Grundlagsfrågor

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2013

®

°LÃ%“å”

FRAG on

BETÄNKANDE AV GRUNDLAGSKOMMITTEN

Säll-H

Statens offentliga utredningar 5% 1981:15 § Justitiedepartementet

Grundlagsfrågor

Betänkande av grundlagskommittén Stockholm 1981

Omslag Jan Bohman Jernström Offsettryck AB ISBN 91-38-06041-8 ISSN 0375-250X LiberTryck, Stockholm 1981

Till Statsrådet och chefen för

justitiedepartementet

Den 21 februari 1980 bemyndigade regeringen chefen för justitiedepartementet att tillkalla en kommitté med högst nio ledamöter för att utreda vissa grundlagsfrågor. Med stöd av detta_ bemyndigande tillkallade departementschefen nämnda dag som ledamöter f.d. ambassadören Gunnar Heckscher, ordförande, ledamoten av riksdagen ombudsmannen Nils Berndtson, ledamoten av riksdagen Anders Björck, ledamoten av riksdagen universitetslektorn Bertil Fiskesjö, ledamoten

av riksdagen

stadsdirektören Hans Gustafsson, ledamoten av riksdagen til. dr. Hilding Johansson, f.d. landstingsrådet Ruth Kärnek, ledamoten av riksdagen Sven-Erik Nordin och ledamoten av riksdagen docenten Daniel ^ Tarschys. Att som sakkunniga biträda kommittén förordnade departementschefen den 2l februari 1980 hovrättslagmannen Erik Holmberg och hovrättsassessorn Göran Regner samt den 28 1980 maj informationssekreteraren Ove Hultquist. Till sekreterare åt kommittén förordnades den 25 februari 1980 hovrättsassessorn Ulf Widebäck. Numera hovrättsassessorn Göran Persson förordnades samma dag som biträdande sekreterare. Kommittén har antagit namnet grundlagskommittén. Kommittén får härmed överlämna betänkandet Grundlagsfrågor. Reservationer har avgivits dels av ledamöterna Gustafsson, Johansson och Kärnek dels av ledamoten Berndtson. Kommittén har härmed slutfört sitt uppdrag. Stockholm i mars 1981

Gunnar Heckscher

Nils Berndtson Anders Björck Bertil Fiskesjö

Hans Gustafsson Hilding Johansson Ruth Kärnek

Sven-Erik Nordin Daniel Tarschys

/ Ulf Widebäck

Göran Persson

r) ajisuzwinå

Innehåll

Förkortningar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6 Sammanfattning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 Författningsförslag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ll Lag om ändring i regeringsformen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ll Lag om ändring i riksdagsordningen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12 Lag om ändring i vallagen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 Lag om ändring i kommunallagen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14 I Utredningsuppdraget . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . l7 l Direktiven . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17 2 Utredningsarbetet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 II Allmän motivering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25 l Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25 2 Riksdagen och de kommunala beslutande församlingarna 28 2.1 Den gemensamma valdagen och mandatperiodens längd . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28 2.2 Extra val . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 30 2.3 Kommitténs överväganden och förslag . . . . . . . . . . . . . . 32 3 Tiden för anordnande av extra val . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39 4 De kyrkliga valen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42 5 Tidpunkten på året för de olika valen . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43 6 Regeringsbildningen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45 7 Regeringens beslutsformer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 48 III Specialmotivering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51 Reservationer l. Av ledamöterna Gustafsson, Johansson och Kärnek . . . . . . . . . 53 2. Av ledamoten Berndtson . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 63 Bilaga: Redogörelse för samtal med förutvarande talmannen Henry Allard . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69

Forkortmngar

Ds DsKn Kommundepartementets departementsserie Ju Justitiedepartementet KDK Kommunaldemokratiska kommittén KU Konstitutionsutskottet prop Proposition RF Regeringsformen RO Riksdagsordningen rskr Riksdagens skrivelse RSV Riksskatteverket SOU Statens offentliga utredningar

Sammanfattning

Kommittén har haft att utreda vissa grundlagsfrågor. Det har således inte varit fråga om att företa någon mera genomgripande författningsreform. Kommitténs huvuduppgift har varit de frågor som rör tiden för val till -de politiska församlingarna. Frågan om den gemensamma valdagen för riksdagsval, landstingsval och kommunfullmäktigval och den därmed sammanhängande frågan om mandatperiodens längd har här stått i centrum. Ett nära samband med dessa frågor har också frågan om

regeringens rätt att förordna om nyval (extra val) till riksdagen och

regeringens rätt att avbryta ett pågående riksmöte. Kommittén har därför behandlat nämnda frågor i ett sammanhang. Kommitténs majoritet (ordföranden Heckscher samt ledamöterna Björck, Fiskesjö, Nordin och Tarschys) har föreslagit att den nuvarande ordningen med gemensamma valdagar och treåriga mandatperioder skall ersättas med ett system med skilda valdagar och fyraåriga mandatperioder. Val till kommunfullmäktige och landsting skall därvid äga rum under andra året efter det år då ordinarie val till riksdagen har hållits. Beträffande möjligheterna att anordna extra val har kommitténs majoritet föreslagit att nuvarande bestämmelser bibehålls oförändrade, vilket bl.a. innebär att mandatperioden för den riksdag som utses genom ett extra val alltjämt skall utgöras endast av återstoden av den ordinarie valperioden. Regeringens möjlighet att i samband med ett förordnande om extra val besluta att avbryta riksmöte bör enligt kommittémajoritetens mening ersättas med en bestämmelse som lägger beslutanderätten i denna fråga hos riksdagen. Ett av de främsta skälen till att kommittémajoriteten har förordat en övergång till skilda valdagar är att den anser att regionala och kommunala frågor därigenom kommer att kunna ägnas större uppmärksamhet i valrörelserna. Vad gäller mandatperiodens längd har kommittémajoriteten, som en lämplig avvägning mellan behovet av längre planeringsperioder och väljarnas berättigade anspråk på att få säga sin mening i val relativt ofta, stannat för att föreslå en fyraårig mandatperiod. Ledamöterna Gustafsson, Johansson och Kärnek har reserverat sig i denna del. Enligt deras uppfattning framstår kritiken mot den

8 Sammanfattning SOU l98l:l5

gemensamma valdagen som överdriven och missriktad. De argument som talar för en närmare koppling mellan riksdagsval och kommunalval har enligt deras mening snarare ökat sedan den gemensamma valdagen infördes. Om den gemensamma valdagen skall ifrågasättas bör det i stället ske med utgångspunkt från det angelägna i att få till stånd ett fungerande upplösningsinstitut. Även önskemålet om en längre mandatperiod till riksdagen och de kommunala beslutande församlingarna förutsätter en omprövning av den gemensamma valdagen. Enligt deras mening krävs emellertid ytterligare utredning och analys innan tiden är mogen för ett definitivt ställningstagande till dessa frågor. I avvaktan härpå är reservanterna beredda att beträffande upplösningsinstitutet medverka till att införa ett system enligt den modell som författningsutredningen föreslog på sin tid. En sådan modell innebär i huvudsak att ett extra val som hålls mindre än ett och ett halvt år före nästa ordinarie val medför att detta val ställs in. Även ledamoten Berndtson har i denna del en från kommittémajoriteten avvikande mening. Han förordar att den gällande ordningen med gemensam valdag och treåriga mandatperioder behålls. Den huvudsakliga grunden härför är att det enligt hans mening inte finns några självständiga motiv för att upphäva den nuvarande ordningen. Tvärtom talar det ökade sambandet mellan rikspolitik och kommunalpolitik för att väljarna skall ges möjlighet att vid ett och samma tillfälle ställa partierna till svars för deras politik på skilda nivåer. Berndtson anser vidare att det kan finnas skäl för att också riksdagen, och inte bara regeringen, får möjlighet att förordna om extra val till riksdagen. Han anser att denna fråga bör utredas ytterligare. Beträffande förslaget att överflytta rätten att avbryta riksmöte efter beslut om extra val från regeringen till riksdagen anser Berndtson att ytterligare överväganden fordras för ett ställningstagande. Kommittén har funnit att någon ändring av gällande grundlagsbestämmelser om tiden för anordnande av extra val inte erfordras. Enligt nu gällande bestämmelser skall extra val hållas inom tre månader efter förordnande därom. Det är således redan nu möjligt för regeringen att förordna att ett extra val skall hållas inom kortare tid. Detta förutsätter emellertid att partiernas nomineringsarbete tar kort tid och att vallagstiftningen anpassas till de kortare tider som kan komma i fråga. Kommittén vill inte söka påverka partierna i fråga om nomineringsförfarandet. När det gäller de mera valtekniska frågorna har kommittén visserligen funnit att det kan gå att göra vissa tidsbesparingar men ansett att dessa frågor lämpligast utreds av den nu arbetande vallagskommittén. _ Enligt sina direktiv har kommittén också haft att pröva om man skall ha gemensam valdag för kommunalval och de kyrkliga valen. Med hänsyn till att något ställningstagande ännu inte föreligger till det utredningsarbete som på skilda håll hittills har verkställts beträffande kyrkans organisation och valen till de kyrkliga beslutande församlingarna och framför allt till att någon ställning ännu inte har tagits till de framtida relationerna mellan staten och kyrkan har kommittén ansett att det inte finns skäl för kommittén att ytterligare diskutera frågorna eller att

SOU 1981 :l5 Sammanfattning 9

föreslå några förändringar i fråga om tidpunkten för de kyrkliga valen. Beträffande tidpunkten på året för de olika valen, främst frågan om en övergång från höstval till vårval, har kommittén stannat för att inte föreslå någon förändring. Enligt kommitténs mening skulle allmänna val på våren medföra betydande ingrepp i riksdagsarbetet. Om vårval kombineras med en omläggning av budgetåret skulle detta därtill leda till betydande förändringar i den statliga verksamheten i övrigt. Det har inte varit möjligt för kommittén att på den korta tid som har stått till förfogande närmare penetrera dessa frågor.

Kommitténs uppdrag har också avsett formerna för

regeringsbildningen. Enligt kommittémajoritetens mening erfordras ingen ändring av gällande grundlagsbestämmelser i detta hänseende. Det ankommer enligt majoritetens uppfattning på riksdagspartierna att undanröja de olägenheter som kan ha uppstått genom den hittills vanliga tolkningen av bestämmelserna om omröstning om förslag till ny statsminister. Gustafsson, Johansson och Kärnek har reserverat sig även i denna fråga och som sin mening framfört att omröstningarna om talmannens förslag till statsminister bör slopas. Till stöd för denna uppfattning har de bl.a. anfört att omröstningarna inte fyller någon parlamentarisk kontrollfunktion och att det genom misstroendeförklaringsinstitutet alltid finns möjlighet för riksdagen att korrigera talmannens val av statsminister. Berndtson anser att frågan om regeringsbildningen bör bli föremål för fortsatta överväganden. Det bör därvid enligt hans mening prövas om omröstningen också skall gälla regeringens sammansättning och dess program i stort. Berndtson har i detta sammanhang också anfört att de nuvarande reglerna om möjligheten att få ett yrkande om misstroendeförklaring upptaget till prövning bör ändras.

Kommittén har slutligen tagit upp frågan om regeringens beslutsformer

till behandling. Enligt gällande ordning saknas föreskrifter om hur regeringen fattar sina beslut. Det är regeringen själv som bestämmer sina arbetsformer. Komittén har inte funnit anledning att nu föreslå ändring av detta förfarande, men har uttalat att frågan om beslutsfattandet inom regeringen bör bli föremål för fortsatta överväganden i lämpligt sammanhang. Gustafsson, Johansson och Kärnek har beträffande frågorna om regeringens beslutsformer och tidpunkten på året för de olika valen inte gått in i någon diskussion utan endast konstaterat att de i dessa frågor intar samma ståndpunkt som socialdemokraterna intog i samband med 1973 års författningsreform. Berndtson har slutligen anfört att kommittén borde ha begärt tilläggsdirektiv i fråga om den s.k. fyraprocentspärren och beträffande invandrarnas rösträtt vid riksdagsval. Utredningsarbetet har i enlighet med direktiven bedrivits med sikte på att ett första riksdagsbeslut angående de föreslagna grundlagsändringarna skall kunna fattas före riksdagsvalet 1982. Enligt kommitténs förslag borde de nya reglerna kunna träda i kraft den l januari 1983. Riksdagsval enligt den nya ordningen skulle sedan kunna

10 Sammanfattning SOU 1981 :15 hållas första gången i september 1984 och kommunala val första gången i september 1986.

ll

Författningsförslag

Förslag till

Lag om ändring i regeringsformen

Härigenom föreskrivs att 3 kap. 3 § regeringsformen skall ha nedan angivna lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 3 kap. Riksdagen

3 §

Ordinarie val till riks- Ordinarie val till riksdagen förrättas vart dagen förrättas vart tredje år. fjärde år.

Denna lag träder i kraft den l januari 1983.

N.- . Ordinarie val till riksdagen enligt 3 kap. 3 § i dess nya lydelse skall äga

rum första gången år 1984. 3. Löpande valperiod för riksdagens ledamöter upphör när den riksdag som väljs vid det ordinarie valet 1984 har samlats.

1 1979:933 Regeringsformen omtryckt

12 SOU 1981: 15 Författningsförslag

Förslag till

Lag om ändring i riksdagsordningen

Härigenom föreskrivs i fråga om riksdagsordningen att l kap. 4 § och tilläggsbestämmelsen 1.4.1 skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

l kap. Riksmöten

4 §

Lagtima riksmöte som har inletts under augusti, september eller oktober skall avslutas senast den 31 maj följande år. Riksdagen kan om synnerliga skäl föreligger förlänga riksmötet, dock längst till och med den 15 juni. Annat riksmöte pågår så länge riksdagen finner det nödvändigt. Har yrkande väckts om folkomröstning i grundlagsfråga, skall, utan hinder av vad nu har sagts, riksmöte pågå till dess yrkandet har prövats. Riksmöte avslutas senast när nästa lagtima riksmöte skall börja.

Har regeringen förordnat om ex- Har regeringen förordnat om extra val, kan den under återstoden tra val, kan riksdagen under återav valperioden besluta att avbryta stoden av valperioden besluta att riksmöte. Riksmötet skall avslutas avbryta riksmöte.

omedelbart efter det att beslutet har

tillkännagivits vid sammanträde med kammaren.

Tilläggsbestämmelse

Talmanskonferensen yttrar sig till Talmanskonferensen yttrar sig till riksdagen över fråga om förläng- riksdagen över fråga om förlängning till dag efter den 31 maj av ning av riksmöte som har inletts riksmöte som har inletts under au- under augusti, september eller okgusti, september eller oktober. tober samt över fråga om att avbry-

ta riksmöte efter förordnande om

extra val.

Denna lag träder i kraft den l januari 1983.

l 1979:934 Riksdagsordningen omtryckt

SOU 1981: 15 Författningsförslag 13

Förslag till

Lag om ändring i vallagen (1972 :620)

Härigenom föreskrivs att 1 kap. 3 § vallagen skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

l kap. Inledande bestämmelser

3§

Ordinarie val till riksdagen samt Ordinarie val till riksdagen samt val i hela riket av landstingsleda- val i hela riket av landstingsledamöter och kommunfullmäktige möter och kommunfullmäktige förättas samma dag. Valdag är förrättas tredje söndagen i septemtredje söndagen i september. ber. Valet av landstingsledamöter och kommunfullmäktige förrättas

under andra âret efter det år då

ordinarie val till riksdagen skall hållas.

Vid extra val till riksdagen som beslutas av regeringen och vid omval till riksdagen är valdag den söndag som regeringen bestämmer. Vid extra val till riksdagen enligt 6 kap. 3 § regeringsformen är valdag den söndag som riksdagens talman bestämmer efter samråd med centrala valmyndigheten. Vid val av landstingsledamöter eller kommunfullmäktige som ej omfattar hela riket är valdag den söndag som länsstyrelsen bestämmer.

Denna lag träder i kraft den l januari 1983.

Vallagen omtryckt 1979:456

14 Författningsförslag SOU 1981: 15

Förslag till

Lag om ändring i kommunallagen (1977:179)

Härigenom föreskrivs att 2 kap. 6 §, 3 kap. 5 § och 17 § samt 5 kap. l § kommunallagen skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 kap. Fullmäktige

6§

Ledamöter och suppleanter i full- Ledamöter och suppleanter i fullmäktige väljs för tre tjänstgörings- mäktige väljs för fyra tjänstgöringsår räknat från och med den 1 no- år räknat från och med den l november det år då valet har skett. vember det år då valet har skett.

I Stockholms kommun räknas tjänstgöringstiden från och med den 15 oktober det år då valet har skett.

3 kap. Styrelsen och övriga nämnder m.m.

5§

Ledamöter och suppleanter i sty- Ledamöter och suppleanter i styrelsen väljes för tre år, räknat från relsen väljs för fyra år, räknat från och med den l januari året efter och med den l januari året efter det år då val i hela riket av full- det år då val i hela riket av fullmäktige har ägt rum. mäktige har ägt rum.

I Stockholms kommun väljes dock ledamöter och suppleanter årligen för tiden intill nästa val vid första sammanträdet med fullmäktige under tjänstgöringsåret.

Om ledamot som har utsetts vid proportionellt val avgår under tjänstgöringstiden, inträder suppleant, enligt den ordning mellan suppleanterna som har bestämts vid valet i ledamotens ställe för återstoden av tjänst- Om annan ledamot avgår, förrättas fyllnadsval för återstogöringstiden. den av tjänstgöringstiden.

SOU 1981: 15 15 Författningsförslag

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

l7§

l Stockholms kommun väljer full- I Stockholms kommun väljer fullmäktige borgarråd för tre år vid mäktige borgarråd för fyra år vid första sammanträdet under tjänst- första sammanträdet under tjänstgöringsåret det år då val i hela ri- göringsåret det år då val i hela riket av fullmäktige har ägt rum. Be- ket av fullmäktige har ägt rum. Beträffande valbarhet till borgarråd träffande valbarhet till borgarråd och verkan av att valbarheten upp- och verkan av att valbarheten upphör tillämpas bestämmelserna i 2 hör tillämpas bestämmelserna i 2 kap. 4 § om ledamot i fullmäktige kap. 4 § om ledamot i fullmäktige på motsvarande sätt. Vid val av i motsvarande sätt. Vid val av borborgarråd skall, om det begäres, garråd skall, om det begäres, varje varje borgarråd väljas särskilt. borgarråd väljas särskilt.

Om borgarråd avgår under tjänstgöringstiden, skall nytt borgarråd snarast väljas för återstoden av tjänstgöringstiden. För tiden till dess så har skett och vid tjänstledighet för borgarråd får styrelsen förordna vikarie. Fullmäktige får besluta att till borgarråd skall i skälig omfattning utgå ersättning för resekostnader och andra utgifter som föranledes av uppdraget samt arvode, pension och andra ekonomiska förmåner.

5 kap. Revision

l§

Nyvalda fullmäktige väljer under Nyvalda fullmäktige väljer under år då val i hela riket av fullmäktige år då val i hela riket av fullmäktige har ägt rum tre eller flera revisorer har ägt rum tre eller flera revisorer samt minst lika många revisors- samt minst lika många revisorssuppleanter för granskning av de suppleanter för granskning av de tre följande årens verksamhet. fyra följande årens verksamhet. Fullmäktige får därvid välja revi- Fullmäktige får därvid välja revisorer och suppleanter för gransk- sorer och suppleanter för granskning av viss eller vissa nämnders ning av viss eller vissa nämnders verksamhet. Antalet revisorer, lik- verksamhet. Antalet revisorer, liksom antalet suppleanter, för varje som antalet suppleanter, för varje nämnd eller grupp av nämnder nämnd eller av nämnder grupp skall dock vara minst tre. skall dock vara minst tre.

Beträffande valbarhet till revisor eller revisorssuppleant, verkan av att valbarheten upphör och rätt till avsägelse skall bestämmelserna i 2 kap. 4 § om ledamot i fullmäktige tillämpas på motsvarande sätt. Den som har uppnåt aderton års ålder senast på dagen för valet till revisor eller suppleant är dock Valbar. Om revisor som ej har utsetts vid proportionellt val avgår under tjänstgöringstiden får fullmäktige förrätta fyllnadsval för återstoden av denna tid.

16 SOU 1981: 15 Författningsförslag

Revisor och revisorssuppleant har rätt till den ledighet från anställning som behövs för uppdraget. Fullmäktige får besluta att till revisor och revisorssuppleant skall i skälig omfattning utgå ersättning för resekostnader och andra utgifter som föranledes av uppdraget samt arvode, pension och andra ekonomiska förmåner.

l. Denna lag träder i kraft den 1 januari 1983. 2. Val enligt de nya bestämmelserna skall äga rum första gången år 1986. 3. Löpande tjänstgöringstider för de förtroendemän som har valts enligt äldre bestämmelser förlängs med ett år.

SOU l98l:l5 17

I

Utredningsuppdraget

l Direktiven

Kommitténs direktiv innefattas i ett anförande av chefen för justitiedepartementet, statsrådet Winberg, till protokollet vid regeringssammanträde den 21 februari 1980. Departementschefen anförde därvid följande.

