SOU

Att främja donationer till universitet och högskolor : slutbetänkande

Beteckning: SOU 1996:105
Typ: SOU

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2015

ATT

FRÄMjA

DONATIONER TILL UNIVERSITET OCH HÖ GSKOLOR

SOU 1996: 105

UTBILDNINGSDEPARTEM ENTET

A x of

Ucc ÃT/:Wfxl

,, sr Statens offentliga utredningar WW 1996: 105

Utbildningsdepartementet

Att donationer

främja

till universitet och

högskolor

Slutbetänkande Utredningen förvaltning av om av donationskapital vid universitet och högskolor Stockholm 1996

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes, Offentliga Publikationer, pâ uppdrag av Regeringskansliets forvaltningskontor.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Fax: 08-20 50 21 Telefon: 08-690 91 90

Svara på remiss. Hur och Varför. Statsrådsberedningen, 1993. En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. - Broschyren kan beställas hos: Regeringskansliets förvaltningskontor Distributionscentralen 103 33 Stockholm Fax: 08-405 10 10 Telefon: 08-405 10 25

Illustration: Uggla med Lasse Åberg

mus,

ISBN 9138-203154 NORSTEDTS TRYCKERI AB Stockholm 1996 ISSN 0375-250X

Till statsrådet och chefen för

Utbildningsdepartementet

Genom beslut av regeringen den 31 augusti 1995 bemyndigades chefen för Utbildningsdepartementet att tillkalla en särskild utredare för att

utreda frågan om förvaltning av donationskapital vid universitet och

högskolor. Med stöd av detta bemyndigande förordnades den 18 oktober 1995 särskild utredare dåvarande verkställande direktören Lars Ag. som Samma dag förordnades hovrättsassessom Gun Lombach, akademiräntmästaren Lars Pousette och departementsrådet Hans Strandell som sakkunniga samt revisionsdirektören Lars Markstedt som expert i utredningen. Sekreterare i utredningen har varit hovrättsrådet Henning Isoz.

Utredningen har under arbetets gång besökt Uppsala Universitet,

Lunds Universitet, Karolinska Institutet samt Kungl. Tekniska Hög-

skolan. Kontakt har hållits med utredningen Fi 1994:1 1 av ansvaret för

förvaltningen statliga fastigheter inom universitets- och högskoleomav rådet. Utredningen har avgivit yttrande till Justitiedepartementet över Riksrevisionsverkets förslag till ändring av reglerna i stiftelselagen 1994:1220 hur revisorn skall utses i stiftelser för vilka statliga om myndigheter är förvaltare. Regeringen har i beslut den 15 maj 1996 förlängt tidsramen för utredningens arbete till den 17 juni 1996. Utredningen överlämnar härmed betänkandet Att främja donationer till universitet och högskolor. Till betänkandet fogas ett särskilt yttrande av Gun Lombach, Uppdraget är härmed slutfört.

Stockholm i juni 1996

Lars A g

Henning Isoz

fl 16-0921

Innehåll

Sammanfattning 7 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Författningsförslag 15 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1 Direktiven m.m. 25 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.1 Direktiven 25 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.2 Uppdraget och stiftelselagen 25 . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.3 Skäl för fortsatt utredande 27 . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2 Donationer och bidrag 29 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3 Mer om ändamålsbestämda donationer 31 . . . . . . . . . . . . 3.1 Donation till viss mottagare 31 . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2 Donation för att uppnå stiftelsebildning 32 . . . . . . . . .

4 Stiftelselagen 35 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.1 Stiftelsebegreppet 35 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.2 Förvaltningsformer 37 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.3 Ansvaret vid anknuten förvaltning m.m. 38 . . . . . . . . 4.4 Närmare om regelverket vid anknuten

förvaltning 39 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.5 Redovisning och revision 39 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.6 Tillsyn och registrering 41 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5 Stiftelselagen och äldre stiftelser 43 . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6 Det statliga regelverket avseende bidrag

och donationer 45 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.1 Regeringsformen m.m. 45 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.2 Förordningen 1964:484 om mottagande för statens

räkning av gåvo- och donationsmedel 46

. . . . . . . . . . . 6.3 Förvaltningen av statens fastigheter 47 . . . . . . . . . . . . 6.4 Kapitalförsörjningsförordningen 1992:406 48 . . . . . . . 6.5 Kungörelsen 1968:453 om placering av

donations-och fondmedel som förvaltas

av statlig myndighet 49 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6.6 Bokföringsförordningen 1979:1212 m.m. 49 . . . . . . . 6.7 Förslaget till lag om statsbudgeten 50 . . . . . . . . . . . . .

7 Överväganden och förslag 55

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

7.1 Allmänna utgångspunkter 55

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.2 Mottagandet av bidrag och donationer 56 . . . . . . . . . . 7.3 Förvaltningen av bidrag och donationer 58 . . . . . . . . . 7.4 Den författningsmässiga regleringen m.m. 61 . . . . . . . 7.5 Följdändringar i andra författningar m.m. 62 . . . . . . . 7.5.1 Lagen 1988:1387 om statens upplåning 62 . . . . . . . . 7.5.2 Förslaget till lag om statsbudgeten 63 . . . . . . . . . . . . . 7.5.3 Förordningen 1964:484 om mottagande för

statens räkning av gåvo- och donationsmedel 63 . . . . . 7.5.4 Förordningen 1993:527 om förvaltning av

statliga fastigheter, m.m. 64 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.6 Högskolestyrelsens sammansättning 64 . . . . . . . . . . . . 7.7 Regleringens tekniska tillämplighet på andra

myndighetsområden 65

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Särkilt yttrande 67 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Bilagor

Bilaga 1 Kommittedirektiv 71 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Bilaga 2 Sammanställning av enkäten 75 . . . . . . . . . . . . . . . . .

Sammanfattning

Uppdraget

Donationsviljan i Sverige kom tidigt att vara inriktad undervisningsområdet. Mot slutet av 1800-talet växte det fram ett alltjämt bestående intresse för donationer i syfte att främja högre utbildning och vetenskaplig forskning. Viljan att donera till förmån för nu nämnda områden har fört med sig att särskilt landets äldre universitet förvaltar donationsegendom till betydande värden. Mitt uppdrag i huvudsak en översyn av regleringen för fondavser

och egendomsförvaltningen vid universitet och högskolor. Med utgångs-

punkt i gällande regelsystem för statlig styrning och förvaltning skall jag lämna förslag till en lämplig ordning för hur ägande- och förvaltning av donationskapital vid universitet och högskolor skall utformas med hänsyn till de förutsättningar som gäller till följd av donationsvillkor En fråga är hur kapitalförsörjningsförordningen och andra statliga m.m. regler skall tillämpas i samband med att donationsmedel används för investeringar. Jag skall pröva vilka möjligheter som bör finnas att placegåvo- och donationsmedel i aktier och andra värdepapper, bilda ra

stiftelser eller bolag, förvärva bolag eller anläggningstillgångar, fastig-

heter, mark Jag skall föreslå de eventuella kompletteringar av m.m. regelsystemen som fordras för att statliga regler skall kunna användas för en effektiv och säker kapitalförvaltning. Det uttalas vidare i direktiatt regleringen av den statliga fond- och egendomsförvaltningen i ven dagsläget inte är heltäckande. Jag skall mot den bakgrunden lägga fram förslag till allmän reglering området, i de delar ingår i mitt av som uppdrag.

Uppdraget och stiftelselagen

När utredningsarbetet påbörjades under hösten 1995 återstod det bara

någon månad fram till den dag då stiftelselagen 1994: 1220 skulle träda i kraft. Lagen skulle bli tillämplig även före ikraftträdandet tillkomna förmögenhetsbildningar som var att anse som stiftelser i lagens mening. Mot den bakgrunden föll det sig naturligt att inleda arbetet med att tillställa universitet och högskolor en enkät i syfte att ta reda på vilken rättslig status kunde tänkas tillkomma den egendom som mitt som

8 Sammanfattning SOU 1996: 105

utredningsuppdrag i första hand tog sikte på.

Högskolomas svar enkäten en sammanställning återfinns i bilaga

2 gav vid handen att av värdet det av dem vid utgången av år 1995 förvaltade donationskapitalet skulle merparten eller 90 % utgöra stiftelseegendom och alltså endast 10 % egendom gåvomedel tillhörig staten. I jämförelse med den uppfattning som universiteten och högskolorna

tidigare redovisat i frågan via sina balansräkningar och som legat till

grund för mina direktiv innefattade svaren enkäten en väsentligt

förändrad bild. Detta gav mig anledning att närmare överväga frågan om

jag inte hos regeringen borde föreslå ett avbrytande eller i vart fall av en annan inriktning på mitt arbete. Jag fann emellertid vid mina överväganden att starka skäl talade för att driva utredningsarbetet vidare enligt givna direktiv. Jag redovisar skälen för mitt ställningstagande i det följande.

Skäl för fortsatt utredande

Till följd av bestämmelserna i stiftelselagen drabbas eller kan en stiftelse drabbas av kostnader för arvode till förvaltaren, redovisning, revision och registrering. Detta förhållande medför sannolikt att många för sin donation kommer att vilja välja alternativet att donera direkt till t.ex. en högskola framför alternativet att låta samma högskola blir förvaltare för stiftelse. I riktning talar också den omständigheten en samma att man kan få en donation direkt till en högskola att fungera ungefär som en stiftelse traditionellt sett gör. Detta inträffar om donatom föreskriver att donationen skall redovisas som en balanspost i högskolans balansräk-

ning under en viss beteckning, att donationen varje räkenskapsår skall

tillgodoräknas en löpande avkastning med en viss procentsats beräknad

balanspostens värde vid ingången av samma räkenskapsår samt att

av den löpande avkastningen skall en viss procentandel användas för värdesäkring eller uppräkning av balansposten och resten för av donator föreskrivet ändamål. Det kan alltså goda grunder antas att det i en snar framtid blir vanligare med donationer direkt till högskolorna. Härtill kommer att universitet och högskolor redan i dag tar emot sådana donationer till ett värde årsbasis, inklusive gåvor som klassas som bidrag, översom stiger l miljard kronor och att vissa universitet och högskolor sett över tiden alltid förfogar över en "stock" av sådan egendom. Denna stock kommer enligt vad jag inhämtat dessutom att växa ytterligare som ett resultat av arbetet inom utredningen av ansvaret för förvaltningen av statliga fastigheter inom universitets- och högskoleområdet.

Sammanfattning 9

Den verksamhet som bedrivs inom högskoleområdet är viktig för vår framtida utveckling. Det är därför angeläget att kunna bevara den höga donationsviljan till förmån för denna verksamhet. Särskilt mot bakgrund av den utveckling som kan förväntas är det av central betydelse att regelverket för mottagande och förvaltning av sådana donationer som inte är avsedda att leda till stiftelsebildning är tydligt samt enkelt och smidigt att tillämpa. Enligt min mening leder det till slutsatsen att

regelverket bör utgå från att den enskilda högskolan själv fattar beslut i frågor om mottagande och förvaltning av donationer. Det skall därvid givetvis åligga högskolan att vid sin prövning hålla sig inom statsmak-

terna för högskolan fastlagda förutsättningar, t.ex. gällande kostnadsoch låneramar. Regelverket bör således ansluta till den princip som numera gäller för styrningen av de statliga myndigheterna, en princip

som framför allt bygger på att det är myndigheterna som gör sina priori-

teringar inom ramen för av regeringen fastställa mål- och resultatkrav. Nuvarande regelverk är inte tillräckligt anpassat till denna princip. Framför allt gäller detta förordningen 1964:484 om mottagande för

statens räkning av gåvo- och donationsmedel. Den förordningen innebär nämligen att regeringen alltid skall pröva frågan om mottagande om det

kan antas att mottagandet kan föra med sig framtida kostnader för

staten. Myndigheten är alltså förhindrad att pröva frågan även om den skulle anse att kostnaderna i fråga, kanske efter omprioritering, ryms

inom myndighetens befintliga ramar. Med hänsyn till statens intressen behöver vidare mottagandet regleras i fler avseenden än vad som är fallet i 1964 års förordning. Det var mot nu anförda bakgrund som jag kom fram till mitt ställningstagande att driva utredningsarbetet vidare enligt givna direktiv.

Några utgångspunkter

En utgångspunkt för ett regelverk inom högskoleområdet med avseende på mottagande och förvaltning av donationer är alltså att det bör vara

tydligt samt enkelt och smidigt att tillämpa. Denna utgångspunkt leder naturligen över till en annan, nämligen den att en högskola i frågor om mottagande och förvaltning av donationer vid sidan om de krav som -civilrätten innefattar bör vara bunden av så få regler som möjligt. -- Förekomsten av särskilda statliga regler om mottagande och förvaltning av donationer måste därför kunna motiveras av starka statliga intressen. Sådana intressen föreligger enligt min mening om .syftet med en regel är att staten bevara en rimlig säkerhet eller handlingsfrihet eller att hålla fast vid tanken en renodling av myndigheternas verksamhet. En

10 Sammanfattning

högskola bör därför inte få ta emot en donation om donatom t.ex. har bestämt ett ändamål för egendomen vilket saknar samband med högskolans verksamhetsområde eller om ett mottagande skulle föra med sig att

högskolan skulle komma att behöva tillgång till mer anslags- eller

lånemedel än som annars skulle vara tillgängliga för högskolan och högskolan inte anser att en omprioritering är möjlig.

Innan jag går in närmare mina förslag vill jag skjuta in att de inte

bara avser mottagande och förvaltning av sådana donationer som inte leder till stiftelsebildning. Mina förslag berör också mottagande och förvaltning av bidrag från externa bidragsgivare samt mottagande av donationer som i och med mottagandet utgör en för sig bestående och sammanhållen förmögenhet eller en stiftelse.

Förslag till regler för mottagande bidrag och donationer m.m. av

A. Mottagande av bidrag och donationer

En högskola skall få ta emot bidrag eller donationer. Vad nu sagts skall dock inte gälla om det av bidragsgivaren eller donatom bestämda ändamålet för egendomen saknar samband med högskolans verksamhetsområde eller om högskolan genom att ta emot ett bidrag eller en donation enligt sina beräkningar antingen omedelbart eller i en framtid egna

skulle komma att kräva tillgång till mer anslags- eller lånemedel än som

annars skulle vara tillgängliga för högskolan, 2. blir bunden att använda viss egendom visst sätt i mer än tio år, förvärvar egendom som inte får överlåtas, eller får hälften eller mer än hälften av rösterna för samtliga aktier eller andelar i ett företag. Regeringen skall kunna medge högskola att få ta emot ett bidrag en eller donation högskolan saknar befogenhet att själv fatta beslut en om

i frågan. I fall under punkt 1 ovan kan frågan behöva prövas

som avses inom ramen för budgetarbetet. Högskolan skall få ta emot en donation även om det innebär att den förvärvar fast egendom jfr uttalanden i prop. 1992/93:37 s. 9 och bet. 1992/93:FiU8 11. Om den fasta egendomen är belånad skall den s. omständigheten i princip inte utgöra något hinder att ta emot egendo- Högskolan måste dock i så fall ha bemyndigats av regeringen att men. ta upp externa lån för förvärv av fastighet genom donation jfr mitt

förslag till lag om ändring i lagen, 1988:1387, om statens upplåning.

Det förutsätts därvid att regeringens bemyndigande enligt nämnda lag

SOU 1996: 05 l Sammanfattning l 1

enligt nämnda lag innefattar olika begränsningar. Den samlade stocken externa lån måste ligga inom den ram som gäller för högskolan hos av Riksgäldskontoret för lån till investeringar. Härtill kommer att ett lån i det enskilda fallet dels i samma mån skall begränsa högskolans rätt att lån hos Riksgäldskontoret till investeringar dels måste ligga inom ta upp taxeringsvärdet för den fasta egendomen.

B. Förvaltningen av bidrag och donationer

En högskola tagit emot ett bidrag eller som förvärvat egendom som donation svarar för att egendomen används för det av genom bidragsgivaren eller donatom bestämda ändamålet och för att egendomen är placerad det sätt som föreskrivits av bidragsgivaren eller donatom. Om bidragsgivaren eller donatom inte har bestämt något ändamål för egendomen högskolan för att den används för ett ändamål som svarar har samband med myndighetens verksamhetsområde. Om bidragsgivaren eller donatom inte har meddelat särskilda

placeringsföreskrifter svarar högskolan för att egendomen är placerad

ett godtagbart sätt jfr 2 kap. 4 § stiftelselagen. För en högskola som förfogar över "stock" av bidrags- och donationsmedel och som vill en

placera del av denna stock i reala tillgångar i t.ex. andelar i någon

aktiefond eller direkt i aktier innefattar denna allmänna norm dels en

begränsning så till vida att högskolan måste sprida de risker som sådan placering är förenade med dels en möjlighet till värdestegring och därmed på sikt en högre löpande avkastning. En högskola donation förvärvat icke ändamålsbunden som genom en fastighet kan det är att som godtagbart ur placeringshänseende om anse behålla denna fastighet. Regeringen skall i ett sådant fall kunna bemyndiga högskolan att ta externa lån för underhåll av och upp investeringar i fastigheten. Ett bemyndigande av regeringen skall även kunna erhållas högskolan undantagsvis med bidrags- och om donationsmedel skulle vilja förvärva en belånad fastighet. Det förutsätts att bemyndiganden av nu anförd innebörd innefattar samma begränsningar bemyndiganden att ta emot en fastighet som är som belånad jfr ovan under A. En högskola skall inte kunna förvärva aktier eller andelar i ett företag så att högskolan får hälften eller än hälften av rösterna för mer samtliga aktier eller andelar i företaget med donationsmedel. En stiftelsebildning kan inte grundas på en förrnögenhetsdisposition som innebär att medel lånas ut till stiftelsen. Den som bildar en stiftelse

T2 16-0921

12 Sammanfattning SOU 1996: l 05

måste nämligen slutligt avhända sig den egendom avskiljs för som stiftelsen. En högskola kan således inte bilda en stiftelse med

donationsmedel och samtidigt åberopa att fråga är om placering av dessa

medel.

Kostnader för utlåning av donationsmedel i placeringssyfte skall

bestridas med donationsmedel. Anslagsmedel kan inte användas för sådana ändamål.

