Prognoser över statens inkomster och utgifter

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2015

Statens offentliga utredningar 1995:49 Finansdepartementet

Prognoser

över statens

inkomster och

utgifter

Betänkande av Budgetprognosutredingen

Stockholm 1995

Statens offentliga utredningar WW 1995:49

W

Finansdepartementet

över

Prognoser

statens

inkomster och

utgifter

Bcetänlcande av Budgetprognosutredningen Sttockholm 1995

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes, Offentliga Publikationer, uppdrag av Regeringskansliets förvaltningskontor.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Fax: 08-20 50 21 Telefon: 08-690 90 90

Svara på remiss. Hur och Varför. Statsrådsberedningen, 1993. En liten broschyr underlättar arbetet för den som skall svara remiss. - som Broschyren kan beställas hos: Regeringskansliets förvaltningskontor Arkiv- och informationsenheten 10333 Stockholm Fax: 08-790 09 86 Telefon: 08-763 24 81

ISBN 91-38-13951-0 NORSTEDTS TRYCKERI AB Stockholm 1995 ISSN 0375-250X

Till statsrådet och chefen för Finans-

departementet

Genom beslut den 19 maj 1994 bemyndigade regeringen dåvarande chefen för Finansdepartementet, statsrådet Wibble, att tillkalla en särskild utredare för att se över och föreslå förbättringar avseende beräkningar och analyser statens inkomster, uppföljning av av statens utgifter samt budgetprognoser. Med stöd av detta bemyndigande förordnades fr.o.m. den 19 maj 1994 generaldirektören Kjell Jansson som särskild utredare. Som experter förordnades fr.o.m. den 22 juni 1994 departementssekreteraren Ellen Bramness Arvidsson, departementssekreteraren Klas-Göran Larsson, kanslichefen Ove Nilsson, avdelningschefen Tomas Nordström, departementssekreteraren Tove Olofsson och avdelningsdirektören Annika Persson. Samma datum förordnades som

sakkunnig revisionsdirektören Per Östling.

Som sekreterarei utredningen förordnades fr.o.m. den l juni 1994 chefsekonomen Per-Olof Jönsson. Som biträdande sekreterare förordnades den 4 juli ñlkand. Kristina Åkesson.

Utredningen har antagit namnet Budgetprognosutredningen BPU.

Utredningen överlämnar härmed sitt betänkande med titeln Prognoser över statens inkomster och utgifter.

Särskilt yttrande har lämnats av sakkunnig Per Östling.

Utredningsuppdraget är härmed slutfört.

Stockholm i maj 1995

Kjell Jansson

Per-Olof Jönsson Kristina Åkesson

Innehåll Sammanfattning

2.5 Budgetprognosernas kvalitet och samband med budgetprocessen 52 2.6 En ny organisation av budgetprognoserna 56 2.7 Fristående prognoser av statens inkomster och utgifter 58 2.8 Inkomstberäkningsmodellerna 62 2.8.1 Fysiska personers inkomstskatt 64 2.8.2 Juridiska personers inkomstskatt 64

2.8.3 Mervärdesskatt moms 65

2.8.4 Lagstadgade socialavgifter 66 2.8.5 Energi- och bensinskatt 66 2.9 Bedömningen av den ekonomiska utvecklingen 67 2.10 Långsiktiga konsekvenskalkyler 68 2.11 Prognoser eller konsekvenskalkyler 70 2.12 Budgettekniska aspekter 71 2.13 Riksredovisning 73 2.14 Finansstatistik 74 2.15 Sambandet mellan budgetunderskott och lånebehov 75 2. 16 Presentation 77

6 Innehåll

3 Organisationen och nätverket 79 3.1 Informationsflödet vid beräkningar av statsbudgetens inkomster 79 3.2 informationsflödet vid beräkningar av statsbudgetens utgifter för det följande budgetåret 81 3.3 Informationsflödet vid beräkningar av statsbudgetens utgifter innevarande budgetår 83 3.4 Förutsättningar för RRV:s prognosarbete 84 3.5 Finansstatistik och riksredovisning 85 3.6 Samarbetet med Riksskatteverket 86 3.7 Samband med Finansdepartementets ekonomiska avdelning 87 3.8 Samband med Finansdepartementets skatteekonomiska enhet 89 3.9 Samband med Finansdepartementets budgetavdelning 90 3.10 Samband med Konjunkturinstitutet 90 3.11 Samband med Riksgäldskontoret 91

4 Prognoserfarenheter 93 4.1 Prognoser för innevarande och kommande budgetår 93 4.2 De långsiktiga konsekvenskalkylerna 98

5 Inkomstberäkningar 103 5.1 Modellen for beräkning av fysiska personers inkomstskatt 103 5.1.1 Modellbeskrivning 103 5.1.2 Modellutveckling 106 5.1.3 Modellens precision 106 5.1.4 Synpunkter modellen för fysiska personers inkomstskatt 107 5.2 Modellen för beräkning av juridiska personers inkomstskatt 1 08 5.2.1 Modellbeskrivning 109 5.2.2 Modellens precision 1 12 5.2.3 Det pågående arbetet med att förbättra modellen 113 5.2.4 Synpunkter modellen för juridiska personers inkomstskatt l 14 5.3 Modellen för beräkning av mervärdesskatt 115 5.3.1 Modellbeskrivning 116 5.3.2 Modellens precision 118 5.3.3 Synpunkter modellen för beräkning av mervärdesskatt 1 18 5.4 Lagstadgade socialavgifter 119 5.4.1 Modellbeskrivning 1 19

Innehåll

5.4.2 Modellens precision 121 5.4.3 Synpunkter modellen för beräkning av lagstadgade socialavgifter 121 5.5 Punktskatter 121 5.5.1 Modellen för beräkning av bensinskatt 122 5.5.2 Modellen för beräkning energiskatt 123 av 5.5.3 Synpunkter använda modeller 123

Budgetprognoser 125 6.1 Budgetprognosernas roll 125 6.2 Utvecklingen av budgetprognoserna 125 6.3 Budgetprognoserna idag 127 6.4 Budgetprognosernas precision 129 6.4.1 Anslagstyper och prognosavvikelser 130 6.4.2 Avvikelseanalys 199192-199394 132 6.4.3 Pris- och lönekänsliga anslag 134

6.4.4 Övriga utgifter 135

6.5 Riksgäldskontorets prognosverksamhet 136 6.6 Slutsatser 138

De långsiktiga konsekvenskalkylerna 141

7.1 Inledning 141 7.2 LK-kalkylernas användning 142 7.3 Internationella valutafondens bedömning 143

Riksredovisningen och fmansstatistiken 145

8.1 Riksredovisningen 145

8.2 Finansstatistiken 147 8.2.1 Utgångspunkter 147 8.2.2 RRV:s ñnansstatistik 149 8.2.3 Förhållandet mellan statsbudgeten och

nationalräkenskaperna 152

8.2.4 Sambandet mellan budgetunderskott och lånebehov 156

Internationella jämförelser 159 9.1 Inledning 159 9.2 Internationella besök 159 9.2.1 Nederländerna 160 9.2.2 Storbritannien 160 9.2.3 Irland 160 9.2.4 Danmark 161 9.2.5 Finland 161 9.2.6 Norge 161 9.3 Synpunkter från Internationella valutafonden 162

8 Innehåll

1 Prognosuppföljning för vissa utgiftsanslag 2 Erfarenheter från internationella besök

Sammanfattning

Utgångspunkter

statsbudgeten beslutas av riksdagen förslag av regeringen och är en plan över statens inkomster och utgifter under det kommande budgetåret. inkomsterna är uppdelade på inkomsttitlar som representerar olika slag av skatter och andra inkomster. Utgifterna är uppdelade olika anslag. Riksdagens beslut om anslag innebär att regeringen bemyndigas att använda medlen till det av riksdagen angivna ändamålet. Statsbudgeten anger således omfattningen och inriktningen av den statliga verksamheten såväl på aggregerad som detaljerad nivå. l statsbudgeten anges vidare hur verksamheten skall finansieras och storleken lånebehovet. av Budgetprocessens olika delar består planering, genomförande, av uppföljning och utvärdering. Regeringens mål för den statliga verksamheten är utgångspunkten i regeringskansliets och myndigheternas planeringsarbete som bl.a. resulterar i en budgetproposition med förslag till statsbudget för det kommande budgetåret. Den av riksdagen antagna statsbudgeten utgör slutfasen i planeringsskedet. Därefter skall verksamheten genomföras i enlighet med den beslutade inriktningen. Budgetprognoser används i uppföljningen för att på ett tidigt stadium identifiera budgetavvikelser så att korrigerande åtgärder kan vidtas. Slutligen utvärderas verksamheten och dess måluppfyllelse, varvid avvikelserna mellan budgeten och utfallet analyseras och förklaras. Statsbudgeten styr inte enbart den statliga verksamheten utan den påverkar i hög utsträckning också stora delar den övriga inhemska av ekonomin. statsbudgeten påverkar, och påverkas bl.a. tillväxt, av, sysselsättning och inflation. Regering och riksdag har således även av detta skäl anledning att följa att den statsfinansiella utvecklingen noga följer uppgjorda budgetar. Riksrevisionsverket RRV har viktig roll i denna en process. Enligt sin instruktion skall RRV till regeringen överlämna två beräkningar per år avseende statsbudgetens inkomster för nästkommande budgetår. Dessa utgör underlag för regeringens inkomstberäkningar i budget- och kompletteringspropositionen. RRV gör även vid andra tillfällen inkomstberäkningar till Finansdepartementet. RRV beräknar inkomsterna utifrån Finansdepartementets makroekonomiska

10 Sammanfattning

förutsättningar antaganden. RRV diskuterar vidare budgeteffekterna av nya skatter med Finansdepartementet. Regeringen gör på egen hand beräkningarna av statsbudgetens utgifter för nästkommande budgetår. När statsbudgeten är fastställd av riksdagen är det RRV:s uppgift att regelbundet göra prognoser över utfallet av statsbudgeten. Utgiftsberäkningarna görs med hjälp av enkäter till de större myndigheterna. RRV skall i samband med budgetprognoserna även göra prognoser över statens lånebehov. Det åligger vidare RRV att redovisa statsbudgetens utfall för det senaste budgetåret samt ansvara för den realekonomiska statistiken över statens finanser. Detta är i korthet den institutionella bakgrund mot vilken mina forslag skall ses. Enligt direktiven skall jag se över och föreslå förbättringar avseende beräkningar och analyser av statens inkomster, uppföljning av statens utgifter samt budgetprognoser. Uppdraget omfattar främst RRV:s inkomstberäkningar, budgetprognoser, utfallsredovisning samt fmansstatistik. Jag kan i enlighet med uppdraget även ta upp andra frågor som är av intresse i sammanhanget. Mot bakgrund av statsbudgetens centrala roll i budgetprocessen och den ekonomiska politiken i stort år det av stor vikt att regering och riksdag har ett så korrekt och fullständigt underlag som möjligt av såväl det aktuella läget, i form av redovisat utfall, som utvecklingen av statens inkomster och utgifter. Detta behov har förstärkts till följd av landets allvarliga statsfmansiella situation som medfört att Stabilisering av statsskulden fått högsta ekonomiskpolitiska prioritet. Riksdagen har sålunda angett som mål att statsskulden i förhållande till BNP skall stabiliseras till år 1998. Mitt grundläggande synsätt är att prognoserna över statens inkomster och utgifter främst syftar till att utgöra beslutsunderlag för regering och riksdag. Med prognoserna som underlag skall regering och riksdag dels kunna besluta om budgetar för den statliga verksamheten och om skatter och andra inkomster, dels bedöma om utvecklingen fortskrider enligt den planerade inriktningen eller om avvikelser föreligger som kräver att korrigerande åtgärder behöver vidtas för att den önskade utvecklingen skall kunna uppnås. Det finns även andra intressenter som har behov av att nära följa den statsfinansiellautvecklingen. Riksgäldskontoret behöver prognoser över lånebehovet för att kunna planera upplåningen. Riksbankens penning- och valutapolitik utformas bl.a. utifrån den förväntade utvecklingen av statens lånebehov och dess effekter på ekonomin. Till följd av medlemskapet i den Europeiska Unionen har Sverige också förbundit sig att uppfylla de s.k. konvergenskraven uppställda i Maastricht-avtalet. Detta avtal innebär bl.a. att underskottet i den offentliga sektorns finansiella sparande högst får uppgå till 3 procent

SOU 1995 :49

Sammanfattning 1 l

av BNP och att den offentliga konsoliderade bruttoskulden högst får uppgå till 60 procent av BNP. Regeringen skall regelbundet redovisa utfallet och den senaste bedömningen utvecklingen dessa av av variabler till den Europeiska Unionen. Så länge kraven i avtalet inte är uppfyllda skall regeringen lämna plan för hur och när målen en skall kunna uppnås. Den statsfinansiella utvecklingen följs vidare noggrant av ekonomiska bedömare inom och utom landet till följd av statsbudgetens effekt på den reala och finansiella ekonomiska utvecklingen. Statsfinansernas utveckling följs även uppmärksamt av statens långivare, såväl inom landet Litomlands. som Det är viktigt att den externa presentationen är överskådlig och pedagogisk. Av stor betydelse är också att är trovärdiga, prognoserna dvs. uppfattas som rättvisande bedömningar den statsfinansiella av utvecklingen. Regeringens budgetförslag är central del en av regeringens ekonomiska politik. Om i budgetförslaget prognoserna inte är trovärdiga minskar förtroendet för hela den ekonomiska

politiken. Det innebär i sin tur minskad tilltro från allmänhetens sida till att politiken kommer att fortskrida enligt planerna uppgjorda av regering och riksdag. Den ökade osäkerhet ett försvagat förtroende skulle medföra försvårar bl.a hushållens och företagens investeringsoch sparbeslut och är därmed till skada för den ekonomiska utvecklingen.

Prognoserfarenheter

Erfarenheterna de Senaste åren framgår följande av prognoserna av figurer. I nedanstående figur jämförs över budgetsaldot prognoserna vid olika tillfällen med utfallet.

12 Sammanfattning

Diagram l Prognoser över budgetsaldot 198485-199394

Mkr 4-- 600000

550000 Å I

V 9192

450000 90,9,

400000 8990

asoooc ii

B586 300% r . l v x i | | v | 1 BP KP SB Prom Ptogz3 BP Prog4Frogs KP ProgGUtfall

Källa: Budgetpropositionen kompletteringspropositioner och RRV:s budgetprognoser

Ställs denna utveckling i relation till det faktiska av prognoserna utfallet, figur är det uppenbart att budgetutvecklingen är starkt se konjunkturberoende och att utvecklingstendensemaunderskattas i prokan bero på antingen att de makroekonomiska gnosema. Det senare bedömningar baseras på underskattar kraften i den som prognoserna ekonomiska förändringen eller att inkomst- och utgiftsmodellerna givet korrekt makroekonomisk bild inte förmår visa den statsen fmansiella utvecklingen.

Sammanfattning 13

Diagram 2 Budgetsaldo exklusive statsskuldräntor 198384-199394, mdkr

Ä 0

143 I I I I BYIIGBI T 90:81 91I92 92i53 I 631646085 was $I87 $339 891$ 93134 Källa: RRV:s budgetprognoser Prognosavvikelsema framgår än tydligare analyserar om man utgifter och inkomster var För sig, se ñgurema 3 och Diagram 3 Utgiftsprognoser 198485-199394 Mk

. u 1 | u I r 7 1 BP KP SB Frog Plog 1 2f3 BP Prog Prog 4 5 KP Proq G Utfall Källa: Budgetpropositionen kompletteringspropositioner och RRV:s budgetprognoser

14 Sammanfattning

Diagram 4 Inkomstprognoser 198485-199394

nav Mkr 500000 V i E 9192 l 9091 8990 V I 450000 --w V --rv 7a- L ~—~ — E 14 —-El. 1 u. l 54-4; r r z —— 4: §— 3 ‘ — ‘L-j4t—.‘ 9293 Cl tx ¢~—-— xgl l

i 400000 VV Nm W 77W77 T u-áñ ’

l V l

i b r---t%+.x ,X :Sk

t , ‘ l i g i ,ø 2%. - - . w e , i r ‘x 8889 l 350000 . : . ‘ ‘ - ‘ , 1 ; ——, l . ,+4. 8788 ‘ i X‘, . -Q___ . §’ g.

géy I

° J~—I

300000 8687 I %,#.o—— 8586

2 f’ 1 € f. ’ . 3455 250000 - ‘ z~—— € ’

200000 l v l T V l l I T I l BP Prog4Prog5 KP Prog6 Utfall BP KP SB Prog1Prog23

Källa: RRV:s budgetprognoser

Jag kan således konstatera att prognosavvikelserna under senare år

har varit stora för såväl utgifter som inkomster. Det är dock svårt att

värdera prognosavvikelserna eftersom det inte görs några systematiska

analyser prognosavvikelserna vare sig av regeringen eller av RRV. av Slutsatsen av de analyser som jag har gjort pekar på att

prognosavvikelserna på inkomstsidan till stor del kan hänföras till de

makroekonomiska förutsättningarna och till nya beslut av regering och

riksdag. Endast till en mindre del förklaras prognosavvikelserna av att

inkomstmodellema givet korrekta antaganden inte lyckats förutsäga

inkomsterna. Detta gäller framförallt prognoserna för fysiska

personers skatt och lagstadgade socialavgifter. För juridiska personers

skatt och mervärdesskatt är prognosavvikelserna orsakade av

inkomstmodellema större. Det bör dock påpekas att analyserna som

dessa slutsatser baseras på endast avser budgetåret 199394 och att

regelförändringarna som påverkat detta budgetår varit omfattande och

inte kunnat utvärderas på ett helt förutsättningslöst sätt.

Sammanfattning 15

På utgiftssidan saknas praktiska förutsättningar att i efterhand göra en analys av prognosavvikelserna utifrån statsmakternas beslut, makroekonomiska förutsättningar och övriga prognosfel. Utgifterna byggs upp av en mängd olika utgiftsposter och det är i allmänhet enbart den ansvariga myndigheten har tillgång till som prognosmodellerna. I absoluta tal har prognosavvikelserna inte som berott på nya beslut framförallt avsett utgifter för infrastrukturinvesteringar, arbetsmarknadspolitik, invandring, räntebidrag och statsskuldräntor. Prognosavvikelserna är emellertid betydande, relativt sett, många anslag. Orsakerna till avvikelserna är flera. Omständigheterna under vilka myndigheternas verksamhet bedrivs är många gånger sådana att det är svårt att göra prognoser utfallet av anslagsbelastningen. Till detta kommer att regelsystemen i vissa fall, t.ex. när det gäller räntebidragen, är svåra återskapa i att prognosmodellerna. Jag kan också konstatera att underlaget från myndigheterna inte alltid har haft tillräckligt hög kvalitet. Det dröjer också i många fall länge innan felaktiga rättas till. Det är prognoser därför svårt att använda budgetprognoserna ett styrinstrument i som budgetprocessen.

Huvudorsaken till den dåliga precisionen i utgiftsprognoserna står, enligt min mening, att finna i utformningen budgetprocessen och av anslagssystemen. Det grundläggande problemet därvidlag är att budgeten inte är tillräckligt bindande. Empiriska studier avseende EUländerna har också påvisat att det föreligger samband mellan ett precisionen i budgetprognoserna och budgetprocessens utformning. Länder med en förhållandevis strikt budgetprocess har enligt denna studie lättare kunnat prognosticera budgetutfallet. Mina erfarenheter från studiebesök i utlandet och samtal med från experter Internationella valutafonden IMF stödjer också denna slutsats. Anslagskonstruktionerna har stor betydelse i detta sammanhang. Pâ förslagsanslag, bl.a. används för transfereringar, som kan utgifterna bli hur stora som helst bara ändamålet med anslaget uppfyllt. om är Överskridanden skall visserligen godkännas av regeringen i men många fall medger regeringen att anslaget får överskridas redan i regleringsbrevettill den ansvariga myndigheten, dvs. innan budgetåret har börjat. Med en sådan anslagskonstruktion är incitamenten att ta fram underlag för korrekt budget och lämna en rättvisande budgetprognoser begränsade för såväl myndigheter som fackdepartement. Om inte Finansdepartementet besitter mycket stora detaljkunskaper och därmed har möjlighet motverka att och balansera incitamenten till underbudgetering finns det risker stora för att utgifterna underskattas i budgetprocessens planeringsfas. Det finns många exempel reformer och projekt där utgifterna blivit avsevärt högre än planerat. I genomförandefasen är incitamenten inte lika

16 Sammanfattning

tydliga med förslagsanslag en risk är t.ex. att myndigheten då i men stället överskattar utgifterna. Därigenom kommer förslaget inför det följande året att framstå som mindre omfattande. Eventuella besparingar förefaller också större. Detta innebär att den planerade fördelningen av resurserna inte blir verklighet. Styrningen budgeten blir därmed inte effektiv. Ett genom sätt att komma till rätta med detta problem är att göra budgeten mer bindande. Om anslagen inte får överskridas, vilket innebär att ökade utgifter måste beslutas riksdagen, får myndigheter och av fackdepartement starkare incitament att se till att budgeten är realistisk vid anslagstilldelningen. Man får också starkare incitament att löpande följa budgetutfallet och göra budgetprognoser för att därigenom tidigt kunna identifiera källor till budgetavvikelser och planera och vidta kompenserande åtgärder. När det gäller reservationsanslag, som framförallt används för investeringsändamål och inte får överskridas men väl överföras som till nästa budgetår, bör risken liten att utgifterna underskattas i vara planeringsfasen. Snarare tenderar utgifterna att överskattas. Däremot risken uppenbar att utgifterna i genomförandefasen överskattas för är att tilldelningen medel i nästa års budget skall bli så hög som av möjligt. Reservationsmedel inte utnyttjas under innevarande som budgetår överförs automatiskt till nästa budgetår. Liknande förhållanden föreligger för ramanslag, vilka framförallt används för myndigheternas förvaltningskostnader. Medel anvisade på denna typ anslag kan till viss del överföras mellan budgetår. av

Förslag

Mina förslag är följande:

Finansdepartementet inkomstberäkningar och presenterar - gör egna dessa för riksdagen. RRV för modellutvecklingen. Därmed svarar ansvarsfördelning mellan Finansdepartementet och uppnås en klarare RRV.

Budgetprognosernas roll bör vara att i ett tidigt skede identifiera budgetavvikelser så att korrigerande åtgärder kan vidtas. För att på detta sätt integrera budgetprognoserna med budgetprocessen i övrigt bör regeringen budgetprognoser för innevarande budgetår. göra egna Finansdepartementet svarar för prognoserna över inkomsterna. Fackdepartementen ges ansvar att med hjälp av myndigheterna göra prognoser utgifterna.

Sammanfattning 17

Anslagstyperna förslagsanslag och reservationsanslag bör avskaffas och ersättas med obetecknade anslag, inte får överskridas och inte som heller Denna anslagstyp skapar de bästa förutsättningarna för sparas. att såväl korrekta budgetar ställs upp som att rättvisande budgetprognoser lämnas. Målsättningen i det fortsatta arbetet med utvecklingen budgeten bör att åstadkomma en ökad bindning av vara i statsbudgeten genom t.ex. utgiftsramar.

RRV bör i samarbete med Konjunkturinstitutet KI göra gentemot regeringen fristående över statens inkomster och utgifter prognoser och presentera dessa för allmänheten på ett översiktligt och pedagogiskt sätt. Regeringen bör redovisa i vilka avseenden den gör bedömning än RRV och Kl. Därigenom ökar allmänhetens en annan möjligheter att bedöma regeringens prognoser. Detta bör stärka trovärdigheten i regeringens prognoser.

Formerna för samarbetet mellan RRV och KI bör utvecklas vidare dessa myndigheter. Därvidlag bör också metoder, tidshorisonter av och presentationer utredas. Enligt min mening bör inhämtandet av prognosuppgifter från myndigheterna i högre utsträckning formaliseras. Samarbetet bör utvärderas efter tre år i syfte att få underlag for beslut den fortsatta organisationen. om

Såväl regeringens RRV:s och KI:s kunskap om myndigheternas - som utgiftsmodeller bör öka.

Inkomstmodellema bör fortsätta att utvecklas. Utvecklingsarbetet är särskilt angeläget vad avser modellerna för mervärdesskatt och juridiska inkomstskatt. Modellerna och beräkningarna bör personers vidare dokumenteras noggrant.

Prognosavvikelserna bör analyseras, förklaras och presenteras ett systematiskt sätt utifrån följande faktorer: fmanspolitiska beslut, makroekonomiska förutsättningar och övrigt. Avvikelseanalysen innebär kvalitetsanalys av prognoserna och bör även i övrigt ge en värdefull information.

Även de makroekonomiska bedömningarna bör bli föremål för en systematisk och öppen analys av prognosavvikelserna utifrån t.ex. fmanspolitiska beslut, internationell utveckling och övrigt.

Regeringen och RRV bör sträva efter att göra så goda prognoser möjligt lånebehovet. Detta förutsätter ett nära samarbete med som av Riksgäldskontoret, som löpande följer och gör prognoser över

18 Sammanfattning

utvecklingen av statens lånebehov och statsskulden. Om i de man utredningar om det framtida budgetarbetet för närvarande pågår som inom regeringskansliet finner det önskvärt att ytterligare minska budgetens kassamässighet bör samtidigt statens betalningssystem utvecklas så att likviditeten och därmed lånebehovet bättre kan följas och prognosticeras.

Regeringens långsiktiga beräkningar över statens inkomster och utgifter bör formen normativ långtidsbudget i stället för ges av en att enbart vara en konsekvenskalkyl. En långtidsbudget in i passar riksdagens nya arbetssätt. Regeringen skall i framtiden redovisa sin syn på inriktningen av budgetarbeteti vårpropositionen i april. Detta bör ske mot bakgrund av bedömning den långsiktiga en av utgiftsutvecklingen. En långtidsbudget bör presenteras varje gång regeringen lägger fram förslag med budgeteffekter.

RRV:s och KI:s prognosarbete bör till det - anpassas nya budgetarbetet. Jag att RRV:s bör komma fyra anser prognoser ut gånger per år i form ett samlat dokument avseende av statens inkomster och utgifter. RRV bör vidare förhålla sig friare till frågan hur beräkningarna skall presenteras. Avgörande är allmänhetens behov av överskådliga och pedagogiska analyser statens finanser. av

För att bl.a. underlätta och analysarbetet bör statsbudgeten - prognospresenteras mer tydligt än i dag. Principen bör att allt vara som påverkar lånebehovet bör ingå i statsbudgeten och redovisas brutto. Anslagsberäkningarna skall så aktuella möjligt. vara som Beräkningspostentillkommande utgiftsbehov TUBen, innehåller som de beräknade budgeteffekterna planerade inte av men ännu presenterade åtgärder, bör bruttoredovisas och bör enbart innehålla effekterna planerade tilläggsbudgetar. När tilläggsbudgetar av presenteras bör motsvarande post i TUBen redovisas.

Utfallet i riksredovisningen bör presenteras kvartalsvis - gentemot allmänheten. RRV bör, t.ex. i samband med revisionen, anmärka på de myndigheter som inte sköter sitt uppgiftslämnande.

Redovisningen av utgiftsslag under anslag bör förbättras så - att en tillförlitlig realekonomisk analys statsbudgeten och inte enbart av av den totala statliga verksamheten kan göras. Redovisningen bör vara

bruttobaserad. Informationsinsamlingen bör kunna ske via enkäter till

de myndigheter inte automatiskt i bokföringen redovisar som utgiftsslag under anslag.

Sammanfattning 1 9

Huvuddragen i mitt förslag avseende organisationen av prognosarbetet framgår av nedanstående ñgur

D

D

ugunmmer

ovnga my g 3

antagnden

FÄRV

departeniert

irkorrsterl Ligier utgiftsprogrxnser modellmveddi irkonsler Fnnans departementet

irkorrsterl nkonster utgifter utgifter V Nlrrénheten Riksthgen

Summary

Points of departure

The budget adopted by the Riksdag at the proposal of the Govemment and represents statement of government revenue and exa penditure during the coming fiscal year. Revenue divided up into headings representing various taxes and other revenue. revenue Expenditure broken down into appropriations. The Riksdag’s adoption of the appropriations authorizes the Government to use the funds for the purposes specified by the Riksdag. The budget thus indicates the extent and orientation of government administration both aggregate and in detail. The budget also specifies how the various operations are to be financed and establishes the borrowing requirement. The budget consists of the following elements: planning, process implementation, monitoring and evaluation. The Government’s objectives for its administration form the starting-point for the planning of the Government Office and the government agencies, one of the results of which the Budget Bill and draft budget for the coming fiscal year. The budget subsequently adopted by the Riksdag the final phase the planning stage. The administration then the task of implementing the adopted objectives. Budget assumes forecasts are used as monitoring instrument so as to give early warning of discrepancies between the budget and the outturn, so any be corrected in time. Lastly, the administration and the that these can exent to which has achieved its objectives are evaluated, and discrepancies between the budget and the outtum are analysed and explained. The budget not only determines central government operations, also greatly affects much of the rest of the domestic economy. In particular, the budget has an effect on, and affected by, growth, employment and inflation. This therefore another reason for the Government and the Riksdag to carefully monitor the government finance situation in relation to the adopted budget. The National Audit Office has an important role in this process. According to its instructions the National Audit Office to submit biannual estimates of budget revenue during the next fiscal year. These form the basis of the Government’s estimates of revenue in the Budget Bill ‘and the Supplementary Budget Bill. The Office also

22 Summary

prepares estimates of for the Ministry of Finance other revenue on occasions. estimates this the basis of the Ministry of revenue on Finance’s macroeconomic assumptions. also discusses the budgetary effects of new taxes with the Ministry. The Government produces its own estimates of government expenditure for the coming fiscal year. When the budget has been adopted by the Riksdag falls the to National Audit Office to prepare periodic forecasts of the budget outtum. Expenditure calculated with the help of questionnaires addressed to the larger government agencies. In connection with its budget forecasts the Office also prepares forecasts of the government borrowing requirement. The Office must also report the outtum of on the budget for the last fiscal year and prepare statistics government on finance on a real economic basis. In brief, this the institutional background against which my proposals should be considered. According to terms of reference my my duty to examine estimates and analyses of government revenue, the monitoring of government expenditure and budget forecasts, and to propose improvements. This duty applies, particular, to the estimates of budget forecasts, outtum revenue, reports and financial statistics prepared by the National Audit Office. I also have a mandate to raise other issues that relevant this are connection. In the light of the national budget’s central role the budget process and economic policy as a whole, very important that the Government and the Riksdag should have to information that access as accurate and complete as possible about the current situation, in the form of outtum reports, and developments the government revenue and expenditure situation. This need greater in now even view of the country’s serious financial situation, result of which as a stabilization of government debt at the top of the economic agenda. The Riksdag has declared that the ratio between government debt and GDP must be stabilized by 1998. Basically, I consider that the main of the forecasts of purpose government revenue and expenditure should be to provide data for the decisions of the Government and the Riksdag. On the basis of these forecasts the Government and the Riksdag adopt budgets for the can government administration and decide taxes and other on revenues, as well as assessing whether being made according plan progress to or whether there are discrepancies that must be corrected make to possible to achieve the declared objectives. Other interested parties also need to keep close watch the a on development of government finance. The National Debt Office needs forecasts of the government borrowing requirement in order to plan its borrowing activities. The Swedish central bank’s monetary policy

Summary 23

formulated, inter alia, on the basis of the expected development of the borrowing requirement and its effects on the economy. Following its accession to the European Union, Sweden has also undertaken to fulfil the convergence criteria laid down in the Maastricht Treaty. According to these criteria, the deficit the public sector financial balance must not exceed 3 per cent of GDP, and public consolidated gross debt must not exceed 60 per cent of GDP. The Government must report regularly on the planned and actual deficit and submit its most recent assessment of these variables to the Union. As long as the criteria are not fulfilled, the Government must submit a plan explaining how and when these goals can be achieved. The government deficit situation closely watched by economic observers in Sweden and abroad on account of the budget’s effect on the real and financial economy. The deficit situation also closely watched by those who lend money to the state of Sweden, whether in Sweden or abroad. important that the budget presented in a manner that both easy to understand and instructive. also very important that the forecasts are credible, i.e. that they are perceived as accurate assessments of the government deficit situation. The Government’s draft budget a vital element of its economic policy. If the forecasts the draft budget are not credible, this will damage confidence in the economic policy as a whole. This will its turn cause a loss of confidence among the general public, who may no longer believe that the policy will be implemented accordance with the decisions of the Government and the Riksdag. The increasing Uncertainty that such a loss of confidence would cause would make difficult for private individuals and the business sector to make decisions investment on and savings, and would therefore be detrimental to economic development.

Experience of forecasts

The experience gained of forecasts the last few years outlined in the following diagrams. In the diagram below, forecasts of the budget balance at various times are compared with the outturn.

24 Summary

Diagram 1 Forecasts of the budget balance, 198485-199394, million kronor

MSEK National Audit omco - 8990

-50000-

00000 N 8485 9192

50000 Å W W

-200000 L

l . . . l . . . . . . BE SBB SB Fonc Forlc I 23 BB Form: Foroc 4 5 SEB Forte Oumln 5

Source: Budget Bills BB, Supplementary Budget Bills SBB and the National Audit Office’s budget forecasts. SBBudget adopted by the Riaksdag

When the forecasts shown above are compared with the outturns

see diagram 2, becomes obvious that budgetary development

depends greatly on economic cycles and that the trends have been underestimated the forecasts. This either be because the may macroeconomic assessments on which the forecasts based underwere estimated the momentum of economic trends that the new or revenue and expenditure models that used, assuming that the were macroeconomic picture was correct, not capable of predicting the were government deficit situation.

Summary 25

Diagram 2 Budget balance, excluding interests on government debt, 198384- 199394, billion kronor

SEK billion 40 [WE U

f

m ag 1204 ~1so~ -200- -240 i i 1 I l I I T l I l 63l84 BMB5 BSIES8518787188 BBJBSBSlSO BOISl 81I92 S2l93 33l94

Source: the National Audit Off1ce’s budget forecasts.

The differences between forecasts and outturns are even more apparent expenditure and revenue are analysed separately diagrams 3 and 4.

Diagram 3 Forecasts of expenditure, 198485-199394, million kronor l i N-no-an Auélmllrn 9293 Annan

ssoooo

sooooo ’ ä z : 9:92 450000 I ‘ 1 H - ‘ I . w90,9, 1 E-EV I 400000 W ,,.:,,4. asso

I . A

37ea l l

300000 4-v————v— , ‘ e aa saa sa :m: Fovoe 55 FameFann: l 2:: 4 s saa Fovocoumm s l

Source: Budget Bills BB, Supplementary Budget Bills SBB and the National Audit Off1ce’s budget forecasts. SB:Budget adopted by the Riksdag

26 Summary

Diagram 4 Forecasts of revenue, 198485-199394, million kronor

l i A l

MSEK f National Audi Omoo 5 500000 J

i i 9192 9091 8990

45oooo——:——~ 9 r - r ~—~———— ; ,, TE’ i ‘ ——‘..}4; ‘ ’W‘‘\ ‘ Sitvrg - afar + I k; \ ,z ~ K‘—"E‘-— E1’. r ‘,..,‘ 9293 . l ‘ 40000 ‘ 1 9394 - r

r ’ $‘é.‘—;yl+-§—~+-\+;A:_:7/_T.r

.+~——+-2+‘/z;.//‘~~—,. Ä ~ K :w ‘ K w as I , b 57

+~—¢ ’ J r I 300000 8687 I’

J Z,.—:{~ Jaag -I Iê-v i 8485 250000 , Q-—-—£‘

v

200000. r . r . y . . y l ‘r BB SBB SB FaroeFaro: I 23 BB Foroc Fors: 4 5 SEB Force 6 Oulmm

Source: Budget Bills BB, Supplementary Budget Bills SBB and the National

Audit Office’s budget forecasts. SBBudget adopted by the Riksdag

I must therefore conclude that there have been substantial

differences between the forecasts of both expenditure and and revenue the outturns recent years. However, difficult to evaluate them,

since neither the Government the National Audit Office carries nor out systematic analyses of these differences.

The conclusions I have drawn from analysis indicate that the my differences on the revenue side largely be attributed to can macroeconomic conditions and new decisions adopted by the Government and

the Riksdag. T0 a lesser degree, the differences be explained by may the fact that, assuming that the assumptions were correct, the revenue

models could not accurately predict revenue. This explanation applies

in particular to the taxation of physical and to employers’ persons contributions. As regards the taxation of legal and VAT, the persons differences caused by the models larger. However, revenue are should be pointed out that the analyses which these conclusions on are based only relate to the fiscal 199394 and that the changes in the year

Summary 27

rules that came into operation during that fiscal year were substantial and could not be evaluated a completely objective manner. On the expenditure side not possible after the event to make an analysis of the differences between forecasts and outturns on the basis of the decisions adopted by the Government and the Riksdag, macroeconomic conditions and other errors the forecasts. Expenditure consists of a great many different items, and as a rule only the responsible agency has access to the forecasting models. ln absolute terms, the differences that are not attributable to new decisions mainly concern expenditure on infrastructure investment, labour market policy, immigration, housing interest subsidies and interest on government debt. However, for many appropriations the differences are rather large. There are several reasons for this. The circumstances under which the agencies often such that operate are difficult for them to make forecasts of expenditure. In addition, the rules, for example as regards housing interest subsidies, are difficult to reproduce in the forecast models. I have also observed that the data submitted by the agencies not always of sufficiently high quality. In many cases, too, there are long delays before incorrect forecasts are corrected. Therefore difficult to use the budget forecasts as a control instrument in the budget process. The main reason for the inaccuracy of the forecasts of expenditure in my view, the design of the budget process and the appropriation system. The fundamental problem here that the budget not sufficiently binding. Empirical studies of the EU’s Member States have also shown that there a connection between accurate budget forecasts and the design of the budget process. Countries with a relatively strict budget process have, according to this study, found casier to forecast the budget outturn. My experience of study visits abroad and talks with experts from the International Monetary Fund IMF also supports this conclusion. The design of the appropriation system crucial in this context. In the case of draft appropriations, which are used, inter alia, for social security payments, there are no limits expenditure long on as as the purpose of the appropriation attained. While true that overruns must be approved by the Government, many cases even stated the appropriation directions issued to the agency concerned before the start ofthe fiscal that the appropriation year may be exceeded. With such appropriation arrangements there little incentive either for government agencies ministries to produce or accurate budget data and submit accurate budget forecasts. Unless the Ministry of Finance has access to very detailed information, which allows to counterbalance the incentive to underbudget, expenditure liable to be underestimated the planning phase of the budget

28 Summary

process. There are many examples of reforms and projects where expenditure has turned out to be much higher than expected. In the case of preliminary appropriations, the incentive not as great the implementation phase, but there a risk, on the other hand. of the agency overestimating expenditure instead. This makes the proposed appropriation for the following year appear smaller. while any savings appear larger. In consequence, the planned distribution of resources not translated into reality and the budget not an effective instrument of control. One way of dealing with this problem to increase the binding force of the budget. overruns of appropriations are not permitted, which means that increased expenditure must be approved by the Riksdag, there will be a greater incentive for the government agencies and the ministries to ensure that the budget’s appropriations are realistic. There would also be a stronger incentive to keep the budget outturn under continuous review and prepare budget forecasts to give early warning of sources of error, which would make possible to plan and implement adjustments. As regards limited extended appropriations, which are mainly used for investment purposes and which must not be exceeded, although they may be carried over to the next fiscal year, there should be little risk of expenditure being underestimated the planning phase. There fact a tendency to overestimate expenditure. On the other hand, there an obvious risk of overestimating expenditure the implementation phase so as to ensure that the allocation of funds next year’s budget will be as high as possible. Reserves not used during the current fiscal year are automatically carried over to the next fiscal year. The same applies to frame appropriations, which are chiefly used for the agencies’ administrative costs. The funds allocated under this type of appropriation can to some extent be carried over from one fiscal year to the next.

Proposals

I submit the following proposals:

The Ministry of Finance should prepare its own estimates of revenue — and present these to the Riksdag. The National Audit Office should be instructed to develop appropriate models. This would clarify the division of responsiblities between the Ministry of Finance and the National Audit Office.

Summary 29

The role of budget forecasts should be to give early warning of differences between the budget and the outturn to enable so as corrective measures to be taken. As a means of integrating the budget forecasts into the budget process the Government should prepare its own budget forecast for the current fiscal year. The Ministry of Finance should make the forecasts of revenue. The line ministries should be entrusted with the task of making forecasts of expenditure with the help of the government agencies.

Draft and limited extended appropriations should be abolished and replaced by final appropriations, which must not be exceeded or carried over to future years. Using ofthis type of appropriation would be the best way of ensuring the accuracy of budgets and budget forecasts. The objective of the ongoing improvement of the budget procedure should be to increase the binding force of the budget, e.g. by imposing expenditure limits.

The National Audit Office should, cooperation with the National — Institute of Economic Research, make forecasts of central government revenue and expenditure independently of the Government and present these to the public a concise and instructive form. The Government should explain which respects its assessments differ from those of the National Audit Office and the National Institute of Economic Research. This would make easier for the public to form an opinion about the Government’s forecasts, which would its turn increase confidence in these forecasts.

The forms of cooperation that exist between the National Audit — Office and the National Institute of Economic Research should be further developed by these agencies. Methods, time perspectives and presentations should also be reviewed. opinion, the procedure In my for collecting forecast data from the agencies should be formalized to a greater extent. This cooperation should be evaluated after three years to provide information for decisions the future organisation. on

Both the Government, the National Audit Office and the National — Institute of Economic Research should be better informed about the expenditure models used by the agencies.

The revenue models need further improvement. Development work — especially necessary with respect to the models for VAT and income tax paid by legal persons. The models and calculations should also be carefully documented.

30 Summary

Differences between forecasts and outturns should be analysed, - explained and presented in a systematic manner, taking into account the following factors: financial decisions, macroeconomic conditions and other conditions. Such analyses also involve an analysis of the quality of the forecasts, as well as providing other valuable information.

Systematic analyses of the differences between forecasts and outturns, for example on the basis of financial decisions, international developments etc., should also be carried out and presented with respect to macroeconomic assessments.

The Government and the National Audit Office should endeavour to produce the best possible forecasts of the government borrowing requirement. For this purpose they should cooperate closely with the National Debt Office, which continuously monitors and makes forecasts of the borrowing requirement and government debt. as a result of the studies on the future budget process now progress the Government Office, considered desirable to further reduce the element of cash accounting in the budget, the payment systems used by central government should at the same time be improved so as to allow better monitoring and forecasts of liquidity and consequently of the borrowing requirement.

The Government’s long-term estimates of government revenue and expenditure should take the form of normative medium-term budgets instead of mere projections. A medium-term budget would be consistent with the Riksdag’s new working methods. In future, the Government should give its views on the orientation of budget preparations the Supplementary Budget Bill April. This should be done the light of an assessment of medium-term expenditure trends. A medium-term budget should be presented every time the Government submits proposals that have a bearing on the budget.

The forecasts prepared by the National Audit Office and the - National Institute of Economic Research should be adjusted to the new budget process. In my view, the National Audit Office’s forecasts should be published four times a year in the form of statements of government revenue and expenditure. Moreover, the National Audit Office should be more independent its presentation of estimates. The important thing the public’s need of readily understandable and instructive analyses of government finance.

For the purpose, inter alia, of facilitating the preparation of forecasts and analyses, the budget should be presented in a more transparent

Summary 31

manner. The principle should be to include the budget all the factors that affect the government borrowing requirement, presented gross terms. The appropriation estimates should be to date as up as possible. The item additional net requirement, which includes the estimated budgetary effects of that planned but have measures are not yet been presented, should be reported at gross value and should only take account of the effects of planned supplementary budgets. When supplementary budgets are presented, the corresponding item under additional net requirement should also be accounted for.

The budget outturn should be presented to the public quarterly - on a basis. The National Audit Office should, for example conjunction with audits, criticize agencies that do not submit information in the

proper manner.

The reporting of expenditure items under appropriations should be improved so as to permit reliable real economic analysis of the a budget and not only of government administration whole. These as a statements should be based on gross values. Information should be collected by means of questionnaires addressed to the agencies that do not automatically report expenditure items under appropriations their accounts.

The main points my proposals concerning the organisation of the forecasts are outlined the diagram below:

eragenaes forecast expenditure

National ’55F“°5 Institute NafiOna,Aum Eoonomc lvinistries Om . Research ~ revenue eXpencitue forecast development of y expendllie revenue models Mnistry Hnanoe

revenue reverue expenditure exoenditure V V Public Flilsdag

Instruktionsförslag

Förslag till

Förordning om ändring i förordningen 1988:80 med instruktion för Riksrevisionsverket.

Härigenom föreskrivs i fråga förordningen 1988:80 med inom struktion för Riksrevisionsverket dels att rubriken närmast före 3 § skall ha följande lydelse, dels att 3 § och 6 § skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Särskilda uppgifter som rör Särskilda uppgifter rör som redovisning redovisning och prognoser

3 §

Verket skall särskilt utveckla metoder för styrning och medelsförvaltning såsom verksamhetsplanering, budgetering, redovisning, resultatredovisning och resultatanalys,

utveckla formerna för myndigheternas årsredovisningar och anslagsframställningar,

se till att redovisningen och kassahållningen är ändamånsenliga såväl för de enskilda myndigheterna som för statsförvaltningen i sin helhet,

företräda och kontrollera statsverkets checkräkning med anslutna konton samt det statliga betalningssystemet i övrigt,

besluta om inordnande av myndigheter i den statliga redovisningsorganisationen,

ha hand om riksredovis- ha hand riksredovisom ningen, ningen och utarbeta statistik över statens finanser med målet att ge snabb och rättvi-

sande information om utfallet

I 155.‘x~

Instruktionsförslag SOU l995:nn

av statens inkomster och utgifter,

göra över stats- göra goda och trafsäkra prognoser budgetens inkomster och ut- prognoser över statens inkomgifleh ster och utgifter som i första hand skall tillgodose allmänhe-

tens behov av information om den statsfinansiella utveck-

lingen,

utarbeta statistik over sta- ansvara for utveckling av

tens finanser, modeller för inkomstprognoser som skall tillgodose verkets och Finansdepartementets behov av användarvänliga modeller med hög precision

for såväl kort- som långsiktiga

beräkningar,

planera för redovisningen under krigsförhållanden,

10. tillhandahålla redovisningssystemet för statliga kreditgarantier,

11. ansvara för redovisningssystemet och vissa tillhörande stödsystem för statsförvaltningen,

12. betala ut löner och andra förmåner för de myndigheter som använder Riksrevisionsverkets personaladministrativa system,

13 utveckla metoder för myndigheternas konsekvensutredningar enligt . 14 § verksförordningen 1987:1100 och följa tillämpningen.

Revisionsberättelser och rapporter

Verket skall varje år till regeringen lämna revisionsberättelser över granskning av myndigheters redovisning senast en månad efter den dag myndigheten skall ha lämnat årsredovisning eller, om myndigheten lämnar redovisningen en senare dag, senast en månad efter den dagen,

Instruktionsförslag 35

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

en samlad bedömning samlad bedömning av en av ekonomiadministrationen i ekonomiadministrationen i staten och en redovisning av staten och redovisning en av verkets iakttagelser vid revi- verkets iakttagelser vid revisionen samt såväl behov av sionen samt såväl behov av som gjorda insatser för för- gjorda insatser för som att bättringar av ekonomi- och förbättra ekonomi- och resulresultatstyrning i statsförvalt- tatstyrningen i statsförvaltningen, ningen,

beräkningar av statsbudgetens inkomster för nästkommande budgetår, avsedda som underlag för inkornstberäkningen i budgetpropositionen,

reviderad beräkning av statsbudgetens inkomster för nästkommande budgetår, avsedd som underlag för inkomstberäkningen i kompletteringspropositionen,

5. prognoser över utfallet på

statsbudgeten,

redovisning av statsbud- redovisning statsbudav getens utfall för det senaste getens utfall för det senaste budgetåret, budgetåret,

realekonomisk statistik över realekonomisk statistik över statens finanser, statens finanser,

registrering över myndig- registrering över myndigheterna inom den statliga heterna inom den statliga redovisningsorganisationen, redovisningsorganisationen,

en årsredovisning för sta- årsredovisning för en staten. ten.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 1996.

1 Utredningsuppdraget

1.1 Direktiven

Utredning om beräkningar av statens inkomster och utgifter

Dir. 1994:40

Beslut vid regeringssammanträde den 19 maj 1994

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare tillkallas för att se över och föreslå förbättringar i frågan om beräkningar och analyser statens inkomster, av uppföljning av statens utgifter samt budgetprognoser.

