Budgetlag

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2015

BUDGETLAG

regeringens

%

bqpøgen/øezfer på

-

område

fnezmmezktem

cc UU Statens offentliga utredningar WW 1996: 14 w Finansdepartementet

Budgetlag

- regeringens befogenheter på finansmaktens område

Betänkande av Budgetlagsutredningen Stockholm 1996

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes, Offentliga Publikationer, uppdrag av Regeringskansliets förvaltningskontor.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Fax: 08-20 50 21 Telefon: 08-690 91 90

Svara på remiss. Hur och Varför. Statsrádsberedningen, 1993. En liten broschyr underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. - som Broschyren kan beställas hos: Regeringskansliets förvaltningskontor Arkiv- och inforrnationsenheten 103 33 Stockholm Fax: 08-790 09 86 Telefon: 08-405 24 81

ISBN 91-38-20172-0 NORSTEDTS TRYCKERI AB 1996 ISSN 0375-250X Stockholm

Till statsrådet och chefen för

Finansdepartementet

Genom beslut den 12 april 1995 bemyndigade regeringen chefen

for Finansdepartementet att tillkalla särskild utredare med en uppdrag att analysera vilka områden det är önskvärt med en

utökad rättslig reglering den statliga budgetprocessen samt

av att

lämna därav föranledda forslag.

Med stöd av bemyndigandet förordnades fr.o.m. den 1 maj 1995 departementsrådet Åke Hjalmarsson särskild utredare

numera som

samt som sakkunniga hovrättsassessom Inger Kalmerbom,

departementsrådet Per Molander och rättschefen Bengt-Åke

Nilsson.

Som experter förordnades fr.o.m. den l maj 1995 överdirektören Jan Landahl och fr.o.m. den 17 augusti 1995 kanslirådet Eskil Nord.

Till sekreterare förordnades fr.o.m. den l maj 1995 dåvarande

departementssekreteraren Mats Dillén och avdelningsdirektören

Sten Ström samt fr.o.m. den 1 augusti 1995 hovrättsassessom Erik Nymansson.

Utredningen har antagit namnet Budgetlagsutredningen.

Utredningen överlämnar härmed betänkandet Budgetlag regeringens befogenheter på finansmaktens område.

- Utredningens arbete är därmed avslutat.

Stockholm i februari 1996

Åke Hjalmarsson / Mats Dillén Erik Alymansson Sten Ström

Innehåll

Sammanfattning 9

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Författningsförslag 21

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Utredningsuppdraget 31

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 1 Direktiven 31 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.2 Arbetets bedrivande 33 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.3 Disposition betänkandet 35 av . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2 Den rättsliga regleringen av statsbudgeten 37 . . . . . . . . 2.1 Regeringsformen 37 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2.2 Riksdagsordningen 42

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.3 Särskilda beslut riksdagen 43 av . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2.4 Regeringens förordningar 49

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.5 Sammanfattande synpunkter 51- . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3 Förhållanden i andra länder 53 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.1 Finland 54 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2 Norge 57 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3 Tyskland 58 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.4 Frankrike 60 . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.5 Nya Zeeland 62 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.6 Europeiska Gemenskapen 64 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.7 Danmark 66 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.8 Storbritannien 67 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3.9 Några iakttagelser 69

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4 Forskningsresultat budgetprocess och budgetutfall 73 om . 4.1 Bakgrund 74 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.2 Det politiska systemet och budgetutfallet 75 . . . . . . . . . . 4.3 Budgetprocessen som forum för övergripande

prioriteringar 78 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.4 Budgetpolitikens övergripande mål 80 . . . . . . . . . . . . . .

6 Innehåll SOU 1996:114

4.5 Budgetprocessen och makroekonomisk stabilitet 183 . . . . . 4.6 Svagheter i budgetprocessen 285 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.7 Praktiska erfarenheter samband mellan av budgetprocesser och budgetens utfall 90 . . . . . . . . . . . . 4.8 Några iakttagelser 95 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Behov budgetlag 101 av en . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.1 Frågans tidigare behandling 101 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.2 Nackdelar med nuvarande ordning 104 . . . . . . . . . . . . . . 5.3 En stramare budgetprocess 107 . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5.4 Områden där lagreglering behövs 109

en . . . . . . . . . . . . . 5.5 Allmän utformning lagförslaget 1 12 av . . . . . . . . . . . . . .

och redovisning l 15

Effektivitet

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . Effektivitet och god hushållning 116 . . . . . . . . . . . . . . . .

6.1.1 Bakgrund 116

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6.1.2 Överväganden 117

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6.2 Regeringen är redovisningsskyldig inför riksdagen 119

. . . 6.2.1 Bakgrund 119 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6.2.2 Överväganden 122

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.3 Redovisningen skall rättvisande bild 125 ge en . . . . . . . . . 6.3.1 Bakgrund 125 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6.3.2 Överväganden 127

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.4 Statens verksamhet skall granskas 128 . . . . . . . . . . . . . . . 6.4.1 Bakgrund 128 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6.4.2 Överväganden 131

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Anslag och inkomsttitlar 133 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Anslagstyper och villkor 133 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.1.1 Bakgrund 133 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.1.2 Aktualiserade förändringar 137 . . . . . . . . . . . . . .

7.1.3 Överväganden 139

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

7.2 Utnyttjande anslag 155

av . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

7.2.1 Bakgrund 155

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

7.2.2 Överväganden 157

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.3 Inkomsttitlar 159 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.4 Redovisning mot anslag och inkomsttitlar 160 . . . . . . . . . 7.4.1 Bakgrund 160 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

7.4.2 Överväganden 162

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Innehåll 7

Ekonomiska förpliktelser 165

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

8.1 Inledning 166

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

8.2 Beställningsbemyndiganden och bidragsramar 166

. . . . . .

8.3 Åtaganden i den löpande verksamheten 170

. . . . . . . . . . . 8.4 Kreditgarantier 171 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.5 Andra åtaganden och garantier 173 . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.6 Garantiavgift 174 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.7 Garantier för utställningsforemål 176 . . . . . . . . . . . . . . .

8.8 Interna statliga försäkringar 177

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.9 Andra slag av bindningar 178 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Statsbudgetens avgränsning 179

Översikt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.1 179 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.2 statsbudgeten och lånebehovet 182 . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.2.1 Bakgrund och utveckling 182 . . . . . . . . . . . . . . .

9.2.2 överväganden 186

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

9.3 Brutto- och nettoredovisning 196

. . . . . . . . . . . . . . . . . .

9.3.1 Bakgrund 196

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

9.3.2 överväganden 200

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.4 Vid sidan statsbudgeten 204 av . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

9.5 Disposition avgiftsinkomster 207

av . . . . . . . . . . . . . . . . 9.5.1 Rätten att besluta avgifter 208 om . . . . . . . . . . . . 9.5.2 Avgiftens storlek 209 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

9.5.3 överväganden .212

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

10 Finansiering av investeringar 215

. . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.1 Investeringsbegreppet 215 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

10.2 Olika slag av statliga investeringar och deras finansiering 217

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.2.1 Rörelsekapital .218 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

l0.2.2 Finansiella anläggningstillgångar 219

. . . . . . . . . .

10.2.3 Materiella anläggningstillgångar i Förvaltningsverksamhet 220

. . . . . . . . . . . . . . . .

l0.2.4 Materiella anläggningstillgångar

av

infrastrukturell art 221 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

10.3 Överväganden 224

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

10.3.1 Finansiering rörelsekapital 224

av . . . . . . . . . . . .

10.3.2 Finansiering finansiella

av

anläggningstillgångar 227

. . . . . . . . . . . . . . . . . .

10.3.3 Finansiering materiella

av

anläggningstillgångar m.m. 228

. . . . . . . . . . . . .

l0.3.4 Finansiering infrastrukturella investeringar 231

av .

10.3.5 Finansiering av tillgångar i särskilda fall 233

. . . .

8 Innehåll SOU 1996:114

11 Överlåtelse statens egendom 237 av . . . . . . . . . . . . . . . . 11.1 Inledning 238 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11.2 Fast egendom 240 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ll.2.l Bakgrund .240 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1l.2.2 överväganden 248

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11.3 Aktier och andelar 257 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11.3.1 Bakgrund .257 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1l.3.2 överväganden 264

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

11.4 Annan lös egendom 270

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11.4.l Bakgrund .270 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

11.4.2 överväganden 272

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

11.5 Disposition försäljningsinkomster 275

av . . . . . . . . . . . . .

11.5.1 Bakgrund .275

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

l1.5.2 överväganden 279

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

12 Uppföljning, och utfall 287

prognoser . . . . . . . . . . . . . . . 12.1 Budgetprognoser 288 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . l2.1.1 Bakgrund .288 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

12.1.2 överväganden 290

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12.2 Statsbudgetens utfall 295 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12.2.1 Bakgrund .295 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

12.2.2 överväganden 296

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Årsredovisning 298

12.3 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12.3.1 Bakgrund 298 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

12.3.2 överväganden 299

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

13 Resultat i verksamhet 305 statens . . . . . . . . . . . . . . . . . .

13.1 Bakgrund 305

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13.1.1 Resultatstyrning i budgetprocessen 305 . . . . . . . . 13.1.2 Införande resultatstyrning 307 av . . . . . . . . . . . .

13.2 överväganden 310

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

14 utveckling 317

Statsfinansiell

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

14.1 Tydligt budgetpolitiskt åtagande 318

. . . . . . . . . . . . . . . . 14.1.1 Bakgrund ..318 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

14.l.2 överväganden 320

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

14.2 Utgiftstak och utgiftsramar under genomforandefasen 326

. 14.3 Långsiktskalkyl 328 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

15 Genomförande 331 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

16 Författningskommentar 335

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Bilaga: Utredningens direktiv dir. 1995:42 385 . . . . . . . . . . .

Sammanfattning

Uppdraget

Utredningen har haft i uppdrag att analysera vilka områden det är önskvärt med utökad rättslig reglering av den statliga en budgetprocessen samt att lämna därav föranledda förslag.

Den nuvarande rättsliga regleringen

Regeringsfonnens reglering statsbudgeten är kortfattad och av

främst grundläggande bestämmelser statsbudgeten och

avser om riksdagens och regeringens befogenheter på finansmaktens om område. Beteckningen finansmakten avser främst rätten att bestämma hur statens inkomster skall beräknas samt att besluta om utgifter och annat sätt förfoga över statens tillgångar.

I riksdagsordningen finns bestämmelser om budgetårets förläggning

samt vad skall ingå i budgetprositionen och när den skall om som

lämnas. Vidare föreskrifter om riksdagens behandling av

ges

budgetpropositionen och andra propositioner. Av särskilt intresse

är de nyligen antagna bestämmelserna den s.k. rambeslutsom modellen och om utgiftsområden.

Riksdagens beslut statens budget och finansmakten i övrigt om behöver inte ha lags form. Med undantag för lagen 1988:1387 upplåning, har inte heller någon särskild lag meddelats om statens på området.

Sedan årtionden tillbaka har i stället riksdagen med anledning av förslag från regeringen eller eget initiativ meddelat särskilda beslut avseende ñnansmakten och statsbudgeten. På detta sätt har beslut fattats i viktiga frågor bl.a. anslagstyper och anslagsom

10 Sammanfattning SOU 1996: 14

villkor, försäljning av statens egendom, finansiering investeringav ar och redovisning.

Reglering i andra länder

I de flesta länder är bestämmelserna om fmansmakten och statens budget fördelade mellan konstitutionen och en särskild budgetlag.

I regel föreskrivs i konstitutionen att regeringens rätt att uppbära skatt och åsamka staten utgifter är beroende parlamentets beslut. av I fråga om budgetprocessen föreskrivs vanligen den tidpunkt då budgetförslaget skall vara framlagt och olika lösningar anvisas för situationer där statsbudgeten inte är beslutad före budgetårets början.

De mer detaljerade bestämmelserna hur befogenheter och om skyldigheter fmansmaktens område fördelas mellan parlamentet och regeringen samt om statsbudgeten finns i de flesta länder i en budgetlag.

I regel föreskrivs i budgetlagen att statsbudgeten i princip skall omfatta statens samtliga inkomster och utgifter och att bruttoredovisning skall tillämpas. Vanligen anges också verksamheter som inte behöver på budgeten och sådana får nettoredovitas upp som sas. Oña finns föreskrifter hur statsbudgeten skall om vara uppställd och indelad.

Bestämmelser finns om olika möjligheter för regeringen att överskrida anslag, att anslag till kommande budgetår och att spara överföra anslag mellan olika delar statsbudgeten. Bemyndiganav den att göra ekonomiska åtaganden utöver anvisade anslag förekommer i flertalet budgetlagar.

Bestämmelser finns i regel de redovisningsprinciper skall om som tillämpas samt om när och hur statsbudgetens utfall skall rapporteras till parlamentet.

SOU 1996: 14 Sammanfattning 11

Forskning om budgetprocessen

Under år har teoretiskt och empiriskt inriktad forskning

senare

bedrivits i syfte att förklara varför stora budgetunderskott uppkom-

mit i åtskilliga länder och framför allt för att förklara de väsentliga skillnader i fråga statsskuldens utveckling som finns mellan om olika länder.

En stigande arbetslöshet har naturligvis varit en viktig gemensam delförklaring till statsskuldsutvecklingen. Men skillnaderna i utveckling mellan de olika länderna förklaras dessutom av utformningen av de politiska institutionerna och den statliga budgetprocessen. I budgetprocessen ingår tre faser, nämligen

regeringens beredning budgetförslaget, parlamentets beslut om

av

statsbudgeten och regeringens genomförande av den beslutade

verksamheten. En slutsats dras flera forskare är att det som av finns starka indikationer att budgetprocessemas utformning är betydelse för att förklara skillnader mellan länder i fråga om av den budgetpolitik faktiskt förts. En budgetprocess som på som -

grundval olika preciserade egenskaper kan betecknas som

av kunna medverka till lägre underskott i statens finanser stram, anses skuldutveckling. och en mer hållbar

Den svenska budgetprocessen bedömdes vid en analys i början av

1990-talet vara mycket svag jämfört med dåvarande tolv EG-

länder. Därefter har stärkts i olika avseenden. Förutsättprocessen ningarna för långsiktighet har förbättrats att riksdagens genom valperiod förlängts från tre till fyra år. Behandlingen av statsbudgeten kommer att förändras i och med användningen av den s.k. ram-

beslutsmodellen. Vidare avses ett tak för de offentliga utgifterna komma till användning. Sammantaget innebär dessa förändringar

betydande förstärkning budgetdisciplinen. Även efter dessa en av svenska budgetprocessen förändringar finns det svaga punkter i den

i vid bemärkelse. Dessa återfinns främst i de två faser av budgetsom utgörs av regeringens beredning av budgetförslaget

processen

och genomförandet den beslutade statsbudgeten.

av

Behov av en budgetlag

Det ankommer på riksdagen att besluta i för statsbudgeten grundläggande frågor. Riksdagen har också under lång tid fattat en

12 Sammanfattning SOU 1996: 14

rad sådana beslut. Detta har dock inte skett i lags form utan genom

särskilda beslut som inte tagits i författningar. En förklaring till att riksdagen meddelat beslut detta sätt, är att här aktuella beslut

inte behöver ha lags fonn.

Den tillämpade ordningen medför att det kan svårt att finna

vara de intressanta besluten och att överblicka de regler somgäller.

Befogenhetsfördelningen mellan riksdagen och regeringen

finansmaktens område blir därmed inte alltid så klar är som önskvärt.

Regeringen har många gånger behövt meddela bestämmelser det statsfmansiella området berört grundläggande element det som som ankommer riksdagen att besluta om. Regeringen har då inhämtat

riksdagens godkännande att redovisa det huvudsakliga

genom

innehållet i förordningama för riksdagen. Detta är ett omständligt och opraktiskt sätt att skaffa sig nödvändiga bemyndiganden från

riksdagen.

Förfarandet rymmer två delvis motsatta risker. Den hänger ena samman med att om regeringen utförligt och detaljerat beskriver en ny ordning, kan den i förhållande till riksdagen komma att binda

sig även i detaljer som får anses höra till regeringens befogenhets-

område. Den andra risken hänger samman med att allmän en redogörelse för en tilltänkt reglering har sämre precision än en författningstext. Oklarhet kan också uppstå vad riksdagen om faktiskt godkänt, särskilt när ett förslag i redogörelse inte en

uttryckligen godkänts, utan i stället lämnats utan erinran eller utan

åtgärd lagts till handlingarna.

Problemen med att regleringen på finansmaktens område inte skett samlat i lags form blir särskilt besvärande när regeringens befogenheter ett visst område bygger på bemyndiganden lämnats som och ändrats under många decennier.

Det förekommer också att riksdagen i anslutning till behandling av

en sakfråga har beslutat att ett visst budgettekniskt förfarande skall tillämpas ett område. När tiden går finns det risk att sådana

beslut faller i glömska.

På en del områden har i avsaknad särskilda beslut viss praxis av en vuxit fram som inte i alla delar är entydig och klar. På andra

Sammanfattning 13

områden har någon lämplig praxis inte utvecklats alls. Detta har lett till att det även mycket centrala områden har uppstått osäkerhet om vad som gäller.

Vad anförts visar att det är angeläget att på finansmaktens som nu område klargöra vilka regler faktiskt gäller och att skapa som ändamålsenliga bestämmelser där regler saknas eller är otidsenliga.

Frånvaron lag reglerar statsbudgeten och befogenhetsav en som fördelningen mellan riksdagen och regeringen finansmaktens

område är mycket ovanlig i ett internationellt perspektiv. Den svenska ordningen kan inte motiveras att regeringsformen eller

av riksdagsordningen skulle innehålla så detaljerade bestämmelser att ytterligare reglering i budgetlag är överflödig. en

Kunskap vunnits i teoretisk och empirisk forskning visar att som budgetprocessens utformning är av betydelse för budgetunderskottets och statsskuldens utveckling. Lämpligt utformade bestäm-

melser kan medverka till ytterligare uppstramning den

en av svenska budgetprocessen.

En medlemsstat i EU skall undvika alltför stora underskott i den offentliga sektorns finanser och skall ha sådana regler budgetområdet att staten kan uppfylla denna förpliktelse. Medlemskapet i EU utgör således ett motiv for att utforma bestämmelser som kan

medverka till att stärka budgetdisciplinen.

De förhållanden redovisats har lett Budgetlagsutredningen

som nu till slutsatsen att betydelsefulla fördelar står att vinna om bestäm-

melser statsbudgeten och regeringens närmare befogenheter

om om

och skyldigheter finansmaktens område samlas i en särskild

budgetlag.

Utformning av budgetlagen

Den naturliga utgångspunkten när en budgetlag skall utformas är

regeringsformens och riksdagsordningens bestämmelser om

finansmakten och statsbudgeten. En budgetlag bör innehålla

preciseringar och kompletteringar till regeringsforrnens och

riksdagsordningens kortfattade bestämmelser. Därmed ges en grund

för regeringens handlande och skapas brygga mellan regeringsen

14 Sammanfattning SOU 1996: 14

formens och riksdagsordningens bestämmelser och de många och detaljerade förordningar som regeringen behöver utfärda.

Budgetlagen skall skänka stadga budgetprocessen i vid bemär-

kelse genom att reglera vissa grundläggande förhållanden. Samtidigt skall statsmakterna behålla nödvändig grad handlingsfrien av het. Reglerna bör därför vara så allmänna att olika budgettekniska

lösningar kan väljas utan att lagen behöver ändras. Vid behov kan

punktvisa ändringar i lagen göras parallellt med beredningen av och besluten statsbudgeten. om

Budgetlagsutredningen har inte haft någon strävan att påverka befogenhetsfördelningen mellan riksdagen och regeringen. Inriktningen har i stället varit att den nuvarande ordningen så långt

möjligt skall komma till uttryck i lagen. På vissa områden har dock

förelegat oklarhet om vad som kan gälla. På andra områden

anses

har den nuvarande ordningen inte fungerat tillfredsställande. Inom

några områden har det pågått ett utvecklingsarbete. Avsikten har

i dessa fall varit att utforma ändamålsenliga bestämmelser utifrån de viljeyttringar som återfinns i främst ñnansutskottets betänkanden

och yttranden samt regeringens propositioner.

I budgetlagen klargörs regeringens befogenheter och skyldigheter

på finansmaktens område. Lagen gäller således i första hand regeringen. Det är emellertid ofrånkomligt att även formerna för riksdagens handlande kan påverkas i del fall, liksom myndigen heternas agerande.

I det följande presenteras det huvudsakliga innehållet i lagförslaget.

Ejfektivitet och resultat

Det finns allmänna krav måste ställas hur regeringen leder

som genomförandet statens verksamhet. I lagen kommer ett sådant av

krav till uttryck genom att det inledningsvis att i statens

anges verksamhet skall hög effektivitet eftersträvas och god hushållning iakttas. Denna bestämmelse utgör också grund för bestämmelser en

om bl.a. resultatstyming, redovisning och revision.

För att en verksamhet successivt skall kunna styras mot allt högre

effektivitet behöver mål och resultat mätas. I lagen föreanges

SOU 1996: 14 Sammanfattning 15

skrivs att regeringen för riksdagen skall redovisa de mål som åsyftas och de resultat uppnåtts på olika verksamhetsområden. som Med resultatredovisning stärks riksdagens möjlighet att följa och värdera resultaten i de verksamheter som den beslutat om.

Anslag och inkontsttitlar

Genom att anvisa anslag bestämmer riksdagen hur statens medel skall användas. Olika anslagstyper finns som skiljer sig i fråga rätten för regeringen att överskrida det anvisade beloppet och om

att använda outnyttjade medel ett senare budgetår.

De anslagstyper tillämpas och de villkor som gäller för dessa som tas i budgetlagen. Reglerna för obetecknade anslag, reservationsanslag och ramanslag sålunda. Det nuvarande förslagsanges anslaget avvecklas eftersom det är svårt att förena med tanken

bakom utgiftstak och utgiftsområden.

För att främja hög effektivitet och god hushållning får regeringen

befogenhet att för underlydande myndigheter föreskriva snävare

villkor för utnyttjande anslagen. Dessutom slås en rätt fast för

av regeringen att avstå från att utnyttja anvisade anslag statsfmanom siella skäl eller särskilda omständigheter i verksamhet motiverar en detta.

Begreppet inkomsttitel saknas i regeringsformen. Begreppet ges stadga att i lagen tas en bestämmelse om att statsgenom inkomster beräknas riksdagen skall redovisas inkomstsom av titlar.

Ekonomiska förpliktelser

Regeringen får inte utan riksdagens bemyndigande ikläda staten

ekonomiska förpliktelser. l budgetlagen anges förutsättningar under

vilka regeringen får ikläda staten sådana förpliktelser.

Regeringen får för ändamål och intill belopp som riksdagen

bestämmer beställa varor och tjänster och besluta om bidrag och

liknande medför utgifter även under senare budgetår än det som statsbudgeten Under samma förutsättningar får regeringen avser.

16 Sammanfattning SOU 1996: 14

ställa ut kreditgarantier och liknande. För garantier skall. en riskanpassad avgift tas ut.

Regeringen får också ett uttryckligt bemyndigande att ikläda staten

ekonomiska förpliktelser är nödvändiga för att den löpande som verksamheten skall fungera tillfredsställande.

Ekonomiska förpliktelser som regeringen ikläder staten skall årligen redovisas för riksdagen.

Statsbudgetens avgränsning

Med hänsyn till den centrala roll som statsbudgeten har föreslås

regler för vilka av statens inkomster och utgifter skall tas som upp

i statsbudgeten. Förslaget till statsbudget skall i princip omfatta alla

statens inkomster och utgifter och andra betalningar som påverkar statens lånebehov.

Inkomster och utgifter skall tas upp brutto på statsbudgeten. Om inkomsterna i verksamhet endast skall bidra till att täcka en utgifterna i verksamheten får dock nettoredovisning ske.

På statsbudgeten skall inte redovisas inkomster och utgifter i sådana verksamheter där statens kostnader helt skall täckas med verksamhetens intäkter.

Regeringens befogenhet att besluta disposition vissa;

om av avgiftsinkomster slås fast.

Finansiering av investeringar

Statens investeringar olika karaktär och kan finansieras på

är av olika sätt. Regler behövs om detta.

I budgetlagen föreskrivs att behov av rörelsekapital i statens

verksamhet skall finansieras med krediter i Riksgäldskontoret och att riksdagen årligen skall fastställa en ram för sådana krediter.

Anskaffning av anläggningstillgångar av materiell, immateriell och

finansiell natur som används i statens verksamhet skall finansieras

Sammanfattning 17

med lån i Riksgäldskontoret. Riksdagen skall årligen fastställa

ramar för sådana lån.

Anskaffning av tillgångar infrastrukturell art skall finansieras av med anslag.

Riksdagen kan besluta om undantag från dessa regler för vissa anskaffningar eller myndigheter.

Överlåtelse egendom av statens

Staten äger fastigheter, aktier och lös egendom. Bestämmelannan

ser behövs under vilka förutsättningar och sådan

om av vem egendom får säljas. Vidare behövs regler hur försäljningsom inkomster skall disponeras.

I budgetlagen att regeringen får sälja fastighet värde

anges en vars inte överstiger 50 miljoner kronor om det inte finns särskilda skäl

för att egendomen alltjämt skall ägas staten. Försäljning till

av

kommun för samhällsbyggnadsändamål får ske utan begränsning.

Regeringen får sälja aktier i bolag där staten har mindre än hälften av rösterna om inte riksdagen för visst bolag beslutat annat. Utan

bemyndigande från riksdagens sida får regeringen inte sälja aktier

i bolag där staten har hälften eller mer än hälften av rösterna.

Annan lös egendom än aktier får regeringen sälja den inte om längre behövs eller blivit obrukbar.

I fråga om disposition försäljningsinkomster föreskrivs följande. av

Om riksdagen beslutat om försäljningen skall inkomsten redovisas

mot en inkomsttitel om inte riksdagen bestämmer annat.

Om regeringen beslutat om försäljning av egendom ingått i

som en

verksamhet for vilken riksdagen godkänt investeringsplan, får

en inkomsten disponeras för att finansiera investeringar ingår i som planen.

Saknas en investeringsplan och har egendomen finansierats med

anslag, skall medel motsvarande det bokförda värdet redovisas mot

18 Sammanfattning SOU 1996: 14

inkomsttitel. Om egendomen finansierats med lån skall detta

en lösas. Med vissa undantag får den inkomst som sedan återstår disponeras i den verksamhet där den sålda egendomen har använts.

Har egendomen finansierats annat sätt än med anslag eller lån får hela inkomsten disponeras i verksamheten.

Regeringen kan alltid besluta att medel i större utsträckning än som angetts skall redovisas mot en inkomsttitel.

Uppföljning, prognoser och utfall

Kontrollen över statsfmansema under genomförandeskedet behöver

stärkas. I budgetlagen ingår därför bestämmelse om att regeringen

skall följa hur statens inkomster, utgifter och upplåning

en noga utvecklas i förhållande till beräknade belopp.

Regeringen skall vidare vid minst två tillfällen under budgetåret för

riksdagen redovisa avseende utfallet inkomsttitlar och prognoser anslag samt statens lånebehov. Väsentliga avvikelser i förhållande till budgeterade belopp skall förklaras.

Senast i april skall regeringen redovisa det preliminära utfallet av föregående års statsbudget uppdelat samma sätt som denna.

Väsentliga avvikelser skall förklaras.

Senast i september skall årsredovisning för staten avseende

en

föregående räkenskapsår lämnas till riksdagen. Den skall innehålla resultaträkning, balansräkning och tinansieringsanalys samt det

slutliga utfallet på statsbudgetens inkomsttitlar och anslag.

Statsfinansiell utveckling

För att stärka budgetdisciplinen har riksdagen beslutat om en rambeslutsmodell som innefattar ramar för utgiftsområden.

Dessutom skall ett tak för statens utgifter kunna tillämpas.

I budgetlagen läggs fast att regeringen att använda ett tak om avser för statens utgifter i beredningen nästa års statsbudget och i av

genomförandet den beslutade verksamheten, skall regeringen i

av

SOU 1996: 14 Sammanfattning 19

den ekonomiska vårpropositionen lämna förslag ett sådant om utgiftstak.

Vidare föreskrivs att om riksdagen beslutat hänföra statsutgifter till utgiftsområden, skall regeringen i den ekonomiska vårpropositionen

redovisa riktlinjer för hur statens utgifter i förslaget till nästa års

statsbudget avses bli fördelade utgiftsområden.

För att stärka den långsiktiga inriktningen budgetpolitiken

av

föreskrivs att förslag till tak för statens utgifter riktlinjer

samt om för utgiftsområden kan avse längre tid än ett budgetår.

Om det under genomförandet av den budgeterade verksamheten

uppstår risk för att ett beslutat tak för statens utgifter eller använda utgiftsramar kommer att överskridas, skall regeringen för att undvika detta själv besluta nödvändiga åtgärder eller föreslå om

riksdagen sådana.

Redovisning och revision

Riksdagen ställer statens medel till regeringens disposition och

uppdrar regeringen att genomföra statens verksamhet. Därför är

det naturligt att i budgetlagen föreskriva att regeringen är redovisningsskyldig inför riksdagen.

För att denna redovisningsskyldighet skall kunna fullgöras skall bokföring i staten ske i överensstämmelse med en till statliga förhållanden anpassad god redovisningssed. Redovisningen

skall ge

en rättvisande bild av verksamhetens resultat, tillgångar och

skulder. Regeringen skall vara skyldig att meddela föreskrifter för

redovisningen.

Redovisningsskyldigheten kan fullgöras på olika sätt, exempelvis

genom att uppnådda resultat redovisas, att genom prognoser lämnas, genom att utfall redovisas och att årsredovisning genom lämnas.

Ytterst är det riksdagens ansvar att kontrollera att statens verksam-

het genomförs effektivt och säkert, att redovisningen är rättvisande

och att gällande föreskrifter följs. Sådan kontroll sker bl.a. genom

20 Sammanfattning SOU 1996: 14

revision. I budgetlagen föreskrivs därför att statens verksamhet skall granskas med revision.

Delegering

Budgetlagen reglerar i första hand förhållandet mellan riksdagen

och regeringen. Den statliga verksamheten genomförs dock i huvudsak av myndigheter som lyder under regeringen. Regeringens befogenheter enligt budgetlagen måste därför kunna delegeras.

Lagen innehåller bestämmelse innebär att regeringen en som vissa angivna områden får överlåta befogenheter till myndigheter.

Ikraftträdande

Det är önskvärt att budgetlagen kan träda i kraft den 1 januari

1997. Det bör också eftersträvas att de föreslagna bestämmelserna blir vägledande vid beredning och beslut den statsbudget av om skall tillämpas från nämnt datum. Äldre bestämmelser som områden regleras i budgetlagen och inte har lags form som som skall upphöra att gälla när budgetlagen träder i krañ.

Författningsforslag

Förslag till Lag om statsbudgeten

Härigenom föreskrivs följande.

Effektivitet och resultat

1 § I statens verksamhet skall hög effektivitet eftersträvas och god hushållning iakttas. Med statens verksamhet i denna lag sådan verksamhet avses som handhas av regeringen och de myndigheter lyder under som

regeringen.

2 § Regeringen skall för riksdagen redovisa de mål åsyftas som och de resultat som uppnåtts olika verksamhetsområden.

Anslag och inkomsttitlar

3§ När riksdagen enligt 9 kap. 3 § regeringsfonnen anvisar

anslag till angivna ändamål skall obetecknade anslag, reservationsanslag eller ramanslag användas. De närmare villkoren för anslagen framgår 4-6 §§. av

Anslagstyper

4 § Ett obetecknat anslag får inte överskridas och outnyttjade medel får inte användas under följande budgetår.

22 SOU 1996: 14

Författningsförslag

5 § Ett reservationsanslag får inte överskridas. Outnyttjade medel får användas längst tre år efter det att anslaget senast var uppfört på statsbudgeten.

6 § Ett ramanslag får tillfälligt överskridas genom att en anslagskredit motsvarande högst tio procent anvisat anslag tas i av anspråk.

Med riksdagens bemyndigande får regeringen även besluta att

ett ramanslag får överskridas, detta är nödvändigt för att i en om verksamhet täcka särskilda utgifter inte kända då anslaget som var anvisades eller för att riksdagen beslutat ändamål med ett av

anslaget skall kunna uppfyllas.

Outnyttjade medel får användas följande budgetår.

Övriga bestämmelser om anslag

7 § När regeringen tilldelar myndighet anslag får regeringen

en

besluta begränsningar i villkoren för utnyttjande av anslaget.

om

8 § Regeringen får besluta att medel på ett anvisat anslag inte skall användas om detta är påkallat till följd av särskilda omständigheter i verksamhet eller statsfmansiella skäl.

en av

Inkomsttitlar

9§ Statsinkomster beräknas riksdagen skall redovisas som av mot inkomsttitlar.

Redovisning mot anslag och inkomsttitlar

10 § Avräkning mot anslag för transfereringar skall göras löpande

det budgetår då betalning sker. Mot övriga anslag skall avräkning göras det budgetår till vilket utgiften hänför sig.

Avräkning mot inkomsttitlar för skatt skall göras löpande det

budgetår då betalning erhålls. Mot övriga inkomsttitlar skall

avräkning göras det budgetår till vilket inkomsten hänför sig.

Riksdagen kan för ett anslag eller inkomsttitel besluta att en

avräkning skall göras annan grund.

SOU 1996: 14 Författningsförslag 23

Ekonomiska förpliktelser

11 § I 12-14 bemyndigas regeringen att ikläda staten ekono-

miska förpliktelser enligt 9 kap. 10 § regeringsformen. l lagen 1988:1387 statens upplåning under vilka om anges

förutsättningar regeringen får ta lån till staten.

upp

Beställningsbemyndiganden m. m.

12 § För ett ändamål och intill ett belopp riksdagen bestäm-

som

mer får regeringen beställa eller tjänster samt besluta

varor om bidrag, ersättning, lån eller liknande medför utgifter även som under budgetår än det statsbudgeten senare avser.

13 § Regeringen får ikläda staten sådana ekonomiska förpliktelser

som är nödvändiga för att den löpande verksamheten skall fungera

tillfredsställande.

Garantier

14 § För ett ändamål och intill ett belopp riksdagen bestäm-

som

mer f°ar regeringen ställa ut kreditgarantier och göra andra liknande

åtaganden.

När det finns särskilda skäl får åtagandet enligt riksdagens

bestämmande göras utan att beloppet begränsas.

15 § För ett sådant åtagande i 14 § skall avgift tas

som anges en

ut. Avgiftens storlek skall motsvara statens ekonomiska risk och övriga kostnader för åtagandet, inte riksdagen för ett visst

om

åtagande beslutar annat. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer

som beslutar om avgiftens storlek.

Redovisning av ekonomiska förpliktelser

16 § Regeringen skall årligen för riksdagen redovisa de ekonomis-

ka förpliktelser den iklätt staten med stöd 12 och 14 §§.

av

24 Författningsförslag SOU 1996: 14

Statsbudgetens avgränsning

l7§ Regeringens forslag till statsbudget enligt 9 kap. 6 § regeringsformen skall, med de undantag i 18 § andra som anges stycket och 19 omfatta alla inkomster, utgifter och andra betalningar påverkar statens lånebehov. som

18 § Statens inkomster och utgifter skall budgeteras och redovisas brutto på statsbudgeten. Skall inkomsterna i verksamhet endast bidra till att täcka en

verksamhetens utgifter, får utgifter dock redovisas netto

statsbudgeten.

19 § En verksamhet där statens kostnader helt skall täckas med verksamhetens intäkter skall inte budgeteras och redovisas statsbudgeten.

20 § Regeringen får besluta dispositionen av avgiftsinkomster om från frivilligt efterfrågade och tjänster staten tillhandavaror som håller inkomsten helt eller delvis skall täcka statens kostnader om för verksamheten.

Finansiering av investeringar

21 § Inom låneramar riksdagen årligen fastställer får som regeringen besluta att anläggningstillgångar som används i statens verksamhet skall finansieras med lån i Riksgäldskontoret. Regeringen får besluta villkoren för sådana lån. om

22§ Inom kreditram riksdagen årligen fastställer får en som regeringen besluta att rörelsekapital i statens verksamhet skall

finansieras med krediter i Riksgäldskontoret. Regeringen får

besluta villkoren för dessa krediter och om likvida medel som om myndigheterna disponerar.

23 § Andra tillgångar än i 21 och 22 skall finansiesom anges med anslag eller med inkomster i 33 § första ras som anges stycket.

SOU 1996: 14 Författningsförslag 25

24§ För viss myndighet eller för viss anskaffning kan en riksdagen besluta att finansiering skall ske på annat sätt än som anges i 21-23 §§.

Överlåtelse statens egendom av

25 § I anslutning till 9 kap. 9 § regeringsformen anges i 26-36 grunder för förfogandet över statens egendom.

Föreskrifterna gäller egendom som enligt 9 kap. 8 § regeringsformen står till regeringens disposition utom sådana varor som

avses i 20

Fast egendom

26 § Då värdet fast egendom inte överstiger 50 000 000 kronor av

får regeringen besluta att sälja egendomen, den inte längre

om

behövs for statens verksamhet eller endast behövs i ringa utsträck-

ning och då det inte finns särskilda skäl för att egendomen alltjämt skall ägas av staten. Utan hinder vad sägs i första stycket får regeringen av som

besluta om försäljning till kommun for samhällsbyggnadsändamål.

Aktier och andelar

27 § Regeringen f°ar besluta försäljning aktier eller andelar om av i ett bolag där staten har mindre än hälften rösterna för samtliga av aktier eller andelar, inte riksdagen för bolaget i fråga bestämt om annat

Regeringen får inte utan riksdagens bemyndigande genom försäljning eller annat sätt minska statens ägarandel i bolag där

har hälften eller än hälften rösterna för samtliga staten mer av aktier eller andelar.

Annan lös egendom

28 § För upplåtelse tomträtt samt försäljning tomträtt och av av sådan byggnad är lös egendom gäller i tillämpliga delar vad som föreskrivits försäljning fast egendom. som om av

26 Författningsförslag SOU 1996: 14

29 § Regeringen får besluta att överlåta lös egendom än annan sådan som i 27 och 28 §§, egendomen inte längre anges om behövs för statens verksamhet eller blivit obrukbar, eller den om inte anskaffats med statens medel.

Vissa gemensamma bestämmelser

30 § Försäljning skall genomföras affärsmässigt inte särskilda om skäl talar mot detta.

31 § Vad som föreskrivits försäljning gäller även byte

om av egendom.

Disposition av försäljningsinkonzsten

32 § Har riksdagen beslutat försäljning egendom, skall

om av

inkomsten redovisas mot inkomsttitel statsbudgeten,

en om

riksdagen inte bestämmer annat.

I 33-36 anges hur inkomsten får disponeras i de fall då

regeringen har beslutat om försäljning.

33 § Har egendomen använts i verksamhet för vilken riksdagen

en

har godkänt investeringsplan, får regeringen besluta

en att inkomsten skall disponeras för att finansiera investeringar som

ingår i planen. Föreskrifter om disposition inkomst från försäljning

av av egendom som inte använts i sådan verksamhet finns i 34-36 §§. en

34§ Har egendomen finansierats med medel från anslag får

regeringen, sedan medel motsvarande egendomens bokförda värde redovisats mot en inkomsttitel, besluta att vad återstår som av

inkomsten skall disponeras i den verksamhet där den försålda

egendomen har använts. Om inkomsten uppgår till ett mindre belopp får regeringen besluta att hela inkomsten skall disponeras i den verksamhet där den försålda egendomen har använts. Har fast egendom eller aktier sålts skall dock hela inkomsten redovisas mot en inkomsttitel.

SOU 1996: 14 F örfattningsförslag 27

35 § Har egendomen finansierats med lån får regeringen, sedan

lånet lösts, besluta att vad återstår av inkomsten skall som disponeras i den verksamhet där den försålda egendomen har använts. Har fast egendom eller aktier sålts skall det som återstår av inkomsten dock redovisas mot en inkomsttitel.

36 § Har egendomen finansierats annat sätt än med medel från anslag eller med lån, f°ar regeringen besluta att hela inkomsten skall

disponeras i den verksamhet där den försålda egendomen har

använts.

Uppföljning, prognoser och utfall

37 § Regeringen skall noggrant följa hur statens inkomster, utgifter och upplåning utvecklas i förhållande till beräknade eller

beslutade belopp.

38§ Under löpande budgetår skall regeringen vid minst två tillfällen för riksdagen redovisa prognoser avseende utfallet på inkomsttitlar och anslag samt statens lånebehov. Regeringen skall förklara väsentliga avvikelser mellan budgeterade belopp och beräknat utfall.

39 § Senast fyra månader efter ett avslutat budgetår skall

regeringen för riksdagen redovisa statsbudgetens preliminära utfall

uppdelat på inkomsttitlar och anslag. Regeringen skall förklara

väsentliga avvikelser mellan budgeterade belopp och det preliminä-

ra utfallet.

40 § Så snart det kan ske, dock senast nio månader efter avslutat

budgetår, skall regeringen ombesörja att en årsredovisning för

staten lämnas till riksdagen.

Årsredovisningen skall innehålla resultaträkning, balansräkning

och Finansieringsanalys. Den skall även innehålla det slutliga utfallet statsbudgetens inkomsttitlar och anslag.

28 Författningsförslag SOU 1996: 14

Statsfinansiell utveckling

41 § Sådana riktlinjer för den ekonomiska politiken nämns som

i tilläggsbestämmelse 3.2.1 tredje stycket till riksdagsordningen kan

avse förslag till beslut om det belopp statens utgifter högst får

uppgå till tak för statens utgifter eller riktlinjer för de belopp

utgifterna inom olika utgiñsområden eller utgiftsgrupper av områden högst fár uppgå till utgiftsramar.

42§ Avser regeringen att använda tak för statens utgifter i

beredningen av förslaget till statsbudget och i genomförandet av den budgeterade verksamheten, skall förslag till beslut ett

om

sådant utgiftstak ingå i den ekonomiska vårpropositionen.

Har riksdagen beslutat hänföra statsutgifter till utgiftsområden, skall regeringen i den ekonomiska vårpropositionen redovisa riktlinjer för hur den avser att fördela statsutgifter på utgifts-

områden eller utgiftsområden i det kommande förslaget

grupper av till statsbudget.

43 § Förslag om tak för statens utgifter eller riktlinjer för utgiftsramar kan avse längre tid än ett budgetår.

44 § Finns det risk för att ett beslutat tak för statens utgifter eller använda utgiftsramar kommer att överskridas, skall regeringen för att undvika detta vidta sådana åtgärder som den har befogenhet till

eller föreslå riksdagen nödvändiga åtgärder.

45 § Om regeringen inte lämnar ett sådant förslag i som anges 43 skall den i stället presentera långsiktig beräkning hur en av statens inkomster, utgifter och lånebehov kommer att utvecklas som en följd av redan fattade beslut och under väl specificerade samhällsekonomiska förutsättningar.

Redovisning och revision

46 § Regeringen är redovisningsskyldig inför riksdagen för statens medel och de övriga tillgångar som enligt 9 kap. 8 § regeringsfor-

men står till regeringens disposition. Redovisningsskyldigheten

omfattar även den verksamhet som bedrivs staten samt statens av skulder och övriga ekonomiska förpliktelser.

SOU 1996: 14 Författningsförslag 29

47 § Bokföring i staten skall ske sätt överensstämmer med som god redovisningssed. Redovisningen skall rättvisande bild verksamheten, det ge en av ekonomiska resultatet och ställningen samt förvaltningen av statens medel och övriga tillgångar. Närmare föreskrifter redovisningen skall meddelas av om

regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.

48 § Statens verksamhet skall granskas med revision.

Avslutande bestämmelser

49 § Regeringen får överlåta sin rätt enligt 12-14, 20-22, 26-29

och 33-36 till myndighet som regeringen bestämmer.

50§ Lagen gäller för riksdagen och dess myndigheter i den omfattning som riksdagen bestämmer.

Denna lag träder i kraft

1 Utredningsuppdraget

1.1 Direktiven

Regeringen beslöt den 12 april 1995 om direktiv dir. 1995:42 till en särskild utredare med uppdrag att analysera på vilka områden det är önskvärt med utökad rättslig reglering den statliga en av budgetprocessen samt att lämna därav föranledda förslag. Av direktiven framgår bl.a. följande.

Uppdraget

Riksdagen har nyligen utrett och beslutat införa en ny process för riksdagens beredning och beslut om statsbudgeten. Den nya ordningen, som avses kunna tillämpas från år 1996, innebär en väsentlig förstärkning formerna för av riksdagens beslut om statsbudgeten. Det finns skäl att nu pröva om inte regelverket för budgetprocessen även i andra avseenden kan stärkas. En särskild utredare bör därför tillkallas.

Utredarens uppdrag skall vara att med utgångspunkt i riksdagens rambudgetbeslut analysera på vilka områden det är önskvärt utökad rättslig reglering införs för den att en statliga budgetprocessen. Ger analysen vid handen att en lagreglering är påkallad i fråga om viktiga moment i budgetprocessen, skall utredaren lämna förslag till en sådan rättslig reglering.

I en budgetlag skulle sådana delar av gällande regelverk kunna tas som otvetydigt kan anses falla inom riksdagens befogenheter finansmaktens område, t.ex. olika anslagstyper och grundläggande anslagsvillkor. Vidare kan det vara lämpligt att söka bringa ökad klarhet områden där gällande ordning inte är helt tydlig. Inom vissa i dag oreglerade områden kan det också finnas behov regler, av t.ex. i fråga om befogenhet att sälja lös egendom.

32 Utredningsuppdraget SOU 1996: 14

Budgetberedningen i regeringen och regeringskansliet har utvecklats mot rambudgetering. Mot bakgrund den en av betydelse som olika studier visat att goda institutionella förhållanden har för budgetprocessens utfall, finns det anledning att ytterligare söka strama upp budgetprocessen. Utredaren skall därför särskilt pröva t.ex. hur de budgetpolitiska åtagandena kan tydliggöras, hur långsiktigheten kan stärkas och hur utvecklingen under och efter genomförandefasen ytterligare kan uppmärksammas.

Utredaren är fri att lämna de förslag i övrigt som utredningsarbetet ger anledning till.

Det bör betonas att ett lagfástande av viktiga ekonomiadmi-

nistrativa bestämmelser självfallet inte bör innebära att hela

förordningar upphöjs till lag. I stället kan det vara aktuellt att i en budgetlag ta grundläggande principer vilka de

ekonomiadministrativa bestämmelserna vilar. En svensk budgetlag skulle därmed inte behöva bli så omfattande som

budgetlagama .är i en del andra länder.

Det finns skäl att utgå från att en fortsatt successiv utveckling kommer att ske det ekonomiadministrativa området. Utredaren bör beakta detta genom att utforma förslagen till bestämmelser ett sådant sätt att de ger utrymme för olika tekniska lösningar.

Utredaren skall i arbetet utgå från gällande grundlagsbestämmelser.

Samråd och tidsram

Den särskilde utredaren skall bedriva arbetet i nära samråd med Finansdepartementet. Utländska förhållanden bör studeras och erfarenheter därifrån beaktas.

Utredaren skall redovisa sitt arbete senast den 15 december 1995.

Direktiven i sin helhet fogas till betänkandet som bilaga

SOU 1996: 14

Utredningsuppdraget 33

I 1995 års kompletteringsproposition prop. 1994/95:150 bil. 1 85

s.

uttalas att frågan om tydliggörande kompetensfördelningen mellan

av

riksdagen, regeringen och myndighet, när det gäller beslut

om

överlåtelse av statliga tillgångar och skulder, ingå i utredarens

avses uppdrag.

För utredaren gäller vidare regeringens direktiv till samtliga

kommittéer och särskilda utredare angående redovisning regional-

av

politiska konsekvenser dir. 1992:50 och att pröva offentliga

om åtaganden dir. 1994:23. Dessutom gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare att redovisa jämställdom hetspolitiska konsekvenser dir. 1994: 124.

Enligt Budgetlagsutredningens bedömning den budgetlag

ger som föreslås inte upphov till några iakttagbara regional- eller jämställd-

hetspolitiska konsekvenser. Budgetlagen, i sig knappast

som föranleder några kostnader, avses medverka till stramare budgeten

disciplin. Dänned främjar den motsvarande syfte prövning

som en

av olika offentliga åtaganden.

I november 1995 hemställde utredaren att redovisa sitt arbete

senast den 29 februari 1996. Framställningen har bifallits.

1.2 Arbetets bedrivande

Frågor om Ökad rättslig reglering den statliga budgeten har berörts av vid flera tillfällen under detta sekel. Utredningen har tagit del hur av frågan behandlats bl.a. 1910 års riksstatskommitté, 1939 års av

finansfullmaktssakkunniga och 1950 års budgeträttskommitté

samt av

Författningsutredningen och Grundlagberedningen som 1960- och

1970-talen lade grunden för den regeringsform gäller i Sverige som sedan 1975.

Vid sidan av regeringsformen och riksdagsordningen finns för

närvarande bortsett från lagen 1988:1387 statens upplåning - om

inte någon lag som innehåller närmare bestämmelser på fmansmak-

-

tens område. Budgetlagen ersätter således inte några äldre lagfästa bestämmelser. I stället för lagstiftning har riksdagen valt att i olika

sammanhang fatta lång rad särskilda beslut dels en som avser

fördelningen av befogenheter mellan riksdagen och regeringen, dels

2 16-0295

34 Utredningsuppdraget SOU 1996: 14

budgettekniska frågor. För att så långt möjligt fånga upp mer som dessa har utredningen studerat en mängd betänkanden från flera av riksdagens utskott samt propositioner under främst de tre senaste decennierna. När det gäller bl.a. överlåtelse av statens fasta egendom

har ännu äldre särskilda beslut och propositioner behövt uppmärk-

sammas.

I enlighet med vad anförs i direktiven har utredningen även

som studerat utländska förhållanden. Utredningen har sålunda studerat

lagar m.m. som reglerar befogenhetsfördelningen fmansmaktens

område i ett antal andra länder. Främst har därvid förhållandena i

Finland, Norge, Tyskland, Frankrike, Nya Zeeland, Danmark och Storbritannien uppmärksammats. Även förhållandena inom den

Europeiska Gemenskapen organisation har studerats.

som

Utredningen har också tagit del en rad aktuella vetenskapliga

av arbeten belyser bl.a. samband mellan budgetprocessens som utformning och statsbudgetens utfall. Dessa studier baseras ofta

jämförelser utvecklingen i olika länder under en given tidsperiod.

av Till dessa arbeten hör även vetenskapliga rapporter och studier om hur den statsfmansiella disciplinen kan stärkas som nyligen har

publicerats EG-kommissionen 1994 No Towards Greater

av Fiscal Discipline. När det gäller presentationen av de vetenskapliga

rönen har råd inhämtats från professor Torsten Persson, Institutet för

internationell ekonomi vid Stockholms universitet.

l slutfasen arbetet har utredningen också haft tillfälle att diskutera av

ett utkast till den svenska budgetlagen med professor Jürgen von Hagen, Universität Mannheim, Tyskland, och professor Ian Harden,

University of Sheffield, Storbritannien. Dessa har, bl.a. uppdrag

EG-kommissionen, bedrivit jämförande studier av budgetproces-

av utformning från ekonomiska och juridiska utgångspunkter. sens

Utredningen har under hösten 1995 nära följt det utvecklingsarbete avseende den statliga budgetprocessen bedrivits i regeringssom kansliet. De riktlinjer för reformering den svenska budgetprocesav fmansministem informerade riksdagen om den 7 december sen som 1995 prot. 1995/96:33 20 § och kommer till uttryck i - som

promemorian Ds 1995:73 Fortsatt reformering av budgetprocessen

har därmed kunnat beaktas. -

SOU 1996: 14 Utredningsuppdraget 35

1.3 Disposition av betänkandet

Betänkandet inleds med tre kapitel innehåller redogörelser för som den nuvarande rättsliga regleringen statsbudgeten i Sverige av kapitel 2, förhållanden i andra länder kapitel 3 och forskningsresultat om budgetprocess och budgetutfall kapitel 4. Dessa kapitel belyser aktuella svenska förhållanden och möjliggör jämförelser med utländska förhållanden och vetenskapliga rön. Mot denna bakgrund anger utredningen i kapitel 5 de viktigaste motiven till varför den anser att det även i Sverige behövs budgetlag. De områden en som i första hand bör regleras i sådan lag också. en anges

I de därpå följande kapitlen 6-14 behandlas ett 50-tal olika sakfrågor som utredningen bör regleras i svensk budgetlag. Överväanser en gandena på vart och ett av de olika sakområdena avslutas med att förslag lämnas om hur bestämmelserna i huvudsak bör utformas. Dessa nio kapitel innehåller detaljerade allmänna motiveringar som är omedelbart kopplade till de olika lagparagrafer utredningen som föreslår. Förslagen till bestämmelser presenteras i ruta i slutet en av det avsnitt eller det kapitel där frågan behandlas. Vissa bedömningar som utredningen anser vara av betydelse i sammanhanget, men som inte är sådan karaktär att de tas i lagförslaget, markeras i av texten med kursiv stil. I kapitel 16 redovisas författningskommentarer.

l kapitel 15 presenteras kortfattat några omständigheter bör som beaktas i samband med införandet och tillämpningen den av budgetlag som föreslås.

2 Den

rättsliga regleringen av statsbudgeten

l kapitlets inledande två avsnitt kort beskrivning de

ges en av

bestämmelser om statsbudgeten finns intagna i regeringsfor-

som

men och riksdagsordningen. Därefter presenteras några exempel på viktiga beslut som riksdagen i olika sammanhang fattat

om

statsbudgeten. I det därpå följande avsnittet beskrivs översiktligt några viktiga ekonomiadministrativa förordningar. Kapitlet avslutas

med sammanfattande synpunkter avseende den rättsliga regleringen av statsbudgeten.

2.1 Regeringsformen

statsbudgeten innehåller de statsinkomster beräknas och de som anslag som anvisas för skilda ändamål ett visst år. Statsbudgeten påverkar en väsentlig del samhällets ekonomiska samt av resurser

fördelningen mellan olika användningsområden och mellan olika

medborgare. Den påverkar även utvecklingen den av samhällsekonomiska tillväxten. Statsbudgeten har därför central en

ekonomisk-politisk betydelse.

Regeringsformens reglering av statsbudgeten är översiktlig och

kortfattad. Bakgrunden till detta är att förändringar i fråga om

budgetens innehåll, den ekonomisk-politiska debatten och den tekniska utvecklingen gör det nödvändigt att kunna ändra budget-

systemet. En sådan successiv förnyelse måste kunna ske utan en grundlagsändring. Det har därför ansetts olämpligt att i regeringsformen ta alltför detaljerade bestämmelser statsbudgeten. I om regeringsformen återfinns därför främst grundläggande bestämmel-

ser om riksdagens och regeringens befogenheter ñnansmaktens

område.

38 Rättslig

reglering

Redan i 1809 års regeringsform lades beskattningsmakten och befogenheten att bestämma över statens utgifter och förmögenhet

hos riksdagen Dessa befogenheter fungerade som en viktig

ensam. hävstång för riksdagen när denna ville stärka sitt politiska inflytan-

de gentemot regeringsmakten. Även i det utvecklade parlamen-

tariska system råder är det självklar grundsats att som nu en riksdagen skall ha huvudansvaret för statens finanser. I 1 kap. 4 §

regeringsformen RF slås det följaktligen fast att riksdagen

beslutar skatt till staten och bestämmer hur statens medel skall om

användas. Frågor statens budget regleras utförligt i 9 kap.

om mer om Finansmakten.

Beteckningen finansmakten rätten att bestämma hur statens avser inkomster skall beräknas och att förfoga över statens tillgångar.

Sistnämnda funktion utövas främst genom beslut om utgifter. Väsentliga delar av finansmakten främst budgetreglerings-

-

ligger utanför normgivningen, dvs. regleras inte i lag

processen -

eller författning. Budgetregleringsprocessen innefattar dels

annan beräkning inkomstemas storlek, dels ett fastställande av en av

utgifter för angivna ändamål. Skyldigheten att betala skatt och att

erlägga avgifter till staten samt vissa sociala förmåner omfattas däremot normgivningen. Dessa skyldigheter har formellt av

frigjorts från den årliga budgetregleringen. Även besluten

om om

skatter och andra lagar är frikopplade från budgetregleringen, finns

dock nära samband dem emellan. Detta samband markeras i ett

regeringsformen att den inledande bestämmelsen i kapitlet

genom F inansmakten RF 9:1 hänvisar till RF 8 kap. Lagar och om om andra föreskrifter, där riksdagens rätt att besluta skatter och om

avgifter regleras.

Det viktigaste ledet i förfogandet över statens egendom utgör avhändandet penningmedel. Detta avhändande styrs främst

av

att riksdagen anvisar anslag. Anslagsbesluten vanligen

genom anses

ha karaktär bemyndiganden och innebär att medel ställs till

av

regeringens förfogande för de angivna ändamålen. I RF 9:2 anges

att statens medel inte får användas annat sätt än riksdagen har

bestämt. Med medel penningmedel och andra likvida

avses

tillgångar samt fordringar av kortfristig natur. Riksdagen fattar dock inte beslut utgifter utan denna verkställande uppgift

om tillkommer i första hand regeringen. Varje utgiftsbeslut av regeringen eller myndighet måste dock grundas ett annan riksdagsbeslut och följa de villkor för medlens användning som

SOU 1996: 14 Rättslig

reglering 39

kan ha ställts i riksdagsbeslutet. Grundlagsbestämmelsen upp

ålägger dock inte regeringen att ovillkorligen verkställa ett anslagsbeslut. Det att det finns viss självständig pröv-

anses en ningsrätt för regeringen att, även utan direkt stöd i anslagsvillkoren, underskrida ett anvisat anslag eller lämna det helt obegagnat prop. 1973:90 s. 223. I linje härmed ligger att regeringen, när

den ställer medel till en myndighets förfogande, kan ytterligare

ge

föreskrifter för användningen, förutsatt att föreskrifterna inte strider

mot innehållet i riksdagens beslut.

I RF 9:2 anges vidare att riksdagen bestämmer användningen

om

av statsmedel för skilda behov budgetreglering enligt RF

genom

3-5 §§. Budgetreglering innebär, tidigare nämnts, att det

som

upprättas en plan i vilken det bestäms till vilka belopp statsinkom-

sterna skall beräknas och vilka anslag skall anvisas till som

angivna ändamål. Riksdagen får dock enligt RF 9:2 bestämma

att

medel tas i anspråk i annan ordning. Härmed i första hand

avses att i vissa verksamheter kan inkomster från avgifter direkt användas for att täcka utgifter i verksamheterna, s.k. specialdestination.

Riksdagen företar enligt RF 9:3 budgetreglering för närmast

följande budgetår eller, särskilda skäl föranleder det, för om annan

budgetperiod. Utgångspunkten är att budgetperioden regelmässigt

skall omfatta tid tolv månader. Budgetårets

en av förläggning regleras i riksdagsordningen. Som särskilda skäl för

en annan budgetperiod än närmast följande budgetår kan nämnas behovet av

en övergångsbudget i samband med en omläggning budgetåret

av eller extraordinära situationer då det kan finnas behov av att fastställa statsbudgeten för kortare tid än tolv månader. Enligt en

RF 9:3 kan riksdagen även besluta att ett särskilt anslag på statsbudgeten skall utgå för tid än budgetperioden. Föreskrif-

annan

ten ger stöd för anslagstyperna reservationsanslag och ramanslag där outnyttjade medel under vissa förutsättningar får disponeras följande budgetår. Bestämmelsen gör det också möjligt bevilja

att anslag för en kortare tid än ett år eller för tolvmånaen annan

dersperiod än budgetårets.

Riksdagen skall enligt RF 9:3 vid budgetregleringen beakta

behovet av medel för rikets försvar under krig, krigsfara eller andra utomordentliga förhållanden. Under dessa förhållanden får

regeringen ta i anspråk riksdagen årligen beslutad särskild

en av

beredskapsbudget för totalförsvaret.

40 Rättslig reglering

l RF 9:4 regler om provisorisk budgetreglering. Kan

ges

budgetreglering inte avslutas före budgetperiodens början, bestäm-

riksdagen i den omfattning behövs anslag för tiden mer som om

till dess budgetreglering för perioden slutförs. Den provisoriska

regleringen skall till tid och omfattning begränsas till vad som är nödvändigt för statsverksamhetens behöriga gång. Det kan framhållas att i sådan situation gäller riksdagens redan beslutade en anslagsanvisningar. Bestämmelsen kan främst komma att tillämpas då regeringen förordnat om extra val.

Det har ansetts nödvändigt att riksdagen möjlighet att korrigera ge

statsbudgeten under löpande budgetperiod. Riksdagen kan därför

enligt RF 9:5 tilläggsbudget göra beräkningar statsinnya av

komster samt ändra anslag och anvisa nya sådana. En tilläggsbud-

get brukar antas någon eller några gånger årligen och i praktiken rör det sig oftast höjda eller nya anslag. om

Regeringens proposition med förslag till statsbudget budgetpro-

positionen innehåller bl.a. förslag till inkomstberäkning och till -

anslag for det kommande budgetåret. Budgetpropositionen bildar grunden för riksdagens budgetarbete. Propositionen är regeringens

viktigaste årliga handlingsprogram och dänned ett underlag även för oppositionspartiernas politik. En bestämmelse om budgetpropo-

sitionen har också tagits i regeringsforrnen. Enligt RF 9:6 är det

regeringen förslag till statsbudget till riksdagen. som avger

Kompletterande bestämmelser om budgetpropositionen, bl.a. när

den skall avlämnas och vad den skall innehålla, finns i riksdagsordningen.

Det är vikt att riksdagen får möjlighet att diskutera och ta av ställning till inriktningen skilda reformer längre sikt än för av

kommande budgetår. Enligt RF 9:7 riksdagen därför möjlighet

ges

att i samband med budgetregleringen eller besluta riktlinjer

annars för viss statsverksamhet för längre tid än anslagen till verk-

samheten Dessa s.k. princip- eller organisationsbeslut

avser. används vid bl.a. beslut inriktningen reformer och för om av ekonomiska planeringsramar för den statliga verksamheten. Även

sådana beslut i och för sig inte är bindande, kan de få stor om betydelse for riksdagens framtida handlingsfrihet.

Statens medel och dess övriga tillgångar står enligt RF 9:8 till

regeringens disposition. Detta gäller dock inte tillgångar som är

SOU 1996: 14 Rättslig reglering 41

avsedda för riksdagen eller dess myndigheter eller som i lag avsatts till särskild förvaltning. Ordet disposition innefattar enligt regeringsformens förarbeten både förvaltningsåtgärder rättsliga -

och faktiska och förfogandeâtgärder, såsom avhändelse och

pantsättning prop. 1973:90 346. Det förhållandet att de statliga s. tillgångarna står till regeringens disposition, innebär inte att

regeringen beslutar utgifterna eller genomför förvaltningen.

om

Genom regleringsbrev ställer regeringen anslagen till förfogande för underordnade myndigheter genomför den avsedda

som verksamheten. Paragrafen omfattar endast tillgångar tillkomsom det offentligrättsliga organet staten. Egendom som tillhör mer aktiebolag, vilka helt eller delvis ägs staten, eller stiftelser av omfattas bestämmelsen. inte av

Enligt RF 9:9 fastställer riksdagen i den omfattning som behövs

grunder för förvaltningen statens egendom och förfogandet över

av

den. Enligt förarbetena till regeringsformen innebär detta en skyldighet för riksdagen att bestämma grunder för den statliga förmögenhetsdispositionen. I förarbetena anges vidare att det kan

lämpligt att riksdagens föreskrifter ges lags form prop. vara 1973:90 347. Någon sådan lag har dock inte meddelats. s. Riksdagen kan enligt lagrummet föreskriva att åtgärd av visst slag inte får vidtas utan riksdagens tillstånd. I avsaknad lagregleav en ring har i stället bemyndiganden lämnats och viss praxis vuxit en fram.

Regeringen får enligt RF 9:10 inte utan riksdagens bemyndigande ta lån eller i övrigt ikläda staten ekonomisk förpliktelse.

upp

Riksdagen regeringen ett årligt bemyndigande att ta

ger numera de lån behövs. Bemyndigande att ikläda staten ekonomisupp som

ka förpliktelser i övrigt lämnas oftast i enkla former, vanligen i samband med budgetregleringen. I förarbetena till regeringsformen

prop. 1973:90 350 att de förbindelser som är nödvändiga s. anges

för myndighets löpande verksamhet torde kunna anses medgivna

en riksdagens beslut om anslag till myndigheten. genom

Avslutningsvis bör nämnas att enligt RF 10:5 kan riksdagen

överlåta beslutanderätt till Europeiska Gemenskapema. Bestämmelgäller alla typer överlåtelse till gemenskapema, oavsett den

sen av överlåtna beslutanderättens art. Riksdagen kan sålunda även

finansmaktens område överlåta beslutanderätt till Europeiska

Gemenskapema.

42 Rättslig reglering SOU 1996: 14

2.2.

Riksdagsordningen

I riksdagsordningen RO finns vissa bestämmelser betydelse för

av

statens budget. Som tidigare nämnts finns där regler budget-

om

årets förläggning samt närmare föreskrifter det innehåll

om

budgetpropositionen skall ha och när den skall avlämnas. Vidare ges föreskrifter riksdagens behandling budgetpropositionen

om av och andra propositioner budgetområdet. Av stort intresse är slut-

ligen regleringen den nyligen antagna s.k. rambeslutsmodellen.

av

Genom en år 1994 beslutad ändring, föreskrivs i RO 3:2 numera

att budgetåret börjar den l januari. Enligt lagrummet skall regeringen före budgetårets början avlämna en proposition med förslag till statens inkomster och utgifter för det närmast följande budgetåret budgetpropositionen. I denna skall även ingå

en redovisning av statens tillgångar och skulder. Det föreskrivs vidare

att budgetpropositionen skall innehålla en fmansplan och en nationalbudget samt ett förslag till reglering av statsbudgeten.

Budgetpropositionen skall enligt tilläggsbestämmelsen 3.2.1

avlämnas senast den 20 september. De år då riksdagsval hålls i september, skall den dock avlämnas vecka efter riksmösenast en

tets öppnande. Om det till följd regeringsskifte möter hinder att

av iaktta detta, skall budgetpropositionen avlämnas inom tio dagar efter det att regering tillträtt, dock senast den 15 november. en ny

En proposition med förslag nytt eller väsentligt höjt anslag

om

eller om sådana riktlinjer för viss statsverksamhet i RF

som avses

9:7 bör enligt RO 3:2 innehålla uppskattningar framtida

av

kostnader för det ändamål förslaget

som avser.

Från och med år 1996 kan riksdagen enligt RO 5:12 lag

genom besluta att hänföra statsutgifter till utgiftsområden rambeslutsmodellen. Har riksdagen fattat ett sådant beslut, skall den för det

närmast följande budgetåret genom ett särskilt beslut fastställa dels för varje utgiftsomrâde utgiftsram, det belopp till

en som anger vilket summan de till utgiftsområdet hörande utgifterna högst av

får uppgå, dels beräkning inkomsterna på statsbudgeten.

en av Beslut om anslag eller andra utgifter i staten, eller beslut har som

betydelse för beräkningen inkomsterna, får inte fattas innan

av

Rättslig reglering 43

riksdagen fastställt utgiftsramar for varje utgiñsområde och beräknat inkomsterna statsbudgeten. Har riksdagen fattat beslut utgiftsområden skall förslaget till statsbudget enligt RO 3:2 om innehålla fördelning anslagen på de av riksdagen beslutade en av utgiftsområdena. Riksdagen har med en tilläggsbestämmelnumera

till RO 5:12 beslutat 1995/96:TK bet. 1995/96:KU21 om

se indelning av den statliga budgeten i utgiftsområden.

ekonomisk-politiska skäl finns får regeringen Endast om synnerliga sedan budgetpropositionen överlämnats vilket nonnalt skall ske senast den 20 september lämna ytterligare propositioner angående statens inkomster och utgifter för det närmast följande budgetåret. Om regeringen proposition med förslag till riktlinjer anser att en för den framtida ekonomiska politiken och anslag för löpande

budgetår ekonomisk vårproposition bör behandlas under pågående

riksmöte, skall propositionen enligt tilläggsbestämmelse 3.2.1, om hinder inte möter, avlämnas senast den 15 april. Någon skyldighet för regeringen att lämna sådan proposition föreligger dock inte. en

I RO 4 kap. regleras hur riksdagen skall bereda sina ärenden. Enligt l § skall propositioner hänvisas till de olika utskotten för beredning. Finansutskottet skall enligt 5 § bl.a. bereda ärenden om allmänna riktlinjer för den ekonomiska politiken och för budgetregleringen. Vidare skall utskottet bereda ärenden om ramar för utgiftsområden. Ärenden anslag inom de olika utgiñsområom dena skall dock beredas berörda utskott. Enligt tilläggsbeav stämmelsen 4.6.2 skall fmansutskottettäven bereda ärenden om statsskuldspolitiken och om statens egendom och upphandling i allmänhet samt budgettekniska ärenden. Utskottet skall även granska beräkningen statens inkomster samt sammanställa av statsbudgeten.

2.3 Särskilda beslut av riksdagen

Riksdagens beslut statens budget och fmansmakten i övrigt om behöver inte ha lags fonn. Med undantag för lagen 1988:1387 statens upplåning, har inte heller någon särskild lag meddelats om området. Regeringen har däremot å sin sida meddelat ett antal förordningar betydelse för beredningen statsbudgeten och av av genomförandet den budgeterade verksamheten. av

44 Rättslig reglering SOU 1996: 14

l samband med att regeringen har meddelat dessa förordningar har den, oftast i budgetpropositioner eller kompletteringspropositioner, informerat riksdagen det huvudsakliga innehållet i förordning-

om arna. Många gånger har detta inte föranlett riksdagen att göra något särskilt uttalande. Ibland har regeringen hemställt riksdagens om godkännande av vissa regler eller förslag. Riksdagen har då i allmänhet lämnat sitt bifall. Det har även förekommit att riksdagen, främst genom ñnansutskottet, har aktualiserat olika regleringar med

anledning av att någon fråga behandlats.

Riksdagen har dessa sätt fattat särskilda beslut bl.a. om

anslagstyper och anslagsvillkor, finansiering av investeringar, redovisning och försäljning egendom. Uppenbarligen har det

av ansetts ankomma riksdagen att besluta i dessafrågor. I det

följande närmare exempel riksdagsbeslut dessa områden.

ges

Besluten belyser den närmare kompetensfördelningen mellan riks-

dag och regering fmansmaktens område. Besluten visar också

att riksdagen särskilt genom fmansutskottet vakar över att riks-

- dagens ställning inte försvagas. Det kan redan nu anmärkas, att

de områden som behandlas i det följande kommer Budgetlagsutredningen också att föreslå att bestämmelser tas in i budgetlagen.

Anslag

Riksdagen bestämmer hur statens medel skall användas att genom

anvisa anslag till olika ändamål RF 9:3. Riksdagen anvisar därvid inte bara ett belopp utan bestämmer även de villkor skall gälla

som

för dispositionen anslagen. Olika anslagstyper skiljer sig

av

genom de regler som gäller i fråga om regeringens rätt att

överskrida anvisade belopp och att använda outnyttjade medel

under senare budgetår. Den nämnare utformningen anslagsvill-

av

koren påverkar därför i hög grad befogenhetsfördelningen mellan

riksdagen och regeringen.

Ett system med olika anslagstyper har funnits under lång tid. I

samband med modemiseringen budgetsystemet under 1970-talet

av förklarade regeringen, att det dåvarande systemet med flera olika typer av anslag hade fungerat väl och skulle behållas att men en

viss typ anslag, de s.k. investeringsanslagen, borde avskaffas

av

prop. 1976/772130. Riksdagen godkände de föreslagna riktlinjerna för modernisering budgetsystemet FiU 1977/78:1, rskr.

av

Rättslig reglering 45

1977/78:19. Riksdagen kan härigenom anses ha godkänt de huvudsakliga villkoren för anslagstypema.

En typ anslag, s.k. ramanslag, infördes en tid senare. I

ny av samband med detta konstaterade regeringen prop. 1986/872100 bil.1 att det ankom riksdagen att besluta att införa en ny om

anslagstyp och de grundvillkor skulle förknippade med

som vara denna. Regeringen ansåg sig dock ha stor frihet att besluta om de

närmare villkor skall gälla för myndigheterna, t.ex. spar- och

som kreditgränser samt rutiner för återredovisning. Finansutskottet betonade att övergången till ramanslag inte fick leda till att riksdagens insyn i och kontroll medelsanvändningen försvåraav des. Utskottet förutsatte därför vid den tekniska utformatt man

ningen systemet särskilt skulle uppmärksamma att statsmakter-

av

behov insyn och överblick tillgodosågs FiU 1986/87:10.

nas av

Regler för de olika anslagstypema redovisades senast av regeringen i 1993 års budgetproposition prop. l992/93:100 bil. 1 i samband

med att smärre ändringar i villkoren för vissa anslag underställdes

riksdagen för godkännande. Riksdagen lämnade sitt godkännande

till förslagen. Även detta beslut visar att det ankommer på

riksdagen att besluta anslagstyper.

om

Försäljning av statens egendom

Enligt tidigare gällande bemyndigande fick regeringen besluta om försäljning fast egendom värde inte översteg fem miljoner

av vars

kronor. Till bemyndigandet knutet vissa äldre riktlinjer för när

var

försäljning fick ske och vilka principer då skulle gälla.

som

Regeringen hemställde i 1985/86:l0l att den skulle

prop.

bemyndigande att sälja fast egendom utan någon värdemässig

begränsning.

Finansutskottet FiU 1985/86:22 konstaterade att ett slopande av

beloppsgränsen skulle innebära en betydande utvidgning av regeringens dispositionsrätt över statens fasta egendom. Utskottet

ansåg att detta inte borde ske förrän det hade klarlagts vilka

riktlinjer som borde gälla för försäljning av statlig egendom, och då inte bara vilka principer skulle gälla vid försäljningen utan

som

också principerna för och sådan försäljning borde ske.

om när en

Regeringens förslag avslogs. Riksdagen har därefter prop.

46 Rättslig reglering SOU 1996: 14

1987/88:l0O bil. FiU 1987/88:26, rskr. 1987/88:338 bemyndigat regeringen att under vissa förutsättningar besluta försäljning om av fast egendom vars värde inte överstiger 50 miljoner kronor.

När det gäller statens lösa egendom har bemyndiganden från riksdagen blivit aktuella främst vid försäljning av större aktieposter. Som exempel kan nämnas att regeringen år 1991 bemyndigades att sälja statens innehav av aktier i ett 30-tal statliga bolag prop. 1991/92:69, bet. 1991/92:NU10, rskr. 1991/92:92.

Några år dessförinnan hade statens aktier i AB Gambrinus - ett av staten helägt moderbolag till bl.a. AB Pripps Bryggerier sålts för - 850 miljoner kronor. Beslutet om försäljning fattades regeringen av utan att riksdagens godkännande inhämtats. Regeringen, som ansåg att något bemyndigande inte krävdes för försäljningen, informerade först i efterhand riksdagen affären prop. 1985/86:150 bil. om Ett enhälligt näringsutskott riktade kritik mot regeringens handlande och menade att beslutet att sälja aktierna borde ha fattats av riksdagen NU 1986/87:17. Utskottet behandlade utförligt vad som enligt praxis kunde anses gälla området beträffande befogenhetsfördelningen mellan riksdag och regering.

Även vid försäljning lös egendom aktier har riksav annan än dagens bemyndigande ansetts behöva inhämtas. De statliga be-

redskapslagren olja avvecklas för närvarande. Försäljningarna

av som delvis är en följd av en ändrad försvarspolitik krävde - riksdagens godkännande bet. l993/94:NU19, bet. 1993/94:FiU20.

Finansiering av investeringar

Frågor om finansiering av investeringar har behandlats av riksdagen i olika sammanhang. Regeringen hemställde i 1990 års budgetproposition prop. 1989/902100 bil. 1 om riksdagens godkännande av en försöksverksamhet avseende lånefinansiering. Avsikten var att den typ av investeringar, som enligt dåvarande ordning finansierades över myndigheternas anslag för förvaltningskostnader eller genom särskilda s.k. investeringslån, skulle kunna finansieras med lån direkt i Riksgäldskontoret. Riksdagen godkände de redovisade principerna för en ändrad finansieringsmodell.

SOU 1996: 14 Rättslig reglering 47

1992/93:100 bil. l föreslog regeringen att Några år senare prop. lån i Riksgäldskontoret skulle införas generell metod för som denna typ investeringar. Regeringen hemställde om riksdagens av bemyndigande att till ett visst preciserat belopp få besluta om lån i Riksgäldskontoret för detta syfte. Bemyndigandet föreslogs gälla tills vidare. Regeringen att den skulle återkomma till angav riksdagen när låneramen behövde ändras.

Finansutskottet bet. 1992/93:FiUl0 godkände modellen i stort hade vissa erinringar mot det föreslagna bemyndigandet. men Utskottet betonade generell princip bör gälla att bemyndiatt som ganden skall bestämmas till ändamål, tid och belopp. Finansutskottet accepterade dock den föreslagna ordningen men uttalade, att när behov uppkommer utvidgning låneramen, borde om en av regeringen pröva modell med årliga bemyndiganden skulle om en kunna tillgodose det önskade syftet. Finansutskottet menade att riksdagen vid budgetprövningen på detta sätt får en bättre överblick det samlade statliga lånebehovet för nästkommande av budgetår.

Av intresse i sammanhanget är att det i 1993 års budgetproposition prop. 1992/93:lO0 bil. 7 presenterades en liknande finansieringsmodell för investeringar i vägar, järnvägar och kollektivtrafikanläggningar. Finansutskottet motsatte sig förslaget eftersom en sådan ordning, enligt dess uppfattning, menligt skulle påverka riksdagens inflytande över denna beslut. Riksdagen typ av begärde att regeringen skulle utreda och föreslå riktlinjer för hur investeringar skulle finansieras och redovisas bet. 1992/93:FiU10.

Redovisning

Riksdagen har inte lagt fast några allmänna principer för hur redovisning i staten skall ske. Oftast har regeringen endast informerat riksdagen om de ändringar den avser att genomföra eller redan genomfört området. Riksdagen har dock fattat punktvisa beslut vissa områden. Vad gäller förmögenhetsredovisningen har den bl.a. bemyndigat regeringen att, med utgångspunkt i god redovisningssed, besluta om invärdering av kapitaltillskott till statens utlåningsverksamheter och nedsättning av statska-

pitalet i utlåningsverksamheter FiU 1979/8016. Vidare har

riksdagen t.ex. godkänt ändring principerna för bokföring av av

48 Rättslig reglering SOU 1996: 14

räntor statsskuldväxlar FiU 1987/88:20. Däremot blev riksdagen endast informerad om att regeringen hade beslutat om en bokföringsförordning med regler för statliga myndigheters redovisning som kort tid därefter skulle träda i kraft prop. 1979/802100 bil. 3.

Riksdagen har behandlat frågan vad skall redovisas i om som statsbudgeten. Enligt Finansutskottet borde budgetpropositionen utformas ett sådant utgift i socialförsäkringssystemet sätt att en kan prövas i samband med andra utgifter utgiftsanslag för samma ändamål bet. 1988/89:FiU23. I 1993 års budgetproposition prop. 1992/93:lOO bil. 6.2 föreslogs att socialförsäkringar ges en mer fristående finansiell och redovisningsmässig ställning i förhållande till statsbudgeten. Finansutskottet uttalade dock att redovisningar till riksdagen inte kunde ersätta korrekt och en rättvisande redovisning över statsbudgeten bet. 1992/93:FiU10. Det påtalades att det inte rimligt att riksdagen var genom anslagsbeslut tog ställning till endast 15 procent sjukförsäkringav ens utgifter och inte prövade eventuellt uppkommande underskott för sjukförsäkringen. Utskottet ansåg vidare att lagstadgade socialavgifter borde ha egna inkomsttitlar. Sedan regeringen förklarat att ett utvecklingsarbete planerades på området, önskade utskottet avslutningsvis starkt betona värdet att detta arbete kom av till stånd, att det redovisades successivt och att riksdagen därvid ñck tillfälle att ta ställning till den fortsatta inriktningen.

Finansutskottet har även berört frågan redovisning budgetom av posten Beräknat tillkommande utgiftsbehov, netto. Utskottet har därvid föreslagit att posten skall bruttoredovisas bet. 1991/92: FiU34. Vad gäller redovisning statsbudgeten har Riksdagsav utredningen föreslagit att regeringens budgetförslag skall vara bruttoredovisat 1993/94:TK1.

I 1995 års budgetproposition prop. 1994/95:100 bil. 1 redovisades principer för vilka inkomster och utgifter bör tas på som upp statsbudgeten. Det angavs att bruttoredovisning skulle tillämpas i ökad utsträckning. Finansutskottet hade inget att erinra de mot föreslagna principerna, som enligt utskottet låg i linje med vad det tidigare förordat. Tvärtom önskade utskottet understryka vikten av att arbetet fullföljs på angivet sätt. Av särskild betydelse är därvid, enligt utskottet, att redovisningen till riksdagens anpassas nya fonner för budgetberedning, vilket ställer krav ökad bruttoredo-

SOU 1996: 14 Rättslig reglering 49

visning bet. 1994/95:FiUlO. Regeringen har fullföljt inriktningen mot ökad bruttoredovisning i 1995 års kompletteringsproposition prop. 1994/95:l50.

2.4 Regeringens förordningar

För att den statliga verksamheten skall kunna genomföras effektivt och för att statens medel skall hanteras säkert krävs närmare bestämmelser beredningen statsbudgeten och genomförandet om av av den budgeterade verksamheten. Regeringen har därför utfärdat en rad förordningar det ekonomiadministrativa området. De viktigaste är anslagsförordningen, avgiftsförordningen, kapitalförsörjningsförordningen, bokföringsförordningen samt förordningen om myndigheters årsredovisning och anslagsframställning. Dessa förordningar beskrivs översiktligt i det följande.

Som framgår avsnitt 2.3 har innehållet i vissa viktigare beav stämmelser i förordningarna ansetts falla inom riksdagens befogenheter ñnansmaktens område och har därför på olika sätt godkänts av riksdagen. Det kan redan här anmärkas att i Budgetlagsutredningens förslag ingår att bestämmelser tas i budgetlagen på vissa av de områden behandlas i förordsom nu ningarna och som faller inom riksdagens befogenhetsområde.

I förordningarna bemyndigas i regel Riksrevisionsverket att meddela tillämpningsföreskrifter. Gemensamt för förordningarna är att de skall tillämpas bara något annat inte följer lag om av en eller förordning eller av ett särskilt beslut regeringen. av

1 förordningen 1993:134 myndigheters årsredovisning och om anslagsframställning föreskrivs att myndigheter varje år skall lämna en årsredovisning. Den skall bestå resultatredovisning, av en resultat- och balansräkningar samt anslagsredovisning och en

finansieringsanalys. Årsredovisningen skall upprättas i enlighet

med god redovisningssed. I resultatredovisningen skall myndigheten redovisa och kommentera verksamhetens resultat i förhållande till de uppsatta verksamhetsmålen. Resultatet skall jämföras med de tre senaste årens resultat och större avvikelser från verksamhetsmålen skall förklaras. Resultat- och balansräkningen skall utfonnas enligt bestämmelserna i bokföringsförordningen. Vidare finns

50 Rättslig reglering sou 1996:14

regler enkel anslagsframställningen, som avser det kommande om budgetåret, och fördjupad anslagsframställningen, som avser tre budgetår.

En annan förordning av stor betydelse budgetområdet är anslagsförordningen 1992:760. I förordningen ges detaljerade bestämmelser villkoren för de olika anslagstypema samt vad om följer rätt att disponera ett anslag. Det anges att som av en regeringen kan besluta myndighet inte skall få disponera ett att en visst belopp ett tilldelat anslag. I förordningen regleras även hur av avräkning mot anslag och inkomsttitel skall ske samt slutligen hur betalning av anslagsmedel skall verkställas.