C. Högskolans styrelse har ansvaret

Beslut i frågor om mottagande och förvaltning av bidrag och donationer

skall fattas av högskolans styrelse. Detta hindrar inte att beredningen och verkställandet av beslut kan skötas av andra inom högskolan eller,

när det gäller placering av egendom, av någon som anförtros detta

uppdrag av högskolan.

D. Redovisning och revision

En viktig aspekt reglerna för förvaltning av bidrag och donationer är att de såväl för bidragsgivare och donatorer som för den statliga

revisionens årliga granskning bör erbjuda goda möjligheter att i efterhand kunna kontrollera hur högskolan skött sina åligganden.

Regelverket bör därför ställa krav högskolans redovisning vilka tillgodoser detta kontrollbehov. Jag har emellertid inte närmare

undersökt om nuvarande regler är tillräckligt långtgående denna

punkt. Den frågan får utredas i särskild ordning. Jag vill dock i sammanhanget erinra om bestämmelserna i förordningen 1993:1153 om redovisning av studier m.m. vid universitet och högskolor. Dessa innebär att separat fond- och egendomsförvaltning vid en högskola är en Verksamhetsgren, vilket betyder att myndigheten för sådan förvaltning i sin resultatredovisning skall ange resultatet särskilt för denna Verksamhetsgren.

Sammanfattning 13

E. Författningsförslag

Bestämmelserna om mottagande och förvaltning av bidrag och donationer inom högskolesektom tas in i ett nytt kapitel i högskoleförordningen 1993:100 med rubriken "Om bidrag och donationer." För att anpassa nuvarande regelverk till de föreslagna bestämmelserna i högskoleförordningen måste det ske ändringar i dels lagen

1988: 1387 om statens upplåning för att ge en högskola rätt att ta upp

lån vid förvärv av fast egendom genom donation, dels förslaget till lag om statsbudgeten för att ge regeringen rätt att överlåta eller på annat sätt minska statens ägarandel i företag där staten har hälften eller mer än hälften av rösterna för samtliga aktier eller andelar och aktierna eller andelarna förvärvats genom donation, dels förordningen 1964:484 om mottagande för statens räkning av gåvo- och donationsmedel för att

undanta högskolor från tillämpningsområdet för denna förordning och

dels förordningen 1993:527 om förvaltning av statliga fastigheter, m.m. för att undanta högskolors förvärv av fast egendom genom donation och förvaltning av sådan egendom från förordningens tillämpningsområde. I högskolelagen 1992:1434 tas in en bestämmelse av innebörd att regeringen när den utser ledamöter i en högskolas styrelse bör välja med bakgrund i sådan verksamhet som är av betydelse för den personer ekonomiska förvaltning som högskolan svarar för.

Övrigt

I direktiven uttalas att jag i mitt arbete bör beakta att även andra myn-

digheter än universitet och högskolor har fondtillgångar m.m. Jag har av

tidsskäl inte gjort någon bedömning av behovet av åtgärder inom andra myndighetsområden och lägger därför inte bara några förslag i den delen. Jag kan dock inte finna att det skulle föreligga några tekniska hinder jfr avsnitt 7.7 mot att låta den av mig för universitet och högskolor föreslagna regleringen gälla generellt för alla myndigheter.

Författningsförslag

1 Förslag till

Förordning om ändring i högskoleförordningen

1993:100

Härigenom föreskrivs i fråga om högskoleförordningen 1993:100 dels att 2 kap. 2 § skall ha följande lydelse, dels att det i förordningen skall föras in ett nytt kapitel, 14 kap., av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 kap. 2 § Styrelsen för en högskola skall själv besluta i viktigare frågor om högskolans organisation anslagsframställningar, årsredovisningar och viktigare framom ställningar i övrigt, om åtgärder med anledning av Riksrevisionsverkets revisionsberättelser och revisionsrapporter, 4. om viktigare föreskrifter, om inrättande av tjänst som professor, a. om skiljande från anställning grund av personliga förhållanden, dock inte i fråga om provanställning, b. om disiplinansvar, c. om åtalsanmälan, d. om avstängning eller läkarundersökning, i frågor i övrigt som är av principiell vikt.

Av bestämmelserna i 2 kap. Av bestämmelserna i 2 kap. 7-8, 10 och 14 §§, 3 kap. 7 § 7-8, 10 och 14 §§, 3 kap. 7 6 och 6 kap. 4 § framgår att kap. 4 § och 14 kap. 4 § fram-

styrelsen för högskolan skall går att styrelsen för högskolan

besluta själv också i vissa andra skall besluta själv också i vissa

frågor än de som avses i första andra frågor än de i

som avses stycket. första stycket.

16 Författningsförslag

Frågor som avses i första stycket 6 a d avgörs dock av personalan- svarsnämnden vid högskolan, om en sådan nämnd finns inrättad. Att frågor som nu avses i vissa fall skall prövas av Statens ansvarsnämnd framgår av 2 kap. 9 § och 4 kap. 25

14 kap. Om bidrag och donationer 1 § En högskola får ta emot bidrag och donationer.

2 § Bestämmelsen i 1 § gäller inte utan medgivande av regeringen det för egendomen om har bestämts ett ändamål som saknar samband med högskolans verksamhetsområde eller om högskolan genom att ta emot ett bidrag eller en donation, enligt sina egna beräkningar antingen omedelbart

eller framtid skulle komma

i en att behöva tillgång till mer anslags- eller lånemedel än som annars skulle vara tillgängliga för högskolan, blir bunden att använda viss egendom på visst sätt i mer än tio år, förvärvar egendom som inte får överlåtas, eller får hälften eller mer än hälften av rösterna för samtliga aktier eller andelar i ett företag.

3 § En högskola har tagit som emot ett bidrag eller som för-

F örfattningsförslag 17

värvat egendom genom donation för att svarar egendomen används för det av bidragsgivaren eller donatorn bestämda ändamålet eller, om sådan bestämning saknas, för ett ändamål som har samband med högskolans verksamhetsområde, och placeras på det sätt som föreskrivits av bidragsgivaren eller donatorn eller om sådan föreskrift saknas, på ett godtagbart sätt. En högskola får inte med stöd av bestämmelsen i första stycket 2 förvärva aktier eller andelar i ett företag så att högskolan får hälften eller mer än hälften av rösterna för samtliga aktier eller andelar i företaget.

4§ Styrelsen för högskolan skall själv besluta i frågor som avses i detta kapitel.

Denna förordning träder i kraft den

18 F örfattningsförslag

2 Förslag till Lag om ändring i högskolelagen 1992:1434

Härigenom föreskrivs i fråga om högskolelagen 1992: 1434 att 2 kap.

4 § skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

I styrelsen för högskola skall högskolans rektor ingå. en

Regeringen utser flertalet av Regeringen utser flertalet av styrelsens övriga ledamöter. styrelsens övriga ledamöter. Därvid bör regeringen välja Därvid bör regeringen välja med bakgrund i sådan personer med bakgrund i sådan personer verksamhet som är av betydelse verksamhet som är av betydelse för högskolans utbildnings- och för högskolans utbildnings- och forskningsuppdrag. forskningsuppdrag samt den ekonomiska förvaltning som högskolan svarar för.

Lärare och studenter vid högskolan har rätt att vara representerade i styrelsen. Företrädare för de anställda har närvaro- och yttranderätt vid styrelsens sammanträden.

Denna lag träder i kraft den

SOU 1996: 105 Författningsfärslag 19

3 Förslag till Lag om ändring i lagen 1988:1387 om statens

upplåning

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen 1988:1387 om statens upplåning att 1 och 2 §§ skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 § Efter särskilt bemyndigande som lämnas av riksdagen för ett budgetår i sänder får regeringen eller efter regeringens bestämmande riksgäldskontoret ta upp lån till staten för att finansiera löpande underskott i statsbudgeten och andra utgifter som

grundar sig på riksdagens beslut,

tillhandahålla sådana krediter och fullgöra sådana garantier som riksdagen beslutat om, amortera, lösa in och i samråd med riksbanken köpa statslån, upp samt 4. tillgodose riksbankens behov av valutareserv och av statspapper för marknadsoperationer. Med stöd av sådant bemyndigande som avses i första stycket får regeringen bestämma att en myndighet som

anges i bilaga 1 till högskole-

förordningen 1993:100 skall ha rätt att ta upp lån för

förvärv fast egendom

av genom donation eller med medel som sådan myndighet förvärvat bidrag eller donation. genom Vad nu sagts skall även gälla för investering i eller underhåll

av sådan fast egendom.

13 16-0921

20 F örfattningsförslag SOU 1996: 105

2 § Lån har tagits upp av Lån som har tagits upp av som staten förvaltas av regeringen staten förvaltas av regeringen eller efter regeringens bemyndi- eller efter regeringens bemyndigande riksgäldskontoret. gande riksgäldskontoret eller av av sådan myndighet som avses i 1 § sista stycket.

Denna lag träder i kraft den

F örfattningsförslag 21

4 Förslag till Lag om ändring i lagen 1996:000 om statsbudgeten

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen 1996:000 om statsbudgeten att 26 § skall ha följande lydelse

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Regeringen får besluta om försäljning av aktier eller andelar i ett företag där staten har mindre än hälften av rösterna för samtliga aktier eller andelar, om inte riksdagen bestämt annat för företaget.

Regeringen får inte utan riks- Regeringen får inte utan riksdagens bemyndigande genom dagens bemyndigande genom försäljning eller på annat sätt försäljning eller annat sätt minska statens ägarandel i före- minska statens ägarandel i företag där staten har hälften eller tag där staten har hälften eller än hälften av rösterna för mer än hälften av rösterna för mer samtliga aktier eller andelar. samtliga aktier eller andelar. Regeringen får dock utan hinder bestämmelsen i detta av stycke besluta försäljning av om aktier eller andelar som en sådan myndighet som anges i bilaga 1 till högskoleförordningen 1993:100 förvärvat genom donation.

1 Lydelse enligt prop. 1995/96:220.

22 F örfattningsförslag

5 Förslag till Förordning om ändring i förordningen 1964:484 om

mottagande för statens räkning gåvo- och donations-

medel

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen 1964:484 om mottagande för statens räkning av gåvo- och donationsmedel att det i förordningen skall föras in en ny paragraf, 4 av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

4 § Denna förordning gäller inte för sådana myndigheter som anges i bilaga 1 till högskoleförordningen 1993:100.

Denna förordning träder i kraft den

SOU 1996: 105 F örfattningsförslag 23

6 Förslag till Förordning om ändring i förordningen 1993:527 om förvaltning av statliga fastigheter, m.m.

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen 1993:527 om förvaltning av statliga fastigheter, m.m. att 1 § skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 §

Denna förordning gäller för Denna förordning gäller för statliga myndigheter under statliga myndigheter under regeringen. regeringen. Utan hinder av denna förordning får dock en sådan myndighet i som anges bilaga 1 till högskoleförordningen 1993:100, dels förvärva egendom genom donation eller med medel som myndigheten förvärvat bidrag genom eller donation, dels förvalta egendom som nu sagts.

1 Direktiven m.m.

1 1 Direktiven

Mitt uppdrag i huvudsak översyn regleringen för fond- och avser en av

egendomsförvaltningen vid universitet och högskolor. Med utgångspunkt

i gällande regelsystem för statlig styrning och förvaltning skall jag lämna förslag till lämplig ordning för hur ägande- och förvaltning av en donationskapital vid universitet och högskolor skall utformas med hänsyn till de förutsättningar som gäller till följd av donationsvillkor En fråga är hur kapitalförsörjningsförordningen och andra statliga m.m. regler skall tillämpas i samband med att donationsmedel används för investeringar. Jag skall pröva vilka möjligheter som bör finnas att placegåvo- och donationsmedel i aktier och andra värdepapper, bilda ra

stiftelser eller bolag, förvärva bolag eller anläggningstillgångar, fastig-

heter, mark Jag skall föreslå de eventuella kompletteringar av m.m. regelsystemen fordras för att statliga regler skall kunna användas som effektiv och säker kapitalförvaltning. Det uttalas vidare i direktiför en att den statliga fond- och egendomsförvaltningen i dagsläget inte är ven heltäckande. Jag skall mot den bakgrunden lägga fram förslag till allmän reglering området, i de delar ingår i mitt uppdrag. Enligt direktiav som skall jag lägga fram förslag till de åtgärder som fordras för de fall ven

där donationsvillkor är sådana att tillgångarna inte ingår i den

m.m. statliga förmögenheten utan i stiftelser och jag bör i mitt arbete beakta också andra myndigheter än universitet och högskolor har fondtillatt gångar m.m. Direktiven återges i sin helhet i bilaga

1.2 Uppdraget och stiftelselagen

Viljan att donera egendom har spelat en stor roll för utvecklingen inom

olika samhällsområden. Detta gäller inte minst inom utbildningsområdet.

Som exempel kan nämnas att förekomsten av donationer var av avgörande betydelse för uppbyggnaden av den tidiga verksamheten vid

26 Kapitel 1

våra äldre universitet. Särskilt då men även under tid har möjligsenare heterna att få stipendier ur gjorda donationer varit betydelse för av benägenheten hos ungdomar att bedriva universitetsstudier.

Staten kom tidigt att inta en positiv hållning till donationer. Det har

sannolikt haft stor betydelse för vidmakthållandet den enskilda donaav tionsviljan. Redan i början av 1800-talet infördes det regler om skattefrihet för s.k. fromma stiftelser. Även andra sätt har manifesterat staten sin positiva hållning, bl.a. att låta myndigheterna ta emot donagenom tioner. Den som tar emot en donation gör det antingen för egen eller för en

stiftelses räkning se nämnare kapitel 2. Det är ett förhållande i

som princip har gällt sedan "urrninnes tider". De statliga myndigheterna har genom årens lopp tagit emot ett stort antal donationer eller donations-

fonder. Frågan om myndigheten i det enskilda fallet tagit emot fonden

för egen eller för en stiftelses räkning har emellertid sällan uppmärksammats. En bidragande orsak till detta kan ha varit att lagen 1929:116 om tillsyn över stiftelser, som upphävdes genom stiftelselagens ikraftträdande, inte gällde för till statliga myndigheter knutna stiftelser.

När utredningsarbetet påbörjades under hösten 1995 återstod det bara någon månad fram till den dag då stiftelselagen 1994: 1220 skulle träda

i kraft. Lagen skulle bli tillämplig även före ikraftträdandet tillkomna förrnögenhetsbildningar som var att anse som stiftelser i lagens mening. Mot den bakgrunden föll det sig naturligt att inleda arbetet med att tillställa universitet och högskolor en enkät i syfte att ta reda på vilken rättslig status som kunde tänkas tillkomma den egendom som mitt

utredningsuppdrag i första hand tog sikte på.

Högskolomas svar på enkäten en sammanställning återfinns i bilaga

2 gav vid handen att av värdet det av dem vid utgången av år 1995

förvaltade donationskapitalet skulle merparten eller 90 % utgöra stiftelseegendom och alltså endast 10 % gåvomedel som tillhör staten. I jämförelse med den uppfattning som universiteten och högskolorna

tidigare redovisat i frågan via sina balansräkningar och legat till

som grund för mina direktiv innefattade svaren på enkäten en väsentligt förändrad bild. Detta gav mig anledning att närmare överväga frågan om jag inte hos regeringen borde föreslå ett avbrytande av eller i vart fall en annan inriktning mitt arbete. Jag fann emellertid vid mina överväganden att starka skäl talade för att driva utredningsarbetet vidare enligt givna direktiv. Jag redovisar skälen för mitt ställningstagande i det följande.

Kapitel 1 27

1.3 Skäl för fortsatt utredande

Skäl för fortsatt utredande

Till följd av bestämmelserna i stiftelselagen drabbas eller kan stiftelse en drabbas av kostnader för arvode till förvaltaren, redovisning, revision

och registrering. Detta förhållande medför sannolikt att många för sin

donation kommer att vilja välja alternativet att donera direkt till t.ex. en högskola framför alternativet att låta högskola blir förvaltare för samma en stiftelse. I samma riktning talar också den omständigheten att man kan få donation direkt till högskola att fungera ungefär en en som en stiftelse traditionellt sett gör. Detta inträffar donatom föreskriver att om donationen skall redovisas som en balanspost i högskolans balansräkning under en viss beteckning, att donationen varje räkenskapsår skall tillgodoräknas en löpande avkastning med en viss procentsats beräknad

på balanspostens värde vid ingången av samma räkenskapsår samt att

av den löpande avkastningen skall viss procentandel användas för en värdesäkring eller uppräkning av balansposten och resten för donator av föreskrivet ändamål. Det kan alltså på goda grunder antas att det i framtid blir en snar vanligare med donationer direkt till högskolorna. Härtill kommer att universitet och högskolor redan i dag tar emot sådana donationer till ett värde som på årsbasis, inklusive gåvor som klassa bidrag, översom stiger 1 miljard kronor och att vissa universitet och högskolor sett över tiden alltid förfogar över en "stock" av sådan egendom. Denna stock kommer enligt vad jag inhämtat dessutom att växa ytterligare ett som resultat av arbetet inom utredningen av ansvaret för förvaltningen av statliga fastigheter inom universitets- och högskoleområdet. Den verksamhet som bedrivs inom högskoleområdet är viktig för vår framtida utveckling. Det är därför angeläget att kunna bevara den höga donationsviljan till förmån för denna verksamhet. Särskilt mot bakgrund av den utveckling som kan förväntas är det central betydelse att av regelverket för mottagande och förvaltning sådana donationer av som inte är avsedda att leda till stiftelsebildning är tydligt samt enkelt och smidigt att tillämpa. Enligt min mening leder det till slutsatsen att regelverket bör utgå från att den enskilda högskolan själv fattar beslut i frågor om mottagande och förvaltning donationer. Det skall därvid av givetvis åligga högskolan att vid sin prövning hålla sig inom statsmakterna för högskolan fastlagda förutsättningar, t.ex. gällande kostnadsoch låneramar. Regelverket bör således ansluta till den princip som

T4 16-0921

28 Kapitel 1

gäller för styrningen av de statliga myndigheterna, en princip numera framför allt bygger att det är myndigheterna som gör sina priorisom teringar inom för regeringen fastställa må- och resultatkrav. ramen av Nuvarande regelverk är inte tillräckligt anpassat till denna princip. Framför allt gäller detta förordningen 1964:484 om mottagande för

räkning gåvo- och donationsmedel. Den förordningen innebär

statens av nämligen att regeringen alltid skall pröva frågan om mottagande om det kan att mottagandet kan föra med sig framtida kostnader för antas

staten. Myndigheten är alltså förhindrad att pröva frågan även om den

skulle att kostnaderna, kanske efter omprioritering, ryms inom anse myndighetens befintliga Med hänsyn till statens intressen behöver ramar. vidare mottagandet regleras i fler avseenden än vad som är fallet i 1964 års förordning. Det mot anförda bakgrund som jag kom fram till var nu mitt ställningstagande att driva utredningsarbetet vidare enligt givna

direktiv.

