Reform och förändring : organisation och verksamhet vid universitet och högskolor efter 1993 års universitets- och högskolereform : slutbetänkande

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2015

C

RUT -9 3

33333333333/

OOOOOOOQO

3333333 OQO O

REFORM

i

FÖRÄNDRING

oCH

Organisation och verksamhet via

och års

högskolor efter

universitet 1993

aniversitets- och högskolereform

;at/QT;

989W

UTBILDNINGSDEPARTEMENTET

. , v a . .;.:. x m; .. .whzçimfjxoçfarm . gig;sv .:H.'. . v, A ;I'.;'§,x;."",

tas/din

Statens offentliga utredningar WW 1996:21

W Utbildningsdepartementet

Reform och

förändring

och verksamhet vid

Organisation

universitet och 1993 års

högskolor efter

universitets- och

högskolereform

Slutbetänkande av Utredningen om uppföljning av 1993 års universitets- och högskolereform RUT-93 Stockholm 1996

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes, Offentliga Publikationer, uppdrag av Regeringskansliets förvaltningskontor.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Fax: 08-20 50 21 Telefon: 08-690 91 90

Svara remiss. Hur och Varför. Statsrâdsberedningen, 1993. En liten broschyr som underlättar arbetet för den skall remiss. - som svara Broschyren kan beställas hos: Regeringskansliets förvaltningskontor Arkiv- och informationsenheten 103 33 Stockholm Fax: 08-790 09 86 Telefon: 08-405 24 81

ISBN 91-38-20180-1 gotab 15898, Stockholm 1996 ISSN 0375-25X

Till statsrådet och chefen för

Utbildningsdepartementet

Genom beslut den 22 december 1993 bemyndigade regeringen chefen för Utbildningsdepartementet att tillkalla en särskild utredare med upp-

drag att göra uppföljning 1993 års universitets- och högskolere-

en av

form dir 1993:143, U 1994:01. Med stöd av detta bemyndigande

förordnade departementschefen den 17 januari 1994 verkställande direk-

tören Dan Brändström som utredare. Dåvarande byråchefen, verkställande direktören Ewa Ställdal numera förordnades dag sekreterare. Sonja Dahl har sedan 14 samma som november 1994 varit förordnad biträda utredningen med att som expert särskild tyngdpunkt på arbetet med detta slutbetänkande.

Utredningen har antagit namnet RUT-93. Med anledning tilläggsdirektiv den 27 oktober 1994 har utred-

av

ningen tidigare överlämnat delbetänkandena Ett nytt högskoleverk SOU 1994:153, Allmän behörighet för högskolestudier SOU 1995:41 och

Behörighet och urval SOU 1995:71. Genom beslut den 2 mars 1995 gav regeringen RUT-93 tilläggs-

direktiv formerna för resurstilldelning till grundläggande högskoleut-

om

bildning respektive forskning och forskarutbildning.

Till RUT-93 har varit knuten referensgrupp i vilken ingått studeen

rande Bjöm Andersson fr.o.m. 13 september 1994 t.o.m. 30 juni 1995,

professor Marianne Bauer, generaldirektör Leni Björklund, studerande

Claes Elmgren t.o.m. 12 september 1994, professor, numera rektor Anders Flodström, professor Tore Janson, studerande Ebba Jansson fr.o.m. 1 juli 1995, politiskt sakkunnige Nils Karlson t.o.m. 7 oktober 1994, docent Olof Petersson och utbildningsrådet Erland Ringborg

fr.o.m. 4 september 1995. Birgitta Engman och Jeanette Kemi har arbetat som assistenter åt

utredningen.

Med detta betänkande har RUT-93 slutfört sitt arbete vad avser

direktiven från den 22 december 1993 och tilläggsdirektiven från den 2

mars 1995. Stockholm i februari 1996

Dan Brändström Sonja Dahl Ewa Ställdal

Innehåll

1 Inledning 7 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1.1 Bakgrund 7

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1.2 Övergripande syften med reformen 9

. . . . . . . . . . . . . .

1.3 RUT-93zs uppdrag 10

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1.4 Annat utrednings- och uppföljningsarbete av betydelse för RUT-93:s uppdrag 11

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.5 RUT-93zs arbete 12 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1.6 Uppläggningen slutbetänkandet 13

av . . . . . . . . . . . . . .

2 Institutionell organisation och ledarskap 15 . . . . . . . . . . . . .

2.1 Reformens syften och utgångspunkter 15

. . . . . . . . . . . . 2.2 Föreskrifter i Högskolelagen och

Högskoleförordningen 15

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2.3 Organisationen i praktiken 18

. . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3 Den grundläggande högskoleutbildningen 27

. . . . . . . . . . . . 3.1 Syften med reformen 27 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2 Utformningen systemet 28 av . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3 Statsmaktemas och myndigheternas

roller 29 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3.3.1 Vem har ansvaret för vad Utgångspunkter för politik och planering 29

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3.3.2 Frihet med begränsningar 31

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3.4 Förändringar i verksamhet, budget och resursan-

vändning 42 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.4.1 Förändringar på kort och lång sikt 42 . . . . . . . . . . . . . . 3.4.2 Orsaker till förändring 43 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.4.3 Önskemål förändringar 44 om . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.4.4 Stor och liten: Universitet och högskolor med skilda

förutsättningar 44

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3.4.5 Utbildningsutbudet 45

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3.4.6 Anpassning till studenternas efterfrågan 54

. . . . . . . . . .

3.4.7 Vissa rekryteringsfrågor 58

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.4.8 Kvaliteten 61 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3.4.9 Effektivitet och produktivitet 63

. . . . . . . . . . . . . . . . . .

3.5 Förändringar i budget och resursanvändning 65 . . . . . . . 3.5.1 Budgeten 65 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.5.2 Resursanvändningen 69 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4 Forskning och forskarutbildning 71

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.1 Utformningen av systemet 71 . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4.2 Statsmaktema och forskningen vid

universitet och högskolor 74 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.3 Förändringar i verksamhet, budget och resursan-

vändning 77 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.3.1 Verksamheten 77 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.3.2 Budget och resursanvändning 79 . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.4 Samverkan med näringslivet 81 . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5 Ur studenternas och lärarnas perspektiv 83 . . . . . . . . . . . . . 5.1 Studenterna 83 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.2 Lärarna 86 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6 RUT-93:s bedömningar och förslag 91 . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.1 Vissa övergripande bedömningar 91 . . . . . . . . . . . . . . . 6.1.1 1993 års universitets- och högskolereform 91 . . . . . . . . 6.1.2 Har verksamheten förändrats i enlighet med syftena

med reformen 92 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.1.3 Rollfördelningen mellan statsmakter och

universitet/högskolor 98

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6.1.4 Utbildnings- och forskningspolitik 101

. . . . . . . . . . . . . . 6.2 Förslag 102 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

7 Sammanfattning 117 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

8 Författningsfdrslag 125 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Bilagor

Bilaga 1 Kommittédirektiv 127

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Bilaga 2 Tilläggsdirektiv 131 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Bilaga 3 Sammanställning av synpunkter över RUT-93:s

Arbetsrapport nr 1 133 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Inledning

1 1

Bakgrund

. 1993 års universitets- och högskolereforrn byggde i hög grad en kedja av tidigare beslut. Redan 1977 års högskolereforrn innebar en betydande decentralisering vad gäller t.ex. anslagssystem och lokal frihet att utnyttja tillgängliga resurser. Ytterligare förändringar i denna riktning genomfördes under 1980-talet. Nya utgångspunkter den gavs genom övergång till mål- och resultatstyming som beslutades för hela den statliga verksamheten i slutet av 1980-talet. Förändringar med avseende på verksamheten inom universitet och högskolor gjordes i anslutning härtill successivt i en serie av propositioner och riksdagsbeslut för att slutligen sammanfattas i den nya högskolelag och högskoleförordning samt det resurstilldelningssystem, som började gälla den 1 juli 1993. nya I 1988 års kompletteringsproposition föreslogs generella riktlinjer för ett nytt statligt budget- och styrsystem med större ansvar för myndigheterna samt treåriga budgetperioder. Propositionen blev inledningen till ett omfattande utvecklingsarbete avseende det statliga budget- och styrsystemet.

I 1988/89:65 om formerna för högskolepolitiken mars 1989

prop. konkretiserades vissa de generella förändringarna i det statliga budav get- och styrsystemet med avseende högskoleområdet. Propositionen innebar bl.a. att statsmakterna skulle anvisa medel till verksamheten i form av ett ramanslag till vart och ett av universiteten/högskoloma för den grundläggande högskoleutbildningen och, i förekommande fall, också ett anslag till varje universitet/högskola för forskning och forskarutbildning. Detta skulle ersätta den tidigare anslagsstymingen per utbildningsområde respektive fakultetsområde. Treåriga anslagsperioder skulle införas för alla universitets- och högskoleanslag tidigare hade detta bara gällt för anslagen till forskning och forskarutbildning från och med budgetåret 1990/91. Principbeslut fattades om att ge universitet och högskolor ökat inflytande över sina lokaler. Såväl Universitets- och högskoleämbetet UHÃ lokala fick i uppdrag att utveckla som organ mått resultaten av verksamheten inom universitet och högskolor. Våren 1991 presenterades bl.a. i 1990/91:87 vissa riktlinjer för prop.

8 Kapitel 1

myndigheternas arbete inför de treårspropositioner för grundutbildning

respektive forskning och forskarutbildning, aviserats till våren

som

1993. Anslagsframställningama skulle fortsättningsvis gå direkt från universitet och högskolor till regeringen och inte tidigare via UHÄ.

som

Lokaler samt inredning och utrustning skulle framgent inte finansieras från särskilda anslag utan inom för universitetens och högskolor-

ramen

nas anslag till grundläggande högskoleutbildning respektive forskning och forskarutbildning. Det aviserades också att universitet och vissa

högskolor skulle ges rätt att inrätta och tillsätta professurer, något som

fram till dess krävt beslut regering och riksdag.

av Något senare under våren 1991 behandlades i detta års komplette-

ringsproposition prop. 1990/91 : 150 bl.a. frågor om ett nytt studieorganisatoriskt system. Beslut utbildningslinjer skulle inte längre ett

om vara av statsmaktemas styrinstrument. I stället skulle examensordning en ny reglera vilka examina som får utfärdas de olika universiteten och av högskolorna. I propositionen behandlades också frågor med anledning

av decentraliseringen av ansvaret för inredning och utrustning samt lokaler. Därtill togs vissa frågor den interna universitets- och hög-

om

skoleorganisationen upp. Den borgerliga regering, som tillträdde efter valet hösten 1991, presenterade i juni 1992 en proposition med benämningen Frihet för

kvalitet prop. 1992/93:1. Propositionen innehöll bl.a. förslag till ny

högskolelag, som antogs av riksdagen under hösten 1992. Denna lag

SFS 1992: 1434 och högskoleförordning SFS 1993:100 började

en ny

gälla den l juli 1993. De kodifierade de ändringar i sak beslutats

som under de närmast föregående åren samt innebar ökad frihet för unien versitet och högskolor vad gäller den interna organisationen. Statsmakternas föreskrifter begränsas till att gälla styrelse, rektor och fakultetsnämnder.

I prop. 1992/93:1 presenterades också i sina huvuddrag ett nytt resurstilldelningssystem för den grundläggande högskoleutbildningen. Det nya resurstilldelningssystemet preciserades, med undantag de

av

delar som skulle avse kvalitetsutveckling och lokalkostnader, i propositionen Högre utbildning för ökad kompetens 1992/931169

februari

1993.

Frihetspropositionen förespråkade också förändrat, icke-statligt, huvudmannaskap för vissa universitet och högskolor. Regeringen åter-

kom till denna fråga i 1992/931231 Högskolor i stiftelseforrn. prop.

Genom beslut utifrån denna proposition överfördes två högskolor, Chalmers tekniska högskola och Högskolan i Jönköping, till stiftelseform. Genom förslag i 1994 års budgetproposition kompletterades

resurs-

tilldelningssystemet med hyrespeng. Högskolans kapitalförsörjning

Kapitel 1 9

anpassades till vad i det nya mål-resultatsystemet gäller för övrig som statlig verksamhet dvs. investeringar skall lånefmansieras, med un-

dantag för de fall där anskaffningsvärdet är begränsat.

I mars 1994 lade regeringen i propositionen Utbildning och forskning. Kvalitet och konkurrenskraft prop. 1993/94:l77 fram förslag om resurstilldelning för kvalitetsinsatser samt resultatrelaterad budgetering av viss del av fakultetsanslagen, vilka godkändes av riksdagen. Inget av

detta kom dock att tillämpas. Den socialdemokratiska regering, som tillträdde efter valet hösten 1994, föreslog i 1995 års budgetproposition att förändringarna inte skulle genomföras, vilket också blev riksdagens

beslut.

1.2 Övergripande syften med reformen

Ett övergripande syfte med förändringarna inom hela det statliga området har varit att verksamheten skall bedrivas effektivt och med hög en

måluppfyllelse. Detta skall åstadkommas genom en ändamålsenlig rollfördelning mellan politiskt och annat beslutsfattande. Riksdag och

regering skall ange mål för verksamheterna. Till myndigheterna skall

delegeras ansvaret för hur verksamheterna skall utformas. Delegationen förutsätts inrymma ett stort mått av finansiella befogenheter. Det nya

systemet rubriceras mål- och resultatstyming till skillnad mot tidigare

regel- och budgetstyming. Det har ofta inte minst inom området högre

-

utbildning och forskning framhållits innebära minskat inflytande för

statsmakterna och ökat inflytande för myndigheterna. Snarare är det emellertid frågan om att staten väljer andra, nya former för att utöva sitt inflytande. Vilken grad av frihet för myndigheterna detta i realiteten

innebär är givetvis beroende av hur krävande och preciserade mål

som statsmakterna ställer upp.

För universitet och högskolor har förändringarna framför allt berört ansvaret för olika frågor om institutionell organisation, utbildningsorganisation och utbildningsutbud, antagning av studenter, tjänsteorganisa-

tion bl.a. inrättande och tillsättande av professurer samt resurstilldel-

ningen till grundläggande högskoleutbildning. De viktigaste målen för förändringarna sådana de formulerades av

-

den borgerliga regeringen i direktiven för uppföljningen av reformen

har varit

att väsentligt öka universitetens och högskolornas frihet i förhållande

till regering och riksdag,

att stimulera till mångfald i fråga om såväl innehåll i organisation

som

10 Kapitel 1

av verksamheten, att höja kvaliteten i verksamheten, att utnyttja resurserna effektivt, att öka antalet studenter och doktorander fullföljer sin utbildning som och att anpassa utbildningsutbudet inom den grundläggande högskoleutbildningen till studenternas efterfrågan. Dir. 1993:143

1.3 RUT-93

:s uppdrag

Regeringen beslöt i december 1993 att tillkalla utredare för att göra en en uppföljning av 1993 års universitets- och högskolereforrn. Utredningen antog arbetsnamnet RUT-93. RUT-93 har till uppgift belysa att i vilken utsträckning syftena med 1993 års universitets- och högskolereforrn uppnåtts samt vilka eventuella andra förändringar reformen som medfört. RUT-93 fick tilläggsdirektiv i uppdrag att utreda genom en ny central myndighetsorganisation inom området högre utbildning och forskning samt reglerna för tillträde till högre utbildning. Dessa uppdrag slutredovisades genom förslag i januari juni 1995 SOU 1994:153 resp resp. SOU 1995:71. RUT-93 har genom tilläggsdirektiv också fått i uppdrag bland annat att analysera dels vilken reell frihet universitet och högskolor har, nu dels vissa effekter av det nya systemet för resurstilldelning till grundläggande högskoleutbildning, dels resurstilldelningen till forskning och forskarutbildning vid universitet och högskolor. Direktiven och de senast nämnda tilläggsdirektiven återges i bilagoma 1 och Efter överenskommelse med Utbildningsdepartementet har RUT-93 med hänsyn till de begränsade utredningsresursema inte tagit vissa upp av de i de ursprungliga direktiven angivna frågor, bl.a. frågor inom ternationalisering. RUT-93:s arbete har vidare koncentrerats till de statliga universiteten och högskolorna. En omfattande utvärdering de av landstingskommunala vårdhögskoloma genomförs för närvarande i Högskoleverkets regi. De högskolor som numera drivs i stiftelsefonn, Chalmers tekniska högskola och Högskolan i Jönköping, omfattas de av generella undersökningar RUT-93 genomfört. Däremot har i RUTsom 93:s uppdrag inte ingått att göra någon systematisk jämförelse mellan stiftelseformen och de organisatoriska för de statliga lärosätena. ramarna RUT-93:s uppdrag avser treårsperioden 1993/94 1995/96. -

Kapitel I ll

1.4 Annat

utrednings- och uppföljningsarbete

för RUT-93:s

av betydelse uppdrag

Viss uppföljning av systemet för resurstilldelning har gjorts av Resursberedningen, som i juni 1994 lämnade rapporten Iakttagelser under en reform SOU 1994:80. I denna görs en lägesavstämning från införandet av det nya resurstilldelningssystemet vid sex universitet och högskolor. Regeringen beslöt i mars 1995 att Resursberedningen skulle upphöra. Resursberedningen har därefter i april 1995 avlämnat en slutskrivelse, till vilken fogats dokumentation från ett av beredningen hösten 1994 anordnat seminarium om effekter av det nya resurstilldelningssystemet för grundläggande högskoleutbildning. Vissa frågor med anknytning till RUT-93zs uppdrag behandlas av Utredningen för översyn av strukturen för forskningsfinansiering. RUT-93 har samrått med utredningen. En särskild utredare har nyligen tillkallats för att utreda tjänsteorganisationen för lärare vid statliga universitet och högskolor. Dir. 1996:3 Flera av de frågor som anges i direktiven till RUT-93 ligger nära arbetsuppgifterna för de tidigare myndigheterna Kanslersämbetet och Verket för högskoleservice VHS respektive det nyinrättade Högskoleverket. RUT-93 har kunnat använda visst material från dessa myndigheter. Högskoleverket arbetar också bland annat med frågor rörande kriterier för benämningen universitet och formerna för att utsträcka rätten att bedriva forskning och forskarutbildning till de högskolor som för närvarande saknar fasta forskningsresurser. Vissa statistiska uppgifter regelbundet tas fram inom Statistiska som Centralbyrån SCB berör frågor som är aktuella för RUT-93. RUT-93 har från SCB fått hjälp också med att ta fram vissa särskilda uppgifter rörande såväl den grundläggande högskoleutbildningen som forskarutbildningen. Universitet och högskolor skall årligen lämna uppgifter enligt förordningen om myndigheters årsredovisning 1993:134 och enligt förordningen om redovisning av studier m.m. vid universitet och högskolor

1993:1153. Årsredovisningama avseende budgetåret 1993/94 förelåg

i oktober 1994 och de avseende budgetåret 1994/95 i oktober 1995. Universitet och högskolor skall vidare, enligt av regeringen i april 1995 utfärdade direktiv, i anslagsframställningama för budgetåren 1997 1999 bland annat redovisa konsekvenserna av det nya resurstilldel- ningssystemet för den egna enheten. Därvid skall även lokalfrågoma uppmärksammas. Enligt direktiven till universiteten och högskolorna

12 Kapitel 1

skall dessa i anslagsframställningama vissa ytterligare även ta upp frågor som också finns angivna i direktiven till RUT-93. Det gäller bland annat kvalitetsutvecklingen, social, regional och könsmässig rekrytering till högskoleutbildning samt återkommande utbildning för redan yrkesverksamma. Anslagsframställningama lämnades senast den l februari 1996.

1.5 RUT-93 :s arbete

RUT-93 har inte kunnat genomföra någon omfattande materialinegen samling. En sådan skulle också i mycket dubblera det arbete, görs som inom centrala myndigheter och, inte minst, vid universitet och högskolor i samband med framtagande av årsredovisningar och anslagsframställningar. Det skulle inte vara meningsfullt för RUT-93 att försöka konkurrera med det fullständiga material, där tas fram. Därtill som kommer att trycket på universitet och högskolor i fråga uppgiftslämom nande är stort redan som det är. Så långt möjligt har RUT-93 därför försökt använda sig uppgifter av som ändå samlas och redovisas för olika ändamål. Bland annat har universitetens och högskolornas årsredovisningar systematiskt gåtts igenom. Att i första hand pröva vilken information, som dessa redovisningar kan ge, kan dessutom vara viktigt med hänsyn till att det nya systemet i mycket bygger att myndigheterna genom älvrapportering skall ge underlag för utomståendes bedömningar, framför allt då givetvis statsmaktemas. Det befintliga materialet har kompletterats med enkät till samtliga en lärosäten avseende framför allt den institutionella organisationen samt intervjuer vid ett antal universitet och högskolor. RUT-93 har tillsammans med Kanslersämbetet/Högskoleverket genomfört en serie seminarier med styrelseledamöter, rektorer, dekaner, prefekter och studenter vid vilka diskuterats framför allt frågor rörande den institutionella organisationen, ledarskapet och de förutsättningnya arna för verksamheten vid universitet och högskolor. Redovisningssystem och interna rutiner har ändrats i samband med reformen. Det gör det svårt att få fram direkt jämförbara uppgifter för tiden före och tiden efter 1 juli 1993. Även med fullt jämförbara redovisningar skulle det emellertid vara svårt att avläsa vad orsakat som eventuella förändringar. Utbildning och forskning är i ständig förändring. Under 1990-talets första hälft har inträffat rad förändringar i en universitetens och högskolorna omvärld, inte kan ha lämnat verksom samheten opåverkad. Något entydigt samband mellan just det som

Kapitel 1 13

rubriceras 1993 års universitets- och högskolereform och olika förändringar i läroanstaltemas verksamhet kan därför vara svårt att hävda.

Med hjälp fristående experter har RUT-93 låtit genomföra special-

av

undersökningar om kvalitetsfrågor vid universitet och högskolor, sam-

verkan mellan universitet/högskolor och näringslivet samt arbetet i

universitets/högskolestyrelser.

RUT-93 har inhämtat synpunkter från universitet och högskolor m.fl.

på två arbetsrapporter: Universitet och högskolor i förändring. Ledningmakten och vetenskapen, Arbetsrapport Nr Mars 1995 respektive

en, Behörighet för högskolestudier för elever från den nya gymnasieskolan,

Arbetsrapport Nr Mars 1995. En sammanställning av synpunkter

Arbetsrapport Nr 1 redovisas i bilaga 3. RUT-93 har vidare redovisat resultaten av vissa undersökningar m.m. i arbetsrapportema Urvalsmetoder Arbetsrapport Nr 3, Antagningen

i praktiken Arbetsrapport Nr 4, Styrelsens roll inom universitet och

högskolor Arbetsrapport Nr 5, University-Industry Relationships Arbetsrapport Nr 6 och Lärarna, undervisningen och forskningen Arbetsrapport Nr 7.

1.6 slutbetänkandet

Uppläggningen av

I föreliggande slutbetänkande behandlas inledningsvis den institutionelorganisationen vid universitet och högskolor efter 1993 års reform.

Därefter behandlas förändringarna med avseende verksamhet,

budget och resursanvändning. Grundläggande högskoleutbildning re-

spektive forskning och forskarutbildning har berörts av reformema i

mycket olika utsträckning och behandlas därför var för sig. Särskild uppmärksamhet ägnas frågan om statsmaktemas respektive myndigheternas roller, eftersom själva kärnan i såväl de generella statliga reformema som universitets- och högskolereforrnen var att förändra

dessa roller. Vidare belyses de faktiska förändringarna i verksamheten och hur budgetering och resursanvändning utvecklats. 1993 års universitets- och högskolerefonn och det nuvarande syste-

met behandlas också respektive studenternas och läramas/forskamas

ur perspektiv. RUT-93 :s avslutande bedömningar ägnas framför allt förändringarna

i relation till reformens syften. RUT-93 lägger fram vissa förslag till förändringar och om fortsatta överväganden.

2 Institutionell organisation och ledarskap

2.1 Reformens utgångspunkter syften och

I linje med parollen Friheten är normen." Prop. 1992/93:l s. 22 har statsmaktemas reglering beslutsordningen och den institutionella av organisationen vid universitet och högskolor setts över. Den interna organisationen skall så långt möjligt beslutas av varje universitet eller högskola. Utöver det generella frihetsmotivet anges som motiv för detta att förutsättningarna vad gäller omfattning och bredd i verksamheten är så olika mellan lärosätena. Den interna organisationen bör därför så långt möjligt beslutas av respektive styrelse. Under rubriken Ledningsprinciper presenterades i Prop. l992/93zl vissa utgångspunkter för statsmaktemas reglering av den institutionella organisationen. Dessa utgångspunkter var "- Företrädare för lärare och studenter i olika beslutsorgan bör utses genom val samtidigt som personer med ledningsansvar bör utses av rektor efter förslag från dem i berörd verksamhet. Rektor bör utses av regeringen efter förslag från styrelsen. Innan styrelsen avger sitt förslag bör en valförsamling där lärarna är i majoritet ha röstat om vem som bör utses till rektor. Lärare bör utgöra flertalet i alla beslutsorgan under styrelsen. - Studenter bör ingå i alla beslutsorgan som behandlar utbildningsfrågor. - Fackliga företrädare bör inte ingå i beslutsorgan. - Prop. 1992/93.1 s. 60

2.2 Föreskrifter i och

Högskolelagen Högskoleförordningen

Bestämmelser universitetens och högskolornas organisation återfinns om även efter reformen både i Högskolelagen och i Högskoleförordningen. Det innebär att vissa grundläggande regler om vilka organ som skall finnas samt om sammansättningen av styrelse och fakultetsnämnd m.m.,

16 Kapitel 2

vilka ingår i lagen, kräver riksdagsbeslut för att ändras. I Högskoleför-

ordningen, som beslutas av regeringen, ges mer ingående föreskrifter.

Styrelse och rektor

Styrelsen skall, enligt Högskolelagen, ha inseende över universitetets eller högskolans alla angelägenheter och svara för att dess uppgifter

fullgörs. I lagen slås också fast att det är regeringen som skall utse

flertalet av styrelsens ledamöter och att rektor skall ingå i styrelsen.

Till ledamöter i styrelserna skall utses personer med bakgrund i verksamhet av betydelse för universitetets/högskolans utbildningsupp-

drag. Lärare och studenter har representerade i styrelsen. rätt att vara Lärarrepresentantema i styrelsen utses genom val inom lärosätet. Företrädare för de anställda har närvaro- och yttranderätt vid styrelsens sammanträde. Regeringen har våren 1995 beslutat att två politiska företrädare för

nationella, regionala eller lokala intressen skall ingå i varje universitet/högskolestyrelse samt att minst två studenter skall garanteras plats i styrelser och i alla övriga organ som behandlar utbildningsfrågor. An-

talet ledamöter i styrelserna har härmed utökats.

För ledningen av verksamheten närmast under styrelsen skall finnas en rektor. Rektor är, enligt föreskrift i Högskoleförordningen, ordförande

i styrelsen. Styrelsen utser inom sig vice ordförande. Rektor är chef för den myndighet som ett universitet eller en högsko-

förvaltningsrättsligt utgör. Med hänvisning till detta utses rektor av

regeringen. Regeringens beslut skall dock fattas efter förslag styrelav sen och dessförinnan av en valförsamling vid det berörda lärosätet.

Högskoleförordningen anger att andra frågor än de som uttryckligen

åligger styrelsen eller annat organ avgörs av rektor.

F akultetsnämnd

För forskning och forskarutbildning skall det, vid de universitet och högskolor som riksdagen beslutar, finnas fakulteter, var och en för ett särskilt vetenskapsområde. För fakultetens uppgifter eller flera

svarar en

fakultetsnämnder enligt beslut högskolestyrelsen. Flertalet fakulteter

av

har verksamhetsområden omfattar än ett lärosäte, i regel ett

som mer

universitet och en eller flera mindre eller medelstora högskolor. Till en fakultet hör de inom fakultetens vetenskapsområde och

som verksamhetsområde

Kapitel 2 17

innehar eller uppehåller tjänst som professor, innehar eller uppehåller lärartjänst för vilken det krävs lägst doktors-

examen, innehar eller uppehåller tjänst vid ett forskningsråd, vilken motsvarar tjänst under 2

Därtill finns vissa krav på minsta omfattning och minsta varaktighet av tjänstinnehavet eller tjänstgöringen.

Flertalet ledamöter i fakultetsnämndema skall vara vetenskapligt kompetenta lärare inom fakulteten. De val inom fakulteten. utses genom Studenterna vid de lärosäten som fakulteten omfattar har rätt att ha två representanter i fakultetsnämndema. En ledamöterna i fakultetsnämnden skall vara nämndens ordföranav de, dekanus. För dekanus eller flera ersättare. Såväl dekanus utses en ersättare förordnas rektor förslag från fakulteten. som av

Nämnd för konstnärligt utvecklingsarbete

Vid de högskolor har konstnärlig utbildning skall styrelsen inrätta som har ansvaret för konstnärligt utvecklingsarbete, benämnt ett organ som nämnden för konstnärligt utvecklingsarbete. Om inte styrelsen bestäm-

annat, skall detta organ även ansvara för grundutbildningen.

mer

Organ för den grundläggande högskoleutbildningen

Vid de lärosäten där det finns fakultet fakultetsnämnden också en svarar

for grundutbildningen inom sitt vetenskapsområde, om inte högskolestyrelsen inrättar särskilda organ för grundutbildningen. Vid övriga högskolor skall styrelsen inrätta organ for den grundlläggande utbildningen. Flertalet ledamöter i för grundutbildningen skall lärare vid

organ vara

universitetet/högskolan. Studenterna skall ha rätt att vara representerade

i alla beslutsorgan behandlar utbildningsfrågor. som

Tjänsteförslagsnämnd

För handläggning ärenden förslag till tjänst professor eller

av om som

lektor skall det vid varje lärosäte finnas en eller flera tjänsteforslagsnämnder. Antalet tjänsteförslagsnämnder och deras verksamhetsområden

beslutas lokalt. Vid de lärosäten, till vilka fakultetema är knutna, skall

dock finnas minst en tjänsteförslagsnämnd for varje fakultetsnämnd.

18 Kapitel 2

En tjänsteförslagsnämnd består av dels vissa fasta ledamöter, dels, beroende på vilken typ tjänst behandlas, två eller tre sakkunniga

av som som utses för varje ärende och skall vara särskilt förtrogna med tjänstens ämne. Tjänsteförslagsnämnden är inte del ledningsorganiatt se som en av sationen vid universitet och högskolor komponent i lärarutan som en

tjänstorganisationen. Frågor om lärartjänsterna vid universitet och högskolor kommer att utredas i särskild ordning. RUT-93 har därför i sitt arbete inte behandlat tjänsteförslagsnämndema.

Övriga beslutsorgan m. m.

Med beaktande av den reglering som återgivits har universitet och ovan högskolor frihet att i övrigt utforma den interna organisationen.

I detta sammanhang bör noteras två institutionellt-organisatoriska

frågor som i och med 1993 års reform inte längre tas i statsmakterupp nas reglering. Inga bestämmelser finns längre de enheter vid universitet och - om högskolor där själva verksamheten normalt bedrivs: institutionerna. Universitet och högskolor hade dock redan tidigare full frihet att besluta

om indelningen i arbetsenheter, institutioner, och ansvarsområdena för

dessa. Det den tidigare regleringen gällde beslutsfattandet, där som var

föreskrifter fanns om institutionsstyrelse och prefekt. Dessa föreskrifter

kan i viss mån sägas motsvaras dagens bestämmelser att lärare av om och studenter skall medverka i alla beslutar utbildningsorgan som om frågor. Tidigare utsåg regeringen en förvaltningschef vid universiteten och -

vid högskolorna med fakultetsorganisation. Rektor och förvaltningschef

bildade tillsammans rektorsämbetet, hade vissa i Högskoleförordsom

ningen angivna funktioner. Såväl förvaltningschefen rektorsämbetet

som

har nu utmönstrats ur Högskoleförordningen. Hur förvaltningen leds

ses

nu enbart som en fråga utformning den interna administrationen

om av och därmed som en fråga för lokalt beslut.

2.3 Organisationen i praktiken

RUT-93 har undersökt utformningen den interna organisationen efter

av reformen genom omfattande enkät till alla lärosäten samt intervjuer en vid ett antal universitet och högskolor. En preliminär sammanställning

av detta material gjordes i arbetsrapport, Universitet och högskolor

en

Kapitel 2 19

i förändring. Ledningen, makten och vetenskapen Arbetsrapport Nr Mars 1995. Samtliga universitet och högskolor och vissa andra organ har givits möjlighet att yttra sig över arbetsrapporten. Yttranden har inkommit från i stort sett alla lärosäten samt från studentorganisationer och andra organisationer. En sammanställning yttranden redovisas i av bilaga 3 till detta betänkande. RUT-93 har vidare låtit göra en specialundersökning i form av mer omfattande intervjuer med ledamöterna i ett begränsat antal universitets- och högskolestyrelser. Denna undersökning har redovisats i arbetsrapporten Styrelsens roll inom universitet och högskolor Arbetsrapport Nr November 1995. Arbetsrapporten om styrelsens roll har diskuterats vid serie seminarier med bland annat en rektorer, dekaner, prefekter och studenter, som RUT 93 ordnat tillsammans med Kanslersämbetet/Högskoleverket.

Organisatoriska förändringar

Flertalet universitet och högskolor har genomfört mer eller mindre omfattande organisationsförändringar. Strävan har varit att söka åstadkomma en tydligare fördelning av ansvar och befogenheter i en ny decentraliserad organisation. Decentralisering till fakultetsav ansvar och till institutionsnivån har varit vanlig. Några universitet har även inrättat externa råd med företrädare för industri och andra samhällsintressen. Vid universitet med många fakulteter kan två olika modeller för styrning iakttas. Vid de stora universiteten t.ex. Lund, Uppsala och Göteborg är fakultetema universitetens nav och ansvaret och befogenheterna är kopplade till denna nivå. Särskilt tydligt är detta i Lund där fakultetema med sina områdesstyrelser närmast fungerar som egna enheter. Även Umeå universitet har valt fakultetsstyrd modell. Vid en dessa enheter har rektor snarast intagit rollen som samordnare och som företrädare för universitetet utåt i omvärlden. en Vid specialhögskolor som t.ex. Kungl. Tekniska Högskolan och Karolinska Institutet har en mycket tydlig förstärkning skett av institutionemas ansvar och befogenheter. Omfattande strukturtörändringar har genomförts med dramatisk neddragning antalet institutioner i syfte en av att åstadkomma stora och slagkraftiga enheter med omfattande ekonomioch personalansvar. Vid de mindre och medelstora högskolorna liksom vid de konstnärliga högskolorna utövar rektorema ett aktivt och tydligt ledarskap. Värt att notera är att rektorema vid de konstnärliga högskolorna oftast är rekryterade utanför den egna enheten, något som kanske har bidragit till

20 Kapitel 2

att underlätta utövandet ledarskapet.

av

Sammanfattningvis visar följande matris hur universitet och högskolor har utformat olika modeller för ledning och organisation.

Enheter utan fakultets- Enheter med fakultetsorganisation organisation

Specialhögskolor med fakultetsorganisation

Små R I F Stora I F

R Rektorsstyrda, I Institutionsstyrda, F Fakultetsstyrda

De organisatoriska förändringar genomförts skulle i mycket också

som ha kunnat genomföras inom den institutionella reglering gällde före som 1993. Friheten att i övrigt utforma organisationen fanns redan då.

Samtidigt är statsmaktemas reglering viktiga styrelse,

av organ som rektor, fakultetsnämnder, dekaner etc. också efter 1993 avgörande för

utformningen av organisationen vid universitet och högskolor. Det starka framhävandet universitetens och högskolornas frihet kan ha givit

av

intryck av att förändringarna i de formella förutsättningarna varit större än de egentligen är. Samtidigt har det säkerligen gjort universitet och högskolor mer förändringsbenägna och underlättat genomförande

av

förändringar.

Styrelse

Styrelsema är av statsmakterna föreskrivna Utrymmet för lokala organ.

förändringar som berör styrelsen och dess arbete ligger framför allt i utformningen av rollfordelningen mellan styrelse och andra med

organ -

de begränsningar som även här ligger i statsmaktemas föreskrifter

om vad som måste beslutas styrelsenivâ.

Enligt Högskoleförordningen 2 kap. 2 § skall högskolestyrelsen själv besluta i

i viktigare frågor högskolans organisation,

om

om anslagsframställningar, årsredovisningar och viktigare framställningar i övrigt, om åtgärder med anledning Riksrevisionsverkets revisionsberättel-

av

ser och revisionsrapporter,

Kapitel 2 21

viktigare föreskrifter, om

om inrättande av tjänst som professor, skiljande från anställning på grund personliga förhållanden,

a. om av

dock inte i fråga om provanställning,

om disciplinansvar

om åtalsanmälan, avstängning eller läkarundersökning, om .

rågor som är av principiell vikt.

Det samlade ekonomiska ansvaret är viktig del i styrelsemas anen svarsområde. Detta har ökat i samband med att formerna för ansvar

statsmaktemas medelsanvisning, framför allt till den grundläggande

högskoleutbildningen, ändrats.

RUT-93zs undersökningar visar att styrelserna hittills ofta varit gan-

ska och betraktas som inte särskilt betydelsefulla organ vad

anonyma gäller fömyelsen verksamhet och bilden lärosätet utåt. Lärare och av av

studenter i allmänhet vet inte särskilt mycket styrelserna varken

om vilka sitter där eller vilka beslut fattas. Flera rektorer har dock som som

framhållit vikten styrelsemas stöd i samband med strukturförändring-

av ar.

De mindre och medelstora högskolornas företrädare anger oftare att styrelserna är betydelsefulla, särskilt när det gäller strategiska frågor. Möjligtvis kan detta bero på att styrelseledamötema här kan ha ett starkare regionalt och att det finns en klar uppfattning av

engagemang

högskolornas betydelse för den regionala utvecklingen.

