningshänseende anses som tredje land. Detta gäller införsel från

de engelska kanalöarna eller införsel från följande områden artikel

2.1 2.3 i direktivet 92 12EEC om cirkulationen av punktbeskattade varor, cirkulationsdirektivet:

Tyskland: ön Helgoland och området Büsingen,

Italien: Livigno, Campione dItalia och den italienska delen av Luganosjön, Spanien: Ceuta och Melilla,

Kanarieöarna och de franska utomeuropeiska kolonierna: såvida

inte Spanien respektive Frankrike förklarar annat.

340 Specialmotivering SOU 1994: 131

Vid finskt medlemskap i EU torde även Ålandsöarna tillhöra ett denna kategori. g

Enligt en särskild bestämmelse artikel 2.4 i cirkulationsdirektivet

skall medlemsländerna vidare tillförsäkra att transaktioner med ursprung i eller avsedda för Furstendömet Monaco behandlas som transaktioner med ursprung i eller avsedda för Frankrike. Motsvarande regel gäller beträffande Jungholz och Mittelberg i förhållande till Tyskland, Isle of Man i förhållande till Storbritannien och Nordirland samt San Marino i förhållande till Italien. Varor som sänds till eller från dessa områden skall således, trots att områdena inte tillhör EU, vid punktbeskattningen behandlas som EU-varor. Införs varorna från en annan plats än som avses i första stycket är denna lag inte tillämplig. Då skall i stället VSL tillämpas. Lagen gäller endast införsel för privat bruk. Regleringen av yrkesmässig import av alkoholdrycker torde komma att finnas i den nya lagstiftningen om tillstånd, kontroll och tillsyn inom alkoholomrâdet, som skall ersätta bl.a. lagen 1977:293 om handel med drycker. I promemorian En ny alkoholpolitisk tillsyns- och till-

ståndsmyndighet samt förslag till ny alkohollag Ds 1994:92 förslås

en paragraf om olovlig införsel av alkoholdrycker 10 kap. 10 §. l den föreslagna paragrafen görs en hänvisning till VSL. I detta sammanhang kan anmärkas att Tullanpassningsutredningen i sitt betänkande Tullagstiftningen och EG SOU1994:89 har föreslagit att VSL:s tillämpningsområde skall begränsas till olovliga förfaranden med varor som förs in till eller ut ur landet från tredje land. I lagen 1961:394 om tobaksskatt finns föreskrifter om när tobaksskatt skall betalas till staten 1 lagen omtryckt senast 1984: 151. Av 3 och 5 §§ denna lag framgår vem som är skattskyldig och när skattskyldighet inträder. Den som är registrerad som importör

av tobaksvaror ansvarar enligt skattebrottslagen l97l:69. För den

som inte är registrerad gäller TuL och lagen 1984:151 om punktskatter och prisregleringsavgifter. Den som bryter mot den sistnämnda lagstiftningen, vilket även kan ske vid införsel för privat bruk, straffas l i dag enligt VSL. p I andra stycket finns en definition av vad som avses med privat bruk. Av lagtexten framgår att det skall röra sig om införsel för eget eller den familjens bruk. Till privat bruk är också hänföra 5 egna att en gåva till en närstående för dennes eller dennes familjs personliga bruk. Frågan om det rör sig om införsel för privat bruk eller får givetvis normalt bedömas utifrån vad den resande själv uppger om sin införsel 5 och avsikten med denna. En stor betydelse måste naturligtvis också tillmätas hur stor kvantitet det rör sig om. I de fall som införseln avser tillräckligt kvantiteter, finns det normalt anledning utgå från

i

stora att att det rör sig om yrkesmässig införsel även om den resande påstår

Specialmotivering 341

något Även det inte handlar fullt så kvantiteter kan annat. om om stora omständigheterna vara sådana att införseln bör bedömas som yrkesmässig. Ett exempel härpå är att det framkommer att vederbörande resenär gör täta och systematiska resor vid vilka han för med sig alkholdrycker. Ytterst blir det en helhetsbedömning som får avgöra om det rör sig om privat bruk.

2§

Den som utan att ge det till känna för tullmyndigheten från land som avses i 1 § för privat bruk till riket för in s ritdrycker, vin, starköl eller tobaksvaror för vilka skatt skall er äggas döms för resandesmuggling till böter eller fängelse i högst sex månader. Detsamma gäller den som enom vilseledande uppgift till en tullmyndighet föranleder att s att undandras staten.

I denna paragraf finns det huvudsakliga straffstadgandet för den som utan att ge införseln till känna för vederbörande tullmyndighet undandrar staten skatt som skall utgå i anledning av att någon vara som nämns i 1 § förs över gränsen för tullområdet. I lagen anges inte när skatt skall betalas vid införsel av alkoholdrycker och tobaksvaror. Lagen är således en s.k. blankettstrafflag. I framtiden kan eventellt all straffreglering som innebär att staten undandras skatter komma att finnas i skattebrottslagen 1971:69. Regler om vilka kvatiteter som får föras in skattefritt finns f.n. i förordningen 1987: 1072 om rätt för resande m.fl. att införa varor tull- och skattefritt. Beskrivningen av det straffbara området är i huvudsak hämtad från VSL:s regler om undandragandebrott, dvs. brott som innebär att staten undandras pålagor. Någon ändring i sak är inte heller avsedd. Lagen är således tillämplig på alla förfaranden som innebär att en föreskriven

skatt inte erläggs då de i 1 § uppräknade varorna förs in i riket. Detta

kan exempelvis ske genom att de varor för vilka skatt skall erläggas hålls dolda i bagaget då en resande väljer att passera i en icke röd

gång eller att resanden helt förbigår varorna i en avgiven tulldeklara-

tion. Ett undandragande föreligger också, som framgår av sista meningen, om en resande lämnar vilseledande uppgifter och därigenom undandrar staten skatt. Ett exempel vilseledande är att en resande uppger att de skattepliktiga varorna är vin när införseln egentligen avser spritdrycker. I subjektivt hänseende fordras att gärningsmannen har handlat uppsåtligen. Detta anges visserligen inte uttryckligen lagtexten, men att så är fallet framgår numera av 1 kap. 2 § brottsbalken jfr vad som sägs i specialmotiveringen i anslutning till 3 § första stycket lagen 1994:000 om straff för olovlig införsel eller utförsel över EU-gräns.

342 Specialmotivering

Straffet för resandesmuggling är böter eller fängelse i högst sex månader. Vid bedömningen ett enskilt brotts straffvärde är det av främst det undandragna beloppets storlek samt det använda tillvägagângssättet som är av intresse. Fängelse torde normalt inte bli aktuellt annat än vid återfall i brott.

3§

Är brottet i 2§ med hänsyn till det som avses undandragna beloppets storlek och övriga omständigheter vid brottet att anse som

ringa, döms till penningböter.

Paragrafen motsvarar i allt väsentligt 2 § VSL. En skillnad är dock att det i paragrafen talas det undandragna beloppets storlek om som en omständighet att beakta. I motsvarande paragraf i VSL sägs att man skall beakta varans värde. Skillnaden beror på att VSL:s bestämmelser tar sikte på såväl in- och utförsel i strid mot förbud som undandragande av av tull, annan skatt eller avgift i samband med in- och utförsel av varor. Denna lag gäller dock endast ansvar för rena undandragandebrott.

4§

För försök till resandesmuggling döms till enligt 23 kap. ansvar brottsbalken.

Paragrafen motsvarar 8 § första stycket första meningen VSL. Någon bestämmelse om medverkansansvar har inte tagits I denna del upp. kan hänvisas till vad som sägs i specialmotiveringen i anslutning till 7 § lagen 1994:000 om straff för olovlig införsel eller utförsel över EU-gräns.

5§

Bestämmelserna i en 1994:000 om straff för olovlig införsel eller utförsel över E -gräns som rör förverkande, förundersökning, tvångsmedel samt åtal och talan om förverkande tillämpas också i fråga om brott som avses i denna lag.

I denna paragraf görs en hänvisning till lagen 1994:000 om straff för olovlig införsel eller utförsel över EU-gräns. Hänvisningen den avser

lagens regler om förverkande, förundersökning, tvångsmedel samt åtal

och talan om förverkande. Dessa regler är alltså tillämpliga också vid införsel som avses i denna lag. När det gäller den närmare innebörden

av reglerna hänvisas till specialmotiveringen till dessa.

Specialmotivering 343

Övergångsbestämmelser

Denna lag träder i kraft den 2. Vad i denna lag är föreskrivet om förverkande skall tillämpas även beträffande brott som har begåtts före ikraftträdandet, om detta leder till en lindrigare bedömning. Sverige har, som framgår av direktivet 9212 EEC om cirkulationen av punktbeskattade varor, medgivits ett undantag i fråga om privatpersoners rätt till införsel av alkoholdrycker och tobak. För att Sverige skall kunna tillämpa detta undantag från den fria varurörelsen, måste en lag i ämnet finnas den dag Sverige blir medlem i EU. I fråga om innebörden av övergångsbestämmelserna kan hänvisas till vad som har sagts i anslutning till motsvarande Övergångsbestämmelser till lagen 1994:000 om straff för olovlig införsel eller utförsel över EU-gräns.

13.8.3 Övriga författningsförslag

Den föreslagna lagen 1994:000 om straff för olovlig införsel eller utförsel över EU-gräns föranleder följdändringar i bl.a. följande författningar. Veterinära införselkungörelsen 1958:551. Förordningen 1968:70 med vissa bestämmelser om injektionssprutor och kanyler. Vapenlagen 1973: 1 176. Lagen 1988:950 om kulturminnen m.m. Förordningen 1990:415 om tillstånd till införsel av vissa farliga föremål. Lagen 1991:1969 om förbud mot vissa dopningsmedel. Lagen 1992:860 om kontroll av narkotika. Lagen 1992:1300 om krigsmateriel. I nyssnämnda författningar görs följdändringar av endast teknisk karaktär föranledda av att olovlig införsel kan ske såväl vid den inre

344 Specialmotivering SOU 1994: 131

den yttre gränsen. I de författningar som hänvisar till lagen som 1960:418 om straff för varusmuggling måste därför en hänvisning ske även till lagen 1994:000 om straff för olovlig införsel eller utförsel över EU-gräns. I en del författningar, bl.a. i Veterinära införselkungörelsen, krävs vid ett svenskt EU-medlemskap en rad - andra ändringar. EU-gränskontrollutredningen har emellertid inte gjort andra ändringar än de som framgår ovan. Det bör dock framhållas att det finns ett stort antal andra författningar där ändringar bör göras. Utredningen har dock grund av tidsbrist inte kunnat göra en fullständig genomgång av de författningar som kan behöva ändras.