Sveriges nuvarande författning är resultatet av ett omfattande reformarbete under 1960- och 1970-talen. En partiell reform beslutades av riksdagen åren 1968- 1969. Två huvudinslag i denna reform var att en enkammarriksdag och ett nytt valsystem infördes. Reformen innebar att ordinarie val till riksdagen skulle äga rum vart tredje år, samtidigt med val till landstingen och kommunfullmäktige. Vidare kom det parlamentariska styrelseskicket till uttryck i grundlagen genom regler om bl.a. misstroendeförklaring och extra val. Åren 1973- 1974 beslutade riksdagen en total författningsreform genom att den antog en ny regeringsform (RF, omtryckt 1979:933). Den_ nya regeringsforrnen medförde inga ändringar av betydelse i de frågor som hade reglerats genom 1968-1969 års reform. Bland nyheterna i regeringsformen kan nämnas om vid regler proceduren regeringsbildningar och en reglering av skyddet för de grundläggande fri- och rättigheterna. Det konstitutionella reformarbetet upphörde inte därför att den nya regeringsformen antagits. I två omgångar, åren 1976 och 1979, beslutade riksdagen om förstärkningar av regeringsformens skydd för de grundläggande fri- och rättigheterna. Sveriges två andra grundlagar, tryckfrihetsförordningen och successionsordningen, har också genomgått omfattande ändringar. År 1976 beslutade riksdagen dels ett nytt grundlagskapitel om allmänna handlingars offentlighet, dels en partiell reform av tryckfriheten i övrigt. Kvinnlig tronföljd infördes åren 1978genom riksdagsbeslut 1979. F.n. pågår inom yttrandefrihetsutredningen (Ju 1977:10) ett arbete för att efter mönster av tryckfrihetsförordningen förstärka grundlagsskyddet för yttrande- och informationsfrihetema i andra uttrycksformer än tryckta skrifter. Vid sidan av det grundlagsstiftningsarbete som nu har nämnts har det sedan flera år tillbaka förekommit en debatt om vissa andra grundlagsfrågor, främst beträffande några av inslagen i 1968-1969 års partiella författningsreform. Debatten har i första hand gällt frågan om när val till riksdagen och de kommunala beslutande församlingarna skall äga rum. Också några frågor som angår regeringsbildningen och regeringens beslutsformer har tagits upp till diskussion.

18 I Utredningsuppdraget

av den debatt som sålunda har förekommit och de erfarenheter Mot bakgrund som nu finns av de nya grundlagsreglema aviserades i den av tillämpningen tillträde att en regeringsförklaring som avgavs vid den nuvarande regeringens skulle göras. Riksdagen har med hänvisning översyn av vissa grundlagsfrågor härtill biträtt vissa utredningskrav som har förts fram i motioner till 1978/79 års den kommande utredningen med riksmöte men har inte ansett sig böra föregripa i sak till de aktualiserade frågorna (KU 1979/80132, rskr några ställningstaganden 1979/80: 103). Tiden får alltså nu anses vara inne att på nytt pröva vissa av de grundlagsfrågor som i 1968- 1969 års författningsreform. Också vissa ingick partiella näraliggande frågor som fick sin reglering genom 1974 års RF bör tas upp i samband med en sådan översyn. Frågorna är viktiga, eftersom de angår

för att det demokratiska styrelsesättet i vårt land skall fungera förutsättningarna De är emellertid klart avgränsade, och det finns därför så väl som möjligt. anledning att betona att det inte är aktuellt att företa någon mera genomgripande med parlamentarisk sammansättförfattningsreform. Jag föreslår att en kommitté för den av vissa som nämndes i ning tillsätts översyn grundlagsfrågor

regeringsförklaringen. Huvuduppgiften för kommittén bör vara de frågor som rör tiden för val till de I centrum står här frågan om den beslutande politiska församlingarna. valdagen för riksdagsval, landstingsval och kommunfullmäktigval gemensamma och den därmed sammanhängande frågan om mandatperioden längd. I det tvåkammarsystem för riksdagen som fanns före år 1971 valdes andra kammaren förnyades däremot kammaren genom direkta val vart fjärde år. Första av landstingen och successivt med ungefär en åttondel varje år. Valen förrättades av i de städer som inte tillhörde landstingskommuner. stadsfullmäktige vart år så att det vartannat år växelvis var Kommunalval ägde rum fjärde andrakammarval och kommunalval. Det nuvarande valsystemet innebär som nämnts att ordinarie val till riksdagen år 3 § RF). Också valperioden för valen till hålls vart tredje (3 kap. kommunfullmäktige och landsting är treårig (2 kap. 6 § kommunallagen

1977:179). Ordinarie val till riksdagen samt val i hela riket av landstingsledamöter och kommunfullmäktige hålls samma dag. Valdag är tredje söndagen i september 1 § riksdagsordningen, omtryckt 1979:934, och 1 kap. 3 § vallagen (l kap. 1972:620, omtryckt 1979:456). infördes och Den gällande ordningen vid den partiella författningsreformen som tillämpades första gången vid 1970 års val. Den ingick i den kompromiss när infördes. Två uppfattningar hade urträffades enkammarriksdagen stått mot varandra i den kommitté, grundlagberedningen, vars sprungligen lades till för författningsreformerna åren 1968-1969 och förslag grund den borde man helst genomföra er 1973-1974. Enligt ena uppfattningen åtskillnad mellan och kommunalval. Enligt den andrr fullständig riksdagsval bl.a. det nära sambandet mellan rikspolitik och motiverade sakliga och valrörelsernas att väljarna samtidigt som de kommunalpolitik uppläggning förtroendemän borde få möjlighet att påverka också utsåg kommunala Som framgått blev kompromissen mellan riksdagens sammansättning. uppfattningarna den att riksdagen i sin helhet korn att förnyas vid direkta val men och kommunalval. Denna att valdagen blev gemensam för både riksdagsval att man stannade för en treårig mandatperiod för lösning ledde i sin tur till de kommunala beslutande församlingarna. En sådan riksdagen och mellan å ena sidan önskemålet om mandatperiod ansågs som en rimlig avvägning att väljarna med korta tidsintervall får tillfälle att uttala sig om den förda politiken har arbetsro under rimlig tid och och å andra sidan intresset av att regeringen möjligheter till en långsiktig planering.

I 19

Utredniñgsuppdraget

Redan när den gemensamma valdagen infördes uttalades farhågor om att den nya ordningen skulle kunna få negativa återverkningar på den kommunala demokratin (KU 1968:20 s. 10). Införandet av den gemensamma valdagen och den av som omvandling kommunerna, b1.a. kommunindelningsreformen innebar, ledde fram till att en kommitté, utredningen om den kommunala demokratin, tillsattes år 1970. Kommitténs uppgift var att undersöka möjligheterna till ett vidgat och fördjupat medborgerligt i den engagemang kommunala verksamheten. Frågorna om den gemensamma och valdagen mandatperiodens längd ingick emellertid inte i kommitténs uppdrag. Denna fråga togs i stället upp i motioner till riksdagen år 1971 och i stort sett varje år därefter. I samband med riksdagsbehandlingen av en motion till 1975 års riksmöte uttalade konstitutionsutskottet att det var väsentligt att konsekvenserna av den gemensamma valdagen blev utredda så snart erfarentillräckligt hetsmaterial förelåg och hänvisade till att det i 1976 års regeringsförklaring hade aviserats en utredning om kommunaldemokratiska frågor (KU 1976/ 77:6 s. 7). En sådan utredning, kommunaldemokratiska kommittén (Kn 1977:07), tillkallades år 1977. En av kommitténs huvuduppgifter var att undersöka vilka verkningar den gemensamma valdagen och den treåriga mandatperioden har på den kommunala demokratin. Kommittén skulle överväga vilka lösningar som var tänkbara och som från kommunaldemokratisk synpunkt var de lâmpligaste i dessa frågor men inte lägga fram förslag till någon ändrad ordning. Kommittén har redovisat sitt arbete i denna del i betänkandet (Ds Kn 1979:15) Den gemensamma valdagen och mandatperiodens längd. Kommitténs sammanfattande bedömning är att de kommunala frågorna i dag på ett helt annat sätt än tidigare bör kunna bära upp en egen valrörelse. En förutsättning för att skilda valdagar skall öka kommunalpolitikens roll i valrörelserna anges dock vara att partierna tar sitt ansvar för utvecklingen och bedriver en valkampanj i fristående kommunalval som även på riksnivå domineras av kommunalpolitiska spörsmål. Beträffande mandatperioden är det kommitténs mening att längden på denna nu liksom tidigare måste ses i samband med valordningen i övrigt. Kommittén är därvid av den uppfattningen att en övergång till fristående kommunalval också bör följas av en förlängning av mandatperioden för kommunfullmäktige och landsting från tre till fyra år. Det enligt min mening främsta skälet för en övergång från en gemensam valdag till skilda valdagar för riksdagsval och kommunalval är strävandena att vitalisera den kommunala demokratin genom att ge de kommunalpolitiska frågorna ett betydligt större spelrum i valrörelsen. Det är ofrånkomligt att en valrörelse som också gäller riksdagsval domineras av de rikspolitiska frågorna. Det har hävdats att fristående kommunalval skulle göra det lättare för väljarna i kommuner och landstingskommuner att kräva ut ett ansvar av sina förtroendevalda. Att de kan göra så har blivit mera angeläget allteftersom den kommunala självstyrelsen har byggts ut och kommunernas åtaganden på skilda samhällsområden har ökat. En sådan ordning underlättar också införandet av direktvalda kommundelsorgan. Kommittén bör även överväga de skäl som har ansetts tala för den nuvarande ordningen med en gemensam valdag, låt vara att de undersökningar som kommunaldemokratiska kommittén har gjort tyder på att dessa skäl har förlorat i styrka. Till de frågor som bör uppmärksammas hör farhågorna för att även fristående kommunalval kommer att domineras av rikspolitiken. Det har ibland också befarats att Valdeltagandet skulle minska avsevärt, om de kommunala valen kopplas loss från riksdagsvalen och från rikspolitiken och att ett stort antal rent lokala småpartier skulle bli företrädda i de kommunala beslutande församlingama. Ett omdiskuterat argument för en sammanhållen valrörelse går ut på att det nutida nära sambandet mellan rikspolitik och kommunalpolitik i sig kräver

20 l Utredningsuppdraget

till svars att väljarna på en gång skall kunna ställa riks- och kommunalpolitiker allmänna för respektive partiers åtgärder, när dessa ger uttryck för partiernas värderingar. I debatten om den gemensamma valdagen har frågan om att införa rörliga att valdagar för riksdagsvalen tagits upp till diskussion på senare tid. F.n. gäller val har hållits ordinarie riksdagsval skall hållas vart tredje år, oavsett om extra under treårsperioden eller inte (3 kap. 3 -5 §§ RF). Den riksdag som utses genom ett extra val har alltså en mandatperiod som understiger tre år. I vissa andra länder, såsom Danmark och Storbritannien, är valdagen däremot alltid rörlig, från dvs. ett nytt val behöver inte hållas, förrän ett bestämt antal år har förflutit det senaste valet, men kan utlysas redan dessförinnan. I ett sådant system skiljer man alltså inte mellan ordinarie och extra val. Det är tydligt att en ordning där valdagen för riksdagsval är rörlig inte utan vidare låter sig förena med tanken på en gemensam valdag för riksdagsval och kommunalval. har anförts att det s.k. Som skäl för ett system med rörliga valdagar upplösningsinstitutet skulle effektiviseras. Den möjlighet som i Sverige finns för regeringen att förordna om extra val (3 kap. 3 § RF) begränsas nämligen i praktiken av att mandatperioden för den riksdag som utses genom ett extra val kort. Också ett extra val som hålls redan i början av ofta blir mycket treårsperioden mellan två ordinarie val kan av denna orsak te sig mindre lämpligt. sådana Är valdagen däremot rörlig, kan regeringen utlysa nyval utan några nackdelar. Regeringen skulle då, hävdas det, kunna bryta ett parlamentariskt skulle enligt förespråkarna bli en bättre fungerande dödläge. Följden i parlamentarism. Goda skäl kan emellertid helt visst åberopas också till stöd för nuvarande ordning med fasta valperioder för riksdagen. BLa. kan det sägas vara en fördel från demokratisk synpunkt att den av statsmakterna förda politiken blir föremål dock för väljarnas prövning regelbundet och på i förväg bestämda tider. Jag anser att kommittén bör vara oförhindrad att pröva om det finns anledning att för svensk de] införa en ordning med rörlig valdag för riksdagsval och hur den i så fall närmare skall förverkligas. I samband med att kommittén överväger frågan om skilda valdagar för riksdagsval och kommunalval bör den pröva om man skall ha en gemensam valdag för kommunalval och kyrkoval. De sistnämnda valen hålls nu samma år som riksdags- och kommunalvalen men i oktober månad (3 § första stycket lagen 1972:704 om kyrkofullmäktigval). I denna del bör kommittén samråda med utredningen (Kn 1977:04) för översyn av lagen om församlingsstyrelse. om tre år är Från många håll har hävdats att den nuvarande mandatperioden resultat som kan för kort för att de valda organen skall kunna åstadkomma avläsas av väljarna före nästa allmänna val. Om ett system med skilda valdagar för och kommunalval skall införas, bör också frågan om riksdagsval mandatperioden.: längd prövas. Därvid måste självfallet tas stor hänsyn till att medborgarinflytandet får göra sig gällande med inte alltför långa mellanrum. I första hand bör kommittén av mandatperioden från tre överväga en förlängning till fyra år både för riksdagen och för de kommunala beslutande församlingarna. kommittén Som framgår av vad jag nyss har anfört har kommunaldemokratiska intagit denna ståndpunkt för kommunfullmäktiges och landstingens vidkommande. En annan fråga som kommittén kan ta upp är tidpunkten på året för de olika valen, förutsatt att valdagarna i princip skall vara fasta. Som framgått hålls riksdagsval, kommunalval och kyrkokommunala val på hösten. Under debatten i grundlagsfrågorna har tanken på riksdagsval på våren aktualiserats. Frågan har samband med förläggningen av det statliga budgetåret, som f.n. löper från den l juli till den 30 juni (3 kap. 2 § riksdagsordningen). En övergång från höst- till

I Utredningsuppdraget 21

vårval diskuterades på sin tid av grundlagberedningen i betänkandet (SOU l970:27) Allmänna val på våren? Beredningen redovisade vissa fördelar med en omläggning till vårval. Grundlagberedningen föreslog emellertid inte någon sådan omläggning i sitt slutbetänkande (SOU 1972:15) Ny regeringsform - ny riksdagsordning, eftersom frågan om en omläggning av budgetåret till kalenderår inte ansågs mogen att lösas innan den då sittande budgetutredningen var klar med sitt arbete. Budgetutredningen kom senare fram till att det från budgettekniska utgångspunkter inte fanns skäl att ändra på det nuvarande budgetåret (SOU 1973:43). Någon ändring genomfördes inte heller när riksdagen år 1977 antog propositionen l976/77:l30 med förslag till riktlinjer för en modernisering av det statliga budgetsystemet. Riksdagen har funnit att frågan om tidpunkten på året för de olika valen kan bli aktuell i det kommande utredningsarbetet och att den kommitté som skall tillkallas bör vara oförhindrad att behandla spörsmålet om vilken verkan tidpunkten för valen får på årsrytmen i riksdagsarbetet och riksdagens arbetsformer i övrigt. Kommittén bör därför också få överväga, om val till riksdagen bör hållas på våren. Verkningarna i fråga om den statliga budgetperiodens förläggning måste givetvis klargöras. Om kommittén anser att riksdagsvalen bör hållas på våren, bör den också pröva om tidpunkten för de kommunala valen bör ändras. En ändring av tiden för dessa val aktualiserar bl.a. också frågan om den kommunala budgetperiodens förläggning. När det gäller frågor som har betydelse för de kommunala valen bör kommittén samråda med kommunaldemokratiska kommittén. En särskild fråga som kommittén bör uppmärksamma är hur en ändring av tidpunkten på året för de olika valen påverkar de politiska partiernas arbete. Skulle det införas ett system med rörliga valdagar, finns det som framgått ingen anledning att,ha kvar institutet extra val. Stannar kommittén däremot för att förorda att nuvarande system med fasta valdagar behålls, bör formerna för att anordna extra val ses över. BLa. bör betydelsen av en ev. förlängning av riksdagens mandatperiod uppmärksammas. Enligt gällande ordning skall extra val hållas inom tre månader från det att regeringen har utnyttjat sin möjlighet att förordna om sådana val (3 kap. 4 § RF) eller extra val har utlösts genom att riksdagen fyra gånger har förkastat talmannens förslag till ny statsminister (6 kap. 3 § RF). De fördelar som från parlamentarisk synpunkt kan vara förenade med möjligheten att förordna om extra val skulle tas till vara bättre, om den nuvarande tremånadersperioden kunde förkortas. Kommittén bör pröva vilka möjligheter som föreligger att förkorta denna period. Kommitténs uppdrag bör i enlighet med riksdagens önskemål också avse formerna för regeringsbildningen. Den nuvarande ordningen infördes genom den nya regeringsformen och innebär följande (6 kap. 2 och 3 §§ RF). När en statsminister skall utses, kallar riksdagens talman företrädare för varje partigrupp inom riksdagen till samråd. Talmannen överlägger med vice talmännen och avger sedan ett förslag till riksdagen. Riksdagen prövar förslaget genom en omröstning. Förslaget är förkastat, om mer än hälften av riksdagens ledamöter röstar emot det. Förkastas förslaget, upprepas proceduren. Har riksdagen fyra gången förkastat talmannens förslag, avbryts förfarandet. Det återupptas först sedan det har hållits val till riksdagen. Hålls inte ordinarie val till riksdagen ändå inom tre månader, skall extra val förrättas inom samma tid. De angivna bestämmelserna har tillämpats vid regeringsskiftena åren 1976, 1978 och 1979. Kommittén bör närmare studera erfarenheterna av tillämpningen av gällande regler och bedöma om dessa är tillfredsställande samt föreslå de förbättringar som kan anses motiverade. Några mera genomgripande

22 I Utredningsuppdraget

förändringar i det nuvarande systemet med dess förankring av proceduren i riksdagen bör dock inte aktualiseras. Som riksdagen har funnit bör kommittén också ta upp regeringens beslutsfønner till behandling. F.n. saknas föreskrifter om hur regeringen fattar sina beslut. l samband med tillkomsten av den nya regeringsformen och även senare har diskuterats om det behövs särskilda regler om omröstning inom regeringen. Tanken på att statsministern alltid skall avgöra ett ärende när det finns skiljaktiga av särskilda meningar inom regeringen har också förts fram. Även om frånvaron regler om regeringens beslutsfattande inte tycks ha lett till några olägenheter, bör kommittén undersöka vilka erfarenheter som finns av den gällande ordningen och lägga fram förslag till en reglering, om detta bedöms som lämpligt. Utredningsarbetet bör bedrivas med sikte på att ett första riksdagsbeslut angående grundlagsändringar kan fattas före riksdagsvalet 1982.