Bakgrund

Riksrevisionsverket RRV skall enligt sin instruktion SFS 1988:80, ändrad senast 1993:99 göra två beräkningar år avseende statsper budgetens inkomster för nästkommande budgetår underlag för som inkomstberäkningarna i budget- respektive kompletteringspropositionen. RRV skall vidare regelbundet göra över utfallet prognoser av statsbudgeten och redovisa statsbudgetens utfall för det senaste budgetåret. RRV skall i samband med budgetprognoserna och enligt ett särskilt uppdrag även göra över statens lånebehov. prognoser

Utgångspunkter för uppdraget

För utformningen av den ekonomiska politiken är det stor vikt att av regering och riksdag har ett så korrekt och fullständigt underlag som möjligt för beräkningar och bedömningar statens finanser såväl på av kort sikt som lång sikt. Detta gäller såväl statens inkomprognoser av ster som utgifter.

38 Utredningsuppdraget

Det är angeläget att beräkningarna följs upp på ett sådant sätt att de kan tjäna som underlag för eventuella förändringar av den ekonomiska politiken. De beräkningar och analyser som presenteras har stor betydelse också för andra intressenter. Det är därför angeläget att t.ex. statens upplåningsbehov kan redovisas ett korrekt och lättöverskådligt sätt även för att underlätta bl.a. de finansiella marknadernas funktion. Stora regelförändringar, såsom bl.a. skattereformens genomförande åren 1990 och 1991, har inneburit ökade krav metodförbättringar vad inkomstberäkningarna. Behovet att kartlägga och analysera avser effekterna av förändringar i beteendemönstret hos skattskyldiga och betalningsmottagare har ökat. Det finns, bl.a. mot denna bakgrund, behov av en översyn av

inkomstberälmingar och budgetprognoser. Översynen bör innefatta

både beräkningarnas precision och de analysmetoder som används i samband med redovisningen av bl.a. förändringarna mellan olika beräkningstillfällen. Utöver den fortlöpande metodutveckling som sker inom ramen för RRV:s beräkningsarbete har RRV påbörjat ett arbete med att utveckla beräknings- och analysmodeller. I det arbetet ingår även att förbättra kvaliteten i de grunddata från bl.a. statliga myndigheter som RRV är beroende av för sina beräkningar. Det är angeläget att detta utvecklingsarbete drivs vidare. Samtidigt är informationsflödet när det gäller prognoser och beräkningar av olika slag mycket omfattande och inbegriper ett stort antal centrala producenter och användare. Det finns därför skäl att se över användarbehov och produktionsmetoder i ett vidare perspektiv för att effektivisera samverkan mellan informationslämnare och prognos- och statistikproducenter.

Uppdragets inriktning

En särskild utredare skall se över och föreslå förbättringar vad gäller beräkningar, analyser och prognoser av statens inkomster, uppföljning av statens utgifter och prognoser av statsbudgeten och statens lånebehov. Utredaren skall även kartlägga olika användares behov av information och särskilt studera användarkraven med avseende på precision, detaljeringsgrad, tillförlitlighet och analys samt beräkna kostnaderna för att tillmötesgå kraven. Därefter skall utredaren studera i vilken mån nuvarande beräkningsförfarande motsvarar de skilda användarbehoven.

Utredningsuppdraget 39

Utredaren skall därför särskilt studera följande:

Antaganden. Möjligheterna att i större utsträckning utnyttja ut- fallsdata som en indikator för den ekonomiska utvecklingen bör prövas. Prognosmetoder. Felkällor i bör kartläggas. Förslag - prognoserna till förbättringar bör tas fram. Informationsinsamling. Informationsinsamlingen och samarbetet mellan berörda myndigheter bör studeras. Presentation och analys. Förslag till hur presentation - och analys av beräkningsresultaten kan förbättras bör lämnas.

Förslag till utformning av en löpande kvalitetsredovisning bör tas

fram.

Utredaren bör också utreda och föreslå områden inom prognosverksamheten där ett utökat samarbete mellan RRV och Riksgäldskontoret, Konjunkturinstitutet, Statistiska centralbyrån och Riksskatteverket bör övervägas. De olika verksamheterna som omfattas av i utredningsuppdraget är följande:

Inkomstberäkningarna

Beträffande inkomstberäkningarna skall utredaren över beräkse ningarna och prognosmetoderna och särskilt studera beräkningarnas precision och tillförlitlighet. Utredaren skall även bedöma kvaliteten på grunddata och ange hur de i förekommande fall kan förbättras. Utredaren skall även över de analyser görs de metoder se som samt för att bl.a. förklara avvikelser mellan olika beräkningar nyttjas. som

Utgiftsuppföljning

Utredaren skall se över hur den löpande uppföljningen utgifterna av sker och hur denna används i analyserna den statsfinansiella av utvecklingen.

Utredaren skall även analysera metoderna för utgiftsfördelningen

inom t.ex. realekonomiska områden och ändamål. Utredaren skall även lämna förslag om hur statsmakternas löpande utgiftsuppföljning kan utvecklas. Inom Finansdepartementet pågår ett utvecklingsarbete rörande en förbättrad styrning, budgetering och redovisning finanser av statens

40 Utredningsuppdraget

och verksamheten. Utredaren bör fortlöpande hålla sig informerad om arbetet i de delar har beröring med föreliggande uppdrag. som

Budgetprognoserna

Utredaren skall se över arbetet med budgetprognoserna inklusive be-

räkning statens lånebehov samt i förekommande fall föreslå av förbättringar i prognosmetoder, beräkningsförfaranden och kvalitet i grunddata. Det är angeläget att prognoser och bedömningar är väl sammanlänkade med bedömningen den ekonomiska utvecklingen. av För samtliga delar gäller därför att utredaren skall studera hur de beräkningar RRV gör for de olika utgiftsanslagen och inkomstsom titlarna kan kopplas till den makroekonomiska bedömning som görs och Finansdepartementet. I detta ingår bl.a. av Konjunkturinstitutet att värdera både metoder och kompetens för en sådan koppling. En av de frågor skall analyseras är hur dessa utfall skall kunna utgöra en som snabb indikator på eventuella förändringar i den ekonomiska utvecklingen. Vidare skall kraven på och formerna för samarbetet mellan RRV och de uppgiftslämnande myndigheterna studeras. Utredaren skall redovisa sina slutsatser och analyser samt lämna förslag till förändringar och förbättringar av beräkningarna och analyserna. Utredaren skall som kunskapsgrund för sitt arbete bl.a. inhämta erfarenheter från motsvarande verksamheter i andra jämförbara länder.

Utredningsarbetet

Utredaren skall bedriva sitt arbete i nära samarbete med RRV. Vidare skall utredaren samråda med Konjunkturinstitutet och Riksgäldskontoret. Arbetet bör bedrivas i kontakt med Riksskatteverket, Riksförsäkringsverket, andra myndigheter samt Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundet vars uppgiftslämnande är av stor betydelse för aktuella beräkningar och prognoser samt med vissa expertnu funktioner inom Finansdepartementet. Utredaren skall beakta de särskilda krav som ett eventuellt svenskt medlemskap i EU kan komma att ställa. Utredaren skall beakta direktiven till samtliga kommittéer och särskilda utredare att pröva offentliga åtaganden dir. 1994:23, att redovisa regionalpolitiska konsekvenser dir. 1992:50 samt om beaktande EG-aspekter i utredningsverksamheten dir. 1988:43. av

Utredningsuppdraget 41

Vidare skall utredaren beakta regeringens kommande uppdrag till RRV att utreda förutsättningarna för RRV att ta över arbetet med de långsiktiga konsekvenskalkylerna LK. Det står utredaren fritt att överväga också andra frågor har som nära samband med utredningsuppdraget. Utredaren skall redovisa resultatet sitt arbete senast den l av mars 1995.

1.2 Utredningsarbetets bedrivande

Utredaren har biträtts av ett sekretariatet och av en expertgrupp med representanter för Finansdepartementet, Konjunkturinstitutet KI, Riksskatteverket RSV och Riksdagens fmansutskott sakkunsamt en nig från RRV. Utredningen har haft ett tiotal möten. Till utredningens hjälp bildades även en undergrupp för att diskutera finansstatistiken bestående av representanter från Statistiska centralbyråns nationalräkenskaper NR, KI, RRV och Finansdepartementet. Utredningen har bedrivits i nära samarbete med RRV. RRV har bl.a. mitt uppdrag utfört och sammanställt analyser års av senare prognoser. RRV har också beretts tillfälle att granska och lämna synpunkter på betänkandet. I enlighet med direktiven har jag tagit kontakt med och informerat vissa viktiga användargrupper om syftet med utredningen och dess inriktning. Sålunda har sammanträden och informationsutbyten förekommit med representanter för bl.a. Landstingsförbundet, Kommunförbundet, Riksbanken, Riksförsäkringsverket och Riksskatteverket. Jag har samrått med Konjunkturinstitutet och Riksgäldskontoret. Jag har även diskuterat dessa frågor med ekonomer affarsbanker och fondkommissionärsfirmor. Jag har också tagit kontakt med ett större industriföretag i syfte att studera budget- och prognosverksamheten. Jag har även haft kontakt med andra utredningar med anknytning

till området, t.ex. Skattebetalningsutredningen och Finansdepartemen-

tets projektgrupp för utveckling av statsbudgeten. I direktiven anges att utredningen bör inhämta information från motsvarande verksamhet i jämförbara länder. Under två under resor hösten 1994 besökte jag därför finansdepartementeni Nederländerna, Storbritannien, Irland, Danmark, Norge och Finland. Jag har även haft utförliga samtal med experter i dessa frågor från Internationella Valutafonden IMF på besök i Stockholm. Erfarenheterna av resorna och samtalen med experterna från av IMF redovisas explicit i betänkandet. De övriga kontakterna, med bl.a. olika användare av statsñnansiell information, har också varit en

42 Utredningsuppdraget

viktig del av utredningsarbetet. De synpunkter som jag därvidlag har erhållit utgör en del av det samlade utredningsunderlag som ligger till grund för mina överväganden och förslag.

1.3 Utredningens närmare inriktning och avgränsningar

Budgetprognosutredningen BPU har fokuserat sitt intresse på RRV:s

inkomstberäkningar och budgetprognoser inkl lånebehovsprognoser.

Budgetprognosema kan dock inte analyseras fristående från de prognoser som Finansdepartementet och fackdepartementen gör över utgiftsutvecklingen. Även dessa måste därför ingå i utprognoser redningsuppdraget.

Översyn av RRV:s inkomst- och utgiftsuppföljning ingår också i

uppdraget. I detta ingår över underlaget RRV lämnar till t.ex. att se nationalräkenskapema NR. BPU lämnar också vissa synpunkter på de långsiktiga konsekvenskalkylerna LK och ansvaret för dessa. BPU har däremot inte närmare studerat arbetet med att ta fram den makroekonomiska bild som utgör utgångspunkt for arbetet med inkomstberäkningarna och budgetprognoserna. Inte heller har BPU gått igenom de statsfinansiella prognoser som Konjunkturinstitutet Kl, Finansdepartementets ekonomiska avdelning eller Riksgäldskontoret gör i utsträckning än vad som eventuellt kan krävas för annan jämförelsens skull. Betänkandet innehåller först en relativt fyllig övervägandedel med de olika förslagen. I de följande avsnitten redovisas genomgångar av de olika utredningsområdena. Dessa avsnitt utgör underlag för mina överväganden och förslag.

överväganden

och förslag

2.1 Utgângspunkter

statsbudgeten beslutas av riksdagen på förslag regeringen och av är en plan över statens inkomster och utgifter under det kommande budgetåret. inkomsterna är uppdelade inkomsttitlar som representerar olika slag skatter och andra inkomster. Utgifterna av är uppdelade på olika anslag. Riksdagens beslut anslag innebär om att regeringen bemyndigas att använda medlen till det riksdagen av angivna ändamålet. statsbudgeten således omfattningen och anger inriktningen av den statliga verksamheten såväl på aggregerad på som detaljerad nivå. I statsbudgeten vidare hur verksamheten skall anges finansieras och storleken lånebehovet. av Budgetprocessens olika delar består planering, genomförande, av uppföljning och utvärdering. Regeringens mål för den statliga verksamheten är utgångspunkten i regeringskansliets och myndigheternas planeringsarbete bl.a. resulterar i som en budgetproposition med förslag till statsbudget för det kommande budgetåret. Den riksdagen antagna statsbudgeten av utgör slutfasen i planeringsskedet. Därefter skall verksamheten genomföras i enlighet

med den beslutade inriktningen. Budgetprognoser används i uppföljningen för att på ett tidigt stadium identifiera budgetavvikelser

så att korrigerande åtgärder kan vidtas. Slutligen utvärderas

verksamheten och dess måluppfyllelse, varvid avvikelserna mellan budgeten och utfallet analyseras och förklaras.

statsbudgeten styr inte enbart den statliga verksamheten utan den påverkar i hög utsträckning också stora delar den övriga inhemska av ekonomin. statsbudgeten påverkar, och påverkas bl.a. tillväxt, av, sysselsättning och inflation. Regering och riksdag har således även av detta skäl anledning att noga följa att den statsfinansiella utvecklingen

följer uppgjorda budgetar.

Riksrevisionsverket RRV har viktig roll i denna en process. Enligt sin instruktion skall RRV till regeringen överlämna två beräkningar per år avseende statsbudgetens inkomster för nästkommande budgetår. Dessa utgör underlag för regeringens

inkomstberäkningar i budget- och kompletteringspropositionen. RRV

gör även vid andra

tillfällen inkomstberäkningar till Finansdepartementet. RRV

beräknar inkomsterna utifrån Finansdepartementets makroekonomiska

44 Överväganden och förslag

förutsättningar antaganden. RRV diskuterar vidare budgeteffekterna skatteregler med Finansdepartementet.Regeringen gör egen av nya hand beräkningarna statsbudgetens utgifter för nästkommande av budgetår. När statsbudgeten är fastställd av riksdagen är det RRV:s uppgift att regelbundet göra över utfallet av statsbudgeten. prognoser Utgiftsberäkningarna görs med hjälp enkäter till de större myndigav heterna. RRV skall i samband med budgetprognoserna även göra över statens lånebehov. Det åligger vidare RRV att redovisa prognoser statsbudgetens utfall för det senaste budgetåret samt ansvara för den realekonomiska statistiken över statens finanser. Detta är i korthet den institutionella bakgrund mot vilken mina förslag skall Enligt direktiven skall jag se över och föreslå ses. förbättringar avseende beräkningar och analyser av statens inkomster, uppföljning statens utgifter samt budgetprognoser, Uppdraget av omfattar främst RRV:s inkomstberäkningar, budgetprognoser, utfallsredovisning samt finansstatistik. Med anledning av att regeringöverväger att låta RRV utreda förutsättningarna för verket att ta en över arbetet med de långsiktiga konsekvenskalkylerna har jag valt att också behandla dessa beräkningar. De långsiktiga konsekvenskalkylerna kan naturlig förlängning av de mer kortsiktiga ses som en över statens inkomster och utgifter görs av regeringen prognoser som och RRV. Jag kan i enlighet med uppdraget även ta upp andra frågor som är intresse i sammanhanget. av Mot bakgrund statsbudgetens centrala roll i budgetprocessen av och den ekonomiska politiken i stort är det av stor vikt att regering och riksdag har ett så korrekt och fullständigt underlag som möjligt såväl det aktuella läget, i form redovisat utfall, som av av utvecklingen statens inkomster och utgifter. Detta behov har av förstärkts till följd landets allvarliga statsfinansiella situation som av medfört att Stabilisering statsskulden fått högsta ekonomiskav politiska prioritet. Riksdagen har sålunda angett som mål att statsskulden i förhållande till BNP skall stabiliseras till år 1998. Mitt grundläggande synsätt är att prognoserna över statens inkomster och utgifter främst syftar till att utgöra beslutsunderlag för regering och riksdag. Med underlag skall regering prognoserna som och riksdag dels kunna besluta om budgetar för den statliga verksamheten och skatter och andra inkomster, dels bedöma om om utvecklingen fortskrider enligt den planerade inriktningen eller om avvikelser föreligger kräver att korrigerande åtgärder behöver som vidtas för att den önskade utvecklingen skall kunna uppnås. Det finns även andra intressenter som har behov av att nära följa den statsfinansiellautvecklingen. Riksgäldskontoret behöver prognoser över lånebehovet för att kunna planera upplåningen. Riksbankens

Överväganden och

förslag 45

penning- och valutapolitik utformas bl.a. utifrån den förväntade utvecklingen av statens lånebehov och dess effekter ekonomin. Till följd av medlemskapet i den Europeiska Unionen har Sverige också förbundit sig att uppfylla de s.k. konvergenskraven uppställda i Maastricht-avtalet. Detta avtal innebär bl.a. att underskottet i den offentliga sektorns finansiella sparande högst får uppgå till 3 procent av BNP och att den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld högst får uppgå till 60 procent av BNP. Regeringen skall regelbundet redovisa utfallet och den senaste bedömningen utvecklingen av av dessa variabler till den Europeiska Unionen. Så länge kraven i avtalet inte är uppfyllda skall regeringen lämna en plan för hur och när målen skall kunna uppnås. Den statsfinansiella utvecklingen följs vidare noggrant av ekonomiska bedömare inom och utom landet till följd av statsbudgetens effekt den reala och finansiella ekonomiska utvecklingen. Statsfinansernas utveckling följs även uppmärksamt av statens långivare, såväl inom landet som utomlands. Det är viktigt att den externa presentationen statens finanser är av överskådlig och pedagogisk. Av stor betydelse är också att prognoserna är trovärdiga, dvs. uppfattas som rättvisande bedömningar av den statsfmansiella utvecklingen. Regeringens budgetförslag är en central del av regeringens ekonomiska politik. Om i prognoserna budgetförslaget inte är trovärdiga minskar förtroendet för hela den ekonomiska politiken. Det innebär i sin tur minskad tilltro från allmänhetens sida till att politiken kommer att fortskrida enligt planerna uppgjorda av regering och riksdag. Den ökade osäkerhet ett försvagat förtroende skulle medföra försvårar bl.a. hushållens och företagens investerings- och sparbeslut och är därmed till skada för den ekonomiska utvecklingen.

2.2 Nuvarande organisation av inkomstbcräkningama

Jag konstaterari kapitel 5 att RRV:s inkomstberäkningar tas fram i ett komplicerat och omfattande samspel mellan olika myndigheter och organisationer. De viktigaste sambanden är mellan Riksskatteverket RSV som överlämnar utfall, RRV inkomstberäknare och som regeringen respektive Konjunkturinstitutet KI användare som av dessa prognoser. Regeringen och Kl förser å andra sidan RRV med bedömningar antaganden den ekonomiska utvecklingen. om Därutöver förekommer många andra kontakter med myndigheter och departement men de ovan angivna sambanden är de mest frekventa i RRV:s prognosarbete.

46 Överväganden och förslag

RSV tillhandahåller löpande rapporter över skatteuppbörden, som t.ex. månadsvis rapportering av inkomstskatt, arbetsgivaravgifter, och punktskatter. Dessutom förser RSV RRV med uppgifter om moms taxeringsutfall ur skattedatabasen för ett urval av fysiska och juridiska Därutöver utnyttjar RRV den redovisning skattemyndigpersoner. heterna gör i riksredovisningen, dvs. statens centrala redovisningssystem. Kontakterna mellan handläggare på RRV respektive RSV och skattemyndigheterna är omfattande dels när det gäller utveckling databaser, dels för att analysera och förklara av nya utfallen. Förhållandet mellan RRV och RSV är ovanligt såtillvida att ansvaret for prognoserna är skilt från RSV:s ansvar för uppbördsverksamheten. RSV har inte strävat efter att bygga upp en kompetens för att prognosticera skatteinkomster. Verket har egen också till helt nyligen valt att endast översiktligt analysera statistiken över det samlade skatteutfallet. RSV har därför enbart levererat utfallsdata till RRV för vidare analys. Riksskatteverket har emellertid tid lagt ökad vikt vid analyser av uppbördsstatistiken. Detta senare sammanhänger bl.a. med RSV:s strävan att bedöma effekterna av kontrollinsatserna samt med utvecklingen av resultatuppföljningen för verksamheten. Det har i detta sammanhang blivit nödvändigt att i ökad utsträckning analysera utfallen av skatteuppbörden. Finansdepartementet och RRV har ett mycket nära samarbete. Förutom de officiella och instruktionsenliga beräkningarna av statsbudgetens inkomster gör tjänstemän vid RRV även löpande beräkningar inkomsterna mellan de officiella beräkningstillfállena av s.k. underhandsberäkningar. För dessa beräkningar anställs berörda tjänstemän på RRV Finansdepartementet och blir således tillfälligt av departementstjänstemän. Samma tillvägagångssätt används för Finansdepartementets långsiktsberäkningar. Finansdepartementets budgetavdelning är den huvudsakliga mottagaren av inkomstberäkningarna, såväl vad gäller de officiella beräkningarna som underhandsberäkningarna. Den ekonomiska avdelningen vid Finansdepartementet utnyttjar också beräkningarna som underlag för prognoser över statens inkomster i nationalbudgeten. RRV:s inkomstberäkningar baseras i sin tur på makroekonomiska bedömningar framtagna av den ekonomiska avdelningen på Finansdepartementet. RRV:s beräkningar och modellarbete sker i nära samarbete med den skatteekonomiska enheten på Finansdepartementets skatteavdelning. Skatteekonomiska enheten har bl.a. till uppgift att beräkna de ekonomiska effekterna av ändrade skatteregler. I detta arbete utnyttjar enheten, såvitt gäller beskattningen av förvärvsinkomster, självständigt bl.a. RRV:s modell för fysiska personers skatt. Andra

Överväganden och förslag 47

skatteffekter beräknas skatteekonomiska enheten i mindre av kalkylprogram skapade för det aktuella behovet. Resultatet dessa av beräkningar kan också komma att infogas i RRV:s inkomstberäkningar i de fall verket inte haft möjlighet att komplettera de modellerna egna med de nya reglerna. Vid sidan av Finansdepartementet är KI den primära användaren

av RRV:s inkomstberäkningar. RRV gör särskilda inkomstberäkningar

till KI i enlighet med KI:s makroekonomiska bedömningar. KI bistår

även RRV med vissa analyser och bedömningar ingår i som inkomstberäkningsmodellerna.

Inkomstberäkningarna för innevarande budgetår är vidare viktig en del av RRV:s budgetprognoser.

Förutom dessa kontakter finns det många andra kontaktytor. Bland myndigheterna kan nämnas Riksförsäkringsverket RFV som gör egna prognoser för socialförsäkringsavgifterna och också som överlämnar dessa beräkningar till RRV. RRV har löpande även kontakt med prognosansvariga Socialdepartementet när det gäller

utgifter som finansieras socialförsäkringsavgifterna.

av RRV:s kontakter med tullverket är omfattande när det gäller importmoms och

tull. Andra myndigheter och affärsverk med for inkomster ansvar kontaktas i allmänhet två gånger år. per

Kommunsektorn är en intressent följer inkomstberäkningarna

som främst för att få uppfattning den sektorns inkomster en om egna följande år. Detta har blivit aktuellt i och med övergången till en ny modell för utbetalning kommunalskatter. RRV har till av uppgift att varje år senast den 15 augusti preliminärt beräkna och senast den 20

december fastställa uppräkningsfaktorer for utbetalning kommunal-

av

skatt till kommunerna följande år. De beräkningar ligger bakom

som beslutet om uppräkningsfaktor för kommunalskatten framkommer

som en del av inkomstberäkningarna, vilka i sin baseras på

tur regeringens antaganden den ekonomiska utvecklingen. om

48 Överväganden och förslag

2.3 En ny organisation av inkomstberäkningarna

Mitt förslag: Finansdepartementet gör egna inkomstberäkningar och presenterar dessa för riksdagen. RRV svarar för modellutveckling och inriktar sina inkomstberäkningar främst på allmänhetens behov oberoende och kvalificerade inkomstprogav Förslaget innebär att Finansdepartementet behöver en noser. resursforstärkning på uppskattningsvis fyra handläggare.

Nuvarande organisation för inkomstberäkningarna är komplicerad och inrymmer, framgått, kontakter mellan många olika institutioner som och myndigheter. Jag har dock funnit att mängden dubbelarbete är förhållandevis begränsat. Beräkningarna av olika inkomsttitlar är också konsistenta, dvs. de grundas på en gemensam bild av den ekonomiska utvecklingen. Ur detta perspektiv kan organisationen således inte betraktas ineffektiv. Problemet är i stället att som ansvarsfördelningen mellan Finansdepartementet och RRV är oklar. RRV:s inkomstberäkningar är formellt sett gjorda av en oberoende myndighet. I praktiken är beräkningarna emellertid resultatet av ett omfattande samarbete med Finansdepartementet. Jag att Finansdepartementets behov av inkomstprognoser bör anser tillgodoses inom den egna organisationen. Genom att beräkningarna görs nära användarna och nära bedömningarna av den ekonomiska utvecklingen skapas de bästa förutsättningarna för hög kvalitet i inkomstprognoserna. Jag har fått stöd för denna ståndpunkt vid mina samtal med experter från IMF och vid mina besök i utlandet. Regeringens ansvar för inkomstberäkningarna gentemot mottagarna av riksdagen och allmänheten, blir också tydligare med prognoserna, denna lösning. Regeringen bör således på egen hand beräkna statsbudgetens inkomster och redovisa resultaten för riksdagen. Därmed bortfaller regeringens behov RRV:s inkomstprognoser, såväl vad avser de av officiella beräkningarna underhandsberäkningarna. Frågan är då som det finns skäl att ha kvar RRV:s officiella inkomstberäkningar. Jag om att det finns ett värde i att ha tillgång till inkomstprognoser som anser görs fristående från regeringen. Oberoendet bör gälla såväl antaganden effekterna ändrade skatteregler. En fristående myndighet kan som av granska regeringens beräkningar och löpande redovisa alternativa resultat. Existensen av oberoende och kvalificerade alternativa beräkningar av statsinkomsterna ökar möjligheterna för utomstående intressenter att bedöma regeringens beräkningar. Detta bör stärka trovärdigheten i regeringens prognoser. Jag återkommer till denna fråga i avsnitt 2.7.

Överväganden och förslag 49

Jag två huvudalternativ för organisationen av ser inkomstprognoserna. Alternativet innebär minst förändring i forsom hållande till nuläget är att Finansdepartementet ges ökad kompetens

självständigt beräkna statsinkomsterna alternativ RRV skulle

att för prognosmodellerna, utveckla dessa och ansvara for den ansvara löpande uppdateringen modellerna när nya utfall kommer. RRV, av eller de verksamhetsansvariga myndigheterna, skulle ansvara för for de mindre inkomsttitlarna. RRV:s löpande prognoser prognosarbete skulle med denna lösning främst inriktas på att tillgodose KI:s och andra intressenters, bl.a. riksdagens och finansmarknadernas, behov oberoende inkomstberäkningar. av Fördelarna med detta alternativ är att Finansdepartementet med relativt små resursförstärkningar hand kan beräkna egen inkomsterna och att har reell möjlighet att få till stånd helt man en oberoende beräkningar statens inkomster från RRV:s sida. av Nackdelarna är de totalt sett ökade resurser denna lösning kräver. Alternativ I förutsätter också gemensam syn på modellutveckling en och modellkonstruktion. Det är inte osannolikt att Finansdepartementet gradvis kommer att förändra och utveckla vissa av modellerna egen hand. Vinstema ett gemensamt utvecklingsarbete minskar av därvidlag. När det gäller utvecklingen större och komplicerade av mer modeller ställer dock de stora resursinsatser det då blir frågan om automatiskt krav samordnad utvecklingsinsats. en

Ett annat alternativ alternativ II skulle innebära större

förändringar i förhållande till dagsläget. Finansdepartementet skulle enligt detta alternativ få såväl modell- som beräkningsansvar för de största inkomstslagen. För mindre centrala inkomstslag gör den verksamhetsansvariga myndigheten prognoser. KI:s behov av inkomstberäkningar tillgodoses att institutet ges möjlighet att genom använda Finansdepartementets modeller. Fördelarna med alternativ är att de samlade resurserna för inkomstberäkningama läggs på den institution, Finansdepartementet, kontinuerligt har mycket stor användning för prognoserna. Denna som lösning skapar därför goda förutsättningar för prognosernas utveckling i samklang med huvudavnämarens krav. Lösningen ställer inte heller större krav på ökade Detta är också det vanliga sättet i andra resurser. länder att organisera framtagandet inkomstprognoser. Efter samtal av med experter från IMF kan jag också konstatera att detta är den modell de skapar de bästa betingelserna for bra prognoser. som anser Nackdelen med alternativ är dock att inte får till stånd en man oberoende inkomstprognos än genom KI:s beräkningar med egna mer antaganden. KI kan knappast tilldelas rollen att i detalj granska modellernas uppbyggnad och antagandena om regelförändringars effekter.

50 Överväganden och förslag

Mot denna bakgrund förordar jag därför det första alternativet

alternativ I där Finansdepartementet att å regeringens

ges ansvar vägnar svara för inkomstberäkningarna till riksdagen. RRV för svarar modellutveckling och inriktar sina på olika egna prognoser intressenters och den breda allmänhetens behov oberoende och av kvalificerade inkomstberäkningar. Finansdepartementet behöver en resursförstärkning på uppskattningsvis fyra handläggare. Förutom ökad kompetens Finansdepartementet kräver denna lösning också

utökad kompetens inom RRV for att självständigt göra bedömningar av nya skatters effekter. Mot bakgrund att underhandsav beräkningarna samtidigt bortfaller for RRV gör jag bedömningen att verket kan klara av denna uppgift inom för de nuvarande ramen resurserna. Jag har också övervägt andra alternativ för organisationen av modellutvecklingen och de gentemot regeringen oberoende inkomstberäkningarna. En lösning där ansvaret för ligger på RSV prognoserna har fördelen att kunskapen skatte- och uppbördssystemet och om om utfallen för de största inkomstslagen lättare skulle kunna integreras med prognoserna. Jag gör dock bedömningen att de arbetsuppgifter det här är frågan omfattande modellutveckling om, och presentationer och analyser inkomsterna gentemot allmänheten, inte av utan betydande svårigheter kan fås att i RSV:s verksamhet. passa RSV har inte heller verksamhetsansvaret for samtliga skatter. Jag förordar därför inte att RSV för inkomstprognoserna. Däremot ges ansvar anser jag att RSV:s roll när det gäller utfallsanalyser uppbörden av bör stärkas. Ett organisationsaltemativ skulle uppfylla kravet på samband som med bedömningen den allmänna ekonomiska utvecklingen av vore att lägga prognosansvaret på KI. På KI finns miljö med en vana att arbeta med modeller som skulle vara fruktbar för den fortsatta utvecklingen av prognosmetoderna. Mot denna lösning talar dock att KI utifrån sitt eget perspektiv främst är inriktat på analysera att den makroekonomiska utvecklingen och i detta sammanhang därför främst är intresserat de stora skatteflödena. Inkomstprognoserna av kräver

emellertid också stor kännedom detaljer i skattelagstiftningen,

om uppbördsteknik och redovisningsregler. Att bygga kompetens upp en i dessa frågor på KI vore att utveckla en verksamhet utanför institutets egentliga verksamhetsidé och är därför, enligt min uppfattning, mindre lämplig. RRV har varken verksamhetsansvar inom skatteområdet eller kompetens att göra makroekonomiska bedömningar. För RRV talar i stället verkets långa erfarenhet inom området och tillgången till den

samlade redovisningen av statsbudgetens inkomster. Riksredovisningen

kan komma att få stor betydelse för kvaliteten en prognoserna om i

Överväganden och förslag 51

utfallsredovisningen förbättras. Redan i dagsläget har dock utfallen stor betydelse för de kortsiktiga inkomstprognoserna. Sammanfattningsvis kan jag inte finna tillräckligt starka skäl som talar för att flytta över ansvaret för modellutveckling och de gentemot regeringen oberoende inkomstprognoserna från RRV till RSV eller Kl. Jag föreslår därför att RRV denna uppgift på inkomstsidan. Jag ges har då även vägt in vad jag under avsnitt 2.7 kommer att föreslå om RRVzs roll när det gäller över statens utgifter. prognoser

2.4 Nuvarande organisation av budgetprognoserna

Jag har tidigare konstaterat att budgetprognoser är en viktig del av budgetprocessen. Budgetprognosernas roll bör vara att ett tidigt stadium identifiera budgetavvikelser så att korrigerande åtgärder kan

vidtas. Arbetet med budgetprognoser är ijämförbara länder se kapitel

9 organiserat så att fackdepartementen med hjälp av myndigheterna lämnar till finansdepartementet som tillsammans med prognoser berörda departement diskuterar konsekvenserna av eventuella budgetavvikelser. I Sverige har regeringen överlåtit till RRV att sammanställa budgetprognoser med hjälp av information direkt från myndigheterna. Fackdepartementens roll i sammanhanget är starkt begränsad. Budgetprocessen i Sverige är också sådan att några åtgärder från regeringens sida med anledning av budgetprognosernas resultat i allmänhet inte vidtas vad gäller utgifterna under löpande budgetår. Budgetprognoserna för innevarande budgetår har därmed kommit att få mindre central roll i budgetprocessen i Sverige än i en

många andra länder se kapitel 9.

RRV publicerar fem budgetprognoser budgetår. Vid de två per sista tillfällena förlängs prognosperspektivet till att avse hela kalenderåret. Budgetprognoserna innehåller dels uppgifter om utfall för budgetårets gångna månader, dels prognoser för de återstående månaderna. Budgetprognoserna kompletteras med uppgifter om Riksgäldskontorets utlåning utanför statsbudgeten så att en prognos för statens lånebehov erhålls. Inkomstberäkningen i budgetprognoser] utgörs i allmänhet av den

senaste underhandsberäkningen se avsnitt 2.2 till Finans-

departementet. För merparten av statsbudgetens utgiftssida lämnar ett 30-tal prognosmyndigheter regelbundet utfalls- och prognosuppgifter. Därutöver har RRV vid behov kontakter med ytterligare ett lO-tal myndigheter. Prognoserna från myndigheterna granskas och rimlighetsbedöms RRV. Bedömningarna försvåras dock för av närvarande den ojämna kvaliteten månadsutfallen bl.a. på grund av nyligen genomförda och pågående systemförändringar. Ett annat av

52 Överväganden och förslag

förhållande som begränsar RRV:s möjligheter att bedöma rimligheten i uppgifterna är att verket inte har fullständig kunskap de metoder om och modeller som myndigheterna använder för att beräkna utgifterna. Budgetprognoserna grundar sig på formellt sett fattade beslut och lagda propositioner från statsmakternas sida. Prognoserna anteciperar inte troliga beslut även sådana till följd t.ex. politiska om av uttalanden kan anses sannolika. I enlighet med hur statsbudgeten och förslagen till statsbudget är uppställda presenteras dock i budgetprognosernaposten Tillkommande utgiftsbehov, netto TUBen. Finansdepartementet för beräkningen denna svarar av post som innefattar budgetkonsekvenserna planerade ännu inte offentav men liggjorda åtgärder. Förekomsten denna post leder till att budgetav prognoserna inte kan ses som en strikt konsekvenskalkyl redan av fattade beslut även RRV:s och myndigheternas del om av prognosen har denna inriktning.

2.5 Budgetprognosernas kvalitet och samband med

budgetprocessen

Mitt förslag: Anslagstyperna förslagsanslag och reservationsanslag bör avskaffas och ersättas med obetecknade anslag. Denna anslagstyp skapar enligt min mening de bästa förutsättningarna för att såväl korrekta budgetar ställs rättvisande upp som att budgetprognoser lämnas. Förutsättningarna för långsiktig utgiftskontroll förbättras också. Jag också att det utveckanser lingsarbete som för närvarande bedrivs inom regeringskansliet betingat av riksdagens arbetssätt bl.a. bör ha målsättning nya som att åstadkomma en ökad bindning i statsbudgeten t.ex. genom utgiftsramar.

Utifrån den genomgång utgiftsprognoserna jag redogör för i av som kapitel 6 kan jag konstatera att de stora prognosavvikelserna i RRV:s budgetprognoser kan hänföras till flera olika orsaker. Omständigheterna under vilka myndigheternas verksamhet bedrivs är många gånger sådana att det är svårt att göra på utfallet prognoser av anslagsbelastningen. Till detta kommer att regelsystemen i vissa fall, t.ex. när det gäller räntebidragen, är svåra att återskapa i prognosmodellerna. Jag kan också konstatera att underlaget från myndigheterna inte alltid har haft tillräckligt hög kvalitet. Det dröjer också i många fall länge innan felaktiga prognoser rättas till. Det är därför svårt att använda budgetprognoserna styrinstrument i som ett budgetprocessen.

Överväganden och förslag 53

En del dessa problem kan lösas med tätare kontakter mellan av RRV och myndigheterna. Jag återkommer till denna typ av åtgärder i avsnitt 2.7. De åtgärder som där anges är emellertid inte tillräckliga. l-luvudorsaken till den dåliga precisionen i utgiftsprognoserna står, enligt min mening, att finna i utformningen av budgetprocessen och anslagssystemen. Det grundläggande problemet därvidlag är att budgeten inte är tillräckligt bindande. Empiriska studier avseende EUländerna har också påvisat att det föreligger ett samband mellan precisionen i budgetprognoserna och budgetprocessens utformning. Länder med förhållandevis strikt budgetprocess har enligt denna en

studie lättare kunnat prognosticera budgetutfalletl Mina erfarenheter

från studiebesök i utlandet och samtal med IMF stödjer också denna slutsats. Anslagskonstruktionerna har stor betydelse i detta sammanhang. På förslagsanslag, som bl.a. används för transfereringar, kan utgifterna bli hur stora som helst om bara ändamålet med anslaget är uppfyllt. Överskridanden skall visserligen godkännas av regeringen men i många fall medger regeringen att anslaget får överskridas redan i regleringsbrevet till den ansvariga myndigheten, dvs. innan budgetåret har börjat. Med en sådan anslagskonstruktion är incitamenten att ta fram underlag för en korrekt budget och lämna rättvisande budgetprognoser begränsade för såväl myndigheter som fackdepartement. Om inte Finansdepartementet besitter mycket stora detaljkunskaper och därmed har möjlighet att motverka och balansera incitamenten till underbudgetering finns det stora risker för att utgifterna underskattas i budgetprocessens planeringsfas. Det finns många exempel på reformer och projekt där utgifterna blivit avsevärt högre än planerat. l genomförandefasen är incitamenten inte lika tydliga med förslagsanslag men en risk är t.ex. att myndigheten då i stället överskattar utgifterna. Därigenom kommer förslaget inför det följande året att framstå som mindre omfattande. Eventuella besparingar förefaller också större. Detta innebär att den planerade fördelningen av resurserna inte blir verklighet. Styrningen genom budgeten blir därmed inte effektiv. Ett sätt att komma till rätta med detta problem är att göra budgeten mer bindande. Om anslagen inte får överskridas, vilket innebär att ökade utgifter måste beslutas av riksdagen, får myndigheter och fackdepartement starkare incitament att se till att budgeten är realistisk vid anslagstilldelningen. Man får också starkare incitament att löpande följa budgetutfallet och göra budgetprognoser för att därigenom tidigt

lJürgen von Hagen och lan Harden,NationalBudget Processes and FiscalPerformance, European Economy nr 1994

54 Överväganden och förslag

kunna identifiera källor till budgetavvikelser och planera och vidta kompenserande åtgärder. När det gäller reservationsanslag, framförallt används för som investeringsändamål och som inte får överskridas väl överföras men till nästa budgetår, bör risken liten att utgifterna underskattas i vara planeringsfasen. Snarare tenderar utgifterna att överskattas. Däremot är risken uppenbar att utgifterna i genomförandefasen överskattas för att tilldelningen av medel i nästa års budget skall bli så hög som möjligt. Reservationsmedel som inte utnyttjas under innevarande budgetår överförs automatiskt till nästa budgetår. Liknande förhållanden föreligger för ramanslag, vilka framförallt används för myndigheternas förvaltningskostnader. Medel anvisade på denna typ av anslag kan till viss del överföras mellan budgetår. En hög precision i utgiftsprognoserna förutsätter hög budgetdisciplin och goda prognosmodeller. Jag emellertid anser att dagens anslagsmässiga konstruktioner i hög grad motverkar strävandena att uppnå en hög budgetdisciplin. Det finns därför starka skäl för att anslagstyperna förslagsanslag och reservationsanslag avskaffas och ersätts med obetecknade anslag inte får överskridas som och som enbart ett år. Denna anslagstyp skapar enligt min avser mening de bästa förutsättningarna för att såväl korrekta budgetar ställs upp som att rättvisande budgetprognoser lämnas. Den risk finns som är att utgifterna överskattas. Den motverkande kraften utgörs som av kravet att hålla nere de samlade utgifterna är dock enligt min mening så stark att den torde motverka och balansera denna effekt. I budgetuppföljningen måste också bevaka att tillgängliga medel man som eventuellt blir över under budgetåret inte används för andra syften än de beslutade. När det gäller myndigheternas förvaltningskostnader anvisas medel ramanslag. Dessa också genom är svårprognosticerade eftersom medel till viss del kan överföras mellan budgetåren. Denna nackdel från prognossynpunkt motsvaras dock av betydande fördelar i andra avseenden, bl.a. anslagstypen genom att skapar förutsättningar för rationell verksamhet inom en myndigheterna. Jag föreslår därför inte att denna anslag skall typ av upphöra. Det är emellertid viktigt att tillse att ramanslagen enbart används för myndigheternas förvaltningskostnader. Det är också viktigt att det görs så goda möjligt den faktiska prognoser som av medelsförbrukningen för denna anslag. typ av Förutom anslagskonstruktionerna inrymmer budgetprocessen i ett vidare perspektiv många andra aspekter också har stor betydelse som för prognosförutsättningarna. Dessa frågor har emellertid alltför vittomfattande konsekvenser för att kunna utredas i detta sammanhang. Jag vill dock peka på de följder budgetprocessen har på möjligheterna att följa och prognosticera utgiftsutvecklingen. De

Överväganden och förslag 55

internationella erfarenheterna har t.ex. visat att utformningen av budgetprocessen är avgörande för organisationen kring budgetprognoserna men också för träffsäkerheten i utgiftsprognoserna. Dessa förhållanden bör därför övervägas inom de arbetsgrupper inom regeringskansliet som för närvarande bl.a. ser över och kommer att lägga förslag till förbättrad styrning och budgetering av den statliga verksamheten. Om dessa utredningars resultat blir att budgeten på olika sätt görs mer bindande, t.ex. genom olika former av utgiftsramar, är det enligt min mening naturligt att fackdepartementen ges en central roll. Fackdepartementen bör ges i uppdrag att hålla en fastställd utgiftsram och vidta åtgärder inom ramen för att uppnå detta mål. Om ett anslag kommer att överskridas bör i första hand myndigheten vidta åtgärder inom sin ram, i andra hand bör fackdepartementet vidta åtgärder och först i tredje hand bör F inansdepartement och resten av regeringen kopplas in på uppgiften att kompensera utgiftsökningen med neddragningar på annat håll. Om statsbudgeten detta sätt verkligen blir en budget skapas starka incitament för att inte underskatta utgiftsutvecklingen i den budget som läggs fast. Incitamenten att inte överskatta utgifterna begränsas å andra sidan av ramarna för utgiftsområdet respektive den totala utgiftsramen. Därmed har regering och riksdag också skapat de bästa förutsättningarna för att prognosticera utgiñsutvecklingen. En mer bindande budget kommer också att förbättra prognosbetingelserna i ett annat avseende. Med starkare inslag av budgetrestriktioner kommer det att bli allt viktigare att kunna kontrollera de totala utgifterna. Därmed ökar behovet att förändra utgiftssystemen så att de i så liten utsträckning som möjligt blir beroende av faktorer som regering och riksdag inte kan styra över. Som en konsekvens blir utgifterna också lättare att prognosticera både kort och lång sikt.

56 Överväganden och förslag

2.6 En ny organisation budgetprognosema

av

Mitt förslag: Budgetprognosernas roll bör vara att i ett tidigt skede identifiera budgetavvikelser så att korrigerande åtgärder kan vidtas. För att detta sätt integrera budgetprognoserna med budgetprocessen i övrigt bör regeringen göra egna budgetprognoser för innevarande budgetår. Finansdepartementet för svarar prognoserna över inkomsterna. F ackdepartementen att ges ansvar med hjälp av myndigheterna göra prognoser utgifterna och vidta erforderliga åtgärder. Prognoserna överlämnas till Finansdepartementetsom sammanställerinkomst- och utgiftsprognoserna och presenterar dem för riksdagen. Prognosavvikelserna analyseras och förklaras ett systematiskt sätt. Fackdepartementen bör inhämta de modeller som används på respektive myndighet och analysera deras användbarhet och vid behov föreslå förändringar.

l mina överväganden och förslag till organisation av budgetprognoserna utgår jag från de möjligheter som finns inom ramen för nuvarande lagar. Budgetprognoserna måste också omgärdas av klara ansvarsforhållanden. Detta krav uppfylls inte i dagsläget då Finansdepartementet via antaganden och TUBen har ett stort men oklart inflytande över budgetprognoserna. Jag anser att det i huvudsak finns två sätt att organisera verksamheten vad avser prognoser över statsbudgetens utgiftssida för innevarande budgetår.

Det första alternativet alternativ A innebär utveckling

en av nuvarande modell. RRV inhämtar prognoser från myndigheterna och gör rimlighetsbedömningar med hjälp förbättrade och snabbare av redovisning av utfallen och ökad modell- och verksamhetskännedom.

Det andra alternativet alternativ B innebär att fackdepartementen

ges ansvar att med hjälp av myndigheterna följa och göra upp prognoser över utgifterna. Prognoserna överlämnas till Finansdepartementetsom sammanställerberäkningarnaoch presenterar dem för riksdagen. För att ansvaret for beräkningarnai alternativ A skall bli helt klart bör RRV själv välja vilka makroekonomiska förutsättningar som beräkningarna skall grundas på. RRV kan t.ex. använda sig KI:s av ekonomiska bedömningar. RRV bör också självständigt bilda sig en uppfattning om storleken av de tillkommande utgifterna. Fördelen med alternativ A är att den möjliggör gentemot en regeringen oberoende prognos över utgifterna. Detta argumentet är dock inte lika starkt utgiftssidan som inkomstsidan eftersom utgiftsprognoserna endast är uppskattningar regeringens och av

Överväganden och förslag 57

riksdagens tidigare anvisade anslagtilldelning. Jämfört med inkomstberäkningama är detta en stor skillnad eftersom beräkningarna därvidlag omfattar såväl innevarande som följande budgetårs inkomster. Möjligheterna för RRV att göra verkligt oberoende utgiftsprognoser begränsas också av att verket endast sammanställer andra myndigheters utgiftsprognoser. Min bedömning är att det många gånger är svårt för RRV att få den modell- och verksamhetskännedom krävs för att kunna göra en självständig bedömning av de som uppgifter som myndigheterna lämnar. En nackdel med alternativ A är att budgetprognoserna inte antill huvudavnämarens, dvs. regeringskansliets, krav. Finanspassas departementet skulle därför med hjälp av fackdepartementen behöva göra beräkningar av utgifterna utifrån sina ekonomiska egna antaganden och sina bedömningar av myndigheternas uppgifter. Denna typ av beräkningar och bedömningar sker emellertid till viss del redan i dagsläget. Finansdepartementet begär löpande beräkningar av de anslag är mest känsliga for de ekonomiska förutsättningarna, s.k. som pris- och lönekänsliga anslag, från fackdepartementen. Något större merarbete för regeringskansliets vidkommande skulle detta alternativ således inte innebära. Den främsta nackdelen med denna organisatoriska lösning är i stället att den inte bidrar till att öka sambandet mellan budgetprognoserna och budgetprocessen i övrigt. Detta kan exempliñeras med det i dag delade ansvaret för budgetberäkningarna och budgetprognoserna. l planeringsfasen har fackdepartementen central roll. Det är fackdepartementen som har en detaljkunskapen anslagen när de presenteras i budgetpropositioner om och kompletteringspropositioner. I genomförandefasen övertas fackdepartementens roll de facto RRV och de berörda av myndigheterna. Det finns därför inget odelat ansvar för beräkningarna av anslagen från det att de första prognoserna görs tills dess att utfallet redovisas. Det oklara ansvaret befrämjar inte en hög kvalitet i och försvårar utgiftskontrollen. En annan konsekvens prognoserna är att det är svårt att analysera prognosavvikelser över en period där prognoser lämnats från olika håll. Enligt vad jag tidigare redovisat finns det skäl att tro att precisionen i budgetprognoserna har starka samband med budgetprocessens allmänna utformning. Jag anser därför att man inom ramen för nuvarande lagar bör strama upp rutinerna i samband med budgetprognoserna så långt som möjligt. Detta bör ske genom att fackdepartementen ges ansvar att med hjälp av myndigheterna göra prognoser över utgifterna. Enligt min mening bör fackdepartementen kunna ta på sig denna uppgift inom ramen för oförändrade resurser. Prognoserna överlämnas till Finansdepartementet. Fackdepartementen

58 Överväganden och förslag

bör vidare ges ansvaret att till riksdagen redogöra för prognosav-

vikelserna. Detta alternativ alternativ B medför enligt min mening

de bästa förutsättningarna för goda utgiftsprognoser till låga kostnader. Detta alternativ innebär också att det blir ett odelat ansvar för såväl budgetberäkningarna som budgetprognoserna för ett anslag. Detta är också det vanliga sättet att organisera denna typ av verksamhet i jämförbara länder. Det är också den lösning IMF som förespråkar.

