Samhälle och trossamfund : slutbetänkande

ON o

National Library of Sweden

Denna bok digitaliserades på Kungl. biblioteket år 2013

SAMHÄLLE OCH TROSSAMFUND Slutbetänkande avgivet av 1968 års beredning om stat och kyrka

1972:36

Statens offentliga utredningar 1972:36 Utbildningsd epartementet

Samhälle och trossamfund Slutbetänkande

1968 års beredning om stat och kyrka III Stockholm 1972

ISBN <H 38 00177-3-

K L Beckmans Tryckerier AB. Stockholm 1972

Till Statsrådet och chefen för utbildningsdepartementet

Arbetet inom 1968 års beredning om stat och kyrka grundar sig på Kungl. Majrts bemyndigande den 28 juni 1968 till chefen för utbildningsdepartementet att tillkalla högst sju sakkunniga för fortsatt utredning av frågan om den framtida gestaltningen av förhållandet mellan staten och Svenska kyrkan. Med stöd av nämnda bemyndigande tillkallades samma dag, den 28 juni 1968, dåvarande ledamoten av riksdagens första kammare, komministern Per Blomquist, biträdande generaldirektören Bertil Bolin, riksdagsledamöterna Olle Dahlén, Gunnar Gustafsson, Lena Hjelm-Wallén och Gunnar Larsson samt dåvarande ledamoten av riksdagens första kammare, statsrådet Alva Myrdal som sakkunniga. Departementschefen utsåg Myrdal att vara ordförande. Sedan Bolin på grund av anställning utomlands blivit förhindrad att fullgöra utredningsuppdraget entledigades han från detta den 26 mars 1970, varvid riksdagsledamoten Bertil Zachrisson tillkallades som sakkunnig. De sakkunniga har antagit benämningen 1968 års beredning om stat och kyrka. Vår beredning har tidigare överlämnat remissammanställningen (SOU 1970:2) Om stat och kyrka samt delbetänkandet (SOU 1971:29) Kyrkan kostar. I skrivelse den 12 augusti 1971 till departementschefen anförde vi bl. a. att förhållandet mellan staten och Svenska kyrkan inte borde lösas utan hänsynstagande till relationen även mellan staten och övriga trossamfund. Vi överlämnar härmed vårt slutbetänkande jämte bilagor. Dessa publiceras i separata volymer såsom SOU 1972: 37—38 samt DsU 1972: 5—8.1 arbetet med slutbetänkandet har samtliga sakkunniga deltagit. Rereservationer har lämnats av ledamöterna Blomquist och Larsson, varjämte ledamöterna Dahlén och Hjelm-Wallén har avgett särskilda yttranden. Ett 30-tal experter har varit tillkallade och medverkat vid utformningen av bilagor m. m. enligt i huvudsak följande. Sekreteraren i Sveriges frikyrkoråd Per Arne Aglert (fr. o. m. den 18 juni 1971)

Bilaga 20 och förberedelsearbete för bilaga 8

Sekreteraren i Svenska kommunförbundet Rune Bergsten (fr.o.m. den 18 juni 1971)

Förberedelsearbete för bilaga 20

Teol. lic. Per Block (fr.o.m. den 1 decernberl97 °)

Religionsfrihetssymposium april 1971

SOU 1972: 36

Bitr. generaldirektören i International Labour Office Bertil Bolin (den 26 mars 1970 —22 april 1971)

(SOU 1970:2, 1971:29)

Avdelningsdirektören vid statistiska centralbyrån Hans Garke (fr. o. m. den 26 november 1968)

(SOU 1971:29), bilaga 1, 2, A—6 och 20 samt förberedelsearbete för bilaga 21

Prefekten vid religionssociologiska institutet direktor Berndt Gustafsson (fr. o.m. den 18

Bilaga 20

juni 1971) Stiftssekreteraren i Lund Göran Göransson (fr. o.m. den 18 juni 1971)

Bilaga 9 samt förberedelsearbete för avsnitt 4.2 i slutbetänkandet

Kamreren i Smyrnaförsamlingen i Göteborg Enar Halldin (fr. o. m. den 23 september 1971)

Bilaga 20

Missionssekreteraren i Svenska missionsförbundet Gösta Hedberg (fr. o. m. den 23 september 1971)

Bilaga 20 och förberedelsearbete för bilaga 8

Monsignore Kristian Hylla, Katolska biskopsämbetet (fr. o. m. den 18 juni 1971)

Bilaga 20 och förberedelsearbete för bilaga 8

Departementssekreteraren i kommunikationsdepartementet Per Jönsson (fr. o.m. den 1 mars 1972)

Bilaga 16

Översten i Frälsningsarmén Ewert Larson (fr. o.m. den 18 juni 1971)

Bilaga 20 och förberedelsearbete för bilaga 8

Domprosten i Härnösand Sven Lindegård (fr. o.m. den 11 februari 1970)

(SOU 1971:29), bilaga 1 och 2 samt förberedelsearbete för bilaga 21 och för avsnitt 4.2 i slutbetänkandet

Hovrättsassessorn Lars Lunning (fr. o.m. den 18 juni 1971)

Bilaga 11 samt förberedelsearbete för avsnitten 4.5.2.3, 4.5.3.3 och 7.2 i slutbetänkandet

Byrådirektören i riksskatteverket Gunnar Magnusson (fr. o. m. den 15 september 1971)

Bilaga 8 samt förberedelsearbete för avsnitt 7.3 i slutbetänkandet

Regeringsrättssekreteraren Olov (den 1 februari—13 maj 1971)

Mattson

Förberedelsearbete för avsnitt 4.3.1 i slutbetänkandet

Fil. kand. Klas Olofsson (fr. o.m. den 1 april 1972)

Se redogörelsen nedan för sekretariatets arbete

4 SOU 1972: 36

Stiftssekreteraren i Göteborg Sten G. Olsson (den 11 februari 1970—19 mars 1971)

(SOU 1971:29) och förberedelsearbete för bilaga 21

Planeringsdirektören vid datamaskincentralen för administrativ databehandling Gert Persson (fr. o. m. den 18 juni 1971)

Bilaga 8 samt förberedelsearbete för avsnitt 4.5.2 i slutbetänkandet

Prodirektorn vid Svenska kyrkans centralråd för evangelisation och församlingsarbete Ingmar Stoltz (fr o. m. den 11 februari 1970)

(SOU 1971:29), bilaga 1, 2 och 20 samt förberedelsearbete för bilaga 8 och 21

Avdelningschefen vid statskontoret Per Svenonius (fr. o. m. den 18 juni 1971)

Förberedelsearbete bilaga 8

Antikvarien vid riksantikvarieämbetet Axel Unnerbäck (fr. o. m. den 1 mars 1972)

Bilaga 14

Konsulenten hos Svenska kyrkans församlings- och pastoratsförbund Göte Wallin (fr. o. m. den 26 november 1968)

(SOU 1971:29), bilaga 1, 2, 5 och 20 samt förberedelsearbete för bilaga 7, 8 och 21

Kammarrättsrådet Stig Wernlund (fr. o. m. den 18 juni 1971)

Bilaga 10

Riksdagsledamoten Bertil Zachrisson (den 20 mars 1969—26 mars 1970)

(SOU 1970:2)

för

Vidare har regeringsrådet Georg Ericson (fr. o.m. den 18 juni 1971) utfört en övergripande sakgranskning av slutbetänkandet i dess helhet. Härjämte har assessorn Karl-Olof Lidin (fr. o.m. den 18 juni 1971) och professorn Nils Stjernquist (fr. o. m. den 18 juni 1971) granskat avsnitt 6.1—6.3 i slut betänkandet. Som sekreterare tillkallades den 10 september 1968 avdelningsdirektören vid statens personalutbildningsnämnd Olof Söderberg. Såsom biträdande sekreterare eller eljest med stadigvarande arbetsuppgifter av handläggande natur har tjänstgjort byrådirektören vid kammarkollegiet Marianne Cedermark (bitr. sekr. fr. o. m. den 24 augusti 1971), jur. kand. Kristina Hansson (bitr. sekr. fr. o.m. den 18 april 1970), sekreteraren vid Svenska kyrkans församlings- och pastoratsförbund Ulf Kraepelin (den 19 oktober—13 december 1970 samt periodvis under februari—april 1972), fil. kand. Lars Nyländer (den 7 december 1970—14 januari 1972; fr. o.m. den 1 december 1971 såsom bitr. sekr.), fil. kand. Klas Olofsson (bitr. sekr. den 16 februari 1970—31 mars 1972), jur. kand. Carl-Fredrik von Seth (den 19 oktober 1970—30 juni 1971), fil. kand. Barbro Söderlindh (fr. o. m. den 1 september 1971; fr. o. m. den 1 april 1972 såsom bitr. sekr., samt fil. kand. Folke Öjner (den 14 april 1969—14 januari 1970; fr. o. m. den 16 juli 1969 såsom bitr. sekr). Som arbetsoiträden har tjänstgjort bl. a. Inger Castenhag (fr. o. m. den 7 september 1970), Anna-Karin Jäderlund (den 16 november 1970—31 maj 1971 och 1 SOU 1972: 36

september 1971—31 januari 1972) samt Anna-Lisa Martins (fr. o.m. augusti 1968). Inom sekretariatet har Söderberg svarat för samordning av arbetet. Frågor av juridisk natur har närmast handlagts av Cedermark och Hansson, medan Olofsson svarat för ekonomiskt utredningsarbete. Vårt utredningsuppdrag är härmed i huvudsak slutfört. Stockholm den 26 maj 1972

Alva Myrdal Per Blomquist

Olle Dahlén

Lena Hjelm-Wallén

Gunnar Larsson

Gunnar

Gustafsson

Bertil Zachrisson /Olof

Söderberg

Marianne Kristina

Cedermark Hansson

Klas Olofsson

6 SOU 1972: 36

Innehåll

Kapitel 1 Samhälle och trossamfund

.

1.1 Sammanfattning av betänkandet jämte bilagor 1.2 Sammanfattande tidtabell för olika reformer

11 11

3.3 Samhällets opartiskhet i livsåskådningsfrågor 48 3.4 Individens religionsfrihet . . . . 51 3.5 Trossamfundens religionsfrihet . 58

22 III

I

Bakgrunden

Kapitel 2 Utredningsuppdraget

m.m

. 25

2.1 Statsmakternas handläggning av stat—kyrkafrågan 1951—1971 . . 25 2.2 Direktiven för 1968 års beredning om stat och kyrka . . . . 29 2.3 Beredningens arbete 30 2.3.1 Särskilda undersökningar m.m 30 2.3.2 Remissvar, överlämnade skrivelser m.m 31 2.4 Svenska kyrkan och andra trossamfund 33 2.4.1 Begreppet trossamfund . . 3 3 2.4.2 Legal och fri verksamhet . 34 2.4.3 Grundläggande organisatorisk struktur 34 2.4.3.1 Lokalplanet 34 2.4.3.2 Regionalplanet . . . .35 2.4.3.3 Riksplanet 35 2.4.3.4 Närstående organisationer 36

II

Principerna

Kapitel 3 Religionsfrihet samhälle

i

framtidens 37

3.1 Religionsfrihetsbegreppets utveckling i Sverige och internationellt 37 3.2 Religionsfrihetsprincipen som vägledning för vårt arbete . . . . 41 SOU 1972: 36

Konsekvenserna

Kapitel 4 Förändrad ansvarsfördelning mellan statlkommun och Svenska kyrkan m.m

4.1 Allmänna motiv för omprövning 62 4.2 Inomkyrkliga angelägenheter . . 6 3 4.2.1 Bakgrund 63 4.2.2 Överväganden 67 4.3 Allmänt samhälleliga uppgifter 74 4.3.1 Kyrkliga och borgerliga uppgifter i dagens samhälle 74 4.3.2 Den lokala folkbokföringen m.m 76 4.3.2.1 Huvudmannaskapet för den lokala folkbokföringen . 76 4.3.2.2 Anteckning av samfundstillhörighet i folkbokföringen 80 4.3.2.3 Namngivning 82 4.3.3 Huvudmannaskapet för allmänna begravningsplatser m.m 82 4.3.3.1 Överväganden om huvudmannaskapet 84 4.3.3.2 Invigning av begravningsplatser 85 4.3.3.3 Jordfästning jämte vissa andra frågor 86 4.3.4 Äktenskaps ingående samt medling 87 4.3.4.1 Hindersprövning . . . . 8 7 4.3.4.2 Vigsel 88 4.3.4.3 Medling 89 4.3.5 Undervisning i musik m.m. 89 4.3.5.1 Bakgrund 89

4.3.5.2 Överväganden 91 4.3.6 Vissa sociala uppgifter . . 9 2 4.3.6.1 Bakgrund 92 4.3.6.2 Överväganden 94 4.4 Ej församlingsbunden verksamhet m.m 95 4.4.1 Motiv för granskning . . 9 5 4.4.2 Den andliga vården vid sjukhusen 96 4.4.3 Den andliga vården vid kriminalvårdens anstalter . 97 4.4.4 Den andliga vården inom krigsmakten 98 4.4.5 Den andliga vården av svenskar utomlands . . . 99 4.4.6 Den andliga vården bland döva 99 4.4.7 Riksdagspredikan, rättegångsgudstjänst och edsavläggelse 99 4.5 Ekonomiska och organisatoriska konsekvenser 100 4.5.1 Inomkyrkliga angelägenheter 100 4.5.2 Med folkbokföringen sammanhängande frågor . . 100 4.5.2.1 Registreringssystem för Svenska kyrkan och andra trossamfund m.m. . . . 1 0 0 4.5.2.2 Kostnadsfrågor . . . .102 4.5.2.3 Personalfrågor . . . .104 4.5.2.4 Lagstiftningsfrågor . . .105 4.5.3 Huvudmannaskapet för allmänna begravningsplatser m.m 105 4.5.3.1 Behov av ytterligare undersökningar 105 4.5.3.2 Kostnadsfrågor . . . .106 4.5.3.3 Personalfrågor 107 4.5.3.4 Lagstiftningsfrågor . . .108 4.5.4 Äktenskaps ingående samt medling 108 4.5.5 Undervisning i musik m.m. 108 4.5.6 Vissa sociala uppgifter . . 1 0 8 4.5.7 Ej församlingsbunden verksamhet m.m 109

Kapitel 5 Individens och samhällets ekonomiska ansvar för religiös verksamhet 111 5.1 Inledning 5.2 Nuvarande förhållanden . 5.3 Individens ansvar 8

.

.

111 .115 119

5.4 Samhällets ansvar 121 5.4.1 Motiv för och omfattning av samhällets ekonomiska ansvarstagande . . . .121 5.4.2 Vissa generella stödformer 126 5.4.2.1 Nu utgående statligt stöd till ungdoms- och studiearbete m . m 126 5.4.2.2 Förslag om statligt stöd till samlingslokaler . . . .126 5.4.2.3 Förslag om statligt stöd till kulturhistoriskt värdefulla kyrkobyggnader . . . .129 5.4.2.4 Förslag om statligt stöd till viss musikverksamhet . . 1 3 1 5.4.3 Vissa speciella stödformer 132 5.4.3.1 Förslag om statligt stöd till vissa verksamheter . . . 1 3 2 5.4.3.2 Förslag om särskilt statligt stöd för ekonomisk utjämning inom trossamfunden m.m 132 5.4.3.3 Vissa andra finansieringskällor 136 5.4.4 Diskussion om vissa ytterligare stödformer . . . . 1 3 7 5.4.4.1 Stöd till medlemsregistrering m.m 137 5.4.4.2 Stöd till uppbörd av personliga bidrag 138 5.4.4.3 Förmåner vid beskattning. Avdragsrätt 140 5.4.4.4 Tjänstebrevsrätt . . . .143 5.4.4.5 Kommunala stödmöjligheter m. m 143 5.5 Trossamfundens självfinansiering 144 5.5.1 Allmänt 144 5.5.2 Tillgång till kyrklig egendom 145

Kapitel 6 Rättsliga frågor

6.1 Översikt av det nu gällande offentligrättsliga regelsystemet för Svenska kyrkan 148 6.1.1 Formell indelning av kyrkorätten 148 6.1.2 Materiell indelning av kyrkorätten 149 6.1.3 1686 års kyrkolag . . . 1 4 9 6.1.4 Prästerskapets privilegier . 1 5 0 6.1.5 Övriga kyrkorättsliga författningar 150 SOU 1972: 36

6.1.5.1 Regler för Svenska kyrkans verksamhet 150 6.1.5.2 Regler för Svenska kyrkans organisatoriska och ekonomiska förhållanden . . . 1 5 1 6.1.6 Allmän lagstiftning som berör Svenska kyrkans organ och anställda 152 6.2 Övergång till ett nytt regelsystem för Svenska kyrkan 153 6.2.1 Inledning 153 6.2.2 Grundlagsfrågor . . . . 1 5 3 6.2.3 Kyrkolagsfrågor . . . . 1 5 5 6.2.3.1 Kyrkomötets ställning . . 1 5 5 6.2.3.2 Kyrkomötets sammansättning 155 6.2.3.3 Kyrkomötets arbetsformer 155 6.2.3.4 Kyrkomötets uppgifter . . 1 5 6 6.2.3.5 Kyrkomötets medverkan vid stiftande av kyrkolag . . . 1 5 6 6.2.3.6 Kyrkolagsbegreppet . . . 1 5 7 6.2.4 Överväganden 158 6.2.4.1 Identitetsfrågor . . . .158 6.2.4.2 Statens medverkan vid fastställande av en konstitution för Svenska kyrkan . . . 1 5 8 6.2.4.3 Principbeslut 159 6.2.4.4 Förberedelsearbete . . . 1 6 0 6.2.4.5 Erforderliga regler för ett särskilt utredningsorgan . 162 6.2.4.6 Övergångskyrkomöte . .163 6.2.4.7 Val till "konstituerande kongress" 163 6.3 Upphävande av det offentligrättsliga regelsystemet för Svenska kyrkan 163 6.3.1 Formella åtgärder . . . . 1 6 3 6.3.2 Statsrättsliga bestämmelser i grundlag m. m 164 6.3.3 Prästerskapets privilegier 165 6.3.4 1686 års kyrkolag . . . .166 6.3.5 Särskilt om församlingsstyrelselagen 166 6.3.6 Övriga kyrkorättsliga författningar 166 6.4 Regler för disposition av kyrklig egendom 167 6.4.1 Bakgrund 167 6.4.2 Överväganden 170 6.4.2.1 Principiella utgångspunkter 170 6.4.2.2 Fri kyrklig egendom . . . 1 7 1 6.4.2.3 Specialreglerad kyrklig egendom 173

SOU 1972: 36

6.4.2.4 Kronoanslag 174 6.4.2.5 Kyrkofondskapitalet m.m. 175 6.4.2.6 Avslutning 175 6.5 Statligt inflytande på trossamfundens rättssystem 176 6.5.1 Särskilt rättsskydd för sakrala byggnader och platser 176 6.5.2 Upplåtelseskyldighet beträffande kyrkor m.m. . . . 1 7 7 6.5.3 Skydd för kulturhistoriskt värdefulla kyrkobyggnader m.m 178 6.6 Personalfrågor 179

Kapitel 7 Övergångsanordningar Svenska kyrkan

för 180

7.1 Ekonomiskt stöd till förberedelsearbetet 180 7.2 Personalfrågor 181 7.2.1 Berörda personalkategorier 181 7.2.2 1958 års utredning kyrkastat jämte remissyttrandena 182 7.2.3 Kontakter med personalorganisationerna 182 7.2.4 Synpunkter från personalorganisationerna . . . . 1 8 3 7.2.5 Överväganden 185 7.3 Uppbörd av kyrkoavgifter via skattsedeln under en övergångsperiod 187

Kapitel 8 Opinionsundersökningar, folkomröstning, remissförfarande m.m. . . 1 9 3 8.1 Inledning 8.2 Opinionsundersökningar m.m. . 8.3 Folkomröstningsfrågan . . . 8.3.1 Bakgrund 8.3.2 Överväganden 8.4 Remissförfarandet m.m

193 .193 .194 194 195 196

IV Reservationer

och särskilda yttranden 197

SOCIETY AND RELIGIOUS MUNITIES. SUMMARY

COM201

1.1 Sammanfattning jämte bilagor

Samhälle och trossamfund

av betänkandet

Kapitel 2 Utredningsunderlaget m. m. innehåller bl. a. en kortfattad redogörelse för bakgrunden till arbetet inom 1968 års beredning om stat och kyrka. Vidare redogörs för de särskilda undersökningar som vår beredning föranstaltat om. Avslutningsvis redovisas några grunddrag i Svenska kyrkans och andra trossamfunds nuvarande organisatoriska uppbyggnad. I kapitel 3 Religionsfrihet i framtidens samhälle redogörs för det principiella betraktelsesätt som ligger bakom de reformer vi föreslår. En översikt av religionsfrihetsbegreppets utveckling i Sverige visar hur innebörden av detta begrepp successivt har förskjutits mot en alltmer vidsynt tolkning. I 1500- och 1600-talens enhetskyrka, direkt framvuxen som ett statligt system i och med reformationen och manifesterad genom 1686 års kyrkolag, fanns ingen plats för religionsfrihet. Krav på religionsfrihet under frihetstiden ledde till successiva uppmjukningar så att invandrade kristna utlänningar år 1781 fick rätt att bilda egna församlingar och ha egna präster, liksom år 1782 även mosaiska trosbekännare. 1809 års regeringsform innehöll i motsats till sina föregångare inte några stadganden om fullständig nationell enhet i religionen, men tolkningen av bestämmelserna i § 16 att var och en skall skyddas vid en fri utövning av sin religion har varit föreSOU 1972: 36

mål för olika meningar. Genom förordningar om främmande trosbekännare och deras religionsutövning åren 1860 och 1873 fick svensk medborgare rätt att övergå till annan religion än den lutherska. Från samma tid hävdades att kravet på religionsfrihet också måste innebära uttrycklig rätt att stå utanför alla religiösa samfund. Frihet i denna bemärkelse genomfördes först med 1951 års religionsfrihetslag. Vi diskuterar i ett följande avsnitt religionsfrihetsprincipen som grundval för våra bedömningar och drar slutsatsen att denna princip måste vara vägledande för utformningen av samhällets relationer till trossamfunden. Samtidigt är vi medvetna om att någon helt allmängiltig och entydig bestämning av religionsfrihetsbegreppet inte låter sig göra. För vår beredning gäller det att bedöma vad denna princip under en överskådlig framtid bör innebära i ett demokratiskt samhälle av vår typ. Vi har därför på punkt efter punkt undersökt vilka reformkrav som en i vårt samhälle naturlig tolkning av religionsfrihetsprincipen kan ge anledning till. Till en början konstaterar vi — i avsnittet om samhällets opartiskhet i livsåskådningsfrågor — att staten kan stödja religion som sådan utan att komma i konflikt med religionsfrihetsbegreppet. Vi finner att samhället, ehuru icke-konfessionsbundet, har anledning intaga en "aktivt positiv" attityd till existensen av olika åsiktsriktningar, religiösa 11

1 SAMHÄLLE OCH TROSSAMFUND

såväl som icke-religiösa. Samhällets främsta uppgift måste vara att bidra till att invånarnas individuella behov i olika avseenden kan täckas. För vitaliteten i den svenska demokratin är det också av stor vikt att olika ideologier och trosriktningar får goda möjligheter att göra sig gällande. Samhällets uppgift blir alltså att finna former för stöd åt bl. a. olika trossamfund, varvid stödet måste av de skilda trossamfunden uppfattas som likvärdigt. Från synpunkten av individens religionsfrihet kan hävdas att individen, var i landet han än är bosatt, har rätt att fordra av samhället att detta skapar rimliga förutsättningar för olika trossamfund — inte bara ett — att tillgodose de enskildas religiösa behov. Principen om individens religionsfrihet ser vi också som ett argument för att ansvaret för sådana allmänt samhälleliga funktioner som av de flesta människor upplevs som uppgifter för stat och kommun, men vilka f. n. handhas av Svenska kyrkan, förs över till det borgerliga samhällets organ. Vi syftar främst på huvudmannaskapet för lokal folkbokföring samt förvaltningen av begravningsplatserna. Också de praktiska svårigheterna att få till stånd en jordfästningsceremoni i annan ordning än Svenska kyrkans bör uppmärksammas i detta sammanhang. I fråga om vigsel aktualiseras spörsmålet om individernas religionsfrihet snarast i samband med vigselplikten för präst inom Svenska kyrkan, en plikt som är en logisk följd av prästernas nuvarande ställning som offentliga tjänstemän. I fråga om social verksamhet (diakoni) konstaterar vi att samfundens verksamhet skall ses som en komplettering av den av stat och kommun bedrivna. — Att införa anteckning om samfundstillhörighet i folkbokföringen finner vi integritetskränkande och inte förenligt med principen om individens religionsfrihet. Vi behandlar också religionsfriheten sedd ur trossamfundens synpunkt. Våra överväganden leder oss till att föreslå att beslutanderätten beträffande inomkyrkliga angelägenheter, som nu i mycket stor utsträckning ankommer på statsmakterna, överförs 12

till organ inom Svenska kyrkan. Ett ökat samhälleligt ekonomiskt ansvarstagande för trossamfundens verksamhet finner vi inte behöva innebära risker för en ur synpunkten av trossamfundens religionsfrihet otillbörlig styrning av dessas verksamhet. Skäl som hänger samman med samfundens religionsfrihet talar också för att bestämmelser tas bort som ger Svenska kyrkan försteg vid religionsutövning i offentliga sammanhang, t. ex. på sjukhus, vid krigsmakten, etc. En särskilt problematisk fråga om gränsdragning mellan statliga bestämmelser och trossamfundens frihet gäller begreppet medlemskap. Vi finner att av religionsfrihetsskäl bör trossamfunden tillåtas använda vilket medlemsbegrepp de önskar. Någon sammankoppling mellan medlemsbegreppet och konstruktionen av ett samhälleligt stödsystem bör sålunda ej ske. Denna frihet att bestämma om medlemsbegreppet medför svårigheter för statlig medverkan vid uppbörden av kyrkoavgifter (motsv.). Konsekvenserna av vårt principiella betraktelsesätt drar vi i kapitlen 4—6. I kapitel 4 Förändrad ansvarsfördelning mellan stat/kommun och Svenska kyrkan aktualiserar vi en rad reformer som är motiverade såväl av religionsfrihetsskäl som ur praktisk synpunkt. Grundtanken i förslagen är att det gäller att genomföra sådana reformer som ger klarare uttryck för Svenska kyrkans egenskap av trossamfund och ej statlig institution. Detta uppnås genom ett "byte" av arbetsuppgifter mellan kyrkan och det borgerliga samhället. Genom att ge Svenska kyrkan möjligheter att självständigt besluta om trosfrågor och inre organisatoriska frågor och genom att föra bort obligatoriska uppgifter av profan administrativ art, markeras Svenska kyrkans egenskap av trossamfund. De kvardröjande dragen av statsinstitution tonas alltså ner, något som vi finner överensstämma med tankegångarna bakom 1968 års kyrkomötes reformprogram. De reformer som rör folkbokföring och begravningsverksamhet är inte av den karaktären att ett genomförande av dem måste tolkas så att det s. k. sambandet härigenom SOU 1972: 36

1 SAMHÄLLE OCH TROSSAMFUND

skulle formellt upphävas. Däremot uppstår stora svårigheter i fråga om överförandet av de inomkyrkliga angelägenheterna om detta inte ses som ett led i den mer långtgående relationsförändring som vi föreslår. Våra förslag om överförande av beslutanderätten i inomkyrkliga frågor innebär upphävande av ett stort antal lagar och andra statligt reglerade författningar. Beslut därom bör ske i former som framgår av den följande redogörelsen för innehållet i kapitel 6. Frågan om till vilket kyrkligt organ beslutanderätten i resp. fråga bör överföras, anser vi vara Svenska kyrkans sak att såsom ett självständigt trossamfund ta ställning till. Flera år avsätts för erforderligt utredningsoch planeringsarbete inom kyrkan, vilket bekostas med statsmedel. Följande bestämmelseområden berörs: kyrkans bekännelse, kyrkans gudstjänster, sakrament och övriga handlingar, kyrkans böcker, böndagsplakat, allmänna helgdagar, kollektgivning, stadgar för de centrala kyrkliga styrelserna, invigning av kyrkobyggnader och begravningsplatser, upplåtelse av kyrkorum m.m., tillsättning av biskops- och prästtjänster samt medlemskap i Svenska kyrkan. Vi konstaterar dock att vissa av dessa områden rymmer intressen av samhällelig medverkan även i framtiden; det gäller bestämmelser om allmänna helgdagar, invigning av begravningsplatser samt upplåtelse av kyrkorum. Bestämmelser om medlemskap i Svenska kyrkan utgör ett samhälleligt intresseområde endast så länge församlingarna har kvar sin beskattningsrätt och sin ställning av kommun med särskilda regler om bl. a. rösträtt, valbarhet och besvärsrätt. Beslutanderätten i samtliga inomkyrkliga angelägenheter bör överföras till Svenska kyrkan den 1 januari 1983, dvs. i samband med den relationsförändring vi föreslår (jfr kapitel 6). Vid denna tidpunkt bör nya kyrkliga organ ha tillkommit. Som ett steg på vägen mot handläggning genom dessa organ bör dock beslutanderätten i prästtillsättnings- och dispensfrågor snarast överföras från Kungl. Maj:t till domkapitlen. I ett särskilt avsnitt diskuterar vi begreppen kyrkliga och borgerliga uppgifter i SOU 1972: 36

dagens samhälle. Slutsatsen blir att vi har — på liknande sätt som gäller beträffande tolkningen av religionsfrihetsprincipen — att utgå från värderingar om vad som i dagens och framtidens samhälle är naturligt att betrakta som primärt det borgerliga samhällets ansvarsområden. Vi konstaterar att utvecklingen under de senaste hundra åren gått i riktning mot att särskilja kyrkliga och borgerliga uppgifter. Ansvaret för t. ex. skolväsende, sjuk- och socialvård har successivt förts över till borgerliga organ. Fortfarande finns dock vissa förvaltningsområden som sköts av Svenska kyrkans församlingar: lokal folkbokföring, prövning av hinder mot äktenskap, anordnande och förvaltning av allmänna begravningsplatser. Beträffande vissa andra samhälleliga uppgifter finns alternativa former: äktenskap kan ingås genom kyrklig eller borgerlig vigsel, medling kan förrättas av kyrklig eller borgerlig funktionär, namngivning kan ske genom dop inom Svenska kyrkan eller genom anmälan till lokal folkbokföringsmyndighet (dvs. pastorsämbetet). Social omvårdnad sker i första hand genom kommunerna, men även genom Svenska kyrkans församlingar och församlingar i andra trossamfund samt genom andra ideella organisationer; här kompletteras alltså det borgerliga samhällets insatser med frivilliga. Vi föreslår att huvudmannaskapet för lokal folkbokföring förs över till borgerligt organ. Med hänsyn till att en utredning redan gjorts om förutsättningarna för en sådan reform (det av CFU avgivna betänkandet Folkbokföringsorganisationen m. m., SOU 1970:70, vilket remissbehandlats) bör beslut fattas år 1974, varvid reformen förutsätts genomförd fr. o. m. år 1976. När folkbokföringen förs över till borgerligt organ behövs emellertid en annan form för registrering av dem som tillhör Svenska kyrkan, s. k. församlingsregistrering. En modell har av oss utarbetats för att kunna dels vara tillämplig för Svenska kyrkans församlingsregistrering under den tid kyrkans särskilda offentligrättsliga ställning består, dels vara användbar för såväl Svenska kyrkan även i framtiden som för andra tros13

1 SAMHÄLLE OCH TROSSAMFUND

samfund och organisationer. Modellen utgår från att varje församling skall kunna ha en stor del av den tekniska och kontorsmässiga hanteringen av förteckningar över dem som tillhör kyrkan förlagd till en central institution, Dataservice för samfund och organisationer. Ett för varje församling slutet register upprättas med hjälp av modern ADB-teknik och anknyts till Dataservice för samfund och organisationer. Serviceinstitutionen organiseras i form av en förening, i vilken till en början församlingarna inom Svenska kyrkan är medlemmar (om andra trossamfunds och organisationers möjligheter att ansluta sig till systemet, se redogörelsen för kapitel 5). Härigenom blir offentlighetsprincipen ej tillämplig och det blir alltså omöjligt för utomstående att i serviceinstitutionens register ta del av uppgifter om människors samfundstillhörighet. Kostnaderna för församlingsregistreringen bärs i sin helhet av församlingarna så länge de kan bekosta den med utdebiterade skattemedel. Frågan om huruvida ekonomiskt stöd bör utgå efter denna tidpunkt behandlas i kapitel 5. Spörsmålet om församlingsskattens storlek för dem som inte tillhör Svenska kyrkan (de betalar nu 60 %) aktualiseras givetvis redan i samband med en reform av huvudmannaskapet för folkbokföring. Vi har funnit det rimligt att tillämpa ett schabloniserat betraktelsesätt på denna fråga och föreslår därför, att församlingsskatten, fr. o. m. den tidpunkt folkbokföringen överförs till borgerligt organ, helt avskaffas för fysiska personer som ej tillhör Svenska kyrkan. Någon förändring av den prästerliga organisationens omfattning med anledning av en huvudmannaskapsreform på folkbokföringsområdet räknar vi inte med. Den kanslipersonal som f. n. är sysselsatt med folkbokföringsfrågor torde till större delen kunna anställas hos den nye huvudmannen för verksamheten. Några besvärligare personalproblem behöver därför ej uppstå, helst som viss arbetskraft även i fortsättningen behövs hos församlingarna för att sköta den lokala församlingsregistreringen. Det system för församlingsregistrering vi 14

föreslagit bör också kunna i huvudsak tillgodose de önskemål om frivillig anteckning i folkbokföringen av samfundstillhörighet som framkommit, främst från företrädare för samfund med stort inslag av invandrare. Huvudmannaskapet för allmänna begravningsplatser bör i princip överföras från församlingarna till de borgerliga primärkommunerna. Det bör emellertid ligga inom kommunernas kompetens att avgöra hur de skall fullgöra sina förpliktelser. Dessa förpliktelser innebär alltså dels ekonomiska åtaganden, dels ett administrativt ansvar. Vi har inte funnit erforderligt att låta ett principiellt ställningstagande föregås av någon särskild undersökning av de praktiska formerna för och ekonomiska konsekvenserna av en sådan reform. Vi förutsätter att frågan löses efter en modell som kan anpassas till de lokala förhållandena. Vissa allmänna rekommendationer kan dock behöva utarbetas på central nivå under medverkan av företrädare för staten, kommunerna och församlingarna. En möjlighet är att nya allmänna begravningsplatser anläggs och förvaltas av borgerlig kommun. Förvaltningen av redan befintliga men friliggande allmänna begravningsplatser torde också kunna övertagas av kommunerna. Vissa begravninsgplatser, främst de i anslutning till kyrkor, kan även i fortsättningen skötas av Svenska kyrkans församling, dock givetvis mot ersättning från kommunen. Ett överförande av huvudmannaskapet för begravningsväsendet till borgerlig kommun innebär att avsevärda utgifter överförs från församlingarnas till kommunernas ansvarsområde. Det finns skäl att anta att de borgerliga kommunerna behöver öka den kommunala utdebiteringen för att kunna överta detta ekonomiska ansvar, samtidigt som församlingarnas ekonomiska behov minskar. Vi föreslår att juridiska personer befrias från sin skattskyldighet till församlingarna i samband med en huvudmannaskapsreform beträffande begravningsväsendet. Den personal hos församlingarna som f. n. sysselsätts med begravningsväsendet erfordras givetvis också i fortsättningen oberoende SOU 1972: 36

1 SAMHÄLLE OCH TROSSAMFUND

av vem som är huvudman för verksamheten. I samband med huvudmannaskapsfrågan för begravningsväsendet behandlar vi även vissa andra frågor som hänger samman med dödsfall. Praktiska lösningar av problemet om tillgång till lokal vid jordfästning i annan ordning än Svenska kyrkans anser vi kunna uppnås även utan en reglering av villkoren i lag. Anordnandet av en värdig ceremoni motsvarande jordfästningen men utan religiöst inslag (s. k. borgerlig begravning) tycks alltjämt förorsaka svårigheter. Skäl kan tala för att lata det borgerligt kommunala ansvaret omfatta ej blott tillgång till lokal för jordfästning eller annan ceremoni. Ersättning kan vidare tänkas utgå av allmänna medel för att täcka kostnader för främst officiant. Prövning av hinder mot ingående av äktenskap bör verkställas av den myndighet som handhar folkbokföringen. Eftersom det ankommer på en nu arbetande kommitté, familjelagsakkunniga, att ta ställning till frågan hur det konstitutiva momentet vid äktenskaps tillkomst bör utformas, behandlar vi ej denna fråga. Inte heller till frågan om medlingens funktion har vår beredning att ta ställning. Det förefaller emellertid naturligt, om s. k. frivillig medling införs i stället för nuvarande obligatoriska, att samhället svarar för att medborgarna har rätt och möjlighet att erhålla erforderlig hjälp i samlevnadsvårigheter. Kyrkor och samfund kan här vara ett värdefullt komplement till den samhälleliga, livsåskådningsmässigt neutrala familjerådgivningen. Vid den relation mellan staten och Svenska kyrkan som vi föreslår bör den nuvarande regleringen i författningsform av kyrkomusikernas åligganden upphöra. Man kan antaga att Svenska kyrkan låter sakinnehållet i dessa författningar bli grundval för inomkyrkliga stadgor, avtal etc. Momentet fri musikundervisning i kyrkomusikernas nuvarande tjänstgöringsskyldighet torde ha stimulerande inverkan på rekryteringen till kyrklig körverksamhet och bör därför ses som en del av församlingsverksamheten inom Svenska kyrkan. SOU 1972: 36

Det diakonala arbete som utförs av Svenska kyrkans församlingar är av väsentligt värde för medborgarna. Även inom andra trossamfund utförs värdefullt arbete av diakonal karaktär. Samfunden bör liksom hittills kunna bedriva detta arbete. Huvudansvaret för social omvårdnad ligger självfallet på samhällets organ. Under rubriken Ej församlingsbunden verksamhet m. m. diskuterar vi främst formerna för andlig vård vid sjukhus, vid kriminalvårdens anstalter, inom krigsmakten m. m. samt bland sjömän och andra svenskar utomlands. Svenska kyrkans åligganden på dessa områden har till en del bestämts i offentligrättslig ordning, men en stor del av insatserna hör till området "fri" verksamhet. Verksamheten har inslag av ekumenik. Det kan på sätt och vis sägas tillhöra samhällets ansvarsområde att svara för att andlig vård erbjuds. Målsättningen för framtiden är att verksamheten skall vidmakthållas och också kunna breddas. Men på grund av de förändrade relationer mellan staten och Svenska kyrkan som vi syftar till att få till stånd, måste andra organisationsformer än de nuvarande skapas. Frågorna om andlig vård vid sjukhus och vid kriminalvårdens anstalter bör därför utredas genom statens försorg i en gemensam arbetsgrupp med företrädare för bl. a. sjukvårdshuvudmännen, kriminalvården, Svenska kyrkan och andra trossamfund. Problemet själavård vid krigsmakten under fred och under krig samt för civilbefolkningen under krig bör behandlas för sig. I det sistnämnda fallet förutsätter vi att erforderliga initiativ tas av försvarsdepartementet i samråd med berörda myndigheter och olika trossamfund. Också organisationen av den andliga vården av sjömän och andra svenskar utomlands bör bli föremål för särskild utredning på ekumenisk bas; vi förutsätter dock fortsatt statligt stöd till främst sjömansvården. Slutligen påpekar vi i kapitel 4 att vi ansluter oss till grundlagberedningens förslag att inte uppta bestämmelsen om riksdagspredikan i förslaget till ny riksdagsordning. Vidare bör bestämmelserna om rättegångsgudstjänst utgå ur lagen och bestämmelserna 15

1 SAMHÄLLE OCH TROSSAMFUND

om sanningsförsäkran som alternativ till edsavläggelse omformuleras så att det klart framgår att här är fråga om två likvärdiga alternativ. I kapitel 5 Individens och samhällets ekonomiska ansvar för religiös verksamhet beskriver vi avvägningen mellan individens och samhällets ekonomiska ansvarstagande samt föreslår en successiv utbyggnad av olika former av samhällsstöd. Vi utgår därvid från att någon väsentlig förändring av samfundens medlemsantal inte sker som följd av våra reformförslag. Att förändringar och förskjutningar kan vållas av olika dynamiska trender i samhällsutvecklingen är en annan sak. Någon garanti för en viss utveckling kan givetvis inte skapas genom statligt ansvarstagande. Den modell som beskrivs i kapitlet tar i sin fullt utvecklade form sikte på förhållandena efter det att Svenska kyrkans särställning med offentligrättsligt skydd — men också bundenhet — upphört att gälla, dvs. fr. o. m. år 1983. Det bör emellertid observeras att vi — eftersom vi förutsätter en övergång i etapper till nya former för ansvarstagande från samhällets sida — anser att detta ställer krav på en successiv ökning redan under de närmaste åren av stödet till andra trossamfund än Svenska kyrkan. (För övergångsanordningar avseende Svenska kyrkan redogör vi i kapitel 7.) Principen om likvärdig behandling av olika trossamfund innebär en strävan att finna stödsystem där de förmåner som erbjuds olika samfund är lika i den betydelsen att de uppfattas som lika mycket värda, trots att ett sådant värde inte kan mätas med en objektiv norm. Stödåtgärderna bör inte utformas så att de utgör ett ensidigt gynnande av vissa etablerade former av religion. Dock kommer, på grund av hänsyn till traditionen och till det faktum att en mycket stor del av befolkningen tillhör Svenska kyrkan, denna otvivelaktigt att behålla en icke oväsentlig särställning. Upphävandet av beskattningsrätten för Svenska kyrkans församlingar kan synas som en stor förändring. I realiteten behöver 16

dock inte detta vara fallet. Den s. k. beskattningsrätten är inte ens i nuläget ovillkorlig eftersom en person genom att utträda ur kyrkan endast förblir pliktig betala en viss del av de avgifter som utdebiteras. Våra förslag att i samband med omorganisation av folkbokföring och begravningsväsen avskaffa skatteplikten för de fysiska personer som inte tillhör kyrkan och de juridiska personerna innebär, att församlingarnas beskattningsrätt reellt endast kommer att rikta sig till de personer som tillhör Svenska kyrkan och alltså vara liktydig med att utdebitera en kyrkoavgift. När beskattningsrätten upphör förvandlas "skatten" även formellt till en avgift, vilken församlingen efter samma kriterier som tidigare gällt för församlingsskatt kan debitera dem som tillhör kyrkan. Uppbörden av dessa avgifter får församlingen organisera på sätt som befinnes lämpligt; förslag lämnas i kapitel 5 på en uppbördsform som torde vara användbar för de flesta trossamfund (inkl. Svenska kyrkan) samtidigt som i kapitel 7 en övergångsform med särskild statlig medverkan av skattemyndigheterna erbjuds Svenska kyrkan för en tid av 10 år (1983—1992). Som en bakgrund för den fortsatta framställningen redovisas i ett särskilt avsnitt viktigare resultat av våra nulägesundersökningar om ekonomin inom Svenska kyrkan och andra trossamfund. I ett särskilt avsnitt konstaterar vi att huvudansvaret för trossamfundens ekonomiska resurser liksom hittills måste ligga på medlemmarna själva. Vissa beräkningar om vad detta ansvar skulle innebära för Svenska kyrkans medlemmar refereras. I likhet med 1968 års kyrkomöte anser vi det principiellt olämpligt med ett samhällsstöd i form av sådan statlig medverkan vid uppbörd av trossamfundens medlemsavgift (motsv.) som skulle ge dessa avgifter karaktär av skatt. Vi anser nämligen det angeläget att medborgarna genom tillvägagångssättet vid uppbörd av avgifter till frivilliga sammanslutningar inte bibringas den felaktiga uppfattningen att dessa avgifter är av offentligrättslig, obligatorisk art. Inte heller bör samhället ta ansvar för vilka som skall SOU 1972: 36

1 SAMHÄLLE OCH TROSSAMFUND

räknas som "medlemmar" eller "avgiftspliktiga" i olika trossamfund. De belopp som kan komma att utgå till trossamfunden via de olika stödformer som presenteras i kapitel 5 är till vissa delar omöjliga att beräkna för närvarande. Detta gäller främst de generella stödformer som trossamfunden föreslås bli delaktiga av under samma villkor som gäller för andra rörelser och organisationer. En huvuddel av det statliga stödet är avsett för ekonomisk utjämning inom trossamfunden och kan alltså beräknas gå till ekonomiskt svaga församlingar. För detta ändamål anser vi bör disponeras ett belopp som beräknas med utgångspunkt i budgetåret 1971/72 utgående skatteutjämningsbidrag till Svenska kyrkans församlingar, anslagen till fria trossamfund och s. k. invandrarkyrkor samt de övriga anslag över åttonde huvudtiteln (C. Kyrkliga ändamål) som ej behandlas särskilt av oss. Härtill kommer belopp som motsvarar samhällets nuvarande kostnader för Svenska kyrkans tjänstebrevsrätt, de allmänna kyrkofullmäktigevalen samt kyrkomötet. Detta innebär att beloppet beräknas med utgångspunkt i att staten innevarande budgetår lämnar ett i stort sett ospecificerat stöd till trossamfunden i storleksordningen drygt 100 milj. kr. Med hänsyn till att statsbudgeten basåret 1971/72 inte belastades med vissa kostnader som förekommer vissa andra budgetår (de allmänna kyrkofullmäktigevalen och kyrkomötet) samt att riksdagen våren 1972 fattat beslut om något ökade anslag för budgetåret 1972/73 finner vi det rimligt att beräkningen grundas på en ram i storleksordningen 100—110 milj. kr., uttryckt i 1972 års penningvärde. En viss omfördelning mellan trossamfunden måste ske. Sådana förskjutningar mellan trossamfunden kan ske successivt under den period som föregår genomförandet av våra förslag om förändrade relationer mellan staten och Svenska kyrkan. Fyra generella stödformer behandlas. Inledningsvis påpekas det stöd till ungdomsoch studiearbete som redan finns. Därefter lämnas förslag om stöd till samlingslokaler, till kulturhistoriskt värdefulla kyrkobyggna2 - S O U 1972: 36

der och till viss musikverksamhet. Vi föreslår vidare vissa speciella stödformer, nämligen statligt stöd till den andliga vården vid sjukhus, kriminalvårdens anstalter och krigsmakten samt bland svenskar utomlands m. fl. Också till visst ekumeniskt internationellt samarbete bör statligt stöd utgå. Den väsentligaste stödåtgärden är emellertid, som ovan antytts, ett särskilt statligt stöd för ekonomisk utjämning inom trossamfunden. Vi föreslår att tillgängliga medel för detta bör fördelas genom ett minimum av statlig styrning. Statsmakterna bör betrakta dessa medel som ett "kollektivt" stöd till trossamfunden, som dessa sinsemellan har att fördela efter normer som samfunden själva kan komma överens om. Det förefaller oss uppenbart att man på ekumenisk bas kan komma fram till en fördelning som med hänsyn till olika kyrkors och samfunds kyrkosyn, omfattning av verksamheten och "service-förpliktelser" upplevs som rättvis. Fördelningen bör ske av ett organ, Trossamfundens samarbetsråd, vars ledamöter formellt utses av Kungl. Maj:t, varvid alla trossamfund som bedöms kunna komma i fråga för stöd får minst en representant i rådet. En riktpunkt för representation i rådet bör vara att ett trossamfund betjänar minst 3 000 personer i Sverige. Normer för fördelningen av medlen utarbetas inom detta samarbetsråd. Inom varje samfund får man sedan finna metoder för att uppnå en lämplig utjämningseffekt mellan "rika" och "fattiga" församlingar. Kapitel 5 innehåller dessutom en diskussion om vissa ytterligare stödformer. Här presenteras möjligheten av statligt stöd till församlingsregistreringen inom Dataservice för samfund och organisationer. Till detta kan anknytas ett effektivt och billigt system för uppbörd av kyrkoavgifter. — De stöd i form av förmåner vid beskattningen som nu utgår för vissa trossamfund bör göras helt likvärdiga, men formerna bör utredas i samband med reglerna för beskattning av andra ideella föreningar. Frågan om avdragsrätt vid inkomstbeskattningen för gåvor o. dyl. till trossamfund finner vi vara en skatte17

1 SAMHÄLLE OCH TROSSAMFUND

politisk fråga som faller utanför vårt uppdrag. — Den indirekta förmån som Svenska kyrkan för närvarande har genom tjänstebrevsrätten bör upphöra i samband med att kyrkans offentligrättsliga ställning förändras. (Hänsyn till ökningen av Svenska kyrkans postavgifter har tagits vid beräkningen av stödbeloppet för ekonomisk utjämning.) — En ny stödmöjlighet, nämligen anslag från borgerlig kommun, öppnas för Svenska kyrkans församlingar när deras ställning av kyrklig kommun upphör. — Det ökade behovet av samråd mellan kommuner och trossamfund på det lokala planet bör mötas genom att samfunden tar initiativ till bildande av lokala ekumeniska samrådsorgan, vilka kan fungera som remissinstanser åt exempelvis byggnadsnämnd i plan- och tomtfrågor och åt kulturnämnd i anslagsfrågor. Slutligen belyser vi den ekonomiska innebörden av att Svenska kyrkan liksom hittills får tillgång till den kyrkliga egendomen. Våra ställningstaganden innebär vad gäller förvaltningsförmögenhet (dvs. sådana tillgångar som tjänar kyrkan genom sitt bruksvärde och huvudsakligen utgörs av kyrkor med kyrkogårdar, församlingshem och kyrkoinventarier) att denna liksom hittills kan utnyttjas för den kyrkliga verksamhet som den är avsedd för. I fråga om finansförmögenheten (dvs. de tillgångar som ger avkastning) medför vårt ställningstagande att avkastningen liksom hittills skall gå till avsett kyrkligt ändamål. — Den kyrkliga egendomen har under lång tid uppfattats som socknens egendom. Vi ser därför våra förslag, att denna egendom disponeras av Svenska kyrkan, som ett av uttrycken för den generositet varom våra direktiv talar. I denna vår tolkning och i våra förslag ligger en förväntan att Svenska kyrkan även som organisatoriskt fristående och med bestämmanderätt över kyrkobyggnader och annan egendom alltfort kommer att visa en folkkyrkas öppenhet, såsom dess religiösa syn och tradition bjuder, gentemot alla som önskar besöka kyrkan och använda sig av dess tjänster. (Om en viss lagstiftning kring kyrklig egendom, se kapitel 6.) 18

Framställningen i kapitel 6 Rättsliga frågor innehåller som inledning en översikt av det nu gällande statliga regelsystemet för Svenska kyrkan, innefattande flera hundra olika lagar och förordningar. I ett andra avsnitt beskrivs hur övergången till ett nytt regelsystem för Svenska kyrkan bör genomföras. En huvudfråga i detta sammanhang är om Svenska kyrkan efter relationsförändringen skall anses vara densamma som den nuvarande eller om en ny kyrka skall anses bildad. Vi utgår från att Svenska kyrkan förblir samma trossamfund som förut. Det som konstituerar Svenska kyrkan i dag är dess församlingsorganisation. Den av oss föreslagna relationsförändringen innebär att församlingarna övergår från att vara offentligrättsliga korporationer (kommuner) till privaträttsliga sammanslutningar. Dessa kan antas bibehålla innehållet i församlingsstyrelselagen i tillämpliga delar, varvid de aktuella bestämmelserna antas bli överförda till en inomkyrklig stadga. Vi utgår från att i denna nya organisation den för Svenska kyrkan typiska kombinationen av prästerlig ämbetsförvaltning och folkligt förankrad församlingsstyrelse kommer att bestå. Vidare utgör den fasta uppbyggnaden med kyrkofullmäktige valda bland medlemmarna och kyrkomötesrepresentanter valda av dessa en väsentlig demokratisk förankring som ger yttre stadga åt kyrkan för framtiden. Detta ligger helt i linje med utvecklingen från den gamla socknens självständighet med dess väsentliga lekmannainslag. Vi finner anledning förmoda att det av 1968 års kyrkomöte antagna s. k. reformprogrammet blir vägledande, vilket skulle stärka den demokratiska karaktären även av den centrala och regionala kyrkliga organisationens uppbyggnad. Vidare utgår vi från att en styrande och samordnande funktion också framgent kommer att utövas på stifts- och riksplanen varigenom Svenska kyrkans riksomfattande karaktär bevaras. Det förhållandet att församlingarna utgör basenheter innebär inte att de kan lösgöra sig från sambandet med stiftet och riksorganisationen samt de förpliktelser som följer med detta. FörsamlingSOU 1972: 36

1 SAMHÄLLE OCH TROSSAMFUND

arnas identitet består endast inom ramen för trossamfundet Svenska kyrkan och den tor detta gällande ordningen. Statens medverkan vid fastställandet av en konstitution för Svenska kyrkan bör ske på så sätt att riksdagen inledningsvis fattar ett principbeslut på grundval av en av Kungl. Maj:t framlagd principproposition. Genom detta fastslås allmänna riktlinjer för det fortsatta reformarbetet vilka är avsedda att bli förverkligade genom senare fattade separata riksdagsbeslut. Genom principbeslutet bör först och främst uppdragas de principiella riktlinjerna för utformningen av det framtida förhållandet mellan samhället och trossamfunden. Principbeslutet bör vidare innehålla en översiktlig redogörelse för de lagar och författningar som måste upphöra att gälla i och med förändringen av relationerna mellan staten och Svenska kyrkan samt en tidsplan för de kommande besluten om upphävande av berörda bestämmelser. I principbeslutet bör också anges riktlinjer för utformningen av samhällets framtida ekonomiska stöd till trossamfunden. Även den principiella inriktningen av regler som rör dispositionen av kyrklig egendom bör framgå av principbeslutet. Vidare bör anges riktlinjer för utformningen av den statliga garanti som bör tillförsäkras vissa personalgrupper. Förutom den framtidsmodell för förhållandet mellan staten och trossamfunden som sålunda skisseras genom principbeslutet, bör detta även innehålla en beskrivning av vissa särskilda övergångsanordningar som föreslås gälla för Svenska kyrkan under en begränsad tidsperiod. I principbeslutet bör vidare innefattas riktlinjer för det inomkyrkliga utrednings- och planeringsarbete som förutsätts bli påbörjat snarast möjligt sedan erforderliga beslut fattats. Genom detta arbete skall Svenska kyrkans framtida organisatoriska uppbyggnad m. m. planläggas självständigt. Dessutom skall annat utrednings- och planeringsarbete samt i flera fall förhandlingar, med deltagande av statliga och kommunala intressenter, verkställas för att möjliggöra reformerna beträffande dels förvaltningen SOU 1972: 36

av de allmänna begravningsplatserna och dels Svenska kyrkans icke församlingsbundna verksamhet. Även riktlinjer för de sistnämnda utredningsarbetena bör omfattas av principbeslutet. Vidare skall principbeslutet omfatta planer för ett särskilt kyrkomöte som skall möjliggöra övergången till ett självständigt styrelsesystem för Svenska kyrkan. Detta kyrkomöte, det s. k. övergångskyrkomötet, måste utrustas med särskild kompetens att kunna övergångsvis fastställa en ny ordning för Svenska kyrkan. Detta särskilda kyrkomöte avses bli sammankallat sedan utrednings- och planeringsarbetet avslutats. Tidsmässigt utgår vi från att det nu beskrivna principbeslutet skall fattas av riksdagen under 1974 års vårsession. Utredningsarbetet för Svenska kyrkans vidkommande påbörjas snarast möjligt, sedan erforderliga beslut fattats av Kungl. Maj:t, riksdag och kyrkomöte samma år. Övergångskyrkomöte bör inkallas senast år 1981. Sedan förberedelsearbetet avslutats och en konstitution för Svenska kyrkan interimistiskt antagits av det s. k. övergångskyrkomötet, kan erforderliga ändringar i nuvarande offentligrättsliga regelsystem träda i kraft. Vi utgår från att denna förändring av Svenska kyrkans ställning skall kunna genomföras vid årsskiftet 1982/83. I ett särskilt avsnitt redogör vi för de grupper av bestämmelser som härvid berörs: statsrättsliga bestämmelser i grundlag (bl. a. om ordningen för stiftande av kyrkolag, viss trostillhörighet för Konungen och vissa statstjänstemän), prästerskapets s. k. privilegier, 1686 års kyrkolag samt författningar som bl. a. berör inomkyrkliga angelägenheter, allmänt samhälleliga uppgifter samt Svenska kyrkans organisatoriska och ekonomiska förhållanden. I ett fjärde delavsnitt i kapitel 6 redogör vi för den rättsliga innebörden av vårt förslag om den kyrkliga egendomen. Vi syftar genom våra förslag till att Svenska kyrkan på samma sätt som nu skall disponera över kyrkor och övriga tillgångar för den verksamhet till vilken egendomen är ändamålsbestämd. Någon förändring av de gällande 19

1 SAMHÄLLE OCH TROSSAMFUND

äganderättsförhållandena erfordras enligt vår mening ej härför. Vad som behövs är, synes det oss, viss lagstiftning till skydd för intresset att tillgångarna bibehålls och används för kyrkligt ändamål. Det kan diskuteras, huruvida därutöver vissa yttersta garantier skall skapas för att egendomen, om ändamålen på grund av framtida nu ej förutsebara förändringar ej längre existerar, tillföres det kollektiv som ursprungligen varit kyrkans territoriella underlag, nämligen kommunen. Enligt vår mening föreligger en sådan situation ej så länge Svenska kyrkan har sin territoriella församlingskaraktär och sin folkkyrkosyn. Med hänsyn till egendomens historiska bakgrund har vi dock beträffande den kyrkokommunala egendom som f. n. är specialreglerad, liksom för den kyrkostiftelseägda egendomen och kronoanslagen samt kyrkofondstillgångarna, föreslagit lagstiftning om viss statlig prövning vid försäljning av fast egendom och om kapitalplacering. Att i detalj ange vad som med ovanstående målsättning bör ingå i en av riksdagen antagen lagstiftning om kyrklig egendom och vad som bör hänföras till en av kyrkan själv antagen stadga finner vi böra ankomma på den statliga arbetsgrupp eller dylikt som kommer att syssla med de juridiska frågorna under förberedelsetiden. Som allmänna kriterier för prövning av försäljningstillstånd bör kunna anges pietet, den religiösa situation som må råda på orten jämte praktiska och ekonomiska hänsynstaganden. Även mer speciella kriterier, såsom t. ex. storlek och värde, bör möjligen infogas. Särskilt bör andra kyrkor och trossamfund, vilka t. ex. speciellt tillgodoser invandrarnas behov, ges möjlighet att t. ex. förvärva övertalig kyrkobyggnad e. dyl. Avslutningsvis konstaterar vi att särskild lagstiftning även i framtiden torde erfordras beträffande rättsskydd för sakrala byggnader och platser samt för skydd av kulturhistoriskt värdefulla kyrkobyggnader. Någon särskild lagstiftning om upplåtelseskyldighet beträffande Svenska kyrkans församlingskyrkor finner vi ej erforderlig.

20 Konsekvenserna av de principiella ställningstaganden vi kommit fram till i fråga om förändrade relationer mellan samhället och trossamfunden har behandlats med sikte på framtiden (kapitel 4—6). Den historiskt framvuxna särskilda relationen mellan staten och Svenska kyrkan gör det emellertid önskvärt att genomföra förändringarna i etapper. I kapitel 7 Övergångsanordningar för Svenska kyrkan föreslår vi tre övergångsanordningar, vilka omfattar olika tidsperspektiv. Staten bör svara för kostnaderna för det kyrkliga utredningsarbete som vi antytt i kapitel 6. Som är brukligt vid väsentligare omorganisationer inom den offentliga sektorn förutsätter vi att förhandlingar kommer till stånd mellan personalorganisationerna och företrädare för huvudmännen. För vissa grupper av anställda måste staten emellertid redan på grund av nuvarande regelsystem anses ha ett särskilt ansvar. Detta gäller innehavare av statligt reglerade präst- och kyrkomusikertjänster, stiftskansliernas personal samt — i viss utsträckning — innehavare av vissa tjänster hos de centrala kyrkliga styrelserna m. fl. Vi föreslår därför vissa löne- och pensionsgarantier för denna personal. Vi skisserar också — med utgångspunkt i önskemål som bl. a. framkommit i det s. k. reformprogrammet vid 1968 års kyrkomöte — ett erbjudande enligt vilket staten under en 10-årsperiod (1983—1992) skulle erbjuda Svenska kyrkan hjälp med uppbörden av kyrkoavgifter i samband med skatteuppbörden.

Kapitel 8 Opinionsundersökningar, folkomröstning, remissförfarande m. m. utgör avslutning på vårt betänkande. Vi redovisar där vår kritiska inställning till att folkomröstningsinstitutet skulle användas i stat— kyrka-frågan. Främst understryker vi därvid de svårigheter som föreligger att ta tillbörlig hänsyn till minoriteterna. Vidare föreligger uppenbara problem att finna värderingsfria formuleringar på invecklade frågeställningar. Vi vill därför ej tillråda att folkomröstningsSOU 1972: 36

1 SAMHÄLLE OCH TROSSAMFUND

institutet kommer till användning i denna fråga. Olika opinionspejlingar ger dock värdefulla antydningar om attityder till skilda detaljfrågor. Kännedom om viktiga ställningstaganden skall framför allt vinnas genom ett remissförfarande med tillräckligt utmätt tid och med möjligheter att höra den lokalt differentierade opinionen. Bilagor 1—19 publiceras i separat volym (SOU 1972:37). Bilaga 1 innehåller en sammanfattande ekonomisk analys av Svenska kyrkan. Analysen, som hänför sig till 1969 års siffror, bygger på de resultat som redovisats dels i vårt delbetänkande (SOU 1971:29). Kyrkan kostar, dels i bilaga 2. Denna utgörs av en separat redovisning av Svenska kyrkans ekonomi på riks- och regionalplanen. (Redogörelsen i SOU 1971:29 avsåg enbart de ekonomiska förhållandena på lokalplanet.) En särskild beräkning av samhällets nuvarande stöd till trossamfunden och dem närstående institutioner återges som bilaga 3. I bilaga 4 redogörs för resultatet av den undersökning statistiska centralbyrån genomfört av Svenska kyrkans församlingars investeringsplaner åren 1971—1975. Resultatet av den undersökning vi låtit göra om kostnaderna för begravningsväsendet år 1968 redovisas i bilaga 5. Detta resultat har i bilaga 6 jämförts med motsvarande uppgifter beträffande år 1969 ur undersökningen (SOU 1971:29) Kyrkan kostar. Bilaga 7 innehåller en översiktlig beskrivning av den kyrkliga egendomen samt även vissa värdeangivelser. Bilaga 8 utgörs av en teknisk och ekonomisk beskrivning av ett system för medlemsregistrering jämte tre alternativa uppbördssystem för kyrkoavgifter (motsv.). Samtliga tre uppbördsalternativ bygger på registreringssystemet. Två av uppbördsalternativen fordrar viss samordning mellan skatteuppbörden och uppbörden av kyrkoavgifter (motsv.). Bilaga 9 upptar en förteckning över gällande kyrkliga författningar av offentligSOU 1972: 36

rättslig natur. Praktiskt taget samtliga dessa förutsätts bli upphävda och ersatta av inomkyrkliga stadgor av privaträttslig natur men med motsvarande innehåll. I bilaga 10 lämnas en redogörelse för nuvarande regler om beskattning av trossamfund samt om de senare årens riksdagsdebatt i frågan. Bilaga 11 innehåller uppgifter om personalorganisation och anställningsförhållanden inom Svenska kyrkan samt löne- och pensionskostnader. En kortfattad redogörelse för motsvarande förhållanden inom andra trossamfund lämnas även. Bilaga 12—15 innehåller vissa fakta som lagts till grund för vår bedömning av frågorna om stöd till ungdoms- och studieverksamhet, samlingslokaler, kulturhistoriskt värdefulla kyrkobyggnader resp. kyrkomusikalisk verksamhet. I bilaga 16 redogörs för innebörden och värdet av Svenska kyrkans nuvarande tjänstebrevsrätt. En sammanfattning av betänkandet (SOU 1970:70) Folkbokföringsorganisationen m. m. återges som bilaga 17. Bilaga 18 utgörs av väsentligare handlingar kring det s. k. reformprogrammet vid 1968 års kyrkomöte. Direktiven för vår beredning återfinns i bilaga 19. Bilaga 20, som publiceras i separat volym (SOU 1972:3*8) utgörs av en organisatorisk och ekonomisk studie över andra trossamfund än Svenska kyrkan. Uppgifter om organisation och ekonomi lämnas för sexton trossamfund, varjämte redovisningen innehåller organisatoriska uppgifter för ytterligare åtta samfund. Slutligen publicerar vi s. k. intensivstudier av tretton olika församlingar inom Svenska kyrkan. Dessa studier, bilaga 21, offentliggörs i stencilform såsom DsU 1972: 5—8.

1 SAMHÄLLE OCH TROSSAMFUND

1.2 Sammanfattande former

tidtabell för olika re-

Vi har i kapitel 4—7 föreslagit en rad reformer som successivt bör beslutas och träda i kraft. På flera viktiga områden krävs för detaljbeslut ytterligare utredningsarbete och undersökningar, delvis i statlig regi, delvis i Svenska kyrkans regi. På några områden förutsätts förhandlingar med be-

rörda parter, främst för begravningsverksamheten och för personalfrågor. Det utrednings- och reformarbete som vi föreslår, måste på grund av sina konsekvenser äga rum efter en bestämd ordning och i huvudsaklig överensstämmelse med följande tidsplan. Om Svenska kyrkan önskar förkortning av intervallerna 1974—1982 resp. 1983—1992 bör detta om möjligt ske.

1972—1974

Remissbehandling av beredningens betänkande. Propositionsarbete

Våren 1974

På grundval av principproposition fattar riksdagen beslut om allmänna riktlinjer för det fortsatta reformarbetet. Principbeslutet innehåller bl. a. — principiella riktlinjer för utformningen av det framtida förhållandet mellan samhället och trossamfunden — lagstiftning som ger kyrkomötet kompetens att tillsätta särskilt utrednings- och planeringsorgan — principuttalande av innebörd att huvudmannaskapet för begravningsväsendet i framtiden bör ligga hos de borgerliga kommunerna (jfr nedan) — principuttalanden som grund för utredningar om den framtida organisationen av andlig vård av svenskar utomlands m. fl. för närvarande icke församlingsbundna uppgifter för Svenska kyrkan — principiella riktlinjer för utformningen av samhällets framtida ekonomiska stöd till trossamfunden — principiella riktlinjer för Svenska kyrkans disposition av kyrklig egendom — principiella riktlinjer för det konstitutionella tillvägagångssättet vid en övergång från ett offentligrättsligt till ett privaträttsligt regelsystem för Svenska kyrkan — principbeslut av innebörd att staten svarar för kostnaderna för visst kyrkligt utrednings- och planeringsarbete 1974—1982 — principiella riktlinjer för en statlig pensions- och lönegaranti för viss kyrklig personal — principiella riktlinjer för ett statligt erbjudande att under perioden 1983—1992 uppbära kyrkoavgifter i samband med skatteuppbörden. På grundval av särskild proposition fattar riksdagen beslut om ändrat huvudmannaskap för folkbokföringen samt utformningen av församlingsregistrering. Reformen genomförs fr. o. m. år 1976 (jfr nedan).

Hösten 1974

Kyrkomöte inkallas med uppgift att — uttala sig med anledning av det av riksdagen fattade principbeslutet — medverka i den lagstiftning som krävs för att ge kyrkomötet kompetens att tillsätta särskilt utrednings- och planeringsorgan

22 SOU 1972: 36

1 SAMHÄLLE OCH TROSSAMFUND

— tillsätta nämnda utrednings- och planeringsorgan samt ge direktiv för arbetet — medverka i den lagstiftning som krävs vid omläggning av församlingsregistreringen. Efter riksdagsoch kyrkomötesbeslut år 1974

Utredningsarbete i statlig regi om följande ämnesområden (siffrorna anger det avsnitt i vårt betänkande där resp. ämnesområden behandlas). Överföring av huvudmannaskapet för begravningsväsendet m. m. (4.3.3 och 4.5.3). Reformen beräknas kunna träda i kraft fr. o.m. år 1978. Genomgång av vilka statliga författningar som skall upphävas när den offentligrättsliga regleringen av Svenska kyrkan upphör (6.3), vilken lagstiftning som i framtiden bör gälla beträffande kyrklig egendom (6.4) samt vilka andra områden som i framtiden bör regleras med hjälp av statlig lagstiftning (6.5). Arbetet bör vara klart minst 1 år före "övergångskyrkomötet", dvs. senast år 1981. Organisationen av andlig vård vid sjukhus och vid kriminalvårdsanstalter (4.4.2, 4.4.3, 4.5.7). Organisationen av själavård vid krigsmakten under fred och under krig samt för civilbefolkningen under krig (4.4.4, 4.5.7). Organisationen av folkbokföring och begravningsväsende under krig (4.4.4, 4.5.7). Organisationen av andlig vård av svenskar utomlands (4.4.5, 4.5.7). Utredningsarbete i kyrkomötets regi kring följande ämnesområden. Regler för handläggning av inomkyrkliga angelägenheter fr. o. m. år 1983 (4.2, 4.5.1). Utformning av ett nytt regelsystem för Svenska kyrkan (6.2) vari bl. a. ingår en stadga som ersätter nuvarande församlingsstyrelselag. Detta utredningsarbete bör vara klart minst 1 år före "övergångskyrkomötet", dvs. senast år 1981. Överläggningar och förhandlingar med personalorganisationerna.

1974—1976

(1977) (1983)

Under något av dessa år lägger Kungl. Maj:t fram proposition till riksdagen om upphävande av samtliga grundlagsstadganden som berör Svenska kyrkan. Efter ordinarie riksdagsval september 1976 kan riksdagen år 1977 fatta definitivt beslut om grundlagsändringarna. I beslutet anges att detta ej träder i kraft förrän den 1 januari 1983.

1976 Huvudmannaskapet för folkbokföring överförs till borgerligt organ. I samband härmed befrias fysiska personer som inte tillhör Svenska kyrkan helt från församlingsskatt.

1977 Riksdagen och i förekommande fall kyrkomötet tar ställning till den lagstiftning som fordras för att begravningsväsendet skall kunna överföras till de borgerliga kommunerna.

1978 Huvudmannaskapet för begravningsväsendet överförs till kommunerna. I samband härmed befrias juridiska personer från församlingsskatt.

SOU 1972:36

1 SAMHÄLLE OCH TROSSAMFUND

1979 Sista kyrkofullmäktigevalet enligt nuvarande offentligrättsliga valsystem. Motsvarande val 1982 eller 1983 (jfr nedan) kan materiellt sett ges samma utformning men blir Svenska kyrkans egen angelägenhet.

Senast 1981

Utredningsarbetet enligt ovan slutförs. Riksdagen fattar beslut om upphävandet av sådana lagar som berörs av de förestående väsentliga reformerna.

"Övergångskyrkomöte" inkallas med uppgift att bl. a. interimistiskt anta "stadga för Svenska kyrkan" att gälla fr. o.m. år 1983 till dess "konstituerande kongress" antagit stadgan. Detta förutsätts ske under år 1982 eller 1983. På grundval av särskild proposition beslutar riksdagen om särskild lag om uppbörd av Svenska kyrkans kyrkoavgifter åren 1983—1992. (Jfr avsnitt 7.3.)

Hösten 1982 eller början av år 1983

Val till "konstituerande kongress" för Svenska kyrkan,

Den 1 januari 1983

Svenska kyrkans offentligrättsliga reglering upphör.

Fr. o. m. år 1983

Ikraftträdande av statlig löne- och pensionsgaranti för vissa kyrkliga befattningshavare.

1983—1992

Särskild statlig hjälp vid uppbörd av kyrkoavgifter.

,

SOU 1972:36

Bakgrunden 2

Utredningsuppdraget m.m.

2.1 Statsmakternas handläggning kyrkafrågan 1951—1971

av

stat-

1951 års religionsfrihetslagstiftning erbjuder den naturliga utgångspunkten för våra bedömningar. Då förslaget till 1951 års religionsfrihetslag lades fram, berörde departementschefen frågan om relationerna mellan staten och Svenska kyrkan. Han uttalade bl. a. att det ej med fog kan hävdas, att Svenska kyrkans administrativa och ekonomiska särställning måste hindra religionsfrihetsprincipens förverkligande. I varje fall ansågs det opåkallat att uppskjuta de då aktuella lagstiftningsfrågorna i avvaktan på en utredning om denna särställning. (Prop. 1951: 100 s. 47—48.) — I samband med riksdagens behandling av propositionen om religionsfrihetslagen väcktes några motioner om "statskyrkosystemets" avskaffande. De vann ej någon större anslutning. År 1955 aktualiserades frågan om förhållandet mellan kyrka och stat i riksdagen genom två likalydande motioner (1:41 och TI: 48). I dem framhölls bl. a. att den svenska kyrkan är en folkkyrka, ej ett bekännelsesamfund i trängre mening. Därav följde dock icke, menade motionärerna, att den skulle vara en "statskyrka" lika litet som att staten vid en "skilsmässa" automatiskt skulle bli ointresserad av religionen. De religiösa strävandena borde liksom andra ideella såSOU 1972: 36

dana erhålla stöd i lämplig form. Kyrkan borde ha full frihet i inre angelägenheter och den enskildes ställning, såvitt möjligt, bero av personligt avgörande, ej av statligt eller socialt tvång. De organisatoriska banden mellan stat och kyrka borde lösas på sådana villkor, som var betryggande för kyrklig verksamhet och kristet kulturliv. I fråga om ekonomiska förhållanden kunde man tänka sig antingen kyrklig beskattningsrätt eller ett statligt understöd. Då folkmeningen sagts vara oviss, ville motionärerna tills vidare dock endast begära en folkomröstning i frågan. Konstitutionsutskottet (KU 1955: 19) fann att ingen utredning om förutsättningarna för eller konsekvenser av en "skilsmässa" begärts och att en dylik redan 1950 och 1951 avvisats. Utskottet avstyrkte motionen och hänvisade vidare till gällande bestämmelser och pågående diskussion om folkomröstningsinstitutet (jfr avsnitt 8.3). — Kamrarna biföll utan votering utskottets hemställan. I likalydande motioner vid 1956 års riksdag (I: 163 och II: 214) hemställdes, att riksdagen måtte begära en allsidig utredning om formerna för och de överblickbara följderna av ett upplösande av det organisatoriska sambandet mellan staten och kyrkan. Motionärerna förklarade sig utgå från ett principiellt resonemang. De menade, att det ur trosfrihetens synpunkt tedde sig stötande att 25

2 UTREDNINGSUPPDRAGET M . M .

staten genom sin auktorisation åt en viss bekännelseform tog ställning i så ömtåliga och djupt personliga frågor som de religiösa. De anförde vidare, att det måste vara den mogne medborgarens sak att ta ansvar i livsåskådningsfrågorna och att det var ett demokratiskt fundamentalkrav att olika livsåskådningsriktningar blev lika ställda inför medborgarna. Det sades vidare vara helt oförenligt med religionsfrihetens princip, att staten föreskrev en i princip obligatorisk anslutning från födelsen till ett bestämt samfund. En utredning måste omfatta hela problemkomplexet, bl. a. äganderätten till och vården av kyrkobyggnaderna, kyrkofondens ställning, kyrkans beskattningsrätt, folkbokföringen och vigselrätten. Konstitutionsutskottet infordrade remissyttranden från ett stort antal myndigheter och organisationer. Majoriteten i utskottet hemställde (KU 1956: 17), med understrykande av att dess uttalande inte innebar något principiellt ställningstagande till "frågan om kyrkans skiljande från staten", att riksdagen ville anhålla om en allsidig och förutsättningslös utredning av frågan om den framtida gestaltningen av förhållandet mellan staten och kyrkan. Utskottet redogjorde översiktligt för förhållandet mellan staten och Svenska kyrkan och anförde därefter bl. a. att relationerna mellan stat och kyrka i Sverige i hög grad är betingade av den historiska utvecklingen. Växlingarna i det historiska skeendet hade väl, framhöll utskottet, influerat men ej varit avgörande för den kristna religionens betydelse för landet. Ej blott för den enskildes handlande har kristen etik varit en pådrivande kraft. Också samhälleliga strävanden och värderingar ha — även på områden, där kristendomen icke allmänt erkänts såsom normgivande — utgått från en moraluppfattning, som direkt eller indirekt vilat på kristen grund. De värden, som kristen verksamhet skapat åt vårt folk, utgör en tillgång som bör tagas väl till vara. Utskottet kan därför icke medverka till någon åtgärd, som kan befaras skada dessa omistliga värden. Konstitutionsutskottet fann vidare, att den då rådande situationen vore gynnsam 26

för ett objektivt utredningsarbete. Huvudsyftet med utredningen borde, skrev utskottet, vara att framlägga material för en fortsatt diskussion om ett framtida ställningstagande till frågan om statens och Svenska kyrkans relationer till varandra. Utskottet utvecklade i fortsättningen ytterligare sin uppfattning om utredningsarbetets uppläggning och angav en rad utredningsuppgifter samt framhöll: Hur än de fortsatta relationerna mellan staten och kyrkan kunna komma att utformas, torde det vara uppenbart, att staten icke bör frånsäga sig allt ansvar för religiösa angelägenheter. Riksdagen biföll utskottets hemställan och motivering och anhöll (rskr 1956: 381) om den av utskottet föreslagna utredningen. I januari 1958 tillkallades sakkunniga — 1958 års utredning kyrka-stat — med uppgift att verkställa den av riksdagen begärda utredningen. I direktiven till 1958 års utredning kyrkastat förklarade departementschefen, att han i allt väsentligt kunde ansluta sig till de uttalanden om utredningens syfte och uppläggning som gjorts i konstitutionsutskottets av riksdagen godkända utlåtande. Rörande det fortsatta utredningsarbetet uttalade departementschefen endast, att det borde ankomma på de sakkunniga att, sedan arbetet fullgjorts i sådan omfattning att det utgjorde en lämplig grundval för utredningens fullgörande i andra former, anmäla detta förhållande. 1958 års utredning kyrka-stat tolkade sin uppgift så att den således omfattade icke att förbereda kyrkans skiljande från staten utan att förutsättningslöst och allsidigt framlägga material för ett senare ställningstagande i annan ordning till hur förhållandet mellan staten och Svenska kyrkan i framtiden skall vara gestaltad, utan eget ställningstagande för eller emot någon viss lösning (SOU 1968: 11 s. 16). Utredningen menade, att denna tolkning styrktes ytterligare av den uppdelning av utredningsarbetet i etapper som departementsSOU 1972: 36

2 UTREDNINGSUPPDRAGET M. M.

chefen genom direktiven gjorde. 1958 års utredning kyrka-stat borde sålunda omfatta ett förberedelse- och planläggningsarbete för det framtida ställningstagandet. Kyrka-statutredningen överlämnade våren 1968 sitt slutbetänkande (SOU 1968: 11) Svenska kyrkan och staten. Under de tio år som utredningen arbetade hade den utöver slutbetänkandet avlämnat följande tio delbetänkanden: I. Religionens betydelse som samhällsfaktor. Möjligheter och metoder för en sociologisk undersökning (SOU 1963: 26). II. Kyrkor och samfund i Sverige. Omfattning och verksamhet (SOU 1963: 39). III. Religionsfrihet (SOU 1964: 13). IV. Historisk översikt — Kyrkobegrepp (SOU 1964: 16). V. Kristendomsundervisningen. Med särskild hänsyn till förhållandet kyrka-stat (SOU 1964: 30). VI. Lagstiftning. — Rättskipning (SOU 1965: 70). VII. Folkbokföringen (SOU 1967: 16). VIII. De teologiska fakulteterna (SOU 1967: 17). IX. Kyrklig organisation och förvaltning (SOU 1967: 45). X. Kyrklig egendom — Skattefrågor — Prästerskapets privilegier (SOU 1967:46). I enlighet med sina direktiv tog 1958 års utredning kyrka-stat ej ställning för eller emot någon viss lösning utan lade fram material för ett senare ställningstagande. Utredningen utgick från fyra hypotetiska lägen, som av utredningen sammanfattningsvis definierades enligt följande. För A-läget har utredningen upptagit reformer som ej ändrar grunderna för relationen mellan staten och kyrkan. Det förutsattes att i detta läge ett nära samarbete alltjämt förekommer mellan stat och kyrka. Detta innebär bl. a. att kyrkans religiösa verksamhet skall regleras på likartat sätt som nu sker samt att beskattningsrätten skall bestå och tillgången till kyrklig jord lämnas orubbad. Viss gemenskap mellan borgerliga och kyrkliga organ förutsattes alltjämt förekomma, särskilt på riksplanet. De reformer som i detta läge aktualiseras, inriktas emellertid i betydande utsträckning på organen. I D-läget har utredningen förutsatt att kyrSOU 1972: 36

kan skall vara fri såväl i organisatoriskt avseende som eljest, utan beskattningsrätt och utan tillgång till den kyrkliga jorden; kyrkobyggnaderna med tomter förutsattes dock kvarstå i kyrklig disposition. I ett sådant läge har spörsmålen om frihet för kyrkan och om likställighet mellan olika livsåskådningar kunnat renodlas. Detsamma gäller religionsfrihetsproblemen. Hänsyn har här icke behövt tagas till de speciella spörsmål om kompetens och kontroll m. m. som uppkommer då någon form av särskilt statligt stöd föreligger. I B- och C-lägena förutsattes kyrkan i princip vara i organisatoriskt hänseende friställd från staten. Lägena skiljer sig till en början från varandra när det gäller ekonomiska förhållanden. Detta kan emellertid få konsekvenser för andra områden, såsom statlig uppsikt och kontroll. I B-läget förutsattes kyrkan bibehålla någon form av beskattningsrätt eller i varje fall en förenklad form för uppbörd av medlemsavgifter genom statliga organ. Vidare förutsattes kyrkan ha kvar rätten till kyrklig jord och övrig kyrklig egendom. För C-läget utgår utredningen från att kyrkan liksom i Bläget har kvar rätten till den kyrkliga egendomen. Däremot förutsattes här, i motsats till vad som gäller i B-läget, att statlig medverkan vid uppbörd av medlemsavgifter icke kvarstår. Vid sidan av den närmare utformningen av de ekonomiska förhållanden, som är lägenas utgångspunkter, har undersökningen av olika konsekvenser därav varit en viktig uppgift för utredningen. (SOU 1968: 11 s. 22.) Betänkandet (SOU 1968:11) Svenska kyrkan och staten sändes våren 1968 ut på remiss till ett 100-tal myndigheter och organisationer. Den 28 juni 1968 bemyndigade Kungl Maj:t chefen för utbildningsdepartementet att tillkalla högst sju sakkunniga för fortsatt utredning av frågan om den framtida gestaltningen av förhållandet mellan staten och Svenska kyrkan. De sakkunniga antog benämningen 1968 års beredning om stat och kyrka. En redogörelse för de ärenden som överlämnats till vår beredning lämnas i avsnitt 2.3.2. Vi vill i nu föreliggande avsnitt avslutningsvis erinra om frågor som behandlats i riksdagen åren 1969—1971 och som har särskild betydelse för vår berednings arbete. 27

2 UTREDNINGSUPPDRAGET M . M .

I denna översikt berör vi ej de propositioner angående ändrad lagstiftning på det kyrkliga området som lagts fram under perioden. En särskild förteckning över gällande kyrkliga författningar per den 1 januari 1972 ingår nämligen som bilaga 9 till vårt betänkande. Inte heller omfattar översikten de olika förslag om reglerna för beskattning av trossamfund som diskuterats; en särskild redogörelse för dessa frågor lämnas i bilaga 10 till vårt betänkande. Vidare berörs ej heller de kommentarer som inkommit med anledning av vårt delbetänkande (SOU 1971:29) Kyrkan kostar (se avsnitt 2.3.1). Den följande översikten upptar endast sådana motioner och interpellationer som haft mer direkt anknytning till vårt uppdrag. Den upptar alltså inte samtliga de ämnesområden, där riksdagen avslagit motioner med hänvisning till pågående utredningsarbete inom vår beredning. Vid 7969 års riksdag väcktes motioner om en demokratiskt uppbyggd organisation av Svenska kyrkan (I: 285 och II: 317). I motionerna åberopades 1968 års kyrkomötes s. k. reformprogram. Första lagutskottet konstaterade att Kungl. Maj:t överlämnat kyrkomötets beslut till vår beredning för övervägande, varför någon riksdagens åtgärd med anledning av motionerna inte var påkallad (1 LU 1969:42). — Riksdagen följde utskottet. I en interpellation vid 1970 års riksdag (II: 18) till statsrådet Myrdal aktualiserades frågan om en komplettering av vår beredning. Interpellanten hävdade att Kungl. Maj:ts beslut den 26 september 1969 att överlämna kyrkomötets reformprogram till beredningen att tagas under övervägande i samband med fullgörandet av utredningsuppdraget innebar ett uppdrag att särskilt utreda och lägga fram förslag om tillskapande av en kyrklig centralstyrelse. Statsrådet Myrdal framhöll i sitt svar bl. a. att beslutet att överlämna kyrkomötets reformprogram till beredningen inte innebar ett särskilt uppdrag av den art interpellanten antagit. Frågan om kyrklig centralstyrelse måste i stället avgöras först när man vet 28

hur relationerna mellan staten och Svenska kyrkan skall gestaltas i framtiden. Skäl fanns därför ej att komplettera beredningen med anledning av det uppdrag interpellanten åsyftat. I en motion (II: 1146) till samma års riksdag föreslogs ekonomiskt stöd åt de fria kristna samfunden och invandrarkyrkorna. Allmänna beredningsutskottet (ABU 1970: 44) fann — med hänvisning till statsutskottets (SU 1970: 35) bedömning av motioner (I: 700 och II: 811) om anslag till religiösa grupper bland invandrare •— sig inte böra tillstyrka någon framställning till Kungl. Maj:t beträffande ekonomiskt stöd till invandrarkyrkorna. I fråga om ekonomiskt stöd till de fria kristna samfunden ansåg allmänna beredningsutskottet övervägande skäl tala för att avvakta det förslag som kunde väntas från vår beredning. Vid 1971 års riksdag väcktes flera motioner om ekonomiskt stöd till de s.k. fria kristna samfunden och till de s. k. invandrarkyrkorna. I mot. 1971: 35 och 264 föreslogs bidrag med 3 milj. kr. resp. 3,5 milj. kr. till fria kristna samfund. Vissa riktlinjer för fördelningen av detta stöd skisserades. Kulturutskottet (KrU 1971: 15) förordade ett bidrag med 2 milj. kr. och anförde att bidragets syfte bör vara att öka förutsättningarna för ekonomiskt svaga församlingar att hålla lokaler samt erbjuda religiös service i form av gudstjänst, själavård och liknande. Bidraget borde ses som ett provisorium i avvaktan på resultatet av arbetet inom vår beredning. Detaljerade riktlinjer gavs beträffande sättet att fördela medlen. 1 — Riksdagen beslöt i enlighet med utskottets hemställan (rskr 1971: 207). Frågan om stödet till de s. k. invandrarkyrkorna togs upp i två andra motioner. I dessa (mot. 1971: 37 och 285) föreslogs ett särskilt statligt ekonomiskt stöd till s. k. invandrarkyrkor med 0,5 milj. kr. resp. 1,0 milj. kr. per år. Som motiv anfördes bl. a. 1 Dessa riktlinjer kom i sina huvuddrag sedermera att föreskrivas av Kungl. Maj:t och återges i avsnitt 5.4.3.2.

SOU 1972: 36

2 UTREDNINGSUPPDRAGET M . M.

de kurativa insatser bland invandrarna som gjordes av katolska, ortodoxa och mosaiska församlingar. Inrikesutskottet (InU 1971: 6) framhöll att frågor om ekonomiskt stöd till religiösa samfund prövas av kulturutskottet (jfr ovan) samtidigt som 1968 års beredning om stat och kyrka svarar för de mer långsiktiga övervägandena. Insatser av kurativt slag ankommer, påpekade inrikesutskottet, i första hand på kommunernas sociala myndigheter som givetvis också har att beakta invandrarnas behov. Men detta samhälleliga ansvar för invandrarnas anpassning borde enligt utskottet inte hindra att bland invandrarna verksamma organisationer — både religiösa och andra ideella sammanslutningar — fick stöd av det allmänna. Utskottet ansåg att motionernas syfte kunde tillgodoses om invandrarverket fick disponera ytterligare 0,325 milj. kr. utöver Kungl. Maj:ts förslag (till anslag åt invandrarverket) för ytterligare utbyggnad av försöksverksamhet på detta område. •— Utskottets hemställan bifölls av riksdagen (rskr 1971: 70). 2.2 Direktiven för 1968 års beredning stat och kyrka

om

Ur direktiven till vår beredning vill vi erinra om följande (direktiven återges i sin helhet som bilaga 19). De nya sakkunniga bör få till huvuduppgift att på grundval av i första hand det presenterade utredningsmaterialet ta ställning i den centrala frågan om det framtida förhållandet mellan staten och Svenska kyrkan. Även om vissa undersökningar utöver de nu utförda kan visa sig nödvändiga för att det skall bli möjligt att överblicka följderna av ett visst ställningstagande, bör i regel mer detaljerade lösningar inte utarbetas under den nu förestående etappen i utredningsarbetet. Utformningen av detaljlösningar blir ju i hög grad beroende av beslutet i huvudfrågan och — särskilt om ändring skall ske i förhållandet mellan staten och kyrkan — så tidskrävande, att jag anser det vara bäst att utformningen får anstå till en senare tidpunkt. Det gäller sålunda i första hand att nå fram till ett ställningstagande i fråga om den principiella utformningen av förhållandet mellan staten och kyrkan. Utgångspunkten för arbetet bör enligt min mening vaSOU 1972: 36

ra de fyra lägen som 1958 års utredning har presenterat. Departementschefen ansåg att de sakkunniga i första hand borde överväga Aoch C-lägena. Att A-läget som innefattar det nu rådande kyrkosystemet noggrant bör övervägas är utan vidare klart. Att man bland de fria lägena kan inrikta sig på att huvudsakligen överväga Cläget framgår vid en jämförelse mellan de fria lägena. Ett genomförande av D-läget, som förutsätter att i stort sett all kyrklig egendom skulle tillkomma staten, kan inte anses vara förenligt med den generositet som torde böra visas vid ett upphävande av statskyrkosystemet. B-läget, som förutsätter att kyrkan har beskattningsrätt mot sina medlemmar eller liknande förmån samt tillgång till den kyrkliga jorden, är rent formellt ett fritt läge men har i realiteten starka inslag av statskyrkosystem och innebär att kyrkan har en ställning i förhållande till andra trossamfund som kan föranleda erinringar från principiella utgångspunkter. Detta läge innebär således att kyrkan även i fortsättningen i betydande utsträckning blir bunden till staten. Kyrkan kan nämligen inte räkna med att få de förmåner som gäller i ett B-läge utan statlig insyn. Till detta kommer att, om kyrkan har förmåner av detta slag, även andra trossamfund och sannolikt också andra ideella organisationer bör kunna tillerkännas en motsvarande förmån. Detta skulle säkerligen också leda till åtskilliga praktiska svårigheter. Kritik kan således riktas mot B-läget från såväl principiella som praktiska synpunkter. Det är sålunda enligt min mening klart, att de sakkunniga bland de fria lägena i första hand bör uppehålla sig vid C-läget. Det bör givetvis stå de sakkunniga fritt att i ett eller annat hänseende modifiera C-läget. Här kan också understrykas att det i detta läge är ett huvudproblem att finna former för övergångsbestämmelser av bl. a. ekonomisk art. I direktiven till 1958 års utredning framhölls också. att staten •— oberoende av de framtida relationerna mellan den och kyrkan — inte kan frånsäga sig allt ansvar för religiösa angelägenheter. För att underlätta ett kommande beslut torde det därför vara nödvändigt att åtminstone i stort presentera villkoren för en från staten organisatoriskt skild kyrka. En betydelsefull fråga blir givetvis hur en sådan kyrkas ekonomi bör ordnas. Detta gäller särskilt under övergångstiden. Efter att ha redovisat några synpunkter som lagts på frågan underströk departementschefen avslutningsvis 29

2 UTREDNINGSUPPDRAGET M . M .

att det fortsatta utredningsarbetet bör äga rum i en anda av tolerans och generositet. Detta arbete skall alltså lika litet som det hittills bedrivna avse något ställningstagande i livsåskådningsfrågorna utan endast i den organisatoriska frågan. Man kan ha olika meningar om hur denna fråga bör lösas men alla borde kunna vara ense om att stor vidsynthet bör visas vid avvägningen mellan motstridiga intressen och synpunkter. 2.3 Beredningens arbete 2.3.1 Särskilda undersökningar m. m. Arbetet inom vår beredning inleddes hösten 1968. Efter en kort tid fann vi det angeläget att komplettera det av 1958 års utredning kyrka-stat presenterade materialet med undersökningar av kostnaderna för folkbokföring och begravningsverksamhet. Sedan vi under hand fått kännedom om att dåvarande centrala folkbokförings- och uppbördsnämnden (CFU) beslutat undersöka kostnaderna för folkbokföring under år 1968 lät vi genomföra en motsvarande undersökning av kostnaderna för begravningsverksamheten under samma år. Resultatet av denna undersökning återges som bilaga 5 till vårt slutbetänkande, medan CFUs motsvarande undersökning har publicerats i betänkandet (SOU 1970:70) Folkbokföringsorganisationen m. m. I våra direktiv framhölls även att det är värdefullt att arbetet redan från början sker under beaktande av en så aktuell opinion som möjligt. För att tillgodose dessa önskemål och för att underlätta vårt eget arbete utarbetade vi och lät i början av år 1970 publicera en systematiserad sammanställning av remissyttrandena, Om stat och kyrka (SOU 1970: 2). Vid den systematiska genomarbetningen av de synpunkter som kommit fram vid remissbehandlingen av kyrka-statutredningens slutbetänkande konstaterade vi bl. a. att vissa ytterligare kyrkoekonomiska undersökningar var nödvändiga (jfr SOU 1970: 2 s. 224 ff). Genom beslut den 26 juni 1970 medgav vederbörande statsråd att beredningen lät utföra en kyrkoekonomisk undersökning. Undersökningens syfte var att i överskådlig form presentera utgifter för 30

och inkomster av den verksamhet som bedrevs av Svenska kyrkan under år 1969. Presentationen avsåg alltså att ge en bild av den ekonomiska situationen på riksplanet, på regionalplanet samt på lokalplanet. En rapport i form av en studie av lokalplanet, dvs. församlingarna, överlämnades som delbetänkande i april 1971 (Kyrkan kostar, SOU 1971:29). En sammanfattande analys av Svenska kyrkans ekonomi lämnas i bilaga 1, vilken publiceras i SOU 1972:37. Uppgifter om Svenska kyrkans ekonomiska situation på riks- och regionalplanen lämnas i bilaga 2. Ett mindre antal kommentarer till undersökningen Kyrkan kostar har under år 1971 sänts in till utbildningsdepartementet. Genomgående uttalades tillfredsställelse över att undersökningen kommit till stånd samtidigt som dess resultat bedömdes vara korrekta i alla väsentliga delar. I framställning till departementschefen den 12 augusti 1971 anförde vi bl. a. att förhållandet mellan staten och Svenska kyrkan inte borde lösas utan hänsynstagande till relationen även mellan staten och övriga trossamfund. Vi fann det därför nödvändigt att komplettera den ekonomiska analysen av Svenska kyrkans församlingar med vissa undersökningar av ekonomin inom andra trossamfund än Svenska kyrkan. Genom beslut den 1 oktober 1971 medgav departementschefen att vår beredning lät utföra ytterligare kyrkoekonomiskt utredningsarbete. Bilaga 20 innehåller resultatet av undersökningen om andra trossamfunds ekonomi (SOU 1972:38). Som bl. a. ett led i det kyrkoekonomiska arbetet har sekretariatet åren 1970—1971 företagit ett 20-tal s. k. intensivstudier av församlingar inom Svenska kyrkan. Bland de undersökta församlingarna ingår exempel på samtliga de storleksgrupper som används i undersökningen Kyrkan kostar. 13 studier, som delvis har formen av intervjuer med församlingarnas kyrkoherde jämte någon ledamot av kyrkorådet, publiceras i utbildningsdepartementets serie av stencilerade betänkanden (DsU 1972: 5—8). Genom studieresor utomlands 1970 och SOU 1972: 36

2 UTREDNINGSUPPDRAGET M . M .

1971 (Kyrkornas världsråd och Lutherska världsförbundet samt Schweiz, Jugoslavien och Nederländerna) har vi inhämtat kunskaper om bl. a. religionsfrihetsprincipens tillämpning i praktiken, arbetsmöjligheterna för olika trossamfund samt fördelningen av ansvaret mellan samfunden och samhället i fråga om inomkyrkliga angelägenheter och allmänt samhälleliga uppgifter såsom folkbokföring och begravningsväsende. Vi har också år 1970 företagit en studieresa till Göteborgs stift, där vi bl. a. studerat den s. k. sommarkyrkoverksamheten samt aktiviteten i cityförsamlingarna, varvid vi särskilt uppmärksammade ekumenisk samverkan inom dessa områden. Vidare har vi år 1971 besökt Luleå stift, bl. a. för att närmare skaffa oss kunskap om den kyrkliga glesbygdsproblematiken. Vi har på olika sätt haft kontakter med företrädare för olika trossamfund samt dem närstående institutioner. Sålunda har företrädare för bl. a. Evangeliska fosterlandsstiftelsen, Katolska kyrkan i Sverige, Lutherska världsförbundets svenska sektion, Mosaiska församlingen i Stockholm, ortodoxa församlingar i Sverige, Riksförbundet för finskspråkigt församlingsarbete, Riksorganisationen kyrkan och judendomen, Svenska kyrkans missionsstyrelse, Svenska kyrkans sjömansvårdsstyrelse samt diakonianstalterna haft tillfälle framlägga önskemål och synpunkter. Vidare har vi också samrått med allmänna arvsfonden, biskopsmötet, grundlagberedningen, invandrarutredningen, kulturrådet, 1965 års musei- och utställningssakkunniga, riksskatteverket, samlingslokalutredningen, statens invandrarverk, Sveriges frikyrkoråd, Svenska kyrkans centralråd för evangelisation och församlingsarbete, Svenska kyrkans diakoninämnd samt Svenska kyrkans församlings- och pastoratsförbund. Under år 1971 har vi tagit initiativ till och anordnat dels ett s. k. religionsfrihetssymposium i Tallberg under mottot Religionsfrihet i framtidens samhälle, dels en s. k. samrådskonferens i Falkenberg med titeln Trossamfunden i framtidens samhälle. Vi har tagit dessa initiativ i syfte att främja SOU 1972: 36

en öppen och skapande debatt i de frågor vår beredning har att ta ställning till. Medan det s. k. religionsfrihetssymposiet främst var avsett att utgöra ett forum för en fri, konstruktiv diskussion om religionsfrihet i framtidens samhälle, syftade vi med samrådskonferensen till att få till stånd en mer detaljerad diskussion av konkreta och praktiska frågeställningar utifrån vissa hypotetiska lösningsmodeller. Till samrådskonferensen utgick inbjudan till ett 60-tal deltagare med förankring i centrala statliga och kyrkliga organ, andra trossamfund, fackliga organisationer, politiska och kristna ungdomsorganisationer samt organ på lokal nivå såsom borgerliga och kyrkliga kommuner m. fl. Vi har efter samrådskonferensen mottagit ett femtontal insända promemorior från deltagarna. — Med stort intresse har vi tagit del av den omfattande pressdebatt som ägt rum i anslutning till dessa två öppna kontakttillfällen. 2.3.2 Remissvar, överlämnade skrivelser m. m. Under vårt utredningsarbete har vi besvarat följande remisser: Den 5 mars 1969 över mot. 1969:1:285 om ändrade bestämmelser för tillsättande av tjänster inom Svenska kyrkan (riksdagens första lagutskott), den 5 mars 1969 över mot. 1969:11: 319 om en demokratiskt uppbyggd organisation av Svenska kyrkan (riksdagens första lagutskott). den 1 oktober över promemoria (DsU 1970: 7) angående den fortsatta behandlingen av kyrkoberedskapsutredningens betänkande Kyrklig beredskap, SOU 1965: 59 (utbildningsdepartementet), den 11 januari 1971 över förslag om de årliga redovisningarna av folkmängden vid årsskiftet (statistiska centralbyrån), den 20 april 1971 över betänkandet (SOU 1970:70) Folkbokföringsorganisationen m. m. (finansdepartementet) samt den 10 februari 1972 över förslaget (DsU 1971: 5) Ny högre utbildning av kyrkomusiker (utbildningsdepartementet). Vidare har vi genom remiss den 3 mars 1972 och den 5 april 1972 anmodats yttra oss över samlingslokalutredningens betänkande (SOU 1971:92) Finansiering av all31

2 UTREDNINGSUPPDRAGET M . M .

manna samlingslokaler resp. över grundlagberedningens betänkande (SOU 1972: 15) Ny regeringsform Ny riksdagsordning vad avser de föreslagna övergångsbestämmelserna till regeringsformen punkt 9. Dessa remisser anser vi besvarade i och med att vårt slutbetänkande överlämnats (se särskilt avsnitt 5.4.2.2 resp. 6.2.2 och 6.3.2). Till vår beredning har Kungl. Maj:t överlämnat följande skrivelser m. m. att tas under övervägande i samband med fullgörande av utredningsuppdraget: Den 26 september 1969: 1968 års kyrkomötes skrivelse, nr 31, om ett kyrkligt reformprogram och om kyrkans förhållande till staten, m. m.1, den 9 oktober 1969: frikyrkolokalutredningens betänkande (SOU 1964: 52) Statslån till samfundslokaler, den 10 april 1970: framställning av Göteborgs frikyrkoråd beträffande frågan om statslån till samfundslokaler, den 29 december 1970: 1970 års kyrkomötes skrivelse, nr 10, om utredning angående glesbygdernas kyrkliga problematik samt den 14 januari 1971: 1970 års kyrkomötes skrivelse, nr 28, om anteckning i folkbokföringen angående samfundstillhörighet för den som ej tillhör Svenska kyrkan. Vidare har Kungl. Maj:t överlämnat, för den åtgärd beredningen kan finna skäl vidtaga i samband med sitt utredningsarbete, den 29 januari 1971: 1968 års kyrkomötes skrivelse, nr 47, och 1970 års kyrkomötes skrivelse, nr 38, om kyrkomusikerutbildning och kyrkomusikerorganisation, samt, för kännedom, den 19 mars 1971: 1970 års kyrkomötes skrivelse, nr 9, om tillsättande av en kyrkans samrådsnämnd. Bl. a. följande skrivelser har av utbildningsdepartementet överlämnats till vår beredning för kännedom: Den 29 augusti 1968: Svenska kyrkans Lekmannaförbund, Kyrkobröderna, angående den fortsatta utredningen rörande förhållandet kyrka-stat, den 6 juni 1969: Sveriges socialdemokratiska ungdomsförbund med hemställan den 15 november 1966 om åtgärder för överförande av kyrkofullmäktiges befogenheter till kommunalfullmäktige samt 32

den 9 juli 1969: Kristen Demokratisk Samling angående vissa synpunkter rörande kyrkastatutredningen. Vidare har avskrifter av ett antal skrivelser överlämnats till oss: Kungl. Maj:ts skrivelse den 27 juni 1969 till centrala folkbokförings- och uppbördsnämnden om utredning om villkoren för anslutning till nationell kyrkoförsamling, Kungl. Maj:ts skrivelse den 26 september 1969 till universitetskanslersämbetet om utredning om den religionsvetenskapliga utbildningens mål och organisation, Kungl. Maj:ts skrivelse den 14 november 1969 till statskontoret om utredning av de ecklesiastika boställsnämndernas tjänstgöringsområden m. m., utdrag ur departementsprotokoll den 12 mars 1970 (finansdepartementet) om tillkallande av sakkunniga med uppdrag att överse bestämmelserna om folkbokföring m. m., statistiska centralbyråns skrivelse den 7 december 1970 till kyrkoråden om kyrkokommunal investeringsplanering, Kungl. Maj:ts skrivelse den 19 mars 1971 till ärkebiskopen om 1970 års kyrkomötes skrivelse nr 8 om en enhetlig kyrklig organisation på stiftsplanet, Kungl. Maj:ts skrivelse den 19 mars 1971 till ärkebiskopen om 1970 års kyrkomötes skrivelse nr 27 om genomförandet av det kyrkliga reformprogrammet, riksskatteverkets skrivelse den 29 mars 1971 till preses för 1970 års prästmöte i Härnösands stift, regleringsbrev den 4 juni 1971 för budgetåret 1971/72 avseende bidrag till fria kristna samfund m. m., protokollsutdrag den 15 juli 1971 från statens invandrarverk om uppdrag till religionssociologiska institutet att kartlägga religiösa organisationer med huvudsaklig förankring bland invandrarna i Sverige samt Kungl. Maj:ts skrivelse den 8 oktober 1971 till Sveriges frikyrkoråd om samarbetsnämnd för fördelning av bidrag till fria kristna samfund m. m. Vår beredning har också, förutom skrivelser från enskilda personer, mottagit följande skrivelser, framställningar och uttalanden: Den 19 oktober 1968: Växjö stiftsungdomsstämma med uttalande från stämman den 12 — 13 oktober 1968. den 13 februari 1969: Ungdomens kyrkomöte 1 Handlingarna i anslutning till det s. k. reformprogrammet återges som bilaga 18.

