Lagstiftning. Rättskipning

ZKXK National Library of Sweden

Denna bok digitaliserades på Kungl. biblioteket år 2013

Arkivexemplar STATENS OFFENTLIGA UTREDNINGAR 1965: 70 Ecklesiastikdepartementet

1958 ÅRS UTREDNING KYRKA—STAT:VI

LAGSTIFTNING RÄTTSKIPNING

Stockholm 1965

i O/ C", ~\s>

STATENS OFFENTLIGA UTREDNINGAR 1965 Kronologisk 1. Sveriges s j ö t e r r i t o r i u m . K i h l s t r ö m . 135 s. + 1 u t viksblad. U. 2. S a m m a n s t ä l l n i n g av r e m i s s y t t r a n d e n över forf a t t n i n g s u t r e d n i n g e n s förslag till n y f ö r f a t t n i n g . Del 1: A l l m ä n n a u t t a l a n d e n s a m t 1 och 2 k a p . i förslaget till r e g e r i n g s f o r m . N o r s t e d t & Söner. 188 s. J u . 3. S a m m a n s t ä l l n i n g av r e m i s s y t t r a n d e n över forf a t t n i n g s u t r e d n i n g e n s förslag till n y f ö r f a t t n i n g . Del 2: K a p . 3, 4 och B i förslaget till r e g e r i n g s form. N o r s t e d t & Söner. 120 s. J u . 4. T a n d v å r d s f ö r s ä k r i n g . K i h l s t r ö m . 186 s. S. 5. M å t t e n h e t e r . K i h l s t r ö m . 47 s. F i . 6. Om den k o m m u n a l a s j ä l v s t y r e l s e n s lokala föra n k r i n g . E s s e l t e . 100 s. I. 7. P r a k t i k - och f e r i e a r b e t s f ö r m e d l i n g . E s s e l t e . 177 s. I. 8. S k å n e s och H a l l a n d s v a t t e n f ö r s ö r j n i n g . E s s e l t e . 513 s. + 5 st. k a r t b i l a g o r . K. 9. A r b e t s m a r k n a d s p o l i t i k . E s s e l t e . 567 s. I . 10. Antikvitetskollegiet. Esselte. 281 s. E . 11. U t b y g g n a d e n av u n i v e r s i t e t och h ö g s k o l o r . L o k a l i s e r i n g och k o s t n a d e r I. E s s e l t e . 280 s. E . 12. U t b y g g n a d e n av u n i v e r s i t e t och h ö g s k o l o r . L o k a l i s e r i n g och k o s t n a d e r I I . S p e c i a l u t r e d n i n g a r . E s s e l t e . 741 s. E . 13. R ä t t e g å n g s h j ä l p . N o r s t e d t & Söner. 166 s. J u . 14. Godtrosförvärv av lösöre. N o r s t e d t & Söner. 241 s. J u . 15. D e s v e n s k a u t l a n d s f ö r s a m l i n g a r n a s e k o n o m i . E s s e l t e . 129 s. E . 16. N y j o r d f ö r v ä r v s l a g . Hseggström. 193 s. J o . 17. F a s t s t ä l l a n d e av f a d e r s k a p e t till b a r n u t o m äkt e n s k a p . B e c k m a n . 94 s. J u . 18. F a r t y g s befälhavare. G e m e n s a m t h a v e r i och disp a s c h . A n s v a r s b e s t ä m m e l s e r m. m . E s s e l t e . 221 8. J u . 19. Friluftslivet i Sverige. Del I I . F r i l u f t s l i v e t i s a m h ä l l s p l a n e r i n g e n . Svenska R e p r o d u k t i o n s AB. 383 s. + 1 s t . k a r t b i l a g a . K. 20. R a d i o n s och televisionens f r a m t i d i Sverige. I. B a k g r u n d och f ö r u t s ä t t n i n g a r , programfrågor. O r g a n i s a t i o n s - och f i n a n s i e r i n g s f r å g o r . Hseggs t r ö m . 530 s. K. 21. R a d i o n s och televisionens f r a m t i d i Sverige. I I . B i l d n i n g s - och u n d e r v i s n i n g s v e r k s a m h e t . F o r s k n i n g s f r å g o r . Hseggström. 227 s. K. 22. D a g s t i d n i n g a r n a s ekonomiska villkor. E s s e l t e . 212 s. + 1 s t . k a r t b i l a g a . J u . 23. U p p b ö r d s f r å g o r . Esselte. 228 s. F i . 24. I n s t i t u t e t för a r b e t s h y g i e n och a r b e t s f y s i o l o g i . K i h l s t r ö m . 88 s. S. 25. S t u d i e p l a n e r för l ä r a r u t b i l d n i n g . E s s e l t e . 490 s. E. 26. Ä n d r i n g a r i e n s i t t a r l a g e n m. m. E s s e l t e . 61 s. J u . 27. De s v e n s k a j o r d b r u k s p r o d u k t e r n a s d i s t r i b u t i o n s och m a r g i n a l f ö r h å l l a n d e n . E s s e l t e . 192 s. J o . 28. N y t t s k a t t e s y s t e m . R e m i s s y t t r a n d e n . E s s e l t e . 29. L ä r a r u t b i l d n i n g e n I V : 1. E s s e l t e . 714 s. E . 30. L ä r a r u t b i l d n i n g e n I V : 2. E s s e l t e . 92 s. E . 31. S p e c i a l u n d e r s ö k n i n g a r om l ä r a r u t b i l d n i n g V. E s s e l t e . 441 s. E . 32. H ö j d b o s t a d s s t a n d a r d . E s s e l t e . 569 s. I . 33. V ä g m ä r k e n . K u n g l . L u f t f a r t s s t y r e l s e n . 296 s. K.

förteckning 34. S a m m a n s t ä l l n i n g av r e m i s s y t t r a n d e n över förf a t t n i n g s u t r e d n i n g e n s förslag till n y f ö r f a t t n i n g . Del 4. K a p . 7, 8, 9 och 10 i förslaget till r e g e ringsform samt övergångsbestämmelserna. E s s e l t e . 103 s. J u . 35. N y k t e r h e t i trafik. E s s e l t e . 91 s. K . 36. Sveriges s l ä k t n a m n 1965. AB E G J o h a n s s o n s Bokt r y c k e r i , K a r l s h a m n . 485 s. H . 37. S a m m a n s t ä l l n i n g av r e m i s s y t t r a n d e n över författn i n g s u t r e d n i n g e n s förslag till n y f ö r f a t t n i n g . Del 5. F ö r s l a g e t till r i k s d a g s o r d n i n g . N o r s t e d t & Söner. 46 s. J u . 38. Affärstiderna. Del I . Motiv och l a g f ö r s l a g . E s s e l t e . 151 s. I. 39. Affärstiderna. Del I I . K o n s u m e n t u n d e r s ö k n i n g . E s s e l t e . 115 s. I. 40. K o m m u n a l a bolag. E s s e l t e . 345 s. I. 41. Pensionsstiftelser I I . Esselte. 302 s. J u . 42. K ö r k o r t e t och t r a f i k u t b i l d n i n g e n . E s s e l t e . 292 s. K. 43. S t a t e n s trafikverk. E s s e l t e . 196 s. K. 44. Stöd åt hästaveln. K i h l s t r ö m . 193 s. J o . 45. B e r e d s k a p mot oljeskador. K i h l s t r ö m . 96 s. H . 46. R a d i o l a g . K i h l s t r ö m . 55 s. K. 47. S t a t e n s vägverk. K i h l s t r ö m . 135 s. K. 48. A r b e t s t i d och a r b e t s i n s p e k t i o n för v ä g t r a f i k e n . E s s e l t e . 324 s. K. 49. H ä l s o - och socialvårdens c e n t r a l a a d m i n i s t r a t i o n . B e r l i n g s k a B o k t r y c k e r i e t , L u n d . 388 s. S. 50. M e n t a l s j u k h u s e n s p e r s o n a l o r g a n i s a t i o n . Del I I . M å l s ä t t n i n g och u t f o r m n i n g . Esselte. 310 s. S. 51. G e m e n s a m m a b o s t a d s f ö r m e d l i n g a r . Hseggström. 64 s. I. 52. S o l d a t h e m s v e r k s a m h e t e n . Hseggström. 167 s. F ö . 53. P o l i s u t b i l d n i n g e n . Hseggström. 322 s. I. 54. F ö r f a t t n i n g s f r å g a n och det k o m m u n a l a s a m b a n det. K i h l s t r ö m . 584 s. + 1 u t v i k s b l a d . J u . 55. B a r n på a n s t a l t . E s s e l t e . 356 s. + 16 s. ill. S. 56. F a c k u t b i l d n i n g i a u t o m a t i s k d a t a b e h a n d l i n g . Hseggström. 127 s. E . 57. S a m o r d n a d r e h a b i l i t e r i n g . Del 3. R e h a b i l i t e r i n g s i n s a t s e r i näringslivet. T i d e n - B a r n ä n g e n . 64 s. S. 58. R a d i o a n s v a r i g h e t s l a g . B e r l i n g s k a B o k t r y c k e r i e t , L u n d . 130 s. J u . 59. K y r k l i g b e r e d s k a p . Hseggström. 324 s. E . 60. V u x e n u t b i l d n i n g i g y m n a s i u m och fackskola. Beckman. 269 s. E. 61. M ö n s t e r s k y d d . N o r s t e d t & Söner. 415 s. J u . 62. Vissa pensionsfrågor. Svenska R e p r o d u k t i o n s A B . 57 s. S. 63. L o k a l e r för u n g d o m s v e r k s a m h e t . K i h l s t r ö m . 100 s. E. 64. R i k s d a g e n s j u s t i t i e o m b u d s m ä n . N o r s t e d t & Söner. 257 s. J u . 65. H e m a r b e t e och s e r v i c e k o n t a k t e r . Beckman. 140 s. S. 66. K o n t i n e n t a l s o c k e l n . Svenska R e p r o d u k t i o n s AB. 145 s. J u . 67. Skoglig y r k e s u t b i l d n i n g . I . B e c k m a n . 171 s. J o . 68. V ä r n p l i k t e n . E s s e l t e . 656 s. F ö . 69. Om u p p h a n d l i n g av försvarsmateriel. Esselte. 158. s. F ö . 70. 1958 å r s u t r e d n i n g k y r k a — s t a t . V I . L a g s t i f t n i n g . R ä t t s k i p n i n g . B e c k m a n . 271 s. E .

Anm. Om särskild tryckort ej a n g i v e s , ä r t r y c k o r t e n Stockholm.

STATENS OFFENTLIGA UTREDNINGAR 1965:70 Ecklesiastikdepartementet

1958 ÅRS U T R E D N I N G K Y R K A - S T A T : VI

LAGSTIFTNING RÄTTSKIPNING

K L B E C K M A N S T R Y C K E R I E R AB STOCKHOLM

Innehåll Skrivelse

till Herr Statsrådet

och Chefen för Kungl. Ecklesiastikdepartementet

5 LAGSTIFTNING Avdelning I. Gällande rätt, m.m.

Kap. t.

Inledning

1Q

Kap. 2. Kyrkomötet som lagstiftande organ Kyrkomötets sammansättning, m.m Tidsintervallen mellan kyrkomötena, m.m Kyrkomötets arbetsformer Kyrkomötets deltagande i lagstiftningen

14 jg 20 22

Kap. 3. Kyrkolagsbegreppet Kyrkomöteskommitténs bestämning av begreppet kyrkolag i RF § 8 7 : 2

05 25

Kyrkoinöteskommitténs undersökning av kyrkolagsbegreppet i dess tillämpning

2s

Av kyrkomöteskommittén till RF § 87: 2 hänförda författningar . . 30 Kontroversiella ämnesområden 03 a) Den kyrkligt-ekonomiska lagstiftningen 33 Prästlönefrågan s. 33 — Den för kyrkliga ändamål avsedda egendomen s. 41 — Sammanfattande anmärkningar s. 45 — Praxis efter kyrkomöteskommitténs betänkande s. 47 . . . b) Lagstiftningen om församlingsstyrelse 49 c) Frågor rörande pastoratsindelning m.m K^ Kyrkomöteskommitténs utkast till ny kyrkolag 50 Kap. 4. Framförda

förslag om ändring av kyrkomötets

lagstiftande

befogen-

heter

55 Avdelning II. Utredningen

Kap. 5. Inledning Kap. 6. Allmänna synpunkter på kyrkomötets Kyrkomötets tillkomst m.m Kyrkomötets medbestämmanderätt

fifi

deltagande

Kap. 7. Lagstiftningen i A-läget Inledning Reformer rörande kyrkomötet Reformer rörande kyrkolagsbegreppet Nya former för bestämmanderättens utövande

i lagstiftningen

.

70 70 7o

qo qr. 101

-.r^. 110

4 Kap. 8. Lagstiftningen i B—D-lägena 120 Inledning 120 Frågan om lagstiftning r ö r a n d e ideella föreningar, m.m 12g Inledande anmärkningar 129 Ideella föreningar i allmänhet . . . . . . . . . . . . . 130 Särskilt om föreningar med över- och underorganisationer . . . 133 De fria trossamfunden . 134 Domstols prövning av föreningsbeslut 137 Synpunkter på frågan om statlig reglering av en fri kyrka . . . 13g Inledande anmärkningar 13g D-läget 142 C-läget 155 B-läget 156 Regleringens utformning m.m 15g Organisationsregleringen ur innehållssynpunkt . . . . . . . 15g Tillsyn över rambestämmelsernas efterlevnad . . . . . . . igg Formerna för lagstiftning . 152 Lagstiftning eller fördrag? Ig4 Kap. 9. Lägena i belysning

av författningsutredningens

förslag

172 RÄTTSKIPNING Allmän historik Om ämbetsbrott av präst Om disciplinär bestraffning av präst, m.m Andra inom Svenska kyrkan anställda än präster Kyrkotukt

132 184 18g igg ig7

SAMMANFATTNING Lagstiftning Rättskipning

• •

200 215

RILAGOR Bilaga 1. Kyrkomöteskommitténs utkast till ny kyrkolag

220 Bilaga 2. Kyrkomöteskommitténs utkast till kyrkoordning

235 Bilaga 3. Utländska förhållanden 242 Finland s. 242 — Norge s. 249 — Danmark s. 253 — Västtyskland s. 256 — England s. 257 — Skottland s. 262 — U.S.A. s. 268

Till Herr Statsrådet

och Chefen för Kungl.

Ecklesiastikdepartementet

1958 års utredning kyrka—stat tår härmed vördsamt överlämna sitt betänkande VI, angående kyrklig lagstiftning och rättskipning. Frågan om upphävande av § 114 regeringsformen och ståndsprivilegierna, vilken äger samband utom med lagstiftningen också med den kyrkliga ekonomien, upptages av utredningen i senare betänkande. Ett grundläggande arbete rörande lagstiftningen i kyrkliga ämnen har tidigare utförts av 1951 års kyrkomöteskommitté och redovisats i dess betänkande om Kyrkomötets grundlagsenliga befogenheter m.m. (SOU 1955: 47). Utredningen har, av praktiska skäl och för översiktlighetens skull samt då upplagan av kommitténs betänkande numera är i det närmaste utgången, funnit det lämpligt att i det nu överlämnade betänkandet mera utförligt redogöra för och delvis citera kyrkomöteskommitténs uttalanden och har därjämte såsom bilagor till betänkandet fogat kyrkomöteskommitténs utkast till ny kyrkolag och till kyrkoordning. Det för betänkandet grundläggande utredningsarbetet har utförts av hovrättsassessorn Iwan Lindh, som även i första hand svarat för avfattningen av betänkandet. Utredningens övriga arbete fortgår i enlighet med den plan utredningen redovisat i skrivelse till Herr Statsrådet den 14 maj 1964 med överlämnande av sitt betänkande III Religionsfrihet (SOU 1964: 13). Stockholm den 20 december 1965. Erik

T

ammelin

Bertil Bolin

Olle

Engström

Ruben Josef son

Åke

Zetterberg IK.-G.

Lindelöw

Iwan

Lindh

LAGSTIFTNING

AVDELNING I

GÄLLANDE RÄTT, M. M.

•

K a p . 1. I n l e d n i n g

Reglerna om formerna för lagstiftningen i Sverige ges i regeringsformen (RF). Enligt RF § 87: 1 stiftas »allmän civil- och kriminallag ävensom kriminallag för krigsmakten» av riksdagen gemensamt med Kungl. Maj :t. (Med stiftande av lag likställes i fortsättningen, där ej annat sägs, ändring och upphävande.) I dessa lagfrågor måste Kungl. Maj :t inhämta yttrande från lagrådet. I § 87: 2 ges bestämmelser om stiftande av kyrkolag. Härom äger Kungl. Maj :t och riksdag icke ensamma besluta. Samtycke erfordras jämväl av allmänt kyrkomöte. Lagrådets yttrande skall också här inhämtas. Med »förklaring över civil- och kriminal- samt kyrkolag förhålles» — enligt § 88 — »som med sådan lags stiftande». RF § 57 ger i sitt första stycke riksdagen allena rätt att besluta i fråga om beskattningen. 1 Andra stycket behandlar kommunallagarna, i vilka skall bestämmas »huruledes särskilda menigheter må för egna behov sig beskatta». Dessa lagar stiftas av Kungl. Maj :t och riksdagen gemensamt. Lagrådets hörande erfordras ej. Den ålderdomliga lagstiftningsform som rör de forna riksståndens privilegier behandlas i RF § 114. Ifrågavarande privilegier må icke ändras eller upphävas utan genom Kungl. Maj:ts och riksdagens »sammanstämmande beslut och med bifall, om frågan rörer ridderskapets och adelns eller prästerskapets privilegier, förmåner, rättigheter och friheter, i förra fallet av ridderskapet och adeln samt i det senare av allmänt kyrkomöte». Lagrådets yttrande erfordras ej i dessa frågor. »Lagar och författningar, som rikets allmänna hushållning röra» stiftas jämlikt RF § 89 av Kungl. Maj :t ensam. Ärenden rörande denna s.k. ekonomiska lagstiftning2 kan dock av Kungl. Maj :t överlämnas åt riksdagen i Det bör beaktas att riksdagens beslut i frågor om beskattningen icke utgör lagstiftning i egentlig mening utan ä r att hänföra till riksdagens finansmakt, se t.ex. Lagerroth, uppsats i Statsvetenskaplig Tidskrift 1940 (s. 239 f.). - Materiellt ä r h ä r icke fråga om lagstiftning; den »ekonomiska lagstiftningsrätten» enligt R F § 89 förutsattes nämligen ligga innesluten i den styrande makt, vilken RF § 4 tillerkänner konungen. Se h ä r o m exempelvis Malmgren: Sveriges grundlagar, 1961, s. 103 f., och anf. uppsats av Lagerroth (s. 234 ff.). N ä r utredningen använder termen »lagstiftning» syftar utredningen även på den förordningsmakt som tillkommer Kungl. Maj :t j ä m l i k t RF § 89.

11 för gemensamt avgörande. I sådant fall blir förfarandet i RF § 8 7 : 1 tillämpligt. Lagrådet skall således höras (i praxis synes detta ofta underlåtas). RF och rikets övriga grundlagar kan jämlikt RF § 81 icke ändras utan genom beslut av Kungl. Maj :t och två riksdagar. Den lagstiftning som berör kyrkan innefattar författningar av olika konstitutionell natur. För kyrkan betydelsefull lagstiftning sker även i annan ordning än den, varom stadgas i RF § 87: 2 (kyrkolag); begreppet kyrkolag i RF täcker således icke all lagstiftning, som på ett eller annat sätt rör kyrkan, utan utgör ett mera avgränsat begrepp. Svårigheterna att positivt ange gränserna för kyrkolagsområdet är avsevärda (se härom nedan s. 25 ff.). Endast undantagsvis är i grundlag vissa lagar uttryckligen betecknade som kyrkolag (se RF § 28 st. 3 och § 30; av samma innebörd är RF § 29). Negativt avgränsas kyrkolagsbegreppet av andra stadganden i RF. Hit hör § 87: 1 (om civil- och kriminallagstiftning), § 57: 2 (kommunallagstiftningen) samt § 89 (den ekonomiska lagstiftningen). Inom ramen för Kungl. Maj :ts och riksdagens befogenhet enligt RF § 87: 1 faller t.ex. äktenskapslagstiftning samt lagstiftning angående ämbetsbrott, som numera gäller även befattningshavare inom Svenska kyrkan. Till kommunallagarna (§ 57: 2) är att hänföra lagen om församlingsstyrelse, vilken är av grundläggande betydelse för församlingarnas verksamhet. Kungl. Maj :ts »förordningsmakt» enligt RF § 89 är av stor betydelse även i kyrkliga frågor. Med stöd av densamma utfärdar Kungl. Maj :t en mängd administrativa föreskrifter av olika slag, bl.a. vad som brukar benämnas »kyrkostadgar». Detta begrepp finns ingenstädes författningsenligt fastslaget men man brukar därmed avse sådana stadganden i kyrkliga ämnen, som icke är av sådan vikt att de bör hänföras till kyrkolag. Förordningsmakten omfattar bl.a. fastställande av kyrkans böcker — bibelöversättning, psalmbok, evangeliebok, kyrkohandbok och katekes. Mot bakgrund av det anförda är det naturligt att i det praktiska lagstiftningsförfarandet olika uppfattningar framkommit rörande tillämplig lagstiftningsform då det gäller kyrkliga ärenden; lika naturligt är att dessa uppfattningar i första hand haft avseende på frågan om kyrkomötets medverkan, med andra ord till frågan om vad som är att hänföra under begreppet kyrkolag. 3 Frågan om kyrkomötets befogenheter enligt gällande rätt har utförligt behandlats i det av 1951 års kyrkomöteskommitté år 1955 avgivna betänkandet om Kyrkomötets grundlagsenliga befogenheter m.m. (SOU 1955: 47). I det anförande till statsrådsprotokollet den 29 juni 1951, i vilket dåvarande statsrådet Quensel hemställde om bemyndigande att tillsätta sakkunniga för utredning i sagda ämne, erinrade statsrådet om hurusom — alltsedan 3 Spörsmål rörande kyrkomötets medverkan vid lagstiftning enligt RF § 114 (prästerskapets privilegier) faller utanför ramen för detta betänkande och kommer att behandlas i senare betänkande.

12 kyrkomötets tillkomst — en viss villrådighet gjort sig gällande beträffande den rätta omfattningen av "kyrkomötets befogenheter. Efter att ha påtalat olägenheten av den osäkerhet med avseende å den legislative behandlingen av författningsförslag som gjort sig gällande, framhöll statsrådet det önskvärda i »att det snarast skapas klarhet beträffande kyrkomötets grundlagsenliga kompetens enligt nu gällande reglering, så att det — såvitt möjligt — i varje härefter uppkommande lagstiftningsfråga inom det kyrkliga området kan vara för såväl Kungl. Maj :t som riksdagen och kyrkomötet otvetydigt, huruvida då är fråga om kyrkolag eller privilegielag eller en pä Kungl. Maj:t ensam ankommande kyrkligt-ekonomisk eller administrativ lagstiftning eller lagstiftning i annan ordning». Efter att sålunda ha anvisat det nuvarande rättsläget som föremål för de sakkunnigas utredning, framhöll statsrådet önskvärdheten av att undersökningen utsträcktes till att avse, huruvida någon förändring kunde från allmän synpunkt anses påkallad i bl.a. kyrkomötets lagstiftningsbefogenheter. Arbetets tyngdpunkt har av kyrkomöteskommittén lagts vid utredningen av gällande rätt. Utredningen i denna del, betänkandets första avdelning, har icke begränsats till en redogörelse ägnad att ligga till grund för framlagda reformförslag. Med hänvisning till det i direktiven starkt understrukna önskemålet att det snarast skapades klarhet beträffande kyrkomötets grundlagsenliga kompetens enligt gällande reglering, har kyrkömöteskommittén funnit sig föranlåten att »i en utsträckning, som måhända eljest ej varit påkallad, ingå i bedömande av vad som kan anses utgöra gällande rätt». I betänkandets andra avdelning har kyrkomöteskommittén framlagt förslag till riktlinjer för kyrkomötets medverkan i lagstiftningen. Denna avdelning avslutas med framläggande av utkast till ny kyrkolag och till kyrkoordning (se Bil. 1 och 2 till förevarande betänkande). Någon slutlig ställning till kyrkomöteskommitténs betänkande har statsmakterna ännu icke tagit. I ett interpellationssvar av statsrådet Lindeli vid 1957 års riksdag på bl.a. en fråga 4 huruvida statsrådet ämnade upptaga spörsmålet om ersättande av kyrkomötets »vetorätt» i kyrkolagsfrågor med en rätt att avge utlåtande, uttalade statsrådet, att regeringen ännu icke tagit ställning till kyrkomöteskommitténs betänkande och att därtill bidragit att riksdagen begärt en utredning om förhållandet mellan kyrka och stat. »Tydligt är nämligen att en principiell ändring av kyrkans ställning såsom statskyrka återverkar på frågan om kyrkomötets uppgifter och befogenheter» (första kammarens prot. den 20 november 1957). Spörsmålet om lagstiftning i anledning av betänkandet togs upp i en motion vid 1957 års kyrkomöte (motion nr 3). I motionen yrkades att kyrkomötet skulle hos Kungl. Maj:t anhålla, att Kungl. Maj :t så snart sig göra lät för riks* Interpellationen föranleddes av att 1957 års kyrkomöte förklarat sig icke kunna godkänna ett för detsamma framlagt lagförslag angående kvinnas behörighet fill prästerlig tjänst.

13 dagen och kyrkomötet måtte framlägga förslag i anledning av betänkandet. Kyrkolagsutskottet (betänkande nr 16) fann sig på anförda skäl endast i begränsad del kunna tillstyrka motionsyrkandet (i fråga om tidsintervallen mellan kyrkomötena m.m. Jfr nedan s. 19). I övrigt uttalade utskottet att kommitténs lagtolkning, oavsett att skilda meningar kunde råda angående riktigheten av densamma, borde läggas till grund för det konstitutionella handlandet, »intill dess att ändring av gällande föreskrifter blir beslutad i grundlagsenlig ordning». Kyrkomötet beslöt att hos Kungl. Maj :t hemställa, att Kungl. Maj:t måtte beakta vad kyrkolagsutskottet sålunda anfört (skrivelse nr 45). Med den uppläggning kyrkomöteskommitténs arbete haft är det naturligt att kommitténs betänkande lägges till grund för utredningens redovisning av bl.a. gällande rätt. 5 Hithörande spörsmål behandlas under tre huvudrubriker, nämligen »Kyrkomötet som lagstiftande organ», »Kyrkolagsbegreppet» och »Framförda förslag om ändring av kyrkomötets lagstiftande befogenheter». Under den förstnämnda rubriken redogöres för bl.a. kyrkomötets sammansättning och arbetsformer samt för kyrkomötets medverkan i lagstiftningen. Därvid redovisas även vissa reformförslag som framkommit i berörda hänseenden. Under den andra huvudrubriken behandlas — med utgångspunkt från kyrkomöteskommitténs betänkande — kyrkolagsbegreppet såväl ur synpunkten hur det ansetts böra teoretiskt bestämmas som med avseende å dess tillämpning i praktiken. Till närmare granskning upptager utredningen därefter under samma rubrik vissa ämnesområden, vilka framstår som kontroversiella. Bland dessa tilldrager sig den kyrkligt-ekonomiska lagstiftningen det största intresset. Vidare berör utredningen under den andra huvudrubriken kyrkomöteskommitténs utkast till ny kyrkolag. Under den tredje huvudrubriken slutligen behandlar utredningen främst den riksdagsdebatt, som föranletts av krav på upphävande av kyrkomötets medbestämmanderätt vid stiftande av kyrkolag ävensom, å andra sidan, förslag som gått ut på att — i annan ordning än genom en utvidgning av kyrkolagsbegreppet — bereda kyrkomötet ett vidgat bestämmande inflytande över lagstiftningen på det kyrkliga området. Härvid knytes intresset främst till det av kyrkomöteskommittén framförda förslaget om att för vissa angelägenheter införa en form med Kungl. Maj :t och kyrkomötet som de lagstiftande organen. 6 B Utredningen har funnit det av praktiska skäl och för översiktlighetens skull lämpligt att i den följande framställningen på olika nu aktuella punkter mera utförligt redogöra för och delvis citera kyrkomöteskommitténs uttalanden. Ett sådant förfaringssätt framstår som motiverat jämväl ur den synpunkten att upplagan av kommitténs betänkande numera är i det närmaste utgången. 6 Författningsutredningens i motiven (SOU 1963:17 s. 487 f.) gjorda uttalanden om ett upphävande av kyrkomötets medbestämmanderätt i fråga om kyrkolag behandlar utredningen i Kap. 9.

II

K a p . 2. K y r k o m ö t e t s o m l a g s t i f t a n d e o r g a n

Kyrkomötets sammansättning,

m.m.

Enligt KF den 22 april 1949 (nr 1741) angående allmänt kyrkomöte (kyrkomötesförordningen), vilken författning har karaktär av kyrkolag, består kyrkomötet, som inrättades år 1863, av 100 ledamöter, varav 43 prästerliga ombud och 57 lekmannaombud. De prästerliga ombuden är dels samtliga 13 biskopar, dels två ombud från var och en av de teologiska fakulteterna, vilka ombud respektive fakultets professorer utser bland sig, och dels 26 valda ombud för stiften, nämligen tre för Lunds stift, ett för Visby stift och två för ettvart av de övriga stiften. 2 De prästerliga stiftsombuden utses genom direkta val. Rätt att deltaga vid valen tillkommer alla inom stiftet kyrkoskrivna prästmän, som äger utöva prästämbetet. Den som icke äger utöva prästämbetet må ej vara för stiften valt prästerligt ombud. 1 motsats till vad som gäller om de prästerliga ombuden väljes lekmannaombuden genom indirekta val. Varje stift utgör därvid en valkrets med undantag för Lunds stift, som på sätt Kungl. Maj :t förordnar utgör två. Lekmannaombuden väljes av särskilda elektorer. För val av elektorer indelas varje valkrets enligt domkapitlets bestämmande i distrikt. Består distrikt av en församling utses elektorerna av kyrkofullmäktige eller, därest sådana ej finns, å kyrkostämma; i flerförsamlingsdistrikt utses särskilda delegerade av dessa organ för att välja elektorer. Elektorerna utser sedan ombud till kyrkomötet inför en av domkapitlet utsedd valförrättare. Den som äger utöva prästerligt ämbete får ej vara lekmannaombud. Som allmänt kompetenskrav för ombud vid kyrkomöte är stadgat att ombudet måste tillhöra Svenska kyrkan, ha rösträtt på kyrkostämma samt ej vara i konkurstillstånd. Samtliga under 1800-talet framförda förslag till kyrkomöte utgick från att detta skulle bestå av både präster och lekmän. Proportionen dem emellan var i de först framkomna förslagen icke föremål för närmare avväganden, i Ändrad genom SFS 1952 n r 46 och 47 samt 1958 n r 59. 2 Såvitt angår utseendet av fakultetsombud må framhållas, att även teologie professorer, som ej ä r prästvigda, äger rösträtt och ä r valbara.

15 men sedan lagutskottet vid 1853—54 års riksdag uttalat sig för principen om lika antal präster och lekmän blev denna princip genomgående i alla följande förslag. Vid kyrkomötesinstitutionens tillkomst år 1863 framhöll lagutskottet, att ett lika antal andliga och världsliga ledamöter syntes utskottet utgöra en lämplig proportion för att mötets yttranden skulle kunna anses som ett uttryck för läroståndets och församlingarnas gemensamma tanke. Någon invändning mot detta uttalande framfördes icke vid ståndens debatter. Antalet kyrkomötesledamöter fastställdes år 1863 till 60, därav 30 präster och 30 lekmän. Det totala antalet torde ha betingats av sättet för bestämmandet av den prästerliga representationen: biskopen och en vald präst från varje stift, pastor primarius och en vald präst från Stockholm samt två representanter från vardera teologiska fakulteten. Efter detta rättades antalet lekmän. Redan år 1873 yrkades i såväl riksdag (motion AK nr 178) som kyrkomöte (motion nr 24) på en ökning av antalet ledamöter till det dubbla, och kravet på en utökning återfinns sedan bland de ständigt återkommande reformförslagen. Länge bevarades därvid uppfattningen att antalet präster och lekmän borde vara lika. Först efter år 1920 började man inom riksdag och kyrkomöte mera allmänt acceptera tanken på ett utvidgande av enbart lekmannarepresentationen. Åtskilliga motioner i sådant syfte framfördes, och på riksdagens begäran tillsattes år 1944 sakkunniga för att inom ecklesiastikdepartementet biträda med utredning och avge förslag till ändrade grunder för kyrkomötets sammansättning m.m. De sakkunniga, som avgav sitt betänkande den 22 mars 1946 (SOU 1946:32), utgick från uppfattningen att kyrkomötet självfallet borde innesluta en representation för såväl präster som lekmän. De förklarade sig däremot icke kunna biträda åsikten, att en lika proportion mellan de båda avdelningarna skulle vara konstitutiv för kyrkomötet. De sakkunnigas uppfattning härutinnan kan ses mot bakgrunden av ett yttrande av biskop Einar Billing vid 1934 års kyrkomöte, i vilket Billing sagt sig vilja på det bestämdaste bestrida, »att det på något som helst sätt skulle k u n n a deduceras fram ur det evangeliska kyrkobegreppet eller ur någon slags kyrkotanke, att det principiellt riktiga är, att präster och lekmän äro lika många, utan i samma mån som lekmännen komma till aktivitet, i samma mån är det naturligare, att de få en talrikare representation». I betänkandet föreslogs en ökning av antalet präster till 36 och antalet lekmän till 48. Vid remissbehandlingen av de sakkunnigas betänkande gjordes invändningar mot den föreslagna förändringen av proportionen mellan präster och lekmän endast av centralstyrelsen för Sveriges yngre prästers förbund, vilken ansåg att den lika proportionen borde bibehållas. Som skäl härför åberopades att kyrkomötet bl.a. hade att taga del i lagstiftningen rörande kyrkans och prästerskapets privilegier. Med hänvisning särskilt till kyrkomötets medbestämmanderätt i fråga om privilegielagstiftningen yrkades vid

K)

1948 års kyrkomöte i motion av professor Halvar Sundberg sådan ändring i förslaget till kyrkomötesförordning, att pariteten mellan präster och lekmän bevarades (motion nr 20). Under departementsbehandlingen av ärendet ändrades (i överensstämmelse med vad kyrkomötet därutinnan förordat) de av de sakkunniga föreslagna siffrorna till 43 respektive 57, och lagstiftning — nu gällande kyrkomötesförordning av år 1949 — skedde i enlighet härmed. Under tiden efter ikraftträdandet av 1949 års kyrkomötesförordning har frågan om kyrkomötets sammansättning icke berörts på kyrkomöte och endast vid ett tillfälle tagits upp i riksdagen. I likalydande motioner i båda kamrarna (FK nr 108, AK nr 230) hemställdes vid 1958 års A-riksdag att »riksdagen måtte i skrivelse till Kungl. Maj :t anhålla om en översyn av gällande kyrkomötesförordning» avseende bl.a. antalet lekmannaombud. Motionärerna menade att det med hänsyn till det växande lekmannainflytandet i kyrkan — vilket motionärerna fann önskvärt ur många synpunkter — kunde ifrågasättas, om icke antalet prästerliga ombud borde begränsas i förhållande till lekmannarepresentationen. Under hänvisning bl.a. till direktiven för 1958 års utredning kyrka—stat samt de av församlingsstyrelsekommittén och biskopsvalskommittén framlagda betänkandena (SOU 1957: 15 resp. 19), avvisade konstitutionsutskottet motionen (utlåtande nr 10), och riksdagen följde utskottet. Om således frågan om proportionen i kyrkomötet mellan präster och lekmän först under de senaste årtiondena dragits in i debatten, har frågan om sättet för utseende av lekmannaombud alltsedan 1870-talet varit föremål för diskussion. De ändringsförslag som framkommit kan sammanföras i tre grupper: 1. förslag om stiftssynod (stiftsstämma) såsom valkorporation till kyrkomötet 2. förslag om direkta val 3. förslag om elektorsvalens ombildning. Om stiftssynod som valkorporation uttalade kyrkomötessakkunniga (se SOU 1946: 32, s. 96 f.), att sedan de omfattande förslagen om en genomförd synodalorganisation i Svenska kyrkan förlorat sin aktualitet och sedan betänksamheten mot en inordning av de frivilliga organen i den lagfästa organisationen snarare syntes ha vuxit än minskats det senaste årtiondet, kunde man på sin höjd tänka sig en »frivillig» anknytning av kyrkomötesvalen till — de icke lagfästa — stiftsmötena. De sakkunniga avvisade därför förslagen att ombilda valen i denna riktning. Vad gällde förslagen om direkta val uttalade de sakkunniga (betänkandet s. 93 ff.) sin sympati för dylika men fann de praktiska svårigheterna att använda dem så gott som oöverkomliga. Däremot föreslog de sakkunniga vissa ändringar i den då gällande ordningen för utseende av elektorer, innebärande bl.a. att valen — i stället för att ske å sammanträde inför kyrkostämmans ordförande — i princip skulle verkställas av kyrkofullmäktige eller å kyrkostämma.

17 Vid behandlingen av förslaget till ny kyrkomötesförordning vid 1948 års kyrkomöte förordades i en motion av dåvarande komminister Giertz m.fl. (motion nr 42), att lekmännen i pastoratets eller församlingens kyrkoråd skulle tjänstgöra såsom valkorporation. Motiveringen var att kyrkomötet framför allt hade att representera Svenska kyrkan, dennas tro och verksamhet, och att kyrkomötet riskerade att mista denna karaktär om valen av lekmannaombud ylterst skulle bero på de ofta efter politiska grunder sammansatta kyrkofullmäktigekorporationerna. Kyrkolagsutskottet, till vars uttalanden kyrkomötet anslöt sig, fann motionens synpunkter värda allt beaktande och sökte tillgodose dem genom ett förslag att i kyrkomötesförordningen skulle intagas en bestämmelse att valen av elektorer eller delegerade alllid skulle vara beredda av respektive kyrkoråd (kyrkolagsutskottets betänkande nr 19). I den slutliga förfatningstexten kom också att inflyta ett stadgande om att valen, dock ej där de förrättas av delegerade, skall vara beredda av kyrkorådet (7 § 5 mom. kyrkomötesförordningen). 3 Ett spörsmål rörande valsättet togs upp i en motion vid 1953 års kyrkomöte. Motionen (nr 53) tog sikte på det i kyrkomötesförordningen 7 § 2 mom. intagna stadgandet om att flera elektorer än tio ej får utses i något distrikt. Motionären fann detta stadgande inskränka de större församlingarnas representation på ett sätt som icke varit avsett. Kyrkolagsutskottet (betänkande nr 7) framhöll, att det i motionen uttalade önskemålet att slopa maximigränsen för det antal elektorer, som får utses från ett valdistrikt, endast utgjorde en detalj i det problemkomplex, som avsåg sättet för utseende av lekmannaombud. Enligt utskottet kunde det ej vara lämpligt att så kort tid efter tillkomsten av den gällande kyrkomötesförordningen upptaga frågan om jämkning av dithörande regler. Utskottet hemställde således att motionen icke måtte föranleda någon kyrkomötets åtgärd. Kyrkomötet följde utskottets hemställan. De tidigare (s. 16) omnämnda motionerna vid 1958 års -A-riksdag, avseende en översyn av kyrkomötesförordningen, inrymde synpunkter jämväl på sättet för utseende av lekmannaombuden. Motionärerna ansåg, att möjligheterna till direkta val på nytt borde övervägas samt framhöll att sedan kyrkofullmäktigeinstitutionen införts i ett större antal församlingar och möjlighet fanns att i en ny församlingslag göra nämnda institution obligatorisk även i småförsamlingar, val av kyrkomötesombud skulle kunna ske i samband med kyrkofullmäktigevalet. Ett vid 1958 och 1963 års kyrkomöten aktualiserat spörsmål om möjligheterna att samordna olika stiftsvis förekommande val tages upp av utredningen i ett senare sammanhang (se nedan s. 104 f.). 8 Vad kyrkorådets »beredning» skulle innebära, berördes icke n ä r m a r e varken av kyrkolagsutskottet eller av departementschefen i det protokoll över justitiedepartementsärenden, vari h a n förklarade sig kunna godtaga kyrkomötets förslag på ifrågavarande punkt. Med begreppet torde ha åsyftats, att kyrkorådet hade att föreslå elektorskandidater. Bestämmelsen synes i p r a k t i k e n ha t i l l ä m p a t s på detta sätt. 2—7414 65

18 Tidsintervallen mellan kyrkomötena,

m.m.

Enligt 1863 års kyrkomötesförordning skulle kyrkomöte sammanträda vart femte år, konungen dock obetaget att sammankalla mötet oftare. 4 Samma stadgande återfinns i 1949 års förordning. Alltsedan 1870-talet har på kyrkomöten förslag framförts om en förkortning av tidsintervallen, varvid i allmänhet påyrkats en intervall om tre år. Kyrkomötessakkunniga (se ovan s. 15) tog upp spörsmålet och uttalade i sitt betänkande (SOU 1946:32), att de icke blivit övertygade om att skäl förelåg för en förkortning av tidsintervallen. År 1951 återkom i kyrkomötet förslag om treårsintervall genom en motion av dåvarande professor Dick Helander (motion nr 17). Motionen bifölls av kyrkomötet oaktat den dessförinnan avvisats av kyrkolagsutskottet (betänkande nr 14). Kyrkomötet hemställde således hos Kungl. Maj :t om sådan ändring av kyrkomötesförordningen att kyrkomöte skulle komma att hållas vart tredje år. Kyrkomötets skrivelse (nr 10) överlämnades av Kungl. Maj :t till 1951 års kyrkomöteskommitté. I sitt betänkande uttalar kyrkomöteskommittén (betänkandet s. 224 ff.) rörande hithörande spörsmål bl.a., att det torde råda enighet om behovet av tätare sammanträden än vart femte år och att detta behov vunnit erkännande i det sätt, varpå Kungl. Maj :t sedan länge utnyttjat sin befogenhet att sammankalla kyrkomötet. Förslaget om förkortning av femårsintervallen får, fortsätter kommittén, sin väsentliga betydelse för frågan huruvida kyrkomötets sammanträdesturer skall bero av Kungl. Maj :t eller vara bestämda i lag. Av bl.a. principiella skäl anser kommittén att den normala tidsintervallen mellan kyrkomötena bör vara bestämd i lag. Innan kommittén anger lämplig tidsintervall tager den upp frågan om eventuellt införande av urtima kyrkomöte. Kommittén anser att fördelar otvivelaktigt skulle vinnas genom införande av urtima kyrkomöte för behandling endast av sådana frågor som Kungl. Maj :t förelägger kyrkomötet eller av andra i lag bestämda frågor samt att — därest sådant möte införes — kyrkomötet bör tillförsäkras laglig rätt att sammanträda till lagtima möte vart tredje år. Spörsmålen om femårsintervallens förkortning och införande av urtima kyrkomöte föranleder kommittén att behandla även en annan fråga rörande kyrkomötets organisation, nämligen huruvida kyrkomötets valda ledamöter skall utses — icke såsom för närvarande för varje kyrkomöte — utan för bestämda mandatperioder. Om urtima kyrkomöten införes, anser kommittén det nära nog ofrånkomligt att ledamöterna utses för bestämda mandatperioder. 5 4 Angående den faktiska sammanträdesfrekvensen, se nedan s. 86. 5 F r å g a n om val av ombuden för viss m a n d a t t i d togs upp vid 1951 års kyrkomöte i en motion (nr 3), vilken ej föranledde någon kyrkomötets åtgärd.

19 Då kommittén sammanfattar sina synpunkter i anledning av det till dess prövning hänskjutna förslaget om förkortning till tre år av femårsintervallen i kyrkomötesförordningen, framhåller den att den i förslaget aktualiserade frågan icke bör lösas fristående samt förordar att vid en framtida översyn av kyrkomötesförordningen sådana ändringar vidtages att lagtima kyrkomöte hålles vart tredje år, att Kungl. Maj :t dessemellan äger sammankalla urtima kyrkomöte för behandling av särskilda frågor samt att val till kyrkomöte skall gälla för en mandatperiod av tre år. Mot kyrkomöteskommitténs förslag i ifrågavarande del har ledamoten av riksdagens andra kammare numera byråchefen Ingemar Andersson reserverat sig och ansett att en förkortning till fyra år av tidsintervallen mellan de lagbestämda kyrkomötena är tillräcklig. Vid remissbehandlingen av kommitténs betänkande har kommitténs förslag om förkortning av tidsintervallen mellan kyrkomötena samt om införande av urtima kyrkomöte och mandatperioder överlag biträtts. I fråga om tidsintervallens längd har dock några icke kyrkliga remissinstanser — bland dem kammarkollegiet och statskontoret — anslutit sig till den av reservanten hävdade uppfattningen. I anledning av motion (nr 3) hemställde 1957 års kyrkomöte i skrivelse till Kungl. Maj:t (kyrkomötets skrivelse nr 45), att kyrkomöteskommitténs förslag i nu behandlade del måtte föreläggas riksdagen och kyrkomötet till antagande. Någon åtgärd i anledning av skrivelsen har icke vidtagits; ärendet är således beroende på Kungl. Maj :ts prövning. Sammanhängande med spörsmålet om tidsintervallen mellan kyrkomötena är frågan om den tid, under vilken kyrkomötet utan Kungl. Maj :ts särskilda medgivande äger sammanträda. Denna tid utsträcktes genom nu gällande kyrkomötesförordning från 30 till 35 dagar. Kyrkomöteskommittén har ej särskilt berört sistnämnda fråga. Den har däremot vid ett par tillfällen tagits upp på kyrkomöte. 1957 års kyrkomöte uttalade sålunda i anledning av en motion (nr 2), vari sammanträdestidens längd föreslogs ökad från 35 till 42 dagar, att en ökning av tiden syntes klart påkallad men att en närmare prövning av frågan icke torde k u n n a göras fristående utan lämpligen borde sammankopplas med en prövning av frågan om tidsintervallen mellan kyrkomötena. Under hänvisning till vad i detta hänseende föreslagits i kyrkomöteskommitténs betänkande, hemställde kyrkomötet i skrivelse till Kungl. Maj :t att Kungl. Maj :t i samband med behandlingen av frågan om intervallen mellan kyrkomötena måtte till prövning upptaga jämväl frågan om en utsträckning av kyrkomötets sanimanträdestid (kyrkolagsutskottets betänkande nr 6, kyrkomötets skrivelse nr ID- — V i d 1963 års kyrkomöte återkom samma förslag som år 1957, nu dock sammankopplat med ett förslag om »lagtima» kyrkomöte vart tredje år (motion nr 22). Med hänsyn till att båda de i motionen aktualiserade frågorna låg under Kungl. Maj :ts prövning, fann kyrkolagsutskottet

20 (betänkande nr 17) icke tillräckliga skäl att »nu göra någon ytterligare framställning». 6 Kyrkomötet beslöt i enlighet härmed.

Kyrkomötets arbetsformer En redogörelse för bestämmelserna om kyrkomötets arbetsformer finner utredningen kunna göras ganska kortfattad. Självskriven ordförande vid kyrkomötet är ärkebiskopen. Mötet utser självt förste och andre vice ordförande. De olika ärendena beredes i utskott. Å varje kyrkomöte skall tillsättas tre ständiga utskott, nämligen ett kyrkolagsutskott (för behandling av kyrkolagsfrågor och frågor om ändring i prästerskapets privilegier), ett expeditionsutskott (för uppsättande av förslag till kyrkomötets skrivelser) och ett ekonomiutskott (för frågor om mötets ekonomiska angelägenheter). Förekommer ärenden rörande kyrkans böcker tillsättes för dessa ett beredningsutskott. Kyrkomötesförordningen medger dessutom kyrkomötet att i förekommande fall tillsätta särskilt utskott ävensom tillfälliga utskott. Beträffande utskottens sammansättning gäller principen att antalet prästerliga ombud skall förhålla sig till antalet lekmannaombud som 3 till 4. Ärendena avgöres av kyrkomötet med enkel majoritet utom i de fall de rör ändring i bibelöversättning, psalmbok, evangeliebok, kyrkohandbok eller katekes, då för bifall erfordras att två tredjedelar av de närvarande är ense. Kyrkomötet kan också överlämna genom motioner väckta ärenden till en särskild utredningsnämnd, som mötet tillsätter. Arvode till kyrkomötets ledamöter och ledamöterna i utredninasnämnden ävensom andra kostnader för mötet och nämnden gäldas av allmänna medel. Utredningsnämnden, vilken infördes som en nyhet i 1949 års kyrkomötesförordning, skall här beröras något närmare. Stadgandet om nämnden (14 § kyrkomötesförordningen) är av följande lydelse. Varje kyrkomöte äger inom sig utse en utredningsnämnd, bestående av tre prästerliga ombud och fyra lekmannaombud, med uppgift att till nästföljande kyrkomöte bereda samt avgiva yttranden och förslag i sådana ärenden, som mötet i anledning av vid mötet väckta motioner överlämnat till nämnden. Jämte ledamöterna utses lika antal suppleanter. Beträffande sättet för val av ledamöter och suppleanter i nämnden galler vad som är stadgat om val till kyrkomötets utskott. Nämndens verksamhet skall vara avslutad inom tid som Konungen bestämmer, högst ett år efter kyrkomötets slut; dock äger Konungen medgiva, att nämnden även sammanträder under högst två månader närmast före nästföljande kyrkomötes början. Instruktion för nämnden fastställes av Konungen efter förslag av kyrkomötet. 6 Kyrkomötets tidigare framställningar, se 1957 å r s kyrkomötes o v a n n ä m n d a skrivelser n r 11 och 45.

21 Förslag om en nämnd, motsvarande den 1949 års kyrkomötesförordning ger möjlighet tillsätta, hade redan tidigare framförts i debatten, delvis sammankopplat med frågan om ett särskilt kyrkligt centralorgan. I avsikt att öka effektiviteten i kyrkomötets arbete föreslog 1944 års kyrkomötessakkunniga (SOU 1946: 32) att varje kyrkomöte inom sig skulle utse en delegation med enahanda uppgifter som de, vilka sedermera enligt 1949 års kyrkomötcsförordning kom att anförtros åt utredningsnämnden. Med utbytande av beteckningen delegation mot nämnd upptog departementschefen de sakkunnigas förslag med de sakliga förändringarna att nämndens tillsättande gjordes beroende av kyrkomötets beslut samt att den tid, under vilken nämnden ägde sammanträda, gjordes beroende av Kungl. Maj :t. Den sist angivna förändringen var betingad av farhågor, för vilka kammarkollegiet i remisssvar givit uttryck, nämligen att nämnden skulle kunna utvecklas till ett från Kungl. Maj :ts kansli fristående utredningsverk för kyrkliga frågor och som sådant kunna bli »ett consistorium generale, ett kyrkans överhuvud vid sidan av Kungl. Maj :t» (prop, nr 13/1949). Instruktion för allmänt kyrkomötes utredningsnämnd utfärdades av Kungl. Maj :t den 22 juni 1951 (SFS 505/1951). Spörsmål, hänförliga till kyrkomötets arbetsformer, har emellanåt motionsvägen tagits upp på kyrkomöte. Endast frågan om interpellations T ätt för kyrkomötesledamot gentemot statsrådets ledamöter synes vara av aktuellt intresse. Efter ikraftträdandet av 1949 års kyrkomötesförordning har spörsmålet varit före vid tre tillfällen. Vid 1951 års kyrkomöte uttalades i motion nr 17 bl.a., alt det syntes motionären lika rimligt att kyrkomötet i kyrkliga ärenden skulle ha rätt att av vederbörande justitie- eller ecklesiastikminister erhålla upplysningar som att riksdagen hade motsvarande rätt. Kyrkolagsutskottet anförde i sitt av kyrkomötet godkända betänkande (nr 14) bl.a. följande: »Interpellationer och enkla frågor äro institut, vilka äga samband med regeringens ansvar inför riksdagen. De ha till syfte att möjliggöra för riksdagens ledamöter att framkalla redogörelser från regeringens sida och debatt i frågor av allmänt intresse. Kyrkomötet kan knappast anses intaga en sådan ställning att dessa institut kunna naturligt inpassas inom dess verksamhetsområde.» Jämväl 1958 års kyrkomöte fick anledning att behandla en motion (nr 21) om införande av en ordning med interpellationer (och enkla frågor) i kyrkomötet. Kyrkolagsutskottet, vilket kyrkomötet följde, avstyrkte motionen med en hänvisning till den belastning av kyrkomötets arbetstid, som skulle uppkomma, ävensom till den omständigheten att kyrkomötets arbetsformer var föremål för behandling i annan ordning (betänkande nr 5). Vid 1963 års kyrkomöte slutligen togs frågan upp i motion nr 56. Kyrkolagsutskottet, vars avstyrkande betänkande (nr 6) godkändes av kyrkomötet, anslöt sig i sin motivering till vad i frågan uttalats vid 1951 års kyrkomöte och fann de då anförda principiella skälen mot interpellationsrätt alltjämt äga giltighet.

22 Kyrkomötets deltagande i lagstiftningen Bestämmelserna om formerna för stiftande av kyrkolag infördes i RF i samband med representationsreformen år 1866. Före denna tid var kyrkolag likställd med allmän civil- och kriminallag och omnämndes vid sidan av dessa i den år 1809 givna formuleringen av RF § 87. I tidigare regeringsformer fanns kyrkolag icke angivet som särskilt lagbegrepp. Kyrkolagstiftningen följde reglerna för den allmänna lagstiftningen, och kyrkolagen inräknades under bestämmelserna om stiftande av »ny lag» samt ändring eller upphävande av »gammal lag» (RF 1719, 1720 och 1772). Lagstiftningsmakten tillkom konung och riksdag, därvid tre stånds sammanstämmande beslut utgjorde riksdagens. 1 kyrkomötesförordningen av den 16 november 1863 gavs det nyinrättade kyrkomötet rätt till periodiska sammankomster men erhöll endast rådgivande befogenheter. Förordningen uttryckte detta på det sätt — och orden återfinns jämväl i nu gällande kyrkomötesförordning — att mötet ej ägde »att utöver vad i grundlag är medgivet, annat eller mera besluta än underdåniga utlåtanden samt föreställningar och önskningar att hos Konungen anmälas». Genom införandet av stadgandet i RF § 87: 2 år 1866 tilllades så kyrkomötet grundlagsenlig medbestämmanderätt vid stiftande av kyrkolag: »Riksdagen äge ock gemensamt med Konungen stifta, förändra eller upphäva kyrkolag; dock att därvid erfordras samtycke jämväl av allmänt kyrkomöte.» Beträffande innebörden av kyrkomötets medbestämmanderätt har olika meningar framkommit. Å ena sidan har gjorts gällande, att grundlagen endast tillerkänner kyrkomötet rätt att inlägga veto mot Kungl. Maj :ts och riksdagens redan fattade beslut. Kyrkomötets medverkan i kyrkolagsfrågor skulle enligt denna mening alltid följa efter det frågorna varit före i riksdagen. Enligt en annan åsikt är kyrkomötets befogenheter vid stiftande av kyrkolag jämställda med riksdagens. Härmed avses bl.a. att kyrkomötet äger rätt att taga initiativ i kyrkolagsfrågor och att Kungl. Maj :t är oförhindrad att förelägga kyrkomötet ett kyrkolagsförslag, innan förslaget behandlats i riksdagen. Kyrkomöteskommittén (betänkandet s. 177 ff.) ansluter sig efter granskning av bl.a. olika uttalanden i samband med representationsreformen till den sist angivna tolkningen och finner densamma överensstämma med tillämpningen i praxis av RF § 87: 2. Kyrkomötets initiativrätt anges dock av kommittén vara sålunda begränsad att den endast innebär »att förslag till stiftande av kyrkolag kan utgå från kyrkomötet och att det av kyrkomötet antagna lagförslaget, därest detsamma vinner bifall av Kungl. Maj :t och riksdag, därmed blir lag utan vidare medverkan från kyrkomötets sida. Kungl. Maj :t är däremot icke, såsom fallet är med från riksdagen utgångna lagförslag (se RF § 87: 1), skyldig att till prövning upptaga kyrkomötets förslag.» På motsvarande sätt uttalar 1954 års författningsutredning (SOU

23 1963: 17, s. 485) att »initiativ till stiftande av kyrkolag kan tagas såväl av konungen och riksdagen som av kyrkomötet». Kyrkomöteskommittén har i sitt betänkande (s. 218 ff.) upptagit ett par spörsmål, som sammanhänger med den i RF § 8 7 : 2 intagna promulgationsregeln. Enligt n ä m n d a regel måste ett av riksdagen antaget förslag till kyrkolag, vid äventyr att förslaget förfaller, kungöras såsom lag före öppnandet av nästfoljande riksdag eller i visst fall inom tio dagar därefter. Till en viss grad komplicerar denna regel lagstiftningsproceduren. Den medför nämligen att kyrkolagsfrågor, som icke behandlats av kyrkomötet, kan föreläggas riksdagen endast de år kyrkomötet sammanträder. På samma sätt begränsar regeln riksdagens möjlighet att själv upptaga förslag i kyrkolagsärenden. Från de angivna synpunkterna finner kommittén en sådan ändring av promulgationsfristen böra övervägas att fristen skall utgå, icke vid början av påföljande riksdag, utan vid öppnandet av den riksdag som sammanträder näst efter det kyrkomöte varit samlat. (Kommittén anknyter härvid till ett utlåtande av konstitutionsutskottet vid 1880 års riksdag över en motion med förslag till ändrad lydelse av RF § 87: 2.) Med en sålunda bestämd promulgationsfrist skulle, framhåller kommittén, Kungl. Maj :t kunna förelägga varje riksdag förslag i kyrkolagsärenden, och riksdagen skulle alltid kunna självmant upptaga sådana ärenden. Giltighetstiden för av riksdagen framställda eller antagna förslag skulle icke utgå förrän kyrkomöte varit samlat och fått tillfälle att taga ställning till dem. Kommittén finner emellertid även vägande skäl kunna anföras mot den ifrågasatta lagändringen. Ett sådant skäl är, att av riksdagen fattade beslut i kyrkolagsfrågor skulle komma att binda följande riksdagar. En viktigare invändning är dock enligt kommittén att den ifrågasatta utsträckningen av promulgationsfristen sannolikt skulle medföra ett försvagande av kyrkomötets inflytande över lagstiftningen enligt RF § 87: 2. En lagändring, som medgav varje riksdag möjlighet att framställa och antaga förslag i kyrkolagsfrågor, skulle således troligen få till resultat att Kungl. Maj :t regelmässigt kom att förelägga riksdagen kyrkolagsförslag före kyrkomötet. Frågan om ordningsföljden för Kungl. Maj :ts förslag till riksdag och kyrkomöte kan, anser kommittén, icke betraktas som endast en procedurfråga. För den lagstiftande myndighet som sist behandlar ett kyrkolagsärende uppkommer nämligen alltid en viss bundenhet vid beslut, som redan blivit fattade i ärendet, och särskilt kyrkomötet torde i det läget finna sin rörelsefrihet inskränkt. Det är enligt kommittén önskvärt, att i kyrkolagsfrågor av speciellt kyrklig karaktär — t.ex. frågor rörande kyrkans lära och kulthandlingar samt organisatoriska frågor med utpräglad kyrklig tyngdpunkt — kyrkomötet kan uppträda utan den bundenhet som uppkommer, sedan frågorna varit före i riksdagen. Sådana frågor bör därför föreläggas kyrkomötet först. Kommittén anser det

kunna befaras, att detta önskemål icke blir tillgodosett, om genom promulgationsfristens ändring varje riksdag blir i tillfälle att handlägga kyrkolagsförslag. Med hänsyn till vad sålunda anförts föreslår kommittén icke någon ändring av RF § 87: 2 i förevarande hänseende. Beträffande ett annat, med den nyss behandlade frågan sammanhängande spörsmål, anser kommittén emellertid ändrade bestämmelser vara motiverade. Kommittén konstaterar att en viss oklarhet råder i frågan hur länge kyrkomötet är bundet av kyrkolagsförslag, som mötet framställt eller antagit. Vad beträffar kyrkomötets förslag i fråga, som ännu icke blivit föremål för riksdagens beslut, torde gällande rätt sålunda å ena sidan icke hindra Kungl. Maj :t att använda sig av kyrkomötets förslag och förelägga detsamma riksdagen även sedan nytt kyrkomöte sammanträtt; å andra sidan torde kyrkomötet äga att återtaga ett av föregående kyrkomöte antaget förslag, som ännu icke blivit upphöjt till lag. Även om några olägenheter av gällande ordning icke försports, finner kommittén det önskvärt att i lag stadfästa principen att varje kyrkomöte bör stå obundet av äldre förslag, som ännu icke lett till lags utfärdande. Kommittén föreslår därför, att till RF § 8 7 : 2 skall fogas ett tillägg av innehåll att kyrkomötets förslag förfaller, därest det icke före öppnandet av nästfoljande kyrkomöte blivit kungjort såsom lag. Med hänsyn till att kommittén i annat sammanhang (se ovan s. 18) föreslagit en anordning med regelbundna lagtima kyrkomöten och med urtima kyrkomöten anför kommittén ytterligare att — därest en sådan ordning skulle införas — den föreslagna promulgationsfristen bör anknyta till öppnandet av det lagtima kyrkomöte som först sammanträder efter det kyrkomötet antagit förslaget. I den mån de av kommittén diskuterade spörsmålen rörande ifrågavarande promulgationsregel blivit föremål för uttalanden under remissbehandlingen har remissinstanserna biträtt kommitténs ställningstaganden.

2f>

K a p . 3. K y r k o l a g s b e g r e p p e t

Kyrkomöteskommitténs

bestämning av begreppet kyrkolag i RF § 87:2

Frågan vad som innefattas i begreppet kyrkolag jämfört med annan lag saknade — såsom tidigare (s. 22) antytts — före år 1866 praktisk betydelse. Rikets ständer stiftade gemensamt med konungen såväl allmän civil- och kriminallag som kyrkolag. Prästeståndet hade ingen särställning i fråga om kyrkolag; även beträffande sådan lag gällde principen att tre stånds sammanstämmande beslut utgjorde riksdagens. Någon definition av kyrkolagsbegreppet återfinns ej heller vare sig i regeringsformen eller i förarbetena till densamma. När kyrkolagstiftningen i samband med representationsreformen 1866 skildes från den allmänna lagstiftningen och lades under det nyinrättade kyrkomötets kompetens, blev det nödvändigt att avgränsa kyrkolagsområdet mot andra lagområden. Någon legal avgränsning kom dock icke till stånd. I den debatt som uppstod i frågan gjorde sig två motsatta uppfattningar gällande. Å ena sidan menade man, att med kyrkolag fick förstås vad som återfanns i 1686 års kyrkolag med däri vidtagna ändringar. Kyrkolagsbegreppet gavs alltså en formell innebörd. Å andra sidan hävdades, att ordet kyrkolag i RF § 8 7 : 2 motsvarade ett innehållsbestämt lagbegrepp och alltså avsåg kyrkolag i materiell mening. 1951 års kyrkomöteskommitté,1 som i sitt betänkande redovisat debatten på området, ansluter sig till den senare uppfattningen. Dess bestämning av gränserna för kyrkolagsområdet kan återges sålunda. 1. Med kyrkolag avses endast lag som reglerar kyrkliga angelägenheter, varmed i sammanhanget förstås vad som mera direkt hör samman med kyrkans väsen, organisation och verksamhet, d.v.s. frågor om kyrkans bekännelse och lära, dess ställning i samhället, dess förhållande till andra samhällsinstitutioner, dess åligganden gentemot det allmänna och i förhållande till den enskilde medborgaren samt de organisatoriska och ekonomiska betingelserna för dess verksamhet. Av den omständliga lagstiftningsformen i RF § 87: 2 följer att stadgandet endast avser kyrkliga angelägenheter av större vikt för kyrkan. 2. Sistnämnda synpunkt — det särskilda ämnets vikt och betydelse för kyrkan — kan emellertid, i betraktande av vad grundlagarna i övrigt innehåller, icke ensam vara avgörande för kyrkolagsbegreppets bestämmande. 1 Se rörande hithörande spörsmål SOU 1955:47, s. 111 ff.

26 En avgränsning måste ske — förutom gentemot grundlag — i förhållande till kommunallag samt allmän civil- och kriminallag ävensom till riksdagens beskattningsrätt och dess befogenheter med avseende å statsregleringen. I den mån på ett visst område det borgerliga samhällets intressen framträder med särskild styrka och därför måste tillerkännas avgörande vikt, får frågan undantagas från kyrkolagstiftningens form, även om den är av stor betydelse för kyrkan. Detta gäller framför allt då frågan berör riksdagens finansmakt. 3. Privilegiefrågor är undantagna från området för RF § 8 7 : 2 . I den mån ett privilegiestadgande upphäves blir den särskilda frågans legislativa natur — dess karaktär av kyrkolag, annan lag eller ämne tillhörande RF § 89 •— att bedöma efter de allmänna grunder som gäller för de särskilda lagstiftningsområdenas bestämmande. 4. På det kyrkorättsliga område, som återstår efter avskiljande av kyrkliga angelägenheter, som hör till andra i grundlagen angivna lagområden än RF § 8 7 : 2 eller berör riksdagens finansmakt eller äger privilegienatur, är en gränsdragning erforderlig mellan å ena sidan kyrkolag och å andra sidan kyrkostadgar, d.v.s. området för Kungl. Maj :ts ekonomiska och administrativa lagstiftning. Gränsen synes här kunna dragas uteslutande efter det särskilda ämnets vikt för kyrkan. Den av kyrkomöteskommittén hävdade principen, att kyrkolagsbegreppet i stor utsträckning måste bestämmas efter ett vägande mot varandra av kyrkans och det borgerliga samhällets anspråk, lämnar enligt kommitténs mening icke någon säkrare ledning för tillämpningen av RF § 87: 2. Kommittén säger sig emellertid icke ha kunnat finna någon annan, med grundlagens bokstav och anda mer förenlig tolkning. Den angivna tolkningen av RF § 8 7 : 2 bör kompletteras med vad kommittén anför beträffande den inom borgerlig lagstiftning upprätthållna regeln om den s.k. formella lagkraften. Regeln innebär att lag, som stiftats av Kungl. Maj :t och riksdag samfällt, endast kan genom samfällt beslut ändras eller upphävas. Det finns enligt kommittén icke något skäl, varför regeln om formell lagkraft ej skulle gälla även inom tillämpningsområdet för RF § 8 7 : 2 med verkan att lagar, vilka stiftats såsom kyrkolag, icke kan ändras eller upphävas utan kyrkomötets samtycke. En reservation anser kommittén dock böra göras. Flera författningar, vilka tillkommit i den för stiftande av kyrkolag föreskrivna ordningen, innehåller nämligen bestämmelser, vilka efter sitt innehåll uppenbart icke är av kyrkolags karaktär. Vanligen rör det sig om stadganden i ämnen, som brukar höra under Kungl. Maj :ts administrativa lagstiftningskompetens men som av måhända lagstiftningstekniska skäl kommit att inflyta i lag, som i övrigt är att anse som kyrkolag i materiell mening. Då fråga uppkommer om ändring eller upphävande av sådana bestämmelser, anser kommittén det av praktiska skäl stundom vara försvarligt att icke iakttaga den omständliga procedn-

ren i RF § 8 7 : 2 . Kommittén framhåller ytterligare i fråga om den formella lagkraften att densamma lika litet som inom den borgerliga lagstiftningen kan utsträckas till alla äldre lagar. Med avseende å lagar äldre än RF själv torde sålunda regeln om formell lagkraft icke kunna vinna tillämpning; man kan icke beträffande de lagstiftande organens kompetens draga någon slutsats ur det förhållandet att en författning före 1809 tillkommit i former, som mer eller mindre liknar dem som nu är föreskrivna i RF § 87. Av särskild betydelse för tillämpningen av RF § 87: 2 är, framhåller kommittén, att enligt det anförda 1686 års kyrkolag icke bör anses utrustad med formell lagkraft. Mot kommitténs ovan redovisade principuppfattning i fråga om tolkningen av RF § 87: 2 har reservationer avgivits dels av kanslirådet N.-E. Brolin, dels av professor Nils Herlitz och dåvarande biskopen Gunnar Hultgren. Brolins uppfattning kan i korthet uttryckas på följande sätt: Huruvida en lagfråga i nuvarande rättsläge är av kyrkolags natur och även framgent skall handläggas såsom kyrkolag, får i första hand avgöras med utgångspunkt från ett formellt lagbegrepp. Av avgörande betydelse är således om samma fråga eller fullt jämförbar fråga inom samma ämnesområde för närvarande är reglerad i 1686 års kyrkolag eller därtill anknuten supplerande författning. — Spörsmålet huruvida en nu i kyrkolag reglerad fråga bör avföras från kyrkolagsområdet bedömes främst efter materiella grunder, därvid lagbegreppet väsentligen grundas på vad statens intresse i fråga om lagstiftningsförfarandet bjuder. — Vad gäller frågan om den formella lagkraften understryker reservanten det angelägna i att tillämpningen av nämnda regel sker ytterst restriktivt, särskilt inom kyrkolagsområdet. Han förmenar att den av kommittémajoriteten på denna punkt hävdade uppfattningen stundom föranlett en alltför extensiv tillämpning vid kommitténs ställningstagande i olika frågor. Herlitz och Hultgren förklarar sig vilja utan reservationer hävda grundsatsen om den formella lagkraften. Av kommittémajoriteten angivna »praktiska skäl» kan ej anses tillräckliga för att leda till en inskränkning i tilllämpningen av en statsrättslig grundsats. Reservanterna framhåller ytterligare, att om den i betänkandet hävdade inskränkningen godtages, den rimligen måste tillämpas även på lagar stiftade enligt RF § 87: 1 — en konsekvens som uppenbarligen icke kan accepteras. Vid remissbehandlingen av kommitténs betänkande har ett flertal remissinstanser yttrat sig om kommitténs försök att bestämma kyrkolagsområdet efter materiella grunder. I allmänhet synes man dela kommitténs ståndpunktstagande i denna del. Justitiekanslersämbetet finner det sålunda naturligt att man vid ställningstagandet till spörsmålet, om en författning eller del därav har karaktär av kyrkolag eller icke, i första hand fäster vikt vid innehållet och mindre beaktar, huruvida ämnet för författningen är reglerat

28 i 1686 års kyrkolag eller bestämmelser, som ersatt denna. Uppsala domkapitel framhåller att en rent formell bestämning av begreppet kyrkolag icke är möjlig. Utgångspunkten måste vara att ärenden av större vikt för kyrkan skall anses falla inom området för den materiellt bestämda kyrkorätten. Kammarkollegiet, å andra sidan, förmenar att goda skäl kan anföras för ett formellt kyrkolagsbegrepp. Kollegiet fortsätter: »Då emellertid efter år 1686 någon kodifikation av kyrkorätten ej kommit till stånd och då konstitutionell praxis efter år 1809 i många fall ej erbjuder säkra utgångspunkter, synes det svårfrånkomligt att ett kyrkolagsbegrepp av denna art på åtskilliga konkreta punkter måste till den grad modifieras att man närmar sig ett mera materiellt kyrkolagsbegrepp. Dessa modifikationer kunna dock enligt kollegiets mening ej få givas den omfattningen, att man under kyrkolag inför rättsområden, vilka till sina huvudsakliga delar varken varit reglerade i 1686 års kyrkolag eller numera äro reglerade genom en lagstiftning, som obestridligt tillkommit enligt regeringsformen § 87:2». Statskontoret anser för sin del att ett efter materiella grunder fastställt kyrkolagsbegrepp icke kan motsvara vad som innefattas i gällande rätt. Vad som enligt gällande rätt är kyrkolag torde dock ej heller på ett entydigt och i allo tillfredsställande sätt kunna besvaras på grundval av en strängt formalistisk metod. Vikten av att regeln om den formella lagkraften upprätthålles även inom området för kyrkolagstiftningen betonas — mestadels i form av uttalad anslutning till den av Herlitz och Hultgren gjorda reservationen — av samtliga domkapitel, som yttrat sig därom. Även Svenska prästförbundet förklarar sig biträda nämnda reservation, liksom också Hovrätten för Övre Norrland. Justitiekanslersämbetet, å sin sida, anser att kommitténs uppfattning i frågan får godtagas, även om avvikelse från regeln om den formella lagkraften ej kan anses tilltalande. Att i praxis avvikelse ansetts kunna äga r u m torde, fortsätter ämbetet, antyda den svagare ställning kyrkomötet rent faktiskt anses intaga vid stiftande av kyrkolag; något motsvarande lärer icke kunna tänkas beträffande riksdagen i fråga om vare sig kyrkolag eller »allmän civil- och kriminallag».

Kyrkomöteskommitténs

undersökning av kyrkolagsbegreppet i dess tillämpning

Med utgångspunkt från sin ovan redovisade allmänna bestämning av kyrkolagsbegreppet i RF 8 7 : 2 granskar kyrkomöteskommittén i ett följande avsnitt den konstitutionella praxis som utbildats med avseende å kyrkolagstiftningen. Avsnittet följes av en sammanställning (se nedan s. 31 f.) upptagande dels författningar, vilka — enligt kommitténs uppfattning — är kyrkolag i materiell mening, dels ock författningar, beträffande vilka kommittén funnit, att de, ehuru stiftade som kyrkolag, innehållsmässigt, helt eller del-

29 vis, icke är av k y r k o l a g s n a t u r , m e n s o m det o a k t a t enligt r e g e l n o m formell l a g k r a f t h ö r u n d e r R F § 8 7 : 2. Inledningsvis anför k o m m i t t é n under detta avsnitt i h u v u d s a k följande ( b e t ä n k a n d e s . 118 f f . ) . Den allmänna avfattningen av RF § 87: 2 innebär, att kyrkolagsbegreppet för sitt närmare innehåll i särskilt hög grad blir beroende av h u r det utformas i konstitutionell praxis. Det måste nämligen bli en uppgift för, i första hand, Kungl. Maj :t, riksdag och kyrkomöte att bedöma vilka frågor, som böra regleras i den för kyrkolag föreskrivna ordning. — Lagstiftarens bedömande av en författnings konstitutionella natur visar sig främst genom valet av lagstiftningsform, och ofta är lagstiftningsformen det enda yttre kännetecknet på hur lagstiftaren bedömt en författnings grundlagsenliga karaktär. För kyrkolag enligt RF § 87: 2 utmärkande är att sådan lag förutsätter samfällt beslut av Kungl. Maj :t, riksdag och kyrkomöte samt lagrådsgranskning. Samfällt beslut av enahanda organ kräves även vid ändring eller upphävande av privilegier enligt RF § 114, men detta lagrum innehåller ingen föreskrift om lagrådets hörande. Det kunde synas som om det med dessa för kyrkolag karaktäristiska drag icke borde vara svårt att avgöra, huruvida lagstiftaren hänfört en författning till kyrkolagsområdet. Stundom kan det emellertid vara tveksamt om kyrkomötets medverkan i ett lagstiftningsärende innefattat ett utövande av dess grundlagsenliga befogenheter eller inneburit endast att kyrkomötet medverkat som opinionsorgan. Kyrkomötet medverkar nämligen i lagstiftningen icke endast såsom medbestämmande i kyrkolags- och privilegiefrågor utan därjämte såsom opinionsorgan för tillvaratagande av de kyrkliga intressena i lagstiftning, som ej tillhör kyrkomötets kompetens enligt grundlagen. I allmänhet framgår dock arten av kyrkomötets medverkan av de skrivelser med vilka Kungl. Maj:t överlämnat ett författningsförslag till kyrkomötet, av kyrkomötets svarsskrivelse samt av den ingress till författningen, varigenom denna påbjudes till efterlevnad. Sålunda torde Kungl. Maj :ts hemställan om yttrande huruvida kyrkomötet »godkänner», »samtycker till» eller »för sin del antager» ett lagförslag i regel innebära, att Kungl. Maj :t ansett förslaget falla under kyrkomötets grundlagsenliga kompetens. På motsvarande sätt torde dessa uttryck, då de förekomma i kyrkomötets svarsskrivelser, återge enahanda uppfattning hos kyrkomötet. Vad promulgationsingressen beträffar torde uttryck sådana som »att Vi med riksdagen, på sätt allmänt kyrkomöte jämväl samtyckt, funnit gott förordna» etc. tyda på att författningen tillkommit genom samfällt beslut av Kungl. Maj:t, riksdag och kyrkomöte. Då kyrkomötet åter medverkar endast såsom opinionsorgan, begär Kungl. Maj :t vanligen endast kyrkomötets »yttrande» över förslaget, och kyrkomötet förklarar, om anmärkningar ej framställes, att det icke har något att »erinra» mot förslaget; i promulgationsingressen brukar kyrkomötets medverkan antingen icke alls omnämnas eller angivas med orden »att Vi med riksdagen, efter allmänt kyrkomötes hörande, funnit gott förordna» etc. Naturligtvis kunna dessa uttryck icke tillmätas någon utslagsgivande betydelse för bedömande av lagstiftarens åsikt om författningens natur. Man finner exempel på att i ett och samma lagstiftningsärende olika uttryck kommit till användning. En särskild anledning till tvekan föreligger i det fall att kyrkomötet avgivit »yttrande» över ett lagförslag, som Kungl. Maj:t dessförinnan förelagt riksdagen och som riksdagen oförändrat antagit. Kungl. Maj :t torde nämligen i ett sådant fall — försåvitt lagförslaget ej faller under kyrkomötets medbestämmanderätt — vara skyldig att utfärda lagen i den av riksdagen antagna lydelsen. Ett »yttrande» från kyrkomötet tjänar här knappast något syfte. — Framgår det att en författning tillkommit genom samfällt beslut av Kungl. Maj :t,

30 riksdag och kyrkomöte, återstår att bedöma huruvida lagstiftaren hänfört författningen till kyrkolag eller till området för RF § 114. Härvidlag blir det av särskild betydelse, huruvida lagrådet (eller före 1909 högsta domstolen) hörts eller icke. Emellertid följer icke med nödvändighet, att en genom samfällt beslut av Kungl. Maj:t, riksdag och kyrkomöte stiftad lag, varöver lagrådet hörts, av lagstiftaren ansetts innefatta ämne av kyrkolags natur. Det möter icke hinder att till lagrådet hänskjuta fråga om ändring eller upphävande av privilegier. För det fall att en författning av privilegiekaraktär upptager civilrättsliga bestämmelser, är lagrådsgranskning obligatorisk enligt RF § 87 första stycket. Men som regel torde dock gälla såväl att en genom samfällt beslut av Kungl. Maj:t, riksdag och kyrkomöte tillkommen lag, varöver lagrådet hörts, ansetts såsom kyrkolag som att en författning, varom Kungl. Maj:t, riksdag och kyrkomöte samfällt beslutat men som icke varit underställd lagrådet, av lagstiftaren hänförts till området för RF § 114. — Då här ovan talats om lagstiftarens åsikt om en författnings konstitutionella natur har denna åsikt berörts endast i den mån den framträtt hos Kungl. Maj:t och kyrkomötet, däremot icke hos riksdagen. Detta sammanhänger därmed, att riksdagen i allmänhet har mindre anledning att sysselsätta sig med frågan huruvida ett lagförslag bör underställas kyrkomötet. Ehuru riksdagen stundom uttalat sig i frågan, ankommer prövningen av densamma i första hand på Kungl. Maj:t, som också ensam svarar för avfattandet av författningarnas promulgationsingresser. Särskilt då kyrkomötets behandling av ett lagförslag följt efter det förslaget varit före i riksdagen, kan kyrkomötets medverkan icke tagas till intäkt för något omdöme rörande riksdagens åsikt om förslagets konstitutionella karaktär. Vid sin granskning av den konstitutionella praxis som utbildats med avseende å kyrkolagstiftningen har kyrkomöteskommittén indelat författningsmaterialet i följande grupper: kyrkans bekännelse, religionsfrihetsfrågor, kyrkans gudstjänster, kyrkans sakrament och övriga handlingar, kyrkans ämbeten och tjänster, kyrkans organ för lagstiftning och administration samt den för kyrkliga ändamål avsedda egendomen. För kommitténs granskning och motiven för dess ståndpunktstagande i olika frågor (kommitténs betänkande s. 122 ff.) skall här ej redogöras. Till några spörsmål av kontroversiell natur återkommer dock utredningen (se nedan s. 33 ff.).

Av kyrkomöteskommittén till RF § 87:2 hänförda författningar Såsom tidigare angivits utmynnar kyrkomöteskommitténs redovisning av kyrkolagsbegreppet i en sammanställning upptagande dels författningar, vilka kommittén funnit utgöra kyrkolag i materiell mening, dels ock författningar, vilka utan att innehållsmässigt vara av kyrkolags natur stiftats såsom kyrkolag och som enligt regeln om formell lagkraft av kommittén hänförts under RF § 87: 2. Sammanställningen, vilkens rubriker anknyter till den av kommittén vid dess granskning av konstitutionell praxis tillämpade indelningsgrunden, har följande utseende.

31 Kyrkans

bekännelse

Huvudstadgandet därom i KL 1:1. Regionsfrihetsfrågor Villkoren och ordningen för erhållande av medlemskap hetslagen 26.10.1951 (nr 680) §§ 6—16. Kyrkans

i kyrkan:

Religionsfri-

gudstjänster

Den grundläggande regleringen av de allmänna gudstjänsterna: Bestämmelserna därom i KL 2, 12—14 och 27 kap., lagarna 14.10.1898 (nr 90), 26.3.1909 (nr 16, s. 5 ) , 18.3.1910 (nr 29, s. 2), 25.4.1919 (nr 187), 4.3.1927 (nr 28) och 20.3.1942 (nr 118) om rätt för domkapitel eller församling att förordna om avvikelse i olika hänseenden från den i KL föreskrivna eller förutsatta ordningen samt förordningen 4.11.1772 ang. sabbatens firande samt vissa helgdagars flyttning eller indragning och lagen 22.2.1952 (nr 48) ang. tiden för firandet av Marie Bebådelsedag, midsommardagen och allhelgonadagen. Rättegångsgudstjänster: Stadgandet därom i KL 2 : 1 3 , förordningen 19.7.1872 (nr 55, s. 2) och lagen 18.3.1910 (nr 29, s. 2) med bestämmelser om i vilken utsträckning rättegångsgudstjänster skola hållas. Kyrkans sakrament

och övriga

handlingar

Villkoren för delaktighet i kyrkans sakrament, dop och nattvard, samt huvudbestämmelserna om sakramentens yttre gestaltning: Bestämmelserna därom i KL 3, 4, 6—8 samt 11 kap. ävensom de ändringar i dessa bestämmelser som innefattas i förordningarna 20.9.1859 (nr 53), 29.1.1861 (nr 19, s. 1) och 13.9.1864 (nr 55) samt lagarna 18.3.1910 (nr 29), 24.3.1916 (nr 92), 4.3.1927 ( n r 25) och 4.3.1927 (nr 26); lagen 20.12.1946 (nr 778) om tillägg till KL 3 kap. med bestämmelser om namngivning vid kyrkligt dop. Huvudbestämmelserna om konfirmation: KL 8: 2 och kyrkohandbokens viktigare bestämmelser i ämnet. Äktenskaps ingående medelst kyrklig vigsel och sådan vigsels förrättande: Giftermålsbalken 11.6.1920 (nr 405), 4 kap. 1, 2, 3 och 8 §§. Bestämmelserna om jordfästning m.m. i lagen 25.5.1894 (nr 36, s. 2) ang. jordfästning. 2 Kyrkans

ämbeten och

tjänster

De grundläggande bestämmelserna om villkoren och ordningen för inträde i prästämbetet: KL 19 och 22 kap., förordningen 18.4.1884 (nr 13, s. 1) ang. förändrade bestämmelser om prästexamen samt lagen 10.11.1893 (nr 86, s. 1) ang. prästedens utbytande mot ett löfte. Huvudreglerna för tillsättning av prästerliga tjänster: KL 20, 3 21, 23 och 26 kap., förordningen 30.5.1759 om biskopsval 3 och lagen 7.12.1934 (nr 573) om tillsättning av prästerliga tjänster. Den disciplinära bestraffningsrätten över präster m.m.: Lagen 13.11.1936 (nr 567) om domkapitel 13 § mom. 2—6 samt lagen 30.6.1948 (nr 489) om tillägg - Se nedan s. 42. 3 Ny lag om biskopsval utfärdad den 13 december 1963 (SFS 633/1963). Kyrkomötets godkännande inhämtades före propositionens framläggande inför riksdagen.

till KL, enligt vilken lag prästerlig befattningshavare, som överger kyrkans lära, är skyldig att avgå. Huvudstadgandet om kyrkomusikerämbetet: Lagen 27.fi.1947 (nr 275) om kyrkomusiker § 1. Kyrkans organ för lagstiftning och administration Huvudbestämmelserna om kyrkomötets sammansättning och arbetsformer samt om dess uppgifter utöver vad RF stadgar därom: Kyrkomötesförordningen 22.4. 1949 (nr 174). De grundläggande bestämmelserna om stiftsstyrelsen: Lagen 13.11.1936 (nr 507) om domkapitel. Bestämmelserna om prästmöte: KL 25 kap. och förordningen 7.3.1855 (nr 32, s. 3) ang. ändring i vissa delar av KL:s stadganden om prästmöte. Den kyrkliga administrationen vid krig eller krigsfara: Lagen 13.3.1942 (nr 87) med särskilda bestämmelser ang. stats- och kommunalmyndigheterna och deras verksamhet vid krig eller krigsfara m.m. Den för kyrkliga ändamål avsedda egendomen De grundläggande reglerna om förvaltningen av domkyrkorna och deras fasta och lösa egendom: KL 26 kap. Upplåtelse av gravplats: Lagen 24.3.1916 (nr 94) om nyttjanderätt till gravplats.* Den allmänna regleringen av förvaltningen och dispositionen (a> kyrkoförmögenheten i övrigt: Lagen 4.1.1927 (nr 1) ang. tillstånd till försäljning av kyrklig jord i vissa fall samt till upplåtelse av sådan jord under tomträtt, ecklesiastika boställsordningen 30.8.1932 (nr 400), 1 och 8 §§ lagen 30.8.1932 (nr 404) om kyrkofond, förordningen 27.11.1936 (nr 579) ang. förvaltningen av de för biskoparnas avlönande anslagna fastigheter, lagen 15.5.1942 (nr 232) ang. användande i vissa fall av prästlönefond m.m. samt 7 § lagen 29.6.1951 (nr 570) ang. pastorats deltagande i kostnaderna för församlingsprästernas avlöning (prästlönekostnadslagen). Såvitt angår de i sammanställningen upptagna stadgandena synes under tiden efter kommittébetänkandets avgivande den konstitutionella karaktären ha i riksdagen ifrågasatts endast beträffande 11 § religionsfrihetslagen (angående utträde ur Svenska k y r k a n ) . I motion (AK nr 426) vid 1959 års riksdag hemställdes bl.a., att riksdagen i skrivelse till Kungl. Maj :t skulle begära klarläggande av frågan, huruvida bestämmelserna om formerna för utträde ur Svenska kyrkan hade kyrkolags natur. Sammansatta konstitutions- och första lagutskottet, som i sitt utlåtande (nr 2) till en börj a n redovisade kyrkomöteskommitténs tolkning av RF § 87: 2 ävensom — i vissa delar — dess undersökning av kyrkolagsbegreppet i dess tillämpning, fann ej skäl tillstyrka den i motionen åsyftade undersökningen. Utskottet framhöll därvid särskilt att Kungl. Maj :t funnit uppenbart och ej heller inom riksdagen vid religionsfrihetslagens antagande ifrågasatts annat än att reglerna om medlemskap i Svenska kyrkan hade kyrkolags karak4 Se nedan s. 42.

33 tär. Riksdagen följde utskottet. Den sedermera genom lag den 11 oktober 1963 genomförda ändringen av 11 § religionsfrihetslagen underställdes kyrkomötet för godkännande.

Kontroversiella ämnesområden Kyrkomöteskommitténs undersökning av kyrkolagsbegreppet i dess tilllämpning ger vid handen att beträffande delar av området för kyrklig lagstiftning oklarhet icke föreligger om lagstiftningens konstitutionella natur. Av betänkandet framgår emellertid också, icke minst genom till detsamma fogade reservationer, att på andra punkter olika uppfattningar bryter sig mot varandra, något som också kommer till uttryck i remissyttranden över betänkandet. De punkter som här åsyftas är i huvudsak att hänföra till området för den kyrkligt-ekonomiska lagstiftningen. Beträffande ett ämnesområde, nämligen lagstiftningen om församlingsstyrelse, råder väl icke någon tveksamhet om dess konstitutionella karaktär (kommunallag), men krav och förslag har framförts om överförande av nämnda lagstiftning, helt eller delvis, till kyrkolagsområdet. Krav på enahanda överförande har vidare rests beträffande indelningen i församlingar och pastorat, varom Kungl. Maj :t nu förordnar. Utredningen redovisar nedan rättsläget och debatten på angivna tre områden. Det må dessförinnan anmärkas att dessa ämnesområden icke är de enda som är eller varit föremål för debatt. Beträffande vissa områden har sålunda önskemål uttalats om ökad medbestämmanderätt för kyrkomötet. Då de önskade ändringarna i första hand avsetts skola ske på annat sätt än genom en utvidgning av kyrkolagsområdet, behandlar emellertid utredningen ifrågavarande ämnesområden först i ett senare sammanhang (se nedan s. 61 ff.).

a) Den kyrkligt-ekonomiska lagstiftningen Frågan om kyrkomötets deltagande i den kyrkligt-ekonomiska lagstiftningen har alltsedan 1900-talets början varit föremål för diskussion. 5 Konkret har diskussionen i första hand rört två ämnesområden, nämligen prästlönerna och den för kyrkliga ändamål avsedda egendomen. Prästlönefrågan Utgångspunkten för diskussionen rörande den kyrkligt-ekonomiska lagstiftningen är att finna i förhållandena vid tillkomsten av 1910 års lagstiftning angående prästerskapets avlöning. 1897 års prästlönereglerings5 Rörande de kyrkligt-ekonomiska lagstiftningsfrågorna, se bland a n n a t Grefberg: Kyrkomötet och k y r k a n s ekonomiska lagstiftning (1951) och Högberg: Kungl. Maj :t och kyrkomötet (1951). 3—7414 65

;M

kommitté hade i sina förslag till lagar rörande avlöningsväsendet för prästerna (tiondeavskrivningslagen, kyrkofondslagen, prästlöneregleringslagen och ecklesiastik boställsordning) förutsatt såsom i det närmaste självklart, att lagarna icke skulle kunna ändras eller upphävas utan bifall av allmänt kyrkomöte. Vid remissbehandlingen av kommitténs betänkande ifrågasattes denna förutsättnings riktighet. Länsstyrelsen i Kopparbergs län förklarade sig sålunda hysa stor tvekan huruvida kommitténs uppfattning och i enlighet därmed i förslaget intagna stadganden var förenliga med grundlagen. Länsstyrelsen framhöll, att de prästerliga avlöningsbestämmelserna icke tidigare hade räknats till kyrkolagsområdet; en utvidgning av detta område torde icke kunna ske utan grundlagsändring. Kyrkomötets befogenheter i avseende å privilegielagstiftningen medgav icke kyrkomötet annan rätt än att antingen förklara att från privilegiesynpunkt hinder icke mötte för de ifrågasatta lagarnas ikraftträdande i de delar de berörde privilegierna eller också motsätta sig detta. Att däremot förändra privilegierna till en rätt för kyrkomötet att deltaga i ändring eller upphävande av vissa lagar var enligt länsstyrelsens mening icke möjligt utan grundlagsändring. En i ärendet till 1908 års riksdag avlämnad proposition med förslag till lag om reglering av prästerskapets avlöning m.m. (prop, nr 88) utgick från den av länsstyrelsen i Kopparbergs län deklarerade uppfattningen. Sålunda anfördes, att det aktuella lagkomplexet måste underställas kyrkomötet, då det innebar ändring i prästerskapets privilegier. De i prästlöneregleringskommitténs förslag intagna bestämmelserna, att lagarna ej fick ändras eller upphävas utan bifall av kyrkomötet, kunde däremot icke anses vara förenliga med grundlagen. Ifrågavarande bestämmelser medtogs därför icke i propositionens lagförslag. På grund av olika beslut i privilegiefrågan i de båda kamrarna föll propositionen vid 1908 års riksdag. I förnyad proposition till 1910 års riksdag berördes icke privilegiefrågan och riksdagen antog nu lagförslagen. I skrivelse till samma års kyrkomöte hemställde Kungl. Maj :t om kyrkomötets godkännande av förslagen. Godkännande gavs utan att kyrkomötet därvid berörde privilegiefrågan. Av de aktuella lagförslagen hade endast förslaget till ecklesiastik boställsordning underställts lagrådet. Under tiden från år 1910 till fram emot slutet av 1930-talet blev samtliga ändringar eller tillägg till prästlöneregleringslagen och emeritilönelagen samt nya författningar i samma ämnen underställda kyrkomötet för godkännande, och i promulgationsingresserna angavs alltid, att lagstiftningen skett »med riksdagen, på sätt allmänt kyrkomöte jämväl samtyckt»; ett uttryck som kommit till användning även vid utfärdandet av 1910 års lagar. Bland annat med utgångspunkt från det nu relaterade händelseförloppet har gjorts gällande, att ämnen av kyrkligt-ekonomisk natur tillhör Kungl. Maj :ts förordningsmakt enligt RF § 89 och följaktligen icke skall underställas kyrkomötet för godkännande. I sammanhanget har åberopats att

35 1910 års lagkomplex med ovan angivet undantag icke underställdes lagrådet. Att senare ändringar skett efter hänvändelse till kyrkomötet och att i ingressen till utfärdade författningar använts ordalag, som synes tyda på att lagstiftningen skett jämlikt RF § 87: 2, har icke ansetts kunna förändra ifrågavarande lagars grundlagsenliga karaktär. Den nu redovisade uppfattningen 0 kom under bedömande i lagstiftningsarbetet första gången år 1936. Det skedde i samband med att ny lönereglering för biskoparna skulle äga rum. Till grund för löneregleringen låg ett av dåvarande föredraganden i kyrkliga ärenden i ecklesiastikdepartementet kammarrådet Tom Wohlin utarbetat förslag till författningsbestämmelser. I sammanhanget anförde Wohlin att grunderna för avlöningsbestämmelserna borde fastställas av Kungl. Maj :t och riksdagen i samma ordning, som gällde vid bestämmandet av statstjänstemännens löner, dock att så länge och i den omfattning biskoparnas löneförmåner var föremål för privilegieskydd, kyrkomötets samtycke fordrades för genomförande av ändring av löneförmånerna. I överensstämmelse härmed föreslog Wohlin, att, när i kyrkofondslagen skulle intagas en hänvisning till den nya löneförfattningen, det borde uttryckligen anges, att dennas bestämmelser var »av Konungen och riksdagen antagna». Ett sådant angivande ingick också i det i proposition nr 242 till 1936 års riksdag ingående förslaget till ändrad lydelse av lagen om kyrkofond. Första lagutskottet (utlåtande nr 46) förklarade sig ha uppmärksammat ifrågavarande uttryck och ansåg att detsamma — bl.a. därför att det kunde tydas »som ett ställningstagande överhuvudtaget till spörsmålet, huruvida eller i vilken form kyrkomötet nu och framdeles skulle hava att medverka vid antagandet av bestämmelser på förevarande rättsområde» — borde utgå ur lagförslaget. I sammanhanget uttalade utskottet vidare att vid genomförandet av förslag till ändring av eller tillägg till 1910 års prästerliga löne- och boställslagstiftning »yttrande av allmänt kyrkomöte städse blivit av Kungl. Maj :t inhämtat» samt att fall icke förekommit, då kyrkomötet vägrat godkänna ett av riksdagen biträtt ändringsförslag på ifrågavarande lagstiftningsområde. Avslutningsvis framhöll utskottet det önskvärda i att den legislativa praxis, vilken utskottet redovisat, även för framtiden upprätthölls, »så att kyrkomötet må få tillfälle att företräda de speciellt kyrkliga intressena jämväl på förevarande förvaltningsområden». Innebörden av vad första lagutskottet i enlighet med det anförda uttalade i fråga om kyrkomötet, har sedermera blivit föremål för olika tolkningar (se nedan). Utskottets utlåtande godtogs av riksdagen. I enlighet med Kungl. Maj :ts hemställan godkände 1936 års kyrkomöte sedermera lagförslaget (kyrkomötets skrivelse nr 23). Vad gällde ifrågavarande lagstiftnings konstitutionella natur uttalade kyrkolagsutskottet under kyrkomötesbehandlingen att det anslöt sig till den av riksdagen uttryckta « Ett utförligt angivande av densamma återfinns i en uppsats av nedannämnde Wohlin: »Kyrkorätt och kyrkopolitik», intagen i Förvaltningsrättslig Tidskrift 1945—1946.

36 meningen. Utskottet framhöll dessutom, att lagstiftningsfrågor inom området för det territoriella prästerskapets avlönings väsende hänskjutits till 1936 års kyrkomöte för godkännande, varför någon ändring av praxis tydligen icke kunde vara avsedd. Det må anmärkas att i fråga om de i propositionen upptagna förslagen 7 lagrådets yttrande — »för det i § 87 regeringsformen avsedda ändamål» — inhämtades allenast beträffande ifrågasatt ändrad lydelse av 6 § i 1927 års kyrkliga försäljningslag. I promulgationsingresserna till författningarna angavs kyrkomötets medverkan med uttrycket »på sätt allmänt kyrkomöte jämväl samtyckt». Efter år 1936 har Kungl. Maj :t icke begärt kyrkomötets godkännande av lagförslag på prästlönelagstiftningens område. I enlighet med Wohlins uppfattning har endast yttrande av kyrkomötet inhämtats. I samband med tillkomsten av 1951 års prästlönelagstiftning rönte den efter år 1936 tillämpade praxis starkt motstånd från kyrkligt håll. För frågan om relationen mellan stat och kyrka har debatten på detta område sitt stora intresse, då den belyser en punkt där motsättningarna visat sig vara stora och där de kyrkliga självständighetskraven i hög grad gjort sig gällande. Den kyrkliga uppfattningen i frågan fick ett klart uttryck i ett uttalande av 1948 års kyrkomöte. Uttalandet föranleddes av att Kungl. Maj :t hade begärt kyrkomötets yttrande över ett av 1946 års prästlönekommitté avgivet principbetänkande (SOU 1948: 44) med förslag till nya grunder för avlöningen av präster m.m. Kyrkomötet anförde att — medan prästlönereglemente givetvis kunde såsom ditintills utfärdas i administrativ väg — de nya huvudgrunderna i rättsförhållandet mellan församlingarna och deras prästerskap borde regleras i lag, vid vars tillkomst kyrkomötet medverkat. Kyrkomötet förutsatte, att dess samtycke skulle inhämtas till den slutliga reglering som kunde komina att läggas fram (kyrkomötets särskilda utskotts betänkande nr 1 och kyrkomötets skrivelse nr 18). I sitt slutbetänkande (SOU 1950:43) bemötte prästlönekommittén den bakom uttalandet av 1948 års kyrkomöte liggande uppfattningen, att författningsregleringen av prästernas avlöningsförhållanden tillhörde kyrkolagsområdet. Kommittén anförde därvid bl.a. att »den av kyrkomötet hävdade uppfattningen om den kyrkligt-ekonomiska lagstiftningens grundlagsenliga natur blivit vid upprepade tillfällen efter senaste sekelskifte av Kungl. Maj :t och riksdagen underkänd». Kommittén hänvisade i sammanhanget till vad som förekommit vid behandlingen av förslaget till löneregleringarna för församlingsprästerna år 1908 samt vid löneregleringarna för biskoparna år 1936 och för kyrkomusikerna år 1947. (I 1947 års lag om kyrkomusiker intagen bestämmelse om grunderna för kyrkomusikers avlöning och pension < Dels ä n d r a d e bestämmelser för biskoparnas avlönande j ä m t e nya grunder för dispositionen av därtill avsedda medel, dels förordning angående förvaltningen av de för biskoparnas avlönande anslagna fastigheter, dels lag om ä n d r a d lydelse av 3 och 6 §§ lagen om kyrkofond och dels lag om ändrad lydelse av 6 § kyrkliga försäljningslagen.

underställdes kyrkomötet endast för yttrande.) Utskottsuttalandet vid 1936 års riksdag (se ovan s. 35) innebar enligt kommittén endast en uppfordran till Kungl. Maj :t att inhämta yttrande från kyrkomötet såsom speciell företrädare för de kyrkliga intressena. Sedan det statliga lönesystemet gjorts tilllämpligt på prästerna, blev inhämtande av yttrande dock mindre nödvändigt på prästlöneområdet och borde begränsas till frågor, som kunde tänkas inverka på rekryteringen till prästbefattningarna. Mot kommitténs sålunda redovisade uppfattning reserverade sig kommittéledamöterna kyrkoherde Åke Berger och dåvarande professorn Dick Helander. Den senare fogade till reservationen en särskild promemoria angående den legislativa behandlingen av den kyrkligt-ekonomiska lagstiftningen. I denna PM underkändes helt kommittémajoritetens uppfattning och hävdades att den framställt den historiska utvecklingen på ett sätt som stred mot verkligheten. Framför allt gällde detta tolkningen av första lagutskottets uttalande vid 1936 års riksdag. Detta uttalande, vari det bl.a. hette att fall icke förekommit, då kyrkomötet vägrat att godkänna ett av riksdagen biträtt förslag på det kyrkligt-ekonomiska området, måste enligt Helander innebära att kyrkomötet haft möjlighet att göra detta; uttalandet hade eljest varit meningslöst. Också riksdagen hade givit uttryck för uppfattningen att prästlönefrågorna hörde till kyrkolagsområdet och detsamma hade hävdats i den vetenskapliga litteraturen. I proposition (nr 156) till 1951 års riksdag med förslag till ny prästlönelagstiftning yttrade föredraganden, statsrådet Quensel, att prästlönefrågans behandling vid bl.a. riksdagarna 1908 och 1910 gav vid handen »att mellan statsmakterna icke rådde någon meningsskiljaktighet om den konstitutionella karaktären av den sistnämnda år tillkomna prästlönelagstiftningen; den var icke av kyrkolagsnatur men erfordrade kyrkomötets samtycke enär den innebar upphävande av prästerskapets privilegier». Statsrådet framhöll ytterligare, att denna av Kungl. Maj :t och riskdagen samstämmigt omfattade mening stod i full överensstämmelse med »av ålder följd konstitutionell sedvanerätt, enligt vilken den kyrkligt-ekonomiska lagstiftningen icke hänförts till kyrkolagsområdet». 1 samband med riksdagsbehandlingen av lagförslaget anförde sammansatta stats- och första lagutskottet (utlåtande nr 2), att kyrkomötet i den utsträckning som var möjlig borde beredas tillfälle att yttra sig över frågor, som kunde vara av större betydelse för kyrkans organisation eller arbete. I fråga om de aktuella lagförslagen ansåg utskottet att ett par av desamma 8 utan tvivel var av kyrkolags natur. Utskottets utlåtande godkändes av riks-

« Ifrågavarande lagförslag angavs icke av utskottet. Uttalandet torde enligt k y r k o m ö teskommittén ha åsyftat visst tillägg till kyrkomusikerlagen (§ 1 a) samt u p p h ä v a n d e av 13 § 3 mom. sista stycket domkapitelslagen om lön till präst, som avstängts från sin befattning (se SOU 1955:47 s. 151).