2.7 Fristående statens inkomster och

prognoser av

utgifter

Mitt förslag: RRV bör i samarbete med KI göra gentemot regeringen fristående prognoser över statens inkomster och utgifter och presentera dessa för allmänheten på ett översiktligt och pedagogiskt sätt och för regeringen i detalj. Regeringen mer bör öppet redovisa i vilka avseenden den gör en annan bedömning än RRV och KI. Därigenom ökar allmänhetens möjligheter att bedöma regeringens prognoser. Detta bör stärka trovärdigheten i regeringens prognoser. Formerna för samarbetet mellan RRV och KI bör utvecklas vidare av dessa myndigheter. Därvidlag bör också metoder, tidshorisonter och presentationssätt utredas. Samarbetet bör utvärderas efter tre år i syfte att få underlag för beslut om den fortsatta organisationen. Inhämtandet av prognosuppgifter från myndigheterna via enkäter bör i högre utsträckning formaliseras. RRV:s och KI:s kunskap myndigom heternas utgiftsmodeller bör öka. Prognosavvikelserna bör analyseras och förklaras på ett systematiskt sätt.

Jag har i det föregående redovisat skälen till mitt förslag att RRV:s budgetprognoser i dess nuvarande form bör ersättas med prognoser framtagna internt inom regeringskansliet. Därmed skapar enligt man, min mening, de bästa förutsättningarna för goda och träffsäkra budgetprognoser. Jag anser emellertid att även andra aspekter bör vägas in när man tar ställning till behovet RRV:s av prognoser. Jag har som utgångspunkt för mina förslag att regeringens prognoser över inkomsterna och utgifterna både skall ha hög träffsäkerhet och trovärdiga. Betydelsen har vara av att prognoserna hög trovärdighet har förstärkts till följd det rådande statsfinansiella av läget och statsmakternas målsättning att stabilisera statsskulden till år 1998. Det är i en sådan situation angeläget att regeringens ekonomiska

Överväganden och förslag 59

politik uppfattas som trovärdig. Detta kräver i sin tur att prognoserna över statens inkomster och utgifter har en hög trovärdighet. Trovärdighet i prognosverksamheten förtjänas lång sikt genom hög kvalitet i beräkningarna och goda förklaringar till prognosavvikelserna. Trovärdigheten förstärks av institutionella förändringar som stramar upp budgetprocessen och som leder till att budgetavvikelserna dels tydligare lyfts fram och analyseras, dels föranleder åtgärder. Förtroendet för regeringens prognoser förstärks också om det görs fristående, kvalificerade bedömningar av budgetläget eftersom regeringen därigenom tvingas att förklara eventuella skillnader mellan sina egna prognoser och de oberoende prognoserna. Utomstående bedömare torde därmed anse det sannolikt att riskerna för önsketänkande i regeringens prognoser minskar, vilket kommer att stärka prognosernas trovärdighet. Det är viktigt att det görs såväl kortsiktiga som mer långsiktiga oberoende prognoser av den statsfinansiella utvecklingen. Denna typ av alternativa beräkningar görs i dag av banker, KI och andra ekonomiska institut. Riksgäldskontoret gör fristående beräkningar av lånebehovet. Dessa prognoser görs primärt för att utgöra underlag i upplåningsverksamheten. Riksgäldskontorets lånebehovsprognoser har tidigare endast sträckt sig över en period av två till tre månader. På senare tid har emellertid kontorets behov av mer långsiktiga prognoser förstärkts. Detta sammanhänger med att upplåningen, till följd av det ökade lånebehovet, med nödvändighet kommit alltmer att styras av långsiktiga överväganden. Lånebehovsprognoserna från RRV och regeringen har samtidigt inte haft tillräckligt hög träffsäkerhet för att kunna utgöra underlag för upplâningsbesluten. Riksgäldskontoret har därför funnit det nödvändigt att göra egna bedömningar av lånebehovet upp till ett års sikt och, för att förbereda och underlätta emissionerna, offentligt presentera dessa bedömningar. Jag delar Riksgäldskontorets uppfattning att det som ett led i upplåningsverksamheten är nödvändigt för kontoret att offentligt redogöra för sin bedömning av lånebehovet på kortare och något längre sikt. Detta gäller särskilt vid tillfällen, som under senare år, med otillräcklig träffsäkerhet i de officiella lånebehovsprognoserna. I en situation där träffsäkerheten i regeringens över prognoser lånebehovet är större än för närvarande torde kontoret, efter en självständig bedömning, sannolikt komma att ansluta sig till regeringens prognos. Upplåningsverksamhetens behov bör, enligt min mening, vara styrande för Riksgäldskontorets prognosverksamhet snarare än

allmänhetens behov oberoende inkomst-och utgiftsberäkningar. Jag

av gör därför bedömningen att Riksgäldskontoret inte bör åläggas att

60 Överväganden och förslag

ansvara för de gentemot regeringen fristående inkomst- och utgiftsberäkningarna. Kontorets beräkningar av lånebehovet, främst kort sikt, kan dock tjäna som ett betydelsefullt komplement till andra fristående beräkningar. För att stärka trovärdigheten i regeringens bedömningar av det statfinansiella läget krävs enligt min mening kvalificerade och från regeringskansliet fristående alternativa beräkningar av statsfinansernas utveckling på längre sikt. Sådana beräkningar utförs i dagsläget av KI med stöd av inkomstberäkningar från RRV och enkätuppgifter från myndigheter vad gäller utgifterna. Det starka sambandet mellan den statsfinansiella och makroekonomiska utvecklingen förutsätter att prognosen utarbetas inom en enhetlig organisatorisk ram. Starka skäl talar därför för att KI har huvudansvaret för prognoserna i det längre perspektivet. Denna typ av beräkningar behöver emellertid kompletteras med mer detaljerade prognoser för innevarande budgetår. Beroende i vilken form regeringen presenterar sitt budgetförslag kan det också finnas behov av detaljerade alternativa prognoser för det följande budgetåret som kan jämföras med regeringens prognoser över budgetläget i statsbudgettermer. Alternativt görs jämförelserna utifrån mer aggregerade och realekonomiskt fördelade prognoser. När det gäller de detaljerade, anslagsvisa prognoserna för innevarande och eventuellt följande budgetår anser jag att RRV har bättre förutsättningar än KI att göra denna typ av beräkningar, bl.a. genom att RRV ansvarar för riksredovisningen. RRV:s prognosverksamhet skulle, enligt min mening, ha mycket att vinna på ett närmare samarbete med KI. Klzs prognoser över den ekonomiska utvecklingen och modellkompetens bör i högre grad utnyttjas RRV. Även Kl skulle ha mycket vinna på närmare av att ett samarbete med RRV. Genom modellkompetensen på inkomstsidan kan RRV göra kvalificerade såväl kortsiktiga som långsiktiga inkomstprognoser utifrån givna makroekonomiska förutsättningar. På utgiftssidan kan enkäterna samordnas. Kl och RRV har tillsammans kompetens att göra kvalificerade bedömningar av den allmänna ekonomiska utvecklingen och av den statsfinansiella utvecklingen. Dessa bedömningar skulle om de gjordes med hög integritet och självständighet i förhållande till regeringen kunna leda till ökad trovärdighet för regeringens bedömningar. Jag att detta skulle anser kunna ha stor betydelse för omvärldens förtroende för den svenska ekonomin. Mitt förslag är således att RRV i samarbete med KI gör prognoser över statens inkomster och utgifter och presenterar dessa för allmänheten på ett överskådligt och pedagogiskt sätt. Verksamheten bör präglas av stor öppenhet gentemot olika intressenters och

Överväganden och förslag 61

allmänhetens önskemål. Underlagsmaterialet med anslagen och inkomsttitlarna specificerade bör också offentliggöras och presenteras för regeringen och andra som så önskar. RRV:s inhämtande av uppgifter från myndigheterna via enkäter bör i högre grad formaliseras så att betydelsen av prognoserna klarare framträder. Därmed blir myndigheternas ansvar tydligare, vilket bör leda till att myndigheternas interna arbete med prognoserna ses över. Beslut om prognoser bör därvid hamna på högre nivå i myndigheterna. Med ett mer formaliserat förhållande mellan RRV och prognosmyndigheterna kommer RRV också att få underlag för att göra anmärkningar på myndigheterna detta avseende. RRV, och även Kl, bör vidare ha bättre kännedom om de metoder och modeller som används respektive myndighet och analysera deras kvalitet och användbarhet och vid behov föreslå förändringar. Prognosmyndigheterna bör också åläggas att förklara och analysera prognosavvikelserna på ett systematiskt sätt. Utfallsstatistiken bör vidare bli en viktigare del av prognoserna. För att detta skall ske måste redovisningen dock bli snabbare och tillförlitligare. RRV:s förändrade roll innebär att instruktionen för verket bör ändras i enlighet med mitt instruktionförslag. När det gäller prognosverksamheten bör det av instruktionen framgå att RRV skall göra prognoser över statens inkomster och utgifter och således inte enbart över statsbudgetens inkomster och utgifter. Statsbudgetens inkomster och utgifter bör dock framgår av beräkningarna liksom t.ex. lânebehovet. Av instruktionen bör också framgå att prognoserna i första hand skall inriktas mot allmänheten, dvs. hushåll, kommuner och företag, och då främst företag verksammma inom den finansiella sektorn. Målet med prognoserna bör också framgå av instruktionen. Jag anser att målet bör vara att göra så goda och träffsäkra prognoser som möjligt. Det bör av instruktionen också framgå att RRV skall ansvara för utveckling av modeller för inkomstprognoser. Målet bör att vara tillgodose verkets och Finansdepartementetsbehov användarvänliga av modeller med hög precision för såväl kort- som långsiktiga beräkningar. - l RRVzs regleringsbrev bör det vidare framgå att prognosavvikelserna skall analyseras och förklaras. Det bör också anges att verkets prognoser över statens inkomster och utgifter bör vara utformade ett sådant sätt att de kan utgöra stöd för regeringens egna prognoser. l övrigt anser jag att RRV tillsammans med KI närmare bör utveckla och finna formerna för sitt samarbete. Metoder, tidshorisonter och presentationssätt för bör därvidlag utredas. Med prognoserna tanke på att det samarbete jag föreslår är omfattande bör det redan nu

62 Överväganden och förslag

bestämmas att en utvärdering av samarbetet bör äga rum efter förslagvis tre år. Denna utvärdering bör ge underlag till beslut om den fortsatta organisationen.

2.8 Inkomstberäkningsmodellema

Mitt förslag: Systematiska avvikelseanalyser bör göras som förklarar prognosavvikelserna utifrån följande faktorer: finanspolitiska beslut, makroekonomiska antaganden övrigt. Strävan bör vara att minimera Övrigposten som orsakas av att modellerna inte fullständigt avspeglar de verkliga ekonomiska förhållandena. En sådan avvikelseanalys kan tjäna som en del av en kvalitetsanalys inkomstprognoserna förutom att avvikelseanalysen även av i övrigt ger värdefull information. De makroekonomiska bedömningarna antagandena som beräkningarna grundas på bör redovisas per månad eller kvartal. Inkomstmodellerna och beräkningarna bör dokumenteras noggrant. Jag anser också att inkomstmodellerna bör fortsätta att utvecklas. l avsnitten 2.8.1 till 2.8.5 redovisar jag vilka förhållanden som enligt min mening därvidlag särskilt bör beaktas.

Statens inkomster beräknas med hjälp av olika modeller för de olika inkomsttitlarna. Prognoserna har de senaste åren varierat mycket mellan olika beräkningstillfállen och mellan prognoser och utfall. För att få underlag för att värdera prognosavvikelserna har jag begärt att RRV skall analysera prognosavvikelserna systematiskt utifrån följande orsaker: ñnanspolitiska beslut, makroekonomiska antaganden och

övrigt. Övrigposten orsakas av att inkomstberäkningsmodellerna inte

fullständigt avspeglar de verkliga ekonomiska förhållandena. Det är denna post som utifrån RRV:s perspektiv skall minimeras. slutsatserna av de analyser som RRV har gjort pekar på att prognosavvikelserna inkomstsidan till stor del kan hänföras till de makroekonomiska förutsättningarna och till nya beslut av regering och riksdag. Endast till en mindre del förklaras prognosavvikelserna av att inkomstmodellerna givet korrekta antaganden inte lyckats förutsäga inkomsterna. Detta gäller framförallt för fysiska personers skatt och lagstadgade socialavgifter. För juridiska personers skatt och mervärdesskatt är prognosavvikelsernaorsakade av inkomstmodellerna större. Det bör dock påpekas att analyserna som dessa slutsatser baseras på endast avser budgetåret 199394 och att regelförändringarna som påverkat detta budgetår varit omfattande och inte kunnat

Överväganden och

förslag 63

utvärderas på ett helt förutsättningslöst sätt. slutsatserna måste därför omgärdas med reservationer. Jag kan också konstatera att de makroekonomiska prognoserna förutom att avvika i hög grad från utfallen också varierar i hög utsträckning mellan beräkningstillfállena. Prognoserna för de inkomsttitlar som är starkt beroende de makroekonomiska av bedömningarna kommer följaktligen att variera efter ett likartat mönster. För att undvika missförstånd mellan de lämnar som prognoser över den makroekonomiska utvecklingen och de som beräknar statsinkomsterna anser jag att antagandena för de viktigaste variablerna, dvs. lönesumma och privat konsumtion, bör redovisas per månad eller kvartal. De lämnar antagandena tvingas då explicit som att förklara hur de har tagit hänsyn till utfallen. Ett sådant förfarande skapar också goda möjligheter att månadsfördela inkomstprognoserna. I dagsläget läggs vikten framförallt årsprognoserna medan månadsfördelningen är så schablonmässig att värdet dessa pass av uppgifter kan ifrågasättas. De stora svängningarna mellan olika prognostillfállen kan även till viss del förklaras med den osäkra kvaliteten på utfallen. Då inbetalningar och utbetalningar inte alltid redovisas den månad de inträffar har RRV svårt att dra slutsatser och ändra sina prognoser med hänsyn till utfallen. Det är svårt att i modellerna bygga hur varje specifik situation som kan uppstå bör behandlas. Det kan då fördel för den vara en enskilde tjänstemännen som beräknar inkomsterna att veta hur liknande problem har behandlats tidigare. För att underlätta för de beräkningsansvariga jag att modellerna för varje inkomsttitel bör anser dokumenteras, t.ex. vilket material finns att tillgå och hur vanligt som uppkommande situationer skall behandlas. En god dokumentation skulle dessutom underlätta vid personalbyten och medföra att metodutvecklingen inte behöver avstanna. Dokumentationen av modellerna och av de tidigare beräkningarna är vidare nödvändigt for att de beräkningsansvariga i efterhand skall kunna analysera sina prognoser. Dokumentation blir än viktigare RRV modellansvar om ges för modeller som används Finansdepartementet. av

64 Överväganden och förslag

2.8.1 Fysiska personers inkomstskatt

Till inkomstberäkningarna av fysiska personers inkomstskatt används mikrosimuleringsmodell med ett urval om 30 000 individer. Det är en relativt avancerad modell som successivt utvecklas. Problemen i en modellen är väl kända av RRV och torde kunna lösas inom ramen för det pågående och omfattande utvecklingsarbetet. Populationen i modellen är t.ex. statisk. Det innebär att det vid framskrivning till år inte antas ske några demografiska förändringar. En ökad senare arbetslöshet leder i modellen t.ex. inte till att antalet arbetslösa ökar utan i stället till att de som år arbetslösa i utvalet får högre genomsnittliga inkomster. Det görs i modellen således ingen skillnad mellan de situationer då inkomsterna ökar genom högre medelinkomst och de situationer då antalet personer med en viss inkomst ökar. En förbättring modellen i detta avseende vore önskvärd. av Ett annat problem i modellen är behandlingen av realisationsvinster. Varken KI ellerFinansdepartementetprognosticerar realisationsvinsternas utveckling. RRV har därför gjort vissa egna bedömningar utifrån fastighetsprisindex och försåld volym fastigheter. Även modellen hittills gett gott resultat är en vidareutveckling om nödvändig eftersom realisationsvinster även uppkommer vid försäljning värdepapper och andra värdeföremål. Skatteinkomsterna av under 1995 tyder också att modellen mindre väl kunnat prognosticera den ökning realisationsvinsterna aktier som ägde av rum under 1994. Jag att beräkningarna skulle vinna på en ökad flexibilitet när anser det gäller att ta hänsyn till förändringar i regler eller i omvärlden. I dagsläget inkorporeras ofta sådana ändringar som klumpsummor i modellen. Beräkningarna har ofta gjorts av Finansdepartementets skatteavdelning. Jag att det är mycket viktigt att RRV alltid kan anser hävda sitt oberoende. RRV måste därför ha kompetens att självt beräkna effekterna av förändringar i skattesystemet och därvidlag göra ställningstaganden. Alla sådana förändringar i modellerna måste egna dokumenteras och utvärderas i efterhand.

2.8.2 Juridiska personers inkomstskatt

Beräkningarna juridiska personers inkomstskatt försvåras av av förhållandet att företagens vinster och inlevererad skatt endast i begränsad utsträckning samvarierar. RRV har i sin modell försökt fånga vinstutvecklingen genom att skriva fram företagens taxerade inkomst med olika ekonomiska antaganden beroende på branschtillhörighet. De valda framskrivningsvariablerna är framtagna

Överväganden och förslag 65

genom regressionsanalys våren 1993. Min bedömning är att det är svårt att använda sig av tidsserier i ett så pass fluktuerande materiel. Skatteomläggningen 1991 gör också att det inte går att använda längre tidsserier. De ekvationer som används bör ses över och vid behov revideras. Andra variabler eller nya kombinationer av de befintliga variablerna bör testas. Driftsöverskottet används t.ex. vid framskrivning av inkomsterna för tillverkningsindustrin, gruvor och mineralbrott. Driftsöverskottet har dock visat sig vara ett mindre lämpligt mått på den taxerade inkomsten. Med tanke att den verklighet som modellen skall beskriva är ytterst svårfångad bedömer jag att prognoserna bör göras med ökat inslag av flexibilitet. Detta är en generell slutsats för flera av modellerna men den gäller i särskild hög grad för företagsskattemodellen. När utfall finns eller klara tecken på förändring i skatten syns ligger t.ex. inkomsterna i branschen i beräkningarna ofta kvar den nya nivån även efterföljande år, även om mycket tyder att vinsterna påverkats av exceptionella förhållanden. Som exempel kan nämnas försäkringsbolagens inkomster som efter rekordåret 1993 till följd av fallande marknadsräntor ligger kvar denna inkomstnivå efterföljande år. Även bankvinsterna torde när finanskrisen är slut återgå till en mer normal nivå. För att göra denna typ av bedömning krävs dock att den som är beräkningsansvarig besitter en stor känsla för hur näringslivet fungerar och hur konjunkturen utvecklas. Den bolagsenkät som RRV skickar ut till de största bolagen två gånger om året har en bra svarsfrekvens men jag är ändå tveksam till företagens vilja eller möjlighet att ge bra prognoser över vinster och skatteinbetalningar. Svaren ger dock en snabb indikation på utfallet föregående år. Ett projekt pågår i samarbete mellan Finansdepartementets skatteekonomiska enhet, SCB och RRV för att ta fram en mikrosimuleringsmodell även för juridiska personers inkomstskatt. Den kommer att användas både i inkomstprognoserna och i effektberäkningarna av nya skatteförslag. Förhoppningsvis kommer den nya modellen att ge en bättre förståelse för hur företagen reagerar på skatteändringar. Det pågående arbetet bör således fullföljas för att sedermera utvärderas.

2.8.3 Mervärdesskatt moms

När det gäller momsmodellen anser jag att den grundläggande regressionsanalysen görs på ett mindre lämpligt sätt. De historiska observationer som ingår i regressionen justeras inte för att ta hänsyn

3 15-0536

66 Överväganden och förslag

till att mervärdesskattesatsen har förändrats under åren. Detta innebär att skattebortfallet, dvs. skillnaden mellan den teoretiska och den faktiska momsen, inte beräknas på ett korrekt sätt. Erfarenhetsmässigt utvecklas inte heller skattebortfallet alltid i enlighet med modellens resultat varför manuella justeringar är nödvändiga. Dessa uppskattningar är betydelsefulla eftersom diskrepanserna varierat starkt under senare år. Prognoserna görs vidare nettot på inkomstiteln. Betalningsströmmarna brutto är emellertid mycket större. Jag anser att detta förhållande bör beaktas i det utvecklingsarbete som påbörjats for att förbättra modellen.

2.8.4 Lagstadgade socialavgifter

Inkomsterna på denna inkomsttitel är förhållandevis enkla att prognosticera, eftersom inkomsterna direkt är beroende av lönesummans utveckling. Prognosproblemen hänger därmed i stort sett enbart ihop med prognoserna över lönesumman. Eftersom inkomsttiteln är nettoredovisad, dvs. efter avdrag för utgifter som avgifterna skall finansiera, måste även utgifterna prognosticeras. Detta görs av RFV och Socialdepartementet. Jag har inte närmare analyserat dessa beräkningar. Kvaliteten i redovisningen av socialavgifternas månadsutfall har förbättrats under senare år. Strävan bör dock vara att ytterligare öka tillförlitligheten i utfallsredovisningen. Eftersom inkomsterna är så starkt knutna till lönesumman bör även Finansdepartementet löpande följa utfallen for att så sätt tidigare notera eventuella avvikelser från prognoserna.

2.8.5 Energi- och bensinskatt

Prognoserna avseende punktskatter på bensin och energi görs med hjälp av enkla, men förhållandevis ändamålsenliga modeller. Det finns dock behov av modellutveckling avseende elasticiteterna for att därigenom bättre kunna förutsäga hur skatteförändringar kommer att påverka statens inkomster.

Överväganden och förslag 67

2.9 Bedömningen av den ekonomiska utvecklingen

Mitt förslag: Prognosavvikelserna i de makroekonomiska bedömningarna bör redovisas öppet och bli föremål för en systematisk analys. Prognosavvikelserna bör analyseras utifrån t.ex. finanspolitiska beslut, internationell utveckling och övrigt.

Bedömningen av den ekonomiska utvecklingen antagandebilden omfattar en rad ekonomiska variabler som t.ex. lönesumma, inflation, ränta m.m. Jag konstaterar i kapitel 5 att dessa bedömningar ofta orsakar större prognosavvikelser än inkomstberäkningsmodellema i sig själva. De makroekonomiska antagandena varierar också i stor utsträckning mellan de olika prognostillfällena och orsakar därför regelbundet stora prognosförändringar av statsinkomsterna. För att förbättra precisionen i inkomstberäkningarna och få till stånd mindre variationer mellan beräkningarna är det således angeläget att kvaliteteten i de makroekonomiska prognoserna ökar. Jag har emellertid inte ansett att en översyn av de bakomliggande prognosmetoderna ingår i mitt utredningsuppdrag. Jag har därför inte gjort någon analys som medger någon värdering dessa av prognosavvikelser. Enligt min mening bör dock även dessa prognosavvikelser i framtiden bli föremål för en systematisk analys. Sådana analyser görs i t.ex. Storbritannien och Danmark. Prognosavvikelserna kan t.ex. delas upp i följande förklaringsposter: -fmanspolitiska beslut av statsmakterna förändrar som förutsättningarna för prognosen, -förändrad bedömning av den internationellaekonomiska utvecklingen -övrigt som orsakas av modellfel och förändrade bedömningar i övrigt av den inhemska ekonomins utveckling. I utredningens direktiv anges att möjligheterna att använda de statsfmansiella utfallen som indikator på den ekonomiska utvecklingen bör studeras. Vad gäller skatterna så följer inte Finansdepartementets ekonomiska avdelning skatteinbetalningarna löpande. Däremot följer avde1ningenbl.a. sysselsättningenviaSCB:s Arbetskraftsundersökning AKU, timlöneutvecklingen via SCB, lönesummeutvecklingen via SCB:s bearbetning av uppbördsdeklarationerna och statistik över detaljhandelns omsättning som ett mått den privata konsumtionen. Denna information om den ekonomiska utvecklingen når ekonomiska avdelningen ungefär lika snabbt som utfallen skatteuppbörd når om RRV. RRV har således rent tidsmässigt i dagsläget inget försteg gentemot Finansdepartementets ekonomiska avdelning. Skatteuppbörden är dessutom mer svårtolkad då den påverkas mängd andra av en faktorer. Kvaliteten på den kortsiktiga skatteutfallsredovisningen är

68 Överväganden och förslag

inte heller tillräckligt hög för skall kunna dra långtgående att man slutsatser de bakomliggande makroekonomiska faktorernas av utveckling. Utfallsuppgifter som tyder på variationer i uppbörden mellan månader kan t.ex. bero när i tiden bokföringen har skett i stället för när betalningen har skett. tid har emellertid uppbörden i vissa fall påskyndats. Under senare Så betalar t.ex. arbetsgivarna från och med 1995 preliminär A-skatt och socialförsäkringsavgifter den 10:e i månaden efter löneutbetalning i stället för som tidigare den 18:e. En utredning ser också över möjligheterna att tidigarelägga inbetalningarna av mervärdesskatt. Dessa förändringar kan komma att medföra att skatteuppbörden ger tidigare bild den underliggande ekonomiska utvecklingen än en av jämförbar statistik. För att fullt ut tillgodogöra sig denna annan uppsnabbning informationsflödet torde man dock behöva se direkt av på betalningsflödena. Detta kräver i sin tur att betalningarna sker ett sådant sätt, t.ex. med olika postgirokonton för olika typer av skatter, att de olika skatteslagen snabbt kan identifieras.

2.10 Långsiktiga konsekvenskalkyler

Mitt förslag: Regeringens långsiktiga beräkningar över statens inkomster och utgifter bör ges formen av en normativ långtidsbudget i stället för att enbart vara en konsekvenskalkyl. Långtidsbudgeten bör vara en viktig utgångspunkt för regeringens och riksdagens budgetarbete. EU:s konvergenskrav motiverar också framtagandet av en normativ långtidsbudget.

I direktiven anges att jag skall beakta att regeringen överväger att utreda förutsättningarna för RRV att ta över arbetet med de långsiktiga konsekvenskalkylerna LK-kalkylerna. Jag bedömer att LK-kalkylerna ligger inom mitt uppdrag även så sätt att de utgör förlängning av de mer kortsiktiga prognoser som görs av Finansen departementet och RRV. Min genomgång av LK-kalkylerna i kapitel 7 visar att målsättningen med dessa beräkningar måste definieras tydligare än i dag. För min del anser jag att många skäl talar för att långsiktskalkylerna bör ges formen av en normativ långtidsbudget i stället för att enbart vara en konsekvenskalkyl. Med normativ avser jag att den skall ge uttryck for regeringens politik när det gäller inriktningen och omfattningen av statens verksamhet och finansiering för en bestämd period. För att långtidsbudgeten skall kunna uppfylla

Överväganden och förslag

detta mål krävs att utgifterna är specificerade åtminstone departements-eller utgiftsområdesnivå. En sådan detaljeringsgrad bör enligt min mening vara tillräcklig för att bindande beslut skall kunna fattas. Internt inom regeringskansliet bör långtidsbudgeten dock vara specificerad per anslag. Metodmässigt bör utgångspunkten i framtagandet av långtidsbudgeten vara en konsekvenskalkyl som belyser de statsfinansiella effekterna redan fattade beslut. av Konsekvenskalkylen bör även den publiceras så att regeringens budgetpolitiska ambitioner och åtgärder tydligt framgår skillnaden av mellan långtidsbudgeten och konsekvenskalkylen. Den makroekonomiska bilden kommer också att skilja sig mellan dessa beräkningar. En långtidsbudget bör på ett naturligt sätt passa i riksdagens nya arbetssätt. Regeringen skall i framtiden redovisa sin på syn inriktningen av budgetarbetet i vårpropositionen i april. Detta bör lämpligen ske mot bakgrund av bedömningar av den långsiktiga utgiftsutvecklingen och utifrån vad som krävs för att målsättningen att stabilisera statsskulden skall kunna uppfyllas. EU:s konvergenskrav motiverar också framtagandet av en normativ långtidsbudget. Långtidsbudgeten bör således vara ett politiskt dokument och tas fram inom regeringskansliet. Vem som har produktionsansvaret för den underliggande konsekvenskalkylen är däremot i första hand en praktisk fråga. Jag anser att det är mest ändamålsenligt att låta regeringskansliet ta fram

underlagsmaterialet med tanke att långtidsbedömningarna bör

redovisas varje gång regeringen lägger fram ekonomiska propositioner med budgeteffekter. Sambandet mellan långtidsbedömningarna och den ekonomiska avdelningens makromodeller bör vidare stärkas. Denna process skulle inte gagnas av att produktionsansvaret för konsekvenskalkylen flyttades över till RRV. Jag anser dessutom att långtidsberäkningarna bör presenteras mer kortfattat och koncist än vad görs för närvarande i LKsom kalkylerna. Presentationen av utgifterna bör i första hand ske enligt de utgiftsområden som riksdagen fastställt för sin arbetsordning. Den historiska analysen bör ske med uppdelning. Sammansamma ställningar av utgifterna enligt andra indelningar bör ske i tabellform utan omfattande textbihang. Den realekonomiska bakgrunden behöver vidare inte presenteras så detaljerat. Det bör räcka med att hänvisa till beräkningarna i nationalbudgeten. Sammanfattningsvis anser jag således att det inte bör ske någon nu överflyttning av arbetet med långsiktskalkylerna från Finansdepartementet till RRV. Skälet är främst att regeringen först bör besluta om långsiktsbedömningarnas roll i det löpande budgetarbetet.

70 Överväganden och förslag

2.11 Prognoser eller konsekvenskalkyler

Mitt förslag: Regeringens och riksdagens bedömningar av den statsfmansiella utvecklingen både kort och lång sikt bör syfta till att ge så bra prognoser som möjligt av det förväntade utfallet. Prognoserna bör således inte vara av typen konsekvenskalkyler. Detta är ingen skillnad gentemot den nuvarande ordningen for de kortsiktiga prognoserna som täcker det innevarande och det följande budgetåret. Förslaget innebär emellertid en förändring i förhållande till nuläget när det gäller de långsiktiga konsekvenskalkylerna.

Beräkningar över statens inkomster och utgifter kan metodmässigt göras med två ansatser. Antingen syftar beräkningarna till att ge en så god prognos som möjligt av det förväntade utfallet eller så är beräkningarna konsekvenskalkylkaraktär, dvs. de försöker förutsäga konsekvenserna av formellt sett redan fattade beslut. I det senare fallet presenteras kalkylerna ofta i scenarioform utifrån ett antal olika bedömningar av den ekonomiska utvecklingen. Regeringens beräkningar av statens inkomster och utgifter för innevarande och nästa budgetår är av den första typen, dvs. de är prognoser över den förväntade utvecklingen. De långsiktiga bedömningar av statens inkomster och utgifter som presenteras i de långsiktiga konsekvenskalkylerna är däremot enbart beräkningar av konsekvenserna av redan fattade beslut. Jag anser att regeringens och riksdagens bedömningar av den statsfmansiella utvecklingen både kort och lång sikt bör syfta till att ge så bra prognoser som möjligt av det förväntade utfallet. En konsekvenskalkyl är enbart det första steget i en sådan prognos. Det betyder inte att konsekvenskalkyler saknar allmänt intresse. Långsiktiga konsekvenskalkyler bör, enligt vad jag framfört i avsnitt 2.10, presenteras och jämföras med långtidsbudgetberäkningarna. Konsekvenskalkyler tjänar primärt till att identifiera behov av åtgärder. När detta skett och åtgärderna har börjat planläggas bör de också ingå i en prognos oavsett om några beslut formellt sett fattats eller ej. Prognosernas roll som styrinstrument i den ekonomiska politiken förstärks därmed. Vilka beslut och övriga överväganden som ingår i prognosen måste dock klart framgå av redovisningen. Externa användare av prognoserna är också främst intresserade av att få en bedömning av det förväntade budgetsaldot inklusive effekterna av eventuella budgetpolitiska åtgärder från statsmakternas sida. De utländska erfarenheterna såväl som synpunkter från IMF, se kapitel stödjer också denna ståndpunkt.

l

Överväganden och

förslag 71

2.12 Budgettekniska aspekter

Mitt förslag: För att bl.a. underlätta och analysarbetet prognosbör statsbudgeten presenteras tydligt än i dag. Principen bör mer vara att allt som påverkar lånebehovet bör ingå i statsbudgeten och redovisas brutto. Anslagsberäkningarna bör så aktuella vara som möjligt. Beräkningsposten Tillkommande utgiftsbehov

TUBen bör bruttoredovisas och bör enbart innehålla effekterna

av planerade tilläggsbudgetar. När tilläggsbudgetar presenteras bör motsvarande post i TUBen redovisas.

Utgiftsprognosen för nästkommande budgetår är ett slutresultat av budgetprocessen inom regeringskansliet. Myndigheterna beräknar i anslagsframställningarna sina utgifter i enlighet med förslagen till inriktning av verksamheten. Förslagen prövas därefter fackdeparteav menten och Finansdepartementet. När regeringen lägger fram budgetpropositionen har utgifterna beräknats utifrån de antaganden om den ekonomiska utvecklingen regeringen samtidigt som presenterar. Inemot tjugo anslag är s.k. pris- och lönekänsliga anslag PLKanslag. Dessa anslag omräknas frekvent under budgetprocessen för att vara konsistenta med den senaste bilden den ekonomiska av utvecklingen. Omräkningarna görs i modeller på fackdepartementen eller hos myndigheterna.

l kompletteringspropositionen inkomstberäkning.

presenteras en ny Utgiftsberäkningarna på anslagsnivå är emellertid i samma som budgetpropositionen för de anslag inte varit föremål för som särproposition tidigare under våren. l dessa fall läggs särpropsitionens förslag i kompletteringspropositionen. PLK-anslagen, med undantag för statsskuldräntorna, räknas dock inte anslagsnivå även om om förutsättningarna ändrats. l stället ingår den beräknade förändrade anslagsbelastningen i posten Beräknat tillkommande utgiftsbehov, netto TUBen. I riksdagens behandling anslagen ingår inte heller av annat än undantagsvis någon omräkning PLK-anslagen utifrån av de senaste ekonomiska antagandena, med undantag statsskuldräntorna. Det är av därför inte förvånande att den första budgetprognosen under året ofta innebär kraftiga revideringar den förväntade anslagsbelastningen. av

Jag anser att statsbudgetberäkningen anslag bör så god

per vara en prognos som möjligt. Samma metod bör därför tillämpas för andra anslag som är känsliga för de makroekonomiska bedömningarna som för statsskuldräntorna, dvs. att omräkning görs förhållandena så när kräver.

72 Överväganden och förslag

Den arbetsordningen i riksdagen som innebär att utgiftsramar nya

ligger fast under riksdagsbehandlingen innebär dock en komplikation

i sammanhanget. Riksdagen fastställer utgiftsramarna i november medan anslagen fastställs först i december. Om de makroekonomiska förutsättningarna under denna tid förändras kraftigt borde därför de pris- och lönekänsliga anslagen räknas om. Detta skulle dock innebära att riksdagens budgetarbete i viss utsträckning måste börja om från början igen. Ett sådant förfarande kan enligt min mening bara motiveras av synnerliga skäl. Huvudregeln bör således vara att anslagen under riksdagsbehandlingen inte omräknas till följd av mindre förändringar de makroekonomiska bedömningarna. Detta av ställer dock höga krav att beräkningarna i regeringens budgetförslag är aktuella då de presenteras för riksdagen. Jag har då också beaktat att det i framtiden endast kommer att förflyta tre månader, att jämföra med fem månader i dagsläget, mellan det att regeringen lägger sitt budgetförslag och riksdagen antar statsbudgeten. Även i övrigt bör strävan att få till stånd en tydligare och vara mindre komplicerad uppbyggnad av statsbudgeten. Statsbudgetens konstruktion är enligt min mening en av orsakerna till att systematiska analyser prognosavvikelserna görs i så liten utsträckning. Den av utbredda nettoredovisningen av många inkomster samt TUBen försvårar eller omöjliggör rättvisande efterhandsanalys både på en inkomst- och utgiftssidan. I och med regeringens proposition 1994- 95:l00 har ett stort steg tagits mot ökad bruttoredovisning på statsbudgeten. Utgifterna för sjuk- och föräldraförsäkringen skall fr.o.m. budgetåret 199596 bruttoredovisas. Arbetsmarknadsfondens inkomster och utgifter skall i fortsättningen också redovisas över statsbudgeten. Jag anser att strävan bör vara att allt som påverkar lånebehovet också bör redovisas inom statsbudgeten. Redovisningen bör ske utifrån bruttoprinciper. Riksdagen har i samband med förslaget till ny budgetprocess ställt krav på bruttoredovisning av hela budgeten och då även av TUBen. Omfattningen av TUBen bör vidare minska till följd av riksdagens arbetsordning innebär att s.k. särpropositioner med nya som budgeteffekter inte får föreläggas riksdagen. TUBen bör därmed enbart innehålla effekterna planerade tilläggsbudgetar. I efterhand av bör innehållet i TUBen vidare tydligt presenteras. Ett alternativ är t.ex. att göra en öppen och direkt avräkning mot motsvarande post i TUBen när tilläggsbudgetar presenteras. Jag har tidigare föreslagit att anslagstypen reservationsanslag bör avskaffas och ersättas med obetecknade anslag. Om detta sker bör den beräknade medelsförbrukningen per reservationsanslag, och inte enbart det reservationsanslaget, framgå av statsbudgeten. Det är nya

Överväganden och

förslag 73

i annat fall mycket svårt att följa på denna typ upp prognoserna av anslag.

l 3 Riksredovisning

Mitt förslag: Utfallet i riksredovisningen bör presenteras kvartalsvis gentemot allmänheten. RRV bör, t.ex. i samband med revisionen, anmärka på de myndigheter inte sköter sitt som uppgiftslämnande.

Jag har funnit att riksredovisningens månadsutfall ofta är svårtolkade och kommer fram sent. I prognosarbetet måste därför uppgifter från riksredovisningen kompletteras med utfallsuppgifter från annat håll. Syftet med riksredovisningen är att få till stånd samlad redovisning en för staten som kan användas för aggregerade analyser olika slag. av Det är därför ett rimligt krav att de löpande utfallen i staten är så tillförlitliga att de kan redovisas kontinuerligt. Min erfarenhet från de länder jag besökt är att motsvarande som redovisning i allmänhet presenteras löpande. Jag att detta bör anser ske även i Sverige. En ökad användning och redovisning utfallen av torde, enligt min mening, med all säkerhet leda till förbättrad kvalitet på inrapporteringen. Utfallen bör presenteras på aggregerad nivå. en Med tanke på det arbete som måste läggas ned på RRV och myndigheterna bör en kvartalsvis redovisning tillräcklig, vara åtminstone i ett inledande skede. Faller detta väl ut bör överväga man att presentera utfallen månadsvis. Det bör framgå RRV:s av regleringsbrev att riksredovisningens utfall skall redovisas kvartalsvis. Jag anser emellertid inte att det finns anledning att skärpa bokföringsförordningen eller RRV:s föreskrifter till denna. Myndigheternas skyldighet att presentera rättvisande månadsutfall är redan i dag, enligt min mening, tillräckligt klart och entydigt angivet genom RRV:s anvisningar. RRV bör utnyttja de möjligheter verket har att anmärka på de myndigheter som inte sköter sitt uppgiftslämnande.

74 Överväganden och förslag

2.14 Finansstatistik

Mitt förslag: Jag anser att redovisningen av utgiftsslag under anslag bör förbättras. Redovisningen bör vara bruttobaserad. [nformationsinsamlingen bör kunna ske via enkäter till de myndigheter som inte automatiskt i bokföringen redovisar utgiftsslag under anslag. Jag anser också att det finns behov av regelbundna möten mellan företrädare för Finansdepartementet, RRV, KI och NR där frågor rör tekniska aspekter på utfall som och prognoser diskuteras.

Budgetprognosutredningen har enligt direktiven till uppgift att se över metoderna för utgiftsfördelningen på realekonomiska områden och ändamål. Enligt RRV:s föreskrifter och allmänna råd för tillämpningen bokföringsförordningen behöver myndigheterna enbart av redovisa utgiftsslag under anslag då så är möjligt. Det finns anledning att göra en översyn eftersom myndigheterna sedan den nya redovisningsmodellen infördes för ett par år sedan inte längre automatiskt, ett led i bokföringen, redovisar en realekonomisk som fördelning anslagen i samma utsträckning som tidigare. Detta har, av jag det, allvarliga konsekvenser för möjligheterna att klargöra som ser förhållandet mellan olika statsfinansiella begrepp och göra prognoser på statens inkomster och utgifter realekonomiskt fördelade. Mot bakgrund min genomgång av fmansstatistiken i kapitel 8 av jag att redovisningen av utgiftsslag under anslag bör förbättras anser så att en tillförlitlig realekonomisk analys av statsbudgeten och inte enbart den totala statliga verksamheten kan göras. Jag är emellertid av inte beredd att föreslå någon förändring av myndigheternas redovisningsmodell. Orsaken är att en sådan förändring skulle medföra väsentlig kostnadsökning för den statliga redovisningen. Jag anser en i stället bör pröva andra sätt att uppnå det önskade målet. En att man möjlighet som enligt min mening bör prövas är att RRV i högre utsträckning använder sig enkäter till de myndigheter som inte av automatiskt i bokföringen redovisar utgiftsslag under anslag. I RRV:s föreskrifter till boktöringsförordningen bör det således framgå att myndigheterna skall redovisa utgiftsslag under anslag, brutto, antingen som en automatisk del av bokföringen eller som en sidoordnad redovisning. Jag har däremot inte funnit anledning att föreslå förändringar vad avser den ändamålsvisa redovisningen av statens utgifter. Jag anser också att det finns behov av regelbundna möten mellan företrädare för Finansdepartementet, RRV, KI och SCB:s nationalräkenskaper där frågor som rör tekniska aspekter på utfall och

Överväganden och förslag 75

prognoser diskuteras. Därmed torde kvaliteten och användbarheten i den realekonomiska redovisningen öka. Om dessa förändringar genomförs jag att det finns goda anser förutsättningar för Finansdepartementet kunna att presentera statens utgifter realekonomiskt redovisade på ett sätt konsistent som är med statsbudgetens utgifter anslagsmässigt redovisade såväl historiskt som prognosmässigt.

2.15 Sambandet mellan budgetunderskott och lånebehov

Mitt förslag: Finansdepartementet och RRV bör efter sträva att göra så goda prognoser som möjligt lånebehovet. Detta av förutsätter ett nära samarbete med Riksgäldskontoret. Jag anser att det nyligen inledda fördjupade samarbetet mellan Riksgäldskontoret och RRV bör fortsätta. Om i de utredningar man om det framtida budgetarbetet som for närvarande pågår inom regeringskansliet finner det önskvärt att ytterligare minska budgetens

kassamässighet jag att det är nödvändigt samtidigt anser att utveckla statens betalningssystem så att likviditeten och därmed lånebehovet bättre kan följas och prognosticeras.

Det sker i dagsläget översiktlig presentation förhållandet en av mellan statsbudget, lånebehov och statsskuld i fmansplaner och budget-

prognoser. Det stora problemet med denna redovisning skillnaden

är

mellan det redovisade budgetsaldot och det kassamässiga utfallet

på statsverket checkräkning. Denna skillnad benämns

kassamässig

korrigering. En skillnad har alltid funnits till följd bl.a. fonder av som redovisas utanför budgeten betalningar sker men vars över checkräkningen. Skillnaden har emellertid ökat i och med budgeten att

numera i princip är utgiftsmässig och inte kassamässig, dvs. redovis-

ning mot budgeten sker när faktura tagits och inte emot när betalning har skett. Transfereringar och skatteuppbörd redovisas dock fortfarande kassamässigt. För budgetåret 199394 uppgick j den kassamässiga korrigeringen till ca 15 mdkr. RRV gör i allmänhet ingen prognos över denna post. För att följa och prognosticera den kassamässiga korrigeringen i detalj

med nuvarande redovisningsprinciper skulle det krävas

att typ av betalning direkt framgår betalningssystemet. Min bedömning ur är att det skulle innebära alltför stora restriktioner på betalningssystemet om det skulle utformas så att typ betalning av exakt gick att identifiera centralt. Jag vill därför inte förorda sådan lösning. en Jag anser att den kassamässiga korrigeringsposten i de korta prognoserna i stället

76 Överväganden och förslag

bör fångas annat sätt, t.ex. att jämförelser görs mellan genom utfallet på statsverkets checkräkning och budgetredovisningen. Jämförelser bör också ske mellan Riksgäldskontorets kassamässiga lånebehovsprognoser och budgetprognoserna. RRV och Riksgäldskontoret har nyligen inlett ett samarbete för att bl.a. kartlägga möjligheterna att analysera differenserna mellan statsverkets checkräkning och statsbudgeten. Tidigare genomgångar har dock visat detta är svårt och resurskrävande. I de mer långsiktiga prognoserna att bör även fortsättningsvis kunna sätt likhetstecken mellan utfallet man checkräkningen och statsbudgeten. Jag vill dock påpeka att strävandena under de senaste åren när det gäller ekonomistymingen har inneburit att det gjorts allt större avsteg från den tidigare rådande kassamässigheten. Möjligheterna att centralt få värdefull information betalningssystemet minskar även av andra ur orsaker. I direktiven till Skattebetalningsutredningen uttalas att man bör studera möjligheterna för de skattskyldiga att betala olika typer skatter på konto vid ett och tillfälle. Därmed skulle av samma samma enligt min mening värdefull information betalning av olika typer om skatter framkommer direkt betalningssystemet gå av som nu ur förlorad. Detta skulle i sin tur innebära att underlaget för bl.a. Riksgäldskontorets skulle försämras. Jag anser att dessa prognoser förhållanden bör övervägas Skattebetalningsutredningen. noga av principer för budgetredovisningen håller för närvarande Frågan om utredas inom regeringskansliet. Om man i detta att närmare sammanhang finner det önskvärt att ytterligare minska budgetens kassamässighet jag att det är nödvändigt att samtidigt utveckla anser betalningssystemet så att statens likviditet kan följas och ingå som en del i Finansdepartementets och RRV:s prognoser. Jag anser emellertid också, när över dessa frågor mer förutsättningslöst, att man man ser bör överväga återgå till strikt kassamässig redovisning av att en statsbudgeten. En sådan återgång skulle enligt min mening förenkla och underlätta möjligheterna att göra över lånebehovet och prognoser statsskuldens utveckling. Frågan statsbudgeten skall vara om kassamässig, utgiftsmässig eller kostnadsmässig har emellertid många aspekter också måste vägas i det inom regeringskansliet andra som pågående utredningsarbetet.