SOU 1994: 131 Reservationer 345

Reservationer

Reservation av ledamoten Kenth Karlsson

l Inledning

Ökat narkotikaflöde pris för svenskt EU-medlemskap a. är ett

Försämrad gränskontroll vid de inre EU-gränserna, i kombination med ett starkt ökat flöde av narkotika i EU-länderna, kommer att leda till ett starkt ökat inflöde av narkotika i Sverige. Det är ett pris Sverige får betala för EU-medlemskapet.

b. Förlorat självbestämmande

Sverige förlorar under EU-medlemskap självbestämmanderätten över lagar och regler som rör gränspassering för personer och varor. Vi måste införa nya lagar och regler om gränspasseringar som följer EU:s riktlinjer, vare sig vi vill det eller ej. Om Sverige inte blir EU-medlem kommer vi inte ändra lagar och regler om gränspasseringar därför att vi inte vill det. Förlorad svensk självbestämmande över gränskontrollfrågorna är ett pris Sverige får betala för EU-medlemskapet.

c. Utvecklingen i EU-ländema

För att kunna göra en bedömning av hur förändringen av gränskontroll vid de inre EU-gränserna påverkar skyddsnivån måste man förstås också göra en bedömning av utvecklingen inom EU-länderna inom t.ex. narkotikaområdet. Om flödet av narkotika ökar inom EU-länderna då ökar förstås narkotikatrycket på vår gränskontroll.

346 Reservationer SOU 1994: 131

Utredningen har tyvärr inte gjort någon sådan bedömning. Det gör att utredningens slutsatser om skyddsnivån bygger på spekulationer.

d. Underskattning

Utredningen underskattar kraftigt effekterna bortfallet möjligav av heten för tullen att ingripa utan misstanke vid de inre EU-gränserna. Vi vet ganska bra vad som händer. Den kunskapen finns inom tullen, m.fl. i dag.

e. Överskattning

Utredningen överskattar kraftigt möjligheterna att kompensera det bortfallet med andra åtgärder. Effekterna av de s.k. kompensationerna är spekulationer, inte kunskap. Ingen av de föreslagna s.k. kompensationerna har bevisade effekter. Inga av de utländska erfarenheterna är sådan art att av man säkert kan säga vilka effekter det blir för Sverige. Man kan bara spekulera om effekterna.

Sänkt skyddsnivå

Bortfallet av befogenheten att ingripa utan misstanke kommer att leda till konkret sänkning skyddsnivån för narkotika, för alkohol, för av vapen och sprängämnen, för smittsamma sjukdomar och annat i samband med införsel av sällskapsdjur, levande djur och livsmedel, m.m.

g. Utredningen förvirrar begreppen

Utredningen bidrar till att förvirra begreppen i EU-debatten genom att man först går igenom vilka förändrade lagar behövs som som en

konsekvens av EU-medlemskap, och sedan påstår att det skall

kompenseras med åtgärder som inte har med EU-medlemskap att göra.

Utredningen förvirrar begreppen i EU-debatten att i sina

genom slutsatser hävda åsikter om skyddsnivån på kort och lång sikt inte som förklaras i utredningsmaterialet. Utredningens slutsatser blir därför spekulationer utan verklig substans. Utredningen förvirrar begreppen i EU-debatten att hävda att genom bortfall av gränskontroll kan kompenseras de s.k. kompensagenom

toriska åtgärderna utan att med faktaunderlag visa och förklara hur.

Utredningens påståenden blir därför spekulationer utan verklig substans.

Reservationer 347

Utredningen förvirrar begreppen i EU-debatten genom att inte alls utreda hur den narkotikaliberala utvecklingen i EU-länderna och det ökade narkotikaflödet i EU-länderna, i kombination med förändrad inre gränskontroll påverkar Sverige vid ett EU-medlemskap. I praktiken medverkar utredningen på samma sätt som alla andra EU-utredningar därför till en mörkläggning av den frågan i EUdebatten.

2 Allmänt narkotika

om

a. Anledning anta

Utredningen har som ambition att lägga sig lägsta möjliga grad av misstanke som grund för ingripanden i gränskontrollen. Uttrycket anledning anta sägs ligga så nära som möjligt det utan misstanke som gäller i dag. Jag instämmer gärna i ambitionerna att ha kvar så mycket som möjligt av tullens befogenheter om olyckan skulle vara framme och det skulle bli ett i folkomröstningen. Men jag är mycket skeptisk till möjligheten att verkligen få ligga så lågt som utredningen tror. Sverige försöker på det viset lägga sig på en lägre nivå än vad som accepteras i EU-länderna i dag. Det är trots allt Sverige som begär medlemskap i EU, inte tvärtom. Om det blir en tvist om Sveriges regler kommer den att avgöras i EU-domstolen. Och hur det går där vet ingen i förväg.

b. Bortfall

För narkotika kommer bortfallet av befogenhet för tullen att ingripa utan misstanke vid inre EU-gränser, enligt information som finns inom tullen i dag, att leda till ett konkret bortfall av ca 80-90 procent av det antal narkotikabeslag som görs i dag. Den avgörande skillnaden ligger i att tullen under EU-medlemskap inte utan misstanke kan få stoppa en person eller ett fordon för att inleda en kontroll. Det är en viktig skillnad eftersom det är först efter det att kontrollen inletts som det kan uppstå anledning anta att ett brott föreligger. Måste det finnas anledning anta före en kontroll inleds, faller större delen av dagens kontroller bort. Även för narkotikahundarna blir det förändring till det sämre. I en dag kan de användas ganska fritt grundval av utan misstanke för att skapa underlag för anledning anta och ren misstanke. Men för att bli riktigt effektiva behöver även de kunna få inleda en kontroll

348 Reservationer

utan misstanke. Under EU-medlemskap kommer hundarna i första

hand att användas för att bekräfta en misstanke som redan finns. Alltså en klar försämring. Det är inte bara utan misstanke-kontrollerna som faller bort under

EU-medlemskap.

Under EU får tullen inte förhindra, försvåra eller störa gränspasseringen för personer och varor vid de inre EU-gränserna. Tullens permanenta synliga närvaro vid de inre EU-gränserna faller bort. Tullen kommer inte att få vara synlig vid de inre EU-gränserna. Tullen får inte göra systematiska kontroller vid gränsen.

c. Underrättelse

Det går förstås att öka underrättelseverksarnheten inom tull och polis, oavsett om Sverige blir EU-medlem eller ej. Men underrättelseverk-

samhet fångar i första hand smugglare stora mängder narkotiupp av ka. Och det är bra om tull och polis blir effektivare i den verksamheten. Men underrättelseverksamheten når inte smugglare av små och medelstora mängder. Ökad underrättelse kommer alltså inte kompensera bortfallet att av kontroll utan misstanke. I alla fall inte den kontroll leder till som beslag av små och medelstora mängder narkotika.

d. Förebyggande

Tullens arbete kommer under EU-medlemskap att koncentreras helt till underrättelse och spaning. Det betyder att insatserna mot smuggling av små och medelstora mängder narkotika försämras kraftigt. av Smugglare av små och medelstora mängder fastnar inte lika mycket i underrättelsenätet. Det innebär också att tullens förebyggande insatser försämras kraftigt. Tullen kommer att ge en helt annan signal till narkotikamarknaden jämfört med i dag. En signal som säger att det i första hand är de

stora narkotikarnängderna samhället ogillar och som tullen intresserar

sig för.

Tullens förebyggande verksamhet bygger att man är permanent

närvarande vid gränsen, är synlig vid gränsen, upptäcktsatt man

risken eller vad allmänheten tror upptäcktsrisken, och på att

om man ger tydliga signaler till alla som passerar gränsen. Bortfallet av de fyra faktorerna kommer att leda till klart sämre förebyggande effekt från tullen.

SOU 1994: 13 l Reservationer 349

En effekt som inte kan kompenseras i någon större grad av andra arbetssätt. Egendomligt nog har inte utredningen behandlat frågan om bortfall l av tullens förebyggande verkan.

e. Gränskontrollen kvar

På flera ställen i utredningstexten verkar det som om gränskontrollen egentligen finns kvar vid de inre EU-gränserna. Det är helt enkelt inte sant. Jag är inte ensam om att resa över de inre EU-gränserna. Gränskontrollen finns inte alls kvar. Inte ens på tåg eller vägar från Amsterdam och in i Tyskland. Är det någonstans gränskontrollen borde finnas kvar av narkotikapolitiska skäl så är det vid den gränsen. Inte Storbritannien, som ändå har fått Övergångsbestämmelser ens för avskaffandet av gränskontrollen, har kvar befogenheten att ingripa utan misstanke i EU:s inre gränstrafik.

Förändrad helhetspolitik

Tullen är en viktig del av den svenska helhetspolitiken i narkotikafrågan. Tullen kommer under EU-medlemskap att ge andra signaler till narkotikamarknaden jämfört med alla andra delar av det svenska samhället. Tullen kommer inte att ha samma möjlighet som i dag att göra insatser mot smuggling av små och medelstora mängder. Det innebär klart annorlunda signaler till narkotikamarknaden jämfört med i dag och jämfört med alla andra delar av det svenska samhället. Det innebär i sin tur allvarliga slag mot den svenska konsekventa helhetspolitiken. Bevarad helhet förutsätter att alla delar är intakta. Inkonsekvens i en viktig del av kontrollpolitiken innebär ökade svårigheter och minskad trovärdighet i andra delar av den förebyggande verksamheten.

g. Internationella erfarenheter

FNzs narkotikakontrollkommission säger i sin årsrapport att avskaffandet av gränskontroll vid de inre EU-gränserna är en viktig orsak till det ökade narkotikaflödet i världen under 1993. Inte den enda orsaken, men en viktig orsak. EU-kommissionen har låtit göra en rapport Police Cooperation in Europe. Utredningen och rapporten är utförd vid universitetet i Leicester. Den rapporten säger också att det har blivit och blir en ökad smuggling små mängder narkotika inom EU. Smugglingen av av

350 Reservationer

de stora mängderna påverkas inte märkbart avskaffandet av av gränskontroll inom EU. Samma sak sägs av danska Sundhedsstyrelsen i rapport till en Pompidougruppen, Europarådets narkotikaorgan. Se under punkt mera 6 c.

Den svenska Gränskontrollgruppen nov -93 pekar på sak

samma i sin rapport. Samma sak antyds i den s.k. Kontrollmetodutredningen. Man kan alltså säga att svenska erfarenheter och internationella erfarenheter visar att det finns kunskap effekterna bortfall om av av befogenheterna för tullen under EU-medlemskap att göra ingripanden utan misstanke. Det bortfallet leder till ökad smuggling av små och medelstora mängder narkotika över de inre EU-gränserna. De kunskaperna redovisas tyvärr inte av EU-gränskontrollutredningen.

3 Allmänt de s.k.

om kompensatoriska

åtgärderna

a. Nytt begrepp

Uttrycket kommer ifrån narkotika- och gränskontrolldebatten inom EU. Att man använder begreppet kompensatoriska åtgärder innebär i sig ett erkännande av att gränskontrollen blir sämre i och med att man tar bort möjligheten till ingripande utan misstanke. Det vore

klädsamt om EU-gränskontrollutredningen också erkände det. Varför

skall man kompensera något som inte blir sämre

b. Kompenserar inte det faller bort

som

Alla s.k. kompensatoriska åtgärder diskuteras handlar i princip som om att öka effektiviteten för underrättelseverksamheten. Det kan i och för sig vara bra. Men det kompenserar inte det faller bort vid som EU-medlemskapet, kontroller utan misstanke. Inget av de kompensatoriska förslagen riktar sig mot smuggling av små och medelstora mängder av narkotika. Inget av de kompensatoriska förslagen kompenserar bortfallet av preventiv effekt från utan misstanke-kontrollerna.