I avgiflgförordningen 1992:191 föreskrivs att en myndighet får ta ut avgifter för och tjänster den tillhandahåller endast om varor som det följer lag eller förordning eller ett särskilt beslut av av en av regeringen. Det vidare att avgifter i regel skall beräknas så anges att full kostnadstäckning uppnås. Regler finns om när en myndighet själv får bestämma avgiftens storlek. Det ges detaljerade föreskrifter avgifter för kopior, bevis och registerutdrag m.m. om Slutligen regleras frågor om disposition av avgiftsinkomster samt redovisning och indrivning.

l kapitalförsörjningsförordningen 1992:406 anges att myndigheter skall finansiera sina investeringar i anläggningstillgångar för förvaltningsändamål med lån i Riksgäldskontoret. Regeringen beslutar det högsta sammanlagda lånebeloppet för en myndigom het och Riksgäldskontoret skall bestämma lånevillkoren på marknadsmässiga grunder. Löptidema skall motsvara tillgångarnas ekonomiska livslängd. Vidare finns bestämmelser om hur en myndighet skall förfara vid avyttring av en anläggningstillgång som finansierats detta sätt. I kapitalförsörjningsförordningen regleras även under vilka förutsättningar en myndighet får ingå avtal om leasing av utrustning. Det anges även att en myndighet har tillgång till ett räntekonto i Riksgäldskontoret och vad som gäller för kontot. I förordningen finns slutligen bestämmelser om disposition överskott och avkastningspliktigt kapital. av

l boldöringsförordningen 1979:1212 föreskrivs att statliga myndigheter, med iakttagande särskilda bestämmelser för statlig av verksamhet, skall fullgöra sin bokföringsskyldighet sätt som

SOU 1996: 14 Rättslig reglering 51

överensstämmer med god redovisningssed. Bokföringsskyldigheten innefattar att kronologiskt och systematiskt löpande bokföra

inträffade ekonomiska händelser och till att verifikationer finns se

till alla bokföringsposter. Årsbokslut skall upprättas och god intern

kontroll upprätthållas. Inventering skall genomföras i erforderlig

utsträckning. Samtliga kassarörelser skall stämmas av löpande.

Vidare finns bestämmelser om arkivläggning. Bokföringen skall

ordnas ett sådant sätt att bl.a. redovisning mot statsbudgetens inkomsttitlar och utgiftsanslag kan ske i enlighet med föreskrifter

om detta. I bokföringsförordningen ges därutöver detaljerade bestämmelser främst löpande bokföring och årsbokslut.

om

Avslutningsvis kan nämnas att regeringen dessutom har utfärdat

förordningar om bl.a. statliga myndigheters betalningar och medelsförvaltning samt om Iokalförsörjning och försäkring

av statens egendom. Gällande ekonomiadministrativa bestämmelser för

statlig verksamhet ställs samman och ut årligen

ges av Riksrevisionsverket.

2.5 Sammanfattande

synpunkter

För att underlätta en successiv utveckling av budgetsystemet har det i regeringsformen endast tagits översiktliga och kortfattade bestämmelser om statsbudgeten. Bestämmelserna kompletteras i

viss mån regler i riksdagsordningen. Utöver detta har i stort sett av

inga nämnare bestämmelser statsbudgeten meddelats i lags

om fonn.

Sedan årtionden tillbaka har riksdagen i stället, i regel med anledning av förslag från regeringen, meddelat särskilda beslut

avseende statsbudgeten. Bakgrunden har ofta varit att regeringen anmält att det har förelegat ett behov eller ändrad reglering av ny det ekonomiadministrativa området. Förslagen har i flera fall berört grundläggande frågor som det ankommer på riksdagen att besluta I avsaknad lag på finansmaktens område om. av en som reglerar dessa frågor har regeringen behövt inhämta ett godkännan-

de av det huvudsakliga innehållet i de tänkta förordningama hos riksdagen. Detta har oftast skett genom att förslag till riktlinjer

redovisats, vilka i allmänhet har godkänts riksdagen. av

52 Rättslig reglering

I kapitel 5 återkommer utredningen med synpunkter på denna ordning.

3 Förhållanden i andra länder

I detta kapitel beskrivs huvuddragen i de bestämmelser om finansmakten finns i ett antal länders och överstatlig som en

organisations konstitutioner och budgetlagar. Med ett undantag har

urvalet begränsats till Västeuropa eftersom flertalet övriga stater antingen starkt påverkats de forna kolonialmaktemas av

författningar eller befinner sig i en omvandlingsfas då konstitutio-

ner och lagar i grunden omprövas.

I en sådan jämförelse måste hänsyn tas till att förutsättningarna är

olika i de studerade länderna. Här finns exempelvis federationer och enhetsstater, regeringar med starka ministerier eller med

självständiga myndigheter, stark ställning för statschefen respektive

konstitutionell monarki. De metoder används för att styra den som

statliga verksamheten varierar starkt mellan traditionell resursstyrning och resultatstyming. Även den administrativa kulturen varierar

och påverkar utformningen av regelverket kring statsbudgeten. I

en

kontinental tradition läggs sålunda tonvikten vid regelstyming och kontroll, medan anglosaxisk tradition utgår från principer

en mer

och syften. Slutligen bör det framhållas att fast etablerad praxis kan ha lika stor betydelse i den praktiska tillämpningen

som lagregler om statens budget.

I detta kapitel behandlas först några länder och Europeiska Gemenskapen som alla har en ganska utförlig lagreglering av finansmakten. Därefter behandlas Danmark saknar som en budgetlag och sist Storbritannien saknar såväl skriven som konstitution som budgetlag.

För varje land beskrivs inledningsvis konstitutionens bestämmelser

området och därefter kortfattat innehållet i budgetlasummeras gama. Först berörs budgetprocessen och innehållet i statsbudgeten, sedan anslagsvillkor och möjligheter till överföringar mellan delar av statsbudgeten och mellan budgetår samt olika slag av bemyndi-

54 Förhållanden i andra länder

ganden. Sist nämns något om redovisningsprinciper, rapportering till parlamentet och revision. Framställningen gör inte anspråk

att heltäckande, sig i fråga om de lagar som finns vara vare området i respektive land eller i fråga om deras innehåll. I stället

är syftet med presentationen att översiktlig bild av vilka

ge en frågor brukar regleras i budgetlagar. Kapitlet avslutas därför som med några sådana iakttagelser.

3.1 Finland

Av de studerade länderna är det bara Finland har förvaltsom en

ningsmodell som med undantag av en stark presidentmakt

- -

liknar Sveriges. Statshushållningen regleras i grundlagama och i en

statsbudgetlag.

Enligt regeringsformen skall bl.a. följande områden lagregleras: skatt och myndigheters avgifter, garantiutfastelser, statsanställdas anställningsavtal, riksbanken och överlåtelse av statlig egendom.

Genom lag skall föreskrivas när riksdagens samtycke krävs för statens förvärv eller avstående från bestämmanderätten i bolag, av

liksom för hur delägarrätt skall utövas. Beträffande statens upplåning skall såväl de lånens som statsskuldens högsta

nya

belopp godkännas riksdagen. Myndigheter inrättas enligt

av statsbudgeten sedan de allmänna grunderna för dem bestämts

lag. Även de allmänna grunderna för affärsverkens

genom verksamhet och ekonomi regleras i lag och i samband med

statsbudgetbehandlingen tar riksdagen ställning till de centrala

målen för verksamheten. Beträffande revision föreskriver rege-

ringsforrnen att riksdagen med hjälp av statsrevisorer och ett

statligt revisionsverk övervakar statshushållningen och iakttagandet

statsbudgeten. Statsrevisoremas rätt att inhämta information från

av

andra än myndigheterna regleras i lag.

Beträffande budgetprocessen föreskrivs i regeringsformen att ett budgetförslag i god tid före budgetårets

skall lämnas av regeringen

början. Som information kan regeringen lämna flerårsplan för

en statshushållningen. Om budgetförslaget försenas skall det gälla som

temporär budget sätt som riksdagen beslutar. Om ett budgetförslag väcks i form motion kan presidenten under två månader

av en

uppskjuta ett slutligt riksdagsbeslut att ta förslaget i

om

Förhållanden i andra länder 55

statsbudgeten. Behöver budgeten ändras skall regeringen lämna

förslag tilläggsbudget.

om

statsbudgeten, som avser ett år, skall ställas med inkomster upp och utgifter brutto, men nettobelopp kan finnas både inkomstoch utgiftssidan när det föreskrivs i lag. I statsbudgeten anges

ändamål för anslagen och tas övriga budgetmotiveringar in. Normalt tas inte affársverkens ekonomi i budgeten. I

upp regeringsformen föreskrivs även att de inkomststater tas i som upp

budgeten skall täcka anslagen och därvid kan även tidigare övereller underskott i nettobudgeterad verksamhet beaktas. l regerings-

formen fastställs de tre anslagstypema motsvarande obetecknade

anslag, förslags- och reservationsanslag samt de grundläggande

villkoren för dem. Rätt att överskrida respektive överföra anslags-

belopp till nästa år meddelas i lag. En bestämmelse finns om att var och en har rätt att få vad lagligen tillkommer honom,

som

oberoende av statsbudgeten. Överföring mellan olika delar av

budgeten kan göras bara detta tillåtits i budgeten eller om genom lag mellan två delar har inbördes ändamålssamband. Bemyndisom gande att göra åtaganden för visst ändamål och till visst upp belopp kan lämnas i statsbudgeten. Slutligen innehåller regeringsformen en föreskrift om att statens fasta egendom får överlåtas

endast med riksdagens samtycke eller enligt lag. Som exempel kan

nämnas en lag om rätt att överlåta statens jordegendom och lag en om affärsverken.

Enligt riksdagsordningen, som liksom regeringsformen är grundlag, bör regeringen avge berättelse till riksdagen statsverkets

en om

förvaltning, som även skall innehålla årsredogörelsema för statens industriella inrättningar. Riksdagens statsutskott skall ha tillgång till alla räkenskaper och handlingar hänför sig till statshushåll-

som ningen. Utskottet skall ett betänkande statsfmansemas avge om

tillstånd och om statsrevisoremas berättelse samt framlägga de förslag som detta ger anledning till. Vidare skall utskottet behandla budgetförslag och allmänna avtal om anställningsvillkor. Statsrevi-

sorema skall väljas bland riksdagsmännen.

I statsbudgetlagen preciseras grundlagens bestämmelser något. Här anges budgetåret till kalenderår. Inkomstema och utgifterna skall indelas efter realekonomiska slag, utgiftema dessutom enligt

förvaltningsområden. Nettobudgetering av inkomster och utgifter

tillåts dels i fråga statens upplåning, dels för verksamheten vid om

56 Förhållanden i andra länder

myndigheter. Rätten att i statsbudgeten besluta om utgiftemas

maximibelopp eller om allokering av utgiftema påverkas inte av

nettobudgetering, i fråga om försäljning av egendom bara får som tillämpas då lös egendom för myndighets verksamhet säljs. en

överskridande förslagsanslag kan medges både för lagstadgade

av utgifter och på grund prisökningar eller ökning av inkomster i av verksamheten. Ett reservationsanslag får överföras till högst två följande budgetår. Regeringen får överföra anslag mellan myndig-

heter då personalresurser överförs för att användas i liknande

verksamhet. Bemyndiganden är preciserade till belopp och ändamål, och ett budgetår. I sammanhanget nämns särskilt avser

husbyggnadsprojekt, där kostnadsförslagen godkänts i samband

med statsbudgeten. Om regeringen lägger förslag om ändring av statsbudgeten kan minskningar anslag föreslås. Gäller det av utgiftsökningar eller inkomstminskningar skall medel anvisas for

täckning av budgetförsvagningen.

Beträffande redovisningen föreskrivs i lagen att god redovisnings-

sed skall iakttas. Det ekonomiska resultatet av mer betydande avgiftsbelagd verksamhet och iakttagandet budgeten skall kunna

av

följas. Dessutom skall verksamhetskostnadema, avkastning och

måluppfyllelse kunna kontrolleras med redovisningen. Resultatoch balansräkningar behöver dock bara upprättas för affársverk och

fonder i det statsbokslut skall publiceras senast den 30 april.

som I övrigt omfattar detta förutom statsbudgetens utfall statens in- och utlåning samt viktigare ansvarsförbindelser. Det finns även regler inkomst- och utgiftsrester innebär avvikelser från god om som redovisningssed. får finansministeriets tillstånd Om en myndighet att binda kassamedel i materialförråd avräknas anslag först när

materialet tas i bruk. Lagen föreskriver att statens egendom med

beaktande vad den är avsedd för skall användas ett lönsamt av sätt. Aktier och andra värdepapper anskaffats enligt riksdagens som uttryckliga beslut får inte överlåtas utan riksdagens tillstånd såvida

inte överlåtelsen är av ringa betydelse.

Statsbudgetlagen gäller även för riksdagen. Närmare föreskrifter lagens tillämpning meddelas regeringen respektive riksdaom av kansli. gens

Bestämmelser revision finns i lagen om revision av statsom hushållningen.

Förhållanden i andra länder 57

3.2 Norge

Norges grundlag är mycket kortfattad i frågor som rör statsbudgeten. l beskrivningen stortingets uppgifter anges dess makt att av

stifta och upphäva lagar, pålägga skatter, tull och avgifter, att ta

lån och ha tillsyn över betalningsväsendet, att anvisa medel för upp statsutgifterna samt att utnämna statsrevisorer och att infordra information. Dessutom föreskrivs att beslut om skatter och avgifter är giltiga längst till den 31 december påföljande år de inte om uttryckligen förnyas. Statsräkenskaperna skall tillställas revisorerna inom månader efter räkenskapsårets slut. sex

De närmare bestämmelserna statens budget och bokföring finns om

i lag Bevilgningsreglementet avser både staten och

en som

socialförsäkringssektom. I lagen föreskrivs inledningsvis att

budgetförslaget skall framläggas regeringen fyra dagar efter av

stortingets öppnande. Förslaget skall beskriva åsyftat resultat och

då eventuella ändringar eller tillägg föreslås skall konsekvenser för

budgetsaldot visas.

statsbudgeten skall omfatta samtliga statsutgifter och statsinkomster. Dessa skall tas brutto med undantag för statlig affärsverkupp

samhet och ersättningsinvesteringar. Utgiftema skall indelas i drift,

byggnation och transfereringar samt utlåning och utgifter för statsskulden. Avskrivnings- och räntekostnader i verksamheten tas bara för statsföretagen. inkomsterna skall indelas i försäljning, upp

intäkter i samband med byggnation inklusive avskrivning

statsföretagens kapital, uppbörd och erhållna bidrag samt återbetal-

ningar.

Tre anslagstyper finns, nämligen driftanslag, förslags- och

reservationsanslag. Anslag för driftändamål får sparas till påföljande år med upp till 5 % utan särskilt medgivande och ifråga om investeringsutgifter får nästa års driftanslag även ianspråktas i form

anslagskredit högst 5 %. Förslagsanslag är sådana som av en bygger kalkyler och måste kunna överskridas. Reservasom

tionsanslag byggnation och materielanskaffning och kan

avser överföras till två följande budgetår. Om belopp får överföras mellan anslag markeras detta särskilt. Regeringen kan dock även

medge anslagsöverskridande motsvaras större inkomst än

som av beräknat samt omföring mellan driftanslag eller från drift- till

58 Förhållanden i andra länder

investeringsanslag inom samma budgetavsnitt. Vid oförutsedda

utgifter under året, eller anslagen inte räcker, kan regeringen om

godkänna högre utgifter. Om beloppet är stort bör dock stortinget

tillställas förslag tilläggsanslag. om

Antalet tjänster inom varje avsnitt och får flyttas mellan

anges

avsnitt vid vakanser. Bemyndiganden att göra beställningar eller besluta om bidrag gäller för ett budgetår och med angivna belopp. Ett beslut om igångsättningstillstånd dock regeringen rätt att

ger ingå avtal inom totalkostnadsramen. Förslag bemyndigande att om

lämna garantier skall lämnas i anslutning till budgetförslaget.

Redovisningen skall vara kassamässig. Detta gäller dock inte för statsföretagen om därigenom bilden av driftresultatet skulle bli missvisande. Redovisningen skall omfatta anslagsredovisning enligt

statsbudgetens uppställning och uppgifter statens upplåning. om

Vidare skall en kapitalredovisning lämnas översikt över

som ger en

statens och socialförsäkringssektoms tillgångar och skulder samt

visar hur dessa hänger samman med anslagsredovisningen. Gjorda åtaganden enligt stortingets bemyndiganden skall redovisas.

Samtidigt som statsbudgetförslaget lämnas till stortinget lämnas även rapporter om föregående års uppnådda resultat och

annan räkenskapsinfonnation betydelse för värderingen budgetförav av

slaget. Avvikelser mellan anslag och utfall skall förklaras. I lagen finns vissa regler hur statens och socialförsäkringssektoms

om medel får placeras och disponeras. Offentlig eller privat verksamhet som får statsbidrag skall lämna tillträde till regeringen och

revisionen för kontroll. Finansdepartementet skall lämna närmare föreskrifter i dessa frågor.

3.3 Tyskland

I Tyskland regleras statsbudgeten i grundlagen och i flera budgetlagar. Varje års statsbudget har också karaktären lag. av

Enligt grundlagen har regeringen en stark ställning i budgetfrågor. Lagar som innebär höjda utgifter eller sänkta inkomster kan bara beslutas med regeringens godkännande eller efter särskild en

procedur. När det gäller budgetprocessen i övrigt i grundla-

anges

gen att förslag till statsbudget eller ändringar skall föreläggas

Förhållanden i andra länder 59

förbundsdagen och veckors behandligstid. Innan budgeten ges sex beslutats får vissa typer av nödvändiga betalningar verkställas,

exempelvis för åtgärder beslutats i lag eller för pågående

som byggprojekt. Upplåningen får normalt inte överstiga budgetens utgifter för investeringar. Anslagsöverskridande kräver finansministerns godkännande. Bokslut skall varje år lämnas till förbundsdagen för godkännande Det oberoende federala revisionskontoret skall lämna revisionsberättelse avseende bl.a. om verksamheten bedrivits korrekt och med god hushållning.

Budgetlagen lagen budgetprinciper är tämligen detaljerad.

om Den kompletteras med lag främjande stabilitet och en om av tillväxt, lag federal revision samt en lag om den federala en om budgeten. Dessutom finns delstatliga lagar bygger budgetsom lagen.

Budgetlagen inleds med syften och allmänna villkor för statsbudgeten och dennas betydelse för samhällsekonomin markeras tydligt. Lagen föreskriver att budgeten skall baseras på en femårsplan. Sådana planer skall utarbetas samtliga nivåer i den offentliga sektorn och samordnas i ett nationellt fmansplaneråd under ledning av den federale finansministern.

Budgetåret sammanfaller med kalenderår, men i vissa fall får budgeten beredas för två år. Statsbudgeten skall innefatta årets

samtliga inkomster och utgifter brutto samt bemyndiganden för framtida utgifter. Inkomster får normalt inte vara specialdestinera-

de, för fonder och företagsliknande verksamhet kan dock men

enbart nettobidrag Separata budgetar och redogörelser

tas upp. skall då lämnas.

Budgeten skall bestå sammanställning inkomster, av en samt av

utgifter och bemyndiganden per departementsområde. Dessa skall

dessutom indelas realekonomiskt och funktionellt. Överföringar till

del budgeten får göras det finns ett administrativt annan av om eller annat väsentligt samband och bara om ändamålet för berörda

verksamheter finns klart angivet. Överföringar till högst två

följande budgetår kan förekomma för utgifter som uttryckligen

investeringar eller flerårig verksamhet eller om inkomster avser specialdestinerats för sådan verksamhet enligt lag. Garantibemyndiganden är beloppsbestämda och skall framgå lag. Finansminisav

60 Förhållanden i andra länder

tern har stort inflytande över hur verksamheten bedrivs inom samtliga departement.

Beträffande bokföringen finns föreskrifter i lagen är betingade som

av budgetprinciperna och tydligt avviker från god redovisningssed.

Det finns även regler för betalningar och detaljerade bestämmelser

för de budgetrapporter som skall upprättas. Revisionen har stora

befogenheter att granska all statlig och statsunderstödd verksamhet. De lagstiftande organen skall besluta ansvarsfrihet för regeringom en grundval av boksluts- och revisionsrapportema.

3.4 Frankrike

Enligt grundlagen skall bl.a. följande områden regleras i lag:

skatteuppbörd, inrättandet offentliga institutioner, överföring

av av egendom mellan den offentliga och den privata sektorn samt den kommunala sektorns självständighet och Med ñnanslagar resurser. fastställs statens finansiella och skyldigheter. Dessa lagar resurser innefattar den årliga statsbudgeten och lagar reglerar statens som

finanser. Enligt grundlagen har nationalförsamlingen 70 dagar på sig att fatta beslut om förslaget till statsbudget. Skulle detta

misslyckas kan regeringen själv besluta förordning. Om inte genom

budgetförslaget lämnas i tid skall regeringen begära nationalför-

samlingens tillstånd att uppbära skatter får genomföra men verksamhet redan beslutats. Revisionsdomstolen skall stödja som

nationalförsamlingen och regeringen med övervakning av fmanslagamas tillämpning.

I budgetlagen lämnas tämligen detaljerade föreskrifter budgetom

processen, statsbudgeten, bokföringen och rapporteringen till nationalförsamlingen. Budgetförslaget skall lämnas senast i början

av oktober och avser följande kalenderår. Ändringar som föreslås

av nationalförsamlingen behöver godkännas av regeringen. Beslut om statsbudgeten skall fattas i två steg. Först beslutas skatter

om

och om tak för de stora utgiftskategoriema samt villkoren för upplåning. Därefter behandlas utgiftsanslagen

för pågående och nya verksamheter samt bemyndiganden för långtidsprogram. Beslut fattas för inkomster och pågående verksamhet helheter, medan som ny verksamhet beslutas ministerium. För självfinansierad per

verksamhet biläggs specialbudgetar och budgetbeslutet innebär ett

Förhållanden i andra länder 61

godkännande av denna verksamhet. Som underlag för beslut om statsbudgeten skall regeringen bilägga bl.a. analyser av ekonomisk och finansiell jämvikt, förändringar gentemot föregående budget samt gjorda åtaganden och en komplett lista över offentligrättsliga avgifter.

Statsbudgetens anslag skall ställas i följande grupper: driftutupp

gifter inklusive utgifter för stats- och pensionsskulden, kapitalutgif-

ter inklusive bl.a. investeringsbidrag samt lämnade lån och förskott. Därtill kommer upptagande och inlösen av statens lån.

Det finns tre typer av anslag: obetecknade anslag, förslagsanslag och provisoriska anslag. Förslagsanslagen, som får överskridas, avser statens utgifter enligt bestämmelser i lag eller fördrag för exempelvis stats- och pensionsskulden, rättsskipning, skadestånd m.m. Provisoriska anslag får inte överskridas, trots att även dessa anslag avser utgifter som följer av lag eller förordning. De skall förtecknas i anslutning till statsbudgeten och om anslaget inte räcker får överskjutande utgifter enligt fmansministems beslut täckas det allmänna anslaget för oförutsedda utgifter. Vid behov av kan regeringen anvisa förskottsanslag, som därefter skall understäl-

las nationalförsamlingen i form förslag tilläggsbudget.

av om

Dessutom skall bemyndiganden för framtida utbetalningar för investeringar och materialanskaffning anges särskilt. De gäller tills

de återkallas men är beloppsbestämda.

Anslagen, som även kan avse oförutsedda utgifter, ställs till

ministramas disposition. Grupperna underindelas därefter enligt

utgiftsslag eller ändamål. Anslag vars ändamål upphört kan dras av finansministern, också kan besluta om omföringar av som

anslag mellan myndigheter. Regeringen får besluta om omföring

av anslag mellan utgiftsslag inom 10 % av ett ministeriums budget. Omföringar till obetecknade anslag får dock inte göras från andra anslagstyper. I vissa fall får anslag efter beslut av finansministern

föras över till kommande budgetår, t.ex. för utgiftsåtagande som

ännu inte betalats.

Bokföringen sker dels konton enligt statsbudgetens uppställning

dels specialkonton utanför budgeten. Utgifter bokförs då betalorder utfärdas, medan inkomster bokförs kassamässigt och

brutto. Specialdestinerade inkomster kan hanteras i form av bilagda budgetar eller på specialkonton för t.ex. låneverksamhet, affärs-

62 Förhållanden i andra länder

verksamhet eller samñnansierade projekt. möjlighet till Detta ger

överföring av saldon mellan budgetår.

Efter varje budgetårs slut fastställs statsbudgetens slutliga innehåll och dess utfall, över- eller underskott i specialkontonas verksamhet samt disposition årets nettoresultat. Förslaget till reglering av av budgeten efter avslutad verksamhet skall åtföljas av förklarande bilagor och revisionsrapport.

Regeringen skall meddela de föreskrifter som behövs för en god

förvaltning och för redovisning av offentliga medel.

3.5 Zeeland

Nya

Nya Zeelands konstitution innehåller bara två paragrafer om offentliga finanser. Där anges att parlamentet får besluta om anslag bara förslag från regeringen och att regeringen inte får uppbära skatt, ta upp lån eller besluta om utgifter utan stöd av lag.

I en lag om offentliga finanser regleras regeringens befogenheter

och skyldigheter. Lagen inleds med definitioner av de begrepp som används och avslutas med tabeller där de organisationer som faller

under lagens tillämpning räknas upp. I vissa delar gäller lagen även

parlamentet. Utan anslagsbeslut får inga offentliga utgifter verkställas. statsbudgeten har lags ställning.

Förslag till utgiftsbudget skall föreläggas parlamentet inom en månad efter budgetårets början. Inkomster behandlas i detta sammanhang endast i form av historisk jämförelse. Vid behov

lämnas förslag om tilläggsbudget. Budgetförslaget skall för varje

huvudtitel innehålla uppgifter om verksamhetsansvarig, budgetprincip för varje anslag självkostnad, utgift etc., vilka presta-

tionstyper som skall åstadkommas och hur de förväntas bidra till angivna effekter, belopp för beräknade utgifter samt jämförelse

med föregående år. Budgetförslaget skall även innehålla budgeterad förändring av departementens nettotillgångar. För vissa självständi-

ga organisationer, t.ex. statsägda företag, skall regeringen lägga fram ett dokument för parlamentet som visar hur organisationen avser att bedriva verksamheten under räkenskapsåret. Lagen ger

Förhållanden i andra länder 63

finansministeriet rätt att inhämta all information som behövs för att budgetförslaget skall kunna lämnas.

Olika anslag används för bl.a. drift, investeringar, transfereringar

och lånekostnader. Driftanslagen relateras till prestationstyper eller till övriga kostnader. Anslagen är årliga om inte annat särskilt anges men kan aldrig avse en längre period än fem år. Regeringen får varje år omfördela högst 5 % av anslagen från en prestationstyp till en annan prestationstyp inom samma huvudtitel och skall rapportera alla sådana omföringar till parlamentet. Finansministern kan godkänna överskridande av anslagen med 1 % under budgetårets sista tre månader. När en verksamhet finansieras med avgiftsintäkter får kostnaderna uppgå till förväntade intäkter men eventuella överskott får normalt inte behållas i verksamheten. Finansministern kan även besluta att begränsa kostnaderna inom denna ram. Vid försäljning av anläggningstillgångar får inkomsterna och balanserat kapital användas för anskaffning av nya anlägg-

ningstillgångar. Till självständiga organisationer kan kapitaltillskott lämnas och från sådana enheter kan också regeringen begära

utdelning med hela eller delar av årets vinst.

Lagen reglerar även kassahållning och investeringar i finansiella

tillgångar genom att bl.a. föreskriva om bankkonton och betalningar. Finansministern får bara ta upp lån med stöd av lag

och får inte delegera detta till någon annan. Sedvanliga affárskrediter innefattas inte i restriktionen och staten är inte betalningsskyldig för självständiga organisationers lån. Lagen reglerar även

utfärdandet av obligationer och andra finansiella instrument.

Regeringen skall varje år, så snart det är praktiskt möjligt, lämna årsredovisning till parlamentet. Den skall upprättas enligt god redovisningssed och skall innefatta bl.a. balansräkning, resultaträk-

ning och finansieringsanalys samt rapporter om årets upplåning,

lämnade garantier, utgifter utöver beslutade anslag och tillämpade

redovisningsprinciper. Jämförelser med tidigare år skall lämnas liksom redovisning av uppnådda resultat för relevanta delar av verksamheten och regeringens andelar i självständiga organisatio-

ner. Dessa enheters räkenskapsår och årsredovisning regleras också av lagen. Halvårsvis skall regeringen lämna delårsrapporter med

motsvarande innehåll. Årsredovisningen skall lämnas till revisorer-

na senast i augusti året efter räkenskapsåret. Revisionsberättelsen

64 Förhållanden i andra länder

skall avges inom en månad och överlämnas av regeringen till parlamentet tillsammans med årsredovisningen.

En lag om ansvarsfull statshushállning tillkom år 1994 i syfte att

påverka regeringens budgetförslag och offentliga redovisning. Enligt lagen skall intäkterna överstiga kostnaderna för statens verksamhet tills statsskulden nått en hållbar nivå, varefter denna nivå skall bibehållas genomsnittligt och rimlig tidsperiod. under en Statens nettotillgångar skall hållas en tillräcklig nivå och skattepolitiken skall vara rimligt stabil och förutsägbar. Om regeringen avviker från dessa principer skall den ange orsakerna till detta, de åtgärder den avser att vidta för att återgå till principerna och hur snart detta bedöms vara möjligt. Vidare skall regeringen publicera budgetpolitiska långsiktsprogram utifrån de nämnda principerna, skattestrategier, prognoser och ekonomiskt utfall samt de beslut och andra faktorer som kan påverka de framtida statsfinansema. Dessa rapporter skall publiceras både periodiskt och inför parlamentsval och skall dessutom behandlas i ett stående parlamentsutskott.

I Nya Zeeland görs den statliga redovisningen liksom delar av statsbudgeten enligt kostnadsmässiga principer.

3.6 Europeiska Gemenskapen

Rådet har beslutat finansiella regler för de Europeiska Gemenom

skaperna. På denna grundval har EG-kommissionen beslutat om en

förordning som avser EGss allmänna budget. Den gäller även Euratom och Kol- och Stålunionen. Syftet med budgeten är, enligt förordningen, att ett instrument för prognoser och årliga vara bemyndiganden för gemenskapens förväntade inkomster och utgifter.

Kommissionen skall senast den l september lämna budgetförslag avseende följande kalenderår till rådet, som skall vidarebefordra

det till parlamentet senast den 5 oktober. Budgetförslaget skall

innehålla alla förväntade inkomster och utgifter, förändringar från

föregående år, en beskriving av verksamheten, detaljerad beskriv-

ning av antalet anställda samt analys av föregående års utfall. Om inte budgeten hunnit beslutas före årsskiftet får varje månad en

Förhållanden i andra länder 65

tolftedel föregående års budget utbetalas. Förslag om tilläggsav budget kan läggas under året.

Den totala budgeten innehåller separata delar för inkomster och utgifter för vardera parlamentet, rådet, kommissionen, domstolen och revisionsrätten. Budgeten för kommissionen skall indelas i en

avdelning för personal- och administrationskostnader och en

avdelning för verksamhetsutgifter. Dessa avdelningar indelas i sin tur i kapitel och avsnitt efter behov. Inom varje avsnitt skall inkomster och utgifter indelas efter typ eller ändamål. Avdelningarfår innehålla anslag för oförutsedda utgifter att omföras vid na behov. Jämförelser med tidigare budget och utfall skall visas,

liksom detaljerade förteckningar över personal av olika kategorier.

Dessa förteckningar är bindande.

Inkomster och utgifter skall budgeteras brutto utom vid ersättningsinvesteringar och viss försäljning, sådana inkomster är bara men

disponibla under innevarande budgetår. Övriga inkomster skall

gemensamt täcka årets utgifter. Budgetbeloppen är av två slag,

nämligen anslag för betalningar samt bemyndiganden med framtida

betalningskonsekvenser. Utan parlamentets godkännande får

kommissionen göra överföringar av anslagsbelopp mellan två

avsnitt inom avdelning och kapitel. I vissa fall är dock samma

överföringsrätten begränsad till en procentuell andel av anslaget.

Kring budgetårsskifte hålls anslagen öppna så att betalningar kan

avräknas mot anslag för rätt år. Inom ramen för bemyndiganden kan outnyttjade anslag i vissa fall få föras över till nästa budgetår.

Vissa inkomster, särskilt öronmärkta bidrag och gåvor, är typer av

specialdestinerade för viss verksamhet och sådana outnyttjade medel överförs automatiskt till nästa budgetår. Anslagsöverskridan-

den är inte tillåtna, utom då motsvarande inkomster överstiger de beräknade. Budgeten skall balanseras på så sätt att ett års

budgetsaldo inkomst eller utgift i nästa års budget.

tas upp som

Verksamheten skall bedrivas i enlighet med principer om sund finansiell styrning, ekonomi och kostnadseffektivitet samt ges mätbara mål. Särskilda regler gäller för forsknings- och jordbruks-

områdena, utvecklingshjälp och publikationsservice.

Det finns detaljerade föreskrifter för ansvarsuppdelning mellan budgetansvarig, bokföringsansvarig och controller samt för flera av de administrativa rutinerna, upphandling, anställning och betalning.

3 16-0295

66 Förhållanden i andra länder

Redovisningen styrs av budgetprincipema. l årsbokslutet skall inkomster och utgifter ställas sätt budgeten. I

upp samma som

bilagor skall in- och utlåningsverksamhet redovisas samt ekonomi-

administrationen analyseras. En balansräkning skall visa tillgångar och skulder, dvs. inkomster och utgiñer som avser året men ännu inte uppburits eller betalats. Även förväntade effekter EG:s av ekonomiska förpliktelser skall bokföras. Utfallsrapporter skall sändas till rådet och parlamentet månadsvis och kvartalsvis under året. Årsbokslutet skall lämnas den l maj till rådet, parlasenast mentet och revisionsrätten. Senast i november skall revisionsberättelserna publiceras och parlamentet skall besluta ansvarsfrihet om

senast i april följande år.

3.7 Danmark

I Danmark finns inte någon lag statsbudgeten. Däremot finns

om

kortfattade lagar om statens redovisning, revision och

om om

budgetåret. I den sistnämnda föreskrivs att budget- och räkenskaps-

år är kalenderår. Statsbudgeten har karaktären lag med ett års av giltighetstid. Om det uppstår konflikt mellan ett anslagsbelopp en

statsbudgeten och rättighet enligt lag, exempelvis

en en annan

pensionslagen, gäller dock annan lag före statsbudgeten.

I grundlagen gäller fem paragrafer statsbudgetområdet. I dessa

föreskrivs att skatteuppbörd och upptagande av lån fordrar stöd av lag. Budgetforslaget skall lämnas till folketinget senast fyra månader före budgetårets början. Om behandlingen av statsbudge-

ten inte beräknas bli slutförd i tid skall förslag till provisorisk statsbudget föreläggas folketinget. Utan bemyndigande i statsbudget eller tilläggsbudget, eller i beslutad provisorisk statsbudget, får

inga skatter uppbäras och inga utgifter verkställas. Enligt praxis kan dock en minister få finansutskottets medgivande till ändringar

eller tillägg till statsbudgeten.

Statsräkenskaperna skall framläggas for folketinget senast sex

månader efter räkenskapsårets slut. Folketinget väljer ett antal revisorer. Dessa går igenom årsbokslutet och tillser att samtliga statens intäkter är upptagna i räkenskapema samt att ingen utgift

finns upptagen inte har bemyndigande i statsbudgeten eller

som annat budgetbeslut. De har rätt att få all nödvändig infonnation. De

Förhållanden i andra länder 67

närmare bestämmelserna revisionen meddelas genom lag. om Statsräkenskapema och revisorernas yttrande föreläggs folketinget för beslut.

Lagen statens redovisning gäller samtliga ministerier och om myndigheter med driftanslag på statsbudgeten. Den kan genom

ministerbeslut även gälla andra organisationer som får kapitaltill-

skott eller utgifter täckta med statliga medel. Finansministern skall för folketinget och han inom sex månader framlägga räkenskaperna har rätt att begära nödvändig information från alla organisationer omfattas lagen. Statsräkenskapema skall följa statsbudgesom av

tens uppställning och omfatta samtliga inkomster, utgifter,

tillgångar och skulder. Finansministern utfärdar bestämmelser om

den statliga redovisningen, utöver säkerhet och ordning även

som bör åstadkomma information för ekonomisk planering, styrning och kontroll.

Den danska revisionsordningen vilar främst två lagar, nämligen lagen revision statens verksamhet och lagen om statsrevisoom av

Revision räkenskaperna företas dels av Rigsrevisionen,

rerna. av år 1991 överfördes till folketinget, dels av sex statsrevisorer som

väljs folketinget. Rigsrevisionens granskning omfattar även

som av sådana organisationer får utgifter eller underskott täckta med som statsmedel. Underlaget för statsrevisorernas rapporter till folketinget utgörs redogörelser som de erhåller från Rigsrevisionen. av

3.8 Storbritannien

Storbritannien heller ingen saknar en skriven konstitution och har samlad lag statsbudgeten. I stället regleras statens budget och om redovisning i flera olika lagar praxis, överenskommelsamt genom och lämplighetsregler. De årliga anslagsbesluten har lags ser ställning. Den ordning som tillämpas innebär följande.

Budgetåret löper fr.o.m. april t.o.m. Budgeten behandlas inte mars. samlat i parlamentet. Beslut statens inkomster fattas våren om medan utgiftsbeslut avseende ett visst budgetår fattas vid många

olika tillfällen. Före budgetårets början november beslutar

parlamentet forskottsbudget, omfattar omkring hälften om en som

de beräknade behoven. Samtidigt publiceras treårsplaner för de

av

68 Förhållanden i andra länder

olika departementens utgifter. Regeringen avlämnar det egentliga

utgiftsförslaget i mars samt ett reviderat förslag i juni grundat på

föregående års utfall. Vid tre tillfällen juni, november och

februari lämnas förslag om tilläggsbudget. Vid större förändringar

kan sådana förslag även lämnas vid andra tidpunkter. Slutligen

begärs parlamentets godkännande av eventuella överskridanden i februari året efter budgetåret.

Ett utgiftstak tillämpas som även inkluderar bl.a. vissa socialför-

säkringar och kommunala utgifter. Däremot ingår inte konjunktur-

beroende transfereringar och vissa fondöverföringar. Vidare finns

särskilda ramar för förvaltningskostnader.

statsbudgeten är ettårig och inga anslagsmedel kan Vid sparas. budgetårsskifte finns dock viss flexibilitet att sorts en genom en anslagskredit kan ianspråktas. I huvudsak följer budgeten fullstän-

dighetsprincipen samt brutto- och kassamässiga principer,

men vissa undantag görs. Då parlamentet anvisat nettoanslag får inkomster disponeras till ett angivet belopp i den upp

verksamheten. Överskjutande inkomster skall behandlas

som allmänna budgetinkomster. Inkomster inte tillfaller staten, t.ex. som kommunalskatter och fondmedel, tas inte i statsbudgeten. upp

Budgetens utgiftssida grupperas i två avdelningar. En innefattar

obligatoriska utgifter, såsom räntor på statsskulden, bidrag till EG

och löner till domare. De behandlas inte i den ordinarie budgetpro-

cessen. Övriga utgifter grupperas i anslag på relativt hög nivå med

angivna belopp och ändamål. Regeringen får göra omföringar

mellan poster inom respektive anslag detta inte strida om anses mot parlamentets intentioner. Förutom anslagsbelopp skall en

beskrivning av verksamheten lämnas och ifråga om investeringar

skall budgeterade totalkostnader presenteras.

Inom ramen för vad parlamentet antas ha godkänt, har ministrarna tämligen vidsträckta befogenheter att göra åtaganden, lämna garantier och sälja egendom. Utanför dessa ramar lämnas infonna-

tion till parlamentet, antas ha godkänt förslagen ingen

som om protesterat inom viss tid. Statens upplåning och utlåning regleras i olika lagar eller i form villkor för anslag budgeten. av

Redovisningsprincipema styrs i dag i huvudsak budgeterings-

av

principerna. I vissa fall kan dock avräkningskonton, fordringar och

Förhållanden i andra länder 69

skulder förekomma utan att budgetredovisningen påverkas. Ett antal fonder redovisas utanför budgeten. Statsbudgetens utfall redovisas till parlamentet tillsammans med viss annan information om t.ex. utestående garantier och andra åtaganden. Revision den av statliga verksamheten regleras i lag.

För närvarande pågår ett reformarbete syftar till att redovissom ningen och statsbudgeten från sekelskiftet skall baseras kostnadsmässiga principer och god redovisningssed.

3.9 Några iakttagelser

Genomgången av lagarna om statens budget i olika länder ger anledning till några iakttagelser. Det kan sålunda konstateras att bestämmelser om statens budget i regel är fördelade mellan konstitutionen och en särskild budgetlag. Det kan också konstateras att bestämmelserna i stor utsträckning avser samma områden, men att formerna och den sakliga innebörden av bestämmelserna varierar.

Konstitutionerna

I konstitutionen föreskrivs att regeringens rätt att uppbära skatt och åsamka staten utgifter är beroende av parlamentets beslut om statsbudgeten. I de flesta länder ges dock regeringen befogenhet att besluta om utgifter med anledning av undantagstillstånd och krig. Vanligen koncentreras intresset till statsbudgeten som instrument

för resursfördelning snarare än för styrning av verksamheten. I de

fåtal fall det föreskrivs att statsbudgeten skall vara balanserad finns regler som medger undantag.

Beträffande budgetprocessen föreskrivs vanligen den tidpunkt då

budgetförslaget skall vara framlagt, men inte alltid exakt. Skulle

inte statsbudgeten vara beslutad i tid före budgetårets början anvisas i konstitutionema olika lösningar såsom förlängning av föregående statsbudget, provisorisk tillämpning av det nya förslaget eller reglering av vilken typ verksamhet får fortsätta. I ett av som fall f°ar regeringen själv besluta om statsbudgeten då tidsfristen för parlamentsbehandlingen gått ut. Möjligheten att under året komma

70 Förhållanden i andra länder

med tilläggsförslag finns i samtliga länder, men är ofta inte preciserad. I en del konstitutioner anges att bestämmelser om statsbudgeten skall beslutas med lag.

Budgetlagarna

Mer detaljerade bestämmelser om hur befogenheter och skyldigheter flnansmaktens område fördelas mellan parlamentet och regeringen finns i de flesta länder budgetlag. i en

Det är ovanligt att statsbudgetens principiella roll eller syfte formuleras i budgetlagen det förekommer i något fall. De även om flesta budgetlagar föreskriver att statsbudgeten skall omfatta statens samtliga inkomster och utgifter, men innebörden i dessa begrepp är i många fall otydlig.

Bruttobudgetering föreskrivs normalt men olika tekniker tillgrips för att klara specialdestination av inkomster för viss verksamhet.

Det kan vara fråga om fonder utanför budgeten, specialkonton i anslutning till budgeten eller nettobudgeterade anslag. Bara i några länder föreskrivs att resultatet av avgiftsflnansierad verksamhet skall följas upp, och detta får då ofta göras i särskild ordning.

Flertalet statsbudgetar är kassamässiga, även detta inte alltid om uttryckligen sägs. För att lösa problem vid budgetårsskifte föreskrivs särskilda rutiner eller modifieras innebörden i kassamässigheten. I några fall föreskrivs utgifts- eller kostnadsmässiga budgeteringsgrunder för viss verksamhet eller vid sidan av statsbudgeten. Det gäller särskilt vid intäktsflnansierad verksamhet.

Utöver uppdelning mellan inkomster och utgifter finns ofta mer eller mindre detaljerade föreskrifter om hur statsbudgeten skall

vara uppställd. I några fall görs skillnad mellan obligatoriska och

övriga utgifter eller mellan personalkostnader och programkostnader. I flertalet fall föreskrivs en realekonomisk indelning i grupperna drift, investeringar och transfereringar samt en funktio-

nell, organisatorisk eller ändamålsvis indelning. Avgiftsflnansierad

verksamhet och finansförvaltning behandlas ofta separat.

Olika anslagstyper finns i flertalet statsbudgetar, antingen uttryckligen eller som en konsekvens av dispositionsregler. Möjligheter att

Förhållanden i andra länder 71

överskrida eller spara anslag till kommande budgetår finns ofta. Detta kan ske genom att regeringen eller finansministern ges möjlighet att fatta sådana beslut inom vissa Även i de ramar. länder där statsbudgeten har lags form gäller andra lagar framför villkor eller beloppsbestämningar i budgeten. I fråga lagstadgaom de transfereringar finns sålunda ofta möjlighet att överskrida

anslagsbeloppen eller andra tekniker att säkerställa att staten

uppfyller sina skyldigheter. Regeringens anslag gäller rätt att spara

mestadels bara i fråga om investeringar och flerårsprogram.

Möjligheten för regeringen att överföra anslag mellan olika delar av statsbudgeten finns i alla länderna, men begränsas olika sätt. I vissa fall måste omföringsmöjligheten varit markerad redan i statsbudgeten, i andra fall gäller att högst en viss andel av anslag får överföras eller att överföring bara får göras mellan anslag för samma ändamål eller utgiftsslag. I något fall gäller omföringsmöjlighetema främst från ett anslag för oförutsedda ändamål.

Bemyndiganden att göra ekonomiska åtaganden utöver anvisade anslag förekommer i flertalet budgetlagar. De avser oftast åtaganden medför utbetalningar under kommande budgetår, som exempelvis beslutade flerårsprogram. I något fall jämställs dessa

bemyndiganden med anslag ifråga om budgetbehandling och uppföljning. Bemyndiganden kan också avse att regeringen får lämna lån eller ställa garantier. De är ofta belopps- eller tids-

begränsade och knutna till vissa anslag eller ändamål. Mer sällan

lämnas uttryckliga bemyndiganden att disponera andra inkomster

än skatter, att avyttra egendom eller att ingå avtal. Inte heller regleras frågor om andra verksamhetsformer, exempelvis bolagisering eller stiftelsebildning, eller samverkan med andra juridiska personer annat än i någon enstaka budgetlag.

Redovisningsprinciperna är oftast underordnade budgeteringens behov. I de få fall då hänvisning till god redovisningssed görs föreskrivs indirekt avsteg från dessa principer. Kassamässigheten medför också att någon tillgångs- och skuldredovisning knappast förekommer.

Föreskrifter om uppföljning av verksamhetens kostnader eller ekonomiska resultat finns bara i någon enstaka budgetlag, liksom hänvisning till Verksamhetsmål och effektiv styrning. Däremot

förekommer i flera budgetlagar krav på god hushållning, samhälls-

72 Förhållanden i andra länder

ekonomisk balans eller effektiv användning av statens egendom.

I ett par av budgetlagama föreskrivs löpande rapportering av utfallet till parlamentet kvartalsvis eller månadsvis. -

Samtliga lagar har dock mer eller mindre detaljerade föreskrifter om när och i vilken form årsuçfallet skall rapporteras. I några länder koncentreras intresset till budgetens utfall och skuldsättning- I andra länder krävs därutöver uppgifter om fordringar och en.

skulder, fonder, gjorda åtaganden och lämnade garantier. Bara i

något land finns förutsättning att lämna resultat- och balansräkningar och Finansieringsanalys samt att relatera kostnader till verksamhetsresultatet. l några budgetlagar finns föreskrifter om att inte bara det ekonomiska utfallet, utan även olika verksamheters sakliga resultat skall redovisas for parlamentet.

Samtliga länder reglerar revision regeringens ekonomiska av

förvaltning i lag. I några fall föreskrivs uttryckligen att parlamentet

skall besluta i fråga om ansvarsfrihet.

4 Forskningsresultat om budgetoch budgetutfall

process

I detta kapitel ges en presentation av teoretisk och empirisk

forskning om samband mellan olika faktorer i den process där budgeten beslutas och budgetutfallet. Avsikten är att teckna en bred bakgrundsbild av de ibland motstridiga, kompletterande och svårtolkade slutsatser som den aktuella internationella forskningen

erbjuder. I kapitlet görs hänvisningar till den litteratur som

framställningen baseras på.

Åtskilliga och kanske de viktigaste faktorer som påverkar

- budgetprocessens utfall har sitt ursprung i statsskickets grunder och politikens allmänna villkor. Sådant kan självfallet inte regleras i en budgetlag. Som framgår av det följande finns det emellertid också

mer tekniska aspekter budgetprocessen som är av betydelse i

strävan att forma en effektivare budgetprocess.

Efter ett kort inledande avsnitt görs i avsnitt 4.2 en översiktlig

genomgång av forskningsresultat om samband mellan det politiska systemets utformning och budgetutfallet. I avsnitt 4.3 och 4.4

diskuteras budgetpolitikens mål samt budgetprocessen som ett

forum for övergripande prioriteringar. I avsnitt 4.5 belyses budgetpolitikens betydelse för stabiliseringspolitiken och de

motsättningar som kan finnas mellan budgetdisciplin och makroekonomisk Stabilisering. I återstoden kapitlet diskuteras av

budgetprocessen mer i detalj. Först identifieras i avsnitt 4.6 från teoretiska utgångspunkter olika svagheter i budgetprocessen. I avsnitt 4.7 redogörs för betydelsefulla studier av empiriska

samband mellan budgetprocessens närmare utformning och budgetdisciplin. Kapitlet avslutas med att några iakttagelser redovisas.

74 Forskningsresultat SOU 1996: 14

4.1 Bakgrund

OECD-ländemas offentliga finanser har utsatts för starka påfrestningar under de senaste 25 åren genom att tillväxten har sjunkit

och arbetslösheten har ökat samtidigt som ekonomiema har utsatts för störningar som oljeprischocker och finansiell turbulens.

Parallellt med denna utveckling har den offentliga sektorn vuxit i

de flesta länder. I denna i stor utsträckning gemensamma miljö har

de olika OECD-ländemas offentliga finanser utvecklats mycket

olikartat. Tre grupper av länder kan urskiljas. Den första gruppen

består av länder som har haft en långsiktigt hållbar finanspolitik.

Till denna grupp hör exempelvis Storbritannien, Frankrike och Tyskland. Skuldutvecklingen i Belgien, Italien, Grekland och Sverige under 1990-talets inledande år kan däremot karaktäriseras som ohållbar. Irland, Nederländerna och Danmark tillhör en tredje grupp som har lyckats vända en ohållbar skuldutveckling till en hållbar.

Det är svårt att ge dessa skillnader ekonomiska förklaringar som

helt bortser från den politiska beslutsprocessen. Betydande forskningsinsatser har därför, speciellt under de senaste fem åren,

ägnats att analysera hur den institutionella ramen för budgetpoli-

tiken påverkar budgetutfallet. En del av litteraturen inom området

behandlar förhållandet mellan det politiska systemet och budgetens utfall. Graden av politisk polarisering mellan partier i parlamentet, förekomsten av koalitions- och minoritetsregeringar samt antalet regeringsskiften är faktorer som därvid används för att söka förklara skillnader i benägenheten att ackumulera budgetunderskott. De politiska förutsättningarna är i sin tur nära sammankopplade med valsystemets utformning.

Det finns också forskningsresultat som pekar på att utformningen

av budgetprocessen har stor betydelse för budgetutfallet. Med

budgetprocessen avses de regler och principer som påverkar

utformningen av regeringens budgetförslag, som gäller för

parlamentets godkännade budgeten och dess möjligheter att göra

av tillägg samt som styr genomförandet av budgeten och kontrollen av budgetutfallet. Budgetprocessens utformning beskrivs i två dimensioner. Den första avser hur väl det gemensamma intresset av långsiktigt hållbara statsfmanser allmänintresset är represente-

SOU 1996: 14 Forskningsresultat 75

rat i förhållande till olika grupper som är mer intresserade av ökade statsutgifter eller minskade statsinkomster på områden som gynnar en viss grupp än av den statsfmansiella utvecklingen i stort särintressen. En starkare ställning för den senare gruppen tolkas i allmänhet som att det försvagar budgetprocessen, vilket tenderar att leda till stora budgetunderskott. Den andra dimensionen har att göra med i vilken mån de politiska beslutsfattarna styrs av kortsiktiga intressen. Förhållanden som begränsar det kortsiktiga spelutrymmet antas innebära bättre förutsättningar för att uppnå en

starkare budgetdisciplin, dvs. relativt små underskott. En budget-

process där allmänintresset är starkt och de kortsiktiga intressena är svaga sägs vara stram.

En stram budgetprocess främjar makroekonomisk stabilitet genom

att skuldutvecklingen tillräckligt snabbt hejdas från att utvecklas ett sätt som inte är långsiktigt hållbart och genom att effektiviteten i användningen av budgetmedel ökar. Fördelarna med en stram

budgetprocess måste emellertid ställas i relation till eventuella

kostnader för strama budgetregler. En hård begränsning av det

kortsiktiga handlingsutrymmet kan stärka budgetpolitikens långsiktiga inriktning och trovärdighet, priset kan att flexi-

men vara biliteten, dvs. möjligheten att reagera oförutsedda händelser, blir för hårt beskuren.

4.2 Det

politiska systemet och budget-

utfallet

Utformningen av en lämplig budgetprocess är inte oberoende av det politiska system inom vilket budgeten tas fram. Om de

politiska förhållandena är sådana att de tenderar att leda till systematiska budgetunderskott, så blir också motiven starkare för att ha en stramare budgetprocess.

De senaste årens teoretiska forskning har lyft fram olika förklaring-

ar till att regeringar låter budgetunderskotten bli stora En vanlig

slutsats från de teoretiska modellerna är att hög politisk instabilitet

l Se exempelvis Alesina och Tabellini 1990, Persson och Svensson 1989 eller Tabellini och Alesina 1990.

76 Forskningsresultat SOU 1996: 14

i form av täta regimskiften och politisk polarisering, dvs. kraftiga skillnader i politiska värderingar mellan regering och opposition, tenderar att leda till större budgetunderskott.

Utvecklingen i OECD-området avspeglar det teoretiska sambandet mellan politisk stabilitet och offentliga finanser. Under 1960-talet

fram till början av 1970-talet var skuldkvoten låg i så gott som

samtliga OECD-länder. Efter år 1970 har skuldutvecklingen sett mycket olika ut i olika OECD-länder men skuldkvoten har trendmässigt ökat. Mellan år 1960 och 1972 var den genomsnittliga regeringsperioden i OECD-området 10,5 år. Motsvarande siffra mellan år 1973 och 1987 6,5 år Det omvända sambandet var mellan längden den genomsnittliga regeringsperioden och

skuldutvecklingen skulle således motsvara slutsatserna från de

teoretiska modellerna.

Genom att konstruera ett index som beskriver graden av politisk

polarisering under 1970- och 1980-talen har Alesina kunnat påvisa

att det teoretiska sambandet mellan polarisering och skuldtillväxt

inte data Slutsatserna från dessa enkla korrelationsstu-

motsägs av

dier måste emellertid tolkas med stor försiktighet. Risken att det

inte är orsakssamband fångas är uppenbar. Även sådana som om

samband föreligger så är självfallet också andra förklaringar till länders olika skuldutvecklingar viktiga.

De förklaringar som lyfts fram i det föregående handlar om hur

förhållandet mellan regering och opposition påverkar utvecklingen

av de offentliga finansema. Det finns också teoretiska modeller

som försöker förklara stora budgetunderskott med motsättningar

inom en regering. En innebörd av de teoretiska modellerna är att

i en regering, där preferenserna mellan olika representanter går kraftigt isär, är större underskott att vänta. Problem med åsiktspola-

risering antas vara större i koalitionsregeringar än i enpartiregering-

ar. Speciellt i en situation där ett land utsätts för ekonomisk en

störning, t.ex. en konjunkturnedgång, kan intressemotsättningama

inom en koalitionsregering bli svåra att hantera. skattehöjningar eller utgiftsminskningar drabbar ofta väljargrupper olika. De partier

som representerar kortsiktiga förlorare bland väljarna antas vara

2 För detaljer se Alesina och Perotti 1994. 3 se Alesina och Perotti 1994

SOU 1996: 14 Forskningsresultat 77

ovilliga till föreslagna besparingar eller skattehöjningar. Konsekvensen kan då bli, enligt teorin, att regering väljer att låta en budgetunderskottet öka eller först efter period utdragna en av förhandlingar höjer skatterna eller minskar utgifterna.

En systematisk senfårdighet vad gäller nödvändiga budgetanpass-

ningar leder i ett försämrat ekonomiskt läge till större besparings-

behov. Skäl härtill är att avståndet till vad som är en långsiktigt

hållbar budgetpolitik successivt ökar och att ränteutgiftema statsskulden växer under den tid då inga åtgärder vidtas. För en

minoritetsregering bestående av flera partier är de partistrategiska komplikationema ännu större, eftersom varje åtgärd kräver förhandlingar både inom regeringen och med oppositionen.

Hypotesen att koalitionsregeringar är benägna till underskottsmer finansiering har testats empiriskt. Roubini och Sachs 1989 gör i en uppsats gällande, efter att ha beaktat andra budgetpåverkande faktorer, att koalitionsregeringar tenderar att leda till budgetunderskott. Edin och Ohlsson 1991 visar emellertid i studie, där en Roubini och Sachs datamaterial utnyttjas, att det framför allt är

minoritetsregeringar och inte flerpartiregeringar med majoritet som

tenderar att ge upphov till stora budgetunderskott. Det finns dock

uppenbara undantag från det empiriska sambandet mellan minoritetsregeringar och budgetunderskott. Exempelvis har Danmark vänt

en ohållbar utveckling och sedan mitten av 1980-talet upprätthållit en god budgetdisciplin, trots att landet styrts koalitions- och av

minoritetsregeringar. Väl att märka är att teorierna handlar om politisk polarisering inom och mellan politiska partier. Finns

en

stor samstämmighet hos en majoritet i parlamentet om den ekonomiska politikens utformning, är inte en minoritetsregering eller en koalitionsregering ett tecken politisk polarisering.

Hur vanligt förkommande det är med många partier i parlamentet,

koalitionsregeringar och minoritetsregeringar hänger till en del

samman med valystemets utfonnning. Länder med proportionella val har i allmänhet både fler partier i parlamentet och fler regeringspartier än länder som tillämpar majoritetsval. Ett samband mellan valsystemet och statsskuldens storlek har också kunnat

observeras. De OECD-länder som har proportionella valsystem har

en genomsnittlig skuldkvot som är betydligt högre än skuldkvoten

78 F orskningsresultat SOU 1996: 14

i länder som har majoritetsvalf Valsystemets utformning påverkar

också hur ofta regimskiften sker. Med längre valperioder blir helt naturligt antalet regeringsbyten färre vilket, enligt resonemangen i det föregående, kan förväntas resultera i mindre budgetunderskott.

l ljuset dessa forkningsresultat framstår Sverige som ett land där av risken skulle kunna ganska stor att de politiska och institutiovara nella förutsättningarna skulle kunna medverka till en svag budget-

disciplin och stora budgetunderskott. Den svenska partipolitiska

strukturen tillsammans med valsystemets utfomining innebär en

relativt hög sannolikhet för koalitions- och minoritetsregeringar. Antalet regimskiften under den senaste 25-årsperioden har också ökat i jämförelse med den föregående. Den av riksdagen nyligen beslutade förlängningen valperioden från tre till fyra år bör

av

dock leda till färre regimskiften. Antalet riksdagspartier har

emellertid också stigit. Detta antas i allmänhet leda till än sämre budgetdisciplin än eljest.

Självklart finns det andra aspekter som kan och bör läggas utformningen valsystemet än förutsättningarna för en god av budgetdisciplin. Eftersom det finns tämligen starka teoretiska och

empiriska indikationer att de politisk-institutionella förhållandena i Sverige kan leda till en relativt svag budgetdisciplin, blir

motiven starkare för att som en motvikt härtill ha en relativt stram budgetprocess.

4.3 för

Budgetprocessen forum

som över-

gripande prioriteringar

I den statliga budgetprocessen ingår regeringens beredning av

budgetförslaget, behandlingen av budgetförslaget i parlamentet samt budgetens genomförande och uppföljning. De delar av

budgetprocessen aktörerna lätt kan anpassa till nya förhållansom

den kan inte förväntas påverka budgetutfallet. Av intresse är i

stället sådana regler utgör eller mindre bindande restriksom mer tioner för budgetprocessen. Det är inte endast fråga om det regelverk i fonn lagar och liknande styr budgetprocessen, av som

4 Se Alcsina och Perotti 1994 Grilli 1991. samt et

SOU 1996: 14 F orskningsresultat 79

utan också om exempelvis värderingar, sedvänja och arbetsorganisation.

En central fråga är i vilken grad de formella och informella reglerna begränsar vad som brukar kallas för universalism och

reciprocitet i budgetarbetet Med universalism menas i detta

sammanhang att "något ges till alla", dvs. att högre utgifter inom ett visst område får utgöra skäl för högre utgifter också inom andra områden. Reciprocitet anses i detta sammanhang gälla när stöd från någon part kräver motprestationer i form utgifter något annat av område.

Frågan om budgetprocessens utformning påverkar budgetutfallet har sedan en lång tid varit föremål för teoretiska och empiriska

forskningsinsatser. Mycket av den äldre forskningen var partiell i

den meningen att olika delmoment i budgetprocessen studerades, som exempelvis sambandet mellan röstningsförfarandet och röstningsutfallet i parlamentsbehandlingen eller budgetens egenskaper som automatisk konjunkturstabilisator. Senare forskning och då framför allt von Hagens 1992 pionjärarbete har i stället -

försökt att analysera förhållandet mellan utformningen budget-

av processens samtliga moment och budgetdisciplinen. Enligt von

Hagens studie leder en stramare budgetprocess i de tolv EU-

länder han har analyserat- till systematiskt lägre budgetunderskott och en mindre statsskuld. I en uppsats Poterba 1992 visas att av de delstater i Förenta staterna som har striktare regler för budget-

balansering regerar snabbare än andra på utgiftsökningar och inkomstminskningar.

I den budget ett parlament fastställer anges de offentliga utgiftemas storlek, sammansättning och finansiering. Effekterna av offentlig verksamhet brukar delas i allokeringseffekter, fördelningsef-

upp

fekter och stabiliseringseffekter. Därtill kan läggas budgetens påverkan på ekonomins tillväxtförutsättningar. Budgeten blir

därmed ett viktigt forum för konfliktlösning och övergripande

politiska prioriteringar. l budgetprocessen hanteras inte endast konflikter mellan olika politiska målsättningar utan också kon-

flikter mellan individer och har intressen i budgetargrupper som betet. Det finns också olika uppfattningar om lämplig fördelning

5 Se Shepsle 1979.

80 Forskningsresultat SOU 1996: 14

över tiden av skatteinkomster och utgifter. Ett högre budgetunderskott i närtid måste dock i framtiden finansieras med högre skatter eller lägre utgifter.

För att budgetarbetet skall kunna leda till bästa möjliga resursanvändning krävs, teoretiskt sett, att alla statsutgifter ingår i budgeten och att alltså alla resurskonflikter behandlas i budgetprocessen. Det är också nödvändigt att tidigare fattade beslut om statens inkomster och utgifter kan omprövas.

Omprövning kan emellertid särskilt i miljö där beslutsfattarna - en kortsiktiga överväganden och där särintressen är överreprestyrs av senterade leda till en ohållbar statsskuldsutveckling, osäkerhet framtida förhållanden och därtill kopplad samhällsekonomisk om

instabilitet. En omprövande budgetering som präglas av allmän-

intresset och långsiktighet kan däremot resultera i stabilitet i de av offentliga utgifterna och inkomsterna.

Att årligen i grunden ompröva samtliga utgifter ställer orimliga krav på förmågan att ta och analysera infomiation. I praktiken begränsas omfattningen budgetarbetet stor del av av att en av statens utgifter och inkomster är styrda av lagfästa regler som kan svåra att snabbt ändra. Den del utgifterna som inte är styrd vara av av regler är ofta marginalistiskt bestämd genom att innevarande års anslag tas till utgångspunkt för mindre ökning eller minskning en anslaget för nästa år. Det praktiska budgetarbetet bedrivs därför av i allmänhet så att endast en mindre del av de statliga utgifterna

varje år blir föremål för omprövning. Detta är naturligt i och med

att begränsningar också finns i fråga om hur stora och många förändringar samhället kan klara inom en avgränsad tidsrymd.

4.4 mål

Budgetpolitikens övergripande

Ett grundläggande krav budgetprocessen är att den skall skapa goda förutsättningar för långsiktigt hållbar skuldutveckling. Vid

en icke hållbar skuldutveckling utvecklas statens utgifter och en inkomster ett sådant sätt att staten i förlängningen inte kan fullgöra sina betalningsåtaganden utan att inflatera bort skulden, dvs. att låta inflation minska skuldens reala värde. Skuldutvecklingen tillåts emellertid knappast gå så långt, utan att statsmakterna

SOU 1996: 14 Forskningsresultat 81

vidtar åtgärder för att hejda eller vända utvecklingen. En svag budgetprocess kan innebära sådan anpassning görs i ett sent att en skede. Viktiga samhällsekonomiska kostnader för en sen anpassning hänger med att osäkerheten i ekonomin ökar. En samman ökad osäkerhet kan leda till lägre investeringar och lägre tillväxt, variationer i räntesatser och högre reala räntenivåer, vilket större

i sin tur kan resultera i förmögenhetsomfördelningar.

Osäkerhetsfaktorerna två principiella slag. Den första har att

är av göra med osäkerheten utformningen de besparingar som om av kommer beslutas för att återföra statsskulden till en hållbar att nivå. Den andra osäkerhetsfaktom är risken för att statsfmansema, trots allt, inte kan bringas under kontroll utan att staten startar en

höginflationsprocess genom att sedelpressfinansiera utgifterna. Båda slagen osäkerhet kan antas öka med växande budgetunder-

av skott och statsskuld.

Kraven på budgetprocess skapar förutsättningar för en en som

hållbar skuldutveckling måste också ställas högre i perioder av låg

och fallande tillväxt och stigande arbetslöshet. Under 1960-talet var

det knappast något OECD-land uppvisade ohållbar

som en skuldutveckling. Under 1970- och 1980-talen hade däremot ett antal länder skuldutveckling kan karaktäriseras som stort en som ohållbar De yttre orsakerna härtill sannolikt att den ökande var

arbetslösheten, den lägre tillväxten och oljeprischockema försämra-

de förutsättningarna för långsiktigt hållbar skuldutveckling. en

Budgetprocedurema i många länder visade sig under 1970- och

1980-talen inte tillräckligt strama för att kunna förhindra var växande skuldkvoter när tillväxten föll och arbetslösheten steg,

dvs. i situation där budgetpolitiken ställdes prov. I dag har

en

de flesta OECD-länder mycket högre skuldkvot än vid 1970-

en talets inledning. Hög skuldkvot i kombination med svaga budgetökar sårbarheten vid ekonomiska störningar. processer

Ett grundläggande krav är att budgetprocessen leder till en

annat ejfektiv resursanvändning. Detta gäller såväl fördelningen mellan

olika utgiftsprogram de samlade offentliga utgifterna. Ett

som

6 Hagen och Harden 1994 har konstruerat ett uthållighetsmått som von hade endast Frankrike, Tyskland, Storbritannien och visar att av tolv EU-länder hållbar skuldutveckling under år 1971-1984. Luxemburg en

82 F orskningsresultat SOU

1996: 14

nödvändigt villkor för effektivt resursutnyttjande

är att nyttan av

en ökning i något utgiftsprogram måste överstiga den samhälleliga ñnansieringskostnaden.7 Ett annat effektivitetsvillkor dagens

är att kostnader och intäkter på lämpligt sätt i förhållande till vägs framtida kostnader och intäkter. Underskottstinansierade utgifter

leder till lägre ñnansieringskostnad i dag till priset högre

en av en

tinansieringskostnad i framtiden när räntor och amorteringar skall betalas. En viktig anledning till att staten inte under en längre tid

bör låta statsskulden utvecklas ett icke hållbart sätt är att

fördelningen av skatter och utgifter över tiden då inte blir effektiv. Sådana effektivitetsvillkor är dock inte värderingsfria. Den marginella nyttan av en krona i omfördelning från höginkomst-

en

tagare till en låginkomsttagare är i viss mån beroende beslutsfat-

av

tarnas värderingar. Till saken hör också att investeringar i infrastruktur och inte minst utbildning kan god framtida avkast-

ge en ning.

Att tro att någon budgetprocess vid någon tidpunkt kommer

att uppfylla de nämnda effektivitetsvillkoren är naturligtvis helt orealistiskt. Strävan bör dock att större utgiftsprogram baseras vara på samhällsekonomiska kalkyler och att metoderna för sådana

kalkyler utvecklas och tillämpas konsekvent.

Effektivitets- och uthållighetsargument kan tyckas motivera

en

ganska restriktiv hållning till budgetunderskott och skuldackumula-

tion. Denna slutsats är dock inte helt självklar. Den s.k. skattesats-

utjämningsteorin säger att oavsett tidsproñlen för de statliga

utgifterna bör skattesatserna hållas konstanta över tiden. Skattesatsema skall då sättas på sådan nivå att staten kan finansiera sina en förväntade framtida utgifter. Ändrar skattesatser mellan staten olika

tidsperioder kommer marginalkostnaden för ytterligare skatte-

en krona att olika i olika perioder, vilket strider de effektivivara mot

tetsvillkor som nämnts. Innebörden skattesatsutjämningsteorin

av

är att staten i perioder där utgifterna är stora skall tillåta budgetunderskott och när de är små skall budgeten överbalanseras.

Det är

7 Vilket innebär att nyttan av varje satsad krona måste överstiga l krona eftersom den samhällsekonomiska kostnaden för att ta ytterligare 1 krona i skatt i allmänhet överstiger l krona. 8 Tax-smoothing, se Barro 1979.

1996: 14 Forskningsresultat 83

SOU

emellertid svårt förutse de framtida preferenser som styr de att offentliga utgifterna liksom utvecklingen olika skattebaser. av

Även traditionella keynesianska teorier följer slutsatsen att

av

budgetunderskottet bör följa ett konjunkturellt mönster. Goda

finns således för att den offentliga sektorns underskott argument bör tillåtas följa ett konjunkturellt mönster.

Det finns även andra skäl ekonomisk-teoretiska grunder som

kan motivera budgetunderskott och offentlig skuldackumulation.

en

sådant skäl kan under period stora och sikt

Ett vara att en

lönsamma investeringar görs i ett lands infrastruktur. Självfallet

finns det också situationer när de ekonomiska kraven på statsfinan-

måste underordnas de politiska målen, t.ex. när samhälls-

serna skicket eller det nationella oberoendet hotas.

4.5 och makroekonomisk

Budgetprocessen

stabilitet

Finanspolitiken kan antingen diskretionär, dvs. statens

vara

inkomster och utgifter bestäms särskilda beslut, eller vara

genom

styrd regler är oförändrade över konjunkturcykeln.

av som Svaghetema med den diskretionära fonnen av politik är att

åtgärder ofta får alltför genomslag i konjunkturcykeln och

ett sent

åtgärderna får tjäna kortsiktiga intressen. De regelstyrda utgifter

att

inkomster följer konjunkturutvecklingen, verkar s.k.

och som som automatiska stabilisatorer och direkt förändringar i svarar

konjunkturläget. I ögonblick konjunkturen förbättras

samma som

ökar skatteintäktema och utgifterna för arbetslöshet minskar. Omvänt ökad arbetslöshet automatiskt upphov till effekter på

ger budgetens inkomstsida i form lägre skatteintäkter och av budgetens utgiftssida högre utgifter för arbetslöshetsundergenom Effekten budgeten det allmänna efterfrågeläget i stöd m.m. av ekonomin blir därför kraftig.

Automatiska stabilisatorer har således viktiga fördelar i jämförelse med diskretionär efterfrågepåverkande politik. De statliga budget-

drivs också i allmänhet automatik och inte diskretiosaldona av av

nära åtgärder, dvs. större del ett givet budgetunderskott kan

en av föras tillbaka effekter automatiska stabilisatorer än av

84 Forskningsresultat

SOU 1996: 14

effekter enskilda utgiftsbeslut. Detta av belyses av att förändrad

arbetslöshet bidrar till att förklara utvecklingen av statsskuldkvoten.

För att de automatiska stabilisatorerna skall

vara förenliga med

en

uthållig skuldutveckling, måste dock de underliggande

utgifts- och

skattebasema följa ett cykliskt mönster. Exempelvis måste

arbetslösheten pendla kring tiden

en över konstant nivå råder som

vid ett normalt konjunkturläge, den s.k jämviktsarbetslöshetsnivån.

Problem uppstår nivån jämviktsarbetslösheten om förändras

eller om strukturella förändringar i

äger rum andra utgifter eller

skattebaser. En uppgång i jämviktsarbetlösheten innebär att de

regelsystem kanske tidigare

som var långsiktigt hållbara inte längre

blir det.

En viktig förklaring till Sveriges försämrade

statsfinanser under

1990-talets inledande år är att nivån jämviktsarbetslösheten steg

kraftigt efter att under trettio års tid legat stabilt kring 2-3 procent En annan förklaringen till den svenska

skuldutvecklingen är att

budgetprocessen reagerade svagt och långsamt på

strukturella

förändringar. Svårigheten är dock att redan i tidigt

ett skede avgöra

vad som är en strukturell uppgång i arbetslösheten. Det är först

efter åtskilliga år det, möjligen, kan konstateras

som att en sådan

uppgång har skett. Försvagningen många

av andra europeiska

länders statsfinanser under 1980-talet kan också till stor del

förklaras uppgång i jämviktsarbetslöshetsnivåema. av en

Hur mycket konjunkturberoende automatik

som bör finnas i en

statsbudget är beroende hur lång tid det för statsmakterna

av tar att

identifiera strukturella förändringar i

konjunkturkänsliga inkomst-

och utgiftskomponenter och

att reagera dessa så att skuldutveck-

lingen åter blir långsiktigt hållbar. Denna

identifieringstid måste

också vara kortare statsskulden i

om utgångsläget är hög, dvs. med

en stor statsskuld blir det riskabelt ha mycket mer att automatik i

budgeten.

Automatik kan också hot

vara ett mot en uthållig skuldutveckling om regeltillämpningen inom olika utgiftsområden blir

mer generös

över tiden och förmånstagare eller skattskyldiga har om möjlighet

9 För en genomgång olika forskningsresultat av rörande nivån den svenska jämviktsarbetslösheten kapitel 8 i 1995 års långtidsutredning. se

SOU 1996: 14 F orskningsresultat 85

att starkt sitt beteende till reglerna. Effektiviteten i anpassa resursanvändningen kan undergrävas om en sådan utgiftsexpansion medvetna övergripande prioriteringar. inte är en följd av

Ett möjligt sätt att hantera identifreringsproblemet när statsskulden i utgångsläget är stor, kan t.ex. att balansera budgeten, att inte vara låta budgetunderskottet överstiga viss nivå eller att utnyttja tak en

för statens utgifter vid konjunkturförsämringar. Om däremot statsskulden i utgångsläget är liten skulle de automatiska stabilisa-

torema tillåtas kunna slå igenom med full styrka.

4.6 Svagheter i budgetprocessen

Avvikelser från målen att budgetpolitiken skall vara långsiktigt

hållbar, effektiv och stabiliserande kan bero främst två olika svagheter i budgetprocessen.

Den första svagheten har att göra med förhållandet mellan sär- och allmänintressen i budgetprocessen. De drar fördel av statsbudsom

getens utgiftsposter utgör ofta begränsad del befolkning-

en mer av än den betalar skatt för att finansiera motsvarande offentlien som utgifter. Även de drar fördel särskild förmån ga om som av en

bidrar med sin proportionella andel av skatten blir de ändå vinnare.

En stark ställning för förmånssidans särintressen i budgetprocessen kan därför leda till att värdet av offentliga utgifter överskattas. I effektivitetstermer innebär det att den samhällsekonomiska kostnaden för olika förmåner överstiger den samhällsekonomiska intäkten.

Dessa strategiska problem kan i princip elimineras att öka

genom

graden av centralisering i budgetprocessen." Detta kan ske två

sätt. Det sättet är att allmänintresset starkare ställning i ena ge en

budgetarbetet. Det andra är att utgiftsministrama gemensamt, gärna

i ett tidigt skede, kommer överens utgiftsramar. I ekonomiskom

lo Se exempelvis Weingast 1981 där de argumenterar för att et representanter från olika Valkretsar tenderar att överskatta värdet av utgifter i den kretsen relativt kostnaden att skattefinansiera dessa. egna l och Harden 1995 för närmare teoretisk analys Se von Hagen en av samband mellan graden av centralisering och budgetutfall.

86 Forskningsresultat SOU 1996: 14

teoretiska termer uttrycks detta som att den negativa externa effekten för alla skattebetalare föreligger vid decentraliserat som beslutsfattande internaliseras. Därigenom kan problemet med överutnyttjande av gemensamma lösas. resurser

En stark ställning för olika särintressen kan också leda till för höga utgifter preferenserna för utgifter inom det område om som särintresset representerar är starkare än allmänintressets preferenser. Traditionell s.k. public-choice teori antar exempelvis att högre utgifter eller större antal anställda ökar den privata nyttan hos utgiftsområdets makthavare.

Det bör också betonas att en alltför stark ställning för olika särintressen inte endast riskerar att leda till för stora utgifter ett visst område. Med många och starka särintressen kan de offentliga

utgifterna totalt sett bli för stora och leda till långsiktigt

en

ohållbar skuldutveckling. Är dessutom särintressena olika starka

inom olika utgiftsområden blir resultatet alltför stor tilldelning

en av resurser till de områden där särintressena råkar särskilt vara starka. En sådan budgetprocess leder till ineffektiv en resursanvändning.

Det finns också argument som talar för ganska stark ställning en för olika särintressen. De representerar särintressen kan ofta som antas ha bättre information och kunskaper det utgiftsomom egna rådet. Att inte utnyttja denna kunskap kan leda till sämre lösningar. Problemet är dock att dessa representanter har incitament att uttnyttja sitt kunskapsövertag i syfte att tillskansa sig förmåner som inte alltid är samhällsekonomiskt motiverade.

Den andra svagheten handlar huruvida budgetprocessen styrs om

av långsiktiga överväganden eller om det finns benägenhet att

en agera kortsiktigt och ackumulera alltför stora underskott. Också i detta fall är problemet att budgetprocessen inte på ett tillfredställande sätt beaktar allmänintresset, dvs. närmast det framtida allmänintresset. Det finns flera skäl till varför beslut kan fattas som

12Se exempelvis Niskanen l97l. B Se von Hagens 1995 för en diskussion kring effekterna av informa-

tionsasymmetrier mellan utgiftsministrar och finansministern.

Forskningsresultat 87

avviker från vad är långsiktigt hållbar utveckling för som en underskott och statsskuld.

En kombination dessa båda svagheter kan yttra sig i att den

av

aktiva och röstberättigade generationen önskar få vissa förmåner

inte fullt ut vill betala för dem. En generation kan därför ha men

intresse att låta statsskulden växa. I ett längre tidsperspektiv kan

av

detta leda till resursomfördelning mellan generationer som inte

en är långsiktigt hållbar. Som ett analysredskap för den typen av

avvägningsproblem har under senare år utvecklats s.k. generations-

räkenskaper.

En bärande tanke inom den s.k. public choice-skolan är att medborgarna i ett land inte kan genomskåda den långsiktiga budgetrestriktion gäller för staten. Medborgama övervärderar

som därför nyttan statsutgifter i förhållande till framtida av nya skattebördor. Politiker vill bli omvalda antas då gärna som

underskottsfmansiera, särskilt i samband med val. En svaghet med

denna förklaring till kortsiktighet är att den bygger på att väljarna

begår systematiska misstag, dvs. aldrig lär sig.

En, åtminstone teoretiskt, tillfredställande förklaring till mer kortsiktighet är det finns ett s.k. tidsinkonsistensproblem som hör

med budgetpolitiken. Det kan med andra ord finnas en

samman

frestelse att kortsiktigt påverka efterfrågeläget i ekonomin genom expansiv finanspolitik syftar till att höja aktivitetsnivån och

en som

sysselsättningen. Om beslutsfattarna inte kan binda upp sig vid en långsiktigt hållbar budgetpolitik, kan resultatet bli varaktiga

budgetunderskott och hög inflation.

Tidsinkonsistensproblemet består i att privata aktörer är medvetna frestelsen att bedriva en expansiv finanspolitik. Under denna

om

se Cukiennan och Meltzer 1989. 5 exempelvis Kotlikoff 1991. Se 6 Se exempelvis Buchanan och Wagner 1977. 17 Se dock Hibbs 1977 förklarar politiska budgetcykler med som förekomsten nominella kontrakt. Se också Rogoff 1991 som i en modell av med asymmetrisk information kan påvisa incitament till en politisk budgetcykel inte bygger på irrationalitet hos allmänheten eller förekomsten av nomisom nella kontrakt.

88 Forskningsresultat SOU 1996: 14

förutsättning kan exempelvis rationella fackföreningar komma att förhandla fram löneavtal nivå grundar sig förväntningar vars om

en expansiv finanspolitik.

Möjligheterna till kortsiktigt beteende och de tidsinkonsistensproblem som följer härav begränsas regering trovärdigt kan om en binda upp sig vid åtaganden stärker långsiktigheten i den som ekonomiska politiken. Ett sätt att öka långsiktigheten i budgetarbetet är att begränsa det kortsiktiga handlingsutrymmet. Det kan ligga i en regerings långsiktiga intresse att kortsiktigt, den inte agera om tror att efterföljande regeringar är underkastade samma restriktioner. Med stabila restriktioner kan emellertid sittande regering en känna sig säkrare på att efterföljande regeringar iakttar dessa. En sittande regering kan då föredra att avstå från kortsiktiga fördelar, i förvissningen att efterträdama också gör det. Genom för om hårda bindningar minskar emellertid också förutsättningarna att agera med tillräcklig flexibilitet. En avvägning måste därför göras mellan den samhällsekonomiska eller politiska kostnaden för kortsiktighet och kostnaden för minskat handlingsutrymme.

En norm detta område kan innebära att regeringen måste balansera budgeten. En sådan restriktion stärker långsiktigheten i budgetarbetet genom att minska möjligheterna för budgetunderskott och begränsar utrymmet med budgetunderskott att reagera förändringar i konjunkturläget. Både den s.k. skattesatsutjämningsteorin och traditionella keynesianska argument pekar mer dock på att balanserad budget har samhällsekonomisk en en kostnad. Vilka begränsningar bör finnas i de politiska som beslutsfattamas kortsiktiga handlingsutrymme vad gäller tillåtna budgetunderskott, behöver grundas på avvägning mellan en kostnaden för den budgetpolitik följer budgetunderskott som av och de vinster möjligheten till budgetunderskott som ger.

Det är givetvis möjligt att låta en norm innebära mindre långtgående begränsningar i det kortsiktiga handlingsutrymmet. En möjlighet

s Se vidare Agell, Calmfors och Jonsson 1994. 9 Effektiviteten i en norm som kräver balanserad budget kan ibland ifrågasättas eftersom det i praktiken är möjligt att manipulera budgetutfallet med kreativ bokföring. Resonemangen bygger dock på det outtalade antagandet ovan att normen är effektiv.

SOU 1996: 14 Forskningsresultat 89

är att tillämpa regel säger att budgeten måste balansera en som

över konjunkturcykel. Problem uppstår då när det skall

en

defineras exakt vad som menas med en konjunkturcykel och hur

lång den skall antas De kortsiktiga beteendena kan då vara.

fortfarande ganska starka, i synnerhet om konjunkturcykeln

vara

sträcker sig över valperioder. En möjlighet att stärka

annan

långsiktigheten är att kräva budgetbalans under en mandatperiod.

Ett flerårigt utgiftstak kan också möjlighet att mildra vara en

problemen även om dörren då hålls öppen för budgetförsvagande

skattesänkningar.

Metoden med utgiftstak kan antas i första hand verka genom att allmänintresset stärks i budgetprocessen, medan en restriktion avseende budgetunderskottet kan antas i första hand motverka

kortsiktighet.

Som tidigare diskuterats är det också möjligt att knyta krav utgiftstak och begränsade budgetunderskott till exempelvis statskuldkvotens storlek, dvs. när skuldkvoten överstiger en viss nivå träder regler i kraft syftar till att nå långsiktigt hållbar som en skuldutveckling.

Hagen och Harden 1994 föreslår i en uppsats ett annat von tillvägagångsätt för att främja långsiktighet i budgetarbetet.