I Utredningsuppdraget 23

2 Utredningsarbetet

Redan när kommittén tillsattes uttalade departementschefen att det inte var aktuellt att genomföra någon mera genomgripande författningsreform utan att kommitténs uppdrag var att på nytt pröva vissa av de grundlagsfrågor som ingick i 1968- 1969 års partiella författningsreform. Det gällde härvid i första hand när val till riksdagen och de kommunala församlingarna skall äga rum. Även vissa näraliggande frågor som fick sin reglering i 1974 års RF borde tas upp till omprövning. Kommitténs uppdrag var således begränsat. Trots detta har kommittén måst bedriva sitt arbete under tidspress i syfte att ett första riksdagsbeslut angående föreslagna grundlagsändringar skall kunna fattas före riksdagsvalet 1982. Tack vare den sakkunskap och erfarenhet som har funnits att tillgå inom kommittén har kommittén redan från början haft en god uppfattning om hur ifrågavarande regler har fungerat. Därjämte har kommittén haft tillfälle att ta del av förutvarande talmannen Henry Allards och nuvarande talmannen Ingemund Bengtsssons erfarenheter beträffande reglerna om regeringsbildningen. Under tiden den 19-21 augusti 1980 har kommittén hållit ett internatsammanträde på Örenäs slott, Glumslöv. Under detta sammanträde hade kommittén bl.a. tillfälle att överlägga med professorn Jörgen Westerståhl och t.f. professorn Sören Holmberg, vilka informerade om sina forskningsarbeten angående de allmänna valen. Kommittén har ägnat stort intresse åt hur de frågor kommittén har haft att ta ställning till har fått sin lösning i våra nordiska grannländer. 1 detta syfte har kommittén företagit studiebesök i Köpenhamn den 16- 17 september 1980, i Helsingfors den 29 september - den l oktober 1980 och i Oslo den 22-24 oktober 1980. Kommundepartementet har till kommittén för beaktande överlämnat

kommunaldemokratiska kommitténs betänkande (Ds Kn 1979:15) Den

gemensamma valdagen och mandatperiodens längd. Vidare har kommittén haft överläggningar med 1978 års vallagskommitté (Ju 1978:01) och genom sitt sekretariat har kommittén haft kontakt med utredningen (Kn 1977:04) för översyn av lagen om församlingsstyrelse. Kommittén har från riksskatteverket inhämtat yttrande över tidsåtgángen för anordnande av extra val. Till yttrandet fogades ett särskilt utlåtande från postverket. Inom kommittén har ordföranden, de sakkunniga och sekreterarna utgjort en särskild arbetsgrupp.

f

sou 1981:15

l

1 l

II Allmän

motivering

l

Inledning

1809 års regeringsform var när den i och med 1975 års ingång ersattes av vår nuvarande regeringsform en av Europas äldsta skrivna författningar. Det konstitutionella reformarbetet fortgick dock under hela 1800- och l900-talen. Praktiskt taget alla nyvalda riksdagar hade att ta ställning till ett eller flera vilande förslag om grundlagsändringar. Sveriges nuvarande författning är resultatet av ett omfattande reformarbete under de senaste årtiondena. Författningsutredningen som tillsattes år 1954 lade under år 1963 fram förslag till en total författningsrevision (SOU 1963:16- 19). Betänkandena innehöll till förslag en ny regeringsform och en ny riksdagsordning samt riktlinjer för bl.a. en ny vallagsstiftning. I stor utsträckning grundades förslagen på rådande konstitutionell praxis. I fråga om kammarsystemet presenterades två olika alternativ. Enligt flertalets mening skulle den dåvarande tvåkammarriksdagen ersättas med en riksdag som bestod av endast en kammare. Samtliga ledamöter i riksdagen skulle väljas vid ett och samma tillfälle vart fjärde år. Valen skulle förrättas fristående från kommunala val. Kommunalvalen skulle inte ha någon inverkan på riksdagens sammansättning. Det andra alternativet innebar att tvåkammarsystemet behölls. Riksdagens centrala ställning i samhällslivet framgick på flera sätt av utredningens förslag. Sålunda föreslogs att det parlamentariska statsskicket som hade utbildats i praxis skulle komma till uttryck i författningen. Riksdagen föreslogs få möjlighet att genom beslut om misstroendeförklaring framtvinga hela regeringens eller enskild regeringsledamots avgång. Regeringen föreslogs få möjlighet att möta en misstroendeförklaring genom att besluta om nyval (urtima val). Regeringens möjligheter att utlysa nyval skulle också underlättas på annat sätt. Enligt förslaget skulle statschefen ha flera uppgifter inom det konstitutionella systemet. Den kanske viktigaste uppgiften var att utse statsminister. Att regeringsbildningen skulle ske i överensstämmelse med parlamentarismens principer garanterades enligt utredningen av en bestämmelse att konungen, innan han utnämnde statsminister, skulle rådgöra med riksdagens talman och med företrädare för partigrupper

26 II Allmän motivering

inom statsråd skulle förslaget utnämnas av

riksdagen. Övriga enligt

konungen på förslag av statsministern. Statsministerns centrala ställning inom regeringen markerades på olika sätt i förslaget. Förslaget tillerkände däremot inte statsministern någon mera markerad särställning i fråga om regeringsärendenas skulle beslut i regeringsärende kunna fattas avgörande. Enligt förslaget i tre olika av enskilt statsråd, i ministerråd och i konselj. Alla former, skulle behandlas i ministerrådet. Beslut i viktigare regeringsärenden ministerrådet skulle enligt utredningen fattas i enlighet med de principer som gällde för kollegialt beslutsfattande i allmänhet. l vissa särskilt viktiga fall skulle beslut fattas i konselj genom att statschefen godkände ministerrådets förslag. Författningsutredningens förslag blev föremål för en omfattande remissbehandling. Flera remissinstanser uttalade sammanfattningsvis inte var av den beskaffenheten att det kunde att utredningens förslag läggas till grund för lagstiftning. Vid partiöverläggningar 1965-1966 enades företrädare för de fyra om att en total författningsreform skulle ske. Man var största partierna emellertid också ense om att författningsutredningens förslag inte i föreliggande skick kunde läggas till grund för revisionen. Mot bakgrund

av reslutatet av partiöverläggningarna tillsattes grundlagberedningen

1966. lade 1967 fram förslag till en partiell Grundlagberedningen 1967:26). Förslaget lades till grund för författningsreform (SOU och antogs i allt väsentligt av 1968 proposition till riksdagen (1968:27) och 1969 års 1968:20 och 1969:1, rskr 1969:56). riksdagar (KU Grundlagsändringarna, som i sin helhet började tillämpas den 1 januari innebar bl.a. att tväkammarriksdagen ersattes med en 1971, enkammarriksdag bestående av 350 ledamöter, som skulle utses genom direkta val för en valperiod om tre år. Vidare kom det parlamentariska till i grundlagen genom regler om bl.a. styrelseskicket uttryck och extra val. Val till enkammarriksdagen hölls misstroendeförklaring första gången i september 1970. sett viktigaste hade fått Även om några av de politiskt tvistefrågorna återstod sin lösning med den partiella författningsreformen, många Grundlagberedningen avlämnade sitt slutbetänkande viktiga problem. och ny riksdagsordning i mars 1972 med förslag till ny regeringsform Bland nyheterna i förslaget till ny regeringsform kan (SOU 1972:15).

nämnas om proceduren vid regeringsbildningar.

regler skulle avgöras genom majoritetsbeslut. Slutligen kan Regeringsärendena nämnas att antalet riksdagsledamöter föreslogs bli minskat till 349. Propositionen (1973:90) med förslag till ny regeringsform och ny m.m. avlämnades i mars 1973. Förslaget byggde i riksdagsordning

ovannämnda delar i allt väsentligt på grundlagberedningens förslag.

Förslaget om att införa regler för omröstning vid regeringsärendenas avvisades emellertid av regeringen. Beträffande nu aktuella avgörande under riksdagsbehandlingen inte några mera frågor företogs i propositionens förslag (KU 1973:26, rskr betydelsefulla ändringar 1973:265).

II Allmän 27 motivering

Det konstitutionella reformarbetet inte därför upphörde att den nya _ regeringsformen hade antagits. Riksdagen beslöt t.ex. i två omgångar, i åren 1976 ooh 1979, om förstärkningar i av regeringsformens skydd för de grundläggande fri- och rättigheterna. Sveriges två andra grundlagar, tryckfrihetsförordningen och successionsordningen, har också genomgått omfattande ändringar. I regeringsförklaringen i oktober 1979 meddelade regeringen att den avsåg att så snart som möjligt ta upp med överläggningar riksdagspartierna om en översyn av vissa grundlagsfrågor. Sedermera uttalade riksdagen på förslag av ett enhälligt KU (l979/ 80:32) att man vid denna översyn borde överväga bl.a. frågorna om den gemensamma valdagen, om en förlängning av mandattiderna samt om tidpunkten för de olika valen. Även gällande regler för extra val borde ses över. Därvid borde frågan om införande av rörlig valperiod övervägas. Utredningen borde vara oförhindrad att behandla om vilken verkan frågan tidpunkten för valen fick på årsrytmen i riksdagsarbetet och riksdagens arbetsformer i övrigt. Vidare borde proceduren för regeringsbildningen och regeringens beslutsformer utvärderas. Det var utskottet enligt emellertid inte aktuellt att företa mera någon genomgripande författningsreform.

28 II Allmän motivering

2 och de kommunala beslutande

Riksdagen församlingarna

2.1 Den gemensamma valdagen och mandatperiodens längd

Den och den gemensamma valdagen för treåriga valperioden och kommunfullmäktigval ingick som ett led riksdagsval, landstingsval i den kompromisslösning beträffande kammarsystemet som uppnåddes under arbete med den partiella

grundlagberedningens

författningsreformen. Den nya ordningen tillämpades första gången vid

1970 års val. som fanns dessförinnan valdes I det tvåkammarsystem för riksdagen andra kammaren direkta val vart fjärde år. Första kammaren genom förnyades däremot successivt med ungefär en åttondel varje år. Valen förrättades av landstingen och av stadsfullmäktige i de städer som inte tillhörde Landstingsval och andra kommunalval landstingskommuner. rum vart så att det vartannat år växelvis var ägde fjärde år, andrakammarval och kommunalval.

Under de överläggningar som föregick grundlagberedningens

tillsättande visade det sig att samtliga politiska partier var ense om att hade spelat ut sin roll och att flera fördelar stod att tvåkammarsystemet vinna till en enkammarriksdag. Under beredningens genom övergång arbete inställde när man försökte nå sig emellertid betydande svårigheter fram om hur riksdagen skulle bildas. till en samstämmig uppfattning borde konstrueras så att Enligt en uppfattning ett nytt kammarsystem hela riksdagen valdes vid ett och samma tillfälle vart fjärde år och att och kommunalval hölls växelvis vartannat år. Mot denna riksdagsval invändes emellertid att sambandet mellan rikspolitiska och konstruktion att väljarna borde få kommunalpolitiska frågor var så betydelsefullt tillfälle att bedöma den förda samtidigt ur båda dessa politiken Även inom ramen för en enkammarriksdag borde därför synpunkter. finnas till den rådande anknytningen mellan någon motsvarighet och kommunalval, och man borde därför överväga riksdagsval successiv av riksdagen i den formen att en del av exempelvis förnyelse riksdagens ledamöter valdes samtidigt som kommunalvalen ägde rum. Vid av frågan om kammarsystemet inriktade sig behandlingen De som i princip inte

grundlagberedningen på en kompromisslösning.

mellan och kommunalval hade som ville ha ett valsamband riksdagsval främsta önskemål att hela riksdagen skulle förnyas vid ett och samma behövtillfälle. De som å andra sidan ansåg att det även i fortsättningen des ett valtekniskt samband mellan riksdagsval och kommunalval inte att det fanns skäl för önskemålet om total förnyelse av bestred vid ett och samma tillfälle men underströk att detta önskemål riksdagen mot andra som också var angelägna. Behovet av måste vägas koordination mellan olika typer av val måste enligt deras åsikt beaktas

Il Allmän motivering 29

på ett eller annat sätt vid konstruktionen av en enkammarriksdag. Den lösning som grundlagberedningen stannade för och som statsmakterna sedermera anslöt sig till innebar, som redan har framgått, att riksdagen i sin helhet skulle förnyas vid direkta val och att valdagen skulle vara gemensam för både riksdagsval och kommunalval. Denna lösning ledde i sin tur till att man stannade för en treårig mandatperiod för riksdagen och de kommunala beslutande församlingarna. En sådan mandatperiod ansågs som en riktig avvägning mellan å ena sidan önskemålet om att väljarna med korta tidsintervaller får tillfälle att uttala sig om den förda politiken och å andra sidan intresset av att regeringen har arbetsro under rimlig tid och möjligheter till en någorlunda långsiktig planering. När den gemensamma valdagen infördes uttalades farhågor för att den nya ordningen skulle kunna få negativa återverkningar på den kommunala demokratin. Frågan togs upp i motioner till riksdagen år 1971 och i stort sett varje år därefter. Detta ledde till att en utredning, kommunaldemokratiska kommittén, tillsattes år 1977. En av kommitténs huvuduppgifter var att undersöka vilka verkningar den gemensamma valdagen och den treåriga mandatperioden har på den kommunala demokratin. Kommittén skulle överväga vilka lösningar som var tänkbara och som från kommunaldemokratisk synpunkt var de lämpligaste i dessa frågor men inte lägga fram förslag till någon ändrad

ordning. Kommunaldemokratiska kommittén har redovisat sitt arbete i

denna del i betänkandet (Ds Kn 1979:15) Den gemensamma valdagen och mandatperiodens längd kommunaldemokratiska synpunkter. Kommitténs sammanfattande bedömning är att de kommunala frågorna i dag på ett helt annat sätt än tidigare bör kunna bära upp en egen valrörelse. En förutsättning för att skilda valdagar skall kunna öka kommunalpolitikens roll i valrörelserna anges dock vara att partierna tar hänsyn till utvecklingen och bedriver en valkampanj i fristående kommunalval som även på riksnivå domineras av kommunalpolitiska spörsmål. Beträffande mandatperioden anförs att längden på denna nu liksom tidigare måste ses i samband med valordningen i övrigt. Kommunaldemokratiska kommittén är därvid av den uppfattningen att en övergång till fristående kommunalval också bör följas av en förlängning av mandatperioden för kommunfullmäktige och landsting från tre till fyra år. Grundlagskommittén har tagit del av de erfarenheter som har gjorts i våra nordiska grannländer vilka alla har fristående kommunalval. Det har där visat sig att erfarenheterna är i stort sett överensstämmande. Valdeltagandet vid de kommunala valen är mellan ett par och tio procent lägre än vid valen till respektive folketing, riksdag och storting men alltjämt relativt högt efter internationella begrepp. I valrörelserna deltar inte bara kommunalmän utan i växlande utsträckning även rikspolitiker. Kommunala frågor diskuteras i den mån de har tillräcklig betydelse och är aktuella i vederbörande kommuner. I stor utsträckning rör debatten också rikspolitiska spörsmål. Inte i något fall har kommunalvalens

30 II Allmän motivering

utgång fått parlamentariska konsekvenser på det rikspolitiska planet, men däremot kan valresultatet ofta på ett mera allmänt sätt anses ha inverkat på partiernas fortsatta handlande.

2.2 Extra val Nära samband med frågan om den gemensamma valdagen och mandatperiodens längd har frågan om regeringens rätt att förordna om nyval (extra val) till riksdagen och att avbryta pågående riksmöte.

Nuvarande ordning

Regeringen får enligt 3 kap. 4 § RF förordna om extra val till riksdagen mellan ordinarie val. Extra val hålls inom tre månader efter Efter val till - ordinarie eller extra - får förordnandet. riksdagen inte förordna om extra val förrän tre månader har förflutit regeringen från den nyvalda riksdagens första sammanträde. Därtill kommer att en vars medlemmar enligt 6 kap. 8 § RF uppehåller sina regering, befattningar i avvaktan på att en ny regering skall tillträda (s.k. expeditionsministär), inte får förordna om extra val. Vidare finns i 6 kap. 3 § RF en bestämmelse som gäller det fall att riksdagen fyra gånger har förkastat talmannens förslag till ny statsminister. Om inte ordinarie val ändå skall hållas inom tre månader, skall i sådana fall extra val förrättas inom samma tid. Mandatperioden för den riksdag som utses genom ett extra val utgörs endast av återstoden av den ordinarie valperioden. Har regeringen förordnat om extra val, kan den under återstoden av den pågående mandatperioden besluta att avbryta riksmöte (1 kap. 4 § RO). Detta är likväl inte obligatoriskt, så som var fallet fram till 1971. Numera finns det ingenting som hindrar att riksdagsarbetet fortsätter t.o.m. ända fram till dess den nyvalda riksdagen samlas. Bestämmelserna om extra val går i huvudsak tillbaka på vad som gällde i tvåkammarriksdagen och fick i det väsentliga sin nuvarande utformning genom 1969 års partiella författningsreform (prop. 1968:27 s. 206).

Författningsutredningen och grundlagberedningen

Bestämmelserna om riksdagsupplösning och nyval har funnits i våra grundlagar sedan 1867 och hade i vissa hänseenden motsvarigheter redan tidigare. Möjligheten att utlysa nyval har utnyttjats sparsamt, endast två gånger beträffande den tidigare första kammaren och fyra gånger beträffande andra kammaren. Det senaste extravalet hölls 1958, då riksdagens andra kammare nyvaldes. Färfattningsutredningen föreslog att ordinarie (lagtima) val skulle hållas i september vart fjärde år. Om extra (urtima) val hade hållits inom ett år före den månad då ordinarie val skulle ha förrättats, skulle enligt

i

II Allmän 31 motivering

förslaget detta ordinarie val inte hållas (utredningens förslag till 6 kap. 5 § RF, SOU 1963:16). Enligt utredningens förslag skulle riksdagens valperiod alltså vara fast men med den modifikationen att nästa ordinarie val skulle inställas om extra val anordnades inom ett år före valperiodens slut. Som en följd härav skulle valperioden, som normalt omfattade fyra år, kunna komma att omfatta högst fem år. Om det extra valet förrättades under ett tidigare skede av den fasta perioden skulle mandatperioden för de nyvalda ledamöterna däremot omfatta endast återstoden av den ordinarie fyraårsperioden. I motiveringen till sitt förslag anförde författningsutredningen bl.a. följande (SOU 1963:17 s. 119 och 120):

Enligt nuvarande bestämmelser börjar icke en ny valperiod löpa efter nyvalsförordnande och riksdagsupplösning utan valet gäller endast den återstående delen av valperioden. En ändring av dessa regler, som är i det närmaste unika för vårt land, har vid några tillfällen under 1930-talet föreslagits men avvisats av riksdagen, bl.a. under hänvisning till att en utsträckt användning av upplösningsinstitutet över huvud icke var önskvärd och till att rörliga valperioder skulle rubba den fasta växlingen mellan kommunal- och riksdagsval. Givet är att urtima val, såsom uttryck för en allvarlig konflikt mellan regering och riksdag, icke i och för sig är eftersträvansvärda. Föreligger emellertid den situationen att en samverkan mellan regering och riksdag i väsentliga frågor ej kan åstadkommas, kräver hänsynen till parlamentarismen och därmed också folkstyrelsens funktionsduglighet att denna konflikt undanröjes. Med den omfattning statsverksamheten har i våra dagar är det utomordentligt angeläget att statsmakternas handlingskraft bevaras. Ett urtima val kan medföra en lösning av en föreliggande konfliktsituation och således vara ett effektivt hjälpmedel i folkstyrelsens tjänst. Reglerna om urtima val bör därför ej vara så utformade att de i praktiken försvårar institutets utnyttjande. Ur denna synpunkt vore rörliga valperioder att föredraga. Till förmån för fasta valperioder talar främst hänsynen till de kommunala valen. Även om dessa val enligt det föreslagna enkammarsystemet kommer att mista sin direkta betydelse för riksdagens sammansättning, kommer givetvis de politiska partierna att även i fortsättningen ha all anledning att ägna de kommunala valen stort intresse. Man får då liksom hittills två stora valrörelser och det är naturligt, både ur medborgarnas och partiorganisationernas synpunkt med en fast växling mellan dessa val. Med rörliga valperioder kan riksdagsval och kommunala val t.ex. komma att sammanfalla eller inträffa med endast ett års mellanrum, varefter skulle följa i det första fallet fyra, i det andra fallet tre år utan allmänna val. Ej heller synes det önskvärt, att man från ett system med fasta valperioder skulle gå över till dess motsats, den i Storbritannien tillämpade ordningen enligt vilken regeringen normalt söker välja den tidpunkt för valet, före den femåriga valperiodens utgång, som från regeringens synpunkt ter sig som den mest lämpliga. En sådan praxis ger regeringen en favör i förhållande till - en favör förstärkt genom modern opinionsmätningsteknik oppositionen som knappast förefaller motiverad. Vid en Vägning av dessa olika synpunkter mot varandra har utredningen stannat för att föreslå, att valperioden bör vara fast men med den modifikationen att, om urtima val anordnas inom ett år före valperiodens slut, nästa lagtima val inställes; den valperiod som följer efter det urtima valet kommer då att omfatta

32 II Allmän motivering

en tid av högst fem år. På detta vis underlättas anordnandet av urtima val under det sista året före valperiodens slut eller, med andra ord, just under den tid då den fasta valperioden annars kan utgöra ett särskilt starkt praktiskt skäl mot urtima val.

Mot utredningens nämnda förslag anfördes reservation av ledamoten Sten Wahlund, som ansåg att den första statsmakten tillkommande befogenheten att besluta urtima val i vissa situationer kan vara ägnad att minska självständighet och handlingskraft och att riksdagsledamöternas därför bör avskaffas”. I övrigt var förslaget i denna denna befogenhet del enhälligt. I direktiven för grundlagberedningen sades bl.a. att regeln att gäller endast för återstoden av den ordinarie upplösningsval i viss mån var ägnad att motverka benägenheten för valperioden upplösning och nyval under valperiodens senare del. Regeln sades f.ö. passa ganska väl med det faktum att endast den fråga som har föranlett brukar tilldra sig större intresse vid ett upplösningsval. upplösningen Med hänsyn härtill syntes enligt direktiven den regeln inte böra frångås utan att starka skäl kunde åberopas härför. Grundlagberedningens förslag (SOU 1967:26) innebar att valperioden, i enlighet med vad som även efter nyvalsförordnande skulle omfatta endast gällde tidigare, återstoden av den ordinarie perioden. Ett avgörande skäl för att behålla denna ordning var enligt beredningen att det samtidigt föreslagna innebar att ordinarie val till kammarsystemet (enkammarriksdagen) och kommunala församlingar förrättades samtidigt. riksdag var dels att De väsentligaste nyheterna i den partiella författningsreformen statsministern exklusivt fick rätt att bestämma när nyvalsinstitutet skulle komma till användning, dels att den automatiska riksdagsupplösningen,

som då var förbunden med nyvalsförordnande, ersattes med en rätt för

statsministern att avgöra om pågående riksdagsarbete skulle avbrytas eller inte. Dessa funktioner överfördes genom den nya regeringsformen från statsministern till regeringen (3 kap. 4 § RF och l kap. 4 § andra stycket RO).