38 dagen. Lagarna» promulgerades emellertid av Kungl. Maj :t utan att kyrkomötets samtycke i någon del dessförinnan inhämtats. I samband härmed utfärdade Kungl. Maj :t även nu gällande prästlönereglemente. Förfarandet föranledde biskop Giertz m.fl. att i motion till 1951 års kyrkomöte taga upp frågan om kyrkomötets medverkan i den kyrkligtekonomiska lagstiftningen (motion nr 58). Motionärerna framhöll, att kyrkomötet först och främst hade skäl »att fasthålla vid sin befogenhet att medverka i den kyrkliga lagstiftningen, av vad slag den vara må, i samma utsträckning som tidigare». Speciellt rörande den ekonomiska lagstiftningen anfördes: »I fråga om kyrkans ekonomi och förvaltningen av dess egendom bör kyrkomötet jämte riksdagen medverka enligt den praxis som iakttagits sedan den grundläggande lagstiftningen på detta område tillkom år 1910 och som undantagslöst respekterats fram till år 1936. Sålunda böra författningsregleringar rörande de ecklesiastika boställena, kyrkofonden, försäljningen av kyrklig jord och därmed sammanhörande ärenden såsom tidigare underställas icke blott riksdagen utan jämväl kyrkomötet för dess godkännande.» Motionärerna fortsatte: »Att ändringar i ecklesiastik boställsordning och kyrkofondslagen — såsom under senaste tiden skett — blivit promulgerade utan kyrkomötets godkännande torde få anses såsom konstitutionellt oriktigt, likaså att prästlönelagen jämte emeritilönelagen av år 1910 upphävts utan medgivande av kyrkomötet.» Kyrkomötet anslöt sig till motionärernas uppfattning och framhöll i skrivelse (nr 42) till Kungl. Maj :t angelägenheten av att vad som anfördes i motionen måtte beaktas av den pågående utredningen rörande kyrkomötets grundlagsenliga befogenheter (kyrkomöteskommittén). Kungl. Maj :t överlämnade skrivelsen till nämnda kommitté. Ytterligare två motioner vid 1951 års kyrkomöte tog upp frågan om den kyrkligt-ekonomiska lagstiftningen, varav den ena innehöll förslag om ett tillägg till RF § 89 av följande lydelse: »Vill Konungen åt riksdagen överlämna att i kyrkligt mål något gemensamt med honom avgöra, inhämte han ock allmänt kyrkomötes beslut och förfares därmed som angående kyrkolagsfråga är i 87 § 2 mom. stadgat». Motionerna (nr 32 och 33) knöts vid utskottsbehandlingen samman med den ovan omtalade motionen av Giertz m.fl. och föranledde icke något särskilt ställningstagande från kyrkomötets sida. a Lag 29 j u n i 1951 om upphävande av lagen den 9 december 1910 om reglering av prästerskapets avlöning m.fl. författningar angående prästerskapets löne- och pensionsförhållanden, lag samma dag angående pastorats deltagande i kostnaderna för församlingsprästernas avlöning (prästlönekostnadsanslag), lag s a m m a dag angående ä n d r i n g i lagen om kyrkofond, lag s a m m a dag om ändring i lagen den 27 j u n i 1947 om k y r k o musiker, lag samma dag om upphävande av 17 och 18 §§ ecklesiastik boställsordning, lag samma dag angående ä n d r i n g av 5 § lagen den 6 j u n i 1920 om församlingsstyrelse, lag samma dag angående ändring av 13 § 3 m o m . lagen den 13 november 1936 om d o m kapitel samt lag samma dag om ändrad lydelse av 1 § lagen den 21 november 1925 a n gående anlitande av kyrkofonden för uppförande av p r ä s t g å r d a r inom vissa delar av Härnösands och Luleå stift.

39 1951 års kyrkomötes kommitté har i sitt betänkande (SOU 1955: 47) tagit ställning i prästlönefrågan på i huvudsak följande sätt (betänkandet s. 151 ff.). Kyrkomötets medverkan vid tillkomsten av 1910 års prästlönereform var grundad å RF § 114, icke å RF § 8 7 : 2 . Mötets medverkan i lönelagstiftningen för det lägre prästerskapet under de närmaste 20—30 åren efter år 1910 kan emellertid icke förklaras genom en hänvisning till RF § 114. Skäl kan enligt kommittén i stället anföras för att denna medverkan haft sin grund i RF § 8 7 : 2 och att prästlönelagstiftningen under denna tid ansetts höra till kyrkolagsområdet, dit den också i allmänhet hänförts i den vetenskapliga litteraturen. Vad som kan vålla tvekan är att lagrådet icke hörts i något fall. Berörda förhållande anser kommittén dock icke utvisa annat eller mera än att lagstiftningens konstitutionella natur icke stått klar för lagstiftaren. De skäl av övervägande formell natur som anförts för den ändring i konstitutionell praxis, som inträdde i slutet av 1930-talet, synes kommittén icke invändningsfria. Kommittén anser dock ändringen i praxis kunna ur saklig synpunkt motiveras. Prästlönereformen år 1910 byggde på förutsättningen att prästlönerna till cirka 40 % skulle bestridas med församlingsavgifter, medan de till cirka 60 % skulle finansieras med kyrkans fasta tillgångar. Utvecklingen kom emellertid att medföra en förskjutning i förhållandet mellan de fasta tillgångarna och församlingsavgifterna såsom medel för prästlönernas bestridande. En undersökning i mitten av 1920talet visade sålunda att församlingsavgifternas andel stigit till nära 58 %. Denna utveckling mot den kyrkligt-kommunala beskattningens ökade betydelse för prästlönernas gäldande har sedermera fortsatt. Så länge de fasta tillgångarna svarade för huvuddelen av prästlönekostnaderna kan det, uttalar kommittén, ha tett sig naturligt att åt kyrkomötet inrymma medbestämmanderätt i frågor rörande prästlönernas storlek och löneförmånernas anordnande i övrigt. Skatternas ökade betydelse med avseende å prästlönernas gäldande har emellertid medfört att riksdagens inflytande över prästlönerna träder i förgrunden på ett annat sätt än tidigare. Kommittén anser därjämte att skälen för kyrkomötets medbestämmanderätt förlorat i styrka genom 1951 års prästlönereform. Med denna, anför kommittén, inordnades prästernas löner och pensioner i allt väsentligt under det statliga löne- och pensionssystemet. »Prästerna likställdes i lönehänseende med statstjänstemän, och statens löneplansförordning gjordes omedelbart tillgänglig på prästlönerna. Då prästerna i fråga om ämbetsbrott jämställdes med statens övriga tjänstemän, ledde detta till inskränkning av kyrkomötets befogenheter. Det förefaller naturligt att likställigheten i lönehänseende medfört samma resultat inom lönelagstiftningen.» Kommittén påtalar slutligen de rent praktiska svårigheter, vilka — med hänsyn till prästlönereglementets samband med allmänna avlöningsreglementet — möter att bereda kyrkomötet medbestämmanderätt i prästlönereglementets utformande; svå-

40 righeter som enligt kommittén icke övervinnes genom något allmänt hållet stadgande om prästerskapets rätt till skälig avlöning. Som slutomdöme i fråga om prästlönelagstiftningen anför kommittén, »att såsom kyrkolag i materiell mening icke är att anse vare sig prästlönekos tnadslagens bestämmelser om åläggande för pastorat att bestrida församlingsprästernas löner och om ordningen för finansiering av dessa löneutgifter eller löne- och pensionsreglementena för präster». Den konstitutionella naturen av prästlönekostnadslagens 7 § — om fondering av vissa medel härrörande från ecklesiastikt boställe och om förvaltning och användande av lokala prästlönefonder — finner kommittén dock vara en annan (se nedan s. 45). Mot kommitténs uppfattning i prästlönefrågan har avgivits härtill begränsade reservationer10 av Hultgren och Herlitz. Hultgrens reservation anknyter bl.a. till prästlönefrågans behandling vid 1948 års kyrkomöte (se ovan s. 36 ) n och ger uttryck för uppfattningen att lagstiftningen om det prästerliga avlöningsväsendet till sina huvudgrunder är av kyrkolags natur. Hultgren godtager synpunkten att — med den kyrkokommunala beskattningens ökade betydelse för prästernas avlöning — statsmakternas intresse av bestämmande inflytande över prästlönelagstiftningen förstärkts, men framhåller att också kyrkans intresse av medinflytande förstärkts på grund av den nya lagstiftningens natur med dess vittgående verkningar för den kyrkliga verksamhetens utformning, särskilt i vad berör prästerskapets ställning och tjänsteförhållanden. Med utgångspunkt från sin sålunda redovisade uppfattning föreslår Hultgren att till kommitténs utkast till ny kyrkolag (se Bilaga 1) fogas ett kapitel »Om prästerskapets avlöning», innehållande huvudgrunderna för det prästerliga avlöningsväsendet. Herlitz förklarar i sin reservation att han med avseende å prästlönelagstiftningen delar den allmänna uppfattning åt vilken Hultgren givit uttryck. Vid remissbehandlingen av kyrkomöteskommitténs betänkande har samtliga de kyrkliga myndigheter, som berört spörsmålet i fråga, uttalat sin anslutning till Hultgrens reservation. Av övriga remissinstanser har bl.a. kammarkollegiet och statskontoret — med utgångspunkt närmast från ett formellt lagbegrepp — ansett, att prästlönelagstiftningen till ingen del har eller bör tillerkännas kyrkolagskaraktär. io Ang. reservationer, avseende den kyrkligt-ekonomiska lagstiftningen över huvud, se nedan s. 45 f. ii Särskilda utskottets betänkande nr 1 vid nämnda kyrkomöte innehöll bland annat följande av Hultgren citerade uttalande: »Utskottet har ej något att erinra emot att det statliga lönesystemet tages till förebild för en kyrklig avlöningsreform. Denna analogiska tillämpning får emellertid icke medföra ett fördunklande av kyrkans egenart eller ett bortskymmande av dess rätt till sin förmögenhet eller eljest av dess ekonomiska självständighet. Icke heller får den fördölja, att skilda till avlöningsreglementet hörande frågor kräva ett särskilt bedömande. Prästen är en kyrkans och församlingens tjänare, vars ämbetsutövning icke i allo kan regleras efter mönstret av statstjänstemännens avlöningssystem.»

41 Den för kyrkliga ändamål avsedda

egendomen

En närmare redogörelse för rättsläget och den konstitutionella behandlingen av hit hänförliga lagfrågor innefattas i kyrkomöteskommitténs betänkande (särskilt s. 159 ff.). Tre ämnesområden, nämligen kyrkogårdar och begravningsplatser, den kyrkliga jorden samt kyrkofonden, upptager utredningen till närmare granskning och anger beträffande dessa kyrkomöteskommitténs ställningstagande och reservationer i anslutning därtill. Därjämte redovisar utredningen vad i dessa delar framkommit vid remissbehandlingen av kommitténs betänkande ävensom där så finnes lämpligt vad i lagstiftningshänseende och debatt därefter förekommit. Vad först gäller lagstiftningen om kyrkogårdar och begravningsplatser konstaterar kyrkomöteskommittén, att de vid tidpunkten för betänkandets avgivande gällande lagarna, nämligen lagen den 25 maj 1894 ang. jordfästning och lagen den 24 mars 1916 om nyttjanderätt till gravplats, båda ditintills behandlats som kyrkolag och att de följaktligen enligt regeln om formell lagkraft föll under kyrkomötets kompetens enligt RF § 87: 2. Beträffande bl.a. 9 § jordfästningslagen, vilket stadgande bl.a. inrymde bestämmelser om att begravning som regel fick ske endast i vigd jord, om förbud mot ovärdiga begravningsceremonier, om anläggande av enskild begravningsplats samt om kyrkogårdars och andra begravningsplatsers hållande i ordnat och värdigt skick, sätter emellertid kommittén i fråga, huruvida icke regleringen av där åsyftade förhållanden borde ske i annan lag eller författning än kyrkolag. Kommittén anför därvid (betänkandet s. 140), att berörda frågor har betydelse även för andra än kyrkans medlemmar och att innehållet i kravet på värdiga begravningsformer och begravningsplatser måste bestämmas med hänsyn även till uppfattningarna inom andra samfund än Svenska kyrkan eller hos enskilda utan samfundstillhörighet. På liknande sätt uttalar kommittén sin tveksamhet, huruvida lagen om nyttjanderätt till gravplats innefattar ämne av kyrkolags natur; de här reglerade frågorna kan nämligen icke i första hand anses vara kyrkliga angelägenheter utan frågor av allmänt medborgerligt intresse (betänkandet s. 171). Mot kommitténs sålunda redovisade uppfattning har Hultgren reserverat sig. Enligt denne har kommittén icke tillräckligt beaktat det nära samband, som består mellan kyrka och kyrkogård. »Då, såsom alltjämt oftast är fallet, begravningsplatsen utgör kyrkans omedelbara omgivning, måste det anses ligga i sakens natur, att huvudreglerna för dess utformning och utnyttjande bestämmas utifrån kraven på kyrklig värdighet och helgd. Att kyrkogård numera användes för begravning även utan kyrklig jordfästning och begravning av personer, som icke tillhört Svenska kyrkan, är givetvis en omständighet, till vilken all möjlig hänsyn bör tagas, men torde icke ändra det förhållandet, att kyrkogården är kyrklig egendom och dess vård en kyrk-

42 lig angelägenhet av väsentlig betydelse och att lagstiftningen härom förty tillhör kyrkolagsområdet» (betänkandet s. 311). Vid remissbehandlingen har samtliga de kyrkliga myndigheter, som berört spörsmålet, biträtt Hultgrens reservation. Av övriga remissinstanser har statskontoret förklarat sig vara tveksamt om den konstitutionella karaktären av 1916 års lag om nyttjanderätt till gravplats, medan kammarkollegiet hänfört samma lag under kyrkolagsbegreppet. Nu gällande lag om jordfästning är av den 25 oktober 1957. Denna lag har, såvitt gäller däri intagna bestämmelser om jordfästning inom Svenska kyrkan, godkänts av kyrkomötet, medan övriga bestämmelser, närmast motsvarande dem i 9 § 1894 års lag intagna, icke underställts kyrkomötet. Den legislativa behandlingen överensstämmer således med den av kyrkomöteskommitténs majoritet förordade. 1916 års lag om nyttjanderätt till gravplats har ersatts av en den 18 oktober 1963 utfärdad lag om gravrätt m.m. Lagen utfärdades utan samtycke av kyrkomötet, dock att sådant samtycke inhämtades i vad gällde upphävandet av 1916 års lag. Förfarandet står i överensstämmelse med uppfattningen hos kyrkomöteskommitténs majoritet, nämligen att 1916 års lag i materiell mening icke kunde anses vara av kyrkolagskaraktär, men att den enligt regeln om formell lagkraft var att behandla som kyrkolag. Vid sitt ställningstagande till den legislativa naturen av 1963 års lagstiftning hänförde sig departementschefen (se prop, nr 141/1963, s. 45 f.) till vad kyrkomöteskommitténs majoritet uttalat beträffande karaktären av 1916 års lag (se ovan). Han underströk, att med hänsyn till den ifrågavarande lagstiftningens betydelse även för andra än kyrkans medlemmar kunde lagstiftningens innehåll ej bestämmas enbart efter kyrkans värderingar. I samband med kyrkomötets behandling av lagförslaget gjordes motionsvis gällande att den nya lagstiftningen var avkyrkolags natur och att förty kyrkomötets godkännande av densamma erfordrades (motion nr 3/1963). Kyrkolagsutskottet (betänkande nr 14) fann visserligen vägande invändningar kunna riktas mot departementschefens motivering för att den föreslagna lagen icke skulle vara av kyrkolags natur men ansåg sig icke böra motsätta sig att 1916 års lag ersattes med den föreslagna. Utskottet hemställde dock att kyrkomötet måtte anhålla, att Kungl. Maj :t ville utarbeta och för riksdag och kyrkomöte framlägga ett sådant tilllägg av kyrkolags natur till den nya lagen att skydd för i Svenska kyrkans ordning invigda begravningsplatsers helgd och kristna karaktär säkrades. Kyrkomötets till Kungl. Maj :t avlåtna skrivelse (nr 22) avfattades i enlighet med vad utskottet sålunda föreslagit. Det må i sammanhanget framhållas att vederbörande departementschef, statsrådet Kling, inför kyrkomötet förklarade att han, därest kyrkomötet skulle bifalla utskottets hemställan, kom att — i vad på honom ankom -— vara verksam för att nästa kyrkomöte skulle få taga ställning till bestämmelser av det slag, som avsågs med utskottets hemställan (se Allmänna kyrkomötets protokoll 1963 nr 4 ) .

4a Beträffande bl.a. lagstiftningen om den kyrkliga jorden uttalar kyrkomöteskommittén (betänkandet s. 170), att legislativ praxis icke medger några säkra slutsatser i frågan hur lagstiftaren bedömt de olika författningarnas konstitutionella karaktär. Vad särskilt angår den ecklesiastika boställsordningen (EBO), vilken är den författning rörande den ecklesiastika jordens förvaltning, som tilldrager sig det största intresset, konstaterar kommittén att slutet av 1930-talet kom att medföra en omsvängning i praxis. Medan tidigare lagstiftning skett enligt RF § 8 7 : 2 inskränktes från denna tid såväl kyrkomötets som lagrådets medverkan. Enligt kommitténs uppfattning har skäl ej funnits att frångå den lagstiftningspraxis, som utbildat sig före slutet av 1930-talet. Kommittén finner visserligen lagen vara av blandad konstitutionell n a t u r ; i densamma finns således bl.a. bestämmelser, vilka efter sitt innehåll närmast tillhör området för den administrativa lagstiftningsmakten, och stadganden, som berör RF § 73 om riksdagens makt över pålagor. Till väsentlig del anser kommittén dock lagen innehållsmässigt vara av kyrkolags natur. I fråga om de delar av lagen, som i materiell mening icke utgör kyrkolag, uttalar kommittén (betänkandet s. 173), att — i enlighet med den av kommittén förordade tillämpningen av regeln om formell lagkraft — kyrkomötets samtycke som regel bör inhämtas även vid ändring eller upphävande av dessa delar. Kommittén upptager också EBO bland de lagar kommittén anser äga kyrkolags natur (se sammanställningen ovan s. 31 f.). De bestämmelser (2, 4, 5, 6 och 56 §§) i EBO, vilka anger de organ, som skall handha förvaltningen, dessas sammansättning och reglerna för hur de skall tillsättas, ävensom grunderna för förvaltningen i övrigt anser kommittén äga ur materiell synpunkt kyrkolagsenlig karaktär; de ingår följaktligen i kommitténs utkast till en ny kyrkolag. 1927 års kyrkliga försäljningslag upptager kommittén såväl i sin nyssnämnda sammanställning som bland de författningar, vilka bör ingå i en ny kyrkolag (betänkandet s. 242). Beträffande lagens konstitutionella natur uttalar kommittén (betänkandet s. 173) att lagens inbegripande under RF § 87: 2 är naturligt med hänsyn till dess innehåll. Kyrkans intresse av att den för kyrkliga ändamål avsedda fasta egendomen icke förbytes i mindre värdebeständiga tillgångar kräver, fortsätter kommittén, att bestämmelserna om förutsättningarna för försäljning av denna egendom och ordningen för försäljningsärendenas handläggning tillkommer under kyrkomötets medverkan jämlikt RF § 8 7 : 2 . Några reservationer, begränsade till nu ifrågavarande lagstiftningsområde, har icke avgivits. Från remissbehandlingen kan återges kammarkollegiets uttalande att varken EBO eller 1927 års försäljningslag har karaktär av kyrkolag. Statskontoret uttrycker enahanda uppfattning. Båda remissinstanserna bygger därvidlag på ett formellt lagbegrepp. Svenska pastoratens riksförbund, som finner de båda lagarnas statsrättsliga ställning vara oklar, förordar de lege

41 ferenda en viss begränsning av de båda lagarnas kyrkolagskaraktär. Sådan karaktär bör enligt förbundet endast tillerkännas, i EBO föreskrifterna om förvaltnings- och kontrollbefogenheter och i försäljningslagen föreskrifterna om vem som äger besluta om försäljning och verkställa sådan samt om kontrollen över försäljningarna.

Vad slutligen angår lagstiftningen om kyrkofonden skall i detta sammanhang ej beröras de problem, som sammanhänger med frågan om denna lagstiftnings eventuella privilegiekaraktär, således frågan i vilken mån RF § 114 kan föranleda kyrkomötets medverkan. Hithörande spörsmål kommer utredningen att upptaga i samband med behandlingen av prästerskapets privilegier. Nu gällande lag den 30 augusti 1932 om kyrkofond har liksom tidigare 1910 års lag i samma ämne tillkommit med kyrkomötets samtycke. På motsvarande sätt som i fråga om annan kyrkligt-ekonomisk lagstiftning infördes mot slutet av 1930-talet en ny legislativ praxis i avseende å kyrkofondslagstiftningen. Ändringar i kyrkofondslagen har sålunda genomgående företagits utan kyrkomötets samtycke. I sina överväganden av lagens konstitutionella natur kommer kyrkomöteskommittén fram till (betänkandet s. 173 f.) att stadgandet i § 1, att fonden skall användas för kyrkliga ändamål och förvaltas utan sammanblandning med andra medel, samt föreskriften i § 8, att fondens inkomster och utgifter, såvitt möjligt, skall bringas att balansera, är att anse som kyrkolagsbestämmelser. Lagens övriga bestämmelser, bland dem således § 6 om fondens utgifter, anser kommittén icke äga sådan karaktär. Med kyrkomötet tillförsäkrad rätt att i fråga om de för fondens användande och bevarande grundläggande bestämmelserna (§§ 1 och 8) tillvarataga kyrkans intressen, blir, uttalar kommittén, regleringen av fondens särskilda inkomst- och utgiftsposter av mindre betydelse från kyrklig synpunkt, eftersom den icke inverkar på själva fondkapitalet. En avvikande mening uttalas av Hultgren i avgiven reservation. Enligt Hultgren förringas värdet av att ändamålsparagrafen (§ 1) har kyrkolagskaraktär väsentligt, om dess tillämpning helt överlämnas till borgerlig lagstiftning. Det synes vara ett legitimt intresse för kyrkan och av väsentlig betydelse för utvecklingen av dess verksamhet, fortsätter reservanten, att kyrkomötet deltager i avgörandet om vilka ändamål som är att anse som kyrkliga och bör tillgodoses genom fonden. Enligt Hultgrens mening är således icke endast § § 1 och 8 utan även § 6 i kyrkofondslagen att anse som kyrkolag (betänkandet s. 315 f.). Vid remissbehandlingen av kyrkomöteskommitténs betänkande har de kyrkliga myndigheterna genomgående uttalat sin anslutning till Hultgrens reservation. Av övriga remissinstanser har kammarkollegiet och statskontoret direkt yttrat sig beträffande kyrkofondslagen och därvid — med ett for-

45 inellt lagbegrepp som utgångspunkt — givit uttryck för uppfattningen att nämnda lag till ingen del är att anse som kyrkolag. Sammanfattande

anmärkningar

Såsom torde ha framgått av ovanstående redogörelse beträffande den kyrkligt-ekonomiska lagstiftningen inhämtades beträffande sådan lagstiftning intill slutet av 1930-talet nära nog konsekvent kyrkomötets samtycke. Den redovisade omsvängningen i legislativ praxis som ägde rum vid n ä m n d a tid innebar, att kyrkomötets medverkan i lagstiftningen inskränktes till att få avge yttrande. Kyrkomöteskommittén godtager den ändrade praxis i vad gäller prästlönelagstiftningen och anser att denna numera till ingen del har kyrkolagskaraktär. I fråga om lagstiftningen rörande den kyrkliga jordens och kyrkofondens förvaltning och disposition ifrågasätter kommittén, huruvida förändringen i praxis varit till alla delar motiverad. Enligt kommitténs uppfattning hör huvudgrunderna för nämnda lagstiftning under RF § 87: 2. F r å n denna utgångspunkt — och med tillämpning i förekommande fall av regeln om formell lagkraft — finner kommittén bl.a. följande författningsbestämmelser ha kyrkolags natur, nämligen 1927 års kyrkliga försäljningslag, EBO, §§ 1 och 8 kyrkofondslagen, KF 27/11 1936 ang. förvaltningen av de för biskoparnas avlönande anslagna fastigheter, lagen 15/5 1942 ang. användande i vissa fall av prästlönefond m.m. samt 7 § prästlönekostnadslagen (jfr ovan s. 40). Som framgått av den tidigare redogörelsen rådde inom kommittén oenighet i fråga om den kyrkligt-ekonomiska lagstiftningens karaktär. De avvikande meningar, som på olika punkter anmälts av den prästerlige ledamoten Hultgren, har i stort sett angivits i det tidigare. Helt allmänt kan sägas att Hultgren anser kyrkolagsbegreppet ha ett vidare tillämpningsområde än kommittémajoriteten angivit. Bland annat huvudgrunderna för prästlönelagstiftningen samt kyrkofondslagens stadgande om fondens utgifter anses sålunda av Hultgren äga kyrkolags natur. I princip delas Hultgrens uppfattning vad gäller prästlönelagstiftningen av ledamoten Herlitz. Medan i enlighet med det anförda kommittémajoriteten — och inom denna i större utsträckning ledamöterna Hultgren och Herlitz — anser den kyrkligt-ekonomiska lagstiftningen i väsentliga delar hänförlig under RF § 8 7 : 2 , återfinns i reservationer av kommittéledamöterna Andersson och Brolin en principiellt annorlunda syn på ifrågavarande lagstiftnings konstitutionella karaktär. Andersson konstaterar att — oavsett med vad rätt kyrkomötet tidigare (före slutet av 1930-talet) medverkat — den kyrkligt-ekonomiska lagstiftningen, såväl lönelagstiftningen som lagarna rörande den kyrkliga egendomens förvaltning, därefter i konstitutionell praxis undantagits från

kyrkomötets medbestämmanderätt. Kommitténs ställningstagande innebär i viss mån en återgång till tidigare tillämpad praxis. Enligt Andersson saknas skäl härför; i stället måste de borgerliga statsmakternas suveränitet fastslås när det gäller lagstiftning på den kyrkliga ekonomiens område. Till detta lägger reservanten en praktisk synpunkt. Han anför att en omläggning från grunden och i enskildheter av den kyrkligt-ekonomiska rättsregleringen — något som för alla måste framstå som nödvändigt — uppenbarligen är svår att genomföra om man nödgas använda sig av den omständliga lagstiftningsform som beslut enligt RF § 8 7 : 2 innebär. F r å n bl.a. angivna utgångspunkter förordar Andersson att de ekonomiska frågorna antingen regleras i lag stiftad av Kungl. Maj :t och riksdagen eller, där lagform ej påkallas, handlägges av Kungl. Maj :t ensam. Med utgångspunkt från bl.a. sin uppfattning om den formella lagtolkningens avgörande roll och om nödvändigheten av en restriktiv tillämpning av regeln om den formella lagkraften inom kyrkolagsområdet (se ovan s. 27), kommer Brolin fram till samma principiella ställningstagande som Andersson, nämligen att den kyrkligt-ekonomiska lagstiftningen är och bör vara helt undantagen kyrkomötets medverkan. I sin utförliga reservation uttalar Brolin avslutningsvis (betänkandet s. 307 f.), att ingen reglering av kompetensfördelningen mellan de olika lagstiftningsorganen kan förväntas bli fullt ändamålsenlig för numera rådande förhållande mellan stat och kyrka i vårt land. Enligt Brolin måste den enda reglering, som från allas synpunkt kan bli av bestående värde, utgå från att Svenska kyrkan offentligrättsligt begränsas till att utgöra ett i sin verksamhet fullt självständigt trossamfund, uppbyggt liksom övriga sådana på enbart frivillig anslutning. I ett sådant läge, fortsätter Brolin, bör kyrkan få helt efter egna aspirationer och på eget ansvar ensam taga hand om alla sina angelägenheter, religiösa såväl som organisatoriska och ekonomiska, medan staten — allt efter vad den prövar angeläget — stället härför nödiga medel till kyrkans disposition. Därmed kunde den nuvarande i RF grundade splittringen i lagstiftningsbefogenheterna, vilken synbarligen är till förfång för kyrkan likaväl som för staten-det borgerliga samhället, definitivt upphöra. De principiellt motsatta uppfattningar som kominer till uttryck å ena sidan i Hultgrens reservation och å andra sidan i Anderssons och Brolins reservationer, framträder också i remissyttrandena över kyrkomöteskommitténs betänkande. De kyrkliga remissinstanserna har således genomgående uttalat sin anslutning till de synpunkter Hultgren framfört. Av övriga remissinstanser har kammarkollegiet, statskontoret och Svenska stadsförbundet yttrat sig mera principiellt om den kyrkligt-ekonomiska lagstiftningen och därvid gjort gällande att densamma icke till någon del kan anses ha kyrkolags karaktär. Justitiekanslersämbetet slutligen förklarar sig benäget instämma i Anderssons reservation, dock att ämbetet vill ifråga-

sätta huruvida icke en medbestämmanderätt för kyrkomötet i frågor om bl.a. ekonomien »i och för sig» skulle ha ett betydande värde.

Praxis efter kyrkomötes kommitténs

betänkande

Såsom inledningsvis (s. 13) angivits avlät 1957 års kyrkomöte till Kungl. Maj:t en skrivelse (nr 45) vari hemställdes att Kungl. Maj :t måtte beakta vad kyrkolagsutskottet i betänkande nr 16 anfört, nämligen bl.a. att kyrkomöteskommitténs lagtolkning borde läggas till grund för det konstitutionella handlandet intill dess att ändring av gällande föreskrifter blivit beslutad i grundlagsenlig ordning. Den lagstiftning, beträffande vilken kommitténs tolkning av den konstitutionella karaktären avviker från tillämpad praxis, hänför sig så gott som helt till det kyrkligt-ekonomiska området. Det synes därför i detta sammanhang vara av intresse att granska den konstitutionella praxis som å ifrågavarande lagstiftningsområde tillämpats under de sista åren. Granskningen torde kunna inskränkas till att avse de stadganden som i sammanställningen s. 31 ff. upptagits i tredje stycket under rubriken »Den för kyrkliga ändamål avsedda egendomen». Under sexårsperioden 1958—1963 har ändringar av nyssnämnda stadganden endast vidtagits så till vida att genom lag den 28 juni 1963 (SFS 450/1963) förordnats om ändrad lydelse av 44 och 46 §§ EBO och att genom lag den 11 oktober 1963 förordnats om vissa ändringar i 1927 års kyrkliga försäljningslag. Lagen avseende EBO utfärdades utan kyrkomötets samtycke. Beträffande den eventuella nödvändigheten av sådant samtycke uttalade föredragande departementschefen (prop, nr 95/1963, vilken bl.a. jämväl innehöll förslag till vissa ändringar av 6 och 10 §§ kyrkofondslagen) följande (prop. s. 25 f.). Vad slutligen angår spörsmålet huruvida de föreslagna lagändringarna kräver allmänt kyrkomötes medverkan får jag erinra om att de ändringar som vidtagits i EBO och LKF sedan slutet av 1930-talet skett utan att kyrkomötets samtycke inhämtats därtill i den ordning, som gäller för stiftande av kyrkolag. Jag får vidare upplysa, att kyrkomöteskommittén (majoriteten) i betänkandet »Kyrkomötets grundlagsenliga befogenheter» (SOU 1955:47 s. 173 ff.) i förevarande fråga ansett, att endast EBO:s för förvaltningen av boställena grundläggande bestämmelser — är av kyrkolags karaktär — — —. Samma kommitté (majoriteten) har jämväl funnit att principen om s.k. formell lagkraft visserligen som regel bör medföra, att kyrkomötets samtycke inhämtas vid upphävande och ändring av övriga delar av EBO men att detta inte bör gälla bestämmelser, vilka till sitt innehåll uppenbart inte har kyrkolagsnatur. Jag finner för egen del ingen tvekan föreligga om att de föreslagna lagändringarna — vilka inte innebär någon förändring av vare sig principiell eller mera genomgripande räckvidd kan genomföras utan medverkan av kyrkomötet.

48 Tredje lagutskottet (utlåtande nr 25) gjorde ej något uttalande rörande lagstiftningens konstitutionella natur. Ändringarna i försäljningslagen underställdes i huvudsakliga delar kyrkomötet för godkännande varjämte yttrande inhämtades från lagrådet. I den till riksdagen avlåtna propositionen i ämnet (nr 135/1963) utvecklade föredragande departementschefen ganska utförligt sina synpunkter på försäljningslagens konstitutionella natur. Efter att ha redogjort för ifrågavarande lagstiftnings tidigare konstitutionella behandling ävensom för 1951 års kyrkomöteskommittés ställningstagande till spörsmålet, anförde departementschefen följande (prop. s. 43). Vid prövning av vad sålunda förekommit finner jag visserligen övervägande skäl tala för att kyrkliga försäljningslagen varken åtnjuter privilegieskydd eller i och för sig bör behandlas som kyrkolag. Särskilt har jag härvid beaktat statsmakternas ställningstaganden vid de senaste ändringarna i lagen, därvid Kungl. Maj :ts beslut icke föranlett några uttalanden av konstitutionsutskottet, samt vad kammarkollegiet anfört i sitt yttrande över kyrkomöteskommitténs betänkande. Frågan är emellertid otvivelaktigt oklar och majoriteten inom nämnda utredning liksom flertalet remissinstanser har ansett att lagen, som tillkommit efter lagrådets hörande och med kyrkomötets samtycke, har kyrkolags karaktär. De nu aktuella ändringarna innebär vidare bl.a. en ändring av dess i 2 § upptagna grundläggande bestämmelser. På grund härav anser jag att, därest behandlingen i lagråd och riksdag inte föranleder till annat, detsamma även bör underställas årets kyrkomöte för godkännande. Jag vill emellertid redan nu framhålla, att detta förfaringssätt inte bör föranleda, att varje ändring av ifrågavarande lag, som eventuellt senare kan bli aktuell, behöver behandlas i sådan ordning. I denna del må endast hänvisas till vad majoriteten inom kyrkomöteskommittén anfört om betydelsen för kyrkolagsbegreppet av den s.k. formella lagkraften samt vad justitiekanslersämbetet i denna del uttalat i sitt yttrande över nämnda kommittéförslag. Även lagrådet tog upp frågan om lagstiftningens konstitutionella natur och uttalade därvid (prop. s. 48 f.). Föredragande statsrådet har på anförda skäl funnit ändringarna i lagen böra underställas kyrkomötet för godkännande men framhållit, att detta förfaringssätt inte bör leda till att varje ändring i lagen, som eventuellt senare kan bliva aktuell, behöver behandlas i sådan ordning. Föredraganden har därvid hänvisat till uttalanden av majoriteten inom kyrkomöteskommittén och synes ha åsyftat vad kommittémajoriteten anfört därom att vid ändring av sådana bestämmelser i kyrkolag, vilka efter sitt innehåll uppenbarligen icke äro av kyrkolags natur, av praktiska skäl kunde vara försvarligt att ej iakttaga proceduren enligt § 87 mom. 2:o regeringsformen. I anledning av det sagda må framhållas, att ett frångående på lämplighetsskäl av den i grundlagen föreskrivna proceduren för lagändring icke ansetts kunna förekomma vid ändring av civil- och kriminallag; att intaga en annan ståndpunkt med avseende å ändringar i lag, som tillkommit i den för kyrkolag stadgade ordningen, möter uppenbara betänkligheter. Förfarandet att i lag, som tillkommit i sådan ordning, genomföra ändringar utan kyrkomötets hörande bör tillämpas med stor varsamhet och kunna ifrågakomma blott vid bestämmelser av ringa vikt, rörande vilka det kan sägas, att de egentligen höra hemma i annan författning än sådan av kyrkolags natur.

49 Vederbörande lagutskott (tredje) uttalade i sitt utlåtande (nr 29) att utskottet i likhet med föredragande statsrådet och lagrådet ansåg att för de föreslagna lagändringarnas genomförande erfordrades samtycke av allmänt kyrkomöte. I samband med lagförslagets behandling i kyrkomötet uttalade särskilda utskottet (betänkande nr 2 vid 1963 års kyrkomöte) bl.a., att försäljningslagen, som tillkommit i den för kyrkolag föreskrivna ordningen och som icke innehöll bestämmelser av annan än kyrkolags natur, icke heller kunde ändras utan kyrkomötets godkännande. Avslutningsvis må i detta sammanhang omnämnas att den av kyrkomöteskommittén (SOU 1955: 47, s. 241) förordade lagstiftningen om kyrkas upplåtande numera kommit till stånd (Lag den 11 oktober 1963 om upplåtande av kyrkorum i vissa fall), över lagförslaget inhämtades kyrkomötets samtycke och hördes lagrådet. Förfarandet överensstämmer med den av kyrkomöteskommittén hävdade uppfattningen; lagstiftning sådan som den nu genomförda upptages sålunda i det av kommittén framlagda utkastet till ny kyrkolag. I fråga om lagstiftningens konstitutionella natur anförde föredragande departementschefen i den i ämnet avlåtna propositionen (nr 149/ 1963), att han med hänsyn till den centrala ställning kyrkorummet intog i det kyrkliga livet, fann att lagstiftningen borde tillkomma under medverkan av kyrkomöte i den ordning RF 87: 2 föreskriver (prop. s. 28). Den i ärendet upprättade departementspromemorian gav uttryck för samma uppfattning (prop. s. 20). I motiveringen härför hänvisades bl.a. till vad som anförts i kyrkomöteskommitténs betänkande.

b) Lagstiftningen om församlingsstyrelse Församlingsstyrelselagen stiftas av Kungl. Maj :t och riksdag i kraft av RF § 57 andra stycket. Tvekan torde väl i och för sig ej råda om ifrågavarande lagstiftnings natur av kommunallag; i olika sammanhang har emellertid — särskilt från kyrkligt håll — tanken förts fram att densamma helt eller delvis borde tillerkännas karaktär av kyrkolag. 12 Vissa stadganden i den vid tiden för kommittéarbetets bedrivande gällande 1930 års lag om församlingsstyrelse fann kyrkomöteskommittén innehållsmässigt vara av kyrkolags natur. Beträffande dessa stadganden, 41 § a) —c) (bl.a. om skyldighet för kyrkorådet att vaka över efterlevnaden av författningar rörande religionens och sedernas vård) samt 42 § (om kyrkorådets disciplinära befogenheter) föreslog kommittén, att de genom beslut av Kungl. Maj :t och riksdagen skulle utbrytas ur församlingsstyrelselagen och upptagas i lag stiftad enligt RF § 8 7 : 2 . Ledamoten Brolin motsatte sig 12 Se t.ex. motion nr 58 vid 1951 års kyrkmöte. 4 - 7 4 1 4 65

50 i reservation den utvidgning av kyrkolagsområdet som ett genomförande av kommitténs förslag på denna punkt skulle innebära. Vid remissbehandlingen berördes kommitténs förslag i avseende å församlingsstyrelselagstiftningen endast av en av de icke kyrkliga remissinstanserna, nämligen Svenska stadsförbundet. Förbundet framhöll det angelägna i att strikta gränser upprätthölls mellan områdena för kyrkolagstiftning och kommunallagstiftning och förklarade sig bestämt motsätta sig de framförda tankarna på att kyrkorådets kompetens till någon del skulle regleras eller vidareutvecklas i kyrkolag. Av domkapitlen tog de i Skara, Linköping, Lund, Härnösand och Luleå upp frågan om förhållandet kyrkolagkommunallag. Förstnämnda domkapitel begränsade sig till att biträda kommitténs förslag om överflyttning av kyrkorådets församlingsvårdande uppgifter till kyrkolag, medan de övriga — liksom också Svenska pastoratens riksförbund och Svenska prästförbundet — gav uttryck för uppfattningen att hela eller stora delar av församlingsstyrelselagstiftningen borde tillerkännas kyrkolags karaktär. Till stöd härför hänvisades i allmänhet till det ändrade läge som inträtt i och med 1951 års religionsfrihetslag. »Församlingsstyrelselagen reglerar sålunda numera endast trossamfundet 'svenska kyrkans' gemensamma angelägenheter» (Lunds domkapitel). I övrigt anfördes som skäl för inordnande av lagstiftningen om församlingsstyrelse under RF § 8 7 : 2 denna lagstiftnings vikt och betydelse för kyrkans liv och verksamhet. I sitt år 1957 avgivna betänkande (SOU 1957: 15) uttalade församlingsstyrelsekommittén — under åberopande av kyrkomöteskommitténs ovan återgivna förslag — att stadgandena i 41 § första stycket a)—c) och 42 § i 1930 års lag om församlingsstyrelse såsom otidsenliga icke borde medtagas i en ny lag om församlingsstyrelse. I stället föreslog församlingsstyrelsekommittén en mera allmänt hållen bestämmelse av innehåll att kyrkorådet skulle ha omsorg om församlingslivet och med uppmärksamhet följa dess utveckling (51 § i kommitténs lagförslag). Vad gällde den konstitutionella frågan förklarade kommittén att genom angivna bestämmelses upptagande i förslaget »har vår uppfattning om bestämmelsernas kommunalrättsliga natur kommit till uttryck». Vid remissbehandlingen av församlingsstyrelsekommitténs betänkande framfördes från olika kyrkliga remissinstanser enahanda synpunkter på ifrågavarande lagstiftnings konstitutionella karaktär som ovan — i redogörelsen för remissbehandlingen av kyrkomöteskommitténs förslag — angivits, eller således att församlingsstyrelselagstiftningen helt eller till stora delar borde ske enligt RF § 87: 2. I proposition till riksdagen med förslag till lag om församlingsstyrelse (prop, nr 70/1961) tog departementschefen, statsrådet Edenman, upp till bemötande den under remissbehandlingen framkomna meningen om att lagstiftningen var av kyrkolags natur. Departementschefen fann för sin

51 del att det framlagda lagförslaget till sin natur var kommunallag och erinrade därvid inledningsvis om att den gällande församlingsstyrelselagstiftningen tillkommit utan kyrkomötets medverkan. Han fortsatte (prop. s. 71 f.): »Vidare har 1951 års kyrkomöteskommitté vid sin undersökning av kyrkolagsbegreppet funnit, att församlingsstyrelselagen hör till kommunallagstiftningens område och därför, jämlikt § 57 andra stycket regeringsformen, skall stiftas av Kungl. Maj :t och riksdagen. Endast bestämmelserna i 41 § a—c och 42 § LFS om kyrkorådets disciplinära befogenheter och om vissa av kyrkorådets uppgifter får enligt kommittén materiellt sett anses innefatta ämne av kyrkolags natur. Kommittén har dock framhållit, att ett utbrytande av dessa bestämmelser ur församlingsstyrelselagen kan ske genom beslut av Kungl. Maj :t och riksdagen. Det framlagda förslaget innefattar ett sådant utbrytande. I stället har, såsom församlingsstyrelsekommittén föreslagit, intagits ett allmänt hållet stadgande, som endast anger den kommunalrättsliga ramen för kyrkorådets församlingsvårdande uppgifter.» Departementschefen åberopade vidare ett uttalande av kyrkomöteskommittén (betänkandet s. 175) rörande nämnda stadganden i församlingsstyrelselagen, nämligen att så länge desamma kvarstod i kommunallag det inte kunde komma i fråga att handlägga dem i den för kyrkolag föreskrivna ordningen. Slutligen framhöll departementschefen, att uppfattningen att hithörande frågor kommit i ett annat läge genom tillkomsten av 1951 års religionsfrihetslag knappast kunde godtagas, eftersom i sådan ordning inte torde kunna ändras innebörden av de här aktuella grundlagsbestämmelserna.

c ) Frågor rörande pastoratsindelning in. ni.

Om ändring i rikets indelning i församlingar ävensom om pastoratsindelning och prästerlig tjänsteorganisation i pastorat förordnar Kungl. Maj :t (35 § lagen den 13 juni 1919 om ordning och villkor för ändring i kommunal och ecklesiastik indelning samt 2 § prästlönekostnadslagen den 29 juni 1951). T den tidigare i olika sammanhang (se bl.a. s. 38) omnämnda motionen nr 58 vid 1951 års kyrkomöte13 uttalades bl.a. önskemålet att frågor, som berörde den kyrkliga indelningen, reglerades med kyrkomötets medverkan. Kyrkolagsutskottet (betänkande nr 22) anslöt sig till vad som anfördes i motionen och hemställde att kyrkomötet i anledning av densamma måtte i skrivelse till Kungl. Maj :t framföra angelägenheten av att vad som anfördes i motionen ävensom vad utskottet uttalat måtte beaktas vid utredningen rörande kyrkomötets befogenheter. Kyrkomötet biföll denna 13 Motionen finns till stora delar intagen i kyrkomöteskommitténs betänkande (SOU 1955:47 s. 199 f.).

52 hemställan och kyrkomötets skrivelse i ärendet (nr 42) överlämnades till kyrkomöteskommittén. Kyrkomöteskommittén tager ställning till det sålunda aktualiserade spörsmålet i samband med diskussionen om vilka bestämmelser som bör ingå i en ny kyrkolag. Kommittén finner svårighet möta att i lag meddela bestämmelser om grunderna för församlings- och pastoratsindelning och upptager icke sådana bestämmelser i sitt utkast till ny kyrkolag. Närmare anför kommittén härom (betänkandet s. 235). Bestämmelserna bleve med nödvändighet så allmänt avfattade, att de icke kumme att utsäga något utöver vad som ligger i sakens natur, eller, exempelvis i pastoratsindelningsfrågor, att Kungl. Maj:t skulle ha att taga hänsyn till, å ena sidan, vidmakthållandet av en tillfredsställande församlingsvård samt, å andra sidan, beredandet av full sysselsättning åt tjänsteinnehavarna. Lokala och snabbt skiftande förhållanden, bl.a. just ändringar i befolkningsfördelningen, omöjliggöra fastställande av regler med ett nämnvärt mera preciserat innehåll. Med lagbestämmelser av en så allmän innebörd skulle kyrkomötet icke få möjlighet att i högre grad än för närvarande öva inflytande å församlings- och pastoratsindelning. Vid remissbehandlingen av kommitténs betänkande har hithörande spörsmål berörts av domkapitlen i Skara, Strängnäs, Härnösand och Luleå. Skara domkapitel anser att frågan om den kyrkliga indelningen är en ur kyrklig synpunkt så väsentlig och för kyrkans gärning så betydelsefull angelägenhet, att medbestämmanderätt bör tillförsäkras kyrkomötet beträffande de principiella grunderna för församlings- och pastoratsindelning och att indelningsgrunderna därför bör regleras i en ny kyrkolag. Liknande synpunkter anlägges av domkapitlen i Strängnäs och Härnösand. Luleå domkapitel förklarar sig förstå de betänkligheter, som av kommittén reses mot att till kyrkolag överföra frågor om församlings- och pastoratsindelning, men vill likväl framhålla att det ur saklig synpunkt måste anses djupt otillfredsställande att huvudgrunderna för indelningen icke har kyrkolags karaktär.

Kyrkomöteskommitténs utkast till ny kyrkolag Av den föregående redogörelsen för kyrkolagsbegreppet torde ha framgått svårigheterna vid tillämpningen av RF § 8 7 : 2 ävensom oenhetligheten i praxis på ifrågavarande lagstiftningsområde. Svårigheterna vid tillämpningen kan otvivelaktigt delvis tillskrivas det förhållandet att bestämmelser till ledning för vad som är att anse såsom kyrkolag enligt RF § 87: 2 icke innefattas i en lagkodex — en kyrkolag — utan är spritt i en mängd fristående författningar. Tanken på åstadkommandet av en ny kyrkolag är gammal. Sedan gång efter annan förslag om en mer eller mindre genomgripande materiell revision av kyrkolagstiftningen icke lett till nämnvärda resultat, anslöt sig kyr-

53 komötet år 1934 till tanken på en huvudsakligen formell kodifiering av den då gällande kyrkolagsrätten. Så till vida vann tanken gehör hos Kungl. Maj :t som särskilda sakkunniga tillkallades för en förberedande utredning angående en kodifiering av gällande rätt på kyrkolagstiftningens område. Arbetet med utredningen avbröts dock år 1939 för att definitivt nedläggas år 1946. Därefter har kyrkomötet såväl år 1948 (skrivelse nr 12) som år 1951 (skrivelse nr 6) begärt dess återupptagande. Frågan behandlas av kyrkomöteskommittén. Denna framhåller (betänkandet s. 209), att den av kommittén företagna utredningen av kyrkolagsbegreppet kan förväntas bidraga till att skapa större klarhet rörande innebörden av ordet kyrkolag i RF § 87: 2 och att därför läget för kodifieringsarbetets återupptagande synes gynnsammare än tidigare. Kommittén understryker, att en utredning på området icke torde kunna begränsas till en rent formell, kodifierande verksamhet utan ofrånkomligt torde medföra även sakliga ändringar. Härom säger kommittén: »Förutsatt att RF 87: 2 bibehålies oförändrad måste kyrkolagsrättens kodifiering i en ny kyrkolag grundas på och ansluta sig till vad som enligt detta lagrum utgör kyrkolag i materiell mening. Härav följer att — för så vitt den av kommittén förordade tolkningen av RF § 87: 2 godtages — den nya kyrkolagens innehåll icke i allo kommer att följa den legislativa praxis som utbildat sig vid tillämpningen av lagrummet i fråga. Modifikationer måste vidtagas i såväl inskränkande som utvidgande riktning.» Kommittén framlägger i betänkandet (s. 229 ff.) ett utkast till vad en ny kyrkolag bör innehålla. I utkastet, vilket fogas som bilaga till detta betänkande (se Bilaga 1), anger kommittén under olika kapitelrubriker kortfattat de gällande stadganden, vilka kommittén anser böra ingå i en ny kyrkolag, ävensom den nya lagstiftning av kyrkolags natur som kommittén på vissa punkter finner lämplig eller erforderlig. I samband med att utredningen efter hand upptager vissa andra ämnesområden till granskning kan utredningen få anledning att anknyta till vad kommittén därvid anfört. Anmärkas må att de stadganden, som kommittén anger i utkastet till ny kyrkolag, icke är alldeles desamma som de, vilka ingår i den sammanställning kommittén upprättat efter avslutad granskning av kyrkolagsbegreppet (betänkandet s. 175 f.; se ovan s. 30 ff.). Sålunda ingår i utkastet till ny kyrkolag icke sådana stadganden som enbart på grund av regeln om formell lagkraft upptagits i sammanställningen. I utkastet tillkommer å andra sidan bl.a. vissa stadganden av privilegiekaraktär. Detta sammanhänger med att kommittén föreslagit att prästerskapets privilegier skall formellt upphävas och — i den mån kommitténs kyrkolagsbegrepp föranleder därtill — stadgandena därom ersättas av kyrkolagsbestämmelser (jfr ovan s. 26 under punkt 3). Det må vidare anmärkas att — bl.a. såsom en följd av olika uppfattningar om vad som enligt gällande rätt utgör kyrkolag — kommittéledamöterna

54 icke var ense om vad som borde ingå i en ny kyrkolag. Å ena sidan ansåg Hultgren att bestämmelser om bl.a. kyrkogårdar samt vård och underhåll av gravplats (jfr ovan s. 41 f) ävensom om huvudgrunderna för det prästerliga avlöningsväsendet (jfr ovan s. 40) borde ingå i utkastet. I detta borde enligt Hultgren jämväl ha intagits bestämmelser motsvarande bl.a. 6 § lagen om kyrkofond (jfr ovan s. 44). Brolin å andra sidan uttalar i sin reservation — utöver att stadganden som är att hänföra till den kyrkligt-ekonomiska lagstiftningen icke har sin plats i en ny kyrkolag (jfr ovan s. 46) — bl.a., att vad kyrkomötesförordningens 1 § innehåller beträffande kyrkomötets kompetens bör regleras genom beslut av Kungl. Maj :t och riksdag. För fullständighetens skull bör framhållas, att Brolin på ett flertal punkter på det sätt tager avstånd från det framlagda utkastet att han anser riksdagens medverkan kunna undvaras och den erforderliga regleringen ske genom beslut av Kungl. Maj :t och kyrkomöte, således i form av kyrkoordningsbestämmelser. Vid remissbehandlingen har förslaget om en kyrkolagskodifiering i allmänhet hälsats med tillfredsställelse. Justitiekanslersämbetet ifrågasätter dock om tiden ännu är inne för en lösning av spörsmålet om en ny kyrkolag.

55 K a p . 4. F r a m f ö r d a förslag o m ä n d r i n g a v k y r k o m ö t e t s lagstiftande befogenheter

Inom riksdagen har vid en rad tillfällen förslag väckts om upphävande au kyrkomötets medbestämmanderätt i kyrkolagsfrågor.1 Den första motionen härom väcktes redan år 1881 och var förbunden med en motion om upphävande av hela kyrkomötesinstitutionen. Båda motionerna (AK nr 95 och 167) avvisades av respektive utskott och avslogs av kamrarna. År 1882 väcktes en ny motion i ämnet men med syfte endast på kyrkomötets medbestämmanderätt (motion AK nr 73). Ordet »samtycke» i RF § 87: 2 föreslogs bli utbytt mot ordet »utlåtande». Första kammaren avvisade motionen medan andra kammaren biträdde densamma, och detta blev också resultatet när en motsvarande motion (AK nr 90) återkom år 1883. År 1885 avvisade däremot båda kamrarna två skilda motioner (AK nr 24 och 50) angående avskaffande av kyrkomötets medbestämmanderätt. Därefter dröjde det till år 1894 innan förslag om medbestämmanderättens avskaffande återkom (motion AK nr 159), och nu tillstyrkte konstitutionsutskottet för första gången ett förslag av denna innebörd. 2 I sin principiella motivering för tillstyrkandet anförde utskottet (utlåtande nr 9) bl.a. följande. Lika med motionären anser utskottet grundlagens stadganden om rätt för statskyrkan att genom en särskild representation med Konungen och riksdagen dela lagstiftningsmakten i kyrkliga frågor i och för sig innebära en motsägelse, ty lika självklart, som det synes utskottet, att en frikyrka må äga att utan annan inblandning från statens sida, än som för den allmänna ordningens och sedlighetens upprätthållande kan finnas erforderlig, genom därtill utsedda representanter eller på annat sätt själv ordna sina angelägenheter, lika orimligt är det enligt utskottets uppfattning, att de lagar, som reglera statskyrkans organisation och verksamhet, skola stiftas av andra organer än dem, vilka det tillkommer att meddela dylika föreskrifter med avseende å övriga statsinstitutioner. — Man har såsom skäl för stadgandena om kyrkomötets lagstiftningsmakt anfört, att hos nationalrepresentationen icke skulle i tillräcklig grad förefinnas de speciella insikter i kyrkliga frågor, som för vården av kyrkans intressen vore av nöden. Med avseende härå anser utskottet sig endast böra erinra om mångfalden av de ärenden, för vilkas allsidiga prövning särskilda kunskaper synas vara i ej mindre grad erforderliga, 1 För en närmare redogörelse härom, se Ahrén, Riksdagen och kyrkomötets veto, Kyrkohistorisk årsskrift 1961 s. 100 ff., se även SOU 1955:47 s. 195 ff. 2 Den direkta orsaken till motionen torde vara att söka i det förhållandet att kyrkomötet året innan för första gången vägrat sitt samtycke till ett av Kungl. Maj:t framlagt förslag (den s.k. bekännelsefrågan, som avsåg ändring av 1 kap. 1 § kyrkolagen).

56 men som det oaktat utan olägenhet prövas allenast av Konungen och riksdagen. Det ligger i sakens natur, att delningen av lagstiftningsmakten i kyrkliga frågor på tre särskilda organer ingalunda kan vara ägnad att befordra genomförandet av tidsenliga reformer i vår föråldrade kyrkolag, och grundlagens stadganden i förevarande avseende verka än mera hämmande på utvecklingen, därigenom att kyrkomötet sammanträder endast vart femte år. Bestämmelserna om kyrkomötets vetorätt måste således även i praktiskt avseende anses föga tillfredsställande. Uppkomsten av denna rätt härleder sig från prästerskapets genom ståndsförfattningens upphävande minskade inflytande på riksdagens sammansättning. Det torde böra framhållas, att grundlagstiftarna svårligen kunna anses hava avgivit någon som helst försäkran, att den förmån, som enligt § 87 regeringsformen blivit tillförsäkrad statskyrkans prästerskap såsom gottgörelse för frånträdda politiska rättigheter, skulle för all framtid bliva beståndande, och att de i varje fall därtill saknat befogenhet. Varaktigbeten av detta stadgande bör därför, enligt utskottets uppfattning, vara beroende därpå, huruvida detsamma kan anses fortfarande befordra sitt egentliga ändamål. Vilken den faktiska anledningen till införande i vår statsrätt av ifrågavarande bestämmelse nu än må hava varit, torde dock meningarna ej vara synnerligen delade därom, att befrämjandet av kyrkans sanna intressen och rättigheter måste anses utgöra dess huvudändamål. Ernås icke vidare detta syfte, anser utskottet varje giltigt skäl saknas för bibehållandet av förevarande stadgande, som vilar på grundsatser, vilka synas främmande för hela vårt statsskick. Utskottets hemställan om bifall avslogs emellertid av båda kamrarna. År 1910 återkom i motion (AK nr 249) förslaget om förändrad ställning för kyrkomötet men i dess mera radikala form från år 1881, således att ur RF §§ 87, 88 och 114 borde utmönstras allt som gällde kyrkomötet. Konstitutionsutskottet avstyrkte bifall, första kammaren biföll utskottets hemställan och andra kammaren biföll en till motionens förmån avgiven reservation. Den ur principiell synpunkt mest intressanta behandlingen av frågan om kyrkomötets medbestämmanderätt ägde rum vid 1920 års riksdag, vid vilken dåvarande redaktören Arthur Engberg motionerade om utbyte i RF § 87: 2 av ordet »samtycke» mot »utlåtande» (motion AK nr 316). Bakom motionens hemställan låg synen på kyrkan såsom »staten organiserad för religiös verksamhet». I motionen anfördes sålunda bl.a.: »Kyrkomötets nuvarande statsrättsliga ställning kan knappast betraktas som förenlig med statskyrkans egen idé. Statskyrkan kan nämligen icke ses som ett gentemot staten självständigt rättssubjekt. Den är en viss sida av statens verksamhet. Staten är organiserad för skilda verksamheter. För undervisningens syften har den en skolorganisation, för nationalförsvarets syften en militär organisation osv. Sammalunda har den för sina religiösa syften en kyrklig organisation.» Genom reformationen hade, fortsatte motionären, kyr ko väsendet infogats som ett integrerande led i statens organiserade verksamhet och de kyrkliga organen hade blivit statsorgan, sammanstrålande i centralregeringen. Kyrkomötesorganisationens grundlagsfästande i RF §§ 87, 88 och 114 innebar enligt motionären statsrättsligt en principiell bryt-

57 ning med det förgångna; kyrkan fick rätt att statsrättsligt få sitt möte betraktat som omedelbart statsorgan, dvs. »ett organ, som genom själva författningen får sin organställning och därför icke har lydnadsplikt till andra statsorgan». »Därmed råder det egendomliga förhållandet, att kyrkan visserligen å ena sidan är liktydig med staten såsom organiserad för religiösa ändamål, men å andra sidan i och genom kyrkomötet framträder med anspråk på att betraktas som medbestämmande statsmakt». Därtill kom, framhöll motionären, frikyrkorörelsens framväxt, som undergrävt statskyrkans faktiska maktställning i nationen. Var kyrkomötets »vetorätt» redan vid sin tillblivelse ett alltför frikostigt vederlag i den politiska kampen om representationsreformen, så var den nu en orimlighet. Dess undanröjande var därför endast en naturlig bekräftelse på vad som faktiskt gällde. Konstitutionsutskottet anslöt sig i sitt utlåtande (nr 49) över motionen till motionärens uppfattning vad gällde både synen på kyrkan såsom en statsinstitution och vetorättens karaktär av vederlag till prästeståndet vid representationsreformens genomförande. Innan den föreslagna lagändringen vidtogs borde emellertid en närmare utredning företagas. Särskilt ansåg utskottet att omfattningen av begreppet kyrkolag var i behov av klarläggande. »Härvid torde det särskilt böra tagas under övervägande, huruvida ej de rent civilrättsliga delarna av kyrkolagskomplexet skulle kunna helt undantagas från kyrkomötets kompetensområde. Likaledes torde en prövning böra ske av frågan, om kyrkomötet i vissa inom kyrkolagsbegreppets omfång fallande rent kyrkliga frågor i någon form bör erhålla en fortsatt medbestämmanderätt.» Mot utskottets betänkande avgavs två reservationer, varav den ena, som avgavs av sju ledamöter gemensamt, innefattade yrkande om avslag såväl på utskottets hemställan om utredning som på Engbergs motion om grundlagsändring. Som grund härför framfördes en mot utskottets majoritet helt avvikande syn på förhållandet mellan stat och kyrka. Kyrkan var enligt reservanterna ingalunda staten organiserad för religiös verksamhet utan »ett samfund av helt annan art än staten, om ock verksamt i mer eller mindre nära förbindelse med staten». Denna sanning var, uttalades fortsättningsvis, undanskymd så länge folket i stort sett var av en och samma religiösa åskådning. När skiljaktiga åskådningar började göra sig gällande vid mitten av 1800-talet, måste emellertid också kyrkan värna om sin självständighet såväl gentemot andra religiösa samfund som i viss mån även gentemot staten. I detta låg enligt reservanterna de verkliga och djupare grunderna till kyrkomötets inrättande och till »vetorätten». Kyrkomötet var icke någon kvarleva av den gamla ståndsrepresentationen utan den Svenska kyrkans representation. Det framträdde inte heller såsom någon »statsviljans bärare» utan deltog allenast med staten i ordnandet av de rättsförhållanden, som berörde kyrkans egna intressen eller var för

58 kyrkan och staten gemensamma. Inom kyrkolagsområdet måste därför, sammanfattade reservanterna, kyrkan ha sin medbestämmanderätt kvar. Den andra reservationen avgavs av dåvarande komministern Harald Hallen, som instämde med utskottet i dess hemställan om utredning men reserverade sig mot utskottets motivering. Kyrkan karaktäriserades sålunda av Hallen »som en med relativ föreningsfrihet utrustad organisation, över vilken staten förbehåller sig kontroll och uppsiktsrätt». Den föreslagna utredningen borde vidare enligt Hallen ges ett för kyrkan mer positivt syfte. Utskottsmotiveringens sista sats omformulerades därför av Hallen på följande sätt: »Likaledes bör en prövning ske av frågan, huruvida icke kyrkomötet i vissa inom kyrkolagsbegreppets omfång fallande rent kyrkliga frågor bör erhålla en fortsatt medbestämmanderätt eller — där dessa ej direkt beröra det borgerliga samhället — lämpligen behandlas av kyrkomötet ensamt såsom fallet redan nu är med vissa frågor av inre kyrklig natur.» Båda kamrarna biföll utskottets hemställan, första kammaren med 60 röster mot 48, andra kammaren med 91 röster mot 71. I första kammaren röstades även om motiveringen, och där segrade Hallens reservation med 55 röster mot 45. Riksdagen hemställde alltså att Kungl. Maj :t måtte verkställa utredning av frågan, » i vad mån kyrkomötets rätt att med Konungen och riksdagen lagstifta i kyrkolagsfrågor må kunna avskaffas och ersättas av en rätt att i dylika frågor avgiva utlåtande, samt för riksdagen framlägga det förslag, vartill utredningen kan föranleda» (riksdagens skrivelse nr 337). I anledning av riksdagens hemställan motionerade vid 1920 års kyrkomöte dåvarande rektor Manfred Björkqvist m.fl. (motion nr 71) om skrivelse till Kungl. Maj :t med hemställan, att därest frågan om kyrkomötets »veto» och därmed sammanhängande frågor blev föremål för utredning, Kungl. Maj :t måtte tillse, att full hänsyn togs till kyrkans berättigade krav på att kyrkomötets medbestämmanderätt i frågor, som berörde kyrkans inre liv samt yttre ställning i ekonomiskt och organisatoriskt hänseende, måtte hållas vid makt och även stärkas. Därjämte framhölls i motionen vikten av att utredningen i övrigt så verkställdes, att även kyrkan i densamma kunde känna sig tillfredsställande företrädd. Kyrkomötet beslöt i enlighet med motionen (kyrkomötets skrivelse nr 45). Den 10 juni 1921 uppdrog Kungl. Maj :t åt landshövdingen Johan Widen att verkställa en förberedande undersökning om kyrkomötets ställning m.m. I enlighet med Kungl. Maj :ts beslut avbröts emellertid utredningsarbetet och Widén överlämnade i maj 1923 sitt arbete i ofullbordat skick. Av utredningshandlingarna framgår att Widén diskuterat tre alternativa lösningar av formerna för kyrkolagstiftningen. Dessa var: 1. ersättande av kyrkomötets »vetorätt» med rätt att avge utlåtanden,; 2. en uppdelning av kyrkolagstiftningen mellan å ena sidan Kungl. Maj :t

59 och riksdag (en yttre del) och å andra sidan Kungl. Maj :t och kyrkomöte (en inre del); 3. »vetots» kvarstående med uppdragande av bestämda gränser mellan kyrkolag och borgerlig lag. Av de tre lösningarna fann Widén den sista vara att föredraga. Det må framhållas att Widén från början avvisat tanken på kyrkomötets avskaffande som grundlagfäst institution liksom också förslag, som skulle innebära undandragande från kyrkomötet av all befattning med kyrkolagstiftningen. 1925 års kyrkomöte beslöt i anledning av två olika motioner att hos Kungl. Maj :t hemställa, att den av Widén påbörjade utredningen måtte av honom fortsättas och slutföras. Mötet anslöt sig i sammanhanget till de av 1920 års kyrkomöte framförda synpunkterna i frågan (se ovan). Det må påpekas att det i en av motionerna (nr 27, av Manfred Björkqvist m.fl.) ansågs kunna ifrågasättas, »om icke kyrkomötets vetorätt, sådan den nu genom praxis blivit försvagad, med fördel skulle kunna utbytas mot lagstadgad rätt att avgiva yttrande över i riksdagen väckta och av dess medverkan beroende kyrkolagsfrågor, innan dessa där slutgiltigt avgöras» (kursiverat i motionen). Vid 1928 års riksdag motionerade Harald Hallen m.fl. (motion AK nr 46) om ett återupptagande av den widénska utredningen. Beträffande kyrkomötets medbestämmanderätt ansåg motionärerna, att en gränsdragning var nödvändig så att frågor av mera civilrättslig än kyrkorättslig karaktär kunde avgöras av Kungl. Maj :t och riksdag ensamma. »Huruvida i rena kyrkolagsfrågor medbestämmanderätten bör för kyrkomötets vidkommande ersättas med en rätt att avgiva utlåtande eller om kyrkomötets självbestämningsrätt i kyrkligt interna frågor bör genom särskilda bestämmelser regleras, tarvar likaledes utredning». Konstitutionsutskottet (utlåtande nr 10) instämde i motionärernas påpekande att såväl gränserna för det lagstiftningsområde, där kyrkomötet bör medverka, som formerna för denna medverkan, var i behov av reglering men avstyrkte dock motionen. Anledningen härtill angavs vara religionsfrihetssakkunnigas år 1927 avlämnade betänkande med förslag till fritt utträde ur Svenska kyrkan (SOU 1927: 13). Genomfördes detta förslag skulle, enligt utskottet, Svenska kyrkan erhålla en väsentligt förändrad ställning med konsekvenser såväl för den kyrkliga lagstiftningsmakten som för kyrkans inre organisation. En fortsatt utredning borde därför anstå, tills frågan om fritt utträde ur kyrkan vunnit sin lösning. Riksdagen beslöt i enlighet med utskottets utlåtande. Under 1930- och 40-talen var frågan om kyrkomötets medverkan i den kyrkligt-ekonomiska lagstiftningen aktuell vid ett flertal tillfällen och olika meningar bröt sig starkt med varandra (se ovan s. 33 ff). Några förslag om ändring av RF § 87: 2 framfördes dock inte varken i riksdag eller kyrkomöte. Först vid 1951 års kyrkomöte togs frågan upp till diskussion i anledning av

en motion (nr 32) angående en omreglering av statens och kyrkans inbördes statsrättsliga förhållande. Motionärerna menade att staten genom 1951 års religionsfrihetslag och därmed sammanhängande lagändringar skulle komma att principiellt och legalt intaga en annan religiös ståndpunkt än tidigare. Statsmakten kom att få en religiöst indifferent karaktär som gjorde den olämplig att primärt stifta kyrkolag. Inledningen till RF § 87: 2 borde därför ges följande lydelse: »Kyrkolag stiftas, förändras eller upphäves genom allmänt kyrkomötes beslut, som varder av Konungen och riksdagen stadfäst.» Motionen knöts vid utskottsbehandlingen samman med den tidigare (bl.a. s. 38) omnämnda motionen nr 58 (av biskop Giertz m.fl.). Sedan kyrkolagsutskottet (betänkande nr 22) hemställt dels att kyrkomötet i skrivelse till Kungl. Maj :t måtte framföra angelägenheten av att vad som anförts i motionen nr 58 ävensom vad utskottet uttalat beaktades av den dåmera tillsatta kyrkomöteskommittén, dels att bl.a. motionen nr 32 skulle anses besvarad genom vad utskottet i sitt betänkande anfört och hemställt, biföll kyrkomötet utskottets hemställan (kyrkomötets skrivelse nr 42). Kyrkomöteskommittén avvisar i sitt betänkande (SOU 1955: 47) den i riksdagen år 1920 framförda åsikten, att kyrkan såsom en statskyrka är att jämställa med andra samhällsinstitutioner och att dess verksamhet bör regleras i samma ordning som gäller för övriga statliga inrättningar. Med hänvisning till statsrådet Zetterbergs uttalande vid tillkomsten av 1951 års religionsfrihetslag (prop, nr 100/1951, se nedan s. 76) hävdar kommittén, att tesen om kyrkan såsom staten organiserad för religiös verksamhet blivit obrukbar såsom argument mot kyrkomötets deltagande i lagstiftningen. Något annat principiellt skäl mot ett sådant deltagande lär enligt kommittén inte heller kunna påvisas. Så långt deltagandet låter sig förena dels med Kungl. Maj :ts och riksdagens rätt att ensamma stifta grundlag och kommunallag samt allmän civil- och kriminallag, dels med riksdagens finansmakt, bör kyrkomötet därför ha rätt att jämte Kungl. Maj :t och riksdagen bestämma i kyrkliga angelägenheter av större vikt (jfr kommitténs kyrkolagsbegrepp, behandlat ovan s. 25 ff.). Kommittén föreslår således, att kyrkomötet bibehålles vid den i RF § 87: 2 och § 88 stadfästa rätten att jämte Kungl. Maj :t och riksdagen deltaga i stiftande, förändring eller upphävande samt förklaring av kyrkolag. 3 Vid remissbehandlingen av kommitténs betänkande har endast ett fåtal remissinstanser berört frågan om kyrkomötets befogenhet att medverka vid 3 Kommittéledamoten Andersson uttalade (betänkandet s. 251), att principiella betänkligheter av konstitutionell art måste anses möta mot att vid sidan av riksdagen ha en annan lagstiftande församling, sammansatt enligt andra grunder än riksdagen. Den förändrade ställning, som »statskyrkan» fått genom religionsfrihetslagstiftningen och den lagfästa rätten att utträda ur kyrkan, fann Andersson emellertid i viss utsträckning tala för en fortsatt medbestämmanderätt från kjrrkomötets sida, varför han, trots principiella betänkligheter, ansett sig kunna acceptera utgångsläget för kommitténs reformförslag i fråga om kyrkomötets framtida befogenheter, nämligen att reformerna borde inskränka sig till jämkningar i ena eller andra riktningen.

Gl

kyrkolagstiftningen. Av desamma har endast länsstyrelsen i Norrbottens län ifrågasatt att upphäva denna befogenhet. Efter att ha påpekat den oklarhet, som enligt länsstyrelsens förmenande råder i frågan »varför det ur konstitutionell synpunkt märkliga steget togs att ge kyrkomötet lagstiftande befogenhet och en maktställning, som går vida utöver det forna prästeståndets», anför länsstyrelsen bl.a., att kyrkan —- såsom varande en gren av statsförvaltningen — konstitutionellt bör vara likställd med övriga samhällsinstitutioner. I remissyttrandet pekas vidare på att lagstiftningsarbetet på det kyrkliga området kompliceras genom kyrkomötets medverkan samt göres gällande att en ordning, innebärande att kyrkomötets befogenheter begränsas till konsultativa och opinionsbildande uppgifter, ingalunda behöver medföra att mötet skulle komma att sakna avgörande inflytande på kyrkliga frågor. Såsom tidigare (s. 12) berörts ställdes vid riksdagen 1957 till statsrådet Lindell interpellationsvis frågan, huruvida han ämnade upptaga spörsmålet om ersättande av kyrkomötets vetorätt med en rätt att avge utlåtande. Statsrådet svarade, att regeringen ännu icke tagit ställning till 1951 års kyrkomöteskommittés betänkande och att härtill bidragit att riksdagen begärt en utredning om förhållandet mellan stat och kyrka. »Tydligt är nämligen», uttalade statsrådet vidare, »att en principiell ändring av kyrkans ställning såsom statskyrka återverkar på frågor om kyrkomötets uppgifter och befogenheter.» Motioner om upphävande av kyrkomötets medbestämmanderätt väcktes slutligen vid riksdagarna 1958 (A-riksdagen, motion AK nr 50) och 1959 (motion AK nr 426) men avslogs under hänvisning till bl.a. interpellationssvaret 1957. Om således — i enlighet med det anförda — förslag framförts om ett upphävande av den medbestämmanderätt, som jämlikt RF § 8 7 : 2 tillkommer kyrkomötet i fråga om stiftandet av kyrkolag, har å andra sidan framkommit förslag som tagit sikte på att ge kyrkomötet vidgade befogenheter på den kyrkliga lagstiftningens område. Genom kyrkomöteskommitténs betänkande har sådana tankegångar fått förnyad aktualitet. Frågor rörande formerna för kyrkans religiösa verksamhet regleras för närvarande —och sedan gammalt — till största delen av Kungl. Maj :t i administrativ väg, bl.a. genom stadfästande av kyrkans böcker: bibelöversättning, psalmbok, evangeliebok, kyrkohandbok och katekes. 4 Efter år 1809 och före kyrkomötets tillkomst skedde detta stadfästande i samverkan med riksdagen på det sätt, att konungen i viktigare liturgiska frågor inhämtade prästeståndets — ofta samtliga stånds — utlåtande över föreslagna förändringar. Denna riksdagens medverkan övertogs år 1866 av kyrkomötet. Någon 4 Ang. h i t h ö r a n d e spörsmål, se bland a n n a t Rodhe: 1911.

Kyrkolag och kyrkohandbok, Lund

62 bestämmanderätt i liturgiska frågor överlämnades dock icke åt detsamma. Frågorna tillhörde liksom tidigare konungens administrativa förordningsmakt enligt RF § 89. Att de liturgiska frågorna trots detta av lagstiftaren räknades till kyrkomötets viktigaste, framgår av att beslut i dessa ting — liksom enligt gällande kyrkomötesförordning — skulle fattas med två tredjedels majoritet (15 § 2 mom. i 1949 års kyrkomötesförordning). Endast undantagsvis har efter år 1866 liturgiska frågor varit föremål för riksdagens behandling, och endast en gång har riksdagen i skrivelse till Kungl. Maj :t uttryckt sin mening i en liturgisk angelägenhet. Detta skedde år 1921, då riksdagen anhöll att Kungl. Maj :t icke måtte bifalla en kyrkomötets skrivelse av den 4 december 1920 om fastställelse av det av kyrkomötet antagna psalmboksförslaget. Vid riksdagarna 1920, 1931, 1933, 1937 och 1938 framfördes i enskilda motioner krav på en revision av bl.a. kyrkohandboken, men motionerna avvisades varje gång av riksdagen. Som skäl anfördes bl.a., att dylika frågor låg närmare kyrkomötets kompetensområde och att ett ingripande av riksdagen på detta område endast borde föranledas av extraordinära skäl. Vid riksdagarna 1937 och 1938 blev debatten i handboksfrågan delvis en debatt om stat och kyrka, varvid från motionärernas sida hävdades, att riksdagen också i dessa frågor bättre representerade svenska folket än kyrkomötet och att riksdagen därför var oförhindrad att säga sin mening. Inom kyrkomötet upptogs frågan om kyrkomötet och kyrkans böcker i den redan i andra sammanhang omnämnda motionen nr 58 vid 1951 års kyrkomöte (av biskop Giertz m.fl.). Det gällande rättsläget angavs i motionen vara följande: »I fråga om kyrkans böcker äger kyrkomötet beslutanderätt. Kungl. Maj :t äger att promulgera desamma, vilket jämväl torde innebära rätt att vägra promulgation. Däremot synes icke någon kyrklig bok kunna ändras eller någon ny sådan kunna utfärdas utan att först av kyrkomötet ha antagits med två tredjedelars pluralitet». Enligt motionärerna förefanns starka sakliga skäl för att kyrkomötet erhöll ett lagfäst medinflytande — icke endast i fråga om kyrkans böcker — utan överhuvudtaget i frågor rörande kyrkans »inre» angelägenheter. Kyrkomötet anhöll hos Kungl. Maj :t att vad som sagts i motionen måtte beaktas av den tillsatta kyrkomöteskommittén, och Kungl. Maj :t överlämnade kyrkomötets skrivelse (nr 42) till denna kommitté. Vid kyrkomötet 1953 yrkades i motion (nr 10), att kyrkomötet hos Kungl. Maj :t ville anhålla om utredning i syfte att få sådan lagändring till stånd, att frågor rörande kyrkans gudstjänstordning och böcker, prästutbildning och själavård skulle självständigt få avgöras av kyrkomötet. Kyrkolagsutskottet avstyrkte motionen, men kyrkomötet beslöt att hos Kungl. Maj :t hemställa om dess överlämnande för kännedom till kyrkomöteskommittén (kyrkomötets skrivelse nr 10). Om formerna för reglering av kyrkans religiösa verksamhet anför kyrko-

möteskommittén i sitt betänkande (SOU 1955: 47) — efter att först ha angivit gällande rättsläge — följande (betänkandet s. 209 f.). Så länge den evangeliskt lutherska läran, företrädd av kyrkan, omfattades av folket i dess helhet och således kunde anses som landets officiella religion, var det naturligt att i Konungens allmänna styrandemakt ingick att meddela ordningsföreskrifter för kyrkans rent religiösa verksamhet. Läget är emellertid numera ett annat. Statsmakterna se i kyrkans administrativa och ekonomiska upprätthållande sina egentliga religionsvårdande uppgifter. För modern uppfattning ter det sig mera främmande att frågor om formerna för kyrkans religiösa verksamhet skola på kyrkans vägnar avgöras av Kungl. Maj:t. Kyrkan bör i dessa frågor så långt möjligt åtnjuta samma frihet och självständighet som de enskilda samfunden. I praxis torde detta även vara såtillvida erkänt som kyrkomötets yttranderätt på detta område nästan undantagslöst torde få en utslagsgivande betydelse; vad särskilt gäller kyrkans böcker kan som ett lagligt erkännande av kyrkomötets inflytande anses, att kyrkomötesförordningen för positivt beslut rörande dessa böcker föreskriver kvalificerad majoritet inom kyrkomötet, låt vara att föreskriften härom statsrättsligt icke binder Kungl. Maj:t vid kyrkomötets önskemål. Det har emellertid synts kommittén riktigt att kyrkomötet erhåller grundlagsfäst medbestämmanderätt vid fastställande av kyrkans böcker och vid meddelande av föreskrifter i övrigt avseende ordningen för gudstjänstens och andra kyrkliga handlingars förrättande. Kommittén föreslår därför, att för hithörande kyrkliga angelägenheter införes — genom tillägg till RF — en ny lagstiftningsform med Kungl. Maj :t och kyrkomötet såsom beslutande. Naturligt torde under denna lagstiftningsform böra hänföras även vissa föreskrifter om andra kyrkliga förrättningar såsom vigningsakter samt vissa stadganden i andra speciellt inomkyrkliga ämnen t.ex. frågor rörande kyrkans diakoni-, missions- och sjömansvård. Kommittén finner det angeläget att vad som i enlighet med det anförda skulle höra under Kungl. Maj :ts och kyrkomötets lagstiftningskompetens samlas i en särskild författning, av kommittén benämnd kyrkoordning. Kommittén har också upprättat ett utkast till en sådan, vilken fogas som Bilaga 2 till detta betänkande. Det må framhållas att i utkastet icke upptages de kyrkliga böckerna, vilka kommittén anser vara av särskild karaktär. Kommittén påpekar att därest — såsom kommittén föreslagit — en ny lagstiftningsform skulle införas för fastställande av kyrkans böcker och för vissa frågor i övrigt rörande kyrkans gudstjänster och andra handlingar m.m., detta får konsekvenser för tillämpningen av RF § 87: 2. I fråga om gränsdragningen mellan tillämpningsområdet för nämnda stadgande och för den föreslagna nya lagstiftningsformen anför kommittén följande principiella synpunkter (betänkandet s. 210): »Den grundläggande regleringen av kyrkans organisation och verksamhet måste alltjämt vara förbehållen RF § 8 7 : 2 . Men för bedömande av vad som är väsentligt eller mindre väsentligt får det betydelse, att grundlagen för vissa frågor föreskriver en särskild lagstiftningsform under Kungl. Maj :ts och kyrkomötets kompetens. Härigenom skapas ökade förutsättningar för att i kyrkolag reglera endast de konstitutiva bestämmelserna. Vissa författningar, som för närvarande äro att anse såsom kyrkolag i materiell mening, torde — utan eftersättande av

Gl

riksdagens intressen — kunna överlämnas till Kungl. Maj :ts och kyrkomötets gemensamma lagstiftning. Som exempel må nämnas flertalet av de lagar och förordningar som medge domkapitel eller församling rätt att förordna om avvikelse i skilda hänseenden från den i 1686 års KL föreskrivna eller förutsatta ordningen för gudstjänstfirandet eller som reglera ordningen för sakramentets handhavande.» Med utgångspunkt från sålunda angivna synpunkter redovisar kommittén därefter mera detaljerat bl.a. sådana gällande stadganden, som enligt kommitténs uppfattning bör inrymmas i en kyrkoordning. Den av kommittén tänkta avgränsningen mot kyrkolag framgår vid en jämförelse mellan vad kommittén i detta sammanhang upptager (se Bilaga 2) och vad den tidigare anfört i samband med sitt utkast till ny kyrkolag (se Bilaga 1). Vid remissbehandlingen av kommitténs betänkande har de flesta domkapitel — i många fall i synnerligen positiva ordalag — tillstyrkt den föreslagna nya lagstiftningsformen. Uppsala domkapitel ifrågasätter emellertid om något väsentligt skulle vinnas genom densamma, då det alltjämt skulle stå Kungl. Maj:t fritt att höra riksdagen i frågor, som för denna kunde vara av intresse, och dylika frågor i varje fall skulle kunna upptagas på grund av motion i riksdagen. Det är också tydligt, fortsätter domkapitlet, att Kungl. Maj:t alltjämt skulle äga att utfärda förordningar i kyrkliga frågor. Att draga en bestämd gräns mellan de ärenden, som Kungl. Maj :t ensam skulle k u n n a handlägga, och sådana, där kyrkomötet måste deltaga, synes stöta på avsevärda svårigheter. Även Strängnäs domkapitel ställer sig tveksamt till förslaget men finner dock ej anledning frångå detsamma. Domkapitlet, som förmenar att varje grundlagsändring i görligaste mån bör undvikas, ifrågasätter om icke i föreliggande frågor om formerna för kyrkans religiösa verksamhet kyrkomötets ställning är så stark, att dessa frågor fortfarande k a n regleras av Kungl. Maj :t i administrativ väg efter kyrkomötets hörande. Utan att direkt avstyrka förslaget ställer sig justitiekanslersämbetet starkt kritiskt till detsamma. Vid det förhållandet att kyrkomötets yttranderätt på ifrågavarande område nästan undantagslöst torde få utslagsgivande betydelse, kan det enligt ämbetet sättas i fråga om fullt tillräckliga skäl föreligger att vidtaga en så pass ingripande åtgärd, även nödvändiggörande en grundlagsändring; åtgärden skulle ju mera tillgodose ett formellt, om än viktigt sådant, önskemål än ett reellt. Efter att ha påpekat att den nya lagstiftningsformen skulle innebära ett omständligare förfarande, framhåller ämbetet slutligen att det ur konstitutionell synpunkt väcker »viss betänklighet» att utvidga kyrkomötets kompetens. En helt avvisande ståndpunkt till förslaget intages av kammarkollegium, som icke finner det påvisat att behov föreligger av den föreslagna lagstiftningsformen och som ytterligare framhåller den komplicering av lagstiftningen på det kyrkliga området som dess införande skulle medföra.

AVDELNING II

UTREDNINGEN

o — 7 4 1 4 65

66 K a p . 5. I n l e d n i n g

Förhållandet mellan staten och en inom dess gränser verksam kyrka 1 kan vara utformat på olika sätt. Historien likaväl som nutiden lämnar exempel på skilda lösningar härvidlag. Försök har gjorts att med tillämpning av en juridisk hegreppsapparat karaktärisera de på olika sätt anordnade förhållandena mellan stat och kyrka, att således hestämma det rättsligt karaktäristiska för olika lösningar. 2 En indelning av angivet slag kan vara av stort intresse då det gäller att beskriva historiska eller i nuläget rådande förhållanden. För det arbete utredningen har att utföra — att undersöka de tänkbara framtida relationerna mellan staten och Svenska kyrkan — torde en dylik indelning däremot äga mindre intresse. Såsom framgått av den i Avdelning I intagna redogörelsen för gällande rätt kännetecknas den nuvarande gestaltningen av förhållandet mellan stålen och Svenska kyrkan bl.a. därav, att kyrkans organisation och verksamhet till betydande del regleras genom lagstiftning. 3 Till den del denna lagstiftning är att hänföra under begreppet kyrkolag, sker den under lagfäst medverkan av kyrkomötet. Övrig lagstiftning, som rör kyrkan, sker genom samfällt beslut av Kungl. Maj:t och riksdagen eller genom beslut av Kungl. Maj:t ensam. Vad sålunda gäller i fråga om utövandet av bestämmanderäten4 i kyrkliga angelägenheter är givetvis ett av uttrycken för de rådande relationerna mellan stat och kyrka i vårt land. En principiell ändring av dessa relationer kan därför antagas få återverkningar på frågor som rör den kyrkliga lagstiftningen (jfr statsrådet Lindeils interpellationssvar vid 1957 års riksdag, ovan s. 12). Därest det organisatoriska sambandet mellan staten och kyrkan skulle upphävas (»skilsmässa»; beträffande detta begrepp se s. 68) blir det sålunda en naturlig följd att i princip utrymme ej längre finns för någon lagstiftning, i fråga om vilken en medbestämmanderätt tillkommer något kyrkligt organ. Å andra sidan kan — vid ett bibehållet or1

Kyrka är här icke att fatta i ordets religiösa eller teologiska bemärkelse utan i betydelsen av rättslig (sociologisk) företeelse. 2 I Sverige har ett försök till en sådan typindelning gjorts av professor Halvar G. F. Sundberg och intagits i dennes arbete Kyrkorätt (1948), s. 40 ff. 3 Ang. vad utredningen inlägger i begreppet lagstiftning, se ovan s. 10 not 2. 4 Med »bestämmanderätt» avses här och fortsättningsvis befogenheten att utfärda generellt bindande bestämmelser; befogenheten att fatta beslut i enskilda ärenden inrymmes således ej under definitionen.

ganisuloriskt samband — olika förändringar i fråga om formerna för lagstiftningen leda till antingen att kyrkan får en självständigare ställning i förhållande till staten eller att kyrkan erhåller en mera utpräglad statskyrkokaraktär i den meningen att den göres mera beroende av regering och riksdag. Som angivits i den skrivelse till statsrådet och chefen för ecklesiastikdepartementet (se SOU 1964: 13, s. X ff.), med vilken utredningen överlämnade sitt betänkande om Religionsfriheten, har det för utredningen i dess arbete hittills framstått såsom ur arbetssynpunkt rationellt att vid behandlingen av alternativa lösningar på skilda områden var för sig liksom vid försök till en enhetlig lösning närma sig spörsmålen från huvudsakligen fyra utgångspunkter. De hypotetiska lägen utredningen i enlighet härmed uppställt till ledning för sitt arbete har betecknats A-, B-, C- och D-lägena. För lägena gäller vissa givna förutsättningar, valda så att möjligheter skall föreligga att belysa relationerna mellan staten och Svenska kyrkan samt olika tänkbara reformer därav och de skilda förhållanden som påverkas av ändringarna. Såsom yllerlighetslägen har utredningen räknat med å ena sidan en i det väsentliga oförändrad relation mellan staten och kyrkan, A-läget, och å andra sidan en från staten helt fristående kyrka utan beskattningsrätt och utan tillgäng till den kyrkliga jorden, D-läget. (Kyrkobyggnaderna förutsattes jämväl i sistnämnda läge kvarstå i kyrklig disposition.) Beträffande A-läget har utredningen förklarat sig ämna upptaga reformer, som ej ändrar grunderna för relationen mellan staten och kyrkan. Det förutsattes i detta läge att ett nära samarbete alltjämt förekommer mellan stat och kyrka. 1 de båda mellanlägena, B- och C-lägena, förutsattes kyrkan i princip vara i organisatoriskt hänseende friställd från staten. Lägena skiljer sig från varandra när det gäller ekonomiska förhållanden, något som — enligt vad utredningen i den ovan omnämnda skrivelsen uttalat — kan få konsekvenser i andra avseenden, såsom statlig uppsikt och kontroll. I B-läget förutsattes kyrkan ha kvar någon form av beskattningsrätt eller i varje fall en förenklad form för exekution av medlemsavgifter genom statliga organ. Vidare förutsattes kyrkan ha kvar rätten till kyrklig jord. För C-läget utgår utredningen från att kyrkan liksom i B-läget har kvar rätten till den kyrkliga jorden. Däremot förutsattes här, i motsats till vad som gäller för B-läget, att beskattningsrätten icke består. i anslutning till sin presentation av de fyra lägena har utredningen förklarat sig vara medveten om att med andra utgångspunkter, exempelvis om man utgår från vad de aktuella kyrkobegreppen eller religionsfriheten kräver, anledning kan finnas att räkna med andra lägen än de angivna. Utredningen har vidare framhållit, att beaktande av olika aspekter kan föranleda alternativ, där för lösningen på visst område en aspekt får dominera medan annan aspekt blir avgörande inom ett annat område, samt att ut-

68 redningen — efter genomgången av allt material — kan finna anledning till sådana kombinationer eller eljest till komplettering av A-, B-, C- och D-lägena. Det är lämpligt att här något beröra vad utredningen vid behandlingen av B-, C- och D-lägena inlägger i begreppet »fri kyrka» ävensom i det därtill anknytande begreppet »skilsmässa» mellan stat och kyrka. För närvarande föreligger på olika områden — lagstiftning, rättskipning, förvaltning, ekonomi etc. — ett nära och på olika sätt utformat samband mellan staten och kyrkan. Den omgestaltning av förhållandet mellan staten och kyrkan, som förutsattes i fråga om B—D-lägena, innebär att det organisatoriska sambandet mellan dem upphör. 5 För att beteckna denna omgestaltning använder utredningen termen skilsmässa. 6 I analogi med denna bestämning benämner utredningen en kyrka, som icke äger något organisatoriskt samband med staten, såsom fri. Härav följer att B—D-lägena är ägnade att från olika bestämda utgångspunkter belysa förhållandena i en fri kyrka. Framhållas må att med den av utredningen tillämpade begreppsbestämningen den omständigheten att — på grund av att kyrkan förlänats vissa förmåner eller av andra skäl — en viss begränsad statskontroll eller reglering av kyrkan förekommer (något som särskilt i B-läget kan vara tänkbart), icke är av beskaffenhet att begreppsmässigt ändra kyrkans karaktär av fri. Allmänt kan om de fyra av utredningen uppställda hypotetiska lägena, betraktade ur lagstiftningssynpunkt, sägas att omfattningen av den lagstiftning, som rör kyrkan, rimligen måste vara störst i A-läget och minst i Dläget. Vidare synes kunna konstateras att förekommande lagstiftning i å ena sidan A-läget och å andra sidan B—D-lägena måste få olikartad karaktär. 1 A-läget får lagstiftningen till såväl omfattning som utformning antagas i stort sett bibehållas vid vad nu gäller. En detaljreglerande lagstiftning, täckande flertalet områden för kyrklig organisation och verksamhet, förutsattes således i detta läge. I de övriga lägena däremot, i vilka är fråga om en i princip fri kyrka, kan lagstiftningsåtgärder komma att betraktas såsom icke önskvärda ingrepp i kyrkans frihet; detta i vart fall då icke är fråga om lagstiftning av allmän natur, gällande ej endast för kyrkans medlemmar, såsom religionsfrihetslagstiftning, eller lagstiftning av »konstitutiv» natur, såsom de regler vilka måste ges för att kyrkan i B-läget skall kunna utnyttja beskattningsrätten, eller lagstiftning given i kyrkans intresse, såsom bestämmelser till skydd för speciella kyrkliga helgdagar. 7 5 Den omgestaltning, som i övrigt kan komma i fråga, kan sträcka sig mer eller mindre långt, beroende på vilken grad av samband som kan anses önskvärd att bibehålla. 6 Det bör anmärkas att med skilsmässa mellan stat och kyrka stundom torde avses en process, varigenom allt samband — och allt kyrkligt beroende av staten — bringas att upphöra. I det utlåtande av konstitutionsutskottet (uti. nr 17/1956), som låg till grund för riksdagens hemställan om utredningens tillsättande, synes utskottet ha använt begreppet skilsmässa i den ovan angivna begränsade betydelsen. 7 Närmare om olika typer av författningsbestämmelser som kan antagas komma att ha avseende på en fri kyrka, se nedan, s. 125 ff.

69 Oavsett hur gestaltningen av förhållandet mellan staten och kyrkan kan komma att utformas, finns anledning att räkna med förhandenvaron av ett kyrkligt representativt organ motsvarande det nuvarande kyrkomötet. I den fortsatta framställningen utgår utredningen från att ett sådant organ finns, ävensom att detta (i fortsättningen bibehållet vid benämningen kyrkomöte) i åtminstone A-läget tillerkännes legal karaktär, att således — liksom nu — icke blott kyrkomötets existens utan även bl.a. dess kompetens regleras lagstiftningsvägen. Den lagfästa kompetens, som för närvarande tillkom kyrkomötet i fråga om lagstiftningen, är reglerad i RF § 87: 2, enligt vilket stadgande kyrkomötet medverkar vid stiftande av kyrkolag. 8 Allmänt kan förhållandet anges så att kyrkan tillerkänts ett lagfäst medinflytande över en viss — och vad gäller innehållet — väsentlig del av området för kyrklig lagstiftning, medan den i övrigt endast äger utöva ett inflytande av opinionsbildande eller, i en del frågor, rådgivande karaktär. Det medinflytande kyrkomötet har i fråga om lagstiftningen är ett av uttrycken för kyrkans förhållande till staten (jfr ovan). Utredningen har därför funnit anledning att ange de omständigheter under vilka kyrkomötet tillades sin nuvarande kompetens i lagstiftningshänseende ävensom att undersöka vilka skäl som kan anses tala för och emot den nuvarande ordningen. Så sker i nästföljande avsnitt, kap. 6, om »Allmänna synpunkter på kyrkomötets deltagande i lagstiftningen». Olika lagstiftningsspörsmål i A—D-lägena tages därefter upp till behandling, A-läget i kap. 7, därvid behandlingen sker med utgångspunkt från nu gällande grundlagsbestämmelser, samt B—D-lägena i kap. 8. I ett efterföljande avsnitt, kap. 9, diskuterar utredningen lagstiftningsfrågorna i belysning av författningsutredningens förslag.

8 Här bortses från kyrkomötets medinflytande i fråga om privilegielagstiftningen (RF § 114). Som tidigare (s. 11) anmärkts kommer privilegiefrågorna att behandlas i ett senare betänkande.

