Riksdagsgrupperna : Regeringsbildningen : studier

O N Q »

:

''Of* National Library of Sweden

Denna bok digitaliserades på Kungl. biblioteket år 2013

Statens offentliga utredningar

1970:16 Justitiedepartementet

Riksdagsgrupperna Regeringsbildningen

Studier utförda på uppdrag av Grundlagberedningen Stockholm 1970

Statens offentliga utredningar 1970

Kronologisk förteckning

1. Barns utemiljö. Tryckeribolaget C. 2. Om stat och kyrka. Beckman. U. 3. Balanserad regional utveckling. Esselte. In. 4. Reformerad lärarutbildning. Svenska Reproduktions AB. U. 5. Statligt stöd till fiskehamnar. Esselte. J o . 6. Ny livsmedelsstadga m.m. Del I. Förslag och motiv. Tryckeribolaget. S. 7. Ny livsmedelsstadga m.m. Del. II. Bilagor. Tryckeribolaget. S. 8. Yrkesteknisk högskoleutbildning. Svenska Reproduktions A B . U. 9. Snöskotern-fordonet och föraren. Esselte. K. 10. Fria läromedel. Beckman. U. 1 1 . Folktandvårdens utbyggandeoch reglering. Beckman. S. 12. Värnpliktstjänstgöringens civila meritvärde. Esselte. Fö. 13. Sveriges energiförsörjning. Energipolitik och organisation. Svenska Reproduktions A B . I. 14. Balanserad regional utveckling. Bilagor. Del I. Esselte. In. 15. Balanserad regional utveckling. Bilagor. Del I I . Esselte. In. 16. Riksdagsgrupperna • Regeringsbildningen. Norstedt & Söner. J u .

Anm. Om särskild tryckort ej anges är tryckorten Stockholm.

Statens offentliga utredningar 1970:16 Justitiedepartementet

Riksdagsgrupperna Regeringsbildningen

Studier utförda på uppdrag av Grundlagberedningen Stockholm 1970

Stockholm 1970, Kungl. Boktryckeriet P A Norstedt & Söner

Till Herr Statsrådet och Chefen för Justitiedepartementet

Grundlagberedningen får härmed överlämna två på beredningens uppdrag utförda studier, "Specialisering och samordning inom de politiska partiernas riksdagsgrupper" av fil. lic. Hans G. Andersson och "Regeringsbildningen i vissa västeuropeiska länder" av fil. mag. Henrik Hermerén. Beredningen har dragit upp vissa allmänna riktlinjer för studierna. Författarna har under arbetets gång vid skilda tillfällen informerat beredningen om sina preliminära

SOU 1970: 16

resultat. Vissa önskemål om arbetets uppläggning har därvid uttalats. Författarna svarar emellertid själva för arbetets genomförande, för redovisningen av undersökningsresultaten och för de i studierna lämnade kommentarerna. Stockholm den 14 januari 1970 På grundlagberedningens vägnar: Valter Åman Erik Holmberg

Innehåll

Specialisering och samordning inom de politiska partiernas riksdagsgrupper av Hans G. Andersson 1 1.1

Inledning Undersökningens utgångspunkter och inriktning Den närmare innebörden av specialisering och samordning . . Objektiva och subjektiva förutsättningar för samordning . . Undersökningens material . . Redogörelsens disposition . .

13 14 15

2 Partigruppernas organisation 2.1 Huvuddragen 2.2 Specialorganen 2.3 Samordningsmekanismerna . . 2.3.1 Partiell samordning . . . . 2.3.2 Total samordning

16 17 22 22 27

1.2 1.3 1.4 1.5

3 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 4

Processen Inledning Centerpartiets riksdagsgrupp Moderata samlingspartiets riksdagsgrupp Folkpartiets riksdagsgrupp . . Socialdemokratiska riksdagsgruppen Sammanfattning och slutsatser

Litteratur Bilaga Blanketter för registrering av arbetet i partigruppernas organ jämte utdrag ur anvisningar till blanketterna

9 11

31 31 37 40 44 46 51

Regeringsbildningen i vissa västeuropeiska länder av Henrik Hermerén 1 1.1 1.2

59 59

1.3 1.4

Inledning Direktiv för undersökningen Avgränsningen av frågeställningar Undersökningsområden . . . Undersökningens genomförande

2. 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 2.6

Danmark 1950 års regeringsbildning . 1953 års regeringsbildning . 1957 års regeringsbildning . 1964 års regeringsbildning . 1968 års regeringsbildning . Danmark — sammanfattning

61 61 63 64 66 69 70

3 3.1

Finland Tillkomsten av den tredje regeringen Fagerholm 1958. . . . Tillkomsten av den fjärde regeringen Sukselainen 1959. . . . 1962 års regeringsbildning . . 1966 års regeringsbildning . . 1968 års regeringsbildning . . Finland — sammanfattning . .

3.2 3.3 3.4 3.5 3.6 4. 4.1 4.2

4.3 4.4 5. 5.1

SOU 1970: 16

. . . . . .

Norge Tillkomsten av regeringen Lyng 1963 Tillkomsten av den fjärde regeringen Gerhardsen 1963 . . . 1965 års regeringsbildning . . Norge — sammanfattning . . Sverige Undersökningens och uppläggning

59 59 59

73 73 75 78 80 81 82 86 86 87 87 88 89

omfattning 89

Innehållsförteckning

5.2 5.3 5.4 5.5 5.6 5.7 5.8 5.9

1921 års regeringsbildning 1923 års regeringsbildning . 1924 års regeringsbildning . 1926 års regeringsbildning . 1928 års regeringsbildning . 1930 års regeringsbildning . 1932 års regeringsbildning . Tillkomsten av Axel Pehrssons regering 1936 5.10 Tillkomsten av P. A. Hanssons regering 1936 5.11 1957 års regeringsbildning . 5.12 1969 års regeringsbildning . 5.13 Sverige — sammanfattning . 6. 6.1 6.2 6.3 6.4 6.5 6.6 6.7 7. 7.1 7.2 7.3 7.4 7.5 7.6 7.7

8.1 8.2 8.3 8.4 8.5

89 92 94 95 96 98 99

8.6 8.7 8.8 8.9 8.10 8.11

9.

103 104 107 107

Belgien 1954 års regeringsbildning . Tillkomsten av den första rege ringen Eyskens 1958 . . . 1961 års regeringsbildning . 1965 års regeringsbildning . 1966 års regeringsbildning . 1968 års regeringsbildning . Belgien — sammanfattning .

110 110

Nederländerna 1956 års regeringsbildning . 1958 års regeringsbildning . 1959 års regeringsbildning . 1965 års regeringsbildning . 1966 års regeringsbildning . 1967 års regeringsbildning . Nederländerna — sammanfatt ning

120 120 122 123 124 125 126

Förbundsrepubliken Tyskland Undersökningens omfattning och uppläggning Den författningsmässiga regleringen av rageringsbildningen . 1949 års regeringsbildning . . 1953 års regeringsbildning . . 1957 års regeringsbildning . .

111 112 113 114 115 117

1961 års regeringsbildning 1963 års regeringsbildning 1965 års regeringsbildning 1966 års regeringsbildning 1969 års regeringsbildning Förbundsrepubliken Tyskland — sammanfattning . . . . Jämförelse av vissa väsentliga drag i ministärbildningen i Danmark, Finland, Morge, Sverige, Belgien, Nederländerna och Förbundsrepubliken Tyskland . .

135 137 138 139 141 142

144 Bilagor Bilaga 1. Utskrift av anteckningar vid intervju med statsminister Tage Erlander den 17.10.1968 Bilaga 2. PM angående regeringsbildningen 1969, av riksmarskalken Stig H:son Ericson . . Kall- och litteraturförteckning

. . .

130 130 131 133 134 SOU 1970: 16

I Specialisering och samordning inom de politiska partiernas riksdagsgrupper av Hans G. Andersson

SOU 1970: 16

1 Inledning

1.1 Undersökningens utgångspunkter och inriktning I den svenska riksdagen spelar beredningsorganen en mycket viktig roll. Innan ärendena företas till avgörande i kamrarna skall de beredas i utskott. Beredningen är som regel mycket grundlig. Utskottens kansliresurser framstår vid en jämförelse med förhållandena i andra parlament som goda. Själva utskottsorganisationen präglas av stor fasthet. Den dominerande utskottstypen är ständigt utskott, varmed menas utskott som tillsätts vid varje riksdag för att bereda ärenden inom ett bestämt område. Även personellt utmärks systemet av kontinuitet. Det vanliga är att ledamöterna placeras i samma utskott år efter år. Större förändringar i personuppsättningen i ett utskott sker därför endast efter val till andra kammaren, då många ledamöter kan ha lämnat riksdagen. Men också vid dessa tillfällen torde det sällan hända att så mycket som hälften av platserna i ett utskott nybesätts. 1 Någon systematisk undersökning av förhållandena mellan utskott och kammare har visserligen inte gjorts, men det övervägande intrycket, grundat på uttalanden av riksdagsledamöter och stickprovsartade iakttagelser, är att utskottsrepresentanterna som regel får stöd av sina partikamrater när utlåtandena behandlas i kamrarna. Utskottsberedningen kan således få mycket stor betydelse för de beslut som fattas i riksdagen. Därvid bör man inte enbart tänka på majoSOU 1970: 16

ritetsbesluten, som är de rättsligt bindande, utan också på minoritetsståndpunkterna, som spelar en viktig roll i den fortlöpande demokratiska beslutsprocessen såsom underlag för väljarnas bedömning av partierna. Huvudsyftet med att inrätta särskilda beredningsorgan är givetvis att genom fördelning av arbetet möjliggöra en grundligare penetrering av frågorna. Den utskottsorganisation som riksdagen har skapar också förutsättningar för specialisering. Genom att samma beredningsorgan år efter år behandlar ärenden av samma slag kan man på ett enkelt sätt utnyttja och successivt utöka den sakkunskap och erfarenhet som finns inom riksdagen. Men med arbetsfördelning följer automatiskt ett samordningsproblem. Detta torde bli mer svårbemästrat ju fastare former arbetsfördelningen får och ju starkare specialorganens ställning blir. Men samordningsproblemets storlek beror också på i vilken utsträckning indelningen i specialområden sammanför ärenden som har nära samband med varandra och särskiljer sådana som inte har det. Vilka ärenden som har samband med varandra är emellertid inte objektivt givet utan beror delvis på vilka aspekter av beredningen som man anser viktiga. Huvudprincipen för fördelningen av ärenden mellan riksdagens utskott är statsrättsligt-funktionell. In1

Jfr Hans G. Andersson, Vad gör partierna i riksdagen?, s. 114 ff, där utskottsvalen 1965 granskas. 9

delningen följer i stort riksdagens skilda funktioner: lagstiftning, beskattning och utgiftsreglering. Därigenom tillgodoser indelningen i viss mån ett behov av samordning. Beslut och åtgärder av samma formella art kan lättare bringas i samstämmighet med varandra. Detta torde vara av värde i synnerhet när det gäller utgiftsregleringen. Utskottsorganisationen har likväl vid olika tillfällen kritiserats för att vara alltför splittrad. Kritiken har delvis gällt den funktionella indelningsprincipen som sådan. Frågor inom samma sakområde kommer genom den att beredas av olika organ, beroende på om man väljer rättsliga eller ekonomiska medel för att försöka uppnå ett visst mål. Det kan innebära en risk för att ekonomiska och rättsliga åtgärder inte samstäms eller att en fråga bedöms ensidigt utifrån en aspekt. Ur samhällsekonomisk synpunkt har det upplevts som en särskild brist, att någon samordning mellan inkomstbedömning och utgiftsprövning knappast föreligger, på grund av att funktionerna beskattning och utgiftsprövning organisatoriskt hållits isär. Men den ökade arbetsmängden har också lett till en uppspaltning inom den statsrättsligt-funktionella organisationsramen, varigenom den samordning funktionsvis som systemet en gång givit delvis gått förlorad. Lagstiftningsfrågor bereds f. n. av konstitutions-, bevillnings-, banko- och de tre lagutskotten. Anslagsfrågor handläggs av banko- och jordbruksutskotten förutom av statsutskottet. För det senare utskottets del har den växande arbetsbördan dessutom medfört, att realbeh andlingen numera äger rum i utskottets avdelningar. 2 Bakom den här redovisade kritiken av utskottsorganisationen kan man spåra en delvis annan uppfattning om riksdagens och över huvud taget politikens roll i det offentliga livet än den som satt sin prägel på den nuvarande riksdagsorganisationen. Det är nu målen för de samhälleliga åtgärderna som ställs i förgrunden. Riksdagens medverkan i lagstiftnings-, beskattnings- och utgiftsbesluten ses inte i första hand som utövande av bestämda rättigheter utan som aktivt deltagande i samhällets utformning 10

med hjälp av de medel, ekonomiska och andra, som statsmakten förfogar över. Jämsides därmed anläggs ett samhällsekonomiskt helhetsperspektiv. Inte bara skall de olika medlen samordnas för att målen på skilda områden säkrare skall uppnås, utan målen bör också vägas mot varandra, för att de tillgängliga resurserna skall fördelas så effektivt som möjligt. Att detta representerar den nutida synen på politikernas uppgift förefaller klart. Om denna syn också bör bestämma riksdagsorganisationens utformning är likväl en öppen fråga. I ett parlamentariskt system kan någon bestämd roll för parlamentet svårligen anges. Det är därför i grunden oklart vilka värden som parlamentsorganisationen bör tillgodose. Om det eller de partier som bildar regering innehar flertalet av platserna i parlamentet, kommer tyngdpunkten i förhållandet mellan de två statsorganen att ligga hos regeringen. Dess förslag blir som regel antagna av parlamentet utan eller med endast marginella ändringar. Om regeringen däremot inte kan stödja sig på en majoritet måste en sådan skapas under riksdagsprocessen, som då kan få stor betydelse för beslutens innehåll. Riksdagens roll i det politiska systemet varierar alltså med förhållandet mellan partierna. Dessa framstår som de dominerande organisatoriska enheterna på det politiska området eller, med ett annat uttryck, som politiska aktörer, medan riksdagen närmast kan betecknas som en nivå eller arena på vilken dessa aktörer möts. 3 De formella regler som gäller på en arena eller bestämmer förhållandet mellan skilda arenor bildar ramar för aktörernas agerande. Med det betraktelsesättet ter det sig naturligt att fråga, dels hur dessa ramar passar aktörerna, dels på vilket sätt aktörerna själva organiserar sitt arbete inom de givna

2 En fylligare redogörelse för kritiken och tidigare reformförslag lämnas i Grundlagberedningens betänkande Ny utskottsorganisation, SOU 1969: 62, s. 37 ff. 3 Begreppet "arena" har hämtats från Gunnar Sjöblom, Party Strategies in a Multyparty System (se t. ex. s. 43 f). SOU 1970: 16

ramarna. Därmed är självfallet inte sagt att ramarna, d.v. s. de formella reglerna, bör anpassas helt efter aktörernas behov och önskemål och inte heller att de bör reglera så stor del av verksamheten som möjligt, utan endast att den formella organisationen av en arena bör sättas in i sitt faktiska sammanhang med aktörernas beteendemönster för att rätt kunna bedömas och effektivt utnyttjas som medel att påverka beteendet. Den undersökning som här presenteras redogör i grova drag för den del av beredningsprocessen i riksdagen som äger rum inom partiernas riksdagsgrupper. Den centrala frågeställningen är: Hur har partigrupperna sökt tillgodose kraven på å ena sidan specialisering och å andra sidan samordning av sin politik på olika områden? Syftet är ytterst att ge underlag för en bedömning av utskottsorganisationen ur specialiserings- och samordningssynpunkt. Hur förhåller sig den form av arbetsfördelning som utskotten representerar till partiernas behov av specialisering, såsom detta avspeglar sig i det interna partigruppsarbetet? I vilken utsträckning synes de speciella brister ur samordningssynpunkt som konstaterats ovan kompenseras genom informella mekanismer för samordning inom partigrupperna?

Partiets intresse för kompromisser får emellertid antas vara begränsat, eftersom kompromisser som regel inte är nödvändiga för att beslut skall kunna fattas. 4 Den andra begränsningen består i att partiernas riksorganisationer inte studerats. Riksorganisationernas verksamhet kan visserligen i första hand sägas vara riktad ut mot medborgarna och kan karaktäriseras med termer som information eller propaganda, mobilisering och rekrytering. Men det förekommer också en aktivitet i den andra riktningen, d.v. s. mot beslutsfattandet i de centrala statsorganen. Mätt i antalet motioner vid partikongresserna eller i antalet tillsatta utredningar och programgrupper har denna aktivitet ökat under 1960-talet.5 Den har i många fall en direkt betydelse för partiernas arbete i riksdagen (utredningarna används t. ex. som underlag för motioner; motioner från kongresserna gås igenom i samband med förberedelserna till allmänna motionstiden).

Ur partiforskningssynpunkt kan undersökningen bidra till kunskapen om hur partierna intar ståndpunkter i politiska frågor. Inriktningen på en bestämd institutionell nivå i det politiska systemet innebär emellertid ur den aspekten begränsningar i två avseenden. En konsekvens av den parlamentariska situationen är, att endast oppositionspartiernas organisation för ståndpunktstagande blir närmare belyst. I deras fall spelar ju verksamheten i riksdagen en avsevärt större roll än för regeringspartiet, i vilket regeringen främst får antas svara för samordningen av politiken och där en rikt förgrenad förvaltningsapparat tillhandahåller specialkunskaper och utredningsresurser. Såvitt gäller ståndpunktstagandet ligger riksdagens betydelse för partiet förmodligen huvudsakligen i att den kan tjäna som forum för kompromisser med andra partier.

Den centrala frågan för utredningen formulerades: Hur har partierna sökt tillgodose kraven på å ena sidan specialisering och å andra sidan samordning av sin politik på olika områden? De krav som det här talas om bör preciseras närmare. Det kan självfallet endast bli tal om att ange vilka förutsättningar som undersökningen bygger på, inte att slå fast vilken form av specialisering och vilken grad av samordning som ur någon objektiv eller allmän synpunkt är önskvärd. I modern politisk teori brukar man utgå ifrån, att det i varje samhälle föreligger en mängd delvis oförenliga önskemål om hur

SOU 1970: 16

1.2 Den närmare innebörden av specialisering och samordning

4 5

Jfr Hans G. Andersson, a. a., s. 19 ff. Se t. ex. Agne Gustafsson, Partikongresser och medlemsinflytande, i:Back, red., Modern Demokrati, s. 152 ff. 11

samhället skall fungera, och att en stor del av dessa önskemål på ett eller annat sätt måste bli tillgodosedda om samhället skall kunna bestå. Detta innebär, har man sagt, att de skilda kraven först måste komma till uttryck eller artikuleras, sedan sammanjämkas eller aggregeras så att de kan omsättas i praktiska, samhälleliga åtgärder som tillfredsställer tillräckligt många tillräckligt mycket. En vanlig uppfattning är att i moderna demokratier de politiska partierna i första hand svarar för aggregeringsfunktionen. Olika önskemål artikuleras i samhället av intresseorganisationer, ideella sammanslutningar, tidningar, enskilda personer etc. De tas om hand av partierna som aggregerar dem för att sedan gå ut till väljarna med var sitt "paket" av krav på samhället. Väljarmajoriteten avgör sedan vilket "paket" som skall omsättas i offentliga åtgärder. Uppenbarligen är denna bild ett slags idealbild mer av det anglo-saxiska tvåpartisystemet än av moderna demokratiska samhällen i allmänhet. Den måste modifieras på flera sätt för att bli användbar på svenska förhållanden. För det första: Ju fler partier det finns, ju mindre fullständig blir den aggregering som de vart för sig gör. Innan beslut kan fattas enligt demokratiska beslutsregler måste ofta flera partiers "paket" aggregeras ytterligare. Den processen äger i stor utsträckning rum i de samhällsorgan som formellt fattar beslut för samhällets räkning, framför allt folkrepresentationen och ev. regeringen, om flera partier ingår i den, och leder följaktligen direkt till offentliga åtgärder. De allmänna valen får alltså i jämförelse med vad fallet är i den renodlade tvåpartimodellen mindre karaktär av beslutsfattande och mer tycke av opinionsyttring. För det andra bör förvaltningsapparatens roll uppmärksammas. Många krav och önskemål från enskilda och grupper i samhället ställs direkt till myndigheterna själva för att där aggregeras till offentliga åtgärder eller förslag till sådana. Slutligen spelar partierna en roll redan på artikuleringsplanet. Av tradition är de svens12

ka partierna angelägna om nära förbindelser med olika grupper i samhället. Enskilda politiker kan också fungera som förmedlare av önskemål från "sina" grupper till partierna själva och till andra aggregeringsinstanser (parlamentet, regeringen, myndigheterna). Ju vanligare det är att andra "artikulerare" av intressen vänder sig till t. ex. myndigheterna i stället för till partierna, desto viktigare blir det, kan man säga, att denna form av artikulering inom och genom partierna fungerar väl. Sätter vi in den tidigare ställda frågan, hur partigrupperna har sökt tillgodose kraven på specialisering och samordning, i detta sammanhang, ser vi att anknytningspunkterna är många men att perspektivet vidgats. Specialiseringsaspekten framhäver närmast betydelsen av sakkunskap medan resonemanget om artikulering mera pekar på det "politiska" värderingsmomentet och på intresseaspekten. I verkligheten är specialister också sällan bara sakkunniga; de har dessutom ofta en positiv inställning till sitt specialområde. Samordning av specialister är därför inte bara ett informationsproblem utan också ett maktproblem. Kärnpunkten är emellertid att specialisering förmodligen är önskvärd inte bara för att de politiska ställningstagandena kräver kunskaper om faktiska förhållanden och möjligheter utan också för att underlätta kontakterna mellan de politiska organen och olika intressen i samhället. När det i det följande talas om specialisering och specialister skall begreppen därför fattas i vidsträckt mening: avsikten har inte varit att framhålla betydelsen av s. k. sakliga eller förutsättningslösa bedömningar på de politiska värderingarnas bekostnad. På ett liknande sätt leder "samordning" tankarna till en mer teknisk process genom vilken olika åtgärder samstäms så att resurserna blir så effektivt använda som möjligt. Aggregeringsbegreppet framhäver på ett annat sätt, att i politiska beslut ofta ingår en avvägning mellan olika intressen och värderingar vars resultat måste bedömas subjektivt. Det innebär att graden av samordning SOU 1970: 16

sällan kan avgöras genom en analys av själva besluten (bortsett från fall av mer uppenbart motstridiga beslut). När det i fortsättningen talas om samordning av politiska aktioner avses därför i första hand ett system som skapar förutsättningar för att besluten fattas med beaktande — men inte nödvändigtvis med tillgodoseende — av alla relevanta intressen. En del av dessa förutsättningar ligger emellertid utanför ramen för utredningen, nämligen de som har att göra med partigruppernas förankring i och kontakter med olika intressen i samhället. Något försök att mäta hur väl partigrupperna täcker skilda intressen och värderingar skall inte göras. Undersökningen inriktar sig enbart på att granska i vilken utsträckning och på vilket sätt de inom en partigrupp företrädda värderingarna kan komma till uttryck vid utformningen av ståndpunkterna. I ett politiskt system med fler än två partier blir det av intresse att studera också kontakterna mellan partierna ur specialiserings- och samordningssynpunkt. Kompromisser mellan flera partier är visserligen i dagens parlamentariska situation inte nödvändiga för att majoritetsbeslut skall kunna fattas. Men ett omfattande samarbete förekommer mellan de borgerliga partierna. 6 Syftet är då i första hand att försöka åstadkomma ett mer enhetligt "oppositionspaket" att föreläggas väljarna, inte att omedelbart påverka de beslut som fattas av statsorganen under den löpande valperioden. Samtidigt förekommer i viss om ock begränsad utsträckning en aggregering över skiljelinjen regering — opposition (mellan partierna och ibland mer eller mindre vid sidan av partisystemet) som leder direkt till offentliga beslut, d.v. s. samma typ av aggregering som måste förekomma när inget parti förfogar över en parlamentarisk majoritet. Samarbetet mellan partierna kommer att studeras på samma sätt som det interna ståndpunktstagandet, d. v. s. med utgångspunkt i frågan hur de värderingar som finns företrädda inom varje medverkande parti kunnat komma till uttryck vid utformningen av kompromisserna. SOU 1970: 16

1.3 Objektiva och subjektiva för samordning

förutsättningar

Undersökningen syftar till att belysa de praktiska förutsättningarna för en samordning inom partierna. En annan sak är om de subjektiva förutsättningarna finns. Det finns många skäl att anta att ett parti har intresse av att föra en enhetlig politik och därför av att försöka samordna sina specialister. Men man får samtidigt vara medveten om att det finns ett tryck både på partierna och på ledamöterna själva att inte samordna, om samordning, såsom ofta är fallet, kräver att man får kompromissa mellan olika värderingar. Partiet är för sin ställning beroende av att det kan vinna röster från väljare med delvis skilda intressen och önskemål. Många av dem som deltar i utformningen av politiken har band som förenar dem med särskilda grupper i samhället. De kan helt naturligt se det som sin huvuduppgift att försöka vinna gehör för de värderingar och intressen som står dem närmast. En mängd grupper och organisationer bearbetar också utifrån partierna och samhällsorganen för att försöka påverka dem. Det är en gammal iakttagelse att särintressen har lättare för att bli artikulerade än mer allmänna intressen, som inte i samma utsträckning har sina särskilda talesmän. Partierna kan därför ibland finna det fördelaktigt att gå fram med delvis svårförenliga ställningstaganden. Det sker nog mer sällan i fråga om de officiella partiståndpunkterna. Däremot ser man inom partierna inte alltid med missnöje på splittring eller på att enstaka ledamöter framlägger förslag som går emot den officiella partiståndpunkten .7

6 Uttrycket borgerliga partier används av praktiska skäl som en samlingsbeteckning på centerpartiet, folkpartiet och moderata samlingspartiet. Någon värderande karakteristik i positiv eller negativ riktning är därmed inte avsedd. 7 För en utförligare diskussion om den problematik som ett parti möter i sitt förhållande till olika väljargrupper, se Gunnar Sjöblom, a. a., s. 231 ff. 13

1.4 Undersökningens

material

I begränsad utsträckning har skriftligt material kunnat utnyttjas. Centerpartiets, folkpartiets och det socialdemokratiska partiets riksdagsgrupper har formella stadgar eller arbetsordningar. Dessa anger dock endast huvuddragen i den interna organisationen och beslutsprocessen. Moderata samlingspartiets riksdagsgrupp äger ingen formell stadga. Däremot finns en "PM angående arbetet i Högerpartiets riksdagsgrupp" som daterar sig till vintern 1964. Promemorian anger riktlinjerna för gruppmedlemmarnas verksamhet i utskotten och i gruppens kommittéer. Den tycks dock i någon mån ha karaktären av organisatorisk målsättning och kan i varje fall inte utan vidare användas som källa för en beskrivning av arbetsgången. I övrigt inskränker sig det skriftliga materialet i stort sett till förteckningar över de interna grupporganens sammansättning, som jag erhållit från gruppkanslierna, samt till riksdagens protokoll jämte bihang. För folkpartiets del har jag emellertid också haft tillgång till protokollen från gruppens sammanträden. Dessa upptar ärende, deltagare i debatten samt i förekommande fall det beslut som fattats men redogör inte för debattens innehåll. Den föreliggande framställningen bygger delvis på material som insamlades genom enkäter och intervjuer under åren 1964— 1966 och som har redovisats i boken "Vad gör partierna i riksdagen? Mål, taktik och arbetsformer". Intervjuerna kontrollerades genom att en sammanställning efteråt tillställdes de intervjuade. En slutkontroll gjordes också på så sätt att några av de intervjuade, som hade en central ställning i sina partigrupper, fick läsa en preliminär version av redogörelsen. Detta material har nu aktualiserats och kompletterats på olika sätt. I första hand försökte jag samla in konkreta uppgifter om arbetet i de olika grupporganen med hjälp av blanketter, som skickades till gruppkanslierna i december 1968. 8 Förhoppningen var att blanketterna skulle kunna 14

fyllas i successivt i anslutning till sammanträdena. På grund av arbetspressen på tjänstemännen och delvis kanske också av sekretesshänsyn blev emellertid denna rapportering något ofullständig. Jag kunde likväl på det sättet få relativt noggranna uppgifter från centerpartiets gruppmöte, förtroenderåd och sociala kommitté under perioden nov. 1968—mars 1969, från den moderata gruppens gruppmöte, förtroenderåd och lagkommitté under januari 1969 samt mindre detaljerade uppgifter från socialdemokraternas gruppmöte och förtroenderåd under perioden januari—mars 1969. Från moderata gruppen erhölls också uppgifter om enstaka sammanträden i ytterligare några kommittéer. Aktuella data fick därför i stor utsträckning inhämtas på annat sätt. Under 1969 har jag intervjuat personal på gruppkanslierna. Antalet intervjupersoner är lågt (tre i folkpartiets gruppkansli, två i den moderata gruppens och en — kanslichefen — i centergruppens). Intervjuerna har å andra sidan varit relativt långa och grundliga. Förfarandet bör ses mot bakgrund av dels att ett större antal personer vid den tidigare undersökningen lämnade uppgifter om gruppernas arbetsformer, dels att de nu gjorda intervjuerna kunde kompletteras med uppgifter inhämtade på annat sätt (de ovan nämnda rapporterna samt för folkpartiets del gruppmötesprotokollen). Att jag i fråga om den aktuella situationen i huvudsak varit hänvisad till de uppgifter som jag kunnat få genom gruppkanslierna medför emellertid, att redogörelsen för arbetet på utskottsstadiet i stort sett bygger på det äldre materialet. Anledningen är helt enkelt att gruppkansliernas tjänstemän inte i tillräcklig utsträckning för att kunna ge en mer fullständig information kopplas in på detta arbete, vare sig direkt eller genom att utskottsärenden mer rutinmässigt behandlas vid de interna sammanträdena.

8 Se bilaga, s. 52 nedan. SOU 1970: 16

1.5 Redogörelsens disposition Redogörelsen är indelad i två större avsnitt, ett som beskriver och analyserar partigruppernas organisation, ett som behandlar arbetsprocessen och beslutsfattandet. I organisationsavsnittet redogörs först för huvuddragen i den organisatoriska uppbyggnaden, varefter denna analyseras närmare ur specialiserings- och samordningssynpunkt. I avsnittet om arbetsprocessen beskrivs sedan parti för parti hur de olika organen fungerar enskilt och i samspel med varandra. Uppläggningen innebär en viss risk för upprepning; det är i stort sett samma process som skildras flera gånger med endast några variationer. Det har emellertid synts nödvändigt för att enskildheterna i arbetsgången skall framgå tydligt.

SOU 1970: 16

2.1 Partigruppernas organisation

Huvuddragen

Partigruppernas storlek 1965 framgår av följande tabell 1965

h/m f c s k S:a

och

1969 FK

AK

S:a

FK

AK

S:a

26 26 19 78 2 151

33 43 35 113 8 232

59 69 54 191 10 383

25 26 20 79 1 151

32 34 39 125 3 233

57 60 59 204 4 384

Anm: Under mandatperioden 1965—68 stod en ledamot av andra kammaren, invald på Medborgerlig samlings lista, utanför partigrupperna; av de två övriga mbs-representanterna tillhörde den ena folkpartigruppen och den andra högergruppen. De fyra större partigrupperna har en ganska likartad organisation. I spetsen står presidium och förtroenderåd. Presidierna består av en ordförande för hela gruppen (regelmässigt partiledaren), ledare för kammargrupperna samt ev. ställföreträdare för dessa. Presidiernas storlek varierar mellan 3 och 6 personer. Ehuru de inte givits några särskilda ledningsfunktioner tycks de i stort sett sammanfalla med gruppledningen i betydelsen av den reellt ledande kretsen i gruppens arbete. Partiledare och kammargruppledare är ordinarie deltagare i de löpande partiledarkonferenserna, som äger rum varje vecka under sessionstid. Med un16

dantag av den socialdemokratiska gruppens ordförande, som är statsministern, ingår de som regel också i talmanskonferensen och placeras av sina partigrupper på ordinarie plats i utrikesutskottet. Förtroenderåden har som regel 16—18 medlemmar. De har beredande, verkställande och representativa uppgifter. Förtroenderådet bereder och framlägger förslag för gruppen i fråga om val och nomineringar som gruppen skall förrätta. I folkpartigruppen finns dock sedan 1966 en särskild valberedning som framlägger förslag i fråga om val av presidium, förtroenderåd och en del andra gruppfunktionärer men inte beträffande val av ledamöter i gruppens kommittéer och nominering av utskottsrepresentanter — i de senare fallen fungerar förtroenderådet alltjämt som beredningsinstans. I oppositionspartierna bereder förtroenderådet också viktiga politiska frågor och föreslår gruppen vilka partimotioner som skall väckas. Den verkställande uppgiften kan exemplifieras med att förtroenderådet efter ett principbeslut i gruppen kan få ansvara för detaljutformningen av en partimotion och med att det är förtroenderådets ledamöter som formellt väcker partimotionerna. I den representativa funktionen ingår dels att i brådskande fall besluta i gruppens ställe beträffande t. ex. partimotioner, som på grund av att motionstiden går ut måste väckas innan gruppen hinner sammanträda, dels att ta emot information i frågor, som SOU 1970: 16

det inte anses lämpligt att diskutera i ett så stort forum som gruppen. Gruppmedlemmarna samlas till gruppmöte en gång i veckan (tisdagar) under sessionstid. Gruppmötet är det högsta beslutande organet. Gruppmötesförhandlingarna gäller vanligen aktuella riksdagsfrågor såsom propositioner och motioner, ärenden under utskottsbehandling eller frågor som skall avgöras i kamrarna under den kommande veckan. Formella beslut fattas som regel endast i fråga om val och nomineringar samt partimotioner; i övrigt nöjer man sig med att låta debatten utgöra vägledning för medlemmarna. Voteringar är överhuvudtaget sällsynta. Den kommunistiska gruppen kan på grund av sin litenhet ha en betydligt enklare uppbyggnad. Under mandatperioden 1965—1968, då gruppen hade tio medlemmar, fanns en styrelse bestående av partiledaren och en ledamot av vardera kammaren. Gruppen var dock inte större än att flertalet frågor kunde tas upp direkt vid gruppsammanträdena. Dessutom är det ju möjligt att i en grupp på tio personer nå flertalet medlemmar genom direkta personkontakter. 1 Samordningen av politiken synes i betydligt mindre grad än för de större partierna vara ett praktiskt problem. Den kommunistiska gruppen behandlas därför inte vidare i denna redogörelse. En indelning av partigrupperna i specialiserade undergrupper sker redan genom riksdagens utskottsorganisation. Vid sidan av denna har emellertid de borgerliga oppositionsgrupperna inrättat egna interna beredningsorgan. Vid riksdagens början fördelas gruppmedlemmarna på kommittéer, som sedan fungerar hela riksdagen.

2.2 Specialorganen Riksdagens utskottsorganisation får betydelse för de interna processerna i partigrupperna bl. a. genom att den i viss utsträckning styr specialiseringen. En nyvald ledamot placeras i utskott så långt möjligt med hänsyn till intresseinriktning och tidi2—SOU 1970: 16

gare erfarenheter och stannar ofta i samma utskott under hela sin tid i riksdagen. Han fördjupar naturligen lättast sina kunskaper och erfarenheter i de frågor som utskottet handlägger. Specialiseringens omfattning och inriktning kommer därför att delvis bestämmas av hur utskottsorganisationen delar in arbetsmaterialet. Utskotten kan som redan nämnts först indelas efter statsrättslig funktion i sådana som behandlar lagfrågor, beskattningsfrågor och utgiftsfrågor. Inom kategorierna fördelas sedan ärendena i huvudsak efter sitt sakliga innehåll. Tre utskott, utrikesutskottet, bankoutskottet och allmänna beredningsutskottet, faller dock utanför denna klassificering. Utrikesutskottet (UU) handlägger frågor som rör rikets förhållande till främmande makt och inte tillhör annat utskotts behandling. Det senare betyder t. ex. att en tulltraktat behandlas av bevillningsutskottet, utrikesförvaltningens huvudtitel av statsutskottet och en traktat avseende internationell lagstiftning ofta av ett lagutskott. Bankoutskottet (BaU) är både budgetoch lagutskott. Dess område är i första hand riksdagen och riksdagens verk, d. v. s. bl. a. riksbanken och riksgäldskontoret. På lagstiftningsområdet handlägger utskottet bank- och valutalagstiftning samt lagar i vissa allmänna näringspolitiska frågor. Allmänna beredningsutskottet (ABU) har en negativt bestämd kompetens; utskottet behandlar frågor som inte hör till något annat ständigt utskott. Propositioner hänvisas enligt praxis inte till ABU. Budgetens utgiftssida bortsett från anslag till riksdagen och dess verk behandlas av jordbruksutskottet (JU — jordbruks- och fiskefrågor) och statsutskottet (SU — övriga anslagsfrågor). SU är uppdelat på fem avdelningar (SU: 1, SU: 2 o.s.v.). Fördelningen av ärendena mellan avdelningarna har växlat något från tid till annan (se Nils Stjernquist, Riksdagens arbete och arbetsformer, s. 383). Vid 1969 års riksdag fördelades utgifterna på driftbudgeten under 1

Intervju med den kommunistiska gruppens sekreterare. 17

de skilda huvudtitlarna på följande sätt (departementsindelningen före 1.7.1969 åsyftas): SU: 1. Hov- och slottstaterna, utrikesdep. försvarsdep. samt från finansdep. anslaget till Finansiellt utvecklingsbistånd. SU: 2 Utbildningsdep. beträffande anslagen under rubrikerna Utbildningsdep. m. m., Kyrkliga ändamål, Skolväsendet, Högre utbildning och forskning, Lärarutbildning, Vuxenutbildning och Studiesociala ändamål samt anslagen till Högre konstnärlig utbildning under rubriken Allmänna kultur- och bildningsändamål. SU: 3 Justitiedep., socialdep. och inrikesdep. SU: 4 Kommunikationsdep., oförutsedda utgifter och från utbildningsdep. anslagen till Radio och TV-verksamhet under rubriken Allmänna kultur- och bildningsändamål, samt utgifterna för statens kapitalfonder. SU: 5 Finansdepartementet med undantag av anslaget till Finansiellt utvecklingsbistånd, handelsdep., civildep., industridep. samt från utbildningsdep. anslagen under rubrikerna Internationellt-kulturellt samarbete samt Allmänna kultur- och bildningsändamål med de undantag som framgår ovan. Realbehandlingen äger rum i avdelningarna som avger förslag till utskottets plenum. Som regel konfirmerar plenum avdelningarnas förslag. Skattefrågorna bereds av bevillningsutskottet (BevU). Även bevillningsutskottet är uppdelat på avdelningar, en för indirekta skatter, tullar och acciser och en för direkta skatter. Tyngdpunkten ligger dock till skillnad mot i SU i plenum. Till BevU:s område hör också kommunalskattelagstiftningen. Utskott för lagfrågor är främst konstitutionsutskottet (KU) och de tre lagutskotten (1LU, 2LU och 3LU). Till KU:s område hör grundlagarna och närbesläktade författningar (t. ex. sekretesslagen, vallagen och riksdagsstadgan) samt kommunallagarna. Lagutskotten bereder samtliga lagar som tillhör den samfällda lagstiftningens område och som inte skall hänskjutas till annat utskott. Fördelningen av ärendena mellan lagutskotten görs av särskilda deputerade enligt allmänna grunder som utskotten hittills själva antagit. Enligt de 1969 gällande handlägger 1LU i huvudsak civil-, straff-, process- och kyrkolag samt allmänt förvalt18

ningsrättsliga frågor, 2LU arbets-, socialoch utlänningslagstiftning samt lagar om undervisning och försvar och 3LU fastighetsrättsliga och näringsrättsliga frågor samt lagstiftning om bostadsförsörjning och trafik. Specialiseringen genom utskotten kan alltså karaktäriseras som både saklig och teknisk. I sakligt hänseende kan de frågor som ett utskott eller en avdelning handlägger omfatta ett mycket stort och ibland även heterogent område. Som exempel kan 3LU samt SU: 3 och SU: 5 nämnas. Speciellt i statsutskottsavdelningarna kan detta medföra problem eftersom avdelningarna är relativt små (6 ordinarie ledamöter samt ungefär det dubbla antalet suppleanter). Oppositionspartierna har som regel inte mer än tre representanter som skall täcka avdelningens ämnesområde. Att de tre oppositionspartierna har inrättat egna beredningsorgan tyder på att utskottsorganisationen inte helt tillgodoser deras behov av specialisering. Partiernas kommittéorganisationer skiljer sig något från varandra. De bygger dock alla mer eller mindre på departementsindelningen, varför det är lämpligt att först redovisa huvuddragen i denna. Observera att det är indelningen före 1.7.1969 som avses. Ämnesområdena har angivits i huvudsak med ledning av fördelningen av förvaltningsärenden (SFS 1968: 743). Fördelningen av lagstiftningsärenden avviker något därifrån, genom att vissa förbehållits justitiedepartementet, ehuru motsvarande förvaltningsärenden tillhör annat departement. Justitiedepartementet: Domstols-, åklagar- och polisväsendena, rättskipning i övrigt, kriminalvården, grundlag och övrig statsrätt, kyrkolag, civillag, strafflag samt annan lag, som stiftas enligt den i 87 §RF angivna ordningen, i den mån inte lagärende hänförts till annat departement. Utrikesdepartementet: Rikets förhållande till och överenskommelser med främmande makter, tekniskt och humanitärt bistånd till främmande lands utveckling. Försvarsdepartementet: Militärt och psykologiskt försvar, civilförsvar, samordning mellan olika grenar av totalförsvaret. SOU 1970: 16

Socialdepartementet: Barn- och ungdomsvård, åldringsvård, nykterhetsvård, socialhjälp, stöd till barnfamiljer, allmän försäkring, yrkesskadeförsäkring, arbetarskydd och arbetstid, semesterlagstiftning, hälsooch sjukvård, handikappvård och rehabilitering. Kommunikationsdepartementet: Järnvägar, post, telegraf, telefon, vägar och vägtrafik, sjöfart, luftfart, väderlekstjänst, bebyggelseplanläggning, byggnadsväsende, länsförvaltning, administrativ indelning och kommunfrågor. Finansdepartementet: Allmänt ekonomisk politik och budgetpolitik, skatte- och tullväsendet, kredit- och fondväsendet, försäkringsväsendet, internationellt ekonomiskt samarbete, finansiellt bistånd till främmande lands utveckling. Utbildningsdepartementet: Skolväsendet, högre utbildning och forskning, studiesociala frågor, kulturvård, ungdomsverksamhet, kyrkofrågor, radio och TV. ] ordbruksdepartementet: Jordbruk, fiske, skogsväsendet, jaktvård, miljövård, lantmäteri och kartväsendet. Handelsdepartementet: In- och utrikes handel, kommersiellt och handelspolitiskt bistånd till främmande lands utveckling, konsumentfrågor, pris- och konkurrensförhållanden inom näringslivet, ekonomisk försvarsberedskap, idrott. Inrikesdepartementet: Arbetsmarknadsfrågor, arbetslöshetsförsäkring, arbetsavtalsrätt, lokaliseringspolitik, bostadsväsendet, hyresreglering, medborgarskapsfrågor, utlänningsfrågor. Civildepartementet: Arbets- och anställningsförhållanden i allmän tjänst. Industridepartementet: Allmänna riktlinjer för näringspolitiken, industri och hantverk, statsägda bolag, energiförsörjning. Folkpartigruppen inrättade först våren 1966 permanent fungerande kommittéer. Tidigare arbetade partiet med tillfälliga arbetsgrupper för granskning av propositioner eller för utarbetande av motioner till den allmänna motionstiden. Antalet arbetsgrupper för granskning av propositioner låg under de sista år som systemet tillämpades mellan 35 och 40 per år. Hösten 1964 tillsattes 17 och hösten 1965 27 arbetsgrupper för motionsarbete till nästkommande års riksdag. Folkpartiets kommittéorganisation är den som ansluter närmast till departementsinSOU 1970: 16

delningen. Avvikelserna består i att det dels finns en särskild kommitté för utrikes- och handelspolitik (utrikespolitiska delegationen2) och en för frågor om utvecklingsbistånd (u-biståndsdelegationen), dels finns en kommitté gemensam för ärenden från handels- och industridepartementen (ekonomidelegationen). Under våren 1969 inrättades också en miljövårdsdelegation. Centergruppen, som inte ändrat sitt kommittésystem sedan 1964, har ett mindre antal kommittéer än de två andra borgerliga partierna. Ärendefördelningen anknyter dessutom i ett avseende till utskottsindelningen. Konstitutionsoch lagkommittén behandlar nämligen utgifterna på justitiedepartementets huvudtitel samt de frågor som bereds av KU och 1LU. Därmed skulle man i stort sett ha undantagit lagstiftningsärenden som tillhör justitiedepartementets arbetsområde men som sakligt sett skulle höra hemma inom ett annat departement. 1 praktiken tycks detta dock endast gälla motionsarbetet till allmänna motionstiden. Vad beträffar behandlingen av propositioner går däremot så gott som alla som kommer från justitiedepartementet i första hand till konstitutions- och lagkommittén. Faller de inom en annan kommittés sakområde (t. ex. hyreslagstiftning) kan man sedan ha gemensamma sammanträden med denna kommitté. Förutom konstitutions- och lagkommittén finns följande kommittéer: Utrikes- och försvarspolitiska kommittén: Utrikes- och försvarsdepartementen. Finans- och skattekommittén: finansdepartementet. Sociala kommittén: social-, inrikes- och civildepartementens områden med undantag av arbetsmarknads- och lokaliseringspolitiken. Kommunikationskommittén: kommunikationsdepartementet . Undervisningskommittén: utbildningsdepartementet. Näringspolitiska kommittén: jordbruks-, handels- och industridepartementens ären2