2.3 Kommitténs överväganden och förslag

Den kommunala har grundläggande betydelse för självstyrelsen svenskt samhällsliv. Medborgarnas rättighet och skyldighet att själva besluta i ortens har sitt ursprung många hundra år angelägenheter tillbaka i tiden. Den har verksamt bidragit till den politiska demokratins framväxt och till att demokratin blivit så fast rotad i vårt land. Under de senaste årtiondena har allmänhetens intresse för kommunala spörsmål och andra frågor av uteslutande eller övervägande lokal starkt ökat. Detta inverkar på frågan om den betydelse gemensamma valdagen. Som redan nämnts har kommunaldemokratiska kommittén kommit fram till att de kommunala frågorna i Sverige nu på ett helt annat sätt än bör kunna bära upp en särskild valrörelse. Allt talar för att tidigare

[I Allmän motivering 33

denna bedömning är riktig. I våra nordiska grannländer har det ju också visat sig att valdeltagandet vid kommunalvalen visserligen är något lägre än vid riksvalen men ändå som vid en allmän ligger på en nivå internationell jämförelse ter sig fullt tillfredsställande. Några krav på övergång till gemensam valdag har där inte avhörts. Det är troligt att även särskilda kommunala valrörelser till betydande del kan komma att syssla med rikspolitik, särskilt i sådana kommuner där det för tillfället inte finns större mellan några motsättningar partierna på det kommunala området. Konfrontation mellan partierna i kommunalpolitiken har emellertid sedan 1970 blivit betydligt vanligare, och där sådana motsättningar föreligger kommer de vid skilda valrörelser knappast att kunna skjutas åt sidan så som nu ofta sker. Erfarenheterna från våra nordiska grannländer, vilka alla tre håller riksval och kommunalval åtskilda, ger vid handen att rikspolitiken visserligen spelar in och att rikspolitikerna medverkar också i de kommunala valrörelserna men att betydande ändå uppmärksamhet ägnas rent kommunala spörsmål, så snart det där finns några viktiga

meningsmotsättningar mellan partierna.

Den gemensamma valdagen motiverades vid tillkomsten med strävandet att markera sambandet mellan och rikspolitik ett samband kommunalpolitik, som tidigare, menade man, hade tagit sig uttryck i att landstingen och fullmäktige i vissa städer valde första kammarens ledamöter, så att landstings- och kommunalvalen indirekt övade inflytande på riksdagens sammansättning. Det ansågs av den gemensamma valdagens förespråkare värdefullt att låta väljarna i ett sammanhang bedöma de olika mot av deras partierna bakgrunden insatser både i riksdagen och i de kommunala församlingarna.

Det finns obestridligen ett klart sakligt samband mellan rikspolitiska

och kommunalpolitiska spörsmål. Sambandet främst i att ligger kommunerna i stor utsträckning verkställer den av riksdag och regering för hela landet fastställda politiken och att kommunernas finanser både därför och även av andra skäl har blivit beroende av statliga bidrag och anslag. Det kan heller inte förnekas att de politiska partiernas grundläggande inställning kommer till uttryck i både rikspolitiska och kommunalpolitiska sammanhang. Däremot finns det ingenting som tyder på att sammanförandet av riksdagsval och kommunalval till en gemensam skulle valdag verkligen ha någon betydelse för att stärka valmanskårens medvetande om sambandet mellan rikspolitik och kommunalpolitik eller att väljarna kan ha något särskilt intresse av att i ett sammanhang ta ställning till partiernas politik på både det rikspolitiska och det kommunala området. Inte heller när landstingen och vissa stadsfullmäktige före 1970 valde ledamöter i första kammaren kunde man finna belägg för att detta hade någon saklig betydelse i fråga om förhållandet mellan stat och kommun. Antalet ledamöter med kommunal erfarenhet var i själva verket större i den direktvalda andra kammaren än i den indirekt valda första kammaren. Inte heller i fråga om de andra arrangemang som har nämnts med syfte att åstadkomma en bättre markering av sambandet mellan statlig och kommunal verksamhet har det kunnat att de göras troligt

II Allmän 34 motivering

praktiska verkningarna skulle bli av någon betydelse för detta ändamål. Därtill kommer att det finns mycket betydelsefulla spörsmål som och primärkommuner oberoende av statliga normer. avgörs av landsting Med fortsatt bör detta område sannolikt kunna växa. decentralisering att valmanskåren får tillfälle att uttala sin mening om Det är angeläget kommunernas i sådana hänseenden oberoende av det åtgöranden inflytande som kan utövas genom debatten om rikspolitiska frågor. som har gjorts mot återinförandet av skilda Vissa av de invändningar bör emellertid särskilt beröras. En av de främsta är att även ett valdagar kommunalval kan ge utslag som hänför sig till rent rikspolitiska frågor utan att detta kan inverka sammansättning. Denna på riksdagens bör emellertid tillmätas större vikt. Ett sådant olägenhet knappast valresultat kan påverka partiernas fortsatta kommunalt visserligen

handlande opinionsundersökningar. Därav

på samma sätt som en serie dock inte att det behöver få direkta konsekvenser på det följer I de andra nordiska länderna har det heller aldrig rikspolitiska planet. satts i fråga att resultatet av ett kommunalval skulle få några

konsekvenser i rikspolitiken eller föranleda nyval till parlamentariska folkrepresentationen. En annan är att det blir mera kostsamt att hålla val invändning vartannat år i stället för vart tredje. Det är också troligt att det blir en viss åtminstone om valrörelsernas karaktär förblir kostnadsökning, oförändrad. Vid tätare och skilda valrörelser borde det dock bli möjligt valarbetet. Särskilt den del för partierna att något begränsa det direkta av valrörelsen som tar formen av offentliga möten och liknande

bör kunna göras kortare. Också ur andra synpunkter arrangemang framstår en sådan avkortning som önskvärd. Det nu motiverar att man går över till självständiga sagda och kommunalval hädanefter förläggs kommunalval, så att riksdagsval

till olika tidpunkter. De erfarenheter som har gjorts under det gångna årtiondet tyder också från - vilken på att avkortningen av mandatperioden fyra till tre år - har av att man införde den gemensamma valdagen betingades medfört Detta gäller både riksdagen och de påtagligt negativa följder. kommunala församlingarna. är kanske att bedöma den förda Viktigast att väljarnas möjligheter innebörd försämras om mandatperioden är alltför kort. politikens Resultatet av fattade beslut framträder sällan omedelbart. Det är i många har fall först efter ett par år som man kan avgöra om de i det väsentliga inte. som fått varit välmotiverade eller En politisk meningsriktning i stat eller kommun måste ofta fatta beslut som för regeringsansvaret kan vara men vilkas verkningar förutsätts bli stunden impopulära, tillfredsställande på längre sikt. Det är viktigt att väljarna får möjlighet

att konstatera huruvida så har blivit fallet eller ej. Korta mandatperioder därför av den politiska demokratin utan innebär ingen förstärkning behöver avsevärd tid för att snarare motsatsen. En nybildad majoritet utforma och genomföra sin politik i enlighet med de grundsatser den fått väljarnas förtroende för. bör därför Hur stor förlängning som Mandatperioden förlängas.

II Allmän motivering 35

erfordras är inte lika klart. Under kommitténs har talats överläggningar om både femåriga och sexåriga mandatperioder. Med hänsyn till svensk tradition och med tanke på att väljarna har berättigade anspråk på att få säga sin mening i val relativt ofta finns det emellertid starka skäl att stanna vid en fyraårsperiod. Genom en sådan förbättras förlängning betingelserna för kontinuitet och avsvarstagande. Inom den angivna tidsramen bör också politiskt betydelsefullt kunna utredningsarbete genomföras. En fråga som kräver särskilt beaktande är vid vilken tidpunkt de föreslagna ändringarna skulle kunna träda i kraft. För att få till stånd ett system med fyraåriga mandatperioder och val växelvis vartannat år till riksdagen och de kommunala församlingarna krävs att den nuvarande treåriga mandatperioden för riksdagen antingen förlängs eller förkortas med ett år samtidigt som mandatperioden för de kommunala församlingarna förkortas resp. förlängs med ett år. Kommittén har därvid funnit det lämpligast att förorda en ordning där mandatperioden för den riksdag som väljs 1982 förkortas till två år så att riksdagsval enligt den nya ordningen hålls första gången i september 1984. Mandatperioden för de ledamöter av landsting och

kommunfullmäktige som väljs 1982 bör som en konsekvens härav för-

längas till fyra år. Val till landsting och kommunfullmäktige enligt det nya systemet kommer således att äga rum första gången i september 1986. De nya bestämmelserna bör kunna antas av riksdagen under hösten 1982, träda i kraft den l januari 1983 och tillämpas första gången vid det val som föreslås äga rum i september 1984. Frågan om regeringens rätt att förordna om extra val och därvid upplösa riksdagen har föranlett åtskillig diskussion inom kommittén. Tanken på ett system med rörliga mandatperioder eller enligt brittiskt danskt mönster bör enligt kommitténs mening avvisas. Det lägger avgörandet om när ett val skall äga rum och när en ny mandatperiod skall börja löpa nästan helt i regeringens eller statsministerns händer. Denna rätt för regeringarna att bestämma om valen har i Danmark och Storbritannien under de senaste årtiondena lett till att de valda församlingarna endast i undantagsfall har suttit ut. mandatperioden Erfarenheten från dessa länder har tyder inte på att en sådan ordning någon gynnsam inverkan på det politiska arbetet. En nackdel är att mandatperioderna ibland blir mycket korta. Sålunda har Danmark under det senaste årtiondet haft val till folketinget vartannat år. Systemet med rörliga mandatperioder skapar vidare en allmän osäkerhet om när ett nytt val kan förväntas, med omfattande spekulationer omkring detta som följd. För regeringspartiet - eller vid en koalitionsregering för det inom regeringen dominerande - blir försöken att finna en ur partiet partipolitisk synpunkt gynnsam förläggning av valen av stor betydelse. För de politiska partierna skulle en till övergång rörliga mandatperioder försvåra den långsiktiga planeringen av arbetet. De i svenska partierna är folkrörelser med ett förhållandevis stort

36 II Allmän motivering

medlemsantal. En viktig del av partiernas arbete är valförberedelserna. Särskilt kandidatnomineringen är en omfattande process vars olika led kräver en betydande tidsrymd. Värdet av fasta valdagar är härvidlag

uppenbart. Men även i övrigt är det en fördel för de politiska partiernas arbete att tidpunkten för valen är fastlagda i författningen. Det är således ur olika motiverat att hålla fast vid den synpunkter med fasta mandatperioder som är tradition i vårt land. ordning Enligt gällande bestämmelser har regeringen rätt att utlysa extra val inom ramen för den fasta mandatperioden och även rätt att upplösa riksdagen. Med en treårig mandatperiod är de reella förutsättningarna för extra val inte särskilt gynnsamma. Mandattiden för en nyvald riksblir under alla omständigheter kort, vilket har en allmänt dag återhållande effekt. Om man som kommittén föreslår förlänger mandatperioden till fyra år kan extra val i vissa situationer te sig något

mera meningsfulla. Det har dock ur såväl principiell som praktisk politisk synpunkt om det är riktigt att regeringen över huvud taget skall ha rätt ifrågasatts

att besluta om extra val och om riksdagsupplösning.

är utsedd av medborgarna genom direkta val för en Riksdagen

bestämd mandatperiod. De grundläggande maktbefogenheterna

författning. Statsministern utses av tillkommer riksdagen enligt gällande i särskild Statsministern utser därefter övriga riksdagen ordning. ledamöter är ansvarig inför riksdagen. av regeringen. Regeringen Det kan ske an- Regeringen kan avgå under löpande mandatperiod. statsministern till tingen genom att regeringen på eget initiativ genom talmannen inlämnar sin avskedsansökan eller genom att riksdagen riktad misstroendeförklaring.

beslutar antaga en mot statsministern

är således såväl för sin tillkomst som för sin fortsatta Regeringen existens beroende av riksdagen. Detta är för övrigt en logisk följd av att är det främsta med direkt mandat från folket i val. riksdagen statsorganet Utifrån vad som här sagts har det från principiell synpunkt ansetts - - kan utlysa felaktigt att regeringen t.o.m. en minoritetsregering val och därmed utsläcka den sittande riksdagens mandat. Det extra borde uteslutande vara riksdagens sak att pröva hur en uppkommen konflikt mellan och regeringskris skall lösas. En allvarlig regering - vare sig denna har manifesterats genom en av riksdagen riksdag eller att regeringen själv har antagen misstroendeförklaring genom att fortsätta - borde således leda funnit att den saknar förutsättningar till att initiativet återgick till riksdagen. Först om riksdagen misslyckades med att utse en ny statsminister och därmed en ny regering enligt de rum. Riksdagen hade i så fall regler som gäller borde extra val kunna äga visat sig oförmögen att klara en av de uppgifter som riksdagen har ålagts

i författningen, och någon annan lösning än ett extra val torde i en sådan - - situation vara svår att finna. säkerligen ytterst ovanlig skäl som talar för att regeringens rätt att Det finns således principiella Men även andra argument har anförts för utlysa extra val bör avskaffas. en sådan ståndpunkt. De skäl som motiverar en längre mandatperiod talar mot möjligheten är att att utlysa extra val. Ett syfte med den längre mandatperioden

II Allmän 37 motivering l i skall få bättre arbetsro och ökade möjligheter riksdagen till en långsiktig planering. Om ett extra val kommer under mandatperioden går dessa fördelar till spillo. Allvarligare än detta är kanske dock att hotet om extra val inte behöver främja ansträngningar till samlande lösningar i besvärliga politiska lägen. Tvärtom kan det lätt leda till hårdnande motsättningar och låsta positioner mellan partierna och till ökade svårigheter att nå breda i angelägna kompromisser frågor i riksdagen. Partierna kan komma att i första hand inrikta sig på ett gynnsamt i ett utgångsläge förväntat extra val. Redan att det finns en möjlighet till extra val kan få denna effekt. Det är stor risk att den allmänna debatten i hög grad kommer att gälla om och när ett extra val skall komma i stället för de konkreta politiska sakfrågorna. Inte minst erfarenheten från länder där extra val är vanliga visar detta. I det fall där nyval varit ofta förekommande -- t.ex. i Danmark har de som regel inte gett några nya politiska öppningar som resultat. Mot vad som här anförts har det bl.a. framhållits att regeringen oavsett vilka formella regler som gäller har en central betydelse i moderna parlamentariska stater. Regeringen utövar ledningen av det politiska arbetet, och i valrörelserna spelar regelmässigt själva regeringsfrågan en framträdande roll. Enligt detta synsätt tar väljarna i valet inte bara ställning till riksdagens sammansättning utan även - och kanske främst - till vilken regering som skall utses. Även regeringsfrågan avgörs - låt vara indirekt - de allmänna valen. Vid genom en allvarlig konflikt mellan regering och riksdag eller när regeringen har drabbats av en

misstroendeförklaring från riksdagen kan det därför vara riktigt att extra

val kan anordnas. Tvisten mellan regering och riksdag kan därmed slitas av de gemensamma uppdragsgivarna väljarna. I vissa lägen, t.ex. om en regeringskoalition sönderfaller och stora svårigheter föreligger att bilda en ny regering, kan det vidare tänkas att frågan om en ny lättare regering kan lösas efter ett extra val. En besvärlig och långdragen regeringskris kan därmed undvikas. Hotet om extra val kan dessutom ur beslutssynpunkt ibland tänkas ha positiv verkan. Partier som vet med sig att de ligger illa till i den allmänna opinionen kan inför hotet om val bli mera benägna till kompromisser och uppgörelser. Kommittén har som ovan angetts avvisat tanken på s.k. rörliga mandatperioder. En sådan ordning skulle bl.a. ge regeringens rätt att bestämma om tidpunkten för valen en mycket stor politisk betydelse. Mandatperioderna skall således enligt kommitténs mening vara fasta med val vart fjärde år. Regeringens rätt att besluta om extra val blir med fasta som grundregel mandatperioder en fråga av betydligt mindre De faktiska dignitet. möjligheterna att utlysa extra val ökar visserligen något genom att mandattiden utsträcks till fyra år. Extra val torde dock även med denna något längre ordinarie mandattid bli tämligen sällsynta. Med hänsyn till detta och till de starkt skilda meningar som har framförts beträffande de extra valen har kommittén stannat för att föreslå att de nuvarande reglerna om extra val bibehålls oförändrade.

38 II Allmän motivering

Regeringens rätt att förordna om extra val betecknas ofta med ordet upplösningsrâtt. Detta bygger på de tidigare grundlagarnas formulering (108 § i 1809 års RF). Enligt då gällande regler (35 § i 1866 års RO) föranledde ett nyvalsförordnande alltid att pågående riksmöte avbröts. Nu gällande bestämmelse (l kap. 4 § RO) lämnar denna fråga öppen men ger fortfarande regeringen befogehet att om den så vill avbryta pågående riksmöte sedan den förordnat om extra val. Det finns inte tillräckliga skäl att bibehålla denna föreskrift. Att regeringen i vissa fall har möjlighet att vädja till folket mot riksdagen är inte något skäl till att den också skall kunna avbryta det pågående riksdagsarbetet, i synnerhet som det kan dröja ända till tre månader efter förordnandet innan det extra valet rum. Avgörandet i detta äger hänseende bör ligga hos riksdagen själv. Den bör ha frihet att fortsätta pågående arbete så länge detta ter sig rimligt med beaktande av den aktuella stridsfrågans art och riksdagsledamöternas behov att delta i den kommande valrörelsen.

Kommittén föreslår således ett system med skilda valdagar och fyraåriga mandatperioder. Val till kommunfullmäktige och landsting skall därvid andra året efter det år då ordinarie val till äga rum under riksdagen har hållits. Beträffande möjligheterna att anordna extra val föreslår kommittén att nuvarande bestämmelser bibehålls oförändrade. att i samband med förordnande om extra val Regeringens möjlighet besluta att avbryta riksmöte bör dock enligt kommitténs mening ersättas med en bestämmelse i denna hos som lägger beslutanderätten fråga riksdagen. Som tidigare har nämnts föreslås de nya bestämmelserna träda i kraft den ljanuari 1983.

