Folkbokföringens framtida organisation : [betänkande]

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2013

.il ua; .ru m...

Statens

offentliga utredningar

ww 1981:101

E?

Budgetdepartementet

F

olkbokföringens

framtida

organisation

1979 års

folkbokföringskommitté

Stockholm 1981

Omslag Johan Ogden Jernström Offsettryck AB ISBN 91-38-06513-4 ISSN 0375-250X Gotab, Stockholm 1981

Till statsrådet och chefen för

budgetdepartementet

Regeringen bemyndigade den 16 augusti 1979 chefen för budgetdepartementet att tillkalla en kommitté med högst tre ledamöter för att utreda folkbokföringens framtida organisation. Med stöd av detta bemyndigande förordnades den 3 resp. 28 december 1979 till ledamöter i kommittén dåvarande numera departementsrådet, rättschefen Harald Rangnitt, tillika ordförande, samt riksdagsledamöterna Paul Jansson och Stina Eliasson. Till sakkunniga i kommittén förordnades den 3 december 1979 överdirektören Eric Hallman och avdelningschefen Kurt Ljungholm. Att såsom experter biträda kommittén förordnades den 3 december 1979 avdelningsdirektören C-G Boman, förste arkivarien Claes Gränström, folkbokföringsdirektören Wolmar Högberg, avdelningsdirektören P G Linde och dåvarande kanslirådet, numera expeditionschefen Göran Sellvall. Till sekreterare åt kommittén förordnades den 6 december 1979 kammarrättsfiskalen Mats Lilliecrona och den 25 januari 1980 förste byrâsekreteraren Ingrid Svedberg. Kommittén har antagit namnet 1979 års folkbokföringskommitté. Kommittén får härmed överlämna betänkandet Folkbokföringens framtida organisation. Utredningsuppdraget är därmed slutfört. Till betänkandet har fogats särskilda yttranden av ledamöterna Stina Eliasson och Harald samt av Eric Hallman Rangnitt såsom sakkunnig och Göran Sellvall såsom expert. Experterna C-G Boman, Wolmar Högberg och P G Linde har förklarat sig instämma i Hallmans yttrande. Stockholm i december 1981

Harald Rangnitt

Stina Eliasson Paul Jansson /Mats Lilliecrona Ingrid Svedberg

InnehåH

Sammanfattning

Summary 13

lBakgrund . . . . . . . . . . . . 17 1.1 Folkbokföringsfrågans tidigare behandling 17 1.2 Utredningsuppdraget . 20 1.2.1 Direktiven . . . . . . 20 1.2.2 Utredningsuppdragets omfattning 22 1.3 Arbetets bedrivande 23

2 Nuvarande ordning . . . . . . . . 25 2.1 Behovet av uppgifter om befolkningen 25 2.2 Den nuvarande organisationen i huvuddrag 26 2.3 Kyrkobokföringen . . . . . 27 2.3.1 Kyrkoböcker och register 28 2.3.2 Uppgifter till kyrkobokföringen . 29 2.3.3 Uppgifter från kyrkobokföringen . . . 30 2.3.4 Kyrkobokföringen i Stockholm och Göteborg 31 2.4 Mantalsskrivningen 32 2.5 Länsregistreringen 33 2.6 Tillsynen . . . . . . . 34 2.7 Besvär i folkbokföringsärenden 35

3 Allmänna överväganden . . . . . 37 3.1 Några synpunkter på det nuvarande systemet 37 3.1.1 Organisationen 37 3.1.2 Registren . . . 38 3.1.3, Flyttningskontrollen 39 3.1.4 Uppgifternas tillförlitlighet 40 3.2 Utgångspunkter för arbetet 40

4 Service till allmänheten . . . 43 4.1 Servicefrågan i tidigare utredningar 43 4.2 Bestämmelser om anmälningsskyldighet m. m. 4.3 Kommitténs undersökningar . . . . . 46 4.3.1 Uppläggningen av undersökningarna 46

4.3.2 Statistikundersökningen 47

4.3.3 Intervjustudien 49 4.4 för att förbättra servicen 50

Åtgärder

4.4.1 Inledande synpunkter 50 4.4.2 Anmälan om förnamn 52 4.4.3 Anmälan om dödsfall 53 4.4.4 Anmälan om inflyttning från utomnordiskt land 55 4.4.5 Ansökan om hindersprövning 56 4.4.6 Beställning av personbevis 56 4.5 Sammanfattande bedömningar 58

5 Register och ADB-stöd 61 5.1 Inledning . . . . . 61 5.2 Det nuvarande registersystemet 61 5.3 Registerfrågan i tidigare utredningar 63 5.4 Allmänna utgångspunkter . . . 65 5.4.1 Folkbokföringsregistrens innehåll 66 5.4.2 Folkbokföringsuppgifternas tillgänglighet 66 5.4.3 Registreringstekniken . . . . 67 5.4.4 Behovet av manuella register 68 5.5 Central eller regional datordrift 70 5.5.1 Tidigare utredningar 70 5.5.2 Tillkomsten av SPAR 71 5.5.3 1979 års datapolitiska proposition 71 5.5.4 Kommitténs överväganden 72 5.6 ADB-stödets utformning 73 5.6.1 Alternativ A 74 5.6.2 Alternativ B 76

5.6.3 Överväganden 78

5.7 Förslag till nytt registersystem 80 5.7.1 Personaktsregister 80 5.7.2 Dataregistret 83 5.7.3 Kronologiska längder 83 5.7.4 Folklängd 84

6 Val av lokal folkbokföringsmyndighet 87 6.1 Frågans tidigare behandling 87 6.2 Olika alternativ . . . . . 89 6.3 Alternativet lokal skattemyndighet 90 6.3.1 Organisation 90 6.3.2 Verksamhet 91 6.3.3 Flyttningskontroll 93 6.3.4 ADB-stöd 94 6.4 Alternativet allmän försäkringskassa 94 6.4.1 Organisation 94 6.4.2 Verksamhet 96 6.4.3 Flyttningskontroll 97 6.4.4 ADB-stöd 98 6.5 Kostnadsjämförelser 99

6.5.1 Personalbehov 99 6.5.2 Lokalbehov 99 6.5.3 ADB-utrustning 100 6.5.4 Samordningsvinster . . . . . . . . 100 6.5.5 Sammanfattning av kostnadsjämförelserna 101 6.6 Kommitténs bedömning 101

7 Folkbokföring hos allmän försäkringskassa 103 7.1 Inledning . . . . . . . 103 7.2 Mantalsskrivningen 104 7.3 Länsregistreringen 105 7.4 Den centrala tillsynen 106 7.5 Folkbokföringsarbetet . . . . . . . . 106 7.6 Personalbehovet för folkbokföringsuppgifterna . . . . . 108 7.6.1 Personalbehovet hos de nuvarande folkbokföringsmyn-

7.6.2 Personalbehovet hos de allmänna försäkringskassorna 110 7.7 Organisatoriska frågor m. m. . . . . . . . . 112 7.7.1 Centralkontor - lokalkontor - filialexpedition 112 7.7.2 Verksamhetsområde 114 7.7.3 Registerområde . 114 7.7.4 Lokalkontorens organisation 114 7.7.5 Besvärsordning 116

8 Trossamfundens medlemsregistrering 117

8.1 Inledning 117 8.2 Svenska kyrkans församlingsregistrering . . . . . . . 117 8.3 Andra trossamfunds tillgång till uppgifter ur folkbokföringen 119 8.3.1 Samfundens önskemål . . . . . 119 8.3.2 Aktualisering av adresser och personuppgifter 119 8.3.3 Information om presumtiva medlemmar 121

9 Arkivfrågor 125 9.1 Inledning 125 9.2 Kyrkoarkiven . . . . . . . . . . . . . . 125 9.3 Kyrkobokföringsmaterial som förs över till de allmänna försäkringskassorna . . . . . . . . . . . . . . . 126 9.4 Kyrkobokföringsmaterial som lämnas kvar hos församlingarna 128

10 Personalfrågor . . . . . . . .\ . 131 10.1 Tidigare utredningar . . . 131 10.2 Personalen hos pastorsämbeten 132 10.2.1 Arbetsuppgifter . 132 10.2.2 Anställningsförhållanden 133 10.2.3 Personalstatistik . . . . . . . 134 10.3 Personalen hos övriga folkbokföringsmyndigheter 136 10.4 Folkbokföringsreformens konsekvenser för personalen 137

11 Genomförandefrågor . 141 11.1 Återstående utredningsarbete . . . . 141 11.1.1 Utformning av den framtida organisationen . . 141 11.1.2 av ett nytt ADB-system Utveckling för folkbokföringen 142 11.1.3 Församlingsregistrering 142 11.1.4 Författningsändringar 143 1l.1.5 Arkivfrågor . . . . . . . 143

11.2 Åtgärder i samband med omläggningen 144

11.2.1 Utbildnings- och informationsfrågor 144 11.2.2 Omläggning av folkbokföringsregistren 145 11.3 Organisationskommitté 146 11.4 Tidpunkt för genomförandet 146

12 Kostnader och finansiering . . . . . . . . . 149 12.1 Kostnaderna för den nuvarande 150 kyrkobokföringen 12.1.1 Beräkningsunderlaget . . . . . . . . . . . 150 12.1.2 Kostnaderna för kyrkobokföringen hos pastorsämbetena 152 12.1.3 Kostnaderna för kyrkobokföringen hos de lokala skattemyndigheterna i Stockholm och Göteborg 156 12.2 Kostnaderna för den nuvarande 156 mantalsskrivningen 12.3 Kostnaderna för den nuvarande . . 157 länsregistreringen 12.4 Kostnaderna för en folkbokföring hos de allmänna försäkringskassorna . . . . 157 l2.4.1 Personalkostnader 157 12.4.2 Lokalkostnader . 158 12.4.3 Kostnader för ADB-stöd 159 12.4.4 Kostnader för inventarier m. m. . . . . . . . 159 12.4.5 av kostnaderna Sammanställning för folkbokföringen hos de allmänna försäkringskassorna 160 12.5 Kostnaderna för församlingsregistreringen 160 12.6 Engångskostnader . . . . . . . 160 12.7 Kommitténs bedömning av kostnaderna 161 12.8 Finansieringsfrågor 162

Särskilda yttranden 165

Bilagor Bilaga 1 Folkbokfäringen i Danmark, Finland och Norge 171

.Bilaga2 Statistikundersökning om allmänhetens kontakter med pas-

torsexpeditionerna 175

Bilaga 3 Intervjustudie om orsaker till besök på pastorsexpeditionerna 183

Bilaga 4 Exempel på personakt 191

Bilaga 5 ADB-kostnader 193

Sammanfattning

Bakgrund

Folkbokföringen i Sverige sker dels fortlöpande i kyrkoböcker och andra register, i regel för varje församling av svenska kyrkan (kyrkobokföring), dels årligen i mantalslängder församlingsvis för varje kommun (mantalsskrivning). Kyrkobokföringen, som är den primära formen av folkbokföringen, ombesörjs av pastorsämbetena. I Stockholm och Göteborg sker dock

kyrkobokföringen hos lokal skattemyndighet såvitt gäller kyrkobokförings-

ort och kyrkobokföringsfastighet. Mantalsskrivningen sköts av de lokala skattemyndigheterna i resp. fögderi. Över den inom resp. län kyrkobokförda befolkningen för länsstyrelserna register med användning av automatisk databehandling (ADB). Riksskatteverket har det centrala ansvaret för folkbokföringen. Väsentliga delar av den grundläggande folkbokföringen sköts således av kyrkliga organ. Denna ordning har länge varit ställd under debatt. I utredningsförslag och remissyttranden har vid olika tillfällen aktualiserats frågan om en mer eller mindre långtgående åtskillnad mellan den för det borgerliga samhället nödvändiga befolkningsregistreringen och den medlemsregistrering som kan behövas i svenska kyrkans verksamhet. Kommitténs uppgift har varit att så fullständigt beskriva huvuddragen av en ny folkbokföringsorganisation, att kommitténs arbete kan utgöra underlag för ett principbeslut i folkbokföringsfrågan. Som utgångspunkt för kommitténs arbete har enligt direktiven gällt att den för samhället nödvändiga befolkningsregistreringen i princip är en statlig uppgift och att det borgerliga samhällets organ skall svara för verksamheten som helhet. Mot denna bakgrund har det alltså ankommit på kommittén att klarlägga vem som bör handha den lokala folkbokföringen. hur det lokala och regionala ADB-stödet bör vara utformat och hur folkbokföringsarbetet i stort skall bedrivas. Enligt direktiven borde kommittén vidare belysa hur servicen till medborgarna skall kunna tillgodoses och vad en omläggning kommer att innebära för den inom folkbokföringen verksamma personalen. Kommittén har också haft att beräkna kostnaderna för en omläggning av folkbokföringen.

Sammanfattning

2 Kommitténs överväganden och förslag

Kommittén har funnit att det vid en omorganisation av folkbokföringen finns att uppmärksamma frågan om servicen till allmänheten i två anledning hänseenden. Det måste övervägas i vilken utsträckning ett överförande av till borgerligt organ kan innebära olägenheter för folkbokföringsuppgifterna medborgarna genom att de i folkbokföringsärenden med kyrklig anknytning kan bli tvungna att vända sig till mer än en myndighet. Det måste också bedömas i vad mån ett längre avstånd till den lokala folkbokföringsmyndigheten medför en försämrad service. Det är enligt kommitténs mening endast ett fåtal ärenden som ger anledning till särskilda överväganden från servicesynpunkt. Beträffande dessa ärenden har kommittén pekat på vissa möjligheter till förbättringar och förenklingar. Om de av kommittén skisserade förenklingarna kan genomföras bör dessa påtagligt minska allmänhetens behov av personlig service från den lokala folkbokföringsmyndigheten. Enligt kommitténs bedömning kommer ändå allmänhetens behov av att kunna ta personlig kontakt med folkbokföringsmyndigheten genom besök att vara stort. Detta behov måste mening tillgodoses på ett tillfredsställande sätt. enligt kommitténs Vid ADB-stödet.: utformning har kommittén utgått från de riktlinjer som finns angivna i 1979 års datapolitiska proposition. Kommittén föreslår att den nuvarande lösningen med regional datordrift behålls och redovisar två alternativ till ADB-stöd för den lokala verksamheten. Det alternativ som kommittén förordar innebär att de lokala folkbokföringsmyndigheterna får direktåtkomst till de regionala ADB-registren. Dessa register kommer att uppdateras på lokal nivå. Likaså kan de lokala enheterna hämta uppgifter ur ADB-registren. Vi Parallellt med ADB-registret kommer enligt förslaget de nuvarande personakterna att föras manuellt. Dessa fyller bl. a. behovet av säkerhet och kontinuitet. Främst för forskningsändamål framställs ett antal längder med hjälp av ADB-registret. Kommittén föreslår att det årligen framställs bl. a. kronologiska födelse-, äktenskaps-, död- och flyttningslängder. En kameralt upplagd s. k. folklängd framställs vart femte år. Beträffande om vilken myndighet som skall handha den lokala frågan folkbokföringen har kommittén ansett att det inte är någon lämplig lösning att bygga upp en helt ny organisation för folkbokföringen. Man bör enligt kommitténs mening anknyta folkbokföringen till något organ med likartad verksamhet, där det finns möjlighet att utnyttja ett redan utbyggt kontorsnät och befintlig administration. Kommittén har funnit att den verksamhet som bedrivs av de lokala skattemyndigheterna och de allmänna försäkringskassorna har beröringspunkter med kyrkobokföringen. I verksamheten hos båda myndigheterna ingår en omfattande registrering av personuppgifter. Arbetet är förenat med kontakter med allmänheten, både för att inhämta upplysningar och för att lämna information. Den del av folkbokföringen som består i att lämna och besvara förfrågningar torde därför kunna integreras med uppgifter verksamheten hos båda organen. Alternativen skiljer sig emellertid åt vad och kostnadsmässiga konsekvenserna. De lokala gäller de organisatoriska och de allmänna försäkringskassorna har vidare olika skattemyndigheterna

Sammanfattning 11

förutsättningar att tillgodose allmänhetens behov av service. Kommittén anser att särskild vikt måste fästas vid möjligheterna för en framtida att ge medborgarna folkbokföringsmyndighet en god närservice. Kommittén anser därför att de allmänna försäkringskassorna med sitt vitt kontorsnät förgrenade bör handha uppgiften som lokal folkbokföringsmyndighet. Med hänsyn till de fördelar som står att vinna med en enhetlig organisation för den lokala folkbokföringen föreslår kommittén att också mantalsskrivningen förs över till de allmänna försäkringskassorna. Som en följd av den föreslagna lokala organisationen bör vidare den centrala tillsynen föras över från riksskatteverket till riksförsäkringsverket. De allmänna försäkringskassorna är regionala organ med ett centralkontor samt ett antal lokalkontor och filialexpeditioner. Kommittén har funnit att den huvudsakliga verksamheten med folkbokföringen i likhet med vad som gäller för kassornas nuvarande verksamhet bör ombesörjas av lokalkontoren. Den rådgivning som i dag ankommer på de till domkapitlen knutna kyrkobokföringsinspektörerna liksom den uppföljande verksamheten övertas av försäkringskassornas centralkontor. Däremot utnyttjas alltjämt länsstyrelsernas datorkapacitet för den av kommittén förordade regionala datafunktionen. kommitténs skall domkapitlen Enligt förslag inte längre vara besvärsinstanser i folkbokföringsärenden.

Vad gäller frågan om trossamfundens medlemsregistrering har kommittén i

enlighet med direktiven inte utarbetat något nytt förslag till den församlingsregistrering som kan behövas hos svenska kyrkan om pastorsämbetena inte längre skall handha den löpande folkbokföringen. Kommittén har däremot undersökt vilket behov av uppgifter ur folkbokföringen som andra trossamfund än svenska kyrkan kan ha. I samråd med Sveriges frikyrkoråd har kommittén utarbetat en skiss för hur en samfundsregistrering kan hållas aktuell med hjälp av folkbokföringsregistren. I övrigt förordar kommittén ökade insatser för att invandrare skall få goda möjligheter att kontakta samfunden. De som aktualiseras arkivfrågor av en omläggning av den lokala folkbokföringen skall enligt kommitténs direktiv i huvudsak utredas först sedan beslut föreligger i folkbokföringsfrågan. Endast sådana arkivfrågor som har direkt samband med organisationen och uppbyggnaden av ett nytt folkbokföringssystem har därför övervägts av kommittén. Därvid har kommittén fäst särskilt avseende vid de krav som forskningen kan ställa på folkbokföringsmaterialets innehåll och tillgänglighet. I det framtida registersystemet kommer som nyss har nämnts längder att framställas som i stort motsvarar de nuvarande kronologiska böckernas löpande av redovisning födda, Vigda, döda samt in- och utflyttade. Församlingsbokens uppgift att kontinuerligt redovisa hela befolkningen fastighets- och familjevis övertas av en vart femte år framställd folklängd. En folkbokföringsreform medför konsekvenser för personalen hos flera myndigheter, bl. a. pastorsämbetena, de lokala skattemyndigheterna och de allmänna försäkringskassorna. I samarbete med personalens fackliga organisationer och statistiska centralbyrån har kommittén tagit fram statistik över den personal hos pastorsämbetena som i dag arbetar med folkbokföringen. Kommittén har också belyst de anställnings- och pensionsvillkor som

12 Sammanfattning

påverkas av ett ändrat anställningsförhållande. Kommittén räknar med att övervägande delen av de anställda hos pastorsämbetena och övriga berörda myndigheter kan beredas anställning hos de allmänna försäkringskassorna. Av utredningsuppdragets inriktning följer att åtskilligt utredningsarbete återstår innan en folkbokföringsreform kan genomföras. Kommittén föreslår att en organisationskommitté får i uppdrag att detaljutforma den nya organisationen, utveckla det föreslagna ADB-stödet och i övrigt utreda de återstående frågorna. Enligt kommitténs mening kräver också ett genomförande betydande personalutbildning och information till allmänhet och myndigheter. Om riksdagen år 1982 uttalar sig för en folkbokföringsreform bör reformen enligt kommitténs mening kunna genomföras år 1987. Kommittén har beräknat att de årliga kostnaderna för den nuvarande organisationen uppgår till ca 253 milj. kr. I detta belopp ingår kostnader för kyrkobokföringen, mantalsskrivningen och länsregistreringen. Den av kommittén föreslagna organisationen beräknas kosta ca 186 milj. kr., varav 10 milj. kr. avser svenska kyrkans församlingsregistrering. Samtidigt måste det emellertid beaktas att en del av kyrkokommunernas kostnader för personal och lokaler först på sikt kommer att kunna minskas. Kommittén räknar därför inte med att en ny folkbokföringsorganisation omedelbart medför den besparing som kostnadsjämförelsen antyder. Enligt kommitténs mening medför ändå en reform att samhällets totala kostnader för folkbokföringen minskar. Genomförandekostnaderna beräknas av kommittén till 25-30 milj. kr. Ett ändrat huvudmannaskap för folkbokföringen medför en kyrkokommunal besparing och en statlig utgiftsökning. Kommittén har - utan att själv ta ställning i frågan - pekat på vissa möjligheter att ekonomiskt utjämna detta förhållande.

Summary

1 Introduction

National registration in Sweden has a special position in comparison to national registration in many other countries. It originates from the records, which have been kept by the Church of Sweden since the beginning of the 17th century, of the population and the services of the church. The fact that the registration of the population started so early and_ has continued without interruption has provided reliable and complete basic data which are of particular value in research work. Societys need for knowledge about the population has increased considerably during the last few decades. This knowledge is for example used for the planning of housing, schools and health care. Other examples are the administration of social welfare and taxation and the collection of taxes. However, the population registration system in Sweden is based on a society very different from that of today. The administrative units responsible for national registration are generally small. Registration work has therefore only been possible to adapt to modern technology to a limited degree. National registration is still performed by ecclesiastical administrative authorities. The local responsibility is the business of the clergymen of the Church of Sweden. This system has long been under discussion. It has been argued that in consideration of the importance of this work for society it should be performed by a government agency. The organization of national registration in Sweden has previously been investigated, but is has been considered necessary to look further into certain matters before a decision is taken on whether to make registration the responsibility of a government agency or not. This Committee was given the task of looking into these matters and describing in outlines a future national registration system. However, it is not within the terms of reference for the Committee to consider whether the registration work should be transferred to a government agency or not.

2 The existing system

Basic population registration, parish registration, is performed for each parish in the Church of Sweden. Normally a person is registered in the parish in which he or she is domiciled.

14 Summary

Local population registration is performed at parish registration offices. A number of manual registers, in which data on the population are continuously registered, are kept at each office. The annotations are based on information received from the public, e.g. new addresses, and on data received from different authorities, e.g. births, divorces and changes of names. Most of the registers are in the form of books. One of the registers consists of files of registered persons. A personal file is started when someone is born or immigrates into Sweden. When a person moves within the country the file is transferred to the new parish. The personal files therefore contain all the basic information on a person. For imposing taxes certain information is required in order to determine if an individual is to pay tax in Sweden and if so in which municipality. For this purpose the domicile of the population is determined once a year by

registration for census purposes. These registers show the situation of the

population as per November 1st and are based on the parish registration. Registration for census purposes is administered by the Local Taxation Authorities. There are 120 Local Taxation Authorities in Sweden. The parish registration offices continuously provide the County Administrations with data from the parish registration, and the County Administrations transfer the information received to EDP medium. This EDP registration of the population covered by the 24 County Administrations in Sweden is a pivotal element in national registration. Several central and local government agencies obtain the population information they require for their work from these regional EDP registers. The registers are also used for production of manual registers for census purposes. The National Tax Board, the central agency for taxation and tax collection, has the overall responsibility for national registration.

3 The Committee°s considerations and

proposals

The Comittee”s terms of reference require investigation into matters relating to the service to the public if the system of national registration is changed and what computer-aided routines can be required to operate a new system. The 1,580 parish registration offices maintain contact with the public in the existing national registration system. A new system, irrespective of what government agency may be made responsible for the registration. is assumed to lead to a reduction in the number of local registration The agencies. Committee has found that two questions arise in respect of service to the public. Firstly to what extent will the transferring of the national registration work to a government agency cause inconvenience to the public as they might then have to contact more than one agency for national registration matters. Secondly to what extent will the increased distance to the local offices of the registration agency reduce the service provided. It is the opinion of the Committee that there are only very few cases that require special consideration from the service point of view. The Committee has pointed out certain possibilities to make improvements and simplifications as regards these cases. The Committee recommends inter alia a

Summary 15

coordination of the contacts which immigrants must have with different agencies and also simplifications of the collection of information from the public. The Committee is of the opinion that there is a considerable need for the public to be able to have personal contact with the national registration agencies even if the proposed improvements and simplifications are implemented. The Committee considers this need must be met with in a satisfactory manner. When planning computer-aided systems the Committee has followed the general guidelines laid down by the Swedish Government and Parliament for the use of EDP in the public administration.The Committee proposes that the existing regional computers for national registration are made use of. The committee presents two alternatives for using computer-aided systems in the future on the local level.The alternative which is favoured by the Committee gives the local registration agencies direct access by terminals to the regional EDP registers. These registers will be updated on the local level. The existing personal files are to be kept manually besides the EDP registers for reasons of safety and continuity. A number of lists from the EDP registers should be produced, primarily for research purposes. Concerning the question of which agency should administer the national registration at local level, the Committee feels that an entirely new organization for national registration should not be built up. In the opinion of the committee national registration service should be linked up with an agency performing similar work in order to make use of an existing network of offices and administration. The Committee has found that there are two agencies meeting these requirements: the Local Taxation Authorities and the National Insurance Offices. The Local Taxation Offices already perform some of the work of national registration for census purposes. The National Insurance Offices were established to administer national insurance. They compensate the loss of income on account of sickness and provide financial support to certain groups of citizens. They are regional agencies with a central office in almost every county. Furthermore each regional insurance agency has several local offices and branch offices. The alternatives differ in terms of the organizational and economic consequences. The Local Taxation Authorities and the National Insurance Offices also have different qualifications for meeting the public”s need for service. The committee considers that it is particularly important to emphasize that a future national registration agency must provide the public with a high level of local service. It should be noted that the national insurance administration has about 450 local offices while there are only 120 Local Taxation Authorities. For this reason the Committee is of the opinion that national registration at local level should be performed by the national insurance administration with its widespread network of offices. On account of the benefits that can be gained by using a uniform system the Committee proposes that registration for census purposes should also be transferred to the National Insurance Offices. One consequence of the proposed organization is that the National Tax Board should no longer have the central responsibility for national registration. This responsibility should

16 Summary

be transferred to the National Social Insurance Board which is the central agency for the national insurance offices. The Committee has also considered the question of registration of the

members of religious communities. The Committee does not present any

proposals for how the members of the Church of Sweden should be registered if national registration is transferred to a government agency as this question has been considered in another context. But the Committee has outlined how the registration of members of other religious communities may be carried out by using the national registration registers. The Committee also recommends that increased efforts should be made to provide immigrants an opportunity to come into contact with the religious communities. According to the Committees terms of reference. the question of archives which will arise in connection with a reorganization of national registration on the local level is to be considered once a decision on the futur system has been made by the Government and Parliament. The Committee has therefore only considered questions of archives that are directly linked to the Committees considerations concerning a new national registration system. In this respect the Committee has attached importance to the demands that research workers can make on the contents and accessibility of the registration material. The Committee also proposes that, for research purposes, some lists, which present the population in the same way as the existing system does, should be produced in the future register system. The nature of the Committees terms of reference is such that there is a considerable amount of work that will have to be performed before a national registration reform can be implemented. The Committee describes what further work should be performed in order to give final shape to the new system. If the Swedish Parlament approves a national registration reform in 1982 it should be possible to implement the new system by 1987. The Committee calculates the annual costs of the present system to approximately SEK 253 million. The cost of the system recommended by the Committee has been put at some SEK 186 million, ofwhich SEK 10 million is for registration of the members of the Church of Sweden. It must. however, be noted that some of the costs of personnel and premises can only be reduced in the long term and therefore the Committe does not feel that a new national registration system will immediatly produce all the savings which are indicated. The reform is nevertheless beneficial for society. The Committe has estimated the cost for implementation to SEK 25-30 million.

1 Bakgrund

Folkbokföringen i Sverige sker dels fortlöpande i kyrkoböcker och andra register, i regel för varje församling av svenska kyrkan (kyrkobokföring), dels årligen i mantalslängder församlingsvis för varje kommun (mantalsskrivning). Kyrkobokföringen, som år den primära formen av folkbokföringen, ombesörjs av pastorsämbetena. I Stockholm och Göteborg sker dock kyrkobokföringen hos lokal skattemyndighet såvitt gäller bestämmandet av rätt kyrkobokföringsort och kyrkobokföringsfastighet. Mantalsskrivningen sköts av de lokala skattemyndigheterna i resp. fögderi. Över den kyrkobokförda befolkningen i länet för också länsstyrelserna register. Uppgifterna i registren aktualiseras med jämna mellanrum - f. n. en gång i veckan huvudsakligen på grundval av uppgifter från pastorsämbeten och lokala skattemyndigheter. Väsentliga delar av folkbokföringen sköts således av kyrkliga organ. Denna ordning, som med något undantag saknar motsvarighet i andra länder, har länge varit ställd under debatt. I utredningsförslag och remissyttranden har vid olika tillfällen aktualiserats frågan om en mer eller mindre långtgående åtskillnad mellan den för det borgerliga samhället nödvändiga befolkningsregistreringen och den kyrkobokföring som kan behövas i svenska kyrkans verksamhet. Kommitténs uppgift är att så fullständigt beskriva huvuddragen av en ny folkbokföringsorganisation och kostnaderna för denna, att kommitténs arbete kan utgöra underlag för ett principbeslut i folkbokföringsfrågan. Som utgångspunkt för kommitténs arbete har därvid gällt att den för samhället nödvändiga befolkningsregistreringen i princip är en statlig uppgift och att det borgerliga samhällets organ skall svara för verksamheten som helhet. I detta kapitel redovisas i ett första avsnitt folkbokföringsfrågans tidigare behandling. I de därpå följande avsnitten redovisar kommittén sitt utredningsuppdrag och hur utredningsarbetet har bedrivits.

1.1 Folkbokföringsfrågans tidigare behandling

Folkbokföringens nåra samband med beskattning och uppbörd har medfört att utredningar om folkbokföringen och uppbördsväsendet ofta har bedrivits samtidigt. Under senare år har utredningsarbetet och debatten om folkbokföringens organisation knutit an till frågan om det framtida förhållandet mellan staten och svenska kyrkan.

Bakgrund

1936 års uppbördskommitté lämnade i sitt betänkande (SOU 1938:41) Omorganisation av uppbördsväsendet och folkbokföringen m. m. ett förslag I förslaget kommittén skillnad till ny folkbokföringsorganisation. gjorde mellan civil och kyrkobokföring. Den sistnämnda skulle folkbokföring omfatta av kyrkliga förrättningar. Den civila folkbokendast registreringen delades in i löpande folkbokföring. mantalsskrivning och folkräkföringen ning. Den löpande folkbokföringen skulle ombesörjas lokalt av folkregisterförare, av länsstyrelserna och centralt av statistiska centralbyrån regionalt Som regel skulle pastor vara folkregisterförare. I vissa större (SCB). kommuner skulle dock befattningen som folkregisterförare kunna anförtros helt åt civila Kommitténs förslag. som avstyrktes i flertalet tjänstemän. remissyttranden, föranledde inte något förslag till riksdagen. Den år 1941 inom ramen för besparingsberedningen tillsatta folkbokföringskommittén avlämnade år 1944 ett betänkande med förslag till omorganisation Betänkandet innehöll, i likhet av folkbokföringen (SOU 1944:52). med uppbördskommitténs betänkande, förslag om en regional registrering som skulle ankomma Däremot föreslog kommittén. med på länsstyrelserna. erinran om vad som hade framkommit vid remissbehandlingen av uppbördskommitténs att den lokala löpande folkbokföringen alltjämt skulle förslag, handhas av präster inom svenska kyrkan. Den av regeringen år 1958 tillsatta uppbärdsorgarzisarionskonzmitrérz redovisade i sina betänkanden SOU 1961:4 och 1962: 18 vissa förslag rörande framtida och verksamhet. l den de lokala skattemyndigheternas organisation proposition angående riktlinjer för organisation av folkbokförings- och uppbördsväsendet som förelades 1963 års riksdag (prop 1963:32) framhöll att det i några remissyttranden över kommitténs förslag föredraganden om man inte i samband med omorganisationen borde aktualisera ifrågasattes till de lokala skattemyndigheterna av den del av frågan om en överflyttning som ankom på pastorsämbetena. Föredraganden menade folkbokföringen dock (s. 91) att den frågan borde prövas i samråd med 1958 års utredning

kyrka-stat. i ett särskilt 1958 års utredning kyrka-stat behandlade folkbokföringsfrågan delbetänkande (SOU 1967:16) Folkbokföringen och islutbetänkandet (SOU och staten. Utredningen framhöll att folkbokfö- 1968:11) Svenska kyrkan ringen var en borgerlig angelägenhet och att det därför från principiell kunde till hands att verksamheten i dess helhet synpunkt ligga närmast ombesörjdes av borgerliga organ. För detta talade också enligt utredningens av religionsfrihetsprincipen mindre tillfredsställande mening den i beaktande ordningen att primärregistreringen av befolkningen sköttes av befattningshavare inom ett visst trossamfund även då fråga var om medlemmar i andra sådana samfund och personer utan medlemskap i något trossamfund. Med synpunkter ansåg utredningen att ett bibehålhänsyn till dessa principiella vid primärregistreringen var beroende av om lande av kyrkans medverkan art kunde anföras för en sådan ordning. Av vägande skäl av främst praktisk var enligt utredningens mening främst samhällsekonomiska betydelse synpunkter och allmänhetens krav på service. 1958 års utredning kyrka-stat behandlade inte frågan om till vilken statlig eller kommunal myndighet en eventuell överföring av kyrkans arbetsuppgifter inom folkbokföringen borde ske och vilka konsekvenser en överföring

Bakgrund 19

skulle fä i kostnadshâinseende. Mot bakgrund härav uppdrog regeringen är 1967 ät dåvarande centralafolkbokförings- och zlppbördsnfinznden (CFU) att utreda de frågor om folkbokföringen som 1958 års utredning lämnade obesvarade. l sitt arbete utgick CFU från den rådande relationen mellan stat och kyrka och inriktade sig på att undersöka förutsättningarna för och konsekvenserna av ett överförande av pastorsämbetenas folkbokföringsuppgifter till borgerligt organ. CFU tog däremot inte ställning i frågan om ett sådant överförande borde komma till stånd. I betänkandet (SOU 1970:70) F01kbokföringsorganisationen m. m. redovisade CFU såsom ett alternativ till gällande ordning en enligt CFU:s mening från teknisk och organisatorisk synpunkt godtagbar modell. Den innebar att pastorsämbetenas nuvarande folkbokföringsuppgifter fördes över till borgerlig myndighet - varvid CFU förordade de lokala skattemyndigheterna - under det att pastorsämbetena utförde en begränsad personregistrering (församlingsregistrering). CFU beräknade kostnaderna för den civila folkbokföringen till omkring 40 milj. kr. Kostnaderna för församlingsregistreringen uppskattades till 50 milj. kr. Därvid bör det anmärkas att CFU inte räknade med någon omedelbar minskning av antalet prästtjänster till följd av en omläggning. Modellen skulle innebära en kostnadsökning för staten om ca 35 milj. kr. och en besparing för pastoraten om ca 20 milj. kr. i 1968 års kostnadsläge. Den av regeringen tillkallade, parlamentariskt sammansatta 1968 års beredning om star och kyrka föreslog i sitt slutbetänkande (SOU 1972:36) Samhälle och trossamfund att den lokala folkbokföringen skulle föras över till ett borgerligt organ. Som skäl för detta anfördes bl. a. att folkbokföringen var en allmänt samhällelig uppgift som från principiella synpunkter borde handhas av det allmännas organ. Däremot tog beredningen inte ställning till vilket borgerligt organ som skulle komma i fråga. Beredningens förslag hade utformats mot bakgrund av CFU:s utredning. Remissbehandlingen av beredningens förslag samordnades i viss utsträckning med remissförfarandet av CFU:s utredningsmaterial. Remissvaren gav vid handen att flertalet remissinstanser stödde beredningens förslag om att föra över den lokala folkbokföringen till borgerligt organ. Bl. a. biträddes förslaget eller lämnades utan erinran av omkring tre fjärdedelar eller närmare 140 av de hörda kommunerna. Andra instanser som ställde sig positiva till beredningens förslag var Statskontoret. riksarkivet, riksrevisionsverket och riksskatteverket (RSV). Vidare gav den helt övervägande delen, ca 250, av de hörda frikyrkoförsamlingarna uttryck åt en positiv inställning till förslaget. Också ett 70-tal församlingar inom svenska kyrkan godtog beredningens förslag. men en majoritet eller närmare 170 av de hörda församlingarna inom svenska kyrkan ställde sig mer eller mindre kritiska. De bestred dock i regel inte uppfattningen att folkbokföringen som sådan är en borgerlig uppgift. I den kritik som framfördes mot förslaget betonades i stället vissa befarade praktiska nackdelar, såsom att allmänhetens service kunde komma att försämras och att kostnaderna skulle öka. De flesta centrala myndigheter och organisationer lämnade CFU:s förslag att förorda de lokala skattemyndigheterna som lokala folkbokföringsmyndigheter utan erinran. Riksförsäkringsverket (RFV) och Försäkringskasseförbundet var 1 Remissyttrandena finns dock kritiska mot förslaget och menade att det fanns skäl som talade för att sammanställda i SOU folkbokföringen i stället handhades av de allmänna försäkringskassorna. 1974:9.

Bakgrund

De överläggningar mellan företrädare förstaren och svenska kyrkan. som år 1975 inleddes i stat-kyrka frågan utgick från de grundläggande principer som angavs av 1968 års beredning om stat och kyrka. Till dessa hörde att kyrkans ansvar för skulle föras över till borgerligt organ. De folkbokföringen betänkanden (SOU 197821-3) Stat-Kyrka som lämnades av deltagarna i överläggningarna innehöll därför inte något förslag i folkbokföringsfrågan. Däremot innehöll de förslag om hur kyrkans medlemsregistrering (församlingsregistreringen) skulle kunna ordnas vid folkbokföringens överförande till borgerligt Deltagarna i överläggningarna föreslog att en framtida organ. församlingsregistrering för svenska kyrkan skulle omfatta en församlingsvis hållen samling av urkunder. vilka innehåller uppgifter av både borgerlig och karaktär. Enligt förslaget skulle den grundläggande urkunden. kyrklig framställas med hjälp av ADB. Den skulle församlingsförteckningen. med ett maskinellt framställt sökregister, personaviregistret. l kompletteras ministerialböcker skulle manuellt tas in de uppgifter om kyrkliga förrätt- _ ningar som kyrkan anser sig behöva. Församlingsförteckning och personaviskulle hållas aktuella genom ett särskilt databaserat aviseringssystem register ett eller flera kyrkdataband. Aviseringssystemet skulle uppbyggt kring repliera på de civila befolkningsregistren när det gäller uppgifter av borgerlig natur medan församlingarna själva skulle tillföra systemet kyrkliga uppgifter. De årliga driftkostnaderna för församlingsregistreringen beräknades av deltagarna i överläggningarna till 5-7 milj. kr. Även om stat-kyrka förslaget endast behandlade frågan om kyrkans medlemsregistrering gjordes vid remissbehandlingenz av förslaget ändå många uttalanden i den grundläggande frågan om den framtida folkbokfö- _ Bland de remissinstanser som uttalade sig i frågan fanns ett starkt ringen. stöd för tanken att den lokala folkbokföringen skulle föras över till borgerligt Den församlingsremiss som utgjorde underlag för Svenska kyrkans organ. församlings- och pastoratsförbunds remissyttrande över stat-kyrka förslaget visade motsatt resultat. En klar majoritet bland församlingar och samfälligheter motsatte sig en ändring av huvudmannaskapet för den lokala folkbokföringen.

1.2 Utredningsuppdraget

1.2.1 Direktiven I direktiven till kommittén anförde dåvarande chefen för

(Dir 1979:96)

budgetdepartementet, statsrådet Mundebo, att han såg den civila befolk- j klart Med den ningsregistreringen som en i princip samhällelig uppgift. grundsynen, som utredningsarbetet och remissförfarandet i stat-kyrka frågan hade visat vara allmänt omfattad, kunde befogade invändningar göras mot av en pastor i svenska kyrkan kan bli grundläggande för att en ämbetsåtgärd en rad rättigheter och skyldigheter i samhället. Enligt statsrådet hade denna fått allt större tyngd genom utvecklingen inom inte minst de socialsynpunkt och skatterättsliga områdena. Statsrådet ansåg därför att starka skäl talade 2 finns Remissyttrandena sammanställda i SOU för en ändring av huvudmannaskapet. 1978:76. vad statsrådet vidare framhöll är en omläggning av den lokala Enligt

§9

Bakgrund 21

folkbokföringen förenad med olika problem som inte är tillräckligt belysta. I första hand gäller det att klarlägga vem som skall handha den lokala folkbokföringen och hur folkbokföringsarbetet i stort skall bedrivas, hur servicen till medborgarna skall kunna tillgodoses och vad en omläggning kommer att innebära för den inom folkbokföringen verksamma personalen. För att ett fullständigt och aktuellt utredningsmaterial skall finnas tillgängligt som underlag för ett principbeslut i folkbokföringsfrågan förordade därför statsrådet att en kommitté utreder folkbokföringens framtida organisation och därvid särskilt belyser de nu berörda frågorna. I fråga om utredningsarbetet uttalade statsrådet följande.

[enlighet med vad jag har sagt förut bör som utgångspunkt för kommitténs arbete gälla att den för samhället nödvändiga befolkningsregistreringen i princip är en statlig uppgift och att det borgerliga samhällets organ skall svara för verksamheten som helhet. Den löpande lokala folkbokföringen bör följaktligen inte längre ankomma på pastorsämbetena inom svenska kyrkan. Däremot bör självfallet övervägas i vilken mån det kan vara lämpligt och önskvärt att pastorsämbetena med hänsyn till behovet av närservice och av andra skäl bistår folkbokföringsmyndigheterna med vissa arbetsuppgifter. Kommitténs arbete bör inriktas på den för samhället nödvändiga registreringen av medborgarna och inte göras beroende av vilket förhållande som råder mellan staten och svenska kyrkan. Som jag redan har nämnt har frågan om den registrering av uppgifter om svenska kyrkans medlemmar som kan behövas för den kyrkliga verksamheten nyligen utretts inom ramen för stat-kyrka-arbetet. Kommittén bör kunna utgå från att en församlingsregistrering för kyrkans behov kan anordnas i huvudsaklig överensstämmelse med det ifrågavarande utredningsförslaget. Den överarbetning av förslaget som kan behövas bör anstå till dess beslut föreligger om folkbokföringens anordnande. Frågan om hur andra trossamfund än svenska kyrkan skall kunna få tillgång till uppgifter ur folkbokföringen har inte tagits upp under stat-kyrka-överläggningarna. Kommittén bör komplettera utredningsmaterialet på denna punkt. Kommittén bör sålunda undersöka vilka önskemål trossamfunden kan ha i detta hänseende och (äverväga möjligheterna att tillgodose dessa önskemål. l det betänkande om folkbokföringsorganisationen m. m. som CFU lade fram år 1970 föreslogs de lokala skattemyndigheterna bli civila folkbokföringsmyndigheter. Samma förslag har lämnats i en expertpromemoria (SOU 1978:3, bil. 9) som utarbetades under stat-kyrka-överläggningarna. Vad som enligt dessa förslag särskilt har ansetts tala för att de lokala skattemyndigheterna skall omhänderha den primära folkbokföringen är att dessa myndigheter handhar mantalskrivningen och att denna bygger på kyrkobokföringen. Vidare erinras om kyrkobokföringens betydelse för skatteadministrationen och de fördelar det med tanke härpå skulle innebära om också kyrkobokföringen sköttes av lokal skattemyndighet. Jag anser också för egen del att mycket talar för att ansvaret för den lokala folkbokföringen flyttas till de lokala skattemyndigheterna. Detta gäller särskilt kyrkobokföringen i vad den avser bestämmande av rätt kyrkobokföringsort. Dessa ärenden förutsätter bara undantagsvis personligt sammanträffande med folkbokföringsmyndigheten och bör därför utan olägenhet kunna fördelas på de 120 lokala skattemyndigheterna på samma sätt som gäller i fråga om de långt mer servicekrävande skatteärendena. Den nuvarande lagstiftningen har inneburit en mycket stor förenkling av formerna för allmänhetens kontakter med folkbokföringsmyndigheterna. Jag tänker härvid inte bara på de förut nämnda ärendena angående bestämmande av rätt kyrkobokföringsort utan också bl. a. på ärenden som gäller födelse, namn, adoption. medborgarskap, hindersprövning vid ingående av äktenskap och civilståndsfrågor. Personlig inställelse

22 Bakgrund SOU l98lzlfll

vid folkbokföringsmyndigheten krävs endast undantagsvis. Som jag har framhållit utgör frågan om service till medborgarna en mycket viktig del av kommitténs arbete. Särskilt glesbygdens förhållanden maste beaktas. Kommittén bör undersöka i vilka fall allmänheten har behov av personlig kontakt med en lokal folkbokföringsmyndighet och överväga vilka möjligheter som kan sta till buds för att inom ramen för en enkel administration och rimliga kostnader undvika en försämrad närservice. Den nuvarande ordningen med att vissa folkbokföringsblankcttcr finns tillgängliga på postanstalterna och vid försäkringskassornas lokalkontor bör sjiilvfzillet behållas. Möjligen kan denna närservice byggas ut och kompletteras med annat bistånd åt allmänheten. Det kan te sig naturligt att pastorsämbetena i vissa fall får en särskild funktion i dessa hänseenden. Till grund för kommitténs arbete bör ligga tidigare tttredningsmztterizil som emellertid kan behöva överarbetas och kompletteras. Målet bör vara att sa fullständigt beskriva huvuddragen av en ny folkbokföringsorganisation och kostnaderna för denna att kommitténs arbete kan utgöra underlag för ett principbeslut i folkbokföringsfragan. Kommittén bör därvid självfallet också redovisa behovet och utformningen av ADB-stöd för folkbokföringen. regionalt och lokalt. Lösningar av mera detaljbctonade frågor liksom nödvändiga författningsändringztr bör däremot anstå till ett senare skede. Likaså bör de arkivfrågor som aktualiseras av en omläggning av den lokala folkbokföringen i huvudsak utredas först sedan beslut föreligger i folkbokföringsfrågan. Kommitténs arbete bör emellertid bedrivas i nära samverkan med arkivvårdandc myndigheter. En del av den personal som nu arbetar med folkbokföringsuppgifter på pastorsämbetena kommer även efter en folkbokföringsreform att behövas för svenska kyrkans församlingsregistrering eller för andra uppgifter inom församlingarna. Huvuddelen av personalen kommer emellertid inte att kunna sysselsättas med sådana uppgifter. Personalens möjligheter att erbjudas anställning vid nya folkbokföringsmyndigheter togs upp av CFU i dess betänkande om folkbokföringsorganisationen m. m. CFU ansåg att det fanns grundad anledning anta att det övervägande antalet av de anställda som blir övertaliga vid pastorsexpeditionerna skulle kunna beredas anställning vid de av CFU som folkbokföringsmyndigheter förordade lokala skattemyndigheterna. De uppgifter som låg till grund för denna bedömning avsåg förhållandena i slutet av 1960-talet. Kommittén bör nu aktualisera och komplettera det tidigare utredningsmaterialet i denna del samt ta ställning till vad kommitténs förslag till folkbokföringsreform kan innebära för den vid berörda myndigheter och pastorsåimbctena :inställda personalen. Det bör därvid särskilt övervägas vad en omläggning kan innebära för personal som är verksam utanför tätorterna. Kommittén bör halla nära kontakt med berörda personalorganisationer. Fastän starka skäl kan anföras för en folkbokföringsreform, kan givetvis en sådan inte ske utan en noggrann avvägning mot de därmed förbundna kostnaderna. Utredningen skall göra en fullständig kostnadsberäkning av sitt förslag och därvid ange kostnadsalternativ för olika organisationsmodeller och nivåer. Mot bakgrund av de statsfinansiella framtidsperspektiven och vad som av riksdagen har framhållits i denna fråga är det av största vikt att samhällets kostnader för folkbokföringen hålls låga.

1.2.2 Utredningsuppdragets omfattning

Som framgår av direktiven är det kommitténs uppgift att ta fram ett underlag för ett principbeslut i fråga om huvudmannaskapet för folkbokföringen. Kommittén skall lämna ett förslag som beskriver huvuddragen av en ny folkbokföringsorganisation men inte självständigt pröva om den löpande folkbokföringen bör föras över till borgerlig myndighet. Kommittén skall

Bakgrund 23

inte alltsa i sitt utredningsarbete utgå från att den löpande folkbokföringen längre skall ankomma på pastorsämbetena och under denna förutsättning undersöka hur en civil folkbokföring lämpligen bör anordnas. [direktiven pekas särskilt på en del frågor som kommittén skall belysa. Till dessa hör. förutom de rent organisatoriska frågorna. frågor om servicen till medborgarna och omläggningens konsekvenser för den berörda personalen. I bada fallen skall de förhållanden som gäller utanför tätorterna särskilt En annan fråga som framhålls i direktiven är hur det lokala uppmärksammas. och regionala ADB-stödet bör vara utformat. Kommittén skall också göra en fullständig kostnadsberäkning av sitt förslag. Kommitténs förslag till ny folkbokföringsorganisation skall kunna utgöra underlag för ett principbeslut. Det är följaktligen inte kommitténs uppgift att ta fram detaljerade lösningar. I direktiven har också i några på olika punkter avseenden direkt pekats på att ett mera fullständigt utredningsarbete bör ske först sedan beslut föreligger i folkbokföringsfrågan. Sålunda skall den närmare utredningen av svenska kyrkans församlingsregistrering. författoch de av en folkbokföringsreform aktualiserade arkivfråningsändringar gorna anstä till dess ett principbeslut föreligger i huvudfrågan. Beträffande svenska kyrkans behov av medlemsregister bör kommittén enligt direktiven från det förslag till församlingsregistrering som utarbetades av utgå i stat-kyrka överläggningarna. Kommittén skall däremot underdeltagarna söka vilka önskemål om uppgifter ur folkbokföringen som andra trossamfund än svenska kyrkan kan ha. Som en följd av utredningsuppdragets inriktning innehåller kommitténs förslag inte någon fullständig beskrivning av en ny folkbokföringsorganisation. Innan en förändring av folkbokföringens organisation kan genomföras återstår följaktligen ett mera detaljbetonat utredningsarbete. Kommittén behandlar dessa frågor i kap. 11.

1.3 Arbetets bedrivande

av utredningsuppdraget har behandlats i Många av de frågor som omfattas äldre utredningar. Det material som har redovisats i dessa är emellertid delvis föråldrat och har därför fått aktualiseras och kompletteras. Kommittén har utfört två undersökningar som avser att kartlägga allmänhetens kontakter med pastorsexpeditionerna. SCB har biträtt kommittén med den ena undersökningen. Merparten av arbetet har dock utförts av kommitténs sekretariat. Aktuell statistik över den personal som f. n. arbetar med folkbokföringen vid pastorsexpeditionerna har sammanställts av SCB. Den närmare anpasstill kommitténs behov har skett i samarbete med ningen av denna statistik berörda personalorganisationer. har hållits fortlöpande informerade om kommit- Personalorganisationerna téns arbete och beretts tillfälle att lämna synpunkter på de delar av arbetet som särskilt berör personalen. I datatekniska frågor har kommittén biträtts av personal vid RSV och RFV. För kostnadsberäkningarna av kommitténs förslag har vissa uppgifter inhämtats från Statskontoret, byggnadsstyrelsen och Svenska kommunför-

24 Bakgrund

bundet. Företrädare för forskningen har beretts tillfälle att lämna synpunkter på kommitténs förslag till registersystem för folkbokföringen. Under utredningsarbetet har i övrigt förekommit kontakter med bl. a. domstolsverket, datainspektionen, värnpliktsverket, civilförsvarsstyrelsen, socialstyrelsen, arbetsmarknadsstyrelsen, invandrarverket, utredningen om ADB inom den allmänna försäkringen (ALLFA) och utredningen om översyn av skatteförvaltningen i Stockholms län (ÖSAB). Enligt direktiven åligger det kommittén att undersöka vilka önskemål om uppgifter ur folkbokföringen som andra trossamfund än svenska kyrkan har. För detta ändamål har kommittén haft överläggningar med representanter för de berörda samfunden. I fråga om samfundens medlemsregistrering har dessutom förekommit vissa kontakter mellan kommitténs sekretariat och företrädare för Sveriges frikyrkoråd. Kostnadsberäkningarna i detta avseende har utförts av datamaskincentralen för administrativ databehandling (DAFA). Under utredningsarbetet har ett flertal studiebesök gjorts. Kommittén har besökt pastorsexpeditionerna i Djurö, Huddinge och Mörsil. Kommittén har också besökt kyrkobokföringsinspektören i Härnösands stift. Vidare har representanter för kommittén besökt Vaxholms församling för att studera omfattningen av de kyrkliga arkiven. Studiebesök har också gjorts hos lokala skattemyndigheterna i Huddinge, Stockholms och Östersunds fögderier, länsstyrelsen i Stockholms län, allmänna försäkringskassan i Jämtlands län samt landsarkivet i Östersund. Representanter för kommittén har besökt sekretariatet för personregistrering på inrikesministeriet i Danmark för att studera det danska folkbokföringssystemet. Särskilt intresse av ADB-stödet, ägnades åt utformningen som i vissa avseenden är mera utvecklat än det som i dag finns i Sverige. Kommittén har avgivit yttranden över datalagstiftningskommitténs betän-

kanden Författningsreglering av SPAR m. m. (Ds Ju 1979:19) och Offent-

lighetsprincipen och ADB (SOU 1980:31).

2 Nuvarande ordning

Folkbokföringens ursprung är de anteckningar om dop och andra religiösa händelser som tidigt började föras inom svenska kyrkan. Det borgerliga samhället har sedan länge använt uppgifterna i kyrkobokföringen som underlag för mantalsskrivning. Folkbokföringen är således av ålder starkt knuten till beskattningen. Det finns emellertid också andra områden inom vilka folkbokföringen under lång tid har utnyttjats i samhällets tjänst. Utskrivningen av krigsfolk grundades sålunda tidigt på de kyrkliga noteringarna om befolkningen. Tabellkommissonen, en föregångare till statistiska centralbyrån (SCB), hämtade redan på 1700-talet uppgifter från kyrkans anteckningar om befolkningen Ett lands befolkningsregistrering präglas i stor utsträckning av den historiska traditionen och det nationella administrativa systemet. Kommittén har därför inte funnit anledning att närmare studera utländska förhållanden. Med hänsyn bl. a. till att de nordiska länderna i flyttningshänseende bildar ett gemensamt registreringsområde har kommittén emellertid inhämtat vissa uppgifter om de organisatoriska förhållandena i Danmark. Finland och Norge. Uppgifterna redovisas i bilaga 1.

2.1 Behovet av uppgifter om befolkningen

De behov av uppgifter ur folkbokföringen som för viktiga samhällsgrenar grundlades för århundraden sedan är fortfarande bestående. Också i dag har folkbokföringen ett nära samband med beskattningen. Även värnpliktsverket och SCB får de för verksamheten nödvändiga upgifterna om befolkningen från folkbokföringen. Till dessa traditionella områden för användning av folkbokföringsuppgifter har emellertid kommit ett stort antal andra verksamhetsområden för vilka uppgifter från folkbokföringen är av grundläggande betydelse. För administrationen av det omfattande system av regler som avser att garantera medborgarna ekonomisk och social trygghet krävs l En utförlig redogörelse uppgifter om de förhållanden som kan grunda rätt till sådana förmåner. För för folkbokföringens detta ändamål hämtas omfattande information ur folkbokföringens register. historia finns bl. a. i Vidare kräver det statliga och kommunala ansvaret för planering av skolor. 1936 års upphördskombostäder mittés betänkande (SOU sjukhus. m. m. ingående kunskaper om befolkningens samman- 1938:41). Omorganisasättning och bosättningsförhållanden. tion av uppbördsväsen- Uppgifterna om bosättning är av särskild vikt för samhällets administra- det och folkbokföringen tion. I första hand gäller det att avgöra om en person har en sådan anknytning m. m.

26 Nuvarande ordning

till vårt land att han omfattas av de rättigheter och skyldigheter som gäller här. Härtill kan komma frågan om vari riket rättigheterna kan utövas eller skyldigheterna skall fullgöras. Dessa frågor avgörs i regel med utgångspunkt i folkbokföringens uppgifter om bosättningen. Den för vårt statsskick betydelsefulla rätten att delta i riksdagsvalen grundas inte bara på medborgarskap utan också på vissa uppgifter om bosättning. Att båda dessa villkor är uppfyllda kan kontrolleras och styrkas genom uppgifter ur folkbokföringen. Bosåittningen har ocksa särskild betydelse för den kommunala rösträtten och rätten att anföra kommunalbesvär. För beskattningen är det av avgörande betydelse om en person skall anses vara bosatt i landet och inom vilken kommun och församling han i så fall är bosatt. Sådana frågor avgörs bl. a. med ledning av den på kyrkobokföringen grundade mantalsskrivningen. Vidare använder myndigheterna bosåttningen som kompetensgrund. Detta innebär att myndigheter på regional eller lokal nivå zmvånder folkbokföringens uppgift om bosättning för att avgöra vilken myndighet som är behörig att handlägga ett ärende. Sålunda är mantalsskrivningen i regel bestämmande för vid vilken allmän domstol den enskilde skall svara i tvistemål. Inom socialförsäkringens område används bosättningsbegreppen i stor utsträckning. I regel är det ett villkor att den enskilde är bosatt i riket för att en förmån skall kunna åtnjutas. För en person som är bosatt i riket används också mantalsskrivningen för att avgöra vilken försåkringskassa som personen tillhör. Även personuppgifter, såsom medborgarskap, ålder och civilstånd har betydelse när det gäller de enskildas förmåner och skyldigheter. Åldern är avgörande t. ex. för rätten till barnbidrag och ålderspension. Den allmänna rösträtten eller rätten att ta körkort är också beroende av individens ålder. I många sammanhang måste också medborgarnas civilstånd eller familjeställning i övrigt kunna klarläggas. Det gäller särskilt inom beskattnings- och socialrättens områden. Andra exempel är arvsfrågor och fastighetsköp.

2.2 Den nuvarande organisationen i huvuddrag

De grundläggande bestämmelserna om folkbokföringen finns i folkbokföringsförordningen (1967:198) och folkbokföringskungörelsen (1967:495). Folkbokföringen i Sverige sker i två former. som kyrkobokföring och som mantalsskrivning. Kyrkobokföringerz ombesörjs av pastorsämbetenzi i kyrkoböcker och register för varje församling. I dessa antecknas fortlöpande uppgifter om födelse, civilstånd. bosättning och liknande personliga förhålllanden. Härtill kommer anteckningar av uteslutande kyrklig natur. såsom uppgifter om dop och konfirmation. Mantalsskrii-ningen sker årligen genom att en förteckning upprättas över de personer som vid en viss tidpunkt.

mantalsdagen. skall vara kyrkobokförda inom någon av Sveriges kommuner.

Förteckningen. som kallas mantalslängd. upprättas av den lokala skattemyndigheten i samarbete med länsstyrelsen. Till grund för mantalsskrivningen ligger kyrkobokföringen som därför kan sägas vara den primära registrering-

SOU 1981:1111 Nuvarande ordning 27

Central , d- h Riksskattemyn lg et verket

- - - - - -- Domkapitel

Regionala Länsstyrelser myndigheter

Kyrkobok- _ - - - - -- föringsinspektörer

Lokala myndigheter Lokala skatte- Pastorsmyndigheter ämbeten Figur 2:1

en. Den lokala Skattemyndigheten är emellertid inte bunden av kyrkobokföringen i fråga om en persons rätta bosättning. En viktig samordnande uppgift för folkbokföringen har de hos länsstyrelserna med ADB förda regionala registren. Registren innehåller inte bara folkbokföringsuppgifter utan också särskilda uppgifter för att tillgodose servicefunktioner inom ett flertal samhällsområden. Inom varje stift har domkapitlet tillsyn över pastorsämbetenas arbete med kyrkobokföringen. Vid tillsynen biträds domkapitlet av kyrkobokföringsinspektörer. Den centrala folkbokföringsmyndigheten i landet är riksskatteverket (RSV). Huvuddragen av den nuvarande organisationen framgår av figur 2.1. För Stockholms och Göteborgs kommuner gäller från landet i övrigt i flera avseenden avvikande bestämmelser för folkbokföringen. Förhållandena i Stockholm och Göteborg behandlas i avsnitt 2.3.4.

2.3 Kyrkobokföringen

Kyrkobokföringen sker i regel församlingsvis. Antalet församlingar uppgick vid ingången av år 1981 till 2 569. varav 5 s. k. icke territoriella församlingar. En eller flera församlingar bildar ett pastorat enligt indelning som beslutas av regeringen. Vid ingången av år 1980 fanns l 144 pastorat. Kyrkobokföringsmyndighet är pastorsämbetet. Det åligger pastoraten att tillhandahålla pastorsämbetena biträdespersonal samt kontorslokaler. inventarier och övrig nödvändig utrustning. Arbetet ombesörjs vid pastorsexpeditionerna. En pastorsexpedition kan vara gemensam för två eller flera församlingar men kun (ucksâ betjäna del av en församling (kyrkobokföringsdistrikt). Pastorsexpeditionerna är föremål för en fortlöpande översyn och antalet expeditioner har sedan slutet av 1960-talet minskat med närmare 200. F. n. finns ca 1 581) pastorsexpeditioner.