70 K a p . 6. A l l m ä n n a s y n p u n k t e r p å k y r k o m ö t e t s d e l t a g a n d e i lagstiftningen Kyrkomötets tillkomst m.m. Liksom fallet var med civil- och kriminallag stiftades enligt 1809 års RF även kyrkolag av konungen gemensamt med rikets ständer. För avgörande i lagstiftningsfrågor erfordrades tre stånds sammanstämmande beslut; beslut i kyrkolagsfrågor kunde således fattas mot prästeståndets vilja. Riksdagens lämplighet som representation i kyrkliga angelägenheter började under 1800-talets första decennier att ställas under debatt och förslag framfördes om inrättande av ett kyrkomöte, som skulle övertaga riksdagens befattning med »inre» kyrkliga angelägenheter. 1 Det första mera utformade förslaget återfinns i ett av Johan Henrik Thomander år 1837 framlagt kyrkolagsförslag, vilket sedan i nästan oförändrat skick intogs i den stora kyrkolagskommitténs förslag till kyrkolag år 1846. Enligt sistnämnda förslag skulle ett kyrkomöte inrättas, bestående av samtliga biskopar, konungens föredragande i kyrkoärenden, konungens hovpredikant, kyrkoherden i Storkyrkoförsamlingen i Stockholm, alla ordinarie teologie professorer samt — såsom valda ombud — en präst och en lekman från varje stift och från huvudstaden. (I fråga om de valda ombuden hette det i Thomanders förslag att de var »av församlingarna valda ombud»). Kyrkomötet skulle sammanträda på konungens kallelse (konungen skulle kalla »svenska kyrkans ombud till kyrkomöte»). Sin främsta befogenhet skulle kyrkomötet äga beträffande kyrkans böcker; sålunda skulle beslutanderätten i fråga om bibelöversättning, psalm-, evangelie- och kyrkohandbok samt katekes tillkomma kyrkomötet. Mötet skulle vidare avge betänkanden över sådana mål, som konungen överlämnade till dess avgörande, och till konungen avge berättelse om allt, »vad vid kyrkomötet avgjort är». Dess beslut skulle bli gällande först sedan de blivit av konungen fastställda. Det av Thomander och i 1846 års kyrkolagsförslag förordade kyrkomötet skulle vara helt underställt konungen och framstod närmast som ett inför konungen rådgivande organ i »inre» kyrkliga angelägenheter. Kyrkolagstiftningen var helt undandragen dess kompetens, och i liturgiska frågor var dess beslut beroende av konungens stadfästelse. Om lämpligheten av ett sådant kyrkomöte och om möjligheten att infoga detsamma i den historiskt 1 För en närmare redogörelse rörande omständigheterna i samband med kyrkomötets tillkomst se bl.a. SOU 1955: 47, s. 44 ff. samt Ahrén: Kyrkomöte och synodalförfattning, Lund 1956.

utbildade kyrkoförfattningen stod debatt under hela 1850-talet såväl inom som utom riksdagen. Sin avslutning fick denna debatt år 1858, då riksdagen för sin del fattade beslut om ett dylikt möte och i skrivelse till konungen anhöll om stadfästelse av beslutet. Av olika anledningar, under hänvisning till bl.a. brister i valordningen, vägrades stadfästelse. Frågan om inrättande av ett kyrkomöte kom sedan att sammankopplas med den förestående reformeringen av riksdagen, d.v.s. ståndsrepresentationens ersättande med ett tvåkammarsystem. Enligt ett år 1862 framlagt förslag (prop. 1862—63 nr 33) skulle det tillkomma allmänt kyrkomöte »att upptaga kyrkliga mål, som konungen till detsamma överlämnar eller varom fråga av någon dess ledamot väckes. Mötet äger dock ej att, utöver vad i grundlag kan varda medgivet, annat eller mera besluta än underdåniga utlåtanden samt föreställningar och önskningar att hos Konungen anmälas». Förslaget innebar således, att mötet tillförsäkrades förslagsrätt men att dess beslutanderätt gjordes beroende av en eventuell grundlagsändring. 1 samband med den påföljande år — 1863 — avlämnade propositionen i representationsfrågan (prop. 1862—63 nr 61) överlämnades jämväl förslag om ändring av RF §§ 87 och 88 (samt § 114). Härmed inleddes den stora debatten om kyrkomötet. Stridsfrågan hade övergått till att gälla kyrkomötets förhållande till den nya riksdagen — icke till konungen. Det var framför allt två stadganden, kring vilka striden kom att stå, nämligen dels det föreslagna tillägget till RF § 87: »Riksdagen äge ock gemensamt med Konungen stifta, förändra eller upphäva kyrkolag; dock att därvid erfordras samtycke jämväl av allmänt kyrkomöte», dels ock § 26 i förslaget till ny RO: »Riksdagsmannabefattning kan endast utövas av svenska medborgare, som bekänna sig till kristen-protestantisk lära». Beträffande dessa båda stadganden anfördes från ledande kyrkligt håll, att en riksdag utan prästestånd och utan garantier för att dess medlemmar tillhörde Svenska kyrkan, icke gärna kunde ge kyrklig ordning ett positivt innehåll. Ett nytt organ måste träda i den gamla riksdagens ställe såsom representant för Svenska kyrkan, men ett organ med helt andra befogenheter på kyrkolagstiftningens område än som givits åt det föreslagna kyrkomötet. I en gemensam reservation till konstitutionsutskottets utlåtande över lagförslagen yrkade utskottets samtliga prästerliga ledamöter, att det föreslagna tillägget till RF § 87 borde ges följande lydelse: »Kyrkomöte äge att gemensamt med Konungen stifta, förändra eller upphäva kyrkolag; dock att därvid erfordras samtycke jämväl av riksdagen.» Som princip hävdade reservanterna grundsatsen att kyrkomötet gemensamt med konungen skulle handha den kyrkliga lagstiftningen. Därest riksdagen skulle medverka borde denna och icke kyrkomötet äga veto och detta veto skulle innebära, »att riksdagen ur allmän ordnings- och säkerhetssynpunkt har att granska de av kyrkomötet framlagda lagförslagen för att tillse, att ej statens rätt och välfärd genom dem kränkes; men detta innebär icke, att riksdagen i kyrkans namn och ur kyrklig synpunkt

72 skall positivt ordna kyrkans inre angelägenheter». Vidare yrkades i den prästerliga reservationen på ett sådant grundlagsskydd att vad i RF §§ 87 och 88 stadgades om kyrkomötets befogenheter ej kunde upphävas utan kyrkomötets eget bifall. Kyrkomötesinstitutionen beslöts av 1862—1863 års riksdag, och förordning därom utfärdades den 16 november 1863. På de flesta punkter överensstämde denna förordning med de av rikets ständer år 1858 antagna kyrkomötesbestämmelserna. Den väsentliga och av representationsreformen betingade skillnaden hänförde sig till stadgandet om kyrkomötets befogenheter, bland vilka — såsom ovan nämnts — en viss, av grundslagsändring beroende beslutanderätt förutsattes skola ingå. Genom grundlagsändringarna år 1866 fick kyrkomötet de befogenheter på kyrkolagsområdet som föreslagits i propositionen år 1863. När det första kyrkomötet sammanträdde år 1868 hade det alltså den ställning, som det sedan behållit. De farhågor, för vilka från prästerligt håll givits uttryck under behandlingen av de ifrågavarande lagförslagen, minskades i viss mån genom de för kyrkan positiva yttranden som representationsreformens upphovsman, justitiestatsministern Louis De Geer, uttalade i olika sammanhang (bl.a. i propositionen rörande representationsreformen) och i vilka det föreslagna kyrkomötets betydelse framhävdes. Sålunda framhöll De Geer, att — enär kyrkolagen fortfarande var sammanblandad med stadganden av civillags natur — kyrkolagstiftningen »för närvarande» icke helt och hållet kunde undandragas nationalrepresentationen och överlämnas till kyrkomötet gemensamt med konungen, »vilket måhända eljest vore riktigast». Uppdragandet av rågången mellan civil- och kyrkolag fann De Geer vara förenat med stora svårigheter — dock icke oöverstigliga. Han ansåg emellertid det ligga i kyrkans intresse att gränsdragningen icke företogs förrän kyrkan kunde föra sin talan genom »en bättre representation än riksens ständer». 1 övrigt förmenade De Geer, att intet hindrade att låta kyrkomötet med förbigående av riksdagen behandla alla sådana kyrkliga frågor, som icke var av kyrkolags natur; »och till dessa torde måhända kyrkans allra viktigaste frågor kunna räknas». Beträffande kyrkomötets grundlagsskydd yttrade De Geer: »Att Konungen och två riksdagar sammanstämmande skulle vilja kränka en sådan åt kyrkan en gång försäkrad rättighet, är knappt antagligt under andra förhållanden än sådana, emot vilka ingen grundlagsparagraf skulle giva kyrkan tillräckligt skydd.» Som framgått av ovanstående redogörelse står kyrkomötets inrättande icke i det samband med representationsreformen att först genom denna reform förslag aktualiserades om tillskapande av ett kyrkomöte. Förslag därom hade framkommit redan dessförinnan. Att så skett torde få ses mot bakgrunden av den religiösa utvecklingen i Sverige alltsedan slutet av 1700-talet. De efter hand av bl.a. väckelserörelserna aktualiserade debatterna om

73 religionsfrihetsproblemen hade åstadkommit en förändring i synen på enighet i religionen som den kraftigaste grundvalen för ett »lovligt, samdräktigt och varaktigt regemente» (1634 års RF och sedan samtliga RF före 1809). Nya religiösa åskådningar hade framträtt, som i realiteten brutit sönder den gamla enheten; kyrka och stat var icke längre ett och detsamma. Genom påverkan främst av naturrättsliga teorier hade i stället kyrkan alltmer börjat betraktas såsom ett särskilt, från staten skilt samfund, och tillhörigheten till kyrkan hade upphört att vara en nödvändig förutsättning för svenskt medborgarskap. År 1860 drogs författningsmässigt konsekvenserna av denna utveckling genom den detta år utkomna förordningen angående främmande trosbekännare och deras religionsövning, enligt vilken förordning svenska medborgare för första gången fick rätt att under vissa förutsättningar utträda ur Svenska kyrkan. (Beträffande den närmare innebörden av nämnda förordning, se SOU 1964: 13, s. 17.) Även om tillskapandet av ett kyrkomöte får anses ligga i linje med den ovan skisserade utvecklingen, kan icke bortses från det samband som råder mellan kyrkomötets inrättande och representationsreformen. Anledningen till att kyrkomötet kom att tilläggas beslutande befogenheter i fråga om lagstiftningen, torde vara att härleda ur detta samband, ehuru väl lagmotiven lämnar mycket ringa ledning i detta hänseende. 2 I allmänhet brukar hänvisas till ett kortfattat uttalande av De Geer, att kyrkomötet icke i fullt mått kunde uppfylla sin bestämmelse med mindre det tillerkändes rätt att deltaga i stiftande av kyrkolag. Å andra sidan synes borgar- och bondestånden ha betraktat såväl kyrkomötets medbestämmanderätt som också tillskapandet över huvud taget av kyrkomötesinstitutionen såsom ett politiskt vederlag till prästeståndet i striden om representationsreformen. 3 Utredningen saknar anledning att göra någon närmare undersökning av eller att själv taga ställning i den historiskt intressanta frågan, varför kyrkomötet en gång tillades sin nuvarande medbestämmanderätt vid stiftande av kyrkolag. 4 Däremot måste det ankomma på utredningen att belysa de olika aspekter som — utifrån principiella och andra utgångspunkter — i dagens situation k a n anföras med avseende å denna medbestämmanderätt. Ett sådant belysande sker i det följande. Kyrkomötets medbestämmanderätt Som tidigare berörts förutsattes i de av utredningen hypotetiskt uppställda B—D-lägena att något organisatoriskt samband mellan stat och kyrka icke föreligger. Tidigare har jämväl angivits att det synes naturligt att kyrkomö2 Det må anmärkas att medbestämmanderätten icke enbart torde kunna ses som ersättning för förlorad representationsrätt. I den gamla ståndsriksdagen kunde beslut fattas mot prästeståndets vilja. Kyrkomötets medbestämmanderätt har däremot formellt sett karaktären av ett absolut veto. 8 Se Ahrén i Kyrkohistorisk Årsskrift 1961, s. 106 f. 4 Ang. frågan i vilken egenskap kyrkomötet utövar sina lagstiftningsbefogenheter, se nedan.

74 tet5 icke äger någon medbestämmanderätt i fråga om den begränsade lagstiftning, som i dessa lägen kan komma att ha avseende å kyrkan. 0 I A-lägel åter förutsattes att väsentligen oförändrade relationer mellan stat och kyrka skall förbli rådande. Detta innebär bl.a. att kyrkans organisation och verksamhet till huvudsakliga delar regleras genom lagstiftning. I detta läge blir därför frågan om och i vilken utsträckning kyrkomötet skall äga deltaga i lagstiftningen betydelsefull. Det ankommer icke på utredningen att taga ställning till den principiella frågan huruvida kyrkomötet i en med staten i organisatoriskt avseende alltfort förbunden kyrka skall bibehållas vid en rätt att medverka i lagstiftningen eller icke. Som ovan berörts avser emellertid utredningen att belysa de olika aspekter som — utifrån principiella och andra utgångspunkter — kan anföras med avseende å en sådan rätt. En redovisning av allmänna synpunkter på kyrkomötets nuvarande medbestämmanderätt sker nedan. I kap. 7 behandlas sådana reformer rörande kyrkomötets befogenheter i lagstiftningshänseende, vilka synes kunna komma i fråga vid det principiella ställningstagandet att kyrkomötet alltfort på ett bestämmande sätt bör äga deltaga i lagstiftningen. I kap. 9 åter kommer formerna för utövandet av bestämmanderätten i kyrkliga angelägenheter att upptagas med utgångspunkt från att en medbestämmanderätt i lagstiftningen icke tillkommer kyrkomötet, en ordning som aktualiserats genom det av författningsutredningen framlagda förslaget till ny regeringsform (SOU 1963: 16 och 17). På frågan om kyrkomötets medbestämmanderätt torde kunna läggas A. historiska (traditionella), B. principiella (däri inbegripna religionsfrihetsaspekter) och C. praktiska synpunkter. A. De historiska (traditionella) aspekterna kräver i detta sammanhang icke någon längre utläggning. Här må endast erinras om att kyrkan sedan gammalt haft medbestämmanderätt då det gällt lagstiftning rörande kyrkan (såvitt angår tiden före representationsreformen bör därvid beaktas prästernas rätt att såsom ett särskilt stånd representeras i riksdagen). Ett upphävande av kyrkomötets nuvarande medverkan skulle därför kunna betraktas som ett ingrepp i kyrkans traditionella rättigheter. B. Att från principiella utgångspunkter renodla frågan om medbestämmanderätten från den större frågan om förhållandet över huvud mellan staten och kyrkan torde vara ogörligt. Den debatt som förts i fråga om medbestämmanderätten har också i stor utsträckning varit en debatt rörande nämnda relation. (Beträffande denna debatt, se ovan s. 55 ff.) Särskiljande i debatten har därvid främst varit frågan huruvida kyrkan vore att betrakta 5

Se ovan s. 69. Detta utesluter givetvis icke att på begränsade områden någon form av »sambeslut» mellan statliga och kyrkliga organ kan förekomma. Sålunda kan i B-läget detta tänkas i fråga om t.ex. skattesatsens storlek. 6

75 som en statsinstitution (»staten organiserad för religiös verksamhet»), eller som ett särskilt samfund, visserligen organisatoriskt förbundet med staten men utan att vara identiskt med denna. Med utgångspunkt från uppfattningen om kyrkan som en statsinstitution har det varit naturligt att se den kyrkomötet givna medbestämmanderätten som principiellt oriktig; kyrkan hade liksom andra statsinstitutioner att rätta sig efter de lagar, som för dess räkning stiftades av statens vanliga lagstiftande organ. Med den motsatta utgångspunkten har det varit lika naturligt att betrakta medbestämmanderätten som rimlig och riktig; kyrkan borde i likhet med andra trossamfund äga rätt att på ett bestämmande sätt deltaga i reglerandet av sina egna angelägenheter. Frågan huruvida Svenska kyrkan är att betrakta som en statsinstitution eller ett trossamfund måste givetvis främst bedömas utifrån den ställning som den gällande lagstiftningen förlänar kyrkan. En sådan bedömning — och över huvud varje försök till en rättslig definition av Svenska kyrkan — är emellertid av ringa värde när det gäller att därav draga några slutsatser rörande kyrkomötets medbestämmanderätt; detta enär såväl kyrkomötets existens som dess befogenheter måste ingå som väsentliga moment i bedömningen. Otvetydigt torde emellertid vara — något som framgår av den förda debatten rörande kyrkomötets medbestämmanderätt — att kyrkans offentligrättsliga ställning i sig rymmer såväl drag, ägnade att ge underlag för uppfattningen om kyrkan såsom en statsinstitution, som också drag, vilka kan anses utgöra belägg för kyrkans samfundskaraktär. (Jfr det nedan s. 76 återgivna departementschefsuttalandet.) Medbestämmanderätten har kvarstått i oförändrat skick alltsedan den infördes. På andra genom lagstiftning reglerade områden, hänförliga till förhållandet stat-kyrka, har däremot förändringar ägt rum. Av den utveckling som sålunda skett, torde vissa slutsatser kunna dragas i den här aktualiserade frågan om kyrkans karaktär. Inledningsvis kan framhållas att mot bakgrund av de ovan (s. 70 ff.) redovisade förhållanden, vilka ledde fram till inrättandet av kyrkomötet, dettas karaktär av representation för Svenska kyrkan synes ovedersäglig. Att kyrkomötet har denna ställning av representativt organ för kyrkan torde också vara obestritt. 7 Det må erinras därom att när kyrkomötesinstitutionen tillkom, i den därvid utfärdade förordningen användes den alltsedan år 1846 i samtliga förslag återkommande formuleringen »ombud för svenska kyrkan» såsom beteckning för kyrkomötets deltagare; en formulering som återfinns jämväl i 1949 års kyrkomötesförordning. Som ett generellt omdöme om den utveckling på lagstiftningens område, som ägt rum efter kyrkomötesinstitutionens tillkomst, torde kunna sägas att 7 Sålunda utgick exempelvis konstitutionsutskottet vid 1894 års riksdag i sitt utlåtande (se ovan s. 55) från att kyrkomötet var en särskild representation för kyrkan. En annan sak är att uppfattningen om kyrkan såsom varande en statsinstitution gör det naturligt att betrakta jämväl dennas organ, kyrkomötet, som ett statsorgan.

76 den inneburit ett starkare betonande av Svenska kyrkan som ett samfund. De mest väsentliga förändringar som skett och som i förevarande sammanhang är av intresse har hänfört sig till frågorna om utträdesrätten och om skattelindring för dissenters. Båda frågorna, vilka väsentligen betraktats som religionsfrihetsspörsmål, har utförligt belysts i det av utredningen tidigare avgivna betänkandet om Religionsfrihet (SOU 1964: 13, s. 26 ff. och 131 ff.) vartill hänvisas. Sammanfattande må endast erinras därom att utvecklingen lett dithän att principen om fritt utträde ur kyrkan genomförts och att den, som icke tillhör kyrkan, har att betala församlingsskatt allenast till den del skatten anses hänförlig till icke kyrklig verksamhet (för närvarande påföres den, som icke tillhör kyrkan, 60 % av den församlingsskatt han eljest haft att erlägga). En något utförligare behandling synes här böra ägnas 1951 års lag om religionsfrihet. I denna lag — genom vilken principen om fritt utträde reservationslöst stadfästes — betecknas kyrkan uttryckligen som ett trossamfund. Till grund för förslaget låg dissenterlagskommitténs betänkande (SOU 1949: 20), vilket utgick från att kyrkan var ett trossamfund med egna medlemmar. Under remissbehandlingen uttalades häremot av kammarkollegiet att kyrkan borde betraktas som en statsinstitution och att något särskilt medlemskap i kyrkan därför ej kunde föreligga. Till utveckling av sin ståndpunkt anförde kollegiet — under åberopande av en särskild, av kammarrådet Schalling upprättad promemoria —bl.a. att, även om kyrkan numera i avseende å sitt medlemsbestånd icke var identisk med den svenska staten, den fortfarande administrativt utgjorde en statsinstitution; att denna statsinstitution beträffande själavård och i lärohänseende åtnjöt viss autonomi ändrade ej detta omdöme. I anledning av kammarkollegiets yttrande anförde justitieministern, statsrådet Zetterberg, i propositionen med förslag till religionsfrihetslag m.m. (prop, nr 100 till 1951 års riksdag) bl.a. följande. Vill man med beteckningen statsinstitution säga t.ex. att kyrkans verksamhet regleras genom lagstiftning, utövad av Kungl. Maj :t och riksdagen i bestämda former och i vissa fall med kyrkomötets medverkan, att vissa administrativa kyrkliga ärenden avgöras av Kungl. Maj :t eller att den kyrkliga ekonomien till väsentlig del vilar på beskattning, torde icke något vara att invända mot uttryckssättet. Det måste dock samtidigt beaktas att kyrkan icke är en statsinstitution i samma mening som andra sådana, den har en annan uppgift och en annan karaktär än statsinstitutioner i allmänhet. Den har icke upprättats såsom ett led i den statliga verksamheten och dess huvuduppgift är icke att handhava statliga angelägenheter, även om också sådana kunna vara uppdragna åt kyrkliga myndigheter, t.ex. folkbokföring. Kyrkan är en andlig gemenskap, ett trossamfund, som leder sitt ursprung från de äldsta kristna församlingarna och vars karaktär och verksamhet bestämmes av dess bekännelse. I sin centrala, religiösa uppgift ha de kyrkliga myndigheterna även efter reformationen intagit en självständig ställning. Uttalandet lämnades utan erinran av såväl lagråd som riksdag. Vid behandlingen av lagförslaget vid 1951 års kyrkomöte anslöt sig kyrkolagsut-

77 skottet (betänkande nr 20) till vad departementschefen uttalat rörande kyrkans rättsliga natur. Utskottet sade sig emellertid vilja särskilt betona att kyrkans egenskap av trossamfund var en nödvändig konsekvens av dess bekännelse. »Att kyrkan är ett trossamfund eller en bekännelsekyrka innebär att den i sin förkunnelse av evangelium, liksom i utgestaltningen av sina samfundsordningar och sitt samfundsliv, är bestämt av en viss trosform eller bekännelse, den evangelisk-lutherska, men icke att personlig bekännelse är villkor för tillhörighet till kyrkan.» Utskottet fann den sålunda angivna tolkningen av innebörden i bekännelsekaraktären vara helt i överensstämmelse med den uppfattning av kyrkan såsom en folkkyrka, vilken kom till uttryck i den s.k. biskopsmotionen 8 vid 1929 års kyrkomöte, och uttalade vidare bl.a. att det icke var möjligt att nå fram till en adekvat uppfattning om kyrkans rättsliga natur och ställning i samhället, om man förbisåg kyrkans bekännelsekaraktär. — Under debatten i kyrkomötet utvecklades utskottets synpunkter av flera talare. Bl.a. framhölls 9 att mot lagförslagels koordinering av Svenska kyrkan med varje annan religiös sammanslutning i och för sig intet var att invända »från yttre juridisk synpunkt, d.v.s. med avseende på kyrkans rättsliga ställning i det mänskliga samhället». »Kyrkan som en i mänskliga samfundsformer framträdande storhet kan givetvis — om frihets- och jämlikhetsidén skall genomföras — icke betraktas som något annat än andra samfundsformer av religiös art.» Enligt samme talare kom man emellertid lätt vilse om man med utgångspunkt från begreppet trossamfund sökte bestämma, vad Svenska kyrkan var såsom kyrka och därmed som en »genuint religiös storhet». Man kunde icke, som en annan talare 10 uttryckte saken, i fråga om kyrkans karaktär nöja sig med att som skett ställa två alternativ, antingen kyrkan såsom staten organiserad för religiös verksamhet, eller kyrkan såsom ett trossamfund. Ett tredje alternativ, nämligen »nådesamfundet eller den religiöst motiverade folkkyrkan», måste föras in i bilden. De ovan berörda lagstiftningsåtgärderna (avseende frågorna om utträdesrätten och om skattelindring för dissenters ävensom religionsfrihet i allmän bemärkelse), vilka skett på principiellt viktiga områden, har medfört att kyrkans ställning såsom en särskild, från staten i viss mån fristående institution blivit mera markerad. Det bör i sammanhanget jämväl bemärkas, alt kyrkans verksamhet i allt mindre utsträckning kommit att omfatta borgerliga uppgifter och sålunda mer och mer begränsats till det rent religiösa området. Några förändringar som är av den innebörden att de ändrar den sålunda uppkomna bilden, är svåra att påvisa. Olika nyregleringar, som hänför sig till exempelvis prästlönerna och den ekonomiska förvaltningen, skulle kunna anföras i sammanhanget; möjligen är emellertid vad som skett 8 Motionen är behandlad i utredningens tidigare betänkande om Religionsfrihet (SOU 1964:13, s. 55 ff.). 9 Professor Lindroth, se Allmänna kyrkomötets protokoll nr 7, s. 57. 10 Biskop Runestam, se Allmänna kyrkomötets protokoll nr 7, s. 68.

78 på dessa områden mera uttryck för praktiska och organisatoriska hänsynstaganden än för en principiell syn på kyrkans ställning i förhållande till staten. Principiellt viktigare, men i sammanhanget av mera indirekt intresse, är de förändringar som skett på församlingsplanet. På detta plan kan måhända vissa strävanden i riktning mot ett samgående mellan kyrkan och det horgerliga samhället sägas vara skönjbara. Som ett uttryck härför kan ses det i 69 § 1961 års lag om församlingsstyrelse intagna stadgandet om att kyrkorådet, innan förslag till inkomst- och utgiftsstat uppgöres, skall samråda med kommunens styrelse. Stadgandet tillkom under departementsbehandlingen av församlingsstyrelsekommitténs betänkande och innebar — enligt vad departementschefen anförde (prop, nr 70/1961) — ett tillgodoseende av ett önskemål, som 1960 års riksdag uttalat om en samverkan i ekonomiska frågor mellan den borgerliga och den kyrkliga kommunen. Riksdagens ifrågavarande uttalande (se KU:s utlåtande nr 25/1960) föranleddes i sin tur av motioner av hrr Larsson och Thapper m.fl. (motion I: 54 och II: 63), i vilka hemställdes att riksdagen i skrivelse till Kungl. Maj:t ville anhålla om utredning huruvida och i vilken omfattning ekonomiska angelägenheter, i vad de avsåg kyrkliga ändamål, måtte kunna handläggas av organ, som ägde besluta om den borgerliga kommunens ekonomiska angelägenheter. Mot bakgrund av den sålunda angivna utvecklingen kan hävdas att de samfundsmässiga dragen i Svenska kyrkan förstärkts under de senaste hundra åren. Uppfattningen om Svenska kyrkan som en statsinstitution och därmed kyrkomötet som ett statsorgan torde också numera ha få förespråkare. Allmänt torde godtagas den i 1951 års religionsfrihetslag lagfästa uppfattningen om kyrkan som ett samfund, vilket — beroende på historiska och funktionella förhållanden — står i en viss, väsentligen genom lagstiftning bestämd relation till staten. Som tidigare (s. 60) berörts avvisar kyrkomöteskommittén tanken på kyrkan som en statsinstitution och utLalar (betänkandet s. 204), att ifrågavarande åsikt kunde hämta visst stöd från en tid då upprätthållandet av den evangeliskt lutherska läran och bevarandet av folkets religiösa enhet utgjorde en av statens viktigaste funktioner. Den förbisåg dock enligt kommittén väsentliga moment i fråga om kyrkans uppkomst och utveckling i vårt land; ej heller tog den tillbörlig hänsyn till kyrkans innersta väsen och uppgifter. Efter alt ha återgivit statsrådet Zetterbergs ovan intagna uttalande fortsätter kommittén: »Detta uttalande innefattar naturligtvis icke något ställningstagande till frågan om kyrkomötets befogenheter. Men erkännandet av kyrkans ursprung och särart gör tesen om kyrkan såsom 'staten organiserad för dess religiösa verksamhet' obrukbar såsom argument för att kyrkomötets deltagande i lagstiftningen skulle vara från principiell, statsrättslig synpunkt ohållbart.» Såsom jämväl tidigare (s. 60) angivits uttalar kommittén vidare att något »annat principiellt skäl mot kyrkomötets deltagande i lagstiftning-

79 en tärer icke heller kunna påvisas». Det må här slutligen anmärkas att utvecklingen mot en betoning av kyrkans samfundskaraktär i sin tur synes ha lett fram till en obenägenhet från statens sida att ingripa i olika inomkyrkliga frågor. För en häremot svarande uppfattning har regeringsledamöter i skilda sammanhang givit uttryck. Sålunda hävdade statsrådet Edenman i debatten vid 1958 års kyrkomöte rörande lagförslaget om kvinnas behörighet till prästerlig tjänst bl.a., att lagstiftningen och statsorganen så litet som möjligt borde ingripa i personliga religiösa förhållanden, samt att direkta åsiktsförföljelser mellan olika grupper, som var aktiva inom kyrkan, i varje fall borde kunna undvikas med inomkyrkliga medel. 11 (Se även Il kammarens prot. 1963 nr 20, s. 9 ff.; svar av statsrådet af Geijerstam på interpellationer av hrr Dahlgren och Lundberg ang. vissa prästers ämbetsutövning, m.m. Interpellationssvaret är delvis återgivet i utredningens betänkande om Religionsfrihet, se SOU 1964: 13, s. 587. I ett interpellationssvar vid 1965 års riksdag hänvisade statsrådet Edenman till och underströk de av statsrådet af Geijerstam år 1963 anförda synpunkterna, se II kammarens prot. 1965 nr 16, s. 9 ff.) Innan utredningen härefter upptager de synpunkter, som kan läggas på frågan om kyrkomötets medbestämmanderätt utifrån principerna om demokrati och religionsfrihet, skall ett par särskilda spörsmål beröras. Det har ibland hävdats (se exempelvis motion II: 90/1883, omnämnd ovan s. 55), att medbestämmanderätten är oförenlig med själva begreppet statskyrka.1- Rörande en dylik argumentering synes kunna anföras, att begreppet statskyrka icke i och för sig är innehållsbestämt, vare sig såvitt angår fråga om medbestämmanderätten eller eljest såvitt angår kyrkans förhållande till staten. Innehåll får begreppet först genom att vissa bestämningar för detsamma uppställes. Arten och omfattningen av dessa kan givetvis växla, beroende på olika bedömningar av dem som uppställer bestämningarna. Utredningen har för sin del (se SOU 1964: 13, s. 559) definierat begreppet statskyrka som en kyrka, vilken i organisatoriskt hänseende och rörande sin ekonomiska förvaltning har en närmare anknytning till statsmakten och som i huvudsak är av den typ Svenska kyrkan för närvarande representerar. Denna bestämning säger intet direkt om medbestämmanderätten och synes varken utesluta eller nödvändiggöra en sådan. Det torde emellertid vara uppenbart att begreppet statskyrka skulle kunna ges en sådan definition att en medbestämmanderätt icke vore förenlig därmed. Slutligen må i sammanhanget anföras att den i det föregående antydda uppfattningen att någon slutsats med avseende å kyrkomötets medbestämmanderätt icke k a n dragas utifrån Svenska kyrkans ställning av statskyrka, bestyrkes om våra nordiska grannländer (se Bilaga 3) förs in i bilden. Förhållandet mellan stat 11

Allmänna kyrkomötets protokoll nr 4, s. 21. I allmänhet har argumenteringen förts vidare sålunda att kyrkan såsom statskyrka är att betrakta som en statsinstitution. 12

och kyrka i ettvart av dessa brukar karaktäriseras som ett statskyrkosyslem. I såväl Danmark som Norge ombesörj es lagstiftningen rörande kyrkan helt av statens egna organ (kyrkomöte, eller motsvarighet därtill, saknas). I Finland däremot har det där förekommande kyrkomötet befogenheter i fråga om motsvarande lagstiftning, vilka går utöver det svenska kyrkomötets. En ytterligare fråga som bör beröras i detta sammanhang är huruvida någon form av samband kan anses föreligga mellan medlemsanslutningen till kyrkan och förhandenvaron av en kyrkomötets medbestämmanderätt vid stiftande av kyrkolag. Antalet personer, som icke tillhör Svenska kyrkan, uppgår till mellan 1,5 och 2 % av befolkningen (se prop, nr 146/1963). Nära nog identitet föreligger således mellan svenska folket och dem, som enligt religionsfrihetslagens regler är att anse som medlemmar i kyrkan. (Beträffande frågan om »formellt-passivt» och »aktivt» medlemskap, se nedan s. 94 f.) Den synpunkten skulle kunna hävdas att en medlemsanslutning av angiven storleksordning utgör en förutsättning för att kyrkomötet på sätt nu sker skall äga deltaga i lagstiftningsprocessen samt att det vore otänkbart med en medbestämmanderätt för kyrkomötet, därest antalet av dem som icke tillhör kyrkan skulle stiga väsentligt. Gentemot en sådan argumentering skulle kunna anföras att medbestämmanderätten icke alls är betingad av nuvarande förhållande i fråga om medlemsantalet och att skälen för en dylik rätt för kyrkomötet skulle framträda med än större styrka, därest antalet medlemmar skulle nedgå. Som utredningen ovan angivit är frågan om medbestämmanderätten av intresse allenast i ett läge med ett fortsatt organisatoriskt samband mellan staten och kyrkan (A-läget). Ett sådant läge måste — med hänsyn till kyrkans egen uppfattning i medlemskapsfrågan — praktiskt anses förutsätta att reglerna för medlemskap i kyrkan är utformade på i huvudsak samma sätt som för närvarande samt att — delvis som en konsekvens härav — en överväldigande majoritet av befolkningen tillhör kyrkan. Skulle antalet av dem som tillhör kyrkan väsentligt nedgå till följd av en radikal ändring av reglerna för medlemskap eller av andra skäl, framstår ett B-, C- eller D-läge som det naturliga alternativet. Mot den sålunda angivna bakgrunden anser sig utredningen sakna anledning att närmare behandla frågan om det eventuella sambandet mellan medlemsantalet och förhandenvaron av en kyrkomötets medbestämmanderätt. Det må framhållas att det sätt, varpå frågorna om medlemskapet i kyrkan löses, kan vara av betydelse — icke endast för den framtida totalrelationen stat-kyrka (jfr ovan) — utan även för dellösningar på särskilda ämnesområden. Utredningen får därför anledning att återkomma till dessa frågor i sina kommande betänkanden. Som ovan (s. 78) uttalats godtages numera allmänt uppfattningen om Svenska kyrkan såsom varande ett samfund. Med denna kyrkans karaktär

81 som utgångspunkt skall utredningen närmast söka ange några av de synpunkter, vilka utifrån principerna om demokrati (och parlamentarism) samt religionsfrihet kan läggas på frågan om kyrkomötets medbestämmanderätt. Inledningsvis torde därvid kunna anknytas till ett uttalande av kyrkomöteskommittén. Denna anför (betänkandet s. 205): Ställningstagandet till kyrkans angelägenheter, särskilt sådana av mera religiös art, beror väsentligen på envars religiösa uppfattning, av den livsåskådning och tro till vilken han bekänner sig. — Det är därför naturligt, att olika meningar göra sig gällande i dessa frågor liksom att de stundom leda till skarpa motsättningar. På grund härav har den uppfattningen vunnit allmänt erkännande att åt de enskilda människorna och trossamfunden bör så långt möjligt överlämnas att själva bestämma i dessa ting. I den mån samhället måste ingripa reglerande genom lagstiftning eller i annan form, måste denna reglering i särskilt hög grad präglas av vidsynt hänsynstagande till olika åsikter. Även om utvecklingen sedan mitten av 1800-talet icke medfört ett utträdande ur kyrkan i den omfattning man på sina håll då förutsåg, ha med samhällets sekularisering Kungl. Maj :t och riksdag kommit att framstå såsom för kyrkan allt mindre representativa organ. Från dessa synpunkter framstår medbestämmanderätt för kyrkan i kyrkligt religiösa angelägenheter icke endast som ett kyrkans önskemål utan som ett allmänt intresse, härlett ur demokratiska principer och i överensstämmelse med religionsfrihetens grundsatser. Såsom påvisats i utredningens betänkande om Religionsfrihet (SOU 1964: 13) användes i den offentliga debatten ordet religionsfrihet ofta såsom ett honnörsord med ganska skiftande innehåll alltefter de utgångspunkter, från vilka talaren eller skribenten utgår, och de konkreta frågor som avhandlas. Motsvarande synpunkt gör sig gällande med avseende å ordet demokrati. Utredningen behandlar frågan om kyrkomötets medbestämmanderätt satt i relation till begreppen demokrati och parlamentarism utifrån de bestämningar som i hänseendet gjorts av författningsutredningen (SOU 1963: 16 och 17). Det svenska statsskickets karaktär av demokrati uttryckes av författningsutredningen genom en deklaration om att all statsmakt i Sverige utgår från Sveriges folk (FRF 1 kap. 1 § första stycket). I samma paragrafs andra stycke anges som de två konstitutiva dragen hos den svenska folkstyrelsen att den bygger på fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt samt förklaras att folkstyrelsen förverkligas — på riksplanet — genom ett parlamentariskt styrelseskick. Rörande parlamentarismens innebörd uttalar författningsutredningen bl.a. (SOU 1963: 17, s. 129), att man, när ett statsskick betecknas som parlamentariskt, därmed avser »i första hand att allmänt framhäva den dominerande roll som tillkommer folkrepresentationen, parlamentet, inom detta statsskick». Att i förslaget till ny regeringsform statsskicket betecknats som parlamentariskt betyder således, anföres vidare (angivna betänkande s. 135), »att folkrepresentationen, riksdagen, ti 11erkännes en dominerande roll inom den svenska demokratien». 6—7-il 4 05

82 Det skulle kunna göras gällande alt den nuvarande ordningen med en medbestämmanderätt för kyrkomötet i fråga om viss lagstiftning är oförenlig med en på angivet sätt bestämd parlamentarisk demokrati. Med utgångspunkt från att en sådan förutsätter att lagstiftningsmakten uteslutande tillkommer organ, som representerar folket i dess helhet, skulle kunna anses att medbestämmanderätten ger statsskicket ett inslag av korporatism som eljest är det främmande. Författningsutredningen har icke behandlat denna problemställning. Som kyrka-statutredningen närmare kommer att beröra nedan i kap. 9 finner författningsutredningen det visserligen ofrånkomligt att — för det fall att pågående utredningsarbete rörande förhållandet stat-kyrka skulle resultera i ett fortsatt statskyrkosystem — kyrkomötets nuvarande medbestämmanderätt i lagstiftningen upphör. Författningsutredningen har emellertid icke närmare uttalat sig i frågan huruvida medbestämmanderätten kan anses vara principiellt stridande mot vårt statsskick eller icke. Beträffande denna rätt yttrar författningsutredningen endast (SOU 1963: 17, s. 487 f.): »Att borttaga regeringens medbestämmanderätt i fråga om kyrkolag och samtidigt låta kravet på kyrkomötets samtycke kvarstå måste enligt utredningens mening anses uteslutet.» Med korporatism (korporativism) brukar förstås den uppfattning enligt vilken staten bör byggas upp på de olika korporationerna 1 3 i samhället. Dessa bör vara representerade i folkförsamlingen; i varje fall bör denna jämte en direkt folkvald kammare även bestå av en kammare, vald på korporativ grund. Den svenska ståndsriksdagen utgör exempel på en korporativl uppbyggd folkrepresentation. I modernare tid har korporatismen i regel haft förespråkare endast bland anhängare av auktoritära system. Författningsutredningen tager avstånd från korporatismen i dess nyss beskrivna form och anser densamma vara oförenlig med demokratien. 1 sammanhanget uttalas (SOU 1963: 17, s. 54): »En korporativ organisation av folkrepresentationen förutsätter — om systemet över huvud skall fylla en reell uppgift och icke enbart är avsedd att dölja en bakomliggande diktatur — att i en eller annan form de av staten erkända intressena räknas och lägges samman. — Demokratien förutsätter däremot att man räknar och lägger samman röster, där varje röst representerar en människa och varje människa är lika mycket värd. Även det minsta steg i riktning mot att ge en intresserepresentation rätt att deltaga i de högsta statsorganens beslutfattande innebär därför också ett avsteg från demokratien.» Som nämnts har författningsutredningen icke närmare uttalat sig i frågan huruvida kyrkomötets nuvarande medbestämmanderätt i lagstiftningsprocessen kan anses vara principiellt stridande mot grunderna för vårt statsskick. Det bör i sammanhanget framhållas att ifrågavarande medbestämmanderätt är begränsad till stiftandet av kyrkolag, således till en del av de författningar som reglerar kyrkans egen organisation och verksam13

Ang. innebörden av begreppet korporation, se nedan s. 123 f.

83 het, ävensom att kyrkan, om den betraktas som en intressegrupp i samhället, på det sätt skiljer sig från andra intressegrupper att det nuvarande statskyrkosystemet förutsätter att kyrkans organisation och verksamhet till huvudsaklig del regleras genom lagstiftning. De angivna förhållandena synes böra beaktas om man vill applicera författningsutredningens sistberörda uttalande på kyrkomötet, något som författningsutredningen icke gjort. Även om ett sådant beaktande sker, kan dock konstateras att kyrkomötets medbestämmanderätt utgör ett unikt inslag i vår statsförfattning samt att — med utgångspunkt från bl.a. författningsutredningens ifrågavarande uttalande — den argumenteringen kan föras, att kyrkomötets nuvarande lagstiftningsbefogenheter är oförenliga med den innebörd författningsutredningen ansett vara att inlägga i principerna om demokrati och parlamentarism (se den nedan s. 88 f. redovisade argumenteringslinjen). Att det å andra sidan — med betonande av bl.a. kyrkans särart i förhållande till vad som i allmänhet bör förstås med en intressegrupp — kan hävdas att medbestämmanderätten icke står i strid med nämnda principers innebörd, framgår av en annan i betänkandet redovisad argumenteringslinje (se nedan s. 90 ff.). Som tidigare (s. 81) angivits har kyrkomöteskommittén funnit medbestämmanderätten framstå som ett allmänt intresse, härlett ur bl.a. demokratiska principer. För dagens svenska kyrka torde medbestämmanderätten framstå som ett uttryck för den självständighet, vilken inom ramen för ett statskyrkosystem anses böra tillkomma kyrkan som ett trossamfund och som — vilket ett studium av de senaste årtiondenas kyrkmötesprotokoll ger belägg för — många inom kyrkan vill se vidgad. Det kan te sig rimligt och naturligt att ett demokratiskt samhälle tager hänsyn till kyrkans ifrågavarande självständighetssträvan och — i den mån allmänna samhällsintressen icke kommer i strid därmed — tillmötesgår därur härledda kyrkliga önskemål. Parentetiskt må i detta sammanhang beröras ett någon gång framfört argument för upphävande av kyrkomötets medbestämmanderätt, vilket må kunna anses anknyta till den ovan behandlade frågan om demokratiens innebörd. I en förut (s. 12) omnämnd interpellation till 1957 års riksdag — föranledd av att 1957 års kyrkomöte förklarat sig icke kunna godkänna ett för detsamma framlagt lagförslag angående kvinnas behörighet till prästerlig tjänst — uttalade interpellanten till stöd för sin uppfattning om att medbestämmanderätten borde upphävas bl.a. följande: »Om denna vetorätt användes så att den hindrar reformer, varom hela folket i övrigt är så gott som enigt, vilket får anses ha kommit till uttryck genom riksdagsbeslut, synes något skäl att bibehålla vetorätten icke längre föreligga». Argumenteringen kan uppfattas såsom angivande av ett principiellt skäl för medbestämmande-

84 rättens upphävande (att lagstiftningsmakten helt bör tillkomma statens organ). Vad interpellanten uttalat kan emellertid också uppfattas som en argumentering för en sådan förändrad sammansättning av kyrkomötet att detta bättre än för närvarande kom att återspegla »folket» i dess religiösa angelägenheter. I anslutning till den här behandlade problemställningen — kyrkomötets medbestämmanderätt contra demokrati och parlamentarism — bör jämväl beröras det i den moderna staten uppkomna förhållandet att konungens befogenheter som kyrkans högste styresman kommit att utövas av regering och riksdag. Härigenom har konungens betydelse som en enande faktor, såvitt angår förhållandet stat-kyrka, upphört och förutsättningar skapats för uppkomsten av ett mera direkt partsförhållande (och därmed ett möjligt motsatsförhållande) dem emellan. Den sålunda skedda utvecklingen anses på sina håll ha förstärkt skälen för kyrkomötets medverkan i lagstiftningen (jfr citat från kyrkomöteskommitténs betänkande, ovan s. 81). Kyrkomöteskommittén finner kyrkomötets medbestämmanderätt stå i överensstämmelse med religionsfrihetens grundsatser (se ovan s. 81). Utredningen har i sitt betänkande om Religionsfrihet (SOU 1964: 13) utförligt behandlat bl.a. frågan om trossamfundens religionsfrihet (s. 569 ff.), till vilket betänkande här må hänvisas. Beträffande en med staten förbunden kyrka har utredningen därvid uttalat (s. 583), att religionsfrihet för en sådan väsentligen får anses innebära, att kyrkan skall kunna verka i enlighet med sin bekännelse och att frågor av religiös art ej bör avgöras mot kyrkans uppfattning. Uttalandet innefattar icke något ställningstagande i fråga om formen för kyrkans inflytande. Det innebär endast att kyrkan faktiskt bör äga utöva ett sådant i fråga om den lagstiftning, som enbart har avseende å kyrkliga förhållanden.

C. Olika praktiska skäl kan åberopas mot den nuvarande ordningen. Sålunda har gjorts gällande att angelägna reformer försvåras genom att samstämmighet mellan riksdag och kyrkomöte erfordras för reformernas genomförande. I och för sig kan naturligtvis ett sådant argument åberopas såväl av företrädarna för kraven på en ökad självständighet för kyrkan — riksdagens medverkan ses då som ett hinder för ur kyrklig synpunkt önskvärda reformer — som av dem, vilka vill hävda statsmakternas suveränitet i förhållande till kyrkan. I sistnämnda fall betraktas kyrkomötets medverkan som hinder för reformer vilka ter sig angelägna ur statlig synpunkt. I förevarande sammanhang är det helt naturligt frågan, i vad mån argumentel kan anses bärkraftigt då det åberopas mot en kyrkans medbestämmanderätt, som är av intresse och som erfordrar en närmare belysning. En genomgång av kyrkomötesprotokollen under tiden 1920—1963 ger vid handen att kyrkomötet i 80 fall, varav 8 angivits avse RF § 114, godkänt

85 av Kungl. Maj:t till mötet hänskjutna lagförslag, medan samtycke vägrats i endast 4 fall." Dessa har avsett följande frågor: 1. förslag till lag om bidrag av allmänna medel till avlöning av kantorer, klockare (kyrkofogdar) samt kyrkoskrivare (1920 års kyrkomöte); 2. förslag till lag om domkyrkostyrelse (1951 års kyrkomöte); 3. förslag till lag om kvinnas behörighet till prästerlig tjänst m.m. (1957 års kyrkomöte); samt 4. förslag till lag om ändrad lydelse av 11 § religionsfrihetslagen den 26 oktober 1951 (1958 års kyrkomöte). Beträffande de under 3 och 4 upptagna lagförslagen må anmärkas att de sedermera — efter att i oförändrat skick ånyo ha framlagts — godkänts av kyrkomötet. Lagstiftningen rörande kvinnliga präster godkändes sålunda av 1958 års kyrkomöte och den ändrade lydelsen av 11 § religionsfrihetslagen (skriftlig anmälan för utträde ur Svenska kyrkan) av 1963 års kyrkomöte. 1 dessa båda fall har således kyrkomötets »veto» reellt haft karaktären av ett suspensivt sådant. Även om — mot bakgrunden av de ovan redovisade siffrorna 15 — uppfattningen om kyrkomötets medverkan såsom ett hinder för reformer vinner ringa stöd av det sätt, på vilket kyrkomötet rent faktiskt utövar sina befogenheter, skulle kunna hävdas att kyrkomötets medverkan indirekt verkar som ett hinder för reformer, vilka ur det borgerliga samhällets synpunkt kan le sig önskvärda. Det skulle nämligen kunna göras gällande, att den nuvarande formen för stiftande av kyrkolag medför en obenägenhet från statsmakternas sida att framlägga sådana förslag av kyrkolags natur, vilka kan väntas möta starkt motstånd från kyrkomötet. 1 vilken utsträckning en antagen principiell inställning hos kyrkomötet i en viss fråga avhållit Kungl. Maj:t från att framlägga förslag i frågan kan icke undersökas och är således svårt att uttala sig om. Det ligger i sakens natur att kyrkomötets medverkan vid stiftandet av kyrkolag rent tekniskt komplicerar lagstiftningsförfarandet. Detta förhållande är oskiljaktigt förbundet med lagstiftningsmaktens fördelning på tre organ. Som ett praktiskt skäl för inskränkning av kyrkomötets befogenheter synes det därför kunna tillmätas värde endast under förutsättning att kyrkomötets medverkan därjämte har en — sett ur det allmännas synpunkt — reformhindrande effekt (se ovan vad anförts h ä r o m ) . Att utbyta kyrkomötets medbestämmanderätt mot en grundlagsenlig rätt att avge utlåtande " Vid sammanställningen har endast sådana fall medtagits där Kungl. Maj:ts skrivelse till kyrkomötet angivits avse inhämtande av godkännande (icke enbart yttrande). Icke medtagna är således fall i vilka kyrkomötet — oaktat enligt Kungl. Maj:ts skrivelse endast yttrande begärts — förklarat sig godkänna eller medge den ifrågasatta lagstiftningen. Såsom »godkända fall» har räknats även sådana, beträffande vilka kyrkomötet till sitt godkännande fogat'vissa reservationer eller iorklarat sig i icke helt oförändrat skick kunna antaga förslaget i fråga S r0T bör , tU.BeSf ^ S i v e l v i s icke bedömas rent »kvantitativt»; beskaffenheten av de frågor beträffande vilka samtycke vägrats, måste beaktas. Vidare må framhållas att i de fall, då proposition forelagges kyrkomötet före riksdagen, kontakter mellan regeringen och kyrkomötet stundom mecUort sådan kompromiss att kyrkomötesbeslutet här räknats som ett godkännande

86 — något som inom riksdagen motionsvägen påyrkats under åberopande av såväl principiella som praktiska skäl — skulle emellertid i och för sig icke göra lagstiftningsförfarandet på kyrkolagsområdet ur teknisk synpunkt mindre komplicerat. 16 Därest ett fortsatt inflytande för kyrkomötet i lagstiftningen anses böra bevaras, är det givetvis angeläget att de olägenheter av teknisk natur, som är förknippade med en sådan ordning, i görlig mån begränsas. Härvid kommer det förhållandet att kyrkomötet normalt sammanträder endast vart femte år in i bilden. Olägenheten av femårsintervallen minskas visserligen genom att Kungl. Maj:t har befogenhet att sammankalla mötet oftare, en befogenhet som Kungl. Maj:t också begagnat (under tidsperioden 1920—1960 förekom 15 kyrkomöten; med en tillämpad femårsintervall skulle antalet ha varit 9). Ändrade bestämmelser rörande tidsintervallen kan givetvis dock bli aktuella. Det må härvid hänvisas till vad kyrkomöteskommittén (se ovan s. 18 f.) härutinnan föreslagit, nämligen en ordning med lagtima och urtima kyrkomöten och en intervall mellan de lagtima mötena av tre år. I kap. 7 kommer utredningen att till närmare behandling upptaga de i sammanhanget tänkbara reformerna. För att här slutligen ge en uppfattning om det antal ärenden, beträffande vilka kyrkomötet haft att utöva sin medbestämmanderätt, må hänvisas till de å s. 84 f. redovisade siffrorna, avseende fall i vilka kyrkomötet godkänt respektive vägrat samtycke till lagförslag som Kungl. Maj:t hänskjutit till detsamma (tiden 1920—1963). Av intresse kan vara att notera den minskning av antalet ärenden som inträtt efter den å bl.a. s. 36 ovan berörda omsvängningen i praxis beträffande den kyrkligt-ekonomiska lagstiftningen. Medan under tiden 1920—1937 i genomsnitt drygt 7 ärenden per kyrkomöte var av den art, att kyrkomötet hade »vetorätt», har därefter i genomsnitt endast 4 haft sådan karaktär. — För att fullständiga bilden av kyrkomötets befattning med kyrkolagsfrågor bör framhållas att den kyrkomötet tillkommande befogenheten att till Kungl. Maj:t anmäla »föreställningar och önskningar» givetvis också avser kyrkolagsfrågor. Under tjugoårsperioden 1940—1960, varunder kyrkomöte avhölls åren 1941, 1946, 1948, 1951, 1953, 1957 och 1958, avläts till Kungl. Maj:t från kyrkomötet 23 skrivelser avseende förslag om ändring av sådana stadganden eller utredning i sådana ämnen, som kan anses vara av kyrkolags natur. 17 Av dessa hade in16 Det må framhållas att utredningen i det här förda resonemanget utgår från ett kyrkolagsbegrepp, sådant som det för närvarande kan vara att bestämma. Förenklingar slår givetvis att vinna, dels på det sättet att kyrkolagsområdet, med bibehållande av kyrkomötets medbestämmanderätt, inskränkes (ev. i förening med införande av nya former för utövande av bestämmanderätten i kyrkliga angelägenheter, såsom en ordning med samfällt beslut av Kungl. Maj:t och kyrkomöte enligt kyrkomöteskommitténs förslag eller en ordning med självbestämmanderätt för kyrkomötet), dels på det sättet att bestämmanderätten i ämnen inom det nuvarande kyrkolagsområdet helt uppdelas på statsmakterna och kyrkomötet, därvid det senare väl får en egen bestämmanderätt i vissa frågor men icke utövar någon bestämmanderätt tillsammans med statsmakterna. Dessa spörsmål behandlas i betänkandet i andra sammanhang (kap. 7 och kap. 9). 17 En del av dessa skrivelser innefattar en upprepning av tidigare framställningar. I det angivna antalet framställningar har icke medräknats sådana som skett i samband med att kyrkomötet uttalat sig i anledning av lagförslag, som av Kungl. Maj:t underställts kyrkomötet för godkännande eller yttrande.

87 till början av 1963 års kyrkomöte 6 förklarats icke föranleda någon Kungl. Maj:ts åtgärd (i vissa fall sedan utredning och/eller viss remissbehandling förekommit). I 9 fall hade nya författningsbestämmelser beträffande de i skrivelserna aktualiserade ämnena kommit till stånd medan i 8 fall vederbörande ärende var föremål för Kungl. Maj:ts prövning (härunder inbegripna de fall, då kyrkomötets skrivelse överlämnats till kommitté, till vars betänkande Kungl. Maj:t ännu ej tagit ställning). 1 det föregående har utredningen sökt ange de mest väsentliga av de synpunkter, vilka synes kunna anföras med avseende å kyrkomötets medbestämmanderätt. Av framställningen torde ha framgått att medbestämmanderätten ytterst är att se som ett konkret uttryck för den avvägning, som ansetts böra ske mellan, å ena sidan, kyrkans strävan efter självständighet inom ramen för ett organisatoriskt samband med staten och, å andra sidan, slutens intresse att — på motsvarande sätt som gäller lagstiftning i allmänhet — utforma de författningsföreskrifter, genom vilka en på angivet sätt relationsbestämd kyrkas organisation och verksamhet i huvudsak måste regleras. Utifrån religionsfrihetssynpunkt (trossamfundens religionsfrihet) har utredningen ansett sig kunna hävda att — i ett läge med ett bibehållet organisatoriskt samband av nuvarande art mellan stat och kyrka — k y r k a n bör äga inflytande i fråga om den lagstiftning som har avseende enbart a densamma. Däremot torde icke utifrån nämnda synpunkt kunna göras gällande att ifrågavarande inflytande måste utövas i den formen att en lagfäst medbestämmanderätt tillkommer kyrkomötet; även andra former kan tänkas. Utöver att utredningen upptagit de synpunkter av historisk och praktisk natur, som kan vara att anföra i sammanhanget, har den vidare behandlat frågan huruvida medbestämmanderätten kan anses stå i strid med grunderna för vårt nuvarande statsskick, således med principerna om demokrati och parlamentarism (se härom vidare nedan). Det bör erinras om att varken kyrkomöteskommittén eller sedermera författningsutredningen (se nedan kap. 9) i sina betänkanden redovisat någon vetenskaplig granskning av frågan om medbestämmanderätten betraktad ur statsrättsliga synpunkter. Ej heller kyrka-statutredningen bedömer en sådan granskning såsom nödvändig för uppgiften att tillhandahålla material för diskussionen om den framtida gestaltningen av förhållandet mellan staten och kyrkan. Frågan, vilka befogenheter som framdeles skall tillkomma kyrkomötet i en med staten alltfort förbunden kyrka (A-läget), synes nämligen kunna bedömas utifrån även andra överväganden än huruvida de nuvarande befogenheterna kan vara att anse som stridande mot principerna för vårt statsskick eller icke. Utöver ett visst hänsynstagande till den historiska aspekten i sammanhanget måste främst övervägas huruvida en medbestämmanderätt är det allmänt sett bästa sättet att åstadkomma den avvägning mellan statens och kyrkans intressen som är nödvändig, och för vilken den nuvarande medbestämmanderätten ovan har angivits vara ett konkret uttryck.

88 Vid de överläggningar som förts inom utredningen beträffande frågan om kyrkomötets nuvarande medbestämmanderätt vid stiftande av kyrkolag har framkommit, atl spörsmålet om denna rätts förenlighet med de för vårt statsskick grundläggande principerna om demokrati och parlamentarism kan antagas bli föremål för helt skilda uppfattningar. Olika argumenteringslinjer kan härvid följas. Även om — såsom utredningen ovan uttalat — frågan vilka befogenheter som framdeles skall tillkomma kyrkomötet i en med staten alltfort förbunden kyrka (A-läget) synes kunna bedömas utifrån även andra överväganden än huruvida den nuvarande medbestämmanderätten kan vara att anse som stridande mot principerna för vårt statsskick eller icke, finner utredningen lämpligt att här redovisa två sådana argumenteringslinjer, vilka torde vara ägnade att stimulera en kommande diskussion om föreliggande spörsmål. Det ligger i sakens natur att de synpunkter, som sålunda anförs, icke är avsedda att uttrycka något utredningens ställningstagande till frågan om medbestämmanderättens bibehållande eller upphävande i ett läge med ett fortsatt organisatoriskt samband mellan staten och kyrkan. Den ena argumenteringslinjen är följande. Som å s. 75 framhållits är uppfattningen om kyrkomötets karaktär av representation för Svenska kyrkan obestridd. Från början har det varit en representation för kyrkan såsom »statskyrka i egentlig mening», således för en kyrka beträffande vilken de statsinstitutionsmässiga dragen övervägt. Som utredningen jämväl angivit har utvecklingen lett dithän att de samfundsmässiga inslagen i kyrkans ställning blivit allt starkare. Därmed har det blivit naturligt att betrakta kyrkomötet som en representation för samfundet Svenska kyrkan, således för en inom statens gränser verkande organisatorisk enhet. Den medbestämmanderätt kyrkomötet äger i lagstiftningsfrågor utövas reellt sett gentemot den borgerliga lagstiftningsmakten, riksdagen (formellt sett även gentemot Kungl. Maj:t). Den nuvarande ordningen vid stiftandet av kyrkolag innebär därmed att en intresserepresentation tillerkänts rätt att hindra genomförandet av lagstiftningsåtgärder, som den demokratiskt valda folkrepresentationen funnit lämpliga och angelägna. Detta är uppenbarligen helt unikt i det svenska samhället och måste förklaras utifrån den ställning som kyrkan hade vid tiden för kyrkomötets inrättande och det stora inflytande den då och tidigare utövade i det svenska samhället. Även om således kyrkomötets medbestämmanderätt må låta sig historiskt förklaras, utgör detta intet skäl för att bibehålla ett mot principerna för uppbyggandet av ett demokratiskt statsskick så stridande inslag i statsförfattningen. Även i deras religiösa angelägenheter måste den i demokratisk ordning valda folkrepresentationen (riksdagen) anses kunna företräda medborgarna. Ingen annan organisation i samhället äger möjlighet — eller

89 skulle komma på tanken att begära detta — att på motsvarande sätt som kyrkan hävda sina särintressen i lagstiftningsprocessen. Bakom detta förhållande ligger den av författningsutredningen klart uttryckta ståndpunkten (se ovan s. 82) att »även det minsta steg i riktning mot att ge en intresserepresentation rätt att deltaga i de högsta statsorganens beslutfattande innebär ett avsteg från demokratien». Gentemot vad sålunda anförts skulle kunna tänkas åberopat det förhållandet att kyrkan såsom medlemmar räknar så gott som samtliga medborgare och att av den anledningen en medbestämmanderätt för kyrkomötet ur principiell demokratisk synpunkt icke framstår som något helt oacceptabelt. Det förhåller sig emellertid otvivelaktigt så, att för ett betydande antal medborgare medlemskapet i kyrkan är av väsentligen formell karaktär. Ett verkligt (aktivt) medlemskap kan anses föreligga endast såvitt angår den minoritet av befolkningen, som deltager i Svenska kyrkans gudstjänster (och därmed jämförliga sammankomster) och/eller tager del i de kyrkliga valen. Kyrkomötets karaktär av en representation för en viss, antalsmässigt begränsad intressegrupp framträder mot denna bakgrund helt tydligt. I detta sammanhang bör vidare framhållas att det sätt, varpå kyrkomötet i sin nuvarande form är sammansatt, inte står i överensstämmelse med vanliga demokratiska principer. Det förhållandet att det finns ett självskrivet ledamotskap för biskoparna och en lagfäst minimirepresentation för prästerskapet kan visserligen sägas återspegla den kyrkliga organisationen men denna ordning är uppenbarligen helt vid sidan av vanliga regler för utseendet av representativa organ i en demokratisk beslutsprocess. Med den utveckling i riktning mot att lägga hela lagstiftningsmakten hos riksdagen, som under lång tid pågått och som författningsutredningen vill kodifiera genom ett direkt grundlagssladgande, synes det uteslutet från parlamentariskt-demokratiska synpunkter att låta kyrkomötet behålla sin medbestämmanderätt i lagstiftningsprocessen. Särskilt i ett läge då en genomgripande författningsreform förestår synes det berättigat att utgå från att kyrkomötets ställning måste underordnas de grundläggande författningsreglerna. Ett upphävande av kyrkomötets medbestämmanderätt i ett läge med fortsatt organisatoriskt samband mellan stat och kyrka kan icke utan vidare anses behöva föranleda till att kyrkan blir starkare bunden till staten. Samhällets yttersta rätt att ingripa i varje organisations eller förenings agerande i förhållande till samhällsintressena har alltid erkänts. I de fall ett sådant ingripande skett har detta i och för sig icke ansetts leda till en bindning eller ett beroende av staten. I princip måste det sagda ha avseende jämväl å trossamfundet Svenska kyrkan. Det bör därvid framhållas att uppfattningen att kyrkans ställning och roll i det svenska samhället i någon väsentlig utsträckning skulle vara beroende av ett bibehållande av kyrkomötets medbestämmanderätt i fråga om viss lagstiftning, synes vara uttryck för ett alltför formalistiskt betraktelsesätt.

90 Den andra argumenteringslinjen är följande. Utredningen har uppvisat att för tillkomsten av kyrkomötet den uppfattningen varit av betydelse, att Svenska kyrkan icke är att betrakta som ett statsorgan. Under den senare utvecklingen har kyrkans karaktär av trossamfund blivit alltmer markerad. Även om Svenska kyrkan icke är att betrakta som en sammanslutning eller bekännarkyrka är den dock — för att använda religionsfrihetslagens beteckning — ett trossamfund och har helt andra uppgifter än ett statsorgan. Svenska kyrkan har erhållit denna ställning under en utveckling, då demokratien fått sitt genombrott i det svenska samhället. Demokratien som styrelsesätt bygger på allmän och lika rösträtt och innebär att folkopinionen får bildas i frihet. Därför är demokratien i längden icke tänkbar utan exempelvis yttrandefrihet, tryckfrihet och mötesfrihet. Till demokratiens förutsättningar med dess hänsyn till den enskilda människans värde och dess respekt för hennes värderingar brukar m a n i allmänhet också räkna religionsfriheten. Med hänsyn till den religionsfrihet, som det demokratiska samhället tillerkänner såväl enskilda som samfund, får det därför anses vara i full överensstämmelse med allmänt godtagna demokratiska principer, att kyrkan genom sitt högsta representativa organ, kyrkomötet, äger ett avgörande inflytande, då det gäller frågor, som rör dess interna liv. Detta tager sig uttryck i kyrkomötets medbestämmanderätt i fråga om stiftande av kyrkolag. I och med att samhället utvecklats i allt mer demokratisk riktning har denna rätt kommit att respekteras i allt större utsträckning. Som ett exempel härpå kan anföras att då i RF § 28 tillträde öppnades för kvinnor till statens ämbeten och tjänster, prästämbetet undantogs och i grundlagen intogs ett moment, som gjorde frågan härom till en fråga av kyrkolags natur. 18 När statsmakten i dess demokratiska utformning och kyrkomötet stundom stannat i mot varandra stridande uppfattningar beträffande kyrkomötets kompetens, har frågan icke gällt medbestämmanderätten såsom sådan utan omfånget av begreppet kyrkolag. Kyrkomötets medbestämmanderätt i fråga om kyrkolagstiftning kan därför ses som ett direkt uttryck för en demokratisk samhällsuppfattning. Ej heller står den i strid med det parlamentariska statsskick, som vuxit upp på demokratiens grund. Författningsutredningen framhåller att när ett statsskick betraktas som parlamentariskt, man därvid i första hand avser att allmänt framhäva den dominerande roll, som tillkommer folkrepresentationen, parlamentet, inom detta statsskick. »Det finns här icke plats för något annat statsorgan som, när det gäller rätten att i sista hand fatta de väsentliga politiska besluten, kan göra parlamentet rangen stridig.» (SOU 1963: 17, s. 129). Parlamentarism innebär således en på visst sätt bestämd avvägning av skilda statsorgans kompetens. Den berör, som författningsutredningen närmare utvecklar, förhållandet mellan riksdag och regering och 18 Se härtill Ahrén: tradition, s. 145.

Riksdagen, kyrkomötet och kyrkans bekännelse i svensk kyrkorättslig

91 mellan statschef och regering. Förekomsten av ett kyrkomöte, som tillerkänts medbestämmanderätt i en med staten organisatoriskt förbunden kyrka, synes icke på något sätt, vare sig principiellt eller praktiskt, vara att betrakta som en avvikelse från ett parlamentariskt statsskick, eftersom ett sådant statsskick innebär en reglering av förhållandet mellan de högsta statsorganen, till vilka kyrkomötet ej är att hänföra. Då riksdagens beslutanderätt i fråga om kyrkolag är motiverad av de organisatoriska band, som består mellan kyrka och stat, skulle denna rätt kunna begränsas till vad som är nödvändigt för att upprätthålla den organisatoriska förbindelsen och kyrkomötets befogenheter i motsvarande grad vidgas, utan att de för parlamentarismen grundläggande principerna därigenom skulle åsidosättas. Om parlamentarismen kräver att regeringen som statsorgan befrias från lagstiftningsmakt i egentlig mening, synes det ej heller strida mot ett parlamentariskt statsskick, därest kyrkomötet skulle få ensambestämmanderätt i fråga om en del av de ämnen, där Kungl. Maj :t som utövare av kyrkans högsta styrelsemakt nu ensam har att besluta. Reformer inom ramen för den nuvarande organisatoriska förbindelsen mellan stat och kyrka, syftande till ökat inflytande för kyrkans högsta representativa organ, kyrkomötet, är alltså tänkbara utan att det parlamentariska statsskicket därigenom rubbas. Författningsutredningens i det föregående citerade uttalande att ett deltagande från en intresserepresentations sida i de högsta statsorganens beslutfattande strider mot demokratien synes icke vara tillämpligt på ett organ av kyrkomötets karaktär. Uttalandet avser organisationer i samhället av helt annan typ. Det är därför naturligt att författningsutredningen icke i sin behandling av staten och organisationerna berör kyrkomötets ställning som lagstiftande organ. Det torde få anses vara oriktigt att beteckna kyrkan som en intresserepresentation i sedvanlig mening med uppgift att bevaka eller tillvarataga medlemsintressen. »Kyrkan är», som statsrådet Zetterberg i propositionen med förslag till religionsfrihetslag m.m. framhöll, »en andlig gemenskap, ett trossamfund, som leder sitt ursprung från de äldsta kristna församlingarna och vars karaktär och verksamhet bestämmes av dess bekännelse». Det intresse, som kyrkomötet har att värna om är primärt knutet till kyrkans andliga uppgifter, vilka härrör just från dess bekännelse. Om en jämförelse ändock anställes mellan Svenska kyrkan som trossamfund och intresseorganisationerna, måste den göras utomordentligt varsamt och förbjuder några vittgånde slutsatser. Det kan emellertid vara av intresse att iakttaga hur den faktiska utvecklingen i fråga om statens förhållande till organisationerna visar samma tendens som i fråga om förhållandet till Svenska kyrkan. Utvecklingen på det förstnämnda området beskriver L. O. Foyer så: »Om . . . någon genomgående tendens i fråga om statens relationer till organisationerna kan urskiljas under det senaste decenniet, torde det kunna sägas vara att staten ytterligare erkänt organisationernas rätt att

92 utvecklas och agera utan statlig inblandning» (SOU 1961:21, s. 74). På likartat sätt har, som i det föregående framhållits, relationerna mellan stat och kyrka utvecklats i riktning mot ett statens erkännande av kyrkans rätt att på ett avgörande sätt öva inflytande på dess egna inre angelägenheter.

93 K a p . 7. L a g s t i f t n i n g e n i A-läget

Inledning A-läget innebär en i princip oförändrad relation mellan staten och Svenska kyrkan, dock med utrymme för reformer vilka ej ändrar grunderna tor nämnda relation (se ovan s. 67). Såsom tidigare (s. 66) utvecklats föreligger ett nära samband mellan relationen kyrka-stat och kyrkomötets befogenheter i fråga om kyrkolagstiftningen. Varje mera omfattande förändring av nämnda befogenheter kan därför anses ändra relationen kyrka-stat. Därest — såsom författningsutredningen (se vidare kap. 9) förutsatt för det fall dess förslag i fråga om lagstiftningens ordnande genomföres samt en kyrkans organisatoriska bundenhet vid staten finnes böra bestå — kyrkomötets medbestämmanderätt skulle upphävas och riksdagen ensam stifta kyrkolag, skulle, om man enbart ser till en sådan ändring, detta otvivelaktigt i och för sig innebära att banden mellan stat och kyrka förstärktes och att kyrkan kom att få en mera utpräglad karaktär av statskyrka. I kap. 9 kommer utredningen i anslutning till en redovisning av författningsutredningens förslag, såvitt detta är av intresse för kyrka-statutredningen, att närmare belysa den situation som skulle uppkomma vid ett borttagande av kyrkomötets medbestämmanderätt vid stiftandet av kyrkolag. Därvid kommer bl.a. att undersökas de möjligheter som står till buds alt vid en sådan situation genom andra förändringar inom den nuvarande lagstiftningens område åstadkomma det resultatet att kyrkan likväl allmänt sett kan sägas stå i en relation till staten, som motsvarar det nuvarande förhållandet. Som tidigare (s. 75 ff.) berörts har utvecklingen lett dithän att de samfundsmässiga dragen i kyrkan efter hand förstärkts. I den debatt, som under senare år förts i fråga om den framtida gestaltningen av relationerna mellan staten och kyrkan, har i allmänhet gjorts gällande att ett ur kyrkans synpunkt sett friare förhållande borde etableras. Även om det organisatoriska sambandet mellan stat och kyrka skulle behållas i stort sett oförändrat (A-läget), synes det mot den angivna bakgrunden ligga nära till hands antaga att förhållandet mellan staten och kyrkan ges en sådan utformning att det — totalt sett — innebär en självständigare ställning för kyrkan. (Att ge kyrkan en friare ställning kan också tänkas av olika skäl vara ett statligt intresse.) I fortsättningen av detta kapitel skall behandlas de föränd-

1)4

ringar på lagstiftningens område, som kan anses ägnade att åstadkomma ett sådant resultat. Som redan angivits (s. 69) utgår utredningen vid behandlingen av olika spörsmål i förevarande kapitel från det faktiska förhållandet att kyrkomötet på ett bestämmande sätt äger deltaga i stiftandet av kyrkolag. Som en ytterligare förutsättning räknar utredningen här med att reglerna för medlemskap i kyrkan är utformade på i huvudsak samma sätt som för närvarande. Innebörden av denna sista förutsättning skall — med erinran om vad utredningen tidigare (s. 80) uttalat rörande närliggande spörsmål — anges något närmare. Reglerna för medlemskap i Svenska kyrkan återfinns i 1951 års religionsfrihetslag. Reglerna, vilka i ett av utredningens tidigare betänkanden (SOU 1964: 13, s. 561 ff.) behandlats utifrån religionsfrihetsaspekter, förutsätter i allmänhet icke för medlemskap någon form av anmälan eller annan aktiv handling. De skiljer sig i detta hänseende på ett markant sätt från de regler som regelmässigt gäller för medlemskap i föreningar och andra organisationer liksom också från många andra trossamfunds föreskrifter om inträde. Såsom framgått av utredningens tidigare behandling av frågan, har religionsfrihetslagens bestämmelser om inträde väckt kritik på en del håll. I anslutning till denna kritik har i den allmänna debatten hävdats (jfr ovan s. 89) att de nuvarande reglerna medför att flertalet medborgares medlemskap i kyrkan är av rent formell karaktär och att man — om man vill få en uppfattning om antalet av dem som i egentlig mening kan räknas som medlemmar — måste utgå från sådana former för aktivitet från medborgarnas sida, vilka kan anses ge uttryck för deras vilja att tillhöra kyrkan. Angivandet och bedömningen av vilka aktivitetsformer, som därvid bör tillmätas mer eller mindre utslagsgivande betydelse, synes emellertid vara förenat med stora svårigheter. Å ena sidan kan hänvisas till de i förhållande till befolkningen låga procentsiffror, som redovisas för deltagande i kyrkans gudstjänster och därmed jämförliga sammankomster (se härom SOU 1963: 39, s. 31 ff.), ävensom till den ringa anslutningen vid kyrkofullmäktigevalen (cirka 15 % valdeltagande). Å andra sidan kan andragas de höga procentsiffror, som redovisas för kyrkliga förrättningar av olika slag, såsom dop och konfirmation (se härom ovan anmärkta betänkande, s. 35 ff.). Ävenledes kan hänvisning göras till procentsiffrorna för kyrklig vigsel och för jordfästning enligt Svenska kyrkans ordning (s. 37 resp. s. 39 i nämnda betänkande). Gentemot åberopandet i sammanhanget av de sålunda angivna aktivitetsformerna har beträffande envar av dem invändningar gjorts. Med avseende å gudstjänstdeltagandet har exempelvis anförts att detta icke bör ställas i relation till befolkningen i dess helhet utan endast till den del av befolkningen, som med hänsyn till ålder, hälsotillstånd, arbetsförhållanden och bostädernas belägenhet m.m. dylikt har goda möjligheter att deltaga i sammankomsterna i gudstjänstlokalerna, att den form av andakt som består i det aktiva avlyssnandet av Svenska kyrkans radioguds-

95 tjänster bör beaktas, o.s.v. Vad angår valdeltagandet har bl.a. gjorts gällande att intresset för att deltaga i valförrättningar är mycket svagt inom flertalet stora organisationer i vårt land. Beträffande slutligen de kyrkliga förrättningarna har hävdats, att de höga frekvenssiffrorna mindre är att se som uttryck för vederbörande medborgares vilja att tillhöra kyrkan än för ett konventionellt och traditionsbundet handlande. — Genom det anförda torde ha visats på några av de svårigheter som är förenade med att söka uppdraga en gräns mellan ett formellt-passivt och ett aktivt medlemskap. Det nu behandlade spörsmålet — liksom medlemskapsfrågan över huvud — är emellertid av betydande intresse såväl när det gäller kyrka-statrelationen sedd som helhet som också vid ställningstagandet till partiella reformförslag på skilda ämnesområden. Utredningen kommer att få anledning återkomma till frågan om formellt-passivt och aktivt medlemskap i kommande betänkanden. Utredningen återknyter härefter till den ovan angivna, i förevarande kapitel uppställda förutsättningen, att reglerna för medlemskap i kyrkan är utformade på i huvudsak samma sätt som för närvarande. I förutsättningen — vars uppställande sammanhänger med det å s. 80 förda resonemanget om betydelsen för totalrelationen stat-kyrka av det sätt, varpå frågorna om medlemskapet i kyrkan löses — inrymmes icke något ställningstagande till den ovan aktualiserade frågan i vilken utsträckning bland de nuvarande kyrkomedlemmarna återfinns sådana, för vilka medlemskapet är av väsentligen formell innebörd. Med de för behandlingen i detta kapitel angivna förutsättningarna skulle en utökad bestämmanderätt för kyrkan med avseende å den lagstiftning, som rör enbart kyrkan, kunna förverkligas antingen så, att kyrkomötets inflytande över lagstiftningen vidgas med bibehållande av de nuvarande formerna för dess medverkan (RF § 87: 2) eller också på det sättet att nya former för utövandet av en bestämmanderätt för kyrkomötet skapas. Ett förstärkt inflytande för kyrkan rörande dess egna lagstiftningsangelägenheter föreligger i Finland. Såsom framgår av den mera utförliga redovisningen av de finska förhållandena i Bilaga 3, innebär denna ordning, såvitt nu är av intresse, att kyrkomötet ensamt har initiativrätt i fråga om lagstiftning av kyrkolags natur. 1 Presidentens och riksdagens befogenheter består i att antingen oförändrat antaga kyrkomötets förslag eller helt förkasta detsamma. Av intresse i sammanhanget är vidare, att enligt den finska riksdagsordningen endast de riksdagsmän, som tillhör den evangelisk-lutherska trosbekännelsen, äger rätt att deltaga i handläggningen av kyrko1

Det bör framhållas att kyrkolagsbegreppet har ett vidare innehåll i Finland än i Sverige. Den finska kyrkolagen upptager sålunda bl.a. bestämmelser motsvarande den svenska församlingsstyrelselagens. Frågor, vilka angår »kyrkans förhållande till staten eller till något religionssamfund», hänföres icke till kyrkolag; i dessa frågor äger dock i princip kyrkomötet alltid avgiva utlåtande.

lagsförslag och frågor rörande de evangelisk-lutherska församlingarnas kyrkliga förhållanden i övrigt. Uppfattningen om det finska systemet såsom något vilket vore värt alt efterbilda torde vara ganska utbredd inom kyrkliga kretsar i vårt land; i sammanhanget brukar talas om »vidgad frihet inom ramen för nuvarande förhållande mellan stat och kyrka». Som ett uttryck för den angivna uppfattningen är att se den tidigare (s. 60) omnämnda motionen nr 32 vid 1951 års kyrkomöte. I densamma hemställdes, såvitt nu är i fråga, att kyrkomötet ville hos Kungl. Maj:t anhålla om den ändring av RF § 87: 2 att stadgandet kom att erhålla följande lydelse: »Kyrkolag stiftas, förändras eller upphäves genom allmänt kyrkomötes beslut, som varder av Konungen och riksdagen stadfäst.» Som en allmän bakgrund till denna hemställan anfördes i motionen bl.a. följande. Då den nya religionsfrihetslagen och därmed sammanhängande lagändringar trätt i kraft, kommer den svenska staten att principiellt och legalt intaga en annan religiös ståndpunkt än förut. Hittills har den varit konfessionellt bestämd genom grundlagens krav på att såväl Konungen som statsråden skola vara av den rena evangeliska läran. De nya bestämmelserna ställa detta krav allenast på Konungen och det statsråd, som föredrager ärenden rörande svenska kyrkan. Regeringsmakten är alltså konfessionellt bestämd allenast, när den utövar kyrkostyrelsen. Sedan rätt lång tid tillbaka har det varit möjligt att vara riksdagsman utan att tillhöra svenska kyrkan. På grund av den begränsade rätten till utträde och den jämförelsevis ringa utsträckning, vari denna rätt använts, har detta saknat praktisk betydelse. Rätten till fritt utträde kommer av allt att döma att förändra situationen. Betydande grupper av medborgare komma att utträda, därför att de tillhöra annat kristet trossamfund. Man måste även räkna med att en hel del kommer att markera sin likgiltighet för eller fientlighet mot all kristen tro genom att anmäla sitt utträde. Inom överskådlig framtid torde man visserligen icke behöva riskera, att svenska riksdagens flertal kommer att bestå av medborgare, som icke tillhöra svenska kyrkan. Men det är sannolikt, att antalet riksdagsmän, som stå utanför svenska kyrkan, snart nog kommer att vara så stort att det blir en faktor att räkna med. Motionärerna fann statsmaktens såväl legalt som reellt förändrade inställning i kyrkligt hänseende med nödvändighet böra medföra en omreglering av statens och kyrkans inbördes statsrättsliga förhållanden samt anförde därtill: Med den religiöst indifferenta karaktär statsmakten kommer att få blir den icke längre lämpad att primärt stifta kyrkolag. Den hittillsvarande ordningen, som inneburit, att Konungen framlägger proposition för riksdagen och därefter inhämtar kyrkomötets samtycke till det av riksdagen antagna förslaget, har aldrig varit fullt tillfredsställande.2 Kyrkomötet, där sakkunskapen på det kyrkliga området förefinnes, är satt i efterhand. Vägrar den klenare parten, kyrkomötet, sitt samtyckte, uppstår lätt irritation hos den mäktigare, riksdagen. Detta föranledde 2 Utredningen erinrar om (jfr ovan s. 22 f.) att Kungl. Maj:t är oförhindrad att inhämta kyrkomötets samtycke före riksdagens. En sådan ordning förekommer stundom (senast vid 1963 års kyrkomöte, beträffande förslag till lag om biskopsval, m.m.).

97 ju också för några tiotal år sedan en utredning om avskaffandet av kyrkomötets vetorätt. Redan vid tiden för kyrkomötets tillkomst yrkades från kyrkligt håll på en annan mera ändamålsenlig ordning. I Finland har en sådan tillämpats allt från kyrkomötets inrättande där, och den har veterligen varit till båda parternas belåtenhet. Religionsfrihetsreformen understryker behovet av en ändring. Denna bör gå ut på att kyrkolag skall stiftas, ändras, upphävas och tolkas genom beslut av kyrkomötet, som varder av Konungen och riksdagen stadfäst. Kyrkolagsutskottet (betänkande nr 22) tog icke direkt ställning till ifrågavarande motionsyrkande utan ansåg motionen besvarad genom vad utskottet i samma betänkande anfört i anledning av en annan motion (nr 58), vilken — jämte utskottsbetänkandet — sedermera på kyrkomötets hemställan överlämnades till kyrkomöteskommittén för beaktande. I sitt betänkande (SOU 1955:47) tager kyrkomöteskommiltén upp frågan i vad mån förhållandena i våra nordiska grannländer kunde vara ägnade att tagas till förebild vid en eventuell reform avseende kyrkomötets ställning och uppgifter. Efter att ha anmärkt att i Danmark och Norge den kyrkliga lagstiftningen ligger odelad hos regering och riksdag samt att i dessa länder icke finns någon kyrkans representation, som medverkar i lagstiftningen, anför kommittén följande (betänkandet s. 207). I Finland är statens och kyrkans inbördes ställning mera jämförbar med motsvarande förhållande i vårt land; de historiska förutsättningarna äro ju också i högre grad gemensamma för Sverige och Finland. Det har därför varit naturligt, att den finska lagstiftningen på området — i synnerhet bestämmelserna om finska kyrkomötets befogenheter — varit föremål för kommitténs särskilda uppmärksamhet. Emellertid har kommittén funnit, att även den finska kyrkoförfattningen företer så väsentliga skiljaktigheter från vår egen, att den endast i mindre grad kan tagas till förebild vid reformer av den begränsade omfattning kommittén har att föreslå. Ehuru i Finland, såsom hos oss, regeringen utövar den högsta styrelsen över kyrkan, äger den finska kyrkan i förstärkta biskopsmötet och kyrkostyrelsen egna centrala organ med vittgående befogenheter av ekonomisk och administrativ art. Uppgifter som i vårt land åvila Kungl. Maj :t förvaltas i Finland av kyrkan själv genom dess centrala organ. De vittgående befogenheter finska kyrkomötet äger — exklusiv initiativrätt i kyrkolagsfrågor, rätt att ensamt besluta angående kyrkans böcker samt direktivrätt gentemot förstärkta biskopsmötet och kyrkostyrelsen — få ses mot bakgrunden av dessa förhållanden. Det är tydligt, att förlänandet av liknande befogenheter åt det svenska kyrkomötet förutsätter en genomgripande förändring i svenska kyrkans centrala förvaltning. Kyrkomöteskommitténs ifrågavarande uttalande synes böra kommenteras på ett par punkter. Som kommittén framhåller är de historiska förutsättningarna till stor del gemensamma för Sverige och Finland. En i detta sammanhang viktig skiljaktighet föreligger dock. Då det finska kyrkomötet inrättades och tillades sina befogenheter i fråga om lagstiftningen (år 1869) utgjorde Finland ett storfurstendöme under den grekisk-ortodoxe ryske tsaren. Detta förhållande måste beaktas då det finska kyrkomötets ställning och befogenheter bedömes. De kyrkliga självständighetskraven måste givetvis framträda med större styrka och förtjäna större beaktande i det fall 7 — 7 4 1 4 65

98 statsmakten företräder en annan konfession (eller måhända är kyrkofientligt inställd) än i det fall statsmakten intager en välvillig ställning till kyrkans konfession. (Jfr härutinnan argumenteringen i den ovan berörda motionen nr 32 vid 1951 års kyrkomöte.) Kyrkomöteskommittén framhåller vidare att bl.a. den exklusiva initiativrätt i kyrkolagsfrågor, som tillkommer det finska kyrkomötet, får ses mot bakgrunden av de centrala kyrkliga organ (förstärkta biskopsmötet och kyrkostyrelsen), som finns i Finland, och de befogenheter som dessa äger. Kommittén anser att ett förlänande åt det svenska kyrkomötet av liknande befogenheter, som tillkommer det finska, förutsätter en genomgripande förändring i Svenska kyrkans centrala förvaltning. Mot detta skulle kunna invändas att de nämnda kyrkliga centralorganen i Finland inrättades först år 1944; de befogenheter, som nu utövas av dessa organ, tillkom dessförinnan regeringen och undervisningsministeriet. Ett förlänande av en exklusiv initiativrätt i kyrkolagsfrågor åt det svenska kyrkomötet torde därför icke — vilket kommittén synes anse — nödvändiggöra inrättandet av en central kyrkostyrelse eller annat kyrkligt centralorgan. Däremot skulle erfordras att kyrkomötet gavs möjlighet att ombesörja det i sammanhanget nödvändiga beredningsarbetet, något som skulle kunna ske genom en utbyggnad och omgestaltning av kyrkomötets ut redningsnämnd. Som ovan antytts får de befogenheter, vilka tillkommer det finska kyrkomötet, ses mot bakgrunden av de speciella historiska förhållanden i samband med vilka kyrkomötet inrättades och tillades befogenheterna i fråga. När det svenska kyrkomötets befogenheter bestämdes, företrädde statsmakten kyrkans konfession. Med utgångspunkt från vad tidigare berörts om statsmaktens inställning till kyrkans konfession såsom en faktor att taga hänsyn till vid bedömningen av de befogenheter i fråga om lagstiftningen, som kan anses böra tillkomma en med staten förbunden kyrka, förelåg i Finland större anledning än i Sverige att tillerkänna kyrkans representation ett i praktiken så gott som helt avgörande inflytande över den kyrkliga lagstiftningen. I den kyrkomötesmotion, varom nu är fråga, uttalades att 1951 års religionsfrihetslag och därmed sammanhängande lagändringar inneburit, att den svenska staten principiellt och legalt kommit att intaga en annan religiös ståndpunkt än förut (se ovan s. 96). Med framhållande bl.a. därav, att de nya bestämmelserna uppställde ett bekännelsekrav endast beträffande statsråd, som var föredragande i ärenden rörande kyrkan, uttalade motionärerna vidare, att regeringsmakten i fortsättningen var konfessionellt bestämd allenast när den utövade kyrkostyrelsen. Med avseende å den sålunda förda argumenteringen torde följande kunna sägas. Principiellt kan de ifrågavarande, i samband med religionsfrihetslagen vidtagna grundlagsändringarna framstå som betydelsefulla; reellt torde de betyda mindre. Det är här att erinra om att enligt författningsutredningen (se nedan s. 172) den konstitutionella utvecklingen inneburit, att tyngd-

99 punkten i lagstiftningen så till vida allt mer kommit att förskjutas till riksdagen som Kungl. Maj:t numera endast i undantagsfall torde göra bruk av sin statsrättsliga befogenhet att vägra sanktion av lagbeslut, som riksdagen för sin del fattat. Att av regeringens ledamöter endast i kyrkliga ärenden föredragande statsråd behöver tillhöra Svenska kyrkan, synes därför icke böra tillmätas den vikt, som gjorts i ovan berörda motion. Mot bakgrund av den förskjutning av lagstiftningsmaktens tyngdpunkt, som ovan berörts, kan det — för att ytterligare anknyta till motionen — vara av större intresse att undersöka i vad mån de genom 1951 års religionsfrihetslagstiftning vidtagna förändringarna i fråga om rätten att utträda ur kyrkan kan tagas till intäkt för uppfattningen att den finska ordningen bör tillämpas i fråga om kyrkomötets lagstiftningsbefogenheter. Som utredningen anmärkt i ett tidigare belänkande (SOU 1963: 39, s. 143) utgjorde hela antalet ur kyrkan utträdda — frikyrkliga och andra — ännu mer än tio år efter religionsfrihetslagens ikraftträdande mindre än en procent av befolkningen (och hela antalet icke medlemmar mellan 1,5 och 2 % ). Motionärernas beräkningar på denna punkt har således icke slagit in. Det torde emellertid förhålla sig så att antalet utträdda riksdagsmän representerar ett procenttal, som icke obetydligt överstiger det för hela befolkningen gällande. Detta förhållande — och den teoretiskt tänkbara utvecklingen att riksdagen helt eller till övervägande del skulle kunna komma att bestå av ledamöter, som icke tillhör kyrkan — har åberopats som ett skäl för att kyrkomötet bör äga medbestämmanderätt i fråga om stiftandet av kyrkolag. Samma förhållande kan också, vilket den angivna motionen nr 32 vid 1951 års kyrkomöte ger vid handen, anföras som motiv för en sådan omläggning av förfarandet vid stiftandet av kyrkolag att, såsom i Finland, initativrätten exklusivt skulle tillkomma kyrkomötet. Däremot har förhållandet veterligen icke tagits till intäkt för förslag av innebörd att endast riksdagsmän, som tillhör Svenska kyrkan, skulle äga deltaga i riksdagens beslut rörande kyrkolag. Utredningen anser sig sakna anledning att till diskussion upptaga en sådan ordning. Ett införande av en ordning med exklusiv initiativrätt för kyrkomötet skulle — med ett bibehållande i princip av det nuvarande kyrkolagsbegreppet — innebära en inskränkning av riksdagens befogenheter. Emellertid har, såsom författningsutredningen framhållit och som kyrka-statutredningen ovan omnämnt, utvecklingen på lagstiftningens område i vårt land gått i riktning mot en koncentration av lagstiftningsmakten till riksdagen. En omvandling av förfarandet vid stiftande av kyrkolag i enlighet med vad som gäller i Finland skulle sålunda strida mot en markerad tendens inom den konstitutionella utvecklingen i vårt land och framstår enligt utredningens mening som en föga realistisk möjlighet i ett A-läge. En under senare tid inom samhällslivet skönjbar tendens att skilja ut rent kyrkliga angelägenheter från borgerliga sådana, jfr ovan, bl.a. s. 77, kan å andra sidan tänkas leda till en sådan gestaltning av det framtida förhållandet mellan

100 stat och kyrka, som — utan att medföra ett upphävande av det organisatoriska sambandet dem emellan — skulle innebära en betydligt friare ställning för kyrkan i dess förhållande till staten än förutsättningarna för det av utredningen uppställda hypotetiska A-läget i sig inrymmer. Att i en sådan situation lagstiftningsförfarandet i kyrkliga angelägenheter kan komma att erhålla vissa drag från den finska ordningen är tänkbart. I sitt slutbetänkande kommer utredningen att upptaga denna situation till närmare behandling. Mot bakgrund av vad inledningsvis i detta stycke anförts utgår utredningen vid den fortsatta behandlingen i förevarande kapitel från att kyrkomötets medverkan i fråga om stiftande av kyrkolag sker i form av en medbestämmanderätt, i huvudsak utformad i enlighet med vad RF § 87: 2 för närvarande stadgar. En annan möjlighet än att omvandla den nuvarande medbestämmanderätten till en exklusiv initiativrätt är — om man, utan att skapa helt nya former därför, vill öka kyrkomötets inflytande i lagstiftningen — att mer eller mindre radikalt utvidga tillämplighetsområdet för lagstiftningsformen enligt RF § 87: 2. Även i detta hänseende må hänvisas till motionen nr 32 vid 1951 års kyrkomöte. 1 densamma föreslogs nämligen ett tillägg till nyssnämnda stadgande av denna lydelse: »Med kyrkolag förstås allmän lag, som reglerar statens och kyrkans inbördes förhållanden, kyrkomedlemmarnas förhållanden såsom sådana eller eljest kyrkans och dess församlingars angelägenheter, de må vara av ekonomisk eller annan art.» I fråga om en sådan utvidgning av kyrkolagsområdet som förslaget innefattar, gör sig gällande samma synpunkt, som förut anförts beträffande en ordning enligt vilken Kungl. Maj:t och riksdagen skulle äga allenast vetorätt i fråga om kyrkolag, nämligen att den skulle inskränka riksdagens nuvarande lagstiftningsmakt. Det synes vidare utredningen uppenbart att avgränsningen av kyrkolagstiftningen (jämlikt RF § 87: 2) mot annan lagstiftning icke kan ske genom så allmänt hållen formulering som motionen innehåller. I stället måste — i enlighet med den av kyrkomöteskommittén anvisade metoden — den nödvändiga avgränsningen ske på grundval av en på varje lagområde gjord avvägning mellan statliga och kyrkliga intressen. Under särskild rubrik nedan diskuteras de reformer rörande kyrkolagsbegreppet som från en sådan utgångspunkt och med de för A-läget gällande förutsättningarna skulle kunna tänkas ifrågakomma. När det gäller de nya former för utövande av en kyrkomötet tillkommande bestämmanderätt, som kan vara aktuella i A-läget, är naturligtvis den av kyrkomöteskommittén föreslagna formen med Kungl. Maj:t och kyrkomötet som de i vissa ärenden beslutande organen (se ovan s. 63 f.) av stort intresse. En annan möjlighet i hänseendet synes vara att åt kyrkomötet överlämnas att ensamt utöva bestämmanderätten på vissa områden. Det må erinras om att de ämnen, vilka kan tänkas bli omfattade av nya former för bestämmanderättens utövande, givetvis måste hämtas från det nuva-

101 rande lagstiftningsområdet (däri inbegripet lagstiftning jämlikt RF § 89).Införandet av sådana nya former kan därför föranleda att bl.a. kyrkolagsbegreppet erhåller ett annat innehåll än det för närvarande kan anses ha. I det följande skall utredningen — från de utgångspunkter som ovan angivits — upptaga de olika reformer på lagstiftningens område, vilka kan tänkas komma i fråga i A-läget. Redovisningen anknyter dispositionsmässigt till den indelning som tillämpats i betänkandets första avdelning (Gällande ratt, m.m.). Avsnittet om »Reformer rörande kyrkomötet» nedan korreponderar sålunda med kap. 2, »Reformer rörande kyrkolagsbegreppet» med kap. 3 och »Nya former för bestämmanderättens utövande» i huvudsak med kap. 4. Såsom torde ha framgått av behandlingen i Avdelning I, har den debatt, som förts rörande hithörande frågor, väsentligen varit av inomkyrklig karaktär. Utanför kyrkan har dessa frågor i allmänhet tilldragit sig mindre intresse. Detta återspeglas i den följande redogörelsen.

Reformer rörande kyrkomötet Utredningen tager i det följande upp sådana spörsmål som hänför sig till kap. 2, således reformer som avser kyrkomötets sammansättning, tidsintervallen mellan kyrkomötena, m.m. Av de hithörande spörsmålen är frågan om kyrkomötets sammansättning (se ovan s. 14 ff) den ur principiell synpunkt mest intressanta. Såsom tidigare nämnts har under tiden efter ikraftträdandet av 1949 års kyrkomötesförordning frågan tagits upp i den offentliga debatten endast så till vida att vid 1958 års A-riksdag (se ovan s. 16) motionsvis ifrågasattes, huruvida icke en ökad lekmannarepresentation kunde vara motiverad mot bakgrunden av det växande lekmannainflytandet i kyrkan. Att krav på reformer inom ifrågavarande område under senare år icke framställts, innebär icke att de nuvarande bestämmelserna kan anses ur alla synpunkter invändningsfria. Sålunda skulle kunna göras gällande att skäl föreligger för en utökning av representationens storlek. Med hänvisning till ett uttalande av 1944 års kyrkomötessakkunniga (SOU 1946: 32), nämligen att kyrkomötets sammansättning måste bedömas med hänsyn till, bl.a., hur den ger uttryck åt de olika meningsriktningarna och åsiktsgrupperna i det kyrkliga livet, skulle kunna hävdas att det fastställda antalet ledamöter i kyrkomötet icke lämnar utrymme för de olika åsiktsgrupperna inom kyrkan att bli på ett tillfredsställande sätt företrädda. Vidare torde — sedan principen om den lika proportionen mellan präster och lekmän en gång brutits — alltid kunna göras gällande olika uppfäll-

102 ningar om lämpligheten av förskjutningar i ena eller andra riktningen, allt beroende på i vad mån kyrkomötets karaktär av »lärostånd» eller av en representation för Svenska kyrkans medlemmar betonas. Utredningen saknar anledning att gå närmare in på denna avvägningsfråga. Däremot synes det vara av intresse att något beröra den i sammanhanget principiella frågan, huruvida det kan anses utan vidare givet att proportionen mellan de båda grupperna skall vara genom lagstiftning fastställd. Alternativet vore att samtliga ledamöter i kyrkomötet utsågs genom val, där prästerskapet icke hade någon på förhand tillförsäkrad minimirepresentation. Härom må till en början framhållas att som en obestridd förutsättning vid kyrkomötets inrättande gällde, att kyrkomötet skulle innesluta både en prästerlig representation och en lekmannarepresentation. Att så bör vara fallet har veterligen icke heller senare ifrågasatts i den allmänna debatten. Mot den nuvarande ordningen skulle kunna anföras att densamma står i strid med modern uppfattning om de principer som bör gälla i fråga om representativa organs sammansättning och som bl.a. innebär, att en organisations tjänstemän ej automatiskt skall ingå i organisationens representativa församling. Såsom skäl för en lagbestämd prästerlig representation synes å andra sidan kunna åberopas det historiska förhållandet att kyrkomötet, eller snarare dettas befogenheter i lagstiftningen, åtminstone delvis är att se som en ersättning åt prästerskapet för förlusten av dess representationsrätt i fyrståndsriksdagen samt att (jfr ovan s. 15 f.) kyrkomötet jämlikt RF § 114 har att taga del i lagstiftningen rörande prästerskapets privilegier. Tillika torde kunna anföras att det med hänsyn till den episkopalt uppbyggda kyrkotyp som Svenska kyrkan — med dess betoning av läroståndets betydelse — representerar, ter sig naturligt att kyrkans prästerskap har ett icke alltför obetydligt inflytande i kyrkans representativa organ. Den synpunkten kan även framföras att föreskriften om ett bestämt antal prästerliga ledamöter visserligen, å ena sidan, utgör en garanti för att prästerskapet erhåller en viss representation i kyrkomötet men, å andra sidan, kan ses som en garanti jämväl för lekmannarepresentationens storlek. I högre grad än ovan sagts beträffande den prästerliga representationen över huvud, kan det anses stå i strid med modern uppfattning om de principer, som bör gälla i fråga om representativa organs sammansättning, att i kyrkomötet ingår självskrivna ledamöter (biskoparna). I direktiven för kyrkomötessakkunniga uttalade departementschefen, att anledning syntes saknas att göra någon rubbning av det sålunda rådande förhållandet. De sakkunniga anslöt sig till departementschefens upfattning (SOU 1946: 32, s. 109). Biskoparnas självskrivenhet synes icke ha ifrågasatts i den allmänna debatten. Anledningen härtill kan antagas vara att finna i det tidigare angivna förhållandet att Svenska kyrkan representerar en episkopal kyrkotyp; att vid en sådan organisatorisk uppbyggnad biskoparna ingår i det representativa organ, som må finnas för kyrkan, kan framstå som naturligt. I

103 sammanhanget må emellertid uppmärksammas den utveckling som i fråga om den fria verksamheten är i gång på stiftsplanet. Den nya utbyggda frivilliga stiftsorganisation (se SOU 1963: 39, s. 68 f.), som efter hand torde komma att införas i allt fler stift, innefattar mera sällan bestämmelser om självskrivna ledamöter i stiftstinget (stiftsstämman). I åtminstone ett stift (Luleå) föreligger stadgeenligt hinder för bl.a. biskopen att ingå som ledamot (däremot äger han rätt deltaga i förhandlingarna). Slutligen må här beröras den gällande bestämmelsen att såsom ledamöter i kyrkomötet skall ingå två ombud från var och en av de teologiska fakulteterna. Beträffande dessa ombud uttalade kyrkomötessakkunniga (betänkandet s. 109), att de icke funnit anledning föreslå någon ändring i hänseendet. Frågan kan — om man utgår från uppfattningen om Svenska kyrkan såsom ett trossamfund — ställas vad som motiverar att företrädare för statliga fakulteter är tillförsäkrade ledamotskap i denna kyrkas representativa organ. Såsom skäl härför har i den allmänna debatten — utöver historiska skäl — åberopats önskvärdheten att säkerställa förhandenvaron av teologisk sakkunskap inom kyrkomötet. Gentemot detta kan dock invändas att behovet av dylik sakkunskap kan anses tillgodosett genom de regler, som eljest gäller i fråga om kyrkomötets sammansättning, och att det för övrigt kan tillgodoses genom anlitande av särskild expertis. I sammanhanget bör anmärkas att, då bostadsband ej föreligger för kyrkomötesombud, intet hindrar att en teologie professor utses som ombud för vilket stift som helst. Vad gäller sättet för utseende av ombud (se ovan s. 16 f.) träder i förgrunden dels frågan om införandet av direkta val för utseende av lekmannaombuden, dels frågan om möjligheten att — på grundval av indirekta val — samordna olika stiftsvis förekommande val av lekmannaombud. De omständigheter, som talar för direkta val för utseende av lekmannaombuden, är främst att en sådan valmetod skulle medföra ett större allmänt intresse för valen och därmed indirekt för kyrkomötet samt att debatten i större kyrkliga frågor skulle breddas och stimuleras. De invändningar — genomgående av praktisk natur — som kan riktas mot en direkt valmetod, torde i stort sett uttömmande ha angivits av kyrkomötessakkunniga (se SOU 1946: 32, s. 93 ff.). De sakkunniga pekade på — utöver svårigheter, som står i samband med en kandidatnominering — att valen av kostnadsskäl syntes böra ske i omedelbar anslutning till andra val, något som dock kunde medföra att kyrkomötesvalen kom i skymundan. 3 Vidare framhöll de sakkunniga bl.a., att valen till kyrkomöte, om de skulle förläggas i anslutning till andra val, måste gälla för samma tid som de övriga valen, d.v.s. fyra år. 3

De sakkunniga fann sistnämnda synpunkt äga giltighet, oberoende av till vilket annat val kyrkomötesvalen anknöts.