SOU 1972: 36

2 UTREDNINGSUPPDRAGET M . M .

med uttalande av mötet den 23—24 november 1968, den 28 mars 1969: Svenska eldbegängelseföreningen ang. eventuell utredning om huvudmannaskapet för begravningsväsendet, den 10 juni 1969: Svenska ekumeniska nämnden med redogörelser för inom två av nämndens organ förda diskussioner kring stat-kyrkafrågan, den 23 juni 1969: Kristen demokratisk samling med uttalande av dess riksting den 16—17 maj 1969, den 5 juli 1970: Riksförbundet kyrkans ungdom med uttalande av dess och Sveriges kristliga gymnasiströrelses gemensamma riksmöte den 16—22 juni 1970, den 15 november 1970: Arbetsgruppen för finska invandrare med utlåtandet Frågor kring religion och kyrka, den 19 maj 1971: Centerns kvinnoförbund i Ångermanland och Medelpad med uttalande av konferens den 16 maj 1971, den 4 december 1971: samordningskommittén för Svenska kyrkans mission, Lutherska världsförbundets svenska sektion samt Evangeliska fosterlands-stiftelsen med PM om Svenka kyrkans internationella förpliktelser. den 29 februari 1972: Svenska kommunalarbetareförbundet, Svenska prästförbundet, Sveriges kommunaltjänstemannaförbund och Sveriges lärarförbund med önskemål om särskild arbetsgrupp för personalfrågor vid ev. förändring av nuvarande relationer mellan staten och Svenska kyrkan, den 6 mars 1972: Sveriges frikyrkoråd med redogörelse för erfarenheterna av fördelningen budgetåret 1971/72 av anslaget Bidrag till fria kristna samfund m. m., den 8 mars 1972: St. Johannes grekisk-ortodoxa församling i Stockholm med synpunkter om relationerna kyrka-stat, den 21 mars 1972: Esternas representation i Sverige med resolution, antagen vid session den 11—12 mars 1972 samt den 6 april 1972: Representanter för kyrkokommuner, samlade i Malmö den 27—28 mars 1972, med uttalande. Vi har också begärt och erhållit yttranden av följande myndigheter och institutioner: Den 15 januari 1970: Svenska ambassaden i Wien om kyrklig beskattning i Österrike, den 28 januari 1970: Statens avtalsverk med yttrande över 1958 års utredning kyrka-stats behandling av frågan om kyrkliga befattningshavares ställning vid övergång till en fri kyrka m. m. samt den 23 augusti 1971: Katolska biskopsämbetet med kommentar till redogörelsen i SOU 3 - S O U 1972:36

1964: 13 s. 580 om katolska kyrkans lära i fråga om vigsel mellan en katolik och en icke-katolik. Slutligen vill vi i detta sammanhang särskilt beröra det s. k. reformprogram, som beslöts vid 1968 års kyrkomöte. Som framgått av redovisningen ovan har detta överlämnats till oss för att tas i beaktande vid det fortsatta utredningsarbetet. Av de förslag vi lägger fram i det följande framgår att detta reformprogram spelat en stor roll för våra bedömningar. Vi betraktar våra förslag som i väsentliga delar ett tillmötesgående av önskemålen i reformprogrammet. 2.4 Svenska kyrkan och andra

trossamfund

2.4.1 Begreppet trossamfund De religiösa sammanslutningar som verkar i vårt land har olika organisationsmönster beroende på bl. a. skilda ursprung och traditioner. De är alla ur samhällets synpunkt trossamfund. Denna beteckning infördes genom 1951 års religionsfrihetslag i lagstiftningen.1 I den proposition som låg till grund för religionsfrihetslagen diskuterades Svenska kyrkans karaktär av statsinstitution, varefter det konstaterades att Svenska kyrkan är ett trossamfund. Bland trossamfunden intar Svenska kyrkan en särställning bl. a. därigenom att den får sin organisation och verksamhet utformad genom allmänna lagar och författningar och därigenom att den är det i särklass största trossamfundet i Sverige. Som en sammanfattande benämning på andra trossamfund användes ofta begreppet fria trossamfund. Därmed avses att betona att dessa trossamfund samtliga f. n. har en annan relation till statsmakterna än Svenska kyrkan. Statsmakterna bestämmer inte genom lagstiftning de fria trossamfundens organisations- och verksamhetsformer. Det bör uppmärksammas att kategorien fria 1

Enligt denna lag förstås med trossamfund Svenska kyrkan och (annan) "sammanslutning för religiös verksamhet vari ingår att anordna gudstjänst". — Till begreppet trossamfund hör givetvis även icke-kristna religiösa sammanslutningar i vårt land, t. ex. de mosaiska församlingarna. 33

2 UTREDNINGSUPPDRAGET M . M.

trossamfund alltså omfattar såväl de s. k. egentliga frikyrkosamfunden som de s. k. övriga fria samfunden1 samt dessutom vad som tidigare betecknats som övriga samfund2 nämligen bl. a. den romersk-katolska kyrkan, de ortodoxa församlingarna och de mosaiska församlingarna. Även t. ex. Jehovas vittnen i Sverige och Maranatarörelsen hör hit. Vi har under vårt arbete funnit att våra förslag kommer att beröra inte bara relationerna mellan staten och Svenska kyrkan utan även samhällets förhållande till trossamfunden. Med utgångspunkt från gällande rätt och den vanligast förekommande terminologin hade det tett sig naturligt att i undersökningar och reformresonemang tala om Svenska kyrkan å ena sidan och de fria trossamfunden å den andra. Utifrån den framtidsmodell vi önskar se förverkligad blir terminologin Svenska kyrkan resp. andra trossamfund mera adekvat. 2.4.2 Legal och fri verksamhet Största delen av Svenska kyrkans verksamhet regleras i lag eller i annan allmän författning. Denna del av verksamheten kallas stundom legal. En växande andel av kyrkans verksamhet sker emellertid i former som inte kommit till uttryck i lagstiftning och andra offentligrättsliga regler. Även denna s. k. fria 3 verksamhet är naturligtvis bunden i vissa former. Men dessa uttrycks i föreningsrättsliga stadgor av samma typ som allmänt förekommer inom ideella föreningar. Inom andra trossamfund finns naturligtvis inte denna uppdelning mellan legal och fri verksamhet, eftersom deras arbetsformer ej regleras av något offentligrättsligt regelsystem. 2.4.3 Grundläggande organisatorisk struktur Svenska kyrkan kan rättsligt och ekonomiskt betraktas som en organisation i tre plan: lokalplan, regionalplan och riksplan. Basenheterna på lokalplanet, församlingar34

na, utgör härvid de väsentligaste elementen. En motsvarande uppdelning förekommer ofta även bland andra trossamfund. En organisatorisk beskrivning av Svenska kyrkan lämnas i bilaga 1 (SOU 1972:37) och av andra trossamfund i bilaga 20 (SOU 1972:38). I detta avsnitt ges, som bakgrund för framställningen i vårt betänkande, endast några grundläggande fakta kring trossamfundens organisatoriska struktur. 2.4.3.1 Lokalplanet Den 1 januari 1972 var antalet församlingar inom Svenska kyrkan 2 562. Den grundläggande lagstiftningen om församlingarnas styrelse och verksamhet är 1961 års församlingsstyrelselag. Regler om medlemskap i Svenska kyrkan ges i 1951 års religionsfrihetslag. Hela landet är genom lag indelat i församlingar. Varje invånare och varje juridisk person inom en sådan församlings område betalar skatt till sin församling efter i princip samma regler som gäller för borgerlig kommun. Den som utträtt ur eller eljest ej tillhör Svenska kyrkan betalar dock endast en viss del av församlingsskatten, nämligen 60 %. Denna del är avsedd att täcka församlingens kostnader för de allmänt samhälleliga uppgifter som församlingen har att fullgöra. Skattens storlek fastställs av församlingens beslutande organ (vanligen kyrkofullmäktige). Regler för skattens debitering, uppbörd och indrivning finns i statliga författningar. Församlingarnas styrelsesätt, liksom den del av verksamheten som finansieras med användande av skattemedel, regleras av lagregler av i princip samma typ och innebörd som gäller beträffande borgerliga kommuner. Församlingarna betecknas också som kyrkliga kommuner. En person som inte är medlem i Svenska kyrkan har inte rösträtt vid val i församlingen. Däremot har han besvärsrätt till iSOU 1963:39 s. 140 f. 2 SOU 1963:39 s. 231 f. Termen fri används alltså som motsats till legal.

3 SOU 1972: 36

2 UTREDNINGSUPPDRAGET M . M .

länsstyrelse (och regeringsrätt) enligt regler som motsvarar vad som gäller för besvärsrätt i borgerlig kommun. Att Svenska kyrkans församlingars beslut på detta sätt är överklagbara i statliga instanser är ytterligare ett uttryck för dessa församlingars offentligrättsliga ställning. Antalet andra trossamfund i vårt land kan, om även mycket små och endast lokalt verksamma samfund medräknas, uppskattas till ett hundratal. 24 samfund har sådan storlek att de anser sig betjäna minst 3 000 personer1. Dessa samfund har sammanlagt drygt 5 000 basenheter, dvs församlingar (motsv.). Basenheterna utgör ekonomiskt och rättsligt s. k. ideella föreningar och är alltså ur denna synpunkt att jämställa med exempelvis idrotts-, nykterhets- eller politiska föreningar. Några lagregler som särskilt reglerar de ideella föreningarnas verksamhetsformer finns ej i vårt land. De organisatoriska formerna fastställs i stadgor, församlingsordningar och liknande. Villkor för medlemskap fastställs av resp. sammanslutning. Eventuella avgifter grundas på föreningsbeslut samt debiteras och uppbärs som föreningen själv bestämmer. Om förening behöver driva in medlemsavgifter får den vända sig till domstol. Det för skatter gällande särskilda indrivningsförfarandet kan alltså inte användas beträffande fordringar av denna typ. 2.4.3.2 Regionalplanet Genom lag är riket indelat i 13 stift. Dessa är Svenska kyrkans regionala enheter och utgör en biskops ämbetsområde. Ett stort antal administrativa och ekonomiska frågor av kyrklig art handläggs av domkapitel och stiftsnämnder, vilkas åligganden finns preciserade i lagstiftning och annan allmän författning. Dessa organ brukar betecknas som statliga myndigheter. Under senare år har en betydande s. k. fri verksamhet växt fram på stiftsplanet, vilket lett till organisatoriska nybildningar. Verksamheten leds sålunda ofta av ett stiftsting SOU 1972: 36

som beslutande och stiftsråd som verkställande organ. Vissa samordnande uppgifter av kyrkokommunal natur sker inom ramen för stiftsförbunden av Svenska kyrkans församlings- och pastoratsförbund (jfr avsnitt 2.4.3.3.) Både stiftsting och stiftsförbund består av indirekt valda företrädare för församlingarna. Dessa organ är av rent privaträttslig natur och deras verksamhet regleras sålunda inte i lagar eller andra allmänna författningar. Också inom andra trossamfund förekommer ofta någon form av regional organisation (distrikt e. d.). 2.4.3.3 Riksplanet Svenska kyrkans speciella relation till staten kommer till klart uttryck på riksplanet. För stiftande av kyrkolag fordras enligt grundlagen beslut av både riksdag och kyrkomöte. Viktiga lagar som intimt berör Svenska kyrkans verksamhet kan dock stiftas utan medverkan av kyrkomötet, exempelvis församlingsstyrelselagen som är av kommunallags natur. Kyrkomötet består av samtliga 13 biskopar, 26 prästerliga ombud valda av stiftens präster samt 57 lekmannaombud, valda indirekt av församlingarna. Ärenden som rör den offentligrättsligt reglerade delen av verksamheten handläggs av Kungl. Maj:t (främst kyrkoenheten inom utbildningsdepartementet) och en rad statliga ämbetsverk (bl. a. kammarkollegiet, riksantikvarieämbetet, riksskatteverket, statens avtalsverk och statens personalpensionsverk). Någon särskild central förvaltningsmyndighet för kyrkliga frågor finns sålunda inte. Den icke lagreglerade verksamheten på riksplanet leds av de fyra s. k. centrala kyrkliga styrelserna: Svenska kyrkans centralråd för evangelisation och församlingsarbete, Svenska kyrkans missionsstyrelse, Svenska kyrkans sjömansvårdsstyrelse och Svenska kyrkans diakoninämnd. Ledamöterna i dessa styrelser utses av kyrkomötet, medan 1

Redogörelsen i bilaga 20 omfattar dessa 24 samfund. 35

2 UTREDNINGSUPPDRAGET M . M .

Kungl. Maj:t har att fastställa deras stadgar. Ett organ med representativ förankring i församlingarna och utan statligt inflytande vad gäller sammansättning och stadga är Svenska kyrkans församlings- och pastoratsförbund, som kan betraktas som församlingarnas motsvarighet till Svenska kommunförbundet på den borgerligt primärkommunala sidan. Också inom andra trossamfund finns oftast en central organisation. Det mest kända undantaget från detta mönster är Pingströrelsen som formellt saknar överordnat organ på central nivå. I bilaga 20 redovisas för flertalet av trossamfunden någon form av central organisationsbildning, som dock kan ha mycket olikartad kompetens.

2.4.3.4 Närstående organisationer Vid sidan av — men i nära samarbete med — Svenska kyrkan och andra trossamfund finns en mängd föreningar och stiftelser av formellt fristående art. Det rör sig om exempelvis rörelser, sällskap, studieförbund, skolor, anstalter, stödföreningar, arbetsgivarorganisationer, ekumeniska sammanslutningar, informationsenheter, bok- och tidningsförlag, ungdomsorganisationer m. m. Dessa räknas i dagligt tal ofta in i resp. trossamfund. Vid en förändring av relationerna mellan staten och Svenska kyrkan berörs, enligt våra principiella värderingar, mer direkt enbart vissa av dessa fristående juridiska personer. Vi har alltså vid våra överväganden tagit hänsyn till dem.

36 SOU 1972:36

II

Principerna

3 Religionsfrihet i framtidens samhälle

3.1 Religionsfrihetsbegreppets utveckling i Sverige och internationellt Det har i många sammanhang understrukits att uppfattningen om innebörden av begreppet religionsfrihet har växlat från tid till annan i olika länder och i olika politiska situationer. Religionskrig mellan stater har förekommit, liksom politisk strid i religionsfrågor inom ett land. Kampen för religionsfrihet har inte alltid avsett att vidga individernas religionsfrihet. Den har även ofta varit en kamp för olika gruppers egna intressen och mot andra religiösa och ickereligiösa livsåskådningar. I Sverige är det relativt enkelt att påvisa hur innebörden av religionsfrihetsbegreppet successivt har förskjutits mot en alltmer vidsynt tolkning. Reformationen innebar bl. a. en politisk manifestation av nationellt oberoende gentemot påvekyrkan. Detta medförde till en början starka krav på nationell enighet i religiösa spörsmål. Den lutherska enhetskyrkan tryggades under 1500- och 1600talen genom beslut och lagar om att alla skulle bekänna sig till den rena evangeliska läran. Ännu under första hälften av 1700talet utfärdades statliga bestämmelser i likartat syfte (konventikelplakatet 1726). Vid denna tid började emellertid också krav på religionsfrihet att bryta sig mot den kyrkliga enhetslinjen. Genom privilegierna år 1724 för Alingsås manufakturi, 1741 års kungöSOU 1972: 36

relse om fri religionsutövning för anhängare av den anglikanska och reformerta kyrkan samt 1781 års s. k. toleransedikt gavs allt fler kategorier inflyttade utlänningar rätt till fri religionsutövning. Detta var ursprungligen undantag, som närmast motiverades av ekonomiska hänsynstaganden. Men i slutet av 1700-talet angavs — under påverkan av upplysningstidens nya strömningar — även mer ideologiska skäl för ökad fördragsamhet. 1781 års toleransedikt motiverades sålunda bl. a. med att samvetsfrihet vore en ära för mänskligheten. — Det bör emellertid observeras att dessa bestämmelser endast gav rätt åt invandrade kristna utlänningar att bilda egna församlingar, bygga egna kyrkor och ha egna präster. År 1782 fick dock även mosaiska trosbekännare liknande rättigheter. Internationellt sett placerar denna utveckling vårt land bland föregångarna för tillämpningen av religionsfrihetens princip. Det finns anledning att i detta sammanhang erinra om de bestämmelser om religionsfrihet som i slutet av 1700-talet infördes bl. a. i Förenta staternas och Frankrikes nya konstitutioner. Dessa bestämmelser hade ett enormt inflytande i hela den västerländska kultursfären. Tillsammans med senare emancipationssträvanden har de lett till att de stater som tidigare haft nära samband med den romersk-katolska kyrkan eller de ortodoxa kyrkorna, likaväl som de som i och med reformationen ingick i ett 37

3 RELIGIONSFRIHET

institutionaliserat samband med protestantiska kyrkor, numera i stor utsträckning avskurit dessa formella band. En viss "statskyrkokaraktär", dock snarare i en vidare än i en snävare mening, kvarstår egentligen endast i de nordiska länderna och Storbritannien. (Här tas ej hänsyn till en del nyupprättade stater med viss institutionell anknytning till islamisk respektive mosaisk religion.) Ett från principiell synpunkt viktigt steg togs i vårt land med 1809 års regeringsform. I motsats till sina föregångare innehåller den nämligen inte några stadganden om fullständig nationell enhet i religionen. Som rester av detta synsätt kan man visserligen betrakta §§ 2 och 28, enligt vilka Konungen, statsråden och ämbetsmännen förpliktades bekänna sig till den rena evangeliska läran. Men som allmän norm skulle gälla de bekanta orden att Konungen bör "ingens samvete tvinga eller tvinga låta, utan skydda var och en vid en fri utövning av sin religion, såvitt han därigenom icke störer samhällets lugn eller allmän förargelse åstadkommer" (§ 16). Någon större strid föranleddes inte av denna grundväsentliga ändring, även om frågan diskuterades i riksdagen. Beslutet bör tolkas som en kodifiering av då gällande rättsuppfattning; en bestämmelse som föreskrev att alla undersåtar skulle förbliva vid den lutherska läran måste anses meningslös efter 1781 års toleransedikt som medgett vissa undersåtar rätt att bekänna en annan religion. Vidare bör det observeras att i praxis hade vakthållningen kring principen om enhet i religionen blivit mindre sträng under 1700-talets sista och 1800-talets första decennium. Något klart uttalande om vad "religionsfriheten" (RF § 16) skulle omfatta gjordes inte i samband med regeringsformens tillkomst. Dess innebörd har därför varit föremål för olika uppfattningar. Enligt en vidare tolkning utgjorde de nya bestämmelserna en principdeklaration om svenska medborgares rätt att ha vilken religion de önskade, inklusive rätt att utträda ur kyrkan. Denna uppfattning utformades på 1850-talet och var som teoretisk tes så gott som oomstridd under 100 år. 38

Denna vidare tolkning underkändes emellertid av grundlagsexperter under 1950-talet. Enligt den senare uppfattningen syftade bestämmelserna endast till att dels i grundlagsform bekräfta 1781 års toleransedikt om invandrade utlänningars religiösa rättigheter, dels trygga frihet i religionsutövningen åt kyrkans medlemmar. Med frihet i religionsutövningen avsåg man därvid frihet från allt mer påtagligt tvång, t. ex. att deltaga i gudstjänster eller nattvardsgång. I verkligheten hade de kyrkliga myndigheterna i sin egenskap av lokalt förankrade samhälleliga instanser för lång tid framåt en avsevärd myndighetsfunktion genom att svara för undervisning (husförhör, skolväsende) barnavård, socialvård etc. Det bör vidare påpekas att den principiella rätten till utträde ur kyrkan endast gradvis förverkligades genom reformer i lagstiftningen. Utan att ta ställning till vilken tolkning av regeringsformens stadganden om "religionsfrihet" som är den rätta, kan man konstatera att R F § 16 kommit att åberopas som grundlagsskydd för alltmer vidgade former av religionsfrihet. Under första delen av 1800-talet gick de konkreta strävandena till religionsfrihet främst ut på att upphäva 1726 års konventikelplakat med förbud mot religiösa sammankomster utanför kyrkans råmärken. Detta genomfördes år 1858, sedan konventikelplakatet under 1840- och 1850-talen använts som vapen mot de nya väckelserörelserna. Kraven på religionsfrihet vidgades snart till att gälla rätt för svensk medborgare att övergå till annan religion än den lutherska. Dessa krav uppfylldes genom 1860 och 1873 års förordningar om främmande trosbekännare och deras religionsutövning. I 1860 års förordning stadgades rätt för svensk medborgare att utträda ur Svenska kyrkan under förutsättning att han inträdde i annat kristet religionssamfund. Genom 1873 års förordning förenklades något tillvägagångssättet vid utträde. Men då det ej föreskrevs kontroll av att den utträdessökande verkligen sökte inträde i det trossamfund som uppgetts, kunde bestämmelserna kringgås. SOU 1972: 36

3 RELIGIONSFRIHET

Från mitten av 1800-talet hävdades att kravet på religionsfrihet också måste innebära en uttrycklig rätt att stå utanför alla religiösa samfund. Frihet i denna bemärkelse genomfördes först med 1951 års religionsfrihetslag. Som konsekvens av att religionsfrihetsbegreppet blev mer allmänt tilllämpat, upphävdes genom denna lagstiftning bl. a. de speciella förordningarna, 1838 års angående mosaiska trosbekännares skyldigheter och rättigheter här i riket samt 1873 års angående främmande trosbekännare och deras religionsutövning. I detta sammanhang kan också påpekas att bestämmelserna om statsrådens och ämbetsmännens trostillhörighet har mjukats upp väsentligt genom ändringar år 1870 och 1953 av R F § 28. Ändringarna gick ut på att en jävsbestämmelse infördes, vars nuvarande innebörd är att befattningshavare som inte tillhör Svenska kyrkan, inte må deltaga i avgörande av mål eller ärende som angår kyrkans religionsvård eller religionsundervisning, utövning av prästämbetet, befordring eller ämbetsansvar inom kyrkan. I fråga om statsrådets ledamöter gäller dock sådant hinder ej för annan än föredraganden. Från slutet av 1800-talet har frågan om den nuvarande relationen mellan staten och Svenska kyrkan är förenlig med religionsfribetsprincipen spelat en väsentlig roll i den svenska debatten (se vidare avsnitt 3.2). För en framställning av den internationella diskussionen kring religionsfrihetsbegreppet hänvisas till kyrka-statutredningens redogörelser (SOU 1964:13 s. 466—495, 556—559 och SOU 1968: 11 s. 75—77, 87). I detta sammanhang finns det emellertid anledning att något uppmärksamma hur man i utlandet och på det mellanstatliga planet sökt skapa rättsliga garantier för religionsfrihet och hur man från svensk sida ställt sig till dessa strävanden. Från slutet av 1700-talet har ett ökande antal stater börjat införa frihets- och rättighetsförklaringar i författningen såsom led i utvecklingen mot konstitutionalism och demokrati. Dessa bestämmelser, som tillkommit under påverkan av idéerna bakom SOU 1972: 36

1700- och 1800-talens revolutioner, syftar bl. a. till att skapa garantier för fri religionsutövning. Det är emellertid uppenbart att man i olika länder och i olika politiska system givit — och ger — religionsfrihetsbegreppet en högst olikartad tolkning. Denna tolkning hänger också samman med att olika religioner har olika stark ställning i olika delar av världen. Den religiösa pluralismen är uppenbar på världsplanet. Man bör komma ihåg att exempelvis kristendomen, den religion som i vår kulturkrets har den obestritt starkaste ställningen, är en minoritetsföreteelse i resten av världen. Den pågående utvecklingen, inte minst befolkningstillväxten i Asien och Afrika torde medföra att andelen kristna av jordens befolkning kommer att sjunka ytterligare. Efter andra världskriget har religionsfrihetsprincipen kodifierats i vissa internationella rättighetsförklaringar och konventioner. Enligt 1945 års stadga för Förenta Nationerna är FN:s ändamål bl. a. att åstadkomma internationell samverkan vid befordrande och främjande av aktningen för mänskliga rättigheter och grundläggande friheter för alla utan åtskillnad med avseende på ras, kön, språk eller religion. Åt FN:s kommission för de mänskliga rättigheterna uppdrogs tidigt att utarbeta en "International Bill of Human Rights". Till en början skulle man utforma en förklaring om de mänskliga rättigheterna. Därefter skulle en konvention utarbetas om dessa rättigheter. Som ett tredje led skulle senare utformas verkställighetsbestämmelser. Texten till Förenta Nationernas förklaring om de mänskliga rättigheterna utarbetades relativt snabbt och antogs av generalförsamlingen år 1948. Artikel 18 stadgar: Envar har rätt till tankefrihet, samvetsfrihet och religionsfrihet. Denna rätt innefattar frihet att byta religion eller tro och att ensam eller i gemenskap med andra offentligt eller enskilt utöva sin religion eller tro genom undervisning, andaktsövningar, gudstjänst och iakttagande av religiösa sedvänjor. FN:s förklaring om de mänskliga rättigheterna är inte rättsligt bindande för staterna. Avsikten är i stället att de principer 39

3 RELIGIONSFRIHET

som ligger till grund för förklaringen skall utöva ett moraliskt inflytande på medlemsstaternas regeringar och på allmänna opinionen. Arbetet med att inom Förenta Nationernas ram söka fixera de mänskliga rättigheterna i internationellt rättsligt bindande fördragsbestämmelser (konventioner) har emellertid dragit ut på tiden. En orsak härtill torde vara att sådana konventioner är avsedda att tillämpas i olika stater och sålunda på rättssystem av mycket skiftande art. Bestämmelserna måste alltså kunna tolkas så, att de erhåller en förnuftig mening inom ramen för varje särskilt nationellt rättssystem. Medan detta arbete pågått, utarbetades inom Europarådet åren 1949—1950 en europeisk konvention om de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Denna konvention, som för Sveriges del godkänts av 1951 års riksdag (prop. 1951: 165, U U 11, rskr 251), trädde i kraft år 1953. Stadganden om religionsfrihet återfinns i artikel 9. 1. Envar skall äga rätt till tankefrihet, samvetsfrihet och religionsfrihet. Denna rätt innefattar frihet att byta religion eller tro och frihet att ensam eller i gemenskap med andra, offentligt eller enskilt, utöva sin religion eller tro genom gudstjänst, undervisning, andaktsövningar och iakttagande av religiösa sedvänjor. 2. Envars frihet att utöva sin religion eller tro må endast underkastas sådana inskränkningar, som äro angivna i lag och som äro nödvändiga i ett demokratiskt samhälle med hänsyn till den allmänna säkerheten, upprätthållandet av allmän ordning, hälsovården, skyddandet av sedligheten eller av andra personers fri- och rättigheter. I ett tilläggsprotokoll år 1952 till Europarådskonventionen behandlas föräldrarnas rätt att bestämma om barnens religiösa undervisning (artikel 2). Detta bygger på artikel 26: 3 i FN-deklarationen som utsäger att rätten att välja den undervisning, som skall ges åt barnen, tillkommer i främsta rummet deras föräldrar. I tilläggsprotokollet till Europarådskonventionen skärps detta. 40

Ingen må förvägras rätten till undervisning. Vid utövandet av den verksamhet staten kan påtaga sig i fråga om uppfostran och undervisning skall staten respektera föräldrarnas rätt att tillförsäkra sina barn en uppfostran och undervisning som står i överensstämmelse med föräldrarnas religiösa och filosofiska övertygelse. Vid ratificeringen av detta tilläggsprotokoll avgavs en förklaring av innebörd "att Sverige icke kan medgiva föräldrar befrielse från skyldigheten att deltaga i delar av de allmänna skolornas undervisning samt att befrielse från skyldigheten att deltaga i samma skolors kristendomsundervisning endast kan medgivas för barn med annan trosbekännelse än Svenska kyrkans, för vilka tillfredsställande religionsundervisning är ordnad" (prop 1953:32 s. 11, U U 1, rskr 124). Också i den av UNESCO år 1960 antagna konventionen mot diskriminering inom undervisningen tas religionsfrihetsfrågan upp. Enligt artikel 5 moment 1 b var fördragsslutande parter ense om att det är väsentligt att respektera föräldrars och andra laga målsmäns frihet, för det första att välja andra läroanstalter för sina barn än de som upprätthålles av de offentliga myndigheterna men som motsvarar de minimikrav för undervisning som må ha fastställts eller godkänts av vederbörande myndigheter och, för det andra, att på ett sätt som överensstämmer med formerna för landets rättstillämpning tillförsäkra barnen en religiös och moralisk uppfostran i enlighet med deras egen övertygelse; och ingen person eller grupp av personer skall påtvingas en religiös fostran som inte överensstämmer med hans eller deras övertygelse. Det bör uppmärksammas att den sista satsen är avsedd att skydda dem som vill ha frihet från religion resp. frihet att välja livsåskådning och religiös tro. I samband med att riksdagen år 1967 godkände denna konvention erinrade departementschefen om, att statsmakterna vid skilda tillfällen beslutat om att religionsundervisningen inom det allmänna skolväsendet skall vara objektiv, och att det enligt skollagen finns möjlighet till befrielse från undervisning i kristendoms- respektive religionskunskap för elev som tillhör annat trossamfund än Svenska kyrkan (prop 1967: SOU 1972: 36

3 RELIGIONSFRIHET

36, s. 6, U U 5, rskr 369). Sådan befrielse förekommer dock sällan i praktiken. Vid det fortsatta arbetet inom F N fann man att två konventioner, den ena om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter, den andra om medborgerliga och politiska rättigheter, borde utarbetas. Stadganden om religionsfrihet fördes till det utkast till konvention om medborgerliga och politiska rättigheter som förelades generalförsamlingen år 1954. Konventionsutkastet bearbetades inom FN:s generalförsamlings tredje utskott fram till år 1966 och en konvention antogs av generalförsamlingen i slutet av samma år. Båda konventionerna undertecknades av Sverige år 1967.

har full täckning i religionsfrihetslagen samt att även tanke- och samvetsfriheten uppenbarligen är skyddad i Sverige i den utsträckning som krävs enligt artikel 18. Moment 4 har sin motsvarighet i UNESCO :s konvention 1960 mot diskriminering inom undervisningen, vilken ratificerats av Sverige år 1967. Religionsundervisningen i svenska skolor skall vara objektiv, och något svenskt förbehåll syntes därför inte heller behöva göras mot moment 4.

Varken internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter eller konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter har ännu trätt i kraft, eftersom tillräckligt antal stater ej ratificerat dem. Religionsfrihet behandlas i artikel 18 i den förra konventionen.

Det har i den allmänna debatten ofta hävdats att principen om religionsfrihet måste vara utgångspunkt för den relation mellan stat och kyrka — eller hellre samhälle och trossamfund — som bör gälla i vårt land. Mot detta har invänts att religionsfrihetsprincipen inte kan ge någon klar ledning, eftersom denna princip åberopats som stöd för skilda ställningstaganden. Vi har inte kunnat finna invändningen tillräckligt vägande. Även om ordet "religionsfrihet" är både vagt och mångtydigt, råder stor enighet om att det idéområde och de olika värderingar det står för, är av yttersta vikt för samhällets förhållande till religionen. Vi anser sålunda att religionsfrihetsprincipen måste vara vägledande för utformningen av samhällets relationer till trossamfunden. Problemet blir i så fall att finna en tolkning av begreppet, om vilken största möjliga enighet kan råda. Vi är väl medvetna om att någon helt allmängiltig och entydig bestämning inte låter sig göras. Olika aspekter på religionsfriheten kan aktualiseras på olika sätt i olika länder, perioder och samhällstyper. För oss gäller det att söka slå fast vad religionsfrihetsprincipen under en överskådlig framtid bör innebära i ett demokratiskt samhälle av vår typ. Vi har därför sett som vår uppgift att på punkt efter punkt undersöka vilka reformkrav som en i vårt samhälle naturlig tolkning av religionsfrihetsprincipen kan ge anledning till. Det har däremot tett sig ofruktbart för oss att utifrån mer eller

1. Envar skall äga rätt till tankefrihet, samvetsfrihet och religionsfrihet. Denna rätt innefattar frihet att bekänna sig till eller antaga en religion eller tro efter eget val och frihet att ensam eller i gemenskap med andra, offentligt eller enskilt, utöva sin religion eller tro genom gudstjänst, iakttagande av religiösa sedvänjor, andaktsövningar och undervisning. 2. Ingen må utsättas för tvång, som kan inskränka hans frihet att bekänna sig till eller antaga en religion eller tro efter eget val. 3. Envars frihet att utöva sin religion eller tro må endast underkastas sådana inskränkningar, som är angivna i lag och som är nödvändiga för att skydda den allmänna säkerheten, ordningen, hälsovården eller sedligheten eller andra personers grundläggande fri- och rättigheter. 4. Konventionsstaterna förpliktar sig att respektera föräldrars och, i förekommande fall, förmyndares frihet att tillförsäkra sina barn den religiösa och moraliska uppfostran, som står i överensstämmelse med deras egen övertygelse. En svensk ratifikation möjliggjordes genom beslut av riksdagen hösten 1971 (prop. 1971: 125, U U 13, rskr 270). Därvid godkände riksdagen departementschefens uttalande (prop. 1971: 125 s. 37) att skyddet för religionsfrihet enligt artikel 18 moment 1—3 SOU 1972: 36

3.2 Religionsfrihetsprincipen ning för vårt arbete

som vägled-

3 RELIGIONSFRIHET

mindre abstrakta religionsfrihetsresonemang diskutera kategoriska "lösningar" av kyrkastat-problematiken i termer som "skilsmässa" eller inte mellan stat och kyrka. En mer detaljerad genomgång görs under rubrikerna Samhällets opartiskhet i livsåskådningsfrågor samt Individens resp. Trossamfundens religionsfrihet i avsnitten 3.3—3.5 nedan. I detta avsnitt följer ett mer allmänt resonemang med värdering av de krav på religionsfrihet som ställs i nuet och troligen också i den överblickbara framtiden. Nu gällande regler om religionsfrihet i Sverige återfinns i 1951 års religionsfrihetslag. Enligt det grundläggande stadgandet i 4 § må ingen vara skyldig att tillhöra trossamfund. Åtagande i strid mot denna bestämmelse är utan verkan. Med trossamfund förstås, förutom Svenska kyrkan, sammanslutning för religiös verksamhet vari ingår att anordna gudstjänst. Vidare föreskrivs att var och en äger rätt att fritt utöva sin religion, såvitt han inte därigenom stör samhällets lugn eller åstadkommer allmän förargelse (1 §). Det står också var och en fritt att för religiös gemenskap deltaga i sammankomst och sammansluta sig med andra (2 §). För offentlig gudstjänst får ej gälla andra hinder än sådana som i allmänhet är stadgade för sammankomst, till vilken allmänheten har tillträde (3 §). Enligt religionsfrihetslagens 5 § får kloster endast inrättas med tillstånd av Kungl. Maj:t, varvid särskilda villkor kan föreskrivas. Ingen får upptas i kloster förrän han fyllt tjugo år. Vidare ges vissa föreskrifter som enbart berör Svenska kyrkan. Sålunda får endast svensk medborgare eller här i riket bosatt utlänning vara medlem av Svenska kyrkan (6 §). Som regel inträder barn som kyrkomedlemmar i Svenska kyrkan vid födseln (7—8 §§). Den som förvärvar svenskt medborgarskap upptas i kyrkan utan särskild ansökan om han är evangelisk-luthersk trosbekännare och ej anmält att han inte vill inträda i kyrkan (9 §). Envar äger att efter ansökan vinna inträde i Svenska kyrkan om han är döpt i kyrkans ordning eller upp42

fyller vissa andra förutsättningar (10 §). Varje medlem har rätt att efter anmälan utträda ur kyrkan (11 §). För den som står under annans vårdnad och ej fyllt arton år görs anmälan eller ansökan enligt 9—11 §§ av vårdnadshavaren. Har barnet fyllt femton år får anmälan eller ansökan av vårdnadshavaren endast ske om barnet självt samtyckt (12 §). Som motiv för lagstiftningen anfördes i propositionen följande bestämning av religionsfrihetens innebörd. Religionsfrihet hör i ett fritt och demokratiskt rättssamhälle till medborgarnas fundamentala rättigheter. Lika väl som medborgaren äger tanke- och yttrandefrihet i politiska frågor, måste det också stå honom fritt att själv råda över sin livsåskådning och att själv bedöma, huruvida han vill vara ansluten till ett religiöst samfund. Ett principiellt uttryck härför är stadgandet i 16 § regeringsformen, vilket ålägger Konungen att ingens samvete tvinga eller tvinga låta, utan skydda var och en vid en fri utövning av sin religion, såvitt han icke stör samhällets lugn eller åstadkommer allmän förargelse. Den religionsfrihetsprincip, som sålunda kommit till uttryck i grundlagen, innebär enligt nutida uppfattning att det skall stå den enskilde fritt ej blott att bekänna sig till annan religion än den som omfattas av folkets flertal utan även att ställa sig utanför varje religiös gemenskap. Hans ståndpunktstagande i sådant hänseende kan icke för honom få medföra förlust av medborgerliga rättigheter. I religionsfriheten måste vidare inbegripas en rätt att för religionsutövning bilda .sammanslutningar och anordna sammankomster. Hinder mot offentlig religionsutövning, vilka grunda sig på den religiösa lära som därvid kommer till uttryck eller de religiösa former som iakttagas, kunna icke förenas med religionsfrihet. Endast kravet på upprätthållande av allmän ordning, i lika mån tillämpligt på varje sammankomst oavsett dess syfte, kan få begränsa rätten till offentlig religionsutövning. Det torde knappast numera råda några delade meningar om att religionsfriheten, med den nu antagna innebörden av begreppet, bör iakttagas och skyddas av lagstiftning och rättstillämpning i vårt land. Kommittéförslaget1 innebär att lagbestämmelser som ur denna synpunkt framstå som föråldrade skola revideras och anpassas efter nutida uppfattning. 1

Avser det av 1943 års dissenterlagskommitté framlagda betänkandet med förslag till religionsfrihetslag m.m. (SOU 1950: 20). SOU 1972: 36

3 RELIGIONSFRIHET

Om detta kan betecknas som den "passiva" religionsfrihetsförklaringen, gick propositionen vidare till frågan om individens "aktiva" ställningstagande i förhållande till religionsfrihetsprincipen. I den allmänna diskussionen har stundom hävdats att en sådan lagrevision icke vore tillräcklig för att genomföra religionsfrihetens princip. Härför skulle också krävas ett upphävande av den särställning som tillkommer svenska kyrkan i förhållande till andra religiösa samfund. Enligt denna uppfattning skulle religiös verksamhet icke få betraktas som en samhällets angelägenhet utan få bedrivas endast av enskilda, i förhållande till de statliga organen helt självständiga sammanslutningar. En sådan mening framträder i flera av yttrandena. Sålunda anför t. ex. statskontoret att ett realiserande av bestämmelserna i regeringsformens § 16 ytterst kräver att kyrkan såsom en av staten privilegierad institution upphör. I de yttranden som ansluta sig till denna mening framhålles dock samtidigt att ett upptagande av hithörande spörsmål från sådana utgångspunkter förutsätter utredningar av en helt annan art och omfattning än dem som innefattas i kommitténs betänkande. Redan av denna anledning kan jag uppenbarligen icke i detta sammanhang ingå på frågan om en ändring av kyrkans ställning i administrativt eller ekonomiskt hänseende. Men jag kan ej heller finna att en sådan ändring skulle vara nödvändig för att tillgodose det här avsedda syftemålet. Enligt min mening kan det icke med fog hävdas att kyrkans administrativa och ekonomiska särställning måste hindra religionsfrihetens förverkligande. Även med bibehållande av kyrkans nuvarande ställning torde det vara möjligt att tillgodose den enskilde medborgarens religiösa frihet och de fria religiösa samfundens anspråk på att fritt få utöva sin verksamhet. Det måste i varje fall anses opåkallat att uppskjuta de nu aktuella lagstiftningsfrågorna i avbidan pä en utredning om kyrkans ställning i administrativt och ekonomiskt hänseende. (Departementschefen i prop. 1951: 100 s. 47—48.) Den svenska religionsfrihetslagstiftningen ger sålunda uttryck för grundtanken att den enskilde har rätt att tillhöra eller stå utanför varje form av trossamfund. Dessa samfund skall ha full frihet att bedriva sin verksamhet. Staten är i princip neutral till samfundens verksamhet och till medborgarnas konfessionstillhörighet. Med hänsyn till individernas religionsfrihet måste dock samfundens frihet inskränkas — en viss kontSOU 1972: 36

roll av klosterväsendet ansågs sålunda erforderlig. Religionsfrihetslagen utgår vidare från att Svenska kyrkan är ett trossamfund bland flera. Vid lagens tillkomst uttalades emellertid även att det ej med fog kunde hävdas att Svenska kyrkans administrativa och ekonomiska särställning måste hindra religionsfrihetsprincipens förverkligande. I varje fall ansågs det opåkallat att uppskjuta de då aktuella lagstiftningsfrågorna i avvaktan på en utredning om denna särställning. Som antytts ovan har vi sett som vår huvuduppgift att bedöma religionsfrihetsprincipens innebörd och konsekvenser under en överskådlig framtid i ett demokratiskt samhälle av vår typ. Vi önskar göra dessa bedömningar från vissa väsentliga principiella aspekter, vilka delvis griper in i varandra. Till en början kan det ifrågasättas om staten kan stödja religion som sådan utan att komma i konflikt med religionsfrihetsprincipen. Vi anser så vara fallet och behandlar denna fråga i avsnitt 3.3. 1951 års religionsfrihetslagstiftning erbjuder den naturliga utgångspunkten för våra bedömningar. I religionsfrihetslagens syn på relationerna mellan samhället och trossamfunden avspeglas värderingar, som rör samhällets opartiskhet i livsåskådningsfrågor. Vi anser att detta berör även det ansvar — inte minst ekonomiskt — som staten bör ha för religiös verksamhet. 1958 års utredning kyrka-stat har noggrant analyserat dessa problemområden, närmast med utgångspunkt från 1950- och 1960-talens perspektiv och debattläge. Ett stort antal remissinstanser har ingående kommenterat problemanalysen (SOU 1970: 2 kapitel 2). För oss tillkommer emellertid en vidare uppgift, nämligen att ta hänsyn till den kommande utvecklingen. Denna bedömning sker utifrån vissa föreställningar om religionens roll i samhället under en överblickbar framtid. Man bör då fråga sig hur framtidens samhälle kommer att se ut. Vi tänker därvid mindre på situationsbilder av samhället om 30—50 år, utan i stället på vilka de tro43

3 RELIGIONSFRIHET

ligaste förändringarna blir under denna utvecklingstid. Avgörande för de mänskliga gemenskapsformernas förändring och därmed även trossamfundens blir, liksom under de senaste decennierna, troligen urbaniseringen. Befolkningsomflyttningen till tätorterna är bl. a. ett uttryck för att individer och hushåll söker sig till arbetsmarknader som ger större trygghet för sysselsättning och rika möjligheter i fråga om samhällets tjänster. Men detta innebär att människor allt oftare bryter upp från sin traditionella miljö, anpassar sig till nya arbetsförhållanden, vidgar sina vyer genom studier, knyter familjeband med personer från helt andra livsmiljöer etc. Den med urbaniseringen förknippade tendensen till anonymitet inom kollektivet torde få stor betydelse, men även följas av medvetna strävanden att motverka just denna tendens. Här kan man peka på de ökande kraven på gemensamhetslokaler och på lokala aktiviteter av kulturell och politisk natur. Ett aktivt engagemang sätts framför den passiva konsumtionen av kulturella manifestationer. En tydlig tendens är att mången inte nöjer sig med medlemskapet i de stora traditionsbundna folkrörelserna utan söker små, aktiva och kanske också kortvariga gemenskaper, som dock kan organiseras inom de större rörelsernas ram. Denna tendens synes även gälla trossamfunden.

den. På det lokala planet har det ekumeniska samarbetet mellan trossamfund tagit sig uttryck i bl. a. viss samplanering av lokalbehov, upplåtelse av kyrkorum åt annat samfund, gemensamt gudstjänstfirande och samordning av social verksamhet. Det samarbete som sedan lång tid förekommer på central nivå mellan de traditionella svenska frikyrkorna visar tendenser att öka även mellan dem och Svenska kyrkan. Därtill kommer nu som ett nytt inslag problemet om samverkan med de ickeprotestantiska samfunden. Flera av dessa har sedan länge beretts möjlighet att verka i vårt land. De har dock haft relativt ringa anslutning och betraktats som samfund för vissa minoriteter — katoliker, judar etc — som visserligen haft frihet att verka men såsom representerande "främmande trosbekännare" haft karaktär av minoritetskyrkor. Från att ha varit förföljda under tidigare år har de i toleransens tecken uppnått status som minoritetskyrkor, dock intill sistone utan stöd från det allmänna. Under den allra senaste tiden har de emellertid blivit hemkyrkor för stora grupper av invandrare, för vilka Svenska kyrkan och de institutioner (folkbokföring, församlingsskatt) som därmed är förknippade ter sig ytterst främmande, detta trots att värdefulla insatser gjorts från Svenska kyrkans sida att välkomna invandrarna och ge dem möjlighet att här tillfredsställa sitt behov av gudstjänster. Även med dessa kyrkor växer nu det ekumeniska samarbetet.

När det gäller religionen i traditionell mening, har vi särskilt uppmärksammat följande utvecklingstrender. Betydelsefull är tendensen mot ökad ekumenik, både i Sverige och internationellt. Detta är en världsrörelse som inte minst verksamheten inom Kyrkornas Världsråd befordrar. Såväl mellan olika protestantiska kyrkor som mellan dem och romersk-katolska respektive ortodoxa pågår ett närmande i både teologiskt och organisatoriskt avseende, vilket leder till att alla samfund uppfattas som jämbördiga. Denna tendens till utplåning av de kyrkokonfessionella gränserna har i betydande utsträckning berört även de i Sverige verksamma samfun-

Det finns skäl anta att antalet invandrare i vårt land även i framtiden kommer att vara stort. Bland dessa kommer många tiotusental att tillhöra romersk-katolska och ortodoxa kyrkor. Andra kommer att tillhöra icke-kristna religioner, t. ex. mosaiska trosbekännare och muslimer. Frågan om vilken roll religionen spelar för invandrarna är visserligen föremål för delade meningar. Men för många religiöst engagerade personer bland invandrarna är det uppenbarligen förenat med stora svårigheter att tillfredsställa sina religiösa behov. Detta är av stor betydelse för frågan om hur religionsfrihetsprincipen skall tillgodoses i praktiken i vårt land.

44 SOU 1972: 36

3 RELIGIONSFRIHET

Samtidigt med den ökande ekumeniken mellan de "etablerade" samfunden finns emellertid en tendens som verkar i delvis motsatt riktning, nämligen ökningen av antalet religiösa grupper. Dessa grupper är ofta små och stundom av relativt kort varaktighet, men är uttryck för en växande livsåskådningsmässig mångfald. De kan också tolkas som uttryck för en tendens till övergång från kollektiv och formbunden religionsutövning till mer personliga gemenskaper. I detta sammanhang bör också nämnas ungdomens protest mot det industriella överflödssamhället som system, när man samtidigt blivit medveten om livsvillkoren för den stora massan av jordens befolkning. Denna medvetenhet leder ofta till krav på en annan och djupare samhällsgemenskap. Denna medvetenhet är ibland religiös och ibland, kanske oftare, icke-religiös. Men betydelsefullt för framtiden är att den hos den religiöst engagerade ungdomen bärs upp av en klart formulerad ideologi. Gränserna mellan religiösa och andra samlevnadskrav har på så sätt uppluckrats i den yngre generationen, en tendens som kan väntas fortsätta. Därnäst vill vi erinra om att fullständig enighet ej förelåg i riksdagen år 1951 om tolkningen av begreppet religionsfrihet, ehuru lagen efter voteringar antogs med klar majoritet. Sålunda hävdades i motioner och i riksdagsdebatterna att full religionsfrihet krävde kyrkans skiljande från staten. Härvid hänvisade man främst till Svenska kyrkans privilegierade ställning jämfört med andra samfund. Justitieministern uttalade i ett slutanförande sin förståelse för denna kritik, men framhöll samtidigt att andra kritiker menat att förslaget var alltför långtgående. Förslaget till religionsfrihetslag var enligt justitieministern en kompromiss, vilket var en styrka när det gällde en sådan fråga som religionen. Under de gångna tjugo åren har emellertid skett uppenbara opinionsförskjutningar. Redan 1956 års riksdags beslut att begära utredning om förhållandet mellan staten och Svenska kyrkan måste tolkas som ett SOU 1972: 36

uttryck för dessa förskjutningar. Diskussionen har mer och mer kommit att gälla inte endast individernas likaberättigande i fråga om trosfrihet utan även samfundens. I de motioner som låg till grund för riksdagsbeslutet år 1956 framhölls sålunda bl. a. att det var ett grundläggande demokratiskt krav att olika livsåskådningar blev likställda i samhället. Det starkaste skälet för en utredning var enligt motionärerna att staten genom sin auktorisation åt en viss bekännelse tog ställning i ömtåliga och djupt personliga frågor. Våren 1971 anordnade vår beredning ett symposium kring temat Religionsfrihet i framtidens samhälle. Urvalet av deltagare syftade till att få ett brett underlag för diskussionerna, en representativitet för de typer av uppfattningar som finns. Symposiet visade att det fanns långtgående enighet kring centrala religionsfrihetsspörsmål. Särskilt underströks att problemställningen ej kunde gälla enbart statens förhållande till ett trossamfund (Svenska kyrkan) utan dess eller rättare samhällets förhållande till alla trossamfund. Frågan om staten kan uppehålla ett nära samband till en kyrka utan att stå i motsvarande relation till andra trossamfund som har medlemmar bland landets invånare diskuteras närmare i avsnitt 3.3. Liksom 1958 års utredning kyrka-stat anser vi att man inte enbart på grundval av det formella förhållandet mellan stat och kyrka i ett land kan avgöra om där råder religionsfrihet eller inte. Det nuvarande förhållandet mellan staten och Svenska kyrkan karakteriseras stundom som "statskyrkosystem", varvid begreppet "statskyrkan" används som beteckning för Svenska kyrkan. Vi vill understryka att detta begrepp långt ifrån är entydigt, vilket 1958 års utredning också framhållit. Utredningens definition, "en kyrka, som i organisatoriskt hänseende och rörande sin ekonomiska förvaltning har en närmare anknytning till statsmakten" (SOU 1964: 13 s. 559) tillåter stora variationer i fråga om graden av kyrkans förbindelse med staten. Vi betraktar termen "statskyrka" 45

3 RELIGIONSFRIHET

som mindre lämplig, åtminstone för inhemskt bruk, medan för internationellt bruk termen Established Church — snarare än State Church — synes adekvat. Relationen mellan staten och Svenska kyrkan består framför allt i att kyrkans församlingar är offentligrättsliga organ med kommunal beskattningsrätt, att bestämmelser om kyrkans organisation och verksamhet fastställs under medverkan av regering och riksdag, att Kungl. Maj:t är kyrkans högsta administrativa organ vilket bl. a. kommer till uttryck genom en vidsträckt utnämningsrätt, att medlemskap i kyrkan i stor utsträckning är automatiskt förknippat med medborgarskapet och i allmänhet inträder vid födelsen samt att kyrkan fullgör vissa allmänt samhälleliga funktioner. Det torde vara möjligt att reformera vissa av dessa förhållanden, utan att man därigenom måste säga att det nuvarande s. k. sambandet förändrats till sin principiella innebörd. Frågan om vilka reformer som i så fall kan genomföras, kan dock vara föremål för delade meningar. Vi återkommer till denna fråga i kapitel 4 Förändrad ansvarsfördelning mellan stat/kommun och Svenska kyrkan. Förutom de olika faktorer som angivits tala för att en förändring i Svenska kyrkans status skulle erfordras för att tillgodose nuets och än mer framtidens krav på full religionsfrihet, bör även observeras den här behandlade frågeställningens samband med principen om demokrati. I demokratins princip ligger att statsmaktens attityd till majoriteten måste utformas med hänsyn till såväl de önskemål som finns inom majoriteten som de som finns bland olika minoriteter. Samma principer måste komma till uttryck i fråga om samhällets relationer till de olika trossamfunden, också i en situation där majoriteten tillhör ett visst samfund. Och detta vare sig minoriteterna utgörs av medlemmar i andra trossamfund eller av personer som står utanför alla samfund. Strävan måste vara, i ett pluralistiskt samhälle som vårt, att finna en lösning som upplevs som acceptabel av ett övervägande flertal. Denna lösning måste vara att söka på valfrihetens 46

grund, då ingen majoritet — genom val eller folkomröstning — kan få lägga tvång på samtliga medborgare att godta en speciell anknytning till ett trossamfund av flera.

Från religionsfrihetssynpunkt kan resas och har rests vissa invändningar mot den nuvarande relationen mellan staten och Svenska kyrkan. Om vi först utgår från principen om individens religionsfrihet kan följande invändningar noteras. (De utvecklas närmare i avsnitt 3.4.) Eftersom det i vårt land finns samvetsbestämda människor som upplever Svenska kyrkans officiella status som en kränkning av sin åsiktsfrihet, kan deras tolkning av religionsfrihetsbegreppet inte nonchaleras. De vill inte, därför att de är svenskar, identifieras med ett visst kyrkosamfund. Dessa personer begär inte bara frihet för egen del utan även för kommande generationer. Den kvardröjande nära förbindelsen mellan medborgarskap och kyrkotillhörighet bidrar allmänt sett till att ge en oriktig bild av livsåskådningsläget i vårt samhälle. För många individer känns det även oegentligt att vårt land utåt identifieras som ett samhälle med (ett statskyrkligt system av) viss bekännelse. I mer speciella sammanhang upplevs det av många som en inskränkning av den individuella religionsfriheten att Svenska kyrkan f. n. fullgör vissa allmänt samhälleliga funktioner, främst folkbokföring och begravningsväsende. Särskilt kännbart är detta för invandrare och andra av främmande trosbekännelse. Av dessa liksom av ickemedlemmar i allmänhet reses vidare starka invändningar mot att de tvingas betala skatt till Svenska kyrkan, även om visst avdrag erhålles. Å andra sidan uppfattas det som en orättvisa att kyrkliga val ordnas som allmänna val trots att de endast avser kyrkans medlemmar; särskilt understrykes detta av dem som fastän medlemmar i Svenska kyrkan inte får utöva rösträtt i kyrkliga angelägenheter, därför att de ej är svenska medborgare. SOU 1972: 36

3 RELIGIONSFRIHET

Med utgångspunkt i principen om trossamfundens religionsfrihet kan ytterligare tre invändningar anföras. (De diskuteras mer i detalj i avsnitt 3.5.) Svenska kyrkan har inte frihet att själv bestämma i organisatoriska frågor. Beslut fattas av regering och riksdag, dock vanligen under någon form av medverkan av kyrkomötet. Även beträffande sådana s. k. inomkyrkliga angelägenheter som kan betraktas som rent "religiösa" — såsom exempelvis fastställelse av kyrkans liturgi och de kyrkliga böckerna — fattas det formella beslutet av regeringen, låt vara att kyrkliga instanser i verkligheten givits ett avgörande inflytande på beslutens innehåll. Denna inskränkning av Svenska kyrkans självbestämmanderätt påtalas ofta och starkt från kyrkligt håll. Nuvarande relation mellan staten och Svenska kyrkan innebär att den sistnämnda får en i olika avseenden, främst ekonomiskt, mer gynnad ställning i samhällslivet än övriga trossamfund. Detta har även en inte obetydlig verkan på den respekt och prestige som möter olika samfund. Systemet försvårar sålunda strävandena att åstadkomma ökad jämställdhet mellan trossamfunden vad gäller dessas arbetsmöjligheter. Dessa strävanden till jämställdhet skulle även gagnas av att Svenska kyrkan befriades från ansvaret för vissa allmänt samhälleliga funktioner, främst folkbokföring och begravningsväsende samt allmänt att den fick mindre av officiell karaktär, t. ex. den nära anknytningen till medborgarskapet. De utvecklingslinjer och konkreta invändningar mot nuvarande relation mellan staten och Svenska kyrkan som antytts i detta avsnitt, har lett oss till slutsatsen att full religionsfrihet ej är genomförd genom 1951 års religionsfrihetslag. Vi vill avslutningsvis utveckla ytterligare några principiella skäl för denna uppfattning. Religionsfrihetslagen tog främst hänsyn till frihetsbegreppet i dess negativa betydelse, alltså frihet från tvång. Ingen är ju längre skyldig att tillhöra något trossamfund. Man kan alltså konstatera att indiSOU 1972:36

vidernas frihet från religion ökade. Utifrån förutsättningen att relationen mellan staten och Svenska kyrkan i huvudsak förbleve oförändrad, var det naturligt att främst uppmärksamma behovet av frihet i denna negativa betydelse. Vi anser emellertid att denna frihet — närmare bestämt friheten att lämna Svenska kyrkan — inte är tillfyllest. I första hand anser vi att den friheten kan och bör ökas ytterligare på vissa punkter, delvis oberoende av om den nuvarande relationen mellan staten och Svenska kyrkan består eller inte (kapitel 4 Förändrad ansvarsfördelning mellan stat/ kommun och Svenska kyrkan). Vidare är det tydligt att 1951 års reform föga beaktade friheten till religion i betydelse av likvärdiga arbetsmöjligheter för de olika kristna trossamfund som individerna har frihet att ansluta sig till. Samma religionsfrihetskrav gäller även icke-kristna trossamfund och sammanslutningar av individer som vill stå utanför alla trossamfund. I detta sammanhang vill vi återigen särskilt peka på att problemen skärpts genom den starkt ökade invandringen av såväl kristna som icke-kristna utlänningar. Detta anser vi markerar en historisk förändring i vårt samhälles ställning till trossamfunden. Den pluralistiska verkligheten för oss längre och längre bort från enhetskyrkans sociala miljö. 1951 års religionsfrihetslag utformades under påverkan av dels ett allmänt religionsfrihetskrav och dels den polemiska situation som rådde i 1930- och 1940-talens samhälle beträffande förhållandet mellan de s. k. fria kristna samfunden (frikyrkorna) och Svenska kyrkan. Den ökade samverkan mellan dessa tar sig uttryck i en alltmer livskraftig praktisk ekumenik. Denna börjar nu även omfatta trossamfund, som ofta länge existerat som minoritetskyrkor i vårt land, men vilkas medlemskadrar starkt ökats av de nya invandrarna. Detta motiverar att man nu på allvar uppmärksammar behovet av bättre jämlikhet i betydelsen av frihet för individerna att välja sin religiösa hemvist, utan att vara bunden till den situation som låg bakom tillkomsten av 1951 års lagstiftning. 47

3 RELIGIONSFRIHET

Också de andra tendenser som nämnts ovan leder oss till slutsatsen att det inte är förenligt med religionsfrihetens principer att ett trossamfund har en i väsentliga stycken annorlunda relation till staten än övriga trossamfund. 3.3 Samhällets opartiskhet i livsåskådningsfrågor Uppfattningar om statlig neutralitet i livsåskådningsfrågor 1 spelar sedan länge en betydande roll i debatten om religionsfrihet. 1958 års utredning kyrka-stat har ingående diskuterat innebörden av denna term. Vi vill inledningsvis redovisa några synpunkter kring dessa terminologiska frågor. Kyrkastatutredningens slutsats var att begreppet statlig neutralitet används i två huvudbetydelser. Dels syftar man på att staten inte skall ta ställning i livsåskådningsfrågor, dels används begreppet som uttryck för uppfattningen att staten skall behandla olika trossamfund och deras medlemmar — liksom personer som står utanför alla trossamfund — lika. I det sistnämnda fallet används ibland termen kyrkopolitisk neutralitet. Det har tett sig naturligare för oss att använda begreppet "samhällets opartiskhet" i livsåskådningsfrågor i stället för "statlig neutralitet". Utbytet av ordet statlig mot samhällelig motiveras av att det visserligen är statsmakten som ger ramen för handlandet, men att tillämpningen av givna bestämmelser ligger på både statliga och kommunala organ. Alla organ med officiell prägel måste sålunda uppträda neutralt eller opartiskt i dessa sammanhang. Också termen neutralitet kan diskuteras. 1958 års utredning kyrka-stat ansåg att statsmakterna inte kan förhålla sig neutrala i många frågor som gäller livssyn eller livsvärdering. Denna uppfattning har inte bestritts i några remissyttranden. Vi ansluter oss i princip till samma synsätt. En total "statlig neutralitet" i livsåskådningsfrågor är varken möjlig eller önskvärd. Vårt demokratiska system bygger på vissa grundläggande etiska värderingar, en i stort sammanhållen värdegemenskap. Vid behov till48

griper staten tvångsmakt för att hävda de värderingar som finns nedlagda i vårt rättssystem. I vårt land har de grundläggande etiska värderingarna utformats under stark påverkan av humanistiska ideal, i stor utsträckning kristna men även icke-kristna och icke-religiösa. Värderingarna kommer till uttryck i de principer som ligger till grund för så centrala områden som lagstiftning/rättskipning, uppfostran samt social verksamhet. Här försiggår ständigt en process för att upprätthålla för det svenska samhället grundläggande värden. Det finns emellertid grupper i det svenska samhället som tar avstånd från vissa av de grundläggande värderingar som det nuvarande demokratiska statsskicket bygger på. Staten ställer sig neutral till dessa grupper såtillvida att några direkta hinder, t. ex. i form av förbud, vanligen inte existerar för dem att propagera för sina uppfattningar. Men i sitt praktiska handlande i form av exempelvis lagstiftning i olika frågor tar staten principiellt ställning mot de uppfattningar extrema grupper företräder. Det förekommer även att viss typ av propaganda bestraffas, t. ex. hets mot folkgrupp. I praktiken kan statsmakterna sålunda inte iakttaga någon total neutralitet till olika livsåskådningar som angriper demokratins grundvalar. Innebörden av idén om statlig neutralitet i livsåskådningsfrågor bör därför i detta sammanhang inskränkas till att enbart avse "kyrkopolitisk neutralitet". Staten skall sålunda behandla lika såväl företrädare för olika livsåskådningar och samfund som dessas medlemmar och de utanför alla samfund stående. 1

Vi använder termen livsåskådning i anslutning till följande definitioner. Åskådningar som antingen innehåller vissa generella försanthållna trossatser om livet och människan och hennes omvärld, och/eller satser som uttrycker sådana grundläggande värderingar eller normer som påverkar utformningen och upplevelsen av livet. Exempel på livsåskådningar är då marxism, existentialism, kristendom, buddhism. (A. Jeffner i Svensk teologisk kvartalsskrift 1970 s. 49.) En likartad definition görs av H. Hof (R. Heeger-H. Hof, Ismer, Korrekturupplaga, Lund 1970 s. 6—7). SOU 1972: 36

3 RELIGIONSFRIHET

När neutralitetsbegreppet används i denna mer inskränkta betydelse bör man för klarhetens skull använda en annan term. Vi anser att begreppet opartiskhet i livsåskådningsfrågor är att föredra framför termen kyrkopolitisk neutralitet. I det följande vill vi något precisera vilken innebörd som termen samhällets opartiskhet i livsåskådningsfrågor bör ha. 1958 års utredning kyrka-stat betonade att i begreppet kyrkopolitisk neutralitet — av oss kallat opartiskhet i livsåskådningsfrågor — innefattades till en början att medborgerliga rättigheter ej skulle bero av tillhörighet till visst trossamfund eller till trossamfund över huvud. Vi ansluter oss till utredningens uppfattning att detta krav på lika medborgerliga rättigheter numera erkänns som självklart och kommer därför inte att beröra denna aspekt ytterligare. I begreppet opartiskhet i livsåskådningsfrågor ingår även krav på lika behandling av enskilda grupper och samfund. Till en början har man anledning ta ställning till vilken principiell grunduppfattning som det icke-konfessionsbundna samhället skall utgå från vid den lika behandlingen av grupper och samfund. Ur teoretisk synpunkt kan fyra alternativ renodlas, vilka kan illustreras enligt nedanstående. Aktiv Positiv Passiv Aktiv Negativ Passiv

En aktivt positiv attityd från samhällets sida innebär att man på olika sätt främjar den verksamhet som religiösa och andra livsåskådningsgrupper bedriver. Samhället kan också tänkas ställa sig passivt positivt såtillvida att man tillåter en fri konkurrens på lika villkor mellan olika religiösa och icke religiösa åskådningar och grupper. De tredje och fjärde alternativen grundar sig på uppfattningen att staten inte har något intresse att understödja religiös verksamhet 4 - S O U 1972: 36

i någon form. Om samhället inte uppreser direkta hinder mot att medborgarna ansluter sig till någon religion eller något trossamfund kan man tala om en passivt negativ attityd. Om sådana hinder finns, föreligger en aktivt negativ, dvs. en rent fientlig, inställning till de värden som religiösa rörelser företräder. Vår beredning ansluter sig till den attityd som kan kallas aktivt positiv. Samhället bör sålunda principiellt ha en positiv inställning till existensen av olika åsiktsriktningar. Vi syftar härvid på såväl religiösa som ickereligiösa livsåskådningar. En sådan inställning kan motiveras med att det måste anses vara samhällets främsta uppgift att se till att invånarnas individuella behov i olika avseenden kan täckas. Behoven kan finnas inom alla sektorer av samhällslivet, såväl de sociala, kulturella, politiska och ekonomiska som den religiösa. Men frågan om samhällets inställning till verksamhetsmöjligheterna för olika livsåskådningar får inte reduceras till enbart ett problem om medborgarnas behovstillfredsställelse. Det är nämligen också av största betydelse för vitaliteten i den svenska demokratin att olika ideologier och trosriktningar får goda möjligheter att göra sig gällande. Dessa livsåskådningar, liksom mycket av den verksamhet som bedrivs inom ideella organisationer på grundval av olika livsåskådningar, utgör värdefulla inspirationskällor även för den allmänna debatten. Det finns i detta sammanhang anledning erinra om att i vårt land efter hand har utvecklats en stark tradition av samarbete mellan stat, kommun och folkrörelser. Samarbetet innebär bl. a. att folkrörelserna får ekonomiskt stöd. Direkta bidrag har ibland motiverats med att samhället mer eller mindre uttalat uppdragit åt olika folkrörelser att bedriva vissa aktiviteter som från allmänna synpunkter betraktats som samhällsnyttiga. Ett allmännare skäl för bidragsgivning har varit att man ansett folkrörelsernas verksamhet särskilt värdefull för den svenska demokratin. Statligt stöd till folkbildnings- och nykterhetsorganisationer har sålunda utgått sedan åtskilliga år. Under 1960-talet har bi49

3 RELIGIONSFRIHET

dragen till olika studieförbund ökats väsentligt. År 1965 infördes statligt stöd till politiska partier. Vid 1969 års riksdag skedde en kraftig ökning av bidragsgivningen till ungdomsorganisationer. 1970 års riksdag godkände nya riktlinjer för det statliga stöd till idrott och friluftsliv som utgått sedan länge. Trossamfunden och organisationer som står dem nära får del av såväl studie- som ungdomsanslagen. Vid 1971 års riksdag beslöts även om stöd till s. k. fria kristna samfund. Det politiska partistödet och stödet till fria kristna samfund har utformats så, att ingen som helst styrning av verksamheten sker. Även övriga stödformer innehåller ett minimum av styrning. Sålunda har exempelvis tidigare förbud mot att använda det statliga stödet till ungdomsorganisationerna för politisk och religiös propaganda numera slopats. Statsmakternas positiva attityd till att olika livsåskådningar får verksamhetsmöjligheter har alltså ansetts böra komma till uttryck på så sätt att staten direkt och/eller indirekt skapar gynnsamma förutsättningar för deras verksamhet. Detta kan uppnås genom någon form av stöd från stat och kommun. Härvid måste man givetvis sträva efter en i princip likvärdig behandling av såväl olika religiösa samfund som av andra grupper, som är inriktade på livsåskådningsfrågor. Svårare blir det kanske att ta ställning till innebörden av termen likvärdig behandling. En mekanisk tillämpning av denna princip erbjuder åtskilliga problem. Sålunda kan en av samhället erbjuden förmån uppfattas som värdefull av ett samfund medan ett annat samfund bedömer den mer negativt. Man måste därför eftersträva att de förmåner som erbjuds olika samfund och individer är lika i den betydelsen att de uppfattas som lika mycket värda. Stödåtgärderna till förmån för olika intressegrupper har utformats enligt denna princip om neutralitet i fråga om innehållet av deras verksamhet. Däremot har man sökt tilllämpa kriterier som verksamhetens omfattning eller medlemsantalets storlek. Vad gäl50

ler trossamfunden kan någon sådan kvantitativ regel ej tillämpas strikt, eftersom somliga av dem har en sluten och andra en öppen karaktär på såväl medlemsanslutning som verksamhetsformer. Man måste vara på det klara med att någon allmängiltigt godtagbar "objektiv" norm för uppskattningen av sådana förmåners värde ej kan anges. För vår beredning har det därutöver gällt att ta ställning till hur långt man bör driva principen om likvärdigt stöd till trossamfund och andra grupperingar som är inriktade på livsåskådningsfrågor. Skall alla grupper och samfund som är verksamma inom landet kunna få ett likvärdigt stöd? Vi anser att principiella hinder ej får resas mot att någon typ av religion eller annan livsåskådning får komma i åtnjutande av de former av stöd som kan komma att aktualiseras. Såväl från religionsfrihetssynpunkt som från demokratiska utgångspunkter måste man kräva, att vårt samhälle bjuder dem som utgör minoriteter i fråga om livsåskådning möjligheter till samma respekt för sin inställning som majoriteten, samt att vårt samhälle ansvarar för att de får likvärdiga reella arbetsmöjligheter. Denna inställning utgör en naturlig konsekvens av uppfattningen att samhällets främsta uppgift är att tillse att befolkningens behov tillgodoses. I dessa behov innefattas även sådana behov av religionsutövning som kräver vissa organiserade gemensamhetsformer. Vi vill dock påpeka att vissa organisatoriska svårigheter uppstår i förhållande till trossamfund som har en helt annan uppbyggnad än den hos oss vanliga med avsevärt lekmannainflytande eller som har starkt stöd från utländskt håll. Det är frågan om stöd till olika trossamfund som faller inom ramen för våra direktiv. Eftersom icke-religiösa livsåskådningar inte har behov av på liknande sätt institutionaliserade former, blir förutsättningarna för stöd från det allmänna helt annorlunda. Det ankommer visserligen inte på oss att diskutera frågan om ekonomiskt stöd till dessa grupper. Dock anser vi det väl förenligt med principen om samhällets opartiskhet att stat och/eller kommun erbjuSOU 1472: 36

3 RELIGIONSFRIHET

der stöd till icke-religiösa ceremonier, t. ex. i samband med begravning, såsom skett i fråga om vigsel. Ett samhällsstöd åt religiösa livsåskådningar måste emellertid av praktiska skäl utformas med vissa begränsningar till kollektiva grupperingar. Samhällets stöd till de folkrörelser som nämnts ovan har genomgående utformats med hänsyn till att den verksamhet som bedrivs nått en viss anslutning bland medborgarna. Liknande begränsningar måste också accepteras då det gäller samhällets direkta stöd åt religiösa livsåskådningar. Vi anser sålunda att principen om samhällets opartiskhet i livsåskådningsfrågor är förenlig med ett system där direkt stöd endast utgår till trossamfund och motsvarande som har en icke obetydlig anslutning bland befolkningen. En förutsättning för stödet är givetvis att formella hinder inte reses mot den verksamhet de utpräglat små grupperna bedriver och att en mycket bred opinion uppfattar stödets begränsningar som rimliga. Självklart är vidare att konkreta stödåtgärder måste utformas så att de inte rimligen kan uppfattas som något slags statlig auktorisation av vissa religiösa grupperingar eller livsåskådningar. Detta medför bl. a. att ett stödsystem måste få en sådan praktisk utformning att det inte utgör ett otillbörligt gynnande av i dag etablerade former av religion. Om medborgarnas religiösa behov får en annan inriktning i framtiden, bör stödsystemet vara tillräckligt smidigt utformat för att komma till användning även i en ny situation. Vi förutsätter därvid att sundheten i den svenska demokratin garanterar att endast grupperingar med samma värdering av grundprincipen om likvärdig behandling kommer att få en sådan anslutning att statligt stöd utgår. Skulle även andra grupperingar få ett icke obetydligt stöd bland medborgarna, torde det vara aktuellt med en total omprövning av samhällets religions- och kulturpolitik. (Hur ett system bör utformas för att uppfylla dessa riktlinjer diskuteras närmare i kapitel 5 Individens och samhällets ekonomiska ansvar för religiös verksamhet.) SOU 1972:36

3.4 Individens

religionsfrihet

Principen om individens religionsfrihet i samhällslivet är i vårt land så till vida uppfylld, att den enskilde äger tillhöra det trossamfund han önskar eller stå utanför varje samfund. Alla får förkunna och fritt utöva sin religion eller hävda en ickereligiös uppfattning. Man kan alltså säga att gällande religionsfrihetslagstiftning i princip ger uttryck för tanken att individen skall ha valfrihet i fråga om religionsform och därmed även frihet från religion. Mindre principiellt genomtänkt är, som vi framhävt i det föregående, hur valfriheten i fråga om tillgång //'// religiös service skall förverkligas. Genom olika former av stöd till religiös verksamhet fullföljs dock i viss utsträckning idén att individen skall ha tillgång till religion. Det synes oss uppenbart att dessa principer också bör vara vägledande i framtiden. Vi vill i detta avsnitt diskutera hur detta mål bäst bör kunna uppnås. De skäl som tidigare motiverade enhetskyrkan i vårt land, t.ex. det politiska motivet att motverka främmande religiösa maktfaktorer som kunde få ett otillbörligt inflytande på det svenska statsskicket, är inte längre relevanta. Att i denna situation behålla ett system som av många människor upplevs som en inskränkning av religionsfriheten, anser vi ej förenligt med de grundsatser vi anslutit oss till i inledningen till detta avsnitt. Samhället har vidare undergått en stark sekularisering och pluralisering. Nuvarande förhållande — att en särskild relation gäller mellan staten och ett av trossamfunden — bidrar därför till att ge en oriktig bild av livsåskådningsläget i vårt samhälle. Detta har viss betydelse i den internationella presentationen av vårt land, som numera borde erkännas vara pluralistiskt även i religiöst avseende. Invandrare i Sverige har ofta en upplevelse av att vårt land inte motsvarar givna föreställningar om ett religionsfrihetens samhälle. Detta kan sammanfattas som en första invändning mot den nuvarande relationen mellan staten och Svenska kyrkan. En an51

3 RELIGIONSFRIHET

nan är (som angavs i avsnitt 3.2) att man inte bör bortse från att en del upplever gällande ordning som en kränkning av sin religionsfrihet, alltså som ett psykologiskt tryck. Det faktum att nuvarande samband inte ger likvärdiga arbetsmöjligheter åt alla samfund upplevs av en del av samfundens medlemmar som en inskränkning av valfriheten och en brist på likvärdig behandling; medlemmen i ett mindre samfund upplever lätt att hans samfund genom Svenska kyrkans auktoriserade ställning och större resurser får en lägre status än den av staten särskilt stödda majoritetskyrkan. Vi finner det vidare klart att den kvardröjande överensstämmelsen mellan medborgarskap och medlemskap i den svenska, evangelisk-lutherska kyrkan kan verka försvårande för individernas fria ställningstagande i religiösa frågor, inföddas såväl som invandrares. Ett öppet demokratiskt samhälle av vår typ har inte anledning behålla en ordning som på detta sätt kan begränsa individernas religionsfrihet. I den allmänna debatten har hävdats att tillgång till s. k. kyrklig service — ibland används uttrycket tillgång till religiös service — är en form av religionsfrihet för den enskilde. Detta påstående har stundom använts som argument för bevarande av nuvarande relation mellan staten och Svenska kyrkan, varvid hävdats att denna relation utgör den bästa garantin för att alla individer i landet även i fortsättningen får tillgång till den kyrkliga service de önskar. Vad anses då begreppet kyrklig/religiös service innebära? Begreppet som sådant torde vara omöjligt att definiera på ett entydigt sätt. Det är även avhängigt av vad olika kyrkor själva beslutar sig för att göra. En särskild typ av service som Svenska kyrkan för närvarande ger, utgörs emellertid av handhavande av vissa allmänt samhälleliga funktioner. Denna verksamhet kan (som vi närmare utvecklar i avsnitt 4.3) definieras som fullgörande av vissa för det borgerliga samhällets verksamhet nödvändiga funktioner (folkbokföring, begravningsverksamhet m. m.). Att samhället har 52

ett särskilt ansvar för att dessa funktioner kan fullgöras även om de utgör åligganden för trossamfunden är självklart. Men att detta samhälleliga ansvar handhas av ett samfund kan snarare ses som inskränkningar i individens religionsfrihet. Detta har blivit alltmer påtagligt när stora grupper av invandrare över huvud taget icke av är luthersk trosbekännelse. Det allmänna argumentet att tillgång till kyrklig service är en form av religionsfrihet för den enskilde, har endast relevans när det gäller den rent religiösa/kyrkliga service som består i att för frivilligt deltagande anordna gudstjänster och förrättningar samt bedriva konfirmationsundervisning jämte diakoni och själavård, vuxenverksamhet, barnverksamhet etc. Därvidlag har Svenska kyrkan visat en mycket öppen inställning, välkomnande envar utan krav på bekännelse. För de s. k. anonymt religiösa måste detta vara av största värde. Kravet på tillgång till kyrklig/religiös service i denna mer inskränkta betydelse innehåller enligt vår uppfattning såväl ett religionsfrihetsargument som ett jämlikhetsargument. Och båda typerna av argument griper in i varandra. Från synpunkten av individens religionsfrihet kan hävdas att individen har rätt att fordra av samhället att detta skapar rimliga förutsättningar för olika trossamfund att tillse att den enskilde kan få sina religiösa behov tillfredsställda var i landet han än är bosatt — även i mer utpräglade glesbygder. Om samhället skapar sådana förutsättningar för endast ett trossamfund — exempelvis Svenska kyrkan — blir följden att individernas religionsfrihet minskar, eftersom de endast har möjlighet att få sina religiösa behov tillfredsställda av detta samfund. Det bör betonas att en sådan minskning av individens religionsfrihet sker även om det "gynnade" samfundet har en så öppen kyrkosyn att man erbjuder kyrklig service utan krav på viss grad av engagemang från den enskildes sida. Betraktar man individens tillgång till religiös service som en religionsfrihetsfråga, måste detta alltså leda till slutsatsen att behovet av reSOU 1972: 36

3 RELIGIONSFRIHET

ligiös service måste täckas, men inte enbart av en kyrka utan av flera kyrkor och samfund. Detta är den principiella slutsatsen. Men omfattningen av de resurser samhället bör ställa till samfundens förfogande för att främja tillgången till kyrklig/religiös service är däremot en praktisk politisk fråga, en fördelningsfråga, som inrymmer väsentliga jämlikhetsaspekter (se kapitel 5). En avsevärd del av diskussionen kring individens religionsfrihet inom sitt samfund har rört folkkyrkosynen och dess betydelse för den enskildes religionsfrihet inom Svenska kyrkan. Det har därvid gjorts gällande att toleransen i religiöst avseende och därmed individens frihet är mindre inom vissa andra trossamfund än inom Svenska kyrkan vad gäller gudstjänstlivets och de kyrkliga förrättningarnas öppenhet. Även i fråga om det andra konstitutiva draget i en "folkkyrka", nämligen ett starkt lekmannainflytande, har liknande uppfattningar förts fram. Om det organisatoriska sambandet mellan staten och Svenska kyrkan skulle upplösas, skulle enligt vissa bedömare risk föreligga att friheten inom Svenska kyrkan kom att inskränkas. Det bör emellertid observeras att flertalet andra samfund öppet erbjuder sina tjänster på samma sätt som Svenska kyrkan. I flertalet frikyrkor är lekmannainflytandet starkt markerat. Farhågorna att öppenheten och friheten inom Svenska kyrkan skulle minskas om det nuvarande organisatoriska sambandet med staten upplöstes, förefaller oss överdrivna. Som grund för denna bedömning vill vi hänvisa till ett uttalande av 1958 års utredning kyrka-stat i vilken ju ingick bl. a. framträdande företrädare för Svenska kyrkan. Enligt utredningen "måste det beaktas att den öppna församlingssyn som präglat Svenska kyrkan inte bara är betingad av en lång tradition med nära anknytning till staten utan också har religiös motivering. Det synes därför finnas anledning räkna med att kyrkan även i ett fritt läge i allt fall SOU 1972: 36

väsentligen kommer att behålla sin öppna folkkyrkokaraktär". (SOU 1968: 11 s. 237.) Vi finner att detta uttalande bör uppfattas som en anvisning om att Svenska kyrkans representanter kommer att verka för ett behållande av den öppna folkkyrkokaraktären. Redan det faktum att detta samfund disponerar över de traditionsrika församlingskyrkorna »mitt i byn» med deras för alla öppna gudstjänster och förrättningar torde borga för att denna folkkyrkokaraktär skall bevaras. Denna kyrkosyn är livskraftigt företrädd inom Svenska kyrkan och även mer och mer inom andra samfund i vårt land. Farhågor har också uttalats för att de existerande motsättningarna inom Svenska kyrkan skulle kunna leda till sprängning av kyrkan i flera olika samfund. Politiska partibildningar skulle också kunna tänkas uppstå i en sådan situation och den individuella friheten inom något eller några av de nybildade samfunden skulle bli mindre än inom dagens svenska kyrka. Emellertid motverkas sådana tendenser av andra. Att den sannolika utvecklingen snarare går i riktning mot tolerans och öppenhet omvittnas icke minst av de nya strömningar inom teologin som vill lägga huvudvikten vid att befordra de värden som är gemensamma för alla människor, inte bara för de egna medlemmarna: fred och frihet, rättvisa och jämlikhet. Denna strävan förutsätter öppenhet och skapar öppenhet — konstaterandet gäller såväl Svenska kyrkan som de flesta andra trossamfund inom och utom vårt land. De alltmer utvecklade ekumeniska relationer som Svenska kyrkan fått med frikyrkorna, Katolska kyrkan etc. utgör en annan bärkraftig inspiration för vidgad öppenhet. Förutsättningen för den ekumeniska dialogen är öppenhet och beredvillighet att tolerera andra än egna traditionella och institutionaliserade uttryck för den kristna tron. Ekumeniken skapar också en vidare förståelse för problem, som inte är exklusiva för ett visst samfund eller dess medlemmar. Om mot all förmodan utvecklingen skulle gå mot större slutenhet inom något sam53

3 RELIGIONSFRIHET

fund eller grupp bör detta inte användas som argument för att Svenska kyrkan inte skulle ges en friare ställning gentemot staten än för närvarande. Relationerna mellan medlemmarna inom varje trossamfund kan visserligen te sig som ett socialt tryck och en religiös ofrihet, men de kan också upplevas som en gemenskap med stora positiva värden för den enskilde och samhället. Skillnaderna i detta hänseende mellan Svenska kyrkan och de s. k. fria trossamfunden bör emellertid inte överbetonas. Visserligen används ofta termerna bekännelsekyrka respektive bekännarekyrka för att markera skillnaderna i fråga om krav på personligt ställningstagande. Det finns emellertid anledning framhålla att inom såväl Svenska kyrkan som de traditionella frikyrkorna finns grupperingar som har stora krav på personligt ställningstagande och grupper som visar avsevärd öppenhet mot de osäkra och sökande. Skiljelinjerna går sålunda inte mellan utan inom Svenska kyrkan och de fria trossamfunden. Något liknande gäller de romersk-katolska och mosaiska trossamfunden vilkas frihet inom samfunden och öppenhet gentemot andra överallt blir större. Om man betänker att det ekumeniska samarbetet också betydligt utvidgas, blir det befogat att säga att gränserna mellan Svenska kyrkan och andra trossamfund torde vara betydligt mindre stängda i dag än för tjugo år sedan. Viktigt för individens religionsfrihet är att för närvarande vissa samhällsfunktioner, som av enskilda mestadels upplevs som det borgerliga samhällets ansvarsområde, handhas av trossamfund, främst Svenska kyrkan. Exempel på sådana allmänt samhälleliga funktioner är folkbokföring, begravningsverksamhet, vigsel, medling samt en del musikverksamhet och viss social verksamhet (diakoni). Dessa aktiviteter har ibland organiserats på uppdrag av samhället, ibland i konkurrens med detta eller med andra samfund, eventuellt som följd av samhällets bristande resurser (se avsnitt 4.3.1). I vårt remissyttrande den 20 april 1971 över betänkandet (SOU 1970: 70) Folkbok54

föringsorganisationen m . m . har vi uttalat att huvudmannaskapet för folkbokföring kan överföras från Svenska kyrkan till borgerlig myndighet. Härvid anförde vi bl. a. hänsyn till principen om individens religionsfrihet och påpekade, att särskilt företrädare för de s. k. invandrarkyrkorna betraktat det som otillfredsställande att även medlemmar i andra samfund än Svenska kyrkan och personer utan medlemskap i trossamfund blir föremål för registrering genom Svenska kyrkan. (Denna fråga behandlas närmare i avsnitt 4.3.2.) Principen om individens religionsfrihet ser vi också som ett argument för att huvudmannaskapet för begravningsverksamheten förs över till borgerligt organ. (Förslag i sådan riktning läggs fram i avsnitt 4.3.3.) Den hittillsvarande diskussionen har ju främst gällt möjligheterna att få till stånd en jordfästningsakt i annan ordning än Svenska kyrkans. Sådana möjligheter föreligger redan, men vi har noterat att vissa praktiska svårigheter fortfarande kvarstår. Om huvudmannaskapet för begravningsverksamheten överförs till borgerligt organ, t. ex. till borgerlig primärkommun, minskar dessa svårigheter. Vi vill också framhäva att det inte är helt förenligt med principen om individens religionsfrihet att personer oavsett livsåskådning inte kan begravas på annan allmän begravningsplats än sådan som invigts i Svenska kyrkans ordning. I fråga om vigsel finns också principiellt valfrihet mellan borgerlig vigsel och vigsel i kyrklig ordning (inom Svenska kyrkan och vissa andra trossamfund). Här aktualiseras snarast spörsmålet om individernas religionsfrihet i samband med vigselplikten för präst inom Svenska kyrkan mot den som är medlem i hans församling. Vi har förståelse för synpunkten att denna vigselplikt, som är en logisk följd av att nuvarande relation mellan staten och Svenska kyrkan medför att präst är offentlig ämbetsman, kan uppfattas som religionsfrihetsinskränkande. En sådan lösning som innebure att präst inte hade tjänsteställning med offentligt ämbetsmannaansvar, skulle medföra att problemet bleve en inomkyrklig fråga. — Frågan om formerna för äkSOU 1972: 36

3 RELIGIONSFRIHET

tenskaps ingående utredes f. n. av familjelagssakkunniga varför vi saknar anledning att närmare gå in på detta område. Vi vill emellertid understryka betydelsen av att sådana lösningar uppnås, som ger individerna inte bara formell utan också reell valfrihet mellan olika former för att legalt bekräfta sin avsikt att sammanleva. Möjligheten att få medling av borgerlig medlare föreligger redan. Liksom i fråga om s. k. borgerlig begravning och vigsel vill vi här endast understryka betydelsen från religionsfrihetssynpunkt av att praktiska svårigheter för individerna att utnyttja dessa icke-kyrkliga alternativ måste undanröjas. Vi finner att religionsfriheten även för präster skulle öka, om dessa ej obligatoriskt måste åtaga sig medlingsuppdrag. När det gäller social verksamhet (diakoni) finns det från synpunkten av individernas religionsfrihet anledning betona att det i princip måste vara samhällets uppgift att tillgodose befolkningens behov av social trygghet, sjukvård, åldringsvård etc. Dock tillhör det även religionsfriheten att trossamfund har vissa möjligheter att ställa ett "religiöst" alternativ till förfogande för de människor som efterfrågar ett dylikt för den direkta människovården och medmänskliga kontakten. Samhället får emellertid inte agera så, att detta "religiösa" alternativ är det enda som finns tillgängligt. Detta skulle nämligen med fog upplevas som religionsfrihetsinskränkande för de människor som inte vill mottaga dylik service sammankopplad med ett samfunds religiösa budskap. Samfundens verksamhet måste sålunda ses som en komplettering av den av stat och kommun bedrivna, och därigenom alltså vara ägnad att öka religionsfriheten för dem som efterfrågar ett religiöst alternativ.

Också mot tanken att notera individernas samfundstillhörighet i folkbokföringsregistren och att eventuellt avisera samfunden om förändringar i dessa register kan invändningar göras från synpunkten av individens religionsfrihet. Det bör observeras att sådana noteringar av medborgarnas samfundstillhörighet blir SOU 1972: 36

offentligt tillgängliga om de införs i folkbokföringen. Återinförandet av sådana noteringar, som avskaffades genom 1951 års religionsfrihetslag och som därefter inskränkt sig till anteckning av icke-medlemskap i Svenska kyrkan, skulle te sig betänkligt ur integritetssynpunkt, vare sig individen frivilligt lämnar uppgiften eller åläggs att lämna den. Särskilt ett system med obligatorisk registrering av samfundstillhörighet ter sig för oss omöjligt att förena med individens krav på religionsfrihet. En frivillig registrering torde inte i och för sig kunna betraktas som religionsfrihetskränkande, medan synpunkter av integritetsnatur kan läggas på frågan om hur tillgänglig för andra dylik registrering bör vara. En avisering från folkbokföringsmyndigheterna till trossamfunden av uppgifter som insamlats på icke frivillig väg kan betraktas som ingrepp i individens religionsfrihet, medan detta inte i och för sig skulle vara fallet med uppgifter om samfundstillhörighet som avlämnats frivilligt. Avsikten med den diskuterade registreringen och efterföljande aviseringen enligt uppgiven eller presumerad samfundstillhörighet skulle vara att ge samfunden service i deras uppsökande verksamhet och att underlätta deras uppbörd av medlemsavgifter (motsvarande). Vi finner det angeläget betona att ett eventuellt tillhandahållande av sådan statlig service åt trossamfund — liksom åt andra sammanslutningar som kan komma att vilja ha motsvarande service — måste ske i former som ej av individerna kan uppfattas som religionsfrihets- eller integritetskränkande. (I avsnitt 4.5.2 och 5.4.4 lägger vi fram förslag om system med slutna register för varje samfund.) I detta sammanhang vill vi också beröra en fråga av mer perifer natur. Beträffande namngivning av nyfödda barn (som skall ske inom sex månader från födseln) gäller f. n. att pastor i hemortsförsamlingen vanligtvis erhåller sådan anmälan i samband med dop. Annars fordras särskild anmälan av vårdnadshavaren till pastor. Denna ordning hänger samman med pastorsämbetets ställning som lokal folkbokföringsmyndighet. 55

3 RELIGIONSFRIHET

Det finns därtill stadgat i namnlagen (1963:521, 24 och 30 §§) att förvärv av ytterligare förnamn genom dop eller motsvarande religiös förrättning kan erhållas utan prövning av skälen och utan avgift. Förvärv av ytterligare förnamn på annat sätt kan bara ske genom ansökan hos namnmyndigheten (patent- och registreringsverket). Då prövas skälen och avgift tas ut. Här föreligger alltså en viss favorisering av de religiösa namngivningsförfarandena, varför frågan har religionsfrihetsaspekter. Dessa förhållanden upplevs dock sällan som separata religionsfrihetsproblem och har därför knappast större betydelse. Bestämmelserna bör dock ändras så att de får en mer objektiv karaktär. En helt ny vikt måste många av dessa traditionella regler tillmätas på grund av den ökade invandringen. Vi har upprepade gånger påpekat att invandrarnas tillgång till religiös service måste ses som ett religionsfrihetskrav. Svårigheterna för kyrkor och samfund med stort inslag av invandrare att arbeta är ett allvarligt problem, sett såväl från deras synpunkt som från invandrarnas egen synpunkt. Problemet har i religionsfrihetsperspektivet en allvarligare bakgrund. Dessa samfund har i vårt land betraktats bara som "tillåtna"; de har diskriminerats för att inte säga förföljts under den lutherska enhetskyrkans tid. Vi har traditionellt lärts att ringakta eller rentav rädas dem. Nu står de med hundratusentals "nya svenskar" som medlemmar. Samtidigt har ju toleransen i vårt land vidgats betydligt. Svårigheterna nu hänger närmast samman med kraven på tillgång till kyrklig/religiös service för alla i landet. Det måste anses vara ett väsentligt mål för svensk invandringspolitik att säkerställa att friheten till religion också gäller invandrarna. Samtidigt måste man emellertid tillse att denna frihet till religion inte utgör stöd åt sådan uppsökande verksamhet från samfundens sida som innebär en otillbörlig påtryckning på invandrare att ansluta sig till något trossamfund. En annan punkt där individerna kan upp56

leva inskränkningar i sin individuella religionsfrihet utgör bristen på utrymme för ekumeniskt samarbete. Det finns ingen anledning att staten skall hindra eller försvåra en av många individer önskad vidgning av det ekumeniska samarbetet mellan trossamfunden. Sådana hinder finns f. n. genom att en rad angelägenheter, som vi betraktar som inomkyrkliga (se avsnitt 4.2), regleras i bl. a. kyrkolagsbestämmelser, vilka av olika anledningar är svåra och mycket tidskrävande att ändra eller upphäva. Andra begränsningar av individernas frihet såväl till som från religion har påpekats av 1958 års utredning kyrka-stat. Utredningen framhöll sålunda bl. a. att de som utträtt ur Svenska kyrkan dock måste erlägga en viss kyrkoskatt, att barn som regel blir medlemmar i Svenska kyrkan genom födelsen, att föräldrar bestämmer över barnens medlemskap, att samhällsingripanden enligt barnavårdslagen kan komma i konflikt med föräldrarnas religiösa övertygelse, att individen kan utsättas för påtryckningar att utträda eller icke utträda ur Svenska kyrkan, att staten anordnar själavård v;d vissa offentliga inrättningar samt att konfessionella behörighetsvillkor är stadgade för vissa, ehuru numera mycket få, offentliga tjänstemän. Sammanfattningsvis fann utredningen beträffande dessa frågor, att om på viss punkt inskränkning av religionsfriheten anses föreligga, kan den antingen undanröjas utan att detta i grund förändrar relationen mellan staten och Svenska kyrkan eller kvarstår inskränkningen till följd av sin beskaffenhet oavsett nämnda relation (SOU 1968: 11 s. 82). Utredningen påpekade emellertid särskilt att den ej tagit ställning till om dessa inskränkningar i religionsfriheten kunde undanröjas lättare i ett läge där Svenska kyrkan är friställd från staten än inom nuvarande kyrka-statrektion(SOU 1968: 11 s. 236). Med utgångspunkt i individens religionsfrihet inom det samfund han tillhör teg utredningen i olika sammanhang upp frigör som rör utträde och uteslutning av medlem, religiös tolerans inom trossamfund, följder av ekonomiska olikheter mellan SOU 1972: :-6

3 RELIGIONSFRIHET

medlemmar i samma samfund, lekmäns och prästers inflytande inom samfund samt medlemskapet för nuvarande medlemmar i Svenska kyrkan vid en relationsförändring. (SOU 1968: 11 s. 83 och 236 f.) Vi vill fortsättningsvis i korthet kommentera några av de inskränkningar i individens religionsfrihet som 1958 års utredning pekade på. Förhållandet att de som utträtt ur Svenska kyrkan dock måste erlägga en viss kyrkoskatt har angivits hänga samman med att Svenska kyrkan f. n. fullgör vissa allmänt samhälleliga funktioner, främst folkbokföring och begravningsverksamhet. Detta förhållande torde vara särskilt svårförståeligt för sådana invandrare som ej vill vara medlemmar i Svenska kyrkan. Om, såsom vi föreslår i avsnitt 4.3, dessa allmänt samhälleliga funktioner i framtiden överförs till stat och kommun, försvinner automatiskt motivet att låta icke-medlemmar betala någon som helst skatt till Svenska kyrkan. Såsom 1958 års kyrka-statutredning framhållit (SOU 1968: 11 s. 213 f) skulle församlingarna i så fall inte längre kunna betecknas som kommuner, "tvångssammanslutningar". De bidrag som medlemmarna har att erlägga förlorar då den rättsliga karaktären av skatt och blir i stället avgifter. Vi finner det från religionsfrihetssynpunkt väsentligt att uppbörden av sådana avgifter ej anordnas på ett sätt som ger de avgiftsskyldiga intrycket att det fortfarande är fråga om skatt i rättslig mening. Avgifter till trossamfund bör — liksom redan nu gäller andra samfund än Svenska kyrkan samt inom organisationslivet i övrigt — inte ges offentligrättslig prägel. Det har i debatten framförts farhågor att förmögnare medlemmar inom trossamfund genom storleken av sina ekonomiska bidrag skulle kunna få en dominerande ställning gentemot övriga medlemmar. Härvid har vissa utländska exempel åberopats. I svensk tradition har olika givare alltid givit olika stora bidrag. Detta har skett obligatoriskt inom Svenska kyrkan (genom den proportionella församlingsskatten) och frivilligt inom andra samfund. Tendensen går SOU 1972:36

dock snarast mot minskat inflytande inom samfunden från de stora skattebetalarna resp. bidragsgivarna. Demokrati inom trossamfunden har också samband med fördelningen av inflytande mellan präster och lekmän. Inom Svenska kyrkan har lekmännens inflytande i jämförelse med förhållandena i andra länder alltid varit betydelsefullt t. o. m. under den katolska tiden. Tendensen har under senare tid gått mot en konsolidering av lekmannainflytandet. Svenska kyrkan är även i denna bemärkelse "folkkyrka", dvs. mindre av prästkyrka. Vi anser en demokratisk förankring bland lekmännen vara av grundläggande värde och erinrar om att denna utveckling fått sin kodifiering i 1961 års lag om församlingsstyrelse. Uttalandena vid 1968 år allmänna kyrkomöte till förmån för en mer representativ och demokratisk sammansättning av Svenska kyrkans organ även på riks- och stiftsnivå tyder på att man inom kyrkans ledning aktivt strävar efter en sådan demokratisering som skulle genomföra församlingsstyrelsetanken även på stiftsoch riksnivå. Vi utgår från (som närmare diskuteras i kapitel 6) att innehållet i församlingsstyrelselagen kommer att överföras till en inomkyrklig stadga. När det gäller anordnande av enskild själavård eller förrättningar vid vissa offentliga inrättningar — krigsmakten, sjukhus, fängelser m. fl. — bör det slås fast att inget som helst tvång i någon form beträffande deltagande får förekomma. Det måste alltså vara fråga om erbjudande till frivilligt deltagande. Och det måste ske i former som tillgodoser olika samfundstillhörigheter. I vilken mån samhället skall garantera denna ekumeniska karaktär och även stå för kostnaderna är en praktisk fråga. (Se avsnitt 4.4 och 5.4.3.1.) En centralpunkt i diskussionen om Svenska kyrkans förhållande till staten rör frågan om medlemskapets innebörd. Bestämmelserna om medlemskap i Svenska kyrkan är f. n. stadgade i 1951 års religionsfrihetslag. Av den föregående framställningen (avsnitt 3.2) har bl. a. framgått att vårdnads57

3 RELIGIONSFRIHET

havare har att ansöka om inträde respektive anmäla utträde för den som ej fyllt 18 år. Ansökan respektive anmälan fordrar dock samtycke av barn som fyllt 15 år. Inom övriga samfund tillämpas varierande regler. Vanligen anses inträde kunna ske från och med någon av åldrarna 15—18 år. Vederbörande anses då vara mogen att själv ta ställning i religiöst hänseende. Det bör i detta sammanhang observeras att huvudregeln att underårig ( = den som är under 20 år) ej har rättslig handlingsförmåga i gällande rätt är modifierad av att den underårige steg för steg vinner viss begränsad rättskapacitet. Således får t. ex. enligt regler i föräldrabalken den underårige själv råda över det han genom eget arbete förtjänat efter fyllda 16 år. Vid denna ålder vinner han också viss begränsad självständighet i fråga om arbetsavtal. Denna bestämmanderätt utökas vid 18 års ålder. Då inträder också viss självständighet vad gäller rättshandlingar i och för eget hushåll liksom beträffande förmågan att med rättslig verkan ingå hyresavtal eller ta upp studielån. Vi anser att det från religionsfrihetssynpunkt inte finns anledning för statsmakterna att på annat sätt än genom dylika allmänna lagbestämmelser reglera villkoren för medlemskap i trossamfund. Frågan om medlemskapet i Svenska kyrkan vid en förändrad relation till staten blir givetvis en inomkyrklig angelägenhet, med de begränsningar lagstadganden om myndighetsålder etc. innebär om gräns för föräldrarnas rätt att bestämma samfundstillhörighet. Viktigt är vad som sker i själva förändringssituationen. Som framgått av det föregående betraktar vi Svenska kyrkan som ett trossamfund, inte som en gren av statens verksamhet. De som f. n. är medlemmar i detta trossamfund bör sålunda anses vara medlemmar även efter det att en annan relation inträtt mellan staten och detta samfund. Emellertid är denna förändring av så genomgripande natur, att det måste anses föreligga speciella skäl för staten att i samråd med Svenska kyrkan ge medborgarna/ medlemmarna upplysning om förändringen och i samband därmed aktualisera frågan 58

om medlemskap eller icke-medlemskap. Vi anser därför att skäl, som hänger samman med individens religionsfrihet, talar för det av 1958 års utredning kyrka-stat aktualiserade förslaget (bl. a. SOU 1968:11 s. 199) att inför den förändrade kyrka-statrelationen till samtliga hushåll sända ut en upplysningsskrift jämte blanketter såväl för anmälan om utträde som för ansökan om inträde (för dem som ej är medlemmar), dock utan att samhället ställer något krav på att sådan svarsblankett skall sändas in. — I den mån statens medverkan under en övergångsperiod önskas för uppbörd av Svenska kyrkans kyrkoavgifter, måste dock givetvis fasta, rättsligt tillämpbara regler fastställas om vem som är avgiftsskyldig (se avsnitt 7.3).