"Delegation" är den inom gruppen använda termen; den används här endast i benämningar. 19

den samt arbetsmarknads- och lokaliseringspolitiken. Sedan allmänna motionstiden 1965 har center- och folkpartigrupperna tillsatt gemensamma delegationer. De första åren var arbetsområdena relativt specificerade. Antalet delegationer steg från 4 år 1965 till 16 åren 1967 och 1968. Till allmänna motionstiden 1969 sammanfördes ämnesområdena till större block. Sju delegationer tillsattes, nämligen för ekonomisk politik och budget, företagarfrågor, kommunikationsfrågor, försvarsfrågor, u-landsfrågor, sociala frågor samt utbildnings- och kulturfrågor. Antalet representanter för varje parti har vanligen varit tre eller fyra. Med några undantag har de hämtats från motsvarande gruppkommitté. Moderata riksdagsgruppen (före 1969 riksdagshögern) hade tidigare en kommittéorganisation som mycket nära anslöt till departementsindelningen. Man fann emellertid den indelningen mindre tillfredsställande i vissa avseenden. Framför allt föranledde de lagstiftningsärenden på andra departements områden som förbehållits justitiedepartementet en del problem. Dessa var, kan man- säga, av samma natur som de med utskottsindelningen sammanhängande. Det är inte i första hand i tekniskt utan i sakligt-politiskt hänseende som man vill granska regeringens förslag. Ett lagförslag i en näringspolitisk fråga bör alltså inte behandlas av specialister på lagstiftning utan av specialister på näringspolitik. 1968 ändrade man därför kommittéindelningen något. I stort anknyter den alltjämt till departementsindelningen, men vissa grupper av ärenden har brutits ut och förts till andra områden med vilka de ansetts ha ett sakligt samband. Kommittéerna och deras ämnesområden i stort är f. n. följande. Lagkommittén: Justitiedepartementets ärenden med undantag av lagfrågor som har utpräglat näringspolitisk innebörd (till näringskommittén), byggnads-, expropriations- och hyreslagfrågor (till bostads- och markpolitiska kommittén) samt strandlag och lagstiftning rörande fritids- och natur20

frågor (till miljövårdskommittén). Försvars- och utrikeskommittén: försvarsoch utrikesfrågor, inräknat u-landsfrågor och ekonomiskt försvar. Socialkommittén: socialdepartementet. Kommunikationskommittén: kommunikationsdepartementet. Finanskommittén: finansdepartementets område med undantag av frågor rörande krediter och exportgarantier, bank- och kreditpolitik samt valutareglering (till näringskommittén). Undervisningskommittén: utbildningsområdet, forskning, idrott. Kulturkommittén: kulturfrågor, kyrkliga frågor, radio-TV. Jordbrukskommittén: jordbruk, jakt, fiske, skogsfrågor. Miljövårdskommittén: miljövård, fritidsfrågor. Näringskommittén: handels- och industridepartementens områden samt näringspolitisk lagstiftning, exportkrediter och -garantier, bank- och kreditpolitik, valutareglering samt lokaliseringspolitik. Bostads- och markpolitiska kommittén: frågor om mark, bostäder jämte samhällsoch stadsplanering. Arbetsmarknadskommittén: arbetsmarknadsfrågor, invandringspolitik, företagsdemokrati. De borgerliga partiernas kommittésystem bygger alltså på en indelning efter ämnesområden. Bakom organisationen spårar man samma värderingar som kom till uttryck i den i inledningen refererade kritiken av utskottsorganisationen: målen för de samhälleliga åtgärderna är det väsentliga medan de tekniska aspekterna på besluten skjuts i bakgrunden. I synnerhet gäller detta vid en jämförelse med utskottsindelningen men i viss mån också vid en jämförelse med departementsindelningen, ehuru denna också bygger på ämnesområdesprincipen. I fråga om värderingen av lagteknisk kompetens tycks nämligen utskotts-, departements- och kommittéorganisationerna representera en fallande skala. På departementsnivå handlägger justitiedepartementet en betydligt SOU 1970: 16

mindre del av lagfrågorna än vad konstitutions- och lagutskotten gör i riksdagen. Justitiedepartementet har likväl många lagstiftningsärenden som sakligt sett skulle höra hemma på andra departements områden. Den moderata gruppens lagkommitté behandlar däremot väsentligen endast civil-, straff- och processlag samt konstitutionell lagstiftning. Samtidigt understryker skillnaderna mellan kommittésystemen det relativa och subjektiva i ämnesindelningen. Specialiseringen kan gå olika långt och den kan ta fasta på olika sakliga aspekter av ett ärende, när detta, som ofta är fallet, kan hänföras till skilda ämnesområden. Centerns kommittésystem är i flera avseenden mindre specialiserat än de andra partiernas (se framför allt sociala kommittén och näringspolitiska kommittén som motsvaras av sex kommittéer i folkpartigruppen, sex i den moderata gruppen och av lika många departement). Exempel på längre gående specialisering än på departementsnivå är folkpartiets och den moderata gruppens miljövårdskommittéer. Exempel på att man lagt tonvikten på en annan aspekt än man gjort på departementsnivån är folkpartiets u-biståndsdelegation (u-landsfrågor återfinns i departementsindelningen under utrikes-, finans- och handelsdepartementen). Gruppmedlemmarna fördelas på kommittéerna i första hand efter utskottsplacering. Principen är att en kommitté skall innehålla representanter för de utskott som handlägger frågor på kommitténs område. Därjämte kan andra som har särskilda erfarenheter och kunskaper på kommitténs område men av olika skäl inte placerats i "kommitténs utskott" inväljas. Men dessutom brukar varje ledamot som anmäler sitt intresse av att vara med i en kommitté föras upp på medlemslistan och få kallelse till kommitténs sammanträden. Man har alltså en mycket liberal praxis vid tillsättningen av kommittéerna. Konsekvensen har blivit att kommittéerna är relativt stora. Flera skäl till att önskemålet om små och mer effektiva arbetsgrupper inte SOU 1970: 16

tillgodosetts kan anföras. Ett är att man velat tillföra kommittéerna all den sakkunskap, som finns inom gruppen. Ett annat skäl, som jag skall återkomma till, är önskemålet att samordna kommittéernas arbete. Ur den första synpunkten representerar kommittéerna ett försök att utnyttja de specialister som finns inom gruppen. Man kan emellertid fråga sig i vilken utsträckning som kommittésystemet i sin tur styr specialiseringens omfattning och inriktning. Liksom i fråga om utskotten är det uppenbart att ledamöterna i en kommitté lättast fördjupar sina kunskaper och erfarenheter i de frågor som kommittén behandlar. Ändringar i kommittéplaceringen är vanligare än i fråga om utskottsplaceringen, men som regel tillhör ledamöterna samma kommittéer under en lång följd av år. För den som från början inte har ett specialintresse medför kommittéarbetet en specialisering, för andra kan det innebära en breddning. Men därutöver tycks man endast inom den moderata gruppen ha sökt styra specialiseringens inriktning genom kommittésystemet. Vid omorganisationen 1968 infördes nämligen också den nyheten, att varje kommittés ämnesområde fördelades på ledamöter som utsågs till ansvariga eller "rapportörer" på olika delområden. Som exempel skall fördelningen inom socialkommittén redovisas: Hälso- och sjukvård Socialpolitik Familjepolitik Barnavård Handikapp- och rehabiliteringsfrågor Alkoholpolitik Narkotikafrågor Allmän försäkring Industrihälsovård Hur detta försök slagit ut är för tidigt att bedöma. Att systemet införts tyder likväl på att de relativt små kansliresurserna gör det svårt för partigruppen att bevaka hela det politiska fältet. Samtidigt är det naturligtvis osannolikt att medlemmarnas intresseinriktning skulle råka vara sådan, att önskemålet om täckande bevakning spontant tillgodoses. Intervjuuppgifter tyder in21

direkt på att de andra partigrupperna också möter det problemet. Intervjupersonerna tillfrågades dels om specialiseringen bland ledamöterna i kommittéerna, dels om kontakterna med expertis utanför gruppen. Vad specialiseringen beträffade var det påfallande att vissa områden var mycket bättre tillgodosedda än andra. Hälso- och sjukvårdsområdet hörde t. ex. till de förra, vilket inte är överraskande med tanke på att många riksdagsmän är engagerade i sina landsting. På liknande sätt gällde att expertkontakterna på många områden knappast utgjorde något större problem, därför att ledamöterna genom sina uppdrag i kommuner och organisationer hade ett nät av kontakter. På områden som mer eller mindre ligger utanför kommunernas och de etablerade organisationernas omedelbara intressesfär mötte man däremot i gruppkanslierna oftare svårigheter när det gällde att skaffa material som underlag för den politiska bedömningen.

2.3 Samordningsmekanismerna

Man kan skilja mellan total samordning som innebär en samordning över hela verksamhetsfältet och partiell samordning som innebär en samordning endast mellan några närliggande sektorer inom fältet. Det följer att begreppet partiell samordning måste relateras till en bestämd specialiseringsnivå. De specialorgan som beskrevs i det föregående avsnittet kan t. ex. ses som instrument för partiell samordning av än snävare bestämda specialområden. I detta avsnitt relateras samordningsbegreppet till den specialiseringsnivå som utskotts- och kommittéorganisationerna representerar. Det bör observeras att i fråga om gruppkommittéerna denna nivå innebär en mindre långtgående specialisering i centergruppen, vars kommittéer ofta har ett större ämnesområde än de andra partigruppernas. Detsamma gäller utskottsorganisationen i förhållande till kommittéorganisationerna (särskilt folkpartiets och moderata gruppens) såvitt specialisering på ämnesområden beträffar. 22

Man kan också skilja mellan direkt och indirekt samordning. Direkt samordning kommer till stånd genom organ som är gemensamma för några (partiell samordning) eller alla (total samordning) sektorer. Men en samordning av politiken i den mening som här avses kan också åstadkommas på annat sätt. I ett specialorgan kan t. ex. ingå personer som är verksamma också i andra specialorgan. Därigenom skapas kanaler genom vilka information, sakkunskap och värderingar kan överföras från ett specialområde till ett annat. Denna typ av samordning betecknas här som indirekt. I exemplet är den så att säga inbyggd i organisationen och av permanent karaktär. Den kan också åstadkommas tillfälligt genom att personer utanför en kommitté adjungeras vid behandlingen av ett visst ärende eller genom att synpunkter från andra specialorgan inhämtas med något slags remissförfarande. Samordningen kommer i så fall till stånd genom att vissa procedurer används. I detta avsnitt diskuteras huvudsakligen endast de organisatoriska förutsättningarna för samordning.

2.3.1 Partiell samordning Genom kommittéorganisationen tillgodoses i varje fall delvis det behov av samordning mellan lagstiftningsåtgärder och fördelning av ekonomiska resurser som riksdagens utskottssystem inte ansetts tillfredsställa. Denna samordning är både direkt och indirekt. Direkt kommer samordningen till stånd genom att de viktigare ärendena ofta diskuteras i kommittéerna, innan de behandlas i utskotten, och i övrigt indirekt genom att utskottsrepresentanterna är medlemmar av motsvarande kommittéer och därigenom engageras i frågor utanför utskottets eget område. Sambandet mellan kommittéer och utskott (härvid bortses från olikheterna i partiernas kommittésystem) framgår i stort av diagrammet på s. 23. När det gäller samordning mellan kommittéer vilkas ämnesområden har nära samSOU 1970: 16

Samband mellan kommittéer och utskott Utskott TJU

Kommitté - 5 . Utrikeskomm. Försvarskomm. Justitie- el. lagkomm.

Utbildningskomm. Socialkomm. Inrikeskomm. Arbetsmarknadskomm. (den senare dock ej 3LXJ) Bostads- och markpol. komm. Jordbrukskomm. Kommunikationskomm. Finanskomm. Närings- el. ekonomikomm. SU:5

Civilkomm.

Anm.: Linjerna anger det ämnesmässiga sambandet (i huvuddrag). I regel finns ett motsvarande personellt samband. manhang med varandra rekommenderas i den moderata gruppen dels undervisningsoch kulturkommittéerna, dels jordbruksoch miljövårdskommittéerna att ha ett nära samarbete. Därjämte sägs att bostads- och markpolitiska kommittén bör samråda med miljövårdskommittén i frågor av miljöpolitisk betydelse. Förutsättningarna för indirekt samordning mellan kommittéerna förefaller goda. Dubbla kommittéuppdrag är ganska vanliga. Skälet är dock enligt intervjuuppgifterna i mycket liten utsträckning att söka i samordningsbehovet. Önskemålen att tillföra kommittéerna sakkunskap och att bereda alla intresserade möjligheter att agera inom SOU 1970:16

kommittésystemets ram skall i stället ha varit avgörande. Ett belägg finns dock för att önskemålet om samordning spelat någon roll. I samband med omorganisationen av den moderata gruppens kommittésystem anfördes nämligen, att i de fall, då en ärendegrupp förts över till en annan kommitté än den som i övrigt behandlar området för det departement dit ärendegruppen hör, vederbörande rapportörer borde tillhöra även den senare kommittén. Oavsett anledningarna till att många ledamöter har flera kommittéuppdrag kan det personsamband som därigenom uppstår mellan kommittéerna givetvis ha en samordnande effekt. Hur sambandet fungerar i 23

praktiken beror dock på närvarofrekvens vid sammanträdena och engagemang i övrigt i de olika kommittéernas arbete. Det finns säkert en gräns för hur mycket en ledamot orkar med. Det är mer sannolikt att en ledamot med två kommittéuppdrag kan vara orienterad om arbetet i sina kommittéer än en med tre, fyra eller fler uppdrag. Av det skälet bör man vara försiktig med att göra jämförelser mellan partierna. Personsambandet är i och för sig mer omfattande i den moderata gruppen än i folkpartiet och centern. Om man betecknar varje för två kommittéer gemensam ledamot som en kanal mellan dessa kommittéer, fanns 1969 i den moderata gruppen 153 sådana kanaler, i folkpartigruppen 55 och i centergruppen 35. Om man emellertid fördelar kanalerna efter det antal förenade uppdrag som de hänför sig till och antar, att de som uppkommer genom förening av två uppdrag i allmänhet fungerar bättre än de som uppkommer genom förening av tre uppdrag o. s.v., blir bilden något annorlunda, såsom framgår av följande sammanställning.

Antal kanaler mellan kommittéer hänförliga till ledamöter som har 4 uppdrag 2 uppdrag 3 uppdrag eller mer 24 22 17

m f c

57 27 12

72 6 6

Personsambandet mellan kommittéerna i de olika partierna beskrivs i diagram på denna sida och nästa. Syftet är i första hand att visa vilka kommittéer inom varje parti som personellt sett står varandra närmast, i andra hand att se i vilken utsträckning det genom personsambandet skapas förutsättningar för en mer övergripande samordning. Därvid har med hänsyn till det ovan sagda ställts olika starka krav på vad som i diagrammet skall markeras som ett samband mellan två kommittéer. För moderata gruppen har gränsen satts vid lägst fyra gemensamma ledamöter, för folkpartiet och centern vid lägst två. Därjämte anges för varje kommitté med hur många av de övriga kommittéerna den har någon

Personsamband mellan kommittéerna 1969 Moderata gruppen.

10 Arbetsmarknadsk

10 Utrikes- o. försvarsk.

•

10 Lagkom. . ^vs^-v^

8 Socialk.

10 Bostads- o. markpol. k. T

10 , Utbildningsk

\

9 \ Kommunika- * i tionsk. \\ 10 \| Näringsk.

) \

10 » Kulturk.

10 ^ ^ M i l . övårdsk. 10s* Finansk.

^ ^ 11 Jordbruksk.

Personsambandets omfattning: 89% 24

SOU 1970: 16

F olkpartigruppen 7 Utrikespol d.

4 - Justitied.

5 Försvarsd 6 J-biståndsd. <

5 » Sociald. /

\

8 >Utbildningsd

9 ilnrikesd.

6 Jordbruksd. ( i

6 Civild.

5 Finansd. 8 ~~r~~^ Ekonomid.

7 Kommu nik itions d.

Personsambandets omfattning: 58%

Centergruppen

Utrikes- o försvarsk.

Konstitutions lagk.

Undervlsningsk.

Näringspol. k.

Kommunika tionsk. Finans- o. skattek.

Personsambandets omfattning: 81%

SOU 1970: 16

ledamot gemensam. De senare uppgifterna sammanfattas i en siffra som i procent anger hur många av de teoretiskt möjliga kombinationerna av två kommittéer 3 som förekommer i form av uppdragsförening. Procentsiffran ger alltså ett jämförbart mått på personsambandets kvantitativa omfattning i de olika kommittésystemen. Ett visst mönster framträder i diagrammen. I moderata gruppen bildas två stora sektorer. Den ena kan grovt karaktäriseras som samhällsekonomisk i vidsträckt bemärkelse. Den andra kan sägas vara koncentrerad kring individernas förhållanden. Om tre gemensamma ledamöter markerades med sambandslinje, skulle dock mittfältet komma att korsas av ett stort antal linjer. Såsom framgår av siffrorna vid kommittéernas namn, finns slutligen i varje kommitté representanter för så gott som alla övriga kommittéer. Något av samma mönster finns i folkpartiets kommittésystem, men det är mindre entydigt, möjligen därför att tillfälligheter ges ett större spelrum när dubbla kommittéuppdrag är mindre vanliga. Den teoretiskt möjliga samordningen genom personsamband är också betydligt mindre än i moderata gruppen; i varje kommitté finns i genomsnitt endast drygt hälften av de övriga kommittéerna representerade. Centergruppens kommittésystem uppvisar ett annat mönster. Inga sektorer framträder. Man lägger i stället märke till näringspolitiska kommitténs samt finans- och skattekommitténs centrala position. Beaktas alla dubbla kommittéuppdrag är slutligen, liksom i den moderata gruppen, flertalet kommittéer förenade med varandra genom personsamband. Det har redan framhållits att uppdragsförening sällan tycks ha samordning som sitt primära syfte. Det mönster som uppkommer måste därför tolkas med försiktighet. Att ledamöterna i en kommitté i särskilt stor utsträckning har uppdrag också i andra kommittéer kan t. ex. ha två närmast motsatta förklaringar. Den ena är att kommittén behandlar politiskt viktiga frå26

gor av betydelse också för andra kommittéers arbete (t. ex. finanskommittéerna). Den andra är att kommittén helt enkelt är föga arbetsbelastad. För att försöka se vilken av förklaringarna, som spelat störst roll för uppdragsföreningen, gjorde jag följande beräkningar. Kommittéerna inom varje parti rangordnades dels efter det genomsnittliga antalet uppdrag som kommittéledamöterna hade, dels efter hur många förtroenderådsledamöter de hade bland sina medlemmar (absolut antal; endast vid lika antal förtroenderådsledamöter fick det relativa antalet avgöra rangordningen). Det senare antogs ge ett mått på en kommittés politiska vikt. Sedan beräknades rangkorrelationskoefficienten (Spearmans) mellan rangordningarna. Resultatet blev att den moderata gruppen uppvisade ett negativt samband mellan förekomsten av uppdragsförening i en kommitté och kommitténs politiska vikt (— 0,57), centern ett positivt samband (0,60) och folkpartiet inget påtagligt samband (0,13). (I folkpartigruppen hade förtroenderådsledamöterna genomsnittligt något fler kommittéuppdrag än övriga gruppmedlemmar, i den moderata gruppen något färre. Skillnaden är dock inte i någon av grupperna så stor, att antalet förtroenderådsledamöter i kommittéerna av det skälet får nämnvärd betydelse för rangordningen med avseende på det genomsnittliga antalet uppdrag hos en kommittés ledamöter.) Också mellan utskotten finns ett personsamband som kan ha en samordnande funktion. Det genomsnittliga antalet utskottsuppdrag per ledamot ligger omkring 1,5 för hela riksdagen. Väsentligen tycks emellertid dubbla utskottsuppdrag ha andra funktioner. Det genomsnittliga antalet uppdrag är högre i första kammaren än i andra. Anledningen är att kamrarna tillsätter lika många ordinarie platser i utskotten, vilket för den mindre första kammaren får 3

Detta antal är 66, när det finns 12 kommittéer (m och f), och 21, när det finns 7 kommittéer (c). SOU 1970: 16

följden, att antalet ledamöter som är fria för suppleantuppdrag är litet. Dubbla utskottsplaceringar blir helt enkelt nödvändiga för att säkerställa, att ett partis ordinarie platser för det mesta blir besatta. Det är också ganska vanligt att nyvalda ledamöter placeras på två suppleantplatser för att de skall få tillfälle att känna sig för på olika områden. Två utskott intar slutligen en särställning när det gäller uppdragsförening. I U U placerar partierna sålunda sina främsta ledamöter; dessa har som regel ytterligare en utskottsplats, ofta en ordinarie. Ledamöter och suppleanter i ABU har med få undantag suppleantplats i annat utskott. Omsättningen i ABU är större än i övriga utskott; ABU fungerar i någon mån som ett slags "utskottsskola" som många ledamöter passerar på vägen till en ordinarie plats i annat utskott. Men exempel på personsamband som tycks ha en

samordnande funktion finns. Det är t. ex. inte ovanligt att plats i 2LU förenas med plats i SU: 2 eller SU: 3 och plats i 3LU med plats i JU eller i SU: 4 (jfr diagrammet på s. 23, av vilket det ämnesmässiga sambandet mellan utskott och avdelningar framgår). I oppositionspartierna kan kommittéerna tjäna som instrument för partiell samordning mellan olika utskott. Personsambandet mellan dessa partiers utskottsgrupper blir mot den bakgrunden av mindre intresse. I det följande redovisas därför endast personsambandet mellan de socialdemokratiska utskottsgrupperna. För att ge en mer fullständig bild använder jag här en matris i stället för ett diagram. Förlusten i fråga om överskådlighet är ringa, då något klart sambandsmönster inte framträder, om man endast skulle räkna flera för två utskott gemensamma ledamöter.

Personsamband mellan de socialdemokratiska utskottsgrupperna 1969 UU

KU

1LU

SU

-

-

1LU

-

2 SU

-

-

-

_

_

4 UU KU

2LU BaU

2 1

JU

2LU

BaU

2 ABU

3LU

3LU BevU

JU

BevU 2

ABU 2

-

_

Personsambandets omfattning = 69 %. Anm. Siffrorna anger det antal gemensamma ledamöter som två utskottsgrupper har. Jag har försökt att ordna utskotten med hänsyn till personsambandet. Matrisen bekräftar vad som ovan sagts om ABU:s speciella ställning. I övrigt är det svårt att dra några slutsatser. Man lägger dock märke till att personsambandet inte i första hand grupperar utskotten efter funktioner utan snarare efter ämnesområden (1 och 2LU är var för sig förenade med SU men inte med varandra, 3LU med JU men inte med de övriga lagutskotten). Men den tendensen är inte särskilt marSOU 1970: 16

kant; många av siffrorna i matrisen ter sig svåra att förklara utifrån någon samordningssynpunkt.

2.3.2 Total samordning Gruppmöte, förtroenderåd, partiledning och gruppkansli kan betecknas som organ för total, direkt samordning. Att gruppmötet 27

räknas hit följer av det för undersökningen angivna kriteriet på samordning: att olika värderingar inom gruppen kan komma till uttryck vid utformningen av politiken. Förtroenderåd, partiledning och gruppkansli betraktas som samordningsinstanser dels därför att deras verksamhet omfattar hela det politiska fältet, dels därför att de har den uttalade eller underförstådda uppgiften att företräda hela gruppen. En förutsättning för att samordningsinstanserna skall kunna samordna är att de är informerade om vad specialorganen gör. Proceduren är här givetvis av största betydelse. I fråga om förtroenderådet och i viss mån också gruppkansliet kan dock organisationens uppbyggnad spela en viktig roll. Genom personsamband skapas kanaler för information och påverkan. Indirekt får detta betydelse också för partiledningens möjligheter att överblicka verksamheten. Förtroenderåden bestod 1969 av 16 ledamöter i moderata gruppen, 16 ledamöter i folkpartigruppen, 12 ordinarie ledamöter och 6 suppleanter i centergruppen och 17 ledamöter i den socialdemokratiska gruppen. Centergruppens förtroenderåd är alltså det enda som har suppleanter. Skillnaden i formell ställning mellan ordinarie och suppleanter spelar emellertid i praktiken ingen större roll. Suppleanterna deltar i behandlingen av ärendena på ungefär samma basis som de ordinarie och skriver t. ex. under partimotionerna. Det är egentligen bara vid voteringar som de endast fungerar som ersättare för de ordinarie, men voteringar är mycket sällsynta. I det följande görs ingen skillnad mellan kategorierna. Vid förtroenderådsvalen spelar representativitetshänsyn en relativt stor roll. Hänsyn

till anciennitet har också en viss men förmodligen minskande betydelse. Förtroenderåden väljs av gruppen varje år. Omval är dock regel så länge en ledamot ställer sig till förfogande. Den genomsnittliga riksdagsåldern i förtroenderåden är därför betydligt högre än i gruppen i övrigt. Antalet ledamöter som invalts i förtroenderåden under olika perioder framgår av följande sammanställning. Antal ledamöter i förtroenderåden 1969 efter invalsår före 1961 1961-64 1965-68 1969 4 4 5 5

m f c s

8 2 4 3

3 7 6 6

1 3 3 3

Förtroenderåden kan alltså inte sammansättas uteslutande med tanke på samordning av utskotts- och kommittéarbete. Råden är likväl så stora att flertalet utskott och kommittéer kan bli representerade. Eftersom det är osäkert i vilken utsträckning en utskotts- eller kommittémedlem är orienterad om och deltar i arbetet, blir det av särskilt intresse att se i vad mån de ordinarie utskottsledamöterna samt kommittéernas ordförande och vice ordförande, vilka får antas ha ett speciellt ansvar för arbetet i respektive organ, tillhör förtroenderådet. Nedan anges utskottens och kommittéernas representation i förtroenderåden. För socialdemokraterna upptas presidieposterna i utskotten särskilt; gruppen besätter ju ordförande- eller vice ordförandeposten i alla utskott.

Förtroenderådsledamöternas placering i utskott och kommittéer 1969 Moderata gruppen Utskott

ord. led. suppl. 28

UU

KU

SU

BevU

2 3

2 4

3 BaU

1LU

2LU 1

1 1

3LU

JU

2 2

ABU

SOU 1970: 16

Kommittéer

4 C 3

5 O 3 ti, O

"a 'o o on

E Vi 6 o o

> v60

ordf. v. ordf. led.

Vi C CS

'c

c

E

"3

Jordbruksk.

1 Vi Vi CJ

Miljövårdsk.

•X

• cS

4 KU

SU

BevU

BaU

1LU

2LU

0 •o c, B 1to ä O fl s Vi

60 C

'C na

z1

4J (fl

•

Vi

ö

M

a M

Al

<§

i

Folkpartigruppen Utskott UU ord. led. suppl.

3 3

3LU

JU 1

ABU 1

lCS

>

Vi U

••o

1 1

o

VI

1 1

D C "Q

is '5

•o on

gC

II I

Jordbruksd.

•a

^°

i-l

ordf. v. ordf. led.

•o

.si 1

ic

T3

•6 • ca

•6

Utbildningsd.

Kommittéer

•d 8 'C c

3LU

JU

ABU

i

i o

2 Ö

i

Centergruppen Utskott

ord. led. suppl.

UU

KU

SU

BevU

BaU

1LU

2LU

6 Kommittéer M 60

.& 3

.

£ o

11 ordf. v. ordf. led.

1 2

SOU 1970: 16

M

dt 15

O ii i i

ii

C3 S C cd

'5 o

c a

CO

1 5

cs M

'3 3

f<ajjvi -a oo

SI

3-B ö l

1 1

i

Socialdemokratiska gruppen UU

KU

SU

BevU

BaU

1LU

2LU

3LU

JU

ABU

pres. led. ord. led. suppl.

Någon fullständig personalunion mellan kommittépresidier och förtroenderåd har som framgår av tabellerna inte uppkommit. Någon skuggregering av engelsk typ finns egentligen inte: förtroenderåden består inte av alla "ministrar" och "ministrarna" bildar heller inte något ministerkollegium (tillfälliga sammanträden kan dock förekomma, likaså att en kommittéordförande som inte är förtroenderådsledamot deltar i rådssammanträden då kommitténs förslag behandlas). Ett starkt personsamband mellan förtroenderåd och kommittéledning finns likväl. I den moderata gruppens förtroenderåd var 1969 8 av de 12 kommittéerna företrädda genom sina ordförande och ytterligare en kommitté hade ett stort antal förtroenderådsledamöter. För tre kommittéer ter sig personsambandet mer osäkert, men i fråga om en av dessa, arbetsmarknadskommittén, var kommittésekreteraren i egenskap av gruppsekreterare regelmässigt med på förtroenderådssammanträdena. I folkpartigruppen var alla kommittéer utom en, civilkommittén, företrädda i förtroenderådet genom ordföranden eller i några fall vice ordföranden; detsamma gällde i centergruppen med undantag för kommunikationskommittén. Det bör alltså i förtroenderåden finnas samlad en mycket god information om kommittéernas verksamhet.

utskott. En annan skillnad mellan oppositionsgrupperna och den socialdemokratiska gruppen är, att det totala antalet utskottsuppdrag eller med andra ord förekomsten av dubbla uppdrag bland förtroenderådsledamöterna var mindre i den senare. Gruppkanslierna består av anställda tjänstemän. Deras uppgift är att lämna service åt grupperna och deras ledamöter. Någon formell politisk kompetens har de självfallet inte. Det är ändå uppenbart att de kan ha stor betydelse för gruppernas politiska verksamhet: de följer den politiska utvecklingen, fungerar i viss mån som kontaktorgan med den egna riksorganisationen, med andra partigrupper och med "omvärlden", kommer med uppslag till politiska aktioner, sammanställer material och utarbetar motioner, interpellationer och enkla frågor. Informationsaspekten förefaller i detta sammanhang vara den viktigaste. Genom att ledamöterna ofta vänder sig till kansliet för att få en motion eller interpellation utarbetad eller enbart renskriven, har man i kansliet i allmänhet en god överblick över vad som är på gång inom gruppen. Än mer gäller detta givetvis det organiserade grupparbetet i kommittéerna, där kanslitjänstemännen som regel är sekreterare.

Detsamma gäller beträffande utskotten som med få undantag var företrädda genom ordinarie ledamöter. Speciellt bör det stora antalet SU-representanter i oppositionspartiernas förtroenderåd uppmärksammas. Det medför att avdelningarna, som ju arbetar mycket självständigt, i stort sett kan täckas. Så var inte fallet i den socialdemokratiska gruppens förtroenderåd. Där saknades dessutom representanter för två 30

SOU 1970: 16

3 Processen

3.1 Inledning

I det föregående avsnittet har jag försökt klarlägga vilka samordningsmekanismer som så att säga finns inbyggda i grupporganisationen. Uppgiften i detta avsnitt blir att beskriva hur organisationen fungerar. Tyngdpunkten läggs därvid i första hand på motionsarbetet i oppositionspartierna inför den allmänna motionstiden, där aktuellt material insamlats för denna undersökning. Därjämte beskrivs i mer grova drag granskningen av propositioner samt den interna verksamheten inom grupperna under ärendenas utskottsbehandling. Det finns andra former för politiska aktioner i riksdagen, framför allt interpellationer och enkla frågor samt uttalanden i de mer allmänna politiska debatterna. Dessa möjligheter utnyttjas emellertid i relativt liten grad av partierna för att ta politiska initiativ eller presentera ställningstaganden i viktigare frågor. I det organiserade grupparbetet spelar de en mycket liten roll. Gruppkanslierna skriver visserligen på eget initiativ eller på uppdrag av ledamöter ut en mängd interpellationer och enkla frågor. Det är dock inte så vanligt att sådana aktioner diskuteras i kommittéer, förtroenderåd eller grupp. Detsamma gäller debattinlägg i kamrarna. För det mesta har man motioner och utskottsutlåtanden att bygga på. Det förekommer dock att man diskuSOU 1970:16

terar remissdebattens uppläggning i förtroenderådet eller på gruppmöte.

3.2. Centerpartiets

riksdagsgrupp

Arbetet på motioner till allmänna motionstiden påbörjas tidigt under hösten i gruppkansliet. Man går då igenom de motioner som framlagts av gruppmedlemmar under den pågående riksdagen och diskuterar vilka som eventuellt bör väckas ånyo. Denna genomgång synes vara den enda övergripande planering som förekommer, innan motionsarbetet sätter i gång. Kommittéerna kallas sedan till sammanträde för att diskutera motionsuppslag inom sina områden. 1968 inföll dessa sammanträden i mitten av november. Sekreteraren redogör för kansligenomgången av tidigare motioner. Nya motionsuppslag kan tas upp av sekreteraren eller av ledamöterna. I sociala kommittén och undervisningskommittén brukar även någon representant för kvinnoförbundet föredra motionsuppslag som förbundet anser angelägna. Kommittéerna diskuterar de olika uppslagen och tar ibland preliminärt ställning till om en motion skall utarbetas och om den i så fall bör väckas som partimotion eller enskild motion. Av rapporterna från sociala kommittén att döma nöjde man sig dock vanligen med att besluta, att kansliet skulle undersöka frågan närmare. Ibland 31

gavs anvisningar om att viss expertis skulle kontaktas, och två gånger tillsattes en mindre arbetsgrupp för att följa arbetet i fortsättningen (beträffande narkotikafrågan och miljöpolitiken; i det senare fallet ingick också en ledamot av näringspolitiska kommittén i arbetsgruppen). Kommittéernas preliminära överväganden delges gruppen vid ett gruppmöte, som 1968 hölls den 26 november och varade i tre timmar. Eftersom en del kommittéer har många frågor att ta upp blir dock genomgången med nödvändighet ganska summarisk. Sociala kommittén hade t. ex. fjorton ärenden; undervisningskommittén och kommunikationskommittén brukar ha ungefär lika många. Motionsarbetet ligger sedan under hösten och juluppehållet i huvudsak på kommittésekreterarna. Underhandskontakter med partiledning, kommittéordföranden och intresserade ledamöter kan givetvis tas i enskilda frågor. I några fall kan kommittéerna ha sammanträden för förnyad diskussion i någon viss fråga. Socialkommittén hade t. ex. 1968 efter gruppmötet den 26 november ytterligare tre sammanträden, vid vilka inbjudna experter höll föredragningar i två av de frågor som kommittén tidigare diskuterat. Däremot tycks det inte förekomma, att de som arbetar med utredningar och motioner under hösten mer rutinmässigt redogör för hur arbetet fortskrider. Någon ny, allmän diskussion om motionsplanerna äger varken rum i gruppen eller i förtroenderådet. Bortsett från genomgången av kommittéernas planer på gruppmötet kommer samordningen mellan de olika kommittéerna till stånd genom personsamband och underhandskontakter. Ledamöter som har flera kommittéuppdrag orienterar ibland vid ett kommittésammanträde om diskussionerna i andra kommittéer. Men framförallt ger den dagliga kontakten i gruppkansliet stora möjligheter för sekreterarna att informera varandra om vad som sker på olika områden. Informationen kan sedan föras vidare till partiledningen. 1968 gick kanslichefen strax före jul igenom motionsarbetet med partileda32

ren för att klara ut, vilka frågor man i fortsättningen framförallt borde satsa på. En del motioner kan färdigställas till riksdagens början i januari, men i många fall vill eller måste man avvakta statsverkspropositionen för att se vilka konkreta förslag som regeringen kommer med. Statsverkspropositionen brukar inom kommittéerna fördelas på ledamöterna för genomläsning och föredragning. Genomgången kan ge anledning till revidering eller konkretisering av tidigare övervägda förslag och till diskussion av nya uppslag. Kommittéarbetet under januari tycks enligt rapporterna från sociala kommittén koncentreras till dessa nya ärenden samt till de under hösten behandlade partimotionsfrågorna. Andra frågor som man diskuterat under hösten, men som inte ansetts tillräckligt betydelsefulla för att motivera en partimotion, kommer däremot sällan upp till förnyad behandling under januari. Motioner i sådana frågor går, när de är färdigskrivna, direkt till enskilda motionärer. Det nu sagda belyses av följande sammanställning över ärenden som 1968/69 behandlades i sociala kommittén.

Frågor som diskuterades i sociala kommittén

Resultat

endast under hösten

Partimotion 1 Annan motion 6 Ingen motion 31 1

både under hösten och endast i i januari januari 4

3 5

Av dessa tre frågor togs två upp i en större motion medan en fråga såvitt framgått föll bort.

Under den allmänna motionstiden hade sociala kommittén fem sammanträden om sammanlagt över 6 timmar (för ett sammanträde saknas tidsuppgift). Därvid diskuterades alltså dels nya motionsuppslag, dels de förslag till partimotioner som gruppkansliet utarbetat på grundval av diskussionen under hösten. Dessutom anmäldes vid tre av sammanträdena "diverse SOU 1970: 16

enskilda motioner", vilka bör särskiljas från de enskilda motioner som kommittén själv realbehandlat och ställt sig bakom. De senare kallas i fortsättningen kommittémotioner. Det är endast dessa som redovisats i tabellen ovan. Några bestämda yttre kriterier för vilka motioner som är kommittémotioner finns dock inte. Om motionen betraktas som viktig eller "tung" brukar detta markeras genom att kommitténs ordförande och flera ledamöter skriver under den. Så hade skett beträffande sex av de icke-partimotioner som enligt rapporterna diskuterats i kommittén. Därutöver har tio motioner kunnat identifieras i registret till riksdagens protokoll (totalt kunde alltså förutom partimotionerna sexton motioner från sociala kommittén identifieras, vilket tal överstiger antalet ärenden i tabellen ovan, beroende på att i några fall mer än en motion väckts i frågan). Dessa tio hade undertecknats av mellan 2 och 4 medlemmar av sociala kommittén, vanligen tillsammans med ledamöter som inte tillhörde kommittén. Som redan sagts anmäldes ett antal motioner i sociala kommittén under januari utan att ämnesområdena specificerades i rapporterna. Gruppkansliet utarbetar eller renskriver motioner direkt på uppdrag av enskilda ledamöter. Man försöker sedan hinna med att orientera kommittéerna om dessa motioner. Initiativet till en sådan anmälan kan också komma från enskilda ledamöter utanför kommittén, som ofta kan vilja försäkra sig om synpunkter eller stöd från gruppens specialister på området. Vanligen tar kommittén inte ställning till anmälda motioner, men det kan hända att kommittén eller i varje fall enskilda ledamöter i den vill ställa sig bakom förslaget. Det är därför förmodligen riktigast att säga, att gränsen mellan kommittémotioner och övriga enskilda motioner är flytande. Några motioner har när de väcks kommitténs eller kommittémajoritetens uttalade stöd, andra kan man i kommittén utan närmare förbindelse ha ställt sig välvillig till, beträffande en del har man uttryckligen avstått från att ta ställning och i några fall, SOU 1970: 16 3—SOU 1970: 16

slutligen, har motionen inte ens anmälts vid ett kommittésammanträde. En övergripande behandling i centrala politiska organ av kommittéernas motionsförslag kommer under vårsessionen till stånd endast beträffande två typer av ärenden, nämligen partimotionsfrågor och frågor som direkt berör budgeten för det kommande året. Budgetfrågorna tas först upp i finanskommittén vid ett sammanträde i början av sessionen. Ordförandena i de övriga kommittéerna är då närvarande och redogör för budgetkonsekvenserna av kommittéernas motionsplaner. Huvudvikten ligger därvid på partimotionsförslagen o c h . endast beträffande dessa tar man ställning vid sammanträdet. Utgifts- och inkomstförslag av större betydelse, som framläggs i kommittémotioner, tas upp mer i stora drag och ställningstagandet skjuts vanligen på framtiden. Diskussionen sammanfattas i en promemoria som finanskommitténs ordförande sedan föredrar i förtroenderådet. Diskussionen tas därefter upp i gruppen, varvid såväl förtroenderådet och finanskommittén som de övriga kommittéerna redogör för sina överväganden och synpunkter. Detta sker vanligen vid flera sammanträden. 1969 behandlades budgeten vid förtroenderådssammanträden den 21, 22 och 23 januari (sammanträdestiden var totalt 3 timmar) och på gruppmötet senare samma dagar (total sammanträdestid 3,5 timmar). Vid de här angivna sammanträdena behandlades alltså i princip endast de budgetmässiga aspekterna av partimotionsförslagen, däremot inte — med ett redovisat undantag i förtroenderådet — de konkreta motionsförslagen i sin helhet. Dessa kommer som regel upp till behandling först i slutet av motionstiden. 1969 hade förtroenderådet då två sammanträden, ett den 27 januari, vid vilket fem partimotioner behandlades (sammanträdestid 1,5 timmar), och ett den 28 januari för "slutjustering av partimotionerna" (tid 3 timmar). Emellan dessa låg ett gruppmöte, vid vilket gruppen tog slutlig ställning till budgeten och partimotionerna. Antalet partimotioner från centern under allmänna motionstiden 1969

var 27; av dessa väcktes 8 tillsammans med folkpartiet. De åtta partimotioner som centern och folkpartiet väckte gemensamt skiljer sig, vad gäller den interna behandlingen i centerpartiet, inte i princip från partiets egna partimotioner. De diskuteras vanligen i de ordinarie kommittéerna och detta kan ske både före, under och efter förhandlingarna i de gemensamma delegationer som de två partierna har tillsatt. Inom sociala kommitténs område föll två gemensamma partimotioner, nämligen en motion om förbättrat stöd åt barnfamiljerna och en om statsbidrag till kommunala familjedaghem. Den förra diskuterades i sociala kommittén den 20 november, varvid man beslöt att frågan skulle behandlas vidare i den med folkpartiet gemensamma delegationen på det sociala området. Frågan behandlades också den 15 januari med utgångspunkt i statsverkspropositionen. Den 24 januari lämnades slutligen i kommittén en redogörelse för den motion som den gemensamma delegationen kommit fram till. Förslaget föredrogs sedan i förtroenderådet den 27 januari. Den andra motionen diskuterades första gången i sociala kommittén den 15 januari, varvid frågan hänsköts till den gemensamma delegationen. Någon notering om senare behandling i sociala kommittén finns inte. Motionsförslaget behandlades i förtroenderådet den 27 januari. Som framgått behandlades partimotionsförslagen i sin helhet av förtroenderåd och grupp först under motionstidens sista dagar. De diskuterades alltså tidsmässigt i nära sammanhang med varandra, vilket i och för sig ger möjligheter till övergripande värderingar. Å andra sidan gör tidspressen att motionerna som regel kan behandlas endast i stora drag. Vid förtroenderådets sammanträden kan förslagen i några fall ha delats ut till ledamöterna i förväg, men vanligen ligger de på bordet först vid sammanträdet och ibland sker endast en muntlig föredragning. Vid gruppmötena förekommer bara det senare. Justeringar, strykningar och tillägg görs i förtroenderådet, men de är sällan omfattande; ungefär hälf34

ten av förslagen går enligt uppgift vidare till gruppen utan ändringar. Gruppmötet antar som regel förslagen såsom de föreligger. I fråga om de med folkpartiet gemensamma partimotionerna är ändringsmöjligheterna vid den slutliga behandlingen i de centrala politiska gruppinstanserna rimligen än mindre, eftersom man inte ensidigt kan göra jämkningar i förslagen. Ett tidigare ingripande i processen från de centrala politiska organens sida sker dock som vi sett beträffande budgetfrågorna. Det är uppenbarligen också här som behovet av samordning av partiets ställningstaganden är mest påtagligt. Förslagen måste ju passas in i en given ram, även om ramen inte är så exakt fixerad som den politiska debatten ibland givit sken av. Budgetfrågorna har emellertid kommit att spela en mindre framträdande roll i oppositionspartiernas politik. 1969 tog centern och folkpartiet officiellt avstånd från "skuggbudgetsystemet"; i den moderata gruppen har en liknande utveckling skett även om den inte tagit sig uttryck i officiella deklarationer. Det skäl som i första hand anförts har varit att skuggbudgetsystemet i alltför hög grad tvingar oppositionspartierna att arbeta med förutsättningar som regeringen har angivit. I stället för att utgå från dessa och endast föreslå jämkningar i statsverkspropositionen vill man mer gå in för att i stora motioner ange grunderna och riktlinjerna för en egen politik, som syftar till att skapa nya förutsättningar för samhällets verksamhet. En förskjutning av tyngdpunkten i partigruppernas motionsarbete från konkreta inkomst- och utgiftsförslag till mer principiella motioner, som endast utmynnar i ett yrkande om utredning el. dyl., håller således på att ske. Det torde innebära att den mer formaliserade procedur som centergruppen har för samordning av budgetpolitiken omspänner en krympande del av motionsarbetet. De ekonomiska aspekter på längre sikt som en principmotion har kommer givetvis med i den politiska bedömningen av motionen, men de blir inte på samma sätt som budgetförslagen föremål för en värSOU 1970: 16

dering som spänner över hela det politiska fältet. Flera förhållanden kan förtjäna att framhållas när det gäller den sena behandlingen av partimotionsförslagen i förtroenderåd och grupp. Man kan peka på att tidigare motioner ofta ligger till grund för förslagen, på att gruppmötet behandlar kommittéernas motionsplaner under hösten och på att motionsförslagen i vissa delar kan ha diskuterats vid behandlingen av budgeten tidigare under sessionen. Här skall dock uppmärksamheten i första hand fästas på att partimotionsförslagen i så gott som samtliga fall har behandlats i kommittéerna och utarbetats inom gruppkansliet. I centern tycks det mer sällan än i de andra oppositionspartierna hända att experter och intresserade utanför gruppen och gruppkansliet används för utredningar och motionsskrivning när det gäller större frågor. Som vi sett kopplades kommittéerna in även på de motioner som man diskuterade med folkpartiet i de gemensamma delegationerna. Arbetsgången kan visserligen ha nackdelar ur flera synpunkter; den kan förefalla osmidig och innebär förmodligen en mycket stor belastning på gruppkansliet. Men den bör ha betydande fördelar ur samordningssynpunkt och avlastar förmodligen därmed förtroenderådet och gruppmötet. Till kommittéernas uppgifter hör också att granska propositionerna allteftersom de framläggs. Av naturliga skäl är möjligheterna att planera och förbereda detta arbete ganska små. Vissa möjligheter finns dock, dels genom att regeringen lämnar förteckning över planerade propositioner, dels genom att man har tillgång till remissyttranden. Yttranden från statliga myndigheter tillställs partiernas kanslier genom riksdagens upplysningstjänst. De större organisationerna brukar som regel själva skicka sina remissyttranden till gruppkanslierna. För det mesta hinner man dock inte ta upp en remissbehandlad fråga till närmare diskussion, förrän den aktualiseras genom propositionen. SOU 1970: 16

Arbetsgången blir då i stora drag den att kommittésekreteraren och ordföranden går igenom proposition och remissyttranden. Anser man att en följdmotion bör väckas eller är det fråga om en större proposition brukar kommittén sammankallas. I kommittén dras grundlinjerna upp för eventuella motioner, vilka som regel sedan skrivs ut av sekreteraren. Vill man förorda en partimotion eller betraktas frågan eljest som viktig eller besvärlig, tas den upp i förtroenderådet eller på gruppmöte vid första tillfälle. 1969 väcktes från centerhåll endast fyra följdmotioner såsom partimotioner. Av dessa byggde en direkt på en partimotion som väckts under allmänna motionstiden och två gällde frågor som diskuterats i gruppen under den gångna höstsessionen. Däremot har jag bland följdmotionerna kunnat finna en del utpräglade kommittémotioner, underskrivna av kommitténs presidium och flera ledamöter. Förutom att man vill reservera partimotionsformen för mycket viktiga frågor, kan en orsak till att formen används så sällan för följdmotioner vara, att man ofta inte hinner behandla frågorna i förtroenderåd och grupp före motionstidens utgång. Tidigare nämndes att förslag av större betydelse för budgeten, som avses bli väckta som kommittémotioner, redovisas i stora drag i finanskommittén i början av januari men utan att man tar ställning till de konkreta förslagen. Den allmänna budgetdiskussionen kan dock ge kommittéerna viss vägledning om i vilken utsträckning de kan vänta sig gruppens stöd för sina egna förslag. 1969 fick finanskommittén efter motionstidens utgång i uppdrag att göra ett förslag till prioritering av de utgiftsökningar som föreslagits i motioner från gruppmedlemmar. Förslaget redovisades vid ett gruppmöte den 25 februari, varvid man i varje fall preliminärt klargjorde vilka anslagshöjningar som utskottsrepresentanterna kunde räkna med att gruppen skulle stödja vid behandlingen i kamrarna. Gruppen följde i stort finanskommitténs förslag. Direkt utgjorde ställningstagandet inget direktiv till 35

utskottsrepresentanterna, men däremot indirekt i så måtto, att dessa skulle löpa en avsevärd risk att desavueras av sin grupp, om de reserverade sig för en anslagshöjning som gruppen inte ställt sig positiv till. Inom parentes kan man konstatera, att proceduren ger exempel på hur en inadekvat, formell reglering av beslutsprocessen kan "rättas till" genom praxis vid sidan av reglerna. Det problem i fråga om balansering av åtaganden och resurser, som den nuvarande grundlagens stiftare i första hand såg, var att riksdagen kunde visa sig ovillig att ställa nödvändiga medel till Konungens förfogande. R F § 62 stadgar därför att "sedan statsverkets behov blivit av riksdagen prövade, ankommer det på riksdagen att en däremot svarande bevillning sig åtaga . ..". Det är sedan SU som skall "uppgiva huru mycket bör genom bevillningar utgöras . . . " (RO § 39). BevU har endast att "sedan statsverkets behov blivit utredda och bestämda, föreslå sättet att genom bevillning åvägabringa jämvikt i statsregleringen" (RO § 40). Proceduren skall alltså i princip vara den att behoven, d. v. s. utgifterna, skall vara normerande för inkomsterna. Att grundlagens bestämmelser om budgeten i stora delar är obsoleta brukar framhållas i litteraturen. Här skall endast påpekas hur proceduren i centergruppen i realiteten innebär en omkastning i förhållandet mellan SU och BevU. Finanskommitténs förslag till prioritering godkändes av gruppen och blev därigenom indirekt styrande för utskottsrepresentanterna i de anslagsberedande utskotten. I finanskommittén ingick företrädare för alla budgetutskott, men BevU hade den avgjort starkaste representationen. Ordföranden och vice ordföranden var båda ordinarie ledamöter av BevU och av kommitténs övriga tio ledamöter tillhörde fem detta utskott. Alltför mycket skall givetvis inte inläsas i sådana data, men det är i varje fall tydligt att partigruppens specialister i skattefrågor kunnat spela en central roll för gruppens ställningstaganden i fråga om utgifterna i budgeten. Bortsett från budgetfrågorna äger ingen 36

allmän uppföljning av utskottsarbetet rum i gruppens centrala politiska organ. Det ligger i stort sett på partiets utskottsrepresentanter att bedöma, om de skall ta upp en fråga som utskottet behandlar i en vidare krets. Undantaget härifrån är partimotionsfrågor. Här är regeln att utskottsrepresentanterna inte får gå ifrån en partimotion utan att ha gruppens, förtroenderådets eller partiledningens godkännande. Utskottsrepresentanternas arbetssätt är i mycket liten utsträckning formaliserat. Det varierar också från utskott till utskott beroende på utskottens arbetsbörda, frågornas art, utskottsrepresentanternas ställning i partigruppen och dessutom ofta på deras personliga uppfattning om vilken roll de som utskottsrepresentanter skall spela inom gruppen. För det första finns skillnader redan i sättet att arbeta inom utskotten. I flera utskott har centerns representanter regelbundet eller i varje fall ofta egna sammanträden, vanligen då omedelbart före utskottssammanträdena. 1965 gällde detta för 2LU, JU, ABU (regelbundet utan särskild kallelse), SU: 4 och BevU (mycket ofta). Mindre ofta hade ledamöterna i UU, SU: 2 och SU: 5, 3LU och BaU försammanträden, och hela SU-gruppen samt representanterna i 1LU hade det inte alls. (Uppgifter erhölls inte från alla utskott och avdelningar.) Aktuella uppgifter har inte inhämtats från utskottsrepresentanterna själva; intervjuuppgifter från gruppkansliet tyder på att praxis inte har förändrats mycket. Möjligen har det blivit något vanligare att ha försammanträden. Vilka slutsatser som skall dras av olikheterna mellan utskotten är dock osäkert. Att en utskottsgrupp har försammanträden tyder i och för sig på att alla medlemmar, ordinarie och suppleanter, deltar i utformningen av ställningstagandena, men detta kan ju, särskilt i mindre arbetstyngda utskott, också åstadkommas genom underhandsdiskussioner mellan medlemmarna enskilt. Grupperna är ju inte särskilt stora. Kontakten mellan utskott och partigrupp är som redan sagts i hög grad beroende av SOU 1970: 16

utskottsrepresentanterna själva. Det förekommer att utskottsärenden tas upp i förtroenderådet eller på ett gruppmöte; det kan gälla jämkningar i förhållande till en partimotion på grund av att man diskuterat sig fram till en kompromiss, det kan gälla ställningstagandet i en fråga som den egna gruppen inte motionerat i och det kan gälla frågor där enskilda gruppmedlemmar väckt motioner. Totalt kan utskottsbehandlingen i ett tjugotal ärenden diskuteras på gruppmöten under ett år. Det vanliga är dock att problem som utskottsrepresentanterna möter tas upp genom underhandskontakter med partiledningen (viktigare frågor), gruppkansliet, ledamöter i den kommitté som finns på området eller med enskilda motionärer. På det sättet skaffar sig utskottsrepresentanterna de synpunkter och upplysningar i frågan samt det stöd som de anser sig behöva. Den krets som kopplas in och bidrar till utformningen av ställningstagandet i utskottet utgör alltså vanligen endast ett urval som utskottsrepresentanterna själva gör.