Detta för över till de kommentarer som RUT-93 fått i fråga om formen i direkt anslutning till 1993 års

för att utse nya styrelseledamöter universitets- och högskolereform. Den dominerande uppfattningen bland universitets- och högskoleföreträdare är att ledamöterna utsågs utan

rimliga kontakter med de berörda lärosätena. Till saken hör också att

den RUT-93:s uppdrag genomförda intervjuundersökningen med styrelseledamöter visar att dessa själva ofta menar sig ha fått otillräcklig

information innebörden uppdraget och bristfällig introduktion i om av

styrelsearbetet. De är därför ofta osäkra sin roll och anledningen till att just de utsetts till styrelseledamöter.

Rektor

Rektor som ordförande i styrelsen

Vid RUT-93zs universitets- och högskolekontakter har frågan aktuali-

22 Kapitel 2

serats om rektor bör ingå i styrelsen och framförallt hon/han skall

om vara ordförande. Det har ansetts kunna innebära problem i ansvarsfrågor om rektor både är styrelseordförande och utövar den verkställande

ledningen. Denna dubbla ställning gör att styrelsen svårligen kan utkräva ansvar av rektor, har menat. Men det har också ifrågasätts

man om

styrelserna verkligen skulle kunna klara sin uppgift ha

av utan att rektor som ordförande.

Rektor som chef för universitetet/högskolan

I sitt kartläggningsarbete har RUT-93 med rektorema diskuterat rektors-

rollen.

Rektorema anför sina viktigaste uppgifter att

som

planera och samordna verksamheten långsiktigt

-

vara universitetets/högskolans ansikte utåt

-

skapa förtroende för universitetet och dess ledning inom organisa-

tionen. Många rektorer att det allmänt sett finns behov menar av ett mer

uttalat individuellt ledarskap vid universitet och högskolor. Det bör dock samtidigt finnas goda möjligheter till samråd med akademiska kolleger. Det individuella ledarskapet måste utformas så att det fungerar tillsammans med det traditionella kollegiala ansvaret. Rektor har viktig roll i den kontinuerliga dialog krävs mellan

en som statsmaktemas företrädare och företrädare för universitet och högskolor.

Fakultetsnämnder och dekaner

Vid universiteten och högskolorna med fakultetsanslag

egna ansvarar

fakultetsnämndema i regel för såväl forskning och forskarutbildning

som

grundläggande högskoleutbildning. Några separata organ för grundutbildningen har således inte inrättats. Så har däremot, helt i enlighet med Högskoleförordningens föreskrifter, skett vid de mindre och medelstora högskolorna. De beslutande kompletteras i stor utsträckning med beredan-

organen

de organ, kommittéer och arbetsgrupper skilda slag. Det gäller både

av

styrelsenivån och på fakultetsnivån, är kanske särskilt vanligt i

men det senare fallet. Detta kan givetvis ofta det naturliga sättet vara att

möta en komplicerad och omfattande arbetssituation, inte minst i

sam-

band med införandet regler och förutsättningar i samband med

av nya

en reform. Men samtidigt bidrar det till viss svåröverskådlighet och

en

osäkerhet i fråga besluten reellt fattas. Det uppfattas också

om var

Kapitel 2 23

innebära minskade möjligheter till reell medverkan för studenterna, som

formellt har rätt att representerade i alla beslutsorgan som behand-

vara

lar utbildningsfrågor.

Någon entydig bild fakultetsnämndemas roll och arbetsuppgifter av efter reformen finns inte. Förhållandena skiljer sig mellan lärosätena. Vid vissa universitet och högskolor har fakultetsnämndema givits en

rådslik funktion med huvudsakligen strategiska uppgifter avseen-

mer

de verksamhetsplanering och policyfrågor samt uppgifter som vetenskaplig kvalitetsgranskare. Samtidigt har rad beslut delegerats till in-

en stitutionerna. Vid andra lärosäten, t.ex. universiteten i Göteborg, Lund och Umeå, har i stället valt fakultetsnivån utökade uppgifter man att ge

av administrativ beslutskaraktär universitetsledningens eller institutio-

bekostnad. I praktiken fungerar fakultetema vissa håll som nemas storinstitutioner. Oavsett fakultetemas uppgifter går uppfattningama isär i frågan om fakultetema försvagats eller förstärkts. Många menar att det kan dis-

kuteras fakultetsnivån verkligen behöver regleras i högskoleförord-

om ningen.

Rolluppfattningen i fråga dekanerna är kluven. Formen för att

om utse dekaner med beslut rektor efter förslag från kollegema inom - av

fakulteten spelar härvidlag en nyckelroll. Många dekaner anser t.ex.

att de representerar sina akademiska kolleger och ser sig i första hand

företrädare för dessa, medan rektor kan uppfatta dem som sina

som och styrelsens redskap i utövandet verksamhetsansvaret och förvänta av

sig att de i första hand lojalt skall arbeta för att verkställa universitets/högskoleledningens beslut. Det råder stor enighet om att förutsättningar-

för och kraven på ledarskapet har förändrats. Det verkar också stå na

klart att rollerna här ännu är långt ifrån fárdigutvecklade.

institutionerna

Som kunde förutses innebar borttagandet av formella föreskrifter om

institutionerna och institutionsstyrelser och prefekter inte några

om

större förändringar.

Utbildning och forskning bedrivs som tidigare normalt inom ramen för institutioner. På många håll fortgår ett redan före 1993 inlett arbete

att bilda större institutioner för att få mer bärkraftiga enheter. Institutionema leds i regel institutionsstyrelse med en prefekt

av en

ansvarig för den direkta ledningen av institutionen. Vid några

som

lärosäten har valt prefektstyre med en rådgivande institutionsstyrel-

man

Ofta har prefekten, oavsett styrelsens roll, vid sin sida en eller flera

se.

24 Kapitel 2

personer med befattningar på hel- eller deltid studierektor etc.

som Vanligt förekommande är att beslut t.ex. inrättande och tillsättom ning av lärartjänster delegerats till institutionsnivån. Det gäller exempelvis vid Uppsala Universitet och Karolinska institutet.

Vid flertalet universitet och högskolor har prefektemas roll förstärkts. Prefekten har den omedelbara ledningen verksamheten vid institutio-

av nen. Till prefektens uppgifter hör i regel att besluta och verkställa beslut inom givna ekonomiska bland - ramar,

annat svara för inrättande och tillsättning tjänster

av leda och fördela arbetet -

ansvara för arbetsmiljöfrågor

ansvara för den administrationen, såväl i fråga ekonomi i - om som

fråga om personal ansvara för underlag för anslagsframställningar

- m.m. Prefekten kan ibland också ha uppgiften att anta studerande till

forskarutbildning

Med högskolornas frihet följer krav på lokalt för planering ansvar och genomförande av verksamhet avseende ekonomi, tjänster, kvalitet,

uppföljning m.m. Detta medför att innebörden ledarskap på olika

av

nivåer inom högskolorna ändrats. Från förgrundsgestalt för

att vara en sina forskande kolleger med vissa samordnande, administrativa uppgifter har den akademiske ledaren blivit chef med ekonomiskt ansvar att genomföra, förnya och avveckla verksamhet. Dessa uppgifter kräver nya

ett aktivt och mer tydligt ledarskap, inte minst på institutionsnivå, där

prefekten måste vara beredd att kunna motivera och fatta beslut t.ex. om

avveckling av resurser som en kollega betraktar som sina.

Administrationen

Det ligger i sakens natur att decentralisering och delegering innebär ökade arbetsuppgifter på den nivå övertar ansvaret. Redan i och

som

med att det centrala ämbetsverket för universitet och högskolor Uni-

-

versitets- och högskoleämbetet UHÃ avvecklades 1992 fick behovet

-

av kvalificerat planerings- och utredningsarbete tillgodoses universitet

av och högskolor själva, i den mån sådant arbete alls skulle bedrivas. Universitets- och högskolerefonnen 1993 innebar att ytterligare rad en

frågor nu realbehandlas lokalt. Ett viktigt exempel är frågorna

om

tillträde till den grundläggande högskoleutbildningen. Detta ställer krav inte bara på själva beslutsorganisationen utan givetvis också

resurser

för interna utredningar, beredning av ärenden, verkställande och uppföljning av beslut, kort sagt på kvalificerade administrativa

resurser.

Kapitel 2 25

Universitet och högskolor har sannolikt inte i tillräcklig omfattning

uppmärksammat behovet kvalificerad administration. Att avsätta

av medel för administration inom universitet och högskolor kan vara en

laddad fråga inte bara när det gäller den totala omfattningen av resurser-

för detta ändamål också med avseende på fördelningen mellan na utan olika nivåer i Det går inte att förneka att tillgången till adsystemet.

ministrativa resurser makt, såväl den makt ligger i information

ger som

och i möjligheterna sätta agendan den makt ligger i

att som som utformandet och verkställandet beslut. Inom lärosätena förs, mer av

eller mindre viss kamp mellan de centrala universitetsför-

öppet, en valtningama, fakultetsnämndema och institutionerna om innehållet i och fördelningen administrativa resurser. av Lärosätena har hanterat de administrativa frågorna olika. De centrala administrativa kostnaderna har ofta skurits ned, i några högst väsentligt. Detta behöver dock inte innebära att de samlade fall administrationskostnadema minskat. På många håll har fakultetsnämndemas administrativa förstärkts, bland annat genom resurser utlokalisering från den centrala förvaltningen. Några lärosäten, t.ex.

Karolinska institutet, Uppsala Universitet, och Göteborgs Universitet,

har betonat vikten kvalificerad administrativ kompetens instituav tionsnivå. Sammantaget kan de administrativa insatserna ha ökat. Det förefaller dock det lokalt har varit lättare att acceptera detta när som

ökningen tillförts andra delar organisationen än centralförvaltningen.

av

På sina håll har minskat byråkratväldet genom att överföra

man

och utredningsuppgiñter och administrativa uppgifter olika planerings- av slag lärare och forskare, något naturligtvis inneburit att deras tid

som för direkta utbildnings- och forskningsinsatser har minskat.

Spridningen det administrativa arbetet till fakulteter och institutio-

av har lett till kvaliteten detta kan variera än tidigare. Vid ner att mer RUT-93:s intervjuer framfördes bland annat åsikten att den administratidecentraliseringen gått för långt och att fördelarna med viss stordrift va

sannolikt skulle återupptäckas snart. Även administrationstjänstema ingår i varierande grad i interna köpoch säljsystem. Ett problem, framhölls i RUT-93:s intervjuer, är att det

inte alltid finns beställarkompetens för de administrativa tjänsterna. Vid

alla universitet och högskolor gäller uppenbarligen också att köpama,

institutioner och fakultetsnämnder, inte får utanför det egna lärosätet för anlita motsvarande tjänster. Friheten att köpa består .således att huvudsakligen i att välja omfattning den administrativa servicen. RUT-93 återkommer till vissa frågor rörande det administrativa

arbetet i samband med behandlingen av lärosätenas interna planering

och budgetarbete.

3 Den grundläggande högskoleutbildningen

3.1 Syften med reformen

Ändamålsenlig ansvarsfördelning mellan statsmakterna, regering och

riksdag, och myndigheterna, universitet och högskolor, har varit ett

huvudsyfte med 1993 års universitets- och högskolereform. Den ska i sin tur leda till mångfald i utbildningsutbudet, bättre anpassning av

utbildningsutbudet till studenternas efterfrågan samt effektivisering av

utbildningen med upprätthållande hög kvalitet. Allt detta har fram-

av hållits som reformens syften. Syftena med det anslags- och resurstilldelningssystemet kommer nya till uttryck i de förväntade effekter i 1993/942177 s. som anges prop. 39: Då lärosätenas resurstilldelning görs direkt beroende av antalet registre-

rade studenter och deras studieresultat och inte som tidigare av planerad

verksamhet kommer 5-10 procent fler studenter att kunna utbildas till kostnad utan att kvaliteten i verksamheten påverkas negativt. samma Studentpengen gör det nödvändigt för varje lärosäte att erbjuda sådan utbildning kan rekrytera studenter och få dem att stanna kvar som lärosätet. Prestationsersättningen leder till att lärarstödet utformas ett sådant sätt att studenterna rimliga förutsättningar att framgångsrika i ges vara sina studier. Förutom de övervägande positiva effekter som dessa båda incitament

lång sikt förväntas ha för kvaliteten i utbildningen, ger kvalitetspremien lärosätena direkt stimulans att systematiskt utveckla kvaliteten i verk-

samheten.

De enhetliga capitaersättningama som innehåller samtliga resurser

per alla lärosäten ekonomiska förutsättningar för likartad utger samma

bildning, vilket gör systemet rättvist och förutsägbart.

28 Kapitel 3

3.2 Utformningen av systemet

Hur ser då det nuvarande systemet ut och på vilka punkter skiljer det sig från det tidigare

Övergripande mål för verksamheten vid universitet och högskolor

anges nu liksom tidigare av statsmakterna i Högskolelagen och Högskoleförordningen. Andra föreskrifter återfinns i regleringsbreven för anslagen till grundläggande högskoleutbildning respektive forskning och forskarutbildning. Det tidigare systemet innebar att statsmakterna vilka utbildangav ningslinjer som skulle finnas samt preciserade antal nybörjarplatser för de enskilda utbildningslinjema eller linjer. Den samlade grupper av omfattningen av utbildning på kurser utanför linjerna avgjordes också av statsmakterna. Utbildningsplaner fastställdes ursprungligen centralt UHÄ, detta hade i huvudsak överlämnats av men till lokalt beslutsfattande redan före 1993. Medel till grundläggande högskoleutbildning anvisades tidigare under ett anslag till var och en av fem utbildningssektorer samt ett särskilt anslag för bland annat fristående kurser. Den lokala medelsanvändningen påverkades naturligtvis i hög grad av de detaljerade statsmaktsbesluten om utbildningens inriktning, formellt hade universitet och men högskolor redan då stor frihet när det gällde användningen tilldelade av medel. På statsmaktsnivå fattades dock besluten de högsta tjänsterna, om professurema, lokaler, inredning och utrustning. samt om Nu anges genom Högskoleförordningen vilka examina skall som finnas och vilka krav skall uppfyllas för att viss skall som en examen få utfärdas examensbeskrivningar. Högskoleverket beslutar med utgångspunkt i förordningens föreskrifter vilka examina varje universom sitet eller högskola har rätt att utfärda. Det nya resurstilldelningssystemet innebär kombination stuen av dentpeng och prestationsersättning också hyrespeng. samt numera Alla beslut om resursanvändningen fattas lokalt. I treåriga utbildningsuppdrag till varje universitet och högskola anger statsmakterna det lägsta antalet examina omfattande 120 poäng som skall avläggas under perioden, högsta antal helårsstudenter år för per vilka ersättning kan utgå samt högsta antal helårsprestationer per utbildningsområde och treårsperiod för vilka ersättning kan utgå. För varje budgetår anges också takbelopp, den högsta sammanlagda ersättning som kan utgå till ett universitet eller en högskola. Takbeloppet är lägre än summan av de maximala ersättningsbara helårsprestationema inom de olika utbildningsområdena. Ersättningsbeloppen skiljer sig avsevärt mellan olika utbildnings-

Kapitel 3 29

områden. Lägst är ersättningen för humanistisk, teologisk, juridisk och

samhällsvetenskaplig utbildning med för närvarande 14 024 kronor i studentpeng, 5 862 kronor i hyrespeng, och 13 699 kronor i varav

ersättning för helårsprestation. För naturvetenskaplig och teknisk ut-

bildning är studentpengen 37 858 kronor, hyrespeng 17 166 varav

kronor, och ersättningen för helårsprestation 36 994 kronor. För medi-

cinsk utbildning är studentpengen 46 597 kronor, varav hyrespeng 8

583, och prestationsersättningen 45 272 kronor. För olika konstnärliga

utbildningar utgår väsentligt högre belopp. Högst är beloppen för operautbildning med 225 472 kronor i studentpeng, varav 131 563 i hyre-

speng, och 138 565 kronor som prestationsersättning. Det första året med det systemet, budgetåret 1993/94, gällde

nya

särskilda garantibelopp, utgick oavsett tillströmning och prestatio-

som

för att skydda mot resursminskningar jämfört med det sista året

ner, före reformen.

Också i det tidigare systemet universitet och högskolor skyldiga

var

att lämna uppgifter studenterna och deras studieresultat. Krav mer

om omfattande resultatrapportering har nu skrivits i förordningen om

myndigheters årsredovisning och anslagsframställning 1993:134 och

förordningen redovisning studier m.m. vid universitet och högom av

skolor 1993:1153. För den grundläggande högskoleutbildningen skall

varje universitet och högskola redovisa: uppgifter antalet sökande samt nybörjare vid högskolan för att

- om belysa efterfrågan högskolans utbildningar;

uppföljning utbildningsuppdraget antal avlagda examina, antalet

- av

ersättningsberättigande helårsstudenter och helårsprestationer för-

delade på utbildningsområden etc.;

uppgifter fördjupningsnivå; uppgifter om uppdragsutbildningens

- om

omfattning för att belysa den totala omfattningen av högskolans

grundutbildning; uppgifter gäststudenter för att belysa högskolans internationella

- om attraktivitet.

3.3 Statsmaktemas och myndigheternas

roller

för vad för

3.3.1 Vem har ansvaret Utgångspunkter politik och planering

Mycket förenklat finns det tre tänkbara beslutsnivåer när det gäller

30 Kapitel 3

beslut om vilken högskoleutbildning skall finnas: statsmakterna,

som

universiteten/högskoloma och studenterna, dvs. besluten

kan ses som

politiska, professionella/administrativa eller "marknadsmässiga. Samtidigt finns det, också här med stark förenkling, tre tänkbara beslutskriterier: arbetsmarknadsbehov, studentefterfrågan och resurstillgång. I verkligheten bygger inget system på renodling sig be-

en vare av

slutsnivå eller beslutskriterium. Men även så bör det rimligt klar-

vara lagt vem som har ansvar för vad. Frågan är det systemet innebär om nya sådan klarhet.

Nu är det universitet och högskolor bestämmer, framhålls det i

som propositioner och politikeruttalanden universitets- och högskolereforom men. Men de skall använda sin beslutanderätt till utbildatt anpassa

ningsutbudet till studentefterfrågan, betonas också. Samtidigt fattar

statsmakterna och skall naturligtvis så göra i ett mål- och resultatrela- -

terat system fortfarande rad beslut i hög grad påverkar utbild-

- en som

ningsutbudet. Att universitet och högskolor själva skall bestämma måste också

ses i perspektiv av statsmaktemas på styrelserna vid dessa. Här kan syn citeras 1992/93: Med den ökade frihet och det ökade ur prop. ansvar

för verksamhetens resultat och kvalitet följer mina förslag i

som av

denna proposition kommer styrelsemas uppgifter att bli allt viktigare. Då statsmakterna därmed överlämnar viktiga beslutsbefogenheter till styrelserna är det enligt min mening rimligt att regeringen även fortsättnings-

vis utser flertalet ledamöter. 62 Den regering, tillträdde efter som

valet 1994, har ytterligare förstärkt det externa inflytandet i

genom att

varje universitets- eller högskolestyrelse sätta två ledamöter nominerade av riksdagspartierna.

Efter vilka kriterier utbildningsutbudet skall utformas är inte helt

klart. I den tidigare Högskolelagen att utbildningen skulle plane-

angavs

ras med hänsyn till såväl samhällets behov utbildade

av som individemas behov och önskemål. SFS 1977:218, 7 § Någon mot-

svarande paragraf finns inte I stället föreskrivs att Så långt det kan

nu.

ske med hänsyn till kvalitetskravet i l kap. 4 § första stycket skall högskolorna som studenter ta emot de sökande uppfyller behörig-

som hetskraven för studiema. SFS 1992:1434 4 kap. 1 §

Formuleringen kan knappast läsas något absolut krav på möta studenternas

som att behov och önskemål. Presentationema det har dock av nya systemet

kraftigt betonat anpassningen till studenternas efterfrågan. I praktiken har anpassning till studentefterfrågan inte varit något dominerade planeringskriterium. Bakom statsmaktemas omfattande beställningar av olika examina ligger eller mindre uttryckliga be-

mer

dömningar av arbetsmarknadsbehov. Det förefaller också underför-

vara

Kapitel 3 31

stått att universitet och högskolor trots allt skall göra någon form av

rimlighetsbedömning utbildningsvolymema inom olika områden med

av

hänsyn till vad arbetsmarknaden kan svälja. Ingen vill, vad man än

säger att möta studenternas önskemål, ha den våldsamma ökning av om

konstnärlig utbildning, joumalistutbildning etc. och kanske den minsk-

ning teknisk och naturvetenskaplig utbildning, som en konsekvent av

anpassning till studentefterfrågan skulle innebära. Vid RUT-93:s intervjuer framhölls att, även skulle eftersträva anpassning till

om man studentefterfrågan, detta måste göras med hänsyn till universitetets

ansvar: i perspektiv av arbetsmarknadsmöjlighetema kan inte hur många

helst tas till en viss utbildning. som

Resursema är självfallet också ett viktigt beslutskriterium, kanske

otillräckligt uppmärksammat i samband med reformen. Och här gäller

det då inte bara Den högt specialiserade resurs, som universitets-

pengar. och högskolelärama är, kan inom många områden vara en bristvara.

Universitet och högskolor kan också genom långsiktiga åtaganden vara hänvisade till knutna till specifika områden.

resurser

3.3.2 Frihet med begränsningar

Professionella organisationer universitet och högskolor har med

som

nödvändighet stor frihet när det gäller uppläggningen och genomföran-

det den verksamheten. Utanförstående har helt enkelt inte av egna

kunskaper nog för att detaljstyra. Den akademiska friheten gäller både utbildning och forskning. Det sak för universitetet eller högskolan och för de direkt berörda

är en

lärarna hur lägger undervisningen, genomför lektioner, semi-

man upp narier och laborationer etc. Forskningens frihet innebär att forsknings-

problem får fritt väljas, forskningsmetoder fritt utvecklas och forsknings-

resultat fritt publiceras. Inslagen direkt arbetsledning i den akademisav

ka verksamheten är begränsade. Lärarnas arbetstider medger stor flexibilitet i fråga hur och när deras arbete skall utföras. Universitets- och

om

högskolelärama har också jämfört med de flesta andra yrkesgrupper

en

unik frihet när det gäller att avgöra de skall utföra sitt arbete.

var

I vårt samhälle har dessa grundläggande friheter alltid funnits och de betraktas så självklara att inte tänker dem som de

som man ens

friheter de just är. Den akademiska friheten har alltid satt en mer

stora eller mindre klart definierad gräns för vad inte bara statsmakter utan

också universitets- och högskoleledningar beslutar. Till den professionella, akademiska friheten kunde länge läggas universitetens traditionella, månghundraåri ga självbestämmande. Rektor

32 Kapitel 3

liksom styrelser och andra utsågs och inom universitetets

organ av lärar/forskarkår. Friheten i denna bemärkelse begränsades höggenom skolerefonnen 1977, då bland annat styrelsen fick externa ledamöter.

Sedan 1983 utses dessa regeringen och sedan 1987 är de i majori-

av av

tet i styrelsen. Även när det gäller användningen de ekonomiska har

av resurserna

universitet och högskolor sedan länge haft stor frihet. Det anslagssystem som infördes i mitten sjuttiotalet innebar att regering och riksdag

av

anvisade medel till utbildningsområden och fakulteter universitet och

-

högskolor avgjorde sedan, med mycket få inskränkningar,

hur pengarna skulle användas.

De förändringar som nu genomförts har inte gällt de redan tidigare i hög grad decentraliserade besluten verksamhetens när, hur.

om var,

Förändringarna har gällt beslutanderätten i fråga om vad, i fråga

om

vilken verksamhet skall bedrivas, vilken utbildning skall

som som ges

och för vilka studenter. Förändringarna gäller i huvudsak grundutbildningen och beslutanderätten har flyttats från regering och riksdag till universitetens och högskolornas centrala ledningar med möjligheter för dessa att delegera vidare. I princip beslutar universitet och högskolor utbildningsutbudet

nu om

och om antagningen av studenter: vilka utbildningsprogram skall

som ordnas, vilka kurser skall hur många studenter skall antas, som ges, som

vilka behörighetskrav skall ställas och hur urvalet bland sökande

som skall göras. I praktiken är dock friheten modifierad. Statsmaktema beslutar fortfarande en hel del och ger utan att detta uppmärksammats på - samma

sätt som den nya friheten därmed en rad begränsningar för universite-

tens och högskolornas beslut. Det förtjänar att uppmärksammas att även

om budget- och styrsystemet ändrats, så har regleringsbreven för universitet och högskolor, dvs. de dokument innehåller statsmaktemas

som

årliga direktiv för myndigheternas verksamhet och budget, i stort sett samma omfattning nu som före 1993.

Mål och resultatkrav

Enligt principerna för de nya statliga budget- och styrsystemen skall

statsmakterna ange mål och resultatkrav för de verksamheter man an-

svarar för. När det systemet presenterades för riksdagen i proposi-

nya

tionen Universitet och högskolor. Frihet för kvalitet Prop. 1992/93: 1 ägnades också ett kapitel åt målfrågor. Detta tog dock uteslutande

upp

innehållsliga mål för den grundläggande högskoleutbildningen. Dessa

SOU 1995:21 Kapitel 3 33

mål kommer till uttryck i Högskolelagens paragraf om mål för grundläggande högskoleutbildning som lyder: "Den grundläggande högskoleutbildningen skall, utöver kunskaper och färdigheter, ge studenterna förmåga att självständigt lösa problem samt förmåga att följa kunskapsutvecklingen, allt inom det område som utbildningen avser. Utbildningen bör också utveckla studenternas förmåga till informationsutbyte vetenskaplig nivå. 1 kap. 9 § Genom Högskoleförordningens föreskrifter kraven för olika examina sedan, vilket det också om ges hänvisas till i propositionen, ytterligare innehållsliga mål för olika utbildningar. Dessa föreskrifter är relativt ingående och konkreta. Vad den statliga budget- och styrfilosoñn förutsätter är emellertid mål i annan bemärkelse, nämligen mål för den anslagsñnansierade en verksamhetens omfattning, inriktning och resultat. Det närmaste man kommer detta är de utbildningsuppdrag som ges till respektive universitet och högskolor. Som målangivelser är utbildningsuppdragen inte heltäckande: De krav på examina som där anges, motsvarar bara lite drygt hälften av den nonnala årliga examinationen. Ungefär 33 000 examina avläggs nu varje år vid svenska universitet och högskolor. De examinationskrav som anges i utbildningsuppdragen är begränsade till de mer

omfattande examina mer än 120 poäng och uppgår sammanlagt till ca

18 000 examina per år. Fördelningen av ersättningsbara helårsprestationer mellan utbild- ningsområden, också i utbildningsuppdragen, är inte bindansom anges de för inriktningen av utbildningsutbudet och kan därför inte heller ses som en formlig målangivelse. Utbildningsuppdragen har således snarare karaktären av restriktioner för universitetens och högskolornas planering och verksamhet än av samlade mål och resultatkrav från regeringens och riksdagens sida.

Utbildningsuppdragen och utbildningsutbudet

I princip skall utbildningsuppdragen från statsmakterna vara treåriga. Redan under den första treårsperioden har dock regering och riksdag i flera fall gått in och ändrat i de planeringsförutsättningar som uppdragen ger. Regering och riksdag är naturligtvis formellt sett i sin fulla rätt att göra detta. Samtidigt försvinner en del av själva grundtankama i systemet, om de successiva förändringarna blir alltför många och detaljerade. Vid universitet och högskolor har det väckt viss irritation att förutsättningarna på detta sätt ändrats. Exempel beslut från statsmakterna under den pågående treårsperioden är beslutet om minskad utbildnings-

34 Kapitel 3

volym inom läkar- och tandläkarutbildningen och det detaljerade beslutet om särskilda insatser inom distansutbildning.

Examina

Totalantal

I utbildningsuppdragen beställer statsmakterna av varje universitet eller högskola ett visst totalantal examina omfattande minst 120 poäng. Examina av denna omfattning har varit och är olika vanligt förekommande inom olika utbildningsområden. Examenskraven har satts med beaktande av det hittillsvarande utbildningsutbudet. Kraven på examina i förhållande till tänkt verksamhetsvolym, mätt i antalet helårsstudenter som kan ge ersättning, skiljer sig därför mycket mellan lärosätena. Högst är kraven för universiteten, dock något lägre för Stockholms universitet. För de mindre och medelstora högskolorna är examenskravet i förhållande till totalantalet helårsstudenter markant lägre. Examenskraven kan också sättas i relation till antalet ersättningsbara

helårsprestationer som också anges av statsmakterna. Då kan examens-

kravet sägas ge en riktpunkt för hur stor del utbildningsutbudet av som bör komma till användning inom längre examensstudier eller, omvänt, hur stor andel som kan avse kortare högskoleexamina än 120 poäng eller fristående kursstudier. Även mätt på detta sätt är kraven på universiteten betydligt mer ingripande än på de mindre och medelstora högskolorna. Drygt en tredjedel av de maximala helårsprestationema vid universiteten måste tas ut i form av en examen omfattande minst 120 poäng ofta också i form

av en viss av statsmakterna beställd jfr nedan för att universi-

examen, tetens examenskrav skall uppfyllas. För de högskolor innefattar de som gamla universitetsfilialema, dvs. högskolorna i Karlstad, Växjö och

Örebro, ligger examenskraven något lägre i det närmaste

men samma nivå. För flertalet av de övriga mindre och medelstora högskolorna är kraven, mätt på detta sätt, väsentligt lägre. För några är kravet på examina av denna omfattning så lågt fem procent helårsprestatiosom av nema. Skillnaderna i examenskrav är inte bara intressanta i sig. Det är som viktigt att uppmärksamma är också de olika förutsättningar för flexibilitet i utbildningen och utbildningsplaneringen dessa skillnader kan som ge. Större utrymme för kortare utbildningar och fristående kurser, något som utbildningsuppdragen ger de mindre och medelstora högskolorna,

kan kanske ge större utrymme också för experimenterande och förnyelse

Kapitel 3 35

av olika slag. VHS har i årsrapport för universitet och högskolor 1993/94 jämfört antalet examina om minst 120 poäng med en tredjedel av examenskravet för hela treårsperioden 1993/94 1995/96. Det faktiska antalet examina var 16 693, en tredjedel av periodens examenskrav var 18 320 examina, dvs. ligger något under kravnivån. Det bör emellertid noteras att man systemet inte innehåller vare sig sanktioner eller belöningar relaterade till examenskravet.

Särskilda examina

statsmakterna också hur många det totala antalet beställda anger av examina skall vart och ett av vissa särskilda områden, framför som avse allt vård, undervisning och teknik. I varje fall för några av lärosätena har statsmakterna därigenom i praktiken intecknat en inte oväsentlig del

av utbildningsutbudet.

Av de samlade exarnenskraven har statsmakterna genom beställningar

av olika särskilda examina intecknat ungefär hälften. Andelen varierar

mycket mellan universitet och högskolor, från att vara helt dominerande, 85-95 % av antalet beställda examina, för vissa högskolor t.ex. Högsko-

lan i Luleå, Högskolan i Gävle/Sandviken till noll för t.ex. Stockholms

Universitet och några av de mindre och medelstora högskolorna. Av

universiteten har Linköpings Universitet den största andelen preciserade examina, två tredjedelar av hela examenskravet. För de specialinriktade högskolorna t.ex. Kungl. Tekniska högsko-

lan görs normalt inte någon precisering av examenskravet detta sätt,

vilket ligger i sakens natur. Verksamheten vid dessa högskolor är i sig så avgränsad att den definierar vilka examina och vilken inriktning av dessa, som utbildningsuppdraget avser.

Utbildningsområden

För många av högskolorna, både större och mindre, bestäms inriktning-

en av utbildningsutbudet redan genom avgränsningen av högskolans verksamhetsområde. Det gäller t.ex. Kungl. Tekniska högskolan, Karolinska institutet, ldrottshögskolan och de konstnärliga högskolorna. Universiteten samt de mindre och medelstora högskolorna svarar däremot för utbildning inom flera olika utbildningsområden. Här finns alltså förutsättningar för större rörelsemöjligheter för de lokala

organen.

Statsmaktema skall dock, enligt principerna för det nya systemet, svara för övergripande beslut om fördelningen av utbildningsutbudet mellan

36 Kapitel 3

olika utbildningsområdena jfr 1992/93:169. Några fonnliga prop. föreskrifter att utbildningsutbudet skall ha viss fördelning om en ges emellertid inte. I regleringsbreven anges för varje universitet och högskola det högsta antal helårsprestationer inom olika utbildningsområden, ersättsom ger ning. Det högsta antalet ersättningsbara helårsprestationer anges för fem utbildningsområden/grupper av utbildningsområden:

humanioralteologi/ j uridik/samhällsvetenskap, naturvetenskap/teknik/farmaci/vård, medicin, undervisning samt övrigt.

Den områdesfördelning som ligger häri är inte bindande för universiteten och högskolorna annat än just detta, i och för sig så vikgenom nog tiga, att andra prestationer inte ger ekonomisk utdelning. Summan av ersättningarna för alla utbildningsområden inte ryms inom takbeloppen, de högsta samlade anslagsbeloppen kan utgå till som varje universitet eller högskola. Genom denna konstruktion skall universitet och högskolor, enligt 1992/93: 169 s. 2, stimuleras till prop. prioriteringar mellan utbildningsområdena. Alldeles logiskt förefaller inte detta i ljuset att det tidigare i proposition betonats att av samma utbildningsområdena skall vara den lägsta nivå för vilken statsmakterna anger kvantitativa mål avseende helårsprestationer s. 15. Det förefaller oklart var systemkonstruktörema menat att ansvaret för områdesfördelningen egentligen skall ligga. Statsmaktemas prestationsangivelser har självklart stor betydelse för den lokala utbildningsplaneringen: Maximitalen inkomstmöjligheter ger att utnyttja. Arbetsinsatser ger inte ekonomisk utdelning de inte om stämmer med områdesbeställningama i regleringsbrevet. Det kan kanske vara enklast att erövra hela sitt möjliga anslag håller sig till den om man produktmix" som ligger i maximitalen. Det är vid universiteten och vid de mindre och medelstora högskolorna som omfördelningar mellan utbildningsområden egentligen kan göras. Andra lärosäten har utbildning bara inom ett område. Ett studium de av faktiskt redovisade helârsprestationema för läsåret 1993/94 vid universiteten och de mindre och medelstora högskolorna visar att fördelningen mellan utbildningsområdena mycket nära ansluter till statsmaktemas fördelning för treårsperioden av maximalt ersättningsbara prestationer vid dessa lärosäten. Andelen obetydligt högre för humaniora, juridik, var samhällsvetenskap och teologi och för undervisning samt obetydligt

Kapitel 3 37

lägre för naturvetenskap, teknik och medicin. Huvudintrycket är att statsmaktemas fördelning, trots att den inte är formellt bindande, har

varit ett kraftigt styrinstrument.

Fördelning av helårsprestationer mellan utbildningsområden

%

Regleringsbrevet Faktiska prestationer

1993/94 humaniora, juridik, sam-

Samtidigt måste det erinras att områdesfördelningen i statsmakom ternas beslut i mycket ansluter till tidigare verksamhet vid respektive

lärosäte. I det korta perspektivet är det givetvis svårt att göra omfördelningar. En ytterligare bidragande orsak till att områdenas andelar blir

desamma i regleringsbrevet kan också den tendens till ökad som vara

sektorisering kan vid lärosätena. Universitetens och högskolor-

som ses nas organisation med nämnder och, nu ofta administrativt förstärkta,

kanslier i huvudsak organiserade efter indelningen i utbildningsområden

bäddar inte för avvikelser från en officiellt redovisad fördelning i termer dessa områden. Alla inblandade känner genom fördelningen i regleav

ringsbrevet till facit och kan bevaka så långt möjligt får sin

att man del verksamhet och anslagsmedel. av

Utbildningsuppdragens beställningar i jämförelse med tidigare system

Även examenskraven och föreskrifterna i fråga prestationsersätt-

om om

ningar ger restriktioner för en betydande del av utbildningsutbudet, är det ändå klar skillnad mot den tidigare regleringen av utbildningsut-

budet.

I regleringsbrevet för budgetåret 1992/93, det sista året i det gamla

systemet, anges antalet nybörjarplatser för mer än 120 olika utbildningslinjer. I många fall var antalet platser på varje linje ytterst begränsat,

bara något tjugotal regleringsbrevsbesluten hade således en mycket

detaljerad karaktär. Det sammanlagda antalet nybörjarplatser, som preciserades detta

38 Kapitel 3 sou 1995:21

sätt, var drygt 38 000. Samtidigt hade universitet och högskolor också

enligt föreskrifter i regleringsbrevet sammanlagt 47 520 ársstudieplat- ser på lokala och individuella linjer samt fristående kurser, dvs inom ut-

bildningar där lokala beslut avgjorde inriktningen. Dessa båda siffror är inte direkt jämförbara. Nybörjarplatsema är inledningen till utbildningar av varierande längd, normalt dock fleråriga. Hela antalet årsstudieplatser

vid universitet och högskolor ungefär 160 000. Det fria utbildvar

ningsutbudet i form av kurser och lokala och individuella linjer utgjorde

således ungefär en tredjedel av detta, medan statsmakterna detalgenom jerade beslut föreskrifter för två tredjedelar utbildningsutbudet. gav av Det är svårt att motsvarande sätt kvantifiera det fria respektive

beställda utbildningsutbudet i det systemet. Om jämförelsen görs

nya med statsmaktemas beställda examina i relation till antalet helårspresta-

tioner som ger ekonomisk ersättning, så blir rollerna omkastade.

nu

Statsmaktema programmerar med detta mått mätt ungefär tredjedel

en av utbildningsutbudet och lämnar två tredjedelar till den lokala planeringen. Om bara tar hänsyn till de preciserade examina beställs man som

av statsmakterna, hälften av antalet examina i utbildningsuppdragen, blir statsmaktemas andel halverad till sjättedel. Men till detta kommer

en den styrning som ligger i områdesrestriktionema för resurstilldelningen.

Dessa har, utan att formellt bindande, stor betydelse för det faktiska

vara

utbildningsutbudet.

Även i det förra skillnaderna systemet var mellan universiteten och

högskolorna stora när det gällde graden av statsmaktemas styrning. De

motsvarade också ungefär de skillnader finns mellan lärosätena: som nu Stockholms universitet hade således mycket stor andel sitt en av ut-

bildningsutbud inom det fria området lokala och individuella linjer

samt fristående kurser medan t.ex. Kungl. Tekniska Högskolan hade -

i stort sett hela sitt utbildningsutbud föreskrivna utbildningslinjer.