104 En direkt valmetod vid kyrkomötesval torde — såsom kyrkomötessakkunniga uttalat — förutsätta att valen i princip kan ske i anslutning till andra val. Från olika synpunkter synes ligga närmast till hands att vid ett eventuellt införande av direkta kyrkomötesval ansluta dessa till kyrkofullmäktigvalen. 4 Sålunda torde de farhågor som kan hysas för att kyrkomötesvalen, om de förlades i anslutning till andra val, skulle komma i skymundan för dessa, äga minst berättigande vid en sådan anknytning. Vidare torde finnas anledning räkna med att de, som skulle komma att utnyttja sin rösträtt vid direkta kyrkomötesval, i stort sett skulle bli desamma som ägde intresse för att deltaga i kyrkofullmäktigevalen. Även den synpunkten kan anföras, att ett samtidigt val av kyrkofullmäktige och kyrkomötesledamöter skulle kunna positivt påverka intresset för deltagande i förstnämnda val. Genom den nya lagen om församlingsstyrelse har fullmäktigeinstitutionen blivit obligatorisk i allt fler församlingar (dock förekom år 1962 inte sådana val i 1 176 församlingar; församlingar med invånarantal under I 000), något som givetvis medfört att — vid en hopkoppling av kyrkofullmäktigeval och direkta kyrkomötesval — särskilda valförrättningar för kyrkomötesval skulle erfordras i ett motsvarande mindre antal församlingar. Vidare må framhållas att kyrkomöteskommittén genom sitt förslag om mandattider och om en minskning av tidsintervallen mellan kyrkomötena, anvisat en väg att eliminera den invändning mot direkta kyrkomötesval, som har sin grund i kravet på att för dessa val skall gälla samma mandatperiod som för val, med vilka de sammankopplas. Om således under senare tid inträffat omständigheter som skulle kunna anses ha minskat de med direkta kyrkomötesval förenade svårigheterna, så har å andra sidan 1963 års lag om biskopsval aktualiserat reformer inom ramen för en indirekt valmetod. Utredningen syftar närmast på möjligheterna att samordna olika stiftsvis förekommande val av lekmannaombud, nämligen l:o) val av elektorer för val av lekmannaombud i kyrkomötet, 2:o) utseende av ombud för val av lekmannaledamot i domkapitlet samt 3:o) val av de elektorer för stiftets lekmän, som enligt 1963 års lag om biskopsval medverkar vid biskops- och ärkebiskopsval. I anledning av biskopsvalkommitténs år 1957 avgivna betänkanden (SOU 1957: 19 och 27) togs samordningsspörsmålet upp i en motion vid 1958 års kyrkomöte (motion nr 35). I enlighet med kyrkolagsutskoltets hemställan (betänkande nr 14) föranledde motionen dock icke någon kyrkomötets åt4 Om — såsom församlingsstyrelsekommittén på sin tid föreslog (SOU 1958: 42) och som tidigare vid olika tillfällen påyrkats i riksdagsmotioner — kyrkofullmäktigevalen skulle sammankopplas med de borgerliga valen, kommer frågan givetvis i ett annat läge. Spörsmålet om kyrkofullmäktigevalens förläggande behandlades i ett interpellationssvar av statsrådet Johansson den I I december 1962 (prot. FK nr 35, s. 18). Statsrådet fann det ständigt minskande deltagandet i kyrkofullmäktigevalen otillfredsställande från allmän synpunkt men nödgades konstatera, att de förslag som dittills framlagts för att råda bot därpå, icke kunnat accepteras. — Frågan om'kyrkofullmäktigevalens förläggande kommer att av utredningen behandlas närmare i ett senare betänkande om den kyrkliga förvaltningen.

105 gärd. Vid 1963 års kyrkomöte återkom motionen i väsentligen oförändrat skick (motion nr 38). Motionen utmynnade i en hemställan att kyrkomötet måtte i skrivelse till Kungl. Maj:t anhålla om utredning och förslag om samordnande av stiftsvis förekommande val, så att dessa kom att ske genom elektorer, utsedda för en viss mandattid. Vederbörande utskott — särskilda utskottet — fann motionens förslag värt beaktande men ansåg att den utredning som borde komma till stånd, lämpligen borde anförtros åt en av kyrkomötet tillsatt utredningsnämnd, vilken hade att till nästa kyrkomöte avge yttrande och, därest utredningen föranledde därtill, förslag om samordnande av med motionen avsedda val av elektorer och utseende av ombud (särskilda utskottets betänkande nr 5). Kyrkomötet beslöt i enlighet med utskottets hemställan. Utredningsnämnden har numera avgivit de* begärda yttrandet (1963 års kyrkomötes utredningsnämnds betänkande ni 1) och därvid framlagt ett på grundval av biskopsvalslagens bestämmelser upprättat utkast till lag om samordnande av stiftsvis förekommande val av elektorer för val av biskop och elektorer för utseende av lekmannaombud till allmänt kyrkomöte samt av ombud för val av lekmannaledamot i domkapitel. Ifrågavarande förslag kommer att av utredningen närmare behandlas i dess senare betänkande om den kyrkliga förvaltningen. Beträffande tidsintervallen mellan kyrkomötena (se ovan s. 18 ff.) har kyrkomöteskommitténs förslag om en förkortning biträtts av samtliga remissinstanser. Även dess förslag om en ordning med lagtima och urtima kyrkomöten samt om mandatperioder för kyrkomötesombud har genomgående tillstyrkts. 5 Det bör erinras om att såväl inom kommittén som sedermera under remissbehandlingen olika meningar framkom huruvida tidsintervallen mellan kyrkomötena borde bestämmas till tre eller fyra år. Vidare bör erinras om det tidigare (s. 19) angivna sambandet mellan tidsintervallens längd och den tid, varunder mötet äger sammanträda. Bland spörsmål, vilka i redogörelsen för gällande rätt m.m. hänförts till kyrkomötets arbetsformer (se ovan s. 20 f.), är frågan om interpellationsrätt för kyrkomötesledamot gentemot statsrådets ledamöter den enda som angivits vara av aktuellt intresse. Till de synpunkter i frågan, vilka anfördes av kyrkolagsutskottet vid 1951 års kyrkomöte (se ovan s. 21) och som godkänts av såväl 1951 som 1963 års kyrkomöten, synes intet ytterligare vara att anföra. Det må framhållas att författningsutredningen (se SOU 1963: 17, s. 463) betonat frågeinstitutens (interpellation och enkel fråga) karaktär av politiska kontrollmedel, en omständighet som torde kunna åberopas såsom skäl mot införande av den ifrågasatta interpellationsrätten. — 6 Angående av kyrkomötet deklarerad inställning till ifrågavarande förslag, se dess skrivelse nr 45/1957 (ovan s. 19).

106 I fråga om kyrkomötets arbetsformer må jämväl anmärkas att det sätt, varpå kyrkomötet arbetar — med rätt för ledamot att väcka motion vid mötet, med utskottsbehandling och även i övrigt under former, som har riksdagsarbetet till förebild — rent praktiskt kan vara svårt att förena med den till 35 dagar bestämda tid, varunder mötet normalt äger sammanträda. I kap. 2 har avslutningsvis (se s. 23 f.) tagits upp ett par spörsmål, som hänför sig till promulgationsregeln i RF § 87: 2. Det ena spörsmålet, beträffande vilket kyrkomöteskommittén ej föreslår någon ändring av vad nu gäller, rör bestämmelsen att ett av riksdagen antaget förslag till kyrkolag i princip måste, vid äventyr att förslaget förfaller, kungöras såsom lag före öppnandet av nästföljande riksdag. Det andra spörsmålet gäller frågan hur länge kyrkomötet är bundet av lagförslag som mötet framfört eller antagit. Kommitténs förslag i hänseendet, vilket innebär ett stadfästande av principen att varje kyrkomöte bör stå obundet av äldre förslag som ännu icke lett till lags utfärdande, har tillstyrkts av de remissinstanser som berört spörsmålet.

Reformer rörande kyrkolagsbegreppet Som i annat sammanhang framhållits utgör förhandenvaron av en kyrkomötets medbestämmanderätt vid stiftandet av kyrkolag ett betydelsefullt inslag i det för närvarande rådande förhållandet mellan staten och kyrkan. En bestämning av kyrkolagsbegreppet är därför av intresse, inte endast för att ange medbestämmanderättens innehåll utan även för att ge underlag för bedömningen av relationen stat-kyrka. Av det sagda följer att mera avsevärda förändringar av vad kyrkolagsbegreppet i nuläget kan anses omfatta får konsekvenser för totalbedömningen av ifrågavarande relation. Vad som för närvarande kan anses hänförligt under begreppet kyrkolag i RF § 87: 2 har, såsom tidigare berörts, utförligt behandlats av kyrkomöteskommittén (se ovan s. 25 ff.). Kommittén har vidare — utifrån det materiella lagbegrepp, vilket kommittén godtagit — uppgjort ett utkast till en ny kyrkolag (se Bilaga 1). Vid den redovisning av möjliga reformer rörande kyrkolagsbegreppet, som utredningen här avser att ge, synes det av praktiska skäl vara lämpligt att taga kommitténs ifrågavarande utkast till utgångspunkt. Utkastet innehåller på olika punkter förslag om inskränkningar respektive utvidgningar av området för kyrkolag, således ställningstaganden av kommittén, vilka föranletts av andra överväganden än sådana som varit erforderliga på grund av att vissa frågor framstått såsom konstitutionellt oklara. Att utredningen — i enlighet med vad ovan upptagits — väljer kyrkomöteskommitténs utkast till utgångspunkt i förevarande sammanhang, innebär icke något ställningstagande från utredningens sida be-

träffande det av kommittén skisserade kyrkolagsområdet. I den mån utredningen kan finna anledning till närmare uttalanden rörande de skäl, som kan anföras för eller mot kommitténs förslag härutinnan, kommer det att ske i anslutning till behandlingen och redovisningen av de särskilda ämnesområden utredningen efter hand avser att taga upp. Någon detaljredovisning eller detalj granskning av utkastet torde här icke vara erforderlig. 6 Med utgångspunkt främst från reservationer fogade vid kommittébetänkandet och synpunkter framkomna vid remissbehandlingen, anger utredningen i stället — beträffande några större frågor — tänkbara beskärningar av eller tillägg till vad kommittén enligt utkastet till ny kyrkolag ansett böra inrymmas under begreppet kyrkolag. Härvid är det av naturliga skäl särskilt de ovan (s. 33 ff.) såsom kontroversiella angivna ämnesområdena som träder i blickfältet. Vad angår den kyrkligt-ekonomiska lagstiftningen (jfr ovan s. 33 ff.) intages i kyrkomöteskommitténs utkast till ny kyrkolag icke några bestämmelser hänförliga till prästlönelagstiftningen. I fråga om den kyrkliga jordens och kyrkofondens förvaltning och disposition har kommittén i utkastet skisserat regler om vilka organ, som skall förvalta jorden, och hur dessa organ skall vara sammansatta samt om grunderna för förvaltningens ordnande i övrigt. Vidare har kommittén rörande försäljning av kyrklig jord m.m. uttalat, att i kyrkolag sådana bestämmelser bör ingå, som i huvudsak motsvarar 1927 års kyrkliga försäljningslag. Slutligen har kommittén i detta sammanhang föreslagit bestämmelser motsvarande 1 och 8 §§ kyrkofondslagen samt vissa stadganden rörande förvaltningen och grunderna för användningen av pastoratens prästlönefonder. Mot majoritetens inom kyrkomöteskommittén sålunda redovisade ställningstagande har avgivits reservationer dels av Andersson och Brolin, dels av Hultgren (med — till vissa delar — principiellt instämmande av Herlitz). I Anderssons och Brolins reservationer (se ovan s. 45 f.), vilka vunnit gensvar hos ett flertal icke kyrkliga remissinstanser, uttalas att den kyrkligtekonomiska lagstiftningen till ingen del bör betraktas som kyrkolag. Hultgren, till vilken samtliga kyrkliga remissinstanser anslutit sig, anser å andra sidan att bestämmelserna om det prästerliga avlöningsväsendet till sina huvudgrunder bör inrymmas i lagstiftning av kyrkolags natur (se ovan s. 40). Han uttalar vidare (se ovan s. 44) att jämväl bestämmelse motsvarande 6 § kyrkofondslagen (om användningen av kyrkofondens me• Det må erinras om att kyrkomöteskommittén vid uppgörandet av kyrkolagsutkastet utgått från att vM s i X n av lagstiftnmgsformen enligt RF § 87:2 skulle finnas en bestammandeform med Kungl MajToch k^komötet som de beslutande organen. (Angående kommitténs uttalanden m Ä X - H a n de båda formerna, se ovan , 63 f.). Medhä W ^ a » * ^ öån«SDunkten torde finnas skäl antaga, att kommittén, därest RF § 87. 2 kvarstått som den ena.» formeraföutövandet av en kyrkans bestämmanderätt i kyrkliga angelägenheter, i viss utsträckning skuUe haTänfört bestämmelser, vilka nu återfinns i utkastet till kyrkoordning, till område, för kyrkolag.

108 del) bör ha sin plats i en ny kyrkolag. Härutinnan har han rönt instämmande trån ett flertal kyrkliga remissinstanser. Under rubriken »Den kyrkligt-ekonomiska lagstiftningen» har i det föregående (s. 41 f.) behandlats lagstiftningen om kyrkogårdar och begravningsplatser. Det må därför i detta sammanhang erinras om att kyrkomötet vid sitt godkännande av övergångsbestämmelserna till 1963 års lagstiftning om gravrätt fogade en anhållan att Kungl. Maj:t ville utarbeta och för riksdagen och kyrkomötet framlägga ett sådant tillägg av kyrkolags natur till den nya lagen att skydd för i Svenska kyrkans ordning invigda begravningsplatsers helgd och kristna karaktär säkrades (kyrkomötets skrivelse nr 22/1963). Kungl. Maj:t torde ännu icke ha tagit någon ställning till berörda anhållan. 7 Beträffande lagstiftningen om församlingsstyrelse (jfr ovan s. 49 ff.) har kyrkomöteskommittén funnit att densamma även framgent bör behandlas och stiftas som kommunallag; dock att vissa bestämmelser rörande kyrkorådets församlingsvårdande uppgifter borde utbrytas ur församlingsstyrelselagen (1930 års) och överföras till lagstiftning av kyrkolags natur. 1961 års lag om församlingsstyrelse tillkom utan kyrkomötets medverkan. (Angående behandlingen av de ovan åsyftade bestämmelserna rörande kyrkorådets församlingsvårdande uppgifter se ovan s. 50 f.). Kvar står således det från kyrkligt håll i olika sammanhang (se t.ex. motion nr 58 vid 1951 års kyrkomöte och remissyttrandena över kyrkomöteskommitténs betänkande, ovan s. 50) framförda önskemålet om överförande av församlingsstyrelselagstiftningen, helt eller delvis, till området för kyrkolag. Det bör framhållas, att frågan om denna lagstiftnings konstitutionella natur kan antagas sammanhänga med församlingarnas rätt att för täckande av sitt medelsbehov uttaga församlingsskatt; så länge denna rätt föreligger torde därför förutsättningar saknas för att i någon större omfattning överföra församlingsstyrelselagstiftningen till området för kyrkolag. Några bestämmelser om grunderna för lagstiftningen om församlings- och pastoratsindelning (jfr ovan s. 51 f.) upptages ej i kyrkomöteskommitténs utkast. De från kyrkligt håll uttalade önskemålen om en medbestämmanderätt för kyrkomötet i hithörande frågor torde alltjämt vara aktuella. Anmärkas bör att den nuvarande ordningen icke innebär att kyrkliga myndigheter i de konkreta indelningsfallen saknar inflytande; fastmera torde detta vara betydande (jfr kyrkomöteskommitténs uttalande ovan s. 52). Det kan också påpekas att grunderna för den år 1961 slutförda pastoratsindelningsreformen underställdes kyrkomötet för yttrande samt att till grund för Kungl. Maj:ts beslut om indelningsändring låg av domkapitlen — i enlighet 7 Det kan anmärkas att justitieministern, statsrådet Kling, under ärendets behandling i kyrkomötet uttalade, att han visserligen ansåg det framlagda lagförslaget innefatta en tillfredställande garanti for att kyrkans intressen skulle beaktas men att han, i vad på honom ankom, skulle vara verksam för att nästa kyrkomöte skulle få taga ställning till bestämmelser av ifrågavarande slaö (allmanna kyrkomötets prot. nr 4, s. 39).

109 med av riksdagen godtagna riktlinjer — upprättade förslag till ny indelning för respektive stift. Beträffande de övriga ämnen — dock av principiellt mindre betydelse — vilkas hänförande eller icke hänförande under ett materiellt bestämt kyrkolagsbegrepp kan framstå som tveksamt, må hänvisas till kommitténs utkast (Bilaga 1). Det bör anmärkas att kyrkomöteskommittén i utkastet tagit upp frågan om den rättsliga regleringen av bl.a. stiftsmötena samt därvid uttalat, att om dessa skulle komma att legaliseras, till vilken fråga kommittén icke anser sig ha att taga ställning, bestämmelser om dessa mötens uppgifter och sammansättning borde intagas i en ny kyrkolag. Den fria verksamheten på stiftsplanet (ang. innebörden av legal och fri verksamhet, se utredningens tidigare betänkande om Kyrkor och samfund i Sverige, SOU 1963: 39, s. 25 f.) är för närvarande så till vida infogad i den officiella kyrkoförfattningens ram att 13 § 1 mom. lagen om domkapitel föreskriver, bl.a., att domkapitel skall befrämja den kristna kärleksverksamheten och ungdomsvården samt barnens kristna fostran inom stiftet, varvid domkapitlet bör samarbeta med frivilliga organisationer för främjande av kristen och religiös verksamhet. Den befattning domkapitlen i enlighet med nämnda föreskrift tager med den fria verksamheten, är dock av praktiska skäl mycket begränsad. Det åberopade stadgandet innebär att en fri verksamhet förutsattes förekomma på stiftsplanet men någon legal reglering av formerna därför ges icke. Utredningen saknar anledning att här närmare gå in på de skäl som må kunna andragas för, å ena sidan en utvidgad legalisering av den fria verksamheten och å andra sidan ett bibehållande av denna såsom i stort sett ställd utanför lagstiftningsreglering. 8 Avslutningsvis må något beröras det av kyrkomöteskommittén framförda förslaget (se ovan s. 52 ff.) om en kodifiering av bestämmelser av kyrkolags natur i en ny kyrkolag. Som kommittén angivit (betänkandet s. 208) måste de svårigheter som förelegat — och alltjämt föreligger — vid tillämpningen av RF § 87: 2, delvis tillskrivas det förhållandet att vad som är kyrkolag i detta lagrums materiella mening icke innefattas i en lagkodex utan är spritt i en mängd fristående författningar. Den utredning kommittén företagit rörande kyrkolagsbegreppet har otvivelaktigt bidragit till att skapa större klarhet om innebörden av ordet kyrkolag i RF § 87: 2. Med hänsyn härtill får — som kommittén själv anmärkt — läget för att igångsätta ett kodifieringsarbete bedömas som gynnsammare än tidigare. Kommitténs kodifieringsförslag har också vunnit gensvar hos i stort sett samtliga remissinstanser. Som kommittén understrukit (betänkandet s. 209) kan en kodifieringsutredning icke begränsas till en rent formell, kodifierande verksamhet utan måste medföra även sakliga ändringar, således ändringar av 8 Utredningen må här hänvisa tiU ett av biskopen Helge Ljungberg år 1950 avgivet Betänkande med förslag till lag om prästmöte och stiftsmöte m.m. (SOU 1950: 31).

110 själva kyrkolagsbegreppets innehåll. Det av kommittén upprättade utkastet, vilket utgår från ett materiellt lagbegrepp, lämnar exempel på ändringar, vilka — enligt vad kommittén ansett — därvid kan övervägas.

Nya former för bestämmanderättens utövande Vid redovisningen av tänkbara förändringar på lagstiftningens område tidigare i detta kapitel har kyrkomötets lagfästa inflytande — utöver vad som följer av dess rätt att besluta »underdåniga utlåtanden samt föreställningar och önskningar att hos Konungen anmälas» (kyrkomötesförordningen 1 § andra stycket) — förutsatts vara begränsat till stiftandet av kyrkolag. F r å n denna utgångspunkt har omnämnts tänkbara reformer, som haft avseende dels på själva lagstiftningsförfarandet enligt RF § 87: 2, dels på kyrkolagsbegreppets innehåll. Som å s. 93 ovan angivits synes det även vid ett bibehållet organisatoriskt samband mellan staten och kyrkan ligga nära till hands antaga att förhållandet mellan stat och kyrka ges en sådan utformning att det totalt sett innebär en ökad självständighet för kyrkan (en dylik utformning kan också i skilda hänseenden ställa staten friare religiöst sett). Som jämväl i nämnda sammanhang uttalats kan, såvitt angår lagstiftningen, ett sådant resultat åstadkommas icke enbart genom att kyrkomötets inflytande vidgas inom ramen för dess nuvarande medverkan (RF § 87: 2), utan även på det sätt att nya former för utövandet av en bestämmanderätt för kyrkomötet skapas. 9 Kyrkomöteskommittén har föreslagit att vid sidan av lagstiftningsformen enligt RF § 8 7 : 2 — och andra redan nu förekommande lagstiftningsformer av allmän karaktär — skall finnas en form med Kungl. Maj :t och kyrkomötet som de beslutande organen. Enligt kommitténs förslag bör under denna nya form inrymmas dels fastställandet av kyrkans böcker, dels bestämmelser vilka kommittén intagit i ett utkast till kyrkoordning (se Bilaga 2). De till kyrkoordningen hänförda bestämmelserna är — i den mån fråga icke är om tidigare oreglerade ämnen — hämtade antingen från kyrkolagsområdet eller från området för Kungl. Maj:ts administrativa lagstiftning enligt RF § 89. 1 särskilt stor utsträckning föreslås bestämmelser, som för närvarande är intagna i kyrkohandboken, bli (iverförda till kyrkoordningen. Såsom kommittén anmärker måste införandet av en ny lagstiftningsform få konsekvenser för tillämpningen av RF § 87: 2. De principiella synpunkter 9 Det bör erinras om att framställningen här och i fortsättningen av detta kapitel utgår från förutsättningen (se ovan s. 94) att kyrkomötet äger medbestämmanderätt vid stiftandet av kyrkolag samt att i kap. 9 kommer att belysas den situation som skulle uppkomma vid ett borttagande av denna ratt. Tillika bör hänvisas till vad nedan (s. 118 f.) upptages rörande sambandet mellan den uppfattning, som kan hysas i fråga om kyrkomötets nuvarande befogenheter i lagstiftningshanseende och ståndpunktstagandet till förslag om utvidgning av dessa befogenheter.

Ill kommittén anfört i fråga om gränsdragningen mellan de båda lagstiftningsformerna har utredningen tidigare återgivit (se ovan s. 63 f.). Utkastet till kyrkoordning — liksom också utkastet till ny kyrkolag — synes på ett konsekvent sätt ge uttryck för kommitténs deklarerade principuppfattning rörande gränsdragningen. Lika litet som i fråga om kommitténs utkast till ny kyrkolag finns anledning att här närmare redovisa eller granska utkastet till kyrkoordning (jfr ovan s. 107). Intet av utkasten gör anspråk på att vara ett i alla enskildheter genomarbetat förslag. Därest den föreslagna nya lagstiftningsformen skall realiseras måste det givetvis ske på grundval av en utredning, vid vilken på ett mera inträngande sätt än kyrkomöteskommittén haft anledning till får undersökas därmed förknippade problem och konsekvenser. Om således utredningen anser sig icke behöva ur innehållssynpunkt närmare granska den föreslagna nya lagstiftningsformen, finns däremot anledning att redovisa de skäl, som kan åberopas för och emot införande av nämnda form. Kyrkomöteskommitténs motivering för förslaget om en ny lagstiftningsform har angivits ovan (s. 63). Sammanfattande kan kommittnés uppfattning uttryckas så, att kommittén ansett det oriktigt att frågor om formerna för kyrkans religiösa verksamhet avgöres av Kungl. Maj:t på kyrkans vägnar; i dessa frågor bör kyrkan så långt möjligt åtnjuta samma frihet och självständighet som de fria kyrkosamfunden. Såsom framgår av redovisningen av remissyttrandena (ovan s. 64) har kommitténs förslag i denna del mottagits mycket positivt från kyrkligt håll. De icke kyrkliga remissinstanser, som uttalat sig rörande spörsmålet, har intagit en mera avvisande hållning. Det har därvid bl.a. framhållits att betänkligheter kan resas ur konstitutionell synpunkt mot en utvidgning av kyrkomötets kompetens samt att den nya lagstiftningsformen skulle ytterligare komplicera lagstiftningsförfarandet på det kyrkliga området. Kungl. Maj:ts befogenhet att utfärda författningar inom ramen för den »inre» kyrkostyrelsen (kyrkostadgar) är ett utflöde av den styrande makten, vilken enligt RF § 4 tillkommer Kungl. Maj.t; ifrågavarande normgivni ng är således en del av statsstyrelsen. 10 Den befogenhet som sålunda tillkommer Kungl. Maj:t i avseende å kyrkan är ytterst att se mot bakgrunden av den ställning till denna, som konungen efter reformationen kom att intag;). I sammanhanget må erinras om den under reformationstidevarvet 10 Som å s. 10 anmärkts förutsattes förordningsmakten enligt RF § 89 ligga innesluten i den styrande makt, vilken RF § 4 tillerkänner konungen. I den vetenskapliga litteraturen har diskuterats i vilken mån utfärdandet av kyrkostadgar omedelbart är att hänföra under RF § 38 (vissa verkställighetsföreskrifter med avseende å statsstyrelsen), RF § 47 (»instruktioner, reglementen och föreskrifter» för bl.a. ämbetsmän) eller RF § 89. Se härom Rodhe: Kyrkolag och kyrkohandbok (1911) samt Sundberg: Kyrkolag och kyrkostadgar (uppsats i Statsvetenskaplig tidskrift 1946 s. 125 il.). — I den tidigare framställningen har för enkelhetens skull någon distinktion i hänseendet icke gjorts utan har ifrågavarande normgivning genomgående hänförts under RF § 89. Därest särskilda skäl ej föranleder till annat, kommer jämväl i fortsättningen denna redovisningsmetod att användas.

112 förhärskande uppfattningen om överheten som custos utriusque tabulae och praecipuum membrum ecclesiae (väktare av lagens båda tavlor, kyrkans främste medlem). Rörande denna uppfattning ävensom om den vidare utvecklingen i fråga om konungens ställning i kyrkorättsligt hänseende må hänvisas till den historiska översikt som finns intagen i ett tidigare betänkande som utredningen avgivit (SOU 1964: 16, s. XI ff.; jfr även Rodhe: i not 10 a.a.). Det bör framhållas att gällande RF icke innehåller någon direkt bestämmelse om konungen såsom kyrkans högste styresman. I 1686 års kyrkolag uttrycktes konungens ställning till kyrkan i tionde kapitlet (Om bann) med orden om »Guds kyrka och församling, vilkas uppsikt, vård och försvar av Gud oss (konungen) anförtrodd är». Kungl. Maj :ts befogenheter med avseende å kyrkostyrelsen torde dock icke kunna hämta stöd utifrån detta stadgande. Det må i detta sammanhang hänvisas till ett uttalande av Sigurd Hansson 11 att »ett stadgande i kyrkolag kan aldrig finna användning som statsrättsligt fundament». Kyrkomöteskommitténs — såsom ett motiv för dess förslag om införande av en ny lagstiftningsform — gjorda uttalande om att det för modern uppfattning ter sig främmande att frågan om formerna för kyrkans religiösa verksamhet på kyrkans vägnar avgöres av Kungl. Maj:t, torde få ses i belysning av kommitténs framhållande av Svenska kyrkan som ett trossamfund. Utifrån ett dylikt ställningstagande kan självfallet synpunkter som hänför sig till trossamfundens religionsfrihet åberopas som skäl för en medbestämmanderätt från kyrkomötets sida i nu avsedda frågor. Som utredningen framhållit i fråga om den nuvarande medbestämmanderätten vid stiftandet av kyrkolag (se ovan s. 84) kan det dock icke utifrån religionsfrihetsaspekten hävdas, att det krav på hänsynstagande till kyrkans uppfattning i religiösa frågor, som är att inlägga i religionsfrihetsbegreppet, måste tillgodoses just på det sättet att kyrkan genom kyrkomötet äger en lagfäst medbestämmanderätt vid frågornas avgörande. Såsom ett mera konkret motiv för en medbestämmanderätt i de frågor, som nu behandlas, skulle däremot kunna andragas att Kungl. Maj:t i dessa så gott som undantagslöst följer av kyrkomötet gjorda rekommendationer; det kan anses att det föreliggande faktiska förhållandet bör återspeglas i det formella förfarandet. Bakom åberopandet av detta argument kan givetvis ofta ligga en önskan att säkerställa kyrkans reella inflytande i hithörande frågor. Det nyss berörda förhållandet — den utslagsgivande betydelse kyrkomötets ställningstagande har i dessa frågor — har under remissbehandlingen av kyrkomöteskommitténs betänkande åberopats som ett skäl mot ett införande av den föreslagna lagstiftningsformen. Sålunda har anförts att då åtgärden skulle mera tillgodose ett formellt, om än viktigt sådant, önskemål än ett reellt, det kunde ifrågasättas huruvida fullt tillräckliga skäl förelåg att vidtaga en så pass ingripande åtgärd, även nödvändiggörande en grundlagsändring (JK-ämbetet, se ovan s. 64). 11

Sigurd Hansson: Den svenska kyrkomötesinstitutionen (1900), s. 141.

113 I sitt remissyttrande har JK-ämbetet ytterligare anfört att den utvidgning av kyrkomötets kompetens, som ett införande av den nya lagstiftningsformen skulle innebära, ur konstitutionell synpunkt väckte »viss betänklighet». Beträffande de värderingar, som i detta hänseende kan göras, må i första hand hänvisas till de allmänna synpunkter utredningen tidigare (s. 74 ff.) anfört med avseende å kyrkomötets deltagande i lagstiftningen. Framhållas bör att bedömningen av de konstitutionella aspekterna i sammanhanget måste röna påverkan av det förhållandet att kyrkomötet redan på ett medbestämmande sätt tager del i lagstiftningen rörande kyrkan; även om fråga är om införande av en helt ny lagstiftningsform, skulle icke genom tillskapandet av densamma något nytt organ tillerkännas en beslutande funktion i lagstiftningsprocessen. Ett särskilt problem förtjänar att uppmärksammas. RF § 89 (in fine) ger möjlighet för ett samfällt lagstiftningsförfarande (Kungl. Maj:t och riksdag) i ämnen fallande inom ifrågavarande stadgande. Därest en särskild lagstiftningsform — med Kungl. Maj:t och kyrkomötet som de beslutande organen — skulle skapas för bl.a. vissa ämnen, som nu faller inom RF § 89, skulle kunna hävdas att, såvitt angår dessa ämnen, utrymme ej finns för den delegationsmöjlighet 12 nämnda stadgande medger; följden skulle eljest bli att man fick lagar, vilka stiftats genom samfällt beslut av Kungl. Maj :t, riksdag och kyrkomöte men som icke var att hänföra under begreppet kyrkolag. Från sålunda angiven utgångspunkt kan ett införande av den ifrågavarande lagstiftningsformen åtminstone teoretiskt innebära en inskränkning av riksdagens befogenheter. (Jfr ovan s. 99) Motsvarande synpunkt gör sig givetvis gällande i den mån under den nya lagstiftningsformen föres ämnen, som för närvarande faller under kyrkolagsbegreppet. Beträffande de synpunkter av praktisk natur — komplicering av lagstiftningsförfarandet på det kyrkliga området — vilka andragits i fråga om den föreslagna lagstiftningsformen (se ovan s. 64), synes kunna anföras att för de fall, då kyrkomötet för närvarande regelmässigt avger yttrande, förfarandet i sig icke skulle bli mer komplicerat. Så skulle emellertid ske för de fall att — i de frågor, som skulle komma att falla under den nya lagstiftningsformen — för närvarande icke kyrkomötet utan annat kyrkligt organ utnyttjas som remissorgan eller, något som endast undantagsvis torde förekomma, något sådant organs mening över huvud icke inhämtas före en författnings utfärdande. En tänkbar komplikation av annat slag ligger däri att problem kan uppkomma i fråga om gränsdragningen mellan å ena sidan området för den föreslagna lagstiftningsformen och, å andra sidan, Kungl. Maj:ts befogenhet att själv utfärda författningar i kyrkliga frågor. (Denna 12 Sundberg (anförda uppsats i Statsvetenskaplig tidskrift) förmenar att den omfattning, i vilken ett överlämnande enligt RF § 89 till riksdagen att gemensamt med Kungl. Maj:t antaga kyrkostadgar är möjligt, är mycket snäv. »Ty väsentligen måste det inom kyrkostadgarnas område vara fråga om en kyrklig rättsbildning, som för sin yttre, d.v.s. borgerliga rättsgiltighet och bindande kraft, fordrar statsauktoritetens stöd och sanktion. Såsom exempel kunna nämnas liturgiska föreskrifter.»

8—7414 65

114 befogenhet får förutsättas kvarstå; jfr Uppsala domkapitels remissvar, ovan s. 64). — Som en avslutande synpunkt i detta sammanhang synes kunna anföras att den nuvarande ordningen för bestämmanderättens utövande inom det område, varom nu är fråga, rent faktiskt fungerar tillfredsställande. Detta förhållande har i kammarkollegiets remissyttrande tagits till intäkt för uppfattningen att behov av den föreslagna lagstiftningsformen icke är påvisat. Erinras må också om den ställning Strängnäs domkapitel intagit till ifrågavarande förslag (se ovan s. 64). Ett annat sätt än det nyss behandlade — tillskapandet av en lagstiftningsform med Kungl. Maj: t och kyrkomötet som de beslutande — att bereda kyrkan den enligt kyrkomöteskommittén önskvärda friheten och självständigheten i vad gäller frågor om formerna för kyrkans religiösa verksamhet, vore att ge kyrkomötet en viss självbestämmanderätt. Önskemål om en sådan ordning innefattades i den till kyrkomöteskommittén överlämnade motionen nr 10 vid 1953 års kyrkomöte (se ovan s. 62). Ifrågavarande motionär såg det som »både olämpligt och farligt» att kyrkan icke hade befogenhet att genom sina egna organ bestämma i sådana ärenden som rörde t.ex. kyrkohandbok och psalmbok. Han uttalade vidare, »att under det andra religions- och trossamfund i Sverige åtnjuta full religionsfrihet, så saknar svenska kyrkan den förmånen». Kyrkomöteskommittén har icke diskuterat en ordning med viss självbestämmanderätt för kyrkomötet. Anledningen härtill kan antagas vara att kommittén ansett en dylik reform ligga utanför dess i direktiven anvisade uppdrag. Uppenbart torde vara att införandet av en ordning med självbestämmanderätt för kyrkomötet ur den synpunkten kan anses som en mera genomgripande reform än ett införande av den av kommittén föreslagna ordningen, att det skulle innebära ett brytande av principen om statsorganen såsom utövare av kyrkostyrelsen. Framhållas må också den härtill anknytande synpunkten att en kyrkomötets självbestämmanderätt torde förutsätta den organisatoriskt viktiga förändringen att någon form av kyrklig riksstyrelse tillskapas. Det är naturligtvis teoretiskt tänkbart att den av kyrkomöteskommittén föreslagna nya lagstiftningsformen och en ordning, enligt vilken kyrkomötet äger självständig bestämmanderätt på vissa områden, existerar vid sidan av varandra. Då emellertid praktiska skäl synes tala emot detta, utgår utredningen i det följande från att den ena av de båda angivna formerna utesluter den andra. Innan utredningen närmare går in på de olika synpunkter av principiell och praktisk natur vilka synes kunna anföras med avseende å en ordning med självbestämmanderätt för kyrkomötet, skall beröras frågan om det möjliga tillämplighetsområdet för en sådan ordning. De nuvarande lagstiftningsfrågor, som kan tänkas överlämnade åt kyrko-

115 mötets eget bestämmande (kyrkomötesbestämmelser), torde uteslutande vara att hämta från det område kyrkomöteskommittén — huvudsakligen i enlighet med dess utkast till kyrkoordning — skisserat såsom föremål för Kungl. Maj:ts och kyrkomötets gemensamma lagstiftning (se Bilaga 2). Som tidigare (s. 110) anmärkts, återfinns inom ifrågavarande område dels bestämmelser vilka för närvarande är att hänföra till kyrkolag, dels bestämmelser vilka nu faller under Kungl. Maj:ts förordningsmakt enligt RF § 89. Det sålunda skedda angivandet av området för den föreslagna lagstiftningsformen är — liksom för övrigt också det framlagda utkastet till ny kyrkolag — ett resultat av en avvägning mellan statliga och kyrkliga intressen. I den mån kyrkomöteskommittén från kyrkolagsområdet till kyrkoordningen överfört vissa stadganden, har det varit fråga om ämnen beträffande vilka riksdagens intresse bedömts som ringa eller obefintligt (exempel, se ovan s. 64). Omvänt har kyrkans intresse rörande vissa ämnen inom området för Kungl. Maj:ts förordningsmakt av kommittén bedömts som så väsentligt, att ett lagfäst medinflytande för kyrkomötet över dithörande lagstiftning framstått som naturligt. Bland de ämnen kyrkomöteskommittén föreslagit skola omfattas av lagstiftningsformen med Kungl. Maj:t och kyrkomötet finns å ena sidan en grupp där det religiösa momentet är helt dominerande, och å andra sidan en grupp där detta visserligen är betydande, men där jämväl ett visst statligt intresse kan anses föreligga. Under den förra gruppen torde falla bl.a. flertalet av de bestämmelser som avser gudstjänstfirandet samt formerna för dop, konfirmation och jordfästning ävensom vignings- och installationsakter. Till den senare gruppen är att hänföra exempelvis frågor, som rör kyrkans böcker, främst bibel och psalmbok, beträffande vilka ett allmänt intresse synes göra sig gällande. Endast ämnen tillhörande den första ämnesgruppen torde kunna komma i fråga att överlämna åt kyrkomötets självständiga bestämmanderätt. Lagstiftning i ämnen tillhörande den andra gruppen torde — därest ämnets art och betydenhet icke påkallar dess hänförande till kyrkolagsområdet — såsom nu få ankomma på Kungl. Maj:t jämlikt RF § 89. På motsvarande sätt som utredningen tidigare uttalat i fråga om kyrkomöteskommitténs utkast till ny kyrkolag och till kyrkoordning, saknas anledning att i vidare mån än som skett undersöka det tänkbara området för kyrkomötesbestämmelser; en mera detaljerad undersökning härav skulle föregripa det särskilda utredningsarbete som självfallet måste föregå inrättandet av en ordning med självbestämmanderätt för kyrkomötet. Som tidigare nämnts skulle införandet av en ordning med kyrkomötesbestämmelser innebära ett tillgodoseende av det önskemål om vidgad frihet och självständighet för kyrkan i inre kyrkliga angelägenheter, som är att finna inom kyrkan (och som kan föreligga även å statens sida), och vilket föranlett kyrkomöteskommittén att framlägga sitt förslag om en ny lagstiftningsform. De skäl som kan andragas för en dylik ordning torde i

116 huvudsak vara desamma som ovan (s. 112) angivits med avseende å den nämnda lagstiftningsformen (trossamfundens religionsfrihet, formalisering av ett reellt rådande förhållande). En reform i fråga om bestämmanderätten på det kyrkliga området av det slag som här aktualiserats skulle emellertid, såsom tidigare antytts, på en del områden få principiellt om ock ej alltid praktiskt betydelsefulla konsekvenser såvitt angår relationen stat-kyrka. Utöver att frågan om någon form av kyrklig riksstyrelse i sådant fall torde påkalla sin lösning, må härutinnan framhållas att en ordning med kyrkomötesbestämmelser innebär — icke att en ny lagstiftningsform skapas — utan att beträffande en del av del nuvarande lagstiftningsområdet statsorganen, enkannerligen Kangl. Maj:t, undandrages allt lagfäst inflytande. Detta betyder, som tidigare nämnls, ett brytande av principen om staten såsom utövare av kyrkostyrelsen (jfr härom ovan s. 111 f.). Sett ur statens synpunkt medför detta att staten till en del betages den i den nuvarande ordningen liggande möjligheten till övervakning av att kyrkan i sin verksamhet icke överskrider de gränser därför som uppställts genom den allmänna lagstiftningen rörande kyrkan. För kyrkans vidkommande skulle, såvitt kan bedömas, en ordning med kyrkomötesbestämmelser icke medföra några ej åsyftade verkningar. (Utifrån ett teoretiskt resonemang skulle möjligen kunna göras gällande att sådana verkningar kom att inträda. Utgångspunkten skulle därvid vara att den omständigheten, att bestämmanderätten i kyrkliga angelägenheter utövas i form av lagstiftning, för kyrkan har bl.a. den betydelsen, att den bindande kraft som tillkommer regleringen, faller tillbaka på statens auktoritet; staten ställer sig bakom och de meddelade föreskrifterna blir av statsmyndigheter och medborgare betraktade som delar av den borgerliga rättsordningen. Därest den »inre» kyrkostyrelsen till viss del överfördes från lagstiftningsområdet till området för en kyrkomötets självbestämmanderätt, skulle kunna anses, att de föreskrifter kyrkomötet kom att utfärda, för sin efterlevnad blev beroende enbart av kyrkans egen auktoritet. Ett sådant resonemang synes dock ej hållbart. Då A-läget förutsätter ett bibehållande i princip av statskyrkosystemet, torde nämligen införandet av en ordning med kyrkomötesbestämmelser i detta läge komma att betraktas som en delegation av statliga befogenheter. Vidare skulle ifrågavarande bestämmelser åtminstone så till vida äga stöd av statens auktoritet som att kyrkliga befattningshavare med ämbetsansvar icke, vid äventyr av att ådraga sig ansvar för tjänstefel, skulle kunna sätta sig över föreskrifterna i fråga. I B—D-lägena, där fråga är om en fri kyrka, blir de angivna synpunkterna av reellt intresse. Utredningen återkommer vid behandlingen av ifrågavarande lägen till desamma.) Som synpunkter av mindre principiell betydelse torde i fråga om en ordning med självbestämmanderätt för kyrkomötet kunna anföras, dels att införandet av en dylik ordning skulle vara ägnad att åstadkomma en kanske

117 önskad minskning av vederbörande departements arbetsbörda, dels att överförandet av en viss bestämmanderätt till kyrkomötet skulle kunna tänkas ligga i linje med den utveckling mot en viss delegering av departementens beslutanderätt till centrala ämbetsverk, som nu är skönjbar inom den statliga förvaltningen. Vidare bör i sammanhanget framhållas att de invändningar av praktisk natur som framförts mot införandet av lagstiftningsformen med Kungl. Maj:t och kyrkomötet (en komplicering av förfarandet), åtminstone delvis gör sig gällande också beträffande en ordning med kyrkomötesbestämmelser; i och med att man får ytterligare en form för utövandet av bestämmanderätten i kyrkliga angelägenheter, uppkommer gränsdragningsproblem utöver de redan existerande. Som torde ha framgått av det ovanstående gör sig delvis helt andra synpunkter gällande i fråga om en ordning med självbestämmanderätt än i fråga om en lagstiftningsform med Kungl. Maj:t och kyrkomötet som de beslutande. Båda ordningarna är som nämnts ägnade att bereda kyrkan ett ökat inflytande i frågor som rör formerna för kyrkans religiösa verksamhet. Därest det skulle bedömas som önskvärt att tillerkänna kyrkan ett dylikt ökat inflytande blir det nödvändigt att välja mellan ordningarna (jfr ovan s. 114; något ytterligare alternativ synes praktiskt icke tänkbart). De principiella och praktiska synpunkterna på ordningarna som sådana måste då ställas i relation till den innehållsmässiga utformningen och ett samlat bedömande ske. Från den innehållsmässiga aspekten kan självfallet icke bortses i sammanhanget. Bl.a. uppkommer därvid frågan, om ur kyrklig synpunkt en medbestämmanderätt inom ett relativt vidsträckt område kan vara att föredraga framför en innehållsmässigt mycket begränsad självbestämmanderätt. Frågan om det författningsmässiga inlemmandet av de nyss behandlade formerna för bestämmanderättens utövande må härefter upptagas. Två vägar synes tänkbara. Erforderliga bestämmelser kan intagas antingen i grundlag (RF) eller också i kyrkomötesförordningen. Valet av den ena eller den andra vägen får betydelse på olika sätt. Väljes »grundlagsvägen» kan Kungl. Maj:t och riksdagen — liksom ju f.ö. är fallet även med den kyrkomötet jämlikt RF § 87: 2 tillerkända rätten att medverka vid stiftande av kyrkolag _ L1tan kyrkomötets samtyckte upphäva eller begränsa en kyrkomötet tillförsäkrad med- eller självbestämmanderätt. Vägen över kyrkomötesförordningen kan — med hänsyn till kyrkomötesförordningens karaktär av kyrkolag och till principen om den formella lagkraften — för kyrkan innebära en bättre garanti att bibehållas vid en gång tillförsäkrade rättigheter; något som man ur statlig synpunkt måhända kan ställa sig tveksam till. Kyrkomöteskommittén har utgått från (se ovan s. 63) att den av kommittén föreslagna ordningen skulle få sin författningsmässiga förankring i RF. Ett sådant inordnande synes utredningen naturligt; det är här fråga om en ny form av samfälld lagstiftning och regleringen därav bör ske i sam-

118 ma ordning som gäller för annan lagstiftning. På motsvarande sätt framstår det som naturligt i fråga om kyrkomötets självbestämmanderätt — vars införande ju icke innebär tillskapandet av en ny lagstiftningsform — att reglerna därom inskrives i den författning, som anger kyrkomötets kompetens, eller således i kyrkomötesförordningen. Om man bortser från vad som kan påkallas av rent praktiska hänsyn torde ett införande av någon av de ovan behandlade formerna för bestämmanderättens utövande icke i och för sig erfordra några särskilda reformer rörande kyrkomötets sammansättning och verksamhetsformer. En särskild aspekt är, att ett genomförande av kyrkomöteskommitténs förslag om kortare tidsintervall mellan mötena kan framstå som mera angeläget ävensom att varje utvidgning av kyrkomötets befogenheter kan antagas aktualisera frågorna om proportionen mellan präster och lekmän samt sättet för utseende av lekmannaombud. En omständighet som därvid förtjänar att beaktas är den att Kungl. Maj:t kan anses företräda ett lekmannainflytande gentemot den prästerliga representationen i kyrkomötet. Skulle kyrkomötet tillerkännas viss självbestämmanderätt och Kungl. Maj:ts medverkan därmed försvinna beträffande en del av lagstiftningen på det kyrkliga området, kan därför krav om en ökning av lekmannarepresentationen i kyrkomötet komma att aktualiseras. Vidare bör framhållas att en ordning med kyrkomötesbestämmelser — och den därmed sammanhängande frågan om någon form av central kyrkostyrelse — kan få konsekvenser för utformningen av bestämmelserna rörande kyrkomötets utredningsnämnd. Den synpunkten kan också anföras att en utvidgning av kyrkomötets befogenheter på olika områden, i förening med inrättande av ett centralt verkställighetsorgan, som tillägges även andra uppgifter än att verkställa av kyrkomötet fattade beslut, kan anses innebära en sådan förskjutning till riksplanet av den kyrkliga verksamhetens tyngdpunkt, att åtgärder, som sammanhänger med ett eventuellt intresse att bevara en viss relation mellan de olika planen (riks-, stiftsoch lokalplanen), kan framstå som önskvärda. I samband med att utredningen i ett senare betänkande om den kyrkliga förvaltningen behandlar olika spörsmål, som hänför sig till inrättandet av en central kyrkostyrelse, kommer denna synpunkt att vidare utvecklas. Beträffande de ovan behandlade formerna för utövandet av bestämmanderätten i kyrkliga angelägenheter må till slut framföras några allmänna synpunkter. Den ståndpunkt, som kan tagas till förslag att på sätt här ovan redovisats utvidga kyrkomötets befogenheter, torde vara avhängig av vilken uppfattning man har i fråga om kyrkomötets nuvarande befogenheter i lagstiftningshänseende. (Det bör anmärkas att utredningen vid behandlingen ovan utgått från att kyrkomötet alltjämt har kvar medbestämmanderätt vid stiftande av kyrkolag. 1 kap. 9 kommer utredningen, som icke har att

119 taga ställning till huruvida nämnda medbestämmanderätt bör bibehållas eller ej, att behandla bl.a. ett A-läge, i vilket medbestämmanderätten förutsattes upphävd.) Har man den uppfattningen att redan den nuvarande medbestämmanderätten är oförenlig med demokratiska och parlamentariska principer (jfr ovan s. 88 f.), måste detta föranleda därtill, att — i det här behandlade A-läget — varje utvidgning av kyrkomötets befogenheter inom det område, som för närvarande regleras genom lagstiftning, framstår som principiellt oacceptabel. Detta gäller i synnerhet införandet av den av kyrkomöteskommittén föreslagna ordningen med Kungl. Maj:t och kyrkomötet som de i vissa ärenden beslutande organen; ett införande av denna ordning måste — utifrån den angivna uppfattningen — betraktas såsom tillskapandet av ytterligare en lagstiftningsform, som står i strid med de ifrågavarande principerna. Om, å andra sidan, man anser (jfr ovan s. 90 ff.) att den nuvarande medbestämmanderätten är förenlig med principerna om demokrati och parlamentarism och i överensstämmelse med den religionsfrihet, som bör tillkomma en med staten i organisatoriskt avseende förbunden kyrka, torde en sådan förstärkning av kyrkans inflytande i nuvarande lagstiftningsfrågor, som ett införande av någon av de ovan behandlade formerna för bestämmanderättens utövande skulle innebära, framstå som en både naturlig och önskvärd utveckling.

120 K a p . 8. Lagstiftningen i B —D-lägena

Inledning Såsom en gemensam förutsättning för de av utredningen — väsentligen från ekonomiska utgångspunkter — uppställda hypotetiska B—D-lägena gäller, att det i dessa lägen är fråga om en kyrka som i princip är friställd från staten i organisatoriskt hänseende, en »fri kyrka». Beträffande de särskilda förutsättningar, som uppställts med avseende å de olika lägena, må hänvisas till den tidigare framställningen (se ovan s. 67 f.). Det kan finnas anledning erinra om att lägena framför allt uppställts därför att det för utredningen framstått som rationellt ur arbelssynpunkt — såväl vid behandlingen av alternativa lösningar på skilda områden var för sig som även vid försök till en enhetlig lösning — att närma sig spörsmålen från vissa bestämda utgångspunkter. Detta innebär, att utredningen vid behandlingen av t.ex. de kyrkliga befattningshavarnas ställning i en fri kyrka har att undersöka spörsmålet utifrån de särskilda utgångspunkter, som anges för de olika lägena, och detta genomgående mot bakgrund av den hypotesen att något organisatoriskt samband mellan staten och kyrkan icke förefinns. — Det må härjämte framhållas, att de för lägena uppställda särskilda förutsättningarna icke är entydiga utan inrymmer olika möjligheter. En kyrkan tillkommande beskattningsrätt (B-läget) kan sålunda vara utformad på olika sätt, mer eller mindre avvikande från den nuvarande ordningen. Likaså gäller, att den för B- och C-lägena gemensamma förutsättningen, att kyrkan skall äga rätt till den kyrkliga jorden, i sig innesluter olika möjligheter att ordna jordegendomens anknytning till kyrkan. I samband med att utredningen i senare belänkande upptager frågor om beskattningsrätten och om den kyrkliga jorden till behandling, kommer olika tänkbara lösningar i de angivna hänseendena att undersökas. Ett upphävande av det organisatoriska sambandet mellan staten och kyrkan, ävensom den omgestaltning av förhållandet mellan stat och kyrka som i övrigt kan komma i fråga, innefattar svåra ställningstaganden av såväl principiell som praktisk art. Intresse i sammanhanget påkallar bl.a. frågan huruvida »identitet» föreligger dels mellan kyrkan i dess nuvarande form och en från staten i organisatoriskt avseende friställd kyrka, dels mellan olika inomorganisatoriska rättssubjekt i det gamla och det nya läget. 1 De 1

Frågan har berörts i en uppsats av Prawitz i Förvaltningsrättslig tidskrift 1963, s. 177 ff. Utredningen torde få anledning att i ett senare sammanhang upptaga identitetsspörsmålen.

121 ställningstaganden, som blir aktuella, hänför sig självfallet i första hand till frågan, hur förhållandet mellan staten och kyrkan skall vara utformat i det nya läget när detta fått sin mera definitiva form. De »fria» lägen utredningen uppställt ävensom de undersökningar av olika ämnesområden, vilka utredningen i form av betänkanden framlagt och kommer att framlägga, avses att vara ägnade att tjäna till ledning för ifrågavarande ställningstaganden. Problem är emellertid förknippade jämväl med själva övergången från det nuvarande statskyrkosystemet till ett eventuellt läge med en fri kyrka. Dessa problem är av två principiellt olika slag. Sålunda finns vissa problem som för sin lösning påkallar övergångsbestämmelser i sedvanlig bemärkelse, d.v.s. bestämmelser som är tidsbegränsade och som betingas av att den nya ordningen icke omedelbart kan fullt ut tillämpas. Såsom exempel härvidlag kan andragas de bestämmelser som — i den mån ett statligt ansvar i hänseendet kan anses föreligga — blir erforderliga för att bibehålla de före en övergång utnämnda kyrkliga befattningshavarna vid deras genom utnämningen tillförsäkrade rättigheter med avseende å ekonomiska och andra förhållanden. Det andra problemkomplexet hänför sig till frågan hur det nya läget lagtekniskt skall konstitueras. De hithörande problemen avser bl.a. frågan i vilken omfattning den nuvarande lagstiftningen rörande kyrkan skall upphävas och hur detta upphävande tidsmässigt skall förläggas. Med hänsyn till att utredningens huvuduppgift är att framlägga material för ett ställningstagande i frågan hur de framtida relationerna mellan staten och kyrkan kan tänkas ordnade, torde utredningen endast i viss utsträckning ha anledning att undersöka de uppkommande övergångsproblemen (delta begrepp taget i dess ovan angivna dubbla betydelse). Utredningen har så mycket mindre anledning att i detalj behandla övergångsproblemen som dessa blir olikartade, beroende på hur det nya läget materiellt bestämmes. Bl.a. på en punkt, nämligen frågan hur medlemskapet i en fri kyrka övergångsvis skall bestämmas (om de, som vid tidpunkten för skilsmässan är medlemmar i den nuvarande kyrkan, skall anses vara medlemmar i den fria kyrkan, eller om för medlemskapet skall erfordras någon särskild för medlemskap konstituerande åtgärd), föreligger dock ett sådant samband mellan den övergångsmässiga regleringen och utredningens huvuduppgift enligt ovan, att en behandling från utredningens sida är påkallad. Den huvudsakliga behandlingen av frågan om medlemskapet kommer att ske i ett senare betänkande om den kyrkliga förvaltningen. Den omständigheten att kyrkan i B—D-lägena förutsattes vara organisatoriskt friställd i förhållande till staten, bör i princip medföra, att kyrkan genom interna stadgar äger att själv reglera sina angelägenheter, vare sig dessa nu är föremål för gemensam lagstiftning eller faller inom Kungl. Maj:ts förordningsmakt. I den mån i nuvarande läge bestämmanderätten i kyrkliga angelägenheter utövas i form av lagstiftning beror, såsom tidigare (s. 116) nämnts, regleringens bindande kraft i icke ringa grad av sta-

122 tens auktoritet. Staten ställer sin auktoritet bakom regleringen, och de meddelade föreskrifterna blir av statsmyndigheter och medborgare betraktade som delar av den borgerliga rättsordningen; i kyrkliga ärenden vidtagna åtgärder är rättsligt sett statsåtgärder. Utöver denna mera »exekutiva» betydelse bör i sammanhanget beaktas den med själva statskyrkosystemet sammanhängande faktor av psykologisk natur som kan ligga däri, att i det allmänna medvetandet kyrkans auktoritet är förbunden med statens. Denna omständighet kan äga betydelse icke endast på det sätt att kyrkans ställning i samhället därigenom helt allmänt starkes; i många fall torde den därjämte ha faktisk betydelse för den enskilde, såvitt angår frågan om hans tillhörighet eller icke tillhörighet till kyrkan. 2 I en fri kyrka saknas i princip statsauktoriteten såsom bakgrund till bestämmanderätten. 3 Kyrkans möjligheter att hävda sina stadgar och med stöd av dessa utfärdade föreskrifter blir därför i huvudsak beroende av kyrkans egen auktoritet. De medel, som i hänseendet står till kyrkans förfogande, blir — om man bortser från sedvanliga rättsliga åtgärder — väsentligen av religiöst moralisk natur och således av principiellt samma slag som står andra likartade organisationer till buds. Regleringen av kyrkans förhållanden faller nu under den offentliga rätten. En skilsmässa mellan stat och kyrka innebär att regleringen i princip överföres till privaträttens område. (Tills vidare bortses från att en fri kyrka — genom att dess stadgar fastställts av staten eller på annat sätt — kan ha erhållit statligt erkännande och förlänats en offentligrättslig ställning, av typ korporation.) Inom privaträtten urskiljer man tre huvudformer av juridiska personer, nämligen bolag, föreningar och stiftelser. Bolag och föreningar skiljer sig från stiftelserna därigenom att de utgör personsammanslutningar; de fordrar för sin tillkomst och (i regel) för sin fortsatta verksamhet samverkan mellan flera personer, som är delägare eller medlemmar i associationen. Stiftelsen åter uppkommer genom att en förmögenhetsmassa avsattes för att på ett stadigvarande sätt tjäna ett visst ändamål. Den grundläggande olikheten mellan bolag och förening brukar anges så, att bolaget är en sluten men föreningen en öppen association. Antalet medlemmar (delägare) i ett bolag är i princip fixerat (vid aktiebolag begränsat till ägare av aktier, vilka senares totala antal är vid varje tidpunkt fastställt). För en avvikelse härutinnan erfordras ändring av bolagsordningen. En förening däremot står i princip öppen i den meningen att antalet medlemmar kan växla utan någon förändring i föreningens orga2 Jfr SOU 1964: 13 s. 584, där jämväl den synpunkten anförts, att det organisatoriska sambandet mellan staten och kyrkan på vissa håll kan framstå som en svaghet och utgöra motiv för den enskilde att ställa sig utanför Svenska kyrkan. 3 Intet torde hindra att — såsom sker i exempelvis de evangeliska landskyrkorna i Västtyskland — den fria kyrkan använder sig av begreppen kyrklig lagstiftning, kyrkolag och kyrkoförfattning som benämningar för formerna för bestämmanderättens utövande respektive de av kyrkan uppställda normerna och föreskrifterna. Detta förhållande kommer emellertid att sakna statsrättslig betydelse och några med statsakter förenade rättsverkningar uppkommer icke därigenom.

123 4

nisation. Man skiljer mellan ekonomiska och ideella föreningar. De förra karaktäriseras därav att de har till ändmål att genom ekonomisk verksamhet främja medelmmarnas ekonomiska intressen. Förutsättningarna för att en förening skall bil att betrakta som en ekonomisk sådan är således dels att föreningen bedriver ekonomisk verksamhet 5 , dels att verksamheten skall åsyfta att främja medlemmarnas ekonomiska intressen. Saknas endera av dessa två förutsättningar har man i stället att göra med en ideell förening. Den ideella föreningen är således att bestämma negativt i förhållande till den ekonomiska föreningen. 6 Från de angivna utgångspunkterna är att till de ideella föreningarna hänföra bl.a. sammanslutningar med religiöst syfte, såsom de frikyrkliga församlingarna, samt arbetsgivarsammanslutningar och lackföreningar. För de ekonomisk föreningarna gäller 1951 års lag om ekonomiska föreningar medan en särskild lagstiftning om ideella föreningar saknas. Detta innebär givetvis icke att de ideella föreningarna för närvarande skulle leva i någon form av »rättsligt vakuum». Indirekt är ett flertal författningar av betydelse för nämnda föreningars verksamhet. Utöver 1951 års lag om ekonomiska föreningar, vilken i praxis i stor utsträckning ansetts analogt tillämplig å ideella föreningar, må nämnas 1936 års lag om förenings- och förhandlingsrätt samt 1925 års lag ang. förbud i vissa fall för bolag, förening och stiftelse att förvärva fast egendom. Det må ytterligare erinras om den genom samhällsorgan utövade kontroll, som ligger däri att domstolarna i viss utsträckning ansett sig behöriga att ompröva föreningsbeslut (härom se nedan s. 137 ff.). Det synes mot bakgrund av den sålunda lämnade redogörelsen naturligt att — därest den gängse juridiska begreppsapparaten skall tillämpas i sammanhanget — hänföra en fri kyrka till de ideella föreningarnas krets; i vart fall måste de rättsregler, som gäller för dylika föreningar, i princip komma att äga avseende på en kyrka av ifrågavarande slag (givetvis under förutsättning att särskild lagstiftning rörande trossamfunden eller Svenska kyrkan icke kommer till stånd). Som ovan antytts kan dock tänkas att en fri kyrka genom åtgärder från statens sida förlänas en sådan ställning att den icke är att se som ett rent privaträttslig t rättssubjekt utan blir att hänföra till den grupp av offentligrättsliga subjekt, som brukar benämnas korporationer. Om vad som är att inlägga i detta begrepp går meningarna delvis isär. Medan exempelvis Nial (Norstedts juridiska handbok, femte upp4 Det nedan (s. 132) omnämnda förslaget till lag om registrerade föreningar m.m. (SOU 1949: 17) innefattade följande definition av förening: »Med förening förstås i denna lag sådan sammanslutning av ett icke på förhand bestämt antal fysiska eller juridiska personer, som enligt de för sammanslutningen gällande stadgarna har till syfte att under visst namn utöva verksamhet för att tillgodose för medlemmarna gemensamma intressen» (1 § i förslaget). 5 1951 års lag om ekonomiska föreningar innefattar en skärpning av denna förutsättning så till vida att verksamheten — för att registrering som ekonomisk förening skall tillåtas — skall vara sådan, »i vilken medlemmarna deltaga såsom avnämare eller leverantörer eller med egen arbetsinsats eller genom begagnande av föreningens tjänster eller på annat dylikt sätt». 6 En positiv definition av begreppet ideell förening gavs i det ovan i not 4 nämnda betänkandet med förslag till Lag om registrerade föreningar m.m. (Se vidare nedan s. 132).

124 lagan, s. 461) såsom korporation betraktar bl.a. staten och kommunerna samt som det karaktäristiska för korporationer anger att dessa, såvitt angår medlemskapet, är grundade på statligt tvång, råder det enligt Heckscher (Staten och organisationerna, s. 183) i princip enighet därom, »alt en korporation är en sammanslutning av övervägande enskild karaktär, vilken förlänats särskilt statligt erkännande i viss form, eventuellt anförtrotts statliga uppgifter eller ställts under statlig kontroll». I författningsutredningens betänkande V (SOU 1961: 21, s. 73) anges det konstitutiva för korporationer främst vara, »att de blivit erkända av staten genom auktorisation, fastställande av stadgar e.d.» I betänkandet uttalas vidare: »Organisationen har därigenom av staten givits en funktion för vilken den är ansvarig och som genom det statliga beslutet kan räknas till den offentliga förvaltningen; organisationen kan följaktligen inte ensidigt ändra eller uppge denna funktion utan är därvidlag beroende av statens medgivande. Medlemskapet kan vara obligatoriskt eller frivilligt. I det förra fallet står korporationen kommunen nära; medlemskapet bestäms dock av något slags intressegemenskap och inte av territoriell tillhörighet. Särskilt om medlemskapet är obligatoriskt kan korporationen också ha tvångsmakt gentemot sina medlemmar.» Sundberg (Allmän förvaltningsrätt, 1955, s. 27) uttalar i likhet med Heckscher och författningsutredningen, att det avgörande ur begreppssynpunkt är, »att sammanslutningen blivit av staten erkänd genom fastställelse av stadgar, genom autorisering eller annan liknande myndighetsåtgärd, varigenom dess organisation och uppgifter fixerats». — I ett läge med en fri kyrka synes kunna komma i fråga att kyrkans stadgar blir föremål för någon form av statlig auktorisation (se nedan s. 160 ff.). Vidare kan tänkas, att kyrkan — åtminstone för sina egna medlemmar — anförtros vissa samhälleliga förvaltningsuppgifter, såsom handhavande av begravningsväsende. I båda fallen torde kyrkan erhålla karaktär av korporation och därmed i viss utsträckning bli undandragen privaträttens reglering. 7 Del må emellertid erinras därom, att »varje offentligrätlsligt subjekt tillika alltid äger privaträttslig rättskapacitet» och kan driva »huru omfattande privaträttslig verksamhet som helst». 8 I den mån den korporationsrättsliga regleringen icke föranleder till annat och annan särskild lagstiftning om kyrkan ej ges, synes därför även på en fri kyrka av korporativ karaktär bli att tillämpa de rättsgrundsatser, som kan anses gälla för de ideella föreningarnas del. Som ovan (s. 121) uttalats måste det i princip anses tillkomma den fria 7 Det må anmärkas, att i det nedan å s. 133 omnämnda 1919 års utkast till lag om ideella föreningar förklarades, att med ideella föreningar förstods i lagen privatråttslig förening med visst angivet ändamål. I 1938 års departementspromemoria (se nedan s. 131) ansågs det ligga i sakens natur, att endast privaträttsliga föreningar skulle avses med den i promemorian föreslagna lagen om ideella föreningar och att alla sammanslutningar, som tillhörde den offentliga rätten, föll utanför lagens tillämpningsområde. Samtidigt uttalades, att gränsen mellan »dessa båda slag av korporationer» emellertid var något oklar. 8 Sundberg: Något om den korporationsrättsliga regleringen i Sverige (uppsats i Statsvetenskaplig tidskrift 1941 s. 209 ff.).

125 kyrkan att genom sina stadgar själv bestämma om sin organisation och verksamhet. (Huruvida särskilda skäl förefinns, som kan föranleda begränsningar av kyrkans frihet därutinnan, kommer utredningen att undersöka i det följande.) Det måste anses falla utanför utredningens uppdrag att mera i detalj avhandla det tänkbara innehållet i stadgarna; en del synpunkter härå kommer dock att anföras i senare betänkande. Utan att föregripa det särskilda kyrkliga utredningsarbete, som måste föregå ett stadgebeslut, torde dock redan nu det antagandet kunna göras, att en fri kyrkas stadgar kommer att erhålla den utformningen att kyrkan bibehålles vid en organisation och kommer att bedriva sin verksamhet i former som i görligaste mån anknyter till vad för närvarande gäller. Åtminstone såvitt angår tiden närmast efter skilsmässan synes finnas anledning antaga, att i de nämnda hänseendena inga andra förändringar vidtages än sådana, som är direkt föranledda av det upphävda organisatoriska sambandet med staten och av den förändrade kyrka-statrelationen i övrigt. Vid den fortsatta undersökningen av spörsmål, som hänför sig till en fri kyrka, torde det vara lämpligt att tänka sig den fria kyrkan på angivet sätt konkretiserad. 9 Även om den principiella utgångspunkten, såvitt angår bestämmanderättens utövande i en fri kyrka, måste vara den ovan angivna, torde dock skäl kunna anföras för den uppfattningen att statsmakterna genom lagstiftning bör (eller måste) meddela vissa föreskrifter rörande en sådan kyrkas liv och verksamhet. De författningsbestämmelser, som kan antagas komma att ha avseende på en fri kyrka, synes — med hänsyn till syfte och innehåll — vara av tre slag.10 Till en första grupp kan föras sådana författningsbestämmelser, som icke har avseende särskilt å kyrkan utan å alla i riket verksamma trossamfund. Hit hör religionsfrihetslagstiftningen, således de bestämmelser vilka har sin grund i en av statsmakterna godtagen uppfattning om innebörden för den enskilde och samfunden av begreppet religionsfrihet. Uppfattningen har för närvarande sitt författningsmässiga uttryck i 1—5 §§ i religionsfrihetslagen. 11 En fri kyrka blir, såsom tidigare utvecklats, i juridiskt hänseende att i princip jämställa med en ideell förening. De författningsbestämmelser, som har avseende å ideella föreningar i allmänhet, kommer därför — i den mån icke med hänsyn till kyrkans egenart vissa särbestämmelser anses erforderliga — att gälla jämväl för en fri kyrka. En fråga av särskilt intresse är i vad mån en skilsmässa mellan stat och kyrka kan komma 9 I samband med färdigställandet av betänkandet har utredningen beretts tillfälle att i stencil taga del av det förslag till stadgar för en fri kyrka, som på uppdrag av biskopsmötet, Svenska pastoratens riksförbund och Svenska prästförbundet utarbetats av den s.k. Kyrkoorganisationskommittén. Det upprättade förslaget ger uttryck för en uppfattning motsvarande den som innefattas i utredningens ovan gjorda antaganden. 10 Det må här erinras om vad utredningen tidigare (s. 121) anfört i fråga om övergångsbestämmelser. ^ * fi^ £3 11 De angivna bestämmelserna lagfäster bl.a. rätten för den enskilde att fritt utöva sin religion, att för religiös gemenskap deltaga i sammankomst och sammansluta sig med andra samt att stå utanför varje trossamfund, övriga bestämmelser i lagen hänför sig enbart till Svenska kyrkan.

126 att aktualisera frågan om en allmän lagstiftning rörande ideella föreningar eller rörande den speciella grupp som trossamfunden utgör. Vidare bör uppmärksammas att tillkomsten av en fri evangelisk-luthersk kyrka kan ge anledning till en ämnesmässigt begränsad lagstiftning av generell natur. För att exemplifiera detta må anföras att kyrkan i åtminstone C- och Dlägena kan antagas i stor utsträckning bli beroende av insamlade medel för finansieringen av sin verksamhet. De för dylikt ändamål insamlade medlen blir måhända av sådan storleksordning att frågan om en även ur andra synpunkter önskvärd författningsmässig reglering av offentliga insamlingar kan komma att aktualiseras. 12 Till en andra grupp kan hänföras en del bestämmelser, vilka knappast låter sig sammanfattande definieras. De är företrädesvis av konstitutiv natur och är ofta nödvändiga i den meningen att de reglerar ämnen, beträffande vilka kyrkan icke själv — med önskade rättsverkningar — kan intaga bestämmelser i sina stadgar. Ett par exempel torde klargöra innebörden av det sagda. Om kyrkan skall äga beskattningsrätt (B-läget) förutsätter detta uppenbarligen författningsbestämmelser, vilka konstituerar denna rätt och därjämte anger den konkreta utformningen av densamma. På motsvarande sätt kan (i B- och C-lägena) en principlösning rörande den kyrkliga jorden nödvändiggöra en viss lagstiftning ägnad att konstituera det önskade rättsläget. De till den tredje gruppen hörande bestämmelserna är av det största intresset i förevarande sammanhang. Utmärkande för dessa bestämmelser, vilka skiljer sig från bestämmelserna i den första gruppen genom att de gäller endast kyrkan, är deras — i motsats till bestämmelserna i den andra gruppen — »fakultativa» karaktär. Omfattningen av denna reglering blir beroende av i vilken utsträckning statsmakterna bedömer allmänna samhällsintressen motivera särskilda bestämmelser rörande kyrkan. Härom synes i detta sammanhang vara att anföra följande. Såsom ovan angivits bör, då fråga är om en fri kyrka, utgångspunkten vara, att kyrkan genom interna stadgar skall äga att själv bestämma om sin organisation och verksamhet. Tillgodoseendet av olika samhällsintressen, vilka med särskild styrka kan antagas komma att göra sig gällande i ett läge med beskattningsrätt för kyrkan (B-läget), torde emellertid kunna föranleda begränsningar i kyrkans ifrågavarande frihet. Dessa begränsningar synes vara av två slag. Vid en skilsmässa mellan staten och kyrkan — alltså ett upphävande av det organisatoriska sambandet dem emellan — måste inom varje ämnesområde ställas frågan, huruvida författningsbestämmelser behövs för att på olika konkreta punkter tillgodose sådana intressen av allmän karaktär, vilka med 12 I anledning av ingiven anmälan togs frågan om den samhälleliga kontrollen av dylika insamlingar upp av Ö.Ä. på hösten 1964 (ärende nr 470 A.D. II a 1964). Ö.Ä. uttalade i ärendet bl.a., att offentliga insamlingar ej var reglerade i allmän författning och att offentlig myndighet, närmast polis- eller åklagarmyndigheterna, torde kunna framtvinga redovisning av insamlade medel endast om brott misstänktes.

127 den nuvarande gestaltningen av förhållandet mellan staten och kyrkan har en författningsmässig reglering. Ifrågavarande prövning kan ge anledning till ett antal »punktbestämmelser». Sålunda kan — för att exemplifiera utifrån D-lägets förutsättningar — den fria kyrkans innehav av kyrkobyggnaderna aktualisera författningsbestämmelser av innebörd att, på samma sätt som nu gäller, nämnda byggnader i viss utsträckning skall upplåtas för andra ändamål än gudstjänst och därmed jämförlig förrättning inom Svenska kyrkan, t.ex. för jordfästning i annan ordning än Svenska kyrkans. Förutsättningen för att dylik lagstiftning skall komma till stånd är uppenbarligen, att föreliggande allmänna intressen bedömes väga tyngre än intresset att undvika ingrepp i den fria kyrkans verksamhet. Vidare kan måhända särskilda föreskrifter befinnas erforderliga för att säkerställa vården av kyrkobyggnader, bl.a. i sådana fall då på grund av avfolkning eller av annan anledning församling icke längre vill nyttja sådan byggnad för gudstjänster. Av annorlunda natur är sådana författningsbestämmelser som har en mera generell räckvidd och som i första hand tager sikte på antingen att ge kyrkans organisation en viss utformning eller att allmänt dirigera kyrkans verksamhet (genom att t.ex. förbjuda kyrkan att utöva verksamhet av visst slag). Det är här fråga om en reglering — dock begränsad till en enda organisation — av motsvarande slag som kommit till stånd beträffande t.ex. ekonomiska föreningar och som vid olika tidpunkter föreslagits beträffande ideella föreningar (se nedan). En reglering av ifrågavarande slag benämner utredningen i fortsättningen organisationsreglering. Endast i begränsad utsträckning finns anledning eller möjlighet att i förevarande betänkande behandla innehållet i de olika författningsbestämmelser, som i enlighet med vad ovan anförts kan komma att äga avseende på en fri kyrka. De innehållsmässiga aspekterna å religionsfrihetslagstiftningen har utredningen belyst i ett redan avlämnat betänkande (se SOU 1964: 13). En behandling av de i övrigt till den ovannämnda första gruppen hänförliga författningsbestämmelserna (se ovan s. 125 f.; jfr s. 123) torde falla utanför utredningsuppdraget. Innehållet i de till den andra gruppen hörande bestämmelserna ävensom i de »punktbestämmelser», som hänförts till den tredje gruppen, sammanhänger intimt med de ställningstaganden av såväl praktisk som principiell art, som vid en skilsmässa måste göras på de skilda områden där för närvarande ett samband mellan staten och kyrkan föreligger. Ett belysande av det tänkbara innehållet i hithörande bestämmelser måste därför i huvudsak anstå till de undersökningar av de särskilda ämnesområdena (beskattningsrätten, den kyrkliga jorden o.s.v.), som utredningen framdeles kommer att framlägga. Däremot synes det lämpligt att i detta betänkande undersöka de förhållanden, vilka torde kunna andragas såsom skäl för vad utredningen i det tidigare benämnt organisationsreglering, ävensom att beröra det tänkbara innehållet i en sådan reglering. Om således — i enlighet med det anförda — den materiella sidan av den

128 lagstiftning, som kan komma att ha avseende på en fri kyrka, endast i begränsad omfattning kommer att belysas i betänkandet, har däremot en behandling av den formella sidan av samma lagstiftning sin naturliga plats i förevarande sammanhang. Såsom redan anmärkts blir en fri kyrka — liksom för närvarande är fallet med de fria trossamfunden — att ur juridisk synpunkt i princip jämställa med en ideell förening. Som också tidigare nämnts saknas en allmän lagstiftning om sådana föreningar. Ej heller har de fria trossamfundens organisation och verksamhet blivit föremål för någon särreglering. Vid olika tidpunkter har emellertid förslag om lagstiftning på området framlagts. Det synes ur olika synpunkter vara av intresse att något redogöra för dessa. Av intresse i sammanhanget är vidare frågan, i vilken utsträckning de allmänna domstolarna ansett sig behöriga att ompröva beslut, som fattals av ideell förening. En behandling av de sålunda angivna spörsmålen sker nedan under rubriken »Frågan om lagstiftning rörande ideella föreningar m.m.». De förhållanden, vilka synes kunna andragas såsom skäl för en organisationsreglering av en fri kyrka, är helt naturligt till stor del desamma som de, vilka anförts till stöd för en allmän reglering av de ideella föreningarnas ställning. Emellertid torde kunna göras gällande, att med avseende å en fri kyrka en del ytterligare skäl föreligger för reglerande föreskrifter från statens sida. Som redan antytts gäller detta i synnerhet i ett läge med beskattningsrätt för kyrkan (B-läget). Även innehavet av jordegendom och annan egendom av likartat värde (B- och C-lägena) kan tänkas kunna anföras som grund för en organisationsreglering. Av särskilt intresse är att undersöka, vilka förhållanden som i D-läget kan anföras som skäl för att staten i detta ytterlighetsläge bör ingripa reglerande; motsvarande argument torde äga betydelse jämväl i B- och C-lägena. De i detta stycke antydda spörsmålen diskuteras närmare nedan under rubriken »Synpunkter pä frågan om statlig reglering av en fri kyrka». Allmänt torde om den organisationsreglering, som i enlighet med vad ovan berörts kan komma i fråga, kunna sägas, att den icke bör sträcka sig längre än som kan anses ofrånkomligt. En reglering av detaljer synes också böra undvikas. I stället bör regleringen ske i form av rambestämmelser, vilka ger kyrkan frihet att genom sina stadgar inom den givna ramen ordna sin organisation och verksamhet. Beträffande vissa ämnen torde bestämmelserna endast behöva innehålla att ifrågavarande ämne skall vara reglerat i stadgarna, medan det lämnas öppet hur regleringen skall ske. Vad gäller andra ämnen synes däremot kunna komma i fråga att meddela tvingande bestämmelser, som anger det sakliga innehållet i regleringen, varvid kyrkan dock kan ges viss frihet beträffande ordnandet av detaljerna. Några bestämmelser, som avser att ge supplementära regler i ämnen, som ej be-

129 handlas i kyrkans stadgar, torde icke bli erforderliga. Det är ju här ej fråga om att ge normregler för en mångfald organisationer utan det gäller allenast en enda stor organisation, som kan antagas i sina stadgar upptaga nödiga bestämmelser. En ordning med rambestämmelser torde förutsätta att på något sätt kontrolleras eller övas tillsyn över att de av kyrkan antagna stadgarna ävensom av kyrkan beslutad ändring av desamma överensstämmer med rambestämmelserna. Hithörande spörsmål behandlas nedan under rubriken »Regleringens utformning m.m.». I nämnda sammanhang tages även upp frågan om beskaffenheten av eventuella sanktionsbestämmelser och behandlas den formella sidan av lagstiftningen i B—D-lägena, således ordningen för stiftandet av icke endast rambestämmelser utan överhuvud de författningsbestämmelser, som kan komma att ha avseende på en fri kyrka. 1 det föregående har utredningen utgått från att i B—D-lägena den rättsliga relationen mellan staten och kyrkan i förekommande fall bestämts genom lagstiftning, således genom formellt ensidiga bestämmelser. I dessa lägen torde det emellertid kunna komma att diskuteras att gestalta förhållandet mellan staten och kyrkan efter en grundläggande överenskommelse (fördrag) mellan dem. Några härtill anknytande synpunkter anföres under rubriken »Lagstiftning eller fördrag?».

Frågan om lagstiftning rörande ideella föreningar,

m.m.

Inledande anmärkningar Som utredningen tidigare angivit finns icke någon i lag fastställd definition av begreppet ideell förening. Motsättningsvis kan ledning hämtas av vissa bestämmelser i 1951 års lag om ekonomiska föreningar (1 och 119 §§). I motsats till ekonomisk förening är en ideell förening icke tillskapad i syfte att bedriva affärsmässig verksamhet utan för att främja ändamål av huvudsakligen ideell eller därmed jämförlig karaktär. Detta hindrar emellertid icke att ideell förening kan bedriva ekonomisk verksamhet; denna får dock ej ske med ändamål att främja medlemmarnas ekonomiska intressen. Till de ideella föreningarna hör bl.a. sammanslutningar med religiöst syfte, såsom de frikyrkliga församlingarna, samt vidare arbetsgivarsammanslutningar och fackföreningar. Frågan om lagstiftning för ideella föreningar har varit aktuell vid ett flertal tillfällen. Som skäl för sådan lagstiftning har särskilt framhållits intresset att reglera förutsättningarna för rättskapaciteten (förmågan att vara bärare av rättigheter och skyldigheter). Det är av vikt, har det sagts, både för föreningarna och för tredje man som träder i förbindelse med förening, att rättskapaciteten lätt kan kontrolleras. I detta syfte har föreslagits skyldighet eller möjlighet för ideell förening att vinna registrering hos myn9—7414 65

130 dighet. Genom registrering av uppgifter om vem som äger företräda föreningen kan vidare, har det framhållits, tredje man på ett enkelt sätt få visshet härom. Ävenledes har förordats att — utan anlitande av något registreringsförfarande — i lag uppställa vissa krav, vilkas uppfyllande skulle utgöra villkor för föreningens rättskapacitet. — 1 rättspraxis har frågan om rättskapaciteten vunnit sin lösning på det sätt att en ideell förening anses äga rättskapacitet om den antagit stadgar, av vilka framgår hur beslut skair fattas, och valt styrelse. Den som träder i förbindelse med en ideell förening har att — utan stöd av register — själv söka skaffa sig visshet om att föreningen är rättskapabel, och att den som uppger sig företräda föreningen har behörighet därtill. 1 det följande skall de viktigaste av de förslag till legal reglering av ideella föreningar, som under årens lopp framkommit, behandlas. Om man av den i dessa sammanhang förda diskussionen vill draga några slutsatser för kyrkans del, måste beaktas att, såvitt angår kyrkan, fråga blir att ge regler allenast för en enda stor organisation, låt vara bestående av över- och underorganisationer. En allmän reglering av de ideella föreningarna har att inbegripa en mångfald skilda slag av föreningar med skiftande ändamål och av olika omfattning. I den mån de framförda förslagen berört förhållandet mellan över- och underorganisationer upptages detta under särskild rubrik nedan. Så sker också med förslag, som gått ut på en särreglering av det särskilda slag av ideella föreningar som de fria trossamfunden utgör. Avslutningsvis upptages och behandlas frågan om domstols behörighet att ompröva föreningsbeslut.

Ideella föreningar i allmänhet

En av Kungl. Maj:t tillsatt kommitté, 1901 års föreningskommitté, avgav den 21 december 1903 ett betänkande, som bl.a. innefattade förslag om registrerade föreningar för annan än ekonomisk verksamhet. Förslaget var i huvudsak byggt på den då gällande lagen om registrerade föreningar för ekonomisk verksamhet av den 28 juni 1895. Efter omfattande överarbetning — vid ett par olika tillfällen — framlades genom en proposition (nr 83) till 1910 års riksdag ett förslag till lag om föreningar, avseende såväl ekonomiska som ideella föreningar (dessa båda begrepp hade dåmera allmänt vedertagits). Motionsvis framställdes åtskilliga anmärkningar mot förslaget. Bl.a. framhölls att lagstiftning beträffande ideella föreningar var onödig sedan rättspraxis löst frågan om sådan förenings rättskapacitet. Majoriteten inom lagutskottet tillstyrkte i huvudsak det framlagda förslaget (utlåtande nr 50), men detta föll på grund av kamrarnas olika beslut. Under debatten i kamrarna hänvisades bl.a. till det motstånd som framkommit från de ideella föreningarnas sida mot den föreslagna lagstiftningen ävensom till dennas a il t för invecklade beskaffenhet.

131 Inom justitiedepartementet utarbetades därefter ett förslag till lag om ideella föreningar i nära överensstämmelse med motsvarande del av 1910 års förslag. Sedan förslaget efter remissförfarande överarbetats samt lagrådet avgivit utlåtande, framlades i proposition nr 35 till 1911 års riksdag förslag till lag om ideella föreningar. I den föreslagna lagen, som var tillämplig å bl.a. fackförening, förutsattes registrering för full rättskapacitet 13 men föreskrevs ej registreringstvång. Som motiv för lagstiftning anfördes — utom de ovan inledningsvis angivna synpunkterna beträffande rättskapacitet — bl.a. följande: Det måste anses vara ett samhällsintresse att sådana föreningar, som i större omfattning trädde i förbindelse med utomstående, inrättades och verkade i enlighet med vissa i lagstiftningen uppställda huvudprinciper. Lagstiftning behövdes vidare för att skydda den enskilde medlemmen mot obehöriga övergrepp, för att säkerställa minoriteten mot majoritetsförtryck. Utan sådant skydd kunde en tillfällig majoritet utan vidare omlägga föreningens verksamhet och syfte eller använda föreningens tillgångar till ändamål, som var främmande för föreningens syfte. Likaså kunde en tillfällig majoritet ändra den enskilde medlemmens rättigheter och skyldigheter mot föreningen eller på annat lika ingripande sätt omkasta stadgarna. Den missnöjde föreningsmedlemmen kunde t.o.m. finna sig vara genom stadgebestämmelse betagen rätten att utträda ur föreningen. Även med beaktande av att största möjliga rörelsefrihet borde lämnas de ideella föreningarna i fråga om deras inre förhållanden måste dock majoritetens bestämmanderätt begränsas, och detta kunde ske endast genom lag. Mot förslaget, som i riksdagen föll på grund av kamrarnas skiljaktiga beslut, anfördes bl.a.: Rättskapaciteten borde ej göras beroende av registreringstvång. Ett sådant medförde nämligen stora praktiska olägenheter och stort besvär för registreringsmyndigheten. Förslaget uniformerade vidare alltför mycket de ideella föreningarna. Reglerna var alltför invecklade och svårtillämpade. Förslaget hade icke avpassats efter den ofta förekommande organisationsform, där ett antal underföreningar var medlemmar i en central huvud förening. Bland dem som under remissbehandlingen hade motsatt sig förslaget må nämnas ett stort antal organisationer inom fackföreningsoch nykterhetsrörelserna. På 1930-talet aktualiserades ånyo spörsmålen om lagstiftning på området, närmast i anslutning till problemet om arbetsfredens främjande och yrkesföreningarnas ställning. År 1936 begärdes av riksdagen en utredning av frågan om föreningsväsendets normering genom lagstiftning. Som resultat härav föreligger en i februari 1938 avgiven promemoria om grunderna fölen lagstiftning angående ideella föreningar (justitiedepartementets promemorior 1938: 1). 1 promemorian, vilken efter remissbehandling icke blivit föremål för nå13 Ideell förening, som ej var registrerad, ägde ej förvärva fast egendom och ej heller i princip göra fordran eller annan rättighet gällande inför domstol eller annan myndighet.

132 gon Kungl. Maj:ts ytterligare åtgärd, framhölls att det från den allmänna rättssäkerhetens synpunkt var angeläget att genom lämpligt avvägda bestämmelser skänka stadga åt vissa primära förhållanden inom föreningsväsendet, vilka saknade reglering i lag. Som förutsättning för ideell förenings rättskapacitet föreslogs skola gälla — utöver att behörig styrelse fanns — att föreningens stadgar var avfattade skriftligen samt att de angav föreningens namn och ändamål. Beträffande frågorna om medlems inträde och avgång uttalades i promemorian, att anledning saknades att frångå grundsatsen om ideell förenings rätt att själv bestämma om ny medlems intagande, samt att medlems rätt att när som helst utträda ur föreningen borde i princip erkännas. Uteslutning av medlem borde däremot få ske endast om sådant angivits i stadgarna. Utträdd medlem ägde ej utfå någon del av föreningens tillgångar med mindre så bestämts i stadgarna. Vad gällde organisationsfrågor i övrigt uttalades i promemorian, att bestämmelser därom i möjligaste mån borde göras dispositiva. Särskilt i tredje mans intresse måste dock vissa tvingande bestämmelser meddelas. Inskränkning i den befogenhet att företräda föreningen utåt som normalt borde tillkomma styrelse skulle sålunda ej ha verkan mot godtroende tredje man. Fråga om ändring i stadgarna skulle, i den mån föreningen själv rådde över stadgarna, avgöras genom föreningsbeslut. Föreningsbeslut skulle fattas å föreningssammanträde, såframt ej i stadgarna bestämts om ombudsmöte. Föreningseller ombudsmöte skulle föregås av kallelse. Vissa ärenden — ändring av stadgarna, medlems uteslutning, bestämmande av avgift, föreningens upplösning — fick ej företagas till avgörande utan att ärendets förekomst på förhand delgivits medlemmarna. Föreningen skulle företrädas av en styrelse. Till styrelsesammanträde skulle samtliga ledamöter kallas. Styrelsen var skyldig föra räkenskaper över förvaltade medel. Frågan om ansvarsfrihet för styrelsen skulle prövas. Tvingande bestämmelser om verkställande av revision upptogs emellertid ej i lagutkastet. Som motiv anfördes att del ej var av nöden för det stora flertalet av de ideella föreningarna med deras merendels enkla verksamhetsformer; för de fåtaliga stora ideella organisationerna var det ej heller påkallat, enär dessa undantagslöst var inrättade enligt tillfredsställande principer. Ar 1945 tillsattes inom justitiedepartementet en utredning med uppdrag att verkställa översyn av lagstiftningen om ekonomiska föreningar. Utredningen avgav den 12 april 1949 ett betänkande med förslag till Lag om registrerade föreningar m.m. (SOU 19h9: 17). I förslaget, som innehöll en positiv definition av begreppet ideell förening, 14 föll utanför definitionen arbetsmarknadens intresseorganisationer samt branschsammanslutningar och karteller som organiserats i föreningens form. Enligt förslaget skulle någon 14 »Förening, som fullföljer religiöst, välgörande, politiskt, socialt, idrottsligt, kulturellt eller eljest ideellt syfte, eller som åsyftar att främja medlemmarnas ekonomiska intressen på annat sätt än genom ekonomisk verksamhet» (3 § i lagförslaget).

133 obligatorisk registrering av de ideella föreningarna ej genomföras, vilket däremot föreslogs för ekonomiska föreningar. Möjlighet till registrering skulle dock beredas ideell förening. Efter registrering skulle föreningslagen i sin helhet bli tillämplig å föreningen, önskemål om registrering förutsattes föreligga endast hos föreningar med stora ekonomiska intressen och sådana föreningar borde, uttalades i betänkandet, utan olägenhet kunna underkasta sig den föreslagna lagens reglering. Denna innebar bl.a. att rätten till utträde ur ideell förening skulle vara helt fritt. Inträde fick ej genom bestämmelse i stadgarna eller annorledes oskäligt försvåras. Proposition i anledning av betänkandet förelades 1951 års riksdag (prop, nr 34). Däri upptogs ej möjligheten att bereda ideell förening registrering. Den av propositionen föranledda lagstiftningen, 1951 års lag om ekonomiska föreningar, kom därför icke att innehålla någon reglering av de ideella föreningarna. Rörande utredningens förslag anförde departementschefen i propositionen bl.a., att förslagets bestämmelser främst var betingade av de krav, som borde ställas å en lagstiftning om ekonomiska föreningar. Lagstiftningen var däremot icke avpassad för ideella föreningar i allmänhet utan torde för flertalet av dessa innebära en alltför omfattande reglering; i synnerhet gällde detta smärre ideella föreningar. Departementschefen fann det uppenbart, att om framdeles en särskild lagstiftning om ideella föreningar skulle anses böra komma till stånd, densamma borde utformas efter betydligt enklare linjer än de för ekonomiska föreningar föreslagna.

Särskilt om föreningar med över- och underorganisationer

I nutidens samhälle består ofta föreningar av över- och underorganisationer. I de framlagda förslagen har endast få och knapphändiga regler framlagts om förhållandet mellan över- och underorganisationer, något som i en del yttranden varit föremål för kritik. I utlåtande över 1911 års proposition (se ovan s. 131) föreslog lagutskottet (utlåtande nr 46) vissa kompletterande bestämmelser i ämnet. Sålunda föreslogs bl.a., att där underförenings firma utmärkte att föreningen var medlem i en huvudförening, registrering borde göras beroende av att styrelsen för huvudföreningen lämnat samtycke till registreringen. Härigenom bereddes huvudföreningen möjlighet att avgöra, vilka bestämmelser som borde intagas i underföreningens stadgar, t.ex. beträffande underföreningens rätt till utträde ur huvudföreningen, förfarandet med underföreningens egendom vid utträde eller uteslutning, rätt för en minoritet att fortsätta underförenings arbete och besitta dess egendom, rätt för huvudförening att upp lösa underförening etc. I ett här icke tidigare berört utkast till lag om ideella föreningar, enligt nå-

134 digt uppdrag avgivet den 30 november 1919 av O. H. Arsell 15 , föreskrevs bl.a., att bestämmelse i underförenings stadgar i fråga om dess rätt att utträda ur huvudföreningen skulle lända till efterrättelse. Avgående medlem ägde ej med mindre annorlunda bestämts i stadgarna utfå någon del av tillgångarna. För registrering av förening, som i firman betecknats som underförening, fordrades samtycke av styrelsen för tidigare registrerad centralförening. I stadgarna för centralförening kunde med bindande verkan bestämmas, att det ankom på centralföreningens styrelse att göra ansökan om underförenings registrering. Enligt 1938 års departementspromemoria (se ovan s. 131) skulle föreskrift i stadgarna för underförening om inskränkning i dess rätt att utträda ur huvudföreningen lända till efterrättelse. Eljest ägde medlem fritt utträda ur föreningen, dock att i stadgarna fick bestämmas viss uppsägningstid samt uppställas vissa formföreskrifter. Avgången medlem ägde ej utfå någon del av föreningens tillgångar med mindre så bestämts i stadgarna. Det må ock erinras om vad 1951 års lag om ekonomiska föreningar innehåller i ämnet. Där förekommer allenast ett par bestämmelser som berör förhållandet mellan huvudförening och underförening. Det för vinnande av registrering stadgade minimiantalet medlemmar är lägre där medlemmar utgöres av juridiska personer ( 5 § ) . Huvudorganisation med särskilt revisionsorgan kan utses till revisor för ansluten förening (46 § 2 mom.). Slutligen finns ett stadgande om företrädarskapet å föreningsstämma för medlem som är juridisk person (56 § sista st.). Angående slutligen dissenterlagskommitténs uttalanden i hithörande spörsmål, se nedan.

De fria trossamfunden

En viss legal reglering begränsad till de religiösa samfunden föreslogs av dissenterlagskommittén i dess år 1949 avgivna betänkande med förslag till religionsfrihetslag m.m. (SOU 1949:20). Kommittén, vilken skilde mellan särskilt trossamfund, i vilket medlemmarna ej tillhörde Svenska kyrkan, och trossammanslutning, som bestod av medlemmar av Svenska kyrkan, upptog i sitt lagförslag dels föreskrifter som tvingande reglerade vissa frågor, dels ock föreskrifter om att i stadgarna skulle finnas regler i vissa ämnen. Enligt kommittén skulle samfundsordningen för särskilt trossamfund och stadgarna för trossammanslutning innehålla: 1. samfundets (sammanslutningens) namn och ändamål samt allmänna riktlinjer för dess verksamhet; 2. villkoren för medlems inträde och utträde samt uteslutning; 15 Förslaget, som ej föreskrev registreringstvång men för rättskapacitet i princip krävde registrering, föranledde ej någon Kungl. Maj:ts åtgärd.