28 Nuvarande ordning

Huvudansvarig för kyrkobokföringen är enligt författningarnzi pastor. Som pastor tjänstgör kyrkoherde. komminister eller särskilt förordnad kyrkoadjunkt. För de fall annan än kyrkoherden ansvarar för kyrkobokföringen har kyrkoherden ändå tillsynen över den. I sitt arbete kan pastor biträdas av annan präst hos pastorsämbetet och av kontorspersonal. Kyrkobokföringen är den del av folkbokföringen som kräver den ojämförligt största arbetsinsatsen. Kyrkobokföringen sysselsätter närmare 90% av den inom folkbokföringen verksamma personalen. Kyrkobokföringen ligger också till grund för hela den övriga verksamheten. l princip samlas alla uppgifter som ingår i folkbokföringen in genom kyrkobokföringen hos pastorsämbetena. Enligt folkbokföringsförordningens huvudregel skall en person kyrkobokförasi den församling och på den fastighet där han är bosatt. En person anses bosatt där han regelmässigt vistas under natten eller motsvarande vila (dygnsvilan). Från denna huvudprincip finns dock ett flertal undantag föranledda av olikheter i befolkningens arbets- och levnadsförhållanden. Sålunda skall i vissa fall en person som studerar på annan ort ändå vara kyrkobokförd i hemförsamlingen. Den som inte är bosatt på viss fastighet men ändå kan anses bosatt i församlingen bokförs under rubriken på församlingen skrivna. Den som saknar känt hemvist bokförs under rubriken ”utan känt hemvist”. Från kyrkobokföringen crt/registreras den som har avlidit eller kyrkobokförts i annan församling. Detsamma gäller om en person har anmält utflyttning eller trots avsaknad av anmälan ändå kan anses bosatt i utlandet. Den som vid två mantalsskrivningar i följd har befunnits sakna känt hemvist överförs till ett obefintligregister.

2.3.1 Kyrkoböcker och register

De kyrkoböcker och register som förs hos pastorsämbetet kan delas in i personregister som innehåller den samlade informationen om var och en av de registrerade och kronologiska registeri vilka fortlöpande antecknas olika händelser såsom födelse, vigsel, dödsfall och flyttning. Till personregistren hör de register som bildas av personakterna (församlingsliggare, obefintliga emigrant- och dödregister). församlingsbok samt församlingsregistret, som består av s. k. personavier. De kronologiska registren är flyttnings- och ministerialböckerna. Församlingsliggaren består av personakter för alla som är kyrkobokförda i församlingen. Pastorsämbetet upprättar personakter för nyfödda. Personakter upprättas också för dem som har flyttat in från utlandet eller har varit registrerade som obefintliga. såvida sådan akt inte redan finns upprättad. Personakternas innehåll regleras genom bestämmelser i folkbokföringskungörelsen och föreskrifter av RSV. Akten innehåller uppgifter om bl. a. namn, personnummer, tillhörighet till svenska kyrkan. inflyttningsdag och medborgarskap. Den innehåller också uppgifter om nuvarande och tidigare familjeförhållanden. Personakterna ordnas i regel familjevis i zilfabetisk ordning eller i vissa fall i strikt alfabetisk ordning utan hänsyn till familjebanden. Vid flyttning till annan församling överförs personakten till denna. Personakten tas också ut från församlingsliggaren när en person dör

Nuvarande ordning 29

eller om akten skall överföras till obefintlig- eller emigrantregistret. Dödregistret innehåller personakter för avlidna eller dödförklarade Personakterna är ordnade efter dödsår och inom detta i personer. Obefintligregistret består av personakter för dem personnummerordning. som vid två mantalsskrivningar i följd har befunnits sakna känt hemvist. utgörs av personakter för dem som har avförts från Enzigrantregisrret till följd av flyttning till utlandet. l obefintlig- och kyrkobokföringen emigrantregistren är akterna ordnade efter personnummer. Församlingsboken utgörs av ett lösbladssystem och består av två avdel-

ningar. nämligen aktuella registret och avställningsregistret. Övergångsvis

i en del församlingar alltjämt en äldre ordning med bunden tillämpas församlingsbok. Det aktuella registret innehåller uppgifter om dem som är kyrkobokförda i församlingen. För varje familj eller ensamstående upprättas ett registerblad. Bladen ordnas efter fastigheter, dvs. i s. k. kameral ordning. Till avställningsregistret överförs sådana registerblad på vilka samtliga personer har strukits. Församlingsregistret är ett kortregister med s. k. personavier för samtliga i kyrkobokförda personer. Avierna framställs av länsstyrelsens församlingen dataenhet och utnyttjas bl. a. för utbyte av information mellan pastorsämbete och länsstyrelse. De tjänstgör också som sökregister. Personavier för dem som inte längre är kyrkobokförda i församlingen sorteras in i ett särskilt avgångsregister. I inflyrtningsbokeiz antecknas när ett pastorsämbete beslutar om kyrkobokföring av en person som flyttar till församlingen. Utflytrnirzgsboken innehåller anteckningar om när en person avförs från församlingsboken av annan anledning än dödsfall, dvs. när han har flyttat till en annan församling, emigrerat eller har registrerats som obefintlig. ln- och utflyttningsböckerna är bundna. Födelse- och dopbok, konfirmationsbok. äktenskapsbok samt död- och kallas med ett gemensamt namn ministerialböcker. l begravningsbok ministerialböckerna tas in anteckningar om kyrkliga förrättningar av olika slag. Födelse- och dopboken innehåller bl. a. uppgifter om födelsetid. föräldrar. förnamn och dop för barn som föds i församlingen. Konfirmation

och före år 1981 även nattvardsgång antecknas i konfirmarionsboken i

barnets kyrkobokföringsort. Om konfirmationen har ägt rum i annan församling görs anteckning även i denna församlings konfirmationsbok. Hindersprövning och vigsel antecknas i äktenskapsbokerz i den församling där hindersprövningen har skett. vanligen där kvinnan är kyrkobokförd. Död- och begravningsboken innehåller uppgifter om dödsfall. jordfästning, och gravsättning. Anteckningarna görs i den församling där eldbegängelse den döde var kyrkobokförd. Kan den dödes kyrkobokföring inte utredas görs anteckningen i den församling till vars pastorsämbete dödsfallet har anmälts.

Ministerialböckerna förs kronologiskt och årsvis. Äktenskapsboken förs på

ifösblad medan övriga böcker är bundna.

2.3.2 Uppgifter till kyrkobokföringen

Till viss del ankommer det på allmänheten att till pastorsämbetet anmäla sådana förändringar som föranleder anteckningar i registren. l övrigt sker

30 Nuvarande

ordning

aviseringen av ändringar genom underrättelser fran domstolar och airdra myndigheter. Enligt folkbokföringsförordningen föreligger skyldighet att (unna/u födelse av barn, dödsfall, inflyttning, bosättning i utlandet och upplutclse av bostad. Anmälan om barns födelse åliggeri första hand sjukvardsinriittning eller barnmorska och görs endast i undantagsfall av barnets Vålrclnåltlsllzl\ilrc. Det är vanligt att anmälan om dödsfall fullgörs av begravningserttrcprcnör såsom ombud för de anhöriga. Anmälan om flyttning inom riket kan numera ske i samband med adressändring hos postverket. Posten aviserar därefter pastorsämbetet i inflyttningsorten. I namnlagen (1963:521) llñreskrivs skyldighet att anmäla förnamn. I vissa fall sker också förvärv av släktnamn genom anmälan till pastorsämbetet. Allmänhetens medverkan vid insamlandet av uppgifter belyses mera ingående i kap. 4. Vid förrättningar såsom dop, konfirmation och vigsel det åiligger förrättaren att underrätta vederbörande pastorsämbete. För domstolarna föreligger skyldighet att lämna uppgifter om beslut angående bl. a. adoption, omyndighets- och dödförklaring. Uppgift om äktenskapsskillrtad lämnas däremot via SCB. Socialnämnd underrättar om faställda Patentfaderskap. och registreringsverket underrättar pastorsämbetet om beslut i vissa namnärenden. I övrigt kan i detta sammanhang nämnas att statens invandrarverk och länsstyrelsen underrättar pastorsämbetet om förvärv av svenskt medborgarskap efter ansökan resp. anmälan. l följande tabell redovisas antalet anmälningar och underrättelser i vanligen förekommande ärenden för år 1979.3

Anmälningar Underrättelser

Flyttning inom Sverige l 300 000 Födelse 93 000 Invandring 36 000 Vigsel 36 000 Utvandring 22 000 Faderskap 33 000 Dödsfall 90 000 Adoption 3 000 Hindersprövning 36000 Äktenskapsskillnad 20000 Förnamn 93 000 Vårdnad 23 000 Släkt- och tilläggsnamn 31 000 Medborgarskap 33 000

2.3.3 Uppgifter från kyrkbokföringen

Som tidigare har nämnts utgör den lokala registreringen hos pastorsämbetena grunden för folkbokföringen. Alla uppgifter i folkbokföringen har således sitt ursprung i kyrkobokföringen. En viktig del av pastorsäntbetenas arbete består därför i att hålla länsregistren aktuella och att tillhandahålla ett korrekt material för mantalsskrivningen. Enligt folkbokföringskungörelsen åligger det pastorsämbetet att underrätta olika myndigheter om händelser inom folkbokföringens område. Sålunda åligger det pastorsämbetet att underrätta polismyndighet om en utlänning anmäler sig utan att ha uppehållstillstånd. Vidare skall pastorsåinrbetet underrätta tingsrätt om dödsfall och i vissa fall om änka eller änkling ingår 3 är häm- Uppgifterna nytt äktenskap. SCB skall underrättas om födelse av dödfött barn. Vid tade från statistisk årsbok och komitténs un- anmälan om födelse av barn till ogift mor skall pastorsämbetet underrätta dersökningar. Socialnämnd. Denna skyldighet fullgörs dock i praktiken av länsstyrelsen.

Nuvarande ordning 31

Pastorsämbetet skall också underrätta om dödsbevis inte polismyndighet inkommer inom en vecka efter anmälan om dödsfall. Mottagna dödsbevis skall sedan personuppgifterna har kontrollerats sändas till SCB. På begäran av polis- och åklagarmyndighet eller domstol skall pastorsämbetet lämna uppgift ur kyrkobokföringen för utredning om brott. Pastorsämbetena skall underrätta RSV om vissa utländska medborgares födelse. i Sverige. vidarebefordras av RSV till

vigsel och dödsfall Dessa uppgifter

enligt särskilda överenskommelser med länderna i resp. lands myndigheter fråga. Vidare beställer försäkringsbolagen dödsfallsintyg i stor utsträckning. Intygen innehåller uppgift om dödsorsak och anhöriga. I ett stort antal fall inhämtar allmänheten uppgifter ur kyrkobokföringen beställning av personbevis eller utdrag ur kyrkoböckerna. Den genom slutliga användaren av dessa uppgifter är vanligen en myndighet. Pastorsämbetena utfärdar årligen över två miljoner personbevis. Personbevis för pass personbevis. Vidare behövs utgör en stor del av det totala antalet utfärdade personbevis i flera fall vid domstolsärenden såsom äktenskapsskillnad, adoption, vårdnadsfrågor. äktenskapsförord och lagfart. Andra vanliga ändamål är studier. anställning och firmaregistrering. Pastorsämbetena besvarar också nära två miljoner förfrågningar per år från allmänheten och olika myndigheter. Sådana förfrågningar avser i många fall aktuella upplysningar om adresser o. d. En inte obetydlig del avser emellertid äldre som är en viktig källa för kyrkobokföringsmaterial. forskning. Folkbokföringens betydelse för forskningen belyses närmare i kap. 9.

2.3.4 Kyrkobokföringen i Stockholm och Göteborg

För kyrkobokföringen i Stockholms och Göteborgs kommuner gäller särskilda bestämmelser. I huvudsak innebär dessa att de lokala skattemyndigheterna har hand om vissa uppgifter som i landet i övrigt ankommer på pastorsämbetena. Sålunda beslutar de lokala skattemyndigheterna om i församling inom kommunen. om avregistrering från kyrkobokföring kyrkobokföringen av annan än den som har avlidit och om överföring till obefintligregister. Härav följer bl. a. att flyttningsanmälan skall göras hos de lokala skattemyndigheterna. De lokala skattemyndigheterna skall föra folkregister, obefintligregister. emigrantregister och inflyttningsbok. Folkregistret består av registerkort för varje familj eller ensamstående person över 18 år. Korten är upplagda ordnade församlingsvis efter mantalslängden och inom varje fastighet alfabetiskt. Registret består av ett aktuellt register över personer som är kyrkobokfördai kommunen och ett avställningsregister. Ett folkregisterkort innehåller i huvudsak de uppgifter som antecknas i församlingsboken. För obefinrlig- och enzigranrregister gäller i stort sett vad som har föreskrivits för Personakterna, som normalt försvaras hos pastorsämbepastorsämbetena. tena. överlämnas i förekommande fall av vederbörande pastorsämbete. Också beträffande infljvttningsbokerz gäller väsentligen samma föreskrifter som för pastorsämbetena. Flyttningar mellan församlingar inom kommunen antecknas dock inte i inflyttningsboken.

32 Nuvarande ordning

Pastorsämbetena i Stockholm och Göteborg för inte inflyttningsbtâk. obefintligregister eller emigrantregister men däremot församlingsliggzire (personakterna), församlingsregister (personavierna) och ministerialböcker. Pastorsämbetena i Stockholm för inte heller någon församlingsbok. Däremot för den lokala Skattemyndigheten i Stockholm ett särskilt flyttningsregister. som upptar personer som har varit kyrkobokförda på fastighet i kommunen utan att mantalsskrivas på denna.

2.4 Mantalsskrivningen

Mantalskrivningen förrättas årligen inom varje kommun av den lokala skattemyndigheten. Den lokala skattemyndighetens verksamhetsområde är fögderiet. Landet är indelat i 120 fögderier. 1 varje fögderi ingår en eller flera kommuner. Genom mantalsskrivningen fixeras befolkningsläget per den l november förrättningsåret (mantalsdagen) för nästföljande kalenderår (mantalsåret). Förteckningen sker i mantalslängden, Personuppgifterna år ordnade efter kommun, församling och fastighet. Mantalsskrivningens huvuduppgift är att ligga till grund för den direkta beskattningen. Arbetet inleds vanligen med att länsstyrelsen med hjälp av sina befolkningsregister i en stomme till mantalslängd upptar de personer som mantalsdagen är kyrkobokförda i varje församling. - RSV kan emellertid besluta att länsstyrelsens register först skall avstämmas mot kyrkobokföringen. Detta sker genom att länsstyrelsen upprättar en förteckning över de personer som skall ingå i stommen. Pastorsämbetenzi granskar sedan förteckningen mot kyrkobokföringen och underrättar länsstyrelsen om de ändringar och tillägg som behöver göras. - Stommen till mantalslångd skall hållas tillgänglig för kommunernas och allmänhetens granskning. Sedan tiden för granskning har gått ut prövas kyrkobokföringens riktighet varvid s. k. skriftväxling sker mellan olika fögderier angående rätt mantalsskrivningsort. Därefter justerar den lokala Skattemyndigheten mantalslängden. Kyrkobokföringen ligger till grund för mantalsskrivningen. Var och en skall mantalsskrivas där han rätteligen skall vara kyrkobokförd. Om inte anledning till omprövning föreligger utgår man från den registrerade kyrkobokföringen. Ansökan om mantalsskrivning med avvikelse från vad som har upptagits ° stomme till mantalslängd får göras av enskild person i fråga om hans mzaitalsskrivning och av kommun i fråga som rör kommunen. Den lokala skattemyndigheten kan emellertid också utan sådan ansökan pröva huruvi 4 en viss person skall upptas eller utelämnas i mantalslängden. I folkbokföringsförordningen och folkbokföringskungörelsen regleras förfarandet vid mantalsskrivningen. Däremot saknas i dessa författningar bestämmelser om vilka uppgifter som skall upptas i mantalslängden. Att uppgifter om en persons bosättning mantalsdagen skall ingå ligger i sakens natur. Längden innehåller emellertid också andra för beskattningen nödvändiga uppgifter. Innehållet i mantalslängden regleras genom föreskrifter av RSV. Mantalslängden används. som tidigare har påpekats. främst vid beskatt-

Nuvarande ordning 33

ningen. I andra fall är mantalsskrivningen utslagsgivande för en myndighets kompetensområde. Domstolars behörighet avgörs i regel med ledning av en persons mantalsskrivning. Domstolarna behöver därför känna till var en person är mantalskriven. Det ankommer på den enskilde att styrka denna uppgift. Detta sker genom mantalsskrivningsbevis. som utfärdas av lokal skattemyndighet. Beviset innehåller uppgift om namn. personnummer och mantalsskrivningsförhållanden. Mantalsskrivningsbevis utfärdas i stor omfattning. För bevisen uttas en avgift. som f. n. är 20 kr. I mantalslängden redovisas personerna kameralt. dvs. efter fastighet och med familjerna sammanhållna. Vidare kan man ur längden i regel utläsa föregående års mantalsskrivning. Dessa förhållanden har gjort längden betydelsefull för forskning.

2.5 Länsregistreringen

Länsstyrelsen är regionalt organ för bl. a. beskattnings- och uppbördsväsendet samt folkbokföringen. Den regionala registreringen inom folkbokföringen infördesi slutet av 1940-talet. Vid varje länsstyrelse inrättades en länsbyrå för folkbokföring. som utrustades med ett s. k. tryckande register. Registret bestod av adressplåtar över befolkningen, de juridiska personerna samt fastigheterna i länet. I första hand var registret avsett att underlätta skatteadministrationen och berörde i mindre grad kyrkobokföringen. Personuppgifterna i registret skulle emellertid uppdateras med ledning av kyrkobokföringen. För detta ändamål framställdes med hjälp av registren avtryckskort över befolkningen. Korten bildade ett hjälpregister hos pastorsexpeditionerna att användas bl. a. för avisering till länsbyråernas register. Under 1960-talet infördes ett ADB-system för fo ;bokföring och beskattning. I samband därmed överfördes bl. a. plåtregistrens kyrkobokföringsuppgifter till magnetband (s. k. personband). Sedan hösten 1980 lagras på s. k. skivminnen. Länsregistren hålls aktuella genom uppgifterna veckovisa uppdateringar med uppgifter från framför allt pastorsämbetena. Länsstyrelsernas ADB-register för folkbokföringen innehåller ett urval av kyrkobokföringsuppgifter från pastorsämbetena. Folkbokföringskungörelsen föreskriver att registret skall innehålla namn, personnummer, födelse(hem)0rt och kyrkobokföringsort samt de ytterligare uppgifter som RSV bestämmer. Valet av uppgifter som skall ingå i registret styrs dels av behovet inom folkbokförings- och beskattningsområdet, dels av önskemål från användande myndigheter. Utöver de nämnda folkbokföringsuppgifterna innehåller ADB-registret bl. a. uppgifter om utländskt medborgarskap. tillhörighet till svenska kyrkan och mantalsskrivningsförhållanden. Som har berörts i det föregående används registren för att ta fram en stomme till mantalslängden och för underhåll av personuppgifterna i det centrala skatteregistret. De används också för framställning av den allmänna röstlängden. I folkbokföringssystemet finns även rutiner för hela eller delvisa uttag av registren. Med hjälp av dessa görs exempelvis årliga uttag på magnetband till

34 Nuvarande ordning _

andra myndigheter. Bland uttagen kan nämnas det till riksförsäkringsverket (RFV) avseende 15-åringar och det till värnpliktsverket omfattande 17-åriga män. Efter varje uppdatering av länsregistren, således varje vecka, lämnas uppgifter om genomförda registerändringar till ett flertal myndigheter. Denna avisering av ändrade personuppgifter lämnas på magnetband till statliga myndigheter och pä maskinellt utskrivna registerkort (s. k. personavier) till kommunala myndigheter. Magnetbandsuppgifterna till statliga myndigheter sammanställs före överlämnandet. Detta sker f. n. hos länsstyrelsen i Uppsala. Länsstyrelserna levererar enligt särskilda bestämmelser personuppgifter till olika myndigheter. Uppgifter lämnas bl. a. till rikspolisstyrelsen, kriminalvårdsstyrelsen, Centralnämnden för fastighetsdata, värnpliktsverket, civilförsvarsstyrelsen, RFV, trafiksäkerhetsverket, SCB, RSV och statens invandrarverk. Antalet ändringar i länsstyrelsens register kan uppskattas till omkring 3,5 miljoner årligen. Aviseringarna till andra myndigheter kan uppskattas till ca 35 miljoner årligen.

2.6 Tillsynen

RSV har som centralt ämbetsverk det övergripande ansvaret för folkbokföringen. RSV skall bl. a. genom råd och anvisningar främja en riktig och enhetlig tillämpning av gällande bestämmelser samt verka för en ändamålsenlig utformning av organisation och arbetsformer. Vidare fastställer RSV erforderliga blanketter och ansvarar för utbildning av personal inom verksamhetsområdet. RSV har också ett övergripande ansvar för länsstyrelsernas datafunktion. RSV svarar inte bara för tillsyn och uppföljning av folkbokföringen. RSV för också ett personnummerregister och deltar därigenom i det direkta folkbokföringsarbetet. Medan länsstyrelserna tilldelar barn som föds inom länet personnummer svarar RSV för att personnummer tilldelas dem som flyttar till Sverige. Med ledning av det nämnda registret kan RSV bevaka att en person som tidigare har varit bosatt i riket inte tilldelas ett nytt personnummer vid en återinflyttning. Även de personer som inte skall vara kyrkobokförda i riket men som för beskattningsändamäl skall vara registrerade hos lokal skattemyndighet tilldelas personnummer centralt av RSV. På det regionala planet ankommer det på domkapitlet att inom stiftet ha tillsyn över pastorsämbetenas befattning med kyrkobokföringen. Vid tillsynen biträds domkapitlet av kyrkobokföringsinspektörer, f. n. 24 stycken, varav minst en i varje stift. Kyrkobokföringsinspektör skall vara präst i stiftet och förordnas i perioder om fem år av regeringen efter förslag av domkapitlet. RSV utfärdar instruktion för kyrkobokföringsinspektörerna. Utöver den allmänna tillsynen åligger det inspektörerna bl. a. att lämna råd till pastorsämbetena i folkbokföringsfrågor.

Nuvarande ordning 35

2.7 Besvär i folkbokföringsärenden

Besvär över pastorsämbetenas och de lokala skattemyndigheternas beslut i folkbokföringsärenden som rör rätt bosättning förs hos länsrätterna. Det gäller såväl beträffande kyrkobokförings- som mantalsskrivningsförhållanden. Pastorsämbetenas övriga beslut överklagas hos domkapitlen. Besvär över domkapitlens och länsrätternas beslut förs hos kammarrätterna. Mot de beslut som pastorsämbetena meddelari sekretessfrågor skall dock talan föras direkt hos kammarrätterna. Under vissa förutsättningar kan kammarrätternas beslut prövas i regeringsrätten. Om pastorsämbeten har olika mening i en kyrkobokföringsfråga skall kyrkobokföringsinspektörens råd inhämtas. Om oenigheten kvarstår skall ärendet underställas länsrätten om det rör bosättningsförhållanden och domkapitlet i övriga frågor. Har lokala skattemyndigheter olika mening om en persons rätta mantalsskrivningsort skall frågan underställas länsrätten.

3 Allmänna

överväganden

Den svenska folkbokföringen har i förhållande till andra länder en unik dels genom att den grundläggande registreringen har skötts och bakgrund, sköts av kyrkliga som alltjämt organ, dels genom den långa kontinuiteten sträcker sig tillbaka till 1600-talet. Registreringen av uppgifter har skett på ett likartat sätt under en lång tidsperiod. Det äldre folkbokföringsmaterialet ger därmed en förhållandevis fullständig bild av befolkningen. Detta är särskilt för forskningen. Vid en omprövning av det lokala ansvaret för betydelsefullt folkbokföringen är det angeläget att slå vakt om kontinuiteten i befolkningsregistreringen. Samtidigt måste det beaktas att den nuvarande ordningen har tillkommit i ett samhälle av ett helt annat slag än dagens. Även om folkbokföringen i många stycken har anpassats efter kraven från den växande samhällsadministrationen är det därmed inte säkert att den helt fyller nutida behov. Vid utformningen av en ny organisation mäste givetvis de önskemål och synpunkter på folkbokföringen som finns i dag vara avgörande. I detta kapitel lämnar kommittén några synpunkter på det nuvarande systemet och anger de utgångspunkter som enligt kommitténs mening bör gälla vid utformningen av den framtida folkbokföringsorganisationen.

3.1 Några synpunkter på det nuvarande systemet

3.1.1 Organisationen Svenska kyrkans församlingar är av mycket varierande storlek. En del tätortsförsamlingar omfattar 40 000-50 000 personer medan landsortsförsamlingar kan omfatta ett hundratal församlingsbor. De flesta församlingarna har färre än l 000 invånare. En pastorsexpedition betjänar dock i många fall flera församlingar. Merparten av de ca l 580 pastorsexpeditioner som finns i dag betjänar ändå ett mycket litet antal invånare. Skillnaderna i församlingsstrukturen har medfört att arbetet inom församlingarna bedrivs under olika förutsättningar. Vid de större pastorsexpeditionerna sköts flertalet folkbokföringsuppgifter av biträdespersonal medan huvudansvaret för verksamheten åvilar en pastor. Vid mindre expeditioner sköts ofta hela verksamheten av en pastor. i vissa fall med någon biträdeshjälp. Det är naturligt att tiden för öppethållande hos de mindre pastorsexpeditionerna inte kan vara lika lång som hos de större expeditio-

38 Allmänna överväganden

nerna. Det förekommer att mindre pastorsexpeditioner har en expeditionstid av endast två timmar i veckan. För allmänhetens del kompenseras detta många gånger av att expeditionen ligger i prästgården och att den för kyrkobokföringen ansvarige prästen finns att tillgå även utanför angiven expeditionstid. För myndigheterna är det emellertid inte lika naturligt att utnyttja denna möjlighet till kontakt med den lokala folkbokföringsmyndigheten. Detta förhållande har påpekats av domstolsverket som framhåller att de korta expeditionstiderna ibland vållar problem för landets domstolar och då särskilt för deras inskrivningsavdelningar som ofta behöver hämta upplysningar från folkbokföringsregistren. l Stockholms och Göteborgs kommuner är den löpande folkbokföringen uppdelad mellan de lokala skattemyndigheterna och pastorsämbetena. Detta förhållande medför på olika sätt administrativa olägenheter. Det delade ansvaret för folkbokföringsuppgifterna medför en kostnadskrävande dubbelregistrering och fördröjer handläggningen av flyttningsärendena. Den särskilda ordningen i Stockholm och Göteborg medför också ett inte oväsentligt dubbelarbete vid utarbetandet av anvisningar och författningar. Likaså kan informationen till allmänheten om t. ex. uppgiftsskyldighet vid flyttning inte utformas enhetligt.

3.1.2 Registren

Det nuvarande urkundssystemet hos pastorsämbetena har utvecklats ur den samling av kyrkoböcker som sedan länge har förts inom svenska kyrkan. Dessa böcker har under senare tid kompletterats med andra register. I många stycken består dock de lokala folkbokföringsregistren av urkunder som ursprungligen utformades för att tillgodose svenska kyrkans behov. De lokala registren förs helt manuellt hos pastorsämbetena. För att underlätta registerarbetet har i viss utsträckning bundna böcker ersatts med lösbladssystem. Någon total anpassning av kyrkobokföringens urkundssystem till dagens teknik har emellertid inte förekommit. Ett ADB-stöd utformat direkt för det lokala behovet inom folkbokföringen saknas. Urkundssystemet består således av en stomme av kyrkoböcker med en historiskt betingad utformning, som gradvis har kompletterats med andra register. Detta förhållande har inneburit en inte obetydlig överlappning i registersystemet. Som en följd av detta förekommer inom kyrkobokföringen en tidsödande och kostnadskrävande dubbelregistrering. Som exempel kan nämnas att församlingsboken och personakterna båda betraktas som huvudurkunder, i vilka anteckningar skall ske samtidigt. I flertalet fall måste anteckningar dessutom göras i ytterligare några register. Folkbokföringsregistren används i betydande omfattning som underlag för olika former av forskning. Det under senare år tilltagande intresset för hembygds- och släktforskning har ökat kravet på tillgänglighet hos arkivmaterialet. Det har också medfört att materialet utsätts för ett större slitage. F. n. pågår under ledning av universitetet i Umeå ett arbete med at: överföra uppgifter från vissa äldre kyrkoböcker till ADB-medium. Detta visar den betydelse folkbokföringsmaterialet har för forskningen. Det stryker också under den vikt som formerna för registrering och arkivvård har för att

Allmänna överväganden 39

materialet skall kunna hållas lätt tillgängligt för allmänhet och institutioner. Det nuvarande urkundssystemet har i ett särskilt avseende medfört svårigheter från arkivsynpunkt. Det är det lösbladssystem för församlingsboken som infördes år 1968 som har visat sig medföra problem. Tillväxten hos detta arkivmaterial samt frågan om avställningen har skapat sådana olägenheter att frågan kräver en snar lösning.

3.1.3 Flyttningskontrollen

om bosättning intar en särställning bland uppgifterna inom Uppgifter

folkbokföringen. Dels är uppgifterna ett resultat av enprövning gjord av den

lokala folkbokföringsmyndigheten, dels ligger uppgifterna till grund för flera rättsförhållanden, såsom rösträtt och skattskyldighet. Flera stora viktiga användare inom såväl den privata som den offentliga sektorn är också beroende av aktuella adresser. Frågor om rätt bosättning har därför ofta stått i centrum när folkbokföringen har diskuterats. Ett allmänt krav på en korrekt folkbokföring gör sig i hög grad gällande i detta avseende. Felaktiga och inaktuella uppgifter om bosättning kan bero på att den enskilde försummar att anmäla flyttning eller inte gör anmälan i rätt tid. Det finns t. ex. anledning att anta att en stor del av de invandrare som lämnar landet inte anmäler utflyttning. Likaså är det sannolikt att endel utländska medborgare bosätter sig i landet utan att låta kyrkobokföra sig eller att kyrkobokföringen fördröjs av prövningen för uppehållstillstånd. Det största problemet torde dock utgöras av personer som med hjälp av felaktiga uppgifter i flyttningsanmälan eller genom att underlåta att anmäla flyttning utnyttjar folkbokföringen för att otillbörligt skaffa sig förmåner i och bidragssammanhang. Denna företeelse, som brukar beskattningsbenämnas skenskrivning, torde ha Ökat avsevärt under senare år. betydelse för Skenskrivningarna hänger samman med folkbokföringens samhällsadministrationen. Inom beskattningsområdet kan t. ex. två sammanboende föräldrar, som oriktigt har kyrkobokförts på skilda fastigheter få En lägre taxerad inkomst kan i sin tur medföra ett högre lägre skatt. eller en lägre daghemsavgift. Det är således främst från bostadsbidrag och bidragssynpunkt som det kan medföra fördelar att vara beskattningsskriven fastighet än den där man rätteligen skall vara på en annan kyrkobokförd. Det kan emellertid också medföra andra fördelar, som inte alltid är direkt ekonomiskt mätbara. Exempel på sådana fördelar är förtur till eller möjlighet att stå i tomtkö i en annan kommun än den där daghemskö man rätteligen skall vara kyrkobokförd. en undersökning som visar de ekonomiska konse- RSV har genomfört kvenserna i några konstruerade Av dessa av skenskrivningar exempel. bl. a. att en tvåbarnsfamilj i ett normalt inkomstläge under vissa framgår

förutsättningar genom skenskrivning kan göra en vinst på över 30 000 kr.

under ett år. Det saknas uppgifter om hur stor omfattning skenskrivningarna har. Vissa som har utförts bl. a. av den lokala Skattemyndigheten i punktkontroller Stockholm visar dock att problemen inte är obetydliga. I vissa fall kan genom

40 Allmänna överväganden

särskilda åtgärder och andra myndigheters medverkan rättelse åstadkommas i efterhand. l princip skall emellertid kontrollen ske hos den primärt ansvariga myndigheten, dvs. hos pastorsämbetet. Såsom har påpekats i direktiven till kommittén kan det dock många gånger vara känsligt för pastorsämbetena att ifrågasätta en blivande församlingsbos avsikter. En aktiv bosättningskontroll kräver att myndigheten genom frågor och på annat sätt förvissar sig om att det är fråga om verklig bosättning. Ett sådant förfarande kan inte anses ligga nära till hands för den prästerliga personalen. som i första hand har utbildats för andra arbetsuppgifter.

3.1.4 Uppgifternas tillförlitlighet

Av vad som har nämnts i föregående avsnitt om skenskrivningar framgår att uppgifterna om bosättning i vissa fall kan vara bristfälliga. l övrigt torde folkbokföringsregistren mera sällan innehålla felaktiga uppgifter. Däremot kan eftersläpningen vid registreringsarbetet medföra att aktualiteten i vissa fall kan ifrågasättas. Många av folkbokföringens användare får riksomfattande uppgifter från länsregistren via en veckovis central samkörning av dessa register. Till grund för uppgifterna ligger anmälningar och underrättelser som har lämnats till pastorsämbetena. Därefter har pastorsämbetena, efter beredning och registrering, aviserat uppgifterna till länsregistren. Med ett sådant förfarande kan naturligtvis de ändringar som avses i underrättelser och anmälningar inte slå igenom omedelbart hos användarna. Detta problem har nyligen setts över i den del som berör ADB-registreringen hos länsstyrelsen. Ansträngningar har också gjorts för att förkorta tiden mellan anmälan och avisering av ändrade förhållanden. Det är således ett generellt krav att ändringar av de uppgifter som ingår i folkbokföringen skall nå användarna så fort som möjligt. Inaktuella adresser eller föråldrade uppgifter om exempelvis namn och civilstånd skapar irritation hos allmänheten och medför administrativt merarbete. l vissa fall är kravet på aktualitet särskilt starkt. För försäkringskassornas verksamhet kan inaktuella uppgifter skapa stora olägenheter. Sena aviseringar av dödsfall kan t. ex. medföra felaktiga utbetalningar av pension. Ett annat område där önskemål om skyndsam avisering föreligger gäller de uppgifter i länsregistreringen som påverkar rösträtten. Det har bl. a. gjorts gällande att invandrarverkets beslut angående svenskt medborgarskap inte tillräckligt snabbt påverkar innehållet i länsregistren.

3.2 Utgångspunkter för arbetet

Folkbokföringen har stor betydelse både för den enskilde och för samhället. I olika sammanhang behöver personuppgifter styrkas genom ur utdrag

kyrkoböcker. Åtskilliga rättigheter och skyldigheter förutsätter folkbokfö-

ring häri riket. Myndigheter använder uppgifter ur folkbokföringen bl. a. för

att avgränsa sina verksamhetsområden. Fölkbokföringen utgör också

basregister för många andra register inom såväl den offentliga som den privata sektorn. Den har avgörande betydelse för befolkningsstatistiken.

Allmänna överväganden 41

Härutöver har folkbokföringen en indirekt betydelse i många andra sammanhang. Mot bakgrund av vad som har anförts i de föregående avsnitten kan några allmänna utgångspunkter anges som grund för kommitténs fortsatta överväganden om utformningen av en ny folkbokföringsorganisation. Av praktiska skäl bör eftersträvas att den lokala organisationen så långt möjligt år enhetlig för hela riket. En enhetlig organisation underlättar kontakterna med folkbokföringsmyndigheten både för myndigheterna och för allmänheten. Författningar och anvisningar behöver inte tyngas med en särreglering för vissa fall och blir därmed mera lättillgängliga. Härigenom förenklas både personalutbildningen och personalens dagliga arbete. Informationen till allmänheten underlättas också. Kravet på enhetlighet inskränker sig inte bara till de organisatoriska förhållandena. Även verksamheten hos de lokala myndigheterna bör. av motsvarande skäl. ske på ett likartat sätt. Det bör således finnas samma typ av register hos samtliga lokala enheter. Det är också önskvärt från många olika synpunkter att verksamhetsområdena för de lokala enheterna inte är alltför olika. Detta gäller både befolkningsunderlag och geografisk utsträckning. Folkbokföringen kan i stort sägas bestå av tre led. nämligen insamlandet av uppgifter, beredning och registrering hos folkbokföringsmyndigheten samt tillhandahållandet av uppgifter. I vissa fall skall pastorsämbetet inte bara passivt registrera inkomna anmälningar eller uppgifter. Registreringen måste ibland föregås av en prövning. Sådana ärenden där pastorsämbetet har en direkt beslutande funktion gäller bl. a. frågor om rätt kyrkobokföringsort. förnamn och hindersprövning. Ett krav på skyndsam hantering gör sig gällande i samtliga led av verksamheten. Rapporteringen av de uppgifter som skall antecknas i folkbokföringen bör ske utan dröjsmål. Registreringen bör göras efter rationella grunder och på enklast tänkbara sätt. En rationell registrering är en förutsättning för ett snabbt tillhandahållande av uppgifter. antingen detta sker genom att enskilda eller myndigheter vänder sig direkt till folkbokföringsmyndigheten eller att denna enligt särskilda aviseringsrutiner tillhandahåller uppgifterna. För hela verksamheten finns ett krav på tillförlitlighet. Det gäller således till en början att se till de uppgifter som skall antecknas i registren verkligen når folkbokföringsmyndigheten, dvs. att anmälnings- och rapporteringsskyldigheten fullgörs. Vidare är det naturligtvis viktigt att registreringen hos myndigheten blir korrekt och att det finns goda möjligheter till beredning och kontroll av det material som ligger till grund för denna. Slutligen skall innehållet i de uppgifter som lämnas ur folkbokföringsregistren vara korrekta. I detta avseende torde kravet på tillförlitlighet delvis ha samband med kravet på snabbhet. Det ligger nämligen i sakens natur att förändringar först efter en viss tid avspeglas i folkbokföringsregistren. I den mån en skyndsam hantering kan begränsa denna eftersläpning ökar överensstämmelsen mellan registrens innehåll och den verklighet de avser att beskriva. Vidare bör alla möjligheter till förenklingar och förbättringar för allmänheten tas till vara. Allmänheten kontaktar folkbokföringsmyndigheten dels genom att lämna uppgifter för anteckning i registren. dels genom att

42 Allmänna överväganden

inhämta uppgifter och upplysningar ur registren. Det bör eftersträvas att allmänheten inte onödigtvis betungas med anmälningar till folkbokföringsmyndigheten. I de fall när detta är nödvändigt bör man eftersträva att kontakterna med folkbokföringsmyndigheten kan ske i smidiga former. I Sverige finns genom kyrkobokföringen en mycket tidigt uppbyggd, genom århundraden likartad redovisning av befolkningen. Detta har gjort folkbokföringens betydelse för forskning särskilt stor. Från forskningssynpunkt är det därför viktigt att denna kontinuitet i folkbokföringsmaterialet bevaras vid ett ändrat huvudmannaskap. Detta förhållande och de krav forskningen i övrigt kan ställa på folkbokföringsmaterialets innehåll och tillgänglighet bör beaktas vid utformningen av en ny folkbokföringsorganisation. All offentlig verksamhet bör bedrivas så att kostnaderna hålls så låga som möjligt. Från kostnadssynpunkt är det därför viktigt att alla möjligheter till rationaliseringar och förenklingar tas tillvara. Det är således naturligt att de tekniska hjälpmedel som i dag finns att tillgå utnyttjas vid uppbyggnaden av folkbokföringsregistren hos den nya lokala folkbokföringsmyndigheten. Sammanfattningsvis bör en ny folkbokföringsorganisation utformas enhetligt för hela riket. Systemet bör medge en snabb och tillförlitlig folkbokföring. Uppgifterna ur folkbokföringen skall på ett enkelt och rationellt sätt kunna tillhandahållas för de behövande myndigheterna. Organisationen bör vara så utformad att allmänhetens önskemål om service tillgodoses. Vidare bör det tillses att kontinuiteten i folkbokföringen bevaras, så att inte möjligheterna till forskning försämras. Slutligen bör den nya folkbokföringsorganisationen, inte minst av kostnadsskäl, vara rationellt utformad med utnyttjande av den i dag kända och prövade tekniken.

4 Service till allmänheten

Den nuvarande folkbokföringsförordningen trädde i kraft år 1967. Den ersatte 1946 års förordning enligt vilken gällde som huvudprincip att anmälan i folkbokföringsärenden skulle ske vid personlig inställelse. Krav på personlig inställelse föreligger nu endast i mycket begränsad utsträckning. Införandet av den nuvarande förordningen innebar också vissa andra förenklingar i fråga om allmänhetens skyldighet att göra anmälan till folkbokföringsmyndigheten. Sålunda slopades t. ex. skyldigheten att vid flyttning inom landet anmäla denna i utflyttningsförsamlingen. I direktiven till kommittén framhålls att frågan om närservice till medborgarna utgör en viktig del av kommitténs arbete. Särskilt glesbygdens förhållanden måste beaktas. Kommittén bör. enligt direktiven, undersöka i vilka fall allmänheten har behov av personlig kontakt med den lokala folkbokföringsmyndigheten och överväga vilka möjligheter som kan stå till buds för att inom ramen för en enkel administration och rimliga kostnader undvika en försämrad närservice. Detta kapitel inleds med en redogörelse för servicefrågans behandling i tidigare utredningar. Därefter behandlas de bestämmelser som reglerar allmänhetens anmälningsskyldighet och kommitténs undersökningar om allmänhetens kontakter med pastorsexpeditionerna. Vidare redovisas förslag till åtgärder för att förbättra servicen. Kapitlet avslutas med en sammanfattande bedömning av servicefrågan. Vissa servicefrågor avseende det äldre folkbokföringsmaterialet behandlas i kap. 9.

4.1 i utredningar

Servicefrågan tidigare

Allmänhetens behov av service har ofta behandlats i samband med frågan om vilken annan myndighet än pastorsämbetet som kan ansvara för den löpande folkbokföringen. I sitt betänkande Folkbokföringsorganisationen m. m. lämnade centrala folkbokförings- och uppbördsnämnden (CFU) en relativt ingående redogörelse för servicefrågan. CFU fann att vad som gällde - efter införandet av 1967 års folkbokföringsförordning - i fråga om formen för anmälningar m. m. väsentligt minskade farhågorna för en försämrad service vid en eventuell minskning av antalet lokala enheter. De negativa effekterna av en sådan minskning kunde enligt CFU begränsas genom att blanketter hölls tillgängliga även på andra ställen än hos kyrkobokföringsmyndigheten bl. a. på posten. CFU tog inte ställning till om ett överförande av

44 Service till allmänheten

folkbokföringen från kyrkligt till borgerligt organ borde ske men redovisade hur en sådan överföring tekniskt gick att genomföra. Lokal skattemyndighet förordades som lokal folkbokföringsmyndighet. 1968 års beredning om sta! och kyrka kom i sitt betänkande. Samhälle och trossamfund, till samma uppfattning i servicefrågan som CFU. Beredningen föreslog att den löpande folkbokföringen skulle överföras från pastorsåmbetena till ett borgerligt organ men tog inte ställning till vilken myndighet som borde ansvara för folkbokföringen. Den expertpromemoria om folkbokföringen (SOU 1978:3, bilaga 9) som bifogades det av deltagarna i stat-kyrka överläggningarna avlämnade betänkandet, Stat-Kyrka, innehåller synpunkter på servicefrågan som i huvudsak överensstämmer med tidigare utredningars. I de mycket begränsade antal fall där personlig inställelse krävs. måste allmänheten enligt den uppfattning som kommer till uttryck i promemorian, ha godtagbara möjligheter att uppsöka folkbokföringsmyndigheten. En överflyttning av folkbokföringen behövde enligt vad som sägs i promemorian dock inte få till följd att rimliga krav på närservice blev otillfredsställande tillgodosedda. Vid remissbelzazidlingen av utredningsförslagen från CFU och 1968 års beredning om stat och kyrka uttalade sig ett stort antal remissinstanser till förmån för en överföring av den löpande folkbokföringen till ett borgerligt organ. Flera av de kritiska remissinstanserna framhöll emellertid serviceaspekterna och menade att servicen till allmänheten skulle komma att försämras. Kritiken utgick från det som uppenbart ansedda förhållandet att en betydande minskning av antalet lokala enheter mäste medföra en försämrad service. Även vid remissbehandlingen av stat-kyrka betänkandet framkom viss kritik beträffande servicefrägan framför allt från lokalt kyrkligt håll.

4.2 Bestämmelser om anmälningsskyldighet m. m.

Allmänhetens medverkan vid insamlingen av uppgifter till folkbokföringen har under åren begränsats i skilda avseenden. l många fall fär den lokala folkbokföringsmyndigheten uppgifter direkt från olika myndigheter eller inrättningar varvid någon särskild anmälan från den enskilde inte behövs. Detta gäller bl. a. födelse. beslut om ändrat släktnamn. meddelande om vigsel. domar om äktenskapsskillnad. beslut om vårdnad av barn. fastställande av barns börd. adoption m. m. Enligt folkbokföringsförfattningarna föreligger skyldighet för den enskilde att anmäla dödsfall. inflyttning. stadigvarande bosättning i utlandet samt upplåtelse av bostad. I undantagsfall åligger det ocksa den enskilde att anmäla födelse. Anmälan enligt folkbokföringsförfattningarna får göras muntligt eller skriftligt. Om muntlig anmälan lämnas per telefon kan folkbokföringsmyndigheten begära att anmälan bekräftas skriftligt. Om särskilda skäl föreligger fär myndigheten begära att en telefonanmälan bekräftas vid personlig inställelse. l ivraktiken har personlig inställelse ansetts angelägen endast vid anmälan om invandring frán utomnordiskt land. Även om allmänhetens medverkan kraftigt har begrâinsats föreligger i

Service till allmänheten 45

olika typer av ärenden ett behov av personlig kontakt mellan allmänheten och det lokala folkbokföringsorganet. Till ärenden i vilka det i praktiken ofta förekommer kontakt med pastorsämbetena hör t. ex. ärenden om namn och ärenden om hindersprövning. En annan ofta förekommande typ av kontakt mellan allmänheten och pastorsämbetena galler beställningar av personbevis och utdrag ur kyrkoböcker. Vidare kan allmänheten behöva kontakta pastorsämbetena för mera allmänna upplysningar beträffande adresser m. m. l det följande redovisas vilka regler och administrativa rutiner som gäller vid olika typer av anmälningar och andra ärenden i vilka allmänheten kontaktar pastorsämbetena. Anmälan om barnsfödelse sker endast undantagsvis genom den enskildes försorg. För barn som föds på sjukhus eller enskilt sjukhem har sjukvårdsinrättningen skyldighet att göra anmälan. Sadan anmälan skall ske ofördröjligen och vara skriftlig. Om barnmorska i annat fall biträder vid förlossningen skall hon göra anmälan. Först i övriga. i praktiken mycket sällsynta fall. åligger det barnets vårdnadshavare att anmäla födelsen. Dödsfall skall anmälas av anhörig som har sammanbott med den döde eller av annan anledning finns på platsen. I annat fall bör husfolk. husvärd eller annan som är närmast till det göra anmälan. Anmälan kan göras per telefon. I praktiken är det ofta begravningsentreprenören som på uppdrag av de anhöriga anmäler dödsfallet. Anmälan om flyttning utgör den kvantitativt största gruppen av anmälningar. Antalet flyttningar under ett år är ca 1.3 miljoner. Flyttning anmäls numera vanligen skriftligt. Postverket har i samarbete med riksskatteverket (RSV) framställt en blankett avsedd att utnyttjas både vid begäran om eftersändning av post och anmälan till folkbokföringsmyndigheten om flyttning. En undersökning som RSV och Statskontoret genomförde år 1975 visade att 85 70 av alla flyttningsanmälningar gick via posten. Andelen flyttningar som anmäls på detta sätt kan sedan dess antas ha stigit. Bestämmelserna om flyttningsanmälan omfattar också inflyttningar från utlandet. För flyttning mellan de nordiska länderna finns kompletterande bestämmelser i kungörelsen (1969:493) om folkbokföring vid internordisk flyttning. Den som flyttar till Sverige från nagot annat nordiskt land skall före utflyttningen skaffa ett internordiskt flyttningsbetyg frän registreringsmyndigheten i utflyttningslandet. Flyttningsbetyget skall lämnas till pastorsämbetet i samband med anmälan om inflyttningen. Betyget kan sändas per post. Vid inflyttning från utomnordiskt land rader särskilda förhållanden. Dels kan det föreligga svårigheter att avgöra huruvida den invandrade överhuvud skall kyrkobokföras i landet. dels uppkommer ofta problem vid registreringen av uppgifter om individen. Dessa problem medför att pastorsämbetena i regel finner sådana särskilda skäl föreligga att de begär personlig inställelse vid anmälan om inflyttning från utomnordiskt land. Den som har för avsikt att bosätta .sig .stadigvarande i utlandet skall anmäla detta till pastorsämbetet. Vid flyttning till annat nordiskt land gäller att den som flyttar skall beställa internordiskt flyttningsbetyg. Beställningen kan göras per telefon. skriftligt eller vid besök. Vid flyttning till länder utom norden kan anmälan göras pä en särskild blankett som förutom hos

46 Service till allmänheten

pastorsämbetena finns hos de lokala skattemyndigheterna och på postanstalterna. Vid telefonanmälan begär pastorsämbetet vanligen skriftlig bekräftelse. Bostadsanmälan skall göras av fastighetsägare eller innehavare av bostadslägenhet som upplåter bostad åt annan. Detta gäller även den som hyr ut ett rum i sin lägenhet. För bostadsanmälan finns inga särskilda formkrav. Skriftlig anmälan kan ske på en särskild blankett som kan beställas från pastorsämbetena. RSV distribuerar också blanketter centralt till vissa större bostadsorganisationer. Andra bostadsföretag använder kopior av hyreskontrakten för en löpande redovisning. Ansökan om hindersprövning skall göras i den församling där kvinnan är kyrkobokförd. Någon särskild form för ansökan som sådan finns inte föreskriven. Vid hindersprövningen skall emellertid mannen och kvinnan på ett särskilt formulär lämna en skriftlig försäkran om frihet från vissa äktenskapshinder. Den blankett som RSV har fastställt för den obligatoriska försäkran är konstruerad som en samtidig begäran om hindersprövning. Om försäkran inte lämnas personligen skall underskriften vara bevittnad. Om mannen är kyrkobokförd i annan församling än kvinnan krävs ett äktenskapsbetyg från mannens hemförsamling. Medför inte mannen ett äktenskapsbetyg skall pastorsämbetet i den hindersprövande församlingen inhämta betyget. Enligt namnlagen (1963:521) skall barn ges förnamn inom sex månader efter födelsen. Om förnamn inte ges vid dop inom svenska kyrkan skall förnamn anmälas till pastorsämbetet. Anmälan kan ske muntligt vid personlig inställelse eller skriftligt. Sålunda är inte telefonanmälan tillåten. Skriftlig anmälan görs vanligen på en del av blankettsetet Personbevis för förlossning”. Anmälan enligt namnlagen kan även göras i en del andra fall än beträffande förnamn. Sådan anmälan kan t. ex. gälla släktnamn för kvinna eller barn vars familjeförhållanden har ändrats. Också i dessa fall skall anmälan göras vid personlig inställelse eller skriftligt. Som har framgått av det föregående åligger det den avlidnes anhöriga att anmäla dödsfall. Vid dödsfall skall också ett dödsbevis, dvs. ett intyg av läkare om dödsorsak, lämnas till pastorsämbetet. Föreskrifter om dödsbevis finns i begravningskungörelsen (1963:540). Dödsbevis skall i regel inges av sjukvårdsinrättning. Endast i ett fåtal fall åligger det den avlidnes anhöriga att lämna sådant bevis. Beviset kan sändas med posten. Med ett personbevis kan den enskilde styrka uppgifter om sin identitet och sin bosättning. Detta behövs för ett flertal olika ändamål, som t. ex. vid ansökan om pass eller ansökan till skola. Beställning av personbevis och utdrag ur kyrkoböcker kräver ingen särskild form. Rekvisitionen kan göras per telefon, skriftligt eller vid besök på pastorsexpeditionen.

4.3 Kommitténs undersökningar

4.3.1 Uppläggningen av undersökningarna

I det föregående avsnittet har beskrivits vilka formella krav och administrativa rutiner som gäller för allmänhetens kontakter med pastorsämbetena. Av

sou 1981:101 Service till allmänheten 47

beskrivningen framgår att den enskilde kan uträtta praktiskt taget alla folkbokföringsärenden per post eller telefon. Allmänheten kontaktar emellertid i vissa fall ändå pastorsexpeditionerna genom personliga besök. För att få en uppfattning om vilka vanor allmänheten har vid kontakterna med pastorsexpeditionerna har kommittén utfört en statistikundersökning och en kompletterande intervjustudie. Därvid har det främst gällt att kartlägga de kontakter som sker vid personligt besök eftersom det i huvudsak är denna typ av kontakt, som kommer att försvåras vid en minskning av antalet lokala enheter. De pastorsexpeditioner som har medverkat i statistikundersökningen har under en tvåveckorsperiod fört statistik över folkbokföringsärenden i vilka allmänheten har kontaktat dem. Av undersökningen framgår, på vilket sätt och i vilka typer av ärenden kontakterna har skett. Den visar emellertid endast i begränsad omfattning varför allmänheten väljer att besöka expeditionen i stället för att ringa eller skriva. För att få undersökningen kompletterad på denna punkt har kommittén därför låtit statistiska centralbyrån göra en intervjustudie, som närmare belyser orsakerna till besök på pastorsexpeditionerna. Både statistikundersökningen och intervjustudien har genomförts i form av urvalsundersökningar. Vid urvalet har expeditionerna indelats i olika strukturgrupper (storstad, stor ort, mindre ort och glesbygd). Den kartläggning som kommittén har gjort belyser därför också om det finns skillnader i allmänhetens kontaktsätt mellan olika typer av orter. Statistikundersökningen omfattar 220 slumpmässigt valda expeditioner. Omkring två miljoner invånare betjänas av dessa expeditioner. Intervjustudien är av betydligt mera begränsat slag. Den omfattar endast 40 expeditioner. Dessa expeditioner har inte tagits ut slumpmässigt utan har valts med utgångspunkt från praktiska faktorer bland de församlingar som har medverkat i statistikundersökningen. Till skillnad från statistikundersökningen ger därför inte intervjustudien ett statistiskt säkerställt resultat. Den ger emellertid ändå en för kommitténs behov tillräcklig upplysning om orsakerna till besök på pastorsexpeditionerna. I det följande redovisas i huvuddrag resultatet av kartläggningen. [bilaga 2 och 3 lämnas utförligare redogörelser för statistikundersökningen och den kompletterande intervjustudien.

4.3.2 Statistikundersökningen

Allmänheten kontaktar pastorsexpeditionerna för att göra anmälan enligt olika författningar, beställa personbevis eller få upplysningar om adresser m. m. Dessa tre grupper av ärenden är av olika karaktär vilket också avspeglas i allmänhetens val av kontaktsätt. Skillnaderna framgår av följande uppställning.

48 Service till allmänheten

Uppställningen visar att det är vanligast med skriftlig kontakt vid anmäl-

ningar. En mycket stor del av de skriftliga anmälningarna gäller flyttning.

Vid beställning av personbevis och förfrågningar om adresser m. m. är det

däremot vanligast med telefonkontakt. Antal kontakter som sker via besök

är förhållandevis lågt. Vid anmälningar sker 15 % av kontakterna vid besök.

Vid beställning av personbevis är besöksfrekvensen något högre. 20 F/z.

Av diagrammet i figur 4. l framgår i vilken omfattning allmänheten

Antal kontakter

1 -Iv1ñ1 q 1 1 1 q 1 1 11 1111111 1 1 1 1 1 1 1 1 141 411 1 1 1 1 121111111 1 1 1 1 41111111 11111111 1 1 1 1 20 000 3??? = Kontakter vid besök 11111111 11111111 1 1 1 1 1,22 = Kontakter per post eller telefon

D

V 7 1111117

V1;1 I 1 1 1 1 11111

Person- Inflyttn. Hinders- Förnamns- Övriga an. bevis provning anmalan från utom- mämingar Figur 4./ Antal kon/akter Ofd- land

Service till allmänheten 49

kontaktar pastorsexpeditionerna i olika typer av ärenden och i vilken utsträckning kontakterna sker vid besök. Diagrammet utvisar att beställning av personbevis föranleder de flesta kontakterna med pastorsexpeditionerna och även svarar för de flesta besöken. Nästan 70 % av besöken gäller beställning av personbevis. Vissa typer av ärenden får av formella eller andra skäl inte uträttas per telefon. Anmälan resp. ansökan måste således ske antingen skriftligt eller vid personligt besök. Så är t. ex. fallet vid ansökan om hindersprövning, anmälan om förnamn och anmälan om inflyttning från utomnordiskt land. Besök i dessa ärenden är - efter beställning av personbevis - de mest förekommande Ansökan på pastorsexpeditionerna. om hindersprövning utgör 8,9 % av besöken, anmälan om förnamn 4,6 % och anmälan om inflyttning från utomnordiskt land 2,7 %. Som tidigare har nämnts har de medverkande expeditionerna valts från olika ortstyper. Anledningen till detta var att kommittén önskade belysa om allmänheten har olika vanor vid sina kontakter med folkbokföringsmyndigheterna i olika ortstyper. Undersökningen har visat att så inte är fallet. Valet av kontaktsätt är nästan detsamma oberoende av var man bor. Benägenheten till besök är dock något större i storstäderna än i landet i övrigt.

4.3.3 Intervjustudien

I tidigare utredningar, som har behandlat frågan om servicen till allmänheten, har olika förklaringar sökts till att allmänheten besöker pastorsexpeditionerna i folkbokföringsärenden. Några förklaringar till detta har ansetts vara att nödvändiga blanketter endast finns att tillgå på expeditionerna eller att den enskilde samtidigt önskar avtala om en kyrklig förrättning. En annan förklaring har ansetts vara att många medborgare inte känner till möjligheten att uträtta i princip alla folkbokföringsärenden per post eller telefon. Intervjustudien bestyrker i någon mån dessa uppfattningar men visar att det främsta skälet till besök på pastorsexpeditionerna i folkbokföringsärendena är brådska. Diagrammet i figur 4.2 åskådliggör - för de vid besök vanligast förekommande ärendena - av vilka orsaker allmänheten väljer att komma personligen till expeditionen.

Av störst intresse är naturligtvis skälen till att allmänheten vid beställning

av personbevis väljer besöksformen. Beställningar av personbevis utgör

nämligen huvuddelen av det totala antalet besök på pastorsexpeditionerna.

Det vanligaste skälet är brådska. Även vid olika typer av anmälningar är brådska ett vanligt skäl. Vid dessa typer av ärenden har dock andra skäl såsom önskemål om upplysningar och tillgång till blanketter en större betydelse. Likaså är det vanligt att allmänheten har uppfattningen att man måste komma personligen. Den enskilde känner alltså i många fall inte till möjligheten att i princip uträtta alla folkbokföringsärenden per post eller telefon. Det bör vidare framhållas att ett inte obetydligt antal av de intervjuade personerna valde att kontakta pastorsexpeditionen via besök av den anledningen att de bodde nära eller skulle uträtta andra ärenden i närheten av expeditionen. Vanligast var detta vid beställning av personbevis.