II Allmän motivering 39

3 Tiden för anordnande av extra val

Enligt gällande ordning skall extra val hållas inom tre månader från det att regeringen har utnyttjat sin möjlighet att förordna om sådana val (3 kap. 4 § RF) eller extra val har utlösts genom att riksdagen fyra gånger har förkastat talmannens förslag till ny statsminister (6 kap. 3 § RF). I kommitténs direktiv framhålls att de fördelar som från parlamentarisk synpunkt kan vara förenade med anordnande av extra val skulle tas till vara bättre, om den nuvarande tremånadersperioden kunde förkortas. Kommittén bör enligt direktiven pröva vilka möjligheter som föreligger att förkorta denna period. Kommittén har särskilt studerat tidsåtgângen vid tre olika moment, nämligen fartygsröstningen, tryckningen och leveransen av valsedlar samt nomineringsförfarandet. Kommittén har inhämtat riksskatteverkets (RSV:s) uppfattning om möjligheterna att förkorta tremånadersperioden för anordnande av extra val till en och en halv eller till två månader. RSV har anfört att det enligt dess uppfattning inte är möjligt att med nu gällande lagstiftning förkorta tidsperioden för anordnande av extra val. I samband härmed kan nämnas att RSV i december 1979 i skrivelse till 1978 års vallagskommitté har hävdat att fristen för extra val är alltför kort för att förberedelserna för röstning på fartyg skall kunna genomföras. I andra hand har RSV, med hänvisning till den lösning som valdes i lagen (l980:7) om folkomröstning i kärnkraftsfrågan, föreslagit ett tillägg till lO kap. 13 § vallagen av innebörd att centrala valmyndigheten vid extra val får bestämma att röstning på fartyg får börja tidigast trettionde dagen före valdagen. Vallagskommittén har uttalat att det, åtminstone f.n., inte kan komma i fråga att föreslå förlängning av fristen för extra val. Vallagskommittén uttalar härvid bl.a. att de fördelar som från parlamentarisk synpunkt kan vinnas genom extra val är i mycket beroende av hur lång tid som går åt för att genomföra ett sådant val. Vallagskommittén säger sig känna tvekan inför RSV:s alternativa förslag att kortare tid skall bestämmas för röstning på fartyg vid extra val. Enligt Vallagskommittén bör gällande bestämmelser om röstning på fartyg inte ändras förrän man har ytterligare erfarenheter av att genomföra extra val med den nuvarande perioden för röstning på fartyg (SOU 1980:45 s. 200). Vad först gäller fartygsröstningen har RSV i sitt yttrande till grundlagskommittén uttalat att den absolut minsta tiden för att kunna genomföra en sådan röstning är 90 dagar, vilket är lika med den tid som ges för att anordna extra val. Av dessa 90 dagar avser 15 dagar tiden för beslut om på vilka fartyg röstning skall äga rum. För distribution av valmaterial till hamn för fartygstrafik har RSV beräknat 20 dagar. Därtill

40 II Allmän motivering

kommer de 55 dagar som enligt vallagen är den för fartygsröstning avsedda perioden. Kommittén anser att den av RSV beräknade tiden av 15 dagar för beslut om på vilket fartyg röstning skall äga rum kan halveras. Tiden för distribution av valmaterial till fartygen kan enligt kommitténs mening elimineras, om man övergår till att hålla fartygen med ett lager med aktuella valsedlar (partimarkerade) samt valkuvert och ytterkuvert. upplysningar, såsom namn på kandidater i de för Ytterligare besättningen aktuella valkretsarna, kan lämnas telegrafiskt. De långa resorna för fartygen i utrikes fart kan innebära att man på en del fartyg får mycket små tidsmarginaler, främst då det gäller att i tid vidarebefordra valsedlar till RSV. En kortare tid än de nu avgivna gällande 55 dagarna kan givetvis medföra att ytterligare fartygsröster inte hinner fram i tid. Erfarenheterna från fartygsröstningen vid 1980 - där tidsfristen var 30 dagar - tyder dock folkomröstningen närmast tiden. I detta sammanhang kan nämnas på att det går att minska att röstning hos utlandsmyndighet får börja tidigast den tjugofjärde kommitténs mening finns det sålunda i och dagen före valdagen. Enligt att vid extra val minska tiden för fartygsröstning och för sig möjlighet förberedelserna därför till omkring 35 dagar. RSV:s erfordras minst fyra veckor för tryckning och Enligt mening distribution av valsedlar vid ett extra val. Till detta kommer tidsåtgången distribution av valsedlar till väljare, m.fl. för partiernas partiarbetare Denna tidsåtgång beräknas av RSV till åtminstone tre veckor. Om handläggningstid uppskattas till tre dagar myndigheternas medför detta en total tidsåtgång för valsedelstryckning om 52 dagar. Vid för anordnande av extra val skulle det således en period av två månader innebära att partierna kunde förfoga över endast åtta dagar för kandidatnomineringen. En så kort tid torde de inte kunna godta. Kommittén har funnit att man med bibehållande av nu gällande med central tryckning och kontroll av valsedlar genom ordning rationalisering kan minska tiden för tryckning och ytterligare distribution som RSV har angivit till fyra veckor med högst en vecka. kan stå att vinna, om hela förfarandet Ytterligare några dagar decentraliseras. för partiernas vidaredistribution av valsedlar till Tidsåtgången väljare, partifunktonärer m.fl. som i yttrandet har angivits till tre veckor torde enligt kommitténs mening kunna nedbringas något. Det torde alltså redan med bibehållande av nuvarande system finnas ett visst utrymme att minska den totala tidsåtgången för tryckning och distribution av valsedlar. först uppmärksammas att vi När det gäller nomineringsförfarandetbör i Sverige inte, som i en del andra länder, har någon lagstiftning som nomineringsförfarandet vid allmänna val. reglerar betraktas hos oss som en intern Nomineringsförfarandet har i sina eller i partiangelägenhet. De politiska partierna stadgar utfärdat rekommendationer om hur speciella anvisningar nomineringarna bör gå till. praxis rätt betydligt. Några av Härvidlag skiljer sig de olika partiernas

II Allmän 41 motivering

dem föreskriver att provval obligatoriskt skall hållas, medan andra lämnar frågan öppen eller inte alls tillämpar detta förfarande. Lokala

nomineringsmöten föreskrivs i vissa partier men inte i alla. Åtskilliga

partier har något slags representantskap där de avgörande besluten fattas. Det ligger i sakens natur att nomineringen tar olika lång tid beroende på vilket förfarande som tillämpas. Partiernas nomineringar måste vara klara i god tid före sista dagen för beställning avvalsedlar. Vid ett ordinarie val brukar nomineringsarbetet inom partierna börja på hösten året före valåret och avslutas strax före sista dagen för beställning av valsedlar (den 2 maj vid 1979 års val). Vid ett extra val måste partierna förkorta tiden för nomineringsarbetet avsevärt. Om nyval dessutom äger rum en kort tid efter ett ordinarie val kan förfarandet också förenklas genom att tidigare nomineringar i stor utsträckning kan gälla också vid nyvalet. Härvid bör observeras att - regeringen efter val till riksdagen ordinarie eller extra inte får förordna om extra val förrän tre månader har förflutit från den nyvalda riksdagens första sammanträde (3 kap. 4 § andra stycket RF). Som tidigare har nämnts anses nomineringsförfarandena vara interna partiangelägenheter. Kommittén anser sig därför inte böra lämna några särskilda rekommendationer till sådana åtgärder genom vilka partierna skulle kunna förkorta tiden för sina nomineringar. Kommittén vill emellertid påpeka att inte ens en tid av tre månader mellan nyvalsförordnande och valdag, vilket är den längsta tid som nu medges, ger utrymme för något särskilt långdraget nomineringsförfarande. I denna tidsrymd måste ju bl.a. ges utrymme för tryckning och distribution av valsedlar samt förberedelser för fartygs- och utlandsröstning. I 3 kap. 4 § RF stadgas endast att extra val hålles inom tre månader efter förordnandet. Föreskriften hindrar således inte att ett extra val hålles inom kortare tid. Detta förutsätter emellertid att partiernas nomineringsarbete tar kort tid och att vallagstiftningen anpassas till de kortare tider som kan komma i fråga. Som tidigare har berörts vill kommittén inte söka påverka partierna i fråga om nomineringsförfarandet. När det gäller de mera valtekniska frågorna har, som framgår av det ovan sagda, kommittén funnit att det kan gå att göra vissa tidsbesparingar. Härför krävs emellertid att ifrågavarande bestämmelser i vallagen ses över. Kommittén anser att dessa frågor lämpligast utreds av den nu arbetande vallagskommittén som har i uppdrag att göra en översyn av vallagen. Kommittén finner att någon ändring av gällande grundlagsbestämmelser om tiden för anordnande av extra val inte erfordras.

42 II Allmän motivering

4 De kyrkliga valen

3 § lagen (1972:704) om

Val till kyrkofullmäktige äger enligt

rum den tredje söndagen i oktober. Sedan 1942 har

kyrkofullmäktigval

kommunala val.

val till kyrkofullmäktige ägt rum samma år som övriga

börjar den l

Mandatperioden för en nyvald kyrkofullmäktigförsamling

januari året näst efter det år val har skett, dvs. samma dag som tidigare

kommunerna. gällde även för de borgerliga direktiven bör kommittén i samband med att den överväger Enligt om skilda valdagar för riksdagsval och kommunalval även pröva frågan om man skall ha en gemensam valdag för kommunalval och kyrkoval.

som berör de kyrkliga församlingarna och valen till dessa är Frågor och diskussion håll. redan föremål för utredning på skilda för översyn av lagen om försam-

Utredningen (Kn 1977:04)

i lingsstyrelse har till uppgift att bringa lagen om församlingsstyrelse i den mån olikheter inte är överensstämmelse med kommunallagen betingade. Enligt vad kommittén har inhämtat lär utredningen sakligt i fråga om förläggningen av inte föreslå några förändringar mandatperioden för de kyrkligt kommunala församlingarna eller i fråga

om tidpunkten för val till dessa. 1979 års utredningsnämnd har i ett preliminärt kyrkomötes av väckta motioner om kyrkans framtida betänkande med anledning bl.a. att man skall anordna direkta val inte bara organisation föreslagit utan även till stiftsting och kyrkomöte och att de

till kyrkofullmäktige

vilken skall vara kyrkliga valen sammanförs till en gemensam valdag,

skild från val till riksdag och borgerligt kommunala församlingar.

Kommittén (Kn 1979:06) för utredning av kyrkomötets ställning,

skall enligt sina direktiv ta del av 1979 befogenheter och sammansättning och undersöka i vad mån års kyrkomötes utredningsnämnds förslag dessa kan genomföras. Denna kommitté har ännu inte avgivit något

förslag. ännu inte föreligger till det Med hänsyn till att något ställningstagande som hittills har verkställts i ovannämnda frågor och, utredningsarbete framför allt, till att någon ställning ännu inte har tagits till de framtida staten anser kommittén att det för relationerna mellan och kyrkan, inte finns skäl att här ytterligare diskutera frågorna eller att närvarande för de kyrkliga valen. föreslå några förändringar i fråga om tidpunkten

i sou 1981:15 II Allmän 43 motivering

5 Tidpunkten året för de olika valen på

Val till riksdagen förrättas enligt gällande den ordning tredje söndagen i september vart tredje år samtidigt med val till kommunfullmäktige och landsting. Valperioden löper för riksdagens del från det att den nyvalda riksdagen har samlats, vilket normalt sker på femtonde dagen efter valdagen. Valperioden för kommunfullmäktige och landsting börjar den l november det år då valet har skett utom i Stockholms kommun, där valperioden tar sin början den 15 oktober under valåret. Enligt direktiven är tidpunkten på året för de olika valen en fråga som kommittén kan ta upp förutsatt att kommittén stannar för att föreslå ett system med i princip fasta valdagar. Frågan om tidpunkten på året för de olika valen har samband med frågan om budgetårets förläggning på så sätt att riksdagsarbetet i hög grad domineras av budgetbehandlingen. Enligt det nuvarande systemet samlas riksdagen till riksmöte i oktober. Budgetpropositionen framläggs dock först i januari, varefter riksdagen är sysselsatt med budgetarbetet ända fram till det att riksmötet avslutas i maj eller juni. I den allmänna debatten har det ofta hävdats att man borde få till stånd ett system där riksdagen omedelbart efter det att riksmötet har inletts fick ta itu med det arbetskrävande budgetarbetet utan att man för den skull behöver rubba på principen om ett snabbt valgenomslag. Det alternativ som i första hand har diskuterats är ett system med allmänna val på våren, närmast i slutet av maj, och ett budgetår som sammanfaller med kalenderåret. Med ett sådant system skulle den nyvalda riksdagen samlas i början av september. Ledde valet till majoritetsskifte eller till att regeringens ställning eljest påverkades finge riksdagen samlas till ett urtima riksmöte i juni. Omedelbart efter det att lagtima riksmöte har inletts skulle budgetpropositionen läggas fram för att behandlas av riksdagen under hösten. En annan möjlighet som har diskuterats inom kommittén är en övergång till vårval utan förändring av budgetåret. En sådan lösning skulle förutsätta att riksdagens budgetbehandling under våren före ett val komprimeras något och att riksmötet då avslutas tidigare än vad som nu är fallet. Frågan om vårval och kalenderårsbudget har tidigare behandlats av grundlagberedningen i diskussionsbetänkandet (SOU 1970:27) Allmänna val på våren? och i beredningens huvudbetänkande (SOU 1972:15) -- samt av Ny regeringsform Ny riksdagsordning budgetutredningen i betänkandet (SOU 1973:43) Budgetreform. Grundlagberedningen uttalade i sitt huvudbetänkande att ett system

44 II Allmän motivering

med allmänna val på våren i princip förutsatte att budgetåret ändrades till att sammanfalla med kalenderåret. Frågan om budgetårets förläggning var emellertid inte mogen att lösas vid denna enligt beredningen då budgetutredningen ännu inte hade redovisat sitt material tidpunkt, och sina ställningstaganden. redovisade i sitt betänkande skilda icke-konstitu- Budgetutredningen tionella konsekvenser av en omläggning av budgetåret. Utredningen kom till den slutsatsen att skillnaden mellan ett system med kalenderoch det nu rådande framstod som begränsad. Den årsbudget systemet vikt som bör tillmätas frågan om beslutsunderlaget för statens finanspolitik talade dock enligt utredningens mening för att nuvarande budgetår borde behållas. Allmänna val våren skulle medföra betydande ingrepp i på En omläggning av budgetåret skulle därtill leda till riksdagsarbetet. betydande förändringar i den statliga verksamheten i övrigt. Det har inte varit möjligt för grundlagskommittén att på den korta tid som har stått närmare dessa frågor. Kommittén konstaterar till förfogande penetrera har visat att vissa fördelar torde stå att vinna på att tidigare utredningar Skäl har också anförts för ett system med vårval och kalenderårsbudget. att pröva möjligheten till vårval utan omläggning av budgetåret. Kommittén är emellertid inte beredd att föreslå några förändringar i dessa frågor.

II Allmän motivering 45

6 Regeringsbildningen

1809 års regeringsform byggde på en äldre statsrättslig åskådning som ville åstadkomma maktbalans mellan konung och riksdag. Konungen ägde allena styra riket. Han var dock skyldig att inhämta underrättelser och råd av ett statsråd. Konungen utnämnde själv statsrådets ledamöter. Efter hand som parlamentarismens principer vann insteg i det svenska statsskicket utbildades en konstitutionell praxis i fråga om regeringsbildningen. Denna praxis innebar att konungen, innan han utnämnde statsminister, samrådde med talmännen och företrädare för partigrupperna i riksdagen samt att utnämningen skedde på grundval av

vad som framkom vid samrådet. Övriga statsrådsposter tillsattes av

konungen efter förslag av statsministern. Författningsutredningens förslag innebar att uppdraget att utse statsminister alltjämt skulle anförtros konungen. Att regeringsbildningen skulle ske i överensstämmelse med parlamentarismens principer kom i förslaget till uttryck genom en föreskrift om att konungen skulle rådgöra med riksdagens talman och företrädare för partigrupper inom riksdagen innan han utnämnde ny statsminister. Konungens frihet vid valet av statsminister skulle i enlighet med vad som redan gällde enligt praxis bli beroende av det parlamentariska läget i riksdagen. Utredningen betonade härvid den garanti för att parlamentarismens principer beaktades vid regeringsbildningen som låg i förslaget att regeringen skulle vara skyldig att avgå, om riksdagen förklarade att den saknade dess förtroende. I fråga om regeringsbildningen förordade utredningen vidare att övriga statsrådsledamöter skulle utnämnas av konungen på förslag av statsministern. Konungen förutsattes därvid vara bunden av statsministerns förslag. Utredningen påpekade att dess förslag nära anslöt sig till då rådande praxis och markerade statsministerns ledande ställning inom regeringen. Grundlagberedningen skulle enligt sina direktiv i första hand undersöka möjligheten att låta ett organ eller en person med mer eller mindre direkt mandat från folket handha uppgiften att utse ministärledare. Beredningen, som diskuterade frågan ingående, föreslog en ordning som syftade till att göra riksdagen direkt utslagsgivande även vid en ny regerings tillkomst. Förslaget antogs i sak oförändrat. Nu gällande rätt (6 kap. 2 och 3 §§ RF) som sålunda överensstämmer med grundlagberedningens förslag innebär följande. Det ankommer på talmannen att ta initiativ till och leda de förhandlingar mellan partiföreträdarna, som är ett led i proceduren vid regeringsbildningen, och att sammanfatta resultatet av förhandlingarna genom att för riksdagen framlägga ett förslag om statsministerkandidat. Talmannen skall överlägga med vice talmännen innan han avger sitt förslag. Riksdagen prövar förslaget genom en omröstning. Förslaget är förkastat om mer än

46 II Allmän motivering

hälften av riksdagens ledamöter röstar emot det. I så fall upprepas Har riksdagen fyra gånger förkastat talmannens förslag, proceduren. val till skall förfarandet avbrytas och extra riksdagen äga rum. Statsministern utser övriga statsråd. har tillämpats vid regeringsskiftena åren De angivna bestämmelserna direktiven bör grundlagskommittén närmare 1976, 1978 och 1979. Enligt studera erfarenheterna av tillämpningen av gällande regler och bedöma om dessa är tillfredsställande samt föreslå de förbättringar som kan anses motiverade. Enligt vad kommittén har inhämtat har det nuvarande systemet i stort sett bra och lett till snabba lösningar t.o.m. vid fungerat regeringsbildningen 1978, då det parlamentariska läget var oklart. Viss kritik har dock framförts mot det nuvarande systemet. Vad kritiken främst har riktat in sig på är det omröstningsförfarande som föreskrivs i 6 kap. 2 § RF med anledning av talmannens förslag om ny statsminister. Denna omröstning tvingar riksdagen att ta ställning för eller emot en statsminister innan han har trätt i funktion som Ett sådant ställningstagande kan i vissa situationer regeringschef. uppfattas som bindande inför framtida politiska ställningstaganden. Detta medför att man kan känna sig tvingad att rösta mot ett förslag som ur parlamentarisk synpunkt är det enda rimliga. Bl.a. med hänsyn härtill har det sagts att man borde införa en ordning där den obligatoriska mot en omröstningen är slopad och där man förlitar sig på det korrektiv felaktig utnämning av statsminister från talmannens parlamentariskt sida som ligger i möjligheten att besluta om misstroendeförklaring. En orsak till de problem som har uppstått är bidragande uppenbarligen ett uttalande av departementschefen i prop. 1973 290 s. 178 om innebörden av riksdagens ställningstagande till ett förslag om ny statsminister. Departementschefen uttalar i propositionen bl.a. följande: Det är emellertid tydligt att riksdagens ställningstagande realiter kommer att gälla inte bara vem som skall bli statsminister utan också - och framför allt - partimässiga sammansättning regeringens och dess program i stort. har under sitt arbete haft tillfälle att diskutera de Grundlagskommittén som kan i samband med regeringsbildningen med problem uppstå förutvarande talmannen Henry Allard. En redogörelse för detta samtal återfinns som till betänkandet. Den nuvarande talmannen bilaga som har tagit del av redogörelsen, har förklarat sig Ingemund Bengtsson, vara enig med Allard i hans bedömning. Enligt vad som därvid framkommit har talmannens överläggningar inte vid något tillfälle den blivande med partiledarna gällt vilken politik har förts - utöver regeringen skulle föra. Vad som däremot på tal statsministerkandidaten - har varit den blivande regeringens sammansättning. Att talmannen i samband med att han partimässiga avgav sitt förslag om ny statsminister till riksdagen såväl 1978 som 1979 tillkännagav även den partimässiga sammansättningen på den blivande regeringen får mot bakgrund härav ses som en upplysning till riksdagen

II Allmän motivering 47

om vad den hade att ta ställning till. Man kan möjligen säga att det har börjat utbilda sig en praxis att talmannen lämnar ett sådant meddelande om den blivande regeringens Att så inte partimässiga sammansättning. skedde redan 1976 har i efterhand närmast betraktats som ett förbiseende. Kommittén ansluter sig till den uppfattning som ligger till grund för de regler som nu gäller för att regeringsbildningen nämligen statsministerkandidaten i någon form skall godkännas av riksdagen innan han förordnas och hans alltså över bl.a. regering förfogar upplösningsrätten. Enligt kommitténs uppfattning skall riksdagens godkännande avse inte bara statsministerns utan också den person partimässiga sammansättningen av regeringen som i det rådande parlamentariska läget framstår som möjlig och rimlig. Däremot bör det inte innefatta något ställningstagande till den nya regeringens program. Den som godkänner förslaget till statsminister eller avstår från att rösta emot det uttrycker sålunda endast uppfattningen att förslaget under förhandenvarande ter sig naturligt omständigheter och ålägger sig därmed ingen begränsning i sin handlingsfrihet när det gäller att sedermera ta ställning till den blivande Inte ens den regeringens politik. som har för avsikt att driva en utpräglad oppositionspolitik med syfte att vid nästa riksdagsval skapa en avgörande förändring av majoritetsförhållandena behöver rösta emot den statsministerkandidat som så länge dessa består synes ha de största möjligheterna att bilda regering. Enligt kommitténs erfordras mening ingen ändring av de gällande grundlagsbestämmelserna i detta hänseende. Det ankommer på riksdagspartierna att genom sitt praktiska handlande undanröja de olägenheter som kan ha uppstått till följd av 1973 års departementschefsuttalande.

48 II Allmän motivering

7 beslutsformer

Regeringens

1809 års regeringsform lade beslutanderätten inom regeringen helt i hand. Men under en period av ungefär hundra år försköts konungens i de berörda grundlagsreglerna så att besluten läget utan någon ändring i stället kom att fattas av hans rådgivare” statsråden. Detta skedde i statsrådsberedningen, som hade inrättats redan 1816 och som från mitten av 1800-talet utveckla sig till ett verkligt ministerråd. I började detta hänseende tillkom alltså en sedvanerätt som så småningom kom att överensstämma tvekan om med parlamentarismens grundsatser. Någon hur man skulle förfara vid meningsskiljaktigheter mellan statsrådets medlemmar visade sig aldrig, trots att sådana meningsskiljaktigheter förekom och undantagsvis också registrerades i statsrådets naturligtvis protokoll. att besluten - Författningsutredningen föreslog i regeringsärenden bortsett från sådana som hade överlämnats till beslut av enskilt statsråd - i flertalet fall skulle fattas kollegialt förfarande vid minisgenom terrådssammanträde utan konungens medverkan. Enligt utredningens mening skulle härvid tillämpas enkla majoritetsbeslut med utslagsröst vid lika röstetal för statsministern eller annan regeringsledamot som ordförande. dock att tjänstgjorde som regeringens Utredningen föreslog ärenden av vissa slag, t.ex. propositioner till riksdagen, efter i ministerrådet skulle underställas konungen för behandlingen i ministerrådet skulle godkännande i konselj. Regler för beslutsformerna

inte fastställas i regeringsformen utan ingå i en särskild regeringsstadga.