Grundproblemet, de, är att politiska beslutsfattare kan ha

anser

andra motiv än stabiliseringspolitiska för att underskottsfinansiera

offentlig verksamhet. Den metod föreslås av von Hagen och som

Harden 1994 för att främja långsiktighet i budgetarbetet är att

lägga beslutet budgetunderskottets maximala storlek hos ett

om fristående expertorgan. Detta skulle vara oberoende av organ regeringen stå under parlamentets kontroll. Från teoretiska men utgångspunkter är förslaget måhända tilltalande eftersom långsiktighet främjas utan att avkall görs möjligheterna att bedriva en

aktiv stabiliseringspolitik. Möjligheterna att i praktiken inrätta ett

dylikt höjt över kortsiktiga politiska intressen, utan att det organ inskräkning det demokratiska beslutsfattandet, kan dock ses som av starkt ifrågasättas.

90 Forskningsresultat

SOU 1996: 14

4.7 Praktiska erfarenheter av samband

mellan budgetprocesser och budgetens

utfall

von Hagens studie

Den centrala frågeställningen i Hagens 1992 studie,

von som utförts för EG-kommissionen, är att utröna vilken effekt budgetpro-

cessens utformning har uppkomsten budgetunderskott och

av uppbyggnad statsskuld. Är det så de länder har av att som svaga

budgetprocesser uppvisar sämre budgetdisiciplin Det

en som gör von Hagens studie unik är att det empiriska materialet baseras

detaljerade expertbeskrivningar hur budgetprocesserna faktiskt

av är utformade i tolv EU-länder. Materialet beskriver således

gällande praxis och inte enbart de formella bestämmelser som reglerar budgetarbetet.

l studien delas budgetprocessen i tre faser, nämligen framtagan-

det av ett budgetförslag i regeringskansliet, parlamentsbehandlingen av budgetförslaget samt budgetens implementering. Hagen

von värderar sedan delmomenten i budgetprocessen enligt vissa kriterier

och väger samman dessa värderingar i indices sammanfattar som budgetprocesserna i olika avseenden.

Med ett långsiktsindex testar Hagen hypotesen budgeten von att om

har en stark koppling till ett flerperiodigt finanspolitiskt

program

så ökar graden budgetdisciplin. Den bakomliggande tanken

av är

att en regering, som har kopplat sin budget till flerperiodig

en

finanspolitisk plan, också kommer långsiktigt

att agera mer genom

att den beaktar de långsiktiga effekterna. Högt indexpoäng

ges om den ñnanspolitiska planen omfattar hela budgeten, den sträcker om sig 4-5 år fram i tiden och om den baseras makroekonomisk en modell som garanterar konsistens. Av avgörande betydelse är att

den finanspolitiska planen representerar ett bindande politiskt

åtagande. Vid konstruktion långsiktsindex läggs vikt vid, av

förutom existensen ett flerperiodigt finanspolitiskt

av program,

budgetförslagets s.k. transparens, begränsade möjligheter för

parlamentet att besluta ökade utgifter och begränsad flexibilitet om

Forskningsresultat 91

i budgetens genomförandefas. Höga indexpoäng från dessa

budgetinoment uttryck för långsiktighet i budgetarbetet. antas vara

Det konstruerade långsiktsindexet korreleras sedan med olika mått budgetdisciplin som genomsnittlig skuldkvot, genomsnittligt

Iånebehov och genomsnittligt primärt Iånebehov. von Hagen får

dock inget statistiskt signifikant stöd för långsiktshypotesen.

Hagen testar också en strukturhypotes genom konstruera ett von

strukturindex. Strukturhypotesen säger att budgetprocedurer leder

till god budgetdisciplin om statsministern eller finansministern har

stark ställning, universalism och reciprocitet med de

en om definitioner angetts tidigare förekommer i endast liten som

utsträckning samt om tillägg i parlamentsbehandlingen är begränsade och om budgeten genomförs strikt.

Strukturhypotesen är framför allt inriktad att sammanfatta förhållanden mellan allmänintresset och särintressen i budgetpro- Vad gäller budgetarbetet i regeringen ger tydliga och cessen. bindande budgetrestriktioner under budgetarbetets inledning höga indexpoäng, i synnerhet om restriktioner läggs på såväl offentliga utgifter budgetunderskott. Höga poäng om statsministern som ges

eller finansministern har ett stort inflytande på budgetrestriktioner-

Vidare förbättras indexvärdet finansdepartementets ställning na. om i budgetförhandlingarna gentemot fackdepartementen är stark. Bilaterala förhandlingar mellan finansdepartement och fackdeparte-

ment antas öka budgetdisciplinen. Parlamentsbehandlingen får en hög indexpoäng förslagsrätten är begränsad, om en inledande

om

omröstning görs hela budgeten och om de olika utgiftsområde-

om

na behandlas därefter samt om regeringen avgår om budgetförslaget inte passerar parlamentet. l genomförandefasen premieras en

20 detalj redogöra för har konstruerat sina indices för Att i hur von Hagen här för långt. Den intresserade läsaren kan studera antingen von Hagen 1992 eller Molander 1992. Som ett exempel kan nämnas att budgetens transparens är en funktion i speciella fonder är inkluderade i budgeten, ii av, om om budgeten överlämnas i ett dokument, iii en allmän uppskattning av läsvänligheten, iv om det görs en koppling till nationalräkenskapema, v om lån till icke-statliga juridiska personer är inkluderade. För varje punkt i-v åsätts ett värde mellan noll och fyra. Poängsumman anger sedan bidraget från budgetens transparens till långsiktsindex.

92 Forskningsresultat SOU 1996: 14

stark ställning för finansdepartementet så att överskridanden från

fackdepartementens sida försvåras.

Strukturhypotesen får ett gott empiriskt stöd. Länder har ett

som högt strukturindexvärde visar sig ha lägre skuldkvot och lägre budgetunderskott.

von Hagens empiriska slutsatser är något paradoxala. Långsiktsin-

dex söker fånga upp graden av långsiktighet i budgetprocessen och en hög grad långsiktighet borde teoretiska grundvalar leda

av

till en bättre budgetdisciplin. En stark ställning för särintressena i budgetprocessen borde däremot leda till större utgiftsvolym

en men

inte nödvändigtvis större finansiella underskott. En möjlig förkla-

ring skulle kunna vara att långsiktsindex inte fångar restriktioupp

ner som de politiska beslutsfattarna är långsiktigt bundna till, medan ett högt värde strukturindex däremot fångar långsiktigt beteende. Som noteras av Molander 1992 är medelfristiga planer

som omfattar hela budgeten och är baserade på makroekonomiska

modellberäkningar av intet värde om de politiska beslutsfattarna

inte är hårt uppbundna till dessa planer. Hagens indexkonvon

struktion baseras dock addering delkomponentema. I

en av

stället borde kanske den delkomponenten har att göra med hur

som

hårt politikerna är uppbundna till medelfristig plan ingå

en

multiplikativt i index om de medelfristiga beräkningarna inte

-

förpliktar till någonting är deras bidrag till budgetpolitikens

långsiktighet också lågt.2

Innebörden härav kan att Iångsiktsindex kanske skall ha vara en

något högre statistisk vikt och strukturindex en något lägre. Oavsett

hur det förhåller sig härmed får höga värden i båda indices antas

ge de bästa förutsättningarna för god budgetdisciplin.

en

Zl I von Hagen och Harden 1995 jämförs resultaten ett som ges av multiplikativt strukturindex med resultaten från ett additivt strukturindex. Skillnaden mellan dessa indices är att ett multiplikativt index i högre grad fångar interdependens mellan de olika delmomenten i budgetprocessen. Dessa två aggregationsmetoder leder for de flesta EU-länder inte till några större skillnader med undantag av Grekland och Portugal. Något multiplikativt långtidsindex har tyvärr inte konstruerats.

SOU 1996: 14 Forskningsresultat 93

von Hagens resultat måste också tolkas med försiktighet. Det finns

en betydande godtycklighet i konstruktion indices och värdeav ringar av olika delmoment i budgetprocessen. Det är uppenbart att den statsfinansiella utvecklingen inte endast är bestämd av

budgetprocessernas utformning. Med given budgetprocess

en kommer skuldutvecklingen också att beroende sådana vara av faktorer som den offentliga sektorns storlek, ekonomisk tillväxt,

strukturella förändringar i arbetslösheten, inflation och de politiskinstitutionella förhållandena. Inflationen är viktig eftersom

en uppgång i inflationstakten innebär att det reala värdet statsskulav den urholkas och skuldkvoten faller.

von Hagen och Hardens studie

I en studie av von Hagen och Harden 1994 analyseras även

samband mellan andelen regelstyrda offentliga utgifter, mått skuldutvecklingens långsiktiga hållbarhet och strukturindex. De

påvisar att EU-länder med stor andel regelstyrda utgifter har en en

lägre grad av uthållighet i skuldutvecklingen. De EU-länder

som har ett högt värde i strukturindexvärde har också mindre andel en

offentliga regelstyrda utgifter. Dessa samband kan tyda att andelen regelstyrda utgifter kan vara en viktig förklaringsfaktor till

att vissa EU-länders statsfinanser har utvecklats sämre än andra.

l studien identifierar von Hagen och Harden två sätt för en

regering att göra åtaganden stärker budgetdisciplinen. Den

som ena är att tidigt i budgetprocessen göra ett fast åtagande ett om

siffermässigt budgetmål. Det andra sättet är att binda sig för en

budgetprocedur som stärker ställningen för dem företräder det som

allmänna intresset effektivitet i de offentliga finanserna. I båda

av strategierna rekommenderas att budgetmål respektive områdesvisa

utgifter härleds ur fleråriga planer eller

program.

Enligt von Hagen och Harden har stora stater lyckats kontrolsom

lera statsfinanserna ofta valt att binda sig för budgetprocedur,

en medan små stater som lyckats kontrollera statsfinansema ofta valt

metoden med ett siffennässigt mål. Hagen och Harden gör

von gällande att det är allför komplicerat att utnyttja numeriska mål i

stora länder med stora administrationen En förklaring kan

annan

vara att stora länder har valsystem som tenderar att frambringa

starka regeringar. Sådana regeringar kan utnyttja budgetprocess en

F orskningsresultat

som ger finansministern stark ställning, något kan en som vara svårare i minoritets- och koalitionsregeringar.

Molanders studie

I en uppsats av Molander 1992 analyseras den svenska budgetprocessen med von Hagens värderingsprinciper. Genom att utnyttja samma kriterier konstruerade Molander jämförbara indices. Den svenska budgetprocessen visade sig vid en internationell jämförelse då vara mycket svag. Av de tolv EU-länder som ingick i von Hagens studie hade endast Italien ett lägre strukturindexvärde än Sverige.

Enligt Molander har den svenska budgetprocessen fungerat ett otillfredställande sätt under samtliga tre faser. Budgetprocessen i regeringen har varit kravdriven och inte utrymmesstyrd. I riksdags-

behandlingen har de områdesvisa intressena varit starka i förhållan-

de till det övergripande intresset att begränsa de offentliga utgifterna. Ett skäl härtill är att riksdagsledamöterna har en oinskränkt förslagsrätt utan finansieringsansvar. Implementeringen och uppföljningen budgeten myndighetsnivå har också varit av bristfällig. Det måste dock understrykas att Molanders studie baseras de förhållanden gällde budgetåret 1991/92. Under som senare år har åtgärder vidtagits för att i flera olika avseenden strama upp den svenska budgetprocessen. Exempelvis används numera långsiktiga mål för budgetpolitiken och från år 1996 avses

en ny rambeslutsmodell användas vid hanteringen av budgetförsla-

get i riksdagen. Vidare har regeringen i december 1995 presenterat grunddragen i reformerad budgetprocess. en

Haans, Sterks och de Kams studie

En svaghet med von Hagens statistiska analys är att han för att -

förklara EU-ländernas statsfinansiella utveckling endast använder

sina indexvariabler. Som framhållits finns det en hel del andra faktorer som också har betydelse för skuldutvecklingen. I studie en av Haan, Sterks och de Kam 1992, i fortsättningen benämnd HSK, utnyttjas en variant av von Hagens strukturindex tillsammans med andra variabler. Bland dessa ingår politiska indices, förändrad arbetslöshet, förändrad tillväxt och den genomsnittliga räntan på

SOU 1996: 14 Forskningsresultat 95

statsskulden. I HSK studeras för åren 1981-1989 tolv EUsamma länder som von Hagen studerade.

Slutsatser från de ekonometriska skattningama är att förändrad arbetslöshet bidrar till att förklara utvecklingen statsskuldskvoav ten. Av de politiska variabler HSK laborerar med tycks som

frekvensen i regimskiften ha ett visst förklaringsvärde, medan

statsskuldens utveckling inte ett statistiskt säkerställt sätt kan

förklaras av tillväxtförändringar och den genomsnittliga räntan statsskulden. Studien tyder också på att budgetprocessens utform-

ning kan ha betydelse. Resultatet är dock inte helt stabilt. I det fall

Luxemburg inte ingår i strukturindex leder ett högre indexvärde, dvs. en högre grad budgetdisciplin, till långsammare

av en

skuldtillväxt. Inkluderas Luxemburg försvagas dock signifikansen

något.

Även HSK:s resultat inte utgör några

om slutgiltiga bevis därtill

-

är de statistiska och metodmässiga svårigheterna alltför

stora -

stärker de ändå hypotesen att budgetprocessens utformning har

betydelse för budgetprocessens utfall. Själva drar de slutsatsen att

"det finns starka indikationer att budgetprocessemas utformning är av betydelse för att förklara skillnader mellan länder i fråga

om

den budgetpolitik faktiskt förts".

som

4.8 Några iakttagelser

I detta kapitel lämnas bred presentation rön gjorts i

en av som

aktuell internationell forskning samband mellan den i

om process vilken statens budget bereds, beslutas och genomförs samt budgetens utfall och statsskuldens utveckling.

Såväl teoretiska som empiriska forskningsresultat stöd för

ger

hypotesen att en budgetprocess på grundval olika

- som av

egenskaper betecknas stram kan medverka till lägre

som -

underskott i statens finanser och hållbar skuldutveckling.

en mer Till grund för denna slutsats ligger främst Hagens omfattande von och systematiska analys budgetprocessema i tolv EU-länder. av von Hagen delar budgetprocessen i tre olika faser, nämligen

regeringens framtagande ett budgetförslag, riksdagsbehandlingen

av av budgeten och genomförandet den beslutade budgeten. En av

Forskningsresultat

budgetprocess där i den inledande fasen statsministern eller finansministern har en stark ställning i förhållande till utgiñsministrarna, där begränsningar finns i parlamentets möjligheter att göra tillägg till budgetförslaget och där noggrann uppföljning sker under genomförandefasen samtidigt som bestämmelserna är strikta anses medverka till att stärka den finansiella disciplinen, dvs. medverka till att underskotten hålls en långsiktigt hållbar nivå.

Svaga budgetprocesser är emellertid inte den enda förklaringen till att många OECD-länder under den senaste femtonårsperioden har haft en statsskuldsutveckling som inte är långsiktigt hållbar. De politiska institutionemas utformning, en högre jämviktsarbetslöshet och lägre tillväxttal är faktorer som sannolikt också har bidragit till

sämre statsfmanser. Det problem som politiska beslutsfattare står

inför när arbetslösheten stiger och tillväxten faller är att avgöra om dessa förändringar är tillfälliga eller varaktiga. Deras bedömningar

beror säkerligen på de politiska institutionemas och budgetproces-

utformning också olika tolkningar och syn på sens men stabiliseringspolitikens möjligheter att överbrygga låg tillväxt och hög arbetslöshet.

Med utgångspunkt i von Hagens analysram undersökte Molander den svenska budgetprocessen så som den var utformad budgetåret 1991/92. Studien visade att den svenska budgetprocessen i samtliga tre faser var mycket svag vid en jämförelse med de tolv EU-länder som von Hagen studerat.

Sedan studien publicerats har den svenska budgetprocessen

förstärkts i olika avseenden. De politiska förutsättningarna för

långsiktighet i budgetarbetet har sålunda förbättrats något i och med att riksdagens valperiod har förlängts från tre till fyra år. Det finns flera empiriska studier som visar att en lägre frekvens i

regimskiftena leder till en bättre budgetdisciplin. Behandlingen av

budgetpropositionen i riksdagen har också förändrats. Beslut om statsbudgeten avses fattas enligt en rambeslutsmodell. I ett första steg fattas beslut för ett tjugotal utgiftsområden. I ett om ramar andra steg fattas sedan beslut anslagsnivå inom de tidigare beslutade ramarna. Vidare avses regeringen föreslå och riksdagen besluta om en högsta nivå för de offentliga utgifterna under tre år framåt utgiftstak. Dessa förändringar innebär, med von Hagens kriterier, en betydande förstärkning av budgetdisciplinen.

SOU 1996: 14 Forskningsresultat 97

Även efter dessa förändringar finns det punkter i den svaga svenska budgetprocessen. Det fortsatta arbetet med att refonnera den statliga budgetprocessen är främst inriktat de två faser i budgetprocessen utgörs regeringens beredning av budgetsom av förslaget och genomförandet av den beslutade budgeten.

I december 1995 informerade regeringen genom finansministern riksdagen om huvuddragen i den fortsatta reformeringen av

budgetprocessen. En utförligare redogörelse finns i promemorian Ds 1995:73 Fortsatt reformering av budgetprocessen.

I de områdesvisa kapitlen i det följande behandlar utredningen olika frågor bör regleras i en budgetlag. Vid valet av frågor som bör regleras och vid den närmare utformningen bestämmelsom av har utredningen låtit sig vägledas av bl.a. strävan att stärka serna den svenska budgetprocessen. iakttagelser redovisade av von Hagen och Harden är därvid av särskilt intresse.

Referenser

Agell, L. Calmfors och G. Jonsson, 1994,"Fiscal Policy When Monetary Tied to the Mast", under publicering i European Economic Review.

Alesina, A. och R. Perotti, 1994, "The Political Economy of Budget Deficits", IMF Working Paper, 85.

Alesina, A. och G. Tabellini, 1990, "A Positive Theory of Budget Deficits and Government Debt", Review of Economic Studies, 57, 403-414.

Barro, R., 1979, "On the Deterrnination of the Public Debt", Journal Political Economy, vol. 87, 940-947.

Buchanan, och R. Wagner, 1977, Democracy Deficit, Academic Press.

Cukierman, A. och A. Meltzer, 1989, "A Political Theory of Government Debt and Deñcits a Non-Ricardian Framework", American Economic Review, Vol. 78, 713-733.

4 16-0295

98 Forskningsresultat

Edin P.-A. och H. Ohlsson, 1991, "Political Determinants of Budget Deficits: Coalitions versus Minority Effects", European Economic Review, 35, 1597-1603.

Finansdepartementet, 1995, 1995 års Långtidsutredning, Norstedts.

Grilli, V., D. Masciandaro och G. Tabellini, 1991, "Political and Monetary lnstitutions and Public Finance Policies the Industrial Democracies", Economic Policy, No. 13.

de Haan, C. Sterks och C. de Kam, 1992, "Towards Budget Discipline: An Economic Assessmentof the Possibilities for Reducing National Deñcits the Run-Up to EMU", Commission of the European Communities DG-II, Economic Papers, No. 99 Dec.

von Hagen, 1992, "Budgeting Procedures and Fiscal Performance the European Communities", Commission of the European Communities DG-II, European Papers no. 96, Oct.

von Hagen, 1995, "Budget Processesand Commitment to Fiscal Discipline", European Economic Review, 39, 771-779.

von Hagen, och Harden, 1994, "National Budget Processes and Fiscal Performance". in: Towards Greater Fiscal Discipline. European Economy Reports and Studies, 771-879.

von Hagen, och Harden, 1995, "Budget Processes and Commitment to Fiscal Discipline", Stencil.

Hibbs, D., 1977, "Political Parties and Macroeconomic Policy", American Political Science Review, v01. 71 Dec, 146-87.

Kotlikoff, L., 1992, Generational Accounting: Knowing Who Pays, Free Press, New York

Molander, P. 1992, "Statsskulden och Budgetprocessen", Ds 1992:126.

Niskanen, W., 1971, "Bureaucracy and Representative Government", Chigago, Aldine Atherton.

Persson, T. och L. Svensson,1989, "Why a Stubbom Conservative Would Run a Deficit: Policy with Time lnconsistent Preferences", Quarterly Journal of Economics, vol. 104, 325-45.

Poterba, 1992 "State Responses Fiscal Crises: New Experiments" Stencil. to

Rogoff, K., 1990, "Equilibrium Political Budget Cycles", American Economic Review, Vol. 80 Mar, 21-36.

SOU 1996: 14 Forskningsresultat 99

Roubini, N. och Sachs, 1989, "Political and Economic Determinants of Budget Deñcits the Industrial Democracies", European Economic Review, 33, 903-33 May.

Shepslc, K., 1979, "Institutional Arrangements and Equilibrium Multidimensional Voting Models", American Journal Political Science, Vol 25, 26-59.

Tabellini, G. och A. Alesina, 1990, "Voting on the Budget Deñcit", American Economic Review, vol. 80, 37-49.

Weingast, B., K. Shepsleoch C. Johnsen,"The Political Economy of Bencflts and Costs: A Neoclassical Approach To Distributivc Politics", Journal Political Economy, Vol 89 Aug., 642-664.

5 Behov av en budgetlag

Inledningsvis redogörs helt kort för tidigare års diskussioner om att i lags form reglera statsbudgeten. I det därpå följande avsnittet

lyfts vissa nackdelar med den nuvarande ordningen fram. Mot

bakgrund tids forskningsresultat om budgetprocessen,

av senare berörs därefter frågan att i budgetlag ta bestämmelser om en

kan bidra till stramare budgetprocess. Efter en presentation

som en

de ämnesområden där utredningen anser att en lagreglering

av

behövs, avslutas kapitlet med redogörelse för den allmänna

en

utformningen av lagförslaget.

5.1 Frågans tidigare behandling

Redan 1910 års riksstatskommitté Riksdagens protokoll 1911.

se

Bihang. Saml. Avd. Bd 5:1 ifrågasatte om inte vissa

principer för budgetens uppställning borde hos oss liksom i flera

andra länder fastställas i lag. En sådan lag borde enligt kommitténs uppfattning ha grundlags karaktär. I sådant fall kunde det emeller-

tid befaras att statsmakternas handlingsfrihet skulle komma att

bindas i alltför hög grad. Den ekonomiska utvecklingen för med sig så betydande förändringar avseende budgetens materiella

innehåll, att lagstadganden om budgetens uppställning lätt förlorar sin ursprungliga betydelse. Kommittén ansåg därför att det var ett

fåfängt och i den mån det skulle lyckas farligt företag att i - -

lagparagrafer försöka låsa fast principerna för riksstatens uppställ-

ning.

I sin undersökning SOU 1934:1 Finanspolitikens ekonomiska

verkningar, ingick i Arbetslöshetsutredningens betänkande, som

Behov av en budgetlag

betonade Gunnar Myrdal år 1934 nödvändigheten institutionell

av

fasthet i finansväsendet och klarhet i budgetuppställningen. Han

av hävdade att starka skäl talade för att åtminstone vissa de i detta av

hänseende erforderliga garantierna bestämmelser i lag

gavs genom eller i grundlag.

1939 års finansfullmaktssakkunniga se 1940:239, bil. A

prop. förordade utredning för omarbetning grundlagamas en av budgetbestämmelser och framhöll det önskvärda i att utredningen samtidigt till särskild budgetstadga sökte sammanföra regler en

som inte var av sådan betydelse att de borde införas i grundlag.

1948 års budgetutredning

se SOU 1952:45 ansåg att svårigheter-

na att överblicka gällande regler och föreskrifter för budgettekni-

ken till väsentlig del berodde att dessa splittrade. Utredning-

var en lämnade en omfattande och grundlig redogörelse för då gällande bestämmelser och praxis rörande statens budget.

Regeringen ansåg att det var förenat med avsevärda olägenheter att budgetbestämmelserna inte fanns samlade i enhetlig stadga. I en direktiven till 1950 års budgeträttskommitté därför att angavs kommittén borde pröva spörsmålet budgetstadga och därvid om en undersöka hur en sådan kunde utformas utan att de olägenheter uppkom som 1910 års riksstatskommitté befarade.

1950 års budgeträttskommitté se SOU 1954:40 pekade på att

olägenheterna av att gällande budgetbestämmelser inte fanns

samlade i en enhetlig stadga i hög grad hade reducerats den

genom överblick som tillkommit den redogörelse 1948 års genom som

budgetutredning lämnat. Av praktiska skäl det enligt Budget-

var

rättskommittén omöjligt att i stadga med tillämpningsföreskrifter

en inordna mer än del de bestämmelser och den praxis en av som redovisats. Kommittén betonade vidare att det inte gick att förutse

alla de fmansieringsproblem och liknande spörsmål hastigt

som

kunde aktualiseras. Sådana budgetproblem kunde sålunda uppstå

vilkas lösning skulle försvåras statsmaktemas handlingsfrihet om

var bunden av principer fastlåsta i författning. Mot bakgrund

en av

detta ansåg Budgeträttskommittén budgetstadga inte borde

att en

komma till stånd. Den dock inte enig i sitt ställningstagande.

var

Författningsutredningen se SOU 1963:17 föreslog år 1963

en

förhållandevis begränsad grundlagsreglering avseende

statens

Behov av en budgetlag 103

budget. Enligt utredningens mening borde de närmare bestämmelserna om budgettekniken tas upp i en särskild budgetlag. Utredningen betonade angelägenheten av institutionell fasthet i tinansväsendet och av klarhet i budgetuppställningen. Påståendet att olägenhetema av att budgetbestämmelsema inte fanns införda i en

enhetlig författning i hög grad skulle ha reducerats genom den

redogörelse för bestämmelser och praxis rörande statens budget som 1948 års budgetutredning lämnat kunde, enligt Författningsutredningens mening, ha haft viss bärkraft vid den tidpunkt då betänkandet lades fram. Allteftersom utvecklingen fortskridit hade emellertid denna redogörelse blivit föråldrad. Författningsutredningen hävdade att innehållet i en budgetlag skulle kunna avvägas

så att all nödvändig handlingsfrihet bevarades. Ändring av

budgetlagens bestämmelser skulle kunna vidtas snabbt och

lagformen hindrade inte detta. Budgetlagen borde, framhölls vidare, omfatta endast sådana bestämmelser som direkt anknöt till regeringsformens eller riksdagsordningens budgetbestämmelser, eller som annat sätt var av grundläggande betydelse för statsbudgetens utformning.

Författningsutredningen presenterade inte något förslag till budgetlag. Däremot redogjorde utredningen för ämnesområden som enligt dess uppfattning borde behandlas i en sådan lag. Främst nämndes statsbudgetens allmänna uppställning och utformning. Vidare borde det tas in bestämmelser om anslagstyper, investe-

ringsstater och investeringsplaner, specialdestination samt avskriv-

nings- och redovisningsregler. I budgetlagen borde även föreskrivas en skyldighet för regeringen att för riksdagen anmäla då regeringen ansett att medel inte bort utgå till ändamål vilket riksdagen anvisat medel. I lagen borde slutligen, enligt Författningsutredningen, tas bestämmelser om villkoren for användande av anslag som upptagits i beredskapsbudget.

Enligt uttryckliga direktiv skulle Grundlagberedningen inte pröva om bestämmelser budgetens område skulle meddelas även i annan lag än grundlag prop. 1973:90 s. 146. Denna fråga skulle anstå tills dess att 1969 års budgetutredning avslutat sitt arbete.

Vid remissbehandlingen Grundlagberedningens förslag till av grundlagsbestämmelser om statsbudgeten kritiserades förslaget av Svea hovrätt bl.a. för att ingen upplysning lämnades om t.ex. anslagstypema och att ingen antydan gavs om begrepp som

104 Behov av en budgetlag

långtidsbudget, finansplan och kompletteringsproposition etc.

prop. 1973:90 bil. 3.

Kritiken bemöttes i propositionen med förslag till regeringsform ny

prop. 1973:90. Regeringen betonade att ständiga förändringar i fråga om budgetens innehåll, den ekonomisk-politiska debatten och den tekniska utvecklingen ledde till att det statliga budgetsystemet

måste kunna förnyas successivt. Enligt regeringens uppfattning

borde regeringsformen inte lägga hinder i vägen för sådan

en

utveckling. Frågorna om statsbudgetens och anslagssystemets utformning ägnade sig därför inte för grundlagreglering.

5.2 Nackdelar med

nuvarande ordning

Det ankommer riksdagen att besluta i ett antal för statsbudgeten grundläggande frågor, exempelvis anslagstyper och anslagsvillom kor. Riksdagen har sedan årtionden tillbaka också fattat sådana

beslut. Detta har dock inte skett i lags form. Eftersom riksdagens särskilda beslut i dessa frågor inte har tagits i författningar, kan det vara tidskrävande och förenat med avsevärda svårigheter att

överhuvudtaget finna dem. Vidare leder detta till att det är svårt att

överblicka de regler som gäller och den befogenhetsfördelning

som råder mellan riksdag och regering fmansmaktens område. Ytterligare en nackdel med denna ordning är att det inte är helt

enkelt att sambandet mellan regeringens förordningar och de

se särskilda riksdagsbeslut i ämnen dessa baseras på. samma som Redan med hänsyn härtill är det motiverat att söka föra för

statsbudgeten centrala regler i en lag.

En av förklaringarna till att riksdagen meddelar beslut detta sätt

är helt enkelt att besluten inte behöver ha lags form. Regeringen har emellertid å sin sida behövt meddela och göra ändringar i

förordningar det ekonomiadministrativa området. Vissa

bestämmelser har då berört grundläggande element det som

ankommer riksdagen att besluta Eftersom det saknas lag

om. en i vilken riksdagen meddelat grundläggande bestämmelser fmansmaktens område, har regeringen tvingats skaffa sig riksda-

gens godkännande av det huvudsakliga innehållet i förordningama.

Detta har oftast skett att regeringen för godkännande genom beskrivit innehållet i förordningarna i främst budgetpropositionen.

Behov budgetlag 105

av en

Det är ett omständligt och opraktiskt sätt att skaffa sig nödvändiga bemyndiganden från riksdagen.

En närmare granskning redogörelser i budgetpropositioner och

av

kompletteringspropositioner samt finansutskottets betänkanden och

yttranden visar att vissa delvis motsatta risker kan finnas med - detta förfarande. Om regeringen mycket utförligt och detaljerat beskriver och motiverar införandet ordning, kan den i av en ny -

förhållande till riksdagen binda upp sig även i detaljer som får

-

höra hemma inom regeringens eget befogenhetsområde.

anses

Därtill kommer att allmän redogörelse av ett tilltänkt regelverk

en har lägre grad precision författningstext. Oklarhet kan en av än en uppstå vad riksdagen rent faktiskt godkänt, särskilt när en om redogörelse innefattar ett förslag lämnats utan erinran eller som utan åtgärd lagts till handlingarna.

Problemen med att regleringen på finansmaktens område inte skett i lags form belyses ett åskådligt sätt när det gäller förfogandet över statens egendom. Som närmare behandlas i avsnitt 11.2, har

riksdagen vid olika tillfällen lämnat bemyndiganden för regeringen

att besluta försäljning statens fasta egendom. Dessa om av

bemyndiganden innebär ofta kompletteringar till och mindre ändringar tidigare givna bemyndiganden. Det krävs därför att

av

del äldre bemyndiganden för att förstå vad faktiskt

man tar av som gäller på området. Det kan dock svårt och tidskrävande att vara finna de relevanta besluten och systemet leder ofrånkomligen till

att det uppstår problem med att överblicka gällande regler. För att sätta sig i de centrala riktlinjerna för när fast egendom överhuvudtaget fár säljas och vad därvid gäller för försäljningen,

som krävs tar del 50 år gamla förarbeten. För vissa udda att man av

alltjämt existerande upplåtelseformer kan man för att få

men

vägledning tvingas tillbaka till ännu äldre beslut och förarbeten. Till detta kommer att ständiga kompletteringar till äldre be-

myndiganden lätt leder till att bemyndiganden i vissa delar blir

otidsenliga.

Vad gäller förfogandet över statens lösa egendom har i avsaknad

lagregler och bemyndiganden en viss praxis vuxit fram. Denna

av praxis är inte i alla delar entydig och klar. På vissa områden har någon lämplig praxis inte utvecklats alls. Detta har lett till att det även mycket centrala områden såsom t.ex. befogenheten att -

aktier har uppstått osäkerhet vad gäller med

sälja statens - om som

106 Behov budgetlag

av en

åtföljande motsättningar mellan riksdag och regering. Som nämnare behandlas i avsnitt 11.3, hade regeringen och riksdagen bl.a. olika

uppfattningar om huruvida regeringen utan riksdagens godkännan-

de hade rätt att sälja aktier för närmare miljard kronor i ett en av staten helägt bolag.

Vad som anförts visar att det är angeläget att finansmaktens

nu

område klargöra vilka regler faktiskt gäller och skapa

som

ändamålsenliga bestämmelser där regler saknas eller är otidsenliga.

De problem som beskrivits är inte tillfälliga. Under i stort sett hela detta sekel har frågan om att i en lag eller författning söka

annan föra centrala bestämmelser statsbudgeten diskuterats i olika om sammanhang. De problem som man med sådan reglering önskat en

lösa är, som ovan framgått, alltjämt aktuella. Till detta kommer att

den statliga verksamhetens ökade omfattning och allt mer skiftande karaktär leder till att problem oftare kan uppstå och att de i flera fall kan nytt slag. Nackdelarna med bl.a. opraktisk vara av en

beslutsgång och bristande överskådlighet blir då allt tydligare. En lagreglering statsbudgetens område har också kommit att framstå som än mer angelägen i takt med att den offentliga

sektorns finanser satts allt svårare Behovet tydlighet prov. av området har även ökat till följd att det under år bedrivits av senare ett intensivt reformarbete avseende den statliga budgeten och den statliga ekonomiadministrationen. Det finns slutligen skäl att hävda,

att det påjust fmansmaktens område är särskilt viktigt att otydlighet inte råder och att det finns klar befogenhetsfördelning

en mellan riksdag och regering.

Som framgår av kapitel 3 är avsaknaden lag reglerar

av en som

statsbudgeten ovanlig i ett internationellt perspektiv. Den svenska ordningen motiveras inte att regeringsformen eller riksdags-

av

ordningen skulle innehålla så många och så detaljerade bestämmelser att ytterligare reglering i en budgetlag är överflödig. Snarare

gäller motsatsen.

En budgetlag bör, enligt Budgetlagsutredningens mening, inte begränsas till frågor tillhör riksdagens att ta upp som befogenheter på ñnansmaktens område och där riksdagen redan tidigare fattat

särskilda beslut, t.ex. grundläggande anslagsvillkor. Det är inte om

tillräckligt att kodifiera grunderna i gällande ordning såsom dessa

kommer till uttryck i besluten. Därutöver finns ett stort behov av

Behov av en budgetlag 107

att bringa klarhet områden där gällande ordning inte är helt tydlig, t.ex. i fråga om statsbudgetens avgränsning samt redovis-

ning och finansiering av investeringar. På vissa oreglerade områden

framstår behovet av bestämmelser som särskilt markerat, exempelvis befogenheten att sälja aktier. Det är självfallet vikt att dessa av problem löses och att bestämmelser tas i en budgetlag. Som framgår av det följande avsnittet finns anledning att i en budgetlag även ta bestämmelser som kan medverka till att stärka budgetdisciplinen.

5.3 En

stramare budgetprocess

Som närmare utvecklas i kapitel finns studier främst von - Hagens empiriska analyser som ger belägg för att budgetproces- -

sens utformning har betydelse for dess utfall. De redovisade forskningsresultaten ger stöd for hypotesen att en stram budgetprocess kan medverka till lägre underskott i statens finanser och

en mer hållbar skuldutveckling. Forskningsresultaten ger också stöd för tanken att institutionella reformer av budgetprocessen är en framkomlig väg för att åstadkomma en bestående förbättring av

balansen i de offentliga finanserna.

I kapitel 4 omnämns undersökningar av den svenska budgetprocessen såsom den var utformad budgetåret 1991/92. Studien visar att den svenska budgetprocessen internationellt sett var mycket svag vid denna tid. Av dåvarande EG-länder det endast ett land var

Italien som hade lägre värden än Sverige. Frånvaron av en

budgetlag har, enligt Budgetlagsutredningens uppfattning, med all

säkerhet medverkat till den svenska budgetprocessen svaghet.

Under senare tid har det i Sverige riktats ett allt större intresse mot

budgetprocessens utformning. Med kännedom om vissa av de

forskningsresultat som presenterats i kapitel har steg tagits mot att strama upp budgetarbetet.

Som närmare framgår av avsnitt 2.2, har riksdagen beslutat om en

förbättrad ordning för sitt eget arbete med statsbudgeten. Innebörden av den nya s.k. rambeslutsmodellen är att riksdagen i ett första steg fastställer det samlade budgetutrymmet och fördelar detta

utgiftsområden. Först därefter skall i ett andra steg utrymmet

108 Behov budgetlag

av en

fördelas de olika anslagen inom respektive utgiftsområde. Som närmare framgår kapitel 14 har riksdagen även beslutat att ett av tak för de offentliga utgifterna skall användas i budgetprocessen.

Vidare inleds regeringskansliets budgetarbete med att numera regeringen lägger fast ramar för de olika departementens verksamhetsområden utifrån bedömning det samhällsekonomiska en av utrymmet. Dessa ramar blir sedan styrande för den fortsatta

dialogen mellan fackdepartementen och Finansdepartementet.

En annan reform kan leda till stärkt budgetdisciplin är som en en

bredare tillämpning bruttoredovisning i statsbudgeten. Syftet är

av att ge en tydligare bild av statens åtaganden och att underlätta förståelsen av statsbudgeten. Ambitionen har även varit att skapa bättre överensstämmelse mellan det redovisade budgetsaldot och statens lånebehov.

Viktiga steg har således tagits mot att strama den svenska upp

budgetprocessen. Ansträngningar av detta slag skall främst mot

ses bakgrund av att goda institutionella förutsättningar kan medverka till lägre underskott i statens finanser och hållbar skulden mer utveckling. I ljuset av den senaste tidens utveckling och de vetenskapliga rön som gjorts finns det därför anledning att i en

budgetlag föra bestämmelser som kan medverka till ytterligare

uppstramning av den svenska budgetprocessen på några punkter. Regler om t.ex. utgiftstak och utgiftsramar bör därför ha en

naturlig plats i en budgetlag. Samma sak gäller bestämmelser

om

prognoser och olika former av redovisning, vilka är ägnade att förbättra riksdagens kontrollmöjligheter. En budgetlag utgör också en naturlig plattform för fortsatta förbättringar budgetprocessen.

av

l detta sammanhang kan erinras om att i fördraget upprättande om

av den Europeiska Gemenskapen artikel 1040 att medlems-

anges staterna skall undvika alltför stora underskott i den offentliga

sektorns finanser. Huruvida medlemsstatema iakttar tillräcklig budgetdisciplin prövas grundval av några kriterier för vilka det

gäller vissa referensvärden. Regeringen i ett medlemsland är protokollsbilaga, artikel 3 ansvarig för att underskott i den offentliga sektorn inte överstiger referensvärdena. En medlemsstat skall vidare sörja för att den har nationella regler budgetområdet

som gör det möjligt för staten att uppfylla de fördragsenliga förpliktelserna detta område. Medlemskapet i EU utgör därför,

Behov av en budgetlag 109

enligt Budgetlagsutredningens uppfattning, ytterligare ett motiv för att utforma budgetlag och att i en sådan ta bestämmelser som en

kan medverka till att stärka budgetdisciplinen.

5.4 Områden där behövs

en lagreglering

I detta avsnitt lämnas en kort redogörelse för de ämnesområden där

Budgetlagsutredningen att lagreglering behövs. En utförlig

anser en

bakgrund och motivering till behovet av lagstiftning respektive

område lämnas i kapitlen 6-14 där ämnesområdena behandlas i sak.

Det är lämpligt att i inledningen av lagen lägga fast de grundläggande krav ejfektivitet och hushållning som kan ställas

regeringens ledning samt genomförandet den statliga verkav samheten.

Enligt regeringsforrnen ankommer det riksdagen att bestämma

hur statens medel skall användas. Dessa medel ställs till regeringdisposition för att användas för angivna ändamål. Vidare ens

ankommer det enligt regeringsfonnen riksdagen att granska

regeringens styrelse och förvaltning. Bland annat dessa förhållan-

den leder till att det i en budgetlag bör tas grundläggande bestämmelser som klargör att regeringen är redovisningsskyldig

inför riksdagen för den verksamhet som regeringen bedriver på

riksdagens uppdrag och med användande av olika bemyndiganden. För att denna skyldighet skall vara meningsfull, krävs självfallet regler om de krav som kan ställas redovisningen. Att regeringen

efterlever de villkor och regler som riksdagen anger för verksamheten bör kontrolleras. Utredningen därför att det är anser naturligt att i lagen även ta en bestämmelse om att statens verksamhet skall granskas med revision.

Riksdagen bestämmer enligt RF 1:4 hur statens medel skall användas att anvisa anslag till angivna ändamål. Anslagsgenom systemets närmare utfonnning, främst villkoren för olika anslagsty-

får därvid central betydelse. De olika anslagstypema skiljer

per, en sig vad gäller rätten att överskrida anvisade belopp och att använda outnyttjade medel under senare budgetår. Utformningen

av anslagstypema påverkar således bl.a. befogenhetsfördelningen

mellan riksdag och regering samt möjligheterna att styra de skilda

110 Behov budgetlag SOU

av en 1996:14

verksamheterna. Om detta beslutar självfallet riksdagen. Därför bör

det i budgetlagen tas bestämmelser de olika om anslagstyperna

och de villkor skall gälla för dem. som

Enligt RF 9:10 får inte regeringen utan riksdagens bemyndigande ta upp lån eller i övrigt ikläda staten ekonomiska förpliktelser. Frågor om statens upplåning regleras i särskild lag. Det finns

en

dock andra sätt vilka staten kan iklädas ekonomiska förpliktelser än genom upplåning. Regeringen kan med stöd riksdagens

av

bemyndigande beställa och tjänster samt besluta bidrag,

varor om ersättning, lån eller liknande medför utgifter under år. som senare Vidare kan staten iklädas ekonomiska förpliktelser genom att

regeringen ställer ut kreditgarantier. Det är naturligt i budget-

att

lagen reglera under vilka Förutsättningar regeringen får ikläda

staten sådana förpliktelser. Regeringen bör vidare åläggas att för

riksdagen redovisa de ekonomiska förpliktelser ingåtts.

som

Enligt RF 9:6 skall regeringen förslag till statsbudget till

avge

riksdagen. statsbudgetens avgränsning är i mycket begränsad utsträckning reglerad i regeringsformen och riksdagsordningen.

Även

om fullständighetsprincipen och bruttoprincipen sedan länge

varit vägledande för statsbudgeten, har ändå över tiden skiftande avsteg gjorts från dessa principer. statsbudgeten därför inte

ger

alltid klar uppfattning den statliga verksamheten eller dess

en om finansiella anspråk. En oklart definierad statsbudget riskerar få att

en svag ställning. Till detta kommer att det inte är meningsfullt att använda utgiftstak och utgiftsramar vid beredning och beslut

om

statsbudgeten om inte de nämnda principerna tillämpas med färre

undantag och med större stabilitet än skett under vissa som

perioder. Det är därför nödvändigt att i budgetlagen söka precisera

statsbudgetens avgränsning.

Riksdagen bestämmer enligt RF 9:2 hur statens medel får användas. Detta sker normalt sett genom att riksdagen anvisar anslag till

angivna ändamål. Ändamålen kan

vara anskaffning av tillgångar. Sådan anskaffning finansieras inte längre alltid med anslag. Det förekommer att finansiering investeringar även sker

av genom att interna lån och krediter tas i Riksgäldskontoret. Detta sätt att

finansiera investeringar har under tid fått allt

senare en större

betydelse. Det är därför lämpligt att i budgetlag reglera hur investeringar får finansieras.

Behov budgetlag 111

av en

Det ankommer enligt RF 9:9 riksdagen att i den omfattning som behövs fastställa grunder för förfogandet över statens egendom. I förarbetena till regeringsfonnen att det kan vara lämpligt anges detta sker i lags form prop. 1973:90 347. Riksdagen har att s. dock inte meddelat någon sådan lag och området är ofullständigt reglerat. Vad den fasta egendomen gäller alltjämt vissa äldre avser

i viss mån otidsenliga bemyndiganden och riksdagsbeslut. I

- har det endast några områden utvecklats fråga om lös egendom

praxis. Riksdagen har redan tidigare efterlyst förslag till

en

reglering vad gäller försäljning statens fasta egendom. Under

av

tid har även vissa försök gjorts att reglera befogenhetsför-

senare

delningen mellan riksdag och regering när det gäller försäljning av

statens aktier. Med hänsyn till att så stor del av statens fönnögen-

het utgörs aktier och med beaktande den skyndsam-

numera av av

het krävs aktörer marknaden, är det i synnerhet detta

som av område angeläget med praktiskt fungerande och väl avvägd en

reglering. Det bör därför i budgetlagen tas grundläggande bestämmelser överlåtelse statens egendom och om hur

om av inkomster från sådan överlåtelse får disponeras.

I kapitel 4 presenteras forskningsresultat som talar för att en

uppföljning den budgeterade verksamhetens genomfö-

noggrann av

rande kan medverka till att skärpa budgetdisciplinen. Därför bör det i budgetlagen tas bestämmelser som ålägger regeringen att

till riksdagen överlämna kommenterade prognoser avseende statens

inkomster, utgifter och upplåning samt en tidig utfallsredovisning. Detta bör leda till omsorgsfullare beräkning av inkomster och

en utgifter och till att korrigerande åtgärder vid behov snabbt kan

vidtas.

Riksdagen anvisar medel för olika ändamål och bemyndigar

regeringen disponera inkomster. Riksdagen bör därför få att information de mål sätts för verksamheten och de resultat om som

uppnåtts. Vidare är det vikt att regeringen leder statsverk-

som av samheten ett sådant sätt att målen uppnås ett effektivt sätt. Frågor styrning statens verksamhet har visat sig på ett om av

naturligt sätt höra hemma i den regelbundet återkommande

budgetprocessen även när andra styrinstrument än sådana som

faller inom finansmakten används. Det är därför lämpligt att i

inledningen budgetlagen något beröra frågan om resultatav styrning.

112 Behov budgetlag

av en

l avsikt att etablera en varaktigt stram budgetdisciplin kan som medverka till en långsiktigt hållbar utveckling statsñnansema av har riksdagen beslutat s.k. rambeslutsmodell. Denna modell om en innefattar utgiftsområden skall tillämpas för riksdagens beslut som om statsbudgeten. Riksdagen har också beslutat metod med att en ett tak för de offentliga utgifterna skall införas. I syfte att stärka

och tydliggöra det budgetpolitiska åtagandet bör det i budgetlagen

tas bestämmelser om förfarandet när regeringen i beredningen av statsbudgeten att använda sig ett kvantitativt preciserat avser av utgifistak eller om riksdagen beslutat att hänföra utgifter till utgijisområden.

Det är en naturlig konsekvens regeringens redovisningsskyldig-

av

het inför riksdagen att regeringen i budgetlagen åläggs att ombesörja att en årsredovisning för staten lämnas till riksdagen. En

sådan bör innefatta rättvisande bild statens verksamhet, det en av ekonomiska resultatet och ställningen förvaltningen samt av av statens medel och övriga tillgångar. Den bör även innehålla

statsbudgetens slutliga utfall detaljnivå den på

samma som vilken riksdagen har beslutat.

5.5 Allmän

utformning av lagförslaget

Den naturliga utgångspunkten vid utformandet budgetlag är av en

regeringsformens och riksdagsordningens bestämmelser på områ-

det. I regeringsformen återfinns främst översiktliga och kortfattade

bestämmelser med enkla huvudpunkter. l riksdagsordningen finner

man vissa bestämmelser om budgetpropositionens innehåll och när

året den skall lämnas samt riksdagens beredning den.

av

En budgetlag bör innehålla preciseringar och kompletteringar

av

till regeringsformens och riksdagsordningens bestämmelser.

Budgetlagen kommer härigenom att knyta till och bli an ett komplement till dessa lagar. På detta sätt kommer önskvärd en reglering till stånd mellan å sidan regeringsfonnens och ena

riksdagsordningens översiktliga bestämmelser och å andra sidan

regeringens mycket detaljerade förordningar. Budgetlagen kan därvid tjäna som en länk dem emellan. Den kommer därmed i

fortsättningen att bli den självklara utgångspunkten för de detalje-

rade reglerna det ekonomiadministrativa området. Det kan

Behov budgetlag 113

av en

i de flesta länder utredningen studerat, är det anmärkas att som

rättsliga systemet uppbyggt just detta sätt.

tidigare har diskuterats, har det

När frågan om en budgetlag statsmakternas handlingsfrihet i alltför

uttryckts farhågor om att

bindas reglering i lag.

hög utsträckning riskerar att upp genom en

anmärkas denna oftast gällt reglering av budgeten

Det skall att oro

ställning. Vid övervägande sådan i lag med grundlags av en naturligtvis försiktighet påkallad. Förändringar

reglering är extra

budgetens innehåll, den ekonomiska och politiska

i fråga om den tekniska utvecklingen leder till att budgetsystemet debatten och kunna förnyas successivt. De skäl som har anförts mot att måste

bestämmelser i grundlag har naturligtvis alltjämt giltighet.

införa inte tyngd då det är fråga att föra De har dock samma om bestämmelser budgeten i lag lägre valör. om en av

statsmakterna kan behålla en

Budgetlagsutredningen anser att

handlingsfrihet samtidigt önskvärd stadga

nödvändig grad av - som lagen främst reglerar vissa skänks budgetsystemet om för budgetprocessen i vid bemärkelse.

grundläggande principer behåller i utsträckning sin giltighet även när Dessa principer stor i framtiden kan komma att väljas andra budgettekniska

det blir således möjligt att göra förbättringar lösningar. Det lagen behöver ändras. Om det likväl budgetens område utan att behov ändra lagen, kan detta ske utan den skulle uppkomma av att

tidsutdräkt som krävs vid en grundlagsändring.

där det behövs lagreglering kommer bestämmelser-

På de områden

befogenhetsfördelningen mellan riksdag och na ofta att gälla budgetlagen kommer detta till uttryck att i första

regering. I genom

regeringens befogenheter och skyldigheter regleras. Upplägg-

hand regeringen lämnar förslag till statsbudningen är naturlig eftersom den riksdagen beslutade statliga

get, leder genomförandet av av och inför riksdagen för sina underlydande

verksamheten ansvarar emellertid ofrånkomligt att även fonnerna för

myndigheter. Det är riksdagens handlande kan påverkas i del fall liksom även

en

myndigheternas agerande.

kommer tillerkännas enligt förslaget De befogenheter regeringen att regeringen kunna delegeras till underlydande myndighe-

föreslås av nödvändig och förutses komma att ske i

ter. Sådan delegation är det i betänkandet talas regeringens befo-

stor utsträckning. När om

114 Behov

av en budgetlag

genheter skilda områden kommer dessa faktiskt rent att utnyttjas av olika underlydande myndigheter.

Vad gäller den nännare regleringen

av befogenhetsfördelningen

mellan riksdag och regering har

Budgetlagsutredningen inte haft

någon strävan att systematiskt vrida denna det ena eller andra hållet. Inriktningen har i stället varit att den nuvarande ordning så långt det låter sig göras skall komma till uttryck i lagen. På vissa

områden har det dock förelegat oklarhet vad om som kan anses gälla. På andra områden har den nuvarande ordningen inte fungerat tillfredsställande. Inom några områden har det pågått ett utvecklingsarbete. Avsikten har i dessa fall varit utforma ändaatt målsenliga förslag utifrån de viljeyttringar återfinns främst som i finansutskottets betänkanden och regeringens propositioner.

Avslutningsvis kan erinras att det för närvarande endast finns om en särskild lag på finansmaktens område. Den åsyftade författningen är lagen 1988:1387 statens upplåning. om Utredningen har valt att utforma förslaget till budgetlag som fristående i förhållande till denna lag. Det kan finnas skäl att vid ett senare tillfälle pröva inte lagen om om statens upplåning med fördel kan arbetas i lagen statsbudgeten. om

6 Effektivitet och redovisning

Utredningens förslag:

inledande bestämmelse i budgetlagen anges att hög

Som en effektivitet skall eftersträvas och god hushållning iakttas i

statens verksamhet.

fast regeringen är redovisningsskyldig inför

Vidare läggs att medel och övriga tillgångar. Redovisriksdagen för statens omfattar även den verksamhet som bedrivs

ningsskyldigheten skulder och andra ekonomiska förplik-

av staten samt statens telser.

i skall ske sätt överensstämmer med Bokföringen staten som

redovisningssed och regeringen skall meddela närmare

god

föreskrifter om redovisningen.

Redovisningen skall rättvisande bild statens verksamge en av ekonomiska resultatet och ställningen samt förvalthet, det av ningen statens medel och övriga tillgångar. av

slås också fast statens verksamhet skall I en bestämmelse att

granskas med revision.

116 Ejfektivitet och

redovisning

6.1 Effektivitet och

god hushållning

Bakgrund

Utgiftema i förslaget till statsbudget uppgår budgetåret 1995/96 omräknat till tolvmånadersperiod till 675 en ca miljarder kronor. - Det motsvarar nästan hälften den svenska av bruttonationalproduk-

ten. Av utgifterna utgörs drygt 130 miljarder kronor konsumtion av och ca 20 miljarder reala investeringar. Mer av än 100 miljarder

kronor går till att betala räntor statsskulden och mer än 400

miljarder kronor används för transfereringar till hushåll, kommuner

och företag. Statens inkomster uppgår dock endast till drygt 500

miljarder kronor varför 170 miljarder utgiftema får täckas ca av

med statens upplåning.

Statens verksamhet innefattar produktion av offentliga tjänster,

inkomstöverföringar och normgivning. Avsikten är dessa

att åtgärder skall påverka och komplettera den verksamhet som enskilda, företag och kommuner bedriver så att medborgarnas

välfärd stärks. Även de skatter som uppbärs och den statliga

upplåningen påverkar enskilda och samhället. Omkring 250 000

personer är anställda i statliga myndigheter. Dessa producerar

offentliga tjänster samt administrerar skatter, transfereringar och

regleringar.

Statens verksamhet är omfattande. Det är nödvändigt den utförs att

på sådant sätt att den i sina olika former kan lämna ett så gott

bidrag som möjligt till välfärden och samhällsutvecklingen. Det

betyder att den statliga tjänsteproduktionen behöver drivas effektivt

samt att skatter och transfereringar behöver utformade vara så att

de främjar välfärdsmålen utan att onödigtvis undergräva de positiva

drivkrafterna hos företag och hushåll. Vidare måste lagar och andra

föreskrifter utformade så de med vara att utgångspunkt i de avsedda skyddssyftena inte än nödvändigt påverkar - mer samhällsekonomins funktionssätt.

Riksdagen beslutar vilken verksamhet staten skall utföra. Det om

är regeringens uppgift att inom för de syften, bestämmelser ramen och resurser riksdagen genomföra verksamhet som anger statens

och förvalta statens medel och tillgångar. Detta följer av att

regeringen enligt RF 1:6 styr riket och rad andra bestämmelav en

och redovisning 117

Effektivitet

regeringen enligt RF 9:8 disponerar ser i regeringsformen, t.ex. att

enligt RF 11:6 lyder under

statens medel och att myndigheterna

regeringen.

också ansvarig inför riksdagen RF 1:6 för hur den Regeringen är innefattar för det sätt vilket statens styr riket. Detta ansvar

leds och genomförs och dess tillgångar förvaltas. De

verksamhet ställer regeringens förvaltning återspeglas krav riksdagen därvid förhållanden Riksdagens revisorer skall i viss mån i de som

uppmärksamma i sin granskning.

revisorer skall granska den statliga

Riksdagen väljer som 12:7. Granskningen skall enligt lagen verksamheten RF instruktion för riksdagens revisorer främst ta sikte 1987:518 med till budget får också

förhållanden med anknytning statens men

bedömning de statliga insatserna i allmänhet. Huvudavse en av

skall knytas till de resultat i stort som har uppnåtts inom

intresset

verksamhetsområden. Revisorerna skall påtala förhållanden

olika

otillfredsställande verka för god hushållning

de anser samt en som tillgångar utnyttjas efter rationelmed statens medel och att statens

skall därvid fästa uppmärksamheten möjligheter grunder. De inkomster, på statens utgifter och att

att öka statens att spara

det statliga förvaltningsarbetet. Syftet med granskningen

effektivera skall, enligt lagen, att främja sådan utveckling att staten av vara en skilda områden får det utbyte med hänsyn till sina insatser som kostnader och allmänna samhällsintressen är rimligt.

aspekter revision statens verksamhet Vissa institutionella av berörs i avsnitt 6.4.

6.1.2 Överväganden

riksdagens krav regeringens

Budgetlagsutredningen anser att

verksamhet bör komma till

ledning samt genomförandet av statens

inledningen budgetlagen. Därmed ges en grund

uttryck redan i av

bestämmelser bör ingå i budgetlagen och som

för vissa andra som

avsnitt i detta kapitel samt i t.ex. kapitel 12 behandlas i följande och utfall och kapitel 13 Resultat i statens Uppföljning, prognoser

verksamhet.

118 Ejfektivitet och

redovisning

Innehållet i den granskningsuppgift avseende den

statliga

verksamheten riksdagens revisorer

som har enligt 2-4 lagen

1987:518 med instruktion för riksdagens revisorer återspeglar, som nämnts, i viss mån de allmänna krav riksdagen

som ställer

regeringens ledning samt genomförandet verksamhet

av statens och

förvaltningen av statens tillgångar. Det är emellertid nödvändigt att i budgetlagen uttrycka innebörden

av de i det föregående nämnda kraven på ett sammanfattat sätt. mer

Enligt Budgetlagsutredningens uppfattning hög effektivitet

är och

god hushållning med grundläggande

resurserna krav i statens verksamhet. Uttrycket hög effektivitet åsyftar därvid att den statliga verksamheten skall bedrivas så

att av riksdagen avsedda mål nås

i så hög grad som möjligt inom för

ramen tillgängliga resurser.

Verksamheten kan då sägas

vara ändamålsenligt utfonnad.

Uttrycket god hushållning med har

resurserna en annan och

snävare innebörd och innebär att onödiga utgifter skall

undvikas, att verksamheten skall bedrivas med hög produktivitet, att statens medel skall hanteras säkert samt att

statens tillgångar i övrigt och

skulder skall förvaltas väl.

Dessa krav bör i budgetlagen

anges som att hög effektivitet skall

eftersträvas och god hushållning skall iakttas.

Uttrycket eftersträvas används för markera effektivitet att att inte

kan nås i en absolut bemärkelse. Förvaltningsuppgiften i stället

är att successivt och målmedvetet vidta åtgärder effektivisom gör att

teten och ändamålsenligheten i verksamheten förbättras.

Kraven

god hushållning kan dock sägas något

vara mer absoluta än kraven effektivitet. Statens medel, härrör från

som ytterst medborgarna,

måste hanteras med hög grad säkerhet av och användas till medborgarnas Det innefattar onödiga gagn. att utgifter skall

undvikas. Statens övriga tillgångar och skulder

måste också

hanteras ett betryggande sätt. En grundförutsättning för att god hushållning med resurserna skall föreligga anses är att lämpliga

föreskrifter finns och att det kontrolleras att de följs. Av dessa skäl

används uttrycket att god hushållning skall iakttas.

I sammanhanget kan nämnas det i den tyska att budgetlagen finns en bestämmelse att effektivitet och hushållning

om skall iakttas när

budgeten utformas och verkställs. Det kan också erinras

om att i

och redovisning 119

Ejfektivitet

den svenska kommunallagen 1991:900 föreskrivs att kommuner och landsting skall ha god ekonomisk hushållning i sin en verksamhet.

Mot denna bakgrund föreslår Budgetlagsutredningen att som

inledande bestämmelse i budgetlagen att hög effektien anges eftersträvas och god hushållning skall iakttas i vitet skall att verksamhet. Med verksamhet sådan statens statens avses

verksamhet handhas regeringen och de myndigheter

som av lyder under regeringen. Riksdagen bestämmer i vilken som

omfattning lagen skall gälla riksdagen och dess myndigheter.

utformas i första hand med tanke på den del av

Lagförslaget verksamhet regeringen för och som utförs av

statens som svarar lyder under regeringen. Utredningen emellermyndigheter som ser

inget avgörande skäl till varför lagen i sin huvuddel inte också

tid

riksdagen och dess myndigheter, dock med skulle kunna gälla för

Riksbanken. Det kan nämnas att i Finland, i här undantag för som

avseenden liknar Sverige, gäller budgetlagen även för

aktuella

riksdagen. Närmare föreskrifter meddelas regeringen respektive

av riksdagens kansli.

6.2 Regeringen är redovisningsskyldig

inför riksdagen

6.2.1 Bakgrund

redovisning uppstår först då den äger eller finansie-

Behov av som verksamhet inte själv bedriver den och således inte har full rar en insyn i verksamheten. Det förstärks sedan när andra intressenter tillkommer, exempelvis sådana utkräver skatt eller ger lån. som institutioner har särskild karaktär att de kan Offentliga en genom alla medborgare eller kommuninvånare och sägas ytterst ägas av

verksamhet ofta bedrivs med tvångsvis uttaxerade

genom att deras

medel. Det sistnämnda förhållandet kan ytterligare förstärka

anses redovisning både hos den skattskyldige och i staten. Ett behovet av

Ejfektivitet och redovisning

tidigt exempel redovisningsskyldighet i

offentliga institutioner är bestämmelser i den romerska republikens konstitution om att ämbetsmännen från konsuler och nedåt skulle avlägga räkenskap för sin verksamhet efter varje ämbetsperiod.

Enligt regeringsformen utgår all offentlig makt från folket och riksdagen är folkets främsta företrädare. Riksdagen beslutar om skatt till staten och bestämmer hur statens medel skall användas. Samtidigt ställer riksdagen huvuddelen medel till av statens regeringens disposition. Riksdagen granskar också rikets styrelse och förvaltning. Detta naturlig grund för ger en en redovisningsskyldighet.

Alla statens medel och övriga tillgångar står dock inte till regeringens disposition. Enligt RF 9:8 undantas tillgångar som är avsedda för riksdagen och dess myndigheter eller i lag har som avsatts till särskild förvaltning. Enligt RO 9:4 är det riksdagens förvaltningskontor i fråga riksdagen som om och dess myndigheter handlägger frågor om förvaltning ekonomisk och av natur som meddelar föreskrifter i dessa frågor. AP-fonden är ett exempel på en institution handhar tillgångar i lag som som avsatts till särskild förvaltning, nämligen lagen 1983:1092 med reglemente genom för allmänna pensionsfonden. Fondstyrelsen skall enligt lagen varje år till regeringen överlämna förvaltnings- och revisionsberättelser.

Det sätt vilket regeringen kan påverka redovisningen statliga av medel varierar alltså, liksom innehållet och formen för den redovisningsinformation regeringen har tillgång till.

Det är nödvändigt att skilja mellan bokföringsskyldighet, som regleras i bl.a. bokföringslagen, och redovisningsskyldighet som är ett mer allmänt begrepp.

I bokföringslagen 1976:125, endast gäller som näringsidkare,

anges att bolçfäringsskyldigheten innefattar främst tre moment:

- löpande bokföring av alla förändringar i förmögenhetens storlek

och sammansättning, både i tidsföljd och så verksamhetens att resultat och ställning kan avläsas,

° avslutande av räkenskapema med ett årsbokslut bestående av resultaträkning och balansräkning enligt föreskrivna värderingsprin-

ciper,

- beskrivning av bokföringssystem samt arkivering räkenskapsav handlingar och annat underlag.

Effektivitet och redovisning

Bokföringslagen gäller inte för kommuner och landsting. Kortfattade föreskrifter för deras bokföring finns i stället i kommunallagen

1991:900. Där används inte begreppet bokföringsskyldighet, men

föreskrifterna har delvis innebörd. Bestämmelserna innebär samma fortlöpande räkenskaper skall föras över förvaltade medel, att att räkenskaperna skall avslutas med ett årsbokslut och att detta skall

sammanfattas i årsredovisning. en

regleras myndigheternas ekonomiska redovisning bl.a. i l staten

bokföringsförordningen 1979:1212, till innehåll och upp-

som

byggnad liknar bokföringslagen. Statliga myndigheter som lyder under regeringen är bokföringsskyldiga enligt denna förordning.

Riksdagens förvaltningskontor har beslutat att förordningen i

tillämpliga delar skall gälla även riksdagen och dess myndigheter.

Redovisningsskyldighet är, nämnts, ett vidare begrepp än

som

bokföringsskyldighet. Utöver de ekonomiska transaktioner som påverkar resultat och ställning, innefattar redovisningsskyldigheten

den verksamhet bedrivs och resultatet av denna. även som täcker dessutom innehåll, kvalitet och relevans i den Begreppet

information lämnas till mottagaren. Redovisningsskyldigheten

som brukar fullgöras främst med årsredovisningar, i vissa fall kan men föreskrivas lämnas för del år, i särskilda även rapporter som av

frågor eller då kraftiga avvikelser från planerna påkallar det. Redovisningsskyldigheten för olika slag institutioner regleras

av

olika författningar möjliggör anpassning till skiftande

genom som förhållanden.

bl.a. aktiebolag, banker och koncerner regleras således För årsredovisning för närvarande i flera olika lagar, bl.a. årsredovisningslagen 1995:1554. Normalt skall ett sådant företags årsredovisning förutom resultaträkning och balansräkning även bestå - -

och Förvaltningsberättelse samt i många fall en finansie-

av noter

i räkenskapshandlingama skall förses med ringsanalys. Uppgifterna jämförelseinformation avseende föregående år och med informativa

skillnad från årsbokslutet, är ett internt

notupplysningar. Till som

dokument, årsredovisningen avsedd för ägarna och andra är

utanför organisationen och därför skall den vara

mottagare informativ.

122 Effektivitet och

redovisning

Årsredovisningen i kommuner och landsting skall enligt kommu-

nallagen omfatta även sådan kommunal verksamhet bedrivs i som aktiebolag, stiftelse el.dyl. Upplysningar skall även lämnas om utfallet av verksamheten, dess finansiering och den ekonomiska

ställningen vid årets slut.

De statliga myndigheternas årsredovisning regleras i förordningen 1993:134 om myndigheters årsredovisning och anslagsframställ-

ning. Årsredovisningen skall bestå resultaträkning och balans-

av

räkning, finansieringsanalys och anslagsredovisning samt

av en resultatredovisning som skall visa resultatet myndighetens av verksamhet, prestationer och mätbara effekter. En myndighets årsredovisning lämnas till regeringen och granskas Riksreviav sionsverket. Den ligga till grund för regeringens avses uppföljning och prövning myndighetens verksamhet. Därför skall resultatet av ställas i relation till såväl kostnaderna målen för som verksamheten. Dessutom skall jämförelser göras med tidigare år.

Riksrevisionsverket publicerade i 1995 samlad årsredovismars en ning för staten avseende räkenskapsåret 1993/94. Den omfattar dels balans- och resultaträkningar för dels staten, en sammanställning av den statliga sektorns tillgångar och skulder. Med i staten avses årsredovisningen alla myndigheter under regeringen och riksdagen

utom Riksbanken. AP-fonden ingår heller inte. Den statliga sektorn är ett vidare begrepp omfattar alla verksamheter som som staten har ett väsentligt inflytande över.

Regeringen är för närvarande inte skyldig att lämna någon samlad ekonomisk redovisning till riksdagen avseende vilka t.ex. inkomster som uppburits och hur statens medel använts. Någon

sådan redovisning har heller inte lämnats. Den Riksrevisionsverav ket publicerade årsredovisningen är dock tillgänglig för riksdagens ledamöter och återgavs i sammandrag i 1995 års kompletteringsproposition prop. 1994/95:150 bil. 1 76. s.

Överväganden

På uppdrag av riksdagen leder regeringen genomförandet av en omfattande verksamhet. Riksdagen också olika villkor för anger verksamheten. Härav följer, enligt Budgetlagsutredningens mening,

Effektivitet och redovisning 123

att regeringen är redovisningsskyldig inför riksdagen. Den fråga

bör ställas i sammanhanget är närmast vad som bör ingå i som denna skyldighet och hur den skall fullgöras. Det bör slås fast att

det inte är redovisningsskyldighet i den snäva betydelsen av bokföringsskyldighet är aktuell i detta sammanhang. I stället

som är det frågan allmän redovisningsskyldighet avseende hur om en

regeringen genomfört den riksdagen beslutade verksamheten

av och förvaltningen statens medel m.m. av

Budgetlagsutredningen således att regeringen bör åläggas

anser redovisningsskyldighet för statens medel och tillgångar liksom för statens verksamhet till den del de handhas av regeringen eller av myndigheter lyder under regeringen. som

Det är praktiskt att regeringens redovisning även får omfatta de medel används riksdagen och dess myndigheter utom som av Riksbanken. En förutsättning för sådan redovisning är att en riksdagens förvaltningskontor lämnar uppgifter underlag för som redovisningen. Detta innebär självfallet inte att regeringen övertar

förvaltningskontorets befogenheter eller något som helst sakansvar på området. Riksdagen och dess myndigheter skall självfallet

fortfarande sköta sin bokföring inom för riksdagens ramen anvisningar på området. Som nämnts har förvaltningskontoret

beslutat att bokföringsförordningen skall tillämpas riksdagens

av myndigheter. Något beslut att de skall tillämpa förordningen om

myndigheters årsredovisning och anslagsframställning har

om däremot inte fattats. Om det skulle behövas kan information sammanställas på annat sätt än direkt bokföringen. ur

En del regeringens redovisningsskyldighet kan fullgöras inom

av

för årsredovisning till riksdagen. Årsredovisningen

ramen en omfattar då all den verksamhet staten bedriver oavsett finansiering

och innehåller främst sammanfattande ekonomiska uppgifter.

Regeringen kan kommentera informationen och göra analyser som

ökar förståelsen för innebörden i siffrorna. Uppgifter om de sakliga

resultat uppnås inom olika verksamhetsområden kan däremot som knappast ingå i årsredovisning för staten. Skälen härtill är flera. en

Den statliga verksamheten är så omfattande och mångfacetterad att

regeringen inte ett kortfattat och överskådligt sätt skulle kunna redogöra för resultat och effekter. Dessutom finns det i riksdagsarbetet andra sammanhang bättre lämpar sig för en redovissom verksamheten, dess resultat och effekter. I kapitel 12 och ning av

124 Ejfektivitet och redovisning

13 återkommer utredningen med förslag om hur regeringens redovisningsskyldighet i olika avseenden bör fullgöras.

Efter att ha tagit del av revisorernas rapport skall bolagsstämman

i ett aktiebolag besluta fastställelse resultaträkningen och

om av balansräkningen, om dispositioner beträffande bolagets vinst eller förlust samt om ansvarsfrihet for styrelseledamöter och verkställande direktör. Motsvarande gäller ifråga kommunal förvaltning. om Föreskrifter om att parlamentet skall ta ställning till en redovisning av statsbudgetens utfall finns även i några länder, t.ex. Danmark och Tyskland, samt i EG.

I detta perspektiv kan det diskuteras om en årsredovisning, innehållande även statsbudgetens utfall, som överlämnas till

riksdagen bör behandlas något särskilt sätt i riksdagen. Det kan

då finnas skäl att erinra om att regeringens infor riksdagen ansvar i första hand är politiskt. Genom frågor och interpellationer till statsråd, utskottsförhör eller misstroendeförklaringar har riksdagen

många möjligheter att utkräva ansvar av regeringen. Slutligt avgörs ansvarsfrågan i val till riksdagen. Om en årsredovisning skulle

behandlas något särskilt sätt i riksdagen skulle detta kräva ändring i regeringsformen och riksdagsordningen. I och med att

Budgetlagsutredningen enligt direktiven skall utgå från gällande grundlagsbestämmelser har utredningen inte anledning att lämna

något förslag i denna fråga.

Riksdagen, som har den yttersta fmansmakten, uppdrar regering-

en att verkställa riksdagens beslut olika områden och bemyndi-

gar regeringen att disponera statens medel för bestämda ändamål. Enligt regeringsformen riksdagen att granska hur regeringen styr riket och handhar förvaltningen. Regeringen har emellertid för närvarande ingen uttrycklig redovisningsskyldighet inför riksdagen för den verksamhet bedrivs och för förvaltningen statens som av medel och övriga tillgångar.

Enligt Budgetlagsutredningens uppfattning är det naturligt att

regeringens allmänna redovisningsskyldighet inför riksdagen läggs

fast i budgetlagen.

Effektivitet och redovisning 125

Mot denna bakgrund föreslår Budgetlagsutredningen att det i budgetlagen tas en bestämmelse som innebär att regeringen

är redovisningsskyldig inför riksdagen för statens medel och de

övriga tillgångar som enligt 9 kap. 8 § regeringsformen står till

regeringens disposition. Redovisningsskyldigheten omfattar

även den verksamhet som bedrivs av staten samt statens skulder och övriga ekonomiska förpliktelser.

Utredningen förutsätter att det inte är nödvändigt att i budgetlagen ta in särskilda bestämmelser som ålägger riksdagen och dess myndigheter att lämna sådana uppgifter som regeringen behöver för att kunna fullgöra den åsyftade redovisningsskyldigheten.

6.3 skall rättvisande

Redovisningen ge en

bild

Bakgrund

För att en redovisningsskyldighet skall vara meningsfull krävs

regler för hur den ekonomiska redovisningen skall utföras. En grund för att kunna redovisa är bokföringen.

I bokforingslagen, som endast gäller för näringsidkare, finns vissa

grundläggande krav på hur bokföringen skall skötas. Bland annat

föreskrivs att bokföringsskyldigheten skall fullgöras på sätt som

överensstämmer med god redovisningssed. Denna sed innebär inte enbart en allmänt accepterad praxis för gott och sunt beteende, utan den formuleras och utvecklas också löpande preciseragenom de rekommendationer i olika frågor från Bokföringsnämnden, Redovisningsrådet och Föreningen Auktoriserade Revisorer. Internationellt utvecklas Generally Accepted Accounting Principles International Accounting Standards Committee. av

Enligt kommunallagen skall även kommunerna och landstingen upprätta årsredovisning med iakttagande av god redovisningssed.

126 Effektivitet och redovisning

Denna redovisningssed utvecklas av Kommun- och Landstings-

förbunden, men är inte tvingande för den enskilda kommunen.

I bokföringsförordningen föreskrivs att statliga myndigheter med

iakttagande av särskilda bestämmelser för statlig verksamhet skall fullgöra bokföringsskyldigheten det sätt överensstämmer som

med god redovisningssed. För myndigheter lyder under

som regeringen utvecklas denna redovisningssed av Riksrevisionsverket.

I några av de studerade länderna, t.ex. i Finland och Nya Zeeland,

görs i statsbudgetlagen hänvisning till god redovisningssed. l

flertalet andra stater är bokföringen dock så styrd kassaav en

mässig budgetredovisning att redovisningsprincipema ligger långt från god redovisningssed.

Det är naturligt att det finns skillnader avseende redovisningssed

mellan den statliga och den privata sektorn. Redovisningen i ett

företag påverkas i hög grad av Skatteregler och behovet av skydd för ägare och långivare. Statlig redovisning behöver inte ta sådana

hänsyn men påverkas i stället av verksamhetens offentligrättsliga

karaktär och av befogenhetsfördelningen mellan riksdagen och

regeringen. Detta leder till att staten behöver för god egna normer redovisningssed. På många områden sammanfaller dock god

redovisningssed inom samhällets olika sektorer. Detta belyses t.ex. av att bokföringsforordningen och bokforingslagen är mycket lika

till disposition och sakligt innehåll.

Begreppet god redovisningssed är främst knutet till den löpande

bokföringen och årsbokslutet, medan begreppet rättvisande bild i

första hand är knutet till informationen i årsredovisningen. Uttrycket är hämtat från engelskans true and fair picture.

Enligt den nya årsredovisningslagen 1995:1554 skall årsredovisningen upprättas ett överskådligt sätt och i enlighet med god

redovisningssed. Balansräkningen, resultaträkningen och noterna skall tillsammans ge en rättvisande bild av bolagets ställning och resultat. Om det behövs för att rättvisande bild, skall ge en

tilläggsupplysningar lämnas. Om avvikelse görs från allmänna råd

eller rekommendationer normgivande skall upplysning av organ, om detta och om skälen för avvikelsen lämnas i en not. Beträffande förvaltningsberättelsen föreskrivs att den skall rättvisande ge en översikt över utvecklingen av bolagets verksamhet, resultat och

Ejfektivitet och redovisning 127

ställning. Föreskrifterna överskådlighet och rättvisande bild om innebär ett införlivande i svensk EG:s fjärde bolagsdirektiv. rätt av

6.3.2 överväganden

l avsnitt 6.2 föreslås att regeringen skall åläggas allmän

en

redovisningsskyldighet inför riksdagen. För att en ekonomisk redovisningsskyldighet skall bli meningsfull krävs klart angivna grunder för hur bl.a. bokföringen skall skötas.

Med hänsyn till den grundläggande betydelse redovisningsregler har vore det i och för sig motiverat att riksdagen beslutade

om

detaljerade bestämmelser för redovisning i staten. Riksdagen har t.ex. redan beslutat om en årsredovisningslag och bokföringslag

en som gäller för näringsidkare. Att det är naturligt att en huvudman beslutar om regler av denna typ belyses att det i kommunalav

lagen anges att fullmäktige skall meddela närmare föreskrifter

om

redovisningen. Det bör också nämnas att det inom regeringskansliet

pågår ett arbete med att utforma lag kommunal redovisning. en om

Budgetlagsutredningen anser emellertid att det vore opraktiskt att

i lag lägga fast detaljerade ekonomiadministrativa regler för staten.

I stället bör det vara tillräckligt att riksdagen beslutar de

om allmänna krav som skall gälla för redovisning inom staten. Detta kan med fördel ske med hänvisning till begreppen god redovisningssed och rättvisande bild. God redovisningssed förutsätts

anpassas till de särskilda förutsättningar föreligger i staten.

som

I stället för att riksdagen beslutar om detaljerade regler för

redovisning i staten bör regeringen åläggas att meddela de nämnare

bestämmelserna för bokföring och redovisning. Dessa regler skall

vara väl dokumenterade. De förordningar regeringen beslutat

som området och de tillämpningsföreskrifter och allmänna råd som meddelats av Riksrevisionsverket väl mot dessa krav. svarar

Genom att regeringen föreslås bli ålagd allmän redovisningsen skyldighet och inte enbart bokföringsskyldighet blir syftet - en med redovisningen betydelsefullt. Kravet på god redovisningssed är främst knutet till bokföringsskyldigheten och till själva bokföringsprocessen. Därmed är detta krav en grundläggande förutsätt-

128 Ejfektivitet och redovisning

ning för att den redovisningsinformation som presenteras blir rättvisande. Tillämpning god redovisningssed är dock inte av tillräckligt för rättvisande bild skall erhållas i t.ex. årsredoatt en visningen. Rättvisande blir bilden först om den ger mottagaren en riktig uppfattning verkligheten. Det är alltså inte bara fråga om om att informationen skall korrekt, utan också om att den skall vara förmedlas ett sådant sätt att mottagaren kan förstå den. Urval, presentation och förklarande kommentarer blir då viktiga inslag. För att bilden skall bli rättvisande kan det även behövas tilläggsinformation exempelvis värdering eller om gjorda om annan åtaganden.

Mot denna bakgrund föreslår Budgetlagsutredningen att det i

budgetlagen tas bestämmelse att bokföring i staten en om skall ske överensstämmer med god redovisningssätt som sed. Redovisningen skall rättvisande bild av verksamge en heten, det ekonomiska resultatet och ställningen samt av förvaltningen statens medel och övriga tillgångar. Regeringav eller den myndighet regeringen bestämmer, skall meddela en, närmare föreskrifter om redovisningen.

6.4 Statens verksamhet skall granskas

6.4.1 Bakgrund

På uppdrag riksdagen genomför regeringen med hjälp av av underlydande myndigheter huvuddelen statens verksamhet. I av övrigt utförs statens verksamhet av bl.a. riksdagen och dess myndigheter.

Statens verksamhet innefattar mycket stora ekonomiska flöden och omfattande normgivning påverkar hela samhället. Riksdaen som beslut har främst formen lagar och anslag för olika gens av verksamheter. Även antalet lagar och anslag är stort, ligger om riksdagens beslut åtgärder ändå ofta en förhållandevis hög om och inte särskilt detaljerad nivå och osäkerhet råder ofta om

Effektivitet och redovisning 129

åtgärderna verkligen leder till de avsedda resultaten. Användningen

av ramlagstiftning samt mål- och resultatstyrning innebär att den mer detaljerade ledningen samt genomförandet verksamheten

av överlämnas till regeringen och av denna vidare till myndigheterna.

Som anförs i avsnitt 6.2 är det naturligt att regeringen, har i som uppdrag att verkställa riksdagens beslut olika områden, också skall redovisa de resultat som uppnåtts samt de medel som använts och de inkomster som uppburits.

I vårt statsskick, står på parlamentarismens grund, är det som

naturligt att riksdagen har som en huvuduppgift att kontrollera

regeringens allmänna politik. På riksdagen ankommer också att

övervaka regeringens funktion som högsta förvaltningsmyndighet.

Det ligger vidare i riksdagens intresse att bevaka att myndigheter och offentliga funktionärer lojalt och effektivt förverkligar de

direktiv för samhällsverksamheten har givits i lagar och beslut

som prop. 1973:90 s. 414.

I RF 12 kap. anges att riksdagen med några olika institut kan granska regeringens och myndigheternas verksamhet. Konstitu-

tionsutskottet granskar sålunda statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning, riksdagsledamöter framställer interpellationer eller frågor till statsråd, riksdagen väljer ombudsmän som utövar tillsyn över tillämpningen i offentlig verksamhet av lagar och andra författningar och riksdagen väljer revisorer att

granska den statliga verksamheten. I lagen 1987:518 med instruktion för riksdagens revisorer närmare vilka granskanges

ningsuppgifter som myndigheten Riksdagens revisorer har.

Den kontroll och granskning som sker de nämnda institutiogenom nerna är, med undantag för ombudsmännens tillsyn, i första hand politiskt inriktad och sker endast punktvis. Riksdagen har således inte någon systematisk och heltäckande revision statens av verksamhet motsvarande vad fullmäktige har i kommuner,

bolagsstämman har i aktiebolag och föreningsstämman har i ekonomiska föreningar. I andra länder har i regel parlamenten ett

revisionsorgan som har till uppgift och resurser för att genomföra en sådan revision den statliga verksamheten. Frågan den av om statliga revisionens uppgifter, organisation och har resurser diskuterats vid flera tillfällen under decennier. senare

5 16-0295

130 redovisning

Effektivitet och

Riksdagens revisorer granskade ursprungligen Riksbanken och Riksgäldskontoret granskningsområdet vidgades genom 1809men

1810 års grundlagsreform till att också gälla statsverket. När den

statliga verksamheten expanderade under efterkrigstiden utökades inte Riksdagens revisorers resurser, utan i stället kom regeringens revisionsorgan, dvs. Riksrevisionsverket, att få utökade uppgifter och kraftigt ökade resurser.

Riksrevisionsverket skall regeringens uppdrag granska statlig verksamhet effektivitetssynpunkt och granska om myndigheterur redovisning är tillförlitlig och räkenskaperna rättvisande. nas Riksrevisionsverket är självständigt i förhållande till granskningsobjekten. Verkets revisionsberättelser tillställs regeringen och överlämnas för kännedom till riksdagen.

l samband med behandlingen i riksdagen av verksledningspropositionen prop. 1986/8799 berördes Riksrevisionsverkets ställning. Konstitutionsutskottet framhöll att verket regeringen undersom ställt bör kunna utnyttjas regeringen för särskilda organ av

granskningsuppdrag. Detta får emellertid, enligt konstitutions-

utskottet, inte något sätt ut över verkets möjligheter att ta initiativ till och genomföra undersökningar. I fmansutskottets egna

yttrande FiU l986/87:3y till konstitutionsutskottet finns åtskilliga

uttalanden vittnar fmansutskottets strävan att slå vakt om som om självständigheten hos Riksrevisionsverkets förvaltningsrevision. Denna självständighet synes i första hand avse verkets möjligheter att utföra granskning eget initiativ.