50 Service till allmänheten

Antal besök

200* “ = Personbevis

“ = Hindersprövning -

15°* = Inflyttning från utlandet

D = Övriga ärenden

1 1 Y Y 1 _ 11111 11-111 111 1:111 9% 9%

50. I 1 Y 31313

:av: 1 1 « r, 11717 p V 1:111 1 1 -11 -v

.ggg 1 , , 1311 4.:,

Man måste Brådska Hämta Vägarna Upplys- Trevligare komma per- blanket- förbi eI- ningar med personsonligen ter ler bor och lig kontakt Figur 4.2 nära hjälp

4.4 för att förbättra servicen

Åtgärder

4.4.1 Inledande synpunkter

Den har inneburit mycket stora förenklingar av gällande lagstiftningen formerna för allmänhetens kontakter med folkbokföringsmyndigheterna. Endast krävs personlig inställelse. De flesta ärenden kan undantagsvis uträttas per telefon. I de fall skriftlig anmälan krävs finns i regel särskilda blanketter att tillgå. Även om betydande förenklingar har införts kvarstår ändå ett behov av service i olika avseenden. En framtida folkbokföringsormåste därför vara uppbyggd på ett sådant sätt att allmänhetens ganisation krav på lokal service kan tillgodoses. Detta innebär att den berättigade enskilde enkelt skall kunna kontakta den lokala folkbokföringsmyndigheten, att han snabbt skall få sitt ärende uträttat, att han på ett bekvämt sätt skall ha till blanketter av olika slag samt att han från avståndssynpunkt skall tillgång ha goda möjligheter att uppsöka myndigheten. En omorganisation av folkbokföringen har befarats medföra en försämrad närservice för medborgarna av i huvudsak två skäl. Främst har farhågorna rört det förhållandet att många medborgare kommer att få längre avstånd och därmed svårare att uppsöka den lokala folkbokföringsmyndigheten i en ny med betydligt färre lokala enheter. En annan servicemässig organisation som har antagits bli följden av en omorganisation är att den försämring enskilde i kyrkliga angelägenheter, som har samband med folkbokföringen, skulle bli tvungen att vända sig till skilda myndigheter. I ärenden om vigsel

Service till allmänheten 51

t. ex. skulle den enskilde i vissa fall bli tvungen att vända sig såväl till folkbokföringsmyndigheten som till pastorsexpeditionen. En för kommittén viktig uppgift är att undersöka vilka servicemässiga problem dessa förhållanden kan ge upphov till vid en folkbokföringsreform. För vart och ett av de ärenden i vilka allmänheten kontaktar folkbokföringsmyndigheten har kommittén därför gått igenom vilka regler som gäller och vilka vanor allmänheten har vid kontakterna. Vid vissa typer av anmälningar till folkbokföringsmyndigheten berörs inte den enskilde i så stor utsträckning. Födelse anmäls av den enskilde i mycket få fall eftersom det i regel ankommer på sjukvårdsinrättningen att göra sådan anmälan. Likaså svarar sjukvårdsinrättningen i normalfallet för att dödsbevis lämnas. Vad gäller anmälningari dessa ärenden kan därför en folkbokföringsreform knappast innebära några egentliga problem. Även bostadsanmälan är enligt kommitténs mening av mindre betydelse i servicehänseende eftersom sådana anmälningar vanligen görs av hyresföretag eller större enskilda hyresvärdar. Några skäl för personlig inställelse finns således inte. Ärenden om flyttning inom Sverige omfattar en mycket betydande del av allmänhetens kontakter med folkbokföringsmyndigheterna och är därför av särskilt intresse vid bedömning av servicefrågan. Flyttningsanmälan var tidigare den mest betungande anmälningsskyldigheten för allmänheten. Förfarandet har emellertid numera avsevärt förenklats genom att anmälan kan göras samtidigt med begäran om eftersändning av post. Merparten av alla anmälningar sker på detta för allmänheten bekväma sätt. Från servicesynpunkt är därför anmälan om flyttning inom Sverige av mindre betydelse. Inte heller anmälningar om stadigvarande bosättning i utlandet eller flyttning mellan de nordiska länderna ger enligt kommitténs mening anledning till särskilda överväganden från servicesynpunkt. Vad beträffar flyttningsärendena anser kommittén att endast anmälningar om inflyttning från utomnordiskt land behöver beaktas i servicehänseende. Personliga besök krävs regelmässigt i dessa fall vilket gör att invandrare från utomnordiskt land direkt kommer att beröras av en reform. Även vissa andra typer av ärenden påkallar enligt kommitténs mening särskild uppmärksamhet från servicesynpunkt. Dödsfall anmäls i stor utsträckning av begravningsentreprenör. Men i de fall någon av den avlidnes anhöriga gör anmälan, beställer denne inte sällan samtidigt jordfästnmg. Därför är det angeläget att undersöka om allmänhetens medverkan kan förenklas så att den enskilde inte efter en reform behöver kontakta mer än en myndighet. Av samma skäl bör också övervägas om förfarandet vid anmälan om förnamn kan ändras. Andra fall där anmälan om namn skall göras till pastorsämbetet gäller vanligen släktnamn för kvinna eller barn vars familjeförhållanden har ändrats. De många valmöjligheter för en kvinna som är eller har varit gift att bära släkt- och tilläggsnamn medför inte sällan att pastorsämbetet rådfrågas om gällande regler för namnändring. Ett visst behov av personlig kontakt finns således i namnärenden. I dessa ärenden görs emellertid anmälan i stor utsträckning i samband med hindersprövning. Ansökningar om hindersprövning görs i betydande omfattning vid besök. Den höga besöksfrekvensen gör att det finns skäl att undersöka om rutinerna

52 Service till allmänheten

vid ansökan om hindersprövning kan förenklas. Till detta kommer att liksom anmälan om dödsfall och förnamn ofta ansökan om hindersprövning kombineras med beställning av en kyrklig förrättning. Den föregående avser olika typer av anmälningar och redovisningen ansökningar för vilka allmänheten kontaktar den lokala folkbokföringsmyn- Det utan tvekan vanligaste ärendet är emellertid beställning av digheten. En sådan beställning kan ske helt formlöst genom ett personbevis. telefonsamtal och sker för det mesta också på detta sätt. Endast en mindre del beställs vid besök. Genom att personbevis utfärdas i så stor omfattning utgör ändå besöken i dessa ärenden nästan 70 % av besöken hos pastorsämbetena. De bör av denna anledning särskilt beaktas. Den genomgång som kommittén har gjort av vart och ett av de ärenden i vilka allmänheten behöver kontakta folkbokföringsmyndigheten visar således att det endast är i ett fåtal ärenden som besök är ofta förekommande eller som det av andra skäl finns anledning att från servicesynpunkt överväga särskilt. De ärenden det gäller är anmälan om förnamn, anmälan om dödsfall, anmälan om inflyttning från utomnordiskt land, ansökan om hindersprövning och beställning av personbevis. Kommittén har undersökt olika möjligheter till förenklingar av allmänhetens kontakter med folkboki dessa ärenden. Det ankommer emellertid inte på föringsmyndigheten kommittén att presentera detaljerade lösningar. Avsikten med de förslag som lämnas i det följande är alltså endast att påvisa tänkbara åtgärder som underlag för ett mera ingående utredningsarbete.

4.4.2 Anmälan om förnamn

i I dag har föräldrar skyldighet att inom sex månader efter födelsen anmäla förnamn för sitt barn till pastorsämbetet. Har namngivning skett vid dop inom svenska kyrkan behövs inte någon sådan anmälan eftersom det åligger dopförrättaren att underrätta pastorsämbetet om dopet. Ungefär 75 % av alla barn döps i svenska kyrkans ordning. Detta innebär att många föräldrar inte behöver göra någon särskild anmälan om förnamn förefalla motiverat att till pastorsämbetet. Det kan därför servicemässigt även efter en överföring av folkbokföringen till borgerlig myndighet behålla den ordningen att dopförrättare inom svenska kyrkan underrättar folkbokom förnamn som ges vid dop. De praktiska fördelarna är föringsmyndigheten emellertid inte fullt så stora som man först kan tro. Det beror på att ett inte obetydligt antal barn döps först efter sex månaders ålder. Eftersom anmälan skall göras före denna tidpunkt måste föräldrarna i dessa fall ändå göra anmälan till pastorsämbetet. Den nuvarande ordningen innebär dessutom vissa nackdelar som blir än mer påtagliga om folkbokföringen ombesörjs av en borgerlig myndighet. Den nuvarande ordningen vid namngivning innebär att svenska kyrkan ges en särställning i förhållande till de andra trossamfunden. Att svenska kyrkan nu har denna särställning är naturligt med hänsyn till att den har hand om kyrkobokföringen. I och med detta är den som har förrättat dopet och den som enligt namnlagen har rätt att ta emot anmälan om förnamn ofta en och samma person. I dessa fall är det inte mycket mening med att kräva särskild anmälan. Om folkbokföringen förs över till en borgerlig myndighet bortfaller

Service till allmänheten 53

skälet för att särskilda regler skall gälla vid namngivning som sker vid dop i svenska kyrkans ordning. Likställighet mellan olika samfund skulle kunna uppnås genom att låta även andra samfund än svenska kyrkan underrätta folkbokföringsmyndigheten om förnamn som ges vid religiös ceremoni inom samfundet. Kommittén har övervägt en sådan lösning men funnit att den skulle medföra praktiska svårigheter genom att det skulle krävas någon form av registrering av de samfund som har åtagit sig denna uppgift. Dessutom skulle problem uppkomma när det gäller prövning av förnamns beskaffenhet. Vid anmälan sker f. n. denna prövning hos pastorsämbetet. Om förnamn ges vid dop inom svenska kyrkan förutsätts att dopförrättaren gör motsvarande prövning. Pastorsämbetet kan sedan inte vägra att antecka namnet såsom vid en anmälan om förnamn. Att ha kvar en sådan ordning och eventuellt också låta den omfatta även andra trossamfund än svenska kyrkan skulle innebära att folkbokföringsmyndigheten inte kunde pröva frågan om förnamns beskaffenhet när namngivning sker vid dop. Detta skulle kunna få den konsekvensen att folkbokföringsmyndigheten måste anteckna ett namn trots att myndigheten tidigare har vägrat att anteckna samma namn efter anmälan från föräldrarna. Med hänsyn till de nackdelar som här har redovisats anser kommittén att förnamn alltid bör anmälas av föräldrarna till folkbokföringsmyndigheten. En sådan ordning medför flera fördelar. Väsentligt är att den innebär full likställighet mellan olika samfund. Vidare innebär den att prövning av namnets beskaffenhet alltid kommer att ligga på folkbokföringsmyndigheten samt att risken för felanteckningar minskar genom att anmälan alltid görs direkt till den myndighet som skall besluta om anteckning av namnet. Det synes också principiellt riktigast att den som bestämmer om barnets namn och ytterst är ansvarig för att namn anmäls också blir formellt anmälningsskyldig. Den anmälan föräldrarna måste göra till folkbokföringsmyndigheten är inte så betungande. Anmälan kan göras på en del av blankettsetet för personbevis och förlossning. Om namn ges vid dop kan dopförrättaren på uppdrag av föräldrarna vidarebefordra en av dem underskriven anmälan till folkbokföringsmyndigheten. Kommittén utgår från att svenska kyrkan och flertalet andra samfund kommer att vara beredda att lämna allmänheten denna service. Förfarandet kan enkelt ordnas genom ett blankettset. Skillnaderna i det rent praktiska förfarandet mellan den nu tillämpade och den föreslagna ordningen är således inte så stora.

4.4.3 Anmälan om dödsfall

I praktiken är det oftast begravningsentreprenören som anmäler dödsfall till pastorsämbetet. Ansvaret för att sådan anmälan görs åligger emellertid den avlidnes anhöriga. Att de anhöriga har det formella ansvaret synes också riktigt från principiella synpunkter och detta ansvarsförhållande bör därför enligt kommitténs mening behållas även efter en eventuell omorganisation av folkbokföringen. Frågan om anmälan av dödsfall innefattar emellertid * även aspekter av servicemässig och administrativ karaktär. Den avlidnes anhöriga beställer inte sällan förrättning i samband med anmälan om dödsfallet. Från servicesynpunkt är det därför angeläget att de

54 Service till allmänheten

behöver ta mer än en kontakt för anhöriga inte heller efter en omorganisation att obesörja dessa angelägenheter. Detta talar för att något av samhällets organ bör åläggas den rent administrativa uppgiften att rapportera dödsfall till folkbokföringsmyndigheten. Andra skäl som talar för en sådan ordning är kraven på snabbhet och säkerhet vid anmälan om dödsfall. Att dödsfall anmäls skyndsamt till folkbokföringsmyndigheten är av stor vikt eftersom anmälan ligger till grund för rapporteringen till andra myndigheter som t. ex. försäkringskassan. Detta krav tillgodoses relativt väl med det nuvarande systemet. Vissa har dock uppmärksammats i samband med sådana dödsfall som problem föranleder polisundersökning. I dessa fall förekommer det att anmälan lämnas sent. Detta torde i viss utsträckning bero på att skyldigheten att anmäla dödsfall inte är allmänt känd. Motsvarande krav på snabbhet och säkerhet gäller vid anmälan om födelse. Sådan anmälan görs i regel av sjukvårdsinrättning. Att samhällets organ även vid dödsfall ombesörjer rapporteringen till folkbokföringsmyndigheten förefaller därför naturligt. En möjlighet att tillgodose de nu beskrivna servicemässiga och administrativa kraven är att ålägga de organ som i dag har skyldighet att ge in dödsbevis dvs. sjukvårdsinrättning och polismyndighet, att även göra anmälan om dödsfall. Den helt övervägande delen av alla dödsfall inträffar på sjukvårdsinrättatt lämna dödsbevis till pastorsämbetet. Vid ning, som då har skyldighet dödsfall som inträffar utanför sjukvårdinrättning åligger det i flertalet fall polismyndigheten att lämna sådant bevis. I ett fåtal fall är det i stället den avlidnes anhöriga som har ansvaret för detta. Så är t. ex. fallet när den läkare som har konstaterat dödsfallet med ledning av journaler har kunnat utfärda dödsbeviset. En enkel rutin för rapportering av dödsfall skulle, bortsett från möjligheten att anmäla per telefon, kunna tillskapas genom att blanketten för dödsbevis gjordes i två exemplar varav ett kunde användas för rapportering av dödsfall. Med en sådan rutin bör arbetet med rapporteringen inte bli särskilt betungande. Med hänsyn till detta anser kommittén att denna rent administrativa uppgift bör kunna åläggas även enskilda läkare utan större olägenhet för dessa. Därvid bör också beaktas att antalet dödsfall vid vilka en rapportering från enskild läkare blir aktuell är relativt obetydligt. Det är i dag inte så ovanligt att dödsbevis lämnas till fel församling på grund av att den som lämnar beviset inte känner till i vilken församling den avlidne var kyrkobokförd. Det är dock inte troligt att motsvarande problem skulle vid rapportering av dödsfall i en framtida folkbokföringsorganiuppkomma sation. I en organisation med färre lokala folkbokföringsmyndigheter kommer nämligen risken för felanmälan att bli avsevärt mindre. Genom att den lokala myndigheten kan förutsättas få tillgång till bättre sökmöjligheter kan man också anta att de felanmälningar som eventuellt kan komma att inträffa enkelt kan åtgärdas. Den här skisserade ordningen bör därför väl kunna tillgodose såväl kraven och säkerhet som de servicemässiga kraven. Att samhällets på snabbhet organ åläggs att rapportera dödsfall får emellertid inte få till följd att den

Service till allmänheten 55

enskilde helt frånkännes ansvar för denna uppgift. Detta bör beaktas vid utformningen av lagtext och rutiner för förfarandet.

4.4.4 Anmälan om utomnordiskt land

inflyttning från

Invandrare från utomnordiskt land tillhör den grupp som direkt berörs av en eventuell reform. Personliga besök krävs regelmässigt vid sådan inflyttning. Att så är fallet framgår också av kommitténs undersökningar som visar att från utomnordiskt land i betydande utsträckning anmäls vid inflyttning besök. Även invandrare som redan är bosatta i Sverige kan antas ha ett större behov av personlig kontakt med folkbokföringsmyndigheten än allmänheten i övrigt. Anledningen till detta är att ärenden som rör utländska medborgare ofta är komplicerade på grund av de problem av internationell privaträttslig karaktär som kan uppkomma. Språksvårigheter kan också bidra till ett ökat behov av personlig kontakt. Dessa omständigheter föranleder att invandrarnas förhållanden särskilt bör uppmärksammas. Vid överväganden om invandrarnas behov av personlig service bör emellertid beaktas att deras bosättning har en relativt ojämn regional fördelning. Besättningen styrs främst av tillgången på arbete och var landsmän har bosatt sig. Dessa faktorer bidrar till att öka tidigare koncentrationen av invandrare i de kommuner som redan har många invandrare. Invandrarnas bosättning är därför koncentrerad främst till storstadsområdena och större industriorter. Enligt kommitténs mening talar detta för att en minskning av antalet serviceställen inte mera påtagligt försämrar invandrarnas möjligheter att besöka folkbokföringsmyndigheten. Kommittén har ändå ansett det motiverat att särskilt ta upp vissa frågor av servicemässig karaktär. En invandrare måste vid inflyttningen till Sverige kontakta ett flertal myndigheter. Förutom pastorsämbetet måste invandraren i regel också kontakta bl. a. lokal skattemyndighet, försäkringskassa och polismyndighet. Med hänsyn till de servicemässiga fördelar som står att vinna genom en samordning mellan flera myndigheter har kommittén undersökt förutsättningarna för en sådan. Mycket talar för att man bör försöka åstadkomma en samordning av invandrarnas kontakter med fo]kbokföringsmyndigheten, försäkringskassan och lokala Skattemyndigheten. Med visst undantag för lokal skattemyndighet vänder sigi stort sett samma krets av personer till de nämnda myndigheterna. Härtill kommer att de uppgifter invandraren skall lämna är likartade. Vissa skillnader finns dock. Lokal skattemyndighet och försäkringskassa kräver t. ex. uppgifter om inkomst. F01kbokföringsmyndigheten behöver detaljerade och styrkta uppgifter om samtliga familjemedlemmar. Dessa skillnader förefaller dock inte större än att en av myndigheterna utan något betydande merarbete bör kunna inhämta uppgifter även för de andra myndigheternas räkning och sedan vidarebefordra dessa. I praktiken kan detta enkelt ordnas genom ett blankettset. Beträffande frågan om vilken av myndigheterna som är mest lämpad att fungera som anmälningsmyndighet anser kommittén att både praktiska och

56 Service till allmänheten

principiella skäl talar för att folkbokföringsmyndigheten bör ha hand om denna uppgift. Väsentliga fördelar från servicesynpunkt skulle kunna vinnas genom en samordning av det nu skisserade slaget eftersom invandraren skulle behöva kontakta endast en av myndigheterna ifråga. En samordning skulle också medföra administrativa fördelar genom att t. ex. tolk endast skulle behöva tillkallas vid ett tillfälle. Enligt kommitténs mening bör därför denna fråga undersökas närmare.

4.4.5 Ansökan om hindersprövning

Det vanligaste skälet till besök på pastorsexpeditionen vid hindersprövning är att den enskilde tror att personlig inställelse är nödvändig. Det är därför angeläget att allmänheten informeras om att ansökan kan göras skriftligt. De praktiska förutsättningarna för en skriftlig ansökan sammanhänger naturligtvis med frågan om var allmänheten kan hämta blanketter för den vid hindersprövningen obligatoriska försäkran. Sådana blanketter finns nu endast att tillgå påpastorsexpeditionerna. Denna ordning bidrar sannolikt till att den enskilde i så stor utsträckning besöker expeditionen vid hindersprövning. Mycket talar därför för att ansökningsblanketter bör tillhandahållas även på andra ställen än hos folkbokföringsmyndigheterna. För beställning av tid för vigsel måste kontrahenterna kontakta Vigselförrättaren. Det skulle därför vara praktiskt om denne tillhandahöll ansökningsblanketter. Den enskilde skulle då inte behöva kontakta även folkbokföringsmyndigheten. Det är också tänkbart att vigselförrättaren, om så önskas skulle kunna hjälpa till med att fylla i och bevittna blanketterna. Systemet skulle således ge den enskilde möjlighet att på ett bekvämt sätt få tillgång till blanketter på många utlämningsställen (folkbokföringsmyndigheterna, pastorsexpeditionerna, vissa trossamfund, tingsrätter och kommuner). Den här skisserade rutinen torde för flertalet medborgare väsentligt minska behovet av besök på fo]kbokföringsmyndigheterna i samband med hindersprövning. En kategori, nämligen utländska medborgare, kan dock även i fortsättningen antas ha behov av personlig kontakt med folkbokföringsmyndigheten. Anledning till detta är att hindersprövning för utlänningar ofta är komplicerade ärenden. Utlänningar har viss valfrihet beträffande vilken lag som skall tillämpas vid hindersprövningen. De skall också ofta förete särskilda handlingar. Antalet personer i fråga är dock förhållandevis litet. Som tidigare har framhållits är dessa personer dessutom i regel bosatta på sådana orter att en omorganisation inte mera påtagligt försämrar möjligheterna för dessa att besöka folkbokföringsmyndigheten.

4.4.6 Beställning av personbevis

Beställning av personbevis är det utan tvekan vanligaste ärendet vid besök på pastorsexpeditionerna. Omkring 70 % av besöken avser sådan beställning. Anledningen till att den enskilde väljer att komma personligen är ofta brådska. Detta kan förklaras med att personbevis i regel skall bifogas en ansökan som skall vara inlämnad i viss tid. Personbevis utfärdas i mycket stor omfattning, över två miljoner om året.

Service till allmänheten 57

Personbevis behövs för många olika ändamål. såsom passansökan, firmareäktenskapsmål och ansökan om inträde i olika skolor. Ändamålet gistrering, för vilket beviset utfärdas är avgörande för vilka uppgifter som skall antecknas i detta. Många personbevis behöver emellertid endast innehålla ett fåtal som t. ex. uppgifter om namn, personnummer och uppgifter medborgarskap. Allmänt torde det kunna övervägas om inte personbevisen skulle kunna undvaras inom vissa områden. För att kunna legitimera sig på banker och medborgare ett identitetskort eller körkort. De posten m. m. har flertalet nuvarande legitimationshandlingarna har således på grund av andra samhällskrav fått en sådan utformning att de i regel bör kunna godtas för att I detta sammanhang bör också påpekas att styrka personuppgifter. personbevisen är avgiftsfria. Möjligen skulle vissa slentrianmässiga krav på personbevis upphöra om bevisen avgiftsbelades. Enligt kommitténs mening bör dessa frågor utredas närmare. En möjlighet att minska allmänhetens behov av att skaffa personbevis är alltså att begränsa kraven på att personuppgifter skall styrkas med aktuella I vissa fall är emellertid ändamålet med utdrag ur folkbokföringsregistren. uppgifterna av sådan karaktär att den slutliga användaren, som i regel är en myndighet, har ett behov av helt aktuella personuppgifter. En lösning i sådana fall är att den handläggande myndigheten själv inhämtar erforderliga uppgifter. En metod är därvid att myndigheten med hjälp av ADB inhämtar uppgifter direkt via terminal. Lämpligt för detta ändamål är det statliga person- och adressregistret (SPAR) till vilket det från mitten av 1980 har varit tekniskt att ansluta terminaler eller att ha förbindelse dator till dator. möjligt Medgivande av datainspektionen krävs i varje särskilt fall. Några stora användare av personbevis planerar eller är redan nu anslutna till SPAR på detta sätt. Som exempel kan nämnas polismyndigheterna (via rikspolisstyrelsen) och studiemedelsnämnderna. Metoden kan givetvis endast komma i fråga för stora användare. Den förutsätter naturligtvis också att de uppgifter som användaren behöver finns att hämta i SPAR. Detta register, som är riksomfattande, innehåller i huvudsak samma personuppgifter som länsregistren. Tidigare företagna och av kommittén- utförda undersökningar pekar mot att mer än hälften av kan utfärdas med ledning av dessa uppgifter. Uppgifterna är personbevisen således tillräckliga för många av användarna. Slutligen bör framhållas att metoden även torde medföra administrativa fördelar för de handläggande myndigheterna. En utveckling i den riktningen att myndigheterna inhämtar uppgifter på det nu beskrivna sättet är enligt kommitténs mening att förvänta. Även på att kravet på allmänhetens medverkan ganska kort sikt torde detta innebära vid införskaffandet av uppgifter från folkbokföringen ansevärt kommer att minska. En annan metod för att underlätta allmänhetens medverkan är i vissa fall tänkbar. Det kan nämligen antas att personbevis i stor utsträckning kommer att kunna utfärdas med hjälp av ADB i en framtida folkbokföringsorganisation. Utskriften kommer således att kunna göras mycket enkelt och snabbt. Detta skulle göra det möjligt att tillställa vissa kategorier av personer, t. ex.

58 Service till allmänheten

personer i en viss åldersklass personbevis utan att de har beställt ett sådant. En tänkbar kategori är elever i årskurs 9 i grundskolan eftersom flertalet av dessa kommer att behöva ett personbevis för ansökan till gymnasieskola. Nackdelen med denna metod, som givetvis endast kommer att kunna utnyttjas i begränsad utsträckning, är att vissa av de utsända personbevisen inte kommer till användning på grund av att de förkommer eller inte behövs. Detta torde emellertid uppvägas av att personbevisen kan utfärdas på ett rationellt sätt.

4.5 Sammanfattande bedömningar

Kommittén har funnit att det vid en omorganisation av folkbokföringen finns anledning att uppmärksamma servicefrågorna i två hänseenden. Dels måste det övervägas i vilken utsträckning ett överförande av folkbokföringsuppgifterna till borgerligt organ kan innebära olägenheter för medborgarna genom att de i folkbokföringsärenden med kyrklig anknytning kan bli tvungna att vända sig till mer än en myndighet, dels måste de bedömas i vad mån ett längre avstånd till den lokala folkbokföringsmyndigheten medför en försämrad service för allmänheten. För att undvika att allmänheten skall behöva vända sig till skilda myndigheter i vissa typer av ärenden (anmälan om förnamn och dödsfall) föreslår kommittén särskilda åtgärder. Såvitt nu är i fråga bör därför en folkbokföringsreform inte innebära några olägenheter för allmänheten. Vad gäller frågan om avståndet till den lokala folkbokföringsmyndigheten vill kommittén till en början framhålla att allmänhetens medverkan vid insamlingen av uppgifter till folkbokföringen på olika sätt har begränsats. I många fall får folkbokföringsmyndigheten i stället de nödvändiga uppgifterna direkt från olika myndigheter. Detta gäller bl. a. vid anmälan om barns födelse, meddelande om vigsel och underrättelse om äktenskapsskillnad. Den nuvarande ordningen innebär alltså att folkbokföringsmyndigheterna i stor utsträckning kan undvara allmänhetens medverkan när det gäller att hålla folkbokföringsregistren aktuella. I de fall en sådan medverkan fortfarande behövs har formerna för kontakter mellan den enskilde och myndigheten avsevärt förenklats. Betydelsefullt är att kravet på personlig inställelse i allt väsentligt har slopats. Så gott som samtliga folkbokföringsärenden kan således uträttas per telefon eller post. Allmänhetens medverkan har också underlättats genom olika serviceåtgärder som t. ex. att vissa blanketter hålls tillgängliga på andra ställen än hos folkbokföringsmyndigheterna. Särskilt bör framhållas att flyttning numera kan anmälas samtidigt med begäran om eftersändning av post. Självfallet bör förenklingsarbetet drivas vidare även efter en folkbokföringsreform. Endast vid inflyttning från utomnordiskt land kräver folkbokföringsmyndigheterna regelmässigt personlig inställelse. Invandrarnas bosättningsförhållanden är emellertid sådana att man inte behöver befara att de annat än i vissa fall kommer att få längre avstånd till folkbokföringsmyndigheterna. Dessutom måste det beaktas att invandrarnai samband med inflyttningen till Sverige även måste kontakta ett flertal andra myndigheter. I avsikt att underlätta dessa kontakter har kommittén pekat på vissa förenklingar

Service till allmänheten 59

beträffande handläggningen av inflyttningsanmälningar. Även om det sålunda från folkbokföringsmyndigheternas sida endast undantagsvis krävs ett personligt besök av den enskilde i ett anmälningsärende kan allmänheten av olika skäl ha behov av personlig kontakt med i folkbokföringsärenden. Dessutom kan allmänheten personmyndigheten ur folkbokföringsregistren. Kommittén har ligen vilja inhämta upplysningar därför låtit undersöka allmänhetens vanor när det gäller kontakterna med folkbokföringsmyndigheterna. Kommitténs har visat att allmänheten i mycket stor undersökning utsträckning begagnat sig av möjligheterna att i folkbokföringsärenden anlita telefon eller post. Merparten av besöken på folkbokföringsmyndigheterna avser två ärendetyper, nämligen beställningar av personbevis och ansökningar om hindersprövning. Beställningar av personbevis utgör den tveklöst största delen, nästan 70 %, av alla besök. Med hänsyn till att besök olika möjligheter till år vanliga i dessa ärenden har kommittén övervägt förenklingar. I fråga om hindersprövning föreslår kommittén också åtgärder

av servicekaraktär. Övriga ärenden bör enligt kommitténs bedömning inte

orsaka några egentliga serviceproblem. Det är således endast ett fåtal ärenden som ger anledning till särskilda överväganden från servicesynpunkt. Beträffande dessa ärenden har kommittén i det föregående pekat på vissa möjligheter till förbättringar och förenklingar. Kommittén förslår att dessa frågor utreds mera ingående. Om de av kommittén skisserade förenklingarna kan genomföras bör dessa påtagligt minska allmänhetens behov av personlig kontakt med den lokala Enligt kommitténs bedömning kommer dock folkbokföringsmyndigheten. allmänhetens behov att kunna ta personlig kontakt med folkbokföringsmynatt digheten genom besök ändå att vara så pass stort också i fortsättningen, valet av myndighet måste övervägas med särskild hänsyn till möjligheterna att tillgodose detta behov på ett tillfredsställande sätt. Med hänsyn härtill anser kommittén att servicefrågan är betydelsefull vid övervägandet av lämplig folkbokföringsmyndighet och att servicebehovet så långt möjligt bör tillgodoses vid utformningen också i övrigt av den framtida folkbokföringsorganisationen.

5 och ADB-stöd

Register

5.1 Inledning

Genom folkbokföringen samlas och lagras uppgifter om rikets befolkning. skall därefter vid behov hållas tillgängliga för olika användare. Uppgifterna är inte bara vilka uppgifter som Av betydelse för denna samhällsfunktion lagras utan också formerna för hur uppgifterna lagras och hålls tillgängliga. Behovet av personal och lokaler är beroende av vilken typ av register som skall finnas i framtiden hos den lokala folkbokföringsmyndigheten, hur registerföringen skall ske och hur uppgifterna kan hämtas ur registren. I kap. 3 har kommittén redogjort för sin syn på de riktlinjer som bör gälla vid utformningen av en ny folkbokföringsorganisation. Där betonas bl. a. vikten av att folkbokföringen organiseras enhetligt för hela riket, att de får ett enhetligt och att lokala folkbokföringsmyndigheterna registersystem man utnyttjar den moderna teknik som står till buds. I detta kapitel behandlas frågor om folkbokföringens register och det ADB-stöd som kan behövas för verksamheten. Kapitlet innehåller också en redogörelse för det nuvarande registersystemet och för hur frågan har behandlats i tidigare utredningar.

5.2 Det nuvarande registersystemet

Det nuvarande registersystemet har beskrivits i kap. 2. Som framgår av vad där har sagts kan kyrkobokföringens nuvarande register delas in i kronoloav vissa händelser och personregister giska register för löpande anteckningar för en samlad av de uppgifter som berör var och en av de registrering registrerade. De olika registren framgår av figur 5.1. De löpande anteckningarna görs i ministerial- samt in- och utflyttningsböckerna. De kronologiska registren avspeglar den lokala folkbokföringsverksamhet som beslutsmyndighet beträffande t. ex. förmyndighetens och frågor om rätt kyrkobokföringsort. För detta namn, hindersprövning arbete den löpande registreringen viktiga uppgifter som diarium, fyller för bevakningsrutiner och dokumentation av beslut. Denna form av underlag samlad bild av de händelser anteckningar ger också en för registerområdet som föranleder anteckning, t. ex. födelse. Den samlade personregistreringen sker i församlingsliggare, församlingsbok och församlingsregister. Församlingsboken är det äldsta personregistret

62 Register och ADB-stöd

Personaktsregister

-I

Församlings- Obefintlig- Emigrant- Död- Iiggare register register register

Församlingsbok

1 Aktuellt Avställningsregister register

Personaviregister

Församlings- Avgångsregister register

Kronologiska register

Inflyttningsbok Utflyttningsbok

Ministerialböcker

L

l

Födelse- och dopbok Konfirmationsbok Äktenskapsbok Figur 5.1 Register och kyrkoböcker hos Död- och begravningsbok pastorsämbetena

Ahos pastorsämbetet. Den är en direkt fortsättning på de äldre husförhörs-

längderna. Församlingsboken förs i regel på Iösblad. Den består av två avdelningar, ett aktuellt register och ett avställningsregister. Personerna redovisas i kameral ordning, dvs. efter fastigheterna i församlingen. För varje familj eller ensamstående finns ett blad jämte eventuella fortsättningsblad. När en person inte längre skall vara kyrkobokförd stryks uppgifterna i församlingsboken. När samtliga personer på ett uppslag har strukits, förs bladet över från det aktuella registret till avställningsregistret. Avställningsregistret förvaras hos den församling där bladet har upprättats och förts. Församlingsliggaren, som består av personakter, infördes år 1947. Personakterna har ersatt flyttningsbetygen, som fram till år 1967 användes för att överföra uppgifter mellan pastorsämbeten vid flyttning. När en person

Register och ADB-stöd 63

verksamhetsområde sänder pastorsämbetet i flyttar från ett pastorsämbetes utflyttningsförsamlingen personakten till inflyttningsförsamlingen. En personakt förvaras således hos den pastorsexpedition inom vars område den folkbokförde för tillfället är kyrkobokförd. Akterna sorteras i regel i alfabetisk ordning. För personer som har avlidit förvaras akterna som regel där den avlidne var kyrkobokförd vid dödsfallet. Personakter för dem som har avlidit före år 1967 förvaras dock hos statistiska centralbyrån. är ett kortregister som består av datatryckta s. k. Församlingsregistret personavier. De började användas år 1968 och fick sin nuvarande utformning i samband med en övergång till användning av skivminnen hos länsstyrelserna. Ett kortregister med likartad funktion fanns dock tidigare, framställt med ADB-teknikens föregångare, de s. k. tryckande registren. Församlingsregistret används för avisering av uppgifter till länsstyrelsernas ADB-register Korten är ordnade efter personnummer. Personavierna och som sökregister. för de personer som inte längre skall vara kyrkobokförda i församlingen sorteras i ett avgångsregister. Personavierna får dock gallras efter utgången av vissa tidsperioder.

5.3 Registerfrågan i tidigare utredningar

Den centrala och uppbördsnämnden (CFU) behandlade folkbokföringshos en civil folkbokföringsmyndighet i frågan om de framtida registren betänkandet m. m. Uppbyggnaden av ett Folkbokföringsorganisationen framtida kunde enligt CFU ske med ledning av ett antal urkundssystem principer. För att underlätta en smidig övergång i fråga om ansvaret för folkbokföringen borde enligt CFU alltför stora förändringar undvikas. till rationaliseringsvinster skulle tas tillvara. Urkundssystemet Möjligheten skulle enligt CFU inte göras mer omfattande än och uppgiftsregistreringen vad som motiverades av de behov en civilt utövad folkbokföring skulle fylla. CFU ansåg vidare att möjligheterna skulle beaktas att erbjuda material för och annan grundad forskpersonhistorik på folkbokföringsurkunderna ning. CFU från att personakterna skulle föras även hos en civil utgick Motsvarighet till församlingsliggaren samt obefolkbokföringsmyndighet. vilka bildas av personakter, skulle således fintlig- och emigrantregistren, finnas i det nya systemet. CFU ansåg att denna fråga inte behövde utredas närmare. Däremot ägnade CFU större uppmärksamhet åt församlingsboken. Att föra en församlingsbok parallellt med församlingsliggaren (personmedförde enligt CFU en omfattande och arbetskrävande dubbelakterna) Denna ordning framstod som i hög grad orationell. I likhet med registrering. en i betänkandet refererad äldre utredning (statens organisationsnämnds .promemoria den 4 oktober 1957) ansåg CFU att det inte behövdes någon direkt motsvarighet till församlingsboken. CFU konstaterade att en folkbokkunde förorsaka vissa problem vid rekonstrukföring utan församlingsbok tion av förkomna personakter. Vidare medförde slopandet av församlingsboken något försämrade villkor för forskningen. CFU menade dock att dessa kunde lösas på ett godtagbart sätt. problem CFU ansåg att ett personaviregister (församlingsregistret) behövdes också

64 Register och ADB-stöd sou 1981:101

hos en civil registreringsmyndighet. Dels för aviseringsutbyte med länsstyrelsen, dels som sökregister. Födelse- och dopboken ansåg CFU vara betydelsefull vid rekonstruktion av förkomna personakter och värdefull för forskningen. Anteckningar om dop saknade dock intresse för den civila folkbokföringen. Boken kunde därför enligt CFU ersättas av en “födelse bok. Konfirmationsboken ansåg CFU inte behövas i det civila registersys-

temet. Äktenskapsboken ansågs däremot behövas för och

bevakning kontroll av hindersprövningen. Den tillgodosåg också rekonstruktionsbehovet och hade betydelse för forskningen. Död- och begravningsboken kunde enligt CFU ersättas av ett dödregister bestående av personakter för avlidna. De anteckningar som nu görs i död- och begravningsboken skulle då i stället göras i personakterna. Beträffande inflyttningsboken konstaterade CFU att denna fungerar som diarium över beslut om kyrkobokföring och används för bevakning av rekvirerade personakter. Dessutom tjänar den som register

över personer som under året har tillförts församlingen. CFU menade att

boken kunde ersättas av ett inflyttningsregister, som bestod av kopior av flyttningsanmälningarna. Detta kortregister skulle sedan vid årets utgång ersättas av en maskinellt framställd förteckning. På motsvarande sätt kunde utflyttningsboken enligt CFU ersättas av ett kortregister och en årlig förteckning. En arbetsgrupp tillsatt av riksskatteverket (RSV) och riksarkivet för behandling av vissa problem i samband med förandet av församlingsboken lämnade i promemoria den 20 oktober 1978 ett principförslag till böcker och register hos en civil folkbokföringsmyndighet. Enligt förslaget skulle systemet med personakter, dvs. församlingsliggare samt emigrant- och obefintligregister, finnas kvar i dess nuvarande form. liksom personavierna (församlingsregistret). Däremot ansåg arbetsgruppen. i likhet med CFU att det inte behövdes någon direkt motsvarighet till församlingsboken. Denna boks viktiga funktion vid bl. a. forskning kunde enligt gruppen ersättas med en kameralt upplagd s. k. folklängd, som framställs maskinellt vart femte år. Folklängden kunde sedan, i kombination med mantalslängden, användas för forskning. I arbetsgruppens förslag till register ingick vidare födelsebok, äktenskapsbok samt in- och utflyttningsbok. Enligt gruppens uppfattning fanns det inget som hindrade att dessa skrevs ut maskinellt vid vissa tidpunkter. Den nuvarande död- och begravningsboken kunde enligt arbetsgruppen ersättas av ett register bestående av dödsbevis. Arbetsgruppens förslag remitterades av RSV och riksarkivet till olika myndigheter och organisationer inom de båda myndigheternas verksamhetsområden. Remissammanställningen visade att de flesta remissinstanserna inom riksarkivets verksamhetsområde anslöt sig till arbetsgruppens förslag om en kameralt upprättad folklängd, som tas fram vart femte år. Inom RSV:s verksamhetsområde var remissutfallet i denna del däremot mera blandat. Flera kyrkobokföringsinspektörer ansåg sålunda att förslaget med en folklängd inte var godtagbart. Bl. a. antogs förutsättningarna för den framtida forskningen bli sämre. Länsstyrelsen i Jönköpings län ifrågasatte däremot om folklängden över huvud taget behövdes vid sidan om mantalslängden. Den lokala Skattemyndigheten i Stockholm ansåg att arkiv- och forskningskraven skulle tillgodoses av en folklängd.

sou 1981:101 Register och ADB-stöd 65

Arbetsgruppens förslag att bibehålla systemen med personakter och personavier föranledde i regel inga kommentarer. Länsstyrelsen i Västernorrlands län ansåg dock att personaviregistret kunde ersättas med en terminalförbindelse med en databas hos länsstyrelsen.

Flertalet instanser som behandlade förslagen angående födelseboken,

äktenskapsboken samt in- och utflyttningsböckerna lämnade arbetsgruppens förslag i dessa delar utan erinran. Länsstyrelsen i Jönköpings län och den lokala skattemyndigheten i Stockholm framhöll att födelse-, äktenskapssamt in- och utflyttningsböckerna borde föras kontinuerligt. Dessa böcker kunde enligt nämnda remissinstanser betraktas som diarier där vissa beslut dokumenterades kronologiskt. Flera kyrkobokföringsinspektörer hade en likartad uppfattning och påpekade att fortlöpande ändringar kan förekomma framför allt i födelse- och dopboken. Flera kyrkobokföringsinspektörer vände sig mot arbetsgruppens förslag att låta dödsbevisen bilda dödbok. Enligt inspektörerna innehöll dödsbevisen många gånger felaktiga personuppgifter. De saknade dessutom uppgift om jordfästning och gravsättning. Landsarkivet i Uppsala invände vidare att det av gruppen föreslagna registret bestående av dödsbevis skulle ta betydligt större plats än en dödbok. Några instanser ansåg å andra sidan att förslaget innebar en förbättring bl. a. med hänsyn till att bevisen innehöll flera uppgifter. Landsarkivet i Östersund ifrågasatte om dödsnoteringarna inte hade sådan juridisk betydelse att man borde skapa en extra säkerhet genom att föra dödbok. Några instanser menade att det vore att föredra om personakterna bildade dödbok.

5.4 Allmänna utgångspunkter

Folkbokföringsregistren och deras huvudsakliga innehåll har beskrivits i kap. 2och i avsnitt 5.2. Som framgår av denna redovisning finns det hos pastorsämbetena ett flertal olika kyrkoböcker och register. Vart och ett av registren innehåller ett stort antal uppgifter, ordnade efter noga angivna principer. För denna registrering finns detaljerade anvisningar. I ett utredningsarbete som avser att beskriva huvuddragen av en framtida folkbokföringsorganisation saknas anledning att i detalj studera registerföringen. Vissa allmänna riktlinjer för registreringsarbetets bedrivande och registrens utformning måste emellertid anges. I annat fall kan inte behovet av ADB-stöd bedömas och grunddragen av ett sådant stöd utformas. Utan en viss belysning av det framtida registreringsarbetet kan inte heller kostnadsberäkningar göras. För bedömning av arkivfrågor krävs också att den framtida registreringen i viss utsträckning beskrivs. Kommittén har därför funnit det nödvändigt att närmare belysa de grunddrag i det nuvarande registersystemet som kan antas vara av betydelse för utformningen av register och ADB-stöd hos en framtida folkbokföringsmyndighet.

66 Register och ADB-stöd

5.4.1 Folkbokföringsregistrens innehåll

Kyrkobokföringen innehåller anteckningar av både kyrklig och borgerlig karaktär. Om huvudmannaskapet för folkbokföringen ändras uppkommer därför inte bara frågan om hur de lokala folkbokföringsregistren skall vara tekniskt ordnade utan också vilka uppgifter som registren skall innehålla. Enligt kommitténs direktiv bör arbetet inriktas på den för samhället nödvändiga registreringen av medborgarna och inte göras beroende av vilket förhållande som råder mellan staten och svenska kyrkan. Beträffande svenska kyrkans behov av uppgifter har kommittén att utgå från det förslag till församlingsregistrering som utarbetades vid stat-kyrka-överläggningarna. Enligt detta förslag, som presenteras närmare i kap. 8, skall svenska kyrkan vara självförsörjande med kyrkliga uppgifter. Endast uppgifter av civil natur kommer att behöva hämtas ur folkbokföringen. Mot bakgrund härav anser kommittén att det i en framtida folkbokföring inte behöver ingå uppgifter om dop, konfirmation och andra uppgifter av rent kyrklig natur. Så länge svenska kyrkans beskattningsrätt består bör det emellertid i folkbokföringsregistren tas in uppgifter om medlemskap i svenska kyrkan. Sådana uppgifter behövs också för de kyrkliga valen. Med angivna undantag bör alltså de framtida folkbokföringsregistren innehålla uteslutande civila folkbokföringsuppgifter. Det civila innehållet i kyrkobokföringen regleras i dag till stor del på administrativ väg. Denna ordning har möjliggjort en smidig anpassning av innehållet efter de föreliggande behoven. Det torde också innebära att det huvudsakliga innehållet av civila uppgifter relativt väl motsvarar dagens behov. Även om det kan finnas skäl att närmare överväga vissa uppgifter. såsom yrke och postadress, är det emellertid inte kommitténs uppgift att göra en detaljerad genomgång av innehållet i folkbokföringsregistren. En sådan genomgång måste anstå till det kommande utredningsarbete, som i kommitténs direktiv har förutsatts följa efter ett principbeslut i folkbokföringsfrågan. Kommittén har därför i de överväganden som rör register och ADB-stöd utgått från att innehållet i en civilt ordnad folkbokföring i allt väsentligt skall bestå av de civila uppgifter som för närvarande ingår i kyrkobokföringen.

5.4.2 Folkbokföringsuppgifternas tillgänglighet

Folkbokföringen är ordnad så att i huvudsak alla folkbokföringsuppgifter om den enskilde kan inhämtas på ett ställe, i regel hos det pastorsämbete inom vars församling personen är kyrkobokförd. Detta medför att uppgifterna vid flyttningar mellan registerområden behöver föras över från ett pastorsämbete till ett annat. F. n. sker detta genom att personakterna skickas med post mellan pastorsämbetena. Denna möjlighet att inhämta upplysningar bör vara av värde både för myndigheter och allmänheten. De framtida folkbokföringsregistren bör därför enligt kommitténs mening på ett motsvarande sätt kunna lämna uppgifter beträffande de personer som vid varje tillfälle är folkbokförda inom registerområdet. För att den lokala folkbokföringsmyndigheten skall kunna fullgöra sin uppgift att tillhandahålla upplysningar ur folkbokföringsregistren fordras att

Register och ADB-stöd 67

uppgifterna finns lätt tillgängliga hos myndigheten. Tillgängligheten är beroende av på vilket sätt uppgifterna lagras. I det nuvarande systemet görs anteckningarna som regel i både kronologiska register och personregister. Denna ordning måste enligt kommitténs mening behållas. Den kronologiska registreringen avspeglar den lokala folkbokföringsmyndighetens funktion som beslutsmyndighet beträffande t. ex. förnamn, hindersprövning och frågor om rätt kyrkobokföringsort. I detta arbete fyller denna registrering viktiga uppgifter som diarium, underlag för bevakningsrutiner och dokumentation av beslut. Vid sidan av den egentliga personregistreringen bör det därför finnas en kronologisk registrering. Beträffande personregistreringen måste den ske efter sådana grunder att den ger en god tillgänglighet både hos det aktuella och det äldre materialet. Därvid är det enligt kommitténs uppfattning viktigt att de sökmöjligheter som f. n. finns i folkbokföringsregistren bevaras. Man bör alltså även i ett framtida registersystem kunna redovisa de folkbokförda alfabetiskt, numeriskt och i kameral ordning.

5.4.3 Regzlstreringstekniken

Registerarbetet hos pastorsexpeditionerna sker idag manuellt. En övergång från bundna böcker till lösbladssystem har i vissa fall medgivit utskrift med maskin. Flertalet kyrkoböcker skall dock enligt anvisningarna föras bundna. Inom förvaltning och administration har ADB-tekniken i betydande införts för att underlätta omfattning hanteringen av stora mängder likartade data. På de flesta områden inom den statliga förvaltningen förs de större personregistren med hjälp av ADB-teknik. Att denna teknik inte har utnyttjats i den nuvarande lokala folkbokföringsorganisationen torde bl. a. bero på de små enheterna. Dessa lämpar sig mindre väl för genomgripande tekniska förändringar. Större enheter ställer emellertid inte bara krav på en modernare och mer rationell registerföring, de är i sig en förutsättning för en sådan modernisering. Enligt direktiven skall kommittén också redovisa behovet och utformningen av ADB-stödet såväl lokalt som regionalt. Det bör således undersökas i vilken omfattning arbetet bör ske med hjälp av ADB-teknik. Oavsett vilket organ som övertar ansvaret för den lokala folkbokföringen kommer registren att omfatta en stor mängd information som ändras kontinuerligt. För att underlätta hanteringen av dessa register är det därför angeläget att ADB-tekniken kommer till användning. Med ett utvecklat ADB-stöd bör registreringen och lagringen av uppgifter avsevärt kunna förenklas. Stora tidsvinster torde också kunna erhållas vid sökning i registren. Andra uppgifter som bör kunna underlättas är vissa bevakningsrutiner samt aviseringsskyldigheter till andra myndigheter. Kommittén föreslår därför att den framtida registreringstekniken i betydande utsträckning bygger på ADB. Kommittén återkommer i avsnitt 5. 5 och 5. 6 till frågan om ADB-stödets utformning och omfattning.

68 Register och ADB-stöd

5.4.4 Behovet av manuella register Ett ADB-stöd för folkbokföringen kan ersätta de nuvarande manuella rutinerna och registren i större eller mindre utsträckning. Det torde dock aldrig bli fråga om att undgå all pappershantering. Skriftlig dokumentation behövs i olika former och beslutsunderlag behöver finnas dokumenterat i visuellt läsbar form. För folkbokföringens del synes en avgörande bedömning vara huruvida personakterna skall finnas och föras manuellt vid sidan av ett system som i övrigt utnyttjar ADB-tekniken. Personakterna har bl. a. genom funktionen att förmedla uppgifter mellan de lokala folkbokföringsen särställning bland folkbokföringsregistren. Systemet med myndigheterna personakter medför emellertid inte bara fördelar. Det bör därför undersökas om personakterna skall ingå i ett framtida registersystem. Personakten innehåller i princip alla folkbokföringsuppgifter. Det innebär att även äldre, inaktuella uppgifter finns i akten. När en person flyttar, ändrar civilstånd eller liknande finns den äldre uppgiften kvar vid sidan om den aktuella anteckningen. Dessutom innehåller personakten uppgifter om grunden för anteckningen, t. ex. vilken tingsrätt som har beslutat om en adoption och när beslutet har meddelats. Personaktens främsta uppgift är alltså att vid flyttning föra över information mellan de lolkala registermyndigheterna. Den utgör också tillsammans med församlingsboken folkbokföringens grunddokument för vissa anteckningar, t. ex. beslut angående äktenskapsskillnad och medborgarskap, dvs. i regel sådana beslut som inte pastorsämbetet själv fattar. Den används också för utskrift av sådana personbevis som kräver tillgång till historiska uppgifter. Antalet flyttningar i landet kan beräknas till omkring 1,3 miljoner om året. Av dessa kan hälften antas ske inom församlingarna. Även om ett pastorsämbetes verksamhetsområde ofta omfattar flera församlingar sker alltså ett omfattande utbyte av personakter mellan pastorsämbetena. Detta sätt att överföra information mellan myndigheter kan, mot bakgrund av den tekniska utvecklingen, tyckas otidsenligt. Vid postbefordran förkommer också något tiotal akter varje år. Detta skapar ett rekonstruktionsbehov, som medför krav på innehållet i andra register. En överföring av folkbokföringen till en borgerlig myndighet medför större verksamhetsområden. Antalet personakter som behöver förmedlas mellan de lokala registerenheterna kommer därmed att minska. Personaktsregistren blir emellertid större och mer utrymmeskrävande. De ställer därmed krav på tillgång till arkivutrymmen. Vidare är så omfattande manuella personregister relativt svårhanterliga. Ett registersystem där personakterna förs vid sidan av ett ADB-register medför också en dubbelregistrering. Flertalet uppgifter måste samtidigt föras både i personakten och i ADB-registret. I vissa fall t. ex. när nya personakter upprättas, kan dock utskriften av personakterna ske maskinellt. En fördel med att behålla personakterna är att möjligheten att föra de nuvarande manuella, kronologiska registren med hjälp av datateknik underlättas. Med terminalåtkomst till ett utbyggt dataregister kan de 5 huvudsakliga funktionerna (diarium, bevakningsrutiner m. m.) hos de kronologiska registren fullgöras av dataregistret. I de kronologiska registren

sou 1981:101 Register och ADB-stöd 69

sker dock en dokumentation av merparten av folkbokföringsmyndighetens beslut. Denna skriftliga dokumentation kan emellertid, om de manuella kronologiska registren slopas, göras i personakten. Personakterna kan också vara att föredra av integritetsskäl. I folkbokföringen förekommer vissa uppgifter som kan vara känsliga från integritets- I ett system med både ett lokalt manuellt personaktsregister och synpunkt. lokal åtkomst till ett dataregister finns det möjlighet att låta vissa uppgifter endast förekomma i de lokala registren, dvs. i personakten. Med ett personaktsregister har man ett lokalt manuellt register. Vid krigseller beredskapsförhållanden, som kan medföra att hela eller delar av datasystemet sätts ur funktion, kan den lokala folkbokföringsmyndigheten ändå med hjälp av detta manuella register fortsätta sitt arbete. Också vid tillfälliga störningar i datasystemet finns möjligheter att meddela upplysningar eller lämna personbevis med hjälp av personakterna. Ett system med personakter som komplement till ett i övrigt ADB-baserat register tillgodoser därför väl de krav man från sårbarhetssynpunkt kan ställa på ett folkbokföringsregister. Personakten innehåller, som har beskrivits i det föregående, även inaktuella uppgifter och andra upplysningar som relativt sällan behöver användas. Den lokala folkbokföringsmyndigheten måste ändå ha tillgång till dessa uppgifter. Det kan bedömas vara kostsamt att lagra också dessa uppgifter på data med möjlighet till direktåtkomst. Det finns alltså ekonomiska skäl som talar för att behålla personakterna. Om ett framtida registersystem inte skall innehålla personakter måste också de särskilda problem som uppkommer vid genomförandet av en överflyttning av folkbokföringen beaktas. Att vid detta tillfälle föra över samtliga uppgifter från personakterna till ett dataregister över den då kyrkobokförda befolkningen torde bli mycket kostsamt. Att arbeta med två system parallellt, dvs. att inte upprätta nya personakter fr. o. m. genomförandet men bibehålla äldre akter, är inte någon bra lösning. Vidare torde ett genomförande av en folkbokföringsreform avsevärt underlättas om det parallellt med det nya dataregistret finns ett komplett register vars funktion överensstämmer med den tidigare folkbokföringen. Det är en garanti för att kontinuiteten i folkbokföringen bevaras. Det minskar sannolikt också kostnaderna för ett genomförande. En genomgång av personakternas för- och nackdelar talar enligt kommitténs mening för att personakterna behålls. Kommittén förordar därför att personakterna skall ingå i det framtida registersystemet. Också en lösning med ett dataregister kompletterat med ett personaktsregister innebär att datatekniken väsentligt kommer att förändra det lokala arbetet med folkbokföringen. Vilka uppgifter som skall ingå i dataregistret och vilka som endast skall förekomma i personakterna kan relativt lätt bestämmas efterhand erfarenheter vinns från arbetet med det nya systemet.

70 Register och ADB-stöd

5.5 Central eller regional datordrift

Det nuvarande ADB-stödet för folkbokföringen lämnas genom länsstyrelsernas dataregister över befolkningen inom länen (se avsnitt 2.5). Uppgifterna till folkbokföringen samlas in lokalt genom kyrkobokföringen, varefter merparten av uppgifterna vidarebefordras till länsregistren. Inom folkbokföringsorganisationen finns inte något centralt personregister. Av grundläggande betydelse för det framtida ADB-stödets utformning är om datordriften skall ske regionalt eller centralt. Kommittén har därför övervägt denna fråga.

5.5.1 Tidigare utredningar

Tillkomsten av de länsvisa ADB-registren skall ses mot bakgrund av önskemålen om en rationell administration av beskattning och uppbörd. Redan vid planeringen av de första länsregistren, som bestod av s. k. tryckande register, föreslogs ett alternativ med ett centralt register för hela riket. Detta antogs dock medföra bl. a. sämre kontakt med den lokala registreringen och sämre förutsättningar för en rationell planläggning och användning av registren. Ett mindre befolkningsunderlag än länet ansågs inte heller lämpligt, framför allt av ekonomiska skäl (SOU 1944:52). Också i det utredningsarbete som föregick införandet av ADB-tekniken Övervägdes ett rikssystem med en central anläggning. Ett sådant system förordades också i ett principbetänkande (SOU 1961:4) av uppbördsorgani-

sationskommittén, bl. a. med hänsyn till de ekonomiska aspekterna.Vid

remissbehandlingen av förslaget betonades emellertid länsstyrelsernas behov av ADB-service inom andra områden än beskattning och folkbokföring. Kommittén fick därefter i uppdrag att utarbeta ett system som byggde på regionala register. Ett principbeslut om införande av regionala ADBregister fattades av 1963 års riksdag (prop 1963:32, SU 1963:41 rskr 1963:101). I samarbete med Statskontoret inledde RSV år 1972 en översyn av det dåvarande ADB-systemet inom folkbokförings- och beskattningsområdet. Utredningsarbetet bedrevs mot bakgrund av det då pågående reformarbetet beträffande av skatteadministrationen. rationalisering Det principförslag som utarbetats innehöll tre alternativa systemförslag med inslag av olika grad av central registrering. Utredningsarbetet låg till grund för ett principbeslut

av 1975 års riksdag (SkU 1975:32, rskr 1975:230). Genom beslutet infördes

vad som benämns vara ett blandat regionalt och centralt system. För folkbokföringsregistren innebar förslaget att dessa även fortsättningsvis skulle föras regionalt. [propositionen (prop 1975:57 s. 57) anfördes bl. a. att några genomgripande förändringari ADB-systemet på folkbokföringsområdet inte borde ske i avvaktan på ett ställningstagande till folkbokföringens framtida utformning och organisatoriska anknytning.

Register och ADB-stöd 71

5.5.2 Tillkomsten av SPAR RSV fick år 1971 regeringens uppdrag att bedriva ett utvecklingsarbete rörande ett centralt personregister. Enligt planerna skulle ett sådant register kunna tas i bruk under år 1972. Genom ett riksdagsbeslut i början av nämnda år sköts emellertid inrättande av registret på framtiden i avvaktan bl. a. på den dåvarande offentlighets- och sekretesslagstiftningskommitténs (OSK) arbete. I framställningar till regeringen begärde år 1974 och år 1975 datainspektionen att ett statligt centralt personuppdateringsregister skulle upprättas. Ett av huvudmotiven var att ett sådant register ansågs kunna begränsa antalet omfattande personregister, s. k. befolkningsregister, inom både den privata sektorn. En sådan begränsning av och den offentliga ansågs önskvärd integritets- och säkerhetsskäl. I december 1976 fattade riksdagen ett beslut om inrättande av ett statligt SPAR 1976/77227, KU 1976/77:21, rskr person- och adressregister, (prop 1976/77:87). Innehållet i SPAR grundar sig på uppgifterna i länsregistreringen. Det omfattar således hela den kyrkobokförda delen av befolkningen. Antalet i SPAR är emellertid något begränsat i förhållande till uppgifter Å andra sidan innehåller SPAR dessutom uppgifter länsregistreringen. hämtade från skatteregistren. Datamaskincentralen för administrativ databehandling (DAFA) har hand om driften av SPAR och är registeransvarig. Under utredningsarbetet det att RSV, såsom central myndighet för folkbokföringen, skulle föreslogs bli registeransvarigt för SPAR. I propositionen med förslag till inrättande av SPAR förutsattes dock att denna fråga skulle tas upp på nytt när det nya ADB-systemet för folkbokföring och beskattning hade genomförts (prop 1976/77:27 s. 21). SPAR täcker en inte obetydlig del av behovet av uppgifter ur folkbokföringen. Avgränsningen mellan SPAR:s och länsregistrens verksamhetsområden finns angivet i 28 § datalagen (1973:289).

5.5.3 1979 års datapolitiska proposition

inom statsförvaltningen skall vara utformad har Frågan hur datastrukturen utretts och debatterats i olika sammanhang under 1970-talet. Det har bl. a. för datasamordningskommittén att varit en av huvuduppgifterna (DASK) har också tagits upp i ett flertal motioner bl. a. i belysa denna fråga. Ämnet samband med reformarbetet inom beskattning och folkbokföring. Datainspektionen har i remissvar och andra yttranden lämnat synpunkter på frågan i de delar som berör inspektionens verksamhetsområde. Datalagstiftningskommittén (DALK) har haft i uppgift att utreda och lämna synpunkter på datastrukturen med särkilt beaktande av integritetsaspekterna. Slutligen har arbete, sårbarheten hos framför allt genom sårbarhetskommitténs (SÅRK) de centrala registren uppmärksammats och belysts. Med bakgrund av detta utredningsmaterial lämnade regeringen i den s. k. datapolitiska propositionen (prop 1978/792121) en redogörelse för sin syn på av ADB inom statsförvaltningen. I propositionen behandanvändningen lades också frågan om datordriftens organisation.

72 Register och ADB-stöd

Till att börja med konstaterades att datordrift som är av större omfattning bör ske för varje verksamhet för sig. För en sådan drift ansågs bl. a. tala att den tekniska utrustningen hade medfört att de för varje verksamhet sakansvariga myndigheterna själva borde få svara för de avvägningar och prioriteringar som regelmässigt uppkommer. Kraven på säkerhet i olika avseenden åberopades också för detta. Beträffande frågan om central eller regional drift påpekades att en stor del av den kritik som har riktats mot den nuvarande datordriftens organisation går ut på att driften är för centraliserad och koncentrerad. De nackdelar en centraliserad drift ansågs föra med sig var bl. a. oacceptabelt stor sårbarhet för störningar, otillräckligt skydd mot kränkningar av integritet och sekretess samt en inte önskvärd geografisk och organisatorisk centralisering av arbetsuppgifter och beslutsfunktioner. Även om det kan finnas vissa faktorer som begränsar möjligheterna att sprida datordriften, bl. a. högre kostnader och krav på aktualitet i information, konstaterades att driftslösningar som bygger på någon form av spridning av registrerad information och bearbetning borde eftersträvas. Det fanns sålunda enligt propositionen goda skäl att undvika centraliserad datordrift inom myndigheter och verksamhetsområden. Finansutskottet uttalade vid behandlingen av propositionen (FiU 1978/ 79:34) att denna närmast fick ses som en beskrivning av nulägeti fråga om de regler och riktlinjer som tillämpas vid användningen av ADB inom statsförvaltningen. Utskottet anslöt sig till i propositionen

huvudprincipen

vad beträffar systemutveckling och datordriftens organisation. Normalt borde ansvaret för ADB-verksamheten ligga hos den myndighet som ansvarar för verksamheten i övrigt. För datordriften borde vidare eftersträvas att driften blir specifik för myndigheten och att driftställena sprids, inte minst i syfte att minska sårbarheten.