135 3. bestämmelser om huru styrelse skall utses, dess befogenhet och tiden för dess uppdrag samt om sättet för granskning av dess verksamhet (revision) ; 4. uppgift om den ort inom riket, där styrelsen skall hava sitt säte; 5. bestämmelser om hållande av sammanträde för sådana angelägenheter, som det icke tillkommer styrelsen att avgöra, om kallelse till sådant sammanträde och om vilka, som därvid äger rösträtt; samt 6. bestämmelser om sättet för ändring av samfundsordningen (stadgarna) och samfundets (sammanslutningens) upplösning. Vidare innehöll förslaget, att särskilt trossamfund ävensom trossammanslutning med vigselrätt skulle föra förteckning över sina medlemmar. Namnet skulle tydligt skilja sig från andra trossamfunds (sammanslutningars). För utträde ur särskilt trossamfund fick villkoren ej vara strängare än för utträde ur Svenska kyrkan. Medlem i trossamfund eller trossammanslulning skulle ej vara skyldig betala annan avgift än sådan som angivits i samfundsordningen (stadgarna) eller eljest bestämts i enlighet därmed. De föreslagna bestämmelserna skulle i tillämpliga delar gälla i fråga om församling, oavsett om den var ansluten till särskilt trossamfund (trossammanslutning) eller ej. Som allmän motivering till att de särskilda trossamfundens (trossammanslutningarnas) ställning borde regleras, uttalade kommittén i betänkandet (s. 107), att det torde vara oundgängligt att i lag ange vissa regler rörande trossamfunden (trossammanslutningarna) och deras verksamhet. Principiellt borde dessa visserligen åtnjuta all den frihet som var förenlig med upprätthållande av lag och allmän ordning. Men, verkande i samhället och bärare av intressen som var synnerligen betydelsefulla ej blott för deras medlemmar utan också ur samhällssynpunkt, måste de uppfylla vissa krav för att samhället skulle taga vederbörlig hänsyn till dem och deras arbete samt lämna dem det rättsskydd, utan vilket deras verksamhet lätteligen kunde utsättas för störningar. Att vissa rättsregler fastställdes var så mycket mer motiverat som trossamfunden (trossammanslutningarna) enligt kommitténs förslag skulle kunna få vissa uppgifter av offentligrättslig natur, t.ex. i fråga om förrättande av vigsel, och komma i åtnjutande av vissa förmåner i beskattningshänseende (begränsningar i fråga om skyldigheten att erlägga statlig och kommunal inkomstskatt samt fastighetsskatt). Såsom motivering till de föreslagna särskilda bestämmelserna uttalade dissenterlagskommittén i allmänhet ej annat än att angivna stadganden torde vara erforderliga. I fråga om föreskrifterna rörande sammanträden för avgörande av angelägenheter, vari det icke tillkom styrelsen att besluta, och om rösträtten anfördes emellertid, att bestämmelser var av vikt bl.a. för förhindrande av överrumplingar och kränkningar av minoritetens rätt. Generellt anmärktes, att de uppställda kraven ej syntes gå längre än inom sammanslutningarna redan tillämpad praxis. Var de av kommittén angiv-

136 na kraven på samfundsordningen respektive stadgarna uppfyllda, fick, anförde kommittén, sammanslutningen anses äga rättskapacitet. Vid prövning härav, något som fick ske i varje särskilt fall då fråga därom uppkom, borde man se mer till lagens andemening än till dess ordalag. Så t.ex. borde frånvaron av någon mindre viktig bestämmelse ej utesluta rättskapacitet. Inträdesfrågan ansåg kommittén ej kräva någon legal reglering; det borde bero på varje sammanslutning själv, vilka villkor den därutinnan ville uppställa. I princip ansåg kommittén detsamma gälla i fråga om utträde. Dock måste därvid ur religionsfrihetens synpunkt iakttagas, att förutsättningarna för utträde ur särskilt trossamfund ej fick vara strängare än de som gällde för utträde ur Svenska kyrkan. Beträffande uteslutning anmärktes, att beslut därom måste, för att vara giltigt, tillkomma i den ordning som i samfundsordningen respektive stadgarna föreskrivits. Kommittén sade sig ha övervägt, om i lag borde fastställas regler om sammanslutnings förhållande till däri ingående sammanslutning men funnit att så ej borde ske. Omständigheterna i de olika fallen var alltför skiftande. Vad nu sagts gällde även i fråga om sammanslutnings tillgångar då ett antal personer samtidigt utträdde och bildade en ny sammanslutning. Vid enskilds utträde liksom vid uteslutning borde anspråk ej kunna resas på del i tillgångarna. 1 remissyttrandena över kommitténs förslag ådrog sig frågan om behovet av de föreslagna reglerna i allmänhet ej uppmärksamhet. I några yttranden ifrågasattes dock om bestämmelser över huvud behövde meddelas. Frikyrkliga samarbetskommittén (numera Sveriges frikyrkoråd) uttalade sig i sitt remissvar icke direkt rörande behovet eller önskvärdheten av en reglering. Då samarbetskommittén förordade vissa ändringar av de i hänseendet föreslagna bestämmelserna, torde emellertid finnas anledning antaga, att kommittén ansåg sig kunna godtaga en reglering på området. I den proposition, varigenom förslag till religionsfrihetslag m.m. förelades 1951 års riksdag (prop, nr 100), upptogs ej några stadganden rörande de frikyrkliga samfunden utöver en bestämmelse i giftermålsbalken angående vigsel. I propositionen behandlade departementschefen (prop. s. 56 ff.) de frikyrkliga samfundens rättsliga status utifrån tre olika frågeställningar, nämligen 1. Under vilka förutsättningar bör rätt att bedriva religiös verksamhet föreligga? — 2. Vilka krav bör rättsordningen uppställa för rättskapacitet? — 3. Vilka särskilda krav bör ställas på ett samfund för att åt detta skall kunna anförtros att fullgöra offentliga funktioner? Till de olika frågorna anfördes i huvudsak följande. 1. Religionsutövning borde principiellt vara tillåten, och det borde stå varje enskild person eller religiös organisation fritt att anordna offentlig gudstjänst. Att allmän ordning därvid icke fick åsidosättas följde av allmänna lagbestämmelser.

137 2. De religiösa samfunden och församlingarna var rättsligt att anse som ideella föreningar och för att en sådan förening skulle ha rättskapacitet torde krävas att densamma antagit stadgar, utvisande hur beslut skall fattas, samt att styrelse blivit utsedd. — Om det var påkallat att genom lagbestämmelser närmare reglera de religiösa samfundens organisation, kunde detta ske genom krav på erkännande eller registrering. Uppenbart var, att en närmare reglering av de olika typer av religiösa samfund som fanns i vårt land mötte svårigheter (å ena sidan en fast, världsomspännande organisation som den romersk-katolska kyrkan, å andra sidan sammanslutningar av mera lokal och tillfällig k a r a k t ä r ) . Frihet från statligt ingripande ingick i frikyrkorörelsernas grundläggande idéer. Bestämmelser rörande samfundens organisation eller ett krav på registrering skulle kunna begränsa deras möjligheter att fylla anspråk, som de själva ansåg vara religiöst motiverade. Sådana bestämmelser skulle därför kunna uppfattas som ett ingrepp i religionsfriheten. — Som skäl för en lagstiftning kunde anföras, att samfundens religiösa verksamhet förutsatte även ekonomisk förvaltning. I vissa fall bedrev de en omfattande ekonomisk verksamhet som berörde stora värden och innebar ett betydande ekonomiskt ansvar. Detsamma gällde emellertid även andra ideella föreningar, och lagstiftning rörande ideella föreningar hade tidigare i olika sammanhang avvisats. 3. Anförtroendet av särskilda offentligrättsliga befogenheter åt ett samfund kunde väl föranleda att samfundets organisation granskades vid ansökan om sådan befogenhet och att vissa krav uppställdes för bifall. Men därför borde ej alla religiösa samfund åläggas söka erkännande eller registrering. Varken från religiösa eller andra synpunkter fann således departementschefen det motiverat att genom lagbestämmelser fastställa de religiösa samfundens organisation. Allmänna, även på andra organisationer tillämpliga rättsregler borde gälla för de frikyrkliga samfunden. Den frihet att själva gestalta sina förhållanden, som borde tillkomma de religiösa samfunden, fick dock ej göra intrång på den enskilda människans religiösa frihet. Utträdesrätten borde därför vara fri. I övrigt borde regleringen av medlemskapet ankomma helt på samfunden själva.

Domstols prövning av föreningsbeslut

Såsom framgått av den tidigare framställningen har någon generell reglering av de ideella föreningarna icke kommit till stånd. Åtminstone delvis har det intresse av samhällelig kontroll över ifrågavarande föreningars verksamhet, som — jämte andra intressen — legat bakom de framförda lagstiftningsförslagen, kunnat tillgodoses genom att de allmänna domstolarna ansett

138 sig behöriga att i viss utsträckning efter klandertalan ompröva beslut av ideell förening eller något dess organ. 16 De frågor, till vilka domstolarna fått anledning taga ställning, har främst haft avseende på medlemskapet. Den rättspraxis som utbildats bör betraktas mot bakgrunden av det förhållandet, att de ideella föreningarna till såväl organisation som verksamhet är mycket olikartade; till följd härav har medlemskapet icke samma vikt och betydelse i alla föreningar. Beträffande beslut om uteslutning, som fattats av ideell förening, torde det vara helt klart, att domstol äger pröva huruvida beslutet tillkommit i formellt riktig ordning. Därest exempelvis en förenings stadgar för beslut om uteslutning av medlem kräver kvalificerad majoritet, kan följaktligen ett beslut av angiven innebörd förklaras ogiltigt av domstol, om detsamma fattats med allenast enkel majoritet. Såvitt angår domstols prövning av den materiella sidan av ett uteslutningsbeslut torde man få skilja mellan å ena sidan rent ideella föreningar (religiösa föreningar, välgörenhetsföreningar etc.) samt å andra sidan fackföreningar. Ett beslut av en rent ideell förening synes icke kunna prövas av domstol på materiella grunder; föreningen äger självständigt och slutgiltigt avgöra om medlemmen på sådant sätt brustit i sina förpliktelser mot föreningen att han icke längre bör tillåtas vara medlem. Beträffande rättsfall avseende uteslutning ur ideell förening av ifrågavarande art, se NJA 1906 s. 137 (frikyrklig församling) och 1931 s. 604 (kristlig ynglingaförening). Vad gäller fackföreningar har domstolarna ansett sig kunna pröva jämväl den materiella riktigheten av ett uteslutningsbeslut. Ett dylikt beslut upphäves, om föreningen icke förmår visa att medlemmen gjort sig skyldig till ett förfarande som enligt stadgarna medför uteslutning. Ett flertal rättsfall belyser det nyss behandlade spörsmålet, se t.ex. NJA 1936 s. 672, 1945 s. 290 och 1946 s. 83. Det må anmärkas att en viss oklarhet råder huruvida nämnda rättsfall är tillämpliga å andra föreningar av yrkesutövare än fackföreningar. (Se härom i not 16 angivna uppsats av Jägerskiöld.) I allmänhet torde gälla att ideell förening ensam bestämmer om den vill upplaga en ny medlem. Beträffande inträde i fackförening har dock praxis kommit att intaga en annorlunda ståndpunkt. Nämnda fråga har nämligen ansetts underkastad domstolarnas fullständiga prövning. Det mest betydelsefulla avgörandet härvidlag är NJA 1948 s. 513. Vad ovan uttalats om domstolsprövning av föreningsbeslut har hänfört sig till frågor rörande medlemskapet. Såvitt angår beslut i andra frågor torde en undersökning av rättspraxis kunna helt allmänt sammanfattas sålunda, att domstolarna visat sig beredda att pröva — ur såväl formell som materiell synpunkt — sådana beslut av ideell förening, vilka givit upphov till en tvist av ekonomisk natur mellan föreningen och medlem. Det må 16 Beträffande det här behandlade spörsmålet, se Stig Jägerskiöld: Om domstols prövning av föreningsbeslut (uppsats i Svensk Juristtidning 1959 s. 157 ff.). Se även bl.a. samma tidskrift 1950 s. 10 ff. och 88^ff. (uppsats av Carl Svennegård) och 1949 s. 662 (rättsfallsöversikt av Folke Schmidt). Jfr vidare utredningens betänkande ang. religionsfrihet (SOU 1964: 13, s. 577 ff).

139 härutinnan hänvisas till bl.a. rättsfallen NJA 1926 s. 2 (fråga om rätt för en till svenska polisförbundet ansluten lokalförening, som uteslutits ur förbundet, att utfå andel av förbundets tillgångar), NJA 1930 s. 228 och 1948 s. 581 (i båda fallen fråga om böter, som utdömts respektive av en av svenska travsällskapet tillsatt s.k. överdomstol och av styrelsen för Svenska västkustfiskarnas centralförbund) samt NJA 1935 s. 518 (fråga om skyldighet för medlem att efter uteslutning gälda viss årsavgift). Frågan om prövning av ett föreningsbeslut, som står i strid mot föreningens stadgar men som icke kränker medlems ekonomiska intresse, synes icke ha underställts domstol. Något allmänt intresse att dylika beslut göres till föremål för domstols prövning torde icke föreligga. Därest domstol skulle anse sig behörig upptaga en tvist av angivet slag kan man därför antaga att prövningen begränsas till att avse frågan huruvida beslutet tillkommit i formellt riktig ordning.

Synpunkter på frågan om statlig reglering av en fri kyrka Inledande anmärkningar Tidigare (s. 129 ff.) har redovisats skäl för förslag om en legal reglering av ideella föreningar. Skälen torde kunna sammanföras i följande två punkter: 1. I första hand har intresset att fastslå förutsättningarna för rättskapacitet åberopats. Det har sålunda ansetts vara av vikt både för föreningarna själva och för tredje man, som träder i förbindelse med förening, att rättskapaciteten lätt kan kontrolleras. Sammanhängande härmed är synpunkten att åtminstone sådan förening, som i större omfattning ingår förbindelser med utomstående, bör inrättas och verka i enlighet med vissa genom lagstiftning uppställda huvudprinciper. 2. Vidare har hänvisats till behovet av lagregler för att skydda den enskilde medlemmens intressen mot obehöriga förfaranden. Jämförelse kan härvid göras med den förekommande associationsrättsliga lagstiftningen (t.ex. aktiebolagslagen, lagen om ekonomiska föreningar), där olika regler förekommer, som avser att skydda såväl den enskilde intressenten (aktieägaren, medlemmen) mot maktmissbruk av majoriteten som också majoriteten mot en kupp av en minoritet. Flertalet av de skäl som åberopats gentemot de framlagda förslagen om lagstiftning rörande ideella föreningar har angivits i det föregående. 17 Det synes därjämte böra framhållas, att utvecklingen fört dithän att de syften, vilka man velat nå genom en lagstiftning, i praktiken till stor del uppnåtts. Såvitt angår rättskapaciteten föreligger sålunda numera — såsom tidigare 17 Det bör erinras om det motstånd mot lagstiftning, som rests av de ideella föreningarna själva.

omnämnts — stadgad praxis av innebörd att rättskapacitet tillkommer ideell förening som antagit stadgar, av vilka framgår hur beslut skall fattas, samt valt styrelse. Vad gäller de i övrigt åberopade skälen för lagstiftning på detta område, torde dessa ha minskat i betydelse genom det system med »normalstadgar», som vunnit allt större utbredning, ävensom genom den — åtminstone för sådana ideella föreningar som »i större omfattning ingår förbindelser med utomstående» — vanliga organisationsbilden med en central och med viss auktoritet utrustad huvudorganisation såsom överordnad ett antal delorganisationer. På grund av bl.a. de anförda omständigheterna torde det numera höra till undantagen att en ideell förening av någon betydenhet icke har — och i sin verksamhet tillämpar — stadgar, vilka innehåller åtminstone de mest väsentliga av de regler för organisation och verksamhet, som en lagstiftning rörande ideella föreningar avsett att fastställa. Till detta kommer att de allmänna domstolarna ansett sig behöriga att i viss utsträckning ompröva beslut, som fattats av ideella föreningar (se ovan s. 137 ff.). Detta förhållande kan anses ha medfört att det av hänsyn till den enskilde medlemmen betingade behovet av en lagstiftning minskat i styrka. Den omständigheten att en fri evangelisk-luthersk kyrka skulle komma att ingå i den heterogena grupp av organisationer, som de ideella föreningarna representerar, torde icke i och för sig föranleda att det eventuella behovet av en allmän lagstiftning om sådana föreningar (eller — inom dessa — trossamfunden) blir mera påtagligt. En annan sak är att sådana särskilda förhållanden kan anses föreligga med avseende å Svenska kyrkan att beträffande denna en viss legal reglering 18 framstår som nödvändig eller önskvärd. Detta kan givetvis i sin tur aktualisera kraven på en mera generell lagstiftning. Nedan kommer att undersökas den eventuella förhandenvaron av sådana särskilda förhållanden som nyss berörts. Helt allmänt torde kunna hävdas att ett statligt intresse att av andra skäl än sådana, som ovan angivits beträffande ideella föreningar, ingripa i en sammanslutnings organisation och verksamhet, kan föreligga under endera av två förutsättningar. (Här bortses från de ytterlighetsfall, där en sammanslutning har en sådan samhällsfientlig eller samhällsskadlig inriktning, att ingripande av den anledningen kan vara påkallat. Tills vidare bortses också från de fall, då ett statligt intresse betingas därav att en sammanslutning anförtrotts att fullgöra offentligrättsliga uppgifter.) Den ena förutsättningen torde vara att sammanslutningen framträder som en maktfaktor 19 vid sidan av staten. Den andra förutsättningen sammanhänger därmed att en sammanslutning av staten kan tillerkännas särskilda förmåner; av staten i ett sådant fall uppställda villkor för stödets utgivande kan uppfattas 18 Det må erinras om att här och i det följande huvudsakligen är fråga om sådan reglering, som utredningen benämnt organisationsreglering (se ovan s. 127). 19 Vad som är att inlägga i detta begrepp, då fråga är om kyrkan, se s. 147 (not 23).

141 som ingrepp i sammanslutningens organisation och verksamhet. Såvitt angår den första förutsättningen torde ytterligare kunna sägas att en sammanslutnings möjligheter att utgöra en maktfaktor vid sidan av staten i icke ringa mån måste bli beroende av det antal medlemmar sammanslutningen omfattar och de ekonomiska betingelser, under vilka den kan verka. Huruvida den, för den händelse möjligheterna därför finns, rent faktiskt framträder som en maktfaktor sammanhänger nära med ändamålet för verksamheten och det sätt varpå detta fullföljes. Det eventuella statliga intresset enligt ovan synes kunna tillgodoses på två olika vägar. Antingen kan staten genom därför avpassade åtgärder tillse, att sammanslutningens organisation och verksamhet redan från början får en ur statens synpunkt tillfredsställande utformning, eller också kan staten avstå från att vidtaga förebyggande åtgärder och endast ingripa därest särskilda förhållanden skulle påkalla detta. Efter den ovanstående redovisningen av mera allmängiltiga synpunkter vill utredningen rikta intresset på den särskilda juridiska person, som Svenska kyrkan efter en skilsmässa från staten skulle utgöra. Först synes då böra konstateras att av de båda i föregående stycke angivna metoderna för ingrepp från statens sida den förstnämnda tilldrager sig det huvudsakliga intresset i förevarande sammanhang. Beträffande den andra vägen — att i efterhand vid behov ingripa — torde endast behöva framhållas, att denna vag alltid står staten till buds. Såsom alternativa förutsättningar för ingrepp från statens sida i en sammanslutnings organisation och verksamhet har ovan angivits två omständigheter, nämligen dels den att sammanslutningen framträder som en maktfaktor i samhället, dels den att sammanslutningen tillerkänts särskilda förmåner. Båda dessa förutsättningar kommer sedermera att närmare granskas, såvitt angår en fri kyrka i de olika av utredningen hypotetiskt uppställda lägena. Det torde emellertid finnas anledning att redan nu sammanfattande ange de särskilda ekonomiska förmåner (om andra förmåner synes icke kunna bli fråga), vilka kyrkan kan tänkas äga i de olika fria lägena. Förmånerna synes väsentligen vara följande. 1. Beskattningsrätt (B-läget) 2. Frihet från eller lindring i skyldigheten att utge inkomstskatt, arvsskatt och gåvoskatt (samtliga lägen) 3. Rätt till skattefritt avdrag för avgifter eller gåvor till kyrkan (samtliga lägen) 4. Rätt till den kyrkliga jorden (B- och C-lägena) 5. Rätt till annan kyrklig egendom, bl.a. rätten att disponera kyrkobyggnader, församlingshem och andra för församlingsarbetet använda lokaler ävensom kyrkogårdar (samtliga lägen) 6. Statsbidrag för den kyrkliga verksamheten i allmänhet (samtliga lägen)

142 7. Statsbidrag till samhällsnytlig verksamhet (samtliga lägen) 8. Statsbidrag till underhåll av kulturhistoriskt värdefulla kyrkobyggnader (samtliga lägen). Som framgår av uppställningen är förmånerna med undantag för beskattningsrätten och rätten till den kyrkliga jorden tänkbara i samtliga lägen. Med hänsyn härtill synes det vara ändamålsenligt att vid undersökningen av de omständigheter, som i de olika lägena må kunna åberopas för en statlig reglering, utgå från D-lägets förutsättningar (eller snarare från ett på det sätt bestämt D-läge att hänsyn icke tages till att kyrkan förutsattes disponera kyrkobyggnaderna). Så mycket större anledning till en sådan uppläggning föreligger med hänsyn till det förhållandet att de skäl, som kan andragas med avseende å en kyrka i D-läget, i princip gör sig gällande jämväl såvitt angår B- och C-lägena. Efter behandlingen av D-läget bör undersökas den reglering, som kan betingas av kyrkans innehav av jorden (Cläget). Slutligen bör upptagas de skäl för en reglering, som kan andragas utifrån det förhållandet att beskattningsrätt tillkommer kyrkan (B-läget). Vid undersökningen bör hela tiden aktgivas på den möjlighet som finns att göra jämförelser med de ideella föreningarna i allmänhet och de nuvarande fria trossamfunden i synnerhet.

D-läget Som ovan angivits utgår utredningen här till en början från ett på det sättet bestämt D-läge att hänsyn icke tages till att kyrkan förutsattes disponera kyrkobyggnaderna. De skäl för lagstiftning om ideella föreningar, som ovan s. 139 sammanfattande upptagits (rättskapaciteten m.m. och skyddsbehovet för den enskilde medlemmen), äger givetvis principiell tillämplighet även på kyrkan. Å s. 139 har hävdats, att utvecklingen fört dithän att de syften, vilka man velat nå genom en lagstiftning om ideella föreningar, i praktiken till stor del uppnåtts. Anknytande till vad i sammanhanget uttalats, torde följande synpunkter kunna anföras beträffande en fri kyrka. Det finns all anledning att utgå från att de krav i fråga om stadgar m.m., som i rättspraxis uppställts för ideell förenings rättskapacitet, kommer att — utan lagstiftning därom — uppfyllas beträffande kyrkan och i densamma ingående sammanslutningar. Likaså torde kunna hållas för visst, att stadgarna kommer att bli av den art att de i övrigt av hänsynen till tredje man betingade önskemålen kan anses vederbörligen tillgodosedda. Jämväl vad gäller synpunkten att den enskilde medlemmen bör skyddas mot övergrepp (punkten 2. i frågavarande sammanfattning), finns anledning antaga att kyrkan — på motsvarande sätt som uttalats i fråga om andra ideella föreningar av betydenhet — genom stadgarnas utformning och tilllämpning på ett tillfredsställande sätt kommer att tillgodose skyddskravet.

143 På denna punkt, som sammanhänger med den enskilde medlemmens möjligheter att göra sitt inflytande gällande, skulle dock möjligen kunna hävdas att särskilda förhållanden föreligger med avseende å en fri kyrka. Ett förhållande av angiven art utgör prästernas av naturliga skäl stora inflytande på kyrkans verksamhet. I nuvarande läge har man genom lagstiftning velat förekomma att prästernas ställning blir alltför dominerande och givit lekmännen ett betydande inflytande. Det skulle kunna anses vara en uppgift för staten att tillse, att den fria kyrkans organisatoriska uppbyggnad blev sådan att lekmännen bevarades vid detta sitt inflytande. Härför skulle erfordras bestämmelser av innebörd att endast ett bestämt antal platser i kyrkomötet- 0 fick besättas av präster, att vid val av ledamöter i olika kyrkliga organ präster och lekmän ägde lika rösträtt samt att prästerna ej hade företrädesrätt till förtroendeposter. Gentemot en reglering av sålunda ifrågasatt slag synes invändningar av religionsfrihetskaraktär kunna resas. Som utredningen framhållit i sitt betänkande om Religionsfrihet (SOU 1964: 13, s. 575 f.) avses vanligen, därest ett statskyrkosystem icke föreligger, med trossamfundens religionsfrihet att varje religiöst samfund i princip skall kunna fritt verka i enlighet med sin bekännelse. »Samfunden anses därför böra ha full frihet att bestämma om sina angelägenheter i religiöst och organisatoriskt avseende — exempelvis om sin religiösa grundsyn, om regler för medlemskap i samfundet, om intagande och uteslutning av medlemmar i samfundet och om former för den religiösa verksamhetens bedrivande — samt i frågor av ekonomisk art.» Uppbyggnaden av den fria kyrkans organisation måste uppenbarligen ske under hänsynstagande icke endast till de principer om demokrati m.m., som gör sig gällande med avseende å sammanslutningar i allmänhet, utan även till värderingar av teologisk art. Svenska kyrkan representerar en episkopal kyrkotyp och kan förutsättas bibehålla denna karaktär även efter en skilsmässa från staten. Ingrepp från statens sida i syfte att genom organisatoriska föreskrifter begränsa det prästerliga inflytande, som vid en sådan kyrkotyp kan te sig naturligt och riktigt, torde kunna anses stå i strid med del religionsfrihetsbegrepp som ovan angivits. Det må i sammanhanget erinras om att i vårt land för närvarande finns företrädda åtminstone två trossamfund, nämligen den romersk-katolska kyrkan och Metodistkyrkan i Sverige, som representerar en motsvarande kyrkotyp. Det har icke ifrågasatts att staten — i syfte att säkra ett lekmannainflytande i dessa samfund — borde ingripa reglerande i samfundens organisatoriska uppbyggnad. Det må tillika erinras om att den särskilda reglering av de fria trossamfunden, som dissenterlagskommittén föreslog (se ovan s. 134 fl'.), icke innefattade några bestämmelser med sådan syftning. I stället betonades i kommitténs betänkande (SOU 1949: 20) det angelägna i att sammanslutningarnas sätt all organisera sig och verka för sina ändamål icke 20

Jfr ovan s. 69.

144 onödigtvis klavbands. Framhållas bör slutligen det uttalande i hänseendet som departementschefen gjorde i den av dissenterlagskommitténs betänkande föranledda propositionen (se ovan s. 136), nämligen att bl.a. bestämmelser rörande samfundens organisation skulle kunna begränsa samfundens möjligheter att fylla anspråk som de själva ansåg religiöst motiverade; sådana bestämmelser skulle därför kunna uppfattas som ett ingrepp i religionsfriheten. Några bärande skäl att, såvitt angår frågor om medlems inträde och utträde samt uteslutning, behandla en fri kyrka annorlunda än andra motsvarande organisationer, synes icke föreligga. Sålunda måste kyrkan i princip äga frihet att bestämma villkoren för inträde. Ej heller i fråga om uteslutning torde vara påkallat att inskränka kyrkans befogenheter. Intet synes sålunda böra hindra att kyrkan i sina stadgar föreskriver uteslutning som påföljd, därest medlem åsidosätter de plikter i religiöst eller ekonomiskt avseende, som åligger honom. Beträffande utträde ur kyrkan följer rätten till fritt utträde för enskild medlem av religionsfrihetens principer. Frågan tillhör dem som ej har specifikt avseende på Svenska kyrkan. Den regleras för närvarande i religionsfrihetslagen och har även framgent sin plats i lagstiftning av generell natur. Till frågan om medlemskapet är emellertid hänförliga även andra spörsmål än de sålunda nämnda. Med medlemskap i en förening följer åtskilliga därpå grundade rättigheter och skyldigheter. 21 Bland rättigheterna urskiljes rätten att — i en ekonomisk förening — eventuellt återfå inbetalda insatser och att erhålla vinstutdelning. Vidare rätten att i enlighet med vad lag och stadgar föreskriver deltaga i handhavandet av föreningens angelägenheter. Slutligen är att upptaga den rättighet som utgör föreningsbildningens grund, nämligen rätten att taga i anspråk föreningens tjänster. Förpliktelserna består i, förutom en allmän skyldighet att icke verka mot föreningens intressen, att erlägga insatser (huvudsakligen ifrågakommer detta i ekonomiska föreningar) och betala avgifter. Det kan finnas anledning att med denna bestämning av medlemskapets innebörd som bakgrund något skärskåda medlemskapsfrågan i en fri kyrka. Svenska kyrkan framträder i nuvarande läge som en folkkyrka. Det torde kunna antagas, att kyrkan även efter en skilsmässa från staten kommer att söka bibehålla denna karaktär. Det synes uppenbart, att anledning för staten att begränsa den fria kyrkans möjligheter att verka i enlighet med sin sålunda uppfattade teologiska bestämmelse icke föreligger. Kyrkan måste äga att fritt erbjuda sina tjänster åt alla. Vad gäller det ytterligare rättighetsinslag som upptagits ovan och som äger avseende på ideella föreningar, således rätten att deltaga i handhavandet av föreningens angelägenheter, torde väsentligen vara att hänvisa till de synpunkter som tidigare (s. 21 Beträffande hithörande spörsmål, se Linden: Förvärv och förlust av medlemskap i ekonomisk förening (1952).

145 143 f.) uttalats i fråga om statliga ingrepp i en fri kyrkas organisation. Av det där anförda torde följa, bl.a., att föreskrifter från statens sida i vad gäller kyrkans befogenhet att exempelvis uppställa vissa krav för medlems rätt att fullt ut deltaga i handhavandet av inomkyrkliga angelägenheter, skulle kunna anses stå i strid med religionsfrihetens principer och även försätta kyrkan i en särställning i förhållande till andra likartade sammanslutningar. Den på medlemskapet grundade förpliktelsen att betala föreningsavgifter är här att betrakta ur en särskild aspekt. Även om en fri kyrka i enlighet med en folkkyrklig utgångspunkt kan tänkas endast i begränsad utsträckning komma att utestänga någon från att taga dess tjänster i anspråk, torde i allmänhet räknas med att kyrkan kommer att tillämpa ett på något sätt fixerat medlemsbegrepp. 22 Detta kan befinnas nödvändigt, utöver ändamålet att bestämma den yttersta kretsen av dem, som äger deltaga i handhavandet av kyrkans angelägenheter, för att kunna ange av vilka personer avgifter — i den mån sådana enligt stadgarna förutsattes skola utgå — kan uttagas. Medan uppställandet av de villkor som konstituerar medlem tillkommande rättigheter är en helt inomkyrklig fråga, skulle — vid fall av avgiftsexekution — villkoren för konstituerandet av medlems avgiftsskyldighet kunna tänkas ge upphov till en konflikt mellan kyrklig uppfattning och tillämpade föreningsrättsliga principer. Allmänt torde — med bortseende från vad i det följande anföres om verkan av barndop och därmed jämförlig, av förmyndare föranledd åtgärd — kunna sägas att intet medlemskapsbegrepp, som ej har sin grund i en av den enskilde avgiven viljeförklaring eller därmed jämställd konkludent handling, kan — utan att genom lagstiftning annorlunda bestämts — läggas till grund för privaträttsliga anspråk (å exempelvis medlemsavgift) mot den enskilde. Det är tänkbart att i en fri kyrka dopet kommer att tillerkännas en medlemskonstituerande verkan. (Det tidigare omnämnda, av Kyrkoorganisationskommittén utarbetade stadgeförslaget bygger på ett sålunda bestämt medlemskap ävensom på en avgiftsskyldighet för medlemmarna.) Att — vid domstolsprövning av någons skyldighet att utgiva avgift till kyrkan — dop, som vederbörande undfått vid vuxen ålder, är att betrakta som en med uttrycklig viljeförklaring likställd konkludent handling, synes klart. Allmänna rättsregler — hänförliga till förmyndares befogenhet att ikläda den underårige framtida förmögenhetsrättsliga åtaganden — torde emellertid medföra att även dop, vilket någon undfått såsom barn, blir att tillerkänna den rättsverkan att vederbörande som vuxen är förpliktad att erlägga fastställd avgift till kyrkan; detta så länge han icke utnyttjat sin rätt att utträda ur densamma. Enahanda synpunkter gör sig gällande i 22 Det må erinras om (jfr ovan s. 121) att utredningen här liksom eljest behandlar en »färdig» fri kyrka. Den övergångsvisa reglering av medlemskapet, som förutsattes vid en skilsmässa, kan modifiera de här anförda synpunkterna.

10—7414 65

146 fråga om annan viljeförklaring från förmyndares sida rörande barnets kyrkotillhörighet än som manifesteras genom dop. En annan tänkbar möjlighet än att medlemskapet anknyts till dopet är att sådana regler för medlemskap uppställes, vilka överensstämmer med dem som nu i princip gäller, nämligen att barn — under i religionsfrihetslagen angivna förutsättningar — vid födelsen inträder i kyrkan. Ett sålunda beskaffat medlemskap torde icke kunna — utan att genom lagstiftning annorlunda bestämts — grunda någon rättsligt sanktionerad förpliktelse för den enskilde att erlägga avgifter till kyrkan. Av det föregående torde ha framgått, att uttagandet av avgifter inom kyrkan kan framkalla behov av ett på visst sätt organisationsmässigt reglerat medlemskap. Skulle kyrkan inte uttaga några fastställda avgifter utan — såsom sker inom de fria samfunden och även inom t.ex. the Church of England och the Church of Scotland — ekonomiskt grunda sin verksamhet huvudsakligen på frivilliga bidrag och gåvor, kan utvecklingen tänkas gå därhän att kyrkan finner sig inte ha något behov av ett fixerat medlemsbegrepp. Englands ledande kyrka, the Church of England, har ej någon bestämd medlemsgrupp, än mindre något som anger vad som formellt krävs för medlemskap. I enlighet härmed registreras inte medlemmar i kyrkan. Däremot antecknas vilka som döps, deltager i söndagsskola, konfirmeras, vigs i kyrkans ordning, går till nattvard och liknande förhållanden. Personer, som förklarat sig beredda att mera regelbundet lämna bidrag till den kyrkliga verksamheten, förs upp på särskilda listor (rolls), varjämte de, som önskar deltaga i val av församlingens organ, förs upp på s.k. Electoral Rolls. Förutsättningen för att bli uppförd på en förteckning av sistnämnda slag är att vara döpt, ha fyllt sjutton år och kunna betecknas som kyrkobesökare. Inom the Church of Scotland är förhållandena i ifrågavarande avseenden likartade, dock att inom denna kyrka ett något mera fixerat medlemskap tillämpas än inom the Church of England. — En utveckling i angiven riktning i fråga om medlemskapet inom Svenska kyrkan är, som ovan antytts, åtminstone teoretiskt tänkbar. En ordning som den behandlade skulle kunna sägas stå i god överensstämmelse med den s.k. folkkyrkosynen. Företrädare för denna har från teologiska utgångspunkter funnit det icke erforderligt att kyrkan bygges upp som en medlemsorganisation. Även företrädare för andra religiösa synsätt inom kyrkan — här avses de som vill räkna med olika slag av medlemmar, nämligen dels sådana som mera formellt är medlemmar i kyrkan, dels sådana som mera regelbundet ingår i den gudstjänstfirande församlingen och som kan sägas även religiöst sett vara medlemmar i kyrkan (ett kvalificerat medlemskap) — kan tänkas finna en ordning liknande den i England (och Skottland) lämplig. Frågor om medlemskapet kommer som tidigare nämnts att utförligare behandlas i betänkandet om den kyrkliga förvaltningen.

147 Ovan har det eventuella behovet av organisationsreglerande bestämmelser rörande en fri kyrka behandlats mot bakgrunden av de omständigheter, vilka i anslutning till framförda lagstiftningsförslag åberopats som skäl för en allmän reglering av de ideella föreningarna. Behovet av en organisationsreglering av en fri kyrka skall närmast behandlas utifrån de båda förut (s. 140) omnämnda förutsättningarna, under vilka ett statligt intresse att ge föreskrifter om en sammanslutnings organisation och verksamhet kan tänkas föreligga, nämligen antingen att sammanslutningen framträder som en icke önskvärd maktfaktor vid sidan av staten eller att sammanslutningen av staten tillerkänts särskilda förmåner. (Därefter kommer att upptagas det i nämnda sammanhang antydda förhållande som föreligger, därest åt den fria kyrkan skulle anförtros offentligrättsliga uppgifter.) I vad mån en fri kyrka kan antagas komma att bli en maktfaktor-9 i samhället är svårt att uttala sig om. Av särskild betydelse för en bedömning i hänseendet är hur många medlemmar en sådan kyrka kan antagas komma att omfatta. Medlemsantalet kan i sin tur bero av det sätt, varpå vid en övergång medlemskapet regleras. Av betydelse är vidare kyrkans och dess medlemmars aktivitet, de ekonomiska betingelser, under vilka kyrkan kan komma att verka, dess organisationsform samt huruvida åt kyrkan kommer att anförtros fullgörandet av offentligrättsliga uppgifter (förrättande av vigsel, handhavande av folkbokföring och av begravningsväsende). Utredningen avstår från att göra någon bedömning i frågan. Emellertid anser sig utredningen kunna utgå från att det från vissa håll kan komma att göras gällande att en fri kyrka — delvis på grund av sin tidigare ställning som en med staten förbunden kyrka — utgör en faktisk eller potentiell maktfaktor och att staten bör vidtaga åtgärder, ägnade att begränsa kyrkans möjligheter att utöva inflytande på andra områden än det rent religiösa. De åtgärder, som från angivna utgångspunkter skulle kunna tänkas vidtagna, synes i första hand få gå ut på att begränsa området för kyrkans verksamhet. (Åtgärder i syfte att framtvinga en viss organisatorisk uppbyggnad torde icke vara ägnade att åstadkomma avsedd verkan. Som tidigare, s. 143 f., anförts inger dylika åtgärder därjämte betänkligheter ur religionsfrihetssynpunkt.) Den tillåtna verksamheten skulle kunna tänkas bli begränsad till sådan av rent religiös art. Uteslutas skulle sålunda bl.a. politisk, affärsdrivande och social verksamhet samt skolundervisning. Mot bakgrund av den i det föregående (s. 143) angivna bestämningen av begreppet religionsfrihet för trossamfund kan mot de ifrågasatta begränsningarna av den tilllåtna verksamheten invändningar av religionsfrihetskaraktär tänkas resta såvitt angår t.ex. social verksamhet — det kristna budskapet kan anses leda till att sådan verksamhet bedrives — och skolundervisning. Frågan i vad 28 Med uttrycket maktfaktor bör förstås att kyrkan kan komma att utöva ett starkt opinionsbildande inflytande även på områden utanför det religiösa.

148 mån sådana begränsningar kan framstå som något emot andra principer stridande eller av annan särskild anledning lämpligen icke bör ifrågakomma, upptager utredningen nedan. Det är att märka att en eventuell inskränkning i en fri kyrkas rätt att bedriva viss verksamhet icke hindrar kyrkan från att — på sätt redan nu sker i viss utsträckning — genom anlitande av stiftelseformen vara verksam inom området i fråga. I utlandet är det icke ovanligt att politiska partier till stor del är religiöst bestämda och i första rummet söker att främja ett visst trossamfunds intressen. 24 Här må pekas på politiska partier med kyrklig (i de flesta fall romersk-katolsk) anknytning i Belgien, Frankrike, Italien, Tyskland, Österrike, Spanien, Schweiz, Holland och Norge. I Sverige har de politiska partierna arbetat på annan grund (den vid 1964 års val framträdda partiorganisationen Kristen Demokratisk Samling representerar ett undantag från huvudregeln). Som skäl mot att kyrkan bedriver politisk verksamhet skulle måhända kunna anföras, att det är stötande att i den politiska agitationen ensidigt religiösa synpunkter anlägges, t.ex. att endast ett visst partis program kan godtagas ur religiös synpunkt och att därför kyrkans medlemmar bör rösta på detta parti. I och för sig torde finnas ringa anledning räkna med att en fri kyrka i vårt land skulle bli politiskt verksam på sådant sätt. I folkkyrkans idé ligger att kyrkan vill nå bredast möjliga folkliga förankring; en i angiven form bedriven politisk verksamhet skulle motverka detta mål och få till följd att kyrkan stötte stora medlemsgrupper från sig. Även om förhållandena i vårt land vore annorlunda och en politisk verksamhet av angiven art från kyrkans sida skulle vara praktiskt tänkbar, torde det emellertid utifrån demokratiska utgångspunkter — principen om den medborgerliga opinionsfriheten — kunna starkt ifrågasättas, huruvida staten genom verksamhetsbegränsande lagstiftning bör ingripa däremot. Fastmera synes nämnda princip kräva att kyrkan — i likhet med andra i samhället förekommande organisationer — är oförhindrad att vara politiskt verksam, exempelvis genom att bilda ett eget politiskt parti eller genom att stödja ett visst befintligt parti med anslutning inom kyrkan. Affärsmässig verksamhet bedrives såväl av de fria trossamfunden som av andra ideella föreningar, ofta i ganska betydande omfattning. För kyrkan kan det vara av stor betydelse att kunna driva ekonomisk verksamhet av vissa slag, t.ex. förlagsverksamhet och pensionatsrörelse i anslutning till bl.a. stiftsgårdar. Något sakligt bärande skäl för att i ifrågavarande hänseende behandla kyrkan annorlunda än t.ex. de nuvarande fria trossamfunden synes icke kunna anföras. I fråga om social verksamhet har samhället åtagit sig ett betydande ansvar. Utrymme finns dock alltjämt för insatser från enskilda organisationer. Några erinringar mot sådana insatser, om de handhas på ett tillfredsställande sätt, torde ej kunna resas; fastmer måste en dylik verksamhet framstå 24

Hithörande spörsmål beröres av Tingsten: Demokratiens problem (1960), s. 95.

149 som önskvärd ur samhällets synpunkt. Ett förbud för kyrkan att bedriva social verksamhet skulle — för att anknyta till det tidigare angivna syftet med verksamhetsbegränsande åtgärder — på det sätt vara ägnat att begränsa kyrkans inflytande att dess kontaktmöjligheter minskades. Det torde vara svårt att andraga några skäl varför icke kyrkan i samma omfattning och under motsvarande kontroll, som gäller för andra frivilliga organisationer, skulle äga bedriva social verksamhet (hjälpverksamhet bland behövande och sjuka, barndaghem, vårdanstalter för alkoholmissbrukare e t c ) . Det må framhållas att staten på annat sätt än genom förbud mot social verksamhet, nämligen i fråga om anslag till sådan verksamhet, har möjlighet alt rent faktiskt begränsa densamma. En av kyrkan bedriven social verksamhet kan nämligen antagas bli av ganska begränsad omfattning, därest statsbidrag till densamma icke erhålles. På motsvarande sätt som i fråga om social verksamhet synes en fri kyrka i princip äga att på samma villkor som andra enskilda institutioner bedriva skolundervisning. Därest önskemålet om en i förhållande till de allmänna skolorna utvidgad eller annorlunda utformad religionsundervisning skulle föranleda inrättandet av kyrkliga skolor, bör detta vara tillåtet (jfr de mosaiska skolorna), självfallet under förutsättning att skolorna fyller vissa samhälleliga krav i fråga om undervisningens kvalitet. Beträffande spörsmålet om en fri kyrkas rätt att bedriva skolundervisning må i övrigt hänvisas till den redogörelse för utredningens synpunkter i ämnet, vilken återfinns i dess betänkande om Kristendomsundervisningen (SOU 1964: 30, s. 173ff.). I anslutning till den ovan behandlade frågan om eventuell begränsning av området för kyrkans tillåtna verksamhet torde också böra beröras spörsmålet, huruvida staten bör utöva någon kontroll av kyrkans lära. Vår nuvarande kyrka är till sin bekännelse en evangelisk-luthersk kyrka och en skilsmässa kommer ej att i och för sig föranleda någon ändring härutinnan. Det skulle emellertid kunna göras gällande att staten — förutsatt att kyrkan på grund av sitt medlemsantal var att betrakta som ett mera betydelsefullt inslag i samhällslivet — hade intresse av att några mera väsentliga förändringar av denna kyrkans karaktär icke ägde rum. För att tillgodose ett sådant intresse skulle ifrågakomma att i lag uppställa krav på att kyrkans religiösa verksamhet skulle grundas på den evangelisk-lutherska läran. Därigenom skulle man avse att hindra att kyrkan beslutade övergå till annan bekännelse, t.ex. den katolska. Utöver att religionsfrihetsaspekter gör sig gällande i sammanhanget torde gentemot vad sålunda anförts kunna hävdas, att en övergång till annan bekännelse måste förutsätta en allmänt ändrad uppfattning bland kyrkans medlemmar och att staten (eller rättare statens övriga medborgare) ej kan ha någon anledning att motsätta sig genomförande av en sådan åsiktsförändring, såvida icke den nya läran är direkt samhällsfientlig. Frågan i vad mån en övergång till annan konfession

150 kan få betydelse såvitt angår förmåner, som må vara tillerkända kyrkan, saknar utredningen anledning upptaga. Såvitt angår förekomsten av särskilda förmåner som motiv för ingrepp från statens sida i en fri kyrkas organisation och verksamhet, är här att behandla de förmåner som i uppställningen ovan s. 141 f. upptagits under punkterna 2. (frihet från eller lindring i skyldigheten att utge vissa former av skatt), 3. (rätt till skattefritt avdrag för avgifter eller gåvor), 5. (rätt till annan kyrklig egendom än den kyrkliga jorden m.m.), 6. (statsbidrag för den kyrkliga verksamheten) och 7. (statsbidrag till samhällsnyttig verksamhet). Punkten 1. (beskattningsrätt) hänför sig specifikt till B-läget och kommer att upptagas vid behandlingen av detta läge. Punkten 4. (rätt till den kyrkliga jorden), som utgör en C-lägesförutsättning, behandlas nedan i anslutning till redovisningen av C-läget. Punkten 8. (statsbidrag till underhåll av kulturhistoriskt värdefulla kyrkobyggnader) slutligen, synes lämpligen böra upptagas i samband med att dispositionen av kyrkobyggnaderna nedan föres in som en särskild D-lägesförutsättning. Förmåner av den art, som innefattas i punkten 2., tillkommer för närvarande bl.a. de fria trossamfunden. Detta förhållande har icke ansetts ge anledning till några särskilda bestämmelser i fråga om dessa samfunds organisation och verksamhet. Något skäl att i hänseendet behandla en fri kyrka annorlunda än de nuvarande fria trossamfunden, föreligger uppenbarligen icke. Beträffande rätten till skattefritt avdrag för avgifter och gåvor till kyrkan (punkten 3.) torde gälla, att en dylik förmån icke kan tänkas i frågakomma med mindre motsvarande förmån gäller jämväl för andra ideella organisationer eller i vart fall andra trossamfund. Frågan äger således ej specifikt avseende på kyrkan. Något skäl för en organisationsreglering utgör förmånens eventuella förhandenvaro icke; däremot ifrågakommer givetvis en prövning från statens sida för att utröna huruvida respektive organisations ändamål och de former, under vilka verksamheten bedrives, är av den beskaffenheten att förmånen framstår som sakligt motiverad. Att kyrkan äger rätt till annan kyrklig egendom än den kyrkliga jorden och egendom av likartat värde (punkten 5.) kan ge anledning till ett antal författningsföreskrifter av typ punktbestämmelser (se ovan s. 127). Däremot synes förhållandet icke kunna tagas till intäkt för någon organisationsreglering. Att statsbidrag för den kyrkliga verksamheten såsom sådan (punkten 6.) skulle utgå annorledes än under en övergångstid framstår såsom föga sannolikt. I den mån så ändå skulle ske, kan ifrågakomma föreskrifter, som dels anger vad som skall förstås med kyrklig verksamhet, dels också möjliggör en viss kontroll från statens sida över medlens användning. Hur pass ingripande dessa föreskrifter kan bli, sammanhänger med hur stort statens

151 ifrågavarande stöd är. Något motiv för en organisationsreglering (se ovan s. 127) synes en förmån av ifrågavarande slag under alla omständigheter icke utgöra. Under punkten 7. (statsbidrag till samhällsnyttig verksamhet) innefattas de bidrag, som kan tänkas komma att utgå till en fri kyrkas sociala verksamhet, ungdomsverksamhet o.dyl. Liksom i fråga om andra här behandlade förmåner bör med avseende å denna förmån jämförelse göras med andra ideella organisationer. I den utsträckning statsbidrag för nu avsedd verksamhet för närvarande utgår till olika sådana organisationer har icke ifrågakommit att staten ingripit organisalionsreglerande. Någon anledning att försätta en fri kyrka i en särställning föreligger icke. Däremot får givetvis kyrkan underkasta sig den ändamålsbestämning och de kontrollåtgärder, vilka generellt kan uppställas för att en organisation skall komma i åtnjutande av nu ifrågavarande bidrag. Som en sammanfattning av det hittills i fråga om D-lägel upptagna torde följande kunna anföras. Olika omständigheter, likartade dem som åberopats såsom skäl för en allmän lagstiftning rörande ideella föreningar, lorde kunna anföras som skäl för en viss organisationsreglering av en fri kyrka. En legal reglering av de ideella föreningarna har ansetts kunna undvaras. Att en fri evangelisk-luthersk kyrka tillkommer i den heterogena grupp av organisationer, som dessa föreningar representerar, synes i och för sig icke göra behovet av en dylik generell lagstiftning mera påtagligt. Undersökningen av huruvida med avseende å en fri kyrka sådana särskilda förhållanden föreligger, att en särreglering av denna bör ifrågakomma, torde kunna sammanfattas enligt följande. Olika omständigheter, sammanhängande med exempelvis intresset att i en fri kyrka bevara ett lekmannainflytande, torde kunna anses ge anledning för staten att tillse att kyrkan erhåller en viss organisatorisk uppbyggnad. Mot en legal reglering av organisationen kan emellertid invändningar komma att resas utifrån principen om trossamfundens religionsfrihet. — En fri kyrka kan antagas under vissa betingelser kunna komma att utöva ett stort inflytande på olika områden i samhället. Därest staten skulle anse det förenligt med sina intressen att reducera detta inflytande, skulle kunna tänkas ifrågakomma vissa lagstadgade begränsningar av området för kyrkans tillåtna verksamhet. Gentemot dylika begränsande åtgärder har utredningen funnit invändningar kunna göras, vilka hänför sig till bl.a. principen om den medborgerliga opinionsfriheten (såvitt angår förbud mot politisk verksamhet) och kravet på en likartad behandling från statens sida av likartade organisationer. Sistnämnda omständighet — kravet på likartad behandling — gör sig i hög grad gällande då fråga är om den organisationsreglering av en fri kyrka, som skulle kunna motiveras utifrån de särskilda förmåner som i D-läget kan tänkas tillkomma kyrkan. Utredningen har i ifrågavarande hänseende funnit att

152 icke någon av de ovan behandlade förmånerna skäligen skulle kunna tagas Lill intäkt för en organisationsreglering. Frågan huruvida skäl för en mera generell reglering av kyrkan föreligger om åt kyrkan anförtros att fullgöra vissa offentliga funktioner, torde också böra beröras i detta sammanhang. De funktioner, om vilka det skulle kunna bli fråga, är som tidigare nämnts förrättande av vigsel samt handhavande av uppgifter inom folkbokföringen och begravningsväsendet. Allmänt torde kunna sägas att anförtroendet åt en fri kyrka av dylika funktioner kan uppfattas som en form av statlig auktorisation av kyrkan och dess verksamhet. 1 den mån en motsvarande auktorisation icke tillerkännes jämväl andra trossamfund, kan därför mot anförtroendet åt kyrkan av sådana uppgifter invändningar göras utifrån synpunkten att i ett läge med en fri kyrka likställighet mellan de olika samfunden bör eftersträvas. i och för sig kan envar av ifrågavarande offentligrättsliga uppgifter tillläggas kyrkan i vart och ett av de av utredningen uppställda hypotetiska fria lägena. När utredningen i senare betänkanden upptager de nu ifrågavarande ämnesområdena till behandling, kommer utredningen att utveckla sina synpunkter i frågan om betydelsen av en skilsmässa mellan staten och kyrkan, såvitt angår nu berörda funktioner. Därvid kommer också att undersökas på vilket sätt en fri kyrkas befattning med ifrågavarande uppgifter kan tänkas utformat. Även om sålunda utredningen återkommer till såväl vigselfrågan som folkbokföringen och begravningsväsendet, synes det utredningen lämpligt att här ange några allmänna synpunkter på frågan om förhandenvaron av dylika funktioner såsom motiv för en reglering av kyrkans organisation och verksamhet. Som ovan (s. 135) angivits åberopade dissenterlagskommittén såsom ett motiv för sitt förslag om en viss legal reglering av de fria trossamfunden bl.a., att dessa enligt kommitténs förslag skulle kunna komma att få uppgifter av offentligrättslig natur (förrättande av vigsel). Gentemot vad kommittén sålunda anfört uttalade departementschefen i propositionen med förslag till ny religionsfrihetslag m.m. (se ovan s. 137) bl.a., att anförtroendet av särskilda offentligrättsliga befogenheter åt ett samfund väl kunde föranleda att samfundets organisation granskades vid ansökan om sådan befogenhet, men att detta icke borde föranleda att alla samfund ålades att söka erkännande eller registrering. Bestämmelser om vigsel inom annat trossamfund än Svenska kyrkan intogs sedermera i 4 kap. 2 § giftermålsbalken och den därtill anknytande KK 1951 med vissa bestämmelser ang. vigsel förrå ttare inom annat trossamfund än svenska kyrkan. — Det torde vara uppenbart att, därest icke i samband med en skilsmässa mellan stat och kyrka eller eljest en ordning med obligatoriskt civiläktenskap skulle införas, en fri kyrka på motsvarande sätt som nu bör äga att med civilrättslig verkan förrätta vigsel. Lika litet som det i nuläget ansetts erforderligt för att

153 annat trossamfund skall tillerkännas vigselbefogenhet, synes denna rätt för en fri kyrka behöva vara förenad med några organisationsreglerande bestämmelser från statens sida. Att göra några uttalanden om behovet av en organisationsreglering för de fall, att uppgifter inom folkbokföreningen och begravningsväsendet skulle komma att anförtros kyrkan, ställer sig svårt innan den tänkbara utformningen av dessa uppgifter närmare undersökts. Detta kommer som nämnts att ske i ett senare sammanhang. Så mycket torde dock redan nu kunna sägas, att det icke synes kunna komma i fråga att på en fri kyrka överlåta några mera omfattande uppgifter i ifrågavarande hänseenden med mindre såväl kyrkans organisatoriska uppbyggnad på det lokala planet (församlingsindelningen) som dess utbredning i rikets olika delar är sådan, att den framstår som ändamålsenlig för ifrågavarande uppgifters fullgörande. Innan utredningen härefter övergår till att i resonemanget införa den för D-läget särskilt gällande förutsättningen att kyrkan disponerar kyrkobyggnaderna, kan finnas anledning att beröra spörsmålet, huruvida en statlig reglering i något avseende kan ligga i kyrkans intresse. Allmänt sett synes det vara fördelaktigt för kyrkan att få så stor frihet som möjligt att ordna sina angelägenheter. Av särskilt stor betydelse från kyrkans synpunkt är att föreskrifter ej ges, som är till hinder i kyrkans religiösa verksamhet och som alltså hindrar kyrkan i ordets förkunnelse. För kyrkan synes det vara ett oavvisligt krav att ha full frihet i dessa hänseenden. Det torde emellertid kunna göras gällande att en statlig reglering, under förutsättning att kyrkans frihet icke onödigtvis inskränkes, kan innebära fördelar för kyrkan. Att kyrkans arbete försiggår på grundval av en av staten fastställd ordning kan sålunda bidraga till stabilitet och arbetsro. Vidare kan en statlig reglering betraktas som ett slags statlig auktorisation av verksamheten, vilket kan vara ägnat att stärka kyrkans ställning utåt i samhällslivet. Det är även tänkbart, att en statlig reglering kan vara till fördel för kyrkan om en för denna angelägen fråga ej kan på nöjaktigt sätt lösas enbart med stöd av de av kyrkan själv beslutade stadgarna, utan erforderliga föreskrifter är av den karaktär att de bör inrymmas i allmän författning. Vidare kan i särskilda fall vara av värde att lösningen av en fråga sker genom statlig myndighet, som kan förutsättas på annat sätt än inomkyrkliga organ stå obunden av särintressen. Ordningen för bestämmande av avgifter och därtill anslutande spörsmål om fördelning av avgifterna mellan kyrkliga organisationer torde vara frågor, på vilka de i föregående stycke anförda synpunkterna äger avseende. Den uppfattningen kan hysas, att en av statsmakterna påbjuden lösning av dessa frågor är att föredraga framför en tvist om stadgarnas innehåll i hänseendet. Det må anmärkas att en reglering av ifrågavarande spörsmål

154 genom lagbestämmelser dock torde skapa föga bättre garantier för bestämmelsernas efterlevnad än om regleringen sker enbart genom stadgarna. Något hinder för att i stadgarna införa för underorganisationer och enskilda medlemmar bindade föreskrifter i ämnet synes ej föreligga. Påföljd för försummelse kan införas i stadgarna, t.ex. i svårartade fall uteslutning av medlem eller församling. Frågan kan ställas huruvida det kan ligga i kyrkans intresse att förhållandet mellan över- och underorganisationer mera allmänt regleras genom lagstiftning. Man torde ha anledning räkna med (jfr ovan s. 125) att kyrkan i ett fritt läge kommer att behålla organisationen i församlingar och stift och att ett kyrkomöte 25 kommer att finnas. Vidare måste antagas att det blir nödvändigt att inrätta en central kyrkostyrelse (de organ för verkställighet, som Kungl. Maj:t och de centrala ämbetsverken för närvarande representerar, kommer ju att kräva en ersättning). Alt reglera över- och underorganisationers inbördes befogenheter och de enskilda medlemmarnas förhållande till organisationerna blir svårt. Bland de frågor som uppställer sig är bl.a. huruvida medlemskap i församling innebär medlemskap i kyrkan samt huruvida utträde ur församling innebär utträde ur kyrkan. Det kan givetvis diskuteras om icke vissa lagbestämmelser kan underlätta kyrkans stadgereglering av nämnda problem. Det kyrkans intresse av en statlig reglering, som i enlighet med det anförda må kunna föreligga, synes dock ej vara av avgörande vikt vid ställningstagandet till om och i vilken omfattning en reglering bör komma till stånd. Som ovan antytts kan en reglering bli betraktad som ett slags statlig auktorisation av kyrkans verksamhet. Åtminstone i D-läget bör gälla att kyrkan intager en ställning, som i princip överensstämmer med de övriga trossamfundens. En särreglering av kyrkans förhållanden torde därför i görlig mån böra undvikas; därest en sådan skall förekomma måste den givetvis också vara ett uttryck för allmänt samhälleliga intressen. I den tidigare framställningen avseende D-läget har icke tagits särskild hänsyn till den för detta läge gällande förutsättningen att kyrkan disponerar kyrkobyggnaderna. Denna förutsättning skall nu införas i undersökningen. 26 Av de kyrkobyggnader av olika slag, som finns i landet, betyder församlingskyrkorna mest ur såväl verksamhets- som ekonomisk synpunkt. I nuvarande läge har meddelats statliga bestämmelser rörande en församlings rätt att förfoga över sin församlingskyrka. De bestämmelser som finns avser bl.a. till-, på- eller ombyggnad av kyrka ävensom rivning eller flyttning av kyrkobyggnad (KK den 26 november 1920 med föreskrifter rörande det offentliga byggnadsväsendet) samt upplåtande av kyrkorummet 25

Se ovan s. 69. Frågan om den rättsliga grunden för denna kyrkan tillkommande dispositionsrätt lämnas i detta sammanhang åsido. 26

155 för annat ändamål än gudstjänst och därmed jämförlig förrättning (lag i ämnet den 11 oktober 1963). 1 den mån kyrkoinnehavet må anses utifrån det allmännas intresse motivera några särskilda författningsbestämmelser, torde desamma komma att avse de angivna frågorna, således ändring av kyrkobyggnad samt upplåtande av kyrkorummet. De statliga intressen, som i dessa frågor kan tänkas göra sig gällande, är huvudsakligen att byggnaderna utnyttjas på ett ändamålsenligt sätt samt erhåller nödig tillsyn och vård. Det framstår som ganska klart att dessa intressen icke för sitt tillgodoseende kräver någon reglering av den art utredningen benämner organisationsreglering. Vad som kan komma i fråga är i stället en del punktbestämmelser. Till arten och omfattningen av dessa får utredningen anledning återkomma i ett senare betänkande, i vilket bl.a. kommer att behandlas frågor om den kyrkliga jorden. Vad slutligen angår det förhållandet, att statsbidrag kan komma att utgå till underhåll av kulturhistoriskt värdefulla byggnader (se punkten 8. uppställningen s. 141 f.), torde någon organisationsreglering icke kunna motiveras utifrån detta. Däremot kan ifrågakomma bestämmelser i samband med bidragets utgivande, vilka möjliggör kontroll av medlens användning.

C-läget Den omständigheten att kyrkan i ett C-läge har tillgång till den kyrkliga jorden kan ge anledning till ett flertal författningsstadganden av typen punktbestämmelser. Bland annat kan det finnas anledning överväga alt, i den mån rätt till jordegendom tillkommer pastoraten, möjlighet beredes till ett överförande av denna rätt till rikskyrkan för åstadkommande av större enhetlighet i förvaltningen. Jämväl frågan om att kunna överföra även kyrklig egendom av stiftelsekaraktär till förvaltning av ett centralt organ för omhänderhavande av kyrkans ekonomi, torde kunna komma att aktualiseras i ett C-läge. Som tidigare anmärkts måste en närmare redogörelse för omfattningen av — liksom också innehållet i — de punktbestämmelser som kan ifrågakomma, anstå till undersökningen av det särskilda ämnesområdet (den kyrkliga jorden). Frågan hänger nära samman med den rättsliga grunden för kyrkans rätt att disponera egendomen i fråga. Utgör rättsgrunden äganderätt torde finnas mindre anledning till reglerande föreskrifter än om rättsgrunden är av annorlunda beskaffenhet. i förevarande sammanhang har utredningen att undersöka i vilken utsträckning en organisationsreglering (se ovan s. 127) kan anses vara betingad av att kyrkan äger tillgång till jorden. Några principiellt andra skäl för en dylik reglering utöver dem, som ovan upptagits i anslutning till D-läget, synes icke kunna anföras. Däremot kan möjligen göras gallan-

156 de att en del av de där behandlade skälen framträder med särskild styrka då fråga är om kyrkan i C-läget. De skäl för en allmän lagstiftning om ideella föreningar, som sammanfattats å s. 139 och som å s. 142 angivits äga principiell tillämplighet på kyrkan, synes ej accentueras av att kyrkan disponerar jorden. Dock kan anmärkas att jordinnehavet givelvis medför att kyrkan i ett C-läge i större omfattning än i ett D-läge kommer att träda i förbindelse med utomstående. Såvitt angår det resonemang, som tidigare (s. 147 ff.) förts utifrån synpunkten av en fri kyrka som en faktisk eller potentiell maktfaktor, skulle kunna göras gällande att jordinnehavet är ägnat att öka kyrkans möjligheter att framträda som en sådan faktor. De invändningar utredningen angivit mot att göra en reglering från nämnda utgångspunkt, torde dock äga giltighet jämväl i G-läget. Slutligen må anknytas till synpunkten (se ovan s. 140) att ett statligt intresse att ingripa i en sammanslutnings organisation och verksamhet kan föreligga, därest sammanslutningen av staten tillerkänts särskilda förmåner. Härom kan framhållas att frågan, huruvida en dispositionsrätt för kyrkan till den kyrkliga jorden är att betrakta som en kyrkan av staten tillerkänd förmån, är att bedöma utifrån den ståndpunkt som kan tagas till jordens nuvarande karaktär i rättsligt hänseende. Om jorddispositionen skulle bli att betrakta som en av staten förlänad förmån, synes detta förhållande likväl icke kunna motivera en organisationsreglering av kyrkan; däremot torde, såsom nämnts, jordinnehavet kunna ge anledning till mer eller mindre ingripande punktbestämmelser.

B-läget Att tala om en fri kyrka utrustad med beskattningsrätt kan synas motsägelsefullt. Begreppen skatl och beskattningsrätt har ju en klart offentligrätlslig prägel, något som gör det naturligt att i första hand sammankoppla dem med en kyrka av statskyrkokaraktär. Utredningen kommer att i ett senare betänkande behandla de med beskattningsrätten sammanhängande spörsmålen; därvid kommer också att upptagas en viss begreppsdiskussion. Redan nu synes emellertid böra framhållas att i uttrycket beskattningsrätt kan inläggas olika betydelser. En uppfattning är att staten, om den skulle tillerkänna kyrkan beskattningsrätt, därmed skulle ha till kyrkan delegerat en staten i princip exklusivt tillkommande maktbefogenhet. Enligt en annan uppfattning innebär beskattningsrätt för en fri kyrka principiellt att kyrkan är tillförsäkrad viss teknisk hjälp, såvitt angår uppbörden och/eller indrivningen av på visst sätt bestämda medlemsavgifter; en hjälp som på indrivningsstadiet i sak fungerar så att kyrkan — i motsats till organisationer utan motsvarande förmån — för ett exekutionsförfarande mot medlemmen icke är nödsakad att först utverka en särskild exekutionstitel hos domstol. I sistnämnda fall kan termerna beskattning och beskattningsrätt

157 sägas vara missvisande, men för korthetens skull användes desamma i det följande i båda de ovan angivna betydelserna. Olika skäl torde komma att andragas för att en fri kyrka bör äga beskattningsrätt. (Självfallet kommer också skäl att anföras mot en sådan rätt lör kyrkan. För den undersökning av motiv för en organisationsreglering i B-läget, varom här i första hand är fråga, äger dessa skäl dock mindre intresse. 1 det senare betänkande, vari beskattningsrätten som sådan avses behandlad, kommer skälen såväl för som emot en beskattningsrätt att närmare anges och belysas.) Utöver att staten anses av olika anledningar böra medverka till att kyrkan ges sådana ekonomiska möjligheter att den på ett ändamålsenligt sätt kan bedriva sin verksamhet, torde sålunda komma att hävdas att en ordning med beskattningsrätt skulle utgöra det bästa sättet att skapa förutsättningar för en ur olika synpunkter mindre besvärlig övergång från nuvarande statskyrkosystem till ett läge med en fri kyrka. Än vidare torde komma att framhållas, att — för det fall kyrkan omfattar flertalet medborgare — det bör eftersträvas att uppbörden av avgifterna till kyrkan sker på ett rationellt sätt, så att onödigt inkassoarbete undvikes, samt att en ändamålsenlig ordning i hänseendet skulle vinnas om uppbörden av kyrkoavgifterna anknöts till uppbörden av de direkta skatterna och andra allmänna avgifter. — En eventuell beskattningsrätt för kyrkan kommer självfallet att aktualisera frågan om vilken ställning andra trossamfund — måhända även organisationer av annat slag — bör intaga i berörda hänseende. I det senare betänkande, vari nu antydda spörsmål kommer att närmare behandlas, skall också undersökas olika möjligheter för utformningen av en kyrkan tillkommande beskattningsrätt. När utredningen i det följande behandlar den organisationsreglering, som den för B-läget särskilt gällande förutsättningen kan ge anledning till, utgår den från att beskattningsrätten har en utformning som i stort sett överensstämmer med vad nu gäller, och att följaktligen såväl uppbörd som indrivning sker på enahanda sätt som i fråga om de allmänna direkta skatterna; vid en sålunda utformad beskattningsrätt synes de största kraven på en organisationsreglering kunna resas. — Med organisationsreglering förstås såsom förut i betänkandet angivits sådana av staten givna föreskrifter, vilka åsyftar antingen att ge kyrkans organisation en viss utformning eller att allmänt dirigera kyrkans verksamhet (genom att t.ex. förbjuda viss verksamhet). Utanför organisationsregleringens område faller således den lagstiftning, varigenom beskattningsrätten konstitueras och erhåller sin tekniska utformning. (Hithörande spörsmål kommer att upptagas av utredningen i samband med dess behandling av beskattningsrätten såsom ämnesområde.) Då det gäller en lagstiftning av sistnämnda slag uppkommer, såvitt nu är av särskilt intresse, frågorna i vilken mån staten bör ha inflytande över skattesatsens storlek samt gentemot vilka beskattningsrätten må utövas. Genom en dylik lagstiftning får tillgodoses jämväl det statliga intresse

158 som ligger däri, att kyrkans beskattningsrätt helt allmänt har en sådan utformning att den låter sig inpassas i det allmänna skattesystemet. Det bör påpekas att ett visst samband råder mellan den organisationsreglering, som kan anses böra ifrågakomma, och det sätt varpå beskattningsrätten är utformad; med en sådan utformning av beskattningsrätten att staten utövar ett bestämmande inflytande över såväl skattskyldighetens omfattning som skattesatsens storlek, kan en organisationsreglering framstå som mindre angelägen än i det fall att bestämmanderätten i ifrågavarande hänseenden helt tillkommer kyrkliga organ. De synpunkter rörande behovet av organisationsreglerande föreskrifter, vilka anförts i fråga om kyrkan i D- och C-lägena, gör sig i princip gällande jämväl i fråga om kyrkan i B-läget. Beskattningsrätten är en sådan särskild förmån, som tidigare (s. 140) angivits kunna motivera organisationsrei.lerande åtgärder från statens sida. Frågan huruvida och — i förekommande tall — i vilken utsträckning sådana åtgärder kan bedömas som erforderliga, torde i icke ringa mån vara avhängig av vilken betydelse som inlägges i begreppet beskattningsrätt (se ovan). Betraktas denna rätt som en form av statlig maktdelegation, torde detta kunna föranleda ganska långt gående krav på en organisationsreglering. Sålunda kan göras gällande att staten icke — på sätt här förutsattes — bör ställa sin maktutövning till kyrkans förfogande med mindre garantier skapas för att en demokratisk ordning är rådande inom kyrkan, såväl i största allmänhet som särskilt i fråga om fattandet av beslut som hänför sig till beskattningsrätten. De bestämmelser, som i anslutning härtill skulle kunna komma i fråga, lär med nödvändighet få ges en ganska omfattande utformning, så att de innehåller regler om beslutande och verkställande organ, om sådana organs sammansättning och om sättet för deras utseende, om rösträtt m.m. Vidare torde kunna komina att göras gällande att staten i den föreliggande situationen bör ingripa kompetensreglerande i kyrkans (församlingarnas) verksamhet; förbud mot att viss med staten konkurrerande verksamhet drives med skattemedel skulle sålunda kunna ifrågakomma. Därest å andra sidan beskattningsrätten principiellt uppfattas som en rent teknisk anordning, torde kraven på en organisalionsreglering framstå som mindre angelägna; de krav på reglerande bestämmelser, som kan härledas ur denna uppfattning, torde huvudsakligen hänföra sig till att på ett tekniskt lämpligt sätt anpassa den kyrkliga beskattningsrätten till det allmänna skattesystemet (jfr ovan). Mot de synpunkter, som kan komma att anföras såsom skäl för en organisationsreglering i B-läget, får vägas de allmänna synpunkter vilka utredningen i tidigare sammanhang (s. 143 f. och 147 ff.) upptagit med avseende å organisationsingripande respektive verksamhetsbegränsande åtgärder mot en fri kyrka. 27 Ett förhållande som måste beaktas då fråga är 27

Det må anmärkas att den omständigheten, att i Västtyskland kyrkorna äger utöva en beskattningsrätt, icke föranlett organisationsreglerande statliga åtgärder. Däremot förbehåller sig vederbörande stater i allmänhet ett visst inflytande över skattesatsens storlek (genom fastställande av ett »tak»).

159 om den reglering (organisations- och annan), som må anses betingad av en beskattningsrätt för kyrkan, är att kyrkomedlemmen i enlighet med religionsfrihetens principer är garanterad fritt utträde. Att sådan frihet föreligger är givetvis ägnat att minska behovet av en sådan reglering från statens sida, som kan ha till syfte att skydda den enskilde medlemmens intressen.

Regleringens utformning

m.m.

Organisationsregleringen ur innehållssynpunkt Som tidigare framhållits måste den omständigheten att kyrkan i B—D-lägena förutsattes vara organisatoriskt friställd i förhållande till staten i princip medföra, att kyrkan äger genom interna stadgar själv bestämma om sin organisation och verksamhet. I det föregående avsnittet har diskuterats olika förhållanden som kan komma att åberopas som skäl för att inskränka kyrkans sålunda angivna frihet, således som skäl för vad utredningen kallar en organisationsreglering. Enligt utredningens bedömande framstår en dylik reglering som opåkallad i såväl C- som D-läget. Beträffande flertalet av de organisationsreglerande föreskrifter, som i dessa lägen skulle kunna ifrågasättas, gäller att kyrkan — utan att lagstiftning därom erfordras — kan förutsättas ge stadgebestämmelserna ett sådant innehåll att allmänna intressen kan anses tillgodosedda; att en från skilda synpunkter tillfredsställande reglering genom kyrkans stadgar sker torde utgöra ett grundvillkor för att kyrkan skall erhålla den omfattande anslutning som kan antagas utgöra ett mål för en fri kyrka. I den begränsade utsträckning den anförda synpunkten måhända icke anses äga tillämplighet, synes så starka skäl tala mot en statlig reglering att en dylik ändå icke bör komma till stånd. Vad nu upptagits har i princip avseende jämväl å B-läget. Dock finner utredningen det vara ett realistiskt antagande, att förhandenvaron av beskattningsrätten i detta läge kan komma att anses motivera en viss organisationsreglering. Till den tänkbara omfattningen av denna återkommer utredningen nedan. De synpunkter som ovan och i den tidigare framställningen anförts i fråga om behovet av en organisationsreglering, har hänfört sig till ett redan genomfört läge med en fri kyrka; därvid har således — i enlighet med den avgränsning i fråga om övergångsproblem som skett (se ovan s. 121) — bortsetts från de förhållanden som kan anses nödvändiggöra en organisationsreglering i själva övergångsskedet. Det bör framhållas att särskilt övergången till ett läge, i vilket kyrkan äger tillgång till den kyrkliga jorden (B- och C-lägena), kan antagas förutsätta en viss organisationsreglering. Det må här vidare erinras om vad utredningen tidigare (s. 153) uttalat därom, att anförtroendet åt kyrkan att fullgöra uppgifter inom begravnings-

160 väsende och folkbokföring kan tänkas påkalla en begränsad reglering av angiven art. Den organisationsreglering av en fri kyrka som må kunna te sig önskvärd bör, som inledningsvis (s. 128) nämnts, ske i form av rambestämmelser, vilka ger kyrkan frihet att inom den givna ramen fritt utforma sina stadgar. Närmast skall skisseras ett antal tänkbara rambestämmelser. De tager — i enlighet med utredningens ovan intagna bedömning att någon organisationsreglering icke är erforderlig i C- och D-lägena — sikte på ett B-läge och anger den maximala reglering, som enligt utredningens förmenande kan ifrågakomma i detta läge. 1 fråga om ändamålet med och allmänna riktlinjer för kyrkans verksamhet föreskrives, att bestämmelser i dessa hänseenden skall intagas i stadgarna. Huvudgrunderna för organisationen fastställes genom rambestämmelser. 1 dessa intages, att kyrkan skall vara delad i församlingar och stift, att beslutande organ skall finnas för rikskyrkan (kyrkomöte) och för varje församling samt att för kyrkan skall finnas en central kyrkostyrelse och för varje stift och församling en styrelse. Vidare kan ifrågakomma rambestämmelser, som i huvudsak reglerar kompetensfördelningen mellan de beslutande organen och styrelserna. I fråga om sammansättning och utseende av beslutande organ och styrelser föreskrives, att i styrelse eller representativt organ ej mer än en viss del av ledamöterna får vara präster samt att vid medlemsmöte varje medlem och vid ombudsmöte varje ombud skall ha en röst. Ordningen för bestämmande av avgifter (skatt) skall vara angiven i stadgarna. Vad gäller inträde, utträde och uteslutning regleras fråga om enskild medlems utträde genom den generella religionsfrihetslagstiftningen. Beträffande övriga hithörande frågor ges genom rambestämmelser föreskrifter dels huruvida församling äger utträda ur kyrkan, dels att villkoren för enskild medlems inträde och uteslutning skall vara fastställda i stadgarna (detsamma gäller, såvitt angår uteslutning, även församling).

Tillsyn över rambestämmelsernas efterlevnad

Därest en organisationsreglering av en fri kyrka kommer till stånd, torde det vara erforderligt att på något sätt kontrolleras, att de av kyrkan antagna stadgarna eller av kyrkan beslutad ändring av dessa står i överensstämmelse med givna rambestämmelser. Formerna för denna kontroll måste självfallet stå i viss proportion till omfattningen av den förekommande regleringen. Med en begränsad reglering torde kunna ifrågakomma att låta kontrollen i princip utövas av kyrkans medlemmar (i form av klandertalen till domstol). Vid en mera omfattande reglering kan däremot komma att krävas en aktiv kontroll från statens sida (prövning och eventuellt fastställelse av

161 administrativ statlig myndighet). En kombination av de båda alternativen lorde också vara tänkbar. Vid en ordning med prövning — och fastställelse — av administrativ statlig myndighet synes på grund av frågans betydelse (åtminstone då det gäller antagande av stadgarna) prövningen böra tillkomma Kungl. Maj:t. 28 En sådan ordning är jämförbar med den, som gäller för advokatverksamheten. 1 rättegångsbalken (8 kap.) finns ett antal »rambestämmelser» upptagna; stadgarna för Sveriges advokatsamfund blev — i enlighet med vad rättegångsbalken föreskriver — i samband med nämnda balks ikraftträdande fastställda av Kungl. Maj:t. I stadgarna finns intagen bestämmelse att beslutad stadgeändring skall fastställas av konungen för att bli gällande. Uppmärksamhet bör ägnas frågan om situationen vid antagandet av de ursprungliga stadgarna (i deras helhet) innefattar några särskilda problem. Genom lag måste fastställas i vilken ordning beslut om stadgarna skall fattas. Det kan tänkas att beslutanderätten därutinnan överlämnas åt det nuvarande kyrkomötet eller åt ett särskilt konstituerande möte. I sistnämnda fall är det givetvis också nödvändigt att ge föreskrifter om vilka som skall äga rösträtt vid utseende av ombud till mötet. Hinder synes ej föreligga mot att i denna situation ordna kontrollen av att de antagna kyrkostadgarna överensstämmer med rambestämmelserna på sätt ovan angivits. Ett kontrollsystem av ovan skisserat slag innebär att ej blott de ursprungliga stadgarna utan även varje sedermera beslutad ändring av desamma göres till föremål för fastställelse. Gentemot ett sådant kontrollsystem torde kunna göras gällande, att kyrkan bindes vid staten på ett sätt som rimmar illa med principen om en fri kyrka. Det bör därför undersökas huruvida icke andra kontrollmöjligheter står till buds. En tänbar lösning synes vara att låta justitiekanslern (eventuellt ett särskilt tillskapat organ) öva tillsyn över rambestämmelsernas efterlevnad, dock utan att förekommande prövning utmynnar i en fastställelse. Finner J. K. vid sin prövning av en stadgeändring att densamma står i överensstämmelse med rambestämmelserna, vidtager J. K. icke någon åtgärd. Anser J. K. däremot att ändringen står i strid med dessa bestämmelser, har J. K. att söka åstadkomma rättelse, i första hand på det sättet att kyrkan lämnas tillfälle att ändra det ifrågavarande beslutet. Sker ej rättelse i denna ordning får J. K. stämma in saken till domstol för upphävande av det förment olagliga beslutet. Viss fatalietid måste fastställas, inom vilken J. K. har att väcka sin talan. Kyrkan bör på begäran kunna få förhandsbesked huruvida en ifrågasatt stadgeändring enligt J. K:s uppfattning står i överensstämmelse med rambestämmelserna. Det antydda kontrollsystemet kan utbyggas genom att enskild medlem av 28 Justitiekanslersämbetet (J.K.) kan också tänkas komma i fråga. I valet mellan Kungl. Maj:t och J.K. bör måhända beaktas att regeringen, men icke J.K., är konstitutionellt ansvarig inför riksdagen.

11—7414 65

162 kyrkan (måhända också församling eller annan linderorganisation) medges rätt att inom viss falalietid föra klandertalan mot beslut om stadgeändring som han anser står i strid med rambestämmelserna. Ovan har berörts möjligheterna att ordna en kontroll över alt de för kyrkan gällande stadgarna icke står i strid med rambestämmelserna. Frågan kan ställas huruvida det därjämte är nödvändigt med någon form av kontroll från samhällets sida över att i tillämpningen rambestämmelserna (och stadgarna) efteiieves. Det förefaller sannolikt att erforderlig kontroll i detta avseende kan utövas av kyrkans medlemmar och sålunda icke behöver ankomma på statliga organ. Framhållas må att i fråga om t.ex. ekonomiska föreningar den omedelbara statliga kontrollen är i huvudsak inskränkt till tillsyn över att stadgarna överensstämmer med lagen. Den angivna inomkyrkliga kontrollen förutsätter att möjlighet förefinnes att klandra beslut, som av kyrkligt beslutande organ fattats i annan fråga än stadgeändring. På motsvarande sätt som gäller i fråga om ekonomiska föreningar kan sådan klanderrätt tänkas böra föreligga, om beslutet ej tillkommit i behörig ordning eller strider mot rambestämmelserna eller stadgarna. Klagan bör föras genom anhängiggörande av talan vid domstol. Talerätt bör tillkomma enskild medlem av kyrkan och eventuellt även underorganisation. Det bör framhållas, att — även utan en lagstadgad klanderrätt — inomkyrkliga beslut i begränsad utsträckning torde kunna bli föremål för domstolsprövning. (Se härom vad ovan s. 137 ff. anförts om praxis i vad gäller domstols prövning av beslut inom ideell förening.) I förevarande sammanhang kan också ställas frågan vilka sanktionsmöjligheler som slår till buds för det fall att från kyrkans sida rambestämmelserna skulle åsidosättas. Ett sådant åsidosättande torde förutsätta, inte bara att viss eller vissa rambestämmelser från början varit eller sedermera kommit att framstå som icke godtagbara från kyrklig synpunkt, utan även att den av kyrkan i hänseendet hävdade uppfattningen återspeglar en utbredd medlemsopinion. Att staten i en dylik situation använder sanktioner av straff- eller viteskaraktär är uppenbarligen icke lämpligt. Ett alternativ skulle vara att statsmakterna tillgrep metoden att indraga förmåner, vilka kunde vara tillerkända kyrkan. Även denna sanktionsform ter sig dock olämplig. Man torde därför få tänka sig att undvara särskilda sanktionsmöjligheter och att eventuellt uppkommande meningsskiljaktigheter av angiven art löses förhandlingsvägen.

Formerna för lagstiftning Rörande hithörande spörsmål synes utredningen kunna fatta sig kort. Efter en genomförd skilsmässa mellan stat och kyrka finns uppenbarligen icke

163 någol utrymme för någon medbestämmanderätt för ett kyrkligt representativt organ i fråga om den lagstiftning, som ovan s. 125 ff. angivits kunna komma att ha avseende på en fri kyrka. Lagstiftningen sker i enlighet med de regler, som gäller för lagstiftning i allmänhet; i den mån en författning icke faller under civillags- eller kommunallagsbegreppet sker sålunda förfarandet jämlikt RF § 89. (1 och för sig kan givetvis begreppet kyrkolag bibehållas som en sammanfattande beteckning för de lagar, vilka hänför sig särskilt till kyrkan. Begreppet fyller emellertid då icke — såsom nu — den funktionen att beteckna en särskild, från andra former avvikande lagstiftningsform..) En särskild fråga är, i vilken utsträckning kyrkomötet skall anses böra medverka vid tillkomsten av den lagstiftning, varigenom skilsmässan lagtekniskt genomföres och den därefter nödiga regleringen första gången kommer till stånd. En eventuell medverkan från kyrkomötet torde kunna avse (/e/6- upphävandet av sådan lagstiftning, som tillkommit med kyrkomötets samtycke, dels tillkomsten av sådan ny lagstiftning, som kan anses hänförlig till det nuvarande kyrkolagsområdet.*2" Frågeställningen ingår i det problemkomplex som rör själva genomförandet av en skilsmässa, och vilket utredningen förklarat sig endast i begränsad utsträckning ha anledning upptaga (jfr ovan s. 121). Det må erinras därom, att bestämmelsen i RF § 87: 2 om kyrkomötets lagstiftande befogenheter kan av statsmakterna ensidigt upphävas. Detta kan givetvis ske på ett tidigare eller senare stadium av det förfarande, som förutsattes för skilsmässans genomförande. Lagtekniskt kan således ifrågakomma både en ordning som utesluter och en som nödvändiggör kyrkomötets medverkan till den ifrågavarande lagstiftningen. Rent praktiskt torde vara erforderligt att skilja mellan den lagstiftning, som är att tillämpa under ett tidsbestämt övergångsskede (jfr ovan s. 159), och den därefter ifrågakommande lagstiftningen. Att kyrkomötet i ovan angiven utsträckning äger medbestämmanderätt i fråga om den förstnämnda lagstiftningen torde framstå som rimligt och ändamålsenligt, medan några bärande skäl icke synes kunna anföras för en sådan rätt i fråga om den sistnämnda. 1 sammanhanget bör måhända också anmärkas, att frågan om kyrkomötets formella medverkan i ifrågavarande lagstiftning icke har den stora principiella betydelse som den vid ett första betraktande kan synas ha; detla med hänsyn till statsmakternas efter skilsmässan exklusiva befogenheter i fråga om densamma. Den faktiska betydelsen torde emellertid kyrkomötets medverkan ha, att det av psykologiska skäl kan ställa sig svårare att göra några mera betydande ändringar i den en gång i samband med skilsmässans definitiva genomförande tillkomna lagstiftningen.

29 Liksom skett tidigare i betänkandet bortses i sammanhanget från frågorna om de prästerliga privilegierna.

164 Lagstiftning eller fördrag ? Såsom inledningsvis (s. 129) berörts torde det kunna komma att diskuteras att gestalta förhållandet mellan staten och en fri kyrka på grundval av en överenskommelse mellan dem. Härmed avses icke det väl ganska naturliga faktum att en eventuell framtida omgestaltning av förhållandet föregås av överläggningar mellan företrädare för staten och kyrkan utan att de nya relationerna blir dokumenterade i ett formligt avtal mellan staten och kyrkan, varvid de båda — åtminstone utåt — framstår som likvärdiga parter.30 Exempel på en lösning av sistberörda slag står att finna i Västtyskland. Weimarförfattningen (år 1919) erbjuder en lämplig utgångspunkt för en redovisning av den formella sidan av kyrka-statrelationerna i Västtyskland. I författningens artiklar 136—141 upptogs bestämmelser rörande religionsfrihet samt samfundens ställning i rättsligt avseende. Artiklarna innehåller, såvitt nu är av intresse, följande: Det finns (»besteht») ingen statskyrka. Varje trossamfund (Religionsgesellschaft) äger själv ordna och förvalta sina angelägenheter inom ramen för de för alla gällande lagarna. De samfund, vilka tidigare intagit en sådan ställning, förblir offentligrättsliga korporationer (Körperschaften des öffentlichen Rechtes). 31 — Andra trossamfund — liksom också en del sammanslutningar med särskilt ändamål (Vereinigungen »die sich die gemeinschaftliche Pflege einer Weltanschauung ziir Aufgabe machen») 3 2 — kan under vissa förutsättningar vinna enahanda ställning. De frikyrkliga sammanslutningarna har i allmänhet funnit förenligt med sina intressen att bedriva verksamheten såsom offentligrättsliga korporationer. De samfund som erkänts som dylika korporationer äger — om de så önskar — uttaga skatt på grundval av de allmänna skattelängderna och i enlighet med de bestämmelser, som gäller för vederbörande delstat. Den ytterligare lagstiftning, som erfordras för genomförande av bl.a. de ovan refererade bestämmelserna, ankommer på de olika delstaterna. Weimarförfattningen innebar således en åtskillnad mellan stat och kyrka, 30 En fullständig reglering av relationerna i fråga synes icke kunna ske avtalsvägen. För att anknyta till den å s . 125 ff. gjorda indelningen torde sådana frågor, som avses med till den första gruppen hänförliga författningsbestämmelser (om bl.a. religionsfrihet), alltid komma att regleras genom lagstiftning. 31 Det skulle föra för långt att i alla enskildheter utveckla innebörden härav. För kyrkornas (församlingarnas) vidkommande torde konsekvenserna av erkännandet såsom offentligrättsliga korporationer kunna i korthet anges sålunda: Kyrkorna förlänas en allmän överhöghetsställning, något som är av betydelse med avseende å kyrkornas förhållande till såväl enskilda som till statliga myndigheter. I rättsligt hänseende faller kyrkorna under den offentliga rättens — ej privaträttens — reglering. Såvitt angår ekonomiska förhållanden medför ställningen av offentligrättslig korporation en rätt att uttaga skatt av medlemmarna (se nedan) men också bl.a. en allmänt i fråga om skatter och avgifter privilegierad behandling. Slutligen torde — såsom nedan kommer att beröras — den offentligrättsliga karaktären utgöra en av förklaringarna till utbildandet av ordningen med fördrag mellan stat och kyrka. 32 Så t.ex. har »Freireligiöse Landesgemeinschaft Niedersachsen» — en kristendomskritisk, på humanistisk ideologi uppbyggd organisation —• ställningen av Körperschaft des öffentlichen Rechtes.

165 dock med bibehållande av de stora kyrkornas offentligrättsliga ställning. 33 En utveckling följde, varigenom den genom statlig lagstiftning reglerade ordningen av förhållandet mellan delstaterna och de olika kyrkorna i stor utsträckning kom att ersättas av en avtalsmässig reglering. Såvitt angår den katolska kyrkan ingicks konkordat mellan å ena sidan påvestolen och å andra sidan Bayern (1924), Preussen (1929) och Baden (1932). Slutligen ingicks år 1933 mellan tyska staten och påvestolen ett konkordat (das Reichskonkordat), som gällde hela det dåvarande tyska riket och som reglerade — såvitt kan bedömas — samtliga de ämnesområden, på vilka de avtalsslutande parterna synes kunna uppträda med konkurrerande anspråk. 34 Vad gäller de evangeliska kyrkorna var utvecklingen till en början ensartad med den ovan för den katolska kyrkan angivna. Sålunda ingick Bayern, Preussen och Baden fördrag med respektive evangeliska landskyrkor (1924, 1931 respektive 1932). Någon motsvarighet till rikskonkordatet kom däremot icke till stånd; förutsättningar härför torde ha saknats då de evangeliska kyrkorna var organiserade som landskyrkor (delstats-) utan någon samlad överorganisation (jfr nedan). Den nya förbundsförfattning, som tillkom efter det andra världskriget (das Grundgesetz fur die Bundesrepublik Deutschland vom 23. Maj 1949), innebar ej någon förändrad rättslig ställning för de tyska kyrkorna. De artiklar i Weimarförfattningen (artiklarna 136—141), som berörde religionsfriheten och kyrkornas ställning i rättsligt avseende och som delvis refererats ovan, förklarades ingå som beståndsdelar i den nya statsförfattningen. År 1955 tog en ny period av fördragsslutande på det kyrkorättsliga området vid. Nämnda år ingicks det s.k. Loccumer Vertrag mellan Niedersachsen och de inom delstaten verkande evangeliska landskyrkorna. 3 5 (Det bör här framhållas, att kulturfrågor, därunder inbegripna kyrkliga frågor, utgör delstatliga angelägenheter och således icke faller under förbundsregeringens kompetens.) Fördraget blev förebild för de fördrag, som under de närmast följande åren ingicks mellan respektive evangeliska kyrkor och SchleswigHolstein (1957), Nordrhein-Westfalen (1958/59) och Hessen (1960). Den utveckling som sålunda ägt rum för de evangeliska kyrkornas vidkommande har haft till följd att i Västtyskland — förutom ett par områden i södra delen av landet — endast Bremen och Hamburg är »kyrkofördragsfria». För fullständighetens skull må omnämnas att den evangeliska militära själa-

33 Framställningen här och i det följande bygger i huvudsak på Weber: Die deutschen Konkardate und Kirchenverträge der Gegenwart (1962). 34 År 1965 ingicks ett särskilt konkordat, avseende huvudsakligen kultur- och skolfrågor, mellan påvestolen och en delstat (Niedersachsen). 36 Die Evangelisch-lulherische Landeskirche Hannovers, die Evangelisch-reformierte Kirche in Nordwestdeutschland, die Braunschweigische evangelisch-lutherische Landeskirche, die Evangelisch-Lutherische Kirche in Oldenburg samt die Evangelisch-lutherische Landeskirche Schaumburg-Lippe.

166 vården är reglerad genom elt år 1957 mellan Förbundsrepubliken och »die Evangelische Kirche in Deutschland» 36 ingånget fördrag. Utredningen har vid ett studiebesök i bl.a. Hannover varit i tillfälle att med företrädare för såväl stat som kyrka diskutera med fördragsordningen sammanhängande spörsmål. Innan utredningen redovisar därvid vunna erfarenheter, torde det vara erforderligt att ur formell synpunkt något granska ett tyskt kyrkofördrag. Det förut omnämnda fördraget mellan Niedersachsen och de evangeliska kyrkorna i samma land synes utgöra ett lämpligt åskådningsmaterial. Fördraget, som innehållsmässigt är synnerligen omfattande 37 , ansluter i formen nära till rikskonkordatet av år 1933 mellan tyska staten och påvestolen. Tanken att man har att göra med en folkrättslig överenskommelse ligger nära till hands. Liksom plägar ske i fråga om traktater inledes fördraget med en préambule, vilken i högtidliga ordalag anger fördragets förutsättningar och syfte. Det förklaras att fördraget skall ratificeras och att ratifikationsurkunder skall utväxlas, varmed avtalet träder i kraft. Sanktionsbestämmelser saknas, likaså föreskrifter om sättet för lösande av eventuellt uppkommande tolkningstvister. I hänseendet uttalas endast, att dylik tvist skall undanröjas »på vänskapligt sätt». Fördraget saknar vidare bestämmelser om giltighetstid och om möjligheterna till uppsägning. 3 * På den statliga sidan har fördraget, som på delstatsregeringens vägnar undertecknats av ministerpresidenten, godkänts av vederbörande folkrepresentation (der Niedersächsische Landtag) genom en därom särskilt utfärdad lag. Vid sitt sammanträffande i Hannover med representanter för såväl stat som kyrka fick utredningen del av deras uppfattning om värdet av den fördragsmässiga lösningen. 39 Som ett sammanfattande intryck synes kunna 36 Ett år 1948 bildat kyrkoförbund, bestående av de lutherska, reformerta och unierade kyrkorna. — Såvitt angår partsförhållandet i fördraget bör framhållas att handhavandet av försvarsangelägenheter — och däri inbegripet militär själavård — självfallet ankommer på förbundsrepubliken (ej på delstaterna). -f! i 37 I fördraget upptages bl.a. följande frågor: prästutbildningen, tillsättningen av professorer vid teologisk fakultet och lärare vid vissa högskolor, religionsundervisningen, evangeliska privatskolor (särskild överenskommelse), den andliga vården vid sjukhus, fängelser och andra offentliga anstalter, ordningen för besättandet av vissa prästerliga tjänster, kompetenskraven för vissa befattningar inom kyrkorna, statens befogenheter med avseende å »kirchliche Gesetze, Notverordnungen und Satzungen» ävensom å församlingsindelningen, beskattningsrättens utformning, statsbidrag för bl.a. kyrkoorganisatoriska ändamål, kyrkornas egendom, förfarandet i disciplinärenden samt vården om historiskt värdefulla byggnader. — Föranlett av det i not 34 omnämnda konkordatet mellan Niedersachsen och påvestolen träffades år 1965 ett kompletterande fördrag mellan nämnda stat och de evangeliska landskyrkorna. I detta »Ergänzungsvertrag» upptages bl.a. frågor om vuxenutbildning, radioutsändningar och rätten att anlägga kyrkliga begravningsplatser. 38 Enligt vad företrädare för Niedersachsens kulturministerium och för die Evangelisch-lutherische Landeskirche Hannovers uppgivit för utredningen anses »ensidig» uppsägningsrätt ej föreligga. En jämförelse med mellanfolkliga överenskommelser må göras. Halvar G. F. Sundberg: Folkrätt, uttalar i hänseendet (s. 197): »Är uppsägningsrätt ej uttryckligen avtalad eller uppenbarligen förutsatt, är traktaten sannolikt ouppsägbar; huru härmed förhåller sig får emellertid bedömas efter omständigheterna och särskilt med hänsyn till de fördragsslutande makternas avsikt». 39 I fortsättningen diskuteras endast de fördrag som avslutits med evangeliska kyrkor som part. Konkordaten (fördrag med påvestolen som ena parten) lämnas således åsido.

uttalas att belåtenhet med fördragsformen råder på ömse sidor. Från statlig sida framhölls att lösningen var praktisk; i och med att fråga ej var om ensidiga bestämmelser hade stridsfrågorna i stort sett försvunnit och staten fått ringa anledning att befatta sig med kyrkliga spörsmål. Från kyrkligt håll pekades särskilt på det värdefulla i att kyrkorna av staten erkänts såsom avtalsparter, något som ansågs vara i hög grad ägnat att befrämja ett gott förhållande stat-kyrka. — Vad angår de politiska partiernas inställning till fördragsordningen så godtages denna — såvitt inhämtade upplysningar ger vid handen — av de båda stora partierna (CDU och SPD). Utvecklingen av den tyska fördragsordningen synes till stor del vara att tillskriva förhållanden, till vilka en motsvarighet saknas i vårt land. I Weimarförfattningen 1919 proklamerades principen om skilsmässa mellan stat och kyrka (det praktiska genomförandet härav förklarades ankomma på delstaternas lagstiftning). Så långt som till att föra trossamfunden under privaträttslig reglering ville man dock ej gå i Weimarförfattningen; de samfund som tidigare varit »Körperschaften des öffentlichen Rechts» förklarades förbli sådana och i likställdhetens intresse bereddes andra samfund (och vissa andra därmed jämförliga organisationer, se ovan s. 164) möjlighet att under vissa betingelser erhålla samma offentligrättsliga ställning. 40 I hägnet av denna ställning — och under inflytande av den katolska kyrkans motsvarande strävanden — kom de evangeliska kyrkorna att utbilda en egen »rättsordning» och att framträda med anspråk på att få denna beaktad från statens sida. Det statliga erkännandet av kyrkorna såsom avtalsparter torde kunna ses som ett godtagande av ifrågavarande anspråk. 41 Statsmakternas syn på de evangeliska kyrkorna — såvitt angår möjligheten för dessa att uppträda såsom avtalsparter — har självfallet icke kunnat undgå att röna påverkan av den katolska kyrkans närvaro och verksamhet. Sedan gammalt är påvestolen erkänd som ett folkrättssubjekt. 42 Att en stat ingick avtal (konkordat) rörande den katolska kyrkans rättigheter och skyldigheter var därför försvarligt ur rättslig synpunkt. Ur synpunkten av likställighet mellan konfessionerna måste det emellertid framstå som önskvärt att låta jämväl de evangeliska kyrkorna komma i åtnjutande av ett likvärdigt avtalsförhållande gentemot staten. Den tidigare (se ovan s. 165) beträffande Bayern, Preussen och Baden före Hitlertiden ani '40 Rörande Weimarförfattningens betydelse för utvecklingen av fördragsordningen uttalar Weber a.a. s. 9: »Das staatskirchenrechtliche System der Weimarer Verfassung hatte die staatskirchenhoheitlichen Anspriiche des Staates so sehr herabgemindert und auch die evangelischen Landeskirchen dem Staat gegeniiber so weit verselbständigt, dass diese nunmehr gleichfalls als Partner staatskirchenrechtlicher Verträge in Betracht kommen konnten.» t 41 »Staat und Kirche ruhen jeder in eigenen, vom anderen unabhängigen Rechtsprinzipien» (dåvarande ministerpresidenten von Hassel vid undertecknandet av kyrkofördrag mellan Schleswig-Holstein och de evangeliskt-lutherska landskyrkorna år 1957. Citatet från »Konvent der kirchlichen Mitarbeiter», nr 5/1957). , 3 " Se t.ex. Halvar G. F. Sandberg: Folkrätt s. 28.