Verksamhet staten bedriver i form aktiebolag eller stiftelse som av får granskas Riksdagens revisorer och Riksrevisionsverket om av verksamheten är reglerad i lag eller i någon författning eller annan staten ägare eller tillskott av anslagsmedel eller om som genom avtal eller något annat sätt har ett bestämmande genom inflytande över verksamheten. Även mottagares användning en av bidrag kan under vissa förutsättningar få granskas. De aktiebolag och stiftelser Riksrevisionsverket får granska i förordsom anges ningen 1993:958 Riksrevisionsverkets granskning av statliga om aktiebolag och stiftelser.

Riksdagen hösten l99l regeringen till känna bet. gav l99l/92:FiU2, rskr. l99l/92:l2 att riksdagen bör få ett ökat för den statliga revisionen. l finansutskottets betänkande ansvar

Effektivitet och redovisning 131

betonas vikten av en stark och oberoende revision självstänsom digt skall kunna granska den offentliga verksamheten. Samtidigt framhålls att regeringen också har behov att för del företa av egen uppföljning, utvärdering och revision.

Frågan om Riksdagens revisorers och därmed i viss mån även

- Riksrevisionsverkets uppgifter och behandlades - resurser av

Riksdagsutredningen i betänkandet 1993/94:TKl Refonnera

riksdagsarbetet. Som en följd härav tillkallade talmanskonferensen

sommaren 1995 en utredning med uppdrag att bl.a. överväga hur uppgifter och resurser bör fördelas mellan Riksrevisionsverket och Riksdagens revisorer.

6.4.2 Överväganden

I och med att riksdagen ger regeringen i uppdrag att fullgöra

preciserade förvaltningsuppdrag och ställer ekonomiska till

resurser regeringens förfogande, är det en given del i ett styrsystem att kontrollera med vilket resultat verksamheten har genomförts, att redovisningen är rättvisande, att förvaltningen fungerat säkert och effektivt samt att gällande föreskrifter har iakttagits. Av RF 9:2 kan även anses följa att riksdagen skall förvissa sig att statens om medel används sätt som riksdagen bestämt. Det är därför naturligt att riksdagen har ett ansvar för att statens verksamhet i

tillräcklig utsträckning granskas genom revision.

Riksdagens ansvar inför medborgarna för att säkerställa att

skattemedel anslås för olika ändamål används effektivt och som säkert kan således knappast sättas i fråga. Därav följer emellertid inte entydigt i vilken organisatorisk form granskningen bör ske. I och med att regeringen med riksdagens medverkan har skaffat sig ett starkt och oberoende revisionsorgan självständigt genomför som revision av statens verksamhet, är det naturligt att sådan en omständighet beaktas.

Budgetlagsutredningen har emellertid inte anledning att överväga hur den statliga revisionen bör organiseras. Däremot anser utredningen att det är självklart att statens verksamhet i tillräcklig utsträckning skall granskas med revision. Detta gäller även när statlig verksamhet utförs av andra än staten, t.ex. särskilda av

132 Ejektivitet och redovisning

institutioner, aktiebolag och stiftelser, detta inte regleras även om med budgetlagen.

Det kan helt kort anmärkas att revisionen av statens verksamhet

bör självständig i förhållande till granskningsobjektet, göras

vara opartiskt och ske systematiskt mot bakgrund av väl definierade regler. I revisionen bör ingå bl.a. granskning av att verksamheten bedrivs effektivt och säkert samt att redovisningen är rättvisande. Tyngdpunkten i revisionen bör vara förlagd där risken för väsentliga fel är störst.

Av riksdagens för revisionen av den statliga verksamheten ansvar

följer, enligt Budgetlagsutredningens mening, att riksdagen bör ge

närmare föreskrifter bl.a. uppgifter och organisation för om

revisionen. Detta är särskilt angeläget när väsentliga delar av revisionen utförs av ett regeringens revisionsorgan.

Budgetlagsutredningen konstaterar att revisionen av statlig verksamhet regleras i lag i samtliga länder som studerats.

Riksdagens revisorers verksamhet styrs, tidigare nämnts, med som lag. Så sker även vad gäller Riksrevisionsverkets granskning av vissa aktiebolag och stiftelser. Däremot styrs för närvarande inte Riksrevisionsverkets revision statlig verksamhet i övrigt med av lag. Enligt vad utredningen erfarit pågår för närvarande i regeringskansliet ett arbete med att utforma ett förslag till lag med vissa grundläggande bestämmelser den revision som Riksrevisionsom verket utför.

Övergripande bestämmelser om den statliga revisionen och

Riksrevisionsverkets revision bör enligt Budgetlagsutredningens

uppfattning även de meddelas i en lag.

Mot denna bakgrund föreslår Budgetlagsutredningen att i bud-

getlagen tas bestämmelse om att statens verksamhet skall en granskas med revision.

7 Anslag och inkomsttitlar

Utredningens förslag:

Tre anslagstyper skall finnas, nämligen obetecknade anslag, reservationsanslag och ramanslag. Dessa anslagstyper och de huvudsakliga villkor som gäller för dem anges i budgetlagen.

Den nuvarande anslagstypen förslagsanslag avvecklas.

Ett bemyndigande lämnas regeringen att meddela föreskrifter

som begränsar myndigheternas möjligheter att använda

anslagsmedlen. Dessutom klargörs att regeringen under vissa förutsättningar får besluta att inte använda de medel som anvisats för ett visst ändamål.

Vidare anges att statsinkomster som beräknas riksdagen

av skall redovisas mot inkomsttitlar.

I fråga om avräkning av utgifter och inkomster mot statsbudgeten anges att såväl kassamässig som utgiftsmässig redovisning kan förekomma.

7.1 Anslagstyper och villkor

7.1.1 Bakgrund

Genom att anvisa anslag till angivna ändamål bestämmer riksdagen

hur statens medel skall användas RF 1:4 och 9:3. Statens medel får inte användas annat sätt än riksdagen har bestämt RF 9:2.

134 Anslag och inkomsttitlar

Statsbudgetens anslag utgör riksdagens viktigaste instrument för att fördela medel till olika ändamål. Anslagssystemets närmare

utformning påverkar därmed befogenhetsfördelningen mellan riksdagen och regeringen samt möjligheterna att styra de skilda

statliga verksamheterna mot önskade mål.

Riksdagen anvisar inte endast ett belopp för ett visst ändamål, utan anger också mer eller mindre utförligt de sakliga villkor eller syften som skall gälla för verksamheten. Ibland villkoren i anges

anslagsbeslutet, medan de i andra fall framgår en lag. Dessutom

av

anger riksdagen de villkor som gäller för dispositionen av medlen.

Detta sker ett standardiserat sätt genom att riksdagen för varje ändamål anger med vilken typ anslag medel skall anvisas. av

För närvarande använder riksdagen fyra typer anslag, nämligen av

obetecknat anslag, förslagsanslag, reservationsanslag och

ramanslag. De olika anslagstyperna kännetecknas att skilda regler av gäller i fråga om rätt för regeringen att överskrida det anvisade

beloppet och att använda outnyttjade medel ett senare budgetår.

I huvudsak följande villkor gäller för de anslag riksdagen som anvisar.

Ett obetecknat anslag får inte överskridas och outnyttjade medel får inte användas under följande budgetår.

Ett förslagsanslag får överskridas av regeringen om det behövs

för att ändamålet med anslaget skall uppfyllas. Outnyttjade medel får inte användas under följande budgetår.

Ett reservationsanslag får inte överskridas men outnyttjade medel får avändas under högst tre år efter det budgetår då anslaget senast var uppfört statsbudgeten.

Ett ramanslag får överskridas genom att anslagskredit tas i -

anspråk följande budgetårs anslag eller genom att regeringen

beslutar om merutgift. Outnyttjat belopp får sparas till följande budgetår.

De tre anslagstyperna förslagsanslag, reservationsanslag och

obetecknat anslag har använts länge. De huvudsakliga villkoren för

dessa kan sägas ha bekräftats av riksdagen när den år 1977 FiU

Anslag och inkomsttitlar 135

1977/78:1, rskr. 1977/78:19 godtog regeringens förslag prop. 1976/771130 att avvisa det förslag som 1969 års budgetutredning lagt fram om att slopa då använda anslagstyper och ersätta dessa med en enda anslagstyp. En anslagstyp benämnd investeringsanslag slopades emellertid vid detta tillfälle som följd av att uppdelningen av statsbudgeten i drift- och kapitalbudget upphörde.

Anslagstypen ramanslag infördes i slutet av 1980-talet prop. 1986/87:1OO bil. FiU 1986/87:10, rskr. 1986/872122 i samband med att den finansiella styrningen av myndigheterna utvecklades. Regler för de olika anslagstyperna redovisades av regeringen i prop. 1992/932100 bil. l som bakgrund till att vissa mindre ändringar i villkoren för reservationsanslag och ramanslag underställdes riksdagen för godkännande bet. 1992/93:FiUl0, rskr. 1992/932189.

De olika villkoren syftar till att ge anslagstyperna egenskaper som svarar mot behoven och förutsättningarna på olika statliga verksamhetsområden.

I förslaget till statsbudget för budgetåret 1995/96 finns omkring 650 anslag. Av dessa utgörs ca 50 av obetecknade anslag och det

samlade anslagsbeloppet för denna typ anslag är ungefär 6

av miljarder kronor omräknat till en tolvmånadersperiod. Anslagsty-

pen används främst för bidrag till olika icke-statliga organisationer

såsom Utrikespolitiska Institutet, frivilliga organisationer inom

totalförsvaret, handikapporganisationer, folkbildningen samt vissa

museer och akademier. Dessutom används obetecknade 1 000kronors anslag för att ge vissa avgiftsfinansierade statliga verksamheter en formell anknytning till statsbudgeten.

Antalet förslagsanslag uppgår till 200 och det samlade anslagsca beloppet är omkring 425 miljarder kronor omräknat till en

tolvmånadersperiod. Denna anslagstyp används främst för att

finansiera utgifter för regelstyrda förmånssystem där ersättningens storlek och villkoren för att få den är reglerad i lag men antalet ersättningsfall av olika slag inte exakt kan förutses. Som exempel sådana förmånssystem kan nämnas ålderspensioner, barnbidrag, förtidspensioner, sjukpenning, arbetslöshetsersättning och räntebidrag. Det beloppsmässigt största förslagsanslaget avser dock utgifter för räntor statsskulden. Inte heller statsskuldens storlek, den genomsnittliga räntesatsen och valet av låneinstrument kan

136 Anslag och inkomsttitlar

exakt förutses. l samtliga dessa fall måste utgiftsåtaganden som följer av lag eller avtal infrias. Förslagsanslag används dessutom för att markera möjliga utgifter för ändamål som riksdagen beslutat om, men där det är ovisst om och när samt med vilket belopp utgifter kommer att uppstå. l sådana fall, t.ex. för infriandet av ställda garantier, anvisas ett förslagsanslag ett formellt belopp, vanligen l 000 kronor. Vidare används av naturliga skäl ett förslagsanslag för oförutsedda utgifter.

Antalet reservationsanslag 200 och det samlade anslagsbelopär ca pet är ungefär 75 miljarder kronor omräknat till en tolvmånadersperiod. Denna anslagstyp används främst för medel till internatio-

nellt utvecklingssamarbete, vissa investeringsutgifter, universitet och högskolor, forskning, vissa bidrag och vissa arbetsmarknadspo-

litiska åtgärder. Gemensamt för dessa fall är att de belopp som

skall anvisas för de olika ändamålen kan preciseras tämligen väl,

att det kan svårt att exakt knyta medelsförbrukningen till men vara bestämda budgetår.

Antalet ramanslag är knappt 200 och det samlade anslagsbeloppet är drygt 100 miljarder kronor omräknat till en tolvmånadersperiod. Denna anslagstyp används främst för att finansiera statliga myndigheters förvaltningskostnader men också för det militära försvarets utgifter samt för investeringar i vägar och jämvägar.

Valet av anslagstyp görs i allmänhet med ledning av de möjligheter anses finnas att för olika verksamhetsområden förutse som medelsbehovet ett visst budgetår. Med få undantag används således för närvarande förslagsanslag för förmåner till enskilda som styrs av villkor och belopp som anges i lag, medan de övriga tre anslagstyperna används för verksamheter där omfattningen av verksamheten direkt styrs av det anvisade beloppet. I det förra fallet är medelsbehovet resultatet av gällande regler och yttre omständigheter, medan omfatti det senare fallet verksamhetens ning påverkas anvisade medel. De tre verksamhetsstyrande av anslagstyperna skiljer sig genom att de mer eller mindre bestämt knyter medelsförbrukningen till ett visst budgetår.

Anslag och inkomsttitlar 137

7.1.2 Aktualiserade förändringar

Under senare decennier har frågan anslagstyper och anslagsvillom kor aktualiserats vid några tillfällen.

lnledningvis kan erinras om att 1969 års budgetutredning föreslog SOU 1973:43 att de dåvarande fyra anslagstyperna skulle ersättas

med en enda anslagstyp. För denna anslagstyp skulle gälla att regeringen ñck medge överskridande till 10 % anslagsbeupp av loppet eller högst en miljon kronor, men att den inte fick disponera outnyttjade medel efter budgetårets slut. Budgetutredningen

förutsåg utökad användning av bemyndiganden för anskaffningar

som medför utbetalningar under flera kommande budgetår. Regeringen ansåg dock prop. 1976/772130 att systemet med

förslags-, reservations- och obetecknade anslag visat sig fungera

väl och därför borde behållas. Riksdagen hade samma uppfattning.

Vidare kan erinras att Budgetprognosutredningen nyligen har

om

föreslagit SOU 1995:49 att anslagstyperna förslagsanslag och

reservationsanslag skall avskaffas och ersättas med obetecknade anslag som inte får överskridas och som enbart avser ett år. Syftet

skulle vara att skapa bättre förutsättningar för korrekta budgetar

och rättvisande budgetprognoser. Budgetprognosutredningens förslag bereds för närvarande i regeringskansliet.

Av särskild betydelse är att jinansutskottet nyligen i betänkandet om den ekonomiska politiken bet. l994/95:FiU20 berört anslagstekniska frågor. Detta gjordes mot bakgrund av att ett utgiftstak och utgiftsramar användas för att strama avses upp

statsbudgetens utgifter. Skall den eftersträvade fastheten i systemet

kunna upprätthållas måste, enligt finansutskottet, översyn göras en av nuvarande anslagsformer och de finansiella villkor som är

förknippade med dem. Inte minst gäller detta förslagsanslagen. Finansutskottet förutsatte att användningen förslagsanslag

av

begränsas och att de finansiella villkor är förknippade med

som sådana anslag skärps. Det framhölls att det är angeläget att de

prognoser som ligger till grund för beräkningarna förbättras.

Enligt Finansutskottet bör även redovisningen reservationsanslag av stramas upp i syfte att ge riksdagen en bättre bild av kvarstående reservationsmedelsbehållningar. Det bör också enligt utskottet övervägas om outnyttjade medel ett reservationsanslag alltid

138 Anslag och inkomsttitlar

automatiskt skall få föras över till ett budgetår upp till tre senare gånger

Utskottet ansåg också att det bör övervägas det i budgetförslaom get inte bör ingå uppgift hur stort anslagssparande som finns en om olika ramanslag.

uttalade det är angeläget de anslagstekniska

Finansutskottet att att

frågor utskottet berört till prövning i det fortsatta utvecktas upp lingsarbetet.

Mot bakgrund de förändringar i budgetprocessen riksdagen

av som beslutat har det inom regeringskansliet bedrivits ett arbete som om syftar till att strama de delar av budgetprocessen som regeringupp har huvudansvaret för samt anpassa budgetprocessen till en riksdagens ställningstaganden utgiftstak och utgiftsramar. om

Den 7 december 1995 informerade regeringen genom finansministern riksdagen den avsedda fortsatta reformeringen av budgetom

prot. 1995/96:33 20 §. En utförligare redogörelse finns

processen

i rapporten Ds 1995:73 Fortsatt reformering av budgetprocessen. I fråga om anslagstyper innebär reformen sammanfattningsvis

följande.

Förslagsanslagen är inte förenliga med tanken bakom utgiftstaket

och denna anslagstyp därför bli avvecklad. I den översyn av avses anslagssammansättningen därvid blir nödvändig, bör obetecksom nade anslag utgångspunkten för diskussionen. För regelstyrda vara anslag inom exempelvis socialförsäkringssystemet är denna anslagsfonn inte lämplig utan ramanslag är den naturliga ersättaren

till förslagsanslag. Kreditgränser och sparmöjligheter anpassas till

ändamålet. Bruket reservationsanslag bör normalt begränsas till av större, fleråriga utgifter av engångskaraktär.

Ramanslagets kredit ger möjlighet att hantera den situation som uppkommer utgifterna ett visst anslag har underskattats. om Sker ett överskridande, belastas det följande årets anslag med belopp. På detta sätt knyts finansieringsansvaret på ett samma

naturligt sätt till det anslag eller det utgiftsområde där överskridan-

det sker.

Anslag och inkomsttitlar 139

Antalet anslag statsbudgeten bör reduceras. På vissa områden är detta ett naturligt sätt att öka möjligheterna att hantera oförutsedda händelser. För att möta vissa oförutsedda händelser bör typer av en gemensam reserv finns. Denna bör ges formen av ett bemyndigande från riksdagen.

De uttalanden om anslagstyper och anslagsvillkor finanssom utskottet gjorde våren 1995 och vad finansministern infonnerade

riksdagen om i december 1995 samt den budgetreform som

beskrivs i nyss nämnd promemoria utgör grundläggande utgångs-

punkter för de överväganden Budgetlagsutredningen presente-

som rar i det följande.

7.1.3 Överväganden

Riksdagen beslutar om anslagstyper och om de villkor för dispositionsrätten som definierar dessa. Därmed är det naturligt att i

budgetlagen ta bestämmelser om de olika anslagstyper

som

riksdagen skall använda då den anvisar medel för olika ändamål och de huvudsakliga villkor skall gälla för regeringens

som disposition av medlen. Det kan nämnas att bestämmelser detta av

slag finns i bl.a. den finska regeringsformen, det norska budget-

reglementet, den franska budgetlagen och i EG:s finansiella bestämmelser.

Det är uppenbart att olika finansiella förutsättningar finns för olika

delar av den omfattande och varierande statliga verksamheten. Av praktiska skäl behövs därför anslagstyper med sådana villkor att

olika verksamheter kan bedrivas så effektivt möjligt. En

som grundläggande skillnad går mellan sådana verksamheter där utgifterna bestäms beslutats riksdagen och sådana av normer som av där riksdagen direkt bestämmer hur stora utgiftema får I vara.

fråga om de förstnämnda är osäkerheten i anslagsberäkningen i första hand en fråga om möjligheten att göra goda de

prognoser utgiftsstyrande faktorernas utveckling. I fråga de sistnämnda om verksamheterna hänger osäkerheten främst med hur väl samman

utgifterna i budgeteringsskedet kan knytas till ett visst budgetår.

I det följande diskuteras vilka anslagstyper och anslagsvillkor som fortsättningsvis bör finnas. Det obetecknade anslaget behandlas därvid inte närmare.

140 Anslag och inkomsttitlar

Förslagsanslag

Självfallet är det besvärande i statsbudgeten anvisade anslag

om

inte med rimlig precision visar sig motsvara utfallet respektive

anslag. Stora avvikelser kan särskilt i statsfinansiellt ansträngda situationer minska tilltron till statsbudgeten som ett effektivt ekonomisk-politiskt instrument och kan därmed minska förutsätt-

ningarna att vinna förtroende för den uttalade budgetpolitiken.

Finansutskottets krav att budgeterade anslag bättre skall motutfallet särskild tyngd i och med statsmaktemas avsikt svara f°ar en att tillämpa system med utgiftstak och utgiftsramar. För att de avvägningar och prioriteringar riksdagen de samlade som gör om

statsutgifterna, mellan utgiftsområden och inom utgiftsområden inte

skall framstå meningslösa, måste de i budgeten upptagna som beloppen vara realistiska.

Eftersom de förmånssystem i dag finansieras från förslagssom

anslag är lagreglerade kommer reglerna förmåners storlek och

om förmånstagare samt samhällsutvecklingen att avgöra anslagsbelastningen olika budgetår. Detta skulle ändras förmånemas storlek om

och villkoren för att bli ersättningsberättigad underordnades

storleken det anslag riksdagen anvisar för ändamålet. Detta som

skulle emellertid innebära att de svenska rättighetsbaserade

välfärdssystemen förändrades på ett grundläggande sätt. Något sådant är inte aktuellt utan åtgärder mer begränsad räckvidd av behöver övervägas.

Även regelsystemen styr budgetutfallet på de viktigaste om förslagsanslagen och det alltså egentligen skulle fråga om - vara ett prognosproblem finns det anledning att förutsätta att ett -

tydligt samband finns mellan anslagsformen och den precision med vilken anslagsberäkningen sker. Att förmånssystemen finansieras

från förslagsanslag kan antas ha lett till att de prognoser som anslagsbeloppen grundas inte alltid är utformade med tillräcklig Kraven precision i beräkningen har mindre betydelse omsorg. än vid andra anslagstyper eftersom medel kommer att finnas så att

lagstadgade förmåner kan betalas ut oavsett vilket belopp som

budgeterats. Tillämpning rambudgetteknik kan också leda till att av inom given förslagsanslag räknas lågt och begränsade en ram anslag högt. I och med att förslagsanslag används för dessa förmånssystem försvagas incitamenten hos dem, hos myndigsom

Anslag och inkomsttitlar 141

heter och fackdepartement har den detaljerade sakkunskapen, att göra omsorgsfulla beräkningar av medelsbehovet.

En åtgärd för att i någon mån komma till rätta med dessa problem är, enligt Budgetlagsutredningens uppfattning, att öka intresset för och betydelsen av de prognoser och beräkningar som leder fram till de belopp som begärs och anvisas. För de olika fönnånssystemen bör därför i budgetpropositionen i överskådlig form redovisas de förutsättningar och antaganden i fråga om styrande faktorer som använts i beräkningarna. Mot en sådan bakgrund kan budgeteffekter av regeländringar som regeringen föreslår klargöras på ett tydligare sätt. Vidare ges en fast beräkningsgrund för sådana regeländringar som respektive fackutskott behöver överväga i en prioriteringssituation. Dessutom erhålls en grund för en förbättrad uppföljning under genomförandefasen. Avvikelser mellan budgeterat belopp och utfall kan då förklaras och behovet av korrigerande åtgärder kan också bättre avgöras. Härtill kommer att ökad omsorg i anslagsberäkningen leder till fördjupad förståelse för de mekanismer som verkar i de olika förmånssystemen och på andra regelstyrda statsutgifter.

För att stärka budgetdisciplinen anser Budgetlagsutredningen vidare att den finansiella uppföljningen av den beslutade verksamheten behöver skärpas. Denna uppföljning bör göras både under löpande budgetår och efter avslutat budgetår. I kapitel 12 redovisar utredningen förslag med denna innebörd.

Incitamentet att budgetera korrekt kan vidare stärkas om mer uppföljningen av genomförandet av den budgeterade verksamheten stramas upp så att för respektive anslag och utgiftsområde ansvarigt statsråd och utskott kan räkna med att krav kommer att ställas förslag till utgiftsbegränsande regeländringar och andra nedskärningar om överskridanden tenderar att uppkomma på ett anslag eller på hela utgiftsområdet.

I fråga om regelstyrda anslag är det särskilt viktigt att signaler och tendenser till utgiftsökningar fångas upp och analyseras tidigt så att motåtgärder, är förenliga med fönnånssystemens syften, kan som sättas utan onödigt dröjsmål och innan rimliga ekonomiska ramar spräcks. När en verksamhet finansieras från ett förslagsanslag är risken stor att överskridanden sker utan att de underliggande orsakerna tillräckligt uppmärksammas.

142 Anslag och inkomsttitlar

Ett grundläggande problem i budgetsammanhang med regelstyrda förmånssystem är att det i många fall är svårt att med hög precision förutse medelsförbrukningen. Detta är, som nämnts, i väsentlig mån ett prognosproblem. Enligt Budgetlagsutredningens uppfattning medverkar dock en sådan realitet som anslagstyp och anslagsvillkor till att forma incitament och beteende vid beräkning-

en av anslagsbeloppet. Detta kan tala för att en begränsning borde

införas i rätten att överskrida förslagsanslag. Förutsättningarna är dock så olika för de skilda verksamheter som för närvarande finansieras med förslagsanslag långtgående differentiering att en av rätten till överskridande skulle behöva göras om den skulle utgöra en fungerande begränsning.

En annan väg är att såsom finansministern redovisat i december - 1995 avveckla anslagstypen förslagsanslag. Det viktigaste motivet härför är att anslagstypen är svår att förena med tanken bakom utgiftstak och utgiftsramar.

När det gäller i första hand regelstyrda utgifter inom socialförsäkringssystemet samt statsskuldsräntor, förutses ramanslaget i stället komma att användas. Denna anslagstyp erbjuder stadga i och med att det är ett i viss mening begränsat anslag. Samtidigt erbjuder anslagstypen flexibilitet genom de kredit- och sparrnöjligheter som

finns och genom den möjlighet regeringen har att under vissa

förutsättningar besluta merutgift dvs. överskridande. Därmed om kan villkoren anpassas till de förutsättningar som finns skilda områden. Utredningen återkommer i det följande till villkoren för ramanslagen.

När det gäller annan verksamhet än regelstyrda förmåner och statsskuldräntor bör det i de flesta fall inte möta några större

svårigheter att i stället för förslagsanslag använda andra typer av

anslag.

Reservationsanslag

Budgetlagsutredningen har också övervägt hur redovisningen av reservationsanslag, i enlighet med finansutskottets önskemål, kan stramas upp i syfte att ge en bättre bild av de behållningar av reservationsmedel kvarstår vid budgetårsskiftena. som

Anslag och inkomsttitlar 143

En förbättrad redovisning av reservationsanslag och behållningar på dessa är främst av betydelse för sådana reservationsanslag där verksamheten styrs genom att anslag anvisas som täcker hela kostnaden för de avsedda projekten och planeringen sker genom att utrymme reservationsanslaget intecknas för vart och de ett av olika projekten. För reservationsanslag där verksamheten i stället styrs med bemyndiganden eller med investeringsplaner för en mängd projekt, hár de medel anvisas olika år inte någon som koppling till enskilda projekt utan fyller endast en kollektiv finansieringsfunktion. Avräkning av projektåtaganden sker i detta fall mot en bemyndiganderam eller en investeringsplan och inte genom

inteckning av utrymme det anvisade reservationsanslaget.

En strävan bör vara att minska reservationemas storlek. Reserva-

tionsanslag utgör ofta en totalñnansiering som möjliggör åtaganden

som leder till utgifter under följande budgetår. I stället för att tidigt anvisa ett stort reservationsanslag för olika projekt, kan befogenhet att göra sådana åtaganden tillföras genom ett bemyndigande eller

en investeringsplan. Anslag för utgifter kan då anvisas de senare

budgetår då behovet av medel faktiskt föreligger. Därmed undviks stora behållningar. Bemyndiganderamar och investeringsplaner är

särskilt lämpliga att knyta till anslag som finansierar stora projekt som sträcker sig över flera år eller en löpande investeringsverk-

samhet.

Fördelar med dessa metoder är att de kan minska behållningama på reservationsanslag, medverka till ökad långsiktighet i verksamheten och i ökad utsträckning rikta intresset mot de olika projekten i stället för mot finansieringen. Det bör dock betonas att dessa metoder kräver en ganska väl utvecklad administrativ förmåga hos berörda departement och myndigheter. Det bör vidare

framhållas att styrning med beställningsbemyndiganden, investe-

ringsplaner och liknande inte i sig innebär någon ändrad fördelning av befogenheter mellan riksdagen, regeringen och myndigheter.

Budgetlagsutredningen förordar att styrning av olika investeringsverksamheters omfattning och inriktning i ökad utsträckning sker

med användning av beställningsbemyndiganden och investeringsplaner. I kapitel 8 behandlar utredningen frågor om olika slag av bemyndiganden och investeringsplaner.

144 Anslag och inkomsttitlar

Om beställningsbemyndiganden eller investeringsplaner används kan det i många fall visa sig vara möjligt att gå över från att använda reservationsanslag till att i stället använda ramanslag med de spar- och kreditmöjligheter sådana erbjuder. Detta har för övrigt redan genomförts några områden, t.ex. i fråga infrastruktuom

rinvesteringar i vägar och järnvägar. Det kan också noteras att EG

tillämpar en kombination av bemyndiganden och kassamässig redovisning.

Enligt Budgetlagsutredningens bedömning är det också möjligt att

för ytterligare några stora förvaltningsområden övergå från att

använda årliga reservationsanslag till att i stället använda ramanslag för verksamhet, som visserligen kan bestå av många

åtaganden under flera år, men där den samlade volymen är

någorlunda konstant. Ramanslagets spar- och kreditmöjligheter

räcker i de flesta fall för att fånga upp de förskjutningar i utgifter mellan olika år som normalt förekommer.

De problem som kvarstående behållningar på reservationsanslag

orsakar bör således, enligt Budgetlagsutredningens mening,

angripas på främst två sätt. Det ena innebär att verksamhetens

omfattning och inriktning styrs med bemyndiganden eller investe-

ringsplaner i stället för med medel anvisade för flera år. Det andra sättet är att användning av reservationsanslag vissa investeringsoch förvaltningsområden upphör och att i stället ramanslag används.

Även antalet reservationsanslag på detta minskas, kommer om sätt

säkerligen ändå några reservationsanslag att finnas kvar. Presentationen för riksdagen av reservationsmedelsbehållningama på dessa

anslag bör aktuell i tiden. göras mer

För varje reservationsanslag i budgetpropositionen för

anges närvarande hur stor reservation som kvarstod vid utgången av det senast avslutade budgetåret år b-2 vilket är lika med den ingående reservationen det löpande budgetåret år b-l. En sådan

redovisning i budgetpropositionen kan utökas med att i en

sammanställning anges dels anslag för år b-l och det budgetår budgeten avser b, dels beräknad medelsförbrukning för år b-l och Därigenom beräknas den utgående reservationen för år En mer framåtsyftande och för beslutssituationen intressantare presentation erhålls dänned.

Anslag och inkomsttitlar 145

Budgetlagsutredningen har även övervägt om det är lämpligt att rutinmässigt begära redovisning från regeringen av hur stor del av den ingående reservationsmedelsbehållningen som utgörs av medel där någon bindande ekonomisk utfástelse ännu inte gjorts. Utredningen anser emellertid att alltför olika uppfattningar kan finnas innebörden de åtaganden som gjorts för att det skall om av vara rimligt att lagfästa en rutinmässig redovisning till riksdagen. När behov föreligger av generell eller selektiv information av detta slag kan den liksom under våren 1995 inhämtas i särskild - -

ordning.

Ramanslag

Budgetlagsutredningen har också övervägt vissa frågor kring ramanslagen.

Ramanslaget infördes för att ge myndigheterna bättre incitament att genomföra verksamheten effektivt och att hushålla med anslags-

medlen. Dessa gynnsamma resultat antas främjas av att ramanslaget

flexibilitet kring budgetårsskiftena ökar den finansiella ger en som handlingsfriheten genom att både en sparmöjlighet och en kredit-

möjlighet kopplats till anslaget. Riksdagen har allmänt begränsat

anslagskrediten till först högst 5 % och senare högst 7 % av anslagsbeloppet. För anslagssparandet finns inte någon begränsning.

När ramanslagen infördes i slutet av 1980-talet användes de i regel för förvaltningsutgifter tidigare finansierats från förslagssom anslag. Därmed det naturligt att regeringen vid behov under var löpande budgetår fick besluta överskridande av det anslag som om riksdagen anvisat att låta myndighet redovisa merutgifgenom en ter. Detta förutsattes prop. 1986/87:1OO bil. 1 s. 62 kunna ske för att täcka tillfälliga kostnader som uppkommit utanför myndighetens kontroll. Det kan t.ex. gälla tillfälliga arbetsuppgifter som lagts på myndigheten eller omfattande skada på inventarier eller utrustning

m.m. Regeringen betonade att denna möjlighet endast borde

utnyttjas i undantagsfall. Riksdagen godkände bet. 1986/87:FiUl0, rskr. 1986/87:122 vad regeringen anfört.

Frågan om under vilka förutsättningar regeringen får besluta om merutgifter ramanslag behandlats riksdagen, bl.a. har senare av

146 Anslag och inkomsttitlar

med anledning av en skrivelse 1994-03-02 från Finansdepartementet till konstitutionsutskottet. Konstitutionsutskottet överlämnade skrivelsen till finansutskottet för yttrande.

I sitt yttrande 1993/94:FiU11y anger finansutskottet att det i Finansdepartementets skrivelse framhålls att regeringens rätt att bevilja merutgift inskränker sig till att täcka tillfälliga utgifter som

uppkommit utanför myndighetens kontroll och att det endast kan bli fråga om rena undantagsfall. Med detta avses ytterligare utgifter

som ålagts myndigheten till följd av riksdagsbeslut, men som inte beaktats vid budgeteringstillfállet, eller vid force majeureliknande förhållanden t.ex. omfattande skada inventarier. I samtliga som andra fall måste regeringen underställa riksdagen frågan.

Med detta klarläggande från Finansdepartementet anser finans-

utskottet att osäkerheten undanröjts om under vilka förutsättningar regeringen har möjlighet att bevilja merutgifter under ramanslag. Riksdagen hade ingen annan uppfattning bet. 1993/94:KU19, rskr. 1993/94:264.

Ramanslag används numera även för att finansiera annan verksamhet än den ursprungligen avsedda förvaltningsverksamheten. Exempel på detta är infrastrukturella investeringar i bl.a. vägar. Som framgått av det tidigare avses förslagsanslagen helt komma att avvecklas. Ramanslag förutses då komma att användas även för regelstyrda utgifter, t.ex. sådana som ingår i socialförsäkringssyste- Även räntor på statsskulden och EU-avgifter bli met. avses

finansierade med medel från ramanslag.

När verksamheter av vitt skilda slag finansieras från ett anslag av

en viss typ, bortfaller den traditionella anknytningen mellan vissa

verksamhetsslag och vissa anslagstyper. Ett väsentligt steg tas i stället mot ett enhetsanslag som rymmer olika egenskaper som tidigare kännetecknat olika anslagstyper. En sådan lösning förefaller mer ändamålsenlig än det tämligen stela enhetsanslag

som 1969 års budgetutredning föreslog och som beskrivits i det

föregående. Budgetlagsutredningen vill inte utesluta att det kan vara möjligt att ta ytterligare ett steg mot ett enhetsanslag genom att slopa reservationsanslaget.

När tillämpningsområdet för ramanslaget vidgas långt utanför det

ursprungliga området, är det nödvändigt att villkoren för anslags-

Anslag och inkomsttitlar 147

typen preciseras så att riksdagens finansmakt inte undergrävs. Detta gäller särskilt i fråga om möjligheten att ta i anspråk kredit följande års anslag och rätten för regeringen att besluta om överskridande i form av merutgifter.

Ramanslaget således möjlighet till tillfälligt överskrirymmer en dande ett budgetår genom att en kredit tas i anspråk på följande års anslag. En sådan kredit antas bli avvecklad under de närmast följande åren genom att utgifterna då blir lägre än de årens anslag. Inget hindrar emellertid att en sådan kredit, som i fråga om anslag för förvaltningsändamål är räntebelagd, förblir stående över en längre period. Krediten får, nämnts, normalt uppgå till högst som 7 % av anslagsbeloppet.

För det stora flertalet ramanslag räcker en kreditmöjlighet av denna

omfattning än väl. För förvaltningsanslagen visar erfarenheten

mer att kreditmöjligheten normalt knappast behöver vara högre än 3 % anslagsbeloppet. För anslag som används för att finansiera av investeringar kan dock en högre kreditgräns vara nödvändig för att verksamheten skall kunna bedrivas effektivt. I samband med övergången från reservationsanslag till ramanslag för infrastruk-

turinvesteringar beslöt riksdagen av detta skäl bet. 1992/93:TU35,

rskr. 1992/931446 att kreditgränsen för berörda ramanslag fick uppgå till så mycket som 10 %.

Särskilt svårt kan det vara att budgetera de medel som behövs för arbetsmarknadspolitiska åtgärder olika slag. Detta förklarar att av riksdagen våren 1995 bet. 1994/94:FiU20, rskr. 1994/951447 var beredd att låta utgifter för arbetsmarknadspolitiska åtgärder ligga utanför det tak för statens utgifter riksdagen beslöt att införa. som

I rapporten Ds 1995:73 Fortsatt reformering av budgetprocessen

föreslås dock att även de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna skall ingå i utgiftstaket. Olika möjligheter att finansiera ett medelsbehov är större än det budgeterade anges i promemorian. Bland som

sådana möjligheter ingår att en högre anslagskredit medges.

Även i fråga vissa anslag inom socialförsäkringssystemet kan om svårigheter finnas att budgetera med hög precision. Cykliska fenomen och beteendeförändringar kan nämligen ganska snabbt påverka medelsförbrukningen. Detta kan motivera att kreditgränsen även för sådana anslag sätts högre. För större trendmässiga förändringar måste dock andra lösningar tillgripas.

148 Anslag och inkomsttitlar

När ramanslagets tillämpningsområde vidgas väsentligt och kommer att innefatta verksamheter är långt svårare att som prognosera än förvaltningsanslag och där utgifter till följd av lag -

och avtal uppstår vid bestämda tidpunkter är det enligt Budget-

lagsutredningens uppfattning ofrånkomligt att en högre kreditgräns än 7 % kan behövas.

Finansiering överskridanden beslut merutgift

av genom om är en definitiv åtgärd. Ett sådant beslut föranleder därför inte alltid en fördjupad diskussion om vilka åtgärder som bör vidtas för att man skall komma till rätta med utgiftstrycket på ett visst område. Finansiering med en anslagskredit är däremot en tillfällig åtgärd och gör det nödvändigt att överväga de utgiftsdrivande faktorerna eller aktualisera en höjning av anslagsnivån. Rätt hanterat kan därför ett vidgat kreditutrymme bidra till en skärpning av budgetdisciplinen.

Det högsta kreditutrymme som skall vara tillgängligt för ett enskilt anslag behöver prövas efter de förutsättningar som föreligger i det särskilda fallet. En sådan prövning för vart och ett av ca 400 ramanslag kan av praktiska skäl inte göras av riksdagen utan måste göras av regeringen. Samtidigt måste liksom hittills en - begränsning av kreditmöjligheten finnas för att riksdagens finansmakt inte skall undergrävas.

Olika lösningar kan då väljas. En är att riksdagen beslutar att

anslagskrediten får uppgå till högst 10 % av anslagsbeloppet. Det

får sedan ankomma regeringen att inom denna gräns anpassa kreditutrymmet till vad som är lämpligt för det enskilda anslaget. Detta torde innebära att krediten för anslag för förvaltningsändamål av regeringen i regleringsbreven i allmänhet sätts till 3 % och för de flesta övriga ramanslag till 5 %. Om störningar inträffar på ett sådant anslag under budgetåret, kan regeringen ha behov av att i steg höja kreditgränsen till högst 10 % av anslagsbeloppet. Endast

för några få ramanslag torde det vara aktuellt att regeringen redan i regleringsbrevet medger anslagskredit 10 %.

En annan lösning är att det föreskrivs att anslagskrediten får uppgå till högst anslagsbeloppet, inte riksdagen för visst 5 % av om anslag belutar att den får uppgå till högst 10 % anslagsbeloppet. Regeringen får då i budgetförslaget för vissa anslag motivera och hemställa om den högre kreditmöjligheten.

Anslag och inkomsttitlar 149

Enligt Budgetlagsutredningens uppfattning bör i denna fråga en teknisk lösning väljas gör att riksdagens finansmakt vidmaktsom hålls samtidigt regeringen tillräcklig handlingsfrihet. En som ges

praktisk lösning är då att det föreskrivs att anslagskrediten får

uppgå till högst 10 % anslagsbeloppet. Det får därefter ankomav på regeringen att inom denna gräns nivån krediten ma anpassa till de förutsättningar gäller för de olika ramanslagen. som

För sparandet på ramanslag finns för närvarande inte någon

begränsning. Vid utgången budgetåret 1994/95 de samlade av var medel överfördes till följande budgetår större än de utnyttjade som anslagskrediterna. Nettot sparande och krediter uppgick till 11 av miljarder kronor. En regel som begränsar möjligheten att föra över outnyttjade medel till följande budgetår skulle troligen ogynnsamt påverka incitamentet till god hushållning. Enligt Budgetlagsutred-

ningens mening är det därför knappast lämpligt med en generell lagfást regel begränsar möjligheten till sparande på ramanslag.

som Det bör i stället ankomma på regeringen att i budgetprocessen bevaka utvecklingen de överförda beloppen och vid behov vidta av lämpliga åtgärder.

I och med att de villkor regeringen tillämpar för de olika ram-

anslagen i flera avseenden kan komma att variera inom de ramar

riksdagen fastställer, anser Budgetlagsutredningen att det i som

regeringskansliet bör finnas aktuell förteckning över de villkor

en tillämpas för vart och ett de olika ramanslagen. som av

När det gäller möjligheten att överskrida ett ramanslag genom s.k. merutgift kan följande anföras.

Med ramanslag kan de flesta behov medel utöver anvisat anslag av tillfälligt klaras att kreditmöjligheten på berört anslag genom utnyttjas. Det torde mycket sällsynt att ett ramanslag behöver vara överskridas med än 10 %. Skulle detta bli aktuellt är det mer

naturliga att regeringen för riksdagen redovisar orsaken till den

uppenbara felbudgeteringen eller de förändrade förutsättningarna och hemställer om ett förhöjt anslag.

Det kan emellertid så att ett hotande överskridande upptäcks vara

så sent att tidsförhållandena inte medger att en proposition med

hemställan tilläggsanslag behandlas före budgetårets slut. För om riksdagen kan det kanske också upplevas som mindre meningsfullt

150 Anslag och inkomsttitlar

att i november och december under arbetet med nästa års budget ägna tid och kraft att med närmast expeditionsartade beslut -

anvisa tilläggsanslag för utgifter i praktiken redan är fullbor-

som dade.

Det kan också så att snabb händelseutveckling leder till att

vara en belopp som är så stora att de inte inom den högsta kreditryms gränsen måste betalas utan dröjsmål. Riksdagens beslut ett om

förhöjt anslag hinner då inte inhämtas. Exempel sådana utgifter

kan vara kraftigt höjda räntor statsskulden i samband med oro kreditmarknaden, tillkommande EU-avgifter och utgifter med anledning av katastrofer i Sverige eller den nära omvärlden.

Med förhöjd kreditgräns och regeringen i ökad utsträckning en om väljer att vid behov inhämta beslut förhöjda anslag från om riksdagen, bör antalet fall då det är nödvändigt att överskrida ramanslag bli ganska litet.

Som framgått kan det emellertid tänkas situationer när det är

nödvändigt, eller i vart fall lämpligt, att regeringen får besluta

om

utgifter ramanslag utöver anvisat belopp. Enligt Budgetlagsutredningens mening är det därför angeläget att regeringen även i fortsättningen under vissa villkor har möjlighet att besluta att ett ramanslag får överskridas eller, som det för närvarande benämns,

får besluta om merutgift.

När det gäller ramanslag som anvisas för förvaltningsändamål och liknande bör regeringens befogenheter att besluta överskridande om vara desamma som gäller för närvarande och återgetts i det som

föregående se 1993/94:FiU1ly. Budgetlagsutredningen förutsätter

emellertid att det ramanslag anvisas för förvaltningsända-

som mål nästan aldrig blir aktuellt att under genomförandet verkav

samheten Öka anslagsutrymmet än vad inom den

mer som ryms

maximala kreditmöjligheten. Skulle detta någon gång bli nödvändigt finns det troligen skäl att begära tilläggsanslag från riksdagen.

När det däremot gäller ramanslag anvisas för bl.a. lagreglerasom

de socialförsäkringsförmäner, avgifter till EU och räntor statsskulden kan så stora och snabba förändringar inträffa att de inte ryms inom den maximala kreditmöjligheten. Hinner då inte ett tilläggsanslag anvisas bör regeringen få besluta överskridande

om

Anslag och inkomsttitlar 151

om det behövs för att av riksdagen beslutat ändamål med anslaget

skall uppfyllas.

På ett ramanslag förutsätts regeringen således kunna klara ett medelsbehov är större än det budgeterade genom att utnyttja som kreditmöjligheter eller att vid behov hemställa hos riksdagenom tilläggsanslag. Under förutsättningar som angetts ovan bör gen om

regeringen också kunna besluta att ett ramanslag får överskridas. Den ytterligare begränsningen bör dock gälla att ett beslut om

överskridande skall avräknas mot reserver i någon form som

riksdagen har beslutat om eller så skall regeringen ha stöd i ett annat särskilt bemyndigande som riksdagen har lämnat.

Det kan i de flesta fall vara naturligt att först överväga möjligheten att utnyttja anslagskredit innan steg tas mot att begära

en tilläggsanslag eller, i sista hand, besluta om överskridande. Denna

ordning är dock inte alltid självklar. I stället kan valet av metod

inom ramen för gällande bestämmelser antas i hög grad komma att påverkas orsaken till det ökade medelsbehovet, dettas av storlek, tidsförhållandena och förhandlingar mellan berört fackdepartement och Finansdepartementet.

Enligt Budgetlagsutredningens uppfattning behöver något särskilt

uttryck inte användas för att beteckna det beslut om överskridande anslag regeringen föreslås fatta. Uttrycket merutgiñ av som

används därför inte i lagförslaget. När erfarenheter vunnits från det

vidgade tillämpningsområdet för ramanslag kan villkoren för denna

anslagstyp behöva tas upp till förnyad prövning.

När ramanslaget ett kraftigt utökat användningsområde är det

ges

viktigt att riksdagen får en klar bild av de olika myndigheternas och verksamheternas ekonomiska situation. Budgetlagsutredningen därför att det är lämpligt att regeringen i budgetpropositionen

anser

och i andra anslagspropositioner för varje ramanslag anger senast redovisade anslagssparande respektive utnyttjad anslagskredit.

Därmed tillgodoses det önskemål i detta avseende finanssom utskottet uttryckt. Budgetlagsutredningen anser också att riksdagen bör upplysas det samlade nettot sparande och krediter om av ramanslag.

152 Anslag och inkomsttitlar

Snävare villkor

De olika anslagstypema definieras de villkor gäller i fråga av som om regeringens rätt att överskrida anvisade medel och att föra outnyttjade medel till senare år.

Dessa villkor för dispositionen de olika anslagen gäller i av förhållandet mellan riksdagen och regeringen. Tidigare fördes dessa villkor med få undantag vidare till myndigheterna och kom således att gälla även i förhållandet mellan regeringen och myndigheterna. Inget hindrar emellertid att regeringen begränsar myndigheternas rätt att överskrida ett anslag eller att tidsmässigt förskjuta medelsförbrukningen så länge det av riksdagen beslutade ändamålet kan tillgodoses. Sådana inskränkningar i dispositionsrätten har under senare år meddelats av regeringen i ökande utsträckning. Exempel på detta är att regeringen föreskrivit för myndigheterna att förslagsanslag inte får överskridas, att reservationer inte får utnyttjas så många år som själva anslagstypen medger, att krediten på ramanslag skall vara lägre än sju procent och att outnyttjade medel ramanslag inte får i obegränsad utsträckning. sparas

Sådana snävare villkor är i regel motiverade regeringens strävan av till god hushållning med statens medel, god måluppfyllelse eller god budgetkontroll inom ramen för gällande Verksamhetsmål och anvisade medel.

Budgetlagsutredningen anser att regeringen i budgetlagen bör ges rätt att i förhållande till underlydande myndigheter föreskriva snävare villkor för utnyttjande av de tilldelade anslagen än som gäller i förhållandet mellan riksdagen och regeringen och som anges i budgetlagen.

Antal anslag

Av intresse i sammanhanget är också hur många anslag tas som upp statsbudgeten. Som nämnts uppgår de för närvarande till omkring 650 stycken. Ju färre anslag som tas upp, desto större är möjligheterna att olika budgetavvikelser kan jämna ut varandra, under förutsättning att dessa inte systematiskt går håll. samma Dessutom skulle en ordning med färre anslag kunna öka regeringens möjligheter att, under genomförandet av den beslutade verk-

Anslag och inkomsttitlar 153

samheten, omfördela medel i syfte att nå optimala resultat inom ett givet anslag. Ett minskat antal anslag skulle också bidra till en mer överskådlig bild av statsutgifterna och förbättra förutsättningarna för övergripande styrning.

Med tre anslagstyper vore en extrem ordning att statsbudgeten

innehöll endast tre anslag, dvs. ett för varje anslagstyp. En något

rimligare lösning är dock att ett anslag av varje typ anvisas för

varje departementsområde ungefär 45 anslag, för varje utgiftsom-

råde ungefär 75 anslag eller för varje littera ungefär 250 anslag.

Det kan erinras om att riksdagen nyligen har beslutat att i sin budgetprocess hänföra anslagen till utgiftsområden. En viktig politisk ändamålsavvägning olika utgifter görs således av en högre nivå än den nuvarande anslagsnivån. Mot en sådan bakgrund kan det vara naturligt att också pröva möjligheten att anslag av olika typer anvisas på nivån utgiftsområde. Budgetlagsutredningen föreslår att denna möjlighet prövas på några lämpliga områden. I sammanhanget kan noteras att ett stort antal anslag för det militära försvaret nyligen har förts samman till ett enda anslag.

Enligt Budgetlagsutredningens uppfattning kan antalet anslag minskas. Anslagen får dock inte bli så stora och heterogena att det

blir omöjligt att ett tillfredsställande sätt ange anslagets ändamål

samt att värdera verksamhetens resultat i förhållande till angivna

mål.

Frågan om antalet anslag gäller egentligen hur detaljerat riksdagen bör ange ändamålet med de anslag anvisas. Det gäller alltså som hur befogenheter i fråga styrningen den statliga om av verksamheten bör fördelas mellan riksdagen och regeringen.

Med beaktande av de olika intressen som kan finnas anser

Budgetlagsutredningen att målmedvetna ansträngningar bör göras att successivt minska antalet anslag på statsbudgeten. Därvid synes särskilt Utbildnings- och Kulturdepartementens områden behöva uppmärksammas.

Förslag om anslagstyper och villkor

De överväganden som i det föregående presenterats om anslagstyper och villkor innebär att i budgetlagen bör tas villkor för

154 Anslag och inkomsttitlar

obetecknade anslag, reservationsanslag och ramanslag. Det nuvarande förslagsanslaget slopas.

Villkoren för obetecknade anslag och reservationsanslag bör vara oförändrade. För ramanslag bör den generellt högsta tillåtna

kreditgränsen höjas något i och med att användningsområdet för

anslagstypen vidgas väsentligt. Vidare bör befogenheten för regeringen att besluta om överskridande ramanslag preciseras.

Dessutom bör i budgetlagen att regeringen får meddela

anges

myndigheterna snävare villkor för anslagsutnyttjandet.

Budgetlagsutredningen förutsätter att en förbättrad presentation av behållningar på reservationsanslag samt av sparande och krediter på ramanslag kommer till stånd utan att föreskrifter om detta

behöver tas in i budgetlagen.

Mot denna bakgrund föreslår Budgetlagsutredningen att i

budgetlagen anges följande.

Ett obetecknat anslag får inte överskridas och outnyttjade medel får inte användas under följande budgetår.

Ett reservationsanslag får inte överskridas. Outnyttjade medel får användas längst tre år efter det att anslaget senast var uppfört på statsbudgeten.

Ett ramanslag får tillfälligt överskridas anslagsgenom att en kredit motsvarande högst tio procent av anvisat anslag tas i anspråk.

Med riksdagens bemyndigande får regeringen även besluta att

ett ramanslag får överskridas detta är nödvändigt för att i om verksamhet täcka särskilda utgifter som inte var kända då en anslaget anvisades eller för att ett av riksdagen beslutat ändamål med ett anslag skall kunna uppfyllas.

Outnyttjade medel får användas följande budgetår.

Anslag och inkomsttitlar 155

Regeringen får besluta begränsningar i villkoren för om utnyttjande av tilldelade anslag.

7.2 Utnyttjande av anslag

Bakgrund

I föregående avsnitt anfördes att regeringen bör kunna besluta

om

villkor inskränker myndigheternas möjligheter använda

som att tilldelade anslagsmedel. Exempel sådana villkor lämnades. Dessa villkor är av främst teknisk och varaktig karaktär och motiveras av regeringens strävan till effektivitet och god hushåll-

ning med resurserna inom för riksdagen fattade beslut

ramen av om anslag och om verksamheten.

Det finns anledning att här också knyta till den principiella an mer

diskussionen om huruvida ett riksdagen anvisat anslag endast

av skall anses utgöra en befogenhet för regeringen att använda medel för ett visst ändamål, eller det också utgör skyldighet för om en regeringen att förbruka anvisade medel för ändamålet. Denna fråga berördes i förslaget till regeringsform prop. 1973:90 223. ny s.

Grundlagberedningen hade ansett att riksdagens anslagsbeslut i princip skall verkställas. Beredningen räknade dock med att regeringen hade en viss frihet att, även utan stöd i anslagsvillkoren, underskrida anslag. I likhet med ett remissinstanser intog

par

emellertid regeringen den ståndpunkten att det fick ankomma

regeringen att under parlamentariskt avgöra i vad mån de ansvar utgifter anslagen möjliggör skall verkställas. En prövningsrätt som

för regeringen ansågs ha sin främsta praktiska betydelse i ett läge då det från stabiliseringspolitisk synpunkt blev önskvärt

att utan dröjsmål begränsa de statliga utgifterna. Också när det gäller att

tillvarata uppkomna besparingsmöjligheter ansågs sådan

en prövningsrätt betydelse. Regeringen framhöll i vara av samman-

hanget att den givetvis alltid måste respektera att vissa utgifter

måste göras grund av lag eller för staten föreliggande förpliktelser. Frågan om regeringens prövningsrätt berördes inte särskilt av konstitutionsutskottet eller riksdagen.

156 Anslag och inkomsttitlar

Det bör betonas att vad berörs inte endast är teoretisk som nu en fråga utan i hög grad realitet. Sålunda förekommer det att en

budgettekniska omläggningar beslutas så sent att regeringen inte

hinner inhämta ett bemyndigande att göra därmed sammanhängande omdispositioner. Förändringar i anvisade medel behöver

då göras i regleringsbrevet. Regelmässigt förekommer också att

regeringen ställer del ett anslag till sin disposition i en av egen form anslagspost. Detta belopp disponeras då inte av av en myndigheten och det är inte givet att det kommer att utnyttjas. En sådan blockering kan göras för att balansera ett överskridande på ett anslag för ett näraliggande ändamål. Det förekommer också att regeringen något skäl beslutar att medel besparing skall av som en föras bort från anslag. Även förändringar dessa slag oña ett om av har budgetteknisk bakgrund, kan även förhållanden sakområen det och allmänna förhållanden motivera ingrepp i anvisade anslag

under löpande budgetår.

Exempel på detta är att regeringen i maj 1985, dvs. efter det att riksdagen beslutat anslag för budgetåret 1985/86, beslöt att av om

ekonomisk-politiska skäl avstå från att utnyttja riksdagen anvi-

av sade medel. Totalbeloppet 1,5 miljarder kronor och avsåg någvar större poster fördelades i övrigt på ett stort antal anslag. ra men

Riksdagen informerades med 1986 års budgetproposition i efter-

hand vilka större förändringar som vidtagits prop. 1985/86: 100 om

bil. 1 31, även Kjell-Olof Feldt, Alla dessa dagar... 5.230.

s. se

Frågan användning anvisade anslag blev åter aktuell under om av

våren 1995. I kompletteringspropositionen prop. 1994/952150 bil. l redogjorde regeringen för att den, efter att ha sett över det

förväntade utfallet samtliga större reservationsanslag, beslutat att medel från lång rad reservationsanslag skulle föras bort som en besparingar. Indragningen reservationsmedel motsvarade 4,4 av miljarder kronor. Regeringens beslut underställdes inte riksdagen för prövning. Regeringen ansåg således att den utan att höra riksdagen kunde besluta att dessa anvisade medel inte skulle

användas. Vid riksdagsbehandlingen berördes frågan av utrikes-

och finansutskotten. Utrikesutskottet ansåg att med hänsyn till det statsfinansiella läget den regeringen vidtagna åtgärden var av försvarlig och Finansutskottet bet. 1994/95:FiU20 hade inga invändningar mot regeringens handläggning reservationsindragav ningarna.

Anslag och inkomsttitlar 157

7.2.2 överväganden

Budgetlagsutredningen anser att det finns skäl att nu söka föra

diskussionen vidare detta område.

Vad först gäller de regelstyrda utgifterna och statsskuldsräntoma

måste en viss symmetri antas föreligga. Lika väl regeringen

som

fått överskrida förslagsanslag och i fortsättningen kan behöva få överskrida ramanslag vissa villkor är uppfyllda måste regering-

om

en enligt Budgetlagsutredningens uppfattning få underskrida anslag

om anvisade medel inte behöver förbrukas för att ändamålet med anslaget skall uppfyllas.

När det däremot gäller de mer direkt anslagsstyrda utgiftema,

som hittills anvisats med obetecknat anslag, reservationsanslag och ramanslag, är frågan inte lika lätt att besvara. När mål- och

resultatstyrning tillämpas, och ett något så när väl preciserat mål

nås med mindre resursåtgång än beräknat, är det rimligt att utgå från att anvisade medel inte behöver förbrukas. I många fall får ändå det anvisade beloppet anses rymma viljeyttring från en

riksdagen om vilken omfattning t.ex. bidrag, investeringar eller

förvaltningsinsatser bör ha ett visst område. Detta är särskilt tydligt i fråga om sådana obetecknade anslag används för som bidrag till icke-statliga institutioner. l bl.a. sådana fall är det klart att regeringen behöver ha goda sakliga skäl för att inte fullt ut

använda de medel som anvisats. Självfallet är det inte tillräckligt att en regeringen ogillar syftet med eller omfattningen av ett anslag

som en riksdagsmajoritet har beslutat.

En naturlig utgångspunkt är att det är regeringen på riksdasom gens uppdrag leder genomförandet av den statliga verksamhet. Om

de samhällsekonomiska eller budgetpolitiska förutsättningarna

förändrats väsentligt efter det att riksdagen fattade anslagsbeslutet,

eller om förutsättningarna för den verksamhet finansieras med

som anslaget har förändrats väsentligt sedan beslutet fattades, är det nödvändigt att regeringen har möjlighet att besluta verksamatt en het skall begränsas och/eller att utgifterna under det innevarande budgetåret skall begränsas i förhållande till anvisade anslag.

158 Anslag och inkomsttitlar

De åtgärder det kan vara fråga om är selektiva eller generella. En selektiv åtgärd kan riktas mot något enstaka anslag och oavsett anslagstyp motiveras av att regeringen fått ny kunskap om den berörda verksamheten. Det kan exempelvis framkomma att medlen inte används ett ändamålsenligt sätt. Kravet på effektivitet eller god hushållning med statens medel kan då göra det nödvändigt att inte använda anvisade medel. En åtgärd av generell karaktär kan riktas mot ett större antal anslag och oavsett anslagstyp motiveras av tvingande statsfinansiella eller samhällsekonomiska skäl. Omsorgen om den ekonomiska balansen kan göra det nödvändigt att inte använda anvisade medel.

Åtgärder av detta slag kan antas få större betydelse när de

beslutade systemen med tak för statens utgifter och utgiftsområden

börjar tillämpas. Detta behandlas närmare i kapitel 14.

Budgetlagsutredningen anser att det är lämpligt att i budgetlagen klargöra den prövningsrätt som regeringen har i fråga om att verkställa de utgifter anslagen möjliggör. Utredningen anser som att tiden nu är mogen att kodifiera de befogenheter i berört avseende regeringen enligt förarbetena till regeringsformen som och praxis får anses ha.

Om regeringen under genomförandet av den budgeterade statsverksamheten beslutar att medel som riksdagen anvisat anslag inte skall användas, skall regeringen redovisa detta för riksdagen så snart det lämpligen kan ske. Det kan ske i t.ex. en ekonomiskpolitisk proposition, en tilläggsbudget eller i nästkommande budgetproposition. Redovisning i dessa sammanhang bör dock inte vara nödvändig i fråga om rent budgettekniska omdispositioner

eller mindre besparingar. I kapitel 12 föreslår utredningen att en

årsredovisning skall lämnas till riksdagen. Den skall innehålla bl.a. det slutliga utfallet statsbudgetens anslag. I detta sammanhang

är det naturligt att redovisa beslut som regeringen fattat om att inte

utnyttja anvisade medel.

Anslag och inkomsttitlar 159

Mot denna bakgrund föreslår Budgetlagsutredningen att i

budgetlagen tas bestämmelse att regeringen får en om besluta att medel anvisade anslag inte skall användas om

detta är påkallat till följd särskilda omständigheter i

av en verksamhet eller av statsñnansiella skäl.

Budgetlagsutredningens förslag om anslagstyper och villkor i det föregående utgår från att förslagsanslaget avvecklas. Denna

anslagstyp används för närvarande i stor utsträckning för regelstyr-

da socialförsäkringsförmåner och för statsskuldsräntor. Vidare

föreslår utredningen att regeringen under vissa bestämda förutsättningar får besluta att riksdagen anvisade medel inte skall av användas samt att regeringen får föreskriva vissa begränsningar i

villkoren för utnyttjande anslagen. Dessa förändringar och

av klargöranden påverkar självfallet inte statens skyldighet att till enskilda, kommuner m.fl. betala vad följer lag och avtal. som av Det kan nämnas att i den finska regeringsformen finns bestämen

melse med denna innebörd i anslutning till beskrivningen de

av olika anslagstyperna.

7.3 Inkomsttitlar

Enligt RF 9:3 bestämmer riksdagen till vilka belopp statsinkomsterna skall beräknas. De inkomster som här åsyftas är sådana som upptas i statsbudgeten. Härutöver har staten inkomster bidrar som

till att täcka utgifter i olika verksamheter, dvs. nettoutgifter

redovisas mot anslaget, och inkomster redovisas vid sidan som av statsbudgeten. Detta sker med stöd RF 9:2 där det att av anges riksdagen får bestämma att medel tas i anspråk på annat sätt än genom budgetreglering. Innebörden härav är att inkomster specialdestineras för att täcka utgifter i vissa verksamheter.

Budgetlagsutredningen behandlar detta i kapitel

När riksdagen bestämmer till vilket belopp statsinkomsterna skall beräknas används inkomsttitlar för de olika slagen inkomster. av Riksdagen beräknar däremot inte inkomster år specialdestinesom rade att helt eller delvis täcka vissa utgifter.

160 Anslag och inkomsttitlar

På de omkring 150 olika inkomsttitlama redovisas inkomster av skatter och obligatoriska avgifter till socialförsäkringar. Vidare redovisas inlevererade överskott från statens affärsverksamhet, offentligrättsliga avgifter, inkomster från försåld statlig egendom och återbetalning av anslagsfinansierade lån. Dessutom finns vissa interna inkomster från statliga myndigheter. Fr.o.m. år 1995 har tillkommit inkomsttitlar för olika bidrag från EU.

Tidigare redovisades i viss utsträckning även utgifter under de olika inkomsttitlama. Detta gällde särskilt inom socialförsäkringsområdet. Nettoredovisning tillämpades således även statsbudgetens inkomstsida. Under tid har övergång till ökad senare en bruttoredovisning skett, vilket innebär att utgifterna för de olika förmånssystemen i stället redovisas mot anslag statsbudgeten. Detta belyses ytterligare i kapitel

Budgetlagsutredningen föreslår att den benämning används för som inkomstposterna statsbudgeten skall framgå av budgetlagen. Utredningen har inte närmare övervägt grunderna för vad som skall tas upp inkomsttitlar. Utredningen anser dock att inkomsttitlama bör vara indelade efter arten av inkomster.

Mot denna bakgrund föreslår budgetlagsutredningen att i

budgetlagen tas bestämmelse anger att statsinkomen som beräknas riksdagen skall redovisas mot inkomstster som av titlar.

inkomst-

7.4 Redovisning mot anslag och

titlar

7.4.1 Bakgrund

I föregående avsnitt behandlas vilka anslagstyper som skall finnas och de huvudsakliga villkor som skall gälla för dessa. Av betydelse i sammanhanget är också vilket sätt den ekonomiska redovisningen sker mot anslag och inkomsttitlar i statsbudgeten. I vart fall tre olika principer är därvid tänkbara.

Anslag och inkomsttitlar 161

Redovisning mot statsbudgeten kan ske i anslutning till att inbetalningar och utbetalningar sker. Då tillämpas kassamässig redovisning. Om samtliga inkomster och utgifter för staten tas upp på statsbudgeten kommer budgetsaldot att nästan helt motsvara lånebehovet. Med vissa smärre undantag i fråga förskott och om s.k. utgifts- och inkomstrester var kassabokföringsprincipen förhärskande i förhållande till statsbudgeten fram till mitten av 1980-talet.

Sedan mitten av 1980-talet tillämpas, med väsentliga undantag, utgiftsmässig redovisning mot statsbudgeten. Detta innebär att en utgift eller en inkomst bokförs när en prestation, dvs. en vara eller en tjänst, har levererats och anspråk på ersättning rests. Principen

tillämpas för närvarande främst för förvaltnings- och investerings-

verksamhet. Kassamässig redovisning tillämpas i fråga transom fereringar från staten till hushåll, kommuner och företag samt i fråga om skatteuppbörd från enskilda till staten. För dessa typer av transaktioner är dock skillnaden liten jämfört med utgiftsmässig redovisning. Kassamässighet tillämpas därmed för en långt större betalningsvolym än utgiftsmässighet. Innebörden de beskrivna av förhållandena är att två olika principer för närvarande tillämpas för redovisning mot statsbudgeten.

Tillämpningen av utgiftsmässighet för inkomster och utgifter i förvaltningsverksamhet m.m. medför i regel att beloppen avräknas mot anslag några veckor innan motsvarande betalning sker. Om verksamhetsvolymen är något så när konstant leder detta på budgetårsbasis knappast till att någon väsentlig skillnad uppkom-

mer mellan det kassamässiga och det utgiñsmässiga saldot. När det

gäller de stora transfererings- och skattesystemen, ger tillämpning av de två principerna inte upphov till några större skillnader. För statsbudgeten totalt blir därmed skillnaden mellan redovisat budgetutfall och betalningsmässigt saldo normalt ganska liten.

Den tredje principen innebär att redovisningen baseras på kostnader och intäkter. Detta betyder att bl.a. investeringsutgifter periodiseras till kostnader över flera år med hjälp av avskrivningar och att utgifter för statsupplåning med vissa slag av låneinstrument fördelas över lånens löptid. Denna princip tillämpas formellt inte alls vid anslagsavräkningen. l och med att myndigheters investeringar i anläggningstillgångar för förvaltningsändamål numera finansieras med lån i Riksgäldskontoret amorteras i takt med som

6 16-0295

162 Anslag och inkomsttitlar

avskrivningen, uppnås dock detta område en likhet mellan en utgiftsmässig och en kostnadsmässig anslagsavräkning.

Myndigheternas årsredovisningar, som avser deras totala verksamhet oavsett finansiering, bygger kostnadsmässiga principer.

Ytterligare en avräkningsgrund kan sägas tillämpas för anslag vars

ändamål är att lämna ett beloppsmässigt fastställt bidrag till en

verksamhet som i övrigt finansieras vid sidan av statsbudgeten. Dessa s.k. bidragsanslag avräknas normalt med tolftedel varje en månad av den myndighet som bedriver verksamheten. Statliga universitet och högskolor avräknar sedan ett par år anslaget för grundutbildning grundval av antal fullgjorda prestationer och fastställd ersättning prestation. I dessa båda fall skulle beloppen per i stället kunna rekvireras från myndighet som därvid en annan

avräknar anslaget sedvanlig kassa- eller utgiftsmässig grund.

7.4.2 Överväganden

Olika intressenter kan ha skilda bedömningar av vad som är lämplig bokforingsmetod. Den som önskar följa och förutse statens

lånebehov gärna att redovisningen sker kassabasis. Den som ser är särskilt intresserad de den statliga verksamheten av resurser som tar i anspråk önskar i stället en utgiftsbaserad redovisning. Den däremot vill mäta resursforbrukning för produktion av som offentliga tjänster föredrar kostnadsbaserad redovisning. en

I och med att statsbudgeten skall fylla olika uppgifter och att de

statliga åtgärderna har olika effekter samhället, är det naturligt

att skilda önskemål finns om vilken grund redovisningen skall ske. De önskemål inte tillgodoses omedelbart genom boksom föringen får för närvarande i stället tillgodoses genom särskilda bearbetningar budgeten och redovisningen. I sammanhanget kan av nämnas att Statistiska centralbyråns nationalräkenskaper, i enlighet med internationella konventioner, sedan länge är baserade

utgifter och inkomster. Det betyder att vissa uppgifter från stats-

budgetens utfall behöver räknas för att konsistenta nationalom räkenskaper skall erhållas. Likaså kan nämnas att Riksgäldskontoret särskilt för kortsiktsprognoser behöver justera och - komplettera utgiftsbaserade uppgifter i statsbudgeten vid bedömningar av statens framtida lånebehov.

Anslag och inkomsttitlar 163

Skillnaderna mellan redovisningen statsbudgetens inkomster och av

utgifter och den redovisning görs i nationalbudgeten beskrivs

som för närvarande särskild utredare dir. 1995:103. av en

I de flesta utländska budgetlagar anges en princip i regel kassamässig eller utgiftsmässig skall tillämpas för redovis- - som ningen statsbudgeten. Samtidigt anges att undantag kan göras.

En helt renodlad tillämpning någon principerna torde

av av vara sällsynt. Mot denna bakgrund framstår den blandade ordning som för närvarande tillämpas för den svenska statsbudgeten inte som anmärkningsvärd.

Inom Finansdepartementet pågår ett arbete med att modernisera och utveckla statsbudgeten. I en nyligen publicerad rapport RRV 1995:54 redovisas förslag till grundläggande principer för hur

statens budget kan utformas så att man samtidigt uppnår de flesta

av de många gånger motstridiga krav och önskemål som under - senare år har ställts budgeten. Om eller när struktur för en ny statens budget kan införas går ännu inte att uttala sig En om. eventuell framtida omläggning av statsbudgeten kan därför inte beaktas av Budgetlagsutredningen.

Den redovisningsmetod som används för statsbudgeten har i första hand betydelse för när i tiden ekonomiska händelser redovisas på anslag och inkomsttitlar. För att riksdagen skall kunna ha anses tillräcklig kontroll över statens inkomster och utgifter, bör den också föreskriva vilka principer som skall användas för redovisningen mot statsbudgeten. Den valda metoden kan betraktas som ett särskilt anslagsvillkor som ytterligare definierar typen av anslag och inkomsttitel. Metoden bör därför i budgetlagen. anges

Budgetlagsutredningen har inte grund för eller anledning till att föreslå en ändring den blandade metod för redovisning på av anslag och inkomsttitlar som för närvarande används. Utredningen föreslår därför att nuvarande ordning får komma till uttryck i budgetlagen.

Det kan emellertid inte uteslutas att det, t.ex. led i ett som utvecklingsarbete, kan finnas skäl att avvika från de förordade reglerna i fråga om någon inkomsttitel eller något anslag. En sådan möjlighet för exempelvis kostnadsmässig avräkning ett visst av anslag bör därför hållas öppen.

164 Anslag och inkomsttitlar SOU 1996: 14

Mot denna bakgrund föreslår Budgetlagsutredningen att i

budgetlagen föreskrivs att anslag för transfereringar skall

avräknas löpande det budgetår då betalning sker och övriga anslag det budgetår till vilket utgiften hänför sig.

inkomsttitlar skatt skall avräknas löpande det år då som avser

betalning erhålls och övriga inkomsttitlar det budgetår till

vilket inkomsten hänför sig.

Riksdagen kan för ett anslag eller inkomsttitel besluta att en avräkning skall ske annat sätt.

8 Ekonomiska

förpliktelser

Utredningens förslag:

Regeringen får för ändamål och intill belopp som riksdagen

medger beställa varor och tjänster samt besluta bidrag om m.m. som medför utgifter även under senare budgetår än det statsbudgeten avser.

Regeringen får vidare för ändamål och intill belopp som riksdagen bestämmer ställa ut kreditgarantier. När särskilda skäl finns får åtagandet enligt riksdagens bestämmande göras utan att beloppet begränsas.

Regeringen skall årligen för riksdagen redovisa de ekonomiska förpliktelser den iklätt staten.

I budgetlagen anges att för en statlig garanti skall en avgift tas

ut som motsvarar den ekonomiska risk som garantin innebär

för staten, om inte riksdagen för visst fall beslutar annat.

I lagen anges vidare att regeringen får ikläda staten sådana ekonomiska förpliktelser som är nödvändiga för att statens löpande verksamhet skall fungera tillfredsställande.

166 Ekonomiska förpliktelser SOU 1996: 14

8.1 Inledning

I kapitel 7 anges att anslagen utgör riksdagens viktigaste instrument för att fördela statens medel mellan olika ändamål. Utredningen berör där även möjligheten att använda beställningsbemyndiganden för att styra olika statliga verksamheter. För att skydda riksdagen mot att behöva anslå medel för att infria åtaganden som regeringen redan gjort, finns i RF 9:10 ett förbud för regeringen att utan riksdagens bemyndigande ta upp lån eller i övrigt ikläda staten ekonomisk förpliktelse.

Bestämmelsen att regeringen inte får ta lån utan riksdagens om upp bemyndigande har sin historiska grund i stridigheter mellan Gustav Ill och ständerna under 1780-talet. Den uppgörelse som träffades innebar att ständerna åtog sig att garantera den uppkomna statsskulden mot att Konungen inte utan ständemas samtycke fick ta upp nya lån.

Frågor om statens upplåning regleras i lagen 1988:1387 om statens upplåning och behandlas inte vidare här. l detta kapitel riktas i stället uppmärksamheten mot några andra sätt på vilka staten kan iklädas ekonomiska förpliktelser.

Det finns skäl att nämna att några av de bestämmelser som föreslås i detta kapitel innebär att regeringen ges vissa befogenheter och skyldigheter. Ett par andra bestämmelser ger inte regeringen befogenheter utan utgör mer formkrav de specifika bemyndiganden som regeringen hemställer om och riksdagen beslutar om.

8.2 och

Beställningsbemyndiganden bidragsramar

Sedan slutet av 1940-talet har i statsförvaltningen använts ett system med beställningsbemyndiganden för vissa investeringslik-

nande verksamheter se SOU 1952:45 165. Systemet innebär att

riksdagen bemyndigar regeringen att intill ett visst belopp för ett visst ändamål beställa varor och tjänster, som kommer att levereras och betalas under ett antal år. Medel anvisas endast för det närmast förestående budgetåret, men riksdagen åtar sig genom bemyndigan-

Ekonomiska förpliktelser 167

det att under senare budgetår anvisa nödvändiga medel. Med angivande av särskilda villkor delegerar regeringen bemyndigandet till den myndighet genomför verksamheten. som

Tidigare hade medel beviljats enligt täckningsprincipen, dvs. för alla de betalningsåtaganden som skulle ingås under budgetåret, oavsett när betalning skulle ske. Införandet av bemyndigandesystemet syftade bl.a. till att nedbringa de stora behållningar på

reservationsanslagen som tillämpning av täckningsprincipen medförde.

Det grundläggande skälet till att bemyndigandetekniken används är att det många statliga verksamhetsområden är ofrånkomligt att

det löper flera år från ett beslut åtgärd till dess utgifterna om en uppträder statsbudgeten. Detta gäller inte bara i typiska

investeringsverksamheter, utan även i stödverksamhet där ett års

bidragsbeslut i många fall blir kommande års utbetalningar. I andra fall är det nödvändigt att staten gör fleråriga stödutfästelser för att tillräcklig långsiktig stabilitet skall nås i verksamhet utförs en som av annan huvudman.

Beställningsbemyndiganden eller motsvarande medgivanden

används för närvarande i ganska stor utsträckning i statsbudgeten.

I 1995 års budgetproposition finns de beloppsmässigt största bemyndigandena på Försvarsdepartementets område. Där begär regeringen för 18 månader beställningsbemyndiganden än

mer 50 miljarder kronor för materiel och för anslagsfinansierade anläggningar.

Intressant är emellertid att notera att tekniken med bemyndiganden eller motsvarande medgivanden även används rad områden en utanför det traditionella investeringsområdet. I allmänhet är det då fråga om ramar något tiotal eller 100-tal miljoner kronor. På Utrikesdepartementets område begär sålunda regeringen bemyndigande att göra vissa utfastelser och åtaganden utöver de anslag som

begärs. Pâ bl.a. Näringsdepartementets område begärs flera forskningsområden bemyndigande att ikläda staten ekonomiska

förpliktelser om stöd för åtskilliga år framöver. På Kulturdepartementets område begärs i flera fall medgivande att få besluta om bidrag inom vissa ramar eller att få beställa konst medför som utgifter under budgetår. På Civildepartementets område senare begärs att beslut om bidrag till allmänna samlingslokaler får fattas

168 Ekonomiska förpliktelser SOU 1996: 14

inom viss Även rad andra områden förekommer att en ram. en regeringen begär bemyndiganden att för visst ändamål inom en beloppsmässigt preciserad få göra åtaganden som medför krav ram framtida utgifter. I samtliga dessa fall anvisas senare anslag som motsvarar behovet för det aktuella budgetåret.

Som ett specialfall kan nämnas att regeringen begär riksdagens

godkännande för att ikläda staten åtaganden som följer av bemyn-

diganden i EG-budgeten, trots att bemyndigandena i EG-budgeten

inte får tas i anspråk innan anslag finns avsatta och disponibla i

EG-budgeten. Detta formella bemyndigande uppgår till några tiotal miljarder kronor.

Som framgått finns det flera olika slag bemyndiganden. En del

av är beställningsbemyndiganden som innebär att varor eller rena tjänster får beställas för levererans och betalning under följande år. Andra bemyndiganden innebär att utfästelser om att lämna ersättningar och bidrag i framtiden kan göras. I båda fallen åtar sig riksdagen därmed att anvisa anslag när behovet uppkommer. De bemyndiganden och liknande diskuteras är sådana som som nu med hela sitt belopp leder till utgifter under innevarande eller budgetår. Ett bemyndigande som ges i dag är således senare liktydigt med att anslag behöver anvisas i morgon. Det är därför naturligt att beslut om omfattningen av och ändamålet för ett bemyndigande prövas lika noga som ett anslagsbelopp.

För att undvika att en okontrollerad beställningskapacitet av

outnyttjade bemyndiganden byggs upp, bör ett bemyndigande vara bundet till ett bestämt budgetår om inte särskilda skäl finns för något annat.

l kapitel 7 förordar Budgetlagsutredningen en ökad användning av beställningsbemyndiganden och liknande. Skälet härtill är att styrning med bemyndiganden bättre möjlighet att styra ger en verksamheten, att begränsa behållningarna reservationsanslag och att övergå från sådana anslag till ramanslag. Utredningen betonar att hanteringen bemyndiganden kräver välutvecklad av en administration hos berörda departement och myndigheter.

Utredningen konstaterar att bl.a. den finska regeringsformen, det

norska budgetreglementet och den tyska budgetlagen innehåller bestämmelser bemyndigande som gör det möjligt för regeringom

Ekonomiska förpliktelser 169

en att göra åtaganden som leder till utgifter under senare budgetår. EU:s budget bygger i hög grad bemyndiganden.

Enligt Budgetlagsutredningens uppfattning är det uppenbart att beställningsbemyndiganden och liknande medgivanden från riksdagen till regeringen fyller både ett formellt och ett sakligt betingat behov. Budgetlagen bör av dessa skäl innehålla föreskrifter om sådana. Bestämmelserna bör innebära att riksdagens bemyndiganden till regeringen skall vara beloppsmässigt begränsade och gälla för ett bestämt ändamål.

Mot denna bakgrund föreslår Budgetlagsutredningen att i

budgetlagen föreskrivs att regeringen för ett ändamål och intill

ett belopp som riksdagen bestämmer får beställa varor eller tjänster samt besluta om bidrag, ersättning, lån eller liknande som medför utgifter även under senare budgetår än det statsbudgeten avser.

När regeringen har utnyttjat ett bemyndigande innebär det att staten iklätts en ekonomisk förpliktelse som utgör en bindning för framtiden. Omfattningen av de ekonomiska åtaganden som regeringen gjort med stöd bemyndigande från riksdagen, och av som inte motsvaras av anvisade anslag, bör redovisas i budgetpropositionen, förslagsvis i anslutning till respektive anslag. Dessutom bör den samlade s.k. bemyndigandeskulden redovisas,

förslagsvis i årsredovisningen för staten. En bestämmelse härom

bör tas i budgetlagen.

Mot denna bakgrund föreslår Budgetlagsutredningen att i

budgetlagen anges att regeringen årligen för riksdagen skall redovisa de ekonomiska förpliktelser den iklätt staten.

170 Ekonomiska förpliktelser

Åtagandeni

8.3 den

löpande

verksamheten

Bemyndiganden att ikläda staten ekonomiska förpliktelser olika områden kan således lämnas regeringen genom nu tillämpade bemyndigandesystem. Dessa bemyndiganden och medgivanden används i regel i myndigheternas direkta sakverksamhet. Det är emellertid ofrånkomligt att myndigheterna även i sin förvaltning behöver göra åtaganden formellt och reellt medför betalningssom skyldighet även senare än det budgetår för vilket anslag har anvisats. Exempel sådana åtaganden avtal lokaler, kan vara om om lokalvård, om hyra av kontorsutrustning, om leverans av förbrukningsmateriel och inte minst anställning av personal. om

De åtaganden i den löpande verksamheten berörs här märks som inte så länge en myndighets verksamhet fortsätter i ungefär oförändrad omfattning eller minskas i endast långsammare takt. Däremot framträder de tydligt om riksdagen skulle besluta att avveckla eller snabbt begränsa myndighets verksamhet. I en samband med strukturförändringar i statsförvaltningen under senare år har dessa åtaganden blivit synliga och anslag har i många fall behövt anvisas för att täcka kostnaden för dessa åtaganden.

Problemet med detta slag av åtaganden berördes redan vid tillkomsten av den nya regeringsformen. l prop. 1973:90 s. 350 uttalade regeringen sålunda att förbindelser även för längre som -

tid än närmast följande budgetår är nödvändiga för en myndig-

hets löpande verksamhet regelmässigt torde kunna anses medgivna

genom riksdagens beslut om anslag till myndigheten. Denna fråga

berördes inte särskilt av konstitutionsutskottet eller riksdagen.

I samband med att en ny organistion för förvaltningen av statens

fastigheter infördes i början av 1990-talet behandlades prop. 1991/92:44, bet. 1991/92:FiU8, rskr. 1991/922107 och prop. 1992/93:37, bet. 1992/93:FiU8, rskr. 1992/932123 frågan om löptiden för myndigheternas hyresavtal. Därvid godkände riksdagen att hyresavtal med vissa löptider får träffas av myndigheterna, medan avtal med längre löptid skall prövas av regeringen.

Ekonomiska förpliktelser 171

Enligt Budgetlagsutredningens mening bör man inte längre stanna vid ett så vagt bemyndigande som kan utläsas ur förarbetena till regeringsformen. I stället är det lämpligt att regeringen i budgetla-

gen ges en befogenhet att ingå förbindelser som är nödvändiga för

den löpande verksamheten för längre tid än närmast följande

budgetår. Denna befogenhet kan och bör sedan av regeringen med lämpliga preciseringar överföras till underordnade myndigheter. Det ligger i sakens natur att omfattningen av åtaganden som görs

med stöd av detta bemyndigande är okänd. Någon redovisning till riksdagen av dessa ekonomiska förpliktelser kan därför inte ske.