5.5.4 Kommitténs överväganden

Det ADB-stöd som för närvarande finns inom folkbokföringen bygger på regionala register hos 21 av landets länsstyrelser. Det behov som finns av aktuella uppgifter ur folkbokföringen beträffande hela rikets befolkning tillgodoses genom en central samkörning av ändringar från de regionala registren och genom SPAR. Tillskapandet och den närmare utformningen av dessa register har skett med beaktande av de särskilda krav ett ökat användande av ADB-tekniken har medfört. Vid tillkomsten av länsregistren och utvecklingsarbetet rörande dessa har vid skilda tillfällen framförts förslag om olika grad av centralisering. ADB-stödet för folkbokföringen har dock behållit sin regionala struktur. Å andra sidan har det, i avsikt att främst begränsa antalet omfattande personregister utanför den statliga sektorn, funnits ett behov av ett centralt uppdateringsregister, vilket resulterat i tillskapandet av SPAR. Behovet av ett riksomfattande uppgiftslämnande har därmed ansetts vara tillgodosett med den nuvarande organisationen av ADB-stödet. Kommittén har utgått från de synpunkter som har kommit till uttryck i den s. k. datapolitiska propositionen och som innebär en strävan efter ADBlösningar med regional utformning. För folkbokföringens del måste framför

- Register och ADB-stöd 73

allt kravet på skydd mot sårbarhet bedömas vara särskilt stort. Mycket talar därför för att grunden för folkbokföringens ADB-stöd även framdeles bör av central bör kunna baseras på regional datordrift. Inslaget registrering det som förekommer i det nuvarande systemet. begränsas till i huvudsak Även om det får anses att det regionala eller riksomfattnade uppgiftslämnandet kan tillgodoses med den nuvarande ordningen återstår frågan om det i finns behov av direktåtkomst till det lokala löpande folkbokföringsarbetet för hela rikets befolkning. F. n. har ett pastorsämbete endast uppgifter omedelbar tillgång till uppgifter om befolkningen inom det egna verksamhetsområdet, dvs. en eller flera församlingar eller i vissa fall del av Om en person har flyttat från verksamhetsområdet kan församling. pastorsämbetet i regel endast upplysa om till vilket annat område personen har flyttat. Ligger flyttningen långt tillbaka i tiden och personen har flyttat vidare måste denne sätt spåras från pastorsämbete till på motsvarande Med åtkomst till ett riksomfattande register kan en sådan pastorsämbete. avsevärt underlättas, i vart fall för personer som vid personsökning söktillfället fortfarande är kyrkobokförda. F. n. finns utanför folkbokföringsorganisationen register som medger en riksomfattande sökning t. ex. det centrala skatteregistret med direktåtkomst hos de lokala skattemyndigheterna, den allmänna försäkringens register med direktåtkomst hos de allmänna försäkringskassorna samt SPAR som också kan ge möjlighet till direktåtkomst. Dessutom finns möjlighet att till rimliga kostnader koppla samman de regionala registren för riksåtkomst, om detta i framtiden skulle bedömas som önskvärt och lämpligt. Mot bakgrund av det anförda finner kommittén att det inte heller för det begränsade lokala behovet av riksåtkomst finns anledning att i samband med en folkbokföringsreform inrätta ett särskilt centralt register för folkbokföfinns godtagbara möjligheter att vid ringen. Med de rådande förhållandena olika alternativ tillgodose även detta behov.

5.6 ADB-stödets utformning

förordat en fortsatt datordrift. I föregående avsnitt har kommittén regional Vid den närmare av det lokala ADB-stödet har kommittén i utformningen i det framtida registersystemet huvudsakligen övrigt utgått från att innehållet skall motsvaras av de civila uppgifterna i dagens folkbokföringsregister. Vidare har det förutsatts att i princip samtliga folkbokföringsuppgifter om en person även fortsättningsvis skall finnas tillgängliga hos den lokala myndigär registrerad. Den lokala registreringen har het där personen för tillfället också antagits behöva vara både kronologisk och personanknuten. Den kronologiska registreringen ger bl. a. möjligheter till bevakningsrutiner. Såvitt berör personregistreringen har kommittén funnit att personakterna bör ingå i det framtida registersystemet. I övrigt har personregistreringen det aktuella och det antagits behöva ske så att den ger en god tillgång till både äldre folkbokföringsmaterialet. redovisar kommittén två alternativ till lokalt ADB-stöd. I det följande Skillnaden mellan registeralternativen är i huvudsak att den lokala folkbokvid sidan av ett personaktsregister i alternativ A har föringsmyndigheten

74 Register och ADB-stöd

kortregister som bildas av maskinellt framställda kort. medan myndigheten i alternativ B har direktåtkomst till ett regionalt ADB-register. Gemensamt för båda alternativen är att- D personakterna förs manuellt hos den lokala folkbokföringsmyndigheten D dataregistreringen utförs hos den lokala folkbokföringsmyndigheten D kronologiska längder framställs maskinellt varje år D en kameral längd framställs maskinellt vart femte år.

Den fortsatta framställningen belyser hur ADB-stödets kan utformning antas påverka folkbokföringsmyndigheterna såvitt avser registreringsarbetet, bevakningsrutinerna. informationen mellan folkbokföringsmyndigheterna, uppgiftslämnandet och sorteringen av det inaktuella materialet.

5.6.1 Alternativ A Registreringen av uppgifter sker f. n. i flera olika register eller böcker. Detta är bl. a. en följd av behovet av både kronologiska register och vad som kan kallas personregister. Dessutom behövs flera personregister för att ge olika sökmöjligheter och för att förmedla information mellan folkbokföringsmyndigheterna. Samma uppgift kan därför behöva antecknas upp till fyra gångeri det nuvarande urkundssystemet. En naturlig strävan är att så långt möjligt begränsa antalet anteckningar av en och samma uppgift. I det system som betecknas alternativ A registreras uppgifter från andra myndigheter i dataregistret och personakterna. Även uppgifter om beslut som fattas av folkbokföringsmyndigheten förs bara in på två ställen, dvs. i personakt och i dataregister. Några ytterligare anteckningar i manuella kronologiska register görs alltså inte. All registrering utförs av den lokala myndigheten. Uppdateringen av det regionala dataregistret sker med hjälp av inkodarutrustning. Också den anteckning som i dag behöver göras på personavierna för att förmedla uppgifter till länsregistren bortfaller således med denna lösning. Den omfattande dubbelregistrering som f. n. sker av folkbokföringsuppgifter kan alltså avsevärt begränsas genom ADBstödet. Den ordning som nu har beskrivits förutsätter att de nuvarande regionala dataregistren tillförs fler uppgifter än vad de innehåller f. n. Ytterligare uppgifter behövs bl. a. för att registren skall kunna ersätta de nuvarande kronologiska böckerna. De tillkommande uppgifterna behöver emellertid inte lagras under någon längre tidsperiod. Uppgifterna skall således årligen tömmas ur dataregistren och ersättas av maskinellt framställda längder. Nuvarande födelse- och dopbok, äktenskapsbok, död- och begravningsbok samt flyttningsböckerna ersätts därigenom av årliga kronologiska längder. I längderna redovisas alltså löpande vilka personer som har registrerats eller avregistrerats inom registerområdet under året. Avgränsningen av uppgifter mellan dataregistret och personakterna kan i det nuvarande utredningsskedet inte anges i detalj. Såvitt avser de kronologiska noteringarna synes det t. ex. vara lämpligt att vissa av de uppgifter som i dag förs i död- och begravningsbok och som alltså med den skisserade lösningen skall redovisas i en maskinellt framställd längd, i stället förs på personakterna för avlidna. Härigenom begränsas denna längd till att

sou 1981:101 Register och ADB-stöd 75

huvudsakligen vara ett kompletterande sökregister till ett ”dödregister” som består av personakter. Folkbokföringsmyndigheten skall inte bara fatta och registrera beslut på grundval av inkomna anmälningar. den måste också bevaka att anmälningssåsom att barn ges förnamn inom 6 månader efter skyldigheten fullgörs, födseln eller att gravsättning eller eldbegängelse sker inom två månader efter ett dödsfall. Bevakningen kräver någon form av underlag. I samband med av dataregistret bör det därför i alternativ A framställas kort aktualiseringen som kan ligga till grund för olika bevakningsrutiner. Korten ersätts årligen av de maskinellt framställda kronologiska längderna. Någon påtaglig förändbevakningsrutiner medför inte ADBring av folkbokföringsmyndighetens stödet enligt alternativ A. En viktig del av det lokala folkbokföringsarbetet är att förmedla uppgifter Två av de nuvarande hos mellan folkbokföringsmyndigheterna. registren pastorsämbetet, församlingsliggare (personakter) och församlingsregister används bl. a. för detta ändamål. Personakterna används för (personavier), att vid flyttning föra över information till inflyttningsförsamlingen. Personavierna förmedlar information mellan pastorsämbetet och länsstyrelsernas dataenheter. Såvitt avser informationsutbytet mellan de lokala enheterna och de registren bör det i första hand beaktas att kommittén, som har regionala berörts i avsnitt 5.5, har förordat en ADB-lösning som bygger på regionala befolkningsregister. De regionala ADB-registren skall alltså även i fortsättningen bilda grunden för den spridning av uppgifter som behövs på regional och central nivå. F. n. uppdateras de regionala registren på regional nivå. Eftersom till folkbokföringen samlas in lokalt måste de i den uppgifterna nuvarande organisationen förmedlas med post från de lokala till de regionala enheterna. I registeralternativ A skall den lokala myndigheten via inkodardet regionala dataregistret. Härigenom förenklas utrustning uppdatera arbetet med uppdateringen väsentligt. Informationen från de regionala till de lokala enheterna sker dock såsom i nuvarande system genom att maskinellt framställda kort sänds med post. Vad beträffar informationen mellan lokala myndigheter har kommittén av de skäl som har redovisats i avsnitt 5.4.4 föreslagit att personakterna behålls även om ett nytt ADB-system införs. De kommer därför även fortsättningsvis att sändas mellan de lokala registermyndigheterna vid flyttning från ett verksamhetsområde till ett annat. ADB-stödet påverkar således inte denna En ny lokal organisation kommer dock att medföra större hantering. verksamhetsområden, vilket innebär att antalet personakter som behöver förmedlas kommer att minska. En betydande del av den lokala folkbokföringsmyndighetens arbete består av att lämna uppgifter ur registren. Detta sker dels på grund av författningsmässigt reglerad eller i administrativ ordning beslutad aviseringsskyldighet till vissa myndigheter, dels efter begäran av enskilda eller myndigheter. För fullgörandet av den aviseringsskyldighet som åligger folkbokföringsmyndigheten bör också ett ADB-stöd kunna lämnas. I vissa fall genom att underlaget för aviseringen framställs maskinellt i samband med att en viss typ av uppgifter i andra fall genom att personalen med maskinellt registreras,

76 Register och ADB-stöd

framställda listor görs uppmärksam på att en registrerad uppgift skall aviseras. Upplysningar om innehållet i folkbokföringsregistren lämnas också efter begäran, antingen muntligt efter en förfrågan eller skriftligt vid beställning av personbevis eller registerutdrag. För detta ändamål behövs olika ingångar i registren, dvs. möjligheter att söka i registren med ledning av t. ex. namn, personnummer eller adress. Nuvarande manuella register är sorterade på ett sådant sätt att de tillgodoser detta behov. I registeralternativ A har den lokala folkbokföringsmyndigheten inte direktåtkomst till dataregistret. Detta kan således inte utnyttjas för sökning av uppgifter. Personaktsregistret måste därför kompletteras med kortregister som ger motsvarande sökmöjligheter som dagens urkundssystem. De kort som bildar sökregister kan framställas med hjälp av de regionala ADB-registren. I övrigt ger inte förevarande alternativ något stöd för folkbokföringsmyndighetens arbete med att lämna uppgifter ur registren. Den föregående framställningen har i huvudsak tagit sikte på den lokala folkbokföringsmyndighetens arbete som rör personer som är folkbokförda inom myndighetens verksamhetsområde. Upplysningar behöver emellertid också lämnas om personer, som tidigare har varit registrerade hos myndigheten. Vidare är möjligheterna till sökning m. m. i det inaktuella folkbokföringsmaterialet av betydelse från forskningssynpunkt. Hur det äldre folkbokföringsmaterialet sorteras i det nuvarande systemet framgår av avsnitt 5.2. I det föreslagna registersystemet sker sorteringen av personakter för dem som inte längre skall vara registrerade inom området efter i princip samma mönster som gäller för de nuvarande personaktsregistren. Hanteringen med personakterna påverkas inte av ADB-stödet. Det nuvarande avgångsregistret (personavierna) kan i förevarande alternativ ersättas av de maskinellt framställda kort som bildar sökregister.

Övriga kortregister skall, som har redovisats i det föregående, årligen

ersättas av kronologiska längder. De framställs maskinellt med hjälp av de regionala ADB-registren. Någon direkt motsvarighet till församlingsboken finns inte enligt förevarande alternativ. För att kompensera de brister som detta kan medföra för forskningen men också för att underlätta folkbokföringsarbetet bör det föreslagna systemet kompletteras med ytterligare en maskinellt framställd längd. Ur denna längd, som i enlighet med tidigare förslag kan benämnas folklängd, bör man kunna utläsa vilka personer som har bott på de inom ett registerområde belägna fastigheterna under en viss tidsperiod. De uppgifter som skall ingå i längden lagras successivt på ADB-medium i samband med att uppgifterna registreras i dataregistret. Framställningen av folklängder medför således inget ytterligare arbete för den lokala folkbokföringsmyndigheten. Utformningen av folklängden redovisas närmare i avsnitt 5.7.4.

5.6.2 Alternativ B Alternativ B bygger på lokal direktåtkomst till regionala dataregister. Registreringen av uppgifter sker huvudsakligen på motsvarande sätt som i alternativ A. Uppdatering av såväl personaktsregistret som det regionala

Register och ADB-stöd 77 sou 1981:101

Till skillnad från alternativ A dataregistret görs hos den lokala myndigheten. aktualiseras emellertid dataregistret via terminal i stället för med inkodarutrustning. Med direktåtkomst till ett dataregister kan den lokala folkbokföringsmynarbete med bevakning underlättas på olika sätt. Myndigheten kan dighetens med hjälp av dataregistret kontrollera att uppgifter anmäls inom föreskriven tid. Vid behov kan också en påminnelse framställas maskinellt. Något mer komplicerade lösningar krävs om man eftersträvar t. ex. någon form av som ett led i flyttningskontrollen. Det är emellertid möjligt bevakningsrutin att maskinellt skilja ut vissa typer av flyttningsanmälningar som regelmässigt har visat sig innehålla felaktigheter. Dessa kan därefter ägnas en mera ingående granskning än vad som i allmänhet är behövligt. Bevakningsrutinerna bör således kunna underlättas med det ADB-stöd som omfattas av alternativ B. Vad beträffar förmedlingen av information mellan folkbokföringsmyndigheterna överensstämmer de båda alternativen i vissa delar. Mellan de lokala enheterna överförs i båda fallen uppgifter med hjälp av personakter. Vidare sker överföringen av uppgifter från de lokala till de regionala ADB-registren genom ett maskinellt förfarande. Med direktåtkomst till de regionala registren behövs emellertid ingen avisering från de regionala dataregistren till de lokala enheterna. ADB-stödet enligt alternativ B medför således ytterligare en väsentlig förenkling av folkbokföringsarbetet. Beträffande att underlätta det omfattande arbetet med att möjligheterna lämna uppgifter ur registren skiljer sig alternativen åt väsentligt. Som tidigare har nämnts måste ett nytt registersystem utformas på ett sådant sätt att som t. ex. namn, personnummer och adress kraven på olika sökmöjligheter kan tillgodoses. I ett manuellt system fordras flera register sorterade på olika sätt för att till sådan sökning. Med direktåtkomst till ge möjlighet dataregistret kan behovet av olika ingångar i registren tillgodoses genom s. k. Härigenom underlättas och förenklas arbetet med att lämna söknycklar. upplysningar avsevärt. Det är uppenbart att en sådan förändring i hög grad kommer att påverka folkbokföringsarbetet eftersom det årligen lämnas flera miljoner upplysningar till allmänhet och myndigheter. En stor del av det lokala uppgiftslämnandet avser utfärdandet av och utdrag. F. n. utfärdas enligt kommitténs beräkningar personbevis om året. Som framgår av redovisningen i omkring 2,4 miljoner personbevis kap. 4 torde det finnas möjligheter att begränsa behovet av personbevis. Även med en sådan begränsning kommer det att utfärdas ett stort antal i framtiden. Med ett ADB-stöd enligt alternativ B, som ger personbevis direktåtkomst till dataregistret, förenklas sökningen efter de uppgifter som skall meddelas i ett personbevis. Den föreslagna direktåtkomsten ger emellertid att skriva ut bevisen maskinellt. Genom att också möjlighet ansluta terminalskrivare till dataregistret kan således folkbokföringsarbetet underlättas ytterligare. hos Vad gäller registren över personer som inte längre är folkbokförda inte mycket åt. Både sortering av myndigheten skiljer sig alternativen av längder samma som personakter och framställning följer principer alternativ A.

78 Register och ADB-stöd sou 1981:101

Överväganden

[föregående avsnitt har beskrivits hur de alternativa ADB-stöden kan antas arbetet påverka hos i första hand den lokala folkbokföringsmyndigheten. Båda alternativen bygger på regional datordrift. Den huvudsakliga innebörden av de båda alternativen framgår av följande översikt.

Alternativ A Alternativ B

Register Dataregister utan lokal Dataregister med lokal direktåtkomst. direktåtkomst. Register bildade av maskinellt framställda kort. Personaktsregister Registrering av uppgifter Alla uppgifter samlas in och registreras lokalt Dataregister uppdateras Dataregister uppdateras via inkodarutrustning via terminal Information mellan folk- Information överförs bokföringsmyndigheter mellan de lokala enheterna med personakt, från de lokala till de regionala enheterna via telenätet (dataöverföring), från de regionala till de Information överförs lokala enheterna med från de regionala till de avier lokala enheterna via terminal Sökning efter uppgifter Sökning sker i person- Sökning sker via termiakts- och kortregistren nal Bevakning Bevakning sker med Bevakning sker med hjälp av kortregistren hjälp av dataregistret Lämnande av uppgifter Alla personbevis, utdrag, Vissa personbevis m. m. påminnelser m. m. skrivs kan skrivas ut med hjälp ut manuellt av terminalskrivare Framställning av längder Med hjälp av dataregistret framställs årligen kronologiska längder och vart femte år en folklängd

Båda alternativen svarar enligt kommitténs mening mot de grundläggande krav man har anledning att ställa på ett framtida ADB-stöd för folkbokföringen. Alternativ B, som är mera utvecklat, innebär dock att folkbokföringsarbetet underlättas väsentligt genom möjligheter till rationella bevaknings- och handläggningsrutiner. Vidare kan kvalitén på uppgifterna förbättras genom att ADB-stödet utnyttjas för en effektivare flyttningskontroll. Också uppgiftslämnandet kan förenklas avsevärt. Detta medför att myndigheter och allmänheten kommer att kunna erbjudas en bättre service. Detta alternativ medför dock högre kostnader för maskinell utrustning och

sou 1981:101 Register och ADB-stöd 79

datordrift. Kommittén har därför funnit anledning att närmare undersöka alternativen från kostnadssynpunkt. av alternativen omfattar endast de arbetsrutiner som Kostnadsjämförelsen av ADB-stödets utformning samt ADB-kostnader. Arbetet med påverkas personakterna är detsamma i båda systemen. Det har således inte tagits med Vidare omfattar den uppskattade för arbetsvid jämförelsen. tidsåtgången rutinerna endast det praktiska arbetet med att ta fram registerkort och göra för ADB-registreringen har anteckningar på dessa. Personalkostnaderna vara i stort desamma för båda alternativen. antagits Årskostnaden för det manuella arbete som påverkas av ADB-stödets utformning uppgår enligt alternativ A till omkring 35 milj. kr. För alternativ B kan motsvarande årskostnad till ca 8 milj. kr. Skillnaden i uppskattas kostnader mellan de båda alternativen kan således beräknas till ca 27 milj. kr. kostnaderna för alternativ A hänför till De högre sig huvudsakligen hanteringen av de relativt omfattande kortregister, som behövs för att ge motsvarande funktion som direktåtkomst ger vid alternativ B. En mindre del att skriva ut personbevis och upprätta stommar till avser möjligheten personakter maskinellt. l beräkningarna har inte tagits hänsyn till den som uppkommer vid besvarandet av förfrågningar med arbetsbesparing Kostnaderna för alternativ B är på grund av detta hjälp av direktåtkomst. sannolikt ännu lägre. Alternativen kräver olika maskinell utrustning. De årliga kostnaderna för terminaler m. m. har beräknats till ca 11 milj. kr. för alternativ A och ca 18 B. Skillnaden mellan alternativen uppgår således till 7 milj. kr. för alternativ milj. kr. Det bör dock betonas att denna jämförelse avser förhållandena hos och de lokala skattemyndigheterna. Resultatet är beroende länsstyrelserna Kostnaderna av andra av den befintliga utrustningen. påverkas naturligtvis Kommittén har kostnadsberäknat också ADB-stödet enligt förutsättningar. alternativ B med allmän försäkringskassa som huvudman för verksamheten. Kostnaderna kan uppskattas till 24 milj. kr. Följande uppställning visar emellertid kostnadsskiljande poster om folkbokföringen läggs på lokal skattemyndighet.

En jämförelse av de arbetsbesparingar som alternativ B medför i förhållande till den ytterligare maskinella utrustningen som alternativet kräver visar att detta alternativ från kostnadssynpunkt är klart överlägset alternativ A. Även ekonomiska skäl talar således för alternativ B. Med hänsyn till detta och de andra fördelar som kan vinnas genom ett system med direktåtkomst till dataregistren förordar kommittén att det framtida ADB-stödet för

80 Register och ADB-stöd

folkbokföringen utformas enligt de riktlinjer som har skisserats i alternativ B.

5.7 Förslag till nytt registersystem

Kommitténs förslag till registersystem innebär på lokal nivå en övergång från ett i princip helt manuellt system till ett ADB-baserat system. Av de nuvarande registren kommer endast de som består av personakter att föras manuellt i det nya systemet. De uppgifter som antecknas i övriga böcker och register kommer att registreras på ADB-medium. I figur 5.2 redovisas de nuvarande kyrkoböckerna och registren samt de register och längder som föreslås ingå i det framtida registersystemet för folkbokföringen. I figur 5.3 åskådliggörs schematiskt kommitténs förslag till nytt registersystem för folkbokföringen. I det dagliga arbetet kommer således den lokala folkbokföringsmyndigheten endast att arbeta med två former av register. nämligen register som består av personakter och ett dataregister till vilket den lokala myndigheten har direktåtkomst. För i första hand forskningsändamål framställs vidare kronologiska längder och en folklängd. Dessa kan dock användas i viss utsträckning även i folkbokföringsarbetet.

5.7. 1 Personaktsregister

Personakten är den grundläggande urkunden i det föreslagna registersystemet. Akten består av ett blad till vilket man vid behov kan foga ett fortsättningsbladl. Personakterna ordnas i tre register. nämligen register över

D folkbokförda U emigranter eller obefintliga EJ avlidna.

Personakter upprättas för nyfödda eller när personer första vid gången invandring folkbokförs i Sverige. Akterna förs och förvaras hos den myndighet inom vars versamhetsområde den folkbokförde är registrerad. När en person flyttar sänds personakten till den myndighet inom vars område personen bosätter sig. Personakten för den som har avlidit eller av annat skäl inte skall vara folkbokförd i Sverige avställs hos den myndighet inom vars område personen senast var registrerad. I det föreslagna systemet utförs merparten av folkbokföringsarbetet vid terminalerna. Ett visst behov finns emellertid även av att använda personakterna eftersom dessa innehåller mer information än dataregistret. Akterna innehåller såväl aktuell som historisk information. De kan också innehålla uppgifter som är känsliga från integritetssynpunkt eller uppgifter som sällan används och därför inte bör registreras på ADB-medium. l Ett exempel på en Personakterna ger också möjlighet att vid tillfälliga störningar i datasystemet personakt finns intaget meddela upplysningar och utfärda personbevis. som bilaga 4 till betänkandet.

Register och ADB-stöd 81

.nu

-ac_cn›zc_ -mamxmcmuxâ :Samexomv

.SE

...Eason .âEESED uüm-Owwøwn_ Oman_ umâguoo

v95_ nanm_ umcm.

:EnmwåpsaEnwågexxoaåax

m: _ _P_ _ ...w

1%

mm

_ _ _ _ _ _ _.

:m3 .I 253

|

55x3

FIi|IIIL

.mEEEEw

.m«w_mm._$xmcom._cn_

wmzäcmno

_ _ |.|

.mamöørmD/u.

än

:mcâmom

|.

ha: I

|

gwnMFE

.Eååbmw

_ _ _ _ _ _ _ _ I

.o.mc_E.ou

.E0

-xonvzom

_

...uno m??

azmåøwgmü.

kwâcz

_ _

._3..._mo.

.mmcwm 592mm.

.v00

xonmmciuuåtb

-mm:_:__wñ

.oumümz

urwênzâbøäum

_

.EEQEM .måmmz

_mwammrzzwcomöa

.mñ_mm..muxm:om..om

xonmmc:Emm._ou_

.Sa 1 _

-mfccono

QEME

_måna_

xonaov

xonmmc_cm._mmn

.to

503V? ._0359

xonmcoümEåcov.

...oo

Svxunnevtavx

xonmm=_=:›=c_ xonmamxucmuxá

;oo

.mmczêmmñu .mmcicmtwu

_ H

.møñuou

mama: §59:

-v00

ma.

...mc

82 Register och ADB-stöd

.muxmcorâa

cmånzmbcmu

uovrzüsmpøøtmxwøxcm;

:i

2.9:

._oum__mm:_cxm0m nm:m_mm:_:wu›:c_ nmcm_mmc_cuw›_ta umåamxucmpvâ .öä__mm:_.:xmmm Høx._mmuv:_nc.m> uccâaänezwmcm..

n

.mumgmnracmEoñ

bcmnnmttmøcmauxi

.uzm_uce_ov_m

cm_

”Søncomzwm åøncoemm 58505 .mzmccwtmm UmCmEm-wñnvm_ uwzesom mxmimimum

._5500 SUC

attans...

.E.E .E.E

||I-|I|.|=.E||I||I|

.E.E .E.E

I I I I I I n | | I u I I l I I I I | I I

_. a

1/ S

F<DPD .

I›.|||.cl||

Lmwmumo

m:

_E

muhmömm

|||a|u|||||||In|I||||

zmüxoözxfzmoz_mouxomvjou zm._.mx0.oz›Em0z_momzomvjou_

4532_

gämcmxbtxE

.t

._<2o_omm

:öv:

htmeømttmøcwazxä

._<v_o._

.t å_

:otamumuxx amxøövmu

.o

38:3_

gmmtxåwEtqx

:Emcñm

Eüumttwsxxw

arean. .E.E E094

mztmøci

.E.E

Ckübüb

_ .Eé

ämm zmo I I l I I n I u zmo I

sou 1981:101 Register och ADB-stöd 83

5.7.2 Dataregistret I det föreslagna registersystemet har den lokala folkbokföringsmyndigheten via terminal direktåtkomst till ett dataregister. Den lokala folkbokföringsmyndigheten skall också via terminal aktualisera detta register. Genom direktåtkomsten till dataregistret kan den lokala folkbokföringsmyndigheten fullgöra ett flertal uppgifter för vilka det i dag krävs olika manuella register. De kronologiska böckerna fungerar i dag som diarium över folkbokföringsmyndighetens beslut och som underlag för bevakningsrutiner. Dessa funktioner kommer i det framtida systemet att ske med hjälp av dataregistret. Genom att uppgifter om födelser, inflyttningar m. m. förs in i dataregistret bildar detta diarium över folkbokföringsmyndigheternas beslut. Skriftlig dokumentation av besluten sker i personakten. Med hjälp av dataregistret kan den lokala folkbokföringsmyndigheten också bevaka att kompletterande uppgifter anmäls inom föreskriven tid. Arbetet med att lämna uppgifter ur folkbokföringsregistren underlättas väsentligt genom dataregistret. Dels genom att behovet av olika sökbegrepp kan tillgodoses av ett och samma register, dels genom möjligheterna till maskinell utskrift. Eftersom dataregistret i stort sett innehåller alla aktuella uppgifter kommer flertalet personbevis att kunna skrivas ut maskinellt. Endast beträffande äldre uppgifter måste personakterna användas. Möjligheterna till maskinell utskrift kan också utnyttjas när en personakt skall upprättas samt vid utskrift av olika typer av påminnelser och underrättelser.

5.7.3 Kronologiska längder

I dataregistret registreras fortlöpande uppgifter om födelser, flyttningar, dödsfall m. m. Efter en viss tid behöver inte en kronologisk redovisning av sådana händelser vara tillgänglig på ADB-medium. Äldre uppgifter kan därför tömmas ur dataregistret och ersättas av maskinellt framställda längder. Nuvarande födelse- och dopbok, äktenskapsbok och in- och utflyttningsbok ersätts således av årliga längder med ett likartat innehåll. Som ett komplement till personaktsregistret över avlidna framställs också en dödlängd med ett mer begränsat innehåll. Längderna kommer att redovisa kronologiskt vilka personer som har registrerats resp. avregistrerats ir-om registerområdet under året. En särskild fråga är om längderna skall tillföras uppgifter sedan de har färdigställts. I de nuvarande kronologiska böckerna införs fortlöpande kompletteringar och ändringar. Det stora flertalet av dessa noteringar görs inom något år. Det förekommer emellertid att uppgifter förs in eller ändras långt senare. Främst gäller detta anteckningar i födelse- och dopboken om förnamn, börd och adoption. Det är givet att det måste föreligga möjlighet och också skyldighet att rätta felaktigheter, som har förelegat redan vid den maskinella utskriften. Tekniskt möter det inget hinder att för hand tillföra uppgifter i längderna. Tveksamt är däremot om det finns ett behov av att komplettera längderna med uppgifter om förhållanden som har ändrats efter utskriften. Principen om en fortlöpande aktualisering är väsentligen av betydelse för födelseläng-

84 Register och ADB-stöd sou 1931:101

den. En konsekvens av att frångå denna princip är att födelselängden till skillnad från den nuvarande födelse- och dopboken inte kan användas som grunddokument för utfärdande av viss typ av personbevis. Den blir också mindre användbar vid rekonstruktion av förkomna personakter. Slutligen medför en sådan ordning ett visst merarbete vid forskning med höga krav på tillförlitlighet. Uppgifterna i längden kan nämligen vid sådan forskning behöva kontrolleras i personakten. Såvitt avser behovet av grunddokument för vissa personbevis kan detta utan olägenhet fyllas av personakterna. Rekonstruktionen av personakter kan, som redovisas närmare i avsnitt 5.7.4, ske huvudsakligen med ledning av folklängden. För forskningens behov ställs mera sällan sådana krav att det kan anses medföra någon påtaglig olägenhet att längderna inte aktualiseras. Enligt kommitténs mening är det därför inte motiverat med en fortlöpande aktualisering av längderna. I sammanhanget kan också påpekas att det nämnda kontrollarbetet vid forskning skulle underlättas om det i födelselängden fördes in en uppgift om dödsfall, och var personakten för den avlidne förvaras. En sådan ordning skulle emellertid bl. a. medföra ett merarbete för folkbokföringsmyndigheterna. Denna möjlighet bör dock övervägas i det fortsatta utredningsarbetet.

5.7.4 Folklängd

Församlingsbok kommer inte att föras i det nya registersystemet. I det dagliga arbetet ersätter dataregistret församlingsbokens uppgift att redovisa de aktuellt folkbokförda personerna familje- och fastighetsvis. För främst forskningsändamål finns emellertid behov av en handling som kontinuerligt redovisar befolkningen familje- och fastighetsvis. Handlingen skall således utvisa vilka personer som har bott på de inom registerområdet belägna fastigheterna inom en viss tidsperiod. Den redovisning av befolkningen som sker i mantalslängden är inte tillräcklig eftersom man av denna endast kan utläsa vilka personer som mantalsdagen var bosatta på en viss fastighet. Behovet av en kontinuerlig redovisning av befolkningen tillgodoses i det framtida systemet av en vart femte år maskinellt framställd folklängd. Folklängden är upplagd i kameral ordning, dvs. efter fastighet. Samtliga personer redovisas på den eller de fastigheter där de under femårsperioden har varit folkbokförda. Flyttar en person under den aktuella perioden kommer han således att finnas upptagen på två fastigheter. Uppgift om tidpunkt och vart eller varifrån en flyttning har skett skall framgå av längden. Posterna ordnas familjevis. I längden redovisas dels de personuppgifter som är aktuella vid tidpunkten för utskriften, dels de ändringar som har skett under ifrågavarande femårsperiod, t. ex. namn- och civilståndsändringar. Längden bör innehålla i stort sett de personuppgifter som i dag antecknas i församlingsboken. Folklängden har främst betydelse från forskningssynpunkt, men den kan också användas av folkbokföringsmyndigheten vid personsökning och vid rekonstruktion av förkomna personakter. Enligt en uppskattning som RSV har gjort förkommer ca 30 akter per år. Även om antalet är litet måste det finnas möjlighet att rekonstruera en personakt. Ett oeftergivligt krav är givetvis att uppgifter om aktuella förhållanden kan

sou 1981:101 Register och ADB-stöd 85

rekonstrueras. Rekonstruktionen av sådana uppgifter bör med det föreslagna registersystemet emellertid inte föranleda några problem. Dessa uppgifter finns i huvudsak att tillgå i dataregistret. Även inaktuella uppgifter av betydelse bör enligt kommiténs mening kunna rekonstrueras på ett tillfredsställande sätt i det nya systemet. I folklängden antecknas flertalet folkbokföringshändelser. Flyttningar redovisas i längden så att en person kan sökas från fastighet till fastighet. Följaktligen kan det för rekonstruktion av en personakt erhållas uppgift om flertalet folkbokföringshändelser under den aktuella personens livstid. Kompletterande information om grunden för en anteckning kan hämtas från de handlingar som förvaras som bilagor till längderna. Eftersom det är av särskild betydelse att uppgifter om föräldrar resp. barn kan rekonstrueras bör det uppmärksammas att handlingar som rör härkomst inte är gallringsbara.

6 Val av lokal folkbokföringsmyndighet

6.1 Frågans tidigare behandling

Centrala folkbokförings- och uppbördsnämnden (CFU) tog i sitt betänkande Folkbokföringsorganisationen m. m. inte ställning till om folkbokföringen skulle föras över till en borgerlig myndighet eller ej. Däremot redovisade CFU material som skulle kunna ligga till grund för ett sådant ställningstagande. CFU belyste de olika alternativ till pastorsämbetena som skulle kunna komma ifråga vid ett eventuellt överförande av folkbokföringen. De organ som enligt CFU låg närmast till hands var de lokala skattemyndigheterna och de allmänna försäkringskassorna. CFU fann till att börja med att både de lokala skattemyndigheterna och de allmänna försäkringskassorna hade omfattande kontakter med allmänheten och att de var beroende av uppgifter från folkbokföringen. Hos båda organen fanns erfarenhet av registreringsarbete. CFU ansåg emellertid att arbetet med folkbokföringen skulle vara en ny och främmande uppgift för de allmänna försäkringskassorna. Detta gällde särskilt kassornas lokalkontor. För de lokala skattemyndigheterna framstod däremot enligt CFU:s mening folkbokföringen som en naturlig del av verksamheten med mantalsskrivningen. Ett gemensamt organ för den löpande folkbokföringen och mantalsskrivningen antogs bl. a. medföra en enhetligare tillämpning av de bosättningsregler som var gemensamma för båda förfarandena. CFU ifrågasatte också om det var lämpligt att försäkringskassorna, som inte var statliga organ, ombesörjde en statlig uppgift som saknade samband med kassornas verksamhet i övrigt. Dessutom förelåg ett visst partsintresse p. g. a. kassornas ställning som försäkringsgivare inom sjukförsäkringen och de dåvarande formerna för denna försäkrings finansiering. Ett annat skäl som enligt CFU talade mot försäkringskassorna var det förhållandet att försäkringskassetillhörigheten styrdes av mantalsskrivningen. Detta var betingat av att de dåvarande sjukförsäkringsavgifterna uppbars i samband med skatteuppbörden. Om försäkringskassorna skulle ha hand om folkbokföringen ansåg CFU att tillhörigheten måste styras av de löpande En sådan lösning skulle innebära att de folkbokföringsförhållandena. nämnda administrativa fördelarna gick förlorade. Vidare fann CFU att organisationsbilden beträffande besvär och tillsyn hos de lokala skattemyndigheterna var likartad den som gällde för folkbokföringen i övrigt. På socialförsäkringens område var denna organisation helt annorlunda, vilket ansågs tala mot ett val av de allmänna försäkringskassorna. CFU menade

88 Val av lokal folkbokföringsmyndighet

också att förutsättningarna för erforderlig tillgång på kvalificerad personal var gynnsammare hos de lokala skattemyndigheterna än hos de allmänna försäkringskassornas lokalkontor. Enligt CFU var det endast från servicesynpunkt som de allmänna försäkringskassorna intog en fördelaktigare ställning än de lokala skattemyndigheterna. Med de då nästan 500 lokalkontoren ansågs de allmänna försäkringskassorna vara ett mera attraktivt alternativ i detta hänseende. CFU fann emellertid att även om de lokala skattemyndigheterna valdes, kunde servicefrågan få en tillfredsställande lösning. CFU förordade därför att överförandet skulle ske till de lokala skattemyndigheterna. Vid remissbehandlingen av betänkandet lämnade de flesta centrala myndigheter och organisationer CFU:s förslag att förorda de lokala skattemyndigheterna utan erinran. Riksförsäkringsverket (RFV) och Försäkringskasseförbundet var emellertid kritiska mot CFU:s utredning. Bl. a. ifrågasattes uppfattningen att folkbokföringen skulle vara en främmande uppgift för försäkringskassorna och att kassornas rättsliga ställning skulle utgöra något hinder mot att låta dem ombesörja en statlig verksamhet. Vidare kritiserades påståendet att de lokala skattemyndigheterna erbjöd större tillgång på kvalificerad personal. RFV och Försäkringskasseförbundet menade också att tillräcklig vikt inte hade lagts vid serviceaspekten. Några remissinstanser ansåg att det fanns skäl att mera noggrant undersöka möjligheten att låta den lokala folkbokföringen ankomma på en kommunal myndighet. Kommunerna ansågs bl. a. ha goda förutsättningar för en effektiv flyttningskontroll. Deltagarna i stat-kyrka överläggningarna redovisade i betänkandet Stat- Kyrka ett förslag till församlingsregistrering, som avsåg att täcka svenska kyrkans behov av medlemsregistrering om folkbokföringen fördes över till ett borgerligt organ. Frågan om den framtida folkbokföringen togs inte upp under stat-kyrka överläggningarna. Som underlag för ställningstagandet till förslaget om församlingsregistrering för svenska kyrkan behandlades frågan emellertid i en särskild expertpromemoria som bifogades deltagarnas betänkande. I promemorian jämfördes de allmänna försäkringskassornas och de lokala skattemyndigheternas förutsättningar att ombesörja den löpande folkbokföringen. Härvid belystes bl. a. organisatoriska förhållanden, databehandlingsfrågor, besvärsordning samt serviceaspekten. Enligt vad som framkom i promemorian visade jämförelsen att de lokala skattemyndigheterna var att föredra framför de allmänna försäkringskassorna som lokal folkbokföringsmyndighet. Några av de remissinstanser som uttalade sig om deltagarnas förslag till församlingsregistrering behandlade också frågan om huvudmannaskapet för folkbokföringen. Riksskatteverket (RSV) menade att en överföring av pastorsämbetenas folkbokföringsuppgifter till lokal skattemyndighet skulle vara en naturlig utbyggnad av skattemyndigheternas nuvarande verksamhet. Tjänstemännens Centralorganisation och Sveriges kommunaltjänstemannaförbund föreslog, som alternativ till pastorsämbetena, att lokala servicekontor skulle upprättas till det antal som kunde bedömas vara rimligt. Dåvarande Svenska prästförbundet ansåg att frågan om folkbokföringens huvudmannaskap kunde lösas genom att samhället köpte tjänster av kyrkan.

Val av lokal folkbokföringsmyndighet 89

som redan hade en fungerande organisation för folkbokföringen. Vidare framfördes också, bl. a. av Föreningen Sveriges kyrkobokföringsinspektörer, ett förslag som innebar att en borgerlig folkbokföring endast skulle omfatta flyttningsärendena och att den resterande delen av kyrkobokföringen även fortsättningsvis skulle ankomma på svenska kyrkan.

6.2 Olika alternativ

En av kommiténs huvuduppgifter är att klarlägga vilken myndighet som skall ha hand om den lokala folkbokföringen om ansvaret inte längre skall åvila pastorsämbetena. I direktiven till kommitén erinras om den betydelse kyrkobokföringen har för skatteadministrationen och de fördelar som det med tanke härpå skulle innebära om också kyrkobokföringen sköttes av lokal skattemyndighet. Detta antas särskilt gälla kyrkobokföringen i vad den avser bestämmande av rätt kyrkobokföringsort. Enligt vad som anges i direktiven talar därför mycket för att ansvaret för den lokala folkbokföringen flyttas till de lokala skattemyndigheterna. kommitténs mening gäller det i första hand att avgöra om Enligt folkbokföringen bör föras över till något befintligt organ eller om en ny organisation bör tillskapas. Vid övervägande av denna fråga bör det till en början beaktas att den framtida folkbokföringen för hela riket kan beräknas sysselsätta 1 200-1 300 personer, varav ett femtiotal på regional och central nivå. Från personell synpunkt är det sålunda totalt sett en verksamhet av relativt Verksamheten skall emellertid bedrivas lokalt blygsam omfattning. över hela riket. Den kräver lokaler med god spridning över landet och utrustade för kontakter med allmänheten. Vidare behövs arkivlokaler och teknisk utrustning. Att bygga upp en helt ny organisation på det lokala planet måste därför förutsättas bli åtskilligt dyrare än att anförtro den löpande folkbokföringen åt något befintligt organ. Kommittén anser därför att det inte är någon lämplig lösning att bygga upp en helt ny organisation för folkbokföringen. I stället bör man enligt kommitténs mening undersöka möjligheten att anknyta folkbokföringen till något organ med likartad verksamhet där det finns möjlighet att utnyttja ett redan utbyggt kontorsnät och befintlig administration. Iden tidigare behandlingen av folkbokföringsfrågan har förts fram tanken att den lokala folkbokföringen helt eller delvis förs över till kommunerna. Mot alternativet kommunal myndighet kan invändas att folkbokföringen i första hand fyller ett statligt behov och därmed är en statlig angelägenhet. Kommunerna intar också genom sitt ansvar enligt socialhjälpslagen och genom den kommunala beskattningsrätten ställning som part i vissa folkbokföringsmål. Enligt kommitténs mening finns det i den nuvarande kommunala organisationen inte heller något organ som lämpar sig för uppgiften som folkbokföringsmyndighet. Att tillskapa ett nytt kommunalt organ kan, av skäl som har angivits. inte anses vara realistiskt. Dessa förhållanden medför enligt kommitténs mening att det är mindre lämpligt att kommunerna har hand om folkbokföringen. Ett alternativ med kommunal anknytning. som har förts fram vid remissbehandlingen av tidigare utredningsförslag, innebär att den löpande

90 Val av lokal folkbokföringsmyndighet

folkbokföringen skall ombesörjas av den nuvarande personalen och i de lokaler där den f. n. bedrivs, men med ett kommunalt huvudansvar. För en sådan lösning skulle tala bl. a. ett effektivt utnyttjande av framför allt de av svenska kyrkans lokaler som har uppförts under senare år. De skäl som kommittén har anfört mot en mera renodlad kommunal lösning gäller emellertid även i detta fall. Därtill kommer olika praktiska konsekvenser. som t. ex. att det nuvarande befolkningsunderlaget för många pastorsämbeten försvårar ett genomförande av en rationell registerhantering. Kommittén anser därför att en lösning av detta slag inte kan förordas. Den verksamhet som bedrivs av de lokala skattemyndigheterna och de allmänna försäkringskassorna har vissa beröringspunkter med kyrkobokföringen. I arbetet ingår en relativt omfattande registrering av uppgifter. I denna hantering ingår i båda fallen folkbokföringsuppgifter om t. ex. bosättning och civilstånd. Arbetet är vidare förenat med kontakter med allmänheten, både för att inhämta upplysningar och för att lämna information. Den del av folkbokföringen som beståri att lämna uppgifter ur registren eller att mottaga anmälningar och besvara vissa förfrågningar torde därför utan vidare kunna integreras med verksamheten hos båda organen. Mot bakgrund härav har kommittén funnit anledning att närmare undersöka vilket av de nu diskuterade alternativen som bör förordas. I de följande avsnitten redogör kommittén för konsekvenserna av ett överförande av folkbokföringen till de lokala skattemyndigheterna och till de allmänna försäkringskassorna. Därefter följer en kostnadsjämförelse av alternativen samt kommitténs bedömningar och förslag.

6.3 Alternativet lokal skattemyndighet

6.3.1 Organisation

Lokal skattemyndighets verksamhetsområde är ett fögderi. Ett fögderi kan omfatta en eller flera kommuner. F. n. är landet indelat i 120 fögderier. Chef för lokal skattemyndighet är en fögderichef. Det totala antalet tjänster för l 1 hela riket var enligt personalplanen den 1 juli 1981 ca 4000. De lokala l l skattemyndigheterna är statliga organ. Befattningshavarnas anställningsför- l 1 l hållanden regleras av de på statstjänstemän i allmänhet tillämpliga författl ningarna och kollektivavtalen. l Två huvudmodeller för den nuvarande organisatoriska indelningen i enheter finns angivna i instruktionen för de lokala skattemyndigheterna. De elva största myndigheterna delas in i en administrativ enhet, en eller två skatteenheter och en arbetsgivarenhet. Den lokala skattemyndigheten i Stockholm har dessutom en folkbokföringsenhet. De övriga 109 myndigheterna är indelade i en serviceenhet och en granskningsenhet. Befolkningsunderlageti de normalstora och större fögderierna är sådant att den tillkommande verksamheten med folkbokföringen tillsammans med mantalsskrivningen kan bedrivas i självständiga enheter. Detta gör det möjligt att låta personalen specialisera sig på vissa arbetsuppgifter, vilket i sin tur kan antas underlätta folkbokföringsarbetet. De lokala skattemyndigheterna är betydligt färre än de nuvarande

Val av lokal folkbokföringsmyndighet 91

pastorsexpeditionerna. Om folkbokföringen förs över till skattemyndigheterna kommer antalet för allmänheten att minska från ca kontaktpunkter 1 580 till 120. För allmänheten medför detta att avståndet till folkbokföringsmyndigheten i regel ökar. Å andra sidan kan ett färre antal lokala enheter beträffande kontakterna med andra antas medföra vissa förenklingar Det bör sålunda vara lättare att avgöra till vilken lokal myndigheter. en underrättelse skall ske eller var en upplysning kan inhämmyndighet tas. Vad beträffar i Stockholm och Göteborg handhar de folkbokföringen lokala skattemyndigheterna i dess fögderier f. n. de delar av kyrkobokföav bosättningen. För ca 13 % ringen som hänger samman med registreringen av rikets befolkning finns alltså redan idag hos de lokala skattemyndigheterna en organisation för väsentliga delar av kyrkobokföringen. Beträffande organisationsbilden i övrigt är länsstyrelsen chefsmyndighet för de lokala skattemyndigheterna i länet Länsstyrelsen skall, efter förslag från skattemyndigheten, fastställa dess arbetsordning. På riksplanet handcentrala uppgifter inom folkbokföring, beskattning och upplägger RSV börd. RSV utövar därmed tillsynen över de lokala skattemyndigheternas verksamhet i dessa avseenden. Beträffande den verksamhet som sammanutövas tillsynen av RFV. hänger med den allmänna försäkringen förhållandena av den De organisatoriska påverkas inte av ett överförande folkbokföringen till skattemyndigheterna. De är redan genom löpande ansvaret för mantalsskrivningen folkbokföringsmyndigheter under RSV:s tillsyn. Den verksamhet inom kyrkobokföringen som i dag ankommer på får emellertid bedrivas i en domkapitel och kyrkobokföringsinspektörer annan form. I övrigt kan organisationen behållas oförändrad. kammarrätt är i dag besvärsinstanser för Länsrätt, och regeringsrätt sådana beslut av lokal skattemyndighet som rör folkbokföring och beskattning. I vissa frågor skall besvär anföras hos länsstyrelsen. Om den löpande förs över till skattemyndigheterna blir domkapitlet inte folkbokföringen Bestämmelserna om var beslut i folkbokföringsfrågor längre besvärsinstans. överensskall föras kan i övrigt behållas oförändrade. Besvärsordningen stämmer med vad som f. n. gäller för de lokala skattemyndigheternas beslut.

6.3.2 Verksamhet

Den nuvarande verksamheten hos de lokala skattemyndigheterna består i första inom samt av debitering och 1 hand av uppgifter taxeringsarbetet Fögderiutredningen bestämmer också pensionsgrundan- redovisade i betänkandet uppbörd av skatt. Skattemyndigheterna de inkomst och beräknar till den allmänna De (DsKn 1979:4) Lokal egenavgifter försäkringen. skattemyndighets orgakontrollerar därvid att viss uppgifsskyldighet inom den allmänna försäkringnisatoriska ställning en fullgörs. Den del av myndigheternas verksamhet som närmast knyter an inom skatteförvaltningen till den löpande folkbokföringen är givetvis mantalskrivningen, men också en teknisk modell för med den allmänna röstlängden har sådana hur skattemyndigheterna myndigheternas befattning skulle kunna inlemmas beröringspunkter. i länsstyrelseorganisatioav den lokala skattemyndighetens verksamhet består således av Merparten nen. Utredningens majoarbete med beskattning och uppbörd. Tillsammans med länsstyrelsen ritet förespråkade dock medverkar skattemyndigheten vid taxeringen i första instans. Arbetet består inte en sådan lösning.

92 Val av lokal

folkbokföringsmyndighet

bl. a. av registrering och granskning av deklarationer. I arbetsuppgifterna med skatteuppbörden ingår bl.a. debitering av preliminär och slutlig skatt, jämkning av preliminärskatt och meddelande om anstånd med inbetalning av skatt. I arbetet med beskattning och uppbörd förekommer omfattande kontakter med allmänheten i form av upplysningar och förfrågningar. De lokala skattemyndigheterna för också ett stort antal register, som är avsedda främst för beskattningen. ADB-stödet vid taxeringsarbetet har varit förmål för ett omfattande utredningsarbete och ett centralt skatteregister har inrättats. Registret innehåller dels folkbokföringsuppgifter för bl. a. samtliga kyrkobokförda personer (för personer under 15 år dock endast i begränsad omfattning), dels uppgifter avsedda främst för beskattning och uppbörd. Samtliga lokala skattemyndigheter har direktåtkomst för hela riket beträffande sådana folkbokföringsuppgifter som namn, personnummer, adress samt kyrkobokförings- och mantalskrivningsförhållanden. Hos de lokala skattemyndigheterna förekommer en med kyrkobokföringen likartad basregistrering av personer som inte är bosatta i en kommun men ändå skattskyldiga där. Myndigheterna för vidare register över fastigheter och juridiska personer inom verksamhetsområdet. Statskontoret har också på regeringens uppdrag utrett de lokala skattemyndigheternas möjlighet att utveckla företags- och organisationsregistreringen ytterligare i riktning mot personregistreringen inom folkbokföringen. I samtliga dessa avseenden finns påtagliga likheter med kyrkobokföringen såvitt avser insamling och registrering av adresser och liknande uppgifter. Med de lokala skattemyndigheterna som huvudansvariga för folkbokföringen bör det finnas goda möjligheter att utveckla samordningen av denna verksamhet. Som har berörts i det föregående har de lokala skattemyndigheterna ansvaret för den del av folkbokföringen som består av mantalskrivningen. Mantalsskrivningen förrättas varje år. Arbetet inleds vanligen med att länsstyrelsen med hjälp av sina befolkningsregister i en stomme till l mantalslängd upptar de personer som mantalsdagen är kyrkobokförda i varje Stommen l församling. till mantalslängd skall hållas tillgänglig för kommunernas och allmänhetens granskning. Sedan tiden för granskning har gått ut prövas kyrkobokföringens riktighet, varvid s. k. skriftväxling sker mellan olika fögderier angående rätt mantalsskrivningsort. Därefter justerar den lokala skattemyndigheten mantalslängden. Kyrkobokföringen utgör sålunda underlaget för mantalsskrivningen. Mantalskrivningen ligger till grund för i vilken kommun den enskilde skall betala skatt (hemortskommun). Enligt kommunalskattelagen (1928:370) är hemortskommunen den kommun där den skattskyldige författningsenligt skall vara mantalsskriven för årets näst före taxeringsåret. Det föreligger alltså möjlighet att frångå den faktiska mantalskrivningen vid taxeringen. Vidare skall en person mantalsskrivas på den fastighet och i den kommun där han rätteligen skall vara kyrkobokförd. Även vid mantalskrivningen kan alltså ett beslut om bosättning prövas. Av det föregående följer att när en person har anmält flyttning eller bosättningen av andra skäl skall prövas är det i första hand pastorsämbetet som tillämpar folkbokföringsförordningens bestämmelser som rätt bosättning. Om det föreligger skäl därtill kan den lokala skattemyndigheten vid mantalskrivningen åter pröva besättningen, varvid samma regler i folkbokföringsförordningen tillämpas (rätteligen

Val av lokal folkbokföringsmyndighet 93

skall vara kyrkobokförd“). [förekommande fall kan slutligen vid taxeringen vederbörande taxeringsnämnd pröva samma fråga (författningsenligt skall vara mantalskriven, dvs. ”rätteligen skall vara kyrkob0kförd). Vad avser taxeringsnämndens prövning bör det påpekas att granskningen av de enskildas deklarationer och övrigt beredningsarbete vid taxeringen huvudsakligen ankommer på den lokala skattemyndigheten. Vid bestämmandet av rätt bosättning, vilket utgör en stor del av arbetet med kyrkobokföringen, föreligger således ett starkt samband mellan kyrkobokföringen och delar av de lokala skattemyndigheternas verksamhet. Detta samband inskränker sig inte bara till förhållandet mellan kyrkobokföring och mantalskrivning, utan gäller även för delar av taxeringsarbetet. Om skattemyndigheterna får ansvaret för den nuvarande kyrkobokföringen uppnås en enhetlig organisation i detta avseende. Detta bör underlätta tillämpningen av de nu berörda bestämmelserna och främja en enhetlig tillämpning av dessa. Också vid de lokala skattemyndigheternas befattning med den allmänna röstlängden finns viss anknytning till kyrkobokföringen. Den allmänna röstlängden framställs med hjälp av länsstyrelsens dataregister över den kyrkobokförda befolkningen. Registren bygger på uppgifter från pastorsämbetena. Röstlängden skall vara framlagd för granskning hos den lokala skattemyndigheten. I de fall länsstyrelsen beslutar om rättelse iden allmänna röstlängden skall den lokala Skattemyndigheten rätta längden. Denna anknytning är inte lika påtaglig som sambandet med mantalskrivningen. Det är emellertid naturligt att arbetsuppgifterna med röstlängden handhas av den personal som kommer att ombesörja folkbokföringen om denna förs över till de lokala skattemyndigheterna.

6.3.3 Flyttningskontroll

Som har berörts i kap. 3 torde det i inte ringa utsträckning förekomma att personer antingen underlåter att anmäla flyttning eller genom vilseledande eller felaktiga uppgifter försöker bli registrerade på annan plats än den där de författningsenligt skall anses vara bosatta. Anledningen till dessa s. k. skenskrivningar är de möjligheter till obehöriga vinster som därigenom kan föreligga i skatte- eller bidragshänseende. Det är en viktig uppgift för folkbokföringsmyndigheten att bidra till en lösning av dessa problem. skenskrivningarna åsyftar således vanligen att nå lägre skatt eller högre bidrag. Ofta är bidragens storlek kopplade till den taxerade inkomsten. En lägre inkomst ger automatiskt högre bidrag. Det kan därför sägas att skenskrivningarna i första hand är ett problem för beskattningsmyndigheterna. Det kan också antas att de lokala skattemyndigheterna med deras traditionellt fiskala inriktning år väl skickade att komma till rätta med skenskrivningarna. Flyttningskontrollen blir ett naturligt led i verksamheten med granskning av t. ex. reseavdrag och liknande. Impulser från taxeringsarbetet kan också leda till att en flyttning omprövas eller undersöks anyo.

94 Val av lokal folkbokföringsmyndighet

6.3.4 ADB-stöd Det nuvarande ADB-stödet inom folkbokföringen lämnas genom länsstyrelsernas register över den inom resp. län kyrkobokförda befolkningen. Registren används bl. a. för en omfattande uppdatering av offentliga och privata personregister. De används också för framställning av stommar till mantalslängd och för framställning av röstlängder. Detta behov måste givetvis kunna tillgodoses även i en framtida folkbokföringsorganisation. Härutöver har kommittén föreslagit ett ADB-stöd även för den lokala verksamheten. Detta innebär bl. a. att flertalet uppgifter kan hämtas ur de regionala ADB-registren också på det lokala planet. Kommitténs förslag förutsätter regionala dataregister där var och en av de lokala enheterna svarar för uppdateringen av uppgifter om befolkningen inom sitt verksamhetsområde. Om de lokala skattemyndigheterna får hand om folkbokföringen kan länsstyrelsernas ADB-drift i stora delar fortgå i sin nuvarande form. Den ytterligare komplettering som behövs för det föreslagna lokala ADB-stödet framstår som en naturlig utbyggnad av det nuvarande ADB-stödet hos de lokala skattemyndigheterna. Direktåtkomsten är dock f. n. riktad mot ett centralt register och viss ytterligare utrustning behövs därför. En sådan utbyggnad möter dock inga organisatoriska problem. Den medför inte heller några andra gränsdragningsproblem, såvitt avser ansvaret för registren, än vad som f. n. föreligger.

6.4 Alternativet allmän försäkringskassa

De allmänna försäkringskassorna infördes som begrepp genom lagen (1962:381) om allmän försäkring som trädde i kraft den l januari 1963. I äldre lagstiftning hade de sin motsvarighet i de allmänna sjukkassorna, vilka år 1955 ersatte de tidigare erkända sjukkassorna. De allmänna försäkringskassorna utgör de organ kring vilka den allmänna försäkringens administration har byggts upp. De allmänna försäkringskassorna betraktas som offentligrättsliga juridiska personer med statliga förvaltningsuppgifter (prop 1961:45 s. 188 och 252). Trots att de inte ingår i den statliga eller kommunala organisationen räknas de som myndigheter vid tillämpning av tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen (prop 1979/80:2 s. 125). De jämställs också i flera andra sammanhang med offentliga myndigheter.

6.4.1 Organisation

Det skall finnas en allmän försäkringskassa för varje landstingskommun och för varje kommun som inte tillhör en landstingskommun. Antalet försäkringskassor uppgår f. n. till 26. En för vardera Göteborg, Malmö och Gotlands kommun samt en för varje landsting. Inom varje försäkringskassa finns ett centralkontor och ett antal lokalkontor samt i vissa fall filialexpeditioner. Ett lokalkontors verksamhetsområde utgörs i regel av en eller flera församlingar.

Val av lokal folkbokföringsmyndighet 95

Centralkontoren svarar för ledning och uppföljning av lokalkontorens verksamhet och för viss ärendehandläggning. Centralkontoren är normalt indelade i en sjukförsäkrings-, en utrednings-, en pensions- och bidragsavavdelning. Vid lokalkontoren sker i huvudsak delning samt en administrativ handläggning av försäkrings- och bidragsärenden. Lokalkontoren utgör allmänhetens kontaktpunkter med försäkringskassorna. De finns inrättade i kommunernas tätorter. Totalt finns i landet ca 455 lokalkontor. Filialexpeditioner finns inrättade på mindre tätorter och har vissa lokalkontorsfunktioner. Filialexpeditionerna har begränsat öppethållande. Totalt finns ca 135 filialexpeditioner. Verksamheten inom en försäkringskassa leds av en styrelse. Styrelsens uppgift är i huvudsak att ansvara för administrationen. Vid sidan av styrelsen finns vissa andra organ med förtroendemannainflytande för behandling av främst frågor angående försäkringstillämpningen.