3.5 Trossamfundens

religionsfrihet

Principen om religionsfrihet för trossamfunden har av 1958 års utredning kyrka-stat definierats som att varje sådant samfund skall få verka fritt i enlighet med sin bekännelse. Relationen mellan staten och Svenska kyrkan bör sålunda enligt denna utredning bestämmas så, att kyrkan har full frihet att besluta om sina angelägenheter i religiöst avseende liksom också i frågor av organisatorisk och ekonomisk art i den mån de är av betydelse för den religiösa friheten (SOU 1968: 11 s. 237). Vi ansluter oss till detta synsätt. Innan vi närmare preciserar innebörden av detta ställningstagande, finns det anledning att kommentera det faktum att trossamfundens kyrkosyn, liksom deras .vyn på samhället i allmänhet och deras uppfattning av samhällets vilja och förmåga att tillgodose deras önskemål, kan leda till olika inställning i vissa religionsfrihetsfrågor. Med utgångspunkt i den grundläggande rätten till frihet gentemot staten har sålunda skilda samfund olika inställning till tanken att ge stat och kommun inflytande eller viss bestämmanderätt i religiösa, organisatoriska eller ekonomiska frågor. Inom Svenska kyrkan har det av histoSOU 1972: 36

3 RELIGIONSFRIHET

riska skäl varit naturligt att medge staten inflytande i många frågor där andra samfund velat förbehålla sig avgörandena självständigt. Enligt 1958 års utredning kyrkastat synes Svenska kyrkan med utgångspunkt i sin kyrkosyn och sin syn på staten kunna acceptera såväl en relation av nuvarande art som en friare ställning. Man skulle därför enligt utredningen knappast kunna dra slutsatser till ledning av valet av Svenska kyrkans relation till staten med utgångspunkt från tesen om samfundens religionsfrihet. (SOU 1968: 11 s. 237—238.) Andra trossamfund — vi syftar på frikyrkosamfunden — har sedan länge karakteriserats av en mer självständig attityd gentemot staten/samhället. Detta har bl. a. inneburit att man varit mindre intresserad av och t. o. m. i vissa fall motsatt sig tanken på direkta ekonomiska bidrag från samhällets sida. Denna tveksamhet torde efter hand ha minskat som följd av erfarenheterna av statligt stöd till studiearbete och till ungdomsarbete, som numera utgår i icke ringa omfattning till trossamfunden och närstående sammanslutningar. Även erfarenheten av statsstödet till de politiska partierna och till pressen torde ha spelat in. Sveriges frikyrkoråd uttalade sålunda hösten 1970 att det från religionsfrihetssynpunkt inte är tillfredsställande att övriga trossamfund, med avseende på relationerna till staten, är i ett klart ekonomiskt underläge i jämförelse med Svenska kyrkan. Enligt frikyrkorådet bör samhället eftersträva en likvärdig behandling av alla trossamfund även i ekonomiskt avseende. 1971 års riksdag beslöt som ovan nämnts (avsnitt 3.3) för första gången om ett särskilt anslag, Bidrag till fria kristna samfund m. m., som får användas av församlingar inom annat kristet samfund än Svenska kyrkan för att öka förutsättningarna att hålla lokaler samt erbjuda religiös service i form av gudstjänst, själavård och liknande. Vi har utgått från att större likställighet bör råda mellan trossamfunden än vad som är fallet för närvarande. Vi anser därför att besluten vid 1971 års riksdag om SOU 1972:36

bidrag till fria kristna trossamfund är ett principiellt sett viktigt steg på vägen mot ökad jämställdhet mellan samfunden. Bland de invändningar som från synpunkten av trossamfundens religionsfrihet kan riktas mot den nuvarande relationen mellan staten och Svenska kyrkan har vi nämnt främst inskränkningarna i kyrkans självbestämmanderätt beträffande s.k. inomkyrkliga angelägenheter (avsnitt 3.2). Företrädarna för de olika kyrkobegrepp som finns representerade inom Svenska kyrkan torde i de flesta fall förespråka ökad frihet för kyrkan i organisatoriskt och religiöst avseende. Det av 1968 års kyrkomöte antagna s. k. reformprogrammet bör också uppfattas som en gemensam markering av uppfattningen att Svenska kyrkan bör ha vidgade möjligheter att utan inblandning av statliga organ besluta i religiösa frågor, liksom även i organisatoriska och ekonomiska frågor. Man kan sålunda utgå från att åtgärder som syftar till att öka Svenska kyrkans självständighet gentemot samhället knappast från något håll inom detta samfund skulle uppfattas som stridande mot religionsfrihetens princip. De som kritiserar nuvarande kyrka-statrelation har påtalat att den fördelning av lagstiftningsmakten och beslutanderätten i kyrkliga förvaltningsärenden som f. n. finns mellan statliga och kyrkliga organ kan leda till att staten ingriper hindrande i Svenska kyrkans verksamhet. 1958 års utredning har visat att staten under senare år vid avgörandet av konkreta fall samt i utformningen av vissa föreskrifter aktivt strävat efter att undvika ställningstaganden, som antingen kan uppfattas som inskränkningar i Svenska kyrkans religionsfrihet eller som favorisering av denna på övriga samfunds bekostnad (t. ex. SOU 1968: 11 s. 82—83). Inte minst mot denna bakgrund finner vi det naturligt att statsmakternas befattning med Svenska kyrkans inre organisatoriska frågor och trosfrågor upphör helt. En överflyttning av beslutanderätten i de flesta hithörande frågor kan dock ej genomföras förrän Svenska kyrkan byggt upp egna, 5Q

3 RELIGIONSFRIHET

självständiga organ. Att inrätta sådana organ inom ramen för nuvarande kyrka-statrelation skulle ej tillfredsställa kravet på Svenska kyrkans självständighet. Vi kan därför ej tillstyrka det av 1968 års kyrkomöte framlagda önskemålet att en kyrklig centralstyrelse skulle inrättas snarast. — Övriga trossamfund åtnjuter i detta hänseende full frihet. I fråga om statsmakternas befattning med rent "religiösa" frågor vill vi särskilt peka på det från synpunkten av Svenska kyrkans religionsfrihet orimliga förhållandet att Kungl. Maj:t, vars sammansättning är politiskt bestämd med tillämpning av parlamentarismens principer har att besluta om innehållet i Svenska kyrkans böcker såsom psalmbok, evangeliebok, kyrkohandbok och katekes. Likaså måste de statliga organens befattning med utnämningsfrågor inom Svenska kyrkan anses strida mot trossamfundens religionsfrihet. Vi anser därtill att samhället bör ta ett visst ansvar i fråga om trossamfundens ekonomiska förhållanden, varvid riktpunkten måste vara att samfunden sinsemellan uppnår bättre likställighet (kapitel 5). Vi finner inte att ett sådant ansvarstagande behöver innebära risker för en från synpunkten av trossamfundens religionsfrihet otillbörlig styrning av dessas verksamhet. I debatten om trossamfundens religionsfrihet har hävdats att Svenska kyrkan f. n. har ett avsevärt försteg framför andra trossamfund. Man har ansett att jämlikhet mellan olika trossamfund inte går att uppnå inom ramen för nuvarande relation mellan staten och Svenska kyrkan. Argumentet är att Svenska kyrkan genom församlingarnas beskattningsrätt får en väsentligt starkare ekonomisk bas för sin verksamhet än övriga samfund. Vidare har sagts att Svenska kyrkan får ett psykologiskt försteg genom att den av medborgarna uppfattas som statligt sanktionerad, bl. a. därför att religiösa inslag i offentliga sammanhang ofta överlämnas exklusivt åt detta trossamfund vilket också lätt får huvudansvaret för andlig 60

vård vid vissa offentliga inrättningar. Vi finner att det från religionsfrihetssynpunkt är angeläget att ta bort resterna av statligt sanktionerade bestämmelser som ger Svenska kyrkan försteg vid religionsutövning i offentliga sammanhang. Det faktum att Svenska kyrkan f. n. fullgör vissa allmänt samhälleliga funktioner kan i och för sig inte påstås vara kränkande för övriga samfunds religionsfrihet. Men genom att staten s. a. s. uppdragit åt ett visst trossamfund att på dess vägnar handha dessa funktioner, får detta samfund en mer officiell prägel än övriga samfund och kan alltså upplevas som det av staten sanktionerade samfundet. Om Svenska kyrkans huvudmannaskap för främst folkbokföring och begravningsverksamhet upphör, förbättras likställigheten mellan detta och övriga samfund. De senares religionsfrihet kan därigenom anses öka. Ett annat förhållande som ger Svenska kyrkan en mer officiell prägel än andra trossamfund är prästernas ställning av offentliga tjänstemän med statligt reglerade anställningsvillkor. Staten lämnar alltså vissa garantier för lön och pension samt förbehåller sig en viss utnämningsrätt. (Dessa förhållanden behandlas närmare i avsnitt 4.2 och 7.2 samt i bilaga 11.) En särskilt problematisk fråga om gränsdragning mellan statliga bestämmelser om trossamfundens frihet gäller begreppet medlemskap. Sett från samfundens egen synpunkt kan vidare ett samfunds medlemsbegrepp definieras så att det strider mot ett annat. Därtill kommer att många personer också är medlemmar såväl i ett frikyrkosamfund som i Svenska kyrkan. Frågan kompliceras ytterligare om ett samhälleligt stöd till trossamfunden skulle baseras på dessas medlemsantal. Då skulle stödet till ett samfund med viss omfattning på verksamheten men med ett snävare medlemsbegrepp bli mindre än till ett samfund med ett vidare medlemsbegrepp. Från religionsfrihetssynpunkt bör samfunden tillåtas använda vilket medlemskapsbegrepp de önskar. Någon sammankoppling mellan medlemsbegreppet och konstruktioSOU 1972: 36

3 RELIGIONSFRIHET

nen av ett samhälleligt stödsystem anser vi ej bör ske. Vidare bör ett sådant stödsystem konstrueras efter sådana riktlinjer att man undviker att medlens användning styrs på ett från synpunkten av samfundens religionsfrihet kränkande sätt. Det kan därför av denna anledning inte sättas i relation till vare sig samfundens medlemsantal eller verksamhetens omfattning. (Våra förslag återfinns i kapitel 5.) Som redan delvis framgått kan trossamfundens krav på religionsfrihet i konkreta frågor komma i konflikt med andra väsentliga intressen. För att något belysa de yttersta gränserna för samfundens religionsfrihet har 1958 års kyrka-statutredning diskuterat frågorna om prövning vid domstol av samfunds eller församlings beslut om uteslutning av medlem, om inrättande av kloster, om villkor rörande barns religiösa fostran m. m. vid vigsel mellan katolik och annan, om förbudet att störa samhällets lugn eller åstadkomma allmän förargelse i samband med religionsutövning samt reglerna om församlingsfrihet m.m., om ingripande vid extatiskt betonade religiösa möten till skydd för mental hälsa, bl. a. för barn, om byggnadsfrågor m.m., om skydd för sönoch helgdagar samt om brott mot trosfrid. Utredningen fann att religionsfriheten i en del av dessa fall inte kan bli helt obegränsad. En avvägning måste ske mellan olika intressen, vilken kan medföra inskränkningar i religionsfriheten i vissa avseenden. (SOU 1968: 11 s. 82.) Vi har redan i avsnitt 3.4 redovisat vår principiella uppfattning i vissa av de avvägningsfrågor som här blir aktuella (medlemskapsfrågor). I fråga om inrättande av kloster anser vi att nuvarande regler om särskilt tillstånd av Kungl. Maj:t bör avskaffas. Reglerna avspeglar en gången tids värderingar av "farligt" inflytande från "främmande" trosriktningar. Frågan om villkor rörande barns religiösa fostran m. m. vid vigsel mellan katolik och annan saknar numera relevans i vårt land. Enligt Katolska kyrkans sedan år 1970 gälSOU 1972:36

lande regler rörande s. k. blandäktenskap uppställs ej längre sådana villkor (svensk översättning i Katolsk informationstjänst 1970: 10). Några regler om samfundens "rätt" att få tillgång till välbelägen tomtmark för kyrkobyggnader kan ej stadgas. Här måste avvägningar göras från fall till fall. I fråga om skydd för sön- och helgdagar samt brott mot trosfrid måste inställningen vara den, att samfunds rätt att fritt verka inte innebär att ingående kritik ej skulle få riktas mot dem eller att annan verksamhet i samhället ej skulle få fortgå. Av den föregående diskussionen torde indirekt framgå att vi avvisar tanken på en allmän organisationsreglering som följd av att nuvarande relation mellan staten och Svenska kyrkan upphör. Från vår synpunkt finns det ingen anledning att frångå statsmakternas hittillsvarande inställning till frågan om lagstiftning om s. k. ideella föreningar, nämligen att sådant behov inte föreligger. Dissenterlagkommitténs förslag år 1949 att fastställa vissa rättsregler för trossamfund och trossammanslutningar (SOU 1949:20 s. 110 ff) avvisades av regering och riksdag år 1951. Motivet var att sådana regler skulle kunna begränsa samfundens möjligheter att fylla anspråk som de själva ansåg religiöst motiverade och sålunda kunna uppfattas som ingrepp i religionsfriheten (prop. 1951: 100 s. 56 ff S ä U 1951: 1 rskr 280.) Vi finner ej anledning föreligga att denna bedömning nu skulle frångås. Detta innebär att även Svenska kyrkans organisation helt lämnas till kyrkans eget avgörande.

Konsekvenserna 4

Förändrad ansvarsfördelning mellan stat/kommun och Svenska kyrkan m. m.

4.1 Allmänna motiv för

omprövning

Vissa karakteristiska drag i den nuvarande relationen mellan staten och Svenska kyrkan har pekats på i avsnitt 3.2. Relationen sades sålunda bestå bl. a. i att kyrkans församlingar är offentligrättsliga organ med kommunal beskattningsrätt, att bestämmelser om kyrkans organisation och verksamhet fastställs under medverkan av regering och riksdag, att Kungl. Maj:t är kyrkans högsta administrativa organ vilket bl. a. kommer till uttryck genom en vidsträckt utnämningsrätt, att medlemskap i kyrkan i stor utsträckning är automatiskt förknippat med medborgarskapet och i allmänhet inträder vid födelsen samt att kyrkan fullgör vissa allmänt samhälleliga funktioner. Det torde vara möjligt att förändra en del av dessa förhållanden utan att man därigenom måste hävda att det nuvarande s. k. sambandet förändrats till sin principiella innebörd. De reformer som föreslås i detta kapitel är motiverade såväl av religionsfrihetsskäl som från praktisk synpunkt. De som rör folkbokföring och begravningsverksamhet är inte av den karaktären att ett genomförande av dem måste tolkas så att det s. k. sambandet härigenom skulle formellt upphävas. Däremot uppstår stora svårigheter i fråga om överförandet av de inomkyrkliga angelägenheterna om detta inte ses som ett led i den mer långtgående relationsförändring som vi föreslår. 62

Utformningen av våra förslag i detta kapitel utgår från uppfattningen, att den särskilda rättsliga regleringen av trossamfundet Svenska kyrkan på sikt bör upphöra och förutsätter, att ett principbeslut av denna innebörd fattas av statsmakterna. (Detta behandlas utförligare i kapitel 5 och 6.) Våra förslag baseras på de uppfattningar om religionsfrihetens innebörd som vi redovisat i kapitel 3. Grundtanken i förslagen är att det gäller att genomföra sådana reformer som ger klarare uttryck för Svenska kyrkans egenskap av trossamfund och ej statlig institution. Detta uppnås genom ett "byte" av arbetsuppgifter mellan kyrkan och det borgerliga samhället. Genom att ge Svenska kyrkan möjligheter att självständigt besluta om trosfrågor och inre organisatoriska frågor och genom att föra bort obligatoriska uppgifter av profan administrativ karaktär, markeras Svenska kyrkans egenskap av trossamfund. De kvardröjande dragen av statsinstitution tonas alltså ner. Likartade tankegångar synes f. ö. ligga bakom utformningen av kyrkomötets s. k. reformprogram år 19681. När vi i detta kapitel redogör för vår principiella syn på ansvarsfördelningen mellan staten och Svenska kyrkan innebär detta inte en önskan att i alla avseenden komma fram till en strikt gränsdragning. 1

Väsentligare handlingar kring reformprogrammet återges i bilaga 18 (SOU 1972: 37). SOU 1972:36

4 FÖRÄNDRAD ANSVARSFÖRDELNING

Vi är medvetna om att de olika kyrkosyner som finns företrädda inom Svenska kyrkan också kan leda till olika uppfattningar om vad kyrkans verksamhet bör omfatta. Vår uppfattning om vad som principiellt är kyrkliga uppgifter och vad som är allmänt samhälleliga uppgifter får inte tolkas som inlägg i debatten om vilken kyrkosyn som bör råda inom Svenska kyrkan. Redan av kapitel 3 Religionsfrihet i framtidens samhälle har framgått att vi ej anser det förenligt med principen om trossamfundens religionsfrihet att ta ställning i den frågan. Våra synpunkter grundar sig alltså enbart på värderingar om vad som utifrån samhällets synpunkt kan anses vara den naturligaste ansvarsfördelningen mellan stat/ kommun och Svenska kyrkan eller andra trossamfund. Med dessa utgångspunkter blir det viktigt för oss att poängtera betydelsen av ett öppet och förtroendefullt samarbete mellan samhälle och trossamfund för att nå fram till lösningar som bäst gagnar människorna. Förslag angående beslutanderätten i s. k. inomkyrkliga angelägenheter läggs fram i avsnitt 4.2. Av redogörelsen i avsnitt 2.2 för våra direktiv (se även bilaga 19) framgår att frågor om bl. a. folkbokföring, äktenskaps ingående och begravningsväsende bör behandlas av oss bara i den mån vi finner "att de har sådant samband med den centrala frågan att förslag i denna och den eller de särskilda frågorna bör läggas fram samtidigt". Direktivens lydelse baserades på ett uttalande av 1958 års utredning kyrka-stat att en lösning i dessa frågor kan vinnas tämligen oberoende av hur förhållandet mellan staten och kyrkan utformas. Det skulle alltså vara möjligt utarbeta separata reformförslag och genomföra dem tidigare än beslut i huvudfrågan. Vi har funnit att ett klarläggande av Svenska kyrkans framtida uppgifter inom det område som ovan benämnts "allmänt samhälleliga uppgifter" underlättar vårt ställningstagande till den principiella frågan om relationerna mellan samhälle och trossamfund. Vidare har vi kommit fram till SOU 1972: 36

att vår syn på vad som principiellt är kyrkliga uppgifter och vad som är allmänt samhälleliga uppgifter bör läggas fram samtidigt med våra ställningstaganden i frågor som rör Svenska kyrkans och övriga trossamfunds ekonomiska förhållanden. Det förra har nämligen vissa praktiska konsekvenser för det senare. Vi presenterar därför i avsnitt 4.3 Allmänt samhälleliga uppgifter vår syn på hithörande frågor. Även avsnitt 4.4 Ej församlingsbunden verksamhet innehåller resonemang med anknytning till dessa frågeställningar. Kapitlet avslutas med ett avsnitt (4.5) om ekonomiska och organisatoriska konsekvenser av de reformer vi förordat i avsnitt 4.2—4.4.

4.2 Inomkyrkliga

angelägenheter

4.2.1 Bakgrund Uppfattningen att s. k. inomkyrkliga funktioner bör överföras till organ inom Svenska kyrkan har vuxit fram efter hand under de senaste hundra åren. Det finns i detta sammanhang endast anledning att erinra om att Kungl. Maj:t och riksdagen i och med samhällets sekularisering har framstått som för Svenska kyrkan allt mindre representativa organ. Mot denna bakgrund har medbestämmanderätt eller självbestämmanderätt för kyrkan i kyrkliga religiösa angelägenheter framstått både som ett kyrkligt önskemål och som ett allmänt intresse, härlett ur demokratiska principer och i överensstämmelse med religionsfrihetens grundsatser (jfr 1951 års kyrkomöteskommitté i SOU 1955: 47 s. 205 samt 1958 års utredning kyrka-stat i SOU 1968: 11 s. 37

0När vi i föregående stycke använde orden "medbestämmanderätt eller självbestämmanderätt för kyrkan", skedde det för att markera att båda termerna förekommer. Av vårt referat nedan av diskussionen om innebörden av begreppet "inomkyrkliga angelägenheter" framgår, att man tidigare vanligen använde termen medbestämman63

4 FÖRÄNDRAD ANSVARSFÖRDELNING

derätt men senare övergick till termen självbestämmanderätt. Denna förändrade terminologi torde inte minst ha samband med 1950-talets debatter och beslut i frågan om kvinnliga präster. Från vissa håll upplevde man kyrkans inflytande på inomkyrkliga frågor som hotat och det gällde därför att kyrkan hävdade sin medbestämmanderätt. Senare har man i stället utgått från att staten inte har intresse av beslutanderätten i inomkyrkliga frågor; man har därför talat om självbestämmanderätt. Vi anser oss kunna konstatera att enighet numera i stort sett synes föreligga om att Svenska kyrkan i likhet med andra trossamfund bör ha så stor självständighet som möjligt när det gäller s. k. inomkyrkliga angelägenheter. Enigheten i denna uppfattning motsvaras emellertid inte av någon helt entydig och allmänt accepterad definition av vad som är att anse som inomkyrkliga angelägenheter. Förklaringen härtill är att termens användning ofta hänger samman med tolkarens teologiska inställning och personliga värderingar. Som en bakgrund till redovisningen av vår uppfattning i dessa frågor vill vi översiktligt redogöra för ståndpunkter som under senare tid kommit fram i den allmänna debatten kring dessa frågor. Sammanfattningsvis kan man karakterisera ställningstagandena som präglade av stor flexibilitet. Om ett ärende skall hänföras till inomkyrkliga angelägenheter eller ej beror ofta på vilken vikt man tillmäter saken från kyrkans synpunkt. Om ämnesområdet upplevs vara av vitalt intresse för kyrkans verksamhet ligger det nära till hands att betrakta frågan som inomkyrklig. Det är också tydligt, att gränser inte alltid kan upprätthållas mellan vad som betecknas som "inre" angelägenheter och andra ekonomiska och organisatoriska bestämmelser, där beroendet av samhället är starkare. 1951 års kyrkomöteskommitté ansåg det vara en allmänt omfattad mening att kyrkomötet borde äga medbestämmanderätt i 64

frågor som rörde kyrkans tro och lära, dess gudstjänster och nådemedelsförvaltning. "Det kan emellertid med skäl göras gällande att denna medbestämmanderätt för att bli något av värde principiellt bör omfatta även ekonomiska och organisatoriska betingelser för att kyrkan skall bli i stånd att verka i enlighet med sin bekännelse" (SOU 1955:47 s. 205). Också vid debatten om kvinnliga präster vid kyrkomötena 1957 och 1958 aktualiserades dessa definitionsfrågor. Ytterligare exempel på samma sak är en motion vid 1958 års kyrkomöte (nr 30) vari hemställdes att kyrkomötet skulle uttala sig för att arbetet inom 1958 års utredning kyrka-stat "måtte inriktas på att bereda Svenska kyrkan självstyrelse i sina inre religiösa och ekonomiska angelägenheter". Motionärerna hade särskilt påpekat att inre kyrkliga ärenden stundom kunde ligga nära de ekonomiska och organisatoriska. I flera betänkanden från 1958 års utredning kyrka-stat berördes frågan ingående. Mest utförligt togs problemet upp i betänkandet (SOU 1967:45) Kyrklig organisation och förvaltning. I en motion vid 1951 års kyrkomöte (nr 58) hade uttalats att starka sakliga skäl fanns för att kyrkomötet skulle få ett lagfäst medinflytande "icke endast i fråga om kyrkans böcker utan över huvud taget i frågor rörande kyrkans inre angelägenheter". Vid kyrkomötet 1953 hade i en motion (nr 10) framhållits önskvärdheten av att "kyrkans gudstjänstordning och böcker" fick avgöras självständigt av kyrkomötet. Kyrka-statutredningen anslöt sig till kyrkomöteskommitténs uppfattning "att kyrkan — också i ett läge, där det organisatoriska sambandet kvarstår i princip oförändrat — bör så långt möjligt åtnjuta samma frihet och självständighet som de enskilda samfunden i fråga om formerna för kyrkans religiösa verksamhet; i detta hänseende intager de kyrkliga böckerna en central plats". Emellertid borde enligt nämnda utredning bibel och psalmbok ej helt undandragas en statlig bestämmanderätt vid nuvarande relaSOU 1972: 36

4 FÖRÄNDRAD ANSVARSFÖRDELNING

tion mellan staten och Svenska kyrkan. De ansågs nämligen representera ett allmänkulturellt intresse som ej var begränsat till Svenska kyrkan. Men i ett läge med en fri kyrka torde det enligt utredningen vara uppenbart att bestämmanderätten angående kyrkans böcker skulle tillkomma kyrkan själv och att någon stadfästelse från statens sida följaktligen inte kunde komma i fråga. En annan sak var att staten kunde stödja ekonomiskt eller på annat sätt främja tillkomsten av nya bibelutgåvor. Ett motiv härför kunde enligt utredningen bl. a. vara att bibeln representerar ett allmänt kulturvärde och att en tidsenlig bibelöversättning behövs både i skolans och de teologiska fakulteternas undervisning. (SOU 1967:45, s. 349 ff.) I samma betänkande (s. 363 f) konstaterade kyrka-statutredningen att bestämmelser rörande kyrkans sakrament, dop och nattvard samt konfirmation ur materiell synpunkt var att hänföra till kyrkans "inre angelägenheter". Bestämmanderätten i dessa frågor borde därför utövas av kyrkans egna organ, om den nuvarande relationen mellan staten och Svenska kyrkan helt förändrades. Om den nuvarande relationen i princip kvarstod, borde enligt utredningen frågor av denna art inte avgöras utan kyrkomötets medverkan, eventuellt avgöras av kyrkomötet ensamt. Samma principer borde gälla beträffande bestämmelserna om bikt (s. 366). I fråga om vigningsakter (s. 367 ff), dvs. vigning för olika kyrkliga ämbeten, torde enligt utredningen inga statliga intressen göra sig gällande i de s. k. fria lägena. Det måste alltså få ankomma på kyrkans egna organ att utfärda erforderliga bestämmelser. Samma gällde i stort sett även om relationen mellan staten och Svenska kyrkan i princip var oförändrad. — De flesta invigningsakter som finns föreskrivna i kyrkohandboken har enligt utredningen (s. 369 ff) enbart karaktär av kyrkliga kulthandlingar. Utredningen refererade kyrkorättslig litteratur enligt vilken dock invigningen av kyrka — alltså Svenska kyrkans gudstjänstlokal — gav denna ett rättsskydd 5—SOU 1972: 36

som ej tillkom andra samfunds motsvarande lokaler. Synsättet att en kultiskt religiös akt konstituerade ett relativt omfattande rättsskydd framstod enligt utredningen som främmande utifrån ett modernt juridiskt synsätt. I stället borde sådana bestämmelser — om de ansågs erforderliga — tillkomma genom lagstiftning i likhet med vad som skett i 1963 års lag om gravrätt (3 §). Invigningsfrågorna torde därför enligt utredningen kunna undandragas statligt bestämmande oberoende av om nuvarande relation mellan staten och Svenska kyrkan bestod eller ej. (Frågan om invigning av begravningsplats behandlas närmare i avsnitt 4.3.3.2). Med utgångspunkt i författningsutredningens förslag att riksdagen ensam stiftar lag har 1958 års utredning kyrka-stat i slutbetänkandet (SOU 1968:11 s. 169 f; se även delbetänkandet SOU 1965:70 kapitel 9) skisserat ett område för kyrkomötets självständiga bestämmanderätt. Detta formulerades under förutsättning att nuvarande relation mellan staten och Svenska kyrkan bestod. Till detta område skulle enligt utredningen i första hand föras sådana ämnen beträffande vilka något statligt intresse icke alls eller endast i ringa mån föreligger och beträffande vilka tillika ett starkt kyrkligt intresse av ensambestämmanderätt finns. Detta förhållande synes vara för handen i fråga om flertalet av de föreskrifter rörande gudstjänstfirande, dop, konfirmation, nattvard och jordfästning, som nu finns intagna i kyrkohandboken. Av enahanda natur torde sådana bestämmelser vara, som avser invigningsakter (invigning av kyrka m. m.) samt vignings- och installationsakter. Såvitt angår kyrkans lära skulle det kunna tänkas att det statliga intresset inskränkte sig till att kyrkan hade en viss bekännelse, t. ex. den evangelisk-lutherska; den närmare regleringen i sådant hänseende skulle kunna anförtros kyrkan själv utan att något statligt intresse därigenom åsidosattes. (SOU 1968:11 s. 170.) Å andra sidan finns det frågor där bestämmanderätten naturligtvis måste tillkomma de högsta statsorganen. Hit hör — utöver uppdragandet av gränserna för kyrkomötets kompetens — bl. a. angivandet av i vart fall huvudgrunderna för 65

4 FÖRÄNDRAD ANSVARSFÖRDELNING

den kyrkliga organisationen, församlingsstyrelselagstiftningen, åtminstone huvuddelen av den kyrkligt-ekonomiska lagstiftningen samt den lagstiftning, som direkt hänför sig till kyrkans eventuella omhänderhavande av offentliga funktioner. (SOU 1968:11 s. 170.) Det torde alltså enligt utredningen inte vara någon större svårighet att beträffande de angivna frågorna dra upp gränsen mellan området för kyrkomötesbestämmelser och området för statlig bestämmanderätt. Men det finns dessutom ett tredje område där det kan vara ett kyrkligt önskemål att ärendena skall avgöras av kyrkligt organ, samtidigt som ett visst statligt intresse kan göra sig gällande. Som exempel anförs fråga om kyrkans upplåtande för annat ändamål än gudstjänst och därmed jämförlig förrättning samt fråga om bibelöversättning och psalmbok. Som allmän utgångspunkt för kompetensbestämningen i denna "mellangrupp" ansåg utredningen att förutsättningarna för ett överlämnande till kyrkomötets ensambestämmanderätt kan antas föreligga i det fall att kyrkans och statens intressen sammanfaller såvitt angår regleringens innehållsmässiga utformning; föreligger i en fråga konflikt mellan statlig och kyrklig uppfattning torde det vara uppenbart att frågan icke kan undandragas statens bestämmanderätt. Det bör framhållas att den omständigheten att bestämmanderätten inom ett visst ämnesområde tillkommer staten givetvis inte innebär, att kyrkan måste vara betagen möjligheten att få kyrkliga synpunkter beaktade vid frågans prövning. (SOU 1968:11 s. 170.) Det s. k. reformprogram som antogs vid 1968 års kyrkomöte (se bilaga 18) byggde på synpunkter, som framförts av biskopsmötets studiegrupp för kyrkoorganisatoriska frågor i skriften Folkkyrkans organisation. Studiegruppen hade anslutit sig till kyrka-statutredningens tankegångar om rätt för kyrkomötet att självt utfärda bestämmelser (kyrkomötesbestämmelser). Till dessa bestämmelser borde emellertid också hänföras den av utredningen omnämnda "mellangruppen". Som motiv anfördes att det här gällde för kyrkans liv så centrala frågor som kyrkas upplåtande för annat ända66

mål än gudstjänst samt bibelöversättning och psalmbok. Studiegruppen uppmärksammade emellertid också andra ämnesområden såsom t. ex. församlingsstyrelselagen och kyrkans ekonomiska förhållanden och fann dessa områden vara av så vital natur för kyrkans verksamhet att det kyrkliga inflytandet borde stärkas. Förslag i sådan riktning lämnades också. (Folkkyrkans organisation s. 12 ff.) Programmet utvecklades vidare i motion nr 18 vid 1968 års kyrkomöte. Enligt motionärerna borde de regler som avsåg kyrkans inre liv utformas av kyrkomötet. Inom lagstiftningsområdet borde en noggrann gränsdragning ske. Man berörde också organisatoriska frågor och föreslog att bl. a. förvaltningen av kyrkofonden, fastställandet av rikskollekter samt fastställandet av stadgar för de centrala kyrkliga styrelserna borde överflyttas till den centrala kyrkostyrelse som också skisserades i motionen. I det utskottsbetänkande som låg till grund för kyrkomötets beslut, gjordes gällande att bestämmelser om kyrkans inre verksamhet borde utfärdas av kyrkomötet ensamt (s. k. kyrkomötesbestämmelser). Till detta område kunde lämpligen hänföras flertalet av de föreskrifter rörande gudstjänster, dop, konfirmation, nattvard och jordfästning som nu finnes intagna i kyrkohandboken, liksom sådana bestämmelser, som avser invigningsakter (invigning av kyrka m. m.) samt vignings- och installationsakter . . . Regleringar som följer av kyrkans bekännelse bör ankomma på kyrkomötet. Till kyrkomötesbestämmelserna bör . . . också föras den av kyrka-statutredningen nämnda "mellangrupen", liksom fastställandet av kyrkans böcker i övrigt. (SäU 1968:1 s. 8, kskr 31.) I kyrkomötesdebatten återkom önskemålen om en central kyrkostyrelse som kunde överta vissa funktioner som f. n. utövas genom beslut av Kungl. Maj:t, t. ex. fastställande av rikskollekter. Vidare hävdades att en sådan styrelse borde överta de utrednings- och planeringsarbeten, som nu fick utföras genom tillfälliga kommittéer, i regel tillsatta av biskopsmötet. (Kyrkomötets prot. 1968 nr 7 s. 8.) SOU 1972: 36

4 FÖRÄNDRAD ANSVARSFÖRDELNING

Också vid remissbehandlingen av kyrkastatutredningens slutbetänkande kom dessa definitionsproblem att aktualiseras. Från de flesta håll använde man begreppet inomkyrkliga angelägenheter i en mer begränsad betydelse (se främst SOU 1970:2 s. 284—293). Men i en reservation till Växjö domkapitels yttrande hävdades att den som har lagstiftningsmakten också har grepp över hela den kyrkliga organisationen, inte bara rent tekniskt formellt utan också reellt, innehållsligt. Den som har utnämningsrätten till kyrkans högsta ämbeten har enligt reservanten i själva verket kyrkans högsta läroämbete i sin hand och kan därigenom i stor utsträckning reglera och leda den läromässiga utvecklingen i kyrkan (SOU 1970:2 s. 20.) Även vid 1971 års riksdag berördes begreppet inomkyrkliga angelägenheter. En motion om gudstjänstgemenskap mellan Svenska kyrkan och andra kristna samfund m. m. ansågs behandla "inre kyrkliga angelägenheter", vilket majoriteten anförde som skäl för att riksdagen inte skulle ta ställning och bifalla den (mot. 1971:808, KrU 1971:20, prot. 1971:122 s. 1 ff). I detta sammanhang bör slutligen vissa internationella jämförelser göras. I våra nordiska grannländer finns mer eller mindre utpräglade statskyrkosystem. I Danmark och Norge utövas den högsta myndigheten i fråga om de kyrkliga angelägenheterna av staten. Någon motsvarighet till vårt kyrkomöte finns ej och kyrkan deltar ej i lagstiftning rörande kyrkliga angelägenheter. — I Finland intar den evangelisk-lutherska kyrkan en självständigare ställning än i övriga nordiska länder. Ett kyrkomöte finns inrättat och det medverkar i fråga om stiftande av kyrkolag. Det är endast kyrkomötet som kan ta initiativ till kyrkolagstiftning. Riksdagen har att endast oförändrat anta eller helt förkasta av kyrkomötet framlagt lagförslag. Kyrkomötet handlägger självständigt frågor om kyrkliga böcker och vissa frågor rörande kyrkomusiker. Kyrkostyrelsen är ett verkställande och förvaltande organ i administrativa och SOU 1972: 36

ekonomiska frågor. Förslag har framlagts om att kyrkomötet skall få ökade befogenheter och helt överta beslutanderätten i ekonomiska angelägenheter. I Västtyskland står de olika kyrkorna fria och lika i förhållande till staten. Vissa trossamfund eller sammanslutningar av samfund har dock karaktär av offentligrättsliga korporationer. Varje trossamfund förvaltar självständigt sina angelägenheter inom ramen för den gällande lagen. I Nederländerna står kyrkorna och staten fria gentemot varandra. Den reformerta kyrkan, som omfattar ca 30 % av befolkningen, handlägger självständigt sina angelägenheter. Högsta beslutande organ är synoden som sammanträder en gång årligen. Mellan sammanträdena fungerar en del av synoden som kyrkostyrelse. Den anglikanska kyrkan i England brukar betecknas som en i staten etablerad kyrka. Regenten är kyrkans överhuvud. Kyrkan intar en osjälvständig ställning gentemot parlamentet i fråga om stiftande av kyrkolag. Emellertid har förslag framlagts om att inomkyrkliga frågor rörande bekännelse och lära skulle handläggas självständigt av kyrkans eget representativa organ. I Schweiz äger kantonernas olika landskyrkor ofta offentligrättslig status. I exempelvis kantonerna Vaud och Bern regleras förhållandet mellan stat och kyrka genom särskild lagstiftning. Emellertid är kyrkorna även i dessa kantoner helt autonoma beträffande inomkyrkliga frågor såsom gudstjänstordning, kyrkliga böcker, bekännelse, mission etc. 4.2.2 Överväganden I religionsfrihetskapitlet (avsnitt 3.5) har vi uttalat att vi finner det naturligt att statsmakternas befattning med Svenska kyrkans inre organisatoriska frågor och trosfrågor upphör helt. Dessa frågor benämns ofta inomkyrkliga angelägenheter. Vi vill först redovisa innebörden av förslagen i stort. Av avsnitt 4.2.1 har framgått, att defi67

4 FÖRÄNDRAD ANSVARSFÖRDELNING

nitionen av begreppet inomkyrkliga angelägenheter ej kan göras invändningsfri från teologiska utgångspunkter. Även personliga värderingar spelar in i definitionsfrågan. Vi har valt att som inomkyrkliga angelägenheter benämna de områden, där det utifrån främst religionsfrihetsskäl ter sig naturligt att bestämmanderätten överflyttas på rent kyrkliga organ. De områden som här aktualiseras är sådana som andra trossamfund avgör helt självständigt. Vi anser dem höra nära samman med Svenska kyrkans karaktär av trossamfund. Statsmakternas befattning med dem bör därför upphöra. Mot bakgrund av vår principiella uppfattning att s. k. inomkyrkliga angelägenheter bör överföras till kyrkligt organ har man anledning ta ställning till om ett sådant överförande i sig innebär att det s. k. sambandet mellan staten och Svenska kyrkan upphör. Olika uppfattningar kan finnas i denna fråga. Vi vill t. ex. erinra om att kyrka-statutredningens förutsättning "en i det väsentliga oförändrad relation mellan staten och kyrkan", om den kombineras med inrättande av kyrklig centralstyrelse och vidgade befogenheter för kyrkomötet, ifrågasatts av justitiekanslern som en användbar utgångspunkt för en diskussion om att bibehålla statskyrkosystemet (SOU 1970: 2 s. 268). Som vi ovan uttalat har en utgångspunkt för vår bedömning varit synsättet att ett överförande av dessa inomkyrkliga angelägenheter till kyrkligt organ bör kunna genomföras som en etapp på vägen mot en ökad självständighet för Svenska kyrkan, men dock en etapp av avgörande betydelse. Vi föreslår sålunda att beslut fattas om upphävande av de lagar och andra statligt reglerade författningar där nedanstående bestämmelseområden behandlas. Som närmare utvecklas i avsnitt 6.2 (Övergång till ett nytt regelsystem för Svenska kyrkan) bör detta ske i form av ett principbeslut av statsmakterna under viss medverkan av kyrkomötet. Detta principbeslut bör bl. a. innehålla en översiktlig redogörelse för de statligt reglerade bestämmelser (lagar och 68

författningar) som bör upphävas samt en tidsplan för de kommande besluten om upphävande av berörda bestämmelser. Frågan om till vilket kyrkligt organ beslutanderätten i resp. fråga bör överföras, anser vi vara Svenska kyrkans sak att såsom ett självständigt trossamfund ta ställning till. Tidsrymden mellan ett principbeslut om upphävande av ifrågavarande bestämmelser och dettas ikraftträdande utmäts så att Svenska kyrkan kan använda den för erforderligt planeringsarbete. Medel bör under denna tid anvisas över statsbudgeten för att möjliggöra sådant arbete (se avsnitt 7.1). Vårt förslag innebär alltså att bestämmanderätten i inomkyrkliga frågor (med undandantag för vissa utnämningsärenden m. m., se nedan s. 72 f) överförs från staten först vid den tidpunkt då självständiga kyrkliga organ finns. Grundläggande bestämmelser om kyrkans bekännelse återfinns i 1686 års kyrkolag kapitlen 1—2. En motsvarande bestämmelse är också intagen i prästerskapets privilegier 1723 punkt 1. Bestämmelserna är visserligen till sin räckvidd modifierade genom bl. a. religionsfrihetslagen, men måste anses bindande för Svenska kyrkan och dess ämbetsinnehavare. Regeringsformens bestämmelser om Konungens m. fl. trostillhörighet riktar sig till statsorganen och har omedelbar betydelse för Svenska kyrkan som trossamfund endast i vad avser bekännelsekravet i 28 § för prästerliga befattningshavare. När man år 1953 bytte ut orden "den rena evangeliska läran" i 28 § R F mot "kyrkans lära", antyder detta att lärans innehåll uppfattas som en angelägenhet för kyrkan själv. Det bör ankomma på kyrkan att genom egna organ besluta om den närmare läroutformningen. Bestämmelser om viss trostillhörighet för Konungen och vissa statstjänstemän hör med vår syn på religionsfriheten inte hemma i regeringsformen. Bekännelsekravet i 28 § R F för prästerlig befattningshavare kan tillgodoses i annan ordning. F . n. sker SOU 1972: 36

4 FÖRÄNDRAD ANSVARSFÖRDELNING

detta också genom bestämmelserna i 1686 år kyrkolag kapitel 1, lagen (1948:489) om tillägg till 1686 års kyrkolag samt 6 § lagen (1957:577) om prästval jämförd med 13 § 5 mom. lagen (1936:567) om domkapitel. Av detta följer att ifrågavarande stadganden i regeringsformen redan under nuvarande relation mellan staten och Svenska kyrkan kan upphävas utan att bekännelsekravet för präster upphävs i sak. Av kapitel 6 framgår dock att vi anser att bekännelsekravet för präster i Svenska kyrkan ej bör upprätthållas med stöd av lagstiftning. De grundläggande bestämmelserna om kyrkans gudstjänster, sakrament och övriga handlingar återfinns i 1686 års kyrkolag. Dessutom gäller ett flertal förordningar och i senare tid tillkomna lagar, vilka alla ansetts vara av kyrkolags natur (se kyrka-statutredningens redogörelse i SOU 1965:70 s. 31). Det ämnesområde som här regleras är av sådant slag att det är befogat att överflytta bestämmanderätten på ett kyrkligt organ. En fullständigare förteckning över dessa författningar återfinns som bilaga 9. Lagen (1957:585) om jordfästning innehåller i 6—11 §§ bestämmelser om jordfästning inom Svenska kyrkan m. m., vilka antagits i den för kyrkolag stadgade ordningen. Den författningsmässiga regleringen av jordfästning m. m. torde kunna begränsas till sådana allmänna frågor som behandlas i jordfästningslagens 1—5 §§, i vilka bl. a. stadgas att den avlidnes önskan rörande jordfästning, såvitt det är möjligt, skall iakttagas, och att vid jordfästning intet må förekomma som strider mot förrättningens helgd och allvarliga innebörd. Sistnämnda stadganden har f. n. inte karaktär av kyrkolag. Gällande bestämmelser om kyrkans böcker har meddelats av Kungl. Maj:t efter kyrkomötets hörande. För en utförligare redogörelse kring regler och praxis i dessa frågor hänvisas till kyrka-statutredningens betänkande SOU 1967:45 s. 348 f. I fråga om bibelöversättning har Kungl. Maj:t stadfäst en av kyrkomötet antagen SOU 1972:36

översättning "att vara svensk kyrkobibel" (KK 1917:684). Vi finner att frågan om bibelöversättning inte enbart kan anses vara en inomkyrklig fråga. Staten har — från allmänkulturella utgångspunkter — ett intresse av att tillse att en användbar bibelöversättning finns tillgänglig. Tankar i denna riktning synes oss bl. a. ligga till grund för direktiven till dels 1971 års bibelkommitté (U 1971:5) för Gamla testamentet, dels 1971 års sakkunniga (U 1971:6) för översättning av Nya testamentet. Vi vill emellertid samtidigt framhålla att Svenska kyrkan — liksom givetvis varje annat trossamfund — bör ha rätt att besluta om användning av den bibelöversättning den finner lämpligast. Att staten skulle "stadfästa" en bibelöversättning för bruk inom ett visst trossamfund anser vi inte förenligt med principen om samfundens religionsfrihet. Övriga kyrkliga böcker är psalmbok, evangeliebok, kyrkohandbok och katekes. Evangelieboken omfattar främst bibeltexter och vissa böner som används vid föreskrivna gudstjänster, men innehåller också såsom bilagor bl. a. Den lilla katekesen samt En liten bönbok. Kyrkohandboken reglerar den rituella utformningen av gudstjänster, kyrkliga förrättningar, vigningar m . m . Katekesen är den enda officiellt antagna läroboken för kyrkans undervisning. — Dessutom har Kungl. Maj:t fastställt nu gällande koralbok och mässbok innehållande musiken till psalmbokens psalmer resp. sångpartierna i kyrkohandboken. Innehållet i dessa böcker bedömer vi vara en helt inomkyrklig angelägenhet. Kungl. Maj:t har fastställt gällande version av psalmboken (KK 1937:882), av evangelieboken (KK 1942:817), av kyrkohandboken (KK 1942:816) och av katekesen (KCBr 11.10.1878 och Kungl. Maj:ts påbud 1930:54). Principen att kyrkohandboken skall lända till efterrättelse vid den allmänna gudstjänsten är emellertid grundad på bestämmelsen i 1686 års kyrkolag 1 kap. 7 §. Avvikelser från eljest gällande handbok måste därför beslutas i den för kyrkolag stadgade ordningen, vilket tar avse69

4 FÖRÄNDRAD ANSVARSFÖRDELNING

värd tid. Denna ordning användes t. ex. i fråga om den liturgiska försöksverksamheten enligt särskilda lagar (1968:737 och 1971:139). När det gäller innehållet i kyrkans böcker har beslutanderätten redan de facto övertagits av kyrkans företrädare. Kungl. Maj:t synes nämligen i praktiken ha följt kyrkomötets önskningar i dessa hänseenden. Sedan år 1612 uppmanar Kungl. Maj:t årligen till firande av s. k. allmänna böndagar. Detta sker i form av att ett särskilt s. k. plakat utfärdas, som grundar sig på "gammal god sed" (se t. ex. ingressen till senaste lydelse enligt SFS 1971:816). Kyrkohandboken och evangelieboken innehåller bestämmelser om firande av fyra olika böndagar. Någon särskild föreskrift att de skall pålysas av Kungl. Maj:t finns alltså inte. Kungl. Maj:t kan därför när som helst upphöra att officiellt pålysa böndagar. Plakatet har efter hand i praktiken fått karaktär av inomkyrklig angelägenhet. Sedan år 1918 har det ursprungliga "påbudet" att iakttaga böndagarnas firande ersatts med en "uppmaning". Av plakatets ingress framgår fr. o. m. år 1921 att maningsorden är nedskrivna av ärkebiskopen. Fr. o. m. år 1963 anges de ej heller såsom tidigare ha nedskrivits "på Vår anmodan". Det förefaller oss naturligt att utfärdandet av böndagsplakat ej bör ankomma på Kungl. Maj:t. Uppgiften bör sålunda övertas av lämpligt organ inom Svenska kyrkan (och de andra trossamfund som också vill fira särskilda böndagar). Nuvarande bestämmelser om kyrkliga helgdagar återfinns i 1686 års kyrkolag 14 kap. 1 §, en förordning år 1772 (KF 4.11.1772) samt i lagen (1952:48) ang. tiden för firandet av Marie bebådelsedag, midsommardagen och Alla Helgons dag (SOU 1967:45 s. 27). Dessa bestämmelser har kyrkolags karaktär (se vidare 1958 års utredning kyrkastat i SOU 1967:45 s. 546 ff). I princip bör bestämmelser om förläggning av allmänna helgdagar, d. v. s. fridagar, la

i sista hand beslutas av statliga organ. Det måste däremot anses vara en inomkyrklig fråga vilka dagar som skall högtidlighållas med gudstjänst. Vi förutsätter att kyrkliga högtidsdagar och av staten fastställda helgdagar liksom hittills i stort sett kan anpassas till varandra och att ett nära samråd sker med trossamfunden före statliga beslut i dessa frågor även i framtiden. Särskilt vill vi peka på att religionsfrihetens principer får anses kräva att tillbörlig hänsyn tas till samfundens önskemål i fråga om förläggningen av allmänna helgdagar. Kollektgivningen i Svenska kyrkan regleras av kollektkungörelsen (1963:739; ändrad senast genom KK 1969:52), som har tillkommit efter kyrkomötets hörande. Enligt denna beslutar Kungl. Maj:t årligen om vilka rikskollekter som skall tas upp. Kungl. Maj:t har meddelat vissa generella beslut om kollekter till Svenska kyrkans missionsstyrelse (1915:612), Svenska kyrkans sjömansvårdsstyrelse (1933:195) och Svenska kyrkans centralråd för evangelisation och församlingsarbete (1960:142). Beslut om stiftskollekt åvilar domkapitlet, medan församlingskollekt som regel beslutas av kyrkorådet. Kollektgivningen har inte enbart ekonomisk betydelse för kyrkans egna organ. Den utgör också en integrerad del av den kristna gudstjänsten som en manifestation av församlingens offervilja, varigenom man ger ekonomiskt bistånd till olika former av verksamhet som man vill stödja. Liknande former för frivilliga offer och gåvor finns inom andra trossamfund. Till kollekternas ekonomiska betydelse för Svenska kyrkan återkommer vi i kapitel 5. I detta sammanhang vill vi endast uttala att det förefaller naturligt att i analogi med förhållandena på stifts- och församlingsplanen överflytta Kungl. Maj:ts beslutanderätt till ett rent kyrkligt organ också på riksplanet. Vilken befogenhetsfördelning man därvid vill ha mellan organen på riks-, stifts- och församlingsplanen är givetvis en helt inomkyrklig fråga. Inom Svenska kyrkan finns fyra s. k. centraSOU 1972: 36

4 FÖRÄNDRAD ANSVARSFÖRDELNING

la kyrkliga styrelser: Svenska kyrkans centralråd för evangelisation och församlingsarbete, Svenska kyrkans sjömansvårdsstyrelse, Svenska kyrkans missionsstyrelse samt Svenska kyrkans diakoninämnd. Dessa är centralorgan av legal natur för olika grenar av kyrkans frivilliga verksamhet. Stadgar för dessa styrelser utfärdas av Kungl. Maj:t utan kyrkomötets hörande. Ledamöter i styrelserna utses emellertid av kyrkomötet, som också granskar revisionsberättelser och redovisning. Revisorerna förordnas däremot av Kungl. Maj:t. Den verksamhet som bedrivs av Centralrådet, Missionsstyrelsen och Diakoninämnden uppfattar vi som klart inomkyrklig. De har vissa motsvarigheter inom andra trossamfund. Stadgar för dessa tre organ bör i framtiden fastställas av lämpligt organ inom Svenska kyrkan. Sjömansvårdsstyrelsens verksamhet i utländska hamnar har däremot kommit att få en annan, i viss mån halvofficiell och även mer ekumenisk, karaktär. Vi återkommer till denna fråga i avsnitt 4.4. Ej församlingsbunden verksamhet. Några lagregler om särskilt rättsskydd för Svenska kyrkans kyrkobyggnader finns ej. Däremot har själva invigningen av Svenska kyrkans kyrkobyggnader — i motsats till andra samfunds motsvarande lokaler — i den kyrkorättsliga litteraturen ansetts medföra ett särskilt rättsskydd. För den invigda kyrkobyggnaden gäller särskilda bestämmelser om t. ex. byggnadsvård och upplåtelse, vilka intagits i statliga författningar av olika slag. Vi har i det föregående föreslagit att beslutanderätten i fråga om bl. a. kyrkohandboken överförs till kyrkligt organ. Detta innebär att frågan om bl. a. invigningsaktens utformning betraktas som en rent inomkyrklig angelägenhet. Samma gäller givetvis även utformningen av invigningsceremonin för en allmän begravningsplats (se vidare avsnitt 4.3.3.2). På grund av lagstiftningens nuvarande konstruktion uppstår emellertid problemet om en kulthandling, vars utformning helt SOU 1972: 36

beslutas utan medverkan av statsmakterna, även i fortsättningen bör ha rättskonstituerande effekt. Vidare måste man ifrågasätta om enbart invigning i Svenska kyrkans ordning skall medföra särskilt rättsskydd. Även andra samfund skulle kunna ha berättigade önskemål om särskilt rättsskydd. Vi återkommer till dessa frågor i avsnitt 6.5.1., där frågan om rättsskydd för gudstjänstlokaler behandlas. Sedvanerättsligt ankommer det på pastor att besluta om upplåtelse av kyrkorum1 för gudstjänst och därmed jämförlig förrättning. För annat ändamål kan upplåtelse ske i den ordning som stadgas i lagen (1963: 501) om upplåtande av kyrkorum i vissa fall; den har karaktär av kyrkolag. Lagen utgår från det invigda kyrkorummets speciella karaktär och från att något som strider mot "kyrkorummets helgd eller kyrkans ordning" inte får förekomma där. — För jordfästning i annan ordning än Svenska kyrkans må kyrkorum som invigts för Svenska kyrkans gudstjänst upplåtas, om "särskilda skäl därtill äro" (lag om jordfästning m. m. 1957:585 10 §). — Biskopsmötet har år 1967 fastställt vissa riktlinjer för upplåtelse av kyrka för vigsel i annan ordning än Svenska kyrkans. (Jfr 1958 års utredning kyrka-stat i SOU 1967:45 s. 70 f och s. 382 ff.) Naturligtvis kommer kyrkligt organ även i fortsättningen att fritt besluta om upplåtande av kyrkorum för gudstjänst och därmed jämförlig förrättning. När det gäller frågan om upplåtande av kyrkorum för annat ändamål, är frågan emellertid mer komplicerad. Som framhölls i den departementspromemoria som låg till grund för förslaget till lag om upplåtande av kyrkorum i vissa fall, finns särskilt inom vissa delar av landsbygden ett behov av att använda Svenska kyrkans kyrkobyggnad som samlingslokal även för vissa andra ändamål (prop. 1963:149 s. 20). Föredragande statsrådet fann det dock svårt att ställa upp allmängiltiga regler om till vilka 1

När ingenting annat sägs, avses i framställningen enbart Svenska kyrkans kyrkorum. 71

4 FÖRÄNDRAD ANSVARSFÖRDELNING

"utomkyrkliga ändamål" upplåtelse borde kunna ske. Han antog att tillämpningen kom att ske med förståelse för de önskemål som anmälde sig och fann det därför tillräckligt att lagstiftningen skapade "garantier för att vissa för kyrkan betydelsefulla förhållanden i tillbörlig grad blir beaktade" (prop. 1963:149 s. 27). Lagstiftningen är alltså avsedd att möjliggöra upplåtelse för annat ändamål än gudstjänst, men har samtidigt utformats som ett särskilt skydd för Svenska kyrkans kyrkorum. Härutöver innehåller den endast regler om vilka kyrkliga organ som har att besluta i upplåtelsefrågor. Att staten genom lagstiftning ger föreskrifter om ett samfunds kyrkorum, anser vi ej stå i full överensstämmelse med religionsfrihetens principer. Fastställandet av erforderliga bestämmelser bör därför ske av lämpligt organ inom Svenska kyrkan. Samma självständighet gäller redan nu för andra samfunds motsvarande lokaler. Till frågan om skydd för gudstjänstlokaler i samband med beredskapstillstånd återkommer vi i avsnitt 6.5.1. Ett särskilt problem gäller stadganden i 10 § lagen om jordfästning m. m. I likhet med vad som påpekats av 1958 års utredning kyrka-stat anser vi att det — oavsett vilken relation som råder mellan staten och Svenska kyrkan — måste ankomma på statliga organ att skapa garantier för att medborgarna tillförsäkras möjlighet till tillgång till lokal för jordfästning i annan ordning än Svenska kyrkans (jfr SOU 1967:45 s. 388 resp. 399). Bestämmelser om detta förutsätts givetvis tillkomma efter intimt samråd med berörda trossamfund. I detta sammanhang vill vi erinra om att församlingskyrkorna har en speciell karaktär, då de ofta är ärvda från en tid då "sockenkyrkan" var hela befolkningens tillhörighet. Vi vill också uttala att frågan om villkor för upplåtelse av Svenska kyrkans kyrkorum nära hänger samman med frågan om rätten att disponera över den kyrkliga egendomen. Med hänsyn till att vi inte föreslår någon inskränkning härvidlag, utgår vi från att man också från 72

Svenska kyrkans sida kommer att generöst upplåta kyrkorummet. Slutsatsen blir att frågor om upplåtelse av kyrkorum m. m. rymmer intressen av offentligt inflytande (avsnitt 6.5.2). Dessa intressen kan också tillgodoses på så sätt att beslutanderätten visserligen tillkommer kyrkligt organ, men att detta härvid har att beakta de villkor som knyts till eventuella anslag till lokalerna från stat o c h / eller kommun (avsnitt 5.4.2.2). Förfarandet vid tillsättningen av biskopsoch prästtjänster uppvisar av historiska skäl en egenartad kombination av val och utnämning. Bestämmelserna återfinns beträffande biskopsval i regeringsformen 29 § och lagen (1963:636) om biskopsval, vilken är av kyrkolags natur, samt i fråga om prästval i regeringsformen 30 § och lagen (1957: 577) om prästval, vilken likaså är kyrkolag. Utnämningsrätten i fråga om biskopar tillkommer Kungl. Maj:t. I fråga om övriga präster gäller Kungl. Maj:ts utnämningsrätt — utom i fråga om domprosttjänster och i besvärsärenden — endast var tredje gång en kyrkoherdetjänst blir ledig. Eljest sker tillsättningen av ordinarie präster genom val eller var tredje gång komministertjänst är ledig genom domkapitlets utnämning. Icke ordinarie präst förordnas av domkapitlet. Nuvarande prästtillsättningsförfarande bygger på en avvägning mellan församlingarnas demokratiska rätt att själva väija präst och de prästerliga tjänsteinnehavarnas krav på en rättvis befordran. Man har alltså i det senare avseendet anknutit till de principer som gäller för statens tjänstemän. 1958 års utredning kyrka-stat har påpekat att Kungl. Maj:ts utnämningsrätt till de högsta prästerliga tjänsterna (ärkebiskop och biskopar) kan uppfattas som en väsentlig del av det s. k. statskyrkosystemet. Övriga prästutnämningar skulle däremot utan svårighet kunna överföras till ett kyrkligt organ. (SOU 1967:45 s. 266.) Utnämningsfrågorna har enligt vår uppfattning ur många synpunkter karaktär av SOU 1972:36

4 FÖRÄNDRAD ANSVARSFÖRDELNING

en inomkyrklig angelägenhet. Uppenbart är — i varje fall rent teoretiskt — att statsmakten genom en konsekvent utnämningspolitik kan tänkas utöva inflytande i lärofrågor. Den nuvarande formen för relationen mellan staten och Svenska kyrkan, manifesterad genom prästernas ställning som offentliga tjänstemän och ett väsentligt statligt ekonomiskt ansvarstagande, gör det emellertid naturligt att staten har ett visst inflytande på utnämningsfrågorna. Vi anser det därför riktigt att medverkan av staten i sådana frågor upphävs först i samband med en genomgripande förändring av relationerna mellan staten och Svenska kyrkan. Förslag om detta läggs fram i kapitel 6. En annan fråga är emellertid vilket eller vilka statliga organ som i olika fall bör omhänderha utnämningsrätten. Beträffande de s. k. tredjegångstillsättningarna av tjänst som kyrkoherde har departementsutredningen i PM nr 99 den 12 februari 1968 föreslagit att beslutanderätten flyttas från Kungl. Maj:t till regional myndighet, dvs. domkapitlen. Härvid underströk departementsutredningen att förslaget inte syftade till någon ändring i sak av bestämmelserna i prästvalslagen utan blott till en rationalisering i administrativt hänseende (promemorian s. 7). Vidare har departementsutredningen i PM nr 101 den 12 februari 1968 föreslagit att Kungl. Maj:ts befogenheter att besluta i vissa ärenden om behörighet att utöva prästämbetet (dispensärenden) överförs till domkapitlen. Härvid förutsattes medverkan av en särskild s. k. prästnämnd för att säkerställa enhetlighet vid bedömningen. Som allmänt motiv anförde departementsutredningen att huvudregeln i statsförvaltningen numera är att samma myndighet som tillsätter en tjänst även prövar fråga om undantag från behörighetskrav för tillträde till tjänsten. Alla i promemorian behandlade grupper av dispensfrågor på det prästerliga området är också enligt departementsutredningens mening av den beskaffenheten att de med tillämpning av numera gällande principer för beslutskompetensens SOU 1972:36

fördelning inom statsförvaltningen bör flyttas från Kungl. Maj:t till underlydande myndigheter (promemorian s. 12—13). De båda förslagen vilar hos Kungl. Maj:t i avvaktan på resultatet av pågående utredningsarbete rörande förhållandet mellan staten och Svenska kyrkan. 1 Utan att ta ställning till detaljutformningen av de förslag departementsutredningen lagt fram, finner vi det principiellt riktigt att såväl tredjegångstillsättningarna av kyrkoherdetjänst som prövningen av prästdispenserna flyttas till domkapitlen så snart som möjligt. Ett genomförande härav ligger nämligen väl i linje med huvudprincipen bakom våra förslag beträffande inomkyrkliga angelägenheter. I fråga om dispenserna förutsätter vi att domkapitlet, så länge nuvarande kyrka-statrelation består, bör överlämna till Kungl. Maj:t dispensfråga som har principiell räckvidd. I samband med att man gör dessa omläggningar i beslutshänseende bör även ändring kunna ske i fråga om förfarandet vid tillsättning av tjänster som stiftssekreterare och stiftsjägmästare, vilka nu tillsätts av Kungl. Maj:t. Båda dessa tjänster ligger lönegradsmässigt under den gräns (C 1), som normalt gäller för Kungl. Maj:ts medverkan i tillsättningsärenden. Våra ställningstaganden innebär sålunda beträffande utnämningsfrågor i huvudsak att Kungl. Maj:t, fram till den tidpunkt dä relationen mellan staten och Svenska kyrkan förändras mer genomgripande (fr. o. m. år 1983, jfr kapitel 6), bör ha kvar utnämningsrätten till biskops- och domprosttjänster samt utse vissa ledamöter i domkapitel och stiftsnämnder. Medlemskap i Svenska kyrkan regleras f. n. i 6—12 §§ religionsfrihetslagen (1951: 560), som i denna del har kyrkolags karaktär. Övriga trossamfund avgör själva vem som anses som medlem. 1

Departementsutredningen föreslog år 1968 också att befogenheten att besluta i vissa ärenden om ledigkungörande av kyrkoherdeeller komministertjänst skulle överföras till domkapitlen. Denna reform har genomförts år 1970 (prop. 1970:148, SFS 1970:755). 73

4 FÖRÄNDRAD ANSVARSFÖRDELNING

I religionsfrihetskapitlet (avsnitt 3.5) har vi uttalat att samfunden bör tillåtas använda vilket medlemskapsbegrepp de önskar. Ur dessa synpunkter borde alltså nyss nämnda paragrafer i religionsfrihetslagen upphävas för att eventuellt ersättas med bestämmelser som beslutas enbart av kyrkligt organ. Församlingarnas nuvarande beskattningsrätt avser dem som tillhör kyrkan, juridiska personer samt icke medlemmar. Den sistnämnda kategorien åtnjuter viss nedsättning. Det är därför nödvändigt med en klar gränsdragning mellan medlemmar och icke medlemmar, något som måste regleras i lag. Först när denna beskattningsrätt förändras till att avse avgifter endast från personer som är medlemmar bortfaller skälen att lagfästa medlemsbegreppet. Det rör sig ju då enbart om en angelägenhet mellan individen och församlingen. Vi vill i detta sammanhang påpeka att de förslag om den konkreta innebörden av grundtanken om samhällets ekonomiska ansvar för trossamfundens verksamhet som vi presenterar i avsnitt 5.4, utgår från att staten ej har anledning att reglera begreppet "medlem". Detta läggs sålunda inte till grund för utformningen av ett statligt stödsystem. Också församlingens ställning som kommun med särskilda regler om bl. a. rösträtt, valbarhet och besvärsrätt gör det nödvändigt att reglera medlemsbegreppet i lag. Det statliga inflytandet på Svenska kyrkans medlemsbegrepp upphör alltså i samband med en mer genomgripande förändring av relationerna mellan staten och Svenska kyrkan. Förslag om detta läggs fram i kapitel 6. Beträffande särskilda övergångsanordningar hänvisas till avsnitt 7.3.

4.3 Allmänt samhälleliga

uppgifter

4.3.1 Kyrkliga och borgerliga uppgifter i dagens samhälle I anslutning till kyrkor och kloster upptogs under medeltiden på åtskilliga ställen i Sverige en allmänt "socialvårdande" verk74

samhet. Munkar och nunnor var ofta sjukvårdskunniga och i klosterträdgårdarna odlades läkande örter. Kyrkan kom på så sätt att spela en viktig roll för uppkomsten och utvecklingen av sociala funktioner som nu omhänderhas av organ för stat och kommun. Under medeltiden inrättade kyrkan också de första skolorna i vårt land. Även efter reformationen ankom skolväsendet på kyrkan. Så var fallet även med begravningsväsendet. Både kyrkan och staten fick med tiden större behov av uppgifter om befolkningen. Kyrkobokföringen, som från början torde ha varit kyrkans anteckningar om egna förrättningar såsom dop, vigslar och jordfästningar, blev och är alltjämt grundval för den civila folkbokföringen. Uppdelningen år 1862 av socknen i en borgerlig kommun och en kyrklig församling tvingade fram en viss precisering av ansvarsområdena. Vid denna boskillnad mellan "kyrkligt" och "borgerligt" angavs de borgerliga kommunernas uppgifter som "gemensamma ordnings- och hushållsangelägenheter". Den kyrkliga församlingens kompetensområde fastställdes däremot genom en uppräkning av vad som ansågs vara av kyrklig natur. Till dessa uppgifter fördes, utom frågor om gudstjänst och kyrka m. m., bl. a. folkundervisningen. Åtskilliga angelägenheter, som vid denna tidpunkt ansågs vara av blandad kyrklig och borgerlig natur, kom att ligga kvar hos församlingen. Exempel är folkbokföring, vigsel och begravningsväsende. Under tiden efter 1862 har vissa uppgifter successivt förts över från den kyrkliga församlingen till den borgerliga kommunen. Sålunda blev kommunen genom 1924 års barnavårdslag huvudman för barnavården. Också ansvaret för det allmänna skolväsendet har efter hand övertagits av det borgerliga samhället; den sista förändringen skedde så sent som år 1958. Enligt 1961 års församlingsstyrelselag (LFS) har församlingen (den kyrkliga kommunen) att a) anskaffa och vårda kyrka, begravningsplats, församlingshus, tjänsteboSOU 1972: 36

4 FÖRÄNDRAD ANSVARSFÖRDELNING

städer och annan för kyrkligt ändamål avsedd egendom; b) främja gudstjänstliv och kyrklig förkunnelse i övrigt samt kristen verksamhet bland barn och ungdom, ålderstigna, sjuka och andra, som är i behov av omvårdnad; samt c) avlöna präst, kyrkomusiker och annan personal (2 § 1 mom.). Vidare finns särskilda bestämmelser om vissa andra angelägenheter som ankommer på församlingen. I sak innebar 1961 års lagstiftning jämfört med tidigare gällande rätt att församlingarnas befattning med folkbiblioteksväsendet upphörde samt att Kungl. Maj:t (enligt LFS 2 § 2 mom.) för särskilt fall kan förordna att begravningsplats skall anskaffas eller vårdas av borgerlig kommun. Riktlinjerna för församlingens kompetens enligt församlingsstyrelselagen överensstämmer i huvudsak med vad som hade utbildats i rättspraxis före lagens ikraftträdande. Församlingsstyrelsekommittén uttalade i sitt betänkande att församlingens kyrkokommunala kompetens bör bestämmas med hänsyn till det syfte församlingen har att fullfölja. "Detta syfte är att möjliggöra och främja kyrkans gärning, vilken främst består i ordets förkunnelse genom predikan och själavård samt i därtill knuten kärleksverksamhet" (SOU 1957:15 s. 117). Det utsädes att vad som kan förenas med denna bestämning tillkommer församlingen, medan övriga kommunala angelägenheter hör hemma hos den borgerliga kommunen. I propositionen med förslag till lag om församlingsstyrelse m. m. underströks, att lagen enbart reglerar vilken verksamhet församling äger driva eller stödja med utdebiterade skattemedel. Kompetensregeln berör inte direkt den verksamhet församling kan utöva med kollektmedel, donerade medel eller andra frivilliga bidrag. Genom att utnyttja sådana medel ges i viss mån möjlighet att verka utanför de gränser som dras upp i lagen. En begränsning av mer allmän räckvidd ligger dock i att den verksamhet som skall stödjas inte till sin natur får vara främmande för församlingslivet. (Prop. 1961:70 s. 100—101.) SOU 1972: 36

Vi har sett som vår uppgift att undersöka vad senare års utveckling i samhälle och bland trossamfund medfört beträffande uppfattningen om vad som bör hänföras till kyrkliga resp. borgerliga, eller hellre allmänt samhälleliga, angelägenheter. Det ligger nära till hands att därvid utgå från de lagstiftningsprodukter där man har anledning vänta sig att sådana gränsdragningsproblem aktualiseras. Dissenterskattelagen (1951:691) — som reglerar hur stor andel av församlingsskatten icke-medlem av Svenska kyrkan har att erlägga — och församlingsstyrelselagen (1961:436) är sådan lagstiftning. En genomgång av förarbetena till dessa båda lagar ger dock ringa vägledning. Möjligen kan utläsas att församlingens "borgerliga" uppgifter kan vara av tre olika typer: 1) I särskilda författningar givna uppdrag, t. ex. folkbokföring; 2) vad som med olika värderingar av ändamålskriterierna kan föras in under FSL 2 § 1 mom. b (jfr ovan); 3) viss typ av församlingsverksamhet för vilken utdebiterade medel ej tas i anspråk. Rättspraxis beträffande församlingens kompetens, sådan den avspeglas i regeringsrättens domar 1963—1969, ger inte heller nämnvärd ledning för våra bedömningar. Slutsatsen blir att vi har — på liknande sätt som gäller beträffande tolkningen av religionsfrihetsprincipen — att utgå från värderingar om vad som i dagens och framtidens samhälle är naturligt att betrakta som primärt det borgerliga samhällets ansvarsområden. 1958 års utredning kyrka-stat karakteriserade som borgerliga angelägenheter folkbokföring (SOU 1968:11 s. 133), hindersprövning för ingående av äktenskap (SOU 1967:45 s. 20), vigsel (SOU 1967:45 s. 423) och huvudmannaskapet för begravningsplatser (SOU 1967:45 s. 456). Också på medlingen anlade utredningen ett liknande betraktelsesätt (SOU 1967:45 s. 434—435). Vad gäller de i begreppet för samlings vård ingående funktionerna av social natur (diakoni) liksom av allmän utbildningskaraktär redogjorde utredningen för nuvarande gränsdragning mot det borgerliga samhäl75

4 FÖRÄNDRAD ANSVARSFÖRDELNING

lets, främst kommunernas ansvarsområden (SOU 1967:45 s. 48—55). Utredningen diskuterade också — i anslutning till sin beskrivning av de olika s. k. lägena — en framtida kompetensreglering (SOU 1967: 45 s. 270 och 289—291). Vidare påpekade utredningen att tendensen under senare tid varit att kyrklig och borgerlig verksamhet i allt större utsträckning skilts åt (SOU 1967:45 s. 14). Kyrka-statutredningen framhöll dock att även om staten och kyrkan har skilda uppgifter, så finns det på olika områden beröringspunkter och därmed också anledning till samarbete i olika sammanhang (SOU 1968:11 s. 245). Vi konstaterar att utvecklingen under de senaste hundra åren har gått i riktning mot att särskilja kyrkliga och borgerliga uppgifter. Skolväsendet liksom sjukvården och allmänt socialvårdande funktioner betraktades sålunda tidigare som kyrkliga uppgifter men handhas numera av det borgerliga samhället. Fortfarande finns dock vissa förvaltningsområden som sköts av Svenska kyrkans pastorat och församlingar: lokal folkbokföring, prövning av hinder mot äktenskap samt (i huvudsak) anordnande och förvaltning av allmänna begravningsplatser. Beträffande vissa andra samhälleliga uppgifter av rättslig eller social natur finns alternativa former. Äktenskap kan ingås genom kyrklig eller borgerlig vigsel.1 Medling (som är processuell förutsättning för hemskillnad) kan förrättas av borgerlig eller kyrklig funktionär. 1 Namngivning sker antingen genom dop inom Svenska kyrkan eller genom anmälan till pastorsämbetet, dvs. lokal folkbokföringsmyndighet. I fråga om musikundervisning sker ett speciellt samarbete mellan det allmänna skolväsendet och Svenska kyrkan. Det finns nämligen vissa möjligheter att kombinera tjänst som kyrkomusiker med tjänstgöring som lärare. Vidare ingår i kyrkomusikernas åligganden (inom den rent kyrkliga delen av deras tjänst) skyldighet att undervisa traktens ungdom i musik, s. k. fri musikundervisning. Slutligen kan nämnas att social omvård76

nad av olika hjälpbehövande sker i första hand genom kommunerna, men även genom Svenska kyrkans församlingar och församlingar i andra trossamfund samt genom andra ideella organisationer. Det rör sig alltså här om områden där samhällets åtaganden kompletteras av frivilliga insatser. Svenska kyrkans kommunala beskattningsrätt har emellertid medfört behov av kompetensregler, som innebär gränsdragning bl. a. mellan den kyrkliga och den borgerliga kommunens sociala verksamhet (diakoni resp. socialvård). Dessa regler har bestämts i lag och klargjorts i rättspraxis. Vi behandlar i detta avsnitt frågor som rör den lokala folkbokföringen m. m. (4.3.2), huvudmannaskapet för allmänna begravningsplatser m. m. (4.3.3), äktenskaps ingående samt medling (4.3.4), undervisning i musik m. m. (4.3.5) samt vissa sociala uppgifter (4.3.6). Emellertid vill vi också påpeka att det finns ytterligare områden där gränsdragningen mellan "kyrkligt" och "borgerligt" aktualiserats i den allmänna debatten, t. ex. frågan om barntillsyn och förskolor. Även frågan om ansvaret för invandrarnas sociala och kulturella service har diskuterats med anledning av bl. a. önskemål om införandet av anteckning av samfundstillhörighet i officiella befolkningsregister (se avsnitt 4.3.2.2).

4.3.2 Den lokala folkbokföringen m. m. 4.3.2.1 Huvudmannaskapet för den lokala folkbokföringen Den fortlöpande lokala registreringen av befolkningen ombesörjs f. n. av Svenska kyrkans pastorsämbeten. I Stockholm och Göteborg handhas uppgiften dock av lokal skattemyndighet, varvid pastorsämbetet fungerar som mottagningsställe för vissa anmälningar m. m. Blanketter och upplysningar lämnas också där. Detta system, 1

Begreppet kyrklig vigsel omfattar både vigsel inom Svenska kyrkan och inom vissa andra (av Kungl. Maj:t beslutade) trossamfund. Motsvarande gäller beträffande medling. SOU 1972: 36

4 FÖRÄNDRAD ANSVARSFÖRDELNING

som är fördelaktigt ur synpunkten av allmänhetens tillgång till service, medför dock vissa administrativa svårigheter på grund av dubbelbokföring. I de flesta med oss jämförbara länder där löpande folkregistrering förekommer, har den ursprungligen omhänderhafts av kyrkliga myndigheter. Den sköts emellertid oftast numera av borgerliga organ, exempelvis i Schweiz, Frankrike, Holland och Västtyskland. Också i Danmark, Norge och Island sköts befolkningsregistret av borgerlig myndighet (kommunen), men kyrkan handhar ett civilståndsregister och har skyldighet lämna uppgifter till det borgerliga registret. I Finland har emellertid varje av staten legaliserat religionssamfund egen, officiell folkbokföring; de ca 5,5 % av befolkningen som inte tillhör något av dessa samfund antecknas i ett civilt register. 1958 års utredning kyrka-stat konstaterade att frågan om den lokala folkbokföringens organisation kan lösas i stort sett oberoende av vilket av utredningens hypotetiskt uppställda s. k. lägen som väljs för relationerna mellan staten och Svenska kyrkan. Utredningen har dock så till vida förordat ett överförande av folkbokföringsuppgifterna till borgerligt organ som den uttalat, att det torde få bero på huruvida övervägande praktiska skäl — ekonomiska, tekniska och organisatoriska — kan anföras för ett bibehållande av nuvarande ordning, om den skall bestå. (SOU 1968: 11 s. 133.) Vissa av remissinstanserna delade denna uppfattning, medan andra menade att den särskilda frågan angående folkbokföringen och huvudspörsmålet om relationen mellan staten och kyrkan är på visst sätt beroende av varandra (SOU 1970:2 s. 406—407). De tekniska, organisatoriska och ekonomiska förutsättningarna för och konsekvenserna av ett överförande av den lokala folkbokföringen till borgerlig myndighet har på uppdrag av Kungl. Maj:t behandlats av en särskild utredning. Önskemål hade framkommit om ett mer fullständigt genomförande av databehandling av folkbokföringsuppgifterna. Redan i dagsläget används databehandling av den regionala folkbokSOU 1972:36

föringsmyndigheten, dvs. länsstyrelserna. Den allt snabbare befolkningsomflyttningen och det stigande behovet av lättillgänglig information om befolkningens sammansättning har medfört behov av automatiserade administrativa system för befolkningsregistreringen. I betänkandet (SOU 1970:70) Folkbokföringsorganisationen m. m. har den utredande myndigheten, dåvarande centrala folkbokföringsoch uppbördsnämnden (CFU), utförligt beskrivit formerna för en folkbokföring i regi av lokal skattemyndighet. CFU har också funnit att en sådan överföring av den lokala folkbokföringen till lokal skattemyndighet tekniskt går att genomföra. Dock har CFU inte tagit ställning till huruvida ett överförande från kyrkan till lämpligt borgerligt organ bör ske eller ej. Som motiv för sin uppfattning anförde CFU. Ställningstagandet till om ett överförande bör ske måste grundas på en bedömning av de fördelar och nackdelar som är förknippade med å ena sidan den nuvarande ordningen och å andra sidan en nyordning. Därvid blir att beakta bl. a. religionsfrihetssynpunkter, kostnadsaspekter och de krav som från såväl samhällets som medborgarnas (i fråga om service o. d.) sida måste ställas på folkbokföringssystemets organisatoriska uppbyggnad. Nämnden fann det ankomma på sig att lägga fram ett material som kunde utgöra grund för statsmakternas ställningstagande. (SOU 1970:70 s. 8.) CFUs förslag har remissbehandlats och övervägs f. n. inom finansdepartementet. Vid remissbehandlingen har vår beredning först anmodats avge yttrande. Vårt yttrande sändes därefter ut tillsammans med betänkandet till övriga remissinstanser, vilka alltså haft möjlighet att ta ställning även till våra synpunkter. I vårt yttrande den 20 april 1971 ställde vi oss positiva till ett överförande av den lokala folkbokföringen till borgerligt organ. Samtidigt framhöll vi emellertid att slutlig ställning till CFUs förslag ej borde tas förrän vårt slutbetänkande förelåg. Anledningen till denna rekommendation var att 77

4 FÖRÄNDRAD ANSVARSFÖRDELNING

vi bl. a. funnit att en bedömning av Svenska kyrkans registreringsbehov inte borde ske utan hänsynstagande till motsvarande behov hos andra trossamfund. Det system för kyrklig registrering som skisserats av CFU (s. k. församlingsregistrering) föreföll oss även anmärkningsvärt kostnadskrävande. En översiktlig genomgång av yttrandena över CFUs betänkande visar att flertalet remissinstanser ej tagit ställning för eller emot ett överförande av folkbokföringen. Man har nöjt sig med att, i ofta ganska glidande formuleringar, värdera skälen för och emot. Mycket schematiskt kan sägas att av inalles ett 70-tal remissinstanser har ca 20 en mer eller mindre positiv inställning till ett överförande. Bland dessa återfinns de flesta icke-kyrkliga instanserna. Ett 15-tal, mest kyrkliga organ, är på allmänna grunder negativa till en förändring. Ca 40 kan sägas ha på ett eller annat sätt instämt i tanken på att slutlig ställning till CFUs förslag ej bör tas förrän resultatet av vårt arbete föreligger. Enligt CFU kunde den föreslagna reformen träda i kraft tidigast den 1 januari 1975 under förutsättning att principbeslut fattades under år 1972. Riksskatteverket har i sitt yttrande uttalat att ett anstånd med ställningstagandet tills stat-kyrkaberedningen lagt fram sitt betänkande inte nödvändigtvis behöver innebära en försening. Både 1958 års utredning kyrka-stat och CFU har ingående redovisat argument som kan anföras för och emot ett överförande (SOU 1968:11 s. 132—134 resp. SOU 1970: 70 s. 39—44). CFU har vidare anslutit sig till den av 1958 års utredning kyrka-stat gjorda bedömningen, att de principiella argument som talar för ett överförande är av den arten att endast starka praktiska skäl kan motivera ett ställningstagande till förmån för att bibehålla nuvarande ordning. Vi finner det ställt utom allt tvivel att den lokala folkbokföringen måste betraktas som en allmänt samhällelig uppgift. Från principiella religionsfrihetssynpunkter bör den handhas av det borgerliga sam78

hällets organ. Ett ställningstagande till frågan om huvudmannaskapet bör emellertid också ske med beaktande av serviceaspekter, konsekvenserna för Svenska kyrkan och övriga trossamfund samt kostnadsöverväganden. Argumenten utifrån religionsfrihetens krav återfinns i kapitel 3. De talar entydigt till förmån för en överföring från kyrkligt till borgerligt organ. Till detta vill vi lägga synpunkten att prästernas egentliga arbetsuppgifter är av annan art än folkbokföringsarbetet. En överföring av folkbokföringsgöromålen skulle därför ge prästerna förbättrade möjligheter att ägna sig åt dessa sina arbetsuppgifter. Vid vår bedömning av serviceaspekter har vi utgått från CFUs konkretisering av servicekravet. Detta krav anses innebära att 1) den territoriella indelningen i "folkbokföringsområden" bör vara sådan att den enskilde på ett från olika synpunkter godtagbart sätt kan få personlig kontakt med den registrerande myndigheten; samt 2) möjlighet skall finnas för den enskilde att på ett bekvämt sätt få tillgång till de blanketter av olika slag som han har behov av och att i förekommande fall få hjälp med att fylla i blanketterna (SOU 1970: 70 s. 42). Vi finner att f. n. föreligger i princip inga krav på personlig inställelse hos folkbokföringsmyndighet. Dessa ärenden sköts till största delen per post och telefon. Det finns ingen anledning räkna med att en förändring av dessa förhållanden i motsatt riktning skall ske. Vi har också uppmärksammat att CFU förutsatt en viss blankettservice på särskilt angivna blankettställen. Det är viktigt att denna service både innebär tillhandahållande av blanketter och rådgivning samt hjälp vid ifyllandet o. d. Vi utgår från att bl. a. pastorsämbetet även i fortsättningen tillhandahåller de blanketter som behövs för folkbokföringen, eftersom det torde te sig naturligt för prästerna att vara sina församlingsbor behjälpliga även i dessa frågor. Motsvarande gäller även exempelvis SOU 1972: 36-

4 FÖRÄNDRAD ANSVARSFÖRDELNING

kommunala myndigheter och försäkringskassor. Härigenom tillgodoser man de berättigade kraven på service i folkbokföringsfrågor från i synnerhet äldre personer och från andra, för vilka telefonkontakt med myndigheter ter sig främmande. Det är också viktigt att folkbokföringsmyndigheten har tillgång till personal med vana att handskas med material av datatyp och att snabbt handlägga den typ av mer komplicerade folkbokföringsärenden vars antal kan väntas öka som följd av den starka invandringen till och omflyttningen i vårt land. Vi har inte funnit anledning ta ställning till vilket borgerligt organ som är bäst ägnat att säkerställa en tillfredsställande service i folkbokföringsfrågor för medborgarna. I den allmänna debatten har — bl. a. med hänsyn till det förhållandevis ringa antalet tjänsteställen — kritik riktats mot tanken på lokal skattemyndighet. Som en annan möjlighet har nämnts försäkringskassorna. Vi utgår från att Kungl. Maj:t vid sin prövning av dessa frågor kommer att tillmäta serviceaspekterna väsentlig betydelse. Vi har vidare att behandla frågan om huvudmannaskapet för folkbokföring med hänsyn till konsekvenserna för Svenska kyrkan och andra trossamfund. I nuvarande kyrka-statrelation är det, som 1958 års utredning och CFU funnit, erforderligt att i form av offentligrättsliga föreskrifter tillhandahålla möjligheter för Svenska kyrkan att dels registrera personer som är medlemmar av kyrkan, dels upprätta längder över ministeriella förrättningar (dop, konfirmation, kyrklig vigsel, jordfästning). CFU utarbetade också en modell för dessa arbetsuppgifter, vilken benämndes församlingsregistrering. Den av CFU föreslagna modellen förutsatte att den civila folkbokföringen fortlöpande skulle avisera den kyrkliga i fråga om ändringar av de "profana" personuppgifterna (typ adressändringar, födslar, dödsfall). Den förutsatte också att nämnda församlingsregister av praktiska skäl skulle omfatta alla folkbokförda personer oavsett SOU 1972: 36

medlemskap i Svenska kyrkan. Vi har emellertid funnit att bedömningen av Svenska kyrkans registreringsbehov i samband med att civil folkbokföring överförs till borgerlig myndighet bör inriktas direkt på dess medlemmar. Denna bedömning bör inte heller göras utan hänsynstagande till motsvarande behov hos andra trossamfund. De problem som uppstår, t. ex. vid registrering i folkbokföringen av samfundstillhörighet och utlämnande av dessa uppgifter, berör bl. a. religionsfrihetsoch integritetsspörsmål, till vilka vi återkommer nedan i avsnitt 4.3.2.2. Som kommentar till CFUs modell vill vi i detta sammanhang framhålla att anteckning i den löpande folkbokföringen om vilka som ej tillhör Svenska kyrkan sker redan f. n. Detta motiveras emellertid av att skattemyndigheterna har behov av att veta vilka som ej har att erlägga full församlingsskatt. När folkbokföringen överförs till borgerligt organ kvarstår givetvis behovet av sådana anteckningar så länge nuvarande beskattningssystem gäller. Dessa anteckningar måste föras av den befolkningsregistrerande myndigheten och är enligt gällande lagstiftning offentliga. Men det förefaller oss principiellt felaktigt att trossamfundet Svenska kyrkan — vars karaktär av trossamfund förstärks genom folkbokföringsreformen — automatiskt skulle ha tillgång till personuppgifter rörande andra än dem som tillhör kyrkan. Också CFU hävdar i princip denna uppfattning, men motiverar sin modell med praktiska skäl (SOU 1970:70 s. 75). Vi tillmäter de principiella argumenten större vikt och har därför skisserat en lösning som tillgodoser dessa önskemål. Samtidigt ger vår modell möjligheter till förenklingar och förbättringar av åtskilliga administrativa rutiner hos församlingarna. Förslag om utformningen av en sådan registreringsfunktion för Svenska kyrkan, Dataservice för samfund och organisationer, läggs fram i avsnitt 4.5.2.1 och 4.5.2.2. Vårt förslag är, liksom CFUs modell, avsett att kunna genomföras inom nuvarande relation mellan staten och Svenska 79

4 FÖRÄNDRAD ANSVARSFÖRDELNING

kyrkan. Vår modell förutsätter emellertid att endast personer som tillhör Svenska kyrkan registreras i församlingsregistret. Denna modell är vidare också användbar i samband med att nuvarande relation mellan staten och Svenska kyrkan undergår väsentliga förändringar. I en sådan situation kan den t. o. m. läggas till grund för uppbörd av personliga bidrag (kyrkoavgifter) till Svenska kyrkan. Och slutligen ger den möjligheter för andra trossamfund att — om så önskas — tillfredsställa behov av registrering av medlemmar (motsv.) och medverkan vid uppbörd av personliga bidrag. Samma tjänster kan i princip också lämnas till andra organisationer som vill rationalisera sina administrativa rutiner. Som framgår av avsnitt 4.5.2.1 och bilaga 8 är det fråga om en för varje samfund (församling) sluten medlemsregistrering, som alltså ej är offentligt tillgänglig. I vårt yttrande över CFUs betänkande anslöt vi oss även till tanken att personer som f. n. kyrkobokförs i nationell, icketerritoriell församling skall folkbokföras hos borgerlig myndighet (jfr SOU 1970:70 s. 83 ff). Ett överförande av huvudmannaskapet för folkbokföring till borgerligt organ påverkar inte i och för sig de icke-territoriella församlingarnas ställning, funktioner och arbetsuppgifter. De kan givetvis fortsätta sin verksamhet och även få del av den registerservice som tillkommer de territoriella församlingarna i Svenska kyrkan enligt de riktlinjer som framgår av avsnitt 4.5.2.1. Kostnadsfrågor behandlas främst i avsnitt 4.5.2.2. I detta sammanhang vill vi endast kort beröra ett problem som hänger samman med den prästerliga tjänsteorganisationen. Av vårt delbetänkande (SOU 1971:29) Kyrkan kostar framgår bl. a. att kostnaderna för prästernas arbete med folkbokföringsgöromål var drygt 30 milj. kr. (lönekostnader). I vissa församlingar ägnar prästerna en betydande del av sin arbetstid åt folkbokföringen (23 %). I andra typer av församlingar är dock denna andel avsevärt mindre (8 % ) . Ett borttagande av 80

dessa arbetsuppgifter torde alltså innebära en minskad arbetsbelastning för prästerna. Skäl skulle därför kunna finnas att aktualisera frågan om en översyn av den församlingsprästerliga organisationen med indragning av ett antal tjänster som mål. Andra skäl har i olika sammanhang från kyrkligt håll åberopats som stöd för önskemål om pastoratsreglering. Å andra sidan torde, särskilt i större församlingar, intresse finnas att prästerna skall få ökad tid för andra uppgifter. Vi har emellertid grunduppfattningen att statens nuvarande bestämmanderätt över Svenska kyrkans organisation bör förändras till sin principiella innebörd och lägger fram praktiska förslag i sådan riktning i kap. 6. Frågan om den prästerliga organisationen och pastoratsregleringen blir då ett inomkyrkligt spörsmål. Vi har därför inte funnit anledning att i samband med folkbokföringsreformen förorda någon sådan översyn. När folkbokföringen överförs till borgerligt organ, aktualiseras givetvis vissa andra personalfrågor. En närmare belysning av dessa lämnas i avsnitt 4.5.2.3. Vi finner alltså att den lokala folkbokföringen bör överföras till borgerligt organ. Med hänsyn till lagstiftningsproceduren och till de praktiska förutsättningarna — bl. a. problem med arbetslokaler och arkivutrymmen — bör reformen genomföras fr. o. m. år 1976. En förutsättning är att riksdag och kyrkomöte fattar beslut senast år 1974. 4.3.2.2 Anteckning av samfundstillhörighet i folkbokföringen Önskemål om anteckning av samfundstillhörighet i folkbokföringen har under senare år framförts i olika sammanhang, t. ex. av 1970 års kyrkomöte. Dess skrivelse till Kungl. Maj:t (kskr 1970:28) har överlämnats till oss. Som motiv för önskemålen har angetts den starkt ökade invandringen, varvid främst kyrkor med anknytning till de länder varifrån invandrarna kommer önskat bättre möjligheter att erbjuda sina tjänster SOU 1972:36

4 FÖRÄNDRAD ANSVARSFÖRDELNING

(jfr bl. a. uttalanden av Katolska biskopsämbetet och Kristna studentrörelsen i Sverige, SOU 1970:2 s. 419—423). Vid våra överläggningar med företrädare för kyrkor och samfund med stort inslag av invandrare samt med invandrarverket och invandrarutredningen har vi haft tillfälle att diskutera dessa önskemål ytterligare. Det kan nämnas att Sveriges frikyrkoråd har uttalat sympatier för tanken på frivillig anteckning av samfundstillhörighet i folkbokföringen. Inledningsvis vill vi påpeka att det kan vara svårt att avgränsa och definiera vilka samfund som skulle vara "kvalificerade" att få sina medlemmar registrerade i de officiella registren (jfr departementschefens yttrande i propositionen med förslag till religionsfrihetslag 1951:100 s. 56—58). Väsentligare är att införandet av anteckning om samfundstillhörighet i de offentliga befolkningsregistren måste bedömas vara betänkligt utifrån integritetsaspekter. Hänsyn måste här tas till olika minoriteters önskemål. Uppgiftens natur är helt annorlunda än de övriga uppgifter som ingår i officiella löpande register. Anteckning skulle med nuvarande lagstiftning bli offentlig. Dess utlämnande till annan än det samfund som individen själv anger sig tillhöra skulle sålunda med gällande lagstiftning ej kunna förhindras. Särskilt företrädare för mosaiska trosbekännare har uttalat tveksamhet inför konsekvenserna av ett sådant system. Vid bedömningen bör man också beakta de tekniska möjligheter som föreligger att sammanföra uppgifter från olika offentligt tillgängliga dataregister. En medborgares profil skulle sålunda kunna tecknas på helt lagliga grunder med uppgift om medlemskap i visst trossamfund, taxerad inkomst, bostadsadress, bilinnehav etc. Vi har under hand tagit del av vissa diskussioner som förts inom offentlighets- och sekretesslagstiftningskommittén (Ju 1970: 49, OSK) om ADB-materialets offentlighet. Den lagstiftning som eventuellt kan komma att aktualiseras på grundval av OSKs förslag torde på visst sätt komma att reglera användandet av datalagrad information. Eventuellt uppnås härigenom ett visst 6-SOU

1972:36

skydd mot integritetskränkning utan att man därför rubbar de nuvarande principerna för offentlighet och sekretess. Den lagstiftningsmässiga försiktighet som finns mot att utöka katalogen av sekretessbestämmelser och de avgränsningssvårigheter som en sådan lagstiftning medför, gör emellertid att vi avstyrker att åsiktsyttringar av ömtålig och personlig natur förs in i register av offentlig art. Det bör framhållas att dessa invändningar finns kvar, även om uppgiftslämnandet är helt frivilligt. De önskemål som man från kyrkor och samfund — särskilt sådana med stort inslag av invandrare — velat tillgodose genom den föreslagna registreringen är emellertid beaktansvärda. Det är dock möjligt att i stor utsträckning tillgodose dem på annat sätt, främst genom att det system för församlingsregistrering vi förordar för Svenska kyrkans del som ersättning för nuvarande kyrkobokföring (avsnitt 4.5.2) lätt kan tilllämpas även för en motsvarande frivillig registrering av medlemmar i varje trossamfund som så önskar. Sådana register blir inte offentliga utan är för varje samfund (församling) slutna, varigenom integritetssynpunkterna kan tillgodoses. Systemet skisseras i avsnitt 4.5.2 och beskrivs utförligt i bilaga 8. I detta sammanhang vill vi endast påpeka att den typ av frivillig registrering, som statens invandrarverk uttalat sig för i ett yttrande över den ovan nämnda skrivelsen från 1970 års kyrkomöte, också kan komma till stånd i det av oss skisserade systemet. Detta förutsattes omfatta medlemmar i olika samfund, som på ett eller annat sätt till samfundet anmält sig som medlemmar. 1 De bör däremot inte mer eller mindre automatiskt tillföras visst samfund därför att de kommer från visst land. Inte heller bör våra myndigheter medverka till att efterforska samfundstillhörighet. I dessa ömtåliga frågor måste allt undvikas som kan verka påträngande; detta är också en integritetsfråga. 1

Beträffande registrering av dem som tillhör Svenska kyrkan se avsnitt 4.5.2.1. 81

4 FÖRÄNDRAD ANSVARSFÖRDELNING

För samfundens uppsökande verksamhet förefaller goda resultat kunna uppnås med hjälp av intensifierad information, något som statens invandrarverk påpekat i sina remissyttranden över CFUs betänkande (SOU 1970:70) och kyrkomötets skrivelse 1970:28. I dessa yttranden har invandrarverket uttalat att folkbokföringsmyndigheterna bör, oavsett om anteckning av samfundstillhörighet sker, tillhandahålla information om i Sverige verksamma religiösa samfund samt eventuella blanketter för begäran om inträde. Verket har förklarat sig berett att i samråd med den centrala folkbokföringsmyndigheten utarbeta sådan information.

4.3.2.3 Namngivning Enligt 23 § namnlagen (1963:521) gäller att barn skall ges förnamn inom sex månader efter födseln. Anmälan av förnamn krävs inte av vårdnadshavaren, om barnet erhåller förnamn genom dop i Svenska kyrkan. Då antecknar pastor dopet direkt i dopboken, varifrån denna folkbokföringsuppgift förmedlas till olika myndigheter. Erhåller barnet förnamn på annat sätt än genom dop i Svenska kyrkan, måste vårdnadshavaren anmäla förnamnet till pastor i dennes egenskap av folkbokförare på det lokala planet. I praktiken förekommer numera vanligen först namnanmälan i standardiserad form till pastorsämbetet som lokal folkbokföringsmyndighet. Dop sker sålunda vanligen senare. När kyrkans befattning med folkbokföring upphör, finns det inte längre anledning att behålla Svenska kyrkans formella särställning vid namngivning. Praktiska skäl — den förhållandevis höga dopfrekvensen — kan visserligen anföras som stöd för en bibehållen ordning. CFU har sålunda i sitt betänkande föreslagit att dopförrättare inom Svenska kyrkan skall vara skyldig anmäla till vederbörande myndighet de förnamn som getts vid dop, och att sådan anmälan skall kunna ersätta vårdnadshavarens namnanmälan (SOU 1970:70 s. 90). 82

Av principiella skäl bör dock i stället stadgas att vårdnadshavare alltid själv skall anmäla förnamn på nyfödda barn till lokal folkbokföringsmyndighet. Vi vill emellertid understryka att ingenting hindrar pastor i Svenska kyrkan (eller i annat trossamfund) att i samband med dop eller annan namngivningsceremoni åtaga sig att fullgöra vårdnadshavarens skyldigheter. Sådant åtagande kan grundas på en standardiserad fullmakt av vårdnadshavaren.