Mot denna bakgrund föreslår Budgetlagsutredningen att i budgetlagen tas en bestämmelse om att regeringen får ikläda

staten sådana ekonomiska förpliktelser som är nödvändiga för att den löpande verksamheten skall fungera tillfredsställande.

8.4 Kreditgarantier

Regeringen ikläder även staten ekonomiska förpliktelser eller i

-

vart fall potentiella förpliktelser genom att lämna kreditgarantier.

-

En kreditgaranti är ett statligt borgensåtagande som oftast gäller

såsom för skuld. Även andra slag förbindelser finns, egen av t.ex. sådana som syftar till att institutions kapital skall hållas intakt. en

Kreditgarantier används staten ett näringspolitiskt medel för

av som att stödja verksamheter av samhälleligt intresse. Innebörden av en garanti är att en långivare kan vända sig till staten med begäran om

betalning om låntagaren inte kan betala lånet. Därigenom kan ett

företag med annars låg kreditvärdighet erbjuda en betryggande säkerhet för ett lån som därmed kan upptas till lägre räntekosten nad. Finansiering för vissa projekt kan ordnas på detta sätt.

Garantin leder till en utbetalning från staten endast den om garanterade låneskulden inte betalas av låntagaren. En kreditgaranti utgör därmed en ekonomisk förpliktelse som eventuellt kan medföra en framtida utgift för staten. Den skiljer sig således från

de beställningsbemyndiganden och liknande, som behandlats i det

172 Ekonomiska förpliktelser SOU 1996: 14

föregående, vilka alltid leder till utgift är lika stor en som som

beställningen.

Kreditgarantier har använts eller används för att stödja bl.a.

jordbruket, varvsindustrin, energiförsörjningen, exporten och bostadsbyggandet. Under senare år har garantier använts i samband

med bankkrisen och för investeringar i infrastrukturen. De samlade ramarna för garantier uppgick budgetåret 1995/96 till 254 ca miljarder kronor, medan den garanterade kapitalskulden den 30 juni 1995 var ca 172 miljarder kronor.

I allmänhet gäller att kreditgarantier får lämnas för ett visst ändamål inom ekonomisk I takt med att garanterade lån en ram. amorteras minskar garantiåtagandet och utrymme skapas för att ställa ut nya garantier. Detta gäller t.ex. i fråga exponkreditgaom rantier och garantier for bostadslån. Andra garantier är knutna till ett speciellt objekt och kan inte överföras ett annat liknande objekt.

Att ställa ut en kreditgaranti innebär således att staten ikläds en

potentiell ekonomisk förpliktelse. Det ligger i sakens natur att

förluster uppstår och att vissa garantier måste infrias. Garantier som har infriats staten kan i del fall efter hand möjlighet av en ge

till viss återbetalning. Detta kan bero på att gäldenärens ekonomi

förbättras eller att erhållna panter realiseras.

Enligt Budgetlagsutredningens uppfattning bör budgetlagen

innehålla föreskrifter kreditgarantier och liknande åtaganden. om Bestämmelserna bör i första hand innebära att riksdagens bemyndigande till regeringen att utställa kreditgarantier skall vara beloppsmässigt begränsat och gälla för ett bestämt ändamål samt att ett

bemyndigande av regeringen får överlåtas till underlydande

myndigheter.

Mot denna bakgrund föreslår Budgetlagsutredningen att i

budgetlagen föreskrivs att regeringen för ett ändamål och intill ett belopp som riksdagen bestämmer får ställa ut kreditgarantier och göra andra liknande åtaganden.

Ekonomiska förpliktelser 173

Utestående kreditgarantier utgör ekonomisk förpliktelse som kan

en

utfalla med större eller mindre del det garanterade beloppet.

en av

Borgen ett affärsverk ställer för ett dotterbolags upplåning

som

marknaden utgör också en ekonomisk förpliktelse för staten.

Sedan några år lämnar regeringen i finansplanen ganska utförlig

en

samlad redovisning verksamheten med statliga garantier m.m.

av

l anslutning till de anslag skall belastas med utgifter för

som

infriande respektive åtagande lämnas dessutom en fördjupad

av

redogörelse för olika sakområden. Enligt utredningens uppfattning dessa redovisningar bild de potentiella ekonomiska

ger en av

förpliktelser regeringen med riksdagens bemyndigande har

som iklätt och belyser inkomster och utgifter i verksamheten. staten

Däremot redovisningen inte någon bild av riskexponeringen

ger och den förväntade skadekostnaden. Redovisningen bör fortsätta och även utvecklas efter successivt förändrade behov. Såsom föreslås i avsnitt 8.2 bör bestämmelse om redovisning av en

ingångna ekonomiska förpliktelser tas i budgetlagen.

8.5 Andra åtaganden och garantier

l början 1990-talet gjorde staten mycket stora åtaganden till

av banker och vissa andra kreditinstitut. Syftet härmed var att trygga stabiliteten i det svenska betalningssystemet och säkra kreditför-

sörjningen. Staten garanterade att banker och vissa andra kredit-

institut kunde fullgöra sina förpliktelser i tid. I detta fall inhämtade regeringen prop. l992/93:l35, bet. 1992/93:NUl6, rskr.

1992/932155 beloppsmässigt obegränsade bemyndiganden att

besluta olika stödåtgärder i form garantier, lån och aktiekaom av

pitaltillskott Detta åtagande ledde nästan omgående till att

m.m. mycket utbetalningar behövde göras, främst till Nordbanken, stora Securum och Gota Bank. Numera är verksamheten på området inriktad på att till staten återvinna så mycket som möjligt av

utbetalat stöd.

I detta sammanhang kan nämnas en annan beloppsmässigt

opreciserad garanti. Regeringen hemställde hösten 1995

prop.l995/96:65 få medge att Luftfartsverket och Banverket

att

obegränsad likviditets- och kapitaltäckningsgaranti till

ställde ut en A-Banan Projekt AB. Trafikutskottet bet. 1995/96:TU5 inhämta-

174 Ekonomiska förpliktelser SOU

1996:14

de från regeringskansliet att den föreslagna likviditets- och kapitaltäckningsgarantin gällde sådana kostnader A-Banan

som

Projekt AB har att för med anledning Arlandabaneavtalen.

svara av Eftersom en sådan garanti inte innebar några ekonomiska förplik-

telser för staten utöver dem följer de principer

som av som

riksdagen redan godkänt, hade utskottet ingen erinran mot

annan

regeringens förslag än att detta i vissa avseenden borde preciseras.

Detta visar att det i vissa situationer kan nödvändigt

vara att

riksdagen bemyndigar regeringen att göra beloppsmässigt oprecise-

rade åtaganden för ett visst ändamål. Möjligheten att när särskilda

skäl föreligger även detta sätt kunna ikläda ekonomisk

staten

förpliktelse bör anges i budgetlagen. Utnyttjade garantier

m.m. av detta slag bör redovisas för riksdagen.

Mot denna bakgrund föreslår Budgetlagsutredningen i

att

budgetlagen föreskrivs att när särskilda skäl finns får regeringen enligt riksdagens bestämmande ställa ut garantier och göra

åtaganden utan att beloppet begränsas.

8.6 Garantiavgift

Till täckning av statens kostnader för administration och förluster på grund av garantier skall långivaren eller mottagaren stödet av

betala en årlig avgift till staten. Avgiften beräknas för närvarande

till en viss andel den utestående garanterade kapitalskulden. av

Bestämmelser avgiften finns i fråga äldre garantier i lagen

om om

1988:777 om avgifter för statliga garantier och i övrigt i förordningen 1988:764 om statligt stöd till näringslivet. Avgiften skall enligt den nämnda förordningen och förordningen 1988:778

om avgifter för vissa statliga garantier uppgå till procent den en av garanterade kapitalskulden. I del fall tas dock lägre eller en en ingen avgift ut.

Frågor om statlig kreditgarantiverksamhet behandlades statsmak-

av terna för några år sedan prop. 1990/91:29, bet. 1990/9l:FiU4, rskr. 990/91:38. Därvid uttalade regeringen när kunskap att,

SOU 1996: 14 Ekonomiska förpliktelser 175

vunnits om de kostnader som är förenade med skilda garantislag, statliga kreditgarantier bör beläggas med en avgift som står i proportion till den ekonomiska risk som garantin medför för staten. Utgångspunkten för avgiftsnivån skall enligt regeringen vara att avgiften skall täcka förväntade kostnader för kreditgarantin. Finansutskottet biträdde förslaget. Förordningama synes ännu inte ha anpassats till den avsedda inriktningen.

Om garantiverksamheten inte skall innebära att subventioner lämnas, måste staten ta betalt for kreditrisken av dem som får garantier. Garantiavgiñen skall även täcka administrativa kostnaden

Om en enhetlig avgift tas ut, t.ex. 1 % av det garanterade beloppet,

kan det innebär att en subvention lämnas till företag med hög kreditrisk och att andra får betala en väl hög avgift. Skäl finns

därför att söka differentiera garantiavgiñema i förhållande till bedömda kreditrisker. För att kunna differentiera avgifterna ett

rationellt sätt behöver någon form av riskanalys göras de av garantiutfästelser som aktualiseras. Det är emellertid svårt att fastställa kreditrisken och det ligger i sakens natur att schablonmetoder används och att en viss riskutjämning får ske inom

grupper garantitagare. En likhet med försäkringsverksamhet

av finns därför.

Garantier ställs i stor utsträckning ut av banker och försäkringsbolag kommersiella villkor. Staten har knappast skäl att ställa

ut garantier när marknaden kan göra det ett effektivt sätt. Att

staten i vissa fall behöver göra garantiutfástelser beror i regel

att en motsvarande utfástelse inte på rimliga villkor står att få marknaden. Staten kan därmed komma att företrädesvis få ställa ut garantier i fall där risken är unik, är särskilt svår att bedöma eller

är mycket hög. I sådana fall kräver nämligen kommersiella

garantigivare höga premier, något som kan göra att garantin blir

ointressant för den mottagande organisationen. Om staten lämnar garantier när kommersiella garantigivare är obenägna att göra det, kan statens garantier komma att hålla en genomsnittligt högre

risknivå. Om en statlig garanti inte skall innefatta en subvention, måste också avgifterna återspegla detta.

Det kan inte uteslutas att den garantiavgift som framkommer efter en riskanalys i vissa fall blir så hög att ändamålet med garantin

176 Ekonomiska förpliktelser SOU 1996: 14

omintetgörs. Detta kan vara ett uttryck för att i det aktuella fallet en garanti inte är det lämpligaste sättet att stödja ifrågavarande verksamhet. I sådana fall kan ett anslag anvisas som motsvarar det önskade subventionselementet, varefter garantitagarens del av avgiften kan läggas en mer normal nivå.

Om i något fall en statlig kreditgaranti skall ställas ut utan avgift, eller mot en avgift som är väsentligt lägre än den bedömda ekonomiska risken för staten, bör beslut om detta fattas av riksdagen.

Mot denna bakgrund föreslår Budgetlagsutredningen att i budgetlagen anges att för en statlig kreditgaranti eller liknande åtagande skall avgift tas ut storlek skall motsvarar en vars statens ekonomiska risk och övriga kostnader för åtagandet, om inte riksdagen för ett visst fall beslutat annat.

8.7 Garantier för

utställningsföremål

I mitten av 1970-talet lämnade riksdagen prop. 1975/76:l25 bil. KrU 1975/76:39, rskr. 1975/76:305 ett allmänt bemyndigande

till regeringen att vid behov ställa ut garanti för ersättning vid

skada på eller förlust av föremål som lånats från en utländsk ägare för att ingå i utställning hos ett statligt museum i Sverige. en I förhållandet mellan riksdagen och regeringen nämns ingen beloppsmässig begränsning de garantier får lämnas. av som

Regeringen har därefter beslutat om garantier för ca 130 utställ-

ningar. Ofta är det fråga om garantier för värdefull konst som ingår i färdiga utställningar. Nämnas kan den vid Nationalmuseum

hösten 1994 anordnade Goya-utställningen där garantin uppgick till drygt 3 miljarder kronor.

I början av 1990-talet behövde tillämpningen av utställningsgarantierna vidgas gick utanför det allmänna bemyndigandet. sätt som Det gällde dels att garantin for en viss utställning skulle innefatta även långivare i Sverige, dels att garantin skulle avse även statliga

Ekonomiska förpliktelser

och icke-statliga föremål ingick i utställning vid ett som en

utländskt Riksdagen lämnade de bemyndiganden som

museum. regeringen hemställde prop. 1991/92:25 bil. bet. om

l99l/92:KrU9, rskr. 1991/92:86. Dessa bemyndiganden var av

tillfällig karaktär och införlivades inte med det allmänna bemyndi-

gandet.

Alternativet till statlig garanti är i regel försäkring där en en premien betalas den utställningen. Under de 20 av som arrangerar år fungerat har ersättning för förlust eller skada som systemet behövt betalas endast gång och då med ett mindre belopp. en

särskild utredare har nyligen lagt fram betänkandet Ds

En

Statliga utställningsgarantier med förslag till viss

1995:79

reglering denna åtaganden. Budgetlagsutredningen har

av typ av

riksdagens bemyndigande till regeringen att lämna

övervägt om

s.k. utställningsgarantier bör fogas i budgetlagen. Utredningen har funnit att detta bemyndigande är alltför sektorspecifikt för att i budgetlagen, i övrigt bestämmelser med mer

tas som rymmer

allmän giltighet.

8.8 Interna statliga försäkringar

Inom tillämpas, med några få undantag, ett förbud för staten

myndigheterna att teckna externa försäkringar för statens egendom

och ansvarighet. I 1995 års kompletteringsproposition prop.

1994/952150 bil. l förordas att denna ordning bör gälla även i

fortsättningen. Motivet för försäkringar bör undvikas i att externa

så stor utsträckning möjligt är att självförsäkringsprincipen

som bedöms fördelaktig för staten från strikt ekonomisk vara mest synpunkt.

försäkringar egendom behandlas i Frågor om av statens m.m. förordningen 1995:1300 statliga myndigheters riskhantering. om

För närvarande pågår vid Kammarkollegiet ett arbete med att försäkringslösningar. Även ersättningar

utveckla interna statliga om . för i första hand kommer att betalas ut till statliga

egendomsskador

kan utbetalning ersättningar till enskilda, myndigheter, även av dvs. till och företag utanför staten, bli aktuella. Detta personer

178 Ekonomiska förpliktelser SOU 1996: 14

gäller t.ex. i fråga motorfordons- och tjänstereseförsäkringama

om hos Kammarkollegiet.

Vad nu redovisats innebär egentligen inte något nytt åtagande för staten, utan endast en ny form för att inom staten hantera redan

befintliga risker. När detta risk- och skadehanteringssystem funnit

sin fonn, bör prövas det innefattar sådana ekonomiska om åtaganden för staten som bör ha stöd i lag.

8.9 Andra

slag av bindningar

För fullständighetens skull bör nämnas att det även finns andra typer av åtaganden än beställningsbemyndiganden och garantier

som medför bindningar och behov framtida anslagsmedel eller av

statlig upplåning. Detta gäller t.ex. i fråga fleråriga planer för

om

infrastrukturinvesteringar och för statliga fastighetsinvesteringar

samt fleråriga försvarsbeslut. Dessa planer underställs riksdagen. Här rör det sig dock inte om formella bemyndiganden att ikläda staten ekonomisk förpliktelse, utan det är i stället fråga om av

riksdagen enligt RF 9:7 beslutade riktlinjer för viss statsverksamhet

för längre tid än anslag till verksamheten Beslut sådana avser. om

fleråriga planer är inte rättsligt bindande, men de har ändå stor faktisk betydelse för myndigheternas planering och riksdagens

framtida handlingsfrihet. Utredningen återkommer till denna fråga i avsnitt 11.5.2.

Avslutningsvis bör erinras om att staten ikläds de riktigt stora ekonomiska förpliktelsema lagstiftning olika slag

genom om av

förmåner till medborgarna och de ofrånkomliga räntebetal-

genom ningar som den ackumulerade statsskulden upphov till. ger

9 Statsbudgetens avgränsning

Utredningens förslag

förslag till statsbudget skall, med de undantag

Regeringens i det följande, omfatta alla inkomster och utgifter

som anges

och andra betalningar påverkar statens lånebehov.

som

Statens inkomster och utgifter skall tas brutto statsbudupp Om inkomsterna i verksamhet endast skall bidra till geten. en täcka kostnaderna får dock utgifterna nettoredovisas. att

På statsbudgeten skall inte redovisas sådan verksamhet där kostnader helt skall täckas med verksamhetens intäkter. statens

besluta disposition inkomster från Regeringen får om av avgifter för frivilligt efterfrågade varor och tjänster som staten

tillhandahåller inkomsten helt eller delvis skall täcka om statens kostnader for verksamheten.

9.1 Översikt

figur illustreras hur olika delar statens verksamhet för

I följande av

närvarande budgeteras och redovisas. Figuren en starkt ger

schematisk bild statsbudgetens avgränsning.

av

180 Statsbudgetens avgränsning

Utanför statsbudgeten På statsbudgeten

Brutto/netto: Självñnansierande Inkomsttitlar Anslag

Beräkningsposter

Budgetsaldo

Utanför statsbudgeten

Interna lån m.m.

Lånebehov

Statsbudgeten består av inkomster som riksdagen beräknar och anslag som riksdagen anvisar för olika ändamål. Inkomstema tas upp på inkomsttitlar. Huvuddelen av dessa är beräknade konsekvenser av bestämmelser i lagar, t.ex. skatter, böter och offentligrättsliga avgifter. Andra avser inkomster statens verksamhet av eller av försåld egendom. Några avser bidrag från EU, återbetalningar eller interna inkomster. några fall förekommer att utgifter avräknas mot inkomsttitlar.

Anslagen kan betraktas som riksdagens bemyndigande till regeringen att under viss tid och för visst ändamål åsamka staten utgiñer. Även huvuddelen av anslagsbeloppen är beräknade konsekvenser av lagar och av träffade avtal, exempelvis barnbidrag och räntor på statsskulden. Andra anslag innebär beloppsmässiga begränsningar i utgiftsbemyndigandet. I vissa fall avräknas anslagen med nettoutgifter, dvs. utgiftsbeloppet reduceras med inkomster i verksamheten.

Obetecknade anslag förs med ett formellt belopp, s.k. som upp 1000-kronors anslag, får inte avräknas. De används for att markera en verksamhet som helt finansieras med avgifter. En sådan

Statsbudgetens avgränsning 181

verksamhet hanteras alltså i praktiken utanför statsbudgeten. Samma sak gäller för affarsverken och sådana verksamhetsgrenar

i myndigheterna som är helt avgifts- eller bidragsfinansierade.

Dessa verksamheter markeras inte något sätt statsbudgeten

och benämns i figuren självfinansierande.

De beräkningsposter återfinns i förslaget till statsbudget avser som

dels beräknade förändringar av anslagsbehållningar, alltså anvisade

anslag inte utnyttjats och behållning får disponeras under som vars följande budgetår, dels beräknat tillkommande utgiftsbehov netto. Den sistnämnda beräkningsposten förs som en markering av upp belopp regeringen att senare föreslå riksdagen att besluta som avser

Dessa beräkningsposter finns i informations- och prognossyfte.

om. Några motsvarande poster finns inte i utfallsredovisningen. Det

budgetsaldo visas i figuren således det förväntade

som avser utfallet på statsbudgeten vid budgetårets slut.

Vissa typer investeringar finansieras inte längre med anslag. I av

stället lämnar riksdagen ett bemyndigande till regeringen att inom

vissa besluta interna lån i Riksgäldskontoret. På detta ramar om

sätt finansieras bl.a. anskaffning vissa anläggningstillgångar och

av viss utlåningsverksamhet. Några statliga fonder har också kunnat finansiera underskott motsvarande sätt. Genom interna krediter

i Riksgäldskontoret kan även myndigheternas behov rörelsekapi-

av tal för t.ex. fordringar och varulager tillgodoses. Detta leder till att vissa investeringar i omsättningstillgångar inte avräknas mot anslag. Dessa transaktioner hanteras utanför statsbudgeten.

Innan kommer fram till lánebehovet kan ytterligare vissa man poster förekomma, enligt riksdagens beslut inte skall avräknas som mot statsbudgeten.

I det följande behandlas vad skall budgeteras och redovisas som eller utanför statsbudgeten, dvs. frågor om statsbudgetens avgränsning, samt hur detta skall ske.

182 Statsbudgetens avgränsning

9.2 Statsbudgeten och lånebehovet

Bakgrund och utveckling

Enligt RF 9:6 skall regeringen förslag till statsbudget till

avge

riksdagen. Detta sker genom att budgetpropositionen lämnas till riksdagen. Genom budgetreglering bestämmer riksdagen till vilka belopp statsinkomsterna skall beräknas och anvisar anslag till

angivna ändamål. Besluten härom i statsbudget RF tas upp en

9:3. En regeringsformen grundad snäv definition statsbudge-

av ten skulle därför kunna att den består de inkomster vara av riksdagen beräknar och de anslag riksdagen beslutar. som

Riksdagen kan emellertid också bestämma att statens medel tas i

anspråk i annan ordning än budgetreglering RF 9:2.

genom

Av förarbetena till regeringsformen prop. 1973:90 332 framgår s.

att fullständighetsprincipen och bruttoprincipen bör väg-

vara

ledande vid utformningen av statsbudgeten, att undantag från

men dessa principer behöver göras.

Undantag från fullständighetsprincipen görs att inkomster

genom uppbärs och medel tas i anspråk för särskilda ändamål helt utanför

statsbudgeten. Detta benämner Grundlagberedningen specialdestina-

tion vid sidan statsbudgeten. Socialförsäkringssystemet, bl.a. av den allmänna tilläggspensionen, nämns det viktigaste som exemplet. Ett annat exempel som nämns är revolverande lånefonder.

Undantag från bruttoprincipen görs nettoredovisning i

genom statsbudgeten. Detta benämner Grundlagberedningen specialdestina-

tion i anslutning till statsbudgeten. Som exempel nämns prop. 1973:90 s. 330 att sådan specialdestination då tillämpades för

affärsverken och myndigheter bedrev s.k. uppdragsverksamsom het.

De undantag från fullständighetsprincipen och bruttoprincipen

genom specialdestination vid sidan eller i anslutning till av

statsbudgeten som förutsågs kunna förekomma sådana

var som innebär att vissa inkomster direkt används för vissa utgifter utan att

SOU 1996: 14 Statsbudgetens avgränsning 183

föras statsbudgeten. Avvikelserna påverkar därmed främst upp statsbudgetens omfång men knappast dess saldo.

Det finns anledning att utgå från att Grundlagberedningen och regeringen och för den delen också riksdagen förutsatte att i - praktiken eller mindre fullständig överenstämmelse rådde mer mellan statsbudgetens saldo och statens lånebehov. Utgångspunkten vid denna tid, dvs. i början 1970-talet, var också att statens av efterfrågan krediter enligt budgetförslaget respektive i det redovisade utfallet- faktiskt motsvarade statsbudgetens underskott med vissa obetydliga skillnader.

Det är värt att notera att när den första s.k. totalbudgeten för staten

konsoliderad drift- och kapitalbudget presenterades i

- dvs. en januari 1969 ingick i denna, tillsammans med utgiftsanslagen,

särskilda för Minskning anslagsbehållningar och för Ökad

poster av

disposition rörliga krediter. Motiveringen härför i propositionen

av

prop. 1969:1 bil. 1 s. 41 var att budgetutfallet och därmed statens

upplåningsbehov påverkas förändringar i dispositionen av av rörliga krediter. Dessa poster ingick i regeringens hemställan och i statsutskottets sammanställning av statsbudgeten.

viktig förändring vidtogs i statsbudgeten för budgetåret En annan 1981/82. I förslaget till statsbudget lade regeringen då en post

benämndes Beräknat tillkommande utgiftsbehov, netto.

som Motiveringen prop. 1980/81:10O bil. 2 s. 43 var att ambitionen, liksom tidigare, borde att så nära möjligt visa den totala vara som

budgetbelastning som kan väntas under budgetåret. Posten ingick

i regeringens hemställan och i fmansutskottets sammanställning av statsbudgeten.

Denna konstruktion valdes sedan riksdagen under angivande av -

kritiska synpunkter året innan hade godkänt att anslaget Oförut-

-

sedda utgifter fördes med 9 miljarder kronor i stället för som

upp

brukligt med miljon kronor. Finansutskottet FiU 1979/80:46

en ansåg inte att det var lämpligt att ta upp förutsedda utgifter som inte storleksmässigt kunde preciseras under ett anslag med benämningen Oförutsedda utgifter. Oavsett benämning och placering i den sammanställda statsbudgeten är dock effekten statsflnanserna självfallet densamma.

184 Statsbudgetens avgränsning SOU 1996: 14

De olika beräkningsposter under årens lopp fogats till som statsbudgeten kan sägas ha syftat till att dels öka prognosvärdet av den föreslagna och fastställda statsbudgeten, dels slå vakt om statsbudgeten ekonomisk- och budgetpolitisk institution. som

Under senare hälften 1980-talet ökade skillnaden mellan av statsbudgetens saldo och statens lånebehov. Med anledning härav infördes från och med 1987 års budgetproposition prop. l986/87:l00 bil. 1 en tabell som innehöll de belopp förklarasom de denna skillnad.

Sedan lång tid tillbaka har första sidan av budgetpropositionen

angetts det saldo som budgetförslaget utvisar. I budgetförslaget för budgetåret 1993/94 prop. 1992/93:l0O s.1 angavs för första

gången i det korta textavsnittet Propositionens huvudsakliga innehåll även vilket belopp statens lånebehov beräknades uppgå till. Dessutom att den största skillnaden mellan budgetsaldot angavs och lånebehovet utgjordes av underskott i arbetsmarknads- och lönegarantifonderna.

I anslutning härtill kan noteras att den verksamhet under som senare år mest bidragit till skillnaden mellan budgetunderskottet och lånebehovet, nämligen underskottet i arbetsmarknadsfonden, i budgeten för budgetåret 1995/96 prop.1994/95:l00 hanteras på ett nytt sätt. Anslag anvisas numera statsbudgeten för utgifterna

för arbetslöshetsförsäkringen och avgiftsinkomstema på

tas upp en inkomsttitel.

Den utveckling av statsbudgetens avgränsning beskrivits, som nu visar att regeringen och riksdagen vidtagit åtgärder för att inte ett alltför stort gap skall växa fram mellan statsbudgetens saldo och statens lånebehov. Förfarandet har regelmässigt varit det att i

regeringens förslag till statsbudget och i den av riksdagen fastställ-

da statsbudgeten har infogats beräkningsposter med olika benämningar, som syftar till att så realistisk bild möjligt ge en som av statbudgetens inkomster och utgifter och därmed också budgetav

underskottets storlek. Finansutskottet FiU 1979/80:46 ansåg att riksdagen vid behandlingen av statsbudgetens olika delar i

möjligaste mån måste kunna basera sina ställningstaganden på en samlad bild statsbudgetens tillstånd och de totala utgiftsanspråav

Statsbudgetens avgränsning 185

ken. Kreditpolitiska bedömningar liksom planeringen av den statliga upplåningen ansågs i hög grad styras av de finansiella transaktionerna över statsbudgeten.

Riksdagens oro för utvecklingen kommer till tydligt uttryck i ett betänkande från finansutskottet bet. 1992/93:FiU30 s. 167. Utskottet anförde där att genom avlyft av lån och investeringar, växlande redovisningsprinciper och tilltagande nettoredovisning mot budgeten, samtidigt som väsentliga delar av den statliga verksamheten bedrivs i varierande former vid sidan statsbudgeav ten, det saknades möjlighet att få en klar uppfattning av den statliga verksamheten. Finansutskottet ansåg att den statliga budgeten inte längre utgjorde ett tillfredsställande underlag för att bedöma den statliga verksamhetens effekter. Vidare uttalades att det statliga upplåningsbehovet blivit ett mått som bättre än budgetunderskottet återspeglar obalansema i den samlade statliga verksamheten och den statliga sektorns finansiella anspråk.

Skillnaden mellan statsbudgetens saldo och statens lånebehov har under årens lopp påverkats i väsentlig grad att vissa utgifter och av inkomster har hanterats varierande sätt. Sålunda har studielån finansierats med anslag statsbudgeten eller med interna lån utanför statsbudgeten, underskott i fonder har täckts med anslag eller med interna krediter, investeringar har finansierats med anslag

eller med interna lån och utfallande garantiåtaganden har finansie-

rats med anslag eller med interna krediter. Vidare har inkomster från försäljning av statens egendom och inkomster från en tillfällig skatt tillförts inkomsttitel statsbudgeten eller "direkt fått en minska lånebehovet". Periodvis ändrade förfaranden av exemplifierat slag har från ett år till ett annat påverkat skillnaden mellan statsbudgetens saldo och lånebehovet med tiotals miljarder kronor.

Att statens lånebehov och inte bara statsbudgetens saldo är - något som enligt regeringens uppfattning angår riksdagen belyses tydligt av att en bedömning av lånebehovet sedan slutet av 1980talet ingår i finansplanen och av att sedan ett par år information

lånebehovet lämnas redan första sidan av budgetpropositio-

om nen. I takt med att statlig verksamhet i ökad utsträckning har kommit att finansieras utanför statsbudgeten återspeglar inte budgetsaldot längre statens samlade upplåningsbehov. Riksdagen

186 Statsbudgetens avgränsning SOU 1996: 14

har därför i successivt ökande utsträckning kommit att uppmärkberäkningen statens Iånebehov bet.

samma av se t.ex. 1993/94:

FiU28. Detta är naturligt med tanke att det är riksdagen som bemyndigar regeringen att enligt lagen 1988:1387 statens om upplåning ta upp de lån behövs, oavsett behovet följer som om av

statsbudgeten eller något annat bemyndigande riksdagen.

av av

Avslutningsvis bör nämnas att den sammanhållna statsbudgeten i

form regeringens proposition, dvs. exklusive specifikationerna av i 19 bilagor, och ñnansutskottets sammanställning inte har någon

självständig rättslig ställning. De beslut statsbudgeten

om som

riksdagen fattar avser anslagen för olika ändamål och samlad

en

beräkning av statsbudgetens inkomster. Dessutom ingår i beslutet en beräkning av förändringar i anslagsbehållningar och ett beräknat

tillkommande utgiftsbehov. Vidare bemyndigar riksdagen regering-

en att ta upp de lån som behövs. Riksdagens beslut de olika

om anslagen ges regeringen till känna med riksdagsskrivelser. Den

sammanhållna statsbudgeten siffennässig sammanställning

utgör en ñnansutskottet gör riksdagens olika beslut bet.

som av se t.ex.

1994/95:FiU29. Sammanställningen, försedd med talmannens underskrift, överlämnas till regeringen.

Den redogörelse som lämnats visar att avgränsningen statsbud-

av geten för närvarande är ganska Det saknas regler för ett vag. om belopp skall redovisas på eller utanför statsbudgeten, dvs. det om skall ingå i budgetsaldot eller på ett eller annat sätt fångas upp först i lånebehovet. Mot denna bakgrund framstår det ökade intresset för lånebehovet naturligt. Som framgår i avsnitt 9.3 som och 9.4 saknas också regler som anger vilka verksamheter som

skall nettoredovisas statsbudgeten eller redovisas helt utanför

statsbudgeten.

9.2.2 överväganden

För närvarande pågår i riksdagen och regeringen ett omfattande arbete med att reformera det statliga budgetarbetet i dess olika

faser. Det övergripande syftet är att stärka budgetdisciplinen. Bland förändringarna ingår att riksdagen enligt en rambeslutsmodell skall

kunna använda för utgiftsområden vid beredningen ramar av

SOU 1996: 14 Statsbudgetens avgränsning 187

besluten om statsbudgeten. Vidare avses ett tak för statens utgifter kunna användas. Den närmare innebörden av begreppen utgiftstak och utgiftsramar behandlas i kapital 14. För att det skall vara meningsfullt att använda utgiftstak och utgiñsramar vid beredning och beslut om statsbudgeten behövs tydliga regler för hur fullstän-

dighetsprincipen och bruttoprincipen skall tillämpas, dvs. i fråga

om vad som skall redovisas respektive utanför statsbudgeten.

De problem det vållar att ha till sin avgränsning vagt eller en -

olämpligt definierad statsbudget belyses av den ändring av RO

-

3:2 som riksdagen år 1994 beslutade om. I den tidigare utfonnningen av lagrummet skulle regeringen avlämna proposition med

förslag till statsbudget budgetproposition. Enligt den nya lydelsen

skall regeringen avlämna proposition med förslag till statens inkomster och utgifter för budgetåret budgetproposition. Motivet

för denna ändring är bet. l993/94zKUl8 s. 10 att budgetpropositionen skall omfatta även sådana statens inkomster och utgifter som ligger utanför statsbudgeten. Uttrycket statsbudgeten har således en så vag avgränsning att riksdagen sett sig föranlåten att använda uttrycket statens inkomster och utgifter för att säkerställa att budgetpropositionen har den avsedda fullständigheten. Enligt

Budgetlagsutredningens uppfattning kan det som nu beskrivits ses

som ett uttryck för att en till sin avgränsning vagt definierad statsbudget riskerar att få en försvagad ställning.

I 1995 års budgetproposition prop. 1994/95:lOO bil. 76 har 1 s. regeringen lagt fram principer för budgetering och redovisning av

statens verksamhet. Regeringen föreslår att två huvudprinciper skall

läggas till grund för ställningstagande till vilka verksamheter som skall budgeteras och redovisas statsbudgeten. För det första bör samtliga verksamheter som påverkar statens lånebehov i normalfallet tas upp statsbudgeten. På detta sätt minskar den skillnad som i dagens system finns mellan statsbudgetens saldo och statens upplåningsbehov betydligt. För det andra bör verksamheter som riksdagen regelstyr och som har konsekvenser för statens inkomster och utgifter i normalfallet statsbudgeten. Dessa principer tas upp bör, enligt regeringen, prövas i det fortsatta utvecklingsarbetet. Finansutskottet hade intet att erinra mot de föreslagna principerna. Tvärtom underströks vikten av att arbetet fullföljs angivet sätt. Riksdagen har godkänt bet. 1994/95:FiUlO, rskr. 1994/952179 dessa riktlinjer.

188 Statsbudgetens avgränsning SOU 1996: 14

Regeringen redovisade emellertid inte bara principer utan utfom1ade även det aktuella budgetförslaget med ökad grad av bruttoen redovisning. I budgetpropositionen prop. 1994/952100 bil. 1 s. 76 och 93 lyfte regeringen sålunda arbetslöshetsförsäkringen och lönegarantin statsbudgeten. Dessutom redovisas utgifter för sjuk- och föräldraförsäkringarna i sin helhet på statsbudgetens utgiftssida. Huvuddelen av dessa utgifter avräknades tidigare mot inkomsttitlar vilka således nettoredovisades. Underskott kunde då uppstå på inkomsttitlar. På de få inkomsttitlar där det fortfarande förekommer utgifter, redovisas detta tydligt i budgetpropositionen. I kompletteringspropositionen prop. 1994/95:150 bil. 1 s. 50

föreslår regeringen ändrade förfaranden som innebär att bruttoredo-

visning tillämpas för ytterligare vissa statliga inkomster och utgifter.

Det finns anledning att utgå från att posten Beräknat tillkommande

utgiftsbehov kommer att slopas vid övergången till den reformera-

de budgetprocessen. l denna avses nämligen inga propositioner angående statens inkomster och utgifter för det nämtast följande budgetåret avlämnas efter budgetpropositionen RO 3:2 sista stycket. På detta sätt blir det förutsedda tillkommande utgiftsbehovet mindre. Det återstående behovet kan komma att beaktas vid beräkningen av reserver statsbudgeten.

Budgetlagsutredningen konstaterar att statsbudgetens innehåll, uppställning och avgränsning endast i mycket begränsad utsträckning är reglerad i regeringsformen eller riksdagsordningens huvudbestämmelser. Detta är naturligt med hänsyn till att statens budgetsystem måste kunna utvecklas utan hinder av bestämmelser som det kan ta tid att ändra.

Statsbudgetens avgränsning har förändrats över tiden vilket beskrivits i det föregående. Att detta kunnat ske är både en nackdel och fördel. Nackdelen är att förslaget till statsbudget efter hand en

kan urholkas och ett minskat värde som beslutsunderlag.

Tendenser har funnits till ökad nettoredovisning på statsbudgeten och ökad redovisning utanför statsbudgeten. Detta kan leda till en försvagad budgetdisciplin. Vid olika tillfällen har, som också beskrivits i det föregående, åtgärder vidtagits för att statsbudgeten

SOU 1996: 14 Statsbudgetens avgränsning 189

återigen skall ge en mer fullständig bild av den statliga verksamheten och för att budgetsaldot bättre skall motsvara statens lånebehov. Fördelen med en vagt definierad statsbudgeten är att dess utformning utan någon tidsödande regeländring kan anpassas till de aktuella budgetpolitiska behoven. Enligt Budgetlagsutredningens uppfattning uppväger inte denna fördel den beskrivna nackdelen.

Som nämns i kapitel 7 har nyligen publicerats en rapport RRV 1995:54 med ett förslag till en ny struktur för statens budget. Förslaget är utfonnat för att tillgodse olika önskemål och innebär att statsbudgetbegreppet vidgas i förhållande till vad som gäller för närvarande. Detta sker genom att alla inkomster och utgifter och annat som påverkar statens upplåning skall redovisas på statsbudgeten. Slutraden i detta förslag är således statens lånebehov.

När tak för statens utgifter och för utgiñsområden börjar ramar tillämpas i statens budgetprocess är det nödvändigt att precisera statsbudgetens avgränsning. De principer för redovisning och budgetering statsbudgeten som regeringen angett och den ökade tillämpningen av bruttoredovisning, liksom den nyligen beslutade ändringen av RO 3:2, bör ses i detta sammanhang.

Enligt Budgetlagsutredningens uppfattning bör därför grundläggande regler om statsbudgetens avgränsning tas i budgetlagen.

Statsbudgetens avgränsning

I propositioner, motioner och utskottsbetänkanden ägnas statens lånebehov allt större uppmärksamhet. I Riksrevisionsverkets en budgetprognoser redovisas numera såväl statsbudgetens utfall som statens lånebehov. Analytiker kredit- och valutamarknadema intresserar sig mer för lånebehovet än för budgetsaldot. Skälet härtill är att lånebehovet har ett större informationsvärde i fråga om statens anspråk kreditmarknaden och utvecklingen av statens finanser än budgetsaldot. Till detta kommer att definitionen av budgetsaldot har ändrats vid flera tillfällen. Lånebehovet erbjuder inte sådana möjligheter. Det kan erinras om att EU:s konvergens-

190 Statsbudgetens avgränsning SOU 1996: 14

krav avseende de offentliga finanserna baseras på främst statens lånebehov och statsskuldens utveckling.

Enligt Budgetlagsutredningens uppfattning kan statsbudgeten inte ett enkelt och pålitligt sätt definieras med uppräkning vad

en av

som skall ingå i den. Innehållet i statsbudgeten och olika posters

benämningar behöver förändras över tiden allteftersom nya problem, verksamheter och metoder aktualiseras. Därför bör

statsbudgetens avgränsning definieras generellt. Enligt Budgetlags-

utredningens uppfattning bör statsbudgeten och dess innehåll definieras som att alla statens verksamheter som påverkar statens lånebehov ett eller annat sätt skall ingå i statsbudgeten. Därmed blir statsbudgeten fullständig i ett visst avseende.

Vidare behöver de fall definieras då nettoredovisning och redovisning vid sidan av statsbudgeten skall få ske. Valet av definition påverkar statsbudgetens omfång, men påverkar inte lånebehovet eftersom bl.a. olika slag av kapitalbehov i sådana verksamheter innefattas i lånebehovet.

Med anledning av detta och med beaktande av de riktlinjer för budgetering och redovisning av statsverksamhet som statsmakterna lade fast våren 1995, anser Budgetlagsutredningen att statsbudgeten bör ges den avgränsningen att inkomster och utgifter samt in- och utbetalningar i övrigt som kan antas påverka statens lånebehov skall tas upp statsbudgeten.

Det betyder att statsbudgeten skall vara fullständig i så måtto att alla inkomster, utgifter och andra betalningar som påverkar statens lånebehov skall ingå i förslaget till statsbudget. Det bör betonas att när begreppet lånebehov används i denna bestämning är det inte för att lånebehovet som sådant skulle vara den allra viktigaste aspekten statsbudgeten. Begreppet används för att i ett avseende göra statsbudgetens avgränsning tydlig och därmed säkerställa att riksdagen får ett fullständigt underlag för sina beslut om budgetpolitiken.

Med inkomster och utgifter avses främst sådant som redovisas mot inkomsttitlar och anslag. Med andra betalningar avses transaktioner

och belopp av de slag som under fiera år har redovisats i budget-

Statsbudgetens avgränsning 191

propositionen och kompletteringspropositionen

se t.ex. prop.

l994/95:15O bil. l s. 73 som förklaringar såväl ex ante - som ex till skillnaden mellan budgetunderskottet och lånebehovet. post - Bland dessa betalningar ingår förändringar krediter och m.m. av sparande ramanslag och av behållningar reservationsanslag samt kassamässiga justeringar. Vidare ingår nettoförändringar i utnyttjande av kredit- och låneramar i statlig verksamhet som redovisas eller utanför statsbudgeten. Dessa lånebehovspåverkande poster bör i budgetförslaget föras samman och tas i upp en eller ett nettoposter. En sådan kan benämnas t.ex. Beräknad par förändring i utnyttjandet av låneramar m.m., netto. Närmare förklaringar till postens eller postemas innehåll kan liksom för närvarande lämnas i tabeller som ingår i propositionen. Statsbud- getens saldo skall således i princip motsvara statens lånebehov. Självfallet kan det liksom för närvarande vara svårt att i - budgetförslaget bedöma storleken t.ex. vissa finansiella poster. Det redovisade budgetutfallet kommer dock definitionsmässigt att motsvara statens lånebehov.

Mot denna bakgrund föreslår Budgetlagsutredningen att i budgetlagen tas en bestämmelse om att regeringens förslag

till statsbudget i princip skall omfatta alla statens inkomster

och utgifter och andra betalningar påverkar statens som lånebehov.

I de följande två avsnitten 9.3 och 9.4 behandlas under vilka förutsättningar nettoredovisning får ske anslag på statsbudgeten och när redovisning får ske vid sidan statsbudgeten. Uttrycket av vid sidan statsbudgeten syftar att utgifter och inkomster i av vissa verksamheter inte redovisas statsbudgetens anslag och inkomsttitlar. Ett kassamässigt netto i sådan verksamhet påverkar dock statens lånebehov och skall därför ingå i den beräkningspost som ingår i statsbudgeten.

192 Statsbudgetens avgränsning SOU 1996: 14

Statsbudgetens uppställning

Hur statsbudgeten skall uppställd och indelad är för närvaran-

vara de i huvudsak oreglerat. Goda skäl finns för att regeringen och riksdagen skall obundna bestämmelser och kunna pröva vara av

vilken uppställning och indelning som är den lämpligaste vid varje

givet tillfälle i förhållande till de frågor är aktuella. Viss som

stabilitet i uppställningen är dock önskvärd för att underlätta

analysen budgeten. När förändringar vidtas i uppställningen är av det nödvändigt att jämförelser kan göras med tidigare år. Sammanställningen statsbudgeten tillgodoser främst prognos- och av informationsbehov. Denna möjlighet kan utnyttjas bättre.

Med dagens förutsättningar kan det naturligt att låta de två synas begreppen tak för statens utgifter utgiftstak och ramar för utgiftsområden utgiftsramar komma till synbart uttryck i statsbudgetens uppställning. Därmed skänks ytterligare stadga dessa en begrepp och de syften ligger bakom dem. Att anslagen skall som utgiftsområdesvis riksdagen beslutat att hänföra grupperas om statsutgifter till utgiftsområden framgår av RO 3:2.

Den sammanställda statsbudgeten är för närvarande uppställd som ett konto, men med den egenheten att inkomster tas upp debetsidan och utgifter kreditsidan. Även denna om sammanställning detta skenbara konto inte utgör grunden för redovis- - ningen inom staten, kan det finnas anledning att låta de två sidorna byta plats i enlighet med gängse redovisningsprinciper.

Det finns emellertid skäl att pröva om inte en mer genomgripande

förändring uppställningen den sammanställda statsbudgeten av av kan lämplig. Flera olika summeringsnivåer och saldon är vara intressanta. I budget uppställd ett konto finns emellertid en som endast ett saldo. Om budgeten i stället utformas som en staffeluppställning kan flera intressanta summeringsnivåer presenteras, t.ex. saldo efter utgifter under statens utgiftstak, saldo efter räntor före olika slag finansiella transaktioner och ett saldo men av motsvarande statens lånebehov.

SOU 1996: 14 Statsbudgetens avgränsning 193

Om den sammanställda statsbudgeten ges kontofonn kan den ha t.ex. följande uppställning.

- Utgiftsområde 26 O Summa 0 Reserv m.m. O Summa utgifter under statens utgiftstak 0

Räntor statsskulden 0

Beräknad förändring i utnyttjandet av låneramar mm "m0 O Beräknat lånebehov 0

Summa 0 Summa 0

7 6-0295

194 Statsbudgetens avgränsning

Om den sammanställda statsbudgeten i stället presenteras i staffelform kan den ha t.ex. följande uppställning.

Utgifter Inkomster Saldo m.m. m.m. Inkomstgrupp A 0 0 - Inkomstgrupp G 0

Summa inkomster 0

Utgiftsområde 1 0 0 - 0 -

Utgiftsområde 26 0

Reserv m.m. 0

Summa

Beräknade förändringar i utnyttjandet av låneramar m.m., netto 0

Summa och beräknat lånebehov 0 0 0

De två modellerna innebär att anslagsbeloppen inom summan av vart och ett utgiftsområdena anges. Tillsammans med en eller av

SOU 1996: 14 Statsbudgetens avgränsning 195

flera poster för reserver utgiftsområdena till ett tak för summeras statens utgifter. Därefter tas upp räntor på statsskulden i och som för sig utgör ett utgiftsområde men ändå ligger utanför detta tak.

För att statsbudgetens saldo i allt väsentligt skall motsvara statens

beräknade lånebehov bör statsbudgeten tillföras post benämnd en

Beräknade förändringar i utnyttjande av låneramar, netto.

m.m., Innehållet i denna post exempliñerades i det föregående. För att den skall bli del statsbudgeten krävs endast att regeringen i en av

budgetpropositionen hemställer att riksdagen godkänner beräkningen av förändringar i utnyttjande av låneramar, m.m. Motiveringen

för hemställan, och information om vad detta nettobelopp består av, finns redan i propositionen. Det betyder att hemställan kan

utformas samma sätt som i fråga statsbudgetens inkomster.

om

I sammanställningen av statsbudgeten delas inkomsterna för

närvarande upp i endast ett halvdussin inkomsthuvudtitlar. Med hänsyn till att antalet inkomsttitlar är omkring 150 och att dessa avser inkomster m.m. av vitt skilda slag, Budgetlagsutredanser ningen att detta är något för summarisk presentation. En en mer

uppdelad och informationsrik indelning bör övervägas. I syfte att ge handlingsfrihet vid valet indelning använder utredningen i

av

exemplen sammanställning inte de etablerade begreppen

inkomsttitel eller inkomsthuvudtitel utan den neutrala benämningen

inkomstgrupp.

Saldot i den kontouppställda statsbudgeten motsvarar det beräknade lånebehovet för staten. l den staffeluppställda budgeten kan flera

saldon presenteras och den sista raden motsvarar lånebehovet.

Budgetlagsutredningen föreslår inte att några bestämmelser

om statsbudgetens närmare uppställning och indelning skall tas i budgetlagen. Anledningen till detta är att riksdagen och regeringen utan att vara bundna av bestämmelser i lag varje år skall kunna pröva vilken uppställning och indelning statsbudgeten är av som den lämpligaste.

196 Statsbudgetens avgränsning

9.3 Brutto- och

nettoredovisning

9.3.1 Bakgrund

1948 års budgetutredning hänvisade se SOU 1952:45 s. 16 till att

det vid slutet 1800-talet hade växt fram fyra ledande principer av i statsbudgetfrâgor. Budgetens specialisering innebär att det inte får finnas klumpanslag, utan att ett identifierat ändamål och preciserade villkor skall finnas för varje anslag. Med budgetens universalitet

att statens samtliga inkomster och utgifter skall redovisas i

menas budgeten med sina bruttobelopp. Budgetens enhet innebär att specialbudgetar inte skall förekomma och budgetperiodens begränsning betyder att den period budgeten avser skall vara

fastlagd och överblickbar. Enligt utredningen var det bara den

första dessa principer som kunde anses ha varit verkligt av nonngivande för svensk budgetteknik.

Bruttoredovisning på statsbudgeten

1969 års budgetutredning ansåg se SOU 1973:43 s. 215 att

huvudprincipen vid avgränsningen av den statliga budgeten borde vara att samtliga statens insatser och verksamheter olika

områden redovisas i budgeten, att undantag från denna princip

men alltid kommer att finnas att riksdagen undantar medel från genom budgetregleringen. Som exempel sådana undantag nämndes socialförsäkringssystemet och affärsverkens driftbudgetar. Utredningen förordade att nettoredovisning skulle tillämpas i de fall då

verksamheterna lämpligen låter sig avgiftsfmansieras. Med netto-

redovisning avsågs att endast överskott eller underskott skulle föras upp statsbudgeten.

Budgetpropositionsutredningen föreslog se SOU 1990:83 s. 67 att

principen bruttoredovisning på statsbudgeten borde tillämpas om mer konsekvent och med urskiljbara kriterier för de undantag som behövde göras. Av framställningen framgår att utredningen använde begreppet nettoredovisning för både redovisning vid sidan av statsbudgeten och nettoredovisning av anslag.

Statsbudgetens avgränsning 197

Som nämndes i det föregående är budgetens universalitet och enhet två av de ledande principerna för statsbudget. Innebörden i en dessa begrepp är bl.a. att statsbudgetens inkomster används för att finansiera alla dess utgifter. Medlen fördelas mellan olika ändamål genom att riksdagen anvisar anslag. Om inkomsterna inte är

tillräckliga täcks underskottet med upplåning.

Under de senaste åren har bruttoprincipen framhävts då statsbudgetprinciper behandlats. Det huvudsakliga intresset har därvid avsett nettoredovisade inkomsttitlar, alltså fall då även utgifter avräknats mot en inkomsttitel. Exempelvis anförde finansutskottet bet. 1988/89:FiU23 s. 3 att stor del sjukförsäkringens och en av

arbetsskadeförsäkringens utgifter under flera år hade finansierats

från ett "underskott inkomsttitel", varför denna finansiering en aldrig kom under riksdagens prövning. Förutom att de inte är föremål för samma prövning som då utgifter finansieras med

anslag, är inkomsttitlar inte underkastade några villkor i fråga om disposition, överskridande och sparande.

Enligt 1995 års budgetproposition prop. 1994/952100 bil. 1 s. 76

har en övergång skett till ökad bruttoredovisning på statsbudgeten.

Motivet för detta är att ge en tydligare bild statens åtaganden av och att underlätta förståelsen av statsbudgeten. Det ansågs dock inte möjligt att redan i det aktuella budgetförslaget genomföra en

fullständig övergång till bruttoredovisning. Tidigare hade flertalet

inkomsttitlar för skatter och sociala avgifter nettoredovisats. För att öka bruttoredovisningen fördes nu bl.a. utgifter för sjuk- och

föräldraförsäkringarna i sin helhet över till statsbudgetens utgiftssida. I 1995 års kompletteringsproposition togs ytterligare steg i

samma riktning prop. 1994/952150 bil.1 s. 50.

Specialdestination

I förarbetena till regeringsformen prop. 1973:90 332 anfördes s. att det inte heller för framtiden är möjligt att undatagslöst hävda

fullständighetsprincipen för statsbudgeten, än mindre bruttoprinci-

pen. Genom specialdestination vid sidan eller i anslutning till av statsbudgeten bör särskilda medel kunna tas i anspråk för speciella ändamål. Det ansågs helt naturligt riksdagens sak att bestämvara

198 Statsbudgetens avgränsning SOU 1996: 14

när sådan specialdestination skall förekomma. l RF 9:2 uttrycks

ma

detta så att riksdagen får bestämma att medel tas i anspråk i annan

ordning budgetreglering. än genom

Specialdestination kan förekomma i tre former, nämligen inom budgeten, i anslutning till budgeten och vid sidan av budgeten.

1969 års budgetutredning se SOU 1973:43 218 tog upp in-

s. komsterna av automobilskatten som exempel specialdestination

inom budgeten. Dessa inkomster skulle i princip motsvara summan

anslagen för väg- och vägtrañkändamål. Utredningen föreslog av att formell Specialdestination inom budgeten inte skulle tillämpas

i fortsättningen. Den Överblick Specialdestination kan ge

som

kunde, enligt Budgetutredningen, uppnås bättre sätt, t.ex. genom att Översikter i informativt syfte lämnas i budgetpropositionen. Frågan specialdestination inom budgeten har återigen fått

om aktualitet genom hanteringen av medel från exempelvis EG:s

jordbruksfond på statsbudgeten.

De andra två formerna för Specialdestination innebär att statlig verksamhet helt eller delvis finansieras med avgifts- eller bidrags-

inkomster. När sådana inkomster specialdestineras i anslutning till statsbudgeten kan avsikten vara att inkomsterna helt skall täcka statens kostnader eller att de endast skall bidra till att täcka kostnaderna för verksamheten.

Då avgifter får disponeras i en viss verksamhet utan att krav full kostnadstäckning ställts, behöver inkomsterna endast bidra till att täcka del statens kostnader. Exempel detta är det en av vanligt förekommande fallet att en myndighet säljer vissa varor

eller tjänster i anslutning till en i övrigt anslagsfmansierad

verksamhet. Avgifterna kan uppgå till så betydande belopp att anslaget budgeteras netto med hänsyn till de förväntade inkomsterna. Ofta är dock dessa avgiftsinkomster av tillfällig natur eller av liten omfattning och påverkar därför inte det anslagsbelopp som anvisas riksdagen. Det anvisade anslaget avser de nettoutgifter av som skall finansieras med gemensamma inkomster på statsbudgeten.

SOU 1996: 14 Statsbudgetens avgränsning 199

En annan form av specialdestination i anslutning till statsbudgeten är då riksdagen anvisar ett obetecknat l OOO-kronors anslag för

verksamhet i en myndighet är helt avgiftsfinansierad. Inkomsom stema i verksamheten skall användas uteslutande för att helt täcka statens kostnader inom ifrågavarande verksamhetsområde. Ett sådant anslag får inte avräknas med utgifter eller med inkomster. Innebörden av att anslaget tas i statsbudgeten är att riksdagen upp godkänner att verksamheten bedrivs inte anvisar några medel men

för dess finansiering. Det kan dock finnas anslag på statsbudgeten som avser t.ex. bidrag till myndighetsuppgifter i myndighet

en som har ett 1 OOO-kronors anslag. Som exempel kan nämnas bidrag till

Statens utsädeskontroll. Det har nyligen föreslagits Ds 1995:73

s. 47 att de obetecknade IOOO-kronors anslagen skall slopas och

att denna typ av avgiftsfinansierad verksamhet inte längre skall tas

upp statsbudgeten.

specialdestination vid sidan av statsbudgeten tillämpas för

affarsverken och för helt avgiftstinansierad verksamhet i myndig-

heter i övrigt är anslagsfinansierade. En sådan verksamhet

som

markeras inte statsbudgeten med ett formellt anslag. På

ens statsbudgeten kan däremot finnas anslag för att staten t.ex. skall kunna köpa särskilda tjänster affärsverken. Som exempel kan av

nämnas interregional persontrafik järnväg. Vidare kan det finnas

inkomsttitlar till vilka kan inlevereras medel motsvarar ett som avkastningskrav kan ställas på tillskjutet investeringskapital. som Frågan om specialdestination vid sidan statsbudgeten behandlas av vidare i avsnitt 9.4.

I samtliga studerade utländska budgetlagar finns bestämmelser om

att bruttoprincipen skall tillämpas vid budgetering och redovisning

mot statsbudgeten. De undantag tillåts rör i allmänhet statssom upplåningen och viss avgiftsfinansierad verksamhet samt inkomster

från försäljning av statlig egendom under förutsättning att inkomsterna används för återinvestering. I exempelvis Finland och Norge

skall även den avgiftsfinansierade verksamheten bruttoredovisas

statsbudgeten. Anslagsöverskridande kan dock medges i den mån

det motsvaras merinkomster, dvs. inkomster utöver vad av som beräknats i statsbudgeten. I Storbritannien däremot tillfaller sådana merinkomster allmän budgetfond. Enligt de tyska bestämmelseren na skall specialdestination av medel beslutas lag. genom

200 Statsbudgetens avgränsning

Det kan noteras att statliga myndigheter i Sverige tillämpar en

konsekvent bruttoredovisning verksamheten i sin bokföring. Det

av

innebär att även redovisningen av exempelvis en verksamhetsgrens

nettokostnader bygger bruttobokförda kostnader och intäkter. Felaktigt bokförda eller utbetalda belopp bokförs dock givetvis så att det korrekta nettobeloppet visas, liksom kostnads- och intäktsreduktioner. På sätt är lämnade och erhållna förskott inte en samma

utgift respektive inkomst, utan bokförs som tillgångar respektive

skulder i balansräkningen.

9.3.2 överväganden

Enligt Budgetlagsutredningens uppfattning bör på statsbudgetens

inkomsttitlar endast sådana medel beräknas och redovisas som är

inkomster för staten och inte har specialdestinerats för någon

som viss verksamhet. Därmed tillämpas principen om enhet, dvs. att alla statsbudgetens inkomster finansierar alla dess utgifter. Om

belopp egentligen inte utgör inkomster för staten förs till

som inkomsttitlar kan detta resultera i otydlig bild av statens en

inkomster och utgifter. Det bör såsom Budgetpropositionsutred-

ningen SOU 1990:83 76 anfört prövas andra redovis-

se s. - om

ningsmetoder kan ersätta den nuvarande användningen av inkomst-

titlar avräkningskonton. som

Då utgifter avräknats mot inkomsttitlar har inkomsttitlama i allmänhet behandlats sätt förslagsanslag, men det samma som

har även förekommit att icke regelstyrda administrationskostnader

avräknats mot inkomsttitlar. Budgetlagsutredningen anser att

utgifter inte bör redovisas mot inkomsttitlar. Minskning av en bokförd inkomst bör endast kunna föranledas av principer som

exempel på sådana transaktio-

följer av god redovisningssed. Några

i bakgrundsavsnittet myndigheternas redovisning.

ner ges ovan om

I 1995 års kompletteringsproposition prop. 1994/952150 bil.

anges

1.2 7 att även utgifter redovisas ett mindre antal inkomsttitlar, främst skatt inkomst och varor och tjänster samt socialavgifter. Emellertid är det fråga återbetalning av t.ex.

om överskjutande skatt, förmedling avgifter till AP-fonden och av kommunalskatter eller omföringar till andra inkomsttitlar. Enligt

Statsbudgetens avgränsning 201

Budgetlagsutredningens mening är detta inte att betrakta som

utgifter korrigeringar tillfälligt eller felaktigt bokförda utan som av belopp. Sådan nettoredovisning strider således inte mot de prinutredningen lagt till grund för sitt förslag. Budgetlagsciper som utredningen dock att avräkningar bör hanteras på annat sätt anser än redovisning statsbudgeten. I fråga de enstaka genom om inkomsttitlar där utgifter fortfarande förekommer, främst för arbetsskadeersättningar, utredningen att anslag bör anvisas anser

för utgifterna.

Då inkomster och utgifter redovisas brutto statsbudgeten är det

inte möjligt att överföra saldot mellan utfallet en viss inkomsttitel och ett visst anslag till följande år. Som en konsekvens av bruttoredovisningen kommer därför ett visst års överskott i en verksamhet att användas för att det året finansiera statsbudgetens övriga utgifter. På motsvarande sätt kommer ett underskott att finansieras med andra inkomster eller med statsupplåning. Detta innebär i praktiken att alla inkomster som redovisas mot inkomsttitel används till att täcka alla utgifter redovisas mot anslag. som

Specialdestination innebär däremot att vissa inkomster endast skall användas för viss verksamhet. Om ett krav på full kostnadstäcken ning inom ett verksamhetsområde skall kunna tillgodoses måste över- eller underskott under ett år kunna överföras till kommande

år inom samma verksamhetsområde. De specialdestinerade

inkomsterna och de därtill svarande utgifterna måste i dessa fall redovisas vid sidan statsbudgeten såvida inte det årliga saldot av överförs till en fond.

Detta hindrar dock inte att det kan finnas en uttalad avsikt att vissa inkomster beräknas inkomsttitel skall finansiera utgifterna som för vissa angivna ändamål. I avsnitt 9.3.1 nämndes dåvarande

automobilskattemedel och medel från EG som exempel special-

destination inom statsbudgeten. Det är möjligt att i fristående kalkyler jämföra inkomsterna med utgifterna som ett led i t.ex. uppföljning avgiftsnivå eller verksamhetsvolym. Eventuella av överskott eller underskott för viss verksamhet kan dock inte en hanteras mellan åren inom statsbudgetens Därför fullföljs inte ram.

specialdestinationen i sådana fall.

202 Statsbudgetens avgränsning SOU 1996: 14

Alla myndigheter tillhandahåller i dag mot avgift olika typer av

tjänster och oftast i liten omfattning. Det kan gälla

varor, t.ex. kurser eller publikationer. För sådan verksamhet inkomsteravses na i regel bara bidra till myndighetens kostnader, men krav på full

kostnadstäckning kan också förekomma. I det fallet det

senare vore i och för sig tänkbart att inkomster och utgifter i verksamheten

togs upp vid sidan statsbudgeten. Detta kan dock resultera i av krav myndighetens ekonomiadministration ter sig orimliga som

med hänsyn till verksamhetens och avgiftsinkomstemas obetydliga omfattning. Därför anser Budgetlagsutredningen att anslaget i

sådana fall bör få avräknas med nettoutgiftema. Därmed special-

destineras inkomsterna till verksamheten. Genom omfattningen

att

av verksamheten är liten behöver inte riksdagen hänsyn till dessa

ta

inkomster då anslaget anvisas.

En del myndigheter har emellertid omfattande avgiñsinkom-

mer

ster i verksamhet inte lämpligen kan särredovisas med krav på

som

full kostnadstäckning. Denna verksamhet är i övrigt anslagsfinansi-

erad och inkomsterna i regel endast bidra till täcka avses att

myndighetens kostnader. Exempel detta är inkom-

museernas

ster från entréavgifter. Eftersom inkomsterna betydande,

är mer

anvisas anslaget normalt med hänsyn tagen till dem. Budgetlags-

utredningen anser att anslaget även i sådana fall bör avräknas med nettoutgiftema. inkomsterna specialdestineras således till verksamheten i fråga.

Åtskilliga myndigheter särskilt inom Utbildnings- och Kultur-

-

departementens områden erhåller gåvor och andra bidrag till

verksamheten från finansiärer utanför staten. Det är heller inte

ovanligt att bidrag lämnas mellan statliga myndigheter. När

ett

bidrag lämnas tillfaller prestationen till skillnad från i avgifts-

-

fallet inte den lämnar bidraget. Däremot kan denne ställa

- som som villkor att viss verksamhet skall bedrivas. Denna en typ av inkomster för staten behandlas inte uttryckligen i de äldre

utredningar, propositioner eller utskottsbetänkanden Budgetsom

lagsutredningen tagit del av. Utredningen finner det dock rimligt

att sådana inkomster behandlas på sätt avgiftsinkomsamma som

ster i de avseenden som nu diskuteras. Ett bidrag är inkomst

en som specialdestinerats för en viss verksamhet, inte men som

behöver täcka alla dess kostnader. Redovisningen anslaget

mot görs i sådana fall netto så att utfallet visar den andel utgifterna av

SOU 1996: 14 Statsbudgetens avgränsning 203

som skall finansieras med statens gemensamma inkomster. Om verksamheten är helt finansierad med bidrag bör den hanteras vid

sidan av statsbudgeten samma sätt som helt avgiftsfinansierad

verksamhet.

Det kan också förekomma att inkomster från försäljning av statens egendom skall användas delfinansiering av en i övrigt som anslagsfinansierad återinvestering. Motsvarande gäller statens inkomst- och utgiftsräntor, som för närvarande nettoredovisas anslaget Räntor på statsskulden. Även i dessa fall Budgetanser lagsutredningen att nettoredovisning mot anslag är en lämplig metod. Frågor om disposition av inkomster från försäljning av statens egendom behandlas i avsnitt 11.5.

Frågan specialdestination i anslutning till statsbudgeten i fonn om

obetecknade IOOO-kronors anslag för helt avgiftsfinansierad

av verksamhet behandlas i närmast följande avsnitt.

Budgetlagsutredningen anser att bruttoprincipen bör vara vägledan-

de vid utformningen av statsbudgeten och redovisningen mot anslag och inkomsttitlar. I fråga avgiftsinkomster m.m. i om

myndigheter i övrigt är finansierade med anslag statsbud-

som geten bör dock nettoredovisning tillämpas.

I kapitel 7 föreslår utredningen att statsinkomster som beräknas av riksdagen skall redovisas på inkomsttitlar. Av detta följer att

uppbörd offentligrättsliga avgifter som riksdagen beräknar inte

av skall tillföras ett anslag så att utgifterna detta därmed skulle

nettoredovisas. Om emellertid offentligrättslig avgift inte

en beräknas av riksdagen och således inte skall redovisas på en inkomsttitel kan inkomsten användas för att finansiera en viss avgiftsbelagd verksamhet. Som exempel kan nämnas Patent- och registreringsverket.

När en statlig verksamhet tas upp netto på statsbudgeten kan det

i många fall vara svårt för riksdagen att få en klar uppfattning om

verksamhetens samlade omfattning. Tillämpas nettoredovisning är det, enligt Budgetlagsutredningens uppfattning, naturligt att en översiktlig bild av den samlade verksamheten. På så sätt får ges riksdagen möjlighet att ta ställning till verksamheten och special-

204 Statsbudgetens avgränsning SOU 1996: 14

destinera medel för den. Ett exempel på sådan presentation är en redovisningen av centralmuseernas samlade intäkter, personalårsverken och besökstal prop. 1994/95:100 bil. 12 30. s.

Budgetlagsutredningen förutsätter att en förbättrad presentation av

den nettoredovisade verksamheten kommer till stånd utan att särskilda föreskrifter om detta behöver tas in i budgetlagen.

Mot denna bakgrund föreslår Budgetlagsutredningen att i budgetlagen tas in en bestämmelse om att statens inkomster och utgifter skall budgeteras och redovisas brutto på statsbudgeten. Om inkomsterna i en verksamhet endast skall bidra till att täcka verksamhetens kostnader får dock ett anslag avräknas med nettoutgifter.

Sedan frågan om huruvida belopp skall tas brutto eller netto upp på statsbudgeten nu behandlats övergår utredningen till att i det närmast följande avsnittet behandla verksamhet som bör redovisas vid sidan av statsbudgeten. Finansiering av investeringar behandlas ikapitel 10.

9.4 Vid sidan

av statsbudgeten

Vid sidan av statsbudgeten redovisas för närvarande bl.a. kostnader och intäkter i affärsverken och helt avgiftsñnansierade

verksamhetsgrenar i andra myndigheter.

Budgetlagsutredningen anser att kriterierna specialdestination och kostnadstäckning bör vara vägledande för om en verksamhet skall

redovisas statsbudgeten eller behandlas vid sidan denna. Om av inkomster specialdestineras för viss verksamhet skall en som

bedrivas med krav full kostnadstäckning bör verksamheten inte

tas upp statsbudgeten. Kravet full kostnadstäckning formuleras i förarbetena till regeringsformen prop. 1973:90 218 så att s.

inkomsten helt skall täcka statens kostnader inom ifrågavarande

SOU 1996: 14 Statsbudgetens avgränsning 205

verksamhetsområde. Kravet upprätthålls även då ett fastställt

bidrag lämnas från anslag som anvisas på statsbudgeten om verksamhetens intäkter därutöver skall täcka samtliga kostnader. Däremot är inte kravet uppfyllt medel från statsbudgeten om anvisas för att täcka eventuella underskott som inte närmare preciseras.

Endast inkomsterna kan till utgifterna eller vice versa om anpassas

kan det, enligt Budgetlagsutredningens mening, komma i fråga att

verksamhet inte redovisas statsbudgeten. Det bör dock inte en ställas något krav på att inkomster och utgifter skall överensupp stämma varje budgetår. Tvärtom härrör behovet att kunna överföra saldon till kommande år från det faktum att tillfälliga överskott och underskott kan uppkomma. Kravet full kostnadstäckning bör därför i ett längre tidsperspektiv än ett är. Hur långt detta ses perspektiv bör får bero på verksamhetens art. Ackumulerade vara över- eller underskott kan dock knappast accepteras under längre tid än några få år.

Det finns flera exempel på att medel formellt specialdestinerats

och behandlats vid sidan statsbudgeten trots att kravet på full av kostnadstäckning inte varit uppfyllt. inkomsterna har tillförts en

fond och utgifterna har finansierats från fonden. Såväl avgifts-

grunderna för bidrag har bestämts i lag utan något satsen som direkt inbördes samband. Detta har i några fall lett till att fonderna uppvisat stora underskott. Från och med budgetåret 1995/96

tillämpas den ordningen att utgifter och inkomster bruttoredovisas på statsbudgeten för flertalet dessa förutvarande fonders

av

verksamhet. Detta förfarande svarar mot Budgetlagsutredningens

förslag i det föregående.

Som nämns i föregående avsnitt kan i detta sammanhang vissa

bidrag staten erhåller betraktas på samma sätt som avgifter, som

specialdestinerade inkomster. De kan därvid bidra till att

dvs. som täcka kostnaderna i verksamhet i övrigt finansieras med en som anslag eller avgifter, och därför redovisas netto statsbudgesom eller vid sidan statsbudgeten. Även bidragsinkomster bör, ten av enligt Budgetlagsutredningens mening, redovisas vid sidan av statsbudgeten de finansierar verksamhet med krav på full om kostnadstäckning. Förmedlade bidrag och medel som uppbärs

206 Statsbudgetens avgränsning

annan än staten eller som deponeras hos statlig myndighet, bör

en inte heller tas på statsbudgeten. Sådana medel inte upp är statens inkomster och heller inte statens utgifter när de utbetalas. En

annan typ av avräkningstransaktioner är lämnade eller mottagna förskott. 1948 års budgetutredning

se SOU 1952:45 s. 18 kallar

dem transitoriska poster och anser att de normalt bör undantas

från avräkning mot statsbudgeten. Budgetlagsutredningen

anser att dessa typer transaktioner inte bör redovisas

av på anslag eller

inkomsttitlar. De kan dock behöva beaktas lånebehov när statens beräknas.

I vissa fall är ett bidrag till staten förknippat med sådana villkor att det föreligger en egen stiftelse. Bidraget och dess användning faller då utanför budgetlagens tillämpningsområde. I övriga fall då bidrag täcker kostnader i verksamheten sätter riksdagens beslut

om

verksamheten, myndighetens instruktion etc. gränser för vilken

typ av verksamhet som får bedrivas med dessa specialdestinerade inkomster. De blir statens medel då de mottagits

av en statlig myndighet och därefter är det riksdagen bestämmer hur

som medlen får användas.

I rapporten Ds 1995:73 Fortsatt reformering budgetprocessen

av

anförs att avgiftsfinansierad verksamhet är efterfrågestyrd och

som

bygger på full kostnadstäckning inte bör redovisas på statsbudgeten. Budgetlagsutredningen har ingen annan uppfattning. Detta

innebär att ett antal obetecknade l 000-kronors anslag, för som

närvarande utgör sådana verksamheters formella anknytning till statsbudgeten, kan avvecklas. Med en åtgärd detta slag

av

aktualiseras emellertid frågan hur avgiftsfinansierad verksam-

om

het som redovisas vid sidan statsbudgeten bör för

av presenteras

riksdagen. Enligt Budgetlagsutredningens mening är det oavsett finansieringsform angeläget att riksdagen får information

som ger en klar bild av statens verksamhet olika områden. På så sätt ges

riksdagen tillfälle att ta ställning till olika verksamheter och får möjlighet att specialdestinera medel i enlighet med regerings-

formen.

SOU 1996: 14 Statsbudgetens avgränsning 207

Budgetlagsutredningen förutsätter att en förbättrad presentation kommer till stånd den del statens verksamhet som inte av av redovisas på statsbudgeten utan att föreskrifter om detta behöver tas in i budgetlagen.

Den helt avgiftsñnansierade verksamheten skall jämnt upp under viss tidsperiod. Det betyder att ett över- eller underskott en ackumulerats under några få år också skall avvecklas under som några få år. Den avgiftsñnansierade verksamheten bör därför inte påverka statens upplâningsbehov utöver ett visst behov av rörelsekapital och investeringar. Tillfälliga underskott i en verksamhet kommer normalt att balanseras av tillfälliga överskott i andra verksamheter. Förändringen i sådana verksamheters nettokapitalbehov finansieras med krediter eller lån i Rikssom gäldskontoret skall innefattas i beräkningen av statens lånebehov.

Budgetlagsutredningen har i framställningen använt det traditioneluttrycket redovisas vid sidan av statsbudgeten. För att underlätta förståelsen väljer emellertid utredningen att i författningsförslaget innebörd använda uttrycket inte redovisas på med samma statsbudgeten", som numera kanske är mer klargörande.

Mot denna bakgrund föreslår Budgetlagsutredningen att i budgetlagen tas in bestämmelse om att verksamhet där en kostnader helt skall täckas med verksamhetens intäkter statens inte skall budgeteras och redovisas statsbudgeten.

avgiftsinkomster

9.5 Disposition av

Med avgiftsinkomst här sådan ersättning staten erhåller avses som för tillhandahållen tjänst eller vara prestation. Ianspråktagandet en prestationen kan frivilligt, men den enskilde kan också av vara faktiskt eller rättsligt tvingad erlägga avgiften. Även anses att avgifter för garantier kan innefattas i begreppet. Däremot hänförs lagstadgade socialavgiñer, trots benämningen, i allmänhet till

208 Statsbudgetens avgränsning SOU

1996: 14

kategorin skatt de inte har strikt försäkringsmässig utform-

om en

ning. Skatter kännetecknas nämligen att någon mot skattebelop-

av

pet direkt svarande prestation inte lämnas samt att betalningen

av

är obligatorisk.

9.5.1 Rätten att besluta

om avgifter

Riksdagens område

Enligt RF 8:3 skall föreskrifter ingrepp i enskildas

som avser ekonomiska förhållanden meddelas lag. Riksdagen kan med genom stöd bestämmelsen fatta beslut att avgift skall av om en tas ut samt

hur stor den skall Vissa tvångsmässigt uttagna avgifter, s.k.

vara. betungande avgifter, tillhör det primära lagområdet. Befogenheten att besluta om avgifter inte är betungande, utan utgör som som

skälig ersättning för prestationer frivilligt tas i anspråk, tillhör

som regeringens s.k. restkompetens RF 8:13. Om staten tar ut högre avgifter än vad krävs för att täcka samtliga kostnader är som som

förknippade med de utförda prestationerna, faller avgiften under riksdagens kompetensområde även prestationen tas i anspråk

om

frivilligt.

Rätten att besluta om skatt får inte överlåtas till regeringen RF

8:7. Riksdagen kan dock RF 8:9 bemyndiga regeringen

att meddela föreskrifter avgifter grund RF 8:3 om som av annars

skall meddelas av riksdagen, exempelvis offentligrättsliga avgiñer. Ett sådant bemyndigande behöver inte i lagfonn, utan kan

ges

lämnas i den form riksdagen finner lämplig. Bemyndigandet kan vara specifikt för viss typ avgift eller generellt. Regeringen

en av

får delegera föreskriftsrätt inom avgiftsområdet till myndighet

en

subdelegation. Detta kräver dock riksdagens bemyndigande utom i fråga om avgifter som faller inom regeringens eget område

RF 8:11 och 8:13.

SOU 1996: 14 Statsbudgetens avgränsning 209

Regeringens område

När det gäller frivilligt efterfrågade och tjänster beslut varor anses om avgifter falla direkt inom regeringens kompetensområde. Detta följer att regeringen har rätt att besluta i frågor inte enligt av som grundlag, lag eller riksdagsbeslut tillhör riksdagens kompetensområde KU 1975:10 4. Inom för denna restkompetens kan s. ramen regeringen meddela föreskrifter i frågor vissa avgifter. Enligt om prop. 1975:8 s. 46 rör det sig om avgifter som utgör rimligt

vederlag för en frivilligt ianspråktagen prestation. I förarbetena till

regeringsformen prop. 1973:90 218 uttrycks detta att s. som ersättningen avses bidra till eller helt täcka statens kostnader inom ifrågavarande verksamhetsområde.

Beträffande dessa avgifter förutsattes regeringen lägga rätten att besluta om avgifterna i sin helhet i händerna underordnad

myndighet prop. 1973:90 s. 213. Samtidigt påpekades att

specialdestination inte medger undantag från bestämmelserna i RF 9:2 om att statens medel inte får användas på annat sätt än riksdagen har bestämt 333.

9.5.2 storlek

Avgiftens

Det står riksdagen fritt att sätta avgifterna efter de principer den

finner lämpliga. Avgiftssättningen inom riksdagens kompetensom-

råde kan styras av statsfmansiella överväganden och användas för

att med ökade statliga inkomster finansiera statsbudgetens utgifter. Avsikten kan också att påverka efterfrågan på och

vara varor tjänster att sätta höga eller låga avgifter, exempelvis då det genom

gäller s.k. miljöavgifter. Avgifter tillhör riksdagens område

som behandlas inte vidare i detta avsnitt.

De avgifter som faller inom regeringens kompetensområde skall således att bidra till eller helt täcka statens kostnader inom avse

ifrågavarande verksamhetsområde.

Innebörden i uttrycket full kostnadstäckning är att ersättningen helt skall täcka statens kostnader. I kostnadsbegreppet såväl ryms

2 l O Statsbudgetens avgränsning SOU 1996: 14

kostnader som direkt orsakas av produktionen av varan eller tjänsten särkostnader som alla andra kostnader som rimligen kan hänföras dit samkostnader. Om avgiftssättningen syftar till intäkter som klart överstiger statens kostnader anses avgiftssättningen falla inom riksdagens kompetensområde.

Full kostnadstäckning kan avse antingen en myndighets hela avgiftsñnansierade verksamhet eller ett avgränsat verksamhetseller resultatområde. Som exempel kan nämnas Läkemedelsverkets samlade verksamhet respektive Riksrevisionsverkets resultatområde Revision affärsverk och bolag. I dessa båda fall bör, av skäl av som anförs i avsnitt 9.4, den verksamhet som omfattas av full kostnadstäckning inte tas upp på statsbudgeten.

I andra fall skall avgiftsinkomsterna endast bidra till att täcka statens kostnader inom ett verksamhetsområde. Dessa inkomster är i en del myndigheter av betydande omfattning. Som exempel kan nämnas entréavgiftema vid flera museer och inkomster från kriminalvårdens arbetsdrift. I dessa fall föreslås i avsnitt 9.3 att anslaget avräknas med nettoutgifterna.

Praktiskt taget alla myndigheter tillhandahåller i liten omfattning

mot en avgift bl.a. publikationer, kurser, rådgivning och lokaler.

För sådana prestationer har regeringen genom avgiftsförordningen 1992:191 delegerat till myndigheterna att besluta om grunderna

för avgiftssättningen inom ramen för full kostnadstäckning. Det

innebär att ersättningen för prestationerna inte får överstiga kostnaderna för dem, men att myndigheten får avgöra hur stor del kostnaderna skall täckas. Även i sådana fall föreslås i av som avsnitt 9.3 att anslaget avräknas med nettoutgiftema.

Myndigheter som tillhandahåller prestationer på en marknad där

det finns konkurrenter är hänvisade till att for sin prestation ta ut en avgift som motsvarar marknadspriset. Ett sådant pris motsvarar normalt självkostnaden och positiv eller negativ avkastning en

kapitalet. Denna situation gäller mer eller mindre uttalat för affärsverken och några helt avgiftsfinansierade myndigheter. Skulle

myndighetens egna kostnader understiga marknadspriset kan detta bero att redovisningen felaktig kostnadsbild så att annan ger en finansiering i själva verket subventionerar t.ex. delar av samkostna-

SOU 1996: 14 Statsbudgetens avgränsning 21 l

derna. Om myndighet inte är utsatt för konkurrens kan en en alltför hög avgift innebära ett utnyttjande myndighetens av monopolsituation och vederlaget för prestationen blir då inte

rimligt. Avgiftssättningen skulle då kunna falla under riksdagens

kompetensområde.

l affarsverken och i vissa andra myndigheter har staten satsat kapital i form av anslagsmedel. Någon räntekostnad redovisas då

inte för kapitalet hos myndigheten. I stället skall avkastning

en statskapitalet inlevereras till en inkomsttitel på statsbudgeten för att täcka statens kapitalkostnad. Verksamheten måste alltså generera ett visst överskott motsvarande detta avkastningskrav. När kraven inleverans fastställs, utgår regeringen dock inte alltid från de

faktiska kapitalkostnadema. En aktuell värdering det kapital

av som disponeras eller andra faktorer får ibland påverka inleveransernas storlek. Om överskottet tillfälligt är större än avkastningskravet får i regel det överskjutande beloppet balanseras i verksamheten.

När det gäller statlig tjänsteexport har statsmakterna prop.

1980/812171, NU 1980/81:58, rskr. 1980/81:426 beslutat att ett

krav lönsamhet skall finnas. Prissättningen skall ske marknadsmässigt lika villkor med konkurrerande företag. Hur ett

överskott skall hanteras diskuterades inte. Det kan nämnas att

tjänsteexporten i flera fall sker genom bolag. Reglerna för avgiftssättning gäller då inte.

Det anses godtagbart inom regeringens kompetensområde prop.

1973:90 s. 218 att en avgift inom ett verksamhetsområde innebär ett överuttag om andra avgifter inom samma verksamhetsområde

lämnar motsvarande underuttag. Avgiftssättningen inom ett verksamhetsområde bör således betraktas enhet. På grund

som en

av variationer i efterfrågan eller då kostnadsbilden varierar över tiden, kan tillfälliga överskott och underskott accepteras, förutsatt

att det ekonomiska resultatet, som berörs i avsnitt 9.4, jämnas ut under en period av några år.

212 Statsbudgetens avgränsning SOU 1996: 14

9.5.3 överväganden

De fall då regeringen får besluta att avgift skall en tas ut avser frivilligt efterfrågade varor och tjänster som staten tillhandahåller ett verksamhetsområde. Regeringen får också besluta hur stor avgiften skall vara eller vilka grunder den skall beräknas. Ersättningen skall vara rimlig och avse att bidra till att täcka eller helt täcka statens kostnader. Om dessa villkor inte är uppfyllda får regeringen inte utan bemyndigande från riksdagen besluta om avgift.

Att avgifterna skall bidra till eller helt täcka kostnaderna för de tillhandahållna prestationerna innebär ett visst spelrum i avgiftssättningen. Det kan sträcka sig från att särkostnaderna täcks till full kostnadstäckning för staten inklusive avkastning insatt kapital.

Eftersom prestationerna efterfrågas frivilligt av kommuner, enskilda eller andra statliga myndigheter måste verksamhetsvolymen kunna varieras beroende hur stor efterfrågan är. Detta gäller i synnerhet om verksamheten helt finansieras med avgifter. Överskott och underskott måste därför kunna balanseras till kommande år. Avgiftsinkomster i verksamheter som är helt avgiftsfinansierade bör därför såsom anfördes i föregående avsnitt inte tas upp på statsbudgeten. Om avgiftsinkomstema endast skall bidra till att finansiera verksamheten bör inkomsten i stället avräknas mot ett ramanslag därmed blir nettoredovisat. som Ett över- eller underskott kan då visserligen inte balanseras, men utrymmet för utgifter under nästa år påverkas genom anslagssparandet eller utnyttjandet av anslagskrediten. På dessa sätt blir avgiftsinkomsterna specialdestinerade och ställs till regeringens disposition för den verksamhet där de uppstår. Riksdagen avstår därmed från att använda dem för annan statlig verksamhet.