Varje försäkringskassa skall ha en direktör som leder arbetet inom kassan i

enlighet med de anvisningar som lämnas av kassans styrelse. Verksamheten vid lokalkontoren leds av en föreståndare. Antalet anställda vid de allmänna försäkringskassorna uppgick den 1 januari 1981 till ca 17 000. Av dessa var omkring 5 500 placerade vid centralkontoren och ca 11 500 vid lokalkontoren. Anställningsförhållandena för befattningshavarna vid försäkringskassorna regleras på samma sätt som för övrig i offentlig förvaltning anställd personal. Anställnings- och arbetsvillkor regleras genom kollektivavtal som har ingåtts mellan vederbörande arbetstagarorganisationer, statens arbetsgivarverk och försäkringskasseförbundets förhandlingsavdelning. Dessa villkor överensstämmer i allt väsentligt med vad som gäller för statsanställd personal. Försäkringskassorna är således regionala organ. Folkbokföringen bedrivs emellertid lokalt, bl. a. på grund av kontakterna med allmänheten. Om folkbokföringen förs över till de allmänna försäkringskassorna bör den handläggande verksamheten därför, i likhet med vad som f. n. gäller för kassornas övriga verksamhet, koncentreras till lokalkontoren. Viss uppföljande och rådgivande verksamhet bör emellertid lämpligen kunna ankomma på försäkringskassornas centralkontor. Om folkbokföringen förs över till de allmänna försäkringskassorna kommer antalet kontaktpunkter för allmänheten att minska från ca 1 580 pastorsexpeditioner till ca 455 lokalkontor. Kassornas lokalkontor har emellertid inrättats med särskild hänsyn till serviceaspekterna. Kassornas filialexpeditioner kan dessutom lämna viss kompletterande service. Dessa förhållanden medför att servicen till allmänheten i folkbokföringsärenden kan bli väl tillgodosedd om folkbokföringsuppgifterna förs över till försäkringskassorna. Lokalkontorens skiftande storlek gör att folkbokföringen sannolikt inte kan organiseras enhetligt för hela riket. Vid de mindre kontoren, där folkbokföringen kan antas sysselsätta endast ett par årsarbetskrafter, får verksamheten bedrivas inom någon av de befintliga enheterna. Hos de större lokalkontoren kan dock folkbokföringen organiseras i en självständig enhet. I Stockholm och Göteborg ombesörjs den del av kyrkobokföringen som avser bestämmande av rätt kyrkobokföringsort av de lokala skattemyndig-

96 Val av lokal folkbokfäringsmyndighet

heterna. Ett överförande av folkbokföringen till de allmänna försäkringskassorna skulle därför - om verksamheten i praktiken skall ombesörjas av försäkringskassornas lokalkontor - innebära en decentralisering. Den nuvarande organisationen av kyrkobokföringen i Stockholm och Göteborg har emellertid tillkommit mot bakgrund av de särskilda förhållanden som råderi storstäderna. Det är därför inte givet att en sådan förändring medför övervägande fördelar. Det finns emellertid organisatoriska förutsättningar att ordna folkbokföringen hos försäkringskassorna efter andra grunder i Stockholm och Göteborg. Om de allmänna skall försäkringskassorna ombesörja folkbokföringen bör denna fråga övervägas ytterligare. RFV utövar f. n. tillsyn över de allmänna försäkringskassorna. Kassorna har att följa de anvisningar som meddelas av verket. RSV svarar f. n. för den centrala tillsynen över folkbokföringen. Detta medför, vid i övrigt oförändrade förhållanden, att kassorna för sin verksamhet skulle få olika tillsynsmyndigheter. Det finns därför skäl att överväga om RFV bör ta över det övergripande ansvaret för folkbokföringen om den löpande folkbokföringen flyttas till försäkringskassorna. Även ansvaret för den centrala tillsynen bör således omprövas. Ett likartat problem uppstår beträffande besvärsordningen för beslut meddelade av försäkringskassorna. Besvär över kassornas beslut förs i dag hos försäkringsrätterna och försäkringsöverdomstolen medan besvär i folkbokföringsfrågor förs huvudsakligen hos länsrätterna med överirstanser. Bestämmelserna om besvär över kassornas beslut behöver därför övervägas om försäkringskassorna tillförs uppgiften som lokal folkbokföringsmyndighet.

6.4.2 Verksamhet

iEn allmän försäkringskassa får inte bedriva annan verksamhet än den som anges i lagen om allmän försäkring eller i bestämmelser som utfärdas med stöd av nämnda lag. Sedermera har, genom lag eller andra författningar eller bestämmelser, lagts även andra uppgifter på försäkringskassorna är. de som avses i lagen om allmän försäkring. Kassornas arbetsuppgifter ha: genom olika sociala och administrativa reformer därför ökat under väsentligt 1970-talet. År 1974 överfördes sålunda till försäkringskassorna vissa uppgifter från dels utbildnings- och studiestödsområdet, dels det faniljepolitiska området. Utvecklingen har sedan fortsatt med överförznde till kassorna av allmänna barnbidrag, bidragsförskott och vissa värnpliktsförmåner m. m. Försäkringskassornas arbetsområde omfattar i dag en stor del av samhällets totala trygghetsförmåner. De allmänna försäkringskassorna ansvarar i princip för handläggnngen av försäkringsärenden som första instans. Kassorna tar emot anmälningar och ansökningar från de försäkrade samt utreder och fattar beslut i försäkringsärendena. I vissa ärenden fattar försäkringskassorna beslut endast om utbetalning. Totalt sett sker det stora flertalet utbetalningar genom den datoranläggning som finns vid RFV:s tekniska byrå i Sundsvall. För verksamheten finns ett stort antal ADB-register. Mest omfatande är sjukförsäkringsregistret, pensionsregistret och bidragsregistret. Drilten sker centralt hos RFV:s tekniska byrå. Direktåtkomst finns hos försäkringskas-

Val av lokal

folkbokföringsmyndighet 97

sornas centralkontor och samtliga lokalkontor. innehåller ett stort Registren antal uppgifter från folkbokföringen. Dessa uppgifter uppdateras i regel med hjälp av folkbokföringsregistren en gång var vecka. Sjukförsäkringsregistret omfattar samtliga i Sverige bosatta personer över 15 år samt barn födda år 1971 eller senare. Det innehåller sådana folkbokföringsuppgifter som namn, personnummer, adress och kyrkobokföringsförhållanden. Allmänt kan sågas att verksamheten hos försäkringskassorna har viss likhet med folkbokföringen. Detta gäller främst och registreringsarbetet kontakten med allmänheten. Någon direkt anknytning till kyrkobokföringen finns däremot inte. I framför allt arbetet med den allmänna försäkringen förekommer dock frågor om rätt bosättning. Mantalsskrivningen är avgörande för vilken försäkringskassa en person skall tillhöra. Dessa frågor vållar därför inte några problem. Däremot är inte inskrivningen av invandrare från utomnordiskt land kopplad till något beslut inom folkbokföringen. Ett sådant beslut om inskrivning kräver därför ofta en ingående och självständig utredning hos försäkringskassorna. Om kyrkobokföringen förs över till försäkringskassorna kommer, i likhet med dagens förhållande, ansvaret för den lokala folkbokföringen att vara delat mellan två myndigheter, löpande folkbokföring hos allmän försäkringskassa och mantalsskrivning hos lokal skattemyndighet. Med en sådan lösning kommer skattemyndigheterna att årligen ompröva de allmänna försäkringskassornas beslut i bosättningsfrågor. Det bör emellertid att påpekas mantalsskrivningsförfarandet - sedan mantalsuppgifterna slopades år 1967 numera endast i ett litet antal fall innebär en omprövning och kontroll av Det kan betraktas kyrkobokföringen. som en avstämning av befolkningsläget vid en viss tidpunkt. Ansvaret för att uppgifterna verkligen avspeglar befolkningens bosättning mantalsdagen är därmed en fråga som i praktiken måste ligga hos den myndighet som handhar den grundläggande registreringen. Om den löpande folkbokföringen förs över till försäkringskassorna finns det därför skäl att överväga att flytta även mantalsskrivningen till dessa. En sådan lösning medför också en eftersträvad enhetlig organisation för den lokala folkbokföringen.

6.4.3 Flyttningskontroll

Som framgår av avsnitt 6.3.3 kan de s. k. skenskrivningarna sägas vara ett problem som i första hand berör beskattningsområdet. Skenskrivningarna är emellertid både ett bidrags- och ett skattefusk. Beräkningar angående skenskrivningarnas ekonomiska konsekvenser som har utförts av RSV antyder att storleken av de obehöriga vinsterna är på bidragssidan jämförbara med de skattemässiga. Skenskrivningarna är därigenom inte bara en angelägenhet för skatteadministrationen. De allmänna försäkringskassorna torde också ha goda förutsättningar att handha flyttningskontrollen. Med de förhållandevis mindre verksamhetsområdena bör försäkringskassorna ha en lokalkännedom som inte i samma utsträckning kan finnas hos de lokala skattemyndigheterna. Goda kunskaper om de geografiska förhållandena och en viss kännedom om de personer som är bosatta inom området bör medverka till att i vart fall oriktiga inte föranleder anmälningar registrering. Det kan, även med god

Val av lokal

98 folkbokföringsmyndighet

lokalkännedom, vara svårare att uppmärksamma förhållanden där en flyttningsanmälan har underlåtits. Det bör också i sammanhanget påpekas till viss del kan antas vara ett tätortsproblem. I den att skenskrivningarna är det inte ovanligt med förhållandevis stora lokalkontor. typen av regioner Det skulle därmed förhålla är minst där sig så att lokalkännedomen med skenskrivningar kan antas vara störst. problemet Lokalkännedom är bara en av förutsättningarna för att komma till rätta Det krävs också en aktiv En med skenskrivningarna. flyttningskontroll. sådan kontroll bör inte vara en främmande uppgift för de allmänna

På andra områden. t. ex. inom sjukförsäkringen, försäkringskassorna. förekommer och kontroll av allmänhetens uppgifter. Genom det uppföljning som förekommeri de försäkringsnämnder som företroendemannainflytande är knutna till kassornas lokalkontor finns också viss möjlighet att tillföra lokalkontoren ytterligare kunskap om befolkningen inom området.

6.4.4 ADB-stöd

ADB-stödet för de allmänna försäkringskassorna lämnas f. n. av RFV:s centrala dator i Sundsvall. Detta centrala ADB-stöd är mycket omfattande. Den som skulle behövas för det av kommittén ytterligare kapacitet ADB-stödet för den framtida folkbokföringen är i förhållande till föreslagna detta relativt Kommittén har emellertid tagit ställning för ett begränsad. regionalt system. Driften kan därför inte förläggas till något befintligt organ inom RFV:s och försäkringskassornas organisation. Den s. k. ALLFA-

kommittén har emellertid i betänkandet (SOU 1981:24) Socialförsäkringens

datorer lämnat ett förslag till ett regionalt systern som ersättning för delar av nuvarande centrala system. ALLFA-kommittén anriksförsäkringsverkets att införandet av den föreslagna organisationen av ger i sitt betänkande datordriften kan påbörjas år 1986 och vara slutförd år 1989. Med tanke på den tid som återstår innan ett sådant system kan vara i drift är det dock inte att låta detta förslag ingå i underlaget för kommitténs bedömningar. möjligt Att utveckla ett fristående regionalt ADB-system inom försäkringskassornas bara för folkbokföringen kan inte anses vara realistiskt. Enligt organisation kommitténs är det därför mest ändamålsenligt att utnyttja och uppfattning den datorkapacitet som f. n. finns hos flertalet länsstyrelser. komplettera nuvarande kan Ett utnyttjande av länsstyrelsernas datoranläggningar tänkas sätt beroende av graden av självständighet för ske på olika En möjlighet är att länsstyrelserna behåller sin nuvarande länsstyrelserna. och delar registeransvaret med roll som regional folkbokföringsmyndighet En annan är att de får fungera som servicebyråer i försäkringskassorna. förhållande till kassorna som då har hela registeransvaret. Skillnaden melllan de olika alternativen är inte så stor. Den grundläggande tanken bakom båda skall för de lösningarna är att länsstyrelsens datorkapacitet utnyttjas regionala folkbokföringsregistren. Hur ansvarsfördelningen mellan länsstyrelsen och den allmänna försäkringskassan skall lösas är till största delen av formell natur. Vissa praktiska konsekvenser torde den dock medföra.

Val av lokal 99

folkbokföringsmyndighet

Kostnadsjamförelser

Kostnaderna för en civilt ordnad folkbokföring kommer att utgöras bl. a. av personal- och lokalkostnader samt kostnader för den maskinella utrustning som behövs i ett nytt folkbokföringssystem. Storleken av dessa kostnader är beroende av om de lokala skattemyndigheterna eller de allmänna försäkringskassorna skall handha folkbokföringen. Det kan också antas att möjligheterna att samordna de nytillkommande och de nuvarande arbetsuppgifterna hos dessa myndigheter påverkar kostnaderna. I det följande redovisar kommittén sin bedömning av dessa frågor.

6.5.1 Personalbehov

De lokala skattemyndigheterna har verksamhetsområden som genomsnittligt är avsevärt större än de områden inom vilka försäkringskassornas lokalkontor är verksamma. Större verksamhetsområden förenklar kontaktbehovet av kommunikation vägarna och minskar mellan folkbokföringsmyndigheterna. Som exempel kan nämnas att ett flyttningsärende som berör en flyttning inom ett område vanligen handläggs snabbare än ett ärende som rör mellan två områden. flyttning Vid varje lokal skattemyndighet kommer i regel också flera personer att sysselsättas med folkbokföringsuppgifter än vid försäkringskassornas lokalkontor. Större enheter för folkbokföringen kan, bl. a. genom möjligheterna till fördelning av olika arbetsuppgifter mellan tjänstemän, antas medföra att verksamheten också i övrigt bedrivs något mer rationellt. Sammantaget bör dessa effekter enligt kommitténs uppfattning innebära att kostnaderna för personal blir något lägre vid alternativet lokal skattemyndighet.

6.5.2 Lokalbehov Att i dag göra en uppskattning av lokaltillgången hos de allmänna försäkringskassorna och de lokala skattemyndigheterna vid tidpunkten för en folkbokföringsreform är naturligtvis vanskligt. En uppskattning av den nuvarande lokaltillgången och en bedömning av de faktorer som kan antas påverka denna i framtiden bör emellertid vara tillräcklig för att belysa om lokalfrågorna kan ha någon avgörande betydelse vid valet av myndighet. En förutsättning för en sådan bedömnning är också att lokalkostnaderna kan antas bli lägre i de fall den nytillkommande verksamheten kan bedrivas i befintliga lokaler. För att få en uppfattning om lokaltillgången hos de berörda organen har RFV och byggnadsstyrelsen uppskattat denna inom resp. område. Både tillgången till utrymme för ny personal och tillgången till arkivutrymme har beaktats. Av undersökningarna framgår att försäkringskassorna tycks vara något bättre rustade än de lokala skattemyndigheterna att ta emot ytterligare personal. Däremot synes tillgången till arkivutrymme vara bättre hos de lokala skattemyndigheterna. Undersökningarna, som är av mer översiktlig natur, är inte lämpade att ligga till grund för någon noggrannare bedömning. De visar emellertid att

100 Val av lokal

folkbokföringsmyndighet

kostnaderna för lokalanskaffning inte skiljer sig väsentligt. Möjligen kan bristen på arkivlokaler hos försäkringskassorna anses medföra en något högre kostnad för alternativet allmän försäkringskassa. Det i föregående avsnitt Omnämnda förhållandet att personalbehovet vid alternativet lokal bör bli något lägre påverkar också kostnaderna för lokaler i skattemyndighet denna riktning.

6.5.3 ADB-utrustning I avsnitt 5.5 har kommittén föreslagit att ADB-stödet för folkbokföringen skall bygga på regionala befolkningsregister. F. n. betjänas de allmänna av ett centralt system hos RFV, medan de lokala försäkringskassorna har tillgång till ett ADB-system, vilket kan beskrivas skattemyndigheterna vara både regionalt och centralt. ADB-stödet för folkbokföringen genom befolkningsregister ger f. n. inte möjlighet till direktåtlänsstyrelsernas komst. Det av kommittén föreslagna lokala ADB-stödet bör av olika skäl bygga regionala befolkningsregistren. Dessa måste alltså kompå de nuvarande pletteras med utrustning som medger direktåtkomst hos antingen lokal eller hos allmän försäkringskassa. Enligt beräkningar som skattemyndighet kommittén har gjort skulle de årliga kostnaderna för ett sådant stöd till de lokala skattemyndigheterna vara ca 18 milj. kr. och till försäkringskassorna ca 24 milj. kr. Beräkningarna redovisas i bilaga 5.

6.5.4 Samordningsvinster

Av de i avsnitten 6.3 och 6.4 beskrivna förhållandena framgår att delar av den nuvarande verksamheten hos lokal skattemyndighet anknyter till kykobokoch att motsvarande direkta anknytning saknas vad beträffar föringen verksamheten hos de allmänna försäkringskassorna. Av detta borde rimligen följa att möjligheterna till rationaliseringsvinster blir större om kyrkobokförs över till de lokala skattemyndigheterna. Det bör å andra sidan föringen påpekas att försäkringskassorna är stora användare av folkbokföringsupp- I vissa fall är kassornas verksamhet också beroende av en snabb gifter. avisering av sådana uppgifter. Det förhållandet att de allmänna försäkringskassorna som lokal folkbokföringsmyndighet skulle få omedelbar tillgång till dessa uppgifter måste antas underlätta arbetet. Beslut om var en person skall anses vara bosatt har betydelse både för verksamheten med beskattningen och den allmänna försäkringen. l hemvistsakkunnigas betänkande (SOU 1976:39) Hemvist påpekades att väsentliga administrativa fördelar kunde vinnas genom att antingen direkt eller indirekt anknyta olika bosättningsbegrepp till kyrkobokföringen. Bosättningsfrågan behövde då bara prövas av en myndighet. Genom att frågan var central hos borde man kunna räkna med att tjänstemännen var särskilt myndigheten insatta i denna. För områden inom den allmänna försäkringen föreslog de sakkunniga en närmare anknytning till kyrkobokföringen. För beskattningen ansågs av olika skäl en så hård bindning däremot olämplig. De sakkunnigas som förutsatte oförändrade organisatoriska förhållanden. resonemang, innnebär att även vid en framtida samordning av bosättningsbegreppen

Val av lokal 101

folkbokföringsmyndighet

måste besättningen kunna prövas självständigt vid beskattningen. Detta torde förutsätta att det finns tjänstemän hos den lokala skattmyndigheten med särskilda kunskaper i denna fråga. Enligt kommitténs mening bör därför de största administrativa fördelarna vinnas om också den löpande folkbokföringen ankommer på de lokala skattemyndigheterna. Därmed bör också kostnaderna kunna hållas lägre.

6.5.5 Sammanfattning av kostnadsjämförelserna

En genomgång av de förhållanden som kan antas påverka kostnaderna för en framtida folkbokföring vid något av de jämförda alternativen visar att det endast beträffande kostnaderna för ADB-utrustning finns en klar skillnad mellan alternativen. I övrigt, dvs. beträffande kostnader för personal, lokaler m. m., är bedömningen mera tveksam. I samtliga fall har det emellertid förhållit sig så att de lokala skattemyndigheterna har antagits vara det minst kostsamma alternativet. En sammanfattning av kostnadsjämförelserna visar därför enligt kommitténs mening att de årliga kostnaderna kommer att bli högre med en folkbokföring hos de allmänna försäkringskassorna. Till detta bör läggas att det vid ett sådant alternativ bör övervägas att flytta också mantalsskrivningen, den löpande lokala folkbokföringen hos skattemyndigheterna i Stockholm och Göteborg samt den centrala tillsynen. Detta medför att också kostnaderna för ett genomförande av förändringarna blir högre.

6.6 Kommitténs

bedömning

Vid övervägande av frågan om till vilken myndighet folkbokföringen lämpligen kan överföras har kommittén funnit att folkbokföringen bör ombesörjas av något organ som redan har en lokal organisation för en med folkbokföringen likartad verksamhet. Enligt kommitténs mening har både de lokala skattemyndigheterna och de allmänna försäkringskassorna förutsättningar att ta över uppgiften som lokal folkbokföringsmyndighet. I föregående avsnitt har kommittén redovisat vilka konsekvenser ett sådant överförande kan antas medföra vid dessa båda alternativ. I det följande gör kommittén en sammanfattande bedömning av frågan om framtida folkbokföringsmyndighet. Verksamheten hos båda organen är enligt kommitténs uppfattning sådan att de allmänt kan antas vara väl lämpade att handha den löpande folkbokföringen. De lokala skattemyndigheternas verksamhet har dessutom, framför allt genom mantalsskrivningen, sådant direkt samband med den löpande folkbokföringen att ett val av de lokala skattemyndigheterna skulle medföra fördelar. Enligt kommitténs uppfattning bör man emellertid vid ett val av de allmänna försäkringskassorna överväga att överföra också mantalsskrivningen dit. Också vid detta alternativ kan alltså en enhetlig organisation för den lokala folkbokföringen uppnås. Såvitt gäller verksamheten har det således enligt kommitténs mening ingen avgörande betydelse om folkbokföringen läggs på de lokala skattemyndigheterna eller de allmänna försäkringskassorna. Det bör dock i sammanhanget beaktas att det

102 Val av lokal

folkbokföringsmyndighet

pågår visst utredningsarbete som kan komma att innebära att viss kapacitet friställs hos försäkringskassorna. Vid en jämförelse av de organisatoriska konsekvenserna som följer av valet av myndighet framstår en lösning med de lokala skattemyndigheterna som mindre ingripande. Ett val av de allmänna försäkringskassorna för enligt kommitténs mening med sig att även ansvaret för mantalsskrivningen och den centrala tillsynen bör omprövas. Vidare måste kyrkobokföringen hos de lokala skattemyndigheterna i Stockholm och Göteborg föras över till kassorna. Formerna för det ADB-stöd som skall lämnas genom länsstyrelsens datordrift behöver också övervägas ytterligare. Likaså måste bestämmelserna om besvär i folkbokföringsärenden omprövas. Dessa organisatoriska konsekvenser är emellertid delvis av övergångskaraktär. Delvis som en följd av det anförda har kommittén vidare funnit att kostnaderna blir lägre med en folkbokföring som ombesörjs av de lokala skattemyndigheterna än motsvarande alternativ med de allmänna försäkringskassorna. Detta gäller både de årliga kostnaderna och engångskostnaderna. En för kommittén viktig fråga har varit att söka finna en lösning som mildrar de problem från servicesynpunkt som ett ändrat huvudmannaskap har antagits medföra. I detta avseende är förutsättningarna för ett gynnsamt resultat större vid valet av de allmänna försäkringskassorna. Försäkringskassorna har med sina omkring 450 lokalkontor betydligt fler serviceställen för allmänheten än de lokala skattemyndigheterna. Också det positiva utbud av tjänster gentemot allmänheten som försäkringskassorna svarar för bör kunna bidra till att mildra de serviceproblem som kan följa av en folkbokföringsreform. Kommittén har funnit att det i och för sig är möjligt att genom förändringar av vissa rutiner ytterligare förenkla kontakterna mellan allmänheten och folkbokföringsmyndigheterna. Som kommittén tidigare har uttalat (avsnitt 4.5) kommer dock allmänhetens behov av att kunna ta personlig kontakt med folkbokföringsmyndigheten genom besök ändå att vara stort också i fortsättningen. För att möta detta behov anser kommittén att de allmänna försäkringskassorna är klart överlägsna de lokala skattemyndigheterna. Antalet lokala enheter i den nya organisationen har också betydelse för personalen på pastorsexpeditionerna. Enligt en undersökning som kommittén har utfört arbetar ca 75 % av denna personal på expeditioner som ligger i kommuner där lokal skattemyndighet finns stationerad. De allmänna försäkringskassorna har emellertid som regel minst ett lokalkontor i varje kommun. För den nuvarande kyrkobokföringspersonalen bör därmed de praktiska möjligheterna att övergå till nytt arbete inom en ny folkbokföringsorganisation vara större om försäkringskassorna anförtros ansvaret för den lokala folkbokföringen. Från denna synpunkt utgör därför de allmänna försäkringskassorna det lämpligaste alternativet. Sammanfattningsvis anser kommittén att särskild vikt måste fästas vid möjligheterna för en framtida folkbokföringsmyndighet att ge medborgarna en god närservice. Kommittén anser därför att de allmänna försäkringskassorna med sitt vitt förgrenade kontorsnät bör handha uppgiften som lokal folkbokföringsmyndighet.

7 hos allmän försäkringskassa Folkbokföring

7.1 Inledning

Under 1970-talet har riksförsäkringsverkets (RFV) och de allmänna ansvarsområde stegvis utvidgats. Nya förmåner som försäkringskassornas t. ex. delpension och föräldraförsäkring har tillkommit. Ansvaret för administrationen av barnbidrag och bidragsförskott har tagits över från kommunerna. De uppgifter som har lagts på RFV och kassorna hari de flesta I allmänhet rör det sig om administration av fall gemensamma drag. förmåner som avser att täcka ett inkomstbortfall eller som ger ekonomiskt stöd åt vissa grupper av medborgare. Försäkringskassornas kontaktnät och den därmed sammanhängande möjligheten till god service har sannolikt påverkat denna utveckling. Vid de reformer och förändringar som nu har nämnts har ansvaret för administrationen delats mellan RFV och försäkringskassorna. RFV och kassorna handhar således verksamheten gemensamt. Även för folkbokföringen bör en likartad ordning eftersträvas. Ett önskemål om en enhetlig organisation för kassornas hela verksamhetsområde talar bl. a. för detta. Kommitténs arbete är med hänsyn till uttalanden i direktiven huvudsakligen inriktat på frågor som rör organisationen av den löpande folkbokföringen. Valet av försäkringskassorna som lokala folkbokföringsorgan medför emellertid flera organisatoriska problem som inte bara berör den löpande folkbokföringen. Önskemålet om att beskriva en väl fungerande och rationell organisation har därför föranlett kommittén att närmare behandla även övriga delar av folkbokföringen, nämligen mantalsskrivningen, länsregistreringen samt den centrala verksamheten och tillsynen. Kommitténs överväganden i dessa delar omfattar således inte bara frågor om hur den nämnda verksamheten påverkas av ett ändrat huvudmannaskap utan också frågor om var ansvaret för denna verksamhet bör ligga. I detta kapitel behandlas till en början kommitténs överväganden om mantalsskrivningen, länsregistreringen och den centrala tillsynen. Därefter lämnas en kortare beskrivning av det lokala folkbokföringsarbetet. Sist behandlas frågor om personalbehov och utformning av den framtida folkbokföringsorganisationen.

104 Folkbokföring hos allmän försäkringskassa

7.2 Mantalsskrivningen

I den nuvarande organisationen sker folkbokföringen dels fortlöpande hos pastorsämbetena i kyrkoböcker och andra register, dels årligen hos de lokala skattemyndigheterna i mantalslängder. Om man för över den löpande folkbokföringen till de allmänna försäkringskassorna och låter mantalsskrivningen vara kvar hos de lokala skattemyndigheterna kommer den framtida lokala organisationen att påminna om den som gäller f. n. Från flera synpunkter är det emellertid önskvärt att såväl den löpande folkbokföringen som mantalsskrivningen ombesörjs av samma myndighet. Det ger nämligen bättre förutsättningar för en enhetlig tillämpning av bosättningsreglerna. Vidare underlättas arbetet med den centrala tillsynen och anvisningsverksamheten. Mantalsskrivningen ombesörjs av de lokala skattemyndigheterna genom att befolkningen förtecknas i mantalslängder med utgångspunkt i kyrkobokföringen på mantalsdagen, den 1 november. Mantalsskrivningen innebär således en fixering av den löpande folkbokföringen vid en viss tidpunkt. Den bereder också möjlighet till kontroll och rättelse av den löpande folkbokföringen. I princip skall sålunda var och en mantalsskrivas där han rätteligen skall vara kyrkobokförd mantalsdagen. Den registrerade kyrkobokföringen presumeras dock vara riktig om det inte föreligger särskild anledning till omprövning. Den enskilde och kommunen har rätt att efter ansökan till den lokala Skattemyndigheten få frågan om bosättning prövad vid mantalsskrivningen. Lokala Skattemyndigheten prövar efter sådan ansökan, eller när det i övrigt finns anledning, om en person skall upptas eller utelämnas i mantalslängd. Sedan mantalsuppgifterna slopades år 1967 har mantalsskrivningen fått en mindre betydelse som kontrollmedel. Antalet justeringar som numera görs i mantalslängderna är obetydligt. Mantalsskrivningen är ett led i skatteadministrationen och har betydelse för bestämmandet av var beskattningen skall ske. Det är också bakgrunden till att det ankommer på de lokala skattemyndigheterna att kontrollera och rätta den löpande folkbokföringen. Som nyss har nämnts utgör emellertid mantalsskrivningen i praktiken knappast längre någon egentlig kontroll av kyrkobokföringen. Vidare bör det uppmärksammas att taxeringsnämnderna formellt har möjlighet att frångå ett beslut om mantalsskrivning, vilket således i princip inte blir direkt avgörande för var beskattningen skall ske. Frågor om bosättning har blivit mera komplicerade och av större vikt genom förekomsten av s. k. skenskrivningar. Enligt kommitténs uppfattning bör ansträngningarna att komma till rätta med de problem som rör bosättningsregistreringen i första hand inriktas på att höja kvaliteten på besluten i den löpande folkbokföringen. En sådan ordning bör nämligen vara betydligt effektivare än att i efterhand söka justera den löpande registreringen. Med hänsyn till de fördelar som kan uppnås genom en enhetlig folkbokföringsorganisation anser kommittén att övervägande skäl talar för att de allmänna försäkringskassorna även svarar för mantalsskrivningen. Förfarandet vid mantalsskrivningen har ifrågasätts i olika sammanhang. Det år uppenbart att skälen för att rationalisera mantalsskrivningen gör sig

hos allmän 105

Folkbokföring försäkringskassa

mera gällande om samma myndighet svarar för såväl den löpande som den årliga folkbokföringen. Behovet av att årligen ompröva de beslut som har fattats löpande under året bör minska. Det ligger emellertid inte inom kommitténs uppdrag att utreda denna fråga. Även med gällande bestämmelser om mantalsskrivningen bör dock redan det förhållandet att en och samma myndighet har hand om både den löpande och den årliga registreringen medföra vissa rationaliseringsvinster.

7.3 Länsregistreringen

Det nuvarande ADB-stödet för folkbokföringen består av de ADB-register som länsstyrelserna för över den inom resp. län kykobokförda befolkningen. Registren används bl. a. för omfattande aviseringar till offentliga och privata personregister. De används också för framställning av stommar till mantalslängder och utskrift av röstlängder. Registren utgör vidare grunden för skatteregistren. Dessa funktioner måste givetvis kunna fullgöras även i en framtida folkbokföringsorganisation. Kommittén har förordat en fortsatt regional datordrift. kan Följaktligen inte det centrala ADB-system som f. n. finns inom socialförsäkringen utnyttjas för folkbokföringen. Som har framhållits i kap. 6 anser kommittén att det inte heller är realistiskt att inom de allmänna försäkringskassornas organisation utveckla ett regionalt ADB-system enbart för folkbokföringen. Enligt kommitténs mening är det mera ändamålsenligt att låta datordriften ombesörjas av länsstyrelserna även efter en omläggning av folkbokföringen. Ett utnyttjande av länsstyrelsernas nuvarande datoranläggningar kan tänkas ske på olika sätt. Ett alternativ är att låta länsstyrelsen fylla i stort sett samma funktion som den nu gör. Länsstyrelsen beslutar inte om vilka uppgifter som skall tillföras folkbokföringsregistret. Den förfogar däremot över registret i de avseenden som behövs för att sköta de länsvisa aviseringarna. Detta förhållande bör medföra att länsstyrelsen, tillsammans med den allmänna försäkringskassan, skall betraktas som registeransvarig enligt tryckfrihetsförordningens (1949:105) och datalagens bestämmelser. Härav följer bl. a. vissa skyldigheter beträffande uppgifternas riktighet. Ett annat alternativ är att länsstyrelsen fungerar som en servicebyrå i förhållande till den allmänna försäkringskassan. Ansvaret för den länsvisa åvilar aviseringen i sådant fall kassan, medan den praktiska hanteringen ombesörjs av länsstyrelsens dataenhet. Länsstyrelsen kommer således att utföra bearbetningar och aviseringar på uppdrag av den allmänna försäkringskassan. Anvisningar för verksamheten bör fastställas av RFV i samarbete med försäkringskassorna. Förslaget förutsätter att befolkningsregistreringen kan avgränsas på ett erforderligt sätt från den övriga registerföringen hos länsstyrelsen. Den grundläggande tanken bakom båda alternativen är att länsstyrelsernas datorkapacitet skall kunna utnyttjas för den regionala befolkningsregistreringen. Hur ansvarsfördelningen mellan länsstyrelserna och de allmänna försäkringskassorna skall lösas är till största delen av formell natur. Rent praktiskt skiljer sig således de båda alternativen inte mycket åt. Kommittén

106 Folkbokföring hos allmän försäkringskassa

finner därför inte skäl att frångå den nuvarande ordningen. Länsstyrslserna bör alltså även fortsättningsvis vara registeransvariga enligt tryckfrihetsförordningens och datalagens bestämmelser. Vad gäller ansvarsfördelningen i övrigt mellan de olika regionala organen bör denna kunna regleras i administrativ ordning.

7.4 Den centrala tillsynen

Den centrala tillsynen över folkbokföringen utövas av riksskatteverket (RSV). RSV utarbetar anvisningar och fastställer formulär samt svarar för utbildning och rådgivning. RSV har också ett övergripande ansvar för länsstyrelsernas datafunktion samt vissa centrala uppgifter inom folkbokföringsväsendet. Hos RSV förs ett s. k. personnummerregister. Detta används bl. a. för att tilldela invandrare personnummer och för att därvid bexaka att den som tidigare har varit registrerad i Sverige inte får ett nytt personnum- \ mer. Tillsynen över de allmänna försäkringskassorna ankommer på RFV. Om försäkringskassorna tillfördes folkbokföringsuppgifterna utan att ansvaret för den centrala tillsynen ändrades skulle kassorna få olika tillsynsmyndigheter för skilda grenar av sin verksamhet. För försäkringskassornas del skulle en ordning med olika tillsynsmyndigheter medföra administrativa problem. Med hänsyn härtill anser kommittén att den centrala tillsynen över folkbokföringen bör läggas på RFV.

7.5 Folkbokföringsarbetet

Folkbokföringen är grundläggande för en rad rättigheter och skyldigheter i samhället. Den fyller därigenom i första hand ett statligt behov. De allmänna försäkringskassorna ombesörjer visserligen ett flertal statliga angelägenheter men är inte statliga myndigheter. I sin verksamhet har kassorna emellertid att följa de bestämmelser som gäller för statsförvaltningen i stort. Som exempel på grundläggande bestämmelser som är tillämpliga kan nämnas tryckfrihetsförordningen, sekretesslagen (1980:100). datalagen och förvaltningslagen (1971:290). Eftersom arkivfrågorna är av stor vikt inom folkbokföringen bör också nämnas att den allmänna arkivstadgans (1961:590) bestämmelser är tillämpliga på arkiven hos de allmänna försäkringskassorna. I sammanhanget bör också framhållas att kassorna, som i många avseenden har en självständig ställning, är skyldiga att följa de föreskrifter och anvisningar som meddelas av RFV. Det förhållandet att försäkringskassorna inte är statliga myndigheter får således enligt kommitténs mening inte några praktiska konsekvenser för folkbokföringsarbetet. Folkbokföringsarbetet består till stor del av att registrera uppgifter. Vidare innebär det kontakter med allmänheten och andra myndigheter för att inhämta upplysningar och för att lämna information. De uppgifter somförs in i folkbokföringsregistren är dels beslut meddelade av andra myndigheter. (t. ex. äktenskapsskillnad. omyndigförklaring och förvärv av svenskt medborgarskap). dels beslut som folbokföringsmyndig-

hos allmän 107

Folkbokföring försäkringskassa

heten fattar. bl. a. efter anmälan från allmänheten (t. ex. anmälan om flyttning och anmälan om förnamn). De uppgifter som lämnas ur registren är dels regelbundna aviseringar till andra myndigheter, dels upplysningar som lämnas på begäran av myndigheter eller enskilda. I kap. 2 har kommittén redovisat vissa statistikuppgifter som visar förekomsten av de vanligaste ärendena inom folkbokföringen. Sektordiagrammet i figur 7.1 belyser hur stor del av personalresurserna hos pastorsämbetena som olika typer av ärenden tar i anspråk Arbetet med att föra in uppgifter i folkbokföringsregistren är i regel av förhållandevis enkel karaktär. Särskilt gäller detta de registreringar som görs efter meddelanden från andra myndigheter. För handläggningen av vissa ärenden krävs emellertid ingående kännedom om de författningar som skall tillämpas. Sådana ärenden är t. ex. flyttnings- och namnärenden i vilka den enskilde och folkbokföringsmyndigheten kan ha olika uppfattning. Flyttningsärendena bör ägnas särskild uppmärksamhet. En för folkbokföringen viktig uppgift är nämligen, att genom en aktiv flyttningskontroll och genom en noggrann prövning av inkomna flyttningsanmälningar se till att medborgarna registreras där de författningsenligt skall anses vara bosatta. 1 Fördemingen av per- Att lämna ur folkbokföringsregistren uppgifter kan till stor del göras sonalresurserna är baserutinmässigt. Det kräveri allmänhet inte några mera kvalificerade ad På frå 23 ställnings- “PPWW pastorsexpedltloner med taganden. Av diagrammet i figur 7.1 framgår att arbetet med att utfärda _ _ _ 4_ ett sammanlagt befolkpersonbevis och besvara förfrågningar ar omfattande. Med den nuvarande ningsunderlag på ungefär organisationen kräver detta arbete nästan 30 % av personalresurserna. 480 000 invånare.

Figur 7.1

108 hos allmän

Folkbokföring försäkringskassa

l folkbokföringsarbetet förekommer också en mindre grupp ärenden som

är av kvalificerad arr. Till denna grupp kan i regel räknas ärenden vid vilka

utländsk rätt skall tillämpas. yttranden i underställnings- och besvärsärenden, avslagsbeslut och ärenden om rättelse av en felaktig anteckning. Ärenden vid vilka utländsk rätt skall tillämpas har blivit allt fler. Det bor nu över 400 000 utländska medborgare i Sverige. När en invandrare kommer till Sverige är det ofta svårt att bedöma om invandraren skall anses vara tillfälligt eller stadigvarande bosatt i Sverige. Det kan också vara svårt att korrekt anteckna om invandraren eftersom utländska personuppgifter dokument ofta är svårtolkade och ofullständiga. Utländsk rätt måste i regel vid hindersprövning, anteckning av namn, medborgarskap och tillämpas barns börd. Förekomsten av ärenden som rör utländska medborgare varierar i olika delar av landet. Hos vissa lokala myndigheter uppkommer endast i undantagsfall de särskilda problem som ärenden rörande utländska medborgare ger upphov till. Hos andra myndigheter kan arbetet med denna typ av ärenden däremot komma att utgöra en förhållandevis vanlig företeelse i verksamheten. Yttranden i underställnings- och besvärsärenden samt avslagsbeslut rör i flertalet fall frågor om bosättning eller namn. Rättelser gäller vanligen personnummer för utländska medborgare. Handläggningen av dessa typer av ärenden en obetydlig del av det totala arbetet hos en utgör i allmänhet lokal folkbokföringsmyndighet.

7.6 Personalbehovet för folkbokföringsuppgifterna

En överföring av folkbokföringen till de allmänna försäkringskassorna kräver att kassorna får ett tillskott av personal. Uppskattningen av hur stort detta tillskott behöver vara måste av naturliga skäl ske schablonmässigt. Som utgångspunkt har kommittén tagit den arbetsinsats som folkbokföringsuppgifterna f. n. kräver. Den nuvarande arbetsinsatsen kan uppskattas med ledning av undersökningar som tidigare utredningar har gjort och uppgifter om utbetalade löner som kommittén har hämtat in.

7.6.1 Personalbehovet hos de nuvarande folkbokförings-

myndigheterna

Kommittén har låtit göra en bearbetning av den statistik över kyrkokommunal som statistiska centralbyrån för. Resultatet av denna personal redovisas i kap. 10. Av intresse i detta sammanhang är de bearbetning om utbetalda löner som har tagits fram i bearbetningen. Med uppgifter kan den totala utbetalda årslönen för den ledning av dessa uppgifter biträdespersonal som arbetar med folkbokföringsuppgifter hos pastorsämbetena beräknas till 72 milj. kr. Genom att sätta den utbetalda lönen i relation till genomsnittslönen för en heltidsanställd kan man relativt väl arbetsinsatsen, i personår räknat. av folkbokföringspersonalen vid uppskatta landets samtliga pastorsexpeditioner. Vid en årslön på 60000 kr. för en heltidsanställd motsvarar 72 milj. kr. en arbetsinsats på l 200 personår. För om hur stor personalresurs som kyrkobokföringen totalt att få en uppfattning

Folkbokföring hos allmän 109 försäkringskassa

kräver hos församlingarna måste emellertid prästernas arbete med folkbokföringen läggas till. Det finns inte någon aktuell uppgift om hur stor andel av folkbokföringsarbetet som utförs av präster. Enligt en undersökning som centrala folkbokförings- och uppbördsnämnden (CFU) genomförde år 1968 utförde prästerna ca 35 % av arbetet med folkbokföringen. En allmän uppfattning är emellertid att folkbokföringen alltmer sköts av biträdespersonal. I dag torde det därför vara mera realistiskt att räkna med att prästerna utför mellan 20-30 % av folkbokföringsuppgifterna. Utgår man från att prästerna numera ombesörjer ca 25 % av folkbokföringsarbetet kan arbetet med folkbokföring hos pastorsämbetena uppskattas till totalt I 600 personår (1 200 + 400). I Stockholms och Göteborgs kommuner ankommer det på de lokala skattemyndigheterna att sköta vissa delar av kyrkobokföringen. Enligt uppgift från dessa myndigheter kräver denna verksamhet en arbetsinsats som motsvarar drygt 100 personår. Med den nuvarande organisationen behövs det således en personalresurs om 1 700 personår för att ombesörja den löpande folkbokföringen på lokal nivå. Beräknas ett personår till 1 600 timmar per år blir den genomsnittliga arbetstiden per invånare 0,33 timmar. Som en jämförelse kan nämnas att Svenska kyrkans församlings- och pastoratsförbund vid bedömningen av behovet av biträdespersonal brukar ange 0,30-0,34 timmar per invånare som ett genomsnittligt värde för hela landet. Enligt de beräkningar som CFU gjorde var arbetsinsatsen per invånare något högre, nämligen 0,42 timmar. Härvid bör emellertid uppmärksammas att CFU räknade med en arbetstid på 2 000 timmar per år för en heltidsanställd. Kommitténs förslag till framtida folkbokföringsorganisation innebär att också mantalsskrivningen skall ombesörjas av de allmänna försäkringskassorna. Mantalsskrivningsförfarandet kräver i hela landet en arbetsinsats på ca 40 personår. Kommittén har förordat att länsstyrelserna skall ha hand om den regionala datordriften för folkbokföringen även efter en omläggning. Kommitténs förslag till ADB-system innebär emellertid ändå att vissa arbetsuppgifter hos länsstyrelserna kommer att föras över till försäkringskassorna. Med det föreslagna systemet kommer aktualiseringen av uppgifter i länsregistren att ske via terminal hos försäkringskassornas lokalkontor. En annan följd av förslaget är att även den lokala folkbokföringsmyndigheten genom direktåtkomst till länsregistren kommer att ha tillgång till uppgifter om hela länets befolkning. I ett sådant läge saknas det i stort sett anledning att behålla den nuvarande upplysningsverksamheten beträffande folkbokföringsuppgifter hos länsstyrelserna. Aktualiseringen av länsregistren och upplysningsverksamheten hos länsstyrelserna kräver uppskattningsvis en arbetsinsats som motsvarar ca 100 personår. De delar av folkbokföringen som enligt kommitténs organisationsförslag skall ankomma på försäkringskassorna kräver således med nuvarande arbetsformer en arbetsinsats på totalt I 840 personår.

i

110 hos allmän försäkringskassa Folkbokföring

7.6.2 Persona/behovet hos de allmänna försäkringskassorna

En omläggning av folkbokföringsorganisationen enligt de riktlinjer som kommittén har skisserat kan förutsättas få till följd att folkbokföringen blir mindre arbetskrävande. Urkundssystemet kommer att förenklas avsevärt. Till detta kommer att färre lokala enheter förenklar kontaktvägarna och minskar behovet av kommunikation mellan folkbokföringsmyndigheterna. En integrering av folkbokföringen med försäkringskassornas övriga verksamhet torde också helt allmänt skapa förutsättningar för en mera rationellt bedriven verksamhet. Jämfört med de nuvarande förhållandena kan således personalbehovet för folkbokföringen antas komma att minska dels beroende på det mera utvecklade ADB-stödet, dels beroende på att antalet lokala enheter blir färre. Å andra sidan bör man vid bedömningen av personalbehovet beakta att tillräckliga resurser skapas för en förbättrad flyttningskontroll. Med det föreslagna registersystemet kommer en och samma uppgift att behöva föras in endast i personakten och ADB-registret i motsats till dagens system, där en uppgift kan behöva antecknas upp till fyra gånger. Likaså kommer arbetet med att utfärda personbevis och att besvara förfrågningar att bli enklare eftersom detta arbete i stor utsträckning kommer att kunna ske med hjälp av ADB-registret. Vidare kan man anta att en lokal ADBav uppgifter kommer att kräva mindre arbetsinsatser än den registrering som förekommer i dag. Detta arbetsmoment kan regionala registrering nämligen utföras i nära samband med handläggningen av ärendet i övrigt. En folkbokföring hos de allmänna försäkringskassorna kommer således att kräva mindre personalresurser för den rutinmässiga delen av betydligt folkbokföringsarbetet än vad som behövs i dag. Erfarenhetsmässigt är det emellertid vanskligt att beräkna hur stor rationaliseringsvinst som kan följa av ett mera utvecklat ADB-stöd. Kommitténs uppdrag är att beskriva huvuddragen av en ny organisation. Lösningar av detaljbetonade frågor skall anstå till ett senare utredningsskede. Med hänsyn härtill har det inte varit möjligt för kommittén att mera ingående studera frågor om rationaliseringsvinster. Kommittén har emellertid uppskattat tidsåtgången för de arbetsmoment som bortfaller eller underlättas genom det föreslagna ADB-stödet. I följande uppställning redovisas hur stor personalminskning som kan antas följa av kommitténs förslag till ändrade arbetsformer.

Arbete som bortfaller eller under- Beräknad personallättas genom det föreslagna ADB-stödet minskning (personâr)

Förandet av församlingsbok 180 församlings- och avgångsregister

(utskrift av personbevis och stommar till personakter, förfrågningar och registrering) Summa 575

SOU 198l:l01 Folkbokföring hos allmän försäkringskassa 111

I förhållande till nuläget kan således personalbehovet för folkbokföringen beräknas minska med ca 575 personår till följd av det föreslagna ADBstödet. Som nyss har nämnts medför också övergången till ett lägre antal lokala enheter förenklingar i folkbokföringsarbetet. Antalet lokala enheter kommer att minska från ca 1 580 till ca 450. Detta medför att antalet kontakter mellan de lokala enheterna blir färre. Denna omständighet torde komma att få särskilt stor effekt vad gäller flyttningsärendena genom att en betydligt större del av alla flyttningar kommer att kunna handläggas av en och samma myndighet. Kommittén har inte i uppdrag att lämna något förslag till ändring av förfarandet vid mantalsskrivningen och utgår därför från att den kommer att ske i oförändrad form. Kommittén föreslår emellertid att mantalsskrivningen skall ombesörjas av de allmänna försäkringskassorna. Även med gällande bestämmelser om mantalsskrivningen bör det förhållandet att en och samma myndighet har hand om både den löpande och den årliga registreringen medföra vissa rationaliseringsvinster. Särskilt bör framhållas att den kommunikation som är nödvändig om den årliga och löpande registreringen sköts av olika myndigheter blir överflödig. Å andra sidan kommer mantalsskrivningen att spridas på ett större antal enheter. Sammantaget torde de nu redovisade förhållandena innebära att mantalsskrivningen kommer att kräva en något mindre personalstyrka hos försäkringskassorna än vad den f. n. kräver. Kommittén har inte beräknat hur stora rationaliseringsvinster som kan antas följa av övergången till färre enheter och sammanföringen av den löpande och den årliga folkbokföringen. Mot bakgrund av vad som nyss har nämnts anser sig kommittén emellertid ändå ha grundad anledning att anta att vinsterna blir betydande. Framför allt torde de förenklingar som följer av minskningen i antalet lokala enheter kunna komma att frigöra personalresurser från det mera rutinmässiga arbetet i sådan utsträckning att det skapas utrymme för en väsentligt förstärkt flyttningskontroll. av det folkbokfö- I kap. 9 tar kommmittén upp frågan om förvaringen ringsmaterial som inte behövs i det fortlöpande folkbokföringsarbetet hos Därvid förutsätter kommittén att merparten av folkförsäkringskassorna. bokföringsmaterialet skall lämnas kvar i församlingarna. Vid bedömningen av försäkringskassornas behov av personalförstärkning för folkbokföringsbör därför också beaktas att servicearbetet avseende det äldre uppgifterna folkbokföringsmaterialet även efter en omläggning av folkbokföringen kommer att ombesörjas av pastorsämbetena. I nuläget besvarar pastorsämbetena årligen omkring 1,8 miljoner förfrågningar. Som framgår av diagrammet i figur 7.1 kräver denna verksamhet ca l0 70 av personalresurserna, vilket motsvarar 160 personår. Flertalet av förfrågningarna gäller aktuella förhållanden. En inte obetydlig del av förfrågningarna - åtminstone vad avser tidsåtgången - torde dock avse äldre kyrkobokföringsmaterial. Med hänsyn till att en kartläggning av de faktiska förhållandena saknas har kommittén försiktigtvis räknat med att personalstyrkan kan reduceras med endast 25 personår till följd av att servicearbetet som rör det äldre kyrkobokföringsmaterialet faller bort. Sammanfattningsvis innebär kommitténs organisationsförslag att perso-

112 Folkbokföring hos allmän försäkringskassa sou 1931401

nalbehovet för folkbokföringsuppgifterna kan beräknas minska med ca 600 personår i förhållande till det nuvarande personalbehovet (1 840 personår). Personalbehovet för en folkbokföring hos de allmänna försäkringskassorna kan således uppskattas till ca l 240 personår.

7.7 m. m.

Organisatoriska frågor

- lokalkontor -

7.7.1 Centralkontor filialexpedition

Hos en allmän försäkringskassa, som i regel omfattar en landstingskommun finns ett centralkontor, ett antal lokalkontor samt i vissa fall filialexpeditioner. Centralkontoren svarar för ledning och uppföljning av lokalkontorens verksamhet samt för viss ärendehandläggning. Den huvudsakliga ärendehandläggningen ombesörjs av lokalkontoren. Dessa utgör också allmänhetens kontaktpunkter med försäkringskassorna. Kontorsnätet för varje försäkringskassa fastställs av RFV på förslag av kassan. RFV har utarbetat allmänna för kontorsnätets utformning. Huvudprincipen är att det riktlinjer skall finnas minst ett kontor i varje kommun. Ofta finns det flera. Antalet lokalkontor hos de allmänna försäkringskassorna är f. n. ca 450. Lokalkontoren är av skiftande storlek. I större tätorter kan de betjäna över 100 000 invånare. medan lokalkontoren i mindre tätorter ofta betjänar endast 2 000-3 000 invånare. Som framgår av diagrammet i figur 7.2 har av lokalkontoren ett verksamhetsområde som omfattar ungefär majoriteten 10000 invånare. invånarantalet är ca Det genomsnittliga per lokalkontor 18 000. Filialexpeditioner finns inrättade i mindre tätorter. De har begränsat Totalt finns det ca 135 filialexpeditioner. Verksamheten hos öppethållande.

Antal lokalkontor

Figur7.2 lo 20 30 40 §0 610 710 ao 90 100 110 120AntaI

(1000) inv.

Folkbokföring hos allmän försäkringskassa 113

en filialexpedition består till stor del av att göra utbetalningar, att lämna upplysningar och att hjälpa allmänheten med att fylla i blanketter. Någon handläggning av ärenden i egentlig mening sker således inte vid filialexpeditionerna. De saknar också tillgång via terminal till ADB-registren. Av det anförda framgår att de allmänna försäkringskassorna är regionala organ med ett väl förgrenat kontorsnät. Merparten av den direkta handläggningen av ärenden sker hos lokalkontoren. Kontoren, som är en integrerad del av en kassa, fattar sina beslut i den allmänna försäkringskassans namn. Vid en av de allmänna försäkringskassorna ombesörjd folkbokföring bör det enligt kommitténs mening ankomma på lokalkontoren att sköta den direkta handläggningen av folkbokföringsärenden. Hos försäkringskassorna finns förutom styrelsen vissa andra förtroendemannaorgan som beslutar i ärenden om t. ex. förtidspension och handikappersättning. Fråga uppkommer därför om det kan finnas skäl att också behandla vissa typer av folkbokföringsärenden i förtroendemannaorgan. Kommittén har funnit att en sådan ordning inte är nödvändig i det stora flertalet folkbokföringsärenden eftersom handläggningen av dessa i huvudsak innebär en ren tillämpning av folkbokföringsförfattningarna. Detta utesluter givetvis inte att man bör ta tillvara den kunskap om lokala förhållanden som finns samlad hos de förtroendevalda. Särskilt värdefull bör denna tillgång till information kunna bli vid handläggningen av komplicerade flyttningsärenden. Beslut i folkbokföringsärenden bör enligt kommitténs uppfattning fattas av tjänstemän vid lokalkontoren. I sista hand bör ansvaret åvila lokalkontorsföreståndaren. Kommittén har förordat att de allmänna försäkringskassorna också skall svara för mantalsskrivningen. Därvid har kommittén framhållit att åtgärder för en förbättrad bosättningsregistrering i första hand bör sättas in vid den löpande registreringen. Att låta centralkontoren ombesörja mantalsskrivningen för att därigenom få en överprövning och kontroll av lokalkontorens beslut synes därför inte motiverat. En sådan ordning skulle också kräva kommunikation mellan lokalkontoren och centralkontoret av i stort sett samma omfattning som i dag förekommer mellan pastorsämbetena och de lokala skattemyndigheterna. Kommittén anser därför att lokalkontoren bör svara även för mantalsskrivningen. Centralkontoren bör enligt kommitténs mening svara för ledning och uppföljning av folkbokföringsarbetet. Det är också naturligt att centralkontoren bistår lokalkontoren med upplysningar och råd i olika frågor. Däremot bör någon direkt handläggning av folkbokföringsärenden regelmässigt inte förekomma hos centralkontoren. Genom att lokalkontoren har möjlighet att få information och vägledning av centralkontoret bör en sådan ordning kunna fungera bra även när det gäller ärenden av mera kvalificerad art. Vilka uppgifter som i övrigt bör ankomma på centralkontoren resp. lokalkontoren får övervägas sedan principbeslutet har fattats i folkbokföringsfrågan. Någon handläggning av försäkringsärenden sker i dag inte hos filialexpeditionerna. Enligt kommitténs mening bör inte heller folkbokföringsärenden handläggas vid expeditionerna. Givetvis bör de dock tillhandahålla motsvarande service beträffande folkbokföringen som de f. n. lämnar i angelägenheter som rör den allmänna försäkringen.

114 hos allmän försäkringskassa Folkbokföring

7.7.2 Verksamhetsområde Ett lokalkontors verksamhetsområde omfattar en eller flera kommuner eller vissa församlingar av en kommun. Det finns dock ett fåtal lokalkontor vars verksamhetsområde omfattar endast delar av en församling. För folkbokföringens bedrivande saknas i huvudsak anledning att överväga en annan indelning i verksamhetsområden. I Stockholms och Göteborgs kommuner är kyrkobokföringen sedan länge landet. I dessa kommuner ankommer organiserad på ett annat sätt än i övriga det skattemyndigheterna att sköta flyttningsregistreringen. på de lokala härtill är främst att flyttningsfrekvensen har varit hög i dessa Bakgrunden områden. Förhållandet är detsamma i dag även om en hög flyttningsfrekvens numera inte är en omständighet som bara är koncentrerad till dessa kommuner. I Stockholms och Göteborgs kommuner har försäkringskassorna 22 resp. 15 lokalkontor. Om folkbokföringen delas in i samma verksamhetsområden leder detta således till en betydande decentralisering av handläggningen av bosättningsfrågorna. Enligt kommitténs mening talar övervägande skäl. framför allt behovet av ett större antal kontaktpunkter mot allmänheten, för att folkbokföringen utan undantag bör följa den indelning i verksamhetsområden som för lokalkontorens övriga verksamhet. Den slutliga gäller av denna bör emellertid anstå till det efterföljande lösningen fråga som krävs för att folkbokföringsreformen skall kunna utredningsarbete genomföras.

7.7.3 Registerområde

I den nuvarande folkbokföringsorganisationen utgör församlingen registerområde. Inom ett flertal sektorer i samhället bestäms den enskildes och skyldigheter av kommuntillhörighet. En överföring av rättigheter till de allmänna försäkringskassorna aktualiserar därför folkbokföringen i stället kan utgöra registerområden. Flera skäl talar frågan om kommunerna emellertid för att man behåller församlingen som registerområde. Det finns ofta flera lokalkontor inom en kommun. Då utgörs kassornas verksamhetsområden i regel av en eller flera församlingar. Verksamhetsområdena sammanfaller således i stort sett med församlingsgränserna. Även från arkivsynpunkt skulle ett frångående av församlingen som registeromrâde innebära nackdelar genom de svårigheter som då skulle uppkomma vid jämförelser mellan äldre och nyare folkbokföringsmaterial.

7.7.4 Lokalkontorens organisation

Kommittén har i avsnitt 7.7.1 från mera principiell synpunkt behandlat vissa om vilka arbetsuppgifter inom folkbokföringen som bör ankomma på frågor centralkontoret, lokalkontoren resp. filialexpeditionerna. Hur folkbokfömera i detalj bör organiseras och bedrivas och i vilken ringsarbetet arbetet bör samordnas med försäkringskassornas övriga verkutsträckning samhet kan bestämmas först efter ett fortsatt utredningsarbete. Det är en för en kommande utredning att utarbeta organisationsmodeller och uppgift

Folkbokföring hos allmän 115 försäkringskassa

beräkna personalbehov för lokalkontor av olika storleksordning. I avsikt att få ett bättre underlag för kostnadsberäkningarna behöver kommittén emellertid översiktligt beröra vissa frågor om lokalkontorens organisation. Som tidigare har nämnts är lokalkontoren av mycket varierande storlek. Detta har medfört att lokalkontorens organisation är olika utformad. Vid lokalkontor som betjänar färre än 45 000 invånare finns en sjukförsäkringssektion och en gemensam utrednings- och pensionssektion. Hos lokalkontor som betjänar fler än 45000 invånare finns skilda sektioner för de två sistnämnda funktionerna. Arbetet vid ett lokalkontor leds av en lokalkontorsföreståndare. I relation till bl. a. befolkningsunderlaget finns vidare sektionschefer, assistenter, expeditörer och kontorsbiträden. I regel skall det finnas minst tre tjänster vid ett lokalkontor. Kommittén har beräknat att en överföring av folkbokföringen till försäkringskassorna kommer att innebära att kassorna behöver ett tillskott på totalt ungefär 1 240 årsarbetskrafter. Uppskattningsvis behövs ett 30-tal tjänster för tillsynsuppgifter m. m. på centralkontoren. Huvuddelen av folkbokföringspersonalen kommer emellertid att arbeta vid lokalkontoren, som i dag totalt har ca 11 500 anställda. En överföring av folkbokföringen kommer således att medföra en personalökning vid lokalkontoren med ca 1 210 personår, dvs. ungefär 11 %. I följande uppställning redovisas hur stor personalökningen kan beräknas bli vid lokalkontor av olika storlek. Beräkningarna avser ett genomsnitt för hela landet.

Som tidigare har nämnts har en majoritet av lokalkontoren ett befolkningsunderlag på omkring 10 000 invånare. Hos ett lokalkontor av denna storlek kommer arbetet med folkbokföringen endast att kräva en arbetsinsats på omkring 1,5 personår. Bl. a. med hänsyn till att antalet tillkommande tjänster blir obetydligt förefaller det enligt kommitténs uppfattning lämpligt att folkbokföringsarbetet integreras med försäkringskassornas övriga verksamhet hos denna typ av kontor. En mindre del av lokalkontoren har ett befolkningsunderlag på 45 000 invånare eller mer. Hos dessa kontor kommer folkbokföringsuppgifterna att kräva en arbetsinsats på 6-18 personår. Verksamheten blir således av en sådan omfattning att det kan tänkas vara ändamålsenligt att inrätta en särskild sektion för denna.

116 hos allmän

Folkbokföring försäkringskassa

7.7.5 Besvärsordning för folkbokföringsärenden har beskrivits i kap. 2. Därav Besvärsordningen av pastorsämbete förs hos framgår att besvär över beslut som har meddelats länsrätterna i ärenden som rör bosättning och hos domkapitlen i övriga kyrkobokföringsärenden. Lokala skattemyndigheternas beslut i bosättnings- Besvär över domkapitlens och länsrätternas beslut frågor prövas av länsrätt. förs hos kammarrätterna. Om två pastorsämbeten har olika mening i ett ärende skall i första hand kyrkobokföringsinspektören rådfrågas. Uppnås inte enighet skall ärendet underställas Detta blir främst aktuellt beträfdomkapitlet resp. länsrätten. fande flyttningsärenden. På socialförsäkringsområdet är besvärsordningen en annan. I ärenden som rör den allmänna försäkringen, barnbidrag. bidragsförskott, delpension m. m. förs talan hos någon av landets tre försäkringsrätter. Mot försäkringsrättens beslut kan talan föras hos försäkringsöverdomstolen. Folkbokföringsförordningens bestämmelser om bosättning tillämpas inom skatteadministrationen vid den årliga taxeringen. Även om besvärsordningen för folkbokföringsärenden ändras kommer därmed frågor om bosättning att prövas av länsrätt. Att låta motsvarande frågor inom folkbokföringen prövas i annan ordning skulle ge sämre förutsättningar för en enhetlig tillämpning av folkbokföringsförordningens bestämmelser om bosättning. Kommittén anser därför att det är mindre lämpligt att låta bosättningsfrågor prövas i försäkringsprocessen. Med försäkringskassorna som folkbokföringsorgan kan det antas bli aktuellt endast i ett fåtal fall att pröva bosättningsfrågor genom underställ- Oenighet i en bosättningsfråga mellan två lokalkontor ning hos domstol. inom samma försäkringskassa kommer nämligen i praktiken att lösas av centralkontoret. Pastorsämbetenas beslut i övriga folkbokföringsärenden överklagas hos Med en civilt ordnad folkbokföring saknas anledning att domkapitlet. behålla domkapitlen som besvärsinstans. Det återstår därför att överväga om också denna grupp av ärenden skall överklagas hos länsrätt eller följa den som gäller för försäkringskassorna. Enligt kommitténs besvärsordning mening ligger det närmast till hands att låta även dessa frågor prövas av länsrätterna. Sammanfattningsvis anser således kommittén att talan mot alla beslut som den allmänna meddelar i folkbokföringsärenden bör föras försäkringskassan hos länsrätt. Mot länsrättens beslut förs talan hos kammarrätt.