Överväganden och

förslag 77

2.16 Presentation

Mitt förslag: Regeringens presentation budgetläget i vårav propositionen och budgetpropositionen kommer innehålla att prognoser över statsbudgetens inkomster och utgifter för det innevarande och det kommande budgetåret och bör även innehålla en långtidsbudget för den följande perioden. RRV:s och KI:s

prognosarbete bör anpassas till det budgetarbetet. Jag nya anser att RRV:s prognoser bör komma ut fyra gånger år i form per av ett samlat dokument avseende statens inkomster och utgifter. RRV bör vidare förhålla sig friare till frågan hur beräkningarna skall presenteras. Avgörande är allmänhetens behov överskådav liga och pedagogiska analyser statens finanser. av

l den nya budgetprocessen skall regeringen i april varje år avlämna en vårproposition inriktningen den ekonomiska politiken och om av budgetpolitiken. Enligt riksdagen bör regeringen därvidlag lägga fram förslag om riktlinjer för budgetpolitiken för såväl det närmast efterföljande budgetåret närmast efterföljande femårsperiod. Detta som bör ske mot bakgrund regeringens bedömning den av av makroekonomiska utvecklingen. Riksdagen tar ställning till regeringens förslag. Enligt min mening bör regeringens bedömning av budgetläget för nästa år och den långsiktiga bedömningen den av

finansiella utvecklingen ske i form långtidsbudget specificerad

av en på departements- eller utgiftsområden. Regeringen bör samtidigt också redovisa budgetläget for innevarande år samt utfallet och analys en av prognosavvikelserna för det föregående året. På basis av riksdagens ställningstagande sker den forsatta budgetberedningen i regeringskansliet. I september överlämnar regeringen budgetpropositionen med förslag till inkomster och utgifter specificerade på inkomsttitlar och anslag. Enligt min mening bör regeringen också återkomma med långtidsbudget utifrån de en mest aktuella förutsättningarna. Budgetläget innevarande år bör också

presenteras och budgetavvikelser analyseras. RRV:s och KI:s prognosarbete bör till det anpassas nya budgetarbetet. Jag att RRV:s bör komma fyra anser prognoser ut gånger per år i form ett samlat dokument avseende av statens inkomster och utgifter. RRV bör även vid andra tillfällen kunna

presentera sin syn på det statsfinansiella läget verket så finner om lämpligt. I dagsläget görs två inkomstberäkningar och fem budgetprognoser år. Genom att presentationerna med mitt förslag per kommer att ske mindre ofta frigörs för analys materialet. resurser av

78 Överväganden och förslag

Analyser prognosavvikelser bör t.ex. regelbundet utgöra en del av av prognoserna. RRV:s prognoser bör minst omfatta det innevarande âret. Jag anser att det finns starka skäl att också göra utblickar över de följande åren. Detta arbete måste dock integreras med Klzs prognoser. Samarbetet mellan RRV och KI bör bl.a. ta sig uttryck i form av en gemensam makroekonomisk och statsfinansiell syn och nära överensstämmande publiceringstillfállen. Enligt min mening bör slagkraften i respektive myndighets öka med denna typ av samarbete. Samarbetet prognoser måste dock ske på respektive myndighets eget ansvar. RRV bör vidare förhålla sig friare till frågan hur beräkningarna skall presenteras. Avgörande är allmänhetens behov av överskådliga och pedagogiska analyser statens finanser. Beräkningarna skall av dock vara jämförbara med regeringens prognoser.

3 Organisationen och nätverket

3.1 Informationsflödet vid

beräkningar av statsbudgetens inkomster

Riksrevisionsverket RRV skall enligt sin instruktion till regeringen överlämna resultatet två beräkningar år avseende statsbudgetens av per inkomster för nästkommande budgetår. Beräkningarna underlag utgör för regeringens inkomstberäkningarna i budget- och kompletteringspropositionen. RRV skall vidare regelbundet göra prognoser över utfallet av statsbudgeten och redovisa statsbudgetens utfall för det senaste budgetåret. Verket skall i samband med budgetprognoserna även beräkna statens lånebehov.

Bild 3.1 Informationsflödet när det gäller beräkningarna av statsbudgetens inkomster för innevarande år, följande år och långsiktskalkylema kan schematiskt och översiktligt illustreras på följande sätt.

DDDDDDDDDEDDD

övrigamyndigheter

Ftks s erket

I f e IOIlSV

q..; lnkornst- Budget-

beräkni

:‘Hn%d¢av§T1entet g

i FiBa ‘ Fack- i i Fise

Rp]

departement

-á irkorrstberékningar j ddprogmsecutfall

antaganden Finansutskottet

Finansdepartementet lämnar sin senaste prognos över den makroekonomiska utvecklingen till RRV. Prognosen tas fram av Finansdepartementets ekonomiska avdelning F

iE och utgör underlag för

RRV:s inkomstberäkningar. De viktigaste komponenterna i de

och nätverket

80 Organisationen

makroekonomiska är utvecklingen av lönesumma, prognoserna driftsöverskott, priser och privat konsumtion. RRV beräknar de största inkomstslagen: fysiska och juridiska inkomstskatt, socialförsäkringsavgifter, mervärdesskatt samt personers vissa punktskatter. För övriga inkomstslag inhämtar RRV uppgifter från de redovisningsskyldiga myndigheterna via enkäter två gånger

om året. För de inkomsttitlar där RRV har beräkningsansvar har verket ett samarbete med de redovisningsskyldiga myndigheterna, dvs. nära Riksskatteverket RSV, tullverket och Riksförsäkringsverket RFV, med Socialdepartementet. RSV:s redovisning av utfallet av samt skatteuppbörden månad är omfattande. RSV tar även fram per underlag för RRV:s taxeringsstatistiska undersökningar. Tullverket och RFV lämnar förutom utfallsstatistik även prognosuppgifter till RRV. Socialförsäkringsavgifterna redovisas netto på statsbudgeten, dvs. efter avdrag för utgifter avgifterna skall finansiera. RRV:s modelsom ler enbart inkomsterna socialförsäkringsavgifter. För att avser av på inkomsttiteln behöver inkomstberäkningarna därför bedöma nettot kompletteras med över utgifterna. RRV får dessa uppgifter prognoser från RFV vid ett tillfällen året. Via kontakter med Socialpar om departementet får RRV underlag för reviderade utgiftsberälcningar till följd antaganden lönesumma m.m. Socialdepartementets av nya om beräkningar baseras på antagandebild som är grunden för samma RRV:s inkomstberäkningar. En viktig del RRV:s modellarbete består i att anpassa och av utveckla inkomstmodellema till föreslagna eller beslutade regeländringar. RRV har i detta avseende löpande dialog med skatteekonoen miska enheten på Finansdepartementet Fise. Enheten har bl.a. till uppgift beräkna de ekonomiska konsekvenserna av nya skatteföratt slag. Finansdepartementet, och då främst Finansdepartementets budgetavdelning FiBa, är den huvudsakliga användaren av RRV:s inkomstberäkningar. Det är till Finansdepartementet de officiella inkomstberäkningarna riktas. Finansdepartementet beställer också beräkningar mellan de officiella beräkningstillfallena. Dessa sistnämnda beräkningar är dock mest att se som inofficiella underhandsberäkningar. RRV vidare för inkomstberäkningamai långtidssvarar kalkylerna. RRV:s inkomstberäkningar utgör också underlag för den ekonomiska avdelningens beräkning statens inkomster i nationalav budgeten. RRV gör vidare inkomstberäkningar till Konjunkturinstitutet KI underlag för institutets ekonomiska rapporter. Dessa beräkningar som baseras den ekonomiska bild som Kl lämnat till RRV.

Organisationen och nätverket 81

Utfallsmässigt analyserar RRV inom området för ñnansstatistik statens inkomster och presenterar dem i enlighet med nationalräkenskapernas krav. Nationalräkenskaperna utgör i sin tur den viktigaste grunden för Kl och den ekonomiska avdelningens analyser :s och prognoser.

3.2 informationsflödet Vid beräkningar av statsbudgetens utgifter för det följande budgetåret

Bild 3.2 Beräkningen statsbudgetens utgifter sker på olika sätt beroende på av vilket år beräkningen avser. Utgiftsberäkningarna för det följande budgetåret sker regeringskansliets budgetprocess och kan illustreras med följande som en del av schema.

DDDDDDDDDDDDD

övriga myndigheter

Riksrevislonsverket

Inkonst Budget. beräkningar prognoser Fack- ,departement ‘ ‘ Finansdepartementet

F1E FiBa H‘e V

l

Riksdagen — LngfIsberflringar 7 delprogmosenulfdl Pesputskott antaganden

Myndigheterna har i sina anslagsframställningar för nästa budgetår gjort beräkningar den förväntade medelsförbrukningen på de olika av anslagen. Anslagsframställningarna, som baseras på vissa generella anvisningar lönenivåer m.m., skickas till respektive myndighets om fackdepartement. Därefter vidtar diskussioner mellan fackdepartementen och Finansdepartementet vad gäller utgifternas nivå. Samtidigt sker också teknisk granskning och omräkning anslagen utifrån en av makroekonomisk bild. För de anslag som är särskilt en gemensam känsliga för olika pris- och volymantaganden gör fackdepartementen beräkningar regelbundet under hela budgetåret, och då även nya avseende innevarande budgetår. När det gäller anslaget för statsskuldräntor gör Riksgäldskontoret RGK löpande underhandsbe-

Organisationen och nätverket

räkningar till Finansdepartementet för såväl innevarande följande som budgetår. Regeringen presenterar förslaget till utgifter för det följande budgetåret i budgetpropositionen till riksdagen i januari. I vissa fall avser regeringen att senare under våren presentera särproposition en som berör anslagstilldelningen till ett visst område. I dessa fall anges enbart ett jämfört med tidigare år oförändrat belopp i budgetpropositionen. Skillnaden mellan detta belopp och regeringens bedömning av de faktiska utgifterna tas i beräkningsposten Tillkommande upp

utgiftsbehov, netto TUBen. I kompletteringspropositionen,

som presenterasi april, kan de då framlagda särpropositionernas beräknade budgeteffekter redovisas respektive anslag. I samband med

kompletteringspropositionen räknas de pris- och lönekänsliga anslagen

om med då aktuella antaganden den makroekonomiska utveckom lingen. Denna omräkning medför emellertid inte anslagen att förändras. Merbelastningen eller den minskade belastningen beaktas i stället i TUBen. l TUBen beaktas också effekterna tilläggsbudav getar och andra förväntade utgifter och inkomster på områden där regeringen planerar ännu inte lagt fram förslag till riksdagen. men

I budgetpropositionen och kompletteringspropositionen

presenterar regeringen också en nationalbudget. I denna ingår beräkning en över statens inkomster och utgifter realekonomiskt fördelade enligt

nationalräkenskapernas definitioner. Till följd problem

av med att översätta statsbudgetens anslag till realekonomiska kategorier inhämtar dock den ekonomiska avdelningen de uppgifter den behöver till stor

del från annat håll än budgetavdelningen. Den ekonomiska

avdelningen förlitar sig i stor utsträckning på de uppgifter om statens utgifter som KI tagit fram, bl.a. utifrån enkäter till statliga myndigheter. Ekonomiska avdelningen gör marginaljusteringar av Klzs uppgifter betingade dels makroekonomisk bild, dels av en annan av information större förändringar utgifterna till följd om av av budgetarbetet. Förfarandet innebär att utgifterna inte beräknade är på ett konsistent sätt i de olika delarna fmansplanen. Problemet kommer av att i än högre grad tydliggöras när budgeten läggs till om kalenderbudgetår, vilket betyder att nationalbudgeten och statsbudgeten kommer att avse samma tidsperiod.

Till följd av den fortsatta riksdagsbehandlingen efter det

att

kompletteringspropositionen beslutats regeringen kan utgifterna i

av den fastställda statsbudgeten komma att skilja sig från regeringens förslag. I samband med riksdagens behandling

av budgetförslaget har

riksdagsutskotten kontakt med respektive fackdepartement. Riks-

Nationalräkenskapernaföljer de internationellaregler som rekommenderas av FN i Handbookof nationalaccounting.

SOU l995:49 Organisationen och nätverket 83

dagsbehandlingen brukar dock föranleda små förändringar i förhållande till regeringens budgetförslag. Under riksdagsbehandlingen sker det ingen omräkning av anslagen utifrån den mest aktuella bedömningen av den makroekonomiska utvecklingen. Denna effekt skall i teorin beaktas i TUBen redovisas riksdagen i statsbudgeten. som av Riksdagen får emellertid därvidlag i allt väsentligt förlita sig Finansdepartementets bedömning. När det gäller statsskuldräntorna inhämtar dock Riksdagens finansutskott aktuella beräkningar från Riksgäldskontoret. Orsaken till detta förfarande är framförallt att statsskuldräntorna ofta har beräknats utifrån vid beräkningstillfälletaktuella räntesatser och valutakurser och att beräkningarna är känsliga för dessa antaganden.

3.3 Informationstlödet vid beräkningar av

statsbudgetens utgifter innevarande budgetår.

Bild 3.3 Utgiftsberäkningarna för innevarande budgetår sker enligt en annan ordning än vad som beskrivits för kommande budgetår. lnformationstlödet vid utgiftsberäkningar för år 0 beskrivs schematiskt nedan.

övriga myndigheter

rki}

Riksrevisionsv

Irkomst- Budget. beräkningar,gognoser .,//’ Riksdagen Fack depanemem Finansutskottet Finansdep mentet

FlE Fi Fise

2 utgiftsberékningar delprognoser, utfall :

För innevarande budgetår svarar RRV för utgiftsberäkningarna. RRV gör detta genom att i sin tur via enkäter begära prognoser från ett 30-tal myndigheter om deras förväntade utgifter. RRV förser därvid myndigheterna med antaganden om den ekonomiska utvecklingen av betydelse för anslagsutvecklingen. Dessa förutsättningar har RRV i sin tur erhållit från Finansdepartementet. Det finns dock inga formella krav att använda Finansdepartementets antagandebild. Finansdeparte-

84 Organisationen och nätverket

mentet lämnar också uppgift storleken TUBen. För de övriga om utgifterna gör RRV egna uppskattningar över medelsforbrukningen. Om inte några nya beslut fattats ligger i regel statsbudgetens uppgift kvar om inte utfallet indikerar annat. RRV strävar efter att kritiskt granska myndigheternas uppgifter, bl.a. utifrån bedömningar av utgifternas säsongsmässiga fördelning. I praktiken är RRV:s möjligheter att göra väsentliga avsteg från myndigheternas uppgifter begränsade. Eventuella justeringar sker oftast i samråd med myndigheten. Innan budgetprognoserna publiceras låter RRV, sedan några år tillbaka, regeringskansliet lämna synpunkter på den preliminära prognosen. RRV:s budgetprognoser presenteras även realekonomiskt fördelade till hjälp för KI och den ekonomiska avdelningen på Finansdepartementet i deras arbete med att ta fram samlad bild över den en ekonomiska utvecklingen. RRV:s budgetprognoser syftar främst till att utgöra beslutsunderlag for regering och riksdag. Vid mina kontakter med företrädare för banker och fondkommissionärsfrrmor har jag också kunnat konstatera att det finns ett stort intresse från deras sida när det gäller att följa statsfinansernas utveckling. Intresset fokuseras främst på lånebehovet och de större inkomst- och utgiftsflödena. Generellt efterlyses ett översiktligt och pedagogiskt material innehållande känslighetsanalyser och tumregler av olika slag som kan användas underlag for som egna analyser.

3.4 Förutsättningar för RRV:s prognosarbete

RRV:s arbetsuppgifter med inkomstberäkningar, budgetprognoser och fmansstatistik sker RRV:s ekonomiska avdelning inom enheten för ekonomisk information. Ansvaret för riksredovisningen och statsbudgetens utfall vilar enheten för koncernekonomi inom samma avdelning. RRV:s prognosarbete utgår från beräkningar för var och en av ca 150 inkomsttitlar och ca 800 utgiftsanslag tillsammans omfattar som statsbudgeten. Beräkningarna grundar sig på fattade beslut och lagda propositioner. Det innebär att man i prognosarbetet inte anteciperar troliga beslut. Beräkningarna bygger antaganden om den samhällsekonomiska utvecklingen från Finansdepartementet. Eftersom Finansdepartementet lämnar förutsättningar för prognosberäkningarna bestämmer i hög grad när de olika beräkningarna man skall genomföras. Detta gäller särskilt för underhandsberäkningarna av inkomsterna. I budgetprognoserna utgörs inkomstberäkningen av

Organisationen och nätverket 85

den senaste underhandsberäkningentill Finansdepartementet. Eftersom vilka antaganden beräkningarna baseras innebär RRV presenterar förfarandet att Finansdepartementets bild det ekonomiska läget av kommer till allmänhetens kännedom via budgetprognoserna. Förfarandet ställer också krav att tidsplaner för de olika produkterna fastställs i nära samarbete med Finansdepartementet. kunna göra för varje enskild inkomsttitel och För att prognoser varje enskilt utgiftsanslag måste det ske löpande bevakning av nya en beslut och lagändringar påverkar beräkningsförtltsättningarna i som form ytterligare tilldelade medel eller regeländringar. av Följande dokument måste löpande bevakas:

Löpande riksdagstryck propositioner, utskottsbctänkande, riksdags- beslut. Regeringsbeslut regleringsbrev och andra beslut om disponering av medel under budgetåret. Svensk författningssamling. - Myndigheternas bokslut och årsredovisningar. - Anslagsframställningar. - Myndigheternas löpande redovisning. -

Bevakningen också en möjlighet att stämma av prognosmynger

digheternasz uppgifter. Vid regelförändringar i skattesystemet görs i

regel avstämning med Finansdepartementets skatteekonomiska en enhet. Det kan ibland förenat med vissa svårigheter dels att rätt tolka vara den ekonomiska konsekvensen av en regeländring, dels att bedöma hur den ekonomiskt skall periodiseras mellan budgetår. l dessa fall kontaktas i regel den i beslutet angivna handläggaren eller berörd myndighet för klarläggande.

3.5 Finansstatistik och riksredovisning

Finansstatistiken består olika ekonomiska sammanställningar där av statens inkomster och utgifter fördelas efter ändamål och realekonomiska arter. Produktionen finansstatistik avser främst en konsoliderad realav ekonomisk fördelning statens totala inkomster och utgifter samt en av realekonomisk fördelning prognoser och utfall statsbudgeten. av

2Med prognosmyndighct de myndigheter RRV utsettatt bistå med prognoser menas som över de egna utgifterna

86 Organisationen och nätverket

Finansstatistikens produktionsplan upprättas i nära samarbete med användarnaSCB:s nationalräkenskaper,KI, Finansdepartementet och styrs i hög utsträckning av deras önskemål. I den realekonomiska fördelningen statens totala verksamhet av TV utgörs grunddata av myndigheternas redovisning i riksredovisningen och avser halvårsdata. Dessa uppgifter kompletteras med enkäter till utvalda myndigheter där detaljerade uppgifter mer som inte framgår av redovisningen efterfrågas. Exempelvis tillfrågas Vägverket om investeringar i egen regi och RFV vissa fonder. om Dessutom inhämtas information från andra statliga fonder inte som rapporteras i riksredovisningen, t.ex. Norrlandsfonden, men som ingår i staten enligt nationalräkenskapernas definition. Ofta kan en komplettering med avseende på fördelning forsäljningsinkomster av på inomstatliga respektive utomstatliga inkomster behöva göras. Förutom omfattande myndighetskontakter används även andra informationskällor för komplettering t.ex. årsredovisningar. som Den realekonomiska fördelningen statsbudgeten, vilket är ett av snävare begrepp än statens totala verksamhet, kompliceras av myndigheternas redovisning av utgiftsslag under anslag inte alltid håller tillräckligt hög kvalitet. Myndigheternas realekonomiska fördelning avser i stället främst den totala verksamheten, dvs. även den icke-anslagsfinansierade delen. Därigenom behöver finansstatistiken göra relativt omfattande kompletteringar för att erhålla statsbudgeten realekonomiskt fördelad. I många fall används hela eller tillämpliga delar av myndighetens realekonomiska struktur schabsom lon för anslagsdelen. RRV gör också schablonmässiga fördelningar med hjälp av regleringsbrev eller andra dokument. Anslagens realekonomiskafördelning för det föregående budgetåret tjänar vidare som tekniskt underlag for regeringskansliets pris- och löneomräkning av anslag för det kommande budgetåret. Med hjälp av prisindex från SCB görs maskinella pris- och löneomräkningar per anslag.

3.6 Samarbetet med Riksskatteverket

Uppgifter från Riksskatteverket RSV är primärt intresse för av RRV:s beräkningar av statsbudgetens skatteinkomster. RSV lämnar utfall för arbetsgivaravgifter, inkomstskatter, mervärdesskatt och punktskatter i form månadsrapporter 9 till 12 dagar efter utgången av av inbetalningsmånaden. På månadsrapporten över arbetsgivaravgifterna specificeras uppbörden av arbetsgivaravgifter för viss månad. Rapporten en är en bearbetning av de uppgifter arbetsgivarna lämnar på uppbörds-

Organisationen och nätverket 87

deklarationen. Av rapporten framgår bl.a. lönesumman för aktuell månad, storleken Norrlandsersättningen och det generella anställningsstödet samt den särskilda löneskatten. En annan månadsrapport ger en sammanställning av inbetalda skatter en viss månad uppdelat olika inkomsttitlar och uppbördsled t.ex. kvarskatt, preliminär A-skatt. Båda dessa månadsrapporter redovisar bara de inbetalningar som skett via postgirot. Månadsrapporterna utgör bokföringsunderlag för att kreditera inbetalningarna rätt inkomsttitlar i riksredovisningen. RSV lämnar i december: -Taxeringsutfallet specificerat på olika inkomstslag m.m. Taxeringsutfallet anger även underlaget för de olika skatteslagen, dvs. skattebaserna. -Debiteringssammandragsom innehåller uppgifter om hur den slutliga skatten är sammansatt. Debiteringssammandraget innehåller också uppgifter hur den fastställda skatten skall slutregleras. om En rad uppgifter hämtar RRV direkt från den redovisning skatteförvaltningen gör i det ekonomiska redovisningssystemet. Det gäller b1.a. de utbetalningar som görs från skatteförvaltningen till de skattskyldiga. Förhållandet mellan RSV och RRV är ovanligt såtillvida att ansvaret för prognoserna är skilt från verksamhetsansvaret. RSV har inte strävat efter att bygga upp någon egen kompetens för att prognosticera skatteinkomsterna. RSV har i stället enbart levererat utfallsdata till RRV för vidare analys. RSV har emellertid på senare tid lagt ökad vikt vid analyser av uppbördsstatistiken. Detta sammanhänger bl.a. med RSV:s strävan att bedöma effekterna av kontrollinsatserna samt med utvecklingen av resultatuppföljningen för verksamheten. Det har därvidlag blivit nödvändigt att i ökad utsträckning analysera utfallen av skatteuppbörden.

3.7 Samband med Finansdepartementets ekonomiska

avdelning

Finansdepartementets ekonomiska avdelning förser RRV med makroekonomiska bedömningar till grund för inkomstkalkylerna. Antagandena anges på årsbasis. Den makroekonomiska bilden revideras ofta och i relativt stor utsträckning.

88 Organisationen och nätverket

Diagram 3.1 Konsumentprisindex KPI, ökning från föregående år 1991-1993

M

a N 91 92 93 - KP-1 mm KP j UHaI Källa: RRV:s budgetprognoser Diagram 3.2 Lönesummans förändring från föregående år 1991-1993

I

I

% 32 93 - KP-1 |]]I1]] KP j UliaH Källa: RRV:s budgetprognoser

Organisationen och nätverket 89

Diagram 3.3 Förändring från föregående år av privat konsumtion, löpande priser 1991-1993

91 92 93 - KPH [Hm] KP - Utfall

Källa: RRV:s budgetprognoser

Prognosavvikelsema för makrobedömningarna är en viktig anledning till avvikelserna för de statsñnansiella prognoserna. Finansdepartementets ekonomiska avdelning är också en viktig användare av RRV:s inkomstberäkningar. lnkomstberäkningama utgör underlag för den ekonomiska avdelningens bedömningar av statens inkomster i nationalbudgeten både kort och lång sikt. Inkomstberäkningarna är därvidlag realekonomiskt uppställda.

3.8 Samband med Finansdepartementets

skatteekonomiska enhet

Finansdepartementets skatteekonomiska enhet har bl.a. till uppgift att beräkna de ekonomiska effekterna förändrade Skatteregler. I detta av arbete har enheten ett nära samarbete med RRV. Enhetens beräkningar av effekterna av skatteförslag utgör en viktig utgångspunkt för RRV:s inkomstberäkningar. De beräkningar RRV tar del är i allsom av mänhet relativt detaljerade. Beräkningarna är i allmänhet gjorda i modeller skapade för den aktuella situationen. När det gäller regelförändringar i beskattningen av fysiska personer använder enheten däremot vanligen samma modell som den som RRV har tillgång till. I denna del sker samarbetet med RRV mer i dialogform. Finansdepartementet lämnar enbart uppgifter till RRV om regelförändringens effekt givet vissa antaganden. Beräkningarna inkluderar i allmänhet inte effekter av ändrade beteenden, dock beaktas i förekommande fall inverkan på andra skattebaser samt övervältring via förändrade löner, priser ocheller vinster. Det är svårt att i efterhand

90 Organisationen och nätverket

granska om skatteändringar har lett till det beräknade resultatet då skatteinkomsterna förändras andra orsaker. även av RRV strävar efter att bedöma om Finansdepartementets uppgifter verkar rimliga innan verket använder dem i sina modeller. För det mesta leder samarbetet till att Finansdepartementets skatteekonomiska enhet och RRV är överens om effekten av en viss regeländring. Samarbetet är dock till sin natur sådant att RRV:s beräkningsansvariga tjänstemän inte ser det som sin roll att ifrågasätta departementets bedömningar. Till detta bidrar också att arbetsuppdelningen är gjord så att handläggarna på RRV respektive Finansdepartementetkompletterar snarare än kontrollerar varandra.

3.9 Samband med Finansdepartementets

budgetavdelning

Finansdepartementets budgetavdelning är den främste mottagaren och beställaren av RRV:s inkomstberäkningar och budgetprognoser. Vad avser inkomsterna för innevarande och nästkommande budgetår får budgetavdelningen regelbundet inofficiella beräkningar från RRV. Beräkningarna gås igenom och analyseras tillsammans med skatteavdelningen och ekonomiska avdelningen. Budgetprognoserna får Finansdepartementet först underhand för kännedom och för möjlighet att lämna synpunkter. Fackdepartementen har också givits ökad möjlighet att lämna synpunkter på RRV:s prognoser. Synpunkter från regeringskansliet kan leda till att verket på nytt kontaktar den berörda myndigheten ocheller avviker från myndighetens uppgift. På detta sätt utnyttjas fackdepartementens kunskap om verksamheten till att effektivare granska myndigheternas uppgiftslämnande. Samtidigt ökar kraven på fackdepartementen att ha en bättre budgetuppföljning. Regeringens styrning av RRV sker för närvarande i liten utsträckning på formella grunder. Styrningen sker i stället informellt. mer Tjänstemännen RRV som utför beräkningar över statsbudgetens inkomster är t.ex. deltidsanställda Finansdepartementet den tid då av de utför underhandsberäkningarna.

3.10 Samband med Konjunkturinstitutet

KI gör egna prognoser tre gånger per är över den samhällsekonomiska utvecklingen inklusive utvecklingen statens inkomster och utgifter. av KI:s prognosperspektiv är två till tre år. RRV:s inkomstberäkningar

Organisationen och nätverket 91

utgör ett viktigt underlag i detta sammanhang. KI tar även underlag från andra myndigheter om deras inkomster och utgifter. Kl lämnar Förutsättningar om den makroekonomiska utvecklingen som underlag till RRV. Kl utnyttjar RRV:s inkomstberäkningar och modeller med undantag av mervärdesskatteberäkningarna. KI har på detta område valt att ta fram modell. en egen KI använder sig av en realekonomisk fördelning enligt nationalräkenskapsdeñnitioner när institutet analyserar och prognosticerar statens inkomster och utgifter. KI måste därför göra översättningar mellan budgetredovisningen och nationalräkenskaperna vilket är komplicerat och tidskrävande källa till fel. Klzs prognosarbete samt en skulle underlättas av en tydligare redovisning statens inkomster och av utgifter enligt olika definitioner och av sambandet dem emellan.

3.11 Samband med Riksgäldskontoret

Från och med budgetåret 199394 kompletteras, på regeringens uppdrag, RRV:s prognos över budgetutfallet med över en prognos lånebehovet. Skälet till detta är att budgetsaldot kommit att bli ett allt mindre användbart mått statens upplåningsbehov och på förändringar i statsskulden till följd av statsmakternas beslut att i allt större utsträckning redovisa statlig verksamhet utanför statsbudgeten. Regeringen har dock nyligen föreslagit att föra del denna en av verksamhet, t.ex. Arbetsmarknadsfonden, tillbaka in i statsbudgeten. Det har sedan en lång tid funnits en skillnad mellan budgetsaldo och länebehov, definierat som skillnaden mellan det redovisade budgetutfallet enligt riksredovisningen och betalningssaldot på statsverkets checkräkning i Riksbanken. Vissa fonder redovisas t.ex. utanför budgeten medan betalningarna till och från fonderna sker över statsverkets checkräkning. Skillnaden har emellertid ökat i och med att statlig verksamhet i ökad utsträckning redovisas utanför statsbudgeten. Skillnaden har också ökat genom att budgeten är numera utgiftsmässig och inte kassamässig, dvs.redovisning mot budgeten sker när faktura tagits emot och inte när betalning har skett. Transfereringar och skatteinkomster redovisas dock fortfarande enligt kassamässiga principer. Riksgäldskontoret har, bl.a. till följd dessa förhållanden, under av lång tid haft en egen prognosverksamhet stöd för den kortsiktiga som upplåningen. Lånebehovsprognosernahar normalt sett varit kortfristiga till sin karaktär. Det har varit frågan om dag för dag på prognoser upp till tre månaders sikt. För prognoser på längre sikt har kontoret använt sig av RRV:s och Finansdepartementets budgetprognoser. Till följd av de försämrade statsñnanserna och det därmed ökade lånebehovet har

92 Organisationen och nätverket

Riksgäldskontorets emissioner av statsobligationeroch statsskuldväxlar kommit att bli allt mer omfattande. Ett viktigt inslag i emissionsverksamheten är att via information till långivarna om upplåningen i förväg skapa så goda förutsättningar för emissionema som möjligt. Detta förutsätter hög precision i lånebehovsprognoserna inte enbart på kort sikt utan även längre sikt, upp till ett år. Riksgäldskontoret har därvid funnit att lånebehovsprognoserna från RRV och regeringen även i detta tidsperspektiv inte alltid haft den kvalitet och precision som är nödvändig. Detta beror dels tendenserna till minskad kassamässighet i statsbudgeten, dels att budgetprognoserna inte heller tillräckligt väl lyckats prognosticera det redovisade budgetutfallet. Riksgäldskontoret har till följd av dessa omständigheter sedan hösten 1994 offentligt redovisat sin bedömning av lânebehovets storlek över längre period. Detta har medfört att såväl RRV som Riksgäldskonen ett lånebehov för innevarande budgetår och att toret nu presenterar prognoserna skiljer sig åt. Som en konsekvens av detta har de båda myndigheterna nyligen intensifierat arbetet med att jämföra prognoserna.

4 Prognoserfarenheter

4.1 Prognoser för innevarande och kommande budgetår

För att riksdagen skall ha underlag att bedöma regeringens ekonomisk-politiska förslag presenterar regeringen över prognoser statsbudgetens inkomster och utgifter för det kommande budgetåret i budgetpropositionen och kompletteringspropositionen. I dessa prognoser svarar regeringen för utgiftsprognoserna och Riksrevisionsverket RRV i huvudsak för inkomstprognoserna. Riksdagens beslut i dessa frågor leder till att en statsbudget antas. I statsbudgeten kan riksdagen ha reviderat regeringens och RRV:s prognoser. Under budgetåret presenterar RRV fem budgetprognoser i vilka verket svarar för beräkningen av merparten inkomsterna. Utgiftsav beräkningarna görs med hjälp enkäter till de större myndigheterna. av RRV:s budgetprognoser är underlag för regeringens beräkningar inav komsterna och utgifterna för det innevarande budgetåret i budgetpropositionen och kompletteringspropositionen. Regeringen gör i vissa fall avvikelser från RRV:s till följd andra makroekonoprognoser av miska bedömningar och mer aktuell information t.ex. vad gäller nya regeringsförslag eller beslut som RRV inte kunnat beakta i sina beräkningar. Jämförs prognoserna över budgetsaldot från budgetpropositionen BP, kompletteringspropositionen KP, statsbudgeten SB, RRV:s budgetprognoser och BP och KP igen med det faktiska utfallet framkommer vissa mönster, se figur 4.1. För budgetåren 198485 t.o.m. 198889 innebar praktiskt taget varje ny beräkning av budgetsaldot minskning det tidigare en av beräknade underskottet. Perioden sammanfaller väl med den långa högkonj unktur som rådde under 80-talet. Budgetåret 198990 markerar en brytpunkt. Inledningsvis beräknades förbättringar ske även budgetåret 198990. Beräkningarna gjordes i slutet budgetåret som av innebar emellertid att saldot försämrades i förhållande till tidigare prognoser. Utfallet för budgetåret 198990 innebar också mindre ett budgetöverskott än året innan.

94 Prognoserfarenheter

Diagram 4.1 Prognossaldo 198485-199394

Mk E 3990 w å Ä 8788 , 9091 I B889 V ÅF s I

9 rm

crf:

aea7

+9

‘B 42%- 50000- V .4-‘%—-’ 8586 2———e- . .

-100000 a k B485 91,92’

. -150000 ‘ + X 9293 ;¢— .x 9394

x 43%, e -200000 .

l l l I V v l I BP KP SB Progt Prog 23 BP Prog4 Prog5 KP Proge Utfall

Källa: Budgetpropositioner, kompletteringspropositioner och RRV:s budgetprognoser

Under perioden 199091 t.o.m. 199293 innebar i stort sett varje ny beräkning av budgetsaldot en försämring i förhållande till tidigare beräkning. Under budgetåret 199293 försämrades budgetunderskottet från 70 mdkr i den första beräkningen till inemot 190 mdkr i utfall. Under budgetåret 199394 synes motsvarande vändning ha inträffat som skedde under budgetåret 198990 men nu i positiv riktning i så motto att underskottet minskade. Inledningsvis innebar varje prognos försämringar men mot slutet av budgetåret pekade beräkningarna på förbättringar i statsñnansema. Utfallet för 199394 blev också något bättre än för det föregående året. Ställs denna utveckling av prognoserna i relation till det faktiska utfallet, se figur 4.2, är det uppenbart att budgetutvecklingen är mycket konjunkturberoende och att utvecklingstendenserna underskattas i prognoserna. Det senare kan bero på antingen att de makroekonomiska bedömningar som prognoserna baseras underskattar kraften i den ekonomiska förändringen eller att inkomst- och

Prognoserfarenheter 95

utgiftsmodellerna givet en korrekt makroekonomisk bild inte förmår

visa den statsñnansiella utvecklingen.

Diagram 4.2 Budgetsaldo exklusive statsskuldräntor 198384-199394, mdkr

-180 -200 -240 l I I I | I l | I I 83184 EH55 BEIBSBSIB7SNES B8189SSH] SW31 91l32 92l93 93494

Källa: RRV:s budgetprognoser

Noterbart är också att det ofta sker stora förändringar i prognoserna av budgetsaldot sent under budgetåret. Awikelsen mellan budgetprognos 6 som kommer i juni, när budgetåret praktiskt taget är slut och utfall föreligger t.o.m. och det slutliga utfallet är ofta mars, betydande.

Diagram 4.3 Prognosavvikelser för budgetsaldot mellan prognos i budgetpropositionen och utfall samt mellan RRV:s budgetprognos 1 och utfall som procent av totala utgifiema.

16°o BP Utfall I:l 14% P1og1utlal f 12%-

10%:

6%

6%.

4°o’ . 2%-

U°o i i I I I I I I I F I 9394 9495 asas asa7 a7ea eaas asso 9091 9192 9293 9394

Källa: Budgetpropositioner och RRV:s budgetprognoser

96 Prognoserfarenheter SOU 1995 :49

Jämförs prognosavvikelsema för budgetsaldot över tiden, se figur 4.3, finner att dessa tenderat att öka under senare år när det man gäller regeringens ursprungliga prognoser i budgetpropositionen jämfört med utfall medan samma tendens inte kan urskiljas när det gäller RRV:s budgetprognoser. När det gäller prognoserna över enbart utgifterna, se figur 4.4, kan jag konstatera att utgifterna prognosticerades relativt väl under perioden 198384 t.o.m. 198889, med undantag av budgetåret 198485. Den relativt stora prognosawikelsen detta budgetår kan till stor del förklaras de valutaförluster som realiserades när Riksav gäldskontoret med kort varsel fortidsinlöste lån i utländsk valuta. Valutaförlustema ökade från praktiskt taget ingenting vid den första beräkningen till drygt 14 mdkr i utfallet.

Diagram 4.4 Utgiñsprognoser 198485-199394

fl. 9293 Mkr

i

- d N x ,‘ . 550000 . ,, x i 9394

500000 i i i 9192

l 450000 995 ,4 -a - ‘BB — 9091

400000 fy_*___#_ç 5990 ,..—4----~t———nr 87,88 9999 t#a‘¥§ € § I 350000

-’: asas 3435 300000 i i i i . i I A i i l BP KP SB Pr0g1Prog23BP Prog4 Progs KP Frogs Utfall

Källa: Budgetpropositionen komplctteringspropositioner och RRV:s budgetprognoser

i

Prognoserfarenheter 97

Från och med budgetåret 198990 märks emellertid ökade svårigheter att beräkna utgifterna. Från och med detta år överstiger utfallen de först gjorda prognoserna i relativt stor omfattning. Noterbart är också att utgifterna ofta har reviderats upp kraftigt mellan statsbudgeten och budgetprognos Under de senaste två budgetåren har det å andra sidan skett nedrevideringar av prognoserna i slutet av budgetåren.

Diagram 4.5 Inkomstprognoser 198485-199394

Mkr ——- — 500000

i 450000

9293 400000

i V ase9 asoooo . - ~z , . enas

-I-—.’ ——~‘; 300000 8687 8586

4,, V ~ — 34as 250000 :+~—erZr - “:‘

200000I T l I 4 l | á l l I BP KP SB Prog1Prog23BP Prog4Frogs KP Progs Utfall

Källa: RRVzs budgetprognoser

Tendensen har under lång tid varit att inkomsterna underskattats. Detta torde bero antingen att antagandena lönesumma, privat om konsumtion, driftsöverskott har varit i underkant eller på att m.m. inkomstmodellerna inte tillräckligt väl har avspeglat de verkliga ekonomiska förhållandena. Budgetåret 199091 ha varit ett synes brytningsår då förändringarna innebar mindre inkomster jämfört med

4 15-0536

Prognoserfarenheter

tidigare Denna tendens fortsatte under 199192 och 199293. prognos. Under budgetåret 199394 har inkomsterna återigen börjat stiga. Efter denna översiktliga genomgång av kan jag konstatera att prognosavvikelsema har varit stora för såväl utgifter som inkomster. Prognosavvikelserna har också tenderat att bli större de senaste åren, även avvikelserna i viss utsträckning tagit ut varandra om man om enbart ser på prognosavvikelsema för budgetsaldot. Det är dock svårt att värdera prognosavvikelsema eftersom det inte görs några systematiska analyser prognosavvikelsema vare sig av regeringen eller av av RRV. De förklaringar till inkomstförändringar som lämnas i budgetprognoserna är ofta oklara och av typen ändring p.g.a. utfall innevarande eller föregående år, information, ändrade fyllnadsinbeny talningar Endast i mindre utsträckning är förklaringarna entydigt m.m. beslut eller konstaterade förändringar av underliggande ekonomisnya ka storheter typ lönesumma, privat konsumtion och vinster. Förändringarna redovisas också alltid jämfört med förra prognosen. Det ges därför inte i detta sammanhang någon samlad bedömning av orsakerna till förändringarna under budgetåret. På utgiftssidan är det något lättare att urskilja effekterna av regerings- och riksdagsbeslut i budgetprognoserna. Orsaken till andra typer prognosavvikelser, om de beror på de makroekonomiska av antagandena eller prognosfel i övrigt, kan man dock i allmänhet inte utläsa. I RRV:s publikation Statsbudgetens utfall presenteras utfallet för det gångna budgetåret anslag för anslag och inkomsttitel för inkomsttitel. Publikationen innehåller dock endast till mindre del förklaringar och analyser av utfallet. Inte heller regeringen gör någon prognosavvikelsema. samlad analys av

4.2 De långsiktiga konsekvenskalkylerna

Den långsiktiga konsekvenskalkylen, LK:n, som presenteras i en bilaga till kompletteringspropositionen, visar inkomst- och utgiftsutvecklingen för statsbudgeten och för hela den offentliga sektorn under den följande femårsperioden. Metodmässigt är utgångspunkten för LK:n att inkomster och utgifter enbart beräknas som en konsekvens av redan fattade beslut och gjorda åtaganden. LK:n är således varken en prognos över den förväntade utvecklingen eller en normativ framskrivning av inkomsterna och utgifterna som regeringen ställer sig bakom.

Prognoserfarenheter

Diagram 4.6 LK-kalkyler saldo, lâgaltemativ mdkr 100

-150

-200

-250 I I I I I I I I [man I I I I ñlñs G557875588169 89133 908191l9Z92193 93154 94l9595198 95579783

Källa: Kompletteringspropositionen

Det är mot denna bakgrund som beräkningsavvikelserna skall ses. LK-kalkylemas beräkningar över budgetsaldot, se figur 4.6, har under den studerade perioden kännetecknats stora avvikelser gentemot av utfallet. Den kraftiga försämringen av statsfinanserna under 1990-talet antyddes t.ex. inte ens i de LK-kalkyler som gjordes vid början av denna tid. I LK-kalkylerna har saldot i allmänhet tenderat att långsamt förbättras utifrån den vid beräkningstillfállet rådande nivån, eventuellt först efter en inledande försvagning. Under den studerade perioden underskattas utgifterna varje år i LK-kalkylerna. Detta kan ses som en konsekvens dels LKav metoden att bara beräkna konsekvenserna redan fattade beslut, dels av av att de makroekonomiska antagandena varit felaktiga. Metoden att endast beräkna konsekvenserna redan fattade beslut leder i av kalkylerna till minskade utgifter att de bindande åtagandena genom upphör under beräkningsperioden. I praktiken har det dock visat sig

att denna typ av utgiftsminskningar fylls åtaganden, varför

av nya utgifterna kommer att överstiga de beräknade.

100 Prognoserfarenheter

Diagram 4.7 LK-kalkyl, utgifter mdkr 33294 520 92:93 480 -+-

440-

400 - 69090

350: W

320- —o—

280‘

240 I I I I I I I I I I I I ‘r Una} B5863SlB7B78888I8939HJ§JI9191f32923393I9434I95$$98J9797I38 ——o——-

Källa: Kompletteringspropositionen

Inkomstema i LK-kalkylerna stiger oftast med ett par procent om året, vilket framförallt är ett resultat av de schablonmässiga progden ekonomiska utvecklingen i kombination med ett noserna om antagande om i huvudsak oförändrade Skattesatser.

Diagram 4.8 LK-kalkyl, inkomster mdl-;r S50 93m

500‘

450 W37 :-’ i —a-— I 69m . 400‘

350 57m

300 I

250 l I I I I I r I I | I I Ullä I SIBSBGIG7B7PGSBSIBSHB$SJDISXIQSZSBS3BÅMJS$I$SB7S7ISS ‘—:

Källa: Kompletteringspropositionen

De stora awikelsema mellan beräknade utgifterinkomster och utfallen skall dock ses i ljuset av att LK:n inte är en prognos utan enbart en konsekvenskalkyl. Ett problem därvidlag är att budgeten, över så lång tid beräkningarna omspänner, är oerhört känslig en som för den ekonomiska utvecklingen och att bedömningen av denna

Prognoserfarenheter 101

utveckling är osäker och varierar snabbt över tiden. Detta medför att avvikelserna mellan LK:n och utfallen till stor del orsakas av den allmänekonomiska utvecklingen snarare än av budgetbeslut. Det är t.ex. svårt att i beräkningarna se effekterna av de på senare år omfattande besparingarna. Enligt min mening begränsas värdet LKav kalkylerna som konsekvenskalkylen av att skillnaderna i resultat mellan de olika beräkningstillfallenainte systematiskt förklaras utifrån t.ex. ñnanspolitiska beslut, makroekonomiska bedömningar och övrigt.

Inkomstberäkningar

Inkomsterna statsbudgeten redovisas på ca 150 inkomsttitlar. De flesta inkomsttitlar är beloppsmässigt små och inkomsterna förhållandevis okomplicerade att prognosticera. När det gäller inkomsterna de inkomsttitlar som är mer betydande måste prognoserna däremot bygga på mer eller mindre omfattande modeller. För de beloppsmässigt små inkomsttitlarna genomförs två gånger per år en enkätundersökning riktad till ett 70-tal myndigheter, affärsverk och statliga bolag där dessa ombeds att lämna uppgifter om förväntade framtida inkomster. Som underlag till sina prognoser erhåller uppgiftslämnarna bl.a. antaganden den ekonomiska utom vecklingen. Lämnade prognosuppgifter för innevarande budgetår stäms av mot utfallet i riksredovisningen. Arbetet med dessa inkomsttitlar är snarare av administrativ än av beräkningsteknisk karaktär och innebär täta kontakter mellan Riksrevisionsverket RRV och respektive myndighet. I det följande behandlas de av RRV:s inkomstmodeller jag har som valt att studera närmare. De modeller som analyseras är modellerna för fysiska personers inkomstskatt, juridiska inkomstskatt, personers mervärdesskatt, lagstadgade socialavgifter, bensinskatt och energiskatt; Inkomsterna från dessa skatter utgör ca 90 % av statens bruttoinkomster.

5.1 Modellen för beräkning fysiska

av personers

inkomstskatt

5.1.1 Modellbeskrivning

I diagrammet nedan anges prognoserna och utfallet för inkomsttiteln fysiska personers inkomstskatt de senaste fem åren. Inkomsttiteln redovisas netto efter avdrag för bl.a. utbetalning av kommunalskatt. Att inkomsttiteln visade ett negativt resultat budgetåret 199394 beror främst på omläggningen kommunalskatteutbetalningarna. av

104 Inkomstberäkningar

Diagram 5.1 Prognoser och utfall inkomsttiteln fysiska personers inkomstskatt

Mkr 100000 93:94 a 00000 92,93

, -E- - t

80000 31:92

40000 90m

BW 20000 -

0 1% . —‘

-20000 I I I I I I I I I SB Prog1 Prog 23 BP Prog4 Prag5 KP ProgB Utfall

Källa: RRV:s budgetprognoser

Mikromodellen

Arbetet med startar i ett individbaserat mikrosimuleringsprognoserna Utgångspunkten är RRV:s taxeringsstatistiska undersökning program. består ett urval 30 000 individer. som av av För de 30 000 deklaranterna i urvalet inhämtas fullständiga deklarationsuppgifter, vilket innebär 100 variabler. Varje individ ca i urvalspopulationen viss vikt avspeglar hur många indiviges en som der i hela befolkningen urvalspersonen representerar. Olika skatteberäkningar kan sedan utföras för och personerna i urvalet. var en av Med hjälp systemet med vikter kan beräkningarna utföras så att av representativa beräkningsresultat giltiga för hela befolkningen erhålls. Skatteberäkningarna utgår från de i deklarationen befintliga uppgifterna samt gällande skatteregler. Variablerna används vid framskrivningen erhålls från Finanssom departementets ekonomiska avdelning. För vissa variabler tar RRV fram egna antaganden. Uppgifterna för varje i urvalspopulationen skrivs fram med person den antagna utvecklingstakten for de olika Variablerna. Inkomster av lön skrivs t.ex. fram med antaganden lönesummans utveckling. om Vissa avdrag skrivs fram med konsumentprisindex. Pensionsinkomster skrivs fram med antaganden utvecklingen pensioner osv. På så om av sätt skapas simulerade skatteunderlag för framtida år.

Inkomstberäkningar 105

Makromodellen

Beräkningarna för hela skattebasen utgår från senast kända taxeringsutfall för hela landet. Detta erhåller RRV från Riksskatteverket RSV i december året efter aktuellt inkomstår. I beräkningarna för hela skattebasen görs vissa marginalkorrigeringar och tilläggsjusteringar. Regelförändringar infogas i modellen på olika sätt. I vissa fall finns inte förutsättningar att bygga regelförändringen i modellen. De ekonomiska konsekvenserna av dylika regelförändringar diskuteras med Finansdepartementet varefter beräkningarna justeras manuellt. Som resultat av beräkningarna av skattebasen erhålls slutskatt. en Den framskrivna slutskatten delas upp på kassamässiga flöden. Som justeringsvariabel används preliminärskattekvoten. Denna beräknas genom att dividera inbetald preliminärskatt med slutlig skatt. Preliminärskattekvoten är tämligen stabil och ligger för de flesta år runt 94,5 %. Andra in- och utbetalningar fördelas efter gällande regelverk. Kommunalskatteutbetalningarna fastställs RRV i december året av innan inkomstâret börjar med hjälp uppräkningsfaktorer. Det totala av beloppet betalas ut med tolftedel månad. I januari året efter en per inkomstâret görs en delavräkning och ytterligare ett år görs senare en slutavräkning när det slutliga skatteutfallet för varje kommun är känt.