2 Donationer och

bidrag

Gåva är en rättshandling som kännetecknas av att någon frivilligt och

vederlagsfritt överlåter egendom till någon En gåva annan. som avser egendom av mer betydande värde och som enligt vid gåvan fästade villkor innebär att egendomen skall användas till främjande ett ändaav mål av allmännyttig natur, t.ex. undervisning i ett visst ämne vid ett

visst universitet, brukar ofta sägas utgöra donation. En gåva

en som avser egendom av mer betydande värde kan sannolikt också sägas utgöra en donation även utan föreskrift om viss användning av egendomen förutsatt att mottagaren av gåvan bedriver verksamhet allmänav nyttig natur. I begreppet donation ligger emellertid också att den skänkta egendomen eller ett värde som kan härledas till den består under en längre tid. Så är inte fallet med alla gåvor. Detta gäller särskilt gåvor som omfattar kontanta medel. Ett praktiskt exempel är stiftelser som efter ansökan betalar ut kontanta medel till bestridande t.ex. av vissa lönekostnader inom ramen för ett forskningsprojekt. Gåvor av nu anförd natur kan lämpligen ges beteckningen bidrag. Den som av en bidragsgivare pekas ut som slutlig mottagare av ett bidrag tar alltid emot bidraget för egen räkning. Det betyder att egendomen ingår som en del i mottagarens fönnögenhet. När det gäller donationer förhåller det sig på samma sätt om donationen inte är ändamålsbestämd. Mottagandet av en sådan donation sker alltså alltid för egen räkning. Om donationen däremot är ändamålsbestämd kan mottagandet ske antingen för egen eller för en stiftelses räkning. Om mottagandet sker för en stiftelses räkning betyder det att den donerade egendomen redan i det ögonblick mottagandet sker bildar en från mottagarens förmögenhet skild och sammanhållen fönnögenhetsmassa. Det är i princip donatoms vilja som styr i vilken roll mottagaren agerar när donationen är ändamålsbestämd. En annan sak är att om donators vilja på denna punkt har kommit till otydligt uttryck den kan behöva tolkas av mottagaren. Denna tolkning gör mottagaren därvid eget ansvar. Jag kommer i det följande att använda mig av begreppen bidrag och donation för att skilja mellan gåvor av olika innebörd. När jag använder dessa begrepp inkluderar jag därvid även förrnögenhetsdispositioner som

30 Kapitel 2

skett testamente. Ett testamentarskt förordnande till förmån för genom ett allmännyttigt ändamål utgör alltså en donation under samma förutsättningar en gåva. För tydlighets skull vill jag påpeka att kontanta som medel som tillförs någon enligt ett ömsesidigt förpliktande avtal mellan två parter, t.ex. ett universitet och ett företag, inte är att betrakta som gåva och därmed inte heller som bidrag för dylika medel används i regel benämningen "uppdragsersättning". Jag vill också av samma skäl

påpeka att begreppet bidrag inte omfattar en myndighets anslagsmedel

och inte heller andra medel som en myndighet kan tillföras av den svenska staten, t.ex. via ett forskningsråd, eller av EU.

3 Mer om ändamålsbestämda donationer

Stiftelselagen 1994:1220 trädde i kraft den 1 januari 1996. Med stiftelselagen tydliggörs bättre än tidigare vad som krävs av en presumtiv donator som vill få till stånd en stiftelse. Jag återkommer till stiftelselagen i nästa kapitel.

Som framgått av föregående kapitel kan man i fråga ändamålsbe-

stämda donationer skilja mellan donationer till en viss mottagare och

donationer för att uppnå stiftelsebildning. I detta kapitel belyses något

skillnaderna mellan de två alternativen. av

3.1 Donation till viss mottagare

Donation som sker genom gåva

En gåva med ändamålsföreskrifter kan t.ex. innebära att av gåvan omfattad fast egendom skall användas visst sätt. Givaren kan givetvis meddela föreskrifter även av annan natur, t.ex. om gåvan utgörs av pengar att dessa skall vara förbrukade inom två-tre år och att de i av-

vaktan på att förbrukning sker skall vara placerade i visst eller vissa

tillgångsslag. Man kan vidare tänka sig att en givare vill åstadkomma en stiftelselik konstruktion. I det syftet kan givaren fästa följande villkor vid sin gåva:

-att gåvan skall redovisas som en balanspost i mottagarens balans-

räkning under en viss beteckning,

-att gåvan skall varje räkenskapsår tillgodoräknas en löpande av-

kastning med en viss procentsats beräknad på balanspostens värde vid

ingången av samma räkenskapsår, samt att

-av den löpande avkastningen skall en viss procentandel användas för värdesäkring eller uppräkning av balansposten och resten för det av givaren föreskrivna ändamålet.

Den som tar emot en gåva är bunden av de av givaren meddelade föreskrifterna. Denna bundenhet kan upprätthållas av givaren och även

av dennes arvingar. Utan att det följer av lag torde de nämligen ha rätt att vid domstol väcka talan mot mottagaren om fullgörelse av en föreskrift inte iakttas jfr Karlgren, Ãndamålsbestämmelse och stiftelse, som

32 Kapitel 3

s. 39. De föreskrifter som givaren har meddelat kan endast ändras eller upphävas med stöd av pennutationslagen 1972:205.

Donation som sker genom testamente

Det som nyss anförts om donation som sker genom gåva äger i princip

motsvarande tillämpning för en donation som sker genom testamente. Det bör dock påpekas att det i ärvdabalken finns en bestämmelse som reglerar rätten att föra talan mot en testamentstagare som inte iakttar en

ändamålsbestämmelse se 22 kap. 7 § ärvdabalken. Enligt den bestäm-

melsen har bl.a. testators arvingar rätt att föra sådan talan. I fall då ändamålsbestämmelsen innefattar ett ändamål är allmännyttigt får som talan föras även på förordnande av länsstyrelsen i det län där verkställigheten huvudsakligen skall ske.

3.2 Donation för att uppnå stiftelsebildning

Alternativet med stiftelsebildning står donatom till buds i de fall då enligt hans vilja den donerade egendomen skall användas för ett ända-

mål som är varaktigt i objektiv mening och det med den egendom som

han har för avsikt att donera varaktigt går att främja detta ändamål. Det som sägs i det följande om stiftelselagen gäller oavsett om förmögenhetsdispositionen sker genom gåva eller genom testamente. Genom stiftelsebildning erhåller donatom bästa möjliga garanti för att egendomen kommer till den användning som han avsett. Enligt stiftelselagen 1994: 1220 är det nämligen en grundläggande princip att stiftaren meddelade föreskrifterna för stiftelsen alltid skall följas de av vid förvaltningen den och lagen innehåller många regler till skydd av

för att denna princip upprätthålls. En stiftelse skall t.ex. ha ordnad bokföring och förvaltningen skall revideras. En stiftelse med tillgångar

till ett värde överstigande tio basbelopp skall ha en årsredovisning som är offentlig. En stiftelse som är skyldig att hålla sig med en offentlig redovisning skall vara registrerad i det av länsstyrelsen förda stiftelseregistret. En stiftelses förmögenhet är skadeståndsrättsligt skyddad mot att

förvaltaren använder den i något annat syfte eller till förmån för någon annan än stiftaren föreskrivit i uppsåtliga fall är den också straffrättsligt

skyddad. Det skadeståndsrättsliga skyddet kan upprätthållas bl.a. av stiftaren eller hans arvingar, den som ingår i stiftelsens destinatärskrets och i regel också av den myndighet som är stiftelsens tillsynsmyndighet

Kapitel 3 33

oftast länsstyrelsen i länet där Stiftelsens förvaltningsorgan har sitt säte.

En domstol kan entlediga förvaltare som missköter sitt uppdrag. en Tillsynsmyndigheten kan vidare ingripa mot en passiv eller i övrigt försumlig stiftelseförvaltning med förelägganden och förbud. Beträffande stiftelser förvaltas statlig myndighet är dock tillsynsmyndigsom av

hetens befogenheter att ingripa begränsade om förrnögenhetsdisposi-

tionen skett testamente och stiftelsen har ett allmännyttigt ändagenom mål gäller emellertid bestämmelsen i 22 kap. 7 § ärvdabalken om länsstyrelsens föra viss talan. Ãndamålsföreskriftema för stiftelsen rätt att får inte ändras eller upphävas utan tillstånd av Kammarkollegiet. Den garanti stiftelselagen ger donator för att egendomen komsom till den användning han avsett är emellertid inte kostnadsfri. mer som

De kostnader uppstår drar givetvis medel från ändamålet för stiftel-

som Kostnaderna utgörs framför allt arvodet till stiftelsens förvaltning sen. av

om inte stifaren har förbjudit att arvode skall utgå och stiftelsens

årlig registerhållningsavgift. Även kravet på

revisor samt i regel en

bokföring och årsredovisning kan föranleda kostnader för stiftelsen.

4 Stiftelselagen

Sti.ftelselagen 1994: 1220 är landets första allmänna stiftelselag. I informativt syfte lämnas i detta kapitel en ganska fyllig redogörelse för vissa delar av lagen.

4. l

Stiftelsebegreppet

Viljeförklaringen och förmögenhetsdispositionen

Den som under sin livstid vill bilda en vanlig stiftelse stiftaren måste

företa två rättshandlingar. Den grundläggande rättshandlingen består i

avgivandet av en viljeförklaring i lagen benämnd stiftelseförordnande

som skall innefatta en utfästelse från stiftarens sida om att han kommer att avskilja viss egendom för visst ändamål. Det är därvid ett formkrav att stiftelseförordnandet kommer till uttryck i en av stiftaren undertecknad handling. Viljeförklaringen behöver dock inte tas in i ett särskilt dokument. Den andra rättshandlingen utgörs av en förmögenhetsdisposition eller ett fullföljande från stiftarens sida av utfästelsen eller förordnandet om att viss egendom skall avskiljas. För att avskiljande skall anses ha skett

krävs det i regel att besittningen till den för stiftelsen avsedda egendomen har övergått från stiftaren till någon annan. Men det räcker inte

med att egendomen har tagits om hand av någon annan än stiftaren för att egendomen skall anses avskild. Det krävs därutöver att den som tagit egendomen om hand har åtagit sig attförvalta den i enlighet med förordnandet förvaltningsåtagande. Det är inte föreskrivet något formkrav

för detta åtagande.

Av den vill få till stånd en stiftelsebildning efter sin död krävs som i princip att han i sitt testamente har gett uttryck för en vilja som innefattar ett stiftelseförordnande, dvs. att viss egendom som ingår i eller egendom motsvarande viss andel av hans kvarlåtenskap skall avskiljas för visst ändamål. Därtill kommer att stiftarens rättsinnehavare måste fullborda den avsedda stiftelsebildningen genom att se till att stiftelsens

egendom tas om hand av någon som har åtagit sig att förvalta egen-

domen i enlighet med stiftelseförordnandet.

S 16-0921

36 Kapitel 4

Ändamålet

De föreskrifter i stiftelseförordnandet som styr i vilket syfte, hur och till förmån för vem som stiftelsens tillgångar får användas eller förbrukas utgör sammantaget stiftelsens ändamål. I en fullständig ändamålsbestämning för en stiftelse ingår alltså tre moment. Man brukar skilja mellan stiftelsens syfte, verksamhetsföremål och destinatärskrets. Syftet inom vilket område stiftelsen skall verka eller vad den skall verka anger

för, t.ex. vetenskaplig forskning av visst slag, sjukvård eller högre

undervisning. Verksamhetsföremålet är det moment i ändamålet som närmare bestämmer vilket sätt stiftelsen skall främja sitt syfte, t.ex. att dela ut stipendier ur den årli ga räntan på stiftelsens fönnögengenom het. Destinatärskretsen slutligen anger vilka krav den måste uppfylla som skall kunna få ett bidrag från stiftelsen, t.ex. i fråga om en stipendiestiftelse att vederbörande är född i en viss del av landet, bedriver studier vid ett visst universitet och är i behov av ekonomiskt stöd.

Varaktigheten och den självständiga förmögenheten

För att en viljeförklaring skall betraktas som ett stiftelseförordnande måste avsikten med den vara att egendomen skall bilda en självständig förmögenhet eller, annorlunda uttryckt, skall tillkomma ett särskilt rättssubjekt som blir bestående i vart fall för en tidrymd av sådan längd stiftelselagen betraktar som varaktig. Avsikten att egendomen skall som bilda självständig förmögenhet behöver emellertid inte komma till en särskilt uttryck i viljeförklaringen. På den punkten räcker det om ändamålet är varaktigt i stiftelselagens mening, något som nästintill undantagslöst är fallet om verksamhetsföremålet för stiftelsen innebär att det endast är den löpande avkastningen som får förbrukas. Härtill kommer

att det i viljeförklaringen inte får ha meddelats några föreskrifter av

annat slag, t.ex. att den skall anses upphävd vid en viss tidpunkt, som vid handen att den endast kommer att vara verksam under en tiger drymd stiftelselagen inte betraktar som varaktig. Under nu angiven som förutsättning nämligen ha rätt att utgå från eller att presumera anses man att avsikten är att egendomen skall bilda sammanhållen eller själven ständig förmögenhet. Vilken tidrymd som skall anses varaktig ger inte stiftelselagen och inte heller förarbetena till lagen något exakt besked om. Ytterst är det

en fråga för domstolarna att ta ställning till. De uttalanden som görs i

förarbetena ger dock vid handen att tio år är en varaktig tidrymd och att två-tre år tidrymd inte det. är en som är

Kapitel 4 37

Vilken självständighet har avsetts

Även det föreligger viljeförklaring innebär att viss egendom om en som skall bindas till ett bestämt ändamål av varaktig natur och förklaringen

inte i övrigt innehåller några föreskrifter som innebär att den endast

kommer att vara verksam under en icke varaktig tidrymd kan det emellertid uppstå tvekan om vilken självständighet som avsetts för den ifrågavarande egendomen. Dylik tvekan kan uppstå t.ex. om donator har föreskrivit "att egendomen skall tillfalla" eller "att den skall tillkomma" en viss myndighet. Om donator använt sig av dylika uttryck antyder det att han avsett att få till stånd en donation till mottagaren, dvs. att den

ifrågavarande egendomen skall ingå i mottagarens fönnögenhet.

I förarbetena till stiftelselagen uttalas att frågan vilken avsikt donator har haft i nu diskuterade fall avgörs efter en samlad bedömning av innehållet i den aktuella viljeförklaringen. Om det för egendomen bestämda ändamålet och ändamålet för t.ex. den myndighet som egendomen skall "tillkomma" inte sammanfaller med varandra anses det vara en omständighet som talar för att egendomen avsetts bilda en självständig förrnögenhet. En annan omständighet som anses tala i samma riktning är om donator har föreskrivit att egendomen skall förvaltas avskild från myndighetens tillgångar. Om den ifrågavarande egendomen skall förbrukas t.ex. tio år är ändamålet visserligen varaktigt. Det förhållandet att donator föreskrivit att förbrukning skall ske anses dock i fall av tveksamhet av här berört slag tala för att egendomen avsetts ingå i mottagarens förmögenhet.

4.2 Förvaltningsformer

Stiftelsebildning har ägt rum först när den för stiftelsen avsedda egendomen har tagits hand någon tillika åtagit sig att förvalta om av som den i enlighet med förordnandet. Denne någon kan därvid vara antingen en eller flera fysiska personer, en juridisk person eller en statlig myndighet. Om det är en eller flera fysiska personer som har tagit egendomen om hand anses stiftelsen ha egen förvaltning och den eller de fysiska personerna bildar styrelse för stiftelsen. Om egendomen däremot tagits om hand av en juridisk person eller en statlig myndighet anses stiftelsen ha anknuten förvaltning och den juridiska personen eller den statliga myndigheten är förvaltare för stiftelsen.

38 Kapitel 4

4.3 Ansvaret vid anknuten förvaltning m.m.

Stiftelselagen innebär att ansvaret för förvaltningen av stiftelsen i huvudsak läggs på förvaltaren vid anknuten förvaltning. Förvaltaren svarar bl.a. för

att stiftelseförordnandet följs, att förmögenheten är godtagbart placerad, att stiftelsen har ett namn, att stiftelsen fullgör sin redovisningsskyldighet, att Stiftelsens handlingar förvaras ett ordnat och betryggande sätt, beslut ändring m.m. av föreskrifterna för stiftelsen. om

Det yttersta ansvaret för förvaltningen av en anknutet förvaltad stiftelse bärs förvaltarens högsta verkställande organ. Det uttalas i förarbetena av till stiftelselagen att för stiftelser som förvaltas av statliga myndigheter

får frågan vilket organ som är myndighetens högsta verkställande organ

avgöras med ledning av instruktionen för den aktuella myndigheten. Det uttalas vidare att i fall då det följer av myndighetens instruktion att verksförordningen i sin helhet är tillämplig myndigheten skall chefen ses som myndighetens högsta verkställande organ. För universitet och högskolor för vilka staten är huvudman gäller högskolelagen 1992: 1434 och högskoleförordningen 1993:100. Enligt 2 kap. 2 § högskolelagen har styrelsen för en högskola inseende över högskolans alla angelägenheter och svarar för att dess uppgifter fullgörs. I lagens nästföljande paragraf uttalas vidare att för ledningen av verksamheten under styrelsen skall varje högskola ha en rektor. Denna reglering entydigt vid handen att styrelsen måste ses som högskolans ger högsta verkställande Vid högskola ligger alltså det yttersta organ. en ansvaret för förvaltningen av till skolan knutna stiftelser styrelsen och inte skolans rektor. Förvaltaren företräder stiftelsen. I förarbetena till stiftelselagen uttalas att det organ som enligt lag eller annan författning eller enligt praxis är ställföreträdare för t.ex. en statlig myndighet har rätt att företräda myndigheten i angelägenheter stiftelse för vilken myndigheten som rör en är förvaltare. Företrädaren har därvid samma behörighet att företräda myndigheten som förvaltare som han har att företräda myndigheten i myndighetens angelägenheter. När det gäller högskolor torde det egna förhålla sig så att styrelsen för en högskola har rätt att företräda till skolan anknuten stiftelse i alla angelägenheter som rör stiftelsen. Förvaltaren är grund jäv förhindrad att handlägga frågor som av

i .