I direktiven uttalades att beslutanderätten i för grundlagberedningen regeringsärenden helt borde tillkomma ministären. I enlighet härmed att statschefen inte ens formellt skulle inneha föreslog beredningen någon politisk makt eller några funktioner som kunde tyda på sådan. Beteckningen regeringen användes sålunda för statsrådet, och inga skulle längre fattas vid konselj inför konungen. Fastän regeringsbeslut som regel kunde förväntas utåt uppträda som en enhet utan regeringen markerades likväl böra utforma att särmeningar ansåg sig beredningen för de teoretiskt tänkbara fall då besluten inte blev beslutsregler Härvid skulle den kollegiala beslutsformen med vanliga enhälliga. omröstningsregler tillämpas, så att den mening som samlade flest röster skulle som beslut och ordföranden (normalt statsministern) ha gälla utslagsröst vid lika röstetal. På denna avvek propositionen från grundlagberedningens punkt Med stöd särskilt av ett remissyttrande från hovrätten över förslag. anförde statsrådet 1973:90 s. Skåne och Blekinge föredragande (prop.

186):

För egen del anser jag att ett grundlagfást förfarande med en regelrätt som utslagsgivande för regerings ställningstagande är främmande för omröstning en parlamentarisk regering. Den nuvarande grundlagsbestämmelsen om

II Allmän 49 motivering

omröstning inom statsrådet, när detta för riksstyrelsen som interimsregering, bygger på en äldre tids syn på regeringsledamötema som ämbetsmän och på regeringen som den högsta myndigheten inom byråkratin. Regler om omröstning inom regeringen saknas också i flertalet jämförliga utländska författningar. Jag vill framhålla att en ordning utan omröstningsbestämmelser i RF inte medför någon försvagning av den konstitutionella kontrollen av regeringen. Enligt förslaget skall ett statsråd, liksom för närvarande, ha inte bara rått utan också så till vida en skyldighet att anföra avvikande mening till protokollet att han, om han underlåter det, får dela ansvaret för beslutet. Jag föreslar alltså att någon bestämmelse om omröstning i regeringen inte tas in i RF.

I motioner från folkpartiet och moderata (1973:1850) samlingspartiet framfördes kritik (1973:1874) mot att regeringsförslaget inte innehöll några omröstningsregler. Folkpartimotionen pekade särskilt på de risker för konstitutionellt sammanbrott som kunde uppstå i krislägen. Båda motionerna utmynnade i förslag om återgång till grundlagberedningens förslag. Konstitutionsutskottet (KU 1973:26 5.34) anförde i detta hänseende:

Utskottet delar departementschefens uppfattning, att regeringsarbetet inte onödigtvis bör bindas av formella regler, som kan hindra anpassningen av arbetet till växlande förhållanden. Grundlagsstadganden angående regeringsarbetet måste därför utformas så att de passar olika typer av regeringar. Den föreslagna ordningen anknyter till vad som i praktiken redan tillämpas. För statsrådsöverläggningarna, där regeringsbesluten nu i realiteten fattas, saknas omröstningsregler. Något behov av sådana regler har heller inte ansetts föreligga. På grund av det anförda avstyrker utskottet de i motionerna 1973:1850 och 1973:1874 framförda yrkandena om att i grundlag införa omröstningsregler för regerings beslutsfattande. Finner en regering sig ha behov av omröstningsregler står det den givetvis fritt att i t.ex. en arbetsordning införa regler härom.

Reservationer för bifall till motionerna avgavs av representater för folkpartiet och moderata beslöt samlingspartiet. Riksdagen i enlighet med utskottets förslag. Enligt gällande regeringsform (7 kap. 3 §) avgörs regeringsärendena av regeringen vid regeringssammanträde. Statsministern har därjämte befogenhet att själv fatta vissa beslut, vartill kommer departementschefs beslut i vissa frågor som gäller verkställighet inom försvarsmakten av författningar eller särskilda regeringsbeslut samt sådana departementschefsbeslut som avser beredningen av regeringsärenden eller administrationen av departementet, ävensom vissa särskilda uppgifter som ligger hos chefen för utrikesdepartementet. Statsministerns beslutskompetens gäller regeringens sammansättning och delvis även arbetsfördelningen inom regeringen. Han har att tillsätta övriga statsråd (6 kap. l § RF), entlediga statsråd (6 kap. 6 §), förordna att ett statsråd som har entledigats på egen begäran skall uppehålla sin befattning till dess efterträdare har tillträtt (6 kap. 8 §), utse departementschefer (7 kap. l §), kalla till regeringssammanträde och där vara ordförande (7 kap. 4 §), förordna att ett ärende eller en grupp av ärenden som hör till ett visst departement skall föredras av något annat statsråd än departementschefen (7 kap. 5 §) samt utse ställföreträdare för

50 II Allmän motivering

sig själv (7 kap. 8 §). Vidare kan han åstadkomma hela regeringens

avgång genom att hos talmannen begära sitt entledigande (6 kap. 6 och 7 §§)- De till vilka exempelvis hör

egentliga regeringsärendena,

till (4 kap. 3 § RF), fördelning av propositioner riksdagen regeringsärendena mellan olika departement (7 kap. l §) och beslut om

extra val till riksdagen (3 kap. 4 §) avgörs vid regeringssammanträden.

Beslutsformen är kollektiv, men om förfarandet när meningarna är föreskriver endast att skiljaktig mening skall delade regeringsformen förekommit antecknas i protokollet (7 kap. 6 §). Inte heller har det hittills har meddelat regler genom att anta en att någon regering ytterligare arbetsordning eller liknande stadga. är fastställda i regeringsformen och Statsministerns befogenheter sett ankommer det på honom själv att bestämma under vilka statsrättsligt och i vilka former de skall utövas. Givetvis måste han förutsättningar till och andra motsvarande härvid i praktiken ta hänsyn politiska i en koalitionsregering till överenskommelser förhållanden, exempelvis i fråga om dess sammansättning. Den innehåller inga klara regler om hur gällande grundlagen skall fatta sina beslut. Praxis, regeringens sammansättning, regeringen t.ex. koalitions- eller enpartiregering, och ärendenas natur spelar här in. frihet finns inom ramen för den nuvarande grundlagen att En betydande utforma en smidig och ändamålsenlig beslutsordning. På denna punkt skiljer sig förhållandena jämfört med många andra samhällsområden, där beslutsfattandet regleras i varierande grad, ibland av föreskrifter. Olika uppfattningar om i vilken utsträckning detaljerat, och på vilket sätt beslutsfattandet i regeringen skall ske har förekommit debatten. Denna har också varit föremål för i den politiska fråga diskussion i Statsvetenskapliga sammanhang och i massmedia. Därvid har på beslutsfattandet inom regeringen många aspekter har t.ex. varit vilka regler som skall berörts. En viktig fråga därvidlag

gälla om olika meningar råder inom regeringen om riksdagsupplösning

och nyval skall företas eller ej. olika kan tänkas I grundlagen kan Ett flertal lösningar på området. inom regeringen, antingen vad införas klara regler om beslutsfattandet vissa särskilda områden. Regler av detta gäller detta i sin helhet eller för i en arbetsordning som varje regering skall slag kan också föreskrivas av arbetsordning kan även liksom nu vara skyldig att anta. Antagandet för beslutsfattandet kan också fastställas på vara frivilligt. Ordningen annat sätt, t.ex. genom överenskommelser mellan i regeringen ingående

partier om det handlar om en koalitionsregering. bör om beslutsfattandet inom Enligt kommitténs mening frågan bli föremål för fortsatta överväganden i lämpligt regeringen sammanhang.

III

Specialmotivering

3 kap. 3 § regeringsformen

Genom denna ändring fastslås att riksdagens valperiod skall vara fyra år. Beträffande de överväganden som ligger till grund för en förlängning av valperioden från tre till fyra år hänvisas till vad som har anförts i den allmänna motiveringen under avsnitt 2.3. Ett extra val medför, i enlighet med vad som nu är fallet, inte att en helt ny valperiod börjar löpa, utan mandaten gäller då endast för återstoden av valperioden. Närmare bestämmelser om valen och tidpunkten för dessa återfinns i vallagen.

l kap. 4 § andra

stycket riksdagsordningen

Genon: detta stadgande rätten övergår att avbryta riksmöte efter ett beslut orr. extra val från regeringen till riksdagen. Under avsnitt 2.3 i den 5 allmänna motiveringen har kommittén anfört skälen härför. j Ett beslut av avbryta riksmöte skall fattas i samma ordning som ett beslut om förlängning av detta. Det sålunda närmast en gäller procedurfråga som inte kräver annan beredning än ett yttrande från talmanskonfcrensen.

1 kap. 3§ vallagen

Principen om skilda valdagar slås här fast. Val skall hållas vartannat år, ena gången ordinarie riksdagsval och andra gången val i hela riket av landstingsledamöter och

kommunfullmäktige. Valdag är som tidigare

. tredje söndagen i september.

2 kap. 6 §, 3 kap. 5 § och 17 § samt 5 kap. 1 § kommunallagen

Genom dessa ändringar fastslås principen om fyraåriga valperioder för

*gäven landstingsledamöter, kommunfullmäktige och övriga

âförtroendwalda i landsting och primärkommuner.

Reservationer

l. Av ledamöterna Gustafsson, Johansson och Kämek

Behov av

författningsändringar

När 1809 års regeringsform ersattes med den nya författningen avslutades ett tjugoårigt reformarbete rörande En

författningsfrågorna. av maktdelning karaktäriserad ersattes av en

författning modern

grundlag byggd på folksuveränitetens princip. Det parlamentariska styrelseskick som successivt vuxit fram genom praxis fick redan i och med den partiella

författningsreformen 1968- 1970 en författningsmässig förankring men reformens fullföljande genom 1973

och 1974 års riksdagsbeslut markerade ytterligare att den svenska folkstyrelsen bygger på parlamentarismens princip. Om dessa grundläggande principer folksuveräniteten och parlamentarismen - rådde under

författningsarbetet i stort sett enighet

mellan olika partier. Beträffande den närmare av olika utformningen bestämmelser och den vikt som borde tillmätas olika funktioner i det konstitutionella systemet fanns emellertid delade En övermeningar.

gripande målsättning för arbetet såväl i författningsutredningen som i grundlagberedningen var dock att författningsreformen i allt väsentligt

skulle genomföras under bred På en del enighet. punkter där meningarna ursprungligen var delade kunde enighet uppnås. I andra delar framstår författningen som en kompromiss mellan olika åsikter vilken kunnat åstadkommas genom överenskommelser mellan partierna. Den nya grundlagen har tillämpats i ett drygt decennium vad gäller centrala delar som enkammarsystemet och valsystemet. I sin helhet har iden nya regeringsformen dock endast varit i kraft i sex år. Det är uppenbart att detta är alltför kort tid för att ligga till grund för en mer ?allmän översyn av de bestämmelserna. Även nya om konsti-

itutionsutskottet (KU 1973:26) i sitt betänkande om den nya

;regeringsformen och anförde riksdagsordningen att det som en följd av Eden snabba samhällsutvecklingen är naturligt att en mer eller mindre

ifortlöpande översyn äger rum också av grundlagsbestämmelserna

ligger

Johansson och Kärnek SOU l98l:l5 54 Reservationer av Iedamätema Gustafsson,

det ett värde i att de för statsskicket mer fundamentala reglerna ligger

Erfarenheterna hittills av 1974 års fast under längre perioder. är inte heller sådana att det finns anledning till någon författningsverk

mer allmän översyn. När vi från socialdemokratiskt håll under hösten 1979 medverkade till

tillsattes motiverades detta av de att en författningskommitté vi under 1970-talet av de nya reglerna rörande erfarenheter gjort Vad som vår mening främst krävdes var

parlamentarismen. enligt

av vid och extra val för att

ändringar reglerna regeringsbildningen

förbättra möjligheterna att åstadkomma parlamentariskt

lösningar. I ljuset av de minoritetsparlamentariska funktionsdugliga erfarenheterna från 1970-talet framstår vissa av dessa regler som mindre

ändamålsenliga. För vår del har det sålunda varit värnet om den politiska

för en utveckling i riktning mot en mer handlingskraften och farhågorna

som motiverat arbetet i

permanent minoritetsparlamentarism grundlagskommittén.

- att om den Kommitténs andra huvuduppgift överväga skall avskaffas och mandatperioderna till gemensamma valdagen - mindre landsting och kommuner förlängas synes riksdagen, med gemensam kom till som ett resultat angelägen i dag. Systemet valdag mellan vilka ledde till en kompromiss som av överläggningar partierna men som var helt tillfredsställd med. Från alla kunde enas om ingen i håll eftersträvades en närmare koppling mellan socialdemokratiskt som ersättning för det kommunalvalen och riksdagens sammansättning samband som fanns det indirekta valsättet till första tidigare genom Motivet för denna inställning var det starka sakliga kammaren. kommunernas och statsmakternas verksamhet i det sambandet mellan

moderna välfärdssamhället. i har som talar för en Enligt vår mening de principiella argument

mellan och kommunalvalen snarast närmare koppling riksdagsvalen diskuterades. Ett j ökat i styrka under den tid som gått sedan frågan senast att kommunalvalen flyttas till andra steg i den andra riktningen genom - som de borgerliga partierna förordade före dagar än riksdagsvalen till - är därför vår överenskommelsen och därefter återkommit enligt i tveksamt. Vi anser dessutom att mening redan på principiella grunder i diskussion av denna fråga eftersom de gott om tid finns för ytterligare i

erfarenheterna av kompromissmodellen med gemensam praktiska är mer än vad som gällande framförallt från valdag positiva gjorts l i den allmänna debatten. Sålunda har de farhågor som borgerligt håll för att de kommunala skulle försvinna i valrörelsen framförts frågorna

inte besannats. av de studier som presenterats av En rimlig slutsats betänkande - Den kommunaldemokratiska kommittén i ett

och mandatperiodens längd” (Ds Kn 1979:15)

gemensamma valdagen

- vilket överlämnats till grundlagskommittén är att det i dag inte finns

kommunaldemokratiska utgångspunkter kritisera det anledning att från Tvärtom den kommunala demokratin, som nuvarande systemet. synes under 1970-talet när det ett resultat av de andra reformer som genomförts

SOU l98lzl5 Reservationer av ledamöterna Johansson och Kärnek 55 Gustafsson,

gäller den kommunala självstyrelsen, ha vitaliserats under den period som kommunaldemokratiska kommitténs studier omfattat. Vi redovisar i denna reservation vår inställning dels till reglerna rörande regeringsbildningen och beslut om extra val där vi anser att kommittén borde ha föreslagit vissa förändringar dels vad gäller den gemensamma valdagen och mandatperiodens längd där vi motsätter oss det förslag som kommittémajoriteten förordat. Däremot går vi inte in i någon diskussion på de punkter där majoriteten inte lägger fram något förslag. Vi nöjer oss med att konstatera att vi när det gäller beslutsformerna inom regeringen samt tidpunkten på året för olika val fortfarande intar samma ståndpunkt som i samband med 1973 års författningsreform.

Reglerna för regeringsbildningen

Vid författningsreformen gavs parlamentarismen inte endast en allmän förankring i regeringsformen. På olika sätt eftersträvades också regler som garanterar att den parlamentariska principen inte trädes för när i den praktiska tillämpningen. Bl.a. infördes möjligheten för en tiondel av riksdagens ledamöter att begära förtroendeomröstning misstroendeförklaring redan i samband med den partiella författningsreformen 1968- 1970. Den kan sägas fungera som en yttersta garanti för att en regering som inte längre tolereras av riksdagen verkligen tvingas avgå. Någon anledning att ompröva institutet med misstroendeförklaring ser vi inte i dag. Det är ett naturligt inslag i varje parlamentarisk författning samtidigt som det är rimligt att det inte behöver utnyttjas annat än undantagsvis så länge partierna respekterar parlamentarismen som princip. När författningsreformen fullföljdes 1973 och 1974 infördes regler också för regeringsbildningen vilka i ett internationellt perspektiv framstår som mycket detaljerade. Bakgrunden till dessa regler är den överenskommelse som träffades mellan de politiska partierna rörande statschefens roll. I och med att kungen i sin egenskap av statschef endast skulle ha representativa uppgifter blev det nödvändigt att ge

uppdraget

att leda regeringsbildningen till någon annan och man stannade då för riksdagens talman. Det valet föll sig naturligt eftersom talmannen sedan länge ansetts stå vid sidan av de dagspolitiska diskussionerna mellan partierna samtidigt som han arbetar med ett demokratiskt mandat från 7 folket. Bl.a. för att undvika att valet av talman i oklara parlamentariska lägen skulle komma att politiseras p.g.a. talmannens viktiga funktion i - samband med regeringsbildningen infördes en slags garanti för att den av talmannen föreslagna statsministern skall kunna tillträda sitt ämbete endast om han verkligen accepteras av riksdagen. Garantin fick formen ? av en förtroendeomröstning i kammaren. All erfarenhet från andra länder talar för att s.k. positiv parlamentarism dvs. krav på att regeringen vid sitt tillträde skall ha en uttalad majoritet av riksdagen bakom sig kan skapa svårigheter att i vissa lägen över huvud taget få till stånd en arbetsduglig regering. Av denna anledning begränsades kravet i vår författning till att endast avse att

56 Reservationer av ledamöterna Gustafsson, Johansson och Kärnek

regeringsbildaren inte skall ha en majoritet av riksdagens ledamöter emot sig. Skillnaden mellan dessa två alternativ framstår emellertid som liten. De partier som genom att lägga ned sina röster indirekt medverkar till att en minoritetsregering kommer till stånd får svårigheter att inför allmänheten motivera sina ställningstaganden. De förhandlingar mellan partierna som blir nödvändiga i sådana situationer riskerar att dra ut på tiden, något som kan vara allvarligt i perioder då landet behöver en handlingsduglig regering. Reglerna skapar också svårigheter i de fall ett regeringsskifte förorsakas av utslaget i ett allmänt val. Förtroendeomröstningen kan då äga rum först efter tre veckors tid under vilken den sittande regeringen tvingas att agera som expeditionsministär. Genom systemet med fyra olika omröstningar kan det ta ännu längre tid att uppnå enighet om ministärbildaren. Till svårigheterna bidrar även att omröstningen äger rum innan ministären i sin helhet är bildad och innan den föreslagna statsministerkandidaten presenterat sin regeringsförklaring. Även om det i motivtexten till författningsreformen förutsätts att det skall vara känt vilken slags regering som statsministerkandidaten avser att bilda är det uppenbart att partierna tvingas till en förtroendeomröstning inför allmänheten grundad på ofullständig information. Erfarenheterna från regeringsbildningen enligt den nuvarande ordningen är trots allt p.g.a. talmannens sätt att sköta sina uppgifter goda. Talmännen har agerat med den oväld som är tradition och som förutsätts i författningen. Detta talar enligt vår mening för att systemet med särskilda omröstningar om förslaget till statsminister kan slopas. Därigenom skulle vinnas att en ny regering kan komma till stånd snabbare efter ett allmänt val samtidigt som partierna inte tvingas att uttala åtminstone ett indirekt förtroende för statsministern innan denne presenterat något regeringsprogram. De farhågor som framförts för att talmannen därmed skulle få en alltför stark maktposition är som vi ser det överdrivna. Dels talar traditionen och erfarenheterna från senare tid för att talmannen kommer att agera med den oväld som ämbetet förutsätter, dels finns genom misstroendeförklaringsinstitutet alltid möjligheter för riksdagen att inom en kort tidsrymd ”korrigera” talmannens val av statsminister. Systemet med särskilda omröstningar angående ministärbildaren fyller enligt vår mening ingen nödvändig parlamentarisk kontrollfunktion men leder till att försvåra för partierna att inför väljarna förklara sina ställningstaganden i oklara parlamentariska situationer. Omröstningarna om talmannens förslag till statsminister bör sålunda enligt vår mening slopas. Detta ger i samband med en regeringsbildning efter nyval inte talmannen mer av ökat inflytande än att hans regering är garanterad att överleva ca en vecka. Om den då faller efter en förtroendeomröstning får talmannen börja om från början.