3.3 Moderata riksdagsgrupp

samlingspartiels

Planerna på partimotioner till den kommande riksdagen utformas vid interna diskussioner i gruppkansliet och mellan partiledaren, partisekreteraren och kanslichefen. Omkring månadsskiftet november—december brukar kommittéerna sammanträda för att ha en allmän diskussion om motioner under den allmänna motionstiden. De partimotionsplaner, som vuxit fram genom de interna överläggningarna i gruppkansli och partiledning, redovisas då i den kommitté till vars ämnesområde de hör. De flesta partimotionsplaner kommer på så sätt upp till diskussion i en vidare krets av gruppmedlemmar. Kommittéerna kan sedan för sin del förorda partimotioner också på andra områden och diskuterar dessutom uppslag till enskilda motioner som sekreteraren eller ledamöterna vill ta upp.

Mot den bakgrunden framstår informationsaspekten som viktig. I vilken utsträckning har partigruppen oberoende av utskottsrepresentanterna information om utskottsarbetet? Här bidrar regler och praxis till att skapa goda förutsättningar för en bevakning av utskottsarbetet. Utskottens initiativrätt är för det första relativt begränsad. För det andra utnyttjas de initiativmöjligheter som finns i liten utsträckning. Det är ganska sällsynt att ändringsförslag ställs först under utskottsbehandlingen. Propositioner och motioner ger därför en ganska god förhandsuppfattning om vad som kommer att aktualiseras i utskotten. Utrymmet för överraskningar är begränsat.

De frågor som man inte anser höra hemma i någon speciell kommitté, kan däremot under hösten behandlas enbart i gruppkansliet och partiledningen. Att döma av en genomgång med kanslichefen av 1969 års partimotioner tycks det emellertid ha varit få, som av det skälet inte kommittébehandlades. Däremot fanns en annan grupp motioner där det i varje fall var osäkert om motionen diskuterats i en kommitté. Det gällde en del gamla motioner, som utan större ändringar väcktes ånyo (s. k. följetongsmotioner). Skälet till osäkerheten torde vara att den eventuella kommittébehandlingen varit mycket summarisk, eftersom man inte övervägt någon ny uppläggning. Det har därför varit svårt att minnas den exakta proceduren i efterhand.

I ett annat avseende tycks dock informationen ha minskat. Det var tidigare relativt vanligt att gruppkansliet skrev centerrepresentanternas reservationer. Det arbetet har emellertid minskat efter reformen av riksdagens personalorganisation, som innebar en utbyggnad av utskottskanslierna. Numera skriver gruppkansliet flertalet centerreservationer endast för ett par utskott.

Någon allmän redovisning av motionsplaner i förtroenderåd eller på gruppmöte förekommer inte under hösten. Samordningen av arbetet sker alltså helt genom underhandskontakter och personsamband. Huvuddelen av motionsarbetet ligger på kommittéernas sekreterare, d.v. s. i huvudsak inom gruppkansliet. Enskilda ledamöter kan också engageras i utredningsarbete

SOU 1970: 16

och motionsskrivning men håller då som regel nära kontakt med sekreteraren. Enligt rapporterna från kommittéerna, som emellertid var relativt ofullständiga, var fördelningen av uppdrag mellan sekreterare och ledamöter följande. Uppdrag att utreda en fråga gavs i nio fall till sekreteraren och i tre fall till en ledamot. Uppdrag att utarbeta ett motionsförslag gavs i sexton fall till sekreteraren, i fyra fall till sekreteraren jämte någon ledamot och i ett fall till en ledamot. På några områden kan utomstående experter och intresserade kopplas in, men också här gäller att arbetet sker i samråd med gruppkansliet. Kanslichefen kan därigenom orientera sig om hur arbetet fortskrider och han håller sedan i sin tur kontakt med partiledningen. Det personsamband som finns mellan de olika kommittéerna kan också ha en sammanhållande funktion. Organisationsplanen är dock i det avseendet missvisande, eftersom närvaron vid kommittésammanträdena vanligen är låg. Vid två sammanträden som lagkommittén höll under hösten 1968 var sammanlagt sex av kommitténs tretton ledamöter närvarande. Å andra sidan representerade dessa sex åtta av de övriga elva kommittéerna. Ett annat exempel ger socialkommitténs sammanträde den 10 december 1968, då bl. a. narkotikafrågan behandlades. Frågan hade tidigare under hösten diskuterats i lagkommittén. Vid socialkommitténs sammanträde deltog lagkommitténs ordförande, som inte var ledamot av socialkommittén. Av de sju ordinarie socialkommittéledamöter som var närvarande tillhörde inte mindre än fyra samtidigt lagkommittén. (De två kommittéerna hade sedan i januari ett gemensamt sammanträde för fortsatt diskussion.) I fråga om enskilda motioner och gamla motioner, som skall väckas på nytt efter endast smärre ändringar, är kommittébehandlingen vanligen ganska summarisk och ärendet behandlas bara en gång, antingen på hösten eller i januari. Större frågor kan däremot tas upp vid flera sammanträden, varvid utredningar eller utkast diskuteras eller utomstående experter gör föredrag38

ningar och svarar på frågor. Som exempel kan nämnas kriminalpolitiken, som diskuterades i lagkommittén den 7 november och 4 december 1968 samt den 15, 21, 22 och 27 januari 1969. En del av de enskilda motioner som kommittéerna behandlar kan betraktas som produkter av kommitté- och kansliarbete. Är det fråga om viktigare motioner kan detta markeras genom att kommitténs ordförande och vice ordförande samt ett flertal kommittéledamöter skriver under. Eftersom de färdiga motionsförslagen vanligen inte tas upp till justering vid ett kommittésammanträde, kan emellertid tillfälligheter avgöra vilka som officiellt står för en motion. Av de motioner som kunnat identifieras genom kommittérapporterna uppfyllde några kriteriet på kommittémotion ganska väl, medan andra undertecknats av ett par, tre kommittémedlemmar tillsammans med ledamöter utanför kommittén. På samma sätt som i centern är dock gränsen mellan kommittémotioner och övriga enskilda motioner flytande. Flertalet enskilda motioner, som väcks inom en kommittés område, anmäls nämligen i kommittén av motionärerna själva eller av gruppkansliet, som utformar eller skriver ut många som service åt ledamöterna. En hel del väcks dock utan att dessförinnan anmälas. Det gäller framför allt motioner som rör utpräglat lokala frågor och dessutom många som blir färdiga först mot slutet av motionstiden. Det är bara de motioner som föreslås bli partimotioner som regelmässigt behandlas av förtroenderåd och grupp. Eftersom kommittéerna själva är återhållsamma med att föreslå partimotioner, innebär detta att i stort sett endast partimotionerna har diskuterats i de centrala politiska organen innan de väcks (1969 förekom ett fall då en föreslagen partimotion inte antogs som sådan; den väcktes i stället som kommittémotion, underskriven av kommitténs presidium och sex av kommitténs övriga tio ledamöter). Det kan emellertid förekomma att kommittéerna tar upp också tilltänkta kommittémotioner, som man är tveksam SOU 1970: 16

om, till behandling i förtroenderåd och grupp. Detta var dock vanligare förr, då man mer strikt arbetade efter en skuggbudget. Det vanliga är att arbetet med partimotionerna fördröjs på grund av statsverkspropositionen och remissdebatten. 1969 kom man emellertid tidigt igång med behandlingen av partimotionsfrågor i de centrala gruppinstanserna. För det första tycks man i större utsträckning än vanligt ha hunnit färdigställa motioner till sessionens början, möjligen som en konsekvens av att budgetresonemangen och därmed statsverkspropositionen kommit att spela en mindre viktig roll. För det andra framhöll de intervjuade att flyttningen av remissdebatten till efter motionstiden friställde kanslipersonal och ledamöter för motionsarbetet.

att dela ut motionen i förväg. Justeringar görs relativt ofta i förslagen. Av de tolv partimotioner, som redovisats i rapporterna från både förtroenderådet och gruppmötet, behandlades och antogs sju av gruppmötet senare samma dag som de diskuterats i förtroenderådet, vilket tyder på att förtroenderådets behandling inte ledde till mera omfattande omarbetningar. På gruppmötet föredras endast motionernas innehåll i huvuddrag. Det vanliga är att gruppmötet antar förslagen utan ändringar. I ett av fallen från 1969 kan dock behandlingen både i förtroenderåd och grupp ha haft stor direkt betydelse för motionens utformning. Det gällde skattemotionen som behandlades i förtroenderådet vid åtminstone två sammanträden och i gruppen vid tre.

Förtroenderådet började behandlingen av partimotioner redan den 14 januari. Då slutbehandlades ett antal "följetongsmotioner", och inleddes diskussionen av skattefrågorna. Vid följande sammanträden slutbehandlades enligt rapporterna, den 16 januari två motioner, den 21 två motioner, den 23 tre motioner, den 24 en motion och den 27 sex motioner. För det sista sammanträdet under motionstiden (28 januari) saknas uppgifter. Totalt väcktes under allmänna motionstiden 20 partimotioner (endast huvudmotionerna har då räknats; därjämte väcktes ytterligare fem, som anknöt direkt till någon av dessa). Diskussion och beslut på gruppmöte skedde sedan successivt i ungefär samma ordning. I tre fall föregick dock gruppmötesdiskussionen enligt rapporterna behandlingen i förtroenderådet.

Granskningen av regeringens propositioner ligger i princip på kommittéernas ledamöter enligt den ansvarsfördelning som fastställs i kommittéorganisationen. Det går som regel till så att kanslichefen, när en proposition kommer, skickar ett meddelande till den som är ansvarig för ämnesområdet. Denne går igenom propositionen och kan sedan ta kontakt med kanslichefen, kommittéordföranden eller sekreteraren för att diskutera om kommittén behöver sammankallas. Sammanträden torde som regel hållas endast när en följdmotion ter sig aktuell. I kommittén dras i så fall riktlinjerna för motionen upp; utformningen görs sedan vanligen av sekreteraren. Kommittén kan förorda partimotion och frågan går då till förtroenderåd och grupp. 1969 väcktes från moderata gruppen fyra följdmotioner såsom partimotioner. En av dessa var dock förberedd på ett tidigare stadium. En motion hade nämligen utarbetats till allmänna motionstiden, men man beslöt sig för att avvakta den proposition i frågan som aviserades i propositionsförteckningen.

Behandlingen i förtroenderådet kan variera kraftigt från fråga till fråga. Gamla motioner kan klaras av relativt snabbt. Varje motionsförslag läses dock i sin helhet i förtroenderådet antingen så att viss tid avsätts vid sammanträdet eller så att föredraganden (vanligen kommittéordföranden, om denne sitter i förtroenderådet, eller kanslichefen) läser upp motionen, eventuellt med diskussion sida för sida. Det är däremot ovanligt att man hinner med SOU 1970: 16

För utskottsbehandlingen finns inga bestämda regler utom beträffande partimotioner. Jämkningar i dessa bör godkännas av partiledning, förtroenderåd eller grupp. 39

När man strikt arbetade med en skuggbudget torde denna också ha ansetts bindande på så sätt, att utskottsrepresentanterna inte kunde räkna med gruppens stöd om de t. ex. frångick besparingsförslag som inräknats i skuggbudgeten. Någon klar praxis i fråga om vilken instans utskottsrepresentanterna vänder sig till finns emellertid inte. Så vitt framgår av den enkät, som gjordes med utskottsrepresentanter vid den tidigare undersökningen, synes underhandskontakt med partiledningen vara det vanligaste förfarandet i partimotionsfrågor. I frågor där partiet inte väckt en partimotion ankommer det på utskottsrepresentanterna själva att avgöra om och i så fall med vilka de skall söka samråd. När det föreligger motioner från kommittéer eller enskilda gruppmedlemmar tar man ofta kontakt direkt med motionärerna. Däremot tycks det inte förekomma att kommittéerna sammanträder särskilt för att följa upp utskottsbehandlingen av sina motioner. Gruppen har också ett visst grepp om utskottsarbetet, genom att man på gruppmötena rutinmässigt går igenom de med reservationer försedda utskottsutlåtanden, som skall behandlas i kamrarna under den kommande veckan. Genomgången har till syfte att informera ledamöterna om resonemangen i utskottet och i förekommande fall klara ut, hur man skall ställa sig i voteringen, om t. ex. den egna reservationen slås ut i votering om kontraproposition. Gruppmötesdiskussionen kommer visserligen efter ställningstagandet i utskotten. men den ger eventuellt missnöjda motionärer tillfälle till kritik om utskottsrepresentanterna t. ex. underlåtit att ta kontakt med dem under frågans behandling i utskottet. Sådan kritik förekommer också. Den har dock enligt uppgift aldrig lett fram till önskemål om att utskottsfrågorna i större utsträckning än som sker skall tas upp i gruppen på ett tidigare stadium, vilket tyder på att man allmänt anser systemet med underhandskontakter fungera tillfredsställande. Utskottsgruppernas arbetssätt skiftar något. De flesta hade dock 1965 egna sam40

manträden relativt regelbundet. Detta gällde till skillnad från vad fallet är i centern också hela statsutskottsgruppen. Förhållandet tycks i stort sett inte ha ändrat sig sedan dess. En tid försökte man från gruppkansliets sida att delta i försammanträdena, men det gick inte att genomföra på grund av att sammanträdena ofta kolliderade. Liksom i centern medverkar gruppkansliet också mindre nu än tidigare i utformningen av reservationerna; numera kopplas kansliet in endast när det gäller politiskt mer känsliga skrivningar. Minskningen betraktar man dock enbart som en lättnad; mycket av det tidigare arbetet var ett rent rutin- och expeditionsarbete.

3.4 Folkpartiets

riksdagsgrupp

Folkpartigruppens tidigare system med tillfälliga arbetsgrupper innebar, att gruppen först i stora drag måste bestämma på vilka områden partimotioner skulle förberedas. Dessutom var systemet ganska flexibelt; delegationernas sammansättning kunde anpassas efter frågans art, t. ex. med hänsyn till om man planerade en motion på ett nytt område eller med ett nytt grepp på ämnet. Den nuvarande proceduren har inslag som påminner en del om det gamla arbetssättet. För det första inleds arbetet med att förtroenderådet tidigt på hösten fastställer en plan för partimotionsarbetet. Den är i första hand en plan för fördelningen av utredningsresurserna, som i de flesta fall bara anger på vilka områden som större motioner skall utarbetas. Ibland kan den dock också innehålla mer konkreta uppslag eller ange det yrkande som motionen skall utmynna i. För det andra läggs arbetet på motionerna inte alltid på de ordinarie kommittéerna. Det tycks vara relativt vanligt, att en tillfällig arbetsgrupp tillsätts av förtroenderådet eller partiledningen eller bildas helt informellt. (Detta förekommer så vitt SOU 1970: 16

framgått mindre ofta i moderata gruppen och centern; de arbetsgrupper som där påträffats har som regel bildats inom vederbörande kommitté.) Partiledningen kan också direkt hålla i motionsarbetet, t. ex. när uppdraget att göra en utredning eller skriva ett utkast går till någon utanför riksdagen. Att arbetet läggs ut på experter och intresserade, som är engagerade i partiet men som står utanför gruppen och gruppkansliet, tycks också vara något vanligare i folkpartiet än i de andra oppositionsgrupperna.

ning som motionsarbetet under hösten 1968 är representativt för den vanliga arbetsgången. På grund av tjänstledighet och sjukdom var nämligen gruppkansliet mycket underbemannat. Under en stor del av hösten fanns bara en sekreterare och i slutskedet endast två. Det har förmodligen medfört att motionsarbetet i större utsträckning än vanligt fått läggas ut eller ombesörjas av enskilda ledamöter, vilket kan ha förryckt arbetet i kommittéerna och fört över mycket på partiledning, förtroenderåd och tillfälliga arbets- och kontaktgrupper.

Hur stor del av partimotionsarbetet som äger rum mer eller mindre vid sidan av den ordinarie beredningsorganisationen är dock svårt att säga, bl. a. därför att en kommitté kan kopplas in på något stadium även när arbetet i huvudsak legat på annat håll, liksom ett motionsutkast som arbetats fram i en kommitté kan bearbetas vidare utanför kommittén. Genom intervjuerna erhölls relativt detaljerade uppgifter om 9 partimotioner som väcktes i januari 1969. Av dessa hade den ordinarie kommittén på området i 3 fall diskuterat riktlinjerna för motionsarbetet i inledningsskedet och i 2 av dessa fall också behandlat frågan på ett senare stadium. I likaså 3 fall hade motionen arbetats fram av en tillfällig arbetsgrupp eller direkt under partiledningens överinseende, utan att någon ordinarie kommitté varit inkopplad. I de återstående 3 fallen tycks arbetet väsentligen ha legat utanför kommittén, men en utredning eller ett motionsutkast har i alla fall presenterats där före slutbehandlingen i gruppens centrala politiska organ.

Den tidigare nämnda planen för motionsarbetet är endast preliminär. Förtroenderådet brukar ha ytterligare några sammanträden under hösten för att diskutera arbetet till allmänna motionstiden. Då kan också nya uppslag eller angreppsvinklar behandlas. Enligt uppgift är det framför allt sådana nya partimotionsfrågor som mer normalt kan komma att beredas utanför den ordinarie kommittéorganisationen. Partimotionsplanen är bindande för kommittéerna endast såtillvida att beställda motionsförslag givetvis skall effektueras. Också kommittéerna har planeringssammanträden på hösten, vid vilka man allmänt diskuterar motionsuppslag för allmänna motionstiden. Kommittén kan då anse, att en fråga som inte är upptagen i partimotionsplanen är tillräckligt viktig för att en partimotion skall vara motiverad, och besluta att utarbeta ett partimotionsförslag. Två av de tre partimotioner som enligt den ovan redovisade genomgången arbetats fram i den ordinarie kommittén på området tycks ha varit kommittéinitiativ.

Det är emellertid osäkert hur representativa dessa motioner är. De utgjorde drygt hälften av de partimotioner (totalt 17) som folkpartiet ensamt väckte under allmänna motionstiden. Vad de med centern gemensamma partimotionerna beträffar gällde, att alla utom en arbetats fram i någon av de för partierna gemensamma delegationerna. De ordinarie kommittéerna tycks däremot i folkpartiet inte följa motionssamarbetet så som de gör i centern.

Liksom i de andra oppositionsgrupperna behandlar folkpartiets kommittéer också enskilda motioner. Beträffande en del har riktlinjerna dragits upp vid ett sammanträde, varefter vanligen sekreteraren fått i uppdrag att konkret utforma motionen. I andra fall kan en ledamot inom eller, ibland, utanför kommittén ha presenterat ett uppslag eller utkast och fått i uppgift att arbeta vidare på det. Anmälan av motioner utan sakbehandling förekommer också; i folkpartiet är det emellertid inte ovanligt att le-

Det är också osäkert i vilken utsträckSOU 1970: 16

damöterna tar upp enskilda motioner på ett gruppmöte. Kommittéerna anmäler som regel sina egna motionsplaner för förtroenderådet eller gruppen. Någon samlad genomgång tycks dock inte ske i gruppen; kommittéerna rapporterar där på eget initiativ och rapporterna kan komma på olika sammanträden. Rapporterna varierar också till sin omfattning. Det är därför svårt att säga något generellt om gruppbehandlingen av kommittéernas egna motioner. Förtroenderådet har i början av vårsessionen ett sammanträde där man går igenom arbetsläget i delegationerna. Tyngdpunkten i motionsarbetet ligger dock avgjort på partimotionerna, som under allmänna motionstiden 1969 behandlades vid ett mycket stort antal sammanträden (nästan dubbelt så många som i centern och den moderata gruppen). Som regel har motionsutkasten kunnat delas ut till ledamöterna någon dag före sammanträdet; någon föredragning av förslaget brukar därför inte anses nödvändig. Behandlingens omfattning varierar beroende på om motionen innehåller något väsentligt nytt eller har betydande ekonomiska konsekvenser samt på om den kommer upp tidigt eller sent under motionstiden. Ibland kan förtroenderådet göra ganska betydande ändringar i förslagen. 1969 förekom t. ex. att två partimotionsförslag på vårdområdet hoparbetades till en motion. Koncentration är ett vanligt resultat av förtroenderådsbehandlingen. Ett annat är att yrkanden och formuleringar mildras i förhållande till det förslag som specialisterna framlagt. I ett fall gjordes så stora ändringar av förmodligen just det senare slaget, att man inom kommittén diskuterade om man skulle gå fram med en egen motion i frågan. I de andra partigruppernas kanslier har man vid intervjuerna inte i samma grad som inom folkpartiets kansli betonat den direkta betydelsen för motionernas utformning av förtroenderådsbehandlingen. Att göra jämförelser mellan partierna på grundval av olika intervjupersoners kvalitativa

bedömningar av hur omfattande ändringar som görs i motionsförslagen är dock vanskligt. Avgörande måste bli vilka andra förhållanden som talar för att behandlingen verkligen är mer omfattande i folkpartiet än i centern och den moderata gruppen. Här kan man peka på det större antalet förtroenderådssammanträden i folkpartiet och på det förhållandet att sammanträdestiden inte tas i anspråk för inläsning eller föredragning. En rimlig förklaring till skillnaderna finns också, nämligen den att motionsarbetet i folkpartiet, i varje fall under den undersökta perioden, i större utsträckning än i de andra partierna låg utanför den ordinarie beredningsorganisationen. Förslagen kan därför i vissa fall ha blivit utformade utan tillräcklig hänsyn till den politiska helhetsbedömning som sker i förtroenderådet. Efter behandlingen i förtroenderådet går partimotionsförslagen vidare till gruppen för beslut. I enstaka fall kan gången vara den omvända. 1969 behandlades t. ex. skattemotionen ett par gånger i gruppen och gick sedan till förtroenderådet för viss överarbetning. Vid gruppmötena föredras endast motionens innehåll, vanligen av ordföranden eller en ledamot av vederbörande kommitté men ganska ofta av någon på kansliet. Partimotionsförslag som tidigare behandlats i förtroenderådet godkänns som regel av gruppen utan ändringar. Som redan framhållits var kansliet under hösten 1968 underbemannat, vilket gjorde att arbetet fördröjdes. Tidpunkten för slutbehandlingen av partimotionerna låg därför 1969 kanske senare än vanligt. Av gruppmötesprotokollen framgår att två partimotioner behandlats i gruppen före den 21 januari. Därefter slutbehandlades, vid gruppmöte den 21 januari fyra partimotioner, den 22 en motion, den 24 sex motioner och den 27 tio. Därjämte behandlades budgetläget vid tre sammanträden. Protokollet upptar också rapporter från några av kommittéerna utan att innehållet specificeras (justitie-, social-, finans-, utbildnings-, ekonomi- och civildelegationerna).

SOU 1970: 16

Propositionsgranskningen och utformningen av följdmotioner ligger i större utsträckning än det allmänna motionsarbetet på kommittéerna. Fördelningen av propositionerna mellan kommittéerna följer ganska automatiskt det departement som är huvudansvarigt för propositionen, vilket kan medföra vissa problem, särskilt i fråga om förslag från justitie- och finansdepartementen, som har många propositioner som berör andra departement. Ibland gör man en omfördelning i samråd med vederbörande kommittéordförande. I gränsfall kan den ena kommittén göras huvudansvarig och den andra kopplas in genom att dess ordförande eller någon ledamot deltar i beredningen. Gemensamma sammanträden har också förekommit, särskilt med justitieoch jordbruksdelegationerna i miljövårdsfrågor. Detta var bakgrunden till att en miljövårdsdelegation inrättades våren 1969; denna sammansattes också av ledamöter i de nämnda kommittéerna. Några kommittéer har anledning att sammanträda så ofta att alla propositioner på området behandlas i kommittén. Det vanliga är dock att ordföranden och sekreteraren i samråd avgör om kommittén behöver sammankallas i anledning av att en proposition lagts fram. Från folkpartihåll väcktes ett något större antal följdmotioner som partimotioner än från de andra oppositionspartierna. Två av dessa hade karaktären av uppföljning av partimotion som väckts under allmänna motionstiden. När det gäller ärenden som är under utskottsbehandling avviker folkpartigruppens praxis ganska mycket från de andra partiernas. Vid gruppmötena efterfrågas rutinmässigt om utskottsrepresentanterna har något som de vill ta upp. Flera utskottsrapporter brukar förekomma vid varje sammanträde. En genomgång av gruppmötesprotokollen för 1964 och 1965 visade, att det kunde röra sig om upp till ett hundratal under en riksdag. I flertalet fall framgick det också vilka ärenden som varit uppe. Ungefär 25 % var frågor där grupSOU 1970: 16

pen framlagt en partimotion och i 50 % av fallen förelåg någon motion som enskilda gruppmedlemmar skrivit under. Den återstående fjärdedelen av utskottsrapporterna gällde ärenden, där ingen motion väckts från folkpartihåll. Protokollen redovisar inte vad rapporten eller diskussionen gällt mer konkret, varför slutsatserna inte får hårdragas. Att den förstnämnda kategorien frågor vanligen har gällt jämkningar i partimotionerna för att få till stånd en kompromiss i utskottet, förefaller dock ganska sannolikt. Så kan också ha varit fallet i några av frågorna i mellankategorien, i den mån gruppen tidigare tagit ställning till enskilda motioner. I övrigt kan sannolikt några i den mellersta kategorien och många i den sista karaktäriseras som "nya" frågor i den meningen att de tidigare inte varit uppe till behandling i gruppen. Tidpunkten för utskottsrapporterna varierar. I svaren på den enkät som gjordes vid den tidigare undersökningen angavs att frågorna kunde tas upp både under utskottsbehandlingen och efter beslutet i utskottet. En jämförelse mellan gruppmötesprotokollens och utskottsutlåtandenas datering visade, att åtminstone en tredjedel av rapporterna lämnades efter beslutet i utskottet (dessa utskottsrapporter utgör alltså närmast en motsvarighet till behandlingen av kammarärenden i den moderata gruppen). Ingenting tyder på att det skett någon förändring av praxis sedan 1965; utskottsrapporter är alltjämt mycket vanliga vid gruppmötena. Därjämte förekommer underhandskontakter av olika slag. Utskottsfrågor kan tas upp också vid förtroenderådssammanträden, ofta av tidsskäl. Förtroenderådet sammanträder på tisdag förmiddag, d . v . s . före utskottens sammanträden, medan gruppmötet är förlagt till eftermiddagen. Att utskottsrepresentanterna regelbundet hade egna möten i anslutning till utskottssammanträdena förekom 1965 i flera utskott. Fr. o.m. 1966 har detta också gällt hela SU-gruppen. Någon rutinmässig uppföljning av ut43

skottsbehandlingen från kommittéernas och gruppkansliets sida sker inte. Det kan någon gång förekomma att en ledamot tar upp ett utskottsärende vid ett kommittésammanträde. Likaså kan den sekreterare som skrivit en större motion kopplas in när reservationen skall utformas.

3.5 Socialdemokratiska

riksdagsgruppen

Regeringspartiets politik framläggs av regeringen i propositioner till riksdagen. Förhållandet mellan regeringen och riksdagsgruppen faller utanför denna undersöknings ram. Det är i och för sig klart att politiken inte utformas i gruppen. Men gruppen och dess medlemmar kan medverka genom initiativ i form av underhandskontakter eller motioner, genom opinionsyttringar vid en preliminär diskussion och slutligen genom att göra eller medverka till ändringar i propositionerna under riksdagsbehandlingen. 1 Den medverkan, som är av särskilt intresse i detta sammanhang, är den som tar sig formen av beslut, som är bindande för regeringen, d.v. s. riksdagsbeslut. Det är här som ansvaret ligger hos riksdagsgruppen för att en sammanvägning av beslutet med andra beslut kommer till stånd. Till grund för framställningen ligger dels ifyllda rapportblanketter från förtroenderådets och gruppens sammanträden under januari—mars 1969, dels uppgifter som erhölls vid den tidigare undersökningen (intervjuer med gruppsekreteraren och ett tiotal ledamöter, en enkät med utskottsrepresentanter samt uppgifter om behandlade ärenden vid gruppmötena under år 1964). Enligt gruppens arbetsordning skall ledamöter som tänker väcka en motion anmäla detta för förtroenderådet, som har att bistå med råd och upplysningar. Det är emellertid bara en mindre del av de socialdemokratiska motionerna som tas upp vid förtroenderådssammanträdena. (Det kan röra sig om ett fyrtiotal motioner per år. Det totala antalet socialdemokratiska motioner under en riksdag kan ligga omkring 150 — räknas också motioner som väcks av social44

demokrater tillsammans med representanter för andra partier tillkommer ungefär lika många.) Enstaka propositioner och utskottsärenden kan också behandlas, men i stort tycks sammanträdena, vilka under rapportperioden som regel varade en knapp timme, upptas av interna frågor (förslag till val och nomineringar som gruppen skall förrätta, organisationsfrågor m. m.), av framställningar utifrån av olika slag samt av förberedande diskussioner i större politiska frågor, där regeringen eller partiets representanter i en utredning före ett ställningstagande vill sondera stämningen i riksdagsgruppen. I det senare fallet fungerar förtroenderådet alltså närmast som en referensgrupp, som kan kopplas in ganska långt innan ett ärende är färdigt för riksdagsbehandling. Aktuella propositioner tas som regel direkt upp på ett gruppmöte. Tidpunkten varierar. En del kan presenteras för gruppen innan de formellt väcks, andra kan tas upp på ett senare stadium. De allra flesta kommer dock inte alls upp till intern diskussion i gruppen (1964 behandlades 16 av omkring 200 propositioner på gruppmöte och under rapportperioden januari—mars 1969 5). Det är sällsynt att gruppen vid behandlingen av politiska frågor fattar något formellt beslut. Däremot ger diskussionerna anvisningar om gruppmedlemmarnas inställning till frågorna och kan på så säit få betydelse utan att formliga beslut fattas. Diskussionsprotokollen är inte tillgängliga för utomstående varför det är omöjligt att klarlägga på vilket sätt gruppmötesbehandlingen kan inverka. För 1964 har jag emellertid fått uppgifter om vilka propositioner som diskuterades. Detta gav vissa utgångspunkter för en bedömning. För det första tycks meningsmotsättningar inom gruppen ofta kunna vara en anledning till att en proposition tas upp på gruppmöte. De gruppmötesbehandlade propositionerna hade nämligen i större utsträckning än andra propositioner föranlett 1

Se t. ex. Hans G. Andersson, Vad gör partierna i riksdagen?, s. 52 f. och 62 ff. SOU 1970: 16

följdmotioner från socialdemokratiska ledamöter. För det andra resulterade riksdagsbehandlingen av de diskuterade propositionerna oftare än vanligt i ändringar i propositionen eller tillägg i form av begäran om utredning, direktiv för tillämpningen el.dyl. Bakom dessa ändringar stod som regel ett enhälligt eller så gott som enhälligt utskott. Det förefaller alltså som om kompromisser över partigränserna i viss utsträckning behandlades på gruppmötet. Detta skulle därför för socialdemokraternas del kunna sägas fungera som ett slags samordningsinstans för sådana frågor. Alla propositionsändringar tycks emellertid inte diskuteras i gruppen. (Det totala antalet ändringar i propositionerna under 1964 har av Nils Stjernquist, Riksdagens arbete och arbetsformer, sid. 28 ff., angivits till 30.) Den enkät som i den tidigare undersökningen gjordes med utskottsrepresentanter tydde på att informell underhandskontakt med vederbörande statsråd var den vanligaste proceduren, när man övervägde att på någon mer väsentlig punkt gå ifrån en proposition. De socialdemokratiska utskottsrepresentanterna tycks arbeta i mindre organiserade former än man gör i de andra partigrupperna. Enligt enkäten hade 1965 de flesta utskottsgrupper försammanträden några gånger, men det förekom inte mer regelbundet i något utskott. Vad SU beträffar hände det att man träffades avdelningsvis men inte att man hade sammanträden för hela utskottsgruppen. Sedan den föregående undersökningen gjordes, tycks det dock ha blivit något vanligare att partiets representanter i ett utskott samlas till intern diskussion före utskottssammanträdena.

SOU 1970: 16

4 Sammanfattning och slutsatser

Mekanismerna för samordning tycks i den socialdemokratiska grupporganisationen vara förhållandevis svagt utvecklade. Jämför man t. ex. förtroenderådens sammansättning med hänsyn till ledamöternas utskottsplacering, uppvisar det socialdemokratiska rådet en mindre fullständig täckning av utskottsorganisationen än vad fallet är i de andra partigrupperna. Två utskott var 1969 inte företrädda i förtroenderådet. Antalet ledamöter som samtidigt var medlemmar av SU var för litet för att alla avdelningar skulle kunna vara representerade. Endast beträffande hälften av utskotten var den socialdemokratiska representanten i utskottspresidiet förtroenderådsledamot. Av redogörelsen för processen framgår också att tyngdpunkten i förtroenderådets arbete inte ligger på samordning av ställningstagandena i aktuella riksdagsärenden. Intresset knyter sig här främst till de ändringar i propositionerna som gruppen medverkar till. Några men långt ifrån alla sådana frågor diskuteras på gruppmöte. Ofta tycks de endast ha behandlats inom en utskottsgrupp, som vid behov samråder med ledamöter av regeringen. Förutsättningarna för indirekt samordning mellan skilda utskott genom personsamband blir därför av särskilt intresse. Det allmänna intrycket är emellertid här, att det personsamband som finns mellan olika utskott är av jämförelsevis ringa betydelse ur samordningssynpunkt. Av de sammanlagt 80 "kanaler" som fanns 46

1969 sammanband 32 ABU med något annat utskott, medan t. ex. personsambandet mellan de budgetberedande utskotten inbördes var ganska svagt (med det ganska anmärkningsvärda undantaget BaU—JU). Förhållandet bör bedömas mot bakgrund av de parlamentariska styrkerelationerna. De gör att partiets ståndpunkter i relativt få fall utformas eller ändras under själva riksdagsprocessen. Det bereder kanske därför inga större svårigheter att överblicka vad som sker i riksdagen och åstadkomma en samordning underhand. I det följande koncentreras uppmärksamheten till de borgerliga partigrupperna. Den process genom vilken partigrupperna utformar sin politik kan mycket grovt indelas i tre stadier: värdering av uppslag, bearbetning av uppslag och beslut om partiets ståndpunkt. För de två första stadierna i processen har alla de borgerliga partierna inrättat särskilda beredningsorgan vid sidan av riksdagens utskottsorganisation. Processen är här i princip decentraliserad. Ser vi på graden av decentralisering finns emellertid vissa skillnader mellan partierna. I folkpartigruppen tycks förtroenderådet spela en mer aktiv roll när det gäller uppslagsvärdering och -bearbetning än i de andra partierna. Där förekommer visserligen, särskilt i centern, att kommittéerna lämnar rapport till gruppmötet om sina motionsplaner. Det är dock knappast möjligt för gruppmötet att SOU 1970: 16

ge sig in på en realbehandling av ärendena på detta stadium; det är närmast en fråga om att gruppen får information, som sedan kan tjäna som underlag för en samordning av beredningsarbetet genom underhandskontakter. En direkt, total samordning av motionsarbetet kommer till stånd i slutskedet när förtroenderådet och gruppmötet behandlar förslagen till partimotioner. Också på detta stadium tycks förtroenderådet under undersökningsperioden ha spelat en större roll i folkpartigruppen, men detta kan, såsom påpekades tidigare, ha berott på mer tillfälliga förhållanden. För de andra partierna och förmodligen i vanliga fall också för folkpartiet gäller, att flertalet partimotioner i huvudsak redan fått sin slutliga form, när förslagen kommer till de centrala instanserna. I partimotionerna presenterar oppositionspartierna sina ståndpunkter i de frågor som anses mest centrala ur politisk synpunkt. Därigenom anges huvudlinjerna i partiets politik. Men kommittéer och gruppkansli utarbetar därjämte ett stort antal motioner som väcks såsom enskilda motioner. Dessa presenteras som regel inte i färdigt skick för grupp eller förtroenderåd innan de väcks. Flertalet av dem gäller visserligen detaljfrågor. Sammantagna kan de emellertid sägas konkretisera partiets politik. Några kan också vara mer principiellt upplagda och spänna över ett vidare fält. Nu betraktas inte kommittémotionerna i sig själva som uttryck för partiets politik, såvida inte gruppen godkänt dem på förhand. Men en kommitté har en stark ställning inom sitt område, delvis genom sin relativa storlek men framför allt genom sin sammansättning. En kommitté omfattar i stort sett alla gruppmedlemmar, som har specialkunskaper på eller är särskilt intresserade av kommitténs område. Dessa personer är vanligen samtidigt partiets representanter i de utskott som behandlar frågor på kommitténs område. Som regel har kommittéerna alltså mer eller mindre kontroll över hur deras motioner behandlas i utskotten. Eftersom gruppmajoriteten vanligen SOU 1970: 16

följer partiets utskottsrepresentanter, när ärendena avgörs i kamrarna, är det ganska sannolikt att bedömningarna i en kommitté så småningom blir gruppens officiella ståndpunkt. I de frågor, som inte tidigare behandlats av något organ inom det egna partiet, intar utskottsgrupperna en liknande ställning. Också när det gäller den interna behandlingen av ärenden under utskottsberedning, tycks möjligheterna till direkt total samordning vara större i folkpartiet, genom den praxis man där har med utskottsrapporter vid gruppmötena. I de andra oppositionspartierna ligger tyngdpunkten mera på underhandskontakter, vilket innebär att utskottsrepresentanterna i högre grad själva kan avgöra om och i så fall hur partigruppen i övrigt skall kopplas in. Den process som föregår partigruppens ståndpunktstagande i riksdagens kamrar förefaller således, särskilt vad gäller centern och moderata gruppen, vara mycket decentraliserad. Omdömet gäller då inte bara de första stadierna, värdering och bearbetning av uppslag, utan i viss mån också det reella beslutsfattandet. Att göra en rättvis bedömning av förhållandet mellan gruppen och dess specialister är emellertid svårt. Den uppfattning som kommer fram vid intervjuer med de agerande är, att kommitté- och utskottsrepresentanterna har ett mycket stort inflytande på politikens utformning men endast inom en viss ram, som bestäms av gruppens allmänna politiska inriktning. Kommittéledamöterna sägs också vara försiktiga med att skriva under motioner, som skall till deras eget utskott, för att inte vara bundna om det skulle framgå, att gruppen inte vill stödja en reservation för motionen. Det är emellertid inte ovanligt att ledamöter skriver under motioner som hör till det egna utskottets område. Som exempel kan nämnas att av de 16 enskilda motioner till 1969 års riksdag, som enligt rapporterna behandlats i centerns sociala kommitté, alla utom 3 undertecknats av en eller flera representanter i vederbörande utskott. Här har man tydligen ganska genomgående varit 47

förvissad om, att motionen legat inom ramen för vad gruppen kan godkänna. Specialisterna agerar således ganska ofta utan förhandsgodkännande av centrala gruppinstanser. Därvid håller de sig dock inom ramen för partiets politik. Det yttre kriteriet på att så är fallet är, att de sällan desavueras av gruppen. Detta betyder i sin tur, att gränserna för specialisternas handlingsfrihet sällan kommer att fixeras genom gruppens ställningstaganden. Vanligen konfirmerar dessa endast specialisternas egen bedömning av var gränserna går. Den centrala frågan blir då: är det specialisterna eller gruppen som visar störst följsamhet? Eftersom konflikter nästan är en förutsättning för att fördelningen av inflytande skall kunna kartläggas, kan den frågan inte besvaras. I stället skall jag begränsa mig till att diskutera vilka förutsättningar som kommittéer och utskottsgrupper har att väga samman de olika aspekter, som kan läggas på en fråga, och göra värderingar som är representativa för hela partigruppen. De organisatoriska förutsättningarna för det som jag kallat indirekt samordning har tidigare belysts ganska ingående. På grund av att utskotts- och kommittéindelning bygger på delvis olika principer, kommer specialisterna i beröring med frågor inom ett ganska vidsträckt område. En ledamot av ett partis socialkommitté kan t. ex. vara placerad i 2LU. I kommittén deltar han i behandlingen av alla frågor på det sociala området, vare sig det gäller anslag, organisation eller lagstiftning. I utskottet kommer han i kontakt med social-, arbets-, skol-, försvars- och utlänningslagstiftning. Ur specialiseringssynpunkt är detta förmodligen en brist. Ur samordningssynpunkt kan det emellertid vara en fördel, eftersom det kan bidra till en bredare bedömning av de enskilda ärendena. Personsambandet mellan kommittéerna ter sig emellertid intressantare, eftersom det tycks skapa vissa förutsättningar för en mer övergripande indirekt samordning. I den moderata gruppen och centergruppen finns genom personsamband kanaler för för48

medling av sakkunskap och värderingar mellan flertalet kommittéer. Kanalerna kan fungera mer eller mindre effektivt beroende t. ex. på ledamöternas intresse för skilda ämnesområden. De olikheter i fråga om organisation och arbetsformer, som råder mellan partierna, talar dock för att personsambandet inte är betydelselöst ur samordningssynpunkt. Personsambandet mellan kommittéerna är avsevärt svagare i folkpartigruppen. Samtidigt utmärks processen i den senare gruppen i högre grad än i de andra av direkt samordning genom centrala gruppinstanser. Det kan givetvis finnas många orsaker till detta och några har anförts tidigare (praxis från det äldre beredningssystemet med tillfälliga arbetsgrupper samt att gruppkansliet var underbemannat hösten 1968). Det förefaller dock rimligt att förklara en del av skillnaderna i arbetsprocedur med att det omfattande personsambandet i centerns och den moderata gruppens kommittéorganisationer fyller en samordnande funktion och därigenom minskar behovet av direkt samordning genom förtroenderåd och grupp. Specialorganen har således ett ganska brett register eller, med andra ord, de är inte så specialiserade som de synes vara. En kommitté kan också tillfälligt bredda underlaget för den politiska bedömningen genom att adjungera ledamöter eller genom att ha gemensamma sammanträden med en annan kommitté. Exempel på båda förfaringssätten har givits i det avsnitt som beskriver processerna i partigrupperna. Bilden blir emellertid inte fullständig om inte ytterligare två förhållanden uppmärksammas. Det ena är kontinuiteten i politiken. Kommittéer och gruppkansli har som underlag för sitt arbete ofta motioner och utskottsreservationer från föregående år. Gruppens värderingar i olika frågor framgår alltså många gånger av tidigare ställningstaganden, och de nya förslagen kan därför utformas så att man är relativt säker på att de skall vinna gehör i gruppen. Skall man beteckna den form av samordning, som därigenom kan komma till stånd, med en speciell term kan man tala om föregripande SOU 1970: 16

samordning. Det andra förhållandet som förtjänar att uppmärksammas har att göra med motionsinstitutets roll i den svenska riksdagen. Motionerna är den viktigaste initiativformen såväl för partigrupperna utanför regeringen som för enskilda ledamöter i alla partier. Ser vi motionsarbetet som en isolerad process är det sant, att de centrala gruppinstanserna vanligen kopplas in först i slutstadiet när det gäller viktigare frågor (partimotionerna) och inte alls i andra. Men eftersom det föreligger berednings- och behandlingstvång representerar motionerna inte slutliga ståndpunkter. Motionsarbetet bör därför ses som ett led i en längre process, som slutar först när gruppen tar ställning i kamrarna, och bilden blir då en annan. Användningen av motionsinstitutet innebär för det första att beslutsprocessen ofta blir relativt utdragen i tiden och för det andra att preliminära ställningstaganden vanligen fixeras skriftligt och offentligt (dvs. genom motionerna) mitt under processen. Det senare kan visserligen vara en nackdel i den mån bindningar skapas på grund av offentligheten. Men det finns också fördelar. De centrala gruppinstansernas behandling av partimotionerna innebär en total, direkt samordning av de preliminära ståndpunkterna i politiskt centrala frågor. I övrigt åstadkoms ingen direkt samordning på detta stadium, men man löser i stort sett problemet att internt informera om de preliminära bedömningar som specialisterna gjort. Därigenom underlättas betydligt en samordning under hand, innan det slutliga avgörandet träffas vid kammarbehandlingen. Vilka slutsatser kan nu dras beträffande riksdagens utskottsorganisation? Uppenbart är endast att den inte tillfredsställer partigruppernas behov av specialorgan, eftersom oppositionspartierna har inrättat egna sådana, som bygger på andra indelningsprinciper än utskotten. Det är betydligt svårare att bedöma systemet ur samordningssynpunkt. Kommittéorganisationen speglar ett behov av att samordna bedömningen av an4—SOU 1970: 16

slags- och lagfrågor ämnesvis. Men den löser ju också i stort sett detta samordningsproblem, såvitt gäller samordningen av bedömningarna inom ett parti. Kritiken mot utskottsorganisationen på denna punkt kvarstår visserligen men dess betydelse reduceras; all politik formas inte av och genom partierna men det mesta och det viktigaste gör det. När det gäller möjligheterna till en mer övergripande partiell samordning och till total samordning, går kritiken av utskottsorganisationen i första hand ut på att systemet brister i fråga om det som här kallats direkt samordning. Såvitt framgår av den nu gjorda undersökningen förekommer det inte heller i det interna grupparbetet mycket av direkt samordning. Mekanismerna för indirekt samordning synes däremot väl utvecklade. Man kan därför påstå att bristerna ur samordningssynpunkt i den funktionellt uppbyggda utskottsorganisationen i stor utsträckning kompenseras genom partigruppernas organisation och arbetsformer. Men med tanke på den betydelse som den indirekta samordningen tycks ha, kan man fråga sig om inte utskottsorganisationen t. o. m. har en positiv samordningsfunktion. Det är bl. a. därför att utskotts- och kommittéorganisation fördelar ärendena på olika sätt, som förutsättningarna för indirekt samordning blir så goda. Genom deltagande i både utskott och kommittéer kommer ledamöterna i direkt kontakt med frågor inom en ganska stor del av det politiska fältet. Det omfattande personsambandet mellan kommittéerna förklaras förmodligen delvis av önskemålet att ta med representanter i alla utskott som behandlar frågor inom en kommittés område. Om det inte vore för utskotten skulle kanske med andra ord både de enskilda specialisterna och specialorganen vara mer specialiserade än de faktiskt är. Undersökningen av partigrupperna leder alltså närmast till slutsatserna att beredningsorganisationen uppvisar svagheter ur specialiseringssynpunkt snarare än ur samordningssynpunkt. Att utskotten är speciali49

serade på ett sätt som inte upplevs som ändamålsenligt har lett till en dubblering av specialorganen, som kanske är värdefull med hänsyn till behovet av samordning men förmodligen inte tillfredsställer behovet av specialisering. Dubbleringen har emellertid ytterligare en nackdel som varken har med specialisering eller samordning att göra. Huvudsyftet med formella regler är att styra processer, inte att beskriva dem. Men det anses vara av stort värde om reglerna också någorlunda korrekt beskriver de verkliga arbetsformerna och utpekar de reella beslutsfattarna. Den allvarligaste kritiken mot utskottsorganisationen är kanske därför helt enkelt, att ställningstagandena i riksdagen ofta förbereds och i inte ringa mån också bestäms av interna gruppkommittéer, som är uppbyggda och sammansatta på ett annat sätt än de officiella beredningsorganen.