8 Trossamfundens

medlemsregistrering

8.1 Inledning

Folkbokföringen har sitt ursprung i anteckningar om kyrkliga förrättningar och uppteckning av kyrkans församlingsmedlemmar. Samhällets intresse för den kyrkliga registreringen väcktes tidigt och kyrkobokföringen har genom åren anpassats efter det borgerliga samhällets behov. Kyrkobokföringen fyller dock alltjämt vid sidan av denna samhälleliga uppgift behovet av ett register över medlemmarna i svenska kyrkan. Vid en överflyttning av kyrkobokföringen från svenska kyrkan till ett borgerligt organ måste därför kyrkans behov av medlemsregister tillgodoses på annat sätt. Deltagarna i stat-kyrka överläggningarna har anvisat hur en sådan församlingsregistrering kan ordnas. Enligt kommitténs direktiv kan detta förslag ligga till grund för kommitténs arbete. Kommittén skall alltså inte utarbeta något eget förslag till församlingsregistrering för svenska kyrkan. Den av överarbetning förslaget s/om kan behövas bör enligt direktiven anstå till ett senare skede. Frågan om hur andra trossamfund än svenska kyrkan skall kunna få tillgång till uppgifter ur folkbokföringen togs inte upp under stat-kyrka överläggningarna. Enligt direktiven skall kommittén därför undersöka vilka önskemål om uppgifter ur folkbokföringen som andra trossamfund än svenska kyrkan kan ha. I förevarande kapitel lämnar kommittén en redogörelse för huvuddragen av det förslag till församlingsregistrering som deltagarna i stat-kyrka överläggningarna utarbetade. För mera fullständiga uppgifter hänvisas till betänkandet Stat-Kyrka med bilagor. Därefter behandlar kommittén frågan om andra trossamfunds tillgång till uppgifter ur folkbokföringen.

8.2 Svenska kyrkans

församlingsregistrering

Deltagarna i stat-kyrka överläggningarna föreslår att församlingsregistreringen för svenska kyrkan skall omfatta en samling urkunder med personuppgifter om svenska kyrkans medlemmar. Den grundläggande urkunden kallas församlingsförteckning. Den framställs med hjälp av ADB och kompletteras med ett maskinellt framställt sökregister, personaviregister. Iministerialböcker tas manuellt in de uppgifter om kyrkliga förrättningar som kyrkan anser sig behöva. Församlingsförteckningen och personaviregi-

Trossamfundens medlemsregistrering

stret hålls aktuella genom ett särskilt datorbaserat aviseringssystem uppbyggt kring ett s. k. kyrkdataband. Aviseringssystemet bygger på de civila befolkningsregistren när det gäller uppgifter av borgerlig natur medan församlingarna själva tillför systemet kyrkliga uppgifter. Det servicesystem för avisering m. m. som deltagarna föreslår innebär att det för riket i dess helhet finns ett centralt kyrkdataband, som innehåller som kyrkliga skall tillhöra såväl borgerliga uppgifter. Kyrkdatabandet svenska kyrkan. Det kan förvaras och bearbetas av något rikskyrkligt organ över dator. Ett alternativ är att bearbetningen av som förfogar ombesörjs i detta hänseende. För arbetet i någon annan, dvs. att kyrkan köper tjänster tar det organ som har hand om datorbearbetningen församlingarna maskinellt fram församlingsförteckningar samt de registerkort som skall ingå

i församlingarnas personaviregister. Ändringar av kyrklig natur rapporteras

fortlöpande av församlingarna till det organ som svarar för servicefunktionen och registreras därefter på kyrkdatabandet. Borgerliga ändringsuppgifter maskinellt från de civila befolkningsregistren vid den tillförs kyrkdatabandet samköming av länsstyrelsernas ändringsband som sker centralt, f. n. varje vecka. eller den som kyrkan anlitar för servicefunktionen, Kyrkan, rapporterar fortlöpande till församlingarna. församlingsförteckningen maskinellt genom den Enligt förslaget framställs servicefunktion som har beskrivits i det föregående. Varje församling tillställs en aktuell förteckning med vissa tidsmellanrum. Församlingsförordning, dvs. efter fastigheter. Posterna är teckningen läggs upp i kameral ordnade familjevis. Förteckningen innehåller uppgifter om namn, personnummer, civilstånd och familjeställning. Vidare finns det uppgifter om födelseförsamling, inflyttningsförsamling, kyrkliga förrättningar och avgiftsförhållanden. Det finns dessutom möjlighet att i förteckningen föra in av kyrkligt intresse, t. ex. uppgifter om medverkan i ungdomsaruppgifter bete eller deltagande i kyrkokör. tas enligt deltagarnas förslag också fram maskinellt. Personaviregistret för varje församlingsmedlem. Personavierna Det består av två personavier innehåller borgerliga och kyrkliga uppgifter av det slag som tas in i Till skillnad mot denna är emellertid uppgifterna i församlingsförteckningen. åtminstone en av de två personavierna ständigt aktuella. Personaviregistret avser att underlätta sökningsarbetet och täcka behovet av helt aktuell information i församlingarna. Registret gör det möjligt att finna uppgifter om om man känner till hans namn eller någon i församlingsförteckningen personnummer men inte den fastighet på vilken han är mantalsskriven. Borgerliga förändringar meddelas församlingarna fortlöpande genom personavier. Kyrkliga förändringar rapporteras av församlingarna till kyrkdatabandet. För anteckningar om kyrkliga förrättningar finns enligt förslaget fyra ministerialböcker; dopbok, konfirmationsbok, vigselbok och jordfästningsbok. Böckerna förs manuellt i församlingarna och antas i allt väsentligt kunna fylla samma kyrkliga funktion somi dag. Uppgifter om kyrkliga förrättningar finns också i församlingsförteckning och personaviregister. Uppgifterna omfattar endast arten av förrättningen och tidpunkten för denna. Med därav och därigenom få ledning kan pastor söka i ministerialböckerna

Trossamfundens medlenzsregistrering 119

tillgång till den utförligare information om olika kyrkliga förrättningar som man från kyrkans sida anser bör antecknas i böckerna.

8.3 Andra trossamfunds tillgång till uppgifter ur

folkbokföringen

8.3.1 Samfundens önskemål

Kommittén har haft överläggningar med företrädare för andra trossamfund än svenska kyrkan. Därvid har samfunden beretts tillfälle att framställa önskemål om uppgifter ur folkbokföringen. De önskemål som har framkommit avser dels aktualisering av adresser och personuppgifter för medlemmar, dels information om presumtiva medlemmar. Flera samfund önskade av sina någon form av hjälp med aktualisering medlemsregister. Vissa av dessa samfund hade behov av uppdatering på både lokal och central nivå medan andra inte hade något behov av central uppdatering. Det framhölls att det kunde vara svårt från ekonomisk synpunkt för samfund med få medlemmar att utnyttja samma typ av system för uppdatering som deltagarna i stat-kyrka överläggningarna föreslagit för svenska kyrkan. Vidare framhölls att kostnaderna för uppdateringen kunde reduceras om flera samfund gick samman om ett system. En skiss till ett sådant system och en kostnadsberäkning av detta borde därför göras. De samfund som har ett betydande inslag av invandrare, särskilt katolska kyrkan och de islamska församlingarna, uppgav att de hade ett stort behov av att få uppgifter om personer som flyttar till Sverige. För att en sådan information skulle vara av något praktiskt värde ansågs det att informationen borde vara selektiv och således endast avse personer med viss samfundstillhörighet. Med hänsyn till detta föreslog de ifrågavarande samfunden att samfundstillhörighet skulle antecknas i befolkningsregistren eller - om detta inte var möjligt - att samfunden löpande skulle få uppgifter om invandrare med viss samfundstillhörighet. Till kommittén har också kommit in en skrivelse från Sveriges Kristna Socialdemokraters Förbund som rör dessa frågor. I skrivelsen redovisas önskemål som har framkommit vid kontakter mellan förbundet och de s. k. invandrarkyrkorna. Utöver vad som tidigare har nämnts uppges det vara önskvärt att modersmål antecknas i folkbokföringen för de invandrare som blir svenska medborgare. Sådana uppgifter anses ge ett bättre underlag för planering av hemspråksundervisning och andra invandrarpolitiska åtgärder.

8.3.2 Aktualisering av adresser och personuppgifter

De praktiska möjligheterna att tillgodose samfundens önskemål beträffande aktualisering av adresser och personuppgifter påverkas inte av en förändring av huvudmannaskapet för den lokala folkbokföringen. Förutsättningarna för att hämta de ifrågavarande uppgifterna ur folkbokföringen med hjälp av ADB-teknik föreligger redan idag. Uppgifterna kan hämtas regionalt från resp. länsstyrelses dataenhet eller

Trossamfundens medlemsregistrering

för hela riket via den centrala samkörningen av förändringar i länsstyrelsernas ADB-register. Dessutom kan uppgifter för hela riket hämtas från det statliga person- och adressregistret (SPAR) som förs av datamaskincentralen för administrativ databehandling (DAFA). Enligt en ändring (1980:1074) i som trädde i kraft den 1 juli 1981, skall denna typ av uppgifter som datalagen, från SPAR. En annan lösning kräver att särskilt tillstånd regel hämtas meddelas av datainspektionen. Även om det sålunda inte föreligger några organisatoriska hinder mot att ur folkbokföringsregistren vill redan i dag hämta de önskade uppgifterna kommittén mot bakgrund av vad som har anförts i direktiven tillgodose samfundens önskemål om en skiss för hur detta kan organiseras och ange de ungefärliga kostnaderna. Deltagarna i stat-kyrka överläggningarna strävade efter tekniska lösningar som var så allmängiltiga att de i stora drag kunde utnyttjas även av andra trossamfund. Även om deltagarnas förslag till församlingsregistrering var avsett för svenska kyrkan är det därför naturligt att detta förslag tas till utgångspunkt för en skiss över hur folkbokföringen kan lämna stöd för en medlemsregistrering hos de andra trossamfunden. I förslaget till församlingsregistrering ingår som tidigare har redovisatsi huvudsak två typer av register, ett centralt ADB-register för samtliga medlemmar i svenska kyrkan och ett antal lokala manuella register hos varje församling över dess medlemmar. De manuella registren utgörs av en församlingsförteckning och ett personaviregister. Båda dessa framställs med hjälp av det centrala ADB-registret. Dessutom antecknas kyrkliga händelser som dop och konfirmation löpande i ministerialböcker. Det totala antalet medlemmar i andra samfund än svenska kyrkan kan till ca 500 000 för år 1980. Samfunden är inbördes mycket olika uppskattas stora. Medlemsantalet påverkar sannolikt kostnaderna för registreringen. Samfundens olika storlek kan antas ge upphov till olika önskemål om t. ex. tätheten i uppdateringen av de egna manuella registren. Vid kommitténs kontakter med Sveriges frikyrkoråd har det framkommit att det finns intresse av en samfundsregistrering hos samfund som tillsamca 250 000 medlemmar. I första hand föreligger det mans representerar intresse för om namn, adress, samfund (krets, distrikt och uppgifter eventuell ställning inom församlingen samt telefonnummer. församling), De av samfunden framställda önskemålen bör kunna tillgodoses genom att ett centralt i likhet med vad som har föreslagits för ADB-register upprättas svenska kyrkans medlemsregistrering. Registret bör ägas av de berörda samfunden genom en tillskapad stiftelse eller någon annan lämplig associationsform. Driften kan handhas av en servicebyrå eller ombesörjas inom ramen för samfundens institutionella samarbete. ADB-registrets huvudsakblir att tjäna som underlag för framställning av medlemsförteckliga uppgift för tidskrifter och annan information. Genom att ningar samt adressetiketter registret veckovis tillförs uppgifter om adressändringar från folkbokföringen tillförsäkras samfunden uppgifter om medlemmarna i detta ständigt aktuella avseende. Dessutom kan i registret lagras viss information som samfunden anser sig behöva, såsom en medlems eventuella befattning inom församlingen. Hos samfunden kommer det således att kunna finnas en årlig förteckning över medlemmarna samt någon form av sökregister, som ytterligare

Trossamfundens 121

medlemsregistrering

uppdateras fortlöpande. Kostnaderna för samfundsregistreringen utgörs dels av engångskostnader, dels av årliga driftkostnader. Till de förra hör kostnader för framställning av det centrala dataregistret över medlemmarna i samtliga intresserade samfund. Registret skall tillföras såväl borgerliga som kyrkliga uppgifter. De årliga driftkostnaderna består av förvaring och hantering av dataregistret, uppdatering av registret med folkbokföringsuppgifter och de övriga uppgifter som samfunden önskar tillföra registret. Till detta kommer kostnader för framställning av församlingsförteckningar m. m. DAFA har på kommitténs begäran beräknat kostnaderna för den skisserade samfundsregistreringen. DAFA har betonat att kostnaderna av olika skäl är svåra att uppskatta och att de redovisade uppgifterna bör ses som grova uppskattningar. Som utgångspunkt för beräkningarna har gällt att det utöver en årlig förteckning skall framställas ett kortregister. Förändringarna i kortregistren har antagits vara 1 000 per vecka. De årliga driftkostnaderna har uppskattats till drygt 200 000 kr. för ett register som omfattar 250 000 medlemmar. Kostnaden är således lägre än l kr. per medlem. Kostnaderna för upprättandet av registret har antagits uppgå till 100 000-200 000 kr.

8.3.3 Information om presumtiva medlemmar

Det andra önskemålet som framfördes vid kommitténs med överläggningar samfunden avsåg information om presumtiva medlemmar till de s. k. invandrarkyrkorna. Behovet av information om invandrare. vilka tillhör samfund som finns representerade här i riket, antogs enligt önskemålen i första hand kunna lösas genom att samfundstillhörigheten antecknades i folkbokföringen. I andra hand borde önskemålen tillgodoses genom en särredovisnlng av invandrare, som har ett sådant medborgarskap att de kan antas tillhöra ett här representerat trossamfund. Till detta kommer om att modersmål framställningen i vissa fall bör antecknas i folkbokföringen. För dem som flyttar till Sverige har statens invandrarverk utarbetat en bok med titeln Information för invandrare. Invandrare i Sverige. Boken tillställs en invandrare med posten så snart denne har blivit kyrkobokförd. Den ger en allmän information om några viktiga områden i det svenska samhället, däribland ett avsnitt benämnt ”Några olika trossamfund i Sverige. Avsnittet innehåller bl. a. kortfattade uppgifter om på vilka orter de s. k. invandrarkyrkorna finns representerade. Invandrarverket har också gemensamt med Biskopsmötets kontaktgrupp för inflyttade kristna utgivit en ”Religions- och kyrkoguide”. Guiden består av en förteckning över olika samfund och ledare i Sverige. Förteckningen upptar adress- och telefonuppgifter. Den är främst avsedd för de tjänstemän hos pastorsämbeten, sjukhus och invandrarbyråer som skall kunna visa invandrare till rätta. Vid sidan härav finns informationsmaterial som har utarbetats av de enskilda samfunden. Denna information är som regel direkt riktad till invandrarna. Informationsmaterialet tillhandahålls invandrare på pastors- _, . .. . .. . l ambetena Mera fullständiga kostenligt överenskommelse mellan samfunden och resp. stift. nadsberäkmngar har

Frågan om anteckning av samfundstillhörighet i folkbokföringen har (instäuts sveriges frikyr.

behandlats i tidigare utredningar. Onskemålet om en sådan ordning har då koråd.

Trossamfundens medlemsregistrering

liksom nu i första hand framställts av representanter för katolska biskopsämbetet. (Se bl. a. SOU 1970:2 s. 419-423, SOU 1972:36 s. 80). 1968 års beredning om stat och kyrka framhöll att de motiv som låg till grund för önskemålen var beaktansvärda. En registrering av samftndstillhörighet i folkbokföringen var enligt beredningen dock inte möj.ig. Av kunde inte myndigheterna medverka till att efterforska integritetsskäl samfundstillhörigheten. Beredningen föreslog i stället att samfundens behov skulle tillgodoses genom ökad information. Beredningen konstaterade också att statens invandrarverk hade uttalat att folkbokföringsmyndigheterna borde tillhandahålla information om i Sverige verksamma religiösa samfund samt eventuella blanketter för inträde. Verket hade förklarat sig berett att i samråd med den centrala folkbokföringsmyndigheten utarbeta sådan information. Invandrarutredningen avvisade i sitt huvudbetänkande (SOU 1974:69) kraven på anteckning om samfundstillhörighet med samma motiv som 1968 års beredning. Utredningen konstaterade emellertid att de dåxarande kontaktmöjligheterna mellan nyinvandrade och samfunden var bristfällig. Enligt invandrarutredningens uppfattning måste lösningen sökas genom att man erbjöd invandrare så goda möjligheter som möjligt att själva kontakta samfundet ifråga. Detta kunde lämpligen ske genom att folkbokföringsoranmälde sig, tillhandahöll blanketter för anmälan om ganet, där invandraren i olika samfund. Vidare borde informationen om aktuella medlemskap samfund från bl. a. statens invandrarverk och invandrarbyråerna utökas. Kommittén delar den uppfattning som har kommit till uttryck i de nämnda Även ett inhämtande av frivilliga uppgifter om samfmdstill-

utredningarna.

hörighet från den inflyttade bedömer kommittén vara olämpligt. Okunnighet om de i Sverige rådande förhållandena kan göra det svårt för en invandrare att bedöma i denna typ av förfrågningar. Kommittén vill frivilligheten att detta örskemål därför ansluta sig till den tidigare redovisade inställningen bör tillgodoses genom ökad information. Denna information bör iså stor som möjligt lämnas vid den första kontakten med svenska utsträckning I detta sammanhang kan det påpekas att kommittén har myndigheter. att möjligheterna att samordna invandrarnas kontakter med vissa föreslagit myndigheter undersöks närmare (avsnitt 4.4.4). Med en sådan samordning minskar antalet myndigheter som måste besökas vid invandring till Sverige, vilket bör medföra en väsentlig serviceförbättring för invandrare. Det innebär också att den information som i olika avseenden kan behövalämnas till invandrare kan samordnas. Enligt kommitténs mening bör det i det fortsatta utredningsarbetet övervägas vilka åtgärder som kan behövas för att ökade möjligheter att här i riket kontakta sitt trossamfund. ge en invandrare samfunden. Frågan bör därvid tas upp med de berörda Önskemålet om en särredovisning av invandrare med sådant medborgarskap att de kan antas tillhöra ett visst samfund är enligt kommitténs mening inte möjligt att tillmötesgå. Visserligen kan behovet av selektiv information i allmänhet genom den service med urvalsdragning som lämnas tillgodoses med ledning av SPAR och länsstyrelsernas register. SPAR saknar emellertid om medborgarskap för personer från utomnordiskt land. Detta uppgift inte utnyttjas för ett sådant ändamål. Länsstyrelsernas register kan därför innehåller däremot i och för sig tillräckliga uppgifter. Framställdataregister

Trossamfundens medlemsregistrering 123

ningar av liknande slag har emellertid vid skilda tillfällen avvisats med åberopande av sekretessbestämmelserna (se t. ex. regeringsrättens dom den 27 maj 1975, 1082-1975). Att denna form av massuttag ur ADB-register kan vara känslig från sekretessynpunkt framgår också av förarbetena till den nuvarande sekretesslagen (prop. 1979/80:2 s. 78 och 81-82). Kommittén anser sig därför inte kunna föreslå en ordning med regelbundna aviseringar av uppgifter om invandrare med visst medborgarskap. Frågan om anteckning av modersmål i folkbokföringen berör inte bara vissa trossamfund. Den hänger samman med behovet av statistik och underlag för invandrarpolitiska åtgärder i allmänhet. Kommittén anser därför att denna fråga inte bör behandlas i detta sammanhang.

9 Arkivfrågor

9.1 Inledning

Folkbokföringsmaterialet i Sverige är i vissa avseenden unikt och används vid forskning av skiftande slag. Såsom kommittén har framhållit i sina allmänna överväganden är det angeläget att kontinuiteten i detta material så långt möjligt behålls i ett nytt urkundssystem för folkbokföringen. Vid utformningen av förslaget till registersystem har kommittén också tagit särskild hänsyn till detta. I det framtida systemet kommer längder att framställas som i stort motsvarar de nuvarande böckernas kronologiska löpande redovisning av födda, vigda, döda samt in- och utflyttade. Församlingsbokens uppgift att kontinuerligt redovisa hela befolkningen famil je- och fastighetsvis tas över av en vart femte år framställd folklängd. En överflyttning av folkbokföringen till de allmänna försäkringskassorna aktualiserar som skall frågor om vilka delar av kyrkobokföringsmaterialet lämnas över till kassorna och hur man bör förfara med det Övriga arkivmaterialet. Enligt kommitténs direktiv bör arkivfrågorna i huvudsak utredas först sedan ett beslut föreligger i folkbokföringsfrågan. Det har emellertid varit nödvändigt för kommittén att gå in på vissa arkivfrågor. Kommittén har sålunda undersökt frågan om vilka delar av det nuvarande som kommer kyrkobokföringsmaterialet att behövas i folkbokföringsarbetet hos de allmänna försäkringskassorna. Frågor om det övriga kyrkobokföringsmaterialets förvaring och skötsel har med hänsyn till uttalandena i direktiven endast behandlats i avsikt att belysa vilka arkivmässiga problem en folkbokföringsreform kan ge upphov till.

9.2 Kyrkoarkiven

Kyrkoarkiven innehåller dels kyrkobokföringsmaterial, dels material av kommunal. ekonomisk och administrativ natur. För kyrkoarkiven gäller den allmänna arkivstadgan samt riksarkivets tillämpningscirkulär (1970:679). Enligt dessa författningar är landsarkiven arkivmyndighet och arkivdepå för de kyrkliga arkiven. Landsarkiven skall regelbundet inspektera kyrkoarkiven och kontrollera arkivvården. Arkivalier, som är äldre än 100 år skall vart tionde år levereras till landsarkiven. Den sista 10-årsleveransen beträffande kyrkobokföringsmaterial, som ägde rum åren 1971-1972. skulle således ha omfattat tiden 1861-1870. På grund av den reform som ägde rum i mitten av

Arkivfrâgor

1890-talet har emellertid landsarkiven med ett undantag tagit in kyrkobokföringsmaterial så långt fram som till år 1895. De kyrkoarkiv som förvaras hos församlingarna har en betydande omfattning. Enligt de uppskattningar som gjordes i samband med stat-kyrka dessa arkiv totalt till ca 45 000 hyllmeter, varav överläggningarna uppgick hälften vara kyrkobokföringsmaterial. De mätningar av drygt antogs kyrkobokföringsmaterialet som kommittén har gjort i två församlingar pekar på samma resultat som de förut gjorda uppskattningarna. En betydande del av kyrkobokföringsmaterialet utgörs av bilagor. Inkommande anmälningar och underrättelser m. m. skall nämligen i regel läggas som bilagor till kyrkoböckerna. För tiden efter år 1968 gäller med är gallringsbara. är några undantag att samtliga bilagor Gallringsfristen emellertid i regel 20 år. Detta medför att den första årgången kan gallras först som gäller för material som har tillkommit före år år 1989. Det gallringsbeslut 1968 är komplicerat och torde endast punktvis tillämpas. Pastorsämbetena använder sig även av det inte helt aktuella kyrkobokföskall göras, äldre noteringar skall rättas eller ringsmaterialet. Nya införingar kompletteras och bevis och intyg skall utfärdas. De register, som har skapats för folkbokföringsarbetet, används också i stor utsträckning vid olika typer som fortfarande förvaras hos av forskning. Detta gäller även det material pastorsämbetena. Orsakerna till detta är främst det kraftigt stegrade intresset för hembygds- och släktforskning.

9.3 som förs över till de allmänna

Kyrkobokföringsmaterial

försäkringskassorna

har ett brett användningsområde. Vid bedöm- Kyrkobokföringsmaterialet ningen av vilka handlingar som bör föras över till de allmänna försäkringskassorna kan man därför inte se enbart till kassornas behov. Det måste också beaktas att utbrytningen av serier ur kyrkoarkiven sker på ett sådant sätt att det inte medför svårigheter för arbetet med de arkiv som lämnas kvar. Likaså önskemål om tillgång till måste hänsyn tas till svenska kyrkans eventuella vissa handlingar. av det framtida för folkbokföringen är Utformningen registersystemet avgörande för försäkringskassornas behov av det kyrkobokföringsmaterial som nu är i bruk. det systern som kommittén föreslår kommer Enligt i huvudsak att arbeta med två register, nämligen ett försäkringskassorna till vilket kassorna har direktåtkomst via terminal regionalt ADB-register och ett register som består av personakter. Därav följer att aktuella måste föras över till försäkringskassorna vid en omläggning av personakter folkbokföringen. Detsamma gäller akter för personer som är avregistrerade eller utvandrade. Dessa akter kan nämligen åter komma i som obefintliga bruk om personen registreras på nytt. Det är svårare att bedöma hur man vid en omläggning bör förfara med det eftersom detta material dels är omfattanövriga kyrkobokföringsmaterialet de, dels kan antas komma till användning i folkbokföringsarbetet endast i Mest används det äldre materialet för att besvara begränsad utsträckning. förfrågningar för forskningsändamål från allmänheten och myndigheter.

Arkivfrågor 127

Enligt den statistikundersökning som kommittén har gjort förekommer det ca 1,8 miljoner förfrågningar under ett år. Merparten av dessa gäller det aktuella kyrkobokföringsmaterialet. Förfrågningar som avser det äldre materialet torde emellertid vara relativt vanliga. Det äldre materialet kan i vissa fall också behöva användas för att utfärda bevis. Främst gäller detta sådana bevis som krävs vid upprättande av bouppteckningar, undersökningar i namnärenden och utredningar i arvsärenden. En fråga av särskild betydelse för bedömningen av om annat kyrkobokföringsmaterial än personakterna skall lämnas över till de allmänna försäkringskassorna gäller de införingar och ändringar av uppgifter som görs fortlöpande i vissa av de nuvarande kyrkoböckerna. Kommittén har som framgår av kap. 5 förordat att de längder, som föreslås ersätta de nuvarande kronologiska böckerna, inte skall kompletteras sedan de har framställts maskinellt. En sådan lösning får konsekvenser främst för användningen av födelselängden. Om längden inte kompletteras kommer den nämligen inte att kunna brukas som urkund för uppgifter om härkomst m. m. Som kommittén tidigare har framhållit kommer emellertid denna omständighet inte att medföra några svårigheter eftersom om uppgifter aktuella förhållanden kan hämtas från personakterna. Motsvarande gäller med få undantag beträffande de nuvarande födelse- och dopböckerna. Endast när fråga är om personer som inte har varit kyrkobokförda i Sverige efter år 1947 - när systemet med personakter infördes - behöver födelse- och dopbok användas. kommitténs finns det därför Enligt mening inte något behov av att fortsätta att komplettera och ändra uppgifter i de nuvarande födelse- och dopböckerna efter en omläggning av folkbokföringen. Utöver personakterna är det inte möjligt att avgränsa någon mindre del av kyrkobokföringsmaterialet som kan tänkas komma till användning särskilt ofta i folkbokföringsarbetet hos försäkringskassorna. Att föra över hela kyrkobokföringsmaterialet skulle ställa mycket stora krav på arkivutrymmen hos försäkringskassorna. En sådan lösning är därför inte realistisk. Ekonomiska och praktiska skäl talar alltså för att enbart personakterna förs över till försäkringskassorna. För en sådan ordning talar också det förhållandet att det äldre kyrkobokföringsmaterialet främst används vid forskning. Det bör vidare framhållas att användningen av det äldre kyrkobokföringsmaterialet kan antas minska. Som exempel kan nämnas att sökningen efter personer som har flyttat från det aktuella registerområdet i regel kommer att kunna utföras utan ledning av det äldre kyrkobokföringsmaterialet eftersom kassorna har tillgång till goda sökmöjligheter via terminal. Att föra över enbart personakterna har även andra fördelar. Svenska kyrkans eventuella önskemål om tillgång till vissa kan kyrkoböcker tillgodoses. Vidare kan kyrkoarkiven. av vilka kyrkobokföringsmaterialet utgör en beståndsdel, i stort sett hållas samlade. En utbrytning av vissa serier skulle försvåra av materialet. användningen En överföring av t. ex. in- och utflyttningsböcker skulle komplicera sökningsarbetet eftersom dessa böcker tjänar som ingång till församlingsboken. Vid en eventuell utbrytning av serier skulle därför de överförda delarna sannolikt behöva ersättas av mikrofilmer. Med hänsyn till det anförda anser kommittén att enbart personakterna bör föras över till de allmänna försäkringskassorna vid en omläggning av

Arkivfrågor

folkbokföringen. Förvaringen av akterna kräver inte något stort arkivutrymme. Ett flertal av försäkringskassornas lokalkontor har ett verksamhetsområde som omfattar 10 000 invånare. På ett lokalkontor av en sådan omkring storlek kan personakterna beräknas kräva ett arkivutrymme på ca 4 hyllmeter. Till detta kommer behovet av expansionsutrymme. Den årliga tillväxten av personakter är ringa. I det föreslagna registersystemet kommer det emellertid att framställas kronologiska längder, mantalslängder och måste också beräknas för folklängder. Ett inte obetydligt arkivutrymme inkommande anmälningar och underrättelser m. m. vilka skall läggas som bilagor till längderna. Den totala årliga tillväxten kan uppskattas till omkring som betjänar 10 000 invånare. 1 hyllmeter på ett lokalkontor Vid beräkningen av kostnaderna för arkivlokaler hos försäkringskassorna behov har kommittén skall för folkbokföringens utgått från att förvaringen Tveksamt är emellertid om det, med undantag för ske på resp. lokalkontor. kommer att finnas något behov av en lokal förvaring. I det av personakterna, kommittén systemet kommer flertalet av de nuvarande kyrkoföreslagna böckerna att ersättas av maskinellt framställda längder. I samband med av dessa kan man därför göra ett exemplar på mikrofilm utan framställningen och bevara informationen på ADB-medium. Till någon större merkostnad skillnad från kommer längderna inte heller att dagens kyrkoböcker aktualiseras Dessa förhållanden medför att lokalkontoren i det fortlöpande. dagliga arbetet inte behöver ha tillgång till längderna som sådana utan i stället kan använda Därigenom skulle det enligt sig av en mikrofilm. kommitténs mening bli möjligt att samla huvuddelen av folkbokföringsarkiven hos centralkontoren eller i särskilda arkivdepåer. En sådan ordning bör kunna minska kostnaderna för arkivlokaler hos försäkringskassorna. Att i det dagliga arbetet använder sig av mikrofilmer är även försäkringskassorna från den synpunkten att det minskar förslitningen av folkbokfördelaktigt föringsmaterialet.

9.4 som lämnas kvar hos

Kyrkobokföringsmaterial

församlingarna

Som framgår av det föregående föreslår kommittén att endast personakterna skall föras över till de allmänna försäkringskassorna vid en omläggning av Det aktualiserar frågan om hur man skall förvara det folkbokföringen. kyrkobokföringsmaterial som inte lämnas över till kassorna. Möjligheterna till landsarkiven har behandlats i en att föra över kyrkobokföringsmaterialet expertpromemoria om arkivfrågor (SOU 1978:3. bilaga 10) som bifogades det av deltagarna i stat-kyrka överläggningarna avlämnade betänkandet, En total inleverering av arkiven skulle enligt vad som anfördes i Stat-Kyrka. ställa mycket stora krav på en utbyggnad av landsarkivens promemorian lokaler. Den skulle också kräva personalförstärkningar för arbetet med de tillkommande arkiven. Det inte realistiskt med en total ansågs därför inleverering. Kommittén gör samma bedömning och förutsätter alltså att det kyrkobokföringsmaterial som inte behövs i folkbokföringsarbetet hos försäkringskassorna åtminstone under en övergångsperiod kommer att förvaras hos

Arkivfrågor 129

församlingarna. Så länge som svenska kyrkan har en offentligrättslig ställning inger ett sådant arrangemang inte några betänkligheter. Kommittén utgår från att kyrkoarkiven även i fortsättningen skall anses vara arkiv hos statsmyndighet. Detta garanterar att arkivalierna kommer att vårdas och gallras enligt de regler som gäller för statliga arkiv. Den omständigheten att det även efter en omläggning kommer att finnas präster och annan personal hos församlingarna med erfarenhet och kunskap om folkbokföring talar dessutom för att skötseln och servicen beträffande det äldre materialet kommer att fungera väl. Kommittén vill emellertid betona vikten av att en utredning om arkivfrågorna bör komma till stånd snarast efter ett principbeslut i folkbokföringsfrågan. En del pastorat har nämligen stor brist på arkivutrymmen. Merparten av kyrkobokföringsmaterialet kan således förutsättas bli kvar hos församlingarna under en övergångstid. Hur servicen skall ordnas beträffande detta material behöver enligt kommitténs mening utredas. Bevis och utdrag måste i vissa fall utfärdas på grundval av detta material. Det bör därför klaras ut vilka befattningshavare hos pastorsämbetena som skall ha befogenhet att utfärda bevis. Det bör också undersökas om det är möjligt att närmare reglera pastorsämbetenas serviceskyldighet. Nuvarande av pastorsämbetenas reglering serviceskyldighet är i praktiken svårtillämpad och ger stort utrymme för skiftande bedömningar. Enligt sekretesslagen och förordningen om statliga myndigheters serviceskyldighet (1980:900) skall en myndighet på begäran av en enskild lämna uppgifter ur allmänna som förvaras handlingar hos myndigheten i den mån hinder inte möter på grund av bestämmelse om sekretess eller av hänsyn till arbetets behöriga gång. Detta har tolkats så att en myndighet har skyldighet att lämna endast sådana uppgifter som kan tas fram omedelbart, t. ex. vid ett telefonsamtal, även om uppgifterna hämtas från flera handlingar. I vilken utsträckning, i vilka former och till vilken kostnad för den enskilde som pastorsämbetena därutöver tillhandahåller varierar uppgifter i praktiken avsevärt. “ En stor del av den service som kommer att efterfrågas hos församlingarna efter en omläggning av folkbokföringen kommer att avse uppgifter som det enligt gällande bestämmelser inte åligger pastorsämbetena att lämna. för Uppgifter forskningsändamål kan nämligen i regel inte tas fram omedelbart. Det skulle självfallet vara en stor olägenhet om allmänhetens möjlighet att få tillgång till uppgifter skulle komma att skifta mellan olika Det är därför önskvärt församlingar. med en viss reglering av serviceskylså att allmänheten digheten garanteras en likvärdig tillgång till uppgifter. Den typ av förfrågningar som kräver en ingående efterforskning kan av naturliga skäl inte ordnas efter någon enkel avgiftsmall eller omfattas av någon obligatorisk uppgiftsskyldighet. En reglering bör emellertid kunna bidra till att servicen liksom avgiftssättningen blir relativt enhetlig. Kommittén föreslår att möjligheterna för en närmare reglering undersöks. Det bör också undersökas om det är möjligt att sammanföra arkivmaterial till depåer hos församlingar med goda arkivutrymmen. Servicearbetet skulle då kunna underlättas. Sådana lösningar skulle också kunna frigöra arkivutrymmen hos de församlingar som har brist på utrymmen. Som framgår av det föregående är merparten av det servicearbete som kan

Arkivfrågor

bli aktuellt beträffande det kyrkobokföringsmaterial som lämnas kvar i församlingarna av sådan art att det enligt sekretesslagen och förordningen om statliga myndigheters serviceskyldighet inte kan anses åligga pastorsäm» kommer en stor del av kostnaderna för betena att utföra detta. Följaktligen servicearbetet att kunna finansieras genom avgifter från allmänheten. För den övriga delen av arbetet kommer pastoraten att åsamkas vissa kostnader. Även om frågan fordrar ett närmare studium anser sig kommittén kunna utgå från att kostnaderna blir tämligen blygsamma.

sou 1981:101

10 Personalfrågor

En överföring av folkbokföringen till de allmänna försäkringskassorna medför konsekvenser för personalen hos flera myndigheter. Mest genomgripande blir givetvis förändringarna för den personal som arbetar med

folkbokföringsuppgifter hos pastorsämbetena. Enligt direktiven bör kom-

mittén aktualisera tidigare utredningsmaterial samt ta ställning till vad kommitténs förslag till folkbokföringsreform kan innebära för personalen vid pastorsämbetena och övriga berörda myndigheter. Kommittén bör särskilt överväga vad en omläggning kan innebära för den personal som är verksam utanför tätorterna.

Tidigare utredningar

Centrala folkbokförings- och uppbördsnämnden (CFU) förordade i sitt betänkande F01kbokföringsorganisationen m. m. att folkbokföringen skulle föras över till de lokala skattemyndigheterna. vad CFU Enligt uppgav arbetade i slutet av 1960-talet ca 1 200 personer med kyrkobokföringsgöromål hos pastorsämbetena. Härvid hade inte prästernas arbete med medräknats. kyrkobokföringen Av de 1 200 personerna arbetade enligt CFU ca 900 personer i sådana kommuner och i flertalet fall på sådana orter där lokal skattemyndighet fanns. Personalbehovet för

folkbokföringsuppgifter

hos de lokala skattemyndigheterna beräknades av CFU till 1 060 personer. Mot denna bakgrund ansåg CFU att det fanns grundad anledning att anta att det övervägande antalet anställda, som blev övertaliga vid pastorsexpeditionerna, skulle kunna beredas anställning vid de lokala skattemyndigheterna. För att skaffa anställning åt de befattningshavare för vilka denna möjlighet inte stod till buds ansåg CFU att de vanliga arbetsmarknadspolitiska resurserna torde vara tillräckliga. Beträffande frågan om pension för den personal som övergick till de lokala skattemyndigheterna anförde CFU att de bestämmelser generella som gällde vid övergång från kommunal till statlig tjänst borde tillämpas. 1968 års beredning om stat och kyrka anslöt sig i huvudsak till CFU:s ställningstagande att det övervägande antalet anställda skulle kunna beredas anställning hos en borgerlig huvudman för folkbokföringen. Beredningen påpekade emellertid att CFU:s bedömning kanske var något för optimistisk. Beredningen framhöll vidare att erfarenheterna från förstatligande och omorganisation av kommunal verksamhet hade visat att det även vid en

Personalfrågor

folkbokföringsreform borde finnas godtagbara lösningar på personalens trygghetsfrågor. av de Deltagarna i stat-kyrka överläggningama utgick vid sin bedömning konsekvenserna av ett ändrat huvudmannaskap för folkpersonalmässiga bokföringen från de uppgifter som CFU hade redovisat om personalen vid i överlåggningarna bedömde på samma pastorsexpeditionerna. Deltagarna sätt som CFU att de anställda vid pastorsexpeditionerna, som inte behövdes för arbete med församlingsregistreringen, skulle kunna hos församlingarna få anställning vid de lokala skattemyndigheterna. Med hänsyn till att något beslut ännu inte hade fattats om det framtida huvudmannaskapet för folkbokföringen diskuterades emellertid inte personalfrågorna mera ingående. Dessa frågor fick enligt deltagarna tas upp med berörda personalorganisationer i samband med att propositionen lades fram om folkbokföringen. Vid remissbehandlingen av stat-kyrka betänkandet framkom önskemål och om olika garantier när det gällde personalens anställningsförhållanden Dessa önskemål främst de förhållanden som blir pensioner. avsåg emellertid aktuella vid en relationsändring mellan stat och kyrka. Dåvarande Svenska prästförbundet anförde att hänsynen till personalen brukade anges som ett borde vara kvar hos pastorsämbetena. De skäl för att folkbokföringen förhållandena nämligen inte att geografiska medgav enligt prästförbundet personalen kunde beredas likvärdig sysselsättning om pastorsämbetenas med Detta gällde särskilt den befattning folkbokföringen upphörde. personal som var deltidsanställd.

10.2 Personalen hos pastorsämbetena

10.2.1 Arbetsuppgifter

Pastor har ansvaret för kyrkobokföringen. Endast i de minsta församlingarna sköter arbetet med folkbokföringen utan hjälp. På flertalet prästerna i landet finns således personal anställd särskilt för pastorsexpeditioner som riksskatteverket folkbokföringsuppgifterna. Enligt en sammanställning (RSV) har gjort över den biträdespersonal som arbetar med folkbokföringsi uppgifter hade församlingarna 2 079 personer anställda för dessa uppgifter februari 1981. Nästan en tredjedel var emellertid sysselsatta även med annan verksamhet än folkbokföring. Den icke prästerliga personalen på pastorsexpeditionerna kan enligt 8 § få förordnande att självständigt utföra vissa folkbokföringskungörelsen arbetsuppgifter. För att få förordnande krävs i regel att man har varit anställd viss tid vid en pastorsexpedition och att man har gått igenom kurs i RSV:s 16 % av personalen har förordnande att utfärda bevis. En regi. Omkring större del av personalen, 64 %, har dessutom förordnande som ger rätt att I större församlingar är det meddela vissa beslut i kyrkobokföringsärenden. att närmast under också vanligt att någon av de anställda har förordnande pastor leda kontorsarbetet. Sådant förordnande har 9 % av personalen. Totalt har således omkring 90 % av personalen vid pastorsexpeditionerna förordnande.

Personalfrågor

l0.2.2 Anställningsförhållanden

Kyrkokommunerna är arbetsgivare för den personal som är anställd vid pastorsexpeditionerna. Anställningsförhållandena regleras delvis genom lagen (1976:600) om offentlig anställning (LOA) och genom ingångna avtal. Svenska kommunförbundet har Svenska kyrkans församlings- och pastoratsförbunds uppdrag att förhandla för den kyrkokommunala personalen. De avtal som träffas på central nivå av kommunförbundet har rekommendationskaraktär. Det krävs alltså att kollektivavtal träffas mellan arbetstagarorganisationen och resp. arbetsgivare. Av centralt ingångna överenskommelser kan främst nämnas ”Allmänna bestämmelser (AB 80), som gäller från den 1 juli 1980. I bilagor till avtalet upptas bl. a. lönebestämmelser och lönetabeller. I specialbestämmelser för centralt reglerade anställningar i församlingar regleras lönegradssättningen för olika kategorier av anställda. Enligt de bestämmelser som gäller fr. o. m. den 1 juli 1980 skall den grupp, till vilken större delen av folkbokföringspersonalen hör, vara placerad i lönegrad K 9-K 15. Kyrkobokföringsassistent skall vara placerad i lönegrad K 16. Med kyrkobokföringsassistent avses arbetstagare vilken närmast pastor leder och fördelar kyrkobokföringsarbetet, biträder pastor i arkivvården och i förekommande fall fullgör kansli- och drätseluppgifter. I lönegraderna K 9-K 16 utgår år 1981 en månadslön på 5 184-6 486 kr. Den kommunalt lönereglerade personalen har pensionsförmåner enligt kommunernas pensionsavtal (PAK 78). PAK 78 ger s. k. bruttopensioner. Därmed menas att arbetsgivaren garanterar den anställde en pension med viss procent av den pensionsgrundande lönen. Inom ramen för denna pensionsprocent äger arbetsgivaren samordna med i princip hela den allmänna pensionen. Skillnaden mellan det av arbetsgivaren garanterade bruttot uttryckt i procent av lönen - och den allmänna pension, som arbetsgivaren kan samordna med, utgör den kompletteringspension som arbetsgivaren måste utge vid pensionsfallet. Denna komplettering kan inte försäkras. I stället avsätter arbetsgivaren årligen belopp till en pensionsfond för att täcka framtida pensionskostnader eller också täcker man pensionskostnaderna direkt med löpande inkomster. Kyrkokommunerna har i mycket ringa utsträckning förhandsfinansierat sina pensionsförpliktelser genom fondering. De har därför en ackumulerad pensionsskuld. Denna består dels av kostnader för framtida pensioner för dem som redan har avgått med pension, dels av det belopp som kan beräknas vara erforderligt för att täcka pensionskostnaden för redan intjänad pensionsgrundande anställningstid för dem som alltjämt är i tjänst. Enligt de beräkningar som gjordes i samband med stat-kyrka överläggningarna uppgick år 1976 den intjänade pensionsskulden för då fortfarande aktiv folkbokföringspersonal till 43 milj. kr. Vid både det statliga och det kommunala pensionssystemet tillämpas s. k. successivsamordning med sistahandsansvar. Detta innebär att den offentliga kretsen av arbetsgivare under hand har överenskommit att offentliga arbetsgivare från vilken arbetstagare avgår med pension skall svara för hela den inom den offentliga arbetsgivarkretsen intjänade pensionsutfästelsen utan några ekonomiska tillskott från tidigare arbetsgivare. Överenskommel-

134 Personalfrågor

sen bygger på förutsättningarna, att solvensförhållandena år sådana att det kan anses garanterat att den sista arbetsgivaren förmår svara för hela den ekonomiska utfästelsen samt att de övergångar som sker mellan anställningar hos olika offentliga huvudmän inte sker i någon viss riktning. Vid omorganisationer sker därför i regel någon form av kostnadsreglering mellan den avlämnande och den nye huvudmannen avseende den upplupna pensionsskulden för den personal som överförs.

10.2.3 Personalstatistik Statistiska centralbyrån (SCB) för sedan år 1971 i samarbete med Svenska kyrkans församlings- och pastoratsförbund statistik över den kyrkokommunalt anställda personalen. Statistiken omfattar uppgifter om antal anställda, åldersfördelning och hel- och deltidstjänstgöring m. m. Uppgifterna aktualiseras en gång om året genom att kyrkokommunerna korrigerar en datatryckt blankett. För att få uppgifterna om personalen kombinerade och indelade på ett för utredningen ändamålsenligt sätt har kommittén efter samråd med personalorganisationerna beställt en specialbearbetning av statistiken hos SCB. Specialbearbetningen avser förhållandena i mars 1979. Den omfattar endast icke prästerlig personal som har folkbokföring som sin huvudsakliga arbetsuppgift. De arbetstagare som har delad tjänstgöring exempelvis mellan central förvaltning och folkbokföring finns således redovisade endast i de fall de ägnar mer än hälften av sin arbetstid åt folkbokföringsgöromål. Den omständigheten att personal, som ägnar endast en mindre del av sin arbetstid åt folkbokföringsarbete inte finns redovisad kan framstå som en brist. Som kommer att framgå av det följande är emellertid dessa personer inte så många. Den kyrkokommunalt anställda personalens möjligheter att ta anställning hos en ny huvudman för folkbokföringen påverkas av sådana förhållanden som deltidstjänstgöring och geografiskt avstånd till den nya arbetsplatsen. För att belysa dessa förhållanden har personalen vid specialbearbetningen fördelats dels efter tjänstgöringens omfattning, dels efter tjänstgöringsortens belägenhet (storstad, stor ort, mindre ort och glesbygd.) Vid fördelningen efter ortstyp har samma klassificering använts som i undersökningen om allmänhetens kontakter med pastorsexpeditionerna. Av specialbearbetningen framgår också hur många av de anställda som tjänstgör vid en pastorsexpedition som är belägen i en kommun där det finns en lokal skattemyndighet. Denna uppgift har tagits fram som underlag för bedömningen av de personalmässiga konsekvenserna om lokal skattemyndighet skulle ha valts som framtida folkbokföringsmyndighet. Motsvarande fördelning har inte gjorts för försäkringskassornas lokalkontor eftersom det alltid finns minst ett kontor i varje kommun. Av specialbearbetningen framgår att kyrkokommunerna har 1 889 personer anställda som huvudsakligen arbetar med folkbokföring. Av dessa är 94 % kvinnor. Antalet anställda enligt denna uppgift är något lägre än det antal anställda (2 079) som redovisadesi RSV:s sammanställning. Skillnaden mellan uppgifterna omkring 200 personer - kan till någon del bero på att undersökningarna har utförts vid olika tidpunkter, nämligen mars 1979 resp.

Personalfrågor 135

februari 1981. Förklaringen till skillnaden torde emellertid främst stå att finna i det förhållandet att RSV:s redovisning omfattar alla anställda som under någon del av sin arbetstid är sysselsatta med folkbokföringsuppgifter medan kommitténs specialbearbetning endast omfattar personal vars huvudavser folkbokföring. Kommittén räknar därför med sakliga abetsuppgifter att omkring 10 % av den icke prästerliga personal som till någon del arbetar med folkbokföring inte omfattas av kommitténs specialbearbetning. Personalens åldersfördelning framgår av följande tabell.

Tabell 10.1 Personalen fördelad efter ålder

visar personalen fördelad efter tjänstgöringens omfatt- Följande diagram

ning för nela riket (vita staplar) och för glesbygden (streckade staplar). m

Av diagrammet framgår attfolkbokföringspersonalen i stor utsträckning

arbetar celtid. Ser man till personalen i hela riket är det 39 % som arbetar

heltid och 15 % som arbetar mindre än 16 timmar. I glesbygden är

förhållandet i det närmaste det omvända. Där arbetar endast 15 % av

heltid och så stor del som 33 % mindre än 16 timmar per personalen

vecka.

Hand Deltid (tjänstgöringstid per vecka)

mer än 25 timmar 25-16 timmar mindre än 16 tummar

39% 222.2 2 233%: R^^^^^ AAAAAA 2... 2 222222 27% 2 A 2 222222 24 AAAAAA

- W752 :m:

nAAAA 19% ,ÅÅAÅQ Å ÅAAAA: A 215 2 222222 222222 15% 222222 IAAAAÅ ÅÅÅAÅ. AAÅAAN ^^^^^^ ^^^^^ ^^^^^^ 22222 “2222 2 AAA” 222222 RA/MN AAAAÃA Figur 10.1 Personalen

fördelad efter tjänstgö- Hela riket Glesbygden

B ringstidens omfattning

I följaide tabell redovisas personalen efter tjänstgöringsortens belägen-

och förekomst av lokal skattemyndighet i samma kommun het, dvs.ortstyp

som tjänstgöringsorten.

136 Personalfrågor

Tabell 10.2 Personalen fördelad (%) efter tjänstgöringsortens belägenhet Lokal skattemyndig- Stor- Stor Mindre Gles- Totalt

Tabellen visar att en så stor del som 75 % av personalen arbetar i en kommun där en lokal skattemyndighet är stationerad. Av tabellen framgår också att omkring hälften av personalen är anställd vid expeditioner som storstäder eller större orter. Av personalen arbetar liggeri 32 % i glesbygd. Att en så stor del av personalen arbetar utanför tätorterna kan förklaras med att denna i betydande personal omfattning har deltidstjänstgöring.

10.3 Personalen hos

övriga folkbokföringsmyndigheter

En omläggning av folkbokföringen kommer inte bara att beröra den personal som är verksam hos pastorsämbetena. Även vissa personalkategorier hos de lokala skattemyndigheterna i Stockholms och hos Göteborgs fögderier; länsstyrelserna samt hos RSV kommer att påverkas av kommitténs förslag till framtida folkbokföringsorganisation. I Stockholms och Göteborgs kommuner sköter de lokala skattemyndigheterna Vid flyttningsregistreringen. en omläggning av folkbokföringen enligt kommitténs förslag kommer denna verksamhet att

ombesörjas av de

allmänna Verksamheten försäkringskassorna. i fråga kräver enligt uppgift från de lokala i Stockholm skattemyndigheterna och Göteborg en arbetsinsats som motsvarar drygt 100 personår. . Kommitténs förslag innebär vidare att också skall mantalsskrivningen föras över till försäkringskassorna. Mantalsskrivningen tar i anspråk ungefär 1 % av personalresurserna hos de lokala skattemyndigheterna. Det motsvarar ca 40 personår. Verksamheten är således av relativt blygsam omfattning. Den är också koncentrerad till en mindre del av året. Av dessa skäl finns det i allmänhet inte personal anställd särskilt för mantalsskrivningen. Med hänsyn härtill anser kommittén att en av till överföring mantalsskrivningen försäkringskassorna inte kommer att medföra några konsekvenser vad gäller

personalens anställningsförhållanden.

Länsstyrelserna svarar i dag för registreringen av befolkningen på ADB-medium. De lämnar också i betydande med omfattning upplysningar ledning av länsregistren. Kommittén har förordat att länsstyrelserna även efter en omläggning skall ombesörja datordriften för folkbokföringen. Den av kommittén föreslagna får emellertid ändå konsekvenser ADB-lösningen för vissa personalkategorier hos länsstyrelserna. Som har redovisats i kap. 7 kommer aktualiseringen av länsregistren att skötas lokalt dvs. hos försäkringskassornas lokalkontor. Vidare kan man anta att det stora flertalet av de förfrågningar som i dag besvaras av länsstyrelserna kommer att ankomma på lokalkontoren. Den personal som arbetar med upplysningsverksamheten

Personalfrågor 137

och aktualiseringen av länsregistren kommer således att bli berörd av en reform. Arbetsuppgifterna i fråga kräver i nuläget ca 100 personår. Kommitténs organisationsförslag kommer vidare att påverka den personal som är verksam på central nivå inom folkbokföringsväsendet. Enligt kommitténs förslag skall tillsynen och andra centrala uppgifter inom folkbokföringen, som i dag ombesörjs av RSV, läggas på riksförsäkringsverket. Vid folkbokföringssektionen hos RSV tjänstgör f. n. ungefär 25 personer. varav ett tiotal på handläggarnivå.

10.4 konsekvenser för

Folkbokföringsreformens

personalen

På pastorsexpeditionerna kommer det även efter en folkbokföringsreform att finnas behov av personal som i församlingsverksamheten biträder med administrativa och kamerala uppgifter. I en situation där prästerna folkbokföringen inte ombesörjs av svenska kyrkan behöver församlingarna också en registrering av uppgifter om sina medlemmar. Som har redovisats i annat sammanhang har kommittén enligt direktiven att utgå från att församlingsregistreringen kan ordnas i huvudsaklig överensstämmelse med den modell som har utarbetats inom ramen för stat-kyrka arbetet. Deltagarna i stat-kyrka överläggningarna uppskattade de årliga driftkostnaderna för församlingsregistreringen i 1976 års kostnadsnivå. Kostnaderna angavs vara 4,8-5,8 milj. kr., varav 2-3 milj. kr. avsåg personalkostnader. som beräkningarna var behäftade med Med hänsyn till de osäkerhetsfaktorer angavs de totala driftkostnaderna emellertid till 5-7 milj. kr. Det är givetvis att med ledning av dessa uppgifter närmare beräkna hur stor vanskligt arbetsinsats som kan komma att behövas för församlingsregistreringen. Utgår man från en personalkostnad om 3 milj. kr. i 1976 års kostnadsnivå innebär det att församlingsregistreringen kan antas kräva en arbetsinsats på ungefär 50 personår. kommer således att kräva en i förhållande till Församlingsregistreringen kyrkobokföringen mycket ringa arbetsinsats. Man torde därför kunna utgå från att endast de större församlingarna kommer att behöva särskild kanslipersonal för att sköta församlingsregistreringen. Samtidigt bör det emellertid uppmärksammas att personalen särskilt i de mindre församlingarna ofta också har andra arbetsuppgifter än de som gäller folkbokföringen. Dessa arbetsuppgifter påverkas naturligtvis inte av en folkbokföringsreform. Även efter en omläggning av folkbokföringen kommer det således att finnas arbetsuppgifter hos församlingarna för den personal som nu biträder prästerna i folkbokföringsarbetet. Enligt kommitténs mening bör man emellertid räkna med att den övervägande delen av den biträdespersonal som är sysselsatt med folkbokföringsuppgifter inte kommer att kunna beredas arbete hos församlingarna efter en omläggning av folkbokföringen. Kommittén förutsätter att den personal som behövs för folkbokföringsuppgifter hos de allmänna försäkringskassorna i första hand kommer att rekryteras från de arbetstagare som vid omorganisationen blir övertaliga hos

Personalfrågor

pastorsämbetena och andra berörda myndigheter. Det är självfallet angeläget att denna personal i största möjliga utsträckning ges tillfälle till anställning hos försäkringskassorna. Arbetsgivaren har i detta hänseende ett med personalen sammanfallande intresse. Från arbetsgivarsynpunkt bör det nämligen vara av stor vikt att söka ta tillvara den kunnighet och erfarenhet som den nuvarande folkbokföringspersonalen har. Att man tar tillvara den resurs som den nuvarande personalen på pastorsexpeditionerna utgör ökar enligt kommitténs mening förutsättningarna för att en omorganisation skall kunna genomföras utan störningar. Den huvudsakliga handläggningen av folkbokföringsärenden kommer att ske hos de allmänna försäkringskassornas lokalkontor. Hos dessa tjänstgör i dag ca 11 500 personer. En överföring av folkbokföringen till försäkringskassorna kräver givetvis att kassorna tillförs ytterligare personal. Av redovisningen i kap. 7 framgår att folkbokföringsuppgifterna i dag kräver en arbetsinsats som motsvarar ca 1840 personår. Med hänsyn främst till de förenklingari registerföringen som förutsätts bli genomförda i samband med omorganisationen kan dock folkbokföringsuppgifterna antas bli mindre arbetskrävande hos försäkringskassorna än vad de nu är. Kommittén har uppskattat behovet av personalförstärkning hos kassorna till ca 1 240 personår. Jämfört med nuläget kan således personalbehovet för folkbokföringen beräknas minska med ca 600 personår. En jämförelse mellan det nuvarande och det framtida personalbehovet antyder således att en del av den nuvarande folkbokföringspersonalen inte kommer att kunna beredas anställning hos försäkringskassorna. En relativt stor del av folkbokföringsarbetet utförs emellertid av personer vars anställningsförhållanden inte kommer att påverkas av omorganisationen. Vid en överföring av folkbokföringen bortfaller givetvis prästernas arbetsinsats vad gäller folkbokföringen. Enligt kommitténs uppskattningar utför prästerna ca 25 % av folkbokföringsarbetet hos församlingarna. Det bör också uppmärksammas att en överföring av mantalsskrivningen till försäkringskassorna inte torde medföra att personal friställs hos de lokala skattemyndigheterna. Till detta kommer, som nyss har nämnts, att församlingarna även efter en omorganisation kommer att ha ett behov av kanslipersonal för församlingsregistreringen m. m. Det finns således inte någon avgörande skillnad mellan behovet av personalförstärkning hos försäkringskassorna och det antal årsarbetskrafter som vid omorganisationen kan förutsättas bli övertaliga hos de nuvarande folkbokföringsmyndigheterna. Därigenom bör den omständigheten att folkbokföringsarbetet kommer att kräva en mindre personalinsats hos de allmänna försäkringskassorna inte mera påtagligt påverka personalens möjligheter att få anställning hos kassorna. En betydande del av kanslipersonalen på pastorsexpeditionerna arbetar deltid. Av de knappt 1 900 anställda hos pastorsämbetena som huvudsakligen har arbetsuppgifter inom folkbokföringen är det endast 39 % som arbetar heltid. Det är tveksamt om deltidstjänster kommer att kunna inrättas hos försäkringskassorna i så stor utsträckning som nu förekommer hos pastorsämbetena. Om önskemål finns från personalens sida bör emellertid deltidstjänstgöring kunna ordnas i relativt stor omfattning även hos kassorna. Med hänsyn härtill anser kommittén att det övervägande antalet anställda som vid omorganisationen blir övertaliga hos pastorsämbetena och

Personalfrågor 139

kommer att kunna beredas anställning hos de övriga berörda myndigheter allmänna Genom att försäkringskassorna har ett vitt försåkringskassorna. kontorsnät bör den nuvarande folkbokföringspersonalen också förgrenat ha förutsättningar att ta anställning av från avståndssynpunkt på något försäkringskassornas lokalkontor. Det finns nämligen minst ett och ofta flera lokalkontor inom en kommun. Därigenom torde också den personal som är verksam utanför tätorterna i regel ha praktiska möjligheter att övergå till

tjänst hos försäkringskassorna. av folkbokföringen kan således merparten av den Vid en omorganisation nuvarande folkbokföringspersonalen antas övergå till anställning hos försäk- Detta medför ändrade anställningsformer. Anställnings- och ringskassorna. arbetsvillkor för tjänstemän hos försäkringskassorna regleras genom kollektivavtal som ingås mellan arbetstagarorganisationerna, statens arbetsgivar- Dessa villkor verk och försäkringskasseförbundets förhandlingsavdelning. överensstämmer i huvudsak med vad som gäller för personal inom annan Detsamma är fallet beträffande pensionsvillkoren. En offentlig förvaltning. övergång från kyrkokommunalt reglerade tjänster till de regler som gäller för tjänster hos försäkringskassorna bör enligt kommitténs mening därför inte innebära för personalen. Genom att successivsamordning några nackdelar med sistahandsansvar tillämpas vid övergång mellan anställningar hos olika offentliga huvudmän orsakar inte heller frågan om pensioner några problem från personalsynpunkt. I det föregående har i huvudsak behandlats sådana frågor som har direkt En omorganisation av anknytning till personalens anställningsförhållanden. har förordat kommer emellertid också att få andra det slag som kommittén konsekvenser En övergång till större arbetsenheter och ett för personalen. datorbaserat kommer att medföra väsentligt ändrade former registersystem för folkbokföringsarbetet. Även för den personal som kan beredas fortsatt hos pastorsämbetena medför reformen i viss mån ändrade anställning arbetsuppgifter. Detta ställer krav på utbildningsinsatser vid genomförandet av reformen. Kommittén återkommer till denna fråga i kap. 11. Den förslagna reformen kommer också att påverka prästernas arbete. I vart fall i de mindre och medelstora medför ett bortfall av pastoraten folkbokföringsuppgifterna en minskning av prästernas arbetsuppgifter. Vidare kommer med och tillsyn m. m. som de uppgifter rådgivning har vid sidan av sin ordinarie prästtjänst att kyrkobokföringsinspektörerna bortfalla.