Månadsvis Fördelning helårssiffror av

inkomsterna och utgifterna, i sin helhet är kassamässiga, uppgår som till drygt 300 mdkr vardera. Nettot blir förhållandevis litet och för var budgetåret 199394 t.o.m. negativt, vilket framförallt hänger samman med stora kommunalskatteutbetalningari samband med omläggningen av utbetalningssystemet för kommunalskatten Fördelning på månader görs enligt antaganden lönesummans kvartalsfördelning. De om prognosticerade månadssiffrorna ersätts successivt utfallsuppgifter. av Därigenom kan en differens uppkomma mellan utfall och prognos. Om en sådan skillnad uppstår kan RRV göra olika justeringar i modellen. RRV kan t.ex. ändra preliminärskattekvoten eller egeninbetalningarnas storlek. Det kan även bli aktuellt att justera slutskatten. En viss försiktighet måste dock iakttas vid tolkningen influtna av preliminärskatter då de varierar mycket mellan månaderna.

106 Inkomstberäkningar

5.1.2 Modellutveckling

I syfte att beräkna och simulera effekterna av reglerna för skatter och transfereringssystem för fysiska personer har en prognosdatabas utvecklats gemensamt mellan Finansdepartementet, SCB, RRV och RFV. Databasen med avidentifierade registerdata skall ersätta RRV:s taxeringsstatistik underlag för RRV:s inkomstberäkningar. och ge Databasen möjlighet till ökad precision i inkomstberäkningarna ger kommer också bättre underlag till analyser för delgrupper, men att ge ovanliga skatteslag och regionala beräkningar. Stora ansträngningar har gjorts SCB för att få fram det urval som på bästa möjliga sätt av kan symbolisera skatte-Sverige. Inom för prognosdatabasen ansvarar RRV för underhåll ramen och utveckling skatteprogrammen. För analyser av budget-, av fördelnings- och incitamentseffekterhar Finansdepartementetoch SCB utvecklat mikrosimuleringsmodell. I denna används framskriven ningsmetoder tar hänsyn till förändringar i demograñsk sammansom sättning och förändringar i sysselsättning. Dessa metoder skall av SCB implementeras i prognosdatabasen.

5.1.3 Modellens precision

Den nuvarande modellens precision har analyserats genom att inkomstberäkningar har gjorts i efterhand då såväl effekterna av samtliga regelförändringar korrekta makroekonomiska variabler som har ingått i modellen. Avvikelsen mellan det sålunda beräknade resultatet och utfallet uppgick till mindre än 1 %. För inkomståret differensen för variabeln beskattningsbar inkomst 0,13 % 1992 var och för variabeln slutlig skatt 0,81 %. Motsvarande siffror för 1993 0,27 % och 0,32 %. Båda beräkningarna använder 1991 som var utgångsår vilket innebär för inkomståret 1993 utgår från att prognosen prognosen för inkomståret 1992. På mitt uppdrag har RRV även gjort en awikelseanalys mellan statsbudgeten och utfallet för 199394. Av bl.a. institutionella skäl är dock denna ansats inte oproblematisk. Jämfört med RRV:s sista beräkning inför statsbudgeten har regeringen i underlaget till statsbudgjort flera avsteg verket inte har någon möjlighet att till geten som fullo redogöra för. Detta kan en följd av den komplicerade ses som vid framtagandet statsbudgeten. Förfarandet innebär dock processen av att rättvisande efterhandsanalyser försvåras. Jag har begärt att prognosavvikelserna skall förklaras utifrån makroekonomiska antaganden, finanspolitiska beslut och övrigt. Vad gäller den makroekonomiska bilden kan jag konstatera att det fort-

Inkomstberäkningar 107

farande inte finns slutliga utfall för 1993. De aktuella prognoserna torde dock nära ansluta till utfallet. För 1994 vid var prognoserna analystillfállet mer osäkra. Under perioden har åtta olika beslut eller regeländringar påverkat inkomsttiteln. Effekterna dessa beslut är i beräkningarna av upptagna med de belopp som angivits i respektive proposition. Det har således inte skett någon utvärdering av dessa beräkningar. Summan dessa av effekter redovisas i nedanstående tablå under beslut. posten

Avvikelseanalys 199394, Mkr

Den största delen av den stora prognosavvikelsen under budgetåret 199394 förklaras sålunda beslut och antaganden. Endast till av nya en mindre del orsakas prognosavvikelsema övrigposten, dvs. olika av typer av prognos- eller modellfel. Prognosavvikelserna behöver dock analyseras under en längre följd år för att med säkerhet skall av man kunna bedöma modellens träffsäkerhet. Såväl awikelseanalysen som precisionsanalysen tyder emellertid på att modellen givet korrekta antaganden och faktiska regelverk relativt väl prognosticerar inkomstskatten.

5.1.4 Synpunkter modellen för fysiska inkomstskatt personers

Jag vill inte dra någon slutsats än att RRV:s modell för beräkannan ning av fysiska inkomstskatt även vid internationella personers

jämförelser se kapitel 9 år avancerad. De brister modellen

som trots allt uppvisar är RRV väl medvetet om. Metodutveckling modellen av pågår. Jag vill i detta sammanhang kommentera vissa aspekter av modellen något i detalj. mer När populationen skapas för prognosâret multipliceras varje individ med ett uppräkningstal. Detta uppräkningstal är genomsnitt för hela ett befolkningen och innehåller både volymkomponent och en en ersättningskomponent. I modellen görs ett antagande det inte sker att några demografiska förändringar, dvs. modellen är statisk. En ökad arbetslöshet leder i mikromodellen t.ex. inte till antalet arbetslösa att

108 Inkomslberäkningar SOU 1995 :49

ökar utan i stället till att de är arbetslösa i urvalet får högre som genomsnittliga inkomster. Det görs i modellen således ingen skillnad mellan de situationer då inkomsterna ökar genom högre medelinkomst och de situationer då antalet personer med en viss inkomst ökar. Som tidigare nämnts pågår ett projekt för att lösa detta problem. Varken Kl eller Finansdepartementet prognosticerar realisationsvinsternas utveckling. RRV har därför i detta avseende gjort egna bedömningar baserade fastighetsprisindex och försåld volym fastigheter. Enligt min mening bör dock ta hänsyn till fler variabler än man enbart fastigheter när prognosticerar realisationsvinsternas man utveckling. Hänsyn bör t.ex. tas till realisationsvinster värdepapper. Det är ett stort problem för samtliga skatteprognoser att de redovisade månadsutfalleni riksredovisningen i vissa fall avviker från den underliggande utvecklingen skattebaserna. Detta medför att av utfallen inte utan särskilda bedömningar kan gå som grund i pro- För att komma tillrätta med detta problem bör inrapportegnoserna. ringen till riksredovisningen förbättras. RSV måste också i högre utsträckning följa och analysera skatteuppbörden så att verket kan förse RRV med bedömningar orsakerna till eventuellt observerade av fluktuationer i utfallet.

5.2 Modellen för beräkning av juridiska personers

inkomstskatt

Att göra över juridiska personers inkomstskatt är genuint prognoser svårt. Det visar både svenska och utländska erfarenheter. Sambandet mellan den ekonomiska utvecklingen och bolagsskatten är svagt. och ändras dessutom över tiden. Detta beror bl.a. att bolagen har möjlighet att skattemässigt reservera vinster, skriva ned lager och göra avskrivningar i snabbare takt än vad som är bokföringsmässigt nödvändigt. Till detta kommer bolagens möjligheter att periodisera det bokföringsmässiga resultatet, t.ex. genom realisationsvinster. Skattelagstiftningen medför därför att sambanden mellan den ekonomiska utvecklingen och bolagens taxerade inkomst försvagas. I diagram 5.2 jämförs förändringen i den ekonomiska utvecklingen, mätt som driftsöverskottet, med förändringen i den taxerade inkomsten.

I

Inkomstberäkningar 109

Diagram 5.2 Förändring i driñsöverskott och taxerad inkomst mellan åren 1981 och 1993 i procent

.20- x

40 I I I I I I I I I I J I 1981 1%2 1983 1$4 19% 1388 1987 1988 1988 18 1991 1992 1933

Källa: RRV

5.2. 1 Modellbeskrivning

Svårighetema att göra över juridiska inkomstskatt prognoser personers bekräftas också av den relativt dåliga träffsäkerhet har prognoserna visat. I diagram 5.3 hur har relaterat sig till utfall anges prognoserna för budgetåren 198990- l 99394.

Diagram 5.3 Prognoser och utfall inkomsttiteln juridiska inpersoners komstskatt

I I I I I ‘I I SB Prag Prog 1 23 EIP Prag4 Prag5 KP Prag6 Utfall

Källa: RRV:s budgetprognoser

Prognosen på juridiska inkomstskatt görs i I personers tre steg. steg ett skrivs utfallen fram med de ekonomiska antagandena. Detta

110 Inkomstberäkningar

en beräknad inkomst av näringsverksamhet som i ett andra steg ger justeras med effekterna av de lagändringar och ändringsförslag som är kända vid prognostillfället. Detta möjliggör en beräkning av bolagens totala skatter för det aktuella inkomståret. I ett tredje steg fördelas dessa skatter på uppbördsmånad. Denna mânadsfördelning till prognos för nettot på inkomsttiteln avseende summeras en budgetåret.

Framskrivning

Som bas för framskrivningen används senaste kända taxerade inkomsten. Denna uppgift levereras från RSV i början december året efter aktuellt inkomstår. Det är således ett års skillnad mellan basäret och det första prognosåret. Basåret skrivs fram med den observerade ekonomiska utvecklingen. Därefter skrivs underlaget fram med ekonomiska parametrar som huvudsakligen inhämtas från Finansdepartementet. Antaganden räntenetto levereras från KI. Vid om speciella situationer, t.ex. i samband med bankkrisen, hämtas antaganden från annan lämplig institution som besitter specifik kännedom om de inträffade händelserna. Företagsinkomsterna skrivs fram med branschspecifika framskrivningsvariabler. För varje bransch används enbart en framskrivningsvariabel. Huruvida den valda framskrivningsparametern är den bäst lämpade för framskrivning av inkomst av näringsverksamhet i den enskilda branschen värderas med jämna mellanrum. Den nu aktuella uppsättningen av parametrar har varit oförändrad sedan 1993. De variabler som används för framskrivning av de olika branscherna är följande:

Jordbruk, skogsbruk Konsumentprisindex, genomsnitt Gruvor och mineralbrott Driftsöverskottet,justeratförräntenetto Tillverkningsindustrin Driftsöverskott, justerat för räntenetto El, värme och vatten Privat konsumtion, löpande priser gas, Byggnadsverksamhet Reala räntan Varuhandel, restaurang Privat konsumtion, löpande priser Samfärdsel Privat konsumtion, löpande priser Banker Räntenetto finansiella företag Försäkringsbolag Reala räntan

Övriga tjänster Privat konsumtion, löpande priser

Två gånger året tar RRV in uppgifter från företag i en enkät om

till de ca l 000 största bolagen fler än 500 anställda eller mer än 30

mkr i taxerad inkomst. Dessa bolag står för den större delen av

Inkomstberäkningar 1 1 l

statens skatteintäkter från juridiska För den berörda personer. bolagsgruppen används enkätresultatet för att justera den taxerade inkomst som erhållits framskrivning. För kommande år sker genom sedan framskrivning utifrån den således justerade taxerade inkomsten. Gruppen mindre företag berörs inte enkätresultatet. Bedömningen av är att förhållandena för de större företagen inte är representativa för de mindre företagen. Även skatteunderlaget för pensionsfondernas avkastning och underlaget för den särskilda löneskatten skrivs fram med antagna framskrivningstal. Skatteunderlaget för pensionsfonderna utgörs av pensionskapitalets värde vid beskattningsårets ingång efter avdrag för eventuella finansiella skulder. Utifrån detta underlag beräknas en schablonmässig avkastning att den genomsnittliga genom statslåneräntan, för kalenderåret före beskattningsåret, multipliceras med underlaget. Schablonavkastningen beskattas med 9 %. Slutligen tillåter modellen manuell justering det prognosticeen av rade beskattningsunderlaget. Detta är önskvärt i situationer där man kan observera förändringar i de faktiska skatteinbetalningarna utan att förklaringsfaktorerna kan beläggas empiriskt. Denna manuell typ av justering påverkar inte framskrivningen för de följande åren.

Beräkning av slutlig skatt

Modellens framskrivning resulterar i föväntad taxerad inkomst för en det aktuella kalenderåret, givet oförändrade skatteregler i förhållande till basåret. Den på detta sätt förväntade taxerade inkomsten justeras därefter för lagändringar och ändringsförslag är kända vid som prognostillfället. Genom att applicera den aktuella bolagsskattesatsen på förväntad taxerad inkomst beräknar RRV förväntad inkomstskatt. I detta steg infogas de regler berör de aktuella prognosåren. som Regeländringamas statsfinansiella effekter beräknas skatteekonoav miska enheten på Finansdepartementet. I de fall där ändringarna påverkar skattebasen läggs de parametrar i modellen, och som påverkar således förväntad taxerad inkomst för det aktuella året och följ ande år. Vanligast är emellertid att regeländringarna har karaktären av ändringar i skattesatsen. I dessa fall marginaljustering görs en av den förväntade inkomstskatten på kort och medellång sikt. Juridiska personer är även skattskyldiga för andra skatter, typer av bl.a. fastighetsskatt. Dessa skatter skrivs fram för sig och omförs, var förutom avkastningsskatten pensionssparande, till en egen inkomsttitel i juni två år efter respektive inkomstår.

Inkomstberäkningar

1 12

Prognos för budgetåret

På basis observationer företagens betalningsbeteende från av av tidigare år uppskattas hur stor del av den förväntade slutskatten som kommer att betalas preliminärskatt. Förändringen i skillnaden som mellan preliminär och slutlig skatt används därefter för att beräkna fyllnadsinbetalningar, kvarstående skatt och överskjutande skatt. Denna beräkning, kompletterat med det historiska månadsmönstret, utgör underlag för att fördela det förväntade kassamässiga flödet på uppbördsmånad. De förväntade kassamässiga flödena till ett netto för summeras inkomsttiteln juridiska inkomstskatt för såväl budgetår som personers kalenderår. När preliminära månadsutfall blir tillgängliga under året ersätter de de inte verkar alltför orimliga. Om prognoserna om differensen mellan utfall och är liten sker ingen förändring prognos de kommande månadernas prognoser. Om däremot utfallet tyder av månadsprognosema systematiskt underskattar eller överskattar att utfallet kan förändring slutskatten vara nödvändig. Detta kräver en av personlig bedömning från den ansvarige tjänstemannens sida. en

5.2.2 Modellens precision

Om modellens precision analyseras utifrån samma typ av precisionsanalys jag tidigare redogjort för beträffande fysiska personers som inkomstskatt kan jaga konstatera att precisionen för den här modellen är betydligt lägre. För budgetåret 199293 är differensen mellan utfallet och modellresultatet 16 %. För fysikermodellen uppgick motsvarande differens till under 1 %. På min begäran har RRV gjort detaljerad avvikelseanalys en mer för budgetåret 199394. Avvikelseanalysen grundar sig på den sista

beräkningen ordes till Finansdepartementet innan statsbudgeten

som fastställdes. I statsbudgeten gjordes vissa förändringar till följd av information antaganden och utfall. Det gjordes också en senare om justering i modellen för kvarhållande av överskjutande skatt. Antagandebilden har under perioden i stort sett varit oförändrad förutom när det gäller driftsöverskottet som höjdes med 4,6 procentenheter 1993 och 6,3 procentenheter 1994. Driftöverskottet är för både 1993 och 1994 dock fortfarande prognoser. Sex olika regeländringar har under den aktuella perioden påverkat inkomsttiteln. Då skatteändringarnai flera fall för närvarande inte går att bygga in i modellen har RRV i analysen använt sig av de beräkningar gjorts Finansdepartementets skatteekonomiskaenhet. som av Under året har vidare korrigering modellen gjorts och den har en av

Inkomstberäkningar 1 13

i nedanstående tablå tagits upp som en egen förklaringspost. Ändring-

ar på grund av bolagsenkäten beaktas däremot under övrigt. Avvikelseanalys 199394, Mkr Justering Netto titeln

Jämförs denna modell med modellen för fysiska personers skatt kan jag konstatera att de prognosavvikelser som hänför sig till övrigposten, dvs. prognos- och modellfel, i det här fallet är betydligt större. Precisionsanalysen förmedlar samma bild om modellerna jämförs. Denna typ av jämförelse är dock inte rättvisande. Prognossvårigheterna är betydligt större när det gäller bolagsskatt än när det gäller fysiska personers inkomster. För att utgöra underlag för en kvalitetsbedömning av prognoserna bör avvikelseanalysema därför avse en följd av år. Modellerna bör i första hand bedömas utifrån tidigare års resultat.

5.2.3 Det pågående arbetet med att förbättra modellen

l samarbete med Finansdepartementets skatteekonomiska enhet och programmen för industristatistik och tjänstestatistik på Statistiska centralbyrån arbetar RRV med utvecklandet mikrosimuleringsav en modell för juridiska personers inkomstskatt. Modellen skall möjliggöra simuleringar av beteendeförändringar i samband med ändringar i skattelagstiftningen. I så måtto är den tänkt att motsvara den mikrosimuleringsmodell som finns för fysiska personer. Vidare är syftet att det skall bli möjligt att förklara det oklara sambandet mellan foretagens redovisade resultat och taxerade inkomst, vilket kan bli av stor betydelse for prognoserna. Databasen som modellen skall appliceras kommer med tiden främst att utgöras av RSV:s uppgifter om bolagen. Genom de standardiserade räkenskapsutdragen SRU samlar skattemyndigheterna in bokslutsdata för alla juridiska personer i riket. Bokslutsdata, skattemässiga justeringar och taxeringsunderlaget samlas i en databas. Det avidentifierade materialet kompletteras med uppgifter från SCB:s ñnansstatistik for icke-finansiella företag och Finansinspektionens bokslutsstatistik för försäkringsföretag. För banker, finansiella företag

1 14 Inkomstberäkningar

och försäkringsföretag sker total undersökning. För icke-finansiella en företag begränsas urvalet däremot till den urvalsram Statistiska som centralbyrån tillämpar för sin statistik för denna företag. typ av

5.2.4 Synpunkter på modellen för juridiska inkomstskatt personers

Det första steget i den nuvarande modellen är framskrivningen av basen. Basen skrivs fram med olika parametrar beroende på branschtillhörighet. De valda framskrivningsmetoderna är framtagna genom regressionsanalys, senast våren 1993. Det är svårt att använda sig av tidsserier i ett så pass fluktuerande materiel eftersom parameterestimat och ekvationer måste revideras ofta. Driftsöverskottet används t.ex. vid framskrivning inkomsterna av för tillverkningsindustrin, gruvor och mineralbrott. Driftsöverskottet är ett mått på skillnaden mellan företagens direkta inkomster och utgifter. Driftöverskottet har dock visat sig ett mindre lämpligt vara mått på den taxerade inkomsten. Framskrivningsförfarandet för pensionsfonderna innehåller vidare enbart ett ränteantagande. Därutöver bör modellen dock även ta hänsyn till antalet pensionssparare i framtiden. Framskrivningsmetoderna är således enligt min mening många gånger alltför enkla. Sambanden torde många gånger inte linjära vara utan exponentiella. Ekvationerna torde vidare behöva innehålla flera ekonomiska variabler. Jag anser att RRV bör analysera samtliga variabler används som i modellerna och undersöka sambanden fortfarande är giltiga. om Verket bör även aktivt försöka hitta variabler eller kombinationer nya av variabler som bättre än de nuvarande förklarar hur företagsskatten är beroende av ekonomin i övrigt. Modellens matematiska samband bör omprövas vid varje nytt utfall. Ett förhållande därvidlag som också bör prövas är om den förväntade inbetalningsgraden av preliminärskatt bör påverkas av ränteantagandet Företagens vilja att betala preliminärskatt i februari eller fyllnadsskatt i april torde med nuvarande regler i stor utsträckning påverkas skillnaden mellan av marknadsräntan och kvarskatteräntan. Prognoserna torde också vinna på ett ökat inslag flexibilitet. av När utfall finns eller klara tecken på förändring i skatten ligger syns inkomsterna i branschen i beräkningarna ofta kvar på den nivån nya även efterföljande år, även mycket tyder på att vinsterna påverkats om av exceptionella förhållanden. Som exempel kan nämnas försäkringsbolagens inkomster efter rekordåret 1993 till följd fallande som av marknadsräntor ligger kvar på denna nivå efterföljande år. Även bankvinsterna torde när finanskrisen är slut återgå till normal en mer

Inkomstberäkningar 1 15

inkomstnivå. För att göra denna bedömning krävs dock att den typ av är beräkningsansvarig besitter stor känsla för hur näringslivet som en fungerar och hur konjunkturen utvecklas. En angreppsätt som därvidlag kan vara fruktbart är att via företagens delårsrapporter skapa sig tidig indikation på vinstfören ändringar. Enligt de undersökningar som jag har låtit göra kunde man dock inte heller via delårsrapporterna ett tidigt stadium ana sig till den ökning av vinsterna som skedde under 1993 och som ledde till att för bolagsskatten budgetåret 199394 kraftigt underprognoserna skattade utfallet. Under slutet av 1993 indikerade dock delårsrapporterna kraftigt stigande vinster. Denna väg bör således användas med försiktighet. Jag dock att analyser av bokslut och delårsrapporter anser kan värdefull kompletterande information ur prognoshänseende. ge Skall använda sig av företagens bokslutsrapporter i prognosman sammanhang bör företagens beteende och möjligheter till t.ex. kvittning mot tidigare års förluster studeras noga och infogas i modellen. Bolagsenkäten har däremot enligt min mening inte förutsättningar någon större vägledning när det gäller att bedöma företagens att ge inkomster innevarande år. Det torde vara svårt att i enkätform få företagen att rättvisande redovisa sin uppfattning i en så känslig fråga. Däremot torde bolagsenkäten även fortsättningsvis kunna utgöra ett bra redskap för att tidigt få indikation om föregående års vinster, en såväl totalt uppdelat olika branscher. sett som Jag att modellen för beräkning av juridiska personer anser inkomstskatt snarast bör utvecklas det sätt jag här angivit. Denna modellutveckling bör ske oavsett utvecklingen av det arbete RRV bedriver tillsammans med Finansdepartementet och SCB. Detta mer långsiktiga arbete har ett vidare syfte än att enbart ta fram ny som en prognosmodell för juridiska inkomstskatt bör enligt min personers mening fullföljas.

5.3 Modellen för beräkning mervärdesskatt

av moms

I diagrammet nedan redovisas prognoser och utfall av inkomster från mervärdesskatt under den senaste femårsperioden. Som synes rör det sig stor statlig inkomstkälla som under perioden prognosticerats om en relativt väl, förutom under budgetåret 199192.

116 Inkomstberäkningar

Diagram 5.3 Prognoser och utfall på inkomsttiteln mervärdesskatt

Mkr 150000 33184 . $ -4-- 82I93 140000— ,__ 91:92 ge 120000 - 9081 jg: 09:90 100000 - 1 00000 . I I . I 1 I 1 I $3 Pvog 1 Pvog 213 BP Hog4 Plog 5 KP Plog 5 Ulial

Källa: RRV:s budgetprognoser

5.3. 1 Modellbeskrivning

Inkomster från mervärdesskatt beräknas främst med hjälp av antaganden om den privata konsumtionens framtida utveckling. Den framtida nivån på bostadsinvesteringar är också viktig parameter. en Uppgifter om privat konsumtion inklusive mervärdesskatt fås från Statistiska centralbyrån i mars året efter inkomståret. Den privata konsumtionen delas upp i konsumtion skattepliktiga och ickeav skattepliktiga varor och tjänster. Den skattepliktiga konsumtionen har också delats upp utifrån de Skattesatser som tillämpas på respektive vara eller tjänst. Beskattningsunderlaget justeras sedan på ett sådant sätt att 20 % av det justerade beskattningsunderlaget ger den totala teoretiska momsintäkten. Det sålunda beräknade underlaget räknas därefter upp med antaganden om privat konsumtion i löpande priser. Uppgifter om investeringar inhämtas från SCB klumpsumsom en ma. Investeringarna kan dock inte delas på varuslag upp samma sätt som den privata konsumtionen. Antagande andelen är om som mervärdesskattepliktig görs efter diskussioner med ekonomiska avdelningen på Finansdepartementet och KI. Dessa antaganden är osäkra men anses vara de bästa som finns att få för tillfället. Endast en mindre del av de totala investeringarna utgörs investeringar i av icke momspliktig verksamhet där den ingående inte kan momsen lyftas av och där investeringarna således direkt bidrar till att öka statens momsintäkter. Detta gäller framförallt bostadsinvesteringar och investeringar i bank- och försäkringssektom. Som framskrivningsvariabler används antaganden investeringar i löpande priser. om

Inkomstberäkningar 117

De sammanlagda justerade investeringarna och konsumtionen till totalt momsbelagt beskattningsunderlag. Om all summerar mervärdesskatt betalades skulle prognosen inbetald moms vara 20 % av detta belopp. Så är dock inte fallet. För att ta hänsyn till diskrepansen mellan teoretiska och faktiska momsintäkter, som t.ex. kan bero på momsfusk eller på mätfel i beskattningsunderlaget, används regressionsmodell för att räkna ut nettot titeln inbetald en mervärdesskatt. Regressionen görs 23-årig tidsserie där den årliga faktiska en momsintäkten är den beroende variabeln och det justerade beskattningsunderlaget är förklaringsvariabeln. Ingen hänsyn tas däremot till att skattesatserna har förändrats under perioden. Vissa år har justeringar gjorts manuellt av nettoprognosen p.g.a. att differensen mellan den teoretiska skatteintäkten och faktiskt inbetald skatt har ökat kraftigt. Mervärdesskatten fördelas per månad med tidigare års utfall som underlag och med justeringar för speciella händelser. Månadsfördelningen görs bl.a. för att kunna överföra kalenderårsprognosen till prognos per budgetår. Månadsprognoserna byts under löpande en budgetår ut mot det utfall erhålls från RSV och Tullverket om som utfallet inte RRV bedöms vara för orimligt Om det visar sig att av inbetalningarna konsekvent avviker från vad som prognosticerats revideras även kommande månaders beräknade inkomster. Eftersom inbetalningar i stort sett bara sker varannan månad krävs det åtminstone fyra månader innan prognosen justeras p.g.a. utfall. Kommande år justeras aldrig till följd av utfall. Utfall fås under löpande budgetår från riksredovisningen och via månadsrapporter från RSV och Tullverket. Månadsutfallen blir klara

den 8-10 i månaden efter utfallsmånad. Månadsrâpporterna stämmer

bra överens med de inbetalningar av moms som registreras på statens postgirokonton medan den månatliga redovisningen i riksredovisningen är mindre tillförlitlig. Detta leder till problem eftersom det är riksredovisningen som till slut blir utfall. En viss försiktighet iakttas därför vid tolkningen av månadsutfallen. RSV bistår också med uppgifter om hur mycket kommunerna erhållit i återbetald mervärdesskatt samt hur mycket mervärdesskatt restförts. Den restförda mervärdesskatten har ökat kraftigt de som senaste åren. För att fördela nettoprognosen på inbetalningar och återbetalningar inhämtar RRV från Tullverket vad som beräknas en prognos

inbetalas i mervärdesskatt av importföretagen. Övriga fördelningar

görs av RRV med hänsyn till föregående års justerade utfall och övrig kännedom händelser. Detta fördelningstal får sedan bestämma om nya prognosens flödesfördelning över de kommande åren.

1 18 Inkomstberäkningar

Inbetalningarna är i budgeten uppdelade Tullverket, RSV, indrivet och övrigt. Till övrigt hör bl.a. omföringar från fysiska

personers inkomster. Återbetalningarna är uppdelade på Tullverket,

RSV, bidrag kommun och avräkning staten. På inkomsttiteln mervärdesskatt redovisas nettot.

5.3.2 Modellens precision

Momsmodellen har blivit föremål för samma typ precisionsanalys av som fysiker- och juridikermodellerna. För 1992 medförde modellresultatet en differens på 2,8 % mot utfallet. För budgetåret 199293 var differensen -1,4 %. Nedan redovisas resultatet från avvikelseanalysen mellan RRV:s officiella beräkning innan statsbudgeten och utfallet för budgetåret 199394.

Avvikelseanalys 199394, Mkr

En stor del av den avvikelse som förklaras övrigposten kan av hänföras till att kalenderårsantagandenanvänds för privat konsumtion. I verkligheten varierar dock utvecklingen under året. Under 1993 var t.ex. skillnaden mellan 1:a och 2:a halvåret 3,46 procentenheter för den privata konsumtionen. Detta belyser vikten av att göra korrekta månadsfördelningar av de makroekonomiska prognoserna.

5.3.3 Synpunkter på modellen för beräkning mervärdesskatt

av

Regressionen i modellen görs på tidsserie med variabler inte en som är jämförbara. De historiska observationer ingår i modellen som justeras inte för att ta hänsyn till att mervärdesskattesatsen har förändrats under åren. Detta förfarande är enligt min mening felaktigt. Detta betyder i sin tur att skattebortfallet räknas fram på ett felaktigt sätt. Erfarenhetsmässigt utvecklas inte heller skattebortfallet alltid i enlighet med modellens resultat varför manuellajusteringar är nödvändiga.

SOU 1995 :49 Inkomnberakningar 1 19

Som jag tidigare har redovisat beräknas inkomsterna från mervärdesskatten netto, trots att betalningsströmmarna avser bruttobelopp. För att bl.a. lättare kunna jämföras med utfallet borde prognoserna avse bruttoströmmarna. Jag har dock vid de internationella besöken

se kapitel 9 inte funnit någon modell för att beräkna momsens

bruttoströmmar. Tvärtom har jag ofta funnit att man använt enklare modeller än RRVzs momsmodell. RRV har nyligen startat ett projekt med syfte att förändra momsmodellen. Jag förutsätter att de synpunkter jag här har framfört beaktas i detta santmanhang. Jag anser att RRV också bör undersöka möjligheten att använda en modell där bruttoströmmarna kan prognosticeras.

5.4 Lagstadgade socialavgifter

I diagrammet nedan visas nettoinkomsten inkomsttiteln lagstadgade socialavgifter 198990-199394.

Diagram 5.4 Prognoser och utfall inkomsttiteln lagstadgadesociala avgifter

Mkr 100000 00000- 00000- . e%veHA0 70000~ f

9%]7B

. l a0000 ‘ 1:3 fraga a 50000- 40000 l l l T l riff SB Prog1 Prog 2 BP Prog 4 Progb KF pvog Utlall

Källa: RRVzs budgctprognoscr

5.4.1 Modellbeskrivning

Under inkomsttiteln redovisas alla inkomster från arbetsgivaravgifter och egenavgifter. Vidare redovisas vissa allmänna avgifter som betalas av den enskilde i samband med inkomstskatten.

120 Inkomstberäkningar

Nedan anges de inkomster och utgifter som redovisas över statsbudgeten.

Tilläggspensionsavgift Folkpensionsavgift Barnomsorgsavgift Sjukförsäkringsavgift Arbetsskadeavgift Lönegarantiavgift Arbetsskyddsavgift Avgift för sjöfolkspensionering Delpensionsavgift Utbildningsavgift Arbetsmarknadsavgift Allmän löneavgift Arbetsmiljöavgift

Underlaget i beräkningarna för kommuner och näringsliv grundar sig på de uppbördsdeklarationer som lämnas arbetsgivarna i av samband med att preliminärskatter och socialavgifter betalas in. RSV redovisar den månadsvisa uppbörden av arbetsgivaravgifteri den s.k. månadsrapporten. Riksförsäkringsverket bestämmer underlaget för de avgifter som staten skall betala. Det totala underlaget som RRV får från RFV i februari skrivs fram enligt antaganden som erhålls från Finansdepartementet. Den viktigaste framskrivningsparametem är lönesummans utveckling. De totala avgifterna fördelas per avgiftsslag med hjälp av de fastställda procentsatserna för respektive socialavgift. Avgifterna för egenföretagare debiteras på skattsedeln för inkomstskatt och omförs till inkomsttiteln lagstadgade socialavgifter två år efter uppbördsåret. Prognoserna på avgifterna för egenföretagare görs på inkomsttiteln fysiska personers inkomstskatt. På inkomsttiteln socialavgifter redovisas för flera avgifter såväl inkomster som utgifter för verksamheten, t.ex. redovisas 85 % av sjukförsäkringens utgifter statsbudgetens inkomstsida. Utgifterna för socialavgifter beräknas av Socialdepartementet, som gör nya beräkningar inför varje prognos. Varje månad betalas ett förskott ut till AP-fonderna. KI gör prognoser på dessa förskottsutbetalningar. Vid följande månadsutbetalning görs en avräkning mot vadtsom bordeha betalats ut. Månadsuppdelningen baseras på tidigare års utfall. Månadsuppdelningen används bl.a. för att få en prognos per budgetår. RRV är försiktig med att ändra kalenderårsprognosen månadsutfallen om avviker från vad som prognosticerats. -För dets-mesta läggs skillnaden

Inkomstberäkningar 121

mellan mänadsprognosen och det nya utfallet i stället ut på kvarvarande månader. I slutet av budgetåret kan det dock bli aktuellt att ändra på slutsumman. Motivet till denna handlingsregel är att oväntade utfall tyder på att Finansdepartementets antaganden lönesummans om utveckling inte stämmer överens med den verkliga utvecklingen. Det leder till inkonsistens om RRV förändrar sin prognos när lönesumman ligger fast för att sedan lämna oförändrad när lönesummeen prognos antagandet förändras. Prognosen bör i stället juseras samtidigt som lönesummeantagandet förändras. RRV tar kontakt med Finansdepartementet om månadsutfallen inte överensstämmer med antagandestruk turen.

5.4.2 Modellens precision

Denna modell hade det bästa resultatet i precisionsanalysen. Det beror på den mycket starka kopplingen mellan inbetalningar och lönesumma. Testet är endast utfört på den del inkomsttiteln av som RRV beräknar, dvs. inkomsterna. Differensen mellan och prognos utfall blev försumbara 0,1 % vilket klart visar att prognosproblemen för dessa inkomster endast sammanhänger med över prognosen lönesumman.

5.4.3 Synpunkter på modellen för beräkning av lagstadgade socialavgifter

Socialavgifter får sägas vara den ur detta perspektiv mest oproblematiska av de stora inkomsttitlarna. inkomsterna är i rakt led beroende av lönesummans utveckling. Min bedömning är att månadsutfallens kvalitet detta område har förbättrats. Det är dock önskvärt att denna fortskrider så att process månadsutfallen blir tillförlitliga. ännu mer Eftersom arbetsgivaravgifterna är så starkt knutna till lönesumman borde även Finansdepartementet följa utfallen för att tidigt kunna justera fiir prognosen lönesummans utveckling.

5.5 Punktskatter

När det gäller punktskatterna har jag valt att närmare analysera prognoserna för bensinskatt och energiskatt.

122 Inkomstberäkningar

5.5.1 Modellen för beräkning av bensinskatt

I diagrammet nedan visas resultatet av prognoserna för de senaste fem budgetåren. De kraftiga ändringarna i början av året kan förklaras ofta av ändrade Skattesatser.

Diagram 5.5 Prognoser och utfall for bensinskatt

Mkr 93194 24000 t -% . 92093 22000 q 91:92 . E ggggg - 30131 i 89190 l 0000 i —¢—— i 3 $‘ 16000 ‘ l l I I I I I I I SB Plog Prog 1 ZI3 BP Prog 4 Flog 5 KP Piog 6 Utfall

Källa: RRV: budgetprognoser

Utfallsuppgifter avseende bensinleveranser erhålls månadsvis från SCB:s energistatistik. Detta underlag utgör grunden för framskrivningen av förbrukningen. Underlaget skrivs fram med antaganden från NUTEK:s Närings- och teknikutvecklingsverket korttidsprognoser som kommer i mars och september och som avser innevarande år och de följande två åren. RRV gör även en kontrollberäkning av att framskrivningen verkar rimlig. I en ekonometrisk modell görs prognoser kommande årkvartal. I modellen används data från 1970 och framåt. Regressionen bygger på 7 förklarande variabler; konsumentprisindex, bensinpris, disponibel inkomst, justering för oljekris och 3 säsongsdummyvariabler. Resultatet av de två prognosmetoderna brukar stämma väl överens. Bensin beskattas med olika Skattesatser beroende på blyhalten. För att beräkna hur stor andel av bensinleveranserna som skall beläggas med respektive skattesats kontaktas Svenska Petroleuminstitutet. skattesatserna räknas om varje år efter antaganden om KPI oktokt. Dessa antaganden fås i regel från Finansdepartementet. Utfallsdata kommer från Särskilda skattekontoret i Ludvika som hanterar bensinskattedeklarationerna.

Inkomstberäkningar 123

5.5.2 Modellen for beräkning energiskatt av

I nedanstående figur anges prognoser och utfall l98990-199394.

Ändringarna i prognoserna beror främst ändrade skattesatser och

förändrad konsumtion beroende på kalla eller vintrar. varma

Diagram 5.6 Prognoser och utfall för energiskatt

12000 I l I I I I F I SB Progl Prog2 BP Prog4 Prog5 KP Progfi Utfall

Källa: RRV:s budgetprognoser

Utfall avseende förbrukning erhålls från Särskilda skattekontoret i Ludvika. För framskrivning förbrukningen används NUTEK:s av korttidsprognos som kommer i mars och september och som avser

innevarande år och de följande två åren. Övriga skrivs fram med

antaganden från Finansdepartementet. Som framskrivningsvariabel

används privat konsumtion i fasta priser. skattesatserna räknas upp utifrån antagandet KPI okt-okt. Detta om antagande fås i regel från Finansdepartementet. Vid de officiella beräkningarna kontaktas även Särskilda skattekontoret i Ludvika som gör prognoser för innevarande och kommande ar.

5.5.3 Synpunkter använda modeller

Jag har inte låtit göra lika detaljerad analys dessa en av prognosmodeller som för RRVzs övriga modeller. Prognoserna på punktskatter är svåra att analysera eftersom skattesatserna vid flera tillfällen ändrats under pågående budgetår. Min bedömning är emellertid i att man prognoserna inte alltid på ett tillfredsställande sätt klarar att av bedöma hur prisändringar till följd skatteförändringar kommer av att påverka efterfrågan. De priselasticiteter RRV använder i sina som

124 Inkomstberäkningar

beräkningar bör därför över. En sådan översyn bör ske kontinuerses ligt.

6 Budgetprognoser

6.1 Budgetprognosemas roll

Budgetprocessens delar är planering, genomförande, uppföljning och utvärdering. I det första skedet planeras verksamheten och en budget eller plan över inkomster och utgifter tas fram. Därefter genomförs verksamheteni enlighet med den beslutade inriktningen. Slutligen utvärderas verksamheten och dess måluppfyllelse. Budgetprognosemas roll i sammanhanget är att på ett tidigt stadium identifiera budgetavvikelser så att korrigerande åtgärder kan vidtas. Den främsta användaren av prognoser statsbudgetens utfall är därför regeringen vars uppgift bl.a. är att ta initiativ till och föreslå förändringar av Skatteregler och; medelstilldelningar. Riksdagen kan eget initiativ vidta förändringar i dessa avseenden. Budgetprognosema kan därvidlag utgöra beslutsunderlag. Budgetprognosema, kompletterat med uppgifter statlig om verksamhet utanför statsbudgeten som påverkar lånebehovet, används dessutom För a-tt bedöma statens påverkan den reala och finansiella ekonomiska utvecklingen av såväl regeringen som andra intressenter,

t.ex. riksdagen, Riksbanken, Riksgäldskontoret, kreditvärderixigs-

institut, banker och olika ekonomiska institut inom och utom landet. Ur Riksgåldskontorets perspektiv är prognoser över lånebehovet vidare

en integrerad och nödvändig del av den egna upplåningsplaneringen.

6.2 Utvecklingen

av budgetprognosema

Budgetprognoser är således en viktig och central del budgetav processen. Detta motiverar att prognoserna tas fram i nära samspel mellan de som berörs budgeten och de det beslutade av som organets uppdrag kontrollerar budgetens genomförande. RRV har gjort budgetprognoser regeringens uppdrag sedan budgetåret 196465 i syfte att skapa bättre statistiskt underlag för bedömningen den löpande budgetutvecklingen Budgetprognosema av . gjordes inledningsvis gång månad med hjälp uppgifier från en per av 55 prognosmyndigheter. Prognosmyndighetema lämnade uppgifter om utfall och prognos per månad för innevarande budgetår endast men budgetårssiffroma presenterades.

126 Budgetprognoser

Rapporten som ursprungligen var en l5-sidig tabell skickades till snäv krets av användare på Finansdepartementet, Riksgäldskonen toret, KI och Försvarets förvaltningsdirektion. Under 70-talet utvecklades budgetprognoserna med kommentarer till förändringar sedan senaste publiceringstillfället. Antalet publiceringstillfällen minskade gradvis. Inkomsterna presenteradesmånadsvis. Det förlängda perspektivet, dvs. utsträckningen av prognoserna till att avse hela innevarande kalenderår, tillkom. Under 80-talet utökades kommentarerna ytterligare och utgifterna började redovisas månadsvis. En realekonomisk fördelning av utgiftsprognosen infördes också. Vid mitten 80-talet omfattade rapporten ca 100 sidor varav av 30-40 sidor text i form av sammanfattning och kommentarer. Jämförelser gjordes vidare mellan statsbudgetens saldo och statsverkets checkräkning. I syfte att bl.a. underlätta analyser av likviditetsutvecklingen på penningmarknaden gjordes även prognoser per myndighet. Den moderna penningmarknadens tillkomst vid mitten av 1980-talet medförde att antalet läsare budgetprognoserna ökade av kraftigt. För att belysa orsaken till detta förhållande krävs en kort redogörelse av penningmarknadens utveckling. Analytikerna och aktörerna på penningmarknaden var vid mitten 80-talet främst intresserade av att kunna bedöma budgetens av påverkan på bankernas likviditet och därmed på de korta räntorna. Detta intresse hade sitt ursprung i det system, den s.k. räntetrappan, Riksbanken införde 1985. Räntetrappan innebar att bankerna fick som betala en allt högre ränta mer de lånade i Riksbanken. Bankernas totala position i Riksbanken, dvs. deras likviditet, kontrollerades av Riksbanken genom marknadsoperationer. Banklikviditeten påverkades i hög grad av statens betalningar och eftersom Riksbanken valde att enbart de största likviditetsförändringar som dessa betalningar parera upphov till kunde statens betalningar i vissa fall komma att gav påverka den totala banklikviditeten och därmed dagslåneräntan. Detta förhållande skapade ett stort intresse från marknadens sida när det gällde att prognosticera enskilda större budgetbetalningar. Detta intresse minskade emellertid när Riksbanken ett par år senare ökade ambitionsgraden i styrningen av banklikviditeten genom att med mer frekventa marknadsoperationer mer eller mindre fullständigt förhindra genomslag från budgetens sida på banklikviditeten. Bankekonomernas intresse för den likviditetsmässiga delen av budgetprognoserna minskade därmed. På senare år har också myndighetstabellerna först minskat i omfattning och från och med 199394 också helt tagits bort. Vid slutet av 80-talet började RRV i sammanfattningen tydligt presentera de antaganden som beräkningarna grundas på. Antalet publiceringstillfällen minskade också till nuvarande fem stycken.

Budgetprognoser 127

Från och med budgetåret 199394 kompletteras, regeringens uppdrag, prognosen över budgeten med lånebehovsprognos. Skälet en till detta är att budgetsaldot statsmakternas beslut att finansiera genom statlig verksamhet utanför statsbudgeten kommit att bli ett allt mindre användbart mått på statens uppläningsbehov och förändringar i statsskulden. Prognoserna på budgetsaldot tillsammans med prognoserna på Riksgäldskontorets nettoutlåning tillsammans ger en prognos över statens lånebehov. Riksgäldskontorets utlåning sker till största delen till myndigheter som enligt riksdagsbeslut skall finansiera delar sin verksamhet av genom lån i kontoret eller som behöver tillfälliga krediter och inlåningsmöjligheter för sin avgiftsfrnansierade verksamhet. Vissa affärsverk och statliga bolag i första hand finansierar sin som verksamhet på marknaden har också rätt att låna och placera medel i Riksgäldskontoret. Utlåning sker sedan hösten 1992 också för att finansiera underskott i Arbetsmarknadsfonden och Lönegarantifonden. Delar av bankstödet har också finansierats direkt i Riksgäldskontoret. Enligt regeringens förslag i 1995 års budgetpropositionen skall stora delar av utlåningen från och med budgetåret 199596 föras in i statsbudgeten. Budgetprognoserna har således utvecklats från att ha varit ett internt material för budgetuppföljning för regeringskansliets och ett fåtal centrala myndigheters behov till dagens situation där allmänhetens och de finansiella marknadernas behov av information det om totala lånebehovet och dess viktigaste delkomponenter fått ökat genomslag i utformningen av budgetprognoserna.

6.3 Budgetprognoserna idag

Numera publiceras fem budgetprognoser budgetår. Vid de två sista per tillfällena förlängs prognosperspektivet till hela kalenderåret. att avse Budgetprognoserna kompletteras med uppgifter utlåning om m.m. utanför statsbudgeten. Budgetprognoserna innehåller dels uppgifter om utfall för budgetårets gångna månader, dels för de återprognoser stående månaderna. Prognoserna för inkomsterna nettoinavser komster, dvs. inkomster efter avdrag för eventuella utgifter under inkomsttiteln. För utgifterna gäller motsvarande sätt att prognoserna avser nettoutgifter, dvs. utgifter efter avdrag eventuella av inkomster under anslaget. Budgetprognoserna är således prognoser över de nettoinkomster och nettoutgifter utfallsmässigt redovisas som som statsbudgetens utfall.

128 Budgetprognoser SOU 1995 :49

Budgetprognoserna publiceras enligt följande schema: Budgetprognos 1 oktober Budgetprognos 23 december, inför budgetpropositionen Budgetprognos 4 februari Budgetprognos 5 april, inför kompletteringspropositionen Budgetprognos 6 juni Inkomstberäkningen i budgetprognosen utgörs i allmänhet av den senaste underhandsberäkningentill Finansdepartementetse kapitel 5. För merparten statsbudgetens utgiftssida lämnar ett 30-tal progav nosmyndigheter regelbundet utfalls- och prognosuppgifter. Därutöver har RRV vid behov kontakter med ytterligare ett 10-tal myndigheter. Prognoserna från myndigheterna granskas och rimlighetsbedöms av RRV. Vid behov tas kontakt med myndigheter för att reda ut eventuella frågetecken. Justeringar prognoserna görs i första hand av i samråd med berörd myndighet. För de övriga myndigheterna utgår RRV från besluten medelstilldelning och jämför med de löpande om utfallen. Prognosmyndigheternas utfallsuppgifter stäms också av mot den månadsvisa inrapporteringen till riksredovisningen. Från och med budgetåret 199495 stäms vid vissa tillfällen prognosuppgifter också av med respektive myndighets fackdepartement. Av totalt ca 800 utgiftsanslag svarar 95 anslag med en prognos över 500 mkr BP1 199495 för 92 procent av den prognosticerade utgiftsomslutningen. De 247 största anslagen med en prognos över 100 mkr för 98 procent av utgiftsomslutningen. RRV:s enkäter svarar täcker 81 procent BP4 199495 statsbudgetens utgifter. ca av Uppgifterna till budgetprognoserna samlas rent tekniskt in blanketter tillhandahålls av RRV. Uppgifterna till budgetprogsom lämnas underhand till RRV. Större förändringar av prognosen noserna för hela budgetåret skall förklaras av respektive myndighet. Prognoserna revideras t.ex. till följd av

förändrade antaganden den samhällsekonomiska utvecklingen, - om förändringar av skatter och avgifter, anvisade medel på tilläggsbudget, förslag eller beslut av regeringriksdag, - nya bedömningar från myndigheternas sida. - nya

Budgetprognoserna grundar sig således på formellt sett fattade beslut och lagda propositioner från statsmaktemas sida. Prognoserna anteciperar inte troliga beslut även om sådan till följd av t.ex. politiska uttalanden kan anses mycket sannolika. Liksom i statsbudgeten och i förslagen till statsbudget presenteras dock i budgetprogposten Beräknat tillkommande utgiftsbehov, netto TUBen. noserna Finansdepartementet svarar för beräkningen av denna post som

Budgetprognoser 129

innefattar budgetkonsekvensernaav planerade ännu inte offentligmen gjorda åtgärder. Förekomsten av denna post gör att budgetprognoserna inte kan ses som en strikt konsekvenskalkyl redan fattade beslut av även om RRV:s och myndigheternas del har denna av prognosen inriktning. RRV har inte tillgång till de modeller myndigheterna som använder för att beräkna utgifterna. Däremot kontrollerar RRV de att viktigaste ekonomiska antagandena utgiftsprognoserna baseras på, som t.ex. basbeloppet, är konsistenta för de olika anslagen. Ränteantagandena är dock inte lika i beräkningarna statsskuldräntor av respektive räntebidrag. Ränteantagandet för statsskuldräntorna är vid beräkningstillfallet aktuella räntor, vilket framgår budgetprogav noserna.