50 SOU 1970: 16

Litteratur

Amilon, I., Partiledarkonferenserna — en studie i parlamentarisk praxis. Statsvetenskaplig Tidskrift 1963: 2—3, s. 278 ff. Andersson, H. G., Vad gör partierna i riksdagen? Mål, taktik och arbetsformer. Uddevalla 1969. Andrén, N., Interpellationer och enkla frågor. Samhälle och riksdag II, s. 201 ff. Uppsala 1966. Back, P.-E., Det svenska partiväsendet. Uppsala 1967. Författningsutredningen, Sveriges statsskick, Del 1 - ^ . SOU 1963: 16—19. Grundlagberedningen, Ny utskottsorganisation. SOU 1969: 62. Gustafsson, A., Partikongresser och medlemsinflytande. Modern demokrati (Back, P.-E., red.), s. 148 ff. 3 uppl. Lund 1968. Hastad, E., Det moderna partiväsendets organisation. 3:e uppl. Stockholm 1954. — Partierna i regering och riksdag. 3:e uppl. Stockholm 1952. Malmgren, R., Sundberg, H. G. F., och Petrén, G., Sveriges grundlagar och tillhörande författningar med förklaringar. 9:e uppl. av Robert Malmgrens Sveriges grundlagar. Stockholm 1966. Sjöblom, G., Party Strategies in a Multiparty System. Lund 1968. Stjernquist, N , Riksdagens arbete och arbetsformer. Samhälle och riksdag IV. Uppsala 1966.

SOU 1970: 16

Bilaga

Blanketter för registrering av arbetet i partigruppernas organ jämte utdrag ur anvisningar till blanketterna

Blankett för registrering av kommittéarbetet: motionsärenden. I

(Ifylles ej) Kom

Sammantr.

II

Vilken sakfråga gällde överläggningen?

/ Ärende ...

III Hade ärendet behandlats vid ett tidigare kommittésammanträde under sessionen ? Ja/nej1 IV Vem väckte el. föredrog nu ärendet? V Vad låg till grund för den följande överläggningen? 1. Beslut, rekommendation, utredning av central instans i riksorg JL 2. Beslut, rekommendation av gruppmöte/förtroenderåd/annan gruppinstans1.... JL 3. Motion som väckts vid tidigare riksdag _^ 4. Utredning av gruppkansliet/kom.ledamot1 _4_^ 5. Motionsförslag av gruppkansliet/kom.ledamot1 _^_ 6. Proposition/motion1 (nr .) från H/F/C/S/VK1 J^ 7. Annan aktion från H/F/C/S/VK1 (uttalande/förhandlingsinvit el. -bud/ställningstagande i utredning/utredningsdirektiv/annat regeringsbeslut/annan aktion1) Jj_ 8. Erfarenheter, önskemål el. dyl. från (repr. för) statlig myndigh./intresseorg./ annan sammanslutn./kommunalt organ/lokal partiorg./ensk. person el. företag1 _&•_ 9. Annan händelse. Ange vilken: 9. VI Vad blev resultatet av överläggningarna? 1. Ingen åtgärd el. bordläggning till senare sammanträde 2. Frågan skall utredas närmare av kansli/kom.led.1 3. Motionsförslag skall utarb. (överarb.) av kansli/kom.led.1 4. Partimotion/enskild motion1 bör väckas 5. Redog. för utredning/prel. överväganden/motionsförslag/egen mot./annan åtg.1 till gruppmöte/förtroenderåd1 6. Annan form av kontakt inom partigruppen. Ange i så fall a) Kontaktman: b) Kontakt med: 7. Kontakt med repr. för andra partigrupper. Ange i så fall a) Kontaktman: b) Kontakt med: 8. Kontakt utanför partigrupperna. Ange i så fall a) Kontaktman: b) Kontakt med: 9. Annan åtgärd. Ange vilken: 1

2. 3. 47 5. 67

7. 8.

Stryk under tillämpligt alternativ.

SOU 1970: 16

Anvisningar till blanketten för registrering av kommittéarbetet (i utdrag). Motionsärenden Avd. I behöver inte ifyllas såvida blanketterna förvaras i omslag av vilket dessa uppgifter framgår. Avd. II: Svaret behöver inte vara utförligt. Nödvändigt är endast att det i efterhand skall kunna gå att identifiera ärendet. Avd. V: Svarsalternativen utesluter inte varandra. Till grund för överläggningen kan t. ex. ligga såväl en rekommendation av en central instans i riksorganisationen som aktion från annat parti. "Till grund för överläggningen" får i allmänhet anses ligga det som nämns i föredragningen el. i PM som ligger på bordet. Det är givetvis önskvärt om synpunkter som framförs senare under diskussionen också tas med, men jag antar att detta ibland kan vara mycket besvärligt. Enstaka punkter: 1. Med "central instans i riksorganisationen" avses partikongress och förtroenderåd (el. motsv.), partistyrelse, VU, centrala råd och delegationer. 2. "Annan instans" kan t. ex. vara annan motionskommitté, gruppens presidium el. partiledaren. 3. Avser framför allt "följetongsmotioner". 4. "Utredning" avser genomgång av ett problemkomplex som inte utmynnar i ett direkt förslag om att en motion av visst innehåll skall väckas; det senare är ett "motionsförslag". 5. Jag är givetvis tacksam om propositionens el. motionens nummer kan anges men det är inte nödvändigt. 8. Är kanske svår att riktigt isolera. Vad som avses vid denna punkt kan karaktäriseras som förmedling av åsikter inom mynd., org. m. m. Kunskap om dessa åsikter kan ha inhämtats på vilket sätt som helst; genom personliga erfarenheter eller kontakter, genom massmedia eller genom läsning av skrivelser, utredningar el. dyl. 9. Här skall endast, i anslutning till vad som sagts ovan, anmärkas att vid punkt 9 registreras t. ex. beslut och åtgärder av mynd., org. m. m., när intresset i första hand knyter sig till beslutet självt och dess konsekvenser för samhället. Avd. VI: Även här gäller att svarsalternativen inte utesluter varandra. Jag antar tvärtom att besluten ofta innehåller flera moment, t. ex. så att kommittén efter en föredragning av kansliutredning och diskussion beslutar att ett motionsförslag skall utarbetas och föreläggas förtroenderådet, d. v. s. utan vidare behandling i kommittén. Det är i så fall viktigt att alla momenten i beslutet blir registrerade. SOU 1970: 16

Enstaka punkter: 1. "Ingen åtgärd" markeras även i de fall då en ledamot har föreslagit en motion som kommittén inte vill ställa sig bakom, vare sig man helt avråder eller säger att motionen kan väckas enskilt. 4. Alternativet "enskild motion bör väckas" avser enskilda motioner som kommittén stöder. Kommittén kan föreslå gruppmöte/förtroenderåd att en motion skall väckas men inte ges formen av en partimotion. I så fall markeras vid punkt 5 alternativet "motionsförslag". Kommittén kan också själv besluta att gå fram med en motion. Då markeras vid punkt 5 alternativet "egen motion" om kommittén anmäler motionen till gruppmöte/förtroenderåd, annars görs där ingen markering. 5. "Utredning" = redogörelse för sakläge, problemställning m. m. utan rekommendationer. "Prel. överväganden" = bedömningar, mer ospecificerade förslag till åtgärder el. ställningstaganden. "Motionsförslag" = mer specificerat förslag till motion, omfattande yrkande jämte huvuddragen i motiveringen. "Egen motion": se ovan under punkt 4. "Annan åtgärd": Kan här avse rapport om att kommittén inte vill föreslå någon motion i ämnet, redogörelse för kontakter utanför partiet m. m. 9. "Annan åtgärd" kan t. ex. vara att man säger att frågan hellre bör tas upp som ett spörsmål eller att man skall agera på visst sätt under utskottsbehandlingen men inte väcka någon motion.

Anvisningar till blanketten för registrering av gruppmöte/förtroenderådssammanträde (i utdrag). Avd. I: Ifylles ej om blanketterna förvaras i omslag av vilket sammanträdesdag och organ framgår. Avd. II: Om ärendet är av typ 1, 2 eller 3 noteras endast ärendetyp; blanketten är sedan slutförd. Som teknisk eller organisatorisk fråga räknas t. ex. uppgifter om att visst ärende skall behandlas i sammansatt utskott, uppgifter om talarordning, propositionsordning o. dyl. Indelningen av "politiska frågor" är så långt möjligt formell. Motionsärende är en fråga som är eller omedelbarligen kan bli föremål för riksdagsbehandling och som diskuteras före eller under en motionsperiod. Utskottsärende är en fråga 53

Blankett för registrering av gruppmöte\förtroenderådssammanträde: oppositionspartierna. I

(Ifyllesej)

GM/FR

Sammantr.

/ Ärende

II

Typ av ärende: 1. Nominering el. val av gruppresidium/förtroenderåd/motionskom./andra gruppfunkt./utskottsrepr./repr. i annat riksdagsorg./repr. i statlig utredning, styrelse el. nämnd1 2. Teknisk el. organisatorisk fråga 3. Annan intern fråga

1. (slut) 2. (slut) 3. (slut)

4. Politisk fråga: Motionsärende/utskottsärende/kammarärende/annan politisk fråga1 III Vilken sakfråga gällde överläggningen? rV Vilka framställningar låg till grund för överläggningen? 1. Främst. 2 " ' motion skom.: Ju/Utr/Fö/S/K/Fi/Utb/Jo/I/C/N 1 3. " 4 " utsk rpr • U/K/S/Be/Ba/Ll/L2/L3/J/AB l 5 " 6 " 7 " 8 " enskilda ledamöter 9. " 10. Annan fi V

Vad innehöll framställningarna? 1. Redog. fö 2. " " prel. överväganden 3. " " förhandlingar med H/F/C/S/VK 1 5. " 6. " 7. " 8. Annat inn ehåll

6.

b

c

a

b

c

a

b

c

|

7- I 8.

|

9- 1 10.

|

1- 1 2- 1 3- 1 4- 1 5. 6.

| |

7- 1 8.

VI Vad blev resultatet av överläggningarna? 2. Godkännande av vidtagna åtgärder el. ställningstag 3. Till förtroenderåd/kom./kansli./ensk. led. 1 för utredn. el. ut-

a

i- i 2- 1 3- 1 4- 1 5. i

|

1. 2. 3.

4. Begäran om senare rapportering till gruppmöte/förtroenderåd/ annan gruppinstans 1

4. 5.

6. Beslut (/förslag t. gruppm.) med avvikelse från behandlat för7. Beslut (/förslag t. gruppm.) utan att behandlat förslag förelegat 8. Frågan delegeras till förtroenderådet (förelägges gruppen utan

6. 7. 8.

1 Stryk under tillämpligt alternativ. Anm.: Den blankett som användes för regeringspartiet hade en likartad uppställning och redovisas inte särskilt.

54 SOU 1970: 16

som behandlas efter motionstidens utgång fram till dess utskottet skilt sig från ärendet (= avgivit utlåtande till kamrarna). Kammarärende är en fråga så snart utskottsutlåtande föreligger och diskussionen inte enbart gäller vad som förekommit under utskottsbehandlingen. Annan politisk fråga kan vara allmänpolitisk översikt, diskussion om partiets förhållande till andra partier o. dyl. samt begränsade frågor som inte är aktuella för riksdagsbehandling (t. ex. rapport från utredningar). Avd. III: Svaret skall endast göra det möjligt att i efterhand identifiera ärendet. Avd. IV: Med framställning avses en redogörelse, muntlig eller skriftlig. Varifrån framställningen skall anses komma beror på vilken instans som sist behandlat ärendet. Om t. ex. förtroenderådet behandlat och ställt sig bakom ett motionsförslag från en kommitté görs markering för förtroenderådet. Avgränsningen kan dock i vissa fall kanske bli besvärlig. Avgörande får bli en bedömning av olika instansers "insatser". Antag att ett förslag till motion behandlats i förtroenderådet och att man där ansett att motionen bör väckas men uppdragit åt kansliet att göra detaljutformningen eller vidta formella justeringar. I så fall skall förtroenderådet markeras. Antag å andra sidan att förtroenderådet endast haft en preliminär diskussion, där mer allmänna riktlinjer diskuterats, och att sedan en kommitté eller kansliet utarbetat ett motionsförslag. Om detta förslag framläggs för gruppen utan att först ha slutdiskuterats i förtroenderådet görs markeringen för kommitté eller kansli. Vem som föredrar ärendet vid gruppmötet saknar i princip betydelse. Blanketten ger utrymme att för varje ärende redovisa tre framställningar, deras innehåll och gruppens beslut eller reaktion på resp. framställning, genom att en kolumn a, b eller c kan reserveras för en framställning. Detta gör det möjligt att redovisa olika förslag i samma ärende och även de fall där olika delar av ett ärende beretts i olika kommittéer. Det senare är av särskilt intresse ur samordningssynpunkt. Avd. V: Flera alternativ kan vara tillämpliga för en framställning beroende på hur utförlig den är. Innehåller den redogörelse för såväl sakläge, prel. överväganden som förslag till åtgärder skall alla dessa alternativ markeras. Enstaka punkter: 6. Väckt motion bör inte tolkas alltför formellt. Hit bör räknas alla fall där gruppen (förtroenderådet) inte kan påverka beslutet att motionera i en fråga, även om motionen ännu inte är formellt anhängiggjord. Anmälan från enskilda ledamöter om deras motionsplaner bör således räknas hit utom i de fall, då det är alldeles klart att vederbörande tänker låta gruppens reaktion bli avSOU 1970: 16

görande för om han skall väcka motionen eller ej. Den väsentliga distinktionen mellan 4 och 6, liksom mellan 3 och 5 avser alltså frågan, om gruppen (förtroenderådet) har att ta ställning (reellt eller formellt) eller om den endast informeras om beslut som fattats eller kommer att fattas på annat håll. Avd. VI: 2. "Godkännande av vidtagna åtgärder..." markeras i de fall då gruppen (förtroenderådet) godkänt ett beslut som fattats i dess ställe eller ett beslut som gruppen hade kunnat påverka om förhållandena medgivit en tidigare behandling. Vad däremot anmälan om enskild motion, om avvikande mening i utskottet o. dyl. beträffar, markeras "ingen åtgärd" även om man ställt sig positiv. 4. Om detta alternativ markeras ensamt eller tillsammans med 1. Ingen åtgärd, betyder det att vederbörande instans (person) fått fria händer men förväntas rapportera sina åtgärder vid ett senare tillfälle. 7. Markeras när något förslag inte funnits i de framställningar som legat till grund för överläggningen, men ett beslut ändå fattats t. ex. i enlighet med ett under överläggningen ställt yrkande.

••

II Regeringsbildningen i vissa västeuropeiska länder av Henrik

SOU 1970: 16

Hermerén

1 Inledning

1.1 Direktiv för

undersökningen

I de av grundlagberedningen givna direktiven till undersökningen av regeringsbildningen i vissa västeuropeiska länder framhålls, att undersökningen bör "i främsta rummet inriktas på de faktiska formerna för samråd och konsultationer". Det har också ansetts vara av intresse att så långt möjligt klarlägga principerna för valet av regeringsbildare eller regeringsbildande parti.

som partierna har gett angående sin inställning, 5. vilka principer kan sägas bilda underlag för beslutet att utse regeringsbildare, 6. vilken utformning har uppdraget att bilda regering med avseende på preciseringen av regeringens parlamentariska bas.

1.3 Undersökningsområden

Det förefaller då lämpligt att ge en närmare redogörelse för hur ministärbildningarna faktiskt skett i ett antal fall för att utifrån dessa försöka bestämma praxis. Tonvikten kommer att läggas på den beslutsprocess, som ligger till grund för regeringsbildandet. Därvid kommer statschefens agerande att ägnas speciell uppmärksamhet.

De länder som enligt direktiven i första hand skall behandlas är Danmark, Finland, Norge och Sverige. I andra hand skall undersökningen gälla Belgien och Nederländerna, och därvid skall systemet med "informateur" och "formateur" speciellt uppmärksammas. Slutligen skall även Förbundsrepubliken Tyskland behandlas.

1.2 Avgränsning

1.4 Undersökningens

av

frågeställningar

De frågor som torde vara av intresse är 1. vem initierar proceduren vid regeringsbildningar, 2. vem avgör ordningen för kontakterna mellan partierna och statschefen, 3 . företrädes partierna vid dessa kontakter av sina parlamentariska ledare eller har den som kallar till samråd viss frihet att välja person, 4. vem granskar och summerar de besked SOU 1970: 16

genomförande

Vid behandlingen av de enskilda länderna torde det vara mest givande att lägga tonvikten på den senaste utvecklingen. Urvalet av undersökta regeringsbildningarna har således skett med utgångspunkt från att de senaste 10—15 åren skall täckas av undersökningen. Inom denna period har sedan en viss spridning eftersträvats. Då har även olika orsaker till den sittande regeringens avgång beaktats. Antalet undersökta rege59

ringsbildningar är omkring fem i varje land med undantag av Sverige och Förbundsrepubliken. Inledningsvis kommer för varje land en kort redogörelse att lämnas för de författningsbestämmelser, som har relevans för regeringsbildningen. Sedan kommer de ovannämnda frågeställningarna att användas vid genomgången av det faktiska tillvägagångssättet vid de utvalda regeringsbildningarna. För varje land kommer därefter en sammanfattning att ges med syfte att framhäva de mera allmängiltiga inslagen i svaren på de tidigare nämnda frågorna. Vid undersökningen av tänkbara beslutsprinciper för val av slutgiltig regeringsbildare har utgångspunkten varit följande hypotetiska principer: 1. Dubbelriktade samarbetsmöjligheter enligt en förenklad endimensionell högervänster skala. 2. Största parti. 3. Största valframgång. 4. Majoritetsrekommendation. 5. Blockmajoritet. Borgerlig eller socialistisk. 6. Huvudroll vid den avgående regeringens fall. Dessa principer kan på olika sätt sägas vara positiva indikationer på parlamentariskt stöd. Vid varje ministärbildning har sedan dessa principer i förekommande fall redovisats som beslutsunderlag, men någon inbördes gradering av deras relativa betydelse har inte skett. Avslutningsvis kommer en jämförelse av de väsentliga dragen i regeringsbildningen i de undersökta länderna att redovisas. Eftersom undersökningen till övervägande del bygger på tryckt material och vissa intervjuer är det ofrånkomligt att materialtillgången bestämmer i vilken utsträckning en fullständig redogörelse kan lämnas för de olika ministärbildningarna. Av samma skäl kan det inte uteslutas att olika former av icke-offentliga överläggningar kan ha påverkat m inistärbildningsproceduren.

6G

SOU 1970: 16

2 Danmark

Parlamentarismen finns inskriven i Danmarks nu gällande författning av år 1953. I § 14 i grundloven är det föreskrivet att "statsministern og de 0vrige ministre udnaevnes og afskediges af Kongen under iakttagelse af parlamentariske principer". I § 15 föreskrives, att ministrar, som inte har folketingets förtroende, skall avskedas. I samma paragraf stadgas det också att en regering, som begärt avsked, skall fungera tills ny regering utnämnts. 1 Något krav på positiv förtroendeförklaring från folketingets sida för en nytillträdande regering finns dock inte i den danska författningen. Några bestämmelser om hur regeringsbildningen skall ske ges inte utöver vad som stadgas i § 14 i grundloven. Tillvägagångssättet vid regeringsbildning vilar således i väsentliga delar på praxis. 2

( + 6) och kommunisterna 7 (— 2). 3 Regeringen Hedtoft satt kvar efter valet, men den 25.10 led regeringen nederlag på frågan om smörransoneringens bevarande, genom att venstre, konservative folkeparti och retsforbundet med 69 röster mot socialdemokraternas och radikale venstres 68 drev igenom att den skulle upphävas. Kommunisterna avstod från att rösta. Den 26.10 inlämnade statsminister Hedtoft regeringens begäran om avsked till kungen. Samtidigt rekommenderade statsministern kungen att konsultera de tre partier som fällt regeringens förslag. Kungen anmodade regeringen att fungera tills ny regering var bildad. 4 Kabinetssekretaeren, 5 som vid detta till1

Danmarks Riges grundlov af 5. juni 1953, §§ 14 och 15. Ross, Dansk statsforfatningsret I, s. 363. Inte heller i förarbetena till den nuvarande författningen ges några riktlinjer för ministärbildningen. (Betaenkning afgivet af forfatningskommissionen af 1946. Köpenhamn 1953.) Enligt en intervju den 21.5.1969 med en av författningskommissionens sekreterare, kontorschefen Ruth Christensen, hade emellertid de konstitutionella aspekterna av ministärbildningen diskuterats i kommissionen. 3 Rigsdagsårbog 1950—51, s. 21. 4 Kaarsted, Regeringskrisen 1957, s. 14. 5 Kabinetssekretaeren utnämnes av kungen personligen utan regeringens hörande. Hans uppgift vid regeringsskiften är att tjänstgöra som förbindelselänk mellan kungen och politikerna. Samtidigt är han i sådana situationer kungens närmaste rådgivare. (Kaarsted, a. a. s. 58.) 2

2.1 1950 års regeringsbildning Den socialdemokratiska minoritetsregeringen under ledning av Hans Hedtoft led i augusti 1950 nederlag i frågan om en ökning av försvarsutgifterna, varefter Hedtoft lät upplösa folketinget och anordna nyval. Valet den 5.9 medförde att socialdemokraterna fick 60 mandat (inklusive en representant från Färöarna) ( + 3), venstre 33 (inklusive en representant från Färöarna) (—16), konservative folkeparti 27 ( + 1 0 ) , radikale venstre 12 ( + 2), retsforbundet 12 SOU 1970: 16

fälle var kammarherre Gunnar Bardenfleth, kallade de tre partierna i storleksordning till samråd med kungen. 6 Den 27.10 infann sig först venstres formaend i folketingsgruppen och landstingsgruppen Erik Eriksen och J. R. Stensballe hos kungen, sedan konservative folkepartis formaend i folketingsgruppen och landstingsgruppen Ole Björn Kraft och O. H. Malchau samt slutligen formanden och naestformanden i retsforbundets folketingsgrupp Viggo Starcke och Hans Hansen. Retsforbundet hade då ingen landstingsgrupp. Senare tillkallades även formanden för radikale venstres folketingsgrupp Jörgen Jorgensen tillsammans med medlemmen i folketingsgruppens styrelse Bertel Dahlgaard. Beslutet att tillkalla representanter för radikale venstre synes ha fattats av kabinetssekretaeren och/eller kungen. 7 Inför kungen gav Erik Eriksen uttryck för venstres "önske om at få dannet den staerkest mulige regering. Det vil sige, så mange som muligt må vaere med". 8 Det framgick, att en venstre-konservativ regering, eventuellt med deltagande av radikale venstre avsågs. Konservative folkeparti föreslog i första hand en regering bestående av venstre, konservative folkeparti och socialdemokrater och i andra hand en venstre-konservativ regering. Retsforbundet nämnde också en regering med venstre, konservative folkeparti och socialdemokraterna. Men en sådan regering hade ingen "psykologisk baggrund", och därför borde man vända sig till venstre. Radikale venstre förordade en regering bestående av venstre och socialdemokraterna. Efter det att partirepresentanterna hade gett sin syn på läget inkallades Hans Hedtoft till kungen, som ville veta om socialdemokraterna ville deltaga i en regering på bredare bas, eventuellt i en regering med venstre och konservative folkeparti. Hedtoft var personligen tveksam, men här fordrades att partistyrelsen (hovedbestyrelsen) sade sin mening, och detta kunde ske först den 30.10.8 Därefter tillkallades Erik Eriksen på nytt och kungen anmodade honom att kontakta socialdemokraterna och under62

söka "mulighederna for en regeringsdannelse på bred basis". 9 Vad det gäller summeringen av beskeden handhas den uppgiften inte endast av kungen utan även av kabinetssekretasren, som enligt praxis av partiernas representanter får veta vilka råd eller synpunkter de givit kungen under sina enskilda överläggningar med denne. 10 Hur beslutet att utse Eriksen till regeringsbildare fattades och vilka principer som låg bakom detta beslut framgår inte av materialet. Men mot bakgrund av partiernas råd eller rekommendationer kan man försöka rekonstruera vissa principer för avgörandet. Om man börjar med det regeringsförslag som baserades på flest mandat i folketinget, föreslog konservative folkeparti en regering med venstre (33), konservative folkeparti (27) och socialdemokraterna (60). Basen skulle alltså bli 120 mandat av totalt 151. Mandatstyrkan bakom detta råd var konservative folkepartis 27 mandat och retsforbundets 12 mandat. Dock hade retsforbundet tydligen inte ansett förslaget genomförbart. Den näst största basen, 93 mandat hade radikale venstres förslag om en venstresocialdemokratisk regering. Mandatstyrkan bakom detta råd var 12 mandat. Därnäst i storleksordning kom venstres förslag om en regeringsbas bestående av venstre-konservative folkeparti "eventuellt" tillsammans med radikale venstre. Basen skulle då maximalt bli 72 mandat, och mandatstyrkan bakom förslaget var 33. Slutligen lät retsforbundet förstå att venstre på något sätt borde utgöra grunden för en ny regering. Om detta tolkas som innebärande en enpartiregering av venstre blir basen 33 mandat och mandatstyrkan bakom förslaget 12 mandat. Gemensamt för de olika kombinationer6 7

Politiken den 27.10. Kaarsted, a. a. s. 14 och Rigsdagsårbog 1950 —51, s. 22 f. 8 Kaarsted, a. a. s. 14 f. 9 Rigsdagsårbog 1950—51, s. 41. 10 Meyer, Regeringsdannelsens teknik. 0konomi og politik 1967: 3, s. 297. SOU 1970: 16

na var att venstre enligt alla partiers mening borde ingå i regeringen. Det kan också tilläggas, att socialdemokraterna inte direkt hade avvisat möjligheten att deltaga i en regering med venstre. Beslutet att utse en representant för venstre som regeringsförhandlare torde alltså kunna föras tillbaka på att venstre var en konstant i de olika föreslagna regeringskombinationerna. För övrigt var också venstre trots sin tillbakagång i valet det största oppositionspartiet. Att sedan Erik Eriksen fick uppdrag att föra regeringsförhandlingarna, kan motiveras med att han var formand för venstres folketingsgrupp. Efter det att Erik Eriksens förhandlingar med socialdemokraterna på eftermiddagen den 27.10 hade givit resultatet att socialdemokraterna inte ansåg sig kunna lämna definitivt besked förrän den 30.10 huruvida man kunde inträda i en regering tillsammans med venstre, underrättade Eriksen kabinetssekretaeren om förhandlingarna. Eriksen meddelade samtidigt att han personligen önskade redogöra för kungen för förhandlingarna och att han vid dessa samtal skulle åtföljas av formanden för konservative folkepartis folketingsgrupp Ole Björn Kraft. Vid samtalen hos kungen förklarade Erik Eriksen att han och Ole Björn Kraft ansåg "det for rigtigst at anbefale kongen, at der herefter s0ges dannet en regering af venstre og konservative. Hans Majestaet opfordrede herefter hr Erik Eriksen til at danne en ny regering". 11 Referatet av den officiella kommunikén ger en anvisning om att regeringsbasen preciserades till venstre och konservative folkeparti. Den 30.10 avskedades regeringen Hedtoft och den nya ministären med Erik Eriksen som statsminister utnämndes. 12

2.2 1953 års regeringsbildning Vid valet i september 1953 till det nya folketinget med en kammare bestående av 179 medlemmar fick socialdemokraterna 75 mandat (inklusive en representant från FärSOU 1970: 16

öarna), venstre 43 (inklusive en representant från Färöarna), konservative folkeparti 30, radikale venstre 14, kommunisterna 8 och retsforbundet 6. De två representanterna från Grönland stod utanför partigrupperna liksom representanten från Slesvig.13 Den 29.9 ingav Erik Eriksen och Ole Björn Kraft regeringens avskedsansökan med hänvisning till att deras underhandssonderingar hade visat att radikale venstre vid ett socialdemokratiskt misstroendeförslag ej ansåg sig kunna stödja en regering av venstre och konservative folkeparti. Både venstre och konservative folkeparti önskade att partierna även i fortsättningen skulle samarbeta i regeringsställning. Erik Eriksen rådde kungen att förhandla med ledarna för oppositionspartierna. 13 Kabinetssekretaeren inkallade till samma dag oppositionspartierna i storleksordning för samråd med kungen. 14 Först infann sig alltså de socialdemokratiska styrelseledamöterna i folketingsgruppen Hans Hedtoft och H. C. Hansen. Från radikale venstre kom sedan formanden för folketingsgruppen Jörgen Jörgensen och styrelseledamoten i folketingsgruppen Bertel Dahlgaard. Kommunisternas representanter, formanden för folketingsgruppen Aksel Larsen och styrelseledamoten i folketingsgruppen Alfred Jensen, följde därefter. Sist i turordningen kom retsforbundets formand och nasstformand för folketingsgruppen Viggo Starcke och Hans Hansen. 15 Hos kungen föreslog de socialdemokratiska representanterna en socialdemokratisk regering, eventuellt tillsammans med radikale venstre. Regeringsbasen skulle då maximalt bli 89 mandat, och mandatstyrkan bakom förslaget var 75 mandat. Radikale venstre föreslog kungen en regering med venstre, socialdemokraterna och radikale venstre. Basen skulle bli 132 mandat, och mandatstyrkan bakom förslaget var 14 mandat. Om inte en sådan regering kunde 11 Kabinetssekretariatets kommuniké 12 Rigsdagsårbog 1950—51, s. 41. 13 Folketingsårbog 1953—54, s. 31 f. 14 Berlingske Tidende den 30.9. 15

den 27.10.

Politiken den 30.9.

bildas lovade man att sakligt samarbeta med antingen en minoritetsregering bestående av antingen venstre eller socialdemokraterna. Både kommunisterna (8 mandat) och retsforbundet (6 mandat) pekade på socialdemokraterna som regeringsbildare. 16 Summeringen av partiernas råd skedde enligt praxis som redovisades vid föregående regeringsbildning. De tre partier som föreslagit en socialdemokratisk regering hade med sina 89 mandat en faktisk majoritet, då tre folketingsmän stod utanför partigrupperna. När sedan Erik Eriksen efter förhandlingsronden kallades till kungen för att diskutera situationen blev resultatet att Hans Hedtoft skulle anmodas bilda ny regering. Här agerade alltså även den avgående statsministern som något slags rådgivare vid summeringen och granskningen av partiernas råd till kungen. 17 I kabinetssekretariatets kommuniké hette det bl. a.: "Efter den saaledes stedfundne orientering og efter fornyet samtale med statsministern har Hans Majestaet opfordret forhenvasrende statsminister Hans Hedtoft til at danne nyt ministerium." 18 Någon precisering av regeringsbasen gjordes inte i kommunikén. Efter det att socialdemokraterna misslyckats att få med radikale venstre i en regering, bildade Hedtoft den 30.9 en rent socialdemokratisk regering. 19

2.3 7957 års regeringsbildning Vid valet den 14.5.1957 fick socialdemokraterna 71 mandat (—4), venstre 46 ( + 3 ) , konservative folkeparti 30 ( ± 0), radikale venstre 14 ( ± 0), retsforbundet 9 ( + 3) och kommunisterna 6 (— 2). 20 Härtill kommer två representanter från Grönland och en för det slesvigska partiet, vilka stod utanför partigrupperna. Den 15.5 ingav den socialdemokratiske statsministern H. C. Hansen regeringens avskedsansökan, och "statsministern tillrådede Hans Majestaet at give de politiska partier lejlighed til överfor kongen at framföre deres synspunkter angående den politiske situation". 21 64

Kabinetssekretaeren kallade nu genom personliga telefonsamtal med formaenden samtliga partier i storleksordning till samråd med kungen följande dag. "Förmåendene anmodedes om at mode med en yderligere repraesentant for partiet, og for allés vedkommende nevnte formanden stråks. hvem ledsageren ville blive." 22 Den 16.5 infann sig först socialdemokraternas formand och naestformand, Einer Jensen och Kaj Bundvad hos kungen. Sedan kom formanden och naestformanden från venstre, Erik Eriksen och Jens Sonderup. Därefter var turen kommen till det konservative folkepartis formand och naestformand, Aksel Möller och Poul S0rensen. Efter dessa följde formanden och den politiske ordföranden i radikale venstre, Jörgen Jörgensen och Bertel Dahlgaard. Från retsforbundet kom formanden Viggo Starcke och den blivande naestformanden Knud Tholstrup. Sist i raden kom formanden för kommunisterna Aksel Larsen tillsammans med naestformanden Alfred Jensen 2 3 Socialdemokraterna föreslog att H. C. Hansen skulle få i uppdrag att undersöka möjligheterna för en majoritetsregering. Basen för en regering var här inte närmare angiven. Mandatstyrkan bakom förslaget var 71 mandat. Venstre uttalade sig för en icke närmare preciserad, liberal regering. Mandatstyrkan bakom förslaget var 46 mandat. Konservative folkeparti föreslog en venstre-konservativ regering. Basen skulle då bli 76 mandat och mandatstyrkan bakom förslaget var 30 mandat. Radikale venstre framhävde behovet av en majoritetsregering på bred bas, och kungen råddes att låta H. C. Hansen leda dessa förhandlingar. Mandatstyrkan bakom förslaget var 14 mandat. Retsforbundet ansåg sig icke kunna 16 Kaarsted, s. 21. 17 Berlingske Tidende den 30.9. 18 Kabinetssekretariatets kommuniké 19

den 29.9. Folketingsårbog 1953—54, s. 29 f. -o Folketingsårbog 1956—57, s. 60. 21 Kabinetssekretariatets kommuniké den 15.5. 22 Enligt kabinetssekretaerens referat av regeringsbildningen 1957. 23 Kaarsted, a. a. s. 55 ff. SOU 1970: 16

ge något bestämt råd till kungen vid denna tidpunkt. Kommunisterna rådde kungen att i första hand låta H. C. Hansen bilda en ny socialdemokratisk regering. I andra hand borde Hansen få uppdrag att leda förhandlingarna mellan partierna om regeringsbildningen. Dessutom avrådde man bestämt från en regering utan socialdemokraterna. 24 "Kabinetssekretaeren talte som ved tidlige lignende lejligheder med de forskellige partirepraesentanter efter deres samtale med Kongen og gik derefter hver gang ind til Kongen og dr0ftede den sidst afgivne udtalelse." 25 Av de olika förslagen till lösning av regeringsfrågan hade förslaget att låta H. C. Hansen inleda förhandlingar med partierna förordats med mandatstyrkan 91 mandat. Vad gäller regeringsbasen hade socialdemokraterna, radikale venstre och retsforbundet med tillsammans 97 mandat förordat något slags majoritetsregering. Efter det att partirepresentanterna avgivit sina rekommendationer tillkallades den avgående statsministern, som av kungen informerades om rekommendationerna. 25 Med utgångspunkt från partiernas råd beslöt kabinetssekretaeren och/eller kungen den 16.5 att anmoda "den fungerende statsminister om at foranledige, at der indkaldes til forhandling mellem de politiske partier med det formål at undersöge, om der foreligger muligheder for, at der dannes en flertalsregering under den ene eller den anden form".26 Därmed började en svår och bitvis hård förhandlingsomgång mellan partierna under H. C. Hansens ledning. Fyra officiella konferenser hos statsministern avhölls och dessa fick en institutionell prägel genom att diskussionerna med de andra partiernas medgivande protokollfördes av ministersekretaer Helge Hjortdal. 27 Till dessa konferenser kallade statsministern representanter för alla partier utom kommunisterna, vilket väckte protester från kommunistiskt håll. Förutom de fyra nämnda konferenserna förekom en mängd andra kontakter och förhandlingar mellan partiernas representanter. 5—SOU 1970: 16

Den 20.5 syntes det omöjligt att skapa en majoritetsregering av något slag och därför tog H. C. Hansen initiativ till ett möte med kungen och föreslog att partiernas representanter på nytt kallades till kungen. Dessa nya konferenser hade kabinetssekretaeren efter kontakt med kungen utsatt till den 22.5. För övrigt hade H. C. Hansen fortlöpande informerat kabinetssekretaeren om förhandlingarnas gång. 28 En ny situation uppstod emellertid den 21.5 på kvällen, då det blev klart att radikale venstre och retsforbundet kunde tänka sig att gå in i regering med socialdemokraterna. H. C. Hansen tog därför kontakt med kabinetssekretaeren för att avlysa partiledarkonferensen hos kungen följande dag. Men kabinetssekretaeren vidhöll att denna konferens borde komma till stånd, om blott en av de vidtalade partiledarna önskade det. Samma åsikt gav kungen uttryck för vid ett telefonsamtal med H. C. Hansen under nästa dags förmiddag. 29 På eftermiddagen den 22.5 inleddes partiförhandlingarna hos kungen, och socialdemokraterna hävdade då att venstre och konservative kategoriskt hade vägrat deltaga i en regering med socialdemokraterna. Vidare hade radikale venstre enligt socialdemokraterna varit ovilliga att ingå i regering med venstre och konservative. Vad sedan gällde venstres och konservatives önskan att själva bilda regering, avrådde socialdemokraterna från en sådan lösning, då "den ikke ville kunne finde fornöden parlamentarisk grundlag". Slutligen påpekade socialdemokraterna att man från radikale venstre och retsforbundet fått hänvändelse att deltaga i diskussioner om ett gemensamt politiskt arbetsprogram. Under dessa omständigheter rekommenderades kungen att uppdraga åt statsministern att undersöka denna nya möjlighet. Venstre höll fast vid sitt förslag om en 21

Ibid. Enligt kabinetssekretaerens referat av regeringsbildningen 1957. 26 Ibid. 27 Kaarsted, a. a. s. 61. 28 Ibid. s. 88 ff. 29 Ibid. s. 109. 25

liberal regering och konservative folkeparti upprepade också sin rekommendation om en regering med venstre och konservative. Radikale venstre menade, att sedan en bred regering under ledning av venstre men utan konservative folkeparti hade visat sig omöjlig, borde kungen uppdraga åt H. C. Hansen att undersöka möjligheten av en majoritetsregering med socialdemokraterna, retsforbundet och radikale venstre. Retsforbundet gav samma rekommendation. Kommunisterna vidhöll rekommendationen att låta H. C. Hansen bilda ny regering. Samtidigt avrådde man från en regering bestående av venstre och konservative folkeparti. 30

ter överläggningen mellan H. C. Hansen och kungen löd: "Mandag eftermiddag modtog Hans Majestaet Kongen den fungerende statsminister som meddelte Hans Majestaet, at de ham overdragne undersögelser vedrörende dannelsen af en flertalsregering nu var tilendebragt med det resultat, at tre af de politiske partier, som til— sammen råder over et flertal i folketinget, nemlig Socialdemokratiet, Det radikale Venstre och Danmarks Retsforbund, er enede om at indgå i et regeringssamarbejde. Hans Majestaet Kongen har herefter opfordret statsminister H. C. Hansen til at danne et nyt ministerium." 32

I kommunikén från kabinetssekretariatet hette det, att kungen har "efter henstilling fra repraesentanter for Socialdemokratiet, Det radikale venstre og Danmarks Retsforbund anmodet den fungerende statsminister om at genoptage de mandag afbrudte undersögelser om mulighederna for, att der dannedes en flertalregering". 31 Därmed fick alltså H. C. Hansen ett uppdrag med starkare inriktning på regeringsbildning än det tidigare uppdraget att som något slags biträdande statschef leda förhandlingarna mellan partierna.

Kommunikén kan betraktas som en redovisning av resultatet av förhandlingarna mellan de tre sistnämnda partierna. Samtidigt redovisades det beslutsunderlag, som kungen och/eller kabinetssekretaeren åberopade för att ge H. C. Hansen uppdrag att bilda regering. Emellertid torde man med visst fog kunna tolka redan det andra förhandlingsuppdraget som ett regeringsbildningsuppdrag, även om kommunikén formellt inte talade om uppdrag att bilda regering. Den 22.5 var visserligen inte trepartiförhandlingarna på något sätt slutförda, men om de lyckades skulle en majoritetsregering skapas. Andra majoritetskombinationer visade sig redan den 22.5 av olika skäl inte vara möjliga. Uppdraget den 27.5 att bilda regering var också i den meningen överspelat att H. C. Hansen redan vid mötet med kungen samma dag presenterade en fullständig ministerlista.

En analys av partiernas råd visar, att bakom den positiva rekommendationen att låta H. C. Hansen fortsätta försöken att skapa en majoritetsregering stod en majoritet på 100 mandat, och därav hade företrädare för 94 mandat direkt pekat på möjligheten av en regering med socialdemokrater, radikale venstre och retsforbundet. Kommunisterna hade däremot endast förordat att H. C. Hansen skulle bilda regering. Av intresse är också, att socialdemokraterna, radikale venstre och kommunisterna med en majoritet som bestod av 91 mandat direkt avrått från en regering bestående av venstre och konservative folkeparti. Efter det att förhandlingarna mellan socialdemokraterna, radikale venstre och retsforbundet om regeringsprogram och ministerfördelning slutförts, begav sig H. C. Hansen den 27.5 till kungen med ministerlistan. Kommunikén från kabinetssekretariatet ef66

Innehållet i den senast refererade kommunikén anger att regeringsbasen preciserades till socialdemokraterna, radikale venstre och retsforbundet.

2.4 1964 års regeringsbildning Vid valet den 22.9 1964 fick socialdemokraterna 77 mandat, inklusive en färöisk 30 Ibid. s. 116 f. 31 Kabinetssekretariatets 32

kommuniké den 22.5.

Ibid. den 27.5.