"Prislapparna" och omfördelning av resurser

Att fritt använda anslagen till olika typer verksamhet och slag av av

kostnader inom ett utbildningsområde har sedan länge varit de enskilda

universitetens och högskolornas sak. När det gäller förfogandet över resurserna är skillnaden gentemot tidigare system möjligheten att nu

göra omfördelningar mellan utbildningsområden. Tidigare fick universitet och högskolor inte göra omfördelningar mellan de olika utbildningssektorema eller mellan dessa och fristående kurser. I princip är möjligheten att omfördela resurser obegränsad. Flera hinder för det faktiska

nu

utnyttjandet av denna nya möjlighet kan dock ligga i utformningen

av

sou 1996:21 Kapitel 3 39

själva systemet och organisationen. Anslagstilldelningen bygger på prislappar för olika utbildningsom-

råden. Prislappama fastställdes efter ett utredningsarbete som avsåg bl.a. att klarlägga vilka kostnadsskillnader som kan ligga i själva karaktären utbildningen inom olika områden. Resultatet av detta utredningsav

arbete innebar dock i mycket en kodifiering av då gällande kostnads-

nivåer för olika utbildningsområden. Detta innebär att prislappama

skiljer sig avsevärt mellan utbildningsområdena. Det innebär också att de avspeglar en traditionell syn på uppläggning och genomförande av

utbildning inom olika områden.

Om statsmaktemas prislappar faktiskt avspeglar vad olika utbildning-

måste kosta skulle detta naturligtvis innebära starka restriktioner i ar

möjligheterna till omfördelningar. Är prislappama korrekta i

fråga om så måtto att t.ex. naturvetenskaplig utbildning absolut kräver kostnader

på prislappamas nivå, så finns naturligtvis inte stort utrymme för omfor-

delningar för det universitetet eller den högskola som faktiskt vill ut-

bilda naturvetare och få ersättningsbara helårsprestationer inom området.

Möjligheterna till omfördelningar påverkas också av indelningen i högskoleenheter. De lärosäten bara skall bedriva verksamhet inom som

ett utbildningsområde har självfallet inte samma omfördelningsmöjlig-

heter som lärosäten med bredare utbildningsutbud. De lärosäten som

bara har utbildning ett slag kan inte sätta någon annan utbildnings-

av standard än den motsvarar statsmaktemas prislapp. Detta kan samtisom

digt påverka valmöjlighetema för andra lärosäten. I praktiken kan det

svårt att avsätta lägre för motsvarande utbildning. vara resurser Även själva beteckningama på prislappama de är knutna till de -

olika utbildningsområdena kan i sig innebära en låsning. Med mer

neutrala beteckningar, t.ex. 1 skulle kanske omfördelningar under- lättas.

Särskilda åtaganden

Regleringsbrevet är inte heller i det nya systemet fritt från specialföre-

skrifter från regeringens sida. Universitet och högskolor har, utöver utbildningsuppdragen, givits ett stort antal s.k. särskilda åtaganden. Ofta, inte alltid, särskild men ges ersättning för dessa. Ibland har ersättningen beräknats inom ramen för pengsystemet, ibland utgår den som ett särskilt belopp tilldelat av rege-

ringen. Under treårsperioden 1993/94 1995/96 har alla universitet och

högskolor, med undantag av Dramatiska institutet, Idrottshögskolan,

40 Kapitel 3

Operahögskolan och Teaterhögskolan, ett eller flera särskilda åtaganden. De stora universiteten hade många sådana åtaganden: t.ex. Stockholms universitet tio och Uppsala universitet åtta. Det vanligaste särskilda åtagandet gällde skyldighet att anordna behörighetsgivande förutbildning s.k. basår av viss omfattning. Enligt uppgifter från VHS hänfördes läsåret 1993/94 sammanlagt 3 61 1 helårsstudenter 1,6 procent av samtliga till sådana särskilda åtaganden, som avsåg anordnande av viss utbildning och för vilka särskild ersättning erhållits. De särskilda åtagandena kan också innebära till exempel uppdrag att, utan särskild ekonomisk ersättning, utveckla speciell utbildningsinen riktning eller ordna utbildning inom ett eller flera angivna ämnesområden, dvs. klara direktiv för universitetets/högskolans utbildningsplanering, vilket får sägas vara i strid med den principiella rollfördelningen mellan statsmakter och lärosäten. Den totala omfattningen av de särskilda åtagandena eller deras del av lärosätenas verksamhet går knappast att kvantiñera, eftersom de är av så olika slag.

Belopp till regeringens disposition

Öronmärkningar, dvs. beloppsmässiga markeringar för olika ändamål,

förekommer inte under universitetens och högskolornas anslag till grundutbildningen annat än i form av de särskilda åtagandena. En stor beloppsmässig öronmärkning ligger däremot i att regeringen svarar for den direkta fördelningen av medel till vissa ändamål. Denna teknik kom att tillämpas i ökande omfattning under åren fore 1993 och har, trots systemskiftet, bibehållits också efter den 1 juli 1993. Det är definitivt inga oväsentliga belopp regeringen fördelar som direkt till olika aktiviteter vid universitet och högskolor. Det gäller både för den grundläggande utbildningen och för forskning och forskarutbildning. För budgetåret 1994/95 fördelade regeringen genom beslut i regleringsbrevet eller senare i det närmaste en miljard kronor. Huvuddelen av detta avsåg den grundläggande utbildningen. Det innebär inte bara att en betydande del är centralstyrda, utan också att av resurserna information tillgängliga når de berörda ett mycket sent om resurser stadium av den lokala planeringsprocessen. RUT-93 har i betänkandet SOU 1994:153 Ett nytt högskoleverk framhållit att universitetens och högskolornas i så stor utsträckresurser ning som möjligt bör kanaliseras via respektive lärosätes anslag på statsbudgeten, vad gäller grundutbildningen inom ramen for det nya systemet för resurstilldelning.

Kapitel 3 41

Andra begränsningar i universitetens och högskolornas

rörelsefrihet

Statsmakternas föreskrifter

finns fortfarande reglering har stor be-

I Högskoleförordningen som

verksamheten och resursutnyttjandet vid universitet och tydelse för

högskolor. Exempel detta är reglerna om lärartjänster.

Signaler från statsmakterna

har helt uppenbart något kluven inställning både till Statsmaktema en universitetens och högskolornas frihet och till studenternas fria val. I skall universiteten och högskolorna bestämma och studenternas princip önskemål Samtidigt har statsmakterna mycket bestämd vara styrande. en vilka utbildningar de studerande borde ägna sig åt. Det uppfattning om teknisk eller naturvetenskaplig utbildning står i centrum. är just nu som Angelägenheten att prioritera detta betonas ständigt. av I l992/93:169 Högre utbildning för ökad kompetens angavs prop. önskvärda dimensioneringsförändringar bland annat ökning av som utbildningar i allmänhet och utbildningar

civilingenjörsutbildning, långa

borde, enligt propositionen, bland inriktade mot näringlivet. Vidare läkare, tandläkare, fritidspedagoger och förskolläannat utbildningen av

rare minskas. A till i Vissa, inte alla, dessa förändringar kommer uttryck men av beställningar vissa examina. Riktlinjer av detta slag statsmaktemas av sida naturligtvis, oavsett deras formella status i från statsmaktemas är i praktiken bindande för beslutsfattarna på myndighetsnivâ. styrsystemet,

Långsiktiga bindningar

och har långsiktiga bindningar i personal och Universitet högskolor bindningar är i mycket följd beslut, t.ex. om inlokaler. Dessa en av rättande regering och riksdag fattat under ett tidigare, av tjänster, som centraliserat Här finns alltså ett betydande kvardröjande mer system. inflytande för statsmakterna.

42 Kapitel 3

Nedskärningar

Såväl grundläggande högskoleutbildning

som forskning och forskarutbildning blir nu genom beslut statsmakterna föremål för av nedskämingar. De förändringar som detta medför kan göra universitet och högskolor mindre benägna att utnyttja rörelsefriheten för inte absolut nödvändiga omprioriteringar. Sådana skulle innebära att ytterligare områden drabbades av nedskärningar med de problem detta medför för lärosätesom na, inte minst i deras roll arbetsgivare. som

Ny frihet

Friheten för universitet och högskolor har förvisso ökat i det nya syste-

met. När det gäller utbildningsplaneringen är skillnaden den

stor, men lokala friheten har ändå rad begränsningar. I andra delar en är förändringarna kanske inte så dramatiska det ofta framställts. Universitet som och högskolor hade till exempel stor frihet redan tidigare när det gällde budgetfrågor.

Den nya friheten har dock marknadsförts väsentligt bättre än tidigare system. Uppmärksamheten kring universitetens och högskolornas frihet kan ha lett till att förändringarna upplevs vad de som större än egentligen är, bland annat genom att först upptäcker och man nu utnyttjar rörelsefrihet formellt haft länge. som man

3.4 Förändringar i verksamhet, budget och resursanvändning

Förändringar på kort och lång sikt

Verksamheten vid universitet och högskolor ändras av naturliga skäl relativt långsamt. Det gäller både utbildning och forskning. Det tar tid att planera, organisera och informera utbildningar. Motsvarande om nya gäller för forskningen. Pågående verksamhet måste slutföras innan ny kan påbörjas, i varje fall i större omfattning, och detta kan ta lång tid. Många läsningar kan finnas hindrar eller fördröjer som förändringar. Resurser är uppbundna i långsiktiga åtaganden, i t.ex. högt specialiserade tjänster med stor anställningstrygghet.

Inget av detta obekant för beslutsfattarna bakom universitetsvar och högskolereforrnen. I prop. 1992/93: 169 7 sägs Det t.ex.: är möjligt att effekterna av den studieordningen inledningsvis inte blir dramanya

Kapitel 3 43

tiska. Skillnaderna kommer emellertid att framträda och bli alltmer

betydelsefulla efterhand. Olika universitet och högskolor kommer att välja utbildningsprofiler anpassade till de förutsättningarna. Kon-

egna kurrensen studenterna kommer att leda till lösningar bättre om som tillgodoser olika krav kommer att finnas i den framtida mycket som

heterogena studentpopulationen. Utbildningsprofiler helt och vitt

av nya skilda slag kan förväntas växa fram.

3.4.2 Orsaker till förändring

Förändringar i universitetens och högskolornas omvärld ger givetvis

kontinuerligt förutsättningar för och leder till förändringar i verknya

samheten, oavsett vilka regelsystem statsmakterna satt upp för denna. Det ligger i sakens natur att sådana förändringar får allt större betydelse längre tidsperiod studeras, de kan inte bortses från ens i det

som men

ligger i utredningsuppdraget. Det skulle ha blivit treârsperspektiv som

förändringar i alla fall, oavsett reformer.

Under den aktuella perioden har universitet och högskolor påverkats

rad betydelsefulla händelseförlopp: Lågkonjunkturen tillsammans

av en med strukturella förändringar på arbetsmarknaden ledde till en för svensförhållanden dramatiskt ökad arbetslöshet. Även akademiker, och i ka

synnerhet nyutexaminerade akademiker, drabbades detta. För univer-

av sitetens och högskolornas del medförde detta tendens till att stanna en kvar. Studenterna fortsatte studierna efter det att de tagit ut examen eller skulle ha kunnat Konkurrenssituationen ledde bland ta ut examen. också till ökat intresse för kvalificerade studier C- och Dannat mer mva.

De årskullar, aktuella för högre utbildning, var osedvanligt

som var

stora. Samtidigt minskade den andel av männen som genomförde värn-

pliktstjänstgöring. Gymnasieskolan förändrades. Ett utbud av kurser inom vida program

de tidigare linjerna. Betygssystemet ändras. Förändringarna i ersatte

gymnasieskolan genomförs successivt och har ännu inte fullt ut nått

universitet och högskolor. Därtill kommer statsmaktemas beslut utbyggnad av högskoleut-

om

bildningen. Särskilda insatser inom högskoleutbildning har också gjorts arbetsmarknadsskäl. Sammantaget har en kraftig expansion ägt rum

av

har berört i stort sett alla universitet och högskolor. Som exempel

som kan nämnas att antalet helårsstudenter vid Lunds Universitet ökade med

34 % under femårsperioden 1990-1995. Huvuddelen av ökningen har avsett samhällsvetenskaplig och humanistisk utbildning.

44 Kapitel 3

3.4.3 Önskemål

om förändringar

Omfattningen av förändringarna efter reformen måste givetvis i ses perspektiv av vilka önskemål förändring faktiskt kan ha funnits om som vid universitet och högskolor. Detta hänger i sin tur samman med om universitet och högskolor tidigare kan ha haft andra uppfattningar än statsmakterna om vilken utbildning bör finnas. Skulle universitet som och högskolor ha velat ha det väsentligt annorlunda, hindrats men av statsmakterna

Statsmaktemas beslut utbildningar och om utbildningsinriktningar togs i det tidigare systemet normalt efter förslag från eller i varje fall hörande berörda universitet och högskolor. av Det var således redan då i mycket dessas vilja kom till uttryck i utbildningsutbudet, som även om det skedde med den fördröjning kravet på statsmaktsbeslut innebar. som Tillgången på resurser satte givetvis gränser, hade gjort så också men för ett lokalt beslutsfattande.

Det finns knappast anledning att tro att det rått några grundläggande skillnader i uppfattning utbildningsutbudets om inriktning mellan statsmakterna och lärosätena. Universitet och högskolor bör således vid övergången till det nya systemet inte ha ruvat på något stort missnöje. Lokalt har därför inte haft anledning utnyttja man att de nya möjligheterna till att snabbt riva och fundamentalt ändra det upp mer befintliga utbildningsutbudet.

3.4.4 Stor och liten:

Universitet och högskolor med skilda förutsättningar

Det svenska universitets- och högskolesystemet omfattar lärosäten som inbördes är mycket olika. Reformens praktiska innebörd skiljer sig en hel del mellan t.ex. landets minsta högskola, Operahögskolan med ett fyrtiotal studerande och avgränsad verksamhet, och det en största universitetet, det i Lund med än 30 000 studerande mer inom åtta fakultetsområden.

Som påpekats i det föregående innebär statsmaktemas utbildningsuppdrag i mycket olika utsträckning bindningar för den lokala utbild-

ningsplaneringen. Den största rörelsefriheten i regel de mindre ges och medelstora högskolorna. De konstnärliga högskolorna är de som minst berörts förändringarna i

av annat än bemärkelsen av den allmänna

påverkan på förändringsklimatet, som i och för sig i vissa fall har haft stor betydelse för utveckling verksamheten. Varken de institutionella av

Kapitel 3 45

eller de utbildningsorganisatoriska förändringarna kan ha inneburit stor skillnad här. Systemet med capita-ersättning för helårsstudenter och per helårsprestationer tillämpas för konstnärlig utbildning först fr.0.m. budgetåret 1995/96.

3.4.5 Utbildningsutbudet

Ett syfte med 1993 års universitets- och högskolereform har varit att stimulera till mångfald i fråga såväl innehåll i som organisation av om verksamheten. Inte många verksamheter har sådan mångfald i innehåll som en universitet och högskolor närmast definitionsmässigt har, även i ett litet land Sverige. Här bedrivs grundutbildning inom ett mycket stort som antal ämnen i form tiotusentals kurser, seminarier etc. Här bedrivs av forskarutbildning inom många hundra olika forskarutbildningsärnnen och forskning inom tusentals olika projekt. Och allt detta ligger i sakens Ändå förutsattes just själva universitetsreformen leda till en i natur. någon bemärkelse ökad mångfald. Ordet mångfald kan i detta sammanhang ha olika betydelser. Det alla universitet och högskolor "kollektivt, dvs. mångskulle kunna avse falden i hela systemet skall öka, även om detta kanske sker genom profilering och specialisering mellan enheterna, så att ett enskilt universitet eller enskild högskola faktiskt får en snävare inriktning och en inom sig minskad mångfald. Eller det skulle kunna tolkas som att en varje universitet och högskola skall öka mångfalden i just sin verksamhet. I konkurrenssituation och i det systemet framhålls att unien - nya versitet och högskolor skall konkurrera med varandra om studenterna kan ligga incitament till båda alternativen. För att konkurrera kan det enskilda lärosätet vilja erbjuda ett så brett utbildningsutbud som möjligt det kan också välja att specialisera och profilera sig. men Beslutsfattama har snarast varit ute efter alternativet profilering mellan lärosätena. 1992/931169 7 skrivs: Olika universitet I prop. och högskolor kommer att välja utbildningsprofiler anpassade till de förutsättningarna. Konkurrensen studenterna kommer att leda egna om till lösningar bättre tillgodoser olika krav som kommer att finnas som i den framtida mycket heterogena studentpopulationen. Utbildningsprofiler helt och vitt skilda slag kan förväntas växa fram. av nya Målet mångfald hänger således också med målet att i samman ökad utsträckning tillgodose studenternas efterfrågan. Men självklart är dessa mål inte definitionsmässigt sammanfallande. Det är långt ifrån

46 Kapitel 3

säkert att studenterna alltid önskar sig alternativ. nya Mer av något som redan finns kan ett lika starkt önskemål. vara

Förändringar i utbildningsutbudet på grundnivån kan

avse examina,

utbildningsprogram eller kurser. En form för förändring givetvis

är

också avveckling utbildningar.

av

Examina

Regeringen föreskriver vilka examina får som avläggas inom den grund-

läggande högskoleutbildning och vilka krav

som skall uppfyllas för

respektive Högskoleverket beslutar

examen. vilka universitet och hög-

skolor har rätt att utfärda de olika som examina.

Det finns tre generella examina:

högskoleexamen, kandidatexamen

och magisterexamen. Därtill finns femtiotal ett olika yrkesexamina.

Magisterexamen

Magisterexamen generell som examen var en nyhet i samband med

1993 års reform. Den omfattar minst 160

poäng och kräver fördjupade studier på 80-poängsnivån i huvudämne. ett Magisterexamen kan utfärdas vid universitet och högskolor som har fasta forskningsresurser samt vid högskolor fått regeringens särskilda

som medgivande. Intresset

för den magisterexamen har visat

nya sig vara mycket stort både från

studenternas och lärosätenas sida. Både vid universiteten och vid de

mindre och medelstora högskolorna

har det bedrivits ett intensivt arbete

med att bredda utbudet kurser av på magistemivå.

Nya examina

Ett universitet eller högskola eller

en för den delen en privat utbild- -

ningsanordnare kan anhålla få erbjuda

- om att examina utöver dem

som man redan har tillåtelse att utfärda. Det kan i så fall

antingen gälla att man vill ha tillgång till

en examen som redan finns upptagen i exa-

mensförordningen eller att föreslår inrättandet

man av en helt ny ex-

amen.

Förslag om förändringar i examensutbudet remitterades inledningsvis

till Kanslersämbetet, varefter regeringen beslutade. Idag beslutar Högskoleverket vidgad rätt utfärda om att befintliga examina, medan

rege-

ringen fortfarande, efter yttrande av Högskoleverket, prövar frågor

om

ändring av uppsättningen examina liksom

om examensrätt för privata

utbildningsanordnare.

sou 1996:21 Kapitel 3 47

Hösten 1995 hade sammanlagt drygt femtio examensrättsansökningar

prövats. Ytterligare ett tjugotal sådana framställningar var under be-

redning. Regeringen hade i sina beslut i samtliga fall följt Kanslerämbe-

tets/Högskoleverkets bedömning. Bara några enstaka av ansökningarna har gällt inrättande av en helt

De flesta ansökningarna går i stället ut på att en redan ny examen. befintlig skall få utfärdas också vid det lärosätet. Huvudexamen egna

ansökningarna inom denna kategori kommer från mindre och

delen av medelstora högskolor och gäller etablerande av magisterexamen eller

grundskollärarexamen för årskurs 4-9. En grupp av ansökningar

annan

har gällt möjlighet att få utfärda magisterexamen inom något konstnär-

ligt ämne. En tredje ansökningar kommer från privata utbildgrupp av

ningsamordnare vill få sin utbildning auktorisera

som

Några större förändringar har således ännu inte gjorts i uppsättningen examina. Den tydligaste förändringen är införandet av magisterexa-

av

inte bara vid universitet och högskolor med fakultetsorganisation

men,

utan också i olika ämnen vid de mindre och medelstora högskolorna.

Utbildningsprogram

De tidigare utbildningslinjema hade ett i princip fixerat utbildningsin-

nehåll, även de i varierande utsträckning medgav alternativa uppom

läggningar utbildningarna. Läsåret 1992/93 fanns 125 centralt in-

av ca

rättade allmänna utbildningslinjer. I anslutning till 1993 års reformbeslut ersattes utbildningslinjema av

utbildningsprogram. Programmen är sammanhållna utbildningar som är

riktade mot vissa yrken yrkesexamen eller yrkesområden. Utbildningshar normalt ett friare innehåll än de tidigare utbildningslin-

programmen

jema, detta kan ibland snarare vara en gradskillnad än en artskill-

men

nad. Den antagits till ett program är antagen till samtliga obligato-

som

riska kurser och till så många andra kurser och Fördjupningskurser som

krävs för examen.

En genomgång de utbildningsaltemativ, för vilka universiteten och

av högskolorna använde sig den centrala antagningen, visar att nästan av alla utbildningsprogram höstterminen 1994 fanns som allmän som gavs linje eller lokal linje med central antagning också inför höstterminen 1992. Däremot fanns inte alla 1992 års linjer kvar i fom1 av program hösten 1994. En viss sammanslagning eller avveckling har ägt run1, me-

dan nyskapelsema varit få. De önskemål om avskaffande av de allmänna linjerna, uttrycktes vissa håll före reformen, var möjligen inte

som

så djupt förankrade. Framför allt förefaller linjerna ha haft och ha stöd

48 Kapitel 3

bland lärare och fakultetsnämnder,

som är de som i första hand måste

anses stå bakom att linjerna i mycket finns kvar

som program. Inom det tekniska området har det gjorts hel del

en namnförändringar programmen. I många fall förefaller förändringen huvudsakligen

vara

språklig. I andra fall är det svårare att utifrån beteckningama

avgöra om

ändringen också avspeglar ett förändrat utbildningsinnehåll.

Huvudintrycket är dock att utbudet också inom det tekniska området är relativt likartat inför de båda hösttenninema 1992 och 1994.

I fråga om ekonomutbildningama har det gjorts

en del specialise-

ringar i förhållande till vad gällde tidigare.

som Nu finns således till

exempel textilekonomutbildning, transportekonomutbildning, program

för europeisk administration. Även

här blir dock huvudintrycket att utbildningsutbudet i mycket är detsamma tidigare.

som

Inom flera utbildningsprogram har nya inriktningar tillkommit. Som exempel på detta kan nämnas inriktning läkemedelsindustri

en mot inom

kemiteknikprogrammet, en naturvårdsproñl inom det matematisk-natur-

vetenskapliga programmet och ett nytt fördjupningsaltemativ

med in-

riktning mot folkrätt och mänskliga rättigheter inom

juristutbildningen

vid Lunds Universitet.

Valmöjlighetema inom är i många fall mycket

programmen stora. Inom programmen är studenterna då i

stort sett garanterade utbildning

med det innehåll de önskar.

Efter den 1 juli 1993 har utbildningar som tidigare var unika för

en

viss högskola tagits också vid andra lärosäten.

upp Ett exempel på detta

är bibliotekarieutbildningen, som tidigare i huvudsak koncentrerad

var till Högskolan i Borås, också finns vid universiteten men nu i Lund och Umeå.

Helt utbildningsprogram finns ofta vid de

nya mindre och medelstora

högskolorna. De nya programmen ofta relativt avser smala utbildningsinriktningar med ett begränsat antal studerande. Som

exempel kan

nämnas programmen inom turismgeografi vid Högskolan

i Karlstad,

kognitionsvetenskap vid Högskolan i Skövde, europeisk

marknadsföring

vid Högskolan i Halmstad och programmet för teknikillustratörer och

teknikredaktörer vid Mälardalens högskola. Det har också inrättats ett antal utbildningar med lokal antagning,

t.ex. ljud/musikteknikerutbildning vid Högskolan i Falun/Borlänge.

En viss uppmärksamhet har ägnats de

nya programmen, vilket möjligen kan ha fått fömyelsen att verka den större än egentligen är. I

relation till hela antalet

utbildningsprogram och framför allt i relation till

hela antalet studerande på är de program nya programmen och studen-

terna på dessa ännu begränsade. På många håll är ytterligare

utbildningsprogram under planering. Den

SOU 1996t:21 Kapitel 3 49

fortsatta utvecklingen av nya utbildningsprogram blir sannolikt beroende

av bland annat hur det ökande mönstret med studier fristående kurser

kommer att fungera, såväl inom högskolan som arbetsmarknaden.

Kurser

Högskoleförordningen föreskriver att all grundläggande högskoleutbildning skall bedrivas i form av kurser. Kurser får sammanföras till utbildningsprogram. 7 kap. 1 § En tydlig förändring inom den grundläggande högskoleutbildningen ligger i ökningen av studier på kurser, som inte ingår i utbildning inom .ett program. Den helt dominerande delen av ökningen studerandean-

av talet mellan läsåren 1992/93 och 1993/94, totalt cirka 16 000 studeran-

de, hänför sig till kursstuderande. Antalet kursstuderande, dvs. studeran-

de som inte var antagna till något utbildningsprogram, var läsåret 1992/93 cirka 76 000 och hade läsåret 1993/94 ökat till cirka 89 000. Av alla helårsstudenter läsåret 1994/95 studerade 60 procent inom program/linjer och 40 procent på fristående kurser. Vid universiteten var andelen programstudenter lägre än vid de mindre och medelstora högskolorna, 52 respektive 63 procent. Skillnaderna mellan de enskilda

lärosätena är stora. Som jämförelse kan nämnas att i mitten av 1980talet andelen program/linje-studenter var 65 procent vid universiteten

och 79 procent vid de mindre och medelstora högskolorna.

Tidigare var det statsmakterna som angav det högsta antalet studie-

platser fristående kurser. Genom statsmakternas beslut gavs inga

riktlinjer för vilka utbildningsområden kursstudiema skulle avse. Nu är ordningen delvis omkastad. Det är universitet och högskolor dock

som med beaktande av statsmakternas krav på att ett visst antal examina skall avläggas avgör hur många skall antas till kurser. Däremot - som

ger beslut av statsmakterna i form av maximeringen per utbildnings-

-

område av ersättningsgrundande helårsprestationer ramar för inrikt-

ningen av kursutbudet.

Kursutbudet

Vilka kurser som skall ges var redan tidigare det enskilda lärosätets sak. Någon sammanställning av alla de kurser som gavs före 1993 finns inte. Det rör sig om flera tiotusental kurser. Det faller utanför ramarna för

RUT-93:s resurser att i efterhand försöka åstadkomma en sammanställ-

50 Kapitel 3

ning, som också skulle kunna fungera som jämförelse med senare kur-

sutbud.

Hur kursutbudet utvecklas efter reformen kommer att bli möjligt att följa med hjälp av undersökningar som nu genomförs av Högskoleverket och SCB. En första redovisning har gjorts avseende läsåret 1993/94. Denna grundade sig en analys av kursutbudet vid 20 lärosäten och

omfattade 20 545 kurser och 28 138 kurstillfällen.

Arbetet med en analys av kursutbudet läsåret 1994/95 pågår. Den

omfattar 26 lärosäten. Antalet kurser och kurstillfällen uppgår till 24 400

respektive 34 660. Huvuddelen 74 procent- av kurserna ligger på A- och B-nivå, 18

procent på C- och D-nivån.

Heltidskursema utgör 78 procent av alla kurser en ökning med ett

-

par procentenheter i förhållande till läsåret 1993/94. Bara fyra procent

av kurserna ges i långsammare takt än halvfart. Enligt redovisningen är andelen helårsstudenter som studerar kurser på kvällstid totalt 6 procent: för universiteten 7 procent, för fackhögsko-

loma under 1 procent och för de mindre och medelstora högskolorna 8

procent. Detta innebär att andelen kvällsstudenter minskat något mellan läsåren 1993/94 och 1994/95. Variationen är stor mellan olika utbild-

ningsområden. I viss mån är det också en samvariation mellan andelen

studenter på fristående kurs och andelen kvällsstudenter: större andel fristående kurser, desto större andel kvällsstudier.

I materialet finns det 1 218 distansutbildningskurser läsåret 1994/95,

642 vid universiteten och 488 vid de mindre och medelstora högskolorna. De största anordnama av distansutbildning är Umeå universitet med

298 kurser och Mitthögskolan med 245 kurser. Sammanlagt 1 008 kurser eller fyra procent av det totala antalet

kurser har genomförts på annan ort än den egna högskoleorten. Antalet

helårsstudenter dessa kurser utgör två procent av det totala antalet

helårsstudenter. Högskolan i Kristianstad, Mälardalens högskola och Kungl. Tekniska Högskolan är de som har de största andelama av

kursutbudet på annan ort än högskoleorten, mellan 31 och 13 procent

av antalet kurser vid respektive högskola.

För läsåret 1994/95 finns det 445 Sommarkurser i materialet: 267 vid

universiteten och 158 vid de mindre och medelstora högskolorna. An-

delen kurser som ges som Sommarkurser har därmed ökat från en halv procent till två procent mellan läsåren 1993/94 och 1994/95.

RUT-93 :s intervjuer vid universitet och högskolor antyder, i varje fall

för vissa områden, en ökad koncentration av kurserna till kärnan i ämnena, back to basics", något som också sägs svara mot studenternas intresse. Omvänt kan detta innebära att vissa nyare kurser, t.ex. med

Kapitel 3 51

tvärvetenskaplig inriktning, fått stryka foten. Små ämnen är känsliga för resurstilldelningssystemet, eftersom de kan ha stora svängningar i tillströmningen. För att komma till rätta med

det har man i varje fall några håll undantagit de mycket små ämnena

från det generella interna resurstilldelningssystemet och fördelar medel

till dessa ur en särskild pott.

Fördjupningskurser

I diskussionen kring det nya resurstilldelningssystemet framfördes farhågor för att utbudet av fördjupningskurser, C- och D-kurser, skulle

komma att minska, eftersom produktiviteten i form av avlagda poäng erfarenhetsmässigt är lägre här. Institutionema, som måste producera poäng för att få pengar, skulle helt enkelt inte ha råd att sådana ge kurser. Av universitetens och högskolornas årsredovisningar framgår att

expansionen av kursstudier utanför programmen inte bara har gällt grundläggande kurser utan också fördjupningskurser, i vissa fall än mer

denna nivå. Många vill nu läsa till magisterexamen. Det har lett till en

ökad efterfrågan på och ett ökat utbud av C- och D-kurser. Här har

reformen således innehållit två motstridiga element. Den nya examen-

sordningen med magisterexamen leder till fler C- och D-kurser.

- -

Samtidigt talar det nya resurstilldelningssystemet emot dem som varande

mer osäkra poänggivare.

C- och D-kursema får stöd av institutionemas egna värderingar.

Kurser på denna nivå är viktiga för identiteten och nödvändiga för

rekryteringen till forskarutbildningen och på sikt ämnets fortlevnad. Det

skall mycket till för inte skall vilja sådana kurser. En vanlig att man ge lösning förefaller vara att man inom institutionerna låter de mer grundläggande kurserna dra poäng och får subventionera Cpengar som och D-kursema.

Fortbildning och vidareutbildning

Enligt föreskrifter i regleringsbrevet skall alla universitet och högskolor bedriva fortbildning och vidareutbildning. Omfattningen utbildning

av

för kontinuerlig kompetensutveckling skall enligt förordningen

om

redovisning av studier m.m. vid universitet och högskolor 1993:1153 anges i årsredovisningen.

Även kurser kan led i fortbildning och

som ses som vidareutbildning, dvs. framför allt kurser kvällstid och högst halvfart, har befarats komma att minska till följd av det resurstilldelningssystemet.

nya

52 Kapitel 3

Diskussionen i samband med reformen har helt uppenbart lett till att insatser för fortbildning och vidareutbildning uppmärksammas uniav versitetens och högskolornas ledningar. Det finns inte möjligheter att exakt, kvantitativt, avläsa situationen före och efter reformen. Av intervjuer och årsredovisningar att döma förefaller mönstret inte entyvara digt. På några håll har dessa aktiviteter ökat. På andra håll har verksamheten minskat, inte bara beroende befarad lägre produktivitet. En viktig orsak har också varit strävan att möta den stora efterfrågan på heltidsstudier från ett kraftigt ökande antal ungdomsstuderande, något som naturligtvis i mycket sammanfaller med önskan att få poängproducerande studenter. Stockholms Universitet till exempel att antalet uppger kurser, som ges på kvällstid, inom samtliga fakulteter fått stå tillbaka för dagtidskurser. Resursema används då, framhåller universitetet, för studenter som i genomsnitt lägger ned arbete på sina studier och därför mer presterar mer. Även kvälls- och deltidskursema subventioneras oña av de- grundläggande heltidskursema. Detta kan medföra olika villkor för utbildningsområdena beroende förekomsten av kurser behöver subsom ventioneras. Göteborgs Universitet framhåller i sin årsredovisning för 1993/94 att, eftersom där den humanistiska fakulteten har den största andelen sådana kurser, det blir ett högre prestationskrav på humanistiska helfartskurser än på motsvarande kurser inom andra fakulteter, den t.ex. samhällsvetenskapliga. Förekomsten kurser, fungerar fortbildning och vidareutav som som bildning, har alltid varierat mycket mellan universitet och högskolor, med det största utbudet vid Stockholms universitet. Skillnaderna torde i varje fall ännu kvarstå. Vissa de mindre och medelstora högskolorav na har dock, redan före reformen men också efter den, ökat sina insatser här. De har också satt i gång utredningar och planering för fortbildning och vidareutbildning, vilket kan komma att leda till ökning under den en närmaste framtiden.

Distansutbildning

Inte heller när det gäller distansutbildning finns något enhetligt mönster.

Några lärosäten har minskat sina insatser, andra ökat dem. Till men exempel Högskolan i Gävle/Sandviken har kraftigt ökat sitt utbud av

distansutbildning. Ökningen var 74% mellan läsåren 1993/94 och

1994/95. Verksamheten för fjärdedel av hela antalet hesvarar nu en

lårsstudenter. Högskolan framhåller själv: Erfarenhetsmässigt

är prestationsgraden lägre än för de reguljära studentema.

Kapitel 3 53

Nya utbildnings- och kursplaner

Föreskrifter utbildningens närmare uppläggning och innehåll ges i om lokalt beslutade utbildnings- och kursplaner. Här hade universitet och högskolor redan tidigare i flertalet fall sedan år 1989 den fulla be- - slutanderätten. Undantagna då framför allt utbildningar för vård- och var undervisningsyrken, där UHÄ fastställde centrala utbildningsplaner. Det har alltså länge varit fritt fram för universitet och högskolor att se över och ändra planerna. Den nya examensordningen har dock utgjort en utgångspunkt för översyn av utbildningsplaneringen och flera lärosäten har därför, i direkt anslutning till puniversitets- och högskolerefonnen, gjort genomgripande förändringar i planerna för utbildningens uppläggning.

Aweckling av utbildning

En form förnyelse och utveckling av utbildningsutbudet är naturligtav vis också att avveckla viss utbildning. Antalet utbildningsprogram är lägre än antalet utbildningsaltemativ inom ramen för linjesystemet. Vid vissa lärosäten slogs linjer ihop till program, andra avvecklades. Inom många områden har studier på enstaka kurser ersatt tidigare linjer. Själva utbildningen behöver således inte ha ändrats, bara den organisatoriska ramen. Vid till exempel Lunds Universitet har ADB-, Arabvärlds-, Förvaltnings-, Hälso- och sjukvårdsadministrations-, Kulturvetar- och Samhällsvetarlinjema och lagts ner ersatts med kursstudier. Vid Göteborgs Universitet har styrelsen beslutat att de fasta utbildningsprogrammen skall begränsas men att övergången från utbildningslinjer och utbildningsprogram till friare utbildningsval skall göras successivt. Längst verkar bl.a. högskolorna i Örebro och Halmstad ha gått som helt och hållet avvecklat linjerna inom det gamla fiLfak-området och infört ett nytt system, som ger studenterna mycket stor frihet att kombinera kurser till examina. Också kurser har avvecklats. Ett visst utbyte sker naturligtvis alltid. Den koncentration till ämnets kämområden, som framhållits på vissa håll, har inneburit nedläggning av kurser inom mer specifika ämnesdelar. En annan utveckling är att vissa kurser förlagda till andra orter än uriversitets/högskoleorten awecklas. Här har kostnadsskäl haft stor betydelse. Dessa kurser skulle ge för låga prestationsersättningar för att motsvara sina kostnader.

54 Kapitel 3

Ökad mångfald

Förvisso har utbildningsutbudet vid universitet och högskolor förändrats

under de senaste åren. En del detta har haft andra orsaker än univerav sitets- och högskolereformen och skulle sannolikt ha genomförts under

alla omständigheter. Den tydligaste förändringen ökningen fria

- av

kursstudier har dock direkt anknytning till refonnen. I vilken utsträck-

ning detta också inneburit en ökad mångfald i betydelsen större inne-

hållslig variation i utbudet av kurser går i varje fall inte för närvarande

att bedöma.

Här kan citeras yttrande från Uppsala studentkår över arbetsrap-

ur port nr 1 från RUT-93: att förändringstakten och fömyelsen är större

när det gäller ledningsstrukturen än när det gäller utbildningsutbudet och studieorganisationen är beklagligt. Det kan dock vara av ett visst värde

att utbudet inte exploderat Det finns inget egenvärde i att det skall finnas uppsjö kurser, däremot är det önskvärt med ett dynamiskt en av och heltäckande utbud.