Under det senaste årtiondet har den finansiella styrningen i staten utvecklats och nya metoder har införts. Många av dessa metoder syftar till att ersätta detaljerad resursstyrning med en mål- och en resultatstyrning. Denna form av styrning medför att befogenheter delegeras till nivåer som befinner sig nära genomförandet av verksamheten. Där så bedöms lämpligt ersätts regelstyrning med ekonomiska incitament, som t.ex. kan innebära att en myndighet

SOU 1996: 14 Statsbudgetens avgränsning 213

som ökar inkomsterna får behålla dem i verksamheten. Att besluta

om avgifter och hur avgiftsinkomster skall disponeras är viktiga

led i regeringens styrning av myndigheterna.

Sedan ett par decennier har verksamheter som tidigare bedrevs i myndighetsform överförts till bolag. Delar av denna produktion av varor och tjänster skedde under konkurrensliknande förhållanden. Som exempel kan nämnas DAFA, AMU och Domänverket. Enligt uttalanden i 1992 års budgetproposition prop. 199l/92:10O bil. 1 s. 41 bör konkurrensutsatt verksamhet inte bedrivas i myndighetsfom1 och i normalfallet inte heller av staten om inte särskilda skäl talar för detta. I många myndigheter, t.ex. Statens veterinärmedicinska anstalt, SMHI och Lantmäteriverket, lämnar avgiftsfmansierad verksamhet ett bidrag till finansieringen av myndighetens

samkostnader. Den avgiftsñnansierade verksamheten befinner sig

ofta i en gråzon mellan budgetstyrning och marknadsstyming. För att denna verksamhet skall utvecklas enligt sina förutsättningar och

föreliggande efterfrågan bör den inte ingå i riksdagens budgetreglering. Användningen statens medel för deras behov bör därför,

av enligt Budgetlagsutredningens uppfattning, bestämmas i annan ordning.

Regeringen får med stöd av restkompetensen under vissa förutsättningar besluta att en avgift skall tas ut ett verksamhetsområde och om hur hög den skall vara eller hur den skall beräknas. En rätt att besluta om disposition sådana specialdestinerade inkomster av följer däremot knappast av restkompetensen. Det ankommer nämligen riksdagen RF 9:2 att bestämma hur statens medel skall användas även i de fall det sker i annan ordning än genom budgetreglering. Budgetlagsutredningen anser att regeringens befogenhet att disponera dessa avgiftsinkomster bör komma till uttryck i budgetlagen.

Mot denna bakgrund föreslår Budgetlagsutredningen att i

budgetlagen tas en bestämmelse som anger att regeringen

får besluta dispositionen inkomster från avgifter för om av frivilligt efterfrågade varor och tjänster som staten tillhandahåller om inkomsten helt eller delvis skall täcka statens kostnader för verksamheten.

10 Finansiering av investeringar

Utredningens förslag:

Inom låneramar riksdagen årligen fastställer får regeringen

som

besluta att anskaffning anläggningstillgångar används

av som i statens verksamhet skall finansieras med lån i Riksgäldskontoret. Regeringen f°ar besluta om villkoren för sådan lånefmansiering.

Inom en kreditram som riksdagen årligen fastställer får

regeringen besluta att rörelsekapital i statens verksamhet skall finansieras med krediter i Riksgäldskontoret. Regeringen får

besluta om villkor för sådana krediter och likvida medel om

som disponeras i myndigheterna.

Anskaffning av andra tillgångar för staten skall finansieras med anslag.

Riksdagen kan dock for visst slag av anskaffning eller för viss myndighet besluta att anskaffning av tillgångar skall finansieras på annat sätt än enligt dessa regler.

10.1 Investeringsbegreppet

Investering är ett begrepp som i vid mening innefattar en uppoff-

ring som görs i syfte att få inkomster eller andra fördelar. senare

I nationalekonomisk mening innebär investering bildandet eller

av

utgifter för anskaffning real- eller humankapital medan det i

av

216 Finansiering av investeringar SOU 1996: 14

företagsekonomisk mening avser anskaffning av varaktiga produk-

tionsmedel eller ökning av lager.

I kapitel 11 behandlas frågan om överlåtelse av statens egendom. Egendomen uppdelas därvid i fast och lös egendom. I detta kapitel görs i stället en uppdelning mellan olika slag av tillgångar efter avsikten med innehavet. Anläggningstillgângar skaffas sålunda för stadigvarande bruk eller innehav Alla övriga tillgångar benämns omsättningstillgângar. Rörelsekapital beräknas som omsättningstillgångar minskat med kortfristiga skulder.

Tillgångar kan även indelas i finansiella, materiella och immateriella tillgångar, exempelvis aktier, maskiner respektive dataprogram. De definitioner som ger upphov till dessa kategorier används

generellt i staten sedan år 1994. Immateriella tillgångar förekommer i viss utsträckning i staten men redovisas sällan, bl.a. beroende

på att praxis för värdering av sådana tillgångar inte utvecklats.

Därför behandlas de inte särskilt här.

I detta kapitel avses med investering anskaffningen av en tillgång, dvs. av resurser som inte förbrukas under året. Tidigare utgick definitionen tillgångar i staten från hur dessa finansierades. av

Enligt 1969 års budgetutredning se SOU 1973:43 s. 180 hade det

produktiva kapitalet sedan år 1911 redovisats på kapitalfonder, dit

bl.a. affärsverksfondema och utlåningsfondema hörde. På det

produktiva kapitalet, dvs. tillgångar som gav monetär avkastning,

räknades kapitalkostnader ränta och avskrivningar. Riksstaten var fram till år 1980 uppdelad i en driftbudget och en kapitalbudget. Driftbudgeten omfattade i princip löpande utgifter och inkomster

medan kapitalbudgeten sådana utgifter motsvarades tog upp som av en ökning av statens produktiva kapital. Bakgrunden var enligt regeringen prop. 1979/802100 bil. 3 s. 11 önskemålet att icke produktiva kapitalinvesteringar borde finansieras med skattemedel

och inte med upplånade medel. Som tillgångar hade således räknats anskaffningar finansierats från kapitalbudgeten.

som

Den dittillsvarande samlade redovisningen av statens förmögenhet

upphörde år 1980 när kapitalfondema försvann och kapitalbudgeten slopades prop. 1976/77:130 s. 40. Denna redovisning hade

emellertid lidit av mångahanda brister framför allt vad gällde

SOU 1996: 14 Finansiering av investeringar 217

fullständighet. Exempelvis ingick i den redovisade statliga

förmögenheten inte avsevärda kapitaltillgångar hade finansie-

som

rats över driftbudgeten eller med andra medel än statsbudgetmedel. Den information som riksdagen fått genom kapitalfondsredovisningen skulle i fortsättningen lämnas med hjälp av balansräkningar

för vissa myndigheter. Frågan vilka tillgångar som skulle om

förmögenhetsredovisas fick dock avgöras från fall till fall med

hänsyn till infonnationsbehovet. Finansutskottet FiU 1977/78:1

5 hade ingen uppfattning i frågan än den som redovisats

s. annan i propositionen.

I 1980 års budgetproposition återkom regeringen med en konkretisering budgetmodemiseringens konsekvenser prop.

av 1979/80:100 bil. 2 28 och bil. 3 10. Relationema mellan s. s.

drift- och kapitalbudget hade idet tidigare budgetsystemet varit tämligen komplicerade. Efter omläggningen avsågs bruttoinveste-

ringarna komma till uttryck de anslag som begärdes. genom

Tidigare anslagstyper bibehölls med den förändringen att anslag till

investeringar anvisades reservationsanslag i stället för som nu som

särskilda investeringsanslag kapitalbudgeten. De avskrivningar och de försäljningsmedel inte skulle tillföras verksamheten

som redovisades särskilda inkomsttitlar på statsbudgetens inkomstsi-

da. Frågan forräntning investeringskapital tillmättes stor

om av vikt.

10.2 Olika slag av statliga investeringar och deras finansiering

Enligt Budgetpropositionsutredningen SOU 1990:83 98-102

se s.

är investeringar i staten i huvudsak av två slag. Vissa investeringar är ett resultat vissa myndigheters verksamhet vägar, järnvägar, av telenät, skyddsrum etc.. Andra investeringar är insatsresurser

produktionsfaktorer för att myndigheterna skall kunna bedriva

- sin verksamhet lokaler, datorer, telefonväxlar, maskiner etc..

Budgetpropositionsutredningen ansåg att investeringsbemyndiganden från riksdagen till regeringen borde kopplas till verksam-

hetsområden relativt breda och kunna kombineras med för att vara

beslut mål och inriktning for olika verksamheter. Därigenom

om

skulle investeringsbemyndigandena bli bestämda till sitt ändamål.

218 Finansiering investeringar

av

Utredningen ansåg även att de borde bestämmas till tid och belopp,

dock på ett sådant sätt att regeringen skulle kunna använda sig av

bemyndigandena på ett flexibelt sätt. En återredovisning därom

borde årligen ske till riksdagen, t.ex. som ett inslag i en årsredovisning for staten. Utredningen såg med tillfredsställelse på försöken

med låneñnansiering investeringar.

av

Rörelsekapital

År 1923 föreslog regeringen prop. 1923:183 Domänverket

att

skulle få tillgång till rörlig kredit i Riksgäldskontoret. Bakgrun-

en den var att Domänverket under några år inte hade kunnat inleverera sitt överskott till statsverket. Överskottet bestod endast till

mindre del av kontanta medel och utgjordes huvudsakligen

av

utestående fordringar samt virkeslager och proviant, vilka givetvis

icke vore av beskaffenhet att kunna inlevereras till statsverket.

Domänverket hade inte fått sig tilldelat något särskilt rörelsekapital att finansiera dessa tillgångar med, utan hade ianspråktagit driftöverskottet. På regeringens förslag beslutade riksdagen att bemyndiga Riksgäldskontoret dels att tillhandahålla Domänverket

en rörlig kredit intill 10 miljoner kronor, dels att mottaga de av medel från Domänverket inte behövdes för omedelbart som

förestående utgifter eller inleverering driftöverskott. Ränta

av skulle utgå på såväl utnyttjat kreditbelopp placerade medel som enligt en räntesats skulle bestämmas med hänsyn till rådande som förhållanden på den allmänna penningmarknaden. Detta den var första rörliga krediten för statlig myndighet. en

Med tiden öppnades fler rörliga krediter för andra affarsverk och för statliga bolag. Räntevillkoren gjordes mindre fönnånliga för bolagen så att dessa skulle stimuleras att även utnyttja den

allmänna lånemarknaden och så att de inte skulle subventioneras.

År 1946 infördes tinansieringsfonnen för Statens

reservförråds-

nämnd numera Överstyrelsen för civil beredskap och för

regeringens behov förskottering medel till återuppbyggnad

av av

m.m. i anledning eldsvåda eller olyckshändelse

av annan som

drabbat statlig anläggning. År 1969 öppnades kredit avsedd att

en

överbrygga temporära underskott i sockerregleringsfonden. Från år

1971 kunde statliga myndigheter med uppdragsverksamhet

Finansiering investeringar 219

av

generellt tillgodose sitt behov av rörelsekapital med en rörlig

kredit i Riksgäldskontoret.

För att effektivisera den statliga kassahållningen föreslog regering-

prop. 1992/932100 bil.l 113 att ett ränteincitament skulle en s. införas i statlig verksamhet. Redan tidigare hade vissa myndigheter

med avgiftsfinansierad verksamhet hañ tillgång till rörlig kredit

eller till ett räntekonto med kreditmöjligheter i Riksgäldskontoret,

men enligt förslaget skulle samtliga myndigheter nu omfattas av

räntebeläggningen för anslagsmedel och andra medel som disponerades i den verksamheten. Riksgäldskontorets räntesättning egna

skulle ske marknadsmässiga grunder för både in- och utlåning-

en, dvs. baseras kontorets upplåningskostnader. Myndigheterna skulle få disponera de ränteintäkter respektive finansiera de räntekostnader som uppstod. Enligt regeringens hemställan skulle det ankomma regeringen att besluta det kreditutrymme som om

förvaltningsmyndigheter skulle få disponera i Riksgäldskontoret.

Finansutskottet tillstyrkte regeringens förslag bet. 1992/93:FiU10 s. 77.

10.2.2 Finansiella anläggningstillgångar

När kapitalfondssystemet avskaffades och kapital- och driftbudgetarna sammanfördes till en statsbudget uppkom frågan om hur den statliga utlåningen skulle finansieras. Den hade tidigare redovisats de s.k. utlåningsfonderna, i sin tur bestod ett stort antal som av delfonder. Av dessa var några revolverande, dvs. återbetalningama

av lån tillfördes respektive fond. I samband med budgetomlägg-

ningen avskaffades den revolverande karaktären för 23 delfonder,

varefter nyutlåningen för dessa finansierades genom de anslag i

-

flertalet fall reservationsanslag som begärdes för respektive

-

ändamål. Återbetalningen av lånen togs upp under särskilda

inkomsttitlar budgetens inkomstsida.

Då ett förslag till ett nytt studiemedelssystem behandlades föreslog regeringen prop. 1987/88:1 16 55 att finansieringen av lånes. delen i studiemedelssystemet skulle lyftas ut från statsbudgeten. I

stället skulle denna finansiering ske genom utlåning från Riksgälds-

kontoret till Centrala studiestödsnämnden. På detta sätt skulle

220 Finansiering av investeringar

statsbudgeten avlastas den summa som utgör skillnaden mellan utbetalade stöd och influtna återbetalningsmedel och enbart belastas med de faktiska kostnaderna för studiestödet, dvs. räntesubven-

tioner och avskrivningskostnader. Socialförsäkringsutskottet SfU

1987/88:26 s.l8 tillstyrkte förslaget och riksdagen beslutade i enlighet därmed rskr. 1987/88:328.

I samband med behandlingen av Statens vattenfallsverks och Domänverkets ombildande till aktiebolag ansåg finansutskottet bet. 1990/91:FiU3O s. 79 att det var angeläget att de nybildade aktiebolagen inte skulle ges andra lånebetingelser än konkurrerande företag. För att inte omläggningen till aktiebolagsform skulle försvåras, ansåg utskottet dock att det var motiverat att man under en övergångsperiod lät de tidigare affársverken fortsätta att låna i Riksgäldskontoret på samma villkor som gällde för affarsverk.

Regeringen borde således bemyndigas att under en övergångsperiod

medge lån till ombildade affärsverk.

10.2.3 Materiella anläggningstillgångar i förvaltningsverksamhet

I 1990 års budgetproposition prop. 1989/902100 bil. 1 s. 41 föreslog regeringen att den typ av investeringar som enligt dåvarande ordning finansierades över myndigheternas förvaltningskostnadsanslag sikt skulle finansieras vid sidan av statsbudgeten genom att myndigheterna skulle få ta upp lån direkt i Riksgäldskontoret. Som ett första steg föreslogs att en försöksverksamhet skulle påbörjas, omfattande investeringar i ADB-utrustning och kommunikationsutrustning vid fem myndigheter. Lån skulle ges till myndigheterna marknadsmässiga villkor av Riksgäldskontoret. Samtidigt utvecklades en ny redovisningsmodell som skulle innebära att samtliga statsmyndigheter på sikt skulle lämna en

fullständig tillgångsredovisning. Finansutskottet godkände bet.

1989/90:FiU25 de ändrade principerna.

Sedan försöksverksamheten avslutats föreslog regeringen prop.

1992/93:1OO bil. l s. 116 att lån i Riksgäldskontoret skulle införas som generell metod för att finansiera förvaltningsmyndighetemas samtliga investeringar i anläggningstillgångar fr.o.m. budgetåret

SOU 1996: 14 Finansiering investeringar 221

av

1993/94. Regeringen begärde riksdagens bemyndigande att få disponera ett visst låneutrymme, låneram, utgörande den totala en skuld skulle få iklädas för detta ändamål. Av beskrivningen som

framgick att regeringen reserverat cirka tiondel av den begärda

en låneramen 4,5 miljarder kronor för fördelning mellan om senare myndigheterna, ett slags buffertutrymme.

Finansutskottet bet. 1992/93:FiU10 67 stödde förslaget om att s. investeringar utgör insatsresurser i myndigheter med förvaltsom

ningsanslag finansieras med lån och att kapitalkostnadema får belasta förvaltningsanslaget. Kapitalkostnadema i ett sådant system minskar myndigheternas framtida utrymme för löpande utgifter.

Myndigheterna får möjlighet att på ett rationellt sätt bedöma investeringamas värde mot löpande utgifter, eller annorlunda uttryckt, myndigheterna får ta de ekonomiska konsekvenserna av sina investeringsbeslut. Utskottet ansåg att den föreslagna finansie-

ringsmodellen för investeringar i anläggningstillgångar för förvaltningsändamål borde kunna fungera väl för förvaltningsmyndighetema. Amorteringstiden borde dock aldrig sättas så att den

översteg tillgångens beräknade ekonomiska livslängd. Utskottet

anslöt sig till vad Budgetpropositionsutredningen föreslagit som generell princip, nämligen att lånebemyndigandena borde bestäm-

till ändamål, tid och belopp, kunde acceptera regeringens mas men

förslag att de till beloppet preciserade bemyndigandena skulle gälla tills vidare. Utskottet ansåg dock att när behov uppkom om en utvidgning borde regeringen pröva modell med

av ramen om en

årliga bemyndiganden kunde tillgodose det önskade syftet.

Riksdagen godkände därmed generell tillämpning av den föreslagna modellen rskr. 1992/93: 189.

infra-

10.2.4 Materiella anläggningstillgångar av

strukturell art

I propositionen investeringar i trafikens infrastruktur

om

prop. 1992/931176 30 föreslog regeringen att Vägverkets och

s. Banverkets investeringar i vägar, järnvägar och kollektivtrafik-

anläggningar skulle finansieras med lån i Riksgäldskontoret. Med lånefinansieringen skulle anskaffningsutgiftema periodiseras i stället för till fullo täckas med anslagsmedel under det aktuella

att

222 Finansiering av investeringar SOU 1996: 14

budgetåret. På statsbudgeten skulle ett årligt anslag täcka kapitalkostnaderna i form av räntor och amortering lånen. Vägverket hade sedan tidigare ett antal bemyndiganden att ta upp

lån i Riksgäldskontoret för vägåtgärder, inkluderande broar och

färjor, som helt eller delvis skulle finansieras med icke-statliga medel.

Anskaffningsutgifter för investeringar borde, enligt regeringen, inte blandas med rena driftutgifter eftersom de genererar tillgångar som har ett kvarstående värde efter budgetårets slut och brukas över en längre tid. Vidare skulle de faktiska räntekostnadema för ifrågavarande investeringar tydliggöras statsbudgeten i stället för att ingå med ett okänt belopp i de totala räntekostnadema för statsupplåningen inom anslaget Räntor på statsskulden. Enligt regeringen skulle övergången till en lånefinansiering innebära en temporär förbättring av statsbudgetens saldo utan att statens finanser på

något sätt förbättrades och skillnaden mellan budgetsaldot och

statens upplåningsbehov skulle tillfälligt öka.

Riksdagen föreslogs ta ställning till en planeringsram, en treårig

investeringsram samt en låneram. Genom att lånebemyndigandena föreslogs utgöra ett rullande system, skulle riksdagen kunna ta ställning dels till förslag om nya lån per budgetår, dels till den ackumulerade skuldsättning dessa skulle medföra vid respektive budgetårs utgång.

Finansutskottet bet. 1992/93:FiU1O 65 och 1992/93:FiU4y s. behandlade förslaget om lånefinansiering av investeringar i vägar och järnvägar. Dessa investeringar finansieras traditionellt genom årliga anslag statsbudgeten utifrån gällande tioåriga planer för investeringar i riksvägar, stomjärnvägar och länstrañkanläggningar.

Som skäl för att införa den nya låneñnansieringsmodellen hade i budgetpropositionen prop. 1992/932100 bil. 7 s. 154 även anförts

att flera mycket angelägna investeringar inte hade gått att finansie-

ra inom dittills anslagna ramar. Övergång till låneñnansiering

skulle dock, enligt finansutskottet, inte innebära någon ökning av det finansiella utrymmet. Däremot befarade utskottet att riksdagens

inflytande över besluten om infrastrukturinvesteringar skulle

é minska med den föreslagna modellen.

SOU 1996: 14 Finansiering av investeringar 223

Finansutskottet erinrade om att riksdagen år 1984 givit televerkskoncernen lån den allmänna kreditmarknaden för rätt att ta upp

investeringar i telenätet prop. 1983/842100 bil. TU 1983/84:l6,

rskr. l983/84z249. Utskottet ansåg inte att det fanns skäl att nu

ändra de principer som hade slagits fast av riksdagen, nämligen att

för att ett affärsverk skulle få finansiera investeringar vid sidan av

statsbudgeten direkt via Riksgäldskontoret skulle gälla att full

förräntning kunde påräknas investeringen. Vidare menade utskottet att finansiering över anslag var väl förenlig med utform-

ning av planeringsramar och investeringsbemyndiganden. Trots

flera förtjänster ansåg inte utskottet att förslaget innebar en tillfredsställande lösning den för finansutskottet intressanta

frågan om hur riksdagen skall kunna utöva finansmakten for

investeringsutgiñer som saknar direkt monetär avkastning, dvs. på vilket sätt dessa medel skall omfattas av budgetregleringen. Genom

exempelvis en ändring av amorteringstiden lånen skulle utfallet på det föreslagna kapitalkostnadsanslaget direkt kunna påverkas.

Finansutskottet menade dock att det i vissa fall är väsentligt att behandla investeringar och kapitalkostnader annat sätt än

driftkostnader och att frågan om hur investeringar i infrastruktur

skall finansieras, budgeteras och redovisas borde övervägas ytterligare. Utskottet ansåg också att det dittills vedertagna sättet

att genom anslagsbeslut fastställa en budgetreglering för nästkom-

mande budgetår skulle behöva utvecklas vidare till att även omfatta

investeringsbemyndiganden och liknande långsiktiga utgifts-

åtaganden.

Trafikutskottet bet. l992/93:TU35 58 ansåg att det naturliga

s.

hade varit att anvisa medlen for infrastrukturinvesteringar över reservationsanslag, men med hänsyn till de behov som ansågs finnas av resursmässig flexibilitet borde dock anslagstypen ramanslag väljas. Med hänvisning till svårigheterna att beräkna kostnaderna för infrastrukturinvesteringama ansåg utskottet att

anslagskrediten for de aktuella ramanslagen borde uppgå till högst 10 % i stället för de normala 7 %. Riksdagen beslutade i enlighet med utskottets förslag rskr. 1992/93:446.

224 Finansiering av investeringar SOU 1996: 14

överväganden

10.3 Den indelning i rörelsekapital och olika slag av anläggningstillgångar som görs i det föregående kan synas teknisk. Den är dock nödvändig för att analysen skall bli tydlig. De olika kategorierna är allmänt vedertagna och tämligen väldefinierade och återspeglar de olikheter som finns i fråga om tillgångamas karaktär och

användning. Enligt Budgetlagsutredningens uppfattning är indel-

ningen ändamålsenlig i detta sammanhang. En strikt företagsekonomisk tolkning av begreppen kan dock inte göras i staten, eftersom ändamålet med statens verksamhet inte är detsamma som ett företags. Beträffande exempelvis anläggningstillgångar utgår man i staten inte från förväntade framtida intäkter, utan från värdet för verksamheten. Detta är särskilt tydligt i fråga infrastrukturella om investeringar. Dessa investeringar är kollektiva nyttigheter som knappast skulle komma till stånd utan statens medverkan och som staten tillhandahåller även för kommande generationer.

10.3.1 Finansiering rörelsekapital

av

Myndigheterna behöver finansiera sina omsättningstillgångar, exempelvis fordringar och lager, eller tillfälliga medelsunderskott.

Detta gäller i särskilt hög grad avgiftsfinansierade myndigheter. Genom att nästan alla myndigheter finansieras till någon numera

del med avgifter eller bidrag är en gränsdragning mellan myndig-

heterna efter deras finansiering inte praktiskt möjlig. Vidare har generella metoder införts i syfte att öka effektiviteten i ekonomistyrningen. Ett exempel detta är räntebeläggning av medel som myndigheterna disponerar i den verksamheten. Det är därför egna

ändamålsenligt att alla statliga myndigheter så långt möjligt

tillämpar samma redovisnings- och finansieringsmetoder.

Genom krediter i Riksgäldskontoret kan såväl tillfälliga medels-

underskott som finansiering av omsättningstillgångar hanteras. Med krediter avses här till skillnad från lån att ett högsta tillåtna - belopp fastställts men att det faktiska utnyttjandet av krediten bestäms tillfälliga över- eller underskott. Rörliga krediter av

finansierar dock fortfarande bl.a. exportkrediter. Underskott i vissa

statliga fonder har tidigare också finansierats med rörliga krediter.

SOU 1996: 14 Finansiering investeringar 225

av

Räntekontotekniken har dock i flertalet fall ersatt tekniken med rörliga krediter. Införandet räntekonto i Riksgäldskontoret för av samtliga myndigheter innebär en kreditmöjlighet inom ramar som regeringen i dag ensam beslutar.

Det finns även behov för myndigheter att placera överskottsmedel. Även vissa andra typer av medel skall vara räntebärande, exempelvis deponerade medel. Inkomster som skall redovisas mot inkomsttitel skall inte tillföras räntekonto och ränta på sådana inkomster bör heller inte disponeras i verksamheten. Medel specialsom destinerats för viss verksamhet hanteras däremot på myndighetens räntekonto och blir så sätt räntebärande. Exempel medel som specialdestinerats är avgiftsinkomster och inkomster från försälj-

ning av egendom som enligt förslaget i avsnitt 1l.5.2 skall få disponeras i verksamheten. Det är naturligt att ränteintäkter från

sådana medel också får disponeras i verksamheten, medan räntekostnader får finansieras av samma verksamhet. Detsamma gäller i fråga om ränteintäkter som uppkommit myndighegenom

ternas förbättrade kassahållning anslagsmedel. Därigenom

av påverkas det finansiella utrymmet för verksamheten i förhållande till vad riksdagen beslutat budgetregleringen. Enligt genom

Budgetlagsutredningens mening bör det ankomma på regeringen att

besluta om disposition av sådana ränteintäkter.

Statliga myndigheter har således ett behov rörelsekapital av som

motsvarar omsättningstillgångar minskat med kortfristiga skulder. En del av dessa tillgångar finansieras alltså med exempelvis

leverantörskulder. Andra tillgångar kan finansieras från myndighe-

tens räntekonto, där alla medel hanteras får disponeras

som av myndigheten. Till räntekontot betalas såväl avgifts- och bidragsinkomster som anslagsmedel. Budgetlagsutredningen föreslår att ytterligare behov av rörelsekapital skall få finansieras med krediter i Riksgäldskontoret. Sådana krediter är knutna till räntekontona men kan, om särskilda skäl påkallar det, ha formen rörliga av krediter.

l syfte att slå vakt riksdagens finansmakt och kontroll över den om statliga upplåningen, anser utredningen att riksdagen årligen bör besluta om en total för krediter för rörelsekapital. Till skillnad ram från vad gäller anskaffning finansiella och materiella som av anläggningstillgångar, behandlas i det följande, utredsom anser

8 6-0295

226 Finansiering av investeringar SOU 1996: 14

ningen att det normalt inte finns några skäl att riksdagens årliga bemyndigande skall flera kreditramar för olika slag av avse rörelsekapital eller olika myndigheter. Därför föreslås att riksdagen fastställer en samlad kreditram för rörelsekapital. Det bör sedan ankomma regeringen att besluta hur stor kredit en enskild myndighet får utnyttja och av vilket slag den skall vara.

Vidare föreslår Budgetlagsutredningen att regeringen får besluta de villkor skall gälla för krediten. Sådana villkor avser om som bl.a. den räntesats som skall gälla. Ett kreditutnyttjande resulterar

i att myndigheten påförs räntekostnader. Sådana kostnader bör täckas av medel som myndigheten disponerar i verksamheten om

inte regeringen beslutar annat. Myndigheten kan också tillfälligt

eller varaktigt ha ett negativt behov av rörelsekapital, dvs. över-

skott av likvida medel. Regeringen bör få besluta om villkor för sådana medel. Medelsöverskott räntekonto eller i anslutning till en rörlig kredit leder till att myndigheten påförs ränteintäkter.

Dessa intäkter bör enligt Budgetlagsutredningens mening få

disponeras i myndighetens verksamhet inte regeringen beslutar om annat. Vad utredningen nu sagt innefattas i den bestämmelse som föreslås.

För affärsverken gäller särskilda regler som behandlas i avsnitt 10.3.5.

Mot denna bakgrund föreslår Budgetlagsutredningen att i

budgetlagen tas en bestämmelse om att regeringen inom en

kreditram riksdagen årligen fastställer får besluta att

som rörelsekapital i statens verksamhet skall finansieras med krediter i Riksgäldskontoret. Vidare föreslås att regeringen får besluta villkor för sådana krediter och om likvida medel om som myndigheterna disponerar.

Finansiering investeringar 227

av

10.3.2 Finansiering finansiella av anläggningstillgångar

Som framgår i avsnitt l0.2.2 kan lån lämnas Riksgäldskontoret av direkt till organisationer utanför staten, främst till aktiebolag som helt ägs av staten. Lånen redovisas då finansiell anläggsom en ningstillgång i Riksgäldskontoret. Sådan utlåning bör inte finansieras med anslag när staten goda grunder kan förvänta sig att lånet kommer att återbetalas.

Även andra statliga myndigheter än Riksgäldskontoret kan lämna lån till enskilda, kommuner och företag utanför staten eller

tillskjuta riskkapital. Exempelvis finns sådana finansiella anläggningstillgångar i Centrala studiestödsnämnden fordringar avseende

studielån och Bankstödsnämnden kapitaltillskott till Retriva och Securum.

Budgetlagsutredningen anser att även sådana finansiella tillgångar

kan finansieras med interna lån i Riksgäldskontoret det vid om

utlåningstillfállet är sannolikt att beloppet kommer att återbetalas.

I annat fall är statens fordran värdelös och lånet är ett snarare

bidrag som bör finansieras med anslag. Lånefordringar kan i vissa

fall behöva skrivas ned om låntagaren inte längre bedöms kunna återbetala hela eller delar lånet. l sådana fall utredningen av anser

att nedskrivning bör finansieras med anslag, såvida inte avgifter

tagits ut för lånehanteringen och täcka denna typ förluster. avses av

För att lånefinansiering skall vara lämplig bör vidare gälla att

avkastning kommer att betalas i någon form. Om regeringen får

riksdagens medgivande att anskaffa aktier bör även en sådan investering kunna finansieras med interna lån där så bedöms lämpligt. Riksdagen kan dock, som berörs i avsnitt lO.3.5, besluta

att en sådan investering skall finansieras med anslag. Budgetlagsutredningen har i sitt arbete utgått ifrån att statens medel eller övriga tillgångar inte utan riksdagens bemyndigande får användas för att bilda aktiebolag eller stiftelse.

Med uttrycket interna lån avses här och i det följande till skillnad från krediter och externa lån mellan staten och enskilda eller företag överenskommelse träffats mellan Riksgälds- - att en

228 Finansiering av investeringar SOU 1996: 14

kontoret och en annan statlig myndighet om ianspråktagande av ett bestämt belopp under en bestämd löptid.

För affärsverken gäller särskilda regler som behandlas i avsnitt 10.3.5.

Mot denna bakgrund föreslår Budgetlagsutredningen att i

budgetlagen tas bestämmelse om hur anskaffning av finansien ella anläggningstillgångar får finansieras. Eftersom motsvarande bestämmelse även skall gälla vissa materiella anläggningstillgångar redovisas bestämmelsen i följande avsnitt.

10.3.3 Finansiering av materiella anläggningstillför förvaltningsändamål gångar m.m.

Interna lån kan också lämnas Riksgäldskontoret till statliga av myndigheter för att finansiera materiella eller immateriella anläggningstillgångar. Dessa lån används finansiering av sådana tillsom gångar myndigheten använder insatsresurser i verksamsom som heten och behandlas i avsnitt lO.2.3. I flertalet fall är det som exempelvis maskiner, inventarier och ADB-system med fråga om

en avskrivningstid 3-10 år. Myndighetens amorteringar och

räntor finansieras under avskrivningstiden med anslagsmedel,

avgiftsinkomster eller andra medel får disponeras i verk-

som samheten.

Den interna lânefinansieringen omfattar även större objekt med lång avskrivningstid, t.ex. fastigheter. Som exempel kan nämnas att Fortifikationsverket har låneram for budgetåret 1995/96 som är en indelad i två miljarder kronor for investeringar i mark, en ram om vissa anläggningar och lokaler samt i annan ram om drygt 38 en miljoner kronor for investeringar i anläggningstillgångar for förvaltningsändamål. Statens fastighetsverk har en låneram för investeringar för budgetåret 1995/96 uppgår till totalt sju som

miljarder kronor. Den även investeringar i anläggningstill-

avser gångar for förvaltningsändamål.

SOU 1996: 14 Finansiering investeringar 229

av

Riksdagen har inte gjort några närmare uttalanden de lånevillom

kor som skall gälla. Finansutskottet 1992/93:FiUlO 69 har

s. dock uttalat att amorteringstiden för ett lån aldrig bör sättas så att den överstiger tillgångens beräknade ekonomiska livslängd.

Budgetlagsutredningen anser att det bör ankomma på regeringen att

besluta om de villkor som skall gälla för lånefinansiering. Amorteringstiden förutsätts dock inte överstiga tillgångens beräknade ekonomiska livslängd.

Enligt de redovisningsprinciper som sedan år 1994 tillämpas i hela

statsförvaltningen redovisas numera i stort sett alla tillgångar i myndigheternas balansräkningar, oavsett hur de finansierats. Därigenom har en redovisning den totala statliga förmögenheten av blivit möjlig. Vidare har det blivit möjligt att redovisa resurs-

förbrukningen i olika verksamheter som underlag för en rationell

styrning. Intern låneñnansiering är ett sätt att synliggöra investeringarnas kapitalkostnader.

Investeringarna i materiella och immateriella anläggningstillgångar

ger en direkt monetär avkastning om de används i avgiftsfmansierad verksamhet. Även i fråga anslagsfmansierad verksamhet om kan man tala om en i vart fall indirekt monetär avkastning genom att investeringarna genomförs för att förbättra eller förbilliga verksamheten. Denna finansieringsmetod medger också större

flexibilitet för regeringen och myndigheterna att de får

genom en

möjlighet att fatta beslut om investeringar närmast företags-

ekonomiska grunder. Den likviditetsrestriktion tidigare så som var betydelsefull har tonats ned. En jämförbarhet uppnås också mellan statliga och privata aktörer och i valet om verksamheten skall bedrivas med eller med köpta tjänster. I verksamhet egna resurser med blandad finansiering, eller då en tillgång brukas under lång tid, underlättas en korrekt fördelning kostnaderna mellan olika av intressenter och i tiden. Genom detta ñnansieringssätt uppnås att beslut om investeringar påverkar verksamheten under lång tid som hanteras på annat sätt än beslut om driftutgifter.

l detta sammanhang kan erinras om att krigsmateriel för närvarande inte redovisas anläggnings- eller omsättningstillgångar. som Krigsmateriel kostnadsförs direkt vid anskaffningstillfállet och bokförs således inte tillgångar. Finansiering krigsmaterielsom av anskaffning med lån i Riksgäldskontoret är därmed inte aktuell.

230 Finansiering investeringar SOU 1996: 14

av

Även det skulle hävdas krigsmateriel borde betraktas om att som insatsresurs för verksamheten i myndigheten Försvarsmakten, lämnar en sådan investering varken direkt eller indirekt monetär en

avkastning. Budgetlagsutredningen förutsätter därför att krigs-

materiel och befåstningar för försvarsändamål även i m.m.

fortsättningen kommer att finansieras med anslag. Det betyder att krigsmateriel i finansieringsavseende hanteras på sätt

samma som

investeringar i infrastruktur som behandlas i följande avsnitt.

Efter övergången till lånefinansiering ingår normalt inte medel för investeringar i anläggningstillgångar för förvaltningsändamål i de anslag som riksdagen anvisar. Budgetlagsutredningen dock

anser

att det bör möjligt för regeringen att medge att enstaka

vara

investeringar som avser ett mindre belopp får finansieras med

anvisade anslag.

Det förekommer också att en myndighet från icke-statlig givare en erhåller en gåva eller ett bidrag ändamål är att helt finansiera vars

anskaffningen av en viss tillgång. Det vore orimligt om myndighe-

ten måste finansiera anskaffningen med ett internt lån och placera de erhållna medlen i Riksgäldskontoret i väntan på att amorteringar och räntor lånet skall betalas. I detta fall inkräktar inte investeringen på ett riksdagen anvisat anslag och påverkar heller inte av

statens lånebehov. Budgetlagsutredningen att regeringen i

anser sådana fall bör få besluta om undantag från bestämmelserna att om

anskaffningen skall finansieras med internt lån eller anslag.

Vidare kan det framför allt i avgiftsfinansierad verksamhet - finnas andra medel som är tillgängliga. Att regeringen får disponera sådana avgiftsinkomster klargörs i avsnitt 9.5. Det kan även

förekomma inkomster från försäljning egendom. Att regeringen

av

under vissa förutsättningar skall disponera sådana medel föreslås i avsnitt 11.5. Enligt Budgetlagsutredningens uppfattning bör regeringen få besluta att investeringar skall finansieras med dessa

slag medel i stället för med lån i Riksgäldskontoret. av

Ett årligt riksdagsbeslut låneramar innebär ett bemyndigande

om

för regeringen att besluta intern lånefinansiering för viss

om en

kategori av investeringar. Det kan därför lämpligt att riksda-

vara

gen tar ställning till olika låneramar för exempelvis studielån,

Finansiering av investeringar 231

fastigheter och anläggningstillgångar for förvaltningsändamål. Därmed blir investeringsbemyndigandena bestämda till belopp, tid

och delvis till ändamål enligt Budgetpropositionsutredningens

forslag. Vidare tillgodoses finansutskottets begäran bet. 1992/93: FiU10 modell med årliga bemyndiganden. En låneram om en

det högsta belopp dessa interna lån totalt får uppgå till.

anger Utrymmet for investeringar består därmed i det belopp som nya amorteras under året och eventuell utökning Enligt en av ramen.

Budgetlagsutredningens mening är det önskvärt att detta utrymme kan urskiljas och presenteras i samband med att regeringen begär

bemyndigande om låneramar.

Det förslag till bestämmelse redovisas i det följande avser som

finansiella, materiella och immateriella anläggningstillgångar för

förvaltningsändamål m. m.

För affärsverken gäller andra regler som behandlas i avsnitt 10.3.5.

Mot denna bakgrund föreslår Budgetlagsutredningen att i budgetlagen tas bestämmelse att regeringen inom av en om riksdagen årligen fastställda låneramar får besluta att anläggningstillgångar används i statens verksamhet skall som

finansieras med lån i Riksgäldskontoret. Vidare föreslås att

regeringen lånefmansiering. får besluta om villkoren för sådan

10.3.4 Finansiering av infrastrukturella investeringar

I avsnitt 10.3.3 behandlas materiella anläggningstillgångar för

förvaltningsändsmål. Sådana används insatsresurser i myndigsom hetens verksamhet. En stor del statens investeringar utgörs av emellertid s.k. infrastrukturella investeringar, t.ex. vägar och av järnvägar. Dessa investeringar kan sägas utgöra resultatet av myndighetens verksamhet och används främst av andra än staten. De har ett samhällsekonomiskt värde i allmänhet ingen men ger monetär avkastning till staten.

232 Finansiering av investeringar SOU 1996: 14

Riksdagen har diskuterat fördelar och nackdelar med anslagsrespektive lånefinansiering av infrastrukturella investeringar. Det har dock markerats att valet mellan de beskrivna fmansieringsmetoderna saknar varje betydelse för investeringarnas inverkan samhällsekonomin eller statens lånebehov. Riksdagen har vid flera tillfällen givit tydliga uttryck för att detta slag av investeringar normalt skall anslagsfinansieras. Finansutskottet bet. 1992/93: FiU30 hemställde också om att en utredning skulle tillsättas med uppgift att se över hur utgifter för statliga investeringar skall tas upp i statsbudgeten och hur de skall redovisas.

Enligt Finansutskottet ger anslagsfmansiering av investeringar större överblick och inflytande för riksdagen än lånefinansiering. Detta har ansetts speciellt viktigt i fråga om stora infrastrukturella investeringar som inte ger monetär avkastning. För sådana investeringar skulle framtida anslagstilldelning bindas om amorteringar och räntor lämnade interna lån under en följd av år skall finansieras med anslag i stället för att själva investeringsutgiften anslagsfinansieras under anskafñiingsåret.

Lånefinansiering av anläggningstillgångar som ger en direkt eller indirekt monetär avkastning gör det möjligt för myndigheter att finansiera investeringar som sänker driftkostnaderna mer än de tillkommande kapitalkostnaderna, eller som medger ökade eller förbättrade verksamhetsresultat med oförändrad resursförbrukning. Enskilda myndigheters agerande har härvidlag inte någon stor betydelse för statsfinanserna. Enligt Budgetlagsutredningens uppfattning gäller inte motsvarande förutsättningar när staten överväger investeringar av infrastrukturell art. Dessa investeringar är i regel stora och tar i anspråk betydande reala resurser och produktionskapacitet. För staten gäller därför statsfmansiella och samhällsekonomiska begränsningar som inte påverkas av finansieringsformen. Kapitalkostnaderna kan, om så önskas, göras synliga

statsbudgeten även vid anslagsfmansiering om det statskapital

som tillskjuts myndigheten beläggs med ett schablonmässigt avkastningskrav.

Gränserna mellan infrastrukturella investeringar och investeringar för förvaltningsändsmål är emellertid inte alltid självklar. Vad som sagts om finansiering av investeringar av infrastrukturell art gäller även finansiering av anskaffning av viss annan egendom som inte

SOU 1996: 14 Finansiering av investeringar 233

bokförs tillgångar, t.ex. krigsmateriel, befästningar, fastigheter som med främst ett kulturhistoriskt värde och museiföremål.

Budgetlagsutredningen att statens investeringar av infrastrukanser turell art normalt bör finansieras med anslag. I avsnitt l1.5.2

föreslås emellertid att inkomsten från försäljning av egendom som

används i verksamhet för vilken riksdagen har godkänt en en investeringsplan skall få disponeras för att finansiera investeringar ingår i planen. Bestämmelsen hur andra investeringar än som om i rörelsekapital och insatsresurser skall finansieras bör därför utformas så att detta möjliggörs. Regeringen har därutöver alltid möjlighet att begära att riksdagen tar ställning till finansiering av investeringar i särskilda fall. Detta behandlas i det närmast följande avsnittet.

Mot denna bakgrund föreslår Budgetlagsutredningen att i budgetlagen tas bestämmelse om att anskaffning av andra en tillgångar för staten än sådana som behandlats tidigare i kapitlet skall finansieras med anslag eller vissa försäljningsinkomster.

10.3.5 Finansiering av tillgångar i särskilda fall

Affärsverken ingår i den nationella infrastrukturen i en vid mening. De styrs emellertid med bl.a. ekonomiska avkastningskrav och deras investeringar är inte infrastrukturella i den mening som nyss behandlats. Numera finns fyra affársverk, nämligen Statens järnvägar SJ, Sjöfartsverket, Luftfartsverket och Affársverket svenska kraftnät. De senaste årens reformer i fråga om styrning av statlig verksamhet har inneburit att finansieringen av investeringar de få områden där affärsverken särbehandlas på ett är ett av avgörande sätt i förhållande till övriga myndigheter. Affärsverken

disponerar inte något anslag statsbudgeten, även om exempelvis

SJ via statlig myndighet kan erhålla bidrag för interregioen annan nal persontrafik. Därmed kan inte investeringar i anläggningstillgångar eller andra tillgångar finansieras med anslag.

234 Finansiering investeringar SOU 1996: 14

av

I fråga om finansiering affärsverkens investeringar i såväl av rörelsekapital som anläggningstillgångar har riksdagen lämnat stor frihet respektive myndighet att inom vissa låna internt ramar inom staten eller den allmänna kreditmarknaden. I propositionen om Riksgäldskontorets uppgifter prop. 1990/91 :29 s. 12 föreslog regeringen nämligen att samtliga affärsverk skulle möjlighet att ges låna både via Riksgäldskontoret och sedan bud begärts från - Riksgäldskontoret genom andra långivare. Affårsverken avsågs också få möjlighet att placera överskottslikviditet både i Riksgäldskontoret och annat sätt. Ett affärsverks borgensåtaganden gentemot ett koncembolag borde inräknas i upplåningsramen. Affärsverken skulle alltså ökad frihet och deras totala lånefiges nansiering skulle i fortsättningen styras med ramar eller med krav lägsta soliditet. Riksdagen bet. l990/91:FiU4 rskr. s. 1990/91 8 godkände förslaget.

I anslutning till behandlingen budgetpropositionen och andra av propositioner tar riksdagen även ställning särskilda investeringsplaner för affärsverken. I avsnitt 11.5 föreslås att inkomster från försäljning av egendom som ingår i en av riksdagen godkänd investeringsplan skall få disponeras i den verksamhet där egendomen användes. Affärsverkens och vissa andra myndigheters investeringar kan således finansieras med överskotts- eller avskrivningsmedel, med lån i Riksgäldskontoret eller den allmänna kreditmarknaden eller med inkomster från försäljning egendom. av För affärsverkens finansiering investeringar gäller således av särskilda regler som riksdagen beslutat. Budgetlagen bör utformas så att denna möjlighet finns kvar även i fortsättningen. Affärsverkens lån på marknaden utgör del statens upplåning. en av

Riksdagen kan besluta om en investeringsplan även för andra myndigheter än affársverk. Om tillgångar som anskaffats för en sådan verksamhet säljs föreslår utredningen i avsnitt hela 11.5 att försäljningsinkomsten skall få användas för investeringar enligt den av riksdagen godkända planen. Regeringen har även möjlighet att besluta att hela eller delar inkomsten skall redovisas mot av inkomsttitel.

Även i andra fall kan det ändamålsenligt avvika från de vara att grundregler för finansiering av investeringar föreslås i detta som kapitel. Detta kan vara fallet då regeringen bemyndigas att anskaffa

SOU 1996: 14 Finansiering investeringar 235

av

aktier och investeringen inte förväntas ge sådan avkastning att den bör finansieras med internt lån i Riksgäldskontoret. Det kan också fråga viss trafikanläggning som av särskilda orsaker vara om en bör finansieras med interna lån, t.ex. för att avgifter skall tas ut för utnyttjandet anläggningen. Det kan också tänkas att någon av myndighet bör särskilda möjligheter till finansiering av ges investeringar, t.ex. ett led i en försöksverksamhet eller som en som följd EU-medlemskapet. Budgetlagen bör utformas så att även av sådana möjligheter finns.

I budgetlagen bör således ingå att riksdagen kan besluta om undantag från bestämmelserna finansiering för en viss myndigom het, för viss investering eller för ett visst slag tillgångar. en av

Mot denna bakgrund föreslår Budgetlagsutredningen att i budgetlagen tas bestämmelse att riksdagen för viss en om myndighet eller för viss anskaffning kan besluta att tillgångar skall finansieras annat sätt än föreslagits i det föresom gående.

Avslutningsvis vill Budgetlagsutredningen erinra att regeringen

om enligt RF 9:10 inte utan riksdagens bemyndigande får ta upp lån eller i övrigt ikläda staten ekonomisk förpliktelse. Enligt lagen

1988:1387 statens upplåning får regeringen eller efter

om regeringens bestämmande Riksgäldskontoret lån för staten. ta upp

Staten är vidare ansvarig för samtliga lån och garantier som

regeringen eller Riksgäldskontoret ombesörjer.

Som nämnts i det föregående beslutade statsmakterna år 1990 att affársverken skulle möjlighet att ta upp lån och placera

ges överskottslikviditet på den allmänna kreditmarknaden. Mot

bakgrund av de föreskrifter som finns i lagen om statens upplåning hade det enligt Budgetlagsutredningens mening varit naturligt att

ändra lagen för att skapa den avsedda lånemöjligheten.

Överlåtelse

ll av statens egendom

Utredningens förslag:

Regeringen skall få besluta försäljning av fast egendom om värde inte överstiger 50 miljoner kronor. Detta förutsätter vars

dock att egendomen inte längre behövs i statens verksamhet

och att det inte finns särskilda skäl för att egendomen alltjämt skall ägas staten. Utan hinder detta får regeringen besluta av av försäljning till kommun fast egendom behövs för om av som

samhällsbyggnadsändamål.

Regeringen skall vidare få besluta att sälja statens aktier eller andelar i ett bolag där staten har mindre än hälften av rösterna

inte riksdagen för det bolaget beslutat annat. Regeringen

om

får inte utan riksdagens bemyndigande genom försäljning eller på annat sätt får minska statens ägarandel i bolag där staten

har hälften eller mer än hälften av rösterna.

Vad gäller lös egendom än aktier och andelar skall annan regeringen få besluta överlåtelse sådan egendom som om av inte längre behövs för statens verksamhet eller som blivit obrukbar eller inte anskaffats med statens medel. som

Försäljning skall genomföras affärsmässigt inte särskilda

om skäl talar mot detta.

238 Överlåtelse staten egendom

av

När det gäller disposition försäljningsinkomsten föreslår

av utredningen att inkomsten skall redovisas inkomsttitel mot en

statsbudgeten om riksdagen har beslutat försäljningen,

om

såvida inte riksdagen bestämmer annat.

Har regeringen beslutat försäljningen föreslås följande

om gälla.

Har den försålda egendomen ingått i verksamhet för vilken

en

riksdagen har godkänt en investeringsplan, får regeringen

besluta att hela inkomsten skall användas för att finansiera

investeringar som ingår i planen.

Har egendomen finansierats med anslag skall medel

motsvarande egendomens bokförda värde redovisas inkomstmot en titel, och har egendomen finansierats med lån skall lånet lösas. Med vissa undantag får den inkomst sedan återstår som

disponeras i den verksamhet där den försålda egendomen har

använts. Har egendomen finansierats på annat sätt får hela

försäljningsinkomsten disponeras i verksamheten.

1 1.1

Inledning

Riksdagen har inte antagit någon lag överlåtelse statens

om av

egendom. På vissa områden främst vad gäller fast egendom har

- -

riksdagen i stället fattat särskilda beslut i dessa frågor. På andra områden har en ofullständig och i vissa delar oklar praxis vuxit

fram.

Riksdagen har enligt RF 9:9 en skyldighet att i den omfattning

som behövs fastställa grunder för bl.a. förfogandet över statens egendom. I förarbetena till regeringsformen att det kan anges vara

lämpligt att detta sker i lags form prop. 1973:90 347. I det

s.

följande kommer Budgetlagsutredningen föreslå att vissa grundläggande bestämmelser förfogandet över statens egendom

om tas

Överlåtelse statens egendom 239

av

i budgetlagen. Dessa bestämmelser reglerar främst kompetensfördelningen mellan riksdagen och regeringen.

De bestämmelser föreslås under vilka förutsättningar som anger regeringen skall få sälja statens egendom. Viss sådan egendom står

dock inte till regeringens disposition. I RF 9:8 undantas från

regeringens dispositionsrätt sådan egendom är avsedd för som

riksdagen eller dess myndigheter. Vidare undantas egendom som

i lag har avsatts till särskild förvaltning, t.ex. tillgångar som

förvaltas Allmänna pensionsfonden och Sveriges riksbank.

av

Tillämpningsområdet för de föreslagna reglerna om överlåtelse av statens egendom begränsas därför till sådan egendom som regering-

en har dispositionsrätt över.

Som utredningen närmare redogör för i kapitel bedriver många myndigheter avgiftsfmansierad verksamhet i mindre omfattning.

en

Oftast är det fråga tillhandahållande av frivilligt efterfrågade

om tjänster. Det kan även förekomma att säljs samma villkor. varor

Som ett vanligt förekommande exempel kan försäljning av publikationer nämnas. En myndighets avgiñsfinansierade verksam-

het kan också större omfattning. Så är förhållandena vad vara av gäller åtskilliga statens För vissa myndigheter är t.ex. av museer.

hela verksamheten avgiftsfmansierad. Undantagsvis kan varuförsäljningen utgöra viktig del den avgiftsfmansierade

en av verksamheten. Som exempel kan nämnas Statens lantmäteriverks försäljning kartor och Statens veterinännedicinska anstalts av försäljning av blodprodukter.

I nämnda fall utgör den löpande försäljningen ett led

nu av varor

i avgiftstinansierad verksamhet. Formellt sett är det fråga om

en försäljning statens egendom. När utredningen i detta kapitel av

behandlar försäljning och överlåtelse av statens egendom

annan

samt disposition försäljningsinkomster, avses dock inte denna

av

försäljning. De föreslagna reglerna skall endast gälla sådana

typ av

försäljningar intermittent görs egendom som ingått i

som mer av eller använts i statlig myndighets verksamhet. Tillämpningsomen

rådet begränsas därför till sådan försäljning av statens egendom inte utgör led i löpande avgiftsfinansierad verksamhet.

som ett en

240 Överlåtelse av staten egendom

l detta kapitel föreslår Budgetlagsutredningen det i budgetlagen

att tas bestämmelser om överlåtelse statens egendom i av som stort motsvarar vad som nu gäller till följd särskilda riksdagsbeslut av

eller praxis. Beträffande Förutsättningarna för att överlåtelse över-

huvudtaget skall ske, föreligger det grundläggande skillnader mellan fast och lös egendom. Det är därför lämpligt behandla att överlåtelse fast och lös egendom i skilda avsnitt. Vad gäller lös av egendom finns ytterligare skillnader i detta hänseende mellan olika egendömstyper. För den lösa egendomens del görs därför en uppdelning mellan aktier och lös egendom. Vad gäller annan disposition försäljningsinkomster finns dock inte anledning av att göra någon liknande uppdelning. l kapitlets avslutande avsnitt tas därför denna fråga till behandling för alla upp gemensam egendomsslag.

1 1.2 Fast

egendom

Bakgrund

Grundlagsregleringen

Enligt 1809 års regeringsform krävdes riksdagens samtycke för försäljning eller avhändelse statens fasta egendom. Sådant annan av samtycke har sedan år 1942 lämnats generella bemyndigangenom

den för regeringen att under vissa förutsättningar få sälja fast egendom. Sedan år 1967 har dessa bemyndiganden, tidigare

som var årliga, gällt tills vidare. De har ändrats och kompletterats vid flera tillfällen.

I den gällande regeringsformen trädde i kraft den 1 nu - som januari 1975 finns däremot ingen bestämmelse riksdagen - om att skall samtycka till försäljning av statens fasta egendom. Grundlag-

beredningen föreslog att det i regeringsformen skulle tas ett förbud mot att överlåta sådan egendom utan riksdagens bemyndigande

SOU 1972:15 116. Regeringen antog dock att riksdagen önskas.

de fastställa regler för förvaltningen den statliga förmögenheten

av i andra kategorier än efter uppdelning i fast och lös egendom en och lät därför förslaget utgå. Samtidigt betonades att regeringens

Överlåtelse statens egendom 241

av

ståndpunkt inte innebar att riksdagens inflytande med avseende på den statliga förmögenheten skulle försvagas. Redan innehavet av utgiftsmakten enligt regeringens uppfattning, riksdagen ett fast ger,

grepp över den statliga förmögenhetsdispositionen.

I stället för Grundlagberedningens förslag anges i regeringsformen att riksdagen i den omfattning behövs fastställer grunder för

som förvaltningen och förfogandet över statens egendom RF 9:9. av

Enligt förarbetena till regeringsformen innebär detta en skyldighet för riksdagen att fastställa grunder för den statliga förmögenhets-

dispositionen. Där sägs vidare att det kan vara lämpligt att riksdagens föreskrifter i lags form. Det skall ankomma ges riksdagen att avgöra vilken omfattning sådan reglering skall ha. en Riksdagen bör därvid oförhindrad att förbehålla sig rätten att vara i konkreta fall pröva Överlåtelse i fråga om visst slag av om egendom bör komma till stånd prop. 1973:90 s. 225.

Frågor försäljning och avhändelse av fast egendom om annan regleras alltså inte längre i regeringsformen. Riksdagen har inte heller med stöd RF 9:9 antagit någon lag på området. Däremot av har riksdagen vid flera tillfällen, senast år 1988 prop. 1987/882100 bil. FiU 1987/88:26, rskr. 1987/88:338, ändrat i sina tidigare givna bemyndigande till regeringen att sälja fast egendom. Försäljning statens fasta egendom kräver således alltjämt av

riksdagens specifika eller generella bemyndigande.

Beslut att ändra i givna bemyndiganden kan uppfattas som ett

sådant fastställande grunder för förvaltningen av statens av egendom och förfogandet över den som avses i RF 9:9. Det nämnda beslutet från år 1988 bygger på förutsättningen att

försäljning eller överlåtelse statens fasta egendom endast

annan av

får ske i enlighet med de bemyndiganden som riksdagen givit sedan år 1942. Dessa bemyndiganden är enligt Övergångsbestäm-

melserna till regeringsformen alltjämt gällande i de delar där nya riksdagen inte bestämt annorlunda. Trots att det i den nuvarande regeringsformen inte finns någon motsvarighet till den gamla

regeringsfonnens krav riksdagens samtycke vid försäljning eller

avhändelse fast egendom krävs således alltjämt ett annan av samtycke överlåtelse. vid denna typ av

242 Överlåtelse av staten egendom

1942 års bemyndigande

Det bemyndigande som regeringen år 1942 hemställde och fick

om av riksdagen, gäller fortfarande i vissa delar. I förarbetena gavs vissa riktlinjer alltjämt är vägledande för bestämmandet som av

pris och andra villkor samt för handläggningen försäljnings-

av ärendena prop. 1942:241, J0U 1942:55, rskr. 1942:388.

Endast fastigheter som inte längre behövs för statliga ändamål får enligt dessa riktlinjer säljas. Om det med hänsyn till fastighets

en

beskaffenhet och läge eller av annan anledning är sannolikt att annan myndighet kan ha intresse av fastigheten, skall frågan tas upp med den myndigheten innan försäljning får ske.

Full affärsmässighet bör gälla enligt riktlinjerna. Detta innebär att försäljningarna i prishänseende skall bli så fördelaktiga för staten som möjligt och att försäljning till underpris inte får äga

rum. Undantag från principen om full affärsmässighet får enligt förarbetena endast göras vid avhändelse mark för anläggande av av

järnväg eller allmän väg, för egnahemsändamål och för kompletteringar av ofullständiga jordbruk. Riksdagen har beslutat

senare om

ytterligare avsteg från huvudprincipen, t.ex. vid försäljning

av

krononybyggen prop. 1946:198, J0U 1946:22, rskr. 1946:151.

Regeringen har även bemyndigats att under vissa förutsättningar få

överlåta fast egendom till kommun utan vederlag kommu-

en om

nen tidigare vederlagsfritt överlåtit egendomen till staten prop.

1970:108, SU 1970:112, rskr. 1970:277.

Köpeskillingen skall enligt 1942 års förarbeten erläggas ett sätt som är lämpligt i varje enskilt fall utan att statens rätt och skäliga

anspråk säkerhet eftersätts. Vad inom affärslivet är brukligt som skall därvid tjäna till ledning vid utfonnandet betalningsvillkoav

ren. Ett beslut i försäljningsfrågan skall inte kunna överklagas.

Regeringen bemyndigades 1942 års beslut att under det

genom kommande budgetåret utan riksdagens samtycke i varje särskilt -

fall besluta om försäljning staten tillhörig fast egendom

- av om taxeringsvärdet på egendomen uppgick till högst 25 000 kronor, eller, där taxeringsvärde inte åsatt, det vid särskild uppskattvar ning utrönta saluvärdet uppgick till högst nämnda belopp. Rege-

Överlåtelse statens egendom 243

av

ringen bemyndigades även att i huvudsaklig överensstämmelse med beskrivna riktlinjer föreskriva de former och villkor under ovan vilka försäljningarna skulle med rätt för regeringen att äga rum,

där så befanns lämpligt central förvaltningsmyndighet överlämna

beslutanderätten rörande försäljning av egendom vars taxerings-

eller uppskattningsvärde inte översteg 20 000 kr. Vidare beslutade

riksdagen att vad medgivits rörande försäljning av statens som fasta egendom skulle gälla även beträffande byte samt upplåtelse under åborätt och tomträtt av sådan egendom samt i stort sett även beträffande avstående utan ersättning mark behövdes till av som järnväg eller allmän väg. Riksdagen uttalade att oavsett dessa medgivanden skulle i författning meddelade föreskrifter angående

rätt för regeringen eller förvaltningsmyndighet att sälja statens fasta

egendom alltjämt gälla.

Senare bemyndiganden

Under ett antal år förnyade riksdagen 1942 års bemyndigande för

ett budgetår i sänder. Besluten innebar regel oförändrade som riktlinjer beträffande förfarandet vid försäljningama. Vid några

tillfällen höjdes värdegränserna för såväl regeringens rätt att sälja för dess befogenhet att delegera denna rätt centrala

som förvaltningsmyndigheter.

Riksdagen uttalade år 1967 att det i fortsättningen var tillräckligt att dess samtycke inhämtades när det fråga ändringar av de var om allmänna riktlinjerna eller värdegränserna. Riksdagen beslutade

därför ett bemyndigande tills vidare för regeringen att sälja fast

om

egendom. I bemyndigandet höjdes beloppsgränsema. Regeringen

bemyndigades även att sälja statens mark till kommun för sam-

hällsbyggnadsändamål.

Under slutet 1960-talet inleddes ett omfattande kommunalt av bostadsbyggande ställde krav på ökad tillgång till mark. som

Statlig egendom kunde dock inte exproprieras. Genom det

vidsträckta bemyndigandet för regeringen att överlåta mark för

samhällsbyggnadsändamål önskade man ge kommuner samma

möjlighet att förvärva egendom från staten som från annan. Med

samhällsbyggnadsändamål avsågs därför i princip samma sak som i den generella ändamålsbestämmelsen i 2 kap. l §

nu anges

244 Överlåtelse av staten egendom

expropriationslagen 1972:719. I lagrummet föreskrivs

att ex-

propriation får ske för att ge kommun möjlighet att förfoga över

mark som med hänsyn till den framtida utvecklingen krävs för

tätbebyggelse eller därmed sammanhängande anordning. Enligt vad Budgetlagsutredningen erfarit, har dock samhällsbyggnadsändamål

tolkats något vidsträcktare än ändamålsbestämmelsen i expropriationslagen.

I förarbetena till 1967 års bemyndigande att priset mark

anges

skall bestämmas genom förhandlingar mellan den markförvaltande

myndigheten och kommunen. Om parterna inte kan frågan enas hänskjutas till en stats-kommunal marknämnd. Vid bestämmandet av pris och övriga villkor skall nämnden tillse att kommunen inte åläggs vidare förpliktelser än sådana som skulle ha kunnat komma i fråga om marken i stället förvärvats expropriation. genom Riksdagen tillät även att regeringen inom vissa värdegränser fick

överlämna rätten att besluta försäljning för samhällsbyggnads-

om

ändamål till vissa centrala förvaltningsmyndigheter prop. 1967:99,

JoU 1967:23, rskr. 1967:279.

De sista bemyndigandena grundval bestämmelserna i 1809

av

års regeringsfonn lämnades riksdagen år 1971 prop. 1971:91,

av FiU 1971:20, rskr. 1971:59 1971:175, FiU samt prop. 1971:50, rskr. 1971:330. Värdegränserna höjdes och vissa riktlinjer för

förfarandet vid försäljning ändrades. Det beslutades bl.a. att bemyndigandet att sälja statens fasta egendom inte längre skulle begränsas till fastigheter inte behövs för statliga ändamål.

som

Försäljning tilläts också när byggnad en fastighet endast

används i begränsad utsträckning och statens behov ändamålsav enliga lokaler kan tillgodoses annat sätt.

År 1971 utfärdade regeringen ett cirkulär 1971 :727, omtryckt som

förordning 1991:896, därefter ändrad senast 1994:669, för-

om

säljning av staten tillhörig fast egendom I förordningen har

m.m. det på grundval av riksdagens olika beslut området tagits bestämmelser bl.a. om när regeringen förbehållit sig rätten att själv besluta om att sälja eller avhända staten fast egendom och annars

när den delegerat denna rätt till vissa förvaltningsmyndigheter.

Vidare har det, främst med utgångspunkt från riktlinjerna i 1942

Överlåtelse statens egendom 245

av

års förarbeten, givits detaljerade regler om när och hur försäljning får ske samt om prissättningen.

Förslag om slopande av beloppsgränser

I 1982 års budgetproposition prop. 1981/822100 bil. 11 hemställde regeringen att den, utan riksdagens samtycke i varje om särskilt fall, skulle få besluta försäljning staten tillhörig fast om av

egendom utan några beloppsmässiga begränsningar.

Konstitutionsutskottet anförde i ett yttrande till Finansutskottet KU

1981/82:l0y, att ändring i enlighet med förslaget skulle en

innebära regleringen på området skulle endast de riktlinjer

att av knutits till tidigare bemyndiganden komma att kvarstå. som Konstitutionsutskottet erinrade om att dessa riktlinjer lagts fast mot

bakgrund av att det för regeringens möjlighet att avyttra statens

fasta egendom gällt beloppsmässiga begränsningar. Ett slopande av värdegränsema skulle enligt utskottets mening innebära en betydande utvidgning regeringens dispositionsrätt beträffande av statens fasta egendom. Med hänsyn härtill, fortsatte utskottet, var det oklart i vilken omfattning dessa riktlinjer var tillräckliga för att för regeringens förfogande över den fasta egendoange ramarna Konstitutionsutskottet ansåg att värdegränsema inte borde men. slopas förrän frågan grunderna för förfogandet över statens om fasta egendom närmare hade setts över. Utskottet uttalade avslut-

ningsvis att det inom regeringskansliet borde göras en översyn av då gällande bemyndiganden och riktlinjer med beaktande av

bestämmelserna i regeringsformen. Finansutskottet instämde i

konstitutionsutskottets bedömning FiU 1981/82:26.

Några år återkom regeringen med en hemställan om att senare

beloppsgränserna skulle slopas. Regeringen åberopade att de

gällande riktlinjerna tillräckliga för att ramarna för var ange regeringens förfogande över statens fasta egendom prop. 1985/861101,

Finansutskottet ansåg alltjämt att värdegränsema inte borde slopas

förrän frågan vilka riktlinjer som borde gälla för försäljning av

om statlig egendom hade klarlagts. Det enligt finansutskottet, inte var,

246 Överlåtelse staten egendom

av

endast fråga om vilka principer skulle gälla vid sådan som en försäljning utan också om principerna för om och när sådan en försäljning fick ske. Finansutskottet avslutningsvis, att angav regeringen därför, i enlighet med vad riksdagen tidigare uttalat, borde företa en översyn gällande bemyndiganden och utarbeta av förslag till riktlinjer för försäljning staten tillhörig fast egendom av

FiU 1985/86:22, rskr. 1985/862267.

Regeringen anförde påföljande år prop. 1986/87:100 bil. 9 att försäljning av statens fasta egendom huvudsakligen följd var en av en fortlöpande anpassning av fastighetsbeståndet till ändrade förutsättningar för det statliga lokalbehovet. Ett regelverk tar sikte som på alla framtida tänkbara situationer och när försäljning om av statens fastigheter är lämplig skulle, för heltäckande, bli att vara mycket omfattande och därigenom skapa krångligare handläggen ning. Det anfördes vidare att under 1970- och l980-talen hade med dåvarande beloppsgränser endast ett fåtal ärenden behövt underställas riksdagen. Mot denna bakgrund fann regeringen det lämpligast att behålla ordningen med beloppsgränser med möjlighet att när det ansågs behövligt föreslå att bemyndigandegränsen justerades med hänsyn till penningsvärdets förändring eller till nivån på andra jämförbara bemyndiganden.

I 1988 års budgetproposition prop. l987/88:l00 bil. 9 föreslog regeringen att den dåvarande beloppsgränsen om fem miljoner kronor skulle höjas. Regeringen önskade få ett bemyndigande att i vissa fall besluta försäljning fast egendom hade ett om av som värde av upp till 50 miljoner kronor objekt. Som riktlinje för per sådana försäljningar skulle enligt förarbetena gälla, att överskottet normalt återanvändes för investeringar i form byggproduktion av eller inköp samt planerades och genomfördes så att statens samlade förmögenhet inte urholkades, dvs. så att ingen nettoutförsäljning av statens egendom skedde. Vidare anfördes att det överskott på som detta sätt genererades endast i begränsad omfattning borde få användas för att finansiera underhållsåtgärder. Finansutskottet hade inget att invända mot den föreslagna utvidgningen regeringens av befogenheter och förutsatte att regeringen återkom till riksdagen när beloppsgränsema behövde justeras på grund prisutvecklingav

en FiU 1987/88:26.

Överlåtelse statens egendom 247

av

Ägande genom bolag

Under tid har mycket stora delar av statens bestånd av fast senare egendom överförts till staten ägda aktiebolag. I samband med av dessa bolagiseringar har det betonats, att statens roll som fastighetsägare måste renodlas och marknadsmässig inriktges en mer

ning. Strävan har varit att åstadkomma marknadsstyrd inriktning

en verksamheten, flexiblare hantering det statliga fastigav en av hetsinnehavet och därmed för staten ägare en effektivare som

förmögenhetsförvaltning. Med hänsyn till verksamhetens stora

omfattning har koncerner bestående moderbolag och ett antal av dotterbolag bildats.

Bolagiseringarna har inneburit att kontorsfastigheter och vissa

specialanpassade fastigheter såsom t.ex. kriminalvårdsanläggningar

har överförts till Vasakronan Holding AB. Lokaler för universitet och högskolor har förts över till Statliga Akademiska Hus AB.

Stora arealer produktiv skogsmark har överförts till AssiDomän

AB, till hälften ägs av staten. som

Genom att dessa fastigheter ägs aktiebolag är inte längre de av

beskrivna reglerna för försäljning fast egendom tillämpliga. Då

av

staten äger aktier i de fastighetsförvaltande moderbolagen har dock

riksdagen yttersta företrädare för staten alltjämt möjlighet - som -

att utöva ett övergripande inflytande i vissa avgörande frågor. De fastigheter inte befunnits lämpliga att förvalta i aktiebolags-

som

form är främst fastigheter behövs för regeringen, dess

som myndigheter och utrikesförvaltningen samt kungliga slott och kulturfastigheter. För dessa fastigheter gäller fortfarande de regler

beskrivits. Nämnas kan även Djurgårdsmarken, vissa dona-

som tionsfastigheter samt äldre fästen och monument. Till denna grupp hör också viss fast egendom behövs för försvaret och som naturvärden samt stora markområden i fjällvärlden. Fastigheterna

förvaltas bl.a. Statens fastighetsverk, Fortifikationsverket

genom och Statens naturvårdsverk. Några omfattande försäljningar av dessa fastigheter är inte aktuella.

248 Överlåtelse egendom SOU

av staten 1996:14

1 1.2.2 Överväganden

Inledning

Enligt RF 9:9 har riksdagen skyldighet att i den omfattning

en som

behövs fastställa grunder för förvaltningen av statens egendom och förfogandet över den. Grundlagsbestämmelsen ställer inte

upp något krav att detta skall ske i lag. l förarbetena till en regeringsformen anges dock, tidigare nämnts, att det kan som vara

lämpligt prop. 1973:90 s. 347 .

Det kan enligt utredningens erfarenhet förenat med stora egen vara svårigheter och tidsmässigt krävande att finna de beslut vara som

riksdagen meddelat området. Besluten innebär ofta ändringar

av

tidigare givna bemyndiganden. Som följd härav tvingas

en man även ta del av förhållandevis gamla bemyndiganden för att förstå vad som gäller området. Det är självfallet till fördel för

överskådligheten om innehållet i dessa bemyndiganden så långt det

låter sig göras och är lämpligt tas i lag. en

Budgetlagsutredningen anser att det i budgetlagen bör finnas grundläggande bestämmelser om försäljning och avyttring

annan av fast egendom som tillhör staten. Riksdagens viljeyttringar på detta område har kommit till uttryck bemyndiganden och genom

godkännanden av riktlinjer för försäljning. Budgetlagsutredningen har inte anledning att föreslå att vad för närvarande gäller

som

enligt dessa bemyndiganden och godkännanden

skall ändras annat

än när viljeyttringarna kan anses ha blivit otidsenliga eller

nya omständigheter som bör beaktas har tillkommit.

Egendom som får säljas

Redan i riktlinjerna till 1942 års bemyndigande angavs att statens

fasta egendom får säljas endast den inte längre behövs för ett om statligt ändamål. Riksdagen har uttalat att det inte är senare

ekonomiskt försvarligt att staten under alla förhållanden i sin ägo

behåller fast egendom utnyttjandegraden inte står i rimlig om proportion till statens kostnader för skötsel och underhåll. Möjlig-

Överlåtelse statens egendom 249

av

het måste finnas sälja fastighet statens behov lokaler att en om av kan lösas på ett tillfredsställande sätt förhyrning i del av genom den sålda fastigheten eller lokal. l budgetlagen bör det av annan därför tas bestämmelse att regeringen får sälja statens en om

fasta egendom den inte längre behövs för ett statligt ändamål

om eller endast behövs i ringa utsträckning. En sådan bestämmelse

måste dock förenas med vissa inskränkningar.

För vissa egendom har riksdagen fattat särskilda beslut typer av innebär avsteg från huvudprincipen att fast egendom får som om säljas endast den inte längre behövs för ett statligt ändamål. om

Redan i 1942 års bemyndigande att vad som i författning

angavs, meddelats angående rätt för regeringen att bl.a. försälja staten tillhörig fast egendom skulle gälla även fortsättningsvis. Flertalet sådana särregleringar har upphävts. Fortfarande gäller dock numera

vissa riksdagsbeslut innebär avsteg från nämnda huvudprincip.

som Så är förhållandet vissa områden där marköverlåtelse är eller framför allt har varit ett led i att staten stimulerar viss verksam- het. I detta sammanhang kan jordfonden nämnas. Denna används

för aktiv inköps- och försäljningsverksamhet i syfte att skapa

en rationaliseringar främst jord- och skogsbrukets område och yttre

för att uppfylla vissa regionalpolitiska mål. Dessa mål styr frågan när försäljning jordfondens egendomar får ske. Vad gäller

om av försäljning mark ovanför odlingsgränsen i Norrbottens av statens och Västerbottens län och renbetesfjällen i Jämtlands län samt

fjällágenheter inom områden har riksdagen anbefallt

av samma särskild återhållsamhet hänsyn bl.a. till rennäringens intressen av och det allmänna intresset så långt möjligt orörd natur i av en fjällområdena prop. 1980/81:l00, bil. 13, JoU 1980/81:18, rskr.

1980/812207 och 1994/95:100, bil. 10, bet. 1994/95:BoU16, prop. rskr. 1994/95:272. Statens kronoholmar får säljas endast om naturvårdens, kulturminnesvårdens, friluftslivets, fiskenäringens

eller något allmänt intresse i övrigt inte är nämnvärt berört prop.

1985/861110, FiU 1985/8632, rskr. 1985/862263. Ett ytterligare

undantag gäller regler vid överlåtelse mark till kommun för av

samhällsbyggnadsändamål. Avslutningsvis kan nämnas att där

egendomen är testamenterad eller donerad till staten med villkor

att staten inte får avhända sig egendomen, är det i princip inte

möjligt att sälja eller annat sätt överlåta den.

250 Överlåtelse staten egendom

av SOU 1996: 14

Det finns således behov att i budgetlagen göra undantag från

av

huvudregeln om att statens fasta egendom endast får säljas den

om

inte längre behövs för ett statligt ändamål. Enligt Budgetlagsutredningens uppfattning är det lämpligt att ta regel

en om att

försäljning inte får ske om det finns särskilda skäl för

att egen-

domen alltjämt skall ägas staten. På de exemplifierade

av ovan

områdena, liksom andra områden där riksdagen gjort särskilda uttalanden, f°ar det föreligga särskilda skäl för fortsatt statligt

anses ägande. Så är naturligtvis även fallet egendomen annat sätt om är skyddad genom avtal eller sedvanerätt. Det kan även fråga vara

om fastigheter som utgör en del vårt kulturarv eller

av som av andra historiska eller kulturella skäl bör kvar i stanna statens ägo. Det kan finnas fast egendom som utifrån hänsynen till naturvärden inte bör överlåtas. Ett annat särskilt skäl för behålla staten att egendomen i sin ägo kan totalförsvarets intressen. vara

Mot denna bakgrund föreslår Budgetlagsutredningen det i

att

budgetlagen tas bestämmelse att regeringen får sälja

en om

fast egendom den inte längre behövs för statligt

om ett ändamål, eller endast behövs i ringa utsträckning, och det om

inte föreligger särskilda skäl för att egendomen alltjämt skall

ägas av staten.

Beloppsgränser

Den nuvarande ordningen innebär den inskränkningen

att rege-

ringen undantagandes försäljning fast egendom till kommun

- av

för samhällsbyggnadsändamål får besluta försäljning fast

- om av

egendom endast dess värde inte överstiger 5 miljoner kronor.

om

Under förutsättning att överskottet används för investeringar i form av byggproduktion eller inköp samt planeras och genomförs så

att

statens samlade förmögenhet inte urholkas, får regeringen dock besluta om försäljning fast egendom värde inte av vars överstiger

50 miljoner kronor.

Överlåtelse statens egendom 251

av

En bestämmelse att regeringen liksom förhållandena är idag om utan värdemässig eller begränsning skall få besluta om - annan försäljning fast egendom till kommun for samhällsbyggnadsav ändamål bör tas i lagen.

En beloppsgräns i och för sig inte några garantier för att endast

ger de politiskt intressanta försäljningsärendena underställs riksdagen.

Det är ändå ett enkelt sätt att avlasta riksdagen försäljningsärenden

av rutinkaraktär samtidigt som överlåtelseförfarandet inte försvåras eller fördröjs i onödan. Ett slopande beloppsgränser skulle kräva av ett tämligen omfattande regelverk för och när försäljning får om ske. Det finns risk för att handläggningen av ärendena då skulle

kompliceras och fördröjas. Under senare tid har med nu gällande

beloppsgränser endast ett fåtal ärenden behövt underställas

riksdagen. Det finns därför enligt Budgetlagsutredningens uppfatt-

ning anledning att behålla ett system med beloppsgränser. En fråga är dock nuvarande beloppsgränser är väl avvägda annan om och det överhuvudtaget finns anledning att behålla två olika om beloppsgränser.

Sedan riksdagen år 1988 bemyndigat regeringen att under ovan angivna förutsättningar reinvestering sälja fast egendom vars om värde inte överstiger 50 miljoner kronor, har de faktiska förhållan-

dena området ändrats i väsentliga hänseenden. Bemyndigandet

tog framför allt sikte försäljning statens kommersiella av fastigheter. Dessa fastigheter aktiebolag. Kvar i statens ägs nu av direkta ägo finns endast fast egendom inte har bedömts som lämplig för annat ägande. Man har t.ex. kulturhistoriska eller av

försvarspolitiska skäl ansett att vissa fastigheter alltjämt skall

förvaltas myndigheter. En stor del av detta bestånd av direktägd av

fast egendom kommer aldrig att säljas. Enligt vad Budgetlagsutredningen inhämtat är försäljningar statliga byggnader numera

av sällan förekommande. Viss försäljning sker mindre markav områden samt utrikes belägna fastigheter som inte längre av behövs för utrikesrepresentationen. Försäljning av statens direktägda fasta egendom kan även fortsättningsvis förväntas ske i relativt liten omfattning inte beslut stora strukturom tas om förändringar eller omfattande nedläggningar statlig verksamhet. av

252 Överlåtelse

av staten egendom

Det år 1988 föreskrivna villkoret att överskottet från försäljningen normalt skall återanvändas för investeringar i form av byggproduktion eller inköp har blivit otidsenligt. Det tillkom innan den nuvarande ordningen för styrning statens investeringar infördes. av Riksdagen tar numera ställning till investeringsplaner där de större investeringsobjekten anges. Det finns därför ingen risk att regeringen genomför större anskaffningar utan riksdagens kännedom. Den fasta egendom som staten äger direkt är sådan karaktär numera av att större försäljningar knappast är aktuella. De samlade årliga investeringarna kan därför antas komma vida att vara större än försäljningarna och det finns således heller ingen risk för att statens samlade nettoförmögenhet urholkas. Härtill kommer, enligt vad Budgetlagsutredningen erfarit, att i stort sett alla fastighetsförsäljningar som har skett under år har omfattats den högre senare av beloppsgränsen, dvs. frigjorda medel har använts för åter-investeringar. Av dessa skäl finns det, enligt Budgetlagsutred-ningens uppfattning, ingen risk för att riksdagens finansmakt undergrävs vid ett slopande det aktuella kravet av återinvesteringar. Det är således tillräckligt att i lagen ta enda en beloppsgräns för försäljning.

De förutsättningar förelåg då regeringen bemyndigades som att sälja fast egendom till värde högst 50 miljoner kronor en om är inte längre aktuella i och med att huvuddelen av statens fastighetsbestånd förts över till aktiebolag. Därmed har beståndet av kvarvarande direktägd fast egendom fått helt karaktär en annan än det hade så sent som slutet av 1980-talet. Detta förhållande talar i någon mån för att beloppsgräns är lägre än 50 miljoner en som kronor skulle kunna motiveras.

Den nuvarande beloppsgränsen 50 miljoner kronor om har emellertid fungerat väl. Enligt vad tidigare anförts har som försäljningsinkomsten näst intill alltid använts för återinvestering och därmed har den högre beloppsgränsen tillämpats vid i stort sett

alla fastighetsförsäljningar. Att behålla denna beloppsgräns innebär

därför i praktiken inte någon utvidgning av bemyndigandet i förhållande till vad gäller. En lägre leder till som nu gräns att riksdagen i ökad utsträckning belastas med rutinärenden. Genomförandet många fastighetsförsäljningar skulle då fördröjas av och försvåras och risken för att staten försitter lämpliga tillfällen skulle öka.

Överlåtelse statens egendom 253

av

Mot denna bakgrund föreslår Budgetlagsutredningen att det i budgetlagen tas bestämmelse om att regeringen får en besluta om försäljning av statlig fast egendom när egendomens värde inte överstiger 50 miljoner kronor. Vidare skall regeringen utan hinder av värdegränsen och sådana omständigheter nämns i det föregående få sälja fast egendom till kommun som för samhällsbyggnadsändamål.

enligt nuvarande regler på området i första hand Med värde avses den fasta egendomens taxeringsvärde. Normen har den fördelen att den är lätt att tillämpa och leder till att man redan i inledningen av ett försäljningsärende ärendets avgörande fordrar riksdagens vet om medverkan eller inte. Det har dock sina nackdelar att utgå från taxeringsvärdet. Det är förhållandevis vanligt förekommande att statens fasta egendom inte åsätts något taxeringsvärde alls. Just för att det är statens fasta egendom finns det dessutom risk för att ett

alltför lågt taxeringsvärde sätts. Enligt Budgetlagsutredningens

uppfattning bör därför särskild värdering äga rum inför en en

försäljning. Eftersom staten som säljare har ett intresse av att ha en

korrekt uppfattning om egendomens marknadsvärde, sker en sådan värdering regelmässigt redan i dag. Ett krav en särskild värdering inför försäljning skulle därför inte leda till något en merarbete eller några merkostnader. Det marknadsvärde som egendomen vid en sådan särskild värdering åsätts bör få avgöra frågan försäljningsärendet kräver riksdagens medverkan. om

Ajjfärsmässiga villkor

Redan i förarbetena till 1942 års beslut uttalades att full affärsmässighet bör gälla vid försäljningar. En bestämmelse som lagfäster denna centrala princip om affärsmässighet bör självfallet tas i budgetlagen.

Full affärsmässighet innebär enligt angivna förarbetena att det skall tillses att priset blir så fördelaktigt som möjligt för staten och att försäljningar till underpris bör inte äger rum. Vad som därutöver

254 Överlåtelse staten egendom

av

inrymmas i begreppet är enligt Budgetlagsutredningen uppfattning att försäljningsärenden skall handläggas utan ovidkommande

hänsyn.