SOU 1970: 16

socialdemokrat ( ± 0), venstre 38 (— 1), konservative folkeparti 36 ( + 4), radikale venstre 10 (—1), socialistisk folkeparti 10 (— 1) och de uafhaengige 5 (— 1). Härtill kommer två grönländska representanter och en färöing, som alla ställde sig utanför partiernas riksdagsgrupper. 33 Regeringen bestod vid detta tillfälle av socialdemokraterna och radikale venstre. Med hänvisning till att regeringskoalitionen hade mist majoriteten i folketinget infann sig socialdemokraternas J. O. Krag och radikale venstres Karl Skytte hos kungen den 23.9 varvid statsminister Krag ingav regeringens avskedsbegäran. Statsministern rekommenderade kungen att konferera med representanter för var och en av de sex folketingsgrupperna om regeringsbildningen. 34 Partirepresentanterna inkallades i turordning enligt samma princip som redovisats vid föregående regeringsbildning. Det föreligger dock ingen direkt uppgift om på vilken grund turordningen mellan radikale venstre och socialistisk folkeparti avgjordes. Båda partierna hade fått 10 mandat. Antalet röster på respektive parti har uppenbarligen inte varit avgörande, då socialistisk folkeparti fick fler röster än radikale venstre. Turordningen mellan partierna blev nämligen den att radikale venstre föregick socialistisk folkeparti. Enligt Karl Skytte tillämpades regeln att det äldre partiet har förtur vid lika antal mandat. 35 Den 24.9 började de första konferenserna hos kungen. Socialdemokraternas formand för folketingsgruppen Carl Petersen tillsammans med den politiske ordföranden K. B. Andersen infann sig först hos kungen. Sedan kom venstres formand och naestformand i folketingsgruppen Erik Eriksen och Axel Kristensen. Konservative folkeparti representerades av sin formand för folketingsgruppen Poul Sorensen och sin politiske ordförande Poul Möller. Härefter följde radikale venstres representanter jordbruksministern Karl Skytte och folketingsformanden Jacob Kierkegaard. Från socialistisk folkeparti kom sedan formanden för folketingsgruppen Aksel Larsen, åtföljd av SOU 1970: 16

sekreteraren i folketingsgruppen Morten Lange. Slutligen infann sig de uafhaengiges formand och naestformand för folketingsgruppen Iver Poulsen och I. A. Rimstad. 38 Socialdemokraterna förordade "den bredest mulige regering under statsminister Krags ledelse". 37 Basen skulle utgöras av de fyra gamla partierna, socialdemokraterna, venstre, konservative folkeparti och radikale venstre med tillsammans 161 mandat. Mandatstyrkan bakom förslaget var 77 mandat. Venstres representanter föreslog "den bredest mulige liberale regering", 37 innefattande venstre, konservative folkeparti och radikale venstre. Basen skulle bli 84 mandat, och mandatstyrkan bakom förslaget var 38 mandat. Konservative folkeparti lät meddela att man rått kungen att låta Erik Eriksen "undersöge muligheden for dannelse af en liberal regering på det bredest mulige grundlag". 37 Basen skulle maximalt kunna bli 84 mandat. Därtill kunde man räkna med stöd av de uafhaengiges 5 mandat. Mandatstyrkan bakom detta förslag var 36 mandat. Radikale venstre föreslog kungen att det skulle uppdragas åt "formanden för Socialdemokratiet — landets störste parti — til at söge danne en regering på det bredest mulige grundlag". 37 Med "formanden" avsåg Skytte J. O. Krag. Vad som menades med "bredest mulige grundlag" sades inte. Om förstahandsförslaget misslyckades borde en regering av socialdemokrater och venstre komma till stånd. Basen i det sistnämnda fallet skulle bli 115 mandat. Mandatstyrkan bakom rådet var 10 mandat. Socialistisk folkeparti rådde kungen till att uppdraga åt "Socialdemokratiets formand til enten at danne regering eller at stå i spidsen for en ren socialdemokratisk regering". 37 I sista fallet skulle basen bli 77

33 Folketingsårbog 34 Ibid. s. 35. 35

1963—64, s. 39.

Intervju med folketingsformanden Karl Skytte den 22.5.1969. 36 Enligt kabinetssekretserens referat av regeringsbildningen 1964. 37 Politiken den 25.9. 67

mandat. Mandatstyrkan bakom förslaget var 10 mandat. De uafhaengige gav kungen rådet att ge Erik Eriksen i uppdrag att "danne den bredest mulige borgerlige, liberale regering". Det tillades, att partiet självt inte önskade ingå i en sådan regering, men man var beredd att stödja den. 37 En summering av partiernas råd vid de första konferenserna hos kungen visar, att med 97 mandats styrka föreslogs en regering med socialdemokraterna som ledande parti, och därvid utpekades J. O. Krag som regeringsbildare. För någon form av liberal regering uttalade sig representanter för 79 mandat. Strax efter det att partirepresentanternas konferenser avslutats den 24.9 kallades Krag till kungen. Krag fick då enligt kabinetssekretariatets kommuniké i uppdrag att "danne et nyt ministerium på bredest mulige basis". 38 Hur summeringen och granskningen av partiernas råd till kungen tillgått och vilken roll kungen, kabinetssekretaeren och statsministern spelat vid tillkomsten av själva beslutet, föreligger det inga närmare uppgifter om. Den 24.9 på kvällen började Krag sina överläggningar med representanter för socialdemokraterna, venstre, konservative folkeparti och radikale venstre i statsministeriets lokaler. Fredagen den 25.9 rapporterade Krag till kungen, att förhandlingarna under torsdagen hade misslyckats. Krag rådde kungen att på nytt inkalla partirepresentanterna för att höra deras mening. 39 Socialdemokraterna inledde de nya konferenserna hos kungen med att föreslå en rent socialdemokratisk regering. Basen och mandatstyrkan bakom detta förslag var alltså 77 mandat. Venstres representanter förordade som tidigare en liberal regering. Konservative folkeparti föreslog en liberal regering under Erik Eriksen. Dessutom sade man sig "uden betingelser af nogen art ville stötte en ren venstre-regering Erik Eriksen". 40 Basen skulle maximalt bli 84 mandat, och mandatstyrkan bakom förslaget var 36 mandat. 68

Radikale venstres representanter menade, att "en regering af socialdemokratiet og venstre under ledelse af enten Jens Otto Krag eller Erik Eriksen ville vaere den bedste lösning". 40 På en direkt fråga vid en tidningsintervju sade Karl Skytte, att Krag och inte Erik Eriksen borde undersöka om en sådan lösning var möjlig. Om detta förslag ej kunde realiseras var den näst bästa lösningen en socialdemokratisk minoritetsregering. Socialistisk folkepartis representanter föreslog med stöd av sina 10 mandat på nytt en socialdemokratisk regering. De uafhaengige upprepade också sitt tidigare råd, om en liberal regering. 40 Mandatstyrkan bakom förslaget var 5 mandat. En summering av den andra omgången konferenser hos kungen visar, att 87 mandat stod bakom förslaget om en socialdemokratisk minoritetsregering. Även radikale venstre förordade en sådan lösning, dock först i andra hand. Bakom de något skiftande förslagen om en liberal regering med venstre som gemensam nämnare stod 79 mandat. Härtill kommer radikale venstres förstahandsförslag om en regering med venstre och socialdemokraterna. Inget av förslagen hade en majoritet av folketingets mandat bakom sig, men däremot hade en majoritet tillsammans pekat på Krag. Därav hade 87 mandat (socialdemokraterna och socialistisk folkeparti) förordat honom som regeringsbildare och 10 mandat (radikale venstre) som förhandlare med tanke på en majoritetsregering av venstre och socialdemokraterna. Den sistnämnda kombinationen var den enda som i denna andra förhandlingsomgång skulle kunna påräkna stöd av en majoritet i folketinget. Några närmare uppgifter om granskningen av partiernas råd och om själva beslutsfattandet efter den andra förhandlingsomgången är inte tillgängliga. Resultatet blev dock att kungen enligt den officiella kom33 Kabinetssekretariatets 39

kommuniké den 24.9. Kabinetssekretariatets första kommuniké den 25.9. 40 Politiken den 26.9. SOU 1970: 16

munikén uppdrog åt statsministern "at danne nyt ministerium". 41 Krag tog därefter kontakt med venstre för att undersöka möjligheten till regeringssamarbete. Efter en kort överläggning visade sig emellertid en sådan lösning vara omöjlig. I detta läge fick statsministern av kungen uppdrag "at s0ge dannet en socialdemokratisk regering". 42 Sålunda preciserades regeringsbasen till en socialdemokratisk minoritetsregering. Senare på kvällen den 25.9 kunde Krag presentera en rent socialdemokratisk ministerlista för kungen, och följande dag utnämndes de nya ministrarna. 42

2.5 1968 års

regeringsbildning

Folketingsvalet den 23.1.1968 tillkom på initiativ av den socialdemokratiska regeringen Krag, som lät utlysa nyval efter nederlag i folketinget den 15.12.1967. Resultatet jämfört med 1966 års val blev att socialdemokraterna fick 63 mandat (—7), konservative folkeparti 37 ( + 3 ) , venstre 34 (— 1), radikale venstre 27 ( + 14), socialistisk folkeparti 11 (— 9), venstresocialisterna 4 ( + 4) och liberalt centrum 0 (—4). Därtill kom två representanter från Grönland och två från Färöarna. En av de färöiska representanterna är inkluderad i socialdemokraternas mandattal, medan de tre övriga stod utanför riksdagsgrupperna. 43 Den 24.1 inlämnade Krag regeringens avskedsansökan. "Statsministern tilrådede Hans Majestaet at give de politiske partier lejlighed til överfor Kongen at fremföre deres synspunkter angående den politiske situation. Repraesentanter for de politiske partier vil herefter blive anmodet om at give m0de på Amalienborg torsdag (25.1) kl. 10." 44 Partierna kallades i storleksordning med socialdemokraterna som första parti. Följande personer infann sig alltså hos kungen: Den avgående statsministern J. O. Krag tillsammans med socialdemokraternas formand for folketingsgruppen Per Haekkerup, konservative folkepartis formand för folkeSOU 1970: 16

tingsgruppen Poul S0rensen jämte styrelseledamoten i partiets folketingsgrupp Poul Möller, venstres formand för folketingsgruppen Poul Hartling tillsammans med sin naestformand Kr. Ostergaard, radikale venstres formand för folketingsgruppen Karl Skytte och styrelseledamoten i folketingsgruppen Hilmar Baunsgaard samt slutligen socialistisk folkepartis formand för folketingsgruppen Aksel Larsen tillsammans med sin naestformand Morten Lange. Vid denna och följande överläggningar hos kungen var även tronföljaren närvarande. 43 Socialdemokraternas råd till kungen var "en bred flertalsregering under socialdemokratisk ledelse". J. O. Krag föreslogs leda regeringsförhandlingarna. Konservative folkeparti förordade "en liberal flertalsregering dannet af det konservative folkeparti, venstre og det radikale venstre". Venstre rekommenderade helt kort "en liberal flertalsregering". Radikale venstre föreslog "en regering, der kan formidle et samarbejde". Socialistisk folkeparti förordade en regering av socialdemokraterna och radikale venstre med stöd av socialistisk folkepartis mandat. 46 Det bör tilläggas att det dröjde flera dagar innan det var klart att venstresocialisterna skulle bli representerade i folketinget. Därför kom regeringsfrågan att avgöras utan samråd med detta parti. Emellertid hade kabinetssekretaeren den 25 och 26.1 tagit kontakt med inrikesdepartementet för att få besked om venstresocialisterna skulle bli representerade i folketinget. Vid det senare tillfället hade man kommit så långt i rösträkningen att det bedömdes som sannolikt att venstresocialisterna skulle få fyra mandat. Kabinetssekretaeren tog då kontakt med venstresocialisten Erik Sigsgaard och inbjöd honom till överläggningarna hos

41 Kabinetssekretariatets andra kommuniké den 25.9. 42 Folketingsårbog 1963—64, s. 35. 43 Folketingsårbog 1967—68, s. 79 f. 44 Kabinetssekretariatets kommuniké den 24.1. 45 Kabinetssekretaerens referat av regeringsbildningen 1968. 46 Berlingske Tidende den 26.1. 69

kungen den 26. Men Sigsgaard förklarade något senare att partiet inte önskade deltaga i överläggningarna, eftersom valresultatet ännu icke var formellt klart. 45 Efter de första överläggningarna hos kungen vidtog närmare överläggningar mellan och inom partierna. De tre borgerliga partierna enades om att utpeka radikale venstres Hilmar Baunsgaard som ledare för regeringsförhandlingarna. 47 Vid den nya förhandlingsronden hos kungen den 26.1 gav socialdemokraterna samma råd som den 25.1. Konservative folkeparti gjorde nu tillägget att man föreslog Hilmar Baunsgaard som regeringsförhandlare och blivande statsminister. Venstre upprepade sin rekommendation med tillägget att Hilmar Baunsgaard skulle utses till förhandlingsledare. Radikale venstre stod också fast vid sitt tidigare råd och gjorde nu samma tillägg som venstre. Socialistisk folkeparti framförde sin tidigare givna rekommendation med tillägget att J. O. Krag skulle utses till förhandlingsledare. 48 Sammanfattningsvis hade 71 mandat förordat någon form av borgerlig regering. 73 mandat rekommenderade en regering med socialdemokratisk medverkan av något slag. Radikale venstre med 27 mandat hade inte gett någon klar rekommendation om regeringsbasen. Däremot hade 98 mandat utpekat Baunsgaard som regeringsförhandlare. Summeringen och granskningen gjordes enligt tidigare praxis av kabinetssekretaeren och kungen. På grundval av majoritetsrekommendationen beslöts härvid att ge Baunsgaard ett sonderingsuppdrag. Innan detta skedde tillkallades den avgående statsministern Krag, som informerades av kungen om beslutet. 49 Efter den andra ronden överläggningar hos kungen fick alltså Baunsgaard av kungen i uppdrag "at undersöge muligheden for at danne en bred flertalsregering". 50 Baunsgaards förhandlingar med partierna visade så småningom att endast en majoritetsregering baserad på de tre borgerliga partierna var möjlig. Den 27 och 30.1 orienterade Baunsgaard kungen om förhandlingarnas förlopp, och Baunsgaard uppmanades 70

vid det sista tillfället att fortsätta förhandlingarna med partierna. 51 Den 1.2 kunde Baunsgaard meddela kungen att hans uppdrag "at undersöge muligheden for att danne en bred flertalsregering nu var tilendebragt med det resultat, at 3 af de politiske partier, som tilsammen rader over et flertal i Folketinget, naemlig Det konservative Folkeparti, Venstre och Det radikale Venstre, er enede om at indgå i et regeringssamarbejde. Hans Majestaet Kongen har herefter opfordret fhv.minister Baunsgaard til at danne et ministerium, repraesenterende disse partier". 52 Följande dag var fördelningen av ministerposterna klar att presenteras för kungen, och regeringen Krag beviljades avsked och den nya regeringen med Hilmar Baunsgaard som statsminister utnämndes. 53

2.6 Danmark —

sammanfattning

Initiativet vid tillkomsten av ny ministär tages av statsministern som inlämnar regeringens avskedsansökan och samtidigt enligt praxis råder kungen att konsultera representanter för de politiska partierna. Partiernas företrädare har efter 1953 inkallats av kabinetssekretaeren i storleksordning efter representationen i folketinget. Denna princip följdes inte för partierna i de avgående regeringarna 1950 och 1953. Vid överläggningarna med kungen 1950 fick socialdemokraterna först efter förhandlingsronden, genom statsministern, tillfälle att framföra sina synpunkter. 1953 framförde venstre och konservative folkeparti redan vid tidpunkten för inlämnandet av regeringens avskedsansökan sina synpunkter. Den avgående statsministern fick

47 Information den 26.1 och Nordisk kontakt 1968: 2, s. 76.

48 Berlingske Tiden de den 27.1. 49

Kabinetssekretaerens referat av regeringsbildningen 1968.

50 Kabinetssekretariatets kommuniké den 26.1. 51 Berlingske Tidende den 28.1 och den 31.1. 52 Kabinetssekretariatets kommuniké den 1.2. 53

Nordisk kontakt 1968: 2, s. 77.

SOU 1970: 16

då även efter förhandlingsronden tillfälle att ta ställning till partiernas råd vid ett sammanträffande med kungen. Efter 1953 har emellertid samtliga partier, även regeringspartierna utsett sina speciella representanter för överläggningar om regeringsbildningen. 1950 fick inte kommunisterna deltaga i överläggningarna med kungen, men från och med 1953 har kommunisterna och senare även socialistisk folkeparti kallats. Man kan således konstatera att utvecklingen lett fram till att samtliga partier numera kallas i storleksordning till de inledande överläggningarna hos kungen. Partierna representeras av sina parlamentariska ledare. Före 1953 var det regelmässigt formaendene för folketings- och landstingsgrupperna, och efter 1953 har det varit formanden för folketingsgruppen och naestformanden eller partiets politiske ordförande. Rent praktiskt förfares så att kabinetssekretaeren kontaktar formanden för folketingsgruppen och inbjuder partiet till överläggningar hos kungen. Formanden betraktas i det här sammanhanget som självskriven. Vem som förutom formanden skall representera partiet avgöres inom respektive folketingsgrupp. Någon frihet för kungen eller kabinetssekretaeren att välja person kan man således inte konstatera. 54 I allt fall gäller detta från och med 1953 års regeringsbildning. Kungen har konfererat ensam med partiernas representanter med undantag för 1968, då även tronföljaren var närvarande vid överläggningarna. Kabinetssekretaeren underrättas i anslutning härtill om partiernas råd. Dessa lämnas först muntligt till kungen och sedan i skriftlig form till kabinetssekretaeren av partirepresentanterna. Därefter kontrollerar kabinetssekretaeren genom samtal med kungen att de muntliga och skriftliga råden överensstämmer. Båda har då möjlighet att göra en preliminär summering var för sig. Vid den efterföljande granskningen fungerar kabinetssekretaeren som kungens rådgivare. 55 Konkretionen i partiernas rekommendationer vid de olika regeringsbildningarna har skiftat med en tendens till ökad konkretion ju längre SOU 1970: 16

förhandlingarna framskridit vid de olika ministärskiftena. Vid en summering av principerna för besluten att utse regeringsbildare kan man göra vissa allmänna iakttagelser. Generellt gäller att besluten att utse regeringsbildande parti eller snarare regeringsbildare tydligt överensstämmer med de rekommendationer som representanter för flesta mandat avgivit. Vid besluten att utse regeringsbildare ligger tonvikten snarare på personval än val av regeringsbildande parti. 56 Som stöd för denna uppfattning kan man åberopa regeringsbildningarna 1957, 1968 och i någon mån 1964, då rekommendationerna angav en viss person som regeringsbildare. En mera allmän förklaring till detta är att inget parti ensamt haft majoritet, vilket ger ökad vikt åt personvalet som en väg att uppnå maximalt parlamentariskt stöd. Förklaringsvärdet av en mekanisk summeringsprincip torde vara störst i de fall (1957 och 1968) då en entydig majoritetsrekommendation förelegat för en majoritetsregering. I fråga om tillkomsten av minoritetsregeringarna 1950, 1953 och 1964 förefaller det befogat att komplettera den ovan refererade principen med några ytterligare tänkbara beslutsprinciper. I det första fallet kan summeringsprincipen sägas vara minst framträdande. Mera avgörande torde det ha varit att venstre ingick i de olika föreslagna regeringskombinationerna som en konstant och att detta således underströk partiets praktiska koalitionsmöjligheter. Även vid tillkomsten av den socialdemokratiska minoritetsregeringen 1953, då en faktisk majoritet förordade en sådan lösning, kan de praktiska samarbetsmöjligheterna eller kanske snarare den antydda toleransen av en sådan regering förutsättas ha spelat in. Samma synpunkter kan an54

Enligt intervjuer med kabinetssekretaeren M. O. Olufsen och folketingsformanden Karl Skytte den 22.5.1969. 55 Intervju med kabinetssekretaeren M. O. Olufsen den 22.5.1969. 56 Intervju med departementschefen för statsministeriet Eigil J0rgensen den 21.5.1969. 71

läggas på 1964 års socialdemokratiska enpartiregering. I de tre nu nämnda fallen kan också principen om det största partiet som regeringsbildare ha spelat en roll. 1950 var venstre det största oppositionspartiet, och 1953 och 1964 var socialdemokraterna det största partiet i folketinget. I de fall då majoritetsrekommendationer inte har förordat majoritets- eller minoritetsregeringar är beslutssituationen således mera komplicerad. Kungen och kabinetssekretaeren får då genom kontakter med partierna utröna deras inställning till olika regeringsalternativ. Det alternativ som erhåller största parlamentariska stöd eller tolerans i mandat räknat blir sedan utslagsgivande vid valet av regeringsbildare. Minimikravet är då att den väntade regeringen inte har en majoritet i folketinget emot sig.57 De ovan angivna beslutsprinciperna kan i det sammanhanget betraktas som an-

1950 1953 1957 1964 1968 1 a

72 Dubbelriktade samarbetsmöjligheter

Största parti

X

X1 X X X

visningar för beslutsfattarna och partirepresentanterna om vilket parti eller vilken partikombination, som kan förväntas få största parlamentariska stöd. Dessa principer sammanfattas här i tabell nedan. Utformningen av regeringsbildningsuppdraget med avseende på regeringens parlamentariska bas har varit skiftande. 1953 gavs officiellt ingen antydning om basen, 1950 förelåg en antydan, 1957 gavs en tydlig hänvisning och 1964 och 1968 preciserades regeringsbasen klart. Preciseringarna har gällt vilka partier som borde ingå i regeringen och inte avsett någon mera allmän rekommendation av typen majoritetseller minoritetsregering. I de slutgiltiga uppdragen har inte heller någon precisering av typen borgerlig eller socialistisk regering eller kombination av dessa block angivits. 57

Största valframgang

Intervju med kabinetssekretaeren M. O. Olufsen den 22.5.1969.

Majoritetsrekommendation

Blockmajoritet. Borgerlig el. socialistisk2

Huvudroll vid den avgående regeringens fall

X X

X

X

I detta fall största oppositionsparti. Någon traditionell blockbildning i denna mening kan emellertid inte sägas vara etablerad i Danmark. Eventuellt kan dock denna uppdelning ha spelat en roll 1968.

SOU 1970: 16

3 Finland

Ministärbildningen regleras helt kortfattat i den finska författningen. Det stadgas nämligen i § 36 i regeringsformen att presidenten till medlemmar av statsrådet kallar personer som "böra åtnjuta riksdagens förtroende". 1 I finsk parlamentarisk praxis innebär detta, att ministären anses äga "riksdagens förtroende ända tills motsatsen uttryckligen tillkännages. Förtroende innebär då i den politiska terminologin detsamma som avsaknad av misstroende." 2 Ett särdrag i finsk parlamentarisk praxis mot bakgrund av presidentens maktställning är att regeringen bör "äga såväl presidentens som riksdagens förtroende. Republikens president ger regeringen sitt förtroende i och med han utnämner den." 3

3.1 Tillkomsten av den tredje regeringen Fagerholm 1958 Vid ordinarie val till riksdagen i juli 1958 fördelades riksdagens 200 mandat på följande sätt. Folkdemokraterna fick 50 mandat ( + 7), socialdemokraterna 48 (—6), agrarerna 48 (— 5), nationella samlingspartiet 29 ( + 5), svenska folkpartiet 14 ( + 1), finska folkpartiet 8 (— 5) och de oavhängiga socialdemokraterna 3 ( + 3). 4 Utan att den sittande expeditionsministären Kuuskoski vid riksdagens öppnande inlämnat sin avskedsansökan, beslöt president Kekkonen att inkalla riksdagens talmän och SOU 1970: 16

riksdagsgruppernas ordförande för att diskutera en lösning av regeringsfrågan. 5 Enligt praxis inledde talmannen den s. k. presidentronden, och sedan tillkallade presidenten partiernas gruppordförande efter partiernas storleksordning och började då med det största partiet i riksdagen. 6 Agrarerna och socialdemokraterna fick i valet lika många mandat. Men när riksdagsgrupperna konstituerades anslöt sig 10 socialdemokrater till den socialdemokratiska oppositionen. Detta förklarar varför agrarerna kom före socialdemokraterna i presidentronden och likaså varför den socialdemokratiska oppositionen kom före finska folkpartiet. 7 Den 30.7 besöktes presidenten således i tur och ordning av gruppordförandena för folkdemokraterna, agrarerna, socialdemokraterna, samlingspartiet, svenska folkpartiet, de oavhängiga socialdemokraterna (simoniterna) och finska folkpartiet. 8 Folkdemokraterna gav presidenten rådet att "en regering med klar vänstermajoritet" 8 1

Regeringsform för Finland, given i Helsingfors den 17.7.1919, tryckt i Riksdagsmannens lagsamling. Helsingfors 1957. 2 Nousiainen, Finlands politiska system, s. 265. 3 Merikoski, Hallituksen muodostaminen suomessa (Regeringsbildningen i Finland). Politiikka 1967: 1, s. 13. 4 Nordisk kontakt 1953: 11, s. 566. 5 Ibid. s. 572. 6 Nousiainen, a. a., s. 263. 7 Nordisk kontakt 1958: 11, s. 568 och 570. 8 Hufvudstadsbladet den 30 och 31.7. 73

skulle bildas. Agrarerna uttryckte endast sin önskan att ej medverka i den nya regeringen. Socialdemokraterna, samlingspartiet, svenska folkpartiet och även finska folkpartiet förordade en regering, som stödde sig på en omfattande majoritet i riksdagen dock utan medverkan av folkdemokraterna. Simoniterna slutligen uttalade sig för en parlamentarisk majoritetsregering. 8 Sammanfattningsvis uttalade sig representanter för 89 mandat för en regering med basen 150 mandat. Folkdemokraterna med 50 mandat förordade en regering med klar vänstermajoritet. Hur detta skall tolkas, är svårt att avgöra, och likaså var simoniternas uttalande om regeringsbasen allmänt hållet. Att agrarerna intog en negativ hållning till regeringsmedverkan och inte gav några klara rekommendationer om den kommande regeringens sammansättning, bidrog också till den oklara situationen. Således hade inte något förslag med majoritet bakom sig förordat någon klart angiven regeringskombination. Närmast låg det med 89 mandats styrka framförda förslaget om en regering med en omfattande majoritet utan folkdemokraterna. Enligt praxis summeras och granskas partiernas råd av presidenten, som i denna situation lät den största riksdagsgruppens statsministerkandidat göra första försöket att bilda regering. 9 Folkdemokraternas vice ordförande i riksdagsgruppen Eino Kilpi fick alltså den 31.7 uppdraget att undersöka möjligheten att "bilda en majoritetsregering baserad på vänsterpartierna". 10 Redan dagen efter kunde Kilpi efter resultatlösa kontakter med de båda socialdemokratiska grupperna konstatera, att han ej kunde genomföra uppdraget. Han anhöll därför att presidenten befriade honom från uppdraget vilket också skedde. Senare samma dag kallades socialdemokratiska riksdagsgruppens ordförande och andre vice ordförande till presidenten för överläggningar. På presidentens direkta förfrågan meddelades, att gruppen utsett Onni Hiltunen till sin statsministerkandidat. Den 2.8 kallades Hiltunen till presidenten. Socialdemokratiska partiet kan i denna situa74

tion betraktas som det näst största partiet, eftersom agrarerna avvisat regeringsmedverkan. Presidenten gav Hiltunen i uppdrag att "bilda en ny regering på en sådan bas, i vilken alla riksdagsgrupper med undantag av DFFF:s (folkdemokraterna) riksdagsgrupp vore företrädda . . . " n Men även Hiltunen fick efter några dagar, eftersom agrarerna på nytt avvisade regeringsmedverkan, konstatera att han ej kunde fullgöra sitt uppdrag och begärde befrielse från uppdraget. 12 Budet gick då till samlingspartiets statsministerkandidat Plivio Hetemäki som representant för det i storleksordningen tredje största partiet. Men även han fick efter agrarernas nej avsäga sig uppdraget. 13 Därefter tillkallade presidenten agrarernas riksdagsgruppordförande och de två vice ordförandena varvid presidenten uppges ha vädjat till agrarerna att ingå i någon form av regering. Sedan tillkallades ordförandena i agrarernas, socialdemokraternas och socialdemokratiska oppositionens riksdagsgrupper. Presidenten föreslog att de skulle inleda förhandlingar för att få till stånd en majoritetsregering. Vid gruppsammanträden följande dag beslöt partierna att ställa sig positiva till presidentens förslag. 14 De tre partierna började med förhandlingar om ett regeringsprogram, men den 25.8 stod det klart att man inte kunde uppnå en lösning. Presidenten kallade då samtliga gruppers ordförande till överläggningar den 26.8. Vid denna nya presidentrond — med samma turordning mellan partierna som tidigare — inledde folkdemokraterna med att föreslå en statsministerkandidat ur arbetarkretsarna, som var positiv till samarbete mellan folkdemokrater och socialdemokrater. Någon egen statsministerkandidat före-

9 Nordisk kontakt 1958: 12, s. 615. 10 Hufvudstadsbladet den 2.8. 11 Ibid. den 3.8. 12 Nordisk kontakt 1958: 12, s. 616. 13 14

Ibid. Hufvudstadsbladet den 7 och 8.8. SOU 1970: 16

slogs inte, och man gav inte heller något direkt förslag på en lämplig statsministerkandidat. Agrarerna sade sig stödja en socialdemokratisk statsministerkandidat. Socialdemokraterna meddelade, att de inte utsett någon ny sådan kandidat. Övriga partier ansåg, att statsministerkandidaten borde hämtas ur antingen "agrarernas eller socialdemokraternas led". 15 Inga klara anvisningar gavs således på någon statsministerkandidat. Men med utgångspunkt i partiernas råd torde man kunna säga, att en majoritet pekade på en socialdemokratisk statsministerkandidat. I detta läge tog presidenten själv initiativet och uppmanade enligt den officiella kommunikén den förre socialdemokratiske statsministern K. A. Fagerholm att "sondera möjligheterna att bilda en under hans ledning stående majoritetsregering". Vidare "har republikens president ansett det nödvändigt att regeringen bildas på en så bred bas att alla riksdagsgrupper skulle vara representerade i regeringen". 16 Presidentens uppdrag till Fagerholm gavs tydligtvis utan att den socialdemokratiska gruppen givit sin sanktion till detta och än mindre föreslagit Fagerholm. Inte oväntat visade sig en allpartiregering omöjlig att bilda. Enligt den andra officiella kommunikén den 26.8 uppmanade presidenten Fagerholm "att undersöka möjligheten att bilda en majoritetsregering. Generaldirektör Fagerholm lovade att på onsdagen meddela, om han anser sig kunna skrida till sonderingar." 10 Dagen efter fick Fagerholm sitt partis tillstånd att fortsätta sina förhandlingar, och efter att ha meddelat presidenten detta tog Fagerholm kontakt med representanter för alla partier utom folkdemokraterna. 17 Beslutet att utse Fagerholm till regeringsbildare kan vad det gäller valet av person föras tillbaka på presidenten personligen. Däremot kan det sägas, att partiernas uppfattning vid den andra presidentronden om statsministerkandidatens partitillhörighet pekade på en socialdemokrat. Det kan tillläggas, att innan Fagerholm accepterade det SOU 1970: 16

slutgiltiga uppdraget hade han fått sitt partis tillstånd. Uppdragets utformning, "att undersöka möjligheten att bilda en majoritetsregering", avsåg sonderingar av möjligheten att bilda en majoritetsregering. Om möjligheten fanns var det sedan liktydigt med regeringsbildningsuppdrag. Den 29.8 kunde Fagerholm meddela presidenten, att han kunde bilda en fempartiregering bestående av agrarerna, socialdemokraterna, samlingspartiet, finska folkpartiet och svenska folkpartiet. Samma dag beviljades expeditionsministären Kuuskoski avsked, och presidenten utnämnde de nya ministrarna enligt det förslag till ministerlista som de fem partierna utarbetat. 18

3.2 Tillkomsten av den fjärde regeringen Sukselainen 1959 Efter det att Sovjetunionen under hösten 1958 demonstrerat sitt missnöje med regeringen Fagerholms utrikespolitik, begärde agrarernas regeringsmedlemmar med utrikesminister Virolainen i spetsen, att regeringschefen skulle befria dem från regeringsuppdragen. Som en konsekvens av detta inlämnade statsminister Fagerholm till presidenten hela regeringens avskedsansökan den 4.12.1958. Regeringen ombads emellertid av presidenten att fungera tills ny regering var bildad. Senare samma dag kallade presidenten företrädare för alla partier till överläggningar. 19 Vid den efterföljande presidentronden rådgjorde presidenten först med talmannen och sedan med partiernas gruppordförande i samma ordning som tidigare. Liksom vid föregående regeringsbildning är det inte bekant vad talmannen yttrat som förste besökare hos presidenten. Folkdemokraterna anförde som sin mening, att de högerkretsar som skapat den 15 Ibid. den 27.8. 16 Hufvudstadsbladet 17 Ibid. den 28.8. 18 19

den 27.8.

Hufvudstadsbladet den 30.8. Ibid. den 5.12.1958. [75

nuvarande in- och utrikespolitiska situationen inte kunde sitta med i en regering. Regeringen "måste bildas av representanter för de medborgarkretsar, som önskar och förmår vidta åtgärder för att ändra utrikes- och inrikespolitiken så att den motsvarar folkets intressen. Gruppen är villig till att medverka till en sådan lösning." 19 Agrarerna menade, att "den nya regeringen borde bli en sådan, som förmår reda upp det uppkomna utrikespolitiska läget". 19 Socialdemokraterna ansåg, att "den nuvarande regeringsbasen också i fortsättningen var lämplig". 19 Som statsministerkandidat framfördes K. A. Fagerholm. Samlingspartiet önskade "en parlamentarisk regering på bred bas" 1 9 innefattande de sex partierna utom folkdemokraterna. Svenska folkpartiet rekommenderade "en regering på bred bas som omsluter alla demokratiska partier". 19 Den socialdemokratiska oppositionen förordade "en majoritetsregering på så bred parlamentarisk bas som möjligt och regeringen bör även till sin sammansättning i varje hänseende vara funktionsduglig. Den bör ha förutsättningar att föra landets utrikespolitik och det ekonomiska umgänget med andra länder in i normala fåror." 19 Slutligen gav finska folkpartiet rådet om "en så bred regeringsbas som möjligt. Det avgörande i fråga om statsministern bör vara hans personliga egenskaper." 19

tionen angelägenheten av att lösa de utrikespolitiska och ekonomiska problemen. Det enda förslaget till statsministerkandidat var K. A. Fagerholm, som förordades av socialdemokraterna. Summeringen och granskningen av partiernas besked företogs som vid tidigare tillfällen av presidenten. I detta fall divergerade råden kraftigt, och dessutom var de i vissa fall mycket vagt formulerade. Den starkaste, konkreta rekommendationen gavs för övrigt med endast 43 mandats styrka. Den 5.12 kallades till informella överläggningar hos presidenten, först den socialdemokratiske gruppordföranden och sedan samlingspartiets gruppordförande åtföljd av två av partiets ministrar i den sittande regeringen. Vad som dryftades under dessa överläggningar är emellertid inte bekant. 20 Den 8.12 tillkallade presidenten talmannen tillika agrarernas partiordförande Sukselainen, som fick i uppdrag "att utreda på vilken bas en regering, som stöder sig på majoriteten i riksdagen, borde bildas med beaktande av de uppgifter som överlåtits på regeringen för avgörande". 21 Sukselainen åtföljdes vid sitt besök hos presidenten av ordföranden i agrarernas riksdagsgrupp Kleemola. Efter besöket klargjorde Sukselainen att det ej var ett sonderingsuppdrag i vanlig mening som han fått och än mindre ett uppdrag att bilda regering. 21 Det torde snarast kunna klassificeras som ett informationsuppdrag åt Sukselainen i hans egenskap av talman.

En sammanfattning av de rekommendationer partierna gett angående regeringsbasen visar att samlingspartiet och svenska folkpartiet med tillsammans 43 mandat rekommenderat en regeringsbas omfattande alla partier utom folkdemokraterna. Socialdemokraterna hade därnäst med 38 mandat förordat en fortsättning av fempartiregeringen. Den socialdemokratiska oppositionen med 13 mandat föreslog en majoritetsregering på så bred bas som möjligt. Finska folkpartiet med 8 mandat önskade "en så bred regeringsbas som möjligt". 19

Presidentens nästa åtgärd blev att kalla representanter för samlingspartiet till överläggningar. Innehållet i dessa är obekant. 21 Den 11.12 informerade Sukselainen presidenten om sina utredningar angående regeringsbasen. Sukselainens slutsats var att en sju- eller sexpartiregering inte kunde åstadkommas, varför endast ett alternativ som grundade sig på samarbete mellan fyra eller fem partier var möjligt. 22 Några när-

Agrarerna och folkdemokraterna gav ingen positiv rekommendation om regeringsbasen. Däremot betonade dessa båda partier och den socialdemokratiska opposi-

20 Hufvudstadsbladet 21 Ibid. den 9.12. 22

den 6.12.

Ibid. den 12.12.

SOU 1970: 16

mare preciseringar av regeringsbasen gjorde Sukselainen såvitt bekant inte. Samma dag fick agrarernas gruppordförande Kleemola av presidenten i uppdrag att bilda regering "med beaktande av att den nya regeringen skall kunna lösa de uppgifter, som väntar den". 22 Att speciellt notera är att uppdraget inte var ett sonderingsuppdrag utan helt enkelt ett uppdrag att bilda regering. Därmed uteslöts inte möjligheten av en minoritetsregering. Dock skulle regeringen kunna lösa, som det hette, "de utrikespolitiska problem som föranlett regeringskrisen". 22 Den 15.12 befriades Kleemola från uppdraget efter det att förhandlingarna råkat i ett dödläge och eftersom Kleemola och agrargruppen var eniga om att ej bilda minoritetsregering. 23 En ändring i samlingspartiets negativa attityd till Kleemolas förslag till fördelning av ministerposterna ledde till att Kleemola på nytt fick uppdrag "att sondera möjligheterna att bilda regering på det sätt som förutsattes i svaret". 24 Med "svaret" avses samlingspartiets skriftliga besked till Kleemola. Men även dessa sonderingar blev resultatlösa. Nästa initiativ från presidenten blev att ge Kleemola ett nytt uppdrag, som avsåg bildandet av en expeditionsministär eller presidentregering. 25 Detta förslag hade redan den 14.12 framförts av finska folkpartiet som en lösning om inte en majoritetsregering kunde bildas. 26 På kvällen den 16.12 skickade presidenten ett handbrev till riksdagsgrupperna under hänvisning till att förhandlingarna om en majoritetsregering misslyckats och till att en "minoritetsregering kan, om en sådan alls skulle kunna bildas, inte anses som en tillfredsställande lösning . . . På grund därav vänder jag mig till Er riksdagsgrupp och ber, att gruppen skulle tillåta medlemmar av den eller av Ert parti att deltaga i en expeditionsministär under riksdagsman Kauno Kleemolas ledning." 27 Om presidentens intention förverkligades skulle det alltså skapas en politiskt sammansatt expeditionsministär med drag av SOU 1970: 16

allpartiregering. 28 Men socialdemokraterna, samlingspartiet och svenska folkpartiet avvisade förslaget under hänvisning till att möjligheterna att bilda en parlamentarisk regering borde undersökas på nytt. Presidenten skall då ha uppmanat Kleemola att på nytt förhandla med de icke-kommunistiska gruppordförandena. 29 Men detta ledde inte till något resultat. Den 19.12 utfärdade presidenten följande kommuniké: "Riksdagsman Kauno Kleemola besökte på fredagen klockan 22.30 republikens president och meddelade denne att hans förhandlingar för att bilda en politisk presidentregering inte har lett till resultat. Republikens president befriade riksdagsman Kleemola från det uppdrag som förutsattes i republikens presidents brev till riksdagsgrupperna." 30 Den 2.1.1959 överlade presidenten med finska folkpartiets ordförande Merikoski och sedan med Emil Skog från den socialdemokratiska oppositionen. 31 Det är emellertid inte bekant vad som avhandlades under dessa överläggningar. Vissa partier kände sig emellertid uppenbarligen oroade inför möjligheten att bli förbigångna vid regeringsbildandet under riksdagens juluppehåll. Därför vidtog svenska folkpartiets, samlingspartiets och socialdemokratiska partiets gruppordförande en något ovanlig åtgärd. Man skickade nämligen ett gemensamt brev till riksdagens talman av följande lydelse: "Då det inte kan godkännas att regering bildas utan riksdagens medverkan, anser vi det nödvändigt att riksdagen bereds tillfälle att delta i utredningen av regeringskrisen genom att den

23 Hufvudstadsbladet 24 Ibid. den 17.12. 25 Ibid. 26 Ibid. den 15.12. 27 Ibid. den 17.12. 28

den 16.12.

För en närmare diskussion av presidentregeringar och expeditionsministärer hänvisas till Allan Kuusistos uppsats: "Parliamentary crises and presidial governments in Finland". (Parliamentary Affairs Vol. 9 (1957—58), s. 341—349) och Merikoski, a. a., s. 2 och 13 f. 29 Hufvudstadsbladet den 18.12. 30 Ibid, den 20.12. 31 Ibid, den 31.1.1959. 77

sammankallas för att uppfylla sin i grundlagen stadgade rättighet. Vi ber därför högaktningsfullt, att Ni, herr talman, bevakar denna riksdagens rättighet och skyndsamt måtte sammankalla riksdagen." 32 Talmannen Sukselainen sammankallade riksdagen till den 8.1, och därvid inleddes en ny presidentrond med talmannen och representanter för riksdagsgrupperna. Resultatet blev att presidenten uppdrog åt Sukselainen "att sondera möjligheterna att bilda en parlamentarisk majoritetsregering". 33 Sukselainen accepterade uppdraget men kunde snart konstatera att en parlamentarisk majoritetsregering inte kunde bildas, och han meddelade presidenten detta. Den 9.1 gav agrargruppen Sukselainen fullmakt att fortsätta sonderingarna för en parlamentarisk minoritetsministär. 34 Följande dag kallades Sukselainen till överläggningar hos presidenten. Då fick Sukselainen uppdrag "att sondera möjligheterna för en parlamentarisk minoritetsregering". 35 Så småningom visade sig även detta senare alternativ ogenomförbart och den 12.1 meddelade Sukselainen presidenten att han avstod från vidare försök. Sukselainen motiverade sitt beslut med att "en minoritetsregering utan det tilltänkta stödet av en vänstergrupp enligt hans åsikt inte kan klara av de förestående svårigheterna". 36 Därefter tillkallade presidenten representanten för agrargruppen, och presidenten uppmanade gruppen att "ta ställning till möjligheten att bilda en ren agrarministär". 36 Gruppen accepterade vid ett sammanträde följande dag denna utväg, och Sukselainen fick kort därefter uppdrag att bilda regering. 37 I stället för att som vid föregående regeringsbildning låta det största partiet d.v. s. folkdemokraterna göra första försöket att bilda regering lät presidenten denna gång talman Sukselainen få ett informationsuppdrag. Därefter hade agrarerna under hela proceduren hand om möjligheten att bilda regering om man bortser från presidentens misslyckade försök att bilda en presidentregering. Men även i det fallet skulle en 78

agrar stå i spetsen för regeringen. Motivet bakom presidentens beslut att låta någon ur agrarerna bilda regering får troligen sökas i partiets koalitionsmöjligheter eller möjlighet till tolerans från både de övriga borgerliga partierna och socialdemokraterna. Vidare kan det tilläggas, att agrarerna var det största partiet i en tänkbar majoritetsregering i den rådande politiska situationen. Sukselainens slutliga uppdrag att bilda "regering av personer tillhörande agrarförbundet" 37 verkställdes den 13.1, och därvid beviljades regeringen Fagerholm avsked. På utrikesministerposten placerades Ralf Törngren, som visserligen tillhörde svenska folkpartiet men som närmast betraktades som fackminister. 37 Här preciserades alltså regeringsbasen klart i det slutliga uppdraget att bilda regering.