Kapitel 4 39

rör ömsesidigt alltså inte ensidiga beslut om bidrag stiftelsen för-

ur pliktande avtal mellan förvaltaren och stiftelsen. Stiftelselagen öppnar dock en möjlighet för en anknutet förvaltad stiftelse att träffa avtal med sin förvaltare. Tillsynsmyndigheten kan nämligen förvaltarens begäran förordna en god man att fatta beslut och företräda stiftelsen i

förvaltarens ställe. Det bör i sammanhanget särskilt påpekas att stiftelse-

lagen innefattar ett absolut förbud för en stiftelse med anknuten förvaltning att låna ut pengar till sin förvaltare. Förvaltaren har rätt till skäligt arvode, förutsatt att inte annat har föreskrivits i stiftelseförordnandet.

Förvaltaren är skadeståndsskyldig gentemot stiftelsen om förvaltaren

orsakar stiftelsen skada vid fullgörandet av sitt uppdrag. Rätt att föra talan om skadestånd för stiftelsens räkning tillkommer bl.a. stiftaren, dennes arvingar och den som ingår i stiftelsens destinatärskrets. Vid misskötsamhet kan förvaltaren entledigas av domstol. Talerätten är densamma som vid talan om skadestånd för stiftelsens räkning.

4.4 Närmare vid anknuten för-

om regelverket valtning

Det regelverk som gäller för en giltig stiftelsebildning utgörs av stiftelseförordnandet, stiftelselagen samt andra i lag och författning meddelade föreskrifter som äger generell tillämpning stiftelser. Detta regelverk utgör ramen för förvaltningen av en stiftelse. För stiftelser som förvaltas av statliga myndigheter innebär det att de bestämmelser som gäller för myndigheten som sådan i princip inte äger tillämpning när myndigheten handlägger ärenden som organ för stiftelsen.

4.5 Redovisning och revision

Redovisning

Det följer av stiftelselagens bestämmelser att en stiftelse är antingen

bokförings- och årsredovisningsskyldig eller skyldig att föra räkenskaper

enligt en utpräglad kontantmetod. Bokföringsskyldighet för en stiftelse inträder i fyra olika fall, nämligen om den 1 utövar näringsverksamhet, 2 är moderstiftelse, 3 är bildad av eller tillsammans med ett offentligt rättssubjekt eller 4 har tillgångar till ett värde som motsvarar minst tio basbelopp enligt lagen

40 Kapitel 4

om allmän försäkring. Om en bokföringsskyldig stiftelse har sin förmögenhet gemensamt placerad med en annan stiftelse får de två stiftelsema beträffande den gemensamt ägda förmögenheten ha en gemensam löpande bokföring. En stiftelse som är bokföringsskyldig skall upprätta en årsredovisning. Denna redovisning består av den resultat- och balansräkning som har tagits in i årsbokslutet samt av en förvaltningsberättelse med uppgift hur stiftelsens ändamål har främjats under räkenskapsåret. Årsredoom visningen för en stiftelse som har anknuten förvaltning skall skrivas under förvaltaren. Den skall avlämnas till revisorn senast fyra måav nader efter räkenskapsårets utgång. Revisorn skall överlämna den av

honom påtecknade årsredovisningen och revisionsberättelsen till stiftelsen senast fem och en halv månader efter räkenskapsårets utgång.

Såväl årsredovisningen som revisionsberättelsen är offentliga. Om förvaltaren är en statlig myndighet skall myndigheten hålla nu nämnda handlingar tillgängliga för var och en som vill ta del av dem senast sex

månader efter räkenskapsårets utgång.

Stiftelser som för räkenskaper skall göra en sammanställning av

dessa för varje räkenskapår. Av denna skall framgå bl.a. inkomster och utgifter under räkenskapsåret. I sammanställningen skall även anges det samlade värdet av tillgångarna vid räkenskapårets slut. Tillgångarna

skall därvid tas upp till ett försiktigt beräknat marknadsvärde.

Revision

En stiftelse skall ha minst en revisor. Till revisor kan utses en fysisk eller ett registrerat revisionsbolag. Stiftelser som är skyldiga att person upprätta årsredovisning måste ha minst en kvalificerad revisor, dvs. auktoriserad eller godkänd revisor. I lagen finns det särskilda jävsbestämmelser för revisorer. Om inte annat följer av stiftelseförordnandet utses och entledigas revisorn i en stiftelse som förvaltas av en statlig myndighet av myndighetens styrelse om sådan finns. Annars ankommer dessa uppgifter myndighetens chef. Revisionsuppdraget i en stiftelse omfattar tre delar: 1 löpande granskning av räkenskapema, 2 granskning av årsredovisningen eller den sammanställning som räkenskapsskyldiga stiftelser skall upprätta samt 3 den s.k. förvaltningsrevisionen. God revisionssed är vägledande för granskningens omfattning. Förvaltningsrevisionen innefattar en kontroll av att stiftelsens till-

gångar har använts för det syfte och det sätt som stiftaren har före-

Kapitel 4 41

skrivit samt i förekommande fall till förmån för någon som omfattas av den stiftaren bestämda destinatärskretsen. I det senare avseendet av ankommer på stiftelsens revisor att utöva en reell kontroll av att det inte har skett några avsteg från stiftelseförordnandet. Vidare skall revisorn inom för förvaltningsrevisionen kontrollera att förmögenheten är ramen placerad det sätt stiftelseförordnandet föreskriver eller annars på som ett godtagbart sätt. Revisorn skall givetvis också kontrollera att stiftelselagens bestämmelser om låneförbud inte har överträtts.

Revisorn skall avge en revisionsberättelse för varje räkenskapsår.

Den skall regel inte innehålla något uttalande i frågan om ansvarssom frihet. Ett sådant uttalande skall endast ske om detta föreskrivits i stiftelseförordnandet.

4.6 Tillsyn och registrering

Enligt stiftelselagen är alla stiftelser knutna till en tillsynsmyndighet. För stiftelser med anknuten förvaltning är huvudregeln att länsstyrelsen i det län där förvaltaren har sitt säte är tillsynsmyndighet. Stiftelser förvaltas statliga myndigheter är föremål för besom av gränsad tillsyn. Det betyder att tillsynsmyndigheten kan kontrollera eller ingripa mot förvaltaren endast om det kan antas att stiftelsen saknar eller att bestämmelserna i stiftelselagen om årsredovisning och namn revision åsidosätts. Ett ingripande kan utmynna i t.ex. ett föreläggande från tillsynsmyndighetens sida. Men myndigheten får inte väcka talan skadestånd för stiftelsens räkning eller entledigande av förvaltaom om ren. Alla stiftelser är skyldiga att upprätta årsredovisning skall vara som registrerade i länsvis förda stiftelseregister. Detta gäller alltså även för sådana stiftelser som är föremål för begränsad tillsyn. Anmälan för registrering skall ske inom sex månader efter det att stiftelsen blev bokföringsskyldig enligt stiftelselagen. En stiftelse som avser att utöva näringsverksamhet skall dock anmäla sig för registrering innan verksamheten påbörjas. I regel är och samma länsstyrelse såväl tillsyns- som registreringsen myndighet för samma stiftelse.

5 äldre

stiftelselagen och stiftelser

Som redan framgått gäller stiftelselagen inte bara för fönnögenhets-

bildningar som bildats efter lagens ikraftträdande. Den gäller också för sådana förmögenhetsbildningar som har tillkommit före ikraftträdandet och som närmast dessförinnan uppfyllde de krav som stiftelselagen ställer på stiftelsebildning äldre stiftelser. Den som före stiftelselagens ikraftträdande har tagit emot en ändamålsbestämd donation måste därför utreda egendomens rättsliga ställning eller, annorlunda uttryckt, om det vid mottagandet uppkommit en stiftelse eller inte.

Självständig förmögenhet

I äldre viljeförklaringar förekommer ofta uttryck som att egendomen skall bilda en fond som skall "tillfalla" eller "tillkomma" t.ex. ett universitet eller att egendomen skall "tillfalla" ett universitet för att bilda en fond. Dylika uttryck kan föranleda tvekan om vilken självständighet som donator avsett för den donerade egendomen. Uttrycket att egendomen skall bilda en fond tyder dock närmast på att donator avsett att egendomen skall utgöra en sammanhållen förmögenhetsmassa. Härtill komatt ordet fond i äldre tider synes ha använts som en synonym till mer ordet stiftelse. Uttryck av nyss anförd typ bör därför kunna tolkas som att donator avsett att få till stånd en självständig fönnögenhet. Om han dessutom föreskrivit att det är endast fondens avkastning som får användas för ändamålet eller att fonden skall bära ett särskilt namn kan det ge ytterligare stöd en sådan tolkning. anses

F örvaltningsform

I 5 § lagen 1994:1221 om införande av stiftelselagen finns det bestämmelser som klarar ut dels vilken förvaltningsform en äldre stiftelse skall anses ha dels vilket organ som skall anses vara styrelse resp. förvaltare för stiftelsen. Dessa bestämmelser innebär att man i det en-

skilda fallet måste utreda vem som vid ikraftträdandet av stiftelselagen

hade det yttersta ansvaret för placeringen av stiftelsens förmögenhet. Skulle det därvid visa sig att ansvaret för denna fråga åvilade ett för

44 Kapitel 5

stiftelsen särskilt inrättat organ skall stiftelsen anses ha egen förvaltning och det särskilda organet skall anses vara styrelse för stiftelsen. Skulle det däremot vara så att den som ytterst hade ansvaret för stiftelsens förmögenhet tillika var organ för en juridisk person, t.ex. styrelsen för

en ideell förening eller en kommunal nämnd av något slag, eller ett organ för en statlig myndighet skall stiftelsen i fråga anses ha anknuten

förvaltning med den juridiska personen eller den statliga myndigheten som förvaltare.

Redovisning och revision

Bestämmelserna i stiftelselagen om redovisning och revision tillämpas äldre stiftelser från och med lagens ikraftträdande. En stiftelse kan dock ha annat räkenskapsår än kalenderår och i dessa fall gäller bestämmelserna från och med det räkenskapsår som börjar löpa närmast

efter utgången av år 1995.

Registrering

Bestämmelserna i stiftelselagen om registrering gäller för äldre stiftelser från och med lagens ikraftträdande eller, om stiftelsen har annat räken-

skapsår än kalenderår, från och med det räkenskapsår som börjar löpa

närmast efter utgången år 1995. Om stiftelsen utövar näringsverksam-

av het har den en månad på sig att anmäla sig för registrering räknat från den tidpunkt då lagens bestämmelser om registrering började gälla för

stiftelsen. Övriga stiftelser skall anmäla sig för registrering inom sex

månader.

SOU 1996: 105 45

6 Det statliga regelverket avseende

bidrag och donationer

I detta kapitel lämnas en redogörelse för det statliga regelverket avseende bidrag och donationer. Redogörelsen omfattar även det förslag till lag statsbudgeten som regeringen nyligen lämnat till riksdagen om jfr prop. 1995/96:220.

6.1 Regeringsformen m.m.

Regeringsformen innehåller grundläggande bestämmelser om riksdagens och regeringens befogenheter ñnansmaktens område. Bestämmelserna återfinns i 9 kap. De innebär i korthet följande.

Statens medel och dess övriga tillgångar står till regeringens dis-

position 8 §. Det betyder att regeringen i princip får vidta de åtgärder den finner lämpliga med avseende staten tillhörig egendom som

detta gäller dock inte tillgångar som är avsedda för riksdagen eller dess

myndigheter. Principen är dock kraftigt kringskuren framför allt genom bestämmelsen i 2 § första stycket. Enligt den bestämmelsen får nämligen statens medel dvs. pengar och andra likvida tillgångar inte användas annat sätt än riksdagen har bestämt. Det betyder att det är riksdagen bestämmer vilka behov som får tillgodoses med statens som medel. Varje gång regeringen eller annan myndighet fattar ett beslut innebär att staten drar på sig en utgift måste beslutet vara grundat som

på ett beslut riksdagen. Man skulle också kunna uttrycka saken så att

av i princip all avhändelse av statens medel måste kunna härledas till ett riksdagsbeslut. Det spelar därvid ingen roll vad avhändelsen avser i det enskilda fallet. Bestämmelsen i 2 § första stycket innefattar således inte bara hinder för regeringen att anskaffa egendom utan stöd av ett riksdagsbeslut utan också att låna ut medel, i det senare fallet dock under förutsättning att inte fråga är utlåning i placeringssyfte jfr prop. om 1973:90 332. Av bestämmelsen i 2 § första stycket anses vidare i s. princip följa att egendom anskaffats för statens medel inte utan som riksdagens hörande får vare sig disponeras på ett sätt som skulle strida mot det riksdagsbeslut med vars stöd själva anskaffningen skedde eller säljas jfr a. prop. s. 348. Staten förvärvar sina medel främst genom de skatter och avgifter

46 Kapitel 6

som flyter in till staten. Men staten kan även förvärva medel genom bidrag och donationer. I dylika fall har bidragsgivaren eller donatom i regel bestämt vad medlen skall användas till. Då gäller inte regleringen

i 2 § första stycket och regeringen eller myndighet kan således

annan avhända sig medlen utan att ha stöd i ett riksdagsbeslut jfr SOU 1972:15 s. 175. Enligt 9 § första meningen fastställer riksdagen i den omfattning som behövs grunder för förvaltningen av statens egendom och förfogandet över den. Enligt förarbetena till regeringsformen innebär bestämmelsen

ett åläggande för riksdagen att fastställa dylika grunder. Några sådana

grunder har dock ännu inte fastställts jfr dock förslaget till lag om

statsbudgeten, se avsnitt 6.7. I avvaktan härpå har praxis och av riks-

dagen lämnade generella bemyndiganden främst med avseende försäljning av staten tillhörig fast egendom från tiden före regeringsforrnens ikraftträdande tillämpats jfr t.ex. SOU 1996:14 41 och 45. s. Enligt 10 § får regeringen inte utan riksdagens bemyndigande ta upp

lån. Närmare bestämmelser om statens upplåning finns i lagen 1988: 1387 om statens upplåning. Enligt den lagen får regeringen eller

efter regeringens bestämmande Riksgäldskontoret ta upp lån till staten men endast för vissa i lagen angivna ändamål och efter särskilt bemyndigande som lämnas av riksdagen för ett budgetår i sänder.

6.2 Förordningen 1964:484 om mottagande för gåvo- och statens räkning av donationsmedel

Vissa frågor om mottagande för statens räkning av gåvo- och dona-

tionsmedel har varit författningsreglerade sedan år 1954. Gällande bestämmelser finns i förordningen 1964:484 om mottagande för statens

räkning av gåvo- och donationsmedel. Bestämmelserna i förordningen torde gälla för mottagandet av såväl bidrag som donationer oavsett om det är en donation till mottagaren eller donation för att uppnå stiftelse-

bildning. Bestämmelserna i förordningen skall ge vägledning när det gäller att

i det enskilda fallet avgöra vilken myndighet som skall pröva frågan om mottagande skall ske eller inte. En myndighet får dock inte pröva frågan

om mottagandet kan medföra framtida kostnader för staten. I dylika fall skall ärendet överlämnas till regeringen. Regeringen skall även pröva

frågor om mottagande av jord eller byggnad. I anledning därav bör påpekas att regeringen torde vara förhindrad att lämna en myndighet

medgivande att i placeringssyfte ta emot en donation som omfattar fast

Kapitel 6 47

egendom om mottagandet skulle vara förknippat med skyldighet för staten att ta över ansvaret för lån. Att i nämnda syfte förvärva fast egendom genom donation synes nämligen inte omfattas av de ändamål

för vilka enligt lagen 1988:1387 om statens upplåning regeringen får

ta upp lån.

6.3 Förvaltningen av statens fastigheter

För några år sedan genomfördes en ny ordning för ägandet och för-

valtningen av statens fastigheter. Byggnadsstyrelsen, som dittills haft ansvaret för förvaltningen av statens fastigheter, upphörde den 1 oktober 1993. Sedan dess är det två av staten helägda aktiebolag med dotterbo-

lag Vasakronan AB resp. Statliga Akademiska Hus AB, det senare bolaget inom högskoleområdet som äger och förvaltar merparten av de

fastigheter som nyttjas av statliga myndigheter. Vissa fastigheter skall dock även i fortsättningen förvaltas i myndighetsform. Det gäller bl.a. nationella kulturinstitutioner och slottsanläggningar samt fastigheter som donerats till staten eller huvudsakligen finansierats med donerade medel. Fastigheter av nu nämnt slag förvaltas Statens fastighetsverk, en av de myndigheter som inrättades i samav

band med genomförandet den nya ordningen se bl.a. prop.

av 1992/93:37 och 1992/93:FiU8. Principen att det är Statens fastighetsverk som skall förvalta till

staten donerade fastigheter upprätthålls emellertid inte fullt ut. Inför

genomförandet den nya ordningen uttalades det nämligen bl.a. se

av 1992/93:37 10 att donationsfastigheter "som f.n. förvaltas av prop. s. lärosäte bör kvarstanna i denna förvaltningsfonn. Detta gäller i resp. första hand de s.k. gustavianska arvegodsen vid universitetet i Uppsala och ett antal donationsfastigheter vid universitetet i Lund." Dessa uttalanden har sedermera bekräftats bl.a. av utbildningsutskottet i bet. 1993/94:UbU12 där det sägs följande: "Har fastighet donerats så att donationen varit avsedd att komma en ett universitet till godo och kanske till yttermera visso också stå under universitetets direkta förvaltning och disposition, kan det sålunda inte från rättslig synpunkt tillåtligt att staten utan vidare disponerar anses

egendomen för förmögenhetsbildning i ett statligt aktiebolag eller på

annat sätt inte innefattar fullgoda garantier för att universitetet

som kommer i åtnjutande den förmån fastigheten givaren avsett". av av som Universitet och högskolor skall således alltjämt själva förvalta sådana fastigheter de för statens räkning förvärvat genom donation. Inför som

48 Kapitel 6

genomförandet av den nya ordningen poängterades emellertid också det angelägna i att universitet och högskolor även i framtiden skulle få ta

emot och förfoga över donationer se prop. 1992/93:37 s. jfr också

bet. 1992/93:FiU8 s. 11. Enligt förordningen 1993:527 om förvaltning statliga fastigheter, av m.m., får inte annan myndighet än s.k. fastighetsförvaltande myndighet förvärva och förvalta fast egendom. Det är regeringen beslutar vilka som myndigheter som skall förvalta fastigheter. I en särskild ikraftträdandebestämmelse till förordningen föreskrivs att en statlig myndighet som före ikraftträdandet har mottagit en fastighet som donation och som vid ikraftträdandet ansvarar för förvaltningen av fastigheten för statens räkning även i fortsättningen och till dess annat beslutats skall ha det ansvaret.