SOU 1994: 131 Reservationer 351

c. Effekterna inte bevisade

Utredningen hävdar flera ställen att ev. negativa effekter av förändring av kontrollmetod kommer att lösas av de s.k. kompensatoriska åtgärderna. Men utredningen visar inte hur det skall gå till. Utredningen lägger heller inte fram några belägg eller något faktaunderlag för sina påståenden. Före man föreslår förändringar som innehåller så stora narkotikapolitiska och andra risker, borde man självklart lägga fram sådant underlag. Annars borde helt enkelt inte förslagen läggas fram. Framlagda förslag bör förstås bygga på faktaunderlag och inte på spekulationer. Sanningen är att det inte finns några belägg eller något faktaunderlag som stöder tanken på att ev. problem kommer att lösas av de s.k. kompensatoriska åtgärderna. Inte i Sverige och inte i EU-länderna.

Inrikespolitiska s.k. kompensationer

a. Har inte med EU att göra

Ingen av de förbättringar av insatserna mot narkotikasmugglingen, som kan göras inne i Sverige, har med EU-medlemskapet att göra.

Några har med införandet av nya metoder att göra, några innebär

förslag till ökat samarbete mellan tull och andra myndigheter, och några har med pengar att göra eftersom de innebär ökade resurser, t.ex. till ökad underrättelseverksamhet. Eftersom jag i första hand har narkotikapolitiska utgångspunkter för mitt agerande kan jag tänka mig att stödja flera av de framlagda förslagen. Men förslagen hör egentligen inte hemma i EU-debatten. Vi måste t.ex. inte alls med i EU för att kunna satsa mer på narkotikaunderrättelseverksamhet. Om riksdagen tillsätter en utredning om förbättring av svenska insatser för narkotikabekämpningen, då hör de förslagen mer hemma i en sådan utredning.

b. Genomförda eller verkningslösa

Vid ett av EU-gränskontrollutredningens sammanträden sade representanterna för tullen: De föreslagna kompensatoriska åtgärderna är antingen redan genomförda, eller är på gång, eller är verkningslösa. Det finns bara ett av förslagen som skulle kunna vara en verklig

352 Reservationer

förstärkning av tullens underrättelsearbete. Det är tullen fick om tillgång till information från transportbolagens bokningsdatorer. Jag vet att det är ett kontroversiellt förslag genom att det sägs kränka den personliga integriteten. Men om det verkligen är så att det kan leda till att tullen blir effektivare i sitt narkotikabekämpande arbete, då är jag personligen beredd att stödja det förslaget.

5 S.k. EU-samarbete

kompensationer genom

a. Internationellt samarbete nödvändigt

EU-gränskontrollutredningen hävdar att det är nödvändigt att bemöta den internationella narkotikabrottsligheten med ökat internationellt samarbete. Det påståendet är lätt att instämma Vem är emot ökat internationellt samarbete. Men när EU-gränskontrollutredningen hävdar att det ökade internationella samarbetet skall ske genom EU-samarbetet, då kommer utredningen med en felaktig slutsats. För att kunna dra den slutsatsen måste utredningen förstås beskriva det nuvarande internationella narkotikasamarbetet, Sveriges och EU-ländernas roll i det samarbetet. Men det har utredningen inte gjort. Därför hänger utredningens slutsats i luften. Utredningens formuleringar ger här ett intryck av att EU-samarbetet är det enda internationella narkotikasamarbete som finns tillgängligt. Utredningen ger dessutom intrycket att EU-samarbetet skulle vara bra och att det skulle föra Sveriges arbete mot narkotika starkt framåt. De intrycken är helt felaktiga. Utredningen har egendomligt nog inte gjort en beskrivning av hur det internationella narkotikasamarbetet ser ut i dag och vilken roll EU-samarbetet spelar i det sammanhanget. Därför kan man inte av utredningens material få klart för sig vilken betydelse svenskt EUmedlemskap skulle ha för Sverige och för det internationella narkotikasamarbetet.

b. Sverige är redan supermakt i det internationella narkotikasamarbetet

Det finns redan i dag ett oerhört omfattande internationellt narkotikasamarbete. Sverige spelar faktiskt en supermaktsroll i det samarbetet. Samarbetet sker bilateralt och i olika internationella organ. Främst många av FN-organen, i WHO, i ILO, i Unesco, inom Europarådet för hela

Reservationer 353

Europa, inte bara EU, det internationella tullsamarbetet inom CCC, Interpol, det nordiska narkotikasamarbetet. Allt sådant samarbete baseras på FN:s narkotikakonventioner.

c. Sverige är föregångsland när det gäller sambandmannasystemet

Sverige och Norge har gått före andra länder och utvecklat systemet med utplacering av narkotikasambandsmän från tull och polis i andra länder, bl.a. i flera EU-länder. Andra länder ser det arbetet som en förebild. Flera EU-länder säger att de genom det systemet har mer utbyte av narkotikaunderrättelse med Sverige än de har med de andra EU-länderna.

d. EU-ländema orsakar problem i det internationella narkotikasamarbetet

Det finns EU-länder som fortfarande inte har skrivit under FN:s narkotikakonventioner. EU-länderna är världens narkotikaliberala centrum. Ingenstans i västvärlden har man en så liberal hantering av narkotikalagarna som i EU-länderna. Den organiserade legaliseringsrörelsen har sitt centrum i EU-länderna. I EU-parlamentet röstade den 24 februari 1994 nästan hälften av ledamöterna för avkriminalisering av cannabis, stor satsning på legalförskrivning av narkotika, och för att riva FN:s narkotikaupp konventioner. I maj 1992 röstade nästan hälften av EU-parlamentets ledamöter för legalisering av cannabis, för avkriminalisering av narkotika i små mängder för personligt bruk. Om ett sådant förslag skulle komma upp i den svenska riksdagen eller i det norska stortinget skulle det inte få en enda röst. Det visar den stora skillnaden i åsikter mellan politiker i EU-länderna och i Sverige. Liknande förslag väcks i etablerade politiska kretsar i flera av EU-ländernas parlament. Sex EU-länder har redan avkriminaliserat cannabis och vissa andra narkotika. I flera av EU-länderna diskuteras i etablerade politiska kretsar på fullt allvar att legalisera cannabis och vissa andra narkotika. Bl.a. genom att man kräver att FN:s narkotikakonventioner skall rivas upp fungerar vissa EU-länder mer som sabotörer det inav ternationella narkotikasamarbetet än som seriösa samarbetspartners.

354 Reservationer

e. EU-samarbetet dåligt för Sverige i narkotikafrågan

Det finns inget annat internationellt narkotikasamarbete än EUsamarbetet som kan tvinga oss att försämra gränskontrollen eller försämra andra insatser mot narkotika. Bara EU-samarbetet kan det. Medlemskap i EU skulle försvåra Sveriges möjligheter att fortsätta att vara ledande i det internationella narkotikasamarbetet. Det skulle t.0.m. försvåra våra möjligheter att bekämpa EU-ländernas narkotikaliberalism. Den kampen förs bäst utanför EU i alla de andra internationella organen.

Artikel K5 i Maastrichtavtalet

I artikel K i Maastrichtavtalet regleras samarbetet i Inrikes och Rättsliga frågor. Där finns narkotikafrågan med som ett av många samarbetsområden. Artikel K 5 lyder så här: Medlemsstaterna skall inom internationelorganisationer och på internationella konferenser hävda de gemensamma ståndpunkter som antagits enligt bestämmelserna i denna avdelning. Formuleringen av artikel K5 betyder sannolikt att när Sverige har samma åsikt i narkotikafrågan som de andra EU-länderna då får vi framföra vår åsikt i de internationella samarbetsorganen. Men när Sverige har en annan åsikt i narkotikafrågan än majoriteten av EU-länderna då måste vi hålla tyst. Med tanke hur stor skillnad det ofta är på Sveriges och EU-ländernas åsikter i narkotikafrågan, så blir det en ganska dramatisk förändring försämringlll av Sveriges internationella roll i narkotikasamarbetet.

g. Narkotikaliberalismen i EU-länderna stort problem även för Sverige

Det finns en uppenbar risk att t.ex. Tyskland går vidare från dagens avkriminalisering av cannabis till en öppen legalisering. Går Tyskland före finns det stor risk för en slags dominoeffekt som drar med sig t.ex. Holland och Danmark. Kanske också fler EU-länder längre söderut. Den risken och hotbilden måste vi bedöma i dag på grund av att EU-medlemskap tar ifrån Sverige rätten att besluta om reglerna för gränskontrollen. Om Tyskland legaliserar, då kommer flödet av narkotika att öka in i Sverige. Och det flöde som kommer att öka är smuggling av små och medelstora narkotikamängder. För de stora internationella ligorna kommer en legaliserig i Tyskland inte att ha lika stor betydelse.

Reservationer 355

Om narkotikaflödet av små och medelstora mängder ökar då ökar behovet av befogenhet att ingripa utan misstanke i gränskontrollen. Man når inte ett sådant ökat narkotikaflöde med underättelseverksamhet. En slutsats blir att skyddsnivån vid EU-gränserna sjunker dramatiskt

under EU-medlemskap. Utan misstanke-kontroller förutsätter att

vi står utanför EU.

h. Kompensation genom Europol

Eftersom EU-gränskontrollutredningen tror på Europol k0mpensom serande men inte förklarar hur eller ens beskriver Europol, kommer här en kort beskrivning. Beskrivningen bygger på flera besök Europolhögkvarteret i Haag och på intervjuer med flera av cheferna där. Europol finns inte i operativt stadium ännu. Inom Europol finns det som kallas för EDU, Europol Drugs Unit. Just nu sysslar Europol med strategiska analyser av narkotikabrottsligheten. De analyserna publiceras i årsrapport. De rapporterna kan en Sverige få del av i dag. Sådana analyser görs också av Interpol och FN:s narkotikakontrollkommission. De gör rapporter som inkluderar hela världen och hela Europa. Europol arbetar nu med att snabba upp och hjälpa till i det bilaterala underrättelsearbetet. Europols egna chefer karaktäriserar den nuvarande fasen för Europol som en utvidgad fax för underrättelseinformation Europol är inne i en preconventional face. Det innebär att en arbetsgrupp kommer att lägga fram ett förslag till konvention för Europols arbete. Det förslaget skall sedan ut en ratificeringsrunda och måste godkännas av alla EU-ländernas parlament. I praktiken har alltså alla länder vetorätt. Det innebär att det kommer att ta tid att få konventionen ratificerad. Optimisterna inom Europol tror att det tar fem âr, pessimisterna tror att det tar mer än tio år. Före det vet man inte vad Europol skall arbeta med, hur de skall arbeta m.m. Det sannolika är t.ex. att de inte alls kommer att arbeta med cannabis, eftersom alla länder måste överens innehållet vara om i Europolkonventionen. Sannolikt kan det bli problem också med andra narkotika, eftersom alla länder har vetorätt. Europolkonventionen kommer att styra EIS och delar av SIS, dvs. datasystemen för polisunderrättelse Även på det området kan m.m. man förutse stora problem att föra konventionen i hamn. Länderna har mycket olika syn på frågan om dataintegritet.