Anpassning till studenternas efterfrågan

I den tidigare högskolelagen fanns paragraf med innebörd att ut-

en

bildningen skulle planeras med hänsyn till samhällets behov ut-

av

bildade och individemas behov och önskemål. Samma hänsyn skall tagas när resurserna för utbildning fördelas inom högskolan. SFS 1977:218, 7 § Enligt högskolelagen från 1993 skall, så långt det kan ske med hänsyn till kvalitetskravet, högskolorna studenter

som ta emot de sökande som uppfyller behörighetskraven för studierna. SFS

1992:1434, 4 kap. l §. Varken högskolelagen eller högskoleförordningen säger nu något om att utbildningsplaneringen skall beakta sam-

hällets behov utbildade. av

Att utbildningsutbudet skall till studenternas efterfrågan

anpassas angavs som ett viktigt syfte med refonnen. Vid universitet och högskolor borde då detta syfte komma till uttryck

såväl i planeringsprocessen som i utbildningsutbudet: I vilken utsträckning ingår uppgifter om studentefterfrågan i underlaget för planeringsbesluten Hur utbildningsutbudet ut i förhållande till sökandetryck och

ser

studentefterfrågan En särskild fråga är studenternas önskemål vad gäller utbildningens geografiska förläggning. Många studenter vill gärna studera på viss

en

ort och har främst önskemål i fråga vilket utbildningsutbud

om som

skall finnas på den orten. Vissa utbildningsorter är attraktiva än

mer

Kapitel 3 55

andra. Fick studenternas önskemål råda skulle en större del av utbild-

ningsutbudet lokaliseras till dessa orter. Möjligheterna att tillgodose

dessa önskemål avgörs ytterst på statsmaktsnivå och inte genom beslut av de enskilda universiteten och högskolorna.

Utbildningsplaneringen och studenternas önskemål

Har själva planeringsprocessen utformats för att faktiskt kunna anpassa utbildningen till studenternas önskemål Intrycket från RUT-93:s intervjuer, från årsredovisningar och annat material är att utbildningsplaneringen vid universitet och högskolor inte annat än intuitivt tar studentefterfrågan i planeringen, dvs. genom den allmänna bild av sökandetryck de medverkar i m.m., som som planeringen kan ha. Verksamhetsplaneringen är också i tiden helt skild från ansökningsprocessen, som är det enda tillfälle då de studerandes

intresse för olika utbildningar dokumenteras. Någon form av föranmälan

förekommer normalt inte. Någon systematisk dokumentation av intresse och sökandetryck inför just det läsår som planeras ingår således normalt

inte i beslutsunderlaget. Anpassningen till studenternas efterfrågan är heller inte något som universiteten och högskolorna funnit anledning att

särskilt uppmärksamma i sina årsredovisningar.

Anpassning till studentefterfrågan är inte heller en självklar utgångspunkt för den lokala utbildningsplaneringen vare sig i princip eller i praktiken. Till exempel har Dramatiska Institutet, svarar för några

som mycket attraktiva utbildningar, för sin del uttryckligen formulerat som Verksamhetsmål att beakta arbetsmarknaden, bland annat att inte genom utbilda för arbetslöshet, och att visa följsamhet mot arbetsmarknadssitua-

tionen vid dimensionering av utbildning.

Just nu kanske utbildningsplanerama inte behöver bekymra sig så

mycket om studenternas efterfrågan. Allting går att sälja i dagens situation, framhölls vid en av RUT-93:s intervjuer. Efterfrågan högre utbildning är så stor att universitet och högskolor kan vara relativt säkra

att få sökande till vad de erbjuder. Man löper därför knappast några

större risker om utbildningsutbudet, i stället för direkt utifrån stu-

mer

dentefterfrågan, utformas med utgångspunkt till exempel i befintliga

resurser.

Att incitamenten för anpassning till studentefterfrågan kanske inte

skulle fungera omedelbart framhölls redan i förarbetena till refonnen. I det nuvarande starkt översökta högskolesystemet är styreffektema av en studentpeng begränsade. Dessa bör dock öka i framtiden när det ökade

utbudet och den demografiskt betingade minskningen antalet studie-

av

56 Kapitel 3

benägna personer ger en bättre balans mellan utbud och efterfrågan av högre utbildning. SOU 1993:3, s. 16 Detta förutsätter dock att statsmakterna inte universitetens och högskolornas rambetingelser anpassar till sådan ändrad situation. en Om inte utbudet anpassas till efterfrågan, så försöker i varje fall man att anpassa efterfrågan till utbudet. Alla universitet och högskolor gör numera stora marknadsföringsinsatser för att intressera studenterna för lärosätets utbildningsutbud. Gymnasister och andra blivande studenter får påkostat informationsmaterial från universitet och högskolor.

Kommer studenterna in på önskad utbildning

Sökandetryck och utbildningsutbud

Statistiken över antalet sökande plats/antagen nybörjare inom olika per utbildningar ger ett visst mått hur väl utbildningsutbudet är anpassat

till studenternas efterfrågan. Definitionsmässigt fångar detta dock bara

upp intresset för det redan finns och visar inte vilka icke-existeransom de utbildningar, som studenterna skulle vilja ha. Intresset för befintliga utbildningar varierar starkt. De mest översökta utbildningarna är konstnärlig utbildning, informations- och mediainriktade utbildningar, de statliga vårdutbildningama, särskilt läkarutbildningen, beteendevetenskapliga och juridiska utbildningar samt utbildning vid vårdhögskoloma, särskilt sjukgymnastutbildningen. Studenternas preferenser är relativt stabila över tiden och det händer sällan att en utbildning plötsligt ökar eller sjunker markant i popularitet. Ett exempel på att sådant ändå kan inträffa är den kraftiga minskningen av antalet sökande till sjuksköterskeutbildningen inför hösten 1994. Inför höstterminen 1995 steg antalet sökande till sjuksköterskeutbildningen på nytt till över nivån hösttenninen 1993. Det finns också tendens de en att redan populära utbildningarna förstärker sin popularitet hos studenterna. På motsvarande sätt har utbildningsområden med rekrytering svag en tendens till ett mindre antal sökande De mest extrema skillnaderna mellan studentintresse och utbildningsutbud finns inom det konstnärliga området. För bara några att ange exempel: Konstfackskolan hade 2 300 ansökningar våren 1995, ett hundratal studenter togs in; till Operahögskolan sökte 188 nio personer, togs in. Det lägsta sökandetrycket finns inom områdena teknik, språk, data och matematik/naturvetenskap dvs. områden där statsmakterna - sagt sig vilja prioritera utbyggnad. En ökning ansökningarna till samtliga av

Kapitel 3 57

dessa områden sågs dock inför höstterminen 1995. Även inom dessa områden finns dock enskilda program som avviker från det generella

mönstret. Det gäller då oftast specialinriktad utbildning med ett begrän-

sat antal utbildningsplatser.

Antal behöriga förstahandssökande per antagen höstterminerna 1994

och 1995:

Källa: Antagningsåret 94/95, VHS; uppgifter från Högskoleverket

Med hänsyn till sammansättningen av utbildningsutbudet på universitetslhögskole- respektive gymnasienivå är mönstret kanske inte helt överraskande. Under följd år har universitets- och högskoleuten av bildningama inom teknik och naturvetenskap byggts ut. Samtidigt har ungdomarnas val inom gymnasieskolan klart visat att de inte fullt ut delar utbildningsplaneramas prioriteringar. I gymnasieskolans mer direkt studieförberedande del går ungefär hälften av ungdomarna samnu hällsvetenskapliga linjer eller program. En dimensionering strikt efter studenternas önskemål skulle medföra skulle utbilda mångdubbelt fler journalister, konstnärer, skådeatt man spelare, jurister, läkare och sjukgymnaster, eftersom efterfrågan på sådana utbildningar är mycket stor, medan skulle minska utbildman ningen till exempel ingenjörer och grundskollärare med inriktning av mot matematik/naturvetenskap, eftersom det ibland varit problem att fylla samtliga utbildningsplatser på dessa utbildningar.

58 Kapitel 3

Studenterna kan givetvis ha önskemål inte bara vad de vill studeom

ra utan också om uppläggningen utbildningen. En särskild fråga här

av

gäller när utbildningen Under ett år har kurser anordnats

ges. par sommartid. Särskilda medel har anvisats för detta. Sommarkursema har varit mycket eftersökta. Prestationsgraden har dock varit lägre än i den reguljära utbildningen. Detta är förklaring till att sådana kurser inte en förefaller prioriteras lärosätena när, sker, den särskilda fiav som nu nansieringen bortfaller.

Antagna till sitt högst prioriterade alternativ

För studenterna är det intresse inte bara att antas till någon de av av sökta utbildningarna utan också att bli antagen till den utbildning som de valt i första hand. Att stor andel antas sitt högst prioriterade en alternativ skulle innebära god överensstämmelse mellan utbud och en efterfrågan. I VHS:s samordnade antagning kan de sökande välja till tolv upp olika alternativ. Bortåt 60 procent de antagna antas till den utbildning av som de sökt i första hand och 15 procent till den utbildning de sökt i andra hand. Detta har inte förändrats under perioden 1991-1994. Mätt på detta sätt har universitetens och högskolornas anpassning utbildav ningsutbudet till studenternas efterfrågan således varit densamma före och efter reformen.

3.4.7 Vissa

rekryteringsfrågor

RUT-93 skall enligt direktiven också belysa eventuella förändringar vad gäller den sociala, könsmässiga och regionala rekryteringen till högre utbildning. 1993 års universitets- och högskolereform innehöll inga åtgärder som

direkt syftade till att påverka rekryteringen i dessa avseenden. Indirekt

kan reformen naturligtvis ändå få sådana effekter.

En anknytande fråga gäller invandrarna och den högre utbildningen.

Särskilda redovisningar detta finns inte för närvarande, RUT-93 av men

rekommenderar att denna fråga studeras närmare t.ex. Högskole-

av verket.

Vilka förändringar till följd 1993 års reform skulle då kunna

av

tänkas påverka rekryteringen till högre utbildning I första hand är det förändringar i utbildningsutbudet och i tillträdesreglema skulle

som kunna betydelse. vara av

Kapitel 3 59

Utbildningsutbudet

Förändringarna i utbildningsutbudet är, som framgått, än så länge relativt begränsade. Den tydligaste förändringen är ökningen av kursstudier utan anknytning till program. Det finns inget som tyder på att detta i sig skulle vara särskiljande vare sig socialt, regionalt eller könsmässigt. Det finns en tendens till ökning av den traditionellt universitetsliknande utbildningen vid vissa av de mindre och medelstora högskolorna. Det finns inte heller anledning att tro att detta skulle påverka rekryteringen selektivt. Utbyggnaden av teknisk och naturvetenskaplig utbildning ledde till att andelen manliga högskolestuderande ökade något. När man nu ser en viss expansion också inom andra områden, t.ex. samhällsvetenskap, kan andelen kvinnor sannolikt förväntas öka nytt.

Tillträdesregler

En mycket viktig fråga i detta sammanhang är givetvis reglerna för tillträde till utbildningen. Dessa regler har genom reformen i mycket blivit de enskilda universitetens och högskolornas sak. Regeringen beslutar vad som skall gälla för s.k. allmän behörighet. Varje universitet och högskola beslutar sedan de särskilda behörigom hetskrav som skall gälla för olika program och kurser. Varje universitet och högskola beslutar likaså inom vissa i Högskoleförordningen - angivna ramar vilka urvalsregler som skall gälla, när det finns fler sökande än platser. RUT-93 har föreslagit vissa ändringar i tillträdesreglema. Förslagen innebär sammanfattningsvis följande: För all högskoleutbildning skall krävas grundläggande behörighet. Ytterligare behörighetskrav skall därefter normalt uttryckas i form av krav på en av ett antal standardbe-

hörigheter, fastställda av Högskoleverket. Beslut om vilken standardbe-

hörighet som skall användas fattas av universiteten och högskolorna. Reglerna för allmän respektive grundläggande behörighet innebär i sig ett stöd för en icke-selektiv rekrytering i så måtto att i princip all gymnasieutbildning, oavsett vilken linje eller inom vilket program den genomgåtts, skall denna behörighet för högskolestudier. ge Den allmänna/ grundläggande behörigheten öppnar emellertid endast ett begränsat antal studiemöjligheter vid universitet och högskolor. För de allra flesta utbildningar, vare sig man mäter i antal och program kurser eller i antal utbildningsplatser, krävs mer eller mindre omfattande

särskilda förkunskaper. Den som har gått igenom gymnasieskolans naturvetenskapliga program har i regel behörighet för alla universitets-

60 Kapitel 3

och högskoleutbildningar. Eftersom det finns en viss selektion i valet av gymnasielinje/program har preciseringen av kraven för särskild behörighet betydelse för om rekryteringen till högre studier i sin tur skall bli mer eller mindre selektiv. I vilken utsträckning har de särskilda behörighetskraven faktiskt ändrats efter reformen Enligt VHS har friheten för de enskilda universiteten och högskolorna att själva fastställa tillträdesbestämmelser utnyttjats för att profilera utbildningen och närmare tillträdesanpassa reglerna efter utbildningamas innehåll och inriktning. Utvecklingen har präglats av en viss skärpning av kraven. Skillnaderna mellan likartade utbildningar olika orter har också ökat. De största skillnaderna har dock inte utvecklats med avseende på behörighetskraven utan i fråga om meritvärderingen i samband med urvalsförfarandet. Också här har universitet och högskolor frihet att utforma sina egna regler. I högskoleförordningen endast vilka anges urvalsgrunder som får användas, nämligen betyg, högskoleprov, annat särskilt prov, tidigare utbildning samt arbetslivserfarenhet. Vid lika meriter får hänsyn också tas till underrepresenterat kön. Sammantaget har förändringarna medfört att komplexiteten i antagningen Ökat avsevärt. Enligt VHS klarar studenterna idag ofta inte att på egen hand kontrollera att den meritpoäng de erhållit är korrekt. De skärpta kraven för behörighet och urval kan möjligen innebära en tendens till en viss prioritering av dem som gått linjer/program i gymnasieskolan med naturvetenskaplig och teknisk inriktning, där pojkar och högre socialgrupper i regel är överrepresenterade. En stor del av antagningen nära hälften grundas på högskole- - - nu provet och denna andel kan eventuellt också tänkas öka i framtiden. En sådan ökning skulle då bero förändringar i gymnasieskolan snarare av än av just universitets- och högskolereformen. När högskoleprovet infördes var det bland annat med förhoppning att det skulle bidra till att förbättra den sociala rekryteringen till högre studier. Det finns ännu bara ett begränsat material hur högskoleprovet om fungerar i relation till social bakgrund. I en uppsats av Jan-Eric Gustafs-

son och Anette Westerlund i boken Sorteringen i skolan Robert Eriks-

son och Jan O. Jonsson, 1994 redovisas en studie från högskoleprov 1990 och 199 Studien antyder med de reservationer måste göras - som med hänsyn till att den endast avsåg några få provtillfällen att provet sannolikt inte mer än marginellt fyller den ursprungligen avsedda funktionen att rätta till social snedfördelning i urvalet till högskoleutbilden ning. I andra sammanhang har visats att högskoleprovet också har en viss könsmässig slagsida och tenderar att män; gynna

Kapitel 3 61

Basåret

En behörighetsgivande förutbildning, det s.k. basåret, har införts för att ge dem som har samhällsvetenskaplig eller ekonomisk gymnasieutbild-

ning tillträde till tekniska eller naturvetenskapliga utbildningar vid

universitet och högskolor. De antas till basåret får också garantier som för viss fortsatt teknisk eller naturvetenskaplig utbildning. Kvinnor söker

till basåret i betydligt större utsträckning än de normalt gör till de utbildningar som basåret förbereder för. Efter genom gänget basår fortsätter

kvinnorna också, enligt hittillsvarande erfarenheter, studierna i minst samma utsträckning som männen. Basåret bidrar därigenom till att förbättra den kvinnliga rekryteringen till traditionellt mansdominerade områden. Basåret kan emellertid knappast ses som en del av högskolereformen, det infördes samtidigt. även om

3.4.8 Kvaliteten

Kvalitetsfrågor, kval itetsdiskussion och kvalitetskontroll har i sak även

om de inte gått under just dessa beteckningar alltid varit integrerade -

i universitetens och högskolornas verksamhet.

Få verksamheter blir så granskade och prövade som utbildningen och

forskningen vid universitet och högskolor. Här finns inte bara alla

slutkontrollema i form av tentamina, uppsatsgranskning, disputationer, diskussion kring vetenskapliga resultat etc. Omsorg om kvaliteten ligger

också bakom formerna för tjänstetillsättning och medelsfordelning

liksom besluten om utbildningsplaner och kursuppläggning etc. Därtill kommer, inte minst viktigt, vetenskapssamhällets starka såväl normer, generella som ämnesspeciñka, för hur verksamheten skall bedrivas. Trots detta blev det en livlig diskusson om riskerna för kvalitetsför-

sämring i samband med universitets- och högskolereformen. Det nya resurstilldelningssystemet med dess starka koppling till kvantitativa resultat uppfattades kunna vara en risk för kvalitetsnivån. Så påtaglig

uppfattades denna risk vara att systemet ursprungligen utöver student- peng och prestationsersättning tänktes ha en tredje komponent: kvali- tetspremie. Fem procent av de totala utbildningsresursema skulle till-

delas efter en bedömning av universitetens och högskolornas program för kvalitetsutveckling.

Efter att statsmakterna beslutat att inte införa denna del är nu resur-

stilldelningssystemet egentligen ofullständigt i den bemärkelsen att det bedömdes behöva en kvalitetskomponent, det inte har. Kvalitets-

som nu

premien förefaller emellertid samtidigt inte saknas någon.

av

62 Kapitel 3

De två övriga reformkomponentema för att värna kvalitet i

om högskolans verksamheter kvarstår dock: Varje universitet och högskola har ansvar för kvaliteten i sin verksamhet samt för att ta fram ett egen

eget program för kvalitetssäkring och -utveckling Högskoleverket och

tidigare Kanslersämbetet har till uppgift att vart tredje år granska högskolornas kvalitetsarbete samt att utföra utvärderingar övergriav mer pande slag. Betydelsefulla för upprätthållande kvaliteten är också av

Högskoleverkets och Kanslersämbetets kvalitetsbedömningar i samband

med ärenden om examensrätt och inrättande professurer vid om av

högskolor utan fakultet. Vid alla universitet och högskolor pågår arbete med att komplette-

nu

ra och vidareutveckla redan existerande kvalitetsåtgärder. Särskilda kommittéer och grupper har ofta tillsatts för att driva denna utveckling. Seminarier, workshops och konferenser ägnas åt kvalitetsfrågor. Alltfler institutioner och enheter genomför självvärdering och inbjuder externa

bedömare, åtgärder vidtas för att bättre ta hand studenter och doktoom rander och systematiskt inhämta deras synpunkter på utbildningen.

Dessa och andra slags åtgärder är avsedda att ytterligare stärka med-

vetenheten och omsorgen kvalitet i verksamheten hos både anställda om och studenter.

För att dessa ansträngningar skall leda till utveckling i riktning mot verksamhetens syften och mål krävs också att resultaten uppföljning

av

och utvärdering diskuteras och tillvaratas i samband med planering, arbets- och resursfördelning och redovisning. Högskoleverket genomför f.n. sin första granskningsomgång kval itetsom omfattande ett

av sorgen universitet och fem högskolor samt planerar för granskning ytterli- - av gare sex högskolor under 1996. Bland alla dessa insatser återfinns emellertid mycket litet åtgärder av

för att möta just det farhågoma i fråga resurstilldelningssyste-

som om met faktiskt gällde: sänkta krav studenterna ekonomiska skäl. av

Ytterst få exempel finns således användning externa examinatorer,

av

stickprovskontroller av skrivninger eller liknande åtgärder. Kvalitetsindikatorer och/eller kvalitetsarbete ingår i regel inte heller kriterier

som

för den interna resursfördelningen. Det framhölls emellertid vid RUT-93zs intervjuer att det sannolikt

aldrig tidigare varit så stor medvetenhet angelägenheten att om av

upprätthålla kvalitetskraven. Den uppmärksamhet kvalitetsfrågoma

som

nu fått kan i sig bidraga till att garantera kvalitetsnivån eller t.o.m. höja den. I en intervju hävdades att kraven studenterna höjts den

genom

ökade uppmärksamhet allmänt ägnas utbildningen. Genom

som nu

översyn och nyplanering utbildningen preciseras kraven och då

av en

högre nivå än tidigare. Detta gäller i synnerhet de kraven på

nya upp-

Kapitel 3 63

satser och självständiga arbeten för kandidat- och magisterexamina. I kvalitetsbegreppet ligger inte bara att arbeta bra utan också att göra

rätt saker. Det spelar inte så stor roll om en kurs får fullkomligt lysande

omdömen i kursutvärderingen, om det ändå var något helt annat som studenterna borde ha fått lära sig. Utvärderingar hela linjer eller av program blir också allt vanligare. Detsamma gäller uppföljningar av hur det faktiskt går för studenterna efter avslutade studier. Några mindre

högskolor gör ambitiösa uppföljningar av hur det går för deras studenter arbetsmarknaden. Någon form av motsvarande uppföljning borde kunna göras oftare också för universiteten och de större högskolorna.

3.4.9 Effektivitet och

produktivitet

Universitets- och högskolerefonnen förväntades öka produktiviteten och

effektiviteten i högskoleutbildningen. Antalet studenter och doktorander

som fullföljer sin utbildning skall öka. Verksamheten skall bedrivas mer

effektivt: Prestationsersättningen leder till att lärarstödet utformas ett

sådant sätt att studenterna ges rimliga förutsättningar att vara framgångs-

rika i sina studier. prop. 1993/94:177,s. 39. Man skall få mer för pengarna: Då lärosätenas resurstilldelning görs direkt beroende av antalet registrerade studenter och deras studieresultat och inte som tidigare av planerad verksamhet kommer 5-10 procent fler studenter att

kunna utbildas till kostnad utan att kvaliteten i verksamheten

samma påverkas negativt. ibid. Även kostnadsmedvetandet förefaller ha ökat starkt, än så om syns länge inte några påtagliga effekter av detta slag. Det kommer också att vara svårt att urskilja eventuella effekter av just reformen från till ex-

empel förändringar till följd av statsmaktemas beslut om ändrad ut-

bildningskapacitet och faktorer som kan påverka studenternas egna insatser, t.ex. det dåliga arbetsmarknadsläget. Enligt VHS:s årsrapport antalet helårsstudenter vid universitet var och högskolor läsåret 1993/94 cirka 210 000, vilket innebar en ökning

från närmast föregående år med uppskattningsvis 11 procent. Antalet

fortsätter att öka och uppgick läsåret 1994/95 till 218 000. Hela antalet

registrerade studenter var 256 400 läsåret 1993/94, en ökning med knappt 6 procent, och 269 815 läsåret 1994/95, dvs. en ytterligare ökning med 5 procent. Bakom ökningama ligger såväl beslutad expan-

sion som systemförändringama.

Antalet helårsprestationer uppgick 1993/94 till totalt 172 500, dvs.

82 procent av antalet helårsstudenter. Då områdesindelningen inte stäm-

mer överens med den som gällde tidigare går det inte att göra några

64 Kapitel 3

detaljerade jämförelser bakåt. VHS bedömer dock att prestationerna totalt sett ligger på samma nivå som läsåret 1992/93, året före refonnen,

dvs. de har inte ökat.

Enligt årsrapporten togs 33 500 examina ut under läsåret 1993/94

-

en minskning med knappt 300 examina jämfört med läsåret 1992/93.

VHS påpekar att det tidigare utfärdades många utbildningsbevis från

påbyggnadsutbildningar, vilka inte längre registreras som examina. Detta

innebär ett bortfall uppskattningsvis 1 000 examina jämfört med läsåret 1992/93. Antalet examina ligger kvar samma nivå även läsåret 1994/95.

i Trots statsmaktemas förhoppningar är det inte alldeles entydigt

inbyggt i själva systemet att det leder till expansion och till ökad examination. Det kan finnas alternativ, optimalt utbyte for berörda som ger universitet och högskolor utan att samtidigt leda till ökad utbildningsvolym och examination. Universitet och högskolor skulle t.ex. kunna

tänkas hålla antalet utbildningsplatser nere för att inte få studerande med dåliga förutsättningar, som kan ge större kostnader än intäkter. Det

finns också tendenser till att studerandeantalet begränsas under den

senare delen av planeringsperioden, om man inledningsvis varit fram-

gångsrik i fråga om helårsprestationer och har överskott sådana. av Statsmaktema förefaller ha väntat sig att universitet och högskolor skall göra överintagningar för att vara säkra att kunna åstadkomma erforderliga helårsprestationer. Av RUT-93 :s intervjuer framgick att det inte var ovanligt att institutioner tagit emot fler studenter.

Om överintagningar också leder till "överexamination och därmed till relativt sett billigare utbildning, är det ännu för tidigt att säga något om. Av RUT-93zs intervjuer framgick att i varje fall några institutioner

tvärtom sett en viss nedgång i sin examinationsfrekvens just för att man varit för generös med att ta studenter.

Ett exempel på hur man sett och hanterat överinskrivningar kan

hämtas från Konstfack: Överinskrivningar har gjorts för att man vill

försäkra sig om att uppnå den stora ökning antalet helårsstudenter,

av

som satts som mål för treårsperioden. Överinskrivningama har i första

hand inneburit att utexaminerade studenter antagits till ett påbyggnadsår och att studenter antagits till individuella program. Antagningen till de ordinarie programmen, leder till har inte förändrats nämnsom examen, värt.

Omvittnat har intresset ökat för utbildningen, för undervisningsfrågor

och utvecklingsinsatser och experiment av skilda slag. Det görs fler direkta insatser för att studenterna skall lyckas i sina studier. Större

uppmärksamhet än tidigare ägnas åt hur studenterna klarar studierna. Dåliga skrivningsresultat kan leda till extrainsatser ett systema-

mer

Kapitel 3 65

tiskt sätt än tidigare. Engagemanget har ökat för att C-studentema skall få fram sina uppsatser. Tidigare betraktades detta ofta studentens som ensak och studietiden blev lång. Enligt intervjuad hade insatser inom en institutionen lett till 75-80 procents genomströmning av C-studentema med bibehållande kvalitetskraven. av Insatser av detta slag skulle naturligtvis ha kunnat göras också inom tidigare system, men den nya uppmärksamheten studieresultaten har otvivelaktigt spelat stor roll. Det finns också exempel på att examinationsfonnema ändrats. På sina håll har studieorganisationen ändrats så att moduler 10 eller 20 om poäng nu blivit det vanliga, mot tidigare moduler med lägre poängtal. Tentamina avser nu dessa större IO-poängsmoduler. Det innebär sannolikt i viss mån typ kunskapskontroll. Kortare kurser innebär en annan av naturligen att kunskaperna kontrolleras relativt detaljerat. Tentamina större avsnitt måste göras mer översiktliga, vilket ibland kanske gör det enklare för studenten, men rätt utformade kan de också innebära en mer relevant kontroll tillägnande och förståelse. av

3.5 Förändringar i budget och resursanvändning

Budgeten

Budgetsystem

Hur universitet och högskolor lägger sitt interna arbete med verkupp samhetsplanering och budget har redan tidigare varit och är naturligtvis än mer efter en reform, som betonar friheten, deras sak. I vilken egen utsträckning arbetsforrnema här faktiskt har ändrats har studerats såväl av Resursberedningen som av Riksrevisionsverket RRV. Dessa uppmärksammade framför allt i vilken utsträckning lärosätena i sitt interna arbete tillämpade budgetering efter prestationer med användande av prislappar etc., dvs. en budgetteknik liknande statsmaktemas. I dessa studier kan det nästintill förefalla som om själva syftet med reformen faktiskt var just att införa prestationsbudgetering lokalt. Något sådant syfte har emellertid inte angetts. Och det är heller inte självklart att universitet och högskolor måste arbeta på detta sätt för att uppnå bästa resultat. I praktiken kan inte synsätt och budgetteknik helt renodlavara de. Även i prestationsbudget/prislappssystem ett gör man undantag för att viss verksamhet bedöms nödvändig oavsett den aktuella situationen

66 Kapitel 3 sou 1996:21

med avseende på studerande och resultat. Och även där man inte har en

intern prestationsbudget är man givetvis medveten om att resurserna

totalt sett och därmed också de egna resurserna ytterst är beroende - av prestationerna.

Flertalet universitet och högskolor tillämpar numera någon form av intern prestationsbudgetering, i många fall genom att statsmaktemas

budgeteringssystem används också för den vidare resursfördelningen lokalt. I dessa fall kan man konstatera att statsmakterna i realiteten nu styr än tidigare den påverkan man så sätt utövar på den mer genom lokala resursfördelningen. Något motsvarande normerande inflytande på universitetens och högskolornas interna budgetering fanns inte före 1993. Rent tekniskt har de lokala systemen utformats på olika sätt, t.ex.

att man slår samman studentpeng och prognostiserad prestation-

genom

sersättning till en ersättning. Statsmaktemas prislappar kan också föras

vidare i den interna budgetprocessen med eller utan avdrag för avsättningar till gemensamma ändamål som bibliotek och administration. Successivt förefaller dock den lokala prestationsbudgeteringen alltmer

konsekvent omfatta alla utbildningskostnader, dvs. också kostnader för

gemensamma ändamål och för lokaler.

Den ersättning som universitet och högskolor får för den grundläggande högskoleutbildningen är till skillnad mot tidigare inte kopplad till de faktiska utgifter eller kostnader som utbildningen medför. Om kostnaderna är lägre än ersättningen för studenter och prestationer går uni-

versitetet/högskolan med överskott och om motsatsen är fallet med underskott.

Det nya systemet innebär större osäkerhet i fråga om anslagens

storlek. Många institutioner har därför underbudgeterat och varit mycket

försiktiga med till exempel inköp av utrustning och genom att hålla tjänster vakanta. Det har i vissa fall lett till stora överskott på institu-

tionsnivå. Både 1993/94 och 1994/95 hade flertalet universitet och

högskolor överskott, huvudsakligen genererade på institutionsnivån.

Universitetet eller högskolan klassificerar själv till vilket område och

vilken prisklass en viss prestation skall anses höra. I många fall är klassificeringen givetvis självklar. Andra faller inom en gråzon, t.ex. mellan naturvetenskaplig och medicinsk utbildning där ersättnings-

nivåerna är väsentligt olika. Olika klassificeringar kan innebära stora

skillnader mellan lärosätena när det gäller ersättning för i princip likartade prestationer. Detta har påpekats av RRV i verkets årsrapport 1995.

SOU 1996:221 Kapitel 3 67

Budgetens innehåll

Ersättningsnivån

Det nya systemet innebär en enhetlig resurstilldelning för likartad utbildning oavsett var i landet utbildningen genomförs. Tidigare anslagsni-

våer var summan av en rad historiska beslut och de faktiska styckekostnadema for en och samma utbildning kunde skilja sig avsevärt mellan olika orter.

Omfördelningar

Hur har den faktiska rörelsefriheten för universitet och högskolor med

avseende på de ekonomiska resurserna utnyttjats Universitet och högskolor kan, när det gäller utbildningen, i princip göra två olika slag av omfördelningar av resurser. För det första kan man omfördela utbildningsplatser mellan områden men med bibehållen

resursstandard för de olika utbildningsplatsema. Sådana omfördelningar

har gjorts i mycket begränsad omfattning. För det andra kan man omfor-

dela själva resursstandarden mellan olika utbildningar, dvs. ändra styckkostnadema. Även detta har endast skett i begränsad omfattning,

van-

ligen i form av att vissa ämnen med laborativ karaktär inom humaniora eller samhällsvetenskap fått en högre tilldelning än prislappen för området, t.ex. i nivå med den teknisk-naturvetenskapiga prislappen.

På något håll har man medvetet gått för att få arbetsro att genom

inte göra budgetfrågoma till uppslitande konflikter. Detta utesluter givetvis större omprioriteringar. Resurstilldelningen från statsmakterna,

i form av prislappar och ersättningsgrundande helårsprestationer, blir styrande.

Men även där man inte uttryckligen avstått från omfördelningar är

statsmaktemas prislappar i regel mycket starkt styrande för den interna

resursfördelningen. När det gäller de faktiska resursnivåema, standarden, för olika utbildningar har prislappama ett helt avgörande inflytande.

Arbetet med budget och redovisning

Det nya systemet ställer nya krav på arbetet med verksamhetsplanering och budget. De omfattande redovisningar, som skall lämnas, medför

en

hel del arbete, inte minst på institutionsnivå. Sammantaget uppfattas det nya systemet i varje fall inledningsvis kräva större administrativa

- -

68 Kapitel 3

insatser än det tidigare. Kostnaderna för det administrativa arbetet har nu blivit mer synliga än tidigare, vilket också kan ha bidragit till att arbetsinsatsemas omfattning uppmärksammas. Ett omfattande arbete har lagts ner lokalt på att utforma de administrativa systemen så att begärda uppgifter kan redovisas. Samtidigt med universitets- och högskolereforrnen har nya datorstödda system för ekonomiadministration AGRESSO och uppföljning, t.ex. studiedokumentationssystemet LADOK, införts. Detta har krävt stora inskolningsoch inkömingsinsatser. Det har samtidigt inneburit att man inte alltid kunnat ha fullständig överblick över verksamheten. De Studieadministrativa systemen är beroende systemutveckling gemensamt för av universitet och högskolor. Förseningar i detta arbete har lett till svårigheter lokalt. Universitet och högskolor har i vissa fall grupperat om de tidigare administrativa resurserna. I regel har det då skett genom att delar av den centrala administrationen ställts till fakultetsnämndemas förfogande. Inom institutionerna menar man att det administrativa arbetet ökat väsentligt, men institutionerna har normalt inte fått något direkt tillskott till de administrativa resurserna. Större institutioner har inte sällan prioriterat viss administrativ förstärkning inom ramen för de resurser som man förfogar över.

Redovisning

Det nya systemet innebär inte bara omfattande redovisningskrav med avseende på verksamheten vid universitet och högskolor. Den ekonomiska redovisningen skall också, liksom för andra statliga myndignu heter, utfonnas på ett sätt liknar vad gäller för företagen. som mer som Det innebär bland annat att redovisningen ger en tydligare bild av myn-

digheternas förmögenhetsställning utifrån sedvanlig balansräkning.

en Däremot förefaller det svårt att ur den reguljära redovisningen utläsa vad till exempel olika utbildningar faktiskt kostar. Vill man veta det- t.ex. för att göra jämförelser mellan lärosätena eller för över prislapparatt se

na måste man göra särskilda undersökningar.

-

Några universitet och högskolor har när det gäller den ekonomiska

redovisningen inte klarat RRV:s krav utan fått s.k. revisionsbeoren rättelse. Verksamhetsberättelser och årsredovisningar är i sig ingen nyhet. Universitet och högskolor har successivt tagit fram alltmer genomarbetade och påkostade dokument detta slag. UHÄ gjorde samlade verkav samhetsberättelser för alla universitet och högskolor, uppgift en som

Kapitel 3 69

sedan togs över av VHS och nu Högskoleverket. Dokumenten har sannolikt kunnat förbättras över åren. Fortfarande

är det dock skillnader i utformningen, vilket gör att direkta jämförelser

mellan lärosätena eller samlade bedömningar inte till alla delar kan göras. Mycket av det som angivits som syften med 1993 års universitetsoch högskolereform är kvantiñerbart. Det gäller t.ex. mångfalden i

utbildningutbudet, anpassningen till studentefterfrågan och effektiviteten

i resursutnyttjandet. Trots det, kan noteras, har statsmakterna inte krävt in någon direkt belysning utvecklingen i dessa avseenden. Årsredoav

visningarna är i regel inte heller relaterade till interna måldokument.

Resursanvändningen

Sedan mitten av 1970-talet har universitet och högskolor själva avgjort

för vilka slag av resurser anslagen skall användas. Dessförinnan angav statsmakterna hur mycket som skulle användas till löner och hur mycket till andra driftkostnader, med en rad underuppdelningar och öronmärkningar. Besluten i dessa frågor är normalt också decentraliserade långt ner i organisationen. Undantag har fram till 1993 gällt för professurer, som inrättats av statsmakterna, och lokalkostnader, för vilka särskild beslutsordning en gällt. Även dessa undantag upphävda. Universitet är nu och högskolor inrättar numera och tillsätter tjänster professor. I vilken ut- - - som

sträckning detta utnyttjas behandlas under avsnittet Forskning och forskarutbildning. Fr.o.m. budgetåret 1994/95 förfogar universitet och

högskolor också själva över medlen för lokalkostnader.

Lokalkostnader

Lokalkostnadema svarar för en stor del de samlade kostnaderna och av har hittills varit "fri resurs för såväl institutionen universitetet/en som högskolan i den bemärkelsen att man där inte behövt prioritera dessa kostnader mot andra. Det blir i det perspektivet intressant hur den att se nya lokala beslutanderätten kommer att utnyttjas, när den blir reell,

vilket den kan sägas bli först när de direkt verksamhetsansvariga får möjlighet att väga olika resurser mot varandra. Universitet och högskolor har ännu i regel inte fört friheten att förfoga över lokalkostnadmedlen fullt ut vidare i sin organisation. Även

ner

om lokalkostnadema redovisningsmässigt kan utlagda på olika

vara verksamheter och delar organisationen har det inledningsvis varit av

70 Kapitel 3

universitetet/högskolan centralt som ansvarat för lokalerna. Planering och förberedelser pågår dock för en reell decentralisering inom universiteten/högskoloma också besluten i dessa frågor, ibland av efter en kortare eller längre övergångsperiod med successiva förändringar. Decentraliseringen förefaller bli begränsad till att huvudsakligen avse omfattningen av lokalerna, inte belägenheten av dem, i varje fall inte i form av möjlighet att flytta ut från campus. En fakultetsnämnd/institution kan således få besluta att minska sina lokaler och använda pengarna till annat och vice kan inte besluta att flytta sin versa, men man verksamhet till helt andra lokaler utanför universitets/högskoleområdet. Vid RUT-93 :s intervjuer nämndes bland annat att den snabba anpassningen av resurstilldelningen till studenterna och deras aktiviteter kan bli problematisk med avseende på lokalkostnadema, är långvariga som åtaganden. För t.ex. studerande inom vissa konstnärliga områden är hyrespengen mer än 100 000 kronor per student och år. Förändringar

slår då väldigt hårt. Detta bör dock i perspektiv de ofta än

ses av mer långsiktiga bindningama i personal. Den synpunkten framfördes också att för mycket av lokalkostnadema innefattas i prislappama för grundutbildningen. Vid universiteten och högskolorna med fakultetsorganisation borde mer ha lagts på fakultetsanslagen.