6.4 Kapitalförsörjningsförordningen

1992:406

Kapitalförsörjningsförordningen gäller för statliga myndigheter under

regeringen. Den tillämpas bara om något annat inte följer av en lag eller

förordning eller av ett särskilt beslut av regeringen. Riksrevisionsverket får meddela de föreskrifter som behövs för verkställigheten av förordningen. I förordningen finns bl.a. bestämmelser om finansiering av investe-

ringar i anläggningstillgångar för förvaltningsändamål 4 §. Enligt dessa

bestämmelser skall en myndighet finansiera sådana investeringar genom lån i Riksgäldskontoret. Enligt av Riksrevisionsverket i anslutning till 4 § meddelat allmänt råd kan universitet och högskolor göra undantag från lånemodellen i fall då investeringen finansieras med gåvomedel från annan än statlig myndighet. Enligt förordningen har en myndighet tillgång till ett räntekonto i Riksgäldskontoret. Medel som myndigheten disponerar i den egna verksamheten skall vara placerade detta konto 8 §.

Kapitel 6 49

6.5 Kungörelsen 1968:453 om placering av

donations- och fondmedel som förvaltas av statlig

myndighet

Kungörelsen placering donations- och fondmedel som förvaltas om av statlig myndighet gäller för alla myndigheter med undantag för av domkapitel samt universitet och högskolor. Det uttalas i kungörelsen att

det för viss fond finns uttryckliga bestämmelser om tillgångamas

om placering meddelade i donationsurkund skall dessa bestämmelser gälla utan hinder av kungörelsen 1 §. Bestämmelserna i kungörelsen gäller inte heller för donations- och fondmedel för vilka Kungl. Maj meddelat särskilda bestämmelser. Enligt kungörelsen får en myndighet placera donations- och fondmedel i bl.a. obligationer utfärdade av staten eller andra skuldförbindelför vilka säkerheten utgörs av t.ex. inteckning i bostadsfastighet samt ser i fordringar hos t.ex. svenskt bankaktiebolag 2 §. Det föreskrivs vidare i kungörelsen 3 § att en myndighet till skyddande av fordran offentlig auktion eller fondbörs får inköpa egendom som är utmätt eller pansatt för fordringen och att sådan egendom skall avyttras så snart det

lämpligen kan ske den utgörs tillgång vari myndigheten får

om av placera medel.

6.6 Bokföringsförordningen 1979:1212 m.m.

Bokföringsförordningen gäller för statliga myndigheter. Den innebär att myndigheter är bokföringsskyldiga, en skyldighet som med iakttagande särskilda bestämmelser för statlig verksamhet skall fullgöras det av överensstämmer med god redovisningssed. I förordningen finns sätt som föreskrifter löpande bokföring och årsbokslut. Den innehåller inte om några föreskrifter direkt tar sikte på redovisningen av donationer. som Ytterligare föreskrifter får enligt förordningen meddelas av Riksrevisionsverket. Myndighetens årsbokslut består av en resultaträkning och en balansräkning. Resultaträkningen skall enligt 12 § bokföringsförordningen i

sammandrag redovisa intäkter och kostnader under räkenskapsåret.

Enligt Riksrevisionsverket i anslutning till 12 § utfärdade föreskrifter av utgör intäkter av bidrag, anslag samt avgifter och andra ersättningar tillsammans verksamhetens intäkter. I fråga om bidrag som inte direkt

eller indirekt myndighets förmedling finansieras från

genom annan

50 Kapitel 6

statsbudgeten rekommenderar Riksrevisionsverket ett allmänt råd som att de redovisas över balanskonton mot vilka bokförs såväl erhållna som utbetalade bidrag. Enligt 13 § bokföringsförordningen skall balansräkningeni samman-

drag redovisa myndighetens samtliga tillgångar och skulder samt kapital.

Av Riksrevisionsverket i anslutning till 13 § utfärdade föreskrifter avseende gåvo- och donationskapital har följande lydelse: "Gåvo- och donationsmedel redovisas endera donationsstiñelse som

eller som gåvo- och donationskapital. En individuell bedömning skall göras i varje enskilt fall. Bedömningen skall främst baseras på kriterier-

na varaktighet och ändamål samt en tolkning givarens/donatorns av

vilja. Donationsstiftelser är egna juridiska med bokföring

personer löpande bokföring och årsbokslut är fristående från den mottasom gande och/ellerförvaltande myndighetens bokföring. Gåvo- och dona-

tionskapital skall redovisas under rubriken Myndighetskapital i den

mottagande myndighetens balansräkning."

Enligt förordningen 1993:134 om myndigheters årsredovisning och anslagsframställning skall en myndighet för varje räkenskapsår lämna

en årsredovisning till regeringen. Denna redovisning består olika av delar, bl.a. en resultatredovisning. Den senare redovisningen skall för varje Verksamhetsgren ange resultat i förhållande till uppsatt mål. Riksrevisionsverket får enligt förordningen meddela de föreskrifter som behövs för verkställigheten av den. Dylika av Riksrevisionsverket utfärdade föreskrifter gäller emellertid inte för högskolornas del i den mån de avser resultatredovisning. För högskolornas resultatredovisning gäller i stället bestämmelserna i förordningen 1993:1153 om redovisning av studier m.m. vid universitet och högskolor. Enligt den förordningen är separat fond- och egendomsförvaltning en Verksamhetsgren, vilket betyder att myndigheten för sådan förvaltning i sin resultatredovisning skall ange resultat i förhållande till uppsatt mål.

6.7 Förslaget till lag om statsbudgeten

Som nämnts tidigare har regeringen i en nyligen till riksdagen avlämnad proposition prop. 1995/961220 föreslagit en lag om statsbudgeten. Den föreslagna lagen innehåller preciseringar och kompletteringar till av bestämmelserna i regeringsformen och riksdagsordningen om statsbudgeten och finansmakten. Avsikten med lagen är framför allt att reglera

regeringens befogenheter på området. Frågor om statens upplåning tas

dock inte upp i propositionen. På den punkten hänvisas endast till lagen

Kapitel 6 51

1988:1387 om statens upplåning se anförda 35. Avsikten är

prop. s. att lagen skall träda i kraft den 1 januari 1997. I lagen föreslås bl.a. regler om finansiering av investeringar i anläggningstillgångar och i anslutning till 9 kap. 9 § regeringsforrnen regler om överlåtelse av statens egendom. De senare reglerna blir direkt tillämpliga egendom som staten har förvärvat genom donation. Det föreslås vidare att lagen skall innehålla övergripande regler om redovisning och revision.

Investeringar

Den föreslagna lagen innehåller i 20 § regler för finansiering av anläggningstillgångar som används i statens verksamhet. Enligt dessa regler får regeringen inom av riksdagen årligen fastställda låneramar besluta att dylika tillgångar skall finansieras med lån i Riksgäldskontoret.

I allmänna motiveringen anförs bl.a. följande se prop. s. 48:

"Det förekommer att en myndighet från en icke-statlig givare er-

håller en gåva eller ett bidrag för att helt finansiera anskañfningen

av en viss tillgång. Det vore, enligt regeringens uppfattning, orimligt om

myndigheten även i dessa fall måste finansiera anskaffningen med ett

internt lån och placera de erhållna medlen i Riksgäldskontoret i väntan

på att amorteringar och räntor på lånet skall betalas. I sådana fall

inkräktar inte investeringen på ett av riksdagen anvisat anslag och påverkar heller inte statens lånebehov. Det är därför naturligt att regeringen får disponera medlen samt besluta att de skall användas för att

finansiera anskaffningen av tillgången i enlighet med givarens önskemål.

Någon enstaka gång förekommer det att staten gåva tar emot som en fastighet som är belånad. De föreslagna reglerna för finansiering av anläggningstillgångar hindrar inte att staten i sådan situation tar en över ansvaret för lånen under den bindningstid som återstår." I specialmotiveringen s. 96 f. uttalas vidare: Bestämmelsen är inte tvingande. Den ger regeringen möjlighet en

att finansiera anläggningstillgångar med lån. Regeringen kan således

välja att i stället finansiera anläggningstillgångar med medel

som regeringen disponerar, avgiftsinkomster 19 § eller inkomster från ex.

försäljning av egendom 31-34 §§. Regeringen kan även göra undantag från lånefinansiering att använda anslagsmedel vid enstaka

genom anskaffningar av objekt av mindre värde. Regeringen kan också tänkas

finansiera större investeringar på annat sätt än genom lånefinansiering.

En förutsättning är dock att investeringarna inte inkräktar på riksdagens anslagsbeslut eller påverkar statens lånebehov. Sådan finansiering

52 Kapitel 6

kan även komma i fråga då myndighet erhåller gåva eller ett en en bidrag från en givare utanför staten och ändamålet är att medlen helt

skall finansiera anskaffningen vissa anläggningstillgångar."

Det bör påpekas att regeringen enligt den föreslagna lagen skall få delegera den rätt som tillkommer den i frågor om investeringar i an-

läggningstillgångar se 47 §. Det nu sagda gäller för övrigt även den

rätt enligt lagen tillkommer regeringen i frågor överlåtelse av som om statens egendom.

Överlåtelse statens egendom av

I lagen föreslås regler om överlåtelse av fast egendom, aktier och andelar och annan lös egendom.

Enligt de föreslagna reglerna om överlåtelse av fast egendom se 25

§ skall regeringen få besluta att sälja sådan egendom när värdet av den inte överstiger 50 miljoner kr, om den inte alls eller endast i ringa utsträckning behövs i statens verksamhet och det inte finns särskilda skål för att egendomen fortfarande skall ägas av staten. Som exempel särskilt skäl för att egendomen alltjämt skall ägas av staten anges i

propositionen se bl.a. s. 101 att den är testamenterad eller donerad till

staten med villkor att staten inte får avhända sig den.

Reglerna om överlåtelse av aktier och andelar innebär se 27 § att

regeringen inte utan bemyndigande av riksdagen genom försäljning eller annat sätt får minska statens ägarandel i ett företag där staten har hälften eller mer än hälften av rösterna för samtliga aktier eller andelar. I övriga fall får regeringen besluta om försäljning, om inte riksdagen bestämt annat för det ifrågavarande företaget. När det slutligen gäller reglerna överlåtelse av annan lös egenom

dom se 27--28 §§ föreslås följande ordning. För upplåtelse av tomträtt

samt försäljning tomträtt och sådan byggnad som är lös egendom av

gäller föreskrifterna om försäljning av fast egendom. För övriga fall dvs

lös egendom än aktier, andelar, tomträtt och byggnad föreslås att annan regeringen skall få besluta överlåtelse om egendomen inte längre om behövs för statens verksamhet eller blivit obrukbar. Regeringen skall vidare få besluta överlåtelse beträffande egendom som inte har om anskaffats med statens medel. I specialmotiveringen till 28 § uttalas bl.a.

följande se prop. s. 103:

Har egendomen anskaffats på annat sätt än med statens medel får regeringen överlåta egendomen även den inte kan sägas vara obruk-

om bar eller obehövlig. Egendom som kan komma i fråga är Lex. sådan

Kapitel 6 53

staten mottagit i gåva eller utgör krigsbyte. Med stöd som som av bestämmelsen får regeringen t.ex. skänka museiföremål till främmande stater egendomen utgör krigsbyte eller den på annat sätt har om om

anskajfats utan användning statens medel. Om egendomen delvis

finansierats med statens medel och delvis på annat sätt, t.ex. genom

gåva, får överlåtelse egendomen inte beslutas regeringen." av av Den föreslagna lagen innehåller också regler om dispositionen av

försäljningsinkomster se 30--34 §§. Dessa regler innebär bl.a. att om

den försålda egendomen har finansierats annat sätt än med medel

från anslag eller med lån t.ex. genom donationer eller gåvor får

-- -regeringen besluta att hela inkomsten skall disponeras i den verksamhet där den försålda egendomen har använts.

överväganden och

förslag

7.1 Allmänna utgångspunkter

Som jag redan framhållit tidigare är den verksamhet som bedrivs vid universitet och högskolor av central betydelse för den framtida utvecklingen i vårt land. Det är därför angeläget att donationsviljan till förmån för denna verksamhet är hög. Jag har vid mina överväganden utgått från att statsmakterna delar detta synsätt.

En av mina utgångspunkter för ett regelverk inom högskoleområdet

för mottagande och förvaltning av bidrag och donationer är att det bör

tydligt samt enkelt och smidigt att tillämpa. En sådan utgångspunkt

vara

leder mig naturligen vidare till en annan utgångspunkt, nämligen den att högskola i frågor mottagande och förvaltning av bidrag och

en om donationer vid sidan av de krav som civilrätten innefattar bör vara - bunden så få regler möjligt. Förekomsten av särskilda statliga av som regler för mottagande och förvaltning bidrag och donationer måste av därför kunna motiveras starka statliga intressen. Sådana intressen av föreligger enligt min mening när det gäller att staten bevara en rimlig säkerhet eller handlingsfrihet eller att hålla fast vid tanken en renodling myndigheternas verksamhet. av En viktig aspekt på regelverket är att det för såväl bidragsannan givare och donatorer den statliga revisionen bör erbjuda goda som möjligheter att i efterhand kunna kontrollera hur högskolan skött sina åligganden. Regelverket bör därför ställa sådana krav högskolans redovisning vilka tillgodoser detta kontrollbehov. Jag vill emellertid redan här förutskicka att jag inte närmare undersökt om nuvarande

regler är tillräckligt långtgående denna punkt. Den frågan får därför

utredas i särskild ordning. Jag vill dock i sammanhanget erinra om bestämmelserna i förordningen 1993:1153 om redovisning av studier vid universitet och högskolor. Dessa innebär att separat fond- och m.m. egendomsförvaltning vid högskola Verksamhetsgren, vilket en är en betyder att myndigheten för sådan förvaltning i sin resultatredovisning skall ange resultatet särskilt för denna Verksamhetsgren. Enligt direktiven skall jag beakta att även andra myndigheter än

universitet och högskolor har fondtillgångar och att en eventuell regle-

ring så långt möjligt bör kunna tillämplig också dessa andra vara myndigheter. Jag vill redan framhålla att jag grund av tidsskäl nu inte gjort någon bedömning av behovet av åtgärder inom andra myndig-

hetsområden än högskoleområdet jfr avsnitt 7.7.

56 Kapitel 7

7.2 Mottagandet av bidrag och donationer

Mitt förslag: En högskola skall få ta emot ett bidrag eller donation. en

Vad nu sagts skall dock inte gälla om bidragsgivaren eller donatom har i

bestämt ett ändamål för egendomen vilket saknar samband med högskolans verksamhetsområde eller om högskolan att ta emot bidraget genom eller donationen enligt sina egna beräkningar antingen omedelbart eller i en framtid

skulle komma att behöva tillgång till mer anslags- eller lånemedel än

som annars skulle vara tillgängliga för högskolan, blir bunden att använda viss egendom visst sätt i mer än tio år, förvärvar egendom som inte får överlåtas, eller får hälften eller mer än hälften av rösterna för samtliga aktier eller andelar i ett företag.

Regeringen skall kunna medge högskola få l

en att ta emot ett bidrag eller en donation om högskolan saknar befogenhet att själv fatta beslut i frågan.