Om regeringskrisen inträffar senare än tre månader efter ett val kan

den nya regeringen enligt 3 kap. 4 § RF utlysa nyval om den förlorat förtroendeomröstningen. Därigenom kan en majoritet i riksdagen som är beredd att överta regeringsansvaret förvägras den rätten p.g.a. talmannens val av statsministerkandidat. För att undvika ett sådant

Reservationer av ledamöterna Gustafsson, Johansson och Kärnek 57

missbruk av regelsystemet kan ett slags karantänsregel övervägas som förhindrar att en nyutnämnd regering utlyser nyval sedan riksdagen uttalat en misstroendeförklaring. En sådan bestämmelse införes lämpligen i 3 kap. 4 § RF vari bör stadgas att regeringen inte får förordna om extra val förrän tre veckor förflutit sedan statsministern enligt 6 kap. 4 § RF anmält de av honom utsedda statsråden för riksdagen.

Upplösningsinstitulet

Även i ett annat avseende framstår reglerna för samspelet mellan regeringen och riksdagen som mindre ändamålsenliga i dag. Som framhållits inledningsvis är det väsentligt att på olika sätt inte bara underlätta regeringsbildningen utan även stärka regeringens handlingsmöjligheter när den väl är tillsatt. Intresset förskjuts då mot upplösningsinstitutet. Detta torde i parlamentariska system vara ett av regeringens mest verkningsfulla instrument i umgänget med parlamentet. Genom att regeringen har möjlighet att lösa en konflikt med riksdagsmajoriteten genom att skjuta frågan till väljarnas avgörande i ett allmänt val tvingas oppositionen till en mer försiktig och ansvarsfull opposition i riksdagen. Ett effektivt fungerande upplösningsinstitut är genom att konflikter i parlamentet hänskjuts till väljarna i själva verket av stor betydelse för folksuveräniteten trots att det i första hand aktualiseras i relationen mellan riksdagen och regeringen. Den möjlighet som regeringen har i dag att upplösa riksdagen framstår i detta perspektiv som alltför begränsad. Det finns två anledningar till detta. Dels får den nyvalda riksdagen normalt en alltför begränsad mandatperiod, dels kräver förberedelserna för ett nyval alltför lång tid. En efter ett extra val tillträdande riksdag får till mandatperiod endast den tid som återstår till nästa ordinarie val. Denna konstruktion överflyttades från det tidigare tvåkammarsystemet då den andra kammaren hade en fyraårig mandatperiod. I och med att mandatperioderna nu är ett år kortare har den tid som en nyvald riksdag normalt kan beräknas fungera förkortats. Det är också i dag en allmän uppfattning att upplösningsinstitutet i praktiken inte går att använda annat än i extrema krissituationer. Något upplösningsval har inte heller kommit till stånd under den tid som gått sedan enkammarriksdagen infördes trots att det parlamentariska läget vid några tillfällen utvecklats så att det kunde ha blivit aktuellt med extra val. Mot den ordning som tillämpas i vårt land kontrasterar skarpt t.ex. den engelska modellen där ett nyvalt parlament får en hel ny mandatperiod. Med den ordningen tenderar extravalet att bli det normala. Endast undantagsvis sitter ett parlament tiden ut dvs. i England fem år. Att regeringens möjlighet att bestämma tiden för valet inte skapar någon garanti för att regeringen alltid kan lägga upp sin politik så att den får väljarnas förtroende visar erfarenheterna från England. Men samtidigt är det uppenbart att mera står på spel såväl för regeringen som för oppositionen när valet får konsekvenser för längre tid. Folkets makt

i

58 Reservationer av ledamöterna Gustafsson, Johansson och Kärnek a

inom politiken förstärks med ett upplösningsinstitut av engelsk modell. j Om ett systern med hel mandatperiod för riksdag som utses i extra val är att föredra ur parlamentarisk synvinkel så rymmer ett sådant system nackdelar från andra synpunkter. En sådan är att sambandet mellan de kommunala valen och riksdagsvalen blir svårt att upprätthålla. Vi återkommer i nästa avsnitt till detta. En annan svårighet är att de politiska partierna och valmyndigheterna får arbeta med andra när den gamla traditionen med val i planeringsförutsättningar september bryts. Konsekvenserna för partierna och valmyndigheterna vid en övergång till bör enligt vår mening övervägas ytterligare innan rörliga valperioder förändring av de nuvarande bestämmelserna genomförs. Av någon särskilt intresse är därvid frågan om den tid som krävs för att planera och genomföra ett extra val. Enligt regeringsformen (3 kap. 4 §) skall extra val hållas senast inom tre månader efter förordnandet. Med de förlängda tidsfrister som riksdagen under år 1979 (prop. 1978/79:48, KU l978/79:l5) beslutat för röstning utomlands och på fartyg är det tveksamt om det över huvud taget är möjligt för valmyndigheten att genomföra ett val tidigare än 94 dagar efter nyvalsbeslutet. Det är uppenbart att tre månader är en alltför lång tid att avvakta i flertalet av de situationer när ett upplösningsval blir aktuellt. Erfarenheterna från hösten 1978 belyser detta. Vid det tillfället stod riksdagen inför ekonomiska beslut av stor betydelse för sysselsättningen inom stålindustrin och varven. Tre månader utan en politiskt fungerande regering hade i det läget fått allvarliga ekonomiska konsekvenser. Detta var en viktig anledning till att valet mellan ett extra val och en extrem minoritetsparlamentarism under tiden fram till nästa ordinarie val utföll till förmån för det senare alternativet. Den akuta situationen på hösten 1978 framtvingade enligt vår mening en lösning på regeringsfrågan som på längre sikt var sämre än vad som sannolikt varit möjligt att uppnå efter ett upplösningsval. Och orsaken till detta var bl.a. den långa planeringstiden för ett extra val. Nu kan det hävdas att situationen 1978 var speciell eftersom regeringskrisen hade sitt ursprung i en konflikt inom en koalitionsregering. Mot detta kan invändas att situationer av detta slag kan uppstå igen och att författningen måste fungera för alla tänkbara situationer. Men det är också uppenbart att det även i de fall en regering vill lösa en konflikt med en riksdagsmajoritet är olyckligt om valet fördröjs alltför lång tid. Den fråga som föranlett upplösningsbeslutet kan inte föras framåt och det kommande valet lägger över huvud taget sin skugga över det politiska arbetet. Det ligger helt enkelt i upplösningsinstitutets natur att ett extra val skall komma till stånd så snart som möjligt. Frågan om upplösningsinstitutet har ett klart samband med de ställningstaganden som görs beträffande frågan om den gemensamma valdagen. Vi anser att förhållandena i anslutning till extra val till riksdagen bör studeras vidare tillsammans med de frågeställningar angående sambandet mellan riksdags- och kommunalvalen som vi i behandlar nedan.

SOU 1981 :l5 Reservationer av ledamöterna Gustafsson, Johansson och Kämek 59

I avvaktan på resultatet av dessa överväganden är vi dock beredda att medverka till att genomföra en modell som bygger på den kompromiss mellan det nuvarande svenska systemet och det engelska som föreslogs av författningsutredningen. Enligt författningsutredningens ursprungliga förslag skulle en nyvald riksdag få verka fram till nästa ordinarie val om upplösningsvalet inträffade under de tre första åren av den föreslagna fyraåriga mandatperioden. Om emellertid upplösningen inträffade under det fjärde året av mandatperioden inställdes nästkommande val till riksdagen. Den nyvalda riksdagen kunde på detta I _ sätt få maximalt fem års mandatperiod. Då man överför motsvarande system till dagens situation med en gemensam valdag blir innebörden att nästföljande ordinarie val blir ett renodlat kommunal- och

I

landstingsval. Det därefter följande valet blir ånyo gemensamt för alla tre nivåerna. Med en modell av detta slag förbättras möjligheterna för regeringen att utnyttja upplösningsinstitutet även under senare delen av | mandatperioden utan att samtidigt systemet med gemensam valdag behöver uppges mer än partiellt dvs. vid de tillfällen då extra val

l som

bedömts nödvändigt jämförelsevis nära inpå den ordinarie valdagen. Med den treåriga mandatperioden synes det vara lämpligt att l L införa en bestämmelse som säger att för det fall ett extra val hålls mindre l än ett och ett halvt år före den tid som är fastställd för nästa ordinarie val l skall detta val ställas in. En vid extra val utsedd riksdag kan därmed

l teoretiskt komma

att få längst fyra och ett halvt års arbetsperiod. l

Den gemensamma valdagen och mandatperiodens längd

Den gemensamma valdagen och den treåriga mandatperioden kom som redan framhållits till som ett led i en författningsuppgörelse mellan partierna i syfte att ersätta tvåkammarriksdagen med en enkammarriksdag. Värdet av enkammarriksdagen har därefter inte ifrågasätts men den gemensamma valdagen har utsatts för kritik framförallt från kommunaldemokratiska synpunkter. Den treåriga mandatperioden har samtidigt av många ansetts som alltför kort. För vår del vill vi framhålla att kritiken mot den gemensamma valdagen framstår som överdriven och missriktad. Bakom argumenten för en fortsatt valteknisk samordning av de kommunala valen med riksdagsvalen låg iakttagelsen att statens och kommunernas verksamhet

l l samhället blir alltmer och beroende av

_ i det moderna sammankopplade l - varandra. Ansvaret för en betydande del av den service som samhället producerar åvilar kommuner och landsting. De kommunala utgifterna l för konsumtion och investeringar är i dag större än de statliga. Den l växande kommunala verksamheten har gjort kommunerna alltmer l l beroende av ekonomiska tillskott från staten som statens samtidigt ; möjligheter att bedriva en tillfredsställande ekonomisk politik blir

i

s alltmer beroende av kommunernas aktiva och lojala medverkan.

l Det var redan i slutet av 1960-talet svårt

för kommunalpolitikerna att planera och besluta oberoende av olika statliga insatser. I dag är det ännu svårare. Barnomsorgen, äldreomsorgen och skolan är bara några

60 Reservationer av ledamöterna Gustafsson, Johansson och Kämek

exempel på områden där samhällets service är beroende av kommunernas och statsmakternas samlade insatser. Länsdemokratiutredningen visade i mitten av 1960-talet för område efter område hur beroende staten och kommunerna var av varandra. Detta beroende har ökat ytterligare under det senaste decenniet i takt med den fortsatta expansionen av kommunernas verksamhet. Detta belyses bl.a. av att den kommunala konsumtionens andel av bruttonationalprodukten (BNP) har ökat från 9 % år 1965 till 20 % år 1979. Den statliga konsumtionens andel av BNP var under denna tid i stort sett oförändrad 9 %. Av den samlade offentliga konsumtionen svarar den kommunala sektorn för två tredjedelar och staten för en tredjedel. Kommunalskatten utgör i dag för det stora flertalet inkomsttagare en större andel av den totala inkomstskatten än statsskatten. Trots detta har kommunernas ekonomiska beroende av staten ökat. Under åren 1978-- 1980 ökade summan av statsbidrag till kommunerna från 30 miljarder till drygt 38 miljarder. Denna ökning framstår dessutom som helt otillräcklig av hänsyn till de uppgifter som åvilar kommunerna.

Ökningen av statsbidragen förklaras bl.a. av skatteut-

jämningsreformen fr.o.m. 1980 och av den successiva utbyggnaden av barnomsorgen. Utvecklingen är ett utslag av en målmedveten strävan från statsmakternas sida att delegera så mycket som möjligt av samhällets serviceproduktion till de organ som arbetar närmast medborgarna. En förutsättning för denna strävan har varit ett närmare samarbete i både ekonomiskt och i andra avseenden mellan statsmakterna och kommunerna. Det system för årliga överläggningar om den kommunala ekonomin som tillämpas numera efter kommunalekonomiska utredningens modell är ett uttryck för detta. Sakligt sett är sålunda det kommunala sambandet starkare i dag än när den gemensamma valdagen infördes. Detta talar för att någon form av valteknisk samordning mellan riksdags- och kommunalvalen om möjligt bevaras.

bör

För systemet med gemensam valdag talar också det förhållandet att politiken i vårt land bygger på det arbete som bedrivs inom de politiska partierna. Väljarna lägger på valdagen sina röster på det parti som bäst företräder deras intressen och uppfattningar i olika frågor. Det är då för det stora flertalet naturligt att ta ställning till politiken i samhället på olika nivåer i ett sammanhang. l de gemensamma valrörelserna presenterar partierna sin politik över hela fältet och sambandet mellan ett partis program för rikspolitiken och dess konsekvenser för kommuner och landsting framstår klara för väljarna. Den som inte kan solidarisera sig med sitt parti på en av nivåerna får genom systemet med gemensam valdag en möjlighet att fördela sitt röststöd på olika partier. Under förutsättning att de kommunala frågorna ges tillräckligt utrymme i de lokala valrörelserna bör enligt vår mening systemet med gemensam valdag öka väljarnas förutsättningar att göra rationella partival. För denna slutsats talar också det förhållandet att varje valrörelse numera p.g.a. radions och TV:s stora betydelse för den politiska

Reservationer av ledamöterna Gustafsson, Johansson och Kämek 61

informationen med nödvändighet kommer att domineras av rikspolitiska frågor. I rikstäckande media måste de frågor som tas upp i valrörelserna vara av det slaget att de är av intresse för alla medborgare oavsett var de är bosatta. Med fristående kommunalval enligt utredningsmajoritetens modell kommer därför med stor sannolikhet de l rikspolitiska frågorna att ta i anspråk samma utrymme i valrörelsen som i dagens gemensamma val trots att valets konsekvenser endast gäller de kommunala församlingarna. 3 Erfarenheterna från våra nordiska grannländer bekräftar denna bild * av kommunalval dominerade av rikspolitiska frågor dvs. kommunalval

l som tolkas som förtroende- eller misstroendedeklarationer från

^ väljarnas sida gentemot regeringen respektive oppositionen, kommunalval som leder till förändrade mandatförhållanden i kommunala församlingar grundade på väljarnas uppskattning av partiernas rikspolitik. Mot denna bakgrund kan det synas onödigt att över huvud diskutera i argumentet att de kommunala frågorna tenderar att komma bort i 5 valrörelsen med det nuvarande systemet. Om även fristående i kommunalval skulle få en sådan karaktär innebär ju en reform i varje fall i ingen förbättring. Trots allt måste det betraktas som en stor fördel med p det nuvarande systemet att någon oklarhet inte kan uppstå rörande tolkningen av resultatet. Eftersom väljarna vid ett och samma tillfälle har möjlighet att separat rösta i de olika valen kan aldrig utslaget i * kommunalvalet tolkas på annat sätt än som en opinionsyttring just t. beträffande politiken inom kommunen. Detta är ett starkt till argument förmån för den gemensamma valdagen i valet mellan denna och helt ; fristående kommunalval. j Nu har kommunaldemokratiska kommittén (KDK) i sitt ovannämnda

betänkande redovisat forskningsresultat som väsentligt ljusare

ger en bild av de kommunala frågornas roll i valrörelsen än vad som främst

i från borgerligt håll hävdats i debatten. De kommunala frågorna synes

j enligt undersökningarna hävda sig väl i det valmaterial som partierna p distribuerar till hushållen, i lokal- och regionalpressens j valrörelsebevakning och i lokalradions sändningar i samband med valet. Av kommitténs redovisning för sina studier att framgår i kommunalpolitiska partiprogram vid 1966 års kommunalval fanns i mellan l. och 70 % av kommunerna beroende på kommuntyp. I 1979 års i val utarbetade i stort sett alla partier i alla kommuner s.k. kommunala i handlingsprogram. Det var också en allmän bedömning från olika i partiförezrädares sida att dessa program i större utsträckning än tidigare i som kunde tog upp frågor bedömas som partipolitiskt kontroversiella. Den lokala valrörelsebevakningen i regionpressen ökade från i genomsnztt 7 spaltcm per tidningscxemplar 1966 till 43 spaltcm år 1976. i För lokalpressen gällde i stort sett samma relation mellan de två åren. i Lokalradions sändningar från varje kommun varade i genomsnitt ca 75 minuter. KDK att massmedierna drog för sin del slutsatsen i dag ägnar den kommunala självstyrelsen ett helt annat intresse än på g småkommunernas tid.

i De undersökningar som KDK redovisat och som f.n. fullföljs inom

och Kämek 62 Reservationer av ledamöterna Gustafsson, Johansson

i ramen för det stora forskningsprojekt om kommunindelningsreformen som KDK ansvarar för pekar entydigt på att den kommunala demokratin i partipolitiskt avseende vitaliserats under l970-talet. Som kommittén anför hänger detta säkert samman med den nya situation som i och med tillkomsten av större, mera vidsträckta och i skapats socialt och ekonomiskt avseende mindre homogena kommuner. Av har troligen också varit den expansion som tidigare berörts av betydelse kommunernas uppgifter och att partierna genom tillkomsten av det kommunala partistödet fått väsentligt förbättrade arbetsmöjligheter på lokal nivå. Kommunaldemokratiska kommitténs stora forskningsprojekt kommer att redovisas i sin helhet under loppet av 1981. Redan av vad som nu är känt är det uppenbart att övergången till den gemensamma valdagen inte följts av sådana negativa verkningar för den kommunala demokratin som många befarade när reformen förbereddes och diskuterades i slutet av l960-talet. Någon anledning att från kommunaldemokratiska utgångspunkter nu ifrågasätta den gemensamma valdagen finns enligt vår mening inte. Från de utgångspunkter som vi har för vår analys ligger det fortfarande ett stort värde i den möjlighet som den gemensamma valdagen ger väljarna att vid ett och samma tillfälle få ta ställning till partiernas politik i såväl riksdagen som landstingen och primärkommunema. Om den gemensamma valdagen skall ifrågasättas bör detta i stället ske med utgångspunkt från det angelägna i att få till stånd ett fungerande upplösningsinstitut. Även det önskemål som ofta framförs om en längre mandatperiod till kommunerna och till riksdagen förutsätter en av den gemensamma valdagen. Med ett bibehållande av de omprövning valen är en förlängning till fyra år av mandatperioden inte* samtidiga förenlig med det grundläggande demokratiska kravet att väljarna skall att med inte alltför långa mellanrum uttala sin dom över ges möjlighet den förda politiken och de alternativ som partierna presenterar. om att få till stånd ett fungerande upplösningsinstitut har Frågan sålunda samband såväl med frågan om den gemensamma valdagen som med mandatperiodens längd. Enligt vår mening krävs mer av utredning och analys av olika alternativ innan ett mer definitivt ställningstagande kan till dessa problem. Bl.a. bör prövas om det kommunala göras sambandet kan annat uttryck i författningen än det rent ges något valtekniska.

Sammanfattning

Vi har i denna reservation redovisat våra argument för en fortsatt översyn av vissa författningsfrågor. Vi anser att det är av avgörande för en framgångsrik folkstyrelse att författningen så långt betydelse för handlingskraft och konsekvens i det möjligt skapar goda betingelser arbetet. De erfarenheter som gjorts under 1970-talet parlamentariska pekar på behovet av att nu i första hand stärka regeringen i det samspel mellan och riksdag som parlamentarismen innebär. regering för kommittén - den Vad gäller den andra huvudfrågan

Reservationer av Iedamätema Gustafsson, Johansson och Kärnek 63

gemensamma och den framtid valdagen treåriga mandatperiodens anser vi att mer arbete och analys krävs innan tiden är mogen för att ta ställning till alternativa förslag. Erfarenheterna av den gemensamma valdagen är, enligt de undersökningar som presenterats, mer positiva än vad som enligt kritikerna kunde förväntas då författningskompromissen i denna del presenterades. Ur kommunaldemokratisk synvinkel rymmer systemet med gemensam valdag inte svårigheter av det slag som motiverar en övergång till fristående kommunalval. Sådana skulle sannolikt leda till oklarhet om vilka konsekvenser som skall dras av kommunala valresultat baserade på en rikspolitisk valkampanj. Det är tradition i vårt land då det gäller författningsfrågorna att dessa för folkstyret grundläggande regler skall beslutas under en bred enighet och efter tillräcklig tid för eftertanke och debatt. Senast under hösten 1980 infördes ytterligare garantier i regeringsformen mot förhastade beslut om författningsändringar. Trots att arbetet inom grundlagskommittén bedrivits med effektivitet och snabbhet har det inte varit möjligt att tillräckligt penetrera dessa svåra frågor. Vi anser att en översyn av reglerna för regeringsbildningen och upplösningsinstitutet är angelägna. Vad gäller kammarsystem och valordning är förändringar nu i ljuset av gjorda erfarenheter mindre angelägna. I avvaktan på resultat av kommunaldemokratiska kommitténs undersökningar, de ytterligare studier som vi förordat i denna reservation och en bredare allmän debatt inte minst inom partierna kring dessa frågor och olika alternativa lösningar är det enligt vår mening inte någon allvarlig nackdel att vänta med nya författningsändringar. I allt väsentligt är 1974 års regeringsform ett modernt och ändamålsenligt författningsverk.