4.3.3 Huvudmannaskapet för allmänna begravningsplatser m. m. Omhändertagandet av stoftet efter en avliden person inrymmer olika moment. Ansvaret för dessa uppgifter är i vårt samhälle uppdelat på olika instanser och på enskilda. Grundläggande bestämmelser finns i jordfästningslagen (1957:585), lagen (1963: 537) om gravrätt m. m. och 1963 års begravningskungörelse (nr 540). Direkt anknytning till de problem som vi skall belysa har två moment i detta omhändertagande, nämligen jordfästning och gravsättning. Huvudfrågan för oss är emellertid i denna del helt praktisk: Vem skall ha ansvaret för anordnandet och förvaltningen av allmänna begravningsplatser, kyrkligt eller borgerligt organ? Men vi vill också kort beröra vissa andra problem som på olika sätt hänger samman med samhällets ansvar i samband med dödsfall. Begravningsplats är en sammanfattande benämning på alla sorters gravområden. Man skiljer på allmänna begravningsplatser och enskilda begravningsplatser. Allmän begravningsplats är anordnad av kyrklig eller borgerlig kommun eller eljest av det allmänna. Det åligger församling (kyrklig kommun) eller — om Kungl. Maj:t för särskilt fall så förordnat — borgerlig kommun att hålla allmän begravningsplats. Denna, som utgörs av kyrkogård, annan begravningsplats, urngård, urnhall, urnlund, urnmur, kolumbarium, minneslund eller annan sådan anläggning, skall invigas innan SOU 1972: 36

4 FÖRÄNDRAD ANSVARSFÖRDELNING 1

den tas i bruk. Invigningen förrättas efter Svenska kyrkans ritual. Rätt till gravsättning på allmän begravningsplats är ej beroende av att jordfästning ägt rum eller, om så skett, av att den förrättats i viss ordning. Inte heller är den beroende av att den avlidne tillhört Svenska kyrkan eller visst annat trossamfund. Enskild begravningsplats tillhör annat trossamfund än Svenska kyrkan eller enskild person. Kungl. Maj:t prövar om och på vilka villkor enskild begravningsplats får anordnas. Som villkor brukar föreskrivas att invigning ägt rum. Vidare fordras att garantier för framtida vård av platsen finns. Det bör observeras att t. ex. mosaiska begravningsplatser ej invigs. Markens ianspråktagande för begravningsändamål anses då konstituera platsens karaktär av begravningsplats. Såväl allmän som enskild begravningsplats åtnjuter särskilt lagligt skydd, t. ex. mot utmätning. Vid anläggning av begravningsplatser granskas planerna av bl. a. riksantikvarieämbetet. Tillsyn över förvaltningen utövas av bl. a. hälsovårdsmyndigheter. Begravningsväsendet i vårt land utmärks av stor enhetlighet. Av sammanlagt ca 3 300 allmänna begravningsplatser förvaltas praktiskt taget samtliga av församling (kyrklig kommun). Ungefär 2 650 av de allmänna begravningsplatserna är kyrkogårdar (dvs. allmänna begravningsplatser anordnade vid kyrkor). Nya begravningsplatser anläggs dock regelmässigt fristående eller i varje fall utanför kyrkotomten. Antalet sådana friliggande begravningsplatser uppgår sålunda enligt vår särskilda begravningskostnadsundersökning (bilaga 5) till ca 650. I Stockholm förvaltar sedan år 1924 den borgerliga kommunen vissa begravningsplatser för i huvudsak innerstadens befolkning, medan de på senare tid inkorporerade församlingarna i ytterområdena förvaltar där belägna allmänna begravningsplatser. Till dessa församlingar betalar dock kommunen ett årligt bidrag, beräknat med visst belopp per underhållen grav. Även i Tranås förvaltar sedan lång tid SOU 1972:36

tillbaka den borgerliga kommunen en begravningsplats. Samarbete mellan församling och kommun äger rum i bl. a. Eskilstuna, Karlskoga och Jönköping. I Borås finns en stiftelse för skötsel av begravningsplatser och parker. Antalet enskilda begravningsplatser är litet. Dit hör de romersk-katolska och de mosaiska begravningsplatserna samt ytterligare några anläggningar. Ansökningar från enskilda personer behandlas mycket restriktivt. Förhållandena i med Sverige jämförbara länder uppvisar en splittrad bild vad gäller det administrativa ansvaret för förvaltning av begravningsplatser. I Norge och Danmark är begravningsväsendet kyrkligt. I Danmark kan emellertid kommunal begravningsplats inrättas, men kyrklig begravningsplats kan ej övertagas av kommunen. I Nederländerna är begravningsväsendet numera en borgerlig angelägenhet. Begravningsplats runt omkring kyrka har dock ej överförts till det allmänna utan tillhör kyrkan eller församlingen. I Schweiz är begravningsväväsendet en kommunal angelägenhet. Samma är förhållandet som regel i Västtyskland. Kyrkorna har dock på vissa orter egna begravningsplatser. 1958 års utredning kyrka-stat fann att Svenska kyrkans relation till staten inte är utan betydelse för frågan om begravningsväsendet. Utredningen ansåg dock att spörsmålet om begravningsplatsers anordnande och förvaltning kunde behandlas fristående från huvudfrågan om Svenska kyrkans relation till staten, eftersom en övergång av huvudmannaskapet till t. ex. borgerlig kommun kunde ske redan i det av utredningen skisserade A-läget, medan ansvaret för anordnande och förvaltning av begravningsplats kunde ligga kvar hos Svenska kyrkan även i de av utredningen såsom fria lägen beskrivna relationerna mellan staten och Svenska kyrkan. 1958 års utredning betonade dock att olika lösningar inte framstår som lika naturliga i alla lägen. Enligt ut1

Om invigning, se avsnitt 4.3.3.2. 83

4 FÖRÄNDRAD ANSVARSFÖRDELNING

redningen skulle sålunda ett upphörande av den kyrkliga beskattningsrätten och en upplösning av organgemenskapen mellan Svenska kyrkan och staten innebära väsentliga förändringar i de reella förutsättningarna för ett allmänt kyrkligt begravningsväsende. Det skulle nämligen i så fall bli svårare att få en garanti för att allmänna intressen kunde tillgodoses än i ett läge med fortsatt nära organisatoriskt och finansiellt samband mellan stat och kyrka. (SOU 1968: 11 s. 142—150.) Utredningen angav som målsättning för frågans lösning "att — oberoende av vilken kyrka-statrelation som råder — huvudmannaskapet skall ordnas på ett från praktisk synpunkt så ändamålsenligt sätt som möjligt". Vissa förhållanden — bl. a. den alltmer utpräglade synen på Svenska kyrkan som ett trossamfund och den ökande urbaniseringen — hade dock enligt utredningen aktualiserat en överflyttning till borgerlig huvudman. En praktisk lösning kunde då bli att nya allmänna begravningsplatser lades under borgerligt huvudmannaskap, medan i bruk varande allmänna begravningsplatser bibehölls under kyrkligt huvudmannaskap i avfolkningsbygder men lades under borgerligt i tätorter. (SOU 1968: 11 s. 149—150.) Bland remissinstanserna fanns olika meningar om huruvida frågan om huvudmannaskapet för begravningsplatser är beroende av kyrka-statrelationen (SOU 1970:2 s. 437—438). — Själva sakfrågan om huvudmannaskapet diskuterades i ett drygt fyrtiotal remissyttranden över utredningens slutbetänkande. En tredjedel av dessa yttranden innebär ställningstaganden för i princip borgerligt huvudmannaskap — i några fall dock endast under förutsättning att "kyrkan skiljs från staten". Ett fåtal remissinstanser förordar att nuvarande ordning — i huvudsak kyrkligt huvudmannaskap — bibehålles. Närmare ett tjugotal rekommenderar en lösning från enbart praktiska utgångspunkter. Många instanser förordar en lösning som innebär att kyrkan även i fortsättningen sköter de egentliga kyrkogårdarna i omedelbar anslutning till församlings84

kyrkan, medan den borgerliga kommunen förvaltar nyanlagda begravningsplatser i tätorter. Denna uppdelning kan vara förenlig både med ett förord för i princip borgerligt huvudmannaskap och ett förord för i princip nuvarande ordning. I det förra fallet kan man se de egentliga kyrkogårdarna, vilka efter hand blir fullbelagda, som undantag från huvudregeln. 1 det senare fallet kan begravningsplatser skilda från kyrkotomten — som fortfarande numerärt är i minoritet — betraktas som undantag. (SOU 1970:2 s. 439—440).

4.3.3.1 Överväganden om huvudmannaskapet Vid vår bedömning av frågan om huvudmannaskapet för allmänna begravningsplatser har vi funnit det nödvändigt att starkare än som skett hittills stryka under religionsfrihetsaspekterna (se kapitel 3). Frågan om begravningsväsendet, liksom t.ex. om folkbokföringen, skulle enligt våra direktiv endast tagas upp till behandling i den mån de sakkunniga finner att de har sådant samband med den centrala frågan att förslag bör läggas fram samtidigt. Vi har i bägge hänseendena ansett det vara fallet och framlägger därför här förslag i fråga om begravningsväsendet. Dessa är utformade att ingå som delar i ett större beslut om ändrade relationer mellan stat/kommun och Svenska kyrkan. Ett ställningstagande bör givetvis främst baseras på en genomgång av de allmänna samhälleliga intressen som gör sig gällande på detta område. Vidare måste konsekvenserna för Svenska kyrkan samt kostnadsfrågorna belysas. När det gäller allmänna samhälleliga intressen vill vi framhålla följande. Gravplats erfordras för alla oberoende av religiös uppfattning. Allmänna intressen såsom av pietet, av hälsovård och av en viss enhetlighet, t. ex. vid taxesättning för tjänster, skall tillgodoses. De borgerligt samhälleliga organen kan ej frånsäga sig ett ansvar för att begravningsplatsfrågorna är lösta SOU 1972: 36

4 FÖRÄNDRAD ANSVARSFÖRDELNING

på ett tillfredsställande sätt. Den ökade bosättningen i tätorter medför starka krav på bl. a. samordning av markanvändningsplaner inom kommunerna. Ett framtida upphävande av den kyrkliga beskattningsrätten och en upplösning av organgemenskapen mellan Svenska kyrkan och staten medför sådana förändringar att ett överförande av huvudansvaret till borgerlig myndighet ter sig än mer naturligt. För bedömningen spelar även medborgarnas behov av service i hithörande frågor en stor roll. När administrationen av begravningsväsendet handhas av Svenska kyrkans församlingar medför detta i nuläget otvivelaktigt en närhet till den förvaltande myndigheten för många medborgare. Vi vill dock framhålla, att en koncentration av förvaltningen givetvis inte behöver medföra en centrering av själva begravningsplatserna. Ekonomiska skäl har i många fall lett till bildandet av kyrkliga samfälligheter i syfte att anlägga gemensamma begravningsplatser. De kyrkliga konsekvenserna av ett överförande av huvudmannaskapet hänför sig till frågan om kyrkogårdarna, dvs. allmänna begravningsplatser anordnade vid kyrkor. Enligt vår mening bör i princip ansvaret för förvaltningen även av dessa övergå till den nye huvudmannen. Vi vill här understryka att frågor om äganderätt till kyrklig egendom m. m. vid ett upphävande av nuvarande samband mellan staten och Svenska kyrkan behandlas i avsnitt 5.5.2 och 6.4. I föreliggande avsnitt diskuteras endast ett överförande av huvudmannaskapet inom ramen för den nuvarande formen för sambandet. Riktlinjer för ekonomiska uppgörelser förutsätts utarbetade på centralt håll före reformens genomförande. Dessa problem förefaller oss därför rimligen kunna lösas i samförstånd efter skälighetsbedömningar i varje kommun. Kostnadsfrågor behandlas i avsnitt 4.5.3.2, som baseras på de ekonomiska undersökningar vi låtit företa (SOU 1971:29 samt bilaga 5 och 6). I detta sammanhang må endast nämnas att reformen innebär en avsevärd avlastning av församlingarnas kostSOU 1972: 36

nåder. Den prästerliga organisationen berörs inte alls. Vår slutsats är att huvudmannaskapet för allmänna begravningsplatser i princip bör överföras från församlingarna till de borgerliga primärkommunerna. Det bör emellertid ligga inom kommunernas kompetens att avgöra hur de skall fullgöra sina förpliktelser. Dessa innebär alltså dels ekonomiska åtaganden, dels administrativt ansvar. Till dessa frågor återkommer vi i avsnitt 4.5.3.1, där även behovet av ytterliligare undersökningar diskuteras.

4.3.3.2 Invigning av begravningsplatser Det särskilda rättsskydd som en begravningsplats äger, erhålls genom stadganden i bl. a. brottsbalken och i 1963 års lag om gravrätt. Som framgått av avsnitt 4.3.3.1 skall emellertid allmän begravningsplats invigas innan den tas i bruk. Denna invigning torde numera ej anses ha annan juridisk betydelse än att den utgör en föreskriven kulthandling för att begravningsplats skall få tas i bruk. (Se även avsnitt 6.5.) En annan sak är invigningens betydelse ur kyrklig synpunkt. Det kan nämnas att den kanoniska rättens krav på invigning vid reformationen t.o.m. ersattes av förbud mot invigning (1571 års kyrkohandbok). Seden att inviga begravningsplats hade dock stark folklig förankring och bruket uppehölls. Bestämmelser om invigning av begravningsplats infördes åter i handboksritualet under 1800-talet. De sades då ansluta sig till vedertagen praxis. I avsnitt 3.4 har vi redovisat vissa invändningar som ur religionsfrihetssynpunkt kan resas mot nuvarande invigningsförfarande. Vi har vidare i avsnitt 4.2.2 uttalat att utformningen av invigningsakten bör betraktas som en inomkyrklig fråga. Med hänvisning också till att invigning ej erfordras ur rättslig synpunkt för att åstadkomma ett önskvärt skydd åt begravningsplats, föreslår vi därför att — efter överförandet av huvudmannaskapet — be85

4 FÖRÄNDRAD ANSVARSFÖRDELNING

stämmelser därom ej ges i lag eller annan allmän författning. Detta innebär givetvis inte att någon betages möjligheten att vila i vigd jord. Vi vill särskilt peka på möjligheterna till invigning av gravplats i samband med jordfästningen. En annan möjlighet är att låta alla på orten förekommande samfund gemensamt inviga nytillkommande begravningsplatser. Vi förutsätter att frågor om invigning bör kunna lösas i en anda av samförstånd under hänsynstagande till olika intressen. 4.3.3.3 Jordfästning jämte vissa andra frågor Jordfästning kan ske i Svenska kyrkans eller i annat trossamfunds ordning eller också motsvaras av en icke-religiös akt. I 1957 års lag om jordfästning m. m. finns dels vissa regler om jordfästning i allmänhet, dels utförligare regler om jordfästning inom Svenska kyrkan. Det är i denna lag också bestämt att kyrkorum som invigts för Svenska kyrkans gudstjänst må upplåtas för jordfästning i annan ordning än Svenska kyrkans, om särskilda skäl föreligger. Begravningskapell, krematorier och liknande torde allmänt få användas för jordfästning även i annan ordning än Svenska kyrkans under förutsättning att därvid inte förekommer något som strider mot förrättningens helgd och allvarliga innebörd. Att den kyrkliga jordfästningen är reglerad i lag torde få anses betingat av rådande organisatoriska samband mellan staten och Svenska kyrkan. Föreskrifter om aktens utformning enligt Svenska kyrkans ordning ges i kyrkohandboken. Utformningen av jordfästningsakten bör, som vi framhållit i avsnitt 4.2.2, betraktas som en inomkyrklig fråga. Med den relation mellan staten och Svenska kyrkan som vi syftar till att skapa stärks skälen till att inte i lag eller annan allmän författning reglera den kyrkliga jordfästningen. Den författningsmässiga regleringen av hithörande spörsmål kan begränsas till sådana allmänna frågor, som redan behandlas 86

i 1 och 5 §§ 1957 års lag om jordfästning, i vilka stadgas att den avlidnes önskan rörande jordfästning, såvitt det är möjligt, skall iakttagas, och att vid jordfästning intet må förekomma som strider mot förrättningens helgd och allvarliga innebörd. Därjämte kan diskuteras om i allmän författning bör anges förutsättningarna för tillgång till kyrka vid jordfästning i annan ordning än Svenska kyrkans. Det anses vara av betydelse att möjlighet finns att för sådan jordfästning få använda kyrkan. Praktiska lösningar av dessa problem anser vi emellertid kunna uppnås även utan en reglering av villkoren i lag. Utvecklingen inom krematoriebyggnationen tyder på att t. ex. kapell i anslutning till dessa numera utformas på ett sätt som gör dem användbara för olika ceremoniel. I de orter där kyrkan utgör den kanske enda lämpliga byggnaden för dessa ändamål är den kyrkliga jordfästningsseden nästan obruten. Det bör dock anges som ett borgerligt primärkommunalt ansvar att garantera att lämplig lokal finns på orten för att tillgodose de önskemål som finns. Ett sådant ansvar kan då förverkligas på ett för varje ort lämpligt sätt. Vi anser sålunda att det inte behövs lagstiftning om tillgång till kyrka vid jordfästning. Däremot finns naturligtvis ej något som hindrar att stat och kommun såsom villkor för anslag till nya lokaler föreskriver att dessa skall få användas även för jordfästningar i annan ordning än Svenska kyrkans (jfr avsnitt 5.4.2.2). Vi saknar emellertid anledning att i vårt utredningsarbete gå in på den närmare utformningen av de i detta avseende nödvändiga författningsbestämmelserna. Anordnandet av en värdig ceremoni motsvarande jordfästningen men utan religiöst inslag (s. k. borgerlig begravning) tycks alltjämt förorsaka svårigheter. Vi vill i detta hänseende hänvisa till bl. a. justitiekanslerns remissyttrande över 1958 års utredning kyrka-stat (SOU 1970:2 s. 455) och till motion vid 1971 års riksdag (mot. 1971:174, JuU 1971:5 p. 22). Skäl kan tala för att låta det borgerligt kommunala ansvaret omfatta ej SOU 1972:36

4 FÖRANDRAD ANSVARSFÖRDELNING

blott tillgång till lokal för jordfästning eller annan ceremoni. Ersättning kan vidare t. ex. tänkas utgå av allmänna medel för att täcka kostnader för främst officiant. Dessa och andra problem som uppstår i samband med dödsfall ligger utanför vårt utredningsuppdrag. Det rör sig om transporter, om förvaringsplatser (såsom bårhus och bisättningsplatser), om vissa rättsliga handlingar (såsom bouppteckning) samt om samordning och administration av de åtgärder som behöver vidtagas i samband med dödsfall. Dessa problems samband med varandra har alltmer uppmärksammats i den allmänna debatten. Socialstyrelsen har i skrivelse till socialdepartementet den 21 januari 1971 föreslagit att Kungl. Maj:t skall tillsätta en utredning för att se över "organisationen för polititransporter av avlidna samt att därvid undersöka om med denna organisation kan samordnas transporter av avlidna från bårhus till begravningsplats". Socialstyrelsen har vidare i samma skrivelse på grundval av en utredning som utförts av en arbetsgrupp inom styrelsen föreslagit att bårhusväsendet förs in under landstingskommunalt huvudmannaskap. I nämnda skrivelse finner socialstyrelsen det också angeläget att frågan om förvaring av avlidna under tiden mellan svepning och begravning får en tillfredsställande lösning. Socialstyrelsen anser att frågan om bisättningslokaler bör lösas i samband med frågan om huvudmannaskapet för begravningsväsendet. Eventuellt hör tillhandahållandet av praktiska möjligheter till s. k. borgerlig begravning liksom även förmedling av bouppteckningsuppdrag och viss rättshjälp i samband med dödsfall till detta problemområde. Vi har ej att ange riktlinjer för dessa frågors lösning. Det förefaller oss emellertid viktigt att statsmakterna vid sina överväganden beträffande vilka samhälleliga organ, som i denna situation skall ge den enskilde service, anlägger en helhetssyn. Inför det undersökningsarbete av praktiskekonomisk-organisatorisk art som förutsattes följa efter ett ställningstagande beträffanSOU 1972:36

de huvudmannaskapet för de allmänna begravningsplatserna (se avsnitt 4.5.3.1) kan det därför finnas anledning att aktualisera även dessa problemområden.

4.3.4 Äktenskaps ingående samt medling Frågor kring äktenskaps ingående och medling utreds f. n. av familjelagssakkunniga (Ju 1970:52), som räknar med att lägga fram sina förslag ungefär samtidigt som vårt betänkande publiceras. Vi har därför ej anledning att ta ställning i dessa frågor, exempelvis om hur det konstitutiva momentet för äktenskaps tillkomst skall utformas. I det följande behandlas därför endast ansvarsfördelningen mellan kyrkliga och borgerliga organ ifråga om fullgörande av samhälleliga funktioner vid hindersprövning, vigsel och medling.

4.3.4.1 Hindersprövning Innan äktenskap får ingås sker en prövning av att vissa hinder ej föreligger (bestående äktenskap, viss ålder, viss släktskap och vissa sjukdomar). Denna hindersprövning skedde före den 1 juli 1969 genom ett lysningsförfarande. Detta innefattade bl. a. kontroll i folkbokföringen och kungörelse i kyrkan åtföljd av en välsignelseönskan. Sedan det senare ledet numera är frivilligt, är den obligatoriska hindersprövningen endast en angelägenhet för de lokala folkbokföringsmyndigheterna, dvs. pastorsämbetena. 1958 års utredning kyrka-stat uttalade om hindersprövningen, att det förhållandet att densamma åvilade prästen var omedelbart betingat av folkbokföringens organisatoriska utformning. Skulle folkbokföringsuppgifterna överföras på borgerlig myndighet fann utredningen därav böra följa att jämväl den uppgift av rent borgerlig karaktär som hindersprövningen representerade överfördes på samma borgerliga myndighet. (SOU 1968:11 s. 136.) I betänkandet (SOU 1970:70) Folkbokföringsorganisationen m. m. har CFU förordat att hindersprövningen efter en even87

4 FÖRÄNDRAD ANSVARSFÖRDELNING

tuell folkbokföringsreform skall ankomma på lokal skattemyndighet (s. 90). Vi delar uppfattningen att hindersprövningen bör verkställas av den myndighet som övertar den lokala folkbokföringen.

princip borgerlig angelägenhet" (SOU 1967: 45 s. 423). Ett likartat betraktelsesätt synes böra läggas på andra trossamfunds vigselrätt. I direktiven till 1969 års familjelagssakkunniga anförde departementschefen bl. a.

4.3.4.2 Vigsel

För min del är jag benägen att principiellt se det så att själva registreringen hos vederbörande folkbokföringsmyndighet bör vara det konstitutiva momentet för äktenskapets tillkomst. Registreringen måste föregås av prövning av förekomsten av eventuellt äktenskapshinder, men i övrigt synes inte behöva krävas mer än ett anmälningsförfarande. Om de sakkunniga stannar för ett sådant system, bör det givetvis stå makarna fritt att komplettera registreringen med vigsel. Den kyrkliga vigseln blir — liksom numera lysningen — en frivillig personlig angelägenhet som har sitt stöd i traditionen och inte i lagstiftningen, och kyrkan får själv bestämma i vilken omfattning och under vilka villkor prästerna skall medverka i vigselakter.

Äktenskap kan ingås med kyrklig eller borgerlig vigsel. Kyrklig vigsel kan ske antingen inom Svenska kyrkan eller inom annat trossamfund. Vigsel inom annat trossamfund förutsätter bl. a. att Kungl. Maj:t medgett att vigsel får förrättas av prästerskap hos resp. samfund. Detta har skett beträffande ett 20-tal samfund (SOU 1967:45 s. 395—396). För rätt till kyrklig vigsel finns vissa regler uppställda beträffande kyrkotillhörighet. En skillnad föreligger dock mellan Svenska kyrkan och andra trossamfund på så sätt att inte blott behörighet utan även skyldighet att förrätta vigsel föreligger för präst inom den församling av Svenska kyrkan som båda eller endera av de trolovade tillhör. Vidare kan inom andra trossamfund, i motsats till vad som gäller för Svenska kyrkan, särskilda villkor uppställas för vigsel, t. ex. att vederbörande ej är frånskild. För rätt till borgerlig vigsel finns ej andra villkor än att hindersprövning ägt rum. De rättsverkningar som är knutna till äktenskapet inträder när vigsel ägt rum. I utlandet förekommer ofta att vigselns rättsverkningar först inträder genom någon form av borgerlig förrättning, t. ex. i Frankrike, Belgien, Holland, Schweiz och Västtyskland. Kyrklig vigsel är därvid kyrklig välsignelseakt och alltså en rent inomkyrklig fråga, om vilken kyrkan själv flesta delstaterna i USA samt i de nordiska länderna förekommer i princip samma valfrihet i fråga om vigselform som i Sverige. 1958 års utredning kyrka-stat uttalade att Svenska kyrkans befattning med vigsel inte är "ett uttryck för samband av organisatorisk art utan är att se som ett medgivande från staten till kyrkan att ombesörja en i 88

Som tidigare nämnts, finner vi att det ankommer på familjelagssakkunniga och inte på oss att närmare överväga de principiella och praktiska synpunkter som kan anläggas på frågan om hur det konstitutiva momentet i äktenskaps tillkomst skall utformas. Skulle något annat än vigsel bli det rättsligen relevanta för äktenskaps tillkomst, framstår kyrklig vigsel som en frivillig välsignelseakt. Dess ceremoniella utformning och kraven för att erhålla den inom Svenska kyrkan är då att uppfatta som en inomkyrklig fråga, om vilken kyrkan själv bör bestämma. I så fall behövs inte heller någon notifiering till folkbokföringsmyndighet. Den vigselplikt som församlingspräst i Svenska kyrkan har grundar sig på prästens ställning som offentlig tjänsteman. Det kan nämnas att vigselplikt även åvilar lagfaren domare i allmän underrätt i vederbörandes egenskap av statstjänsteman underkastad viss tjänsteinstruktion. Även om vigsel inom Svenska kyrkan endast skulle ha karaktär av kyrklig akt torde det faktum att prästen är offentlig tjänsteman böra medföra ett slags "vigselplikt" för honom så länge denna hans tjänsteställning består. Först när den SOU 1972: 36

4 FÖRÄNDRAD ANSVARSFÖRDELNING

offentligrättsliga regleringen av Svenska kyrkan upphör försvinner denna offentliga tjänsteställning och därmed den lagligt reglerade vigselplikten. 4.3.4.3 Medling F. n. är medling en processuell förutsättning i hemskillnadsmål, dvs. det får inte dömas till hemskillnad utan att medling ägt rum eller åtminstone ett medlingsförsök gjorts. I äldre tid hade i Sverige — liksom i andra länder — de kyrkliga myndigheterna att ingripa mot söndring i äktenskap. I 1734 års lag fanns bestämmelser om varning inför prästen. När principen om att äkta makar på egen begäran kunde få sitt äktenskap upplöst lagfästes år 1915, ersattes varning inför kyrklig myndighet med ett medlingsförfarande. Motivet var att förhindra förhastade skilsmässor. F. n. kan medling förrättas av församlingspräst inom Svenska kyrkan, av behörig vigselförrättare inom annat trossamfund, av en av domstol utsedd borgerlig (kommunal) medlare eller av föreståndare för av kommun eller landsting driven familjerådgivningsbyrå. Vidare kan domstol utse särskild medlare för visst fall. Det bör observeras att icke församlingsanställd präst i Svenska kyrkan saknar behörighet samt att endast präst inom Svenska kyrkan, ej inom annat trossamfund, är skyldig att medla. Reglerna ansluter sig alltså till vad som gäller beträffande vigsel. 1958 års utredning kyrka-stat behandlade främst frågor om de kyrkliga medlarnas ställning. Utredningen uttalade bl. a. att det från organisatorisk synpunkt vinns avsevärda fördelar genom att medling i lag kan åläggas en yrkesgrupp som finns företrädd över hela landet. Vidare påpekades att något principiellt samband mellan vigselform och medlingsbehörighet ej finns. (SOU 1968:11 s. 141.) I direktiven till 1969 års familjelagssakkunniga uttalas tveksamhet om det ändamålsenliga i att medling i huvudsak är ett obligatoriskt led i skilsmässoprocess. En SOU 1972: 36

frivillig medling till förfogande för makar som önskar hjälp med att reda ut tvister och misshäll igheter med eller utan samband med en förestående skilsmässa kan vara ett effektivare familjepolitiskt instrument än en medling som huvudsakligen är knuten till processer i skilsmässomål och lätt kan uppfattas som en tom formalitet just därför att den är obligatorisk. Beträffande medlingsverksamhetens organisatoriska uppbyggnad bör övervägas en anknytning till den statsunderstödda familjerådgivningen. I varje fall bör en ny organisation bygga på personal vars utbildning är särskilt inriktad på sådant som har betydelse för rådgivning och medling i familjefrågor. Den nuvarande ordningen med kyrkan som i första hand ansvarig för verksamheten är inte lämpHgDet ligger inte inom vårt uppdrag att ta ställning till medlingens processuella funktion eller till utformningen av den som familjepolitiskt instrument. Vad gäller eventuella kommande förslag om en s. k. frivillig medling vill vi emellertid påpeka följande. Det förefaller oss naturligt att det borgerliga samhället svarar för att medborgarna har rätt och möjlighet att i samband med samlevnadssvårigheter erhålla kompetent juridisk, ekonomisk, social och psykologisk rådgivning. Det kan här också finnas behov av samtal och annan kontakt med personer som har erfarenhet av den religiösa problematiken. Kyrkor och samfund bör här liksom vad gäller övrig social omvårdnad vara ett värdefullt komplement till den samhälleliga, livsåskådningsmässigt neutrala, servicen. I den kommunala organisationen för t. ex. familjerådgivning bör behovet av själavårdande insatser uppmärksammas och prästers utbildning och erfarenheter härvidlag utnyttjas.

4.3.5 Undervisning i musik m. m. 4.3.5.1 Bakgrund Kyrkomusiken ter sig vid en första anblick som en rent inomkyrklig angelägenhet. Men historiskt har kyrkomusiken varit den enda offentligt organiserade verksamheten för undervisning i musik, för aktivt deltagande 89

4 FÖRÄNDRAD ANSVARSFÖRDELNING

i musikutövning (körverksamhet) samt för vad som numera kallas konsertverksamhet. Detta är en betydelsefull, kulturskapande tradition. I detta sammanhang bör erinras om att också flera andra trossamfund gör icke oväsentliga insatser för kyrkomusik utan att för den skull åtnjuta stöd, vare sig lagstiftningsmässigt eller finansiellt. Organisatoriskt sett har en nära anknytning funnits mellan Svenska kyrkan och skolväsendet. Härigenom skapades organisatoriska förutsättningar för en "heltäckande" kyrkomusikerorganisation. Bl. a. denna anknytning har lett till att den situationen uppkommit att en del av Svenska kyrkans kyrkomusikers tjänstgöring omfattar sådan musikverksamhet som med vårt betraktelsesätt är att se som allmänt samhälleliga uppgifter. Åtgärder för främjande av kyrkomusiken inom Svenska kyrkan har ansetts höra till församlingsvården oaktat särskilt omnämnande därom saknas i församlingsstyrelselagen. De grundläggande bestämmelserna om den kyrkomusikaliska verksamheten återfinns i 1947 års kyrkomusikerlag (nr 275) och 1950 års kyrkomusikerstadga (nr 375). Som en ram kring denna lagstiftning kan de båda fortfarande formellt gällande stadgandena om kyrkosång i 1686 års kyrkolag (13 kap. 1 och 2 §§) ses. Huvudregeln är att varje församling skall utgöra ett kyrkomusikerdistrikt och anställa en organist eller kantor. (För närmare beskrivning av kyrkomusikerorganisationen hänvisas till SOU 1967:45 s. 476—477.) I ett stort antal kyrkomusikerdistrikt är tjänsteinnehavaren ålagd fyllnadstjänstgöring som musiklärare i det allmänna skolväsendet. Förslag föreligger att tjänsteinnehavare på motsvarande sätt skall kunna åläggas fyllnadstjänstgöring som musikpedagog vid kommunal musikskola eller i kommunalt understödd musikundervisning. ("Ny högre utbildning av kyrkomusiker". Förslag avgivet av Organisationskommittén för högre musikutbildning [OMUS] DsU 1971:5.) Det förekommer redan för närvarande att kyrkomusiker verkar som musikpedagog vid kommunal musikskola eller i 90

kommunalt understödd musikundervisning. I nuläget sker detta således utanför vad som ålagts i tjänsten. Fyllnadstjänstgöring av denna art äger uppenbarligen rum inom det borgerliga samhällets ansvarsområde. Detta synsätt har också kommit till uttryck genom att skolväsendet bestrider pastoratets lönekostnader för kyrkomusiker till den del hans tjänst utgöres av fyllnadstjänstgöring i skolan. Lön till kyrkomusiker för fyllnadstjänstgöring som musikpedagog avses att bekostas av huvudmannen för ifrågavarande undervisning. Av 1950 års kyrkomusikerstadga framgår bl. a. att de kyrkomusikaliska åliggandena, förutom rent liturgiska tjänster m.m., även omfattar ett moment kallat fri musikundervisning. Detta innebär en undervisningsskyldighet för organist gentemot traktens ungdom med 5 timmar i veckan undei 39 veckor årligen. För kyrkokantor utgör undervisningsskyldigheten 2 timmar i veckan under 39 veckor årligen. (Kyrkomusikerstadgan 12 § och 20 § 3 mom.) År 1965 ingick ca 2 270 veckotimmar sådan undervisning i de då befintliga tjänsterna. (Prop. 1970:25 s. 10.) Undervisningen skall avse att "på grundval av grundskolans undervisning i musik bibringa eleverna en elementär musikteoretisk allmänbildning samt att meddela dem som har förutsättning därför undervisning i instrumentalmusik och sång". (Kyrkomusikerstadgan 12 § 2 mom.) — Detta moment av en kyrkomusikers verksamhet torde vara att anse som ett område för vilket det borgerliga samhället numera har att ansvara. 1965 års musikutbildningskommitté hänförde såväl undervisning vid kommunal musikskola som kyrkomusikernas fria musikundervisning till vad kommittén kallade frivillig musikundervisning. Kommittén ansåg att all frivillig musikundervisning som bekostas statligt eller kommunalt borde ledas av den kommunala skolstyrelsen. Som motiv anförde kommittén att det borde vara skolans uppgift att svara för den musikundervisning som riktar sig till barn och ungdom. (SOU 1968:15 s. 64.) KyrkomusiSOU 1972: 36

4 FÖRÄNDRAD ANSVARSFÖRDELNING

kernas fria musikundervisning utgjorde enligt kommittén ett värdefullt bidrag till samhällets insatser på det musikpedagogiska området. Denna undervisning borde samordnas med övrig musikundervisning i kommunerna. Den fria musikundervisningen borde alltså inte höra till de kyrkomusikaliska åliggandena. Kommittén påpekade vidare att sådan samverkan mellan kyrkomusikernas fria musikundervisning och andra former av musikundervisning i regel inte sker. (För kortfattad redogörelse för kommitténs uppfattning hänvisas till prop. 1970:25 s. 10 f.) Remissinstanserna ställde sig positiva till förslagen om bättre samordning av insatserna i den frivilliga musikundervisningen. Förslaget att till den allmänna skolans ansvarsområde överföra nästan all frivillig musikundervisning utsattes dock för kritik. Således ansåg bl. a. Svenska kommunförbundet den lämpligaste lösningen vara att en mera samlad ledning av verksamheten organiserades i kommunerna. — Bland de kyrkliga instanserna fick förslaget att inordna kyrkomusikernas fria musikundervisning i den övriga musikundervisning som på frivillig bas bedrivs av kommunerna ett ganska blandat mottagande. (Redogörelser för remissyttrandena i prop. 1970:25 s. 27 ff. Angående 1968 års kyrkomötes utlåtande se nedan.) Musikutbildningskommitténs betänkande lades till grund för proposition till 1970 års riksdag (nr 25). I den diskuterades bl. a. riktlinjer för den högre kyrkomusikerutbildningen, vilka godtogs av riksdagen. I propositionen uttalades att den högre kyrkomusikerutbildningen borde utformas så, att kyrkomusikerna skall kunna kombinera sina rent kyrkomusikaliska uppgifter med verksamhet som musikpedagog inom den frivilliga musikundervisningen och i viss utsträckning även som musiklärare inom skolväsendet (s. 106). Däremot togs förslaget om organisatorisk samordning av den frivilliga musikundervisningen ej upp i propositionen. Mer detaljerade förslag förutsattes bli utarbetade av en särskild organisationskommitté. Organisationskommittén för högre musikSOU 1972: 36

utbildning (OMUS) överlämnade hösten 1971 förslaget (DsU 1971:5) Ny högre utbildning av kyrkomusiker till Kungl. Maj:t. Förslaget innehåller vissa studier av organisternas tjänsteförhållanden, bl. a. om storleken och innehållet i den s. k. fyllnadstjänstgöringen. Vidare har en enkät utförts bland ett antal kommuner för att utröna deras intresse av att anställa musikpedagoger. Vissa studier av de fria trossamfundens musikaliska verksamhet har också företagits. OMUS har bl. a. funnit att det torde finnas goda förutsättningar för att kommunerna genom avtal med de kyrkliga myndigheterna om fullgörande av fyllnadstjänstgöring i kommunal verksamhet skall åtaga sig ansvaret för tjänstgöringen ifråga. OMUS har däremot inte föreslagit någon ändring i den kyrkomusikaliska verksamhetens rent kyrkomusikaliska delar. Organists skyldighet att meddela musikundervisning åt traktens ungdom (fri musikundervisning) berörs således ej. I detta sammanhang bör även redovisas ett utlåtande av 1968 års kyrkomöte om den fria musikundervisningen. Kyrkomötet hävdade att denna även i fortsättningen borde räknas som ett kyrkomusikaliskt åliggande. Som motivering anfördes bl. a. att möjlighet härigenom bereddes att meddela ungdom sådan undervisning, som är direkt stimulerande för deltagande i kyrkans musikaliska verksamhet, framför allt körverksamheten. Inom denna ram kan unga musikbegåvningar tas om hand till förmån för den kyrkliga verksamheten. Solister av olika kategorier inom det kyrkliga fältet kan få specialutbildning etc. Beträffande barn- och ungdomskörer bibehålls deras karaktär av kyrkokörer. Om den fria musikundervisningen handhas av den borgerliga kommunen förelåg enligt kyrkomötet risk att nämnda körer "får karaktär av profankörer, som endast ibland sjunger i kyrkan". (2 tillf, utskottets betänkande 1968 nr 20, kskr 1968:47.) 4.3.5.2 Överväganden Musikutbildningskommitténs förslag liksom de åsikter som kommer till uttryck i Svens91

4 FÖRÄNDRAD ANSVARSFÖRDELNING

ka kommunförbundets remissvar på detsamma jämte de av OMUS föreslagna åtgärderna kan ses som en utveckling av tankegångarna om ett borgerligt kommunalt ansvar för den frivilliga musikutbildningen. Med hänsyn till att skolväsendet bestrider kostnaden för den i allmän författning reglerade fyllnadstjänstgöringen som musiklärare och till att borgerlig kommun avses bekosta den i allmän författning och avtal mellan kyrkliga myndigheter och kommun innefattade föreslagna fyllnadstjänstgöringen som musikpedagog, kan det förefalla rimligt att låta skola resp. kommun bli huvudman för tjänsterna i dessa delar. Mot en dylik uppdelning av huvudmannaskap i samband med en förändring av relationerna mellan staten och Svenska kyrkan talar dock bl. a. den betydelse ur rekryteringssynpunkt som arrangemanget anses ha. Vid den relation mellan staten och Svenska kyrkan som vi föreslår bör den nuvarande författningsregleringen av kyrkomusikertjänsternas kyrkomusikaliska innehåll upphöra. Man kan antaga att Svenska kyrkan låter sakinnehållet i lagar m. m. bli grundval för stadgor, instruktioner och avtal på detta område. Överenskommelse om fyllnadstjänstgöring i det allmänna skolväsendet får träffas mellan statsmakterna och kyrkans församlingar. Statsmakterna får därefter i allmän författning åstadkomma att skolan fullgör sin del av avtalet. Beträffande fyllnadstjänstgöringen i den kommunala frivilliga musikundervisningen får avtal träffas mellan kommunen och resp. kyrkoförsamlingar. Vi önskar påpeka värdet av att verksamheten upprätthålls och inte kommer att minskas på grund av de administrativa förändringarna. Momentet fri musikundervisning förefaller rent principiellt höra under den borgerliga kommunens huvudmannaskap. Vi delar emellertid 1968 års kyrkomötes uppfattning att denna undervisning i sin hittillsvarande utformning verkar stimulerande för speciellt kyrklig körverksamhet. Undervisningen bör därför ses som en del av församlingsverksamheten inom Svenska kyrkan och bör 92

därför helt hänföras till kyrkomusikernas rent kyrkomusikaliska tjänstgöringsskyldighet. Det kan i detta sammanhang nämnas att den fria musikundervisningens andel var ca 10 % av församlingarnas kostnader för kyrkomusikerlöner år 1969 (SOU 1971:29 s. 49 och 60—61). Vid våra beräkningar av Svenska kyrkans utgifter i framtiden har vi utgått från en kyrkomusikerorganisation motsvarande nulägets. Avslutningsvis bör anföras att det inom Svenska kyrkan utövas en stor kyrkomusikalisk verksamhet som ej regleras i den angivna lagstiftningen utan kan sägas ingå i kyrkans s. k. fria verksamhet. I många kommuner pågår en väl utvecklad konsertverksamhet. I storstäderna såväl som på mindre orter förekommer ett rikt musikliv i Svenska kyrkans hägn. Kyrkomusikalisk verksamhet av denna art utövas också av andra trossamfund samt i t. ex. studiecirklar med eller utan anknytning till kyrkor och samfund. Verksamhet av denna karaktär innehåller stora allmänkulturella värden. Det ter sig därför naturligt för oss att i samband med våra förslag om förändrade relationer mellan samhället och trossamfunden också lägga fram förslag om samhälleligt stöd till kyrkomusikalisk verksamhet (avsnitt 5.4.2.4).

4.3.6 Vissa sociala uppgifter 4.3.6.1 Bakgrund Svenska kyrkans kommunala beskattningsrätt har medfört vissa kompetensregler, som innebär gränsdragning mellan den kyrkliga församlingens diakonala verksamhet och den borgerliga kommunens socialvårdande verksamhet (avsnitt 4.3.1). Församlingsstyrelselagen reglerar endast sådan verksamhet som får bedrivas med utdebiterade medel. Enligt 2 § 1 mom. b) skall församlingen bl. a. främja gudstjänstliv och kyrklig förkunnelse i övrigt samt kristen verksamhet bland barn och ungSOU 1972: 36

4 FÖRÄNDRAD ANSVARSFÖRDELNING

dom, ålderstigna, sjuka och andra som är i behov av omvårdnad. Det första ledet innebär att församlingen har rätt att bekosta åtgärder som är direkt knutna till Svenska kyrkans religiösa verksamhet och kulthandlingar, t. ex. barnpassning under gudstjänsttid för att underlätta föräldrarnas deltagande i förrättningen, biblar till konfirmander och transporter till kyrkan för äldre och handikappade. Det senare ledet avser församlingsvård i vidsträckt bemärkelse, i vilken diakoni ingår. Att här ställa upp en klar gräns mot den borgerliga kommunens socialvård är i praktiken svårt. Församlingen kan emellertid också verka utanför de i församlingsstyrelselagen uppdragna gränserna, om verksamheten bekostas med t. ex. kollekter och donationer. Men den begränsningen gäller dock att församlingen såsom kyrklig organisation icke bör kunna driva eller stödja någon verksamhet som är främmande för gudstjänstliv och kyrklig förkunnelse i övrigt och saknar religiös natur. Kompetensbestämmelserna kring diakonin kodifierade den praxis som gällde i slutet av 1950-talet. Församling äger alltså ej bedriva eller understödja barnhem, barnkolonier, barnstugor, sommarlovskolonier, sjukvårdsanstalter, hem för gamla och andra liknande inrättningar. Religiöst inriktad verksamhet inom de angivna institutionerna kan däremot bekostas av församlingen. Likaså torde direkta penningunderstöd till enskilda, liksom hemhjälp och nykterhetsvård vara uteslutna. Några motsvarande kompetensbestämmelser reglerar ej verksamheten inom andra trossamfund. En nyhet i 1961 års församlingsstyrelselag är stadgandena om viss samverkan i ekonomiska frågor mellan den kyrkliga och den borgerliga kommunen. Innan förslaget till inkomst- och utgiftsstat uppgöres av kyrkorådet skall detta sålunda samråda med kommunens styrelse (69 §). Denna samverkan skall vara av rådgivande och beredande natur. Syftet härmed är att ge möjligheter till en saklig diskussion om ekonomiska frågor, som SOU 1972:36

påverkar den sammanlagda utdebiteringens storlek både omedelbart och på längre sikt... I detta sammanhang vill jag erinra om att underlåtenhet att samråda med den borgerliga kommunen kan föranleda att ett (av kyrkorådet) fattat statbeslut efter besvär blir undanröjt såsom inte i laga ordning tillkommet. (Prop. 1961:70 s. 182.) Kommunernas skyldigheter i fråga om social omvårdnad, barnavård, nykterhetsvård, hälsovård etc. har lagfästs i olika specialförfattningar. Enligt socialhjälpslagen (1956:2) i dess lydelse fr. o. m. år 1968 skall varje kommun tillse att den som vistas i kommunen erhåller den omvårdnad som med hänsyn till hans behov och förhållanden i övrigt kan anses tillfredsställande. Kommunen skall vidare sörja för att den som vistas i kommunen och som finnes vara i behov av hjälp erhåller sådan (1 §). I 6 § samma lag finns bestämmelser om att socialnämnden bl. a. har att bedriva uppsökande verksamhet. Servicekommittén har i betänkandet (SOU 1970:68) Boendeservice 2 sökt gradera samhällets ansvar för olika servicefunktioner (s. 21—22). Ansvarsgrupp 1 innebär samhälleligt ansvar för planering, tillhandahållande av lokaler m. m. samt drift av verksamheter så att "full behovstäckning uppnås". Till denna grupp har förts servicefunktionerna omsorg om barn, omsorg om åldringar, omsorg om handikappade, omsorg om sjuka. Som jämförelse kan nämnas att kommittén i en ansvarsgrupp 2 placerar fritidsservice och kulturdistribution. I denna grupp avses samhället svara för planering m. m. och tillhandahållande av lokaler m. m., medan ansvaret för drift av verksamheten kan delas mellan samhällsorgan och organisationer. Funktioner av typen varudistribution hänförs slutligen till en ansvarsgrupp 3, där samhällsansvaret är begränsat till att enbart tillhandahålla vissa grundförutsättningar. Det är också av intresse att ta del av hur man inom Svenska kyrkan ser på det diakonala ansvaret i ett välfärdssamhälle. Svenska kyrkans diakoninämnd presenterade våren 1972 en s. k. diakoniutredning, 93

4 FÖRÄNDRAD ANSVARSFÖRDELNING

Tjänsten åt nästan, som innehöll principiella synpunkter på diakonins roll i vårt samhälle. Diakoniutredningen har bl. a. tyckt sig kunna notera ett påfallande intresse från samhällets sida för en utvecklng av det diakonala arbetet i församlingarna. Orsaken torde vara att personella resurser ofta fattas för de omfattande uppgifter som åvilar kommunerna enligt nuvarande lagstiftning. På detta område är det viktigt med samråd och samarbete. En förutsättning är att få klarlagt vari egenarten i diakoni resp. samhällets socialvård ligger: Sociallagstiftningen, som utgör grunden för socialvårdens verksamhet, preciserar socialvårdens möjligheter att gripa in med hjälpåtgärder. Församlingen ålägges inte med stöd av lagstiftning några bestämda diakonala arbetsuppgifter. Dessa växer fram ur de reella behov, som lokalt uppstår. För att kunna fylla sin uppgift som komplement till socialvården, bör diakonin i församlingen vara anpassningsbar och rörlig. Diakonin måste i sitt arbete ta hänsyn till sociallagstiftningen och den uppbyggnad socialvården har. Ett utbyte av tjänster och informationer visar sig vara av väsentlig betydelse både för hjälporgan och hjälpsökande. Då så kan anses befogat, skall diakonin kunna hjälpa, där socialvården måste dra en gräns. Församlingens diakoni har sin grund i tron på det kristna budskapet. Även härvidlag kompletterar diakonin socialvården, som har att vara neutral i livsåskådningsfrågor. Sociala störningar har inte sällan sin rot i livsåskådningsproblem. Då det gäller människor med olösta frågeställningar av den arten, bör församlingsdiakonin kunna vara till hjälp och stöd med själavårdande och miljöskapande åtgärder. Socialvård och församlingsdiakoni får aldrig stå i konkurrensförhållande till varandra. Båda bör i stället ha den positiva målsättningen att söka komplettera varandras hjälpinsatser. Härigenom bringas de hjälpbehövande människorna det bästa stödet. För att kunna fylla sin uppgift såsom ett komplement, måste församlingsdiakonin alltid se människans behov från synpunkten, att hon är en helhet av kropp, själ och ande. (Tjänsten åt nästan, 1969 års diakoniutrednings betänkande s. 84— 85.) För att få ytterligare en referensram åt våra värderingar kring frågan om kyrkliga och borgerliga uppgifter inom området dia94

koni/socialvård har vi översiktligt sammanställt rättspraxis angående församlingens kompetens efter 1963. Vi har vidare något undersökt det ekonomiska samrådets utformning på fältet, i våra s. k. intensivstudier diskuterat gränsdragningsproblemen och tagit del av erfarenheter från bl. a. Svenska kyrkans diakoninämnd. Utvecklingen av rättspraxis på hithörande område torde kunna sägas väl ansluta sig till den som redovisats av 1958 års kyrka-statutredning i betänkandet SOU 1967:45 (s. 51 ff). Av intresse är att församling bl. a. ansetts behörig att avsätta medel för ett fritidsområde (RÅ 1969:22). I församlingens omsorg om sina medlemmar har det ansetts även ligga att denna skulle kunna ges även då verksamheten måste förläggas i fritidsområde. Vad gäller det ekonomiska samrådet har vi fått uppfattningen att detta tillfälle till debatt om den framtida utformningen av olika verksamheter ej tillvaratas. Samrådet synes på de flesta platser vara en innehållslös formalitet. (Vi vill här hänvisa till i intensivstudierna ingående uppgifter. Se DsU 1972: 5—8.)

4.3.6.2 Överväganden Det diakonala arbete som utförs inom församlingsstyrelselagens ram är av väsentligt värde för medborgarna. Också inom andra samfund än Svenska kyrkan — men även inom andra organisationer — utförs värdefullt arbete av denna karaktär. Så länge som behoven är i stor utsträckning otillfredsställda, innebär detta inget allvarligt kompetensproblem. Man skall dock inte helt bortse från att det i diakonin inbyggda syftet att uttrycka ett kristet budskap kan komma att leda till att tjänsterna avvisas. Vår inställning är att trossamfund och organisationer liksom nu kommer att bedriva diakonalt arbete. I detta avseende föreslår vi sålunda inga förändringar. I början av avsnitt 4.3.6.1 har vi påpekat att behovet av strikt gränsdragning mellan kommunal socialvård och Svenska kyrkans SOU 1972: 36

4 FÖRÄNDRAD ANSVARSFÖRDELNING

diakoni är en följd av församlingarnas beskattningsrätt och även på andra sätt offentligrättsliga ställning. Vi har i kapitel 3 uttalat som vår principiella uppfattning att den kyrkliga beskattningsrätten, liksom den offentligrättsliga regleringen i övrigt av Svenska kyrkan, bör upphöra. Någon ny lagstiftning på detta område föreslår vi följaktligen inte. Det har därför inte heller funnits anledning för oss att i detalj pröva om nuvarande principer för gränsdragning mellan församlingarnas och kommunernas kompetens bör vara vägledande även i fortsättningen. En olikhet mellan kommunal socialvård och motsvarande verksamhet som utövas av annan är att den förra innebär rätt för den enskilde att erhålla ifrågavarande tjänster. Detta förhållande föreligger normalt ej då verksamheten utövas av annan. Värdet av att samhället nära samarbetar med kyrkor, samfund och andra organisationer bör understrykas. Ett sådant samarbete kan ske på exempelvis så sätt att samhället tillfälligt eller för längre tid uppdrar åt dessa att — mot ersättning och med föreskrifter — utföra det praktiska arbetet. På sätt som antytts i avsnittet om medling (4.3.4.3), bör härvid specialkunnande inom kyrkor, samfund och andra organisationer tas till vara. 1 vårt samhälle kan iakttagas en utveckling att låta det enskilda initiativet och människors uppslag för och krav på nya verksamheter på de sociala och undervisande områdena nå sitt förverkligande genom den samverkan som ett statligt eller kommunalt huvudmannaskap utgör. På vissa områden, där den personliga valfriheten för vård eller service i särskilda former anses särskilt angelägen, finns dock ett spelrum för förverkligande av idéer i verksamhetsformer inom samfundens, föreningslivets och övriga korporationers ram. Den principiella riktlinjen måste vara att huvudansvaret för social välfärd liksom för undervisning ligger på samhälleliga organ och bekostas av skattemedel. Vi syftar på sådan verksamhet som t. ex. skolor, fritidsverksamhet, socialvård, sjukvård, nykterSOU 1972:36

hets- och narkomanvård, kurativa insatser för familjer och pensionärer (i form av bl. a. samaritverksamhet) samt sociala åtgärder av punktnatur för t. ex. invandrare, ensamstående föräldrar, utvecklingsstörda och handikappade. Som tidigare påpekats må i särskilda fall, där så finnes lämpligt, verksamheten i fråga anförtros åt samfund eller organisationer som härför får anslag för aktiviteter av den ordinarie huvudmannen. Därutöver bör dessa givetvis vara fria att ge kompletterande service för behov som det offentliga ansvarstagandet inte täcker. För samfundens vidkommande är att märka att denna service härrör ur och är bestämd av deras självavårdande uppgifter och, ytterst, deras religiösa budskap. För att kyrkor och samfund skall kunna rätt utöva sin själavårdande verksamhet erfordras bl. a. utbildad personal. Det kan vara riktigt att samfunden själva får organisera och tillhandahålla den specialiserade utbildning (fortbildning) som behövs för själavård, inkl. diakoni. Utbildning i vårdyrken o. d. bör däremot i första hand ske i samhällets egna undervisningsanstalter.

4.4 Ej församlingsbunden

verksamhet m. m.

4.4.1 Motiv för granskning Vid sidan av sina rent andliga uppgifter bedriver såväl Svenska kyrkan som andra trossamfund (och även andra ideella organisationer) både inom och utom landet en avsevärd verksamhet som bäst kan betecknas som social eller kulturell. Det har också varit naturligt för kyrkor och samfund att verka för att människor erbjuds möjlighet till religionsutövning även då de av olika orsaker vistas i andra miljöer än den för befolkningens flertal normala. Historiska och praktiska förhållanden har lett till att denna verksamhet utövas i olika organisatoriska former. Även för finansieringen förekommer ett antal skilda modeller. Svenska kyrkans åligganden i dessa verksamhetsgrenar har till en del bestämts i of95

4 FÖRÄNDRAD ANSVARSFÖRDELNING

fentligrättslig ordning. En stor del av insatserna hör dock till området "fri" verksamhet och bekostas främst genom insamlade medel. — De fria trossamfundens motsvarande verksamhet har självfallet inte reglerats i offentligrättslig ordning. Karakteristiskt för denna verksamhet är det ekumeniska draget. Principiella uttalanden om önskvärdheten av ekumenik i dessa sammanhang har gjorts både från samhällets sida och från trossamfundens. Som exempel kan nämnas 1958 års proposition om riktlinjer och normer för utformning av den andliga vården vid sjukhus (prop. 1958 A:67). Departementschefen uttalade i propositionen bl. a. att patienter i största möjliga utsträckning skulle åtnjuta samma religiösa och kulturella förmåner som utanför sjukhuset samt att även de frikyrkliga samfunden skulle beredas möjligheter att utöva andlig verksamhet vid sjukhusen. (Se SOU 1967:45 s. 530.) — I ett uttalande år 1963 av Svenska ekumeniska nämnden om den andliga vården vid sjukhusen betonades vikten av en samordning mellan Svenska kyrkans verksamhet och de fria trossamfundens insatser (jfr SOU 1967:45 s. 531). Från kristet ungdomshåll har också vikten av ekumenik och samarbete på detta område framhållits (den av Sveriges kristna ungdomsråd år 1970 utgivna skriften Religionsfriheten och samhället). Den verksamhet som det här rör sig om kan på så sätt sägas tillhöra samhällets ansvarsområde att samhället har haft, och enligt vår mening bör ha, att svara för att andlig vård erbjuds. Samhället har härvid att samarbeta med kyrkor och samfund, liksom med andra ideella organisationer för t. ex. studiemöjligheter. De speciella problem vi måste uppmärksamma gäller den andliga vården vid sjukhus, vid kriminalvårdens anstalter, vid krigsmakten och i utländska hamnstäder och i andra utländska orter med stor svensk befolkning. Vi redogör i avsnitt 4.4.2—4.4.6 översiktligt för de nuvarande formerna för andlig vård vid sjukhus, vid kriminalvårdens anstalter, inom krigsmakten, bland sjömän och andra svenskar utomlands samt bland döva 96

m. fl. Av redovisningarna framgår att förhållandena på grund av historiska omständigheter är splittrade och att det ekumeniska samarbetet har nått olika långt på olika områden. Vi redogör också något för de förslag och idéer som framkommit under senare tid. Med utgångspunkt i den pågående debatten konstaterar vi att målsättningen är att verksamheten skall vidmakthållas och också kunna breddas. Men på grund av att verksamheten är så splittrad föreslår vi ytterligare utredningsarbete beträffande dessa områden och antyder de principer som enligt vår mening bör läggas till grund för detta utredningsarbete (avsnitt 4.5.7). Slutligen berör vi i avsnitt 4.4.7 de bestämmelser som f. n. föreskriver vissa kyrkliga och religiösa inslag i offentlig verksamhet, nämligen riksdagspredikan, rättegångsgudstjänst och edsavläggelse. 4.4.2 Den andliga vården vid sjukhusen Sedan år 1962 baseras organisationen av den andliga vården vid sjukhusen på riktlinjer, som beslutats vid 1958 års B-riksdag. Beslutet innebar bifall till en hemställan av statsutskottet (SU 1958 B:91) om godkännande av de riktlinjer och normer som departementschefen förordat i proposition nr 67 vid 1958 års A-riksdag. Riktlinjerna innebär att vården skall ombesörjas av prästerskapet i det Svenska kyrkans pastorat i vilket sjukhuset ligger. Hänsyn tas till detta vid bestämmandet av den församlingsprästerliga organisationen. Kostnaderna bestrids på samma sätt som kostnaderna för församlingsprästernas övriga verksamhet, dvs. främst genom pastoratets lönetillgångar och genom utdebiterade medel. Detta innebar en ny organisation, då tidigare sjukhusens huvudmän svarat för dessa uppgifter. — På ett flertal platser sker ett frivilligt samarbete med de fria trossamfunden, vilka bekostar sin del av verksamheten med insamlade medel. Från frikyrkligt håll utses ofta en s. k. kontaktpastor som har till uppgift att samordna de fria trossamfundens insatser vid sjukhuset. SOU 1972: 36

4 FÖRÄNDRAD ANSVARSFÖRDELNING

Den andliga vården vid sjukhus är sålunda formellt sett ett åliggande för Svenska kyrkan, medan frikyrkorna har möjligheter att medverka. (För en utförligare redogörelse hänvisas till kyrka-statutredningens betänkande SOU 1967:45 s. 529—532 samt riksdagens kulturutskotts betänkande 1971:6.) Svenska ekumeniska nämnden och Sveriges frikyrkoråd har rekommenderat ekumeniska, samkristna lösningar av innebörd att Svenska kyrkans präster samt frikyrkornas präster och pastorer tillsammans bör överenskomma om ordningen för den andliga vården vid sjukhusen. Önskemål om utredningar för att få fram nya riktlinjer har under senare år upprepade gånger kommit fram motionsvägen i riksdagen. Som motiv har huvudsakligen anförts att behovet av s. k. sjukhuspräster är så stort att det ej kan tillgodoses av Svenska kyrkans församling på orten i den utsträckning som förutsattes när riktlinjerna beslöts år 1958. Utredningsönskemålen har dock inte bifallits av riksdagen, vilket bl. a. motiverats med hänvisning till det pågående utredningsarbetet i kyrka-statfrågan. Vederbörande riksdagsutskott har dock framhållit vikten av att man söker tillgodose behovet av andlig omvårdnad på sjukhusen. Vid 1971 års riksdag pekade kulturutskottet på möjligheten att vid tjänstetillsättningar i förekommande fall ta hänsyn även till detta behov och att utöver Svenska kyrkan även ge övriga trossamfund den förutsatta möjligheten i fråga om andlig vård vid sjukhusen. Utifrån vår grundsyn om samhällets ansvar för att befolkningens religiösa behov kan tillgodoses finner vi det väsentligt att andlig vård finns tillgänglig för patienter på sjukhusen. Det nu gällande åliggandet för Svenska kyrkan motiveras av att finansieringen kan ske med utdebiterade medel, dvs. med församlingsskatten. Den nuvarande tendensen att upprätta stora sjukvårdsinrättningar leder dock stundom till orimliga konsekvenser för Svenska kyrkans församling på or7—SOU 1972:36

ten, särskilt om församlingen är relativt liten. Vidare har sedan riktlinjerna för frikyrkornas medverkan fastställts också andra trossamfund, bl. a. genom invandringen, fått ökad anslutning. Också från dessa trossamfunds sida kan berättigade anspråk ställas på att få tillfälle att organiserat deltaga i den andliga vården. En samorganisation med andra trossamfund synes dock förutsätta en annan organisationsbas än Svenska kyrkans församling och en annan finansieringsform i framtiden. När Svenska kyrkans beskattningsrätt bortfaller (avsnitt 5.1) måste ansvaret för den andliga vården på sjukhusen antingen föras över på samhälleligt organ eller ses som ett frivilligt åtagande för trossamfunden. Som en konsekvens av den lösning vi föreslagit beträffande relationerna mellan staten och Svenska kyrkan i framtiden, förordar vi att frågan om den andliga vården vid sjukhusen utreds i särskild ordning. I utredningen bör ingå företrädare för staten, trossamfunden och sjukvårdshuvudmännen. (Se vidare avsnitt 4.5.7.)

4.4.3 Den andliga vården vid kriminalvårdens anstalter Organisationen för andlig vård vid kriminalvårdens anstalter skiljer sig i princip från den som tillämpas vid sjukhusen. Enligt den s. k. behandlingslagen 1964 (nr 541) har den intagne rätt att "beredas tillfälle att inom anstalten utöva sin religion" samt "att mottaga besök av präst eller annan själasörjare" (29 §). Nuvarande ordning innebär — sedan år 1962 — att vid varje anstalt inom kriminalvården skall finnas en nämnd för den andliga vården (NAV). Nämnden består av en präst i Svenska kyrkan och en företrädare för frikyrkorna. Ledamöterna utses av vederbörande kriminalvårdsdirektör på förslag av stiftets biskop respektive Sveriges frikyrkoråd. Trossamfund som ej är representerade i nämnden förutsätts kunna medverka i den andliga vården genom att nämnderna bereder dem möjlighet härtill. 97

4 FÖRÄNDRAD ANSVARSFÖRDELNING

Ledamöterna erhåller vissa arvoden, som utgår över kriminalvårdens stat, dvs. av statsmedel. På Långholmen finns f. n. även en deltidstjänst för präst i Svenska kyrkan som också arvoderas med statsmedel. Vidare finns tre resesekreterare anställda inom kriminalvården, av vilka en kommer från Svenska kyrkan, en från Frälsningsarmén och en från Sveriges frikyrkoråd. Också dessa betalas av statsmedel över kriminalvårdens stat. (För en utförligare redogörelse hänvisas till kyrka-statutredningens betänkande SOU 1967:45 s. 532—535.) Frågan om den andliga vården inom kriminalvården har senast behandlats i en motion till 1972 års riksdag (nr 309), där en förstärkning av resurserna efterlyses. Med hänsyn till önskvärdheten av viss likformighet mellan organisationen av andlig vård vid sjukhus och vid kriminalvårdens anstalter föreslår vi att frågan om den andliga vården vid kriminalvårdens anstalter utreds i särskild ordning. I utredningen bör ingå företrädare för bl. a. staten och trossamfunden. (Se vidare avsnitt 4.5.7). 4.4.4 Den andliga vården inom krigsmakten Sedan lång tid tillbaka har krigsmakten i olika länder betjänats av kyrkorna. Historien är full av exempel på den nära förbindelsen mellan kyrka och krigsmakt. I vårt land fortbestår endast reminiscenser av dessa äldre förhållanden. Inom krigsmaktens fredsorganisation utgör själavårdsverksamheten en gren i den verksamhet som bedrivs av krigsmaktens personalvårdsorganisation. I försvarsstabens personalvårdsbyrå ingår en s. k. fältprost och en heltidstjänstgörande stabspastor. Vid varje militärbefälsstab finns en stabspastor, förordnad på deltid. Vid fredsförbanden ombesörjs den andliga vården av präster inom Svenska kyrkan, som efter hörande av vederbörande domkapitel förordnas av förbandschefen som militärpastorer vid sidan av annan prästerlig tjänst. Heltidsanställd präst finns i Boden (garnisonspastor). På flottans långresefartyg förordnas särskild militärpastor av chefen för marinen. Arvoden och avlöningar utgår 98

av statsmedel (över försvarshuvudtiteln) och kollektmedel. — Enskilda föreningar och stiftelser bedriver en omfattande soldathemsverksamhet, som regel på ekumenisk grund. Denna verksamhet finansieras i huvudsak av bidrag från staten, landstingen och primärkommunerna samt av insamlade medel. (För en närmare redogörelse hänvisas till kyrkastatutredningens betänkande SOU 1967:45 s. 536, som även behandlar fältprästerna i krigsorganisationen.) Den s. k. kyrkoberedskapsutredningen överlämnade år 1965 betänkandet (SOU 1965:59) Kyrklig beredskap. Efter remissbehandling upprättades inom utbildningsdepartementet Promemoria (DsU 1970:7) angående den fortsatta behandlingen av kyrkoberedskapsutredningens betänkande. Även promemorian har remissbehandlats, bl. a. av vår beredning. I vårt remissyttrande den 1 oktober 1970 förordade vi bl. a. att utredning av frågor kring folkbokföringens och begravningsverksamhetens organisation i krig uppsköts tills våra ställningstaganden i huvudmannaskapsfrågan förelåg. Vi har i det föregående föreslagit ett ändrat huvudmannaskap för folkbokföring och begravningsväsende. Vidare föreslår vi att Svenska kyrkans nuvarande offentligrättsliga ställning skall upphävas. Det sistnämnda ställningstagandet får som konsekvens att den andliga vården vid krigsmakten bör organisatoriskt frikopplas från Svenska kyrkan. Den andliga vården vid krigsmakten bör i framtiden organiseras på ekumenisk bas. Vi föreslår därför att dessa frågor utreds, men vill påpeka att det rör sig om fyra frågekomplex med i viss mån olikartade reformbehov. Själavård vid krigsmakten torde sålunda vara i starkt behov av ny planering, både för fredsorganisationen och under krig. De tre övriga problemområdena rör själavård vid omflyttningar ingående i civilförsvaret, folkbokföringsproblem och andra registreringsuppgifter i samband med dödsfall i krig samt omhändertagande av döda under krig (bl. a. frågan om kollektiv begravning). Det SOU 1972: 36

4 FÖRÄNDRAD ANSVARSFÖRDELNING

synes oss som om planering för lösning av samtliga dessa fyra problem bör ske inom totalförsvarets ram. Denna planering bör dock ske i samråd med trossamfunden, varvid ekumeniska lösningar bör eftersträvas. (Se vidare avsnitt 4.5.7.)

4.4.5 Den andliga vården av svenskar utomlands Svenska kyrkans verksamhet bland svenska sjömän i utlandet m. fl. bedrivs av en av de centrala kyrkliga styrelserna, Svenska kyrkans sjömansvårdsstyrelse. Svensk s. k. sjömanspastor finns i ett 30-tal städer jorden runt. Sju av sjömanspastorerna är tillika kyrkoherdar i svensk utlandsförsamling. Svenska utlandsförsamlingar finns i Paris, London, Berlin, Köpenhamn, Oslo, Helsingfors och Buenos Aires. Kyrkoherdetjänst i sådan svensk utlandsförsamling är ordinarie och inrättas av Kungl. Maj:t. Avlöningen gäldas av kyrkofonden. I ett antal städer finns befattning som svensk s. k. ambassadpredikant. Sådana tillsätts av utrikesdepartementet jämlikt ett kungligt brev från 1797. Befattningarna är oavlönade, men befattningshavaren har i vissa fall ställning av svensk diplomat och erhåller därmed immunitet samt tull- och skattelättnader. Ambassadpredikanter finns f. n. i Antwerpen, Buenos Aires, Helsingfors, Köpenhamn, London, Oslo och Paris. Också i Rotterdam har till helt nyligen funnits ambassadpredikant. — Vidare är den svenske kyrkoherden i Berlin på visst sätt knuten till generalkonsulatet i denna stad. Ambassadpredikanten i Antwerpen är tilllika sjömanspastor på orten, medan övriga ambassadpredikanter tillika är kyrkoherde i den svenska utlandsförsamlingen i staden. Framställning om tillsättande av ambassadpredikant görs av vederbörande beskickning. Skälet för ett sådant arrangemang har ansetts vara att prästen förmodas kunna verka bättre om han på detta sätt är knuten till den diplomatiska representationen på platsen. Det bör påpekas att nåSOU 1972: 36

gon motsvarighet till detta förhållande inte finns i Sverige. För andlig vård utomlands inom Svenska kyrkans ram finns vidare en särskild prästtjänst i Schweiz, för vilken lönekostnaderna gäldas av kyrkofonden. Vi har inte inhämtat detaljerade uppgifter om andra trossamfunds motsvarande verksamheter utomlands. Av vår undersökning Andra trossamfunds ekonomi framgår dock att sådan verksamhet förekommer (bilaga 20). Vid 1970 års kyrkomöte uppdrogs åt Svenska kyrkans sjömansvårdsstyrelse att utreda kyrkans verksamhet bland svenskar i utlandet. Utredningsarbetet pågår. Både från allmänna och kyrkliga synpunkter är det önskvärt med en större samordning av utlandsförsamlingarnas och sjömansvårdens arbete. Det är av stor vikt att därvid tillgodose ekumeniska intressen. I samband med den ändring av relationerna mellan staten och Svenska kyrkan som vi föreslår, blir det nödvändigt att företa vissa utredningar i statlig regi också på detta område (se vidare avsnitt 4.5.7). 4.4.6 Den andliga vården bland döva För den andliga vården bland döva genom Svenska kyrkans försorg är riket indelat i sex olika distrikt. Inom vart och ett av dessa finns ordinarie tjänst som kyrkoherde för döva, vilken tillsätts av domkapitlet i Stockholms stift. Tjänsterna avlönas över riksstaten som tillförs bidrag ur kyrkofonden. En konsekvens av våra förslag blir att denna vård får organiseras på annat sätt. Frågan härom bör utredas inom ramen för det inomkyrkliga utredningsarbete vi förutsatt (jfr avsnitt 4.5.1 och 4.5.7). 4.4.7 Riksdagspredikan, rättegångsgudstjänst och edsavläggelse Frågorna om riksdagspredikan, rättegångsgudstjänst och edsavläggelse berördes i förbigående av 1958 års utredning kyrka-stat (SOU 1964:13 s. 567—568). Ett par remiss99

4 FÖRÄNDRAD ANSVARSFÖRDELNING

instanser har också uppmärksammat problemet (SOU 1970:2 s. 162). Grundlagberedningens förslag till ny riksdagsordning (SOU 1972:15) innehåller inga stadganden om riksdagspredikan. Vi ansluter oss till grundlagberedningens förslag i denna del. I likhet med hovrätten för västra Sverige finner vi att bestämmelserna om rättegångsgudstjänst bör utgå ur lagen. Det måste anses vara den anställdes ensak om han/ hon vill inleda arbetsåret med en gudstjänst. Några motsvarande bestämmelser för andra delar av statsförvaltningen finns ej. Vittne skall enligt rättegångsbalken avlägga ed. Ett "borgerligt" alternativ finns dock, nämligen sanningsförsäkran. 1 praktiken torde dessa bestämmelser tillämpas så att det ankommer på vittnet att självt ta initiativ för att få avlägga sanningsförsäkran. Vi finner det väsentligt att lagen omformuleras, så att det klart framgår att här är fråga om två likvärdiga alternativ.

4.5 Ekonomiska kvenser

och organisatoriska

konse-

kan av beslutanderätten om inomkyrkliga angelägenheter, utgår emellertid från att ett principbeslut samtidigt fattas av statsmakterna att den offentligrättsliga regleringen av Svenska kyrkan vid viss framtida tidpunkt skall upphöra. I samma principbeslut bör bl. a. översiktligt anges vilka statligt reglerade bestämmelser om handläggningen av inomkyrkliga angelägenheter som bör upphävas samt den tidpunkt när resp. bestämmelse avses upphöra att gälla för de statliga instansernas vidkommande. Tidsintervallen mellan principbeslutet och ikraftträdandet av de olika delbesluten utmäts så, att Svenska kyrkan kan använda den för erforderligt utrednings- och planeringsarbete. Vilka bestämmelser som i främsta rummet berörs av beslut om överflyttning av inomkyrkliga angelägenheter från statliga till kyrkliga instanser framgår av den tidigare framställningen (avsnitt 4.2.2). För en närmare beskrivning av dessa författningars konstitutionella natur hänvisas till bilaga 9. Redan innan huvuddelen av reformerna genomförs bör emellertid Kungl. Maj:ts befattning med s. k. tredjegångstillsättningar av kyrkoherdar och dispensärenden överföras till domkapitlen (avsnitt 4.2.2).

4.5.1 Inomkyrkliga angelägenheter Våra förslag om överförande av beslutanderätten i inomkyrkliga angelägenheter (avsnitt 4.2.2) torde inte ha några direkta ekonomiska konsekvenser. Vi förutsätter att statligt ekonomiskt stöd utgår till det utredningsarbete som fordras för att Svenska kyrkan själv i framtiden skall kunna handlägga dessa frågor. Självfallet måste kostnaderna för sådan handläggning räknas in in de totala kostnaderna när man inom Svenska kyrkan har att ta ställning till frågor om framtida verksamhet. De reformförslag som framförts i detta kapitel är, som påpekats i avsnitt 4.1, inte så långtgående att ett genomförande måste tolkas så att den principiella grunden för nuvarande relation mellan staten och Svenska kyrkan skulle formellt sett rubbas. Den allmänna metod vi förordat (avsnitt 4.2.2) beträffande överföring till Svenska kyr100

4.5.2 Med folkbokföringen sammanhängande frågor 4.5.2.1 Registreringssystem för Svenska kyrkan och andra trossamfund m. m. När folkbokföringen förs över till borgerlig myndighet behövs en annan form för registrering av dem som tillhör Svenska kyrkan. En modell har av oss utarbetats för att kunna dels vara tillämplig för Svenska kyrkans församlingsregistrering under den tid kyrkans särskilda offentligrättsliga ställning består, dels vara användbar för såväl Svenska kyrkan även i framtiden som för andra trossamfund och organisationer. Modellen söker utnyttja modern datateknik för att underlätta medlemsregistrering och vissa andra administrativa rutiner. Sådan teknik används f. ö. delvis redan i den regionala folkbokföringen vid länsstyrelserna. SOU 1972: 36

4 FÖRÄNDRAD ANSVARSFÖRDELNING

I detta sammanhang bör erinras om att Svenska kyrkan befrias från ansvaret att handha hela folkets registrering. Prästernas plikt att inleverera uppgifter till folkbokföringsmyndigheten inskränks till de fall då kyrklig vigsel förrättas (under förutsättning att själva vigselceremonin även i fortsättningen är ett rättsligt äktenskapskonstituerande moment). Inga "ministeriella" förrättningar (t. ex. dop och konfirmation) skall ju upptas i den civila folkbokföringen. Vid överförandet av ansvaret för folkbokföring till borgerlig huvudman införs i församlingsrcgistret automatiskt de som finns antecknade i folkbokföringen såsom tillhörande Svenska kyrkan. 1 Därefter bör från församlingen ingå meddelanden till folkbokföringen om tillkommande liksom avgående medlemmar. Så länge Svenska kyrkan har kvar sin offentligrättsliga ställning svarar ju borgerliga myndigheter för kontroll av rösträtt till kyrkofullmäktigeva! liksom för uppbörd av församlingsskatt; denna kontroll utövas liksom nu med ledning av folkbokföringens uppgifter. Vid en framtida ändring av Svenska kyrkans status, då anteckning i folkbokföringen om kyrkotillhörighet upphör, uppstår emellertid problemet om hur medlemskap i Svenska kyrkan skall bekräftas. Enligt vår mening blir frågan om medlemskapet då en angelägenhet helt för kyrkan liksom det är för andra samfund. Självklart är, som vi framhållit i religionsfrihetskapitlet (avsnitt 3.4), att information om ändrade förhållanden effektivt skall spridas till allmänheten. Följande förutsättningar har legat till grund för arbetet med utformningen. Enligt den s. k. kyrkoorganisationskommittén 1964 (tillsatt på initiativ av biskopsmötet med uppgift att bl. a. "analysera det läge i vilket den svenska kyrkan skulle befinna sig, om den nuvarande förbindelsen med staten upphör" [s. 14]), har Svenska kyrkan behov av något slags medlemsförteckning samt av längder över ministeriella förrättningar. Registret bör vara så aktuellt som möjligt och dessutom innehålla uppgifter om civilstånd, adresser m. m. för församlingens medlemmar. Enligt vad vi erfarit kan det i SOU 1972:36

det moderna församlingsarbetet också vara en fördel att inom församlingen ha tillgång till exempelvis en förteckning över personer intresserade av viss verksamhet. Det tycks som om behovet av sådana upplysningar, liksom av t. ex. prenumerantregister för olika publikationer, ökar i takt med utbyggnaden av den s. k. fria verksamheten. Den modell för församlingsregistreringen som vi låtit utarbeta och som närmare beskrivs i bilaga 8, utgår från att varje församling inom Svenska kyrkan skall ha en stor del av den tekniska och kontorsmässiga hanteringen av registrering av dem som tillhör kyrkan (i fortsättningen kallade "medlemmar") förlagd till en central institution. Ett för varje församling slutet register upprättas med hjälp av modern ADB-teknik och anknyts till en institution, i fortsättningen benämnd Dataservice för samfund och organisationer. Genom att man kan utnyttja tekniska hjälpmedel blir de totala kostnaderna lägre än om de olika registreringsmomenten utförs i varje församling för sig. Församlingarna förses vid vissa tidpunkter med aktuella listor från Dataservice för samfund och organisationer. Arbetet på församlingarnas expeditioner med dessa rutiner inskränks i huvudsak till att ordna materialet på ett för församlingsvården lämpligt sätt samt att förse sitt register inom Dataservice för samfund och organisationer med uppgifter av typ ministeriella anteckningar. Från Dataservice för samfund och organisationer distribueras vid vissa tidpunkter församlingsmatriklar och -meddelanden. Vidare kan man efter beställning få adressetiketter för utsändning till alla eller viss kategori församlingsmedlemmar. Dataservice för samfund och organisationer kan från starten organiseras i form av en förening, i vilken församlingarna inom Svenska kyrkan är medlemmar. I föreningen kan också ingå de lokala och centrala organ inom andra samfund och organisatio1

Dvs. de personer för vilka ej antecknats "tillhör ej Svenska kyrkan". 101

4 FÖRÄNDRAD ANSVARSFÖRDELNING

ner som så önskar. Genom föreningsmodellen uppnår man att institutionen har helt privaträttslig karaktär. Härigenom blir offentlighetsprincipen ej tillämplig på det material som förvaras hos Dataservice för samfund och organisationer. Det blir alltså omöjligt för utomstående att i serviceinstitutionens register ta del av uppgifter om människors samfundstillhörighet och därtill knutna uppgifter. I föreningens stadgar kan införas förbud mot att utnyttja den lagrade datainformationen för uttag av kommersiell art. Systemet läggs upp i samband med att folkbokföringen överförs till borgerligt organ. Därvid sker inom folkbokföringsregistren vid länsstyrelserna ett urval, bestående av de personer som finns antecknade såsom tillhörande Svenska kyrkan. 1 Med utgångspunkt i dessa uppgifter skrivs en första matrikel ut och sänds till varje församling inom Svenska kyrkan. Matrikeln kompletteras inom församlingen med de församlingsbundna uppgifter som anses erforderliga, t. ex. ministeriella anteckningar. Varje församling meddelar dessa uppgifter till Dataservice för samfund och organisationer jämte andra uppgifter man önskar få lagrade (förteckning över prenumeranter, personer intresserade av viss verksamhet, funktionärer etc). Folkbokföringsmyndigheterna åläggs att kontinuerligt sända vissa personuppgifter till Dataservice för samfund och organisationer rörande dem som finns antecknade såsom tillhörande Svenska kyrkan. Genom detta arrangemang kan föreningens register uppdateras regelbundet med hänsyn till ändringar som införts i de offentliga registren (uppgifter av typen adressförändringar, födslar, dödsfall). Eftersom regler om församlingsregistrering vid nuvarande kyrka-statrelation bör ges i form av offentligrättsliga föreskrifter (SOU 1970:70 s. 12) synes det lämpligt att stadgar för föreningen Dataservice för samfund och organisationer fastställs av Kungl. Maj:t. Föreskrift att Svenska kyrkans församlingsregistrering skall ske i denna form ges, så länge nuvarande kyrka-statrelation består, lagstiftningsvägen (avsnitt 4.5.2.4). 102

Varje församling är ägare till sitt register, som endast omfattar de egna medlemmarna. Uppgifter ur detta register skall endast kunna utlämnas med församlingens medgivande. Visst ekonomiskt stöd kan sägas utgå genom att folkbokföringsmyndigheterna gratis översänder personavier beträffande dem som av vederbörande församling uppgivits tillhöra kyrkan. Som kommer att framgå av avsnitt 4.5.3.4 föreslår vi att Kungl. Maj:t låter överarbeta CFUs förslag till församlingsregistrering och därvid låter utarbeta konkreta förslag beträffande Dataservice för samfund och organisationer enligt de riktlinjer vår beredning skisserat. Vid tidpunkten för den framtida förändring av relationerna mellan staten och Svenska kyrkan som vi föreslår (1983), finns alltså hos Dataservice för samfund och organisationer register över alla personer som då tillhör kyrkan. Frågan om framtida statligt ekonomiskt stöd till serviceinstitutionen från denna tidpunkt diskuteras i avsnitt 5.4.4.2. I samma avsnitt visas vilka möjligheter som föreligger redan efter det att föreningen Dataservice för samfund och organisationer bildats (förslagsvis fr. o. m. år 1976, jfr avsnitt 4.5.2.4), att låta även församlingar inom andra trossamfund än Svenska kyrkan — samt även andra organisationer — gå in i föreningen och ansluta sina slutna register till serviceinstitutionen. Vidare ges möjligheter att bygga ut Dataservice för samfund och organisationer till att även omfatta uppbörd av personliga bidrag — kyrkoavgifter eller medlemsavgifter (avsnitt 5.4.4.3). 4.5.2.2 Kostnadsfrågor Kostnaderna för folkbokföring uppgår f. n. till drygt 60 milj. kr. per år. I denna summa ingår dock kostnader för lokaler endast i obetydlig utsträckning. Av kostnaderna av1

Som framhållits ovan måste dock fram t. o. m. år 1982 som hittills anteckningar föras även i de offentliga folkbokföringsregistren om tillhörighet till Svenska kyrkan. Dessa anteckningar ligger till grund för röstlängder och utdebitering av församlingsskatt. SOU 1972: 36

4 FÖRÄNDRAD ANSVARSFÖRDELNING

ser drygt 20 milj. kr. prästlöner. De totala kostnaderna för folkbokföring torde dock utgöra mindre än 10 % av församlingarnas totala utgifter (SOU 1971:29 s. 25). Vi har i avsnitt 4.3.2.1 uttalat att vi — trots att prästerna i vissa typer av församlingar ägnar en betydande del av sin arbetstid åt folkbokföringsgöromål — inte funnit anledning att förorda en översyn av den prästerliga organisationen om folkbokföringen överförs till borgerligt organ. Denna reform innebär alltså ett väsentligt ökat utrymme för expansion av prästernas arbete med exempelvis församlingsverksamhet. Församlingarnas nuvarande kostnader för övriga löner, materiel och inventarier i samband med den lokala folkbokföringen uppgår till drygt 40 milj. kr. Dessa kostnader bortfaller följaktligen vid ett ändrat huvudmannaskap. För bedömning av kostnaderna för den nya församlingsregistreringen enligt CFUs resp. vårt förslag må följande beaktas. I betänkandet (SOU 1970:70 s. 99—100) redovisade CFU vissa kostnader för församlingsregistrering. Syftet angavs vara att "belysa de samhällsekonomiska konsekvenserna av den i betänkandet skisserade reformen". Nämndens beräkningar av årliga kostnader kan sammanfattas enligt följande (1968 års kostnadsnivå). Milj. kr. Löner till kontorspersonal Lönekostnadsandel präster Lokalkostnader Inventarier, materiel

8 29 8,5 5 5Ö5

Avisering från folkbokföringens datakontor m. m. Summa

0,4 50,9

För att uppnå jämförbarhet med kostnaderna för det av oss skisserade systemet bör till en början lönekostnadsandelen för präster ej beaktas. Vi utgår nämligen från att prästerna ej kommer att handlägga registreringsfrågor. (CFU förutsatte tvärtom att de SOU 1972:36

skulle ägna lika mycket tid åt församlingsregistrering som de enligt nämndens undersökningar nu ägnade åt folkbokföring.) Vidare borträknas lokalkostnader. CFU har utgått från sin undersökning av lokalkostnader för folkbokföring i nuvarande pastorsexpeditioner. Av redovisningen av denna undersökning framgår dock att materialet är mycket otillförlitligt (SOU 1970: 70 s. 192 ff). Det har inte heller varit möjligt att ur basmaterialet för vår undersökning Kyrkan kostar tillförlitligt ange dessa kostnader (SOU 1971:29 s. 25). Viktigare är dock att vi anser att dessa lokaler oftast blir önskvärda för allmänna församlingsändamål även i fortsättningen och att besparingar som församlingarna må kunna göra på sitt hyreskonto utan avräkning bör kunna åtnjutas av dem. Återstående kostnader för församlingsregistreringen har CFU sålunda beräknat till 13,4 milj. kr., av vilket belopp 8 milj. kr. avser löner till kontorspersonal. Kostnaderna för systemdrift m. m. i Dataservice för samfund och organisationer har av våra experter beräknats till 1,5—2 milj. kr. Härtill måste läggas kostnaderna för att i församlingarna upprätthålla en organisation som kan sända in till och ta emot från serviceinstitutionen olika uppgifter rörande församlingens medlemmar. På grundval av bilaga 8 uppskattar vi dessa kostnader för församlingarna till ca 2 milj. kr., vari inräknats de till databeredningen direkt hänförliga löne- och kontorskostnaderna. En direkt jämförelse mellan CFUs förslag och vårt kan dock ej göras, då det förra avsåg en hela befolkningen täckande registrering, ett slags dubbel register till folkbokföringen, medan vårt avser att täcka endast kyrkans medlemmar. Dessutom erbjuder det system vi låtit utarbeta väsentliga fördelar framför CFU-modellen, i fråga om såväl administration som den programservice som erbjudes. Vi förutsätter att kostnaderna för en församlingsregistrering för Svenska kyrkans del enligt vår modell täcks av församlingarna via församlingsskatten så länge nuvarande relationer mellan staten och Svenska 103

4 FÖRÄNDRAD ANSVARSFÖRDELNING

kyrkan består. Kostnaderna för motsvarande service till andra samfund och organisationer får bäras av dessa, varvid överenskommelse om priset förutsätts träffas med föreningen Dataservice för samfund och organisationer. En överföring av huvudmannaskapet för folkbokföring som sker inom ramen för nuvarande relation mellan staten och Svenska kyrkan, aktualiserar givetvis frågan om församlingsskattens storlek för dem som inte tillhör kyrkan. För närvarande erlägger dessa personer en till 60 % reducerad församlingsskatt, vilken andel ansetts motsvara kostnader för församlingarnas handhavande av främst folkbokförings- och begravningsverksamhet. Det kan i detta sammanhang påpekas att den sedan år 1951 gällande schablonnedsättningen till 60 % av församlingsskatten är felaktig i dag, vilket framkommit av vår undersökning Kyrkan kostar (SOU 1971:29). F. n. motsvarar andelen snarare genomsnittligt ca 30 %. De som har utträtt ur Svenska kyrkan tvingas alltså erlägga merparten av församlingsskatten utan rösträttsinflytande, vilket såväl från allmän demokratisk synpunkt som av religionsfrihetsskäl måste inge betänkligheter. Med hänsyn härtill och till att våra förslag avser att från en viss tidpunkt skapa en annan relation mellan staten och Svenska kyrkan än den nuvarande, har vi inte bedömt det som nödvändigt att genom en noggrann analys räkna fram en "rättvis" nedsättning av församlingsskatten under den korta övergångstid som församlingarnas nuvarande beskattningsrätt finns kvar. Ett ytterligare skäl härtill är vår inställning till frågan om huvudmannaskapet för begravningsväsendet. Redan när dessa två reformer genomförs har alltså den särskilda motiveringen för att icke-medlemmar av samhället tvingas betala viss kyrkoskatt bortfallit. Vi har av religionsfrihetsskäl understrukit att ickemedlemmar inte bör belastas med avgift till Svenska kyrkan som särskilt trossamfund. Även motiveringen för de juridiska 104

personernas kyrkoskatt försvagas starkt vid de borgerliga funktionernas överförande till icke-kyrkliga organ. Det förefaller därför rimligt att tillämpa ett schabloniserat betraktelsesätt på frågan om församlingsskattens storlek för dem som inte tillhör Svenska kyrkan. Vi föreslår därför att församlingsskatten, fr. o. m. den tidpunkt från vilken folkbokföringen överförs till borgerligt organ, helt avskaffas för fysiska personer som ej tillhör Svenska kyrkan. Som kommer att framgå av avsnitt 4.5.3.2 föreslår vi också att församlingsskatten avskaffas för juridiska personer i samband med att begravningsväsendet överförs till borgerlig kommun. När både folkbokföring och begravningsväsende inte längre handhas av Svenska kyrkans församlingar bör sålunda endast de som personligen tillhör Svenska kyrkan vara skyldiga erlägga församlingsskatt. 4.5.2.3 Personalfrågor I samband med att folkbokföringen överförs till borgerlig myndighet aktualiseras även vissa personalfrågor. Enligt CFUs betänkande sysslade år 1968 ca 1 200 icke-prästerliga befattningshavare helt eller delvis med folkbokföringsgöromål. Beträffande ca 400 av dem var tjänsten av deltidskaraktär. Ca 1 050 personer tjänstgjorde på minst halvtid. (SOU 1970:70 s. 93.) I den undersökning som publiceras i bilaga 11.2.4.1 till vårt betänkande och som avser förhållandena i oktober 1970 beräknas antalet tjänstemän som är sysselsatta med kyrkobokföringsgöromål till ca 1 300. Ca 700 av dem tjänstgör på heltid och ca 600 på deltid. Som framgått av avsnitt 4.5.2.2 anser vi inte att några förändringar bör ske i den prästerliga organisationen som följd av en huvudmannaskapsreform. De personalfrågor som aktualiseras berör sålunda enbart den kanslipersonal som f. n. innehar kyrkokommunalt reglerade tjänster. Flertalet av dessa torde enligt CFU kunSOU 1972: 36

4 FÖRÄNDRAD ANSVARSFÖRDELNING

na beredas anställning vid lokal skattemyndighet. Skulle något annat borgerligt organ än lokal skattemyndighet överta ansvaret för lokal folkbokföring, utgår vi från att även detta organ behöver personalförstärkning i samband med de nya arbetsuppgifterna. Vi vill emellertid i detta sammanhang redovisa att det vid de kontakter som förekommit mellan personalorganisationerna och vår expert i arbetsrättsliga frågor uppgetts, att CFUs bedömning av möjligheterna att rekrytera den med folkbokföringsgöromål sysselsatta kanslipersonaden måhända får anses alltför optimistisk. Dessutom bör framhållas att både det av CFU föreslagna systemet för församlingsregistrering och det av oss förordade motsvarande registreringssystemet (Dataservice för samfund och organisationer) fordrar en viss kontorspersonal även i fortsättningen på pastorsämbetena (motsv.). Vi förutsätter att överläggningar och förhandlingar kommer till stånd med vederbörande personalorganisationer i samband med att särskild proposition läggs fram om överförande av huvudmannaskapet för den lokala folkbokföringen från församlingarna till statlig myndighet eller annan huvudman som står de offentliga samhällsorganen nära. Erfarenheterna från förstatligande av annan kommunal verksamhet visar att det bör finnas goda möjligheter att nå godtagbara lösningar på personalens trygghetsfrågor (jfr bilaga 11.6).

4.5.2.4 Lagstiftningsfrågor De lagstiftningsfrågor som aktualiseras vid ett överförande av folkbokföringen till borgerlig myndighet framgår av det tidigare omnämnda betänkandet (SOU 1970:70) Folkbokföringsorganisationen m. m. Bl. a. aktualiseras vissa kyrkolagsfrågor, där alltså kyrkomötets medverkan krävs (s. 104—105 och 191). I slutet av avsnitt 4.3.2.1 har vi nämnt att beslut om genomförande av denna reform bör fattas av riksdag och kyrkomöte SOU 1972: 36

år 1974, men att ikraftträdandet troligen dock bör ske först fr. o.m. år 1976. Ett genomförande av vårt förslag till församlingsregistrering förutsätter emellertid omarbetning av CFUs i SOU 1970:70 framlagda förslag till Lag om församlingsregistrering, Församlingsregistreringskungörelse och Kungörelse om församlingsregistrering i icke territoriell församling av Svenska kyrkan. Vidare krävs vissa ändringar av närmast formell art i andra författningar som CFU har tagit upp. Slutligen bör initiativ tas till stiftande av föreningen Dataservice för samfund och organisationer och stadgar utarbetas (vilka för tiden fram t. o. m. år 1982 förutsätts bli fastställda av Kungl. Maj:t). Vi föreslår alltså en överarbetning av förslagen i SOU 1970:70 i dessa delar med beaktande av våra här framlagda förslag. 4.5.3 Huvudmannaskapet för allmänna begravningsplatser m. m. 4.5.3.1 Behov av ytterligare undersökningar Huvudmannaskapet för allmänna begravningsplatser bör i princip överföras från församlingarna till de borgerliga primärkommunerna (avsnitt 4.3.3.1). Någon särskild undersökning av de tekniska och organisatoriska formerna för och ekonomiska konsekvenserna av en sådan reform har hittills inte gjorts. För ett principiellt ställningstagande erfordras inte heller sådant underlagsmaterial. (Däremot har särskild utredning skett om begravningsväsendets nuvarande kostnader, se bil. 5 och 6.) Denna principiella uppfattning, att det skall åligga borgerlig primärkommun att sörja för att det i kommunen finns erforderlig allmän begravningsplats, bör komma till uttryck i beslut av statsmakterna och kyrkomötet tidigast möjligt efter remissbehandlingen av våra förslag. Det är dock givetvis nödvändigt med ett ingående undersöknings-, förberedelse- och planeringsarbete innan reformen kan genomföras. Utgångspunkten för detta arbete måste 105

4 FÖRÄNDRAD ANSVARSFÖRDELNING

vara de vitt skiftande lokala förhållandena. Det bör därför ligga inom kommunernas kompetens att avgöra hur de skall fullgöra sina förpliktelser. Sålunda blir det möjligt för kommun att ingå avtal med t. ex. en eller flera församlingar om förvaltning och/ eller skötsel av begravningsplatser mot ersättning av huvudmannen. Vi föreslår att vissa allmänna riktlinjer utarbetas av en arbetsgrupp med viss statlig medverkan och med representation för bl. a. Svenska kommunförbundet och Svenska kyrkans församlings- och pastoratsförbund. En möjlighet är att nya allmänna begravningsplatser anläggs och förvaltas av borgerlig kommun. Förvaltningen av friliggande allmänna begravningsplatser torde i anslutning därtill snarast kunna övertagas av kommunerna. I allmänhet bör frågan om överförande av förvaltningen av de i bruk varande, av församling förvaltade, begravningsplatserna lösas genom att lokala överenskommelser träffas. Dessa kan t. ex. innebära att Svenska kyrkans församlingar mot ersättning fortsätter att sköta vissa begravningsplatser. Främst gäller detta begravningsplatser i anslutning till kyrka. Traktens karaktär av avfolknings- eller tillväxtområde torde kunna vara en utgångspunkt vid lokala diskussioner om en lämplig lösning. Tid måste avsättas för det ovan nämnda undersöknings- och planeringsarbetet på lokal nivå. Däremot synes oss ingen central, riksomfattande kartläggning vara nödvändig eller ens möjlig. Vissa andra frågor i nära samband med begravningsväsendet har på sistone aktualiserats. Icke minst gäller detta s. k. borgerlig begravning samt begravningskostnaderna. Det är troligt att lösningen av dessa frågor bäst skulle främjas, om de många problem som möter den enskilde vid ett dödsfall togs upp i ett sammanhang. Vi föreslår därför att de som har att penetrera de praktiska anordningarna inför ett överförande av huvudmannaskapet för allmän begravningsplats från församlingen till kommunen även beaktar dessa frågor. Därvid bör främst uppmärksammas frågan om borgerligt primärkommunalt ansvar för att 106

lämplig lokal för icke-religiös jordfästningsceremoni står till förfogande på orten, liksom frågan om ersättning av allmänna medel för att täcka kostnader för främst officiant vid icke-religiös jordfästningsceremoni. En jämförelse kan göras med hur ickekyrklig vigsel ordnas. Vidare bör även frågor om t. ex. transporter av avlidna, om förvaringsplatser (bårhus och bisättningslokaler) samt om samordning och administration av de åtgärder som efterlevande har att vidta i samband med dödsfall uppmärksammas. 4.5.3.2 Kostnadsfrågor Församlingarnas utgifter för begravningsväsendet (alltså exkl. prästernas medverkan vid jordfästning som betraktas som en del av församlingsverksamheten) uppgick år 1969 till närmare 200 milj. kr. eller nästan 20 % av församlingarnas totala utgifter. Av dessa utgifter avsåg drygt 30 milj. kr. investeringar och reparationer, medan resten var bruttodriftkostnader. Vissa inkomster (gravrättsavgifter, växtförsäljning m. m.) medförde dock att nettoutgifterna var lägre, drygt 140 milj. kr. (SOU 1971: 29 s. 27.) Jämförelsevis må nämnas att enligt vår särskilda begravningskostnadsundersökning, som avsåg år 1968, uppgick motsvarande bruttoutgifter det året till drygt 190 milj. kr., motsvarande närmare 22 % av församlingarnas totala utgifter (bilaga 5). Skillnaderna torde, som angetts i bilaga 6, hänföra sig till skilda undersökningsår samt delvis olikartad undersökningsmetodik. Som utgångspunkt för ekonomiska överväganden bör 1969 års siffror enligt Kyrkan kostar (SOU 1971:29) tagas. Svenska kyrkan kommer alltså vid ett överförande av begravningsväsendet att avlastas bruttoutgifter på omkr. 200 milj. kr. Av församlingarnas nuvarande kostnader för begravningsverksamhet utgör löner till präster en ringa andel (SOU 1971:29 s. 27). Överförandet bör enligt vår mening inte i och för sig behöva medföra krav på ändring av den prästerliga tjänsteorganisationen. SOU 1972: 36

4 FÖRÄNDRAD ANSVARSFÖRDELNING

liga frågor haft med företrädare för den berörda personalorganisationen, Svenska kommunalarbetareförbundet (jfr avsnitt 7.2.2), har framkommit att det kan uppkomma vissa problem beträffande främst vaktmästarpersonalen inom mindre församlingar. Man har härvid pekat på existensen av kombinerade tjänster eller dubbla deltidsbefattningar som kyrko- och kyrkogårdsvaktmästare, vilka arbetsuppgifter skulle kunna tänkas bli uppdelade på olika huvudmän när begravningsväsendet överförs till borgerlig kommun. Däremot har kategorin kyrkogårdsarbetare inte bedömts bli berörd av ett ändrat huvudmannaskap. Då den borgerliga kommunen skall omhänderha skötseln av begravningsplatserna inom kommunen, torde det inte uppstå några problem att bereda den berörda personalen fortsatt anställning hos kommunen. När det gäller de kombinerade tjänsterna måste dock förutsättas att det i enstaka fall kan uppkomma komplikationer på grund av strukturförändringar som kan komma att genomföras efter det att huvudmannaskapet ändrats. Erfarenheterna från motsvarande förändringar inom de borgerliga kommunerna visar dock, att det bör finnas möjligheter att komma tillrätta med detta problem. — Om överenskommelse i stället träffas om att församlingen även i fortsättningen skall ha hand om skötseln av be4.5.3.3 Personalfrågor gravningsplatserna, torde följden bli att perDe personalfrågor som aktualiseras i sam- sonalens anställningsförhållanden inte förband med att huvudmannaskapet för be- ändras. Garantin för att församlingarna kan gravningsväsendet överförs till borgerlig fullgöra sina ekonomiska förpliktelser gentkommun, är av något annat slag än vad emot denna personal ligger i det faktum som uppstår vid en motsvarande reform på att borgerlig kommun förutsätts svara för församlingarnas kostnader för dessa uppfolkbokföringsområdet. Antalet anställda inom begravningsväsen- gifter. Den närmare handläggningen av dessa det kan beräknas till ca 5 800 personer, av vilka ca 2 600 tjänstgör på heltid och ca personalfrågor förutsätter vi skall ske i samråd med vederbörande personalorganisation. 3 200 på deltid (bilaga 11.2.4.1). Det rör sig här om arbetskraft som är Vi förordar därför att företrädare för denna erforderlig för begravningsväsendet oavsett medverkar i det ytterligare utredningsarbete vem som är huvudman. Redan nu existerar som fordras i dessa frågor (jfr avsnitt ett utnyttjande av samma arbetskraft för 4.5.3.1). parker och begravningsplatser på många orter. Vid de kontakter vår expert i arbetsrätts-

Vi har vidare förordat ett schabloniserat betraktelsesätt på frågan om nedsättning av församlingsskatten för dem som ej tillhör Svenska kyrkan, när huvudmannaskapet för (folkbokföring och) begravningsväsende överförs till annan huvudman. Icke-medlemmar och juridiska personer bör befrias från skattskyldighet till Svenska kyrkan (se ovan 4.5.2.1). I vad avser juridiska personer medför denna befrielse ett inkomstbortfall av ca 60 milj. kr. (1969 års siffror). Ett överförande av huvudmannaskapet för begravningsväsendet till borgerlig kommun innebär, som påpekats, att årliga bruttoutgifter i storleksordningen 200 milj. kr. överförs från församlingarnas till kommunernas ansvarsområde. Det finns skäl anta att de borgerliga kommunerna behöver öka den kommunala utdebiteringen för att kunna överta detta ekonomiska ansvar. Samtidigt minskas givetvis församlingarnas behov av utdebiterade medel. Det får antas att stadgandena om samråd i budgetfrågor mellan kyrklig och borgerlig kommun enligt församlingsstyrelselagens 69 § härvid får en större betydelse än som hittills synes varit fallet (jfr ovan avsnitt 4.3.6). Genom att reformen genomförs relativt snart läggs också en erfarenhetsgrund för Svenska kyrkans kostnadskalkyler för framtiden.

SOU 1972:36

4 FÖRÄNDRAD ANSVARSFÖRDELNING

4.5.3.4 Lagstiftningsfrågor Det borgerliga kommunala ansvaret bör fastläggas i en specialförfattning. Förslagen innebär även vissa ändringar i bl. a. gravrättslagen, begravningskungörelsen och församlingsstyrelselagen. Dessa ändringar avses tidsmässigt ske inom nuvarande kyrkastatrelation, varför lagarnas konstitutionella natur bör bedömas enligt nu gällande rätt. Lagen om gravrätt har antagits utan att kyrkomötets samtycke inhämtats. Begravningskungörelsen är en Kungl. Maj:ts förordning. Församlingsstyrelselagen är av kommunallags natur. Kyrkomötets medverkan erfordras således ej. Däremot kommer kyrkomöte givetvis att ha tillfälle att uttala sig redan i samband med det allmänna principbeslutet (jfr avsnitt 6.2.6). Det bör observeras att för ändring av vissa bestämmelser i jordfästningslagen fordras kyrkomötets medverkan.

4.5.4 Äktenskaps ingående samt medling Vi har i inledningen till avsnitt 4.3.4 motiverat varför vi ej har anledning ta ställning i frågor om äktenskaps ingående m. m. Vi vill därför i detta sammanhang inskränka oss till påpekandet att bestämmelserna i giftermålsbalken om kyrklig vigsel (GB 4:1, 2, 3 och 8 §§) är av kyrkolags natur. Om dessa paragrafer skall upphävas eller ändras under tiden för nuvarande relation mellan staten och Svenska kyrkan fordras sålunda kyrkomötets medverkan. Ändringar på detta område har inte några ekonomiska konsekvenser. Förrättande av vigsel ingår naturligt i Svenska kyrkans verksamhet liksom i flera andra samfunds.