Skälen för mitt förslag: Förordningen 1964:484 om mottagande för statens räkning av gåvo- och donationsmedel är generellt tillämplig över hela myndighetsområdet. Enligt den förordningen skall ett ärende angående mottagande av gåvo- eller donationsmedel avgöras av den myndighet som är redovisningsskyldig för medlen om dessa tas emot. Om mottagandet kan antas medföra framtida kostnader för staten skall dock ärendet överlämnas till regeringen för prövning. Det betyder att förordningen inte ansluter till principen att en myndighet gör sina egna prioriteringar inom ramen för av regeringen fastställda mål- och resultat-

krav. Som redan framgått förordar jag att regelverket avseende motta-

gande och förvaltning av bidrag och donationer bör vara enkelt och smidigt att tillämpa och att det därför av den anledningen bör ansluta till nyss anförda princip. En högskola bör alltså under eget ansvar få ta ställning till ett om bidrag eller donation skall tas emot eller inte även i fall då det står klart i att ett mottagande skulle medföra kostnader för högskolan. Om högsko- l

lan i ett sådant fall ändå beslutar sig för att ta emot bidraget eller dona- i

tionen betyder det således att högskolan funnit att kostnaderna kanske i efter omprioritering ryms inom befintliga ramar. Författningsmässigt 5 bör det nu anförda komma till uttryck på det sättet att regelverket slår fast högskola får bidrag eller donationer. 3 att en ta emot

Som också redan framgått är enligt min mening särskilda statliga

regler för mottagande och förvaltning av bidrag och donationer motive- g

1996:105 Kapitel 7 57 SOU

rade när det gäller att staten bevara en rimlig säkerhet eller handlingsfrihet eller att hålla fast vid tanken på renodling av myndigheternas en verksamhet. Mot anförda bakgrund anser jag t.ex. att en högskola nu inte skall få ta emot ett ändamålsbestämt bidrag eller en ändamålsbe-

stämd donation för tydlighets skull vill jag här poängtera att mottagandet ändamålsbestämd donation kan ske antingen för högskolans av en eller för stiftelses räkning om det av bidragsgivaren eller egen en donatom föreskrivna ändamålet för egendomen saknar samband med

myndighetens verksamhet. Vidare bör det vara en förutsättning för att högskola skall få emot ett bidrag eller för räkning få ta emot en ta egen donation mottagandet enligt högskolans beräkningar inte en att egna

sig omedelbart eller i framtid skulle komma att kräva tillgång

vare en till anslags- eller lånemedel än skulle vara tillgängliga mer som annars för högskolan. En förutsättning bör vara att ett mottagande inte annan innebär att högskolan blir bunden av att använda viss egendom t.ex. en byggnad donator vill skänka till högskolan visst sätt i mer som en än tio år. En högskola bör också förhindrad att ta emot en donation vara den omfattar egendom inte får överlåtas eller om mottagandet om som den skulle medföra att myndigheten får hälften eller eller mer än av hälften rösterna för samtliga aktier eller andelar i ett företag. av Det följer gällande förordning dvs. förordningen, 1964:484, av nu

mottagande för statens räkning av gåvo- och donationsmedel att en

myndighet måste låta regeringen pröva frågan om mottagande om en

donation till myndigheten omfattar fast egendom. De uttalanden som gjordes i samband med införandet den gällande ordningen för av nu

förvaltningen statliga fastigheter se avsnitt 6.3 talar entydigt mot att

behålla denna ordning inom högskoleområdet. Jag förordar därför att

den slopas för högskolornas del. Om den fasta egendomen är belånad

och förvärvet den sker i placeringssyfte är det därvid ett problem av

av rättslig natur att det följer 9 kap. 10 § regeringsformen jämfört med av

lagen 1988: 1387 statens upplåning att regeringen är förhindrad att

om över ansvaret för lånet hos den exteme långivaren. Det problemet kan ta lösas med ändring i nämnda lag. Jag återkommer till det i en nyss avsnitt 7.5.1. En reglering med anfört innehåll ger klara besked vilka begränsnu ningar gäller för högskola när det gäller mottagandet av bidrag som en och donationer. Det bör emellertid inte vara helt uteslutet att ett bidrag eller donation tas emot även i de fall då högskolan är förhindrad att en fatta ett beslut med denna innebörd. Högskolan bör därför i det enskilda fallet ha möjlighet att inhämta regeringens medgivande. Om hindret för mottagande är att det skulle komma att kräva tillgång till mer anett slags- eller lånemedel än skulle vara tillgängliga för högskosom annars

58 Kapitel 7

lan blir det därvid i regel sannolikt så att frågan mottagandet kom-

om mer att avgöras inom ramen för budgetprocessen.

7.3 Förvaltningen av bidrag och donationer

Mitt förslag: En högskola som tagit emot ett bidrag eller förvärvat som egendom genom donation svarar för att egendomen används för det av bidragsgivaren eller donatom bestämda ändamålet och för att egendomen är placerad på det sätt föreskrivits bidragsgivaren eller som av donatom. Om bidragsgivaren eller donatom inte har bestämt något ändamål för egendomen svarar högskolan för att den används för ett ändamål som har samband med myndighetens verksamhetsområde. Om bidrags givaren eller donatom inte har meddelat särskilda placeringsföreskrifter svarar högskolan för att egendomen är placerad ett godtagbart sätt.

Skälen för mitt förslag: Bidrag och donationer till en högskola innefattar i regel föreskrifter från bidragsgivarens eller donatoms sida om att egendomen skall användas för visst ändamål. En donation av en byggnad kan t.ex. vara förenad med föreskrift att högskolan skall om använda den för undervisning i ett visst ämne eller, donationen om omfattar kontanta medel, att högskolan skall uppföra byggnad för en dessa medel för att i den när den blivit färdigställd bedriva forskning av visst slag. En gåva som är att betrakta som ett bidrag kan innebära att medlen skall användas till att bestrida kostnaderna för ett särskilt forskningsprojekt. Föreskrifter av nu nämnt slag är en mottagande högskola bunden av jfr avsnitt 3.1. Enligt min mening kan det vara lämpligt att i förordning erinra om vilka skyldigheter gäller i berörda avseende. som nu Det kan förekomma både bidrag och donationer inte är ändasom målsbestämda. I sådana fall följer det av det statliga regelsystemet att den mottagna egendomen om den från början utgörs kontanta -- av medel eller av likvida tillgångar eller om så blir fallet efter försäljning inte får användas för annat ändamål än riksdagen bestämt jfr 9 kap. -- 2 § regeringsforrnen; det bör därvid erinras att användning i om rege-

ringsformens mening inte omfattar utlåning i placeringssyfte, avsnitt

se 6.1. Det betyder i förlängningen att egendomen kommer att användas

för något som har samband med verksamhetsområdet för den ifrågava-

rande högskolan. Denna i och för sig självklara princip kan det enligt

Kapitel 7 59

min mening också finnas anledning att erinra i förordning. om Som framgått kan ändamålet för en donation i sig innefatta en föreskrift om att den donerade egendomen skall vara placerad i viss slags tillgång sedan den tagits emot. Det förekommer att bidragsgivare eller donatorer meddelar särskilda placeringsföreskrifter. Om man bortser från

nu anförda fall inställer sig frågan hur den egendom som bidraget eller

donationen omfattar skall vara placerad. Denna fråga blir särskilt aktuell i de fall då det kommer att dröja en tid innan bidraget eller donationen blir föremål för förbrukning eller då donationen är en stiftelselik konstruktion av det slag som berörts i avsnitt 3.1. Om man först ser på frågan ur ett civilrättsligt perspektiv kan konstateras att det förhållandet att bidragsgivaren eller donatom inte meddelat

några särskilda placeringsföreskrifter får tolkas så att mottagaren

av bidraget eller donationen i princip givits frihet att på egen hand avgöra i vilka slags tillgångar placering bör ske. Denna frihet kan dock knappast vara helt utan gränser. Den som tagit emot ett bidrag eller donation torde i analogi med vad som enligt 2 kap. 4 § stiftelselagen gäller vid -förvaltningen av en stiftelses förmögenhet gentemot bidragsgivaren -eller donatom ha en skyldighet att tillse att egendomen är placerad på ett godtagbart sätt. Det nuvarande regelverket för högskolornas förvaltning av bidragsoch donationsmedel innebär att sådana medel skall vara placerade högskolans konto i Riksgäldskontoret. Det följer av bestämmelsen i 8 § kapitalförsörjningsförordningen. Till skillnad från flertalet andra myndigheter, för vilka kungörelsen 1968:453 om placering av donations- och fondmedel gäller, är alltså för en högskola placering konto i Riksgäldskontoret enda form av tillåten utlåning. I avsnitt 1.3 har jag pekat på det förhållandet att vissa högskolor sett över tiden alltid förvaltar en "stock" av bidrags- och donationsmedel.

Denna stock kan i det enskilda fallet uppgå till ganska betydande belopp

se bilaga 2. Som jag också pekat i avsnitt 1.3 kommer denna stock

sannolikt att växa ytterligare i en nära framtid. Framför allt för högskolori nu berörd situation är det angeläget att högskolan har möjlighet att vara flexibel i sin förvaltning. Härtill kommer att ett bibehållande av det

statliga regelverket det ter sig för högskolornas del innefattar

som nu en uppenbar risk för på sikt totalt sett sänkt donationsvilja till förmån en för deras verksamhet. Mot bakgrund av det nu anförda förordar jag att det för högskoleområdet slås fast att högskolorna svarar för att bidrags- och donationsmedel är placerade på ett godtagbart sätt jfr återigen 2 kap. 4 § stiftelselagen. Vad som skall anses som godtagbart i det enskilda fallet får därvid avgöras med ledning av olika kriterier. Till närmare belysning av den

60 Kapitel 7

frågan vill jag anföra följande. För den högskola som endast "förvaltar" enstaka bidrag som förbru-

kas under löpande räkenskapsår eller "korta pengar" framstår placering

i monetära tillgångar som enda godtagbara placeringsform, t.ex. i en bank den ort där högskolan finns eller på högskolans konto i Riksgäldskontoret. Om det däremot förhåller sig så att högskolan sett över tiden disponerar över en "stock" med bidrags- och donationsmedel av mer betydande värde kan däremot en placering av denna stock i endast monetära tillgångar inte bedömas vara godtagbar. I sådana fall får det anses ligga i det kravet att högskolan med spridning av riskerna placerar

åtminstone en del av sina bidrags- och donationsmedel i t.ex. någon

aktiefond eller direkt i börsnoterade aktier. När det särskilt gäller placering i fast egendom vill jag anföra följande. I föregående avsnitt förordade jag att högskola bör få ta emot en en donation omfattande fast egendom. I regel förhåller det sig sannolikt så sådan donation innebär egendomen skall användas på visst sätt att en att i högskolans verksamhet. Men så behöver inte alltid vara fallet. Den

fråga då inställer sig är det är godtagbart att högskolan behåller

som om den fasta egendomen placering eller den måste avyttras. som en ren om Om högskolan inte förfogar donationsegendom än just denna över annan fastighet kan det enligt min mening inte anses godtagbart att den sikt behåller fastigheten. Förhåller det sig däremot så att högskolan har en stock bidrags- och donationsmedel bör man kunna se annorlunda på av saken. Att högskolan då har en mindre del av dessa medel placerad i fast egendom bör således kunna bedömas som godtagbart. Enligt min mening bör det för en högskola i nu beskriven situation t.o.m. finnas ett visst utrymme att som en ren placering med bidrags- eller donationsmedel förvärva ytterligare en eller annan fastighet. Det nu sagda bör därvid gälla även förvärvet innefattar Övertagande av lån för vilka fastigom heten utgör säkerhet. Jag återkommeri avsnitt 7.5.1 till frågan om vissa begränsningar för Övertagande av lån i nu berörda fall. Sett ur ett renodlat statligt perspektiv bör en högskolas placeringsverksamhet begränsas i vissa avseenden. En högskola skall framför allt inte kunna förvärva aktier eller andelar i ett företag så att högskolan får hälften eller mer än hälften av rösterna för samtliga aktier eller andelar i företaget med donationsmedel. Därom bör det meddelas en särskild bestämmelse i förordning. När det därefter gäller stiftelsebildning konstateras att en stiftelse inte kan grundas en förmögenhetsdisposition innebär att medel lånas ut till stiftelsen. Den som bildar en stiftelse som måste nämligen slutligt avhända sig den egendom som avskiljs för stiftelsen. En högskola kan således inte bilda en stiftelse med donationsmedel och samtidigt åberopa att fråga är om placering av dessa

sou 1996:105 Kapitel 7 61

medel. Enligt min mening bör det därför inte tas in någon bestämmelse om detta i författning.

7.4 Den författningsmässiga

regleringen m.m.

Mitt förslag: I ett nytt kapitel i högskoleförordningen 1993:100 tas det in fyra paragrafer vilka sammantaget innefattar den reglering jag föreslagit i avsnitt 7.2 och 7.3. I kapitlet skall i sak slås fast att det är högskolans styrelse fattar beslut i frågor om mottagande och försom valtning av bidrag och donationer.

Skälen för mitt förslag: Det är knappast möjligt att ta in den av mig i avsnitt 7.2 och 7.3 för högskolorna förordade regleringen i nu gällande regelverk, dvs. förordningen 1964:484 om mottagande för statens

räkning gåvo- och donationsmedel och kungörelsen 1968:453 om

av placering av donations- och fondmedel som förvaltas av statlig myndighet. Eftersom frågor som rör endast universitet och högskolor regleras i högskolelagen 1992: 1434 och i högskoleförordningen 1993: 100 bör

den regleringen området tas in i någon av de nu nämnda för-

nya fattningama. Enligt min mening framstår det därvid som lämpligast att ta in den i ett nytt kapitel i högskoleförordningen med rubriken "Om bidrag och donationer". Enligt min mening bör regleringen i högskoleförordningen i sak slå fast att beslutsbefogenhetema med avseende mottagande och förvaltning bidrag och donationer läggs på högskolans styrelse. En av sådan ordning kan knappast sägas stå i strid med kravet ett regelverk är enkelt och smidigt att tillämpa. En presumtiv donator bör ändå som snabbt kunna få besked om högskolan vill eller inte vill ta emot hans donation. Beredningen och verkställandet av beslut kan skötas av andra

inom högskolan eller, när det gäller placering av egendom, av någon

anförtros detta uppdrag av högskolan. som Den statliga regleringen med avseende på bidrag och donationer har

framgått hittills varit generell för hela myndighetsområdet. Det

som ligger därför i sakens natur att särskild reglering för högskolorna en förutsätter att nuvarande regelverk anpassas till den nya situationen.

Dylika frågor tar jag upp i nästa avsnitt.

62 Kapitel 7

7.5 Följdändringar i andra författningar m.m.

7.5.1 Lagen 1988:1387 statens upplåning

Mitt förslag: I lagen 1988:1387 om statens upplåning tas in en bestämmelse av innebörd att regeringen kan bemyndiga en högskola att ta upp externa lån för bl.a. förvärv av fast egendom genom donation eller med medel som högskolan förvärvat genom bidrag till högskolan eller genom donation.

Skälen för mitt förslag: I propositionen med förslag till statsbudgeten

se prop. 1995/96:22O s. 97 uttalas att det kan förekomma att staten

som gåva tar emot en belånad fastighet och att hinder inte finns mot att

staten i sådan situation tar över ansvaret för lånet under den binden ningstid som återstår för att därefter omvandla det till ett lån i Riksgäldskontoret. Detta uttalande torde emellertid inte vara tillräckligt för att undanröja det i avsnitt 7.2 berörda behovet av ändring i lagen

1988:1387 om statens upplåning. Enligt min mening bör lagen om statens upplåning ändras på så sätt

att en högskola på begäran skall kunna få ett generellt bemyndigande att ta upp externa lån i samband med förvärv av fast egendom genom donation. Regeringen skall även kunna bemyndiga en högskola att ta upp lån i samband med förvärv av en fastighet med medel som högskolan förvärvat genom donation eller bidrag. Givetvis måste ett bemyndigande av nu anfört slag också ge högskolan rätt att ta upp lån för underhåll eller investeringar i en av högskolan förvaltad donationsfastighet. Jag vill emellertid betona att mitt förslag inte är avsett att leda till att det blir "fritt fram" för högskolorna att ta upp lån hos externa långivare till vilka belopp som helst. Rätten att låna måste givetvis vara begränsad ett sätt som är rimligt med hänsyn till det behov av lån som kan finnas å ena sidan och intresset av att högskolan inte får tillgång till mer

externt upplånade medel än som erfordras för själva fastighetsförvalt-

ningen å andra sidan. Bemyndigandet till högskolan bör därför innebära att lån måste hålla sig inom taxeringsvärdet för den ifrågavarande fastigheten. Ett externt lån bör vidare innebära att högskolans rätt att låna hos Riksgäldskontoret för investeringar begränsas i samma mån. Härtill kommer att det bör ställas upp en gräns för vad högskolan totalt sett får låna upp externt. På den punkten förordar jag att bemyndigandet ges inom ramen för vad högskolan enligt av regeringen fastlagd låneram får

Kapitel 7 63

låna hos Riksgäldskontoret för investeringar. Det bör vidare framupp hållas att de kostnader är förknippade med lån i fastigheter i som som placeiingssyfte förvärvats donation eller med medel erhållits genom som genom donation skall bestridas av donationsmedel. Anslagsmedel kan givetvis inte användas för dylika ändamål.

7.5.2 till

Förslaget lag om statsbudgeten

Mitt förslag: I den föreslagna lagen om statsbudgeten införs i 26 § andra stycket ett tillägg av innebörd att bestämmelsen i det stycket inte gäller för överlåtelse aktier eller andelar i företag vilka högskola av en förvärvat genom donation.

Skälen för mitt ñrslag: Som framgått tidigare se avsnitt 6.7 har

l regeringen nyligen lagt fram ett förslag till en lag om statsbudgeten. Förslaget innehåller bl.a. regler om överlåtelse av statens egendom. I detta sammanhang är reglerna överlåtelse aktier och andelar om av av

särskilt intresse. Som också framgått tidigare innebär dessa regler att

regeringen inte utan riksdagens bemyndigande får överlåta aktier i bolag där staten har hälften eller mer än hälften av rösterna för samtliga

aktier. Detta betyder att i fall då någon till staten donerat hela sin kvarlåtenskap i vilken ingår samtliga aktier i ett aktiebolag får dessa aktier

inte säljas utan bemyndigande av riksdagen. Dylika fall är sannolikt ganska sällsynta då de dyker framstår den ordning följer men upp som

av lagen om statsbudgeten som onödigt byråkratisk och kan genom sin blotta existens verka hämmande på donationsviljan. Jag förordar därför

att den berörda bestämmelsen förses med ett tillägg som innebär att den inte gäller för aktier eller andelar som en högskola förvärvat genom donation. Om regeringen ger högskolan rätt att ta emot aktierna eller andelama möjliggörs med ett sådant tillägg att regeringen i samma beslut ger högskolan direktiv om att sälja aktierna eller andelama.

7.5.3 Förordningen 1964:484 mottagande för

statens räkning av gåvo- och donationsmedel

Mitt förslag: De myndigheter som omfattas av bilaga 1 till högskole-

förordningen 1993:100 undantas från tillämpningsområdet för förordningen 1964:484 om mottagande för statens räkning av gåvo- och

donationsmedel.

64 Kapitel 7

Skälen för mitt förslag: Förordningen 1964:484 om mottagande för

statens räkning av gåvo- och donationsmedel är en generell förordning

som gäller för alla myndigheter. Jag har i avsnitt 7.4 föreslagit att det i högskoleförordningen tas in en särreglering för högskolorna med avseende bl.a. mottagande av bidrag och donationer. Högskoloma bör därför undantas från tillämpningsområdet för 1964 års förordning.