356 Reservationer

Konventionen kommer förstås också att reglera huruvida det kan bli fråga om en operativ polisstyrka som skall operera i EU-länderna. Också det kontroversiellt. Sanningen om Europol som kompensatorisk åtgärd är alltså att det samarbetet inte något sätt kommer att kompensera bortfallet av utan misstanke-kontroller vid de inre EU-gränserna. Om Europol någonsin kommer att fungera effektivt så kommer det i bästa fall att förstärka polissamarbetet i jakten på stora mängder narkotika, men de kommer aldrig att syssla med små eller medelstora mängder. Dessutom är det en felaktig tro att man kan ersätta smuggelbekämpande metoder från tullens sida med polissamarbete.

Kompensation genom tullsamarbetet i EU

EU-gränskontrollutredningen hävdar i mycket allmänna ordalag att det skulle vara bra för Sverige att komma med i EU:s tullsamarbete. Men utredningen förklarar det inte. Påståendet blir därför hängande i luften och är mer en spekulation än en slutsats baserad på fakta. EU:s tullsamarbete sker främst genom att man vill förstärka den yttre gränskontrollen. För det håller man bl.a. på att utveckla ett datasystem för informationsutbyte, det s.k. CIS. CIS har som huvuduppgift att förstärka arbetet med den yttre gränskontrollen. CIS-systemet kommer att ta över vissa delar av SIS-systemet. CIS och liknande datasystem är inte färdigutvecklade ännu. I övrigt arbetar man intensivt för att avskaffa den inre gränskontrollen. I den yttre gränskontrollen skall man fortsätta att arbeta med utan misstanke-kontroller. De skall effektiviseras och kombineras bättre än hittills med underrättelseverksamhet. Med tanke vissa nedlåtande formuleringar i EU-gränskontrollutredningen frågar jag mig; Varför är metoderna så effektiva i den yttre gränskontrollen när de av utredningen sägs vara så ineffektiva i den inre gränskontrollen. Ingen, vare sig i Sverige eller inom EU har föreslagit att utan misstanke-kontrollerna skall avskaffas också i den yttre gränskontrollen. Dessutom behöver Sverige inte med i EU om vi skulle vilja förstärka den yttre gränskontrollen. Det kan vi lika gärna göra om vi står utanför. Det är den politiska viljan det hänger på. En mycket stor del av den narkotika som används i Sverige

tillverkas i EU. Det gäller främst för amfetamin ca 70 procent från

Holland som är den näst största narotikan i Sverige. Det gäller också

för en stor del av den cannabis, som är den största narkotikan i Sverige, som röks i Sverige produceras i växthus i Holland, för en

SOU 1994: 131 Reservationer 357

del av blandpreparaten exstasy och crack, samt för de allt vanligare s.k. designerdrogerna. En del av den heroin som används i Sverige raffineras på Sicilien och i andra delar av Sydeuropa. Och för den narkotika som tillverkas i EU-länderna hjälper det inte ens om EU skulle bygga upp en narkotikapolitisk järnridå som yttre gränskontroll.

Kompensation genom övrigt EU-samarbete

Av det övriga EU-samarbetet i narkotikafrågan är det bara deltagande i det s.k. Drugs Monitoring Centre som skulle kunna vara intressant. Det centret ligger i Lissabon och innehåller bl.a. den s.k. Drugs Watch. Centret har ett ganska restriktivt övergripande program, ett program som går i War on Drugs-anda. Men i praktiken satsar man mest på mycket narkotikaliberala projekt. T.ex. en aktiv sponsring av Harm reduction-konferenser, och konferenser inom Storstadsrörelsen för legalisering av narkotika, mycket narkotikaliberala informations- och utbildningsprogram, m.m. Cheferna har genomgående en narkotikaliberal grundsyn. Allt det samarbetet, med undantag för de narkotikaliberala inslagen, kan kanske vara bra för de EU-länder som ligger sämst till med sitt narkotikaarbete. Men hela samarbetet ligger på en nivå oerhört långt under den nivå det svenska antinarkotikaarbetet håller. Centret kommer att ha ansvar för information, utbildning, forskning och samordning inom narkotikafrågan för EU-länderna. Att döma av vad de gjort hittills och vilka projekt som stöds kommer det centret uppenbart att lika mycket bli ett center för desinformation som för information. Det kommer att bli en viktig motor för spridning av narkotikaliberala idéer.

De skulle förstås ha en viss nytta av att Sverige kommer med i EU.

Men Sverige skulle inte ha någon fördel av att komma med i det samarbetet. Det samarbetet kommer definitivt inte att kompensera bortfall av utan misstanke-kontroller vid de inre EU-gränserna.

k. Ett litet incitament

Enligt de flesta tullexperter kommer även i fortsättningen det viktigaste underrättelseutbytet att ske bilateralt, bl.a. genom de s.k. sambandsmännen, och genom det internationella tullsamarbetet i CCC. På polissidan säger också de flesta experter att det viktigaste informationsutbytet även i fortsättningen kommer att ske bilateralt eller

358 Reservationer

genom Interpol. Interpol har redan ett fungerande samarbetsavtal, till skillnad från Europol som är utan avtal under överskådlig tid. De flesta tull- och polisexperter att EU-samarbetet de menar områdena bara kommer att innebära ett litet incitament i narkotikaarbetet.

6 Erfarenheter från EU-Länderna

a. Den brittiska modellen inte tillämpbar i Sverige

Rapporten från besöket i Storbritannien lämnar mycket i övrigt att önska. Man måste ha en mer nyanserat sätt att närma sig frågan än vad som visas i rapporten. Man kan t.ex. inte jämföra beslagssiffror för 1992 och 1993 och dra slutsatser om vad som är tillämpbart för Sverige. Då hamnar man mer i propagandafacket än i ett seröst utredningsarbete. Storbritannien började sin omställning och omorgansation redan för sex år sedan. Därför använde de inte svensk metod under 1992. en Skall man göra en för Sverige rimlig jämförelse beslagsstatistiken av måste man alltså se på siffrorna för sju år sedan. Då använde britterna metoder som var mer lika de som används i Sverige i dag. De propagandistiska påståendena om att britternas beslagssiffror för 1993 skulle visa att EU-modellen är effektiv, är alltså oanvändbara för debatten i Sverige. De ökade narkotikabeslagen i Storbritannien under 1993 är snarare ett utslag av att narkotikaflödet ökat in i Storbritannien. Utredningsrapporten har en försåtlig skrivning om beslagen av kokain i Storbritannien 1993. Man skriver att det är en framgång att man även gjort mycket stora beslag kokain under 1993. Det är av en omskrivning för att kokainbeslagen gått ner mycket kraftigt mellan 1992 och 1993. Detta samtidigt som andra samstämmiga rapporter talar om att kokainet är den narkotika ökar mest i Storbritannien. som Det är dessutom ganska klart att svensk tull aldrig kommer att få tillgång till alla delar de metoder den brittiska tullen arbetar med. av

Det gäller t.ex. möjligheterna att få fram bilnumren färjetranspor-

terna och få samköra dem med sitt bilregister, m.m. Svensk på syn integritet kommer aldrig att acceptera det. Visst är det viktigt att fortsätta med det bilaterala samarbetet med brittisk tull och polis och att det finns saker och ting att lära för svensk del. Men den brittiska modellen för tullen är alltså sig vare särskilt framgångsrik eller tillämpbar för Sveriges del.

SOU 1994: 131 Reservationer 359

b. Den franska modellen inte tillämpbar i Sverige

Att de franska narkotikabeslagen ökade under 1993 beror sannolikt också på att flödet av narkotika ökade starkt in i Frankrike. De franska metoderna med rätt att ingripa inne i landet utan misstanke är definitivt inte aktuella och tillämpbara i Sverige. Det strider klart mot den allmänna uppfattningen i Sverige om skydd av den personliga integriteten inne i landet.

c. Danska erfarenheter

Utredningen gör egendomligt nog ingen beskrivning av de danska narkotikabeslagens utveckling efter försämrandet av gränskontrollen den 1 januari 1993. För Storbritannien och Frankrike görs sådana beskrivningar och kommentarer. Men inte för Danmark. Jag försökte få utredningen att ta med en rapport om de danska narkotikabeslagen från danska Sundhedsstyrelsen, men det vägrade utredningen. Därför tar jag med den rapporten här. Jag tar in den i sitt ursprungsskick engelska för att undvika missförstånd och diskussion om orden. Rapport från danska Sundhedsstyrelsen till Pompidougruppen Europarâdets narkotikagrupp dec. 1993. Since the late 80ties the seizures by the police and customs have shown an increasing trend. Together with falling prices and higher parity this trend has been interpreted as an indicator of a growing drugmarket and a growing supply of drugs. As something new in -93 the seizures by police and customs have decreased compared to the previous years. However the prices are still decreasing so the supply of drugs havent diminished. The markedly fall in number of kilos amphetamines, hash, heroine and cocaine seizured by the police and customs probably due to the change in police and customs activities after the inner market became a fact the first of january 1993.

Seizures of illicit drugs by police and customs by nov.

19th meeting of the group of epidemiology 6th-8th of December 1993, Strasbourg National Board of Health, dec. 1993, Denmark

360 Reservationer

Den statistiken och de kommentarerna är klarare och tydligare än motsvarande statistik från Storbritannien och Frankrike. Det gör det hela ändå egendomligare att utredningen inte ens vill ta in det som en bilaga i utredningsmaterialet. Det kan inte sägas tydligare eller vara tydligare. Förändringen försämringen av den inre gränskontrollen i Danmark den 1 januari 1993 innnebar ett ökat narkotikaflöde i Danmark och mindre narkotikabeslag i Danmark. Det var ett pris Danmark fick betala för införandet den inre av marknaden.

7 före

Tidsförskjutning ev. kompensationer

blir färdiga

Bortfallet av utan misstanke-kontroller kommer direkt och i full skala den 1 januari 1995 om Sverige blir EU-medlemmar. Om de s.k. kompensatoriska åtgärderna verkligen skulle ha en positiv effekt, kommer det ändå att dröja tid före de når full styrka. en

Detta påpekas bl.a. i Gränskontrollgruppens rapport nov -93.

För t.ex. Storbritannien har det tagit år förändringsarbete sex av fram till vad de är i dag. Det är helt uppenbart att det kommer att ta ett antal år innan man är färdig med omorganisation, innan har byggt ut underrättelseman verksamheten och utbildat och tränat personalen så att verksamupp heten når full styrka, och t.ex. innan riksdag och regering har gett

ekonomiska klartecken för resursförstärkningar, innan samarbets-

nya former inom Sverige och med EU-länderna har satt sig och blivit effektiva, och inte minst innan Europolkonventionen och andra konventioner är ratificerade, m.m. Oavsett om man tror de s.k. kompensatoriska åtgärderna eller ej, måste man erkänna att det i praktiken blir ett glapp några âr där vi rustar ner skyddsnivån och får ett ökat narkotikaflöde in i Sverige utan att de s.k. kompensatoriska åtgärderna har nått full styrka.