3.3 1962 års regeringsbildning Vid valet i februari fick agrarerna 53 mandat ( + 5), folkdemokraterna 47 (— 3), socialdemokraterna 38 (— 10), samlingspartiet 32 ( + 3), svenska folkpartiet 14 ( ± 0), finska folkpartiet 13 ( + 5 ) , den socialdemokratiska oppositionen 2 (— 1) och de frisinnade 1 ( + 1) mandat. Jämfört med 1958 års val fick de borgerliga partierna nu majoritet i riksdagen. 38 Efter det att president Kekkonen installerats för en ny sexårsperiod den 1.3 inlämnade statsminister Miettunen den agrara minoritetsregeringens avskedsansökan , 39 Presidenten uppmanade regeringen att kvarstå tills ny regering utnämnts. 40 Följande dag kallade presidenten till överläggningar om den nya regeringen. Presidenten avgör som tidigare nämnts turordningen vid konsultationerna. Enligt praxis 32 Ibid. den 6.1. 33 Nordisk kontakt 34

1959: 1, s. 18. Ibid., s. 18 f. 35 Hufvudstadsbladet den 11.1. 36 Nordisk kontakt 1959: 1, s. 19. 37 Hufvudstadsbladet den 14.1. 38 Nordisk kontakt 1962: 3, s. 14. 39 Nordisk kontakt 1962: 4, s. 207 f. 40 Hufvudstadsbladet den 2.3. SOU 1970: 16

kallades först talmannen och sedan ordförandena för samtliga partiers riksdagsgrupper med början på det största partiet. Liksom vid tidigare regeringsbildningar företräddes partierna av ordförandena och viceordförandena i respektive gruppresidier. Agrarernas representanter, som inledde presidentronden, klargjorde för presidenten att partiet gärna överlät regeringsansvaret åt andra partier. Någon direkt rekommendation gav man inte, utan partiet önskade först ta ställning till de andra partiernas förslag. Folkdemokraterna ansåg att en parlamentarisk majoritetsregering skulle bildas "med hjälp av de grupper och partier, som representerar folket på landsbygden och bosättningscentra". 41 Däremot ansåg partiet, "att högerkretsarnas plats inte är i det fredsälskande och demokratiska Finlands regering". 41 Socialdemokraterna rekommenderade "en majoritetsregering bestående av de demokratiska partierna. Gruppen ansåg att regeringsbildaren mot bakgrunden av valresultatet bör bli en agrar." 42 Man kunde vidare, beroende på programmet, tänka sig att medverka i en regering. Samlingspartiet önskade, "att landet på basen av de förutsättningar valresultatet gett bör erhålla en funktionsduglig parlamentarisk majoritetsregering". 42 Svenska folkpartiet förordade en parlamentarisk majoritetsregering av de demokratiska partierna. Finska folkpartiet ansåg att en regering borde bildas "på en klar centermajoritetsbas". "Med hänsyn till regeringens verksamhetsmöjligheter kunde man överväga att komplettera den egentliga centern så, att regeringen finge en parlamentarisk majoritetsbas i riksdagen." 42 Socialdemokratiska förbundet önskade en funktionsduglig regering i synnerhet med avseende på utrikespolitiken men även med tanke på inrikespolitiken. 42 Sammanfattningsvis hade alltså rekommendationen om en parlamentarisk majoritetsregering bestående av de demokratiska partierna framförts av representanter för 84 mandat. Den mest konkreta rekommendationen var en regering med agrarerna som den fasta kärnan, utbyggd till en SOU 1970: 16

parlamentarisk majoritetsregering. 13 mandat stod bakom detta förslag, som kan inrymmas under den tidigare nämnda allmänna rekommendationen om en parlamentarisk majoritetsregering. Därtill hade socialdemokraterna ansett att regeringsbildaren skulle utses bland agrarerna. Presidentens summering och granskning av partiernas råd ledde den 6.3 till att talmannen Kleemola (agrar) fick i "uppdrag att undersöka om möjligheter finns att bilda en majoritetsregering representerande alla partier, eller på vilken annan bas en majoritetsregering kunde åstadkommas". 43 Kleemola fick sålunda ett s.k. informationsuppdrag och han tog kontakt med partierna. Efter några dagar var det klart att en allpartiregering inte kunde skapas. Då presenterade Kleemola sex regeringsalternativ för riksdagsgrupperna: "1) en borgerlig majoritetsregering, där F F C (fackföreningarnas i Finland centralförbund) medverkar, 2) en rent parlamentarisk borgerlig majoritetsregering, 3) en regering, där agrarförbundet, svenska och finska folkpartiet samt arbetsmarknadsorganisationerna skulle vara representerade; även denna regering skulle indirekt vara en majoritetsregering, 4) en regering bildad av agrarförbundet, svenska och finska folkpartiet samt FFC, 5) en minoritetsregering med agrarförbundet och de båda folkpartierna samt 6) slutligen en ren agrarministär." 43 Samlingspartiet tog ställning för både alternativ 1 och 2, medan svenska folkpartiet endast förordade alternativ 2. Agrarerna var positiva endast till förslaget om en majoritetsregering enligt alternativ 1. Folkdemokraterna kunde inte acceptera något av de givna alternativen. Samma inställning hade den socialdemokratiska oppositionen. Finska folkpartiet konkretiserade sin tidigare avgivna rekommendation om en centerdominerad regering. Partiet menade, att regeringen borde "utgöras av agrarförbundet, finska folkpartiet och svenska folkpartiet

41 Nordisk kontakt 1962: 5, s. 261 f. 42 Hufvudstadsbladet den 3.3. 43

Nordisk kontakt 1962: 5, s. 262 f.

och att den skulle kompletteras med någon representant för högern". 44 Det bör tilläggas att socialdemokraterna inte tillställdes de sex alternativen för yttrande. Med ledning av gruppernas svar på de sex alternativa regeringsbaserna som talmannen presenterat för presidenten gav denne den 12.3 något överraskande finska folkpartiets förre ordförande Merikoski i uppdrag "att bilda en regering, som stöder sig på en riksdagsmajoritet av icke-socialistiska partier". 45 Merikoski meddelade, att han skulle undersöka möjligheterna och sedan lämna slutligt svar om han kunde åta sig uppdraget. Men hans sonderingar ledde inte till att han ansåg sig kunna bilda regering enligt uppdraget. Därför avstod Merikoski den 14.3 från att åtaga sig uppdraget. 45 Följande dag fick agrarernas utrikesminister Ahti Karjalainen regeringsbildningsuppdrag av presidenten. Att det blev en agrar skulle kunna förklaras av att socialdemokraterna och finska folkpartiet med 51 mandat kunde anses stödja en sådan lösning. Om sedan agrarerna accepterade, vilket Karjalainen gjorde, skulle alltså en majoritet uppstå för agrarerna som regeringsbildare. Beslutet att utse en agrar till regeringsbildare kan också tänkas ha motiverats av att agrarerna var riksdagens största parti. Eventuellt har även den borgerliga majoriteten i riksdagen varit av betydelse i det här sammanhanget. Efter segslitna förhandlingar mellan partierna och arbetsmarknadsorganisationer och personliga vädjanden av presidenten, till samlingspartiet den 29.3 och till samlingspartiet och svenska folkpartiet den 12.4 om kompromissvilja och stöd åt Karjalainen, 46 kunde en överenskommelse uppnås. Karjalainen löste uppdraget "att bilda regering med stöd av de icke-socialistiska partierna" 45 den 13.4. Det blev en majoritetsregering bestående av agrarerna, samlingspartiet, svenska folkpartiet och finska folkpartiet. Därtill kom tre representanter för fackföreningsrörelsen FFC. 4 7 Uppdragets formulering krävde inte direkt en majoritetsregering, men basen var begränsad till de icke-socialistiska partierna. 80

3.4 1966 års regeringsbildning Vid riksdagsvalet i mars 1966 fick socialdemokraterna 55 mandat ( + 17), centerpartiet (tidigare agrarerna) 49 (— 4), folkdemokraterna 41 (— 6), samlingspartiet 26 (— 6), svenska folkpartiet 12 (— 2), liberala (finska) folkpartiet 9 (—5), socialdemokratiska förbundet 7 ( + 5) och småbondepartiet 1 ( + 1). Däremot skulle den nya riksdagen få en socialistisk majoritet. 48 Vid detta tillfälle stod regeringen under ledning av agraren Virolainen. Regeringsbasen var då densamma som för Karjalainens regering 1962. Strax efter valet tog presidenten initiativ till en orienterande konferens angående den förestående regeringsbildningen med talman K. A. Fagerholm. 49 Resultatet av dessa överläggningar blev att presidenten gav socialdemokratiska partiets ordförande Rafael Paasio inofficiellt uppdrag att inleda regeringssonderingarna. Uppdraget avsåg "en undersökning av partiernas inställning till en regering, vari samtliga i riksdagen representerade partier skulle vara företrädda". 49 Paasios sonderingar gav negativt resultat. Dessutom underströk samlingspartiet och svenska folkpartiet, att man inte ansåg sig på förhand kunna binda de nya riksdagsgrupperna. Den 30.3 meddelade Paasio presidenten utgången av förhandssonderingarna, och det beslöts att regeringsfrågan officiellt skulle tas upp den 14.4 då riksdagsgrupperna konstituerat sig och regeringen Virolainen inlämnat sin avskedsansökan. 50 Den 14.4 sammanträdde riksdagen, och Rafael Paasio valdes till talman. Samma dag inlämnade regeringen Virolainen sin avskedsansökan. Vid den efterföljande presidentronden inkallades först talmannen och sedan partiernas gruppordförande liksom vid tidigare regeringsbildningar.

44 Hufvudstadsbladet den 10.3. 45 Nordisk kontakt 1962: 5, s. 264. 46 Hufvudstadsbladet den 30.3 och den 47 Nordisk kontakt 1962: 7, s. 385 ff. 48

13.4.

Ibid. 1966: 6 s. 341.

49 Svenska Dagbladet den 25.3. 60

Nordisk kontakt 1966: 6 s. 342. SOU 1970: 16

Socialdemokraterna rekommenderade "en regering, vari förutom vänstern även centerpartiet och helst även de båda folkpartierna skulle vara representerade". 51 Som regeringsbildare föreslogs Paasio. Centerpartiet framhöll, att vänstern "framförallt socialdemokraterna" 52 borde överta regeringsansvaret och för egen del var partiet endast berett att diskutera medverkan i en allpartiregering. Om en sådan var omöjlig, återstod alternativet med en majoritetsregering, baserad på vänstern, och en socialdemokratisk minoritetsregering. Folkdemokraterna ansåg, att det vore bäst med en parlamentarisk majoritetsregering bestående av alla vänsterpartier och centern. I andra hand borde en majoritetsregering av samtliga vänsterpartier bildas. Samlingspartiet förordade "en regering på så bred bas som möjligt bestående av de demokratiska partierna". 53 Av samma mening var svenska folkpartiet, som tillade att socialdemokraterna och centerpartiet borde bli kärna i den nya regeringen. Liberala folkpartiet menade, att "socialdemokraterna bör åläggas att bilda regering och att strävan härvid borde vara en parlamentarisk majoritetsregering". 53 Socialdemokratiska förbundet ansåg, att vänstern borde ha regeringsansvaret. Men det uteslöt inte en regering på bred bas "i riktning mot den moderata centern". 53 Slutligen förordade småbondepartiets Vennamo för egen del en funktionsduglig regering under socialdemokratisk ledning. 53 Sammanfattningsvis kan 152 mandat anses ha stått bakom förslaget om en icke närmare angiven vänsterregering. Vad gäller partiet som borde bilda regering, utpekade 65 mandat direkt socialdemokraterna och därtill kommer centerpartiets klara hänsyftning på socialdemokraterna som regeringsbildare. Man kan säga att sammanlagt 114 mandat stod bakom förslaget. Den 16.4 utsågs Paasio av presidenten till regeringsbildare. Motivet till beslutet kan troligen föras tillbaka på en summering och granskningen av partiernas rekommendationer. Paasios uppdrag löd "att bilda regering på så bred bas som möjligt". Om en majoritets6—SOU 1970: 16

regering inte kunde skapas, "bör socialdemokratisk minoritetsregering bildas". 54 I uppdraget sades alltså inget om sonderingar. Eftersom Paasio omedelbart accepterade uppdraget, ansåg han sig tydligen inte behöva förhöra sig hos partierna innan han åtog sig uppgiften. Det bör också påpekas att konstruktionen av uppdraget med en bred regeringsbas försågs med utvägen med en socialdemokratisk minoritetsregering. Efter långdragna förhandlingar med två ingripanden av presidenten för att påskynda programförhandlingarna kunde Paasio den 27.5 för presidenten presentera en regering bestående av socialdemokraterna, centerpartiet, folkdemokraterna och det socialdemokratiska förbundet. Eftersom ministerlistan också var klar, kunde regeringen Virolainen beviljas avsked, och den nya regeringen utnämndes samma dag. 55

3.5 1968 års regeringsbildning Efter det att president Kekkonen den 15.2 återvalts till sitt ämbete, var det väntat, att regeringen Paasio vid presidentens ämbetstillträde den 1.3 enligt praxis skulle ställa sina platser till förfogande. 56 Presidenten föregrep emellertid den 16.2 Paasios väntade avskedsansökan genom att kalla talmannen och partipresidierna till presidentrond. 57 Samma principer som tidigare refererats för turordningen mellan gruppordförandenas besök hos presidenten tillämpades denna gång. Socialdemokraterna förordade en regering på den nuvarande basen. Centerpartiet önskade i första hand en allpartiregering. Om en sådan inte kunde realiseras, borde enligt partiet den nuvarande regeringsbasen breddas med de båda folkpartierna eller åtminstone ett av dem. Folkdemokraternas 51 Ibid. 1966: 7 s. 397. 52 Hufvudstadsbladet den 16.4. 53 Nordisk kontakt 1966: 7, s. 397 f. 54 Hufvudstadsbladet den 17.4. 55 Ibid. den 21 och 28.5. 66 67

Kastari, Presidenterna och deras ställning s. 37. Hufvudstadsbladet den 16.2. 81

representanter rekommenderade oförändrad regeringsbas samt föreslog en socialdemokrat som statsminister. Samlingspartiet framförde uppfattningen, att regeringens åsikter borde stå i samklang med grundprinciperna i ett demokratiskt samhälle. Svenska folkpartiet föreslog en bred parlamentarisk regering, som kunde lösa de ekonomiska problemen. Partiet var berett att diskutera en medverkan i en sådan regering. Liberala folkpartiet föreslog också en bred parlamentarisk regering med tillägget att tyngdpunkten skulle ligga på centerkrafterna. Socialdemokratiska förbundet anslöt sig till dem som förordade en fortsättning på den nuvarande regeringsbasen. Sist kom småbondepartiets ende representant Vennamo, som ansåg att duglighet och redbarhet skulle vara avgörande för regeringens sammansättning. 58 Sammanfattningsvis förordade alltså socialdemokraterna, folkdemokraterna och socialdemokratiska förbundet med tillsammans en majoritet på 103 mandat en regeringsbas bestående av socialdemokraterna, centerpartiet och folkdemokraterna. Vad gäller statsministerkandidat hade endast folkdemokraterna uttryckt en bestämd mening genom att man föreslog en socialdemokrat. Den 27.2 utsåg emellertid det socialdemokratiska partiet Mauno Koivisto till sin statsministerkandidat, 59 och därigenom kan det sägas att åtminstone 96 mandat på detta stadium kunde acceptera en socialdemokratisk regeringsbildare. Presidentens granskning av partiernas råd ledde till att han, efter det att Paasio inlämnat regeringens avskedsansökan, gav Koivisto i uppdrag "att bilda en regering på bred parlamentarisk bas". 60 Ett tänkbart stöd för att presidenten tog fasta på förslaget om en socialdemokratisk regeringsbildare kan vara socialdemokraternas position som centrumparti i den föreslagna regeringskombinationen . Koivistos efterföljande förhandlingar med partierna stötte på svårigheter, trots att partierna i den avgående regeringen redan tidigare inlett överläggningar om ett nytt regeringsprogram. På grund av centerpartiets 82

hållning råkade förhandlingarna i ett dödläge, och Koivisto rapporterade detta till presidenten den 12.3. Men presidenten uppmanade Koivisto att fortsätta sina försök att bilda regering på bred bas. Som ett slags andrahandsuppdrag tillkom nu alternativet med en undersökning av möjligheterna att åstadkomma "en regering på smalare bas än den nuvarande". 61 Detta tillägg öppnade strängt taget möjlighet för en vänsterregering utan centerpartiet eller för en socialdemokratisk minoritetsregering. Men någon av dessa lösningar blev inte aktuell, då Koivisto den 22.3 lyckades slutföra programförhandlingarna och fördelningen av ministerposterna. Den nya regeringen bestående av socialdemokraterna, centerpartiet, folkdemokraterna, svenska folkpartiet och socialdemokratiska förbundet under Koivistos ledning kunde utnämnas samma dag efter det att regeringen Paasio beviljats avsked. 62

3.6 Finland —

sammanfattning

Initiativet vid tillkomsten av den fjärde regeringen Sukselainen 1959 och regeringen Karjalainen 1962 togs i båda fallen av presidenten efter det att de föregående regeringarna lämnat sina avskedsansökningar. 1966 konfererade presidenten först med talmannen och gav sedan direkt socialdemokraternas Rafael Paasio i uppdrag att sondera partiernas inställning till en allpartiregering. Överläggningarna mellan partirepresentanterna och presidenten i regeringsfrågan startade dock först efter det att regeringen Virolainen inlämnat sin avskedsansökan. 1958 tog presidenten initiativ till presidentrond utan att den sittande expeditionsministären Kuuskoski inlämnat sin avskedsansökan, vilket först skedde samma dag som den tredje regeringen Fagerholm utnämn58

Nordisk kontakt 1968: 4, s. 265 och Hufvudstadsbladet den 17.2.

59 Hufvudstadsbladet den 28.2. 60 Hufvudstadsbladet den 2.3. 61 Nordisk kontakt 1968: 5, s. 327. 62

Hufvudstadsbladet den 23.3.

SOU 1970: 16

des. 1968 följdes ett liknande mönster med den skillnaden att regeringsbildningsuppdraget gavs först efter det att regeringen Paasio inlämnat sin avskedsansökan. Således kan man konstatera att initiativet till överläggningar vid ministärbildningar tages av presidenten, men tidpunkten för presidentens initiativ i förhållande till den avgående ministärens avsägelse har skiftat. Enligt praxis kallar presidenten alla partier efter riksdagsgruppernas storlek till en inledande presidentrond. Till de fortsatta överläggningarna kallas sedan olika partirepresentanter beroende på den politiska situationen. Partierna representeras genomgående av ordföranden i respektive partis riksdagsgrupp. I allmänhet har partierna en ordförande och två vice ordförande. Vanligtvis har partierna skickat två av dessa till presidentronden. Det finns emellertid inga tillgängliga uppgifter om hur detta urval sker. Däremot har riksdagsgrupperna regelmässigt interna överläggningar inför regeringsförhandlingarna och under senare år har det blivit regel att även partiledningarna konsulteras. 63 Presidenten granskar och summerar partiernas rekommendationer angående regeringsfrågans lösning. En följd av att partiernas råd ofta är vagt preciserade är att presidenten vid två tillfällen ansett sig i behov av en s. k. informatör. Vid 1959 års ministärskifte fick således Sukselainen i egenskap av talman ett informationsuppdrag med uppgift att utreda den möjliga basen för en majoritetsregering i den rådande politiska situationen. Även 1962 fick den dåvarande talmannen Kleemola informationsuppdrag av presidenten med innebörden att han skulle undersöka om möjligheter fanns för en allpartiregering eller, om en sådan inte kunde åstadkommas, på vilken bas en majoritetsregering kunde skapas. Beslutet att tillkalla en informatör förefaller ha fattats av presidenten ensam, utan att någon rekommendation härom avgivits av partiernas representanter. Vid presidentens summering och granskning av partiernas råd inför det slutgiltiga SOU 1970: 16

beslutet att utse regeringsbildande parti torde man kunna peka på ett antal tänkbara beslutsprinciper. Mellan 1962 och 1966 års ministärbildningar föreligger en rad principiella likheter. I båda fallen rekommenderade representanter för en majoritet i riksdagen en centerpartist respektive en socialdemokrat som regeringsbildare. I första fallet rådde det för övrigt en borgerlig majoritet i riksdagen och i andra fallet en socialistisk. Båda partierna var vid respektive regeringsbildning största parti. Slutligen framträder en faktor som är av generell betydelse vid alla de undersökta regeringsbildningarna och som även bör ha spelat en roll vid dessa båda regeringsbildningar. Båda partierna kan nämligen betraktas som centrumpartier med goda samarbets- och koalitionsmöjligheter i både borgerlig och socialistisk riktning. Situationen vid 1963 års ministärbildning företer i sin tur vissa principiella likheter med den vid 1966 års. En majoritet hade uttalat sig för en vänsterbetonad regering och riksdagen hade fortfarande en vänstermajoritet med socialdemokraterna som största parti. Härtill kommer som tidigare sagts partiets dubbelriktade koalitionsmöjligheter. Till skillnad från vad fallet var 1966 gavs 1968 den konkreta rekommendationen att utse en socialdemokratisk regeringsbildare av representanter för något färre än hälften av riksdagens mandat. Vid 1958 års ministärskifte råkade förhandlingarna in i ett dödläge när agrarerna förklarade att de inte önskade komma i regeringsställning. Presidenten tog så småningom själv kontakt med representanter för partiet och lyckades förmå partiet att uppge sin negativa inställning till att ingå i någon form av regering. Vid en andra presidentrond gav en majoritet uttryck för lämpligheten av en socialdemokratisk regeringsbildare. Riksdagen hade för övrigt vid denna tidpunkt en socialistisk majoritet. Även vid val av person tog presidenten ett självständigt initiativ, då han utsåg social63

Merikoski, a. a. s. 11. 83

demokraten K. A. Fagerholm. Partiet godkände emellertid i efterhand presidentens val. Det speciella förloppet vid 1959 års ministärbildning med informationsuppdrag och försök att bilda en presidentregering gör att särskilda omständigheter kan ha bestämt beslutsprinciperna. Av de principer som tiDubbelriktade samarbetsmöjligheter 1958 1959 1962 1966 1968 1

X X X X X

Största parti

Största valframgang

Majoritetsrekommendation

Blockmajoritet. Borgerlig el. socialistisk1

Huvudroll vid den avgående regeringens fall

X X X X

X X

X

X X X

Någon etablerad blockbildning av denna typ kan emellertid inte sägas förekomma i Finland och därför får principen om blockmajoritet tillmätas ringa värde.

Vad sedan gäller valet av person till regeringsbildare har partierna som regel på förhand utsett sina statsministerkandidater. Undantaget utgöres av K. A. Fagerholm 1958. Man kan med Nousiainen 64 konstatera att presidentens handlingsfrihet är ganska stor när partiernas rekommendationer är vaga och motsägande, vilket ger honom möjlighet att genomdriva sin personliga uppfattning om regeringsbildaren, regeringsbasen och i något fall även om regeringsprogrammet. "Regeringsbildandet är jämte utrikespolitiken det verksamhetsfält, där möjligheterna för presidentens personliga maktutövning har förblivit särskilt stora." 64 Utformningen av de slutliga uppdragen att bilda regering har vad gäller regeringsbasen genomgående försetts med någon form av precisering. En uppdelning av uppdragen i två kategorier kan då vara lämplig. I den första kategorin ingår de uppdrag, som endast anger en enkel precisering av basen. Den andra kategorin omfattar uppdrag med en förstahands- och en andrahandslösning. I den första gruppen ingår tre olika typer av preciseringar; 1958: "att undersöka möjligheten att bilda en majoritetsregering", 84

digare nämnts är endast den om (agrarernas) dubbelriktade samarbetsmöjligheter tilllämplig, vilket underströks av presidentens direkta uppmaning till agrargruppen att överväga möjligheten att bilda en egen minoritetsregering. De tillämpliga beslutsprinciperna sammanfattas här i tabellform.

1959: "att bilda en regering av personer tillhörande agrarförbundet" och 1962: "att bilda regering med stöd av de icke-socialistiska partierna". Den andra gruppen innefattar uppdragen 1966 och 1968. Formuleringen 1966 var följande: "att bilda regering på så bred bas som möjligt". Om en majoritetsregering inte kan åstadkommas "bör en socialdemokratisk minoritetsregering bildas". 1968 hade uppdraget först följande formulering: "att bilda en regering på bred parlamentarisk bas". Som andra alternativ tillkom senare: "en regering på smalare bas än den nuvarande". Det kan tilläggas att "den nuvarande" innebar 145 mandat. De båda förstahandsuppdragen torde kräva en tolkning. Preciseringen "bred parlamentarisk bas"' synes innehålla två krav. Dels bör regeringen stödja sig på minst enkel majoritet i riksdagen, och dels ges förmodligen en antydan om att utomparlamentariska representanter t. ex. arbetsmarknadens parter inte borde ingå i regeringen. Vad sedan gäller preciseringen "så bred bas som möjligt" framgår det av kommunikén 1966 att minst en majoritetsregering åsyftas. 64

Nousiainen, Finlands politiska partier, s. 74. SOU 1970: 16

Gemensamt för de båda andrahandslösningarna är att de kunde bedömas vara realiserbara utan alltför lång tidspillan och detta torde ha varit ett allmänt motiv för konstruktionen av uppdragen 1966 och 1968. Uppdragens precisering i förhållande till partiernas rekommendationer kan summeras på följande sätt. Vid två tillfällen (1966 och 1968) angavs majoritetsrekommendationer angående regeringsbasen, vilka kan anses ha varit giltiga vid tidpunkten då uppdragen formulerades. Men innehållet i uppdragen återspeglar inte dessa rekommendationer. Man kan göra den allmänna iakttagelsen att konkretionsgraden i preciseringarna blir högre ju mindre regeringsbas preciseringen avser. När det slutligen gäller uppdragens verkställande har presidenten vid ministärbildningarna 1962 och 1966 personligen ingripit två gånger vid vartdera tillfället i förhandlingarna mellan partierna för att med sin auktoritet stödja regeringsbildarens intentioner.

SOU 1970: 16

4 Norge

I den norska författningen är inte parlamentarismen inskriven. Men i konstitutionell praxis har den parlamentariska principen blivit gällande statsrätt. 1 I praxis gäller regeln, att regeringen bör avgå om stortinget beslutar om misstroendeförklaring. Ministärbildningen regleras helt kortfattat av § 12 i författningen, där det heter: "Kongen vaelger selv et Raad af norske Borgere, som ikke ere yngre end 30 Aar. Detta Raad skal bestaa af en Statsminister og i det mindste syv andre Medlemmer." 2 Proceduren vid ministärbildningar kan därför i väsentliga delar anses vila på praxis.

4.1 Tillkomsten

av regeringen Lyng 1963

Striden om det politiska ansvaret för Kings Bay-affären utmynnade i ett borgerligt misstroendevotum mot den socialdemokratiska minoritetsregeringen Gerhardsen. De borgerliga partiernas misstroendeförklaring stöddes av en majoritet i stortinget, eftersom socialistisk folkepartis två representanter också röstade mot regeringen. Partiställningen i stortinget, som har 150 ledamöter var för arbeiderpartiet 74 mandat, höjre 29, senterpartiet 16, kristelig folkeparti 15, venstre 14 och socialistisk folkeparti 2 mandat. Den 23.8, när regeringens nederlag var ett faktum, förklarade statsminister Gerhardsen, att han följande dag till kungen ämna86

de inlämna regeringens avskedsansökan. Vid sitt besök hos kungen följande dag överlämnade Gerhardsen följande skrivelse: "Etter att Stortinget i går med 76 mot 74 stemmer vedtok et mistillitsforslag mot Regjeringen, tillåter jeg meg på Regjeringens vegne å soke om avskjed."3 I den uppkomna situationen ansågs det tydligtvis inte nödvändigt att med undantag för Gerhardsen inkalla representanter för de politiska partierna för att låta dem avge sina rekommendationer om den kommande regeringens sammansättning. I det här sammanhanget bör också socialistisk folkepartis tilläggsförslag vid voteringen i stortinget nämnas. Förslaget löd: "Stortinget uttaler at den oppståtte regjeringskrise best kan löses ved at det s0kes dannet en ny regjering med utgångspunkt i Arbeiderpartiets stortingsgruppe." Avsikten med förslaget, som avslogs med samtliga röster mot två, var "å gi statsministern grunnlag for å kunne gi det råd han etter sikker statspraksis skal gi konungen om hvem regeringsoppdraget bör gå til". 4 Någon praktisk inverkan på Gerhardsens råd till kungen hade dock inte denna rekommendation om regeringsbasen. I samband med sin avskedsansökan rådde

1 2 3 4

Castberg, Norges statsforfatning, I, s. 208. Andena:s, Grunnloven vår 1814—1964, s. 8. Aftenposten (aftennummer) den 24.8. Wilberg, Kings Bay-saken i forfatningsrettslig og parlamentarisk perspektiv. Lov og Rett 1963:8, s. 337 ff. SOU 1970: 16

Gerhardsen kungen att låta höjres parlamentariske ledare John Lyng bilda regering. 5 Att Gerhardsen utpekade Lyng som regeringsbildare torde i det politiska läget främst kunna förklaras av att de fyra borgerliga partierna redan dessförinnan hade nått enighet om en borgerlig regering med Lyng som statsminister. 5 För övrigt var höjre också det största borgerliga partiet. Kungen följde Gerhardsens råd och tillkallade John Lyng. Lyng accepterade genast uppdraget att bilda ny regering. Några preciseringar angående regeringsbasen gjordes såvitt bekant inte. Vid konseljen den 27.8 beviljades regeringen Gerhardsen avsked och John Lyngs borgerliga minoritetsregering utnämndes. 6

4.2 Tillkomsten av den fjärde Gerhardsen 1963

regeringen

När regeringen Lyng i stortinget framlade sitt politiska program i form av en regeringsförklaring framställde arbeiderpartiet i sin tur ett motförslag. Vid voteringen den 20.9 fick de båda förslagen 74 röster var. Socialistisk folkeparti lade fram ett eget förslag med innebörden, att arbeiderpartiets förslag var bättre än regeringens. På detta senare förslag röstade endast socialistisk folkepartis två representanter. 7 Den 21.9 begärde statsminister Lyng regeringens avsked med motivering, att en negativ majoritet på 76 mandat hade förkastat regeringsförklaringen. För regeringsfrågans lösning hänvisade Lyng kungen till ledaren för arbeiderpartiets stortingsgrupp Nils Hönsvald. 8 Kungen kallade sedan Hönsvald till överläggningar samma dag. Därvid rekommenderade Hönsvald kungen att låta den tidigare statsministern Einar Gerhardsen bilda ny regering. 8 Kungen följde Hönsvalds rekommendation och tillkallade Gerhardsen. Underlaget för detta beslut bör kunna föras tillbaka till voteringen om regeringsförklaringen, då en majoritet med 76 röster mot 74 föredrog arbeiderpartiets motförslag. SOU 1970: 16

När Gerhardsen infann sig hos kungen den 21.9, fick han i uppdrag att bilda ny regering. Några preciseringar av regeringsbasen innehöll uppdraget såvitt bekant inte. Men det uppges, att Gerhardsen vid mottagandet av uppdraget själv preciserade det i den meningen, att han accepterade att bilda regering på arbeiderpartiets bas. 9 Gerhardsen kunde snart presentera en ny socialdemokratisk minoritetsregering, som utnämndes den 25.9 efter det att regeringen Lyng beviljats avsked.10

4.3 1965 års regeringsbildning Vid stortingsvalet i september 1965 fick arbeiderpartiet (jämfört med 1961 års val) 68 mandat (—6), höjre 31 ( + 2 ) , venstre 18 ( + 4), senterpartiet 18 ( + 2), kristelig folkeparti 13 (—2) och socialistisk folkeparti 2 ( ± 0). Därmed fick stortinget en borgerlig majoritet på 80 mandat mot arbeiderpartiets och socialistisk folkepartis 70 mandat. 11 Statsminister Gerhardsen förklarade strax efter valet att han ämnade inlägga regeringens avskedsansökan efter det att det nya borgerliga stortinget konstituerat sig i början av oktober. Vid förhandlingar mellan de borgerliga partierna hade man enats om att föreslå senterpartiets ledare och tillika dess ordförande i stortingsgruppen Per Borten som statsminister i en borgerlig regering. Kung Olav underrättades om detta i slutet av september genom statsminister Gerhardsens försorg. 12 Den 11.10 inlämnade Gerhardsen regeringens avskedsansökan och samma dag kallades Borten till kungen. Underlaget för beslutet att tillkalla Borten vilade på att en majoritet av stortinget föreslagit Borten som ny statsminister, vilket kungen redan 5

Aftenposten (aftennummer) den 24.8. Ibid. den 27.8. Aftenposten (morgennummer) den 21.9. Arbeiderbladet den 23.9. 9 Ibid. 10 Nordisk kontakt 1963: 11, s. 690. 11 Nordisk kontakt 1965: 11, s. 708. 12 Arbeiderbladet den 25.9.

6 7 8

,

före Gerhardsens avsägelse underrättats om. Vid besöket hos kungen fick Borten i uppdrag att bilda ny regering. 13 Inte heller i detta fallet angavs några preciseringar för den kommande regeringens parlamentariska bas. En rimlig anledning till detta var, att en slutlig överenskommelse angående fördelningen av ministerposterna nåtts redan den 6.10. Därför kunde regeringen Borten utnämnas redan den 12.10 efter det att Gerhardsens regering beviljats avsked. 14

4.4 Norge —

derrättat kungen om partiernas överenskommelse. Vad gäller utformningen av uppdragen att bilda regering har dessa inte i något fall försetts med några direktiv eller preciseringar angående regeringsbasen. Regeringsbasen Dch även fördelningen av ministerposterna har nämligen i stort sett varit avgjord när uppdraget att bilda regering gavs.

sammanfattning

Eftersom det under efterkrigstiden endast förekommit tre ministärbildningar skapas inte något säkrare underlag för allmängiltiga slutsatser angående praxis vid de olika faserna av proceduren vid en ministärs tillkomst. Därtill kommer att de tre ministärbildningarna skett under en tvåårsperiod, vilket inte ger ett nödvändigt tidsperspektiv för bedömningen av stabiliteten i en eventuell praxis. Därför får sammanfattningen i det här fallet mer karaktären av en summering av gemensamma drag i de tre refererade ministärernas tillkomst. För kungens vidkommande har proceduren vid en ny regerings tillkomst initierats genom att den fungerande statsministern inlämnat sin regerings avskedsansökan. Enligt praxis uppmanar kungen regeringen att fungera tills en ny regering kan utnämnas. 15 Vid det tillfället ger också statsministern kungen en rekommendation om hur kungen bör handla. I de fall kontakter förekommit mellan kungen och partierna har det varit med de parlamentariska ledarna på rekommendation av den avgående statsministern. Något eget val av rådgivare har kungen således inte gjort. Den faktiska granskningen och summeringen av partiernas inställning till hur regeringsfrågan skulle lösas har skett genom kontakter mellan partierna och i ett fall har den avgående statsministern direkt un-

13 Ibid. den 13.10. 14 Nordisk kontakt 15

1965: 11, s. 711.

Castberg s. 209.

SOU 1970: 16

5 Sverige

5.1 Undersökningens läggning

omfattning

och upp-

Avsnittet om ministärbildningen i Sverige skiljer sig beträffande urvalet från övriga avsnitt medan själva undersökningsmetodiken och frågeställningarna är desamma. Avsikten är att behandla alla regeringsbildningar med början 1921 efter den allmänna rösträttens fulla genomförande med undantag av tillkomsten av samlingsregeringen och den efterföljande socialdemokratiska regeringen. Likaså har den regeringsombildning, som föranleddes av skiftet på statsministerposten 1946, och den breddning av regeringsbasen, som ägde rum 1951 genom bondeförbundets inträde i den socialdemokratiska regeringen, lämnats utanför undersökningen. Anledningen till att dessa utelämnats är att vissa speciella omständigheter förelåg vid respektive regeringsbildning och framför allt att inte någon osäkerhet kan anses ha rått om den tillträdande regeringens politiska bas, vilket också kom till uttryck genom att representanter för de politiska partierna inte inkallades för att avge rekommendationer om den kommande regeringens sammansättning. Således kommer regeringsbildningarna 1921, 1923, 1924, 1926, 1928, 1930, 1932, 1936 (Pehrsson), 1936 (Hansson), 1957 och 1969 att behandlas. SOU 1970: 16

5.2 1921 års regeringsbildning Valet till andra kammaren i september 1921 fick jämfört med 1919 års val följande resultat: 1 Socialdemokraterna 93 ( + 18), lantmanna- och borgarepartiet 62 (—9), liberala samlingspartiet 41 (—5), bondeförbundet 21 (— 8),2 kommunisterna 7 ( + 5) och socialdemokratiska vänstergruppen 6 mandat ( + 1 ) . Första kammaren hade följande sammansättning: socialdemokraterna 50 (— 1), nationella partiet 41 ( + 4), liberala samlingspartiet 38 (—2), bondeförbundet 18 (— l), 3 socialdemokratiska vänstergruppen 2 ( + 2) och kommunisterna 1 mandat (-2)4 Innan kungen började sina officiella konsultationer angående regeringsfrågan, hade han i tur och ordning överläggningar med ordföranden i liberala samlingspartiet Nils 1

Vid redovisningen av valresultaten till andra kammaren avses genomgående den mandatfördelning som trädde i kraft följande år. Däremot anges för första kammaren den aktuella mandatfördelningen vid respektive regeringsbildning. Vidare bör det påpekas att "vildarna" i båda kamrarna har redovisats tillsammans med det i respektive fall närstående partiet enligt ThermEnius uppdelning. 2 Jämförelsen grundar sig på att jordbrukarnas fria grupp och bondeförbundet tidigare hade 29 mandat tillsammans. 3 Jordbrukarnas fria grupp och bondeförbundet hade tidigare tillsammans 19 mandat. 4 Thermaenius, Riksdagspartierna. Sveriges Riksdag, bd 17, s. 282 f. 89

Eden, talmannen i första kammaren Hugo Hamilton och ordföranden i lantmannaoch borgarepartiet Arvid Lindman. Kungens samtal med Eden ägde rum i slutet av sept. eller senast den 1.10. Eden skall då ha klargjort, att han ansåg det uteslutet med en koalitionsregering bestående av liberaler och socialdemokrater. Den 1.10 hade kungen sedan överläggningar med Hamilton. Denne förklarade sig ej tro att en koalition mellan högern och liberalerna var möjlig. Om socialdemokraterna fick i uppdrag att bilda regering vore det enligt Hamilton önskvärt att de fick "operera alldeles för sig själva och på egen hand", det vill säga utan några utfästelser från liberalernas sida. I detta instämde kungen. Hamilton sade vidare, att han antog att kungen inte direkt skulle ge den socialdemokratiske partiledaren Branting regeringsbildningsuppdrag utan först konferera med partiledarna. Även i detta fall hade kungen samma uppfattning. Men för att gå med på att Branting bildade regering önskade kungen ställa upp vissa villkor, till exempel i försvarsfrågan. Hamilton varnade emellertid kungen för ett sådant förfaringssätt. Vid samtalet med Hamilton klargjorde kungen, att han helst såg en högerregering utan Ernst Trygger och Arvid Lindman, högerpartiernas ledare i första och andra kammaren. Senare samma dag mottog kungen Lindman, som ansåg att en högerregering var utesluten och att det inte fanns möjligheter till en samverkan mellan de borgerliga partierna. Det naturligaste alternativet var att socialdemokraterna fick bilda regering, ansåg Lindman. 5 Några dagar senare, den 4.10, inlämnade expeditionsministären von Sydow sin avskedsansökan till kungen. "Ansökningen har vid konselj kl. 3 på middagen föredragits inför H. M. Konungen, som därvid anmodade statsrådsmedlemmarna att, i avbidan på prövning av ansökningen fortfarande handhava utövningen av sina ämbeten." 6 Därvid gav von Sydow kungen rådet att överlägga med partiledarna om situationen. Men von Sydow hade redan innan re90

geringens avskedsansökan inlämnades haft företräde hos kungen och redogjort för samtal med gruppledaren för liberala samlingspartiet i första kammaren Kvarnzelius och ledamoten av nationella partiets förtroenderåd Swartz. von Sydow rekommenderade kungen att inte genast ge Branting regeringsbildningsuppdrag utan tills vidare ställa sig avvaktande, vilket kungen accepterade. Däremot avvisade kungen von Sydows förslag om en liberal ministär. 7 Den 5.10 inledde kungen sina officiella konsultationer med följande personer i turordning: talmännen i första och andra kammaren Hugo Hamilton respektive Herman Lindqvist gemensamt, ordföranden i liberala samlingspartiet Nils Eden tillsammans med partiets gruppledare i första kammaren Herman Kvarnzelius, ordföranden i lantmanna- och borgarepartiet Arvid Lindman, ledamoten av nationella partiets förtroenderåd Carl Swartz, vice ordföranden i jordbrukarnas fria grupp Nils Wohlin, den socialdemokratiska riksdagsgruppens ordförande Hjalmar Branting och slutligen den avgående statsministern von Sydow. Anledningen till att Swartz representerade nationella partiet var att dess ledare Ernst Trygger befann sig utomlands. Angående ordningsföljden kan man konstatera, att partirepresentanterna inte inkallades i turordning efter partiernas storlek. Det bör också noteras, att inga representanter från socialdemokratiska vänstergruppen, bondeförbundet eller kommunisterna deltog i överläggningarna. Rekommendationerna till kungen vid dessa förberedande överläggningar var skiftande. Hamilton ansåg att kungen borde avvakta, medan Lindqvist förordade en socialistisk-liberal koalitionsregering grundad på vänsterns majoritet i båda kamrarna. Eden rekommenderade med tanke på valutgången en socialdemokratisk regering. Kvarnzelius ansåg emellertid att den sittande ministären var den bästa lösningen. I andra hand re5 6 7

Gerdner, Parlamentarismens kris i Sverige vid 1920-talets början, s. 328 ff. Post- och Inrikes Tidningar den 4.10. Gerdner, a. a., s. 330 f. SOU 1970: 16

kommenderade han en liberal regering. Lindman vidhöll! sin tidigare uppfattning om en socialdermokratisk regering. Swartz ansåg att en borgerlig regering borde bildas. Wohlin motsatte sig en socialdemokratisk regering och utlovade sitt stöd till vilken annan regeringsikombination som helst. Branting ville intce direkt binda sig, men han ansåg att det borde undersökas om socialdemokraterna kuinde erhålla något stöd på förhand från liberalerna. Socialdemokraterna var nu det största partiet, men Branting poängterade att man i partiets styrka inte fick inräkna socialdemokratiska vänstergruppens eller kommunisternas mandat. Den avgående statsministern von Sydow avslutade dagens överläggningar hos kungen med att framhålla att man borde avvakta partiernas inbördes överläggningar innan några beslut fattades i regeringsfrågan. 8 Vid en sammanfattning av rekommendationerna på detta stadium med utgångspunkt från mandatstyrkan bakom rekommendationerna ifinner man att Branting med 143 mandat rekommenderat en socialdemokratisk regering stödd av liberalerna, Lindman och E<dén med tillsammans 103 mandat en socialidemokratisk regering. Mera vaga rekommendationer gavs av Swartz och Kvarnzelius om en borgerlig regering respektive en fortsättning på den sittande regeringen. Mandatstyrkan bakom dessa rekommendationer var 41 och 38 mandat. Efter det att partiernas förtroenderåd sammanträtt för att behandla regeringsfrågan kallade kungen till nya överläggningar den 8.10. Först mottog kungen von Sydow, som rådde kungen att inte ge något regeringsbildningsuppdrag denna dag. Därefter mottogs Branting, som rekommenderade en socialdemokratisk regering trots att liberalerna inte ville utfästa sig att på förhand ge en sådan regering effektivt stöd. Med tanke på den borgerliga majoriteten i kamrarna ville emellertid kungen först undersöka möjligheten av en borgerlig regering, vilket Branting accepterade. Kungen mottog sedan Eden och Kvarnzelius samtidigt. Båda ansåg en liberal regering otänkbar och rekommenderade en soSOU 1970: 16

cialdemokratisk regering. På kungens direkta förfrågan om Eden ville undersöka möjligheterna för en liberal regering stödd av de borgerliga partierna, svarade Eden avvisande. Bondeförbundets ordförande och gruppledare i andra kammaren Nilsson i Vibberbo följde därefter, och han rekommenderade en borgerlig regering. Kungen mottog sedan tillsammans lantmanna- och borgarepartiets ordförande Lindman och nationella partiets representanter Swartz och på den senares inrådan även Sam Clason. Lindman upprepade sin rekommendation om en socialdemokratisk regering, medan Swartz och Clason önskade en borgerlig regering. Kungen framförde på nytt att alternativet med en borgerlig regering borde prövas. Lindman accepterade detta och rådde kungen att ge Eden, som representant för liberala samlingspartiet, erbjudande att bilda regering. Under samtalets gång inkallades von Sydow och han fick i uppdrag att framföra förslaget. Men innan von Sydow fullgjorde sitt uppdrag hade de båda talmännen givit sina synpunkter på situationen. Ett nytt alternativ hade då framkommit på initiativ av Swartz och Clason, som förmådde liberalen Allan Cederborg att inte ställa sig helt negativ till att ta sig an en regeringsbildning. Hamilton föreslog kungen att ge von Sydow i uppdrag att kontakta Cederborg. Men denne visade sig inte villig att bilda regering. Därefter försökte von Sydow förgäves förmå Eden att åtaga sig uppgiften. Kungen underrättades av von Sydow om de misslyckade försöken. Under rådande förhållanden ansåg då von Sydow, att kungen utan några villkor borde ge Branting i uppdrag att bilda regering. 9 Den 9.10 utsändes följande av von Sydow redigerade kommuniké: "Sedan Konungen undersökt olika möjligheter för åstadkommande av en regering på parlamentarisk grund, har konungen i dag uppdragit åt hr Hjalmar Branting att bilda regering. Hr Branting har mottagit uppdraget." 10 Som underlag för beslutet att utse en so8 Ibid. s. 333—337. 9 Ibid. s. 360—369. 10

Post- och Inrikes Tidningar den 10.10. 91

cialdemokratisk regeringsbildare kan åberopas rekommendationerna den 8.10 från representanter för 284 mandat och de förhållandena, att socialdemokraterna var det största partiet samt att partiet haft framgång i valet. Slutligen kan man tillfoga den omständigheten att liberalerna efter sakprövning kunde förväntas stödja regeringen i vissa frågor. Innan Branting fick i uppdrag att bilda regeringen hade emellertid kungen under diskussioner med Branting framfört sina uppfattningar om arbetslöshetsunderstödsfrågan, skattefrågan och försvarsfrågan och skaffat sig återförsäkringar om den kommande regeringens politik. 11 Det uppges även att utrikesministerfrågan diskuterades, och kungen skulle då ha motsatt sig Brantings kandidat Assar Åkerman och likaså lösningen att Thorsson blev statsminister och Branting utrikesminister. 12 Således kan man säga, att regeringsbildningsuppdraget rent faktiskt försågs med precisering både i fråga om den kommande politiken och om regeringens sammansättning. Efter några dagars överläggningar var ministerlistan klar och den nya socialdemokratiska regeringen med Branting som stats- och utrikesminister utnämndes den 13.4 efter det att regeringen von Sydows avskedsansökan beviljats. 13

5.3 1923 års regeringsbildning Mandatfördelningen var vid 1923 års ministärskifte oförändrad i andra kammaren jämfört med föregående år, medan situationen förändrats i första kammaren genom att nationella partiet förfogade över 42 mandat mot tidigare 41 och bondeförbundet 17 mandat mot tidigare 18. 14 Den socialdemokratiska regeringen Branting hade ställt sin existens på spel den 5.4 inför en votering i första kammaren om ett sammanjämkningsförslag angående arbetslöshetshjälpen, vilket andra kammaren hade bifallit. Men i första kammaren fälldes förslaget med 76 röster mot 60. 15 Bland dem som motarbetade förslaget spelade libera92

len C. G. Ekman en ledande roll starkt understödd av nationella partiets ordförande Trygger. 16 Nästa dag inlämnade regeringen sin avskedsansökan, och följande kommuniké utsändes: "H. K. H. Kronprinsen-Regenten anmodade statsrådets samtliga ledamöter att intill dess H. M. Konungen hunnit återvända samt i avbidan på prövningen av ansökningarna fortfarande handhava utövningen av sina ämbeten och förklarade sig statsrådets samtliga ledamöter därtill villiga." 17 Huruvida Branting i samband med inlämnandet av regeringens avskedsansökan gav någon rekommendation till kronprinsen, finns det inga tillgängliga uppgifter om. Emellertid tillkallade kronprinsen första kammarens talman Hugo Hamilton och denne gav kronprinsen, "som vanligt, anvisning på de personer han borde konferera med, nämligen AK:s l:e vice talman E. A. Nilsson, av socialisterna Möller och Eriksson i Grängesberg, av liberalerna Eden och C. G. Ekman, av högern Trygger och Lindman samt av bondeförbundarna Wohlin och Johansson i Kälkebo. Jag tillrådde honom vidare att taga högerns och vänsterns ledare var för sig, enär han, om han toge Eden och Ekman tillsammans och Lindman och Trygger tillsammans, näppeligen skulle få veta vad de tänkte." 18 Vid samma tillfälle uppmanades Hamilton att ge sina synpunkter på regeringsfrågan. Han ansåg, att "det väl egentligen vore de liberala, trots att de äro det minsta partiet, som borde bilda ministär. Jag ansåg emellertid att, så splittrat som detta parti vore, detta svårligen vore för dem möjligt. Man måste därför inrikta sig på att få till stånd en koalitionsministär. Den enda, som kunde åstadkomma en dylik vore, enligi

11 Hildebrand, Gustaf V som människa och regent, s. 398 f. a. a., s. 551.

12 Enligt von Sydow i Gerdner, 13 Hildebrand, a. a., s. 399. 14 Thermaenius, a. a. s. 282. 15 FK:s protokoll nr 23, s. 76. 16