168 givna utvecklingen i vad gäller ingåendet av konkordat och kyrkofördrag återspeglar hur dessa likställighetshänsyn konkretiserades. Någon faktor, som för framväxten av en fördragsordning skulle kunna ha en betydelse motsvarande den katolska kyrkans i Tyskland, förekommer ej i Sverige. Den i Tyskland rådande uppfattningen om ett kyrkofördrag såsom motsvarande en folkrättslig överenskommelse framstår därför som något för oss främmande. Utifrån våra utgångspunkter ter det sig naturligt att med bortseende från folkrättsliga aspekter betrakta ett eventuellt fördrag mellan staten och en från densamma i organisatoriskt avseende friställd kyrka såsom en avtalsmässig reglering av vissa förhållanden mellan staten och en inom dess gränser verkande organisation; en reglering som eljest skulle ha skett antingen genom lagstiftning, nämligen i den mån allmänna samhällsintressen påkallade en sådan, eller genom beslut av kyrkans egna organ. Tidigare i betänkandet har uttalats att en fri kyrka — liksom för närvarande de fria trossamfunden — i princip blir ett under privaträtten fallande rättssubjekt, överenskommelser mellan å ena sidan staten såsom offentligrättsligt subjekt och å andra sidan privaträttssubjekt är icke ovanliga i vårt land. 43 Här må erinras om de överenskommelser, som staten ingått med jordbrukets organisationer, ävensom om den ordning, som utvecklats med avseende å de statsanställdas löneförmåner. Av särskilt intresse att nämna är den överenskommelse, som i samband med nöjesskattens avskaffande ingicks mellan staten och bl.a. Sveriges Biografägareförbund (se prop, nr 101/1963). överenskommelsen innebar i huvudsak, att staten och organisationer inom filmbranschen genom avtalet bildade en stiftelse (Svenska Filminstitutet) med ändamål att verka för olika ändamål inom filmens område, att anordnare av biografföreställning till stiftelsen skulle inbetala på visst sätt bestämda avgifter, att dessa avgifter enligt i avtalet fastställda grunder skulle fördelas å olika ändamål inom filmbranschen samt att avtalet trädde i kraft under förutsättning bl.a. att nöjesskatten för biografföreställningar upphörde senast vid viss angiven tidpunkt. I överenskommelsen ingick uppsägningsbestämmelser samt skiljedomsklausul. Den kritik av konstitutionell karaktär som framkommit mot systemet med överenskommelser, synes icke ha avsett det förhållandet i sig självt, att staten upptagit förhandlingar och ingått överenskommelser med olika organisationer, utan väsentligen gällt den förskjutning mellan statsorganen inbördes som förhandlingsformen dragit med sig. Kritiken har således främst riktat sig mot att riksdagen — i de fall frågorna fallit under dennas kompetens — kommit att sakna reellt inflytande över innehållet i överenskommelserna. I syfte att på visst område ge riksdagen inflytande i för43 En närmare redogörelse härför återfinnes i författningsutredningens betänkande V, SOU 1961: 21 s. 20 ff. — Se även G. Heckscher: a.a.

169 handlingsskedet framlade författningsutredningen (se FRF 8 kap. 4 §) förslag om inrättande av en inom riksdagen vald lönedelegation, på vilken riksdagen ägde överlåta att på dess vägnar godkänna förhandlingsöverenskommelse angående statsanställdas avlöningsförmåner och därmed omedelbart sammanhängande frågor. Sedan proposition i huvudsaklig överensstämmelse med författningsutredningens förslag framlagts, antogs erforderlig grundlagsändring (tillägg till RF § 62) slutligt vid 1965 års riksdag. Några principiella hinder av konstitutionell art har således icke ansetts möta mot att staten i särskilda fall avstått från att utöva sin lagstiftningsmakt och i stället låtit erforderlig reglering ske genom en i viss ordning ingången överenskommelse. Ej heller då fråga är om ett sådant fördrag mellan staten och kyrkan, som här behandlas, synes några hinder av angiven art föreligga.44 Spörsmålet huruvida ett fördrag utgör ett realistiskt alternativ till en lagstiftningsreglering eller icke, är därför enligt utredningens mening att bedöma utifrån andra synpunkter än de principiellt konstitutionella; väsentligen synes bli fråga om praktiskt-politiska avvägningar. Ehuru utredningen i sitt arbete i allmänhet ej har anledning att syssla med bedömanden av sist angiven art och oaktat en fördragslösning i förekommande fall lär få föregås av en särskild undersökning, synes det utredningen lämpligt att på nu berörda fråga anlägga några allmänna synpunkter. Såsom skäl för en avtalsmässig reglering av förhållandet mellan staten och kyrkan torde kunna åberopas de synpunkter, vilka ovan (s. 167) redovisats såsom tyska erfarenheter av en fördragsordning. Det får anses ligga i såväl statens som kyrkans intresse att relationen dem emellan materiellt bestämmes på ett sådant sätt, att förhållandena framstår som godtagbara å ömse sidor och att framtida tvister i görlig mån förebygges. Ett fördrag, vilket är uttryck för en samförståndslösning, torde bättre än en ordning med formellt ensidiga bestämmelser vara ägnat tillgodose ett sådant gemensamt intresse. Med utgångspunkt från vad ovan sagts om det för oss främmande synsättet att betrakta ett eventuellt fördrag såsom motsvarande en folkrättslig överenskommelse synes det antagandet kunna göras, att ett fördrag mellan staten och kyrkan kommer att byggas upp på grundval av de allmänna principer för privaträttsliga avtal vilka vunnit hävd hos oss. (Det bör framhållas att utredningen vid behandlingen av fördragsalternativet utgår från den i sammanhanget nödvändiga förutsättningen att kyrkan i det aktuella läget anses ha rättskapacitet och vid avtalsförhandlingarna kan företrädas av behöriga organ.) Härav följer bl.a. att fördraget kan antagas komma att ingås för viss tid och innehålla bestämmelser om uppsägning och — vid underlåten sådan — prolongering. Vidare bör uppmärksamheten fästas på 44 Utredningen har i de frågor, som behandlas i fortsättningen av detta kapitel, haft kontakt med professor Nils Stjernquist och fil. lic. Lars Foyer.

170 möjligheten att — såsom skett i avtalet med filmbranschen — i fördraget intaga bestämmelse om skiljedomsförfarande för lösande av tvister angående fördragets tolkning och tillämpning. I det följande utgår utredningen från att ett eventuellt fördrag ges formen av ett sålunda beskaffat avtal. Att på ett område, som ligger inom ramen för statsmakternas bestämmanderätt, en avtalsmässig reglering väljes, innebär reellt att de högsta statsorganen (regering och riksdag) för viss tid underlåter att utnyttja ritten till en legal reglering inom området i fråga. Av avgörande betydelse för viljan att ingå avtal måste rent faktiskt antagas vara bl.a. arten och omfattningen av de ämnen, som faller inom området, och den tid, under vilken avtalet förutsattes skola gälla. Som ett generellt omdöme om de överenskommelser (se hänvisning ovm s. 168 till författningsutredningens betänkande V), vilka staten — såsom offentligrättsligt subjekt — hittills ingått med privaträtlssubjekt, torde kunna sägas, att varje överenskommelse hänfört sig till ett särskilt, begränsat ämnesområde och ingåtts med organisationer, vilkas verksamhet varit begränsad uteslutande till detta område. Vidare har organisationerna i varje särskilt fall varit sådana, att deras representativitet för medlemmarna och de intressen, om vilka varit fråga, framstått som odiskutabel. Det kan även framhållas, att de ingångna överenskommelserna väsentligen avsett ämnen, som legat inom ramen för regeringens ekonomiska regleringspolitik (jfr dock avtalet med filmbranschen, som direkt berörde riksdagens beskattningsmakt), samt att de överenskommelser, som ingåtts med statstjänstemännens organisationer och som visserligen avsett utomordentligt viktiga statsfunktioner, i första hand kan anses ha betingats av statens ställning såsom arbetsgivare. Ett fördrag, som reglerar relationerna mellan staten och kyrkan, kan — även om man utgår från D-lägets förutsättningar — antagas komma att omspänna ett flertal ämnesområden och att få mer eller mindre direkt betydelse för kanske flertalet medborgare. Såsom exempel på frågor, vilka skulle bli aktuella alt avtalsreglera, må nämnas kyrkans eventuella befattning med vissa offentligrättsliga uppgifter, kyrkobyggnadernas foch kyrkogårdarnas) vård och förvaltning samt den andliga vården vid statliga sjukhus och statliga anstalter. I ett C-läge — och än mera i ett B-läge — vidgas det område som kräver en reglering. Oberoende av vilket av nu ifrågavarande lägen, som kan komma i fråga att avtalsmässigt reglera, torde vidare gälla, att regleringen måste omfatta hela det problemkomplex som sammanhänger med övergången till det nya läget (jfr ovan s. 121). (Sammanfattande synes kunna sägas att omfattningen av de frågor, vilka skulle kunna tänkas bli reglerade genom ett fördrag, är sådan att motsvarighet därtill saknas i den praxis, som utbildats i fråga om överenskommelser med staten som avtalspart. Vad gäller den ovan berörda synpunkten om representativitet torde kunna

171 komma att från vissa håll hävdas, att frågan huruvida ledningen för en fri kyrka kan anses som representativ för de grupper (och intressen) den uppger sig företräda, är beroende bl.a. av de regler för medlemskap dei\ kan komma att uppställa. Det kan komma att i hänseendet göras gällande att regler, enligt vilka medlemskap i kyrkan konstitueras annorledes än genom ett personligt, vid vuxen ålder gjort ställningstagande — eller ett ställningstagande i någon annan form — icke är av beskaffenhet att göra kyrkan representativ för alla dem, som jämlikt kyrkans ordning tillhör densamma (jfr vad å s. 94 f. anförts i fråga om »formellt-passivt» och »aktivt» medlemskap). Till medlemskapsfrågorna återkommer utredningen, som nämnts, i annat sammanhang. De överenskommelser, vilka staten hittills ingått, har haft en giltighetstid som — med ett undantag — i vart fall understigit tio år (i allmänhet har avtalstiden varit betydligt kortare). Undantaget representeras av den tidigare omnämnda överenskommelsen med filmbranschen, i vilken avtalstiden är bestämd till tjugu år. (Detta förhållande blev under riksdagsdebatten i ämnet föremål för viss kritik.) Det synes ligga i sakens natur att i åtminstone B- och C-lägena ett fördrag, därest det skall fylla sin uppgift, måste gälla för lång tid, i varje fall för betydligt längre tid än förutberörda avtal mellan staten och vissa privaträttsliga subjekt. Mot bakgrund av de ovan anförda synpunkterna ter sig för utredningen en genom ett fördrag åstadkommen totalreglering av förhållandet mellan staten och en från denna i organisatoriskt avseende friställd kyrka som en mindre sannolik möjlighet. Detta bedömande utesluter givetvis icke att på vissa, mera begränsade ämnesområden en reglering avtalsvägen kan komma att framstå som ändamålsenlig utifrån såväl statens som kyrkans intressen.

172 K a p . 9. L ä g e n a i belysning a v f ö r f a t t n i n g s u t r e d n i n g e n s

förslag

Enligt författningsutredningens förslag Lill regeringsform (FRF) tillkommer det riksdagen ensam att stifta lag (FRF 7 kap. 1 §). Utredningen framhåller i anslutning härtill bl.a. (SOU 1963: 17, s. 337), att den nuvarande regeringsformens konstruktion, enligt vilken en lag är resultatet av två inbördes överensstämmande och likvärdiga beslut, det ena fattat av regeringen och det andra av riksdagen, nu framstår som definitivt föråldrad och icke bör införlivas med en ny författning. En lösning, enligt vilken för ett statsrättsligt giltigt beslut i en lagfråga fordras beslut endast av riksdagen, anser författningsutredningen också knyta an till den praxis som utvecklat sig.1 I fråga om vem som skall besluta lag föreslår således författningsutredningen den genomgripande ändringen att riksdagen ensam skall stifta lag. Utredningen ger vidare en definition av och avgränsar på visst sätt begreppet lag. Sålunda reserverar författningsutredningen termen lag för sådan författning, som innehåller så väsentliga rättsregler att den för sin tillkomst kräver riksdagsbeslut. Härav följer att det till nuvarande regeringsform § 89 hänförliga begreppet »ekonomisk och administrativ lag» icke bibehålles. Gällande regeringsforms olika lagkategorier på den samfällda lagstiftningens område 2 sammanföres till en enda kategori (lag). Inom denna kategori anser författningsutredningen det dock »av hänsyn till lagstiftningsförfarandet» erforderligt att urskilja vissa särskilda grupper, nämligen grundlag, kommunallag och skattelag (ang. kyrkolag, se nedan). 3 Tillfogas må att termen »lagstiftning» i författningsutredningens förslag användes endast för att beteckna tillkomsten av lag. I den styrande funktionen, vilken utövas av regeringen, förutsattes, liksom nu är fallet, ingå befogenhet att fastställa regler inom det nuvarande områ1 Med detta uttalande åsyftar författningsutredningen det förhållandet att regeringen »så till vida sedan länge upphört att utöva sin medbestämmanderätt, som den icke längre gör bruk av sin statsrättsliga befogenhet att vägra sanktion av lagbeslut, som riksdagen för sin del fattat» (SOU 1963: 17 s. 337). 2 Grundlag, kommunallag, allmän civil- och kriminallag, kriminallag för krigsmakten, kyrkolag (se nedan) samt författning, vilken jämlikt RF § 89 in fine överlämnas åt riksdagen för gemensamt avgörande. 8 För den stora grupp, på vilken det »ordinära» lagstiftningsförfarandet är tillämpligt, föreslås ej någon speciell benämning.

173 det för »konungens ekonomiska och administrativa lagstiftning». Författning, som sålunda utfärdas, benämnes av författningsutredningen »författning för rikets styrelse och förvaltning». Det föreslås att i likhet med vad nu gäller (se RF § 89 in fine) förslag till författning, som regeringen äger bestämma för rikets styrelse och förvaltning, skall av regeringen kunna föreläggas riksdagen för antagande såsom lag (se FRI 7 7 kap. 7 §). Om riksdagen med eller utan ändring antager förslaget har författningen i fråga överförts till lagområdet; ändring eller upphävande av densamma kräver förty beslut av riksdagen. I sammanhanget må framhållas, att principen om den formella lagkraften (se ovan s. 26) av författningsutredningen föreslås lagfäst (FRF 7 kap. 1 § andra st.). Nu gällande regeringsform innehåller ett flertal bestämmelser som äger avseende å Svenska kyrkan. Under hänvisning till att frågan om förhållandet mellan staten och kyrkan är föremål för särskild utredning, har författningsutredningen upptagit ifrågavarande föreskrifter i övergångsbestämmelserna till den nya regeringsformen utan andra ändringar än sådana av formell natur eller följdändringar. 4 Vad särskilt angår föreskrifterna om kyrkolagstiftning har författningsutredningen framhållit (se SOU 1963: 17 s. 337), att placeringen i övergångsbestämmelserna icke innebär något förord från utredningens sida till förmån för den ena eller den andra av de lösningar, som författningsutredningen finner tänkbara såvitt rör det framtida förhållandet mellan staten och kyrkan, nämligen att de nuvarande banden i allt väsentligt upprätthålles eller att kyrkan skiljes från staten. Placeringen förklaras vara betingad uteslutande därav att det i avvaktan på ställningstagandet till utredningsarbetet rörande förhållandet stat-kyrka ansetts riktigast att bibehålla nuvarande ordning för kyrkolagstiftning, ehuru denna ordning helt avviker från den för lagstiftning i allmänhet föreslagna och därför icke bör inarbetas i FRF:s kapitel om lag och lagstiftning (7 kap.). Sedan ställning tagits i frågan om förhållandet mellan stat och kyrka, torde, uttalar författningsutredningen fortsättningsvis (nyssnämnda betänkande s. 487 f.), övergångsbestämmelserna angående kyrkolag och kyrkolagstiftning kunna utgå. Därest de nuvarande banden mellan stat och kyrka i allt väsentligt skulle bibehållas, bör den föreslagna regeringsformen kompletteras med bestämmelser om kyrkolagstiftning, därvid grundsatsen att riksdagen ensam stiftar lag bör avse även kyrkolag. Skulle däremot kyrkan skiljas från staten, blir, uttalar författningsutredningen vidare, den reglering i lag av kyrkans förhållanden, vilken kan vara erforderlig, icke längre av offentligrättslig karaktär, i varje fall icke av samma art som för 4 Bestämmelsen i RF § 28 tredje stycket att kvinna ej må utnämnas till prästerlig tjänst, där ej annorledes blivit bestämt i den ordning RF § 87: 2 stadgar, har dock författningsutredningen — med hänvisning till att bestämmelsen efter ikraftträdandet av lagen den 17 oktober 1958 om kvinnas behörighet till prästerlig tjänst kommit att sakna betydelse — funnit böra utgå.

174 närvarande. Bestämmelserna angående kyrkolag och kyrkolagstiftning bör då utgå. Såsom framhållits tidigare i här föreliggande betänkande utgår kyrkaslatutredningen från att en fri kyrka (B—D-lägena) själv beslutar sina stadgar men icke utövar medbestämmanderätt i den lagstiftning, som kan komma att ha avseende å en sådan kyrka. Därest kyrkan skiljes från stålen, föreligger därför icke längre något behov av begreppet kyrkolag for att beteckna en genom särskilt förfarande tillkommen lag (jfr ovan s. 163). Bestämmelserna härom (ävensom om kyrkolagstiftning) synes fördenskull kunna utgå ur RF eller — i förekommande fall — ur övergångsbestämmelserna till en ny regeringsform."' Kyrka-statutredningens uppfattning överensstämmer således på denna punkt i princip med författningsutredningens. En mera ingående behandling i förevarande sammanhang erfordrar det av kyrka-statutredningen hypotetiskt uppställda A-läget. Detta läge motsvarar så till vida den av författningsutredningen angivna framtida relationen kyrka-stat, som innebär att de nuvarande banden i allt väsentligt bibehålies, att det i båda fallen förutsattes att kyrkan behåller sin statskyrkokaraktär och att — i enlighet därmed — kyrkans organisation och verksamhet till huvudsakliga delar regleras genom lagstiftning. 1 kap. 7 ovan har behandlats sådana reformer rörande kyrkomötets befogenheter i lagstiftningshänseende, vilka synes kunna komma i fråga vid det principiella ställningstagandet att kyrkomötet alltfort på ett bestämmande sätt bör deltaga i lagstiftningen. Författningsutredningens förslag om riksdagen såsom ensamt lagstiftande organ — och dess ovan återgivna uttalande om tillämpligheten av denna grundsats jämväl i fråga om kyrkolag — innebär, att kyrka-statutredningen i förevarande sammanhang har att behandla en ordning med ett så utformat statskyrkosystem att någon medbestämmanderätt icke tillkommer kyrkomötet i förekommande lagstiftning 0 rörande kyrkan. Innan denna behandling sker, torde emellertid finnas anledning för kyrkasia t utredningen att något uppehålla sig vid den av författningsutredningen intagna ståndpunkten i fråga om kyrkomötets medbestämmanderätt. De synpunkter författningsutredningen anfört till stöd för sitt förslag om upphävande av regeringens medbestämmanderätt i lagstiftningen — ej blott beträffande kyrkolag — har delvis redan angivits (se ovan s. 172). Där5 Därest i ett läge med en fri kyrka kyrkomötet skulle anses böra tillförsäkras en grundlagsfäst rätt alt avge yttrande i eventuellt förekommande lagfrågor rörande kyrkan, kan det givetvis finnas ett behov av ett särskilt kyrkolagsbegrepp (jämför författningsutredningens särskiljande av grundlag, kommunallag, och skattelag). För en dylik särbestämmelse beträffande kyrkan torde dock icke finnas bärande skäl. Liksom andra organisationer synes en fri kyrka böra vara hänvisad till det sedvanliga remissförfarandet (lagfäst i FRF, se 4 kap. 2 §). 6 Det må erinras om författningsutredningens bestämningar av begreppen lag och lagstiftning (se ovan s. 172).

175 jämte hänvisar författningsutredningen till det förhållandet att den föreslagna regeringsformen ej som 1809 års RF bygger på en maktbalans mellan konung och ständer. En parlamentarisk regeringsmakt säges icke kunna på detta för samhällslivets gestaltning grundläggande område göra anspråk på någon från folkrepresentationen fristående och likaberättigad ställning. Såsom motivering för alt kyrkomötet — vid ett fortsatt organisatoriskt samband mellan staten och kyrkan — ej skulle äga deltaga i stiftandet av kyrkolag, anger författningsutredningen (SOU 1963: 17, s. 487 f.): »Att borttaga regeringens medbestämmanderätt i fråga om kyrkolag och samtidigt låta kravet på kyrkomötets samtycke kvarstå måste enligt utredningens mening anses uteslutet.» De skäl, som författningsutredningen åberopat för att regeringen icke bör äga deltaga i lagstiftningen, hänför sig uteslutande till förhållandet mellan folkrepresentationen och regeringen. Vad angår kyrkomötet står detta icke såsom den parlamentariska regeringen i ett organiskt beroendeförhållande till riksdagen utan utgör ett representativt organ för Svenska kyrkan (jfr ovan s. 75). I enlighet härmed kan de skäl författningsutredningen anfört för borttagandet av den parlamentariska regeringens deltagande i lagstiftningen icke anses ha direkt avseende på frågan om fördelningen av bestämmanderätten i kyrkliga frågor mellan statsmakten och kyrkan. Borttagandet av regeringens ifrågavarande medverkan lär därför ej heller utgöra ett principiellt skäl mot en fortsatt medbestämmanderätt för kyrkomötet i vissa lagstiftningsfrågor. (Beträffande frågan huruvida och i vilken utsträckning andra skäl kan åberopas mot en dylik medbestämmanderätt, må hänvisas till kap. 6 ovan.) En annan sak är att den principiella utgångspunkten, att all lagstiftningsmakt skall tillkomma riksdagen, utesluter en medbestämmanderätt för såväl regeringen som kyrkomötet. Enligt författningsutredningen skulle — i ett läge med fortsatt statskyrkosystem — kyrkolag bibehållas som särskilt lagbegrepp, men sådan lag stiftas av riksdagen ensam. Frågan kan ställas vad som i den angivna situationen kan motivera bibehållandet av ett särskilt kyrkolagsbegrepp (jfr ovan s. 163). Författningsutredningens ståndpunkt härutinnan torde få ses mot bakgrund av dess uttalande om det naturliga i »att kyrkomötet avger yttrande över förslag till kyrkolag» (SOU 1963: 17, s. 488). Under förutsättning att författningsutredningen härmed velat ge uttryck för uppfattningen att kyrkomötet bör äga en grundlagsfäst yttranderätt kommer — på motsvarande sätt som gäller i fråga om andra av författningsutredningen tilllämpade särskilda lagbeteckningar (grundlag, kommunallag och skattelag) — bibehållandet av kyrkolagsbegreppet i nu ifrågavarande situation att

176 betingas av förhandenvaron av särskilda bestämmelser rörande lagstiftningen i fråga.7 Lika uppenbart som att en ändring av rådande relationer mellan stat och kyrka måste få återverkningar på frågor, som rör den kyrkliga lagstiftningen (jfr ovan s. 66), lika påtagligt är det att mera vittgående reformer med avseende å kyrkolagstiftningen icke kan vidtagas utan att ifrågavarande relationer ändras. Att Svenska kyrkan genom kyrkomötet på ett medbestämmande sätt deltager i stiftandet av kyrkolag anses allmänt utgöra ett väsentligt drag i den nuvarande gestaltningen av förhållandet mellan staten och kyrkan i Sverige. Därest — såsom författningsutredningen förordat — hela lagstiftningsmakten i fråga om kyrkolag överföres till riksdagen ensam, innebär detta en på det sätt ändrad relation att kyrkan, såvitt angår genom lagstiftning reglerade förhållanden, knytes närmare till staten. Som i inledningen till kap. 7 ovan angivits, har utredningen — jämväl i fråga om ett läge med fortsatt organisatoriskt samband — funnit det kunna antagas, att förhållandet mellan stat och kyrka ges en utformning som totalt sett innebär en självständigare ställning för kyrkan. Mot denna bakgrund synes finnas anledning att undersöka huruvida det förhållandet, att riksdagen i enlighet med författningsutredningens förslag övertager hela lagstiftningsmakten kan uppvägas av andra förändringar inom det nuvarande lagstiftningsområdet, så att kyrkan — även om den självständigare ställningen ej kan åstadkommas — dock allmänt sett kan sägas stå i en relation till staten, som motsvarar det nuvarande förhållandet. Närmast till hands för att åstadkomma den balans, som i hänseendet kan anses önskvärd, ligger att begränsa tillämplighetsområdet för begreppet kyrkolag och i stället föra en del av de förhållanden, som nu kan anses hänförliga därtill, under en kyrkomötets självständiga bestämmanderätt. Likaså — vilket synes vara en naturlig konsekvens i sammanhanget — kunde därunder föras en betydande del av de kyrkliga ärenden, som för närvarande faller under Kungl. Maj:ts förordningsmakt jämlikt RF § 89. Författningsutredningen har ej aktualiserat dessa frågor; den synes sålunda utgå från ett oförändrat kyrkolagsbegrepp. Dess bestämning av det allmänna lagbegreppet, att således lag utgöres av författning, som innehåller så väsentliga rättsregler, att den bör beslutas av den lagstiftande makten, vilar på samma grund som kyrkomöteskommitténs definition av begreppet kyrkolag, sådan den återges av författningsutredningen (SOU 1963: 17, s. 328 f.), nämligen 7 Andra skäl kan väl i och för sig tänkas. Sålunda skulle t.ex. begreppet kyrkolag kunna ha bedömts som erforderligt för att med avseende å kyrkliga ärenden kunna åstadkomma en gränsdragning mellan å ena sidan regeringens befogenhet att utfärda kyrkostadgar och därmed jämförliga föreskrifter (FRF 7 kap. 7 §) och å andra sidan riksdagens befogenhet att stifta lag. Detta gränsdragningsspörsmål har emellertid ej berörts av författningsutredningen. I ett läge utan någon speciell form för kyrkolagstiftning får ifrågavarande gränsdragning givetvis ske i enlighet med den av författningsutredningen i fråga om gränsdragningen mellan lag och författning generellt uppställda principen att såsom lag är att betrakta författning »som innehåller så väsentliga rättsregler, att den bör beslutas av innehavaren av den lagstiftande makten» (betänkandet s. 336).

att kyrkolag skall avse endast kyrkliga angelägenheter av större vikt för kyrkan, dock att frågor, där det borgerliga samhällets intressen framträder med särskild styrka, skall hänföras till annan lag. I kap. 7 ovan har behandlats en ordning med en självbestämmanderätt för kyrkomötet. Till de synpunkter av principiell och praktisk natur som därvid anförts kan här hänvisas. Såvitt angår den innehållsmässiga sidan av ifrågavarande ordning gör sig emellertid i förevarande sammanhang helt andra aspekter gällande än de som andragits i kap. 7. Frågan hur självbestämmanderätten innehållsmässigt kan tänkas utformad har där behandlats med utgångspunkt från de av kyrkomöteskommittén framlagda utkasten till en ny kyrkolag och till en kyrkoordning (se Bil. 1 och 2). Vid upprättandet av dessa utkast har kommittén utgått från att de två formerna för bestämmanderättens utövande finns vid sidan av varandra och att kyrkomötet deltager i stiftandet av kyrkolag såsom medbestämmande part. Som underlag för den reform av kyrkolagsbegreppet, som skulle kunna föranledas av lagstiftningsmaktens överflyttande till riksdagen ensam, är berörda förslag därför ej omedelbart användbara, ehuru de självfallet kan ge viss vägledning. En bestämning av, å ena sidan, dels området för riksdagens exklusiva befogenhet att stifta lag och dels området för regeringens befogenhet att utfärda författningar för rikets styrelse och förvaltning samt, å andra sidan, området för en kyrkomötets självbestämmanderätt, måste därför antagas komma att kräva ett omfattande utredningsarbete. Det kan dock icke ifrågakomma att påbörja ett sådant arbete förrän ställning tagits till hur förhållandet mellan stat och kyrka skall gestaltas i sina grunddrag. 8 För sistnämnda ställningstagande torde emellertid ett angivande av några huvudlinjer i fråga om gränsdragningen kunna vara av värde. Enligt den nuvarande ordningen tillkommer utövandet av bestämmanderätten i kyrkliga angelägenheter i princip statens högsta beslutande organ, dock att kyrkan genom kyrkomötet äger en medbestämmanderätt i fråga om ämnen som är att hänföra till kyrkolag. Ordningen föranleder att staten är formellt bestämmande oberoende av huruvida några allmänna intressen kräver tillgodoseende eller icke. Då det gäller att bestämma området för en kyrkomötets självständiga bestämmanderätt synes det vara naturligt att dit i första hand föra sådana ämnen, beträffande vilka något statligt intresse icke alls eller endast i ringa mån föreligger och beträffande vilka tillika ett starkt kyrkligt intresse av självbestämmanderätt finns. Detta förhållande synes vara för handen i fråga om flertalet av de föreskrifter rörande gudstjänstfirande, dop, konfirmation, nattvard och jordfästning, som nu finns intagna i kyrkohandboken. Av enahanda natur torde sådana bestämmelser vara, som avser invigningsakter (invigning av kyrka m.m.) 8 Det bör erinras om att det icke ankommer på kyrka-statutredningen att göra något ställningstagande i hänseendet. Behovet av det antydda utredningsarbetet är givetvis därjämte beroende på huruvida författningsutredningens nu ifrågavarande förslag — att riksdagen ensam skall stifta lag — anses böra genomföras.

1 2 — 7 4 1 4 65

178 samt vignings- och installationsakter. Såvitt angår kyrkans lära skulle det kunna tänkas att det statliga intresset inskränkte sig till att kyrkan hade en viss bekännelse, t.ex. den evangelisk-lutherska; den närmare regleringen i sådant hänseende skulle kunna anförtros kyrkan själv utan att något statligt intresse därigenom åsidosattes. Om således — i enlighet med det anförda — inom det nuvarande området för lagstiftning i kyrkliga angelägenheter finns ämnen, som utan gensaga från statligt håll kan tänkas överlämnade åt kyrkomötets självbestämmande, finns å andra sidan ett antal frågor, beträffande vilka i den nu behandlade situationen bestämmanderätten naturligen måste tillkomma de högsta statsorganen. Hit hör — utöver uppdragandet av gränserna för kyrkomötets kompetens — bl.a. angivandet av i vart fall huvudgrunderna för den kyrkliga organisationen, församlingsstyrelselagstiftningen, åtminstone huvuddelen av den kyrkligt-ekonomiska lagstiftningen samt den lagstiftning, som direkt hänför sig till kyrkans omhänderhavande av offentliga funktioner. 9 Av det ovan upptagna torde ha framgått, att beträffande de flesta — och mest betydelsefulla — ämnena några större svårigheter icke föreligger att uppdraga gränsen mellan å ena sidan området för kyrkomötesbestämmelser och å andra sidan området för statlig bestämmanderätt. Ämnen kvarstår emellertid vilkas hänförande till kyrkomötesbestämmelser kan framstå som ett kyrkligt önskemål, men beträffande vilkas innehållsmässiga reglering ett visst statligt intresse kan anses göra sig gällande. Som exempel härvidlag må anges en sådan fråga som kyrkas upplåtande för annat ändamål än gudstjänst och därmed jämförlig förrättning. Andra exempel är bibelöversättningsfrågan och psalmboksfrågan; beträffande såväl bibel som psalmbok föreligger ett allmänkulturellt intresse, som ej är begränsat enbart till Svenska kyrkan. Slutligen kan måhända här också böra upptagas ett sådant ämnesområde som upprätthållandet av kyrkodisciplinen. För närvarande saknas särskilda bestämmelser härom; på många håll inom kyrkan torde emellertid föreskrifter i hänseendet framstå som önskvärda. Ett statligt intresse i fråga om utformningen av eventuella bestämmelser i ämnet kan föreligga. — Hur den erforderliga kompetensbestämningen i ämnen tillhörande den här avsedda »mellangruppen» kan komma att ske, är givetvis svårt att nu göra närmare uttalanden om. Allmänt synes dock kunna sägas, att förutsättningar för ett överlämnande till kyrkomötets självbestämmanderätt kan antagas föreligga allenast i det fall att kyrkans och statens intressen sammanfaller såvitt angår regleringens innehållsmässiga utformning; föreligger i en fråga konflikt mellan statlig och kyrklig uppfattning, torde det vara uppenbart att frågan icke kan undandragas statens bestämmanderätt. Anmärkas må vidare att frågan vem som skall äga utfärda generella föreskrifter inom ett visst område icke kan frikopplas från spörs9 Den för trossamfund i allmänhet gällande regleringen (1—5 §§ religionsfrihetslagen) upptages ej här men förutsattes givetvis såsom nu ankomma på staten.

179 målet vem som skall tillämpa föreskrifterna. Detta innebär, att det icke kan ifrågakomma att till grund för en regeringens förvaltningsåtgärd lägga av kyrkomötet utfärdade föreskrifter. Anses exempelvis regeringen såsom hittills böra medverka vid tillsättning av församlingspräster, torde det därför vara uteslutet att låta bestämmandet av de i sammanhanget erforderliga generella föreskrifterna ankomma på kyrkomötet. Slutligen bör framhållas, att den omständigheten att bestämmanderätten inom ett visst ämnesområde tillkommer staten givetvis icke innebär, att kyrkan måste vara betagen möjligheten att få kyrkliga synpunkter beaktade vid frågans prövning. Fastmera torde det ligga i statens eget intresse att vid utövandet av bestämmanderätten hänsyn i görlig mån tages till kyrklig uppfattning. Ovan har skisserats några huvudlinjer i vad gäller gränsdragningen mellan området för kyrkomötesbestämmelser och området för en statlig författningsreglering. Huruvida på den statliga sidan regleringen skall ske i form av lag (beslut av riksdagen) eller i form av »författning för rikets styrelse och förvaltning» (beslut av regeringen), är därmed intet sagt. Den sålunda ifrågakommande gränsdragningen saknar kyrka-statutredningen anledning att uppehålla sig vid. Denna gränsdragning synes få ske i enlighet med den princip författningsutredningen generellt angivit i hänseendet, nämligen att till lagområdet är att hänföra författning som innehåller så väsentliga rättsregler att den bör beslutas av riksdagen. Såsom möjligheter att på lagstiftningens område skapa ökad frihet för kyrkan har i kap. 7 ovan behandlats — utöver en ordning med självbestämmanderätt för kyrkomötet — dels en ordning motsvarande den finska, innebärande att riksdagens (och regeringens) medverkan vid stiftandet av kyrkolag inskränkes till att avse en rätt att antaga eller förkasta av kyrkomötet framförda förslag, dels också den av kyrkomöteskommittén aktualiserade ordningen att vid sidan av kyrkolagsformen införes en form med regeringen och kyrkomötet som de medverkande organen. Beträffande det finska systemet synes i förevarande sammanhang icke vara något att andraga utöver de synpunkter som återfinns i kap. 7. Jämväl rörande den av kyrkomöteskommittén föreslagna ordningen och de invändningar, som ur principiella och andra synpunkter kan göras mot densamma, må här i första hand hänvisas till framställningen i nämnda kapitel. Det förhållandet att riksdagen förutsattes ensam stifta lag utesluter givetvis icke en ordning av sistnämnda slag.10 Såvitt angår den innehållsmässiga aspekten i sammanhanget blir en gränsdragning erforderlig mellan, å ena sidan, området för den ifrågavarande bestämmandeformen och, å andra sidan, dels området för riksdagens befogenhet att stifta lag, dels regeringens befogenhet att utlärda författningar. Denna gränsdragning måste i förekommande fall bli föremål för särskild utredning (jfr ovan ang. kyrkomötesbestämmelser). 10 Med av författningsutredningen tillämpad begreppsbestämning är här icke fråga om lagstiftning.

180 Det torde te sig naturligt att till området för regeringens och kyrkomötets beslutanderätt föra sådana frågor, beträffande vilka dels ett framträdande kyrkligt intresse av medbestämmanderätt föreligger, dels riksdagens intresse av den innehållsmässiga regleringen kan bedömas som ringa eller obefintligt. Vad kyrkomöteskommittén i enlighet med bl.a. sitt utkast till kyrkoordning (se Bilaga 2) föreslagit skola omfattas av en gemensam beslutanderätt för Kungl. Maj:t och kyrkomötet synes kunna tjäna som en utgångspunkt vid gränsdragningen. Dock bör beaktas att kyrkomöteskommittén vid upprättandet av detta utkast utgått från förhandenvaron av en kyrkomötets medbestämmanderätt vid stiftande av kyrkolag, således i fråga om flertalet av de för kyrkans organisation och verksamhet grundläggande bestämmelserna. Den omständigheten att kyrkomötet icke har beslutanderätt i fråga om lagstiftning och att således ordningen med regeringen och kyrkomötet som de beslutande organen förutsattes vara den enda, enligt vilken kyrkomötet äger ett bestämmande inflytande, kan självfallet föranleda till att i begränsad utsträckning författningsbestämmelser, vilka finns intagna i det av kyrkomöteskommittén upprättade utkastet till ny kyrkolag, finnes böra omfattas av regeringens och kyrkomötets beslutanderätt. Vad slutligen angår de ovan anförda synpunkterna i fråga om det tänkbara området för en kyrkomötets självbestämmanderätt må framhållas, att vad där uttalats om nödvändigheten att beakta vem som skall tillämpa föreskrifterna, icke har någon betydelse i nu förevarande sammanhang.

RÄTTSKIPNING

182 I förevarande avsnitt avser utredningen att mot bakgrund av en historisk översikt och en redovisning av i nuläget rådande förhållanden upptaga och utifrån de förutsättningar som gäller för de av utredningen uppställda hypotetiska A—D-lägena — behandla frågor rörande dels prästers och andra kyrkliga befattningshavares ställning i disciplinärt avseende, dels befattningshavarnas ansvar för ämbetsbrott. Därjämte kommer att behandlas frågor om kyrkotukt (kyrkodisciplin).

Allmän historik Den katolska kyrkan upprätthöll under medeltiden en egen rättskipning i enlighet med den kanoniska rättens regler. 1 Rättskipningen utövades antingen i form av ett av biskopen hållet ting (biskopsting) eller av biskopen i domkapitlet. Reformationen medförde (genom Västerås ordinantia år 1527) betydande begränsningar av området för kyrkans domsrätt. Formellt kvarstod endast en rätt för domkapitlen att döma i äktenskapssaker 2 samt i frågor om prästs ansvar i »andliga saker». I praxis kom dock den kyrkliga rättskipningen att i stort sett omfatta all talan som riktades mot präst. Som ett allmänt omdöme torde kunna uttalas, att gränserna för domkapitlens domsrätt efter reformationen till en början var mycket vaga. Under 1600-talet fick domkapitlen en fastare organisation. 1 samband härmed kom också deras uppgifter inom rättskipningens område att kunna klarare urskiljas. Sålunda tillkom det varje domkapitel att inom sitt stift vaka över allt som rörde religionen och gudstjänsten och att i samband därmed avdöma alla kontroverser i religiösa saker, hädelsemål o.dyl. Domkapitlet beslutade vidare i äktenskaps- och trolovningsmål och hade — i viss konkurrens med de världsliga domstolarna — en allmän domsrätt beträffande präster (ävensom lärare, studenter och gymnasister). 1686 års kyrkolag och den denna för domkapitlens del kompletterande KF den 11 februari 1687 huru med rättegång uti domkapitlen skall förhållas, sanktionerade i huvudsak den praxis som utbildat sig. Den andliga domsräti Historiken bygger i huvudsak på en översikt över domkapitlens historia i Sverige, vilkenL finns intagen i den s.k. stiftsstyrelsekommitténs år 1906 avlämnade betankande med forslag till lag angående organisation av stiftsstyrelse m.m. CQuramPnt • Reformationen bröt med den romerska uppfattningen om äktenskapet som ett sakranMmt. Härav följde att kyrkan eller de kyrkliga myndigheterna principiellt icke hade med äktenskapsmål att skaffa. Den efter reformationen kvarstående kyrkliga domsralten , aktenskapsmål motiverades utifrån »mänsklig rätt». Ang. hithörande spörsmål se Josefson. Äktenskap, skilsmässa och vigsel i svensk luthersk tradition (uppsats i Ny Kyrklig Tidskrift 19o3 s. 47 11.).

183 ten reglerades emellertid så, att endast sådana saker, som omnämndes i den nya kyrkolagen, föll under domkapitlen; särskilt hade dessa att döma över »präste- och skolestånds personer» beträffande ämbetsfel uti lära och leverne samt i saker »som förefalla vid visitationer och prästmöten». Mål av mera världslig natur, däribland en del sådana som rörde äktenskap och trolovning, överfördes till världslig domstol. Mot domkapitels beslut kunde talan fullföljas till hovrätt och i vissa fall direkt till Kungl. Maj :t. Under tiden efter år 1686 har domkapitlets dömande uppgifter efter hand minskats. År 1810 inleddes en slutlig överflyttning av äktenskaps- och trolovningsmål till de världsliga domstolarna. Härefter kvarstod den kyrkans befattning med dessa mål att domkapitlet, när äktenskap vilket slutits med kyrklig vigsel upplöstes genom skillnad, hade att utfärda skiljebrev. Därvid gällde dock att vardera maken i kraft av rättens (eller Kungl. Maj:ts) beslut om skillnaden var ovillkorligt berättigad att utfå skiljebrev. Med 1916 års ingång upphörde jämväl denna domkapitlens befattning med äktenskapsmålen. I samband därmed upphävdes också formellt 1686 års kyrkolags bestämmelser om trolovning och äktenskap (kap. 15 och 16 KL). Hädelsemål hänfördes år 1864 under strafflagen och föll därmed under allmän domstols kompetens. Domkapitlens domsrätt över präst inskränktes mer och mer. En viktig punkt i denna utveckling representeras av 1889 års lag om straff för ämbetsbrott av präst och om laga domstol i sådana mål (se nedan). Domsrätten upphävdes helt år 1948. Därefter återstår av domkapitlens en gång omfattande befogenheter i fråga om rättskipning endast en disciplinär bestraffningsrätt gentemot bl.a. präster. Från den medeltida kyrkan övertog den reformerade svenska kyrkan såsom kyrkotuklsmedel det större och det mindre bannet. 3 Till dessa knöts i anslutning till medeltida praxis den uppenbara skriften (bekännelsen) som en form för grova syndares återupptagande i kyrkans gemenskap. Med den uppenbara skriften förenades påläggandet av offentlig kyrkoplikt, som kunde bestå i ett verkligt yttre straff, såsom spöslitning och böter, och för vars exekverande kyrkan fick anlita världsliga myndigheter. Vid 1600-talets början föll denna kyrkotukt helt under biskop och domkapitel. Under århundradets lopp började emellertid församlingarna själva deltaga i kyrkotukten genom präst och församlingsorgan, vilka därvid kunde pålägga böter, stockstraff m.m. Svårartade kyrkotuktsfall hänfördes dock alltjämt till domkapitlen. Förutom av kyrkliga myndigheter kunde kyrkoplikt ådömas av världsliga domstolar. Efterhand blev den uppfattningen allmän att endast sådana domstolar borde äga döma lekmän till kyrkoplikt, som sålunda skulle förvandlas till ett världsligt straff. I 1686 års kyrkolag bestämdes domkapitlets kyrkliga straff makt över 3 Det mindre bannet innefattade utestängande från nattvarden och det större bannet helt avstängande från församlingsgemenskapen och från umgänge utanför den egna familjen.

184 lekmän till att omfatta ådömande av varning, mindre bannet och större bannet för uppenbara grova synder, som icke strax kunde lagforas av världslig domstol, och därjämte ådömande av varning, böter och stockstraff för sådana förseelser, som icke var belagda med straff i världslig lag. Kyrkoplikt skulle alltid ådömas av världslig domstol. Domkapitlens befogenheter i fråga om kyrkotukten kom efterhand att utövas i allt mindre omfattning och upphävdes slutligen genom kungl. förordningar år 1841 och år 1855. Den ovan omnämnda parokiala kyrkotukten fortlevde under 1700-talet och upphörde i sin dittills utövade form i samband med sockenförfattningens omgestaltning. Enligt 1862 års kommunallagar skulle kyrkorådet »upptaga frågor om oordning och oskick vid samt försummelse av gudstjänsten, om uteblivande från läsförhör, om oenighet i äktenskap, om olydnad mot föräldrar samt om vårdslösad barnuppfostran; att vaka däröver, att spridande av vilseförande läror må, så vitt möjligt är, förekommas, samt kyrklig tvedräkt och söndring hindras». Kyrkorådet ägde dock »ej annorledes än genom allvarliga föreställningar och förmaningar söka förmå den felande till bättring». Angående slutligen kyrkotuklsfrågans behandling i de sedermera utfärdade lagarna om församlingsstyrelse, se nedan under rubriken Kyrkotukt. Om ämbetsbrott av präst Enligt 1889 års lag om straff för ämbetsbrott av präst och om laga domstol i sådana mål skulle vissa uppräknade ämbetsbrott av präst, nämligen bl.a. sådana som sammanhängde med prästens uppgifter med avseende å lysning, vigsel, folkbokföring samt vården och förvaltningen av egendom som prästen i kraft av sitt ämbete omhänderhade, bedömas efter allmän strafflag och upptagas av allmän domstol. Övriga i 1889 års lag angivna ämbetsbrott, t.ex. utspridande av villolära och röjande av hemligt skriftermål ävensom fylleri i samband med ämbetsutövning, skulle däremot i första instans upptagas av domkapitel, varifrån klagan fick föras till hovrätt. De påföljder domkapitlet — i enlighet med vad i lagen för varje brott särskilt angavs -— ägde ådöma var varning, suspension eller avsättning. Befogenhet att avsätta eller suspendera präst tillkom givetvis också allmän domstol i mål, som sådan domstol hade att upptaga. Dömdes präst av allmän domstol till förlust av medborgerligt förtroende, straffarbete eller dödsstraff, skulle domstolen jämväl döma till avsättning, oavsett fråga var om ämbetsbrott eller icke. Om domstolen i ett mål ådömt fängelse eller böter kunde domkapitlet därefter särskilt döma till varning, suspension eller avsättning. En förutsättning härför var att det ifrågavarande brottet var sådant att prästens anseende därigenom »fläckades» eller »spilldes». Skyldighet att förordna om avsättning ålåg domkapitlet i fråga om präst som avfallit från Svenska kyrkans lära. Avsättning, oavsett om domkapitel eller allmän dom-

185 stol lörordnat därom, innebar tor präst förlust av både prästämbetet och den särskilda tjänst han hade inom kyrkan. Suspension medförde obehörighet alt under den angivna tiden utöva prästämbetet samt förlust av de med tjänsten förenade rättigheterna och förmånerna. 1889 års lag kvarstod i princip oförändrad till år 1949, då den på grundval av straffrättskommitténs förslag utarbetade nya lagstiftningen om brott mot staten och allmänheten trädde i kraft. Såvitt angår frågan om ämbetsbrott av präst inrymmes kommitténs förslag i dess år 1945 avgivna betänkande med förslag till lagstiftning om ämbetsbrott av präst (SOU 1945: 29). Kommittén intog den principiella ståndpunkten att ämbetsbrott av präst borde bedömas efter samma straffbud och i samma ordning som andra ämbetsbrott. De allmänna domstolarna skulle således upptaga målen i fråga och därvid tillämpa allmän strafflag. Vissa särbestämmelser om ämbetsbrott av prästerlig befattningshavare ansåg kommittén dock ej kunna undvaras. Sålunda föreslogs att prästerlig befattningshavare skulle vara förfallen till ansvar om han offentligen förkunnade eller annorledes utspred lärosats, som var stridande mot kyrkans lära, eller om han bröt mot bestämmelserna om kyrkans ordning. Detsamma gällde om dylik befattningshavare genom sitt leverne eller någon sin gärning satt i fara sin värdighet eller lämplighet som präst. Även frågan om avfall från Svenska kyrkans lära behandlades i den föreslagna lagen om ansvar för ämbetsbrott av präst, ehuru kommittén framhöll att i detta fall egentligen icke var fråga om brott. Befattningshavaren skulle vid avfall dömas sin befattning förlustig. Mål om avfall eller om brott mot kyrkans lära eller ordning föreslogs skola upptagas omedelbart i hovrätt, som vid handläggningen skulle bestå av presidenten och två ledamöter i hovrätten samt två av hovrätten tillkallade prästerliga ledamöter, den ene biskop och den andre prästvigd medlem av domkapitel eller leologisk fakultet. Om förhållandet däremot angick levernet ansåg kommittén det kunna handläggas i vanlig ordning vid de allmänna domstolarna. I motsats till vad som gällde enligt 1889 års lag föreslogs skiljande från prästämbetet ej vidare skola ingå som ett moment i avsättning utan helt ankomma på domkapitlet. Kommittén gjorde härvid jämförelse med medicinalstyrelsens rätt att fråntaga läkare hans legitimation. I fråga om innehavare av befattning skulle dock dom på avsättning vara en förutsättning för skiljande från prästämbetet. Kommittéförslaget innebar alltså ett avskaffande av domkapitlens domsrätl. Enligt kommittén borde dock ett inflytande i frågor rörande prästs ämbetsbrott tillkomma domkapitlen. Detta åvägabringades i förslaget bl.a. pä det sätt, att domkapitlet erhöll rätt att i disciplinär ordning tilldela varning eller förordna om suspension (jfr lagen om domkapitel 13 § 2 mom.; se nedan s. 189). Straffrättskommitténs förslag blev under remissbehandlingen föremål för skiftande uppfattningar. Medan flertalet remissinstanser tillstyrkte för-

186 slagets allmänna utformning, framfördes från något håll uppfattningen alt straffrättsliga särbestämmelser rörande ämbetsbrott av präst kunde undvaras. Förslag till ny lagstiftning om ämbetsbrott av präst förelades 1948 års riksdag (prop, nr 94) och godkändes av denna. Den nya lagstiftningen, till vilken 1946 års kyrkomöte lämnat sitt samtycke (kyrkomötets skrivelse nr 25), innebar i jämförelse med vad straffrättskommittén föreslagit det principiellt nya, att 1889 års lag om straff för ämbetsbrott av präst upphävdes utan att ersättas av någon särlagstiftning om prästers ämbetsbrott. Vad som trädde i stället var dels ett tillägg till kyrkolagen av innehåll att prästerlig befattningshavare, som övergav kyrkans lära, var pliktig att avgå från befattningen, dels olika ändringar i 1936 års lag om domkapitel, genom vilka fastlades bl.a. domkapitlets disciplinära befogenheter med avseende å präst (härom se nedan s. 189 ff.). i enlighet med den sålunda antagna lagstiftningen gäller numera att ämbetsbrott av präst bedömes enligt de allmänna reglerna för ämbetsbrott — nu 20 kap. brottsbalken — och att mål därom handlägges vid allmän domstol i principiellt samma ordning som gäller brottmål i allmänhet. 4 Såvitt angår de särskilda ämbetsbrott av präst, som innefattades i straffrättskommitténs förslag (spridande av villolära, brott mot kyrkans ordning samt anstötligt leverne; ang. avfall från kyrkans lära, se nedan), är att märka att frågan huruvida ett visst, med ifrågavarande brottsbeskrivningar åsyftat handlande utgör ämbetsbrott eller icke, är att bedöma jämlikt 20 kap. 4 § brottsbalken (tjänstefel). Domstolen har att vid sin prövning härav taga hänsyn till alla omständigheter i målet, således även den prästerliga tjänstens särart. Departementschefen uttalade i detta hänseende i propositionen bl.a., att det i princip inte fanns något hinder mot att straffa ett uppträdande utom tjänsten såsom tjänstefel. Han framhöll vidare, att den prästerliga tjänstens särskilda beskaffenhet måste anses ålägga innehavaren av

4 Det må dock erinras om den jämlikt artikel 24 i prästerskapets privilegier föreliggande skyldigheten för domstol att låta underrätta biskop och domkapitel om åtal mot präst. Med hänsyn till den i KK 6 nov. 1964 (tidigare 30 dec. 1948) stadgade skyldigheten för domstol att inhämta myndighets yttrande i vissa mål rörande brott av ämbetsmän m.fl., torde ifrågavarande privilegiestadgande endast ha begränsad självständig betydelse. Vidare kan anmärkas att enligt 20 § lagen om domkapitel åtal mot bl.a. biskop för ämbetsbrott eller mot annan ledamot i domkapitel för förbrytelse, som han i denna sin egenskap begår, skall upptagas omedelbart av hovrätt. (I till 1965 års riksdag framlagd proposition, nr 146, föreslås förekommande regler om forum privilegiatum vid talan ang. ämbetsbrott upphävda fr.o.m. den 1 januari 1966 utom, i princip, såvitt angår domare inom det allmänna domstolsväsendet. Då emellertid ändring av domkapitelslagen kräver samtycke av allmänt kyrkomöte, skall äldre lag tillämpas även efter nämnda tidpunkt i mål om ämbetsbrott av biskop, annan ledamot av domkapitel eller stiftssekreterare.) Slutligen må hänvisas till det i RF § 28 andra stycket intagna förbudet för befattningshavare, som ej tillhör Svenska kyrkan, att deltaga i avgörande av mål om bl.a. »ämbetsansvar inom kyrkan».

187 sådan befattning stränga krav i fråga om hans vandel och allmänna livsföring. 5 I samband med kyrkomötesbehandlingen av den nu ifrågavarande lagstiftningen (se 1946 års kyrkomötes prot. nr 6) uttalades från kyrkligt håll farhågor för att domstolarna vid bedömandet av frågor om tjänstefel av präst icke skulle taga tillräcklig hänsyn till kraven på prästens gärning och liv. 1 kyrkomötet pekades vidare på den svårighet som mötte lagtillämpningen på grund därav att, medan de flesta andra ämbetsmäns åligganden fanns preciserade i författningar av instruktionen natur, motsvarande föreskrifter för prästernas del huvudsakligen fick sökas i den på grund av sin ålderdomlighet svårtillämpade kyrkolagen. Med hänvisning till sistnämnda förhållande och med anledning av en därom väckt motion anhöll 1948 års kyrkomöte i skrivelse till Kungl. Maj:t (skrivelse nr 14) om utfärdande av en instruktion rörande prästs ämbetsplikt, som utgjorde en klargörande sammanfattning av gällande bestämmelser. Efter att ha inhämtat domkapitlens yttranden överlämnade Kungl. Maj: t ärendet till ärkebiskopen för vidtagande av den åtgärd, vartill han i samråd med övriga biskopar kunde finna anledning. På biskopsmötets uppdrag utarbetades en sådan sammanställning av kyrkoherden Elving och numera biskopen Josefson. Sammanställningen (Prästs ämbetsplikt, SKDB) utgavs från trycket år 1955. Inledningsvis uttalas i densamma, att det låg i sakens natur, att framställningen väsentligen måste bestå i en sammanfattning av gällande bestämmelser. »De plikter, som åligga prästen i kraft av hans vid prästvigningen avgivna löften, kunna icke av några författningsbestämmelser begränsas.» Några aktuella reformförslag som sammanhänger med de ovan behandlade frågorna om ämbetsbrott av präst, synes icke föreligga. Med hänsyn härtill och då den rådande ordningen på ett tillfredsställande sätt torde reglera hithörande spörsmål, finns ej någon anledning att i det av utredningen hypotetiskt uppställda A-läget räkna med några förändringar i sak av vad nu gäller. Möjligen kan från något håll — eventuellt med åberopande av reli* I förevarande sammanhang må nämnas, att frågan huruvida domstol är behörig att döma över åtgärder av biskop, då han i egenskap av pastor pastorum utövar själavårdande verksamhet i förhållande till underlydande präster, varit föremål för domstols bedömande (Nytt Juridiskt Arkiv 1962 s 808) Hovrätten (Svea hovrätt) uttalade i domen att en biskop visserligen ägde ratt och skyldighet att utan inblandning av annan myndighet genom råd och förmaningar vagleda stiftets prästerskap, men att, om biskopens åtgärder under utövandet av denna verksamhet kom att innefatta angrepp på sådana intressen, som den allmänna rättsordningen hade till uppgift att skydda, det var uppenbart att åtgärderna måste kunna bli föremål för domstols bedömning. Högsta domstolen fann invändningen mot domstolens behörighet sakna fog. Till stöd härför anförde domstolen, att åtalet avsåg tjänstefel, att bedömningen av om sådant förelåg tillkom allman domstol, att t lag icke gjordes undantag för något visst område av den prästerliga tjänstens utövning samt att det ej heller kunde vare sig på hänsyn till sakens natur eller på andra i målet åberopade ska arundas en regel om att sådana av präst vidtagna åtgärder i tjänsten, vilka eljest skulle vara att anse som tjänstefel, var undandragna domstols bedömning enbart därför att de foretagits i själavårdande svfte. »En annan sak är», uttalades vidare, »att vid prövning av åtal for tjänstefel stort avseende måste fästas vid den kyrkliga uppfattningen om det tillbörliga eller otillbörliga i den tilltalades förfarande.»

188 gionsfnhetssynpunkter - komma att aktualiseras ett upphävande av del i RF § 28° intagna förbudet för befattningshavare, som ej tillhör Svenska kyrkan, att deltaga i avgörande av mål om ämbetsansvar inom kyrkan. F r å n kyrkligt håll har stundom (utöver till behandlingen i kyrkomötet av 1948 års lagstiftning må här hänvisas till den nedan s. 192 omnämnda motionen nr 19 vid 1951 års kyrkomöte) givits uttryck för farhågor, att de allmanna domstolarna icke alltid skulle visa tillräcklig förståelse för de speciella krav, som kyrkan måste ställa på sitt prästerskap och varigenom begreppet ämbetsbrott fick en annan och vidare innebörd i fråga om präster an i fråga om andra ämbetsmän. Domstolarna skulle exempelvis kunna tankas icke vara benägna att bedöma en fylleriförseelse strängare för en präst än för annan befattningshavare trots att förseelse av sådan art otvivelaktigt utgjorde en särskilt stark belastning för en präst i hans ämbete. — Såvitt kan bedömas kan de bakom de sålunda uttryckta farhågorna liggande kyrkliga önskemålen tillgodoses inom ramen för nuvarande ordning. Utöver till vad departementschefen yttrade i vederbörande proposition (se ovan s. 186 f.) må här hänvisas till ett uttalande av första lagutskottet vid 1948 års riksdag (utlåtande nr 39), nämligen att fall kunde förekomma, då den särskilda beskaffenheten av någon viss befattning gjorde det nödvändigt att innehavaren för alltid eller för viss tid skildes därifrån, oaktat det ifrågavarande brottet såsom allmänt straff förskyllde endast fängelse eller böter. Förutsättningen var att brottet lät honom framstå såsom olämplig att i fortsättningen förrätta sin tjänst. Såsom exempel anförde utskottet i sammanhanget att en präst dömdes till böter för upprepat eller svårartat fylleri. Vidare må — för att anknyta till den tidigare berörda motionen nr 19 vid 1951 års riksdag — anmärkas att förespråkare finns för uppfattningen, att domstolarna vid straff mätningen bör taga viss hänsyn till huruvida en tilltalad erkänt eller nekat (se t.ex. Carlesjö i Svensk Juristtidning 1938 s. 71). Såvitt angår B—D-lägena måste givetvis i princip gälla, att i dessa lägen prästerna icke är underkastade ämbetsansvar enligt brottsbalken. 1 den utsträckning offentliga funktioner, såsom vigsel och folkbokföring, fullgöres av den fria kyrkans präster måste dock ett begränsat sådant ansvar konstitueras. 1 sammanhanget kan hänvisas till lag den 30 juni 1948 om ämbetsansvar för vigselförrättare i vissa fall. Jämlikt denna lag kan vigselförrättare, som åsidosätter vad som åligger honom i sådan egenskap beträffande annat än rent kyrklig ordning, dömas för tjänstefel oaktat åsidosättandet ej sker i utövning av befattning, varmed ämbetsansvar är förenat. Framhållas bör att vad ovan sagts om att prästerna i princip icke kommer . *} författningsutredningens förslag Ull ny regeringsform (SOU 1968: 16 och 17) har stadgandet i ifrågavarande del oförändrat och utan särskilt kommenterande uttalande intagits i övergångsbestämmelserna.

189 att vara underkastade ämbetsansvar, givetvis icke utesluter att en fri kyrka kan tänkas bibehålla begreppet ämbetsbrott som beteckning för vissa enligt kyrklig uppfattning »rättsstridiga» förfaranden av präst. Åtgärd som kyrkan i anledning av dylikt förfarande kan komma att vidtaga mot präst, har emellertid icke karaktär av straff rättslig påföljd utan faller inom ramen för de disciplinära befogenheter en fri kyrka — i egenskap av arbetsgivare — kan äga utöva gentemot sina anställda. Frågan är således hänförlig under nedanstående rubrik.

Om disciplinär bestraffning av präst, m.m. Såsom ovan angivits ansåg straffrättskommittén, att domkapitlen — som en naturlig följd av domsrättens upphävande — borde tillerkännas viss disciplinär bestraffningsrätt. I propositionen avseende 1948 års lagstiftning anslöt sig departementschefen till kommitténs uppfattning. Han framhöll därvid, att införandet av en dylik rätt för domkapitlen icke innebar något principiellt avvikande från vad som eljest var vanligt; en disciplinär bestraffningsrätt tillkom regelmässigt ämbetsverk inom statsförvaltningen i allmänhet. För upprätthållande av kyrkans anseende och kyrklig ordning syntes departementschefen den möjligheten att kunna snabbt ingripa mot smärre förseelser, som disciplinärförfarandet åsyftade, vara av väsentligt större betydelse än befogenheten att döma över mera allvarliga brott. Reglerna om de disciplinära befogenheterna är intagna i 1936 års lag om domkapitel. Enligt 13 § 2 mom. äger domkapitlet, därest prästerlig befattningshavare åsidosätter sin tjänsteplikt, tilldela honom varning eller suspendera honom under högst tre månader. Är brottet av svårare beskaffenhet åligger det dock domkapitlet att göra anmälan för åtal vid domstol. Det må framhållas, att allmän åklagare är oförhindrad att åtala prästerlig befattningshavare för tjänstefel, även om domkapitlet icke skulle göra åtalsanmälan. Har domkapitlet fattat beslut om suspension, kan det också (13 § 3 mom. andra stycket) avstänga befattningshavaren från utövningen av befattningen till dess beslutet vunnit laga kraft. Vidare kan domkapitlet (samma mom. första stycket), intill dess laga kraftagande dom föreligger, avstänga prästerlig befattningshavare, som står under åtal för brott, från utövningen av befattningen. En förutsättning härför är att befattningshavaren satt i fara det anseende innehavaren av befattningen bör äga. Därest präst först av domkapitel ålägges disciplinär bestraffning för viss förseelse och sedermera åtalas vid domstol för samma förseelse, förfaller den disciplinära bestraffningen (Regeringsrättens årsbok 1953 s. 54). Beträffande prästerlig befattningshavare, som ej lyder under domkapitel, vidtages eventuella disciplinära åtgärder av den myndighet, varunder befattningshavaren lyder, i enlighet med de bestämmelser som gäller för myn-

190 digheten. Biskop är ej underkastad disciplinär bestraffningsrätt enligt lagen om domkapitel. 7 Vid domkapitels handläggning av ärenden enligt ovan (liksom också ärenden, som avses i nedan behandlade 13 § 4 och 5 mom. domkapitelslagen), skall stiftssekreteraren ha säte och stämma i domkapitlet. För stiftssekreterare gäller enligt 12 § nämnda lag att han skall ha avlagt examen medförande behörighet till domarbefattning. I sammanhanget må jämväl anmärkas, att innan någon första gången tager säte och stämma i domkapitlet, skall han avlägga en särskild ed som till vissa delar innehållsmässigt motsvarar den för domare föreskrivna. Såsom tidigare berörts tillkommer det domkapitel att pröva frågan om prästerlig befattningshavares skyldighet att avgå från sin befattning på den grund att han övergivit Svenska kyrkans lära samt att fatta beslut om prästs definitiva eller temporära skiljande från prästämbetet. Övergivande av läran behandlas numera — efter ikraftträdandet av 1948 års lagkomplex — icke som något brott. I den till nämnda lagkomplex hänförliga propositionen (nr 94/1948) uttalades, att en förändring i individens religiösa inställning, som hade till följd att han icke längre kunde omfatta kyrkans trossatser, icke rimligen borde betraktas som brott; i stället borde ett sådant förhållande konstituera en rent civil skyldighet för prästerlig befattningshavare att avgå från tjänsten. En dylik skyldighet har som ovan nämnts stadgats i särskilt tillägg till kyrkolagen. Jämlikt 13 § 5 mom. första stycket lagen om domkapitel tillkommer det domkapitel att upptaga och avgöra hithörande frågor. Har präst på nu angiven grund genom laga kraftägande beslut befunnits skyldig att avgå, skall han erhålla avsked av Kungl. Maj:t eller domkapitlet beroende på tjänstens beskaffenhet (se härom 13 § och 14 § 4 mom. prästlönereglementet). i fråga om domkapitlets befogenhet att skilja präst från ämbetet (ang. biskopsämbetet, se nedan s. 193) eller förklara präst obehörig att för viss tid utöva detta uttalades under förarbetena till gällande lagstiftning, att, liksom kyrkan ensam genom prästvigningen förlänade prästämbetet, det också skulle ankomma på kyrkan att fråntaga präst hans prästämbete. Detta uttalande, som kan ses som ett principuttalande berörande relationen statkyrka, hälsades på kyrkligt håll med stor tillfredsställelse. Åtgärd, varom nu är fråga, får ej ske medan präst är i utövning av prästerlig befattning. Sålunda stadgas i 13 § 4 mom. första stycket lagen om domkapitel, att prästerlig befattningshavare av domkapitlet må skiljas från prästämbetet eller för viss tid, ej över ett år, förklaras obehörig utöva detsamma, därest han enligt laga kraftägande dom funnits ha begått brott och till följd därav av7 Kyrkolagen (24 kap. 14 §) tillägger domkapitlets övriga ledamöter en viss disciplinär myndighet i fråga om biskop (att honom »beskedligen förmana och varna»). Ger dylikt ingripande ej resultat skall ärkebiskopen underrättas, vilken då »honom åtvarna skall». — Ang. biskop, se vidare nedan s. 192.

191 salts eller förklarats skyldig avgå från sin befattning. Vidare må (samma mom. andra stycket) prästerlig befattningshavare av domkapitlet förklaras obehörig att utöva prästämbete under tid då han är suspenderad eller avstängd från utövningen av sin befattning. Det må framhållas, att de upptagna bestämmelserna ej konstituerar en förpliktelse för domkapitlet att vidtaga åtgärd i fråga om prästämbetet. Domkapitlet har sålunda frihet att låta en avsatt, suspenderad eller från tjänstgöring avstängd befattningshavare få behålla prästämbetet. I lagmotiven har i hänseendet uttalats, att fall kunde tänkas, då det skulle innebära en onödig hårdhet om en prästerlig befattningshavare, som avsatts eller suspenderats, icke skulle få behålla behörigheten att utföra prästerliga ämbetshandlingar såsom vigsel och dop. Det är vidare att märka, att domkapitlets här behandlade befogenheter omfattar icke endast innehavare av tjänster, som lyder under domkapitel, utan prästerliga befattningshavare över huvud (således även t.ex. prästvigda kristendomslärare). Beträffande präst utan prästerlig befattning gäller, att han av domkapitlet må skiljas från prästämbetet eller för viss tid, ej över ett år, förklaras obehörig utöva detsamma, därest han på grund av sitt leverne eller någon sin gärning finnes ha i avsevärd mån skadat det anseende han såsom präst bör äga (13 § 4 mom. sista stycket lagen om domkapitel). Har prästerlig befattningshavare övergivit Svenska kyrkans lära och avgått från befattningen eller har präst utan prästerlig befattning övergivit läran, skall domkapitlet skilja prästen från prästämbetet (13 § 5 mom. andra stycket nämnda lag). Denna föreskrift är tvingande. Talan mot domkapitels under förevarande rubrik behandlade beslut föres hos Kungl. Maj:t, där ärendena avgöres i regeringsrätten. Det bör framhållas att i samtliga ovan behandlade fall, således även i fråga om prästs skiljande från ämbetet, avgörandet i sista instans tillkommer statlig myndighet. Under kyrkomötesbehandlingen rönte detta förhållande kritik. Departementschefen, statsrådet Zetterberg, bemötte i kyrkomötet (se 1946 års allmänna kyrkomötes protokoll nr 6, s. 20) denna kritik och framhöll därvid, att han fann det nödvändigt och »i överensstämmelse med gängse principer på motsvarande områden, att så viktiga frågor som det här gäller, exempelvis berövande av prästämbetet, icke böra slutgiltigt avgöras av en enda instans, hur kompetent den än är, nämligen om det är fråga om en instans av första graden». Departementschefen fortsatte: Om det hade funnits en överordnad kyrklig myndighet, skulle jag inte ha tvekat ett ögonblick. Då hade det enligt min tanke varit självklart, att den skulle få dessa mål i andra och sista instans; men då det icke finns någon sådan myndighet, har jag efter åtskilliga överväganden stannat för att dessa beslut skola gå till regeringsrätten. Jag är övertygad att, i de fåtaliga fall som kunna komma i fråga, det icke kommer att bli några olägenheter förenade därmed. Regeringsrätten är ju den högsta dömande administrativa myndigheten i Sverige, och jag tror inte, att man behöver hysa någon som helst oro för dess praxis.

192 Med avseende å biskop tillkommer det regeringsrätten som första (och enda) instans att upptaga och avgöra frågor om avstängning från utövningen av befattning, om skyldighet att avgå från befattningen vid övergivande av läran samt om skiljande från prästämbetet eller obehörighet att ulöva detsamma (se regeringsrättslagen 5 §). Några reformer av vad som enligt de ovan behandlade bestämmelserna gäller synes icke ha aktualiserats under senare år. För att exemplifiera de frågeställningar, som i förevarande sammanhang kan uppkomma, må återges en del synpunkter, som framkom i anslutning till en i tidigare sammanhang omnämnd motion av biskoparna Gullberg och Giertz vid 1951 års kyrkomöte (motion nr 19). I motionen påyrkades sådan ändring i domkapitelslagen att domkapitel skulle få möjlighet att fråntaga präst hans prästämbete även för det fall han ej avsatts från sin befattning. I sammanhanget hänvisades till ett aktuellt fall, där en präst mot sitt nekande dömts för grov förskingring till straffarbete (villkorlig dom) samt några månaders suspension. Motionärerna ansåg, att den dömde genom att med osanning ha sökt undgå fällande dom ur kyrkans synpunkt förverkat sin ställning som präst i vida högre grad än genom det begångna brottet. Principiellt fann motionärerna det uppenbart orimligt, att prästs fortsatta behörighet att utöva sitt ämbete — bortsett från de fall, då han avsatts från sin prästerliga befattning, icke har någon sådan eller övergivit kyrkans lära — helt var beroende av världslig domstols värdering. Vidare åberopades domkapitlets befogenhet att skilja präst som övergivit Svenska kyrkans lära från hans prästämbete; lika väl som omfattandet av kyrkans lära förutsattes som prästerligt behörighetsvillkor, lika väl kunde detta sägas om den praktiska livsföringen enligt samma lära. Motionen behandlades av kyrkolagsutskottet, som i sitt betänkande (nr 24) förklarade, att domkapitlen syntes ha fått en snävare befogenhet än nödvändigt i vad det gällde att fråntaga prästerlig befattningshavare hans prästämbete eller för viss tid avstänga honom från utövningen därav. Befogenhet att besluta härom borde enligt utskottets mening föreligga även i det fall domstol genom laga kraftägande dom dömt befattningshavare för brott av sådan beskaffenhet, att vederbörande därigenom i avsevärd mån skadat det anseende han i egenskap av präst borde äga. Denna befogenhet ansåg alltså utskottet att domkapitlet borde ha oavsett vilken påföljd domstolen bestämt för brottet. Utskottet fortsatte: Mot en sådan utvidgning av domkapitlets befogenheter skulle väl kunna invandas att därigenom den brottsliga gärningen erhåller en för befattningshavaren menlig påföljd utöver vad domstolen bestämt, och således det enhetliga bedömandet av brottspåföljden undandrages domstolen. Om t.ex. i målet yrkats avsättning eller suspension, men domstolen med avslag härå bestämt straffet till böter, skulle likväl domkapitel kunna tillägga en påföljd som är av liknande innebörd som avsättning eller suspension. I viss mån skulle väl olägenheten härav kunna

193 utjämnas genom att befattningshavare, som fråntages prästämbete men ej är avsatt eller suspenderad, i ekonomiskt hänseende ställes förmånligare (jämför särskilda utskottets betänkande nr 1 vid 1948 års kyrkomöte, s. 25). Helt kan man dock icke bortse från att förslaget i angivna hänseende innebär en olägenhet. Denna får då vägas mot det behov av vidgade befogenheter för domkapitel som föreligger. Enligt utskottets mening har erfarenheten visat att det tillbörliga tillgodoseendet av församlingsvården kräver att domkapitel erhåller ökade möjligheter att ingripa mot präst som skadar denna genom sitt leverne eller genom någon för hans anseende nedsättande gärning. Det torde vara ofrånkomligt att en lösning av detta spörsmål sökes i den riktning utskottet angivit. Kyrkomötet, som biföll utskottets betänkande, hemställde i skrivelse (nr 43) till Kungl. Maj:t, att frågan om vidgade möjligheter för domkapitel att fråntaga prästerlig befattningshavare prästämbetel eller för viss tid avstänga honom från utövningen av detsamma måtte utredas och att därvid de synpunkter utskottet anfört måtte beaktas. Genom beslut den 10 februari 1956 har Kungl. Maj:t förklarat skrivelsen icke föranleda någon Kungl. Maj :ts åtgärd. 1951 års kyrkomöteskommitté har i sitt betänkande (SOU 1955: 47) gjort ett uttalande, som synes böra omnämnas i förevarande sammanhang. Kommittén ger uttryck för uppfattningen (betänkandet s. 233), att genom den utnämnde biskopens invigning till biskop denne förlänats ett särskilt ämbete, som bör hållas isär från biskopstjänsten. Biskopsämbetet är emellertid ej närmare reglerat; så t.ex. saknas regler om skiljande av biskop från hans ämbete vid sidan av dem som gäller med avseende å tjänsten. Därest biskopsämbetet i en ny kyrkolag skulle stadfästas som ett särskilt genom biskopsinvigningen förlänat ämbete, bör, uttalar kommittén, bestämmelser om skiljande eller avstängande från biskopsämbetet meddelas. På motsvarande sätt som anförts i fråga om ämbetsbrott av präst saknas anledning att i det av utredningen uppställda A-läget räkna med några större förändringar av domkapitlets ovan behandlade befogenheter med avseende å präst. Någon uppmärksamhet må här ägnas det i kyrkomötet motionsvägen framförda önskemålet att domkapitlet ges rätt att skilja även präst, som alltfort innehar prästerlig befattning, från prästämbetet (se härom ovan). Utöver de olägenheter kyrkolagsutskottet fann vara förenade med en sådan ordning, må här anföras följande. Ett skiljande av en prästerlig befattningshavare från prästämbetet skulle innebära, att befattningshavaren blev obehörig att fullgöra väsentliga åligganden i tjänsten; han skulle därför endast i begränsad utsträckning kunna upprätthålla sin befattning. Tänkbart vore att prästen i detta fall med lön överfördes till en särskilt inrättad specialstat. 8 Väljes ej en sådan lösning torde det vara nödvändigt att stadga 8 Det må anmärkas att under år 1963 såväl biskopsmötet som kyrkomötet hos Kungl. Maj:t hemställt om åtgärder för tillskapandet av ett antal disponibilitetsbefattningar för präster. Beträffande kyrkomötets framställning, se dess skrivelse nr 25 samt första tillfälliga utskottets betänkande nr 5. Utredning av frågan pågår inom ecklesiastikdepartementet.

13— 7414 65

194 skyldighet för den som skiljes från prästämbetet att avgå från tjänsten. I dylikt fall skulle beslut om skiljande från prästämbetet få samma verkan som en dom på avsättning, något som stundom torde kunna framstå som stötande. Så synes vara fallet om domstolen i ett visst mål, som kan antagas ha aktualiserat frågan om prästämbetet, ej funnit tillräckliga skäl för avsättning, men domkapitlet därefter beslutade skilja prästen från ämbetet. Då ju domstolen hade bestämt påföljden med utgångspunkt från att prästen skulle stå kvar i tjänsten, kom denne att bli oskäligt hårt drabbad genom domkapitlets beslut med avseende å prästämbetet. Vad gäller en fri kyrka, således B—D-lägena, har man att utgå från att kyrkan i någon form kommer att ha vissa disciplinära befogenheter gentemot prästerna. Utövandet av dessa befogenheter kan tänkas tillkomma särskilda kyrkliga »domstolar» eller ingå bland uppgifterna för något (några) av de »ordinära» kyrkliga organen." Något skäl att staten ingriper reglerande i den fria kyrkans organisation och verksamhet i ifrågavarande avseende — genom att t.ex. bestämma förutsättningarna och formerna för prästs skiljande från tjänsten — synes ej föreligga. Ej heller eljest torde anledning finnas för staten att befatta sig med dessa frågor. 10 Tjänsteavtalen mellan å ena sidan kyrkan eller församlingen och å andra sidan prästen blir i princip av privaträttslig karaktär och parternas rättigheter (däribland befogenheten för kyrkan eller församlingen att utöva disciplinär bestraffningsrätt) och skyldigheter blir i första hand att bestämma utifrån vad avtalet innehåller. Vid förekommande tolkning härav är att beakta icke endast det egentliga anställningsavtal, som må föreligga, ulan även de instruktioner och reglementen, vilkas bestämmelser prästen genom antagandet av anställningen kan anses ha underkastat sig. Också de vid prästvigningen avgivna prästlöftena kan bli att betrakta som moment i tjänsteavtalet. Framhållas bör att domstol — därest i avtalet intagen skiljedomsklausul icke föranleder annat — enligt gällande arbetsrättsliga grundsatser är behörig pröva i anledning av tjänsteavtal uppkomma tolkningstvister, därunder inbegripna frågor om ett bestraffningsbesluts överensstämmelse med de för anställningen gällande villkoren. Beaktas bör vidare att ett »bötesbeslut», som kyrklig myndighet må ha fattat med avseende å befattningshavare eller annan, icke omedelbart kan läggas till grund för exekution utan att så bestämts genom statlig lagstiftning. Ges ej särskilda bestämmelser rörande kyrkan är denna därför i princip hänvisad till att hos allmän domstol utverka en exekutionstitel. 9 Kyrkoorganisationskommittén (se ovan s. 125) föreslår inrättandet av en »kyrkodomstol», som har att utöva »högsta domsmakten inom kyrkan». 10 För att exemplifiera vilka åtgärder från statens sida som är teoretiskt tänkbara, kan anföras att de nyare tyska k3Trkofördragen (se ovan s. 165) innefattar bestämmelser, varigenom vederbörande kyrkliga organ berättigas höra vittnen och sakkunniga under ed och enligt vilka det ankommer på de statliga underdomstolarna att på olika sätt lämna bistånd åt de kyrkliga disciplinära myndigheterna,

195 Del kan vara av intresse att beröra hur man inom de nuvarande fria trossamfunden löst nu behandlade frågor i vad gäller pastorer och motsvarande befattningshavare. 1 stor utsträckning saknas skrivna regler och någon beslämd praxis synes ofta ej vara utformad. (Till detta torde bidraga att fall, då disciplinärt ingripande aktualiseras, synes vara mycket ovanliga, bl.a. av den anledningen att befattningshavaren i sådana fall, då skäl för hans entledigande från befattningen må anses föreligga, väljer att frivilligt avgå). Den mest stadgebundna regleringen är att finna inom Metodistkyrkan i Sverige. Enligt den för samfundet gällande kyrkoordningen skall bl.a. pastor ställas »under åtal» och »rannsakas» om han anklagas för okristlighet i sinnelag, ord eller handlingar, olydnad mot kyrkans ordningar och lagar, oförsiktigt eller för pastor ovärdigt uppträdande, upprepad försummelse i fråga om plikter som medlem eller befattningshavare i kyrkan, utspridande av läror, som strider mot kyrkans religionsartiklar eller andra antagna bekännelseskrifter, osedligheL eller brott eller för ämbetsfel i utövande av befattning i kyrkan. Därest en i viss ordning verkställd förberedande undersökning föranleder därtill, kallas vederbörande att inställa sig på en bestämd tid och plats, varefter en »rannsakningsnämnd» om tretton personer väljes i den anklagades närvaro. Nämnden, vars utslag kan överklagas till »centralkonferensens vädjomålsnämnd», kan ådöma varning, avsättning från ämbetet eller uteslutning ur kyrkan. Inom pingströrelsen synes församlingsstadgarna icke i vidare mån innehålla bestämmelser i hithörande frågor än att i desamma föreskrives, att »när fråga uppstår om uteslutande av någon medlem ur församlingen, skall genom äldstes försorg utredning ske, varefter beslut fattas av församlingen vid något av dess församlingsmöten» samt att »tvister angående tolkningen eller tillämpningen av dessa stadgar skola avgöras av skiljemän enligt svensk lag».11 I praxis torde förekomma att beslut, som kan utmynna i vederbörandes entledigande såsom pastor, fattas efter ett förfarande inför särskilt tillkallade förlikningsman (medlare). På riksplanet kan rörelsens vigselnämnd stundom ingripa och i förekommande fall fråntaga vederbörande pastor hans eventuella vigselrätt. Den inom Svenska Missionsförbundet tillämpade ordningen, med vilken ordningen inom Svenska Baptistsamfundet nära överensstämmer, innebär att ärende rörande sådant förfarande av pastor, som kan föranleda disciplinär bestraffning, efter viss behandling på församlingsplanet kan upptagas i samfundets s.k. pastorsnämnd. Denna består av missionsföreståndaren, inre missionens sekreterare, Teologiska seminariets rektor och två i viss ordning valda pastorer (när i visst ärende så begäres, skall jurist och/eller läkare adjungeras med nämnden). Nämnden äger tilldela vederbörande pastor varning eller föreslå att han avföres från samfundets pastorsförteckning. Sådant avförande (beslut därom fattas av missionsstyrelsen) innebär, att pas11

Citaten hämtade från stadgarna för Filadelfiaförsamlingen i Stockholm.

196 torn icke längre har samfundets rekommendation att arbeta i församlingarna och att han förlorar den vigselrätt, som tillkommer samfundets pastorer. Andra inom Svenska kyrkan anställda än präster Utom prästerliga befattningshavare är otvivelaktigt vissa andra inom kyrkan anställda, bl.a. en del av personalen på stiftskanslierna, underkastade ämbetsansvar. Även kyrkomusikerna torde vara att betrakta som tjänstemän med ämbetsansvar. Något prejudicerande domstolsavgörande i hänseendet föreligger dock icke (se AD:s domar 1959 nr 24). Mera tveksam är frågan, huruvida ämbetsansvar föreligger eller icke beträffande sådan personal, som anställes direkt av församlingarna. Jämlikt 20 kap. 12 § första stycket andra punkten brottsbalken likställes med ämbetsmän i fråga om ansvaret de »som äro satta att förvalta städers, menigheters eller allmänna av Konungen stad fastade kassors, verks eller andra inrättningars eller stiftelsers angelägenheter», vidare de »tjänstemän som lyda under ämbets- eller förvaltningsmyndigheterna» och »andra som förordnats att förrätta ämbete eller tjänsteärende». Huruvida av församling anställd är underkastad ämbetsansvar eller icke jämlikt detta stadgande blir beroende på en tolkning i det enskilda fallet, därvid den ifrågavarande tjänstens självständighet respektive osjälvständighet tillmätes stor betydelse. I rättspraxis har under stadgandet hänförts kyrkogårdsföreståndare (N. J. A. 1939 s. 623) men ej kyrkovaktmästare (N. J. A. 1936 s. 55). Såvitt angår den disciplinära bestraffningsrätten regleras formerna och omfattningen härav beträffande domkapitlens tjänstemän av Allmänna verksstadgan den 7 januari 195512, vilken — med vissa här icke aktuella undantag — förklarats skola tillämpas på domkapitlen. 13 Enligt 23 § verksstadgan må vederbörande myndighet i förekommande fall av tjänsteförsummelse o.dyl. döma tjänsteman till varning, löneavdrag under högst trettio dagar eller suspension i högst tre månader. Vid bl.a. fel av svårare beskaffenhet kan tjänstemannen, om han ej innehar tjänsten på grund av fullmakt, av myndigheten dömas till avsättning. Besvär mot myndighets ifrågavarande beslut föres hos Kungl. Maj:t, där ärendet avgöres i regeringsrätten. — För kyrkomusiker gäller särskilda bestämmelser, intagna i 49 § Kungl. Maj:ts kyrkomusikerstadga den 2 juni 1950 (nr 375). Förekommande disciplinär befogenhet utövas av domkapitlet, som allt efter omständigheterna äger utdela varning, förordna om suspension eller skilja vederbörande från tjänsten. — Vad slutligen angår den församlingsanställda personalen ifrågakommer disciplinärt förfarande i enlighet med bestämmelserna i lör befattning gällande reglemente, instruktion o.dyl. eller — såvitt avser kollektivavtalsanställd personal — bestämmelserna i avtalet. " Omtryckt SFS 616/1957; senare ändringar 288/1964 och 285/1965. 18 Se Kungl. Maj:ts instruktion för domkapitlen den 8 november 1963 (nr 578).

197 Några ändringar av vad sålunda gäller synes icke aktuella i A-läget. På motsvarande sätt som tidigare angivits beträffande prästerna måste i B—D-lägena såsom huvudregel gälla, att ämbetsansvar ej ifrågakommer för några här avsedda befattningshavare. Vad angår utövningen av disciplinära befogenheter i dessa lägen blir att tillämpa de regler, som gäller för anställda i allmänhet. Tjänsteavtalets — i förekommande fall kollektivavtalets — innehåll är således avgörande och tolkningstvister rörande detta kan underställas domstol. Kyrkotukt Såsom antytts i den allmänna historiken utövade kyrkan tidigare en omfattande kyrkotukt. Bestämmelserna härom har undan för undan upphävts eller kommit ur bruk. Ännu i 1930 års församlingsstyrelselag fanns — i 41 och 42 §§ — bestämmelser i ämnet. I den förstnämnda paragrafen stadgades bl.a., att kyrkorådet skulle »i avseende å religionen och sedernas vård vaka över efterlevnaden av därom gällande författningar» samt att kyrkorådet hade att upptaga frågor om »oordning och oskick vid gudstjänsten». I 42 § föreskrevs, att kyrkorådet skulle »i frågor, som röra religionens och sedernas vård, genom allvarliga föreställningar och varningar söka förmå den felande till bättring». För det fall den felande icke därigenom rättades, ägde kyrkorådet att »efter sakens beskaffenhet vidtaga den ytterligare åtgärd, som överensstämmer med lag och författningar». Rådets befogenhet torde ha inskränkt sig till att göra anmälan till polis- eller åklagarmyndighet i de fall då någon åtgärd från dessas sida var tänkbar. 14 Någon motsvarighet till förenämnda bestämmelser ingår icke i 1961 års lag om församlingsstyrelse. Kyrkorådets kyrkliga uppgifter anges i lagen genom ett allmänt hållet stadgande att rådet skall ha omsorg om församlingslivet och verka för dess utveckling. I fråga om de ovan nämnda bestämmelserna i 1930 års lag uttalade församlingsstyrelsekommittén (SOU 1957: 15), att desamma var otidsenliga och gav uttryck för en föråldrad uppfattning om kyrkorådets uppgifter. 1 * Frågan om införande av vissa bestämmelser rörande kyrkodisciplin kan måhända komma att på vissa håll aktualiseras i samband med en inom kyrkan pågående debatt om aktiverat och kvalificerat medlemskap. Rörande arten och omfattningen av de föreskrifter, som därvid kan tänkas ifrågakomma, synes lämpligen kunna hänvisas till vad som gäller inom den evangelisk-lutherska kyrkan i Finland (se Bilaga 3). Det är icke uteslutet 14 Det må anmärkas att i ett år 1959 avgivet betänkande (om Kompetensfördelningen av ad-> ministrativa besvärsmål mellan Kungl. Maj:t i statsrådet och regeringsrätten, SOU 1959: 4) intagit' uppgiften att, såvitt registren till regeringsrättens årsbok utvisade, något mål om kyrkotukt e förekommit i regeringsrätten. 15 Beträffande det här upptagna, jfr ovan s. 50 f.

198 att, om kyrkan i ett A-läge önskar införande av vissa bestämmelser av kyrkodisciplinär karaktär, staten kan finna anledning att medverka vid tillkomsten av sådana. Såvitt angår B—D-lägena kan kyrkan komma att i sina stadgar upptaga föreskrifter om kyrkotukt. Det kan möjligen hävdas att, åtminstone i B-läget, ett visst statligt intresse gör sig gällande att sådana föreskrifter icke ges den utformningen, att tillämpningen av desamma framstår som stötande utifrån de synpunkter, som i allmänhet är att lägga på förhållandet mellan en organisation och dess medlemmar. Detta statliga intresse får i förekommande fall tillgodoses genom reglering av den typ utredningen i det tidigare benämnt organisationsreglering (se ovan s. 127).

SAMMANFATTNING

200 I betänkandet upptages till behandling dels — under rubriken »Lagstiftning» — frågor, som hänför sig till befogenheten att i kyrkliga angelägenheter utfärda generella bestämmelser, dels — under rubriken »Rättskipning» — frågor, vilka rör prästers och andra kyrkliga befattningshavares ställning i disciplinärt avseende och befattningshavarnas ansvar för ämbetsbrott. Under den sistnämnda rubriken behandlas jämväl frågor om kyrkotukt (kyrkodisciplin).

Lagstiftning Behandlingen av detta ämnesområde, vilken icke omfattar spörsmål rörande kyrkomötets medverkan vid lagstiftning jämlikt RF § 114 (prästerskapets privilegier) — dessa spörsmål kommer att upptagas i senare betänkande — sker i två avdelningar, rubricerade »Gällande rätt, m.m.» och »Utredningen». 1 / den första avdelningen redogöres inledningsvis (kap. 1, s. 10—13) för regeringsformens (RF:s) regler om formerna för lagstiftningen i vårt land. Det framhålles att den lagstiftning, som i nuläget berör Svenska kyrkan, inrymmer författningar av olika konstitutionell natur och att för kyrkan betydelsefull lagstiftning sker även i annan ordning än den, varom stadgas i RF § 87: 2 (kyrkolag). Det säges med hänsyn härtill vara naturligt, att i det praktiska lagstiftningsförfarandet olika uppfattningar framkommit rörande tillämplig lagstiftningsform då det gäller kyrkliga förhållanden; uppfattningar, som i första hand haft avseende på frågan om och i vilken utsträckning kyrkomötet (jämlikt RF § 87: 2) bör medverka. Frågan om kyrkomötets befogenheter enligt gällande rätt har utförligt behandlats i det av 1951 års kyrkomöteskommitté år 1955 avgivna betänkandet om Kyrkomötets grundlag senliga befogenheter m.m. (SOU 1955:47). Någon slutlig ställning till detta betänkande har statsmakterna ännu inte tagit. I ett interpellationssvar av statsrådet Lindell vid 1957 års riksdag på bl.a. en fråga, huruvida statsrådet ämnade upptaga spörsmålet om ersättande av kyrkomötets »vetorätt» med en rätt att avge utlåtande, uttalade statsrådet, att regeringen ännu icke tagit ställning till kyrkomöteskommitténs betänkande och att därtill bidragit att riksdagen begärt en utredning om 1 Någon särskild historik har utredningen icke bedömt som erforderlig. En utförlig sådan finns intagen i kyrkomöteskommitténs betänkande (SOU 1955: 47, s. 10 ff.). Såvitt angår en central fråga, bakgrunden till och omständigheterna i samband med kyrkomötets tillkomst, har utredningen dock funnit lämpligt att ge en historisk redovisning (se s. 70 ff.).

förhållandet mellan kyrka och stat. Med hänsyn till den uppläggning kyrkomöleskommitténs arbete haft, har utredningen funnit det naturligt att lägga kommitténs betänkande till grund för sin redovisning av bl.a. gällande rätt. Hithörande spörsmål har behandlats under tre huvudrubriker, nämligen »Kyrkomötet som lagstiftande organ» (kap. 2), »Kyrkolagsbegreppet» (kap. 3) och »Framförda förslag om ändring av kyrkomötets lagstiftande befogenheter» (kap. 4). Under den första huvudrubriken (kap. 2, s. 14—24) redogöres för kyrkomötets sammansättning, sättet för utseende av ombud till mötet, tidsintervallen mellan kyrkomötena och därmed sammanhängande spörsmål samt kyrkomötets arbetsformer. I anslutning till varje fråga redovisas sådana framförda ändringsförslag — och till dessa knuten offentlig debatt — vilka av utredningen bedömts äga någon grad av aktualitet. Vidare tages bl.a. upp frågan om innebörden av den kyrkomötet jämlikt RF § 87: 2 tillkommande rätten att medverka i lagstiftningen, således spörsmålet huruvida kyrkomötet endast äger rätt att inlägga veto mot av Kungl. Maj:t och riksdagen redan fattade beslut eller huruvida kyrkomötets befogenheter vid stiftandet av kyrkolag är i princip jämställda med riksdagens. Utredningen finner, att uppfattningen om kyrkomötet såsom i hänseendet principiellt jämställt med riksdagen är den numera allmänt godtagna. Under den andra huvudrubriken,» Kyrkolagsbegreppet» (kap 3, s. 25—54), redogöres för kyrkomöteskommitténs bestämning av begreppet kyrkolag i RF § 87: 2. I samband därmed återges de i debatten framförda uppfattningarna att, å ena sidan, med kyrkolag fick förstås vad som återfanns i 1686 års kyrkolag med däri vidtagna ändringar (ett formellt lagbegrepp) och att, å andra sidan, ordet kyrkolag i RF § 87:2 motsvarade ett innehållsbestämt (materiellt) lagbegrepp. Till den sist angivna uppfattningen ansluter sig kyrkomöteskommitténs majoritet. Sedan utredningen redogjort bl.a. för nämnda kommittés granskning av den konstitutionella praxis, som utbildats med avseende å kyrkolagstiftningen, upptages till närmare behandling vissa ämnesområden beträffande vilka olika uppfattningar bryter sig mot varandra såvitt angår förekommande lagstiftnings konstitutionella natur. De lagstiftningsområden, som sålunda behandlas, är dels den kyrkligt-ekonomiska lagstiftningen (bl.a. de författningar som reglerar prästlönerna och den för kyrkliga ändamål avsedda egendomens förvaltning), dels lagstiftningen om församlingsstyrelse och dels lagstiftningen om pastoratsindelning m.m. Beträffande varje område anges det gällande rättsläget och redovisas de skilda uppfattningar rörande lagstiftningens konstitutionella natur, som — i kyrkomöteskommitténs betänkande, i anslutning till remissbehandlingen av detta samt eljest — kommit till uttryck. Ifrågavarande kapitel avslutas med en redovisning av kodifieringssträvandena inom kyrkolagsområdet och en behandling av kyrkomöteskommitténs utkast till en ny kyrkolag, vilket utkast fogats till förevarande betänkande som Bilaga 1.

202 Under rubriken »Framförda förslag till ändring av kyrkomötets lagstiftande befogenheter» (kap. 4, s. 55—64) redogöres till en början för de förslag — och för debatten kring dessa — som i riksdagen vid olika tillfällen framförts om upphävande av kyrkomötets medbestämmanderätt i fråga om stiftande av kyrkolag. Vidare tages i detta kapitel upp förslag som gått ut på att — i annan ordning än genom utvidgning av området för kyrkolag — ge kyrkomötet vidgade befogenheter på lagstiftningens område. Det av kyrkomöteskommittén framförda förslaget att tillskapa en ny lagstiftningsform med Kungl. Maj:t och kyrkomötet som de beslutande organen redovisas här. Slutligen beröres det av samma kommitté upprättade utkastet till kyrkoordning, upptagande stadganden av beskaffenhet att — jämte fastställandet av de kyrkliga böckerna — falla under nämnda lagstiftningsform. Utkastet till kyrkoordning fogas till betänkandet som Bilaga 2.