8 Alkohol

Utredningen säger egendomligt nog inget om skyddsnivån vid gränsen för alkohol. Även för alkoholområdet kommer uppenbarligen skyddsnivån vid gränsen att sjunka drastiskt.

Reservationer 361

Den sänkta skyddsnivån blir extra uppenbar om man tar med i bilden att Sverige riskerar att tvingas sänka åldersgränsen för införsel alkohol från 20 till 17 år. av För alkohol är det så att den helt övervägande delen av införsel och smuggling sker i små och medelstora mängder. Och sådana smugglare fastnar definitivt inte i underrättelsenätet. Tullen blir ganska tandlös när det gäller att se till att svenskarna efterlever de Övergångsbestämmelser vi fick igenom i medlemskapsförhandlingarna. De övergångsbestämmelserna blir egentligen helt meningslösa i det ljuset. Vilket kommer att leda till starkt ökad införsel av alkohol från lågprisländerna i EU. I förlängningen hotar det den svenska högprispolitiken för alkohol. Ett pris vi får betala för EU-medlemskapet.

för andra områden

sjunker

9 även

Skyddsnivån

a. Vapen m.m.

Utredningen säger egendomligt nog inget om skyddsnivån för vapen m.m. Att bort möjligheterna för kontroll utan misstanke sänker ta

skyddsnivån klart för sprängämnen och krigsmateriel.

vapen, Vilket innebär uppenbar risk för ökad smuggling och ökad en införsel i Sverige. Det är ett pris vi får betala för EU-medlemskapet.

b. smittsamma djursjukdomar, salmonella m.m.

Utredningen säger egendomligt nog inget om skyddsnivån för

smittsamma djursjukdomar, för salmonella m.m. Enligt Sveriges Veterinärförbund sjunker skyddsnivån drastiskt t.ex. även för sällskapsdjur, levande djur och för livsmedel. Vilket innebär ökad spridning vissa djursjukdomar, av salmonelav och liknande i Sverige. Det är ett pris vi får betala för EU-medlemskapet.

10 Om utredningens sammanfattning

Eftersom utredningssamrnanfattningen kommer att läsas extra noggrant många är det viktigt med hur ordens valörer används där. av

362 Reservationer

a. Om skyddsnivån

Under avsnitt 5 i sammanfattningen Slutsatser skyddsnivån på om s. 22 använder utredningen ett sätt att beskriva saker och ting i alla som fall får den effekten att en oerfaren läsare vilseleds. Om det är medvetet eller vet jag inte. Utredningen skriver t.ex. att vi vid EU-medlemskap kommer att kunna upprätthålla en hög skyddsnivå. Det finns ingen täckning för den slutsatsen inne i utredningstexten. Den kan därför definitivt inte vara en sammanfattning vad tidigare Även den slutsatsen av som sagt.

är en ren spekulation utan stöd av faktaunderlag.

Formuleringen används uppenbart för att slippa ta ställning till frågan om skyddsnivån blir lägre eller högre grund de förändav

ringar försämringar EU-medlemskapet tvingar fram. Just den frågan

borde vara den centrala för utredningen. Sanningen är den att skyddsnivån sänks under EU-medlemskap. Om den fortfarande ligger på en hög eller låg nivå är akademisk mer en fråga.

b. Om internationellt samarbete

Längre ner på samma sida kommer ytterligare förvillande formuleringar. Den som läser det står där får lätt intrycket EU-medsom att

lemskap är en förutsättning för större internationellt narkotikasam-

arbete. Det är inte sant. Det internationella narkotikasamarbetet består nästan enbart av samarbete utanför EU.

Läs mer om den frågeställningen i punkterna 5

a-g. Om utredningen använder sådana förvillande formuleringar medvetet eller ej, vet jag inte.

1 1 Slutsatser

a. Sänkt skyddsnivå och ökade svenska problem på många områden

Uppenbart kommer skyddsnivån vid de inre EU-gränserna sjunka att

drastiskt vid ett svenskt EU-medlemskap.

Det kommer att leda till ett ökat inflöde narkotika i Sverige, ett av ökat inflöde av billig alkohol i Sverige, ett ökat inflöde oönskade av vapen i Sverige, ett ökat inflöde av smittsamma djursjukdomar och salmonella i Sverige, m.m. Det är pris vi får betala för svenskt EU-medlemskap.

Reservationer 363

Det innebär mycket starka skäl att säga nej till EU i folkomröstningen den 13 november 1994. Den svenska tullen kommer säkert att göra ett bra jobb även med de EU lägger fast för deras arbete. Men det vore klart ramar som bättre de kunde behålla befogenheten att ingripa utan misstanke om

b. Om EU-gränskontrollutredningens förslag i första hand

Narkotikapolitiskt innebär EU-gränskontrollutredningens förslag m.m. detsamma som att ta flera steg tillbaka. Det år oacceptabelt. Sverige måste inte genomföra någon av de förslag till lagändringar EU-gränskontrollutredningen föreslår, förrän EU ev. tvingar oss. som Sverige borde det går så illa att det blir ett i folkomröstningen om den 13 november 1994 ställa frågan på sin spets och behålla alla våra nuvarande lagar inom utredningens område. Sverige borde sträva emot så mycket möjligt. Låt EU tvinga oss att ta steg tillbaka som område efter område. Vi kan åtminstone vinna lite tid. Kanske vi inte blir tvingade att ändra våra lagar alla de föreslagna områdena. Utredningens gedigna juridiska förberedelsearbete för lagändringstexterna kan användas den dag vi blir tvingade till ändringar. Då ev. finns färdigutredda och väl genomarbetade lagtexter klara. l första hand föreslår jag därför att: Alla förslag från EU-gränskontrollutredningen om förändrade lagtexter förkastas.

c. Om EU-gränskontrollutredningens förslag i andra hand

Gränskontrollgruppen nov -93 skriver på s. 275 i sin rapport:

Personkontrollen vid inre gränser bör inte avvecklas förrän kompensatoriska åtgärder har införts och utvecklats till en tillfredsställande effektivtet både i Sverige och andra medlemsländer. Ett mycket klokt förslag. Motsvarande principer borde självklart användas även för den inre gränskontrollen i ev. framtida diskussioner med EU. I andra hand föreslår jag därför: Sverige behåller alla de nuvarande lagarna till dess kompensatoriska åtgärder har införts och utvecklats till en tillfredsställande effektivitet i Sverige, inom narkotikaområdet, för alkohol, för vapen m.m. och för smittsamma djursjukdomar, salmonella m.m.

d. Om EU-gränskontrollutredningens förslag i tredje hand

Om det blir nej i folkomröstningen den 13 november 1994 föreslår jag att riksdagen tar på de förslag om effektiviserad narkotikabevara

364 Reservationer

kämpning som kan genomföras även utan EU-medlemskap. Förslagen

kan lämpligen överföras till en ny utredning effektivisering den

om av svenska narkotikabekämpningen. Jag kommer personligen att stödja flera av de framlagda förslagen.

e. Om EU-gränskontrollutredningens förslag i fjärde hand

Om det blir i folkomröstningen den 13 november 1994 behövs sannerligen extraordinära insatser från alla i det svenska samhället för att göra vad som är möjligt för att minska de negativa effekterna av ett ökat inflöde av narkotika i Sverige.

Jag föreslår därför att riksdagen vid ett i folkomröstningen

tillsätter en parlamentarisk krisgrupp för att komma med förslag till nya åtgärder i narkotikafrågan.

SOU 1994: 131 Reservationer 365

Reservation av ledamoten Fanny Rizell

Den svenska alkoholpolitiken är formad utifrån erfarenheterna av de allvarliga sociala konsekvenser ett alkoholmissbruk leder till. som Alkoholpolitiken del socialpolitiken. Viktiga delar i den är en av

svenska alkoholpolitiken är punktbeskattningen av alkoholhaltiga drycker och försäljningsmonopolet. Båda dessa åtgärder begränsar

alkoholkonsumtionen och därmed alkoholens skadeverkningar. KdS mål har varit att Sverige ska kunna behålla den nuvarande svenska alkoholpolitiken också i ett framtida Europa-perspektiv. Det är betydelsefullt att vår alkoholpolitik står fast. Förhandlingsresultatet har skapat förutsättningar för att bibehålla grunddragen i den svenska alkoholpolitiken.

Systembolagets monopol för detaljhandelsförsåljning skall bestå,

medan Vin- och Sprits monopol import, export, tillverkning samt grossistförsäljning avskaffas. I stället inrättade riksdagen på regeringförslag särskild statlig kontrollmyndighet med uppgift att ens en för tillståndsgivning, kontroll och tillsyn inom alkoholomansvara rådet. Från KdS sida vill vi betona vikten av att denna nya myndighet arbetar utifrån alkoholpolitiska riktlinjer och erhåller effektiva kontroll- och tillsynsinstrument.

En avgörande faktor för att upprätthålla den nuvarande prisnivån på

alkoholhaltiga drycker är att möjligheten att kontrollera efterlevnaden införselkvoterna alkohol bibehålls. Detta är en vital del i av av

gränskontrollen, och stickprovskontroller för alkoholinförsel bör

därför finnas kvar. När det gäller narkotikapolitiken ser KdS med oro utvecklingen mot liberalare regler. En diskussion om legalisering av narkotikan förs i hela Europa. Drygt 15 europeiska storstäder har ställt sig bakom nu den så kallade Frankfurtresolutionen undertecknades 1990. som Resolutionen utgår ifrån att drogproblemen är storstadsproblem och därför något storstäder i Europa tillsammans måste ta itu med. som Man räknar således inte med att något parlament vågar ta ställning för en liberalisering. Det liberaliseringsförespråkarna för fram är ett konstaterande att strävandena att eliminera tillgången och efterfrågan av narkotika har misslyckats trots stora satsningar. Det samhället kan göra är att ge upp kampen och i stället stödja och hjälpa missbrukare. Enligt legaliseringsförespråkarna är drogberoendet ett socialt fenomen, som kan utplånas genom politiska åtgärder.

366 Reservationer

För att förhindra att denna liberaliseringstendens även sprider sig till Sverige är det viktigt med gränsanknuten kontroll. Romfördraget anger att det finns samhällsintressen som kan legitimera hinder för den fria rörligheten över de inre gränserna, exempelvis hänsyn till allmän ordning, allmän säkerhet och allmän hälsa. Gränsanknuten kontroll av narkotika behöver därför inte förbjuden. vara På lång sikt är de kompensatoriska åtgärderna för förhindrande av internationell brottslighet de enda tänkbara. Tveksamheter råder dock om de kompensatoriska åtgärderna när sin fulla effekt direkt efter ikraftträdandet och konsekvenserna direkt övergång till de om av en av utredningen föreslagna alternativen inte leder till ökad brottsligen het. Möjlighet till bibehållande de kontrollbefogenheter tullen av använder i dag ses därför som en realistisk lösning under överen gångsperiod. En gradvis avveckling tullens nuvarande kontrollbeav fogenheter till förmån för de kompensatoriska åtgärderna skulle därmed bli en effektivare lösning än den utredningen föreslagna. av Tullens möjligheter att under övergångsperiod bibehålla de en

nuvarande kontrollbefogenheterna med stickprov torde även ha

en preventiv effekt på den internationella brottsligheten. Av denna anledning finns det starka skäl att endast gradvis övergå till de kompensatoriska åtgärderna.