Lindeberg, Nödhjälp och samhällsneutralitet, s. 176 f. 17 Post- och Inrikes Tidningar den 6.4. 18 Hugo Hamiltons dagböcker den 6.4.1923. SOU 1970: 16

min tanke, Trygger. Det gällde blott, att han från början hade klart för sig att han i denna ministär måste ha med även liberalerna, ty en koalitionsministär av högern och bondeförbundet ansåg jag mycket svag." 19 Efter Hamilton tillkallades andra kammarens l:e vice talman, E. A. Nilsson. (Talmannen Viktor Larsson var sjuk.) Den 7.4 fortsatte överläggningarna hos kronprinsen och följande personer kallades i turordning: ordföranden i liberala samlingspartiet Nils Eden, andre ordföranden i första kammaren för liberala samlingspartiet C. G. Ekman, ordföranden i den socialdemokratiska riksdagsgruppen, andrakammarledamoten Bernhard Eriksson, ordföranden i bondeförbundet Johan Johansson i Kälkebo, ordföranden i lantmanna- och borgarpartiets riksdagsgrupp Arvid Lindman, vice ordföranden i socialdemokratiska riksdagsgruppen, förstakammarledamoten Gustaf Möller, ordföranden i nationella partiet Ernst Trygger och slutligen vice ordföranden i bondeförbundet Nils Wohlin. 20 Vilka rekommendationer de därvid framförde till kronprinsen finns det inga tillgängliga uppgifter om. Den 11.4 var emellertid situationen enligt Hamilton den att det rådde allmän enighet inom högerpartierna och bondeförbundet att kungen borde tillkalla Trygger och ge honom i uppdrag att bilda regering utan några preciseringar eller villkor. Av samma mening var även liberalerna C. G. Ekman och Mauritz Hellberg. Samma dag besökte kronprinsen Hamilton. Efter det att Hamilton då meddelat vad han kände till om partiernas inställning, framlade kronprinsen sin mening. Han ansåg, att "kungen först borde vända sig till Trygger med uppdrag att antingen söka bilda en samlingsministär av de borgerliga eller ock en högerministär med garantier i vissa större frågor från de andra två borgerliga partierna. Lyckades han ej häri, borde kungen vända sig till C. G. Ekman." Men Hamilton kunde inte inse varför kungen över huvud taget skulle vända sig till Ekman. "Kamrarnas liberala partier vore sedan flera år ett enhetligt parti, och detta partis åtminstone nominella chef hette SOU 1970: 16

Eden. Ekman hade visserligen varit den verksamme i striden, men därigenom hade han ej blivit partiets ledare." 21 När kungen den 13.4 återkom till Stockholm övertog han ledningen av förhandlingarna i regeringsfrågan. Han tillkallade först den avgående statsministern Branting, som rekommenderade att kungen skulle vända sig till Ekman. Därefter följde Hamilton, som upprepade sin ståndpunkt att kungen borde vända sig till Eden om liberalerna skulle få uppdrag att bilda regering. Men på kungens fråga rekommenderade Hamilton att erbjudandet borde gå till Trygger, "såsom varande chefen för det största av de tre partier som störtat" Brantings regering. 22 Efter Hamilton följde andra kammarens l:e vice talman E. A. Nilsson, Ernst Trygger, Arvid Lindman, Nils Eden och C. G. Ekman. Vid överläggningarna med Ekman erbjöd honom kungen, enligt Ekmans egen anteckning, "att antingen bilda eller som medlem ingå i en koalitionsregering, sammansatt av riksdagens borgerliga partier. Han (kungen) förklarade att det vore min 'oryggliga plikt' att välja ettdera av dessa alternativ, enär det vore på mitt yrkande, som den Brantingska ministären stupade." Ekman avvisade dessa båda alternativ men förklarade, att om kungen ansåg en liberal ministär önskvärd, skulle han inte avvisa ett eventuellt uppdrag att bilda regering. Enligt Ekman reflekterade inte kungen på en sådan lösning. 23 Kungens övervägande av partiernas inställning resulterade den 14.4 i följande kommuniké: "Efter avslutade konferenser har H. M. Konungen i dag uppdragit åt f. d. justitierådet E. Trygger att bilda regering." 24 Såsom ett tänkbart underlag för beslutet att utse Trygger till regeringsbil19 Ibid. 20

Dagens Nyheter och Svenska Dagbladet den 8.4. Hugo Hamiltons dagböcker den 11.4.1923. 22 Ibid. den 13.4.1923. 23 Enligt C. G. Ekmans dagboksanteckning tryckt i Freeman, Med liberalismen i blodet, s. 59. 24 Post- och Inrikes Tidningar den 14.4. 21

dare framstår hans ledarskap för det största av de partier, som fällt regeringen Branting. Vidare kan det sägas att borgerlig majoritet rådde i båda kamrarna. För övrigt kan man tillägga att valmöjligheterna efter liberalernas nej till en samlingsregering var relativt begränsade. Tryggers uppdrag preciserades under överläggningarna med kungen att gälla bildandet av en borgerlig samlingsregering. Trygger vände sig följaktligen till liberala samlingspartiets och bondeförbundets ledare med förfrågan om regeringssamverkan. Men Eden avvisade tanken för liberalernas räkning och inskränkte sig till att försäkra fullt saklig prövning av den kommande regeringens politik. Johansson i Kälkebo var mera positiv och förklarade sig på riksdagsgruppens vägnar villig att tillsammans med Trygger undersöka möjligheterna till en borgerlig samlingsregering. När liberalernas inställning blev känd förföll tanken på en borgerlig samlingsregering, men Trygger uppges efter förnyad framställning till bondeförbundet ha erhållit godkännande för enskilda medlemmars inträde i regeringen, vilket liberalerna å sin sida hade avvisat. Därtill kom samma löfte från bondeförbundet som liberalerna avgivit om sin inställning till Tryggers kommande regering. Kungen underrättades av Trygger om de borgerliga partiernas svar, och det återstående alternativet blev en högerregering. I sin regering lyckades Trygger få med bondeförbundets vice ordförande Nils Wohlin och två andra icke högermän. 25 Den 19.4 var regeringens sammansättning klar och ministären kunde utnämnas efter det att regeringen Brantings avskedsansökan godkänts. 26

gången av andrakammarvalet i september. Mandatställningen under 1924 i första kammaren jämfört med 1923 var följande: socialdemokraterna 52 ( + 2), nationella partiet 44 ( + 2), frisinnade folkpartiet 22 (—),28 bondeförbundet 17 ( ± 0), liberala riksdagspartiet 14 (—) och kommunisterna 1 mandat ( ± 0). Valet till andra kammaren gav följande resultat: socialdemokraterna 104 ( + 5), lantmanna- och borgarepartiet 65 ( + 3), frisinnade folkpartiet 29 (—), bondeförbundet 23 ( + 2), kommunisterna 5 (— 2) och liberala riksdagspartiet 4 mandat (—).29 Efter valet återupptogs diskussionen om regeringen borde avgå. Inom regeringen var man benägen att skjuta upp försvarsfrågans avgörande för att nå någon form av samförståndslösning med de frisinnade. Den 4.10 tillkallade kungen lantmanna- och borgarepartiets ordförande Arvid Lindman och informerade denne om regeringens planer. Lindman ansåg emellertid en samförståndslösning omöjlig och förordade att regeringen skulle avgå. 30 Efter fruktlösa försök från Tryggers sida att nå fram till en kompromisslösning i försvarsfrågan inlämnade regeringen den 14.10 sin avskedsansökan. Den efterföljande kommunikén lydde: "Hans Maj:t Konungen anmodade statsrådets samtliga ledamöter att, i avbidan på prövning av ansökningen, fortfarande handhava utövningen av sina ämbeten och förklarade sig statsrådets samtliga ledamöter därtill villiga." 31 Samma dag tillkallade kungen följande personer för överläggningar om regeringsfrågan: lantmanna- och borgarepartiets ordförande Arvid Lindman, nationella partiets 25

Hildebrand, a. a. s. 403 ff. och Inrikes Tidningar den 20.4. FK:s protokoll nr 40 och AK:s protokoll nr 40, s. 100 samt Wieslander, I nedrustningens tecken, s. 60—66. 28 Liberala samlingspartiet hade 1923 splittrats i frisinnade folkpartiet och liberala riksdagspartiet på frågan om förbud mot rusdrycker. Liberala samlingspartiet hade under 1923 38 mandat i första kammaren. 29 Thermasnius, a. a. s. 292 f. 30 Anderson, I., Arvid Lindman och hans tid, s. 295. 31 Post- och Inrikes Tidningar den 14.10. 26 Post27

5.4 1924 års regeringsbildning Den 24.5 led regeringen Trygger nederlag på en proposition om försvarsfrågan. Första kammaren biföll regeringens förslag medan andra kammaren avslog propositionen. 27 Efter långa diskussioner beslöt regeringen trots sitt nederlag att sitta kvar och avvakta ut94

SOU 1970: 16

ordförande A. F. Vennersten, liberala riksdagspartiets ordförande Eliel Löfgren, frisinnade folkpartiets ordförande C. G. Ekman och socialdemokratiska riksdagsgruppens ordförande Hjalmar Branting. 32 Följande dag fortsatte kungen överläggningarna med första kammarens talman Hugo Hamilton, andra kammarens talman Herman Lindqvist samt bondeförbundets ordförande Johansson i Kälkebo. 33 Under överläggningarna hos kungen skall Lindman bestämt ha avrått från en borgerlig regering och rekommenderat en ny regering Branting. C. G. Ekman uppges ha framfört, att han helst såg att högerregeringen satt kvar. Dock ansåg han, under rådande omständigheter, att det var bäst att låta Branting bilda ny regering. Branting förklarade sig för sin del beredd att bilda regering. 34 Resultatet av kungens konsultationer blev att Branting tillkallades den 15.10. Han fick då "utan något villkor från konungens sida" i uppdrag att bilda den nya regeringen. Som beslutsunderlag för kungen att utse Branting kan man förutom Lindmans och Ekmans rekommendationer nämna Brantings egen önskan att bilda regering. Dessutom var socialdemokraterna riksdagens största parti med största framgång i andrakammarvalet. Partiet kunde också betraktas ha dubbelriktade samarbetsmöjligheter med den borgerliga och socialistiska vänstern. Den 18.10 kunde Brantings socialdemokratiska regering utnämnas efter det att regeringen Trygger beviljats avsked. 35

5.5 1926 års regeringsbildning Mandatställningen i första kammaren under 1926 jämfört med föregående år var följande: socialdemokraterna 52 ( ± 0), nationella partiet 47 ( + 4), frisinnade folkpartiet 25 ( + 3 ) , bondeförbundet 16 (—2), liberala riksdagspartiet 9 (—4) och kommunisterna 1 mandat ( ± 0 ) . I andra kammaren var mandatfördelningen oförändrad jämfört med föregående år. 36 Inom den socialdemokratiska regeringen SOU 1970: 16

hade Rickard Sandler efterträtt Branting som statsminister 1925 vid dennes bortgång. Under Sandiers ledarskap hade regeringen under våren 1926 upphävt arbetslöshetskommissionens beslut att hänvisa arbetare till blockerade arbeten vid Stripa gruvfält i Västmanland och vidare undanröjt beslutet att inte utbetala arbetslöshetshjälp till dem som vägrade ta anvisade arbeten vid Stripa. Regeringens handlande föranledde politisk strid och statsutskottet under C. G. Ekmans ledning underkände regeringens åtgärd. 37 Vid riksdagsbehandlingen av utskottets betänkande ställde statsminister Sandler kabinettsfråga. Men båda kamrarna anslöt sig till statsutskottets betänkande, och därmed var regeringens öde avgjort. 38 I en efterföljande officiell kommuniké den 2.6 hette det: "Statsrådets samtliga ledamöter hava idag vid 10-tiden på f.m. ingivit ansökning om entledigande från sina ämbeten, vilken ansökning föredragits i konselj. H. M. Konungen anmodade statsrådets ledamöter att tills vidare kvarstå för att ombesörja handläggningen av de löpande ärendena." 39 I samband med demissionen gav den avgående statsministern Sandler kungen sina synpunkter på regeringsfrågan. Sandler ansåg, att det kanske vore riktigt att låta högern bilda regering, men med tanke på försvarsfrågan var det inte realistiskt att räkna med att högern önskade åtaga sig uppgiften. I stället rekommenderade Sandler kungen "att vända sig till Ekman". 40 Efter Sandler hade kungen samma dag konsultationer med följande personer i turordning: första kammarens talman Hugo Hamilton, andra kammarens talman Herman Lindqvist, nationella partiets ordförande Ernst Trygger, lantmanna- och borgarepartiets ordförande Arvid Lindman, libera32 Arbetet och Svenska Dagbladet 33 Arbetet den 16.10. 34 Anderson, I., a. a. s. 295. 35 Hildebrand, a. a. s. 415 f. 36 Thermaenius, a. a. s. 282. 37

den 15.10.

Hadenius-Wieslander-Molin. Sverige efter 1900, s. 110. FK:s protokoll nr 42, s. 90 och AK:s protokoll nr 44, s. 92. 39 Post- och Inrikes Tidningar den 2.6. 40 Hugo Hamiltons dagböcker den 2.6.1926.

la riksdagspartiets ordförande Eliel Löfgren, bondeförbundets ordförande J. Johansson i Kälkebo samt frisinnade folkpartiets ordförande C. G. Ekman. 41 Vid överläggningarna hos kungen anslöt sig Hamilton till Sandiers rekommendation att låta C. G. Ekman bilda regering. Kungen uppges redan vid sitt samtal med Hamilton ha varit inställd på att ge Ekman regeringsbildningsuppdrag. Angående de övriga rådgivarna hade Hamilton "anledning antaga" att de givit samma rekommendation som han själv.42 Efter överläggningarna utfärdades följande kommuniké: "Sedan H. M:t under förmiddagens lopp konfererat med riksdagens talmän och ledare för olika partier inom riksdagen, har H.. M:t uppdragit åt riksbanksfullmäktige Carl Gustaf Ekman att bilda regering." 43 Tänkbart beslutsunderlag för kungen att utse Ekman kan, förutom de direkta rekommendationerna, ha varit att Ekman spelade en huvudroll vid den socialdemokratiska regeringens fall och att Ekmans parti hade praktiska samarbetsmöjligheter både med de borgerliga partierna och socialdemokraterna. Någon precisering av uppdraget att bilda regering gavs inte. Ekman inledde emellertid förhandlingar med de borgerliga partierna och det visade sig snart att endast liberalerna kunde tänkas vara intresserade av regeringssamverkan. Kungen fick den 4.6 en rapport av Ekman, där han förklarade att ministerlistan inom kort skulle vara komplett. Trots vissa motsättningar mellan liberalerna och de frisinnade lyckades Ekman få med några framträdande representanter för liberalerna, däribland liberala riksdagspartiets ordförande Eliel Löfgren. 44 Den 7.6 ägde slutligen regeringsskiftet rum, och Ekmans frisinnade-liberala regering efterträdde den socialdemokratiska regeringen Sandler. 45

5.6 1928 års regeringsbildning Andrakammarvalet i september 1928 fick följande resultat: socialdemokraterna 90 96

(— 15), lantmanna- och borgarepartiet 73 ( + 8), frisinnade folkpartiet 28 (— 1), bondeförbundet 27 ( + 4), kommunisterna 8 ( + 4 ) och liberala riksdagspartiet 4 mandat ( ± 0 ) . Inom första kammaren var mandatfördelningen 1928 jämfört med föregående år följande: socialdemokraterna 52 ( ± 0), nationella partiet 52 ( + 3), frisinnade folkpartiet 24 ( ± 0), bondeförbundet 14 (—2) och liberala riksdagspartiet 7 mandat (-1)-46 Valet medförde stora förluster för socialdemokraterna och en markant framgång för lantmanna- och borgarepartiet, medan de frisinnades och liberalernas ställning förblev oförändrad. Men det blev ändå inte själva valutslaget som närmast ledde till regeringens avgång. Snarare var det motsättningar inom regeringen mellan Ekman och liberalerna. Konflikten ledde till att liberalerna bestämt fordrade att få avgå. 47 Den 24.9 hade kungen vid samtal med Ekman och några av statsråden fått det intrycket, att Ekman inte hade någonting emot att sitta kvar medan de liberala statsråden önskade avgå. Men kungen uppmanade inte Ekman att försöka rekonstruera regeringen på frisinnad bas, utan han rekommenderade Ekman att på nytt överväga situationen och ta kontakt med Lindman för att se om det var möjligt att enas om en borgerlig regering. Tanken var då att Ekman skulle sitta kvar som statsminister och komplettera regeringen med representanter för högern och bondeförbundet. Men Lindman som därefter kallades till kungen var inte tilltalad av den lösning som kungen eftersträvade. Ekman tog emellertid fasta på rådet att konferera med Lindman. 48 Följande dag tillkallade kungen statsrådet Ribbing sedan han hört att såväl denne 41

Dagens Nyheter och Svenska Dagbladet den 3.6. 42 Hugo Hamiltons dagböcker den 2.6.1926. 43 Post- och Inrikes Tidningar den 2.6. 44 Hugo Hamiltons dagböcker den 4.6.1926 och Andersson, G., Från bondetåget till samlingsregeringen, s. 66 f. 45 Hildebrand, a. a. s. 423. 46 Thermaenius, a. a. s. 282 f. 47 Andersson, G., a. a. s. 72. 48 Anderson, I., a. a. s. 315 f. SOU 1970: 16

som de båda andra liberala statsråden hade för avsikt att avgå. Ribbing bekräftade detta, och kungen ansåg då att det vore lämpligast att hela regeringen ställde sina platser till förfogande. 49 Senare samma dag tog Ekman kontakt med Lindman, som tillfrågades om högern önskade bilda regering. Lindman skall då ha svarat att det var den sittande regeringens sak att överväga konsekvenserna av valutslaget. Enligt Lindman hade valresultatet pekat på en borgerlig samlingsregering, vilket var ett alternativ som inte tilltalade Ekman. 50 Den 26.9 hade kungen och Ekman en överläggning om situationen och vid den efterföljande konseljen föll det definitiva avgörandet om regeringens ställning. I den officiella kommunikén hette det: "Ministären Ekman har vid konselj på tisdagens middag inlämnat sin avskedsansökan. Ministären anmodades att tills vidare fungera för skötandet av löpande ärenden." 51 På eftermiddagen samma dag inledde kungen konsultationer med talmän och partirepresentanter i följande ordning: lantmanna- och borgarepartiets ordförande Arvid Lindman, nationella partiets ordförande Ernst Trygger, bondeförbundets vice ordförande Nilsson i Gränebo, som då fungerade som partiledare, och sist socialdemokratiska riksdagsgruppens ordförande P. A. Hansson. 52 Vad det gäller Ekman och troligen också Löfgren, hade de tillfälle att framföra sina synpunkter på regeringsfrågans lösning innan avskedsansökan inlämnades. Angående talmännen föreligger det något oklara uppgifter om att endast AK:s talman B. Eriksson kallades till kungen vid detta tillfälle. Resultatet av kungens konsultationer blev enligt den officiella kommunikén följande: "Efter konferenser med partiledare och talmän har Konungen uppdragit åt ledningen av riksdagens högerpartier att undersöka möjligheterna för bildandet av en borgerlig koalitionsregering." 53 Således fick Lindman och Trygger gemensamt ett sonderingsuppdrag, vilket torde ha motiverats av att de representerade de största borgerliga partierna och av att båda kamrarna hade borger7—SOU 1970: 16

lig majoritet. Vidare hade lantmanna- och borgarepartiet gått mest framåt i andrakammarvalet. Efter att ha tagit kontakt med de borgerliga partierna avlade högerledarna rapport inför kungen den 27.9, och den offentliggjordes i en officiell kommuniké av följande lydelse: "Amiral Lindman och universitetskanslern Trygger hava meddelat Hans Majestät Konungen att de fullgjort sitt uppdrag att undersöka möjligheten för bildandet av en borgerlig koalitionsregering. Vid konferens med excellensen Ekman har denne förklarat att han icke kan medverka till åstadkommandet av en dylik regering. Excellensen Löfgren har å det liberala partiets vägnar avgivit en liknande förklaring. Hr Petrus Nilsson i Gränebo åter hade meddelat, att bondeförbundets förtroenderåd anslöt sig till tanken på en allmän borgerlig koalitionsregering. För dagen (den 28.9) föreligger endast att hr Nilsson i Gränebo varit uppkallad till konungen samt att partiledarna inbördes förhandla." 54 Den 28.9 efter sitt besök hos kungen återupptog Nilsson i Gränebo förhandlingarna med Lindman och Trygger. Senare samma dag hade kungen även överläggningar med Ekman. Under dessa överläggningar beklagade kungen att en samlingsregering inte kunde förverkligas och i det läget sade sig kungen ha föredragit att Ekman förblev regeringschef, "men högern kunde ju åberopa sina framgångar i valet. Konungen begärde en förklaring av Ekman, om han hade utsikter att komplettera sin regering och fortsätta, därest han senare skulle få anmodan därom. I varje fall ville konungen erhålla ett råd. Ekman svarade, att han ej gärna kunde ge ett råd, då han vore part i saken, men ville endast förklara att han, därest han finge en anmodan, trodde sig redan nu kunna säga, att han icke såg något hinder för att mottaga uppdraget." 55 Redan 49 Hildebrand, a. a. s. 426 f. 50 Anderson, I., a. a. s. 316. 51 Post- och Inrikes Tidningar den 27.9. 52 Svenska Dagbladet den 27.9. 53

Post- och Inrikes Tidningar den 27.9.

54 Ibid. den 28.9. 55

Hildebrand, a. a. s. 428. 97

följande dag blev det klart, att bondeförbundet tackade nej till att ingå i en högerregering.''6 Senare samma dag var Lindman och Trygger på nytt hos kungen och rapporterade om situationen. "Sedan det visat sig omöjligt att få till stånd en allmän borgerlig koalitionsregering har Konungen uppdragit åt amiral Lindman att bilda regering. Amiral Lindman har förklarat sig villig att emottaga uppdraget." 57 Som tänkbara beslutsmotiv för att ge Lindman regeringsbildningsuppdrag kan anges den borgerliga majoriteten i båda kamrarna, att lantmannaoch borgarepartiet var det största borgerliga partiet, att partiet gjorde markanta vinster i valet samt att Trygger uppges 58 ha föreslagit Lindman som statsminister. Av Hildebrands version av samtalet mellan kungen och Ekman den 28.9 kan man dra slutsatsen, att lantmanna- och borgarepartiets valframgång varit avgörande för kungens beslut och i den här situationen vägde tyngre än de frisinnades dubbelriktade samarbetsmöjligheter. Några dagar efter det att Lindman fått regeringsbildningsuppdrag, bildade han en regering bestående av de båda högerpartierna. Den 2.10 utnämndes den nya regeringen sedan Ekmans regering beviljats avsked. 59

5.7 1930 års regeringsbildning Vid 1930 års ministärskifte var mandatfördelningen i andra kammaren oförändrad jämfört med 1928, medan första kammaren jämfört med 1929 hade fått följande sammansättning: socialdemokraterna 52 ( ± 0), nationella partiet 49 ( ± 0), frisinnade folkpartiet 24 ( ± 0), bondeförbundet 17 ( ± 0), liberala riksdagspartiet 6 (—1) och kommunisterna 2 mandat ( + l). 6 0 Det som kom att avgöra regeringen Lindmans existens blev frågan om höjning av spannmålstullarna. Propositionen hade remitterats till ett särskilt utskott under ledning av C. G. Ekman. Tillsammans med socialdemokraterna i utskottet utformade C. G. Ekman ett annat stödförslag för jordbruket med inmalningstvånget som huvud98

punkt. Vid riksdagsbehandlingen i slutet av maj bifölls utskottets förslag i båda kamrarna 61 , och regeringen tog konsekvensen av sitt nederlag den 2.6. "Ministären Lindman har vid konselj klockan 9.15 idag på fm. ingivit sin avskedsansökan. Ministären anmodades att tills vidare fungera för skötande av löpande ärenden." 62 Redan före konseljen hade Lindman inlett konsultationerna hos kungen i regeringsfrågan. Efter det att regeringens avskedsansökan inlämnats tillkallade kungen följande personer: första kammarens talman A. F. Vennersten, andra kammarens talman B. Eriksson, socialdemokratiska riksdagsgruppens ordförande P. A. Hansson, frisinnade folkpartiets ordförande C. G. Ekman och bondeförbundets ordförande O. Olsson i Kullenbergstorp. Således kallades inte nationella partiets ordförande E. Trygger på detta stadium. Men det är sannolikt att även han fick tillfälle att framföra sina synpunkter på regeringsfrågan innan avskedsansökan inlämnades. Däremot saknas uppgifter om att någon representant för liberala riksdagspartiet kallades till överläggningarna. Vid överläggningarna hos kungen framförde den avgående statsministern Lindman rekommendationen om en borgerlig regering under C. G. Ekmans ledning. Hans motivering var den borgerliga majoriteten grundad på 1928 års valutslag och Ekmans ledarskap i särskilda utskottet, vars förslag fällde regeringen. Lindman framhöll också att kungen borde anmoda Ekman att skapa en bredare regeringsbas än frisinnade folkpartiet. Vennersten gav kungen samma rekommendation som Lindman. Talmannen i andra kammaren B. Eriksson gav däremot kungen rådet att vända sig till riksdagens största parti, det vill säga socialdemokra-

5G Dagsns Nyheter den 29 och 30.9. 57

Post- och Inrikes Tidningar den 29.9.

58 Anderson, I., a. a. s. 318. 59 Post- och Inrikes Tidningar 60 ThermEenius, a. a. s. 282. 61

den 2.10.

FK:s protokoll nr 42, s. 44 och AK:s protokoll nr 43, s. 100. 62 Post- och Inrikes Tidningar den 2.6. SOU 1970: 16

terna. P. A. Hansson ansåg, att förutsättningar fanns för en majoritetsregering, baserad på frisinnade och socialdemokrater, och erbjöd sig att undersöka möjligheterna för ett sådant alternativ. C. G. Ekman förklarade för kungen, att det inte fanns utsikter till en regering bestående av frisinnade och socialdemokrater. Om uppdrag att bilda regering gavs de frisinnade, skulle de försöka få till stånd samarbete med liberaler och bondeförbundare. Men bondeförbundets talesman Olsson i Kullenbergstorp uttalade sig svävande om partiets inställning. 63 Något senare tillkallade kungen Vennersten för nya överläggningar, varvid Vennersten under intryck av P. A. Hanssons rekommendation ändrade sitt tidigare råd och nu föreslog kungen att vända sig till socialdemokraterna, eftersom de önskade få till stånd en majoritetsregering. Kungen hade en liknande uppfattning. Strax därefter tillkom kronprinsen och Lindman, och överläggningar fortsattes mellan dessa fyra. Kronprinsen framhöll då vikten av att en majoritetsregering kom till stånd. Men Lindman motsatte sig bestämt att kungen gav socialdemokraterna ett sonderingsuppdrag eller uppdrag att bilda regering. 64 Kungen fortsatte sedan överläggningarna med Lindman enskilt, varvid först justitieminister Bissmark och sedan Trygger tillkallades. De understödde båda Lindmans ståndpunkt. 65 Efter det att kungen med bistånd av första kammarens talman, den avgående statsministern, kronprinsen och två statsråd hade övervägt de framförda rekommendationerna avgjordes frågan och C. G. Ekman tillkallades. "H. M. Konungen har uppdragit åt riksgäldsfullmäktige C. G. Ekman att bilda regering och H. M:t har därvid framhållit vikten av att den nya regeringen om möjligt erhölle ett starkt parlamentariskt underlag." 66 Förutom de skäl för val av regeringsbildare som grundar sig på att det fanns borgerlig majoritet i kamrarna och att Ekman, som Lindman anförde, spelat en ledande roll vid regeringens fall kan man som den viktigaste grunden anföra de friSOU 1970: 16

sinnades dubbelriktade samarbetsmöjligheter. I uppdraget framhölls önskvärdheten av "ett starkt parlamentariskt underlag". Ekman hade redan inledningsvis klargjort att de frisinnade skulle söka samarbete med liberalerna och bondeförbundarna. Så skedde också. Dessutom tog Ekman kontakt med P. A. Hansson. Men inte något av de tre partierna önskade regeringssamarbete med de frisinnade. 67 Den 5.6 avlade Ekman rapport inför kungen om förhandlingsläget. I den efterföljande kommunikén hette det: "Riksgäldsfullmäktigen C. G. Ekman har på torsdagens middag klockan 12 varit uppe hos H. M. Konungen. Därefter meddelade hr Ekman att det ännu icke var klart beträffande regeringsbildandet. Underhandlingarna pågå fortfarande. Hr Ekman förmodade, att han på fredag kväll skulle kunna meddela Konungen resultatet av dessa." 68 Efter rapporten om det misslyckade förhandlingsresultatet gav kungen Ekman fria händer vid bildandet av regering. 69 Sedan kungen följande dag informerats om sammansättningen av den frisinnade regeringen utnämndes Ekmans nya regering den 7.6 efter det att regeringen Lindman beviljats avsked. 70

5.8 1932 års regeringsbildning Valet till andra kammaren i september 1932 fick jämfört med 1928 års val följande resultat: socialdemokraterna 104 ( + 14), lantmanna- och borgarepartiet 58 (— 15), bondeförbundet 36 ( + 9), frisinnade folkpartiet 20 (— 8), kommunisterna 6 (— 2), liberala riksdagspartiet 4 ( ± 0) och kominternpartiet (se anm. not 71) 2 mandat (—). Första kammaren hade jämfört med föregående år föl63

Hildebrand, a. a. s. 431. M Ibid. s. 431 f. 65 Ibid. s. 432. 66 Post- och Inrikes Tidningar den 3.6. 07 Hildebrand, a. a. s. 433. 08 Post- och Inrikes Tidningar den 5.6. 09 Dagens Nyheter den 6.6. 70 Post- och Inrikes Tidningar den 7.6. 99

jande sammansättning: socialdemokraterna 55 ( + 1), nationella partiet 49 (— 1), frisinnade folkpartiet 22 (— 1), bondeförbundet 19 ( + 2), liberala riksdagspartiet 4 (— 1) och kommunisterna 1 mandat ( ± O).71 I den frisinnade regeringen hade Felix Hamrin efterträtt Ekman som statsminister 1932 på grund av den senares ekonomiska mellanhavanden med Ivar Kreuger. De kvarvarande regeringsmedlemmarna beslöt efter konsultationer med kungen att sitta kvar över andrakammarvalet. 72 Den 19.9 utsändes följande officiella kommuniké: "Ministären Hamrin har i dag på förmiddagen till H. M. Konungen ingivit sin avskedsansökan. Ministären anmodades att tills vidare fungera för skötande av löpande ärenden." 73 Den avgående statsministern hade redan vid konseljen förordat bildandet av en borgerlig samlingsregering. Som stöd för detta åberopade han den borgerliga majoriteten i båda kamrarna. Eftersom bondeförbundet var det enda borgerliga parti som haft framgång i valet, borde kungen i första hand vända sig till bondeförbundets ordförande O. Olsson i Kullenbergstorp. 74 Efter konseljen tillkallade kungen följande personer för inledande konsultationer i regeringsfrågan: första kammarens talman A. F . Vennersten, andra kammarens talman B. Eriksson, socialdemokratiska riksdagsgruppens ordförande P. A. Hansson, lantmanna- och borgarepartiets ordförande A. Lindman tillsammans med nationella partiets ordförande E. Trygger och sist bondeförbundets ordförande O. Olsson i Kullenbergstorp. Vid överläggningarna hos kungen hade de båda talmännen pekat på socialdemokraterna. P. A. Hansson ansåg, att valutgången talade för en vänsterregering. Men utsikterna till ett fast samarbete med den borgerliga vänstern var små, medgav han. Om en majoritetsregering inte kunde bildas, var socialdemokraterna villiga bilda en minoritetsregering. De båda högerledarna ansåg med tanke på valutgången, att det vore naturligt att socialdemokraterna fick bilda regering. Alternativet med en borgerlig 100

samlingsregering var svårt att förverkliga och vidare skulle en sådan regering bli svag på grund av inre splittring, menade högerledarna. Olsson i Kullenbergstorp ansåg först, att en borgerlig samlingsregering var lämpligast. Men när han informerades om högerledarnas rekommendation uppges han inte ha haft något att invända mot deras förslag. Kungen föreslog honom då att ta kontakt med högerledarna, men Olsson ansåg det lämpligare att högerledarna vände sig till honom. Efter de inledande överläggningarna hos kungen tillkallades den avgående statsministern Hamrin, som fick en redogörelse för de rekommendationer kungen fått. Vid summeringen av dessa upprepade Hamrin sin åsikt att kungen skulle vända sig till bondeförbundets ledare. 75 Den 20.9 tog högerledarna initiativ till överläggningar med Olsson i Kullenbergstorp. Då framförde den senare tanken på en borgerlig samlingsregering grundad på riksdagens borgerliga majoritet. Men högerledarna framförde sina betänkligheter mot en sådan lösning. Inom högerpartierna diskuterades senare samma dag regeringsfrågan och man beslöt informera kungen och Olsson i Kullenbergstorp om följande uttalande: "Vi anse valutgången tala för en socialdemokratisk regering samt för att en borgerlig samling begränsas till en sådan i oppositionsställning, men om en borgerlig samling i regeringsställning med klar majoritet i andra kammaren, särskilt i de näringspolitiska frågorna, genom bondeförbundets initiativ kan åstadkommas, vilja vi ej ställa oss avvisande däremot." 76 Högerledarna mottogs strax därefter av kungen, som informerades om uttalandet. 71

Thermsenius, a. a. s. 282 f. Anm. Beteckningen kominternpartiet används på den kominterntrogna fraktion som bröt sig ur kommunistpartiet 1929. 72 Andersson, G., a. a. s. 92. 73 Post- och Inrikes Tidningar den 19.9. 74 Nyman, Svensk parlamentarism 1932—1936, s. 38. 75 Ibid. s. 39 ff. 76 Ibid. s. 43. SOU 1970: 16

Kungen fick nu rådet att tillkalla Olsson i Kullenbergstorp. Inför eventualiteten av en socialdemokratisk regering avrådde de kungen från att uppmana socialdemokraterna att få med de frisinnade i en regering. Vid de följande överläggningarna mellan kungen och Olsson i Kullenbergstorp den 20.9 deltog även den avgående statsministern. Hamrin höll fast vid sin rekommendation att Olsson i Kullenbergstorp borde få i uppdrag att bilda regering. Men denne redovisade sina betänkligheter både inför sonderingsuppdrag och uppdrag att bilda regering. I stället framförde han tanken att en icke-politiker, förslagsvis överståthållaren Henning Elmquist, skulle anförtros uppdraget att bilda regering. Men både kungen och Hamrin motsatte sig en sådan lösning. De vidare överläggningarna, som även omfattade en sakdiskussion mellan Hamrin och Olsson om en gemensam borgerlig politik, blev emellertid resultatlösa. 1 detta läge kallades P. A. Hansson till kungen. P. A. Hansson fick då i uppdrag att söka bilda en parlamentarisk majoritetsregering, vilket han genast åtog sig.77 Beslutet att ge P. A. Hansson sonderingsuppdrag torde kunna förklaras av att representanter för en majoritet i båda kamrarna hänvisat till socialdemokraterna. Vidare var socialdemokraterna det största partiet och partiet hade haft stora framgångar i valet. Den 21.9 tillkallade kungen Lindman och meddelade honom att han givit P. A. Hansson ett sonderingsuppdrag. Om Hansson inte kunde förverkliga uppdraget, avsåg kungen att undersöka möjligheterna för en borgerlig samlingsregering, vilket Lindman emellertid avrådde ifrån. Under samtalets gång begärde Hamrin företräde hos kungen, och Lindman avlägsnade sig tillfälligtvis. Hamrin omtalade, att den socialdemokratiske partiledaren informerats om att de frisinnade inte ville deltaga i en vänsterregering tillsammans med socialdemokraterna. Därefter återupptogs samtalet mellan kungen och Lindman, och högerledaren rekommenderade kungen att låta P. A. Hansson behålla uppdraget att bilda regering, även SOU 1970: 16

om de frisinnade vidhöll sin uppfattning, vilket kungen nu accepterade. Efter förnyade förhandlingar mellan P. A. Hansson och Hamrin erhöll kungen den 22.9 rapport om situationen, och enligt Hanssons uppfattning fanns det knappt några utsikter till en majoritetsregering. 78 Sedan Hansson på nytt försökt nå en lösning med de frisinnade rapporterade han till kungen att hans ansträngningar misslyckats och att den socialdemokratiska partistyrelsen i denna situation förordat en socialdemokratisk minoritetsregering. Kungen gav då P. A. Hansson i uppdrag att bilda regering, vilket han åtog sig.79 I denna situation kan samma beslutsprinciper som tidigare anförts vid sonderingsuppdraget anses ha varit tillämpliga vartill kommer att de frisinnade kunde förväntas ge socialdemokraterna stöd i vissa frågor. Uppdraget hade inte någon uttrycklig precisering, men rent faktiskt avsågs en socialdemokratisk minoritetsregering. Vid diskussioner mellan kungen och P. A. Hansson om regeringens sammansättning hade kungen uttryckt önskemål om Östen Undén som utrikesminister. Men Hansson föredrog den förutsvarande statsministern Rickard Sandler på denna post so . Redan den 23.9 var fördelningen av statsrådsposterna klar, och P. A. Hanssons regering med Rickard Sandler som utrikesminister utnämndes den 24.9 efter det att regeringen Hamrin beviljats avsked. xl

5.9 Tillkomsten 1936

av Axel Pehrssons regering

Partiställningen i andra kammaren hade 1936 förändrats på grund av partibyten och nya partibildningar jämfört med 1933 på följande sätt: socialdemokraterna 104 (—2), högerpartiet (tidigare lantmanna- och borgarepartiet) 53 (— 3), bondeförbundet 37 77 Ibid. s. 47. 78 Ibid. s. 60 f. 79 Ibid. s. 65 f. 80 Hildebrand, a. a. s. 493. 81

Post- och Inrikes Tidningar den 24.9. 101

( + 1), folkpartiet (sammanslagning av frisinnade folkpartiet och liberala riksdagspartiet) 25 (— 1), kommunisterna 8 ( + 2), nationella gruppen 3 ( + 3) och kominternpartiet 2 mandat ( ± O).82 Första kammaren hade under 1936 följande sammansättning jämfört med föregående år: socialdemokraterna 65 ( + 3), högerpartiet (tidigare nationella partiet) 46 (—2), bondeförbundet 22 ( + 2), folkpartiet (sammanslagning av frisinnade folkpartiet och liberala riksdagspartiet) 16 (—3) och kommunisterna 1 mandat ( ± O).83 Anledningen till den socialdemokratiska regeringens avgång var ett nederlag för ett regeringsförslag i pensionsfrågan. Statsminister Hansson hade inför voteringen i andra kammaren klargjort att resultatet avgjorde regeringens existens. Regeringsförslaget avslogs emellertid i båda kamrarna, i första kammaren med 81 röster mot 64 och i andra kammaren 113 röster mot 107.84 Statsminister Hansson inlämnade regeringens avskedsansökan till kungen den 15.6. Till de inledande konsultationerna den 15.6 lät kungen redan den 14.6 kalla, förutom den avgående statsministern, följande personer i turordning: första kammarens talman A. F . Vennersten, andra kammarens talman A. V. Sävström, riksdagshögerns ordförande G. Bagge tillsammans med partiets gruppledare i andra kammaren M. Skoglund i Doverstorp, folkpartiets ordförande G. Andersson i Rasjön, folkpartiets gruppledare i första kammaren F. Hamrin och slutligen bondeförbundets ordförande A. Pehrsson i Bramstorp tillsammans med partiets vice ordförande C. P. V. Nilsson i Gränebo. 85 Tillgängliga uppgifter om rekommendationerna till kungen angående regeringsbasen visar, att högerrepresentanterna förordade en borgerlig trepartiregering, medan de båda folkpartirepresentanterna föreslog samverkan mellan folkpartiet och bondeförbundet. Under samtalet med G. Andersson i Rasjön förklarade kungen — enligt Anderssons i Rasjön memoarer — att han "ämnade verka för en regering av samtliga borgerliga partier under ledning av herr 102

Pehrsson i Bramstorp". Till ett sådant alternativ var Andersson i Rasjön ytterst tveksam. Om en borgerlig trepartiregering skulle kunna förverkligas fick, enligt hans mening, bero på vilket program en sådan regering skulle bygga, och tills det närmare klarlagts ville folkpartiet avvakta. Kungen uttryckte dock förhoppningen, att det åtminstone skulle bli möjligt med en samverkan av mellanpartierna, eftersom han ansåg en regering baserad på endast bondeförbundet vara det sämsta alternativ som kunde komma i fråga.86 Vad sedan gällde personfrågan torde, enligt Nyman, samtliga tillfrågade ha hänvisat till A. Pehrsson i Bramstorp. När kungen den 16.6 mottog bondeförbtindets representanter gav han A. Pehrsson i Bramstorp i uppdrag att undersöka möjligheterna att bilda en samlingsregering med starkaste möjliga parlamentariska underlag. 87 Som möjliga beslutsprinciper för sonderingsuppdraget kan man peka på, förutom direkta hänvisningar till Pehrsson i Bramstorp, att de borgerliga hade majoritet i båda kamrarna och att bondeförbundet var det enda borgerliga parti, som hade framgång i 1932 års andrakammarval, samt att partiet hade samarbetsmöjligheter med socialdemokraterna och folkpartiet. Bondeförbundsledaren inledde sitt sonderingsuppdrag med att sända en skrivelse av följande lydelse till de båda andra borgerliga partierna: "Sedan jag på anmodan av Hans Maj:t Konungen åtagit mig att undersöka möjligheten att bilda en samlingsregering med största möjliga parlamentariska underlag, har jag äran fråga, huruvida folkpartiets riksdagsgrupp (riks-

82 Riksdagsmanna valen 1933—1936 (SOS), s. 74. s. 11. FK:s protokoll nr 43, s. 59 och AK:s protokoll nr 44, s. 89. 85 Nyman, a. a. s. 397. 86 Andersson, G., a. a. s. 172 f. 87 Nyman, a. a. s. 398 f. 83 Ibid. 84

SOU 1970: 16

dagshögern) — därest förutsättningar i övrigt för en sådan lösning av regeringsfrågan befinnas föreligga — är villig att medverka till bildandet av en regering, bestående av representanter för bondeförbundet, riksdagshögern och folkpartiets riksdagsgrupp med ett arbetsprogram, som står i huvudsaklig överensstämmelse med bondeförbundets grunduppfattning." 88 Eftersom uppdraget avsåg en samlingsregering med största parlamentariska underlag, tog Pehrsson i Bramstorp även kontakt med P. A. Hansson. Men socialdemokraterna avvisade direkt förslaget om samlingsregering. 88 De fortsatta förhandlingarna mellan de borgerliga partierna fördes företrädesvis skriftligen. Den 17.6 hade Pehrsson i Bramstorp företräde hos kungen och informerade honom om förhandlingsläget. Sedan det konstaterats att en samlingsregering inte var möjlig, gav kungen Pehrsson i Bramstorp i uppdrag att fortsätta förhandlingarna med de borgerliga partierna. 89 Vid de efterföljande överläggningarna mellan de borgerliga partiledarna kunde emellertid inte enighet uppnås, vilket Pehrsson i Bramstorp rapporterade till kungen den 18.6.90 Det återstående alternativet, sedan möjligheterna till samlingsregering, borgerlig trepartiregering och mellanparti-regering bortfallit, var en regering baserad på bondeförbundet. Innan Pehrsson i Bramstorp sammanträffade med kungen hade bondeförbundets förtroenderåd uttalat sig för att partiet på egen hand bildade regering. 90 Därför kan man antaga att Pehrsson i Bramstorp rekommenderade kungen en sådan lösning. Resultatet av överläggningarna blev att kungen gav Pehrsson i Bramstorp i uppdrag att bilda regering utan någon närmare precisering. Det stod dock klart att den återstående möjligheten var en bondeförbundsregering. De beslutsprinciper som kan anföras i denna situation är desamma som angavs beträffande beslutet att ge Pehrsson i Bramstorp sonderingsuppdrag. Den 19.6 kunde slutligen bondeförbundsregeringen Axel Pehrsson i Bramstorp utnämnas sedan P. A. Hanssons regering beviljats avsked. 91 SOU 1970: 16

5.10 Tillkomsten ring 1936

av P. A. Hanssons rege-

Andrakammarvalet den 20.9 1936 gav jämfört med 1932 års val följande resultat: socialdemokraterna 112 ( + 10), högerpartiet 44 (—9), bondeförbundet 36 (—1), folkpartiet 27 ( + 2 ) , kommunisterna 6 (—2) och kominternpartiet 5 mandat ( + 3). 92 Partiställningen i första kammaren var densamma som vid föregående ministärskifte. Dagen efter valet hade statsministern ett samtal med kungen, där han berörde konsekvenserna av valutgången. Samtidigt meddelade statsministern att regeringen ämnade inlämna sin avskedsansökan. Kungen gav då statsministern i uppdrag att meddela partiledarna att överläggningar i regeringsfrågan skulle äga rum den 23.9 efter kungens återkomst till Stockholm. 93 Senare den 21.9 tog statsministern initiativ till överläggningar med den socialdemokratiske partiledaren P. A. Hansson. Under detta samtal berördes möjligheterna till en samverkan i regeringsställning mellan socialdemokrater och bondeförbundare. Om en sådan skulle kunna komma till stånd, vilket i och för sig var osäkert, måste socialdemokraterna ha ett klart dominerande inflytande i regeringen, menade P. A. Hansson. Den naturligaste lösningen var dock med tanke på valresultatet en rent socialdemokratisk regering, ansåg han. 94 Vid konseljen den 23.9 inlämnade regeringen sin avskedsansökan. Efter överläggningar med den avgående statsministern mottog kungen följande personer i turordning: första kammarens talman A. F . Vennersten, andra kammarens talman A. V.