/ den andra avdelningen, med rubriken »Utredningen», tages till närmare granskning upp sådana spörsmål inom det ifrågavarande ämnesområdet, vilka kan anses betydelsefulla såvitt angår de nuvarande och framtida relationerna mellan stat och kyrka. Det bör erinras om att utredningen, som endast utgör en första etapp i det genom utredningens tillsättande igångsatta utredningsarbetet rörande förhållandet mellan staten och Svenska kyrkan, icke har att framlägga utformade förslag till lösningar eller att taga ställning i olika konkreta frågor. Utredningens uppgift är att utföra ett förberedelse- och planläggningsarbete med huvudsaklig inriktning på att framlägga material för en fortsatt diskussion av och ett framtida ställningstagande till frågan hur förhållandet mellan staten och Svenska kyrkan i framtiden bör gestaltas. (Ang. utredningens direktiv, se anförande av statsrådet Edenman till statsrådsprotokollet den 10 januari 1958.) De ifrågavarande spörsmålen behandlas i fem kapitel, nämligen »Inledning» (kap. 5), »Allmänna synpunkter på kyrkomötets deltagande i lagstiftningen» (kap. 6), »Lagstiftningen i A-läget» (kap. 7), »Lagstiftningen i B—D-lägena» (kap. 8) samt »Lägena i belysning av författningsutredningens förslag» (kap. 9). I kap. 5 (s. 66—69) anges inledningsvis det föreliggande ömsesidiga sambandet mellan det sätt, varpå bestämmanderätten i kyrkliga angelägenheter utövas, och totalrelationen kyrka-stat. Härvid framhålles, att, å ena sidan, en principiell ändring av de rådande relationerna kan antagas få återA^erkningar på frågor, som rör bestämmanderätten, och att, å andra sidan, olika förändringar i fråga om bestämmanderättens utövande kan få betydelse för nämnda totalrelation. I sammanhanget uttalas bl.a. att det, därest en »skilsmässa» (se nedan) mellan stat och kyrka skulle komma till stånd, blir en naturlig följd att i princip utrymme ej längre finns för någon lag-

stiftning i fråga om vilken en medbestämmanderätt tillkommer något kyrkligt organ. Sedan utredningen erinrat om förutsättningarna för och innebörden av de hypotetiska lägen, betecknade A-, B-, C- och D-lägena, vilka utredningen uppställt (se SOU 1964: 13, s. X ff.), anger utredningen vad den vid behandlingen av B-, C- och D-lägena inlägger i begreppet »fri kyrka» och det därtill anknytande begreppet »skilsmässa». Härom sägs bl.a., att utredningen använder termen skilsmäsa för alt beteckna ett upphävande av det organisatoriska sambandet mellan stat och kyrka samt att den — i analogi med denna bestämning av begreppet skilsmässa — benämner en sådan kyrka som fri, vilken icke äger något organisatoriskt samband med staten. I kapitlet fastslås avslutningsvis såsom en utgångspunkt för den fortsatta framställningen av lagstiftningsspörsmålen i de olika lägena, att ett kyrkligt representativt organ motsvarande det nuvarande kyrkomötet finns. Detta — såvitt angår B—D-lägena presumerade — organ bibehåller utredningen vid benämningen kyrkomöte. Kyrkomötets medbestämmanderätt vid stiftande av kyrkolag är ett markant uttryck för det nuvarande sambandet mellan stat och kyrka. Utredningen har därför funnit anledning att ange de omständigheter under vilka kyrkomötet tillades sin nuvarande kompetens i lagstiftningshänseende ävensom att belysa de olika aspekter, som — utifrån principiella och andra utgångspunkter — i dagens situation kan anföras med avseende å kyrkomötets medbestämmanderätt. Så sker i kap. 6 (s. 70—92). Efter att ha angivit bakgrunden till och omständigheterna vid kyrkomötets tillkomst behandlar utredningen frågan om medbestämmanderätten utifrån historiska (traditionella), principiella (däri inbegripna religionsfrihetsaspekter) och praktiska synpunkter. Av naturliga skäl ligger framställningens tyngdpunkt på de principiella spörsmålen. Det erinras om att den debatt, som förts i fråga om medbestämmanderätten, i stor utsträckning varit en debatt rörande den större frågan om förhållandet över huvud mellan staten och kyrkan, samt att särskiljande i denna debatt främst varit frågan huruvida kyrkan vore att betrakta som en statsinstitution (»staten organiserad för religiös verksamhet») eller som ett särskilt samfund, visserligen organisatoriskt förbundet med staten men utan att vara identiskt med denna. Utredningen finner det otvetydigt, att kyrkans offentligrättsliga ställning i sig rymmer såväl drag, ägnade att ge underlag för uppfattningen om kyrkan såsom en statsinstitution, som också drag, vilka k a n anses utgöra belägg för kyrkans samfundskaraktär. Efter att bl. a. ha redovisat olika förändringar vilka skett på sådana genom lagstiftning reglerade områden, som är hänförliga till förhållandet kyrka-stat, framhåller utredningen, att de samfundsmässiga dragen förstärkts under den tid som förflutit sedan kyrkomötet inrättades samt att uppfattningen om Svenska kyrkan som en statsinstitution numera torde ha få förespråkare. Allmänt torde sålunda godtagas

204 den i 1951 års religionsfrihetslag lagfästa uppfattningen om kyrkan som ett samfund, vilket — beroende på historiska och funktionella förhållanden — står i i en viss, väsentligen genom lagstiftning bestämd relation till staten. Med utgångspunkt från kyrkan såsom varande ett samfund upptager utredningen därefter bl.a. frågan, vilka synpunkter som utifrån principerna om demokrati (och parlamentarism) samt religionsfrihet kan anföras med avseende å kyrkomötets medbestämmanderätt. Beträffande i vart fall begreppen demokrati och religionsfrihet gäller, att de saknar entydigt innehåll och ofta i den offentliga debatten brukas som honnörsord. I fråga om begreppet religionsfrihet har utredningen i ett tidigare betänkande (SOU 1964: 13, s. 583) uttalat, att med religionsfrihet för en med staten förbunden kyrka väsentligen får förstås, att kyrkan skall kunna verka i enlighet med sin bekännelse och att frågor av religiös art ej bör avgöras mot kyrkans uppfattning. I nu förevarande betänkande framhålles, att nämnda uttalande icke innefattar något ställningstagande i fråga om formen för kyrkans inflytande utan endast innebär, att kyrkan faktiskt bör äga utöva inflytande beträffande den lagstiftning, som har avseende enbart å kyrkliga förhållanden. Från religionsfrihetssynpunkt erfordras således ej att inflytandet utövas i just den formen att en lagfäst medbestämmanderätt i lagstiftningen tillkommer kyrkomötet. Vad gäller begreppen demokrati och parlamentarism har utredningen icke upptagit någon särskild begreppsdiskussion utan angiivt synpunkter på frågan om kyrkomötets medbestämmanderätt, satt i relation till dessa begrepp, utifrån de bestämningar som i hänseendet gjorts av författningsutredningen. Vid de överläggningar som förts inom utredningen rörande medbestämmanderätten har framkommit, att denna rätts förenlighet med de ifrågavarande principerna kan vara föremål för helt skilda uppfattningar. Olika argumenteringslinjer kan härvid följas. Sålunda kan hävdas att den nuvarande ordningen vid stiftandet av kyrkolag innebär, att en intresserepresentation tillerkänts rätt att hindra genomförandet av lagstiftningsåtgärder, som den demokratiskt valda folkrepresentationen funnit lämpliga och angelägna. Medbestämmanderätten kan därför anses strida mot principerna för ett demokratiskt statsskick. Vidare kan göras gällande att det sätt, varpå kyrkomötet i sin nuvarande form är sammansatt, inte står i överensstämmelse med vanliga demokratiska principer samt att — med den utveckling i riktning mot att lägga hela lagstiftningsmakten hos riksdagen, som under lång tid pågått och som författningsutredningen vill kodifiera genom ett direkt grundlagsstadgande — det synes uteslutet från parlamentariska-demokratiska synpunkter att låta kyrkomötet behålla sin medbestämmanderätt i lagstiftningsprocessen. Å andra sidan kan en argumentering föras med betonande av Svenska kyrkans karaktär av samfund och bekännelseyrka. Med hänsyn till den religionsfrihet, vilken det demokratiska samhället tillerkänner såväl enskilda som samfund och vilken brukar räknas

205 till demokratiens förutsättningar, kan det då sägas vara i full överensstämmelse med allmänt godtagna demokratiska principer att kyrkan genom den kyrkomötet tillkommande medbestämmanderätten vid stiftande av kyrkolag äger ett avgörande inflytande då det gäller frågor, som rör dess interna liv. Parlamentarismen innebär — för att fortsätta argumenteringen i fråga — endast en på visst sätt bestämd avvägning av skilda statsorgans kompetens. Den berör förhållandet mellan regering och riksdag samt mellan statschef och regering; således förhållandet mellan de högsta statsorganen, till vilka kyrkomötet ej är att hänföra. Kyrkomötets nuvarande medbestämmanderätt är därför icke att betrakta som en avvikelse från ett parlamentariskt statsskick. — I anslutning till ett uttalande av utredningen, att den icke bedömt en vetenskaplig granskning av spörsmålet om medbestämmanderätten betraktad ur statsrättsliga synpunkter såsom erforderlig, framhålles, att frågan vilka befogenheter som framdeles skall tillkomma kyrkomötet i en med staten alltfort förbunden kyrka (A-läget), synes kunna bedömas utifrån även andra överväganden än huruvida de nuvarande befogenheterna kan vara att anse som stridande mot principerna för vårt statsskick eller icke. Utöver ett visst hänsynstagande till den historiska aspekten i sammanhanget måste därvid, uttalar utredningen vidare, främst övervägas huruvida en medbestämmanderätt är det allmänt sett bästa sättet att åstadkomma den avvägning mellan statens och kyrkans intressen som är nödvändig, och för vilken den nuvarande medbestämmanderätten får ses som ett konkret uttryck. I kap. 6 belyses även de praktiska skäl, som må kunna anföras mot den nuvarande ordningen vid stiftande av kyrkolag. I anslutning därtill redovisas dels en undersökning för tiden 1920—1964, utvisande att kyrkomötet endast i 4 fall vägrat samtycke till kyrkolagsförslag som hänskjutits till detsamma, dels en undersökning av i vilken omfattning kyrkomötet utnyttjat sin initiativrätt i kyrkolagsfrågor ävensom Kungl. Maj:ts behandling av kyrkomötets i hänseendet gjorda framställningar. Såsom en förutsättning för den i kap. 7 (s. 93—119) intagna behandlingen av lagstiftningsspörsmål i A-läget gäller, att kyrkomötet på ett bestämmande sätt äger deltaga i stiftandet av kyrkolag. (I kap. 9 belyses — i anslutning till en redovisning av författningsutredningens förslag till ny regeringsform, såvitt förslaget är av intresse för kyrka-statutredningen — den situation som skulle uppkomma vid ett borttagande av kyrkomötets medbestämmanderätt.) Som en ytterligare förutsättning räknar utredningen här med att reglerna för medlemskap i kyrkan är utformade på i huvudsak samma sätt som för närvarande. I samband med att innebörden av denna förutsättning utvecklas, erinrar utredningen om de nuvarande reglernas särprägel i förhållande till vad som i allmänhet gäller för medlemskap i t.ex. föreningar och upptager till en begränsad diskussion den stundom framförda uppfattningen

206 att för flertalet medborgare medlemskapet i kyrkan är av rent formell karaktär. — Mot bakgrund av vissa angivna omständigheter finner sig utredningen vidare kunna göra antagandet att — även om det organisatoriska sambandet mellan stat och kyrka behålles i stort sett oförändrat (A-läget) — förhållandet mellan staten och Svenska kyrkan ges en sådan framtida ulformning att det, totalt sett, innebär en självständigare ställning för kyrkan (och därmed möjlighet för staten till ett friare handlande i religiösa frågor). Med de ovan, för behandlingen i kapitlet angivna förutsättningarna säges en utökad bestämmanderätt för kyrkan med avseende å den lagstiftning, som rör enbart kyrkan, kunna förverkligas antingen så, att kyrkomötets inflytande över lagstiftningen vidgas inom ramen för kyrkomötets nuvarande medverkan (RF § 87: 2) eller också på det sättet att nya former för utövandet av en bestämmanderätt för kyrkomötet skapas. Ett i jämförelse med vårt land starkare inflytande för kyrkan rörande dess egna lagstiftningsangelägenheter föreligger i Finland. Den finska ordningen innebär i princip att i fråga om kyrkolag — vilket begrepp jämväl har ett vidare innehåll i Finland än i Sverige — initiativrätt tillkommer kyrkomötet ensamt. Presidentens och riksdagens befogenheter består i att antingen oförändrat antaga kyrkomötets förslag eller helt förkasta desamma. Möjligheten alt i vårt land omsätta den finska ordningen — en fråga som upptagits i det svenska kyrkomötet — diskuteras av utredningen. Resonemanget utmynnar i konstaterandet att införandet av en ordning med exklusiv initiativrätt för kyrkomötet skulle — med ett bibehållande i princip av det nuvarande kyrkolagsbegreppet — innebära en inskränkning av riksdagens befogenheter. Med hänvisning till författningsutredningen erinras om att utvecklingen på lagstiftningens område i vårt land gått i riktning mot en koncentration av lagstiftningsmakten till riksdagen. En omvandling av förfarandet vid stiftande av kyrkolag i enlighet med vad som gäller i Finland skulle, finner utredningen, strida mot en markerad tendens inom den konstitutionella utvecklingen i vårt land och bedömes därför som en föga realistisk möjlighet i det av utredningen uppställda hypotetiska A-läget. (Rörande vissa kompletterande uttalanden härtill, se s. 99 f.) Den fortsatta framställningen i kapitlet förklaras av angivna skäl utgå från att kyrkomötets medverkan i fråga om stiftande av kyrkolag sker i form av en medbestämmanderätt, i huvudvak utformad i enlighet med vad RF § 87: 2 för närvarande stadgar. En annan möjlighet än att omvandla den nuvarande medbestämmanderätten till en exklusiv initiativrätt är — om man, utan att skapa helt nya former därför, vill öka kyrkomötets inflytande i lagstiftningen — att mer eller mindre radikalt utvidga tillämpningsområdet för lagstiftningsformen enligt RF § 87: 2, att således ge begreppet kyrkolag ett vidare innehåll. Härtill anknytande spörsmål upptages i kapitlet under särskild rubrik (»Reformer rörande kyrkolagsbegreppet»). Så sker även beträffande de nya for-

mer för utövandet av en kyrkomötet tillkommande bestämmanderätt, vilka kan vara aktuella i A-läget (»Nya former för bestämmanderättens utövande»). Innan de angivna spörsmålen behandlas, upptages emellertid frågor, som hänför sig till kap. 2 i avdelningen om gällande rätt, således reformer som avser kyrkomötet som lagstiftande organ. Under den sist åsyftade rubriken, Reformer rörande kyrkomötet, behandlas bl.a. den principiellt viktiga frågan om kyrkomötets sammansättning. I sammanhanget anlägges synpunkter på bl.a. representationens storlek, proportionen mellan präster och lekmän (därvid också diskuteras lämpligheten av att proportionen mellan de båda grupperna är på förhand given) saml biskoparnas självskrivenhet. Under samma rubrik upptages vidare spörsmål, som hänför sig till sättet för utseende av ombud i kyrkomötet (bl.a. beröres möjligheten att införa direkta val för utseende av lekmannaombuden), frågan om tidsintervallen mellan kyrkomötena samt av kyrkomöteskommittén aktualiserade spörsmål rörande promulgationsregeln i RF §87: 2. För den behandling som sker under den tidigare omnämnda rubriken, Reformer rörande kyrkolagsbegreppet, utgör kyrkomöteskommitténs utkast till ny kyrkolag (Bilaga 1) underlag. Med utgångspunkt främst från reservationer fogade vid kommittébetänkandet och synpunkter framkomna vid remissbehandlingen av detsamma, anger utredningen ifrågasatta beskärningar av eller tillägg till vad kommittén enligt nämnda utkast ansett böra inrymmas under begreppet kyrkolag. Av naturliga skäl har därvid huvudvikten lagts vid ämnesområden, som i avdelningen om gällande rätt angivits som kontroversiella (se ovan s. 33). De nya former för bestämmanderättens utövande, vilka — med den uppställda förutsättningen att kyrkomötets medbestämmanderätt vid stiftande av kyrkolag kvarstår — blir föremål för behandling i kap. 7, är dels den av kyrkomöteskommittén föreslagna nya lagstiftningsformen med Kungl. Maj:l och kyrkomötet som de i vissa ämnen bestämmande, dels en ordning som tillerkänner kyrkomötet ensambestämmanderätt i vissa hänseenden (kyrkomötesbestämmelser). I fråga om båda ordningarna redovisas åtminstone flertalet av de skäl — av principiell och annan art — vilka torde kunna anföras för respektive mot ett införande av någon av desamma. Det erinras i sammanhanget om att den ståndpunkt, som kan tagas till förslag att på sätt, varom här är fråga, utvidga kyrkomötets befogenheter, torde vara avhängig av vilken uppfattning man har beträffande kyrkomötets nuvarande befogenheter i lagstiftningshänseende. Har man den uppfattningen att redan den nuvarande medbestämmanderätten är oförenlig med demokratiska och parlamentariska principer, måste detta leda till att — i det här behandlade A-läget — varje utvidgning av kyrkomötets befogenheter inom det område, som för närvarande regleras genom lagstiftning, framstår som principiellt oacceptabel. Om, å andra sidan, man anser att den nuvarande med-

bestämmanderätten inte endast är förenlig med de nämnda principerna utan även står i överensstämmelse med den religionsfrihet, som bör tillkomma en med staten i organisatoriskt avseende förbunden kyrka, torde en sådan förstärkning av kyrkans inflytande i nuvarande lagstiftningsfrågor, som ett införande av någon av de båda formerna för bestämmanderättens utövande skulle innebära, framstå som en naturlig och önskvärd utveckling. Såvitt angår ordningen med kyrkomötesbestämmelser framhålles, att en förutsättning för införande av denna ordning är att någon form av kyrklig riksstyrelse tillskapas. Utöver vad sålunda angivits anföres i förevarande avsnitt synpunkter på dels det tänkbara tillämplighetsområdet för respektive ordningar, dels det författningsmässiga inlemmandet av desamma i regeringsformen eller i kyrkomötesförordningen. I kap. 8, Lagstiftningen i B—D-lägena (s. 120—171), tages upp olika till lagstiftningsområdet hänförliga spörsmål, som aktualiseras då fråga är om en kyrka i B-, C- eller D-läget, således en kyrka som är i princip friställd från staten i organisatoriskt hänseende (en »fri kyrka»). Med hänsyn till att utredningens huvuduppgift är att framlägga material för ett ställningstagande i frågan hur de framtida relationerna mellan staten och Svenska kyrkan kan tänkas ordnade, säger sig utredningen endast i viss utsträckning ha anledning att undersöka uppkommande övergångsproblem, d.v.s. sådana problem som antingen hänför sig därtill att den efter en »skilsmässa» tillskapade ordningen icke omedelbart kan fullt ut tillämpas eller sammanhänger med frågan hur det nya läget skall lagtekniskt konstitueras. Den omständigheten att kyrkan i B—D-lägena förutsattes vara organisatoriskt friställd i förhållande till staten, finner utredningen böra i princip medföra, att kyrkan själv äger att genom interna stadgar reglera sina angelägenheter, vare sig dessa nu är föremål för gemensam lagstiftning eller faller inom Kungl. Maj:ts förordningsmakt. Att mera i detalj avhandla det tänkbara innehållet i stadgarna måste anses falla utanför utredningens uppdrag. I sammanhanget gör utredningen det antagandet alt en fri kyrkas stadgar kommer att erhålla den utformningen att kyrkan bibehålies vid en organisation och kommer att bedriva sin verksamhet i former, som i görligaste mån anknyter till vad för närvarande gäller. Det förslag till stadgar för en fri kyrka, som utarbetats av den s.k. Kyrkoorganisationskommittén (tillsatt av biskopsmötet samt styrelserna för Svenska pastoratens riksförbund och Svenska prästförbundet), ger uttryck för en motsvarande uppfattning. (Utredningen har i samband med färdigställandet av detta betänkande tagit del av förslaget i stencilerat skick.) Regleringen av kyrkans förhållanden faller nu under den offentliga rätten. En skilsmässa mellan stat och kyrka skulle innebära att regleringen i princip kom att överföras till privaträttens område. Sedan utredningen angivit det karaktäristiska för olika inom privaträtten förekommande juridiska per-

209 söner, framhålles, att det — om den gängse juridiska begreppsapparaten skall tillämpas i sammanhanget — synes naturligt att hänföra en fri kyrka till de ideella föreningarnas krets; i vart fall måste de rättsregler, som gäller för dylika föreningar, i princip komma att äga avseende på en kyrka av ifrågavarande slag (givetvis under förutsättning att särskild lagstiftning rörande trossamfunden eller — inom dessa — Svenska kyrkan icke kommer till stånd). Utredningen finner det dock icke uteslutet, att en fri kyrka genom åtgärder från statens sida förlänas en sådan ställning att den icke blir att betrakta som ett rent privaträttsligt rättssubjekt utan hänförlig till den grupp av offentligrättsliga subjekt, som brukar benämnas korporationer. Innebörden av detta begrepp belyses med uttalanden i bl.a. den vetenskapliga litteraturen. Även om, såsom ovan angivits, den principiella utgångspunkten måste vara att bestämmanderätten i en fri kyrka skall tillkomma kyrkans egna organ, torde dock skäl kunna anföras för den uppfattningen, att statsmakterna bör (eller måste) meddela vissa föreskrifter rörande en sådan kyrkas liv och verksamhet. De författningsbestämmelser, som kan antagas komma att ha avseende på en fri kyrka, indelar utredningen — med hänsyn till bestämmelsernas syfte och innehåll — i tre grupper. Till en första grupp föres bl.a. sådana bestämmelser, som icke har speciellt avseende på kyrkan utan på alla i riket verksamma trossamfund (t.ex. religionsfrihetslagstiftningen). Till den andra gruppen hänföres en del bestämmelser, som det är svårt att sammanfattande definiera men för vilka är utmärkande att de företrädesvis är av konstitutiv natur och ofta nödvändiga i den meningen att de reglerar ämnen, beträffande vilka kyrkan icke själv — med önskade rättsverkningar — k a n intaga bestämmelser i sina stadgar. De till den tredje gruppen hörande bestämmelserna skiljer sig från den första gruppens därigenom att de gäller endast Svenska kyrkan. Från bestämmelser tillhörande den andra gruppen skiljer de sig genom sin »fakultativa» karaktär; omfattningen av regleringen blir beroende av i vilken utsträckning statsmakterna bedömer allmänna samhällsintressen motivera särskilda föreskrifter rörande kyrkan. Inom den tredje gruppen skiljes på »punktbestämmelser» och bestämmelser av en typ, som utredningen benämner »organisationsreglering». Med punktbestämmelser avses den författningsmässiga reglering som — efter ett upphävande av det organisatoriska sambandet — kan erfordras för att på olika konkreta punkter tillgodose sådana intressen av allmän karaktär, vilka med den nuvarande gestaltningen av förhållandet mellan staten och kyrkan har en legal reglering. Med organisationsreglering åsyftas däremot författningsbestämmelser av mera generell räckvidd och som i första hand tager sikte på antingen att ge kyrkans organisation en viss utformning eller att allmänt dirigera kyrkans verksamhet (genom att t.ex. förbjuda kyrkan att utöva verksamhet av visst slag). Det är således fråga om en reglering — dock begränsad till en enda organisation — av motsvarande art som kommit till 14 — 7 4 1 4 65

210 stånd beträffande t.ex. ekonomiska föreningar och som vid olika tillfällen föreslagits beträffande ideella föreningar. Den undersökning av skälen för och emot en statlig reglering av en fri kyrka, som sedermera sker i kapitlet, måste — av utredningstekniska skäl enligt vad i betänkandet närmare utvecklas — inskränkas till att avse reglering av den typ utredningen benämnt organisationsreglering. Mot bakgrund av ovanstående, inledningsvis anförda synpunkter sker den fortsatta behandlingen i kapitlet under fyra huvudrubriker, nämligen »Frågan om lagstiftning rörande ideella föreningar m.m.», »Synpunkter på frågan om statlig reglering av en fri kyrka», »Regleringens utformning m.m.» samt »Lagstiftning eller fördrag?». Under den första av nämnda fyra rubriker redovisas de viktigaste av de förslag till legal reglering av de ideella föreningarna som under årens lopp framkommit. Vidare behandlas den till de religiösa samfunden begränsade reglering, som på sin tid föreslogs av dissenterlagskommittén i dess år 1949 avgivna betänkande med förslag till religionsfrihetslag m.m. Slutligen anges — genom en redovisning av rättspraxis på området — den samhälleliga kontroll av de ideella föreningarna, som kan anses ligga däri att domstolarna funnit sig behöriga att i viss utsträckning efter klandertalan ompröva beslut av ideell förening eller något dess organ. Såsom utgångspunkt för sin behandling av frågan om eventuell statlig reglering av en fri evangelisk-luthersk kyrka uppställer utredningen hypotesen att ett intresse för staten att -— av andra skäl än sådana, som framförts i samband med de redovisade förslagen om en legalisering av de ideella föreningarnas ställning — ingripa i en sammanslutnings organisation och verksamhet, föreligger under endera av två förutsättningar (från vissa angivna specialfall bortses därvid). Den ena förutsättningen anges vara att sammanslutningen framträder som en maktfaktor 2 vid sidan av staten. Den andra förutsättningen säges sammanhänga med att en sammanslutning av staten kan tillerkännas särskilda förmåner, vilka utredningen — då fråga är om kyrkan i de olika fria lägena — sammanfattar enligt följande. 1. Beskattningsrätt (B-läget). 2. Frihet från eller lindring i skyldigheten att utge inkomstskatt, arvsskatt och gåvoskatt (samtliga lägen). 3. Rätt till skattefritt avdrag för avgifter eller gåvor till kyrkan (samtliga lägen). 4. Rätt till den kyrkliga jorden (B- och C-lägena). o. Rätt till annan kyrklig egendom, bl.a. rätten att disponera kyrkobyggnader, församlingshem och andra för församlingsarbetet använda lokaler ävensom kyrkogårdar (samtliga lägen). 2 Då fråga är om en fri kyrka får med detta uttryck förstås att kyrkan kan komma att utöva ett starkt opinionsbildande inflytande även på områden utanför det religiösa.

211 ti. Statsbidrag för den kyrkliga verksamheten i allmänhet (samtliga lägen). 7. Statsbidrag till samhällsnyttig verksamhet (samtliga lägen). 8. Statsbidrag till underhåll av kulturhistoriskt värdefulla kyrkobyggnader (samtliga lägen). Förmånerna är med undantag för beskattningsrätten och rätten till den kyrkliga jorden som synes tänkbara i samtliga lägen. Med hänsyn bl.a. härtill har utredningen funnit det ändamålsenligt att vid undersökningen av de omständigheter, som i de olika lägena må kunna åberopas för en statlig reglering 3 , utgå från D-lägets förutsättningar (eller snarare från ett på det sätt bestämt D-läge att hänsyn icke tages till att kyrkan förutsattes disponera kyrkobyggnaderna). En sådan uppläggning har ansetts motiverad jämväl av den anledningen att de skäl, som kan andragas med avseende å kyrkan i ett D-läge, i princip gör sig gällande även i B- och Clägena. Vid angivandet av de synpunkter i sammanhanget, vilka har generellt avseende å en fri kyrka, således vid behandlingen av D-läget, framhåller utredningen inledningsvis, att de skäl för lagstiftning rörande ideella föreningar, som sammanfattats i den tidigare framställningen, nämligen dels intresset att reglera förutsättningarna för rättskapacitet, dels behovet av lagregler för att skydda den enskilde medlemmens intressen mot obehöriga förfaranden, äger principiell giltighet även i fråga om kyrkan. Beträffande spörsmålet om rättskapaciteten uttalas bl.a., att man torde kunna utgå från att de krav i fråga om stadgar m.m., som i rättspraxis uppställts för ideell förenings rättskapacitet, kommer att — utan lagstiftning därom — uppfyllas såvitt angår en fri kyrka och däri ingående underorganisationer. På motsvarande sätt finner sig utredningen ha anledning antaga, att kyrkan genom sina stadgars utformning och tillämpning på ett tillfredsställande sätt kommer att tillgodose den enskilde medlemmens intressen. I anslutning till det sistberörda tages bl.a. upp frågan huruvida det kan anses vara en uppgift för staten att genom olika organisationsreglerande åtgärder tillse att en fri kyrkas organisatoriska uppbyggnad blir sådan att lekmannainflytandet kan anses vederbörligt tillgodosett. Utredningen finner att ur synpunkten av trossamfundens religionsfrihet invändningar kan göras mot de åtgärder, som i sammanhanget skulle kunna tänkas ifrågakomma. Motsvarande anser utredningen gälla såvitt angår en statlig normgivning rörande olika till behandling upptagna frågor, som hänför sig till medlemskapet i en fri kyrka. I fråga om det tidigare antydda spörsmålet om kyrkan som en eventuell maktfaktor i samhället avstår utredningen från att göra någon egen be8 Det är i fortsättningen fråga om reglering av den typ utredningen benämnt organisationsreglering (se ovan s. 209). Skälen för föreskrifter av den art utredningen betecknat punktbestämmelser ävensom utformningen av den »konstitutiva» lagstiftning, som kan komma att äga avseende å en fri kyrka, kan som tidigare nämnts icke upptagas i förevarande betänkande.

212 dömning. Därest — med utgångspunkt från att kyrkan utgör en taktisk eller potentiell maktfaktor — staten skulle vidtaga åtgärder, ägnade att begränsa det inflytande kyrkan utifrån denna sin ställning skulle kunna utöva, anser utredningen desamma i första hand få gå ut på att legala begränsningar av området för kyrkans verksamhet föreskrives. Med anläggande av bl.a. religionsfrihets- och andra principiella aspekter diskuteras eventuella förbud för kyrkan att bedriva politisk, affärsdrivande och social verksamhet samt skolundervisning. Sammanfattningsvis uttalar utredningen, alt invändningar av sådan art och styrka kan göras mot att legalt begränsa området för en fri kyrkas verksamhet att detta icke bör ifrågakomma. Såvitt angår förekomsten av särskilda förmåner som motiv för ingrepp från statens sida i en fri kyrkas organisation och verksamhet behandlar utredningen i förevarande sammanhang samtliga i den ovanstående uppställningen upptagna punkter med undantag för punkt 1. (beskattningsrätt) och punkt 4. (rätt till den kyrkliga jorden). Med hänvisning till bl.a. kravet på en likartad behandling från statens sida av likartade organisationer har utredningen sammanfattningsvis funnit, att icke någon av de ifrågavarande förmånerna skäligen synes kunna tagas till intäkt för en organisationsreglering; däremot kan vissa förmåner aktualisera en del punktbestämmelser eller därmed jämförliga författningsföreskrifter. Efter de ovan redovisade synpunkterna av mera allmän karaktär beröres några mera speciella spörsmål. Sålunda tages upp frågan huruvida en organisationsreglering av en fri kyrka kan motiveras utifrån det förhållandet att åt densamma kan komma att anförtros att fullgöra vissa offentligrättsliga uppgifter. För frågans besvarande nödgas utredningen att i stort sett hänvisa framåt till sin senare behandling av de i sammanhanget tänkbara funktionerna. Vidare ställes frågan om en statlig reglering i något avseende kan tänkas ligga i kyrkans eget intresse samt behandlas slutligen spörsmålet huruvida en fri kyrkas disposition av kyrkobyggnaderna må kunna tagas till intäkt för organisationsreglerande åtgärder från statens sida. Sedan utredningen härefter i resonemanget infört den för C-läget särskilt gällande förutsättningen att kyrkan har tillgång till den kyrkliga jorden och sammanfattningsvis uttalat, att jorddispositionen icke synes kunna motivera en organisationsreglering, behandlas B-läget, således frågan i vad mån förhandenvaron av beskattningsrätt för en fri kyrka må kunna anses utgöra skäl för en dylik reglering. Med framhållande av att utredningen i ett senare betänkande kommer att behandla de med beskattningsrätten sammanhängande spörsmålen, uttalas inledningsvis, att i uttrycket beskattningsrätt kan inläggas olika betydelser. En uppfattning är att staten, om den skulle tillerkänna kyrkan beskattningsrätt, därmed skulle ha till kyrkan delegerat en staten i princip exklusivt tillkommande maktbefogenhet. Enligt en annan uppfattning innebär beskattningsrätt för en fri kyrka principiellt att kyrkan är tillförsäkrad viss teknisk hjälp, såvitt angår uppbörden och/el-

213 ler indrivningen av på visst sätt bestämda medlemsavgifter; en hjälp som på indrivningsstadiet i sak fungerar så att kyrkan — i motsats till organisationer utan motsvarande förmån — för ett exekutionsförfarande mot medlemmen icke är nödsakad att först utverka en särskild exekutionstitel hos domstol. Utredningen använder i förevarande framställning för korthetens skull termerna beskattning och beskattningsrätt i båda de angivna betydelserna. Bedömningen av frågan huruvida och — i förekommande fall — i vilken utsträckning den för B-läget särskilt gällande förutsättningen kan ge anledning till organisationsreglerande föreskrifter, synes utredningen i icke ringa mån vara avhängig av vilken betydelse som inlägges i begreppet beskattningsrätt. Betraktas denna rätt som en form av statlig maktdelegation, torde detta kunna föranleda ganska långt gående krav på en organisationsreglering. Sålunda kan göras gällande, att staten icke — på sätt här förutsattes — bör ställa sin maktutövning till kyrkans förfogande med mindre garantier skapas för att en demokratisk ordning är rådande inom kyrkan, såväl i största allmänhet som särskilt i fråga om fattandet av beslut som hänför sig till beskattningsrätten. Därest å andra sidan beskattningsrätten principiellt uppfattas som en rent teknisk anordning, torde kraven på en organisationsreglering framstå som mindre angelägna; de krav på reglerande bestämmelser, som kan härledas ur denna uppfattning, synes huvudsakligen hänföra sig till att den kyrkliga beskattningsrätten på ett tekniskt lämpligt sätt anpassas till det allmänna skattesystemet. — Det bör framhållas att med organisationsreglering förstås — här som eljest i betänkandet — sådana av staten givna föreskrifter, vilka åsyftar antingen att ge kyrkans organisation en viss utformning eller att allmänt dirigera kyrkans verksamhet (genom att t.ex. förbjuda viss verksamhet). Utanför organisationsregleringens område faller således den lagstiftning, varigenom beskattningsrätten konstitueras och erhåller sin tekniska utformning. Då det gäller en lagstiftning av sistnämnda slag uppkommer, såvitt nu är av särskilt intresse, frågorna i vilken mån staten bör ha inflytande över skattesatsens storlek samt gentemot vilka personer beskattningsrätten må utövas. — Avslutningsvis i fråga om B-läget erinras om att mot de synpunkter, som kan komma att anföras såsom skäl för en organisationsreglering, får vägas de allmänna synpunkter vilka utredningen i tidigare sammanhang upptagit med avseende å organisationsingripande respektive verksamhetsbegränsande åtgärder mot en fri kyrka. Ett förhållande som måste beaktas då fråga är om den reglering (organisationsoch annan), som må anses betingad av en beskattningsrätt för kyrkan, är, att kyrkomedlemmen i enlighet med religionsfrihetens principer är garanterad fritt utträde. Att sådan frihet föreligger är givetvis ägnat att minska behovet av sådan reglering från statens sida, som kan ha till syfte att skydda den enskilde medlemmens intressen. Härefter skall något beröras de under rubriken Regleringens utformning m.m. upptagna spörsmålen. Med erinran om utredningens i det föregående

214 angivna bedömande, att någon organisationsreglering icke är erforderlig i C- och D-lägena, men att en sådan kan tänkas ifrågakomma i ett B-läge, skisseras inledningsvis en möjlig organisationsreglering (i form av rambestämmelser) av en fri kyrka. — Förhandenvaron av en organisationsreglering synes förutsätta att på något sätt kontrolleras att de av kyrkan antagna stadgarna eller beslutad ändring av dessa står i överenstämmelse med givna rambestämmelser. Formerna för denna kontroll måste stå i viss proportion till omfattningen av regleringen. Med en begränsad reglering torde det kunna ifrågakomma att låta kontrollen i princip utövas av kyrkans medlemmar (i form av klandertalan till domstol). Vid en mera omfattande reglering kan däremot komma att krävas en aktiv kontroll från statens sida. Ett par i sammanhanget tänkbara ordningar belyses i betänkandet. — Beträffande formerna för den lagstiftning av olika slag, som kan komma att ha avseende på en fri kyrka, uttalar utredningen bl.a., att det efter en genomförd skilsmässa mellan stat och kyrka uppenbarligen icke finns utrymme för någon medbestämmanderätt för ett kyrkligt representativt organ. Lagstiftningen i fråga måste ske i enlighet med de regler, som gäller för lagstiftning i allmänhet. På den ur olika synpunkter intressanta frågan, i vilken mån kyrkomötet skall anses böra medverka vid tillkomsten av den lagstiftning, varigenom skilsmässan lagtekniskt genomföres och den därefter nödiga regleringen första gången kommer till stånd, anlägges i sammanhanget några allmänna synpunkter. Under rubriken Lagstiftning eller fördrag? tager utredningen upp den stundom diskuterade möjligheten att — på ett sätt som är vanligt i Västtyskland — gestalta förhållandet mellan staten och en fri kyrka på grundval' av en överenskommelse mellan dem (således icke på grundval av bestämmelser, som staten genom författningsföreskrifter formellt ensidigt utfärdar). Efter en redovisning bl.a. av föreliggande tyska förhållanden, såvitt nu är av intresse, och en granskning och bedömning av olika överenskommelser som i vårt land ingåtts mellan å ena sidan staten såsom offentligrättsligt subjekt och å andra sidan privaträttssubjekt, uttalar utredningen, att en genom ett fördrag åstadkommen totalreglering av förhållandet mellan staten och en från densamma i organisatoriskt avseende friställd kyrka ter sig som en mindre sannolik möjlighet; ett bedömande som dock, enligt vad utredningen vidare anför, icke utesluter att på vissa, mera begränsade ämnesområden en reglering avtalsvägen kan komma att framstå som ändamålsenlig utifrån såväl statens som kyrkans intressen. I kap. 9 (s. 172—180) ställes de av utredningen uppställda hypotetiska lägena i belysning av författningsutredningens förslag. Av naturliga skäl — såsom förut angivits måste B—D-lägena innebära att kyrkan själv i princip beslutar sina stadgar och icke utövar medbestämmanderätt i lagstiftningsfrågor — hänför sig behandlingen i detta kapitel främst till A-läget. Detta

215 läge motsvarar så till vida den av författningsutredningen angivna framtida relationen kyrka-stat, som innebär att de nuvarande banden i allt väsentligt bibehålies, att det i båda fallen förutsattes att kyrkan behåller sin statskyrkokaraktär och a t t — i enlighet därmed — kyrkans organisation och verksamhet till huvudsakliga delar regleras genom lagstiftning. 1 fråga om en sådan situation har författningsutredningen uttalat, att de i övergångsbestämmelserna till F R F intagna föreskrifterna om kyrkolag och kyrkolagstiftning kan utgå och den föreslagna regeringsformen kompletteras med bestämmelser om kyrkolagstiftning, därvid grundsatsen att riksdagen ensam stiftar lag bör avse även kyrkolag. — Medan i kap. 7 i delta betänkande behandlats sådana reformer rörande kyrkomötets befogenheter, vilka synes kunna komma i fråga vid det principiella ställningstagandet att kyrkomötet alltfort på ett bestämmande sätt bör äga deltaga i lagstiftningen, tages i förevarande kapitel upp, bland annat, en ordning med ett så utformat statskyrkosystem att någon medbestämmanderätt icke tillkommer kyrkomötet i förekommande lagstiftning rörande kyrkan. — Mot bakgrund av kyrkastatutredningens tidigare återgivna antagande att förhållandet mellan staten och Svenska kyrkan — jämväl i fråga om ett läge med fortsatt organisatoriskt samband — ges en utformning som totalt sett innebär en självständigare ställning för kyrkan (och därmed möjlighet för staten till ett friare handlande i religiösa frågor) undersökes de vägar som står till buds att genom reformer inom det nuvarande lagstiftningsområdet uppväga riksdagens övertagande av hela lagstiftningsmakten i enlighet med författningsutredningens förslag. De förut (i kap. 7) berörda ordningarna för utövande av bestämmanderätten i kyrkliga angelägenheter, nämligen dels en ordning med en självbestämmanderätt för kyrkomötet, dels en ordning ined Kungl. Maj:t och kyrkomötet som gemensamt bestämmande organ, behandlas här med utgångspunkt från att den nuvarande lagstiftningsformen i RF § 87: 2 med Kungl. Maj:t, riksdag och kyrkomöte såsom lagstiftande organ icke längre förekommer. Särskilt intresse ägnas därvid de uppkommande gränsdragningsproblemen, således frågan vilka ämnen som i den ifrågavarande situationen kan tänkas omfattade av olika eventuellt förekommande former lör bestämmanderättens utövande.

Rättskipning De till rättskipningsavsnittet hörande spörsmålen behandlas — efter en inledande historisk översikt — under fyra rubriker, nämligen »Om ämbetsbrott av präst», »Om disciplinär bestraffning av präst m.m.», »Andra inom Svenska kyrkan anställda än präster» samt »Kyrkotukt». Under den första rubriken, Om ämbetsbrott av präst, redogöres för i hänseendet gällande bestämmelser, vilka innebär att ämbetsbrott av präst be-

216 domes enligt de allmänna reglerna för ämbetsbrott — numera 20 kap. brottsbalken — och att mål därom handlägges vid allmän domstol i principiellt samma ordning som gäller brottmål i allmänhet. — Utredningen konstaterar att några aktuella reformförslag på området ej föreligger och att i stort sett anledning saknas att i det av utredningen uppställda hypotetiska A-läget räkna med några förändringar av vad nu gäller. Såvitt angår B—D-lägena uttalas, att i princip måste gälla att i dessa lägen prästerna icke är underkastade ämbetsansvar enligt brottsbalken; ett begränsat sådant ansvar ifrågakommer i den utsträckning offentliga funktioner, såsom vigsel och folkbokföring, fullgöres av den fria kyrkans präster. Utredningen anmärker, att vad sålunda sagts givetvis icke utesluter att en fri kyrka kan tänkas bibehålla begreppet ämbetsbrott som beteckning för vissa enligt kyrklig uppfattning »rättsstridiga» förfaranden av präst. Åtgärd som kyrkan i anledning av dylikt förfarande kan komma att vidtaga mot präst har emellertid icke karaktär av straffrättslig påföljd utan faller inom ramen för de disciplinära befogenheter en fri kyrka — i egenskap av arbetsgivare — kan äga utöva gentemot sina anställda. Såvitt angår frågan öm disciplinär bestraffning av präst m.m: redovisas till en början bakgrunden till och innebörden av de nuvarande bestämmelserna om domkapitels Hatt att utöva en viss disciplinär bestraffning och att pröva frågor om dels prästerlig befattningshavares skyldighet att avgå från sin befattning på den grund att han övergivit Svenska kyrkans lära, dels prästs definitiva eller temporära skiljande från prästämbetet. Med angivande av besvärsordningen4'ramhåMes bl.a., att i samtliga hithörande fall, således även i fråga om prästs skiljande från prästämbetet, det slutliga avgörandet tillkommer statlig myndighet (regeringsrätten). — På motsvarande sätt som uttalats beträffande ämbetsbrott av präst, finner utredningen att anledning saknas att i A-läget räkna med några större förändringar av domkapitels nuvararide, i sammanhanget behandlade befogenheter med avseende å präst. Vad gäller en fri kyrka, således B—D-lägena, anser utredningen sig kunna u t g å f r å n att kyrkan i någon form kommer att ha vissa disciplinära befogenheter gentemot präst. Någon anledning för staten att genom författningsföreskrifter befatta sig med hithörande frågor finner utredningen ej föreligga. Tjänsteavtalen mellan å ena sidan kyrkan eller församlingen och å andra sidan prästen blir i princip av privaträttslig karaktär och parternas rättigheter (däribland befogenheten för kyrkan eller församlingen att utöva disciplinär bestraffningsrätt) och skyldigheter blir i första hand att bestämma utifrån vad avtalet innehåller. Det erinras om att domstol — därest i avtalet intagen skiljedomsklausul icke föranleder annat — enligt gällande arbetsrättsliga grundsatser är behörig pröva i anledning av tjänsteavtal uppkomna tolkningstvister, därunder inbegripna frågor om ett bestraffningsbesluts överensstämmelse med de för anställningen gällande villkoren. — Det förevarande avsnittet avslutas med en kort re-

217 dogörelse för hur man inom de nuvarande fria trossamfunden lösl nu behandlade frågor såvitt angår pastorer och motsvarande befattningshavare. Beträffande andra inom Svenska kyrkan anställda befattningshavare än präster göres — sedan en redogörelse lämnats för förhållandena i nuläget — det sammanfattande uttalandet, att några förändringar av vad nu gäller ej torde vara aktuella i A-läget, samt att, såvitt angår B—D-lägena, det vissa befattningshavare åvilande ämbetsansvaret upphör och att utövningen av disciplinära befogenheter får ske i enlighet med de regler, som gäller för anställda i allmänhet; tjänsteavtalets (i förekommande fall kollektivavtalets) innehåll blir således avgörande och tolkningstvister rörande detta kan underställas domstol. Några bestämmelser om kyrkotukt (eller — med ett bättre täckande ord — kyrkodisciplin) finns icke för närvarande. Utredningen håller ej för uteslutet, alt frågan om införande av bestämmelser av kyrkodisciplinär karaktär kan komma att på vissa håll aktualiseras i samband med en inom kyrkan pågående debatt om aktiverat och kvalificerat medlemskap. Bestämmelser av dylik karaktär återfinns i exempelvis den finska kyrkolagen (se Bilaga 3). Införandet av här åsyftade bestämmelser kräver i ett A-läge medverkan från statens sida (därest en ordning med kyrkomötesbestämmelser skulle införas, avser statens medverkan fastställandet av ifrågavarande ämnesområde såsom fallande under kyrkomötets kompetens). Såvitt angår övriga lägen anger utredningen att — i åtminstone B-läget — ett visst statligt intresse kan göra sig gällande att de föreskrifter i hänseendet, som en fri kyrka kan komma att upptaga i sina stadgar, icke ges en sådan utformning, att tilllämpningen av desamma framstår som stötande utifrån de synpunkter, som i allmänhet är att lägga på förhållandet mellan en organisation och dess medlemmar. Detta statliga intresse får i förekommande fall tillgodoses genom en reglering av den typ utredningen i det tidigare benämnt organisalionsreglering.

BILAGOR

220 BILAGA 1

K y r k o m ö t e s k o m m i t t é n s u t k a s t till n y k y r k o l a g (Utdrag ur SOU

1955:47)

Den nya kyrkolagen (NKL) synes — i anslutning till den av kommittén förordade tolkningen av RF § 87: 2 — böra omfatta följande kapitel. 1 kap. Om svenska kyrkans lära. 2 kap. Om medlemskap i svenska kyrkan. 3 kap. Om allmänna gudstjänster samt kyrkliga högtids- och helgdagar. 4 kap. Om dop och konfirmation. 5 kap. Om nattvard. 6 kap. Om vigsel. 7 kap. Om jordfästning. 8 kap. Om svenska kyrkans ämbeten. 9 kap. Om biskopstjänster. 10 kap. Om övriga prästerliga tjänster. 11 kaj). Om vissa särskilda kyrkliga tjänster. 12 kap. Om allmänt kyrkomöte. 13 kap. Om svenska kyrkans diakoni-, missions- och sjömansvårdsstyrelser. 14 kap. Om biskopsmöte. 15 kap. Om domkapitel. 16 kap. Om prästmöte och stiftsmöte. 17 kap. Om kyrkoråd. 18 kaj). Om kyrkor. 19 kap. Om vård och förvaltning av den kyrkliga jorden. 20 ka}). Om avhändande av kyrklig jord m. m. 21 kap. Om kyrkofonden och pastoratens prästlönefonder. 22 kap. Om kyrkans verksamhet vid krig eller krigsfara.

7 kap. Om svenska kyrkans

lära

Liksom 1686 års KL bör NKL inledas med ett särskilt kapitel om kyrkans lära, i vilket kyrkans religiösa karaktär och arten av dess verksamhet allmänt bestämmas. Kapitlet bör innehålla en grundläggande bestämmelse, som anger kyrkans bekännelse och fastställer vilka kyrkans bekännelseskrifter äro. Stadgandet skulle utgöra en motsvarighet till KL 1: 1. Vid utformningen av stad-

221 gandet bör särskilt uppmärksammas i vilken omfattning stadgandet i KL 1: 1 om den rätta läran bör omarbetas. I anslutning till stadgandet om kyrkans bekännelse bör NKL innehålla bestämmelser, vilka trygga bekännelsen såsom underlag för kyrkans liv och verksamhet. I sådant syfte bör stadgas, att bekännelsen skall vara rättesnöre vid handhavandet av kyrkans sakrament och utövandet av kyrkans övriga handlingar samt att kyrkans böcker skola vara avfattade i överensstämmelse med bekännelsen. Kravet att kyrkans vigda tjänare skola bekänna kyrkans lära bör också komma till uttryck i en lagregel med plats i NKL:s första kapitel. 2 kap. Om medlemskap

i svenska

kyrkan

Såsom ett 2 kap. bör NKL upptaga bestämmelser motsvarande §§ 6—16 i 1951 års religionsfrihetslag. Det synes icke möta hinder att ur religionsfrihetslagen utbryta och till NKL överföra dessa redan nu under särskilda rubriker sammanförda paragrafer. 3 kap. Om allmänna gudstjänster

samt kyrkliga högtids- och helgdagar

Införandet av en kyrkoordning (KO) under Kungl. Maj :ts och kyrkomötets kompetens medför, att ett flertal bestämmelser rörande kyrkans gudstjänster och övriga handlingar (NKL kap. 3—7), vilka nu äro stiftade såsom kyrkolag, i stället få sin plats i KO. NKL synes böra innehålla väsentligen endast sådana regler, som fastställa kyrkans förpliktelser gentemot församlingarna och den enskilde med avseende å vilka gudstjänster som skola hållas och i vilken utsträckning kyrkan skall ha att tillhandahålla sina tjänster i övrigt. Däremot bör som regel gälla, att de kyrkliga handlingarnas innehåll och liturgiska utformning regleras i KO och i de kyrkliga böckerna, varjämte — såsom hitintills — det torde få ankomma på Kungl. Maj:ts administrativa lagstiftning att meddela vissa ordningsföreskrifter och bestämmelser med begränsad lokal giltighet t.ex. om uppbörd och redovisning av kollekt (kungl. kungörelse 30/12 1953, nr 739, ang. kollekter), om nattvardskalk (kungl. cirkulär 31/12 1904 ang. vinets utdelning i nattvarden) och om gudstjänstfirande i lappmark (kungl. reglemente 31/1 1896, nr 3, för lappmarks ecklesiastikverk). I flera hänseenden får gällande rätt anses ha lämnat öppet i vilken utsträckning den enskilde äger taga kyrkans tjänster i anspråk. Det ankommer icke på kommittén att framlägga närmare förslag till de riktlinjer efter vilka lagstiftningen har att lösa hithörande frågor; hänsyn får här tagas till å ena sidan kyrkans karaktär av folkkyrka öppen för alla oavsett konfessionella samt religiösa eller etiska uppfattningar samt å andra sidan kyrkans egenskap av ett religiöst trossamfund med egna medlemmar. Som

princip bör dock gälla, att kyrkans medlemmar skola äga rätt att få del av kyrkans tjänster; eftersom praktiskt taget alla kunna vinna inträde i kyrkan, innebär denna princip i sak, att kyrkans gåvor komma att vara tillgängliga för varje enskild. Givet är dock, att det formella medlemskapet icke får så skjutas i förgrunden, att enskilda, som icke tillhöra kyrkan, av den anledningen skola vara uteslutna från varje form av kyrklig gemenskap. Dessa principer — härledda därur att kyrkan vänder sig till hela folket — synas å andra sidan icke böra medföra, att icke särskilda kvalifikationer skola gälla för rätt till delaktighet i sakramenten. Det får emellertid bli en uppgift för den kommande lagstiftningen att närmare fastställa kyrkans förpliktelser i ifrågavarande hänseenden. Med hänsyn till kyrkoårets betydelse för kyrkans gudstjänstliv synes NKL 3 kap. — liksom motsvarande kapitel i 1873 års kyrkolagsförslag — böra inledas med ett stadgande, som anger vilka de särskilda kyrkliga högtidsdagarna äro (KL 14: 1, kungl. förordning 4/11 1772 ang. sabbatens firande samt vissa helgdagars flyttning eller indragning och lag 22/2 1952, nr 48, ang. tiden för firandet av Marie Bebådelsedag, midsommardagen och allhelgonadagen). Stadgandet bör även innehålla en föreskrift om att söndagar och kyrkliga helgdagar skola högtidlighållas inom kyrkan. I anslutning till detta stadgande bör NKL innehålla bestämmelser om Kungl. Maj :ts befogenhet att förordna om särskilda högtids- och bönedagar. I fråga om de allmänna gudstjänsterna bör NKL innehålla regler, som fastställa vilka sådana gudstjänster — högmässa, ottesång och aftonsång, vecko- och passionsgudstjänster samt morgon- och aftonböner — som skola hållas samt allmänt bestämma dag och plats för deras hållande t.ex. att högmässa som regel skall hållas varje sön- och helgdag i församlingens kyrka (KL 2: 3—6 och 8). Av NKL torde vidare böra framgå under vilka förutsättningar och i vilken ordning beslut må fattas om sammanlysning a\ flera församlingar till gemensam högmässa (lag 18/3 1910, nr 29, innefattande ändring i KL 2: 3, 4 och 8). Vad beträffar gudstjänsternas anordnande i övrigt torde NKL böra innehålla endast, att vad därom är föreskrivet i kyrkans böcker, KO eller eljest skall lända till efterrättelse. 4 kap. Om dop och

konfirmation

NKL bör reglera den enskildes rätt till dop inom svenska kyrkan samt föreskriva, att dop skall förrättas i den ordning handbok och KO stadgar. Här bör även ingå den för närvarande i särskild lag 20/12 1946 (nr 778) om tillägg till kap. 3 KL upptagna regeln att vid dop skall iakttagas, att anstötliga eller löje väckande namn ej givas. Såsom i betänkandets första avdelning (s. 134) nämnts innehåller KL inga bestämmelser om konfirmation såsom en särskild kyrklig akt. Kyrko-

22a lagsförslaget av 1873 innehöll emellertid sådana bestämmelser, och i kungl. skrivelse till 1893 års kyrkomöte föreslogs likaledes konfirmationens reglering i kyrkolag. Det synes uppenbart, att NKL bör stadfästa konfirmationen såsom en av kyrkans kulthandlingar. NKL torde böra fastställa kyrkans principiella skyldighet att anordna konfirmationsundervisning och att meddela konfirmation samt ange villkoren för att den enskilde skall få del av dessa kyrkans tjänster. I NKL bör vidare stadgas, att konfirmationsundervisning skall anordnas och konfirmation förrättas enligt handbokens och KO:s föreskrifter. 5 kap. Om

nattvard

NKL bör ange de allmänna villkor som skola gälla för den enskildes rätt till nattvardsgemenskap med kyrkan (KL 1 1 : 4 — 7 ) . För nattvardens hållande i helgd kan vara påkallat, att NKL medger kyrkan rätt att vägra sådana personer tillträde till nattvardsbordet som väl uppfylla de allmänna villkoren för nattvardsgång men vilkas upptagande i sakramentsgemenskap likväl uppenbart måste anses oförenligt med nattvardens helgd (KL 11: 9 ) ; närmast avses fall då personer av en eller annan anledning avsiktligt vilja missbruka nattvarden. I fråga om tid och plats för nattvardsgång samt om nattvardsritualen bör NKL innehålla endast en hänvisning till vad därom stadgas i handboken och KO. 6 kap. Om vigsel Av giftermålsbalkens vigselkapitel äro de regler (GB 4 kap. 1—3 och 8 §§) som avse rätt till vigsel inom svenska kyrkan och sådan vigsels förrättande av kyrkolags natur (se ovan s. 135 f.), och de böra naturligen på ett eller annat sätt komma till uttryck i NKL. Svårigheter föreligga att utbryta dem ur deras sammanhang med giftermålsbalkens övriga stadganden rörande vigsel och utmönstra dem ur giftermålsbalken. Befinnas dessa svårigheter ej överkomliga blir frågan huruvida vid sidan av giftermålsbalkens regler likalydande bestämmelser skola finnas i NKL, eller om NKL bör innehålla endast en hänvisning till vad om vigsel inom svenska kyrkan är stadgat i giftermålsbalken. Skäl kunna anföras för såväl det ena som det andra alternativet. Kommittén anser sig dock icke ha anledning att taga ställning till denna lagtekniska fråga, vars närmare innebörd och konsekvenser kunna lättare överblickas vid lagtextens utformande. 7 kap. Om

jordfästning

Den nu gällande jordfästningslagen har stiftats och vid if rågakomna ändringar behandlats enligt RF § 87: 2. Kommittén har emellertid i det föregå-

ende (s. 140) ifrågasatt, huruvida lagens bestämmelser om förutsättningarna för att den som vid sin död tillhört kyrkan må jordfastas i annan än kyrkans ordning (2 §) samt vissa av lagens stadganden rörande begravning och begravningsplatser (9 §) kunna anses innefatta ämnen av kyrkolags natur. Det har synts kommittén riktigare, att dessa frågor regleras i annan allmän lag än kyrkolag. Med tillämpning härav torde NKL i förevarande kapitel böra innehålla bestämmelser endast om den kyrkligt-religiösa akt som ligger i jordfästningen: om kyrkans skyldighet att jordfasta, om plats för jordfästning (3 §) och om ordningen för jordfästnings förrättande (7 §). I sistnämnda hänseende synes NKL böra innehålla endast en föreskrift att jordfästning skall förrättas enligt kyrkohandbok och KO. Vad jordfästningslagen stadgar om tillkännagivande vid högmässa av dödsfall inom kyrkan (1 §) synes lämpligen böra få sin plats i KO. Stadgandet om klockringning vid utomkyrklig jordfästning eller begravning och om upplåtelse av kyrka vid sådan begravning (8 §) torde böra ingå i NKL:s kapitel om kyrkor, varom mera i det följande.

8 kap. Om svenska kyrkans

ämbeten

Med kyrkans ämbeten avses här de ämbeten inom kyrkan vilka kyrkan förlänar genom vigning. Främst kommer härvid i betraktande prästämbetet såsom sådant, till vilket tillträde vinnes genom prästvigningen. Med prästämbetet äro icke förenade några särskilda tjänsteåligganden och icke heller rätt till lön eller andra tjänsteförmåner; sådana åligganden och förmåner äro knutna till den befattning eller tjänst som präst vanligen innehar men som är att skilja från själva prästämbetet. Prästämbetet såsom ett särskilt kyrkligt ämbete är erkänt av rättsordningen. Den till präst vigde äger, även om han icke innehar prästerlig befattning, att förrätta gudstjänster samt utföra andra kyrkliga handlingar. Han är också underkastad särskilda förpliktelser med avseende å lära och leverne, förpliktelser vilkas åsidosättande kan medföra ämbetets förlust. Liksom man skiljer mellan prästämbetet och prästerlig tjänst torde man böra särhålla biskopsämbete och biskopstjänst. Den av Kungl. Maj :t till en viss befattning utnämnde biskopen skall enligt KL vigas till sitt ämbete, och genom vigningen »överantvardar ordinator honom biskopsämbetet i namn Faders, Sons och Den Helige Andes» (KL 2 1 : 3). Sedvanerättsligt lärer gälla, att den av Kungl. Maj :t utnämnde biskopen icke före vigningen äger fullgöra alla med tjänsten förenade åligganden, han torde t.ex. icke vara behörig att viga präster. Ehuru särskilda rättsverkningar sålunda äro knutna till biskopsvigningen, är biskopsämbetet icke i samma grad som prästämbetet av rättsordningen reglerat som ett särskilt ämbete; det finnes t.ex. icke några regler om skiljande av biskop från hans ämbete vid sidan av dem som gälla med avseende å tjänsten.

225 NKL synes böra i ett särskilt kapitel upptaga bestämmelser om dessa kyrkans genom vigning förlänade ämbeten. Skulle framdeles nya sådana ämbeten inrättas, t.ex. ett diakonämbete, böra även de regleras i samma kapitel. De kyrkolagsregler åter som avse de särskilda befattningarna eller tjänsterna böra upptagas i särskilda kapitel. Kapitlet bör inledas med ett grundläggande stadgande, som utsäger att präst och biskop skola vigas till sina ämbeten (KL 19: 1 och 2 1 : 1). De närmare bestämmelserna om präst- och biskopsvignings förrättande torde böra få sin plats i KO och handbok. NKL bör vidare innehålla en huvudregel om villkoren för prästvigning med avseende å medborgarskap, ålder, kunskaper och kvalifikationer i övrigt samt ett stadgande som utsäger i vilka hänseenden och i vilken ordning undantag från huvudregeln må medgivas (KL 19:2, Kungl. Maj :ts cirkulärbrev 27/1 1813 om bevis över inskrivning bland beväringsmanskapet m.m. för dem, som inom beväringsåldern till präster skola ordineras, och kungl. förordning 18/4 1884, nr 13, ang. förändrade bestämmelser om prästexamen). NKL torde böra innehålla vissa allmänna bestämmelser om prästs och biskops skyldighet att i ämbetsutövning och leverne söka förverkliga de löften de givit vid vigningen (jfr kyrkomötets skrivelse 1948, nr 14). Särskilt betydelsefullt synes vara att NKL innehåller en motsvarighet till KL 7 : 2 om prästs tystnadsplikt beträffande vad som blivit honom anförtrott i bikt. För närvarande stadgas i domkapitelslagen 13 § 4 och 5 mom. om skiljande eller avstängande för viss tid från prästämbetet av ovärdig präst eller av präst, som övergivit kyrkans lära. Bestämmelserna härom böra vid en kodifiering av kyrkolagen överflyttas till förevarande kapitel. Därest biskopsämbetet stadfästes i NKL såsom ett särskilt genom biskopsvigningen förlänat ämbete, synas motsvarande bestämmelser böra meddelas med avseende å innehavare av biskopsämbete. 9 kap. Om

biskopstjänster

I skrivelse (nr 45) till Kungl. Maj :t anhöll 1951 års kyrkomöte, att grunderna för inrättande eller indragning av biskopstjänst måtte regleras i lag, som stiftats med kyrkomötets samtycke. Kyrkomötets skrivelse har överlämnats till kommittén för att tagas under omprövning vid fullgörandet av kommitténs uppdrag. Enligt kommitténs förut tillkännagivna åsikt (se ovan s. 105 f.) måste mera ingripande förändringar i stiftsindelningen för närvarande underställas kyrkomötet enligt RF § 114. Vid ett upphävande av privilegierna bör kyrkan beredas en mot privilegieskyddet svarande garanti för stiftsindelningen genom att densamma i sina huvuddrag stadfästes i kyrkolag. NKL torde därför böra innehålla en lagregel, som anger vilka rikets stift äro; sam15—7414 6.5

tidigt bör i lagen angivas, att Kungl. Maj :t äger förordna om reglering av stiftsgränserna. I NKL bör stadgas, att varje stift skall förestås av en biskop (KL 24: 1). Den särskilda ställning bland rikets biskopar som biskopen över Uppsala stift intager bör komma till uttryck i NKL genom föreskrift att han skall vara ärkebiskop. I fråga om biskops åligganden torde NKL böra innehålla ett stadgande, som anger de episkopala huvuduppgifterna (KL 24: 1—4). Bestämmelserna om ärkebiskops- och biskopsval (KL 20 kap. samt kungl. förordning 30/5 1759 om biskopsval), vilka för närvarande överses av särskilda sakkunniga, böra inarbetas i förevarande kapitel. Ifrågavarande kapitel torde slutligen böra upptaga ett stadgande att biskop, som överger kyrkans lära, skall vara pliktig att avgå från biskopsbefattningen (lag 30/6 1948, nr 489, om tillägg till KL). 10 kap. Om övriga prästerliga

tjänster

Såsom i betänkandets första avdelning (s. 143 och s. 158) framhållits ankommer det på Kungl. Maj :t att besluta om indelning i församlingar och pastorat och om prästerlig tjänsteorganisation i pastorat; dock torde mera genomgripande ändringar underställas kyrkomötet för yttrande och riksdagen för medverkan i en eller annan form. I den ovannämnda (s. 199 f.), till kommittén överlämnade, kyrkomötesmotionen av biskop Giertz m.fl. påyrkas att kyrkomötet erhåller lagstiftningsrätt i frågor om fastställande av grunder för församlings- och pastoratsindelning. Som skäl för en ändring i den nuvarande ordningen för dessa frågors handläggning anföres i motionen, att frågorna med hänsyn till nutidens snabba förändring i befolkningsfördelningen fått ökad betydelse. Det torde emellertid möta svårighet att i lag meddela bestämmelser om grunderna för församlings- och pastoratsindelning. Bestämmelserna bleve med nödvändighet så allmänt avfattade, att de icke komme att utsäga något utöver vad som ligger i sakens natur, eller, exempelvis i pastoratsindelningsfrågor, att Kungl. Maj :t skulle ha att taga hänsyn till, å ena sidan, vidmakthållandet av en tillfredsställande församlingsvård samt, å andra sidan, beredandet av full sysselsättning åt tjänsteinnehavarna. Lokala och snabbt skiftande förhållanden, bl.a. just ändringar i befolkningsfördelningen, omöjliggöra fastställande av regler med ett nämnvärt mera preciserat innehåll. Med lagbestämmelser av en så allmän innebörd skulle kyrkomötet icke få möjlighet att i högre grad än för närvarande öva inflytande å församlings- och pastoratsindelning. Kommittén anser därför att i NKL icke böra upptagas bestämmelser rörande dessa indelningsfrågor. Beträffande det territoriella församlingsprästerskapet torde i NKL böra

227 stadgas, att i varje församling eller i församlingar som utgöra ett pastorat skall finnas en kyrkoherde samt att i domkyrkoförsamling skall som regel i kyrkoherdes ställe finnas domprost. NKL bör innehålla ett grundläggande stadgande om att kyrkoherden är i första hand ansvarig för församlingsvården (KL 24: 22—24). Det bör vidare stadgas, att i pastorat skall, i den mån göromålen kräva det, såsom kyrkoherdens medhjälpare vara anställd komminister eller annan präst (KL 2 4 : 2 5 ) . Kontraktsprostinstitutionen torde böra stadfästas genom föreskrift att inom varje kontrakt skall en av kontraktets präster såsom kontraktsprost biträda biskopen vid dennes tillsyn över församlingarna och deras prästerskap (KL 24: 5). Så länge domkyrkosysslomännens befattningar finnas kvar, bör NKL innehålla ett stadgande om dessa tjänster och därmed förenade särskilda uppgifter (KL 26: l ) . 1 I förevarande kapitel bör även regleras hur ordinarie tjänster inom den territoriella församlingsprästerliga organisationen skola tillsättas (lagen 7/12 1934, nr 573, om tillsättning av prästerliga tjänster). Prästvalslagstiftningen och därmed sammanhängande frågor överses för närvarande av särskilda sakkunniga. Sannolikt kommer denna översyn att medföra, att den nuvarande lagen om tillsättning av prästerliga tjänster, vilken innehåller ett flertal stadganden av administrativ natur, ersattes av en kortare och mera koncentrerad lag. Med avseende å tillsättning samt entledigande av icke-ordinarie präster som skola tjänstgöra i församling, kontrakt eller stift torde i NKL böra ingå en bestämmelse, som stadfäster domkapitels nuvarande befogenhet att besluta därom. I fråga om domkyrkosyssloman bör, så länge befattningarna finnas kvar, i överensstämmelse med gällande rätt stadgas, att domkyrkosyssloman tillsättes av biskop genom konstitutorial (KL 2 6 : 2 och Kungl. Maj:ts cirkulärbrev 1/6 1791 ang. domkyrkosysslomäns antagande på konstitutorial). NKL bör likaledes innehålla bestämmelser om ordningen för utseende av kontraktsprost (KL 24: 18). Beträffande särskilda prästerliga tjänster i icke-territoriella församlingar samt inom civil- och militärförvaltningen synes NKL böra innehålla endast en hänvisning till vad om dessa tjänster är särskilt stadgat. Ifrågavarande kapitel bör slutligen innehålla bestämmelser dels om disciplinära åtgärder mot innehavare av prästtjänst (domkapitelslagen 13 § 2 och 3 mom.) dels ock om skyldighet för prästerlig befattningshavare, som överger kyrkans lära, att avgå från befattningen (lag 30/6 1948, nr 489, om tillägg till KL). Det materiella innehållet i den senare lagen skulle enligt den av kommittén förordade kodifieringen av kyrkolagen komma att inl I Kungl. Maj.ts skrivelse (nr 5) till 1951 års kyrkomöte angående domkyrkoförvaltningens organisation (ovan s. 160 f.) föreslogs indragning av domkyrkosysslomannabefattningarna och i den delen gjorde kyrkomötet ingen erinran.

228 nefattas i två särskilda stadganden, det ena avseende innehavare av biskopstjänst och det andra med giltighet i fråga om innehavare av annan prästerlig befattning. / / kap. Om vissa särskilda kyrkliga

tjänster

Av andra kyrkliga tjänster än de prästerliga synas kyrkomusiker-, diakon- och diakoniss- samt missionärstjänsterna böra vara stadfästa i kyrkolag. Så är redan fallet i fråga om kyrkomusikerbefattningarna (se ovan s. 144 f.). Med hänsyn till diakoniens och missionens framträdande plats i den nutida kyrkans verksamhet, torde även de nyssnämnda, till dessa verksamhetsgrenar hörande tjänsterna böra inskrivas i kyrkolag. Såvitt gäller diakoner och diakonissor uppkommer därvid hela frågan om diakoniens ställning inom den kyrkliga organisationen, en fråga varom 1953 års kyrkomöte hos Kungl. Maj :t begärt särskild utredning. Om det närmare innehållet av förevarande kapitel må med utgångspunkt från nu gällande ordning följande framhållas. NKL torde böra innehålla en motsvarighet till 1947 års kyrkomusikerlag § 1 att kyrkomusiker skall finnas anställd för varje territoriell församling. I fråga om kyrkomusiker för icke-territoriell församling bör NKL hänvisa till vad därom är särskilt stadgat. Såvitt gäller diakon- och diakoniss- samt missionärstjänster synes NKL böra innehålla endast, att sådana tjänster skola vara inrättade, diakon- och diakonisstjänster för främjande av församlingslivet och den kristliga kärleksverksamheten inom kyrkan samt missionärstjänster för utövande av kyrkans verksamhet bland icke kristna folk. Vissa närmare bestämmelser om diakoners och diakonissors samt missionärers åliggande och tjänsteställning torde böra upptagas i KO. 12 kap. Om allmänt

kyrkomöte

Kapitlet bör upptaga bestämmelser motsvarande 1949 års kyrkomötesförordning. Såsom framgår av det föregående (s. 216 och s. 228) har kommittén förordat vissa ändringar i kyrkomötesförordningen innebärande att kyrkomötet tillerkännes vidgade befogenheter gentemot de centrala kyrkliga styrelserna, att tidsintervallen mellan kyrkomötets lagstadgade sammanträden förkortas, att urtima kyrkomöte införes samt att mötets valda ledamöter utses för mandatperioder. 13 kap. Om svenska kyrkans

diakoni-, missions- och

sjömansvårdsstyrelser

Den rättsliga regleringen av ifrågavarande styrelser innefattas för närvarande i särskilda av Kungl. Maj :t administrativt utfärdade stadgar (se ovan s. 158). Med hänsyn till dessa styrelsers betydelsefulla uppgifter torde

229 det böra i NKL stadfästas, att styrelserna skola finnas för främjande av de särskilda uppgifter som nu äro dem anförtrodda. Om styrelsernas närmare åligganden och om deras sammansättning bör däremot stadgas i KO. 14 kap. Om

biskopsmöte

Såsom anmärkts i det föregående (s. 214) har inom kyrkomötet vid flera tillfällen satts i fråga, huruvida icke biskopsmötet bör i någon form få kyrkorättsligt erkännande. Skulle så ske, torde bestämmelser om biskopsmötets allmänna uppgifter böra upptagas såsom ett särskilt kapitel i NKL. 15 kap. Om

domkapitel

I förevarande kapitel bör NKL upptaga bestämmelser i huvudsak motsvarande den nu gällande domkapitelslagen. Det bör eftersträvas att i domkapitelslagen upptagna stadganden av uppenbar administrativ natur — såsom t.ex. 7 § om besvär över val av ledamöter och suppleanter i domkapitel m.m. — utmönstras ur kyrkolagen. I detta sammanhang må beröras ett spörsmål av mera allmän räckvidd. Inom olika områden ha kyrkans befattningshavare och de särskilda kyrkliga organen att handlägga administrativa ärenden av skilda slag. I den mån författningsbestämmelser erfordras som reglera förfarandet vid handläggningen av dessa ärenden — bestämmelser om anhängiggörande, om delgivning, om klagorätt och besvärstid m.m. — torde motsvarande regler inom den offentliga statliga eller kommunala förvaltningen i allmänhet böra vinna tillämpning. Frågan om införandet av enhetliga regler för det administrativa besvärsförfarandet i allmänhet utredes för närvarande av särskilda sakkunniga. De regler som kunna komma att fastställas att gälla inom den statliga förvaltningen synas så långt möjligt böra vinna tillämpning även inom den kyrkliga administrationen. Som princip bör därför uppställas, att NKL icke skall befatta sig med hithörande regler. 16 kap. Om prästmöte

och

stiftsmöte

KL 25 kap. innehåller bestämmelser om prästmöte, och i det föregående (s. 159) har kommittén lämnat en kortfattad redogörelse för prästmötets karaktär och uppgifter. Vid sidan av prästmötet, som består enbart av präster, hålles för närvarande stiftsmöte med präster och lekmän regelbundet i alla stift utom Göteborgs. Stiftsmötena ha överallt karaktären av fritt utformade organ med uppgift att främja kyrkans liv och verksamhet inom stiftet. Stiftsmötets förvaltningsorgan och styrelse utgöres av stiftsrådet. På kyrkomötets hemställan erhöll 1947 dåvarande docenten Helge Ljung-

berg offentligt uppdrag att biträda med utredning och avge förslag dels om översyn av gällande bestämmelser beträffande prästmöte, dels ock om utredning i syfte att i KL 25 kap. måtte införas bestämmelser om stiftsråd och stiftsmöte samt att i församlingsstyrelselagen bland kyrkliga angelägenheter måtte upptagas bidrag till stiftsråd och stiftsmöte m.m. Ljungberg överlämnade 1950 betänkande med förslag till lag om prästmöte och stiftsmöte m.m. (SOU 1950: 31). Skola bestämmelser om prästmöte vidmakthållas och stiftsmötet legaliseras — frågor till vilka kommittén anser sig icke ha att taga ställning — böra bestämmelser om dessa mötens uppgifter och sammansättning sammanföras i ett särskilt kapitel i NKL. 17 kap. Om

kyrkoråd

I betänkandets första avdelning (s. 127 och s. 158) har kommittén givit uttryck åt uppfattningen att vissa i församlingsstyrelselagen ingående stadganden om kyrkorådets uppgifter efter innehållet äro av kyrkolags natur och att något grundlagsenligt hinder icke torde möta mot stadgandenas utbrytande ur församlingsstyrelselagen. Kommittén har åsyftat dels 41 § a ) — c ) enligt vilka stadganden det tillkommer kyrkorådet att i avseende på religionens och sedernas vård vaka över efterlevnaden av därom gällande författningar, att upptaga frågor om oordning och oskick vid gudstjänsten samt att vaka över att kyrklig tvedräkt och söndring såvitt möjligt förhindras, dels ock 42 § om kyrkorådets disciplinära befogenheter. Dessa stadganden torde emellertid i sin nuvarande lydelse vara föråldrade. Kyrkorådets hithörande uppgifter borde snarare komina till uttryck genom stadganden, som mera positivt och med hänsyn till församlingslivets nutida behov ange kyrkorådets uppgifter. I anledning av den översyn av församlingsstyrelselagen som för närvarande pågår har 1953 års kyrkomöte (skrivelse nr 19) hos Kungl. Maj :t anhållit, att i lagen måtte intagas bestämmelser, vilka mera tydligt ange såsom ingående bland kyrkorådets uppgifter sådana åtgärder, som avse att befrämja församlingsvården. Till grund för kyrkomötets hemställan låg en motion av biskoparna Bo Giertz och Gunnar Hultgren. I motionen framhölls såsom en brist i församlingsstyrelselagen, att lagen icke bland kyrkorådets uppgifter inom församlingslivet uttryckligen omnämnde åtgärder till främjande av »söndagsskolan, ungdomsvården, diakonien och annan verksamhet med syfte att stärka och utveckla församlingslivet». Det framhölls, att ett uttryckligt omnämnande av kyrkorådets församlingsvårdande verksamhet i många fall skulle verka uppfordrande och stimulerande på kyrkorådets arbete. Det bör enligt kommitténs mening övervägas, huruvida icke i NKL böra intagas bestämmelser, vilka — inom ramen för församlingsstyrelselagens allmänna regler om den kyrkligt-kommunala kompetensen — ange kyrkorå-

231 dets församlingsvårdande uppgifter. Det får anses naturligt att bestämmelser härom meddelas under kyrkomötets medverkan. Med hänsyn till den betydelse kyrkorådets församlingsvårdande uppgifter äga kunna skäl anföras för att i NKL bör regleras även frågan huruvida — och i så fall i vilken ordning — kyrkoherde bör deltaga i kyrkorådets arbete. 18 kap. Om

kyrkor

Någon uttrycklig lagregel om församlings skyldighet att bygga och underhålla kyrka finnes icke. Församlingsstyrelselagarna nämna visserligen byggande och underhåll av kyrka bland de angelägenheter församlingarna ha att vårda, men detta innebär endast att dessa frågor falla under den kyrkligt-kommunala kompetensen. Icke heller följer församlingarnas skyldigheter av lagen 5/6 1909 angående byggnad och underhåll av kyrka med vad därtill hörer så ock av särskild sockenstuva; i denna lag regleras endast hur det i lagen avsedda byggnadsbesväret skall fördelas på de skattskyldiga. Att med församlingsbildningen likväl följer skyldighet för församlingen att anskaffa och underhålla kyrka torde få anses sedvanerättsligt fastslaget, och Kungl. Maj :t lärer kunna mot församlingens vilja ålägga församling att fullgöra byggnads- och underhållsskyldighet. 1 Å andra sidan kräves enligt KL 27: 1 och kungl. kungörelsen 26/11 1920 med föreskrifter rörande det offentliga byggnadsväsendet Kungl. Maj :ts tillstånd för att bygga kyrka. Kungl. Maj :t övar genom dessa bestämmelser kontroll över församlingarnas kyrkobyggande. Det bör övervägas huruvida icke en lagregel bör meddelas, som fastställer församlings principiella skyldighet att anskaffa och underhålla kyrka med erforderliga inventarier. En sådan lagregel torde få anses äga kyrkolags natur. I samband därmed bör stadgas om Kungl. Maj :ts kontroll över kyrkobyggandet (KL 27: 1). Om vård och förvaltning av domkyrkobyggnaderna gälla för närvarande bl.a. föreskrifter i KL 26 kap. Såsom i det föregående (s. 160 f.) nämnts har förslag om ny reglering av detta rättsområde såsom kyrkolagsfråga förelagts 1951 års kyrkomöte, som emellertid icke godkänt Kungl. Maj :ts förslag. De bestämmelser som kunna komma att utfärdas böra få sin plats i förevarande kapitel. Frånsett stadgandet i 8 § jordfästningslagen om kyrkas upplåtande vid s.k. borgerlig begravning finnas inga bestämmelser i frågan huruvida kyrka må tillfälligt användas för andra än kyrkliga ändamål. Sedvanerättsligt torde emellertid gälla, att kyrka får upplåtas även för andra utomkyrkliga förrättningar och sammankomster, vare sig dessa äga religiös karaktär eller äro av allmän kulturell eller social natur. Beslutanderätten i dessa frågor tillkommer enligt praxis vederbörande pastor, vars beslut dock kunna genom besvär dragas under högre myndighets prövning. I skrivelse (nr 529) till i Se Schalling i Förvaltningsrättslig tidskrift 1938 s. 293 f. samt Sundberg s. 301 f.

232 Kungl. Maj :t anhöll 1945 års riksdag om utredning och förslag att föreläggas riksdagen i frågan om kyrkas upplåtande för annat ändamål än gudstjänst. Första lagutskottet (utlåtande nr 42) hade i ärendet yttrat, att frågan borde regleras genom lagstiftning. Efter remissbehandling beslöt emellertid Kungl. Maj :t att icke vidtaga någon åtgärd i ärendet. Av remissinstanserna hade kammarkollegiet ansett lagstiftning icke böra komina till stånd. Ämbetet hade därvid anfört bl.a., att några missförhållanden som motiverade lagstiftning icke visats föreligga samt att de avsedda lagreglerna måste formuleras så allmänt, att de skulle bli av föga värde. Kollegiet framhöll vidare, att förhållandena och åskådningarna växlade så från ort till ort att några allmängiltiga regler svårligen kunde uppställas. Ehuru tanken på lagstiftning i ämnet sålunda för icke länge sedan avvisats, förtjänar det enligt kommitténs mening vid en kodifiering av kyrkolagen att ånyo övervägas, huruvida icke lagstiftning om kyrkas upplåtande bör komma till stånd. Frågor om upplåtande av kyrka kunna, såsom första lagutskottet erinrade 1950 (utlåtande nr 16), ha stor praktisk betydelse icke minst i bygder, där tillgång saknas till andra lokaler, som kunna rymma ett större antal personer. Det torde även förhålla sig så, att i dessa frågor råda vitt skilda uppfattningar. Fasthet och stadga i praxis synes därför kunna vinnas endast genom lagstiftning. Det förefaller för övrigt oegentligt att upprätthålla en lagregel om kyrkas användande vid utomkyrklig begravning men överlämna åt praxis att avgöra när kyrka eljest får upplåtas för utomkyrkliga ändamål. Ett sådant förhållande är ägnat att leda till en alltför ojämn och törhända otillfredsställande praxis i frågor om kyrkas upplåtande för andra utomkyrkliga förrättningar och sammankomster än borgerlig begravning. Det ligger i sakens natur att lagregler i ämnet — grundade på hänsyn till kyrkorummets religiösa helgd men med förståelse för de allmänna intressen som här göra sig gällande — måste bli allmänt hållna. Det oaktat torde de äga sitt värde som uttryck för lagstiftarens uppfattning om i vilken anda hithörande frågor skola bedömas. Givetvis måste eventuell lagstiftning även reglera vem som äger beslutanderätt i dessa frågor. I detta sammanhang må nämnas, att 1916 års lag om nyttjanderätt till gravplats synes böra lämnas utanför NKL. Kommittén hänvisar till vad i det föregående (s. 170 f.) anförts om denna lags konstitutionella natur.

19 kap. Om vård och förvaltning

av den kyrkliga

jorden

Med den kyrkliga jorden förstås här fastigheter, som äro avsedda antingen att användas såsom tjänstebostad eller att upplåtas på arrende eller eljest med nyttjanderätt i syfte att lämna avkastning till den kyrkliga verksamhetens upprätthållande. Hit höra följande för närvarande rättsligt särställda fastigheter: prästgårdar och löneboställen, allmänna kyrkohemman.

klockarhemman, stifts prästlönefondshemman, biskopsgårdar, biskopshemman samt fastigheter tillhörande domkyrkor eller lokalkyrkor. Av ovannämnda fastigheter intaga lokalkyrkornas i viss mån en särställning. De förvaltas direkt av församlingarna, i Skåne, Halland och Blekinge av församlingarna i förening med stiftsnämnderna. För förvaltningen gälla i första hand församlingsstyrelselagens och allmänna nyttjanderättslagens bestämmelser. Förvaltningen av dessa fastigheter, »kyrkojordar», vilkas ekonomiska betydelse för kyrkan icke lärer vara stor, torde icke heller framdeles böra regleras i kyrkolag. Beträffande den övriga hithörande fasta egendomen bör NKL innehålla regler rörande vilka organ som skola förvalta egendomen och hur dessa organ skola vara sammansatta samt grunderna för förvaltningens ordnande i övrigt (jfr ovan s. 173). NKL bör sålunda stadga, att prästgård och löneboställe skola förvaltas av pastorat och att pastorats boställsförvaltning skall stå under uppsikt av boställsnämnd och stiftsnämnd (EBO 2 och 4 §§). Att allmänna kyrkohemman, klockarhemman, stifts prästlönefondshemman, biskopsgårdar och biskopshemman skola förvaltas av stiftsnämnd bör också vara stadfäst i NKL (EBO 56 §, lag 15/5 1942, nr 232, ang. användande i vissa fall av prästlönefond m.m. 3 och 4 §§, kungl. förordning 27/11 1936, nr 579, ang. förvaltningen av de för biskoparnas avlönande anslagna fastigheter 2 §). Likaså bör NKL reglera vilket eller vilka organ som skola omhänderha förvaltningen av den till domkyrkorna hörande fasta egendomen (jfr ovan s. 160 f.). Reglerna om sammansättning av boställs- och stiftsnämnder (EBO 5 och 6 §§) samt av övriga förvaltningsorgan böra införas i NKL. Med avseende å de normer som skola gälla för förvaltningen synes NKL böra innehålla endast en allmän regel, som utsäger att förvaltningen skall avse egendomens bevarande och tillgodogörande för kyrkliga ändamål; en sådan regel skulle tillgodose det konstitutionella skydd för den kyrkliga jorden som kyrkan för närvarande äger i privilegierna.

20 kap. Om avhändande

av kyrklig jord

m.m.

I fråga om försäljning av kyrklig jord och upplåtelse av sådan jord under tomträtt bör NKL upptaga bestämmelser i huvudsak motsvarande 1927 års försäljningslag. I anslutning till det i 1927 års försäljningslag nu upptagna stadgandet om fondering av köpeskillingsmedel m.m. synes NKL böra innehålla ett stadgande motsvarande 7 § 1 mom. prästlönekostnadslagen att expropriationseller annan därmed jämförlig ersättning för prästgård eller löneboställe skall ingå till pastoratets prästlönefond.

21 kap. Om kyrkofonden

och pastoratens

prästlönefonder

I NKL bör stadfästas, att kyrkofonden skall användas för kyrkliga ändamål och förvaltas utan sammanblandning med andra medel; för närvarande stadgas därom i kyrkofondslagen 1 §. NKL bör vidare innehålla en regel, som utsäger att fondkapitalet icke får förbrukas. En sådan regel skulle utgöra en motsvarighet till nuvarande 8 § i kyrkofondslagen enligt vilket lagrum fondens inkomster och utgifter såvitt möjligt skola bringas att balansera. Att de lokala prästlönefonderna skola förvaltas av pastoraten bör likaså framgå av NKL, vilken även bör ange grunderna för fondernas användande. I sistnämnda hänseende torde i överensstämmelse med 7 § 3 mom. prästlönekostnadslagen böra stadgas, att prästlönefond skall göras räntebärande på sätt om omyndigs medel är stadgat samt att annan placering av fondmedlen kräver domkapitlets samtycke. Huvudbestämmelserna om prästlönefonds tagande i anspråk för grundförbättring av boställe eller inköp av fast egendom synas likaledes böra beredas plats i NKL (lag 15/5 1942, nr 232, ang. användande i vissa fall av prästlönefond m.m.). 22 kap. Om kyrkans

verksamhet

vid krig eller

krigsfara

Man får räkna med att kyrkans verksamhet vid krig eller krigsfara kommer att bedrivas i former, som innebära avsteg från vad i de föregående kapitlen är stadgat. Det är givetvis önskvärt att dessa avsteg redan i fredstid regleras i lag. Såsom tidigare (ovan s. 157) framhållits har lagen 13/3 1942 med särskilda bestämmelser angående stats- och kommunalmyndigheterna och deras verksamhet vid krig eller krigsfara m.m. tillkommit i den ordning RF § 87: 2 stadgar. Det bör emellertid enligt kommitténs mening övervägas huruvida icke för den kyrkliga verksamheten vid krig eller krigsfara speciellt avpassade bestämmelser böra meddelas t.ex. i fråga om gudstjänstlivets anpassande till de särskilda förhållanden som här avses.

235 BILAGA 2

K y r k o m ö t e s k o m m i t t é n s u t k a s t till k y r k o o r d n i n g (Utdrag ur SOU

1955:47)

För vinnande av överskådlighet ansluter sig framställningen av KO:s innehåll till följande preliminära indelning i särskilda kapitel. 1 kap. Allmänna regler för gudstj änstfirandet. 2 kap. Om högmässa. 3 kap. Om ottesång. 4 kap. Om aftonsång. 5 kap. Om vecko- och passionsgudstjänster. 6 kap. Om morgon- och aftonböner. 7 kap. Om dop och konfirmation. 8 kap. Om skriftermål och nattvard. 9 kap. Om enskild själavård. 10 kap. Om vigsel. 11 kap. Om jordfästning. 12 kap. Om invigningsakter. 13 kap. Om vignings- och installationsakter. 14 kap. Om vissa särskilda kyrkliga tjänster. 15 kap. Om svenska kyrkans diakoni-, missions- och sj ömansvård sstyrelser. 16 kap. Om prästmöte och stiftsmöte. 1 kap. Allmänna

regler för

gudstjänst]irandet

Inledningsvis bör KO innehålla vissa regler om vad som är att iakttaga för att gudstjänst skall firas på ett värdigt sätt (KL 1:7). Ett särskilt stadgande att gudstjänst skall förrättas av präst bör införas. Vidare torde KO böra föreskriva huru med avseende å gudstjänst skall förfaras vid förfall för präst. I detta sammanhang böra även angivas förutsättningarna för att lekmän skola få predika, venia concionandi (KL 19: 4 och 5 samt 22: 4 ) . Erforderliga undantagsbestämmelser från NKL:s huvudregel att gudstjänst skall hållas i kyrka böra upptagas i KO. I denna bör sålunda stadgas bl.a. i vilken utsträckning gudstjänst på annan plats må förekomma och i vilken ordning beslut härom skola fattas (lag 4/3 1927, nr 28, innefattande bestämmelser ang. högmässogudstjänsts förrättande å annan plats än i kyrka).

236 KO bör vidare innehålla regler om tidpunkt på dagen för gudstjänsts början (kungl. cirkulär 3/12 1823 om tiden för gudstjänsternas början och kungl. stadga 7/12 1934, nr 575, om prästval § 14 mom. 3). I fråga om kyrkomusiken bör KO föreskriva, att stadfästa koral- och mässböcker skola följas vid kyrkomusikens utförande. Vidare bör KO innehålla en allmän anvisning om kyrkligt värdig stil för den musik, som utföres utanför koralbok och mässböcker vid gudstjänster, andaktsstunder och förrättningar, jfr kyrkohandboken (HB) kap. 1 avd. 1 A. 27. I KO böra bestämmelser införas om rätt för ärkebiskopen att förordna om särskilda böner att läsas i rikets församlingar och om rätt för övriga biskopar att anbefalla särskilda böner vid gudstjänster inom stiften. Likaledes bör KO föreskriva vilka förböner som skola läsas i samband med gudstjänst t.ex. förbön för sjuka (KL 12: 2 och HB 1 kap. avd. 1 A. 13, 1 A. 16). KO bör innehålla vissa bestämmelser om kollekten såsom en del av den allmänna gudstjänsten. Sålunda bör KO giva regler om i vilken utsträckning och för vilka ändamål kollekt (riks-, stifts- och församlingskollekt) må upptagas och på vem det ankommer att fatta beslut härom (kungl. kungörelse 30/12 1953, nr 739, ang. kollekter).

2 kap. Om högmässa Högmässans olika former böra angivas i KO, t.ex. att skriftermål under vissa betingelser kan hållas i högmässa (lag 4/3 1927, nr 26, innefattande ändring i gällande stadganden om allmänt skriftermål) samt att högmässa vid vissa tillfällen kan firas såsom barngudstjänst (lag 20/3 1942, nr 118, om anordnande av högmässogudstjänst såsom barngudstjänst).

3 kap. Om ottesång I KO böra införas bestämmelser om de särskilda högtidsdagar, då ottesång ovillkorligen skall hållas, samt om utbyte och inställande av ottesång (KL 2: 3, lag 18/3 1910, nr 29, innefattande ändring i KL 2 : 3, 4 och 8, och lag 25/4 1919, nr 187, innefattande ändring i KL 2: 3). Det synes lämpligt, att möjlighet gives att även på de särskilda högtidsdagarna utbyta ottesång mot nattvardsgudstjänst (jfr KL 2 : 4 , kungl. förordning 29/1 1861, nr 19, ang. jämkning i gällande föreskrifter om tiden för begående av Herrens nattvard). Beträffande ottesångens innehåll bör KO angiva, att gudstjänsten må hållas i högtidligare eller enklare form samt påbjuda när den mera högtidliga ritualen skall komma till användning. Likaledes bör bestämmas, att ottesång må kunna förrättas såsom matutin eller laudes (KL 2: 4 samt HB kap l a v d . 2).

237 4 kap. Om

aftonsång

Liksom beträffande ottesång synas bestämmelser böra ingå i KO angående de dagar, då aftonsång ovillkorligen skall hållas, samt om utbyte eller inställande av aftonsång (KL 2: 3 och 8, lag 18/3 1910, nr 29, innefattande ändring i KL 2: 3, 4 och 8 samt lag 25/4 1919, nr 187, innefattande ändring i KL 2: 3). Vidare bör stadgas, att aftonsång, där sådan hålles, kan förrättas såsom nattvardsgudstjänst eller hållas som vesper eller kompletorium (HB kap. 1 avd. 3, jfr kungl. förordning 29/1 1861, nr 19, ang. jämkning i gällande föreskrifter om tiden för begående av Herrens nattvard). 5 kap. Om vecko- och

passionsgudstjänster

KO bör föreskriva, i vilken utsträckning veckogudstjänster skola hållas och om utbyte av veckogudstjänst mot annan gudstjänst, t.ex. nattvardsgudstjänst (KL 2: 7, HB kap. 1 avd. 7, jfr kungl. förordning 29/1 1861, nr 19, ang. jämkning i gällande föreskrifter om tiden för begående av Herrens nattvard). Beträffande passionsgudstjänster bör stadgas om den tid under kyrkoåret, då de skola hållas, samt om anordningen av passionsandakter i dymmelveckan (KL 2 : 8 , jfr Kungl. förordning 12/9 1921, nr 591, ang. predikningar över Kristi lidande m.m.). Med avseende på vecko- och passionsgudstjänsternas form synes KO böra innehålla föreskrift om att olika former må brukas t.ex. passionsgudstjänst i enklare eller högtidligare form (HB kap. 1 avd. 8 A, B ) . 6 kap. Om morgon- och

aftonböner

KL 2: 3 föreskriver att på vardagarna skall »i de stora städer bön hållas uti kyrkan afton och morgon». Domkapitlet äger numera att, där sådant av omständigheterna föranledes, förordna om andra offentliga andaktsstunder att hållas på lämplig tid och plats i stället för morgon- och aftonböner (lag 14/10 1898, nr 90, innefattande ändring i KL 2: 3). Den ifrågavarande bestämmelsen i KL 2: 3 har i stor utsträckning kommit ur bruk, men på sina håll har man vidtagit åtgärder för ett återupplivande av morgon- och aftonböner såsom särskilda gudstjänster; HB anvisar ritual för dem. KO bör ge föreskrifter om i vilken utsträckning morgon- och aftonböner skola hållas och om utbyte av bönestunder mot andra andaktsstunder, t.ex. musikandakter. 7 kap. Om dop och

konfirmation

Beträffande barndop bör KO innehålla föreskrift om dopförrättare, om tidpunkt för dopets förrättande, om plats för förrättningen samt om faddrar

238 och deras uppgifter (KL 3 : 2 , 3, 4, 5, kungl. förordning 20/9 1859, nr 53, ang. förklaring av KL 3 : 4 och ändring av KL 11: 11, kungl. förordning 13/9 1864, nr 55, ang. ändring av KL 3: 2 jämte förklaring av KL 3 : 3 ) . KO bör även innehålla vissa föreskrifter angående dopvatten, den yttre anordningen vid dopet etc. (KL 3 : 1, 4, HB kap. 3 avd. 1). KO synes vidare böra meddela föreskrifter om förutsättning för nöddop, om dopförrättare, om förrättningens värdiga utförande samt om anmälan av verkställt nöddop till pastor (KL 4 : 2 och 3, kungl. reglemente 21/11 1919, nr 789, för barnmorskor § 16, HB kap. 3 avd. 2). KO bör reglera även frågan om bekräftelse av nöddop. Vidare bör stadgas om villkoren och ordningen för bekräftelse av dop förrättat i annan ordning än svenska kyrkans (KL 4: 3, HB kap. 3 avd. 2). KO bör även stadga om den ordning som skall iakttagas vid En Moders Tacksägelse (kyrkotagning), om aktens förrättande i samband med gudstjänst eller i hemmet (HB kap. 8 avd. 1, 2). Från HB till KO böra överflyttas vissa föreskrifter rörande dop av unga (ej omnämnt i KL), t.ex. om föregående undervisning, om plats för aktens förrättande och om dopvittnen (HB kap. 3 avd. 3). Liknande bestämmelser om dop av vuxna (ej omnämnt i KL) böra införas i KO (HB kap. 3 avd. 4). I fråga om konfirmation bör KO innehålla föreskrift om vem som skall leda konfirmationsundervisningen och förrätta konfirmationsakten (jfr KL 8:2). Allmänna bestämmelser om konfirmationsundervisningens omfattning böra införas i KO. För vuxnas konfirmation torde endast böra föreskrivas, att erforderlig undervisning skall ges i kristendomens huvudstycken enligt kyrkans bekännelse. KO bör vidare bestämma plats för konfirmationsaktens hållande och ange de olika formerna för konfirmation av ungdom och vuxna. Föreskrifter böra lämnas om möjligheten att låta konfirmationen omedelbart efterföljas av nattvardsgång och i vilken ordning tillåtelse härtill skall givas (HB kap. 4 avd. 1,2). I KO synes också böra införas bestämmelse om att ordningen för vuxnas konfirmation kan användas då inom annat samfund döpt och nattvardsberättigad person begär högtidligt upptagande i kyrkans gemenskap (HB kap. 4 avd.2). 8 kap. Om skriftermål

och nattvard

KO bör innehålla en huvudbestämmelse om att nattvard skall föregås av skriftermål. Dessutom torde föreskrifter böra lämnas om skriftermålets innebörd och anordning samt om nattvardsförhör (KL 8 : 1 , HB kap. 1 avd. 4, lag 18/3 1910, nr 29, innefattande ändring i gällande stadganden om natt-

239 vardsgång, lag 24/3 1916, nr 92, innefattande ändring i gällande stadganden om nattvardsgång). Beträffande nattvard bör stadgas i vilken omfattning nattvardsgång må förekomma på andra tider än i samband med högmässa (kungl. förordning 29/1 1861, nr 19, ang. jämkning i gällande föreskrifter om tiden för begående av Herrens nattvard). Vidare bör föreskrivas, att nattvard som regel skall hållas i kyrkan samt om de undantag härifrån som kunna medgivas (KL 11: 12, lag 4/3 1927, nr 25, innefattande ändring i gällande stadganden om nattvardsgång). KO bör även reglera frågan om prästs självkommunion (kungl. kungörelse 26/9 1929, nr 296, ang. rätt för administrerande präst till självkommunion i vissa fall, HB kap. 1 avd. 1 A. 23). Såsom kommittén i betänkandets törsta avdelning (s. 141) uttalat torde frågan om prästs självkommunion icke innefatta ämne av kyrkolags natur. Vidare bör KO innehålla föreskrift om rätt för den, som mottagit dopet efter barnaåren eller vid vuxen ålder, att utan särskild konfirmation deltaga i nattvarden (HB kap. 3 avd. 3 och 4). De olika formerna för nattvardsfirande torde angivas i KO. (KL:s bestämmelse i 11: 10 om tyst läsning i visst fall av instiftelseorden bör intagas i HB). 9 kap. Om enskild

själavård

KO bör innehålla bestämmelse om biktens innebörd och syfte (själavårdande samtal, bekännelse, avlösning). Dessutom bör stadgas om prästs skyldighet att mottaga bikt och rätt att ge avlösning (KL 7, HB kap. 5). Föreskrift bör ingå i KO om prästs plikt att, kallad eller okallad, besöka församlingsbor och särskilt de sjuka. Härvid bör även fastställas prästs skyldighet att vid kallelse utan dröjsmål meddela sjuka nattvarden — sockenbud — (KL 1 7 : 1 , 2—5, 8 och 9; HB kap. 6). I KO bör vidare införas en bestämmelse om prästs skyldighet att på vårdhem och sjukhus hålla gudstjänster och stå till förfogande för samtal (KL 28: 1,4 och 10). 10 kap. Om vigsel KO bör innehålla en bestämmelse om den kyrkliga vigselns innebörd. Från HB torde böra överflyttas föreskrift om kyrklig välsignelseakt över äktenskap, som ingåtts inför borgerlig myndighet (HB kap. 7). 11 kap. Om

jordfästning

Beträffande jordfästning bör KO stadga om kungörelse av dödsfall vid högmässogudstjänst. En föreskrift bör finnas om klockringning vid ak-

tens inledning och avslutning, om procession, sorgemusik och griftetal (lag 25/5 1894, nr 36, ang. jordfästning 1 och 7 §§). KO bör vidare ge anvisning om gravsättning och om jordfästning av barn (HB kap. 9 avd. 3 och 4). 12 kap. Om

invigningsakter

Bestämmelser om olika invigningsakter böra ingå i KO. Beträffande kyrkoinvigning bör KO påbjuda att kyrka skall invigas för sitt ändamål och lämna föreskrifter om invigningsförrättare och om aktens förrättande i närvaro av församlingen (KL 27: 1, HB kap. 10 avd. 1). övriga förekommande invigningsakter — återöppnande av kyrka, invigning av begravningsplats och av gravkapell m.m. — böra regleras genom liknande bestämmelser (HB kap. 10 avd. 2, 3, 4, 5). 13 kap. Om vignings- och

installationsakter

Bestämmelser böra införas i KO om kyrkans vignings- och installationsakter. Sålunda bör i fråga om prästvigning stadgas om plats för vigning, om vigningsförrättare, om handpåläggning och om överlämnande av prästbrev (KL 22: 1, 2, 3, HB kap. 12, kungl. brev 15/11 1694 ang. prästvigningars förrättande i domkyrka, kungl. brev 17/6 1756 ang. deras förhör, som till prästämbetet kallade bliva, så ock om hjälppräster m.m., lag 13/11 1936, nr 567, om domkapitel § 14). Beträffande biskopsvigning bör KO stadga om handpåläggning samt om överlämnande av fullmakt och av biskopliga insignier (KL 21, HB kap. 11). Vissa motsvarande bestämmelser som för närvarande äro meddelade i HB om diakoners, diakonissors och missionärers vigning böra överflyttas till KO (HB kap. 14, 15, 16). Slutligen bör även beträffande kyrkoherdeinstallation regler givas om installationsförrättare, om handpåläggning och om fullmakts överlämnande (KL 23: 1, HB kap. 13). 14 kap. Om vissa särskilda kyrkliga

tjänster

Under det att i NKL stadgas om diakoners, diakonissors och missionärers allmänna åligganden, bör KO innehålla mera detaljerade föreskrifter om de uppgifter som äro förenade med dessa tjänster. 15 kap. Om svenska kyrkans

diakoni-, missions-

och

sjömansvårdsstyrelser

KO bör innehålla bestämmelser om dessa styrelsers sammansättning. De närmare föreskrifterna om styrelsernas åligganden böra även ingå i KO

241 (kungl. stadgar 9/12 1910, nr 142, för svenska kyrkans diakonistyrelse, kungl. cirkulär 31/12 1915, nr 612, ang. stadgar för missionsstyrelsen och kungl. stadgar 12/5 1933, nr 195, för svenska kyrkans sjömansvårdsstyrelse). 16 kap. Om prästmöte

och

stiftsmöte

Därest lagbestämmelser om prästmöte skola vidmakthållas, bör KO innehålla föreskrift om ordningen för prästmötets hållande, om ämbetsberättelser samt om förfarande under biskopsstolens ledighet. (KL kap. 25, kungl. brev 3/5 1780 till konsistorium i Göteborg ang. dess åtgärd att under biskopsledighet utlysa allmänt prästmöte, kungl. förordning 7/3 1855, nr 32, ang. ändring i vissa delar av kyrkolagens stadganden om prästmöte). Vid en eventuell legalisering av stiftsmötet böra i KO intagas de ordningsföreskrifter avseende mötets sammanträden som kunna vara påkallade.