Med hänvisning till ovanstående synpunkter anmäler jag reservation till förmån för mitt förslag att arbeta för att möjligheten till

om stickprovskontroller bör finnas kvar, samt till förmån för successiv en

avveckling av tullens nuvarande kontrollbefogenheter till förmån för de kompensatoriska åtgärderna.

Bilaga 367

Kommittédirektiv

Nya former för narkotikabekämpning m.m. i ett EU-perspektiv

Dir. 1993:131

Beslut vid regeringssammanträde: 1993-12-02

Mitt förslag

En kommitté skall utreda vissa frågor om hur Sverige, vid ett EU-medlemskap, skall förhindra att den fria rörligheten av personer och varor inom EU leder till ett ökat inflöde av narkotika och illegala vapen i landet. Utredningen skall bl.a. överväga i vad mån lagstiftningen om varusmuggling behöver ändras för att Sverige skall kunna behålla straffsanktionerade förbud mot in- eller utförsel av vissa varor i förhållande till andra EU-länder. Vidare skall utredningen överväga formerna för att, inom ramen för vad som är tillåtet enligt det internationella regelverket, upprätthålla en kontroll när det gäller varor som förs över en gräns mot ett annat EU-land i strid med ett straffsanktionerat förbud. Kontrollen bör i första hand avse narkotika och vapen. Det bör vara en uppgift för tullen och polisen att tillsammans svara för kontrollen. Utredningens arbete bör vara avslutat före utgången av maj 1994.

Bakgrund

Den fria rörligheten för personer är en av EG:s grundläggande friheter vid sidan av fri rörlighet för varor, tjänster och kapital. Dessa friheter utgör tillsammans grundpelarna för den inre marknaden. Rörligheten över inre gränser förutsätter i princip att kontrollerna där försvinner. En viss möjlighet finns dock enligt Romfördraget att behålla restriktioner i fråga om rörlighet över inre gränser av hänsyn bl.a. till skyddet för liv och hälsa.

368 Bilaga SOU 1994: 131

Fri rörlighet för varor, tjänster och kapital inom EU har införts den 1 januari 1993. Däremot har fri rörlighet för ännu inte personer kunnat genomföras fullt ut. Det hänger med att det tid samman tar att införa s.k. kompensatoriska åtgärder, varmed åtgärder menas som avser att förhindra att den fria rörligheten över gränserna får negativa konsekvenser i form av t.ex. ökad terrorism, narkotikahandel eller annan grov brottslighet med internationell anknytning. Kompensatoriska åtgärder faller i huvudsak utanför EG-rätten och regleras genom särskilda konventioner eller andra former mellan av

statligt samarbete. Inom Maastrichtfördraget faller de kompensatoriska

åtgärderna under fördragets s.k. tredje pelare, likaledes bygger som på ett mellanstatligt samarbete. Till de kompensatoriska åtgärderna hör förstärkning kontrolen av len vid gemenskapens yttre gränser. Regler detta finns i den s.k. om yttre gränskontrollkonventionen, som ännu inte har trätt i kraft. Andra kompensatoriska åtgärder förutsätts inom EU-samarbetet som är att polismyndigheter och andra organ i medlemsländerna ökar och fördjupar sin samverkan med varandra. Det handlar både ett om

policybetonat samarbete innefattande bl.a. informationsutbyte den

om internationella brottslighetens utveckling och arbetsmetoder och ett om nära samarbete i konkreta ärenden, t.ex. att avslöja och lagföra viss en liga som ägnar sig illegal narkotikahandel. Det fördjupade samarbetet inom det kriminalpolitiska området avses delvis bli reglerat genom konventioner. Av särskild betydelse är konventionen om ett europeiskt informationssystem EIS-konventio-

nen och konventionen om den europeiska kriminalpolisbyrån Europol

Europol-konventionen, vilka båda är under utarbetande. Till väsentliga delar kommer det dock att lämnas fritt för respektive medlemsland att själv bestämma formerna för det internationella samarbetet på t.ex.

polisens och tullens område och för utformningen i övrigt när det

gäller insatser mot den internationella brottsligheten.

Behov av en översyn

Regeringen tillsatte år 1992 en interdepartemental arbetsgrupp med uppgift att utreda frågor om gränskontroller och gränsformaliteter i ett

EGEU-medlemskapsperspektiv Gränskontrollgruppen. I gruppens

arbete har deltagit såväl departement som myndigheter berörs som av gränskontrollfrågorna. Arbetsgruppen redovisade sin slutrapport i november 1993. I rapporten föreslås att vissa frågor gäller gränskontroller och som andra kompensatoriska åtgärder blir föremål för fortsatt, fördjupad utredning. Det gäller särskilt frågor där man kan förutse att eller ny

SOU 1994: 131 Bilaga 369

ändrad lagstiftning blir nödvändig för att genomföra de kompensatoriska åtgärder som följer av det internationella regelverket eller som det annars finns skäl för Sverige att genomföra t.ex. ett led i som kampen mot den ökande internationella brottsligheten. Regeringen har, grundval vad Gränskontrollgruppen föreav slagit, beslutat tillkalla en särskild utredare med uppgift bl.a. att utreda hur Sverige som EU-medlem bör organisera sin yttre gränskontroll. Enligt direktiven bör man därvid behålla den grundläggande arbetsfördelning mellan myndigheterna som innebär att polisen har huvudansvaret för personkontrollen medan tullen har huvudansvaret för varukontrollen. Myndigheterna bör dock öka sin samverkan med

varandra och med andra berörda organ, såsom Kustbevakningen.

Också när det gäller förhållanden som rör trafiken över EU:s inre

gränser finns det, som Gränskontrollgruppen har funnit, skäl att

närmare överväga formerna för att kontrollera att inte det internationella regelverket eller den svenska lagstiftningen överträds. Den fria rörligheten över de inre gränserna inom EU är inte obegränsad och innebär inte utan vidare att all kontroll i anslutning till den inre gränsen upphör. Det finns sålunda ett internationellt regelverk inom EG-rätten och i form av konventioner som begränsar eller reglerar formerna för den fria rörligheten vissa slags t.ex. av varor, narkotika, vapen, utrotningshotade djur och växter, nationella konst-

eller kulturskatter, krigsmateriel etc. Vidare medger Romfördraget att

nationella restriktioner i fråga om varors fria rörlighet behålls för vissa ändamål och på vissa villkor. Det gäller hänsyn till allmän sedlighet, allmän ordning eller säkerhet eller intresset att skydda människors och djurs hälsa och liv, att bevara växter, att skydda nationella skatter av konstnärligt, historiskt eller arkeologiskt värde eller att skydda immateriell äganderätt. Ett EU-land har också rätt att

i anslutning till den inre gränsen utöva samma befogenheter i fråga

om kontroll som gäller annorstädes inom landets territorium. Inom nuvarande EU-länder förekommer överväganden, och har i vissa fall införts regler om, att behålla en viss kontroll tull eller genom polis bl.a. i anslutning till den inre gränsen, inte minst för att förhindra att den fria rörligheten leder till att narkotika förs över gränsen i ökad omfattning. Det handlar bl.a. om kontroll bygger som

på erfarenhetsmässiga riskprofiler i fråga de resande.

om

Också för Sveriges del kan ett sådant kontrollsystem vara befogat.

Det finns visserligen skäl att anta att ett ökat samarbete mellan polis, tull och andra myndigheter inom EU kommer att öka möjligheterna att effektivt bekämpa den internationella narkotikahandeln och andra brott mot nationella eller internationella restriktioner i fråga att föra om varor av olika slag mellan länderna. Innan dessa kompensatoriska åtgärder har utvecklats och prövats i praktiken är det dock svårt att

370 Bilaga SOU 1994: 131

säkert förutse effekterna av den fria rörligheten när det gäller brottslighet med internationell anknytning. Det finns därför skäl för Sverige att tills vidare behålla en kontrollverksamhet i anslutning till inre gränser inom ramen för vad som är tillåtet enligt det internationella regelverket. Det är för tidigt att ta slutlig ställning till vilken räckvidd en sådan kontrollverksamhet bör ha. Uppenbart är emellertid att det, som Gränskontrollgruppen har framhållit, finns skäl att även i framtiden kontrollera att narkotika och vapen inte förs in landet i strid med gällande regler. Det anförda innebär att det finns skål att se över varusmugglingslagstiftningen så att det blir möjligt att, inom ramen för vad som är tillåtet enligt EG:s regler, behålla vissa straffsanktionerade restriktioner i fråga om in- eller utförsel även i förhållande till andra EU-länder. Det behövs också en översyn av formerna för att kontrollera att inte internationella eller svenska regler med restriktioner i fråga om varors

fria rörlighet mellan EU-länder överträds. Översynen bör i första hand

avse kontrollen i fråga om narkotika och vapen.

Översynen bör anförtros en kommitté inom ramen för kommitté-

väsendet.

Uppdraget

Varusmuggling

överträdelser förbud mot in- eller utförsel straffas enligt beav stämmelser i lagen 1960:418 om straff för varusmuggling varusmugglingslagen. För straff krävs enligt lagstiftningens nuvarande utformning att vederbörande har till riket infört eller från riket utfört godset utan att ge det till känna hos vederbörlig myndighet. Regelverket inom EG bygger emellertid att varor generellt får föras över inre gränser utan att behöva tillkännages för någon myndighet vid gränsen. Utredningen skall överväga i vad mån lagstiftningen om varusmuggling behöver ändras för att Sverige också som EU-medlem skall kunna behålla straffsanktionerade förbud mot in- eller utförsel av vissa varor i förhållande till andra EU-länder. Den lösning som närmast bör övervägas är att ta bort rekvisitet tillkännagivande hos vederbörlig myndighet när det gäller varor som är belagda med införsel- eller utförselförbud också i förhållande till andra EU-länder. Det innebär, enkelt uttryckt, att det straffbara momentet blir själva passerandet av

Bilaga 371

gränsen med den förbjudna varan, inte underlåtenheten att ge varan till känna hos myndighet.

Kontrollsystem

Utredningen skall vidare överväga formerna för att, inom ramen för vad som är tillåtet enligt det internationella regelverket, upprätthålla en kontroll när det gäller varor som förs över en inre gräns i strid mot det internationella regelverket eller mot ett straffsanktionerat förbud i den svenska lagstiftningen. l första hand bör utredningen utgå från att kontrollen skall avse narkotika och vapen. Detta utesluter inte att också andra varuslag kan

behöva kontrolleras i samma eller liknande former. Utredningen bör

vara fri att lägga fram synpunkter att låta kontrollsystemet avse även sådana överträdelser.