11 Genomförandefrågor

Målet för kommitténs arbete är att så fullständigt beskriva huvuddragen av att arbetet kan utgöra underlag för ett en ny folkbokföringsorganisation i folkbokföringsfrågan. Det ankommer därför inte på kommitprincipbeslut i mera detaljbetonade I direktiven har tén att presentera lösningar frågor. också särskilt angivits att vissa frågor bör utredas först efter det att beslut har fattats i folkbokföringsfrågan. Det kvarstår således ett förhållandevis omfattande utredningsarbete innan en folkbokföringsreform kan genomföras. I detta kapitel belyser kommittén de frågor som kräver ytterligare Vidare behandlar kommittén frågor om vilka åtgärder som utredning. behövs i samband med omläggningen. I ett sista avsnitt tar kommittén upp för genomförandet av reformen. frågan om tidpunkten

11.1 Återstående utredningsarbete

11.1.1 Utformning av den framtida organisationen

Kommitténs folkbokföringsorganisation innebär omfatförslag till framtida tande förändringar. Förslaget berör inte bara den löpande folkbokföringen utan även mantalsskrivningen, länsregistreringen och den centrala tillsynen. skall lösas måste övervägas ytterligare innan en Hur dessa frågor konkret omläggning av folkbokföringen kan ske. Vidare behöver det i detalj utredas hur arbetet med folkbokföringen skall och bedrivas hos de allmänna försäkringskassorna. Kommittén organiseras har mera principiellt berört dessa frågor och angivit huvuddragen av en ny organisation. Som har redovisats i kap. 7 anser kommittén att det finns omständigheter som tyder på att folkbokföringsarbetet bör bedrivas i något olika former beroende på lokalkontorets storlek. Även sådana faktorer som flyttningsfrekvens måste beaktas vid utformningen av den och befolkningsstruktur framtida organisationen och dimensioneringen av personal och lokaler. Organisationsmodeller för lokalkontor av olika typ behöver således utarbetas. Vidare måste för olika befattningshavares ansvar och riktlinjer befogenheter fastställas. Personal- och lokalfrågor bör utredas i god tid före en överflyttning. Kommittén fäster särskild vikt vid att de personfrågor som aktualiseras av en är det omläggning löses på ett så tidigt stadium som möjligt. Självfallet

142 Genomförandefrågor

angeläget för den nuvarande folkbokföringspersonalen att få klarhet i frågor som rör deras framtida anställningsförhållanden. Det bör emellertid också uppmärksammas att en omorganisation av folkbokföringen i övergångsskedet kan medföra svårigheter för pastorsämbetena att rekrytera personal. En snar lösning av personalfrågorna bör i viss utsträckning kunna mildra sådana rekryteringsproblem.

Utveckling av ett nytt ADB-system för folkbokföringen

Det av kommittén föreslagna registersystemet för folkbokföringen innebär på lokal nivå en övergång från ett helt manuellt system till ett datorbaserat Kommittén har skisserat system. riktlinjer för registrens utformning och registreringsarbetets bedrivande. Hur dessa frågor konkret skall lösas måste utredas ytterligare. Likaså måste man under det fortsatta utredningsarbetet ta ställning till vilka uppgifter som skall ingå i folkbokföringsregistren och i vilken utsträckning dessa uppgifter skall ADB-registreras. Ett nytt ADB-system för folkbokföringen måste således tas fram. Detta innebär bl. a. ett omfattande system- och programmeringsarbete samt

upphandling av maskinell utrustning. Övergången till ett registersystem med

ett mera utvecklat ADB-stöd och de ändringar som i övrigt följer av omorganisationen kräver också en ingående översyn av anvisningar, blanketter och arbetsrutiner.

11.1.3 Församlingsregistrering

Vid en överflyttning av folkbokföringen till de allmänna försäkringskassorna måste svenska kyrkans behov av register över sina medlemmar täckas på annat sätt. Enligt direktiven har kommittén att utgå från att denna registrering kan ordnas i enlighet med det förslag, som har utarbetats inom ramen för stat-kyrka arbetet. Den överarbetning av förslaget till församlingsregistrering som kan behövas bör enligt direktiven till kommittén anstå till dess beslut föreligger i folkbokföringsfrågan. Deltagarna i stat-kyrka överläggningarna anförde att förslaget till församlingsregistrering behövde bearbetas ytterligare när det gällde den praktiska funktionen. Ett fullständigt system för den datorbaserade servicefunktionen måste tas fram och rutiner läggas upp för registreringsarbetet i församlingarna. Vidare borde kyrkan under det fortsatta arbetet ta ställning till vilka uppgifter, som skulle ingå i församlingsförteckningen och hur denna skulle vara utformad. Av naturliga skäl bör införandet av ett system för församlingsregistrering anpassas till tidpunkten för överförandet av folkbokföringen till de allmänna försäkringskassorna. Arbetet med den fortsatta utvecklingen av en ny folkbokföringsorganisation och församlingsregistreringen måste således ske parallellt. Frågan hur andra trossamfund än svenska kyrkan skall kunna få tillgång till uppgifter ur folkbokföringen har inte något direkt samband med en folkbokföringsreform.

Genomförandefrågor 143

SOU 1081:101

11.1.4 Författningsändringar

tillhör de frågor som enligt direktiven bör anstå till ett Förfatrningsändringar senare utredningsskede. Kommittén har följaktligen inte utarbetat några författningsförslag och inte heller gjort någon genomgång av vilka författningar som kan behöva ändras. Centrala folkbokförings- och uppbördsnämnden redovisade emellertid i sitt betänkande Folkbokföringsor- (CFU) för en folkbokföring hos ganisazionen m. m. förslag till nya författningar lokal skattemyndighet. Trots att redogörelsen inte är aktuell visar den att ett för folkbokföringen medför i ett flertal ändrat huvudmannaskap ändringar

författningar. Ändringar måste göras inte bara i folkbokföringsförfattning-

arna utan också i författningar med anknytning till folkbokföringen. Som exempel kan nämnas de författningar som reglerar andra myndigheters skyldighet att lämna uppgifter till folkbokföringen. För genomförande av en folkbokföringsreform uppkommer fråga om kyrkomötets medverkan krävs vid lagstiftningen. Enligt 9:e punkten till regeringsformen gäller nämligen för stiftande. övergångsbestämmelserna eller av kyrkolag att beslut fattas av regeringen ändring upphävande gemensamt med riksdagen och med samtycke av allmänt kyrkomöte. Frågan konstitutionella av om folkbokföringsförfattningarnas ställning behandlades CFU. Vid sin bedömning utgick CFU från den tolkning av kyrkolagsbegrephade redovisat i sitt betänkande pet som 1951 års kyrkomöteskommitté (SOU 1955:47) Kyrkomötets grundlagsenliga befogenheter. CFU anslöt sig till kyrkomöteskommitténs uppfattning att regleringen av folkbokföringen inte var att hänföra till kyrkolag. En överföring av folkbokföringsuppgifterna till borgerligt organ kunde således enligt CFU ske utan att kyrkomötets inhämtades. Regleringen av den interna kyrkliga registreringen samtycke borde däremot ske i form av kyrkolag. behandlar i sitt betänkande 1979 års kyrkomöteskommitté (SOU 1981:14) Reformerat kyrkomöte, kyrklig lagstiftning m. m. frågan om fördelningen mellan staten och kyrkan när det gäller normgivning för olika delar av kyrkans verksamhet. Beträffande folkbokföringen anför kyrkomöteskommittén att bestämmelserna i dessa frågor redan ligger inom den statliga normgivningen. Kommittén anser att beslut om den lagstiftning, som kan bli nödvändig till av den av kommittén föreslagna folkbokföringsreformen. kan fattas följd utan att kyrkomötets samtycke inhämtas. Vad gäller förslaget till församlingsregistrering för svenska kyrkan, som har tagits fram under stat-kyrka arbetet. räknar kommittén med att detta inte kräver föreskrifter i lag. Det att kyrkomötets inhämtas. Som kan emellertid anses naturligt yttrande har nämnts bör genomförandet av församlingsregistreringen och tidigare omorganisationen av folkbokföringen samordnas. Frågan om kyrkomötets medverkan behövs beträffande församlingsregistreringen är därför av viss betydelse för tidpunkten för genomförandet av folkbokföringsreformen.

l1.1.5 Arkivfrågor

som aktualiseras av en omläggning av folkbokföringen bör De arkivfrågor direktiven till kommittén i huvudsak utredas först sedan beslut enligt

144 Genomförandefrågor

SOU 198 1 : 101

föreligger i folkbokföringsfrågan. Hur man bör förfara med det kyrkobokföringsmaterial, som inte behövs i folkbokföringsarbetet hos de allmänna försäkringskassorna, har kommittén därför belyst endast i avsikt att visa vilka arkivproblem en folkbokföringsreform kan ge upphov till. Som har redovisats i kap. 9 föreslår kommittén att endast personakterna förs över till försäkringskassorna vid omläggningen. Man kan därför anta att det kyrkobokföringsmaterial som lämnas kvar i församlingarna kommer att vara av betydande omfattning. Frågan om förvaringen av det kvarlämnade materialet kräver enligt kommitténs Det bör mening en ingående utredning. sålunda undersökas om det är möjligt att lämna över detta material till landsarkiven i snabbare takt än som följer av de nuvarande bestämmelserna. För att bedöma de praktiska förutsättningarna för en snabbare inleverans behövs en närmare kartläggning av kyrkobokföringsmaterialets totala omfattning. Vidare måste landsarkivens och församlingarnas till tillgång arkivutrymmen undersökas. Först därefter kan det avgöras i vilken takt en inleverans kan ske. Kommittén förutsätter således att det kyrkobokföringsmaterial som inte behövs i folkbokföringsarbetet hos de allmänna försäkringskassorna åtminstone under en övergångsperiod kommer att förvaras hos församlingarna. Hur servicen skall ordnas beträffande detta material behöver undersökas i olika avseenden. Det kan bli aktuellt, om än i mycket begränsad utsträckning. att pastorsämbetena måste utfärda bevis med ledning av kyrkobokfö- Det behöver därför ringsmaterialet. klaras ut vilka befattningshavare hos pastorsämbetena som skall ha befogenhet att utfärda bevis. Kommittén föreslår vidare att det undersöks om det är möjligt att närmare reglera pastorsämbetenas serviceskyldighet.

Åtgärder i samband med omläggningen

112.1 Utbildnings- och informationsfrâgor

Kommittén har förutsatt att flertalet tjänster som inrättas för folkbokföringsuppgifter hos de allmänna försäkringskassorna kommer att tillsättas med personal som vid omorganisationen blir hos de nuvarande övertalig folkbokföringsmyndigheterna. Att man tar tillvara den och kunskap erfarenhet dessa personer har av folkbokföringsarbetet ökar enligt kommitténs mening förutsättningarna för att reformen skall kunna genomföras

smidigt. Överföringen av folkbokföringsuppgifterna till försäkringskassorna

kommer ändå att kräva insatser för personalutbildning. Kommitténs förslag till registersystem för folkbokföringen och utformningen av i

organisationen

övrigt medför nämligen betydande ändringar i folkbokföringsarbetet. Även den personal som är väl förtrogen med folkbokföringsarbetet i dess nuvarande form behöver därför utbildning om de ändringar i arbetsrutiner och anvisningar som följer av omorganisationen. kommer Folkbokföringen att utgöra endast en mindre del av försäkringskassornas verksamhet och bör sannolikt åtminstone till en del integreras med den övriga verksamheten. Den personal som rekryteras för folkbokföringsuppgifter bör därför även få en viss orienterande utbildning om försäkrings-

SOU :98;1 : 101 Genomförandefrågor 145

kassornas övriga arbetsuppgifter. Det är också givet att de redan anställda på försäkriingskassorna måste informeras om folkbokföringsverksamheten och i viss utsträckning också utbildas inom detta område. Av särskild vikt torde detta va.ra på de mindre lokalkontoren där de tillkommande tjänsterna för folkbokföringen inte är så många. En lo kal folkbokföringsmyndighet har omfattande kontakter med såväl olika myndigheter som med allmänheten. Inför en folkbokföringsreform är det därför nödvändigt både med allmän information och med selektiv information till vissa grupper. I detta sammanhang vill kommittén också betona vikten av att allmänheten upplyses om att folkbokföringsärenden i regel kain uträttas per post eller telefon. Vidare bör information lämnas om de servicemässiga åtgärder som kan komma att genomföras i samband med omorganisationen.

11.22 Omläggning av folkbokföringsregistren

Vid omläggningen av folkbokföringen skall enligt kommitténs förslag personakterna föras över till de allmänna försäkringskassorna. Vidare skall terminaler installeras vid kassornas lokalkontor och ADB-utrustningen hos länsstyrelserna kompletteras. Dessutom behövs en viss komplettering av uppgifterna i länsregistren. För att registren skall kunna fungera på det sätt kommittén har tänkt sig måste de nämligen innehålla fler uppgifter än vad de f. n. gör. Ytterligare uppgifter krävs för att registren skall kunna fullgöra de nuvarande kronologiska böckernas funktioner och utgöra underlag för framställning av folklängder. Registren behöver också kompletteras med uppgifter som kan underlätta arbetet med beredning, registrering och utskrift av personbevis m. m. , v Försäkringskassorna skall fortlöpande registrera uppgifter om födelser, inflyttningar m. m. i länsregistren. Efter hand skall dessa uppgifter kompletteras. Principerna för den kronologiska registreringen innebär således i sig att de ytterligare uppgifter som behövs kommer att tillföras länsregistren som ett led i den ordinarie verksamheten hos försäkringskassorna. Problem uppkommer endast beträffande de inskrivningar som kommer att göras i de nuvarande ministerialböckerna under året före omorganisationen. Dessa inskrivningar kommer nämligen att behöva kompletteras även sedan reformen har genomförts. Frågan om komplettering av ministerialböckerna kan lösas på flera sätt. En möjlighet är att tillfälligt föra över böckerna till försäkringskassorna och låta kassorna manuellt komplettera dessa. Eftersom det enligt kommitténs mening i övrigt inte finns anledning att föra över annat kyrkobokföringsmaterial än personakterna till försäkringskassorna är denna lösning mindre tilltalande. En annan möjlighet är att pastorsämbetena under året före omläggningen parallellt med ministerialböckerna för förteckningar över sådana uppgifter som nu inte ingår i länsregistren. Dessa uppgifter kan sedan tillföras länsregistren antingen efter hand eller i samband med omläggningen. Också arbetet med uppläggningen av de uppgifter som behövs för utskrift av personbevis m. m. kan bedrivas på olika sätt. Det är möjligt att vänta med

146 Genomförandefrågor

att tillföra registren vissa uppgifter till dess försäkringskassorna har tagit över ansvaret för folkbokföringen. Några större olägenheter kan nämligen inte antas följa av att länsregistren i detta avseende inte är fullständigt kompletterade redan vid omläggningen. Den omståndigheten att försäkringskassorna via terminal har direktåtkomst till registren innebär i sig att t. ex. behovet av olika sökbegrepp tillgodoses. Kompletteringen av uppgifter i länsregistren kan således i stort sett göras fortlöpande sedan försäkringskassorna har tagit över ansvaret för folkbokföringen. Den kan göras på flera sätt. Hur man bör gå till väga beror till stor del på vilka personalresurser som finns att tillgå hos församlingarna och länsstyrelserna vid tidpunkten för omläggningen. Denna fråga kan därför bedömas först i ett senare utredningsskede. Hur omlåggningen bör ske påverkas även av tidpunkten för genomförandet av församlingsregistreringen. Deltagarna i stat-kyrka överläggningarna har presenterat olika alternativ för uppläggningen av det centrala ADB-register som behövs för församlingsregistreringen. Oberoende av vilket alternativ man kommer att välja måste ett visst manuellt arbete utföras hos församlingarna i uppläggningsskedet. Det är därför möjligt att församlingsregistreringen av praktiska skäl bör vara i bruk någon tid innan folkbokföringsreformen genomförs.

11.3 Organisationskommitté

Kommitténs förslag till framtida folkbokföringsorganisation innebär förändringar på lokal, regional och central nivå. Den centrala tillsynen kommer att föras över från riksskatteverket (RSV) till riksförsäkringsverket. Det torde vara lämpligt att lägga ansvaret för det fortsatta utvecklingsarbetet på ett från dessa verk fristående organ. Enligt kommitténs mening bör en särskild organisationskommitté tillsättas.

11.4 Tidpunkt för genomförandet

CFU bedömde att en överföring av den löpande folkbokföringen till lokal skattemyndighet skulle kräva en förberedelsetid på 2 år efter det att besked hade lämnats i frågan om huvudmannaskapet för folkbokföringen. CFU framhöll att en omorganisation förutsatte en omfattande översyn av anvisningar och blankettmaterial. Detta medförde enligt CFU att inte bara ett principbeslut om en omläggning utan också ett beslut varigenom denna författningsmässigt konkretiserades måste fattas i god tid. RSV anförde i sitt remissvar över CFU:s betänkande att tiden för genomförandet kunde beräknas till ca 2-3 år. Att genomföra den av kommittén föreslagna organisationsförändringen kan av flera skäl antas komma att kräva en längre förberedelsetid. Kommittén redovisar till skillnad från CFU inte några författningsförslag. Den av kommittén föreslagna omorganisationen är också mera genomgripande eftersom den även avser mantalsskrivningen, den centrala tillsynen och vissa delar av länsregistreringen. Vidare bör det nämnas att kommitténs förslag till nytt registersystem för folkbokföringen på lokal nivå innebär en

Genomförandefrågor 147

övergång från ett manuellt system till ett datorbaserat system. Detta medför betydande ändringar av folkbokföringsarbetet. Det är således uppenbart att det fordras en förhållandevis lång tid för förberedelser. Vid tidsplaneringen måste vidare beaktas att det skall vara möjligt att inhämta kyrkomötets yttrande vid behandlingen av frågan om svenska kyrkans församlingsregistrering. För att genomföra reformen behövs enligt kommitténs uppfattning en tid på minst 5 år räknat från den dag då ett principbeslut föreligger i folkbokföringsfrågan. Om riksdagen uttalar sig för en folkbokföringsreform år 1982 bör därför en ny organisation kunna införas tidigast under år 1987.

12 Kostnader och

finansiering

Det förslag som kommittén i enlighet med utredningsdirektiven lämnar är en översiktlig beskrivning av hur folkbokföringen kan organiseras och bedrivas med annan huvudman för den lokala verksamheten än pastorsämbetena. Ett sådant principbetonat förslag kan givetvis inte ligga till grund för detaljerade kostnadsberäkningar. De beräkningar som kommittén har gjort syftar sålunda endast till att så noggrant som möjligt ange kostnadsnivån för den organisationen i förhållande till den nuvarande. För bedömningen föreslagna av vilken som skall handha den framtida folkbokföringen har myndighet kommittén redan presenterat vissa beräkningar. Dessa finns intagna i kap. 6. Kommittén har också i kap. 5 gjort vissa beräkningar som underlag för

bedömningar av ADB-stödet för folkbokföringen.

För att bedöma konsekvenserna av kommitténs förslag måste kostnaderna för den nuvarande organisationen uppskattas. I ett inledande avsnitt belyser kommittén dessa frågor. Därefter redovisar kommittén sina beräkningar av kostnaderna för den föreslagna organisationen. Dessa kostnader avser en hos de allmänna försäkringskassorna som svarar mot den folkbokföring nuvarande kyrkobokföringen, mantalsskrivningen och länsregistreringen. Kommittén föreslår vidare att den centrala tillsynen över folkbokföringen förs över från riksskatteverket (RSV) till riksförsäkringsverket (RFV). I denna del innebär förslaget inte några förändringar av verksamheten i ekonomiskt avseende. Kommittén har därför inte beräknat de löpande * kostnaderna för denna verksamhet. Ett ändrat ansvar för folkbokföringen medför vissa kostnader av engångsnatur. Hit hör bl. a. kostnader för systemutveckling, utbildning av personal och information till myndigheter och allmänhet. Dessa kostnader behandlas i ett särskilt avsnitt. En ändring av folkbokföringsorganisationen föranleder överväganden som rör formerna för finansieringen. Kyrkobokföringen finansieras nu med kyrkokommunala medel. Den verksamhet som bedrivs hos de allmänna försäkringskassorna finansieras med arbetsgivaravgifter och statsbidrag. Kommittén utgår emellertid från att en folkbokföring hos försäkringskassorna skall finansieras med statliga medel. Om ansvaret för folkbokföringen ändras enligt kommitténs förslag kommer kostnaderna således att falla på staten, samtidigt som kyrkokommunerna avlastas kostnader. Kommittén diskuterar i ett avslutande avsnitt de finansieringsfrågor som detta ger upphov till.

150 Kostnader och finansiering

12.1 Kostnaderna för den nuvarande

kyrkobokföringen

12.1.1 Beräkningsunderlaget

Kommittén har inte gjort någon egen av den kostnadsundersökning nuvarande organisationen. De senaste mera utförliga undersökningarna som berör kyrkobokföringen avser åren 1968 och 1969. Vissa beräkningar av kostnaderna för den nuvarande organisationen finns också tillgängliga för åren 1975 och 1976. För en uppskattning av de nuvarande kostnaderna kan dessutom den årliga kommunala finansstatistiken utnyttjas. Den senaste sammanställningen av denna avser 1979 års kostnader. Bl. a. med hänsyn härtill har som utgångspunkt för samtliga kommitténs valts år beräkningar 1979. Statistiska centralbyrån (SCB) samlar varje år in uppgifter om inkomster och utgifter från ett urval av svenska kyrkans församlingar. Uppgifterna ligger till grund för den kommunala finansstatistiken som bl. a. används för nationalräkenskaperna. Statistiken bygger på den kontoplan, FK-planen, som i flertalet fall används för redovisning av församlingarnas ekonomi. Sammanställningen av materialet omfattar svenska kyrkans inkomster och utgifter uppdelade på olika huvudtitlar, bl. a. central förvaltning, kyrkobokföring, präster och kyrkomusiker. Trots att kyrkobokföringen finns redovisad särskilt innefattar det redovisade beloppet inte samtliga kostnader för kyrkobokföringen. Kostnaderna för central förvaltning, prästlöner och finansiering redovisas nämligen i sin helhet för sig. De måste därför fördelas mellan bl. a. kyrkobokföring, begravningsverksamhet och församlingsverksamhet. Något aktuellt underlag för en sådan finns inte. fördelning Fördelningen måste alltså bygga på antaganden som så nära som möjligt överensstämmer med de verkliga förhållandena. För de uppskattningar som ligger till grund för kommitténs beräkningar har vissa upplysningar inhämtats från bl. a. Statskontoret, byggnadsstyrelsen, RSV, RFV, Svenska kommunförbundet, Försäkringskasseförbundet och Svenska kyrkans församlingsoch pastoratsförbund. 1968 års beredning om stat och kyrka genomförde en kostnadsundersökning i samband med SCB:s insamling av finansstatistik för år 1969. Undersökningen byggde på den s. k. FK-planen men kompletterades med flera uppgifter, bl. a. för att medge en mera korrekt av fördelning gemensamma kostnader på olika verksamhetsgrenar. Undersökningen finns intagen i betänkandet (SOU 1971:29) Kyrkan kostar. Inkomster och utgifter fördelades på följande program.

folkbokföring begravningsverksamhet medling

DDDDEJCJ

församlingsverksamhet finansförmögenhet förvaltningsförmögenhet Fördelningen av gemensamma kostnader på resp. program gjordes dels med ledning av uppgiftslämnarnas egna uppgifter, bl. a. beträffande prästlönerna, dels efter olika schablonmetoder.

Kostnader och 151

finansiering

för folkbokföringen var under räkenskapsåret 1969 ca 66 milj. Utgifterna innebar 6,6 % av kyrkans totala utgifter. Största delen av dessa kr., vilket Omkring 32 % härav utgifter, 64 milj. kr., avsåg årets löpande verksamhet. och reparationer till avsåg prästlöner. Utgifter för investeringar uppgick för kyrkobokföringen. Det drygt 2 milj. kr. , eller 3 % av de totala utgifterna bero för investeringar i de låga beloppet antogs på att kostnaderna och församlingshem i sin pastorsexpeditioner som var belägna i prästgårdar finans- eller förvaltningsförmögenhet. Hur helhet ingick i programmen kostnaderna fördelades framgår av följande uppställning.

Milj. kr.

21 lffrästlöner biträdeslöner m. m. 43 Ovriga driftkostnader, Investeringar och reparationer 2,2

Summa 66,2

redovisade i betän- Centrala folkbokförings- och uppbördsnämnden (CFU) m. m. en kostnadsundersökning som kandet Folkbokföringsorganisationen kostnaderna för kyrkobokföringen. Underdirekt syftade till att beskriva samordnades med av uppgifter till den sökningen, som inlämningen kommunala finansstatistiken, gjordes i samarbete med SCB och avsåg år kostnadssammanställningen inne- 1968. Den på undersökningen grundade höll följande poster för pastorsämbetena.

Milj. kr.

Personal 29,6 präster 24,0 övriga befattningshavare Inventarier 2,5 8,5 [:okaler 5,7 Ovriga kostnader av driftkaraktär

Summa 70,3

Av den totala kostnaden utgjorde drygt 76 % löner, varav 42 procentenär inte helt jämförbar med heter avsåg prästlöner. CFU:s kostnadsberäkning undersökning. Bl. a. har lokalkostnaderna i viss utsträckning beredningens uppskattats med ledning av en hyresschablon. I en bilaga till det betänkande som deltagarna istat-kyrka överläggningarna lämnade redovisades uppgifter om kyrkans ekonomi. Uppgifterna byggde på kan man SCB:s statistik och avsåg år 1975. Som har påpekats i det föregående inte ur denna statistik utläsa de totala kostnaderna för kyrkobokföringen utan att först fördela kostnaderna för bl. a. central förvaltning och prästlöner olika verksamhetsgrenar. I betänkandet beskrivs inte närmare på kyrkans efter vilka grunder denna fördelning har gjorts. Folkbokföringen antogs

emellertid kosta totalt 142 milj. kr., vilket innebar 7,7 % av svenska kyrkans samtliga utgifter under år 1975. i detta är också en uppräkning av CFU:s Av intresse sammanhang

152 Kostnader och

finansiering

kostnadsberäkning som har gjorts inom RSV. I beräkningen har kostnaderna

förts fram till 1975 års prisnivå och 1976 års lönenivå. Beräkningarna framgår av följande uppställning.

Milj. kr.

Summa 70,3 140,3

12.1.2 Kostnaderna

för kyrkobokföringen hos pastorsämbetena

Av det föregående framgår att det finns tvâ möjligheter att uppskatta kostnaderna för kyrkobokföringen. I det ena alternativet tas den kyrkokommunala finansstatistiken till utgångspunkt. Den nödvändiga fördelningen av gemensamma kostnader som framkom görs med ledning av de uppgifter vid den

kostnadsundersökning som 1968 års beredning om stat och kyrka gjorde.

Det andra alternativet av CFU:s bygger på en uppräkning undersökning. Beräkningen kompletteras bl. a. med uppgifter som kommittén har inhämtat om kostnader för biträdespersonalen. Den första beräkningsmetoden utgår från den kommunala finansstatistiken. I denna redovisas församlingarnas utgifter för år 1979 fördelade på följande verksamhetsgrenar.

Milj. kr. %

100,0

Posten kyrkobokföring omfattar inte samtliga kostnader för kyrkobokföför det prästerliga arbete som faller på kyrkobokföringen ringen. Kostnaden redovisas nämligen under titeln präster och kyrkomusiker”, där samtliga redovisas. Posterna central förvaltning och finansiering omfattar prästlöner också kostnader som är gemensamma för flera verksamhetsgrenar. För att få ett material som går att jämföra med tidigare beräkningar måste posterna

kyrkobokföring, begravningsverksamhet, fastighetsförvaltning och försam-

lingsverksamhet skiljas ut ur uppställningen. Kostnaderna för central förvaltning, präster och kyrkomusiker samt finansiering måste därefter fördelas på dessa verksamhetsgrenar. Ur posten finansiering måste dessutom ersättningen till kyrkofonden brytas ut och redovisas särskilt. Kostnaderna

Kostnader och finansiering 153

för central förvaltning och finansiering fördelas efter de särredovisade verksamhetsgrenarnas inbördes storlek. Präst- och kyrkomusikerlönerna fördelas med ledning av de uppgifter som framkom vid en av beredningen genomförd s. k. självstudierapport (SOU 1971:29 s. 97). Följande utgångs- tabell erhålls. _ Milj. kr %

Kostnaderna för finansiering (700,4 milj. kr.) exklusive avgift till (252,7 milj. kr.), eller 447,7 milj. kr. skall tillsammans med kyrkofond kostnaderna för den centrala förvaltningen (210,3 milj. kr.) fördelas efter den angivna procentandelen. Kyrkobokföringens andel (6,6 %) av 447,7 milj. kr. och 210,3 milj. kr., blir sålunda 29,5 milj. kr. resp. 13,9 milj. kr. Därefter återstår att beräkna kyrkobokföringens andel av kostnaderna för (399,0 milj. kr.). I beredningens beräkningar föll präster och kyrkomusiker 13,4% av präst- och kyrkomusikerlönerna på kyrkobokföringen. Med samma fördelningsgrund skulle för år 1979 till de tidigare redovisade kostnaderna läggas 53,5 milj. kr. (13,4 % av 399,0 milj. kr.). Totalt blir därmed de beräknade kostnaderna för kyrkobokföringen 227,1 milj. kr. enligt följande uppställning.

Milj. kr.

Kostnaderna för kyrkobokföringen utgör enligt denna beräkningsmetod 7,5 % av kyrkans totala utgifter (exklusive avgift till kyrkofond) under år 1979. Detta kan jämföras med 6,6 % för år 1969 enligt beredningens undersökning och 7,7 % för år 1975 enligt de uppgifter som lämnades av deltagarna i stat-kyrka överläggningarna. Den andra beräkningsmetoden bygger på de uppgifter som framkom vid CFU:s kostnadsundersökning. Dessa siffror, som avsåg år 1968, har med ledning av jämförelsetal och antaganden räknats upp till 1979 års kostnadsnivå. Genom den bearbetning av personalstatistiken som SCB har utfört för kommitténs räkning erhölls en uppgift om utbetald biträdeslön för mars 1979. Med biträdespersonal menas i detta avseende icke prästerlig personal som till övervägande del arbetar med kyrkobokföring. Det genom bearbet-

154 Kostnader och finansiering

ningen framtagna beloppet, ca 6 milj. kr. , motsvarar för ett kalenderår ca 72 milj. kr. och med lönekostnadspålägg totalt ca 100 milj. kr. Enligt finansstatistiken var utgifterna för utbetalda under år prästlöner 1979 totalt 230 milj. kr. Med lönekostnadspålägg om 39 % motsvarar det en kostnad på 320 milj. kr. Däremot saknas det uppgift om hur stor del av denna kostnad som avser kyrkobokföringsarbete. I den kostnadsundersökning som utfördes av 1968 års beredning om stat och kyrka fördelades 17,5 % av prästlönerna på kyrkobokföringen med ledning av självstudierapporten. Emellertid finns det skäl att anta att denna procentandel är något lägre i dag. Detta beror främst på att den del av kyrkobokföringsarbetet som utförs av biträden har ökat i förhållande till det av prästerna utförda arbetet. Detta förhållande kan utläsas bl. a. i det ökade antalet biträden 1968-1979. (ca 50 %) under perioden I annat sammanhang (7.6.1) har kommittén antagit att den andel av kyrkobokföringsarbetet som utförs av präster har minskat från 35 % till 25 %. Det kyrkobokföringsarbete som utförs av präster har därmed antagits motsvara ca 400 årsarbetare. Av det totala arbete som de uppskattningsvis drygt 3 000 prästerna utför skulle således ca 13 % avse arbete inom kyrkobokföringen. Med en försiktig beräkning kan det kyrkobokföringsarbete som utförs av präster antas ha minskat med ett par procentenheter. Uppgifterna från år 1969 (17,5 %) skulle således motsvara 15 % för år 1979.

Om den del av det prästerliga arbetet som åtgår för kyrkobokföringen

uppskattas till 15 % motsvarar det ca 48 milj. kr. av den totala kostnaden för prästlöner, 320 milj. kr. Sammantaget med kostnaden för biträdeslöner, 100 den totala lönekostnaden milj. kr., kan därmed för kyrkobokföringen hos pastorsämbetena för år 1979 beräknas uppgå till 148 milj. kr. Totalt finns det i landet ca 1 580 pastorsexpeditioner. Expeditionerna är av mycket varierande storlek. I stor utsträckning är de belägna i prästgårdar och till övervägande delen i kyrkans egna lokaler. Det ställer sig naturligtvis svårt att få en exakt bild av kostnaderna för dessa lokaler. I flera fall är prästgårdarna också belägna på sådana orter där det saknas hyresmarknad som kan tjäna som vägledning för en kostnadsuppskattning. Den av CFU gjorda beräkningen visade en lokalkostnad på 8,5 milj. kr., eller ett genomsnitt på 4 800 kr. för de dåvarande antalet expeditioner. Med den hyresschablon om 40 kL/mz som CFU tillämpade motsvarar det en genomsnittlig expeditionsyta på 120 m2. CFU har tillämpat hyresschablonen på större delen av lokalerna. I övriga fall kan högre kostnader ha förekommit. Schablonen bör därför höjas från 40 kL/mz till 50 kr./m2, dvs. med 25 %. Det motsvarar en genomsnittsyta på 95 m2 för pastorsexpeditionerna. För att kunna räkna upp de av CFU beräknade lokalkostnaderna behövs en motsvarande hyresschablon för år 1979. Vid kontakt med Svenska kommunförbundet har framkommit att följande genomsnittliga hyresnivåer kan antas gälla för år 1979.

Kostnader och finansiering

KL/m?

Äldre lokaler 165 Lokaler byggda under 70-talet 395 ca 800 Nybyggda lokaler

Kommitténs statistikundersökning om allmänhetens kontakter med pastorsexpeditionerna visar, att omkring hälften av pastorsexpeditionerna ligger i prästgårdar. För dessa är troligen lokalkostnaden lägre än 165 kr./m2. En jämförelsevis stor del av expeditionerna (30 %) har under tiden 1968-1979

från prästgårdar till andra lokaler. Övervägande delen av dessa har

flyttat sannolikt en lokalkostnad som motsvarar 395 kr./m2 och i nâgra fall ca 800 kr./m2. bör detta ge ett genomsnitt som ungefärligen Sammantaget motsvarar 300 kL/mz. Antalet har minskat med något hundratal sedan pastorsexpeditioner tidpunkten för CFU:s utredning. Det kan emellertid antas att utrymmet i de kvarvarande expeditionerna har utökats i motsvarande mån. Detta förhållande behöver därför inte föranleda någon justering av CFU:s antaganden. En uppräkning av lokalkostnaderna med tillämpning av de redovisade hyresschablonerna visar att dessa kan antas vara 51 milj. kr. för år 1979. Under rubriken inventarier redovisas kostnaderna för kontorsmöbler, skrivmaskiner, och liknande utrustning som behövs för kopieringsapparater CFU beräknade dessa kostnader till 2,5 milj. kr. för år kyrkobokföringen. 1968. En uppräkning av dessa kostnader till 1979 års prisnivå visar att kostnaderna för inventarier kan uppskattas till ca 6 milj. kr. - Beträffande övrig kontorsmateriel utgifter för skrivmateriel, inbindningar, annonser, telefon m. m. - uppskattade CFU kostnaderna härför till 5,7 milj. kr. för år 1968. En uppräkning av detta belopp till 1979 års prisnivå visar att kostnaderna, vid i övrigt oförändrade förhållanden, kan antas uppgå till omkring 13 milj. kr. En sammanställning av de uppskattningar som har gjorts med ledning av CFU:s undersökning visar att kyrkobokföringen kan antas kosta 218 milj. kr.

Mil j. kr.

Inventarier

Ovriga driftkostnader 13

Summa 218

De alternativa beräkningarna visar att de årliga kostnaderna för kyrkobokföringen kan uppskattas till mellan 218-227 milj. kr. , eller alltså omkring 220 milj. kr. Det bör dock betonas att båda beräkningarna innehåller osäkerhetsfaktorer. I det första alternativet har kostnaderna för central förvaltning och finansiering fördelats på kyrkobokföringen efter en relativt grov schablon. Dessa kostnader uppgår till ca 43 milj. kr. En tioprocentig avvikelse från

156 Kostnader och finansiering

detta belopp innebär således en felkälla på omkring 5 milj. kr. Samtidigt kan det påpekas att denna räknemetod har använts i tidigare utredningar. Den ligger också till grund för beräkningen av den församlingsskatt som erläggs av de personer som inte är medlemmar i svenska kyrkan. Kyrkobokföringens andel av de totala kostnaderna för svenska kyrkan stämmer också väl med äldre beräkningar (7,5 % för 1979, 7,7 % för 1975 och 6,6 % för 1969). I förhållande till de uppgifter som avsåg 1975 års kostnader, 142 milj. kr., innebär de nu framräknade siffrorna, 227 milj. kr., en årlig kostnadsökning med omkring 11 %. I det andra alternativet ligger den största osäkerheten i beräkningen av lokalkostnaderna. Dessa har uppskattats till 51 milj. kr. med ledning av en hyresschablon om 300 kr./m2. Med en schablon om 200 kr./m3 eller 400 kr./m3 kommer kostnaden att bli 34 milj. kr. resp. 68 milj. kr., dvs. en avvikelse på i17 milj. kr.

12.1.3 Kostnaderna hos de lokala

för kyrkbokföringen skattemyndigheterna i Stockholm och Göteborg

För den löpande folkbokföringen hos de lokala skattemyndigheterna i Stockholm och Göteborg behövs drygt 100 årsarbetare. Kostnaderna för denna personal kan beräknas till ca 10 milj. kr. De totala lokalkostnaderna för de nämnda fögderierna var ca 10 milj. kr. år 1979. En fördelning av kostnaderna i förhållande till den andel av personalen som arbetar med medför kyrkobokföring en sammanlagd lokalkostnad för den löpande folkbokföringen kr. på 1 milj. Kyrkobokföringen hos skattemyndigheterna har i förhållande till kyrkobokföringen hos församlingarna en personaltäthet och ett befolkningsunderlag som motsvarar 5-10 %. Kostnaden för inventarier omkring och övriga driftkostnader kan därför schablonmässigt uppskattas till 10 % av motsvarande kostnader för kyrkobokföringen för övriga landet, eller ca 2 milj. kr. Kostnaderna för den löpande folkbokföringen hos de lokala skattemyni Stockholm digheterna och Göteborg kan antas uppgå till sammanlagt ca 13 milj. kr. i 1979 års kostnadsläge.

12.2 Kostnaderna för den nuvarande

mantalsskrivningen

Idet föregående har endast behandlats de kostnader som har direkt samband med kyrkobokföringen. Om kyrkobokföringen förs över till de allmänna försäkringskassorna bör emellertid enligt kommitténs förslag även mantalsskrivningen ankomma på dessa. Mantalsskrivningen är mycket mindre arbetskrävande än kyrkobokföringen. Totalt beräknas den kräva ca 40 personår. Arbetet är i huvudsak koncentrerat till vinterhalvåret. Den säsongsmässiga belastningen medför att det sällan finns avdelad särskilt personal för mantalsskrivningen. Den ombesörjs i stället av tjänstemän som vanligen har andra uppgifter. Personalkostnaderna kan uppskattas till ca 4 milj. kr.

Kostnader och 157

finansiering

För en korrekt jämförelse mellan den nuvarande och den föreslagna bör också de nuvarande lokalkostnaderna för mantalsskrivorganisationen ningen uppskattas. På grund av de former under vilka mantalsskrivningen bedrivs är det emellertid inte möjligt att - annat än mycket schablonmässigt dessa kostnader. Med hänsyn till att kostnaderna inte kan antas urskilja av betydelse i detta sammanhang har kommittén uppgå till något belopp ansett sig kunna underlåta att beräkna lokalkostnaderna.

Kostnaderna för den nuvarande länsregistreringen 12.3

Hos länsstyrelserna sker i dag en registrering av länens befolkning på ADB-medium. Länsstyrelserna lämnar också i betydande omfattning med av dessa register. Med den av kommittén upplysningar ledning kommer datordriften även i fortsättningen att föreslagna ADB-lösningen handhas av länsstyrelserna. Registreringen av uppgifter i länsregistren kommer dock att ske hos försäkringskassornas lokalkontor. Totalt beräknas beredningen. registreringen och upplysningsverksamhekräva en arbetsinsats som motsvarar omkring 100 ten hos länsstyrelserna till ca 10 milj. kr. Kostnaderna för personår. Kostnaderna kan uppskattas den nuvarande datordriften hos länsstyrelserna kan beräknas till ca 6 milj. kr. I motsats till vad som gäller för mantalsskrivningen kan lokalkostnaderna inte anses vara helt obetydliga, Kostnaderna är för länsregistreringen emellertid svåra att uppskatta i nuvarande skede. bl. a. därför att vissa delar av länsregistreringen skall ankomma på länsstyrelsen även i den föreslagna Det är också svårt att avgränsa den verksamhet som skall organisationen. ankomma från länsstyrelsernas övriga ADBpå försäkringskassorna verksamhet. Kommittén har därför inte uppskattat lokalkostnaderna för den nuvarande länsregistreringen.

12.4 Kostnaderna för en folkbokföring hos de allmänna

försäkringskassorna

som enligt kommitténs skall ankomma på de Den folkbokföring förslag allmänna fösäkringskassorna motsvarar den nuvarande kyrkobokföringen, mantalsskrivningen och länsregistreringen. De uppgifter om personal- och lokalbehov avser hela som ligger till grund för de följande beräkningarna denna verksamhet.

12.4.1 Personalkostnader

Personalbehovet för en löpande folkbokföring vid de allmänna försäkringskassorna har av kommittén uppskattats till 1 240 årsarbetskrafter (avsnitt 7.6.2). Statskontorets anvisningar kan vid denna typ av beräkningar Enligt kostnader för personal uppskattas med ledning av en grov indelningi nivåer.

158 Kostnader och finansiering

Årskostnaden i 1979 års löner anges härvid för biträden och assistenter till 90 000 kr. och för handläggare till 135 000 kr., inklusive 39 O/z lönekostnadspålägg. Med hänsyn till att flertalet årsarbetskrafter i den nya organisationen avser biträden och assistenter anser kommittén att den totala kostnaden kan beräknas efter 100 000 kr. per årsarbetskraft. Årskostnaden inklusive lönekostnadspålägg kan därför beräknas till 124 milj. kr.

12.4.2 Lokalkostnader

Det tillskott av arbetskraft som behövs för att försäkringskassorna skall kunna ta hand om folkbokföringen är relativt begränsat. Det kan uppskattas till ca 11 % av den personal som nu är verksam vid försäkringskassornas lokalkontor. För flertalet lokalkontor innebär det ett tillskott på ett par personer. RFV har på uppdrag av kommittén försökt att uppskatta om en expansion av den nämnda omfattningen kan rymmas inom de nuvarande lokalerna. Därvid har framkommit att ca 200 lokalkontor bör ha utrymme för det beräknade personaltillskottet, medan omkring 100 lokalkontor kan få det knappt. Den återstående delen av kontoren (ca 150) måste sannolikt byta lokaler inom de närmaste 5-10 åren oberoende av nytillkommande uppgifter. Större delen av personaltillskottet kan alltså sannolikt inom rymmas befintliga eller planerade lokaler. Vidare bör det beaktas att delar av administrationen av den allmänna försäkringen och övrig vid kassorna bedriven verksamhet f. n. ses över. Detta kan på sikt medföra att utrymmen frigörs vid försäkringskassornas lokalkontor. Å andra sidan finns också kassorna annan verksamhet. planer på att tillföra Det är således vanskligt att närmare avgöra i vilken utsträckning det tillkommande arbetet med folkbokföringen kan bedrivas inom befintliga lokaler. En rimlig bedömning synes ändå vara att behovet av nya lokaler för uppgiften med folkbokföringen är relativt begränsat. För beräkning av lokalkostnader har statskontoret utfärdat vissa anvisningar. Häri har bl. a. angivits att för uppskattning av erforderlig kontorsyta kan 25 m2 per arbetsplats användas som en schablon. Vidare har framhållits att lokalkostnadema inte behöver tas upp i kalkylen om lediga lokaler finns och aktuell alternativ saknas. Detta förutsätter användning att det är fråga om ett mera begränsat tillkommande lokalbehov. Vid en jämförelse av den art som kommittén skall göra är det dock nödvändigt att få en uppfattning om hur stor del av kassornas lokalkostnad som skall bäras av folkbokföringen. Vid en uppskattning av lokalbehovet för folkbokföringspersonalen torde man kunna utgå från ett ungefärligt behov av 31000 m3 (l 240›25 m3). Lokalkostnaderna för kassorna varierar De är beroende av naturligtvis. bl. a. det geografiska läget och byggnadernas ålder. RFV har på kommitténs begäran närmare undersökt lokalkostnadema hos de allmänna försäkringskassornas lokalkontor. visar att Undersökningen den genomsnittliga kostnaden för år 1979 kan uppskattas till mellan 400-500 kr./m2. Härvid har beaktats att en stordel av lokalkontoren finns på mindre orter, men att lokalbehovet är större i tätorter. För att undvika att

Kostnader och 159

finansiering

underskattas bör vid en kostnaderna för den föreslagna organisationen beräkning det högre beloppet användas. Lokalkostnaden för den personal som behövs för uppgifterna som motsvarar den nuvarande kyrkobokföringen, mantalsskrivningen och delar av länsregistreringen kan därmed uppskattas till 15,5 milj. kr. (31 000x500 kr.).

Behovet av arkivlokaleâgavktñiittâ-uppskattats till ca 9 hyllmeter

med ett befolkningsunderlag på 10 000 personer. Häri för ett lokalkontor för en femårsperiod. Behovet för hela ingår också ett expansionsutrymme riket kan därmed uppskattas till 7 200 hyllmeter. För folkbokföringsmateantas kräva ett utrymme om en kvadratmeter. rialet kan 5-6 hyllmeter Lokalbehovet kan uppskattas till ca 1 300 m2. Kostnaderna för arkivlokaler är svåra att uppskatta. Årskostnaden kan normalt beräknas till 600-900 kr./m2 i nybyggda kontorshus. Lokalkostnaderna för arkiven kan därför beräknas till 1,2 milj. kr. (1 300900 kr.). Sammanlagt uppgår de beräknade lokalkostnaderna till ca 17 milj. kr. (15,5 milj. kr.+1,2 milj. kr.).

12.4.3 Kostnader för ADB-stöd

Kommittén har förordat att en ny folkbokföringsorganisation får ett ADB-stöd som är mer utvecklat än det nuvarande. ADB-stödet bygger på de datorer som ñnns hos flertalet (avsnitt 6.5). Datordriften skall länsstyrelser ske hos länsstyrelserna, medan uppdateringen av registren skall ombesörjas lokalkontor. De årliga kostnaderna har beräknats vid försäkringskassornas till 24 milj. kr. Det bör dock betonas att en beräkning av detta slag är mycket svår att göra. ADB-stödet för folkbokföringen är nämligen i dagsläget med ADB för beskattningen m. m. och således svårt att till alla integrerat delar urskilja och värdera. I detta sammanhang måste det också beaktas att samtliga personalkostnader för folkbokföringsarbetet hos försäkringskassorna har beräknats i avsnitt 12.4.1. I det belopp som där har räknats fram ingår därför registreringskostnaderna. De kan uppskattas till 3 milj. kr. Den kostnad för ADB-stöd som skall räknas in i den sammanlagda kostnaden för hos de allmänna försäkringskassorna blir därför 21 milj. folkbokföringen kr.

12.4.4 Kostnader inventarier m. m.

för

Kostnaderna för inventarier och förbrukningsmateriel är svåra att uppskatta. De belopp - tillsammans 19 milj. kr. - som med ledning av CFU:s har räknats fram för den nuvarande organisationen måste undersökning betecknas som osäkra. Vid en kostnadsjämförelse har detta emellertid något och det mindre betydelse om båda alternativen bygger på samma antaganden kan anges i vilket alternativ kostnaderna är lägst. medför bl. a. lägre personalbehov, mindre Den föreslagna organisationen omfattande och mindre behov av kommunikation mellan registersystem Dessa faktorer kan med stor sannolikhet folkbokföringsmyndigheterna. antas påverka denna typ av kostnader. Med en försiktig beräkning skulle de nuvarande kostnaderna kunna antas bli reducerade med ca 25 %. Kostnaderna kan därmed uppskattas till 14 milj. kr. (0,7519 milj. kr.).

160 Kostnader och

finansiering

12.4.5 Sammanställning av kostnaderna för folkbokföringen hos de allmänna försäkringskassorna

De sammanlagda årliga kostnaderna för den föreslagna folkbokföringen hos de allmänna kan uppskattas till omkring försäkringskassorna 176 milj. kr. i 1979 års kostnadsläge. Hur kostnaderna fördelar sig på olika poster framgår av följande uppställning.

Milj. kr.

12.5 Kostnaderna för

församlingsregistreringen

Deltagarna i stat-kyrka överläggningarna uppskattade de årliga driftkostnaderna för den föreslagna församlingsregistreringen till 4,8-5,8 milj. kr. Med hänsyn till de osäkerhetsfaktorer som beräkningarna var behäftade med angavs driftkostnaderna till 5-7 milj. kr. De redovisade kostnaderna avsåg 1976 års kostnadsnivå. Med utgångspunkt i det högsta av de redovisade beloppen kan kostnaderna för församlingsregistreringen för år 1979 antas vara ca 10 milj. kr.

12.6 Engångskostnader

Ett genomförande av kommitténs förslag till fo]kbokföringsorganisation medför att ADB-utrustning och lokaler behöver anskaffas. Kostnaderna härför har räknats in i de årliga kostnaderna. Dessa kostnader skall därför inte behandlas här. En folkbokföringsreform medför emellertid också vissa engângskostnader som hänger samman med själva genomförandet av reformen. De avser bl. a. information till allmänhet och myndigheter samt utbildning av personal. Vidare medför den föreslagna utbyggnaden av ADB-stödet kostnader för

systemutveckling m. m. Övergången till ett nytt registersystem kan också

föranleda kostnader på grund av en viss dubbelregistrering under övergångsskedet. I det nuvarande utredningsskedet då folkbokföringsorganisationen

och registersystemet inte är i detalj utformade är det bara möjligt

att grovt uppskatta dessa engångskostnader. Kommittén uppskattar dem till 25-30 milj. kr. I detta belopp ingår också kostnaderna för det återstående utredningsarbetet.

Kostnader och finansiering 161

12.7 Kommitténs bedömning av kostnaderna

Enligt kommitténs beräkningar kan de årliga kostnaderna för folkbokföringen med den föreslagna organisationen beräknas uppgå till omkring 176 milj. med dagens förhållanden måste härtill kr. För en jämförelse läggas de kostnader som svenska kyrkan kommer att ha för den församlingsregistrering som behövs om kyrkobokföringen förs över till allmän försäkringskassa. Dessa kostnader har med ledning av de antaganden som gjordes under stat-kyrka överläggningarna beräknats till 10 milj. kr. Den totala kostnaden för en folkbokföring och församlingsregistrering som motsvarar dagens kyrkobokföring, mantalsskrivning och länsregistrering blir således, enligt följande uppställning, omkring 186 milj. kr.

Föreslagen organisation Milj. kr.

Folkbokföring hos allmän försäkringskassa (motsvarar kyrkobokföring, mantalsskrivning och länsregistre- 176 ring) hos pastorsämbetena 10 Församlingsregistrering 186 Sammanlagd kostnad

Kostnaderna för motsvarande verksamheti den nuvarande organisationen har av kommittén beräknats till ca 253 milj. kr. Beräkningarna framgår av följande uppställning.

Nuvarande organisation Milj. kr.

hos pastorsämbetena 220 Kyrkobokföring hos lokala skattemyndigheter 13 Kyrkobokföring 4 Mantalsskrivning 16 Länsregistrering Sammanlagd kostnad 253

Beräkningarna visar att en folkbokföring i enlighet med kommitténs förslag kan bedrivas med avsevärt lägre årliga kostnader än med nuvarande organisation. Eftersom kommittén lämnar ett principförslag och organisationen inte har utformats i detalj är beräkningarna av översiktlig karaktär. Vid de antaganden som har varit nödvändiga att göra har kommittén emellertid strävat efter att undvika att vinsterna med en genomgående reform överskattas. Resultatet av beräkningarna ger därför enligt kommitför den nuvarande och den téns mening en tämligen god bild av kostnaderna föreslagna organisationen. bedömande måste emellertid beaktas att de Vid av kostnadsfrågorna besparingar som pastorsämbetena gör om de avlyfts ansvaret för folkbokfösom mera osäkra. Kommittén räknar nämligen inte med ringen framstår någon omedelbar förändring av den prästerliga organisationen. På längre sikt anser kommittén dock att det är naturligt att det beräkningsunderlag som ligger till grund för tilldelningen av prästtjänster justeras om kyrkobokföbortfaller. Vilket resultat som detta kan medföra är inte ringsuppgifterna

162 Kostnader och

finansiering

möjligt att uppskatta i nuvarande läge. Kommittén räknar dessutom med att det äldre kyrkobokföringsmaterialet åtminstone övergångsvis förvaras hos pastorsämbetena. Detta kan under någon tid medföra vissa kostnader, som dock måste betraktas som förhållandevis Även om det sålunda marginella. bör tas hänsyn till att vissa besparingar kan följa först efter hand medför en folkbokföringsreform i enlighet med kommitténs förslag att samhällets totala kostnader för folkbokföringen minskar.

Finansieringsfrågor

Kyrkobokföringen finansieras i dag till största delen med kyrkokommunala medel. En folkbokföring hos de allmänna försäkringskassorna skall emellertid finansieras med statliga medel. Om en folkbokföringsreform skall äga rum inom en oförändrad ram för den statliga ekonomin måste därför staten tillföras en del av det belopp som frigörs om kyrkokommunerna avlyfts det ekonomiska ansvaret för kyrkobokföringen. Folkbokföringen hos de allmänna försäkringskassorna kan beräknas medföra en statlig kostnad på ca 176 milj. kr. Detta belopp avser delvis verksamhet som i dag redan finansieras med statliga medel. Det gäller delar av kyrkobokföringen i Stockholms och Göteborgs kommuner, mantalsskrivningen och länsregistreringen. Med beaktande härav kan den totala statliga kostnadsökningen uppskattas till mellan 140 och 150 milj. kr. i 1979 års kostnadsläge. Enligt direktiven (Dir. 1980:20) till samtliga kommittéer och särskilda utredare av reformer angående finansiering skall det visas hur framlagda förslag kan finansieras. Eventuella kostnadsökningar skall motsvaras av besparingar i den verksamhet som ligger inom utredningsområdet. De finansieringsfrågor som en folkbokföringsreform medför ger emellertid upphov till betydande skattepolitiska och kommunalekonomiska bedömningar. De bör enligt kommitténs mening lämpligen prövas i samband med den principiella frågan om folkbokföringen bör till flyttas borgerlig myndighet eller inte. Kommittén vill emellertid - utan att själv ta ställning i frågan peka på vissa möjligheter att lösa de frågor som uppkommer genom att ett genomförande av kommitténs förslag medför kostnader och besparingar som hänför sig till skilda sektorer av samhällsekonomin. Enligt kommitténs mening är det inte realistiskt att tänka sig en generell sänkning av den kyrkokommunala utdebiteringen och motsvarande höjning av den statliga skatten. Den kyrkokommunala utdebiteringen bestäms självständigt av församlingarna och är beroende av ett flertal faktorer. Om varken församlingsskatten eller den statliga skatten skall påverkas måste den önskade överföringen av medel mellan den kyrkokommunala och den statliga ekonomin ske efter andra grunder. Av betydelse i detta sammanhang är det arbete som f. n. bedrivs av

kyrkofondsutredningen (Kn 1980:05). Utredningen har i uppdrag att

utforma ett förslag till ett enhetligt system för ekonomisk mellan utjämning de kyrkliga kommunerna via kyrkofonden. Avsikten är att detta system skall kunna ersätta bl. a. det nuvarande statliga skatteutjämningssystemet. I ett delbetänkande (SOU 1981:88) Ekonomisk utjämning inom svenska kyrkan

Kostnader och finansiering 163

har utredningen nyligen redovisat förslag som rör kyrkofondens utjämningsfunktion. En överföring av medel från den kyrkokommunala till den statliga sektorn kan tänkas ske genom att bidrag eller annan ersättning som staten lämnar till församlingarna minskas i den utsträckning som behövs för att finansiera folkbokföringen hos de allmänna försäkringskassorna. De medel som staten tillför församlingarna och som nu kan komma i fråga utgörs av skatteutjämningsbidraget och bidraget till kyrkofonden. Genom att låta bidragen upphöra. uppnås en omfördelning av medel mellan den kyrkokommunala och den statliga sektorn. Om församlingarnas avgifter till kyrkfonden samtidigt ökas med ett motsvarande belopp kan den utjämning mellan församlingar som nu sker genom skatteutjämningsbidrag i stället ske via kyrkofonden. En lösning av det nu angivna slaget innebär inte någon ekonomisk förlust för församlingarna så länge som det statliga ekonomiska stöd som dras in inte avser större belopp än den besparing som uppkommer för församlingarna genom att ansvaret för kyrkobokföringen upphör. Tillsammans utgjorde skatteutjämningsbidraget och bidraget till kyrkofonden 130 milj. kr. för år 1979. Detta belopp svarar således inte helt mot den statliga kostnadsökningen. Till detta kommer att kostnaderna för en civil folkbokföring på grund av den allmänna kostnadsutvecklingen kan antas vara högre vid tidpunkten för ett genomförande av en reform medan skatteutjämningsbidraget och bidraget till kyrkofonden inte kan förväntas stiga i motsvarande grad. skatteutjämningsbidraget har visserligen hittills räknats upp med fem procent i förhållande till föregående års bidrag. Riksdagen har emellertid beslutat att det bidrag som skulle ha utgått för år 1982 skall begränsas till 60 % av det belopp som utgick år 1981. Mot bakgrund härav vill kommittén peka på en annan möjlighet att föra över medel från församlingarna till staten. En sådan har anvisats i den av riksdagen antagna propositionen om kommunalekonomiska frågor inför år 1982 (prop. 1980/812116, FiU 1980/81231, rskr 1980/812290). I propositionen föreslås att 20 % av de beskattningsbara inkomsterna från juridiska personer frånräknas det underlag som ligger till grund för beräkningen av den församlingsskatt som skall utbetalas under år 1982. Detta innebär att den kommunala skatt som staten uppbär inte i sin helhet tillförs församlingarna. Den församlingsskatt som betalades av juridiska personer uppgick år 1975 till ca 90 milj. kr. För år 1979 bör den ha uppgått till ett väsentligt högre belopp. Även med den förenämnda reduceringen med 20 % bör detta belopp tillsammans med det i det föregående behandlade skatteutjämningsbidraget och bidraget till kyrkofonden väl svara mot vad som behövs för att finansiera en folkbokföring ombesörjd av de allmänna försäkringskassorna. Genom att dels slopa det statliga utjämningsbidraget och bidraget till kyrkofonden, dels minska underlaget för utbetalning av den kyrkokommunala skatten finns således möjlighet att från församlingarna till staten föra över en del av de medel som frigörs om församlingarna inte längre skall handha kyrkobokföringen. De problem som kan tänkas uppstå bl. a. på grund av församlingarnas olikartade ekonomiska förhållanden bör som redan har nämnts kunna lösas genom en utjämning via kyrkofonden.

Särskilda yttranden

1 Den om folkbokföringen bör föras principiella frågan över till borgerlig myndighet

1.1 Särskilt av ledamoten Stina Eliasson

yttrande

Kommitténs är utarbetade med utgångpunkt i direktiven, att förslag folkbokföringen skall överflyttas från pastorsämbetena till ett borgerligt organ. Jag har emellertid under utredningsarbetet inte funnit-tillräckliga skäl för en sådan ändring. Direktiven har utfärdats på ett sådant sätt att de inte av folkbokföringen inom nuvarande system prövas medger att förbättringar som alternativ, vilket jag reserverar mig mot. Eftersom mina invändningar inte riktar sig mot frågor som kommittén har prövat utan mot direktiven till kommittén redovisar jag min uppfattning i detta särskilda yttrande. Utredningsarbetet har enligt min mening visat, att något reellt alternativ till det nuvarande folkbokföringssystemet inte finns. På goda grunder anses den folkbokföring som svenska kyrkan svarar för vara synnerligen tillförlitom nödvändiga förändringar och rationaliseringar bör därför lig. Önskemål tillgodoses inom ramen för nuvarande folkbokföringssystem. Vår folkbokföring anses vara världens förnämsta, bl. a. tack vare det århundraden huvudmannaskapet. Därigenom har genom kontinuerliga synnerligen gynnsamma förutsättningar skapats för t. ex. demografisk, socialhistorisk och medicinsk forskning. För allmänheten innebär nuvarande decentraliserade folkbokföringssystem genom personkännedom och närkontakt en överlägsen service. Antalet är 1 580 i den nuvarande ordningen. Enligt de alternativ, som tjänsteställen kommittén utrett, skulle antalet serviceställen begränsas till 120 för lokal och 455 för allmän försäkringskassa. Ett förändrat huvudskattemyndighet mannaskap skulle därigenom innebära en betydande försämring framförallt där avstånden till fokbokföringsmyndigheten i vissa fall på landsbygden, skulle mångdubblas. Från total samhällsekonomisk synpunkt inenbär det nuvarande samordnade systemet fördelar i jämförelse med vad ett förändrat huvudmannaskap skulle betyda. Svenska kyrkan, som omfattar 96 % av landets befolkning, skulle med ett förändrat huvudmannaskap för folkbokföringen nödgas bibehålla en egen omfattande registrering. Även detta skulle drabba den enskilda människan, eftersom det försämrade underlaget för tjänsterna lätt

166 Särskilda yttranden sou 1931:101

kan leda till att även kyrkan nödgas minska sin verksamhet på landsbygden. Även från personalpolitisk synpunkt är det av stor vikt att nuvarande system bibehålls. Detta är inte minst betydelsefullt med tanke på glesbygden, där varje permanent sysselsättningstillfälle är ytterst värdefullt. Det nuvarande är till fördel systemet för både kyrka och samhälle. Jag förordar därför ett oförändrat huvudmannaskap för folkbokföringen och utgår från att det fortsatta beredningsarbetet inte begränsas till olika former av förändrat huvudmannaskap. Enligt min mening bör man noga undersöka och också ta ställning till att bibehålla kyrkans uppgifter inom folkbokföringen.