4 och

Forskning forskarutbildning

Forskning och forskarutbildning har endast i begränsad utsträckning berörts av annat än de institutionellt-organisatoriska delarna universi-

av tets- och högskolereforrnen. RUT 93:5 redovisning görs därför här mer kortfattat och översiktligt.

4.1 Utformningen

av systemet

Universitet och högskolor med fakultetsorganisation

I den nya statliga budget- och styrñlosofin ligger att statsmakterna i

stället för att ge föreskrifter för verksamheten skall sätta mål och upp beställa vissa prestationer och resultat från myndigheterna. I reglerings-

breven för budgetåren 1993/94 och 1994/95 följande för forsk-

angavs

ning och forskarutbildning:

Universitet och högskolor skall bedriva effektiv verksamhet på hög internationell nivå. g

Universitet och högskolor skall, med beaktande förutsättningarna

av inom varje fakultetsområde motsv. öka antalet doktorsexamina öka andelen disputerade lärare öka omfattningen externt finansierad verksamhet - av

förbättra informationen om forskning och forskningsresultat bidra

till att antalet artiklar av svenska forskare publicerade i intemationel-

vetenskapliga tidskrifter ökar vidga det internationella forskningssamarbetet.

-

Inför budgetåret 1995/96 utökades den sista punkten med särskilt genom att utnyttja de möjligheter som deltagandet i EU:s forsknings-

program erbjuder.

Enligt förordningen om redovisning av studier m.m. vid universitet och högskolor SFS 1993:1153 skall universitetens och högskolornas resultatredovisning omfatta bl.a. följande uppgifter: antal nyantagna doktorander, hur stor del av examensfordringama doktoranderna har

som

klarat av, avlagda examina samt doktorandemas studiefmansiering. För

72 Kapitel 4

forskning skall redovisas forskningsvolymen uttryckt i antal personår.

4 kap. 3 och 4 §§ Mål och resultatkrav den angivna innebörden måste i princip ockav så ha gällt tidigare, de då inte formellt skrevs i regleringsäven om breven utan var mer eller mindre underförstådda. Naturligtvis ville statsmakterna också före 1993 att universitet och högskolor skulle examinera så många doktorer som möjligt, ha så kvalificerade lärare

som möjligt, ha en forskning på hög internationell nivå etc. Själva det faktum att detta fästs pränt kan dock möjligen innebära en viss

skärpning. Formellt har universitet och högskolor, oavsett vilket planerings- och anslagssystem som gällt, haft stor frihet i fråga om inriktning, uppläggning och genomförande av verksamhet inom området forskning och

forskarutbildning. I praktiken har det naturligtvis funnits en rad hinder

för den totala friheten. Inte minst har tillgången till eller bristen på - resurser satt och sätter gränser. Anslagstilldelningen har varit och är det viktigaste styrmedlet inom forskning och forskarutbildning. I fråga om forskarutbildningen har inga föreskrifter givits om hur många skall antas eller examineras. Omkring år 1990 angavs dock som målet att examinationen inom forskarutbildningen skulle fördubblas fram

till år 2000. Antalet årligen avlagda doktorsexamina var då cirka ett tusen. En fördubbling innebär alltså cirka två tusen examina per år vid

sekelskiftet. Anslagsstrukturen för forskning och forskarutbildning har ändrats i anslutning till universitets- och högskolerefonnen, men innebär i sak fortfarande, det enskilda universitetets eller högskolans perspeksett ur tiv, att såväl de totala resurserna för forskning och forskarutbildning som fördelningen av dessa mellan fakultetsområden är givna genom beslut av statsmakterna. Varje universitet/högskola får numera ett anslag till forskning och forskarutbildning med anslagsposter för vart och ett av fakultetsom-

rådena. Tidigare anvisades ett anslag till varje fakultetsområde med

anslagsposter för vart och ett av de berörda lärosätena. Eftersom det är

riksdagen som beslutar om anslagen och regeringen om anslagspostema

innebär detta, strikt fomiellt, att riksdagen numera svarar för besluten

om forskningsresursemas lokalisering och regeringen för besluten

om

fördelningen mellan olika forskningsområden. Redan i propositionema anges dock hur fakultetsfördelningen är tänkt. Den ligger således implicit i riksdagsbeslutet. Med hänsyn till den lokala planeringen är det också nödvändigt att infonnation om fakultetsfördelningen ges redan i

budgetpropositionen motsv. och inte först i regleringsbrevet.

Fakultetsanslagen och fakultetsorganisationen är i regel gemensamma

Kapitel 4 73

för flera lärosäten, dels det universitet, dit fakultetsnämnden är knuten, dels en eller flera mindre och medelstora högskolor. De mindre och

medelstora högskolorna skall framför allt ha tillgång till en del av de

s.k. rörliga resurserna vars syfte är att ge forskningsmöjligheter innehavare av lektorstjänst. Statsmaktemas fakultetsfördelning är inte helt bindande. Universitet och högskolor får göra omfördelningar mellan anslagspostema till de olika fakultetsområdena motsvarande tre procent av var och en av dessa poster. Detta kan förefalla blygsamt, men tre procent av hela anslagsposten kan vara en betydande del av det belopp som i realiteten är rörligt och påverkansbart ett enskilt budgetår.

En viktig förändring är att tjänster som professor numera inrättas av

universitet och högskolor och inte som tidigare kräver beslut stats-

maktsnivå.

Även för forskarutbildningen

har resurserna avgörande betydelse för verksamhetens omfattning och inriktning. Ett förslag till viss, begränsad,

resultatrelaterad resurstilldelning för forskarutbildningen presenterades av den borgerliga regeringen och godkändes då av riksdagen, men

genomfördes sedan inte. Den socialdemokratiska regeringen föreslog i 1995 års budgetproposition att detta system inte skulle införas, vilket sedan också blev riksdagens beslut.

De mindre och medelstora högskolorna

Frågan om forskning och forskarutbildning vid de mindre och medelstora högskolorna har diskuterats länge. Successivt har resurserna för

olika närliggande ändamål forskningsstödjande åtgärder, forskarut- -

bildning av lärare, forskningsanknytning etc. vid dessa högskolor

byggts ut, de har inte fått egna fasta resurser för forskning i form men

av fakultetsanslag. Med tiden har beloppen till dessa olika ändamål blivit betydande. Åtminstone vissa högskolorna förfogar över

av nu

belopp för sådana ändamål av en storleksordning som motsvarar de belopp som anvisas för vissa fakultetsområden vid ett universitet.

Regeringen har numera också beslutat att, efter bedömning av Hög-

skoleverket, professurer skall kunna inrättas vid dessa högskolor. Fakultetsorganisationen omfattar också de mindre och medelstora högskolorna. Lärare vid dessa högskolor ingår i fakultetema. Lärare vid dessa högskolor tilldelas också medel för forskningstid ur de s.k. rörliga

resurserna inom fakultetsanslagen.

74 Kapitel 4 sou 1996:21

4.2 Statsmaktema och

forskningen vid universitet och högskolor

Den-samordnade forskningspolitiken

De politiska organen i Sverige har haft stora ambitioner att föra en aktiv forskningspolitik. Detta har bland annat kommit till uttryck i vart tredje år återkommande forskningspolitiska propositioner. I dessa har universitetens och högskolornas resurser behandlats tillsammans med inte bara forskningsrådens utan också resurserna för den statligt finansierade sektorsforskningen. Den nya ordning för behandling av budgetfrågor statsmaktsnivå som skall gälla fr.o.m. hösten 1996 förefaller leda såväl till att anslagen till forskning kommer att behandlas i det reguljära budgetsammanhanget både i regeringskansliet och i riksdagen som till att forskarutbildning och grundforskning genom grupperingen i utgiftsområden framför - allt skall behandlas tillsammans med andra utbildningsdepartementala frågor; inte tillsammans med sektorsforskning inom andra departement. Det kan noteras att det inom den nuvarande regeringen inte finns något statsråd som är utsett att ansvara för samordning forskningspolitiken. av

Uppdelningen grundläggande högskoleutbildning -forskning och forskarutbildning

De största statliga forskningsinsatsema anslagen till univergörs genom sitet och högskolor. Det förefaller vara svårt för statsmakterna att hävda att de bedriver forskningspolitik om omfattningen av dessa resurser skulle vara utanför deras kontroll. Det har dock varit och är, disav kussionen att döma, långt ifrån självklart att universitets- och högskoleanslagen uttryckligen skall behandlas i termer av hur mycket som skall till forskning respektive till utbildning. I praktiken har emellertid uppdelningen av universitetens och högskolornas resurser mellan utbildning och forskning, oavsett anslagsstrukturen, länge varit föremål för politiska beslut. Före högskolerefonnen 1977 anvisades medel till universitet och högskolor under fakultetsvisa anslag: två anslag för varje fakultetsområde ett till avlöningar till lärarpersonal och ett till driftkostnader. Det angavs inte uttryckligen hur mycket dessa anslag skulle av som avse grundläggande högskoleutbildning respektive forskning och forskarutbildning. Men samtidigt svarade regering och riksdag för en rad beslut

Kapitel 4 75

som gällde verksamheten. I regleringsbrev gavs ingående bestämmelser för hur anslagen skulle disponeras. Tjänster långt ner i organisationen inrättades genom beslut statsmaktsnivå. Detaljerade föreskrifter angav hur tjänsteinnehavamas arbetstid skulle fördelas på olika arbetsuppgifter. Sammantaget innebar denna detaljerade reglering att resurstilldelningen till de olika verksamheterna och villkoren för dem i hög grad bestämdes av statsmakterna, även om anslagen inte var uppdelade på forskning respektive utbildning. Från 1977/78 har anslagen varit uppdelade i anslag till grundläggande utbildning respektive till forskning och forskarutbildning. Denna uppdelning har inte varit okontroversiell. Ett sammanförande av anslagen till ett enda skulle emellertid innebära att basanslagen för forskning och forskarutbildning exempelvis inräknades som en komponent i ersättningsbeloppen för den grundläggande högskoleutbildningen. Därmed skulle universitets- och högskolestyrelsema göra de resursmässiga avvägningar som nu ligger på statsmakterna. I dagens system är en viktig skillnad gentemot tidigare att inrättandet av professurer nu i princip är en fråga för lokala beslut. Inrättandet av professurer är ett centralt instrument för att åstadkomma såväl bredd som specialisering inom basorganisationen och genom att ämnena för professurema oftast blir forskarutbildningsämnen för att bygga upp en forskarutbildningsorganisation. Tidigare system innebar således att dessa för verksamheten mycket centrala frågor var statsmaktemas beslut.

Fakultetsindelningen

Statsmaktemas övergripande prioriteringar för forskarutbildningen och forskningen vid universitet och högskolor görs nu mellan fakultetsområdena. Denna sedan lång tid etablerade indelning av den vetenskapliga verksamheten är indelningsgrund inte bara för de forskningspolitiska besluten utan också för den lokala organisationen. Fakultetsuppdelningen innebär att det för medelsanvisningen till universiteten används en mer preciserad fördelning än för forskningsrådsorganisationen. Har då de politiska avvägningama verkligen gjorts i termer forskav nings/fakultetsområden Det förefaller, av texterna i de olika forskningspropositionema att döma, trots allt ha varit lättare för politikerna att tänka i termer av olika resursslag. Förslagen har ofta haft formen av fler forskarassistenttjänster 9397 till lektorers forskning, "förmer pengar , stärkta basresurser 99 9, utbyggd studieñnansiering inom forskarutbild- , ningen etc. Besluten om resurser till de olika fakultetsområdena har

76 Kapitel 4

varit summan av ställningstaganden i en rad delfrågor av detta slag. Av anslagstekniska skäl har statsmakterna gjort en uppdelning mellan fakultetsanslagen, detta har kommit ett andra led. Motimen snarare som veringar i propositioner har i regel primärt relaterats till olika typer av resursinsatser. Trots att beslutsstrukturen utformats för att politiska

avvägningar mellan de olika forskningsområdena, har diskussionen således egentligen inte förts i dessa termer.

Statsmakternas styrning av fakultetsanslagen

Under fakultetsanslagen till forskning och forskarutbildning finns i regleringsbreven fortfarande en rad direkta öronmärkningar av gammalt slag, dvs. direkta beloppsangivelser för olika ändamål. Den viktigaste är öronmärkningama för studiefinansiering inom forskarutbildning. Av de samlade fakultetsanslagen tar medlen för studiefinansieringen cirka femton procent, men andelen varierar väsentligt mellan de olika enheterna och mellan fakultetsområdena.

Därtill fanns i regleringsbreven för alla tre åren under perioden

1993/94 1995/96 ett stort antal andra öronmärkningar avseende medlen -

till forskning och forskarutbildning. Många av dessa innebar verkställande av statsmaktsbeslut i samband med den senaste forskningsproposi-

tionen.

Fakultetsanslagen är också i realiteten för lång tid framåt intecknade

till följd av tidigare beslut av statsmakterna. Framför allt innebär de ordinarie professurema omfattande och långsiktiga bindningar. Det senaste beslutet i det gamla systemet av regeringen om vilka tjänster som professor som skulle finnas inrättade vid universitet och högskolor

upptar cirka 1 600 tjänster. Med lågt räknad genomsnittlig kost-

en - nad per tjänst av en miljon kronor för lön och andra kostnader innebär

det att cirka 1,6 miljarder kronor av fakultetsanslagen är styrda dessa

av tjänster. Det är mer än en tredjedel av de samlade fakultetsanslagen.

Sammantaget styrs således runt hälften av fakultetsanslagens närmare användning direkt eller indirekt av statsmaktemas beslut. Om man därtill beaktar den andel av anslagen som avsätts för lokalkostnader och för

gemensamma ändamål som administration och bibliotek m.m. återstår

for fakultetsnämndemas årliga budgetbeslut knappast med fjärde-

än en

del anslagen. Även denna del är ofta relativt bunden i kortare

av ett perspektiv.

Kapitel 4 77

4.3 Förändringar i verksamhet, budget och

resursanvändning

4.3 1 Verksamheten

.

Universitet och högskolor som forskningsinstitut

Fristående forskningsinstitut finns knappast i Sverige. Tanken är att universitet och högskolor skall svara inte bara för sin egen verksamhet

utan också utföra forskning som finansieras av andra statliga myndig-

heter eller av näringslivet. Forskningen vid universitet och högskolor tillförs omfattande resurser via externa finansiärer. Dessa inte bara påverkar verksamhetens omfattning och inriktning direkt. De har också i varierande grad indirekt

inflytande fördelningen av universitetens och högskolornas egna medel för forskning och forskarutbildning. Därtill påverkas änsteorganisa-

tionen och arbetsvillkoren för lärarna. Stora forskningsfinansiärer som

t.ex. de nyinrättade forskningsstiftelsema ställer också krav på särskild utfonnning av organisation och ledningsfunktioner för den verksamhet

som de stödjer.

Universitet och högskolor kan nu bilda bolag för att i en från lärosätet fristående juridisk person bedriva forskning på externa uppdrag.

Även dessa möjligheter i och för sig inte infördes del om som en av

universitets- och högskolereforrnen, ligger de i linje med intentionerna

i denna och tillkom samtidigt med reformen. Bolagsbildningen ökar, men bolagen svarar ännu inte för någon kvantitativt sett betydande verksamhet. En särskild utredning behandlar den samlade statliga forskningsfinansieringen i Sverige. Frågor som hänger samman med den omfattande extemfmansieringen av verksamhet vid universitet och högskolor är primärt en fråga för denna utredning. RUT-93 kan dock konstatera att

universitet och högskolor belastas med allt omfattande verksamhet,

mer som ställer stora och inte sällan motstridande krav.

Forskarutbildningen

Att verksamheten inom forskning och forskarutbildning är i ständig utveckling, oavsett vilka planerings- och styrsystem statsmakterna välj er

att använda, kan exemplifieras med utvecklingen antalet forskarut-

av bildningsämnen.

78 Kapitel 4

Med hjälp av SCB har RUT-93 tagit fram uppgifter utvecklingen

om

av antalet forskarutbildningsämnen. Här visar sig mycket kraftig

en

ökning ha ägt rum sedan 1970-talet. Under den period SCB stude-

som

rat 1974/75-1994/95 har tre skilda planerings- och budgetsystem

- tillämpats centralt för verksamheten vid universitet och högskolor.

Fömyelsen inom forskning och forskarutbildning, den kommer till

som

uttryck i forskarutbildningsämnen, har fortgått oberoende

nya av system.

Läsåret 1974/75 bedrevs forskarutbildning i sammanlagt 342 ämnen. Tjugo år senare, läsåret 1994/95, antalet forskarutbildningsämnen

var

549, dvs. en ökning med drygt 60 procent. Kraftigast ökningen i

var början av 90-talet. Antalet ämnen ökar inom alla fakulteter, ökningmen

en är störst inom samhällsvetenskaplig där antalet forskarutbildningsämnen fördubblats, medicinsk och matematisk-naturvetenskapig fakul-

tet. I särklass flest forskarutbildningsämnen cirka 200 finns inom

teknisk fakultet.

Årligen antas ungefär 2 500 studerande till forskarutbildningen. Med

vissa variationer har antalet varit i stort sett detsamma under de senaste tjugo åren. Antalet ökar något när kommer fram till mitten 90man av talet. Antalet avlagda doktorsexamina och licentiatexamina ökar successivt, vilket är i överensstämmelse med målet att under 1990-talet fördubbla

examinationen inom forskarutbildningen. Antalet forskarstuderande vid de mindre och medelstora högskolorna ökar och uppgick läsåret 1993/94 till omkring 600. Nära 70 procent

av dessa var lärare vid högskolorna ägnade del sin arbetstid som en av

egen forskarutbildningen. De flesta studerar inom det samhällsveten-

skapliga området.

Den ökade intagningen till den grundläggande högskoleutbildningen har inneburit att doktorander i ökad utsträckning används i undervisning

och examination, vilket kan komma att få negativa konsekvenser för

effektiviteten i forskarutbildningen. Naturligtvis

kan det inte heller vara

bra för grundutbildningen med alltför oerfama lärare. I prop. 1992/93:1 s. 62 framhölls att det inte uttryckligen är

som

reglerat står det varje universitet och högskola fritt att besluta själv.

om

Principen, att allt som inte är uttryckligen förbjudet är tillåtet, har utnyttjats i varje fall med avseende forskarutbildningen. Vid ett universitet har man tagit fasta att det inte är förbjudet att avstänga dokto-

rander som inte anses ha tillfredsställande studieaktivitet och resultat. Protester mot detta beslut har dock framförts. Frågan föremål för är nu

rättslig prövning.

Kapitel 4 79

4.3.2 Budget och resursanvändning

Paradoxalt nog har resultatrelaterad budgetering tillämpats på lokal nivå för större eller mindre delar av fakultetsanslagen långt innan statsmakterna började använda sådan budgeteringsteknik för grundutbildningen, där det däremot tidigare inte funnits någon motsvarande lokal praxis. Den prestationsrelaterade fördelningen av fakultetsanslagen har i regel gällt studiefmansieringsmedlen, men ofta också en större eller mindre del medlen i övrigt. På något håll tillämpar man nu den av fördelningsmodell togs fram för den förra regeringen, men som som ratats för fördelning statsmaktsnivå. Den tidigare regeringen införde möjlighet att lokalt besluta om en någon form examenspremie i forskarutbildningen. Denna möjlighet av förefaller utnyttjas ytterst begränsat. Den formellt tillåtna omfördelningen mellan fakultetema på tre procent anslagspostema har så vitt kan bedömas inte utnyttjats maxiav malt något universitet eller högskola. De omfördelningar som gjorts har normalt inte haft formen av direkta överföringar från ett ändamål till ett annat. Tekniken har i stället varit att sätta av belopp till en eller flera potter för fördelning över fakultetsgränsema. På något håll har en proanslagspostema tagits till detta, vanligare har varit mindre becent av lopp.

Redovisning

Ända sedan systemet med skilda anslag för grundläggande högskoleutbildning respektive forskning och forskarutbildning infördes för tjugo år sedan har kritik riktats mot den redovisningsmässiga aspekten av detta. Stora delar fakultetsanslagen ändamål i sin helhet av avser som hänför sig till forskning och forskarutbildning och således inte bör föranleda några redovisningsproblem. Det gäller studiefmansieringen inom forskarutbildningen, lektorers forskning m.m. Anslagen bekostar också resurser, som kan användas såväl inom forskning/forskarutbildning som inom grundutbildningen. I vilken utsträckning dessa resurser skall utnyttjas för olika verksamheter avgörs i samband med budgetering och planering och om inte dessa beslut ändras av de budget- och planeringsansvariga, skall detta ligga till grund för verksamheten och redovisningen. Problem förefaller uppstå genom att man inom institutionerna inte alltid betraktar planering och budgetering bindande beslut, skall avspeglas i verksamheten och i som som arbetsuppgifterna för de enskilda lärarna. I stället menar man att verk-

80 Kapitel 4 sou 1996:21

samheten bör kunna utformas eller mindre oberoende fördelmer av

ningar i budget och andra beslut, bara räcker totalt. Då uppfat-

pengarna

tas redovisningen av den faktiska resursanvändningen problematisk:

som dels skulle den, för att bli korrekt, kräva ett särskilt rapporteringssystem, dels riskerar den att inte stämma med anslagen till olika ändamål.

Vid RUT-93:s intervjuer togs problemen med att få helt

upp en

rättvisande redovisning kostnadsfördelningen mellan grundutbildning

av

och forskning/forskarutbildning. Några större, systematiska fel ansågs dock i regel inte föreligga. Det nämndes att strävan

att engagera pro-

fessorema i grundutbildningen skulle kunna innebära viss

en resurs-

överföring från forskning till utbildning, eftersom professorema normalt budgeteras under fakultetsanslagen och deras undervisningsinsater inte alltid kompenseras budgetmässigt. Till saken hör att universitetens och högskolornas redovisning ofta

inte heller fungerar tillfredsställande, när det gäller att hålla i sär kostnaderna for externt finansierad verksamhet. Kraven från externa finansiärer kommer sannolikt att öka i detta avseende. Som nämnts i det

föregående är det också svårt att direkt ur redovisningen få fram kost-

naderna för olika delar grundutbildningen. Det finns således flera av skäl att se över den ekonomiska redovisningen utifrån såväl universite-

tens och högskolornas omvärldens informationsbehov.

egna som

Resursanvändning

Nya professurer

Rätten att inrätta nya professurer har hittills utnyttjats relativt sparsamt.

Resursläget är naturligtvis viktig faktor här. Antalet professurer

en

ökade budgetåret 1993/94 med 2 procent 45 tjänster jämfört med året

före. Uppsala Universitet svarade för än hälften ökningen. Elva mer av av de ny professurema inrättades för verksamhet vid någon de minav

dre och medelstora högskolorna.

Befordran till biträdande professor

Högskoleförordningen 4 kap. 17 § ger möjlighet att befordra lektorer: Den som i tjänst lektor visat särskild skicklighet får högskolan,

som av inom för sin lektorstjänst, ställning biträdande profesramen ges som sor. Även denna möjlighet har

nya utnyttjats sparsamt såväl vid universiteten som vid de mindre och medelstora högskolorna. Varje universitet och högskola har regler för vad krävs

egna som av

Kapitel 4 81

biträdande professor. Generellt torde gälla att lektom skall ha en en vetenskaplig kompetens långt över docentnivån. Ett annat kriterium är ofta särskild pedagogisk skicklighet. Därtill finns också andra kriterier.

Benämningen biträdande professor är i de flesta fall en ren hederstitel.

Andra tjänsteorganisatoriska förändringar

Den ökade friheten i tjänsteorganisatoriska frågor har lett till vissa

lokala nykonstruktioner, t.ex. i form tidsbegränsade postdoktorala av forskartjänster.

4.4 Samverkan med näringslivet

En viktig del i universitets- och högskolereformen var att utveckla

universitetens och högskolornas s.k. tredje uppgift bl.a. innefattande

samverkan med näringslivet. Bland annat har regeringen 1994 inrättat Teknikbrostiftelser på sju högskoleorter i syfte att effektivisera och

stimulera överföringen forskningsresultat från universiteten till

av m.m. näringslivet. Härutöver har det bildats ett antal holding-bolag för att

bedriva tjänsteproduktion samt kommersialisera forskningsprojekt inom

högskolans Regeringen uttalade sig för att olika sätt förstärka ram. universitetens och högskolornas intresse för att medverka vid teknik-

överföring till näringslivet och att bidra till exploatering av forskarnas

resultat. Lokalt har flera universitet och högskolor sedan 1970-talets början haft särskilda kontaktsekretariat inrättade i detta syfte. På uppdrag RUT-93 har Deputy Managing Director Stuart Bosav worth, Salford University, belyst denna samverkan i Sverige och jämfört den med motsvarande funktioner i främst Storbritannien. Denna utvärdering visar rad kritiska frågor för den framtida utvecklingen av en universitetens och högskolornas kontakter med näringslivet. Framförallt uppmärksammar Bosworth det förhållandet att lärare och forskare inom högskolan är undantagna i den lag gäller för arbetstagares uppsom finningar. De har således full rätt att exploatera sina i tjänsten gjorda uppfinningar utan hinder från universitetet eller högskolan såsom arbetsgivare. Detta s.k. lärarundantag har sin grund i synen på högskolan som

organisation. Den skulle inte överhuvudtaget vara inbegripen i kommer-

siell verksamhet. Om denna har förändrats och statsmaktemas nu syn

förväntningar på högskoleledningama numera är den, att man önskar sig

ett större i dessa frågor, måste nog incitamentsstrukturen engagemang

och eventuellt även lagstiftningen ändras härvidlag. Bosworth anser att

82 Kapitel 4

statsmaktemas riktlinjer till universitet och högskolor bör förtydligas liksom att universitets- och högskoleförbundet har viktig uppgift

en inom detta område bl.a. att ta initiativ till handbok med genom en

rekommendationer för hur dessa frågor bör hanteras. Universitets- och högskoleledningama borde, enligt studien, ta ett större for att

ansvar

bl.a. utveckla de lokala regelsystemen för avtal, kontrakt, patenträttig-

heter m.m. Resultatet studien i sin helhet redovisas i RUT-93zs av

Arbetsrapport nr 6 University-Industry Relationships.

5 Ur studenternas och lärarnas

perspektiv

Ett universitet eller högskola må utåt representeras sin styrelse och en av rektor, det är lärarna och studenterna som utgör universitetet eller men

högskolan och det centrala är deras arbete inom utbildning och forsk-

ning. Vad har då 1993 års universitets- och högskolereform inneburit för de än 15 000 lärare och de cirka 260 000 studenter som finns vid mer svenska universitet och högskolor

5.1 Studenterna

Den utan närmare preciseringar upplysningen att universisom ges en

tets- och högskolerefonn i första hand syftar till att öka friheten skulle

sannolikt förmoda att den ökade friheten gällde studenterna att det handlade ökad frihet att välja vad, var, när och hur man vill studera. om Den ökade friheten emellertid i första hand frihet för universitevar en

ten och högskolorna att organisera utbildningen.

Att öka studentinflytandet samtidigt ett viktigt led i 1993 års var

universitets- och högskolerefonn. Temat hade två grundvariationer: Utbildningsutbudet skulle utformas utifrån studenternas önskemål och

-

efterfrågan.

Studentpengen i resurstilldelningssystemet skulle göra det möjligt för studenterna att rösta med föttema, vilket skulle de enskilda studenge terna ett direkt inflytande. Detta skulle t.o.m. kunna ersätta det mer

formaliserade inflytandet för studenterna kollektivt det obligatoriska

medlemskapet i studentkår skulle kunna avskaffas.

RUT-93 har diskuterat frågorna studenternas situation i det nya

om systemet bland annat vid ett seminarium med företrädare för studenterna vid flertalet lärosäten.

84 Kapitel 5

Studenterna och utbildningsutbudet

RUT-93 har tidigare i betänkandet behandlat utbildningsutbudets an-

passning till studentefterfrågan och kunnat konstatera att några

mer väsentliga anpassningar inte ägt rum.

Variationema har i viss mån ökat när det gäller specialinriktningar och profileringar av olika utbildningar och framför allt, delvis

samman-

hängande därmed, när det gäller behörighets- och urvalsregler.

De nya

tillträdesreglema har blivit synnerligen mångfasetterade, vilket inte bara

har gjort systemet svåröverskådli utan också, preciseringen mer genom

och Variationema i tillträdeskraven, kan ha minskat de faktiska valmöj-

lighetema för många studenter. Skilda, eller mindre starkt profileramer

de, utbildningsinriktningar på olika orter gör det också svårare för

studenterna att byta studieort under studietiden.

Vid RUT-93:s studentseminarium ifrågasattes inte decentralise-

om

ringen gått för långt och därigenom skillnaderna mellan utbildningar

med samma syfte olika orter blivit alltför stora. Inte bara förmen

svåras tillgodoräknande utbildning genomförts på olika orter och

av som

därmed byte studieort under utbildningstiden. Variationema kan

av vara så stora att de blir problematiska också för kommande arbetsgivare. Som

ett exempel nämndes lärarutbildningen, där skillnaderna i uppläggning inte ansågs vara rimliga. Beroende på vid vilket lärosäte utbildningen

bedrivs kan den, enligt studenternas uppgifter, innehålla allt mellan åtta

och trettio poäng i pedagogik. Utbildningen bedrivs såväl i form

av

sammanhållna lärarprogram i form fristående kurser avslutade

som av

med ett års särskild lärarutbildning. Olika betygsskalor används vid de

olika lärosätena. Hur skall arbetsgivaren kunna bedöma allt detta, var den retoriska frågan från studenterna.

Studenterna som deltog i RUT-93:s seminarium befarade att arbets-

marknadssituationen och den stora konkurrensen jobben kommer om att

göra magisterexamen till den reguljära Rimligheten detta

examen. av ville man definitivt ifrågasätta. Både samhället och individerna riskerar

stora kostnader för vad som i realiteten kan överutbildning. Möjlig-

vara

heterna att garantera kvaliteten, även magisterutbildningen blir

om en

massutbildning, ifrågasattes också. En förändring med klara konsekvenser för de enskilda studenterna är den ökade omfattningen studier utanför linjer och Även

av program. om studenterna ofta har vissa garantier att få fortsatta inledda studier i ett ämne på B- och C-nivå, löper de stora risker att inte kunna genomföra

en kontinuerlig studiegång och få en rimlig och önskadpkombination

av

kurser. Någon form platsgaranti borde Lösningar måste finnas

av ges. de konflikter mellan programstuderande och kursstuderande, som en

Kapitel 5 85

sådan eventuellt skulle kunna innebära. De farhågor för utbildningskvaliteteten, framförts i diskussionen som refomien, måste givetvis oroande ur studentperspektiv. De om vara mycket tid och och vill självfallet vara säkra på att de får satsar pengar bästa tänkbara utbildning. Det räcker inte med att veta att utbildningarna kanske utvärderas i efterhand. För den enskilde är det knappast tillfredsställande att efter genomgången utbildning få veta hur utbildningen bedöms kvalitetsmässi gt. Den löpande, interna kvalitetskontrollen måste fungera och därmed skapa förtroende för utbildningen såväl hos studenpå arbetsmarknaden. terna som

Studenterna och beslutsorganisationen

Liksom för lärarna gäller att studenternas formella medverkan i besluoch högskolor i huvudsak densamma tande organ inom universitet är före 1993 års reform. Studenterna deltar i styrelsearbetet och har som

därtill rätt att representerade i alla övriga som beslutar i

vara organ frågor utbildningen. Det innebär framför allt fakultetsnämnd om motsv. och institutionsstyrelse. I RUT-93:s intervjuer har studenterna pekat på det stora antal beredande inrättats, permanent eller i samband med reorgan som mer formgenomförandet. Normalt får studentrepresentanter delta också i dessa, uppenbarligen inte alltid. Man upplever oklar ansvarsförmen en delning mellan olika inom lärosätena och kan ha svårt att följa organ och aktivt delta i allt som man bedömer önskvärt. Till den, som man uppfattar, förvirrade situationen bidrar också att andra aktörer ofta är lika osäkra studenterna på vad skall gälla i fråga om beslutssom som fattandet. Vid det nämnda studentseminariet framfördes önskemål om att lärosätena skulle för utbildning av studeranderepresentantema i ansvara olika Det påpekades också att kårema kan behöva över sin organ. se egen organisation.

De enskilda studenternas inflytande

Kârobligatoriet blev kvar. Studentkårerna och de studentföreträdare de utser är fortfarande kanalen för studenternas inflytande över verksamheten vid universitet och högskolor. Det inflytande, tänkt att ligga i att den student som inte var som var nöjd skulle kunna flytta någon annanstans med sin studentpeng, är i

86 Kapitel 5

realiteten inte mycket värt. Det förefaller, för det första, ha blivit svårare för studenterna att byta studieort. Det finns inte plats för sådana som kommer utifrån och vill börja eller mindre långt på studiemer en gång. Det har också blivit svårare att få tillgodoräkna poäng från studier en annan ort. Och, för det andra, innebär den väldiga efterfrågan högskoleutbildning att det lärosäte eventuellt skulle drabbas som av flyttningar har goda möjligheter att fylla på med studenter. nya Decentraliseringen av beslut från nationell till lokalnivå innebar att flera frågor som direkt berör studenten inte längre fanns reglerade. Från studenterna har det framförts att de enskilda högskolorna brustit i att anta lokala regelverk ersättning. För studenterna har detta blivit som ett stort problem då godtyckligheten har ökat då det har uppkommit olika praxis inom samma högskola.

5.2 Lärarna

1993 års universitets- och högskolerefonn hade inga uttryckliga mål med avseende på lärarnas sig arbetsvillkor och vare anställningsförhållanden eller ställning i organisationen.

Lärarna och beslutsorganisationen

Lärarnas rätt och möjligheter att företrädda och medsom grupp vara verka i olika organ inom universitetet eller högskolan är i huvudsak oförändrade jämfört med vad gällde före 1993. Företrädare för som lärarna deltar i styrelsearbetet. Flertalet av ledamöterna i fakultetsnämndema skall hämtas bland lärarna vid berört lärosäte. Motsvarande gäller för institutionsstyrelser eller andra icke föreskrivna ledningsorgan som inrättas. Den traditionella rätten för universitetslärama att utse sina "förmän, dekaner och prefekter, förändrades refonnen. Dekanema valdes genom tidigare av respektive fakultet. De utses rektor. Det sker dock nu av efter förslag från berörda lärargrupper. I fråga prefektema finns om nu inga föreskrifter alls, eftersom någon reglering institutionsnivån inte av längre förekommer. Tidigare fanns föreskriven förslagsrätt för den en berörda institutionen. Som påpekats tidigare förefaller dekaner och prefekter än mer än tidigare uppleva sina roller konfliktfyllda. De som slits mellan lojalitet med de kolleger föreslagit dem och lojalitet som

med den universitetsledning utsett dem.

som Systemet med kollegiala val måste bland annat i perspektiv ses av

Kapitel 5 87

arbetssituationen och framför allt arbetsledningssituationen vid universi-

tet och högskolor förr och Lärarna har själva ansvaret för den närnu.

uppläggningen och genomförandet av sina arbetsuppgifter. Tidiga-

mare

relativt detaljerad central reglering av lärarnas skyldigheter

re gav en

och centralt beslutad planering utbildningen de ramar för verk-

en av

samheten för vilka skulle krävts lokala prioriteringar och direkt

annars

arbetsledning. Successivt har en rad beslut decentraliserats, uppgifter-

nu

för den lokala organisationen starkt förändrats och tydligare arbets-

na

ledningsroller skapats vid universitet och högskolor.

Att de anställda får välja sin chef är arbetsmarknaden i övrigt en ovanlig, för att inte säga i det närmaste obefintlig, rättighet. Förändring-

i samband med universitets- och högskolereformen kan i så måtto

en sägas ett steg mot nonnalisering. I vad mån förändringen invara en nebär reell förlust för universitetslärama är svårt att bedöma. en

Tjänsteorganisationen

Högskoleförordningens bestämmelser lärartjänstema vid universitet

om

och högskolor lämnades oförändrade i samband med 1993 års reform. Det innebär att lärartjänstema, jämfört med vad gäller för andra

som

statliga tjänster, fortfarande är föremål för relativt ingående föreskrifter

från statsmaktemas sida. Föreskrifterna gäller inrättande av lärartjänster,

behörighet, befordringsgrunder, tillsättning, möjligheter till tidsbegränsning anställningen, tjänstgöringens innehåll Särskilt utförliga

av m.m.

är föreskrifterna rör tillsättningen lärartjänster. Här finns bl.a.

som av

föreskrifter ordning med tjänsteförslagsnämnd.

om en

Det kan förefalla paradoxalt att så skenbart byråkratiska föreskrifter detaljerade regler för tjänster och tjänstetillsättning inte avskaffas

som i reform där friheten är honnörsordet. Dessa föreskrifter, som en framför allt syftar till att garantera inledande hård kvalitetsprövning en

blivande universitetslärare, måste emellertid i perspektiv av den

av ses stora frihet innehavama tjänster som avser forskning har att som av

själva avgöra det närmare arbetsinnehållet i sin tjänst och själva förfoga

över sin arbetstid.

Genom lärartjänstrefonnen i mitten 1980-talet utformades den

av

dominerande tjänstetypen, högskolelektorstjänsten, som en generell lärartjänst avsedd för såväl undervisning forskning och andra före-

som kommande uppgifter. Det närmare arbetsinnehållet i varje enskild tjänst

bestäms dels i samband med ledigförklarandet, dels löpande genomarbetsfördelningsbeslut inom institutionen eller genom vissa beslut av fakultetsnämndema om tilldelning av forskningstid. En sådan konstruk-

88 Kapitel 5

tion ger inte principiella grund för detaljerade centrala föreskrif-

samma

ter som de tjänster som generellt har ett i förväg garanterat forskningsut-

rymme.