7.5.4 Förordningen 1993:527 förvaltning stat-

om av

liga fastigheter, m.m.

Mitt förslag: De myndigheter som omfattas av bilaga 1 till högskoleför-

ordningen 1993:100 undantas från tillämpningsområdet för förord-

ningen 1993:527 om förvaltning av statliga fastigheter, m.m., för förvärv av fast egendom genom donation m.m.

Skälen för mitt förslag: Enligt 3 § första stycket förordningen om förvaltning av statliga fastigheter, m.m., får inte annan myndighet än s.k. fastighetsförvaltande myndighet förvärva och förvalta fast egendom

med fast egendom avses i förordningen även tomträtt och byggnad.

Förordningen utfärdades i anslutning till statsmaktemas beslut om en ny organisation för förvaltningen av statens fastigheter. Som framgått tidigare har jag bl.a. mot bakgrund av de uttalanden som gjordes inför införandet av den nya organisationen förordat bl.a. att högskolor skall få förvärva fast egendom genom donation. Sådana förvärv bör därför undantas från tillämpningsområdet för förordningen om förvaltning av statliga fastigheter, m.m.

7.6 sammansättning Högskolestyrelsens

Mitt förslag: I högskolelagen 1992:1434 skall det göras ett tillägg i 2 kap. 4 § andra stycket av innebörd att regeringen när den utser ledamöter i en högskolas styrelse bör välja personer med bakgrund i sådan verksamhet som är av betydelse för den ekonomiska förvaltning som högskolan svarar för.

Skälen för mitt förslag: Enligt högskolelagen utser regeringen flertalet av ledamöterna i en högskolas styrelse. Därvid bör regeringen välja personer med bakgrund i sådan verksamhet som är av betydelse för högskolans utbildnings- och forskningsuppdrag jfr 2 kap. 4 § andra

Kapitel 7 65

stycket.

Det är givetvis angeläget att det i en högskolas styrelse ingår perso-

också med kompetens i ekonomiska frågor. Detta förhållande accenner tueras av de förslag jag lagt fram i det föregående. Härtill kommer att i de fall högskola förvaltar eller flera stiftelser följer det av regleen en ringen i stiftelselagen 1994:1220 att högskolan i sin egenskap av förvaltare för handhavandet stiftelsens samtliga angelägensvarar av heter, bl.a. i frågor om placeringen av stiftelsens fönnögenhet. Ansvaret ligger ytterst styrelsen för högskolan. Om högskolan uppsåtligen eller oaktsamhet skulle missköta sin uppgift som förvaltare kan den bli av skadeståndsskyldig gentemot stiftelsen. Enligt min mening bör med hänsyn till det nu anförda bestämmelsen i 2 kap. 4 § högskolelagen kompletteras med en bestämmelse av innebörd att regeringen när den utser ledamöter i en högskolas styrelse bör välja inte bara med bakgrund i sådan verksamhet som är av personer betydelse för högskolans utbildnings- och forskningsuppdrag utan också för den ekonomiska förvaltning som högskolan svarar för.

tekniska and-

7.7 Regleringens tillämplighet ra myndighetsornråden

Som jag berörde i det inledande avsnittet i detta kapitel har jag av

tidsskäl inte gjort någon bedömning i fråga om behovet av att ändra regelverket även för andra myndigheter. Jag vill därför inte lägga några förslag för andra myndigheter än inom högskoleområdet. Jag kan dock

inte finna att det skulle föreligga några tekniska hinder mot att låta den mig för universitet och högskolor föreslagna regleringen gälla geneav rellt för alla myndigheter. En grundläggande förutsättning för detta är att förordningen 1964:484 mottagande för statens räkning av gåvoom och donationsmedel upphävs och ersätts av en ny förordning med det

innehåll som jag förordat för högskolorna. Övriga författningsförslag

utom ändringen i högskolelagen skulle enkelt kunna modifieras så att de blir generellt tillämpliga alla myndigheter.

Särskilt

yttrande av sakkunniga

Gun Lombach

Den särskilde utredarens huvuduppgift har varit att pröva hur statliga principer för ekonomiadministration skall kunna tillämpas för förvalt-

ningen egendom, universitet och högskolor mottar som gåva.

av som Utredningen uttryck för uppfattningen att allmänhetens donationsger vilja stärks, förvaltningen av gåvomedel så långt som möjligt frigörs om från det statliga ekonomiadministrativa regelverket. I många avseenden gör jag andra bedömningar än utredaren och kan därför inte ansluta mig till de förslag som utredaren har stannat för. Jag har erfarit att experten Lars Markstedt, Riksrevisionsverket, i sak delar den uppfattning jag här nedan ger uttryck för.

Gåvor och bidrag

Det finns anledning att klargöra att utredaren främst skall behandla gåvor, donationer och bidrag till staten, som i allmänhet är avsedda att förbrukas under förhållandevis begränsad tid. I viss utsträckning förekommer också egendom, som skall förvaltas under en period. Det samlade värdet de berörda tillgångarna uppskattas till ca. 500 miljoner av kronor hos universitet och högskolor. Därtill kommer gåvo- och donationsmedel samt bidrag hos andra statliga myndigheter. En del av gåvordonationema och bidragen är förenade med förvaltningsföreskrifter. na, Dessa utgör villkor för gåvan, donationen och bidraget och måste följas myndigheten. Utanför det egentliga föremålet för utredningen faller av stiftelser. För förvaltningen dessa gäller stiftelselagen 1994:1220. av Med några få undantag förvaltar de enskilda myndigheterna små värden. Det vanliga är att gåvor och bidrag ersätter äldre som förbrunya kats. Även det i varje ögonblick finns stock gåvomedel hos om en av den enskilda myndigheten, är utrymmet för en aktiv förrnögenhetsförvaltning mycket begränsat. Att binda medel av denna karaktär i fastigheter, aktier och långfristiga räntepapper innebär att likviditeten blir låg och risken för förluster vid en påtvingad försäljning hög.

68 Särskilt yttrande

Enligt min uppfattning främjar regler som inbjuder till aktiv förvaltning eller t.0.m. spekulation -inte donationsviljan hos allmänheten. Snarare är det så att förvissning om att egendomen förvaltas säkert, kan vara av betydelse vid överväganden om en donation. Det bör betonas att egendom, vilken i form av gåva, donation eller bidrag tillförs staten, i och med mottagandet kommer att utgöra statens medel. Om inte givaren ställt särskilda villkor, bör egendomen därför förvaltas ett sätt som allmänt gäller för statens medel. En placering räntekonto i Riksgäldskontoret ger en mycket god och säker avkastning. Mot bakgrund av denna grundsyn kommer jag till andra slutsatser än utredaren en rad punkter. Jag redovisar dessa nedan. Det är enligt min mening knappast nödvändigt att ändra lagen 1988:1387 om statens upplåning, för att staten som gåva undantagsvis skall kunna motta en fastighet som är belånad. En lösning problemet kan vara att Riksgäldskontoret för statens räkning svarar för lånet. Det är enligt min uppfattning inte rimligt att ett universitet eller en högskola skall kunna ta upp lån för att förvärva fastighet, en som

endast till en del kan finansieras med medel som erhållits som gåva. Det

skulle betyda att universiteten och högskolorna med lånade medel skulle kunna bygga upp ett eget fastighetsbestånd. Det är enligt min mening inte heller rimligt att ändra den föreslagna lagen 1996:000 om statsbudgeten för att möjliggöra för ett universitet eller en högskola att sälja ett majoritetsägt aktiebolag som

mottagits som gåva. För det första innebär den föreslagna ändringen att

universitet och högskolor kan ges vidare befogenheter än vad regeringen har. För det andra är situationen ytterst sällsynt och skulle kunna klaras genom att tillgångar och skulder överlåts och aktiebolaget likvideras. För det tredje är det inte fel att underställa riksdagen undantagssituatio-

ner som inte är reglerade i föreskrifter. För övrigt kan det starkt ifråga-

sättas om det är ett universitets uppgift att fungera som ägare till ett marknaden verkande företag. Det är inte givet gåva sådan att en av karaktär skall tas emot av staten. Jag anser inte att universitet och högskolor generellt bör undantas från förordningen 1964:484 om mottagande för statens räkning av gåvo- och donationsmedel. Däremot kan det finnas skäl över att se utformningen av förordningen. Varken i högskolelagen 1992: 1434 eller i högskoleförordningen 1993:100 bör det finnas en specialreglering om gåvor m.m. Reglerna bör, enligt min mening, i stället vara i stor utsträckning gemensamma för statliga myndigheter. Universitet och högskolor bör inte generellt undantas från förord-

Särskilt yttrande 69

ningen 1993:527 förvaltning av statliga fastigheter, m.m. De behov om av undantag som kan finnas kan, enligt min mening, lösas inom ramen för bestämmelserna i förordningen eller genom särskilda beslut. Jag vill också betona att den princip om mål- och resultatstyming, används för myndigheters verksamhet, inte kan överföras och som tillämpas fönnögenhetsförvaltning hos myndigheterna. Myndigheterna skall vara specialister sin verksamhet, men inte fönnögenhetsförvaltning. På sistnämnda område måste säkerhet i förvaltningen få företräde framför eventuella i utsikt satta vinster från aktiv fönnögenhetsen förvaltning.

Stiftelser

Huvuddelen det donationskapital som förvaltas av universitet och av högskolor samt andra myndigheter utgörs av egna stiftelser. Förmögen-

heten i dessa stiftelser uppgår till mer än 4 miljarder kronor. Förvalt-

ningen av stiftelses förmögenhet styrs av stiftelselagen och stiftelseförordnandet. Det är i allmänhet fråga om förrnögenheter som skall förvaltas under lång tid. Utredningen föreslår att högskolelagen 1992:1434 skall ändras så att regeringen bör välja personer med bakgrund i sådan ekonomisk förvaltning som högskolor svarar för. Enligt min uppfattning är detta en onödig förändring. Om behovet finns, kan det tillgodoses inom ramen

för nuvarande lagbestämmelse. Ändringen är också olämplig då den kan

medverka till att ledamot pekas ut som ansvarig för förvaltning av en stiftelser medan ansvaret faktiskt är kollektivt.

Avslutning

Utredaren utgår från att allmänhetens donationsvilja främjas om universitet och högskolor har stor frihet i förvaltningen av egendom som

tillförs staten gåva och föreslår att universitet och högskolor

som m.m. i stor utsträckning skall frigöras från eljest gällande regler härom för statsförvaltningen. Jag delar inte denna uppfattning. Ett misslyckande i förvaltningen, självfallet förr eller senare kan komma att inträffa, kan skapa som misstroende och kan allvarligt undergräva donationsviljan. En donator har synpunkter på förvaltningen av gåvan, kan ange dessa. De blir som då bindande för mottagaren. En donator som har mycket bestämda synpunkter förvaltningen gåva torde för övrigt komma att låta av en

70 Särskilt yttrande

donationen få stiftelseformen. För övriga presumtiva donatorer torde säkerheten i förvaltningen vara betydelsefull för donationsviljan. Någon undersökning av vilka de presumtiva donatorema kan vara eller av deras preferenser har utredningen inte gjort. Med den valda inriktningen föreslår den särskilde utredaren att universitet och högskolor i stor utsträckning skall undantas från de för statliga myndigheter gällande ekonomiadministrativa gemensamma

bestämmelserna. Förvaltningen av gåvomedel skulle i stället styras

av vad som är "godtagbar placering". Samma krav ställs enligt stiftelselagen på förvaltning av egendom i stiftelser. Högre krav än så kan knappast statsmakterna ställa förvaltningen inom ett privaträttsli subjekt. Men att statsmakterna inte ställer mer preciserade krav en myndighets förvaltning av statliga medel än att egendomen skall godtagvara bart placerad är enligt min mening inte försvarbart. Jag anser att den allmänna inriktningen utvecklingsarbetet detta område bör vara att bestämmelser bör gälla för de statliga gemensamma myndigheterna. Riksrevisionsverket har vid en kartläggning redovisad i RRV:s rapport Fondförvaltning i staten 1992: 19 funnit att ett 70-tal myndigheter förutom universitet och högskolor förvaltar donationsfonder. En genomgång av myndigheternas bokslut per den 30 juni 1995 ger en motsvarande bild. En del av dessa fonder utgör stiftelser, men undersökningen visar att det inte endast är universitet och högskolor som kan vara i behov av en reglering av området. En översyn av regelverket är motiverad. Det är naturligt att sådana föreskrifter präglas de förutav sättningar som gäller för myndigheter som i stor utsträckning mottar gavor.

Kommittédirektiv

Dir. 1995:122

Förvaltning av donationskapital vid universitet och högskolor

Beslut vid regeringssammanträde den 31 augusti 1995

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare tillkallas för att utreda frågan om förvaltning av

donationskapital vid universitet och högskolor. Det krävs en prövning av hur statliga regler skall kunna tillämpas för

att syftet med fond- och egendomsförvaltningen skall kunna uppnås utan

att principerna för den statliga styrningen och ekonomiadministrationen åsidosätts. Förslag om eventuellt behövliga kompletteringar av regelsystemen skall läggas fram. Utredaren skall lägga fram förslag till de åtgärder som fordras för de

fall där donationsvillkor m.m. är sådana att tillgångarna inte ingår i den

statliga förmögenheten utan i stiftelser.

Bakgrund

Under senare år har betydande förbättringar genomförts inom ekonomiadministrationen i staten. Bokföringen och redovisningen har utvecklats och effektiviserats. Revisionen har också förbättrats. Mot denna bakgrund aktualiseras efter hand olika frågeställningar där klarhet behöver skapas.

Riksrevisionsverket RRV har under de senaste budgetåren i revisionsberättelser framfört anmärkningar mot åtgärder som vissa av universiteten vidtagit som ett led i förvaltningen av de tillgångar som

tillkommit donationer och gåvor, den s.k. fond- och genom

egendomsförvaltningen. Dessa tillgångar är i vissa fall av mycket

betydande omfattning. I den balansräkning som Uppsala universitet

lämnade för sin fond- och egendomsförvaltning avseende budgetåret

1993/94 uppgick omslutningen till ca l 296 miljoner kronor.

72 Bilaga 1

Omslutningen för Uppsala universitet i övrigt var för samma period ca 2 342 miljoner kronor. Balansräkningen för fond- och egendomsförvaltningen var inte konsoliderad i den balansräkning som lämnades för universitetet. RRV har sålunda bl.a. anmärkt att Uppsala universitet tecknat checkräkningskredit i bank, vilket inte är tillåtet för statliga myndigheter. Av universitetets yttrande framgår att krediten tecknades för att erhålla kapital för renovering av en fastighet, som inköpts med fondmedel. Praxis för förvaltning och redovisning av donationskapital

har enligt universitetet utvecklats under en mångårig tradition. Uppsala

universitet fick även anmärkning för att en fastighet anskaffats genom

förvärv av ett kommanditbolag. Av universitetets yttrande framgår att

handlat utifrån praxis att universitetet har rätt att göra placeringar man av donationskapital utan regeringens tillstånd i varje enskilt fall. Lunds universitet har vidare fått anmärkning på grund av förvärv av aktier i bolag utan regeringens tillstånd. Enligt universitetet finansierades förvärvet helt med medel från avkastningen från akademihemman. Uppsala universitet har inkommit med en skrivelse daterad

1994-06-28 Dnr 3881/94 till Utbildningsdepartementet där universitetet

hemställer om att bli undantaget från generella statliga bestämmelser såvitt gäller fond- och egendomsförvaltningens verksamhet. Skrivelsen har remitterats till RRV som inte bedömer att Uppsala universitet bör

medges några undantag från de generella statliga bestämmelserna för

fond- och egendomsförvaltningen. Frågan om universitetets möjlighet

att placera gåvo- och donationsmedel i aktier och andra värdepapper ansåg RRV borde utredas ytterligare. Dessutom ansåg RRV att en

prövning borde göras av om inte vissa fonder och donationer borde klassificeras som en eller flera stiftelser.

Utredningsuppdraget

Utredaren skall med utgångspunkt i gällande regelsystem för statlig styrning och förvaltning lämna förslag till en lämplig ordning för hur ägande och förvaltning av fond- och donationskapital inom universitets-

och högskoleområdet skall utformas med hänsyn till de förutsättningar

som gäller till följd av donationsvillkor m.m. Utredaren skall lämna förslag på hur kapitalförsörjningsförordningen och andra statliga regler skall tillämpas i samband med att donationsmedel används för investeringar. Utredaren skall pröva vilka möjligheter som bör finnas att placera gåvo- och donationsmedel i aktier och andra värdepapper, bilda stiftelser eller bolag, förvärva bolag eller

anläggningstillgångar, fastigheter, mark m.m. För placering i fastigheter

Bilaga 1 73

inkluderas även frågor om uppförande, försäkring, köp och försäljning. I samband med utredningen om hur donationsmedel får placeras bör en genomgång göras av vilka risknivåer som kan accepteras för olika placeringsformer och hur säkerheter bör ställas för lån. Utredaren skall lägga fram förslag om de eventuella kompletteringar av regelsystemen som fordras för att statliga regler skall kunna användas för en effektiv och säker kapitalförvaltning. Regleringen av den statliga fond- och egendomsförvaltningen är i dagsläget inte heltäckande. Utredaren skall lägga fram förslag till allmän reglering av området, i de delar som ingår i detta uppdrag, och till vilka särskilda ekonomiadministrativa krav som bör ställas universitet och högskolor med fondförvaltning. Utredaren skall klarlägga om donationsvillkor mgm. i förekommande fall är sådana att tillgångarna inte ingår i den statliga förmögenheten utan i stiftelser. Förslag skall läggas fram om vilka åtgärder som behöver vidtas i sådana fall och hur staten skall kunna tillgodose sitt behov av insyn i stiftelsema. Utredaren bör i sitt arbete beakta att även andra myndigheter än

universitet- och högskolor har fondtillgångar m.m. En eventuell reglering av området bör så långt möjligt kunna tillämplig även för

vara övriga myndigheter som berörs. Utredaren bör i dessa fall bedriva arbetet i kontakt med berörda myndigheter. Utredaren skall i sitt arbete ha kontakt med Utredningen av ansvaret för förvaltningen av statliga fastigheter inom universitets- och högskoleområdet m.m. dir. 1994:105. Universitet och högskolor skall bistå utredaren med det material och den hjälp som utredaren kan behöva för att fullgöra uppdraget. Utredaren skall iaktta direktiven till samtliga utredare och kommittéer om att pröva offentliga åtaganden dir. 1994:23 och om redovisning av regionalpolitiska konsekvenser dir. 1992:50.