2 om val av lokal

Frågan folkbokföringsmyndighet

2.1 Särskilt yttrande av ledamoten Harald Rangnitt

I likhet med kommitténs övriga ledamöter anser jag att det är möjligt att föra över den lokala folkbokföringen till de allmänna försäkringskassorna. Jag anser också att försäkringskassorna med sitt vitt förgrenade kontorsnät har större möjligheter än de lokala skattemyndigheterna att möta allmänhetens krav på närservice. De riktlinjer för reformarbetet som statsmakterna i det rådande statsfinansiella läget har angivit medför emellertid att det vid valet av lokal folkbokföringsmyndighet måste fästas särskild vikt vid de kostnadsmässiga frågorna. Från kostnadssynpunkt har de lokala skattemyndigheterna visat sig vara det fördelaktigaste alternativet. Likaså talar organistoriska frågor till förmån för de lokala skattemyndigheterna. Med hänsyn till att den nu ifrågavarande avvägningen väsentligen är av politisk art har jag emellertid ansett att jag inte bör motsätta mig den lösning som parlamentarikerna i kommittén har enats om .

2.2 Särskilt yttrande av Eric Hallman såsom i vilket sakkunnig,

experterna C-G Boman, P G Linde och Wolmar har

Högberg förklarat sig instämma

Inledningsvis bör konstateras att den nuvarande lokala folkbokföringen hos pastorsämbetena fungerar tillfredsställanden.Organisationen är emellertid inte lämpad för att möta de krav som samhällsutvecklingen ställer för att till lägsta möjliga kostnad kunna upprätthålla en effektiv administration och god service till allmänheten. Detta beror huvudsakligen på kyrkobokföringens historiskt betingade struktur med delvis mycket små administrativa enheter. En ändrad organisation är enligt min mening nödvändig för att- på sätt som skett inom samhällsområden - nutida teknik skall kunna många andra användas även för den lokala befolkningsregistreringen. Jag delar kommitténs uppfattning att både lokal skattemyndighet och allmän försäkringskassa har förutsättningar att ta över uppgiften som lokal folkbokföringsmyndighet. Däremot biträder jag inte kommitténs förord för allmän försäkringskassa. Vid sitt ställningstagande har kommittén lagt särskild vikt vid att god

sou 1981:101 Särskilda yttranden 167

närservice skall finnas. Därmed avses goda förutsättningar för att allmänheten skall kunna besöka myndigheten. Kommittén har utrett behovet av personlig inställelse hos folkbokföringsmyndighet i folkbokföringsärende. Detta är aktuellt i stort sett enbart vid anmäla om inflyttning från utomnordiskt land. Antalet sådana ärenden är relativt ringa. [samband med sådan inflyttning är det dessutom f. n. vanligt med personligt besök hos lokal för att få skattsedel, eventuellt jämkningsbeslut och skattemyndighet information i skattefrågor. De lokala skattemyndigheterna har en omfattande servicefunktion gentemot allmänheten. I proposition nr 66 år 1966 (sid. 67-69) uttalade föredraganden vid sin bedömning av förslaget till nuvarande fögderiindelning att detta hade utarbetats med beaktande av att de lokala skattemyndigheterna måste kunna tillgodose rimliga krav på service gentemot andra myndigheter och allmänhet. Han framhöll vidare att enligt hans uppfattning, som överensstämde med huvuddelen av remissinstansernas, innebar förslaget till fögderiindelning en lämplig avvägning mellan de skilda synpunkter som gör sig gällande i detta sammanhang. Jag anser att behovet av närservice inte kan hävdas vara större på folkbokföringsområdet än på skatteomrâdet. Förhållandet är snarast det motsatta. Den nuvarande frekvensen av personliga besök hos folkbokföär sannolikt i stor utsträckning mera betingade av ringsmyndigheterna nuvarande täthet ifråga om expeditioner än av ett egentligt behov. Detta torde särskilt gälla de klart mest frekventa personliga besöken, nämligen för Servicebegreppet innehåller dessutom i sig - som begäran om personbevis. kommittén också belyst - åtskilliga andra faktorer än goda förutsättningar för närkontakt. I flera avseenden ger det av kommittén föreslagna systemet förutsättningar för att förbättra servicen till allmänheten generellt sett. Jag finner därför att kommittén vid valet av lokal folkbokföringsmyndighet lagt alltför stor tyngd vid behovet av närkontakt mellan allmänheten och myndigheten. Jag finner att andra faktorer bör vägas in och beaktas mer än vad kommittén har gjort. De faktorer jag främst åsyftar är funktionella krav, organisatoriska konsekvenser och kostnader.

Funktionella krav Vid sidan av att ligga till grund för den allmänna rösträttens utövande har folkbokföringen sin främsta funktion inom beskattningsområdet med effekter och för vissa andra förmåner - dock inte för även på bidragssidan socialförsäkringen. Det nära sambandet mellan beskattning och folkbokföring samt olämpligheten av annan organisation än den nuvarande för ledningsfunktionerna betonades starkt i ett av riksdagen godkänt utlåtande av på dessa områden skatteutskottet (SkU 1980/81:30) i anledning av motion 1980/81:876 om folkbokföringens organisation m. m. Det är ingen tillfällighet att mantalsskrivning och skattskrivning är synonyma begrepp. För mantalsskrivningen är frågan om rätt folkbokföringsort av avgörande betydelse. Det är också den fråga som både vid den folkbokföringen och mantalsskrivningen är nästan den enda av löpande

168 Särskilda yttranden sou 1981:101

kontroversiell art. Kommittén har pekat på problemet med skenskrivning. Erfarenheterna visar att detta problem växer i omfattning och betydelse. På

grund av att effekterna är mest påtagliga i beskattningssammanhang har

riksskatteverket sätt verkat på olika för att både folkbokförings- och beskattningsmyndigheterna skall ha sin uppmärksamhet riktad på denna fråga. Riksskatteverket har också gett regler för informationsutbyte mellan myndigheterna. Från rent funktionella synpunkter har folkbokföringen sålunda ett starkare och naturligare betydligt samband med skatteförvaltningen än med socialförsäkringen. Folkbokföringens samband med beskattningen är så starkt att man inte utan mycket tungt vägande skäl bör avstå från de stora fördelar som det från här angivna synspunkter skulle innebära att låta de lokala skattemyndigheterna handha i dess helhet. Som folkbokföringen framgått av vad jag har sagt förut kan sådana skäl inte grundas på ett behov av närservice.

Organisatoriska konsekvenser Kommittén har konstaterat att en lösning med lokal skattemyndighet från ett flertal synpunkter innebär en naturlig utveckling av nuvarande organisation och sålunda framstår som klart mindre ingripande i organisatoriskt avseende än alternativet försäkringskassa. Även om övergångsproblemen är de klart framstår påtagligaste lösningen med bibehållande av lokal skattemyndighet, och riksskatteverket länsstyrelse som folkbokföringsmyndigheter också på längre sikt som den lämpligaste. I detta sammanhang bör även observeras lokal skattemyndighets funktioner på valområdet och att riksskatteverket är central valmyndighet. Det finns ett nära samband mellan folkbokföringen och valadministrationen framför allt beträffande upprättandet av röstlängder och röstkort. Enligt min mening hade kommittén bort belysa denna fråga och ha tagit ställning till om och i så fall hur valadministrationen borde påverkas vid en överföring av den lokala folkbokföringen till försäkringskassorna.

Kostnader

Redovisade kostnadsjämförelser ger vid handen att det beträffande ADBkostnaden finns en klar skillnad mellan de två alternativen till fördel för lokal Kommittén skattemyndighet. har också visat att i praktiskt taget alla andra sammanhang är detta alternativ det mindre kostnadskrävande. Sammantaget kan det på relativt säkra grunder antas att den totala kostnadsskillnaden uppgår till minst 10 milj. kr. per år. Mot bakgrund av det anförda finner jag att alldeles övervägande skäl både på kort och lång sikt talar för att uppdraget att vara lokal folkbokföringsmyndighet bör läggas på lokal skattemyndighet.

Särskilda yttranden 169

2.3 Särskilt av experten Göran Sellvall

yttrande

mig till den uppfattning som kommer till uttryck i de särskilda Jag ansluter av kommitténs ordförande och av Eric Hallman i yttranden som avgetts av att en eventuell framtida borgerlig egenskap sakkunnig, nämligen bör skötas av de lokala skattemyndigheterna. De motiv som folkbokföring anförts för detta är enligt min mening riktiga. kommitténs uppgift att ta Jag vill härutöver peka på att det inte har varit med byte av huvudman skall ställning till frågan om en folkbokföringsreform komma till stånd eller ej, utan att ta fram ett beslutsunderlag i denna fråga.

Kommittén har funnit att det bör vara möjligt att bygga upp en fungerande

kostnad än för den borgerlig folkbokföring till en lägre samhällsekonomisk nuvarande Orsaken till detta ligger främst i att antalet folkbokföringen. serviceställen begränsas. Kommitténs arbete har dock gett vid handen att det

blir svårt att fullt ut kunna avräkna den tillkommande utgift på statsbudgeten innebär mot som finansieringen av en borgerlig folkbokföringsorganisation

eller inkomstförstärkningar i statsverksamheten. Övergången

besparingar från till finansiering av folkbokföringen förefaller kyrkokommunal statlig kunna utan ökade nettoutgifter för statens del. knappast genomföras Kommittén har dock i betänkandet diskuterat vissa vägar som skulle

kostnadsbilden. Ett härav inrymmer dock neutralisera genomförande och kommunalekonomiska aspekter som fordrar betydande skattepolitiska än vad som kan rymmas inom mer övergripande ställningstaganden

kommitténs uppdrag.

sou 1981:101

1 Folkbokföringen i Danmark,

Bilaga Finland och Norge

1 Danmark

i Danmark sköts av kommunerna. De kommu- Den lokala folkbokföringen nala folkregistren har sedan år 1924 haft till uppgift att ställa samman data om för samhällets behov. om bosättning lämnas till befolkningen Uppgifter

registren av allmänheten genom flyttningsanmälningar. Övriga personupp-

dvs. domgifter erhålls från de s. k. grundregistrerande myndigheterna, m. fl. Den danska kyrkan bidrar stolar, pastorsämbeten, Vigselförrättare till På grund härav föreligger således med uppgifter folkbokföringen. att föra ministerialböcker och att avgiftsfritt lämna skyldighet för prästerna ur dessa. till äktenskap utförs däremot av uppgifter Hindersprövning

borgerlig myndighet. Ett centralt för folkbokföringen inrättades år 1968. Det ADB-register Ansvaret för omfattar hela befolkningen. för registret ligger hos avdelningen som är underordnat inrikesministeriet. sekretariatet har

personregistrering,

och utfärdar anvisningar och

också i övrigt ansvaret för personregistreringen

arbetet. Det centrala tillförs uppgifter från de övervakar personregistret för kommunala folkregistren. Vissa uppgifter sänds direkt till sekretariatet Andra lämnas först till kommunala att där tillföras registret. uppgifter och vidarebe- ADB-centraler, vilka för över uppgifterna på ADB-medium fordrar dem till sekretariatet. Också rapporteringen från de lokala folkregi-

stren till ADB-centralerna sker i vissa fall på ADB-medium. i det centrala är tillgängliga via terminaler. Hittills Uppgifterna registret finns dock sådan åtkomst endast i begränsad omfattning, men systemet är

under utbyggnad. Hos de kommunala finns manuella kortregister som framfolkregistren Innehållet i de manuella ställs med hjälp av det centrala ADB-registret. kortregistren och det centrala ADB-registret är således i princip identiskt. Större kommuner har dock tagit ADB-tekniken till hjälp i det dagliga arbetet. ett behov av extra Hos sådana folkregister tjänar kortregistren säkerhet.

172 Bilaga I

2 Finland

Den finska folkbokföringens utveckling har i stora drag varit parallell med den svenska. Ett utmärkande drag har dock varit att de av staten legaliserade trossamfunden fram till år 1971 haft en egen, officiell folkbokföring. Numera förekommer sådan endast för medlemmar registrering av evangelisklutherska kyrkans och ortodoxa kyrkosamfundets Dessa församlingar. samfund omfattar dock större delen av befolkningen. Registreringen av de personer som inte tillhör nämnda samfund, ca 8 %, handhas av häradsskrivarna. Registreringen av hemort och bosättningsförhållanden sker dock hos borgerlig myndighet för samtliga medborgare. Den centrala tillsynen ombesörjs av befolkningsregistercentralen, som är ett centralt ämbetsverk under ministeriet för inrikesärendena. Centralen leder och övervakar folkbokföringen, men för också ett centralt ADBregister. Med hjälp av detta kan registerutdrag utfärdas maskinellt. Registret används också för att tilldela personbeteckning. I ett nyligen avgivet kommittébetänkande (1980:59) av kommissionen för organisering av folkbokföring har lämnats ett förslag som rör den finska folkbokföringens framtida organisation. Förslaget innebär i korthet att självständiga statliga registerbyråer bildas av de tidigare mantalsskrivningsbyråerna och i förekommande fall av registrerande enheter hos polisinrâttningar. Häradsskrivningsbyråerna skall därefter förses med terminaler med direktåtkomst till det nuvarande centrala i

ADB-registret. Ändringar

registret kan därefter ombesörjas kan huvudsakligen på lokal nivå. Därmed också ansvaret för den lokala föras över från

befolkningsregistreringen

kyrkoherdeämbetena till registerbyråerna. Slutligen bör, enligt kommissionens förslag, i ett senare skede kommunernas möjligheter att överta ansvaret för folkbokföringen utredas.

3 Norge

Folkbokföringen i Norge har, i likhet med vad som gäller för de övriga nordiska länderna, sitt ursprungi Redan år 1905 fick kyrkliga anteckningar. emellertid de norska kommunerna rätt att kräva uppgifter från enskilda för att bilda folkregister. kunde också att lämna Medborgarna föreläggas Kommunerna flyttningsanmälan. var alltså till att börja med inte skyldiga att föra folkregister och varje kommun kunde själv avgöra hur registreringen skulle ordnas. År 1940 var ca 38 % av den norska befolkningen folkregisterförd. Först år 1946 blev registreringen obligatorisk. Folkregistren skulle fortfarande vara kommunala. men enhetliga anvisningar utfärdades för hela landet. År 1965 förstatligades folkregistren. Enligt den då införda folkbokföringslagen är det staten som obesörjer folkbokföringen och svarar för dess kostnader. Vid sidan av den statliga registreringen föreligger dock skyldighet för prästerna att föra födelseregister över samtliga i församlingen födda barn. alltså även barn till dem som inte tillhör den norska kyrkan. Uppgifterna från födelseregistret samt ministerialböckerna. vigselbok och dödbok skall utan ersättning lämnas till folkregistret. År 1979 bestämde dock stortinget att

Bilaga 1 173

ansvaret för födelseregistret skall flyttas från prästerna till folkregistren.

Överföringen kommer efter allt att döma att äga rum i slutet av 1982.

Lokalt är folkbokföringen knuten till skatteadministrationen. Kommunerna är registerområden. Två eller flera kommuner kan bilda ett folkbokföringsdistrikt. Den lokala organisationen kan variera beroende av kommunstorlek. Trots att folkbokföringen och skatteadministrationen ofta har ett gemensamt kontor och gemensam chef har folkbokföringen en självständig ställning i hela landet. De lokala folkregistren bildas av en samling kortregister. Huvudregistret består av s. k. huvudregisterkort för de personer som är bosatta inom kommunen. antecknas fastighets- och familjevis. Korten Personuppgifterna sorteras efter adresser. Avgångsregistret innehåller huvudregisterkort över avlidna och utflyttade personer. Namnregistret är ett alfabetiskt sökregister. Statistiska sentralbyrån, sentralkontoret för folkregistrering, har det centrala ansvaret och leder och övervakar folkbokföringen. Byrån fastställer och bestämmelser. Ett centralt personregister bildades år 1964. anvisningar Registret används bl. a. för att tilldela personnummer.

2 om

Bilaga Statistikundersökning

allmänhetens kontakter med

pastorsexpeditionerna

1 av undersökningen Uppläggningen

1. l Undersökningsmerod

I syfte att klarlägga vilka vanor allmänheten har vid sina kontakter med pastorsexpeditionernai folkbokföringsärenden har kommittén genomfört en särskild undersökning. Antalet pastorsexpeditioner uppgår till ca 1580. skulle en total undersökning kräva en avsevärd arbetsinsats vid Följaktligen granskning och bearbetning av materialet. Dessutom skulle samtliga pastorsexpeditioner i landet bli besvärade med att lämna uppgifter. Kommittén har därför genomfört undersökningen i form av en urvalsundersökning. Genom att urvalet har gjorts slumpmässigt ger undersökningen ändå ett för hela landet representativt resultat. l urvalet från hela riket med undantag för ingår pastorsexpeditioner Stockholms och Göteborgs kommuner. Anledningen till att expeditioner från Stockholms och Göteborgs kommuner inte har tagits med i undersökär att kyrkobokföringen i dessa kommuner i vissa avseenden är ningen organiserad på ett annat sätt än i landet i övrigt. Bl. a. skall flyttning anmälas till de lokala skattemyndigheterna och inte till pastorsexpeditionerna. Svaren från expeditionerna i Stockholms och Göteborgs kommuner skulle därför inte ha blivit jämförbara med svaren från de övriga expeditionerna i landet. I syfte att belysa eventuella skillnader mellan expeditioner i olika typer av orter har urvalet gjorts från fyra strukturgrupper (storstad, stor ort. mindre ort och glesbygd). Före urvalet indelades därför expeditionerna efter ortstyp. Indelningen gjordes med hjälp av en klassificering benämnd T-regioner. Klassificeringen har utarbetats av statistiska centralbyrån (SCB) och transportrådet i samband med en undersökning om resvanor. Vid klassificeringen användes följande definitioner

Storstad Stockholm. Göteborg och Malmö med förorter. (Expeditioner i Stockholms och Göteborgs kommuner är inte med i undersökningen.) Stor ort Tätorter med 25 000-120 000 invånare Mindre ort Tätorter med 5 000-25 000 invånare Glesbygd Små tätorter med 200-5 000 inånare och ren glesbygd

176 Bilaga 2

Församlingsstrukturen är mycket skiftande. Ungefär 70 % av församlingarna i Sverige har mindre än 2 000 invånare. Många av dessa församlingar är belägna i glesbygd. Till följd härav ingår det betydligt flera expeditioner i glesbygdsgruppen än i de övriga strukturgrupperna. lnte heller mellan de övriga strukturgrupperna är antalet expeditioner jämnt fördelade. För att få ett resultat som är giltigt såväl för landet som helhet som inom de olika grupperna har kommittén vid urvalet tagit hänsyn till att församlingsstrukturen är skiftande. Metoderna för urvalet har diskuterats med SCB. I undersökningen ingår totalt 220 expeditioner. Dessa är fördelade på de olika strukturgrupperna enligt följande:

Storstad Stor ort Mindre ort Glesbygd Totalt

30 40 40 l 10 220

1.2 Undersökningsperiod

Undersökningen har genomförts i två omgångar under mars och april 1980. Den första under tiden den 17 till den 28 mars och den andra den 14 till den 25 april. Varje omgång har omfattat 110 pastorsexpeditioner. Genom att undersökningen har genomförts i två omgångar har den kunnat omfatta sammanlagt fyra arbetsveckor utan att undersökningsperioden för varje pastorsexpedition har behövt utsträckas till mera än två veckor.

13 Insamling av uppgifter

Till de pastorsexpeditioner som skulle medverka i undersökningen har utsänts statistikblankett I (anmälningar) statistikblankett II (personbevis och förfrågningar)

EDGE]

sammanräkningsblankett anvisningar. Statistikblanketterna har fortlöpande fyllts i av de tjänstemän som har arbetat med folkbokföring under de aktuella tiderna. Pâ blanketterna har förts in uppgifter om i vilken utsträckning och på vilket sätt allmänheten har kontaktat expeditionen i olika typer av folkbokföringsärenden. Vid de kontakter som har skett vid besök har dessutom angivits om besökaren har haft biträde av tolk. Vidare har angivits om en besökare har beställt en kyrklig förrättning i samband med folkbokföringsärendet. Vid undersökningsperiodens slut har man på pastorsexpeditionerna räknat samman uppgifterna på statistikblanketterna och fört in dessa på sammanräkningsblanketten. Statistikblanketterna har samlats in av kommittén för att möjliggöra kontroller och korrigeringar vid granskningen av det sammanräknade materialet.

Bilaga 2 177

1.4 Materialets tillförlitlighet

har lämnats av 202 av de 220 pastorsexpeditioner som har Uppgifter uppmanats att medverka i undersökningen. Bortfallet uppgår således till 18 enheter. dvs. 8 %. Dessa församlingar återfinns inom olika strukturgrupper. Bortfallet torde därför utgöra en relativt obetydlig felkälla. Hur bortfallet är fördelat mellan de olika strukturgrupperna framgår av följande uppställning. Denna visar också att de pastorsexpeditioner som kom att medverka i undersökningen tillsammans betjänar nästan två miljoner invånare.

Strukturgrupp Antal expedi- Antal inv. Genomsnitt-

Glesbygd 202 (220) 1 991 898 9 860 Samtliga

Siffrorna inom parentes visar antal expeditioner som har uppmanats att medverka i undersökningen.

av det insamlade materialet har en del felmarkeringar Vid granskningen uppmärksammats. Dessa är i huvudsak av följande slag.

E1 ärendet har inte initierats av privatperson D ärendet rör inte folkbokföring

Felmarkeringar av det förstnämnda slaget gäller i huvudsak ärenden om födelse och flyttning till annan församling. I dessa ärenden har en del markerat en kontakt även när anmälan har inkommit från pastorsämbeten Detta medför att en jämförelse mellan sjukhus resp. annat pastorsämbete. kontaktsätten skulle bli missvisande. Därför har dessa ärendetyper inte redovisats i de tabeller som visar en sådan fördelning. Även för vissa andra ärendetyper som t. ex. civilstånd och medborgarskap kan markeringar ha trots att ärendet har initierats av myndighet. Antalet sådana gjorts markeringar förefaller dock vara ganska få. Effekterna av eventuella felmarkeringar torde vara att andelen skriftliga ärenden blir större och totala antalet kontakter fler än de i själva verket har varit. Under en rubrik för övrigt har ett ganska stort antal pastorsexpeditioner även markerat ärenden som rör annan verksamhet än folkbokföring. Ärenden som har redovisats under rubriken övrigt har därför inte tagits med vid den slutliga bearbetningen av materialet. Vidare har några pastorsexpeditioner för beställning av förrättning utan att markera för gjort markeringar antal besök. Vid telefonsamtal med en del av dessa pastorsämbeten har framkommit att markeringarna i fråga huvudsakligen har avsett kyrkliga ärenden. Vissa justeringar har därför gjorts på sammanräkningsblanketterna i dessa fall. Som framgår av det anförda har således svarsmaterialet vissa brister. Dessa har inte fullständigt kunnat elimineras vid bearbetningen. Av det

178 Bilaga 2

totala antalet redovisade kontakter, som är över 56 000, torde emellertid antalet kvarstående felmarkeringar utgöra en mycket liten andel. De bör inte ha påverkat undersökningsresultatet på något mera avgörande sätt.

2 Resultatet av

undersökningen

l det grundmaterial. som har tagits fram i undersökningen, finns uppgifter om samtliga ärende- och ortstyper. I det följande redovisas några sammanställningar av grundmaterialet och kommentarer till dessa. Första delen av redovisningen (tabell 1-4) behandlar resultatet för riket som helhet. Därefter (tabell 5-10) redovisas resultatet för de olika strukturgrupperna. Allmänheten kontaktar pastorsexpeditionerna för att göra anmälan enligt olika författningar. beställa personbevis eller få upplysningar om adresser m. m. Tabell 1 visar i vilken utsträckning dessa kontakter sker per telefon. skriftligt eller vid besök. Tabell 1 Fördelningen mellan kontaktsätten (telefon. skriftligt och besök)

Av tabellen framgår att det stora flertalet av alla anmälningar sker skriftligt. Vid beställning av personbevis och förfrågningar är det däremot vanligast med en telefonkontakt. Endast en mindre del av allmänhetens kontakter sker vid besök. Dessa avser oftast en beställning av personbevis. Vidare är att uppmärksamma att förfrågningar utomordentligt sällan sker vid besök. Det är av särskilt intresse att belysa vilka typer av ärenden som ofta uträttas vid besök. I tabell 2 redovisas fördelningen mellan kontaktsätten telefon. skriftligt och besök för de ärenden som har en besöksfrekvens på över 25 %. Tabell 2 Fördelningen mellan kontaktsätten för vissa ärendetyper

Bilaga 2 179

- från utomnordiskt land och hinderspröv- För två ärendetyper flyttning - sker mer än hälften av kontakterna vid besök. Att anmälan om ning från utomnordiskt land i allmänhet sker vid besök ter sig naturligt inflyttning med hänsyn till att pastorsämbetena regelmässigt kräver personlig inställelse i dessa fall. Av grundmaterialet till undersökningen framgår att ärenden som gäller inom har lägst besöksfrekvens. Mindre än 2 % av alla flyttning Sverige sådana flyttningar anmäls vid besök. En så stor andel som 90 % anmäls skriftligt, vilket sannolikt har samband med att flyttningsanmälan kan göras samtidigt med begäran om eftersändning av post. som t. ex. ärenden om hindersprövning kan Vissa folkbokföringsärenden inte uträttas per telefon. De markeringar för telefonsamtal som har gjorts i dessa ärenden kan därför endast avse förfrågningar om gällande regler 0. d. För att få en bättre uppfattning om vilket kontaktsätt som valts när själva anmälan uteslutits i tabell 3. gjorts har telefonkontakterna Tabell3 Fördelningen mellan skriftlig kontakt och besök i ärenden som inte kan uträttas per telefon

Antal Skriftligt Besök Ärendetyp

Hindersprövning lnflyttn. från utomnordiskt land 240 23 77 56 36 64 Äktenskapsbetyg 308 46 54 Släkt- 0 tilläggsnamn

uträttas de i tabell 3 redovisade Med undantag för ärenden om förnamn ärendena i stor utsträckning vid besök. I valet mellan att skriva eller att göra ett besök synes således allmänheten föredra att göra ett besök. Att förnamn till skillnad från de övriga ärendena ofta anmäls skriftligt beror troligtvis på att förnamnsanmälan kan göras på en del av blankettsetet för personbevis för behöver föräldrarna inte rekvirera någon särskild förlossning. Därigenom blankett för förnamnsanmälan. Blanketten är också enkel att fylla i och inte bevittnas. Även för typer av anmälningar finns behöver övriga blanketter. Dessa tillhandahålls emellertid enbart pä pastorsexpeditionerna och är också något mera komplicerade att fylla i. till att allmänheten att komma personligen till En förklaring väljer synes således vara att blanketter endast finns att tillgå pastorsexpeditionerna på expeditionerna. Att den enskilde behöver biträdas av tolk eller i samband önskar beställa en kyrklig förrättning är också med folkbokföringsärendet faktorer som kan inverka på valet av kontaktsätt. Av undersökningen förekommer vid ca 3 Vr av de anmälningar framgår att biträde av tolk endast från utlandet som görs vid besök. Naturligt nog är det vanligast vid inflyttning land 24 (70 och nordiskt land 11 f/r). Att besökaren beställer (utomnordiskt en kyrklig förrättning i samband med anmälan i ett folkbokföringsärende sker vid ungefär 13 % av de anmälningar som görs vid besök. Av tabellerna 1-3 framgår vilka slags ärenden som ofta uträttas vid besök.

180 Bilaga 2

Tabellerna ger emellertid inte upplysning om hur frekventa dessa ärenden är. Detta förhållande belyses i tabell 4 där de olika ärendetyperna har ordnats efter andelen besök i förhållande till det totala antalet besök.

Tabell 4 Andel besök i en ärendetyp i förhållande till det totala antalet besök

Ärendetyp % Ärendetyp %

Personbevis 69,5 Medborgarskap 0,9 Hindersprövning 8,9* Dödsfall (anm. av entrepre- Förnamn 4,6* nör) 0,8 Inflyttn. från utomnordiskt Utflyttn. till annan församland 2,7* ling 0,6 Släkt- 0 tilläggsnamn 2,5* Äktenskapsbetyg 0,5* Dödsfall (anm. av anhörig) 2,0 Civilstånd 0,4 Flyttn. inom Sverige 1,7 Utflyttn. till utomnordiskt Födelse 1,5 land 0,4 Inflyttn. från nordiskt land 1,4 Adoption 0,3 Utflyttn. till nordiskt land 1,0 Rättelser i kyrkobok 0,3

Tabellen visar att den helt övervägande delen - nästan 70 % - av besöken på pastorsexpeditionerna gäller beställning av personbevis. De ärenden som inte kan uträttas per telefon har utmärkts med en asterisk. Tillsammans utgör besöken i dessa ärenden ca 19 % av alla besök. Vidare kan anmärkas att besöken för anmälan om flyttning inom Sverige utgör 1,7 % trots att endast en mycket liten del av alla flyttningar anmäls vid besök. Detta hänger givetvis samman med att det totala antalet flyttningsärenden är så många. Den tidigare framställningen har gällt landet som helhet. För att belysa eventuella skillnader i kontaktmönstret mellan olika typer av orter redovisas i det följande vissa delar av undersökningsresultatet fördelat efter resp. ortstyp. Tabell 5 Anmälningar

Bilaga 2 181

Tabell 6 Beställningar av personbevis Antal Telefon Skriftligt Besök Strukturgrupip

Glesbygd 23 150 67 13 20 Samtliga

Tabell 7 Förfrågningar Antal Telefon Skriftligt Besök Strukturgrupp

Glesbygd 16 764 78 19 3 Samtliga

Tabellerna 5-7 visar att det inte finns några genomgående skillnader i allmänhetens kontaktsätt mellan olika ortstyper. Vad gäller besöksfrekvensen kan nämnas att besök är vanligast i storstad vid anmälningar, i mindre ort Totalt sett är vid beställning av personbevis och i glesbygd vid förfrågningar. emellertid besöksfrekvensen något större i storstäderna än i övriga ortstyper. Vidare kan anmärkas att det i glesbygden är vanligt med telefonkontakt vid olika av anmälningar. Vid förfrågningar är förhållandet det motsatta. typer Telefonkontakter är ovanligast i glesbygden. Allmänheten har således i stort sett samma vanor i hela landet vid sina kontakter med pastorsexpeditionerna. Beträffande en ärendetyp - anmälan om dödsfall - bör emellertid uppmärksammas att det finns vissa skillnader. Tabell 8 Dödsfall anmälda av begravningsentreprenör eller av anhörig

Glesbygd 1 530 73 27 Samtliga

I landet som helhet anmäls en så stor andel som 73 % av alla dödsfall av I glesbygden är det betydligt vanligare att den begravningsentreprenör. anhörige själv anmäler dödsfallet till pastorsexpeditionen.

182 Bilaga 2 sou

1981:101

Tabell 9 Antal kontakter och antal besök för anmälningar i förhållande till antalet invånare

Tabell 10 Antal kontakter och antal besök för beställning av personbevis i förhållande till antalet invånare

Av tabell 9 och 10 framgår att det är invånarna i storstäderna som har flest kontakter och även gör flest besök på pastorsexpeditionerna både vad avser anmälningar och beställningar av personbevis. En förklaring till detta kan vara att befolkningen i dessa orter har en sådan struktur att många händelser inträffar som föranleder kontakt med folkbokföringsmyndigheten. Flyttningsfrekvensen är t. ex. i allmänhet hög i större orter.

3 om orsaker till

Bilaga Intervjustudie

besök

på pastorsexpeditionerna

1 av undersökningen

Upplåggningen

1.1 Syfte

Den statistikundersökning som kommittén har genomfört belyser i vilken sätt och i vilka frågor som allmänheten kontaktar utsträckning. på vilket pastorsexpeditionerna. Resultatet visar emellertid endast i mycket begräni stället för sad utsträckning varför en person väljer att besöka expeditionen kompletterad på denna att ringa eller skriva. För att få undersökningen punkt har kommittén låtit statistiska centralbyrån (SCB) göra en intervjuorsakerna till besök på expeditionerna. Av studie som närmare belyser särskilt intresse är skälen till besök vid beställning av personbevis eftersom dessa utgör nästan 70 % av alla besök på expeditionerna.

1.2 Urval Statistikundersökningen omfattar 220 slumpmässigt valda pastorsexpeditioner från olika ortstyper (storstad, stor ort, mindre ort och glesbygd). Av kostnadsskäl har intervjustudien begränsats till endast 40 expeditioner. som medverkade i statistikundersök- Dessa har valts bland de expeditioner ningen. Tio expeditioner har valts från varje ortstyp. Urvalet har inte gjorts från praktiska faktorer som antal slumpmässigt utan med utgångspunkt Resultatet av undersökningen är därför besök och avstånd till intervjuare. inte statistiskt säkerställt. Som ett komplement till statistikundersökningen ändå en för kommitténs behov tillräcklig ger emellertid intervjustudien information om orsakerna till besök på expeditionerna.

1.3 Undersökningens genomförande

utfört och utarbetat det vid SCB har på uppdrag av kommittén intervjuerna intervjuerna använda frågeformuläret. Med undantag för besök av känslig karaktär, som t. ex. dödsfallsanmälan, har alla besökare i folkbokföringsärenden intervjuats. har utförts i september 1980 vid två tillfällen på varje Intervjuerna Beroende på expedition, en gång under dagtid och en gång under kvällstid. varat mellan en och tre timmar expeditionstidens längd har intervjupassen under dagtid och mellan en och två timmar under kvällstid.

184 Bilaga 3

1.4 Bortfall m. m.

På fyra expeditioner, som alla ligger i glesbygd, har det inte förekommit några besök under intervjupassen. Intervjuarna har rapporterat 465 besökare. Av dessa har 16 inte önskat att medverka i undersökningen. I 32 fall har de rapporterade besöken gällt annan verksamhet än folkbokföring. Svaren avseende dessa besök har därför sorterats ut före bearbetningen. Resultatet av undersökningen är således baserat på 417 besök.

2 Resultatet av

undersökningen

2.1 Uppgifter om invånarantal, m. m. expeditionernas belägenhet

2.1.1 Antal invånare och besök

Antal Antal inv. Antal besök Samtliga exp. __-_-__- besök Dag Kväll Storstad 10 239 389 60 69 129 Stor ort 10 232 318 107 85 192

2.1.2 Expeditionernas belägenhet

Ja (%) Nej (%) Expeditionen ligger i prästgård Intervjustudien 11 89 Statistikundersökningen 51 49 Expeditionen ligger nära affärer och annan service 95 5

2.1.3 Uppgifter om intervjupersonerna

lntervju- Totalbefolkningen personerna (över 15 år) % % Kön Män 51 49 Kvinnor 49 51 Ålder

Bilaga 3 185

2.2 Ärendetyper

Tabellerna i det följande, en för intervjustudien och en för statistikundersökningen, visar andelen besök i en ärendetyp i förhållande till det totala antalet besök. Siffrorna i tabellerna är inte helt jämförbara eftersom intervjustudien, som tidigare har nämnts, inte omfattar besök för anmälan om dödsfall.

Andelen besök för beställning av personbevis är drygt 10% lägre i intervjustudien än i statistikundersökningen. En större andel av besöken gäller i stället hindersprövning och inflyttning från utlandet.

2.2.1 Personbevis Drygt 57 % av besöken vid intervjuerna avsåg beställning av personbevis. Uppställningen i det följande visar för vilka ändamål dessa beställdes.

186 Bilaga 3

Andelen personbevis för ansökan till skola och om studiemedel är Detta delvis samman betydande. hänger med att intervjuerna gjordes i september när dessa typer av personbevis är vanligare än under övriga tider på året. De typer av personbevis, som har redovisats under övrigt, utgör var för sig mindre än 1 % av de beställda personbevisen.

2.3 Orsaker till besök

Vid intervjuerna har besökarna först tillfrågats om de var uppmanade av pastorsämbetet eller annan myndighet att besöka expeditionen. Om så har varit fallet har intervjun avslutats.

Övriga besökare har dels fått besvara frågor med två svarsalternativ t. ex.

brådskande/kunde väntat tre dagar, dels fått markera ett eller flera skäl till besök på ett svarskort. I många fall har intervjupersonerna angett flera skäl på svarskortet. Att man väljer att besöka pastorsexpeditionen beror således ofta på en kombination av orsaker. Exempel på detta är ”brådskande” och “önskemål om upplysningar”. Man har alltså i sådana fall haft så bråttom att man inte har kunnat vänta tre dagar men tycker också att det är lättare att få upplysningar vid ett besök. Vid bearbetningen av materialet har besöken klassificerats efter huvudorsaker, dvs. den orsak som sannolikt har varit den mest avgörande vid valet av kontaktsätt. I det följande visas i ett diagram hur huvudorsaker (417 = antal besökare) och samtliga orsaker (720) fördelar sig. Vidare kommenteras de olika skälen till besök. Av framställningen framgår efter vilka grunder klassificeringen i huvudorsaker har gjorts.

Antal besök

250j_ Ä 51% 200-

“ Svarta staplar = Huvudorsaker (417) Vita staplar = Samtliga orsaker (720) 150-

100: 21 4%

50 9% 9% - 5 % 5 %

H

Man mäste Brådska Hämta Vägarna Upplys- Trevligare komma per- blanket- förbi eI- ningar med personligen ter ler bor och hjälp sonlig konnära takt

Bilaga 3 187

2.3.1 Man måste komma personligen

Vid 21 % av besöken har huvudorsaken bedömts vara ”man måste komma personligen”, dvs. att besökaren haft den uppfattningen att personlig inställelse krävs. Till denna kategori har räknats dels de besökare som var dels de uppmanade av myndighet att personligen inställa sig på expeditionen besökare som på svarskortet som enda skäl till besöket hade angivit att man måste komma personligen. Pastorsämbetena kräver endast undantagsvis personlig inställelse. För att om i vilken kan antas ha få en uppfattning utsträckning pastorsämbetena besök krävt personlig inställelse vid de besök som nu är i fråga har dessa fördelats i två kategorier. Alla besök för anmälan om inflyttning från utlandet och rättelse i har hänförts till inställelse krävs. Vid kyrkobok kategorin personlig Besök för fördelningen har hänsyn också tagits till språksvårigheter. av personbevis har sålunda hänförts till kategorin personlig beställning krävs när besökaren har haft stora Besök i andra

inställelse språksvårigheter.

ärenden har hänförts till denna kategori även när besökaren endast har haft

språksvårigheter i någon mån. Övriga besök har hänförts till kategorin

personlig inställelse krävs ej. visar att 67 % av besöken sådana ärenden som Fördelningen gäller normalt inte föranleder något krav på personlig inställelse. Flera förklaringar kan sökas till att dessa besök är så många. En sannolik förklaring är att den enskilde inte känner till möjligheten att uträtta sitt ärende per telefon eller kan vara att en myndighet har uppmanat den post. En annan förklaring av det skälet att ärendet är brådskande. Så enskilde att besöka expeditionen skall vara inlämnat inom viss tid. kan t. ex. vara fallet om ett personbevis

2.3.2 Brådska

Många av intervjupersonerna har som skäl till besöket angivit att de inte har kunnat vänta tre dagar med att uträtta ärendet. Några har angivit snabbaste sättet” som enda skäl till besöket trots att de har ansett att ärendet kunnat som tillsammans utgör 51 % av vänta tre dagar. För båda dessa kategorier, besöken, har brådska bedömts vara huvudorsaken till besöket. Brådska är sannolikt det grundläggande skälet till besök i än större än siffran 51 % visar. Så torde ha varit fallet vid åtminstone en utsträckning del av de besök som har föranletts av uppmaning från myndighet. Dessa finns ”man måste komma Anmärkas redovisade under kategorin personligen”. som bör också att flera personer som har anfört önskemål om upplysningar skäl till besöket även har anfört skälet ”snabbaste sättet”. Dessa har hänförts till och hjälp” eftersom ärendet inte var mer kategorin ”upplysningar brådskande än att det kunde ha väntat tre dagar.

2.3.3 Hämta blanketter

Att man måste hämta blanketter har angivits som skäl vid 5 % av besöken. Orsakerna ”hämta blanketter och ”brådska” har ett starkt samband.

188 Bilaga 3

Många av de som har angivit brådska som skäl - och därmed klassificerats i denna kategori - har även angivit skälet hämta blanketter”.

2.3.4 Vägarna förbi eller bor nära Av besökarna har 9 % valt att uträtta sitt ärende vid personligt besök eftersom de bor nära eller ändå hade vägarna förbi. Andelen besökare som bor inom ett avstånd på 1 km från sin pastorsexpedition utgör 39 %. Att denna andel är så stor talar för att närheten till expeditionen har haft betydelse även i de fall huvudorsaken bedömts vara en annan. Detsamma gäller skälet vägarna förbi. Av alla besökare har 36 % uppgivit att de skulle uträtta andra ärenden i samband med besöket på expeditionen.

2.3.5 Önskemål om upplysningar och hjälp med att fylla i blanketter För 9 % av besökarna har det huvudsakliga skälet till besök bedömts vara önskemål om upplysningar och hjälp. Ett fåtal av dessa är säkert mycket angelägna om att få denna information, eftersom de också har angivit att man måste komma personligen.

Övriga besök i kategorin ”upplysningar och hjälp” är av en annan

karaktär. Vid dessa besök har ofta också angivits något av skälen snabbaste sättet” och trevligt med personlig kontakt”.

2.3.6 Trevligare med personlig kontakt Bara 5 % av besökarna har som enda skäl till besöket att det är angivit trevligare med personlig kontakt. Uppmärksammas bör dock att många besökare har uppgivit detta skäl i kombination med andra skäl, som bedömts vara huvudorsaken.

2.3.7 Språksvårigheter Omkring 19 % av intervjupersonerna har bedömts ha språksvårigheter. Av dessa har ca 6 % haft så stora svårigheter att de haft biträde av tolk vid besöket.

2.4 Orsaker till besök i vissa

ärendetyper

Följande tabell visar fördelningen av orsaker till besök vid de tre ärendetyper som är vanligast förekommande vid besök, dvs. beställning av personbevis. ansökan om hindersprövning och anmälan om inflyttning från utlandet.

Bilaga 3 189

Trevligare med personlig kontakt 4 2 0

4 Personakt

Bilaga

mwmm

E e E .c

0:0 88

:mens: 55:5: :oeEa:

_oeeac

man Z .to mm .to man 3 .to anv m0

.to mo .coE o. .ccE mo

3:0.: 932015. uzøzonw. utnzove.

8 Z

M

vzosovom

_, _ .o

G ä.: .E.E

mömönuwå

.ELCCOM

muwummumz

:ewa :so: om

.m 3 R a _N_ a.

Eau

u.:o.u_..u._m.

s...

mm

mumm

zu

E13_ »Saco

uwfnumlmâwloøo

9213.

:av

.muwnvamq .vcswz

saft_

ggg...

in

:oeøgmzonâ

›o

:ensam E... :uo

unm..U .Um EAN-L

.u

:E059

E25:

E3595.,

.mwumnumw .wmwumvmm

QOO

...E0523

fm

toeocøxoum.

_ 2_ 05:.:

:oxuE

.u :oo

cosocuxoun_

umnmmmam

:E059

:ua

ásui!?

Eeva..

mum=m

0:5.

åh. ._88 EHNM

:E0:

än.. uwumm

.wumâumz 42.25:

w

mmøon .ucsmüw

mono

xmnm

:EoEnxE

.

n. men

2 s_ m: .mås

:Qmwuow umeamm:

mwuwnumo

uuwnm

.W293

...GE OH .E

5 m m: §2 .mä

.oeêac

:E1375

...c .to

om

.wuonaumz .muwnanmz

. man .ä ma: GC

va...

vzorøvm.

S

.ømcoms

.nu ...os å ...OE M0

...o..no._coeååono.

. . e .o v_ å .c m... m: .

»OSOWEO

e an.:

:m _

1.:_ E u m :ox

3; h En.. C®C_( v03 .m .m _O_ a_ 3_ .mv P m_ K_ d D .h m. XI V Am_ U O 9

ann o»mv un: nu apa):u momn)nu As;

5 ADB-kostnader

Bilaga

Kommittén har förordat ett ADB-stöd för den framtida folkbokföringen som bl. a. innebär att de lokala folkbokföringsenheterna får direktåtkomst till ADB-register. Kostnaderna för ett sådant ADB-stöd kan antas regionala vara beroende av vilken myndighet som skall handha den lokala folkbokfö- Kommittén har därför beräknat ADB-kostnaderna vid alternativen ringen. lokal skattemyndighet och allmän försäkringskassa. Då de specificerade användarkraven kommer att fastställas först i ett senare utredningsskede (huvudstudie) måste i nuläget kostnadsangivelserna helt naturligt inskränka sig till översiktliga indikationer. Syftet med hittills gjorda beräkningar har också varit att i första hand redovisa eventuella kostnadsdifferenser mellan olika systemalternativ. Angivna investeringskostnader avser bruttopriser utan hänsyn tagen till de rabatter om 15-20 % som staten normalt brukar erhålla. Beträffande och systemunderhåll har kostnaderna delposterna registrering tagits upp till samma belopp i båda alternativen trots att kostnaderna sannolikt blir lägre i alternativet med lokal skattemyndighet. De lägre kostnaderna beror bl. a. på att befintlig inkodarutrustning hos de lokala skattemyndigheterna till viss del kan användas även för folkbokföringen, vilket medför ett effektivare totalt maskinutnyttjande. Även systemunderhållet bör kunna bli billigare i detta alternativ genom möjligheterna till samordning av programunderhåll m. m. med skatteområdet (gemensamt huvudmannaskap på central nivå). Kostnadsdifferenserna torde dock på dessa punkter inte ha någon avgörande betydelse för kostnadsbedömningarna i stort.

Vad gäller kostnader för datordrzften torde inte någon nämnvärd skillnad

föreligga mellan de båda alternativen. Eftersom datordriften delvis blir gemensam med andra verksamheter, är det svårt att göra en strikt uppdelning på de olika verksamhetsområdena. En schablonmässig fördelning av de totala driftkostnaderna har därför varit nödvändig. De speglar således en ungefärlig kostnadsnivå.

194 Bilaga 5

1 Alternativet lokal

skattemyndighet

Nyinvesteringar jämte underhåll Milj. kr. Invest. Underhåll Terminalsystem - 200 bildskärmar jämte skrivare (inkl. modem och fasta telelinjer) 6 2,9 Regionala datoranläggningar - 29 skivminnen - 21 bandstationer 11 0,9 - 21 uppdateringar av primärminnen Summa 17 3,8

Det sammanlagda beloppet för underhåll avser den årliga kostnaden. Kostnaden för investeringar avser ett engångsbelopp. Med tillämpning av statskontorets normer motsvarar detta belopp en årlig kostnad om ca 3,1 milj. kr. (17›0,1806). Den årliga kostnaden för investeringar och underhåll blir därmed 6,9 milj. kr. Driftkostnader Milj. kr. Registrering 3 Datorbearbetning Systemunderhåll m. m. 1 Summa 11

Den totala årliga kostnaden för nyinvesteringar jämte underhåll och driftkostnader blir således ca 18 milj. kr.

2 Alternativet allmän

försäkringskassa

Nyinvesteringar jämte underhåll Milj. kr. Invest. Underhåll Terminalsystem - 485 bildskärmar jämte skrivare (inkl. modem och fasta telelinjer) 15 7,8 Regionala datoranläggningar

De årliga kostnaderna för investeringar blir ca 4,7 milj. kr. (26xO,1806). Sammanlagt blir de årliga kostnaderna för investeringar och underhåll därmed 13,4 milj. kr.

Bilaga 5 195

sou 1981:101

som i alternativet lokal Driftkostnaderna har antagits vara desamma skattemyndighet, dvs. 11 milj. kr. Därmed blir den totala årliga kostnaden ca 24 milj. kr.

Statens offentliga utredningar 1981

Kronologisk förteckning

1. HS 90: Hälsorisker, S. 63. Samhället och samlingslokalerna. Bo, 2. HS 90: Ohälsa och vårdutnyttjande. S. 64. Våldtäkt. Ju. 3. HS 90: Hälso- och siukvård i internationellt perspektiv. S. 65. Svenska kyrkans gudstjänst. Band 5. Kyrkliga handlingar. 4. HS 90: utgångspunkter och riktlinjer för det fortsatta Kn. arbetet. S. 66. Svenska kyrkans gudstjänst. Bilaga 3. Kyrkliga handlingar. 5. Ny arbetstidslag. A. Vägen in i kyrkan. Dop, konfirmation, kommunion- aktuella 6. Översyn av lagen om församlingsstyrelse. Kn. liturgiska utvecklingslinier. Kn. 7, Lag om vård av missbrukare i vissa fall. S. 67. Svenska kyrkans gudstjänst. Bilaga 4. Kyrkliga handlingar. 8. Översyn av sjölagen 1. Ju. Äktenskap och vigsel i dag - Liturglska utecklingslinjer. 9. Enhetligt huvudmannaskap för högskolan. U, Kn. 10. Datateknik i verkstadsindustrin. l, 68. Svenska kyrkans gudstjänst, Bilaga 5. Kyrkliga handlingar. 11, Datateknik i processindustrin. l. Döendet, döden och begravningsgudstjänsten. Kn. 12. lnrikesflyget under 1980-talet. K. 69. Pris på energi. I. 13. Närradio. U. 70. Arbete eller pensionering. A. 14. Reformerat kyrkomöte, kyrklig lagstiftning m. m. Kn. 71. Prostitutionen i Sverige. S, 15. Grundlagsfrägor. Ju 72. Att avveckla en kortsiktig stödpolitik. l. 16. Film och TV i barnens värld. U. 73. Landskapsinformation under 1980›talet. Bo. 17. Industrins datorisering. A. 74. Från hyresrätt till bostadsrätt. Bo. 18. Minskat tobaksbruk, S. 75. Länsrätternas målområde - administrativ tväpartsprocess. 19. Översyn av radiolagen. U. Kn. 20. Omprövning av samvetsklausulen. Kn. 76. Företagshypotek. Ju. 21, internationellt patentsamarbete lll. H. 77. Hyresrätt 3. Ju. 22. Sjukersättningsfrågor. S. 78. Löntagarna och kapitaltillväxten 6. E. 23. Tekniska hjälpmedel för handikappade. U. 79. Löntagarna och kapitaltillväxten 7. E. 24. Socialförsäkringens datorer. S. 80. Arrenderätt 2. Ju. 25. Bra daghem för små barn. S. 81. Skogsindustrins virkesförsörjning, I. 26. Omsorger om vissa handikappade. S. 82, Samhällets räddningstjänst, Kn_ 27. Omsorger om vissa handikappade. Sammanfattning, lag- 83. Punkskatter och prisregleringsavgiher. Del 1. Redovisning, förslag, specialmotiveringar. S. Beslut, Uppbörd. Kontroll. B. 28. Turism och friluftsliv. Det centrala myndighetsansvaret. 34_ Punktskaner och prisreg|eringsavgihen De| 2, Förfannings. Jo. förslag. 8. 29, Forskningens framtid. U, 85. Äktenskapsbalk. Ju. 30. Forskarutbildningens meritvärde. U, 86. Svenskundervisning för vuxna invandrare. Del 1. Övervä- 31. Avtalsvillkor mellan näringsidkare. Ju. ganden och förslag. A. 32. Fluor i kariesförebyggande syfte. S, 87. Svenskundervisning för vuxna invandrare. Del 2, Kartlägg- 33. Effekter av investeringar utomlands. l. ning av nuläget. A. 34. Fristående skolor för skolpliktiga elever. U. 88. Ekonomisk utjämning inom svenska kyrkan. Kn. 35. Siukresor. S. 89. Ekonomisk utjämning inom svenska kyrkan, Bilagor. Kn. 36. Begravningsverksamheten. Kn. 90. Frivärd. Ju. 37. Företags obestånd ll. 8. 91. ställföreträdare för fastighetsägare i vissa fall. Ju. 38. Om hets mot folkgrupp. A. S2. Villkorlig frigivning. Ju. 39. Svenk krigsmaterielexport. H, 93. lnomregional skarteutjämning. Kn. 40. Prisreglering mot inflation? H. 94. Energisamverkanstat, kommun, näringsliv. l. 41. Prisreglering mot inflation? Bilagor l-G. H, 95. Tillväxtkapital. E. 42. Prisreglering mot inflation? Bilagor 7-12. H. 96. En reformerad gymnasieskola. U. 43. De internationella investeringarnas effekter. l. 97. Undersökningar kring gymnasieskolan. U. 44. Löntagarna och kapitaltillväxten. Slutrapport. E. 98. Studieorganisation och elevströmmar. U. 45. Nya medier - text-TV, teledata. U. 99, Stadsförnyelse och bostadsförbättring. Bo. 46. Ändringar i förvaltningslagen. Ju. 100. Stadsförnyelse-kontinuitet, gemenskap, inflytande. Bo. 7 47. Hyresgästinflytande på målning och tapetsering. Bo. 101. Folktiokföringens framtida organisation, B. 48. Telubaffären, Ju. 49. Den svenska psalmboken. Band 1. Kn. 50. Den svenska psalmboken. Band 2. Kn, 51. Den svenska psalmboken, Band 3. Kn. 52. Den svenska psalmboken. Band 4. Kn. 53. Stockholms kommunala styrelse. Kn. 54. Kooperativa företag. l. 55. Video. U. 56. Bibeln. Nya testamentet. U. 57. Djurens hälso› och sjukvård. Jo, 58. Samverkan vid uppgiftslämnande. B. 59. Datateknik i industriproduktionen. l, 60, Kooperationen i samhället. I. 61, Familjepensionen, S. 62. Familjepensionen. Sammanfattning. S. _

i F Mp I t» I \U v UH.. l)

1982 “l 7 i?

Statens utredningar 1981 offentliga

Systematisk förteckning

Fristående skolor för skolpliktiga elever. [34] Justitiedepartementet Nya medier - text-TV, teledata. [45] Översyn av sjölagen 1. [8] Video. [55] Grundlagsfrågor. [15] Bibeln. Nya testamentet. [56] Avtalsvillkor mellan näringsidkare. [31] Gymnasieutredningen. 1.En reformerad gymnasieskola. [96] 2. Ändringar i förvaltningslagen. [46] Undersökningar kring gymnasieskolan. [97] 3. Studieorganisa- Telubaffären. [48] tion och elevströmmar, [98] Våldtäkt. [64] Foretagshypotek. [76] Jordbruksdepartementet Hyresratt 3. [77] Turism och friluftsliv. Det centrala myndighetsansvaret. [28] Arrenderätt 2. [80] Aktenskapsbalk. [85] Djurens hälso- och sjukvård, [57] Frivård. [90] ställföreträdare för fastighetsägare i vissa fall. [91] Handelsdepartementet Villkorlig frigivning. [92] Internationellt patentsamarbete Ill. [21] Svensk krigsmaterielexport, [39] Socialdepartementet Prisregleringskommittén. 1, Prisreglering mot inflation? [40] 2, [1] 2. Ohälsa och Prisreglering mot inflation? Bilagor 1-6. [41]3. Prisreglering mot Hälso- och sjukvård inför 90-talet. 1.Hälsorisker. vårdutnyttjande. [2] 3. Hälso- och sjukvård i internationellt inflation? Bilagor 7-12. [42] perspektiv. [3] 4. utgångspunkter och riktlinjer för det fortsatta arbetet. [4] Arbetsmarknadsdepartementet Lag om vård av missbrukare i vissa fall. [7] Ny arbetstidslag. [5] Minskat tobaksbruk. [18] industrins datorisering. [17] Sjukersättningsfrågor. [22] Om hets mot folkgrupp. [38] Socialförsäkringens datorer. [24] Arbete eller pensionering. [70] Bra daghem för små barn. [25] SFI-kommittén. Lsvenskundervisning för vuxna invandrare. Del Omsorgskommittén. 1. Omsorger om vissa handikappade. [26] 1, överväganden och förslag, [86] 2. Svenskundervisning for 2. Omsorger om vissa handikappade. Sammanfattning, lagför- vuxna invandrare. Del 2. Kartläggning av nuläget. [87] slag, specialmotiveringar. [27] Fluor i kariesförebyggande syfte. [32] Bostadsdepartementet Sjukresor. [35] Pensionskommittén. 1.Familjepensionen. [61]2. Familjepensio- Hyresgästinflytande på målning och tapetsering, [47] Samhället och samlingslokalerna. [63] nen. Sammanfattning. [62] Landskapsinformation under 1980-talet. [73] Prostitutionen i Sverige. [71] Från hyresrätt till bostadsrätt. [74] Stadsförnyelsekommittén. 1. Stadsförnyelse och bostadsför- Kommunikationsdepartementet gemenskap. inflybättring. [99] 2. StadsförnyeIse-kontinuitet, lnrikesflyget under 1980-talet] [12] tande. [100]

Ekonomidepartementet Industridepartementet Löntagarna och kapitaltillväxten. 1. Löntagarna och kapitaltill- Data- och elektronikkommittén. 1. Datateknik i Verkstadsinduväxten. Slutrapport. [44] 2. Löntagarna och kapitaltillväxten 6. strin. [10] 2. Datateknik i processindustrin. [11] 3. Datateknik i [78]3. Löntagarna och kapitaltillväxten 7. [79] industriproduktionen. [59] Tillväxtkapitalr [95] Direktinvesteringskommittén. 1.Effekter av investeringar utomlands. [33] 2. De internationella lnvesteringarnas effekter. [43] Budgetdepartementet Kooperationsutredningen. 1.Kooperativa företag. [54]2,Koope- Företags obestånd ll. [37] rationen i samhället. [60] Samverkan vid uppgiftslämnande, [58] Pris på energi. [69] Punktskafteutredningen.1.Punktskatter och prisregleringsavgif- Att avveckla en kortsiktig stödpolitik. [72] ter. Del 1. Redovisning, Beslut, Uppbörd, Kontroll. [83] 2, Skogsindustrins virkesförsörining. [81] Punktskatter och prisregleringsavgifter. Del 2. Författningsför- Energisamverkan-stat, kommun, näringsliv. [94]

slag. [84] Folkbokföringens framtida organisation. [101] Kommundepartementet Översyn av lagen om församlingsstyrelse. [6] Utbildningsdepartementet Reformerat kyrkomöte, kyrklig lagstiftning m. rn. [14] för högskolan. [9] Omprövning av samvetsklausulen. [20] Enhetligt huvudmannaskap Närradio. [13] Begravningsverksamheten. [36] Film och TV i barnens värld. [16] 1969års psalmkommitté. 1. Den svenska psalmboken. Band 1. Översyn av radiolagen. [19] [49] 2. Den svenska psalmboken. Band 2, [50] 3. Den svenska Tekniska hjälpmedel för handikappade. [23] psalmboken. Band 3. [51]4. Den svenska psalmboken, Band 4. Utredningen om forskningens och forskarutbildningens situa- [52] tion. 1. Forskningens framtid. [29] 2. Forskarutbildningens Stockholms kommunala styrelse. [53] meritvärde, [30] 1968års kyrkohandbokskommitté. 1,Svenska kyrkans handbok.

Anm. Siffrorna inom klammer betecknar utredningarnas nummer i den kronologiska förteckningen.

Statens offentliga utredningar 1981

Systematisk förteckning

Band 5. Kyrkliga handlingar. [65]2. Svenska kyrkans gudstjänst. Bilaga 3. Kyrkliga handlingar. Vägen in i kyrkan. Dop, konlirma» tion, kommunion - aktuella liturgiska utvecklingslinjer. [66] 3. Svenska kyrkans gudtjänst. Bilaga 4. Kyrkliga handlingar. Äktenskap och vigsel i dag - Liturgiska utvecklingslinjer. [67] 4. Svenska kyrkans gudstjänst. Bilaga 5. Kyrkliga handlingar. Döendet, döden och begravningsgudstjänsten. [68] Länsrätternas målområde - administrativ tvåpartsprocess. [75] Samhällets räddningstjänst. [82] Kyrkofondsutredningen. 1. Ekonomisk utjämning inom svenska kyrkan. [88] 2, Ekonomisk utjämning inom svenska kyrkan. Bilagor. [89] Inomregional skatteutjämning. [93]

...n u.. w r. q :KQJV-HJL.. ua W...

7982 Wu L? U

“ TÖCKHW

Mä u . ? . .

.

. . ? ?

, .

. . , . å?