Vid RUT-93zs intervjuer uttrycktes bland annat åsikten att den

syn universitet och högskolor, kommit till uttryck i universitets- och som högskolereforrnen, borde leda till att valet medarbetare blev helt av en

lokal fråga. I varje fall bland beslutsfattarna vid universitet och högsko-

lor finns ett visst intresse att ytterligare Öka friheten när det gäller att

inrätta och tillsätta tjänster, bland annat för att kunna få fler tidsbegrän-

sade tjänster och lättare kunnna handplocka de bedöms personer som

bäst för arbetsuppgifterna och i arbetsmiljön. Det är naturligtvis

passa långtifrån säkert att motsvarande intresse finns hos de anställda inom universitet och högskolor och bland dem är intresserade som av anställning där. RUT-93 har erfarit att särskild utredare kommer att tillkallas för en att se över organisationen av lärartjänster vid universitet och högskolor och utgår från att här berörda frågor behandlas i det sammanhanget.

Lärarnas arbete

Gruppen lärare vid universitet och högskolor är stor och spännvidden

mellan arbetsuppgifterna för enskilda individer kan betydande, även

vara

om grunduppgiftema är desamma: utbildning och forskning eller konstnärligt utvecklingsarbete. I avtal anges undervisningstak för de olika lärartjänstema. De är fonnellt sett just tak och inte undervisningsskyldigheter. Det förefaller

dock som skillnaden mellan dessa begrepp ännu inte, i det närmaste ett decennium efter lärartjänstreforrnen, är helt klar i den lokala tillämpningen. Ett äldre synsätt, utgår från att angivna timtal är undersom

visningsskyldigheter, förefaller leva kvar sina håll. Det nya resurstilldelningssystemet för den grundläggande högskoleutbildningen har omvittnat medfört ökad uppmärksamhet undervisningsinsatser. Detta uppfattas allmänt positivt. Det också ökad uppskatt-

ger

ning och självkänsla de många lärare i övervägande utsträckning

som

arbetar inom den grundläggande högskoleutbildningen. Men samtidigt ligger det i systemet dels större inslag övervakning och kontroll, dels

av större krav på mätbara prestationer. I den studie lärarna och reforav

men, som RUT-93 låtit göra Arbetsrapport Nr 7, redovisas bl.a.

att man på några håll uttrycker direkt oro över den hårda arbetssituationen i samband med att kraven ökar. Man pekar det finns tecken att utbrändhet bland de anställda.

Kapitel 5 89

Successivt förefaller det bli allt vanligare inom de flesta områden att alla lärare även professorer i någon utsträckning medverkar i den - -

grundläggande högskoleutbildningen. När studerar arbetsinsatsema

man inom olika verksamhetsområden är det emellertid viktigt att komma ihåg att forskning och forskarutbildning är de dominerande verksamheterna vid samtliga universitet och vid de större högskolorna. Vid t.ex. Sveri- Lantbruksuniversitet och vid Karolinska institutet svarar forskningen ges

för omkring tre fjärdedelar den ekonomiska omslutningen. Huvud-

av

delen arbetsuppgifterna finns således inom forskningen. Det är då,

av

med hänsyn också till de höga professionella kraven och den därmed sammanhängade specialiseringen, inte onaturligt att vissa lärargrupper huvudsakligen arbetar inom forskning och forskarutbildning.

I det planerings- och budgetsystemet ligger inbyggt krav på ökad nya rapportering verksamhet och resultat. Arbetet med detta liksom med av

många administrativa arbetsuppgifter ligger i mycket institutionsnivå, där de särskilda administrativa resurserna är begränsade. Detta har lett till att många lärare i ökad utsträckning får för uppgifter av detta

svara

slag. Vissa uppgifter inom planering och administration kan självfallet

led i arbetet med utbildning och forskning. Andra administratises som

arbetsuppgifter är dock ett sådant slag att det innebär såväl dålig

va av

hushållning med lärarresusema som risk för bristande professionalitet i hanteringen att lägga dem på institutionens lärare.

Lärarnas uppfattning om reformen

RUT-93 har, nämnts, låtit göra studie lärarna och universisom en av

tets- och högskolereformen Arbetsrapport Nr 7. Studien redovisar både positiva och negativa omdömen. I allmän mening är de flesta

en mer lärare positiva till decentralisering och ökad frihet. Man upplever dock

den konkreta arbetssituationen kringskuren ekonomiska och

som av organisatoriska ramar.

Många inslag i reformen uppfattas inte ha resulterat i några förändringar betydelse institutionsnivån. Knappast någon har dock

av

undgått att märka effekter att ansvar för personal och ekonomifrågor

av i allmänhet delegerats till institutionerna, vilket lett till starkt ökad

arbetsbelastning på prefekter, studierektorer, institutionssekreterare m.fl.

och indirekt även på lärarna.

Det nya resurstilldelningssystemet och dess effekter på institutionens ekonomi har naturligtvis ägnats stor uppmärksamhet. Systemet har sina håll lett till överintag studenter och därmed också givit upphov

av till merarbete. Många lärare är kritiska till det resurstilldelningsnya

90 Kapitel 5

systemet. En del uttrycker farhågor för att kvaliteten i grundutbildningen skall sjunka, andra tvärtom att systemet är gynnsamt for men menar kvaliteten ätt det leder till större betoning grundutbildning och genom av mera uppmärksamhet studenterna. Till de positiva hör företrädesvis de med någon form av ledningsansvar. En hel del lärare menar att kvalitetsarbetet är fel eller dåligt och att det inte är rätt frågor uppmärksammas. Det finns ännu inte någon som större förståelse för kraven på systematiskt kvalitetsarbete. I ett mer stället, menar man, är det de enskilda lärarna i samtal med kolleger som, och på eget initiativ, utvecklar sin praktik. Men många lärare, och inte minst prefekter och studierektorer, att reformens fokusering på anser kvalitet varit nyttig och stimulerande och lett till utveckling och åtgärder som annars inte skulle ha kommit till stånd.

6 RUT-93:s

bedömningar och förslag

6.1 Vissa

övergripande bedömningar

6.1.1 1993 års universitets- och

högskolereform

Från slutet av 1980-talet genomfördes en rad generella förändringar i budget- och styrsystemen inom det statliga området. Universitets- och högskolereformen är i mycket en tillämpning på högre utbildning och forskning av dessa generella förändringar. De skulle således sannolikt till stora delar kommit till stånd under alla omständigheter. Den konkreta utformningen av vissa förändringar -till exempel systemet för resurstilldelning till den grundläggande högskoleutbildningen följer dock naturligtvis inte i sig av de generella reformema utan får, i den mån det inte gäller rent tekniska frågor, ses som uttryck för utbildningspolitiken och som en väsentlig del av reformen. Oavsett om universitet och högskolor blev fria just 1993 års genom refomi, har lärosätenas möjligheter blivit tydliggjorda och detta har nu alldeles påtagligt inspirerat till diskussioner och, än ännu inte i om överväldigande omfattning genomförda, förändringar. Liksom på statsmaktsnivå har också den lokala nivån stor uppmärksamhet ägnats de organisatoriska frågorna. Det är naturligt att så är fallet i inledningsskedet. Inom universitet och högskolor är inställningen till reformen i stort sett positiv. Som mest värdefullt framhålls ofta det ökade engagemanget för grundutbildningen och för studenterna. En allmän uppfattning är att grundutbildningens ställning stärkts bland annat genom att det har blivit tydligare vilken betydelse för universitetets/högskolans ekonomi, som en välfungerade utbildning har. Intresset för pedagogiskt och annat utvecklingsarbete har ökat och det arbetas mer systematiskt med dessa frågor. Refonntröttheten är samtidigt stor. Universitet och högskolor har mer eller mindre kontinuerligt varit föremål för reformer skilda slag av sedan 1960-talet. Det finns en klar förhoppning att det inte ska finnas så mycket mer att reformera nu, så att man kan slippa ytterligare refor- Även små, kanske i och för sig tekniska förändringar mer. rent tar

92 Kapitel 6

mycket tid och kraft. Det finns viktigare uppgifter än att finjustera systemet, framhölls bland annat vid RUT-93zs intervjuer.

6.1.2 Har verksamheten förändrats i enlighet med

syftena med reformen

I direktiven till RUT-93 anges de viktigaste målen för universitets- och

högskolereformen. De var, utöver att väsentligt öka universitetens och

högskolornas frihet i förhållande till regering och riksdag till vilket

RUT-93 återkommer i det följande

"att stimulera till mångfald i fråga om såväl innehåll i som organisation

av verksamheten att höja kvaliteten i verksamheten att utnyttja resurserna effektivt

att öka antalet studenter och doktorander som fullföljer sin utbildning

att anpassa utbildningsutbudet inom den grundläggande högskoleut-

bildningen till studenternas efterfrågan.

Universitets- och högskolesystemet har stor spännvidd. Det omfattar

lärosäten med månghundraårig historia och sådana inrättades för

som bara några år sedan. Det omfattar lärosäten, som även vid intematioen nell jämförelse är stora och bedriver verksamhet inom mängd som en områden. Det omfattar också lärosäten är små, för att inte säga som mycket små, med några tiotal studenter inom ett snävt avgränsat område. Det omfattar lärosäten med och lärosäten utan fasta för resurser forskning och forskarutbildning. Det omfattar universitet och högskolor över hela landet med de betydande skillnader i verksamhetsförutsätt-

ningar som därigenom ges i fråga om till exempel rekrytering lärare

av

och studenter och närsamverkan med företag och samhälle i övrigt. Förändringar av rambetingelsema får givetvis olika stor betydelse

och olika konsekvenser för aktörerna inom detta mångskiftande område.

RUT-93 kan endast mycket översiktligt peka på vissa dessa föränd-

av

ringar. Det är närmast självklart att mönstret vid ett enskilt lärosäte kan

vara ett helt annat än det övergripande mönster RUT-93 försöker som urskilja.

Till detta kommer utredningsarbetets korta tidsperspektiv. Även

om

inriktningen av de förändringar som genomfördes år 1993 i mycket var känd tidigare, och i varje fall vid några lärosäten låg till grund för internt planerings- och förberedelsearbete redan före det formella ikraftträdandet, är det inte rimligt att vänta sig dramatiska förändringar under

sou 1996:21 Kapitel 6 93

den korta period i direkt anslutning till refonnen, RUT-93:s som uppdrag omfattar.

Mångfald i utbildningsutbudet

Förändringar i utbildningsutbudet har förvisso gjorts sedan 1993. I relation till den sammanlagda utbildningsverksamheten vid universitet och högskolor är dock ännu de nya examina, de nya utbildningsprogrammen och de nya kurserna få, både om man ser till antalet utbildningar och till studerandeantalet. En viss förnyelse äger självfallet alltid rum. I vilken utsträckning

förändringarna i utbildningsutbudet är direkt hänförliga till reformen

eller skulle ha gjorts ändå, är givetvis svårt att avgöra. Ett möjligt

samband med reformen kan ses i det faktum att de nya inslagen ofta

finns vid de mindre och medelstora högskolorna, relativt sett har som

större handlingsfrihet än universiteten och de större högskolorna.

Anpassning till studentefterfrågan

Även anpassning till studenternas efterfrågan är det planeringskrite-

om rium som framhålls, så är detta i praktiken långt ifrån avgörande för

utbildningsutbudet.

Genom beställningar av olika examina, genom restriktioner i fråga om ersättningsbara helårsprestationer styr statsmakterna bem.m. en

tydande del utbildningsutbudet. Statsmaktema grundar sina beslut

av en rad faktorer där naturligtvis studentefterfrågan är där been, men

dömningar av arbetsmarknadsbehov, regionala hänsyn etc. spelar väl så stor roll. Systematiskt underlag för sådana bedömningar saknas samtidigt

i nuvarande ordning och de bedömningar görs är outtalade och inte som tillgängliga för en mer allmän diskussion. Inom de ramar som följer av statsmaktemas beslut gör lärosätena, i

regel också outtalat, någon form av rimlighetsbedömning utbildnings-

av

utbudet med hänsyn till arbetsmarknadsmöjligheter m.m. Att utbildningsresursema i mycket är långsiktigt bundna till olika områden ger starka restriktioner för förändringar oavsett vilka skäl

av sådana skulle göras.

Universitet och högskolor har givetvis en god bild det historiska

av

sökandetrycket till olika utbildningar. Erfarenhetsmässi är också varia-

tionema inte stora mellan läsåren. Detta allmän bakgrund för ger en

besluten utbildningsutbudet. Den aktuella studentefterfrågan kommer

om

94 Kapitel 6

emellertid inte något mer systematiskt sätt, t.ex. genom föranmälningar, i planeringen för kommande läsår.

Några större omprioriteringar till utbildningsområden där sökande-

trycket är mycket stort har inte gjorts. Den samhällsvetenskapliga utbildningen har expanderat något, vilket svarar mot studentintresset. Den största förändringen inom den grundläggande högskoleutbildningen är den kraftiga ökningen kursstudier utanför utbildningsproav gram. I formell mening kan kursstudiema anpassade till studentsägas vara efterfrågan, eftersom de innebär att studiegången utfonnas successivt

utifrån studenternas val. Samtidigt är det inte säkert att studenterna läser

kurser för att just dessa skulle vara deras högst prioriterade alternativ. För att kursstudier ska kunna sägas innebära en reell anpassning till studentefterfrågan måste studenterna kunna läsa de kurser de prioriterar och

få ihop de kurskombinationer de önskar, inte vara hänvisade till de

kurser där det finns plats. Några av de mindre och medelstora högskolorna ger antagna studenter garantier för studier i alla eller vida grupper av ämnen vid respektive högskola. I övrigt uppfyller lärosätena inte dessa villkor. En kursstuderande har inte garantier för någon utbildning än annan

just den kurs han eller hon antagits till. Redan stor

nu ser man en an-

svällning av ansökningar till fortsatt utbildning från kursstuderande. Det

finns uppenbara risker att situationen blir ohanterlig såväl för studenterna som för universitet och högskolor. Senast universiteten hade ett stort antal kursstuderande på 1960- -

talet var förutsättningarna helt andra. Utbildningsutbudet vid de s.k.

filosofiska fakultetema var i stor utsträckning ospärrat. En student hade således alltid möjligheter att läsa vidare i den omfattning han eller som hon önskade. Institutionema fick det s.k. automatiksystemet genom re-

surstilldelning efter hur många studenter som faktiskt infunnit sig. Det är sannolikt omöjligt att återskapa dessa förutsättningar, med ett

men

fortsatt ökat antal studenter, som genom att studera i kursfonn ideligen utsätts för risken att inte få fortsätta sin utbildning eller tvingas välja ämnen och ämneskombinationer efter det visar sig möjligt att kom-

var ma in, är det nödvändigt att fundera över alternativ.

En viktig aspekt av studenternas val för många kanske den vikti-

-

gaste nämligen önskemål i fråga om studieort, kan universitet och

högskolor inte själva tillgodose fullt ut. Fördelningen utbildningsav resurser mellan universitet och högskolor, och därmed också mellan olika delar landet, avgörs statsmakterna. av av Själva utgångspunkten, att utbildningen primärt ska till anpassas

studentefterfrågan, måste dock, enligt RUT-93zs mening, ifrågasättas.

Kapitel 6 95

Statsmaktema har ett övergripande ansvar för att landets offentligfman-

sierade utbildningsresurser får en sådan inriktning att arbetsmarknadens och samhällets behov så långt möjligt kan tillgodoses och att de en- skilda studenterna har rimliga utsikter att få arbete efter sin utbildning.

Ansvaret för att ta fram underlag for de nationella bedömningar detta kräver och för att göra övergripande sådana bedömningar kan inte över-

lämnas till vare sig de enskilda studenterna eller de enskilda lärosätena.

Det är ännu för tidigt att analysera vad den lokala utbildningsplane-

ringen kan få för effekter utbudet av högskoleutbildade med olika

inriktningar. Men man kan inte utgå från att lärosätenas planering sammantagen leder till ett för landet totalt sett optimalt utbildningsutbud.

Utan att för den skull återgå till en detaljerad central utbildningsplanering måste statsmakterna ta ett tydligare ansvar för den övergripande

inriktningen av utbildningsutbudet och också tydligare ange vilka beslutskriterier som ska gälla för den lokala planeringen.

Kvaliteten

Farhågor för verksamhetens kvalitet har varit ett återkommande inslag

i debatten kring universitets- och högskolerefonnen. Inget tyder på att

svenska universitet och högskolor inte skulle bedriva en verksamhet som

normalt håller rimlig och inte sällan hög kvalitet sett i ett internationellt perspektiv. Det är slutsatsen av de Översikter över utvärderingar och kvalitetsbedömningar gjorts Kanslersämbetet och Högskolever-

som av

ket liksom av de utvärderingar som genomförs i forskningsrådens regi. De gamla kvalitetsmekanismema, som ligger i formerna för tjänste-

tillsättning, medelstilldelning etc. och inte minst i de egna normerna hos lärare och forskare, finns kvar, de inte uppmärksammats i den även om kvalitetsdiskussion som förts i anslutning till reformen. Fortfarande och under överblickbar tid har universitet och hög- - -

skolor en så god tillströmning av studenter att det säkerligen inte är svårt att upprätthålla prestationskraven med rimlig kvalitet. Allt fler

studenter läser också högre nivåer, vilket också kan ses som ett

uttryck for höjd kvalitet. Medvetenheten om kvalitetsfrågoma är mycket stor och i sig ett skydd mot kvalitetssänkningar. Kvalitetsarbetet vid universitet och

högskolor har klart stimulerats av reformens krav deras ökade ansvar för att säkra och utveckla kvalitet i sina verksamheter och då i synnerhet

i grundutbildningen.

De åtgärder och det utvecklingsarbete i olika former inom högskolorna som kortfattat antytts i avsnitt 3.4.8 bör uppmärksammas och främ-

96 Kapitel 6

jas. Därvid har Högskoleverket viktiga funktioner att fylla när det gäller att både granska och stödja detta arbete. Resultatet av Högskoleverkets

första granskningsomgång, som f.n. pågår, bör kunna ge några första indikationer på hur det lokala kvalitetsarbetet fungerar och i vilken

utsträckning resultaten faktiskt tillvaratas och utnyttjas för planering och utveckling och andra förändringar i verksamheten. Högskoleverket

kommer också att stimulera till erfarenhetsutbyte mellan högskolorna och till att goda exempel och idéer får spridning. Ännu har dock har mycket litet gjorts för direkt de risker att möta för sänkt kvalitet i form av lägre krav i utbildning och examination,

som hävdats ligga i ett system med resurstilldelning i relation till kvanti-

tativa prestationer. Det är angeläget med både metodutveckling och konkreta åtgärder för att kontrollera den faktiska nivån i den grundläggande utbildningen. Ökade insatser bör här göras vid alla universitet och högskolor. Det kan inte uteslutas att mer resurser än i dag bör avsättas för examination såväl i form av lärartid m.m. internt som i form av externa kontroller av skilda slag.

Effektivt resursutnyttjande och ökad examination

Ibland hävdas att resursutnyttjandet närmast defmitionsmässigt blir ef-

fektivare, om besluten överlåts till dem som direkt bedriver verksamheten. Så behöver naturligtvis inte alltid vara fallet. Hos de direkt berörda kan till exempel finnas bindningar, som en mer avlägsen besluts-

fattare kan sätta sig över. Det är ännu för tidigt att konstatera om några påtagliga effektivitets-

vinster, i form av fler helårsprestationer och fler examina för de pengar

som går till universitet och högskolor, har uppnåtts till följd av refor-

men. RUT-93 utgår från att effektiviteten i systemet fortsättningsvis kommer att följas av främst Högskoleverket. I detta sammanhang är det viktigt att konstatera att redovisningssystemet vid universitet och högskolor inte är utformat så att det går att direkt avläsa de faktiska kostnaderna per helårsprestation eller t.ex. examen. Det går därför inte att utan särskilda undersökningar se om verksamheten blivit effektivare i så måtto att styckkostnadema minskat.

Redovisningssystemet vid universitet och högskolor har över huvud taget varit problematiskt länge. En del av svårigheterna har legat i att

man försökt använda generella system, som utformats i första hand för

traditionell myndighetsverksamhet. Detta har visat sig mindre väl ägnat

för verksamheten vid universitet och högskolor, bedrivs i form som av

Kapitel 6 97

tiotusentals kurser och forskningsprojekt med finansiering från ett myck-

et stort antal källor.

Hög prioritet måste ges förbättringar i universitetens och högskolomas ekonomi-administrativa system, så att de kan fungera rimligt sett

ur såväl lärosätenas statsmaktemas och externa intressenters som perspektiv. Detta är långtifrån en så trivial fråga som det kan verka. Om

inte instrument för uppföljning och kontroll finns, blir de riktlinjer för verksamheten som ligger i statsmaktemas resurstilldelning och i anslags-

beslut av olika slag eller mindre meningslösa. Det är angeläget att mer ett arbete snarast inleds i syfte att få ett för universitet och högskolor lämpat och fungerande redovisningssystem. Med tanke på den spänning som otivelaktigt finns mellan de för statsförvaltningen generella redovisningskraven och de för högskoleverksamheten speciella kraven bör,

enligt RUT-93zs mening, detta göras i särskild ordning självfallet

men

i samverkan med såväl RRV Högskoleverket och företrädare för

som universitet och högskolor.

Den institutionella organisationen

Universiteten har lång tradition kollegial självförvaltning. Även

en av

om denna successivt har fått ge vika för andra ledningsprinciper är

universitet och högskolor ändå fortfarande unika i fråga de om anställdas och studenternas rättigheter att delta i det interna besluts- - fattandet. Till särdragen hör inte bara att verksamheten i mycket utformas av kollegialt valda utan också att arbetsledama väljs organ direkt eller indirekt dem de ska leda. av Det kan konstateras att statsmakterna, trots den starka betoningen av lärosätenas frihet, fortfarande rad föreskrifter den institutioger en om

nella organisationen vid universitet och högskolor. Föreskrifterna gäller såväl den högsta ledningen, styrelse och rektor, som organisationen på

nivån därunder, fakultetsnämnd och dekanus. Statsmaktema också ger vissa generella föreskrifter i fråga olika studenter och om gruppers lärare medverkan i beslutsfattandet. Vidare utser regeringen ledamö- -

terna i styrelserna samt rektorema. Sammanfattningsvis har statsmakter-

na således fortfarande ett betydande inflytande över den interna organisationen. Tidigare föreskrifter om organisationen den lägsta nivån, institu-

tionerna, har tagits bort i 1993 års Högskoleförordning. I sak detta

var

emellertid inte fullt så stor förändring det

en som kan förefalla. Redan

före 1993 beslutade lärosätena själva indelningen i institutioner och

om andra arbetsenheter. Man valde också lokalt institutionerna skulle om

98 Kapitel 6

ledas styrelse eller endast av en prefekt. Föreskrifterna om lärares

av en och studenters medverkan i institutionsstyrelsema kan nu sägas ha en motsvarighet i föreskriftema att företrädare för dessa grupper ska ingå

i alla organ som behandlar utbildningsfrågor. I anslutning till reformen har lärosätena ofta genomfört mer eller mindre genomgripande organisatoriska översyner. I flera fall har dock

dessa inletts redan före reformen i vetskap om denna men också -

utifrån den frihet att inomav statsmakterna givna ramar utforma den

interna organisationen, som redan då fanns.

Genom reformen har universitetens och högskolornas organisation blivit blandning två ledningsprinciper skulle också kunna

en av man

kalla dem kulturer, den kollegiala och en mer managementinriktad.

Den managementinriktade har en top-down-karaktär och leder från

styrelsen till verksamheten, från rektor till dekaner och vidare till pre-

fekter. Den kollegiala är bottom-up-inriktad och kommer till uttryck

i val av ledamöter i instutionsstyrelser och fakultetsnämnder, men också i de kollegiala förslagen till innehavare av posterna som rektor, dekanus

och prefekt. Mötet och konflikten mellan de båda principerna kom-

- -

mer till uttryck bland annat i att många dekaner och prefekter anser att

de i första hand representerar sina akademiska kolleger och har till

uppgift att företräda sitt verksamhetsområde och bevaka dess intressen.

Samtidigt kan rektor uppfatta dem sina redskap i den interna verksom

samhetsledningen och förvänta sig att de i första hand lojalt ska verkställa universitets/högskoleledningens beslut.

6.1.3 Rollfördelningen mellan statsmakter och

universitet/högskolor

Universitet och högskolor i myndighetsform

Universitet och högskolor är till formen statliga myndigheter, under-

ställda regeringen och riksdagen, och lyder under samma generella

regelverk som gäller för andra statliga myndigheter. I det s.k. universitetens Magna Charta, som undertecknades av Euro-

pas universitetsrektorer när universitetet i Bologna firade sitt 900-årsjubileum år 1988, anges som en grundläggande princip att universitetet

skall vara en autonom institution. Ingen torde heller i Sverige ifrågasätta

detta. Det är och bör vara en utgångspunkt för regleringen universitet

av

och högskolor. Samtidigt måste det finnas lämpliga former för statsmaktemas utbildnings- och forskningspolitik. Ordet frihet har använts flitigt i anslutning till 1993 års universi-

Kapitel 6 99

tets- och högskolerefonn, ofta på ett sådant sätt att det kan tolkas

som

om universiteten och högskolorna uppfattas något är eller bör

som som vara skilt från "staten. Motsvarande språkbruk förekommer normalt inte

när det gäller relationerna mellan regeringen/riksdagen och myndigheter

oavsett hur decentraliserat beslutsfattandet inom ett område kan - vara. Ett par av universiteten hör till de allra äldsta delarna den statliga av organisationen och hade funnits i århundraden, när flertalet andra myndigheter kom till. Bilden universiteten och högskolorna är likväl i av

dag mera den av självständiga motparter till regering och riksdag än

den av delar av staten, ytterst ledda de politiskt valda av organen. Detta synsätt kommer till uttryck inte bara i ordval utan också t.ex. i bildandet ett Sveriges universitets- och högskoleförbund, skedde av som under 1995. Olof Petersson och Lena Marcusson har i samband med arbetet inom

Maktutredningen uppställt följande sju kriterier för bedömning av om

en organisation skall betraktas som myndighet eller inte:

förekomst av myndighetsutövning

-

offentlighetsprincipen skall tillämpas

- Riksrevisionsverket har rätt att granska verksamheten -

förvaltningslagen gäller i sin helhet

-

beslut kan överklagas

-

anställningen är statligt reglerad

-

finansieringen sker genom anslag beslutade av riksdag och regering.

-

Rapport 29, Maktutredningen

För närvarande är alla dessa kriterier tillämpliga universitet och

högskolor. Myndighetsformen medger samtidigt mycket stora variationer

i fråga om utformning såväl relationerna till statsmakterna den

av som interna organisationen och verksamheten.

Universitetens och högskolornas frihet i förhållande till regering och

riksdag

"Den nya högskolelag 1992:1434 och högskoleförordning 1993:100, senast ändrad 1993:1080 respektive 1993:221 för Sveriges lantbruks-

universitet samt det nya resurstilldelningssystem för grundutbildning,

som delvis infördes den 1 juli 1993 innebär att statsmakterna övergivit den direkta styrning av landets lärosäten för högre utbildning och forskning som tillämpats under lång tid. I stället har ansvaret för mycket stora resurser och en väsentlig del den långsiktiga kompetensutveck-

av

100 Kapitel 6

lingen i landet lämnats över till universiteten och högskoloma., står det i direktiven till RUT-93. Själva kärnan i förändringarna har således varit ändrad rollfördelning

mellan de politiska organen och myndigheterna. Politikerna i riksdag

och regering skall besluta mål och precisera resultatkrav. Universitet om och högskolor skall svara för att verksamheten genomförs bästa sätt. Förändringarna gentemot tidigare system är emellertid i realiteten inte alltid så stora som de framställts och friheten för universiteten och högskolorna fortfarande långt ifrån så total som den beskrivits. Universi-

tet och högskolor hade stor frihet både när det gäller verksamhet och ekonomi redan före den 1 juli 1993. Och statsmakterna har efter detta

datum i realiteten fortfarande ett större inflytande än vad de officiella dokumenten och uttalandena ger intryck av. Reformen har presenterats stor frihetsreform. Så har den som en också uppfattats vid universitet och högskolor. Detta har lett till att man är medveten och utnyttjar sina befogenheter, såväl nytillnu mer om komna dem redan hade. Det fanns tidigare ofta en stor omedsom man

vetenhet vad universitet och högskolor faktiskt hade rätt att besluta

om Utvecklingen skulle kunna sammanfattas som att universitet och om. högskolor före reformen hade större frihet än vad de faktiskt uppfattade

och utnyttjade, medan de efter reformen -trots utvidgningama ändå

har något mindre frihet än vad hävdas, utnyttjar denna mer. som men Samtidigt kan reformen sägas ha inneburit att såväl statsmaktemas som

myndigheternas och roller i praktiken blivit oklarare.

ansvar

Det systemet för resurstilldelning till grundläggande högskoleut-

nya bildning har i huvudsak beskrivits reform för anslagsmottagama, som en

universitet och högskolor. Den principiella förändringen dock stor

var också för anslagsbeviljama, regering och riksdag. Det var här man i

princip band sig för att dela ut enligt ett i förväg fastställt system

pengar

i stället politiska bedömningar för genom regelbundet återkommande

och beslut. Statsmaktemas skyldigheter skulle således i någon bemärkelse

kunna sägas ha ökat, rättighetema för mottagarna ökade egent-

men

ligen inte i motsvarande mån. Ur universitetens och högskolornas perspektiv har rättighetsrelationen till statsmakterna inte förändrats så

mycket det kan förefalla. Även i tidigare anslagssystem hade lärosom

sätena rätt till sina anslag när de väl var fastställda. Man kunde

än säker sina än för närvarande, när studensnarare vara mer resurser

prestationsmöjligheter innebär osäkerhetsfaktor. Även i det

ternas en

systemet kan statsmakterna avgörande ändra förutsättningarna

nya -

mellan treårsperiodema definitivt, också, har det visat sig, under

men

löpande period.

Kapitel 6 101

Trots att uppföljningsintresset främst riktats mot konsekvenser för

lärosätena är konsekvenserna för statsmakterna själva av det nya systemet kanske än viktigare. Det kan konstateras att statsmakterna inte lever som de lär med

avseende på den högre utbildningen. Universitetens frihet och anpassning till studentefterfrågan hävdas vara avgörande. I praktiken

fattar statsmakterna, främst utbildningsuppdragen, viktiga beslut genom den högre utbildningens omfattning och inriktning. Därtill har statsom makterna, även när de inte givit bindande föreskrifter, stort inflytande på systemet. Men det principiella hävdandet av universitetens och studenternas frihet bidrar till att statsmaktemas beslut och faktiska inflytande inte alltid de tydliga motiveringar som vore rimliga eller att de ges sätts i och presenteras delar av en klart formulerad utbildningssom politik. Det är enligt RUT-93zs mening klar brist i den nuvarande en

ordningen att de bedömningar ligger till grund för utbildnings-

som

uppdragen inte redovisas tydligare och följaktligen inte heller kan bli

föremål debatt. för någon mer ingående allmän

6.1.4 och forskningspolitik Utbildnings-

Utbildning och forskning framhålls alltmer som centrala, strategiska

verksamheter, eller mindre avgörande för såväl ekonomisk som

mer social och kulturell utveckling. I Sverige finansieras dessa verksamheter till stor del av skattemedel. Både utbildning och forskning är således viktiga delar kanske bland de viktigaste den offentliga verksamheten, den verksamhet - av politikerna för. Trots det är avståndstagandet från politiska som ansvarar beslut det kanske mest utmärkande för 1993 års universitets- och hög-

skolereform. Den förefaller syfta till eller mindre total avpolitise-

en mer

ring dessa områden att undandra dem prioriteringar och

av genom innehållsliga beslut från statsmaktemas sida. En önskan förefaller ha varit att få ett system kan löpa mer eller mindre automatiskt utan som

ingrepp från politiska beslutsfattare. Detta gäller inte bara för en löpande treårsperiod. Själva utformningen treårsuppdragen till universitet och

av högskolor tänks, när systemet väl kommit i gång, också ske mer eller mindre automatiskt och göras utifrån lärosätenas prestationer jfr. 1992/93:1, 70 och inte primärt utifrån de demokratiskt valda prop. s.

beslutsfattamas bedömningar och prioriteringar. Det är emellertid inte bara i fråga om den aktuella systemkonstruk-

tionen det finns vissa egenheter i fråga utbildnings- och forsksom om

ningspolitiken som politikområden.

102 Kapitel 6

En sådan egenhet är att politiken och diskussionen här i regel inte

förefaller rikta sig till medborgarna utan till yrkesutövama inom om-

rådet. Detta är särskilt uppseendeväckande när det gäller utbildningen. Den grundläggande högskoleutbildningen har vuxit till betydande

nu en

omfattning och berör allt större andel av medborgarna. En uttalad målsättning är att inom en nära framtid ungefär hälften årskull skall

av en

igenom universitets/högskoleutbildning. Redan i dag motsvarar det

antal, som årligen tas in, tredjedel normal svensk årskull. Hela en av en antalet universitets- och högskolestuderande är lika stort antalet som

elever i gymnasieskolan. Ändå behandlas högskolefrågoma huvudsakli-

gen internt inom den berörda sektorn på ett sätt inte har sin motssom

varighet för frågor inom andra sektorer, heller inte i fråga andra

om

delar av utbildningssystemet. Utmärkande för högre utbildning och forskning är också att både

diskussioner och reformbeslut i mycket har gällt de institutionella, organisatoriska för verksamheten i stället för verksamhetens ramarna innehåll. I viss mån ligger fokuseringen på organisationen i sakens

natur. Framför allt forskning, men också högre utbildning, kan inte ingående planeras och innehållsligt regleras uppifrån. Decentraliseringen av många sakfrågor leder till fokusering på för det lokala

ramarna beslutsfattandet. De politiska besluten får då i viss mån karaktär av

metabeslut utformningen den organisation i sin tur ska stå

om av som

för de egentliga verksamhetsbesluten. Men utbildnings- och forsknings-

politken har dock och måste ha ett innehåll. Intresset för organisa- - -

tionsfrågor kan ha tenderat att skymma de viktiga frågorna själva

om

verksamheten och kan kanske också ha bidragit till att debatten

om

utbildnings- och forskningsfrågor i ett brett samhällsperspektiv inte

blivit så konstruktiv den skulle kunna Med detta är definitivt som vara.

inte sagt att riksdag och regering ska ägna sig ingående detaljstyming

av verksamheten. Men det måste finnas utrymme både för utbilden

nings- och forskningspolitik värd namnet och för betydande hand-

en

lingsfrihet för universitet och högskolor.

6.2 Förslag

De förändringar, som 1993 års universitets- och högskolereform innebar,

har ännu gällt bara under begränsad tid. De har, så långt det låter en nu

sig bedömas, medverkat till ett positivt klimat för vidareutvecklingen

av

universitet och högskolor. Det finns anledning försiktig med

att vara

ytterligare systemförändringar. Vad universitet och högskolor behöver är framför allt möjlighet att få koncentrera sig på sina uppgifter inom

Kapitel 6 103

utbildning och forskning. Fortsatt utveckling av systemen bör utformas i kontinuerlig samverkan och dialog mellan såväl statsmakter och lärosäten andra aktörer som Högskoleverket och Sveriges Universitetssom och Högskoleförbund. I detta sammanhang vill RUT-93 också uppmärksamma att, som redovisats i det föregående, det nu pågår också annat utredningsarbete i skilda former rörande en rad av de frågor som ingår i regeringens direktiv till RUT-93 eller som nära berör dessa frågor jfr 1.4. Det är med detta utgångspunkt som RUT-93 i det följande som endast för fram vissa begränsade förslag till förändringar och då förslag som framför allt gäller de delar av verksamheten forskning och fors- 7 karutbildning där rambetingelsema i mycket fortfarande härrör från ett tidigare system. RUT-93 vill också särskilt framhålla behovet fortsatt av uppföljning och studier utbildning och forskning som underlag för av utbildnings- och forskningspolitik och för beslutsfattande på olika nivåer men också för en vidare allmän debatt om utbildnings- och forskningsfrågor. RUT-93 återkommer till detta i det följande. Det nuvarande anslagssystemet innebär att statsmakterna anvisar medel till forskning och forskarutbildning respektive till grundläggande högskoleutbildning. Det går knappast att tala om en utbildnings- eller en forskningspolitik, om inte statsmakterna har möjlighet att garantera för det eller andra ändamålet. Från tid till annan är än resurser ena grundutbildningen, med studenterna som pådrivare, än forskningen, med forskarna själva också externa intressenter som pådrivare, dominemen rande. Tillfälliga förskjutningar i lokal maktbalans bör inte vara avgörande för storleken sig landets utbildningsresurser eller dess av vare forskningsbas. Statsmaktema bör således, enligt RUT-93:s mening, även fortsättningsvis fatta beslut om resurserna för grundläggande högskoleutbildning respektive för forskning och forskarutbildning.