2. Av ledamoten Berndtson

Den gemensamma valdagen och mandatperiodens längd

Sambandet mellan rikspolitik och kommunalpolitik anfördes som ett motiv för bibehållande av tvåkammarsystemet för riksdagen. I författningsarbetet under 1960-talet frångicks dock denna ståndpunkt. Det ansågs inte rimligt att bevara tvåkammarsystemet. Detta samband kunde komma till uttryck i andra former. Den gemensamma valdagen för riksdagsval och kommunalval var en form. Sedan 1970 har ordningen med gemensam valdag tillämpats. Det har från olika håll hävdats att tiden nu är mogen att övergå från den gemensamma valdagen till skilda valdagar för riksdagsval och kommunalval och att i samband därmed förlänga valperioderna från tre till fyra år. Det fmns dock enligt min mening inga självständiga motiv för att upphäva nuvarande ordning. Däremot fmns starka skäl för att behålla . den gemensamma valdagen och treåriga mandatperioder. Företrädama för de borgerliga partierna, som bildat majoritet i grundlagskommittén, föreslår skilda valdagar och fyraåriga mandatperioden Majoriteten förnekar inte att det råder ett klart sakligt

64 Reservation av ledamoten Berndtson

samband mellan rikspolitiska och kommunalpolitiska spörsmål och att de politiska partiernas grundläggande inställning kommer till uttryck i både rikspolitiska och kommunalpolitiska sammanhang. Detta är också en avgörande frågeställning. Det är obestridligen så, att sambandet mellan rikspolitiken och kommunalpolitiken ökat. Allt mer av den kommunala verksamheten grundas på statliga beslut. Det går enligt min mening inte att lämna rikspolitiken utanför den kommunala valrörelsen och heller inte lämna utanför den

kommunalpolitiken

rikspolitiska valrörelsen. Sambandet mellan rikspolitik och kommunalpolitik motiverar att väljarna vid ett och samma tillfälle får ställa partierna till svars för deras Partiernas allmänna värderingar kommer till uttryck såväl i politik. rikspolitiken som i kommunalpolitiken. Den politik som partierna företräder i kommuner och landsting måste också ha sin motsvarighet i rikspolitiken. Det rimliga är således att partierna vid ett och samma tillfälle står till svars för hela sin politik. Samtidigt som de borgerliga företrädarna i grundlagskommittén säger sig eftersträva ökat utrymme för de kommunalpolitiska frågorna, verkar de borgerliga partierna i motsatt riktning i regeringställning.

Åtstramningspolitiken mot kommuner och landsting blir allt hårdare.

Tanken på lagstiftning mot kommunerna och införande av ett skattetak är sannerligen inte uttryck för någon strävan till Ökat kommunalt självstyre. Det är dess motsats. Grundlagskommitténs majoritet åberopar kommunaldemokratiska kommitténs bedömning att de kommunala frågorna i dag på ett helt annat sätt än tidigare bör kunna bära upp en egen valrörelse. Detta motsäger inte behovet av ett samtidigt ansvarsutkrävande. Kommunaldemokratiska kommittén påpekade också att en förutsättning för att skilda valdagar skall kunna öka kommunalpolitikens roll i valrörelserna är att partierna bedriver en valkampanj i fristående kommunalval som även på riksnivå domineras av kommunalpolitiska spörsmål. Mot bakgrund av vad jag anfört om det sakliga sambandet mellan rikspolitik och kommunalpolitik anser jag att det inte är realistiskt att tänka sig en kommunal valrörelse avskild från de rikspolitiska frågorna. Till detta kommer också valrörelsernas traditionella uppläggning i vårt land. Sedan 1970 har valrörelserna bedrivits parallellt för rikspolitiken och kommunalpolitiken. Dessförinnan var de rikspolitiska inslagen i kommunalvalen motiverade av att landstingen och vissa kommuner utsåg ledamöter till första kammaren. Kommunala valrörelser torde komma att få ett starkt rikspolitiskt inslag. Grundlagskommitténs studier av förhållandena i Danmark, Norge och Finland talar - i den mån jämförelser är möjliga inte för majoritetens uppfattning. Starka rikspolitiska inslag även i de kommunala valrörelserna redovisas. Därtill kan anföras att i den mån självständiga kommunala val eftersträvats uppvisas ett lägre valdeltagande i dessa. Exempel från Danmark visar sålunda betydande skillnader mellan riksval och kommunval. En omständighet som bör observeras är att om en kommunal

i SOU l98l:lS Reservation av ledamoten Berndtson 65

i

valrörelse har starka rikspolitiska inslag, vilka påverkar väljarnas ställningstaganden, uppstår en klyfta mellan valrörelsens innehåll och dess konsekvenser. Utgången av kommunalvalet behöver inte få rikspolitiska konsekvenser även om rikspolitiska frågor haft stor plats i valkampanjen. En vitalisering av kommunalpolitiken har skett under l970-talet. Jag anser att lokala opinioner bör ges tillfälle att komma till ännu starkare uttryck i de kommunala valen. Det finns dock inget som säger att skilda valdagar är en förutsättning härför. Företagna undersökningar visar att det redan nu förekommer en betydande röstsplittring på så sätt att väljare röstar på olika partier i riksdags- och kommunalval. Möjligheterna att rösta på ett parti i riksdagsval och ett annat i kommunalval behöver inte vara mindre om ansvaret för såväl rikspolitik som kommunalpolitik utkrävs vid ett och samma tillfälle. Kommittémajoritetens argument för en övergång till skilda valdagar och förlängda valperioder är inte godtagbara. Den uppfattning som kommer till uttryck, att förlängda mandatperioder behövs för att den meningsriktning som fått regeringsansvaret i stat eller kommun också skall kunna fatta impopulära beslut, avslöjar att det främsta syftet inte är att stärka väljarnas inflytande på politiken utan det motsatta. Ifråga om den gemensamma valdagen och mandatperiodens längd förordar jag således att den nu gällande ordningen med gemensam valdag och treåriga mandatperioder skall behållas.

Extra val Enligt nu gällande bestämmelser ligger det i regeringens hand att förordna om extra val till riksdagen och att i samband därmed avbryta riksmöte. Bestämmelserna om riksdagsupplösning och nyval, som sedan länge funnits i grundlagarna, har utnyttjats mycket restriktivt. Det senaste tillfället var 1958, då riksdagens andra kammare upplöstes med anledning av pensionsfrågan. Det kan inte att en regering bör ha möjlighet att vid särskilda

bestridas

tillfällen föra ut en fråga till väljarnas avgörande. Det kan finnas skäl för att också riksdagen skall ha motsvarade möjlighet. I vissa andra länder tillerkänns både regeringen och parlamentet rätt att var för sig besluta om upplösning och nyval. Dessa frågeställningar är dock otillräckligt belysta och bör därför ytterligare prövas. Förslaget att rätten att avbryta riksmöte i samband med förordnande om extra val skall överflyttas från regeringen till riksdagen är inte tillräckligt underbyggt. Det saknas egentlig argumentation för förslaget och eventuella nackdelar är inte alls belysta. För ett ställningstagande i frågan fordras det därför ytterligare överväganden.

Regeringsbildningen

Talmannens förslag till ny statsminister skall enligt regeringsformen prövas av riksdagen genom omröstning. Om inte mer än hälften av riksdagens ledamöter röstat mot förslaget är det antaget. Därest ett stort

66 Reservation av ledamoten Berndtson

antal ledamöter avstår från att rösta kan förslaget till statsminister bli antaget med mycket få röster. Så var fallet vid folkpartiregeringens tillkomst 1978. Denna s.k. negativa omröstning har ingen motsvarighet på andra områden i samhället. De som avstått från att rösta har medverkat till att godkänna en statsministerkandidat och stött tillkomsten av en ny regering. Vissa oklarheter har ansetts råda om vad omröstningen gäller. Kommittén anför att det ankommer på riksdagspartierna att genom sitt praktiska handlande undanröja de olägenheter som kan ha uppstått till följd av 1973 års departementschefsuttalande som hade följande lydelse: Det är emellertid tydligt att riksdagens ställningstagande realiter kommer att gälla inte bara vem som skall bli statsminister utan också - och framför allt - regeringens partimässiga sammansättning och dess program i stort. Diskussionen bör enligt min mening också gälla möjligheten att rösta om såväl statsministern som regeringens partimässiga sammansättning och dess program i stort, så som departementschefen anförde. Det skulle stärka parlamentets roll vid regeringsbildningen. Farhågorna för att ett sådant förfarande skulle medföra utdragna procedurer bör inte överdrivas. Den regeringsförklaring som nu lämnas efter det att regeringen bildats bör i stora drag vara klar redan när förslaget till statsminister presenteras. En regeringsbildare bör eftersträva att presentera ett program för vilket det kan finnas majoritet i riksdagen. Kommittén föreslår ingen ändring av gällade grundlagsbestämmelser.

Vid forsatta ,överväganden bör också omröstning om regeringens

sammansättning och program i stort prövas. När det gäller misstroendeförklaring stadgas i 12 kap. 4 § RF att yrkande härom upptages till prövning endast om det väckes av minst en tiondel av riksdagens ledamöter, dvs. 35 ledamöter. Detta är en allvarlig begränsning i möjligheten att framställa yrkande om misstroendeförklaring. Det kan bl.a. belysas med det faktum att ett parti som passerar nuvarande spärrsystem erhåller 14 ledamöter i riksdagen. Även andra jämförelser kan göras. Sålunda föreskriver riksdagsordningen att det krävs tio ledamöter för att väcka motion med anledning av händelse av större vikt. Nuvarande bestämmelser för yrkande om misstroendeförklaring är omotiverade och bör ändras.

Övriga frågor

I direktiven för grundlagskommittén saknas några angelägna frågor. Det förhållandet att avsikten inte varit att företa en mera genomgripande grundlagsreform borde inte ha hindrat att vissa sådana frågor upptagits till behandling. Kommittén har tyvärr avvisat förslag om att behandla frågorna om invandrarnas rösträtt i riksdagsval och prövning av fyraprocentspärren.

Reservation av ledamoten Berndtson 67

Invandrarnas rösträtt Med nuvarande ordning saknar hundratusentals invandrare, som arbetar och bor i vårt land och som fullgör sina skyldigheter, 5 möjligheterna att påverka politiken genom deltagande i riksdagsval. En ?betydande del av den arbetande befolkningen är sålunda berövad grundläggande demokratiska rättigheter. Endast en mindre del av invandrarna torde kunna delta i valen i sina ursprungliga hemländer. Detta av en rad olika skäl. Den kommunala rösträtten för invandrare som inte är svenska medborgare bör snarast få en motsvarighet vid p riksdagsval.

i F yraprocen tspärren Efter att fyraprocentspärren nu tillämpats sedan 1970 bör det vara moget att uppta gällande regler till prövning och översyn. Det kan inte vara förenligt med strävandena att varje röst skall ha lika värde att mer än 200 000 väljare kan rösta på ett parti utan att detta blir representerat i riksdagen. Om flera partier samtidigt kommer nära men ej överskrider fyra procent, kan en mycket betydande del av väljarkåren bli utan riksdagsrepresentation.

i

sou 1981 :[5 Reservation av ledamoten Berndtson 69

l

Bilaga

för samtal med förutvarande

Redogörelse talmannen Henry Allard

Anteckningar förda vid grundlagskommitténs sammanträde med Allard den 2 september 1980 i Stockholm angående dennes

erfarenheter av reglerna om regeringsbildningen med utgångspunkt

från regeringsskiftena åren 1976, 1978 och 1979.

Allard anför bl.a. följande: När grundlagberedningen presenterade sitt förslag till ny regeringsform tror han att allmänheten ñck en något felaktig uppfattning om talmannens roll vid regeringsbildningen. Man utpekade talmannen som ersättare för konungen men enligt hans uppfattning är inte talmannens roll direkt jämförbar med konungens roll enligt den gamla regeringsformen. Talmannen har endast tillagts en exklusiv förslagsrätt då en ny statsminister skall utses. Innan talmannen avger sitt förslag till riksdagen skall han samråda med företrädare för varje partigrupp inom riksdagen. Härmed avses att talmannen med utgångspunkt från den parlamentariska situationen skall diskutera fram en lösning på regeringsfrågan med ledarna för de politiska partierna. Grundlagberedningen har också gett uttryck för hur detta borde gå till. Talmannen skall inte forcera fram ett förslag till statsminister utan först när han har fått försäkringar att förslaget har utsikt att gå igenom bör det presenteras. Det var enkelt att presentera ett förslag 1976 men vid regeringsbildningen 1978 var det komplicerat att hitta en lösning. Alternativet att lägga fram fyra förslag som i tur och ordning skulle förkastas av riksdagen och sedan automatiskt leda till nyval var aldrig aktuellt för honom. Han hade aldrig en tanke på att lägga fram ett förslag som han inte först hade diskuterat fram med partiledarna. Det har sagts att denna regel i regeringsformen (6 kap. 3 §) skulle ge talmannen möjlighet att ur partitaktisk synpunkt driva fram ett nyval men den tanken har aldrig föresvävat honom och ingen har heller antytt denna möjlighet för honom vid de överläggningar han har haft med partiledarna. Om socialdemokraterna år 1978 hade sagt nej till förslaget om Ullsten som statsminister hade han tänkt ta upp nya överläggningar med de borgerliga partiledarna. Han hade då haft för avsikt att kalla dessa till en gemensam överläggning och därvid hade han fått poängtera att de med hänsyn till den parlamentariska situationen borde ena sig om en statsministerkandidat. Hade de tre borgerliga partiledarna då inte lyckats ena sig hade han väl fått meddela dem att han själv skulle kunna komma att bli tvungen att gå fram med ett förslag för att få ett slut på regeringskrisen. Om läget skulle vara så låst att talmannen blir tvungen att lägga fram egna förslag för att försöka få till stånd en lösning på

70 Reservation av ledamoten Berndtson sou 1931 ;15

regeringsfrågan är han inne på tanken att det kanske är onödigt med fyra innan det blir nyval. I en sådan situation har talmannen omröstningar ansträngt sig till det yttersta för att få fram ett förslag som kan godkännas han med detta torde det räcka med förav riksdagen och misslyckas innan det automatiskt blir extra val. Han kan slagsvis två omröstningar inte se att ytterligare förslag och omröstningar i ett sådant läge skulle kunna vara till någon egentlig nytta.

Det viktigaste ledet i talmannens arbete med att få fram ett förslag till

är utan tvivel talmannens samtal med partiledarna. Han ny statsminister har haft för vana att föra samtal med varje partiledare enskilt. Samtalen den rådande situationen få har gått ut på att utifrån parlamentariska statsministerkandidat. Han hade kommit överens med fram en lämplig om att han och de skulle tala förtroligt med varandra och partiledarna det ledde givetvis till att han erhöll förtroenden som han inte har kunnat vidarebefordra. Vid de överläggningar han har haft med vice talmännen har det därför blivit fråga om endast en sakredovisning av de samtal han har haft med partiledarna. Han anser inte att vice talmännen har någon reell att kunna komma med konstruktiva förslag eftersom möjlighet de är partivalda och i stort sett delar den uppfattning resp. partiledare har om regeringsbildningen. Givetvis kan vice talmännen få gripa in i skeendet om talmannen skulle visa sig vilja göra partitaktiska Vid de samtal han har haft med partiledarna har det överväganden. aldrig förekommit att man har diskuterat innehållet i den politik en eventuell regering skulle komma att föra. Att föra in en sådan diskussion om regeringsprogrammet i förhandlingarna om förslag till ny statsminister skulle i vart fall inte underlätta regeringsbildningen. Det är klart att talmannen skulle kunna uppmana olika partigrupper att diskutera vilka villkor de vill ställa upp för en regeringsbildning. Han kunde t.ex. 1978, om socialdemokraterna hade sagt nej till Ullsten, ha de tre borgerliga partiledarna till en sådan diskussion eller uppmanat Ullsten och Palme till att diskutera villkoren för att socialdemokraterna skulle lägga ner sina röster vid ett nytt förslag om Ullsten som statsminister, men han skulle absolut inte ha gått in i någon sakdiskussion med partiledarna angående dessa villkor. Efter valet 1976 var det ganska klart hur regeringsbildningen skulle ske. Under hela valrörelsen hade det ju diskuterats vad som skulle ske om de borgerliga vann valet. Sedan Palme hade lämnat in sin avskedsansökan kallade han genast partiledarna till sig i tur och ordning för att få i gång Han anmodade ledarna för de

regeringsförhandlingarna.

tre borgerliga partierna att inleda överläggningar för att kunna presentera ett förslag till ny statsminister men han gav ingen av dem i att ta några särskilda initiativ eller att leda förhandlingarna. Vid uppgift regeringsombildningen 1978 förekom det inga överläggningar mellan de tre borgerliga partiledarna. Han själv trodde till en början att lösningen regeringsfrågan låg i en koalition mellan moderaterna och på Bohman och Ullsten hade flera överläggningar med folkpartiet. varandra. Efter hand som han hade samtal med Bohman och Ullsten bad han än den ene och än den andre att ta inbördes kontakt igen. Med Fälldin diskuterade han framför allt hur centern skulle ställa sig till ett

Reservation av ledamoten Berndtson 71

statsministerförslag i en koalition mellan moderaterna och folkpartiet. När Ullsten hade lämnat in sin avskedsansökan efter valet 1979 anmodade han Ullsten att ta initiativ till överläggningar i regeringsfrågan med Bohman och Fälldin. Ett annat alternativ hade varit att be Bohman, som ledare för det största borgerliga partiet, att ta i initiativ till överläggningarna. Han har aldrig känt något behov av att ha i tillgång till något maktmedel för att skynda på förhandlingarna. När han 1978 meddelade att Ullsten ämnade bilda en folkpartiregering i vilken kunde komma att ingå personer utan partipolitisk förankring var det avsett som en förklaring till riksdagen för att den skulle veta vad den röstade på. Han gjorde uttalandet med stöd av en formulering i prop. 1973:90 s. 178. Han tror att talmannen gjorde ett liknande uttalande 1979 men däremot förekom inget sådant 1976. Nu efteråt ser han det som ett förbiseende från talmannens sida att något sådant uttalande inte gjordes 1976. Ett_ uttalande om den partipolitiska sammansättningen av den regering den föreslagne statsministern har sagt sig ämna bilda skapar en moralisk bundenhet för statsministern. Formellt kan givetvis statsministern ändå ändra på regeringens sammansättning. Rent principiellt tycker han också att riksdagen skall ta ställning inte enbart till vem som skall bli statsminister utan även till den partipolitiska sammansättningen av den regering den föreslagne statsministern ämnar bilda. Ett system med förlängd valperiod för talmannen kan givetvis innehålla vissa fördelar ur regeringsbildningssynpunkt. Ett sådant system skulle dock medföra andra problem såsom att riksdagen fick byta ordförande under pågående session. Det nuvarande systemet har heller inte så stora nackdelar ens vid ett regeringsskifte efter ett val. Talmannens valperiod sträcker sig fram till dess den nyvalda riksdagen

i samlas. Den avgående talmannen har då ca 15 dagar på sig att få i gång

regeringsförhandlingarna. En nyvald talman kan sedan utan större olägenhet fortsätta diskussionerna för att få fram en ny statsminister. Han ser det som uteslutet att talmannen skulle kunna vägra att ta emot en statsministers avskedsansökan. Motsatsen, dvs. att talmannen tar initiativ till regeringens avgång, förefaller lika otänkbar.

Statens offentliga utredningar 1981

Systematisk förteckning

Justitiedepartementet Översynav sjölagen1. [8] Grundlagsfrågor.[15]

Socialdepartementet Hâlso-och sjukvårdinför 90-talet.1. Hilsorisker. [1] 2. Ohälsa och vårdutnyttjande.[2] 3. Hilso- och sjukvårdi internationellt perspektiv.[3] 4. Utglngspunkteroxh riktlinjerför det femetta arbetet. [4] Lagom vard av missbrukarei vissafall. [7]

Kommunikationsdepartementet lnrikesflygetunder & [12]

Utbildningsdepartementet ” EnhetligthuvI .annaskapför ”,skolan. [9] Nirradio. [13]

Arbetsmarknadsdepartementet Ny arbetstidsla-. [5]

Industridepartementet Data-och elektronikkommitten.1. Datatekniki verkstedsindustrin. [10]2. Datateknik i processindustrin.[11]

Kommundepartementet Översynav lagenom församlingsstyrelse.[6] Reformeratkyrkomöte,kyrkliglagstiftning m.m.[14]

Statens offentliga utredningar 1981

Kronologisk förteckning

. HS 90: Hâlsorisker. S. HS 90: Ohälsa och vårdutnyttjande. S. HS so: Hälso- och sjukvård i internationellt perspektiv. S. HS 90: I _ångspunkter och riktlinjer lör det fortsatta arbetet. S. Ny arbetstidslag. A. Översyn av lagen om församlingsstyrelu. Kn. Lag om vård av missbrukare ivissa fall. S. Översyn av sjölagen l. Ju. Enhetligt huvudmannaskøp för högskolan. U. Datateknik ivar adsindustrin. l. Datatakni i processindust in. I. lnrikesflygat under mal-talet. K. Nñrradio. U, Raformerat kyrkomöte, kyrklig lagstiftning m.m. Kn. Grundlagsfrågor. Ju.

KiÅr-l..øi.. -mig 1981 U4 1 1+ e rmm?” ,Why A:\ ._23 . ;. , :N.:.Ja

l§5r59§§?§53§?›?*

LiberFÖrlag

Allmänna Förlaget