6.4 Budgetprognosemas precision

Jag har i kapitel 4 kunnat konstatera att prognosavvikelserna har varit stora för såväl utgifter som inkomster. Dessa har dock varit svåra att värdera eftersom det inte har gjorts några systematiska analyser av avvikelserna vare sig av regeringen eller RRV. I kapitel 5 har jag av analyserat prognosavvikelserna på inkomstsidan under budgetåret 199394 och delat avvikelserna tre typer förklaringar: upp av fmanspolitiska beslut, makroekonomiska antaganden och prognosfel i övrigt. Det hade varit önskvärt att få motsvarande analys på utgiftssidan. En sådan ansats försvåras det delade för av ansvaret utgiftsberäkningarna. I regeringens budgetproposition är regeringskansliet ansvarigt för beräkningarna utgifterna. Under det löpande av budgetåret görs uppföljningarna däremot direkt myndigheterna. Det av är därför många gånger svårt för myndigheterna analysera att

skillnaden mellan statsbudgetberäkningen och deras

egen senaste prognos. Problemet mildras dock i de fall regeringskansliet klart redovisat sina beräkningsmodeller eller avvikelserna gentemot myndigheternas uppgifter i anslagsframställningarna. Ett annat problem i sammanhanget är att RRV och Finansdepartementet endast i mindre omfattning är insatta i myndigheternas och fackdepartementens utgiftsmodeller. Jag har inte bedömt det praktiskt möjligt i att efterhand begära in motsvarande analys gjordes som av RRV på inkomstsidan från RRV:s prognosmyndigheter.

5 15-0536

130 SOU 1995 :49

Budgetprognoser

6.4.1 Anslagstyper och prognosavvikelser

Riksdagens medelstilldelning sker fyra typer av anslag: genom förslagsanslag, reservationsanslag, Obetecknade anslag samt ramanslag. De olika anslagstyperna medför olika prognosbetingelser. Under ett förslagsanslag anvisas medel för ett budgetår. Anslagsbeloppet kan överskridas regeringen utan riksdagens hörande. Regeringen kan av överföra denna rätt till respektive myndighet i regleringsbrevet eller särskilda beslut. Förslagsanslag används t.ex. för transgenom fereringsutgifter. Reservationsanslag får inte överskridas men behållningarna vid budgetårets slut kan däremot sparas och utnyttjas under påföljande budgetår. Reservationsanslag används ofta för att tilldela medel för investeringar. De används också för t.ex. arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Obetecknade anslag får inte överskridas och inte heller De används i mycket liten utsträckning. sparas. Ramanslagen slutligen möjlighet att föra över anslagsmedel mellan ger budgetåren i båda riktningarna, dvs. de medger såväl spar- som kreditmöjligheter. Ramanslagen används framförallt för myndigheternas förvaltningskostnader.

Diagram 6.1 Avvikelsen i procent mellan prognos och utfall i statsbudgeten, budgetprognos budgetprognos 4 och budgetprognos 6 för reservationsanslag budgetåren 198384-199394. Ett negativt tal innebär att prognosen legat högre än utfallet.

Z 12 SB :.. 5‘ am 2+1- BP4 4- + Å BPS k D ,

.4-

.5-

.12-

-15 1 I I 1 I I I I I I I 1$3l84 1994:65 1965:66 1966:67 1997:66 1966:69 1969:90 1990:91 1991:92 1992:99 1993:94 Källa: RRV

Budgetprognoser 131

Diagram 6.2 Avvikelsen i procent mellan prognos och utfall i statsbudgeten, budgetprognos budgetprognos 4 och budgetprognos 6 for forslags, och ramobetecknade anslag exklusive räntor på statsskuldenbudgetåren198384-199394. Ett negativt tal innebär att prognosen legat högre än utfallet.

| I I I I I I I I | I 1982I83 1983184 1984185 198586 13$P87 1$7188 1988189 1989190 19513191 1991192 1992193 1993194

Källa: RRV

Diagrammen visar att utgifterna reservationsanslagen ofta ovan överskattas i RRV:s budgetprognoser medan prognosavvikelsema i statsbudgeten inte är lika entydiga. Budgetåret 198990 är undantag ett då alla prognoser låg under det slutliga utfallet. Det finns ingen klar tendens att prognoserna förbättras i slutet året, tvärtom uppvisar av budgetprognos 1 ofta mindre prognosavvikelser än budgetprogsenare noser. Under budgetåret 199394 uppvisade reservationsanslagen stora prognosavvikelser under hela året, vilket till del kan förklara med stor att de arbetmarknadspolitiska åtgärderna för högt prognosticerade var ända fram till budgetprognos Utgifterna på fdrslags-, och obetecknade anslag förefaller ramdäremot, tvärtemot vad gäller för reservationsanslagen, ha som en tendens att underskattas. Anslagen ligger under utfallet de flesta år med undantag av budgetåret 199394. Vissa har utgiftsprognosema dock höjts kraftigt i slutet budgetåret så att 5 jag valt

av prognos som

att inte redovisa i diagrammet och 6 kommit att överstiga prognos det slutliga utfallet. Prognosavvikelserna följer i stort sett samma mönster under respektive år. Noterbart är också att beräkningarna till statsbudgeten i stort sett varje år ligger lägre än beräkningarna i budgetprognos

132 Budgetprognoser

6.4.2 Avvikelseanalys199192-199394

vidare belysa prognosproblematiken utgiftssidan har jag valt För att att gå igenom RRVzs budgetprognoser för budgetåren 199192, 199293 och 199394 och analysera de förklaringar till förändringar redovisats i Som beslut har jag räknat beslut som som prognoserna. fattats under året och den beräkningsansvariga myndigheten inte som haft kännedom i budgetprognos De omfattande budgeteffekterom beslut under budgetåren 199293 och 199394 sammanhänger na av av till stor del med bankstöd.

Tabell 6.1 Prognosavvikelser mellan budgetprognos l och utfall dels totalt, dels uppdelade beslut, TUBen, vissa stora utgiñsposter som haft betydande prognosavvikelser de senaste åren samt övrigt.

199192 199293 199394

åtgärder

Källa: RRV:s budgetprognoser

l bilaga 1 presenteras detaljerad genomgång av prognoserna för en vissa de utgiftsposter anges i tabellen ovan. Nedan följer en av som sammanfattning. De stora förändringarna för statsskuldräntoma som är ett förslagsanslag sammanhänger med att beräkningarna i allmänhet baseras på vid beräkningstillfállet rådande räntor och valutakurser och att dessa faktorer ofta har varierat i stor utsträckning mellan beräkningstillfállena. Statsskuldräntornas stora känslighet för ränteförändringar sammanhänger med Riksgäldskontorets emissionsteknik. Riksgäldskontoret emitterar trancher av existerande obligationslån, dvs. nya utökar lånens storlek, i stället för att emittera helt nya lån. Följden blir

Budgetprognoser 133

att de löpande ränteutgifterna för obligationslånen är opåverkade av förändringar av marknadsräntan. Samma lån emitteras oberoende av ränteläge. Skillnaderna i marknadsränta påverkar i stället kursen för obligationen vid emissionen. Över- eller underkursen vid emissionen

motsvarar skillnaden mellan marknadsräntan och emissionsräntan under lånets hela löptid. När räntan faller stiger priset och vice versa. Detta förhållande innebär att effekterna ränteförändringar inte av påverkar ränteutgifterna gradvis skulle kunna förvänta sig som man utan i stället på en gång vid emissionstillfallet. Detta är, i kombination med varierande ränteantaganden till följd stoppränteansatsen, den av främsta orsaken till variationer i över statsskuldräntorna. prognoserna Infrastrukturinvesteringar har svarat för stora prognosavvikelser de senaste tre åren. Prognoser inom detta område lämnas till RRV av Vägverket och Banverket. På år har regeringen givit ökade senare anslag till infrastrukturinvesteringar och verken har haft svårigheter med att bedöma tid för byggstart och därmed när anslagen kommer att användas. Vid kontakt med de båda myndigheterna medger de att prognoserna inte tillmätts tillräckligt stor vikt tidigare att men mer omsorg skall läggas ned prognosarbetet i framtiden. Arbetsmarknadspolitiska åtgärder är ett svårberäknat anslag som

är starkt konj unkturberoende. Anslaget är ett reservationsanslag vilket

innebär att det inte får överskridas. Såväl budgetåret 199192 som 199293 antog dock Arbetsmarknadsstyrelsen att ytterligare medel skulle tilldelas varför verket redan i budgetprognos l beräknade högre

utgifter än vad som tilldelats. Enligt Arbetsmarknadsstyrelsen

är en viktig orsak till de återkommande prognosfelen att regeringen ofta ändrar arbetsmarknadspolitisk inriktning under pågående budgetår. Ett annat skäl till de stora avvikelserna är att arbetslösheten under perioden har varit exceptionellt hög. Räntebidraget beräknas Boverket. De vanligaste förklaringarna av till ändrade har varit ändrade ränteantaganden prognoser samt svårigheter med att beräkna effekterna regeländringar. Regelav ändringar har varit vanliga och Boverket har haft svårt att anpassa sina modeller till de regelsystemen. Boverket har därför nya i samarbete med Finansdepartementetkonstruerat mikrosimuleringsen modell för räntebidragsprognoser. De stora utgifterna för Invandrarverket förläggningskostnader avser och ersättning till kommuner för åtgärder för flyktingar. Detta är återigen ett svårberäknat anslag är helt beroende som av faktorer utanför den ansvariga myndighetens kontroll. Anslagets storlek beror på antalet asylsökande och hur snabbt flyktingarna kan placeras i ut kommunerna.

134 Budgetprognoser SOU 1995 :49

6.4.3 Pris- och lönekänsliga anslag

Finansdepartementet betecknar vissa anslag som pris- och lönekänsliga PLK-anslag. Dessa anslag är extra känsliga för den allmänna ekonomiska utvecklingen och omräknas därför löpande inom regeringskansliet både vad innevarande som följande budgetår. avser Beräkningarna sker utifrån den senaste antagandebilden från Finansdepartementets ekonomiska avdelning. Beräkningarna görs av fackdepartementen, i vissa fall i samverkan med berörd myndighet. De viktigaste pris- och lönekänsliga anslagen är följande:

-BiståndsanslagenUD -Allmänna barnbidragS -BostadsbidragS -Bidrag till föräldraförsäkringenS

-BidragsförskottS

-Vårdnadsbidrag för handikappade bamS -Bidrag till sjukpenning och rehabiliteringS -Bidrag till sjukvårdsförmåner mmS

-FörtidspensionerS

-ÅlderspensionerS

-Bostadstillägg till pensionärerS

-RäntebidragF i -StatsskuldräntorFi -StudiemedelU -StudiehjälpU -Arbetsmarknadspolitiska åtgärderA

-Förläggningsk0stnaderKu

-Ersättningar till kommuner för åtgärder för flyktingarKu

Jag kan konstatera att prognosavvikelserna för många av dessa anslag, med undantag de anslag jag har redovisat tidigare, av som genomgående har varit små under tid. De prognosproblem som senare ändå har uppstått har ofta haft samband med omfattande regelförändringar verkan varit svåra att förutsäga. Prognosproblem har också vars haft sitt i dramatiskt förändrade omvärldsförhållanden vars ursprung effekter varit svåra att beräkna. Bostadsbidragen är t.ex. ett sådant anslag i hög grad påverkats av den snabba uppgången av som arbetslösheten. Många de pris- och lönekänsliga anslagen ligger av inom Socialdepartementets ansvarsområde. Socialdepartementet har modeller för att beräkna den förväntade anslagsbelastningen på egna dessa och vissa andra anslag. Modellerna är av olika komplexitet beroende på anslagets art. Det finns enkla kalkylarksmodeller och andra betydligt komplicerade modeller. Jag har inte i detalj mera

Budgetprognoser 135

studerat dessa modeller har ändå kunnat konstatera det finns men att en betydande kompetens på Socialdepartementeti detta avseende. Beräkningarna till RRV inom detta område görs i huvudsak RFV. av Det finns i allmänhet ett nära samarbete mellan Socialdepartementet och RFV i dessa frågor.

6.4.4 Övriga utgifter

Prognosavvikelsema för övriga anslag framgår figuren nedan. av Förutom de anslag angivits har även TUBen exkluderats. som ovan

Diagram 6.3 Prognosavvikelser budgetåren 199192~9394 exklusive PLK-anslag, TUBen och utgifter specificerade i tabell 6.1

mkv

153384 ZSIIBO -X: 193283 ç_.. 240000- 193152

ZZMOO -

29mm

180000I I I I ‘F I 5B BP1 BPZI3 BP4 BPS BPS Uliall

Källa: RRV:s budgetprognoser

Den stora ökningen mellan statsbudgeten och l under prognos budgetåret 199192 förklaras till största delen av stöd till Nordbanken. Mellan prognos 1 och 2 sker liten nedgång. en Prognoserna ökar sedan fram till prognos 5 varefter det sker nedgång till utfallet. en Även under budgetåret 199293 sker det en markant upprevidering av utgifterna mellan statsbudgeten och Mellan prognos prognos l och 23 ökar de beräknade utgifterna till följd av bankstöd. Efter det ligger prognoserna i stort sett fast. Avvikelsen mellan prognos 6 och utfallet är liten. Under budgetåret 199394 redovisas återigen ökning en av utgifterna mellan statsbudgeten och l prognos som huvudsakligen förklaras stöd till banksektorn. Efter av budgetprognos l sjunker utgifterna mellan varje nytt beräkningstillfålle. Den kraftigaste nedgången sker dock mellan budgetprognos 6 och utfallet. Denna minskning kan hänföras till små avvikelser, i absoluta tal, många

Budgetprognoser

olika anslag, bl.a. på ramanslag för myndigheternas förvaltningskostnader. Dessa avvikelser är dock inte närmare analyserade vare sig i budgetprognoserna eller annat håll. Utfallet för respektive anslag presenteras i RRV:s publikation Statsbudgetens utfall. I denna rapport presenteras inte avvikelsernai förhållande till den sista för budgetåret utan endast i förprognosen hållande till statsbudgeten. Detta förhållande försvårar analyser.

6.5 Riksgäldskontorets prognosverksamhet

Ett sätt att få perspektiv på prognosavvikelsernai RRV:s budgetprog-

är göra jämförelse med de prognoser över lånebehovet noser att en Riksgäldskontoret gör. I det följande lämnas därför en kort som redogörelse för Riksgäldskontorets prognosverksamhet. Prognosverksamheten har historia går tillbaka till 1950en som då kontoret började göra över statens betalningar. På talet prognoser år, inte minst mot bakgrund det snabbt ökade lånebehovet senare av och ändrade förutsättningar för upplåning i Riksbanken, har prog blivit allt viktigare. Prognoserna ligger till grund för nosema beräkning lånebehov och emissionsvolymer, uppföljning av statens av kasshållning, beräkning ränteutgifter, information till penning- och av

obligationsmarknaden Det övergripande syftet är att minimera

m.m.

upplåningskostnaderna för staten.

När Riksbanken 1985 införde den s.k. räntetrappan för styrning av de korta marknadsräntornafick Riksgäldskontorets prognosverksamhet betydelse för Riksbanken. Bakgrunden att statens betalningar, även var att de finansierades den s.k. kontokrediten i Riksbanken, genom av påverkade likviditeten i ekonomin. För att Riksbanken från penningpolitiska utgångspunkter skulle kunna motverka de svängningar detta ledde till började Riksgäldskontoret utarbeta dagfördelade prognoser utfallet de statliga betalningarna. Prognoserna tillställdes Riksöver av banken och ingick i bankens överväganden inför beslut åtgärder om för marknadsräntorna och därmed ytterst likviditeten i att styra ekonomin. och med Riksgäldskontoret från den 1 juli 1994 i stället skall I att klara de dagliga fluktuationerna i statens lånebehov genom att agera på dagslånemarknaden, behöver Riksbanken inte längre dessa I stället har blivit mycket viktiga för Riksprognoser. prognoserna gäldskontoret självt. Statens likviditet varierar normalt mycket kraftigt från den dagen till den andra, t.ex. från ett underskott på 5 mdkr ena dagen till ett överskott på 20 mdkr dagen efter. Utan den framförena hållning skulle det vara svårt för kontoret att som prognoserna ger effektivt på lånemarknaden. agera

Budgetprognoser 137

Eftersom Riksgäldskontorets enda målsättning med är prognoserna att få en så bra möjligt över det totala lånebehovet prognos som inriktas faktainsamlingen och analyserna betalningsströmmarnas totalbelopp och de delmängder erfarenhetsmässigt kan förklara som förändringar i totalbeloppen. Riksgäldskontoret strävar inte efter att analysera de olika budgetposterna. Prognoserna kan därför inte användas som löpande budgetkontroll. Riksgäldskontoret gör varje månad över en prognos statens nettolånebehov för de närmaste 2-3 månaderna. Månadsprognoserna i dagfördelad form revideras och uppdateras dagligen ända fram till dess slutligt utfall för de statliga betalningarna för respektive dag är känt. Prognoserna baseras framförallt uppgifter från tiotal ett myndigheter med stora utbetalningar, skatteprognoser och egna analyser av regelsystem och utfall. För planeringen mer än några månaders sikt har kontoret hittills i princip varit beroende av Finansdepartementets och RRV:s bedömningar. Då dessa varierat kraftigt under året och avvikit prognoser från utfall har kontoret funnit det nödvändigt att göra långsiktiga egna bedömningar av lånebehovet. Riksgäldskontorets intresseförskjutning mot långsiktigare prognoser hänger också med att samman upplåningen, till följd det ökade finansieringsbehovet, med nödav vändighet kommit att styras alltmer långsiktiga överväganden när av det gäller lånebehovet. Riksgäldskontoret har också ansett det nödvändigt att offentligt presentera dessa bedömningar då de har kommit att utgöra ett allt viktigare underlag för beslut om emissionsvolymer.

Diagram 6.4 Jämförelse mellan Riksgäldskontorets RGK och RRV:s lånebehovsprognoser budgetåret 199394. Mdkv

28D —————

my:e:x:.j.—.:;

15° HGK F 55 - RRV 120 I 1 r l | r l r Prognos l Prognos 2l3 Prognos 4 Prognos 5 Prognos 6 Utfall

Källa: Riksgäldskontoret och RRV:s budgetprognoser

13 8 Budgetprognoser SOU 1995 :49

Riksgäldskontorets långsiktiga bedömningar görs schablonmässigt. Utgångspunkten är senaste utfall och genomarbetade prognoser för de närmaste månaderna. Till detta läggs för de följande en prognos månaderna i stort sett utgår från utfallet motsvarande månad som tidigare år korrigerat för större kända förändringar av inkomsterna och utgifterna, Riksgäldskontoret har under senare tid utvecklat de långsiktiga prognoserna åtskilligt. För skatterna görs t.ex. numera samma typ beräkningar på kort lång sikt. På utgiftssidan utgår av som dock kontoret i hög grad fortfarande från förra årets utfall. Kontaktermed myndigheterna i detta prognosperspektiv är förhållandevis na begränsade. Riksgäldskontorets metod har brister. Att den trots detta ger en bättre lånebehovsprognos än RRV:s metod för en så pass lång period innevarande budgetår är förvånande. En av orsakerna till skillnasom den i prognosresultat står troligen att finna i att det av olika skäl är svårt att snabbt identifiera prognosavvikelser med hjälp av enkäter till myndigheterna RRV gör och att utfallen därför i många fall ger som snabbare vägledning när det gäller den framtida utvecklingen av statsfinanserna.

6.6 Slutsatser

Genomgången utgiftsprognoserna visar, enligt min mening, att det av grundläggande problemet är att budgeten inte är tillräckligt bindande för de verkställande organen. Jag kan konstatera att det föreligger prognosproblem för samtliga anslagstyper med undantag av de obetecknade anslagen. Det är inte heller förvånande. Förslagsanslagen innebär att utgifterna kan bli hur stora som helst om bara ändamålet med anslaget är uppfyllt. Överskridanden skall visserligen godkännas regeringen i många fall medger regeringen att ett anslag får av men överskridas redan i regleringsbrevet, dvs. innan budgetåret har börjat. Med sådan anslagskonstruktion är incitamenten att ta fram underlag en korrekt budget och lämna rättvisande budgetprognoser starkt för en begränsade för såväl myndigheter som fackdepartement. Det finns många exempel reformer och projekt där utgifterna blivit avsevärt högre än planerat. Som exempel kan nämnas den nyligen införda assistansersättningen, beräknade utgifter under budgetåret vars 199495 har ökat från 2,5 mdkr i statsbudgeten till 4,5 mdkr i budgetprognos I genomförandefasen är incitamenten inte lika tydliga med förslagsanslag möjlighet är t.ex. att myndigheten men en då i stället överskattar utgifterna. Därigenom kommer förslaget inför det följande året att framstå mindre omfattande. Eventuella som besparingar förefaller också större.

Budgetprognoser 139

När det gäller reservationsanslag är risken att underskatta utgifterna i planeringsfasen små. Däremot är risken uppenbar utgifterna att i genomförandefasen överskattas för att tilldelningen medel i av nästa års budget skall bli så hög som möjligt. Liknande problem föreligger för ramanslagen. Ett närliggande problem är det oklara för budgetberäkansvaret ningarna och budgetprognoserna. I planeringsfasen har fackdeparte-

menten en central roll. Det är fackdepartementen har detaljkunsom skapen om anslagen när de presenteras i budgetpropositioner och kompletteringspropositioner. I genomförandefasen övertas fackdepartementens roll de facto RRV och de berörda myndigheterna. av Det finns därför inget odelat ansvar för anslagsberäkningarna från det att de första prognoserna görs tills dess att utfallet redovisas. Det oklara ansvaret befrämjar inte hög kvalitet i En en prognoserna. annan konsekvens är att det är svårt att analysera prognosavvikelser över en period där olika instanser är ansvariga för vid olika prognoserna tillfällen. Utgiftsmodellema bör vidare utvecklas. Strävan bör öka vara att samarbetet mellan fackdepartement och myndigheter i detta avseende. Det bör också finnas större kunskap utgiftsmodellerna på om Finansdepartementet och RRV. Frånvaron av analyser prognosavvikelserna och den dåliga av kvaliteten på utfallen har sannolikt också bidragit till prognosfel.

Antagandestrukturen måste också konsistent i beräkningarna från

vara de olika prognosmyndigheterna.

Ett annat problem i sammanhanget är den otydliga och komplicerade utformningen av statsbudgeten. Detta är enligt min mening en av orsakerna till att systematiska analyser av prognosavvikelser görs i så

liten utsträckning. Den utbredda nettoredovisningen många

av inkomster samt TUBen försvårar rättvisande efterhandsanalys både en på inkomst- och utgiftssidan. I och med regeringens proposition 1994952100 har ett steg tagits mot ökad bruttoredovisning på statsbudgeten. Motivet är att tydligare bild åtaganden ge en av statens och underlätta förståelsen statsbudgeten skapa likhet av samt att större mellan det redovisade budgetsaldot och statens lånebehov. Utgifterna

för sjuk- och föräldraförsäkringen skall from. budgetåret

t.ex. 199596 bruttoredovisas. Även Arbetsmarknadsfondens utgifter och inkomster skall i fortsättningen redovisas statsbudgeten. över Riksdagen har i samband med förslaget till budgetprocess ny även ställt krav på bruttoredovisning hela budgeten av och då även av TUBen. Jag anser att innehållet i TUBen även i övrigt bör presenteras tydligare än i dagsläget. Ett alternativ är t.ex. att göra en öppen och direkt avräkning mot motsvarande i TUBen tilläggsbudgetar post när

140 Budgetprognoser

läggs. Behovet TUBen skulle också minska om anslagen hela tiden av omräknas efter senast tillgänglig information. I dagsläget innehåller TUBen i vissa fall beräknade merkostnader för ett anslag. Beräknad förbrukning behållningar på reservationsanslag bör också presenteav anslag for att underlätta uppföljningen. ras per Sammanfattningsvis jag att utformningen av budgetprocessen anser och anslagssystemet är den främsta orsaken till den dåliga precisionen i utgiftsprognoserna. Andra orsaker som t.ex. oklara ansvarsförhållanden i organisationen av budgetberäkningar och prognoser, otydlighet i budgetens uppställning och presentation, brister i modellerna, frånvaro prognosavvikelseanalyser och dålig kvalitet av utfallen kan konsekvenser av den nuvarande budgetses som

processen.

7 De

långsiktiga konsekvenskalkylerna

7.1 Inledning

Den långsiktiga konsekvenskalkylen, LK, presenteras i bilaga som en till kompletteringspropositionen, visar inkomst- och utgiftsutvecklingen för den offentliga sektorn under den följande femårsperioden. Dess syfte sägs vara att utgöra ett av regeringens underlag vid utformningen av den långsiktiga utgiftsstrategin. Metodmässigt är utgångspunkten för LK:n att beräkna inkomster och utgifter som en konsekvens redan fattade beslut och gjorda av åtaganden. En konsekvens av denna metod är att många anslag antas utgå med realt oförändrade belopp under perioden. Transfereringsanslagen beräknas utvecklas i enlighet med de antaganden görs som om volymförändringar. Utgiftsberäkningama görs i fasta priser och omräknas därefter till löpande priser i enlighet med pris- och löneantagandena. Beräkningar i fasta priser ansvarigt görs av fackdepartement i samverkan med respektive kontaktperson på budgetavdelningen. omräkningen till löpande priser sker i budgetavdelett av ningens datasystem, statsbudgetsystemet. I detta finns även en historisk databas över de olika utgifterna. Statsskuldräntorna beräknas av Riksgäldskontoret och baseras den antagna ränteutvecklingen under LK-perioden.

Inkomstberäkningarna görs av RRV med utgångspunkt i existeran-

de regler och utifrån de olika ekonomiska antagandena. Till skillnad från i statsbudgeten är beräkningarna inkomster och utgifter i LK:n av i större utsträckning bruttomässiga, dvs. utgifterna budgetens inkomsttitlar redovisas utgiftssidan.

Under posten Beräknat tillkommande utgiftsbehov TUBen

nettoredovisas sådana inkomst- och utgiftsforändringar inte som anses kunna redovisas direkt på anslag eller inkomsttitel. Långsiktskalkylen är således ingen plan önskad utveckling över en eller prognos över den sannolika utvecklingen. Det är ett beslutsunderlag för regeringen med utgångspunkt i bestämda, alternativa scenarios. Det är därför närmast axiomatiskt att den faktiska utvecklingen avviker från beräkningarnai LK:n. Utgifterna underskattas oftast i LK-kalkylerna. Detta kan ses som en konsekvens metoden att alltid utgå från fattade beslut. Dock av skall man hålla i minnet att besluten under år i allmänhet varit senare

142 De långsiktiga konsekvenskalkylerna

besparingskaraktär varför de faktiska utgifterna i själva verket av borde understiga de framräknade. inkomsterna i LK-kalkylerna stiger nästan alltid med ett par procent året. Detta följer makroantagandena. Det är generellt om av svårt att prognosticera konjunktursvängningar. Problemen med LK:n konsekvenskalkyl är att budgeten är som oerhört känslig för den ekonomiska utvecklingen och att bedömningen denna utveckling är osäker och kan variera mycket över tiden. av Detta medför att avvikelser mellan LK:n och utfallet till största delen orsakas just den ekonomiska utvecklingen snarare än av budgetbeav slut.

7.2 LK-kalkylemas användning

LK-kalkylerna skall utgöra regeringens underlag vid utformett av ningen den långsiktiga utgiftsstrategin. Inga formella beslut fattas av emellertid med anledning LK:n. Internt inom regeringskansliet av fyller LK:n roll en första del i den budgetprocess som en som resulterar i budgetpropositionen. LK-kalkylerna presenteras i ett dokument riktat till riksdagen. Det finns ingen hemställan till riksdagen med anledning av beräkningarna. Riksdagen tar inte heller ställning till kalkylerna. LK-kalkylerna presenteras vidare vid en tid då riksdagsarbetet är som mest intensivt och inriktat att avsluta budgetbehandlingen i stället för vid ett inledande skede. Det förekommer i enstaka fall att riksdagsmotioner hänvisar till LK-beräkningarna. Regeringens och riksdagens målsättning är att stabilisera statsskulden som andel av BNP till 1998. Beräkningarna av utvecklingen skuldkvoten görs av Finansdepartementets ekonomiska avdelning av i makromodeller. För vissa utgiftsposter görs beräkningarna av budgetavdelningen. Det görs ingen beskrivning av vad det framräknade utvecklingsförloppet innebär i termer av utgifter för de olika departementen eller inom olika utgiftsområden. Sambandet mellan skuldkvotsberäkningarna och LK-kalkylerna är således svagt. Min bedömning är att LK-kalkylerna spelar en mycket liten roll i den allmänna debatten om det finansiella läget. Detta torde sammanhänga med att kalkylerna inte utgör viktig del av den ekonomiska en politiken. Skuldkvotsberäkningarna ges däremot ett stort utrymme i den ekonomiska debatten och alternativa beräkningar presenteras av många institut och ekonomer.

De

långsiktiga konsekvenskalkylema 143

7.3 Internationella valutafondens

bedömning

Då jag anser att utvecklingen statsfinanserna längre sikt av är av stor vikt har jag även inhämtat synpunkter från inom experter Internationella valutafonden IMF angående deras på långsyn siktsprognoser över statsbudgeten.

Långtidsbudgetarna bör enligt IMF normativa, dvs. de skall vara uttrycka regeringens prioritering olika åtgärder inom totalt av en sett given ram för de totala utgifterna. Utgiftsramen framkommer utifrån

en bedömning av vilket lånebehov är önskvärt eller möjligt som att upprätthålla givet en inte alltför optimistisk bedömning den av makroekonomiska utvecklingen och inkomsterna. Riksdagen bör av ställa sig bakom de detta sätt beräknade långtidsbudgetarna.

Långtidsbudgeten bör utgöra utgångspunkten för det detaljmer erade budgetarbetet. Omprioriteringar mellan olika utgiftsområden kan bli aktuella men skall ske inom totalt sett oförändrad utgiftsram. en Det bör dock klargöras att en förnyad bedömning det ekonomiska av läget kan ge vid handen att förändringar utgiftsramarna är nödav vändiga.

IMF förespråkar således att utgiftsramarna sätts utifrån försiktig en bedömning av det strukturella budgetläget. Detta medför underatt skottet periodvis kan bli större eller mindre än vad beräknats i som långtidsbudgeten. På längre sikt bör dessa effekter varandra. ta ut Utgiftsramar är vidare att föredra framför budgetens saldo normer om eftersom fackdepartementen endast bör ha inflytande över respektive

verksamhets utgifter. Långtidsbudgeten bör omfatta tre år inklusive året för vilket vanlig budget görs. Längre längtidsbudgetar är svåra att utforma och ge officiell status. Utgiftsramarna bör inte heller omfatta statsskuldräntor

och arbetslöshetskostnader. Ramarna bör fastställas i löpande priser.

Det är tydligare än ramar i fasta priser samtidigt det klart visar som att ökad inflation inte måste kompenseras. Långtidsbudgeten bör dock

innehålla reserver för oförutsedda utgifter, ökar för år reserver som längre fram i tiden.

:V: c- u-m:

8 Riksredovisningen och

ñnansstatistiken

8.1 Riksredovisningen

Riksrevisionsverket RRV har enligt sin instruktion bl.a. i uppgift att handha riksredovisningen. Riksredovisningen är den samlade benämningen för den ekonomiska redovisningen för den statliga koncernen som helhet. Uppgifterna i riksredovisningen grundas i allt väsentligt på uppgifter från de statliga myndigheterna och deras redovisning. Tidigare har riksredovisningen fullgjorts som en del av det centrala redovisningssystemet Cosmos. Under senare år har ett ökat antal myndigheter skaffat egna, lokala system för sin redovisning och rapporterar i stället till riksredovisningen i Cosmos en gång per månad. Tillämpningen den till budgetåret 199394 hos samtliga myndigav heter införda redovisningsmodellen har i många fall ännu inte nya funnit sin slutliga form. Under inledningsskedet har kvaliteten på riksredovisningens månadsuppgifter försämrats. Det månatliga uppgiftslämnandet har i vissa fall helt uteblivit. Inrapporteringen till riksredovisningen har också skett senare än vad som har föreskrivits. RRV har därför beslutat att med början budgetåret 199495 successivt

införa ett nytt system för myndigheternas inrapportering till riks-

redovisningen. Syftet är att förenkla inrapportering för de myndigheter som har egna redovisningssystem men också att tydliggöra myndigheternas för en god informationskvalitet i riksredovisningen. ansvar Reglerna för myndigheternas inrapportering innebär att myndigheterna månatligen skall inrapportera uppgifter om det ekonomiska utfallet avseende utgifter och inkomster fördelade på dels anslag och inkomsttitlar, dels ñnansstatistiska koder. Myndigheterna skall även rapportera betalningar enligt särskilda specifikationer och avräkning med statsverket samt de balansposter skall specificeras på som inkomstutgiftsslag. Uppgifterna i riksredovisningen skall överensstämma med innehållet i myndighetens egen redovisning. Redovisning av utfall skall alltid avse budgetår och där inom varje kalendermånad. Inrapportering skall ske senast den 15:e i månaden efter utfallsmånad. Utgifter och inkomster som avser anslagsmedel skall redovisas mot berörda anslag och i förekommande fall mot anslagsposter och delposter. I ñnansstatistiskt syfte kräver RRV att

146 Riksredovisningen och finansstatistiken

myndigheternas utgifter och inkomster vid inrapportering till riksredovisningen sammanförs och klassificeras enligt de av RRV fastställda realekonomiska inkomst- och utgiftsslagen. Enligt direktiven skall utredningen pröva om det är möjligt att i högre utsträckning utnyttja utfallsdata t.ex. om skatteuppbörd som en indikator på den ekonomiska utvecklingen. Utredningen skall också bedöma kvaliteten grunddata och ange hur den i förekommande fall kan förbättras. Den bedömning som ofta framförs av personer verksamma med prognoser RRV är att det år svårt att dra slutsatser från de månadsvisa utfallen i den ekonomiska redovisningen eftersom dessa

varierar på ett sätt som inte kan förklaras utifrån bilden av den under-

liggande ekonomiska utvecklingen. Utfallen påverkas av tillfälliga förhållanden, såsom t.ex. sent inkomna eller oregistrerbara handlingar, som förrycker utvecklingen mellan olika månader. Dessa problem beror dels på myndigheternas övergång till egna redovisningssystem, dels på otillräcklig redovisningsdisciplin vad avser riksredovisningen. Möjligheten att t.o.m. mitten av månaden göra korrigeringar av föregående månads utfall utnyttjas t.ex. i liten omfattning. Jag att anser myndigheterna i större utsträckning bör använda sig av möjligheten till korrigeringar så att en rättvisande månadsredovisning lämnas. Den löpande ekonomiska redovisningen från Riksskatteverket RSV är inte anpassad för att direkt gå som utfall i prognosmodellema. Utfallen påverkas av tillfälliga förhållanden såsom sent inkomna betalningar som bokförs påföljande månad. Det går därför inte att enbart studera månadsutfallen från RSV vill följa den underom man liggande ekonomiska utvecklingen, som prognoserna måste utgå ifrån. Den statistik Statistiska centralbyrån SCB tar fram i detta avseende baseras på bearbetningar av uppbördsdeklarationerna och ger en för detta ändamål bättre bild. Denna statistik baseras debiterade belopp oavsett när och om beloppen faktiskt betalas. Debiteringsstatistiken utnyttjar information om debiteringar och debiteringsändringar för de tre senaste debiteringsmånaderna och den tas ut den 10:e i månaden efter utfallsmånaden. Min jämförelse mellan riksredovisningen och SCB:s uppbördsstatistik tyder på att en stor del av svängningarna i riksredovisningens månadsutfall har andra orsaker än den underliggande ekonomiska utvecklingen. Även i SCB:s material finns dock vissa säsongsvariationer. Skatteinkomsterna i januari och juli är t.ex. högre än i omkringliggande månader. Detta kan dock förklaras av bl.a. variationer i den ekonomiska aktiviteten.

lRRVzs indelning av statens inkomster och utgifter på realekonomiska arter följer nationalräkenskapema.

Riksredovisningen och finansstatistiken 147

Ett annat problem som har skapat osäkra utfallsdata är uppdelningen på olika inkomstslag. Både preliminär A-skatt och socialförsäkringsavgifter kommer in samtidigt samma postgirokonto. Socialförsäkringsavgifterna avskiljes därefter av RSV från skatterna. Den vidare fördelningen av de olika socialförsäkringsavgifter på olika avgiftsslag verkställs av RFV. I denna fördelningsprocess har inbetalningar ibland redovisats på ett felaktigt sätt och ibland har det tagit tid innan redovisningen slutförts eftersom den har föregåtts av utredningar. Enligt RRV har denna process fungerat bättre de senaste åren än tidigare. De kvarstående ouppklarade betalningarna är numera avsevärt mindre än tidigare. l prognosarbetet måste man i många fall inta en pragmatisk hållning och använda sig olika typer utfallsdata. Även med av av denna utgångspunkt bör dock strävan vara att förbättra riksredovisningen. Syftet med riksredovisningen är att få till stånd en samlad redovisning för staten som kan användas för aggregerade analyser av olika slag. Jag anser därför att RRV bör publicera riksredovisningens utfall kvartalsvis. En ökad användning och redovisning av månadsutfallen torde med all säkerhet leda till förbättrad kvalitet på inrapporteringen. De redovisade siffrorna bör presenteras på en aggregerad nivå, t.ex. per departement. Däremot anser jag inte att det finns anledning att skärpa bokföringsförordningen eller RRV:s föreskrifter till denna. Myndigheternas skyldighet att presentera rättvisande månadsutfall är redan i dag, enligt min mening, klart och entydigt angivet.

8.2 F inansstatistiken

8.2.1 Utgångspunkter

Analysen av statens inkomster och utgifter underlättas om statsbudgeten förutom att redovisas anslagsmässigt även redovisas enligt en realekonomisk indelning. En realekonomisk klassificering är t.ex. nödvändig för att kunna klargöra sambanden mellan olika sektorer i ekonomin. RRV gör en realekonomisk fördelning av statens totala inkomster och utgifter som används i nationalräkenskapernas redovisning. RRV gör också en realekonomisk fördelning av statsbudgetens utfall och av budgetprognosema. RRV prognosticerar dock inte statens finansiella sparande som det redovisas i nationalräkenskaperna. Det gör däremot Finansdepartementet och Konjunkturinstitutet KI. Underlaget till dessa beräkningar kommer från SCB:s nationalräkenskaper NR och RRV. Regeringen presenterar i nationalbudgeten prognoser över statens inkomster och utgifter realekonomiskt fördelade i enlighet med

148 Riksredovisningen och finansstatistiken

nationalräkenskapsdefinitioner. Såväl omfattningen av staten som periodiseringen av inkomster och utgifter skiljer sig mellan statsbudgeten och nationalräkenskaperna. Skillnaderna framgår dock inte av beräkningarna. Enligt min mening bör statens inkomster och utgifter enligt olika definitioner presenteras så tydligt som möjligt såväl utfallsmässigt som i prognoshänseende. I de krav som EU ställer rapporteringen de av svenska statsfinanserna ingår också att förhållandet mellan statsbudgetens saldo, statens finansiella sparande, lånebehov och statsskuld klargörs. Regeringen har nyligen tillsatt en utredning med uppgift att närmare klargöra förhållandet mellan statsbudgeten och nationalräkenskapernas redovisning av statens inkomster och utgifter. Utifrån mitt perspektiv har jag dock anledning att också beröra dessa frågor. Budgetprognosutredningen har enligt direktiven till uppgift att se över metoderna för utgiftsfördelningen på realekonomiska områden och ändamål. Det finns anledning att göra en översyn av den realekonomiska fördelningen eftersom myndigheterna sedan den nya redovisningsmodellen infördes för ett par år sedan inte längre automatiskt, som ett led i bokföringen, redovisar realekonomisk en fördelning av anslagen i samma utsträckning som tidigare. Den viktigaste orsaken till att anslagsutfallen allt oftare inte kan fördelas realekonomiskt är dock de nya styr- och finansieringsmodeller som införts av statsmakterna. Detta har, som jag ser det, allvarliga konsekvenser för möjligheterna att dels klargöra förhållandet mellan de olika statsfmansiella begreppen, dels göra på statens prognoser inkomster och utgifter realekonomiskt fördelade. Problemet illustreras av bl.a. följande förhållande. I budgetpropositionen och kompletteringspropositionen presenterar regeringen en nationalbudget. I denna ingår en beräkning kalenderår över statens per inkomster och utgifter realekonomiskt fördelade enligt NR:s definitioner. Till följd av den omfattande nettoredovisningen på statsbudgeten och att statlig verksamhet i stor omfattning redovisas utanför statsbudgeten inhämtar dock Finansdepartementets ekonomiska avdelning de uppgifter den behöver till stor del från annat håll än Finansdepartementets budgetavdelning. Den ekonomiska avdelningen förlitar sig i stor utsträckning på de uppgifter om statens utgifter som KI har tagit fram, bl.a. utifrån enkäter till statliga myndigheter. Till de delar den statliga sektorn, enligt definitionen i NR, innefattar statsbudgeten används således inte budgetavdelningens över prognoser statens utgifter. Detta innebär att utgifterna inte är beräknade ett konsistent sätt i de olika delarna av finansplanen. Följaktligen går det inte heller att härleda ett exakt samband mellan budgetsaldot och det finansiella sparandet. Detta kommer att bli ett än tydligare problem när budgetåret läggs om till kalenderbudgetår.

Rikrredovisningen och finansstatistiken 149

8.2.2 RRV:s finansstatistik

RRV:s produktion av finansstatistik avser dels en konsoliderad realekonomisk fördelning av statens totala inkomster och utgifter, dels en realekonomisk fördelning av prognoser och utfall statsbudgeten. Dessa produkter presenteras också ändamålsindelade. RRV är ansvarigt för ändamålsklassiñceringen av anslag och myndigheter. När det gäller den realekonomiska utgiftsslagsredovisningen utfärdar RRV föreskrifter för de statliga myndigheterna. Finansstatistikens produktionsplan upprättas i nära samarbete med användarna SCB, KI, Finansdepartementet och styrs i hög utsträckning av deras önskemål. Den realekonomiska fördelningen görs enligt NR:s definitioner. Avgränsningen för vad som är staten följer NR:s definitioner. Vägverket och Banverket, som enligt NR inte ingår i staten, har RRV dock valt att ha med i sin redovisning. Dessa myndigheter redovisas enligt överenskommelse med NR i bilagor för att underlätta NR:s arbete. Statens totala verksamhet TV:n skall beskriva strömmarna av mellan staten och övriga sektorer i ekonomin. Därför redovisas pengar inkomster och utgifter brutto men konsoliderat för inomstatliga transaktioner. Inkomster levereras inkomsttitel föranleder inga som speciella problem eftersom varje inkomsttitel entydigt kan klassificeras realekonomiskt förutom två. Inkomster som redovisas under anslag eller ingår i uppdragsverksamhet och samtliga utgifter måste analysemed hjälp av uppgifter från myndigheterna. Myndigheterna gör en ras översättning kontona i kontoplanen till realekonomiska koder, vilka av i sin tur till realekonomiska arter. Därigenom kan man visa grupperas hur utgifterna har fördelats olika realekonomiska arter t.ex. som löner, hyror, investeringar eller transfereringar till olika sektorer i ekonomin. I den realekonomiska fördelningen av statens totala verksamhet utgörs grunddata således myndigheternas redovisning i riksredovisav ningen och avser halvârsdata. Dessa grunddata kompletteras med enkäter till vissa myndigheter där speciella uppgifter som inte framgår redovisningen efterfrågas. Exempelvis tillfrågas Vägverket om inav vesteringar i regi och Riksförsäkringsverket RFV om vissa egen fonder. Dessutom inhämtas information från andra statliga fonder som inte rapporteras in i riksredovisningen, t.ex. Norrlandsfonden, men som ingår i staten enligt nationalräkenskapernas definition. I övrigt behövs ofta en komplettering med avseende fördelning av försäljningsinkomster inom- respektive utomstatliga inkomster. Förutom omfattande myndighetskontakter används även andra informationskäl-

150 Riksredovisningen och finansstatistiken

lor för komplettering som t.ex. årsredovisningar och RRV:s avgiftsenhets enkät med bl.a. kundstrukturer. Den realekonomiska fördelningen av statsbudgeten, vilket är ett snävare begrepp än statens totala verksamhet, kompliceras de av nya styr- och ñnansieringsprinciperna som införts statsmakterna de av senaste åren och av att myndigheterna, enligt RRV:s föreskrifter, endast behöver redovisa utgiftsslag under anslag då så är möjligt. Myndigheternas redovisning innehåller därför inte alltid realekonomisk information anslag. Från vissa myndigheter begär RRV kompletterande information. Universitet och högskolor får komplettera via enkät och för andra myndigheter sker kompletteringen oftast via andra kontakter. I övrigt används hela eller tillämpliga delar av myndighetens realekonomiska struktur schablon för anslagsdelen. som Alternativt gör RRV med hjälp av regleringsbrev eller andra dokument schablonmässiga fördelningar. statsbudgeten fördelas realekonomiskt både avseende prognoser och utfall. Varje nytt anslag tilldelas ett ändamål och realekoen nomisk fördelning utifrån den information finns i t.ex. proposisom tioner och regleringsbrev. Fördelningen uppdateras allt eftersom redovisat utfall finns. Vid behov föregås klassificeringen kontakter av mellan RRV och NR. Eftersom RRV bara gör statsprognoser budgetens utfall kommer den realekonomiska prognosen görs ett som antal gånger per år också att enbart statsbudgeten. Den realavse ekonomiska fördelningen av budgetprognosen kommer i nära anslutning till den vanliga budgetprognosen. RRV presenterar utfallsmaterialethalvårsvis medan NR presenterar materialet årsvis. NR:s presentation föregås dock av vissa justeringar och omperiodiseringar av RRV:s material. Vissa poster hämtas vidare från annat håll t.ex. RFV. Enligt min mening bör strävan bör att vara så långt som möjligt begränsa dessa korrigeringar. NR:s synpunkter på materialet har också tillgodosetts av RRV utifrån detta perspektiv. De korrigeringar som ändå måste vidtas bör dokumenteras och presenteras tydligare av NR. RRV:s finansstatistiska material utgör vidare tekniskt underlag till F inansdepartementetfcâr pris- och löneomräkning statsbudgetposter. av Grunddata utgörs av den realekonomiska fördelningen anslagen. av Med hjälp av prisindex från SCB görs maskinella pris- och löneomräkningar per anslag. RRV:s realekonomiska fördelning av utfallet statsbudgeten föregående budgetår utgör också basen för Finansdepartementets egna realekonomiska fördelningar av anslagen. RRV levererar gång en per år de realekonomiska koderna för varje anslag det avslutade budgetåret till budgetavdelningen. Koderna läggs i budgetavdelningens eget statsbudgetsystem. Statsbudgetsystemet innehåller databas över en

Riksredovisningen och finansstatistiken

anslagen de fem senaste budgetåren. Systemet innehåller också anslagen för det innevarande budgetåret samt beräknade anslag för de kommande fem budgetåren. RRV:s koder förs över till innevarande budgetår och även till det kommande budgetåret. Materialet granskas därefter av budgetavdelningen och av fackdepartementen. Granskningen kan föranleda korrigeringar av kodningen t.ex. till följd av att ett anslag har ändrat eller kommer att ändra karaktär. Hänsyn till dessa förhållanden tas även av RRV när anslagen realekonomiskt fördelas för prognosåret. Jag anser att det finns två huvudsakliga felkällor i detta sammanhang, dels RRV:s kodning, dels departementets korrigeringar. Det största problemet är kvaliteten RRV:s realekonomiska fördelning av anslag. Orsaken till detta är som jag tidigare nämnt framförallt den nya redovisningsmodellen som inneburit lägre kvalitet på myndigheternas uppgiftslämnande vad gäller den realekonomiska fördelningen av anslagen. Till viss del uppvägs detta av att den realekonomiska kodningen av myndigheternas totala utgifter bedöms vara god. Detta är dock av begränsat värde i prognoshänseende eftersom regeringskansliets utgiftsprognoser avser statsbudgeten och inte den totala verksamheten. Anslagen och inte myndigheterna är därför de naturliga byggstenarna i prognosarbetet avseende statsbudgeten. För att göra en realekonomisk analys eller prognos av statsbudgetens utgifter är det därför nödvändigt att ha en hög kvalitet den realekonomiska fördelningen av anslagen. Man bör dock i detta sammanhang beakta anslagskonstruktionema och dess följder för den realekonomiska redovisningen. En realekonomisk redovisning skall avspegla flödena mellan staten och omvärlden. Redovisningen bör därför vara baserad på bruttoprinciper eftersom det inte går att göra meningsfulla

realekonomiska analyser ett underlag som nettoredovisat och

som därför kan innehålla betydande bruttoflöden mellan olika samhällssektorer. Jag anser därför att den realekonomiska redovisningen av statsbudgeten bör följa bruttoprincipen, även om detta kommer att innebära att utgifts- och inkomstnivåerna kommer att skilja sig mellan anslagsredovisningen och den realekonomiska redovisningen. De tekniska problemen med avstämningar m.m. kommer dock att bli omfattande. Utifrån det perspektiv jag företräder skulle jag därför gärna se att anslagsredovisningen mer strikt följde bruttoprincipen. Jag anser således att redovisningen av utgiftsslag under anslag bör förbättras. Jag är emellertid inte beredd att föreslå någon förändring av myndigheternas redovisningsmodell. Orsaken är att en sådan förändring skulle medföra en väsentlig kostnadsökning för den statliga redovisningen. Jag anser att man i stället bör pröva andra sätt att uppnå det önskade målet. En möjlighet som enligt min mening bör

152 Rik.sred0visningen och finansstalistiken

prövas är att RRV i högre utsträckning använder sig av enkäter till de myndigheter som inte automatiskt i bokföringen redovisar utgiftsslag under anslag. l RRV:s föreskrifter till bokföringsförordningen bör det således framgå att myndigheterna skall redovisa utgiftsslag under anslag, brutto, antingen som en del av bokföringen eller som en bedömd eller kalkylerad fördelning vid sidan av redovisningen. Jag anser också att företrädare för Finansdepartementet bör diskutera de korrigeringar de anser nödvändiga i RRV:s underlagsmaterial med representanter från RRV och även från NR och Kl. Regelbundna möten mellan Finansdepartementet, RRV. Kl och NR där dessa och andra frågor diskuteras som rör tekniska aspekter utfall och prognoser skulle enligt min mening öka kvaliteten och användbarheten i den realekonomiska redovisningen. Om dessa förändringar genomförs anser jag att det finns goda förutsättningar för Finansdepartementet att kunna presentera statens utgifter realekonomiskt redovisade ett sätt som är konsistent med anslagsredovisningen såväl historiskt som prognosmässigt.