Grundläggande högskoleutbildning

Utbildningsresursema är viktiga både landets och ur de berörda ur individemas perspektiv. Ur båda perspektiven är det angeläget att så långt möjligt undvika felinvesteringar. Statsmaktemas övergripande ansvar för att så sker måste komma till tydligare uttryck. Det kan inte ersättas av lokala beslut och de studerandes egna önskningar. RUT-93:s huvudsynpunkt är att statsmaktemas utbildningspolitiska beslut behöver utvecklas och förtydligas. Både formellt och reellt har statsmakterna trots allt som sägs om universitetens och högskolornas frihet och studenternas inflytande ett avgörande inflytande över ut- -

104 Kapitel 6

bildningsutbudet, såväl totalt som med avseende på olika utbildningsinriktningar. Detta är förvisso inte orimligt med hänsyn till att omfattningen och inriktningen av den högre utbildningen; de prioriteringsfrågor som ligger häri, är för framtiden oerhört viktiga frågor. Statsmaktemas utbildningspolitiska beslut bör emellertid utformas så att bedömningar och prioriteringar redovisas mer systematiskt än vad som skett i nuvarande ordning. Samtidigt behöver utbildningsfrågoma diskuteras i betydligt större omfattning och i vidare sammanhang än vad som hittills skett och sker. Resurstilldelningssystemet för den grundläggande högskoleutbildningen har ännu varit i bruk för kort tid för att omprövas. RUT-93 föreslår en systematisk utvärdering systemet genomförs när det av varit i kraft ytterligare några år. Systemet står bara för de formella de termer i vilka utramarna, bildningspolitiken skall uttryckas. Statsmaktema har stora möjligheter att inom de systemet formulera aktiv utbildningspolitik och ramar ger en ge innehållsliga riktlinjer för verksamheten. De utbildningspolitiska besluten kräver tillgång till relevant faktamaterial och kvalificerade utredningar och analyser. Utöver det material som tas fram universiteten och högskolorna själva i årsredovisningar av och i andra underlag för budgetdialogen bör regelbundet göras överen gripande analys av situationen för svensk högre utbildning. En sådan analys tas naturligen fram av Högskoleverket och kopplas med början inför nästkommande period till beredningsproceduren inför fastställan- de av flerårsbudget. Analysen bör belysa såväl utbud och efterfrågan både från studenter och arbetsmarknad möjligheter och - som resurser, begränsningar, allt i perspektiv av förhållandena både i Sverige och internationellt. Ett sådant material blir ett värdefullt underlag såväl för allmänna utbildningspolitiska diskussioner för universitetens och som högskolornas bedömningar och för strategiska beslut statsmakterna. av RUT-93 vill vidare framföra följande förslag. 1993 års universitets- och högskolereforrn har lett till kraftig en ökning av antalet studenter som läser fristående kurser. Detta blir ett allt vanligare mönster för fortbildning och vidareutbildning också bland men ungdomar som läser för att få sin första yrkesutbildning. För överblickbar framtid förefaller ansökningarna till de flesta kurser överstiga utbildningsmöjlighetema. Det innebär reella risker för stora grupper av studenter att tänkt studiegång inte kan genomföras. Någon form en av garanti för fortsatta studier till alla de ungdomar bedriver heltidssom studier med successiva val fristående kurser bör av ges. Ett omfattande kvalitetsutvecklingsarbete har kommit i gång vid universitet och högskolor. Som RUT-93 kunnat konstatera gäller detta

Kapitel 6 105

i regel mer långsiktiga insatser och berör inte direkt kontrollen av kravnivån i utbildning och examination, där en del iakttagare befarade kvalitetssänkningar till följd av det nya resurstilldelningssystemet. Högskoleverket har, enligt sin instruktion, till uppgift att stödja och främja arbetet vid universitet och högskolor med att förbättra verksamhetens kvalitet. Verket bör som ett led i detta regelbundet samla in uppgifter

inte bara om utvecklingsarbete utan också om vilka särskilda, direkta

kvalitetskontroller av utbildningsnivå och examination som genomförs. RUT-93 har erfarit att ett projekt pågår inom Högskoleverket med inriktning på denna fråga och annan problematik rörande examinationen. Prislappama för resurstilldelning till den grundläggande högskoleutbildningen avspeglar i viss mån historiska förhållanden och kan, genom den styrande effekt de bevisligen har, starkt bidra till att konservesom ra dessa. Former för regelbunden omprövning av prislappama i resurstilldelningssystemet måste enligt RUT-93:s mening etableras. I den mån särskilda uppgifter, utöver utbildningsuppdragen, ges till universitet och högskolor bör det berörda lärosätet konsekvent få kostnaderna för dessa täckta utan att behöva använda sina reguljära anslag. Universitetens och högskolornas resurser bör i så stor utsträckning som möjligt kanaliseras via respektive lärosätes anslag på statsbudgeten. Det är inte rimligt att regeringen svarar för den närmare fördelningen av väsentliga belopp. Universitet och högskolor har ännu endast i begränsad utsträckning integrerat lokalfrågor och lokalkostnader i de lokala planerings- och budgetsystemen. För- och nackdelar med att lokalkostnadema ingår i resurstilldelningssystemet bör analyseras särskilt, direkta erfanär mer renheter av lokalt beslutsfattande föreligger. En översyn av formerna för finansiering lokalkostnader för statlig verksamhet generellt görs för av närvarande.

Forskning och forskarutbildning

Planerings- och styrsystem för statlig verksamhet skall utformas utifrån vilka beslut som de politiska organen själva vill ansvara för respektive vad de menar skall överlåtas till myndighetema. Systemen skall vara svar på frågan om vilka former som behövs för att uttrycka politiken inom området i fråga. Den diskussion som tidvis förevarit om anslagssystemet för forskning vid universitet och högskolor är exempel på att detta inte är så självklart som det kan förefalla. Man har här ofta hävdat att lärosätena vill ha det på det ena eller andra sättet i stället för att bedöma vad forskningspolitiken förutsätter att politikerna direkt beslutar

106 Kapitel 6

om respektive vad statsmakterna skall ha ett mer övergripande ansvar för. Om de politiska organen, regering och riksdag, inte vill avgöra hur mycket av resurserna vid universitet och högskolor som skall till forskning eller hur mycket forskningsresurser skall avdelas for som olika områden, så skall styr- och anslagssystemet naturligtvis utformas

utifrån detta. Det innebär givetvis inte att avvägningama i dessa frågor

försvinner. De kommer i stället att göras av andra: styrelser, fakultetsnämnder eller ytterst genom hur enskilda institutioner utnyttjar lärarresursema eller hur enskilda lärare disponerar sin arbetstid. Om redovis-

ningssystemet utformas för det, kan man då i efterhand konstatera

forskningsresursemas storlek, totalt och för olika ändamål, kan men man

knappast hävda att det finns någon forskningspolitik. Forskningen finansieras med de offentliga medel som regering och

riksdag ansvarar för. RUT-93 har utgått från att statsmakterna även

fortsättningsvis kommer att vilja fatta övergripande forskningspolitiska beslut och att medelsanvisning och planering skall utformas med ut-

gångspunkt i detta. Här kan citeras ur den vitbok en nationell forskningsstrategi, om som togs fram av det danska forskningsministeriet 1995: Der er megen

selvforvaltning i forskningen, og den skal bevares. Men graensema for selvforvaltningen skal fastlaegges gennem forskningspolitikken, og selvforvaltningen kan ikke traede i stedet for forskningspolitik. Forskerna i den offentlige sektor får deres bevillinger fra det offentlige og må naturligtvis som alle andre vaere underlagt de vilkår, som fastlaegges at lovgivningsmagten. Forskningen kan ikke vaere en stat i staten. Forskning i perspektiv. Forskningsministeriet Danmark 1995, s. 30

Statsmaktema svarar också för en vidare uppdelning av forskningsresursema vid universitet och högskolor mellan de traditionella fakultetsområdena.

Det är rimligt att statsmakterna beslutar om den övergripande fördelningen av forskningsresursema mellan olika områden. Sådana beslut måste grundas på allmänna värderingar och på bedömningar av behov och utvecklingsmöjligheter också utanför vetenskapssamhället. Statsmaktemas avvägningar mellan forskningsområden borde dock

kunna göras i vidare termer än för närvarande, när fördelningen görs mellan nio fakultetsområden, varav några mycket små. Områdena skulle

i stället kunna vara förslagsvis teknik, naturvetenskap, medicin inklusi-

ve odontologi och farmaci samt kulturvetenskaper dvs. humaniora,

juridik, samhällsvetenskap och teologi. Med sådan gruppering fram-

en står skillnaderna mellan de olika områdena tydligare än i en mer finför-

delad, vilket också klargör innebörden prioriteringarna mellan

av om-

Kapitel 6 107

rådena. RUT-93 kommer i det följande att föreslå att indelningen i fakulteter frikopplas från den indelning används för medelsanvissom ningen. Liksom i fråga om den grundläggande högskoleutbildningen bör inför de övergripande forskningspolitiska besluten statsmaktemas beslutsunderlag i form årsredovisningar och anslagsframställningar av m.m. från myndigheterna kompletteras med fristående, övergripande analyser av situationen för forskarutbildningen och forskningen i Sverige.

Universitet och högskolor med och för forskning och utan egna resurser forskarutbildning

Fakultetsanslagen skall finansiera verksamhet såväl vid universiteten som vid de mindre och medelstora högskolorna. Fakultetsnämndema ansvarar för den närmare anslagsfördelningen. Enligt RUT-93:s mening fungerar nuvarande ordning inte tillfredsställande. Medelstilldelningen till lärare vid de mindre och medelstora högskolorna får i regel endast en summarisk behandling av fakultetsnämnden. Samtidigt finns vid de mindre och medelstora högskolorna inga organ som kan ansvara för den vetenskapliga kvalitetsprövning som måste ägnas användningen av alla forskningsmedel. Forskningen vid de mindre och medelstora högskolorna ökar hela tiden i omfattning. Möjligheter har öppnats för att inrätta professurer vid dessa högskolor, vilket givetvis kommer att ha betydelse i detta sammanhang. Vilka lärosäten bör tilldelas fakultetsanslag och forskarutbildsom ningsansvar måste vara en fråga för statsmaktemas forskningspolitiska bedömningar. RUT-93 utgår dock från att det för överblickbar tid inte kommer att möjligt att alla lärosäten för fasta forskningsvara ge ansvar resurser i form fakultetsanslag. Det är då nödvändigt att ansvarsförav

delningen i fråga om fördelningen och användningen fakultetsmedlen

av förtydligas och att en adekvat beslutsorganisation kan etableras. De frågor som det här gäller är centrala forskningspolitiska frågor, som faller utanför RUT-93:s uppdrag att följa 1993 års universitetsupp och högskolereforrn

Forskarutbildningen

Forskarutbildningen växer snabbt till en verksamhet av betydande omfattning. Redan nu är antalet doktorander större än t.ex. antalet gym-

108 Kapitel 6

nasister femtiotalet. Även denna expansion har, liksom utbyggnaden av den grundläggande högskoleutbildningen, skett mycket i skymundan och dess omfattning och inriktning egentligen aldrig blivit föremål för diskussion utanför kretsen av direkt berörda. Forskarutbildningen bedrivs normalt nära integrerad med forskningen. Det gör att de samlade kostnaderna för forskarutbildningen är svårurskiljbara. I dag öronmärker statsmakterna minimibelopp för studietinansiering. Någon form av garantief för doktoranderna är sannolikt nödvändig också i fortsättningen. Konkurrensen om resurserna är hård och doktoranderna hör inte till de starkaste grupperna i de lokala budgetdiskussionema. Ett tidigare utarbetat system för viss prestationsrelaterad budgetering av fakultetsanslagen som i huvudsak relaterades till forskarutbildningen har inte kommit till användning. Det tillämpas dock på sina håll vid den lokala medelsfördelningen. Med hänsyn till expansionen av forskarutbildningen och till att denna blir en alltmer betydande del av universitetens och högskolornas verksamhet, finns det anledning att se över formerna för medelstilldelning till forskarutbildningen. Forskarutbildningens omfattning och inriktning är i dag direkt relaterade till omfattningen och inriktningen av forskningsresursema vid universitet och högskolor. Så länge forskarutbildningen huvudsakligen leder till fortsatt verksamhet vid universitet och högskolor är detta inte orimligt. Personer med forskarutbildning bör dock i ökande utsträckning utnyttjas inom en vidare del av arbetsmarknaden. Det gör det naturligt att forskarutbildningen planeras och budgeteras mer oberoende av lärosätenas interna verksamhet. I detta sammanhang bör bland annat möjligheterna prövas att finna ett system som liknar det som används för grundutbildningen. Det faller dock utanför RUT-93zs uppdrag att närmare studera förutsättningarna för och utformningen av en sådan resurstilldelning.

"F orskningsuppdrag "

Den nuvarande anslagsstymingen av universitetens forskning och forskarutbildning kan naturligtvis inte sägas vara något renodlat uttryck för mål- och resultatstyming. Full parallellitet är inte möjlig att uppnå mellan forskningen och verksamhetsområden, där resultaten på ett rimligare sätt låter sig kvantifieras. Däremot borde det inte vara omöjligt att ge de forskningspolitiska besluten ett tydligare innehåll. Universitet och högskolor skulle, i stället för dagens system, vid sidan av utbildningsuppdragen kunna få statsmakterna beställd verkav

Kapitel 6 109

samhet inom forskning och forskarutbildning preciserade i fleråriga

forskningsuppdrag. Dessa skulle kunna omfatta krav på viss minsta forskningsvolym,

mätt i kostnaderna för forskningen inom vissa områden, förslagsvis de fyra områden angivits ovan: teknik, naturvetenskap, medicin och som kulturvetenskaper. Samtidigt skulle uppdragen kunna omfatta åtaganden i form specialisering inom respektive lärosätes profilområden. Särav skilda insatser som prioriteras av statsmakterna skulle kunna skrivas i uppdragen. RUT-93 utgår från att statsmakterna endast mycket restriktivt kommer att sig i frågor inrättande professurer inom engagera om av särskilda områden. I den mån så sker bör uppdrag kunna ges till berörd läroanstalt inom ramen för forskningsuppdraget. Uppdragen skulle vidare precisera respektive lärosätes åtagande inom forskarutbildningen. I den mån universiteten också ansvarar för viss medelsfördelning avseende forskningsinsatser vid de mindre och medelstora högskolorna bör även detta komma till uttryck i forskningsuppdra- Uppdragen skulle också kunna krav på fördelningen av delar gen. ange för forskning, t.ex. att en viss minsta del skall fördelas i av resurserna forskningsrådsliknande fonner. Universitetens och högskolornas egna resurser skall i första hand

användas för att finansiera basorganisation för forskning och forska-

en rutbildning. Det är dock både rimligt och angeläget att här finns ut-

också för egenfmansierad projektforskning i viss omfattning.

rymme Alla forskningsprojekt skall inte i sin helhet behöva vara beroende av extern finansiering.

Forskningsfinansieringsutredningen har i samråd med RUT-93 stude-

rat användningen av de särskilda resurser sammanlagt 50 miljoner kronor årligen 1990 års forskningsproposition ställdes till - som genom

förfogande för de humanistiska och matematisk-naturvetenskapliga

fakultetema. Syftet var att dessa fakulteters ledningsorgan skulle arbeta med fördelning av forskningsresurser utifrån samma typ av kvalitetsbedömning som forskningsråden tillämpar och att göra det möjligt att finansiera högskolelektorers forskning på i huvudsak de villkor som

gäller för forskningsrådsñnansierade tjänster. Ett viktigt motiv var också att förstärka universitetens egenfmansierade verksamhet i ett läge när

den extemfinansierade forskningen vid lärosäten blir allt mer omfattan-

de. Medlen försöksperiod fram till den 30 juni 1997. Erfaren-

avsåg en heterna, som skiljer sig något mellan de båda fakultetsområdena, är

övervägande goda. Enligt RUT-93:s mening har dessa resurser varit av

stor betydelse för att stärka den oberoende universitetsforskningen.

RUT-93 föreslår därför att, efter försöksperiodens utgång, dessa medel ställs till de berörda universitetens förfogande för motsvarande insatser

110 Kapitel 6

inom samtliga forskningsområden. En del av de uppgifter, skulle ingå i forskningsuppdragen, finns som i dag uttryckta i regleringsbrevens bestämmelser för anslagen till forskning och forskarutbildning eller i andra statsmaktsbeslut. Forskningsuppdragen skulle dock innebära samlat och systematiskt uttryck ett mer för statsmaktemas krav. Uppdragen skulle bygga på förslag/offertef från universiteten och högskolorna, där pågående verksamhet presenteras med angivande av starka och sidor och där planer och önskemål svaga för förestående planeringsperiod Uppdragsförslagen/offertema" anges. skulle också kunna tydliggöra verksamheten inom forskningen och kunna fungera som underlag för vidare forskningspolitisk diskussion. en Med statsmaktemas krav uttryckta i dels utbildningsuppdrag, dels forskningsuppdrag blir formen för själva medelsanvisningen inte någon central fråga. Medel borde kunna anvisas under ett samlat anslag till var och en av läroanstaltema. Redovisningen måste dock självfallet även i ett sådant system utformas så att uppföljning kan göras separat för var och en av de skilda verksamheterna.

Den institutionella organisationen

Universitet och högskolor särart och särorganisation -

Som RUT-93 tidigare redovisat är universitet och högskolor formellt sett statliga myndigheter. Universitet och högskolor skiljer sig dock vad avser både uppbyggnad och verksamhet på många sätt från vad som traditionellt förknippas med myndigheter och varit utgångspunkten för den reglering utformats med avseende på myndigheterna. I Högsom skoleförordningen anges till exempel ett inte obetydligt antal paragrafer i Verksförordningen, inte skall tillämpas på universitet och högskosom lor. Enligt RUT-93zs mening är det motiverat med offentligrättsen egen lig form för de statliga universiteten och högskolorna. Det kan i detta

sammanhang nämnas att inom privaträttens område de vetenskapliga

akademiema betraktas självständiga rättssubjekt ansluta till som utan att någon annan juridisk form. Universitetens och högskolornas särart och traditionella självförvaltning måste kunna hävdas utan att deras ställning

som statliga ifrågasätts. RUT-93 förordar att regeringen låter

göra en systematisk genomgång och prövning vad den generella regleringav av en med avseende på statliga myndigheter bör gälla för universitet som och högskolor samt vilka regler i övrigt bör gälla för dessa som som rättsliga enheter.

Kapitel 6 lll

Samverkan med näringslivet

Sedan tillkomsten av de första kontaktsekretariaten vid universitet och högskolor har flera nya samverkansfonner skapats mellan å ena sidan

högskolan och å andra sidan näringslivet och samhället i övrigt i syfte

att vidareutveckla och kommersialisera forskningsresultat.

Eftersom regeringen i olika sammanhang, nu senast i den s.k. till-

växtpropositionen prop. 1995/96:25, uttalat sig för att effektiviteten i de olika systemen för teknik-, kunskaps- och kompetensutbyte mellan näringsliv och samhälle beå ena sidan högskolan och å andra sidan höver ökas ter det sig angeläget att åtgärder vidtas såväl av statsmakterna som av universiteten och högskolorna själva.

Till följd av att regeringen nyligen tillkallat en särskild utredare för att överväga om de system, bl.a. den rättsliga regleringen, och resurser

som skapats för samverkan högskola näringsliv kan behöva ändras i -

någon riktning Dir. 1995: 139, avstår RUT-93 från att presentera några

förslag som innebär förändringar i lag och förordning. Däremot fönnedlar RUT-93 med utgångspunkt i den rapport som utarbetats av Deputy Managing Director Stuart Bosworth vid Salford University på uppdrag av RUT-93, Arbetsrapport nr 6 University-Industry Relationships, följande synpunkter:

Varje universitet och högskola bör utveckla en policy för hur man i

förekommande fall skall utforma avtal med externa anslagsgivare rörande nyttiggörande av forskningsresultat i kommersiella syften.

Resultaten av kontaktsekretariatens arbete bör kontinuerligt utvärderas,

såväl kvalitativt som kvantitativt.

Informationen om verksamheten vid universitet och högskolor bör

förbättras i syfte att underlätta kontakter och samarbete med näringslivet. Det kan vara en lämplig uppgift för Sveriges universitets- och Högskoleförbund att samordna detta arbete, t.ex. i form handbok. av en

Den interna organisationen vid universitet och högskolor

En förutsättning för att universitet och högskolor skall kunna fullgöra sina uppgifter är en ändamålsenligt utformad intern organisation, där ansvar och befogenheter följs åt. RUT-93zs undersökningar har visat att

det här återstår en del för det lokala organisationsarbetet. En rad syn-

punkter i dessa frågor har redovisats i RUT-93 :s arbetsrapporter, framför

112 Kapitel 6

allt l och RUT-93 vill hänvisa till dessa underlag för det nr nr som fortsatta arbetet vid universitet och högskolor. Statsmaktema bör också klarare ange vad är uppgifterna för och som syftet med olika delar av organisationen. RUT-93 vill här framför allt

peka några frågor rörande styrelsen och fakultetsorganisationen.

Universitets/högskolestyrelsen

Styrelsens roll är en central fråga, där det definitivt inte bör få finnas

några oklarheter. Tyvärr kan det i dag inte sägas råda någon ovedersäglig klarhet i fråga om vad styrelsen egentligen skall göra och vilket den egentligen har. Är det statsmaktemas avsikt styrelsen ansvar att aktivt och direkt skall medverka i ledningen av verksamheten, eller är dess uppgift i första hand granskande och kontrollerande, att vara en

garant för att verksamheten uppfyller formella och lämplighetskrav

Statsmaktema måste tydligare markera vad som skall vara styrelsens

viktigaste funktion. Denna måste självfallet också komma till uttryck i

valet av styrelseledamöter och, lika självfallet, förmedlas till dessa ledamöter. Antalet ledamöter är nu relativt stort i många av universitets- och högskolestyrelsema, upp emot femton personer. Eftersom många föredragande kan vara engagerade i ärendena till ett styrelsesammanträde,

blir sammanträdena ofta ganska folkrika tillställningar. Detta har

uppmärksammats och kritiserats i de intervjuer gjorts med styrelse- - - som ledamöter. Uppläggningen av sammanträdena och deltagandet i detta av

icke-ledamöter är givetvis fråga bör lösas lokalt. RUT-93 före-

en som slår dock att regeringen, med utgångspunkt i klargöranden av styrelsens roll, inför nästa mandatperiod överväger ordning med ett mindre en antal ledamöter.

Enligt Högskolelagen 2 kap. 4 § bör regeringen ledamöter i

som styrelsen välja personer med bakgrund i sådan verksamhet är som av

betydelse för högskolans utbildnings-och forskningsuppdrag. Vad detta

konkret skall innebära är inte alldeles klart. Utbildningen och forsk-

ningen vid universitet och högskolor anknyter på olika sätt till alla delar av samhället. Inför förordnande av nya ledamöter är det viktigt att regeringskansliet med de berörda lärosätena diskuterar vilka erfarenheter och vilken kompetens som i första hand bör finnas hos de ledamöter som skall ingå i styrelsen. I likhet med vad som gäller för andra statliga myndigheter bör rege-

ringen även fortsättningsvis utse styrelsen och dess ordförande. Enligt RUT -93:s mening kan det dock ifrågasättas rektor skall styrel-

om vara

sens ordförande. Visserligen är det vanligaste för statliga myndigheter

Kapitel 6 113

att verkschefen också är ordförande i verksstyrelsen, från den men regeln finns flera undantag t.ex. Sveriges Lantbruksuniversitet. Här kan också nämnas vissa i Förhållande till universitet och högskolor

närliggande exempel: Forskningsrådens huvudsekreterare är inte ordför-

ande i sina respektive forskningsråd. Vid det nyligen inrättade Högskoleverket är heller inte generaldirektören ordförande i styrelsen. Flertalet lärosäten har i yttranden över Arbetsrapport Nr 1 från RUT-93 instämt i att rektors roll som styrelseordförande kan ifrågasättas.

En kvalificerad och erfaren extern ordförande i universitets/högskolestyrelsen, gärna med erfarenhet av akademiskt ledarskap, skulle kunna tillföra lärosätet mycket i form av kunskaper, erfarenheter och kontakter.

Samtidigt skulle rektors roll och ansvar kunna bli klarare. RUT-93

förordar därför att rektor fortsättningsvis inte skall vara styrelsens ord-

förande. RUT-93 vill dock betona vikten att styrelseordföranden av liksom övriga ledamöter i styrelsen utses i nära dialog med ledningen för respektive universitet och högskola. Med en extern styrelseordförande kan rektor ges en mer renodlad och

tydlig roll som verksamhetens chef. Rektor skulle givetvis även i detta

fall kunna utses av regeringen. RUT-93 föreslår dock i stället att styrelsen vid respektive universitet/högskola rätt att utse rektor. Ordges

ningen med en valförsamling för att få fram ett lokalt förankrat förslag

till rektor bör kunna behållas de lärosäten så önskar. Ett valförav som farande bör dock inte hindra söker lämpliga kandidater i vidare att man kretsar än lärarkåren vid det egna lärosätet och då också använder sig

av i varje fall hittills ovanliga metoder, t.ex. särskilda search

mer committees etc. Oavsett hur beslutet i övrigt förbereds bör samråd med lärarna, övriga anställda och studenterna vid lärosätet ett vara obligatoriskt inslag i proceduren.

Generellt gäller att större hänsyn, såväl vid utformningen den

av institutionella organisationen i andra sammanhang, måste tas till de som stora olikhetema mellan universiteten och högskolorna. Om statsmakterna väljer att förtydliga styrelsens uppdrag så att det avser att huvudsakli-

gen ett mer övergripande plan behandla lärosätets uppgifter och

verksamhet kan det, i varje fall vid universiteten och de större högskoloma, finnas behov av ett för hela lärosätet gemensamt organ som mer

direkt beslutar i interna planeringsfrågor och viktigare frågor, inte

som

hör till något enskilt verksamhetsområde. Sådana organ är inte ovanliga

vid utländska universitet, t.ex. under benämningen senat. Detta organ

skulle självfallet ledas av rektor och förslagsvis bestå dekaner

av motsv. och andra valda företrädare för inom universitetet/grupper högskolan.

114 Kapitel 6

Fakultetsindelningen och fakultetsnämnderna

Statsmaktema beslutar i dag om vilka fakulteter som skall finnas. Enligt högskolelagen skall för varje fakultet finnas en eller flera fakultetsnämnder. För två eller Hera fakulteter gemensam fakultetsnämnd får bara inrättas efter medgivande från regeringen. Den lokala fakultetsorganisationen överensstämmer med fakultetsin-

delningen i statsmaktemas anslagssystem. Inom vissa områden har en

lokal vidareuppdelning gjorts.

Det är naturligtvis inget absolut samband mellan de termer i vilka statsmakterna väljer att anvisa medel och indelningen av den lokala

organisationen. Däremot bör det vara ett oavvisligt krav att vetenskapligt kompetenta organ ansvarar för planeringen och ledningen verksam-

av heten. F akultetsnämnder bör således vara obligatoriska vid de lärosäten

som förfogar över anslag till forskning och forskarutbildning.

RUT-93 föreslår att de universitet och högskolor, som anvisas anslag

för forskning och forskarutbildning, får rätt att själva besluta om in-

delningen i fakulteter och därmed om hur uppsättningen av fakultets-

nämnder skall se ut. I indelningsbeslutet måste då ingå att till vilka

ange

fakulteter vetenskapligt kompetenta lärare vid berörda lärosäten skall höra. Organisationen och verksamheten måste självfallet utformas så att statsmaktemas övergripande medelsfördelning kan förverkligas och

följas upp. RUT-93 ser det som självklart att besluten om fakultetsindelning kommer att fattas med beaktande av vetenskapssamhällets sätt att organisera sig i andra länder. Rollfördelningen mellan fakultetsnämnder och forskningsråd diskuteras ofta. Önskemål förs också fram att fakultetsnämnderna skulle arbeta mer rådslikt. RUT-93 vill framhålla att fakultetsnämndemas uppgifter är betydligt vidare och möjligen svårare än forskningsrå- - -

dens. De skall svara för såväl bredd som fördjupning, såväl forskarutbildning och rekrytering av unga forskare som forskningsmöjligheter för

etablerade forskare, såväl grundforskning på hög internationell nivå som uppdragsforskning av skilda slag. Därtill kommer att man numera ofta

inte har någon separat nämndorganisation för den grundläggande högskoleutbildningen, utan också frågor om utbildning handhas av fakultets-

nämnderna. Fakultetsnämndemas beslutskriterier kan inte entydiga sätt samma

som för forskningsråden vara enbart den inomvetenskapliga kvaliteten. För beslut inom delar nämnderna ansvarsområde är det självklart att

av

inomvetenskaplig kvalitetsbedömning är avgörande, t.ex. fördelning av vissa resurser uttryckligen avsedda för kvalificerade forskningsinsatser. Nämndernas jämfört med forskningsråden väsentligt komplicerade

mer

Kapitel 6 115

beslutssituation kräver emellertid hänsynstagande till en rad faktorer som inte enbart är av vetenskaplig art. Det finns mot den bakgrunden ingen anledning att framställa det rådslika beslutsfattandet som i någon absolut bemärkelse finare och bättre än fakultetsnämndemas på vidare bedömningar grundade beslut. Huvuddelen ledamöterna i fakultetsnämnden skall ha vetenskaplig av kompetens och samma sätt som i dag utses av lärama/forskama inom området vid det eller de berörda lärosätena.

Institut för studier av högre utbildning och forskning

En nödvändig förutsättning för kvalificerat beslutsfattande såväl

politisk som andra nivåer inom utbildnings- och forskningsområdet är tillgång till underlag av hög kvalitet i form av såväl fakta och kart-

läggningar som utredningar och analyser. Någon heltäckande information om utvecklingen inom området tas för närvarande inte fram. Informationen och analyserna av såväl övergripande som mer avgränsade problem är splittrade och osystematiska. Inom några få områden är materialet så omfattande att det kan vara svåröverskådligt och svårtolkat, inom många andra saknas väsentlig information. En rad aktörer svarar för infonnation och analys inom mer eller mindre snävt avgränsade delar av verksamhetsområdet. Flertalet av

dessa svarar samtidigt själva för verksamhet inom området. Det gäller universiteten och högskolorna själva, forskningsråden och flera centrala myndigheter, som Statistiska Centralbyrån, Arbetsmarknadsstyrelsen,

Högskoleverket och Skolverket. Utbildningens och forskningens roll i samhällsutvecklingen, liksom samspelet mellan dessa verksamheter inbördes och mellan dem och olika samhällssektorer, har blivit betydligt mera svårgripbar och därmed

svåröverskådlig. Ingen myndighet eller annan organisation har ansvar för eller bedriver tvärsgående och övergripande analyser av utvecklingen inom utbildningsväsendet och inom forskningen, organisatoriska och andra förändringars konsekvenser för landets kompetensutveckling och den enskilde individens möjligheter att utveckla sin begåvning, förändringar i kunskapssyn inom olika delar av utbildningsväsendet etc. Såda-

na analyser är likväl av central betydelse för såväl statsmakterna och de politiska beslutsfattarna som alla andra aktörer inom utbildnings- och

forskningsområdet och naturligtvis också för avnämare av olika slag

inom näringsliv och andra samhällssektorer. RUT-93 har i betänkandet Ett nytt högskoleverk SOU 1994:153

pekat behovet att regelbundet- inför statsmaktemas fleråriga beslut

116 Kapitel 6

om högskoleutbildning och forskning på ett mer systematiskt sätt ta

-

fram underlag för utbildnings- och forskningspolitiken. Men insatserna

behöver förstärkas ytterligare med kvalificerade analyser och bedöm-

ningar av såväl utbildnings- forskningsfrågor.

som RUT- 93 föreslår att det inrättas ett institut för kvalificerade utred-

ningar och studier av högre utbildning och forskning. Institutets verk-

samhetsområde bör i princip inte utesluta någon del kunskaps- och av

kompetensutvecklingen. Det är viktigt att institutet samverkar med men

samtidigt ges en fristående ställning i förhållande till berörda myndigheter inom området. Med hänsyn till det omfattande faktamaterial som

sammanställs inom olika delar av utbildnings- och forskningssystemet

torde institutet självt normalt inte behöva svara för någon mer omfattan-

de insamling av primännaterial. Omfattningen institutet bör med

av

hänsyn därtill kunna bli relativt begränsad.

Enligt RUT-93 :s mening är Kungl. Vetenskapsakademien en lämplig

huvudman för ett institut av detta slag. Vid underhandskontakter mellan

RUT-93 och Akademien har också framkommit att Akademien är beredd att ta upp en diskussion om hur ett institut för studier högre av utbildning och forskning skulle kunna organiseras.

7 Sammanfattning

1993 års universitets- och högskolereforrnen är i mycket en tillämpning högre utbildning och forskning av generella förändringar i budget-

och styrsystemen inom det statliga området. Reformen har dock tyd-

liggjort lärosätenas handlingsmöjligheter och påtagligt inspirerat till

diskussioner och förändringsarbete. Inom universitet och högskolor är inställningen till reformen i stort sett positiv. RUT-93 har studerat förändringar i relation till de mål som angivits för universitets- och högskolereformen.

Mångfald i utbildningsutbudet

Många förändringar har gjorts i utbildningsutbudet. 1 relation till hela verksamheten vid universitet och högskolor är dock ännu de nya examina, de utbildningsprogrammen och de nya kurserna få, både nya om man ser till antalet utbildningar och till studerandeantalet. Det är också svårt att avgöra i vad mån förändringarna är föranledda av reformen.

Anpassning till studentefterfågan

Den aktuella studentefterfrågan kommer inte något mer systematiskt sätt, t.ex. genom föranmälningar, i lärosätenas planering för komman-

de läsår. Några större omprioriteringar till utbildningsområden där

sökandetrycket är mycket stort har inte gjorts. Den största förändringen inom den grundläggande högskoleutbildningen är den kraftiga ökningen av kursstudier utanför utbildningspro-

gram.

Kvaliteten

Inget tyder på att svenska universitet och högskolor inte skulle bedriva en verksamhet som normalt håller rimlig och inte sällan hög kvalitet sett

118 Kapitel 7

i ett internationellt perspektiv. Mycket litet har emellertid gjorts för att direkt möta de risker för sänkt kvalitet i form lägre krav i utbildning och examination, av som hävdats ligga i ett system med resurstilldelning i relation till kvantitativa prestationer.

Ejektivt resursutnyttjande och ökad examination

Det är ännu för tidigt att konstatera några påtagliga effektivitetsvinom ster, i form av fler helårsprestationer och fler examina i förhållande till insatta resurser, har uppnåtts till följd reformen. av Universitetens och högskolornas ekonomi-administrativa system fungerar ännu inte tillfredsställande. Hög prioritet måste ges förbättringar i dessa, så att de kan fungera rimligt sett ur såväl lärosätenas som statsmaktemas och externa intressenters perspektiv.

Den institutionella organisationen

Genom reformen har universitetens och högskolornas organisation blivit en blandning av två ledningsprinciper, den kollegiala och en mer managementinrikta . Statsmaktema har, trots uttalanden om motsatsen, fortfarande ett betydande inflytande över den interna organisationen.

Rollfördelningen mellan statsmakter och universitet/högskolor

Själva kärnan i 1993 års universitets- och högskolereform har varit ändrad rollfördelning mellan de politiska och myndigheterna. organen Politikerna i riksdag och regering skall besluta mål och precisera om resultatkrav. Universitet och högskolor skall för att verksamheten svara genomförs på bästa sätt. Förändringarna gentemot tidigare system är emellertid i realiteten inte alltid så stora som de framställts och friheten för universiteten och högskolorna fortfarande långt ifrån så total som den beskrivits. Universitet och högskolor hade stor frihet både när det gäller verksamhet och ekonomi redan före den 1 juli 1993. Och statsmakterna har efter detta datum i realiteten fortfarande ett större inflytande än vad de officiella dokumenten och uttalandena intryck ger av.

Kapitel 7 119

Förslag

RUT-93 anbefaller försiktighet med ytterligare systemförändringar. Vad

universitet och högskolor behöver är framför allt möjlighet att få kon-

centrera sig på sina uppgifter inom utbildning och forskning.

Grundläggande högskoleutbildning

RUT-93 :s huvudsynpunkt är att statsmaktemas beslut behöver utvecklas och förtydligas. Underlag, bedömningar och prioriteringar måste redovisas mer systematiskt än vad som hittills skett i nuvarande ordning. Utöver det material som tas fram av universiteten och högskolorna själva i årsredovisningar och anslagsframställningar bör Högskoleverket regelbundet inför fastställande av treårsbudget göra övergripande - analyser av situationen för svensk högre utbildning.

Resurstilldelningssystemet för den grundläggande högskoleutbildningen har ännu varit i bruk för kort tid för att omprövas. RUT-93 föreslår att en systematisk utvärdering av systemet genomförs när det

varit i kraft ytterligare några år. 1993 års universitets- och högskolerefonn har lett till en kraftig ökning av antalet studenter som läser fristående kurser. Någon form av garanti för fortsatta studier bör ges till alla de ungdomar bedriver som heltidsstudier genom successiva val av fristående kurser. Ett omfattande kvalitetsutvecklingsarbete har kommit i gång vid

universitet och högskolor. Som RUT-93 kunnat konstatera gäller detta

i regel mer långsiktiga insatser och berör inte direkt kontrollen av kravnivân i utbildning och examination, där det funnits farhågor för

kvalitetssänkningar till följd av det nya resurstilldelningssystemet. Högskoleverket bör regelbundet samla uppgifter om vilka särskilda, direkta kvalitetskontroller av utbildningsnivå och examination

som genomförs. Former för regelbunden omprövning av prislappama i resurstilldel-

ningssystemet måste enligt RUT-93:s mening etableras. I den mån särskilda åtaganden, utöver utbildningsuppdragen, till

ges universitet och högskolor bör det berörda lärosätet få kostnaderna för detta täckta utan att behöva använda sina reguljära anslag.

Universitet och högskolor har ännu endast i begränsad utsträckning integrerat lokalfrågor och lokalkostnader i de lokala planerings- och budgetsystemen. För- och nackdelar med att lokalkostnadema ingår i resurstilldelningssystemet bör analyseras särskilt, direkta erfa-

när mer

renheter av lokalt beslutsfattande föreligger.

120 Kapitel 7

Det är angeläget att ett arbete snarast inleds i syfte att få ett för universitet och högskolor lämpat redovisningssystem. Detta bör göras i särskild ordning men självfallet i samverkan med såväl RRV som Högskoleverket och företrädare för universitet och högskolor.

Forskning och forskarutbildning

Statsmakternas avvägningar mellan forskningsområden bör, enligt RUT- 93:s mening, kunna göras i vidare tenner än för närvarande, när fördelningen görs mellan nio fakultetsområden, varav några mycket små. Områdena skulle i stället kunna vara förslagsvis teknik, naturvetenskap,

medicin inklusive odontologi och farrnaci samt kulturvetenskaper dvs.

humaniora, juridik, samhällsvetenskap och teologi. Med sådan en gruppering framstår skillnaderna mellan de olika områdena tydligare än i en mer fmfördelad, vilket också klargör innebörden prioriteringarna av mellan områdena. Liksom i fråga om den grundläggande högskoleutbildningen bör inför de övergripande forskningspolitiska besluten statsmaktemas beslutsunderlag i form av årsredovisningar och anslagsframställningar m.m. från myndigheterna kompletteras med fristående, övergripande analyser av situationen för forskarutbildningen och forskningen i Sverige. RUT-93 har utgått från att det för överblickbar tid inte kommer att vara möjligt att ge alla lärosäten ansvar för fasta forskningsresurser i form fakultetsanslag. Enligt RUT-93 måste ansvaret för resursfördelav ningen till lärare vid lärosäten utan fakultet förtydligas. Det är viktigt att alla lärare behandlas lika vid fördelningen av forskningsresurser, oavsett till vilket lärosäte de är knutna. RUT-93 förordar att medel motsvarande de särskilda resurser som under en femårsperiod försöksvis ställts till förfogande för särskilda insatser inom de humanistiska och matematisk-naturvetenskapli fakulga tetema efter denna periods utgång ställs till de berörda universitetens förfogande för motsvarande insatser inom samtliga forskningsområden.