4.5.5 Undervisning i musik m. m. Vi förordar att den s. k. fria musikundervisningen enligt kyrkomusikerstadgan betraktas som en del av församlingsverksamheten inom Svenska kyrkan (avsnitt 4.3.5). Visserligen antyder kyrkomusikerstadgans lydelse 12 § 2 mom. att den fria musikun108

dervisningen rent principiellt bör betraktas som ett allmänt samhälleligt ansvarsområde. Med hänsyn till att denna undervisning i praktiken torde verka stimulerande för kyrklig kölverksamhet har vi emellertid ej funnit anledning att nu föreslå ändringar av ifrågavarande delar av kyrkomusikerstadgan. Då vi för senare genomförande föreslår förändrade relationer mellan staten och Svenska kyrkan, förutsätter vi att denna stadga såsom inomkyrklig angelägenhet övertages av Svenska kyrkan. Därefter bör frågan om samarbete i musikundervisningsavseende mellan skola och samfund ej regleras i lag utan genom särskilda avtal. 4.5.6 Vissa sociala uppgifter Med hänsyn till vår principinställning att Svenska kyrkan skall ha samma frihet som andra trossamfund att själv besluta om sina verksamhetsformer, har vi inte funnit anledning att närmare pröva om nuvarande principer för gränsdragning mellan kommunernas och församlingarnas kompetens vad gäller social omvårdnad m. m. bör vara vägledande även i fortsättningen. Däremot har vi redovisat vissa principiella synpunkter på gränsdragningen mellan självklart kyrkliga och allmänna, icke-kyrkliga verksamheter och områden som i första hand skall anses vara det borgerliga samhällets ansvarsområde. Vi vill i detta sammanhang erinra om att Svenska kyrkans församlingar år 1969 använde drygt 85 milj. kr. eller ca 8 % av de totala utgifterna för verksamheter av den typ som här avses. Enligt vår undersökning (SOU 1971:29) Kyrkan kostar var sålunda utgifterna för diakoni och själavård inom "församlingsverksamheten" ca 25 milj. kr., s. k. vuxenverksamhet ca 20 milj. kr., s. k. ungdomsverksamhet (vari ingår även viss religionsundervisning) ca 25 milj. kr. och s. k. barnverksamhet (vari ingår söndagsskolans religionsundervisning) samt s. k. barntimmar ca 15 milj. kr. Med hänsyn till att vi föreslår att församlingsstyrelselagens kompetensstadganden, som nu drar bestämda gränser för förSOU 1972: 36

4 FÖRÄNDRAD ANSVARSFÖRDELNING

samlingarnas användning av utdebiterade medel för dessa ändamål, upphör att gälla i framtiden, har vi ej funnit anledning låta våra principiella resonemang komma till uttryck i lagstiftning. Vi anser nämligen att samhället ej bör organisatoriskt reglera denna verksamhet för något samfund eller ideell förening. En annan sak är att en avsevärd del av den här nämnda verksamheten redan nu får statsbidrag. Vi anser att samhället även i framtiden bör bidraga till en hel del av den verksamhet som här avses, men att anslagen måste komma under konstant, saklig omprövning (jfr avsnitt 5.4.2.4). Hänsyn måste därvid ständigt tagas till i vilken mån samhället bygger ut sin, för alla utan någon diskriminering avsedda, verksamhet och i vilken mån kompletterande verksamhet i olika organisationers regi är behövlig. Av dessa skäl kan här inga kostnadsramar anges.

4.5.7 Ej församlingsbunden verksamhet m. m. Vi har i avsnitt 4.4 pekat på en rad speciella områden där i framtiden andra organisationsformer än de nuvarande måste skapas. Detta är en konsekvens av våra förslag om förändrade relationer mellan staten och Svenska kyrkan. Dessa områden rör andlig vård vid sjukhus, vid kriminalvårdens anstalter, vid krigsmakten samt i hamnstäder och andra orter utomlands med stor svensk befolkning. Som målsättning för utövandet av andlig vård på dessa områden vill vi i stort ange följande. De personer som befinner sig i dessa miljöer bör ha samma möjlighet till andlig vård som övriga invånare i vårt land. Vi vill erinra om att redan gällande bestämmelser stadgar att inga inslag av tvång, närvaroplikt o. d. får förekomma i situationer där den enskildes egen handlingsförmåga och fria val är inskränkt av olika skäl. Den religiösa omvårdnaden förutsätter samarbete mellan olika kyrkor och samfund och bör SOU 1972: 36

alltså bli ekumeniskt präglad. Samhället bör vara berett att ge stöd till verksamheten, antingen genom att stå som huvudman för denna eller genom att ge statliga anslag till verksamhet som bedrivs av samfunden i ekumeniskt samarbete. (Jfr avsnitt 5.4.3.1). Vi förordar att frågorna om andlig vård vid sjukhus och vid kriminalvårdens anstalter utreds genom statens försorg i en gemensam arbetsgrupp. I denna bör ingå företrädare för bl. a. sjukvårdshuvudmännen, kriminalvården, Svenska kyrkan och andra trossamfund. För den andliga vården vid sjukhusen måste nya organisationsformer skapas som en konsekvens av våra förslag om förändrade relationer mellan staten och Svenska kyrkan. Beträffande kriminalvårdens anstalter synes däremot nuvarande system med en särskild nämnd för andlig vård inte behöva ändras som följd av våra reformförslag. Genom en gemensam översyn av båda dessa områden torde man dock kunna uppnå en önskvärd likformighet i den organisatoriska utformningen. I fråga om krigsmakten m. m. bör utredningsarbetet delas på fyra olika ämnesområden (jfr avsnitt 4.4.4). Själavård vid krigsmakten under fred och under krig samt för civilbefolkningen under krig bör behandlas för sig. Målsättningen för utredningsarbetet i dessa två frågor bör vara den, att samhället har att ansvara för att det finns religiös service under krig enligt i stort sett samma grunder som i fredstid. Andlig vård vid krigsmaktens fredsorganisation bör organiseras på ekumenisk bas. Det bör ankomma på försvarsdepartementet att ta erforderliga initiativ, varvid vi förutsätter att samråd sker med trossamfunden. Hur folkbokföring och begravningsväsende bör ordnas under krig bör — om behov av utredning föreligger — utredas i särskild ordning. Det förefaller oss naturligt att försvarsdepartementet uppdrar åt de samhällsorgan som förutsätts ha ansvaret för folkbokföring och begravningsverksamhet (riksskatteverket resp. företrädare för de borgerliga kommunerna) att fastställa behovet av utredningar i dessa frågor. När det 109

4 FÖRÄNDRAD ANSVARSFÖRDELNING

gäller begravningsväsendet och därmed sammanhängande frågor bör särskilt observeras, att samråd bör ske med företrädare för trossamfunden, vilka kan tänkas ha synpunkter bl. a. på jordfästningsaktens utformning i mer extrema situationer. Den andliga vården av svenskar utomlands bör också utredas i särskild ordning. Först bör uppmärksammas att när Svenska kyrkans präster i Sverige upphör att vara offentliga tjänstemän, blir det naturligt att ta bort befattningarna som ambassadpredikanter. Viktigt är också att underlätta förutsättningarna för en samordning av utlandsförsamlingarnas verksamhet med sjömanskyrkornas. Vidare måste utrönas det ekumeniska intresset av att delta i arbetet på andlig vård av svenskar utomlands och vilka organ som skall samordna verksamheten. Sist men inte minst måste de ekonomiska betingelserna för andlig vård av svenskar utomlands utredas. Det kan därför vara lämpligt att resultatet av Sjömansvårdsstyrelsens utredning (avsnitt 4.4.5) läggs till grund för en fortsatt utredning i statlig regi med ett något vidare mandat och med representanter även för andra trossamfund m. fl. Det bör observeras att Svenska kyrkans utlandsförsamlingar i en friare kyrkastatrelation också får sin ställning reglerad i en inomkyrklig stadga; kyrkoordning bör alltså ej längre fastställas av Kungl. Maj:t. Staten bör måhända i framtiden ge direkta anslag till en ekumeniskt anordnad religiös service till svenskar utomlands (se vidare avsnitt 5.4.3.1). Vidare förutsätter vi att frågan om organisationen av den andliga vården bland döva m. fl. utreds inom ramen för det inomkyrkliga utredningsarbete vi skisserat i avsnitt 4.5.1. Vi utgår slutligen från att våra förslag om slopande av bestämmelserna om rättegångsgudstjänst och om omarbetning av reglerna om edsavläggelsejsanningsförsäkran genomförs vid lämpligt tillfälle.

110 SOU 1972: 36

5 Individens och samhällets ekonomiska ansvar för religiös verksamhet

5.1 Inledning Den avgörande inställningen till frågan om relationerna mellan samhället och trossamfunden måste utgå från religionsfrihetsprincipen. I ett öppet, demokratiskt samhälle som vårt kräver denna att alla olika individers och gruppers behov av religionsutövning och samfundstillhörighet skall ha möjlighet att tillgodoses. Vi inte endast bejakar detta synsätt, att samhället har intresse av att trossamfundens verksamhet kan upprätthållas, utan menar även att detta i flera hänseenden kräver starkare stöd från samhället än som nu utgår. Vår principiella inställning till frågan om relationerna mellan samhället och trossamfunden i framtidens samhället har klargjorts i kapitel 3. Denna grundläggande positiva inställning till trossamfundens verksamhetsmöjligheter anser vi vara väl förenlig med det uttalande av 1956 års riksdag som låg till grund för tillkomsten av 1958 års utredning kyrka— stat. Ej blott för enskildas handlande har kristen etik varit en pådrivande kraft. Också samhälleliga strävanden och värderingar ha — även på områden, där kristendomen icke allmänt erkänts såsom normgivande — utgått från en moraluppfattning som direkt eller indirekt vilat på kristen grund. De värden, som kristen verksamhet skapat åt vårt folk, utgöra en tillgång, som bör tagas väl till vara. Utskottet kan därför icke medverka till någon åtgärd, som kan befaras skada dessa omistliga värden. (KU 1956:17, rskr 1956:381.) SOU 1972:36

Samma syn har också kommit till uttryck i våra direktiv. Departementschefen refererade det ovan återgivna uttalandet av 1956 års riksdag och fortsatte. I anslutning härtill vill jag understryka, att det fortsatta utredningsarbetet bör äga rum i en anda av tolerans och generositet. Detta arbete skall alltså lika litet som det hittills bedrivna avse något ställningstagande i livsåskådningsfrågorna utan endast i den organisatoriska frågan. Man kan ha olika meningar om hur denna fråga bör lösas, men alla borde kunna vara ense om att stor vidsynthet bör visas vid avvägningen mellan motstridiga intressen och synpunkter. (Direktiven återges i sin helhet som bilaga 19.) De religiösa behoven är redan i nuläget starkt differentierade och blir det i framtiden troligen än mer. De måste betraktas som likaberättigade, de ungas likaväl som de gamlas, tätortsbornas likaväl som glesbygdsbornas, Svenska kyrkans och frikyrkofolkets likaväl som de starkt ökade invandrarskarornas. Eftersom behoven ingalunda är ensartade, kan de inte tillgdoses av ett samfund, hur väl representerat detta än kan förbli på alla orter. Pluralismen i samhället leder till en sådan tolkning av religionsfrihetens innebörd, att slutsatsen måste bli att Svenska kyrkans särställning i förhållande till andra trossamfund i princip bör upphöra. Det gäller då först att genomföra sådana reformer som ger klarare uttryck för Svenska kyrkans egenskap av trossamfund och 111

5 EKONOMI

ej statlig institution med kvardröjande drag från enhetskyrkans tid. Vi har därför i närmast föregående kapitel lagt fram förslag om en i denna riktning förändrad ansvarsfördelning. Därmed avlastas Svenska kyrkan icke oväsentliga kostnader, som överförs på stat och kommun. Vidare anser vi att som grundprincip skall gälla att samhället ej har anledning reglera trossamfundens verksamhet och verksamhetsformer. Den offentligrättsliga regleringen av Svenska kyrkan och dess församlingar kommer i och med en sådan förändring att bortfalla. Den ersätts av regler som kan komma att stiftas av kyrkliga organ. Självfallet består dock Svenska kyrkans församlingar fortfarande som juridiska personer. (Denna s. k. identitetsfråga jämte andra hithörande frågor behandlas nedan i avsnitt 6.2.4 och i förhållande till den kyrkliga egendomen i avsnitt 5.5.2 och 6.4.) Men då församlingarna ej längre har ställning av offentligrättsliga korporationer (kyrkliga kommuner), bortfaller deras nuvarande form av beskattningsrätt, dvs. rätten att i samhällets regi uppbära tvångsbidrag från alla skattskyldiga inom församlingen inkl. juridiska personer. Som tidigare påpekats i betänkandet tolkar vi principen om samhällets opartiskhet i livsåskådningsfrågor så, att samhället skall inta en positivt neutral hållning till existensen av olika livsåskådningar. Detta bör komma till uttryck på så sätt att staten direkt och/ eller indirekt skapar gynnsamma förutsättningar för trossamfundens verksamhet, bl. a. genom olika former av samhälleligt ekonomiskt stöd. Man måste härvid sträva efter en i princip likvärdig behandling av olika religiösa samfund. Principen om likvärdig behandling innebär en strävan att finna ett system där de förmåner som erbjuds olika samfund är lika i den betydelsen att de uppfattas som lika mycket värda, trots att ett sådant värde inte kan mätas med en objektiv norm. Stödåtgärder bör inte i och för sig utformas så att de utgör ett ensidigt gynnande av vissa etablerade former av religion. Dock kommer, på grund av hänsyn till traditionen och till det 112

faktum att en mycket stor del av befolkningen tillhör Svenska kyrkan, denna otvivelaktigt att behålla en icke oväsentlig särställning (jfr avsnitt 5.5.2 om tillgång till kyrklig egendom). Av praktiska hänsyn är det vidare motiverat att nya former av stöd endast kan utgå till trossamfund med en icke obetydlig anslutning bland invånarna. I föreliggande kapitel beskriver vi avvägningen mellan individens och samhällets ekonomiska ansvarstagande för religiös verksamhet samt föreslår en successiv utbyggnad av olika former för samhällets stöd till dylik verksamhet. Vi utgår därvid från att verksamheten inom såväl Svenska kyrkan som olika andra samfund och kyrkor skall kunna fortsätta i ungefärligen nuvarande omfattning; ingen skada eller avbräck i verksamheten bör genom reformerna tillfogas någon. Detta innebär bl. a. att vi också utgår från att någon väsentlig förändring av medlemsantalet inte sker som följd av våra reformförslag. Att förändringar och förskjutningar må kunna vållas av olika dynamiska trender i samhällsutvecklingen är en annan sak. Någon garanti för en viss utveckling kan givetvis icke skapas genom statligt ansvarstagande. Eftersom Svenska kyrkans särställning i förhållande till staten i organisatoriskt avseende upphör, kan det synas som om förändringarna kunde bli särskilt stora för detta samfund. Den nya relation som bör gälla i framtiden uppvisar emellertid i praktiken många beröringspunkter med förhållandena tidigare. Så behöver exempelvis ett upphävande av den s. k. beskattningsrätten för Svenska kyrkans församlingar inte innebära några väsentligare förändringar. I själva verket är denna "rätt" icke ens nu ovillkorlig, eftersom en person genom att utträda ur kyrkan endast förblir pliktig betala viss del av de avgifter som utdebiteras genom kyrklig kommuns försorg. Enligt våra förslag (i kapitel 4) skulle icke-medlemmar och juridiska personer befrias från församlingsskatt i samband med att ansvaret för folkbokföring och begravningsväsende överförs till borgerligt organ. När detta sker, kommer SOU 1972: 36

5 EKONOMI

ju församlingarnas beskattningsrätt redan före tidpunkten för den större relationsförändringen att reellt enbart rikta sig mot de personer som tillhör Svenska kyrkan, dvs. vara liktydigt med att utdebitera en medlemsavgift. När denna "beskattningsrätt" i juridisk mening upphör, förvandlas skatten även formellt till en avgift, vilken församlingen kan debitera dem som tillhör kyrkan, dvs. samma personer som tidigare. Likaså kan man välja samma kriterium på avgiftsskyldighet som tidigare gällt för skattskyldighet, dvs. proportionell mot den kommunalt beskattningsbara inkomsten, eller andra normer, t. ex. progressivitet i förhållande till inkomsten. Uppbörden av dessa avgifter, förslagsvis benämnda "kyrkoavgifter" får församlingarna inom olika samfund organisera på sätt som befinnes lämpligt. För Svenska kyrkans del lämnas dock ett erbjudande om särskild statlig hjälp under en viss övergångstid (se avsnitt 7.3). Vi vill i detta sammanhang erinra om de önskemål som fördes fram i det av 1968 års kyrkomöte antagna s. k. reformprogrammet 1 , där starka sympatier uttalades för tanken på en omläggning från skatt till personliga avgifter. I den motion — bakom vilken bl. a. stod samtliga biskopar — som låg till grund för reformprogrammet uttalades bl. a. Avgiften till kyrkan förändras från skatt till en medlemsavgift från kyrkans medlemmars sida till den kyrka som de frivilligt tillhör. I stället för kyrkans beskattningsrätt bör komma medlemsavgifter, som betalas endast av sådana som har ett personligt medlemskap i kyrkan. Då kyrkan är ett trossamfund och medlemskapet baseras på dopet, synes, oberoende av hur kyrkans organisatoriska förhållande till staten löses, kyrkans hittillsvarande inkomst från juridiska personer principiellt icke längre kunna ifrågakomma. Men med hänsyn till den betydelse religionen har som samhällsfaktor bör övervägas om icke även juridiska personer i någon form bör deltaga i det ekonomiska ansvaret för den religiösa sektorn i samhället. Avgiften bör dock även i fortsättningen anpassas till vars och ens inkomst, vilket enklast sker om den utgår i öre per skattekrona på grundval av till kommunal inkomstskatt taxerad inkomst. Kostnaderna för folkbokföringen och 8—SOU 1972:36

begravningsväsendet bör åvila stat och kommun. Så länge huvuddelen av svenska folket tillhör kyrkan är det naturligt, att staten hjälper till med debitering och insamlande av avgifter till kyrkan. Enklast sker detta om avgiften upptas på debetsedlarna och insamlas tillsammans med skatt till stat och kommun . . . Om kyrkoavgiften samlas in via skattsedeln bör dock, sedan avgiftens karaktär av skatt helt upphört, av skattsedeln framgå hur mycket var och en betalar till kyrkan. På skattsedeln bör alltså finnas en post, benämnd kyrkoavgift, där avgiften till kyrkan tas upp. För den som inte tillhör kyrkan finns här intet belopp upptaget. (Motion nr 18 vid allmänna kyrkomötet 1968 s. 14.) I det av kyrkomötet antagna utskottsutlåtandet uttalade utskottet inledningsvis att det anslöt sig i allt väsentligt till vad motionärerna anfört. Utskottet fortsatte: Att kyrkan självständigt får svara för sin ekonomi finner utskottet sålunda ligga i linje med den utveckling som pågått under de senaste hundra åren i riktning mot skilda organ och verksamhetsformer för borgerliga och kyrkliga funktioner. När kyrkan icke längre omfattar alla rikets medborgare, bör dess ekonomi baseras på medel endast från kyrkomedlemmarna. En omläggning från skatt till medlemsavgift har vidare den betydelsefulla principiella innebörden, att erläggandet blir helt beroende av den enskildes fria vilja och personliga beslut att tillhöra kyrkan. Det synes då riktigt att tala om avgifter snarare än om skatt. En skatt erlägges obligatoriskt av alla, medan erläggandet av en avgift beror på den enskildes fria beslut att tillhöra den organisation som uppbär avgiften i fråga. Av en sådan grundsyn följer emellertid vissa frågor, som knappast tycks vara tillräckligt utredda. Motionärerna har framhållit, att kyrkans hittillsvarande inkomst av juridiska personer principiellt icke längre synes kunna ifrågakomma och detta oberoende av hur kyrkans organisatoriska förhållande till staten löses. De påpekar å andra sidan, att det med hänsyn till den betydelse religionen har som samhällsfaktor bör övervägas, om icke även juridiska personer i någon form bör deltaga i det ekonomiska ansvaret för den religiösa sektorn i samhället. Inom utskottet har framhållits, att ett sådant deltagande kan tänkas ske på ett sätt som kommer också andra trossamfund och organisationer på livsåskådningsmässig grund till 1

Viktigare handlingar kring reformprogrammet återges som bilaga 18. 113

5 EKONOMI

godo. Det är emellertid svårt att ta ställning till denna fråga utan en närmare utredning. Detsamma kan sägas om motionärernas yrkande, att kostnaderna för folkbokföringen och begravningsväsendet bör åvila stat och kommun. Båda dessa förvaltningsområden avses som bekant bli föremål för ny reglering utan direkt samband med kyrka—stat-frågan. Utskottet förutsätter, att därvid bl. a. överväges en finansiering med statliga och kommunala medel, även om det blir kyrkan som skall utföra detta arbete. Slutligen vill utskottet påpeka, att kritik utifrån den nämnda grundsynen på kyrkoavgifterna kan riktas mot de nyligen införda skatteutjämningsbidragen, eftersom de utgår av statsmedel, av vilka en mindre del (kanske 2 procent) härrör från personer som icke är kyrkomedlemmar. En utgiftsutjämning är av största betydelse för kyrkan, eftersom en del församlingar har avsevärt mindre ekonomisk bärkraft än andra. Det är därför angeläget att den bibehålies. Det bör emellertid undersökas, om den kan ske via det instrument för skatteutjämning, som kyrkan redan äger i kyrkofonden, varigenom den skulle baseras uteslutande på kyrkliga medel. I så fall måste emellertid kyrkofondens uppgifter och åtaganden vidgas. Möjligen måste också maximeringen av allmänna kyrkoavgiften justeras uppåt. Utskottet vill föreslå, att här ovan nämnda frågor närmare utredes. (SäU 1968:1 s. 10—11.) En annan faktor som starkt kommer att bidraga till bevarandet av kontinuitet i Svenska kyrkans verksamhet är att Svenska kyrkan får förmånen att disponera även de gudstjänstlokaler som tillkommit då dessa kunde anses vara hela ortsbefolkningens egendom, liksom de som senare tillkommit med skattemedel, debiterade på samtliga skattebetalare. Detta ger även en visuell bild av att "kyrkan står mitt i byn", dvs. att Svenska kyrkan mer än något annat samfund har karaktären av folkkyrka. Då vi likaså förutsätter att Svenska kyrkan får tillgodoräkna sig avkastningen av all den egendom den nu disponerar, bör Svenska kyrkan även fortsättningsvis förutsättas kunna fungera som en öppen folkkyrka. Till tryggandet av Svenska kyrkan bidrar även de övergångsanordningar vi föreslår (i kapitel 7), inte minst garantin för prästers och kyrkomusikers pensions- och löneförmåner. Den modell för ansvarsfördelning mellan 114

individen och samhället i fråga om religiös verksamhet som vi beskriver i föreliggande kapitel tar i sin fullt utvecklade form sikte på förhållandena efter det att Svenska kyrkans särställning med offentligrättsligt skydd — men också bundenhet — upphört att gälla. Det bör emellertid observeras att vi — eftersom vi förutsätter en övergång i etapper till nya former för ansvarstagande från samhällets sida — anser att detta ställer krav på en successiv ökning redan under de närmaste åren av stödet till andra trossamfund än Svenska kyrkan. Finansieringen av kyrklig verksamhet är i olika länder i varierande grad beroende på samhälleligt stöd, resp. individuella bidrag. I med oss jämförliga länder är det indirekta stöd som erhålls genom viss beskattningsrätt av särskild vikt. Kyrkoskatt uttages i några av våra nordiska grannländer på obligatorisk bas. I Danmark erlägges den endast av medlem i folkkyrkan, inte av icke-medlemmar eller juridiska personer. Dessutom förekommer ganska betydande statsbidrag (f.n. 25 % av folkkyrkans totala utgifter). Dessa är av ännu större betydelse i Norge där kyrkan ej har egen beskattningsrätt. Där får även de fria kristna samfunden del av statsstödet för de medlemmar som icke tillhör norska kyrkan. I Finland har båda statskyrkorna — den evangelisk-lutherska och den grekisk-ortodoxa — rätt att uttaga kyrkoskatt av den som taxerats till kommunalskatt och tillhör respektive kyrka. Även juridiska personer — dock ej trossamfund — är skattskyldiga; tillhör mer än hälften av aktierna eller andelarna i dylik sammanslutning medlem av grekisk-ortodoxa kyrkan utgår skatten till denna kyrka. I Västtyskland har vissa erkända kyrkor rätt att självständigt från sina egna medlemmar uppbära en avgift eller en "skatt" i samband med allmän skatteuppbörd. Den uppgår vanligen till 8—10 % av statlig inkomstskatt och är progressiv. Då skattemyndighet medverkar till uppbörden uttages en avgift (3—5 %) på de uppburna beloppen. SOU 1972: 36

5 EKONOMI

I Schweiz är förhållandena olika i olika ofta erhåller stöd. I Jugoslavien sker detta kantoner. Sålunda betalas i Ziirich obligato- t. ex. genom att staten bidrar till att finanrisk församlingsskatt i den evangeliska kyr- siera pensioner och sociala förmåner för kan, likaså i kantonen Bern för samtliga tre prästerskapet i olika kyrkor. Landeskirchen; i kantonen Geneve finns Ingen form av finansiellt statligt stöd elmöjlighet att tillsammans med inkomstskat- ler beskattningsrätt åtnjutes i England och ten betala bidrag till en av de tre erkända Skottland av The Church of England resp. kyrkorna (reformert, romersk-katolsk och The Church of Scotland, trots deras karaktär gammalkatolsk) varvid villighet att betala av erkända nationalkyrkor. kyrkoskatt framgår av självdeklarationen. Dessa tre kyrkor har gemensamt bestämt att Som en bakgrund för den fortsatta framskatten skall vara 16 % av inkomstskatten ställningen redovisar vi i avsnitt 5.2 Nuvaoch 6 % av förmögenhetsskatten (jämte 2 rande förhållanden viktigare resultat av våra francs för statens hjälp med uppbörden). nulägesundersökningar om ekonomin inom Endast omkring 30—40 % av de beräknade Svenska kyrkan och andra trossamfund. skatteintäkterna inflyter. Varken kyrklig Avsnitt 5.3 Individens ansvar innehåller rösträtt eller service påverkas av utebliven ställningstaganden av innebörd att huvudbetalning. ansvaret för trossamfundens ekonomiska reI några kantoner uttages kyrkoskatt ock- surser liksom hittills måste ligga på medlemså av juridiska personer (jfr ovan om de marna själva. Vissa beräkningar refereras nordiska länderna). I kantonen Bern delas om vad detta ansvar skulle innebära i ekodessa intäkter upp på de tre Landeskirchen nomiska termer. i proportion till deras andel i församlingI huvudavsnittet 5.4 Samhällets ansvar arnas befolkning. diskuteras dels omfattningen av samhällets Direkta samhälleliga bidrag av mer be- ekonomiska ansvarstagande, dels formerna tydande omfattning förekommer exempelvis för detta. i flera av Schweiz kantoner, där det ges Slutligen erinrar vi i avsnitt 5.5 Samfuntill olika erkända kyrkor, såväl katolska som dens självfinansiering kort om att samfunprotestantiska. Liknande är fallet i Öster- den har vissa tillgångar som tillförsäkrar dem rike. I Schweiz är bidragen ofta avsedda till inkomster även i framtiden. avlöning av präster och andra kyrkliga befattningshavare. I länder där den kyrkliga egendomen indragits till staten, t. ex. i samband med 5.2 Nuvarande förhållanden franska revolutionen och Napoleons regle- Som grund för våra överväganden om samring av förhållandena i flera europeiska hällets ekonomiska stöd till trossamfunden länder, ges stöd ibland som ett slags kom- har vi utfört ingående ekonomiska studier pensation. I Nederländerna har således sta- av trossamfundens ekonomi i nuläget. Reten sedan 1815 betalat vissa årliga bidrag sultatet av dessa studier — som avser år till de kyrkor, vars egendom då indrogs. 1969 — redovisas dels i vårt delbetänkande Med penningvärdets förändringar har dessa (SOU 1971:29) Kyrkan kostar, dels som bibelopp kommit att täcka en allt mindre an- laga 1—7 samt 20 till vårt slutbetänkande. del av kyrkans utgifter. 1972 har parlamen- (Bilaga 1—7, som avser Svenska kyrkans tet beslutat att avlösa denna förpliktelse ekonomi, publiceras i SOU 1972:37, medan med ett engångsbelopp. Stöd till kyrko- bilaga 20, Andra trossamfunds ekonomi, byggnader har även utgått, motiverat sär- publiceras separat som SOU 1972:38). skilt med behovet av ny- och ombyggnader Studierna har avgränsats till att gälla dels efter kriget. Svenska kyrkan, dels 15 andra större trosAnmärkas må att även i de socialistiska samfund. I det följande presenteras några länderna i Östeuropa kyrkorna fortfarande viktigare resultat av dessa undersökningar. SOU 1972: 36

5 EKONOMI

Även Finskspråkigt lutherskt församlingsarbete har undersökts. Ekonomiska uppgifter om detta ingår ej i denna redovisning. Beträffande avgränsning, uppläggning och tillförlitlighet av undersökningarna hänvisas till respektive bilaga. Undersökningarna visar att den ekonomiska strukturen hos Svenska kyrkan och andra trossamfund har många likheter. Vi har därför funnit anledning att i föreliggande avsnitt presentera både Svenska kyrkans och andra trossamfunds ekonomi i ett sammanhang. De flesta samfunden är uppdelade på tre organisatoriska plan: riksplan, regionalplan och lokalplan. 1 Det är i första hand inom församlingarna (motsv.) på lokalplanet som samfunden når individerna. För samfundens verksamhet och finansiering är därför oftast lokalplanet det viktigaste. Lokalplanet utgör även i flertalet samfund basen för en demokratiskt uppbyggd organisation på riks- och regionalplanen. För Svenska kyrkans del är både stiftstingsorganisationen och Svenska kyrkans församlings- och pastoratsförbund förankrade i församlingarna. Andra samfund, exempelvis Pingströrelsen, har emellertid inga formella organ på dessa plan. Vidare har de mosaiska församlingarna endast ett s. k. samarbetsråd för hela landet. Vissa ortodoxa församlingar är underställda den grekisk-ortodoxa biskopen i Sverige medan andra f. n. sorterar direkt under organ i utlandet. Vissa samfund har organ på riksplanet men ej på regionalplanet. Detta gäller bl. a. Katolska kyrkan och Sjundedags-Adventistsamfundet. Samfundens storlek varierar kraftigt, delvis som följd av att begreppet medlem ej är entydigt. Antalet medlemmar i de 15 andra samfunden förutom Svenska kyrkan uppgick till ca 410 000. De största av dessa samfund var Svenska missionsförbundet och Pingströrelsen med vardera ca 90 000 medlemmar. Katolska kyrkan hade ca 55 000 medlemmar och i de ortodoxa församlingarna uppskattades medlemsantalet till ca 15 000. 116

Storleken på församlingarna är beroende av respektive trossamfunds medlemsdefinitioner. Församlingsstrukturen påverkas emellertid också av om samfundet huvudsakligen är verksamt i storstadsområden eller i glesbygd. Sammanlagt fanns ca 7 100 församlingar, av vilka den största andelen, 2 563, hörde till Svenska kyrkan, vars församlingar territoriellt täcker hela landet. I Storstadsområden hade Svenska kyrkan 289 församlingar i vilka det bodde ca 2,4 milj. personer som var medlemmar i Svenska kyrkan, och i Skogslänen fanns 417 församlingar med ca 1,7 milj. medlemmar. Den genomsnittliga församlingsstorleken är således avsevärt större i Storstadsområden. 2 Detta förhållande gäller också andra trossamfund. Exempelvis hade de mosaiska församlingarna i genomsnitt 5 000 medlemmar, bl. a. beroende på att de endast finns i storstäderna. I flertalet andra trossamfund finns det största antalet församlingar utanför storstadsområdena vilket också påverkar den genomsnittliga församlingsstorleken. Ca 80 % av församlingarna i andra samfund än Svenska kyrkan hade mindre än 100 medlemmar. Den totala utgiftsvolymen år 1969 för de undersökta trossamfunden var 1 420 milj. kr., varav Svenska kyrkan svarade för 1075 milj. kr. (tabell 5.1). Av de sammanlagda utgifterna gick ca 260 milj. kr. till årets investeringar och övriga större utgifter av engångskaraktär (kapitalbudgeten). Ca 215 milj. kr. därav var investeringar i fastigheter, av vilket belopp Svenska kyrkan svarade för ca 170 milj. kr. Ca 21 milj. kr. av Svenska kyrkans investeringar avsåg begravningsverksamheten. Svenska missionsförbundet investerade omkring 12 milj. kr. och Frälsningsarmén ca 5 milj. kr. Kapitalbudgetens utgiftssida upptar i övrigt främst fondavsättningar. i Jfr. avsnitt 2.4.3. I officiell statistik räknas med Storstadsområden, Skogslän och Övriga områden.

2 SOU 1972: 36

5 EKONOMI

På kapitalbudgetens inkomstsida redovisades 110 milj. kr., huvudsakligen bestående av upptagna lån, intäkter från fastighetsförsäljningar och fondmedel. Resterande finansieringsbehov på kapitalbudgeten (150 milj. kr.) täcktes genom kollekter och andra insamlingar under året samt för Svenska kyrkans del även av församlingsskatt. Kostnaderna för årets löpande verksamhet (driftbudgeten) uppgick till 1 160 milj. kr., av vilka Svenska kyrkan svarade för 875 milj. kr. Samfundens driftkostnader avsåg skilda verksamheter. Först skall här behandlas förvaltningen av de fastigheter som samfunden innehade. Fastigheterna är av två typer, dels sådana som används i verksamheten (kyrkor, församlingshem m. m.), dels sådana som innehas för avkastningens skull (skogs- och jordegendomar, hyreshus m. m.). De sammanlagda driftskostnaderna för båda fastighetstyperna uppgick till ca 325 milj. kr. I undersökningen av Svenska kyrkans ekonomi har det varit möjligt att få en klar uppdelning mellan de två fastighetstyperna. Detta har däremot ej gått när det gäller undersökningen av andra trossamfund. Skälet är bl. a. att ett stort antal av dessa fastigheter är av "blandad" natur, dvs. de inrymmer både lokaler för församlingsverksamhet och lokaler som uthyrs till annan verksamhet. Intäkterna av Svenska kyrkans avkastningsgivande egendom, dvs. finansförmögenheten (ca 125 milj. kr.), motsvarade ungefär kostnaderna. Detta innebar sålunda att egendomen ej gav någon nettoavkastning. Däremot uppgick intäkterna av Svenska kyrkans övriga fastigheter, avsedda främst för församlingsverksamheten, endast till ca 25 milj. kr. Kostnaderna för dessa var ca 125 milj. kr., vilket medförde ett underskott på ca 100 milj. kr., som måste täckas genom bidrag från enskilda, dvs. i första hand genom församlingsskatt. Hyresintäkter och liknande för andra trossamfunds totala fastighetsinnehav uppgick till ca 45 milj. kr., medan kostnaderna var ca 75 milj. kr. Detta innebär ett underSOU 1972:36

skott med ca 30 milj. kr., varav ca hälften avsåg fastigheter som tillhör Svenska missionsförbundet och Pingströrelsen. Underskotten på samfundens fastigheter ger ett nettofinansieringsbehov som kan betecknas som "hyra" för de lokaler i vilka man bedriver sin verksamhet. Denna "hyra" hör därför egentligen till kostnaderna för församlingsverksamheten. Kostnaderna för församlingsverksamhet anges i undersökningarna till ca 300 milj. kr. (Svenska kyrkan) -f- ca 140 milj. kr. (andra trossamfund), dvs. sammanlagt ca 440 milj. kr. Läggs härtill den nyssnämnda "hyran" blev de totala kostnaderna för församlingsverksamheten ca (440 + 130) = 570 milj. kr. Svenska kyrkan svarade för 400 milj. kr. av detta belopp. Av de resterande 170 milj. kr. avsåg ca 43 milj. kr. Svenska missionsförbundet, medan Pingströrelsen beräknats svara för ca 45 milj. kr. Katolska kyrkan och de ortodoxa församlingarna hade 1.9 respektive 0,2 milj. kr. i kostnader för församlingsverksamhet. Endast Svenska kyrkan belastades av kostnader för de allmänt samhälleliga funktionerna, dvs. folkbokföring och begravningsverksamhet. Dessa kostnader uppgick till ca 230 milj. kr. och fanns uteslutande på lokalplanet, där de svarade för ca 30 % av församlingarnas uttaxeringsbehov. De totala kostnaderna för samfundens yttre mission och u-hjälp uppgick till ca 65 milj. kr., 1 varav Svenska kyrkans andel var omkring 20 milj. kr. Av de övriga trossamfunden svarade Svenska missionsförbundet för 7,6 milj. kr. och Evangeliska Fosterlands-Stiftelsen för 5,4 milj. kr. Ovan angavs trossamfundens sammanlagda bruttoutgifter till 1 420 milj. kr. Frånräknas kapitalbudgetens inkomstsida (upptagna lån, fondmedel m. m.) samt intäkter av fastighetsförvaltningen blir det återstående finansieringsbehovet 1 115 milj. kr. Detta senare belopp var alltså det totala nettofinansieringsbehovet för samfundens egen verksamhet, varvid ca 855 milj. kr. avsåg 1

Här har ej medräknats bidrag i form av insamlingar till Lutherhjälpen (ca 30 milj. kr.). 117

5 EKONOMI

Svenska kyrkan (eller 625 milj. kr. om man bortser från kostnaderna för de allmänt samhälleliga funktionerna). Intäktssidan visar ganska skiftande drag. För att täcka sina utgifter uttaxerade Svenska kyrkan ca 675 milj. kr. i församlingsskatt och erhöll i andra bidrag från enskilda ca 70 milj. kr. De totala bidragen från enskilda var alltså ca 745 milj. kr., vilket motsvarade ca 70 % av Svenska kyrkans nettofinansieringsbehov., Andra trossamfund redovisade ca 10 milj. kr. i form av medlemsavgifter och ca 180 milj. kr. som offer, gåvor m. m. På detta sätt täcktes alltså ca 80 % av nettofinansieringsbehovet. Denna andel gällde för de flesta samfunden. De främsta undantagen var Katolska kyrkan och Frälsningsarmén, där olika typer av försäljningsintäkter samt för Katolska kyrkan även bidrag från utlandet hade en större betydelse. Av Svenska kyrkans intäkter i form av församlingsskatt betalade juridiska personer 60 milj. kr., icke-medlemmar (dessa erläg« ger 60 % av utdebiteringen) 15 milj. kr. och medlemmar 600 milj. kr. Antalet fysiska personer som betalade församlingsskatt år 1969 har beräknats till 4,8 milj., vilket innebar att var och en betalade i genomsnitt ca 130 kr. per år. Därtill kan läggas bidrag i form av kollekter och liknande med ca 20 kr. per år och medlem. Församlingsskatten har emellertid formen av en kommunalskatt, vilket innebär att den är proportionell mot den till kommunal inkomstskatt beskattningsbara inkomsten. Eftersom den genomsnittliga utdebiteringen till Svenska kyrkan år 1969 var 81 öre per skattekrona kan den genomsnittliga församlingsskatten för en person som hade 20 000 kr. i kommunal beskattningsbar inkomst beräknas till ca 160 kr. och för den som hade motsvarande inkomst på 40 000 kr. till 320 kr. Storleken av och formen för bidragen från medlemmar i andra trossamfund varierar starkt. En medlem i Svenska missionsförbundet gav exempelvis som bidrag i genomsnitt 600 kr. och i Katolska kyrkan 30 118

Tabell 5.1 Trossamfundens utgifter och inkomster milj. kr. 1969 Utgifter och inkomster

rad

Kapitalutgifter 01 Driftkostnader 02 Summa bruttoutgifter 03 Kapitalbudgeten Utgifter 04 Inkomster 05 Eget nettofinansieringsbehov (rad 04 minus 05) 06 Driftbudgeten Fastighetsförvaltning: Driftkostnader m. m. 07 Hyresintäkter m. m. 08 Eget nettofinansieringsbehov (rad 07 minus 08) 09 Kostnader: Allmänt samhälleliga funktioner 10 Församlingsverksamhet 11 Yttre mission och u-hiälp 12 Övriga kostnader 13 Eget nettofinansieringsbehov (rad 10—13) 14 Summa eget nettofinansieringsbehov (rad 06, 09 och 14) 15 Intäkter:" Medlemsavgifter/ församlingsskatt 16 Offer, gåvor etc. 17 Försäljningar, räntor m. m. 18 Samhällsstöd 19 Övriga intäkter 20 Summa intäkter" 21

Tros- därav sam- Svens- Andra funden ka kyr- trostotalt kan samfund 260 1 160

200 875

60 285

260 110

200 70

60 40

—

65 100

20 75

45 25

1 115

90 100

48 90

42 10

1 215

a

Exkl. hyresintäkter m. m. och inkomster på kapitalbudgeten. SOU 1972: 36

5 EKONOMI

kr. Det bör i detta sammanhang påpekas att medlemsavgifter endast förekommer undantagsvis och att begreppet medlem ej är entydigt (jfr bilaga 20.2.4). Samhällets (borgerlig kommun, landsting och staten) stöd till trossamfunden uppgick år 1969 till ca 100 milj. kr., varav ca 90 milj. kr. tillföll Svenska kyrkan och ca 10 milj. kr. andra trossamfund. Stödet till Svenska kyrkan bestod främst av det statliga skatteutjämningsbidraget, som dess församlingar erhöll som följd av sin kyrkokommunala status. Detta bidrag uppgick till 81 milj. kr. De resterande bidragen från samhället till Svenska kyrkan bestod främst av statliga anslag till domkapitel, stiftsnämnder etc. 1 Stödet till andra trossamfund avsåg främst ändamålsbundna anslag till ungdoms- och studieverksamhet. (Fr. o. m. budgetåret 1971/72 utgår 2 milj. kr. i direkt statsbidrag till de fria trossamfunden.) Det sammanlagda värdet av trossamfundens förmögenhetsinnehav år 1969 kan beräknas till 8 å 9 miljarder kr. Den största delen av förmögenheten utgjordes av olika typer av fastigheter2, medan de likvida tillgångarna uppgick till drygt 1 miljard kr. Värdet av Svenska kyrkans fastighetsinnehav kan uppskattas till ca 5—6 miljarder kr. och de likvida tillgångarna till knappt 1 miljard kr. Av andra trossamfund hade Svenska missionsförbundet de största tillgångarna, ca 620 milj. kr. i fastigheter och ca 40 milj. kr. i likvida tillgångar. Några trossamfund hade mycket små tillgångar. Detta gällde framför allt de ortodoxa församlingarna, som endast innehade en mindre fastighet med ett brandförsäkringsvärde på 50 000 kr. samt likvida tillgångar på 67 000 kr. Lång- och kortfristiga skulder var genomgående relativt små för alla trossamfund. De långfristiga skulderna uppgick totalt till 550 milj. kr. och de kortfristiga skulderna till 115 milj. kr. De långfristiga skulderna var i regel skulder på fastigheter och fördelade sig på samfunden i relation till fastighetsinnehavet. SOU 1972: 36

5.3 Individens

ansvar

Ett genomgående drag i vårt demokratiska samhälle är att individer och grupper påtagit sig stort ansvar för att själva organisera olika arter av verksamhet i sina intressens tjänst. Även det ekonomiska ansvaret för organisationer och rörelser i vårt land vilar i första hand på medlemmarna själva. Inkomstkällorna utgörs främst av avgifter och bidrag från medlemmarna samt av inkomster i organisationernas egen verksamhet. Ofta kompletteras dock numera dessa inkomstkällor med bidrag av allmänna medel från stat, landsting och/eller kommun. Principen om medlemmarnas ansvarstagande gäller sedan länge inom trossamfunden. Den präglar i särskilt hög grad inställningen bland de svenska frikyrkorna medan den i mindre grad präglar de romersk-katolska och ortodoxa samfunden. Inom Svenska kyrkan kan denna princip anses ha kommit till uttryck genom att församlingarnas nuvarande beskattningsrätt närmast riktar sig mot dem som tillhör Svenska kyrkan. Den del av församlingsskatten som erläggs av dem som ej är medlemmar i Svenska kyrkan, har ansetts vara i princip avsedd att täcka församlingarnas kostnader för åtaganden beträffande vissa allmänt samhälleliga funktioner (främst folkbokföring och begravningsväsende; jfr ovan avsnitt 4.3 och 4.5). — Församlingarnas beskattningsrätt gentemot juridiska personer stämmer sämre med principen om medlemmarnas ansvarstagande. Men den kan ses som en konsekvens av att församlingsskatten utgjort en kommunal skatt, vars karaktär av "medlemsavgift" hittills ej blivit fullt accepterad. Betraktelsesättet att medlemmarna bär det direkta ansvaret måste emellertid kompletteras med den uppfattning som vi härlett ur religionsfrihetsprincipen ("positiv neutralitet"), att samhället bör ge ett generöst stöd 1

Om man i Svenska kyrkan räknar in en rad närstående sammanslutningar, som diakonianstalter, folkhögskolor, Sveriges kyrkliga studieförbund m.fl., uppgick det totala samhällsstödet till ca 145 milj. kr. (se bilaga 3). 2 Det värde som här har använts för fastigheterna är brandförsäkringsvärdet. 119

5 EKONOMI

till olika trossamfund. Ett sådant aktivt samhällsstöd innebär givetvis att alla skattebetalare — oavsett politisk och religiös uppfattning samt inställning till olika aktiviteter inom trossamfunden — skattevägen måste stödja verksamheten. Den solidaritet ett sådant system kräver kan alltså grundas på religionsfrihetsskäl. Vi anser det emellertid uppenbart att detta betraktelsesätt endast har giltighet så länge stödet har en i förhållande till verksamhetens totala omfattning kompletterande karaktär. Detta gäller alldeles särskilt ansvaret för den egna församlingen på det lokala planet. Mer generella samhällsstöd som utgår t. ex. via statsanslag kan med en mycket starkare motivering åläggas samtliga skattebetalare inkl. juridiska personer. Om samhällsstödet blir så stort att samfunden upplever sig finansiellt beroende av samhället, kan man emellertid hävda att samfundens religionsfrihet hotas. Det torde vara svårt att förespråka en fullständig frihet för samfunden att besluta om användningen av så stora belopp det i så fall skulle vara fråga om. Härtill kommer att många medlemmar i trossamfunden ser det individuella ekonomiska ansvarstagandet som en del av sin religionsutövning. Det gäller att göra en avvägning mellan individens och samhällets ansvarstagande, en avvägning som givetvis kan skifta från tid till tid. För nuläget och den framtid vi kan överskåda bör emellertid de fakta som redovisats i avsnittet om trossamfundens ekonomi (5.2) kunna utgöra utgångspunkt för sådana bedömningar. Samtidigt bör understrykas att de beslut som fattats om att dylikt stöd bör utgå, förutsätts bli principiellt bindande för avsevärd tid framåt. Analysen av Svenska kyrkans ekonomi (som bygger på 1969 års siffror) visar att verksamheten finansieras enligt flera olika principer. Den icke författningsreglerade verksamheten (inkl. mission) bekostas genom insamlingar, gåvor, kollekter etc. (minst 69 milj. kr.). Statsbidrag erhålles för en del andra verksamhetsgrenar i relation till omfattningen, t. ex. stöd till studieverksamhet 120

och ungdomsarbete. Den egentliga församlingsverksamheten (inkl. fullgörandet av allmänt samhälleliga funktioner) bekostas till obetydlig del med inkomster från kyrklig egendom. Dennas avkastning utgör nämligen endast 6 milj. kr. Den främsta inkomstkällan är församlingsskatten (675 milj. kr.), medan 81 milj. kr erhålles som statligt skatteutjämningsbidrag. Av bruttoutgifterna finansieras i nuläget ca 26 % av egna inkomster och ca 65 % av församlingsskatten. Resterande utgifter täcks av statliga medel, varvid skatteutjämningsbidragen till kyrkliga kommuner (församlingarna) har dominerande betydelse. Med hänsyn till att församlingsskatten i nuläget även omfattar skatteinkomster från icke-medlemmar och juridiska personer är det rimligt dra slutsatsen att statliga medel i nuläget svarar för omkring 10 % av Svenska kyrkans utgifter, medan resterande 90 % täcks genom inkomster i den egna verksamheten samt bidrag från dem som tillhör kyrkan (inkl. församlingsskatten). För att få en jämförelse med framtida förhållanden, bör noteras dels att kostnader för folkbokföring och begravningsväsende avlastas, dels att skatteutjämningsbidragen enligt våra förslag skall i viss mån omfördelas. För att bekosta den egentliga församlingsverksamheten skulle kvarstå ett inkomstbehov av ca 455 milj. kr. (enl. 1969 års siffror). Om de egna inkomsterna ej skulle öka genom den effektivisering av förvaltningen av kyrklig jord som nyligen beslutats, skulle en medlemsavgift, utslagen med lika belopp på alla skattskyldiga fysiska personer som är medlemmar av Svenska kyrkan, komma att motsvara i genomsnitt 100 kr. per år om 100% av dem är medlemmar, och 150 kr. om endast 75 % av dem är medlemmar. Som jämförelse kan nämnas att nuvarande församlingsskatt motsvarar ca 130 kr per skattskyldig fysisk person och år. Om emellertid den framtida avgiften i likhet med den nuvarande uttages proportionellt mot den kommunalt beskattningsbara inkomsten blir avgifterna givetvis (liksom f. n.) varierande i olika inkomstSOU 1972: 36

5 EKONOMI

lägen och på olika orter. (Jfr vad som säges om dessa variationer ovan i avsnitt 5.2.) Men vare sig beloppet benämnes "församlingsskatt" eller "kyrkoavgift" rör det sig om samma storleksordning. Motsvarande analys av andra trossamfunds ekonomi ger en mindre enhetlig bild. Det finns dock en klar tendens att samhället här svarar för en betydligt mindre andel av dessa samfunds utgiftsvolym. Inga andra samfund har heller delaktighet i de statliga skatteutjämningsbidrag, som verkar till förmån för Svenska kyrkans församlingar i inkomstsvagare kommuner. Dock är det budgetåret 1971/72 införda särskilda bidraget till frikyrkosamfunden (2 milj. kr.) avsett att ha liknande effekt (jfr avsnitt 5.4.3.2). Vi finner det av många skäl rimligt att samhället är berett att direkt bistå trossamfunden med ekonomiskt stöd i olika former. Vissa av dessa bidrag, här nedan kallade generella, är av öppen typ beroende på behov i anslutning till olika verksamhetsformer och de kan givetvis ej fixeras till bestämda belopp. Därutöver föreslås emellertid speciella bidrag som vi beräknat skall utgå med ungefär samma belopp som för närvarande. Detta innebär sålunda att trossamfunden som hittills måste vara beredda att täcka huvuddelen av sina utgiftsbehov i egen regi, dvs. genom bidrag från medlemmar (motsv.) och genom eventuell förmögenhetsavkastning. Någon ändring i principen om medlemmarnas ansvarstagande föreslås alltså inte. Däremot erhålles genom både de utgiftsavlastningar och genom det samhällsstöd som föreslås en väsentligt ökad trygghet gentemot sådana försvagningar av medlemsfinansieringen som ett sjunkande medlemsantal kan innebära.

5.4 Samhällets

ansvar

5.4.1 Motiv för och omfattning av samhällets ekonomiska ansvarstagande 1958 års utredning kyrka—stat framhöll i sitt slutbetänkande att religionsfriheten innefattade en praktisk ekonomisk sida. SOU 1972: 36

Saknar samfunden ekonomiska möjligheter att bedriva sin verksamhet bland medlemmar och andra är friheten att utöva verksamhet föga värd. Uppenbart är att ekonomiska svårigheter kan spoliera ett teoretiskt väl uppbyggt religionsfrihetsprogram. (SOU 1968:11 s. 86). Utredningen behandlade särskilt frågan om religionsfrihetsprincipens förenlighet med en ordning där staten lämnar ekonomiskt stöd till trossamfunden. Utredningen diskuterade därvid tre typer av ekonomiskt stöd: statlig uppbörd av medlemsavgifter, skattefrihet för samfunden och deras verksamhet samt direkta statsanslag. Enligt utredningen måste frågan om vilken stödform som ur religionsfrihetssynpunkt är mer eller mindre ingripande bedömas från såväl medlems- som icke-medlemssynpunkt. Statlig uppbörd av trossamfundens medlemsavgifter skulle för icke-medlemmen ej innebära att denne gav ekonomiskt stöd åt samfunden. Att ett samfund som fått tillstånd att anlita det statliga uppbördsväsendet kunde komma att framstå som statligt sanktionerat, var enligt utredningen en annan sak. Däremot skulle skattebefrielse för samfunden innebära att icke-medlemmen indirekt tvingades bidra även till religiös verksamhet och kult. Mot direkta statsanslag kunde icke-medlemmen invända att anslagen gav samfunden möjligheter att påverka människor i viss livsåskådningsmässig riktning och att i ökad utsträckning använda frivilligt insamlade medel för kult. — Ur medlems- och samfundssynpunkt kunde enligt utredningen statlig uppbörd av medlemsavgifter föranleda kompetensregler som inskränkte medlens användning. Vidare kunde skattefrihet te sig mer önskvärd än statsanslag, eftersom den ej förknippades med villkor eller kontroll. Utredningen framhöll i detta sammanhang också att det ekonomiska värdet för olika samfund av olika stödformer berodde på utformningen av reglerna, men antog att statlig uppbörd av medlemsavgifter hade störst värde för en majoritetskyrka. Också rätt till avdrag vid inkomstbeskattningen av gåvor och bidrag till trossamfunden kunde ha ekonomisk betydelse för dessa. (SOU 1968:11 s. 239—242.) I vår sammanställning av remissyttrande121

5 EKONOMI

na över kyrka—statutredningens slutbetänkande har vi redovisat ca femton remissinstanser som diskuterat religionsfrihetssynpunkter på olika former av statligt ekonomiskt stöd åt religiös verksamhet. Yttrandena ger vid handen att olika instanser lägger olika vikt vid de argument utredningen redovisat. (SOU 1970:2 s. 124—134.) Vi har redan uttalat (avsnitt 5.1) att samhällets positivt neutrala attityd till religiös verksamhet bör komma till uttryck genom ekonomiskt stöd från samhällets sida. Samhällets villighet att här ta ett ansvar grundar sig dels på insikten att många människor har religiösa behov, dels på övertygelsen att det är av största betydelse för den svenska demokratin att olika livsåskådningar och trosriktningar får goda möjligheter att göra sig gällande. Av de former för samhällsstöd som 1958 års utredning aktualiserat finner vi att samhällets stöd i huvudsak bör inriktas på olika former av direkta bidrag. De invändningar som ur religionsfrihetssynpunkt har riktats mot stöd i form av direkta bidrag anser vi bör avvisas. Att ickemedlemmen via sina allmänna skatter tvingas att bidra till ändamål som han kan stå främmande för är en logisk — och allmänt accepterad — följd av uppfattningen, att det moderna pluralistiska samhället ser mångfalden av åskådningar och aktiviteter som ett värde i sig och därför understödjer dessa. Exempel som ligger nära till hands är de statliga och kommunala bidragen till politiska partier och till olika kulturella aktiviteter samt det statliga presstödet. Ett annat problem gäller stödets styrningseffekter. Vi avvisar de invändningar som tar sin utgångspunkt i farhågorna att trossamfundens frihet att själva utforma sin verksamhet måste hotas av ett system med direkta bidrag från samhället. Detta beror på att vi utformar stöden så att inblandning från samhällets sida är praktiskt utesluten. Självfallet skulle rigorösa ändamålsbestämningar för huvuddelen av stödet få denna effekt. Men vi avvisar bestämt tanken på sådana detaljerade ändamålsbestämningar 122

annat än då sådana ger sig själva, t. ex. stöd till restaurering av vissa kyrkolokaler. Även för denna huvudprincip bör utformningen av det politiska partistödet kunna tjäna som exempel på att direkta samhälleliga bidrag kan ges utan styrningseffekter på verksamheten. En speciell svårighet utgör avgränsningsproblematiken. Vi har i religionsfrihetskapitlet uttalat att principen om samhällets opartiskhet i livsåskådningsfrågor är förenlig med ett system där direkt stöd endast utgår till trossamfund och motsvarande som har "en icke obetydlig anslutning" bland befolkningen (avsnitt 3.3). Det ligger kanske nära till hands att uttrycka denna grad av anslutning såsom ett medlemsantal (motsv.) av viss storlek. Vi har emellertid funnit det olämpligt att samhället skulle ge några som helst föreskrifter i fråga om vem som bör betecknas som "medlem", eftersom varje samfund skall ha full frihet att självt bestämma hur medlemskap skall konstitueras. Kriterier på samfundens anslutning och aktivitet måste därför sökas på andra vägar. Vi återkommer till dessa frågor i samband med våra konkreta förslag till utformning av olika samhällsstöd, främst avsnitt 5.4.3.2. Det pluralistiska samhället innebär en viss rollfördelning mellan enskilda sammanslutningar och samhällets egna organ. Med utgångspunkt i denna rollfördelning förefaller det naturligt att vi skiljer mellan å ena sidan samhällets direkta ekonomiska stöd till samfundens "religiösa" verksamhet (omfattande gudstjänster, förrättningar m. m.) och å andra sidan samhällets mer generella ekonomiska stöd. Stöd enligt den senare modellen bör kunna utgå till trossamfunden liksom till andra rörelser för att minska deras kostnader, t. ex. i samband med studieoch ungdomsverksamhet, anskaffande av lokaler för religiös verksamhet samt musikverksamhet. Vi har redan antytt att staten bör vara det samhällsorgan som har huvudansvaret för direkta bidrag till samfundens verksamhet. Främst med tanke på att Svenska kyrkan i första hand är en folkkyrka med en SOU 1972: 36

5 EKONOMI

demokratisk basorganisation uppbyggd för att täcka alla orter inom landet, skulle man kunna finna det naturligt att huvudansvaret för stöd till alla samfund borde åvila primärkommunerna. I många andra trossamfund utgör också en lokal församling hörnstenen. Men dessa samfund är mycket ojämnare spridda inom landet; deras församlingsrespektive distriktsindelning sammanfaller icke heller alltid med kommungränserna. Storleken av de nya kommunerna skulle visserligen kunna utgöra en viss garanti för att samfundens önskemål kom att behandlas någorlunda likformigt över hela landet, samtidigt som hänsyn kunde tas till lokala förhållanden. Emellertid svarar staten redan f. n. för huvuddelen av det generella samhälleliga stöd som utgår till trossamfunden, t. ex. anslagen till studie- och ungdomsarbete. Därtill kommer att ansvarsfördelningen i stort mellan stat och kommun är under utredning. De verksamheter som vi föreslår bör stödjas, uppfattas av de flesta som naturliga ansvarsområden för staten. Slutligen torde starkare garantier för likformighet i stödets utformning kunna skapas genom att huvudansvaret åvilar staten. Våra förslag om olika former för ekonomiskt stöd till trossamfunden (avsnitt 5.4.2—5.4.4) baseras alltså i huvudsak på denna utgångspunkt. Ett visst stöd kan också åstadkommas genom förmåner vid beskattningen och genom vissa former av avdragsrätt. Vi föreslår att skattebestämmelser utformas på ett för olika samfund och andra ideella föreningar likformigt sätt (avsnitt 5.4.4.3). I likhet med 1968 års kyrkomöte anser vi det principiellt olämpligt med ett stöd i form av sådan statlig medverkan vid uppbörd av trossamfundens medlemsavgifter (motsv.), som ger dessa avgifter karaktär av skatt (motsv.). Vi anser nämligen det angeläget att medborgarna genom tillvägagångssättet vid uppbörden av avgifter till frivilliga sammanslutningar icke bibringas den felaktiga uppfattningen att dessa avgifter är av offentligrättslig, obligatorisk art. Inte heller bör samhället ta ansvar för vilka som skall räknas som "medlemmar" eller "avgiftspliktiga" i olika trossamfund. Dessa frågor beSOU 1972:36

handlas i avsnitt 5.4.4.2. (Om fleråriga övergångsanordningar för Svenska kyrkans avgiftsinhämtning uttalar vi oss positivt, se avsnitt 7.3.) Utöver de olika slag av ekonomiskt stöd till trossamfunden som här behandlas tillkommer för Svenska kyrkans del en speciell förmån, nämligen tillgången till den kyrkliga egendomen. Inom Svenska kyrkan finns en utbredd vilja att även i framtiden kunna fungera som öppen folkkyrka, vars tjänster får tas i anspråk utan villkor om bekännelsetrohet, deltagande i finansiering etc. Vi utgår från att denna öppenhet och vilja att stå till tjänst skall fortsätta. Vi har därför funnit det rimligt att ge Svenska kyrkan förmånen att liksom hittills disponera över både förvaltningsförmögenhet (bl. a. lokaler för gudstjänstverksamhet) och finansförmögenhet (som ger ekonomisk avkastning) oberoende av vem som egentligen är ägare till viss del av egendomen. (Se vidare avsnitt 5.5.2.) Ett särskilt problem utgör behovet av utjämning mellan ekonomiskt starka och svaga församlingar inom de olika trossamfunden. Detta kan visserligen anses vara ett för varje samfund inomkyrkligt problem. Inom Svenska kyrkan förutsätter vi att den ändamålsbestämning som gäller för kyrkofonden kommer att medföra en viss utjämningseffekt också i framtiden (jfr dock analysen av kyrkofondens utjämnande effekt i bilaga 1) eller ersätts av annat utjämningssystem. Vi har låtit utarbeta vissa modeller för ett frivilligt utjämningsförfarande inom därför intresserade samfund (bilaga 1). För det särskilda ospecificerade statliga stödet av större omfattning (avsnitt 5.4.3.2) föreslår vi att det i ändamålsbestämningen skall ingå hänsyn till olika orters behov, t. ex. inom glesbygd eller ny bebyggelse. De belopp som kan komma att utgå till trossamfunden via de olika stödformer som presenteras i avsnitt 5.4.2—5.4.4 är till vissa delar omöjliga att beräkna för närvarande. Detta gäller främst de föreslagna generella stödformerna (avsnitt 5.4.2), där trossamfunden föreslås bli delaktiga under samma villkor som gäller andra rörelser och orga123

5 EKONOMI

nisationer. En huvuddel av det statliga stödet som är avsett för ekonomisk utjämning inom trossamfunden (avsnitt 5.4.3.2), kan emellertid förutsättas gå till ekonomiskt svaga församlingar. För detta anser vi bör disponeras ett belopp som beräknas med utgångspunkt i budgetåret 1971/72 utgående skatteutjämningsbidrag till Svenska kyrkans församlingar, anslagen till fria trossamfund och s. k. invandrarkyrkor samt de övriga anslag över åttonde huvudtiteln (C. Kyrk-

liga ändamål m. m.) som ej behandlas särskilt av oss. Härtill kommer belopp som motsvarar samhällets nuvarande kostnader för Svenska kyrkans tjänstebrevsrätt, de allmänna kyrkofullmäktigevalen samt kyrkomötet. Följande tabell illustrerar beräkningssättet bakom detta stöd samt åskådliggör även i övrigt de väsentligare budgettekniska konsekvenserna av våra förslag. Summan av de i kolumn 03 angivna beloppen är 100— 101 milj. kr.

Tabell 5.2 Statliga anslag budgetåret 1971/72 som påverkas av förslag som 1968 års beredning om stat och kyrka lägger fram (tusen kr.). Anslagsbenämningar och belopp enligt riksstaten

Se vårt betänkande, avsnitt

Belopp att utgå från vid beräkningen av det särskilda verksamhetsstödet enligt avsnitt 5.4.3.2

03 Driftbudgeten Justitiedepartementet F 2. Fångvårdsanstalterna*

5.4.3.1 Försvarsdepartementet G b23. Försvarets personalvård: Förvaltningskostnader

5.4.3.1 Kommunikationsdepartementet F 3. Ersättning till postverket för befordran av tjänsteförsändelser

5.4.4.4C

3 500—4 000

Finansdepartementet D 2. Skatteutjämningsbidrag till kommunerna. (Tilld församlingarna beräknas) 86 500

86 500

Utbildningsdepartementet B 21. Riksantikvarieämbetet och statens historiska museum: Förvaltningskostnader B 23. Riksantikvarieämbetet och statens historiska museum: Vård och underhåll av fornlämningar och kulturhistoriskt värdefulla kyrkobyggnader B 45. Bidrag till ungdomsorganisationernas centrala verksamhet B 46. Bidrag till ungdomsorganisationernas lokala verksamhet B 47 Bidrag till ungdomsledarutbildning C 1. Domkapitlen och stiftsnämnderna m.m.: Förvaltningskostnader 3 189 C 2. Domkapitlen och stiftsnämnderna m.m.: Reparationsarbeten på domkapitelsbyggnader C 3. Ersättningar till kyrkor m. m: C 4. Vissa ersättningar till kyrkofonden C 5. Kurser för utbildande av kyrkomusiker m. m. C 6. Stipendier till blivande präster för utbildning i finska och lapska språken 124

5.4.2.3 5.4.2.3

—

—

5.4.2.1 5.4.2.1

—

5.4.3.2 5.4.3.P

ca 3000

5.4.2.3 5.4.2.3 5.4.3.2 5.4.2.4' 5.4.3.2

5 051 9 SOU 1972: 36

5 EKONOMI

Anslagsbenämningar och belopp enligt riksstaten

Se vårt betänkande, avsnitt

Belopp att utgå från vid beräkningen av det särskilda verksamhetsstödet enligt avsnitt 5.4.3.2

03 C 7. Bidrag till restaurering av äldre domkyrkor C 8. Bestridande i vissa fall med allmänna medel av kostnader, förenade med friköp av lägenheter å kyrklig jord8 C 9. Bidrag till Svenska ekumeniska nämnden CIO. Bidrag till de svenska utlandsförsamlingarna C 11. Bidrag till reparationsarbeten på de svenska utlandsförsamlingarnas kyrkobyggnader C 12. Bidrag till tryckning av finsk-språkig psalmbok C 13. Bidrag till fria kristna samfund m. m. G 6. Bidrag till studiecirkelverksamhet G 7. Bidrag till studieförbund

5.4.2.3 Inrikesdepartementet B 15. Anpassningsåtgärder för invandrare D 4. Statens nämnd för samlingslokaler D 8. Rekonstruktionsbidrag till allmänna samlingslokaler Kapitalbudgeten Inrikesdepartementet V 14. Lånefonden för allmänna samlingslokaler

5.4.3.1 5.4.3.1

—

5.4.3.1 5.4.3.2 5.4.3.2 5.4.2.1 5.4.2.1

66 2000

5.4.3.2h 5.4.2.2

ca 325

5.4.2.2 Anm. Av hänvisningarna i kol. 02 framgår att samtliga poster som i kol. 03 markerats med — även i fortsättningen belastar statsbudgeten, ehuru eventuellt i andra former. a Löner, arvoden och ersättningar för den andliga vården vid fångvårdsanstalter och häkten (inkl lön åt resesekreterare) utgår under anslagsposten Lönekostnader ur anslaget Fångvårdsanstalterna. b Löner och arvoden åt fältprost och stabspastorer utgår under anslagsposten Lönekostnader ur anslaget Försvarets personalvård: Förvaltningskostnader. c Avser den del av anslaget som beräknas utgöra värdet av Svenska kyrkans tjänstebrevsrätt (se bilaga 16). d Det angivna beloppet utgör genomsnittet av

vad som enligt prop. 1972:1 bil. 9 s. 66 utgår till församlingarna år 1971 (84 milj. kr.) och år 1972 (89 milj. kr.). e Avser den del av anslaget som avser kostnader för kyrkoherdar för döva. 1 Anslaget behandlas i avsnitt 5.4.2.4 men berörs ej av de förslag som där framläggs. g Den lagstiftning som reglerade medlens användning har upphört gälla vid utgången av år 1971. Anslaget finns ej upptaget i statsverkspropositionen för budgetåret 1972/73. h Ur anslagsposten Bidrag till organisationer och institutioner för anpassningsåtgärder (0,725 milj. kr.) ur anslaget Anpassningsåtgärder för invandrare har statens invandrarverk delat ut ca 0,325 milj. kr. till trossamfund med stort inslag av invandrare.

Detta innebär alltså att beloppet beräknas med utgångspunkt i det faktum att staten för närvarande lämnar ett i stort sett ospecificerat stöd till trossamfunden i storleksordningen drygt 100 milj. kr. per år. Det bör observeras att en viss del av skatteutjämningsbidraget beror på kostnader som församlingarna har för folkbokföring och begravningsväsende. Samtliga stödåtgärder som föreslås i avsnitt 5.4 har en klart kompletterande karak-

tär, vars syfte är att underlätta samfundens verksamhet. Åtgärderna är till stor del generella i den meningen att de utgår till både trossamfund och andra sammanslutningar, därför att samhället vill stödja en viss aktivitet oberoende av vem sorn driver verksamheten. Därtill föreslås en rad speciella stödåtgärder som riktar sig direkt till trossamfunden. Men också dessa speciella stödåtgärder kan sägas vara generella i den meningen att de betraktas som en naturlig del

SOU 1972: 36

5 EKONOMI

av det samhälleliga stöd åt organisationsväsende och folkrörelser, vilket vuxit fram i vårt land och i vars finansiering det nu allmänt anses rimligt att samtliga skattebetalare deltar. Väsentligt för bedömningen av värdet av samtliga de anslag vi föreslår är, att de sammantaget utgör en trygghetsgaranti för trossamfunden. Alldeles särskilt bör deras värde som stöd för svagare församlingar beaktas, både sådana i glesbygder (avfolkningsorter) och tätorter (nya bebyggelse områden). De ökar möjligheterna att upprätthålla en församlingsverksamhet inkl. t. ex. kyrkomusikalisk verksamhet. Vidare ger de olika anslagen indirekt ökade utrymmen för trossamfundens ekonomiska insatser på andra områden. Exempelvis torde finansieringen av de omfattande internationella åtaganden som gjorts av flera trossamfund underlättas. 5.4.2 Vissa generella stödformer 5.4.2.1 Nu utgående statligt stöd till ungdoms- och studiearbete m. m. över en rad anslag på utbildningsdepartementets huvudtitel lämnas f. n. bidrag till olika aktiviteter som bl. a. anordnas av sammanslutningar som står trossamfunden nära. Det rör sig här alltså inte om statliga stödåtgärder som är direkt inriktade på "religiös" verksamhet. I stället är stödåtgärderna ett uttryck för samhällets vilja att underlätta vissa aktiviteter, oavsett vilken organisation som står som huvudman för verksamheten. I en särskild sammanställning redovisas som bilaga 12 de mer betydelsefulla anslagen av denna typ som utgår till sammanslutningar som står trossamfunden nära. Det bör i detta sammanhang också erinras om att ett betydande antal folkhögskolor har mer eller mindre direkt anknytning till trossamfunden eller närstående sammanslutningar och givetvis erhåller del av det statliga anslaget till folkhögskolor. Vidare går en del av anslagen till nykterhetsorganisationerna till sådana organisationer som har nära anknytning till trossamfunden. 126

Det är inte vår uppgift att ta ställning till dessa anslag, som ju bidrar till att ekonomisera verksamhet i nära anslutning till trossamfunden. Några förändringar av dessa bidragsformer föreslås sålunda inte av oss. De statliga anslag som i huvudsak berörs i detta sammanhang framgår av avsnitt 5.4.1 tabell 5.2. Beträffande möjligheterna för landsting och primärkommuner att stödja ungdomsoch studiearbete hänvisar vi till avsnitt 5.4.4.5. 5.4.2.2 Förslag om statligt stöd till samlingslokalen Sedan år 1942 lämnar staten ekonomiskt stöd för att främja tillkomsten och bevarandet av allmänna samlingslokaler som på det lokala planet behövs för det offentliga livet och de kulturella strävandena. Verksamheten har i hög grad varit inriktad på lokaler som tillgodoser föreningslivets behov av utrymmen för möten, studieverksamhet och förströelse. Stödet har huvudsakligen formen av lån som täcker en viss del av byggnadskostnaden för ny- eller ombyggnad. Lån kan också utgå för avhjälpande av ekonomiskt trångmål, s. k. saneringslån. Såväl lån för nyeller ombyggnad som saneringslån är som regel förenade med en kapitalsubvention genom att en del av lånet är ränte- och amorteringsfritt och i allmänhet avskrivs näi återstoden av lånet har slutamorterats. Formerna för lånestödet har i stort sett varit oförändrade sedan år 1942; vissa begränsade reformer har dock genomförts, bl. a. åren 1957 och 1960. Sistnämnda år kompletterades låneverksamheten med ett särskilt stöd i form av s. k. rekonstruktionsbidrag. Dessa är avsedda att vid sidan av saneringslånen ge stöd beträffande samlingslokaler som inte är ekonomiskt bärkraftiga men fyller ett angeläget behov. Sådana bidrag och lån förutsätter viss kommunal medverkan. På begäran av 1962 års riksdag (mot. 1962:1:88 och 11:116, ABU 1962:15, rskr. 1962:164) tillkallades samma år frikyrkoSOU 1972: 36

5 EKONOMI

lokalutredningen med uppgift att utreda möjligheterna att lämna statligt stöd till de fria kristna samfundens byggande och underhåll av kyrkor och samlingslokaler. Som motiv angavs att samfundens särskilda karaktär medförde svårigheter för dem att tillgodogöra sig det statliga stöd för allmänna samlingslokaler som tillkommit år 1942: "Genom det till stödet fogade villkoret att lokalerna opartiskt, i skälig omfattning och på skäliga villkor skall upplåtas till envar på orten verksam organisation hade lånemöjligheterna för samlingslokaler under de fria kristna samfundens huvudmannaskap i realiteten begränsats". Enligt utskottet skulle samfunden inte ges en privilegierad ställning i förhållande till andra organisationer. Hänsyn borde dock tas till deras särart och det syntes inte skäligt att organisation skulle behöva upplåta lokal för ändamål som var oförenligt med eller stod i strid med dess allmänna syften. Samtidigt var det enligt utskottet ett samhällsintresse att lokalerna "i rimlig omfattning ställdes till förfogande för vissa andra ändamål" (SOU 1964:52 s. 16.) Frikyrkolokalutredningen föreslog i betänkandet (SOU 1964:52) Statslån till samfundslokaler ett statligt lånestöd efter mönster av den statliga långivningen för anordnande av allmänna samlingslokaler. Låneberättigade skulle vara församling (motsv.) som tillhörde annat evangeliskt trossamfund än Svenska kyrkan. Som villkor för lån skulle gälla att låntagaren, i den mån så kunde ske utan att det inkräktade på den egna verksamheten, opartiskt och på skäliga villkor tillfälligt upplät lokalerna för ändamål som inte kunde anses motverka syftet med den avsedda verksamheten. För skyldighet att upplåta gudstjänstrum borde därutöver gälla, att upplåtelsen inte innebure något som stred mot rummets helgd eller samfundens trosuppfattning samt att det kunde tas för visst att gudstjänstrummet och dess inventarier behandlades med aktsamhet och pietet. I en reservation föreslogs att ingen som helst upplåtelseskyldighet skulle gälla för gudstjänstrum. Vid remissbehandlingen framkom kritik SOU 1972: 36

mot dels att inte andra trossamfund än fria evangeliska samfund skulle få del av stödet, dels de begränsningar i upplåtelseskyldigheten som skulle gälla gudstjänstrum. önskemål framfördes också om att frågan borde behandlas i samband med det då pågående arbetet inom 1958 års utredning kyrka— stat. Frikyrkolokalutredningens betänkande jämte remissyttrandena överlämnades av inrikesdepartementet till dåvarande ecklesiastikdepartementet för fortsatt handläggning. Handlingarna i ärendet har därefter hösten 1969 överlämnats till oss för att tagas under övervägande i samband med fullgörandet av vårt utredningsuppdrag. Den år 1968 tillkallade samlingslokalutredningen har haft att utreda frågor rörande statens ekonomiska stöd till allmänna samlingslokaler. I betänkandet (SOU 1971:92) Finansiering av allmänna samlingslokaler konstaterade utredningen att utgångspunkten för dess arbete varit refererade uppgifter om ekonomiska svårigheter för samlingslokalägande företag. Samlingslokalutredningen konstaterade att bakom arbetarrörelsens, nykterhetsrörelsens och frikyrkornas pionjärinsatser i fråga om tillkomsten av samlingslokaler anses ha legat ett behov av att även i praktiken hävda en föreningsrätt och därmed rätten att verka för vissa ideal. Efter hand har det uppfattats som en naturlig och viktig angelägenhet för samhället att i vidgad utsträckning underlätta anordnandet och bibehållandet av samlingslokaler. Förslagen från samlingslokalutredningen innebär att nuvarande system för statslån till allmänna samlingslokaler skulle ersättas med nya regler. Dessa skulle innebära att behovet av subventionsfria krediter för nyoch ombyggnad skulle tillgodoses genom bostadslån och att statens stöd i övrigt skedde genom anordningsbidrag. Befintliga lokaler skulle kunna stödjas genom en särskild avskrivning av utestående statslån samt genom upprustningsbidrag. Bland förutsättningarna för anordningsbidrag har samlingslokalutredningen angett (SOU 1971:92 s. 93—94) att lokalen skulle 127

5 EKONOMI

ägas av eller vara upplåten till kommun eller öppen förening utan vinstsyfte. (Med kommun avses borgerlig primärkommun.) För upprustningsbidrag till befintliga lokaler föreslås (s. 96—97) dock ingen ändring. Sådant bidrag borde alltså kunna lämnas till den som äger lokalerna oavsett vilken form av rättssubjekt det var fråga om. Upprustningsbidrag borde kunna lämnas också till den som innehar samlingslokaler med bostadsrätt eller med en hyresrätt, som tryggar besittningen till lokalerna under en med hänsyn till åtgärdernas och stödets omfattning erforderlig tid. Hittillsvarande regler om att lokalerna "opartiskt, i skälig omfattning och på skäliga villkor skall upplåtas åt envar inom orten verksam organisation" borde enligt förslaget bibehållas, liksom även de inskränkningar i upplåtelseskyldigheten som gäller för nykterhetsorganisationer. Utredningen motiverade upplåtelseplikten främst med att garantier därmed skapades mot någon lokal åsiktsgranskning. Samtidigt påpekades att denna upplåtelseplikt givetvis inte innebar ett godkännande av vilken som helst användning av lokalerna. Förbud mot viss verksamhet skulle emellertid endast regleras av generella lagar. (SOU 1971:92 s. 86.) Inskränkningarna i fråga om upplåtelseskyldighet försvarades av utredningen med att "de nykterhetspolitiska ambitionernas av samhället godtagna inriktning får dock anses motivera att uthyrning i sådana fall också i fortsättningen kan vägras då lokalägaren eller förvaltaren har som sin huvuduppgift att inom en riksorganisations ram verka för folknykterheten" (s. 86). — Utredningen konstaterade i detta sammanhang att det ankom på 1968 års beredning om stat och kyrka att utreda hur motsvarande förhållanden skulle gestalta sig i de fall där kyrka eller trossamfund förvaltade allmänna samlingslokaler. Intill dess någon annan lösning godtagits, skulle därför deras statsstödda lokaler vara underkastade upplåtelseskyldighet utan inskränkning. (En sammanfattning av utredningens förslag jämte dess allmänna överväganden återges som bilaga 13 till vårt 128

betänkande.) Vi har den 3 mars 1972 anmodats avge yttrande över samlingslokalutredningens förslag. Våra synpunkter framgår av det följande. Vi finner det rimligt att det samhällsstöd till allmänna samlingslokaler som finns i vårt land även ska vara tillgängligt för trossamfunden med deras speciella behov av samlingslokaler i form av kyrkor och andra gudstjänstrum. Någon särbehandling av trossamfunden får emellertid ej ske. Frågor om stöd bör alltså handläggas efter samma principer och av samma administrativa myndigheter sorn har att ta ställning till stöd åt andra typer av samlingslokaler. Vid bedömning av storleken av statens och kommunernas ekonomiska stöd bör naturligtvis också hänsyn tas till trossamfundens lokalbehov. De centrala frågorna för oss gäller kravet på att nya lokaler skall drivas av kommun eller öppen förening samt upplåtelseskyldigheten, öppenhetskravet har av samlingslokalutredningen motiverats med önskemålen att lokalerna skall kunna tjäna de behov som konkret gör sig gällande och att inflytande över driften inte skall förutsätta anslutning till någon målsättning som inte kan accepteras av alla (SOU 1971:92 s. 89). Det av samlingslokalutredningen formulerade kravet på att lokalen drives av kommun eller öppen förening medger inte att anordningsbidrag ges till kyrkor och samfund. Ur de synpunkter vår beredning har att bedöma frågan är det sålunda klart, att ett undantag från denna regel måste göras. Ett sådant undantag kan i princip motiveras på motsvarande sätt som ett erforderligt undantag från regeln om upplåtelseskyldighet. Samlingslokalutredningen har utförligt redovisat skälen för att behålla en principiell upplåtelseskyldighet. Men utredningen har också funnit det befogat med ett undantag för nykterhetsrörelsens del. Ett likartat principiellt resonemang skulle givetvis kunna föras för att motivera undantag även för trossamfundens del. Vi vill erinra om att likartade tankegångar kom till uttryck i frikyrkolokalutredningens förslag om begränSOU 1972: 36

5 EKONOMI

sad upplåtelseskyldighet för gudstjänstrum. Vi anser emellertid det möjligt att på annat sätt än genom uttryckliga undantag från principen om upplåtelseskyldighet tillgodose berättigade önskemål från kyrkor och samfund i dessa avseenden. Redan i nuläget byggs ju vanligen nya gudstjänstlokaler i kombination med lokaler för ungdoms- och annan verksamhet. Att man bygger lokaler som endast innehåller ett enda rum (gudstjänstlokal) torde höra till undantagen. Genom att stadga att i de lokaler som byggs med statsbidrag skall finnas lokaler som är öppna för allmän uthyrning, är det möjligt att hålla kvar vid principen om upplåtelseskyldighet. Om lokaler för allmän uthyrning finns i viss utsträckning, bör — såsom frikyrkolokalutredningen föreslagit — upplåtelseskyldighet för gudstjänstrum inte föreligga om upplåtelsen innebär något som strider mot rummets helgd eller samfundens trosuppfattning samt att det inte kan tas för visst att gudstjänstrummet och dess inventarier behandlas med aktsamhet och pietet. Vi vill också erinra om att samlingslokalutredningens förslag innebar en upplåtelseskyldighet från kommunernas sida gentemot t. ex. trossamfunden, i de fall lokalerna ägs eller förvaltas av kommunen. Vi föreslår därför att kyrkor och samfund i framtiden skall få del av det allmänna samlingslokalstödet, varvid bestämmelser bör utformas i enlighet med vad vi förordat. Ett stöd till samfundens samlingslokaler efter dessa riktlinjer bör träda i kraft snarast möjligt, vad avser andra trossamfund än Svenska kyrkan. Fr. o. m. den tidpunkt då Svenska kyrkans församlingars beskattningsrätt upphör (år 1983) bör detta stöd även kunna utgå till Svenska kyrkan. De finansiella konsekvenserna av förslagen bör komma till uttryck vid bestämningen av storleken av aktuella anslag (jfr avsnitt 5.4.1 tabell 5.2). 5.4.2.3 Förslag om statlig stöd till kulturhistoriskt värdefulla kyrkobyggnader Ett stort antal kulturhistoriska fastigheter i 9—SOU 1972: 36

vårt land ägs eller förvaltas av staten och/ eller Vitterhetsakademien. Bland dessa fastigheter återfinns också nio kyrkor som alla har karaktär av ödekyrkor. Samtliga dessa förvaltas av riksantikvarieämbetet. Av en redogörelse som återges som bilaga 14 till vårt betänkande framgår bl. a. att staten genom en rad rättsregler ger speciellt skydd åt Svenska kyrkans kyrkobyggnader (inkl. inventarier), kyrkogårdar och prästgårdar m. m. Det ekonomiska ansvaret för vården av dessa kulturhistoriskt värdefulla byggnader m.m. vilar emellertid på församlingarna, som ju har möjlighet att uttaxera erforderliga medel. Statens ekonomiska insatser i form av direkta bidrag har hittills varit blygsamma: i runt tal 0,1 milj. kr. årligen vartill kommer anslag över riksstaten till vissa domkyrkor samt till domkapitelsbyggnader o.dyl. med ca 0,15 milj. kr. årligen samt insatser via AMS-medel med drygt 0,95 milj. kr. år 1969 och närmare 2,9 milj. kr. år 1971. Till omfattande restaureringar av domkyrkor har riksdagen i vissa fall beviljat större belopp. För kulturhistoriskt värdefulla kyrkobyggnader som ägs av annat samfund än Svenska kyrkan gäller samma lagstiftning som för annan kulturhistoriskt värdefull bebyggelse i enskild ägo. Generella statliga ekonomiska insatser i form av direkta bidrag görs ej. Det bör dock framhållas att statens anslag till riksantikvarieämbetets förvaltningskostnader och landsantikvarieorganisationen budgetåret 1971/72 uppgår till ca 10,7 milj. kr. En väsentlig del av arbetet inom dessa myndigheter ägnas åt ärenden som rör kulturhistoriskt värdefulla kyrkobyggnader m. m. 1958 års utredning kyrka-stat aktualiserade tanken på statliga bidrag till kulturhistoriskt särskilt värdefulla kyrkobyggnader (SOU 1968:11 s. 201). Frågan om ekonomiska bidrag för detta ändamål från stat och/ eller kommun behandlades av ett 20-tal remissinstanser. Av vår redogörelse i sammanställningen (SOU 1970:2) Om stat och kyrka framgår (s. 466—470) att samtliga anser samhälleliga bidrag i någon form befogade och att flertalet klart uttalar sig för bidrag 129

5 EKONOMI

från stat eller kommun. Riksantikvarieämbetet har i sitt remissyttrande skrivit bl. a. I den mån det kan hävdas att bevarande av en sådan kyrkobyggnad utgör ett samhällsintresse, kan såsom generell princip gälla, att ekonomiska bidrag bör utgå från samhällsorgan som kommun, landsting och stat. Ämbetet finner det angeläget att hithörande ekonomiska spörsmål ingående penetreras vid det fortsatta utredningsarbetet. (SOU 1970:2 s. 466.) I likhet med riksantikvarieämbetet finner vi det angeläget att ekonomiska och juridiska garantier skapas för att kulturhistoriskt värdefulla kyrkobyggnader, prästgårdar och dylikt för framtiden kan bevaras och vårdas på ett tillfredsställande sätt. 1 Formerna härför måste emellertid ägnas särskilt studium. Uppenbart är att härvid skilda möjligheter måste prövas med avseende på de olika byggnadskategorier som är berörda. Svenska kyrkans kyrkobyggnader har hittills haft karaktär av offentliga kulturcentra med särskild skyddslagstiftning. Naturligt är att samhället även i fortsättningen känner ett ansvar härvidlag och att detta ansvar utsträckes till att gälla icke enbart ett juridiskt skydd utan även tillskapandet av nya ekonomiska resurser. Vi vill i detta sammanhang erinra om att av de investeringar, som församlingarna inom Svenska kyrkan för närvarande gör i kyrkobyggnaderna, avsevärda belopp är direkt föranledda av åtgärder betingade av byggnadens kulturhistoriska värde. Det synes rimligt att samtliga invånare, oberoende av tillhörighet till visst trossamfund, skall bidraga till sådana kostnader. Samma betraktelsesätt bör i princip även läggas på andra trossamfunds likvärdiga kyrkobyggnader samt på prästgårdar och liknande byggnadskategorier av kulturhistoriskt värde. Ett ekonomiskt ansvarstagande från det allmännas sida för kulturhistoriskt värdefulla kyrkobyggnader och inventarier bör utformas på olika sätt om respektive kyrka används av församlingen för sitt egentliga ändamål (gudstjänster och förrättningar) eller om den inte längre tas i anspråk, t. ex. 130

på grund av avfolkning. I det förra fallet bör samhället känna ett ekonomiskt ansvar för att bidra till församlingarnas kostnader för att hålla dem i stånd. Detta partiella ekonomiska ansvarstagande bör stå i relation till de kostnader församlingarna har utöver det underhåll som behövs för lokalernas användning i den kyrkliga verksamheten. När det gäller kyrkobyggnader som kan betecknas som kulturhistoriskt värdefulla men som ej längre används för sitt egentliga ändamål, bör samhället helt överta det ekonomiska ansvaret. Vi vill erinra om att denna princip hittills kommit att tillämpas endast beträffande nio kyrkor i landet där staten respektive Vitterhetsakademien inträtt som ägare. Flertalet av de övertaliga kyrkorna i landet ägnas emellertid löpande underhåll av församlingarna, huvudsakligen av pietetsskäl. — I detta sammanhang vill vi också peka på ett exempel på kommunalt ekonomiskt ansvarstagande. Klosterkyrkan i Ystad har nämligen övertagits och restaurerats av den borgerliga kommunen under 1960-talet och därefter blivit på nytt invigd och upplåts bl. a. för kyrkliga ändamål. Vi vill i detta sammanhang framhålla önskvärdheten av att kulturhistoriskt värdefulla kyrkliga byggnader om möjligt ges en meningsfull användning även i de fall de inte längre kan tjäna sitt ursprungliga ändamål. Man måste emellertid se både det partiella resp. det totala statliga ekonomiska ansvarstagandet som en del av samhällets åtaganden i fråga om kulturhistoriskt värdefull bebyggelse. Vi vill betona att ett sådant betraktelsesätt givetvis inte inskränker sig till Svenska kyrkans kyrkobyggnader och inventarier utan även inkluderar byggnader som används av andra trossamfund. Det måste emellertid vara de kulturhistoriskt ansvariga myndigheternas sak att ta ställning till frågan om vad som bör karakteriseras som kulturhistoriskt värdefullt och därför eventuellt föranleder särskild skydds1

Beträffande 6.5.3.

lagstiftningsfrågor,

se

avsnitt

SOU 1972: 36

5 EKONOMI

lagstiftning och särskilda ekonomiska åtaganden från samhällets sida. Ytterligare utredningsarbete erfordras dock. De ekonomiska insatser som kan komma i fråga måste avvägas mot andra behov som anmäler sig vid en granskning i stort av samhällets politik i fråga om ansvarstagandet för kulturhistoriskt värdefulla byggnader och miljöer. Väsentlig är härvid frågan om hur ett sådant ansvar från samhällets sida skall fördelas mellan stat och kommun. Vi vill erinra om att kostnaderna för vård och underhåll av Svenska kyrkans byggnader f. n. till övervägande delen bestrids av den kyrkliga kommunen. Frågan om den statliga kulturminnesvårdens organisation och arbetsuppgifter utreds för närvarande av 1965 års musei- och utställningssakkunniga (MUS 65), vilkas förslag väntas föreligga under år 1972. De sakkunnigas uppdrag innefattar även en revidering av kulturminnesvårdens speciallagstiftning bl. a. rörande kyrkorna. Enligt vad vi erfarit under hand hävdar MUS 65 att de kulturhistoriska värdena i bebyggelse och miljöer är en nationell tillgång, för vilken både samhället och den enskilde har gemensamt ansvar. De sakkunniga utgår härvid ifrån att samhällets övergripande ansvar är delat mellan stat och kommun. MUS 65:s utredningsarbete avser huvudsakligen kulturminnesvårdens organisation medan finansieringsfrågorna endast beröres i den mån de aktualiseras av organisationsförslagen. Beträffande samhällets ekonomiska ansvarstagande föreslås därför inte heller några åtgärder med speciellt avseende på kyrkorna. De sakkunniga framhåller dock att hithörande frågor torde få bli föremål för särskilda överväganden om den nuvarande relationen mellan staten och Svenska kyrkan skulle ändras. Jämte MUS 65 torde bygglagutredningen, som med anledning av en motion om skyddslagstiftning för kulturhistoriskt värdefulla bebyggelser och miljöer (mot. 1971: 832, KrU 1971:26) har erhållit tilläggsdirektiv i april 1972, komma att befatta sig med hithörande ekonomiska och juridiska frågor. SOU 1972:36

Frågan om samhällets framtida ansvarstagande kulturellt, juridiskt och ekonomiskt för kulturhistoriskt värdefulla kyrkobyggnader måste emellertid anses vara av så speciell karaktär, att den knappast torde kunna behandlas inom ramen för de ovan nämnda utredningarnas uppdrag. Vi vill därför föreslå, att frågan utreds närmare i samråd med nämnda utredningar. (Jfr avsnitt 6.5.3.) Storleken av de belopp som kan komma i fråga kan inte anges f. n. Det torde emellertid komma att röra sig om väsentliga summor. I statens insatser bör ingå anslag av den typ som innevarande budgetår anvisas över utbildningsdepartementets budget som C 2. Domkapitlen och stiftsnämnderna m. m.: Reparationsarbeten på domkapitelsbyggnader, C 3. Ersättning till kyrkor m.m. och C 7. Bidrag till restaurering av äldre domkyrkor. (Jfr avsnitt 5.4.1 tabell 5.2.) 5.4.2.4 Förslag om statligt stöd till viss musikverksamhet I bilaga 15 redogörs för olika former av nu utgående statligt stöd till kyrkomusikalisk verksamhet. Av redogörelsen framgår att en betydelsefull stödform är de statliga bidragen till s. k. musikcirklar. Dessa bidrag utgår bl. a. till studieförbund med nära anknytning till Svenska kyrkan och andra trossamfund. En annan väsentlig bidragsform är bidrag till körverksamheten. Dessa bidrag utgår dels via studiecirklar, dels som direkta statsbidrag via teater- och musikrådet. Teater- och musikrådet lämnar också bidrag till utlandsresor för bl. a. kyrkokörer. Det statligt finansierade Institutet för Rikskonserter lämnar ett visst stöd till rena kyrkokonserter samt ett ökande stöd till körverksamhet. Också kommunala bidrag till verksamheten förekommer. I detta sammanhang vill vi också erinra om den konsertverksamhet som i ökande utsträckning bedrivs i regi av Svenska kyrkans församlingar, främst i storstäderna. I likhet med vad vi anfört om anslag till studie- och ungdomsverksamhet (avsnitt 5.4.2.1) är det inte vår sak att i detalj ta 131

5 EKONOMI

ställning till dessa stödformer för musikverksamheten. Vi vill emellertid framhålla den betydelse för det lokala musiklivet som stödet har och anser att möjligheterna till ökat statligt stöd åt den kyrkomusikaliska verksamheten bör utredas närmare. Anslag av den typ som innevarande budgetår anvisas över utbildningsdepartementets budget som C 5. Kurser för utbildande av kyrkomusiker m.m. berörs inte av vårt förslag i föreliggande avsnitt, eftersom existensen av detta anslag får betraktas som en naturlig del av samhällets allmänna utbildningspolitiska åtaganden (jfr avsnitt 5.4.1 tabell 5.2). 5.4.3 Vissa speciella stödformer 5.4.3.1 Förslag om statligt stöd till vissa verksamheter Vi har i avsnitt 4.4.2—4.4.6 lagt fram förslag om översyn av organisationen av den andliga vården vid sjukhusen, kriminalvårdens anstalter och krigsmakten samt bland svenskar utomlands och bland döva m. fl. Av nämnda avsnitt har också framgått att en viss del av denna verksamhet f. n. bekostas med statsmedel. De riktlinjer för översynen som skisserats innebär ett fortsatt partiellt statligt ekonomiskt ansvarstagande, främst för sjömansvården m. m. De typer av anslag som berörs av översynen är i huvudsak följande (benämningarna avser innevarande budgetår). Justitiedepartementet: F 2. Fångvårdsanstalterna; Försvarsdepartementet: G 23. Försvarets personalvård: Förvaltningskostnader; Utbildningsdepartementet: C 1. Domkapitlen och stiftsnämnderna m. m.; Förvaltningskostnader (delvis), C 10. Bidrag till de svenska utlandsförsamlingarna och C 11. Bidrag till reparationsarbeten på de svenska utlandsförsamlingarnas kyrkobyggnader. (Jfr ovan avsnitt 5.4.1 tabell 5.2.). Vidare bidrar staten för närvarande till Sveriges avgift till Kyrkornas världsråd. Detta sker innevarande budgetår genom anslaget C 9. Bidrag till Svenska ekumeniska nämnden över utbildningsdepartementets huvud132

titel. Vi anser att staten även i framtiden bör stödja detta internationella arbete genom att lämna motsvarande bidrag. Detta bör såsom f. n. ske i form av utbetalning till Svenska ekumeniska nämnden eller annat lämpligt organ. 5.4.3.2 Förslag om särskilt statligt stöd för ekonomisk utjämning inom trossamfunden m. m. Försök till utjämning mellan ekonomiskt starka och svaga församlingar inom Svenska kyrkan sker f. n. dels genom kyrkofonden, dels genom systemet med statliga skatteutjämningsbidrag till kyrkokommunerna. En redogörelse för effekten av dessa utjämningssystem lämnas i bilaga 1. Också inom andra trossamfund än Svenska kyrkan förekommer olika utjämningssystem. Vi finner det väsentligt att förutsättningar skapas för denna typ av utjämning. Därför lägger vi i detta avsnitt fram förslag om betydande statliga bidrag för att underlätta utjämning mellan ekonomiskt starka och svaga församlingar. Avslutningsvis anvisar vi även en idé till teknisk modell som kan användas av trossamfund (och andra organisationer) för att räkna fram en ur trossamfundets egen synpunkt önskvärd grad av utjämning. Under åtskilliga år har skatteutjämningsbidrag utgått till de kyrkliga kommunerna. Bidragen uppgick år 1969 till ca 81 milj. kr. (SOU 1971:29 s. 18) och kan för budgetåret 1971/72 beräknas till 86,5 milj. kr. (avsnitt 5.4.1 tabell 5.2). Dessa bidrag kommer alltså enbart Svenska kyrkans församlingar till godo. Fr. o. m. budgetåret 1971/72 finns också ett särskilt bidrag till s. k. fria kristna samfund, vilket uppgår till 2 milj. kr. Olika trossamfund med stort inslag av invandrare får numera årligen ca 325 000 kr. av statsmedel som fördelas av statens invandrarverk. (Jfr avsnitt 5.4.1 tabell 5.2, särskilt not h.) De bidrag som fördelas av statens invandrarverk har hittills bl. a. gått till KFUK/KFUM (76 000 kr. för ortodox församlingsverksamhet SOU 1972: 36

5 EKONOMI

bland invandrare i södra Sverige samt 42 000 kr. för religiös, social och kurativ verksamhet bland assyriska flyktingar), Sveriges Unga Katoliker (2 125 kr.), Riksförbundet för finskspråkigt församlingsarbete (111 500 kr.), Ungerska protestantiska kyrkorådet (8 000 kr.), Katolska biskopsämbetet (60 000 kr.), Stockholms katolska domkyrkoförsamling (5 000 kr.), Finska ortodoxa församlingen i Sverige (2 500 kr.), Heliga Treenighetens grekisk-ortodoxa församling i Göteborg (5 000 kr.), Grekisk-ortodoxa församlingen i Kalmar (5 000 kr.). S:t Johannes Teologens grekisk-ortodoxa församling i Stockholm (5 000 kr.), Islamiska församlingen i Sverige (il 815 kr.), Rumänsk-ortodoxa församlingen i Stockholm (15 000 kr.), Mosaiska församlingarnas i Sverige centralråd (10 000 kr.), Grekisk-ortodoxa Kristi förklarings kyrka i Stockholm (5 000 kr.) och Serbisk-ortodoxa kyrkoförsamlingen i Västerås (15 000 kr.), Beträffande vissa trossamfund som står de svenska frikyrkorna nära samråder invandrarverket med Sveriges frikyrkoråds samarbetsnämnd. Det kan i detta sammanhang också påpekas att invandrarverket till inrikesdepartementet överlämnat ansökningar om bidrag från Estniska EVangeliska-Lutherska kyrkan, Estnisk Apostolisk Ortodoxa S:t Nikolai församling i Stockholm, Kristi Uppståndelse församling i Göteborg (estnisk-ortodox), Lettiska kyrkoförvaltningen i Sverige samt Ingermanländarnas Församlingshem i Borås. Överlämnandet motiverades bl. a. med att redan etablerade invandrargrupper på grund av begränsad medelstillgång inte borde få del av stödet. Ansökningarna har sedermera överlämnats till invandrarutredningen. Sammanlagt kan dessa statliga bidrag till trossamfundens allmänna verksamhet budgetåret 1971/72 beräknas till närmare 89 milj. kr. Bidragen utgår f. n. över anslagen Finansdepartementet: D 2. Skatteutjämningsbidrag till kommunerna, Utbildningsdepartementet: C 13. Bidrag till fria kristna samfund m. m. och Inrikesdepartementet: B 15. Anpassningsåtgärder för invandrare. När den särskilda relationen mellan staten och Svenska kyrkan upphör "frigörs" emellertid vissa ytterligare anslag på utbildningsdepartementets budget. Det gäller de anslag som i detalj redovisas i avsnitt 5.4.1 tabell 5.2. Som vi redan anfört i avsnitt 5.4.1 anser vi att dessa summor bör tas som utgångspunkt vid beräkningen av det belopp staten skall bidra med i syfte att åstadkomma ekoSOU 1972: 36

nomisk utjämning inom trossamfunden. Det sammanlagda beloppet rör sig alltså budgetåret 1971/72 i storleksnivån drygt 100 milj. kr. En viss omfördelning mellan trossamfunden måste då ske. Det bör i detta sammanhang dock betonas att man från frikyrkligt håll tidigare knappast varit beredd att mottaga något som helst stöd i form av allmänna bidrag. Förskjutningar mellan samfunden kan naturligtvis ske successivt redan under den period som föregår genomförandet av våra förslag om förändrade relationer mellan staten och Svenska kyrkan. Vi har i religionsfrihetskapitlet uttalat oss för att alla trossamfund bör i princip ha samma ställning i förhållande till staten (avsnitt 3.3). Detta måste leda till att tillgängliga ekonomiska bidrag till trossamfundens allmänna verksamhet fördelas mellan samfunden enligt något system som upplevs som rättvist. Stödet måste sålunda kunna anses vara likvärdigt utifrån olika samfunds skilda utgångspunkter. Som utgångspunkt för en diskussion om konstruktionen av ett sådant stödsystem vill vi referera de föreskrifter som knutits till anslaget Bidrag till fria kristna samfund m. m. Dessa bestämmelser innebär att anslaget skall användas för att öka förutsättningarna för ekonomiskt svaga församlingar att hålla lokaler och erbjuda religiös service i form av gudstjänster, själavård och liknande. Bidragsberättigade är församlingar (motsv.) inom annat kristet trossamfund än Svenska kyrkan, anslutna till eller i samverkan med Sveriges frikyrkoråd. För att församling skall vara bidragsberättigad skall den antingen ha anknytning till samfund, som betjänar minst 3 000 personer i Sverige, eller tillsammans med andra församlingar bilda en grupp av minst denna storlek. Anslaget fördelas av en särskild samarbetsnämnd, i vilken samtliga samfund eller grupper av församlingar som kan anses vara bidragsberättigade skall vara företrädda. Sveriges frikyrkoråd har att lämna förslag till Kungl. Maj:t om nämndens sammansättning, vareftei Kungl. Maj.-t beslutar om sammansättning, beslutförhet och ersättning till ledamöterna. Vid sin bedömning av inkomna ansökningar får nämnden inte ta hänsyn till om den bidragssökande församlingen är ansluten till fri133

5 EKONOMI

kyrkorådet i någon form eller ej. Särskild hänsyn kan dock vid beräkning av stöd tas till de församlingar som samverkar med annan församling i eget eller annat trossamfund. Frikyrkorådet skall erbjuda erforderlig information om stödet till berörda församlingar. För information och administrativt arbete äger rådet rätt att erhålla skälig andel av anslaget. Enligt regleringsbrevet för budgetåret 1971/72 avseende bidrag till fria kristna samfund m. m. åligger det frikyrkorådet att så snart kan ske delge vår beredning erfarenheterna från fördelningen av disponibla medel. Sveriges frikyrkoråds samarbetsnämnd har i skrivelse till oss den 1 mars 1972 anfört bl. a. Till 1968 års beredning om stat och kyrka har kontinuerligt översänts protokoll från såväl nämndens som dess arbetsutskotts sammanträden. Av dessa framgår hur arbetet bedrivits och hur nämnden successivt utarbetat principer för fördelningen. I nämnden har följande samfund varit företrädda: Evangeliska Fosterlands-Stiftelsen (EFS), Fribaptistsamfundet (FB), Frälsningsarmén (FA), Helgelseförbundet (HF), Metodistkyrkan (MK), Pingstväckelsen (PV), Svenska Alliansmissionen (SAM), Svenska Baptistsamfundet (SB), Svenska Frälsningsarmén (SFA), Svenska Missionsförbundet (SMF) och Örebromissionen (ÖM). Sjundedags Adventistsamfundet (Adv) har adjungerats till nämndens verksamhet och kommer att föreslås medlemskap från budgetåret 1972/73. Bibeltrogna Vänner (BV) har också erbjudits medlemskap. Samtliga ovanstående samfund har erhållit del i bidraget enligt en fördelningsnorm baserad på medlemsantalet, som nämnden enhälligt antagit. Samfunden har sedan fördelat sina respektive anslag på sina lokala enheter i enlighet med Kungl. Maj:ts regleringsbrev. Invandrarverket har tagit kontakt med nämnden angående bidrag till de fria trossamfundens invandrargrupper och församlingar. Samarbetet med Invandrarverket skall fortsätta. Vid tiden för denna rapport har nämnden erhållit 1 900 000 kr., som i huvudsak fördelats. Återstoden kommer att rekvireras omkring den 1 april, då återstående anslag skall fördelas mellan samfunden enligt fastställda fördelningsprinciper. Erfarenheterna från nämndens korta verksamhetstid har varit positiva. Samfundens olika struktur har nödvändiggjort ingående samtal om bidragsgrundande fördelningsprinciper. Des134

sa samtal har kunnat föras i stor öppenhet och alla beslut har fattats enhälligt. Uttryck för stor uppskattning har givits över bidragsbestämmelsernas fria utformning och åt att fördelningsansvaret genom tillskapande av nämnden givits åt samfunden själva. Verksamhetstiden är tills vidare alltför kort och bidraget alltför litet i jämförelse med de berörda samfundens totala verksamhet för att nämnden skulle kunnat överväga frågan om bidragsbestämmelsernas eventuella förändringar. Med nuvarande erfarenhet vill nämnden förorda att bidrag för budgetåret 1972/73 får fördelas på samma sätt som under innevarande budgetår. Av de överlämnade protokollen från Sveriges frikyrkoråds samarbetsnämnd framgår bl. a. att nämnden först försökt tillämpa en fördelningsnorm baserad på den s. k. kontaktytan, dvs. antalet personer som betjänas av samfundet i fråga. Sedan man funnit att resultatet av fördelningen blev i stort sett samma om denna i stället baserades på antalet "medlemmar", beslöt man emellertid använda den sistnämnda fördelningsnormen. Särskilda överläggningar har måst hållas med vissa samfund för att få fram ett "bidragsgrundande" medlemsantal. Den fördelningsnorm mellan samfunden som slutligen tilllämpats har varit 6:12 kr. per medlem. Vår beredning har också berett de 11 samfund som ingår i Sveriges frikyrkoråds samarbetsnämnd tillfälle att redovisa sina erfarenheter beträffande fördelning av tilldelade medel inom respektive samfund. Av de inkomna redogörelserna framgår att olika samfund använt något olika kriterier vid denna fördelning. Så har t. ex. Metodistkyrkan särskilt tagit hänsyn till församlingarnas utgifter för lokaler och ungdomsverksamhet, medan Svenska baptistsamfundet prioriterat församlingar som hade pastor anställd men ej förmådde betala en lön motsvarande löneklass A 12. De medel som tilldelats Svenska missionsförbundet har gått till församlingar på svensk landsbygd som drabbats av utflyttning samt till församlingar i centralorterna i de nya primärkommunerna och i storstädernas förorter. Inom Frälsningsarmén togs hänsyn "såväl till kårernas storlek och bärkraft som till hyreskostnader (ränta på fastighetsskuld och löpande kostSOU 1972: 36

5 EKONOMI

nåder för lokaliteterna), lönekostnader och sådan verksamhet som ej har möjlighet att vara självbärande". Mot bakgrund av de redovisade erfarenheterna vill vi påpeka att den modell som valts för konstruktionen av det ovan refererade stödet till fria kristna samfund erbjuder en rad problem. För att kriteriet "ekonomiskt svag församling" skall vara användbart, krävs vissa avgränsningar. Det gäller bl. a. att bestämma om i begreppet "församling" också skall inräknas närstående föreningar och liknande och i så fall vilka, om både drift- och kapitalbudget samt balansräkningen skall ingå i bedömningen, om hänsyn skall tas till transfereringar mellan lokal-, regional- och riksplanen m. m. Har man väl bestämt denna typ av avgränsningar gäller det att fastställa ett mått för en ekonomiskt svag församling. Skall det t. ex. vara likvida medel per medlem eller insamlade medel per person som församlingen betjänar (den s. k. kontaktytan)? Utöver dessa avgränsningsproblem tillkommer det faktum att många församlingar har en mycket summarisk och delvis ofullständig bokföring. Uppgifter som lämnas kan vara mycket svåra att kontrollera. Sammanlagt finns f. n. ca 7 6001 församlingar inom de olika trossamfunden, av vilka ca 1200 församlingar är av storleksordningen över 1 000 medlemmar (endast ett 40-tal av dessa församlingar finns i andra samfund än Svenska kyrkan). Också en annan typ av problem bör redovisas. Man har nämligen anledning fråga sig vilka orsakerna är till att vissa församlingar är "ekonomiskt svaga". Som vi framhållit i avsnittet om individens ekonomiska ansvar (avsnitt 5.3) måste principen vara den, att huvudansvaret för finansiering av trossamfundens verksamhet vilar på medlemmarna (motsv.). En församlings ekonomiska situation är därför i viss mån beroende av hur högt individerna "prioriterar" sin "religiösa konsumtion" i jämförelse med annan konsumtion. De löneutjämningssystem, som en del fria SOU 1972:36

trossamfund har och som Svenska kyrkan kan sägas ha genom kyrkofonden, innebär bidrag till församlingar, även om individerna av andra skäl än ekonomiska har en låg prioritering av den "religiösa konsumtionen". Oavsett individernas intresse för församlingarnas verksamhet utgår alltså bidrag till att täcka kostnader för i första hand prästlöner. Svårigheter av denna art accentueras om tillgängliga medel skall fördelas av statligt organ med de särskilda krav på entydiga regler som då kan anses vara erforderliga. Våra överväganden leder oss till slutsatsen att tillgängliga medel bör fördelas genom ett minimum av statlig styrning. Statsmakterna bör betrakta dessa medel som ett "kollektivt" stöd till trossamfunden, som dessa sinsemellan har att fördela efter normer som samfunden själva kan komma överens om. Det förefaller oss uppenbart att man på ekumenisk bas kan komma fram till en fördelning som med hänsyn till olika kyrkors och samfunds kyrkosyn, omfattning av verksamheten och "service-förpliktelser" upplevs som rättvist. Fördelningen bör ske av ett organ, vars ledamöter formellt utses av Kungl. Maj:t. Storleken av detta organ, förslagsvis benämnt Trossamfundens samarbetsråd, bör anpassas så, att alla trossamfund som bedöms komma i fråga för stöd, får minst en representant i rådet. Vid Kungl. Maj:ts bedömning av om ett samfund bör vara representerat i rådet, bör en riktpunkt vara att samfundet i fråga betjänar minst 3 000 personer i Sverige. För rörelser som saknar formell samfundsbildning bör gälla att församlingarna inom sådan rörelse sammanlagt betjänar minst 3 000 personer i Sverige. Det bör observeras att även icke-kristna trossamfund av nämnda storleksordning sålunda kan vara företrädda i Trossamfundens samarbetsråd. Förslag till rådets sammansättning lämnas första gången av den centrala kyrkostyrelse 1

Det antal av ca 7 100 församlingar som anges i avsnitt 5.2 avser endast dem som bildar underlag för vissa ekonomiska studier. 135

5 EKONOMI

för Svenska kyrkan som förutsätts vara i funktion från tidpunkten för relationsförändringen (se avsnitt 6.2) samt av Sveriges frikyrkoråds samarbetsnämnd. Samfund som står utanför dessa organ bör själva till Kungl. Maj:t anmäla sitt intresse att komma i fråga som medlemmar i rådet. Eventuellt bör statens invandrarverk medverka vid denna "nominering". Beslut om rådets sammansättning etc. fattas av Kungl. Maj:t, som vid prövningen endast har att ta hänsyn till det storlekskriterium som anförts ovan. Trossamfund som senare vill komma i fråga som medlemmar i rådet har att anmäla detta till Kungl. Maj:t. Det anslag som står till förfogande bör alltså fördelas mellan de samfund som är företrädda i Trossamfundens samarbetsråd enligt normer man kan enas om. Inom varje samfund får man sedan finna metoder för att uppnå en lämplig utjämningseffekt mellan "rika" och "fattiga" församlingar. Vissa uppslag till hur detta kan åstadkommas lämnar vi avslutningsvis i bilaga 1. Vid bedömningen av det belopp som här kan komma ifråga har vi ovan räknat med storleksordningen drygt 100 milj. kr. Med hänsyn till att statsbudgeten basåret 1971/ 72 inte belastades med vissa kostnader som förekommer vissa andra budgetår (de allmänna kyrkofullmäktigevalen och kyrkomötet) samt att riksdagen våren 1972 fattat beslut om något ökade anslag för budgetåret 1972/73 finner vi det rimligt att beräkningen grundas på en ram i storleksordningen 100—110 milj. kr., uttryckt i 1972 års penningvärde. Därför finner vi det lämpligt att Trossamfundens samarbetsråd fr. o. m. år 1983 disponerar ett sådant belopp. En viss omfördelning mellan trossamfunden måste ske. Sådana förskjutningar mellan samfunden kan ske successivt under den period som föregår genomförandet av våra förslag om förändrade relationer mellan staten och Svenska kyrkan. Vid den slutliga avvägningen av erforderligt belopp kan eventuellt hänsyn också tas till särskilt statligt stöd för medlemsregistrering och uppbörd av avgifter (jfr avsnitt 5.4.4.1 och 5.4.4.2). 136

Vi vill emellertid betona att denna beräkning avser förhållandena sedan Svenska kyrkans församlingars offentligrättsliga ställning upphävts. Skäl finns emellertid att redan tidigare öka de särskilda anslagen till fria kristna samfund och invandrarkyrkor. Under de närmaste åren bör därför dessa anslag — som i nuläget utgör ca 2 325 000 kr. — successivt räknas upp. Slutligen vill vi påpeka vikten av att inte små samfund med stort inslag av invandrare kommer i ett sämre läge än för närvarande genom den förutsatta 3 000-gränsen. Statens invandrarverk bör därför också i framtiden kunna stödja mindre s. k. invandrarkyrkor som ej har möjlighet få del av stödet via Trossamfundens samarbetsråd. Vi presenterar i bilaga 1 en generell modell för utjämning inom olika trossamfund. Modellen, som utarbetats inom vårt sekretariat lades ursprungligen fram vid den av oss anordnade s. k. samrådskonferensen i Falkenberg december 1971.