8.2.3 Förhållandet mellan statsbudgeten och nationalräkenskaperna

Som en direkt följd av problemen att göra realekonomiska fördelningar av statsbudgeten är sambandet mellan budgetunderskottet och det finansiella sparandet otydligt redovisat i såväl fmansplanerna som i andra sammanhang till förfång för såväl de initierade användarna och prognosmakarna som läsarna av produkterna. Utfallsmässigt är det emellertid möjligt att översiktligt redovisa dessa samband. Jag har därför med hjälp av material från RRV och NR låtit sammanställa följande tabell som beskriver sambandet mellan statens inkomster och utgifter enligt statsbudgeten, totala verksamheten och nationalräkenskaperna.

Riksredovisningen och finansstatistiken 153

154 Riksredovisningen och finansstatistiken

1992 1993 Totala inkomster i totala verksamheten enligt NR 596 743 628 052

Kapitaltransfereringar bl a bankstöd, i NR inkomster 5 872 -50 285

Återbetalningar avseende FN-styrkor och SIDA netto -224 -294 Övrigt 177 215

Löner och omkostnader finansierade med uppdrags- 15 657 15 879 verksamhet och försäljningsinkomster, efter konsolidering

Riksredovisnirzgen och

finansstatistiken 155

1992 1993 Totala utgifter i totala verksamheten enligt NR 759 816 876 600 Kapitalförslitning i konsumtionen 4 256 4 210 Subvention av Banverket 404 1 137 Utgifter som hör till socialforsäkringssektom -158 872 -176 569

Av tabellen framgår att med statens totala verksamhet avses även den del av statens verksamhet som inte redovisas statsbudgeten. Denna del av verksamheten finansieras i stället främst med avgifter, fondmedel och försäljningsinkomster. Vissa av fonderna, framförallt Arbetsmarknadsfonden och Lönegarantifonden, finansierar i sin tur sina underskott med lån i Riksgäldskontoret. Avgränsningen statens av totala verksamhet följer med vissa undantag nationalräkenskaperna och bestäms av vilka myndigheter eller fonder som klassificeras som statliga.

Den viktigaste skillnaden mellan statsbudgeten och redovisningen

i statens totala verksamhet är att en stor del av statsbudgetens inkomster och utgifter nettoredovisas medan totala verksamheten tillämpar en konsekvent bruttoprincip. Detta har betydelse för nivåerna på inkomsterna och utgifterna, men inte saldot. Den totala verksamheten är dessutom konsoliderad, vilket innebär att transaktioner inom och mellan myndigheter nettas bort. Transaktioner mellan statsbudgetens inkomst- och utgiftssida nettas också bort. Skillnaden mellan statens inkomster och utgifter i totala verksamheten och nationalräkenskaperna orsakas främst av att nationalräkenskaperna har en något snävare avgränsning av den statliga sektorns omfattning. Viktiga delar av vad den totala verksamheten klassificerar som statlig verksamhet redovisar nationalräkenskaperna som delar av socialförsäkringssektorn, bl.a. sjukförsäkring, ATP och arbetslöshetskassor. Nationalräkenskaperna redovisar även delar av totala verksamhetens inkomster och utgifter som en del av närings-

156 Riksredovisningen och finansstatistiken

livet. Finansiella transaktioner dras vidare ifrån då de inte påverkar det finansiella sparandet. Nationalräkenskaperna gör dessutom tillägg i form av kapitalforslitning. Omperiodiseringar av en del skatter och räntor görs i syfte att få till stånd en så rättvisande bild som möjligt av hushållens årliga inkomster. Jag kan dessutom konstatera att nationalräkenskaperna inte lika strikt följer bruttoprinciper för redovisningen. Många poster nettoredovisas och andra poster redovisas i sin helhet som avdragsposter. Jag kan således konstatera att sambandet mellan statens inkomster och utgifter i statsbudgeten respektive i nationalräkenskaperna går att presentera utfallsmässigt. Målet bör vara att detta samband också skall gå att härleda i prognoshänseende. Den utredning som nyligen tillsatts för att närmare studera förhållandet mellan statsbudgeten och nationalräkenskaperna torde komma att lämna värdefulla bidrag i detta avseende.

8.2.4 Sambandet mellan budgetunderskott och lånebehov

En översiktlig presentation av förhållandet mellan statsbudget, lånebehov och statsskuld sker redan nu i fmansplaner och budgetprognoser.

Mdkr 1992 1993

Statsbudgetens saldo 143,6 205,0 Kassamässiga korrigeringar -10,6 3,8 Riksgäldskontorets nettoutlåning 17,0 32,9 Arbetsmarknadsfonden 4,4 34,3 Lönegarantifonden 0,8 2,3 CSN 5,6 7 Investeringslån till myndigheter 0 1,1 Vasakronan, Byggnadsstyrelsen mm 1,6 2,1 Securum 0 1,0 Retriva 0 3,8 Sparbanken Första, lån 3,8 0

Det stora problemet med denna redovisning är skillnaden mellan det redovisade budgetsaldot och det kassamåssiga utfallet på statsverkets checkräkning. Denna skillnad benämns kassamässig korrigering. En skillnad har alltid funnits som bl.a. orsakas av fonder som redovisas utanför budgeten men vars betalningar sker över checkräk-

Riksredovisningen och finansstatistiken 157

ningen. Skillnaden har emellertid ökat i och med att budgeten numera är utgiftsmässig och inte kassamässig, vilket innebär att redovisning mot budgeten sker när faktura tagits emot och inte när betalning har skett. Transfereringar och skatteuppbörd redovisas dock fortfarande kassamässigt. För budgetåret 199394 uppgick den kassamässiga korrigeringen till ca 15 mdkr. RRV gör i allmänhet ingen prognos över denna post. För att följa och prognosticera den kassamässiga korrigeringen i detalj med nuvarande redovisningsprinciper skulle det krävas att statens betalningssystem görs om så att typ av betalning direkt framgår i rapporteringen. I dagsläget finns denna typ av information endast myndighetsnivå. Om betalningssystemet utvecklades så att denna information kunde sammanställas centralt skulle det också vara ändamålsenligt att begära betalningsprognoser från myndigheterna längre sikt så att lånebehovet bättre kunde prognosticeras och ställas i förhållande till budgetunderskottet. I dagsläget gör Riksgäldskontoret prognoser över lånebehovet genom att inhämta information om betalningar från myndigheterna. Riksgäldskontorets prognoser är dagför-dag prognoser på två till tre månaders sikt. Dessa prognoser håller en tillräckligt hög kvalitet utifrån perspektivet att utgöra underlag för låneplaneringen. Möjligheterna att göra avstämningar med budgetredovisningen och budgetprognoserna är emellertid begränsade eftersom typ av betalning inte framgår ur betalningssystemet. Min bedömning är att det skulle innebära alltför stora restriktioner på betalningssystemet om det skulle utformas så att typ av betalning exakt gick att identifiera centralt. Jag vill därför inte förorda en sådan lösning. Jag anser att den kassamässiga korrigeringsposten i de korta prognoserna i stället bör fångas på annat sätt, t.ex. att genom jämförelser görs mellan utfallet på statsverkets checkräkning och budgetredovisningen. Jämförelser bör också ske mellan Riksgäldskontorets kassamässiga lånebehovsprognoser och budgetprognoserna. RRV och Riksgäldskontoret har nyligen inlett ett samarbete för att bl.a. kartlägga möjligheterna att analysera differenserna mellan statsverkets checkräkning och statsbudgeten. Tidigare genomgångar har dock visat att detta är svårt och resurskrävande. I de mer långsiktiga prognoserna bör man även fortsättningsvis kunna sätt likhetstecken mellan utfallet på checkräkningen och statsbudgeten. Jag vill dock påpeka att strävandena under de senaste åren när det gäller ekonomistyrningen har inneburit att det gjorts allt större avsteg från den tidigare rådande kassamässigheten. Möjligheterna att centralt få värdefull information betalningssystemet minskar även andra ur av orsaker. I direktiven till Skattebetalningsutredningen uttalas att man bör studera möjligheterna for de skattskyldiga att betala olika typer av skatter samma konto vid ett och tillfälle. Därmed skulle samma

158 Riksredovisningen och finarzsstatistiken

enligt min mening värdefull information om betalning av olika typer av skatter som nu framkommer direkt ur betalningssystemet gå förlorad. Detta skulle i sin tur innebära att underlaget för bl.a. Riksgäldskontorets prognoser skulle försämras. Jag anser att dessa förhållanden noga bör övervägas av Skattebetalningsutredningen. Frågan om principer för budgetredovisningen håller för närvarande på att närmare utredas inom regeringskansliet. Om man i detta sammanhang finner det önskvärt att ytterligare minska budgetens kassamässighet anser jag att det är nödvändigt att samtidigt utveckla betalningssystemet så att statens likviditet bättre kan följas och prognosticeras. Jag anser emellertid att man när man ser över dessa frågor mer förutsättningslöst också bör överväga att återgå till en strikt kassamässig redovisning av statsbudgeten. En sådan återgång skulle underlätta möjligheterna att göra prognoser över lånebehovet och statsskuldens utveckling.

9 Internationella

jämförelser

9.1 Inledning

Enligt direktiven skall Budgetprognosutredningen inhämta erfarenheter från prognosverksamheten i jämförbara länder. Vid två resor besöktes sex europeiska länder: Nederländerna, Storbritannien, Irland, Danmark, Finland och Norge. I samtliga besökta länder har representanter från Budgetprognosutredningen samtalat med representanter för finansdepartementet och andra myndigheter som på olika sätt deltar i budgetprocessen. Vår huvudsakliga kontakt har varit med landets finansdepartement där träffat tjänstemän från de i prognosarbetet involverade avdelningarna. I de länder som använder sig av andra departement för inkomstberäkningarna har vi även träffat representanter för dessa. l Nederländerna besökte vi det oberoende institutet Central Planning Bureau som ansvarar för de makroekonomiska prognoserna. Ytterligare information har inhämtats från respektive finansdepartements utgivna publikationer. Utredningens begränsade tid i respektive land gör det omöjligt att kontrollera alla de uppgifter lämnats muntligt. som Erfarenheterna från dessa studiebesök viktig utgångspunkt utgör en för mina överväganden den organisatoriska uppbyggnaden om av prognosarbetet och budgetprocessen för att skapa så goda förutsättningar som möjligt för bra prognoser.

9.2 Internationella besök

De internationella erfarenheterna redovisas i detalj i bilaga Jag har strävat efter att systematiskt presentera länderna med bl.a. återkommande rubriker för att underlätta jämförelsen. Nedan ges en kortfattad sammanfattning med de enligt min mening viktigaste iakttagelserna för varje land.

160 Internationella jämförelser

9.2.1 Nederländerna

Nederländerna har kort tid lyckats förbättra statsfinansema betydligt. Förbättringen har bl.a. åstadkommits genom en uppstramning budgetprocessen, och då framförallt av utgiftskontrollen. av De utgiftsramar läggs fast innan budgetårets början måste hållas. som Om något oförutsett inträffar som hotar att spräcka ramarna skall i första hand den ansvariga myndigheten vidta kompenserande åtgärder. I andra hand skall åtgärder vidtas av ansvarigt fackdepartement och först i tredje hand är det regeringen sin helhet som skall besluta om åtgärder för att hålla utgiftsramarna. De makroekonomiska bedömningama som finansdepartementet använder i sina beräkningar tas fram av ett från regeringen oberoende institut. Institutet analyserar och utvärderar löpande sina beräkningar och förklarar skillnaderna mellan de olika beräkningstillfällena. Prognoser över utgifterna görs av respektive fackdepartement medan inkomstprognosema görs finansdepartementet. Modellerna for beräkningar av inkomsterna är relativt enkla.

9.2.2 Storbritannien

Storbritannien lägger stor vikt vid de makroekonomiska bedömningarna. Finansdepartementet publicerar förutom sina egna prognoser även sammanställning av prognoser gjorda av banker och övriga en oberoende bedömare. Finansdepartementet analyserar i efterhand sina bedömningar och redovisar avvikelserna för de senaste åren. I Storbritannien har arbetet med prognosmodeller för inkomsterna haft förhållandevis hög prioritet. Regeringskansliet har t.ex. en tillgång till en mikrosimuleringsmodell för juridiska personers inkomstskatt. I modellen ingår 15 000 företag. Vad gäller presentationen får regeringskansliet i Storbritannien sägas ha en öppen inställning i likhet med vad som gäller i Danmark. Prognoser publiceras regelbundet med avvikelseanalyser. Det sker även jämförelse med prognoser som är framtagna av oberoende en bedömare. Statsfinansernas utfall presenteras varje månad.

9.2.3 Irland

Utgiftsramama sätts Irland efter hur stort upplåningsbehovet kan tillåtas bli inom ramen för nuvarande skatteregler. Irland har lyckats minska budgetunderskottet genom en mycket strikt utgiftskontroll. Finansdepartementet kontrollerar varje månad att

SOU 1995 :49 Internationella

jämförelser 161

fackdepartementen håller sig inom sina givna Alla avvikelser ramar. skall förklaras samt åtgärder vidtas för de kommande månaderna. inkomsterna analyseras inte lika noga. Skatteförslagen lämnas t.ex. till parlamentet utan att nya regler är utarbetade i detalj.

9.2.4 Danmark

l Danmark är det framförallt tre departement är delaktiga i som beräknandet av statsbudgetens inkomster och utgifter. Ekonomidepartementet tar fram de makroekonomiska Skatteprognoserna, departementet räknar nya skatteförslag och finansdepartementet kontrollerar och sammanställer budgeten. Dessutom räknar respektive fackdepartement på sina utgifter. egna Danmark har för att öka trovärdigheten i sina valt att prognoser inta en mycket öppen hållning till allmänheten. Makromodellerna är t.ex. tillgängliga för andra att använda. Avvikelseanalyser används för att stärka trovärdigheten i prognoserna. Presentation budgetläget av sker också oftare än i de andra länderna.

9.2.5 Finland

Myndigheterna i Finland gör anslagsframställningar för fyra år framåt. Dessa framställningar används finansdepartementet för att fastställa av aggregerade utgiftsramar per departement. Ramarna görs för kommande budgetår plus tre år framåt. Riksdagen lägger dock ofta fast en budget som ligger högre än den regeringen fastställda av ramen. Finansdepartementet har ett datorprogram för att omvandla anslagen i budgeten till utgifter i nationalräkenskapstermer. Statskontoret i Finland sköter upplåningen för regeringens räkning. Som underlag för Statskontorets likviditetsplanering inhämtas uppgifter om betalningar dag för dag 20 bankdagar framåt från de större myndigheterna via ett datasystem. Prognoserna tjänar enbart som likviditetsprognoser.

9.2.6 Norge

Budgetprocessen i Norge är mindre strikt än i de övriga länderna. Även i Norge måste dock alla anslagsöverskridanden godkännas av riksdagen. Norska SCB, som har ett ansvarsområde också innefattar som modellkonstruktioner, arbetar nära ihop med finansdepartementet.

f 150536

162 Internationella jämförelser

SCB:s makromodeller används t.ex. både finansdepartementet för av att ta fram prognoser på statsbudgeten och av SCB. För att beräkna fysiska personers inkomstskatt och effekterna av förändrade transfereringar har SCB utvecklat en mikromodell.

9.8 Synpunkter från Internationella valutafonden

Jag har även haft samtal med experter från Internationella valutafonden IMF under utredningens gång besökte Sverige för att som studera den svenska prognosverksamheten. IMF inte något behov av RRV som oberoende prognosmyndigser het. Finansdepartementet bör enligt experterna från IMF få ansvar för inkomstprognoserna for innevarande och kommande år. Politiskt önsketänkande i kan undvikas genom att Finansdeparteprognoserna mentet i efterhand tvingas redogöra för och analysera sina prognosavvikelser. Fackdepartementen bör ansvaret för prognoserna av utgifterna ges för innevarande och kommande år. Fackdepartementen bör samla in prognosuppgifter från myndigheterna och kritiskt granska dessa. För att klara av att kritiskt granska prognoserna krävs att fackdepartementen skaffar sig större insyn i myndigheternas verksamhet och en tillgång till deras prognosmodeller. Uppdaterade prognoser skulle sändas till F inansdepartementetregelbundet. Fackdepartementenskulle i IMF:s modell ha det fulla ansvaret för alla prognosavvikelser och redogöra för dessa en gång per år till riksdagen. Finansdepartementet skulle med detta tillvägagångssätt ha det övergripande ansvaret för budgetövervakningen, vilket betyder att departementet även måste kunna ifrågasätta fackdepartementens utgiftsprognoser. För att undvika politiskt önsketänkande i prognoserna föreslår IMF att prognoserna även skall granskas av en oberoende organisation. IMF:s förslag är att KI intar aktiv roll som oberoende granskaen mer Finansdepartementets makroekonomiska antaganden och re av prognoser över statens inkomster och utgifter. IMF rekommenderar även förändringar vad avser de långsiktiga för att bl.a. erhålla en bättre budgetkontroll. Dessa prognoserna rekommendationer har jag redogjort för i kapitel I samband med att budgetkontrollen stärks är det av vikt att budgeten presenteras så tydligt som möjligt. Experterna från IMF är kritiska till konstruktionen TUBen, den utbredda nettoredovisav ningen på statsbudgeten och olika fondkonstruktioner. IMF:s synpunkt på RRV:s inkomstmodeller sammanfaller i stort sett med de synpunkter som jag redovisar i kapitel

SOU 1995 :49 Internationella jämförelser 163

9.9 Övergripande intryck

Prognoserna över statens inkomster och utgifter görs i samtliga länder utredningen besökt internt inom regeringskansliet. lnkomstberäkningarna utförs av finansdepartementet, eventuellt i nära samarbete

med separata skattedepartement.I inkomstberäkningarna används ofta

enkla modeller. Undantaget är främst Storbritanniens modell för juridiska personers inkomstskatt. Av de studerade länderna är det Storbritannien som enligt min mening lägger störst vikt vid inkomstberäkningarna. l de övriga länderna lägger mindre man ner resurser på beräkningarna av inkomsterna och analyserar vanligtvis inte prog noserna i efterhand. Däremot använder man även i de andra länderna relativt avancerade modeller för att göra makroekonomiska prognoser.

Överlag kanjag konstatera att de svenska inkomstmodellerna är bland

de mest avancerade och genomarbetade. På utgiftssidan har i de flesta de undersökta länderna man av en striktare syn budgeten innebär att alla avvikelser måste som hanteras inom respektive fackdepartement. Utgiftsberäkningarna görs av fackdepartementeni samverkan med berörda myndigheter. Utgiftsuppföljningen sker fackdepartementensom nära följer myndigheternas förehavanden. Överskridanden måste i riksdagen. tas upp Det är även den modell som lMF rekommenderar för Sverige. Långsiktsberäkningarna är, i de fall sådana görs, normativa till sin karaktär och används som riktmärken i budgetprocessen. Med undantag av Danmark presenteras inte så prognoserna frekvent. l allmänhet presenteras genomgång statsfmanserna två en av eller tre gånger per år. De offentliga publikationerna är mindre omfångsrika än de svenska budgetprognoserna. l Danmark och Storbritannien har regeringskansliet förhållandevis öppen attityd en gentemot allmänheten. l dessa länder redovisas överskådprognoserna ligt och analytiskt. Vad gäller värdet av från regeringen oberoende bedömningar ses detta som viktigast i Nederländerna och Storbritannien då endast men när det gäller de makroekonomiska bedömningarna. l Danmark söker man få ett högt förtroende att öppna när det gäller genom vara modeller och avvikelseanalyser. Detta gäller främst de makroekonomiska bedömningarna. Mina erfarenheter från de internationella besöken budgetär att processens roll inte får underskattas när det gäller att prognosticera och kontrollera utgifterna, vilket i sin tur är nödvändigt för att minska de offentliga underskotten. Många länder har lyckats vända negativ en utveckling av statsfinanserna att tillämpa striktare budgetgenom en kontroll.

å-fñi,::'13{§ . . .;;s,g,:L:z ä; sar 2.r:,3:.;.4;s:‘; - .;511§sf;6 € :¥§1fix§’s: .

dai a

5:;am::g£ii¥:m-:§V.:ss::;

f

$z°q;nm.Ib

V L V

g£%;stiii¥2:i1av:駒atsa§E¥# wws%a;gav;%sz s

‘ms, mdâtgsz ma-3 :s: fit; 7

‘é£ii4,§%zi%é‘4f:. , :is1wstJz:;aatv¢s2zx::r;bi¢:~£-2:33

n‘-‘mum: pa H ~ - xi w am swäêéñâaruå

3 ‘ € 33 L :24sewmas:32:er2.:r:a vs; ;;n,::;$:x:~.¢1.z:

rå ,.

Särskilt

yttrande

Jag delar till stor del utredarens bedömning vad gäller behovet av skärpt kontroll av statsutgifterna, en utökad roll för fackdepartementen och Finansdepartementet i detta avseende, ökad möjlighet för en Finansdepartementet budgetavdelningen att göra inkomstbeegna räkningar, vikten av klara ansvarsförhållanden samt behovet av oberoende och trovärdig statsfinansiell information. Däremot anser jag att utredaren inte i tillräcklig utsträckning har vägt för- och nackdelar med sitt förslag om organisation av inkomstberäkningar och budgetprognoser. Enligt min mening kan och bör det vara ett gott samarbete med Finansdepartementet när det gäller RRV:s prognoser utan att det för den skull behöver innebära att RRV:s trovärdighet som oberoende prognosmyndighet ifrågasätts. Enligt min mening bör dessutom kraven en förbättrad utgiftskontroll och trovärdig information bättre än i utredarens förslag kunna förenas med krav en kostnadseffektiv organisation utan onödigt dubbelarbete. Jag väljer att avstå från synpunkter på övriga förslag.

1 RRV:s samarbete med Finansdepartementet

Utredaren anser att inkomstprognoserna skulle vinna på ett klarare

ansvarsförhållande mellan RRV och Finansdepartementet. Av detta

drar utredaren slutsatsen att departementet självständigt skall göra inkomstberäkningar. Om utredaren med vinna bättre menar en prognoskvalitet eller precision har jag svårt sambandet. För det att se första har utredaren konstaterat att givet rätta makroantaganden har modellerna en bra precision. Ett undantag gäller för juridiska personers inkomstskatt och därför pågår också ett omfattande utveck-

lingsarbete av modellen i samarbete med Finansdepartementet.

Otvivelaktig känner och tar RRV for sina modeller och ett ansvar resultatet av sina beräkningar. För det andra visar t.ex. artikel i en Konjunkturinstitutets decemberrapport 1993 Att jämföra svenska konjunkturprognoser att de flesta prognosmakarna kraftigt underskattade fallet i BNP 1990 till 1992. Av detta torde kunna dra man slutsatsen att oavsett ansvarsförhållanden kan det ibland svårt att vara få hög precision på makroantagandena. Utredaren konstaterar också att det omfattande samarbetet mellan RRV och Finansdepartementet gör att RRV:s roll oberoende som en

7 I5-0536

166 Särskilt yttrande

prognosmyndighet kan ifrågasättas och att den föreslagna organisationen skulle stärka detta oberoende. I det följande kommenterar jag de områden där samarbetet, enligt utredaren, är av sådan omfattning att oberoendet kan ifrågasättas.

l.l Val av antagandebild

Det ingår inte i RRV:s uppdrag att göra egna makroantaganden om den samhällsekonomiska utvecklingen. Det är f.n. endast Konjunkturinstitutet KI och Finansdepartementet som kan förse prognoserna med fullständiga och konsistenta antaganden om den samhällsekonomiska utvecklingen. RRV har haft möjlighet att vid beräkningarna under de senaste etttvå åren använda Klzs antaganden. Möjligheten har dock inte utnyttjats främst av tids- och arbetsmässiga skäl men också därför att skillnaderna i antagandebilderna varit marginella. I stället har beräkningarna kompletterats med känslighetsanalyserutifrån förändringar i vissa betydelsefulla antaganden t.ex. för privat konsumtion, lönesummor, räntor. Enligt min mening ligger trovärdigheten i att öppet redovisa antagandena och från vilken organisation hämtat dem, vilket RRV också gör. Detta förfaringssätt gör det man möjligt för andra att kunna genomföra alternativa beräkningar på ett meningsfullt sätt.

1.2 Underhandsberäkningar

För de större inkomsttitlarna gör RRV:s tjänstemän underhandsberäkningar åt budgetavdelningen på Finansdepartementet. Dessa beräkningar tas därefter i de officiella beräkningarna. Enligt utredaren minskar detta förfaringssätt trovärdigheten i RRV:s prognoser. Jag anser, liksom utredaren, att man bör sträva mot att göra det möjligt för budgetavdelningen på Finansdepartementet att självständigt göra beräkningar med RRV:s modeller. Med dagens teknik inom datakommunikation är detta fullt möjligt, vilket jag återkommer till i avsnitt 3.2 nedan. Jag anser att det rent tekniskt bör finnas modell men med fördelat ansvar på samma sätt som nu en finns för modellen över fysiska personers inkomstskatt där a SCB svarar för urvalsförfarandet. Däremot ser jag inte något hinder i att budgetavdelningen även i fortsättningen lägger ett uppdrag på RRV att göra vissa beräkningar. Om dessa bygger förutsättningar som RRV inte bedömer som realistiska bör dessa beräkningar inte utgöra underlag till RRV:s officiella beräkningar. Däri ligger enligt min mening själva frågan om ett oberoende eller inte.

Särskilt

yttrande 167

1.3 Samarbetet med skatteekonomiska avdelningen på Finansdepartementet

Samarbetet mellan Finansdepartementets skatteavdelning och RRV är relativt omfattande. I utvecklingen modellen förjuridiska av personers inkomstskatt har samarbetet utvecklats till projekt där ett gemensamt bl.a. en projektanställd finansieras på 5050-basis. Det olyckligt vore om sådana samarbetsformer inte skulle gå att förena med en ny organisatorisk lösning. Det skulle hindra ett optimalt utnyttjande av den samlade kompetens som finns inom skatteomrädet. Den svenska förvaltningsmodellen känd för sin flexibilitet och effektivitet - bygger i hög grad på informella kontakter och kunskapsutbyte mellan olika organisationer. Effektberäkningar av nya Skatteregler görs skatteekonosom av miska avdelningen går i vissa fall klumpsumma i RRV:s som en beräkningar. Detta beror i första hand att det inte finns underlag att bygga varaktiga modeller på. Däremot bygger RRV självklart in de nya reglerna i modellerna så det är möjligt. Enligt snart min mening löses trovärdighetsfrågan att RRV i sin publicering helt genom enkelt redovisar att man i brist annat har tagit Finansdepartementets beräkningar till grund for del Verket bör dock en av prognosen. därvid vara väl insatt i beräkningsmetoderna och berett vara att ställa sig bakom dessa.

1.4 Behandling tillkommande utgiftsbehov,

av netto TUBen

TUBen innebär att RRV i sina har element prognoser ett som man inte har kunskap om varken dess beståndsdelar eller under av när budgetåret dessa utgifter ocheller inkomster kommer att uppstå. Denna TUB behöver inte ingå i RRV:s officiella beräkningar och därigenom får genuin karaktär konsekvensbeprognoserna en mer av räkningar. Sammanfattningsvis vill jag framhålla de officiella att beräkningarnas trovärdighet bör förstärkas genom mer omfattande känslighetsanalyser att valet av antagandebild kommenteras och jämförs - med olika aktörers uppfattning den samhällsekonomiska om utvecklingen samt publicering av avvikelseanalyser. -

168 Särskilt

yttrande

2 Prognosarbetet

Utredaren att prognosavvikelsema under perioden 198384 menar - 199394 varit stora för såväl utgifter och inkomster och att avvikelserna tenderat bli större. Enligt min mening borde man närmare försökt fastställa olika användares krav på precision och en bedömning rimligheten i dessa krav ställt mot de svårigheter som av alltid finns i ett prognosarbete.

2.1 Inkomstberäkningama

Beträffande inkomsterna konstaterar utredaren att awikelsema till övervägande del hänför sig till orsaker utanför RRV:s modeller. Den främsta orsaken till avvikelsema är de makroekonomiska antagandena, beslut står också för en betydande del av avvikelsema. men nya Utredaren lämnar också synpunkter RRV:s modeller. Dessa synpunkter har i många fall varit värdefulla varför RRV integrerat dem i det löpande utvecklingsarbetet med modeller och tekniker t.ex. avvikelseanalyser.

2.2 Utgiftsprognoser

För utgiftsprognoserna anser utredaren att den främsta orsaken till den dåliga precisionen beror utformningen av budgetprocessen och anslagssystemet. Utredaren har också ägnat stort utrymme bristerna i statens budgetkontroll, dvs. anslagssystemets utformning och den bristande budgetkontrollen. Jag delar utredarens uppfattning att det krävs striktare budgetkontroll. Det pågår också inom regeringsen kansliet ett utvecklingsarbete på området. Däremot anser jag inte att utredningen på ett övertygande sätt kunnat visa att den föreslagna organisationen arbetet med budgetprognoserna leder till bättre av Det finns områden för vilka det är genuint svårt att göra prognoser. där det alltid kommer att finnas osäkerhet och risk för stora prognoser prognosavvikelser. Det kan gälla områden som invandring eller beteendeförändringar vid regler eller där omfattande åtgärder sätts nya in t.ex. infrastruktur och arbetsmarknadsåtgärder. som I övrigt kan föra ett resonemang om vad som menas med bra man utgiftsprognoser. Om under löpande budgetår indikerar en en prognos oönskad utveckling och åtgärder sätts för att ändra denna utveckling kommer prognosen att få, allt annat oförändrat, en större avvikelse mot utfallet än ingenting gjorts. I så fall är avvikelsen om ett mått en lyckad åtgärd än ett mått på en dålig prognos. mer

Särskilt yttrande 169

2.3 Storleken på avvikelser mellan prognos och utfall

Jag avser inte att gå i polemik med utredaren om vad som kan anses vara stora avvikelser. Däremot har jag till detta yttrande bilagt tabeller som visar ett antal olika mått på prognosavvikelser. I slutändan är det dock användarens krav precision som anger om avvikelserna kan anses vara stora eller inte. Detta gäller oaktat om kraven kan anses

vara rimliga eller inte. Nedanstående tabell inklusive övriga tabeller

i bilagan visar totala avvikelsen, dvs. inklusive bristande precision i makroantaganden och nya beslut.

Tabell. Absolut avvikelse i procent av utfall. Medelvärde för perioden 197879 - 199394

Utredaren konstaterar också att prognosavvikelserna tenderat bli

större. Konstaterandet leder lätt till intrycket av att det är en pågående försämring som framgent kommer att leda till allt större avvikelser.

Så är det inte enligt min mening. Jag anser att man istället bör de se ökade avvikelsemai början av 90-talet mot bakgrund av en period där utvecklingen dramatiskt glidit över från en överhettad ekonomi till en depression. Förutom stora förändringar i konjunkturen har även andra stora förändringar påverkat prognosverksamheten framför allt under

senare år:

skattereformen kommunalekonomiska reformen bankstöd utförsäljning av aktier fondbehållningar har plockats in på statsbudgeten bolagisering av myndigheter omläggning av myndigheternas momsredovisning övergång till räntekontomodellen ökad finansiering av statliga utgifter utanför statsbudgeten ökade skillnader mellan redovisning mot statsbudgeten och -

statsverkets checkräkning minskad kassamässighet i statsbudgeten.

170 Särskilt yttrande

Jag anser att utredaren i sina överväganden inte beaktat dessa bakgrundsfaktorer.

3 Organisation för inkomstberäkningar och budget-

prognoser

3.1 Ett bättre utnyttjande av resurser

Jag anser att utredarens organisatoriska förslag leder till ett omfattande dubbelarbete utan att det för den skull leder till bättre eller mer trovärdiga prognoser. I stället för två av varandra helt fristående prognosorganisationer RRV respektive Finansdepartementetfackdepartementen, som utredaren föreslår, anser jag man kan komplettera nuvarande arbetsorganisation med att i enlighet med utredarens förslag låta fackdepertementen ansvara för den löpande utgiftsuppföljningen RRV med sin möjlighet till överblick och fristående bedömningar aktivt medverkar i uppföljning och kontroll av statens utgifter ge fler intressenter tillgång till att göra beräkningar på RRV:s in- komstmodeller. Härigenom åstadkoms en kraftsamling av tillgängliga resurser kontroll av utgiftsläget; varje organisation efter sina förutsättningar. Pâ detta sätt ges framför allt Finansdepartementet, men även fackdepartementen, ett gott stöd för sitt arbete samtidigt som allmänhetens och marknadens krav en öppen och fristående prognosverksamhet tillgodoses. Ansvarsfördelningen blir tydlig och dubbelarbete undviks.

3.2 Organisation av inkomstberäkningama

Enligt min uppfattning bör RRV lämna inkomstberäkningar till regeringen som underlag för dess beslut. Finansdepartementet bör dock ha kapacitet och möjlighet att göra egna löpande inkomstberäkningar genom att RRV:s modeller görs tillgängliga för departementet och genom att resurserna på departementet förstärks. RRV svarar för modellutvecklingen i kontakt med Kl och Finansdepartementet. Jag delar utredarens uppfattning om att det bör gå en klarare skiljelinje mellan vad RRV officiellt publicerar och vad som beräknas Finansdepartementet. Det innebär bl.a. att RRV har möjlighet att bestämma vilken antagandebild man vill arbeta efter, vilket inte utesluter att man kan välja Finansdepartementets antagandebild, och att man öppet redovisar valet och motivet.

Särskilt yttrande 171

RRV bör även i fortsättningen kunna vara Finansdepartementet behjälpligt med beräkningar så att resurser departementet kan frigöras för mer kvalficerade bedömningar och analyser på den politiska nivån. Denna typ av arbete för departementets räkning bör dock hållas åtskilt från RRV:s egna officiella beräkningar. RRV har ansvaret för utvecklingen av modellerna i kontakt med KI och Finansdepartementet. RRV svarar också för löpande underhåll och uppdatering med ny information. RRV bör sträva efter att skapa en så öppen teknisk miljö som möjligt för att underlätta för utomstående att göra egna beräkningar inom systemet. RRV:s mikrosimuleringsmodell för fysiska personers inkomstskatt ligger t.ex. redan idag i SCB:s Unix-dator och kommer att kopplas ihop med det s.k. storurvalet. RRV har dessutom redan inlett en dokumentation av arbetsprocesserna som bör underlätta för utomstående att använda modellerna.

3.3 Organisation av budgetprognosema

Utredaren har noterat att det finns två huvudsakliga användningsområden for budgetprognosema. Det främsta och ursprungliga är att ge underlag till regering och riksdag för att dessa skall kunna bedöma om utvecklingen fortskrider enligt den planerade inriktningen eller om avvikelser föreligger som kräver korrigerande åtgärder. Det andra användningsområdet för budgetprognosema är att de skall tjäna som utgångspunkt för såväl regeringen som andra intressenter för att bedöma statens påverkan på den reala och finansiella ekonomiska utvecklingen. Utredaren förslag innebär att man bygger upp dubbla organisationer för att tillgodose de två användningsområdena. Jag anser att det inom befintligt system finns goda möjligheter att förena kraven på budgetkontroll med en liksom idag oberoende statsfmansiell information på myndighetsansvar genom att bygga ut och formalisera det förfarande som finns idag. Det vore enligt min mening ett slöseri med resurser och kompetenser att inte involvera RRV:s prognosverksamhet i den åtgärdsinriktade inkomst- och utgiftsuppföljningen, inte minst mot bakgrund av det nuvarande statsfinansiella läget. Jag anser att det finns betydande synergieffekter via riksredovisningen, betalningssystemet och RRV:s metod- och systemkunskap. Fackdepartementens ansvar att med hjälp av myndigheterna kontrollera och bedöma utgiftsläget under löpande budgetår bör som utredaren föreslår förtydligas. Bedömningarna som innehåller analyser av eventuella budgetavvikelser, överlämnas till Finansdepartementet.

172 Särskilt yttrande

Sammanställningen av dessa tillsammans med RRV:s prognoser, bearbetas av departementet som därefter presenterar sin samlade prognos till riksdagen. Finansdepartementet får på så sätt hjälp med sin bedömning av en organisation med överblick och kunskap om hela utgiftsområdet och som dessutom är fristående i förhållande till berörd verksamhet. Efter initiativ från Finansdepartementet inleddes för ett par år sedan ett närmare samarbete med fackdepartementen. De får numera preliminära utgiftsprognoser för respektive departement för kommentarer vid två prognostillfällen per budgetår. De anmodas att komma med synpunkter på prognosen till RRV. Dessutom skall de för Finansdepartementet förklara avvikelser och komma med åtgärdstörslag. Detta samarbete kan utvecklas på olika sätt. Kanslihusets behov av underlag för finansiell kontroll kan skräddarsys, t.ex. kopplat med utgiftsslagsredovisningen, genom framtagning av särskilda rapporter lämplig detaljeringsnivå etc. Enligt min mening kan RRV bistå Finansdepartementet med löpande information för att på så sätt underlätta för kvalitativa och mer kvalificerade insatser från departementets sida. De anslag som ur budgetkontrollsynpunkt borde vara intressantast är dels pris- och lönekänsliga anslag, dels volymberoende anslag. Dessa utgör en relativt liten delmängd av de ca 800 anslag som finns på statsbudgeten. Enligt min mening borde Finansdepartementet och fackdepartementeni sin budgetkontroll i första hand koncentrera sig på de ur budgetkontrollsynpunkt mest intressanta anslagen, medan RRV har som sin uppgift att kontrollera, sammanställa och indikera avvikelser för samtliga anslag.

Särskilt yttrande 173

F v m o

m

V V P v m m n

174 Särskilt yttrande

3 m m.

F F

3 S 3 3

o. o F- F

m. m. m. m. 3

F. F- F. F-

m. m. F F. m. m. F- F F. F- 3 .w F F F F F F F F F F F F F

SOU 1995 :49 Särskilt

yttrande 175

;

Q

n 5

m

F F F F F F F F F F F F

176 Särskilt yttrande SOU 1995 :49

m.

ä

m ; ; w o. m m. m w ; ; F w m m m. w w w w N. m. m. m. m w w w w w m. m m m. m. m w w w w w m. m. w w w .m

Särskilt yttrande 177 m 3 3 3 Q E , , , , , m

a

m

178 Särskilt yllrarlde E

r r m

Särskilt

yttrande 179

- -

å

s

S

å wm å

V

Bilaga l

Prognosuppföljning för vissa utgiftsanslag

Nedan redogörs för prognoserna för vissa större utgiftsanslag med stora prognosavvikelser under budgetåren 199192-199394.

lnvandringskostnader

Budgetåret 199293

Anslaget D 2 Förläggningskostnader 199293, mkr

SB BPl BP23 BP4 BPS BP6 Utfall 2 960 7 850 7 850 6 745 6 745 6 484 6 355

Anslaget är ett förslagsanslag. Anslagsbelastningen påverkas framförallt av antalet asylsökanden, ärendehanteringen hos lnvandrarverket och Utlänningsnämnden, polisens möjligheter att verkställa avvisningsbeslut, kommunernas beredvillighet att tu emot flyktingar och tillgången lämpliga förläggningsplatser till rimliga priser. Orsaken till den kraftiga upprevideringen av den beräknade anslagsbelastningen i budgetprognos l den ökade strömmen var av asylsökande främst från f.d. Jugolavien. Prognosen bedömdes av lnvandrarverket som mycket osäker då det stora svårigheter att var uppskatta antalet flyktingar som skulle komma samt möjligheten att bereda dessa förläggningsplatser. Vid kraftig ökning asylsöken av ande stiger även kostnaden förläggningsplats. per Senare under budgetåret gjordes bedömningen från Invandrarverkets sida att kulmen på antalet asylsökande nåtts och att ett visst antal förläggningsplatser kunde avvecklas. Prognosen räknades därför ned. Utfallet blev något lägre än under våren. prognoserna Prognosen i statsbudgeten förefaller ha varit alltför låg. Det framkommer inte heller medel reserverats för de extra utgifterna om under posten Beräknat tillkommande utgiftsbehov, netto.

8 15-0536

182 Bilaga I

Budgetåret 199394

Anslaget D 2 Förläggningskostnader 199394, mkr SB BPl BP23 BP4 BP5 BP6 Utfall 6 383 5 779 5 632 5 000 4 800 4 800 4 615

Under budgetåret 199394 reviderades den beräknade anslagsbelastningen successivt ned. Orsaken var en minskad flyktingström och att det gick lättare att få kommunplatser till flyktingar som vistades på förläggningarna. Därigenom kunde antalet förläggningsplatser minskas.

Anslaget D 5 Ersättning till kommunerna för åtgärder för flyktingar 199394, mkr SB BPl BP23 BP4 BP5 BP6 Utfall 4 295 8 104 3 880 4 463 4 440 4 440 4 124

Anslagsbelastningen reviderades först upp kraftigt i budgetprognos l för att till den följande budgetprognosen revideras ned ungefär lika mycket. Upprevideringen förorsakades av att antalet flyktingar som skulle kunna placeras i kommunerna beräknades öka. Den följande nedrevideringen orsakades av bedömningen att denna omplacering till största delen skulle komma att ske under senare delen av budgetåret och att ersättningen till kommunerna därför först skulle erläggas under det följande budgetåret. Utvecklingen visar på svårigheten att göra prognoser över medelsförbrukningen för en verksamhet som styrs av externa faktorer och i praktiken bedrivs utan budgetrestriktioner. som

Arbetsmarknadspolitiska åtgärder

Budgetåret 199192

Arbetsmarknadspolitiska åtgärder 199192, mkr SB BPl BP23 BP4 BP5 BP6 Utfall 15 026 17 000 16 960 18 600 18 600 19 000 20 007

Anslaget för arbetsmarknadspolitiska åtgärder är ett reservationsanslag och får således inte överskridas. Anledningen till att AMS likväl lämnade prognos som var högre än tilldelade medel var att verket en förväntade sig att få ytterligare medel anvisade på tilläggsbudget till följd ökade kostnader för arbetsmarknadsutbildning och utbildav

Bilaga 1 183

ningsbidrag. I det här fallet således inte strikt konsevar prognosen en kvenskalkyl. Prognosen förutsatte i stället ett nytt riksdagsbeslut. Så skedde också. Mot bakgrund av en prognosavvikelse nära 5 mdkr förefaller statsbudgetberäkningen ha varit alltför låg. Prognoserna under hösten försvårades av osäkerheten storleken extratilldelningen om av av medel. Även sedan detta blev klart i december var dock prognosavvikelsen betydande.

Budgetå ret 199293

Arbetsmarknadspolitiska åtgärder 199293, mkr

SB BPl BP23 BP4 BP5 BP6 Utfall 19 919 26 575 27 305 29 816 29 616 28 400 28 027

I ovanstående tablå har de ingående reservationsmedelsbehållningarna

inkluderats i statsbudgetbeloppet så att totalt tillgängliga medel framgår. I statsbudgeten tas dock endast de anslagen nya upp.

Beräknad förbrukning reservationsmedelsbehållningar

av presenteras i stället enbart som en klumpsumma utan att fördelas anslag. Detta försvårar avvikelseanalysen. I budgetprognos 1 reviderades anslagsbelastningen kraftigt. upp AMS hade då tilldelats ytterligare 8 066 mkr i propositionen för att stabilisera den svenska ekonomin. Sammanlagt fanns då 27 994 mkr

att disponera. De ökade utgifterna avsåg ungdomspraktikplatser,

beredskapsarbeten och tidigareläggning vissa sysselsättningsinav tensiva investeringar inom affärsverken. Senare under budgetåret beslutade regeringen att utnyttja 2 000 mkr av fmansfullmakten för arbetsmarknadspolitiska åtgärder och då

främst till utbildningsbidrag till ungdomar. Sammanlagt fanns då

29 994 mkr i tillgängliga medel. AMS innebar att praktiskt prognos taget alla tillgängliga medel skulle förbrukas under budgetåret. Denna prognos överskattade emellertid utfallet med 1,8 mdkr. Orsaken var senareläggning av verksamhet och betalningar.

Budgetåret 199394

Arbetsmarknadspolitiska åtgärder 199394, mkr

SB BPl BP23 BP4 BP5 BP6 Utfall 30 333 29 175 29 175 25 600 23 700 22 500 22 594

184 Bilaga 1

Under budgetåret 199394 sänktes prognosen för anslagsbelastningen successivt. Neddragningen berodde på att antalet personer i ALU ökade vilket medförde att antalet personer i arbetsmarknadsutbildning minskade. ALU-projekten finansieras via arbetsmarknadsfonden i stället för via statsbudgeten.

Infrastmkturinvesterin gar

Budgetåret 199091 inrättades utöver de ordinarie investeringsanslagen ett särskilt anslag för strategiska investeringar i vägar, järnvägar och kollektivtrafik. Budgetåren 199091 och 199192 anvisades sammanlagt 10 000 mkr for detta ändamål. Detta fick till följd att investeringsnivån ökade dramatiskt. Budgetåret 199293 nära nog fördubblades investeringsnivån jämfört med tidigare. Investeringarna fortsatte på denna höga nivå 199394. Anslagen inom detta område är reservationsanslag. I statsbudgetbeloppen i tablåerna nedan ingår eventuella ingående reservationer.

Budgetåret 199192 Ordinarie investeringsanslag för Vägverket och Banverket 199192, mkr SB BPl BP23 BP4 BP5 BP6 Utfall 4 887 4 834 4 834 4 834 4 834 4 784 4 279 Vägverket och Banverket behöll samma utgiftsprognos under hela budgetåret. Utfallet blev drygt 500 mkr lägre. Den största delen av prognosavvikelsen, drygt 400 mkr, föll Vägverket. Särskilt infrastrukturanslag 199192, mkr SB BPl BP23 BP4 BP5 BP6 Utfall 5 000 2 000 l 700 l 400 1 400 l 300 l 257 Det särskilda infrastrukturanslaget beräknades inledningsvis av RRV. Därefter inhämtades uppgifter från Vägverket och Banverket. Produktion och sysselsättning 199192, mkr SB BPl BP23 BP4 BP5 BP6 Utfall 650 800 800 750 315

Bilaga 1 185

Med anledning av den negativa konjunkturutvecklingen anvisades under hösten 1991 1 500 mkr på tilläggsbudget I för vissa produktivitets- och sysselsättningsfrämjande åtgärder inom Kommunikationsdepartementets område. RRV gjorde initialt bedömningen att 650 mkr skulle utnyttjas under budgetåret 199192. Därefter höjdes prognosen med ledning av prognoser från Vägverket och Banverket. Utfallet uppgick till 315 mkr.