1 6 — 7 4 1 4 65

242 BILAGA 3

U t l ä n d s k a förhållanden I denna bilaga redogöres för sådana förhållanden i vissa främmande länder, vilka har anknytning till i betänkandet avhandlade spörsmål. Av de länder som redovisats har utredningen i studiesyfte besökt Finland, Norge, Västtyskland (Tyska Förbundsrepubliken), England, Skottland och U.S.A. Den föreliggande framställningen grundar sig på införskaffad författningstext och utländsk litteratur samt uppgifter, som erhållits vid de gjorda besöken. Vidare har beaktats redogörelser på svenska rörande hithörande förhållanden. Av dessa må främst nämnas den av Svenska pastoratens riksförbund utgivna skriftserien Stat och kyrka i skilda länder (I—III) och — såvitt angår våra nordiska grannländer — det i kyrkomöteskommitténs betänkande intagna avsnittet om »Den kyrkliga lagstiftningen i de nordiska grannländerna» (SOU 1955:47, s. 183 ff.). Det bör framhållas, att utredningen i anslutning till sin behandling av andra ämnesområden (eller i sitt slutbetänkande) kan få anledning att anknyta till förhållandena i andra länder än de som här redovisas.

Finland Enligt den gällande finska regeringsformen (av år 1919) utövas den lagstiftande makten av riksdagen i förening med presidenten. (Beträffande kyrkolag, se dock nedan.) Dennes maktbefogenhet i vad gäller den allmänna lagstiftningen ligger däri, att han äger suspensivt veto i lagstiftningsfrågor. Vägrar presidenten att stadfästa en av riksdagen beslutad lag, blir denna ej gällande, därest icke riksdagen efter nyval åter antager lagen oförändrad. I fråga om regleringen av statens finanser är riksdagen ensam beslutande, i det att riksdagen — efter förslag av presidenten — fastställer stat för varje finansår. Den verkställande makten tillkommer presidenten, som vid sin sida har ett statsråd. Regeringsformen innehåller icke några reglerande bestämmelser om vare sig den evangelisk-lutherska kyrkan eller något annat religionssamfund. I fråga om den evangelisk-lutherska kyrkans organisation och förvaltning hänvisas i § 83 regeringsformen endast till vad därom stadgas i kyrkolagen. Något grundlagsstadgande att presidenten eller statsrådets ledamöter skall tillhöra finska kyrkan finns icke. Beträffande riksdagens ledamöter föreskriver riksdagsordningen att endast den, som tillhör evangelisk-lutherska

trosbekännelsen, äger deltaga i handläggningen av förslag rörande kyrkolag för evangelisk-lutherska kyrkan eller de evangelisk-lutherska församlingarnas kyrkliga förhållanden i övrigt. Den jämväl för Finland gällande svenska kyrkolagen av år 168(3 avlöstes år 1869 av en »Kyrkolag för den evangelisk-lutherska kyrkan i Storfurstendömét Finland». Denna ersattes i sin tur år 1964 av en ny kyrkolag, som dock i sina huvudprinciper överensstämmer med 1869 års lag med däri senare vidtagna ändringar. Kyrkolagen är ett omfattande lagstiftningsverk (548 paragrafer) och innehåller detaljerade bestämmelser om kyrkans organisation, verksamhet m.m. Landet är indelat i åtta stift. 1 varje stift utövas styrelsen av biskop och domkapitel. Stiftet är indelat i prosterier (den 1 januari 1965 fanns i landet 69 prosterier). övervakningen av prosleriet ankommer närmast på kontraktsprosten. I 15 § kyrkolagen fastslås principen att den högsta styrelsen över kyrkan tillkommer landets regering. Jämlikt 14 § utövas kyrkans styrelse i särskilda ärenden av kyrkostyrelsen och förstärkta biskopsmötet. Den förra består av ärkebiskopen och sex ecklesiastikråd, valda av förstärkta biskopsmötet. På styrelsen ankommer att — på sätt i kyrkolagen närmare stadgas — handha den kyrkliga förvaltningen i administrativa och ekonomiska angelägenheter. Förstärkta biskopsmötet, som är överordnat kyrkostyrelsen och som består av dels samtliga stiftsbiskopar, fältbiskopen och en av varje domkapitel utsedd ledamot därav (assessor), dels två av kyrkomötet utsedda lekmän från varje stift samt kyrkostyrelsens ledamöter, handlägger frågor, som angår »på den Heliga Skrift och kyrkans bekännelse grundat — arbete för främjande av levande kristendom», ävensom ärenden angående kyrkans förvaltning och ekonomi. Liksom i Sverige finns ett allmänt kyrkomöte, tillskapat genom 1869 års kyrkolag. Kyrkomötet tillkom — till skillnad från det svenska kyrkomötet — ulan samband med någon allmän representationsreform (i Finlands lantdag behöll man de fyra stånden intill år 1906). Kyrkomötets sammansättning, befogenheter och verksamhet regleras i kyrkolagen. I 521 § anges ombuden för kyrkan vid kyrkomöte vara: 1) biskoparna i stiften eller, vid förfall för någon av dem, i stället för honom den ledamot av domkapitlet, som domkapitlet väljer; 2) fältbiskopen; 3) en av kyrkostyrelsen inom sig utsedd ledamot; 4) så många präster, att deras antal uppgår till två tredjedelar av antalet prosterier i landet, eller om härvid uppkommer bråktal, till närmast högre hela tal; 5) från varje prosteri i landet en lekman, eller, därest antalet medlemmar i prosteriets församlingar överstiger 150 000, två lekmän, och om antalet överstiger 250 000, tre lekmän; samt

244 6) en medlem av statsrådet samt en medlem av högsta domstolen, en av högsta förvaltningsdomstolen och en av varje hovrätt i landet, så ock en professor vid teologiska och en vid juridiska fakulteten vid Helsingfors universitet, vilka ombud envar av nämnda myndigheter och fakulteter utser inom sig. Den sålunda angivna sammansättningsnormen föranledde att vid det senast avhållna kyrkomötet (år 1963), kyrkomötet bestod av sammanlagt 134 ombud, varav 56 präster och 78 lekmän. Val av ombud förrättas för varje ordinarie kyrkomöte, som skall äga rum vart femte år (dessemellan kan under vissa förutsättningar avhållas extra kyrkomöte). Lekmannaombuden väljes av särskilda valmän, vilka utses av kyrkoråden i församlingarna. Vad val av såväl lekmannaombud som valman skall iakttagas — utöver vissa formella valbarhetsvillkor — att vederbörande är känd för »gudsfruktan och kristligt nit». Kyrkomötets förhandlingar äger fortgå högst trettio dagar i en följd eller med avbrott. Mötet kan dock, därest viktiga skäl påkallar det, förlänga tiden med högst tio dagar. Kyrkomötets uppgifter och befogenheter anges i 529 § kyrkolagen på i huvudsak följande sätt. 1) Att antaga ny bibelöversättning, katekes, psalmbok jämte koraler, kyrkohandbok och mässmelodier samt förordna om deras tagande i bruk; 2) att uppgöra förslag till ny kyrkolag samt ändring, förklaring och upphävande av kyrkolag; 3) att avge utlåtande i frågor, som av regeringen hänskjutes till kyrkomötet och vilka angår kyrkans förhållande till staten eller till andra kristna eller icke-kristna trossamfund eller s.k. blandade angelägenheter (se nedan s. 246; hit hör frågor rörande äktenskap, ed, socialhjälp, religionsundervisning och skoluppfostran) ävensom att ingå till regeringen med framställningar och önskemål i frågor av sagda beskaffenhet; 4) att uppgöra förslag om inrättande eller förändring av still; 5) att handlägga framställningar av förstärkta biskopsmötet och kyrkostyrelsen; 6) att ge förstärkta biskopsmötet och kyrkostyrelsen uppdrag i ärenden, som ankommer på dem; 7) att välja lekmannaledamöter (och suppleanter) till förstärkta biskopsmötet; samt 8) att utse de personer, vilka äger bereda på kyrkomöte ankommande ärenden. Av särskilt intresse i förevarande sammanhang är kyrkomötets under 1) och 2) angivna befogenheter. Den första punkten innebär att bestämmanderätten i frågor om kyrkans böcker exklusivt tillkommer kyrkomötet (enligt särskilt stadgande skall kyrkoråden i församlingarna avge utlåtanden över förslag i dylika ärenden).

245 Ordningen avviker från den i vårt land gällande; såsom angivits i betänkandet stadfästes i Sverige de ifrågavarande böckerna genom beslut av Kung!. Maj :t efter det att kyrkomötets yttrande inhämtats. Innehållet i den andra punkten är att se i belysning av ett tidigare i kyrkolagen intaget stadgande (15 § andra mom.), som anger förfarandet vid stiftande av kyrkolag. Stadgandet är av följande lydelse: »Rättigheten att föreslå lag i allt, som rör blott kyrkans egna angelägenheter, så ock ny kyrkolag samt ändring, förklaring och upphävande av gällande kyrkolag utövas av kyrkan själv genom dess ombud på kyrkomöte, men prövningen och stadfästelsen av de vid kyrkomöte föreslagna lagarna tillkommer republikens president och riksdagen.» Detta stadgande innebär att kyrkomötet ensamt har initiativrätt i fråga om lagstiftning av kyrkolags natur. Presidenten och riksdagen har endast vetorätt; deras befogenhet består i att antingen oförändrat antaga kyrkomötets förslag eller helt förkasta detsamma. (Ang. hithörande spörsmål jfr ovan s. 95 ff.) Den formella gången av ett kyrkolagsärende skall härefter anges i sina huvuddrag. Frågor, som avser bl.a. kyrkolag, kan anhängiggöras vid kyrkomöte endast på förslag av förstärkta biskopsmötet, kyrkostyrelsen, synodalmöle och stiftsmöte samt under tiden för kyrkomötet av ombud vid delsamma. Härav följer att den enda formella möjligheten att från de högsta statsorganens sida aktualisera kyrkolagsfrågor, är att förslag i hänseendet under pågående kyrkomöte väckes av den medlem av regeringen, vilken ingår som ombud i kyrkomötet (se ovan). Förkastas ej det väckta förslaget skall ärendet normalt för beredning hänskjutas till personer, som utses av kyrkomötet, eller till kyrkostyrelsen. Innan ärendet därefter företages till ny behandling vid kyrkomötet skall synodalmöte, stiftsmöte och — om förslaget ej uppgjorts av kyrkostyrelsen — kyrkostyrelsen avge utlåtande över detsamma. Över »sådana synnerligen viktiga förslag», angående vilka förstärkta biskopsmötet finner det nödigt, skall jämväl kyrkoråden i församlingarna avge utlåtanden. Sedan ärendet varit föremål för vederbörlig utskottsbehandling, underkastas det slutligen två behandlingar i kyrkomötets plenum. Vid den första behandlingen beslutar kyrkomötet om varje särskild punkt i förslaget. Vid den andra behandlingen föredrages förslaget sådant det vid första behandlingen godkänts till slutligt avgörande. Förslaget anses vara godkänt, om det omfattas av minst tre fjärdedelar av de avgivna rösterna. (I fråga om övriga ärenden gäller i kyrkomötet — bortsett från vissa undantagsfall — principen om enkel röstövervikt.) — Innebär kyrkomötets slutliga beslut att det ifrågavarande lagförslaget godkänts, går detta till presidenten, inför vilken ärendet föredrages genom undervisningsministeriets försorg. Föredraganden i kyrkoärenden skall vara präst i den evangelisk-lutherska kyrkan. Utnyttjar presidenten ej sitt veto (veto har enligt uppgift inlagts endast en gång, år 1948 då fråga var om upphävande av prästs skyldighet att viga frånskilda) går förslaget vidare till riks-

246 dagen. Beträffande riksdagens behandling må erinras om den förut omnämnda föreskriften att endast riksdagsmän, som tillhör den evangelisklutherska trosheskännelsen, äger deltaga i ärendets handläggning. I behandlingen av den nya kyrkolagen ägde 54 av riksdagens 200 ledamöter ej deltaga på grund av bristande kyrkotillhörighet. I fråga om innebörden av begreppet kyrkolag i Finland må hänvisas till det ovan återgivna stadgandet i kyrkolagen 15 § andra mom. om kyrkomötets exklusiva rätt att föreslå lag i »allt, som rör blott kyrkans egna angelägenheter». Kyrkolagsbegreppet är således materiellt bestämt. Till kyrkolag hänföres merparten av de ämnen av kyrklig karaktär, som i Sverige faller under Kungl. Maj:ts förordningsmakt jämlikt RF § 89. Dit hör emellertid också — i motsats till i vårt land — bestämmelserna om församlingsstyrelsen (dock inte den kyrkliga beskattningen). Liksom i Sverige faller utanför begreppet frågor rörande kyrkans böcker, beträffande vilka det finska kyrkomötet äger att ensamt besluta (se ovan). Utanför begreppet faller vidare — såsom framgår av vad tidigare anförts — ämnen som rör kyrkans förhållande till staten eller till andra kristna eller icke-kristna religionssamfund ävensom ämnen av blandad borgerlig-kyrklig natur, de s.k. blandade angelägenheterna. I dessa ämnen ligger lagstiftningsmakten helt hos presidenten och riksdagen. Till de blandade angelägenheterna hör — utöver ämnen som tidigare angivits bl.a. den huvudsakliga regleringen av prästernas och vissa andra kyrkliga befattningshavares löner och pensioner, lagstiftningen om de evangelisk-lutherska församlingarnas boställen och om den kyrkliga beskattningen. Omkring 350 000 av befolkningen (i allt 4,6 milj.) tillhör inte den evangelisk-lutherska kyrkan. Av dessa är omkring 72 000 medlemmar av den grekisk-ortodoxa kyrkan. Denna brukar betecknas som Finlands andre statskyrka. Den slår i ungefär samma relation till staten som den evangelisk-lutherska kyrkan. Rättsligt sett är dess ställning dock inte lika skyddad som dennas. Den grekisk-ortodoxa kyrkans förhållanden regleras ej i kyrkolag utan i allmän lag. Rörande de fria samfundens ställning i Finland må följande redovisas. Enligt religionsfrihetslagen (av år 1922) kan andra religionssamfund än den evangelisk-lutherska kyrkan och den grekisk-ortodoxa kyrkan inregistreras hos undervisningsministeriet. Därvid sker en viss (formell) kontroll av stadgarna. Trosbekännelsen och formen för religionsövningen får inte strida mot lag eller god sed. Styrelseledamot för samfund och församling skall vara välfrejdad och ej stå under förmyndare. Flertalet styrelseledamöter skall vara finska medborgare. Ett visst minimiantal medlemmar (20) måste finnas vid tiden för ansökan om registreringen. — Med registrering som religionssamfund följer i princip skyldighet att handha göromålen med befolkningsregistreringen beträffande medlemmarna. År 1964 var sam-

247 manlagt 21 samfupd inregistrerade. En del frikyrkliga rörelser har föredragit att inte inregistrera sig som religionssamfund utan som föreningar i enlighet med lag om föreningar av år 1919 (föreningsregistret föres hos justitieminisferiet). De blir därigenom föreningar med rättskapacitet. Etl fåtal rörelser finns som över huvud icke registrerat sig. Liksom i Sverige är präster och vissa andra kyrkliga befattningshavare underkastade ämbetsansvar enligt strafflagen. Kyrkans domsrätt i stiftet utövas enligt 432 § kyrkolagen av domkapitlet, som hestår av biskopen som ordförande, tre teologiskt bildade ledamöter (innehavare av prästtjänst) samt en lagfaren ledamot, vilka fyra ledamöter benämnes assessorer. Huvudstadgandet rörande kompetensfördelningen mellan allmän domstol och domkapitel i fråga om brottsliga förfaranden och förseelser av präst anges i -144 § första mom. kyrkolagen sålunda: »Domkapitlet äger pröva och avgöra de mål, som röra prästs fel i tjänst och uppförande, för vilka straffet är utsatt i denna lag, men alla andra brott, som tillvitas präst, skola rannsakas och avdömas vid allmän domstol, på sätt därom särskilt stadgas. Domkapitlet är dock förbehållet, att i alla fall skilja präst från utövning av ämbetet eller döma honom ämbetet förlustig.» Bland de mål, för vilka straff är utsatt i kyrkolagen, må nämnas spridande av villomeningar, brott mot tystnadsplikt, obehörigt verkande vid prästval, fylleri C såväl vid som utom tjänstgöring), åsidosättande av ämbetsplikt samt olika slag av ovärdigt uppförande. De påföljder domkapitel äger ådöma är varning, suspension samt temporärt eller definitivt skiljande från prästämbetet (den som dömes prästämbetet förlustig, mister även den prästtjänst han innehar). Såvitt angår det processuella förfarandet i domkapitlet kan framhållas att i de fall vittnesförhör är erforderligt sådant anställes vid allmän domstol. Besvär över domkapitels här ifrågavarande utslag an föres hos den hovrätt, inom vars domkrets brottet blivit begånget. Som framgår av ovan intagna stadgande i 444 § kyrkolagen tillkommer det alltid domkapitlet att skilja präst från utövning av ämbetet eller döma honom ämbetet förlustig. Beträffande de fall, då mål mot präst handlägges vid allmän domstol, gäller att domkapitlet, därest präst av allmän domstol dömts för brott som måste anses göra honom olämplig för prästämbetet, skall förklara prästen förlustig ämbetet. Är prästen dömd för annat brott, skall han, då anledning därtill föreligger, skiljas från ämbetets utövande för viss tid. Talan mot domkapitlets utslag i nu avsedda fall föres hos vederbörande hovrätt. Vad i det föregående uttalats om präst gäller i tillämpliga delar även lektor (i församling verksam kvinnlig teolog). Såvitt angår kantor och organist stadgar kyrkolagen (260 §) att denne, om han bryter mot sin tjänsteplikt, uppför sig olämpligt el. dyl., skall tilldelas anmärkning av kyrkoherden eller varnas av kyrkorådet. Har

248 han två gånger blivit varnad av kyrkorådet och förgår han sig ånyo, eller är gärningen av sådan beskaffenhet att varning ej är tillfyllest, äger kyrkorådet avhålla honom från tjänstens utövande (med löneavdrag). Saken skall genast anmälas hos domkapitlet, som äger bestraffa den felande med skiljande från tjänstens utövning under viss tid eller med avsättning. Dömes kantor eller organist av allmän domstol för brott, som gör honom olämplig för tjänsten, äger domkapitlet efter sakens beskaffenhet och då skäl därtill föreligger skilja honom från tjänstens utövande under viss lid eller döma honom till avsättning från tjänsten. Med domkapitlet fungerande som domstol i den utsträckning ovanstående redogörelse ger vid handen, finns i princip utrymme för ytterligare disciplinärförfarande mot kyrkliga befattningshavare endast såvitt angår andra anställda än präster, lektorer, kantorer och organister. Rörande dessa övriga anställda stadgas i kyrkolagen bl.a. att kyrkofullmäktige äger antaga tjänste-, löne- och pensionsstadga, som skall underställas domkapitlet för prövning och fastställelse. I disciplinärt avseende må förekomma bestämmelser om varning, skiljande från tjänstens utövning och avsättning. Kyrkolagens bestämmelser om kyrkotukt innefattas i 77—81 §§. Kyrkotuktens ändamål anges vara att utöva själavård och skydda församlingen mot inflytande från dem, vilka genom sin vandel, försummande av sin kristliga kallelses plikter eller sin lära åstadkommer allmän förargelse i församlingen. Förfarandet i kyrkotuktsärenden behandlas i 78 §: »Är det allmänt känt, att medlem av församlingen framhärdar i synd och last och har han ej låtit rätta sig av givna råd, må kyrkoherden varna honom i närvaro av två eller tre för kristligt allvar kända församlingsmedlemmar. Rättar han sig icke härav, må kyrkorådet meddela honom varning. — F r a m h ä r d a r han i sin obotfärdighet, skall kyrkorådet förklara honom förlustig behörigheten all vara fadder eller kyrklig rösträtt och valbarhet. Kyrkorådets beslut skall utan dröjsmål underställas domkapitlets prövning och avgörande. Efter enskilt skriftermål, som enligt intyg av präst ägt rum, må kyrkorådet åter tillerkänna honom förenämnda rättigheter.» Mol kyrkoråds ifrågavarande beslut får talan föras hos domkapitlet. På sätt som stadgas i 78 § skall förfaras jämväl i de fall att bl.a. föräldrar underlåter att döpa sitt barn eller försummar sin plikt att förskaffa barnet kristlig uppfostran och undervisning, att medlem av församlingen visar uppenbart förakt för Guds ord eller för kristligt leverne eller gör sig skyldig till försummelse av honom inom familjen åvilande kristliga plikter samt att medlem av församlingen, som hyllar från kyrkans bekännelse avvikande lära, söker förleda andra därtill och sålunda åstadkommer oro och förargelse i församlingen. Del bör framhållas atl någon möjlighet att utesluta den som en gång blivil medlem i kyrkan inte föreligger. Därjämte kan anmärkas att — enligt

249 vad som uppgivits för utredningen — kyrkolagens bestämmelser om kyrkotukt, vars handhavande i församlingen enligt särskilt stadgande ankommer på kyrkorådet, icke har någon praktisk tillämpning. Norge Enligt den gällande norska grundlagen av år 1814 skall den evangelisklutherska religionen förbli statens offentliga religion (§ 2). I grundlagen finns jämväl stadgat att konungen skall bekänna sig till den offentliga religionen samt »haandhaeve og beskytte denne». Av statsrådets ledamöter skall minst halva antalet bekänna sig till den offentliga religionen och endast de ledamöter, som har denna bekännelse, äger deltaga i behandlingen av frågor som rör den norska statskyrkan. Någon motsvarande bestämmelse finns däremot icke beträffande ledamöterna i den norska riksdagen, stortinget. Lagstiftningsmakten tillkommer enligt grundlagens § 49 stortinget, vilket består av två avdelningar, nämligen odelstinget och lagtinget. Lagförslag skall väckas i odelstinget, antingen av någon av dettas medlemmar eller av regeringen. När ett av odelstinget godtaget lagförslag bifallits jämväl av lagtinget eller — i särskilda fall — av det samlade stortinget, går förslaget till konungen för erhållande av dennes sanktion. Konungens befogenheter i lagstiftningshänseende har karaktären av suspensivt veto. Om en lag antagits av tre på varandra följande storting med nyval emellan, skall lagen utfärdas även om konungen inte samtyckt till densamma. I fråga om grundlag är någon vetorätt ej tillerkänd konungen. För genomförande av ändring av grundlagen gäller att ändringsförslaget skall ha antagits med två tredjedels majoritet av två på varandra följande storting med nyval emellan. Liksom i Sverige faller inom ramen för den styrande makt, som tillkommer konungen, befogenhet all utfärda författningar av ekonomisk och administrativ natur. Några speciella statsrättsliga regler rörande lagstiftning på det kyrkliga området finns ej. I form av lag utfärdas bestämmelser om förhållandet mellan kyrkan och dess medlemmar, skyldighet att mottaga kyrkligt-offentliga uppdrag, påläggandet av ekonomiska förpliktelser till kyrkan, förvaltning av kyrkans medel och ändring av kyrkans ekonomiska rättigheter. Konungens förordningsmakt på det kyrkliga området har i fråga om gudstjänstlivet och vad därmed sammanhör särskilt reglerats i grundlagens § 16, som lyder: »Kongen anordner al offentlig Kirke- og Gudstjeneste, alle M0der og Forsamlingar om Religionssager, og paaser, at Religionens offentlige Lserere f0lge de dem foreskrevne Normer.» Konungens sålunda tillförsäkrade befogenhet är bunden av det tidigare omnämnda stadgandet i grundlagen om den evangelisk-lutherska religionen som statens offentliga

250 religion. Av detta stadgande följer nämligen att av konungen jämlikt § 16 meddelade föreskrifter måste stå i överensstämmelse med den evangelisklutherska läran. Med stöd av § 16 har konungen att stadfästa hl.a. kyrkohandbok, psalmbok, predikotextbok och koralbok. — Det må rörande de frågor, som här avses, framhållas att stortinget — även om frågorna formellt är undandragna dettas bestämmande — dock kan öva inflytande. Interpellationer och frågor rörande kyrkliga ärenden kan sålunda ställas i stortinget. Vidare genomgår odelstinget statsrådsprotokollen och kan i samband därmed göra uttalanden beträffande behandlingen av sädana ärenden. Någon rätt för företrädare för kyrkan att avge yttranden i lagstiftningsfrågor, som rör kyrkan, finns inte lagfäst. Regelmässigt torde dock yttranden i dylika frågor inhämtas från det legalt reglerade biskopsmötet ävensom från de två teologiska fakulteterna. De viktigaste bestämmelserna rörande den norska kyrkan är sammanförda i en lag från år 1953 »om Den norske kirkes ordning», genom vilken ett flertal speciella lagar på det kyrkliga området upphävdes. Andra betydelsefulla lagar är 1957 års lag »om geistlige embets- og tjenestemenns l0nnsl'orhold m.v.» samt en lag från år 1897 »om Kirker og Kirkegaarde». Frågan om införande i Norge av elt organ av i viss mån motsvarande karaktär som det svenska kyrkomötet har övervägts. En år 1945 tillsatt kommitté, den s.k. kirkeordningsnxvnden, vars betänkande sedermera låg till grund för den ovan nämnda 1953 års lag om Den norske kirkes ordning, framlade sålunda förslag om inrättande av ett centralt kyrkligt organ, benämnt kirkerådet. Detta skulle bestå av sammanlagt 25 ledamöter, nämligen biskopen i Oslo, två andra biskopar, valda av biskopsmötet, en präst från vart och ett av de bispedömmen (stift), vars biskop ej var ledamot av kirkerådet, och en präst från Oslo bispedömme, tvä lekmän från vart och ett av de fem största bispedömmena och en lekman från vart och ett av de övriga bispedömmena (av nämnda lekmän borde två vara skolman), en representant från var och en av de erkända leologiska fakulteterna samt en av kirkerådet självt utsedd jurist. Kirkerådet skulle enligt förslaget icke ha någon bestämmanderätt utan en rent rådgivande funktion. Del skulle emellertid vara tillförsäkrat rätt att alltid få tillfälle att yttra sig i kyrkliga frågor, som hänförde sig till konungens förordningsmakt jämlikt § 16 grundlagen eller till stortingets lagstiftningsmakt enligt § 49 samma lag. Kirkerådet skulle vidare ha till uppgift att samordna stiftsstyrelsernas verksamhet. Det skulle hålla ett ordinarie sammanträde varje år och dessutom kunna inkallas till extra ordinarie sammanträde, då konungen fann delta nödvändigt eller minst nio ledamöter gjorde framställning därom. Bakom förslaget om inrättande av kirkerådet — liksom bakom kommitténs förslag i övrigt — låg tanken på en »utbyggning av kirkens åndelige

251 1

frihet i dens vesentlige indre saker» (kommitténs betänkande s. 25). Såvitt angår rådets föreslagna befogenheter på lagstiftningsområdet uttalade kommittén hl.a. (betänkandet s. 19), att det inom ramen för det önskvärda »tillitsforhold» mellan staten och kyrkan var »et naturlig, na>rmesl et selvi'0lgelig, demokratisk prinsipp at kirkens organ alltid (skal) vaere h0rt i lovsaker eller andre vedtak som direkte angår kirkens interesser». —- Kommittén gjorde i sammanhanget vissa jämförelser med de nordiska grannländerna. Rörande Sverige uttalades därvid bl.a. följande: »Nemnda mener at adgangen for et kirkelig organ til å nedlegge el slags veto överfor parlamentet (slik som forholdet nominell er i Sverige) alltid vil vaere et Ivilsoml middel å ta i bruk. Det verdifulle ved en slik ordning vil snarest ligge i den slerke foranledning som den inneholder til en felles dr0fting på förhand, slik at man kan komme overens, evenluelt ved å jenke seg etter hverandre. På foresp0rsel er del fra Sverige svart af den formelle vetorett der aldri er blitt brukt.» 1 den till stortinget år 1951 framlagda propositionen angående lag om Den norske kirkes ordning inrymdes förslag om tillskapande av ett kirkeråd i huvudsaklig överensstämmelse med kirkeordningsnsevndens betänkande. Antalet medlemmar i rådet föreslogs dock ökat från 25 till 33. Stortingets kirke- og undervisningskomilé (i fortsättningen benämnd K.o.U.) avgav utlåtande över propositionen år 1952. I fråga om lämpligheten alt tillskapa ett kirkeråd var meningarna inom K.o.U. delade. En minoritet (sex ledamöter), som betonade kyrkans karaktär av trossamfund och som fann förslaget i ifrågavarande del icke innebära någon ändring av del traditionella förhållandet mellan kyrka och stat i Norge, tillstyrkte med smärre ändringar vad propositionen innehöll om kirkerådet. Majoriteten (sju ledamöter) motsatte sig däremot helt införandet av kirkerådsinstitutionen. Ett sådant införande skulle enligt majoritetens uppfattning bryta den traditionella stafskyrkoordningen, och dess överensstämmelse med grundlagen framstod som tvivelaktig. Majoriteten tryckte vidare på att den rådande statskyrkoordningen fungerade tillfredsställande och att »del ikke er noe krav i det norske folk om å få en endring i forholdet niellom stat og kirke. Den bestående ordning er godkjent av folket og dermed også av kirken, da jo mer enn 96 pst. av folket lilh0rer statskirken.» ( Innst. O. XVI. 1952. Innstilling fra kirke- og undervisningskomiteen om lov om Den norske kirkes ordning, s. 10.) Propositionen med förslag till lag om Den norske kirkes ordning behandlades av stortinget påföljande år. Den mening som enligt ovan omfattades av K.o.U.:s majoritet, segrade därvid. Den år 1953 utfärdade lagen kom därför icke alt innehålla några bestämmelser om kirkeråd. Den norska religionsfrihetslagen (av år 1891) tillförsäkrar dissenters i »Innstilling til Lov om Den norske kirkes ordning. Gitt av den nemnda som ble tilsatt ved kongelig resolusjon 23. november 1945.»

252 (»saadanne, som bekjender sig til den kristelige Religion uden at vaere Medlemmer af Statskirken») samt »unitarier» och mosaiska trosbekännare rätten att bilda församlingar med egna präster eller föreståndare. För att en sådan församling skall bli offentligt erkänd fordras registrering hos fylkesmannen. Uppgift skall då lämnas bl.a. om församlingens ansvarige präst eller föreståndare. Präst eller föreståndare för dessa s.k. »ordnete dissentermenigheter» får rätt och plikt att föra kyrkböcker samt utfärda altester. Han äger vidare förrätta vigsel (däremot icke jordfästning). I ett år 1961 framlagt sakkunnigförslag om »lov om trossamfunn» förordas att alla slag av samfund skall få registreras. Ansökan skall inges till visst departement, varvid redogörelse skall lämnas för samfundets organisation och verksamhet samt bekännelse och lära. Vidare skall minst 100 medlemmar redovisas. Präst inom samfundet skall godkännas av departementet. Några särskilda befogenheter på rättskipningens område tillkommer icke något kyrkligt organ såvitt angår präster och motsvarande kyrkliga befattningshavare. De regler, som i hänseendet gäller för sådana befattningshavare, är desamma som de vilka gäller för statens tjänstemän i allmänhet. Bland dessa skiljer man, såvitt nu är av intresse, på ämbetsmän och vanliga tjänstemän. Till ämbetsmännens krets hänföres av de kyrkliga befattningshavarna biskopar, prostar, sockenpräster samt övriga präster utom hjälpprästerna och vissa andra präster med särskilda uppgifter. En ämbetsman kan icke avsättas utan laga dom. (Undantag härutinnan föreligger beträffande de i § 22 grundlagen omnämnda s.k. Over0vrigheds-Personer, till vilka biskoparna räknas. Dessa befattningshavare kan avsättas av konungen efter hörande av statsrådet; avsättningen måste dock ha en »lovlig grunn».) Däremot kan en ämbetsman suspenderas av konungen; talan mot ämbetsmannen skall dock i sådant fall snarast anställas vid domstol. Åtal mot ämbetsman för ämbetsbrott beslutas av konungen (straffeprocesloven § 88) men handlägges vid allmän domstol. De särskilda »forbrydelser i den offentlige Tjeneste», som är sammanförda i straffelovens elfte kapitel och som i princip har avseende å både ämbetsmän och vanliga tjänstemän, överensstämmer i huvudsak med de broltsbeskrivningar som upptages i den svenska brottsbalkens 20 kapitel. Några särskilda, enbart å präster tillämpliga straff bud förekommer ej (däremot finns i slraf felovens trettonde kapitel ett straffstadgande rörande åsidosättande av tystnadsplikt vilket gäller präster, advokater, läkare m.fl.). Ej heller synes — såsom fallet är i Sverige — några bestämmelser finnas, vilka konstituerar någon skillnad mellan en av präst innehavd tjänst och prästämbetet. För kyrkomusiker (klockare) gäller i fråga om disciplinära åtgärder m.m. den instruktion för tjänsten som — på förslag av menighetsrådet (kyrkorådet) — fastställes av bisped0mmerådel (domkapitlet). För övriga befattningshavare i församling gällande instruktion antages av menighetsrådet.

253 Några särskilda bestämmelser om kyrkotukt återfinns ej i de för den norska statskyrkan gällande författningarna.

Danmark Enligt den danska grundlagen av år 1953 är den evangelisk-lutherska kyrkan den danska folkkyrkan och understödes som sådan av staten (§ 4). I § 6 stadgas, att konungen skall tillhöra den evangelisk-lutherska kyrkan. Något särskilt bekännelsekrav är däremot icke stadgat vare sig för statsrådets ledamöter eller för ledamöterna i den danska riksdagen, folketinget. Lagstiftningsmakten i Danmark tillkommer enligt grundlagens § 3 konungen och folketinget i förening. Ett lagförslag behandlas först i folketinget, där det kan slutligt antagas sedan det tre gånger varit föremål för behandling. Ett av folketinget antaget lagförslag, som icke berör vissa i grundlagen särskilt angivna ämnen (bl.a. statsregleringen), kan — därest en tredjedel av folketingets ledamöter så begär — underställas allmän folkomröstning. Hur folketinget antagit ett lagförslag och bortfaller — i förekommande fall — detta icke efter verkställd folkomröstning, får förslaget formell lagkraft om det senast 30 dagar efter folketingets slutliga antagande stadfästes av konungen."- För genomförande av grundlagsändring fordras, att konungen samt två på varandra följande folketing med nyval emellan beslutar därom. Frågan skall därefter obligatoriskt underställas folkomröstning, därvid för ändringens genomförande kräves att majoritetet av de i omröstningen deltagande, dock minst 40 % av alla röstberättigade, uttalar sig för lagändringen. Enligt 66 § i grundlagen skall »folkekirkens forfattning ordnes ved lov». Några speciella statsrättsliga regler rörande lagstiftningen på det kyrkliga området finns ej. Lagförslag inom detta område framlägges och behandlas i folketinget på samma sätt som alla andra lagförslag, och någon rätt för företrädare för kyrkan att avge yttrande i till densamma hänförliga lagfrågor finns icke lagfäst. I det praktiska lagstiftningsförfarandet har dock den praxis utbildat sig, att biskoparna får tillfälle att yttra sig beträffande lagförslag av principiell betydelse, vilka rör »inre» kyrkliga förhållanden. Det förut återgivna stadgandet i grundlagens § 66 har — mot bakgrund av att någon särskild författningslag för folkekirken ej utfärdats — varit föremål för mycken diskussion. Denna har i synnerhet rört sig om huruvida det var grundlagens mening, att för kyrkan skulle stiftas en särskild lag av konstitutionell karaktär, genom vilken en speciell, representativ församling för kyrkan skulle tillskapas och denna tillförsäkras en mer eller mindre självständig ställning gentemot staten, eller huruvida berörda grundlagsstadgande kunde sägas vara uppfyllt genom att — på sätt som skett — ett 2 Konungens rätt att vägra sanktion utnyttjades senast år 1865.

254 antal lagar utfärdades, vilka i olika avseenden reglerade kyrkans organisation och verksamhet. 8 Frågan om förhållandet mellan stat och kyrka i Danmark har varit föremål för utredning av hl.a. en år 1928 tillsatt sakkunnigkommitlé, vanligen henämnd »Det kirkepolitiske Udvalg». Kommittén, som avgav sitt betänkande 4 år 1940, hade i uppdrag att efter verkställd utredning framlägga förslag till sådana ändringar i det hestående förhållandet mellan stat och kyrka, vilka hefanns önskvärda, och därvid även överväga frågan om en fullständig skilsmässa mellan stat och kyrka. Det visade sig omöjligt att inom kommittén, som hestod av 26 ledamöter, få fram några mera allmänt omfattade förslag i de stora frågorna. Kommitténs arbete resulterade därför i ett flertal minoritetsförslag. I det förslag, som omfattades av flest ledamöter (13 stycken), föreslogs, alt ett särskilt centralt kyrkligt organ, benämnt kirkeråd, skulle tillskapas. Detta skulle beslå av 26 medlemmar, nämligen 21 ledamöter, valda av menighetsråden (d.v.s. kyrkoråden i församlingarna), tre biskopar, utsedda' av biskoparna själva, en teologie professor, utsedd av den teologiska fakulteten, samt en ämbetsman, utsedd av kyrkoministern. Inhämtande av kirkerådets yttrande skulle vara obligatoriskt beträffande varje lagförslag om kyrkliga angelägenheter samt beträffande andra lagförslag av särskild betydelse för kyrkan, såsom förslag vilka berörde kyrkans förhållande till skolan, kyrkans helgdagar eller äktenskapslagstiftningen. Såvitt angår kirkerådets befattning med »inre» kyrkliga angelägenheter, vilka regleras i administrativ ordning, såsom gudstjänstordning, kyrkohandbok, psalmbok, konfirmation m.m., gick meningarna i sär inom den här behandlade ledamotsgruppen. Nio ledamöter ville tillerkänna kirkerådet »vetorätt» medan de övriga fyra även i dessa frågor ville låta kirkerådet ha en allenast rådgivande funktion. Såvitt angår de fria trossamfundens ställning tillförsäkrar den danska grundlagen medborgarna rätt »at forene sig i samfund for at dyrke Gud på den made, der stemmer med deres overbevisning, dog al intet laeres eller foretages, som strider mot saedeligheden eller den offentlige orden» (§ 67). Jämlikt § 69 skall »de fra folkekirken afvigende trossamfunds forhold ordnes naermere ved lov». En sådan lag har icke givits. Däremot har vissa trossamfund erkänts av staten, varav bl.a. följer att deras präster äger förrätta vigsel och att samfunden »med offentlig trovaerdighed» äger föra protokoll, vari anmälningar om födslar och dödsfall inom samfundens församlingar antecknas. Erkända trossamfund är de reformerta, mosaiska och metodistiska samfunden, romersk-katolska kyrkan, svenska och ryska församlingarna i Köpenhamn samt det danske Baptistsamfund. 3 Bland dessa är främst att n ä m n a Lov om menighedsråd, Lov om kirkers bestyrelse, Lov om vedligeholdelse af kirker og kirkegårde m.v., Lov om kirkers brug, sognebåndsl0sning m.m., Lov om valgmenigheder samt Lov om folkekirkens l0nningsvaesen. 4 »Betaenkning angaande forholdet mellem staten og folkekirken», Köpenhamn 1940.

255 En redovisning av de danska förhållandena i vad gäller rättskipningen på del kyrkliga området är förenat med svårigheter, föranledda av bl.a. det ålderstigna författningsmaterial som är att tillämpa. Den följande redogörelsen, som i huvudsak bygger på en uppsats av Bach: »Om retsplejen i gejstlige säger» (intagen i Ugeskrift for retsvaesen 1951, avdelning B, s. 251 fl.) gör därför icke anspråk på att motsvara en i alla enskildheter korrekt återgivning av förhållandena i nuläget. För behandlingen av »gejstlige säger», vartill är all hänföra dels mål, som avser kyrklig ämbetsmans 5 plikter i utövandet av sitt ämbete, dels mål, vilka har sin grund i alt sådan ämbetsmans privata förhållanden och livsföring anses som »forargeligt og muligt tillige strafvaerdigt» i betraktande av hans särskilda ställning, finns specialdomstolar. Dessa ulgöres i första instans av provsleret och i andra instans av landemode (provstemode). Som sista instans fungerar Danmarks högsta domstol (H0jesteret). En kompetenskonflikl mellan allmän och andlig domstol regleras i enlighet med ett i rättegångsbalken (Retsplejeloven) intaget stadgande. Enligt detta (§ 21 andra st.) kan konungen i mål, vari föreligger anklagelse såväl om enligt allmän lag straffbart förfarande som om förhållande, vilket hänför sig till vederbörandes ställning som kyrklig ämbetsman, bestämma att målet i dess helhet skall handläggas antingen vid andlig eller vid allmän domstol. Hänvisas målet till allmän domstol kan konungen därjämte förordna om andliga bisittare. Behandlas målet vid allmän domstol sker det enligt retsplejelovens regler, medan i motsatt fall särskilda, för de andliga domstolarna gällande regler blir att tillämpa. Provsteretten" består av vederbörande prost och »den civile underdommer» på den ort där provsteretten sammanträder. Vem av de båda som tjänstgör som ordförande beror på deras inbördes rang (de »skal tage saede i retlen efter deres rang»). Åtalsbeslut fattas av biskopen. Åklagare och försvarare utses av amtmanden (ungefär motsvarande vår landshövding). Detta sker sedan biskopen fattat sitt åtalsbeslut. Enligt gällande förordningar skall eventuella vittnen ej avhöras vid provsteretten utan vid allmän domstol. Den praxis har dock utvecklat sig att vittnesförhöret — därest vittnet godtager en sådan ordning — anställes inför provsteretten. Provsterettens dom kan av kyrkoministeriet (möjligen också av biskopen) samt av den dömde överklagas till landemodet. Denna domstol består av stiftamtmanden (landshövdingen i stiftsstad) och biskopen med stiftsprosten som protokollförare. I landemodet ingår dessutom två prostar som »vittnen». Stiftamtmanden tjänstgör alltid som ordförande och har alltså den avgörande rösten. Talan mot landemodets dom kan — såsom tidigare angivits — fullföljas till H0jesteret. B Till kyrkliga ämbetsmän är i sammanhanget att hänföra icke endast präster utan även t.ex. klockare (degne). Organister och kyrkvaktmästare tillhör däremot icke kretsen i fråga. — Biskoparna ställes till ansvar direkt vid H0jesteret. 6 I Köpenhamn förekommer icke provsteretter. I stället tillsättes där i förekommande fall en särskild kommission, mot vars utslag talan föres direkt till H0jesteret.

256 Västtyskland Såsom tidigare (se s. 164 ff.) i betänkandet angivits fastslår 1949 års västtyska förbundsförfattning, i överensstämmelse med Weimarförfattningen av år 1919, principen om en åtskillnad mellan stat och kyrka. I den tidigare framställningen har vidare framhållits att handhavandet av kulturfrågor (därunder inbegripna kyrkofrågor) ankommer på de särskilda delstaterna samt att de evangeliska kyrkornas förhållande till staten så gott som undantagslöst är reglerat genom fördrag, som ingåtts mellan respektive delstater och inom dessa verkande kyrkor. För flertalet av dessa fördrag har det fördrag (Loccumer Vertrag), som år 1955 ingicks mellan Niedersachsen och fem evangeliska landskyrkor, utgjort förebild. Med hänsyn bl.a. härtill synes det utredningen lämpligt att — i den utsträckning i detta sammanhang en ytterligare redovisning av västtyska förhållanden är erforderlig — anknyta till nämnda Loccumer Vertrag. I fördraget fastslås — i enlighet med Weimarförfattningens grundsatser — kyrkornas rätt att själv ordna och förvalta sina angelägenheter inom ramen för allmänt gällande lagar. Den kyrkliga normgivningen förutsattes i fördraget ske genom utfärdande av författningar av olika slag (»kirchliche Gesetze, Notverordningen und Satzungen»). I allmänhet kan dessa författningar utfärdas utan att deras innehåll dessförinnan underställts någon statlig myndighet. Undantag gäller för sådana författningar, som avser ställföreträdarskapet för kyrkorna samt dessas »förbund» (Verbände), inrättningar och stiftelser i förmögenhetsrättsliga angelägenheter (»die vermögensrechtliche Vertretung»). Dylik författning skall föreläggas delstatsregeringen, som kan resa invändning mot densamma om bestämmelserna icke garanterar ett »ordnat (geordnet) ställföreträdarskap». Invändningen skall göras inom viss tid efter det att delstatsregeringen förelagts författningen i fråga. Därest vederbörande kyrka ej är beredd godtaga invändningen, äger den underställa frågan den i andra instans verkande delstatliga förvaltningsdomstolen. En särskild ordning är i fördraget föreskriven beträffande författningar som sammanhänger med den kyrkorna tillförsäkrade beskattningsrätten. En sådan författning (Kirchensteuerordnung) kräver för sin giltighet delstatsregeringens godkännande. Enligt stadgarna (die Kirchenverfassung) för die Evangelisch-lutherische Landeskirche Hannovers är »landskyrkomötet» (die Landessynode 7 ) kyrkans lagstiftande organ. En av synoden beslutad kyrkolag kräver emellertid i princip godkännande av ett synoden sidoordnat organ, nämligen der " Synoden har följande sammansättning: 23 präster, som valts av ordinarie innehavare av prästtjänster, 33 av företrädare för församlingarna (die Kirchenvorstehern) valda lekmän, 18 av »kontraktsmötena» (die Kirchenkreistagen) föreslagna och av senaten utsedda lekmän, 18 av der Landesbischof utsedda ledamöter (»berufene Synodale»), föreståndaren för Kloster Loccum (ett landskyrkan tillhörigt f.d. kloster, där det nu bl.a. finns ett seminarium för vidareutbildning av präster), en medlem av den teologiska fakulteten i Göttingen, utsedd av fakulteten, samt en av senaten utsedd kyrkorättsexpert.

257 8

Kirchensenat . Senatens medbestämmanderätt är dock av suspensrv karaklär. Vägras godkännande har sålunda synoden att på nytt laga upp ärendet. Fastställer synoden med 2/3 majoritet sitt tidigare beslut, skall lagen utfärdas oaktat senaten ej godkänt densamma. •— Författningar av lägre valör (Verordnungen mit Gesetzeskraft) än kyrkolag äger senaten själv besluta och utfärda. Dylik författning skall dock underställas synoden för fastställd se. Vägras sådan, upphör författningen i fråga att gälla inom viss fastställd tid. — Slutligen tillkommer det kyrkans verkställande organ, das Fandeskirchenaml, att — efter godkännande av ett utskott inom synoden (der Landessynodalausschuss) — utfärda bestämmelser i frågor av mindre vikt, s.k. Rechtsverordnungen. Förutsättningen härför är, antingen atl en angelägenhet inte enligt kyrkans stadgar (die Kirchenverfassung) erfordrar reglering genom kyrkolag och inte redan är reglerad genom sådan lag, eller alt Landeskirchenamt genom kyrkolag givits befogenhet i hänseendet. Den disciplinära myndigheten inom die Evangelisch-lutherische Landeskirche Hannovers utövas av särskilda inomkyrkliga Disziplinargerichle (i två instanser), vars ledamöter utses av senaten. Av ledamöterna i varje sådan domstol skall minst en vara präst och en behörig utöva domarämbete. Enligt Loccumer Vertrag (och statlig lag) är ifrågavarande domstolar berättigade att höra vittnen och sakkunniga under ed. I samma ordning är stadgat, att de allmänna domstolarna är skyldiga att på begäran av de kyrkliga disciplinära myndigheterna lämna dessa bistånd i allehanda rättsliga angelägenheter (»Rechtshilfteersuchen stattzugeben» 9 ). I statlig lag är därjämte föreskrivet, att beslut av kyrklig domstol icke bringas till verkställighet av ställiga myndigheter med mindre dessa förklarar beslutet verkställbart. Det tillägges att bötesstraff icke verkställes till högre belopp än som är tillåtligt enligt statliga bestämmelser.

England Den engelska kyrkan, the Church of England, är till sin religiösa natur varken luthersk eller reformert utan brukar karaktäriseras som anglikansk. Man har byggt vidare på den ursprungliga romersk-kalolska grunden, utrensat sådant som ansetts för del engelska folket främmande ur religiösa och andra synpunkter samt från andra kristna rörelser upptagit olika inslag som man funnit lämpliga. The Church of England betecknas som the EstabK Senaten består av der Landesbischof, ordförandena i de i texten o m n ä m n d a Landeskirchenamt och Landessynodalausschuss, en av Landeskirchenamt utsedd prästerlig medlem av Landeskirchenamt, en av die Landessuperintendenten vald Landessuperintendent samt å t t a av synoden utsedda ledamöter. ! > Uttrycket ä r svårt att ge en helt adekvat översättning. Det bistånd som avses är hjälp med bevisupptagning, föreläggande av inställelsevite och liknande.

17—7414 65

258 lished Church eller som the Establishment. Sistnämnda beteckning användes också bl.a. för att ange relationerna mellan staten och the Church of England. 10 Kyrkans ställning i förhållande till staten ävensom dess organisation och verksamhet grundar sig väsentligen på sedvanerätt; någon motsvarighet till en »kyrkolag» eller en »kyrkoförfattning» förekommer sålunda icke. Regenten är kyrkans överhuvud (Supreme Governor). Regeringen tager mycket liten del i frågor som rör kyrkan. 11 Den avgörande bestämmanderätten på den statliga sidan beträffande kyrklig lagstiftning utövas i stället av parlamentet, som har att pröva flertalet av de för kyrkan och dess ställning grundläggande frågorna. Ett viktigt parlamentsbeslut avseende kyrklig lagstiftning är ett beslut från år 1919 om inrättande av kyrkomötet (the National Assembly of the Church of England, i allmänhet kallat the Church Assembly). Detta består (år 1964) av 739 medlemmar fördelade på tre hus: 1. the House of Bishops (bestående av landets 43 biskopar 1 2 ), 2. the House of Clergy (bestående av 342 representanter för prästerskapet, 5 representanter för universiteten i Oxford, Cambridge och London samt 3 representanter för kaplaner vid krigsmakten 1 3 ), samt to Begreppet Establishment kan allmänt sett lämpligen översättas med »statskyrka» men ä r hänförlig till den speciella relation som råder mellan staten och the Church of England. Kyrkan betecknas vanligen som the National Church och ej som the State Church. Vid en jämförelse med svenska förhållanden må särskilt framhållas att the Church of England saknar beskattningsrätt. Den grundar sin ekonomi på frivilliga avgifter och gåvor samt på avkastning av kyrkan tillhörig egendom. Den sistnämnda är f.ö. mycket omfattande. — Som ovan angivits (s. 146) h a r m a n i the Church of England inte någon fixerad medlemskrets och registrerar inte m e d l e m m a r i kyrkan. Det är därför svårt att på ett mera preciserat sätt redovisa hur stor del av Englands befolkning som t i l l h ö r den anglikanska kyrkan. En undersökning bland värnpliktiga, redovisad i KU:s utlåtande nr 17/1956, gav till resultat, att omkring 70 % av dessa ansåg sig tillhöra den anglikanska kyrkan. Av Englands befolkning år 1958 å omkring 42,6 miljoner var omkring 27 miljoner döpta i the Church of England och 9,7 miljoner konfirmerade. Antalet barndop h a r under senare år hållit sig på omkring 60 % av antalet födda. Ledande personer inom the Church of England anser att den anglikanska kyrkan h a r större del av den kyrkliga verksamheten än frikyrkorna och den romersk-katolska kyrkan var för sig (den senare h a r omkring 5 miljoner »practising» m e d l e m m a r i England) men inte så stor del som dessa kyrkor t i l l s a m m a n s . — För studier av förhållandet mellan kyrka och stat i England är man i huvudsak hänvisad till engelsk litteratur. Här må n ä m n a s : David L. Edwards, This Church of England (1962), Guy May field, The Church of England (1963) och The Church of England Year Book (kyrkans å r s b o k ) , vilken u t k o m m e r varje år. " Utöver befattningen med »canon laws» (se nedan s. 261) är det huvudsakligen endast n ä r det gäller u t n ä m n i n g a r till ärkebiskop, biskop, domprost och ett stort a n t a l andra prästerliga ämbeten som ledamot av regeringen tager del i kyrkliga frågor. U t n ä m ningarna göres av regenten efter förslag av premiärministern, huvudsakligen n ä r det gäller de högre ämbetena, eller av lordkanslern. Dessa ärenden beredes i p r e m i ä r m i n i s terns kansli av dennes appointment secretary (denne h a n d h a r alla p r e m i ä r m i n i s t e r n s u t n ä m n i n g s ä r e n d e n ) , vilken samråder med företrädare för kyrkan. 1 - Diocesan bishops (biskopar för stiften). Därjämte finns bishops suffragan och assistant bishops, vilka biträder stiftsbiskopen. 13 Medlemmarna i the House of Clergy är desamma som i the Lower Houses i de båda konvokationerna (se nedan s. 260) i the Province of Canterbury och the Province of York. På motsvarande sätt föreligger identitet mellan the House of Bishops (i k y r komötet) och the Upper Houses i n ä m n d a konvokationer.

259 14

3. the House of Laity (bestående av 342 valda representanter för lekmännen och 4 s.k. co-opted members, utsedda av övriga medlemmar i huset). Kyrkomötet skall enligt sin konstitution 1 "' sammanträda minst en gång om året enligt mötets bestämmande. Numera sammanträder kyrkomötet tre gånger årligen, lem dagar varje gång. Kyrkomötet kan upptaga varje förslag rörande the Church of England med undantag för frågor om dess lära (doctrine) och frågor av teologiskt innehall. Del får dock icke inskränka konvokationernas (se nedan) befogenheter eller inkräkta på biskoparnas utövning av deras ämbete (»in right of their episcopal office»). 1 andra än ekonomiska frågor skall för ett kyrkomötets beslut föreligga majoritet bland de närvarande i ettvart av de tre husen. I frågor av ekonomisk natur kan dock beslut fattas med en majoritet i två av husen. Frågor debatteras i allmänhet vid gemensamt sammanträde med alla tre husen. Debatt inom varje hus för sig kan emellertid förekomma och är föreskrivet såvitt angår behandlingen av bl.a. frågor om kyrkliga ceremonier. Beträffande fråga av sist angiven art gäller att det beslut the House of Bishops fattat skall underställas de övriga husen för godkännande eller förkastande. Röstning sker i andra frågor vanligen vid gemensamt sammanträde med alla tre husen. Beträffande frågor, vilka fordrar godkännande av parlamentet (för rekommendation till regenten om stadfästelse), bör framhållas, att parlamentet feller regeringen) ej tager några initiativ; förslagsrätten tillkommer uteslutande kyrkomötet. Den formella gången är följande. Sedan ett förslag i fråga, som fordrar regentens stadfästelse, väckts av ledamot i kyrkomötet beredes förslaget (measure) av kyrkomötets Legislative Committee, som heslår av medlemmar i alla tre husen. Förslaget framlägges för kyrkomötet, om del gillas av kommittén. Antages förslaget av kyrkomötet överlämnas det till parlamentet såsom kyrkomötets measure. The Legislative Committee sammanträffar sedan med parlamentets Ecclesiastical Committee (beslående av :$() ledamöter, hälften från överhuset och hälften från underhuset) för överläggningar rörande förslaget. The Ecclesiastical Committee avger rapport till parlamentet om det väckta förslaget och ger sina synpunkter på detsamma. Av erhållna parlamentsprotokoll att döma framlägges kyrkomötets measure därefter för överhus och underhus genom motioner av enskilda ledamöter. (Del kan i s a m m a n h ä n g d nämnas att ett antal biskopar är medlemmar av överhuset.) Motionsyrkandet utformades i ett ärende år 1%4 så, att förslaget -- i den form det av kyrkomötet hänskjutits till 14 Dessa representanter väljes av the Chamber of Laity i the Diocesan Conference. Detta utgör det högsta administrativa organet i varje stift (tillhopa 43) och består — förutom av the Chamber of Laity — av the Chamber of Clergy. Ledamöterna i the Chamber of Laity utses i sin t u r av the parochial church councils ( n ä r m a s t motsvarande våra kyrkofullmäktige). i"- Konstitutionen h a r godkänts av parlamentet. Det må a n m ä r k a s att kyrkomötets tolkning av sin konstitution måste gillas av ärkebiskoparna av Canterbury och York.

parlamentet — måtte av parlamentet överlämnas till drottningen för stadfästelse (royal assent). Parlamentet äger endast godkänna förslaget i oförändrat skick eller förkasta detsamma. Parlamentet har under de senaste femtio åren endast vid ett fåtal tillfällen förkastat kyrkomötets förslag. Uppmärksammade sådana beslut förekom i slutet av 1920-talet, dä underhuset förkastade förslag rörande en ny (reviderad, att ersätta 1549 års) Book of Common Prayer, vilken motsvarar vår kyrkohandbok. Underhusets ställningstagande^ ledde till skarp motsättning mellan kyrka och stat och många inom kyrkan förordade en skilsmässa från staten. Under åren 1920—1963 har parlamentet godtagit sammanlagt 134 av kyrkomötet överlämnade measures. Bland dessa finns både frågor, som i Sverige skulle ha behandlats som kyrkolag,- och frågor, vilka här skulle ha avgjorts av Kungl. Maj:t i administrativ ordning. Vid parlamenlsbehandlingen av frågor rörande the Church of England är alla parlamentsledamöter, oberoende av om de tillhör denna kyrka eller icke, behöriga del laga.17 Ställningstagandet i parlamentet i kyrkliga frågor har uppgivits icke följa några partilinjer eller konfessionella uppdelningar. 1 * En viss kritik har gjort sig gällande inom kyrkan såvitt angår omfattningen av parlamentels befallning med kyrkliga angelägenheter. Det har sålunda framhållits som otillfredsställande, att kyrkan inte själv får fastställa sina böcker och över huvud själv bestämma i ämnen av huvudsakligen religiös natur. Som en önskvärd ändring anges ofta att the Church of England, när det gäller bl.a. lagstiftningsfrågor, får en ställning motsvarande the Church of Scotland's. Avslutningsvis i detta sammanhang skall något närmare behandlas de förut omnämnda konvokationerna. I varje Province (Canterbury, omfattande 29 stift, och York, omfattande 14 stift) finns en konvokation med två hus — det ena bestående av biskopar (the Upper House) och del andra av präster (the Lower House). Konvokationerna är mycket gamla. De tillkom under den anglosachsiska tiden och är som institutioner äldre än parlamentet. Före kyrkomötets tillkomst (1919) var konvokationerna de kyrkliga organ där frågor, vilka fordrade stadfästelse av regenten, handlades. Konvokationerna handhar numera frågor av teologisk och rituell art. f råte Bakom detta anges ha legat bl.a. ogillande av utformningen av vissa ceremonier, vilka uppfattades som alltför katolskt präglade. Majoriteten av underhusledamöterna från England röstade för förslaget, flertalet av ledamöterna från Skottland, Wales och Nord-Irland mot detsamma. Även inom kyrkan var uppfattningarna rörande det ifrågavarande handboksförslaget delade. Något senare förslag i denna fråga har icke framlagts för parlamentet. Den icke antagna handboken användes numera allmänt inom the Church of England, ehuru den således ej är godkänd av parlamentet och stadfäst av regenten. " Detta innebär till en början att även ledamöter från Skottland, Wales och NordIrland äger deltaga. I vilken utsträckning ledamöterna från England tillhör the Church of England har utredningen inte kunnat erhålla några mera bestämda uppgifter om. i» Allmänt uppges att konservativa ledamöter brukar vara anglikaner. Inom labour finns företrädda anglikaner, frikyrkliga, katoliker och konfessionsfria. De frikyrkliga var tidigare vanligen liberaler men har numera i större utsträckning än tidigare anknytning till andra partier, i första hand labour. Antalet katoliker i det år 1964 nvvalda underhuset är 31, vilket är det största antal som förekommit sedan Irland frigjOTdes från England.

261 gor rörande prästens arbeLe m.m. I del ovan anmärkta verket »This Church of England» anges konvokationerna såsom de kyrkliga organ, vilka beslutar om riktlinjer (schemes) för kristen enhet (unity) eller hur en präst skall officiera vid en förättning, som inte är bestämd (provided for) i the Book ol Common Prayer. Konvokationerna uppLager därjämte moraliska frågor. Besluten utges i »Acts of Convocation». Av konvokationerna antagna bestämmelser, som skall vara bindande för prästerna, ges genom canon law (canons). En viss samverkan förekommer mellan konvokationerna och the House of Laity i kyrkomötet. Canons skall stadfästas av regenten, som därvid följer regeringens råd. Parlamentet medverkar däremot ej vid tillkorns (en av canon law. Den organisatoriska uppbyggnaden av rättskipningen på det kyrkliga området i England erbjuder en svårgenomtränglig materia och skall här anges endast i sina huvuddrag. Rättskipningen handhas av särskilda kyrkliga domstolar, dock att som sista instans en statlig domstol (the Juridical Committee of the Privy Council 19 ) inträder. De (allmänna) kyrkliga domstolarna är the Archidiaconal Courts (första instans; dessa fungerar enligt uppgift i praktiken ej längre som domstolar utan har fått karaktär av rådgivande organ till the archdeacons), the Diocesan eller Consistory Courts (andra instans, en för varje stift) och the Courts of the Province (tredje instans, en för varje Province). Mål om ämbetsbrott (avseende »conduct and moral offences») handlägges av the Diocesan eller Consistory Court, i vilken vederbörande biskops juridiske rådgivare (chancellor) är ordförande. Bisittare kan förekomma; i vissa fall kan biskopen själv ingå i domstolen. I the Court of the Province (den för Canterbury kallad Lhe Court of iVrches och den för York the Chancery Court of York) är vederbörande ärkebiskops juridiske rådgivare ordförande. Han har fyra bisittare, av vilka två är präster, utsedda av ordföranden i the Lower House i vederbörande konvokation, och två lekmän, utsedda av ordföranden i the House of Laity i kyrkomötet efter samråd med lordkanslern. Den senare skall avgöra om de två lekmännen har erforderlig juridisk kompetens (judicial experience). I särskild ordning prövas bl.a. frågor om prästs ansvar för »doctrinal and ritual offences». Biskopen kan i dessa fall — sedan utredning ägt rum — med vederbörande prästs medgivande själv pröva saken. Han kan också avgöra målet tillsammans med tre bisittare. Biskopen med eller utan bisittare synes i dessa fall utgöra stiftets kyrkliga domstol (the Diocesan Court). Slutligen kan biskopen överlämna målet till the Court of the Province. Har biskopen med eller utan bisittare avgjort ett här avsett mål av »rituell» karaktär får besvär ske till nämnda Court of the Province. rt The Privy Council är den högsta domstolen i Storbritannien. Ledamöterna i densamma är medlemmar av överhuset. — På kyrkligt håll har det ansetts otillfredsställande att en statlig domstor deltager i den kyrkliga rättskipningen (mål om Ecclesiastical Law). I praktiken brukar därför »kyrkliga mål» ej fullföljas till the Privy Council.

262 Lekmannaledamöter i de kyrkliga domstolarna skall vara kommuaikanler (personer som går till nattvard minst en gång om året) i the Church of England. Den kyrkliga rättskipningen i England håller för närvarande på att undergå vissa förändringar. En Ecclesiastical Measure antogs sålunda av kyrkomötet och parlamentet år 1963. Den huvudsakliga ändringen i jämförelse med nuvarande förhållanden är att en särskild domstol (the Court of Ecclesiastical Causes Reserved) inrättas för prövning av alla mål rörande överträdelse av the Laws Ecclesiastical i vad gäller lära, ritual och ceremoniel, således mål av »rituell» karaktär. Domstolen skall bestå av två jurister och tre stiftsbiskopar. Vidare ingår — tydligen som sakkunniga — assessorer (teologer och »liturger»). Från denna domstol skall talan kunna fullföljas till en Commission of Review, bestående av tre Lords of Appeal (medlemmar av Privy Council i överhuset) och två Lords Spiritual (biskopar som är medlemmar av överhuset).

Skottland I Skottland är the Church of Scotland, vilken är presbyteriansk (kalvinistisk, reformert), den ledande kyrkan. För att rätt kunna förstå denna kyrkas förhållande till staten torde det vara nödvändigt att något redogöra för den kyrkohistoriska utvecklingen i Skottland. 20 Reformator i Skottland var John Knox, som år 1559 återvände till Skottland närmast från Geneve och vann stor anslutning bland befolkningen för den kalvinistiska läran. Motsättningar uppkom härvid till statsmakten, representerad av den katolska drottningen Maria Stuart. År 1560 antog det skottska parlamentet, medan drottningen var utomlands, en del parlamentsakter varigenom kalvinismen lagfästes. Samma år sammanträdde en del ledande presbyterianer till vad som kan sägas vara det första kyrkomötet (the General Assembly). Efter drottningens återkomst år 1561 tilltog motsättningarna mellan henne och företrädarna för den reformerta kyrkan. De av parlamentet (och kyrkomötet) fattade besluten stadfästes aldrig. Sedan Maria Stuart år 1567 tvingats abdikera till förmån för sin minderårige son, blev regeringen i fortsättningen »protestantisk» (här i betydelsen kalvinistisk) och den reformerta kyrkan fick en gynnad ställning. Den uppkomna relationen kyrka-stat har karaktäriserats så, att regenten ägde 20 Utöver till uppsats av Carl Strandberg i »Stat och kyrka i skilda länder», del I, må rörande förhållandena i Skottland hänvisas till James T. Cox: Practice and Procedure in the Church of Scotland (femte uppl. 1964, utg. av J. B. L o n g m u i r ) . Vidare må o m n ä m n a s J. H. S. Burleigh: A Church History of Scotland (1960), vari särskilt b e h a n d las de kyrkliga uppdelningar och återföreningar som skett i Skottland. — Anslutningen bland befolkningen till the Church of Scotland ä r svår att exakt ange, då m a n — liksom är fallet beträffande flertalet av de övriga kyrkorna i Skottland — inte h a r något entydigt medlemsbegrepp (jfr ovan s. 146). Antalet personer som å r 1959 var uppförda på Communion Rolls (se nedan s. 267) inom the Church of Scotland uppgick till 1,37 miljoner, motsvarande cirka 39 procent av den vuxna befolkningen. Omkring 20 procent var att anse som medlemmar i a n n a t samfund; cirka 15 procent tillhörde den romersk-katolska kyrkan. Av resterande 41 procent torde många själv anse sig tillhöra någon kyrka — vanligen the Church of Scotland — eller a l l m ä n t sett vara kristna.

263 vissa befogenheter i fråga om den »yttre» kyrkostyrelsen, medan kyrkans andliga frihet och självständighet lämnades orubbad. Motsättningarna mellan konungamakten och kyrkan fortsatte dock. En tvistefråga gällde försöken från konungamaktens sida att återinföra biskopsämbetet (biskoparna skulle därjämte utnämnas av konungen), vilket stred mot kalvinistisk grundsyn. Biskopsämbetet återinfördes under kortare tider, en gång i slutet av 1500-talet och en gäng i mitten av 1600-talet. I fråga om prästtillsättningarna gällde alltsedan medeltiden den s.k. patronatsrätten, som kom i strid med den presbyterianska grundsatsen att församlingarna skulle ha rätt att själv välja sin präst. Slutligen gällde motsättningarna rätten att avgöra lärofrågor. Mellan åren 1581 och 1586 organiserades kyrkan enligt vad man numera kallar ett presbyterianskt system med the Kirk Session (församlingsrådet), the Presbytery (presbyteriet), the Synod (provinssynoden) och the National (General) Assembly (kyrkomötet) såsom olika instanser i en kyrkostyrelse. Systemet godkändes år 1592 av konungen med det förbehållet att konungen skulle äga rätt att kalla till och att upplösa kyrkomötets sammanträden. Den fortsatta utvecklingen på det kyrkliga området kom att präglas av utbrytningar från the Church of Scotland. Särskilt motviljan mot patronatssystemet kom därvid att spela stor roll. Den mest omfattande och sista utbrytningen ägde rum år 1843, då omkring en tredjedel av kyrkans präster och medlemmar lämnade the Church of Scotland och bildade the Free Church of Scotland. The General Assembly hade år 1834 antagit en lag, som gav församlingarna möjlighet att protestera mot patronus' val av präst och som ålade presbyterierna att pröva patronus' kandidat och vägra stadfästelse, om vederbörande församling hade avgivit protest. Lagen hade tillkommit utan medverkan av parlamentet eller annat statligt organ. Skottlands högsta domstol förklarade i ett anhängigt mål lagen ogiltig, enär den tillkommit utan parlamentets godkännande. Domen var upphov till den ovannämnda stora utbrytningen och till bildandet av the Free Church of Scotland. Denna förenades år 1900 med the United Presbyterian Church, vilken i sin tur bildats år 1847 genom sammanslagning av ett flertal på 1700-talet och i början av 1800-talet grundade kyrkor. Genom föreningen år 1900 tillskapades the United Free Church of Scotland. (Grupper inom the Free Church of Scotland motsatte sig föreningen och bildade sin egen frikyrka, som nu verkar under namnet the Free Church of Scotland.) T h e General A s s e m b l y i n o m the C h u r c h of Scotland beslöt å r 1908 a t t inb j u d a the U n i t e d F r e e C h u r c h a t t k o n f e r e r a o m d e n k y r k l i g a s i t u a t i o n e n i S k o t t l a n d och a t t u t r ö n a m ö j l i g h e t e r n a för en s a m m a n s l a g n i n g av de b å d a k y r k o r n a . E t t s a m g å e n d e k o m så s m å n i n g o m till s t å n d m e n d r ö j d e ä n d a till å r 1929 (se n e d a n ) . D e t t a h a d e flera o r s a k e r . I n o m the United F r e e C h u r c h a n s å g s att k y r k a n s k u l l e h a full inre frihet och a t t s t a t e n skulle s a k n a m ö j lighet a t t i n g r i p a i k y r k a n s i n r e a n g e l ä g e n h e t e r . T h e C h u r c h of Scotland, å a n d r a sidan, ville i n t e u p p g e v a r j e förbindelse m e d s t a t e n . De rättsliga r e l a t i o n e r n a m e l l a n t h e C h u r c h of Scotland och s t a t e n v a r v i d a r e m y c k e t i n v e c k l a d e ; n å g o n f ö r f a t t n i n g s m ä s s i g reglering av s t a t e n s i n f l y t a n d e över k y r k a n h a d e s å l u n d a ej s k e t t s e d a n 1500-talet. H ä r t i l l k o m a t t det i n o m the C h u r c h of S c o t l a n d f a n n s oro för h u r det s k u l l e gå m e d k y r k a n s e g e n d o m i s a m b a n d m e d d e n u p p g ö r e l s e m e d s t a t e n , som k u n d e f ö r u t s ä t t a s bli en följd av s a m g å e n d e t m e l l a n de b å d a k y r k o r n a .

264 Så s m å n i n g o m u p p k o m t a n k e n a t t the C h u r c h of Scotland skulle i ett d o k u m e n t fastställa sin k o n s t i t u t i o n , i vilken ä v e n s k u l l e a v h a n d l a s relationen till s t a t e n . D e n n a k o n s t i t u t i o n skulle d ä r e f t e r f r a m l ä g g a s för parlam e n t e t mecl a n h å l l a n a t t d e n s a m m a m å t t e f r å n s t a t e n s sida g o d k ä n n a s som ett a d e k v a t u t t r y c k för k y r k a n s s t ä l l n i n g . T h e General A s s e m b l y a n t o g år 1919 en k o n s t i t u t i o n o m nio a r t i k l a r , k a l l a d e A r t i d e s D e c l a r a t o r y of t h e C o n s t i t u t i o n of t h e C h u r c h of Scotland in M a t t e r s of S p i r i t u a l . A r t i k l a r n a h a r i ö v e r s ä t t n i n g följande lydelse. 2 1 I. Skottlands kyrka är en del av den heliga katolska eller allmänneliga kyrkan och tillbeder en Gud, allsmäktig, allvis och allgod, i Faderns, Sonens och den Helige Andes treenighet, av samma väsen, lika i makt och ära. Den tillbeder Fadern, oändlig i majestät, från vilken alla ting ha sitt ursprung. Den bekänner vår Herre Jesus Kristus, Hans evige son, som blivit människa för vår frälsnings skull. Den förlitar sig på den Helige Andes utlovade hugsvalelse och ledning och bekänner syndernas förlåtelse och mottagande från Gud genom tro på Jesus Kristus, och det eviga livets gåva. Den vill arbeta för Guds rikes utbredning över jorden. Skottlands kyrka bekänner sig till den skotska reformationen, omfattar Guds Ord såsom det är givet i Gamla och Nya Testamentet såsom sin högsta norm för tro och liv och erkänner den katolska trons fundamentala läror, som äro grundade därpå. II. Skottlands kyrkas viktigaste bekännelseskrift är WestminsterBekännelsen, antagen av General Assembly 1647, som innehåller sammanfattningen och kärnan av den reformerade kyrkans tro. Dess styrelse är presbyteriansk och utövas genom Kirk Sessions, presbyterier, provinssynoder och General Assembly. Dess ordning och principer för gudstjänst, författning och kyrkotukt äro i överensstämmelse med »The Directory for the public Worship of God», »The form of Presbyterial Church Government» och »The Form of Process» såsom dessa ha blivit eller hädanefter skola bli tolkade eller förändrade genom beslut av General Assembly eller genom sedvana. III. Denna kyrka är en direkt fortsättning av den skottska kyrka, som reformerades 1560, vars friheter bekräftades 1592 och för vars säkerhet garantier lämnades i unionstraktaten 1707. Kontinuiteten anfäktas icke genom antagandet av dessa artiklar. Såsom nationalkyrka ger den uttryck för det skotska folkets kristna tro och erkänner som sin särskilda kallelse och plikt att erbjuda religionens ledning åt folket i varje församling i Skottland genom ett territoriellt prästerskap. IV. Denna kyrka är en del av den allmänneliga Kyrkan, i vilken Herren Jesus har lagt styrelsen i händerna på kyrkliga ämbetsbärare, och mottager från honom, sin Gudomlige Herre och Konung, och från honom ensam, rätten och myndigheten att utan statlig inblandning lagstifta och slutgiltigt döma i alla frågor rörande lära, gudstjänst, styrelse och kyrkotukt, vari inbegripes rätten att avgöra alla frågor rörande medlemskap och ämbete i kyrkan, dess synoders arbetsformer och sammansättning, formen för utseende av funktionärer och befogenheten att definiera gränserna för dess prästers och andra funktionärers verksamhetsområden. Erkännande från statens sida av kyrkans särskilda och självständiga styrelse och myndighet i andliga frågor, vilken form det erkännandet än får, inverkar icke i någon mån på det förhållandet att kyrkan har sin myndighet och beslutanderätt 2t översättningen hämtad från Carl Strandbergs uppsats i Stat och kj'rka i skilda länder.

265 från sin gudomlige Herre och ger icke heller den statliga myndigheten någon rätt att blanda sig i kyrkans åtgärder eller beslut inom området för dess myndighet och jurisdiktion. V. Kyrkan har den absoluta rätten att, fri från statlig inblandning men med rättsskydd för sina egna organs lagstiftning och åtgärder, utforma och antaga sin bekännelse, att tolka denna bekännelse, att giva enskilda punkter däri ändrad lydelse eller att tillägga nya läropunkter samt att definiera sina prästers,och medlemmars ställning därtill, men alltid i överensstämmelse med Guds Ord och de grundläggande kristna sanningarna, sådana de äro uttryckta i trosbekännelsen, om vilken överensstämmelse kyrkan är ensam domare, och med tillbörlig hänsyn till åsiktsfrihet på sådana punkter, som icke gälla trons väsentliga innehåll. VI. Denna kyrka erkänner den världsliga överhetens kallelse och auktoritet inom dess egen sfär och hävdar sitt historiska krav på nationen såsom samfund att frukta Gud, att erkänna Herren Jesus Kristus såsom folkens Herre, att lyda hans bud, att vörda hans instiftelser, att hålla hans kyrka i ära och att på allt sätt främja Guds rike. Kyrka och stat ha ömsesidiga förpliktelser mot varandra och skola i sitt handlande, var och en inom sitt område, söka befordra varandras välgång. Kyrka och stat ha rätten att var för sig besluta om omfattningen och fortsättandet av sina ömsesidiga relationer, när det gäller att fullgöra sina plikter och de skyldigheter, som sammanhänga därmed. VII. Skottlands kyrka, som tror det vara Kristi vilja, att Hans lärjungar skulle vara ett i Fadern och i Honom, för att världen måtte tro att Fadern h a r sänt honom, erkänner förpliktelsen att söka och arbeta för union med andra kyrkor, i vilka den finner Ordet rätt predikat, sakramenten förvaltade enligt Kristi instiftelse och kyrkotukten rätt utövad, och den har rätt att ingå union med sådana kyrkor utan att förlora sin identitet och på villkor, som kyrkan finner vara förenliga med dessa artiklar. VIII. Kyrkan har befogenhet att tolka dessa artiklar och under iakttagande av den procedur, som kyrkan själv förordnat, förändra eller tillägga något i dem, dock alltid i överensstämmelse med artikel I, vars innehåll, såsom det tolkas av kyrkan, är av fundamental betydelse för hennes kontinuitet och samfundsliv. Varje förslag till ändring eller tillägg, som godkännes av General Assembly, skall, innan det slutgiltigt antages av General Assembly, remitteras till presbyterierna under två på varandra följande år. Om förslaget godkännes, med eller utan förslag till lindringar, av 2/3 av kyrkans presbyterier, skall General Assembly revidera förslaget under hänsynstagande till presbyteriernas yttranden och därefter än en gång översända förslaget till presbyterierna för godkännande. Om förslaget i sin slutliga form godkännes av 2/3 av presbyterierna må General Assembly vidtaga föreslagen ändring eller komplettering. Vinner däremot förslaget, när det utsändes i slutgiltigt skick, icke erforderlig majoritet kan detta förslag eller något snarlikt, icke ånyo utsändas, förrän fem år förflutit, sedan General Assembly erhöll meddelande om presbyteriernas beslut. IX. Kyrkan förklarar härmed sin konstitution i andliga frågor, i överensstämmelse med dessa artiklar och den ordning för ändring därav, som här föreskrives, ånyo godkänd och bekräftad.

P a r l a m e n t e t godtog a r t i k l a r n a g e n o m en p a r l a m e n t s a k t ål- 1921. I d e n n a förklarades r ö r a n d e » t h e Effect of D e c l a r a t o r y Articles» bl.a., a t t a r t i k l a r n a stod i ö v e r e n s s t ä m m e l s e m e d lag och. a t t t h e C h u r c h of S c o t l a n d ' s k o n s t i t u t i o n i » a n d l i g a s a k e r » v a r s å d a n s o m d e n a n g i v i t s i a r t i k l a r n a . V i d a r e för-

266 klarades gällande lagar och förordningar, som stod i strid med artiklarna, upphävda genom parlamentsakten. 2 2 I artiklarna avhandlades icke några frågor om kyrklig egendom. År 1925 antog emellertid parlamentet »the Church of Scotland Property and Endowment Act», innehållande åtskilliga bestämmelser rörande kyrklig egendom m.m. Genom lagen erkändes all kyrklig egendom, kyrkor, prästgårdar, prästgårdsjord och centrala fonder såsom kyrkans absoluta och oförytterliga egendom. 23 I lagen fastslås vidare skyldigheten för ägare av jord, oberoende av om han tillhör the Church of Scotland eller icke, att till kyrkan utge en form av (till beloppet fixerat) tionde. Någon annan form av skatt tillkommer inte the Church of Scotland, som i ekonomiskt avseende grundar sin verksamhet huvudsakligen på frivilliga avgifter och gåvor. The Declaratory Artides antogs slutgiltigt av the General Assembly år 1926. Med bibehållande av namnet the Church of Scotland skedde sedan år 1929 sammanslagning mellan the United Free Church of Scotland och the Church of Scotland. Den sålunda sammanslagna kyrkan betecknas ibland som Skottlands nationalkyrka. Innebörden av den nuvarande relationen kyrka-stat i Skottland kan sammanfattas på följande sätt. The Church of Scotland anges alltfort som »established». Regenten är kyrkans överhuvud och är närvarande personligen — hittills under 1900-talet två gånger — eller genom en representant (the Lord High Commissioner) vid the General Assembly's sessioner. Däremot har inte regenten (eller parlamentet, regeringen eller annan statlig myndighet) något att skaffa med kyrkans styrelse. Denna utövas helt av kyrkans egna organ. The Church of Scotland's ställning vilar på parlamentsakten av år 1921, således ytterst på statliga bestämmelser. Huruvida kyrkan skall betraktas som en statskyrka eller som en fri kyrka, är givetvis en definitionsfråga. Del synes dock naturligt att karaktärisera the Church of Scotland som en fri kyrka med en viss — mera formell än reell — bindning till regenten som kyrkans (och statens) överhuvud. The Church of Scotland har som tidigare nämnts en s.k. presbyterialförfattning (brukar även benämnas synodalförfattning). I församling (år 1959 uppgick antalet församlingar till omkring 2 250) finns the Kirk Session, bestående av församlingsprästen (eller en av dessa om det finns flera i -- Den ifrågavarande punkten i parlamentsakten har följande lydelse: »The Declaratory Artides are lawful articles, and the constitution of the Church of Scotland in matters spiritual is as therein set forth, and no limitation of the liberty, rights and powers in matters spiritual therein set forth shall be derived from any statute or law affecting the Church of Scotland in matters spiritual at present in force, it being hereby declared that in all questions of construction the Declaratory Articles shall prevail, and that all such statutes and laws shall be construed in conformity therewith and in subordination thereto, and all such statutes and laws in so far as they are inconsistent with the Declaratory Articles are hereby repealed and declared to be of no effect.» 23 Det må anmärkas att det kyrkliga innehavet av jord och annan egendom i Skottland inte är särskilt omfattande och på intet sätt jämförbart med t.ex. the Church of England's.

267 församlingen) som självskriven ordförande och församlingens äldste (lekmän). I övriga instanser — the Presbyteries (66 stycken), the Synods eller the Provincial Synods (12 stycken) och the General Assembly — är proportionen lika mellan präster och lekmän (äldste). Varje presbytery väljer årligen en fjärdedel av sina medlemmar till ledamöter av the General Assembly (kyrkomötet). Detta består av mer än 1 700 ledamöter och sammanträder varje år under tio dagar. Kyrkomötet utser flera kommittéer, av vilka en del fungerar som centrala kyrkliga styrelser för olika ändamål. The General Assembly har till uppgift, bl.a., att vara kyrkans lagstiftande organ. Den äger också att genom s.k. Declaratory Acts avge auktoritativa förklaringar över innebörden av kyrkans lag och lära. Innan så sker inhämtas i allmänhet samtliga presbyteriers mening. För ändring av bestämmelser rörande lära, styrelse, gudstjänst eller kyrkotukt fordras samtycke av en majoritet om två tredjedelar av presbyterierna. 24 För en förändring rörande kyrkans lära torde vidare erfordras godkännande av parlamentet i det fall att ändringen kan anses stå i strid med de av parlamentet år 1921 godkända Declaratory Artides. Det må anmärkas att bland företrädare för the Church of Scotland råder osäkerhet om i vilken utsträckning parlamentets godkännande (formellt regentens stadfästelse) behöver inhämtas fölen ändring rörande kyrkans lära. Frågan uppfattas vara utan praktiskt intresse. Inom the Church of Scotland är — liksom i andra reformerta kyrkor — frågor om kyrkotukt principiellt sett av väsentlig betydelse. Prövningen av huruvida medlem förbrutit sig i religiöst eller moraliskt hänseende ankommer på the Kirk Session (se ovan). Som påföljd kan — om försök att få vederbörande att bättra sig icke lett till nöjaktigt resultat — förekomma uteslutning från nattvard. Formellt kan också uteslutning ur församlingen (exkommunikation) ifrågakomma, något som dock enligt uppgift icke tilllämpas numera; man räknar med att den som felat, själv tager ställning till frågan om sin fortsatta församlingstillhörighet. The Kirk Session prövar även t.ex. frågor om dop skall få äga rum och överser årligen de s.k. Communion Rolls (förteckningar, å vilka de personer uppföres som mera regelbundet går till nattvard inom k y r k a n ) . Personer som inte visat intresse för kyrkan och dess arbete eller under tre år utan giltigt skäl uteblivit från nattvarden, avföres därvid från denna förteckning, vilket dock ej innebär att vederbörande skiljes från församlingen. The Kirk Session äger också pröva fråga om åtgärder mot präst som felat i tjänsten. Som påföljd kan ifrågakomma förlust av befattningen för viss tid eller för alltid. Vid utredningens besök i Skottland upplystes att av kyrkliga myndigheter handlagda mål mot präst var mycket ovanliga; därest präst låtit komma sig något förfarande av allvarligare beskaffenhet till last, av24 Om förfarandet m.m. se artikel VIII i the Declaratory A r t i d e s , ovan s. 265.

268 trädde han frivilligt från sin befattning. I fall då präst anklagas för i allmän lag straffbelagt brott, exempelvis ärekränkning, handlägges målet av allmän domstol. • Ett mål kan från the Kirk Session hänskjutas till högre kyrkliga instanser, nämligen presbyteriet, synoden och — i vissa fall — the General Assembly.2- 1 the General Assembly behandlas fullföljda mål av en kommitté om eirka 40 personer. Prövningen där inskränkes huvudsakligen till en granskning av huruvida någon felaktighet förekommit vid den tidigare handläggningen av målet. Kommittén rapporterar till the General Assembly, som har att godtaga eller förkasta rapporten.

U.S.A. Enär U.S.A. är en förening av skilda stater, vilka i flera avseenden stiftar sina.egna lagar, är förhållandet mellan kyrka och stat där ej i alla detaljer enhetligt utformat. De rättsliga huvudgrunderna är emellertid allmängiltiga och återfinns i vissa tillägg, s.k. amendments,-till konstitutionen. Då de ursprungliga tretton staterna år 1776 utfärdade sin självständighelsförklaring gentemot England, gjordes icke i denna förklaring några uttalanden om förhållandet mellan kyrka och stat. Ej heller i den år 1787 antagna konstitutionen, varigenom staterna sammanslöts till en unionsrepublik, intogs någon bestämmelse om statens relationer till kyrkan. Två år senare antogs emellertid flera artiklar såsom tillägg till konstitutionen och den första av dessa (First Amendment) gavs följande lydelse: »Kongressen skall icke stifta någon lag som syftar till att stödja en viss religion eller hindra utövningen av någon religion; eller inskränka yttrandefriheten; eller folkets rättighet att samlas till fredliga möten och att hemställa hos regeringen om avskaffande av missförhållanden.» First Amendment, vilken betraktas som grundläggande för relationen kyrka-stat, innebär, att kongressen är förhindrad att gynna viss kyrka och att förbjuda viss form av religionsutövning samt att vem som helst oavsett konfession kan anställas i unionens tjänst. Däremot ansågs artikeln från början icke utgöra något hinder för enskild stat att gynna eller förbjuda viss religion eller kyrka. Under lång följd av år efter artikelns tillkomst var också förhållandet mellan kyrka och stat olikartat i de skilda staterna. På en del håll förelåg statskyrkosystem, på andra håll åtskillnad mellan stat och kyrka. Den sista statskyrkan avskaffades år 1833. År 1868 ratificerades en tilläggsartikel (Fourteenth Amendment) till konstitutionen, som — ehuru ej fullt Tdart formulerad — anses utgöra en 25 Ifrågavarande organ betecknas — inte endast n ä r de h a r att behandla frågor om kyrkotukt och liknande — även såsom cout (domstol). The Kirk Session ä r »the local or the congregational court», presbyteriet »the district court», synoden »the regional court» och the General Assembly »the supreme court».

269 konstitutionell grundval lör separation mellan kyrka och siat i delstaterna. Artikeln har i översättning följande lydelse: »Alla personer födda eller naturaliserade i Förenta Staterna och underkastade dess rättskipning är medborgare i Förenta Staterna och den stat där de ha sin hostad. Ingen stat skall stifta eller bringa i verkställighet en lag, som avhänder en medborgare i Förenta Staterna hans eller hennes rättigheter; inte heller skall någon stat beröva någon person liv, frihet eller egendom utan vederbörlig rättskipning; inte heller vägra någon person inom dess jurisdiktion lagens opartiska beskydd.» Vid tolkningen av konstitutionen och amendments har utslag, meddelade av Förenta staternas högsta domstol, spelat stor roll. Domstolen har vid flera tillfällen behandlat tolkningsfrågor, som rört förhållandet mellan kyrka och stat. I ett till densamma fört mål gjorde domstolen år 1947 ett uttalande, som anses vara av väsentlig betydelse för tolkningen av den konstitutionella regleringen av förhållandet kyrka-stat. Uttalandet var av följande lydelse. Religionsklausulen i First Amendment betyder åtminstone detta: Varken en stat eller den federala regeringen kan upprätta en kyrka. Inte heller kan man antaga lagar, som stöder en religion, stöder alla religioner eller föredrager en religion framför den andra. Inte heller kan man tvinga eller påverka en person alt gå till eller utebli från en gudstjänst mot hans vilja eller tvinga honom att bekänna tro eller tvivel på någon religion. Ingen kan bli straffad för att hans hyser någov religiös tro eller otro, för att han närvarit eller icke närvarit vid någon gudstjänsl Inga skattemedel i någon form, större eller mindre, kan uttaxeras för att stödjt> någon religiös verksamhet eller institution, vad den än kallar sig eller vilken form den än väljer för sin lära eller religionsutövning. Inte heller kan en sta eller den federala regeringen, öppet eller hemligt, deltaga i någon religiös organ! sations eller grupps angelägenheter eller vice versa. Såsom Jefferson uttryckte del klausulen mot upprätthållandet av religionen genom lagar var avsedd att bygge »en skiljemur mellan kyrka och stat». MoL den sålunda angivna bakgrunden är det naturligt, att utrymmet för federal och del statlig lagstiftning i kyrkliga ämnen är ytterst ringa. Såvitt angår högsta domstolens uttalande bör framhållas att genomförandet av det sociala välfärdsprogram, som numera antagits av de federala myndigheterna, låter uttalandet i viss del framstå såsom i praktiken föga överensstämmande med den aktuella situationen. Stora federala anslag, som inom ramen lör välfärdsprogrammet beviljats till byggande av sjukhus, ålderdomshem, skolor m.fl. inrättningar, har nämligen i betydande utsträckning kommit kyrkliga institutioner till del. En redogörelse för denna anslagspolitiks inverkan på relationen kyrka-stat i U.S.A. torde emellertid få lämnas i annat sammanhang. Av den konstitutionella regleringen följer att de olika kyrkornas organisation, formerna för deras verksamhet, m.m. dylikt, bestämmes av kyrkorna själva utan att de därvid är bundna av några genom borgerlig lagstiftning uppställda föreskrifter. Med hänsyn till de frågeställningar, som behandlas i

detta betänkande, finns ingen anledning att här gå in på en redovisning av hur olika samfund löst organisations- och andra likartade problem. Det synes dock utredningen lämpligt att belysa till betänkandets avsnitt om Rättskipning hänförliga spörsmål. Då den kristna kyrkan i U.S.A. företrädes av över 250 olika samfund kan självfallet någon fullständig redovisning i hänseendet ej ifrågakomma. Den följande redogörelsen, avseende frågor om tjänsteförsummelse av präst samt kyrkotukt, hänför sig till Lutheran Church in America, vilket samfund omfattar cirka 3,2 miljoner (döpta) medlemmar. 26 Den disciplinära myndigheten beträffande präst utövas av synoderna (»stiften»; 31 till antalet). Disciplinära åtgärder skall vidtagas därest präst (1) i predikan eller undervisning hävdar lärosatser, som står i strid med kyrkans bekännelse, (2) uppför sig på ett sätt som är oförenligt med »moralisk renhet» (moral purity) eller med den prästerliga tjänstens karaktär eller (3) medvetet åsidosätter stadgarna eller med stöd av dessa fattade beslut. Som påföljd kan ifrågakomma (1) fördömande av handlingssättet i förening med varning av synodens ordförande eller (2) inför synoden, (3) suspension från tjänst och ämbete för viss bestämd tid eller till dess prästen tydligt visat ånger och bättring eller (4) avsättning. Det i stadgarna föreskrivna förfarandet i disciplinärenden kan sammanfattas enligt följande. Ett uppkommet ärende prövas inledningsvis diskretionärt av synodens ordförande. Bedömer han ett fortsatt förfarande som nödvändigt, utser han en undersökningskommitté (an investigating committee) om fem personer. Kommitténs undersökning utmynnar i en rapport till synodens ordförande. I rapporten skall den anklagade antingen förklaras oskyldig eller också skall uttalas, att sannolika bevis för den anklagades skuld föreligger. 1 sistnämnda fall utses en ny kommitté (a committee on discipline) om femton personer, av vilka minst nio skall vara präster (då fråga är om anklagelse för avfall från den rätta läran skall dock samtliga ledamöter vara präster). Kommittén avger efter avslutade förhandlingar rapport till synodens ordförande. Rapporten innefattar ett ställningslagande i skuldfrågan. För ett fällande utslag krävs 2/3 majoritet inom kommittén. Har kommittén funnit den anklagade skyldig skall den också foreslå lämplig påföljd. Disciplinkommitténs utlåtande kan under vissa i stadgarna angivna förutsättningar underställas en särskild »apellationsdomstol» (an appeal committee) om nio medlemmar varav minst tre präster. Sedan synodens ordförande mottagit disciplinkommitténs (eller i förekommande fall appellationskommitténs) rapport, överlämnas den till synodkonventel (the synodical convention) som genom majoritetsbeslut har alt taga ställning till densamma. — Efter ett fällande utslag har den anklagade vissa -6 Framställningen grundar sig i huvudsak på inom ifrågavarande kyrka förekommande stadgar, nämligen »Constitution and bylaws», »Approved constitution for synods» och »Approved constitution for congregations». — Medlemsuppgiften hänför sig till år 1963.

möjligheter att under åberopande av »ånger oeh bättring» (on the basis of repentance and amendment) erhålla påföljdslindring. Åtgärder av kyrkotuktskaraktär kan tillgripas mot konfirmerad församlingsmedlem som (1) förnekar den kristna tron, (2) uppför sig omoraliskt eller anslötligt, (3) är upphov till stridigheter inom församlingen eller (4) i största allmänhet uppför sig på ett sätt som är höggradigt opassande för en medlem av kyrkan. De åtgärder, som i första hand — och i angiven ordning — tillgrips, är varning av församlingsprästen, antingen enskild eller i närvaro av vittnen, eller kallelse å medlemmen att inställa sig inför församlingens kyrkoråd. Om i sistberörda fall medlemmen av en majoritet inom kyrkorådet befinns skyldig till vad som läggs honom till last och förnyade varningar bedöms såsom ändamålslösa, kan kyrkorådet döma till endera av tre påföljder, nämligen (1) fördömande av medlemmens handlingssätt inför kyrkorådet eller församlingen, (2) avstängning från medlemskapet intill dess medlemmen visat önskvärd ånger och bättring samt (3) uteslutning (excommunication). Över en av församling vidtagen kyrkodisciplinär åtgärd kan medlemmen anföra besvär hos synoden. Ärendet avgörs där av en särskild kommitté, vars beslut blir gällande om icke synodkonventet annorlunda bestämmer.

"i-

n

1 1 A R 1966

NORDISK UDREDNINGSSERIE (NU) 1965 1. Transportekonomisk forskning i Norden. 3. Enkelte mellomriksveger mellora Norge og Sverige. 4. Forskning af international politik. 5. Afro-asiatiske studier i Norden. 6. Utbildning av sjukhusadministratörer i Norden. 7. Nordisk forskningskonferens i Helsingfors.

STATENS OFFENTLIGA UTREDNINGAR Systematisk

förteckning

(Siffrorna inom klämmer beteckna utredningarnas nummer i den kronologiska förteckningen)

Justitiedepartementet Sammanställning av remissyttranden över författningsutredningens förslag till ny författning. Del 1. Allmänna uttalanden samt 1 och 2 kap. i förslaget till regeringsform. [2] Del 2. Kap. 3, 4 och 5 i förslaget till regeringsform. [3] Del 4. Kap. 7, 8, 9 och 10 i förslaget till regeringsform samt övergångsbestämmelserna. [34] Del 5. Förslaget till riksdagsordning. [37] Rättegångshjälp. [13] Godtrosförvärv av lösöre. [14] Fastställande av faderskapet till barn utom äktenskap. [17] Fartygs befälhavare. Gemensamt haveri och dispasch. Ansvarsbestämmelser m. m. [18] Dagstidningarnas ekonomiska villkor. [22] Ändringar i ensittarlagen m. m. [26] Pensionsstiftelser II. [41] Författningsfrågan och det kommunala sambandet. [54] Radioansvarighetslag. [58] Mönsterskydd. [61] Riksdagens justitieombudsmän. [64] Kontinentalsockeln. [66] Utrikesdepartementet Sveriges sjöterritorium. [1] Försvarsdepartementet Soldathemsverksamheten. [52] Värnplikten. [68] Om upphandling av försvarsmateriel. [69]

Nykterhet i trafik. [35] Körkortet och trafikutbildningen. [42] Statens trafikverk. [43] Radiolag. [46] Statens vägverk. [47] Arbetstid och arbetsinspektion för vägtrafiken. [48]

Finansdepartementet Måttenheter. [5] Uppbördsfrågor. [23] Nytt skattesystem. Remissyttranden. [28]

Ecklesiastikdepartementet Antikvitetskollegiet. [10] 1963 års universitets- och högskolekommitté 1. Utbyggnaden av universitet och högskolor. Lokalisering och kostnader I. [11] 2. Utbyggnaden av universitet och högskolor. Lokalisering och kostnader II. Specialutredningar. [12] De svenska utlandsförsamlingarnas ekonomi. [15] 1960 års lärarutbildningssakkunniga III. 1. Studieplaner för lärarutbildning. [25] 2. Lärarutbildningen IV: 1. [29] 3. Lärarutbildningen IV: 2. [30J 4. Specialundersökningar om lärarutbildning V. [31] Fackutbildning i automatisk databehandling. [56] Kyrklig beredskap. [59] Vuxenutbildning i gymnasium och fackskola. [60] Lokaler för ungdomsverksamhet. [63] 1958 års utredning kyrka—stat: VI. Lagstiftning. Rättskipning. [70]

Jordbruksdepartementet

Socialdepartementet Tandvårdsförsäkring. [4] Institutet för arbetshygien och arbetsfysiologi. [24] Hälso- och socialvårdens centrala administration. [49] Mentalsjukhusens personalorganisation. Del II. Målsättning och utformning. [50] Barn på anstalt. [55] Samordnad rehabilitering. Del 3. Rehabiliteringsinsatser i näringslivet. [57] Vissa pensionsfrågor. [62] Hemarbete och servicekontakter. [65]

Kommunikationsdepartementet Skånes och Hallands vattenförsörjning. [8] Friluftslivet i Sverige. Del II. Friluftslivet i samhällsplaneringen. [19] 1960 års radioutredning. 1. Radions och televisionens framtid i Sverige I. Bakgrund och förutsättningar, programfrågor. Organisations- och finansieringsfrågor. [20] 2. Radions och televisionens framtid i Sverige II. Bildnings- och undervisningsverksamhet. Forskningsfrågor. [21] Vägmärken. [33]

Ny jordförvärvslag. [16] 1960 års jordbruksutredning. 1. De svenska jordbruksprodukternas distributions- och marginalförhållanden. [27] Stöd ät hästavcln. [44] Skoglig yrkesutbildning. I. [67]

Handelsdepartementet Sveriges släktnamn 1965. [36] Beredskap mot oljeskador. [45]

Inrikesdepartementet Kommunalrättskommittén VI. Om den kommunala självstyrelsens .okala förankring. [6] VII. Kommunala bolag. [40] Praktik- och feriearbetsförmedling. [7] Arbetsmarknadspolitik. [9] Höjd bostadsstandard. [32] Affärstidsutredningen. 1. Affärstiderna. Del I. Motiv och lagförslag. [38] 2. Affärstiderna. Del II. Konsumentundersökning. [39] Gemensamma bostadsförmedlingar. [51] Polisutbildningen. [53]

K L BECKMANS TRYCKERIER AB STOCKHOLM 1965 vT>

id?

2 1 Åi R 1966