5.4.3.3 Vissa andra finansieringskällor Det finns ytterligare några finansieringskällor som bl. a. trossamfunden redan f. n. kan använda sig av. Det rör sig om vissa behovsprövade anslag som givetvis finns kvar även i framtiden, nämligen anslag från arbetsmarknadsstyrelsen (AMS) och från allmänna arvsfonden (bl. a. för ungdomslokaler). AMS-anslagens betydelse för vården av kulturhistoriskt värdefulla kyrkobyggnader har berörts i avsnitt 5.4.2.3. I detta sammanhang kan påpekas att enligt uppgift från AMS utgick åren 1960 t. o. m. juni 1971 13,9 milj. kr. till huvudsakligen kommuner och församlingar för beredskapsarbeten av typ restaurering och nybyggnad av kyrkolokaler. Allmänna arvsfonden bidrog åren 1964/65 —1969/70 med sammanlagt 5,9 milj. kr., av vilket belopp ca 1,8 milj. kr. gick till projekt i Svenska kyrkans regi och resterande (ca 4,1 milj. kr.) till olika frikyrkor. SOU 1972: 36

5 EKONOMI

5.4.4 Diskussion om vissa ytterligare stödformer Det finns skäl att diskutera ytterligare möjliga stödformer utöver dem vi föreslagit ovan. Vi har emellertid ej funnit anledning komma med konkreta förslag i dessa hänseenden, eftersom vi anser att det närmare intresset först måste utrönas. Gemensamt för de stödformer vi tar upp till diskussion är, att de riktar sig till både trossamfund och andra organisationer.

5.4.4.1 Stöd till medlemsregistrering m. m. Vi har lagt fram förslag om hur kyrklig registrering av dem som tillhör Svenska kyrkan bör ordnas när folkbokföringen överförs till borgerlig myndighet. Systemet (Dataservice för samfund och organisationer) utgick från nuvarande relation mellan staten och Svenska kyrkan, eftersom det förutsätts bli tillämpat redan då ansvaret för den civila lokala folkbokföringen överföres till statligt organ. Under denna tid, då Svenska kyrkans nuvarande offentligrättsliga status består, har föreslagits att församlingarna med hjälp av sina utdebiterade medel bekostar driften av denna registrering, liksom de skulle göra om de föredrog att hålla å jour sina manuellt bearbetade församlingsregister. En sådan manuell hantering skulle dock innebära högre kostnader. (Se avsnitt 4.3.2.1 och 4.5.2.) Systemet med Dataservice för samfund och organisationer kan även användas i framtiden vid förändrade relationer mellan staten och Svenska kyrkan. Det är också möjligt för församlingar i andra trossamfund än Svenska kyrkan — liksom även för andra organisationer — att redan före denna tidpunkt ansluta sig till systemet. Varje medlemsregister är slutet och ej underställt offentlighetsprincipen. Behovet att veta var medlemmarna finns och deras civila status, liksom behovet att anteckna ministeriella angelägenheter existerar självfallet inte bara hos Svenska kyrkans församlingar. Samma behov finns också hos kyrkor med stort inslag av invandrare (jfr SOU 1972: 36

avsnitt 4.3.2.2) samt i fria samfund med en tämligen fast medlemskader. Det kan för vissa frikyrkor också finnas intresse att kvantifiera sin s. k. kontaktyta. Bland de principer som styrt vårt arbete på ett mer övergripande sätt återfinns — som framhållits i kapitel 3 — tankegången att religionsfriheten kräver att kyrkor och samfund får likvärdiga möjligheter att fritt verka för sina syften i trohet mot sin kallelse. Ett sätt att ge sådant stöd, är att underlätta kyrkors och samfunds bestyr med medlemsregistrering och andra administrativa rutiner. En form för detta stöd kan vara att staten lämnar ekonomiska bidrag till driften av en mekaniserad registreringsfunktion, uppbyggd enligt modellen Dataservice för samfund och organisationer (avsnitt 4.5.2.1 och 4.5.2.2). Detta skulle innebära att staten, i samband med att relationerna mellan staten och Svenska kyrkan mer genomgripande förändras, åtar sig vissa kostnader som är förknippade med kyrkans vid denna tidpunkt i enlighet med våra förslag redan uppbyggda registreringssystem. Samtidigt lämnas samma erbjudande till andra trossamfund och övriga organisationer, om de är villiga att för sina, likaledes slutna register utnyttja detta dataadministrativa förfarande. (En detaljerad redogörelse för systemet ges i bilaga 8.) Som påpekats i avsnitt 4.5.2.1 finns vid tidpunkten för relationsförändringen anteckningar hos Dataservice för samfund och organisationer om alla som då tillhör Svenska kyrkan. Eftersom staten därefter inte längre förser Dataservice för samfund och organisationer med uppgifter om nytillkommande eller utträdande medlemmar (tillhörighet till Svenska kyrkan noteras ej i de offentliga registren när den kyrkokommunala rösträtten och beskattningsrätten upphör), måste dessa uppgifter i fortsättningen lämnas till serviceinstitutionen enbart av dess medlemmar, dvs. församlingarna. Däremot bör Dataservice för samfund och organisationer fortsättningsvis ges rätt att repliera på folkbokföringsregistrens persondata beträffande dem som angivits som tillhöriga visst samfund. 137

5 EKONOMI

Tekniskt innebär detta att Dataservice för samfund och organisationer med personnumrets hjälp kan få kontinuerlig notifikation om ändringar av typ adressuppgifter, civilstånd, födslar och dödsfall. Ministeriella anteckningar matas endast in i de särskilda församlingsregistren. Församling inom annat trossamfund än Svenska kyrkan, liksom övriga organisationer, kan ansluta sig till Dataservice för samfund och organisationer och genom att skicka in förteckningar över sina medlemmar erhålla samma service som församling inom Svenska kyrkan. Detta skulle bli kostnadsfritt från den tidpunkt då Svenska kyrkans speciella relation till staten förändras. Fr. o. m. denna tidpunkt skall vidare Kungl. Maj:t inte längre fastställa föreningens stadgar (jir avsnitt 4.5.2.1). Samhällets beredskap att ekonomiskt stödja trossamfunden syftar ej till en reglering av interna angelägenheter. Statens ekonomiska stöd skulle ske genom ett årligt driftbidrag till Dataservice för samfund och organisationer. Det kan förefalla rimligt att staten bidrar med kostnaderna för den centrala registreringsfunktionen inom Dataservice för samfund och organisationer medan föreningens medlemmar, dvs. församlingar inom Svenska kyrkan och andra trossamfund, svarar för kostnaderna för handläggningen inom sina egna församlingar. I kostnaderna för den centrala registreringsfunktionen beräknas härvid ingå en viss bas-service, såsom noteringar om veckoändringar från folkbokföringen, svar på s. k. nysökningar, månatliga uppdateringar av huvudregistret och erforderliga hjälpregister med aktualiseringsdata samt månatlig framställning av utdata till församlingarna. Dessa erhåller alltså varje månad utskrivna listor över ändringar som noterats. Dessutom ingår i föreningens bas-service att en gång per år sända församlingarna en fullständig matrikel över deras medlemmar. Kostnaderna för dessa olika moment har vi på grundval av bilaga 8.5 beräknat till ca 2 milj. kr. per år, exkl. portoavgifter, varvid beräkningarna utgått från att praktiskt taget hela den 138

vuxna befolkningen är medlemmar i Svenska kyrkan eller i annat trossamfund. Eventuellt kan dessa statliga kostnader beaktas vid beräkningen av det statliga stödet för ekonomisk utjämning inom trossamfunden, varvid man låter Trossamfundens samarbetsråd ge anslag till Dataservice för samfund och organisationer (jfr avsnitt 5.4.3.2). Kostnader för framtagning av andra uppgifter ur registret, t. ex. selektiva förteckningar över församlingsmedlemmar, maskinell utskrivning och utsändning av meddelanden etc, belastar däremot beställaren, dvs. respektive församling. Vi vill avslutningsvis understryka att det registreringssystem som här diskuterats inte innebär någon som helst inblandning från statens sida beträffande vem som registreras eller vad som registreras. Vad som föreslås är sålunda enbart ett visst statligt ekonomiskt stöd för den registrering som trossamfund och andra organisationer under alla förhållanden anser sig ha behov av. 5.4.4.2 Stöd till uppbörd av personliga bidrag I diskussionen om framtida relationer mellan staten och trossamfunden har frågan om statens möjlighet och villighet att på något sätt bidraga vid uppbörd av personliga bidrag (kyrkoavgifter) spelat en stor roll. Det kan också i ett vidare perspektiv vara rimligt att anse att staten ska hjälpa olika organisationer med dessa uppgifter. Vi har strävat efter att i första hand tillgodose Svenska kyrkans behov av en rationell form för uppbörd av församlingsavgifter när nuvarande beskattningsrätt ej längre föreligger. En sådan modell måste också kunna täcka motsvarande behov hos andra samfund och eventuellt även hos andra organisationer. Det är alltså nödvändigt att konstruera ett flexibelt system. Utformningen av det system för medlemsregistrering m. m. som översiktligt beskrivits i avsnitt 5.4.4.1 har skett med tanke på användbarhet även för olika former för uppbörd av personliga bidrag (kyrkoavgifter). SOU 1972: 36

5 EKONOMI

Bland de av ett samfund registerförda former av bidrag till en rimlig kostnad. Vi"medlemmarna" bör därvid genom försam- dare föreligger inga tekniska svårigheter att lingarnas försorg preciseras vilka som är debitera, uppbära och bokföra avgifter och avgiftsskyldiga, med hur stora belopp eller bidrag från personer som vill ekonomiskt efter vilka andra allmänna grunder. Vi förut- stödja mer än ett samfund eller stödja ett sätter att dessa principer finns i stadganden, samfund utan att vara "medlem". Dataservice för samfund och organisationer kan för Svenska kyrkans del i den stadga som ersätter den nuvarande församlingsstyrelse- även periodvis redovisa respektive församlagens bestämmelser. Samhället varken tar lingars konton och utföra bokförings- och ansvar för eller tillägnar sig insyn i hur de redovisningstransaktioner enligt olika önskemål. olika medlemsbestämningarna görs. Vi har även låtit utreda ett par andra Vi har med registreringsfunktionen som 2 grund studerat tre alternativ för statlig hjälp alternativ , som skulle innebära statlig medvid uppbörd av personliga bidrag (kyrkoav- verkan vid debitering och uppbörd av medlemsavgiften (motsv.). gift). Alternativen presenterades översiktVid vår bedömning av för- och nackdelar ligt vid den av oss anordnade s. k. samrådsmed de framlagda alternativen har vi funnit konferensen i Falkenberg december 1971. Ett av dessa alternativ är direkt anknutet det principiellt viktigt att en klar skillnad till Dataservice för samfund och organisa- upprätthålls mellan å ena sidan de tvångstioner, som kan fungera smidigt även bidrag till stat och kommun som grundas på som uppbördsorgan, övriga två alternativ beslut av offentligrättsliga organ (skatter innebär anknytning till det statliga uppbörds- och avgifter av skattekaraktär som pensionssystemet för skatter. Detta medför dock och sjukförsäkringsavgifter), och å andra stora principiella och praktiska svårigheter. sidan avgifter som tas ut av andra korporaVid utarbetandet av samtliga tre alterna- tioner i vårt samhälle. Medborgarna får inte tiv som skulle kunna vara tillämpliga för genom tillvägagångssättet vid uppbörden av framtiden har följande förutsättningar gällt. avgifter till frivilliga sammanslutningar bi(För en speciell övergångsanordning för bringas den felaktiga uppfattningen att dessa avgifter är av offentligrättslig art. Praktiska Svenska kyrkan redogörs i kapitel 7.) Avgifter och bidrag måste kunna baseras skäl talar också mot att belasta skattemynpå olika beräkningssätt. Den enskildes inte- digheterna med arbete utöver deras egentgritet i livsåskådningsfrågor måste skyddas. liga uppgifter, även om särskild ersättning Indrivning av avgifter (bidrag) enligt det för merarbetet skulle kunna utgå. De båda senare alternativen medför även system som används för skatter m. m. får ej ske. Systemet måste kunna tillämpas för av- ett så väsentligt offentligt ansvarstagande giftsinhämtning även för andra organisa- med motsvarande brist på skydd för indivitioners räkning utan att principiella föränd- dernas integritet att vi icke anser dem kunna godtas med hänsyn till religionsfrihetsringar behöver ske. Det förstnämnda alternativet 1 innebär att principen. De finns emellertid redovisade debitering och uppbörd sköts av Dataservice i bilaga 8. Vår tveksamhet inför alternativ kopplade för samfund och organisationer. Utsändning av inbetalningskort till medlemmar/bidrags- till skatteuppbörd förstärks av ytterligare givare kan ske t. ex. en eller två gånger per praktiska skäl. Vi syftar på de förslag om år. Avgiftsbetalning via postgiro kan ske i övergång till slutlig källskatt som februari 1972 lagts fram i betänkandet (SOU 1972: poster på t. ex. två eller fyra gånger per år. Om storleken av avgiften/bidraget grundas 11) Förenklad löntagarbeskattning. Genompå uppgift om taxerad inkomst, kan avgifts- förandet av förslag i sådan riktning omöjgrundande uppgifter inhämtas hos skatte- liggör givetvis alternativen med uppbörd via myndigheterna årsvis. Det är lätt genomför1 Benämnes i bilaga 8 alternativ A. bart att mottaga och bokföra även andra 2 Benämnes i bilaga 8 alternativ B och C. SOU 1972: 36

5 EKONOMI

skatteverket. Redan det nuvarande skattesystemets konstruktion medför en rad tekniska svårigheter vid genomförandet av de två skatteanknutna uppbördsalternativen. Om förslag av denna art skall förverkligas, måste de bedömas och utarbetas i detalj av instanser som är ansvariga för uppbördsfrågor. Vi avstår följaktligen från förslag i denna riktning. Det enda alternativ som för framtiden kan förordas för användning av trossamfund liksom andra organisationer är det förstnämnda1. Det skulle kunna börja tillämpas så snart medlemsregistreringsfunktionen hos Dataservice för samfund och organisationer hunnit trimmas in. Det är alltså i princip omedelbart klart att användas av andra samfund än Svenska kyrkan (och andra organisationer). Det kan tas i anspråk av Svenska kyrkan i samband med att beskattningsrätten upphör år 1983. Emellertid har på grund av starkt uttalade önskemål ett förslag till särskild övergångsanordning för Svenska kyrkans del utarbetats (se avsnitt 7.3). Denna skulle ha karaktär av tidsbegränsad undantagslagstiftning; vi förordar ej dess utsträckning till andra samfund och organisationer, liksom ej heller dess permanentning. Frågan återstår huruvida staten skall erbjuda ekonomiskt stöd till ett uppbördssystem för medlemmar i kyrkor och samfund, utarbetat i huvudsaklig anslutning till detta alternativ. På grundval av bilaga 8 räknar vi kostnaderna för en uppbördsfunktion enligt detta alternativ till ca 1,5 milj. kr. per år exkl. portokostnader. (Dessa kan bestämmas först efter överläggningar med postverket, men torde med dagens porton komma att ligga någonstans mellan 4 och 7 milj. kr. vid ett antaget antal av 5,4 milj. aviseringar två gånger per år jämte påminnelser.) Vi föreslår att, om stark önskan om dylikt stöd framgår ur remissvaren från Svenska kyrkan och andra trossamfund, staten låter vidare utreda såväl kostnader som former för ett dylikt stöd för trossamfundens avgiftsuppbörd. En förutsättning för ett positivt ställningstagande till frågan om ekonomiskt stöd 140

till ett sådant uppbördssystem, vilket bedömts som lämpligt för framtiden, måste dock vara att staten är beredd att lämna motsvarande stöd även till andra organisationer som kan vilja ha hjälp med uppbörden av sina medlemsavgifter (motsv.). 5.4.4.3 Förmåner vid beskattning. Avdragsrätt Till de ekonomiska förmåner trossamfunden f. n. åtnjuter hör vissa typer av skattebefrielse. Vi har därför låtit en av våra experter systematiskt gå igenom nuvarande regler för beskattning av Svenska kyrkan och andra trossamfund för att kartlägga förekomsten av eventuella olikheter i beskattningsreglerna. Denna genomgång återges som bilaga 10. Några närmare uppgifter om värdet av dessa typer av skattebefrielse föreligger inte. Med tanke på att förekomsten av denna förmån närmast är att betrakta som en skattepolitisk fråga har vi ej funnit anledning söka göra några mer exakta beräkningar. Vårt allmänna intryck är emellertid att stöd i form av viss skattebefrielse har marginell betydelse för trossamfundens ekonomi, även om enstaka exempel kan uppvisas på motsatsen, bl. a. i vissa församlingar. I varje fall står det klart att många människor uppfattar denna stödform som rimlig utifrån samhällets synpunkt och som betydelsefull från församlingarnas synpunkt. På grundval av genomgången har nedanstående tabell upprättats, i vilken även uppgifter om motsvarande beskattningsregler för vissa stiftelser och ideella föreningar samt för aktiebolag och ekonomiska föreningar arbetats in. Tabell 5.3 visar vissa mindre olikheter i beskattningen av olika rättssubjekt inom Svenska kyrkan och motsvarande organ hos andra trossamfund. Vissa olikheter med beskattningen av stiftelser och ideella föreningar föreligger också. Till en början är det iögonfallande att de centrala kyrkliga styrelserna inom Svenska kyrkan (centralstyrelsen, diakonistyrelsen, 1

Benämnes i bilaga 8 alternativ A. SOU 1972: 36

5 EKONOMI

Tabell 5.3 Schematisk översikt av nuvarande beskattningsregler för Svenska kyrkan och andra trossamfund m.fl.1 Staten (=kyrkliga central-2 organ)

Församling (=kommun)

Kyrkas (lokal-) (dom-)

Annat trossamfund och dess församling

Stiftelse och ideell förening för hjälp- utan verksam- sådant het bland ändamål behövande sjuka m.fl.

Aktiebolag Ekonomisk förening

Kommunal inkomstskatt Ink. av fastighet Nej fastighet Nej Ink. av kapital Nej Annan inkomst Nej Garantibelopp Ink. av rörelse Nej

Ja Ja Ja Ja

Ja Ja Ja Ja

Ja, delvis Ja, delvis Ja, delvis Ja, delvis Ja

Ja

Statlig inkomstskatt Ink. av fastighet Ink. av rörelse Ink. av kapital Annan inkomst Förmögenh etss kat t

Nej Nej Nej Nej Nej

Nej Nej Nej Nej Nej

Nei Ja Nej Nej Nej

Nej Ja Nej Nej Ja, delvis (=inkomst)

Ja Ja Ja Ja Ja

Ja Ja Ja Ja Nej

Arvsskatt Vård av behövande Eljest Gåvoskatt Stämpelskatt Mervärdeskatt Arbetsgivaravgift

Nej Ja Nej Nej Ja, delvis (=inkomst)

Nej Nej Nej Nej Ja Ja

Nej Ja Nej Ja, delvis Ja Ja

Nej Ja Nej Ja Ja Ja

Nej Ja Nej Ja Ja Ja

Nej Nej Nej Ja Ja Ja

Ja Ja Ja Ja Ja Ja

Ja Ja Ja Ja Ja Ja

1 Ja, delvis Ja, delvis Ja, delvis Ja. delvis Ja Ja Ja Ja Nej Nej Nej Nej Nej Nej Nej Nej

Samtliga dessa skatteformer medför skatteplikt för fysiska personer. Nej = skatteplikt föreligger inte för angivna juridiska personer.

Ja = skatteplikt föreligger för angivna juridiska personer. Kyrkofonden samt de fyra centrala kyrkliga styrelserna. 3 Såsom självständigt rättssubjekt. Jfr bilaga 7.

missionsstyrelsen och sjömansvårdsstyrelsen) i beskattningshänseende f. n. räknas som rent statliga organ, varför skattskyldighet (utom beträffande mervärdeskatt och arbetsgivaravgift) inte alls föreligger. Motsvarande centrala organ inom andra trossamfund än Svenska kyrkan är däremot skattepliktiga för vissa typer av inkomster, nämligen fastighet och rörelse, samt för förmögenhet i viss utsträckning. Det bör framhållas att skattefriheten för Svenska kyrkans centralorgan inte är betingad av organens samhällsnytta utan av

att de uppfattats som statsorgan. Ändras förhållandet mellan Svenska kyrkan och staten på det sätt vi föreslagit, upphör organens statliga karaktär och därmed försvinner grunden för den totala skattebefrielsen. När det gäller församlingar föreligger det också olikhet i dagsläget mellan Svenska kyrkan och andra trossamfund. Svenska kyrkans församlingar är helt befriade från statlig inkomstskatt och förmögenhetsskatt, medan däremot församlingar inom övriga samfund betalar sådan skatt för rörelse och för den förmögenhet som är nedlagd i rörelsen.

SOU 1972:36

5 EKONOMI

Skattefriheten för Svenska kyrkans församlingar sammanhänger med att de f. n. betraktas som kommuner. Vid den föreslagna ändringen av förhållandet mellan staten och Svenska kyrkan upphör församlingen att vara kommun och således bortfaller skälet för denna skattebefrielse. På den kommunala inkomstbeskattningens område föreligger för församlingarnas del som framgår av tabellen i princip jämställdhet. Prästgårdar är dock skattefria, medan motsvarande bostäder inom andra trossamfund är skattepliktiga. Skattefriheten för prästgårdar torde ha betingats av deras karaktär av statliga tjänstebostäder. När denna karaktär helt upphör saknas enligt vår mening skäl att upprätthålla skattefriheten. Även beträffande stämpelskatt vid förvärv av fast egendom (s. k. lagfartsstämpel) föreligger en viss olikhet mellan församlingar inom Svenska kyrkan och andra församlingar. Svenska kyrkans församlingar slipper betala lagfartsstämpel för mark som skall användas för byggnad för religionsvård, men annan församling har ingen motsvarande skattelättnad. Skattefriheten grundas på att församlingen är en kommun. När denna kommunstatus försvinner upphör också grunden för skattefriheten. Jämför man den skattemässiga behandlingen av stiftelser och ideella föreningar för hjälpverksamhet bland behövande sjuka m. fl. med behandlingen av trossamfund, finner man också en viss olikhet. Sådana stiftelser och föreningar är nämligen helt befriade från arvsskatt, medan däremot församlingar såväl inom som utom Svenska kyrkan får erlägga arvsskatt för testamentsmedel som saknar ändamålsbestämning. Gåvor till trossamfund är befriade från skatt oavsett medlens användningsområde. Denna skillnad mellan arvs- och gåvobeskattningen upplevs av många som omotiverad. Det kan å andra sidan finnas skäl att anlägga olika betraktelsesätt på belopp som en person i livstiden ger bort och testamentariska förordnanden. På grund av frågans skattepolitiska karaktär bör den dock inte prövas i förevarande sammanhang. Vi finner det uppenbart att Svenska kyr142

kans olika organ och motsvarande organ inom andra trossamfund bör behandlas lika i skattehänseende. Vi vill i detta sammanhang erinra om att Kungl. Maj:t hösten 1971 tillkallat en sakkunnig (Fi 1971:6) med uppdrag att verkställa en översyn av gällande beskattningsregler rörande ideella föreningar, däribland "föreningar för religionsutövning", översynens syfte är att få till stånd likformighet i den skattemässiga behandlingen av olika ideella föreningar. Som följd av den av oss föreslagna förändringen av relationerna mellan staten och Svenska kyrkan bör givetvis de författningar som gäller beskattningsreglerna ses över ur materiell likformighetssynpunkt. En sådan översyn kan bl. a. leda fram till att de särregler som gäller för organ inom Svenska kyrkan — av innebörd att de betraktas som statliga organ och/eller som kommuner — slopas och ersätts av de bestämmelser som f. n. gäller för andra trossamfund. Hur denna likformighet bör i detalj utformas, genom skattelindring eller skatteskärpning i olika situationer, anser vi oss inte böra ta ställning till. Den närmare utformningen av reglerna för beskattningen av trossamfund och församlingar inom dessa utgör en skattepolitisk fråga som inte kan ses isolerad från beskattningen av andra ideella föreningar. Översynen bör enligt vår mening av Kungl. Maj:t formellt uppdras åt den ovan nämnde sakkunnige för beskattningen av ideella föreningar. Beträffande skyldighet att erlägga mervärdeskatt och arbetsgivaravgift förutsätter vi att kyrkor och samfund liksom hittills behandlas på samma sätt som andra jämförbara ideella föreningar. I olika sammanhang har önskemål förts fram om avdragsrätt vid inkomstbeskattningen för avgifter och gåvor till trossamfunden. Det finns i detta sammanhang anledning framhålla att den avdragsrätt för "medlemsavgifter" vid den statliga beskattningen som Svenska kyrkans medlemmar haft genom det allmänna kommunalskatteavdraget, och till vilken ingen motsvarighet funnits för medlemmar i andra trossamfund, försvunnit genom skattereformen år 1970. På detta SOU 1972:36

5 EKONOMI

område råder således numera full jämställdhet mellan medlemmar i Svenska kyrkan och medlemmar i övriga samfund. Frågan om ökade möjligheter till avdrag vid beskattningen är en fråga av skattepolitisk innebörd och kan bl. a. påverka möjligheterna att införa en definitiv källskatt. Vi har därför ej funnit anledning behandla den närmare. Frågan bör alltså tas upp till övervägande i annat sammanhang. 5.4.4.4 Tjänstebrevsrätt Staten lämnar f. n. Svenska kyrkan ett visst indirekt ekonomiskt stöd i form av tjänstebrevsrätt. Denna omfattar bl. a. biskopar, domkapitel, stiftsnämnder, pastorsämbeten och de fyra centrala kyrkliga styrelserna. Värdet av detta stöd kan uppskattas till 3,5 —4 milj. kr. per år vad avser den rent kyrkliga verksamheten. — Andra trossamfund har ej tjänstebrevsrätt. (En närmare redogörelse för tjänstebrevsrättens omfattning och värde lämnas i bilaga 16.) Vid genomförandet av våra förslag om förändrade relationer mellan Svenska kyrkan och staten aktualiseras frågan om tjänstebrevsrätten. Får Svenska kyrkan behålla tjänstebrevsrätten är det ett icke öppet redovisat statligt stöd utöver de direkta statliga bidragen. Det finns paralleller när det gäller frågan om hur tjänstebrevsrätten har behandlats när organ upphört att vara statliga. När de allmänna läroverken överfördes till kommunerna drogs tjänstebrevsrätten in. När mentalsjukhusen och provinsialläkarna överfördes till landstingen fick tjänstebrevsrätten bibehållas i avvaktan på en översyn av hela sjukvårdssektorns tjänstebrevsrätt. Inom denna sektor finns det idag inga klara linjer beträffande tjänstebrevsrätten. Postverket har i slutet av år 1971 i skrivelse till Kungl. Maj:t aktualiserat problemet, och enligt vad vi erfarit planeras inom kommunikationsdepartementet en översyn av de icke statliga institutionernas tjänstebrevsrätt. Alternativet med bibehållen tjänstebrevsrätt för Svenska kyrkan har framförallt administrativa fördelar genom att det är enkSOU 1972:36

lare att använda tjänstebrev än frimärken. Det är dock påtagliga nackdelar med detta alternativ. Bibehållen tjänstebrevsrätt skulle innebära ett icke öppet redovisat statligt stöd åt Svenska kyrkan, ett stöd som dessutom inte kommer andra trossamfund till del. Om församlingarna fick betala för sin post liksom för andra nyttigheter skulle man på ett annat sätt än kanske f. n. tvingas väga bl. a. olika kommunikationsmöjligheter mot varandra i kostnadshänseende. Om tjänstebrevsrätten upphörde skulle dessutom församlingarna och postverket komma ifrån de avsevärda tolkningssvårigheter vad gäller rätten att använda tjänstebrev i församlingsarbetet som nämns i bilaga 16. Vi anser att övervägande skäl talar emot alternativet med bibehållen tjänstebrevsrätt för Svenska kyrkan. Vid genomförandet av våra förslag om förändrade relationer mellan staten och Svenska kyrkan bör därför tjänstebrevsrätten upphöra. — Vi har emellertid vid våra beräkningar av storleken av stödet för ekonomisk utjämning beaktat Svenska kyrkans portokostnader (avsnitt 5.4.3.2). 5.4.4.5 Kommunala stödmöjligheter m. m. Redan i nuläget har borgerlig kommun möjlighet att lämna bidrag till olika aktiviteter som sker inom ramen för andra trossamfund än Svenska kyrkan. I vilken utsträckning detta förekommer är svårt att få fram tillförlitliga uppgifter om. Av vår undersökning Andra trossamfunds ekonomi framgår att de sammanlagda anslagen från borgerlig primärkommun till församlingar m. m. inom 15 olika trossamfund år 1969 uppgick till ca 6 milj. kr. Därtill kom drygt 1 milj. kr. i landstingsbidrag. Det har dock inte varit möjligt att genom den undersökningen få fram detaljerade uppgifter om vilka aktiviteter som genom dessa anslag får stöd av kommunerna. Emellertid förefaller det som om merparten rör sig om anslag för studie- och ungdomsverksamhet. (Bilaga 20). Orsaken till att kommunala anslag av 143

5 EKONOMI

denna typ för närvarande inte ges till Svenska kyrkans församlingar är att församlingarna ju utgör kyrkliga kommuner. Möjheter finns alltså att finansiera verksamheten via den egna beskattningsrätten. Som följd av våra förslag om upphävande av församlingarnas beskattningsrätt öppnas emellertid möjligheter också för Svenska kyrkans församlingar och dem närstående institutioner att få del av anslag från de borgerliga kommunerna på samma villkor som gäller för andra trossamfund och organisationer. Vi utgår från att kommunala anslag eller ekonomiskt stöd i annan form kommer att lämnas för bl. a. studie- och ungdomsarbete samt för lokalkostnader i samband med olika aktiviteter. Den borgerliga primärkommunen har också ytterligare kontaktytor med församlingar både inom och utom Svenska kyrkan. Vi syftar på bl. a. det faktum att kommunala organ har att ta ställning till tomtfrågor i samband med fysisk planering. Vidare har kommunen att yttra sig över ansökningar om medel ur allmänna arvsfonden som är avsedda för bl. a. ungdomslokaler. Ett ökat behov av samråd mellan kommunerna och församlingarna i olika trossamfund föreligger alltså. Vi har därför funnit anledning att något överväga vilka former detta samråd lämpligen bör ha. En möjlighet är att kommunerna inrättade ett särskilt kontaktorgan, förslagsvis benämnt samfundsnämnden. Denna kunde ha ställning som fakultativ kommunal nämnd. Ledamöterna skulle utses av fullmäktige som härvid kunde ta hänsyn till att inom kommunen verksamma trossamfund blev företrädda. Nämnden kunde ha till uppgift att yttra sig i alla frågor som berör kommunens ställningstagande till den verksamhet som inom kommunen verksamma trossamfund bedriver. Särskilt borde nämnden verka för samordning i samband med lokalplanering. Vidare kunde nämnden verka som fördelningsorgan beträffande eventuella kommunala anslag till trossamfundens allmänna verksamhet. I den mån juridiska personer 144

— sedan de befriats från nuvarande församlingsskatt — på vissa orter vill ge "ekumeniska" bidrag till ortens trossamfund, skulle nämnden kunna vara ett lämpligt fördelningsorgan. En annan form är att fördelning av ekonomiska bidrag handhas av någon redan existerande kommunal nämnd, t. ex. kulturnämnden. Vi förordar emellertid närmast en tredje möjlighet som innebär att de kommunala nämnder som har att handlägga frågor som berör trossamfundens verksamhet regelmässigt inhämtar synpunkter från ett ekumeniskt samarbetsråd inom kommunen. Vi förutsätter att de inom en kommun verksamma församlingarna i olika trossamfund — vare sig de är kristna, mosaiska eller muslimska etc. — själva tar initiativ till bildandet av ett sådant råd i respektive kommun. Rådet skulle kunna fungera som remissinstans åt exempelvis byggnadsnämnden i plan- och tomtfrågor och åt kulturnämnden (eller annat organ) i anslagsfrågor.

5.5 Trossamfundens självfinansiering 5.5.1 Allmänt En viss del av trossamfundens ekonomiska resurser bygger på tillgången till olika fonder och fast egendom, delvis av förmögenhetsavkastande natur. För Svenska kyrkan gäller att egendomen är underkastad en vidsträckt offentligrättslig reglering. Denna syftar till att säkerställa att vissa ändamål får del av avkastningen av vissa förmögenhetsobjekt. Av avsnitt 5.2 har framgått att Svenska kyrkans s. k. finansförmögenhet ej ger någon nettoavkastning. Av skäl som närmare diskuteras i nämnda avsnitt (5.2) har det inte varit möjligt att få fram uppgifter om den ekonomiska avkastningen av motsvarande egendom hos andra trossamfund. Vissa av de undersökta trossamfunden kan ses som svenska förgreningar av internationellt etablerade kyrkor. Dessa mottar stundom bidrag från "systerkyrkor" i andra SOU 1972: 36

5 EKONOMI

länder. Särskilt inom katolska kyrkan är bidrag från utländska katolska kyrkor en väsentlig finansieringsfaktor. Någon ändring av förhållandena beträffande andra trossamfund än Svenska kyrkan är det självfallet inte vår sak att föreslå. Däremot har vi funnit anledning — på grund av de särskilda omständigheter som föreligger beträffande den av Svenska kyrkan disponerade s. k. kyrkliga egendomen — att i ett särskilt avsnitt (5.5.2) diskutera värdet av tillgång till denna egendom. Vidare diskuteras i avsnitt 6.4 under vilka villkor denna egendom även i fortsättningen skall stå till Svenska kyrkans disposition. 5.5.2 Tillgång till kyrklig egendom Svenska kyrkans församlingar och andra rättssubjekt med anknytning till Svenska kyrkan äger eller disponerar för närvarande fast och lös egendom till ett betydande värde. 1 Egendomen består till större delen av s. k. förvaltningsförmögenhet, som tjänar kyrkan genom sitt bruksvärde och huvudsakligen utgörs av kyrkor med kyrkogårdar, begravningsplatser, församlingshem och kyrkoinventarier. Brandförsäkringsvärdet 2 av dessa tillgångar, vilket eftersom det mest gäller byggnader ger ett ganska gott närmevärde, kan uppskattas till omkring 4 200 milj. kr. 3 Den s. k. finansförmögenheten, dvs. de förmögenhetstillgångar som ger avkastning, utgörs främst av prästgårdar, löneboställen med tillhörande jord och skog och s. k. prästlönefondsfastigheter samt fonder såsom prästlönefonder och kyrkofonden. Den fasta finansegendomens brandförsäkringsvärde kan uppskattas till omkring 1 100 milj. kr. 3 De likvida tillgångarna har för år 1969 uppskattats till omkring 900 milj. kr. (Gravfonder och donationer uppgår till drygt 300 milj. kr. Om övriga fonder se bilaga 7.) Frågan om den kyrkliga egendomen spelade tidigare en mycket stor roll i diskussionerna om förändrade relationer mellan staten och Svenska kyrkan. Å ena sidan gjordes därvid gällande, att tillgång till den kyrkliga egendomen genom vittgående fri dispositionsrätt var en garanti för en självständig 1 0 - S O U 1972:36

försörjning av Svenska kyrkan i framtiden. Å andra sidan uttrycktes uppfattningen, att en sådan lösning skulle medverka till att göra Svenska kyrkan till en speciell maktfaktor i samhället. Bl. a. insikten om att finansförmögenheten numera saknar nämnvärd betydelse för att finansiera Svenska kyrkans verksamhet 4 har lett till att frågan om Svenska kyrkans rätt till den kyrkliga egendomen blivit ett mer perifert spörsmål i stat—kyrkadebatten. Vetskapen om att även många andra trossamfund har tillgång till fastigheter och kapital har också bidragit till att synen på Svenska kyrkans egendomsinnehav förändrats. 5 Vi erinrar i avsnitt 6.4 i korthet om de rättshistoriska aspekterna på den kyrkliga egendomen. Här vill vi endast göra två påpekanden. För det första torde egendomen under lång tid ha uppfattats som socknens. Detta är fallet med såväl under tidig tid donerad egendom som egendom vilken senare anskaffats genom uttaxerade medel. För det andra har det förhållandet, att egendomen är ändamålsbestämd till kyrklig verksamhet en avgörande betydelse. Frågan om äganderätt till egendomen spelar således en underordnad roll. Det väsentliga är, att egendomen som 1

En översiktlig analys av Svenska kyrkans ekonomi återges som bilaga 1. I denna visas bl. a. den nu mycket obetydliga nettoavkastningen av de kyrkliga förmögenhetstillgångarna. I bilaga 7 lämnas en översiktlig redogörelse för den kyrkliga egendomens sammansättning och dess nuvarande rättsliga reglering samt även vissa värdeangivelser. 2 Det är knappast möjligt att adekvat ange förvaltningsförmögenhetens bruks- respektive försäljningsvärde. Brandförsäkringsvärdet kan sägas ge en uppfattning om församlingarnas värdering av egendomen. Detta värde har därför här valts som mått. 3 I beloppet ingår dock ej s. k. fri föreningsoch stiftelseegendom, jfr avsnitt 6.4.1. i Se bilaga 1. För år 1969 var kostnaderna för finansförmögenhetens förvaltning t. o. m. något större än inkomsterna. 5 Se bilaga 20, där andra trossamfunds egendomsinnehav beräknats till ca 1 500—2 000 milj. kr. I beloppet ingår egendom som tillhör samfunden närstående stiftelser och föreningar, men ej sådan egendom som hör till samfundens s. k. sociala institutioner såsom t. ex. folkhögskolor och -sjukhem. 145

D EKONOMI

sådan (byggnaderna och marken) och/eller dess avkastning (hyra, köpeskilling, ränta) skall användas för kyrkligt ändamål. Vid våra överväganden om tillgången till den kyrkliga egendomen har vi således valt att i första hand bortse från de komplicerade äganderättsförhållandena. Vi har dessutom förutsatt att Svenska kyrkan även i fortsättningen liksom hittills skall ha tillgång till egendomen i fråga. Vi redogör i avsnitt 6.4.1 för de rättsliga konsekvenserna av detta ställningstagande. I föreliggande avsnitt söker vi belysa den ekonomiska betydelsen av att Svenska kyrkan på detta sätt har tillgång till den kyrkliga egendomen. Våra ställningstaganden innebär vad gäller förvaltningsförmögenheten att denna liksom hittills kan utnyttjas för den kyrkliga verksamhet som den är avsedd för. Oberoende av om egendomen i fråga är stiftelseägd eller församlingskommunal eller utgör kronoanslag, är dess ändamål i de flesta fall klart givna. Någon ändring i dessa dispositionsmöjligheter åsyftas ej i våra förslag. För de kostnader församlingsverksamheten medför bör givetvis församlingarna fortsätta att svara. Vad gäller det ekonomiska ansvaret för större reparationer av kyrkor o. d. märks möjligheten att erhålla statligt stöd till kulturhistoriskt värdefulla byggnader (avsnitt 5.4.2.3). Det i avsnitt 5.4.4.5 diskuterade kommunala stöd, som även församling i Svenska kyrkan efter relationsförändringen kan erhålla, bör också uppmärksammas. I fråga om finansförmögenheten medför vårt ställningstagande, att avkastningen liksom hittills skall gå till avsett kyrkligt ändamål. Vi tolkar detta som att den skall stå till Svenska kyrkans förfogande. Till stor del består finansförmögenheten av tillgångar — mestadels i form av jordoch skogsfastigheter och medel härrörande ur dessa — vilka är avsedda att täcka lönekostnader. Bland finansförmögenheten har det uppskattats att ungefär en femtedel av prästgårdar och löneboställen samt ett antal kyrkofondsfastigheter och delar av de i fyra stift förekommande s. k. prästlönefondsfas146

tigheterna är kronoanslag. Eftersom kapital härrörande ur viss fastighet anses ägt av samma rättssubjekt som innehade fastigheten i fråga, är även en viss del prästlönefondsmedel och en del av kyrkofondens tillgångar kronoanslag. Vi utgår från att Svenska kyrkan liksom hittills skall åtnjuta avkastningen även av kronoanslagen. Svenska kyrkan bör själv bestämma formerna för förvaltningen av kyrklig egendom. 1 En reform i syfte att rationalisera driften, förbilliga förvaltningen och öka avkastningen har nyligen genomförts. 2 Redan under den tid som behövs för det förberedelsearbete Svenska kyrkan har att utföra inför bl. a. övertagandet av de inomkyrkliga funktionerna bör erfarenhet ha vunnits av de nya förvaltningsformerna. Det bör stå kyrkan fritt att välja mellan att fortsätta förvaltningen enligt gällande regler eller att utveckla andra förvaltningsformer och därvid exempelvis söka samarbete med offentliga organ som har liknande förvaltningsuppgifter och problem. I finansförmögenheten ingår, som nämnts inledningsvis, en hel del fonderade medel. Det rör sig om bl. a. prästlönefonder avsedda för pastorat eller stift och om kyrkofonden. Även beträffande dessa medel är bundenheten till kyrkligt ändamål det väsentliga elementet. Svenska kyrkan bör därför även i 1

Viss lagstiftning till skydd för intresset att tillgångarna bibehålls och används för kyrkligt ändamål erfordras dock enligt vår mening (avsnitt 6.4). 2 Se 1970 års lagstiftning angående förvaltning av kyrklig jord m.m. (SOU 1968:12. Prop. U970:!168, 3LU 1970:91, rskr. 1970:465). I vår analys av församlingarnas ekonomi 1969 (SOU 1971:29) har vi undersökt församlingarnas kostnader för verksamheterna förvaltningsförmögenhet och finansförmögenhet. I det i bilaga 11 redovisade totala undersökningsresultatet har vi försökt ta hänsyn till kostnaderna även på regional- och riksplan. Sammanställningen visar, att kostnaderna för Svenska kyrkans förvaltning av de avkastningsgivande fastigheterna översteg dessas avkastning. — F. n. är det omöjligt att i den löpande redovisningen avläsa de totala kostnaderna för förvaltningen av finansförmögenheten. Det finns anledning att förmoda att man inom den framtida Svenska kyrkan kommer att ha intresse av att bättre kunna överblicka totalresultatet av denna affärsverksamhet. SOU 1972: 36

5 EKONOMI

fortsättningen disponera dessa medel. Detta gäller således också kyrkofonden. Med hänsyn till kyrkofondens stora betydelse vill vi dock redan här något utveckla vårt resonemang om den. I kyrkofonden ingår för det första kapital som uppkommit därigenom att till fonden alltsedan dess tillkomst år 1914 överförts fonderade medel av skilda slag. Vissa av dessa fonder kan sägas huvudsakligen härröra från kronoanslag; andra åter anses ha övervägande kyrkligt ursprung. För det andra innehåller fonden kapital som bildats därigenom att en viss typ av specialreglerade fastigheter (s. k. kyrkofondsfastigheter) försålts. Dessa medel har tillförts kyrkofonden. 1 Vissa kyrkofondsfastigheter anses vara kronoanslag och andra brukar betraktas som tillhöriga kyrkliga rättssubjekt. Det kapital som härstammar från en kyrkofondsfastighet torde anses ägt av samma rättssubjekt som innehade fastigheten i fråga. Kyrkofonden innehåller för det tredje de medel som används i dess funktion som utjämningsinstrument, dvs. främst den årliga s. k. kyrkoavgiften. Därjämte inflyter statens årliga ersättning för tionde, den årliga avkastningen av kyrkofondsfastigheterna samt årsräntor på övriga medel. Kyrkofondens största årliga utgifter är prästpensioner och de s. k. tillskotten till pastoratens lönekostnader. Fondens roll som utjämningsinstrument behandlas i bilaga 1. Sålunda ingår i vad som kan kallas "den egentliga kyrkofonden" såväl statsägt kapital som medel ägda av kyrkliga rättssubjekt. 1958 års kyrka—stat-utredning uppskattade den del som sannolikt härrör från kronoanslag till ca 14 milj. kr. och den del som kan sägas ha övervägande kyrkligt ursprung till ca 60 milj. kr. år 1965, då kyrkofondens kapitaltillgångar var ca 74 milj. kr. (SOU 1967:46 s. 181). F . n. uppgår "den egentliga kyrkofondens" kapital till ca 80 milj. kr. Netto avkastningen är ca 2 milj. kr. Vi har ovan framhållit att ändamålsbestämningen är det väsentliga elementet vid ett ställningstagande till frågan om kyrklig SOU 1972: 36

egendom. Detta betraktelsesätt måste givetvis också gälla för kyrkofondens tillgångar. Vi föreslår därför, att dessa medel även i fortsättningen skall disponeras av Svenska kyrkan. Det är ur allmän synpunkt viktigt att kyrkofonden kan fortsätta att utnyttjas dels för utjämning av pastoratens utgifter för prästpensioner och lönekostnader, dels för kyrkliga behov på regional- och riksplanet. Förvaltningen av kyrkofonden kan inte lika enkelt som för övriga ovan beskrivna tillgångar fortsätta att handhas i samma former som hittills, eftersom detta skett genom statskontoret. Till förberedelseperiodens utredningsuppgifter bör därför höra att utarbeta förslag om kyrkofondens förvaltning. Den kyrkliga egendomen har, som vi poängterat, uppfattats som socknens egendom. Som avslutning bör framhållas, att vi anser att förslagen, att den kyrkliga egendomen disponeras av Svenska kyrkan, är att se som ett av uttrycken för den generositet varom våra direktiv talar. Självfallet ligger i vår tolkning och i våra förslag en förväntan att Svenska kyrkan även som organisatoriskt fristående och med bestämmanderätt över här behandlade kyrkobyggnader och annan egendom alltfort kommer att visa en folkkyrkas öppenhet, såsom dess religiösa syn och tradition bjuder, gentemot alla som önskar besöka kyrkan och använda sig av dess tjänster.

1 Fastigheterna som sådana redovisas däremot inte som tillgångar i fonden. 147

6 Rättsliga frågor

6.1 Översikt av det nu gällande offentligrättsliga regelsystemet för Svenska kyrkan 6.1.1 Formell indelning av kyrkorätten Det för Svenska kyrkan gällande offentligrättsliga regelsystemet omfattar bestämmelser av olikartad konstitutionell natur vilket bl. a. beror på att det tillkommit under skilda historiska betingelser. Vid en översiktlig redovisning av dessa bestämmelser kan olika indelningsgrunder tillämpas. De blir av betydelse bl. a. för den konstitutionella ordning i vilken reglerna kan ändras. En metod är att gruppera de kyrkorättsliga reglerna med hänsyn till de lagstiftningsformer enligt vilka de tillkommit. Med en sådan metodik kan vissa bestämmelser hänföras till grundlag. De återfinns bl. a. i regeringsformen (RF). Till stor del består gällande rättsordning för Svenska kyrkan av bestämmelser av kyrkolags natur. Därmed betecknas i formell mening — förutom 1686 års kyrkolag och till den hänförliga författningar — sådan lag som tillkommit i den ordning RF 87 § 2 mom. föreskriver, alltså genom samstämmiga beslut av Kungl. Maj:t, riksdag och kyrkomöte. (Kyrkolagsbegreppet behandlas utförligare i avsnitt 6.2.3.6.) I lagstiftningen för Svenska kyrkan ingår även bestämmelser i allmän civillag, stiftad enligt RF 87 § 1 mom., samt i kommunallagarna jämlikt RF 57 § 2 mom. Av kom148

munallagskaraktär är t. ex. den för församlingarnas verksamhet betydelsefulla lagen (1961:436) om församlingsstyrelse. En del lagar är vidare av blandad natur genom att vissa föreskrifter i sådan lag på grund av sitt innehåll hänförts till kyrkolagsområdet medan lagen i övrigt tillhör den allmänna civillagstiftningen. Ett exempel på detta är lagen (1957:585) om jordfästning m. m. Kungl. Maj:t har vidare utfärdat åtskilliga bestämmelser för Svenska kyrkan med stöd av sin ekonomiska och administrativa lagstiftningsmakt enligt RF 89 §. Dessa förordningar m.m. har utfärdats med eller utan kyrkomötets hörande beroende på om Kungl. Maj:t bedömt den aktuella frågan vara av särskild vikt för kyrkan. Ofta har också bestämmelser utfärdats i denna form efter framställning från kyrkomötet och således på dess initiativ. Detta gäller bl. a. åtskilliga bestämmelser rörande kyrkans böcker. Av speciell karaktär är slutligen den beslutsform som rör prästerskapets privilegier. En redovisning av kyrkorätten enbart grundad på en formell uppdelning på nu angivet sätt ger emellertid en ofullständig bild av dess sakliga innehåll. Den formella indelningsgrunden är dock nödvändig för att vid ändring eller upphävande av gällande rättsregler kunna tillämpa den för all lagstiftning grundläggande principen om formell lagkraft (se vidare avsnitt 6.3). SOU 1972: 36

6 RÄTTSLIGA FRÅGOR

6.1.2 Materiell indelning av kyrkorätten Ett annat sätt att systematisera de kyrkoTkorättsliga lagarna och författningarna ärr att indela dem med hänsyn till de ämnesområtnråden som de reglerar. Metoden kan vara svår att genomföra bl. a. på grund av' att ett stort antal bestämmelser griper över olika områden. Emellertid synes det vara det mest praktiska tillvägagångssättet för att kunna i någorlunda överskådlig form redoedovisa det invecklade och omfattande kom:omplex av rättsregler det här rör sig om. En annan svårighet vid en systematiserad srad framställning av kyrkorätten är att kunna inna avgöra vad som är gällande rätt i dagens *ens läge. Lagar och författningar på området ådet är ofta ålderdomliga och har till stora delar upphört att gälla, ibland dock utan att formellt vara satta ur kraft. För att få en kartläggning över nu gällande offentligrättsliga regelsystem for för Svenska kyrkan har vi låtit en av våra experter utarbeta en aktuell förteckning över iver de lagar och författningar som i dag regieglerar Svenska kyrkans verksamhet och organianisation. Förteckningen är även avsedd att kunna utgöra underlag för bedömning av vilka bestämmelser som måste bli föremål mål för ändring eller upphävande i samband med ned den förändring av relationerna mellan staten och Svenska kyrkan som vi föreslår. lår. Vid upprättandet av förteckningen har för:örsök gjorts att gruppera bestämmelserna med ned hänsyn till det materiella innehållet. För -ör varje bestämmelse har dessutom angivits den Jen konstitutionella karaktären. I en särskild :ild avdelning behandlas dock först 1686 års kyrkolag och de författningar som helt lelt eller delvis upphävt eller ersatt däri meddedelade bestämmelser. Förteckningen med inledande kommentar återges som bilaga. 9 (SOU 1972:37). I det följande skall lämnas en endast ast översiktlig redogörelse för gällande rättsttsordning, översikten bygger på den i bilaga Lga 9 gjorda sammanställningen.

SOU 1972:36

6.1.3 1686 års kyrkolag Alltjämt gäller 1686 års kyrkolag (KL), Den anses utgöra grundvalen för den svenska kyrkorätten trots att de flesta bestämmelserna i den satts ur kraft. Andra till KL anslutande lagar och författningar har nämligen utfärdats efter lagens tillkomst och inneburit ändring eller upphävande av vissa föreskrifter i KL — ofta utan att dessa i formell mening blivit ändrade eller upphävda. Vissa andra, formellt gällande bestämmelser i KL, som inte blivit ersatta \genom ny lagstiftning, har dock förlorat isin verkan på grund av att de blivit obso]leta, dvs. de har till följd av förändrade isamhällsförhållanden och annan allmän iutveckling mist sin giltighet. Som exempel ]på detta kan nämnas de i 10 kap. KL inttagna reglerna om bannlysning, Kyrkolagen omfattar 28 kapitel med besstämmelser om den kyrkliga verksamheten i i religiöst och delvis organisatoriskt avseencde. 1 kap. innehåller bl. a. grundläggande 1bestämmelser om kyrkans bekännelse. Dessa äär visserligen modifierade genom senare förffattningar, bl. a. religionsfrihetslagen 1951, r men anses ändå vara bindande för kyrkan coch dess ämbetsinnehavare. De har bl. a. bet tydelse för de prästlöften som avläggs i samband med prästvigning. I 2 samt 12— 113 kap. finns bestämmelser om predikan, ggudstjänstordning och kyrkomusik. Kyrkans sisakrament behandlas i 3—4, 6—8 samt 12 kkap. 9 kap. rör kyrkoplikt och 10 kap. bannb lysning. Kyrkliga helgdagar regleras i 14 kkap. Kyrkans handlingar, såsom vigsel och j( jordfästning, beskrivs bl. a. i 15—18 kap. 119—25 kap. handlar huvudsakligen om preddikoämbetet och dess innehavare samt om p prästmöten. 26—27 kap. berör frågor om kkyrkor och deras inventarier samt om inv vigningsakter. 28 kap. slutligen reglerar den a1 kyrkan ombesörjda sjukvården och anav n; nan social omvårdnad. Betecknande för KL är att den helt sakn; nar bestämmelser om sockensjälvstyrelsen. Förklaringen till detta är givetvis de politiska förhållanden som rådde vid tiden för lagens tillkomst. Lagen är att se som ett 149

6 RÄTTSLIGA FRÅGOR

utflöde av det karolinska enväldet och en produkt framför allt av principen om enhetskyrkan, dvs. en samtliga medborgare tvångsvis omslutande kyrka. Den mångfald lagar och författningar som kommit att ersätta KL:s föreskrifter redovisas översiktligt nedan under 6.1.5—6 i anslutning till de olika ämnesområdena.

uppgifter. I övrigt anknyter ämnesgrupperna till den systematik som använts i bilaga 9. För varje ämnesområde anges endast enstaka bestämmelser — av oss bedömda som väsentliga — som exempel på lagstiftningen. För en mer uttömmande redovisning av gällande bestämmelser hänvisas till nämnda bilaga.

6.1.4 Prästerskapets privilegier En speciell beslutsform gäller för de s. k. prästerskapets privilegier. De härrör från de garantier för de olika ståndens rättigheter som konungarna i äldre tid avgav i samband med sitt trontillträde. Prästerskapets nuvarande privilegier utfärdades år 1723 och anses till vissa delar alltjämt vara formellt gällande. Privilegierna upptar i huvudsak bestämmelser till skydd för kyrkans lära samt stadganden som tillförsäkrar prästerna att få bibehållas vid sina ekonomiska och sociala förmåner och rättigheter. Privilegiernas innehåll redovisas närmare av bl. a. 1958 års utredning kyrka-stat (SOU 1967:46 s. 335 f). De flesta privilegierna har upphört att gälla av olika orsaker. Bl. a. har de till en del upphävts eller ändrats genom beslut enligt R F 114 §. Andra privilegier har t. ex. förlorat sin giltighet genom att de förhållanden som de anknutit till har försvunnit. — I den mån vissa privilegier alltjämt äger formell giltighet anses de emellertid numera sakna praktisk betydelse. Den uppfattningen hade t. ex. 1958 års utredning.

6.1.5 Övriga kyrkorättsliga författningar Förutom KL och prästerskapets privilegier gäller ett omfattande komplex av rättsregler för Svenska kyrkan och dess verksamhet. Här skall endast ges en översiktlig redogörelse för lagstiftningen rörande de olika ämnesområdena. Dessa har indelats delvis med hänsyn till den uppdelning vi gjort av den kyrkliga verksamheten i inomkyrkliga angelägenheter och allmänt samhälleliga 150

6.1.5.1 Regler för Svenska kyrkans verksamhet Grundvalen för lagstiftningen rörande de inomkyrkliga angelägenheterna utgörs som tidigare sagts av 1686 års kyrkolag. Till den ansluter en mängd olikartade författningar som rör följande ämnesområden: kyrkans bekännelse, kyrkans gudstjänster, sakrament och övriga handlingar, kyrkans böcker, helgdagar, invigningsakter, upplåtelse av kyrkorum, proceduren för tillsättande av biskopsoch prästtjänster, kollektgivning samt medlemskapet. Även frågor rörande de centrala kyrkliga styrelserna har hänförts till de inomkyrkliga angelägenheterna. För en närmare redogörelse för gällande rättsregler inom dessa olika områden och deras lagtekniska karaktär hänvisas till avsnitt 4.2.2, där vi även föreslagit ändringar eller, i de flesta fall, upphävande av den lagfästa regleringen. Inom området för Svenska kyrkans allmänt samhälleliga uppgifter kan bland de väsentligare författningarna inom de olika grupperna nämnas följande. De grundläggande bestämmelserna om folkbokföring finns i folkbokföringsförordningen (1967: 198) och till den anslutande folkbokföringskungörelsen (1967:495). Med folkbokföringen sammanhängande frågor rörande namngivning regleras i namnlagen (1963:521) och namnkungörelsen (1963:528). Folkbokföringsförordningen och namnlagen är allmän civillag, stiftad av Kungl. Maj:t och riksdagen gemensamt, medan de båda kungörelserna har meddelats av Kungl. Maj:t ensam. Svenska kyrkans handhavande av förvaltSOU 1972: 36

6 RÄTTSLIGA FRÅGOR

ningen av begravningsplatser regleras huvudsakligen i församlingsstyrelselagen och jordfästningslagen samt i lagen (1963:537) om gravrätt m. m. och den därtill knutna begravningskungörelsen (1963:540). Det bör observeras att jordfästningslagen innehåller regler i 6—11 §§ om jordfästning inom Svenska kyrkan. Dessa paragrafer har antagits i den för kyrkolag stadgade ordningen. Allmänna frågor i samband med jordfästning regleras i 1—5 §§. Lagarna om jordfästning och gravrätt är med nu nämnt undantag att hänföra till allmän civillag. Begravningskungörelsen har meddelats av Kungl. Maj:t utan kyrkomötets hörande. Pastorsämbetenas skyldighet att verkställa hindersprövning inför äktenskaps ingående regleras huvudsakligen i 3 kap. giftermålsbalken (GB), som är av civillags natur. Föreskrifter om äktenskaps ingående med kyrklig vigsel finns i GB 4 kap. 1, 2, 3 och 8 §§, vilka bestämmelser antagits i den för kyrkolag stadgade ordningen. Behörighet för präst i Svenska kyrkan att verkställa medling regleras i GB 14 kap. 1 §. Bestämmelsen har tillkommit som allmän civillag. (Lagstiftning rörande musikundervisning och vissa sociala uppgifter ingår i denna översikt i andra ämnesområden.)

6.1.5.2 Regler för Svenska kyrkans organisatoriska och ekonomiska förhållanden För Svenska kyrkans organisatoriska och ekonomiska förhållanden gäller en mängd olikartade författningar m. m. Grundläggande regler för församlingarnas organisation och verksamhet finns i församlingsstyrelselagen som har kommunallags karaktär. Genom denna lag bestäms församlingarnas kompetens. Dels föreskrivs i ett allmänt hållet stadgande att församlingen äger att själv vårda sina gemensamma kyrkliga angelägenheter, såvitt inte handhavandet av dessa enligt gällande författningar tillkommer annan. Dels ges en i princip uttömmande uppräkning av de olika grupperna av särskilda församlingsangelägenheter. SOU 1972: 36

Församlingsstyrelselagen utgör vidare grundvalen för församlingens beskattningsrätt. I 66 § stadgas att församlings medelsbehov skall, i den mån det ej fylles på annat sätt, täckas med församlingsskatt. Denna skatt skall enligt 82 § utgå som allmän kommunalskatt. Ytterligare bestämmelser med hänseende på församlingsskattens fördelning på de skattskyldiga samt utdebitering m. m. återfinns i kommunalskattelagen resp. uppbördsförordningen. Om viss lindring i skattskyldigheten för den som inte tillhör Svenska kyrkan är stadgat i den s. k. dissenterskattelagen (1951: 691). I församlingsstyrelselagen ingår vidare regler om rösträtt, besvärsrätt och underställningsskyldighet. För icke territoriella församlingar gäller — förutom församlingsstyrelselagen i stort — särskilda av Kungl. Maj:t meddelade förordningar, beslut m . m . Regler om tillhörighet till sådan församling ges i förordning (1910:103) angående behörighet att kyrkobokföras i icke territoriell församling i Svenska kyrkan. Formerna för stiftsstyrelsen regleras främst i lagen (1936:567) om domkapitel. Bestämmelser om stiftsnämnd återfinns i lagen (1970:939) om förvaltning av kyrklig jord. Båda dessa lagar är av kyrkolags natur. Vidare har Kungl. Maj:t meddelat bl. a. instruktioner för domkapitel och stiftsnämnd. Eftersom domkapitel och stiftsnämnder är statliga myndigheter gäller för dessa organ och deras anställda — förutom den kyrkorättsliga lagstiftningen — åtskilliga bestämmelser angående statsförvaltningen i stort. De omnämns översiktligt nedan under 6.1.6. Regleringen av Svenska kyrkans organ på riksplanet sammanhänger med dess statsrättsliga ställning. Huvudbestämmelserna — om stiftande av kyrkolag och om statlig utnämningsrätt — finns i regeringsformen. De behandlas närmare i avsnitt 6.2 liksom huvudreglerna om kyrkomötet i kyrkomötesförordningen. Därutöver finns i stadgan (1963:214) angående statsdepartementen föreskrift om att utbildningsdepar151

6 RÄTTSLIGA FRÅGOR

tementet skall handlägga förvaltningsärenden rörande Svenska kyrkan. De centrala kyrkliga styrelsernas organisation m. m. regleras genom särskilda av Kungl. Maj:t meddelade stadgor. Dessa har redovisats närmare under avsnitt 4.2.2. För kyrklig indelning gäller enligt lagen (1919:293) om ändring i kommunal och ecklesiastik indelning och lagen (1970:940) om kyrkliga kostnader att Kungl. Maj:t beslutar om ändringar i församlingsindelningen resp. pastorats- och kontraktsindelningen. Grunderna för pastoratsindelningen har dock godkänts av riksdagen (prop. 1957: 153, SU 1957:175). Indelning i kyrkomusikerdistrikt regleras i kyrkomusikerstadgan (1950:375). (I normalfallet utgör församlingen också kyrkomusikerdistrikt. Avvikelse härifrån beslutas av Kungl. Maj:t.) Bestämmelser angående den kyrkliga personalen rör olika frågor. Omfattningen av den församlingsprästerliga tjänsteorganisationen fastställs genom beslut av Kungl. Maj:t enligt grunder som godkänts av riksdagen. Antalet stifts- och kontraktsadjunktstjänster samt vissa andra prästerliga tjänster beslutas av Kungl. Maj:t och riksdag i samband med fråga om anslag ur kyrkofonden, ur vilken dessa tjänster avlönas. Behörighet för inträde i prästämbetet regleras — förutom i regeringsformen och KL — i 1884 års stadga angående prästexamen. För kyrkomusiker har behörighetskraven fastställts i kyrkomusikerstadgan. Förfarandet vid tillsättandet av prästerliga tjänster regleras dels i regeringsformen samt lagen (1958:514) om kvinnas behörighet till prästerlig tjänst och dels beträffade biskopar i lagen (1963:636) om biskopsval och beträffande övriga präster i lagen (1957: 577) om prästval. De nämnda lagarna är — förutom R F — av kyrkolagskaraktär. I särskilda, av Kungl. Maj:t utfärdade stadgor finns särskilda tillämpningsbestämmelser. Anställningsvillkoren för den kyrkliga personalen regleras genom författningar och avtal. En ingående redogörelse för dessa ingår i bilaga 11, Vissa kyrkliga personalfrågor (SOU 1972: 37). 152

Den komplicerade och omfattande lagstiftning som tidigare gällt för den kyrkliga egendomens förvaltning har till stora delar ersatts av lagen (1970: 939) om förvaltning av kyrklig jord samt lagen (1970: 940) om kyrkliga kostnader, båda antagna i de former som gäller för stiftande av kyrkolag. Till dessa lagar hör tillämpningskungörelser, utfärdade av Kungl. Maj:t. För kyrkobyggnader och deras inventarier finns speciella bestämmelser. Här kan nämnas lag (1909:55) angående byggnad och underhåll av kyrka med vad därtill hörer så ock av särskild sockenstuva samt lag (1968:738) med vissa bestämmelser om godkännande av kyrkobyggnad. Kungörelse (1920:744) med föreskrifter rörande det offentliga byggnadsväsendet gäller även för kyrkobyggnader. Upplåtelse av kyrkorum regleras i lagen (1963:501) om upplåtande av kyrkorum i vissa fall. Nämnda lagar är av kyrkolags natur. Beträffande inventarierna finns kungörelse (1942:929) angående vården av vissa kyrkliga inventarier.

6.1.6 Allmän lagstiftning som berör Svenska kyrkans organ och anställda Svenska kyrkans organ och personal är i många avseenden underkastade offentligrättslig reglering av allmän giltighet. Som tidigare nämnts är domkapitel och stiftsnämnder statliga myndigheter, varav följer att för dessa organ och deras anställda gäller en mängd regler som rör statsförvaltningen i stort. Som exempel kan nämnas allmänna verksstadgan, förvaltningslagen, expeditions- och stämpelkungörelserna samt tjänstebrevsförordningen. För den kyrkliga arkivvården gäller bl. a. allmänna arkivstadgan. Anställningsförhållandena för vissa kyrkliga tjänsteinnehavare regleras delvis genom statstjänstemannalagen och kommunaltjänstemannalagen med tillhörande stadgor. För förvaltningen av den kyrkliga jorden gäller t. ex. jordförvärvslagen och skogsvårdslagen.

SOU 1972: 36

6 RÄTTSLIGA FRÅGOR

6.2 Övergång till ett nytt regelsystem för Svenska kyrkan 6.2.\ Inledning Vid den successiva förändring av relationerna mellan staten och Svenska kyrkan som vi föreslår aktualiseras dels frågor rörande tidsplanen för genomförande av förändringen, dels vissa konstitutionella problem som hänger samman med övergången till en ny ordning. 1958 års utredning ansåg sig ej ha anledning att närmare gå in på övergångsproblematiken. En undersökning och prövning av olika tillvägagångssätt ansåg utredningen böra komma till stånd först då ställning tagits till slutgiltig lösning av huvudfrågan. (SOU 1968:11 s. 248 ff.) Vi anser det vara viktigt att man redan från början har hela perspektivet klart. Då ser man både hur detaljerna är avhängiga av varandra och vilken tidsplan som bör följas för en successiv förändring. De problem som sammanhänger med den lösning som vi föreslår för förändringen skall belysas i det följande.

6.2.2 Grundlagsfrågor Nu gällande regeringsform innehåller ett flertal stadganden som berör Svenska kyrkan och som är av väsentlig betydelse för det nuvarande förhållandet mellan staten och Svenska kyrkan. Dessa bestämmelser är följande. I R F 2 § stadgas att Konungen alltid skall vara av den rena evangeliska läran »sådan som den uti den oförändrade Augsburgiska bekännelsen samt Uppsala mötes beslut av år 1593 antagen och förklarad är». Genom att konungen måste bekänna sig till den religion som utgörs av den evangelisk-lutherska kristendomsuppfattningen har denna religion kommit att anses som »statsreligion». R F 5 § innehåller en hänvisning till 28 § avseende hinder för ledamot av statsrådet, vilken ej tillhör Svenska kyrkan, att föredra vissa ärenden. SOU 1972:36

R F 28 § andra stycket uppställer krav på bekännelse av kyrkans lära som kompetensvillkor för prästerlig befattning inom Svenska kyrkan. Vidare föreskrivs i denna paragraf bl. a. att befattningshavare, som ej tillhör Svenska kyrkan, inte får delta i avgörande av mål eller ärende, som angår kyrkans religionsvård eller religionsundervisning, utövning av prästämbetet, befordring eller ämbetsansvar inom kyrkan. I fråga om statsrådets ledamöter skall sådant hinder endast gälla för föredraganden. Enligt R F 28 § tredje stycket får kvinna ej utnämnas till prästerlig tjänst »där ej annorledes blivit bestämt i den ordning 87 § 2 mom. stadgar». Numera gäller 1958 års lag angående kvinnas behörighet att befordras till prästerlig befattning, varför stadgandet i 28 § tredje stycket saknar betydelse. R F 29—30 §§ behandlar tillsättning av prästerliga tjänster. Enligt 29 § utnämner Konungen till ärkebiskop och biskopar en av de tre som »i den ordning kyrkolagen stadgar» blivit föreslagna. 30 § hänvisar beträffande tillsättning av prästerliga tjänster i församlingarna och den rätt som därvid tillkommer Konungen och församlingarna till särskild lag, stiftad i den ordning 87 § 2 mom. föreskriver. Enligt R F 87 § 2 mom. stiftas kyrkolag av riksdagen gemensamt med Konungen, dock att därvid erfordras samtycke jämväl av allmänt kyrkomöte. Innebörden av kyrkomötets medverkan vid stiftande av kyrkolag samt kyrkolagsbegreppet behandlas i följande avsnitt. — I R F 87 § 2 mom. ges vidare en speciell regel om promulgering av kyrkolag. Om ett av riksdagen framställt eller antaget förslag i kyrkolagsärende ej utfärdas genom allmän kungörelse som lag före öppnandet av nästföljande riksdag, är det förfallet. Om nästföljande riksdag öppnas inom 10 dagar från den föregåendes slut, måste lagen promulgeras senast 10 dagar efter öppnandet. Promulgationsregeln innebär att, om kyrkomötets samtycke i ett kyrkolagsärende ej inhämtats före riksdagens behandling av frågan, måste Kungl. Maj:t — om lagförslaget skall 153

6 RÄTTSLIGA FRÅGOR

kunna genomföras — inhämta kyrkomötets samtycke före angiven tidpunkt. R F 88 § innehåller regler om förklaring över civil- och kriminal- samt kyrkolag. Institutet används inte numera. Enligt R F 114 § skall de forna riksståndens privilegier, förmåner, rättigheter och friheter fortfarande gälla, »där de ej ägt oskiljaktligt sammanhang med den stånden förut tillkommande representationsrätt» och således upphört med denna. Ändring eller upphävande av dessa privilegier får ej ske, utom genom Konungens och riksdagens sammanstämmande beslut och med bifall, om frågan rör prästerskapets privilegier, förmåner, rättigheter och friheter, av allmänt kyrkomöte. Successionsordningen 4 § stadgar — med hänvisning till det för Konungen i R F 2 § uppställda villkoret om bekännelse till den rena evangeliska läran — att prinsar av det kungliga huset skall uppfödas i samma lära. Vidare följer: »Den av kungl. familjen, som ej sig till samma lära bekänner, vare från all successionsrätt utesluten». Grundlagberedningen har under våren 1972 framlagt förslag till ny regeringsform (SOU 1972:15). Grundlagberedningen räknar med att förslaget skall kunna behandlas och antagas som vilande av riksdagen under 1973 års vårsession för att slutligt kunna antagas under våren 1974 av den riksdag som väljs vid det ordinarie riksdagsvalet i september 1973. Den nya R F beräknas med vissa undantag träda i tillämpning den 1 januari 1975. Grundlagberedningen anser att de grund lagsstadganden i gällande regeringsform, som har avseende på Svenska kyrkan, med visst undantag bör bibehållas tills vidare i avvaktan på det slutliga ställningstagandet till frågan om förhållandet mellan staten och Svenska kyrkan. Grundlagberedningen föreslår att aktuella bestämmelser — efter redaktionella jämkningar och vissa ändringar som föranleds av förslaget i övrigt till ny regeringsform — införs i övergångsbestämmelserna till den nya regeringsformen. De bestämmelser i gällande regeringsform 154

som berör Svenska kyrkan har i grundlagberedningens förslag inarbetats i övergångsbestämmelserna under 9. som är av följande lydelse. Ombud för svenska kyrkan sammanträder till allmänt kyrkomöte enligt vad som är särskilt föreskrivet. Till prästerlig befattning inom svenska kyrkan får ej annan utnämnas än den som bekänner kyrkans lära. Medför annan befattning skyldighet att undervisa i kristendom eller teologisk vetenskap, skall tagas den hänsyn till de sökandes trosåskådning som därav må påkallas. Befattningshavare, som ej tillhör svenska kyrkan, får icke deltaga i avgörande av mål eller ärende, som angår kyrkans religionsvård eller religionsundervisning, utövning av prästämbetet, befordring eller ämbetsansvar inom kyrkan. Då sådant ärende avgöres av regeringen, skall dock hinder som nu sagts icke gälla för annan än föredraganden. Till ärkebiskop eller biskop utnämner regeringen en av de tre som har föreslagits i den ordning som kyrkolag stadgar. Om tillsättning av prästerliga tjänster i församlingarna och den rätt som därvid tillkommer regeringen och församlingarna föreskrives i kyrkolag. Utan hinder av vad den nya regeringsformen föreskriver om att lag stiftas av riksdagen skall i fråga om kyrkolag gälla, att sådan lag stiftas av regeringen gemensamt med riksdagen; dock att därvid erfordras samtycke jämväl av allmänt kyrkomöte. Har av riksdagen antaget förslag till kyrkolag ej utfärdats som lag före närmast följande lagtima riksmötes början, är förslaget förfallet. Bestämmelserna i 1 kapitlet 5 § andra stycket i den nya regeringsformen skall icke gälla kyrklig kommun. Genom denna regeringsform göres ej ändring i vad som hittills har gällt enligt 2 § i den äldre regeringsformen. Det forna prästeståndets privilegier, förmåner, rättigheter och friheter skall fortfarande gälla, om de ej har ägt oskiljaktigt sammanhang med den ståndet förut tillkommande representationsrätten och således upphört med denna. Ändring eller upphävande av dessa privilegier, förmåner, rättigheter och friheter får ej ske annorledes än genom regeringens och riksdagens sammanstämmande beslut och med bifall av allmänt kyrkomöte. (SOU 1972:15 s. 34—35.) Grundlagberedningen föreslår alltså att en föreskrift om allmänt kyrkomöte skall inleda övergångsbestämmelserna punkt 9. SOU 1972: 36

6 RÄTTSLIGA FRÅGOR

Stadgandet korresponderar med fjärde stycket, där det talas om samtycke av allmänt kyrkomöte. Formuleringen av stadgandet ansluter till nu gällande bestämmelse i kyrkomötesförordningen 1 §. I andra stycket har inarbetats det bekännelsekrav som villkor för prästerlig tjänst och vissa andra befattningar som uppställs i R F 28 §. Grundlagberedningen har dock utformat stadgandet så att det i fråga om tjänstetillsättning inte enbart skall gälla tjänstetillsättning som ankommer på regeringen. — Bestämmelsen i R F 28 § tredje stycket att kvinna ej må utnämnas till prästerlig tjänst har utgått ur grundlagberedningens förslag. Stadgandena i R F 29 och 30 §§ om utnämning av ärkebiskop och biskopar resp. tillsättning av prästerliga tjänster i församlingarna har intagits under 9 tredje stycket sedan vissa formella ändringar och följdändringar vidtagits. Grundlagberedningen anser att även de nu gällande reglerna om kyrkolagstiftning bör bibehållas i avvaktan på det slutliga ställningstagandet till kyrka-statfrågan, trots att de helt avviker från den ordning som grundlagberedningen föreslår för den framtida lagstiftningen. Grundlagberedningen föreslår att dessa regler inarbetas — efter vissa jämkningar av formell natur — i övergångsbestämmelserna under 9 fjärde stycket. — Promulgationsregeln föreslås förenklad i förhållande till nu gällande bestämmelse. I fjärde stycket föreskrivs att av riksdagen antaget förslag till kyrkolag måste utfärdas som lag före närmast följande lagtima riksmötes början. I annat fall är förslaget förfallet. — Stadgandet i R F 88 § om förklaring över civil-, kriminal- och kyrkolag har inte alls upptagits i grundlagberedningens förslag, då bestämmelsen betraktas som obsolet. Den föreslagna bestämmelsen i 1 kap. 5 § andra stycket i den nya RF, till vilken hänvisas i femte stycket, är av följande lydelse. »I kommunerna företrädes medborgarna av valda ombud, som beslutar självständigt enligt lagarna.» — Genom att den citerade bestämmelsen inte skall gälla för kyrklig kommun, kan beslutsfunktionen SOU 1972:36

alltjämt utövas av kyrkostämma inom vissa kyrkokommuner. Av sjätte stycket framgår att någon ändring ej görs beträffande det i R F 2 § uppställda kravet på Konungens bekännelse till den rena evangeliska läran. Även bestämmelsen i R F 114 § angående prästerskapets privilegier har grundlagberedningen — under hänvisning till stat-kyrkaberedningens arbete — föreslagit gälla övergångsvis. Stadgandet har intagits under 9 sista stycket. Våra förslag avseende nu berörda grundlagsfrågor framgår nedan i avsnitt 6.3.

6.2.3 Kyrkolagsfrågor 6.2.3.1 Kyrkomötets ställning Kyrkomötet är Svenska kyrkans eget representativa och beslutande organ på riksplanet. Kyrkomötets sammansättning, arbetsformer m. m. regleras i kyrkomötesförordningen (KMF) samt arbetsordning för det allmänna kyrkomötet, antagen den 7 december 1948. 6.2.3.2 Kyrkomötets sammansättning Kyrkomötet består av 96 ledamöter, varav 39 är prästerliga ombud och 57 lekmannaombud. De prästerliga ombuden är dels samtliga 13 biskopar och dels 26 valda ombud för stiften. Stiftsombuden utses genom direkta val av respektive stifts präster. Lekmannaombuden väljs genom indirekta val av särskilda elektorer vilka i sin tur utsetts av kyrkofullmäktige, kyrkostämma eller särskilda av dessa organ valda delegerade. Den som äger utöva prästerlig tjänst får inte vara lekmannaombud. — Som allmänt kompetenskrav för ombud vid kyrkomöte gäller att ombudet måste tillhöra Svenska kyrkan. 6.2.3.3 Kyrkomötets arbetsformer Kyrkomötet sammanträder vart femte år om inte Kungl. Maj:t sammankallar mötet of155

6 RÄTTSLIGA FRÅGOR

tare. Kyrkomötet äger inte utan särskilt medgivande av Kungl. Maj:t sammanträda under längre tid än 35 dagar. Ärendena bereds i olika utskott som kyrkomötet tillsätter. Utskotten sammansätts enligt principen att antalet prästerliga ombud och lekmannaombud skall förhålla sig till varandra som 3:4. — Sådana ärenden som väckts genom motioner vid kyrkomötet kan också överlämnas till en särskild utredningsnämnd som mötet tillsätter. För nämndens sammansättning gäller samma proportioner av präster — lekmän som i utskotten, alltså 3 präster och 4 lekmän. Enligt K M F 14 § är utredningsnämndens uppgift att till nästföljande kyrkomöte bereda samt avge yttranden och förslag i de ärenden som mötet i anledning av väckta motioner överlämnar till nämnden. Dess verksamhetsperiod är begränsad till ett år efter kyrkomötets slut. Med Kungl. Maj:ts medgivande kan dock nämnden även få sammanträda under högst två månader omedelbart innan nästa kyrkomöte börjar. Kungl. Maj:t fastställer instruktion för nämnden efter förslag av kyrkomötet. Nu gäller instruktion (1951: 505) för allmänt kyrkomötes utredningsnämnd.

6.2.3.4 Kyrkomötets uppgifter Kyrkomötet kan sägas ha tre olika slags funktioner, nämligen att medverka i viss lagstiftning, att höras i vissa kyrkliga frågor och att i övrigt utgöra opinionsorgan samt att ta viss befattning med de centrala kyrkliga styrelserna. Jämlikt bestämmelser i grundlag medverkar kyrkomötet som framgått ovan vid viss lagstiftning. Enligt R F 87 § 2 mom. erfordras nämligen samtycke av allmänt kyrkomöte för stiftande, förändring eller upphävande av kyrkolag. (Innebörden av kyrkomötets medbestämmanderätt behandlas närmare nedan.) Kyrkomötets bifall är vidare en förutsättning för ändring eller upphävande av prästerskapets privilegier (RF 114 §, se ovan avsnittet angående grundlagsfrågor). 156

Med stöd av K M F 1 § fungerar kyrkomötet även som ett opinionsorgan i kyrkliga frågor. Enligt detta stadgande äger kyrkomötet uppta till behandling sådana "kyrkliga" ärenden som överlämnats till mötet av Kungl. Maj:t, som anhängiggjorts av enskilda ledamöter motionsvägen eller som överlämnats av föregående kyrkomöte till den särskilda utredningsnämnden och vari denna avgivit betänkande. Området för kyrkomötets möjligheter att avge opinionsyttringar är inte klart avgränsat genom författningar och praxis. Ofta har emellertid Kungl. Maj:t låtit inhämta kyrkomötets yttrande i frågor som faller utanför kyrkomötets medbestämmanderätt men som bedöms ha betydelse för kyrkan. Kyrkomötet självt har i vissa fall behandlat frågor med endast ringa samband med kyrkolagsområdet. Kyrkomötets befattning med dessa ärenden inskränker sig dock till att avge yttranden eller göra framställningar hos Kungl. Maj:t. I ett avseende förutsätts emellertid kyrkomötets opinionsyttring ha bindande verkan. Enligt K M F 15 § 2 mom. erfordras för bifall i fråga om antagande av eller ändring i de kyrkliga böckerna kvalificerad majoritet vid omröstning. Det är att observera att omröstningen endast avser ett beslut innefattande en meningsyttring. Stadgandet har emellertid i praxis tillämpats så att Kungl. Maj:t endast meddelat beslut i denna typ av ärenden med ifrågavarande stöd av kyrkomötet. Kyrkomötets befattning med de centrala kyrkliga styrelserna består i att välja medlemmar i styrelserna, att mottaga redovisning för styrelsernas förvaltning och berättelse över deras verksamhet samt att pröva frågan om beviljande av ansvarsfrihet för deras förvaltning.

6.2.3.5 Kyrkomötets medverkan vid stiftande av kyrkolag Genom stadgandet i R F 87 § 2 mom. äger kyrkomötet en grundlagsenlig rätt att medverka vid stiftande, ändring eller upphäSOU 1972: 36

6 RÄTTSLIGA FRÅGOR

vande av kyrkolag. Alltsedan bestämmelsen kom till har den varit föremål för olika tolkningar. 1951 års kyrkomöteskommitté (SOU 1955:47) hävdade att kyrkomötet är likställt med riksdagen i fråga om kyrkolagstiftning. Kyrkomötet har då rätt att ta initiativ i kyrkolagsfrågor och Kungl. Maj:t är oförhindrad att förelägga kyrkomötet ett kyrkolags förslag innan det behandlas i riksdagen. Enligt denna uppfattning innebär kyrkomötets medverkan vid tillkomsten av kyrkolag en reell medbestämmanderätt. Kyrkomöteskommitténs uppfattning har numera allmänt accepterats, vilket framgår av den fasta praxis som utvecklats på området. Det råder alltså numera ingen tvekan om att kyrkolagsfrågor kan behandlas inom kyrkomötet innan riksdagen tagit ställning. Kyrkomötets rätt att ta initiativ i lagstiftningsfrågor innebär emellertid inte någon skyldighet för Kungl. Maj:t att uppta kyrkomötets förslag till prövning. Däremot är Kungl. Maj:t alltid skyldig att pröva de lagförslag som framläggs av riksdagen (RF 87 § 1 mom.).

6.2.3.6 Kyrkolagsbegreppet Nu rådande förhållande att kyrkomötet är medbestämmande i fråga om stiftande av kyrkolag utgör som tidigare framhållits ett väsentligt inslag i nuvarande kyrka-statrelation. Innebörden av begreppet kyrkolag har emellertid varit omtvistad. Före representationsreformen 1866 gjordes, vad gäller lagstiftningsformen, ingen åtskillnad mellan kyrkolag och allmän civil- och kriminallag. Först därefter, när kyrkolagstiftningen skildes från den allmänna lagstiftningen och lades under det då nyinrättade kyrkomötets kompetens blev det aktuellt att försöka avgränsa kyrkolagsområdet från andra lagområden. Olika uppfattningar fanns då det gällde att bestämma begreppet kyrkolag. Å ena sidan gav man kyrkolagsbegreppet en formell innebörd och avsåg därmed endast 1686 års kyrkolag med däri vidtagna ändringar. Å andra sidan hävSOU 1972: 36

dades att innehållet i en lag eller författning avgör om den är kyrkolag eller ej, alltså ett materiellt kyrkolagsbegrepp. Kyrkomöteskommittén (SOU 1955:47) försökte dra upp gränslinjerna för kyrkolagsområdet och anslöt sig därvid till uppfattningen om ett innehållsbestämt, materiellt lagbegrepp. Sammanfattningsvis ansåg kommittén att kyrkolagsbegreppet innefattar — förutom 1686 års kyrkolag och supplerande författningar — de bestämmelser som är av grundläggande betydelse för den kyrkliga organisationen och verksamheten. Enligt kommittén reglerar kyrkolag endast kyrkliga angelägenheter av större vikt för kyrkan. Frågor, där det borgerliga samhällets intressen framträder med särskild styrka bör dock undantas från kyrkolagsområdet, även om de är av stor betydelse för kyrkan. Samtidigt påpekar emellertid kommittén att en bestämning av kyrkolagsbegreppet med hänsyn till kyrkans och det borgerliga samhällets anspråk inte kan göras helt entydig. Frågan om vad som är av stor betydelse för kyrkan lämnar utrymme för olika värderingar beroende på envars inställning till kyrkan och samhällsfrågorna i övrigt. Kyrkomöteskommitténs sätt att angripa problemet om bestämning av kyrkolagsbegreppet har accepterats i praxis. I propositionen (1970:168) med förslag till lag om förvaltning av kyrklig jord m. m. har exempelvis departementschefen — som avgörande argument för att den föreslagna lagstiftningen skulle anses som kyrkolag — anfört, att den "omfattar nämligen grundläggande bestämmelser om de ekonomiska och organisatoriska betingelserna för kyrkans verksamhet" (s. 134). Den bestämning av kyrkolagsbegreppet som alltså numera godtagits får praktisk betydelse bl. a. vid tillämpning av regeln om formell lagkraft. Denna innebär att lag som stiftats som kyrkolag endast får upphävas eller ändras på samma sätt som den tillkommit, således under medverkan av kyrkomötet.