Utredningen skall lägga fram förslag till kontrollens utformning i stora drag samt till lagstiftning i fråga om myndigheternas befogen-

heter m.m. som behövs som grund för kontrollen. Det är däremot inte

en uppgift för utredningen att mera i detalj in på frågor

om myndigheternas organisation, arbetsmetoder, samverkan och annat sådant som naturligen faller inom för myndigheternas eget ramen utvecklingsarbete. Utredaren bör särskilt beakta de riktlinjer som

anges i regeringens beslut den 30 september 1993 dnr 93-3342

om redovisning av konsekvenserna av ett svenskt EG-medlemskap för den

svenska statsförvaltningen, bl.a. vilka rationaliserings- och effektivi-

tetsvinster som kan följa av ett EG-medlemskap. En utgångspunkt för kontrollens utformning bör att övervakvara ningen av att gällande införsel- och utförselrestriktioner respekteras bör vara en uppgift för tullen i samarbete med polisen. Det bör därvid beaktas att en kontroll som avser in- eller utförsel narkotika eller av vapen i många fall har ett nära samband med kontroll av personer, en

uppgift för vilken polisen har och även i fortsättningen bör ha

huvudansvaret. Det förekommer också att illegal införsel sker i t.ex. containrar eller annat sätt som inte har samband med personers rörlighet. Detta talar för att utredningen bör klarlägga hur samarbetet mellan tullen och polisen bör organiseras för att på ett effektivt sätt utnyttja bägge myndigheternas resurser, kompetens och informationsunderlag. Kontrollen måste givetvis utformas så att inte reglerna om fri rörlighet inom EU överträds. Mot denna bakgrund bör utredningen

utarbeta förslag till ett kontrollsystem som bygger på bl.a. riskprofiler

och underrättelser från spaningsverksamhet eller från det internationelunderrättelsesamarbetet inom tullen och polisen. Kontrollen bör

372 Bilaga SOU 1994: 131

visserligen kunna ske i anslutning till gränsen men den får inte innebära att strömmarna av resande och varor underkastas en rutinmässig kontroll så som sker i dag eller att resandeströmmarna annars störs eller hindras. Vid utformningen av lagreglerna om myndigheternas befogenheter vid kontrollen skall givetvis göras en avvägning mellan intresset av en effektiv brottsbekämpning och skyddet för den personliga integriteten. Den kontroll som här avses skall inte förväxlas med den i Gränskontrollgruppens slutrapport också berörda inre utlänningskontrollen, som regleras i utlänningslagstiftningen. Den kontrollen omfattas inte av uppdraget.

Övriga frågor

Utredningen bör inhämta uppgifter om hur de nu aktuella lagstiftningsoch kontrollfrâgorna har lösts av andra EU-länder, exempelvis Damnark, Storbritannien och Tyskland.

Förslag till behövliga författningsändringar skall utarbetas.

Samråd skall ske med berörda myndigheter, främst tullen och polisen.

Vidare skall samråd ske med Tullanpassningsutredningen dir

1993:78 och utredningen om myndighetssamverkan vid gränskontroll i ett EG-perspektiv m.m. dir. 1993:130. Kommittén skall beakta vad som sägs i regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning dir. 1984:5 och om beaktande av EG-aspekter i utredningsverksamheten dir. 19884243. De fackliga huvudorganisationerna bör beredas tillfälle att lägga fram synpunkter under arbetet. Utredningsarbetet bör bedrivas skyndsamt och bör vara avslutat före utgången av maj 1994.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar chefen för Justitiedepartementet att tillkalla en kommitté, omfattad av kommittéförordningen 1976 i - : 119, med uppdrag att utreda nya former för narkotikabekämpning m.m. i ett EU-perspektiv, att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde utredningen.

Bilaga 373 Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta andra huvudtitelns anslag Utredningar m.m. Beslut Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hennes hemställan. Justitiedepartementet

Statens 1994

offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

Ändrad ansvarsfördelningför den statliga 35. Vår andes ochandras. . stämma-

statistiken.Fi. Kulturpolitik och internationalisering. Ku.

Kommunerna, Landstingenoch Europa 36. Miljö ochfysiskplanering. M. . + Bilagedel.C. 37. Sexualupplysning ochreproduktivhälsa under

Mäns föreställningar om kvinnor och Chefskap.S. l900-talet i Sverige. UD. . Vapenlagen ochEG. Ju. 38. Kvinnor, barnocharbetei Sverige1850-1993. UD. . Kriminalvård och psykiatri. Ju. 39. Gamla är ungasom blivit äldre.Om solidaritet . Sverigeoch Europa.En samhällsekonomisk mellan generationerna. Europeiskaäldreåret 1993.S. . konsekvensanalys. Fi. 40. Långsiktig strälskyddsforskning. M.

EU, EES ochmiljön. M. 4l. Ledighetslagstiftningen en översyn. A. . - Följdema för Sverigei utrikes- 42. Staten och trossamfunden. C. . Historisktvägvaloch säkerhetspolitiskt hänseende av att bli, 43. Uppskattad sysselsättning om skattemas betydelse respektive intebli medlem i Europeiska unionen. UD. for den privatatjänstesektom. Fi.

Förnyelseoch kontinuitet- om konstoch kultur 44. Folkbokföringsuppgiñemai samhället.Fi. . i framtiden.Ku. 45. Grundenfor livslångt lärande.U.

Anslutning till Förslag till övergripande 46. Sambandet mellan samhällsekonomi, transfereringar . EU -

lagstiftning.UD. och socialbidrag. S.

Om kriget kommit... Förberedelserfor mottagande 47. Avveckling av den obligatoriskaanslutningen . av militärt bistånd1949-1969 + Bilagedel.SB. till Studentkårer och nationer.U.

Suveränitetoch demokrati 48. Kunskap för utveckling + bilagedel.A. . + bilagedelmed expertuppsatser. UD. Utrikessekretessen. Ju. . 13. JIK-metoden, m.m. Fi. 50. Allemanssparandet en översyn. Fi. l4. Konsumentpolitiki enny tid. C. 51. Minne ochbildning. Museernas uppdrag och

15. På väg. K. organisation + bilagedel.Ku.

l6. Skoterköming påjordbruks-och skogsmark. 52. Teaterns roller. Ku.

Kartläggningoch åtgärdsförslag.M. 53. Mästarbrev för hantverkare.Ku.

17. Års- och koncemredovisning enligt EG-direktiv. 54. Utvärdering av praxis i asylärenden.Ku.

Del och I II. Ju. 55. Rätten till reformerat bilstöd. S. ratten-

18. Kvalitet i kommunal verksamhet nationell 56. Ett centrum för kvinnor som váldtagits och uppföljningoch utvärdering.C. misshandlats.S.

Rena roller i biståndet- styrningocharbetsfördelning 57. Beskattning av fastigheter,del Principiella . i effektiv biståndsförvaltning. UD. utgångspunkter för beskattning av fastigheter m.m. en 20. Reformerat pensionssystem. Fi.

21. Reformerat pensionssystem. Bilaga A. 58. 6 Juni Nationaldagen.Ju.

Kostnaderoch individeffekter. 59. Vilka vattendrag skall skyddas Principer och

22. Reformerat pensionssystem. Bilaga B. förslag.M.

KvinnorsATP och avtalspensioner. S. 59.Vilka vattendragskall skyddas Beskrivningar av

Förvaltabostäder.Ju. vattenområden.M. . Svensk alkoholpolitik en strategifor framtiden. 60. Särskildaskäl utformning och tillämpning av . - bestämmelser i Svenskalkoholpolitikbakgrundochnuläge. 2 kap. 5 § och andra . Att förebygga alkoholproblem. utlänningslagen.Ku. . Vård av alkoholmissbrukare.S. 61. Pantbankemas kreditgivning. N. . Kvinnor och alkohol. S. 62. Rationaliseradfastighetstaxering,del Fi. . Barn Föräldrar Alkohol. S. 63. Personnummer integritet och effektivitet. Ju. . - - - Vallagen.Ju. 64. Med raps i tankarna M. . Vissa mervärdeskattefrågor III Kultur m.m. Fi. 65. Statistikoch integritet, del 2 Lag om . - - Mycket UnderSamma Tak. C. personregisterför officiell statistik m.m. Fi. . Vandelnsbetydelsei medborgarskapsärenden, m.m. 66. Finansiellatjänsteri förändring. Fi. . Ku. 67. Räddningstjänst i samverkan och entreprenad.

Tekniskt utrymme för ytterligareTV-sändningar.Ku. Fö. . 68. Otillbörlig kurspâverkan ochvissa insiderfrâgor. Fi.

Statens offentliga utredningar 1994

Kronologisk förteckning

69.On the GeneralPrinciplesof Environment 99.Domareni Sverigeinför framtiden

Protection.M. utgångspunkterför fortsattutredningsarbete. m 70. Inomkommunalutjämning.Fi. Del A+B. Ju.

71.Om intyg ochutlåtanden som utfärdas av hälso 100.Beskattningen vid gränsöverskridande

och sjukvårdspersonal i yrkesutövningen.S. omstruktureringarinom EG, Fi. mm. 72.Sjukpenning,arbetsskada ochförtidspension 101.Höj ribban

- förutsättningarocherfarenheter.S. Lärarkompetensför yrkesutbildning.U.

73. Ungdomarsvälfärd ochvärderingar en under- 102.Analysoch utvärdering bistånd.UD. av sökning om levnadsvillkor,livsstil och attityder. C. 103. Studiemedelsfinansierad polisutbildning.Ju.

74. PunktskatternaochEG. Fi. 104.PVC en plan för att undvikamiljöpåverkan. M. - 75.Patientskadelag.C. 105.Ny lagstiftning radio och TV. Ku. om 76.Trade andthe Environment towards a 106.Sjöarbetstid.K. sustainableplayingfield. M. l07.Säkrarefinansiering framtidakärnavfalls av - 77.Tillvarons trösklar. C. kostnader.M.

78. Citytunnelni Malmö. K. 108.Säkrarefinansiering framtidakärnavfallsav 79. Allmänhetensbankombudsman. Fi. kostnader Underlagsrapporter.M. c 80.iakttagelserunder en reform Lägesrapportfrån 109.Tågetkommer. K. - Resursberedningens uppföljningvid sex universitet 110.Omsorgoch konlairrens. S.

och högskolor av det nya resurstilldelningssystemet lll. Bilars miljöklassning och EG. M.

för grundläggandehögskoleutbildning.U. l12. Konsumenternaoch livsmedelskvaliteten.

8l. Ny lag om skiljeförfarande.Ju. En studie konsumentupplevclser. av Jo. 82.Förstärktamiljöinsatseri jordbruket 113.Växanderåvaror. M.

- svensktillämpning av EGzsmiljöprogram.Jo. 114.Avfallsfri framtid. M. 83. Övergång verksamheterochkollektiva av upp- ll5. Sjukvârdsreformeri andraländer. S. sägningar.EU ochdensvenskaarbetsrätten.A. ll6. Skyldighet att lagraolja och kol. N.