Riksdagen har vid skilda tillfällen beslutat från om avsteg

principen om full affärsmässighet vid försäljning vissa

av egen-

domstyper. Då fast egendom som är upptagen den tidigare

nämnda jordfonden säljs skall hänsyn främst till de jordbrukstas

politiska och regionalpolitiska målen med fonden. Riksdagen har vidare beslutat att vid friköp fjällägenhet eller del därav får

av

köpeskillingen bestämmas till ett belopp understiger mark-

som

nadsvärdet. Avsteg från principen full affärsmässighet

om har även

tillåtits vid försäljning krononybyggen i samband med avveck-

av ling av åborättsinstitutet prop. 1970:108, SU 1970:112, rskr. 1970:277. Som ytterligare exempel kan nämnas de s.k. utmarks-

delningsfastigheterna Öland där överlåtelse

i vissa fall förutsätts kunna ske utan vederlag prop. 1928:135, JOU 1928:23, rskr. 1928:179.

Oavsett egendomstyp är ändamålet ibland sådant från

att avsteg

huvudprincipen om full affärsmässighet får göras. Vid försäljning av fast egendom behövs för järnväg och allmän får

som väg

försäljningspriset enligt 1942 års riktlinjer sättas under marknads-

priset.

Enligt Budgetlagsutredningens uppfattning föreligger således

ett

behov bestämmelse medger från principen

av en som avsteg om

affärsmässighet då särskilda skäl talar för detta. Så kan fallet

vara

såväl vid försäljning vissa egendomstyper, exempelvis de

av ovan

nämnda, som då försäljningar sker för vissa ändamål. Avsteg från principen om full affärsmässighet har framgått främst gjorts

som då staten önskat stimulera viss verksamhet. Det ligger i sakens

natur att en restriktiv bedömning är påkallad. Vid sådan

en

bedömning bör egendomens värde tillmätas betydelse. Enligt Budgetlagsutredningens uppfattning bör det inte komma i fråga att

regeringen utan riksdagens bemyndigande gör avsteg från principen

om affärsmässighet vid försäljning av egendom har ett

som betydande värde.

Överlåtelse statens egendom 255

av

Mot denna bakgrund föreslår Budgetlagsutredningen att det i lagen bestämmelse att försäljning statens fasta tas en om av egendom skall genomföras affärsmässigt det inte finns om särskilda skäl som talar mot detta.

Riksdagen har bemyndigat regeringen att i vissa fall besluta om att överlåta fast egendom utan ersättning. Så är förhållandet i fråga om fast egendom behövs för järnväg eller allmän väg. Det krävs som dock att egendomens värde inte överstiger fem miljoner kronor.

Bemyndigandet tillkom ursprungligen i slutet av förra seklet för att främja jämvägsnätets utbyggnad. Sedan utbyggnaden upphört och de privata järnvägarna förstatligats, har bemyndigandet i denna del förlorat aktualitet. Man kan även spåra ett föråldrat tänkande bakom bemyndigandet i fråga egendom behövs för allmän om som väg. I dagens samhälle skulle staten lika goda grunder kunna skänka bort fast egendom för att stimulera byggandet av exempelvis flygplatser, hamnar och anläggningar för telekommunikation. Enligt Budgetlagsutredningens uppfattning finns det därför inte skäl att i budgetlagen föra en bestämmelse som motsvarar bemyndigandet. Det finns inte heller anledning att frångå principen affärsmässighet vid överlåtelser det aktuella slaget. om av

Det förekommer kommun utan vederlag har överlåtit fast att en egendom till för ett särskilt ändamål. Har staten inte staten disponerat egendomen för ändamålet och begär kommunen att återfå den ersättning, får regeringen vederlagsfritt överlåta den utan till kommunen detta med hänsyn till samtliga övriga omstänom digheter bedöms skäligt prop. 1970:108, SU 1970:112, rskr. 1970:277.

Enligt vad Budgetlagsutredningen inhämtat förekommer ett fåtal överlåtelser till kommuner. Dessa överlåtelser fall av vederlagsfria sker dock alltid avtalsrättslig grund, dvs. det följer av det ursprungliga avtalet mellan kommunen och staten att egendomen skall återlämnas den inte utnyttjas för det tänkta ändamålet. om Överlåtelser följer avtal behöver inte regleras i lag. Någon som av

256 Överlåtelse staten egendom SOU

av 1996: 14

annan form vederlagsfria överlåtelser till kommuner har, enligt av de uppgifter utredningen fått del inte förekommit under av, senare

år. Med hänsyn härtill bör det i lagen inte tas någon regel

som motsvarar det aktuella bemyndigandet.

Det är viktigt att de försäljningar ankommer på regeringen

som kan handläggas ett snabbt och smidigt sätt. Möjlighet för

regeringen att delegera beslutanderätten bör därför finnas. Som ett ytterligare skäl för att regeringen sådan möjlighet kan ge en

anföras att de förekommande försäljningsärendena oftast inte torde

ha en sådan betydelse att de behöver prövas regeringen. Redan av i dag finns enligt gällande bemyndiganden också möjlighet för en regeringen att delegera sin beslutanderätt området till underord-

nade myndigheter.

Enligt vad Budgetlagsutredningen inhämtat är det inte ovanligt

att byte sker statens fasta egendom. Ett behov föreligger således av av

att ge regeringen rätt att besluta detta. En sådan möjlighet har

om

också förelegat för regeringen alltsedan 1942 års bemyndigande.

Mot denna bakgrund föreslår Budgetlagsutredningen att det i budgetlagen tas en bestämmelse om att vad gäller för

som försäljning av fast egendom även skall gälla vid byte sådan av egendom.

Viss lös egendom såsom byggnad ofri grund och tomträtt har

sådan nära anknytning till fast egendom att regler i olika som sammanhang gäller för fast egendom även tillämpas på denna lösa

egendom. Såvitt avser försäljning statens egendom har det

av

bemyndigande som gällt sedan 1942 även gällt vid upplåtelse

av

tomträtt samt vid försäljning och byte tomträtt och sådan

av byggnad som är lös egendom. Det finns därför skäl att låta de regler föreslås i detta avsnitt gälla även för denna lös som typ av egendom.

Överlåtelse statens egendom 257

av

Mot denna bakgrund bör det i budgetlagen tas en bestämmelse att vad gäller för försäljning av fast egendom om som

i tillämpliga delar även skall gälla vid upplåtelse av tomträtt

samt försäljning och byte tomträtt och sådan byggnad som av är lös egendom.

11.3 Aktier och andelar

11.3.1 Bakgrund

Statens aktieinnehav

Staten de i svenskt näringsliv. De företag är en av största ägarna staten äger eller har ägarintressen i varierar avsevärt i storlek som och representerar mångfald olika verksamhetsinriktningar. en

Skilda motiv har under historiens lopp legat till grund för statens

ägarengagemang. Under lång tid har staten av säkerhetspolitiska

skäl ägt vissa företag, t.ex. vapensmedjor. I början av industrialis-

ansågs det viktigt att staten hade ett avgörande ägarinflytande

men nationella basresurser skog, vattenkraft och gruvor. Samma som synsätt rådde när järnvägar, elektrisk energi och telekommunikatioutvecklades. Det första större statliga engagemanget i ett ner aktiebolag uppstod när staten år 1907 förvärvade hälften av aktierna i Luossavaara-Kirunavaara AB LKAB. Den statliga företagssektorn expanderade kraftigt under 1960-talet. Det fanns en önskan att organisera redan befintlig statlig verksamhet i mer rationella och affärsmässiga former och därtill önskan att en korrigera upplevda brister i marknadssystemet. Under 1970-talet övertog staten regional- eller arbetsmarknadspolitiska skäl av företag i krisbranscher stål-, och textilindustrin. Under som varvs- 1990-talet har staten till följd problemen i den finansiella av sektorn övertagit ansvaret för banker med ett åtföljande stort antal fastigheter och ytterligare industriföretag.

9 16-0295

258 Överlåtelse staten egendom

av

Som tidigare nämnts har under senare tid mycket stora delar av statens fastighetsbestånd förts över till staten hel- eller delägda av aktiebolag. År 1991 inleddes systematisk utförsäljning aktier en av i statliga företag. Nämnas kan t.ex. avyttringama aktier i Assiav Domän AB, Pharmacia AB, Celsius AB och SSAB Svenskt stål

AB. Försäljningarna har inbringat 23 miljarder kronor.

Det kapital som staten har bundet i företag uppgår till cirka 140

miljarder kronor. Omsättningen i den statliga företagsgruppen,

exklusive kreditinstituten, uppgick år 1994 till 230 miljarder kronor. Företagen sysselsatte 220 000 heltidsanställda. Resultatet efter finansiella poster för hela den statliga företagssektom exklusive kreditinstituten uppgick år till 25,8 miljarder samma

kronor. Staten fick utdelning sammanlagt 6,5 miljarder

en kronor skr. 1995/96:20.

Utöver denna typ av betydande aktieposter i större staten av

helägda, eller tidigare helägda bolag, äger staten även diverse

andra mindre aktieposter. Som exempel på vanligt förekommande aktieinnehav kan nämnas delägarskap i nationella och internationella bolag som idkar branschservice. Fortifikationsverket förvaltar

exempelvis drygt 2 procent av aktiekapitalet i AB Svensk Bygg-

tjänst och Statens Järnvägar 6 procent i Intercontainer, Basel. Även

mindre delägarskap i lokala energiverk är relativt vanligt

förekommande. Försvarets radioanstalt förvaltar aktier i Ekerö Energi AB och Statens Järnvägar i Brittedals Kraftverk och

Mörarps El. Affársverken innehar större poster i vissa bolag

som ett led i verksamheten. I detta sammanhang kan Luftfartsverkets innehav i A-banan Projekt AB nämnas. Det förekommer även att myndigheter förvaltar obetydliga innehav främst börsnoterade av aktier som i flera fall tillförts staten gåva eller på liknande genom sätt.

Gällande ordning

I regeringsformen finns ingen bestämmelse reglerar försäljning

som av statens aktier. Grundlagberedningen förordade, tidigare som nämnts, att det i regeringsformen skulle tas ett förbud mot att utan riksdagens samtycke överlåta staten tillhörig fast egendom.

Överlåtelse statens egendom 259

av

Konsekvensen kunde då sägas fordra motsvarande regel för en aktier. Beredningen avvisade dock detta resonemang och anförde att bakom statens förvärv sådana aktier som är av intresse i av

detta sammanhang ligger regelmässigt anslagsbeslut av riksdagen. Dessa anslagsbeslut leder enligt Grundlagberedningens uppfattning

till resultat införandet ett avhändelseförbud SOU samma som av 1972:15 s. 116.

Denna tankegång har sin grund i principen att vad följer av ett som anslagsbeslut i fråga förfogandet över de tillgångar som om förvärvats för anslaget skall gälla tills riksdagen beslutar annat.

Som närmare framgår avsnitt 11.4 gällande praxis i fråga

av synes avhändelse lös egendom än budgetmedel också i det om av annan

väsentliga ett utflöde av nämnda princip. Lös egendom som

vara förvärvats enligt riksdagens beslut för att för framtiden vara statsegendom får enligt denna praxis inte säljas utan riksdagens hörande SOU 1972:15 s. 176.

I RF 9:8 att statens medel och dess övriga tillgångar står till

anges

regeringens disposition. Regeringens handlingsfrihet vid förfogan-

det egendom är emellertid begränsad. I förarbetena till över statens

paragrafen prop. 1973:90 348 erinras om innehållet i RF 9:2,

s. där det att statens medel inte får användas annat sätt än anges riksdagen har bestämt. Av bestämmelsen får, enligt förarbetena, följa att egendom har anskaffats för medel, som anvisats anses som riksdagen, inte får disponeras strider mot riksdagens av sätt som anslagsbeslut.

Statens innehav aktier torde nästan uteslutande kunna föras av

tillbaka riksdagsbeslut. Dessa beslut är vägledande för rätten att

förfoga över aktierna. De innebär oftast att bolag bildats med statliga medel för att driva viss verksamhet. Det har även förekommit att riksdagen beslutat förvärv bolag genom köp av om av aktier. Avsikten får vanligen ha varit att aktierna framöver anses skall utgöra statsegendom. Av detta följer att det är riksdagen som beslutar om försäljning av sådana aktier.

I praxis riksdagens samtycke också ha krävts för överlåtelse synes statens aktier eller andra åtgärder lett till en minskning av av som

statens ägarandel i ett bolag. Sålunda begärde och fick regeringen

260 Överlåtelse egendom

av staten

år 1979 bemyndigande att överlåta statens aktier i Norrlands Skogsägares Cellulosa AB prop. 1978/792207, NU 1978/79:61,

rskr. 1978/79:45. År 1981 bemyndigades regeringen överlåta

att statens aktier i Luxor AB prop. 1981/82:25, NU 1981/82:18, rskr. 1981/822126. Året därpå fick regeringen bemyndigande ett att överlåta statens aktier i AB Asea-Atom till Asea AB prop. 1982/83:17, NU 1982/83:3, rskr. 1982/83:27. År 1983 aktualiserades frågan ökning aktiekapitalet i PKbanken om av genom

nyemission. På förslag av regeringen beslutade riksdagen att staten

skulle avstå från sin företrädesrätt till teckning i avsikt att möjlig-

göra en försäljning av de nya aktierna börsen. Till följd av

beslutet minskade statens ägarandel i bolaget prop. 1983/84:70, NU 1983/84:23, rskr.1983/84:189. Samma år bemyndigades regeringen att avyttra statens aktier eller att eljest vidta åtgärder för att minska statens andel i Svenska Petroleum AB prop. 1983/841110, NU 1983/84:43, rskr. 1983/842391. Riksdagen har även haft att ta ställning till mindre försäljningsärenden. Sålunda

bemyndigades regeringen att överlåta aktierna i AB Oljetransit.

Köpeskillingen uppgick till endast 6,5 miljoner kronor prop. 1986/87:25, NU 1986/87:15, rskr. 1986/87:99.

Försäljningen av AB Gambrinus

År 1986 såldes aktier i AB Gambrinus helägt statens ett av staten moderbolag till bl.a. AB Pripps Bryggerier till Procordia AB för - 850 miljoner kronor. Procordia AB var vid denna tidpunkt ett av

staten helägt bolag. Beslutet om försäljning fattades av regeringen utan att riksdagens bemyndigande dessförinnan inhämtats. Först i efterhand anmäldes försäljningen för riksdagen. Regeringen uttalade i samband därmed prop. 1985/86:150 bil. l att riksdagen

inte hade föreskrivit någon inskränkning i regeringens disposition av de statliga tillgångar aktieinnehav i bryggeribranschen som utgör varför riksdagens godkännande försäljningen således inte av hade behövts.

Näringsutskottet korn att ingående behandla den aktuella

försäljningen NU 1986/87:17. Utskottet konstaterade att det har funnits väl etablerad praxis området. Enligt vad

en som var bekant för utskottet, hade det inte tidigare förekommit fråga att en

Överlåtelse statens egendom 261

av

försäljning aktier i ett direktägt statligt bolag hade avgjorts om av regeringen utan riksdagens hörande, utom i fall då riksdagen av

tidigare hade lämnat regeringen ett uttryckligt bemyndigande att

förfoga över aktierna. Utskottet ansåg också att det kunde åberopas starka sakskäl för att riksdagens bemyndigande skulle inhämtas.

Det ursprungliga beslutet ett engagemang har enligt utskottet

om genomgående fattats under riksdagens medverkan, t.ex. i form av att medel for aktieteckning anvisats. I många fall har detta skett för allmänna intressen skilda slag därmed skulle kunna tillgodoatt av I vissa fall, anförde näringsutskottet vidare, har verksamhet i ses.

bolagsform valts ett alternativ till verksamhet i myndighets-

som fonn. Därför fann näringsutskottet det naturligt att frågor om avveckling statliga i fall nämnda slag prövades av engagemang av

riksdagen. Därtill kom enligt utskottet att försäljning av aktier

av i statsägda bolag ofta stora värden. Utskottet erinrade om att avser enligt dåvarande bemyndigande fick fast egendom med ett värde överstigande fem miljoner kronor inte säljas utan riksdagens samtycke. Såväl statsfinansiellt med hänsyn till effekterna som samhället i övrigt, har frågor ändringar i statens aktieinnehav om enligt utskottets mening i allmänhet långt större räckvidd än frågor

om ändringar i det statliga fastighetsbeståndet.

Det förhållandet att köparen, Procordia AB, ett av staten helägt var bolag, innebar att det transaktion inom den statliga sektorn. var en Den samlade statliga förmögenheten påverkades sålunda inte av affären. Näringsutskottet betonade dock att det från statsrättslig synpunkt ovidkommande köparen ett statsägt eller var om var privatägt företag. I och med överföringen till Procordia AB upphörde aktierna i Gambrinus AB statlig egendom i att vara regeringsformens mening. Procordia AB kunde fritt förfoga över aktierna, liksom över aktierna i sina andra dotterbolag. Närings-

utskottet avslutade med att upplysa att Procordia AB tidigare

om överlåtit företag inom koncernen till icke-statliga köpare och att

dessa försäljningar inte prövades regeringen eller riksdagen.

av

Näringsutskottet anförde vidare att regeringen prop. 1986/87:71

hade begärt riksdagens godkännande att statens andel av det

av totala röstvärdet i SSAB Svenskt Stål AB skulle minskas, dock

lägst till hälften, utgivning konvertibla skuldebrev eller

genom av riktade nyemissioner. Enligt detta förslag, utskottet då ännu som inte hade behandlat, skulle riksdagen i fortsättningen ha att ta

262 Överlåtelse staten egendom

av

ställning till sådana frågor endast de innebar att staten om gav upp sin dominerande ägarställning i bolaget. Med det sagda, anfördes vidare, hade utskottet velat antyda några möjligheter att förena

kravet fortsatt inflytande från riksdagens sida över väsentliga

ändringar inom den statliga företagssektorn med önskemålet om

ökad flexibilitet i fråga ägarstruktur och kapitalanskaffning

om inom denna sektor.

Näringsutskottet avslutningsvis att det hade övervägt uppgav behovet av formella regler för regeringens disposition över aktier

i av staten direktägda bolag. Utskottet fann dock att det skulle erbjuda svårigheter att generellt föreskriva i vilka fall frågor

om

försäljning av aktier i statsägda bolag måste underställas riksdagen.

Utskottet betonade att bl.a. uppkommer problemet huruvida en

minskning av statens ägarandel t.ex. riktad nyemission

genom en

skall behandlas som aktieförsäljning eller inte. Genom former

nya

för anskaffning riskkapital kunde, anfördes det vidare,

av nya situationer uppstå inte kunde förutses. Utskottet erinrade även som

om att frågan generella riktlinjer för regeringens dispositions-

om rätt över statlig fast egendom grundval den regeringsforav nya men inte hade fått någon lösning.

Sammanfattningsvis anförde utskottet att det ansåg att den ordning som tidigare gällt i frågor riksdagens medverkan vid försäljom

ning av aktier i staten direktägda bolag eller vid andra

av åtgärder som leder till ett minskat ägarinflytande för staten i sådana

bolag borde tillämpas även i fortsättningen. I detta ställningsta-

gande var näringsutskottet enhälligt.

Riksdagen biföll utskottets hemställan att riksdagen sin

om som mening skulle regeringen till känna vad utskottet anfört ge om

försäljning av aktier i statsägda bolag rskr. 1986/871114.

Förslag om bemyndiganden

Riksdagen beslutade i maj 1990 att ett statligt förvaltningsbolag skulle bildas sedermera Förvaltningsaktiebolaget Fortia, till vilket statens aktieinnehav i tio konkurrensutsatta företag kom att

överföras.

Överlåtelse statens egendom 263

av

Regeringen prop. 1989/90:88 att den kontinuerligt skulle angav

informera riksdagen förändringar i förvaltningsbolagets

om aktieinnehav. Vidare borde regeringen, anfördes det vidare, höra

riksdagen innan beslut fattades som innebar att förvaltningsbolaget

inte längre skulle inneha röstmajoriteten i något av de helägda företagen. För de marknadsnoterade delägda bolagen borde motsvarande gälla förvaltningsbolaget inte längre skulle om komma att ha ett avgörande inflytande i något bolagen. av

Näringsutskottet ansåg dock bet. 1989/90:NU35 att det erfordra-

des klarare riktlinjer för i vilka fall förvaltningsbolaget kunde avyttra aktier utan riksdagens hörande. Utskottet anförde att de principer riksdagen tidigare på intiativ utskottet lagt fast i som av samband med behandlingen försäljningen av statens aktier i AB av

Gambrinus tills vidare borde tillämpas även för förvaltningsbolagets aktieinnehav. Utskottet uppmanade avslutningsvis regeringen att återkomma till riksdagen med precisering de riktlinjer

en av

regeringen ansåg borde gälla för förvaltningsbolaget i fråga

som dess möjligheter att avyttra aktier utan beslut av riksdagen. om

På förslag regeringen beslutade riksdagen året därpå prop.

av

1990/91:30, bet. 1990/91:NUl2, rskr. 1990/9l:83 att regeringen

skulle inhämta riksdagens ställningstagande innan beslut fattades

innebar att förvaltningsbolaget frånhände sig röstmajoriteten

som i något de då helägda bolagen. Vidare beslutades att regeringen av

skulle inhämta riksdagens ställningstagande innan beslut fattades

innebar att förvaltningsbolagets andel av rösterna i något av som de då delägda bolagen minskade så att andelen inte längre översteg en tredjedel.

I 1995 års budgetproposition prop. 1994/952100 bil. 13 anförde

regeringen att den borde ha ett bemyndigande att för sådana svara frågor sammanhänger med förvaltningen av statens som

företagsägande. För att kunna utöva ett aktivt och effektivt

ägarskap i konkurrens med andra ägare ansåg regeringen sig ha

behov att kunna ägarföreträdare utan det dröjsmål

av agera som riksdagsbehandling innebär. Ett sådant förvaltningsbemynsom en digande borde regeringen möjlighet att bl.a. omstrukturera ge ägandet, köpa eller sälja aktier samt att delta i eller avstå från att delta i nyemissioner. Det sades vidare att även andra former kunde

264 Överlåtelse staten egendom

av

vara aktuella, t.ex. att medverka till att ut konvertibla genom ge skuldebrev. Regeringen anförde avslutningsvis det skulle bli att om

aktuellt att minska statens ägande i något de stora företagen

av

som producerar infrastrukturella tjänster, skulle frågan komma att underställas riksdagen.

I samband med att förslaget behandlades i näringsutskottet under

våren 1995 angav regeringen att den avsåg att justera sitt förslag

beträffande förvaltningen företag med statligt ägande. Utskottet

av beslutade därför att uppskjuta behandlingen till dess att ett nytt

förslag skulle föreligga bet. l994/95:NU19.

1 1.3.2 överväganden

Inledning

Som tidigare nämnts har riksdagen enligt RF 9:9 skyldighet att en i den omfattning som behövs fastställa grunder för förvaltningen av statens egendom och förfogandet över den. Något krav att detta skall ske i lags form har inte ställts i förarbetena till upp men

regeringsformen anges dock att detta kan vara lämpligt prop.

1973:90 s. 347.

Under senare tid och i synnerhet sedan ägandet de kommer- - av siellt intressanta delarna statens fastighetsbestånd förts över till av

aktiebolag har statens innehav av aktier blivit dess mest betydel-

-

sefulla och den förmögenhetsmässigt viktigaste formen ägande.

av För att åstadkomma en effektiv förvaltning statens aktieinnehav av är det av vikt att reglera befogenheten att överlåta aktierna. På området har utbildats viss praxis. Försäljningen AB Gambrien av nus visar dock att denna praxis kan uppfattas inte helt klar. som

Budgetlagsutredningen anser därför att det är lämpligt att i budget-

lagen ta grundläggande bestämmelser reglerar under vilka som

förutsättningar regeringen skall få besluta om försäljning och

annan avyttring av statens aktier.

1996:14 Överlåtelse statens egendom 265

SOU av

Befogenhetsfördelningen

Det inte rimligt att alla beslut försäljning statens aktier är om av

fattas riksdagen. Många försäljningsärenden är inte av den vikt

av

de bör avgöras denna nivå. Som uppenbara exempel ären-

att

den bör behandlas lägre nivå kan nämnas försäljningar

som en mindre aktieposter i bolag idkar branschservice och lokala av som energiverk försäljningar obetydliga innehav främst samt av av börsnoterade aktier. Vidare är det vikt att kravet på fortsatt av inflytande från riksdagens sida över väsentliga ändringar inom den

statliga företagssektorn kan förenas med önskemålet om flexibilitet

ägarstruktur och kapitalanskaffning. Enligt Budgetlags-

i fråga om

utredningens uppfattning bör därför beslut om försäljning av aktier

i bolag där inte har röstmajoritet och där aktierna inte staten en -

innehas för i bolagsform skall driva verksamhet av

att staten en

statligt intresse i de flesta fallen kunna ankomma regeringen.

-

De ärenden sådan vikt beslutanderätten bör ankomma som är av att på riksdagen är främst försäljning aktier i bolag där staten har av

röstmajoritet. Som har framgått den tecknade bakgrunden är

en av detta princip riksdagen beslutade i enlighet med avseende en som

dåvarande Förvaltningsaktiebolaget Fortia. Beslutet innebar att regeringen skulle inhämta riksdagens ställningstagande innan beslut

fattades innebar att förvaltningsbolaget frånhände sig röstsom majoriteten i något de då helägda bolagen. av

Det kan tänkas fall där staten har ett bestämmande inflytande över

verksamheten i ett aktiebolag utan att ha en röstmajoritet. Sådant inflytande kan t.ex. grundas avtal med övriga ägare. Inflytandet

kan då vidmakthållas oavsett statens andel av rösterna. En

reglering befogenheten att sälja statens aktier som bygger

av

begreppet bestämmande inflytande är därför inte lämpligt.

Det bemyndigande beträffande Förvaltningsaktiebolaget

som gavs

Fortia enligt Budgelagsutredningens uppfattning alltför vid-

var sträckt. Förvaltningsbolaget fick rätt att sälja aktier i av staten helägda bolag så länge detta inte innebar att staten frånhändes

röstmajoriteten i något bolagen. Detta innebar att 49 procent av av aktierna i LKAB och Celsius AB skulle ha kunnat säljas utan t.ex. riksdagen dessförinnan haft möjlighet att ta ställning till frågan. att

266 Överlåtelse av staten egendom

Enligt Budgetlagsutredningens uppfattning urholkar sådan

en ordning i alltför stor utsträckning riksdagens inflytande området.

Även efter

om staten en försäljning av aktier alltjämt har en röstmajoritet i ett bolag, kan dock statens inflytande ha minskat väsentligt till följd av försäljningen. Som närmare kommer att framgå stadgar aktiebolagslagen 1975:1385 ett visst inflytande for

aktieägare som tillsammans innehar tiondel rösterna. en av Inflytandet blir än betydande för aktieägare tillsammans mer som innehar tredjedel rösterna i bolaget. Även detta talar för en av att rätten att sälja aktier i av staten helägda bolag, eller delägda bolag där staten har en röstmajoritet eller äger hälften rösterna för av samtliga aktier, bör förbehållas riksdagen.

Det kan också anmärkas att den typ bemyndigande

av som

lämnades avseende dåvarande Förvaltningsaktiebolaget Fortia är mindre väl lämpat att upphöjas till generell regel på omrâdet.

en

Om bemyndigandet skulle generell verkan skulle regeringen

ges en

få rätt att sälja ut mindre del aktierna i helägt bolag

en av ett -

varefter bolaget inte längre skulle helägt och därefter ha rätt

vara sälja en så stor andel aktierna att staten skulle frånhändas av

röstmajoriteten, allt utan att riksdagens ställningstagande hade

krävts i något led.

Budgetlagsutredningen finner med hänsyn härtill att försäljning

av aktier i av staten helägda bolag, eller delägda bolag där har staten en röstmajoritet eller äger hälften rösterna för samtliga aktier, av

i princip bör beslutas av riksdagen.

Regeringen kan emellertid beträffande ett visst majoritetsägt bolag ha behov av en större handlingsfrihet vad gäller försäljning

av aktier än vad här föreslagits. För att skaffa sig önskad som

handlingsfrihet, har regeringen självfallet möjlighet att i det särskilda fallet utverka ett särskilt bemyndigande riksdagen för

av att vidta åtgärderna.

Utöver nu nämnd situation då riksdagen med hänsyn till

- statens röstmajoritet i ett bolag bör förbehållas rätten att besluta förom

säljning av aktier kan fall tänkas där det olika skäl kan

- av vara

av vikt att staten har kvar minoritetspost i ett bolag och att

en

Överlåtelse statens egendom 267

av

riksdagen därför kan vilja förbehålla sig rätten att besluta om en eventuell försäljning. Som exempel ett sådant skäl kan nämnas köp mindre aktiepost i dåvarande Cementa AB. statens av en Förvärvet gjordes i kontrollsyfte sedan bolaget blivit enda inhemska producent cement. Riksdagen kan t.ex. säkerhetspolitiska av av skäl vilja förbehålla sig rätten att få besluta försäljning av om statens innehav minoritetspost i Celsius AB. av en

l aktiebolagslagen 1975:1385 ett betydande inflytande för

ges aktieägare tillsammans innehar tredjedel av rösterna i ett som en bolag. Detta minoritetsskydd innebär bl.a. att bolagsordningen vad gäller bolagets Verksamhetsinriktning, aktiekapitalets storlek t.ex. och antalet styrelseledamöter inte kan ändras utan att ett beslut om detta biträds minoritetsägaren. På grund denna reglering kan av av riksdagen vilja förbehålla sig rätten att fatta beslut om försäljning aktier innebär att statens andel av rösterna, utan att vara en av som majoritetspost eller hälften rösterna för samtliga aktier, sjunker av så att den inte längre överstiger tredjedel rösterna. Det kan en av erinras att riksdagen hade denna inställning beträffande de om aktier innehades Förvaltningsaktiebolaget Fortia. Regeringsom av enligt bemyndigandet tvungen att inhämta riksdagens en var godkännande innan beslut fattades innebar att förvaltningssom bolagets andel rösterna i ett delägt bolag minskades så att den av inte längre översteg en tredjedel.

I aktiebolagslagen föreskrivs vidare ett visst inflytande för aktieägare tillsammans innehar tiondel av rösterna i ett som en bolag, bl.a. beträffande vissa beslut redan utgivna aktier som avser samt vissa ändringar i bolagsordningen. Riksdagen kan därför tänkas vilja förbehålla sig rätten att fatta beslut innebär att som statens andel rösterna i ett bolag sjunker så att andelen inte av längre överstiger en tiondel av rösterna.

På motsvarande sätt minskar statens handlingsfrihet när annan ägare än staten har än tiondel respektive en tredjedel av mer en rösterna.

Riksdagen kan således goda grunder vilja förbehålla sig rätten att besluta försäljning aktier i ett bolag trots att staten om en av inte har röstmajoritet eller äger hälften rösterna för samtliga en av

268 Överlåtelse staten egendom

av

aktier. Merparten företagen med statligt ägande är av av staten helägda bolag. Med hänsyn bl.a. till de utförsäljningar statliga av företag som förevarit under år och till arten de bolag senare av som alltjämt finns kvar i statlig ägo, är det rimligt att anta att

antalet företag med statligt ägande där staten inte har röstmajo-

en

ritet i framtiden kommer att bli begränsat. Enligt Budgetlagsutredningens uppfattning bör det därför ankomma på riksdagen att

uttryckligen i varje särskilt fall till känna den vill förbehålla ge om

sig rätten att besluta försäljning aktier i bolag där inte

om av staten har röstmajoritet eller inte äger hälften av rösterna för samtliga aktier. Om riksdagen inte fattat något sådant beslut bör regeringen

ges rätt att besluta aktiernas försäljning.

om

Mot denna bakgrund föreslår Budgetlagsutredningen att det i

budgetlagen tas bestämmelse att regeringen får en om

besluta om försäljning statens aktier i ett bolag där staten

av har mindre än hälften rösterna inte riksdagen för av om

bolaget i fråga bestämt annat. Regeringen får inte utan särskilt bemyndigande besluta om försäljning aktier i bolag där

av staten har hälften eller mer än hälften rösterna för samtliga av

aktier i bolaget.

Vad som nu föreslagits gäller aktier ägs direkt staten.

som av

Staten har därutöver, oftast helägda förvaltningsbolag,

genom indirekta innehav aktier i bolag. Som exempel kan nämnas det av

av staten helägda Förvaltningsaktiebolaget Stattum förvaltar

som aktieposter i Pharmacia AB, Celsius AB och AssiDomän AB. Vid indirekt ägande beslutar det ägande bolagets dvs. dess organ, verkställande direktör, styrelse och bolagsstämma. Önskar riks-

dagen att regler om försäljning av aktier motsvarar de här

som

föreslagna skall gälla även för indirekt ägda bolag, måste detta regleras i de former följer aktiebolagslagen, dvs.

som av genom att

bestämmelser med detta innehåll tas i bolagsordningama.

Det är inte bara genom försäljning aktier statens röstmajoav som

ritet kan påverkas. Detta kan även ske utgivning

genom t.ex. av konvertibla skuldebrev och riktade nyemissioner. Enligt utredningens uppfattning bör alla åtgärder påverkar statens röstmajoritet som

1996:14 Överlåtelse statens egendom 269

SOU av

riksdagen. I sammanhanget kan erinras det tidigare beslutas av om nämnda fallet då avstod från sin företrädesrätt vid en staten

PKbanken, varigenom statens ägarandel minskade nyemission i

drygt 99 till 85 procent. Frågan underställdes riksdagens från

prövning. För att riksdagen skall kunna behålla ett inflytande över

väsentliga ändringar inom den statliga företagssektom är det av

vikt den förbehålls rätten att besluta om alla åtgärder som att påverkar statens röstmajoritet i ett bolag.

Mot denna bakgrund föreslås att det i budgetlagen tas en

bestämmelse innebär att regeringen inte heller annat som beslut försäljning aktier utan riksdagens sätt än genom om av

särskilda bemyndigande får minska statens ägarandel i bolag

där staten har hälften eller mer än hälften av rösterna.

Övriga frågor

Försäljning aktier bör genomföras affärsmässigt. Principen om av full affärsmässighet behandlas i avsnitt ll.2.2.

med vad föreslagits beträffande fast egendom bör I likhet som regeringen vid försäljning aktier få göra avsteg från denna även av princip särskilda skäl föreligger. Ett sådant särskilt skäl kan om främja ökad spridning aktieägandet i ett bolag. Detta vara att av har redan skett vid flera tillfällen att privatpersoner har genom erbjudits köpa mindre aktieposter till ett förmånligare pris än att gällt för institutioner. Att på detta sätt sprida ägandet vad som

dock inte alltid strida mot principen affärsmässighet.

behöver om Omständigheterna kan sådana att förfarandet är väl förenligt vara

med denna princip.

vissa internationella affärer kan s.k. depåbevis träda i stället

Vid för aktier. Försäljning dessa bevis kan ske samma sätt som av för aktier. Vad i lagen sägs aktier bör därför kunna gäller som om analogt denna bevis. Samma sak bör gälla tillämpas typ av värdepapper kan träda i stället för aktier. andra typer av som

270 Överlåtelse staten egendom

av

De skäl som anförs i avsnitt 1l.2.2 till stöd för regeringen att skall

få delegera sin rätt att besluta försäljning

om av fast egendom till underlydande myndigheter gör sig gällande beträffande även aktier. Regeringen bör därför möjlighet överlämna ges en att rätten att

besluta försäljning aktier till myndighet

om av som regeringen bestämmer.

I lagen bör slutligen tas bestämmelse vad

en om att som gäller

för försäljning aktier även skall gälla vid

av byte av sådan egendom.

Vad som föreslagits beträffande aktier bör gälla

nu även statens

innehav andelar i handelsbolag. Lagen skall därför

av utformas med beaktande detta. av

11.4 Annan lös

egendom

Bakgrund

Till skillnad från begreppet fast egendom till sin innebörd

- som

är definierat i lag finns ingen reglering talar vad

- som om som är lös egendom. Begreppet lös egendom kan inte anges annat sätt

än genom en negativ bestämning. Begreppet omfattar all egendom, dvs. alla rättigheter förmögenhetsnatur, inte

av som utgör fast egendom. En sådan rättighet kan näst intill vad helst. avse som Det

är därför omöjligt att fullständigt allt är lös

ange som att anse som

egendom. Utöver aktier och andelar i bolag kan exempel

som

huvudkategorier av lös egendom nämnas lösöre, fordringsrätter och immateriella fönnögenhetsrätter.

När det i detta avsnitt talas lös egendom därvid inte den om avses lösa egendom som avhandlas i avsnitt 1 1.3 dvs. aktier och andelar.

Inte heller avses den lösa egendom i form och

av tomträtt byggnad

på annans grund behandlas i avsnitt 11.2. I detta som avsnitt

föreslås reglering för all lös egendom. en annan Regleringen

kommer framför allt att få betydelse för den vanligt förekommande

försäljningen av statens lösöre.

1996:14 Överlåtelse statens egendom 271

SOU av

finns tidigare nämnts ingen bestämmelse

l regeringsformen som försäljning lösa egendom. Något preciserat förslag

om av statens

till sådan reglering har heller aldrig förts fram. Författningsutredningen ansåg några grundlagsregler för avhändelse av statens

att

erforderliga eftersom något praktiskt behov lösa egendom inte var inte hade gjort sig gällande SOU 1963:17 s. 402.

Både Författningsutredningen och Grundlagberedningen redogjorde i sina respektive betänkanden för den praxis som har utvecklats området. Grundlagberedningen SOU 1972:15 176 erinrade

s. åtskilliga statstillgångar kan föras tillbaka

inledningsvis om att Enligt beredningen det självklart att vad följer av

anslag. var som

anslagsbeslut i fråga förfogande över de tillgångar som

om

förvärvats för anslagen skall gälla tills riksdagen beslutar annat. erinrades praxis i fråga avhändelse av annan lös

Det om att om egendom budgetmedel i det väsentliga just ett utflöde av än var

nämnda princip. Vidare sades att investeringar som finansierats

om budgeten omvandlas i likvida medel, anses dessa över nytt inte kunna användas annat sätt än förutsetts vid medel som egendom förvärvats enligt riksdagens

budgetregleringen. Lös som

för för framtiden statsegendom kan, enligt beredbeslut att vara säljas riksdagens hörande. Obrukbar eller obehövningen, inte utan

lig materiel kan dock säljas utan att riksdagen hörs, men regeringenligt Grundlagberedningens uppfattning, inte ensidigt

en kan, försäljning materiel reducera t.ex. den av riksdagen genom av

beslutade försvarsorganisationen. Beredningen ansåg att nämnda

praxis ändamålsenlig och att den borde behållas. var

medel och dess övriga tillgångar står enligt RF 9:8 till Statens

regeringens disposition. Begreppet disposition innefattar förfogansåsom avhändelse och pantsättning prop. 1973:90 s. deåtgärder Regeringens handlingsfrihet begränsas dock RF 9:2, där

346. av det föreskrivs att statens medel inte får användas annat sätt än har bestämt. Av bestämmelsen följer, enligt regeringsriksdagen

förarbeten, egendom har anskaffats för medel

formens att som anvisade riksdagen, inte får disponeras sätt strider mot av som

riksdagens anslagsbeslut prop. 1973:90 s. 348.

således den riksdagen beslutar försäljning och Praxis är att om

avhändelse statens lösa egendom när egendomen har

annan av

272 Överlåtelse staten egendom

av

anskaffats för medel anvisade riksdagen och det kan följa av anses

av riksdagens anslagsbeslut att riksdagen också skall besluta

om detta. All överlåtelse lös egendom får beslutas annan av av regeringen. Regeringen får dessutom alltid sälja obrukbar och

obehövlig materiel.

Den i stort sett enda formen överlåtelse lös egendom av av som

rent faktiskt äger är försäljning obrukbar eller rum av obehövlig

materiel. Det är överhuvud taget mycket svårt tänka sig att situationer där staten skulle överlåta lös egendom som är brukbar och som den alltjämt behöver för sin verksamhet.

En sådan situation föreligger dock när regeringen överlämnar vissa museiföremål statsgåvor. Riksdagen har inte haft

som någon erinran mot att regeringen i de fåtal fall varit aktuella fattat som sådana beslut utan att höra riksdagen

se t.ex. KU 1975:12 och bet.

1989/90:KrU7. De statsgåvor varit aktuella kan inte rimligtvis

som ha införskaffats att riksdagen anslagit medel genom för ändamålet.

I vart fall några gåvorna har varit krigsbyten.

av

1 1.4.2 Överväganden

De skäl som Budgetlagsutredningen anfört för i att budgetlagen ta grundläggande bestämmelser försäljning och avyttring

om annan

av statens fasta egendom och statens aktier och andelar i bolag, motiverar i tillämpliga delar att sådana bestämmelser

även tas beträffande lös egendom ägs På detta annan som av staten. sätt

kommer en samlad lagreglering till stånd omfattar överlåtelse

som av alla olika typer egendom av som staten äger.

Befogenhetsfördelningen

Den ovan beskrivna ordningen dvs. att anslagsbeslutet frågan - styr

om senare förfogandeåtgärder har enligt Budgetlagsutredningens

-

mening i viss mån blivit otidsenlig.

Överlåtelse statens egendom 273

av

påtagliga nackdelar förknippade med denna ordning.

Det finns

Anslagsbesluten inte alltid tillräcklig ledning för frågan om

ger

konkreta förfogandeåtgärder får vidtas utan riksdagens

vilka som kan förhålla sig så att sambandet mellan en

medgivande. Det även och anslag är oklart. Ett anslagsändamål kan vidare ha

tillgång ett aktualitet. Långt ifrån alla statens tillgångar kan föras förlorat tillbaka på anslag. Viss egendom har skänkts till staten. Annan

egendom har finansierats med avgiftsinkomster och överskott av

driftmedel. Det finns också egendom hävd innehas andra som av av staten.

under år har allt fler statliga Till detta kommer att senare

investeringar finansierats med interna lån i Riksgäldskontoret.

Affärsverkens investeringar har även finansierats med lån hos På detta sätt har sambandet mellan anslag och andra kreditgivare. kommit Även det under lång anskaffning alltmer att tunnas ut. om

finnas statlig egendom finansierats med anslag,

tid kommer att som framtiden allt mindre del statens lösa egendom kunna lär i en av

härledas till ett anslagsbeslut.

Med hänsyn härtill bör enligt Budgetlagsutredningens uppfattning får besluta förfogandet över statens lösa

frågan om vem som om inte längre bero vad kan anses följa av ett

egendom av som Enligt utredningens uppfattning bör i stället finansieanslagsbeslut. fråga. Har egendomen anskaffats ringen vara avgörande för denna med medel, bör riksdagen också besluta om förfogandeåt-

statens kan riksdagen även i fortsättningen behålla gärdema. Härigenom

den statliga förmögenhetsdispositionen. I övriga

ett fast grepp över

fall bör regeringen kunna få besluta om överlåtelse.

denna bakgrund föreslår Budgetlagsutredningen att det i

Mot

bestämmelse att regeringen får budgetlagen tas en om

lösa egendom egendomen anskaffats på överlåta statens om annat sätt än med statens medel.

inte alltid lätt avgöra vad är statens medel i nu Det är att som hänseende. Medel kan ha skänkts till staten med vissa aktuellt

274 Överlåtelse

av staten egendom

förbehåll och villkor. l sådana fall kan möjligheterna förfoga att över medlen ha inskränkts. Medel kan också ha skänkts med

sådana villkor att en stiftelse har uppkommit. I sådant fall det är dock inte fråga statens medel stiftelsens medel. om utan om

Enligt praxis får regeringen sälja obrukbar och obehövlig materiel. Enligt Budgetlagsutredningens uppfattning

kan detta vidgas till att avse även annan lös egendom än materiel samt att regeringen även kan få rätt att överlåta sådan egendom annat sätt än genom

försäljning, t.ex. genom gåva.

Regeringen bör ha rätt att överlåta lös egendom inte

som

längre behövs i statens verksamhet eller blivit obrukbar.

som En bestämmelse med detta innehåll bör i lagen. tas

Budgetlagsutredningen har övervägt det kan föreligga behov

om av särskilda regler avseende överlåtelse

av statens fordringar och statens innehav immateriella förmögenhetsrätter.

av

Överlåtelse av statens fordringar tycks inte förekomma än i annat samband med större riksdagen beslutade överlåtelser. av Som exempel kan nämnas överlåtelsen vissa statliga bostadslån av till

Venantius AB, ett staten ägt aktiebolag prop.

av 1994/95:219, bet. 1994/95:BoU20, rskr. 1994/95:427. Något behov av en särskild

reglering avseende överlåtelse statens fordringar föreligger

av därför inte.

Enligt vad Budgetlagsutredningen inhämtat säljs immateriella förmögenhetsrätter mycket sällan och i begränsad omfattning. Det föreligger därför inte heller något behov särskild av en reglering

detta område.

Övriga frågor

Även vid försäljning statens lösa egendom skall av affärsmässighet

iakttas om inte särskilda skäl talar detta. Sådana särskilda mot skäl

1996:14 Överlåtelse statens egendom

SOU av

enligt Budgetlagsutredningens uppfattning, exempelvis

kan, föreligga vid försäljning till utvecklingsländer.

skäl anförs i avsnitt 112.2 bör regeringen ges rätt att Av som

besluta försäljning statens lösa

överlämna rätten att om av egendom till myndighet regeringen bestämmer. som

med vad föreslagits beträffande statens fasta egendom I likhet som och aktier bör det här tas bestämmelse om att vad som även en

försäljning lös egendom även skall gälla vid byte av

gäller för av

sådan egendom.

11.5 Disposition av försäljningsinkomster

11.5.1 Bakgrund

säljs tillförs inkomst. Därför behövs inte

När egendom staten en endast regler regeringens befogenheter att besluta om

som anger

egendom, också under vilka förutsättförsäljning av statens utan får besluta hur sådana försäljningsinkomster skall

ningar regeringen

disponeras.

innehåller inte någon bestämmelse uttryckli-

Regeringsformen som

från försäljning statens egendom skall anger hur inkomster av gen Några regler är dock betydelse i sammanhanget. disponeras. av det är riksdagen bestämmer hur statens I RF 1:4 anges att som skall användas. Statens medel får enligt RF 9:2 inte medel riksdagen har bestämt och riksdagen användas annat sätt än användning statsmedel

bestämmer genom budgetreglering om av

för skilda behov.

försäljning egendom utgör statens medel.

Inkomster från av statens disponera dessa medel tillkommer därför ytterst Rätten att över

riksdagen.

Hanteringen vissa försäljningsinkomster förbereds genom att

av riksdagen beslutade statsbudgeten innehåller ett antal den av

276 Överlåtelse

av staten egendom SOU 1996: 14

inkomsttitlar kan tillföras inkomster försåld som av egendom av olika slag.

Andra bestämmelser förutser att regeringen har eller i vart fall -

kan ges dispositionsrätt till vissa försäljningsinkomster.

- Enligt RF 9:2 får riksdagen bestämma att medel tas i anspråk i ordning annan

än genom budgetreglering. Vidare föreskrivs i

RF 9:8 att statens medel och övriga tillgångar står till regeringens disposition.

Dessutom i RF 9:9 att riksdagen i den anges omfattning som behövs fastställer grunder för förvaltningen

av statens egendom

och förfogandet över den.

En nära till hands liggande tolkning bestämmelserna av i regerings-

formen är att inkomster från försäljning

av statens egendom disponeras riksdagen inte riksdagen beslutat av om annat eller

praxis gjort det brukligt att regeringen får besluta dispositionen.

om Riksdagen har ännu inte beslutat några samlade föreskrifter som

anger under vilka förutsättningar regeringen får besluta

om

dispositionen forsäljningsinkomster. Däremot finns

av särskilda

beslut där riksdagen markerat sin vilja. Vidare

har en praxis utvecklats.

När utredningen i detta avsnitt behandlar

försäljningsinkomster

avses inte inkomster från sådan löpande försäljning och av varor tjänster behandlas i avsnitt 9.5. Som i

som anges inledningen till detta kapitel avsnitt ll.l regleras i förevarande avsnitt

i stället

inkomster från sådana försäljningar intermittent

som mer görs av egendom som ingått i eller använts i statlig myndighets en verksamhet. Sådan egendom kan utgöras mark, byggnader, av t.ex. utrustning, rättigheter, föremål, aktier och fordringar.

Tidigare de investeringar gjorde

var som staten i allmänhet anslagsfinansierade. Det fanns då ganska tydligt samband ett

mellan en av riksdagen beslutad medelsanvisning och viss

en

investering. Under senare år har emellertid affärsverkens investe-

ringar, framgår kapitel lO, finansierats med som av lån i Riksgäldskontoret och även med lån hos andra kreditgivare. senare Även Statens fastighetsverk och Fortifikationsverket finansierar

investeringar med lån i Riksgäldskontoret. Sedan år tillbaka

ett par

finansieras dessutom alla myndigheters investeringar

i s.k. anlägg-

1996:14 Överlåtelse av statens egendom

SOU

ningstillgångar för förvaltningsändamål med lån i Riksgäldskonto-

ret.

lånefinansiering leder till sambandet mellan medels- Denna att och investering bryts. Under relativt lång övergångsanvisning en tid kommer dock samtliga myndigheter att inneha egendom som med anslag. Även i fortsättningen kommer dessutom finansierats

investeringskaraktär att finansieras med

vissa anskaffningar av indirekt samband mellan investering och

anslagsmedel. Ett en finnas i de fall kapitalkostnadema under en

anslag kommer att följd år skall finansieras med medel från anslag. av

också tillgångar finansierats med avgiftsinkomster,

Staten äger som

Dessutom finns egendom ålder innehas

bidrag eller gåvor. som av

och där den ursprungliga finansieringen är oklar. Dessa

av staten kommer bestå. Oavsett hur tillgångarna har förhållanden att

inkomster från försäljning av sådan egendom

finansierats, utgör statens medel.

ordning för närvarande iakttas beträffande disposition av

Den som försäljning sådan egendom utredningen här inkomster från av som behandlar kan i stora drag beskrivas följande sätt.

statliga tillgångar ett bokfört värde under Med vissa undantag har

livslängden, dvs. tills egendomen är helt avskri-

den ekonomiska med främst konstnärligt eller

Undantag är egendom ett

ven. värde inte kan beräknas ett ändamålsenligt sätt historiskt som för närvarande inte betraktas som en

samt krigsmateriel, som bokfört värde, får regeringen besluta

tillgång. Saknar egendomen

hela försäljningsinkomsten. Har anslagsfinanom dispositionen av

bokfört värde, tillförs medel motsvarande det

sierad egendom ett inkomsttitel på statsbudgeten. Regeringen får

bokförda värdet en

överskott respektive underskott i förhållande till

sedan besluta hur bokfört värde skall disponeras eller täckas.

finansierats med lån i Riksgäldskontoret, får Har egendomen besluta dispositionen den del av försäljnings-

regeringen om av återstår sedan kvarstående lån har lösts. På inkomsten som regeringen besluta hur ett underskott skall motsvarande sätt får

täckas.

278 Överlåtelse staten

av egendom

I samband med att regeringen år 1991 bemyndigades

att sälja

statens aktier i 34 tidigare helägda aktiebolag uttalade riksdagen att intäkterna från försäljningarna skulle föras

över statsbudgeten om inte annat beslutas prop. 1991/92:61, bet. l991/92:NU10, rskr. 1991/92:92. Näringsutskottet ansåg regeringen att även kunde besluta att låta influtna medel från

försäljningen användas för

direkt amortering statsskulden redovisas

utan att på statsbudgeten. Regeringen fick således inte disponera inkomsterna från

dessa

aktieförsäljningar. Som närmare redovisas i avsnitt 11.3 förvaltar

åtskilliga departement och myndigheter särskilt affärsverken - -

aktier som staten äger i många andra bolag de

än 34 som nyss nämnts. Även dessa aktieinnehav om är av starkt skiftande karaktär, kan det antas

att regeringen inte får disponera försälj-

ningsinkomster från dessa innehav utan ett medgivande från

riksdagen.

I sammanhanget kan erinras statsmaktemas beslut

om prop. 1994/95:219, bet. 1994/95:BoU20, rskr.

1994/952427 i fråga

om

enhetlig räntesättning och finansiering statliga bostadslån

av m.m. Detta innebar att vissa statliga bostadslån överlåts till ett av staten

ägt aktiebolag. Försäljningsintäkten skulle inte redovisas statsbudgeten utan föras direkt mot statsskulden. Inte heller i detta fall, således gällde fordringar, fick som regeringen disponera försäljningsinkomsten.

Särskilda regler för disposition försäljningsinkomster av tillämpas

för åtskilliga myndigheter har omfattande

som en mer investerings-

verksamhet. Exempelvis skall Statens naturvårdsverk tillföra

anslaget A Investeringar inom miljöområdet intäkter

från

försäljning av fastigheter och medlen skall användas till

nya

investeringsändamål. Medlen disponeras således regeringen för

av

ett visst ändamål. Statens fastighetsverk SFV får disponera hela inkomsten från försäljning sina en av fastigheter. Däremot skall Fortifikationsverket, bedriver likartad verksamhet, vid

som en

försäljning av en invärderad fastighet redovisa medel motsvarande

det bokförda värdet inkomsttitel. mot en

I sammanhanget kan erinras att riksdagen bemyndigat regering-

om en prop. 1990/912102 bil. bet. 1990/91:FöU8, rskr. 1990/91:

Överlåtelse statens egendom 279

av

inom Försvarsdepartementets område använda inkomster 285 att från försäljning fast egendom för reinvesteringar. av

För de statliga affärsverken gäller särskilda regler för disposition

närvarande finns fyra affärsverk,

av försäljningsinkomster. För Luftfartsverket, Sjöfartsverket och nämligen Statens järnvägar,

svenska kraftnät. Dessa verk styrs med bl.a. ekono- Affärsverket

mål i fråga avkastning och soliditet. För dessa myndig-

miska om

disponerar anslag för investeringar, gäller att de vid

heter, som inte fastigheter, aktier och andra tillgångar inte skall försäljning av bl.a.

redovisa medel motsvarande egendomens bokförda värde mot en inkomsttitel. Regeringen har inhämtat särskilda bemyndiganden

i dessa frågor 1993/942166 35

från riksdagen se t.ex. prop. s. om

1994/952100 bil. 13 133 Svenska kraftnät. SJ och prop. s. om

Affärsverken får använda inkomster från försäljning av egendom för finansiera investeringar enligt fleråriga investeringsplaner

att

riksdagen i de flesta fall tagit ställning till. Myndigheternas

som minskar följd detta. För affársverken

upplåningsbehov som en av

gäller dessutom de inte behöver redovisa medel motoch SFV att

svarande avskrivningar inkomsttitel. Som framgår av kapitel

mot medlen i stället i myndigheten och kan användas för 10 får stanna investeringar. Ett affärsverks ekonomi är att finansiera t.ex. nya lika avskild från statsbudgeten verksamheten därför nästan som om

bedrivits i ett annat rättssubjekt än staten, exempelvis ett av staten

ägt aktiebolag.

kan slutligen konstateras att varken SJ eller SFV för närvaran- Det

de behöver inleverera medel motsvarande avkastningskravet

till statsbudgeten. Även dessa medel kan därför

statskapitalet

användas för att finansiera investeringar.

1 1.5.2 Överväganden

framgått, inte fattat något samlat beslut om hur Riksdagen har, som

från försäljning statens egendom skall hanteras.

inkomster av har riksdagen meddelat vissa särskilda beslut. Dessa Däremot

den praxis tillämpas, skiftar mellan olika slag

beslut, liksom som

Överlåtelse

av staten egendom

av egendom och mellan olika verksamhetsområden och inom t.0.m. liknande verksamhetsområden. Dessutom gäller olika men i och för sig logiska villkor beroende egendomen har finansie- - om rats med anslag, interna lån eller på annat sätt och egendomen om har ett bokfört värde eller inte.

Enligt Budgetlagsutredningens uppfattning är det angeläget

att slå

fast grundläggande principer för dispositionen inkomster

av från

försäljning av statens egendom och att bestämmelser

om detta tas

i budgetlagen.

Den naturliga utgångspunkten är att det är riksdagen bestäm-

som mer hur statens medel skall användas. En enkel

lösning vore därför att föreskriva att alla inkomster från försäljning

av statens egendom skall tillföras inkomsttitel statsbudgeten. På detta en sätt skulle medlen komma under riksdagens rådighet och få bidra till

finansiering av anslag för olika ändamål riksdagen beslutar.

som

Detta vore också konsekvent tillämpning en av bruttoredovisning på statsbudgeten. En fullt så kategorisk lösning är dock inte lämplig. Den är inte heller nödvändig för riksdagen skall

att kunna anses bestämma för vilka ändamål medel skall statens användas.

För att detta villkor skall uppfyllt är det

vara tillräckligt att regeringen inte får använda försäljningsinkomster för andra ändamål än sådana som riksdagen ett eller har beslutat

annat sätt om. Säljs egendom och inkomsterna används för återanskaffa i huvudsak att motsvarande egendom eller används för i huvudsak - samma

ändamål kan riksdagen sägas ha kontroll hur

- över medlen

används. Det faktiska resultatet är att försäljningsinkomster tillförs

verksamheten och att motsvarande medel inte behöver anvisas med anslag eller finansieras annat sätt. Ett inslag

av nettoredovisning föreligger. Naturvårdsverkets befogenhet använda inkomster

att

från försäljning fastigheter till av nya investeringsändamål är ett

exempel ett sådant synsätt. Ett exempel

annat är att regeringen

enligt praxis har rätt att disponera inkomster från

försäljning av obrukbar eller obehövlig materiel. Regeringen har med

stöd av detta beslutat om bl.a. dispositionen inkomster från

av försäljning av begagnade Drakenflygplan till Finland och Österrike.

Överlåtelse statens egendom 281

av

Riksdagen kan också få kontroll över användningen av försälj-

ningsinkomster den för skilda verksamhetsområden antingen tar om informeras de större investeringar skall ställning till eller om som varje år eller ställning till flerårig investeringsgenomföras tar en

plan och Iåneram för investeringarna. Om försäljningsinkomster

en statsbudgeten används för att finansiera sådana utan att passera - kan riksdagen sägas ha kontroll över hur medlen investeringar Befogenheten för regeringen att besluta försäljning av används. om till värde 50 miljoner kronor under fast egendom upp ett av förutsättning inkomsten används för investeringar i fastigheter, att exempel detta synsätt. Andra exempel utgör de kan ses som ett och liknande finns för bl.a. Luftfartsverket, investeringsplaner som

Försvarsmakten, Statens fastighetsverk och Affársverket svenska

kraftnät.

Det finns emellertid situationer då försäljning av egendom inte är normal och naturlig företeelse i utvecklingen och anpassningen

en verksamhet. Detta kan fallet försäljning av en statlig vara om en hänger med att t.ex. statlig verksamhet upphör, att samman en

verksamhetsformen ändras påtagligt eller att omfattningen väsent-

Ändamålet för den statliga verksamheten och för de ligt förändras. används i denna förändras då. I sådana fall är det medel som

försäljningsinkomsten tillförs inkomsttitel

naturligt att en

och således inte får disponeras regeringen. Ett

statsbudgeten av statsmakternas beslut prop. 1993/942150 bil. exempel på detta är 1993/94:FiU20, rskr. 1993/941453 att inkomsterna från den bet. försäljningen de statliga oljelagren skulle tillföras en fortsatta av Till saken hör vidare att oljelagren hade ett inte inkomsttitel. obetydligt bokfört värde.

Bestämmelser hur inkomster från försäljning av statens om

egendom skall hanteras bör enligt Budgetlagsutredningens uppfatt-

faktum det är riksdagen bestämmer hur ning utgå från det att som statens medel skall användas.

det ankommer riksdagen att besluta försäljning av När om riksdagen också ställning till försäljstatens egendom bör ta om skall föras till inkomsttitel eller hanteras

ningsinkomsten en

Exempelvis har riksdagen vid några tillfällen något annat sätt. beslutat inkomsterna skall användas för att direkt amortera att

282 Överlåtelse

av staten egendom

statsskulden. Ett sådant beslut är dock onödigt, eftersom statsskulden automatiskt minskar beslut inte fattas om om någon

tillkommande utgift med anledning inkomsten.

av

I lagen måste det vidare tas bestämmelser

om disposition av försäljningsinkomster i de fall då regeringen har beslutat

om

försäljningen. Av skäl angivits bör utgångspunkten

som ovan, vara

att regeringen endast får använda inkomster för sådana ändamål som riksdagen ett eller annat sätt beslutat Detta är uppfyllt

om.

om försäljningsinkomstema används för att återanskaffa egendom

som motsvarar den sålda egendomen eller används för i huvudsak

samma ändamål. Reglerna bör inte tvingande så regeringen

vara att

alltid har möjlighet att redovisa försäljningsinkomst

en mot en inkomsttitel.

Till att börja med kan det lämpligt särskilt

vara att reglera de fall då den försålda egendomen har använts i verksamhet för vilken en

riksdagen har godkänt investeringsplan. Även en om regeringen

tillåts besluta att hela inkomsten skall användas för finansiera att

investeringar som ingår i planen, kan riksdagen alltjämt ha

sägas

kontroll över medlens användning. För riksdagens vidkommande

innebär detta endast att lägre anslag behöver anvisas eller mindre

lånemedel behöver ställas till förfogande för investeringar som riksdagen redan tidigare beslutat

om.

Budgetlagsutredningen anser att skäl finns att pröva inte

om

investeringsplaner för olika statliga verksamheter kan

utformas och

presenteras för riksdagen på ett enhetligt sätt. Likaså kan det

mer prövas om inte innebörden det godkännande inhämtas från av som

riksdagen kan klargäras, främst i fråga vilka åtaganden

om som regeringen och myndigheterna får göra med stöd - - av en

godkänd investeringsplan. Det behöver tydliggöras

om god-

kännandet avses planeringsinriktning eller vara en ett bemyndigande att ikläda staten ekonomiska förpliktelser.

I övriga fall dvs. när regeringen beslutat

- om försäljning av egen-

dom som inte har använts i verksamhet för vilken

en riksdagen godkänt en investeringsplan bör det sätt vilket - anskaffningen av tillgången har finansierats bestämmande för regeringens

vara

rätt att disponera försäljningsinkomsten. Skilda regler bör

gälla

Överlåtelse statens egendom 283

av

beroende den försålda egendomen har finansierats med om anslag, lån eller annat sätt.

anskaffningen egendomen finansierats med anslag bör Har av egendomens bokförda värde få betydelse. Det bokförda värdet

anskaffningsutgiñen minskat med avskrivningar. Det

utgörs av

bokförda värdet motsvarar således den del av anslagsmedlen som

inte förbrukats. Denna del bör därför återföras till statsännu budgeten att redovisas mot inkomsttitel. Den del av genom en

försäljningsinkomsten återstår bör regeringen få disponera.

som

Detta utgör ett incitament att eftersträva en så hög försäljnings-

inkomst möjligt. Denna återstående del inkomsten bör dock som av inte få disponeras fritt utan skall användas i den verksamhet där den försålda egendomen har använts. På detta sätt kan riksdagen

behålla kontrollen över medlen.

främja affärsmässighet och för att undvika onödig I syfte att administration, bör regeringen få disponera hela inkomsten om denna uppgår till mindre belopp. Detta gäller bl.a. sådana ett

investeringar till mindre belopp myndighet gjort i

enstaka som en

för förvaltningsändamål utan att ta lån anläggningstillgångar upp

i Riksgäldskontoret. Även i detta fall krävs dock att inkomsten disponeras i den verksamhet där den försålda egendomen har

använts.

Situationen blir när fast egendom eller aktier säljs i en en annan

verksamhet där det saknas riksdagen godkänd investerings-

en av

plan. Dessa överlåtelser utgör då exempel försäljningsärenden

inte är normala och naturliga företeelser i verksamheten utan som utgör väsentlig förändring det sätt vilket som snarare en av verksamheten bedrivs. Därför bör hela inkomsten vid försäljning sådan egendom redovisas inkomsttitel. av mot en

Har egendomen finansierats med lån skall försäljningsinkomsten

i första hand användas för att återbetala lånet. Som ett incitament

för uppnå så försäljningsinkomster möjligt, bör

att stora som regeringen få besluta överskottet skall få disponeras i verksamatt

heten. Av skäl anförts bör detta dock inte gälla

samma som ovan, då fast egendom eller aktier försålts. l sådana fall bör det som

284 Överlåtelse av staten egendom

återstår av inkomsten sedan lånet lösts redovisas inkomstmot en titel.

I en del fall har anskaffningen den försålda egendomen

av finansierats sättt än med anslag eller lån. Det rör sig bl.a. anna om gåvor och donationer eller egendom anskaffats med medel som från avgiftsfinansierad verksamhet. I vissa fall har medel motsva-

rande avskrivningar och avkastning fått behållas i verksamheten. Dessutom täcks fall där inte finansieringen kan knytas till

en bestämd källa. I fall dessa bör regeringen få besluta som att

försäljningsinkomsten skall disponeras i den verksamhet där den

försålda egendomen har använts.

Reglerna bör inte tvingande, dvs. regeringen skall alltid ha vara

möjlighet att redovisa försäljningsinkomsten inkomsttitel.

mot en

Regeringens beslut om dispositionen försäljningsinkomster kan

av

ha formen av en förordning, bestämmelse i regleringsbrevet för

en en viss verksamhet eller ett särskilt beslut avseende inkomst från

en viss försäljning.

Genom nu antydda lagbestämmelser och kompletterande före-

skrifter skänks såväl stadga klarhet den praxis i som som frånvaron regler fastställda riksdagen utvecklats för av av -

dispositionen inkomster från försäljning egendom.

av av statens

Mot denna bakgrund föreslår Budgetlagsutredningen det i

att

budgetlagen föreskrivs att riksdagen har beslutat

om om

försäljning av statens egendom, ankommer det på riksdagen

att

särskilt besluta försäljningsinkomsten

om skall disponeras på

annat sätt än att redovisas mot en inkomsttitel på statsbudge-

ten.

Vidare anges att regeringen har beslutat försäljning

om om av egendom som har använts i verksamhet för vilken riksdagen en

godkänt en investeringsplan, får regeringen besluta

att

inkomsten skall disponeras för att finansiera investeringar

som ingår i planen.

Överlåtelse statens egendom 285

av

Vid övrig försäljning regeringen beslutat om skall följande

som gälla.

Om anskaffningen egendomen har finansierats med anslag, av får regeringen besluta att den del inkomsten återstår av som sedan det bokförda värdet redovisats mot inkomsttitel, skall en

i den verksamhet där den försålda egendomen har

disponeras

Har försäljning skett egendom mindre värde bör

använts. av av regeringen fâ besluta hela inkomsten skall få användas i att denna verksamhet. Har fast egendom eller aktier sålts skall

dock hela inkomsten redovisas mot inkomsttitel. en

anskaffningen egendomen har finansierats med lån, får

Om av regeringen besluta den del inkomsten inte åtgår för att av som återbetala lånet, får disponeras i den verksamhet där den att försålda egendomen har använts. Överskott från försäljning av

fast egendom eller aktier skall dock redovisas mot en

inkomsttitel.

Har anskaffningen den försålda egendomen finansierats

av sätt får regeringen besluta att hela inkomsten skall annat

disponeras i den verksamhet där den försålda egendomen har

använts.

12 Uppföljning, och

prognoser utfall

Utredningens förslag:

Regeringen skall noga följa hur statens inkomster, utgifter och upplåning utvecklas i förhållande till beslutade eller beräknade belopp. Vid minst två tillfällen under löpande budgetår skall regeringen redovisa prognoser för riksdagen och förklara

väsentliga avvikelser mellan budgeterade belopp och beräknat

utfall.

Vidare skall regeringen senast fyra månader efter ett avslutat budgetår för riksdagen redovisa statsbudgetens preliminära utfall uppdelat inkomsttitlar och anslag samt förklara väsentliga avvikelser mellan budgeterade belopp och det preliminära utfallet.

Så snart det är möjligt, dock senast nio månader efter ett avslutat budgetår, skall regeringen ombesörja att en årsredovis-

ning för staten lämnas till riksdagen. Årsredovisningen skall

innehålla resultaträkning, balansräkning och ñnansieringsanalys samt det slutliga utfallet statsbudgetens inkomsttitlar och anslag.

288 Uppföljning, prognoser och utfall

12.1 Budgetprognoser

Bakgrund

l budgetpropositionen och kompletteringspropositionen redovisar regeringen beräkningar av statsbudgetens samlade inkomster och utgifter för det innevarande budgetåret. Underlaget för dessa beräkningar är budgetprognoser och inkomstberäkningar som Riksrevisionsverket RRV gör. I en bilaga till de nämnda propositionerna redovisas för varje inkomsttitel det belopp som tagits upp i statsbudgeten och RRV:s aktuella prognos. Någon motsvarande detaljerad redovisning för de olika anslagen lämnas inte. I propositionerna anger regeringen skillnaderna mellan regeringens och RRV:s prognoser av inkomster respektive utgifter.

Under löpande budgetår presenterar RRV vid fem eller sex tillfällen prognoser över det förväntade budgetutfallet. Dessa budgetprognoser grundas beräkningar alla inkomsttitlar och av anslag. I den prognos som publiceras anges dock endast större inkomsttitlar och anslag. Budgetprognoserna innehåller uppgifter om utfall för budgetårets gångna månader och prognoser för de återstående månaderna. Även uppgifter utgifter vid sidan om av statsbudgeten som påverkar statens Iånebehov redovisas. RRV:s publicerade budgetprognoser är tillgängliga för riksdagen.

RRV:s budgetprognoser uppmärksammades under lång tid av en ganska liten krets. Detta var naturligt så länge budgetsaldot var litet samt kredit- och valutareglering tillämpades. När budgetunderskottet växte samt kredit- och valutamarknaderna avreglerades, ökade såväl de finansiella marknadernas intresse som det politiska intresset för budgetprognoserna kraftigt.

RRVzs budgetprognoser har i första hand varit avsedda för Finansdepartementets uppföljning av hur statens finanser utvecklas. Det är emellertid svårt att i det förflutna finna uppenbara tecken på att denna uppföljning statsbudgetens utveckling har föranlett av regeringen att vidta eller föreslå åtgärder under löpande budgetår. Budgetprognoserna synes tidigare främst ha använts av regeringskansliet som underlag för att inför nästa års budgetförslag bestäm-

Uppföljning, och utfall 289

prognoser

utgångsnivån för vissa förslagsanslag och inkomsttitlar samt

ma bedöma storleken behållningar på reservationsanslag.

Med kompletteringspropositionen våren 1995 prop. 1994/951150

skedde dock påtaglig förändring i detta avseende. I syfte att en tillförsäkra riksdagen och regeringen starkare kontroll över en

budgeten och budgetutvecklingen, gjorde regeringen under våren

1995 uppföljning budgetutvecklingen. Med anledning av vad

en av då kom fram vidtog regeringen själv vissa åtgärder och som

föreslog riksdagen att besluta andra åtgärder för att motverka

om ökade utgifter.

Våren 1995 anförde fmansutskottet bet. l994/95:FiU20 s. 92 att RRV:s dittills knappast hade kommit till aktiv användprognoser ning i budgetarbetet och heller utnyttjats underlag för en som

fortlöpande budgetdialog med riksdagen. Finansutskottet angav att regeringen i ekonomisk-politiska propositioner till riksdagen sällan

kommenterade närmare, än mindre använde dem som prognoserna underlag för att hur t.ex. överskridanden skulle kunna ange

bemästras. Årets kompletteringspropostion skilde sig, enligt Finansutskottet, i detta avseende från tidigare regeringsförslag i och med att regeringen nu klart pekade ut större anslagsöverskridanden

och för första gången även redovisade hur avsåg att komma man till rätta med dem.

Riksgäldskontoret betalningar. Dessa gör prognoser över statens syftar till förutse statens lånebehov främst kortare sikt, att vanligtvis två månader. Under tid har dock Riksgäldskontosenare offentligt redovisat sin bedömning statens lånebehov även ret av längre period. för en

I betänkandet SOU 1995:49 Prognoser över statens inkomster och

utgifter har Budgetprognosutredningen nyligen lämnat förslag som

syftar till förbättringar vad gäller beräkningar, analyser och statens inkomster, utgifter och lånebehov. prognoser av

l0 16-0295

290 Uppföljning, och utfall

prognoser

12.1.2 överväganden

Noggrann uppföljning

Tre av de varandra följande faserna i statens budgetprocess är beredning, beslut och genomförande. Av dessa är riksdagen

ansvarig för beslutsfasen, medan regeringen är ansvarig för

beredningen av budgetförslaget respektive genomförandet av den beslutade verksamheten. Självfallet förekommer en omfattande beredning i riksdagen innan den når fram till sitt beslut om

statsbudgeten och naturligtvis fattar regeringen en lång rad beslut

i berednings- och genomförandefaserna. Benämningama beredning och beslut avser i de fallen emellertid en aktivitet och inte senare ett tidsmässigt skede. Under genomförandet av verksamheten sker normalt en löpande uppföljning. Efter avslutat budgetår ingår som en fjärde fas i budgetprocessen kontroll och utvärdering av de finansiella och sakliga resultaten.

För att en budgetprocess skall vara effektiv måste alla de nämnda

faserna fungera väl. Riksdagen har nyligen beslutat bet.

1993/94:KU18, rskr. 1993/942424 och bet. 1994/95:KU2, rskr. 1994/95:5 att reformera sin medverkan i den statliga budgetpronärmare bestämt i den fas där beslut fattas om statsbudgecessen, ten. I kapitel 4 presenterar utredningen empiriska forskningsresultat som talar för att en noggrann uppföljning av den budgeterade verksamhetens genomförande kan medverka till att skärpa budgetdisciplinen. I det följande behandlas hur statsmakternas löpande uppföljning under genomförandefasen kan förbättras.

Med den hittillsvarande förläggningen av statens budgetår har mer än 24 månader löpt från det att regeringen fattat de avgörande besluten om budgetförslaget för ett visst år till dess utfallet har redovisats. Om budgetutfallet påkallar åtgärder krävs tid för beredning av sådana och när beslut om åtgärder väl har fattats, tar det en viss tid innan dessa får avsedd effekt. Sammantaget kan det röra sig om ett tidsspann på 36 månader. I samband med den förestående övergången till ett budgetår som motsvarar kalenderåret komprimeras tidsspannet några månader men situationen förbättras inte väsentligt.

Uppföljning, och utfall 291

prognoser

I verkligheten är dock budgetprocessen inte fullt så stelbent och utdragen i tiden antytts. De iakttagelser görs under som nu som genomförandet den för ett år budgeterade verksamheten används av helt naturligt vid den beredning nästa års budget som samtidigt av

sker. Det är ändå uppenbart att uppföljningen hittills i alltför liten utsträckning varit inriktad korrigerande åtgärder. Detta krävs

för mot de styrbehov föranleds statsfmansiellt att svara som av en ansträngd situation de snabba reaktionerna på kredit- och samt av valutamarknaderna.

Kraven aktiv uppföljning skärps dessutom EU-medlem-

genom

skapet. Av artikel 1040 i Fördraget om upprättande av Europeiska

gemenskapen följer skyldighet att ha nationella förfaranden på en budgetområdet gör det möjligt att undvika alltför stora som

underskott. Sverige skall också, enligt artikel 3 i protokoll som är

bilaga till fördraget, snabbt och regelbundet underrätta EGkommissionen det förväntade och faktiska underskottet och om om

skuldnivån. Regeringens uttalande att den kommer att följa upp

och varje halvår stämma utvecklingen i förhållande till det av konvergensprogrammet kan mot denna bakgrund. antagna ses

För att den statliga verksamheten som påverkas av inre och yttre faktorer skall kunna styras mot avsedda mål utan alltför kraftiga svängningar, är det nödvändigt att återföring av information sker snabbt. Detta förutsättning för att nödvändiga styråtgärder är en

skall kunna vidtas utan onödigt dröjsmål. För att ha tillräcklig kontroll behöver regeringen under genomförandefasen noga följa

hur budgetens olika poster utvecklas i förhållande till den statsbudget riksdagen har beslutat. Det betyder att utvecklingen av som inkomsttitlar och anslag samt andra ekonomiska transaktioner som

påverkar statens lånebehov behöver uppmärksammas under

budgetens genomförandefas.

Att följa utvecklingen innebär att regeringen med lämplig

noga periodicitet skaffar sig information utvecklingen så att den vid om behov kan vidta korrigerande åtgärder eller föreslå riksdagen att besluta om sådana åtgärder.

När förfarandet med utgiftstak och utgiftsramar införs i budgetprobehöver uppföljning även ske att dessa inte överskrids. cessen av

292 Uppföljning, och

prognoser utfall

Aktiva åtgärder avseende olika anslag och inkomsttitlar kan behöva vidtas för att de politiska avvägningar ligger i riksdagens

som beslut om utgiftstak och utgiftsramar skall bli realiteter under

budgetens genomförandefas.

Mot denna bakgrund föreslår Budgetlagsutredningen att det i budgetlagen anges att regeringen noga skall följa hur statens

inkomster, utgifter och upplåning utvecklas i förhållande till

beräknade eller beslutade belopp.

Budgetprognoser

Regeringen, som ansvarar för beredningen och genomförandet

av

den verksamhet ingår i statsbudgeten, behöver ganska ofta

som

prognoser eller underlag för prognoser statsbudgetens

- - om inkomster och utgifter. Dessutom behövs utgiftsprognoser om ramar, om utnyttjande av interna låneramar och krediter samt om statens lånebehov. Sådana är betydelse bl.a. för prognoser av

uppföljning av den löpande budgeten, för bedömning behovet

av

av åtgärder under löpande budgetår och för beredningen

av

budgeten för det kommande budgetåret.

Delar av den statliga verksamheten finansieras med avgiftsinkomster som inte redovisas statsbudgeten. Sådan verksamhet skall

i regel nå full kostnadstäckning och sammantaget uppstår normalt

inte några stora över- eller underskott. Denna verksamhet kan därför inte förväntas leda till några egentliga statsfmansiella problem. Behovet av regelbundna är därför tämligen prognoser

litet. Däremot ingår det i regeringens ägar- och ledningsansvar att ha en löpande kontroll över dessa verksamheter.

I 1995 års kompletteringsproposition prop. 1994/952150 56

s. anförs att rutiner och behöver utvecklas så tendenser processer att

till utgiñsöverskridanden snabbt kan korrigeras, antingen

genom

beslut av regeringen eller att förslag tillställs riksdagen

genom om

Uppföljning, och utfall 293

prognoser

åtgärder för att säkerställa att de utgiftstak är beslutade kan som hållas och att målen för budgetpolitiken uppnås.

Budgetlagsutredningen har inte anledning att anföra synpunkter på hur ofta regeringen bör utforma eller inhämta prognoser över statsbudgetens inkomster och utgifter eller hur arbetet med sådana prognoser bör organiseras.

Däremot anser Budgetlagsutredningen att det är rimligt att riksdagen beslutat statsbudgeten och är regeringens - som om uppdragsgivare vid några tillfällen under löpande budgetår av regeringen tillställs en redovisning av budgetutfallet dittills under budgetåret och framför allt en bedömning av utfallet för hela budgetåret. Väsentliga avvikelser bör därvid förklaras. Sådan rapportering kan anses ingå i den redovisningsskyldighet inför

riksdagen son1 beskrivs i kapitel Om statsbudgeten eller delar av

den visar sig utvecklas i en riktning som inte förutsetts vid budgetregleringen, är det naturligt att innehållet i prognoserna kan ge upphov till debatt och beslut i riksdagen.

Det är regeringen inför riksdagen för genomförandet som ansvarar av den budgeterade verksamheten. Regeringen bör därför överlämna en egen prognos avseende statsbudgetens utfall. Självfallet är

det dock inget hindrar att regeringens i större eller

som prognos mindre utsträckning baseras underlag från underlydande myndigheter.

Det kan diskuteras hur ofta regeringen bör redovisa budgetutfall

och prognoser till riksdagen. Med hänsyn till praxis andra områden kan det te sig rimligt med kvartalsvisa under prognoser löpande budgetår. Det finns emellertid skäl att söka passa rapporteringen i riksdagens och regeringens årliga arbetscykel. Enligt Budgetlagsutredningens uppfattning är det lämpligt att regeringen lämnar budgetprognoser till riksdagen vid de tidpunkter som är föreskrivna för den ekonomiska vårpropositionen respektive budgetpropositionen. Prognoserna kan då vara baserade föregående års utfall och ett respektive två kvartals utfall från det löpande budgetåret. Sådana prognoser, som avser det förväntade utfallet av innevarande års budget, är sannolikt ett minst lika

294 Uppföljning, och

prognoser utfall

intressant beslutsunderlag för nästa års statsbudget det

som föregående årets utfall.

Detaljerade budgetprognoser bör därför normalt ingå i budgetpro-

positionen och den ekonomiska vårpropositionen. Något hinder bör dock inte finnas för att i stället överlämnas till en prognos riksdagen med en skrivelse detta vid något tillfälle bedöms om lämpligt. Något hinder bör självfallet heller inte finnas för

regeringen att, när så bedöms lämpligt, lämnar ytterligare budgetprognoser till riksdagen vid andra tillfällen under året.

I förhållande till den beräkning den löpande statsbudgetens

av

inkomster och utgifter, regeringen för närvarande lämnar till

som

riksdagen med budgetpropositionen och kompletteringspropositio-

nen, innebär utredningens förslag att presentationen behöver göras

utförligare i fråga utgifterna. Dessutom kan förklaringarna

om

avseende avvikelser i del fall behöva utförligare.

en vara

För närvarande redovisas i budgetpropositionen och prognoser

kompletteringspropositionen, dvs. ijanuari och april. I fortsättningen kommer detta att ske i budgetpropositionen och den ekonomiska vårpropositionen, dvs. i september och april. På detta sätt erhålls

en redovisning hösten och på våren, vilket är ändamålsen mer enligt.

En förstärkt uppföljning med redovisning till riksdagen

av

budgetprognoser bör olika sätt kunna medverka till att de i

statsbudgeten upptagna beloppen efterhand bättre motsvarar

budgetutfallet. Tillgången till gott prognosmaterial i beredningsfasen bör leda till att beräkningar anslag, utgiftsramar och

av

inkomsttitlar blir bättre. I riktning bör det förhållandet

samma

verka att regeringen får antas vilja slippa att behöva lämna

förklaringar till avvikelser vittnar bristande vid som om omsorg

beräkningen av de anslags- och inkomstbelopp tagits i

som upp

statsbudgeten.

För att öka informationsvärde bör de på prognosernas presenteras ett sådant sätt att uppmärksamheten riktas mot sådana anslag, inkomsttitlar och utgiftsramar där avvikelsema är väsentliga i

relativa eller absoluta tal. Övriga områden

kan presenteras ett

Uppföljning, och 295

prognoser utfall

mer sammanfattat sätt. Vad som skall anses vara en väsentlig avvikelse kan diskuteras. Enligt utredningens uppfattning motiverar ett över- eller underskridande av det budgeterade beloppet med

mer än fem procent normalt en förklaring. I sådan förklaring

en kan ibland det resultat som uppnås i verksamheten behöva belysas.

Mot denna bakgrund föreslår Budgetlagsutredningen att i budgetlagen anges att regeringen vid minst två tillfällen under löpande budgetår skall redovisa för riksdagen prognoser avseende utfallet inkomsttitlar och anslag samt statens lånebehov och förklara väsentliga avvikelser mellan budgeterade belopp och beräknat utfall.

12.2 Statsbudgetens utfall

12.2.1 Bakgrund

För närvarande lämnar regeringen efter avslutat budgetår inte någon samlad redovisning till riksdagen av hur utfallet blev de olika inkomsttitlarna och anslagen jämfört med i statsbudgem.m. ten upptagna belopp. Däremot ingår i budgetpropositionen bil. 1

Finansplanen flera sammanställningar av budgeterade belopp och

utfall med indelning i de stora inkomster, utgifter och en grupperna saldo. En bilaga till finansplanen innehåller också RRV:s beräkning av det definitiva utfallet inkomsttitlarna för föregående budgetår. I de departementsvisa huvudtitlarna vidare föregående anges

års utfall i anslutning till behandlingen de olika anslagen.

av

Den mer detaljerade redovisning av statsbudgetens utfall som för närvarande är tillgänglig utformas RRV för regeringen. Den

av

innehåller samtliga inkomsttitlar och anslag i statsbudgeten och

anger de belopp upptagits i budgeten och det utfall som som framkommer i myndigheternas redovisning. Vidare redovisas reservationer, besparingar och merutgifter. Vissa budgettekniska

förklaringar lämnas också i fotnoter. Däremot lämnas inte några

296 Uppföljning, och

prognoser utfall

sakliga förklaringar till avvikelser mellan budgeterat belopp och

redovisat utfall.