6 RÄTTSLIGA FRÅGOR

liga delar, varvid de aktuella bestämmelserna kan antas bli överförda till en inomkyrklig stadga. 6.2.4.1 Identitetsfrågor Vi utgår från att den för Svenska kyrkan En av huvudfrågorna är om Svenska kyrkan typiska kombinationen av prästerlig ämbetsförvaltning och folkligt förankrad församefter relationsförändringen skall anses vara densamma som den nuvarande eller om lingsstyrelse kommer att bestå i den nya organisationen. Vi konstaterar att biskopar och en ny kyrka skall anses bildad. Frågan sammanhänger med uppfattningen hur den präster inte enbart har ställning som tjänstemän eller funktionärer inom en organisanuvarande kyrkan rättsligt skall betraktas. Enligt en numera allmänt omfattad prin- tion. Som innehavare av det religiöst bestämda prästämbetet i kyrkan har de desscip, uttryckt bl. a. i religionsfrihetslagen, anutom ett självständigt ansvar för kyrkans ses Svenska kyrkan utgöra ett särskilt troslära, undervisning och sakramentsförvaltsamfund. Även om lagstiftningen rörande ning. Svenska kyrkan upphävs, består trossamVidare utgör den fasta uppbyggnaden fundet Svenska kyrkan som en andlig och med kyrkofullmäktige valda bland medreell enhet i samhället. Denna uppfattning lemmarna och kyrkomötesrepresentanter var grundläggande för 1958 års utredning valda av dessa en väsentlig demokratisk kyrka-stat och fanns dokumenterad redan i det utlåtande av dåvarande konstitutions- förankring som ger yttre stadga åt kyrkan utskottet vilket låg till grund för tillsättande för framtiden. Detta ligger helt i linje med av utredningen, liksom också i direktiven utvecklingen från den gamla socknens självför utredningen. ständighet med dess väsentliga lekmannainslag. Den grundprincip som bör gälla vid överVi finner anledning förmoda att det av gången till ett nytt organisatoriskt system för 1968 års kyrkomöte antagna s. k. reformSvenska kyrkan är också enligt vår mening att denna förblir samma trossamfund som programmet blir vägledande för utformanförut. Det som konstituerar Svenska kyrkan det av den nya ordningen, vilket skulle stäri dag är dess församlingsorganisation. En ka den demokratiska karaktären även av avgörande förutsättning för att identitet den centrala och regionala organisationens uppbyggnad. skall föreligga juridiskt sett mellan nuvaVidare utgår vi från att en styrande och rande Svenska kyrkan och en kyrkoorganisation, som träder i dennas ställe, är att för- samordnande funktion också framgent komsamlingarna består som basenheter i den mer att utövas på stifts- och riksplanet varinya organisationen vid övergångstillfället. genom Svenska kyrkans riksomspännande Den primära effekten av övergången blir då karaktär bevaras. Det förhållandet att föratt församlingarna övergår från att vara samlingarna utgör basenheter innebär inte offentligrättsliga korporationer (kommuner) att de kan lösgöra sig från sambandet till att vara privaträttsliga sammanslutningar. med stiftet och riksorganisationen samt de förpliktelser som följer med detta. FörVi förutsätter alltså att den organisatoriska uppbyggnaden av Svenska kyrkan på samlingarnas identitet består endast inom lokalplanet efter relationsförändringen inte ramen för trossamfundet Svenska kyrkan blir föremål för någon genomgripande re- och den för detta gällande ordningen. formering i förhållande till nuläget. Man kan troligen räkna med att endast sådana 6.2.4.2 Statens medverkan vid fastställande förändringar kommer att genomföras som av en konstitution för Svenska kyrkan står i direkt samband med relationsförändringen eller eljest nödvändiggörs av denna. De väsentligare element som konstituerar reDet kan således förväntas att innehållet i lationen mellan staten och Svenska kyrkan av i dag är bl. a. följande. De grundförsamlingsstyrelselagen bibehålls i tillämp6.2.4 Överväganden

158 SOU 1972: 36

6 RÄTTSLIGA FRÅGOR

läggande reglerna för kyrkans organisation och verksamhet är givna i form av lagar och författningsbestämmelser av olika slag. Beslutsrätten i kyrkliga ärenden ankommer mestadels på statliga organ eller organ som givits kompetens att besluta i sådana ärenden genom allmänna författningsbestämmelser. En förändring av nuvarande relation enligt vårt förslag innebär alltså att den författningsreglering som gäller särskilt för Svenska kyrkan kommer att upphöra, så att kyrkan får en självständig beslutanderätt. För att åstadkomma att Svenska kyrkan får egna beslutande organ som kan ta över de beslutsfunktioner som för närvarande tillkommer statliga organ, måste kyrkan övergå från att vara offentligrättsligt reglerad till att vara rättssubjekt av privaträttslig karaktär. Detta aktualiserar de viktiga problemen hur en förändring av nuvarande relation mellan staten och Svenska kyrkan konstitutionellt och lagstiftningsmässigt skall genomföras och hur Svenska kyrkan skall kunna tillsätta de organ den behöver för att kunna utöva sin självbestämmanderätt. I samband därmed måste beröras frågan i vilken omfattning staten skall medverka vid utformandet av den framtida Svenska kyrkans organisation och verksamhet. Som framgått i kapitel 3 innebär vår värdering av principen om religionsfrihet att trossamfunden skall få verka fritt i enlighet med sin bekännelse. Detta innebär att de skall ha frihet att själva bestämma om sina angelägenheter i religiöst, organisatoriskt och ekonomiskt avseende. Till följd härav anser vi att staten ej skall delta i utformandet av organisationsreglerande bestämmelser för trossamfunden. Det skall således ankomma på Svenska kyrkan själv att besluta om organisatorisk uppbyggnad, medlemsbegrepp, verksamhet m. m. Förhållandet är emellertid att nu existerande kyrkliga organ på riksplanet — liksom andra kyrkliga organ — saknar befogenheter att besluta om de regler som skall gälla för Svenska kyrkans organisatoriska uppbyggnad och verksamhet i ett s. k. fritt läge. Nuvarande riksomspännande kyrkliga orSOU 1972: 36

gan har inte konstitutionell möjlighet att utöva beslutsfunktionen rörande de inomkyrkliga angelägenheterna, exempelvis fastställande av kyrkans böcker. Enligt vår mening är det angeläget att Svenska kyrkan vid relationsförändringen inte ställs utan organ som kan överta de uppgifter som nu omhänderhas av statliga myndigheter. Statsmakterna måste ansvara för att initiativ tas till planering av Svenska kyrkans självständiga organisation och verksamhet. En väsentlig fråga blir genom vilken process en ny konstitution för Svenska kyrkan skall kunna utarbetas, varigenom denna erhåller organ med kompetens att fatta beslut om de grundläggande reglerna. Redan genom den ordning som f. n. gäller för beslutsfattandet, nämligen genom samfällda beslut av Kungl. Maj:t, riksdag och kyrkomöte, finns möjlighet att fastställa bestämmelser att gälla övergångsvis. Genom att utnyttja den gällande ordningen för beslutsfattandet kan alltså statsmakterna medverka till att Svenska kyrkan ges möjlighet att åstadkomma det regelsystem som behövs för att grundlägga framtida organisation och verksamhetsinriktning. Däremot innebär inte detta tillvägagångssätt att statsmakterna lägger sig i utformandet av själva innehållet i regelsystemet. I det följande skall skisseras ett konstitutionellt möjligt tillvägagångssätt att genomföra en reform. Vidare ges en modell för att skapa organ med uppgift att fastställa en konstitution för det oavhängiga trossamfundet Svenska kyrkan. 6.2.4.3 Principbeslut Ett av de grundläggande elementen i vårt förslag är att Svenska kyrkan skall ges möjlighet att under en förberedelsetid genom utredningsarbete planera för tillkomsten av organ som skall överta beslutanderätten i de inomkyrkliga angelägenheter som nu handhas av statliga organ. Vidare skall Svenska kyrkan ges tillfälle att utarbeta förslag till grundläggande regler för den framtida organisationen m. m. — En annan utgångspunkt för vårt ställningstagande är 159

6 RÄTTSLIGA FRÅGOR

att nu gällande ordning, som bl. a. konstituerar sambandet mellan staten och Svenska kyrkan, skall vara oförändrad under denna förberedelsetid. Då det här gäller en omfattande reform med tillämpning av olika lagstiftningsformer föreslår vi att riksdagen inledningsvis fattar ett principbeslut på grundval av en av Kungl. Maj:t framlagd principproposition. Genom detta fastslås allmänna riktlinjer för det fortsatta reformarbetet vilka är avsedda att bli förverkligade genom senare fattade separata riksdagsbeslut. Visserligen är en ny riksdag konstitutionellt inte bunden av tidigare riksdagsbeslut. Men ett principbeslut av här föreslagen art torde dock ge en i praktiken tillräckligt fast utgångspunkt för det fortsatta arbetet. En liknande teknik har tidigare använts exempelvis vid rättegångsreformen på 1930- och 40-talen och vid skolreformen på 1950- och 60-talen. Genom principbeslutet bör först och främst uppdragas de principiella riktlinjerna för utformningen av det framtida förhållandet mellan staten och trossamfunden. Principbeslutet bör vidare innehålla en översiktlig redogörelse för de lagar och författningar som måste upphöra att gälla i och med förändringen av relationerna mellan staten och Svenska kyrkan samt en tidsplan för de kommande besluten om upphävande av berörda bestämmelser. I principbeslutet bör också anges riktlinjer för utformningen av samhällets framtida ekonomiska stöd till trossamfunden. Även den principiella inriktningen av regler som rör dispositionen av den kyrkliga egendomen bör framgå av principbeslutet. Vidare bör anges riktlinjer för utformningen av den statliga garanti som bör tillförsäkras vissa kyrkliga personalgrupper. Förutom den framtidsmodell för förhållandet mellan staten och trossamfunden som sålunda skisseras genom principbeslutet, bör detta även innehålla en beskrivning av vissa särskilda övergångsanordningar som föreslås gälla för Svenska kyrkan under en begränsad tidsperiod. I principbeslutet bör vidare innefattas riktlinjer för det utrednings- och planerings160

arbete som förutsätts bli påbörjat snarast möjligt sedan erforderliga beslut därom fattats. Genom detta arbete skall Svenska kyrkans framtida organisatoriska uppbyggnad m. m. planläggas självständigt vilket närmare utvecklas nedan. Förutom det nu avsedda utredningsarbetet skall — såsom framgått av avsnitt 4.3 och 4.4 — även annat utrednings- och planeringsarbete, och i flera fall förhandlingar, verkställas för att möjliggöra de reformer vi föreslår. Så är fallet beträffande förvaltningen av de allmänna begravningsplatserna och Svenska kyrkans icke församlingsbundna religiösa verksamhet. Även riktlinjer för de sistnämnda utredningsarbetena bör omfattas av principbeslutet. Vidare skall principbeslutet även omfatta planer för ett särskilt kyrkomöte som skall möjliggöra övergången till ett nytt organisatoriskt system. Detta s. k. övergångskyrkomöte (avsnitt 6.2.4.6) måste utrustas med särskild kompetens att kunna övergångsvis fastställa en ny ordning för Svenska kyrkan. Kyrkomötet avses bli sammankallat sedan utrednings- och planeringsarbetet avslutats, vilket kan beräknas ske senast år 1981. Tidsmässigt utgår vi från att det nu beskrivna principbeslutet skall fattas av riksdagen under 1974 års vårsession. Utredningsarbetet för Svenska kyrkans vidkommande påbörjas snarast möjligt, sedan erforderliga beslut fattats av Kungl. Maj:t, riksdag och kyrkomöte samma år. 6.2.4.4 Förberedelsearbete Det utrednings- och planeringsarbete som under förberedelseperioden skall fortgå inom Svenska kyrkans ram kan förväntas även omfatta anordnande av konferenser, regionala samråd o. d. Visst förberedande förhandlingsarbete angående den kyrkliga personalen tankes också kunna äga rum under perioden. — Vi föreslår att anslag över statsbudgeten ställs till förfogande för arbetet i erforderlig utsträckning, liksom för en kansliorganisation inom Svenska kyrkan med tillräckliga resurser att biträda med detta arbete. SOU 1972: 36

6 RÄTTSLIGA FRÅGOR

Jämsides med utredningsarbetet för Svenska kyrkan förutsätter vi ett utredningsarbete i statlig regi bl. a. för att förbereda upphävandet av nuvarande offentligrättsliga reglering av Svenska kyrkan. Därtill kommer de särskilda utredningarna angående förvaltningen av allmänna begravningsplatser och den icke församlingsbundna verksamheten som vi förordat i avsnitt 4.5.3 resp. 4.5.7. De närmare direktiven för utredningsoch planeringsarbetet för Svenska kyrkan förutsätts bli utfärdade av Kungl. Maj:t. Det kan vidare förutsättas att direktiven blir utformade på grundval av de riktlinjer för detta arbete som angetts i det av riksdagen år 1974 fattade principbeslutet och sedan kyrkomötet samma år fått tillfälle att yttra sig. Direktiven bör i det väsentliga föreskriva att utredningsarbetet skall leda till framläggande av förslag till ett grundläggande regelsystem för trossamfundet Svenska kyrkans organisatoriska uppbyggnad och verksamhetsinriktning, alltså en konstitution för samfundet. Genom konstitutionen regleras bl. a. utformningen och tillsättandet av det organ som skall utgöra högsta beslutande instans inom Svenska kyrkan och som således har att slutgiltigt fastställa konstitutionen för samfundet. Tillsättandet av detta organ, som alltså skall fungera som en "konstituerande kongress" för Svenska kyrkan, blir en angelägenhet enbart för Svenska kyrkans medlemmar. Valet av ledamöter i denna "kongress" kommer att förrättas utan officiell medverkan. Det utarbetade förslaget till konstitution för Svenska kyrkan måste dock först framläggas övergångsvis inför ett allmänt kyrkomöte, som bör sammankallas sedan förberedelsearbetet avslutats, vilket kan beräknas ske senast år 1981. Detta "övergångskyrkomöte" blir därmed det sista allmänna kyrkomötet enligt nu gällande ordning. Det förutsätts godkänna konstitutionsförslaget att gälla interimistiskt till dess konstitutionen slutgiltigt fastställs av det nya beslutande organet, den "konstituerande kongressen". Den av övergångsmötet interimistiskt an1 1 - S O U 1972:36

tagna konstitutionen kan således betraktas som ett förslag som kan antas i oförändrad eller modifierad form av den konstituerande kongressen, övergångskyrkomötet måste emellertid tilläggas särskiid kompetens att fatta beslut om antagande av interimskonstitutionen, vilket närmare utvecklas nedan. Konstitutionen förutsätts innehålla bestämmelser, som ersätter de väsentliga regler om församlingens organisation och verksamhet som nu ingår i församlingsstyrelselagen. En sådan "församlingsstyrelsestadga" måste sålunda först reglera frågorna om kyrklig rösträtt. Vi förutsätter att regler härom kan kopieras direkt på nuvarande regler om kyrkofullmäktigeval utom att krav på svenskt medborgarskap inte längre behöver upprätthållas. Vidare måste regler utfärdas om kyrkoavgift för Svenska kyrkans medlemmar. Genom utredningsarbetet skall vidare utarbetas förslag till de stadgar som behövs för reglering av de nu såsom inomkyrkliga betecknade angelägenheterna. Dessa stadgar avses sålunda motsvara de bestämmelser som f. n. reglerar de inomkyrkliga frågorna och som är givna i form av kyrkolag eller utfärdade av Kungl. Maj:t som administrativa föreskrifter m. m. Stadgeförslagen förutsätts bli interimistiskt godkända av övergångskyrkomötet för att sedermera slutgiltigt fastställas av den konstituerande kongressen. Därutöver kan tänkas att utrednings- och planeringsarbetet leder till att riktlinjer dras upp för Svenska kyrkans medverkan i det ekumenisk-ekonomiska samarbete som vi föreslår skall komma till stånd för bl. a. fördelning av särskilda statsbidrag. Utformningen av detta samarbete måste givetvis ske i samråd med övriga trossamfund. För att handha det här beskrivna utrednings- och planeringsarbetet för Svenska kyrkan bör ett särskilt organ inrättas. Vi anser att kyrkomötet bör få i uppdrag att tillsätta detta organ. Med nuvarande reglering äger kyrkomötet endast utse vissa utskott för beredning av ärendena under det möte som pågår samt den särskilda utredningsnämnden enligt K M F 14 §. Denna 161

6 RÄTTSLIGA FRÅGOR

har till uppgift att till nästa kyrkomöte bereda ärenden i anledning av väckta motioner men dess verksamhet är bunden till vissa angivna tidsperioder. Vi föreslår därför att mötet ges befogenhet att tillsätta ett särskilt organ som får arbeta under den tid som behövs för att förslagen skall kunna läggas fram. Denna fråga synes kunna lösas antingen genom ändring i kyrkomötesförordningen eller genom stiftande av särskild lag. Oavsett vilket alternativ som väljs måste kyrkomötets samtycke inhämtas. Vi anser den lämpligaste vägen vara att en lag stiftas för ändamålet i stället för att tillägg görs till gällande kyrkomötesförordning. Sistnämnda förfarande kan nämligen medföra vissa lagtekniska komplikationer. Vi anser vidare att Kungl. Maj:t och riksdag kan fatta beslut i denna lagfråga under våren 1974 i anslutning till det principbeslut som vi utgår från skall fattas av statsmakterna (jfr avsnitt 6.2.6). Lagförslaget kan underställas det kyrkomöte, som beräknas kunna inkallas senare samma år. Lagen bör kunna behandlas så skyndsamt av kyrkomötet att den kan promulgeras av Kungl. Maj:t under det pågående mötet, varefter detta kan tillsätta utredningsorganet. 6.2.4.5 Erforderliga regler för ett särskilt utredningsorgan Den särskilda lag som vi föreslår bli stiftad för att ifrågavarande utredningsorgan skall kunna inrättas får tillfällig karaktär. Den bör innehålla endast grundläggande bestämmelser och i övrigt en regel som ger kyrkomötet befogenhet att bestämma detaljerna hur organet skall vara sammansatt, hur ledamöterna skall utses och hur arbetet skall bedrivas. Grundläggande bestämmelser bör antagas i den ordning som nu gäller med hänsyn till att organet skall arbeta under de rådande kyrkorättsliga förhållandena. Som ett första avsnitt bland bestämmelserna bör preciseras organets uppgifter med utgångspunkt i vad vi har föreslagit i det föregående. Det bör tydligt framgå att upp162

gifterna avser de särskilda spörsmål som äger samband med regleringen och verkningarna av att förhållandet mellan staten och Svenska kyrkan får en annan karaktär. En utgångspunkt när det gäller regler i övrigt för organet kan vara innehållet i 13 och 14 §§ KMF. I dessa paragrafer ges föreskrifter om tillsättande av kyrkomötets olika utskott resp. den särskilda utredningsnämnden. Organet kommer att få en betydelsefull och central ställning i förberedelsearbetet. Det får därför anses vara av intresse att kyrkomötet är helt obundet i sitt val av väl kvalificerade ledamöter. En lämplig kandidat bör därför, i motsats till vad som sägs i 14 § KMF, inte behöva vara ledamot i det kyrkomöte som utser denne. Vi anser det inte heller behövligt att man ger föreskrift om ett relationstal mellan präster och lekmän, eftersom valmöjligheten inte är begränsad till ledamöterna av kyrkomötet. Enda nödvändiga kriterium är enligt vår mening vad som anges i 3 § första stycket K M F om tillhörighet till Svenska kyrkan. När det gäller antalet ledamöter bör beaktas att organet kommer att arbeta intensivt under flera år samt att ledamöterna måste sätta sig in i många komplicerade frågor vilka ofta äger inbördes sammanhang. Det kan därför ifrågasättas om det är lämpligt att utse suppleanter för ledamöterna. Vi anser att ledamöter bör utses till ett antal som är så avvägt, att å ena sidan effektiva arbetsformer kan skapas för organet men å andra sidan frånvaro på grund av giltigt förfall för ledamot kan tilllåtas. Val av ledamöter bör kunna ske i den ordning som anges i 16 § K M F . Organet bör självfallet inte, såsom föreskrivs i 14 § K M F för den särskilda utredningsnämnden, vara bundet till att i huvudsak arbeta endast året efter ett kyrkomöte. För organet bör gälla en särskild instruktion eller arbetsordning som upptar behövliga bestämmelser av administrativ natur för verksamheten. En sådan instruktion bör kunna antagas av kyrkomötet ensamt. Vi förutsätter dock att ett förslag upprättas SOU 1972: 36

6 RÄTTSLIGA FRÅGOR

inom vederbörande statsdepartement. Vägledande härvidlag bör vara de allmänna regler som finns i tidigare utfärdade instruktioner för olika nämnder och inrättningar m . m . vilkas offentliga verksamhet har en mera tillfällig karaktär. Med hänsyn till vårt förslag att stiftandet av lagen skall ske under medverkan av det av oss tänkta kyrkomötet 1974 för att sedan promulgeras och tillämpas av samma kyrkomöte, kan det synas lämpligt att mötet tillsätter utskott enligt 13 § 3 mom. K M F för beredande av frågan. 6.2.4.6 övergångskyrkomöte Det kyrkomöte, som vi förutsätter skall kunna sammankallas efter förberedelsearbetets avslutande och senast 1981 för bl. a. antagande av en interimskonstitution för Svenska kyrkan, äger med gällande lagstiftning inte behörighet att fatta ett sådant beslut. Detta "övergångskyrkomöte" måste därför utrustas med utökad kompetens att handlägga denna fråga och besluta därom. Regler om utvidgning av kyrkomötets behörighet kan lagtekniskt antingen intagas i kyrkomötesförordningen eller i särskild lag. Även i detta fall anser vi det vara lämpligast att en särskild lag stiftas för ändamålet. Beslut i denna lagfråga bör fattas av kyrkomöte och riksdag någon gång under förberedelseperioden. Övergångskyrkomötet förutsätts ha den sammansättning som gäller enligt nuvarande reglering. Lekmannaombuden utses således på basis av det kyrkofullmäktigeval som beräknas äga rum 1979. Med det av oss föreslagna tidsschemat för genomförande av relationsförändringen kommer valet 1979 att bli det sista kyrkofullmäktigevalet enligt nuvarande offentligrättsliga valsystem. Nästa val — som materiellt sett kan ges samma utformning — blir Svenska kyrkans egen angelägenhet. 6.2.4.7 Val till "konstituerande kongress" Det förslag till grundläggande regelsystem för Svenska kyrkan, som enligt vårt förslag avses bli utarbetat av särskilt, av kyrkomöSOU 1972:36

tet utsett organ, förutsattes bli interimistiskt antaget av övergångskyrkomötet 1981. För att interimskonstitutionen skall definitivt få giltighet som grundläggande ordning för Svenska kyrkan måste den slutgiltigt fastställas av det organ, som enligt interimskonstitutionen skall utgöra högsta beslutande instans inom trossamfundet. Vi har ovan kallat detta organ "konstituerande kongress". För val till detta beslutande organ kan övervägas alternativa system. En möjlighet är att övergångskyrkomötet i samband med antagande av interimskonstitutionen fastställer en ny valordning för utseende av ledamöter till den konstituerande kongressen. Valen kan förutsättas äga rum i de enheter som utgörs av församlingarna, och som får sin identiska motsvarighet i den nya organisationen. Sådana val kommer att till sin utformning motsvara de nuvarande kyrkofullmäktigevalen men blir till sin karaktär inte offentligrättsliga. Valen kan förmodas äga rum under hösten 1982 eller i början av 1983. Ett alternativt tillvägagångssätt är att i interimskonstitutionen föreskrivs att val till den konstituerande kongressen får hållas enligt gällande bestämmelser så att de redan valda kyrkofullmäktige får fungera som ombud i de nya, med församlingarna identiska basenheterna. Då kan dessa val tidigareläggas och övergången ske snabbare.

6.3 Upphävande av det offentligrättsliga regelsystemet för Svenska kyrkan 6.3.1 Formella åtgärder De förslag vi lägger fram om förändrade relationer mellan staten och trossamfunden innebär från lagstiftningssynpunkt att den offentligrättsliga regleringen av Svenska kyrkan och dess församlingar upphävs. Som redovisats i avsnitt 6.1 föreligger här ett omfattande komplex av rättsregler av olika natur. För att detta regelsystem skall kunna upphävas måste den för all lagstiftning grundläggande principen om formell lagkraft iakttas. Innebörden av denna princip är att ändring eller upphävande av gäl163

6 RÄTTSLIGA FRÅGOR

lande lag- och författningsbestämmelse skall företas i samma ordning i vilken bestämmelsen tillkommit. Detta får till följd att beslutsfattandet om upphävande eller ändring av den kyrkorättsliga lagstiftningen måste ske i varierande former och vid olika tidpunkter beroende på de berörda bestämmelsernas karaktär. För grundlagsändring krävs sålunda beslut av Kungl. Maj:t och två riksdagar med nyval mellan besluten. Upphävande av bestämmelser av kyrkolags natur fordrar samstämmiga beslut av Kungl. Maj:t, riksdag och kyrkomöte och blir alltså beroende av tidpunkten för allmänt kyrkomöte. För lagar av allmän civillags eller kommunallags karaktär krävs beslut av Kungl. Maj:t och riksdagen. Beträffande sådana bestämmelser som utfärdats av Kungl. Maj:t ensam men efter kyrkomötets hörande brukar kyrkomötet höras innan Kungl. Maj:t beslutar om ändring. I avsnitt 6.2.4.3 föreslår vi att riksdagen inledningsvis år 1974 skall fatta ett principbeslut rörande riktlinjerna för det reformarbete som skall leda till att Svenska kyrkan får en i förhållande till andra trossamfund mer likartad ställning. Efter principbeslutet följer enligt vårt förslag en förberedelseperiod varunder visst utrednings- och planeringsarbete både inom Svenska kyrkan och i statlig regi skall verkställas (se avsnitt 6.2.4.4). Under förberedelseperioden genomförs även vissa delreformer enligt våra förslag i kapitel 4: folkbokföringens överförande till borgerligt organ och överförande av huvudmannaskapet för allmänna begravningsplatser till kommunerna samt i samband med dessa reformer befrielse för icke-medlemmar resp. juridiska personer från församlingsskatt. Vidare sker sådana inomkyrkliga reformer som kan genomföras innan Svenska kyrkan fått egna organ med självbestämmanderätt, såsom överförande till domkapitlen av utnämningsrätten för de s. k. tredjegångstillsättningarna av kyrkoherdar samt vissa dispensärenden. Sedan förberedelsearbetet avslutats och en konstitution för Svenska kyrkan interimistiskt antagits av det s. k. övergångskyr164

komötet, kan erforderliga ändringar i nuvarande regelsystem träda i kraft, varigenom Svenska kyrkans offentligrättsliga karaktär upphör. Vi utgår från att denna förändring av Svenska kyrkans ställning skall kunna genomföras vid årsskiftet 1982/83. 6.3.2 Statsrättsliga bestämmelser i grundlag m. m. Vid den förändring av relationerna mellan staten och Svenska kyrkan som vi föreslår finns ingen grund för en särskild statsrättslig reglering av Svenska kyrkan. Principiellt sett bör därför samtliga nu gällande bestämmelser i grundlag som berör Svenska kyrkan samt övriga lag- och författningsbestämmelser avseende Svenska kyrkans statsrättsliga ställning bringas att upphöra. Detta kan ytterligare motiveras på vissa punkter. Den statliga sanktionen åt den evangelisk-lutherska kristendomsuppfattningen genom stadgandet i R F § 2 strider mot vår uppfattning att trossamfunden skall vara likställda. Trossamfunden bör ha självbestämmanderätt, varför statsmakternas befattning med Svenska kyrkans inre organisatoriska frågor och trosfrågor bör upphöra. Det får till följd att bestämmelserna i R F om kyrkans bekännelse och lära (2 §), bekännelsekravet för prästerliga befattningshavare (28 §) och tillsättning av prästerliga tjänster (28—30 §§) bör upphävas. Vår principiella syn på individens rätt till religionsfrihet motiverar ett upphävande av bestämmelserna i R F 2, 5 och 28 §§ om viss trostillhörighet för Konungen och vissa statstjänstemän liksom föreskriften om bekännelsekravet för successionsrätt enligt successionsordningen 4 §, när de högsta statsorganen inte längre har att besluta i kyrkliga angelägenheter. I och med att den nuvarande formen för samband mellan staten och Svenska kyrkan upphör, övergår beslutsfunktionen beträffande den rättsliga regleringen av Svenska kyrkan till kyrkans egna organ. Därmed finns ej längre utrymme för den särskilda lagstiftningen enligt R F 87 § 2 mom. SOU 1972: 36

6 RÄTTSLIGA FRÅGOR

Närmare motivering till upphävandet av R F 114 § framgår av nästföljande avsnitt (6.3.3). Vid ändring eller upphävande av grundlagsbestämmelse krävs — som tidigare nämnts — beslut av Kungl. Maj:t och två riksdagar med nyval mellan besluten. — Vi föreslår att Kungl. Maj:t lägger fram förslag om upphävande av samtliga grundlagsstadganden som berör Svenska kyrkan för riksdagen under något av åren 1974— 1976. Efter det ordinarie riksdagsvalet i september 1976 kan riksdagen år 1977 fatta det andra och definitiva beslutet om grundlagsändringarna. I beslutet anges att detta ej skall träda i kraft förrän fr. o. m. den 1 januari 1983. Därest den av grundlagberedningen föreslagna nya regeringsformen skulle ha trätt i tillämpning före den 1 januari 1983, avser vårt förslag i stället de stadganden i övergångsbestämmelserna till den nya RF, vilka berör Svenska kyrkan (jfr avsnitt 6.2.2). Beslut om upphävande av övriga bestämmelser varigenom Svenska kyrkans statsrättsliga ställning befästs, t. ex. kyrkomötesförordningen och vissa delar av departementsstadgan, bör träda i kraft vid samma tidpunkt.

6.3.3 Prästerskapets privilegier Kyrkomöteskommittén (SOU 1955:47) föreslog att prästerskapets privilegier skulle upphävas med tillämpning av R F 114 §, alltså genom samstämmiga beslut av Kungl. Maj:t och riksdag och sedan kyrkomötet lämnat sitt samtycke därtill. Kommittén förutsatte dock att vissa privilegier, som enligt kommitténs uppfattning utgjorde skydd för kyrkans rätt, skulle ersättas med bestämmelser av kyrkolags natur. 1958 års utredning (SOU 1967:46 s. 352 f) undersökte de privilegiebestämmelser som alltjämt kunde anses vara gällande med utgångspunkt i deras sakliga innehåll och den legislativa karaktär de hade förutom privilegienaturen. Utredningen fann därvid att SOU 1972: 36

vissa bestämmelser berörde kyrkokommunala angelägenheter och därför kunde hänföras till kommunallagsbegreppet. Andra bestämmelser bedömdes vara av sådan betydelse för kyrkan att de var av kyrkolags natur. Vissa stadganden hörde enligt utredningens mening till området för Kungl. Maj:ts administrativa lagstiftningsmakt. Sedan utredningen prövat omfattningen av det skydd som ansågs tillkomma kyrkan genom privilegierna, fann den att detta skydd var av begränsad praktisk betydelse. Utredningen ansåg därför att privilegierna borde upphävas. Därvid kunde man gå till väga så att beslut fattades om upphävande av R F 114 § i den för grundlag stadgade ordningen. Därefter kunde de olika privilegiebestämmelserna avvecklas var och en för sig i de konstitutionella former som berodde av respektive bestämmelses lagkaraktär. Vi delar uppfattningen att prästerskapets privilegier, i den mån de alltjämt formellt äger bestånd, är utan praktisk betydelse i dagens läge. Ändamålet med bestämmelserna har varit att tillförsäkra Svenska kyrkan ett särskilt skydd för vissa rättigheter. De lagar och allmänna rättsgrundsatser som gäller för stiftelser och ändamålsbestämmelser anser vi emellertid numera utgöra ett tillfredsställande skydd. Vi föreslår således att bestämmelsen i R F 114 § angående prästerskapets privilegier upphävs i samband med upphävande av övriga grundlagsbestämmelser som berör Svenska kyrkan. Då upphävandet av R F 114 § ej automatiskt inverkar på giltigheten av privilegierna, måste dessa upphävas separat. Vi anser emellertid inte att proceduren för upphävande av de olika privilegieartiklarna bör splittras genom tillämpning av olika konstitutionella former. Av praktiska skäl föreslår vi därför att samtliga i 1723 års privilegieurkund ingående bestämmelser istället förklaras på en gång upphävda i den för kyrkolag stadgade ordningen. Beslut härom kan fattas av riksdag och kyrkomöte någon gång under förberedelseperioden. 165

6 RÄTTSLIGA FRÅGOR

6.3.4 1686 års kyrkolag Ett upphävande av den offentligrättsliga regleringen av Svenska kyrkan fordrar att 1686 års kyrkolag måste genom särskilt beslut förklaras upphävd. De flesta bestämmelserna i KL har visserligen upphört att gälla antingen formellt eller sakligt. Då stor tveksamhet emellertid råder om vilka föreskrifter som alltjämt är i kraft bör KL i sin helhet förklaras upphävd. Upphävande av KL bör givetvis ske med kyrkomötets medverkan. Beslut härom kan fattas av kyrkomöte och riksdag under förberedelseperioden, men beslutet förutsätts träda i kraft i samband med det huvudsakliga genomförandet av relationsförändringen den 1 januari 1983. Vid den tidpunkten utgår vi från att Svenska kyrkan har egna organ som kan överta beslutsfunktionen rörande de inomkyrkliga angelägenheter som nu delvis regleras genom KL.

6.3.5 Särskilt om församlingsstyrelselagen Vi har i inledningen till avsnitt 3.5 och i avsnitt 5.1 framhållit att relationen mellan staten och Svenska kyrkan bör bestämmas så att kyrkan har full frihet att besluta om frågor av organisatorisk och ekonomisk art. Samhället har ej anledning att reglera trossamfundens verksamhet och arbetsformer. Den offentligrättsliga regleringen av Svenska kyrkan och dess församlingar kommer i och med en sådan förändring att bortfalla och ersättas med regler som kan komma att stiftas av kyrkliga organ. Då församlingarna ej längre har ställning av offentligrättsliga korporationer bortfaller deras rätt att i samhällets regi uppbära tvångsbidrag från alla skattskyldiga som är bosatta inom församlingen. Från lagstiftningssynpunkt innebär detta att församlingsstyrelselagen skall upphävas. Tidpunkten för upphävandet blir den 1 januari 1983. Beslut härom kan fattas under förberedelsetiden. (Översiktlig redovisning av de väsentligare reglerna i församlingsstyrelselagen har lämnats i avsnitt 6.1.5.2). 166

6.3.6 Övriga kyrkorättsliga författningar Vårt förslag enligt kapitel 4 innebär bl. a. att bestämmanderätten i inomkyrkliga angelägenheter skall med undantag för vissa utnämningsärenden överföras från staten till Svenska kyrkan vid den tidpunkt då denna erhållit självständiga organ härför. Innebörden av förslaget är att beslut måste fattas om upphävande av de lagar och författningar (inklusive 1686 års kyrkolag) som nu reglerar de inomkyrkliga frågorna. Som redovisats i avsnitt 4.2.2 och 6.1 rör det sig här om en mängd bestämmelser av skiftande konstitutionell natur. Upphävandet av dessa måste givetvis beslutas i de former som betingas av respektive författnings konstitutionella karaktär. Ikraftträdandet av besluten är — med undantag för de angivna utnämningsärendena (se 4.2.2) — beroende av att Svenska kyrkan har egna organ som kan ta över beslutsfunktionen. Som vi tidigare uttalat utgår vi därvid från att överförandet kan — med nämnt undantag — ske den 1 januari 1983. I övrigt hänvisas till avsnitt 4.5.1. Förslaget beträffande överförande av folkbokföringen till borgerlig myndighet förutsätter beslut om upphävande av nuvarande regler på detta område. De lagstiftningsfrågor som aktualiseras framgår bl. a. av CFU:s betänkande (SOU 1970:70) Folkbokföringsorganisationen samt avsnitt 4.3.2 och 4.5.2.4. Gällande lagstiftning består i huvudsak av författningar av civillags karaktär eller av Kungl. Maj:ts administrativa förordningar. För beslut om upphävande erfordras alltså ej kyrkomötets medverkan. 1 Beslut om reformen bör enligt vårt förslag fattas av riksdagen 1974 men ikraftträdandet troligen anstå till 1976. Den av oss föreslagna reformen beträffande huvudmannaskapet för allmänna begravningsplatser kan, liksom folkbokföringsreformen, genomföras inom nuvarande kyrka-statrelation. Den medför ändringar i bl. a. gravrättslagen, begravningskungörelsen och församlingsstyrelselagen, varvid er1

Vid lagstiftningen om ny församlingsregistrering för Svenska kyrkan bör däremot kyrkomötet medverka. SOU 1972: 36

6 RÄTTSLIGA FRÅGOR

forderliga lagtekniska ändringar måste företagas i nu gällande bestämmelser (se närmare härom i avsnitt 4.3.3 och 4.5.3.4). Upphävandet av gällande rättsregler för övriga ämnesgrupper inom området för Svenska kyrkans allmänt samhälleliga uppgifter behandlas i avsnitt 4.3—4.5. Beträffande den offentligrättsliga regleringen i övrigt av Svenska kyrkans organisatoriska och ekonomiska förhållanden — alltså huvudsakligen angående stiftsstyrelsen, den kyrkliga indelningen, personalen och egendomen, allt enligt uppdelningen i avsnitt 6.1 — kan sammanfattningsvis sägas att ett fullständigt genomförande av relationsförändringen förutsätter ett upphävande av denna reglering. Erforderliga beslut om upphävande av de berörda lagarna och författningarna kan fattas successivt under förberedelseperioden. Tidpunkten för ikraftträdandet av dessa beslut är enligt vårt förslag den 1 januari 1983. Närmare förberedelse av det lagstiftningsmässiga arbetet med upphävandet av de många olika bestämmelserna i den offentligrättsliga regleringen förutsätter vi bli verkställt genom det utredningsarbete i statlig regi som vi föreslår skall komma till stånd under förberedelseperioden. Vi önskar betona att medan de partiella reformer, som kan successivt genomföras under denna tid samtidigt avser att ge Svenska kyrkan mer självständig beslutanderätt, kommer den mer genomgripande frågan om den framtida konstitutionen att avgöras i samband med "övergångskyrkomötet" 1981. Vi har också i det föregående flerstädes upprepat att en principiellt sett väsentlig förändring är att 1686 års kyrkolag, vars ursprungliga regler gav uttryck för en helt annan syn på Svenska kyrkan än den som finns i dag, upphör att gälla från den 1 januari 1983. 6.4 Regler för disposition av kyrklig egendom 6.4.1 Bakgrund De fastigheter och andra tillgångar som Svenska kyrkans församlingar och andra SOU 1972: 36

rättssubjekt med anknytning till Svenska kyrkan äger eller disponerar brukar med en sammanfattande benämning kallas kyrklig egendom. Till den kyrkliga egendomen räknar vi alltså såväl tillgångar vilka ägs av kyrkliga rättssubjekt (kyrkostiftelse och församling) som egendom vilken ägs av icke-kyrkliga rättssubjekt (staten eller fristående föreningar och liknande) men används för kyrkliga ändamål. En stor del av den kyrkliga egendomen är underkastad en statlig specialreglering som syftar till att skydda intresset att tillgångarna ifråga bevaras och används för de ändamål som de är avsedda för. Genom denna specialreglering har bl. a. befogenheterna att förvalta, försälja och föra talan beträffande egendomen ifråga lagts hos dels kyrkliga och dels statliga organ. 1 Vissa rättsregler gäller dessutom angående särskilt rättsskydd för sakrala byggnader och platser, angående upplåtelseskyldighet för kyrkorum och angående skydd för kulturhistoriskt värdefulla byggnader av kyrklig karaktär (jfr avsnitt 6.5). Den kyrkliga egendom som inte lyder under speciell statlig reglering av ovanstående art kan betecknas som fri kyrklig egendom. Vi har i avsnitt 5.5.2 i korthet redogjort för den ekonomiska innebörden av våra förslag beträffande den kyrkliga egendomen. 11958 års kyrka-stat-utrednings delbetänkande X (SOU 1967:46) återfinns en historik angående den kyrkliga egendomen. Vi vill här endast i korthet erinra om utvecklingen. Sockenkyrkorna anses ha under medeltiden fått karaktär av särskilda rättssubjekt, vilka kunde inneha egendom. Denna konstruktion, som vi valt att i enlighet med terminologin inom kyrkorätten kalla kyrkostiftelse, 1

1958 års utredning kyrka-stat har i betänkandet SOU 1967:46 redogjort för denna reglering och dess bakgrund i bl. a. tidigare avlöningsformer för kyrkans prästerskap. Fr. o. m. år 1972 återfinns en stor del av bestämmelserna på detta område i lag (1970: 939) om förvaltning av kyrklig jord och lag (1970:940) om kyrkliga kostnader samt därtill hörande tillämpningsföreskrifter. I bilaga 7 redogörs något utförligare för gällande regler beträffande olika objekt. 167

6 RÄTTSLIGA FRÅGOR

kom till under inflytande av den kanoniska rätten. Det bör enligt vår mening framhållas, att ansvaret för kyrkans materiella existens även under medeltiden i realiteten låg på lekmännen, dvs. på sockenmenigheten. Genom tillskott av bönderna och även genom donationer och köp byggdes ett omfattande kyrkligt jordinnehav upp. Under reformationen drogs en stor del av den kyrkliga egendomen in till kronan. I viss utsträckning kom dock den indragna jorden att alltjämt stå kvar under de kyrkliga institutionernas nyttjanderätt och ibland efterskänktes även jordräntan, som var en skatt till kronan. Detta efterskänkande kan betraktas som en tidig form av statligt bidrag till religiös verksamhet. — Det bör erinras om att den kyrkliga jorden i de tidigare danska och norska landskapen till stor del inte drogs in till kronan vid reformationen. Under 1600-talet spelade feodalrättsliga tankesätt stor roll för uppfattningen om den kyrkliga jorden. Det fanns sålunda tendenser till att — med utgångspunkt i allmänna teser om olika rättigheter till jord — hävda kronans äganderätt att omfatta all kyrklig jord, dvs. den indragna, den som lämnats oreducerad och den som efter reformationen donerats av enskilda eller anskaffats av menighet. I varje fall fanns det en strävan att inskränka den rättsliga självständigheten. Det bör dock observeras att dessa tendenser ej präglade 1686 års kyrkolag. I den ansågs domkyrkan och församlingskyrkan vara ägandesubjekt för ifrågavarande egendom. Men de kamerala myndigheterna hävdade att jorden ifråga bara var upplåten till de kyrkliga institutionerna med förläningsrätt. 1724 års jordebok präglades av den uppfattningen. I den redovisades praktiskt taget all kyrklig jord under titeln "krono natur". Myndigheternas inställning under 1700talet och 1800-talet kan uttryckas på följande sätt: Presumtionen var, att äganderätten till kyrklig jord tillkom kronan. Den som ville hävda annan äganderätt måste alltså kunna bevisa sin åtkomst. 168

Men åsikten att den kyrkliga jorden i regel var kronoförläning slog inte igenom i det allmänna rättsmedvetandet. Under inflytande av liberala åskådningar om äganderätt och jordbeskattning — vilka åskådningar präglade rättsuppfattningen i Sverige vid tiden för det nya statsskickets genomförande — ändrades synen på frågan om kronans och kyrkans äganderätt till ifrågavarande fasta egendom. Till detta bidrog också det faktum att domsrätten i hithörande frågor flyttades från den kamerala myndigheten kammarkollegiet till de allmänna domstolarna (1867). Dessa kände sig inte bundna av regalistiska eller feodala rättsprinciper utan avgjorde äganderättstvister mellan kronan och kyrkan efter privaträttsliga grundsatser. Så skapades efter hand en ny presumtion som går ut på att medeltida kyrkogods om vars uppkomst intet är känt anses ha tillkommit på enskilt initiativ och tillhör alltså inte kronan. Kronan måste således — i händelse av tvist — styrka sin påstådda äganderätt till egendomen. Det är denna uppfattning som kommit till uttryck i nutida rättspraxis. För den egendom som tillfallit kyrkan efter reformationen finns ofta handlingar bevarade av vilka framgår om egendomen är kronoanslag eller ej. Om inte klarhet kan vinnas beträffande uppkomsten, torde man även här få presumera att egendomen inte utgör kronoanslag. Beträffande sådan egendom, som givits eller anskaffats till kyrkliga ändamål under senare tid, är ofta den tidpunkt vid vilken kyrkoförsamlingen kan sägas ha framträtt som ett självständigt rättssubjekt avgörande för äganderättsfrågan. Landsförsamlingar kan anses ha erhållit ställning som juridiska personer år 1817 och stadsförsamlingar i vart fall år 1843. Det bör påpekas, att den omständigheten att församlingen vann rättssubjektivitet inte medförde, att det äldre rättssubjektet (kyrkostiftelsen) så att säga konsumerades. De båda subjekten kom i stället att i fortsättningen existera vid sidan av varandra som ägare till egendom. — Församlingens egendom kan sägas vara av kyrkokommunal natur. SOU 1972: 36

6 RÄTTSLIGA FRÅGOR

1958 års utredning kyrka-stat behandlade huvudsakligen den specialreglerade kyrkliga egendomen. Utredningen karakteriserade de kyrkliga organens rätt till denna egendom som ett slags besittningsrätt. Utredningen framhöll bl. a. att det är möjligt att i ett s. k. fritt läge låta de kyrkliga organen få behålla denna besittningsrätt utan att frågan om äganderätten i varje konkret fall löses. Utredningen anförde vidare att det i ett fritt läge i princip ankommer på kyrkan själv att i sina stadgar bestämma om förvaltningen, dispositionen och kontrollen av den kyrkliga egendomen. Särskilda statliga bestämmelser ägnade att tillgodose intresset att egendomen bevaras och användes för kyrkliga ändamål är inte påkallade, hävdade utredningen. I ett fritt läge kan också den lösningen tänkas, menade utredningen, att de kyrkliga rättssubjekten tillförsäkras äganderätten till all kyrklig egendom; alltså även till den egendom som är kronoanslag. Utredningen berörde även möjligheten, att äganderättsfrågor prövas och avgörs av domstol i varje konkret fall där frågan är tvistig. Ett sådant förfarande aktualiseras dock, enligt utredningen, enbart för det fall att endast egendom som ej är kronoanslag skall kvarstå under kyrklig besittningsrätt och kronoanslagen återgå till statens fria disposition. (SOU 1968:11 s. 205—210.) Beträffande den fria församlingskommunala och den fria stiftelse- och föreningsegendomen anförde 1958 års utredning. Därest, såsom utredningen förutsätter, församlingarna vid förändrade kyrka-statrelationer består som juridiska personer, torde ej kunna ifrågasättas annat än att församlingarna får behålla äganderätten till församlingsegendomen att disponeras efter eget skön allenast med den begränsning som må följa av allmän lag och kyrkans stadgar. Icke heller beröres vid sådana förändrade relationer de fria stiftelsernas och föreningarnas rätt till sin egendom. (SOU 1968:11 s. 205.) Vi har i SOU 1970:2 redovisat ett stort antal remissyttranden. I detta sammanhang vill vi endast påminna om justitiekanslerns yttrande i vilket hithörande frågor ingående SOU 1972:36

berörts. Justitiekanslern påpekade bl. a. att en stor del av den kyrkliga egendomen får anses ha tillfallit kyrkan genom benefica upplåtelser från enskilda, vilka givit kyrkan egendom i syfte att främja dess verksamhet. Egendomen måste med andra ord antagas vara bunden av en ändamålsbestämmelse. Tillämpningen av grundsatserna angående permutation, anförde justitiekanslern vidare, innebär att den kyrkliga egendomen av stiftelsekaraktär ej skulle stå till kommunens eller statens fria disposition även om den överfördes till dessa subjekt. Stat och kommun skulle med den övertagna egendomen ha att tillgodose syftet att främja kyrklig verksamhet. (SOU 1970:2 s. 321—322.) Kritik riktades mot utredningens sätt att betrakta de kyrkliga organens befattning med kyrkostiftelsernas egendom som en besittningsrätt och justitiekanslern menade, att lokalkyrkostiftelserna inte i ett fritt läge upplöses. Frågan blir i stället vilket organ som skall sättas in som förvaltare för stiftelserna efter statskyrkans avskaffande och efter upplösandet av de församlingskommunala enheterna. I C- och B-lägena förutsätts detta bli de till lokalföreningar förvandlade församlingarna. De lokala föreningarnas rätt till lokalkyrkornas jord blir i princip densamma som tillkommer de nuvarande församlingarna, varken större eller mindre. (SOU 1970:2 s. 329.) Justitiekanslern ansåg det av olika skäl angeläget, att all kyrklig egendom av stiftelsekaraktär bevaras och hålles samman på i huvudsak samma sätt som hittills så att den vid varje tidpunkt kan redovisas. Det är därför att förorda, att garantier så långt som möjligt skapas för att den kyrkliga egendom av stiftelsekaraktär bevaras (SOU 1970:2 s. 329—330.) Vad gäller kronoanslagen fann justitiekanslern utredningens karakteristik av de kyrkliga organens rätt till jorden som en besittningsrätt riktig. Han ansåg det möjligt att genom lagstiftningsåtgärder ordna så att besittningsrätten till denna jord överfördes på "den fria kyrkan", medan staten behöll äganderätten till den. En så169

6 RÄTTSLIGA FRÅGOR

dan lösning skulle dock innebära vissa svårigheter; överförandet till "den nya kyrkan" av äganderätten till kronoanslagen representerade enligt justitiekanslern en ur viss synpunkt mer rätlinjig och enkel lösning. Mot bakgrund av ett resonemang, där han redogjort för vissa skäl som talar mot överförandet till "den fria kyrkan" såväl av besittningsrätten som av äganderätten till kronoanslagen anförde justitiekanslern, att det kunde ifrågasättas om ej det mest rationella är att staten återtar kronoanslagen. Någon mer betydande roll för kyrkan torde kronoanslagen icke spela och bortfallet av kronoegendomen kan ju under alla förhållanden kompenseras vid en slutlig uppgörelse. Att avgörande rättsliga hinder mot en sådan åtgärd skulle ligga i prästerskapets privilegier eller på annat sätt, synes mig icke troligt; i varje fall torde hindren kunna undanröjas lagstiftningsvägen. (SOU 1970:2 s. 328— 329.) En annan tänkbar lösning är, påpekade justitiekanslern, att den fria kyrkan tills vidare får nöja sig med besittningsrätten till kronoanslagen och att frågan om överförande också av äganderätten tas upp om 20 eller 30 år, när man bättre kan överblicka vilken ställning den fria kyrkan har fått bland medborgarna och när man också vunnit erfarenhet av kyrkans förmåga att handha ekonomiska angelägenheter. (SOU 1970:2 s. 329.) Beträffande den församlingskommunala egendomen anförde justitiekanslern bl. a. att det inte kan tagas för givet, att all denna egendom bör övertagas av "den fria kyrkan" i ett fritt läge. Egendom vilken är knuten till verksamhet som övertages av stat eller kommun och som förvärvats av skattemedel bör i princip icke övergå till "den fria kyrkan". Justitiekanslern anförde vissa exempel och förordade ytterligare undersökningar. (SOU 1970:2 s. 330.) 6.4.2 Överväganden 6.4.2.1 Principiella utgångspunkter Vi har vid våra överväganden angående den kyrkliga egendomen funnit att egendomens ändamålsbundenhet till kyrklig verksamhet och Svenska kyrkans speciella karaktär av 170

öppen folkkyrka är väsentliga utgångspunkter för resonemang om dispositionen av tillgångarna ifråga. En stor del av den kyrkliga egendomen är ändamålsbestämd redan därigenom att den t. ex. givits till kyrkliga rättssubjekt i syfte att främja dessas verksamhet. På grund av historiska faktorer, såsom t. ex. avvecklingen av ålderdomliga avlöningsformer för präster, har vissa delar av den kyrkliga egendomen kommit att i tämligen detaljerade författningar destineras till vissa speciella kyrkliga ändamål, såsom t. ex. bestridandet av pastorats lönekostnader för präster och kyrkomusiker. Det huvudsakliga syftet även med denna lagstiftning kan dock sägas vara det mera allmänna, att egendomen bevaras och användes för det kyrkliga ändamål vartill den donerats av enskilda, anskaffats av församling eller anslagits av kronan. Lagstiftningen kan således betraktas som mera deklarativ än konstitutiv. Ändamålsbundenheten till kyrklig verksamhet föreligger ju beträffande större delen av egendomen i princip även utan speciell lagstiftning. Svenska kyrkans karaktär av folkkyrka kan, utöver dess religiösa motivering, som vi ser det hänföra sig dels till samfundets medlemsmässiga nära identitet med befolkningen i stort och dels till dess särskilda öppenhet i erbjudandet av tjänster och lokaler. När det gäller kyrkobyggnader och övrig egendom kan folkkyrkotanken sägas avspegla sig däri, att församlingskyrkan ofta är centralt belägen på sin ort och att den alltjämt av många upplevs som tillhörig hela befolkningen, även då en andel av denna ej är medlemmar i trossamfundet Svenska kyrkan. Vi syftar genom våra förslag till att Svenska kyrkan på samma sätt som nu skall disponera över kyrkor och övriga tillgångar för den verksamhet till vilken egendomen är ändamålsbestämd. Någon förändring av de gällande äganderättsförhållandena erfordras enligt vår mening ej härför. Vad som behövs är, synes det oss, viss lagstiftning till skydd för intresset att tillgångarna bibehålls och används för kyrkligt ändamål. Det kan diskuteras huSOU 1972: 36

6 RÄTTSLIGA FRÅGOR

ruvida därutöver vissa yttersta garantier skall skapas för att egendomen — om ändamålen på grund av framtida nu ej förutsebara förändringar ej längre existerar — skall kunna tillföras det kollektiv som ursprungligen varit kyrkans territoriella underlag, nämligen kommunen. Enligt vår mening föreligger en sådan situation ej så länge Svenska kyrkan har sin territoriella församlingskaraktär och sin folkkyrkosyn. Man kan beskriva och diskutera den kyrkliga egendomen utifrån olika begreppsbestämningar 1 . Vi har valt att vid våra överväganden om den kyrkliga egendomens framtida rättsliga ställning i första hand utgå från indelningen i fri kyrklig egendom och specialreglerad kyrklig egendom. Med hänsyn till den historiskt givna rättsliga karaktären har vi funnit det vara lämpligt att inom den första huvudgruppen (fri kyrklig egendom) separat behandla dels egendom, som ägs av fristående stiftelser och föreningar, dels egendom, som ägs av församlingar (kyrkokommuner). Inom den andra huvudgruppen (specialreglerad kyrklig egendom) skiljer vi mellan egendom, som ägs av lokalkyrka eller domkyrka såsom stiftelse, och egendom, som ägs av församlingar (kyrkokommuner). Den av staten ägda egendomen som är anslagen till kyrkligt ändamål, de s. k. kronoanslagen, utgör en särskild grupp inom den specialreglerade kyrkliga egendomens ram. Dess speciella ställning har dock föranlett att vi diskuterar den under en särskild rubrik. Likartat är förhållandet beträffande kyrkofondskapitalet och de till fonden knutna fastigheterna. Vi behandlar därför denna egendom för sig. 6.4.2.2 Fri kyrklig egendom Inom den fria kyrkliga egendomen kan urskiljas två typer av egendom, fri stiftelseoch föreningsegendom samt fri församlingskommunal egendom. Båda dessa typer av egendom tillhör självklart kyrkliga rättssubjekt. SOU 1972: 36

I Svenska kyrkans verksamhet används egendom som ägs av fristående stiftelser och föreningar. Denna egendom kallar vi fri stiftelse- och föreningsegendom. I allmänhet är det fråga om egendom som inköpts för insamlade medel eller om egendom som tillkommit genom donationer. Egendom av denna typ på lokalplanet består främst av församlingshem och småkyrkor som ägs av för ändamålet bildade stiftelser. På stiftsplanet märks stiftsgårdar, ungdomsgårdar, folkhögskolor, sjömanshem, av diakoniföreningar drivna vårdhem samt stadsmissionernas fasta egendom. Egendom av denna typ på riksplanet utgörs huvudsakligen av utbildningsanstalter samt sjukhus och vårdhem. Vid den relation mellan staten och Svenska kyrkan, som vi föreslår, berörs ej vad som kan betecknas som fri stiftelse- och föreningsegendom. Denna egendom förblir alltså i de nuvarande rättssubjektens ägo. Vi vill påpeka, att det eventuellt erfordras beslut om permutation av vissa bestämmelser i fråga om stiftelser med hänsyn till att dessa är anknutna till Svenska kyrkan i just dess nuvarande form. Särskilda föreskrifter i lag och författning hänförliga till just denna typ av egendom synes ej behöva ges. Sådana finns ej heller i nuläget. De religiöst präglade stiftelser och föreningar med nära anknytning till Svenska kyrkans verksamhet på lokal-, regional- och riksplan som här avses, bör således enligt vår mening även i detta hänseende likställas med andra samfunds likartade sammanslutningar och med övriga förekommande juridiska personer av liknande art.

1 Se bilaga 1 och 7 (jfr not 1 s. 145 ovan) samt 1958 års kyrka-statutrednings betänkande SOU 1967:46 och förarbetena till 1970 års lagstiftning angående förvaltning av kyrklig jord m.m. (SOU 1968:12. Prop. 1970:168). I vår undersökning av församlingarnas ekonomi 1969 (SOU 1971:29) har vi undersökt församlingarnas kostnader för verksamheterna förvaltningsförmögenhet och finansförmögenhet. Vi hade därvid ej anledning att mera ingående belysa huruvida egendomen i fråga ägdes av lokalkyrkan såsom stiftelse, av församlingen, av kronan eller av en helt fristående förening eller stiftelse. 171

6 RÄTTSLIGA FRÅGOR

Vi menar vidare att regler för upplåtelse av kyrka som tillhör ett rättssubjekt av nu ifrågavarande art ej bör ges i allmän författning. För framtiden kan dock vissa föreskrifter om upplåtelse tänkas ingå som villkor vid statligt eller kommunalt stöd till samlingslokal. Det särskilda rättsskydd för sakrala byggnader och platser som kan anses erforderligt bör gälla även för denna typ av egendom. Ett likartat resonemang för vi vad gäller skyddet för kulturhistoriskt värdefulla byggnader. (Se vidare avsnitt 6.5.) Innan vi närmare behandlar fri församlingskommunal egendom vill vi redogöra för vissa allmänna överväganden om den församlingskommunala egendomen i dess helhet. Beträffande denna egendom finns ett principspörsmål av stort intresse. Församlingarna har f. n. karaktär av kyrklig kommun. Det kan diskuteras i vilken mån identitet skall anses föreligga mellan dessa församlingar och de i en "fri" kyrka ingående lokala enheterna. Vi har anslutit oss till uppfattningen, att en sådan identitet bör föreligga. Detta synsätt har fått vara utslagsgivande, när det gällt att bestämma vad som skall ske med den församlingskommunala egendomen då församlingen ej längre är kommun med en i lagstiftning reglerad verksamhet. Det kan vidare diskuteras till vilken tidpunkt den identitet som vi här avser egentligen kan relateras. Förändringar har ju successivt skett som medfört att församlingens medlemskader inte som på enhetskyrkans tid är identisk med hela den lokala befolkningen. En möjlighet är att utgå först från den tidpunkt då religionsfriheten började tillämpas på sådant sätt att det blev möjligt att utträda ur Svenska kyrkan utan att träda in i ett annat samfund. Denna tidpunkt skulle markera det tillfälle fr. o. m. vilket identiteten med ett blivande fritt samfunds lokalenheter borde föreligga. Till Svenska kyrkans församlingar bör i så fall endast överlämnas sådan församlingskommunal egen172

dom som tillkommit efter år 1951. Övrig församlingskommunal egendom skulle tillföras den borgerliga kommunen. Eventuellt kan år 1860 eller 1873 tas till utgångspunkt. Detta innebär att möjligheten att utträda för att ansluta sig till annat trossamfund anses som kriterium. (Jfr avsnitt 3.1.) Ett annat sätt att resonera skulle kunna leda till att 1862, det årtal då socknen delades upp i en borgerlig och en kyrklig kommun, bör vara det utslagsgivande för identitetens uppkomst. Med denna utgångspunkt borde de blivande lokala enheterna endast tillföras sådan församlingskommunal egendom, som tillkommit efter år 1862. En ytterligare argumentationslinje utgår från det tillfälle då församlingen erhöll ställning som särskilt rättssubjekt. Så anses ha blivit fallet med landsbygdsförsamlingar 1817 och med stadsförsamlingar i vart fall 1843. Med denna utgångspunkt kan egendom som tillkommit efter dessa årtal anses tillhöra de lokala enheterna av Svenska kyrkan. Vi har valt att utgå från de år då församlingarna kan anses ha erhållit rättssubjektivitet. Detta medför givetvis att Svenska kyrkan tillerkännes ett betydligt större egendomsinnehav än om något av de tidigare nämnda kriterierna skulle ha valts. Av vår uppfattning om identiteten följer, att det ter sig naturligt att det rättssubjekt som ersätter de nuvarande kyrkokommunala församlingarna erhåller äganderätten till den av församlingen ägda egendomen. Identitet förutsattes på dagen för relationsförändringen mellan staten och Svenska kyrkan (dvs. den 1 januari 1983 enligt våra förslag) momentant föreligga mellan de nuvarande församlingarna och de "nya" församlingarna. De "nya" församlingarna övertar de församlingskommunala tillgångarna och skulderna per dagen för relationsförändringen. Eventuellt bör detta, bl. a. av rättssäkerhetsskäl, komma till uttryck i lag eller annan författning. Den andra typen av fri kyrklig egendom är således egendom som ägs av församSOU 1972: 36

6 RÄTTSLIGA FRÅGOR

Ungarna såsom kyrkokommuner och som kallas fri församlingskommunal egendom. Däri ingår i huvudsak egendom som tillkommit under de senaste årtiondena för att tjäna skilda ändamål inom kyrkans s. k. fria verksamhet. Den består bl. a. av småkyrkor, kapell, församlingshem, ungdomsgårdar m. m. För denna egendom gäller vanliga kommunalrättsliga regler. Den förvaltas alltså i stort sett enligt församlingsstyrelselagen. Beträffande denna anser vi ej någon statlig reglering till skydd för intresset av att tillgångarna bevaras och används på visst sätt vara påkallad. På samma sätt som församlingens invånare nu fattar beslut enligt kommunalrättsliga regler om denna egendom och dess användning, kan församlingens medlemmar i framtiden i stadgeenlig ordning fatta sådana beslut. 6.4.2.3 Specialreglerad kyrklig egendom Den specialreglerade kyrkliga egendomen består av dels specialreglerad församlingskommunal egendom, dels kyrkostiftelseägd egendom. Vad gäller den specialreglerade församlingskommunala egendomen, vilken i huvudsak utgörs av yngre församlingskyrkor, begravningsplatser och viss, ej särdeles omfattande finansförmögenhet, bör det enligt vår mening överlämnas åt kyrkan själv att bestämma formerna för egendomens handhavande. Utvecklingen har gått från den gamla socknen som enhet för menighetens gemensamma bestyr via kommunal kyrkoförsamling med i huvudsak religiös inriktning till församling såsom lokal, territoriellt begränsad enhet i trossamfundet Svenska kyrkan. De realvärden det här rör sig om har tillförts församlingen under dess period som offentligt rättssubjekt och i stor utsträckning anskaffats för skattemedel. Denna historiska bakgrund är ett skäl, som vi finner tala för att lagstiftning till skydd för intresset att tillgångarna bibehålls och används för kyrkligt ändamål erfordras beträffande SOU 1972: 36

denna egendom. Ytterligare ett skäl för denna uppfattning är, att det är svårt att bedöma Svenska kyrkans framtida förankring bland befolkningen. I denna lagstiftning bör finnas regler om viss statlig prövning av försäljning av fast egendom och om kapitalplacering. 1 Spörsmålen om särskilt rättsskydd beträffande sakrala byggnader och platser, om upplåtelse av kyrkorum samt om rättsligt skydd för kulturhistoriskt värdefulla byggnader behandlas i avsnitt 6.5. Den kyrkostiftelseägda egendomen består i huvudsak av äldre församlingskyrkor med kyrkogårdar, begravningsplatser, prästgårdar, löneboställen och ett mindre antal andra jord- och skogsfastigheter, som ägs av församlingskyrkor resp. domkyrkor, samt egendom eller medel som trätt i stället för sådan egendom. Det rör sig således i stor utsträckning om förvaltningsegendom, vilken behövs för kyrkans verksamhet. Vidare är en stor del av denna egendom bunden till vissa ändamål, vilka utan tvivel består även om Svenska kyrkan organisatoriskt frigörs från stat och kommun. Den förändring av relationerna mellan stat och kyrka som vi föreslår bör ej medföra någon förändring beträffande äganderätten till den kyrkostiftelseägda egendomen. Det bör ankomma på kyrkan själv att bestämma vilka organ som skall företräda kyrkostiftelsen och formerna för förvaltningen. Enligt vår uppfattning bör 1970 års lagstiftning om förvaltning av kyrklig jord kunna utgöra en god utgångspunkt vid utarbetandet av regler för förvaltningen. Som framgått av vår redogörelse för gällande rätt m. m. ovan är en stor del av denna egendom bunden till vissa ändamål. Justitiekanslern anförde i sitt remissyttrande bl. a. att den nuvarande lagstiftningen om försäljning och förvaltning av kyrkostiftelseägd jord kan ses som ett uttryck och en garanti för upprätthållande av den allmänt gällande grund1

Rivning av församlingskyrka bör ej heller i framtiden få ske utan statligt tillstånd. Se vidare avsnitt 6.5.3. 173

6 RÄTTSLIGA FRÅGOR

satsen, att egendom som givits för att tjäna visst ändamål, icke får utan vidare försäljas eller belånas. I princip gäller detta också för de fria församlingarna om dessa anförtros förvaltningen av kyrkostiftelserna och även om den nuvarande lagstiftningen rörande jorden upphävts utan att ersättas av annan. Jämför för övrigt här stadgandet 79 § a) 1930 års Lag om kommunalstyrelse på landet angående avhändande och pantförskrivning av donerad egendom och motiven till 1953 års kommunallag på denna punkt, varigenom stadgandet uteslöts i den nya lagen. (SOU 1970:2 s. 329.) Det kan dock göras gällande, att det även beträffande den kyrkostiftelseägda egendomen av historiska skäl erfordras viss lagstiftning som garanterar att egendomen i fråga bibehålls och används för kyrkligt ändamål. Också en stor del av denna egendom har ju ursprungligen tillkommit genom menighetens tillskott eller genom donationer, som på ett eller annat sätt avsett att främja den kyrkliga verksamheten på orten. En lagstiftning av samma art som ovan föreslagits beträffande den specialreglerade församlingskommunala egendomen skulle enligt vår mening ge en garanti och reda utöver det skydd som rättsordningen mer allmänt ger åt ändamålen för stiftelser och donationer. 1 Spörsmålen om särskilt rättsskydd beträffande sakrala byggnader och platser, om upplåtelse av kyrkorum samt om rättsligt skydd för kulturhistoriskt värdefulla byggnader behandlas i avsnitt 6.5.

6.4.2.4 Kronoanslag De s.k. kronoanslagen är egendom som är upplåten för kyrkligt ändamål. Äganderätten anses dock alltjämt tillkomma staten. Egendomen kan alltså karakteriseras som statsägd. I kronoanslagen ingår bland förvaltningsegendomen de flesta biskopsgårdarna samt någon enstaka kyrkotomt. Bland finansförmögenheten kan det uppskattas, att inemot en femtedel av prästgårdar och löneboställen samt ett antal kyrkofondsfastigheter och delar av de i fyra stift förekommande prästlönefondsfastigheterna är kronoanslag. 174

Beträffande kronoanslagen vill vi först hänvisa till det i avsnitt 6.4.1 återgivna remissyttrandet av justitiekanslern. Som vi ser det kan vidare följande anföras. Den respekt som genom ovanstående lösning visats för de kyrkliga rättssubjektens äganderätt (avsnitt 6.4.2.2 och 6.4.2.3) bör också komma staten till del. Det rör sig om ett icke obetydligt jordinnehav. Ett överförande av äganderätten genom lagstiftning skulle innebära, att staten på en gång avhänder sig förhållandevis mycket fast egendom till ett enda, av staten icke längre kontrollerat privaträttsligt subjekt, något som knappast förekommit tidigare. Vidare skulle genom en sådan akt ett visst trossamfund tillföras egendom av samhällelig natur. Kronoanslagen kan ses som en rest från ett enhetligare samband mellan staten och ett visst trossamfund. 1 en pluralistisk situation skulle besittningsrätten till dem möjligtvis t. o. m. böra komma alla trossamfund tillgodo. Mot detta talar dock en ännu starkt levande tradition och den ändamålsbundenhet till just Svenska kyrkan som anses föreligga. Man kan även göra följande reflexion. Ändamålsbundenheten beträffande den av kyrkliga rättssubjekt ägda egendomen innebär, att stat eller kommun, vid en eventuell indragning av egendomen, ändå måste respektera ändamålet att främja kyrklig verksamhet med denna egendom. På samma sätt leder ändamålsbundenheten beträffande kronoanslagen till, att det inte ter sig nödvändigt att till kyrkliga rättssubjekt överföra äganderätten för att tillgodose ändamålen med anslagen. Vi föreslår, att staten skall fortsätta att äga kronoanslagen och att rättssubjekt inom Svenska kyrkan liksom nu skall ha besittningsrätt till dem. Eventuellt erfordras härför lagstiftningsåtgärder. 1

Jämkning av bestämmelser i stiftelseurkunder kan ske genom s. k. permutation. I förslag till permutationslag (prop. 1972:8) stadgas bl. a. att det nya ändamålet skall så nära som möjligt motsvara det ursprungliga. SOU 1972: 36

6 RÄTTSLIGA FRÅGOR

Det bör lämnas åt kyrkan själv att bestämma formerna för förvaltningen. Den i avsnitt 6.4.2.3 beskrivna lagstiftningen om försäljningstillstånd m. m. bör även gälla för egendom av denna natur. Spörsmålen om särskilt rättsskydd beträffande sakrala byggnader och platser, om upplåtelse av kyrkorum samt om rättsligt skydd för kulturhistoriskt värdefulla byggnader behandlas i avsnitt 6.5. 6.4.2.5 Kyrkofondskapitalet m. m. I kyrkofonden ingår för det första kapital som uppkommit därigenom att till fonden alltsedan dess tillkomst år 1914 överförts fonderade medel av skilda slag. Vissa fonderade medel härrör huvudsakligen från kronoanslag; andra åter anses ha övervägande kyrkligt ursprung. För det andra innehåller fonden kapital som tillförts den därigenom att en viss typ av specialreglerade fastigheter (s. k. kyrkofondsfastigheter) försålts1. En del kyrkofondsfastigheter anses vara kronoanslag och andra betraktas som tillhöriga kyrkliga rättssubjekt. Det kapital som härstammar från en kyrkofondsfastighet anses ägt av samma rättssubjekt som innehade fastigheten ifråga. Kyrkofonden innehåller för det tredje de medel som används i dess funktion som utjämningsinstrument, dvs. främst den årliga s. k. kyrkoavgiften, statens årliga ersättning för tionde, den årliga avkastningen av kyrkofondsfastigheterna samt årsräntor på övriga medel. Kyrkofondens största årliga utgifter är prästpensioner och de s. k. tillskotten till pastoratens lönekostnader. Fondens roll som utjämningsinstrument behandlas i bilaga 1. Sålunda ingår i vad som kan kallas "den egentliga kyrkofonden" såväl statsägt kapital som medel ägda av kyrkliga rättssubjekt2. F. n. uppgår "den egentliga kyrkofondens" kapital till ca 80 milj. kr. Nettoavkastningen är ca 2 milj. kr. Vad gäller kyrkofondens tillgångar (dvs. vad man kan beteckna som den egentliga SOU 1972:36

kyrkofonden) följer av vad vi redan anfört i avsnitt 6.4.2.1, att vi ej föreslår någon förändring av ägandeförhållandena. Vi föreslår vidare att fondens tillgångar även fortsättningsvis får disponeras av Svenska kyrkan. Motiveringen härför är medlens ändamålsbundenhet. Den historiska uppkomsten av tillgångarna utgör dock skäl för att låta även dessa omfattas av den i avsnitt 6.4.2.3 skisserade lagstiftningen om försäljningstillstånd m. m. Däremot finner vi att destineringen till speciella ändamål inom ramen för den kyrkliga verksamheten bör ankomma på kyrkan själv att bestämma över. Förvaltningen av kyrkofonden har hittills skett genom statskontoret. Till förberedelseperiodens utredningsuppgifter hör därför att utarbeta förslag om kyrkofondens förvaltning. 6.4.2.6 Avslutning Vid våra överväganden om den kyrkliga egendomen har vi utgått från att Svenska kyrkan även i fortsättningen liksom hittills skall ha tillgång till egendomen i fråga. Vi syftar således genom våra förslag till att Svenska kyrkan på samma sätt som nu skall disponera över kyrkor och övriga tillgångar för den verksamhet till vilken egendomen är ändamålsbestämd. Någon förändring av de gällande äganderättsförhållandena erfordras enligt vår mening ej härför. När den kommunalrättsliga regleringen av Svenska kyrkans församlingar upphör kommer vanliga civil rättsliga regler att gälla för församlingarnas handhavande av sin egendom. Med hänsyn till egendomens historiska bakgrund har vi dock beträffande den kyrkokommunala egendom, som f. n. är specialregi erad, liksom för den kyrkostiftelseägda 1 2

Fastigheterna som sådana redovisas däremot inte som tillgångar i fonden. 1958 års kyrka-stat-utredning uppskattade den del som sannolikt härrör från kronoanslag till ca 14 milj. kr. och den del som kan sägas ha övervägande kyrkligt ursprung till ca 60 milj. kr. år 1965 då kyrkofondens kapitaltillgångar var ca 74 milj. kr. (SOU 1967: 46 s. 181). 175

6 RÄTTSLIGA FRÅGOR

egendomen och kronoanslagen samt kyrkofondstillgångarna föreslagit viss lagstiftning till skydd för att egendomen bibehålles och användes för kyrkligt ändamål. Att i detalj ange vad som med ovanstående målsättning bör ingå i en av riksdagen antagen lagstiftning om kyrklig egendom och vad som bör hänföras till en av kyrkan själv antagen stadga, finner vi böra ankomma på den statliga arbetsgrupp eller dylikt som kommer att syssla med de juridiska frågorna under förberedelsetiden. Som allmänna kriterier för prövning av försäljningstillstånd bör kunna anges pietet, den religiösa situation som må råda på orten jämte praktiska och ekonomiska hänsynstaganden. Även mer speciella kriterier, såsom t. ex. storlek och värde, bör möjligen infogas. Viss ledning kan härvid hämtas från nu gällande förvaltningsregler. Särskilt bör andra kyrkor och trossamfund, vilka t. ex. speciellt tillgodoser invandrarnas behov, ges möjlighet att förvärva t. ex. övertalig kyrkobyggnad e. d.

6.5 Statligt rättssystem

inflytande

på

trossamfundens

6.5.1 Särskilt rättsskydd för sakrala byggnader och platser Svenska kyrkans kyrkobyggnader anses i den kyrkorättsliga doktrinen genom invigningen erhålla ett särskilt rättsskydd som res sacra bestående bl. a. däri att en kyrka ej torde kunna t. ex. utmätas 1 . Kyrkoinvigningen som sådan ger således Svenska kyrkans gudstjänstlokaler ett rättsskydd som inte tillkommer andra trossamfunds motsvarande lokaler. I 3 § lagen om gravrätt stadgas att begravningsplats bl. a. ej må utmätas. Det särskilda rättsskydd som begravningsplatser åtnjuter konstitueras således genom en uttrycklig lagregel. 1963 års lag om gravrätt och 1957 års lag om jordfästning förutsätter att allmän begravningsplats inviges, men invigningen som sådan har enbart karaktär av föreskriven kulthandling. 176

Vi har i avsnitt 4.2.2 föreslagit sådana förändringar att utformningen av invigningsakter skall bli en inomkyrklig angelägenhet. Därvid uppmärksammade vi problemet huruvida en kulthandling, vars utformning helt beslutas utan medverkan av statsmakterna, även i fortsättningen borde ha rättskonstituerande effekt. Vidare har vi i samma avsnitt påpekat att man måste ifrågasätta, om enbart invigning i Svenska kyrkans ordning skall medföra särskilt rättsskydd. 1958 års utredning kyrka-stat anförde härom bl. a. att den sammankoppling, som här föreligger mellan å ena sidan en kultiskt religiös akt och å andra sidan konstituerandet av ett relativt omfattande, på en sådan akt grundat rättsskydd, framstår som främmande utifrån ett modernt juridiskt synsätt (SOU 1967: 45 s. 369). Utredningen fann vidare att i de s. k. fria lägena torde några skäl ej kunna andragas för att i hänseenden, varom nu är fråga, göra någon åtskillnad mellan Svenska kyrkans och andra fria trossamfunds gudstjänstlokaler. I den mån gudstjänstlokaler anses böra vara utrustade med ett särskilt rättsskydd — något som kan framstå som motiverat med hänsyn till byggnadernas speciella funktion — får detta rättsskydd tillskapas av rättsregler av gängse typ. (SOU 1967:45 s. 370.) Vid de förändrade relationer mellan staten och Svenska kyrkan som vi föreslår saknas enligt vår mening anledning att vad gäller särskilt rättsskydd göra åtskillnad mellan Svenska kyrkans och andra trossamfunds gudstjänstlokaler och sakrala platser såsom t. ex. kyrkotomter. I den mån sådana lokaler och platser bör skyddas mot t. ex. inteckning och utmätning bör detta utsägas i författningstext. Skäl som kan tala för att kyrkobyggnader, kyrkotomter och begravningsplatser bör vara underkastade särskilda regler i förmögenhetsrättsligt hänseende är deras symbolvärde. Byggnaderna betraktas som helgade. 1

SOU 1967:45 s. 369 och där angiven litteratur. SOU 1972: 36

6 RÄTTSLIGA FRÅGOR

Det känns kränkande för en troende att det hus där gemensam andakt m. m. firas skulle kunna frånhändas ägaren på grund av exempelvis obetalda skulder. Begravningsplatsernas särskilda karaktär av minnesplatser stärker det känslomässiga behovet av att de fredas från dylika ingripanden. Det lämpligaste lagstiftningsförfarandet i dessa frågor bör övervägas inom ramen för det utredningsarbete i statlig regi som förutsattes äga rum under förberedelsetiden. Slutligen vill vi tillägga att den lagstiftning som reglerar möjligheterna att vid beredskapstillstånd och krigstillstånd ta i anspråk kyrkobyggnader för totalförsvarets behov bör ses över. Vi förutsätter att så sker i samband med de av oss i avsnitt 4.4.4 och 4.5.7 föreslagna utredningarna om andlig vård vid krigsmakten m.m. Riktpunkten bör härvid vara att särregler som speciellt skyddar Svenska kyrkans men ej andra trossamfunds kyrkobyggnader ej bör finnas. 6.5.2 Upplåtelseskyldighet beträffande kyrkor m. m. Vi har i avsnittet om inomkyrkliga angelägenheter (4.2.2) bl. a. redogjort för gällande regler beträffande upplåtelse av Svenska kyrkans kyrkorum för gudstjänst och därmed jämförlig förrättning samt för annat ändamål. Av redogörelsen har framgått att pastors rätt att besluta om upplåtelse av kyrkorummet för gudstjänst grundar sig på sedvanerätt. Däremot finns särskild lagstiftning om upplåtelse av kyrkorum för annat ändamål. Denna lagstiftning är delvis utformad som ett särskilt skydd för Svenska kyrkans kyrkorum. — Några motsvarande lagbestämmelser finns inte i fråga om kyrkobyggnader som disponeras av andra trossamfund. Samtidigt som vi i avsnitt 4.2.2 fann att frågorna om upplåtelsevillkor var att be12-SOU 1972:36

trakta som inomkyrkliga angelägenheter, uttalade vi att dessa frågor rymmer intressen av offentligt inflytande. I kapitel 5 har vi som en särskild stödform föreslagit, att trossamfunden skall få del av det allmänna samlingslokalstödet, vilket alltså delvis skall kunna användas till gudstjänstlokaler. Härvid aktualiseras bl. a. frågan om upplåtelseskyldighet. Vi har i avsnitt 5.4.2.2 föreslagit att — under förutsättning att lokaler för allmän uthyrning finns i viss utsträckning i lokaler som byggs med statsbidrag — upplåtelseskyldighet för gudstjänstlokaler inte bör föreligga, om upplåtelsen innebär något som strider mot rummets helgd eller samfundens trosuppfattning samt att det inte kan tas för visst att gudstjänstrummet och dess inventarier behandlas med aktsamhet och pietet. Frågor om upplåtelseskyldighet beträffande kyrkor m.m. har också berörts i avsnittet om jordfästning m.m. ovan (4.3.3.3). Vi har därvid diskuterat, om det finns anledning att i lag eller annan allmän författning ange förutsättningarna för tillgång till Svenska kyrkans kyrkor vid jordfästning i annan ordning än Svenska kyrkans. En sådan lagstiftning har vi dock inte funnit nödvändig. Det bör ankomma på borgerlig kommun att garantera att lämplig lokal finns på orten för att tillgodose önskemål om plats för jordfästningsceremonier. Slutligen har vi i avsnitt 5.5.2 och 6.4 föreslagit att Svenska kyrkan även efter relationsförändringen skall få tillgång till den kyrkliga egendomen och dess avkastning på samma sätt som före reformen. Särskild lagstiftning för viss kyrklig egendom, innefattande bl. a. statlig prövning av försäljning och kapitalplacering, föreslår vi dock. Utifrån bl. a. invandrarnas behov av lämpliga lokaler för sin religionsutövning och det allmänt omvittnade behovet av lokaler för bl. a. kulturell verksamhet på många orter vill vi erinra om att Svenska kyrkans församlingskyrkor i framtiden 177

6 RÄTTSLIGA FRÅGOR

måste sägas inta en speciell ställning. De är ofta tillkomna under en tid då "sockenkyrkan" sågs som hela befolkningens tillhörighet. Svenska kyrkan får enligt våra förslag även i fortsättningen disponera dessa byggnader — liksom all annan kyrklig egendom — som tillkommit under kyrkans offentligrättsliga period och betalats av hela befolkningen på orten. Vi utgår från att Svenska kyrkan visar ett sådant tillmötesgående mot skäliga anspråk på upplåtelse, att särskild statlig lagstiftning om kyrkornas upplåtande ej erfordras. Samma resonemang är tillämpligt på lokaler som är belägna i anslutning till allmänna begravningsplatser. Kommun eller kyrkoförsamling, som disponerar lokaler på eller i anslutning till allmän begravningsplats, förutsätts upplåta dessa i skälig omfattning även om särskild lagstiftning om detta ej finns. 6.5.3 Skydd för kulturhistoriskt kyrkobyggnader m. m.

värdefulla

Svenska kyrkans kyrkobyggnader åtnjuter f. n. skydd i kulturhistoriskt hänseende enligt 1920 års kungörelse (nr 744) med föreskrifter rörande det offentliga byggnadsväsendet. I denna stadgas bl. a. att förslag till ny-, om-, till- eller påbyggnad, rivning eller flyttning av kyrkobyggnad skall granskas av riksantikvarieämbetet. Med kyrkobyggnad avses i kungörelsen "kyrka, kapell för allmän gudstjänst" (28 § 1 mom.). Kungörelsen gäller också för kyrkotomt och byggnad på kyrkotomt. Bestämmelser avseende kulturhistoriskt skydd för begravningsplatser finns i 1963 års begravningskungörelse (nr 540). Enligt 1970 års lagstiftning om förvaltning av kyrklig jord m. m. skall vid förvaltning av prästgård och biskopsgård naturvårdens och kulturminnesvårdens intressen tillgodoses i skälig omfattning. Beträffande löneboställen m. fl. kyrkliga egendomskategorier gäller att stiftsnämnden skall planlägga åtgärder för beaktande av naturvårdens och kulturminnesvårdens intressen i stiftet. 178

Ett icke oväsentligt skydd åt kulturhistoriskt värdefull bebyggelse i såväl allmän som enskild ägo ges i 1947 års byggnadslag och 1959 års byggnadsstadga. 1960 års lag om byggnadsminnen äger ej tillämpning på kyrkliga byggnader. 1958 års utredning kyrka-stat fann dock, att visst stöd fanns för att antaga att även prästgårdar kan bli delaktiga av kulturhistoriskt skydd enligt byggnadsminneslagen (SOU 1967:46 s. 219). Vissa kyrkliga inventarier åtnjuter skydd enligt en kungörelse av år 1942 (nr 929). De får bl. a. ej överlåtas utan tillstånd av Kungl. Maj:t. 1958 års utredning kyrka-stat berörde frågan om vården av de kulturhistoriskt värdefulla kyrkobyggnaderna. De allmänna intressen, som kan göra sig gällande beträffande kyrkobyggnaderna, är huvudsakligen att dessa tillförsäkras ett tillfredsställande skydd ur kulturhistorisk synpunkt. Detta leder i första hand till slutsatsen att kyrkobyggnader bör underkastas bestämmelserna i byggnadsminneslagen. under vars tillämpning de f. n. ej faller (närmare härom, se SOU 1967:46 s. 221). Vidare är tänkbart att de rådgivande och övervakande funktioner, som nu jämlikt 1920 års KK med föreskrifter rörande det offentliga byggnadsväsendet tillkommer riksantikvarien i fråga om vården av kyrkobyggnader, bibehålies som en uppgift för denne. Som skäl härför skulle kunna anföras att praktiskt taget alla våra äldre kyrkor utgör omistliga kulturminnesmärken och att därför ansvaret för vården av dessa — även för det fall de icke formellt förklaras för byggnadsminnen — ytterst vilar på staten. Det må anmärkas att den skisserade ordningen icke i och för sig innebär att staten påtager sig något ekonomiskt ansvar för vården och underhållet av kyrkobyggnad. (SOU 1968:11 s. 201). Vad gäller prästgårdar ningen.

anförde

utred-

Då alltså den allmänna lagstiftning, som redan har tillämpning å prästgårdar, synes giva dessa ett tillfredsställande skydd ur kulturhistorisk synpunkt lärer någon särskild statlig föreskrift härutinnan icke vara erforderlig (SOU 1967:46 s. 219). Frågan om skydd för kulturhistoriskt värdefulla kyrkobyggnader behandlades av ett ganska stort antal remissinstanser. I SOU SOU 1972: 36

6 RÄTTSLIGA FRÅGOR

1970:2 redovisas dessa under särskild rubrik (s. 457—470). Vi vill här endast erinra om följande uttalande av riksantikvarieämbetet. I fall av ett fritt läge (B, C, D) bör naturligen den särskilda statliga uppsikten över kyrkobyggandet med vad därtill hör enligt 1920 års kungörelse upphöra och ersättas med den rättsliga reglering som gäller för byggnads- och fastighetsfrågor i allmänhet. För att tillgodose de kulturminnesvårdande intressena bör befintliga kyrkor, omgivande områden och andra kyrkliga byggnader åtnjuta skydd enligt lagen om byggnadsminnen samt en ny lag, ersättande 1942 års kungörelse angående vården av vissa kyrkliga inventarier, stiftas om kulturhistoriskt värdefull kyrklig inredning och utrustning. (SOU 1970:2 s. 465). För vår beredning har det tett sig naturligt att också något undersöka, hur skyddet för kulturhistoriskt värdefulla kyrkobyggnader, vilka tillhör andra trossamfund än Svenska kyrkan, är utformat. Dessa gudstjänstlokaler hör inte till det offentliga byggnadsväsendet.1 För dessa kyrkobyggnader gäller alltså regler som för annan likvärdig bebyggelse. Sålunda är 1960 års lag om byggnadsminnen tillämplig på dem. Det kan nämnas att den av Metodistkyrkan i Sverige ägda Heliga Trefaldighetskyrkan i Stockholm är förklarad såsom byggnadsminne. — Någon lagstiftning till skydd för inventariebeståndet hos de fria trossamfunden finns ej. Dessa har ej heller under den jämförelsevis korta tid de verkat i vårt land anskaffat så många kulturhistoriskt värdefulla föremål. Vi har i avsnitt 5.4.2.3 redogjort för vår syn på utformningen av det ekonomiska ansvaret vad gäller Svenska kyrkan och andra trossamfund tillhöriga kulturhistoriskt värdefulla byggnader och kyrkliga inventarier. I bilaga 14 har en del ytterligare bakgrundsmaterial lämnats. Vi föreslår således att formerna för samhällets framtida kulturella, juridiska och ekonomiska ansvar för kulturhistoriskt värdefulla kyrkobyggnader m. m. närmare utreds i samråd med MUS 65 och bygglagutredningen (jfr avsnitt 5.4.2.3). Arbetet bör bedrivas under den s. k. förberedelsetiden. SOU 1972: 36

Inför det kommande utredningsarbetet vill vi betona att vi finner det naturligt att statens nuvarande generella ansvar i kulturhistoriskt avseende för Svenska kyrkans kyrkobyggnader och kyrkliga inventarier i princip består och utsträckes till att gälla även andra trossamfunds likvärdiga byggnader. Angeläget är vidare att det även i framtiden blir möjligt att på motsvarande sätt låta nya kyrkliga byggnader av estetiskt och arkitektoniskt värde omfattas av en skyddslagstiftning, oavsett vilket samfund de tillhör.

6.6 Personalfrågor

Vissa frågor som hänger samman med personalens anställningstrygghet vid en reform kan komma att kräva författningsreglering. Det gäller exempelvis frågor om hur den s. k. oavsättligheten för vissa befattningshavare skall avlösas, pensionsfrågorna regleras m. m. I övrigt förutsätter vi att flertalet personalfrågor får lösas genom förhandling mellan avlämnande och övertagande huvudmän å ena sidan, och personalorganisationerna å andra sidan. Dessa frågor behandlas i avsnitt 7.2.

1 Dit hör enligt 1 § 1920 års KK "byggnadsföretag för statens eller menighets eller allmän institutions eller inrättnings räkning". Således torde ej heller kyrkobyggnader ägda av Svenska kyrkan närstående fria stiftelser och föreningar falla under denna kungörelse. 179

7 Övergångsanordningar för Svenska kyrkan

Konsekvenserna av de principiella ställningstaganden vi kommit fram till i fråga om förändrade relationer mellan samhället och trossamfunden har behandlats med sikte på framtiden (kapitlen 4—6). Den historiskt framvuxna särskilda relationen mellan staten och Svenska kyrkan gör det emellertid önskvärt att förändringar genomförs i etapper, så att kyrkan får tid att bygga upp sin nya organisation, främst på det ekonomiska området. Vi har därför funnit det angeläget att föreslå vissa övergångsanordningar för Svenska kyrkans del. Som framgått av avsnitt 6.2.1 bör statsmakterna medverka till att Svenska kyrkan ges möjlighet att utforma sitt eget grundläggande regelsystem m. m. Staten bör därför bidra med kostnaderna för visst kyrkligt utredningsarbete under en förberedelseperiod (avsnitt 7.1). Vidare föreslår vi i avsnitt 7.2 vissa garantier för den anställda personalen, i första hand för dem vars anställningsförhållanden i nuläget regleras av olika statliga föreskrifter. Slutligen har vi — med utgångspunkt i önskemål som bl. a. framkommit i det s. k. kyrkliga reformprogrammet vid 1968 års kyrkomöte — skisserat ett erbjudande till Svenska kyrkan för hur staten under 10 år skulle kunna låta uppbörden av kyrkoavgifterna samordnas med den allmänna skatteuppbörden.

7.1 Ekonomiskt stöd till förberedelsearbetet Vi har i det föregående (främst kapitlen 5—6) förutsäatt att väsentliga reformer beträffande Svenska kyrkans inre organisation och verksamhet kommer till stånd fr. o. m. år 1983. Därvid har vi påpekat att sådana reformer måste förberedas under en tillräckligt lång period som måste vara avslutad i sådan tid att reformen kan träda i kraft den 1 januari 1983. Förberedelse- och planeringsarbetet skall ske i kyrkomötets regi. Kostnaderna för detta kyrkliga utredningsarbete, vari även ingår uppbyggnad av en arbetsgivarfunktion (avsnitt 7.2.5), bör enligt vår uppfattning belasta statsverket. Det av kyrkomötet utsedda särskilda utredningsorganet (avsnitt 6.2.4) bör få disponera medel enligt samma normer som gäller för kommittéväsendet. Det bör således ankomma på Kungl. Maj:t att i enlighet med dessa normer bedöma rimligheten i de ekonomiska anspråk som härvid kommer att ställas. Det är för närvarande svårt att mer exakt bedöma storleken av erforderliga belopp. Vid bedömningen bör emellertid beaktas, att väsentligt material för detta utredningsarbete redan samlats in och publicerats av kyrka-statutredningen och av vår beredning. Med hänsyn härtill anser vi det troligt att de sammanlagda kostnaderna för detta kyrkliga utredningsarbete åren 1974—1982 inte kommer att uppgå till större belopp SOU 1972: 36

7 ÖVERGÅNGSANORDNINGAR

(räknat i fast penningvärde) än vad som föranletts av arbetet inom 1958 års utredning och vår beredning. 1 7.2 Personalfrågor I detta avsnitt behandlas sådana personalfrågor som kan uppstå till följd av att relationerna mellan staten och Svenska kyrkan förändras till sin principiella innebörd. Detta inträffar enligt vårt förslag fr. o.m. år 1983. (Personalfrågor i samband med att huvudmannaskapet förändras för folkbokföringen och begravningsväsendet har behandlats i avsnitt 4.5.2.3 resp. 4.5.3.3.) 7.2.1 Berörda personalkategorier En redogörelse för de närmast aktuella, nu gällande anställningsvillkoren inom Svenska kyrkan har utarbetats av vår expert i arbetsrättsliga frågor (bilaga 11, SOU 1972: 37). Av redogörelsen framgår bl. a. att man på församlingsplanet främst kan skilja mellan statligt reglerade anställningar (församlingspräster och flertalet kyrkomusiker) och kyrkokommunalt reglerade befattningar (befattningshavare för uppgifter som avses i 2 § lagen om församlingsstyrelse). Inom den senare gruppen förekommer befattningar både med arbetsuppgifter som enligt församlingsstyrelselagen skall fullgöras av församlingen och med uppgifter som enligt lagens kompetensparagraf får fullgöras av församlingen med användande av utdebiterade medel. På stiftsplanet finns dels statligt reglerade anställningar (biskops- och prästtjänster samt tjänsterna vid stiftskanslier), dels befattningshavare inom fristående kyrklig verksamhet (t. ex. i anslutning till stiftsråden). Kyrkofonden svarar för hela lönekostnaden för biskops- och övriga stiftsprästtjänster. Drygt hälften av lönekostnaderna för stiftskanslipersonalen gäldas också ur kyrkofonden (resterande belopp av statsverket). Den fristående kyrkliga verksamhet som sker i anslutning till stiftsråden bekostas till väsentlig del av anslag från församlingarna. Annan fristående verksamhet baseras därSOU 1972: 36

emot oftast på bidrag av typ kollekter. Huvuddelen av lönekostnaderna på stiftsplanet bärs alltså av församlingarna genom uttaxerade medel (församlingarnas avgifter till kyrkofonden respektive anslagen till stiftsråden). På riksplanet finns ett mindre antal statligt reglerade prästtjänster för speciella uppgifter, t. ex. inom försvaret och kriminalvården, varvid avlöningskostnaderna finns upptagna på statsbudgeten. Också kostnader för kyrkoherdar för döva finns upptagna på statsbudgeten, vilken dock härför tillförs bidrag ur kyrkofonden. — En omfattande verksamhet, väsentligen finansierad av insamlade medel (bl. a. kollekter), bedrivs av Svenska kyrkans centralråd för evangelisation och församlingsarbete, Svenska kyrkans missionsstyrelse, Svenska kyrkans sjömansvårdsstyrelse och Svenska kyrkans diakoninämnd samt de organ som lyder under dessa. Vissa bidrag till dessa institutioner, främst för sjömansvården, utgår ur kyrkofonden. Dessa bidrag svarar dock endast för en mindre del av de totala lönekostnaderna. Anställningsvillkoren för denna senare personal regleras ej offentligt utom i fråga om pensionsförmåner samt tillgodoräkning av tjänstetid för vissa högre tjänstemän inom de centrala kyrkliga styrelserna m. fl. Huvuddelen av personalkostnaderna på riksplanet täcks alltså av insamlade medel. Härjämte bör slutligen nämnas den fristående verksamhet som bedrivs inom Svenska kyrkan närstående organisationer och stiftelser. Det sammanlagda antalet präster med statligt reglerade anställningar kan beräknas till ca 2 600, av vilka ca 2 550 tjänstgör på heltid. Antalet statligt reglerade heltidstjänster som kyrkomusiker beräknas ligga på drygt 400, vartill kommer bortåt 2000 kyrkomusikerbefattningar med deltidstjänstgöring. Vid stiftskanslierna tjänstgör ca 185 * Utgifterna för kyrka-statutredningens arbete åren 1958—1968 har i riksdagsberättelsen angetts till sammanlagt ca 2,5 milj. kr. För vår berednings arbete åren 1968—1971 anges sammanlagt ca 1,25 milj. kr. Redovisningen i riksdagsberättelsen av kommittéutgifter täcker dock ej samtliga kostnader för verksamheten. Främst tillkommer lokalkostnader. 181

7 ÖVERGÅNGSANORDNINGAR

befattningshavare, varav ca 155 på heltid. Sammanfattningsvis kan alltså det totala antalet befattningshavare med statligt reglerade anställningar inom Svenska kyrkan beräknas till omkring 5 200 personer. Av dessa tjänstgör drygt 3 100 på heltid. I bilaga 11 lämnas även en redogörelse för vissa anställningsvillkor av särskilt intresse ur trygghetssynpunkt. Erfarenheter från tidigare genomförda organisationsförändringar på den offentliga sektorn redovisas, liksom även organisationerna på arbetsgivar- och arbetstagarsidan. 7.2.2 1958 års utredning kyrka-stat jämte remissyttrandena Kyrka-statutredningen har i delbetänkandet (SOU 1967:45) Kyrklig organisation och förvaltning utförligt behandlat vissa personalfrågor (s. 469—528). Utredningen har bl. a. redogjort för de rättsregler beträffande uppsägnings- och pensionsfrågor som kan äga tillämpning vid starkt förändrade relationer mellan staten och Svenska kyrkan. I den sammanställning av remissyttrandena över kyrka-statutredningens betänkanden som vi publicerat (SOU 1970:2) behandlades personalfrågorna s. 369—374. Generellt kan sägas att kyrka-statutredningen kritiseras för att ha anlagt mera formellt juridiska aspekter än rimlighets- och rättsvisesynpunkter på frågan om samhällets ansvar för den personal som skulle beröras av en reform. Såväl personalorganisationerna som flera andra remissinstanser betonar att all personal — oberoende av formella garantier — bör behandlas lika i praktiken, och att största möjliga hänsyn måste tas för att värna om anställningstryggheten. Kyrkomusikernas riksförbund står "helt främmande inför den av utredningen diskuterade tekniska möjligheten att åvägabringa ett upphörande av befattningshavarnas ställning av offentliga tjänstemän liksom inför ett upphörande av tillämpningen av den författningsmässiga regleringen av anställningsförhållandena jämte de statliga tjänstepensionsbestämmelserna". De uttalanden om exempelvis uppsägbarhet som utredningen 182

gjort, äger enligt riksförbundet visserligen formell riktighet, men "ett dylikt förfarande står i skarp kontrast mot den generositet, staten vid en skilsmässa bör visa Svenska kyrkan och dess befattningshavare". Gällande bestämmelser framstår "såsom helt otillräckliga mot bakgrund av en statlig institutions totala avveckling". Även Sveriges kommunaltjänstemannaförbund berör utredningens uttalande om uppsägningsmöjligheterna och konstaterar, att utredningen därmed "inskränkt sig till att avfärda de problem som uppstår för de närmare 5 000 kyrkokommunalt anställda befattningshavarna". Förbundet framhåller att läget framför allt torde bli ovisst för ickeprästerliga befattningshavare, som utbildat sig och helt inriktat sig på församlingsvårdande uppgifter, exempelvis församlingsoch ungdomssekreterare. Å andra sidan uttalar Svenska prästförbundet att "eftersom bristen på arbetskraft inom det kyrkliga fältet är synnerligen kännbar, ingen torde behöva befara arbetslöshet, om han väljer kyrkan som arbetsgivare". Samtliga personalorganisationer betonar vikten av att den "fria" kyrkan får en sådan ekonomi att inte anställnings- och pensionsförmånerna försämras. Organisationerna förutsätter, att samhällets åtaganden därvidlag bestäms genom överenskommelser, som träffas efter förhandlingar med de anställdas organisationer. 7.2.3 Kontakter med personalorganisationerna Representanter för berörda större personalorganisationer var bland de inbjudna till den av oss anordnade s. k. samrådskonferensen i Falkenberg i december 1971. I konferensen deltog representanter för Kyrkomusikernas riksförbund, Svenska kommunalarbetareförbundet, Svenska prästförbundet, Sveriges kommunaltjänstemannaförbund, Sveriges kyrkokamerala förening och Sveriges lärarförbund (som är kyrkomusikernas fackliga organisation). Vid konferensen redovisade vår expert bl. a. en inventering av de arbetsrättsliga problem som kunSOU 1972: 36

7 ÖVERGÅNGSANORDNINGAR

de aktualiseras i samband med väsentligare förändringar i relationerna mellan staten och Svenska kyrkan. Under perioden oktober 1971—april 1972 har vår expert dessutom haft ett flertal kontakter med olika personalorganisationer samt de tre närmast engagerade organen på arbetsgivarsidan, statens avtalsverk, Svenska kyrkans församlings- och pastoratsförbund samt Svenska kommunförbundet. Härvid har bl. a. samråd skett beträffande sakinnehållet i bilaga 11. Vidare har vid dessa kontakter organisationerna framfört vissa synpunkter som återges i avsnitt 7.2.4. Svenska kommunalarbetareförbundet, Svenska prästförbundet, Sveriges kommunaltjänstemannaförbund och Sveriges lärarförbund har den 29 februari 1972 tillställt oss en särskild skrivelse. De fyra organisationerna anser det "önskvärt att personalfrågorna får utredas och prövas vidare i såväl rättsligt, ekonomiskt som organisatoriskt avseende, därest en genomgripande ändring skulle beslutas i förhållandet mellan staten och Svenska kyrkan". Beredningen bör därför enligt organisationerna "i sitt betänkande föreslå Kungl. Maj:t att tillsätta en särskild arbetsgrupp för personalfrågor vid en eventuell ändring i förhållandet mellan staten och Svenska kyrkan", varvid i arbetsgruppen bör ingå representanter för arbetsgivarsidan och för dessa personalorganisationer. 7.2.4 Synpunkter från personalorganisationerna Vid de i avsnitt 7.2.3 nämnda kontakterna mellan vår expert och de berörda personalorganisationerna har inte i något sammanhang framförts uppfattningen att innehavare av f. n. statligt reglerade tjänster, dvs. präster och kyrkomusiker med fastare anställning inom Svenska kyrkans s. k. legala verksamhet, skulle få svårighet att vinna fortsatt anställning inom kyrkan. Samma är förhållandet med stiftskanslipersonalen. I fråga om kyrkomusiker har dock uttalats farhågor för att verksamheten, om de ekonomisSOU 1972: 36

ka betingelserna skulle försämras, skulle kunna få inskränkas i mindre församlingar. När det gäller kyrkokommunalt reglerade tjänster (här bortses från folkbokföringen och begravningsväsendet vilka behandlats i avsnitt 4.5.2.3 resp. 4.5.3.3) har vid nämnda kontakter framkommit farhågor för att vissa församlingar på grund av försämrad ekonomi kan tänkas inskränka på vissa arbetsuppgifter som står den borgerliga kommunen nära. Som exempel har angetts diakoni och sjukvård samt barn- och ungdomsverksamhet. Det har vidare antagits att församlingar kan tänkas gå samman som arbetsgivare för att på så sätt rationalisera vissa administrativa och kamerala funktioner. — Arbetstagare i Svenska kyrkans fristående verksamhet (i församlingsarbetet, i stiftsråden etc, i de centrala kyrkliga styrelserna och inom Svenska kyrkan närstående organisationer och stiftelser) berörs inte formellt (bortsett från vissa pensionsåtaganden) av de ändrade relationer mellan staten och Svenska kyrkan som vi föreslår. Från personalorganisationernas sida har emellertid framförts önskemål att kostnaderna för denna fristående verksamhet beaktas vid de samlade övervägandena om samhällets ekonomiska stöd till trossamfunden. Man har exempelvis pekat på Svenska kyrkans verksamhet på det internationella planet samt inom social omvårdnad och utbildningsväsende. * Vid kontakterna mellan personalorganisationerna och vår expert har också framförts krav på medinflytande beträffande anställningsfrågorna vid en eventuell reform. Såsom redovisas i bilaga 11 förutsätts ett sådant arbetstagarinflytande i de kollektivavtal som reglerar anställningsvillkoren på det kyrkliga området. Samhällets eventuella garantier till de kyrkliga organen är en fråga som till sin natur kräver författningsreglering eller annat beslut av statsmakterna. Frågor som exempelvis avlösningen av den s.k. oavsättligheten för vissa kyrkliga befattningshavare, 1 Likartade önskemål har också framförts till oss i samband med uppvaktningar från huvudmännen för dessa verksamhetsgrenar.