84.Samvetsklausulinomhögskoleutbildningen.U. 1l7. Domstolsprövning förvaltningsärcnden.Ju. av

85.Ny lag om skatt energi. 118.Informationsteknologin-Vingar människans En teknisk översyn och EG-anpassning. förmåga.SB.

- Motiv, Del 119.Livsmedelspolitikför konsumenterna. Reformen - - Författningstextochbilagor. Del Il. Fi. som kom av sig. Jo.

86.Teknologi ochvárdkonsumtioninomsluten 120.Finansiellleasing lös egendom.Ju. av somatiskkorttidsvård1981-2001.S. 121.Bosparandc.Fi.

87.Nya tidpunkterför redovisningochbetalning av 122.Trygghet mot brott i lokalsamhällct. Kartläggning,

skatteroch avgifter. Fi. principiellasynpunkteroch förslag. Ju.

88.Mervärdesskatten och EG. Fi. 123.Miljöombudsman.M.

89.Tullagstiftningenoch EG. Fi. 124.Varu- och personkontrollvid EU:s gräns. Ju. yttre Kart- och fastighetsverksamhet 125.Samordnadinsamling miljödata. K. . av - finansiering,samordningoch 126.Husläkarreformensförsta halvår, S.

författningsreglering.M. 127.Kronan Spiran Äpplet. En univcrsitetsstruktur ny 9 Trafiken och koldioxiden Principerför att minska i södraStockholmsområdet. U. . trafikenskoldioxidutsläpp.K. 128.Lokal Agenda21 vägledning.M. - en 92.Miljözoner för trafik i tätorter. K. 129.Företagaresarbetslöshetsersättning. A.

93.Levandeskärgårdar.Jo. 130.Försäkringunderkrigsförhállanden.Fi.

94.Dagspresseni 1990-taletsmedielandskap.Ku. 131.Skyddetvid deninre gränsen.Ju.

95 En allmän sjukvárdsförsälcring i offentlig regi. S. . .Följdlagstiftning till miljöbalken.M.

97.Reglering av Vattenuttag ur enskildabrunnar. M.

98.Beskattning förmåner.Fi. av

Statens offentliga utredningar 1994

Systematisk förteckning

Statsrådsberedningen Kostnaderochindivideffekter. [21]

Reformeratpensionssystem. BilagaB. Om kriget kommit...Förberedelserför mottagande av KvinnorsATP ochavtalspensioner.[22] militärt bistånd1949-1969+ Bilagedel.[11] Svenskalkoholpolitik en strategiför framtiden. [24] Informationsteknologin - Svenskalkoholpolitik bakgrundochnuläge.[25] -Vingar människansförmåga.[118] - Att förebyggaalkoholproblem.[26]

Justitiedepartementet Vård av alkoholrnissbrukare.[27]

Kvinnor ochalkohol. [28] Vapenlagen ochEG [4] Bam- Föräldrar Alkohol. [29] Kriminalvård ochpsykiatri. [5] - Gamla är ungasom blivit äldre. Om solidaritetmellan Års- och koncemredovisningenligt EG-direktiv. generationerna. Europeiskaåldreåret 1993. [39] Del l ochll. Ju. [17] SambandetmellanSamhällsekonomi, transfereringar Förvaltabostäder.[23] ochsocialbidrag.[46] Vallagen.[30] Rätten till reformerat bilstöd. [55] Utrikessekretessen. [49] ratten-

Ett centrum for kvinnor som våldtagitsoch 6 Juni Nationaldagen.[58] rnisshandlats.[56] Personnummerintegritetoch effektivitet. [63] Om intyg och utlåtanden som utfärdas av hälso- Ny lag om skiljeförfarande.[81] och sjukvårdspersonaliyrkesutövningen. [71] Domareni Sverigeinför framtiden sjukpenning,arbetsskadaoch förtidspension utgångspunkterför fortsattutredningsarbete. - förutsättningaroch erfarenheter.[72] Del A+B. [99] - Teknologi och vårdkonsumtion inom sluten Studiemedelsñnansierad polisutbildning.[103] somatisk korttidsvård 1981-2001. [86] Domstolsprövning förvaltningsärenden.[117] av En allmänsjukvårdsforsäkringi offentlig regi. [95] Finansiellleasing av lös egendom.[120] Omsorgochkonkurrens.[110] Trygghet mot brott i lokalsamhället.Kartläggning, Sjukvårdsreformeri andraländer. [115] principiella synpunkteroch förslag. [122] Husläkarreformensförstahalvår. [126] Varu- ochpersonkontroll vid EU:s yttre gräns. [124]

Skyddetvid deninre gränsen. [131] Kommunikationsdepartementet

Utrikesdepartementet På väg. [15]

Citytunneln Malmö. [78] i p

Historisktvägval Följdemalör Sverigei utrikes-och - Trafiken ochkoldioxiden Principer för att minska säkerhetspolitiskthänseende av att bli, respektiveintebli trafikenskoldioxidutsläpp.[91] medlemi Europeiskaunionen.[8] Miljözoner för trafik i tätorter. [92] Anslutningtill EU Förslag till övergripande - Sjöarbetstid.[106] lagstiftning.[10] Tågetkommer. [109] Suveränitet och demokrati Samordnadinsamling av miljödata. [125] + bilagedelmed expertuppsatser. [12]

Rena roller i biståndet- styrning och arbetsfördelning Finansdepartementet i en effektiv biståndsförvaltning.[19] Ändrad ansvarsfördelningför denstatligastatistiken. [1] Sexualupplysningochreproduktiv hälsaunder 1900-talet Sverigeoch Europa.En samhällsekonomisk i Sverige.[37] konsekvensanalys. [6] Kvinnor, barnocharbetei Sverige1850-1993. JIK-metoden, m.m. [13] Analysoch utvärdering av bistånd. [102] Vissamervärdeskattefrågor lll Kultur m.m. - Försvarsdepartementet Uppskattadsysselsättning om skattemasbetydelse för denprivata tjånstesektom. [43] Räddningstjänsti samverkan ochpå entreprenad. [67] Folkbokföringsuppgiftemai samhället. [44]

Allemanssparandet en översyn. [50] Socialdepartementet - Beskattning av fastigheter, del Principiella Mäns föreställningar kvinnor ochchefskap.[3] om utgångspunkterför beskattning fastigheter [57] av m.m. Reformeratpensionssystem. [20] Rationaliseradfastighetstaxering,del Fi. [62] Reformeratpensionssystem. BilagaA. Statistik och integritet, del 2

Statens

offentliga utredningar 1994

Systematisk förteckning

Lag om personregisterför officiell statistik m.m. [65] Minneoch bildning. Museemasuppdrag och - Finansiellatjänsteri förändring. [66] organisation bilagedel.[51] +

Otillbörlig kurspåverkanoch vissainsiderfrâgor.[68] Teaternsroller. [52]

Inomkommunalutjämning. [70] Mästarbrevför hantverkare.[53]

Punktskattemaoch EG. [74] Utvärdering av praxisi asylärenden.[54]

Allmänhetensbankombudsman.[79] Särskildaskäl utformningochtillämpning 2 kap. - a Ny lag om skatt energi. 5 § ochandrabestämmelser i ut1änningslagen[60]

En teknisk översyn och EG-anpassning. Dagspressen1990-taletsmedielandskap.[94

Motiv. Del Ny lagstiftning om radiooch TV. [105] - Författningstextoch bilagor. Del ll. [85] -

Nya tidpunkter för redovisningoch betalning Näringsdepartementet

av skatteroch avgifter. [87] Pantbankernas kreditgivning.[61]

Mervärdesskatten och EG. [88] Skyldighet att lagraolja ochkol. [116]

lhllagstifmingen och EG. [89]

Beskattning av förmåner. [98] Arbetsmarknadsdepartementei

Beskattningenvid gränsöverskridande Ledighetslagstiñningen en översyn [41] omstruktureringarinom EG, [100] m.m. Kunskap för utveckling + bilagedel.[48] Bosparande.[121] Övergång verksamheteroch kollektiva av upp Försäkring under krigsförhållanden. [130] sägningar.EU ochdensvenskaarbetsrätten.83]

Företagaresarbetslöshetsersättning. [129]

Utbildningsdepartementet

Grundenför livslångt lärande.[45] Civildepartementet

Aweckling av denobligatoriskaanslutningentill Kommunema,LandstingenochEuropa. studentkårerochnationer. [47] + Bilagedel.[2] iakttagelser under en reform Lägesrapportfrån - Konsumentpolitiki enny tid. [14] Resursberedningens uppföljning vid sex universitet Kvalitet i kommunalverksamhet-nationell ochhögskolor av det nya resurstilldelningssystemet uppföljningochutvärdering.[18]

för grundläggandehögskoleutbildning.[80] MycketUnderSammaTak. [32]

Samvetsklausulinom högskoleutbildningen.[84] Statenochtrossamfunden. [42]

Höj ribban Ungdomarsvälfärdochvärderingar en undr- - Lärarkompetensför yrkesutbildning.[101] sökning levnadsvillkor,livsstil och attitydr. ]73] om Kronan Spiran Äpplet. En ny universitetsstruktur Patientskadelag. [75] i södraStockholmsområdet.[127] Tillvarons trösklar. [77]

Jordbruksdepartementet

Miljö- och naturresursdepartenentet

Förstärktamiljöinsatserijordbruket EU, EESochmiljön. [7] svensktillämpning av EG:s miljöprogram. [82] - Skoterkömingpåjordbruks-ochskogsmark. Levandeskärgårdar.[93] Kartläggningochåtgärdsförslag.[16]

Konsumenternaoch livsmedelskvaliteten. Miljö ochfysisk planering.[36]

En studie av konsumentupplevelser. [112] Långsiktigsträlskyddsforskning. [40]

Livsmedelspolitikför konsumenterna. Vilka vattendrag skall skyddas Principer och

Reformen som kom av sig. [119] förslag. [59] -

Vilka vattendragskall skyddas Beskrivningaav Kulturdepa rtementet vattenområden.[59] Förnyelseochkontinuitet- om konstochkultur Med raps i tankarna [64]

i ñamtiden.[9] On theGeneralPrinciplesof Environment Vandelnsbetydelsei medborgarskapsärenden, m.m. [33] Protection.[69]

Tekniskt utrymme för ytterligareTV-sändningar.[34] Tradeandthe Environment towardsa - Vår andes stämma och andras. sustainableplayingfield. [76] - Kulturpolitik ochinternationalisering.[35]

1994 Statens offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Kart- och fastighetsverksamhet finansiering, samordning och författningsreglering.[90] Följdlagstiftningtill miljöbalken. [96] Reglering av Vattenuttagur enskildabrunnar. [97] PVC en plan för att undvika miljöpåverkan.[104] - Säkrare finansiering av framtida kämavfallskostnader. [107] Säkrare finansiering av framtida kämavfallskostnader Underlagsrapporter. [108] - Bilars miljöklassningoch EG. [111] Växanderåvaror. [113] Avfallsfri framtid. [114] Miljöombudsman. [123] Lokal Agenda21 en - vägledning.[128]