Forskarutbildningen

Enligt RUT-93:s mening finns det skäl över formerna för medelatt se

stilldelning till forskarutbildningen i syfte att planering och budgetering av forskarutbildning skall kunna göras mer oberoende av lärosätenas

resurser för andra ändamål.

Kapitel 7 121

"F orskn ingsuppdrag "

Universitet och högskolor föreslås få av statsmakterna beställd verksam-

het inom forskning och forskarutbildning preciserade i treåriga "forsk-

ningsuppdrag. Dessa skulle kunna omfatta krav på viss minsta forskningsvolym, mätt i kostnaderna för forskningen inom vissa områden, förslagsvis de fyra områden som angivits ovan: teknik, naturvetenskap, medicin och

kulturvetenskaper. Samtidigt skulle uppdragen kunna omfatta åtaganden i form specialisering inom respektive lärosätes proñlområden. Sär-

av

skilda insatser som prioriteras av statsmakterna skulle kunna skrivas i uppdragen, t.ex. inrättande professurer inom särskilda områden.

av

Uppdragen skulle vidare precisera respektive lärosätes åtagande inom forskarutbildningen. Forskningsuppdragen skulle innebära ett mer samlat och systematiskt uttryck för statsmaktemas krav än dagens system. Uppdragen skulle bygga på förslag offerter vart tredje år från universiteten och högsko-

loma, där pågående verksamhet presenteras med angivande av starka

och svaga sidor och där planer och önskemål för förestående treårspe-

riod anges. Med statsmaktemas krav uttryckta i dels utbildningsuppdrag, dels forskningsuppdrag blir formen för själva medelsanvisningen inte någon central fråga. Medel borde kunna anvisas under ett samlat anslag till var

och en av läroanstalterna. Redovisningen måste dock självfallet även i

ett sådant system utfonnas så att uppföljning kan göras separat för var och en av de skilda verksamheterna.

Samverkan med näringslivet

Eftersom synen universitetens och högskolornas roll vid tekniköver-

föring till närigsliv och samhälle väsentligen förändrats under senare år

måste både statsmakterna och högskolan tydliggöra sin policy för nyt-

tiggörandet av forskningsresultat.

Universitet och högskolor särart och särorganisation

-

Enligt RUT-93:s mening finns starka skäl för en egen offentligrättslig form för de statliga universiteten och högskolorna. RUT-93 förordar att regeringen låter göra en systematisk genomgång och prövning av vad av den generella regleringen med avseende på statliga myndigheter som

122 Kapitel 7

bör gälla för universitet och högskolor samt vilka regler i övrigt som bör gälla när det gäller deras offentligrättsliga ställning.

Den interna organisationen vid universitet och högskolor

Universitets/högskolestyrelsen

Statsmaktema måste tydligare markera vad som skall vara styrelsens viktigaste funktion. Denna måste självfallet också komma till uttryck i valet av styrelseledamöter och förmedlas till dessa ledamöter. Regeringen bör, med utgångspunkt i klargöranden av styrelsens roll, inför nästa mandatperiod överväga en ordning med ett mindre antal styrelseledamöter än för närvarande. I likhet med vad som gäller för andra statliga myndigheter bör regeringen även fortsättningsvis utse styrelsen och dess ordförande. RUT-93 förordar att rektor fortsättningsvis inte skall styrelsens vara ordförande. Styrelsen vid respektive universitet/högskola bör ges rätt att utse rektor. Ordningen med en valförsamling för att få fram ett lokalt förankrat förslag till rektor bör kunna behållas av de lärosäten som så önskar. Samråd med lärare, andra anställda och studerande skall i vart fall vara obligatoriskt.

Fakultetsindelningen och fakultetsnämnderna

RUT-93 föreslår att de universitet och högskolor, anvisas anslag för som forskning och forskarutbildning, får rätt att själva besluta om indelningen i fakulteter och därmed om hur uppsättningen fakultetsnämnder av skall se ut. Organisationen och verksamheten måste självfallet utfonnas så att statsmaktemas Övergripande medelsfördelning kan förverkligas och följas upp. Huvuddelen av ledamöterna i fakultetsnämnden skall ha vetenskaplig kompetens och på samma sätt som i dag utses av lärama/forskama inom området vid det eller de berörda lärosätena.

Institut för studier av högre utbildning och forskning

RUT-93 föreslår att det inrättas ett institut för kvalificerade utredningar och studier av högre utbildning och forskning. Enligt RUT-93:s mening

Kapitel 7 123

är Kungl. Vetenskapsakademien en lämplig huvudman för ett sådant institut. Institutets verksamhetsområde bör i princip inte utesluta någon

del av kunskaps- och kompetensutvecklingen. Det är viktigt att institutet samverkar med men samtidigt fristående ställning i förhållande

ges en

till myndigheterna inom området.

8 Författningsförslag

Högskolelagen SFS 1992:1434

2 kap. De statliga högskolornas organisation

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

5 § För forskning och forskar- 5 § För forskning och forskar-

utbildning skall det, vid de hög- utbildning skall det, vid de hög-

skolor riksdagen beslutar skolor som riksdagen beslutar, som finnas fakulteter, var och en för finnas en eller flera fakulteter

ett särskilt vetenskapsområde. enligt beslut av högskolestyrel-

För fakultetens uppgifter svarar sen. För fakultetens uppgifter det eller de organ som högsko- svarar det eller de organ som lestyrelsen bestämmer fakul- högskolestyrelsen bestämmer tetsnämnder. Gemensam fakul- fakultetsnämnder. tetsnämnd för två eller flera fakuleter får dock inrättas en-

dast efter medgivande från re-

geringen.

Flertalet ledamöter i fakutets- Flertalet ledamöter i fakultetsnämnderna skall vara veten- nämnderna skall vara veten-

skapligt kompetenta lärare inom skapligt kompetenta lärare inom

fakulteten. De skall utses fakulteten. De skall utses genom val inom fakulteten. Stu- genom val inom fakulteten. Stu-

denterna vid de högskolor där denterna vid de högskolor där

fakulteten skall verka har rätt fakulteten skall verka har rätt

att vara representerade i fakul- att vara representerade i fakul-

tetsnämndema. tetsnämndema.

126 Kapitel 8

Högskoleförordningen SFS 1993:100

2 kap. Styrelse och rektor

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

l § Styrelsen för en högskola l § Styrelsen för högskola en består, förutom av rektor, av består ordförande, rektor av högst fjorton ledamöter. Rektor samt övriga ledamöter till det är styrelsens ordförande. Vid antal regeringen bestämmer. förfall för rektor är rektors ställföreträdare ordförande. En sådan ställföreträdare har alltid rätt att närvara vid styrelsens sammanträden

8 § Rektor förordnas av rege- 8 § Rektor utses styrelsen av

ringen för högst sex år efter för högskolan för högst år.

sex

förslag av styrelsen för högsko- Beslutet skall föregås

av samlan. Innan styrelsen avger sitt råd med lärare, övriga an-

förslag skall förslag inhämtas ställda och studenter vid högfrån en valförsamling. skolan.

14 § I den valförsamling som Paragrafen utgår.

föreslår rektor eller prorektor skall flertalet ledamöter vara lärare. Studenterna har rätt att vara representerade i valförsamlingen.

Styrelsen skall meddela närmare föreskrifter valförfarandet. om

Bilaga l 127

Kom mittédirektiv

Dir. 1993: 143

Uppföljning 1993 års universitets- och högskolereform

av

Dir. 1993:143

Beslut vid regeringssammanträde 1993-12-22.

Statsrådet Ask anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för att göra en uppföljning

1993 års universitets- och högskolereforrn. Avsikten är att studera

av hur den friheten och det ökade ansvaret kännetecknar reformen nya som

utnyttjats universiteten och högskolorna under treårsperioden

av 1993/94-1995/96. Arbetet bör inledas omgående och pågå t.o.m. den 1 mars 1996.

Ansvaret ligger på universitet och högskolor

I proposition 1992/93:1 Universitet och högskolor frihet för kvalitet

-

föreslogs långtgående förändringar i regelverket för de statliga universiteten och högskolorna. De grundläggande principerna bakom dessa

förändringar att skapa frihet för universitet och högskolor att besluta var om innehåll i och institutionella ramar för verksamheten. Dessa principer godkändes riksdagen i december 1992 bet. l992x93zUbU3, av rskr. 1992/932103.

Den nya högskolelag 1992:1434 och högskoleförordning 1993: 100, senast ändrad 1993:1080 respektive 1993:221 för Sveriges

lantbruksuniversitet samt det resurstilldelningssystem för grund-

nya

utbildning, som delvis infördes den 1 juli 1993, innebär att statsmakterna övergivit den direkta styrning av landets lärosäten för högre

utbildning och forskning som tillämpats under lång tid. I stället har

128 Bilaga 1

ansvaret för mycket stora resurser och väsentlig del den lången av

siktiga kompetensutvecklingen i landet lämnats över till universiteten och högskolorna. Jfr prop. 1992/93:169, bet. l992/93zUbUl4, rskr.

1992/932363.

Två av de statliga högskolorna, nämligen Chalmers tekniska högskola

och Högskolan i Jönköping, förs fr.o.m. den 1 juli 1994 över till

stiftelsefonn för att ytterligare öka mångfalden prop. 1992/931321, bet.

199.7/93:UbU18, rskr. l992x93z405.

Den väsentligt ökade självständigheten för universiteten och hög-

skolorna har kombinerats med en ordning innefattar kraftfulla som incitament för att utveckla kvaliteten i verksamheten och öka effektiviteten i resursutnyttjandet. Universitetskanslem har givits ansvar för

nationell utvärdering och kvalitetsbedömning. Sålunda två

svarar nya myndigheter, Kanslersämbetet och Rådet för grundläggande högsko-

leutbildning, för att stimulera och stödja universiteten och högskolorna i deras ansträngningar att utveckla kvaliteten. Vidare införs successivt nya resurstilldelningssystem såväl för grundutbildning som för forskning och forskarutbildning under treårsperioden. Ett uppföljningsansvar har

lagts på Verket för högskoleservice VHS. Reformen har genomförts parallellt med att ökade tillförts resurser

universitet och högskolor för att möjliggöra kraftig ökning antalet

en av

studenter i grundläggande högskoleutbildning.

Uppdraget

De viktigaste målen för 1993 års universitets- och högskolereforrn är

att väsentligt öka universitetens och högskolornas frihet i förhållande till regering och riksdag, att stimulera till mångfald i fråga såväl innehåll i organisaom som tion av verksamheten, att höja kvaliteten i verksamheten, att utnyttja resurserna effektivt,

att öka antalet studenter och doktorander fullföljer sin utbildning,

som och

att anpassa utbildningsutbudet inom den grundläggande högskoleutbildningen till studenternas efterfrågan. Utredaren bör studera hur dessa grundläggande mål förverkligas vid universiteten och högskolorna under den första treårsperioden. Utredaren bör även studera hur den högskolelagen och den högskole-

nya nya

förordningen tillämpas. Utredaren bör särskilt belysa i vilken utsträckning reformens intentioner trängt igenom till dem ytterst

som

Bilaga 1 129

för verksamheten, nämligen lärarna och studenterna. svarar Utredaren bör också särskilt belysa hur följande aspekter utvecklats:

Studentinflytandet i olika beslutsorgan

-

Behörighetsvillkor och urvalsregler

w Antagningssystem och information till studenterna - Den högre utbildningens internationalisering -

Relationema mellan styrelse-fakultet och institutioner

- Ansvaret för den interna utvärderingen. -

Vidare bör tillgängligheten till högre utbildning i olika delar av landet

belysas liksom eventuella förändringar vad gäller den sociala,

könsmässiga och regionala rekryteringen till högre utbildning.

Ramar för utredarens arbete

den särskilda utredarens arbete gäller kommittédirektiven dir. För 1984:5 dir. 1992:50 till samtliga kommittéer och särskilda utsamt

redare angående utredningsförslagens inriktning respektive redovisning

av regionalpolitiska konsekvenser. Utredaren skall samråda med Arbetsgruppen U 1992:E för jäm-

ställdhet i högre utbildning och forskning, den s.k. JÄST-gruppen,

vilken tagit initiativ till samlad utvärdering de projekt som be-

en av drivits tid inom universitet och högskolor med sikte ökad senare

jämställdhet.

Utredaren skall vidare från Utredningen om nytt resurstilldelningsför universitet och högskolor 1992:05, den s.k. Resursberedsystem ningen, hämta erfarenheter i första hand det nya resurstilldelningsav systemet.

Utredaren skall slutligen samråda med Kanslersämbetet vad gäller arbetet med att utveckla kvaliteten och med Verket för högskoleservice

vad gäller uppföljningen verksamheten.

av

Arbetet skall fortlöpande redovisas översiktligt. Utbildningsdeparteatt i särskild ordning bereda företrädare för riksdagspartier,

mentet avser

organisationer och andra intresserade möjlighet att ta del av dessa redovisningar. Den första redovisningen bör göras i september 1994. Utredningsarbetet skall slutredovisas den 1 mars 1996.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag har anfört hemställer jag att regeringen

nu

bemyndigar chefen för Utbildningsdepartementet

tillkalla särskild utredare omfattad kommittéförordningen att en - av

130 Bilaga 1 sou 1996:21

1976:119 med uppdrag att göra uppföljning 1993 års uni-

- en av

versitets- och högskolerefonn, att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och biträde

annat utredaren.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar kostnaderna skall

att belasta åttonde huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller

hennes hemställan.

Utbildningsdepartementet

Bilaga 2 131

Kommittédirektiv

Dir. 1995:28

till utredningen uppföljning 1993 års universitets- Tilläggsdirektiv om av och högskolereforrn U 1994:01

Beslut vid regeringssammanträde den 2 mars 1995

Sammanfattning särskilde utredare tillkallats för

av uppdragetDen som

följa 1993 års universitets- och högskolerefonn dir. 1993:143

att upp ges i uppdrag att

effekterna det systemet för resurstilldelning till

analysera av nya -

grundutbildning,

analysera formerna för resurstilldelning till forskning och forskarutbildning vid universitet och högskolor, och förslag till de förändringar analysen kan anledning till. lämna som ge -

Bakgrund

Med stöd regeringens bemyndigande den 22 december 1993 har

av chefen för Utbildningsdepartementet tillkallat särskild utredare med en

uppdrag göra uppföljning 1993 års universitets- och högskole-

att en av reform RUT 93.

Enligt de direktiv givits till utredaren regeringsbeslut den

som genom 22 december 1993 och den 27 oktober 1994 dir. 1994:126 omfattar framför allt analysera hur målen för reformen har

uppdraget att förverkligats vid universitet och högskolor under den första treårsperioden samt att föreslå förändringar i de formella regler som gäller

för verksamheten vid universitet och högskolor. Verksamheten vid universitet och högskolor styrs inte bara genom

lagar och förordningar. Ramar för verksamheten också genom de ges

ställs till förfogande samt de villkor gäller för använd-

resurser som som

ningen dessa enligt bestämmelser i regleringsbrev.

av Enligt beslut riksdagen prop. 1987/882150 bil. bet. av

1987/88:FiU30, rskr. 1987/88:394 är den ekonomiska styrningen inom statsförvaltningen mål- och resultatorienterad. Det innebär att regering

och riksdag beslutar inriktningen av verksamheten genom att om

132 Bilaga 2

formulera mål. Besluten inriktning fattas om grundval av dokumenterade resultat följs och utvärderas. 1993 års universisom upp tets- och högskolereform innebär långtgående en anpassning av resurstilldelningssystemet för universitet och högskolor till dessa principer. Tilldelning av resurser för grundutbildning sker i förhållande till uppnådda resultat. Det nya resurstilldelningssystemet för grundutbildning del är en av 1993 års universitets- och högskolerefonn. Samtidigt utgör det led ett i avregleringen och delegeringen för verksamhet och ekonomi av ansvar inom statsförvaltningen helhet och bör i detta som ses sammanhang.

Uppdraget

Den särskilde utredaren för uppföljning 1993 års universitets- och av högskolereform RUT 93 skall följa resurstilldelningssystemet upp mot bakgrund av målen för reformen. Utredaren skall analysera hur det förändrade resurstilldelningssystemet påverkat universitet och högskolor. Konsekvenserna med avseende på rekrytering av studerande, studieorganisation utbud kurser samt av skall belysas, framför allt med avseende på de och deltidsstudevuxenrandes möjligheter att studera vid universitet och högskolor. I detta sammanhang skall de åtgärder lärosätena vidtar för stimulera som att återkommande utbildning redovisas. Utredaren skall vidare analysera hur systemet påverkar kvaliteten i utbildningen. Ett av målen med reformen är att delegera rätten besluta att om resursemas användning till universitet och högskolor och därmed öka deras handlingsfrihet i resursanvändningen. Utredaren skall undersöka hur fördelningen mellan olika ändamål har av resurser påverkats. Formema för resurstilldelning till forskning och forskarutbildning och dess relation till den grundläggande högre utbildningen skall analyseras. Uppdraget skall även i denna del översiktligt redovisas fortlöpande. Utredningen skall slutredovisas senast den 1 1996. mars

Utbildningsdepartementet

Bilaga 3 133

över

Sammanställning av synpunkter

RUT-93:s l Ledningen, Arbetsrapport nr makten och vetenskapen.

sammanställning RUT-93:s iakttagelser ett år efter Rapport nr 1 är en av reformen och har inriktats på att kartlägga och analysera attityder till hur friheten har utnyttjats vad gäller de institutionella reformen samt fördelning och befogenheter, ledarskap mm. Rapporramarna, av ansvar riktar dem verksamma inom universitet och högskolor ten sig till som är diskussionsunderlag förutsättningarna för universitet och som ett om reformens anda kunna utveckla attraktiva, kvalitativa och högskolor i forskningsmiljöer. Rapporten överlämnades effektiva utbildnings- och universitet- och högskolor i 1994. Möjligheter gavs till berörda till mars inkomma med synpunkter till oktober 1995. Totalt har 25 yttranden att inkommit till RUT-93. Nedan sammanfattning av yttranden ges en rörande rapportens huvudfrågor.

Allmänna synpunkter

samtliga universitet och högskolor samt SFS, ställer sig I stort sett RUT-93:s iakttagelser avseende utvecklingen efter reformens bakom ikraftträdande den 1 juli 1993. Särskilt betonas vikten att ledningsav frågorna lyfts fram och analyserats. Detta universitet och högskolor ger underlag kan användas i den fortsatta lokala utvecklingen av ett som och befogenheter samt ledarskapet. Uppsala universitet poängansvarsdock det ännu är för tidig att dra slutsatser och utvärdera en terar att reform efter två år. Göteborgs universitet, KTH och Högskolan i Borås

påpekar att förändringarna i denna önskvärda inriktning tar betydligt

tid år genomföra att alla involverade parter nu längre än ett par att men har bättre insikt reformens intentioner än vad en mycket om som var den 1 Högskolan i Borås påpekar att det i många fall fallet juli 1993. krävs grundläggande förändring tankesätt och värderingar en av vanor, för genomföra sådana radikala förändringar det här är frågan att som

om. Både Lantbruksuniversitetet, Umeå och Lunds universitet samt Mitt-

högskolan att med beaktande av problemområdets storlek och

anser den begränsade tid varit tillgänglig har RUT-93 komplexitet samt som

134 Bilaga 3

inte bara presenterat ett förtjänstfullt

underlag för den fortsatta diskus-

sionen utan också åstadkommit dokument kan ett som användas i den

ledarskapsutveckling som äger följd högskolans

rum som en av avregle-

ring. Däremot för både UU och LU fram rädsla för

en att statsmakterna kan komma att vidta generella åtgärder kan

som vara skadliga för verk-

samheten till följd att att RUT-93 beskriver

av man anser utvecklingen så att högskoleenhetema uppfattas likartade

mer än vad de egentligen ar.

Oroande är de signaler återgång till ökad om centralstyming som

kommit till uttryck i uttalanden och åtgärder från

utbildningsdepartementet anser såväl Lunds som Göteborgs universitet och

SFS lyfter fram reformen frihetsrefonn frihet

som en för högsko-

-

lorna att själva besluta utbildningsutbud, om antagningsregler och organisationsstruktur. SFS dock högskolorna i sin anser att frihetsyra inte

fullt ut förstått att reformen även innebär krav ett på att varje enskild

högskola skall ta ställning i de frågor inte längre

som är reglerade nationell nivå. SFS att avsaknaden lokala menar av regelverk är stor, vilket inte kan acceptabelt. En majoritet anses av universitet och högskolor har emellertid i sina yttranden medgivit denna brist och påpekat att man arbetar med att utveckla lokala regler och

förnyade ansvars- och

befogenhetsordningar.

Flera universitet och högskolor det anser att vore utomordentligt olyckligt om det öppna klimat för utveckling som skapats under senare år skulle drabbas likriktning

av en av det slag som karaktäriserade

tidigare decenniers högskolepolitik. KI, KTH

och Högskolan i Luleå betonar särskilt vikten fortsatt förtroendefull

av en dialog mellan stats-

maktemas företrädare och företrädare för universitet och högskolor. SLU

menar att ytterligare snabba förändringar kan osäkerheten

göra att ökar

och att nödvändig fortsatt utveckling lokalt

inte kan genomföras på önskat sätt.

Ledarskapsfrågor

Samtliga universitet och högskolor, SFS och Högskoleverket

delar

uppfattningen om ledarskapets ökade betydelse. Däremot råder

i viss

mån delade meningar huruvida RUT-93:s om beskrivning av de olika ledningsstrukturer som möts vållar problem eller inte.

SLU, GU, Umeå universitet, KI, Högskoloma i Luleå, Karlstad, Trollhättan/Uddevalla samt SFS och Högskoleverket delar helt synen på

de problem som analyseras i rapporten. SFS menar att högskolorna som

organisationer måste intensifiera sitt arbete med att finna och utbilda

Bilaga 3 135

skickliga ledare för att komma tillrätta med de lojalitetskonflikter som uppstår till följd kollegiala val ledare. KI anser att kapitlet om

av av ledarskapsfrågoma tillhör rapportens bästa.

däremot de problem och spänningar beskrivs i

UU anser att som rapporten är överdrivna.

Lunds universitet framhåller i sitt yttrande att det är uppenbart att

dagens ställer krav på målinriktning, medvetet och kraftfullt

högskola handlande uppföljning och utvärdering inte så lätt låter sig

samt som

förenas med den gamla kollegiala ledningsstrukturen. Men samtidigt

erkänner det finns brister i ledningen universiteten och som man att av

högskolorna måste det slås fast att problemen inte löses genom ett enkelt Övertagande näringslivets modeller utvecklade för andra be-

av hov. Slutsatsen är istället, enligt Lund, att det inom universiteten bör

byggas slags kollegialitet, där det fria intellektuella samtalet

upp en ny kombineras med effektiva former för ledning och administration. Det är viktigt, sträva efter att skapa ett aktivt ledarskap, som får menar man, att

acceptans även för kontroversiella åtgärder.

Doktoranders och Forskares Förbund DoFF vänder sig mot RUT-93 :s

redovisning aktivt och tydligt ledarskap. DoFF förespråkar

om ett mer

istället självständigt, starkt och demokratiskt universitet som skall stå

ett

fritt från styrning och plats för intellektuell mognad och kritiskt

vara en

tänkande och med tillräckliga resurser för grundforskning via statsan-

slagen.

Styrelserna och dess ordförande

Flera universitet och de högskolorna i synnerhet betonar styrelsens

nya

roll i utvecklingen, särskilt mot bakgrund de förhållanden som

av nya råder efter reformen.

En majoritet de högskolorna och några universitet Göteborg

av nya

och Linköping samt SFS och Landstingsförbundet stöder RUT-93zs ifrågasättande rektor skall ordförande i styrelsen. Linköping

av om vara dock att frågan egentligen är relativt ointressant. Borås anser att menar

nuvarande ordning skapar viss oklarhet när det gäller möjligheterna

en för styrelsen att utkräva från rektor. KI menar att det finns föransvar och nackdelar och därför inte slutlig ställning. Flera andra enheter tar

relationen styrelse rektor bör analyseras ytterligare och klar-

menar att -

göras Teaterhögskolan, Karlstad, Trollhättan/Uddevalla

Universiteten i Stockholm, Uppsala och Lund framhåller däremot att för ordförandens legitimitet inom universitetet och i kontakterna utåt är

nödvändigt rektor bekläder ordförandeposten. Samtliga dock att menar

136 Bilaga 3

att förhållandena kan annorlunda utanför de universiteten vara stora och

ställer därför inte krav på enhetlighet inom hela universitets- och hög-

skolesystemet. Stockholms universitet påpekar härutöver att övervägande skäl talar för att rektor borde tillsättas direkt universitetet. Regeringav

ens inblandning i tillsättningsförfarandet uppfattas endast formellt.

som

Studentkåren i Uppsala framför förslaget ordförande i

att styrelsen väljs bland de av regeringen utsedda allmänföreträdama. Därmed skulle

rektors roll inför styrelsen klargöras.

SLUs styrelse har alltid haft extern ordförande vilket fungerar en väl och undviker, säkert del de problem menar man, en av som RUT-93

pekat på. Linköpings universitet och Högskolan i Skövde däremot

anser

att högskoleledningen och styrelsen i mycket liten utsträckning kan ha

synpunkter på innehållet i högskolans verksamhet. Kraften ligger istället

enligt Skövde i generell normbildning, föreskrifter viss styrning via

samt

medelstilldelning. Linköping betonar att universitet och större högskolor

i princip inte bör styras sina styrelser än mål- och av annat genom

ramfonnuleringar och prioriteringar samt legitimering beslut

genom av som de facto växt fram inom andra delar universitetet av även om man samtidigt betonar att styrelserna inte saknar betydelse.

Institutionsnivån

Flera universitet och högskolor SFS, DoFF och samt Studentkåren i

Uppsala anser att behovet att tydliggöra ledarskapet fakultets-

av och institutionsnivå är stort. SLU, KI, ULi UU framhåller behovet av ett starkt ledarskap institutionsnivå.

SLU anser att prefektstyming istället för institutionsstyrelse förmod-

ligen skulle vara att föredra. KI har konsekvent redan genomfört pre-

fektstyming. Även Linköpings universitet

påpekar vikten starka av institutioner och framhåller vikten prefekterna har av att en direktkontakt med rektor i vad kallas managementfrågor. som Universitetet i Uppsala för positiv menar att att en utveckling skall

kunna förverkligas krävs emellertid institutionsstrukturen

att förändras och nuvarande många små enheter slås till samman större och slag-

kraftigare enheter. Endast institutioner viss storlek kan ekonomiskt

av bära inrättandet administrativa tjänster för av att underlätta prefektens arbete. KI beskriver i sitt yttrande sådan

att en utveckling genomförts

inom KI.

SFS och Studentkåren i Uppsala stöder RUT-93zs betoning

av att universitet och högskolor klargör och befogenheter ansvar inom sina

organisationer och förnyar delegationsordningar.

Bilaga 3 137

Fakultetsindelningen

Fakulteternas ställning i organisationen har utfonnats olika vid olika lärosäten. Det är därför naturligt att fakultetsnämndema och synen

dekanus uppgifter och ställning är skiftande. Det råder däremot närmast total enighet att regleringen indelningen i fakulteter bör få

en om av

beslutas lokalt av respektive universitet.

Endast Uppsala studentkår att avreglering av fakultetsorganianser en sationen vore olycklig. Göteborgs universitet att fakultetsindelningen såsom den nu anser

är reglerad är föråldrad och inte helt ändamålsenlig speciellt mot bakgrund att stor mängd forskning bedrivs i gränsområdena mellan

av en de traditionella fakultetema. Man bör, enligt Göteborgs universitet,

överväga att låta styrelserna få bemyndigande att själva få besluta om lokal fakultetsindelning. En anslagsteknisk konsekvens blir att varje

universitet får ett fakultetsanslag inte är fördelat anslagsposter, som

vilket skulle innebära ökade möjligheter till förnyelse genom nödvändiomprioriteringar. Med allt snävare resursramar, framhåller man, utgör

ga traditionell fakultetsindelning och resurstilldelning hämmande faktor. en Vad gäller formerna för utseende dekanus skiftar uppfattningama. av Lund att nuvarande ordning skall behållas medan Göteborg anser anser alternativa sätt att utse dekaner bör prövas t.ex. att universiatt genom

tets styrelse får detta uppdrag och att rektor anförtros uppgiften att utarbeta förslag till dekanus. GU anser inte att Högskoleförordningens

regler med valförsamling och en bekräftelse av rektor är bra.

Studentinflytandet

SFS påpekar att kontakten mellan ledningen och studenterna är naturlioch närmare på högskolorna än vid universiteten vilket också

gare

framgår av RUT-93zs iakttagelser. Uppsala studentkår påpekar det olyckliga i att studentrepresentationen minskat och kräver att studenter-

antal i styrelser och nämnder regleras centralt. nas Studenterna delar RUT-93 farhågor om att de många beredningsorgan :s som inrättats lokalt bidrar till att skapa oklarheter om vem som egent-

ligen för beslut och de i praktiken fattas.

ansvarar var DoFF framhåller att rättssäkerheten för studenter och framförallt doktorander dramatiskt har minskat 93 års reform och att det nu genom

att fritt fram för allsköns tolkningar och föreslår att Högskoleverket i uppdrag att göra en översyn av de regler som idag tillämpas när

ges

138 Bilaga 3

det gäller förlängning doktorandtjänster.

av Vad gäller studentmedverkan så SLU att det ställs allt större menar krav studenternas medverkan samtidigt det blir allt svårare att som hitta studenter som är villiga att sätta tillräckligt med tid för arbetet. av Man menar att man måste utveckla nya former för att göra det möjligt

för studenterna att deltaga i arbetet.

Utbildningsutbudet

Några större förändringar i utbildningsutbud har inte noterats RUT-

av

93 dock tycks fömyelsebenägenheten större vid de högsko-

- vara nyare

Ioma än vid universiteten. Mot denna beskrivning vänder sig flera

universitet Uppsala och Lund i särskilda bilagor redovisar för-

som nyelse- och förändringsarbete avseende grundläggande utbildning. Hög-

skoleverket däremot verifierar att några större förändringar ännu inte gjorts de tidigare linjerna har översatts eller mindre oförändrade

- mer till program. Högskolan i Borås framhåller att framförallt har antalet studenter på 60 poäng och 80 poängnivå och därmed antalet examens-

arbeten ökat mycket kraftigt vilket förtjänar större uppmärksamhet än

hittills.

Uppsala studentkår framhåller att det är beklagligt att förändringstakten och fömyelsen är större när det gäller ledningsstrukturema än när det gäller utbildningsutbudet och studieorganisationen. Samtidigt betonas att en kontinuerlig förnyelse och anpassning till samhället med en ökning av antalet kurser och utbildningar inte under några omständigheter

får ske med avkall på utbildningens kvalitet.

Administration

En majoritet av remissinstansema stöder RUT-93:s iakttagelser att

om

behovet kvalificerad och effektiv administration inte tillräckligt

av en

har uppmärksammats universitet och högskolor i samband med

av

refonnförändringama. Många t.ex. Göteborg, KI, SLU, Karlstad, Borås

framhåller att konsekvensen blir RUT-93 påpekat att dekaner och som

prefekter upplever att deras arbetstid i alltför stor utsträckning

upptas av

administrativa göromål. Trots brister framförallt i redovisnings- och ekonomisystemen, som erkännes av flertalet högskoleledningar,

menar

många att en imponerande utveckling skett från i huvudsak manuella rutiner till tämligen väl fungerande datoriserade system med många gånger sena, otydliga och rentav motsägelsefulla krav och föreskrifter -

Bilaga 3 139

från centrala organ.

Reformen innebar en långtgående decentralisering av befogenheter och ansvar, och en sådan förutsätter högt ställda krav på uppföljning och

utvärdering både lokal och central nivå. Högskoleverket understryker betydelsen RUT-93zs påpekande om att uppföljningsg utvärderingsav

och kvalitetsutvecklingsarbetet ett bättre sätt bör inordnas i verksam-

hetens infrastruktur vid universitet och högskolor. En systematisk granskning kvalitetsarbetet vid universitet och högskolor tar nu sin av

början inom Högskoleverket- ett initiativ, som enligt verkets

uppfattning, mottagits positivt och intresserat av de berörda.

Övrigt

Universitetet som statlig myndighet

Flera remissinstanser berör frågan det allt mer orimliga i att univerom

sitet betraktas och jämställs med statliga myndigheter under regering-

en. T.ex. framför Stockholms universitet att statsmaktemas styrning av

och krav myndigheterna utgår normalt från organisationer med högst några hundra anställda och med relativt renodlade myndighets- eller serviceuppgifter. Universiteten är både till sin storlek och

menar man, , karaktär helt annorlunda organisationer. Mot denna bakgrund det värde RUT-93 kunde analysera vore av om och komma med förslag om en ny form av statlig organisation mera

lämpad för universitet och högskolor.

Lärarnas intresse för grundutbildningen

Av Arbetsrapporten framgår att prestationemas koppling till resultat och resurstilldelning förmodligen bidragit till att ställa grundutbildningen i centrum att befordringssystemen för lärare fortfarande huvud-

mer men

sakligen prioriterar forskningsverksamhet. Högskoleverket delar denna

uppfattning och hänvisar till Grundutbildningsrådets årsrapport 1993/94 där en studie visar att Sverige är ett av de länder där de akademiska

lärarnas intresse är mest fokuserat mot forskning. Av 14 undersökta

länder det bara i Nederländerna och Japan där lärarna var mindre var

intresserade av undervisning. Det ökande intresset för grundutbildning som RUT-93 noterat är glädjande menar Högskoleverket, och pekar vikten av att dessa frågor noga följes framöver.

Statens offentliga 1996 utredningar

Kronologisk förteckning

Den nya gymnasieskolan hur går det U. . - Samverkansmönster i svenskforsknings- . finansiering.U. Fritid i förändring. . Om kön och fördelning av fritidsresurser.C. Vem bestämmervad EU:s interna spelreglerinfor . regeringskonferensen 1996. UD. Politikområdenunderlupp. Frågor om EU:s första . pelareinför regeringskonferensen 1996.UD. Ett år medEU. Svenskastatstjänstemäns . erfarenheter arbeteti EU. UD. av Av vitalt intresse.EU:s utrikes-och . säkerhetspolitikinför regeringskonferensen. UD. Batterierna en laddadfråga. M. . - Omjärnvägenstrañkledning m.m. K. . Forskningför vár vardag.C. . .EU-mopeden. Ålders- och behörighetskravför tvá- och trehjuligamotorfordon.K. Kommuneroch landstingmedbetalningssvårigheter.Fi. Offentlig djurskyddstillsyn.Jo. Budgetlag regeringensbefogenheter ñnansmaktens område.Fi. Union for både öst och väst. Politiska, rättsliga . och ekonomiskaaspekter av EU:s sjätte utvidgning. UD. Förankringoch rättigheter.Om folkomröstningar, utträdesrätt,medborgarskap och mänskliga rättigheteri EU. UD. Bättretrafik medväginformatik.K. .Totalförsvarspliktigam95. Förslag om jobb/studier efter muck, bostadsbidrag,dagpenning, försäkringar.Fö. .Sverige, EU och framtiden. EU 96-kommitténs bedömningarinför regeringskonferensen 1996. UD. 20. Samordnadrollfördelning inom teknisk forskning. U .Reform och förändring.Organisationoch verksamhetvid universitetoch högskolorefter 1993års universitets-och högskolereform.U.

KUNG-l-.. riv-Wi-.

1996 -05- 2 5

, -.urxr4vrn-u. rundan-un

Statens 1996

offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Utrikesdepartementet Miljödepartementet

Vem bestämmervad EU:s interna spelreglerinför Batterierna en laddadfråga. 8 regeringskonferensen1996. 4 Politikomräden under lupp. Frågor om EU:s första pelareinför regeringskonferensen 1996.5 Ett år med EU. Svenska statstjänstemäns erfarenheter av arbetet i EU. 6 Av vitalt intresse.EU:s utrikes-och säkerhetspolitikinför regeringskonferensen. 7 Union för både öst och väst. Politiska, rättsliga och ekonomiskaaspekter av EU:s sjätte utvidgning. 15 Förankringoch rättigheter. Om folkomröstningar, utträdesrätt, medborgarskap och mänskliga rättigheteri EU. 16 Sverige, EU och framtiden.EU 96-kommitténs bedömningar inför regeringskonferensen 1996.19

Försvarsdepartementet

Totalförsvarspliktigam95. Förslagom jobb/studier efter muck, bostadsbidrag,dagpenning, försäkringar. 18

Kommunikationsdepartementet Omjärnvägenstrafikledning m.m. 9 EU-mopeden. Ålders- och behörighetskrav för tvá- och trehjuliga motorfordon.11 Bättretrafik medväginformatik.17

Finansdepartementet Kommuner och landstingmed betalningssvårigheter.12 Budgetlag regeringensbefogenheter ñnansmaktens omrâde.14

Utbildningsdepartementet

Den nya gymnasieskolan hur går det 1 - Samverkansmönster i svensk forskningsfinansiering. 2 Samordnadrollfördelning inom teknisk forskning. 20 Reformoch förändring. Organisation och verksamhet vid universitetoch högskolorefter 1993års universitets-och högskolereform.21

Jordbruksdepartementet

Offentlig djurskyddstillsyn.13

Civildepartementet

Fritid i förändring. Om kön och fördelning av fritidsresurser.3 Forskningför vår vardag.10

FRITZES

I"CStii||I1iI1g;1I: Hirxcs kundtjänst, I06 47 SIC||IIIH Fax 08-20 502lfrc|cfm1 08-690 91 90