Redovisning av uppdraget

Utredaren skall så långt möjligt redovisa sitt uppdrag efterhand. Slutligt förslag skall lämnas senast den 15 april 1996.

Utbildningsdepartementet

"7 " i lr 75 SOU 1996: 105

enkäten

Sammanställning av

belopp i miljoner kr

Universitet/högskola Stiftelseegendom Gåvomedel

Göteborgs

universitet	330	92
Högskolan i Borås	---	1,6
Högskolan Dalarna	0,4	---
Högskolan i Kalmar	0,9	2,8
Högskolan i Karlstad	0,7	---
Högskolan i Luleå	36	34

Högskolan i Trollhättan/ Uddevalla 0,09 3,2

Idrottshögskolan i Stockholm 42 4

Karolinska institutet 1 090 ---

Konstfack 13,9 ---

Kun gl. Tekniska högskolan. 135,9 66

Linköpings universitet 31,4 ---

Lunds universitet 902 140

76 Bilaga 2

Universitet/högskola Stiftelseegendom Gåvomedel

Lärarhögskolan i Stockholm 4,6 ----- Kungl. Musikhögskolan

i Stockholm	----	4,3
Mälardalens högskola	----	2,1
Stockholms	323	50

universitet Uppsala universitet 1 948 36 Summa: 4 827,5 467,4

Ungefärlig fördelning av gåvomedlen på olika tillgångsslag:

Fastigheter	1,9
Aktier	225,3
Obligationer och övriga värdepapper	190
Bank	44,3
Riksgäldskontoret	6,9

Statens 1996

offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

Den nya gymnasieskolan hur går det U. 26.Ny kurs i trafikpolitiken + Bilagor. K. - 2. Samverkansmönster i svenskforsknings- 27. En strategiför kunskapslyftoch livslångt lärande. finansiering. U. U. 3. Fritid i förändring. 28. Det forskningspolitiskalandskapeti Norden Om kön och fördelning av fritidsresurser.C. 1990-talet.U. 4. Vem bestämmervad EU:s internaspelreglerinför 29. Forskningoch Pengar.U. regeringskonferensen 1996. UD. 30. Borgenärsbrotten en översyn av ll kap. - 5. Politikområden underlupp. Frågor om EU:s första brottsbalken.Fi pelare inför regeringskonferensen 1996.UD. 31. Attityder och lagstiftningi samverkan 6. Ett år med EU. Svenskastatstjänstemäns + bilagedel.C. erfarenheter av arbetet EU. UD. i 32. Möss och människor.Exempelpå bra 7. Av vitalt intresse. EU:s utrikes- och IT-användningblandbam och ungdomar.SB. säkerhetspolitikinför regeringskonferensen. UD. 33. Banverketsmyndighetsroll m.m. K. Batterierna en laddadfråga. M. 34. Aktiv arbetsmarknadspolitik expertbilaga. + A. - 9. Om järnvägenstrañkledning m.m. K. 35. Kriminalunderrättelseregister 10.Forskningför vår vardag.C. DNA-register. Ju. 11. EU-mopeden. Ålders- och behörighetskravför 36.Högskola i Malmö. U. tvá- och trehjuliga motorfordon.K. 37. Sverigesmedverkani FN:s familjeår. S. 12. Kommuner och landstingmedbetalnings- 38. Nationalstadsparker. M. svårigheter.Fi. 39. Rapportfrån klimatdelegationen1995. 13.Offentlig djurskyddstillsyn. Jo. Klirnatrelaterad forskning. M. 14.Budgetlag regeringens befogenheter 40. Elektronisk dokumenthantering. Ju. ñnansmaktensområde.Fi. 41. Statensmaritimaverksamhet. Fö. 15. Union för både öst och väst. Politiska,rättsliga 42. Demokratioch öppenhet.Om folkvalda parlament och ekonomiskaaspekter av EU:s sjätte och offentligheti EU. UD. utvidgning. UD. 43. Jämställdheteni EU. Spelregleroch 16.Förankringoch rättigheter.Om folkomröstningen, verklighetsbilder.UD. utträdesrätt,medborgarskapoch mänskliga 44. Översyn skatteflyktslagen. av rättigheteri EU. UD. Reformeratförhandsbesked.Fi. l7. Bättre trafik med väginformatik. K. 45. Presumtionsregeln i expropriationslagen.Ju. 18. Totalförsvarspliktiga m95. Förslag om jobb/studier 46. Enskilda vägar. K. efter muck, bostadsbidrag,dagpenning, 47. Cirkelsamhället.Studiecirklarsbetydelserfor försäkringar. Fö. individ och lokalsamhälle.U. 19.Sverige,EU och framtiden. EU 96-kommitténs 48. ShapingSustainableHomesin an Urbanizing bedömningarinför regeringskonferensen 1996. World. SwedishNationalReport for Habitat II. N. UD. 49. Regler för handelmedel. N. 20. Samordnadrollfördelning inom tekniskforskning. 50. Förbud mot vapen allmänplats m.m. Ju. U. 51. Grundläggandedrag i enny arbetslöshetsförsäk- 21. Reform och förändring. Organisationoch ring alternativoch förslag. A. verksamhetvid universitet och högskolor efter 52. Precisering av handelsändamålet i detaljplan. M. 1993 års universitets- ochhögskolereforrn.U. 53. Kalkning av sjöar och vattendragM. 22. Inflytande pâ riktigt Om elevers rätt till 54. Kooperativa möjligheter storstadsområden. i S. inflytande,delaktighetoch ansvar. U. 55. Sverige,framtidenoch mångfalden.A. 23.Kartläggningoch analys av den offentliga sektorns 55. På väg mot egenüiretagande. A. upphandling av varor och tjänstermed 55. Vägar i Sverige. A. miljöpåverkan.N. 56. Hälften vore nog om kvinnor och män - 24. Från Maastrichttill Turin. Bakgrundoch övriga 90-taletsarbetsmarknad.A. EU-ländersförslag och debatt inför 57. Pensionssamordning för svenskari EU-tjänst. Fi. regeringskonferensen 1996.UD. 58. Finansieringen av det civila försvaret.Fö. 25. Från massmediatill multimediaatt digitaliserasvensktelevision.Ku.

Statens offentliga utredningar 1996

Kronologisk förteckning

59. Europapolitikenskunskapsgrund. 88.Kameraövervakning.Ju. En principdiskussionutifrån 89. Samverkanmellanhögskolanoch de småoch EU 96-kommitténserfarenheter. UD. medelstoraföretagen.N. 60. Miljö ochjordbnik. Om EU:s miljöregler och 90. Sammanhålletstudiestöd.U. utvidgningenseffekter den gemensamma 91. Den privata vårdens omfattning och framtida jordbrukspolitiken.UD. ersättningsforrner En översynav de nationella - 61.0lika länder olika takt. Om flexibel integration taxoma för läkareoch sjukgymnaster. och förhållandet mellan stora och små stater i EU. 92. IT i miljöarbetet.M. UD. 93. Ny yrkestrañklagstiftning.K. 62. EU, konsumenterna och maten 94. Nationellteleadresskatalog. K. Förväntningaroch verklighet. Jo. 95. Botniabanan.K. - 63. Medicinska undersökningar arbetslivet.A. i 96. Stmkturförändring och besparing. 64. Försäkringskassan Sverige Översyn av En uppföljning av genomfördaförändringar socialförsäkringensadministration.S. inom försvarsmaktensledningsorganisation.Fö. 65. Administrationen av EU:s jordbrukspolitik 97. Effektivare försvarsfastigheter i Sverige.Jo. Utvärdering av en reform. Fö. 66. Utvärderat personval. Ju. 98. Vem styr försvaret Utvärdering av 67. Medborgerliginsyn i kommunalaentreprenader. effekterna av LEMO-reforrnen. Fö. Fi. 99. Avveckling med inlärning. Erfarenheter från 68. Någrafolkbokföringsfrägor.Fi. LEMO-reformensavveckling av personal.Fö. 69.K0mpetensoch kapital + bilaga. N. 100.Ett nytt system för skattebetalningar. Del A. 70. Samverkanmellanhögskolanoch näringslivet.N. Ett nytt system för skattebetalningar.Del B. 71. Lokal demokratioch delaktighet i Sverigesstäder Författningsförslag,författningskommentarer och landsbygd.ln. ochbilagor. Fi. 72. Rättspsykiatrisktforskningsregister. S. 101.Kärnavfall teknik och platsval. KASAMs - 73. SwedishNuclearRegulatoryActivities. yttrande över SKBsFUB-Program95. M. Volume 1 An Assessment.M. 102. TUFF Teckenspråksutbildningför föräldrar. U. - - 74. SwedishNuclearRegulatoryActivities. 103.Miljöbalken. En skärptoch samordnad Volume 2 Descriptions.M. miljölagstiftningför en hållbar utveckling. - 75. Värdeni folkhögskolevärlden. U. Del 1 och 2. M. 76. EU:s regeringskonferens procedurer, aktörer, 104.Konsumentskydd elmarknaden.C. formalia. Sammanfattning av ett seminariumi 105. Att främja donationertill universitet april 1996.UD. och högskolor. U. 77. Utländskaförsäkringsgivare medverksamheti Sverige.Fi. 78.Elberedskapen.Organisation,ansvarsfördelning och finansiering.N. 79. Översyn av revisionsreglema.Fi. 80. Viktigt meddelande. RadioochTV i Kris ochKrig. Ku. 81. Skyddför sparandei sparkasseverksamhet. Fi. 82. En översynav luft- sjö- och spårtrañkens tillsynsmyndigheter.K. 83.Allmänt pensionssparande. S. 84. Ekobrottsforskning.Ju. 85. EgonJönsson en kartläggning av lokala sam- verkansprojektinom rehabiliteringsområdet. 86. Utveckladsamordninginom det civila försvaret och fredsräddningstjänsten. Kartläggning, överväganden och forslag. Fö. 87.Tredimensionellfastighetsindelning.Ju.

Statens offentliga utredningar 1996

Systematisk förteckning

Statsrådsberedningen Försvarsdepartementet

Mössoch människor. Exempel bra Totalförsvarspliktigam95. Förslag om jobb/studier IT-användningbland bam och ungdomar.32 efter muck, bostadsbidrag,dagpenning, försäkringar. 18

Justitiedepartementet Statensmaritimaverksamhet.41

Kriminalunderrättelseregister Finansieringen det civila försvaret. 58 av DNA-register. 35 Utveckladsamordninginom det civila försvaret Elektroniskdokumenthantering.40 och fredsräddningstjänsten. Kartläggning, Presumtionsregelni expropriationslagen.45 övervägandenoch förslag. 86 Förbud mot vapen på allmänplats m.m. 50 Stnikturförändringoch besparing. Utvärderatpersonval.66 En uppföljning av genomfördaförändringar Ekobrottsforskning.84 inom försvarsmaktensledningsorganisation.96 Tredimensionellfastighetsindelning.87 Effektivare försvarsfastigheter Kameraövervakning.88 Utvärdering av en reform. 97 Vem styr försvaret Utvärdering av Utrikesdepartementet effekterna LEMO-reformen. 98 av Vem bestämmervad EU:s internaspelreglerinför Aweckling med inlärning. Erfarenheterfrån regeringskonferensen 1996. 4 LEMO-reformensavveckling av personal.99 Politikområden under lupp. Frågor om EU:s första

Socialdepartementet

pelareinför regeringskonferensen 1996.5 Ett år medEU. Svenskastatstjärtstemärts Sverigesmedverkani FN:s familjeár. 37 erfarenheter av arbeteti EU. 6 Kooperativamöjligheter i storstadsområden. 54 Av vitalt intresse. EU:s utrikes-och Försäkringskassan Sverige Översyn av säkerhetspolitik inför regeringskonferensen. 7 socialförsäkringensadministration.64 Union för både öst och väst. Politiska, rättsliga Rättspsykiatrisktforskningsregister.72 och ekonomiskaaspekter av EU:s sjätte Allmänt pensionssparande. 83 utvidgning. 15 EgonJönsson en kartläggning av lokala - Förankring och rättigheter. Om folkomröstningar, samverkansprojekt inom rehabiliteringsområdet.85 utträdesrätt,medborgarskapoch mänskliga Denprivata vårdensomfattningoch framtida rättigheter EU. 16 i ersättningsformer En översyn av de nationella - Sverige,EU och framtiden.EU 96-kommitténs taxoma för läkare och sjukgymnaster. 91 bedömningarinför regeringskonferensen 1996. 19

Från Maastrichttill Turin. Bakgrundoch övriga Kommunikationsdepartementet

EU-länders förslag och debattinför Omjärnvägenstrañkledning m.m. 9 regeringskonferensen 1996. 24 EU-mopeden. Ålders- och behörighetskravför Demokratioch öppenhet.Om folkvaldaparlament två- och trehjuliga motorfordon. 1 l och offentlighet i EU. 42 Bättre trafik med väginformatik. 17 Jämställdheteni EU. Spelregler och Ny kurs i trafikpolitiken + Bilagor. 26 verklighetsbilder. 43 Banverketsmyndighetsroll m.m. 33 Europapolitikenskunskapsgrund. Enskilda vägar. 46 En principdiskussionutifrån En översynav luft- sjö- och spårtrafikens EU 96-kommitténserfarenheter.59 tillsynsmyndigheter.82 Miljö ochjordbmk. Om EU:s miljöregler och Ny yrkestrafiklagstiftning. 93 utvidgningenseffekter den gemensamma Nationellteleadresskatalog.94 jordbrukspolitiken. 60 Botniabanan.95 Olika länder olika takt. Om flexibel integration -

och förhållandetmellan stora och små stater i EU. Finansdepartementet

61 Kommuneroch landstingmedbetalnings- EU:s regeringskonferens procedurer,aktörer, svårigheter.12 formalia. Sammanfattning av ett seminariumi Budgetlag regeringensbefogenheter min 1996.76 fmansmaktens område. 14

Statens 1996

offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Borgenärsbrotten en översyn av 11 kap. Sverige,framtidenoch mångfalden. 55 brottsbalken.30 Pâ väg mot egenföretagande. 55 Översyn av skatteflyktslagen. Vägar in Sverige. i 55 Reformerat förhandsbesked.44 Hälften vore nog om kvinnor och män - Pensionssamordning för svenskari EU-tjänst.57 90-taletsarbetsmarknad.56 Medborgerliginsyn i kommunala entreprenader.67 Medicinskaundersökningari arbetslivet.63 Någrafolkbokföringsfrågor. 68 Utländska försäkringsgivaremed verksamheti Kulturdepartementet Sverige.77 Fran massmediatill multimedia - Översyn av revisionsreglema.79 digitaliserasvensk television. 25 att Skydd för sparandei sparkasseverksamhet. 81 Viktigt meddelande. Ett nytt system för skattebetalningar. Del A. Radiooch TV i Kris och Krig. 80 Ett nytt system för skattebetalningar.Del B. Författningsförslag, författningskommentarer Näringsdepartementet och bilagor. 100 Kartläggningoch analysav denoffentliga sektorns upphandlingav varor och tjänstermed Utbildningsdepartementet miljöpåverkan.23 Den nya gymnasieskolan hur går det l ShapingSustainableHomesin an Urbanizing - Samverkansmönster i svensk forskningsfinansiering. World. Swedish National Report for Habitat II. 48 2 Regler för handelmedel. 49 Samordnad rollfördelning inom teknisk forskning. Kompetens och kapital + bilaga. 69 20 Samverkanmellan högskolanoch näringslivet.70 Reformoch förändring. Organisationoch verksamhet Elberedskapen. Organisation, ansvarsfördelningoch vid universitetoch högskolorefter 1993 års finansiering. 78 universitets-och högskolereform. 21 Samverkanmellan högskolanoch de smáoch Inflytandepá riktigt Om elevers rätt till medelstora företagen.89 inflytande,delaktighetoch ansvar. 22 En strategiför kunskapslyftoch livslångt lärande.27 Civildepartementet Det forskningspolitiskalandskapeti Norden Fritid i förändring. 1990-talet. 28 Om kön och fördelning fritidsresurser.3 av Forskningoch Pengar. 29 Forskningför var vardag. 10 Högskolai Malmö. 36 Attityder och lagstiftningi samverkan Cirkelsamhället. Studiecirklarsbetydelser för + bilagedel.31 individ och lokalsamhälle.47 Konsumentskydd elmarknaden.104 Värdeni folkhögskolevärlden.75 Sammanhållet studiestöd.90 Inrikesdepartementet TUFF Teckensprâksutbildning för föräldrar. 102 - Lokal demokratioch delaktighet i Sverigesstäderoch Att främja donationertill universitet landsbygd.71 och högskolor. 105

Jordbruksdepartementet Offentlig djurskyddstillsyn.13 EU, konsumenterna och maten Förväntningaroch verklighet. 62 - Administrationen av EU:s jordbrukspolitik i Sverige.65

Arbetsmarknadsdepartementet Aktiv arbetsmarknadspolitik expertbilaga.34 + Grundläggandedrag i en ny arbetslöshetsförsäkring alternativoch förslag.5l

Statens offentliga utredningar 1996

Systematisk förteckning

Miljödepartementet

Batterierna en laddad fråga. 8 - Nationalstadsparker.38 Rapportfrån klimatdelegationen1995. Klimatrelateradforskning. 39 Precisering handelsändamålet av i detaljplan.52 Kalkning av sjöaroch vattendrag53 SwedishNuclearRegulatoryActivities. Volume l An Assessment. 73 - SwedishNuclearRegulatoryActivities. Volume 2 Descriptions.74 - IT i miljöarbetet.92 Kämavfall teknik och platsval.KASAMs yttrande över SKBsFUD-Program95. 101 Miljöbalken. En skärptoch samordnad miljölagstiftningför en hållbar utveckling. Del och l 103

FRITZES

låesráillningar:Frirzcks kundtjáinsr, 106 47 Stockholm Fax 055205021. Telefon 08-690 9 90