Budgetåret 199293

Ordinarie investeringsanslag 199293, mkr

SB BPl BP23 BP4 BP5 BP6 Utfall 6 651 4 865 4 865 4 865 4 330 4 230 4 851

Under budgetåret 199293 prognosticerades utfallet relativt väl under en stor del av året. I de sista budgetprognoserna underskattades emellertid utfallet, främst beroende Vägverkets prognos.

Särskilt infrastrukturanslag 199293, mkr SB BPl BP23 BP4 BP5 BP6 Utfall 8 743 5 300 5 300 5 300 5 200 4 900 5 088

Anslaget prognosticerades relativt väl under budgetåret. Påpekas bör återigen att det höga beloppet angivet för statsbudgeten beror på att ingående reservationer i detta sammanhang lagts till det nya

anslaget. l statsbudgeten har reservationsmedelsförbrukningen

beräknats schablonmässigt för samtliga anslag. Regeringens och riksdagens prognoser över medelsförbrukningen detta anslag framgår därför inte. Även anslaget Vissa produktivitets- och sysselsättningsfrämjande åtgärder prognosticerades relativt väl under budgetåret. Prognosenvar 900 mkr och utfallet blev 943 mkr. När det gäller det särskilda infrastrukturanslaget och anslaget för vissa produktivitets- och sysselsättningsfrämjande åtgärder kan man notera betydligt mindre prognosavvikelser detta budgetår jämfört med det föregående. Detta sammanhänger sannolikt med att anslagen och verksamheterna var nya under det föregående budgetåret och att det därför var svårt att bedöma resursförbrukningen. Under budgetåret 199293 hade verksamheten fått fastare inramning. Det blev då en också lättare att göra prognoser.

186 Bilaga 1

Budgetåret 199394

Anslagsstrukturen för infrastrukturinvesteringar gjordes om fr.0.m. budgetåret 199394. Det tidigare särskilda infrastrukturanslaget slopades. Dessa medel lades i stället ihop med de ordinarie investeringsanslagen som blev ramanslag i stället för som tidigare reservationsanslag. För ramanslag avser det anvisade beloppet medelsbehovet för ett budgetår men spar- och kreditmöjlighet finns mellan budgetåren. De utgående reservationerna sedan föregående budgetår fick inte disponeras.

Vågar 199394, mkr

SB BPl BP23 BP4 BP5 BP6 Utfall 6 395 6 395 6 300 6 300 6 395 6 300 5 467

Länstrafikanläggningar 199394, mkr

SB BPl BP23 BP4 BP5 BP6 Utfall 2 123 2 123 2 000 2 000 1 900 l 900 l 504

Jämvägar 199394, mkr SB BPl BP23 BP4 BP5 BP6 Utfall 5 913 5 700 5 400 4 900 4 700 4 400 4 526

Vägverket höll under hela budgetåret fast vid prognoser som motsvarade de anvisade beloppen. RRV gjorde dock vissa smärre revideringar av prognoserna bl.a. med hjälp av det månadsvisa utfallet. RRVzs ändringar avsåg främst anslaget för länstrafikanläggningar som reviderades ned med drygt 200 mkr. Utfallet var dock ytterligare 400 mkr lägre. Detta visar svårigheterna för RRV att frångå myndigheternas anslagsnivå. Även RRV prognoser om utifrån utfall och tidigare erfarenhet kan göra bedömningen att en prognos sannolikt över- eller underskattar utgifterna är det svårt att kvantiñera denna effekt. Resultatet blev stora prognosavvikelser som dessutom inte upptäcktes förrän i utfallet. Banverkets prognosavvikelser var också stora men prognoserna reviderades i rätt riktning successivt under budgetåret. Nedrevideringarna motiverades med lägre utfall och beräknade förseningar av olika slag. Erfarenheterna tyder på att en viss del av denna typ av projekt alltid blir försenade av olika orsaker. Denna erfarenhet borde avspegla sig i prognoserna redan från början. Prognosavvikelserna skall också ses i ljuset av att satsningarna på investeringar i infrastrukturen

Bilaga J 187

senare år har varit mycket stora. Det har funnits stark politisk vilja en att snabbt få igång olika projekt. Detta kan ha medfört att möjligheterna att i praktiken också igång alla dessa projekt har överskattats. Detta kan också ha påverkat prognoserna. Vägverkets prognoser har generellt sett haft stora prognosavvikelser. Under budgetåret 199394 lämnade t.ex. myndigheten alltför en hög prognos, lika med det anvisade beloppet hela budgetåret. som var Först när utfallet kom uppdagades de stora avvikelserna mot utfall. Efter påpekanden från RRV har Vägverket beslutat att öka nu ambitionsgraden i prognosarbetet. De budgetprognoserna bygger nya

på finansieringsprognoser från Vägverkets sju regioner. Tidigare års

prognoser baserades i första hand regleringsbrev och utfallsstatistik.

Räntebidrag

Räntebidrag betalas ut enligt två system. Enligt det gamla systemet betalar staten hela den ränta överstiger den s.k. garanterade som räntan. Den garanterade räntan startar en låg nivå och trappas sedan upp årligen med viss procentandel. Den helt övervägande en delen av räntebidragen betalas fortfarande ut enligt detta system.

Den l januari 1993 infördes ett nytt bostadsñnansieringssystem för

hus som påbörjats fr.o.m. 1993. Enligt detta system lämnas räntebidrag med stegvis minskande andel av räntekostnaderna. För varje ny årgång hus startar bidragsgivningen på lägre nivå än föregående en årgång. Anslaget är ett förslagsanslag.

Budgetåret 199192

Räntebidrag 199192, mkr

SB BPl BP2 BP4 BP5 BP6 Utfall

22 710 27 440 28 000 28 900 29 400 29 600 29 075

Till den första budgetprognosen inkom Boverket med på en prognos 26 800 mkr som reviderades av RRV till 27 440 mkr efter kontakter

med Finansdepartementet. Ökningen motiverades framförallt med att

besparingseffekterna till följd det s.k. räntelånesystemet skulle av nya infalla först under följande budgetår. Till följande prognostillfälle var det känt att räntelånesystemet inte skulle införas. Detta medförde i sin tur att utgifterna reviderades upp ytterligare. Vid de följande prognostillfällena fortsatte utgifterna att öka till följd bedömningar av nya av regelförändringar och utfall.

188 Bilaga 1

Budgetåret 199293

Räntebidrag 199296, mkr

SB BPl BP23 BP4 BP5 BP6 Utfall

29 310 32 300 32 300 32 300 32 300 32 300 33 837

I juni 1992 beslutade riksdagen införandet det nya systemet för om av räntebidrag för hus byggda fr.o.m. 1993. Vidare beslutades om besparingar i det gamla systemet. Till den första budgetprognosen

skedde dock kraftig upprevidering av utgifterna. Ökningen

en förklarades främst ett högre ränteläge och, återigen, en fördröjd av besparingseffekt. Denna låg fast under budgetåret. Utfallet prognos översteg dock prognosen.

Budgetåret 199394

Räntebidrag 199394, mkr

SB BPl BP23 BP4 BP5 BP6 Utfall

31 315 28 700 28 700 31 300 31 300 33 800 33 730

Statsbudgetberäkningen baserades antagen räntenivå för 1993 en 10 % och för 1994 på 9,7 %. Boverkets beräkningi budgetprognos l baserades betydligt lägre ränteantaganden, 7,5 % under andra halvåret 1993 och 7 % under första halvåret 1994. Dessa olika ränteantaganden är huvudförklaringen till nedrevideringen av utgifterna i förhållande till Statsbudgetberäkningen. Finansdepartemengjorde dock i budgetpropositionen kraftig uppdragning av den tet en beräknade utgiftsnivån för innevarande budgetår med motiveringen att utbetalningarna räntebidrag sker snabbare än beräknat. av Boverket lämnade utförlig förklaring i budgetsenare en mer De ökade utgifterna berodde bl.a. på att tiden från prognos påbörjandet till färdigställandet bostäderna hade förkortats väsent-

i av

ligt. Vidare kalkylerades med något högre genomsnittlig suben ventionsränta under andra halvåret 1993 än tidigare. I budgetprognos 5 gjordes inga justeringar i i kompletteringsproposiprognosen men tionen avvek Finansdepartementet återigen från Boverkets beräkning med 2 500 mkr till 33 800 mkr. Motiveringen och höjde prognosen

nya och exakta beräkningar Boverket framför allt när det

var mera av gäller tidpunkten då lägre marknadsräntor första gången visar sig i räntebidragsärendena i form lägre bidragsutbetalningar och av effekterna att fastighetsägarna såvitt gäller nya bidragsärenden av fr.o.m. år 1992 har möjlighet att välja tidpunkt för den första bidrags-

Bilaga 1 189

utbetalningen. I budgetprognos 6 beräknades prognosen till 33 800 mkr vilket överensstämde med beräkningarnai kompletteringspropositionen. Denna prognos stämde också väl med utfallet uppgick till som 33 730 mkr. Boverket har till följd av de återkommande prognosproblemen under nära kontakter med tjänstemännen Finansdepartementet konstruerat en ny och mer detaljerad prognosmodell för räntebidragsanslaget som på ett bättre sätt skall fånga effekterna ränteförupp av ändringar och nya regler.

Bilaga

2 Erfarenheter från internationella besök

I det följande redogörs for utredningens erfarenheter från besöken i Nederländerna, Storbritannien, Irland, Damnark, Finland och Norge. Erfarenheterna är sammanställda under rubrikerna budgetprocessen, makroekonomisk prognos, utgifter, inkomster, långsiktiga prognoser, upplåning och presentation. Presentationen varje land inleds med av en faktaruta där finansiellt sparande, statsskuld, offentliga utgifter och offentliga inkomster procent BNP de senaste tio åren. anges som av För jämförelsens skull presenteras nedan motsvarande statsfmansiella utveckling for Sverige.

84 85 86 87 88 89 90 9| 92 93

Fin. spar. % -2,9 -3,8 -1,3 4,2 3,5 5,4 4,2 -1,1 -7,4 -12,9 av BNP

Statsskuld 67 67,6 67,1 59,1 53,5 48,4 44,4 53,4 70,1 83 6 av BNP

Offentliga 62 63,4 61,6 57,8 58,1 58,3 59,1 61,3 67,2 71,3 utg. av % BNP

Offentliga 59 59,5 60,4 62,1 61,6 63,7 63,3 60,2 59,8 58,3 ink.°uav BNP Källa: OECD Economic Outlook 1994

Nederländerna

84 85 86 87 88 89 90 91 92 93

Fin. spar. % -s,9 -3,9 —3,5 -5,1 4,2 -4,7 .5 —2,4 -3,5 -2,9 av BNP

Slavsskuld Vu 65 68,4 69,9 73,5 76,2 76,3 76,5 76,4 77,1 79 av BNP

Offentliga 58,1 56,5 56,1 57,7 56,3 53,8 54 54,3 55,2 55,8 utg. av % BNP

Ofientliga 52,3 52,6 52,6 52,6 52,1 49,1 49 51,9 51,7 52,9 ink,%av BNP Källa: OEC 3 Economic Outlook 1994

192 Bilaga 2

Budgetprocessen

I Nederländerna sammanfaller budgetåret med kalenderåret.Till grund för budgetarbetet ligger en av regeringen fastställd norm som anger vilket budgetunderskott och skattetryck som kan tillåtas de närmaste tre åren. I mars-april år t-l tar finansministern ställning till fackdepartementens budgetförslag och lägger fram ett förslag för regeringen med ramanslag för de olika departementen samt förslag om var besparingar skall göras. Regeringen har sedan tid fram till juli att diskutera

ändringar i finansministems förslag. Ändringama måste dock hålla sig

inom de finansministem angivna ramarna. I augusti år t-l lägger av regeringen fast sitt förslag om utgifts- och inkomständringar för år I september år t-l presenteras budgetförslaget för riksdagen. En promemoria där innebörden de olika besluten förklaras medföljer av förslaget. Vid denna tidpunkt kan det fortfarande finnas poster som inte är specificerade på enskilda anslag utan som ingår i allmänna beräkningsposter. Dessa utgifter kommer att föras till rätt anslag i budgetrevideringen under våren år Budgeten är kassamässig kompletteras med en redovisning av men civilrättsligt bindande åtaganden.

Makroekonomisk prognos

De makroekonomiska antagandena tas fram av Central Planning Bu- CPB är ett oberoende institut. Institutet utför uppdrag åt reau som olika intressenter. CPB gör både kort- och långsiktiga ekonomiska prognoser som bl.a. bygger information från finansdepartementet men även information från andra organisationer. Prognoserna bygger till största delen modellberäkningar varvid variabler anställning, lönebildsom ning, konsumtion, investeringar, bidrag och transfereringar är de viktigaste. CPB är noga med att löpande utvärdera och offentligt redovisa sina beräkningar och förklara skillnaderna mellan de olika beräkningstilltällena. I samband med regeringens budgetförslag ger CPB ut en makroekonomisk prognos med uppdatering av innevarande års antaganden samt detaljerade antaganden för kommande budgetår. Finansdepartementet använder samma modeller som CPB och gör Kontakten dem emellan god. på egen hand parallella beräkningar. är Det kan hända att finansdepartementet och CPB gör olika bedömningar i sina respektive prognoser men skillnaden är då tydligt angiven.

Bilaga 2 193

Utgifter

Varje fackdepartement prognosticerar utgifterna för kommande budgetår samt ytterligare fyra år framåt. När väl budgeten är beslutad av regering och parlament är varje departementschef ansvarig för att hålla sina budgetramar. Om kostnaderna skulle stiga inom ett område måste den ansvariga ministern finna besparingar i första hand inom samma myndighet och i andra hand någon annanstans inom sitt verksamhetsområde. Om det visar sig vara omöjligt att kompensera utgiftsökningen inom departementets eget verksamhetsområde och regeringen anser att det finns goda skäl till utgiftsökningen kan regeringen besluta att övriga verksamhetsområden får dra ned sina utgifter för att budgetramarna för hela statsbudgeten skall hållas. Departementen kompenseras dock alltid för beräknad inflation. För transfereringsanslag som är svåra att styra kan det vara svårt att snabbt vidta kompenserande åtgärder. Skulle det vara omöjligt att kompensera utgiftsökningen inom ett sådant behovs- och regelstyrt anslag kan ñnansministem bestämma att överskridandet skall kompenseras i nästa års budget så att nya lagar hinner stiftas för att minska utgifterna. Överskridanden anslag måste alltid godkännas av av riksdagen.

Inkomster

För att kunna beräkna effekterna av nya skatteförslag vad gäller fysiska personers inkomstskatt har CPB tagit fram modell för en fmansdepartementets räkning. Det är en mikrobaserad modell som används ett material om 75 000 individer. För prognosticering skatteinkomsterna används enkla makroav modeller där ett totalbelopp för året beräknas sedan månadsförsom delas enligt historiskt mönster. Månadsutfall stäms efterhand mot av prognoserna. Utfallet är dock inte helt tillförlitligt och de tjänstemän som ansvarar för inkomstberäkningarna tenderar därför att behålla CPB:s antaganden även de inte stämmer med de senaste utfallen. om

Vid mervärdesskatteberäkningarna skrivs förra årets inbetalda

moms fram med konsumtionsantagandena. Metoden ger tillfredsställande resultat så länge sammansättningen i konsumtionen inte ändras mellan varor i olika skatteklasser. Officiella inkomstberäkningar presenteras tre gånger år. I per samband med beräkningarna anges förklaringar till förändringar.

194 Bilaga 2

Långsiktiga prognoser

CPB gör antagandebedömningar dels på fem års sikt, dels mindre detaljerade bedömningar längre sikt som inte används i budgetprocessen. De längre prognoserna visar upp ett antal möjliga scenarion och till dessa används särskilda modeller. Regeringen lägger fram en femårig långtidsbudget en detaljerad nivå. Långtidsbudgeten anger ramen för den budgetprocess som angivits ovan. De långsiktiga budgetama är både beräknade kassamässigt och ätagandemässigt.

Upplåning

Upplåningen för den holländska statens räkning sköts av en avdelning inom finansdepartementet. Staten har ett kassaöverskott i centralfinansierar de dagliga lånebehovssvängningarna. Finansbanken som departementet bryter ned det beräknade årliga lånebehovet på månader och dagar till ledning för de som svarar för upplåningen och även till ledning för centralbanken. Dessa beräkningar presenteras inte för marknaden. Däremot presenterar man ett kvartalsvis emissionsschema.

Presentation

CPB publicerar de senaste makroekonomiska bedömningarna två gånger om året, i juni och i december. l samband med budgetpromemorian i september publiceras en uppdaterad prognos för innevarande år samt en första detaljerad prognos för nästkommande budgetår.

Bilaga 2 195

Storbritannien

84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 Fin. spar °u -3,9 -2,8 -2,4 -1,3 1 0,9 -l,2 -2,7 -6,4 -7,7 av BNP Statsskuld % 54,4 52,7 51,1 48,6 42,2 36,7 34,6 35,4 40,6 46,5 av BNP Offentliga 45,1 44 42,4 40,7 37,9 37,5 39,9 40,8 43,3 43,5 utg. av % BNP Offentliga 41,3 41,2 40 39,3 38,9 38,5 38,7 38,1 37 35,8 ink.%av BNP Källa: OEC 3 Economic Outlook 1994

Budgetprocessen

I Storbritannien pågår budgetåret från 1 april till 31 Ett år innan mars. budgetårets början, i maj år t-l, görs de första förberedelserna i budgetprocessen. Då fastställer regeringen kassamässiga gränser för vissa delar av budgeten. 1 november samlas respektive departements förslag till budget in. Dessa förslag utgör underlaget för regeringens fortsatta budgetarbete. I februari läggs den detaljerade anslagsframställningen fram for parlamentet.

Makroekonomisk prognos

För att öka tilltron till fmansdepartementets Treasury makroekonomiska prognoser publicerar departementet även från obeprognoser roende bedömare. Förutom att redovisa vissa bankers och andra instituts prognoser i motsvarigheten till vår ñnansplan redovisas också makroekonomiska bedömningar från expertpanel med oberoende en bedömare från universitetsvärlden och den privata sektorn. Antagandebilden revideras i sin helhet två gånger året. Vissa om antaganden som t.ex. inflationen revideras månadsvis.

Utgifter

Finansdepartementet kontrollerar alla utbetalningar går som genom statskassan, Paymaster General Office. Finansdepartementet får på detta sätt full kännedom storleken och ändamålet med alla om

196 Bilaga 2

statliga utgifter varje månad. Rapporteringssystemet är inte dock helt tillförlitligt. Budgetprognoserna ställs samman av en grupp inom ñnansdepartementet träffas varje månad för att analysera innevarande som budgetårs Det är samma personer som följer det ekonomisprognoser. ka läget som gör sammanställningarna. Gruppen kontrollräknar departementens prognoser för innevarande år samt gör även vissa egna på transfereringsanslagen. Om gruppen inte tror på de prognoser departementen lämnar kan den lägga till en extra post i prognoser budgetprognosen utan att ange vilket departement den hänför sig till. Överskridanden anslag måste godkännas av parlamentet. av

Inkomster

Ansvaret för de officiella prognoserna ligger på två departement som tar information och gör prognoser på inkomster för offentligt bruk, Inland Revenue och Excise and Duty. Finansdepartementet har också skattemodeller utifrån vilka inkomstprognoser görs. Finansdepartementet gör 5-åriga simuleringar av skatteförändringar sänds till de inom departementen som utför beräkningar över som inkomsterna. I beräkningarna som de två departementen gör används vissa finansdepartementets variabler beräkningarna utförs med av men respektive departements egna modeller. Resultatet går sedan åter till finansdepartementet. I Storbritannien har lagt ned ett omfattande arbete på modellman uppbyggande både vad gäller makroekonomiska modeller och inkomstmodeller. Den mest avancerademodellen är mikrosimuleringsmodellen för juridiska personers inkomstskatt. Den består av 15 000 företag som storleksmässigt är indelade i 7 klasser. De 3 000 största företagen är samtliga medräknade och modellen innehåller till största delen samma företag år efter år. Mervärdeskatteberäkningarna har under flera år uppvisat stora fel och modellen har därför fr.0.m. innevarande budgetår bytts ut mot en enklare version. Tillvägagångssättet påminner om det som RRV använder dvs. en rak framskrivning av nettoinkomsterna. Den brittiska versionen kräver dock en hel del manuella justeringar efter det att regressionsberäkningarna är utförda. De som utför beräkningarna tvekar inte att ifrågasätta finansdepartementets antagandebild om de inte bedömer den som trovärdig.

Bilaga 2 197

Långsiktiga prognoser

Med utgångspunkt i fackdepartementens prognoser framställer finansdepartementet över de offentliga utgifterna för inprognoser nevarande år plus tre år framåt i tiden. Dessa prognoser är en viktig del budgetarbetet och alla förändringar skall kunna motiveras. av Förutom dessa treârsbudgetar görs enkla översiktsprognoser för ytterligare två år. Prognoser inkomsterna görs på samma sätt för innevarande âr plus tre år framåt i tiden. Prognoserna presenteras varje år i samband med budgeten i februari. Vid detta tillfälle förklaras även eventuella förändringar i prognoserna från föregående år.

Upplåning

Bank of England hanterar upplåningen för statens räkning. Finansdepartementet levererar underlag för upplåningen i form av dag-förlånebehovet två månader framåt i tiden. Månads dag prognoser för har varit bra inkomstsidan. Varken dagsprognoserna prognoserna eller månadsprognoserna vad gäller utgifterna har däremot varit tillförlitliga. Bank of England offentliggör prognoser tre gånger om dagen avseende nettoupplåningen.

Presentation

Regeringskansliet har en öppen inställning till att presentera information statsfinansernas utveckling. Förutom prognoserna på om innevarande års inkomster och utgifter som publiceras två gånger per år finansdepartementet även ut sina långsiktiga makroekonomiska ger och jämför dessa med de oberoende institutens prognoser. prognoser De fullständiga publiceras två gånger om året. Varje prognoserna månad presenteras budgetens ackumulerade utfall från budgetårets början men utan prognos för kommande månader. En viktig del i öppenheten är att noga analysera och redovisa avvikelserna i de makroekonomiska Finansdepartementet prognoserna. gör även avvikelseanalyser för respektive inkomstslag på budgeten.

Irland

84 85 86 87 88 89 90 91 92 93

Fin. spar. -8,8 -10,1 -10 -7,8 -3,8 -1 -1.5 -1,4 -2,6 -2,5 o av BNP

Statsskuld 101,3 104,3 116 117,1 113 103,5 96,8 96,6 92,2 90,5 o av BNP

Offentlig: 51,4 52,5 52,3 50,4 47,1 40,5 41 42,1 43,7 44,2 utg. av u BNP

Offentliga 42,7 42,3 42,3 42,5 43,3 39,5 39,5 40,7 41,2 41,7 ink ‘- xv BNP Källa: OECD Economic Outlook 1994

Budgetprocess

Budgetåret på Irland är kalenderår medan taxeringsåret går från l april till 31 mars. Riktmärket i den irländska budgetprocessen är nettoupplåningens storlek. Det är utifrån taket för upplåningen som budgetens utgiftsramar bestäms. I maj-juni fastställs vilken nettoupplåning regeringen kan tillåta sig det kommande budgetåret. Fackdepartementen lägger under fram budgetförslag för den sommaren egna verksamheten. l december får riksdagen för första gången ta ställning till de av regeringen föreslagna utgifterna på budgeten. I samband med att den fullständiga budgeten läggs fram för riksdagen i januari presenterar regeringen de eventuella förslag till skatteändringar behövs för som att säkerställa att den fastställda nettoupplåningen inte överskrids. Ofta är skatteförslagen endast allmänt specificerade i budgeten med en

överslagsberäkning av den förväntade inkomstökningenminskningen.

I och med att Skatteåret går från april till finns det tid att arbeta mars fram själva skatteförslaget mellan det att budgeten beslutas i parlamentet och det att skatteregeln skall träda ikraft.

Makroekonomisk prognos

Arbetet med den makroekonomiska börjar i år En prognosen mars viktig utgångspunkt är internationella från OECD och IMF. rapporter Finansdepartementet jämför även med andra instituts och prognoser gör förfrågningar på andra departement. I samband med budgetens att utgiftssida sammanställs i december revideras den makroekonomiska bilden för innevarande plus nästkommande budgetår.

Bilaga 2 199

centralbanken samt vissa andra ekonomiska bedömare publicerar egna makroekonomiska antagandebilder.

Utgifter

Utgifterna räknas efter oförändrade regler, dvs. vad som kan spendeutan att ändringar behöver vidtas för att uppnå den av regeringen ras fastställda lånenivån. För vissa av transfereringsanslagen som t.ex. pensionerna tillåts ökningar mellan november, då alla utgifter egentligen ska satta, och den slutliga budgeten i januari. vara En viktig del av den irländska budgetprocessen är att parlamentet inte kan ändra delar av regeringens budgetförslag utan måste anta eller förkasta förslaget i dess helhet. Om utgifterna under året blir större än budgeterat får regeringen gå till riksdagen och begära ökade anslag. I början av året begär finansdepartementet att fackdepartementen skall göra en kassamässig betalningsprofrl över utgifterna månadsvis uppdelade. Under bud-

getåret ska varje departement för respektive anslag och månad

redogöra för budgetutfallet och lägga fram en ny prognos för resten av året. Alla avvikelser från tidigare prognos skall i samband med detta förklaras. överskridande den prognosticerade månadsutgiften av tillåts endast om departementet klart kan göra troligt att det kommer att uppvägas mindre utgifter senare under året. Om det visar sig att av de beviljade anslagen inte är tillräckliga skall departementet under pågående budgetår alltid försöka att göra neddragningar på annat håll inom sina ramar. För betalningar har myndigheterna rätt att själva välja bank men det vanligaste är att de använder sig av det statliga systemet. Den

starka centraliseringen och strikta kassamässigheten gör att finans-

departementet kan kontrollera att myndigheter och departement följer sina budgetar.

Inkomster

Inkomsterna räknas av finansdepartementetmed hjälp av mycket enkla modeller som ofta endast är framskrivningar av föregående års utfall. En skillnad mot andra länder är att Irland använder sig av löne- och priselasticiteter som ett tillägg till den raka framskrivningen av skatteinkomster. Nya Skatteregler beräknas av olika avdelningar inom finansdeparte-

mentet. Den person obs. en person som ansvarar för framskrivningen

200 Bilaga 2

av skatterna sammanställer de olika beräkningarna och presenterar en samlad prognos.

Långsiktiga prognoser

Finansdepartementet gör varje vår långsiktiga budgetprognoser på fem års sikt som bygger på redan fattade beslut. I prognoserna skrivs det nuvarande underlaget fram med demografiska förändringar och inflationen. Eftersom regeringen förväntas motkämpa inflationens verkningar på utgiftssidan skrivs intäkterna upp med ett högre inflationsantagande. Dessa framtida scenarier blir därför alltid mer positiva än verkligheten. Prognoserna är inte bindande och deras viktigaste syfte är att utgöra utgångspunkt inför nästa års budgetarbete.

Upplåning

National Treasury Management Agency motsvarigheten till Riksgäldskontoret i Sverige är den myndighet som ansvarar för upplåningen å irländska statens vägnar. Finansdepartementet är huvudman för myndigheten och anger sin bedömning det totala lånebehovet av och vissa riktlinjer för hur upplåningen skall bedrivas. Finansdepartementet gör kvartalsvisa prognoser på lånebehovet. Centralbanken sköter den dagliga hanteringen statens likviditet av eftersom National Treasury Management Agency valt att ha en överskottskassa i centralbanken. Som stöd för sina operationer tar centralbanken fram egna kortsiktiga lânebehovsprognoser.

Presentation

Irland har en förhållandevis restriktiv på publicering syn av prognoser. Inga långsiktiga prognoser publiceras. Prognoserna för innevarande år publiceras endast två gånger om året.

Bilaga 2 201

Danmark

84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 Fin. spar. -4. -2 3,4 1,4 0,6 -0,5 -1,5 -2,1 -2.4 -4,5 u av BNP Sullsskuld 65.9 64.1 58.3 55,9 58 58,5 59,7 60,9 62,4 66,1 %av BNP Offentliga 60,4 59,3 55,7 57,3 59,4 59,6 58.6 59,2 60,7 62,3 utg. av % BNP Offentliga 56,3 57,3 59,1 59,7 60 59,1 57,1 57,1 58,3 57,7 ink.l- av BNP Källa: OEC J Economic Outlook 1994

Budgetprocess

I Danmark tar ekonomidepartement fram de makroekonomiska förutsättningarna. Skattedepartement beräknar effekterna av nya skatteförslag medan ñnansdepartement svarar for både makroekonomiska bedömningar och budgetarbetet. I januari år t-l lägger finansdepartementet fram ett ramförslag som bygger departementens prognoser från tidigare år. Erfarenhetsmässigt kommer inte alla ministrar att hålla sig inom sin ram varför finansdepartementet behåller vissa medel som en reserv. Fackdepartementen skall före maj lämna in sina budgetförslag till finansdepartementet som sammanställer budgetförslaget. Samtidigt skall fackdepartementen lämna en utgiftsprognos för de kommande tre åren uppdelat på anslag. Efter det att uppgifterna inlämnats vidtar diskussioner mellan finansministern och övriga ministrar för att minska alla ramöverträdelser. Finansministern kan tvinga fram mer besparingar inom ett departement eller minska reserven. I september år t-l lägger regeringen fram ett budgetförslag för riksdagen. Inkomster och utgifter är då omräknade utifrån de senaste makroekonomiska antagandena.

Makroekonomisk prognos

Den makroekonomiska bilden prognosticeras av ekonomidepartementet, men beräkningar görs även av finansdepartementet som har kompetens att göra egna prognoser även över konjunkturutvecklingen. Varje kvartal presenteras revideringar av de makroekonomiska prognoserna i de s.k. budgetöversikterna. Kommande års budget blir

202 Bilaga 2

en del av budgetöversikten först i tredje kvartalet. Arbetet med budgetöversikterna sker snabbt. Först två veckor innan den skall ca publiceras börjar finansdepartementet och ekonomidepartementet diskutera konjunkturläget. Båda departementen beräkningar gör egna som utgångspunkter och enas sedan om en gemensam prognos.

Utgifter

Budgetavdelningen på finansdepartementet kontrollberäkning gör en av fackdepartementens utgiftsberäkningar for att att de tekniskt är se rätt beräknade. De budgetförslag som departementen lägger fram överskrider ofta de fastlagda ramarna. Om det är de lagbundna utgifterna som väntas bli för stora kan lagändring bli aktuell, en alternativt sker en generell utgiftsminskning för samtliga departement. Under budgetåret har respektive departement rätt att omdisponera utgifterna så länge det håller sig inom sin Om departementet ram. däremot vill öka sina utgifter utöver måste det få finansramarna departementets tillstånd att be riksdagen utökade anslag. De om konjunkturberoende anslagen hanteras vid sidan budgetramarna av men även då måste riksdagen godkänna överskridanden. Under pågående budgetår omräknas de utgifter som är beroende av konjunkturläget fyra gånger medan övriga utgifter bara omräknas tre ganger.

Inkomster

Inkomsterna räknas om i maj, augusti, oktober och december. I beräkningarna ingår innevarande års och kommande års inkomster. Beräkningarna börjar med att ekonomidepartementet och finansdepartementeti samarbete tar fram konjunkturbild utifrån vilken en skatterna skall beräknas. Den makroekonomiska överlämprognosen nas sedan till skattedepartementet gör detaljerade som prognoser alla nya skatter. Finansdepartementet använder sedan modeller egna och kontrollräknar skattedepartementets beräkningar. De därefter enas om en prognos. Enigheten mellan de tre ansvariga departementen anses som mycket viktig. I samband med varje ny prognos görs avvikelseanalys där en skillnaden jämfört med förra redovisas uppdelad på beslut, prognosen konjunkturbedömning och övrigt.

Bilaga 2 203

Långsiktiga prognoser

Som tidigare nämnts lämnar departementen in detaljerade budgetförslag för tre år framåt. Dessa har dock ingen officiell status utan används enbart internt inom regeringen som grund för nästa års budgetramar. I övrigt görs en långsiktig prognos fem års sikt med hjälp av en makroekonomisk modell där den viktigaste indikatorn är det strukturella budgetsaldot. Prognoserna har karaktär av kravanalys för att uppnå en önskad utveckling. Såväl antaganden om finanspolitiken som antaganden om den privata konsumtionen, skattetrycket och transfereringarna ingår. Dessa prognoser publiceras av finansdepartementet men är inte bindande för regeringen. I och med EU:s konvergensprogram har långtidsprognosen dock fått större betydelse än tidigare. I augusti varje år analyseras tidigare års långtidsprognoser

Upplåning

Finansdepartementet är ansvarigt för upplåningen men det praktiska arbetet ligger på centralbanken. Finansdepartementetlägger kvartalsvis fast riktlinjer for upplåningen. Dessa normer publiceras två gånger om åreti budgetöversikten. Finansdepartementetmånadsfördelarlånebehovet enligt sedvanligt mönster. Utifrån dessa prognoser gör centralbanken likviditetsprognoser som de presenterar för marknaden. Centralbanken gör också likviditetsprognoser per dag.

Presentation

Regeringskansliet i Danmark har öppen hållning avseende en presentationen av prognoserna för att därigenom stärka trovärdigheten i prognoserna. De flesta prognoser och utfall publiceras jämte analyser av prognosavvikelserna. Budgetöversikten presenteras varje kvartal.

204 Bilaga 2

Finland

84 35 86 37 B8 89 90 91 92 93 Fin. spar. °o 3 3 3,5 1,1 4,1 6,3 5,4 -1,5 -4,9 -7,9 av BNP Statsskuld % 17,8 18,9 20,5 20,9 19,6 17,4 16,6 25,3 44 51,7 av BNP Offentliga 42 43,3 44,7 45 44 42 45,4 53,9 53,3 61,5 utg. av % BNP Offentliga 45 46,8 48,2 46,1 43,1 48,3 50,7 52,5 53,3 53,7 ink.%av BNP Källa: OEC Economic Outlook 1993

Budgetprocess

Budgetåret i Finland sammanfaller med kalenderåret. Myndigheterna gör anslagsframställningar för fyra år framåt. Fackdepartementen lämnar i sin tur budgetförslagen till finansdepartementet. Finansdepartementet räknar med stöd av dessa förslag fram aggregerade ramar per departement. Ramarna läggs fast av regeringen i februarimars och täcker kommande budgetår plus följande tre budgetår. Departementen har sedan tid till i maj att utarbeta detaljerade budgetförslag som sammanställs av finansdepartementet och överlämnas till regeringen. Fackdepartementens förslag håller sig inte alltid inom ramarna varför sommaren oftast måste användas till diskussioner om utgiftsnedskärningar. Diskussionerna avslutas i augusti då regeringen håller ett slutligt budgetsammanträde där den ett enas om budgetförslag som läggs fram för riksdagen i september. Fram till december diskuteras sedan budgeten i riksdagen. Finansutskottet ansvarar för att utgifterna inte höjs för mycket. Riksdagsbehandlingen resulterar ofta i en budget som överskrider regeringens budgetramar.

Makroekonomisk prognos

De makroekonomiska beräkningarna görs av ekonomiska avdelningen inom finansdepartementet. Awikelserna i de makroekonomiska bedömningama har varit betydande under senare år till följd stora av förändringar i omvärlden.

Bilaga 2 205

Utgifter

Den ekonomiska avdelningen gör prognoserna på inkomster, utgifter och den ekonomiska utvecklingen medan budgetavdelningen ansvarar för budgetuppföljningen. Budgetavdelningens uppföljning gör att den snabbt uppmärksammar något departement överskrider sina om ekonomiska För alla utgifter måste departementen ha ramar. typer av riksdagens tillstånd för överskridanden. Vissa inkomst- och utgiftsposter redovisas netto i budgeten. Det finns även fonder t.ex. socialförsäkringen som ligger utanför statsbudgeten inkomster och utgifter också prognosticeras av men vars ekonomiska avdelningen. Utgifterna budgeten redovisas utgiftsmässigt med goda möjligheter till kassamässiga analyser. men

Inkomster

Ekonomiska avdelningen gör inkomstberäkningarna med hjälp av relativt enkla modeller där mycket är beroende av prognosmakarens fmgertoppskänsla. Inkomsterna beräknas i budgettermer och görs därefter till nationalräkenskapstermer med hjälp av ett detaljerat om statistiskt Budgetavdelningen gör egna inkomstprognoser för program. kommande år för att kontrollera ekonomiska avdelningens beräkningar. Beräkningarna baserar sig de beräknade eller slutliga kassamässiga resultaten från tidigare år. Till det läggs nya beslut som förväntas påverka skattebasen och förändringar i skattesatserna. Skatteavdelningen räknar på nya förslag men bara for innevarande och nästa år. Finansdepartementet har även en speciell skattegrupp med representanter för de olika avdelningarna syfte att se till att alla nya regler kommer med i budgeten och att de behandlas riktigt. För innevarande år räknas inkomstprognoserna om varje månad de publiceras bara två gånger, dels i januari-februari, dels i men augusti. I augusti presenteras kommande års prognos för första gången.

Långsiktiga prognoser

Myndigheterna gör i samband med budgetprocessen en fyraårig utgiftsprognos. Finansdepartementet använder sig av prognoserna som utgångspunkt i arbetet med ramar för nästa års budget. Ramama för de kommande tre åren är inte bindande. Däremot är prognoserna viktiga i nästa års budgetprocess då finansdepartementet använder dem

i sina diskussioner med fackdepartementen. De långsiktiga prognoserna publiceras inte utan används internt som arbetsmaterial.

Upplåning

Statskontoret i Finland ansvarar för upplåningen för regeringens räkning och gör det utan medverkan av centralbanken. För att bättre kunna planera likviditeten gör myndigheterna över sina prognoser utbetalningar dag for dag 20 bankdagar framåt. Prognoserna läggs in i ett datasystem för upplåningen Varakas. För att få så bra dagsprognoser som möjligt och så sätt minska kostnaderna för likviditetshanteringen har man infört en fiktiv internränta påförs alla som felprognoser som är större än 5%. Prognoserna tjänar enbart som likviditetsprognoser och har inte med budgetuppfoljningen att göra. Försöken att sträcka ut prognoserna till att längre perioder, avse upp till ett år, har inte slagit så väl ut. De kortsiktiga håller prognoserna däremot bra kvalitet.

Presentation

Prognoserna presenteras i budgetdokumentet. Utfallet för statens inkomster och utgifter publiceras månadsvis. De långsiktiga prognoserna publiceras inte utan är bara internt arbetsmaterial.

Norge

84 85 86 87 S 89 90 9| 91 93

Fin. spar. 7.5‘ l0,2 5,8 4,7 2,6 1,4 2,5 -0,2 -2,3 -2,7 °is BNP av

Statsskuld °o 38,7 40,7 51,1 42,7 42,5 42,7 39,2 38,5 41,3 44,8 av BNP

Offentliga 45,5 44,8 48,9 50,4 52,4 53,5 53,8 55,4 57,4 57,1 utg. av % BNP

Offentliga 53 55,1 54,7 55,1 55 54,9 56,3 55,2 55 54,4 ink.%av BNP Källa: OECD Economic Outlook 1994

Bilaga 2 207

Budgetprocessen

Budgetåret i Norge sammanfaller med kalenderåret.I mars år t-l hålls den första regeringsöverläggningen angående kommande års budget. l samband därmed fastställs ramar för departementen. Utgångspunkten är en konsekvenskalkyl av den fastställda budgeten för innevarande år. Departementen skall utifrån denna kalkyl föreslå utgiftsbesparingar inom sitt område. Mellan mars och maj kan departementen föreslå förändringar av de föreslagna ramarna. Departementen kan även be att få omfördela sina utgifter inom budgetförslaget. I maj läggs ramarna fast men finansdepartementet behåller en reserv för oväntade utgifter och förväntade nya förslag. I augusti skall budgetförslaget i stort sett vara färdigt och uppdelat på anslag. I oktober läggs budgeten fram för riksdagen. I riksdagsbehandlingen kan utgifterna komma att öka. Det är finansutskottets uppgift till att se att utgiftsökningarna håller sig inom rimliga gränser. Om det visar sig att riksdagen ökar utgifterna över den totala ramen återkommer regeringen med nya besparingar. Detta sker i december då regeringen lägger fram den s.k. salderingspropositionen med förslag som syftar till att upprätthålla den önskade utgiftsnivån.

Makroekonomiska antaganden

Prognoser görs för nästa år plus de kommande fyra åren. Norska SCB har en makroekonomisk modell, MODAG, som omfattar 30 sektorer. Modellen används av både finansdepartementet och SCB.

Utgifter

Under året skall departementen följa att utgiftsramarna hålls. Överskridanden måste godkännas riksdagen. Ökade anslag skall av kompenseras av neddragningar annat håll. I annat fall anvisar finansministern en finansieringskälla. En tredjedel av utgifterna är socialförsäkringsutgifter. Det har under åren varit stora prognosavvikelser för dessa anslag och därför har en speciell grupp tillsatts för att göra dessa Gruppen består prognoser. av representanter från finans- och fackdepartement och Norges motsvarighet till RFV. Finansdepartementet gör i övrigt inga prognoser över fackdepartementens utgifter.

208 Bilaga 2

Inkomster

De beräkningsansvariga gör fem inkomstprognoser per år. Beräkningarna sker på uppbördsår och beloppen fördelas sedan kassamässigt. Beräkningarna av skatteinkomster baseras underlag från SCB:s mikromodeller. Momsberäkningarna grundas på beräkningar i den makroekonomiska modellen MODAG. Modellresultaten måste dock korrigeras manuellt. De manuella justeringarna gör det svårt att analysera prognosfelen. Fysiska personers inkomstskatt beräknas till största delen med hjälp av en annan mikromodell, Lotte, som även den är framtagen av SCB. Under året får finansdepartementet löpande månadsutfall från Norges motsvarighet till RSV.

Långsiktiga prognoser

På inkomstsidan görs fyraåriga prognoser på detaljnivå. Dessa bygger helt på den makroekonomiska modellen samtidigt som inga förändringar av den ekonomiska politiken antas ske. Det görs även generationsberäkningar for att beakta effekterna av dagens beslut kommande generationer. Regeringen ställer sig inte bakom de långsiktiga prognoserna men påverkas av dem i sina beslut. Målet är att sikt uppnå budgetbalans.

Upplåning

Finansdepartementet ansvarar för upplåningen medan det praktiska arbetet hanteras av centralbanken. Staten har en stor överskottslikviditet i centralbanken som finansierar de dagliga budgetsvängningarna. Centralbanken gör dagsprognoser över lånebehovet baserat på tidigare mönster och finansdepartementets årssiffror.

Presentation

Budgetprognoser publiceras fem gånger per år.

Statens offentliga utredningar 1995

Kronologisk förteckning

Ett renodlatnäringsförbud.N. 40 Älvsäkerhet. K. . . Arbetsföretag En ny möjlighet för arbetslösa. A. 41. Allmän behörighetför högskolestudier.U. . - Grön diesel miljö- och hälsorisker.Fi. 42 Framtidsanpassad Gotlandstrañk.K. . - . .Lângtidsutredningen1995. Fi. 43. SambandetRedovisning Beskattning. Ju. - Vårdenssvåraval. 44.Aktiebolagets organisation. Ju. . slutbetänkande av Prioriteringsutredningen. 45 Grundvattenskydd.M. . Muskövarvetsframtid. Fö. 46. Effektivare styrningoch rättssäkerhet . Obligatoriskaarbetsplatskontakter för arbetslösa. A. i asylprocessen.A. . Pensionsrättigheter och bodelning.Ju. 47.Tvángsmedelenligt 27 och 28 kap. RB . 9 Fullt ekonomisktarbetsgivaransvar.Fi. samt polislagen.Ju. 10. . Översyn skattebrottslagen.Fi. 48.EG-anpassade körkortsregler. K. av ll. Nya konsumentregler.Ju. 49.Prognoser över statens inkomsteroch utgifter. Fi. 12 Mervärdesskatt Nya tidpunkterför . redovisningoch betalning. Fi. 13.Analys av Försvarsmaktensekonomi.Fö. 14.Ny Elmarknad + Bilagedel.N. 15.Könshandeln.S. 16.Socialt arbete mot prostitutioneni Sverige. 17.Homosexuellprostitution. S. 18.Konsti offentlig miljö. Ku. 19.Ett säkraresamhälle.Fö. 20 Utan stannar Sverige.Fö. . 21.Staden vattenutanvatten. Fö. 22.Radioaktiva ämnen slår ut jordbruk i Skåne.Fö. 23. Brist elektronikkomponenter.Fö. 24.GasmolnlamslárUppsala.Fö. 25.Samordnadoch integreradtågtrafik Arlandabananoch i Mälardalsregionen. K. 26.Underhállsbidrag och bidragstörskott, Del A ochDel B. 27 .Regionalframtid + bilagor. C. 28. Lagen om vissa internationellasanktioner en översyn. UD. - 29. Civilt bruk av försvarets resurserregelverken,erfarenheter,helikoptrar. Fö. 30. Alkylat och Miljöklassning av bensin.M. 31.Ett vidareutvecklatmiljöklassystemi EU. M. 32.IT och verksamhetsfomyelse inom rättsväsendet. Förslagtill nya samverkansformer.Ju. 33.Ersättningför ideell skadavid personskada.Ju. 34. Kompetens för strukturomvandling.A. 35. Avgifter inom handikappomrädet.S. 36. Förmåneroch sanktioner en samladredovisning. - Fi. 37. Vårt dagligablad stödtill svenskdagspress.Ku. - 38. Yrkeshögskolan Kvalificerad eftergymnasial yrkesutbildning.U. 39.Somereflections on SwedishLabourMarket Policy. A. Några utländska forskares syn svensk arbetsmarknadspolitik.A.

Statens offentliga utredningar 1995

Systematisk förteckning

Justitiedepartementet Finansdepartementet Pensionsrättigheter och bodelning.[8] Grön diesel miljö- och hälsorisker.[3] — Nya konsumentregler.[11] Lângtidsutredningen1995. [4] lT och verksamhctsförnyelse inom rättsväsendet. Fullt ekonomiskt arbetsgivaransvar.[9] Förslagtill nya samverkansformer.[32] Översyn skattebrottslagen.[lO] av Ersättningför ideell skadavid personskada.[33] Mervärdesskatt Nya tidpunkterför — SambandetRedovisning Beskattning.[43] redovisningoch betalning.[12] — Aktiebolagetsorganisation.[44] Förmåneroch sanktioner en samladredovisning.[36] Tvångsmedelenligt 27 och 28 kap. RB Prognoser över statens inkomster och utgifter. [49] samt polislagen.[47] Utbildningsdepartementet Utrikesdepartementet Yrkeshögskolan Kvalificerad eftergymnasial - Lagen om vissainternationellasanktioner yrkesutbildning. [38] en översyn. [28] Allmän behörighet för högskolestudier.[41] — Försvarsdepartementet Arbetsmarknadsdepartementet Muskövarvetsframtid, [6] Arbetsföretag En ny möjlighet för arbetslösa,[2] ~ Analys av Försvarsmaktens ekonomi. [13] Obligatoriskaarbetsplatskontakter för arbetslösa.[7] Ett säkraresamhälle.[19] Kompetens för strukturomvandling.[34] Utan stannar Sverige. [20] Somereflections on SwedishLabourMarket Stadenpå vattenutan vatten. [21] Policy. [39] Radioaktiva ämnen slår ut jordbruk i Skåne.[22] Några utländska forskares syn svensk Brist elektronikkomponenter.[23] arbetsmarknadspolitik.[39] GasmolnlamslårUppsala. [24] Effektivare styrningoch rättssäkerhet Civilt bruk av försvarets i asylprocessen.[46] resurserregelverken,erfarenheter helikoptrar. [29] , Kulturdepartementet Socialdepartementet Konst i offentlig miljö. [18] Vårdenssvåraval. Vårt dagligablad Pstödtill svenskdagspress.[37] - Slutbetänkande Prioriteringsutredningen.[5] av Könshandeln.[15] Näringsdepartementet Socialtarbete mot prostitutioneni Sverige.[16] Ett renodlatnäringsförhud.[l] Homosexuellprostitution. [17] Ny Elmarknatl + Bilagedel.[14] Underhållsbidragoch bidragsförskott, Del A och Dcl B. [26] Civildepartementet Avgifter inom handikappområdet.[35] Regionalframtid + bilagor. [27]

Kommunikationsdepartementet Miljödepartementet Samordnadoch integreradtågtrafik Alkylat och Miljöklassning bensin.[30] av Arlandabananoch i Mälardalsregionen.[25] Ett vidareutvecklatmiljöklassystem i EU, [31] Älvsäkerhet.[40] Grundvattenskydd.[45] Framtidsanpassad Gotlandstrafik.[42] EG~anpassade körkortsregler. [48]