7 ÖVERGÅNGSANORDNINGAR

eventuell övergångs- eller övertagandeplikt beträffande den kyrkliga personalen, pensionerna m. m. är uppenbarligen av samma beskaffenhet. Det sagda innebär dock inte, att sådana beslut inte skulle föregås av förhandlingar mellan överlämnande och övertagande huvudmän samt de anställdas organisationer. Personalorganisationerna har framhållit att dylika förhandlingar bör inledas relativt omgående. Organisationerna anser det med hänsyn till anställningstryggheten nödvändigt att man klargör riktlinjerna för lösningar av personalproblemen innan ett principbeslut fattas om ändrade relationer mellan staten och Svenska kyrkan. Som exempel på dessa problem har nämnts frågan om likabehandling eller ej av befattningshavare med statligt, kyrkokommunalt och privaträttsligt reglerade befattningar, hur personalen inom den fristående kyrkliga verksamheten kommer att behandlas, frågor om friköp av pensionsförpliktelser samt omfattningen och konstruktionen av de ekonomiska garantier som skall ges. Vidare menar man att besked måste lämnas om vilka åtgärder som föreslås beträffande personalgrupper som inte kan beredas fortsatt anställning inom kyrkan. Man önskar även en närmare belysning av huvudmännens avsikt att med stöd av 11 § 2 st. statstjänstemannalagen ställa befattningshavare till den "fria" Svenska kyrkans förfogande. Organisationerna har också uttalat sig om de frågor som uppkommer efter ett principbeslut. Man kommer sannolikt att kräva medinflytande om sättet för den inomkyrkliga regleringen av kyrkans organisation och arbetsformer, t. ex. när det gäller anställningsvillkor som inrättande och tillsättning av tjänst, anställnings ingående och upphörande, pension, förflyttningsskyldighet, naturaförmåner, arbetstid, allmänna skyldigheter, disciplinära åtgärder, tjänstledighet, samråd eller medinflytande i andra än rent fackliga angelägenheter samt — i fråga om varje särskild befattningstyp — arbetsuppgifter och behörighetsvillkor. Detta är frågor som på det kyrkokommunala området regleras efter samråd eller förhandlingar 184

med personalorganisationerna. Härtill kommer bestämmelser om löner och andra förmåner, således frågor som på vanligt sätt löses genom kollektivavtal, men som i betydande mån berörs av den "personalstat" som huvudmannen beslutar om. En särskild fråga i detta sammanhang är om man väljer att i framtiden ersätta de offentligrättsliga inslagen hos det nuvarande anställningsförhållandet (exempelvis lönegradsplacering) med lösningar av den typ som förekommer på den privata arbetsmarknaden (enskild lönesättning). På pensionssidan är denna fråga än mera accentuerad. Personalorganisationerna beräknar att dessa förhandlingar kommer att ta flera år i anspråk. Härtill kommer den tid som i slutskedet åtgår för tjänstetillsättningar, förflyttningar m. m. Av sociala hänsyn får tiden för det praktiska genomförandet av en kyrkoreform inte göras för kort. De fackliga organisationerna har vid kontakterna med vår expert också tagit upp de problem som ur organisationssynpunkt uppkommer om man i samma organisation får medlemmar med olika löne- och pensionsvillkor trots lika arbetsvillkor i övrigt. Detta kan enligt organisationerna bli fallet med övergående resp. nyrekryterad personal inom Svenska kyrkan. Arbetstagarorganisationerna har också pekat på den särskilda komplikation som består i att man på arbetsgivarsidan f. n. har flera berörda huvudmän (staten, församlingarna, kyrkofonden) med måhända sinsemellan olika uppfattningar om ansvarets fördelning, t. ex. i fråga om pensionsåtagandena. De hittills behandlade frågorna rör allmänt sådana förhållanden som kan bli föremål för förhandlingar. Därutöver har den dominerande frågan för personalorganisationerna varit vilka ekonomiska garantier som kommer att ställas till Svenska kyrkans förfogande för att den skall kunna infria sina åtaganden till personalen. De har i många sammanhang uttryckt oro över kyrkans framtida ekonomi och framhållit, att anställningstryggheten skulle kunna komma att urholkas om inte vittgående garantier ges från det allmännas sida. Som stöd för SOU 1972: 36

7 ÖVERGÅNGSANORDNINGAR

farhågorna har bl. a. pekats på de genomgående sämre anställningsvillkoren inom andra trossamfund i riket (bilaga 11.5,1.3). Inte minst pensionsfrågorna bedöms bli komplicerade på grund av de stora men svårberäknade ekonomiska åtaganden de samlade pensionerna representerar och genom att pensionerna är baserade på en "evig huvudman" med beskattningsrätt (bilaga 11.4.6).

7.2.5 Överväganden Vid våra kontakter med personalorganisationerna och icke minst mellan dem och vår expert har framkommit två typer av problem. Det första problemet gäller anställningstryggheten, där personalorganisationernas oro grundas på farhågor att de av oss föreslagna principiella förändringarna av relationerna mellan staten och Svenska kyrkan får till följd en försämring av kyrkans ekonomi. Det andra problemet gäller de mera tekniska svårigheter som uppstår vid övergång från ett löne- och pensionssystem som är grundat på offentlig lagstiftning och offentliga kollektivavtal till ett system som måste byggas upp utifrån principiellt sett andra utgångspunkter. Vi har i det föregående understrukit — främst i kapitel 5 — att de reformförslag vi lägger fram inte väntas negativt påverka Svenska kyrkans ekonomiska möjligheter att bedriva en lika omfattande verksamhet efter en genomförd reform som före denna. Likaså anser vi att det finns ringa grund för farhågor att personalproblem skulle uppstå på grund av en genom våra reformförslag försämrad kyrklig ekonomi. Vi vill här särskilt erinra.om omfattningen av de statliga och kommunala stödåtgärder som vi föreslagit dels i kapitel 5, dels — övergångsvis — i avsnitt 7,3. De farhågor som uttalats är vidare alltför ensidigt knutna till verkningarna av den av oss förordade reformen. Med eller utan reform är Svenska kyrkans ekonomiska betingelser avhängiga av vilket antal betalande medlemmar och vilka andra inkomstkällor kyrkan har. "Beskattningsrätten" kan inte skydda mot ett medlemsbortSOU 1972:36

fall, vilket av flera olika skäl kan komma att inträffa både före och efter reformåret 1983. Frågan, t. ex. om de små församlingarnas ekonomi och vilken trygghet de kan erbjuda, måste städse bedömas realistiskt såsom sker även nu. I detta sammanhang vill vi också erinra om att strukturförändringar redan i nuläget leder till ett ökat antal kyrkliga samfällighetsbildningar. Vi önskar emellertid behandla de övergångsproblem som kan uppstå på ett sådant sätt, att tryggheten för den anställda personalen bevaras. Som är brukligt vid väsentligare omorganisationer inom den offentliga sektorn förutsätter vi att förhandlingar kommer till stånd mellan personalorganisationerna och företrädare för huvudmännen (jfr nedan). För vissa grupper av anställda måste staten emellertid redan på grund av nuvarande regelsystem anses ha ett särskilt ansvar. Vid de överläggningar och förhandlingar som vi förutsätter skall komma till stånd bör utgångspunkten därför vara, att staten på lämpligt sätt fr. o. m. år 1983 skall garantera i första hand de pensionsförmåner som år 1982 gäller för innehavare av statligt reglerade präst- och kyrkomusikertjänster. För den garanti vi anser staten bör erbjuda även i fråga om löneinkomsten för dessa tjänstemän kan olika former tänkas. Nödvändigast är trygghet för att ha likvärdig anställning. Men vi menar att staten bör kunna gå ett steg längre och erbjuda nämnda präster och kyrkomusiker som står kvar i Svenska kyrkans tjänst en garanti att arbetsinkomsten för innehavare av tjänst på heltid inte skall underskrida den som erhölls 1982. Samma garanti för arbetsinkomsten bör ges till dem som genom att inneha flera deltidstjänster fullgör heltidsarbete. Detta betyder, ur kyrkans synpunkt, att den har en viss tjänstemannakader säkrad för lång tid framåt. Dessa garantier är avsedda att skänka en förvissning om trygghet. Emellertid har vi förutsatt att inga avsevärda förändringar i kyrkans ekonomi skall inträffa på grund av reformen. Vi har därför inte funnit anled185

7 ÖVERGÅNGSANORDNINGAR

ning beräkna den ekonomiska innebörden för staten av garantier som vi knappast tror skall behöva utlösas. Härtill kommer att sådana beräkningar knappast låter sig göras med någon rimlig grad av precision när det gäller förhållandena 10—30 år framåt i tiden (jfr vad som uttalas i bilaga 11.2.4.4 om möjligheterna att beräkna den ekonomiska innebörden av Svenska kyrkans nuvarande pensionsförpliktelser). En allmän förutsättning för att en statlig garanti kan träda i funktion anser vi vara att först egna tillgångar på församlingsplanet tas i anspråk för lönekostnaderna. Vi vill påpeka att för närvarande är vissa tillgångar avsedda för präst- och kyrkomusikerlöner. Därtill måste, såsom nu sker via kyrkofonden, någon form av utjämning mellan församlingarnas lönekostnader för präster och kyrkomusiker komma att ske även i framtiden. Vi vill i detta sammanhang erinra om det förslag till särskilt statligt stöd för ekonomisk utjämning inom trossamfunden som vi lagt fram i avsnitt 5.4.3.2. Vidare bör påpekas att antalet präst- och kyrkomusikertjänster f. n. regleras i olika statliga författningar. Någon ändring av nuvarande praxis ifråga om indragning eller inrättande av sådana tjänster förutsätter vi ej skall ske under åren 1972—1982. Den prästerliga organisationen har under det senaste årtiondet endast marginellt ändrats. Den nu nämnda statliga löne- och pensionsgarantin måste sålunda innebära att i den händelse församlingarna inom Svenska kyrkan solidariskt ej förmår uppfylla sina löne- och pensionsåtaganden, så är det statens skyldighet att anslå kompletterande medel. Det bör därvid också påpekas att bland kyrkofondens kapitaltillgångar, som enligt våra förslag i avsnitt 5.5.2 och 6.4 disponeras av Svenska kyrkan, ingår medel som särskilt är avsedda täcka kostnader för prästpensioner. Sammanlagt uppgick präst- och kyrkomusikerlönerna (inkl. biskopar och övrig prästerlig personal på riks- och stiftsplanen) år 1969 till ca 170 milj. kr. Emeritilöner, egenpensioner och familjepensioner för präs186

ter uppgick budgetåret 1968/69 till ca 30 milj. kr. (Bilaga 1.) I bilaga 11 har för åren 1970 och 1971 årslönekostnaderna för präster beräknats till ca 132 milj. kr., varav 130 milj. kr. avser heltidsanställd personal. Årslönekostnaderna för kyrkomusiker har beräknats till ca 38 milj. kr., varav 14 milj. kr. avser heltidsanställd personal. Vidare har under år 1971 utbetalats pensioner till präster inom Svenska kyrkan och vissa kyrkomusiker med ca 34 milj. kr. (pensionsutbetalningar till merparten av kyrkomusikerna ingår inte i denna siffra). Antalet emeritilöner och egenpensioner var år 1969 ca 1 300 och antalet familjepensioner ca 800. Åldersstrukturen hos prästerna är emellertid sådan att antalet pensionsberättigade kommer att öka under den närmaste 10-årsperioden (jfr bilaga 11.2.4.4). Motsvarande garantier bör utfärdas för stiftskansliernas personal. Det rör sig här om personal, för vilken årslönekostnaden uppgår till ca 10 milj. kr., inklusive löner till stiftsskogvaktare. Emellertid bör påpekas att medel för bestridande av lönerna för den personal som anställs för förvaltningen av finansförmögenheten, särskilt skog, givetvis i första hand måste täckas av inkomsterna från denna förmögenhet. Vi önskar emellertid inte göra något formellt undantag för dessa kategorier (liksom ej heller för dem som avlönas på anslag direkt eller indirekt av kyrkofonden, t. ex. biskops- och övriga stiftsprästtjänster). Särskild hänsyn bör också tas till innehavare av de 60—70 tjänster hos de centrala kyrkliga styrelserna m.fl. som för närvarande är inordnade i det statliga pensionssystemet (jfr bilaga 11.2.3.2 och 11.3.2). Våra förslag beträffande garantier för personal med statligt reglerade anställningar utgår från innehållet i nuvarande regelsystem. Vi är emellertid medvetna om att liknande krav även kan komma att väckas av övriga grupper anställda inom Svenska kyrkan. Detta gäller alltså dels den personal som f. n. innehar kyrkokommunalt regleSOU 1972: 36

7 ÖVERGÅNGSANORDNINGAR

rade anställningar, dels personalen inom den fristående kyrkliga verksamheten på lokal-, stifts- eller riksplanet, även personalen inom Svenska kyrkan närstående organisationer och stiftelser. Men det ankommer inte på vår beredning att närmare komma med förslag om hur anställningstryggheten skall ordnas för dessa. Omfattningen och formerna härför bör lösas efter förhandlingar. Vi förutsätter dock, med erfarenhet från liknande organisationsförändringar på det statliga området, att tryggheten för den anställda personalen kan bevaras. En trygghetsfaktor torde dessutom ligga i det faktum att de av oss föreslagna reformerna inte förutsätts orsaka en förändrad ekonomisk situation för verksamheten inom Svenska kyrkan. (Frågor berörande anställda med arbetsuppgifter inom folkbokföring och begravningsväsende har behandlats ovan i avsnitt 4.5.2.3 resp. 4.5.3.3.) Den andra problemtypen gäller tekniska svårigheter vid övergången från den offentliga sektorns till den privata sektorns avtalssystem. Vi saknar möjlighet att här ta ståndpunkt till vad som närmast har karaktären av förhandlingsfrågor. Vi vill dock framhålla att den av oss förutsatta förberedelsetiden — åtta år efter det att principbeslut fattats av riksdagen — får anses innebära en väl tilltagen tidsrymd för förhandlingar och personaladministrativt arbete. Vid kontakterna mellan personalorganisationerna och vår expert har framförts önskemål att organisationerna skulle ges tillfälle att deltaga i förarbetet till den principproposition om ändrade relationer mellan staten och trossamfund som vi föreslår lämnas till 1974 års riksdag. Det ankommer inte på oss att uttala oss om formerna för ett sådant deltagande i arbetet på just den första propositionen av principkaraktär. Genom remissförfarandet ges tillfälle för olika organisationer att mer i detalj precisera önskemålen. Skäl talar för att vissa frågor, exempelvis lösningen av pensionsgarantins utformning, måste få en ytterligare belysSOU 1972: 36

ning. Vi vill också erinra om att personalorganisationerna enligt numera tillämpad praxis får tillfälle till överläggningar under förarbetet på sådana propositioner som avser väsentligare organisationsförändringar inom statsförvaltningen. Viktiga för framtiden blir givetvis förhandlingar mellan personalorganisationerna och huvudmännen. Vi vill därför slutligen något beröra den organisatoriska uppbyggnad av arbetsgivarefunktionen som torde erfordras inom Svenska kyrkan i framtiden. Ett centralt arbetsgivarorgan bör förmodligen skapas relativt snart. Dess uppgift blir att företräda kyrkan i de förhandlingar som förutsätts ske med de avträdande huvudmännen (staten och de kyrkliga kommunerna) samt personalorganisationerna. Eftersom den kyrkliga verksamheten även i fortsättningen torde komma att bedrivas på såväl ett lokalt som regionalt och centralt plan, får man förmoda att arbetsgivarorganet byggs upp med hänsyn härtill. En sådan uppbyggnad finns i stort sett redan i Svenska kyrkans församlings- och pastoratsförbund. Möjligt är att detta organ i samband med en kyrkoreform tillförs bl. a. de arbetsgivarfunktioner som f. n. handhas av statens avtalsverk, Svenska kommunförbundet och kyrkoenheten inom utbildningsdepartementet. Det anförda innebär inte att de egentliga huvudmännen — församlingar och andra kyrkliga arbetsgivare — undandras inflytande i anställningsfrågorna. Även i fortsättningen får man förmoda att det blir församlingarna (motsv.) som sluter kollektivavtal efter centralt utfärdade rekommendationer, såsom f. n. är brukligt på det kyrkokommunala området. Detta förutsätter en upprustning av den lokala förhandlingsverksamheten. Inte minst när det gäller mindre församlingar kan man räkna med ett ökat samgående i fackliga frågor från såväl arbetsgivar- som arbetstagarsidan. 7.3 Uppbörd av kyrkoavgifter via skattsedeln under en övergångsperiod Det system för uppbörd av kyrkoavgifter som vi har skisserat i avsnitt 5.4.4.2 är an187

7 ÖVERGÅNGSANORDNINGAR

vändbart för alla trossamfund och även för enskildes integritet, kritiserades vid den s. k. andra organisationer. Det ger möjligheter samrådskonferensen i Falkenberg i decematt basera avgifter och bidrag på en rad ber 1971, har vi låtit utarbeta ytterligare ett olika grunder, varför församlingarna likförslag (se nedan). Det måste givetvis bygga som nu kan fritt välja beräkningssätt. Det på det skattesystem vi har i dag och är skyddar den enskildes integritet i livsåskåd- därför endast att betrakta som ett uppslag ningsfrågor. Detta system tillgodoser de oliför den utredning som måste göras, om ka krav från religionsfrihetssynpunkt som beslut tas om förslagets förverkligande. närmare behandlats i kapitel 3. KyrkoavVi har vid förslagets utarbetande tvingats giften har inte prägel av skatt. Detta system att ta upp vissa principfrågor som omedelför avgiftsuppbörd har så många fördelar, bart inställer sig. Några av de principer som att vi tror att det kommer att tillfredsställa måste vara vägledande vid utformningen av flera olika samfunds anspråk. ett konkret erbjudande om statlig uppbördsSvenska kyrkan får redan från det att folk- hjälp för perioden 1983—1992 berör probokföringen överförs det system för med- blemkomplexen medlemsbegreppet, beräklemsregistrering, som utgör grundvalen för ningsgrund för kyrkoavgifter, integritetsfråuppbördssystemet. När registreringssystemet gor och indrivningsförfarandet. prövats några år, kan man förmoda att Svenska kyrkan kommer att inse värdet av Systemet är enbart avsett att tillämpas för att till detta koppla det smidiga uppbördssySvenska kyrkans medlemmar. Någon utdestemet. Vi utgår därför som en huvudförutbitering av samma tvångskaraktär som en sättning från att Svenska kyrkan i framtiskatt kan det alltså inte bli fråga om. Detta den använder sig av detta och även så tidigt innebär att avgift endast kommer att debisom möjligt kommer att önska övergå till teras dem som av fri vilja godtar detta beett dylikt permanent system. talningsansvar. Emellertid har från många håll framförts Att kyrkoavgift inte längre skall uttagas önskemål att staten övergångsvis skulle er- av icke-medlemmar och att betalningsskylbjuda Svenska kyrkan hjälp med uppbörden digheten skall vara accepterad av de berörav kyrkoavgifter i samband med skatteupp- da personerna gäller givetvis även för det börden. Önskemål om uppbördshjälp har fall att församlingarna själva har hand om t. ex. kommit till uttryck i det s. k. reformuppbörden, t. ex. med hjälp av Dataservice programmet vid 1968 års kyrkomöte. för samfund och organisationer. Vi har beOm dylika önskemål kommer att framfötonat att det då blir en ensak för den kyrkras även då kyrkan genomför sin organisaliga instansen att själv förvissa sig om medtionsuppbyggnad förordar vi, att staten erlemmarnas villighet att betala kyrkoavgift. bjuder sig att under en övergångsperiod på Helt annorlunda ställer sig detta problem, 10 år fr. o. m. år 1983 — eller kortare tid om staten (ett offentligt organ) skall medom kyrkan så önskar — lämna Svenska kyrverka. Då måste frågan avgöras vem som kan hjälp med uppbörden av kyrkoavgifter- är att betrakta som avgiftsskyldig.2 na. Uppbörden samordnas härvid med den Vi har i religionsfrihetskapitlet (avsnitt allmänna skatteuppbörden. 3.4) gjort vissa principiella uttalanden om Eftersom det f. n. är omöjligt att förutse statsmakternas reglering av trossamfundens hur den statliga skatteuppbörden i detalj medlemsbegrepp. Därvid har vi bl. a. deklaär organiserad år 1983 och åren därefter har rerat att vår syn på Svenska kyrkan som ett vi ej funnit anledning utarbeta konkreta för1 slag om denna statliga medverkan. Vi har Jfr avsnitt 5.4.4.2 samt bilaga 8. 2 Jfr den principiella diskussionen om statlig emellertid låtit experter utarbeta flera altermedverkan vid uttagande av medlemsavgifter i nativa modeller. 1 Då det alternativ som tekkyrka-statutredningens slutbetänkande (SOU 1968:11 s. 214—221) samt vår diskussion i föniskt tedde sig lämpligast, särskilt om man religgande avsnitt om beräkningsgrund för kyrvill undvika indrivning samt skydda den koavgifter. 188

SOU 1972: 36

7 ÖVERGÅNGSANORDNINGAR

trossamfund leder till att de som är medlemmar i Svenska kyrkan före också bör anses vara medlemmar efter det att en annan relation inträtt mellan staten och detta samfund. Vi har emellertid också funnit att förändringen av Svenska kyrkans ställning är av så genomgripande natur, att det måste anses föreligga speciella skäl för staten att i samråd med Svenska kyrkan ge medborgarna/medlemmarna personlig upplysning om förändringarnas innebörd och i samband härmed aktualisera frågan om medlemskap eller icke-medlemskap. Därvid har vi utgått från att det ej av staten kommer att uppställas några krav på insändande av blanketter eller användning av andra metoder för att kräva en aktiv bekräftelse av nuvarande medlemskap. Hela frågan om vem som skall betraktas som medlem blir en inomkyrklig fråga i princip från 1983 och alltså även i praktiken, om Svenska kyrkan då övergår till ett eget uppbördssystem. En svårighet i detta hänseende uppstår däremot, om staten under en övergångstid skall medverka till uppbörden. Det måste framhållas att om frågan om statlig medverkan vid uppbörd av kyrkoavgifter aktualiseras, måste fasta, rättsligt tillämpbara regler fastställas om vem som är avgiftsskyldig. Problemet gäller således om staten genom skattemyndigheterna — med tillämpning av vissa beräkningsmetoder (jfr nedan) — skall acceptera att utföra debitering, uppbörd och indrivning av kyrkoavgifter för de personer som av vederbörande organ inom Svenska kyrkan uppges vara avgiftsskyldiga. Man får inte riskera att staten ålägger "fel" personer avgiftsskyldighet. Som vi framhållit i avsnitt 5.4.4.2 finner vi det även principiellt viktigt att en klar skillnad upprätthålls mellan å ena sidan de tvångsbidrag till stat och kommun som grundas på beslut av offentligrättsliga organ (skatter och avgifter av skattekaraktär såsom pensionsoch sjukförsäkringsavgifter), och å andra sidan sådana avgifter som tas ut av enskilda korporationer i vårt samhälle. Medborgarna får inte genom tillvägagångssättet vid uppSOU 1972: 36

börden av avgifter till dessa bibringas den felaktiga uppfattningen att dessa avgifter är av obligatorisk art. Särskilt starka är skälen för ett sådant betraktelsesätt när det gäller indrivningsmomentet i skatteuppbörden. I Svenska kyrkans folkkyrkosyn ligger ett mycket öppet medlemsbegrepp. Emellertid har ej gjorts gällande att en sådan bestämning av medlemsbegreppet som ligger i folkkyrkotanken även innefattar skyldighet för medlemmarna att betala kyrkoavgift via statens uppbördssystem. Medlemsbegreppet kan allså vara betydligt vidare än begreppet avgiftsskyldig. Det bör i detta sammanhang observeras att frågan om medlemskap inte behöver aktualiseras i samband med en diskussion om avgiftsskyldighet. Uppgifter om vilka medlemmar i Svenska kyrkan som är villiga att erlägga sin avgift via det statliga skattesystemet kan samlas in via församlingsregistreringen (Dataservice för samfund och organisationer), som efter det att folkbokföringen överförts till borgerligt organ förutsätts innehålla uppgifter om vilka som är medlemmar i Svenska kyrkan (se avsnitt 4.5.2.1). Frågan om hur aktivt personligt anvarstagande det innebär för individen att bli inplacerad i ett dylikt register har vållat mycken diskussion. 1958 års utredning kyrkastat diskuterade principfrågor, anknutna till en situation då staten medverkar vid uttagandet av medlemsavgifter: Allmänt torde — med bortseende från vad i det följande anföres om verkan av barndop och därmed jämförlig, av förmyndare föranledd åtgärd — kunna sägas att intet medlemskapsbegrepp, som ej har sin grund i en av den enskilde avgiven viljeförklaring eller handling, vilken juridiskt sett bedömes ha samma innebörd som en dylik viljeförklaring (konkludent handling), kan — utan att genom lagstiftning annorlunda bestämts — läggas till grand för privaträttsliga anspråk (å exempelvis medlemsavgift) mot den enskilde. (SOU 1968:11 s 197). Som praktiskt förfaringssätt antyddes att vid övergången den enskildes ställningstagande till medlemskapet på något sätt aktualiserades inför den 189

7 ÖVERGÅNGSANORDNINGAR

förändrade kyrka-statrelationen. Detta skulle kunna ske sålunda att en upplysningsskrift om de ändringar, som den nya relationen kyrkastat medför, om rättigheter och skyldigheter för medlemmarna i den från staten skilda kyrkan samt om andra förhållanden av intresse sammanställdes och tillställdes alla invånare i riket. Till skriften skulle — för användning av dem som ville ha ändring i fråga om sitt förhållande till kyrkan — fogas blanketter såväl för anmälan om utträde (för dem som är medlemmar i Svenska kyrkan) som för ansökan om inträde (för dem som ej är medlemmar). (SOU 1968:11 s. 199.)

ej tillhör Svenska kyrkan. Om det av skattetabell eller preliminärskattesedel framgår avgiftsskyldighet till Svenska kyrkan, innebär det att arbetsgivaren har tillgång till denna uppgift.

Slutligen skall vissa indrivningsfrågor m. m. behandlas. Principiella skäl talar mot att kyrkoavgiften skulle kunna indrivas av skattemyndigheterna. En sådan förutsättning innebär emellertid i dagens skattesystem besvärliga ADB- och redovisningsproblem för skattemyndigheterna. Obetalda kyrkoavgifVi önskar stryka under behovet av så ter bör därför enbart av praktiska skäl ingå fullständig och aktiv information att alla i den obetalda skatt som går till indrivning enskilda uppmärksammar konsekvenserna och således i princip behandlas som övriga av att vara eller inte vara upptagna i förskatter och avgifter. samlingsregistret. Ansvaret för dylik inforI detta sammanhang uppstår också vissa mation bör åvila såväl staten som Svenska principiellt viktiga redovisningsproblem. kyrkan. Däremot anser vi inte att uppgifter F. n. erhåller församlingarna förskott på om personligt medgivande om kyrklig avförsamlingsskatten. Hänsyn tas härvid ej till giftsskyldighet skall samlas in av skatteobetalda församlingsskatter, ty staten svamyndigheterna. Dessa har att utgå från att rar helt för restantierna liksom fallet är bede uppgifter som tillställs dem (se vidare träffande kommunerna. Det belopp som nedan) endast avser dem som accepterat staten härvid bidrar med till församlingarna denna uppbördsform. Uppstår tvist blir det kan beräknas till 4 å 5 milj. kr. per år för vederbörande kyrkliga organs sak att visa närvarande. Detta är ett indirekt bidrag, skattemyndigheterna att sådan skyldighet som nu inte redovisas. föreligger och accepterats. Vid övergång till ett system med kyrkoavgift torde man, om avgiften uttas i samOlika beräkningsgrunder för kyrkoavgiften band med den preliminära skatten, kunna "haka på" nuvarande avräkningssystem är möjliga. (med förskott och slutlig avräkning). NåKyrkoavgift som erläggs i samband med got "glapp" med ett inkomstlöst år skulle skatteuppbörden bör — ur uppbördsteknisk sålunda ej behöva uppstå. synpunkt — beräknas efter viss procentsats Däremot måste man ifrågasätta rimligav den statligt beskattningsbara inkomsten. heten av att staten svarar för eventuella Procentsatsen kan bestämmas av varje förrestantier på kyrkoavgiften. Detta skulle insamling. nebära en dold förmån för Svenska kyrVissa integritetsspörsmål bör också beröras. kans församlingar. Om denna förmån skulle finnas kvar även i fortsättningen, måste Såsom vi tidigare framhållit skulle integriden redovisas som ett bidrag till Svenska teten skyddas om Svenska kyrkan använder ett eget uppbördssystem av den art vi kyrkan. En sådan redovisning torde kunna ske i form av en schablonberäkning. Lämpskisserat i avsnitt 5.4.4.2. ligare är dock att församlingarna bär dessa En administrativt lätthanterlig metod risker; förskotten och den slutliga avräkinom skattesystemet kräver att uppgift om ningen skulle då kunna minskas med de villighet att betala kyrkoavgift redovisas i erfarenhetsmässigt givna marginaler för bedebiteringslängd och skatteband. Härvid bör lopp, som inte erläggs och därför måste anmärkas att redan i dagens system redoavskrivas. visas här markering för skattskyldiga som 190

SOU 1972:36

7 ÖVERGÅNGSANORDNINGAR

Med dessa förutsättningar kan ett tänkbart system för stadig medhjälp vid uppbörd av kyrkoavgifter via skattesystemet under en övergångsperiod utformas enligt följande riktlinjer. I skatteregistren bör finnas uppgift om vilka personer som skall erlägga kyrkoavgift via skattemyndigheterna. Uppgiften kommer från församlingen via Dataservice för samfund och organisationer. Med ledning av denna uppgift bestäms skattetabell, som liksom i dag sänds ut tillsammans med debetsedel på preliminär skatt. Härvid anges på denna debetsedel vilken utdebiteringssats som gäller för kyrkoavgiften. Det belopp den avgiftsskyldige har att erlägga bör klart anges på debetsedeln för slutlig skatt. Man måste också ha regler om från vilken tidpunkt rätt grundas att ta ut avgifter via skattesystemet. (F. n. gäller förhållandena den 1 november året före inkomståret.) Skapar man sådana regler innebär det att den enskilde inte kan vägra att betala skatt enligt angiven skattetabell och att arbetsgivaren är skyldig att dra preliminärskatt enligt denna tabell. Arbetsgivaren inlevererar kyrkoavgiften tillsammans med skatten. Avgift debiteras med ledning av uppgifter i skattebanden (helst viss procent på statligt beskattningsbar inkomst) av skattemyndigheterna samtidigt med statsskatt och kommunalskatt. Kyrkoavgiften ingår i summa slutlig skatt på samma sätt som t. ex. arbetsgivaravgifter och annuiteter på avdikningslån. Kyrkoavgiften behandlas på samma sätt som övriga avgifter som påförs debetsedel på slutlig skatt. Detta innebär bl. a. att kyrkoavgiften vid avdrag på lön "går före" gamla restförda skatter. På debetsedel på slutlig skatt redovisas kyrkoavgifter separat. Vid olika utdebitering mellan församlingar redovisas även utdebiteringssatsen på debetsedeln eller i bilaga till debetsedeln. Vid kvarstående skatt behandlas således kyrkoavgiften på samma sätt som övriga skatter och avgifter. Detta innebär vid obetald kvarskatt att någon särskild behandling SOU 1972: 36

av kyrkoavgiften ej är nödvändig vid restföring och indrivning. Vilken förmånsrätt kyrkoavgiften skall ha vid obetalda restantier och vid konkurs får närmare utredas. Staten bör dock ej svara för obetalda restantier. Svenska kyrkan bör ersätta staten för indrivningskostnader enligt en senare framräknad schablon. Det kan påpekas att ovan skisserade system till stora delar överensstämmer med det finska systemet för uppbörd av kyrkoskatt. Dessa beskrivningar baserar sig helt naturligt på dagens uppbördssystem och tekniska kapacitet. Huruvida den tekniska utvecklingen blir sådan att de komplikationer som ovan redovisas (t. ex. indrivning och integritetsfrågorna) blir mindre eller bortfaller är svårt att bedöma. Inte heller kan hänsyn tas till eventuella mer genomgripande förändringar av skattesystemet. Slutligen vill vi översiktligt beröra vilken form den författningsmässiga regleringen av statlig medverkan vid uppbörd av kyrkoavgifter enligt det skisserade systemet bör ha. När beskattningsrätten för församling och kyrklig samfällighet avskaffas, upphör också rätten att uppbära församlingsskatt tillsammans med skatteuppbörden. För att kyrkoavgiften under en tioårig övergångsperiod skall kunna uppbäras tillsammans med skatteuppbörden, torde det vara lämpligast att ett grundstadgande härom intages i lag. Denna lag kan bli kortfattad och i stort sett innehålla bestämmelser om att kyrkoavgift för åren 1983—1992 skall uppbäras tillsammans med skatteuppbörden och att närmare bestämmelser om uppbörd av kyrkoavgift finns intagna i uppbördsförordningen, U F (1953: 372). Vi har i vårt utredningsarbete inte funnit anledning att närmare belysa de ändringar som vid detta tillfälle skulle erfordras i uppbördsförordningen. Avräkning av församlingsskatt mellan staten och församling samt utbetalning av 191

7 ÖVERGÅNGSANORDNINGAR

sådan skatt till församling regleras f. n. i 84 § i församlingsstyrelselagen. Motsvarande bestämmelser bör intagas i den lag som reglerar kyrkoavgiften. I samband härmed bör övervägas ersättning till staten för uppbörds- och indrivningskostnaderna.

SOU 1972: 36

8 Opinionsundersökningar, folkomröstning, remissförfarande m. m.

8.1 Inledning I den allmänna debatten har förts fram vissa krav på att det slutliga ställningstagandet rörande förhållandet mellan staten och Svenska kyrkan skulle föregås av en folkomröstning. Inledningsvis vill vi påpeka att det i direktiven till vår beredning ej utsagts att vi skulle pröva möjligheterna att utlysa en sådan omröstning i stat-kyrkafrågan. Mot bakgrund av de argument som förts fram i den senaste tidens diskussioner finner vi oss dock föranlåtna att ge våra synpunkter på problemet samt att också något diskutera hur informationen om våra förslag bör spridas på bästa möjliga sätt. Opinionsläget i den aktuella frågan i stort, särskilt sådant det återspeglar sig i yttranden från olika grupper och organ, är redan ganska väl känt för oss. Det är ej länge sedan vi tog del av remissyttrandena över slutbetänkandet av 1958 års utredning kyrka-stat. Därvid fick vi en god uppfattning om remissinstansernas inställning till huvudfrågan. Efter systematisering och grundlig analys av remissvaren (jfr v&r sammanställning i SOU 1970:2) har vi i vårt fortsatta utredningsarbete kunnat ta hänsyn till de åsiktsyttringar som kom till uttryck i dessa svar. Under utredningsarbetets gång har vi varit angelägna om att i möjligaste mån lyssna till opinioner. Som ett led i denna strävan 1 3 - S O U 1972:36

kan man se de två konferenser vi tagit initiativ till. I april 1971 anordnade vi ett s. k. religionsfrihetssymposium i Tallberg. Därmed erbjöd vi ett forum för en fri, konstruktiv diskussion om religionsfrihet i framtidens samhälle. Med den s. k. samrådskonferensen i Falkenberg i december 1971 fick vi till stånd en diskussion med inriktning på konkreta och praktiska frågeställningar. Den pressdebatt som följde på dessa konferenser har vi studerat med stort intresse. I övrigt har vi vid ett flertal tillfällen haft kontakter med dels företrädare för olika kyrkor och samfund, dels representanter för aktuella verksamhetsområden. Vidare har vi genom studieresor och intervjuer (publicerade såsom DsU 1972:5—8) tagit del av erfarenheter av kyrklig verksamhet på fältet.

8.2 Opinionsundersökningar

m. m.

Vissa önskemål har i olika sammanhang förts fram om en sociologisk undersökning för kartläggning av religionens betydelse som samhällsfaktor. I likhet med 1958 års utredning har vi emellertid inte funnit att en undersökning av denna art skulle kunna ge en sådan vägledning för utformandet av de framtida relationerna mellan staten och trossamfunden att särskilt utredningsarbete skulle bedrivas på vårt initiativ. Däremot vill vi instämma i bedömningen att studier 193

8 FOLKOMRÖSTNING M. M.

av religionens betydelse som samhällsfaktor är ytterst värdefulla ur vetenskaplig synpunkt. De opinionsundersökningar om förhållandet mellan stat och kyrka som genomförts under senare år har visat på svårigheterna att få fram klara ställningstaganden i de komplicerade frågor det här gäller. Vi syftar bl. a. på den i skriften »En kraftig uppryckning av kyrkan?» i början av år 1970 publicerade gallupundersökningen, som rörde svenska folkets attityder till frågor angående sambandet stat-kyrka. — Vidare visade sig vid den i februari 1972 av Sveriges Radio anordnade opinionsundersökningen att den största gruppen av de utfrågade utgjordes av personer som inte kunde ta ställning till frågan »om kyrkan skulle skiljas från staten». De ansåg sig nämligen vara för litet insatta i problemet. Undersökningar av denna typ kan alltså enligt vår uppfattning inte läggas till grund för ståndpunktstaganden i det aktuella problemkomplexet. Frågorna i opinionsundersökningar om förhållandet mellan stat och kyrka synes oss vidare ej kunna utformas på sådant sätt att de kan ge underlag för entydiga och täckande svar. Detta faktum bidrar till intrycket att enkäter av detta slag inte kan ge uttryck åt de nyanserade ställningstaganden som ofta är nödvändiga. En mer genomtänkt handlingsberedskap från de utfrågades sida kan endast förväntas efter ingående studium av och djupare engagemang i problemställningen.

8.3 Folkomröstningsfrågan

8.3.1 Bakgrund Frågan om folkomröstning angående förhållandet mellan staten och Svenska kyrkan aktualiserades i riksdagen 1955 i två likalydande motioner (1:41 och 11:48), vari förslag om kyrkans skiljande från staten väcktes. Då folkmeningen ansågs oviss begärde motionärerna folkomröstning innan eventuellt beslut om utredning i frågan fattades. 194

Konstitutionsutskottet (KU 1955:19) avstyrkte motionerna under hänvisning till gällande bestämmelser och pågående diskussion om folkomröstningsinstitutet. Detta borde enligt utskottet utnyttjas i frågor där folket hade en genomtänkt uppfattning och där partisplittring rådde, men med försiktighet för att inte t. ex. religionsstrider skulle upprivas. Frågorna måste vara grundligt utredda så att det var möjligt att bilda sig en klar uppfattning. Utskottet som ej ansåg detta villkor uppfyllt avstyrkte därför förslaget. Riksdagen gick på utskottets linje. 1958 års utredning berörde inte alls frågan om användning av folkomröstningsinstitutet i samband med kyrka-statfrågans lösning. Denna möjlighet diskuterades i vissa remissvar (dock endast åtta) över kyrkastatutredningens slutbetänkande (jfr SOU 1970:2 s. 471—472). De remissinstanser som förordade en folkomröstning motiverade sitt ställningstagande med att frågan var av väsentlig betydelse för flertalet medborgare. Endast Förbundet för kristen enhet tog klart ställning mot tanken på folkomröstning och angav som skäl härför frågans komplicerade natur. Frågan om folkomröstning togs upp av 1968 års kyrkomöte. I motion nr 20 1 anfördes att det var ofrånkomligt att genom allmän folkomröstning låta de enskilda medborgarna/kyrkomedlemmarna ge uttryck för sin uppfattning i en fråga som grep in i hela folkets och samhällets liv. Särskilda utskottet (SäU 1968:1) fann att en folkomröstning kunde tänkas framstå som angelägen i vissa situationer. Detta kunde vara fallet om en genomgripande förändring av kyrkans förhållande till staten planerades och om valet då gällde ett alternativ som kunde formuleras med tillräcklig tydlighet. Emellertid ansåg utskottet att det i dåvarande läge inte var möjligt att uttala sig om nödvändigheten av en sådan folkomröstning. Kyrkomötet tillkännagav i skrivelse, nr 1 Av D. Svenungsson m. fl. angående de framtida organisatoriska relationerna mellan kyrka och stat.

SOU 1972: 36

8 FOLKOMRÖSTNING M. M.

31, till Kungl. Maj:t vad utskottet anfört i denna fråga.1 Enligt gällande bestämmelser (RF 49 § och RO 1 §) kan i lag, stiftad samfällt av Kungl. Maj:t och riksdagen, förordnas att allmän folkomröstning skall anställas. Så kan ske om "med hänsyn till något ärendes särskilda vikt och beskaffenhet prövas nödigt, att före dess avgörande folkets mening inhämtas". Det svenska folkomröstningsinstitutet är ett rådgivande och inte beslutande referendum. Rättsligt sett är statsmakterna helt obundna av det uttalande som en folkomröstning resulterar i. Rent faktiskt kan givetvis folkomröstningens utslag komma att inverka på statsmakternas beslut. — Vidare är det svenska folkomröstningsinstitutet fakultativt, dvs. det har överlämnats åt Kungl. Maj:ts och riksdagens fria skön att avgöra om ett ärende är av sådan betydelse att det bör föranleda anordnande av referendum. Beslut om folkomröstning fattas genom samfällt stiftad lag och förutsätter således anslutning av en majoritet i riksdagen. Folkomröstningsinstitutet aktualiserades på ett avgörande sätt i Sverige omkring år 1920 i samband med frågan om rusdrycksförbud. Möjligheten att anordna rådgivande folkomröstning infördes i grundlagarna 1921—1922 och användes första gången år 1922 i just förbudsfrågan. Sedan har institutet utnyttjats år 1955 angående högertrafiken och år 1957 för frågan om allmän tjänstepensionering. Alltsedan folkomröstningsinstitutet införlivades med svenskt statsskick har argument förts fram för och emot dess berättigade roll i det representativa parlamentariska systemet. Anhängarna av folkomröstningsinstitutet har hävdat att det på de politiska partierna byggda representativa systemet behöver kompletteras med möjligheten att anordna folkomröstning. Man måste nämligen räkna med, hävdas det, att det finns frågor där partierna inte är representativa för sina väljare och där det fordras en direkt kontroll från väljarnas sida över partier och riksdag. — Kritikerna mot folkomröstningsSOU 1972:36

institutet har i huvudsak gjort gällande att detta strider mot principen om det representativa systemet och t. o. m. utgör ett hot mot detta. Härvid har man framhållit att partierna och genom dem riksdag och regering skall ta ansvaret för den politik i stort som förs mellan valen. Sedan är det vid valen som ansvar skall utkrävas för den samlade politiska insatsen. Grundlagberedningen (SOU 1972:15) anser att det representativa systemet kan kompletteras med rådgivande folkomröstning i frågor och sammanhang där det är lämpligt. Någon ändring i sak i förhållande till nuvarande regler föreslås inte.

8.3.2 Överväganden Vi har främst av principiella skäl kommit att ställa oss kritiska till lämpligheten av en folkomröstning i stat-kyrkafrågan. I frågor som kan vara av avgörande betydelse för enskilda människors förhållande till religionen bör berättigad hänsyn tas även till minoritetens krav. Resultatet av en folkomröstning i denna fråga kan enligt vår mening inte garantera likvärdig behandling av medborgarna. Vidare kan uppenbara svårigheter uppstå att finna adekvata formuleringar som täcker in de komplicerade frågeställningar det här rör sig om. Visserligen är det ej nödvändigt att såsom vid folkomröstningarna år 1922 och 1955 formulera den fråga som väljarna skall ställas inför som en voteringsproposition som skall kunna besvaras med ja eller nej. Formuleringar enligt alternativa linjer kan givetvis tänkas. Så förfor man vid folkomröstningen 1957 i ATP-frågan. En folkomröstning i stat-kyrkafrågan skulle emellertid ej komma att röra konkreta lagförslag eller andra detaljerade lösningar utan istället principfrågor av invecklad natur. Enligt vår mening kan svårligen undvikas att formuleringar av sådana komplicerade frågeställningar kommer att innehålla ord vilka kan dels ges olika tolkning 1

Utskottsbetänkandet bilaga 18.

återges in extenso i

8 FOLKOMRÖSTNING M . M.

och dels genom att vara särskilt värdeladdade bli "ledande". Några få frågor kan få en central roll i debatten och därmed undanskymma de sakliga argumenten och även förhindra den nyansering som är nödvändig med hänsyn till att vi föreslår flera delreformer. Med hänsyn till de principiella invändningar som här framförts och de uppenbara svårigheterna att finna objektiva och neutrala formuleringar vill vi ej tillråda att folkomröstningsinstitutet används i frågan om relationerna mellan samfunden och samhället.

8.4 Remissförfarandet m.m. I stället bör en bred och inträngande debatt kunna komma till stånd i denna betydelsefulla fråga genom ett omfattande och grundligt remissförfarande i anledning av vårt betänkande. Denna åtgärd bör enligt vår uppfattning kunna ge den bästa återspeglingen av opinionsläget. Härvid bör såväl centrala som lokala intressen tillgodoses. Förutom de centrala och regionala instanser som berörs direkt eller indirekt av våra förslag bör även ett representativt urval av lokala enheter anmodas att yttra sig. Vi föreslår därför att länsstyrelser och domkapitel i samband med remissförfarandet anmodas att höra ett visst antal kommuner resp. församlingar, pastorat och/ eller samfälligheter. Dessa instanser bör därvid göra en bedömning av hur våra förslag skulle utfalla sett ur deras lokala synvinkel. Intresset för stat-kyrkafrågan bör kunna stimuleras även på annat sätt, t. ex. genom studieverksamhet, anordnande av diskussionsgrupper etc. De meningsyttringar som därvid kan komma till uttryck bör kunna utgöra en mer nyanserad avstämning av opinionsläget än en folkomröstning enligt gällande principer. Framför allt bör därmed kunna uppnås en mer konkret bedömning av de många praktiska frågor som har samband med utformningen av förhållandet mellan trossamfunden och samhället. 196

IV

Reservationer och särskilda yttranden

Ledamoten Per Blomquist: Reservation angående avsnittet om folkomröstningsfrågan (8.3) De förslag till förändrade relationer mellan staten och Svenska kyrkan, som nu framläggs av 1968 års beredning om stat och kyrka, och till vilka jag helt ansluter mig, innebär förändringar som av många människor kommer att upplevas som djupt ingripande i deras eget och samhällets liv. Det är därför angeläget att före den tilltänkta reformens genomförande förvissa sig om att denna äger förankring i folkopinionen. Jag kan inte dela beredningsmajoritetens uppfattning att opinionsläget i den aktuella frågan är väl känt. Remissyttrandena över slutbetänkandet från 1958 års utredning grundade sig på andra alternativ än det förslag som nu framläggs av 1968 års beredning om stat och kyrka. Det slutgiltiga ställningstagandet skall givetvis göras av folkets valda representanter i riksdagen, men dessa bör till ledning för sitt ställningstagande ha tillgång till så brett grundade uttryck för väljarnas mening som möjligt. Uttryck för folkopinionen kan erhållas på flera, varandra kompletterande, sätt. Den interna partidebatten och ett omfattande remissförfarande av det slag beredningen förordat har här sin givna och betydelsefulla uppgift. Detta är dock enligt min mening ej tillfyllest. Det är känt att partierna med något undantag ännu icke har någon entydig ståndpunkt i denna fråga. En sådan torde knappast heller vara möjlig att åstadkomma med hänsyn till de diametralt motSOU 1972:36

satta uppfattningar som hyses bland olika företrädare inom flertalet partier. Härtill kommer att den stora majoriteten av väljarna av olika skäl icke deltar aktivt i partipolitiken och därigenom inte har praktisk möjlighet att inom partierna påverka dessas ställningstaganden. Enligt min mening bör ett slutgiltigt beslut i anledning av förslagen om förändrade relationer mellan staten och Svenska kyrkan föregås av en rådgivande folkomröstning. Det äger sin riktighet att ingen enighet råder om folkomröstningsinstitutets funktion i Sverige, men debatten rör i första hand frågor om formerna för påkallande av folkomröstning och frågan om folkomröstning också skall kunna vara beslutande. Däremot torde generella avståndstaganden från tanken på folkomröstningar överhuvudtaget vara sällsynta. Möjligheten att utnyttja rådgivande folkomröstning finns också inskriven i regeringsformen och riksdagsordningen. Grundlagberedningen, som haft att föreslå nya grundlagar, har inte föreslagit någon ändring härvidlag. Det har mot tanken på folkomröstning i stat-kyrkafrågan invänts att de aktuella frågeställningarna skulle vara alltför komplicerade för att lämpa sig för en folkomröstning. Det ankommer i första hand på den debatt som föregår folkomröstningen att informera väljarna om frågornas innebörd. Likaså synes mig invändningen, att man i denna fråga bör taga berättigad hänsyn till minoritetens krav, sakna relevans i detta sammanhang. En rådgivande folkomröstnings syfte är att klarlägga folkflertalets mening. Hänsynen till minoriteter bör där197

RESERVATIONER OCH SÄRSKILDA YTTRANDEN

emot komma till uttryck i det konkreta beslutets materiella innehåll. Enligt min mening bör frågeställningen i en folkomröstning i stat-kyrkafrågan kunna formuleras mycket enkelt. Självfallet bör dock frågor av typ "skilsmässa eller ej" icke användas. Däremot bör väljarna ombedjas att genom att svara ja eller nej ta ställning till beredningens förslag / dess helhet. Innebörden av beredningens förslag, liksom konsekvenserna av ett antagande eller förkastande av detsamma, bör i första hand klargöras för väljarna genom den utförliga debatt som kommer att föregå folkomröstningen.

Ledamoten Olle Dahlén: Särskilt angående avsnittet om förmåner skattning och avdragsrätt (5.4.4.3).

yttrande vid be-

Ideella och religiösa organisationers verksamhet måste i första hand bygga på medlemmarnas personliga ekonomiska ansvarstagande. För statsmakterna bör det därför vara naturligt att undersöka möjligheterna att stimulera till sådant ansvarstagande. En sådan inställning utgör inget hinder för att staten ger uttryck för sin positiva inställning till trossamfund och andra organisationer genom direkt statligt stöd. Snarare bör sådana bidrag betraktas som bevis för att det är naturligt att statsmakterna bistår rörelser inom det demokratiska samhällets ram som omfattas av inte obetydliga folkgrupper. Beredningen har härvidlag föreslagit former för statligt stöd som kan bli värdefulla för trossamfunden. En utväg att stimulera och öka medlemmarnas personliga ekonomiska bidrag är att medge avdragsrätt vid beskattningen av gåvor till sådana ändamål som statsmakterna finner angeläget att stödja. För min del anser jag att bland sådana syften skall inräknas trossamfundens verksamhet, men också vetenskapliga, kulturella och humanitära ändamål. Skattefrihet upp till ett visst högsta belopp per person, t. ex. 1 000 kr. per år, skulle kunna bli av stor betydelse för dessa strävanden. Utländska 198

erfarenheter av sådana avdragssystem visar detta. Mot avdragsrätt har i den offentliga debatten bland annat anförts att det är enklare för statsmakterna att dirigera sitt stöd om man uteslutande använder sig av statsbidrag. Då kan ju staten inte bara bestämma vilka organisationer som skall ha stöd utan också hur stora bidragen skall vara. För mig är det emellertid väsentligt att just medlemmarnas personliga engagemang får betydelse vid avvägningen av statsmakternas stöd. Genom ett avdragssystem sker härvid en önskvärd samordning. Det förefaller sannolikt att några trossamfund av principiella skäl inte kommer att vilja ta emot direkta statsbidrag. Däremot finns hos dessa en önskan om avdragsrätt för gåvor. Beredningens majoritet talar med rätta om nödvändigheten av likvärdig behandling av trossamfunden. Jag konstaterar med beklagande att majoritetens välvilja inte sträcker sig så långt att man just i likvärdighetens namn föreslagit att frågan om ett avdragssystem skall utredas. Genom ett sådant system skulle både principiella och praktiska hänsyn kunna bli tillgodosedda. Jag anser att beredningen bort föreslå att frågan om avdragsrätt skall tagas upp till behandling i samband med problemet om de ideella organisationernas beskattning.

Ledamoten Lena Hjelm-Wallén: Särskilt yttrande angående avsnitten om aktiv bekräftelse av medlemskapet i Svenska kyrkan vid relationsförändringen (3.4 och 7.3) samt om uppbörd av kyrkoavgiften via skattsedeln under en övergångstid (7.3). Den relationsförändring mellan staten och Svenska kyrkan som vår beredning föreslår måste få konsekvenser för medlemskapet i Svenska kyrkan. Det nuvarande medlemskapet grundar sig på att barn upptas som medlemmar i Svenska kyrkan helt automatiskt om inte deras vårdnadshavare står utanför Svenska kyrkan. Det "passiva" inträdet behöver inte SOU 1972: 36

RESERVATIONER OCH SÄRSKILDA YTTRANDEN

bekräftas vid senare tidpunkt. Sådana bestämmelser för medlemskap skiljer sig helt från vad som är vanligt inom organisationslivet i övrigt. Att Svenska kyrkan idag omfattar nästan hela svenska befolkningen kan knappast bero på att medlemmarna tagit ställning för trossamfundet Svenska kyrkan. I stället ses Svenska kyrkan som den "officiella kyrkan" eller rent av som en statsfunktion, som man automatisk tvingas vara med i, om utträde ej begärs och som man måste betala skatt till, helt som medlem, delvis som icke-medlem. Eftersom Svenska kyrkans medlemskapsgrunder fastlagts genom lagstiftning, har statsmakterna påtagit sig ett särskilt ansvar för Svenska kyrkans medlemmar. Detta ansvar bör komma till uttryck genom att medlemmarna vid relationsförändringen garanteras att enbart de som aktivt bekräftar sitt medlemskap kan åläggas medlemsskapsförpliktelser (dvs. främst är avgiftsskyldiga) gentemot trossamfundet Svenska kyrkan. Detta blir än viktigare om staten under en tioårig övergångstid erbjuder Svenska kyrkan uppbördshjälp via skattesystemet. Om detta erbjudande förverkligas och staten accepterar att genom skattemyndigheterna utföra debitering, uppbörd och indrivning av kyrkoavgift, måste ett grundläggande krav vara att det föreligger ett personligt medgivande att avgift får tas ut från dem som kyrkan betraktar som medlemmar. I Sverige finns ingen särskild lagstiftning om ideella föreningar. Regler för medlemskap bestäms inom organisationerna. Inget hindrar Svenska kyrkan att forma medlemskapsbegreppet i enlighet med folkkyrkotanken. Vid relationsförändringen är dock situationen mycket speciell. Statens ansvar bör sträcka sig längre än till — som beredningen föreslår — att enbart svara för upplysning om förändringen. Enligt min mening bör staten garantera att medlemskaps förpliktelser endast kan åvila den som aktivt bekräftar sitt medlemskap eller som därefter inträder i trossamfundet Svenska kyrkan. SOU 1972: 36

I avsnitt 5.4.4.2 har beredningen principiellt avvisat statlig medverkan vid debitering och uppbörd av medlemsavgift. Detta skulle medföra "så väsentligt offentligt ansvarstagande med motsvarande brist på skydd för individens integritet att vi inte anser den kunna godtas med hänsyn till religionsfrihetsprincipen". Beredningen är emellertid i avsnitt 7.3 beredd att under en övergångstid av 10 år tillmötesgå önskemål från Svenska kyrkan och införa statlig medverkan vid uppbörd av kyrkoavgift. Enligt min mening borde dock de principiella betänkligheterna mot ett sådant uppbördssystem få göra sig gällande utan det undantag som övergångsperioden innebär. De avgiftsskyldiga kommer att ha svårt att uppfatta skillnaden mellan å ena sidan obligatoriska skatter och avgifter och å andra sidan en icke-obligatorisk kyrkoavgift. Kyrkoavgiften kommer att uppfattas som en skatt eller i varje fall som en officiell avgift. Som en konsekvens av detta kommer Svenska kyrkan även under övergångstiden att betraktas som den officiella — av staten sanktionerade — kyrkan. Dessutom innebär statlig medverkan vid uppbörd av Svenska kyrkans avgifter ett fortsatt gynnande av Svenska kyrkan i förhållande till andra trossamfund. Ur integritetssynpunkt är inte heller övergångsanordningen oantastlig genom att uppgift om avgiftsskyldighet måste redovisas i debiteringslängder och skatteband, vilka är offentligt tillgängliga. Till dessa principiella skäl kommer svårigheten att inpassa den skisserade uppbördsordningen i ett skattesystem år 1983 och tio år framåt. Det torde vara omöjligt att i dag uttala sig om huruvida detta går att förverkliga. Den övergångsvisa uppbördsordningen är således att se som en principellt oriktig eftergift som vidtagits för att tillmötesgå enträgna önskemål från vissa grupper inom Svenska kyrkan.

RESERVATIONER OCH SÄRSKILDA YTTRANDEN

Ledamoten Gunnar Larsson: Reservation angående avsnitten om församlingsstyrelselagen samt om huvudmannaskapet för begravningsväsendet (6.3.5 och 4.3.3). För Svenska kyrkan är det ett vitalt intresse att kunna verka som en öppen folkkyrka. En förutsättning för att den skall svara mot dessa förväntningar är att den, också efter den av beredningen utmätta övergångstiden, förfogar över tillräckliga ekonomiska resurser för att fullgöra sina åtaganden i samma vida omfattning som hittills. Det är inte realistiskt att räkna med att Svenska kyrkans omfattande verksamhet skall kunna finansieras med i huvudsak de kyrkoavgifter som beredningen förutsatt samt därtill offer och gåvor, som fallet är med andra samfund. Det statsstöd, som kan komma ifråga bör endast utgöra en komplettering och en viss garanti. I annat fall riskerar kyrkan, som sett ur finansieringssynpunkt nu är en kommunkyrka, att bli en statskyrka. Mina överväganden leder till att jag ej kan ställa mig bakom beredningens förslag att lagen om församlingsstyrelse skall slopas och därmed kyrkans rätt att uppbära skatt skall upphöra. Genom den lagfästa församlingsindelningen tryggas tillgången till kyrklig verksamhet i alla delar av landet. Den med församlingsstyrelselagen förbundna offentligrättsliga ställningen är er betydelsefull tillgång som, särskilt för de större förvaltningsenheterna, är nära nog omistlig. Beroende på kyrkans framtida verksamhet och organisation kan ändringar i lagen självfallet bli aktuella. Beredningens uppfattning att den som ej är medlem av kyrkan skall vara helt befriad från skatt delar jag. Därigenom lägges kostnadsansvaret för och beslutande rätten angående kyrkans verksamhet på medlemmarna. Ur religionsfrihetssynpunkt är detta väsentligt. Om kyrkan skulle finansieras genom bidrag från stat och kommun finns ingen motsvarande möjlighet att göra åtskillnad på medlemmar och icke-medlemmar. Beredningens uppfattning att samhället 200

bör eftersträva en likvärdig behandling av de olika trossamfunden delar jag helt. Beträffande formerna för samhällsstöd bör dock stor hänsyn tagas till samfundens egen inställning. Om Svenska kyrkans finansiering tryggas genom fortsatt utdebiteringsrätt bör detta innebära bättre förutsättningar för bidrag från stat och kommun till andra trossamfund. Beträffande frågan om huvudmannaskapet för begravningsväsendet innehåller direktiven för beredningen följande: "Vad slutligen angår frågan om huvudmannaskapet för begravningsväsendet torde särskilda sakkunniga böra tillkallas för att utreda hithörande spörsmål." Enligt min mening måste detta tolkas så att beredningen ej skall avlämna något förslag angående huvudmannaskapet för begravningsväsendet. Frågans komplicerade och känsliga natur kräver att utredningsarbetet kan bedrivas utan att styras av ett redan fattat beslut av riksdag och kyrkomöte. Något principbeslut angående huvudmannaskapets överförande till borgerlig kommun bör alltså icke föregå utredningsarbetet.

SOU 1972:36

Society and Religious Communities. Summary

Background The right for everyone to belong to a religious denomination as well as to abstain from membership of any such denomination and the complete liberty for religious communities to pursue their own activities form the basis of the Swedish Law on Freedom of Religion. Thus in principle the State is neutral to the activities of the religious communities and the confessional allegiance of its citizens. The established Swedish Church, which is Evangelical-Lutheran, is from 1951, when this law was introduced, regarded as one denomination among others. It was not held necessary then to change the formal relations between the State and the established Church which exists in Sweden, in order to ensure the freedom of religion. But in 1958, as a result from initiatives taken within Parliament, the Government appointed a committee to study all questions concerning future church-state relations in Sweden. The committee, which consisted of experts, was not charged with making proposals for final solutions to church-state problems. Its task was merely to analyze the complex of problems and to suggest various alternatives towards their solution. The obligation was met by presenting four main models and by indicating how specific church-state problems could be ranged within these models of organization with their different degrees of disestablishment. The 1958 committee worked for ten years and published 10 reports on the complex questions resulting from the historical connection between church and state. In the spring of 1968, the work concluded with a 1 4 - S O U 1972:36

comprehensive summary report. The Government submitted the reports for reviewing to more than 100 state and church agencies and voluntary organizations. In the meantime, a new commission was set up by the Government. This new commission was named the 1968 Commission on State and Church Relations. It consists of representatives of the four major political parties in the Parliament and is headed by Mrs Alva Myrdal, present Minister for Church Affairs. On the basis of the study material supplied, the commission is to take a political stand and propose a solution. During 1969 the commission thoroughly examined the study material gathered by the previous committee and the comments on this material, given by state and church agencies and voluntary organizations. As one result of this examination, our commission found that more material was needed concerning the economy of the established Swedish Church. It should give information about real costs and income of different activities pursued by the Church. Such material concerning the situation in 1969 was presented to the general public in April 1971 (Kyrkan kostar, SOU 1971: 29; summary in English). The Church, to which about 95 % of the 8 million Swedes belong, can be said to be organized on three levels: the local, the regional and the national. On the local level, the parishes since the Middle Ages have assumed responsibility for the building of churches and for the remuneration of pastors and church musicians. But 201

SUMMARY

is was not until 1817 that their status was legally defined and they acquired the position of public corporate bodies. Their right to self-determination is exercised through the parish assembly (kyrkostämma) or, in the case of larger parishes, through the vestry (kyrkofullmäktige), which is recruited from members of the parish and is chosen in a general election every three years. The local political structure is often reflected in the composition of the vestry. The current administration of the parish lies in the hands of the church council (kyrkoråd), chosen by the parish assembly or by the vestry, and to which also the pastor belongs. In 1862, a separation was made between the parish and the civil community. The latter, termed civil municipality (kommun), has now assumed responsibility for most activities which are not specifically religious. What remains of the "civil" obligations shouldered by the parishes is mainly the population registration and the administration of the burial places. The parish and its religious activities have thus from ancient times been organized in democratic forms. In the present Law on Parish Administration of 1961 the rules for decision and administration are closely adapted to the law applying to the administration of civil municipalities. The limits of competence of the parish is defined by the statement that it shall tend its own affairs, which include: a) The acquisition and up-keep of the church edifice, cemetery, parish house, parsonage and other property designated for religious purposes; b) The promotion of worship and religious instruction outside of schools, as well as Christian work among children, youth, the aged and infirm and others in need of care; c) The remuneration of pastors, church musicians and other officials. For these purposes the parish may levy taxes. Church expenses are only to an insignificant degree defrayed by income from the church's real estate and capital property. They are paid largely out of tax receipts. All inhabitants of a parish are taxed (in202

cluding legal entities). Persons who do not belong to the Swedish church, however, pay a church tax reduced by forty per cent, which pro-rate was intended to correspond to the expenses the church incurs from its civil duties, especially the population registration and the maintenance of burial grounds. In many instances, two or more smaller parishes are served by the same pastor and church musician. Together they then form a so-called pastorate. Larger parishes form pastorates of their own. A certain equalization among richer and poorer pastorates is obtained through to the so-called church fund (kyrkofonden), administered by a central governmental agency. In actual practice, this means that payers of church tax in the larger cities contribute to the remuneration of pastors and church musicians in rural areas. Other church expenses, such as the up-keep of church-buildings, parish houses or the expenses for different congregational activities are in principle sustained by each parish separately. On the other hand, when a larger number of parishes within a given area form a parochial economic community (kyrklig samfällighet), a more equalized division of such expenses is possible. In such a community all expenses are shared. A more important equalization is achieved by a government contribution related to the local tax rate. The number of parishes (församlingar) in 1969 was 2 563. 71 % ( = 1 829) of these had less than 2 000 inhabitants, but only 13 % of the total number of civil municipalities (kommuner) (112 out of 848) had such a small population. It can be added that the total number of civil municipalities has decreased to 464 from 1971 and it will further decrease to roughly 270 from 1974. In the diocese (stift), i. e. on the regional level, leadership and supervision of church activity is carried out by the bishop, the cathedral chapter and a special body created in 1932 for the supervision of landed property (stiftsnämnd). These agencies have so far a government character, as the holders of leading positions are appointed by the SOU 1972: 36

SUMMARY

government, and their activity is partially financed by the state. In certain functions, the bishops are assisted by district-deans (kontraktprostar), appointed by the bishops themselves. In addition to the above-mentioned official bodies whose task and competence are fixed by law, most dioceses during the last decade have created a special voluntary organ for the cooperation of the parishes within the diocese. This organ is the socalled "stiftsting", which also appoints an executive council (stiftsråd). It can thus be said that the administration of church affairs in the parishes as well as in the dioceses is run by the church's own agencies, though the limits of their competence are generally laid down in law. Actually, it is only on the national level that the Swedish church appears as a State church. The church still has no central administration of its own. Since the Reformation, important functions are carried out by the king — and today that relly means by the Government — or by various governmental bodies. Appointments of bishops and some other church officials are in the hands of the government. Legislative power lies mainly with the Government and Parliament, but is also shared with the synod. This body, which consists of the 13 bishops, 26 representatives of the clergy and 57 representatives of the laity, has the right to take part in decisions on church law. Other confessions active in Sweden are also often organised on three levels. Their activities, on the other hand, are not subject to any state regulations, other than those applying to all voluntary ideological associations. Since no special legislation on ideological associations has been considered desirable in Sweden, the activities of other religious bodies than the Swedish Church are thus subject to a minimum of state control. Our Commission har recently carried out a survey — the first of its kind — of the economy and organization of 15 other major religious communities, including RomanSOU 1972:36

Catholic, Mosaic and Orthodox congregations. The membership in these "other religious communities" is estimated to be around 400 000. These members generally carry a heavier financial burden than the members of the Swedish Church. The survey is published as appendix 20 in a separate volume (SOU 1972:38). Basic material The special investigations carried out by the Commission are, like the information on the background situation, presented in Chapter 2. Freedom of Religion in the Society of the Future In Chapter 3 we describe the approach in principle underlying the reforms we propose. A broad outline of how the concept of religious freedom has developed in Sweden shows how interpretation of this term has become increasingly tolerant. The onechurch system of the 16th and 17th centuries, which emerged directly as a state system with the Reformation and was manifested in the Church Act of 1686, offered no scope for freedom of religion. The demand for religious freedom during the 18th century led to a successive relaxation of the law. In 1781, immigrant Christians of foreign nationality were given the right to form their own congregations and have their own priests, as — from 1782 — were also those of Jewish faith. Unlike its predecessors, the 1809 constitution contained no stipulation of complete national religious conformity. The interpretation of the stipulations in § 16 that every person shall be protected in the free practice of his religion has, however, been open to dispute. By Ordinances concerning Persons of Alien Faiths and their Religious Practices (1860 and 1873), Swedish citizens acquired the right to convert to other religions than the Lutheran. From the same time, it was maintained that the demand for freedom of religion must imply also an express right 203

SUMMARY

to remain outside all religious communities. Freedom in this sense was conferred first in the 1951 Freedom of Religion Act. The principle of religious freedom as a basis for our deliberations is discussed and the conclusion drawn that this principle must decide the relationship to the religious faiths. At the same time, we are aware that it is impossible to arrive at any generally valid and unambiguous definition of the concept "freedom of religion". The task of the commission is to judge what this principle should mean in a democratic society of our type during the foreseeable future. We have therefore investigated, point by point, what reforms will be demanded by what is, in our society, a natural interpretation of this principle. We note to begin with — in the section concerning the community's impartiality in regard to questions of faith and ideology — that the state can support religion as such without this conflicting with the principle of freedom of religion. We find that the community, even if it is not bound to a particular confession, has reason to adopt an "active and positive" attitude to the existence of different schools of opinion, both religious and non-religious. The main task of the community must be to help to ensure that the various individual needs of the population can be met. At least equally important — for the vitality of Swedish democracy — is that different ideologies and faiths should have ample opportunity to assert themselves. The task of the community is thus to find forms in which to support, for instance, different religious communities; also, such support must be regarded by these different communities as being equal. From the standpoint of the religious freedom of the individual, it can be claimed that the individual, wherever in the country he may live, has the right to demand of the community that it should create reasonable conditions for different denominations — not only one — so that his religious needs can be satisfied. We also see the principle of individual religious freedom as an argument for transferring to the civil autho204

rities such general public functions as are experienced by most people as the responsibility of the civil community, but which are at present handled by the Swedish Church. We are thinking here primarily of the responsibility for local population records, and the administration of burial grounds. The practical difficulties involved in arranging a burial ceremony other than by the rites of the Swedish Church should also be overcome. In the case of ceremonies by which marriage is contracted, the question of individual religious freedom arises primarily in relation to the obligation of pastors of the Swedish Church to solemnise marriages; we find that this obligation is a logical consequence of the present status of pastors as public officals. In the case of social ("diaconal") care, we note that the work of the different religious denominations must be seen only as a supplement to the services provided by central and local government. — The notation of a person's religious denomination in the population records we find to be a breach of personal integrity, and incompatible with the principle of individual religious freedom. We consider freedom of religion also from the standpoint of the different denominations. Our deliberations lead us to propose that the right of decision on internal church affairs, which at present rests largely with the Government, be transferred to bodies within the Swedish Church. We find that the assumption of greater financial responsibility by the society for the activities of the churches need not involve any risk of any improper steering of these activities from the standpoint of their religious freedom. Arguments connected with the religious freedom of the denominations suggest also the abolition of those rules which give the Swedish Church priority of religious practice in public contexts, e. g. at hospitals, in the armed forces etc. The concept of membership is particulary problematic when it comes to drawing a line between state regulations and the freedom of the churches to use different delimitations of their membership. We find, on the grounds of reliSOU 1972: 36

SUMMARY

gious freedom, that the various denominations should be permitted to use whatever concept of membership they prefer. The concept of membership should thus not be linked to the construction of a system of public support. Numbers of members cannot be used as a basis of calculation. This freedom to determine the concept of membership creates difficulties as regards state participation in the collection of church fees (or corresponding). The consequences of this approach of ours as to freedom of religion as the guiding principle are drawn in Chapter 4—6. A New Division of Responsibility between the Society as a whole and the Swedish Church We discuss in Chapter 4 a number of reforms that are motivated both on the grounds of religious freedom and by practical considerations. The basic line of thought in these proposals is that reforms are needed to express more clearly the status of the Swedish Church as a community or denomination, rather than a state institution. This is achieved by an "exchange" of duties between the Church and the civil community. The Swedish Church's status as a denomination is marked by giving it freedom to decide independently concerning matters of faith and liturgy as well as internal organization, and by eliminating its compulsory duties of a profane administrative character. The remaining features of the Swedish Church as a state institution are thus toned down, something which we find to be in agreement with the ideas underlying the reform programme of the 1968 synod. The reforms concerning the responsibility for population registration and burial grounds are not such that their realisation must necessarely be interpreted as formal termination of the present "interconnection" between the state and the Swedish Church. Great difficulties exist, however, in regard to the transfer of internal church affairs if this is not carried out as part of the more 15-SOU 1972:36

farreaching change in • the state-church relation which we propose. Our proposals to transfer the right of decision on internal church matters involve the annulment of a large number of acts and other state regulations. Decisions to this end should be made in the manner indicated in the account of Chapter 6. The question of what church body should be given the right to decide on different questions we consider to be a matter for the Swedish Church to decide on as an inde<pendent religious community. Several years are allowed for undertaking the necessary studies and planning • within the Church, the costs, however, to be met by the state. The following spheres are affected: the Church's confession, divine services, sacraments and other acts, the Church's books, prayer day edicts, public holidays, collections, the statutes of central Church boards, the consecration of church edifices and burial places, the letting of church premises etc., the appointment of bishops and priests, and membership of the Swedish Church. We note, however, that the public sector will have an interest in certain of these fields even in the future, namely as regards regulations on public holidays, the consecration of burial grounds, and on the letting of church premises. Regulations concerning membership of the Swedish Church are a sphere of public interest only as long as the parishes retain their taxing rights and their status as a commune, with legal rules on suffrage, eligibility for office, grievance procedures etc. ..* Decision-making rights on all internal matters should be transferred to the Swedish Church on 1 January 1983, fn conjunction With the proposed change in relationship (cf. Chapter 6). By this time, new bodies within the Church should have been created. However, as a first step towards the handling of such matters by internal church bodies, the right to decide on the appointment of pastors and questions of dispensation should be transferred at once from the King-in-Council' to the diocesan chapters. i• * > 205

SUMMARY

In a special section we discuss the concepts of church and civil functions in today's society. As with interpretation of the principle of freedom of religion, the conclusion is that we must start from what it is natural, in our present and future society, to regard as primarily the sphere of the civil community. We note that the trend during the last hundred years has been to separate church and civil functions. The responsibility for e. g. education, child care, and social care has been gradually transferred to civil bodies. However, certain administrative fields remain the responsibility of the parishes of the Swedish Church, namely local population records, the consideration of impediments to marriage, and the provision and administration of public burial grounds. In the case of certain other public functions, alternative forms exist: marriage can be concluded by a church or civil ceremony, mediation between married persons can be conducted by a church or civil official, children can be named by baptism into the Swedish Churh or notice to the local registrering authority (i. e. the parish office). Social care is provided primarily by the local authorities (the municipalities), but also by the parishes of the Swedish Church, other religious communities, and other voluntary organisations; here, the efforts of the civil community are thus supplemented by voluntary work. We propose that the official responsibility for local population records should be transferred to a civil authority. Since a study has already been made with a view to such a reform (the C F U report Folkbokför'mgsorganisationen m.tn., SOU 1970:70, which has been circulated among interested parties for comment), a decision should be made in 1974 with a view to implementation as from 1976. However, once the population records have been transferred to a civil authority, another form of registration will be required for Church members ("parish registration"). We have devised a model that could a) be applied for parish registration by the Swedish Church as long as it retains its special 206

status in public law, and b) be used in the future by the Swedish Church but also by other denominations — and, indeed, also other organisations. The model assumes that each parish would assign much of the technical and office handling of membership lists to a central service institution, Dataservice för samfund och organisationer (Dataservice for religious communities and other organisations). A closed register for each parish would be set up with the help of modern ADP techniques, and attached to Dataservice för samfund och organisationer. The service institution should be organised in the form of an association, the members of which would be initially the parishes of the Swedish Church (concerning opportunities for other religious communities and organisations to utilise the system, see the account of Chapter 5). In this way, the general principle in Sweden of publicly available records would not apply, and it would be impossible for outside persons to study information on people's church membership in this private register. 1 The costs of parish registration will be met in their entirety by the parishes, as long as the costs can be defrayed from their tax revenues; the question of possible financial support subsequent to this is considered in Chapter 5. The question of how much parish tax should be paid by persons not belonging to the Swedish Church naturally arises as soon as a transfer of the official responsibility for population records is considered. We find it reasonable to apply some sort of standard pattern, and suggest that the parish tax paid by physical persons not belonging to the Church be abolished as soon as registration is transferred to a civil body. (We return to the tax obligations of juridical persons in our proposals concerning responsibility for burial grounds.) We are not assuming any change in the scale of the pastoral organisation to follow the transfer of responsibility for population records. Most of the office staff at present 1

It has been considered essential to avoid all possibilities of abuse of this information. SOU 1972: 36

SUMMARY

employed with registration can probably be transferred to the new civil authority. No major staff problems need therefore arise, particulary as certain staff will be needed by the parishes even in the future, to handle local parish registration. The system of parish registration we propose should also be capable of meeting in an alternative way the wishes that have been voiced concerning the voluntary notation of denomination in the public records, mainly by the representatives of religious communities with a high proportion of immigrants. The official responsibility for public burial grounds should in principle be transferred from the parishes to the local municipalities. However, it should lie within their own competency to decide how they should meet their obligations, which involve both financial undertakings and an administrative responsibility. We have not found it necessary, previous to our taking position in principle, to undertake any special study of the practical procedures and economic consequences of such a reform. We assume that the problem will be solved in accordance with a model adaptable to local conditions; it may be necessary, on the other hand, to draft certain general recommendations at the central level, with the participation of representatives of the state, the municipalities, and the parishes. A solution might be that new public burial grounds be constructed and administred by the municipality. The administration of existing but free-lying public cemeteries could also be taken over by the municipalities. Certain other cemeteries, mainly those adjoining churches, could be run even in the future by Swedish Church parishes, although this would obviously involve reimbursement from the local municipalities. The transfer of official responsibility for burial grounds to the civil municipality means the transfer of a considerable expenditure from the parishes to the municipalities. There is reason to assume that the municipalities would need to SOU 1972: 36

raise the level of their taxes in order to meet this financial responsibility; at the same time, the economic needs of the parishes would decrease. We propose that juridical persons be exempted from their tax obligation to parishes when the official responsibility for burial grounds is transferred. The parish staff presently dealing with the burial administration will naturally be required also in the future, regardless of what authority is responsible for activities. While considering the question of responsibility for burial administration, we discuss also certain other matters connected with decease. As regards the problem of access to a church for burial other than by the rites of the Swedish Church, we believe that practical solutions could be arrived at without any regulation of conditions by law. Arranging a solemn ceremony corresponding to burial by the rites of the Swedish Church but without any religious character, which is permitted as "civil burial", still seems to encounter difficulties. It might seem reasonable that the responsibility of the local municipality should include not only that premises for such burial ceremonies are available but also to let public funds cover some costs, principally of officiator. The consideration of impediments to marriage should be the responsibility of the authority dealing with population records. Since the Expert Committee on Family Law has been requested to consider the constitutive aspect of the act of marriage, we do not consider this question. Nor is it the task of the Commission to consider the function of mediation between married couples. However, if such mediation between parties contemplating divorce is made voluntary instead of compulsory, it seems natural that the civil authority should be responsible for insuring that citizens have the right and opportunity to obtain the help they need in marital difficulties. The churches and other religious communities can be a valuable complement to public family counselling, which is religiously and 207

SUMMARY

philosophically neutral. With the new relationship proposed between the state and the Swedish Church, the present regulation by law of the duties of church musicians should be abolished. It can be assumed that the Swedish Church will take the rules contained in these enactments as a basis for internal statutes, agreements etc. The item "Free musical instruction" in the present official obligations of church musicians seems to have a stimulating effect on recruitment to church choir activities and should therefore be seen as an aspect of parish activities within the Swedish Church. The social work performed by parishes of the Swedish Church is of great value, and other denominations too perform important work of this kind. As before, religious communities should be able to provide "diaconal" services. However, the main responsibility for social care naturally rests with the public authorities. Under the heading Extra-parishional Activities etc, we discuss primarily the forms of spiritual care at hospitals, at penal institutions, in the armed forces etc., and among seamen and other Swedes abroad. The obligations of the Swedish Church in these respects are partly determined by law, but many efforts are in the nature of "voluntary" activities. Such services are to some extent ecumenical. It can thus be said to be part of the responsibility of the society to ensure that spiritual care is provided. The aim for the future is that such activities must be maintained, and possibly also expanded. New forms of organisation are required, however, owing to the altered relationships between the state and Swedish Church we propose. The question of spiritual care at hospitals and penal institutions should therefore be studied under state auspices by a joint working group, with representatives of the authorities responsible for hospital and penal care, the Swedish Church, and other denominations. The problem of pastoral services in the armed forces in both peacetime and wartime, and for the civil population in the event of a war should be 208

handled similarly. In the latter case, we assume that the necessary initiative will be taken by the Ministry of Defence in consultation with the relevant authorities and different denominations. The organisation of spiritual care for seamen and other Swedes abroad should also be the subject of a special study, on an ecumenical basis; we assume, however, that the state will continue to support, above all, the activities in favour of seamen. Finally, we endorse the proposal of the Drafting Committee on the Constitution not to retain regulations on the Parliamentary sermon. The stipulations on divine services for judicial proceedings should also be revoked, and the regulations on affirmation as an alternative to the oath reworded to indicate clearly that the two alternatives carry equal weight. The Economic Responsibility of the Individual and the Community for Religious Activities We describe in Chapter 5 the balance between the financial commitments of the individual and the community, and propose a gradual expansion of different forms of public support. We assume that the reforms proposed will not lead to any essential change in church membership figures. That changes and structural shifts can be caused by various dynamic trends of social development is another matter. It is naturally impossible to guarantee any given course of development by assigning responsibility to the state. In its fully developed form, the model described in the chapter relates to the situation after the special status of the Swedish Church, protected but also bound by public law, has been abolished, i.e. from 1983. It should be observed, however* that — since we presuppose a gradual transition to new forms of commitment by the public sector — we consider this to demand that the support extended to other denominations than the Swedish Church be successively increased already during the next few SOU 1972: 36

SUMMARY

years. (Transitional arrangements in respect of the Swedish Church are presented in Chapter 7.) The principle that different denominations should be accorded equal treatment implies an attempt to create a system of support in which the benefits offered to different denominations are identical in the sense that they are regarded as of equal value, without it being possible to measure their value by any objective standard. Measures of support must not be designed in such a way as to favour unfairly certain established forms of religion. In view, however, of tradition, and the fact that a very high proportion of the population belongs to the Swedish Church, the latter will undoubtedly continue to enjoy what is in important respects a special position. The abolition of the taxing power of the Church's parishes may seem a major change. In reality, this need not be the case. Even now the taxing power is not unconditional, in that a person leaving the Church is required to pay only a certain proportion of the charges debited. Our proposals, in conjunction with the reorganisation of population records and burial administration, to abolish the tax obligation for physical persons who are nöt members of the Swedish Church and juridical persons mean, after all, that the taxing power of parishes will be directed in reality Only at persons belonging to the Church, and will thus be the equivalent of debiting a church fee. When the taxing power is revoked, the "tax" will be formally transformed into a fee, which the parish can debit members on the same grounds as previously applied to parish taxes. The parish can organise the collection of these fees in whatever manner is found suitable; Chapter 5 contains proposals on a form of collection that would seem practical for the majority of denominations (including the Swedish Church), while Chapter 7 offers a transitional form for the Swedish Church, with special state participation by the tax authorities during an interim period of 10 years (1983—1992). As a background to the subsequent arguSOU 1972:36

ment, a special section is devoted to the more important results of our studies of the initial position as regards the economy of the Swedish Church and other denominations. In another special section, we note that the main responsibility for the economic resources of religious communities must continue to rest with members themselves. Certain calculations are reported on what this responsibility would mean for members of the Swedish Church. Like the 1968 synod, we consider it in principle, unsuitable for public support to take the form of any state assistance in the collection of a denomination's membership fees (or corresponding) that would give these fees the character of taxes. We consider it urgent that citizens should not, by the procedure used in collecting fees for voluntary associations, be given the erroneous impression that such fees are of a compulsory nature under public law. Nor should the community accept responsibility for who are to be classified as the "members" of different denominations, or persons "liable" for fees. In certain respects, the sums that can be paid to different denominations via the various forms of support presented in Chapter 5 are impossible to calculate at present. This applies particularly to the general forms of support which it is proposed that religious communities should enjoy on the same terms as other movements and organisations. A major proportion of state support is intended for the purpose of an economic levelling-out within the different denominations, and can thus be excepted to fall to financially weak parishes and congregations. For this purpose we consider that a sum should be made available, which is calculated on the basis of figures in the state budget for 1971/72 which are allocated as state tax equalization grants to parishes of the Swedish Church, grants to free denominations and "immigrant churches" and certain other state grants enjoyed exclusively by the Swedish Church. To this should be added what corresponds to present costs for the Swedish Church in regard to its mail 209

SUMMARY

privileges, the organisation of general elec- them. It seems to us obvious that one could tions to choose vestry members, and the arrive, on an ecumenical basis, at a dissynod. This means that the sum is calculated tribution that was experienced as just in the on basis of the fact that the state during light of the ecclesiastical approach of differthe present fiscal year gives a largely non- ent churches and faiths, the scope of their activities, and their "service obligations". specified allocation to religious purposes of the magnitude 100 million Sw. Cr., or slight- Such distribution should be made by a spely above. Considering that the year 1971/ cial body, the Joint Council of Religious samarbets72 did not burden the state budget with communities (Trossamfundens certain costs that occur at intervals (the gen- råd), the members of which should formally eral vestry elections and the synod) and be appointed by the Government; every realso that Parliament has already during this ligious community that is judged potentially spring session decided on somewhat increas- to qualify for support would have at least one representative on the Council. A guideed appropriations, we find it reasonable that line for representation on the Council the calculation be based on a scope of exshould be that the community in question penditure of the magnitude 100—110 milshould serve at least 3 000 persons in Swelion Sw. Cr., expressed in the money value den. The principles for the distribution of terms of 1972. A certain redistribution befunds would be worked out by the Council tween the different religious communities must be made. Such displacements between itself. Within each religious community, one the denominations can take place succes- would have to find ways of achieving a sively over the period preceding the realiza- suitable equalizing effect between "rich" tion of our proposals for a new relationship and "poor" congregations. Chapter 5 contains also a discussion of between the state and the Swedish Church. certain other possible forms of support. Four general forms of support are considered. First is noted the subsidies which We consider here the possibility of state support for parish registration within the are already instituted, namely for youth and study activities. Next we propose that the Dataservice för samfund och organisationer mentioned above. To this can be attached religious communities be given the right to an efficient and inexpensive system for the share in grants intended for assembly precollection of church fees. — Such support mises, for historically valuable church buildas certain religious communities now reings, and for certain musical activities. We propose, in addition to these, cer- ceive in the form of tax benefits should be tain special forms of support, namely state made entirely equal, but the procedures should be reviewed in connection with the support for spiritual care at hospitals, at rules for the taxation of other voluntary penal institutions, in the armed forces, and ideological associations. The question of the among Swedes abroad. State support should right to deduct gifts etc. to religious comalso be made available for participation in munities when declaring income we find ecumenical international cooperation. As suggested above, however, the most to be a matter of tax policy, and beyond essential measure of support is a special the scope of our terms of reference. — The indirect benefit enjoyed at present by the state grant for the purposes of financial equalization within the religious communi- Swedish Church in that it has the right ties. We propose that the funds available for to send official letters should be termithis be distributed with a minimum of state nated when the status of the church under control. Parliament should regard these public law is changed. (The increase in funds as collective support to the religious mailing costs for the Swedish Church has communities, which they have then to dis- been taken into consideration when calcutribute between themselves in accordance lating the special support for economic equalization.) — A new possibility of with principles that can be agreed between 210

SOU 1972: 36

SUMMARY

support, namely grants from the civil municipalities, will be opened to parishes of the Swedish Church when they cease to have status as church communes. — The increased need for consultation between the civil municipality and religious communities at the local level should be met by the latter taking the initiative for the formation of local joint ecumenical councils, to which municipal plans and proposals can be sent for comment, e.g. by the Building Committee in respect of plans and sites, and by the Cultural Committee as regards grants. We illustrate, finally, the economic import of the Swedish Church retaining its access to church property. In the case of non-profityielding property, (i.e. such assets as serve the Church by their utility value and consist mainly of churches and cemeteries, parish halls and church inventories) our position is that these can be utilised as previously for the church activities for which they are intended. In the case of capital wealth, (i.e. those assets which give a yield) our position is that the yield should as previously go to the church purpose intended. — The church property that has accumulated has since long been regarded as the property of the local population. We therefore view our proposal that this property be at the disposal of the Swedish Church as reflecting the generosity spoken of in our terms of reference. This interpretation, and our proposals, imply an expectation that the Swedish Church, even as an independent organisation with the right to decide concerning church buildings and other property, will continue as suggested by its religious attitude and by tradition, to show all the openness of a national church vis-å-vis those wishing to visit the church and use its services. (For a certain legislation concerning church property, see Chapter 6.)

Legal Questions Chapter 6 starts with a survey of the present system of state rules governing the Swedish Church, which incorporates seveSOU 1972: 36

ral hundred different acts and ordinances. A subsequent section describes how the transition to a system of private-law rules for the Swedish Church should be made. A primary question in this context is whether the Swedish Church, under the new relationship, is to be considered the same church as at present, or whether a new church has been formed. We use the presumption that the Swedish Church remains the same religious community as before. The Swedish Church today is constituted by its parish organisation. The change in relationship proposed means that the parishes, instead of being public-law corporations (communes), will become private-law bodies. It can be assumed that they will retain, where applicable, the content of the Law on Parish Administration, the regulations in question being transferred to an internal church statute. In the new organization will subsist, we assume, the combination of, on one hand, the clerical organization and, on the other, a popularly based Parish Administration which is so typical for the Swedish Church. We also assume that the permanent structure with church councils elected from among members, and synod representatives elected by these, provides an essential democratic anchorage that will continue to give the Church stability in the future. This is entirely in line with development from the independence of the old village parish, with its essential features of lay influence. We find reason to suppose that the reform programme adopted by the 1968 synod will guide development and thus strengthen the democratic character also of the central and regional organisation* We further assume that a controlling and coordinative function will be exercised also in the future at the diocesan and national level, thus preserving the nation-wide character of the Swedish Church. The fact that the parishes are base units does not imply that they can detach themselves from their connection with the diocese and the national organisation, or from their consequent obligations. The identity of the parishes is 211

SUMMARY

preserved only within the framework of the Swedish Church as a religious community, and the order that applies within it. The state's participation in establishing a constitution for the Swedish Church should commence by Parliament making a decision in principle on the basis of a Government bill covering the fundamentals. This will set general guidelines for the subsequent work of reform, guidelines which will later be followed in separate -individual decisions by Parliament. This decision in principle should lay down, first and foremost, the essential guidelines for the future relationship between the community at large and the various religious denominations. It should also contain a general survey of the acts and other enactments that must be annulled with the change in relationship between the state and the Swedish Church, and a timetable for subsequent decisions to annul the legislation in question. The decision in principle should also indicate the guidelines for future economic support to the religious communities by the public sector. It should indicate further the general nature of the rules to be applied as regards the use of church property as well as for the structure of the state guarantee to be made in respect of certain categories of church staff. Apart from outlining a model for future relationships between the state and religious communities, the decision should contain also a description of certain special interim arrangements which it is proposed should apply to the Swedish Church over a limited period. In addition, the decision should set the frame for the internal studies and planning work that are to be initiated by the Church as soon as the necessary decisions have been made. This work will involve planning how the future organisation of the Swedish Church should be built up. Other investigations and planning in cooperation with the relevant central and local government authorities, and in some cases also negotiations, will be necessary for the realization of the reforms as regards the 212

administration of public burial grounds and the Swedish Church's extra-parishional religious activities. The guidelines for these investigations should also be covered by the parliamentary decision. This decision in principle shall cover also plans for a special synod to permit the transition to an independent decision-making and administrative system for the Swedish Church. This synod, the interim synod, must possess particular competency to be able to create a new interim procedural system for the Swedish Church. It is intended that this special synod be summoned on the conclusion of studies and planning. Chronologically, we assume that the decision in principle described above can be taken by Parliament during the spring session 1974. Study work by the Swedish Church should be started as soon as possible, once the necessary decisions have been made by the Government, Parliament and the synod in the same year. The interim synod should be summoned by the latest in 1981. Once preparations have been concluded and a provisional constitution for the Swedish Church accepted by the interim synod, the necessary changes in the present system of public-law regulations can come into force. We assume that this change in the status of the Swedish Church can be put into effect from the beginning of 1983. In a special section, we describe the groups of regulations here concerned: public-law stipulations in the constitution (including rules for the instituting of church law, the requirement of a specific faith on the part of H.M. the King and certain Civil Servants), the so-called clerical privileges, the 1686 Church Act, and legislation covering, for instance, internal church affairs, general social duties, and the organisation and finances of the Swedish Church. In one more sub-section of Chapter 6, we describe the legal import of our proposals concerning church property. The import of our proposals is that the Swedish Church, as at present, should dispose over'its churches and other assets for such activities, to SOU 1972: 36

SUMMARY

which the property, in fact, is specifically assigned. No change in the current legal circumstances in respect of ownership is required to this end. What is needed, in our opinion, is certain legislation to protect the interest in these assets being retained and used for church purposes. It can be discussed whether, in addition, certain ultimate guarantees should be created to ensure that this property, if the purposes in question no longer exist by reason of unforseeable developments, be assigned to the collective comprising the Church's original territorial basis, namely the commune. In our opinion, such a situation will not arise as long as the Swedish Church retains its territorial parish character and its approach of an open national church (folkkyrka). Considering the historical background of the property, we have, however, proposed that for certain types of such property legislation should be instituted on certain consideration by the Government in connection with the sale of real estate and on capital investment. Given the above aim, the indication of what details should be included in legislation by Parliament concerning church property, and what should be covered by a statute adopted by the Church itself, we consider to be a suitable task for the Government working group or comparable body that will be dealing with the legal aspects during the preparatory period. As general criteria for considering permission to sell, one can idicate piety, the religious situation prevailing in the district, and practical and economic considerations. Also more specific criteria, such as size and value, may possibly be included. In particular, other churches and faiths, for instance those catering particularly to the needs of immigrants, should be given the opportunity to acquire redundant church buildings. In conclusion, we note that special legislation will probably be necessary even in the future to provide legal protection to sacred buildings and places, and to protect historically valuable church buildings. We do not find any special legislation necesSOU 1972: 36

sary concerning rights of enjoyment to the parish churches of the Swedish Church, since we assume both openness and generosity on the part of the Church in these matters.

Interim Arrangements for the Swedish Church The consequences of the fundamental attitudes we have adopted as regards the changed relationships between the society at large and the religious communities are considered with a view to the future (Chapter 4—6). However, the historically determined special relationship that has developed between the state and the Swedish Church makes it desirable to introduce these changes by stages. In chapter 7 we propose three interim arrangements, covering different perspectives in time. The state should cover the costs of the work with enquiries, studies and planning by the Swedish Church that we discussed in Chapter 6. As is the practice when more considerable reorganisation is occuring within the public sector, we take for granted that negotiations will take place between the various organisations of employees and representatives of the authorities concerned. The state must, however, be reckoned as having a special responsibility on account of some existing legal obligations towards persons holding state-regulated tenure as pastors or churchmusicians, personnel attached to the diocesan chancelleries and, to a certain extent, those employed by the central church boards. We consequently propose certain quarantees for such church personnel. We finally outline — on the basis, among other things, of desires emerging in the reform programme adopted by the 1968 synod — an offer by which the state, over a 10-year period 1983—1992, would be prepared to assist the Swedish Church in collecting church fees in conjunction with taxes. 213

SUMMARY

Opinion Polls; a Referendum, for Comment etc.

Circulation

A Chapter 8 concludes the commission's report. We point to the difficulties involved in using the instrument of the referendum in the question of Church and State. Above all, we emphasise the difficulty in giving due consideration to minority interests. Also, there would be obvious problems in reaching impartial formulations for complicated questions. We would therefore advise against use of the referendum in this matter. On the other hand, various opinion polls etc. can give valuable indications to attitudes on different details. In particular, a knowledge of important interests and positions should be obtained by a procedure of circulating our report for comment, with an adequate period for deliberation and ample opportunities to hear locally differentiated views. Appendices Appendices 1—19 are published in a separate volume (SOU 1972:37). Appendix 1 contains a summary economic analysis of the Swedish Church. This analysis, which relates to the figures for 1969, is based on the results reported both in our partial report (SOU 1971:29) Kyrkan kostar, and in Appendix 2. This comprises a separate report on the economy of the Swedish Church at the national and regional level. (The report in SOU 1971:29 covers only economic conditions at the local level. It contains a summary in English.) A special calculation of the public sector's present support to the religious communities and allied institutions is given as Appendix 3. Appendix 4 reports the results of a study made by the Central Bureau of Statistics of the Swedish Church's investment plans 1971—1975. The results of the study we requested on the costs of burial administration in 1968 are reported in Appendix 5. In Appendix 6, these results are compared with corresponding figures for 1969 from the study (SOU 1971:29) Kyrkan kostar. 214

Appendix 7 contains a description of church property, with certain figures on value. Appendix 8 contains a technical and economic description of a system for the registration of members, with three alternative systems for the collection of church fees (or corresponding). All three alternatives are based on the same registration system. Two of them involve a certain coordination between the collection of taxes and church fees (or corresponding). Appendix 9 lists the current church regulations under public law. It is assumed that practically all of these will be annulled, and replaced by internal church statutes of corresponding content under private law. Appendix 10 contains an account of the present rules for the taxation of religious communities, and of the Parliamentary debate on this question in recent years. Appendix 11 contains information on the personnel organisation of the Swedish Church, conditions of employment, and pay and pension costs. A brief account is also given of corresponding conditions in other religious communities in Sweden. Appendices 12—15 contain certain facts on which the commission has based its findings concerning state grants to youth work and studies, assembly premises, historically valuable church buildings, and church music. Appendix 16 reports on the implications and value of the Swedish Church's present right to send official letters. A summary of the report (SOU 1970:70) Folkbokföringsorganisationen m. m. (Organisation of population records) is given in Appendix 17. Appendix 18 consists of major documents relating to the reform programme adopted by the 1968 synod. The terms of reference given to the Commission will be found in Appendix 19. Appendix 20, which is published in a separate volume (SOU 1972:38) is an organisational and economic study of other religious communities than the Swedish Church. Information on organisation and SOU 1972: 36

SUMMARY

economy is provided for 16 such communities, plus an account of the organisation of a further 8 communities. Finally, we publish intensive studies of 13 different parishes within the Swedish Church. These studies, Appendix 21, are available in stencilled form as DsU 1972: 5—8.

SOU 1972:36

Publikationer utgivna av 1968 års beredning om stat och kyrka

Om stat och kyrka (SOU 1970:2).

En remissammanställning

Kyrkan kostar (SOU 1971:29).

En ekonomisk studie av Svenska kyrkans församlingar år 1969

Samhälle och trossamfund (SOU 1972:36).

Slutbetänkande

Samhälle och trossamfund (SOU 1972:37).

Bilaga 1—19

1 Sammanfattande analys av Svenska kyrkans ekonomi år 1969 2 Kyrkan kostar. En ekonomisk studie av Svenska kyrkans riks- och regionalplan år 1969 3 Samhällets nuvarande ekonomiska stöd till Svenska kyrkan m. m. 4 Kyrkokommunal investeringsplanering 1971—1975 5 Utgifter för den kyrkokommunala begravningsverksamheten år 1968 6 En jämförelse mellan 1968 års undersökning avseende utgifterna för begravningsverksamheten och betänkandet (SOU 1971:29) Kyrkan kostar 7 Om kyrklig egendom 8 System för registrering och uppbörd 9 Förteckning över gällande kyrkliga författningar m. m. 10 Nuvarande beskattningsregler för Svenska kyrkan och andra trossamfund m. fl. 11 Vissa kyrkliga personalfrågor 12 Om statligt stöd till ungdoms- och studiearbete m. m. 13 Betänkandet (SOU 1971:92) Finansiering av allmänna samlingslokaler 14 Statens nuvarande ansvar för kulturhistoriskt värdefulla kyrkobyggnader m. m. 15, Vissa uppgifter om statligt stöd till kyrkomusikalisk verksamhet 16 Om tjänstebrevsrätten 17 Betänkandet (SOU 1970:70) Folkbokföringsorganisationen m. m. 18 Vissa handlingar kring 1968 års kyrkomötes s. k. reformprogram 19 Direktiv till 1968 års beredning om stat och kyrka Samhälle och trossamfund (SOU 1972:38) 20 Andra trossamfunds ekonomi

Bilaga 20

Samhälle och trossamfund (DsU 1972:5—8) 21 Intensivstudier av tretton församlingar

Bilaga 21

216 SOU 1972: 36

Statens offentliga utredningar 1972 Kronologisk förteckning

1. Ämbetsansvaret I I . Ju. 2. Svensk möbelindustri. I. 3. Personal för tyg- och intendenturförvaltning. Fö. 4. Säkerhets- och försvarspolitiken. Fö. 5. CKR (Centrala körkortsregistret) K. 6. Reklam I. Beskattning av reklamen. U. 7. Reklam I I . Beskrivning och analys. U. 8. Reklam I I I . Ställningstaganden och förslag. U. (Utkommer senare.) 9. Reklam IV. Reklamens bestämningsfaktorer. U. (Utkommer senare.) 10. Godsbefordran till sjöss. Ju. 11. Förenklad löntagarbeskattning. Fi. 12. Skadestånd IV. Ju. 13. Kommersiell service i glesbygder. In. 14. Revision av vattenlagen. Det 2. Ju. 15. Ny regeringsform • Ny riksdagsordning. Ju. 16. Ny regeringsform • Ny riksdagsordning. (Följdförfattningar) Ju. 17. Nomineringsförfarande v i d riksdagsval • Riksdagen i pressen. Ju. 18. Norge och den norska exilregeringen under andra världskriget. Ju. 19. Uppsökande verksamhet för cirkelstudier inom vuxenutbildningen. U. 20. Läs- och bokvanor i fem svenska samhällen. Litteraturutredningens läsvanestudier. U. 2 1 . Svävarfartslag. K. 22. Domstolsväsendet IV. Skiljedomstol. Ju. 23. Högre utbildning — regional rekrytering och samhällsekonomiska kalkyler. U. 24. Vägfraktavtalet I I . Ju. 25. Naturgas i Sverige. I 26. Förskolan 1. S. 27. Förskolan 2. S. 28. Konsumentköplag. Ju. 29. Konsumentupplysning om försäkringar. H. 30. Bostadsanpassningsbidrag. In. 3 1 . Lag om hälso- och miljöfarliga varor. Jo. 32. Kommunalt samlingsstyre eller majoritetsstyre. C. 33. Förhandlingsrätt för pensionärer. In. 34. Familjestöd. S. 35. Skogsbrukets frö- och plantförsörjning. Jo. 36. Samhälle och trossamfund. Slutbetänkande. U.

SOU 1972: 36

Statens offentliga utredningar 1972 Systematisk förteckning

Justitiedepartementet

Handelsdepartementet

Ambetsansvaret II. [1] Godsbefordran t i l l sjöss. [10] Skadestånd IV. [12] Revision av vattenlagen. Del 2. [14] Grundlagberedningen. 1. Ny regeringsform. • Ny riksdagsordning. [15] 2. Ny regeringsform • Ny riksdagsordning (Följdförfattningar) [16] 3. Nomineringsförfarande vid riksdagsval • Riksdagen i pressen. [17] 4. Norge och den norska exilregeringen under andra världskriget. [18] Domstolsväsendet IV. Skiljedomstol. [22] Vägfraktavtalet I I . [24] Konsumentköplag. [28]

Konsumentupplysning om försäkringar. [29]

Inrikesdepartementet Kommersiell service i glesbygder. [13] Bostadsanpassningsbidrag. [30] Förhandlingsrätt för pensionärer. [33]

Civildepartementet Kommunalt samlingsstyre eller majoritetsstyre? [32;

Industridepartementet Försvarsdepartementet Personal för tyg- och intendenturförvaltning. [3] Säkerhets- och försvarspolitiken. [4]

Svensk möbelindustri. [2] Naturgas i Sverige. [25]

Socialdepartementet 1968 års barnstugeutredning. 1 Förskolan 1. [26] 2. Förskolan 2. [27] Familjestöd. [34]

Kommunikationsdepartementet CKR (Centrala körkortsregistret) [5] Svävarfartslag. [21]

Finansdepartementet Förenklad löntagarbeskattning. [11]

Utbildningsdepartementet Reklamutredningen. 1. Reklam I. Beskattning av reklamen. [6] 2. Reklam I I . Beskrivning och analys. [7] 3. Reklam I I I . Ställningstaganden och förslag. [8] (Utkommer senare). 4. Reklam IV. Reklamens bestämningsfaktorer. [9] (Utkommer senare.) Uppsökande verksamhet för cirkelstudier inom vuxenutbildningen. [19] Läs- och bokvanor i fem svenska samhällen. Litteraturutredningens läsvanestudier. [20] Högre utbildning — regional rekrytering och samhällsekonomiska kalkyler. [23] 1968 års beredning om stat och kyrka. 1. Samhälle och trossamfund. Slutbetänkande. [36]

Jordbruksdepartementet Lag om hälso- och miljöfarliga varor. [31] Skogsbrukets frö- och plantförsörjning. [35]

Anm. Siffrorna inom klämmer betecknar utredningarnas nummer i den kronologiska förteckningen.

r->

R

SOU 197:: 36

Allmänna Förlaget

ISBN 91-38-00

Wiking