RRV:s rapport blir genom sin offentlighet tillgänglig även för

riksdagen. Som ñnansutskottet bet. 1994/95:FiU20 har framhållit,

underställs den däremot inte riksdagen formellt och riksdagen får

inte heller annat sätt någon samlad information de avvikelom

ser som uppkommit mellan de anslagsbelopp anvisats

som av riksdagen och den slutliga belastningen respektive anslag.

För närvarande saknas således särskilt i fråga utgifterna - om - en sammanhållen redovisning från regeringen till riksdagen av

budgetutfallet detaljnivå motsvarar den på vilken

en som riksdagen har beslutat budgeten. om

12.2.2 Överväganden

Enligt RF 9:3 är det riksdagen företar budgetregleringen. Det

som

betyder att riksdagen bestämmer till vilka belopp statsinkomstema

skall beräknas och anvisar anslag till angivna ändamål. Besluten sammanställs i statsbudgeten. Genom val anslagstyp av anger riksdagen vilka villkor som gäller for regeringens disposition de av olika anslagen.

Varken i RF 9 kap. Finansmakten eller RF 12 kap. om om Kontrollmakten finns någon bestämmelse att statsbudgetens om utfall skall redovisas for riksdagen.

Enligt Budgetlagsutredningens uppfattning är det självklart att den som någons uppdrag skött syssla också skall redovisa hur

en detta utförts. I kapitel 6 föreslår utredningen därför det i att

budgetlagen anges att regeringen är redovisningsskyldig inför riksdagen. I denna redovisningsskyldighet bör ingå att efter avslutat

budgetår redovisa statsbudgetens utfall detaljnivå samma som den vilken riksdagen har beslut statsbudgeten. Det betyder att uppgift skall lämnas för varje anslag och inkomsttitel. Väsentliga avvikelser i förhållande till riksdagen beräknade och beslutade av belopp bör därvid förklaras.

Uppföljning, prognoser och utfall 297

Ett annat skäl till att regeringen bör redovisa statsbudgetens detaljerade utfall för riksdagen är att detta kan leda till att de statsfmansiella konsekvenserna av olika beslut uppmärksammas i ökad utsträckning. Detta är särskilt angeläget i fråga om lagreglerade skatteinkomster och transfereringsutgifter. En fördjupad analys utfallet bör kunna bidra till ökad kunskap om och förståelse för av de mekanismer är verksamma olika inkomst- och utgiftssom områden. Detta bör i sin tur bidra till successiv förbättrad precision i och budgetering och därmed till en förbättrad prognoser budgetdisciplin.

Budgetlagsutredningen konstaterar att i de flesta länder, bl.a. i Danmark, Norge, Frankrike och Tyskland, föreskrivs i konstitutioeller i budgetlagen att statsbudgetens utfall skall redovisas för nen parlamentet.

Redovisningen statsbudgetens utfall uppdelat inkomsttitlar av och anslag och med förklaringar till väsentliga avvikelser mellan budgeterade belopp och utfall bör helst lämnas till riksdagen i sådan tid att att den kan utgöra underlag när riksdagen tar ställning till regeringens förslag till riktlinjer för den framtida ekonomiska politiken. Sådana riktlinjer kan innefatta utgiftstak och utgiftsområ-

den se kapitel 14. Det betyder att redovisningen borde lämnas

senast före utgången av april. Underlag för redovisningen har då varit tillgängligt för regeringen under någon månad och således kunnat användas i regeringens beredning av förslag till riktlinjer.

De rutiner och system som använd för redovisning och rapportering i staten, gör emellertid att det för närvarande inte är möjligt att lämna en slutlig och kommenterad utfallsredovisning före utgången av april.

Enligt Budgetlagsutredningens mening är det önskvärt att åtgärder vidtas så att det slutliga utfallet statsbudgetens inkomsttitlar och anslag kan redovisas för riksdagen samtidigt med den ekonomiska vårpropositionen. Så länge system och rutiner inte medger detta, bör regeringen i stället överlämna preliminär utfallsredovisning en med enkla kommentarer. Denna bör överlämnas till riksdagen samtidigt med den ekonomiska vårpropositionen. Redovisningen av

298 Uppföljning, och

prognoser utfall

det slutliga utfallet bör i stället ingå i den årsredovisning för staten som utredningen behandlar i nästa avsnitt.

Mot denna bakgrund föreslår Budgetlagsutredningen i att budgetlagen anges att regeringen senast fyra månader efter ett avslutat budgetår för riksdagen skall redovisa statsbudgetens preliminära utfall uppdelat på inkomsttitlar och anslag samt förklara väsentliga avvikelser uppkommit mellan som budgeterade belopp och det preliminära utfallet.

I kapitel 6 berör utredningen frågan regeringens om redovisning bör behandlas något särskilt sätt i riksdagen.

Årsredovisning

Bakgrund

Staten hade tidigare ett sammanhängande för budgetering system och redovisning innehöll driftbudget och som en en kapitalbudget samt innefattade ett antal kapitalfonder möjliggjorde viss som en

förmögenhetsredovisning. Ett riksbokslut utfonnades. År 1977

beslöt dock statsmakterna prop. 1976/77:130, FiU 1977/78:1, rskr. 1977/78:19 att avskaffa detta system. Drift- och kapitalbudgetama ersattes av en enda statsbudget och kapitalfondema slopades. Något behov ansågs inte längre finnas löpande kunna av att följa utvecklingen av den samlade statliga förmögenheten. Redovisningen av förmögenheten förenklades och avsågs ske endast för vissa delar av statsförvaltningen att balansräkningar upprättades genom för affärsverk och liknande statliga verksamheter.

I början 1980-talet uppstod ett förnyat intresse för av en förmögenhetsredovisning för staten. RRV började att delvis statistisk väg sammanställa ett årsbokslut för staten. Det innehöll balansen räkning där åtskilliga poster värderades schablonmässigt och där

Uppföljning, prognoser och utfall 299

betydande tillgångar inte alls redovisades. Någon resultaträkning ingick i inte detta årsbokslut. Ännu i början 1990-talet fanns av inte någon sammanhållen redovisning med balans- och resultaträkningar för hela den statliga verksamheten.

Utvecklingsarbetet fortsatte och sedan budgetåret 1993/94 tillämpar samtliga statliga myndigheter nya regler för bl.a. tillgångsredovisning. Till följd av detta har det blivit möjligt att bokföringsmässiga grunder utforma årsredovisning för staten inneen som håller konsoliderade resultat- och balansräkningar samt en finansieringsanalys. RRV utformade för budgetåret 1993/94 en årsredovis-

ning för staten. I den ingick statens hela verksamhet oavsett om

den finansierats från statsbudgeten eller annat sätt. Någon ñnansieringsanalys ingick dock inte i denna första årsredovisning.

Enligt förordningen 1980:80 med instruktion för Riksrevisionsverket skall RRV varje år till regeringen lämna en årsredovisning för staten.

I 1995 års kompletteringsproposition prop. 1994/952150 bil. 1

presenterade och kommenterade regeringen de resultat- och balansräkningar för staten avseende budgetåret 1993/94 som RRV

utformat. Finansutskottet bet. 1994/95:FiU20 drog av årsredovisningen vissa slutsatser statens finansiella ställning. om

12.3.2 överväganden

I kapitel 6 föreslår Budgetlagsutredningen att det i budgetlagen slås fast att regeringen är redovisningsskyldig inför riksdagen för den statliga verksamheten och för förvaltningen statens medel och av övriga tillgångar. Vidare föreslås i nämnda kapitel att det i budgetlagen tas en bestämmelse att redovisningen skall ge om en rättvisande bild av statens verksamhet, det ekonomiska resultatet och ställningen samt av förvaltningen statens medel och övriga av tillgångar. Sådan redovisning lämnas normalt med en årsredovisning.

300 Uppföljning, prognoser och utfall

En årsredovisning för staten bör omfatta statens samtliga medel. Den bör således innefatta inte bara medel avräknas mot som inkomsttitlar och anslag statsbudgeten utan även avgiftsñnansierad statlig verksamhet och andra transaktioner påverkar statens som tillgångar och skulder. En årsredovisning skulle därmed omfatta även medel som t.ex. deponerats hos statliga myndigheter eller som förmedlas av staten uppdrag av andra organisationer.

Till skillnad från ett årsbokslut, som endast omfattar årets ekonomiska händelser och ställningen balansdagen, skall en årsredovisning även innehålla kompletterande information så att den bild som lämnas blir rättvisande. Som exempel tänkbar tilläggsinformation kan nämnas rapportering utnyttjade beställningsbemyndiav ganden och av lämnade finansiella garantier. Vidare kan den lämnade informationen kommenteras och upplysningar lämnas om viktiga förhållanden som är kända men som vid räkenskapsårets slut ännu inte påverkat årets ekonomiska resultat och ställning.

Den redovisning av statsbudgetens utfall som utredningen behandlar i föregående avsnitt har ett nära samband med årsredovisen ning för staten. Det siffermässiga underlaget för båda redovisningarna hämtas bas detaljerade redovisningsdata. ur samma av Samtidigt finns det väsentliga skillnader.

I årsredovisningens resultaträkning redovisas statens intäkter och kostnader. På en hög summeringsnivå anges bland intäkterna t.ex. skatter, avgifter och övrigt medan bland kostnaderna anges t.ex. transfereringar, driftkostnader och avskrivningar. I noter lämnas kompletterande och mer detaljerad information. Medan utfallet på inkomsttitlarna i årsredovisningen operiodiserad delmängd utgör en av intäkter från skatter, avgifter och övrigt, är resultaträkningens intäkter periodiserade. Vidare är statsinterna transaktioner eliminerade. Anslagen är statsinterna instrument som används för att bemyndiga regeringen och myndigheterna att besluta utgifter. om Utfall anslagen kan således betraktas som intemtransaktioner

och elimineras därför i årsredovisningen. Medan anslagen i princip

avräknas med operiodiserade utgifter, visas i resultaträkningen de periodiserade kostnaderna för t.ex. transfereringar och driftkostnader. Mellanskillnaden utgörs av olika periodiseringsposter i

balansräkningen. Skillnaden mellan statsbudgetredovisningen och

Uppföljning, prognoser och utfall 301

resultaträkningen består således huvudsakligen av urvals- och periodiseringsdifferenser samt elimineringar.

En skillnad är att utfallet inkomsttitlar och anslag bör annan jämföras med de belopp ingår i den statsbudget som riksdagen som har beslutat för år. En årsredovisning kan däremot inte samma jämföras med något ante-beslut riksdagen. I stället kan en ex av fruktbar jämförelse göras med årsredovisningen för föregående

budgetår. Enligt Budgetlagsutredningens uppfattning är en rapportering utfallet statsbudgetens inkomsttitlar och anslag

av

i årsredovisningen stort intresse och kan bidra till att höja

av informationsvärdet. Som utredningen förordar i kapitel 7 bör omfattningen anslagssparande och anslagskrediter som tagits i av anspråk, liksom eventuella överskridanden beslutats av som regeringen, redovisas i ett sådant sammanhang, såväl per anslag som totalt.

Statsmaktemas beslut år 1977 att reformera statsbudgeten innebar modernisering budgetsystemet. Ålderdomatt steg togs mot en av liga konstruktioner saknade betydelse avskaffades och som väsentliga förenklingar kunde åstadkommas. Det var dock ofrånkomligt att reformen i viss mån kom att präglas av de förutsättningar och synsätt i olika avseenden som förelåg vid den tiden.

Redovisningstekniska metoder i mitten av 1970-talet inte

som fanns i statsförvaltningen har numera införts. Den finansiella styrningen statsförvaltningen har också utvecklats starkt. Härtill av kommer att det statsfinansiella läget är och under överskådlig tid kommer att ansträngt. Dessa omständigheter reser nya krav på vara den statliga redovisningen som nu också kan tillgodoses som en följd den metodutveckling som bedrivits. av

Det finns anledning att välkomna den utveckling av den statliga redovisningen ägt under år. Bland annat har det som rum senare blivit möjligt för regeringen att för riksdagen presentera en grundval myndigheternas redovisning konsoliderad årsredovisav

ning för innehåller resultat- och balansräkningar samt

staten som

Finansieringsanalys och tilläggsinformation. Denna årsredovisning

samlad bild statens finansiella resultat och ställning som ger en av

302 Uppföljning, och

prognoser utfall

är väl lämpad att utgöra underlag for olika intressenters analys av statens ekonomi och for den politiska debatten.

För att fullgöra sin redovisningsskyldighet inför riksdagen bör regeringen enligt Budgetlagsutredningens mening ombesörja

att en

årsredovisning for staten överlämnas till riksdagen. Denna årsredovisning bör innehålla resultaträkning, balansräkning och finansieringsanalys samt det slutliga utfallet statsbudgetens inkomsttitlar och anslag. Den bör även innehålla erforderliga förklaringar och kommentarer. Utredningen vill erinra att i RO

om

3:2 föreskrivs att det i budgetpropositionen skall ingå redovis-

en ning av statens tillgångar och skulder. Formen för hur denna

redovisning bör ske kan behöva övervägas. Motsvarande informa-

tion kommer nämligen att ingå i balansräkningen, utgör del som en

av den årsredovisning som utredningen föreslår skall lämnas till

riksdagen. Årsredovisningen för budgetåret 1993/94, presente-

som

rades i 1995 års kompletteringsproposition, utgör en god grund för

en successiv vidareutveckling. Övergångsvis kan det få accepteras

att årsredovisningen för staten innehåller ofullkomligheter t.ex. i form ofullständig eliminering inomstatliga transaktioner och

av av

i fråga om finansieringsanalysen.

I årsredovisningen bör, som nämns i kapitel inte ingå någon samlad redovisning de sakliga resultat uppnås inom olika

av som delar av den omfattande och mångskiftande statliga verksamheten.

Redovisning till riksdagen av de resultat som uppnås på olika politikområden bör, framgår kapitel 13, i stället lämnas

som av

med budgetpropositionen, andra propositioner eller skrivelser.

Årsredovisningen för staten bör lämnas till riksdagen så snart det

kan ske. Med nuvarande rutiner är årsredovisning klar åtta till en

nio månader efter budgetårets utgång. Efter vissa utvecklingsinsat-

ser, bör det möjligt att få fram årsredovisning kan vara en som överlämnas till riksdagen innan kammaren gör sommaruppehåll i arbetet. Under överskådlig tid kommer det dock knappast att vara

möjligt att ha en årsredovisning för staten färdig i sådan tid att den kan överlämnas till riksdagen vid den informationsmässigt

mest önskvärda tidpunkten, nämligen i slutet april när riktlinjer för av den framtida ekonomiska politiken börjar beredas i riksdagen.

Uppföljning, prognoser och utfall 303

Om inte årsredovisningen har kunnat färdigställas i sådan tid att den kan överlämnas till riksdagen i god tid innan kammaren gör sommaruppehåll, kan det finnas anledning att vänta med presenta tionen till dess budgetpropositionen skall lämnas till riksdagen i september.

Med hänsyn till rådande praktiska förutsättningar anser Budgetlagsutredningen att det i budgetlagen bör anges den senaste tidpunkt när det kan godtagbart att årsredovisningen för anses vara staten lämnas till riksdagen. Enligt Budgetlagsutredningens uppfattning är detta när budgetpropositionen normalt skall överlämnas till riksdagen. Tidpunkten för när årsredovisningen senast skall lämnas till riksdagen bör därmed anges som nio månader efter budgetårets utgång. Det betyder att om budgetpropositionen, skäl i tilläggsbestämmelse 3.2.1 till av som anges riksdagsordningen, lämnas efter den 20 september skall årsredovisningen ändå lämnas till riksdagen före utgången september. av

Riksrevisionsverket har för närvarande i uppdrag att årligen utforma årsredovisning för staten och lämna den till regeringen. en I 1995 års kompletteringsproposition sammanfattade och kommen-

terade regeringen denna årsredovisning. Årsredovisning för staten

är företeelse och för att hanteringen av den skall kunna en ny utvecklas och finna lämpliga former, anser Budgetlagsutredningen att bestämmelser för närvarande inte bör införas om vilket sätt riksdagen bör tillställas årsredovisningen inom ramen för regeringredovisningsskyldighet. Det bör därför räcka med att det i ens budgetlagen när riksdagen skall få årsredovisningen, vad den anges i stort skall innehålla och att det är regeringens skyldighet att ombesörja detta.

Mot denna bakgrund föreslår Budgetlagsutredningen att det i

budgetlagen föreskrivs att regeringen så snart det är möjligt, dock senast nio månader efter ett avslutat budgetår, skall ombesörja att årsredovisning för staten överlämnas till en

riksdagen. Årsredovisningen skall innehålla resultaträkning,

balansräkning och finansieringsanalys samt det slutliga utfallet på statsbudgetens inkomsttitlar och anslag.

304 Uppföljning, och

prognoser utfall

I kapitel 6 berör utredningen frågan regeringens redovisning om bör behandlas något särskilt sätt i riksdagen.

13 Resultat i statens verksamhet

Utredningens förslag:

Regeringen skall för riksdagen redovisa de mål åsyftas som och de resultat uppnåtts olika verksamhetsområden. som

13.1 Bakgrund

I kapitel 6 föreslår Budgetlagsutredningen en bestämmelse om att

hög effektivitet skall eftersträvas och att god hushållning skall iakttas i statens verksamhet. Vidare föreslås i samma kapitel en bestämmelse gör klart att regeringen är redovisningsskyldig som inför riksdagen för bl.a. den verksamhet som staten bedriver.

I detta kapitel behandlas hur styrning och ledning av statens verksamhet kan medverka till att hög effektivitet och god hushållning uppnås. Dessutom behandlas hur skyldigheten att redovisa

uppnådda resultat kan fullgöras.

13.1.1 Resultatstyming i budgetprocessen

Målen för skilda statliga verksamheter uppnås bl.a. genom att

myndigheter producerar tjänster och att föreskrifter

varor, genom meddelas, tillsyn utövas, att skatter uppbärs och genom att genom bidrag lämnas. statsmakterna styr dessa verksamheter genom att

med åtgärder faller inom utnämningsmakten, fmansmakten,

som

Resultat i statens verksamhet

föreskriftsmakten eller kontrollmakten. I fråga de sistnämn-

om tre

da instrumenten delar regeringen makten med riksdagen.

Regeringen har i sin tur överlämnat avsevärda befogenheter till myndighe-

terna.

För att den statliga verksamheten i sina olika fonner skall kunna

styras i tillräcklig utsträckning måste regeringen målmedvetet

använda sig av de delar nämnda fyra maktinstrument den av som

förfogar över. Dessutom måste de enskilda regeringsledamötema och högre departementstjänstemän inom för regeringsfor-

ramen

mens begränsningar bl.a. förtydliga och precisera förväntningar,

avsikter och beslut informella kontakter med myndighetsgenom

ledningarna.

En budgetlag har självfallet sin främsta anknytning till styråtgärder

som faller inom finansmakten. De utgifter och inkomster som redovisas statsbudgeten är resultat anslagsbeslut och beslut av om lagar som styr stor del utgiftema, för förrnånsen av t.ex. system, och huvuddelen inkomsterna. Ett nära samband finns av således mellan föreskriftsmakten och finansmakten. Detta

återspeg-

las också i RF 9:1 där det erinras om att bestämmelser rätten om

att besluta om skatter och avgifter till staten finns i RF 8 kap.

om Lagar och andra föreskrifter. Oavsett inkomster om och utgifter

styrs av regler eller beslut där belopp hanteras de i den

av anges,

statliga budgetprocessen.

Det är värt att notera att huvuddelen den statliga verksamheten av hanteras myndigheter under regeringen, har till uppgift av som att

framställa offentliga tjänster eller att administrera regel-, uppbördsoch transfereringssystem. Medel för myndigheternas förvaltning finansieras från statsbudgeten eller med inkomster

som regeringen får disponera.

Budgetprocessen är emellertid inte heltäckande. Utanför

budgetpro-

cessen hanteras refonner där det viktigaste styrinstrumentet är föreskriftsmakten. Sådana reformer kan vara av stor strukturell

betydelse för samhället utan att påverka statens inkomster och

utgifter på ett sätt tydligt kan identifieras. Det kan också som förekomma att statsmakterna fattar beslut med avsevärd statsfmansiell betydelse vid sidan den årliga

av budgetprocessen och det är

1996:14 Resultat i statens verksamhet 307 SOU

de beloppsmässiga konsekvenserna dessa beslut som förs upp

av statsbudgeten. Exempel sådana beslut är bankstödet i början

1990-talet och avgifter till internationella organisationer.

av

Frågor styrning statlig verksamhet har visat sig ett om av

naturligt sätt höra hemma i den regelbundet återkommande

budgetprocessen, även när andra styrinstrument än sådana som faller inom finansmakten används. I detta kapitel diskuteras därför styrning och ledning statlig verksamhet med förhållandevis av en bred Särskilt riktas intresset mot de resultat uppnås i ansats. som de olika verksamheterna.

Det kan här konstateras att i det norska bevilgningsreglementet föreskrivs regeringen i det budgetförslag lämnas till

att som

Stortinget skall beskriva de resultat bli uppnådda.

som avses Vidare föreskrivs att Stortinget skall informeras om de resultat som har uppnåtts under det senaste budgetåret. Dessa bestämmelser

den formella grunden för den resultatstyming införts och

utgör som kontinuerligt utvecklas i Norge. Även i Nya Zeeland finns krav viss resultatredovisning. Det kan också nämnas att i förordningen EG:s budget att verksamheten skall ges mätbara mål. om anges

l3.1.2 Införande resultatstyming

av

mycket generell nivå ingår i rationell styrning och ledning

På en

att för tidsperiod mål, att välja medel, att genomföra

en ange verksamheten och att kontrollera resultatet. Därefter mål anpassas

eller medel för i nästa tidsperiod skall nå ett bättre resultat

att man

och processen upprepas period efter period.

Denna rationalistiska har i vart fall sedan slutet av 1960-talet syn

eller mindre tydligt präglat styrningen av den statliga

mer verksamheten. Försöksverksamheten under 1970-talet med

programbudgetering innefattade sålunda resultatorienterad

en styrning. När denna försöksverksamhet avslutades i slutet 1970av talet inleddes arbete syftade till att förbättra de ekonomiadett som ministrativa rutinerna och metoderna för att mäta resultat. En lång

308 Resultat i statens verksamhet

rad produktivitetsmätningar gjordes också inom den statliga förvaltningen från början av 1980-talet.

Efter hand stod det klart att de samhällsekonomiska och statsfmansiella förutsättningarna utvecklades ett sådant sätt att det blev allt mer nödvändigt för regeringen att skaffa sig underlag för omprövning och omprioritering av statens utgifter.

Principiellt betydelsefulla förslag om styrning av statlig verksamhet lämnades av Förvaltningsutredningen i betänkandet SOU 1983:39 Politisk styrning administrativ självständighet och av Verksled- ningskommittén i betänkandet SOU 1985:40 Regeringen, myndigheterna och myndigheternas ledning.

Mot denna bakgrund redovisade regeringen i 1988 års kompletteringsproposition prop. 1987/882150 bil. 6 ett program för utveckling av styrningen av den statliga verksamheten. En måloch resultatorienterad styrning skulle etableras. Ett syfte med programmet var att effektiviteten och produktiviteten i statlig verksamhet skulle ökas och förutsättningar skulle skapas för att omfördela resurser från mindre prioriterade verksamheter till andra mer prioriterade.

Finansutskottet FiU 1987/88:30 s. 63 hade inget att erinra mot

den redogörelse som regeringen lämnat om utvecklingen av styrningen av den statliga verksamheten. Utskottet framhöll dock att syftet med den nya budgetprocessen var att få till stånd en bättre och effektivare styrning och kontroll av förvaltningen. Eftersom riksdagens möjligheter i detta avseende inte fick eftersättas måste stor vikt läggas vid utformningen av den infomiation som lämnas i budgetpropositionen och andra anslagspropositioner. Ett par år senare återkom finansutskottet bet. 1989/90:FiU39 s. 12 till frågan om riksdagens roll i budgetprocessen. Det framhölls att ett väsentligt inslag i den nya budgetprocessen var den utvärdering av verksamhetens resultat som skall utgöra en av grundstenarna för myndigheternas förslag framtida verksamhetsom inriktning. Riksdagen och särskilt dess utskott borde således ägna mer uppmärksamhet att utvärdera resultaten av riksdagens beslut.

1996:14 Resultat i statens verksamhet 309 SOU

Riksdagen har understrukit att den främst är intresserad av

redovisningar effekter, utfall och måluppfyllelse av myndighe-

av

verksamhet och mindre redovisningen prestationer och

ternas av av

produktivitet bet. l993/94:FiU10, rskr. 1993/942132. Finans-

utskottet har också betonat bet. 1993/94:FiU20 att det är

väsentligt den styrmodellen fungerar i hela styrkedjan och

att nya ökad tonvikt bör läggas samspelet mellan riksdagen och att

regeringen.

Införandet mål- och resultatstyrning bör tillsammans med av ses utveckling den statliga verksamheten. I takt med att den annan av statliga verksamheten har ökat i omfattning under senare decennier, långtgående delegering befogenheter skett från riksdagen har en av

och vidare till de statliga myndigheterna och för

till regeringen övrigt även till kommunerna.

På lagstiftningsområdet har exempelvis inslaget av ramlagstiftning

ökat. Det betyder de allmänna målen i lagforrn medan att anges uppgiften utforma den detaljerade regleringen överlämnas att mer verkställande myndigheterna. Även den till regeringen och de

finansiella styrningen myndigheterna har fått karaktär av

av ekonomisk ramstyrning syftar till att decentralisera och som ansvar

långtgående delegering befogenheter till befogenheter. En av myndigheterna har också skett i fråga utformning av myndig-

om

heternas inre organisation, anskaffning lokaler, investeringar,

av

anställning personal och arbetsgivaransvar. Myndigheterna avses

av

i så hög grad möjligt kunna välja de metoder de anser är mest

som lämpliga för att uppnå de fastlagda målen.

Finansutskottet har erinrat bet. 1993/94:FiU10 att all om

villkorlig. En långtgående delegering befogenheter

delegering är av

minskad detaljstyrning förutsätter ökad uppföljning och

genom en kontroll i efterhand vilka resultat och effekter

rapportering samt av uppnåtts. De formerna för styrning den statliga

som nya av

verksamheten påverkar därmed förhållandet mellan riksdagen,

regeringen och myndigheterna.

Med betydande ansträngningar från regeringens och myndigheter-

sida har under år form resultatstyrning införts for nas senare en av den statliga verksamheten. De ursprungliga formerna har successivt

Resultat i statens verksamhet SOU 1996:14

utvecklats allteftersom erfarenheter vunnits. Vissa element har efter hand fått minskad betydelse. Detta gäller treårscykeln, t.ex. de

särskilda rapporterna och de fördjupade anslagsframställningarna.

Andra element har fått ökad betydelse. Det gäller

t.ex. regleringsbreven och årsredovisningarna samt regeringens mål- och resultatdialoger med verksledningarna.

I 1995 års budgetproposition redovisas övergripande mål och

Verksamhetsmål samt uppnådda resultat många områden den av

statliga verksamheten. I förhållande till riksdagen redovisas dock

fortfarande mål och resultat främst för statlig

förvaltning. Sådan redovisning lämnas i ganska begränsad utsträckning för bidrag och investeringar samt skatter och avgifter. Det finns dock skäl

att nämna att t.ex. miljöpolitikens område redovisas resultat

avseende vissa anslag för investeringar och bidrag. Vidare

har en

särskild redovisning skr. 1994/952120 mål, resultat och

av ekonomiska styrmedel på det miljöpolitiska området lämnats till

riksdagen.

I en rapport Ds 1995:6 från interdepartemental arbetsgrupp har

en

redovisats förslag till åtgärder för att stärka resultatstymingen.

överväganden

13.2 Den statliga verksamheten och statsbudgeten används för

att

påverka fördelningen samhällets mellan olika använd-

av resurser

ningsområden, för att påverka inkomsternas fördelning mellan olika medborgargrupper och för påverka att utvecklingen av den

samhällsekonomiska tillväxten. Vilka mål på denna

höga nivå som

nås bestäms de samlade effekter utgår från bl.a. den av som

statliga verksamheten och statsbudgetens alla inkomst- och utgiftsposter. Det går därför inte att utan vidare knyta effekter och

resultat till t.ex. enskilda utgifter eller skatteinkomster. Effekterna

är snarare resultat av den ekonomiska politiken och budgetpolitiken

i stort. Även förändrade lagar inte direkt som påverkar statsbudgeten kan verksamt bidra till mål denna nivå.

Resultat i statens verksamhet 311

Styrningen den statliga verksamheten har en så stark anknytning av till budgetprocessen att det, enligt Budgetlagsutredningens uppfattning, är lämpligt att i budgetlagen särskilt beröra frågor om

resultatstyrning.

För att man i förhållandet mellan riksdagen och regeringen på ett meningsfullt sätt skall kunna tala om effektivitet, effekter, produktivitet och prestationer i statlig verksamhet behöver uppmärksamheten riktas mot avgränsade områden som riksdagen anser har politisk intresse. Detta betyder att det inte nödvändigtvis är verksamhetsområden som motsvarar den nuvarande anslagsnivån som bör uppmärksammas. Det kan många gånger vara naturligt med en högre nivå, t.ex. littera- eller utgiftsområdesnivån.

Att ett mål eller ett förväntat resultat och jämföra detta med ange det resultat som faktiskt uppnåtts är helt grundläggande i en styrprocess som syftar till en successivt allt effektivare och mer

ändamålsenlig statlig verksamhet. Enligt Budgetlagsutredningens uppfattning är det lämpligt att regeringen för riksdagen för olika

områden anger vilka mål som avses bli uppnådda med den mängd resurser begärs och de övriga åtgärder som avses vidtas. När som budgetåret eller en annan lämplig tidsperiod gått till ända och - -

verksamheten har genomförts, är det naturligt att regeringen

redovisar de resultat som faktiskt har uppnåtts.

En bestämmelse om att avsedda mål och uppnådda resultat skall

redovisas för riksdagen syftar främst till att stärka riksdagens roll i budgetprocessen och regeringens styrning av den statliga verksamheten.

Ett annat syfte är att klargöra att den begär statliga medel för som ett ändamål, måste kunna ange vad som förväntas kunna uppnås. Han måste också vara beredd att vidta åtgärder så att de resultat som faktiskt uppnås kan redovisas och jämföras med vad som var avsett och ställt i utsikt. Det bör betonas att normgivning som utnyttjas ineffektivt utgör en kostnad för samhället.

Ett tredje syfte är att underlätta för riksdagens utskott att, i enlighet med uttalande konstitutionsutskottet bet. 1993/94:KU18, i av

312 Resultat i statens verksamhet

ökad utsträckning ägna sig uppföljning och utvärdering av resultat av den verksamhet som riksdagen beslutat om.

Den statliga verksamheten är omfattande och ställer krav på stora ekonomiska resurser från samhället. Konkurrerande anspråk

resurser finns alltid mellan olika statliga samt kommunala och

privata användningsområden. Staten har den yttersta beslutsmakten i fråga om anslag, skattebestämmelser och föreskrifter. Det är önskvärt att dessa beslut fattas på så rationella grunder som möjligt. Ett naturligt sätt för att uppnå detta är att mål och resultat samt kostnader för statliga verksamheter redovisas såväl innan beslutet har fattats som efter det att verksamheten har genomförts.

Som tidigare nämnts har den mål- och resultatstyrning under som ett antal år hållit på att införas i statsförvaltningen metodmässigt successivt förändrats. l fråga om täckningsgrad återstår fortfarande mycket att göra. Regeringen anför i direktiven dir. 1995:93 till

Kommissionen om den statliga förvaltningens uppgifter och

organisation att erfarenheterna av resultatstyrning hittills är goda. Målen för resultatstyrningen ligger fast. Det finns dock, enligt regeringen, anledning att överväga ytterligare åtgärder för att

förbättra styrningen och uppföljningen.

Budgetlagsutredningen utgår från att styrningen och ledningen av den statliga verksamheten även i fortsättningen kommer att

utvecklas, bl.a. med ledning av de erfarenheter som görs av olika

metoder samt till följd rådande statsfmansiella och samhällsav ekonomiska förutsättningar. Det finns därför inte anledning att i

budgetlagen reglera den närmare utformningen av styrningen eller

av de begrepp som används.

Förutsättningar som dock inte kommer att förändras med tiden är att resurserna är knappa samt att utgifter och verksamhet som finansieras med skattemedel måste hanteras med den största omsorg. Hur tillgängliga resurser med hjälp av olika instrument bör fördelas mellan skilda ändamål, bör därför i så hög grad som möjligt avgöras med ledning av en uppfattning om vilka resultat och kostnader i vidsträckt bemärkelse olika åtgärder upphov ger till. Varje rationell styrmetod måste innefatta kunskap de mål om

1996:14 Resultat i statens verksamhet 313 SOU

bli uppnådda, de medel används och de resultat som avses som som faktiskt uppnås.

Det är riksdagen stiftar lagar och beslutar att anvisa anslag för som olika ändamål. Det är också riksdagen som bemyndigar regeringen disponera andra statsinkomster. När riksdagen fattar beslut bör att

den, enligt Budgetlagsutredningens uppfattning, ha tillgång till

information de resultat hittills uppnåtts och de mål som om som förväntas bli uppnådda föreslagna anslag anvisas eller föreom slagna föreskrifter bifalls.

Den mål- och resultatstyrning införts tillämpas i första hand

som i förhållandet mellan regeringen och myndigheterna och bygger i hög grad myndigheterna skall lämna resultatinformation till att regeringen. Den information uppnådda effekter och utförda om

prestationer myndigheterna lämnar är ofta tillräcklig för att

som myndighets verksamhet inom för den aktuella styra en ramen strukturen. Däremot lämnas sällan underlag lämpar sig för som omprövning verksamhetens inriktning och omfattning på av

politikområden högre nivå än t.ex. ett anslag eller en förvaltningsmyndighet. Dessutom finns det begränsningar i hur förutsätt-

ningslösa resultatanalyser verksamhetsansvariga myndigheter som kan förväntas lämna. Det betyder att myndigheternas redovisning ofta har begränsad politisk betydelse grund för större omprövsom ningar.

Det bör också betonas all resultatredovisning avseende statlig att verksamhet inte kan ske årsvis i myndigheternas årsredovisningar. I del fall beror det att det inte finns någon myndighet som en

har till uppgift i sak administrera viss verksamhet. I andra

att en

fall det fråga reformer eller politikområden med

är om stora som fördel bör utvärderas med längre tidsintervall och av någon annan

än den administrerande myndigheten.

För riksdagens och även regeringens behov av politiskt

att - -

betydelsefullt underlag olika områden skall kunna tillgodoses

behöver resultatinformation sökas även utanför myndigheternas

regelbundna redovisningar och analyser. Kommittéväsendet, Riksrevisionsverket, Statskontoret, s.k. sektormyndigheter och forskningsinstitutioner kan tillhandahålla betydelsefullt underlag.

Resultat i statens verksamhet

Massmedia och den politiska debatten kan också värdefulla ge -

om än fragmentariska bidrag till resultatanalysen. Oavsett hur

resultatinformation tas fram och med vilken frekvens detta sker,

bör regeringen dock presentera den för riksdagen vid lämpliga

tillfällen.

Även det principiellt om måste förutsättas att alla beslut om åtgärder syftar till att uppnå något, dvs. har ändamål, ett bör erkännas att det del områden kan svårt beskriva en vara att mål och uppnådda resultat med någon högre precision. Det är därför

ofrånkomligt att det sätt vilket mål och resultat i hög grad

anges

måste vara anpassat till de förutsättningar gäller olika

som statliga verksamhetsområden. Det kan också få accepteras att det

på något enstaka område inte går att ange meningsfulla mål och

resultat.

När Budgetlagsutredningen i det följande föreslår bestämmelse

en om att åsyftade mål och uppnådda resultat skall redovisas för

riksdagen, sker detta med insikten att mål- och resultatredovisningens utformning och precision kommer variera mellan

att olika områden. På de områden där det för närvarande inte förekommer

resultatredovisning avses bestämmelsen i lagen utgöra

en upp-

fordran till fortsatt utvecklingsarbete.

Det kan diskuteras om resultaten i den statliga verksamheten bör

redovisas i budgetpropositionen, i andra propositioner,

i skrivelser

till riksdagen eller kanske i årsredovisning.

en

Inledningsvis kan då erinras att utredningen i kapitel

om 6 och 12

behandlar frågor årsredovisning för Därvid

om staten. dras slutsatsen att uppgifter de sakliga resultat om som uppnås inom statens alla verksamhetsområden knappast kan ingå i samlad en

årsredovisning för staten.

Tidigare i detta kapitel har utredningen anfört varför det är naturligt att resultaten i den statliga verksamheten uppmärksammas

i budgetprocessen. Budgetpropositionen blir för de flesta

områden

den självklara platsen för den löpande redovisningen mål och

av resultat på områden där ekonomiska styrmedel, särskilt anslag, används i stor utsträckning.

Resultat i statens verksamhet 315

I en del fall beslutas om mål för ett större politikområde för en längre tidsperiod. Då är det också naturligt att en fördjupad

resultatanalys ingår i den särproposition där förslag om den

framtida målinriktningen lämnas. Detta gäller oavsett om förvaltningsåtgärder, bidrag, skatter eller föreskrifter är det viktigaste styrinstrumentet området.

Det kan också i flera fall lämpligt att regeringen redogör för vara åsyftade mål och uppnådda resultat utan att samtidigt några förslag till nya åtgärder lämnas. Sådan uppföljning av utvecklingen inom ett politikområde kan med fördel redovisas med en skrivelse till riksdagen.

Med hänsyn till att olika slag av dokument kan användas och vara lämpliga när regeringen För riksdagen redovisar resultat och mål i statens verksamhet, saknas skäl att i budgetlagen ge föreskrifter om resultatredovisningens form.

Mot denna bakgrund föreslår Budgetlagsutredningen att i

budgetlagen tas en bestämmelse som anger att regeringen

skall för riksdagen redovisa de mål som åsyftas och de resultat som uppnåtts olika verksamhetsområden.

Statsñnansiell

14 utveckling

Utredningens förslag:

Om regeringen att använda tak för statens utgifter skall avser

regeringen lämna förslag till beslut om utgiftstak i den ekonomiska vårpropositionen. Om riksdagen beslutat att hänföra statsutgifter till utgiftsomrâden skall regeringen i den ekonomiska vårpropositionen presentera riktlinjer för utgiftemas fördelning utgiftsområden. Förslag tak för

om utgifter eller riktlinjer för utgiftsramar kan avse längre statens tid än ett budgetår.

Om riksdagen har beslutat att ett tak för statens utgifter, eller

riksdagen har använt utgiftsramar vid beslut om statsbud-

om skall regeringen, den att det finns risk att geten, om anser utgiftstaket eller utgiftsramar kommer att överskridas, vidta sådana åtgärder för att undvika detta den har befogenhet som

till eller föreslå riksdagen nödvändiga åtgärder.

Om regeringen inte lämnar förslag tak för statens utgifter

om

eller redovisar riktlinjer för ramar för utgiftsområden för en

flerårsperiod, skall den i stället presentera långsiktig en

beräkning hur statens inkomster, utgifter och lånebehov

av kommer att utvecklas följd redan fattade beslut. som en av

318 Statsjinansiell utveckling

14.1 Tydligt budgetpolitiskt åtagande

Bakgrund

Under senare år har statsmakterna beslutat kraftfulla åtgärder om för att bringa utvecklingen statsbudgetens underskott och av statsskulden under kontroll. Att få kontroll på statsfinansema är emellertid inte engångsåtgärd vidtas när statsfinansiell en som en krissituation är för handen. l stället måste statens finanser ständigt

hållas under sådan kontroll att utvecklingen inte återigen leder till

en krissituation, t.ex. i samband med att tillväxttakten i ekonomin avtar och sysselsättningen försvagas. Som belyses i kapitel 4 är det

därför viktigt att söka etablera varaktigt stram budgetdisciplin

en

som kan medverka till långsiktigt hållbar utveckling

en av statsfinansema.

Som ett led i strävan att stärka budgetdisciplinen har riksdagen beslutat att en s.k. rambeslutsmodell skall kunna tillämpas för riksdagens beslut om statsbudgeten l993/94zTK l och bet.

1993/94:KU18, rskr. 1993/94:424 och bet. 1994/95:KU2, rskr. 1994/95:5. Rambeslutsmodellen innebär att riksdagen i ett tvåstegsförfarande först tar ställning till helheten i regeringens budgetförslag och därefter låter detaljerna sig till denna. anpassa

I det första steget fastställer riksdagen på förslag Finansutskottet

av det samlade budgetutrymmet och fördelar detta utgiftsområden genom ett beslut. l budgetprocessens andra steg fördelar utskotten medel anslag inom de olika utgiftsområdena. Varje utgiftsområ-

de behandlas som ett paket, där fördelningen mellan anslagen

avgörs genom ett beslut. Regler om förfarandet finns i RO 3:2, 4:5 och 5:12.

Genom beslutet om rambeslutsmodellen har riksdagen möjliggjort en väsentlig uppstramning av riksdagens behandling av statsbudge-

ten.

I 1995 års kompletteringsproposition prop. 1994/95:l50 bil. 1

förslår regeringen ytterligare ett förfarande för att skärpa budgetdisciplinen. Detta förfarande innebär att ett tak för de offentliga utgifterna skall införas.

Statsjinansiell utveckling 319

Enligt den beskrivning av regeringens förslag görs som av Finansutskottet bet. 1994/95:FiU20 kan ett sådant utgiftstak utformas så att regeringen föreslår och riksdagen beslutar om en

högsta nivå för de offentliga utgifterna under ett antal år framåt.

Utgiftstaket skall därvid i nominella tenner, främst mot anges

bakgrund av det prisstabiliseringsmål som gäller för den ekonomis-

ka politiken. Valet av nivå utgör en avvägning mellan å sidan ena önskemål om att kunna tillgodose angelägna utgiftsbehov och å

andra sidan önskemålet att uppnå hållbar utveckling de

om en av offentliga finanserna.

Ett utgiftsmål för budgetpolitiken tydliggör behovet politiska av prioriteringar mellan olika utgiftsområden och budgetpolitiken ger en långsiktig inriktning med högre förutsebarhet.

Det föreslagna utgiftstaket skall omfatta hela den offentliga sektorn, således även socialförsäkringssektorn och kommunerna. Räntor för statsskulden skall dock inte ligga under taket.

Regeringen avser att senast i den ekonomisk-politiska propositio-

nen våren 1996 lägga fram förslag den tekniska utformningen om av ett utgiftstak. Då skall regeringen också föreslå ett kvantitativt utgiftstak för treårsperioden 1997-1999.

Riksdagen har godkänt bet. l994/95zFiU20, rskr. 1994/95:447

vad regeringen anfört ett tak för de offentliga utgifterna. om

Frågor om hur utgiftstak och utgiftsramar bli hanterade avses av

regeringen vid beredningen av förslaget till statsbudget och vid

genomförandet av den av riksdagen beslutade budgeten belystes när finansministern den 7 december 1995 prot. 1995/96:33 20 § informerade riksdagen om utvecklingen budgetprocessen. En av

utförligare redogörelse finns i rapporten Ds 1995:73 Fortsatt reformering av budgetprocessen.

Vad riksdagen beslutat om rambeslutsmodell, utgiftsområden och tak för de offentliga utgifterna samt vad finansministern anfört i

frågan utgör viktiga utgångspunkter för Budgetlagsutredningens

överväganden.

320 Statsfinansiell utveckling SOU 1996: 14

14.1.2 överväganden

Teoretiska och empiriska studier som redovisas i kapitel 4 indikerar att ett tydligt budgetpolitiskt åtagande från regeringens sida ett märkbart sätt kan medverka till att stärka budgetdisciplioch främja en långsiktigt hållbar utveckling av statsfmansema. nen I en av dessa studier rekommenderas att ett siffermässigt budgetpolitiskt mål härleds flerårig serie av mål som uttryckligen ur en

ingår i regeringens politiska program.

De beslut som riksdagen fattat om rambeslutsmodell med utgifts-

områden och ett tak för de offentliga utgifterna erbjuder en god

grund för budgetpolitiska åtaganden från regeringens sida. Båda ansatserna kan ett stöd till rambudgetprocess i regeringens ge en

beredning av förslaget till statsbudget och för genomförandet av

den budgeterade verksamheten.

Förberedelserna för att tillämpa rambeslutsmodellen med utgiftsområden i riksdagens behandling av statsbudgeten pågår. Riksdagen bereder 1995/96:TK2, bet. 1995/96:KU21 för närvarande ändringar riksdagsordningen, innebär att anslag hänförs till utav som giftsområden och att utgiftsområden fördelas på utskott. I enlighet med RO 3:2 skall regeringens förslag till statsbudget för budgetåret 1997 därför innehålla fördelning anslagen de av en av riksdagen beslutade utgiftsområdena. Det framstår som naturligt att ett visst samband finns mellan dessa utgiftsområden och de ändamålsområden regeringen använder i sin beredning av som budgetförslaget.

I syfte att stärka budgetdisciplinen i beredningen av statsbudgeten kan regeringen i ett ganska tidigt skede av budgetprocessen

presentera riktlinjer för de belopp utgifterna inom olika utgifts-

områden eller utgiftsområden få uppgå till samt grupper av avses en beräkning av inkomsterna statsbudgeten. Det kan ytterligare stärka disciplinen i budgetberedningen om ramar för utgiftsområden eller grupper av utgiftsområden anges för en flerårsperiod.

De ramar för olika utgiftsområden som riksdagen beslutar i det första steget i rambeslutsmodellen bör ses som uttryck för en politisk prioritering av hur statens knappa resurser bör fördelas mellan olika ändamålsområden. Sådana prioriteringar får förutsättas ha betydelse inte bara vid beslutstillfället utan även under genom-

SOU 1996: 14 Statsfinansiell utveckling 321

förandet den beslutade verksamheten och budgeten. En av uppföljning anslags- och utgiftsområdesnivå blir noggrann därmed nödvändig.

De grunder för utformning tak för de offentliga utgifterna som av regeringen översiktligt presenterat i 1995 års kompletteringsproposition och ytterligare belysts i den nyss nämnda rapporten - som innebär att taket omfatta hela den offentliga sektorn, dvs. - avses staten, socialförsäkringssektorn och kommunerna. Detta tak för de offentliga utgifterna sedan brytas ned och fördelas de tre avses delsektorerna.

Budgetlagsutredningen har endast anledning att behandla ett utgiftstak till den del det direkt påverkar statens utgifter.

Ett tak för statens utgifter kan utformas på olika sätt och kan mer eller mindre fullständigt täcka statsutgifterna och ha olika avgränsningar till andra offentliga delsektorer. Med ledning av erfarenheter vinns och successivt ändrade förhållanden kommer säkerligen som den tekniska utformningen ett utgiftstak att utvecklas med tiden. av Budgetlagsutredningen har därför inte anledning att i lag söka precisera hur ett utgiftstak för den statliga sektorn bör vara utformat. För att ett utgiftstak skall vara för handen, är det tillräckligt att det regeringen föreslår och riksdagen beslutar som kallas ett tak för statens utgifter.

Ett tak för statens utgifter kan användas flera sätt.

Ett sätt är att regeringen tidigt i beredningen nästa års statsbudav

get förelägger riksdagen förslag till tak för statens utgifter som skall tillämpas i det förestående eller redan pågående budgetarbetet. Utgiftstaket får förutsättas härlett ur de statsfmansiella och

vara samhällsekonomiska förutsättningarna och således inte vara en summering olika sektorintressens önskemål. Ett förslag om av

utgiftstak innebär otvivelaktigt att regeringen politiskt förbinder sig att i det pågående budgetarbetet inte överskrida det presenterade utgiftstaket. Ett sådant tydligt budgetpolitiskt åtagande bör öka regeringens benägenhet att göra nödvändiga prioriteringar mellan i och för sig angelägna utgifter. Ett redovisat förslag till utgiftstak

kan därmed stärka den rambudgetprocess tillämpas i som numera regeringen och regeringskaitsliet. Ytterligare kraft får utgiftstaket riksdagen beslutar om det. om

l l l6v0295

322 Statsjinansiell utveckling

Ett utgiftstak kan också tillämpas i statsbudgetens genomförandefas. Avsikten är då att förekomsten av ett utgiftstak skall medverka till att stärka statsmakternas kontroll över utgiftsutvecklingen. Om riksdagen beslutar att ett preciserat utgiftstak skall gälla för genomförandet av den från statsbudgeten finansierade verksamheten ett visst budgetår, bör detta ses som en klart deklarerad beslutsamhet att vid behov vidta åtgärder för att hålla utgifterna under det angivna utgiftstaket. Om det under genomforandefasen blir aktuellt med överskridande något område, bör detta prövas och hanteras med politiska beslut och prioriteringar mellan olika utgiñer. Detta

kan innefatta regeländringar som minskar utgiftstrycket och

neddragningar av olika anslagsstyrda utgifter. Sådana beslut kan fattas av regeringen eller riksdagen beroende vilka slag av

åtgärder det är frågan om och vilken befogenhetsfördelning som

gäller.

Ett tredje sätt att använda ett fastlagt utgiftstak är att låta det utgöra en riktlinje för budgetpolitiken under en framtida rullande flerårsperiod omfattande t.ex. tre till fem år. Därmed vinns en långsiktig stadga i det budgetpolitiska åtagandet. Hos dem som medverkar i den statliga budgetprocessen kan detta stärka respekten för systemet och minska intresset för åtgärder som innebär att utgifter rullas fram till budgetår. Budgetdisciplinen i ett senare

beredningen och genomförandet av den budgeterade verksamheten

kan därmed stärkas. I förhållande till utomstående kan ett för en flerårsperiod fastlagt utgiftstak också snabbt ge förtroende för en beslutad sund budgetpolitik, de budgetpolitiska resultaten även om i sin helhet framträder först efter några år.

Vad sagts möjliga effekter av utgiftstak bygger nu om gynnsamma den avgörande förutsättningen att det fastlagda utgiftstaket med beaktande av förutsebara statsinkomster bedöms innebära en hållbar utgiftsnivå och statsskuldsutveckling. Om utomstående bedömare att detta villkor inte är uppfyllt finns anledning att anser räkna med tydliga reaktioner från penning- och valutamarknadema samt olika internationella samarbetsorgan.

Om trovärdighet skall vinnas för ett budgetpolitiskt åtagande kräver detta också att utgiftstaken hålls från tidpunkten för offentliggörandet till den dag då budgeten presenteras, under

genomförandefasen och mellan de årliga rullningama av utgifts-

taket. Tekniska omräkningar som förklaras på ett begripligt sätt

SOU 1996: 14 utveckling 323

Statsfinansiell

kan vidtas utan risk att trovärdigheten undergrävs. I en del fall kan tekniska omräkningar t.o.m. nödvändiga for att trovärdigheten vara skall behållas. Medel bör också kunna omfördelas mellan olika områden utan negativa effekter. Motsvarande gäller i stor utsträckför utgiftsområden. ning också för ramar

Vad anförts visar att påtagliga samband finns mellan ett som nu

tak för statens utgifter och ramar for utgiftsområden. Fullt så

enkelt som att de summerade utgiftsramama motsvarar ett statligt utgiftstak är det dock inte. Ett eller annat utgiftsområde kan av

praktiska eller principiella skäl undantas och således inte räknas under taket. Utanför utgiftsområdena men under utgiftstaket

behöver det finnas reserver for att fånga upp sådana överskridanden olika områden som inte helt kan eller bör hanteras på annat sätt för oförutsebara utgifter. Även det således finns samt om skillnader mellan utgiftstak och utgiftsramar, är sambanden dem emellan så starka att det i praktiken är svårt att tänka sig att det är möjligt att hantera ett utgiftstak utan att samtidigt använda ramar for delområden. För olika delområden måste nämligen administra-

tivt ansvariga medverka vid såväl beredning som genomförande av

besluten. Det är heller knappast möjligt att bereda utgiftsramar för olika områden utan att ett utgiftstak sätts med fullt ansvar för helheten.

Med visst fog kan det dock sägas utgöra en principiell skillnad om ett utgiftstak uppifrån bryts ned utgiftsramar eller om taket framkommer som en summering av ramarna med vissa tillägg och avdrag. Olika rambudgeteringstekniker är uttryck för detta. I praktiken är emellertid de statsñnansiella och samhällsekonomiska kraven att statsbudgeten helhet är sund, liksom trycket från som de olika sektorintressena att rimliga anspråk blir tillgodosedda, så starka att resultatet, oavsett startpunkt, nog blir ganska likartat. Självfallet kan ingen ansvarskännade regering lägga fast ett realistiskt utgiftstak utan mycket god kunskap om behoven inom

de olika utgiftsområdena. Inte heller kan utgiftsramar for olika

områden läggas fast utan att regeringen är övertygad om att utgifterna inom de olika områdena leder till samlade summan av

utgifter som är statsfinansiellt och samhällsekonomiskt acceptabla. Under politiskt måste således rimlig avvägning göras

ansvar en mellan olika intressen. Detta utesluter självfallet inte att en regering kan felbedöma den ekonomiska utvecklingen. Detta kan dock göras oavsett om utgiñstak används eller inte, om utgiftstaket

324 Statsjinansiell utveckling SOU 1996: 14

bryts ned utgiftsområden eller om utgiftstaket framkommer som

en summering av utgiftsområdena.

Den diskussion förts leder utredningen till slutsatsen att som nu den i vilken förslaget till statsbudget bereds och beslutas process regeringen kan vara utformad i huvudsak samma sätt, oavsett av

det är utgiftsramar eller ett utgiftstak eller båda som är

om - utgångspunkten för arbetet. Härtill kommer att statens utgifter,

oberoende vilken planeringsteknik används, alltid måste

av som fastställas med vederbörligt hänsynstagande till statens inkomster och lånebehov.

När förfaranden kring utgiftstak och utgiftsramar praktiskt utformas behöver ställning tas till rad olika frågor, t.ex. vilka statsutgifter en skall ingå i tak och Utredningen utgår från att det är som ramar. fråga sådana utgifter avräknas mot anslag. Vidare behöver om som prövas hur förändrade behållningar ramanslag och reservationsanslag skall hanteras samt hur skall utformas och vilka reserver villkor de får tas i anspråk.

Vid utformning bestämmelser området behöver beaktas att av beslut tak för statens utgifter och utgiftsramar fattas om om avses

med tidsmässig förskjutning. I den ekonomiska vårpropositionen

ingå förslag till ett flerårigt beslut utgiftstak och om avses om riktlinjer för utgiftsområdena. Förslag till beslut om utgiftsramar

avses ingå i budgetpropositionen.

Utgiftstak och utgiftsramar används för att inrikta del av den en

framtida ekonomiska politiken. Det är därför lämpligt att låta en

bestämmelse i budgetlagen anknyta till tilläggsbestämmelse 3.2.1 till riksdagsordningen.

Statsfinansiell utveckling 325

Mot denna bakgrund föreslår Budgetlagsutredningen att i

budgetlagen anges att sådana riktlinjer för den framtida ekonomiska politiken som nämns i tilläggsbestämmelse 3.2.1

tredje stycket till riksdagsordningen förslag till beslut

kan avse

om det belopp statens utgifter högst får uppgå till tak för

statens utgifter eller riktlinjer för de belopp utgifterna inom olika utgiftsområden eller grupper av utgiftsområden högst får uppgå till utgiftsramar.

Beloppsmässiga utgiftsramar och utgiftstak är två aktuella nu metoder för att inrikta delar den ekonomiska politiken, särskilt av budgetpolitiken. Det är naturligtvis möjligt att tänka sig metoder med andra målvariabler, t.ex. ett absolut eller relativt mål för statens lånebehov eller statsskuldens storlek för en längre eller kortare period. När andra metoder än kvantitativt preciserade utgiftstak och utgiftsramar etableras kan budgetlagen vid behov kompletteras eller ändras. . Närmare bestämmelser om förfarandet vid användning av tak för statens utgifter och utgiftsområden bör tas i budgetlagen.

Om regeringen anser att det är lämpligt att använda ett kvantitativt preciserat tak för statens utgifter i beredningen av nästa års statsbudget och i genomförandet av den budgeterade verksamheten, skall regeringen i den ekonomiska vårpropositionen lämna förslag till beslut om ett sådant utgiftstak.

Om riksdagen enligt RO 5:12 beslutat att hänföra statsutgifter till utgiftsområden, skall regeringen i den ekonomiska vârpropositionen redovisa riktlinjer för hur statens utgifter i förslaget till nästa års statsbudget avses bli fördelade utgiftsområden eller grupper av utgiftsområden.

I syfte ökad långsiktig stadga utgiftstak och utgiftsramar att ge kan regeringen föreslå att riksdagen skall besluta om tak för statens utgifter och riktlinjer för för utgiftsområden eller om ramar grupper av utgiftsområden för en flerårsperiod.

326 Statsjinansiell utveckling SOU 1996: 14

Mot denna bakgrund föreslår Budgetlagsutredningen att i budgetlagen anges att om regeringen att använda ett tak avser för statens utgifter i beredningen av förslaget till statsbudget och i genomförandet av den budgeterade verksamheten, skall regeringen lämna förslag till beslut ett sådant utgiftstak i om den ekonomiska vårpropositionen.

Vidare bör anges att om riksdagen med stöd av bestämmelser-

na i 5 kap. 12 § riksdagsordningen beslutat hänföra stats-

utgifter till utgiftsområden, skall regeringen i den ekonomiska

vårpropositionen redovisa riktlinjer för hur den avser att fördela statens utgifter utgiftsområden eller grupper av

utgiftsområden i det kommande förslaget till statsbudget.

Dessutom bör i budgetlagen anges att regeringen också kan lämna förslag om tak för statens utgifter eller presentera riktlinjer för utgiftsramar längre tid än ett budgetår. som avser

14.2 och

Utgiftstak utgiftsramar under genomförandefasen

Om regeringen föreslagit och riksdagen beslutat att ett tak för statens utgifter skall tillämpas under statsbudgetens genomförandefas får det förutsättas att syftet är att stärka statsmakternas

utgiftskontroll. Detsamma får förutsättas gälla riksdagen använt

om utgiftsramar i beredningen av besluten om statsbudgeten. Statsmakterna får därmed anses ha åtagit sig att följa utvecklingen noga under genomförandefasen och att vid behov vidta åtgärder för att bringa utgiftsutvecklingen under kontroll.

Budgetlagsutredningen föreslår i kapitel 12 att det i budgetlagen skall anges att regeringen noga skall följa hur statens inkomster, utgifter och upplåning utvecklas i förhållande till beslutade eller beräknade belopp. I det sammanhanget anför utredningen vidare att när förfarandet med utgiftstak och utgiftsramar tillämpas i budgetprocessen behöver uppföljning ske också dessa. Att av noga följa utvecklingen innebär att regeringen med lämplig periodicitet

Statsfinansiell utveckling 327

skaffar sig information utvecklingen så att den vid behov kan om vidta korrigerande åtgärder eller föreslå riksdagen sådana.

I kapitel 7 föreslår utredningen att den rätt regeringen har att helt eller delvis avstå från att utnyttja anvisade anslag skall komma till uttryck i budgetlagen. Därvid anför utredningen att regeringen kan vidta selektiva eller generella åtgärder i fråga om anvisade anslag.

Enligt Budgetlagsutredningens uppfattning utgör en föreliggande

risk att ett anslag väsentligt kommer att överskridas i många fall tillräckligt skäl för regeringen att selektivt eller generellt besluta att

anvisade medel inte skall användas. Om ett anslagsöverskridande hotar att medföra att även utgiftsområdet och t.0.m. utgiftstaket

överskrids blir behovet åtgärder särskilt stort. av

Åtgärder för att minska utgifter kan främst riktas mot direkt

anslagsstyrd verksamhet. Risken för överskridanden är emellertid

störst för anslag där utgifterna följer av ett regelverk. De regler

bestämmer förmåners storlek och vilka som är fönnånsberättisom

gade, ingår oftast i lagar. För att stärka regeringens möjligheter att motverka hotande anslagsöverskridanden kan det i andra samman-

hang finnas anledning att överväga inte vissa regler kan om utformas sådant sätt att regeringen får möjlighet att inom vissa gränser ändra dem.

I kapitel 12 föreslås också att det i budgetlagen anges att regeringen vid minst två tillfällen under löpande budgetår för riksdagen skall redovisa avseende utfallet bl.a. anslag och en prognos förklara väsentliga avvikelser i förhållande till de belopp som upptagits i statsbudgeten. Om riksdagen har beslutat om ett utgiftstak eller i beslutsprocessen använt utgiftsramar är det

naturligt att även avvikelser i förhållande till utgiftstak och utgiftsramar förklaras. Det är också naturligt att regeringen i ett sådant sammanhang redovisar vilka åtgärder den själv vidtagit

respektive vilka åtgärder den föreslår riksdagen att besluta om.

Beslutar riksdagen om ett beloppsmässigt preciserat utgiftstak eller

använder den sig för utgiftsområden innebär det ett av ramar allvarligt menat budgetpolitiskt åtagande. För att markera detta bör i budgetlagen att regeringen skall vidta eller föreslå åtgärder anges den att det finns risk att ett eller flera anslag kommer att om anser

överskridas i sådan omfattning att ett beslutat utgiftstak eller

tillämpade utgiftsramar kommer att överskridas. Det kan antas att

328 Statsfinansiell utveckling SOU 1996: 14

förändringar av behållningar ramanslag och reservationsanslag som håller sig inom gällande bestämmelser för anslagen därvid inte beaktas.

Utgiftstak och utgiftsramar är metoder som statsmakterna kan använda för att söka få kontroll över statens finanser. Tillämpning av sådana metoder förändrar emellertid inte som berörs i kapitel - 7 statens skyldighet att fullgöra de förpliktelser som följer av lagar och träffade avtal.

Mot denna bakgrund föreslår Budgetlagsutredningen att i budgetlagen föreskrivs att om det finns risk att ett beslutat tak för statens utgifter eller använda utgiftsramar kommer att överskridas, skall regeringen för att undvika detta vidta sådana åtgärder som den har befogenhet till eller föreslå riksdagen nödvändiga åtgärder.

14.3 Långsiktskalkyl

Under en lång följd år presenterades i kompletteringspropositioav nen en s.k. långtidsbudget. Under senare år har i stället presenterats vad som kallas en långsiktig konsekvenskalkyl för statens inkomster och utgifter för en femårsperiod. Gemensamt för dessa budgetar eller kalkyler är att de visar utgifts- och inkomstutvecklingen olika områden till följd av redan fattade beslut och gjorda åtaganden under väl specificerade förutsättningar för den samhällsekonomiska utvecklingen. Beräkningarna är inte någon prognos över den framtida utvecklingen, utan deras syfte har varit att utgöra ett underlag vid utformningen av den framtida budgetpolitiken.

l 1995 års kompletteringsproposition ingick inte någon långsiktig konsekvenskalkyl. I stället för en långsiktskalkyl, som kunde utgöra underlag för vidare budgetpolitiska överväganden, redovisade regeringen en plan för budgetpolitiken de närmaste åren. Denna plan är inriktad att stabilisera statsskulden som andel av

utveckling 329

SOU 1996: 14 Statsfinansiell

bruttonationalprodukten år 1996 och att skuldkvoten därefter skall sjunka. Underskottet i de offentliga finanserna beräknas i stort sett eliminerat under år 1998. vara

En sådan budgetpolitisk plan har passerat det steg i budgetproceslångsiktig konsekvenskalkyl utgör. Till skillnad från en sen som en konsekvenskalkyl utgår inte plan från en oförändrad politik utan en den innefattar eller mindre fullständigt de olika budgetäven mer åtgärder behöver vidtas för att den underliggande utvecklingen som skall kunna styras mot de uppsatta målen.

Om regeringen presenterar ett förslag till beslut ett flerårigt tak om för utgifter, riktlinjer för för utgiftsområden eller en statens ramar plan för hur statens inkomster, utgifter och lånebehov avses utvecklas under flerårsperiod är det inte nödvändigt att den en också presenterar långsiktig konsekvenskalkyl. Detta hindrar en naturligtvis inte sådan ändå kan presenteras. att en

Varken metoden med beslut fleråriga utgiftstak eller metoden om

med fleråriga riktlinjer för utgiftsområden är obligatorisk för

regeringen. Det kan därför inte uteslutas att regeringen någon gång finner skäl att avstå från att föreslå riksdagen fleråriga tak för utgifter eller riktlinjer för för utgiftsområden. I så fall statens ramar

måste regeringen, enligt Budgetlagsutredningens uppfattning,

presentera något annat material kan ge riksdagen en uppfattsom ning hur statens finanser kan komma att utvecklas under de om närmaste fem åren.

Mot denna bakgrund föreslår Budgetlagsutredningen att i

budgetlagen föreskrivs regeringen inte lämnar förslag att om tak för statens utgifter eller redovisar riktlinjer för ramar om

för utgiftsområden för flerårsperiod, skall den i stället

en

presentera långsiktig beräkning hur statens inkomster,

en av utgifter och lånebehov kommer att utvecklas som följd av

redan fattade beslut och under väl specificerade samhällseko-

nomiska förutsättningar.

15 Genomförande

Ikraftträdande

Enligt Budgetlagsutredningens uppfattning är det önskvärt att lagen kan träda i kraft den 1 januari 1997, dvs. vid den tidpunkt då en

statsbudget beretts och beslutats ett delvis nytt sätt skall som börja tillämpas. Det bör också eftersträvas att de bestämmelser som

ingår i lagförslaget blir vägledande vid beredning och beslut om

av statsbudgeten för år 1997.

Äldre bestämmelser

Den budgetlag utredningen föreslår ersätter inte någon äldre

som lag. Som framgår kapitel 6-14 finns emellertid många av områden regler riksdagen beslutat om i annan fomi än lag, som vanligen att godkänna det huvudsakliga innehållet i genom

bestämmelser regeringen redogjort för. Dessa beslut har fattats

som vid olika tillfällen under stor del l900-talet. I de olika en av kapitlen har utredningen berörda sakområden sökt identifiera

och de viktigaste besluten. Den form som riksdagen använt ange

för dessa beslut leder dock till att visshet inte kan föreligga om att

alla beslut faktiskt har fångats upp.

Ett syfte med budgetlagen är att klarhet och överskådlighet skall

vinnas i fråga vilka regler gäller. Detta förutsätter att äldre om som

beslut och uttalanden riksdagen upphör att gälla. Budgetlags-

av utredningen att detta bör ske att riksdagen i anslutanser genom ning till beslutet budgetlagen använder samma beslutsfonn som om de äldre bestämmelserna tillkom och beslutar att på de när -

områden regleras i budgetlagen äldre bestämmelser och

som -

bemyndiganden inte är grundade lag skall upphöra att gälla

som när budgetlagen träder i kraft.

332 Genomförande SOU 1996: 14

Förordningar och delegering

På många av de områden där bestämmelser föreslås i budgetlagen har regeringen meddelat föreskrifter i förordningar gäller som myndigheter lyder under regeringen. I fiera fall har det som

huvudsakliga innehållet i sådana förordningar presenterats för riksdagen i form av förslag till riktlinjer. Sådana grundläggande delar av dessa förordningar som återger befogenhetsfördelningen

mellan riksdagen och regeringen, har utredningen fört i förslaget till budgetlag.

Detta leder till att ett antal förordningar måste till att anpassas grundläggande bestämmelser respektive område kommer att finnas i budgetlagen. I stor utsträckning är det fråga fonnella om anpassningar. Budgetlagens bestämmelser ger regeringen tydliga befogenheter en lång rad områden. För att bestämmelserna skall kunna tillämpas smidigt, behöver regeringen på många områden delegera erhållna befogenheter till de myndigheter som direkt genomför den statliga verksamheten. Även detta behöver beaktas vid anpassningen förordningarna till budgetlagen. av

Reserver

I den reformerade budgetprocess som statsmakterna avser att använda fr.o.m. år 1996 ingår att en eller flera reserver skall finnas i statsbudgeten. Dessa få disponeras regeringen reserver avses av väl specificerade villkor. Beredningen av frågor kring reserver är ännu inte helt avslutad i regeringskansliet. Enligt Budgetlags-

utredningens bedömning kan frågan om reserver rymma aspekter som rör fördelningen av befogenheter finansmaktens område.

När tillräcklig klarhet och möjligen också erfarenhet vunnits - om hur reserver skall hanteras i budgetprocessens olika faser, är det naturligt att regler om detta tas i budgetlagen.

inkomsttitlar

I budgetlagen slås fast att inkomster riksdagen beräknar skall som tas upp inkomsttitlar statsbudgeten. För närvarande används några inkomsttitlar som avräkningskonton för statsintema transaktioner. Även i övrigt kan användningen inkomsttitlar i några fall av diskuteras. Utredningen har emellertid inte närmare analyserat

Genomförande 333

SOU 1996: 14

Budgetlagsutredningen att det bör göras en

dessa frågor. anser

användningen vissa inkomsttitlar. översyn av av

Fortsatt utveckling

befogenhetsfördelningen ñnansmak-

Med budgetlagen klargörs riksdagen och regeringen. Tidigare mindre

tens område mellan

och i några fall frånvaro regler innebar precisa regler av -

budgetlagen tillämpas kommer erfarenheter att osäkerhet. När

Arbetet med utveckla statsbudgeten och budgetprocesvinnas. att

fortsätta. Budgetlagsutredningen därför

kommer också att anser sen

naturligt beslutad budgetlag efter några år ses över att det är att en

de erfarenheter görs och den utveckling som

mot bakgrund av som

sammanhang kan även prövas om lagen skett. I ett sådant

upplåning bör fogas i budgetlagen.

1988:1387 om statens

16 Författningskommentar

Förslag till lag om statsbudgeten

Effektivitet och resultat

1 §

eftersträvas och god

I statens verksamhet skall hög effektivitet

hushållning iakttas. verksamhet i denna lag sådan verksamhet Med statens avses och de myndigheter lyder under som handhas av regeringen som i regeringen.

enligt RF 1:6 ansvarig inför riksdagen för hur den Regeringen är allmänna krav riksdagen kan ställa regeringstyr riket. De som verksamhet kommer till

ens ledning samt genomförandet av statens

förevarande paragraf. Här även vad som i uttryck redan i anges lagen med begreppet statens verksamhet. Paragrafen utgör en avses andra bestämmelser i lagen, bl.a. om resultatgrund för vissa styming, redovisningsskyldighet och revision.

Som nämnare kommenteras i den allmänna motiveringen avsnitt

6.1.2 med det i första stycket angivna uttrycket hög åsyftas effektivitet, verksamhet skall bedrivas ett sådant sätt att statens riksdagen angivna mål nås i så hög grad som möjligt inom att av Verksamheten skall med andra ord för tillgängliga resurser. ramen genomföras på ett ändamålsenligt sätt.

hushållning kan exemplifieras med att onödiga Uttrycket god undvikas, verksamheten skall bedrivas med hög utgifter skall att och medel skall hanteras säkert. En god produktivitet att statens innefattar tillgångar i övrigt och statens hushållning även att statens skulder skall förvaltas väl.

336 Författningskommentar SOU 1996: 14

Hög effektivitet i verksamhet kan inte nås i absolut bemären en kelse. Detta markeras i lagtexten uttrycket eftersträvas genom att

används. När det däremot gäller god hushållning är kraven mindre

relativa. Vissa minimikrav ordning och sparsamhet måste ställas. Därför används uttrycket iakttas.

Med statens verksamhet enligt andra stycket sådan verksamavses het som handhas regeringen eller myndigheter är underav som ställda regeringen. Paragrafen gäller inte sådan statlig verksamhet som bedrivs statliga institutioner vilkas organisation och av verksamhet regleras i särskild lag, exempelvis AP-fonden och Sveriges riksbank. Inte heller innefattas i begreppet sådan verksam-

het som bedrivs aktiebolag ägs staten eller stiftelser där

av som av staten medverkat vid bildandet. Verksamheten drivs då inte det av

offentligrättsliga organet staten.

Lagen reglerar således i första hand regeringens och

ansvar

befogenheter i förhållande till riksdagen. Det är emellertid naturligt om riksdagen beslutar att hela eller delar lagen skall gälla även

av för riksdagen och dess myndigheter. Med lagens avslutande paragraf ges riksdagen möjlighet att besluta detta. om

Paragrafen ger en grund för vissa andra bestämmelser i budgetla-

gen. För att en verksamhet skall kunna bedrivas effektivt krävs att mål sätts upp för verksamheten och att dessa mål nås i så hög en

grad som möjligt. Bestämmelserna resultatstyming i 2 § kan

om

medverka till hög effektivitet och god hushållning. En grundförutsättning för god hushållning är vidare att det föreligger

en en

redovisningsskyldighet inför riksdagen, att det finns föreskrifter

om

redovisning och att statens verksamhet granskas med revision. Dessa frågor regleras i 46-48 §§. Förevarande paragraf vidare

ger

en grund för bestämmelser uppföljning, och utfall i

om prognoser 37-40 §§. Det kan även nämnas att kraven på hög effektivitet och

god hushållning kan motivera att regeringen med stöd 7 § begränsar villkoren för utnyttjande anslag eller med stöd 8 §

av av beslutar att inte använda medel ett anvisat anslag.

Författningskommentar 337

2§

Regeringen skall för riksdagen redovisa de mål åsyftas och de som resultat uppnåtts på olika verksamhetsområden. som

Denna paragraf syftar till att styrning och ledning av statens

verksamhet skall medverka till hög effektivitet och god hushållning. På detta sätt stärks såväl riksdagens roll i budgetprocessen regeringens styrning av statens verksamhet. som

Ett annat syfte nämns i den allmänna motiveringen avsnitt

som 13.2 är att klargöra för den begär eller utnyttjar statliga som medel för visst ändamål, att han måste kunna vad han vill ett ange uppnå. Han måste också vidta åtgärder så att de resultat som rent faktiskt uppnås kan redovisas och jämföras med vad som var avsett. Ytterligare ett syfte är att underlätta för riksdagens utskott

i ökad utsträckning ägna sig uppföljning och utvärdering av

att resultatet den verksamhet riksdagen beslutat om. av

Som utredningen anför i den allmänna motiveringen avsnitt

13.1.1 tar paragrafen inte enbart sikte åtgärder som faller inom

fmansmaktens område. Bestämmelsen gäller även t.ex. föreskriftsmaktens och kontrollmaktens områden, i vart fall till den

del åtgärderna påverkar statsbudgeten ett tydligt sätt.

Mål- och resultatredovisningens utformning och precision kommer

variera mellan olika områden. Som närmare kommenteras i den att allmänna motiveringen 13.2 kan det på vissa områden

avsnitt

svårt att beskriva mål och uppnådda resultat med någon högre vara grad precision. På områden där det för närvarande inte föreav

kommer någon resultatredovisning är bestämmelsen en uppfordran

till fortsatt utvecklingsarbete.

Av skäl närmare redogörs för i avsnitt 13.2 regleras inte i som budgetlagen den närmare utformningen styrningen eller av de av begrepp används. som

Regeringens redovisningsskyldighet bygger i hög grad att den får information underställda myndigheter. Det är naturligt att

av myndigheternas redovisningen sker årsvis i årsredovisningar. Utöver detta lämnar myndigheterna rapporter och liknande i särskilda frågor eller uppdrag regeringen. Som anmärks i den av

338 Författningskommentar SOU 1996: 14

allmänna motiveringen avsnitt 13.2 kommer sådan redovisning

inte alltid till stånd. Ibland finns ingen myndighet som har till uppgift att i sak administrera en viss verksamhet. I andra fall kan det vara till fördel att utvärdering sker med ett längre tidsintervall eller av annan än den administrerande myndigheten. Resultatinformation kan även sökas utanför staten.

Oavsett hur informationen tas fram och med vilken frekvens det

sker, bör regeringen presentera den for riksdagen vid lämpliga

tillfällen och i lämplig form. Som närmare förklaras i den allmänna

motiveringen avsnitt 13.2 saknas skäl att i lagen ta någon

föreskrift om när eller i vilken form en sådan redovisning skall lämnas.

Anslag och inkomsttitlar

3§

När riksdagen enligt 9 kap. 3 § regeringsformen anvisar anslag till angivna ändamål skall obetecknade anslag, reservationsanslag

eller ramanslag användas.

De närmare villkoren för anslagen framgår av 4-6 §§.

l paragrafens första stycke erinras indirekt om att det är riksdagen som enligt angivet lagrum i regeringsformen anvisar anslag och anger ändamålen för anslagen. Pâ detta sätt bestämmer riksdagen hur sådana medel som inte är specialdestinerade skall användas. Anslagen utgör riksdagens viktigaste instrument för att fördela medel till olika ändamål.

Riksdagen anger också de villkor som gäller för hur medlen får användas. Detta sker ett standardiserat sätt att det för genom skilda ändamål anges med vilken typ av anslag medel skall anvisas. I paragrafen anges därför vilka olika anslagstyper riksdagen kan använda sig av. Anslagstyperna skiljer sig genom olika regler ifråga om rätten för regeringen att överskrida anvisade belopp och att använda outnyttjade medel ett senare budgetår. Dessa skilda villkor syftar till anslagstypema egenskaper att ge som svarar mot behoven och förutsättningarna på olika statliga verksamhetsområden. Valet anslagstyp görs i allmänhet utifrån av möjligheten att förutse medelsbehovet för ett visst budgetår.

SOU 1996: 14 F örfattningskommentar 339

I paragrafens andra stycke hänvisning till att de nämnare ges en

villkoren för de olika anslagstypema anges i de följande tre

paragrafema. I 4 § ges regler för obetecknade anslag, i 5 § för reservationsanslag och i 6 § för ramanslag.

Anslagstyper

4 §

Ett obetecknat anslag får inte överskridas och outnyttjade medel får inte användas under följande budgetår.

I paragrafen de grundläggande villkoren för obetecknade

anges anslag. Benämningen obetecknat innebär att det för anslagstypen saknas villkor medger överskridande anslagsbeloppet eller som av

tidsmässig överföring de befogenheter som anslaget innebär.

av Det förtjänar att nämnas, att när riksdagen anvisar ett anslag av denna typ benämns det enbart "anslag", dvs. utan beteckning.

5§

Ett reservationsanslagfár inte överskridas. Outnyttjade medel får

användas längst tre år efter det att anslaget senast var uppfört på

statsbudgeten.

I paragrafen de grundläggande villkoren för reservations-

anges anslag. Beteckningen reservation innebär att anslagets befogen-

heter får överföras tidsmässigt, dvs. att outnyttjade medel får

användas under budgetår. Medel får dock användas endast senare under det år anslaget är uppfört statsbudgeten samt under ytterligare tre år. I likhet med den begränsning gäller för som obetecknade anslag, får ett reservationsanslag inte överskridas. Anslagstypen behandlas nämnare i den allmänna motiveringen

avsnitt 7.1.3.

340 Författningskommentar SOU 1996: 14

6§

Ett ramanslag får tillfälligt överskridas att anslagskredit

genom en motsvarande högst tio procent av anvisat anslag tas i anspråk.

Med riksdagens bemyndigande får regeringen även besluta att

ett ramanslag får överskridas, om detta är nödvändigt för att i en verksamhet täcka särskilda utgifter inte kända då anslaget som var

anvisades eller för att riksdagen beslutat ändamål med

ett av anslaget skall kunna uppfyllas. Outnyttjade medel får användas följande budgetår.

Beteckningen ram innebär att anslagets befogenheter, i likhet med reservationsanslagets, får överföras tidsmässigt. Beteckningen innebär vidare att det anvisade beloppet under vissa förutsättningar

får överskridas. I de två första styckena hur överskridande anges

får ske och vilka begränsningar gäller. Vad gäller sparande

som finns bestämmelser i tredje stycket.

I första stycket regleras möjligheten till överskridande att genom

en anslagskredit utnyttjas. Finansiering med anslagskredit

en innebär att en viss del följande års medel tas i anspråk i av förskott. Som närmare kommenteras i den allmänna motiveringen

avsnitt 7.1.3 är detta en tillfällig lösning. En sådan kredit

förutsätts bli reglerad under det budgetår följer. Inget hindrar som dock att krediten i stället regleras under följd år eller en av att en anslagskredit rent förblir utnyttjad över längre period. av en

I paragrafen föreskrivs den begränsningen att anslagskrediten fâr motsvara högst tio procent anslagsbeloppet. Därvid

av avses anslagsbeloppet under innevarande år. En kredit får således vid ett

givet tillfälle inte överstiga tio procent anslagsbeloppet för det

av året. Har anslagskrediten utnyttjats maximalt under ett budgetår, finns inget utrymme för ytterligare kredit under det följande året om inte anslaget då höjs. Höjs anslaget under det följande året, finns möjlighet att ta i anspråk ytterligare anslagskredit som

motsvarar maximalt tio procent höjningen.

av

I andra stycket ges regeringen möjlighet besluta överskridande om

av ett slag som för närvarande benämns merutgift. I paragrafen

anges vissa allmänna villkor måste uppfyllda för att som vara regeringen skall få fatta ett beslut överskridande. Utöver dessa om villkor förutsätter ett sådant beslut även att riksdagen har lämnat

1996: 14 Författningskommentar 341

SOU

särskilt bemyndigande till att överskridande får ske. Av skäl ett utvecklas i den allmänna motiveringen 7.1.3 bör en som närmare

förhöjd kreditgräns och den möjlighet regeringen har att inhämta

beslut förhöjda anslag leda till att regeringen endast i begränom sad utsträckning kan förväntas komma att behöva besluta om

överskridande.

När det gäller ramanslag anvisas för förvaltningsändamål och

som liknande bör regeringens befogenheter att besluta överskridande om begränsas till täcka utgifter riksdagen inte kände till då att som anslaget anvisades. Alla sådana utgifter dock inte regeringen ger besluta överskridande. Det skall dessutom vara fråga rätt att om

tillfälliga utgifter uppkommit utanför en myndighets

om som

kontroll. Med detta ytterligare utgifter som ålagts en

avses

myndighet till följd riksdagsbeslut inte beaktats vid

av men som

budgeteringstillfället. Även kostnader till följd av force majeure-

liknande förhållanden, t.ex. omfattande skada inventarier, kan räknas till sådana särskilda utgifter. Det förhållandet att det bara i

undantagsfall kan bli aktuellt att besluta överskridande och då om

endast för denna utgifter, har markerats i paragrafen med att

typ av det skall fråga särskild utgift. vara om en

i den allmänna motiveringen förutsätts det ramanslag Som anges

används för förvaltningsändamål nästan aldrig bli aktuellt att

som

under genomförandet verksamheten öka anslagsutrymmet mer

av vad inom den maximala kreditgränsen om 10 procent. än som ryms Skulle undantagsvis behov finnas ännu större anslagsutrymme av finns sannolikt skäl i stället informera riksdagen och begära att

tilläggsanslag.

När det gäller ramanslag anvisas för bl.a. lagstadgade social-

som

försäkringsförmåner, avgifter till EU och räntor på statsskulden

och snabba förändringar inträffa att utgifterna inte kan så stora inom den maximala kreditmöjligheten. Hinner ett tilläggsryms anslag då inte anvisas, bör regeringen få besluta överskridande om det krävs för att det ändamål riksdagen beslutat med anslaget om skall kunna uppfyllas.

de villkor kräver ett beslut överskri- Utöver som nu angetts om

dande riksdagens särskilda bemyndigande. Detta bemyndi-

även gande kan ha formen ett beslut från riksdagens sida om att av överskridanden beloppsmässigt skall avräknas mot reserver som

Fötfattningskommentar

riksdagen beslutat om. Riksdagen kan också ha lämnat särskilt

ett

bemyndigande för ett visst anslag. Ett sådant bemyndigande kan vara beloppsmässigt opreciserat. På detta sätt kan rätten besluta

att om överskridande vara knuten till vissa anslag. Så kan förhållandet tänkas bli för t.ex. räntor statsskulden.

Även regeringen i om ett enskilt fall har möjlighet att besluta

om överskridande, behöver regeringen inte fatta sådant ett beslut.