88 Ibid. s. 399 f. 89 Ibid. s. 403. 90 Ibid. s. 411 f. 81 Post- och Inrikes 92

Tidningar den 19.6. Riksdagsmannavalen 1933—1936 (SOS), s. 74. 93 Nyman, a. a. s. 466 och Andersson, G., a. a. s. 184. 94 Nyman, a. a. s. 466. 103

Sävström, riksdagshögerns vice ordförande och gruppledare i andra kammaren M. Skoglund i Doverstorp (partiordföranden G. Bagge befann sig i utlandet), folkpartiets ordförande G. Andersson i Rasjön och slutligen socialdemokratiska riksdagsgruppens ordförande P. A. Hansson. Under överläggningarna med Skoglund i Doverstorp frågade kungen om denne inte ansåg det lämpligast att P. A. Hansson försökte nå samförstånd med bondeförbundet. Skoglund var emellertid tveksam om detta var en realistisk lösning. Själv ansåg han i alla fall att högern hade ringa inflytande på regeringsbildningen. 95 Vid överläggningarna med G. Andersson i Rasjön förklarade kungen, att han ämnade ge P. A. Hansson i uppdrag att bilda regering, vilket Andersson i Rasjön understödde. 96 Efter Andersson i Rasjön följde P. A. Hansson, som av kungen fick i uppdrag att bilda regering. Som tänkbara beslutsprinciper kan härvid nämnas, att socialdemokraterna var det största partiet och att partiet haft betydande framgång i valet. Dessutom kan det tilläggas att socialdemokraterna borde kunna påräkna stöd i vissa frågor av både den borgerliga och socialistiska vänstern eller av endera. Uppdraget att bilda regering gavs utan någon precisering av regeringsbasen. Emellertid återupptogs kontakterna mellan P. A. Hansson och A. Pehrsson i Bramstorp för överläggningar om ett eventuellt regeringssamarbete. Ingående diskussioner följde sedan i politiska sakfrågor mellan de båda partierna. Efter några dagar hade man nått enighet om ett regeringsprogram och överläggningar inom och mellan partierna koncentrerades till frågorna hur statsrådsposterna skulle fördelas och vilka personer som skulle ingå i den nya regeringen. 97 Den 27.9 kunde slutligen överenskommelse uppnås i personfrågorna, och den nya koalitionsregeringen bestående av socialdemokrater och bondeförbundare under ledning av P. A. Hansson utnämndes den 28.9 sedan bondeförbundsregeringen Pehrsson i Bramstorp beviljats avsked. 98 104

5.11 1957 års regeringsbildning Vid 1957 års regeringsombildning hade första kammaren följande sammansättning: socialdemokraterna 79 mandat, folkpartiet 30, bondeförbundet 25, högerpartiet 13 och kommunisterna 3 mandat. Andra kammaren hade följande sammansättning: socialdemokraterna 106 mandat, folkpartiet 58, högerpartiet 42, bondeförbundet 19 och kommunisterna 6 mandat. 99 Av riksdagens totalt 381 mandat förfogade alltså socialdemokraterna över 185, folkpartiet 88, högerpartiet 55, bondeförbundet 44 och kommunisterna 9 mandat. 1 majoritetsregeringen, bestående av socialdemokrater och bondeförbundare, framträdde inre motsättningar under hösten 1957. En viktig skiljande fråga var tilläggspensioneringen, där de båda regeringspartierna vid den konsultativa folkomröstningen lagt fram olika förslag. Motsättningarna mellan regeringspartierna ledde till att bondeförbundet den 24.10 beslöt att lämna koalitionen. Den 26.10 på förmiddagen inlämnade statsminister Erlander regeringens avskedsansökan till kungen. Erlanders motiv var, att regeringens politiska karaktär genom bondeförbundets beslut hade ändrats i så hög grad, att han ansåg att hela regeringen borde avgå. Vidare borde alla socialdemokratiska regeringsledamöter få tillfälle att ta ställning till om de önskade ingå i en socialdemokratisk minoritetsregering. Kungen bad regeringen fungera tills vidare som expeditionsministär. 100 Statsministern hade innan avskedsansökan inlämnades haft överläggningar med justitie95 Ibid. s. 468. 96 Andersson, G., a. a. s. 185. 97 Nyman, a. a. s. 469—484. 98 Post- och Inrikes Tidningar den 29.9. 99 Bjerlöw, 1957 års riksdag I, s. 50. 100

Uppgifterna är hämtade från en intervju, som gjordes med statsminister Tage Erlander den 17.10.1968. Vid kommande referenser till denna intervju används förkortningen: Intervju den 17.10.68. En av Erlander godkänd utskrift av anteckningar vid intervjun fogas vid undersökningen som bilaga 1. SOU 1970: 16

ministern angående formerna för de konsultationer, som skulle äga rum efter regeringens avskedsansökan. Statsministern hade sedan rekommenderat kungen att inkalla talmännen i första och andra kammaren samt partiledarna till överläggningar. Avgörande för den inbördes turordningen mellan partiledarna borde respektive partis storlek vara. I statsministerns rekommendation uteslöts emellertid deltagande av kommunisterna. Motivet till detta var, att "kommunisterna hade en så liten representation i riksdagen att statsministern betraktade det som uteslutet att de skulle påverka regeringsbildningen". 101 Kungen följde sedan statsministerns rekommendation på alla punkter. Partierna företräddes alltså av sina parlamentariska ledare. Någon frihet för kungen att välja person kan i denna situation inte anses ha förelegat. På lördagen den 26.10 kl. 10 inleddes besöken hos kungen av statsminister Erlander, som efter att ha inlämnat regeringens avskedsansökan rekommenderade en socialdemokratisk minoritetsregering. 101 Kl. 11 infann sig första kammarens talman John Bergvall. Några uppgifter om vad som då sades eller vilka rekommendationer talmannen kan ha givit kungen har inte varit tillgängliga. Men den dåvarande folkpartiledaren har uppgivit, att Bergvall sannolikt rekommenderade en borgerlig trepartiregering. 102 En halv timme senare anlände andra kammarens talman Gustaf Nilsson. Kungen skall ha förhört sig om Nilsson trodde en samlingsregering vara möjlig. Nilsson "hade invändningar häremot och förordade kort och gott att Erlander skulle få i uppdrag att bilda en enpartiregering". 103 Därefter följde folkpartiledaren Bertil Ohlin, som rekommenderade en undersökning av förutsättningarna för en samlingsregering omfattande de fyra demokratiska partierna. Högerpartiets ledare Jarl Hjalmarson kom därnäst i tur, och han förordade i första hand en samlingsregering efter schweiziskt mönster. I andra hand rekommenderade han en regering stödd på en majoritet av de ickeSOU 1970: 16

socialistiska partierna i andra kammaren. 104 Centerpartiet-bondeförbundets ledare Gunnar Hedlund önskade helst en samlingsregering, 105 men en sådan lösning ansåg han inte möjlig. Under rådande omständigheter ansåg han det realistiskt med en socialdemokratisk enpartiregering. 106 Senare på eftermiddagen den 26.10 kallades statsminister Erlander till kungen för överläggningar. Kungen presenterade då en summering av de besked som talmännen och partiledarna givit honom angående regeringsfrågans lösning. Därefter framställde kungen önskemålet om att statsminister Erlander skulle åtaga sig uppdraget att bilda en samlingsregering. 107 "Även om det enligt statsministerns mening inte förelåg några reella möjligheter att bilda en sådan regering, accepterade han att låta partiinstanserna yttra sig över kungens förslag." 107 Därmed hade han "åtagit sig att undersöka möjligheterna att bilda en samlingsregering". 107 Under söndagen den 27.10 hade statsminister Erlander överläggningar med de tre borgerliga partiledarna med utgångspunkt från det sonderingsuppdrag han åtagit sig. På måndagsförmiddagen besökte statsministern kungen för att informera om sina överläggningar under söndagen. Riksmarskalkens kommuniké efter mötet hade följande lydelse: "Statsminister Erlander har för Konungen på måndagen anmält att enligt hans uppfattning förutsättning saknas för bildandet i nuvarande situation av en regering med deltagande av de fyra demokratiska partierna. Konungen kommer nu att till gemensam överläggning kalla professor Ohlin och direktör Hjalmarson." 108 När statsministern avlagt sin rapport öns-

101 102

Ibid. Intervju med professor Bertil Ohlin den 13.2.1969. 103 Enligt brev till författaren från dåvarande talmannen Gustaf Nilsson den 11.9.1968. 104 Dagens Nyheter den 27.10. 105 Ruin, Mellan samlingsregering och tvåpartisystem, s. 246. 100 Intervju med JD Gunnar Hedlund den 3.3.1969. 107 Intervju den 17.10.68. los Dagspressen den 29.10. 105

kade han återlämna sitt uppdrag, vilket kungen accepterade. 109 På måndagseftermiddagen hade sedan kungen överläggningar med folkpartiets och högerpartiets ledare. Därefter utfärdades följande kommuniké: "H. M. Konungens överläggning med professor Ohlin och direktör Hjalmarson gemensamt har lett till det resultatet att de förklarat sig beredda att överväga möjligheten av bildandet av en regering stödd på riksdagens tre borgerliga partier." 110 Det torde vara svårt att ge en definitiv tolkning av kommunikén med utgångspunkt från dess formulering. Men vid överläggningarna hos kungen hade Ohlin och Hjalmarson på eget initiativ framfört tanken på en borgerlig regering. För att utröna om detta var möjligt bad de kungen att få tillfälle att överlägga med centerpartiledaren. Kungen tillmötesgick då deras begäran om interna överläggningar. 111 Således gav inte kungen de båda borgerliga partiledarna något regeringsbildningsuppdrag och inte heller något sonderingsuppdrag för att klarlägga om en borgerlig regering var möjlig. Kungen gav dem däremot tid till interna överläggningar. 112 På måndagseftermiddagen och tisdagsförmiddagen hade de tre borgerliga partiledarna inbördes överläggningar. Senare på tisdagen ägde nya överläggningar rum mellan kungen och de borgerliga partiledarna. Därvid redovisade Ohlin och Hjalmarson förhandlingsresultatet men gav inte kungen någon konkret rekommendation i regeringsfrågan. Hedlund hade emellertid före de båda andra borgerliga partiledarna varit hos kungen och rekommenderat en socialdemokratisk enpartiregering. 113 Härefter utfärdades följande kommuniké: "Konungen har under förmiddagen på tisdagen haft samtal dels med statsrådet Hedlund, dels gemensamt med professor Ohlin och direktör Hjalmarson. Därvid har samtliga förklarat att förutsättningar saknas för bildandet av en regering stödd på de tre borgerliga partierna." 114 Strax efter det att kommunikén offentliggjorts kallades Erlander till kungen. Vid 106

sammanträffandet med kungen fick han i uppdrag att bilda ny regering. Några av de tidigare nämnda beslutsprinciperna kan även i detta fall anses vara tillämpliga. Representanter för en majoritet i riksdagen hade sålunda rekommenderat en socialdemokratisk regering, socialdemokraterna var riksdagens största parti och partiet hade majoritet i första kammaren. Dessutom kunde kommunisterna förväntas stödja en socialdemokratisk regering. Eventuellt skulle man i detta sammanhang kunna tillfoga, att även centerpartiet-bondeförbundet kunde antagas stödja regeringen i vissa frågor. Slutligen bör det framhållas att några reella valmöjligheter inte kan anses ha förelegat, efter det att de borgerliga partierna funnit det omöjligt att bilda en borgerlig regering. Kungens uppdrag till Erlander gavs utan några officiella preciseringar. Innan han fick det slutgiltiga uppdraget att bilda regering, hade kungen emellertid framfört önskemål om en parlamentarisk majoritetsregering. Men Erlander var av den meningen, att det var omöjligt att bilda en sådan regering i den dåvarande situationen. Däremot var han villig att bilda en socialdemokratisk enpartiregering, och därmed kan också regeringsbasen i praktiken anses ha preciserats till det socialdemokratiska partiet, när han åtog sig uppdraget att bilda regering. 115 Den 31.10 utnämndes den nya socialdemokratiska enpartiregeringen efter det att koalitionsregeringen beviljats avsked.116

109 110 111

Tntervju den 17.10.68. Dagspressen den 29.10. Enligt intervjuer med landshövding Jarl Hjalmarson den 12.2.1969 och professor Bertil Ohlin den 13.2.1969. 1,2 I denna tolkning instämmer Erlander som efter intervjun den 17.10.1968 vid samtal med kungen har fått bekräftelse på att min tolkning av kommunikéns innebörd är riktig. (Brev till författaren från kanslirådet Leif Andersson den 6.2.1970.) 113 Intervju med JD Gunnar Hedlund den 3.3.1969. 114 Dagspressen den 30.10. 115 Intervju den 17.10.68. 116 Post- och Inrikes Tidningar den 1.11. SOU 1970: 16

5.12 1969 års regeringsbildning Vid regeringsbildningen 1969 var partiställningen i första kammaren följande: socialdemokraterna 79 mandat, folkpartiet 26, moderata samlingspartiet 25, centerpartiet 20 och vänsterpartiet kommunisterna 1 mandat. Andra kammaren hade följande sammansättning: socialdemokraterna 125 mandat, centerpartiet 39, folkpartiet 34, moderata samlingspartiet 32 och vänsterpartiet kommunisterna 3 mandat. 117

beslut kan i enlighet med de tidigare refererade beslutsprinciperna anges vara att socialdemokraterna var det största partiet med majoritet i båda kamrarna samt att representanter för en majoritet — häri inräknas socialdemokraternas accepterande av kungens uppdrag — i riksdagen rekommenderat den socialdemokratiske partiledaren som regeringsbildare. Mot bakgrund av rekommendationernas innehåll var det också naturligt att den kommande regeringsbasen skulle utgöras av socialdemokraterna.

Vid konselj den 9.10118 inlämnade statsminister Erlander — som några dagar tidigare av åldersskäl avgått som ordförande i det socialdemokratiska partiet vid dess partikongress — den socialdemokratiska regeringens avskedsansökan till kungen i närvaro av kronprinsen och prins Bertil. Kungen bad regeringen fungera tills ny regering var bildad, vilket regeringen accepterade.

I konselj den 14.10 beviljades samtliga statsråd i regeringen Erlander avsked, och den nya socialdemokratiska enpartiregeringen med Olof Palme som statsminister utnämndes. 121

På eftermiddagen den 9.10 inledde kungen konsultationer 119 med första kammarens talman Erik Boheman, som senare följdes av andra kammarens talman Henry Allard. Följande dag fortsatte kungen sina överläggningar i turordning med moderata samlingspartiets ledare Yngve Holmberg, folkpartiets l:e vice ordförande Sven Gustafson (partiordföranden Sven Wedén var sjuk), centerpartiets ledare Gunnar Hedlund och slutligen med den nyvalde socialdemokratiske partiledaren Olof Palme. Någon representant för vänsterpartiet kommunisterna inkallades alltså inte. Angående turordningen mellan talmän och partiledare hade kungen konsulterat förste hovmarskalken Stig H:son Ericson. 120 Det bör tilläggas, att även kronprinsen och prins Bertil var närvarande vid kungens konsultationer den 9 och 10, liksom vid konseljen den 9.10.

Med utgångspunkt i de inledande frågeställningarna skall en sammanfattning göras i syfte att klarlägga de generella inslagen vid regeringsbildningarna i Sverige.

Mot bakgrund av den klara parlamentariska situationen förordade de båda talmännen och oppositionens talesmän den socialdemokratiske partiledaren Olof Palme som regeringsbildare. Kungen redogjorde inför Palme för sin summering av de rekommendationer han fått, varefter kungen gav honom i uppdrag att bilda regering. Underlaget för kungens SOU 1970: 16

5.13 Sverige —

sammanfattning

117 Förteckning över Första kammarens ledamöter vid riksdagen 1969, s. 34 och Förteckning över Andra kammarens ledamöter vid riksdagen 1969, s. 50. 1,8 Referatet av utvecklingen den 9 och 10.10 bygger på dagspressen. 11!l Att konsultationer kom till stånd i denna klara parlamentariska situation innebar att man frångick uppfattningen i Kungl. Maj:ts proposition 1968:27, s. 211, där det säges: "Om statsministern avgår av personliga skäl eller annars under sådana omständigheter att hans avgång inte är uttryck för att det eller de partier som har regeringsansvar vill dra sig tillbaka från regeringsställningen, bör regeringspartiet eller -partierna omgående kunna få uppdraget att utse den person som de vill att konungen skall utnämna till ny statsminister." Vid 1946 års skifte på statsministerposten efter P. A. Hanssons bortgång överensstämde förfaringssättet vid Erlanders tillträde med rekommendationen i propositionen. Anledningen till att regeringsbildningen 1969 redovisas här är att konsultationer kom till stånd trots att den parlamentariska situationen klart angav vem som skulle få i uppdrag att bilda regering. 120 Enligt PM angående regeringsbildningen 1969 upprättad av riksmarskalken Stig H:son Ericson den 21.1.1970. Promemorian fogas vid undersökningen som bilaga 2. 121 Post- och Inrikes Tidningar den 15.10. 107

Initiativet till en ny regerings tillkomst tages av kungen sedan den sittande regeringen inlämnat sin avskedsansökan. Undantagen från denna regel är 1921, 1924 och 1928 års regeringsbildningar, då kungen tog initiativ till vissa överläggningar innan den sittande regeringen inlämnat sin avskedsansökan. I det första fallet hade kungen överläggningar med lantmanna- och borgarepartiets ordförande Arvid Lindman, liberala samlingspartiets ordförande Nils Eden och första kammarens talman Hugo Hamilton. I de båda andra fallen tog kungen initiativ till överläggningar endast med Arvid Lindman. Angående turordningen vid de inledande överläggningarna hos kungen gäller att den avgående statsministern i samtliga fall inlett överläggningarna utom 1969, då talmännen inledde konsultationerna. Därefter har första och andra kammarens talmän inkallats med undantag för 1924 års regeringsbildning. För den fortsatta turordningen mellan partiernas representanter är det inte möjligt att urskilja något enhetligt mönster, som med en rimlig tolkning kan kallas praxis. Olikheterna mellan regeringsbildningarna i detta avseende är snarast det genomgående draget. Två drag kan dock uppmärksammas. Då två representanter för samma parti eller två representanter för närstående partibildningar, till exempel de båda högerpartierna samt de frisinnade och liberalerna, inkallats, har de ofta konsulterats efter varandra. I några fall (1921, 1932 och 1936/Pehrsson/) har de i stället inkallats samtidigt till kungen. Vidare kan det nämnas att turordningen vid regeringsbildningarna 1926, 1928, 1936/P/ och 1936/H/ följde en traditionell höger-vänster indelning med början på högerpartierna, följda av liberala partier, bondeförbundet och sist socialdemokratiska partiet. Ett genomgående undantag är dock som ovan nämnts att den avgående statsministern inlett överläggningarna för sitt partis räkning. 1969 följdes ordningen från höger till vänster utan undantag. Då emellertid praxis i det stora hela saknas angående turordningen, innebär det att 108

kungen, med undantag för 1957, haft en reell valfrihet att avgöra turordningen mellan rådgivarna. Till de inledande konsultationerna kallas partiernas parlamentariska ledare. I några fall (1921, 1923 och 1936/Pehrsson/) har även partiets gruppledare i den kammare, där ej partiledaren suttit, fått deltaga i överläggningarna. När det har skett har beslutet såvitt man kan se grundat sig på kungens egen bedömning. Den avgående statsministern har med undantag för 1926, 1932 och 1969 års regeringsbildningar varit ende representant för sitt parti från och med 1926 och samtidigt dess parlamentariske ledare. För de avgående koalitionsregeringarna 1928 och 1930 är det sannolikt att liberala riksdagspartiets ordförande Eliel Löfgren respektive nationella partiets ordförande Ernst Trygger fick avge sina rekommendationer i samband med regeringens avgång. Någon annan företrädare för respektive parti inkallades för övrigt inte vid dessa båda regeringsbildningar. Av någon anledning fick liberala riksdagspartiet inte 1930 deltaga i de inledande överläggningarna. Angående vilka partier som deltagit i överläggningarna hos kungen, kan man i övrigt generellt konstatera, att inte några representanter för kommunisterna eller vänsterpartiet kommunisterna, socialdemokratiska vänstergruppen, kominternpartiet eller nationella gruppen tillkallats för att avge sina rekommendationer vid någon av de regeringsbildningar, då de varit representerade i riksdagen. Summeringen och granskningen av partiernas rekommendationer handhas av kungen. Emellertid har den avgående statsministern vid regeringsbildningarna 1921, 1930, 1932 och 1957 fungerat som biträdande granskare. 1930 års regeringsbildning är något speciell i detta avseende eftersom även kronprinsen, första kammarens talman och två statsråd förutom den avgående statsministern deltog i granskningen. I viss mening kan man även säga att första kammarens talman deltog i granskningen av partiernas råd vid 1923 års regeringsbildning, då han tillsammans med kronprinsen-regenten beSOU 1970: 16

dömde situationen efter de inledande överläggningarna. Beslutsprinciperna vid utseendet av regeringsbildare skall för överskådlighetens skull Dubbelriktade samarbetsmöjligheter 1921 1923 1924 1926 1928 1930 1932 1936 (P) 1936(H) 1957 1969 1 !

X X X X X X X X

anges i tabellform där de tänkbara beslutsmotiven vid varje regeringsbildning redovisas.

Största valframgång

Majoritetsrekommendation

X X X

X

X

X

X

X

X

X X X

X

Största parti 1

Blockmajoritet. Borgerlig el. socialistisk2

Huvudroll vic den avgående regeringens fall

X

X

X X X X

X

X X X X

För 1923 och 1928 gällde det största borgerliga parti. Vid de tre angivna regeringsbildningarna avses borgerlig majoritet i båda kamrarna.

Formuleringen av de slutgiltiga uppdragen att bilda regeringen har vad avser den tilltänkta regeringsbasen vid 1930, 1932 och 1936 (P) års regeringsbildningar försetts med en officiell precisering. Under hand försågs även regeringsbildningsuppdraget 1923 med en precisering av basen. 1 de två förstnämnda fallen var preciseringarna ganska vaga utan bindning till vilka partier eller block av partier som borde ingå i regeringen. Preciseringarna löd: "starkt parlamentariskt underlag" (1930) och "parlamentarisk majoritetsregering" (1932). Preciseringen 1930 kan man tolka som endast en önskan om majoritetsregering till skillnad från 1932 års konkreta krav på en sådan regeringsbas. 1923 gavs den inofficiella preciseringen: "borgerlig samlingsregering", och 1936 (P) löd den officiella preciseringen: "Samlingsregering med starkast möjliga parlamentariska underlag." I båda fallen avsågs minst majoritetsregeringar, och 1923 angavs basen till de borgerliga partierna. Kännetecknande för samtliga preciseringar är att de gavs regeringsbildaren på ett ganska tidigt stadium innan överläggningar mellan partierna klargjort vilken regeringsbas som var möjlig. Följden blev i samtliga fall att regeringsbildaren vid kontakter med kungen fick sitt SOU 1970: 16

uppdrag reviderat att gälla en smalare bas än den först avsedda. En annan typ av precisering gäller den kommande regeringens politik. Som en sådan får man betrakta kungens återförsäkringar hos Branting 1921 om regeringens linje i vissa centrala frågor. Slutligen kan en tredje typ av precisering nämnas, och den avser regeringens sammansättning. Kungen motsatte sig med framgång Brantings förslag 1921 på utrikesministerposten, medan P. A. Hansson genomdrev sin kandidat på samma post 1932.

6 Belgien

I den belgiska författningen stadgas i artikel 65, att kungen utnämner och avskedar ministrar. 1 Härvid är enligt parlamentarisk praxis den politiska sammansättningen i de två kamrarna en bestämmande faktor. Detta kommer direkt till uttryck i ett utlåtande från en författningskommission 1949, som ansåg att ministrarna har politiskt ansvar inför både senaten och deputeradekammaren. 2 En något annorlunda uppfattning har den senaste författningskommissionen, som i ett preliminärt utkast 1965 föreslagit att den politiska kontrollen i huvudsak skall utövas av deputeradekammaren. 3 Något definitivt beslut om författningsändring enligt dessa senare riktlinjer har dock inte fattats. I praxis gäller emellertid att en nyutnämnd regering inför båda kamrarna framlägger sitt program i form av en regeringsförklaring, som blir föremål för en förtroendeomröstning. Av tradition krävs sålunda ett explicit förtroendevotum i parlamentet som bekräftelse på kungens utnämning. I praxis regleras regeringens existens även av systemet med misstroendeförklaring. 4 Några bestämmelser om hur regeringsbildningen skall ske utöver vad som stadgas i artikel 65 ges inte. Tillvägagångssättet vilar således i väsentliga delar på praxis. 6.1 1954 års regeringsbildning I valet till båda kamrarna i april 1954 fick jämfört med 1950 års val PSC (kristligt110

sociala partiet) 95 (— 13) mandat av deputeradekammarens 212 mandat, PSB (socialistpartiet) 86 ( + 9), PLP (liberala partiet) 25 ( + 5) och kommunisterna 4 (— 3) samt övriga 2 ( + 2). I senaten, som bestod av 106 direktvalda ledamöter, 46 medlemmar utsedda genom provinsråden och 23 tillsatta genom kooptation, fördelades de 106 mandaten på följande sätt: PSC 49 (— 5), PSB 42 ( + 5), PLP 13 ( + 1) och kommunisterna 2 (— l). 5 Mandaten som tillsattes av provinsråden och genom kooptation gav de två största partierna ytterligare 30 mandat var och liberalerna 9 mandat. 6 Den 12.4 inlämnade den kristligt-sociala regeringens premiärminister van Houtte sin avskedsansökan till kung Baudouin, eftersom regeringen förlorat majoriteten i båda kamrarna. Kungen bad då regeringen att fungera tills vidare. Om van Houtte därvid gav kungen någon rekommendation i egenskap av avgående premiärminister eller som

1 Peaslee, Constitutions of nations, volume I, s. 135. Le Moniteur beige den 6.8.1949, s. 7592. Senelle, The revision of the belgian constitution and the adaptation of its institutions to fit contemporary realities. Memo from Belgium number 65, s. 37. 4 Fusilier, Les monarchies parlementaires, s. 437. 5 Neue Ziircher Zeitung den 14.4. 6 Keesing's contemporary archives, s. 13574. 2 3

SOU 1970: 16

representant för PSC föreligger det inga uppgifter om. Kungen tillkallade följande dag partiledarna för PSB, PLP och PSC för överläggningar i regeringsfrågan. Nästa dag konsulterade kungen talmännen i deputeradekammaren och senaten samt en förutvarande talman i senaten. Dessutom hade kungen överläggningar med en äldre ämbetsman Hayoit de Termicourt, som även vid tidigare tillfällen fungerat som kungens rådgivare i konstitutionella frågor.7 Innehållet i överläggningarna hos kungen offentliggjordes inte. Anledningen till detta uppges helt kortfattat vara en konsekvens av kungens okränkbarhet. 8 Motivet till praxis att ej offentliggöra innehållet i dessa överläggningar kan antas vara risken för att kritik riktas mot kungen för hans bedömning av den politiska situationen och hans slutsatser av överläggningarna. Vid interna överläggningar mellan socialisterna och liberalerna hade en överenskommelse om regeringssamarbete uppnåtts. Dessförinnan hade kungen vid överläggningar med PSB:s partiledare orienterats om förhandlingarna mellan PSB och PLP. Den 19.4 offentliggjordes denna uppgörelse, som troligtvis även innefattade att den socialistiske premiärministerkandidaten van Acker skulle bli den nye regeringschefen.9 Inga närmare uppgifter finns tillgängliga om hur regeringsbildaren utsågs. Men det förefaller som om partiernas uppgörelse till alla delar accepterades av kungen. Om han i detta läge hade några konsultationer med partiernas representanter eller med någon medlem av "le cabinet du roi" 10 är inte känt. Kungen tillkallade emellertid van Acker (PSB) den 20.4 och gav honom i uppdrag att bilda ny regering bestående av PSB och PLP. Förutom att partiöverenskommelsen bör ha varit bestämmande för kungens beslut att utse van Acker till regeringsbildare, är beslutsprincipen om en representant för partiet med störst valframgång tillämplig i detta fall, van Acker accepterade uppdraget omedelbart och den 22.4 kunde en majoritetsregering bestående av PSB och PLP utSOU 1970: 16

nämnas och efterträda van Houttes ministär. Några veckor senare fick regeringen förtroendevotum i båda kamrarna. 11

6.2 Tillkomsten Eyskens 1958

av den första

regeringen

Den 1.6.1958 ägde nyval till båda kamrarna rum. I deputeradekammaren fick PSC (jämfört med 1954 års val) 104 mandat ( + 9), PSB 84 (—2), PLP 21 (—4) och flamländska folkpartiet 1 mandat (± 0). Fördelningen av de 106 direktvalda ledamöterna i senaten blev att PSC fick 54 mandat ( + 5), PSP 39 (— 3), PLP 13 (— 1) och kommunisterna 1 mandat ( + 1 ) . Totalt i senaten hade nu PSC 91 mandat, PSP 65 och PLP 18 mandat. 12 Premiärminister van Acker inlämnade regeringens avskedsansökan till kungen den 2.6 på grund av det kristligt-sociala partiets framgång i valet. 12 Om han därvid gav kungen någon rekommendation är inte bekant. Regeringen ombads av kungen att fungera tills vidare. Det finns inga tillgängliga uppgifter, som talar om att några överläggningar mellan kungen och partirepresentanter eller andra rådgivare ägt rum. Den 6.6 utsåg emellertid kungen "le ministre d'Etat" 13 tillika förutvarande kristligt7 8

The Times den 15.4. Boeynaems, Cabinet-formation. Res publica 1967:3, s. 477. 0 Keesing, s. 13574 och Boeynaems, a. a. s. 496. 10 "Le cabinet du roi" är en institution med uppgift att informera kungen och underlätta kontakterna mellan kungen och ministrarna. Kungen utnämner dess medlemmar utan regeringens hörande. Detta gäller också för "le chef du cabinet du roi". Institutionen är inte omnämnd i författningen, utan grundar sig på historisk tradition. (Fusilier, a. a. s. 448— 454.) 11 Keesing, s. 13574 och The Times den 21.4. 12 Keesing, s. 16316. 13 "Ministres d'Etat" utnämnes efter regeringens hörande. Under årens lopp är det framför allt förutvarande ministrar, som fått denna hederstitel. Vissa representativa funktioner är dock förknippade med titeln. (Fusilier, a. a. s. 446 f.) Det händer också att "ministre dEtat" kallas som kungens rådgivare vid ministärbildningar. (Boeynaems, a. a. s. 476.) 111

sociala vice premiärministern de Schrijver till "informateur". 14 Om hans uppdrag specificerades på något sätt är osäkert, men i allmänhet är informatörens uppgift att i kungens ställe sköta överläggningarna med de politiska partierna för att försöka nå en uppgörelse om regeringsfrågan. Sedan rapporterar informatören till kungen om resultatet av överläggningarna och ger därvid om möjligt kungen en rekommendation hur regeringsfrågan bör lösas. 15 Resultatet av de Schrijvers överläggningar blev, att han den 9.6 föreslog Gaston Eyskens, partiledare för PSC, som premiärminister. Kungen följde informatörens rekommendation. 16 Kungen utnämnde då Eyskens till "formateur" (regeringsbildare) och gav honom i uppdrag att bilda ny regering. Som tänkbara stöd för informatörens rekommendation och kungens efterföljande beslut att utse Eyskens till regeringsbildare kan nämnas att PSC var det största partiet och att det hade haft betydande framgångar i valet. Uppdraget preciserades till en regering bestående av de tre stora partierna. En sådan regering visade sig efter överläggningar mellan partierna inte möjlig att åstadkomma, men kungen uppmanade Eyskens att försöka en gång till. Även detta försök misslyckades. 17 Den återstående möjligheten för Eyskens visade sig vara en enpartiregering grundad på PSC. Den 24.6 fick Eyskens i uppdrag att bilda en minoritetsregering baserad på PSC. Följande dag kunde Eyskens meddela kungen att regeringens sammansättning var klar. Därmed kunde kungen bevilja van Ackers regering avsked och utnämna den nya regeringen. I början av juli erhöll sedan den nya regeringen förtroendevotum i båda kamrarna. 18

6.3 1961 års regeringsbildning Eyskens regering hade 1960 omorganiserats och breddats genom att liberalerna hade inträtt i regeringen. Men så småningom uppstod oenighet mellan regeringspartierna, och 112

detta ledde till att liberalerna i februari 1961 önskade lämna koalitionen. Kungen accepterade emellertid inte liberalernas avsägelser. Efter överläggningar med de båda partiledarna för PSC och PLP beslöt kungen på deras rekommendation att utlysa nyval till den 26.3. Fram till dess accepterade nu PLP och PSC att sitta kvar i regeringsställning. 19 Efter valet fick deputeradekammaren följande sammansättning: PSC 96 mandat (—8), PSB 84 ( ± 0), PLP 20 (— 1), flamländska folkpartiet (volksunie) 5 ( + 4), kommunisterna 5 ( + 3) och övriga 2 mandat ( + 2). I senaten blev den nya, totala mandatfördelningen följande: PSC 82 mandat (— 9), PSB 73 ( + 8), PLP 17 (—1), volksunie 2 ( + 2) och kommunisterna 1 ( ± O).20 Den 27.3 begärde regeringen Eyskens avsked hos kungen, men ombads sitta kvar tills ny regering var bildad. 21 Kungen inkallade därefter representanter för PSC, PSB och PLP samt talmännen i båda kamrarna i nämnd ordning för överläggningar om regeringsfrågan. Partierna företräddes då av sina partiledare, som vid detta tillfälle var Lefévre (PSC), Collard (PSB) och Motz (PLP). 22 Överläggningarnas innehåll är av skäl som tidigare nämnts inte officiellt kända. Emellertid resulterade konsultationerna i att den kristligt-sociale ministern i den avgående regeringen Pierre Harmel utsågs till informatör den 30.3. En vecka senare avlämnade han en rapport om sina överläggningar till kungen, som på grundval härav

14 Keesing, s. 16316 och Boeynaems, a. a. s. 494. En närmare redogörelse för informatörens roll lämnas i sammanfattningen. 15 Boeynaems, a. a. s. 493. 16 Keesing, s. 16316. 17 Ibid. 18 Neue Ziircher Zeitung den 26 och 27.6 och Keesing, s. 16316. 19 Keesing, s. 17970. 20 Fraeys, Les resultats des elections legislatives du 26 mars 1961. Res publica 1961: 3, s. 392. 21 New York Times den 28.3. 22 Neue Zurcher Zeitung den 8 och 18.4. SOU 1970: 16

utsåg den regeringsbildare informatören rekommenderat. 23 Valet föll på PSC:s partiledare Lefévre, som först tog kontakt med Eyskens och de båda talmännen. Som stöd för att utse Lefévre till regeringsbildare kan nämnas att PSC trots betydande mandatförluster i valet var det största partiet. Uppdraget att bilda regering gavs så vitt bekant utan någon form av precisering. Lefévre tog först kontakt med Eyskens och de båda talmännen. Sedan började Lefévre direkta underhandlingar med PSB:s partiledare Collard om regeringssamverkan. 24 Den 19.4 hade Lefévre nått en överenskommelse med socialisterna, och den 25.4 kunde kungen bevilja regeringen Eyskens avsked och utnämna regeringen Lefévre. I början av maj fick sedan regeringen förtroendevotum i båda kamrarna. 25

6.4 1965 års regeringsbildning Vid parlamentsvalen 1965 fick deputeradekammaren följande sammansättning: PSC 77 mandat (— 19), PSB 64 (—20), PLP 48 ( + 28), volksunie 12 ( + 7), kommunisterna 6 ( + 1) och övriga 5 mandat ( + 5). I den nya senaten fick PSC 76 mandat (—6), PSB 52 (—21), PLP 40 ( + 2 3 ) , volksunie 5 ( + 3), kommunisterna 4 ( + 3) och övriga 1 mandat. 26 Dagen efter valet, den 24.5, inlämnade Lefévre regeringens avskedsansökan ehuru regeringskoalitionen fortfarande hade majoritet i båda kamrarna. Kungen bad då regeringen fungera som expeditionsministär tills ny regering var bildad. 27 Samma dag kallade kungen talmännen och partirepresentanter till överläggningar följande dag. Den 24.5 mottog kungen således följande personer i turordning: den avgående premiärministern Lefévre, senatens talman, deputeradekammarens talman och utrikesministern Spaak. Följande dag inleddes överläggningar med representanter för de politiska partierna, och kungen avslutade denna dags överläggningar med att i turordning kon8—SOU 1970: 16

sultera partiledarna för PSC, PSB och PLP. 28 Därefter följde partiledarnas ställföreträdare och de tre nämnda partiernas gruppledare i parlamentet. Dessutom tillkallades en rad andra politiker under de närmast följande dagarna. Sammanlagt tillkallades 28 politiker varav 10 tillhörde PSC, 10 PSB och 8 PLP. Därtill inkallade kungen två kristligt-sociala "ministres d'Etat", nämligen van Zeeland och de Schrijver, samt chefen för Belgiens riksbank och tre representanter för arbetsmarknadens parter. 29 Det totala antalet personer, som kungen konsulterade från den 24.5 till den 1.6, uppgick således till 34. Överläggningarnas innehåll offentliggjordes av skäl som tidigare nämnts inte. Men situationen var tydligen sådan att en informatör bedömdes vara nödvändig. Kungen utsåg nämligen den 1.6 "le ministre d'Etat" Auguste de Schrijver från PSC till informatör. Hans uppgift var att konsultera partierna och föreslå kungen en lämplig premiärministerkandidat. 30 de Schrijver inledde sitt uppdrag med överläggningar med kamrarnas talmän, den avgående premiärministern Lefévre och vice premiärministern Spaak. Därefter påbörjade informatören en serie upprepade överläggningar enskilt med de tre stora partiernas ledare. Främst diskuterades möjligheterna till en koalitionsregering baserad på en uppgörelse i den aktuella författningsfrågan. Den 10.6 lämnade de Schrijver en interimsrapport till kungen, som uppmanade honom att fortsätta sina sonderingar. Men motsättningarna mellan partierna föreföll svåra att överbrygga. Efter det att de Schrijver definitivt misslyckats med att uppnå någon form av överenskommelse mellan de tre stora partierna, befriades han den 17.6 av 23 Keesing, s. 18108. 24 Neue Zurcher Zeitung 25 Keesing, s. 18108. 26

den 8 och 18.4.

Fraeys, Les resultats des elections legislatives du 23 mai 1965. Res publica 1966: 8, s. 134.

27 Le Monde den 25.5. 28 Siiddeutsche Zeitung den 28.5. 29

Centre de recherche et d'information sociopolitiques-Crisp, Courrier hebdomadaire nr 294—295, s. 4. 30 Le Monde den 3.6. 113

kungen från sitt uppdrag. 31 Om uppdraget från början innebar att informatören endast skulle försöka åstadkomma en sådan trepartilösning, finns det inga direkta uppgifter om. I denna situation tillkallade kungen den 18.6 ledaren för PSC:s vallonska fraktion Pierre Harmel för överläggningar. Kungen ville utse honom då till regeringsbildare, men Harmel önskade först konsultera sitt parti innan han åtog sig uppgiften. Ett stöd för kungens beslut kan ha varit att PSC trots mycket stora mandatförluster var det största partiet. Men vid personvalet av formatören Harmel var uppenbarligen kungens egen bedömning avgörande. Efter vissa sonderingar hos den förutvarande informatören de Schrijver var Harmel beredd att acceptera kungens förslag och han fick då i uppdrag att bilda regering. Harmel inledde sitt uppdrag den 21.6 med överläggningar med kamrarnas talmän, den avgående premiärministern, två andra ministrar i regeringen och partiledarna för de tre stora partierna. Följande dag fortsatte han sina överläggningar med de tre stora partiernas gruppledare i båda kamrarna. Sedan följde en rad överläggningar med ledande politiker, representanter för näringsliv och arbetsmarknad. 32 Harmel tog först sikte på en regering bestående av de tre stora partierna. Men liberalerna var inte beredda att ingå i en sådan regering på grund av rådande meningsskiljaktigheter i författningsfrågan. Den 28.6 avlämnade Harmel en interimsrapport om förhandlingsläget till kungen. Den 1.7 informerade Harmel kungen på nytt om läget, varvid regeringsbasen nu inriktades på PSC och PSB. Den 3.7 mottogs Harmel igen av kungen. Harmel fick emellertid så småningom svårigheter att realisera även ett sådant alternativ under de mera konkreta överläggningarna med PSC:s och PSB:s förhandlingsdelegationer, och han var beredd att ge upp försöken. Men kungen uppmanade Harmel den 12.7 att göra ett ytterligare försök att bilda regering. 33 Den 28.7 kunde slutligen Harmel bilda en regering bestående av PSC och PSB. Samma 114

dag beviljade kungen ministären Lefévres avskedsansökan, och den nya regeringen utnämndes. Några dagar senare fick regeringen förtroendevotum i båda kamrarna. 34

6.5 1966 års regeringsbildning På grund av en läkarstrejk i Belgien önskade premiärminister Harmel avgå den 4.2, men kungen uppmanade honom att sitta kvar. För övrigt ansåg kungen att han inte kunde acceptera regeringens avsked utan att parlamentet klargjort sin inställning. 35 Men de inre slitningarna i regeringen blev allt starkare och den 10.2, efter initiativ av de socialistiska ministrarna i regeringen inlämnade Harmel regeringens avskedsansökan, vilken kungen nu fick acceptera. Regeringen ombads dock att fungera tills ny regering var bildad. 36 Partiställningen i parlamentet var nu densamma som vid föregående regeringsbildning. Efter att ha konsulterat den avgående premiärministern Harmel inledde kungen den 11.2 konsultationer med senatens och deputeradekammarens talmän samt partiledarna för PSB och PLP. Av någon anledning konsulterade kungen inte PSC:s ledare på detta stadium. Den 12, 13 och 14.2 fortsatte kungen sina överläggningar i regeringsfrågan med de tre stora partiernas vice ordförande, partiernas gruppledare i senaten och i deputeradekammaren, ministrar i den avgående regeringen samt andra ledande parlamentariker. Även chefen för Belgiens riksbank, ordföranden för den belgiska industrifederationen samt två representanter för fackföreningsrörelsen kallades sedan till överläggningar med kungen. 37 Efter de inledande överläggningarna avsåg kungen den 14.2 att utse PLP:s parti31

Crisp, Courrier hebdomadaire nr 294—295, s. 7 och 11.

32 Ibid. s. 13 f. 33 Ibid. s. 15—20. 34 Keesing, s. 20977. 35 Boeynaems, a. a. s. 484. 36 Le Monde den 11.2. 37

Crisp, Courrier hebdomadaire nr 314, s. 13. SOU 1970: 16

ordförande Vanaudenhove till informatör, men denne vägrade att acceptera uppdraget med motivering att PSB och PSC var negativa till att en representant för PLP bildade regering. Den påtänkte informatören uppfattade således sitt uppdrag som en indirekt invit till PLP att bilda regering. 38 Till informatör utsåg kungen följande dag i stället den förre socialistiske premiärministern van Acker, som var talman i deputeradekammaren. van Acker tog kontakt med senatens talman och partiledarna samt med några ministrar i den avgående regeringen. Innan informatören avslutat sina sonderingar förklarade emellertid PSC, att man ej kunde tänka sig en socialistisk premiärminister. Detta utspel får enligt Boeynaems tolkas på det sättet att PSC betraktade van Acker som en blivande premiärminister.30 Efter sina sonderingar informerade van Acker kungen den 16.2 om att varken en treparti- eller tvåpartiregering syntes vara möjlig. Någon formatör kunde han inte heller rekommendera kungen. 40 Följande dag utsåg kungen PSC:s Paul-Willem Segers, vice premiärminister i den avgående regeringen, till regeringsbildare. Segers accepterade genast uppdraget, varefter han inledde överläggningar med partiledarna för de tre stora partierna och med några av ministrarna i den avgående regeringen. Dessutom överlade han med riksbankens ledning om de rådande ekonomiska problemen. Regeringsbildaren siktade på att förverkliga ett regeringssamarbete mellan PSC och PSB. Men Segers kunde inte uppnå en sådan lösning och han avsade sig uppdraget den 2.3, vilket kungen accepterade. 41 Kungen kallade då socialisten och utrikesministern i den avgående regeringen PaulHenri Spaak till överläggning. Därefter tillkallade kungen partiledarna för PSC, PSB och PLP. 42 Med dessa överläggningar hade kungen konsulterat 25 personer av vilka 21 var parlamentariker. Av dessa tillhörde 8 PSB, 7 PSC och 6 PLP. De övriga fyra representerade näringsliv och arbetsmarknad. Resultatet av överläggningarna den 2.3 blev att PSC:s partiledare Vanden Boeynants SOU 1970: 16

utsågs till regeringsbildare. Som tänkbart stöd för kungens beslut kan nämnas att PSC även vid denna regeringsbildning var det största partiet. Innan Vanden Boeynants accepterade uppdraget, rådgjorde han emellertid med sin parlamentsgrupp. 43 Uppdraget att bilda regering försågs inte med någon precisering av regeringsbasen. Vanden Boeynants försökte först att få till stånd en trepartiregering. När detta visade sig omöjligt, intensifierade regeringsbildaren förhandlingarna med PLP, som i detta läge verkade mest benäget för ett regeringssamarbete med PSC. Den 12.3 gav Vanden Boeynants kungen en rapport om förhandlingsläget mellan partierna. Kungen fick den 15.3 en ny rapport av regeringsbildaren. Vid den tidpunkten föreföll den enda möjliga lösningen vara en koalition mellan PSC och PLP, och kungen uppmanade Vanden Boeynants att fullfölja sitt uppdrag. 44 Den 20.3 hade en överenskommelse uppnåtts mellan PSC och PLP. Kungen kunde då bevilja regeringen Harmel avsked och utnämnda Vanden Boeynants koalitionsregering. I slutet av mars fick den nya regeringen förtroendevotum i de båda kamrarna. 45

6.6 1968 års regeringsbildning På grund av den kris som skapats av stridigheterna mellan valloner och flamländare i början av 1968 inlämnade premiärminister Paul Vanden Boeynants den 7.2 koalitionsregeringens avskedsansökan. Kungen godtog regeringens avskedsansökan och inledde överläggningarna i regeringsfrågan med deputeradekammarens och senatens talmän. Den 8.2 fortsatte kungen sina överläggningar med partiledarna Houben (PSC), Collard (PSB) och Vanaudenhove 38 Boeynaems, a. a. s. 494. 39 Ibid. 40 Crisp, Courrier hebdomadaire nr 314, s. 15 f. 41 Le Monde den 3.3. 42 Ibid. den 4.3. 43 Neue Zurcher Zeitung den 5.3. 44 45

Crisp, Courrier hebdomadaire nr 315, s. 8 och 10. Keesing, s. 21323 f.

(PLP) samt med partiernas vice ordförande. Härvid tillkallades två representanter för PSC, nämligen en från den vallonska och en från den flamländska delen av partiet. Avslutningsvis denna dag tillkallade kungen "le ministre d'Etat" P.-H. Spaak. Under de närmast följande dagarna hade kungen överläggningar med partiernas gruppledare i deputeradekammaren och senaten samt andra ledande politiker. Till och med den 13.2 hade kungen konsulterat 21 parlamentariker förutom de båda talmännen. Dessutom hade chefen för Belgiens riksbank, två representanter för näringslivet och en "ministre d'Etat" konsulterats. Den 14.2 utsåg kungen PSC:s vice premiärminister i den avgående regeringen Paul Willem Segers till informatör med uppgift att genom förhandlingar med partiledarna försöka lösa den politiska krisen, som bland annat kom till uttryck under arbetet med den aktuella författningsreformen. Den 20.2 avlade Segers rapport inför kungen och meddelade att överläggningarna inte givit något positivt resultat. Segers rådde kungen att låta upplösa parlamentet och utlysa nyval, vilket skedde följande dag sedan kungen av Vanden Boeynants fått samma rekommendation. 46 Situationen hade för övrigt komplicerats av att PSC sprängts i en flamländsk och en vallonsk fraktion, något som senare även kom att ske inom PSB. För PLP:s del ägde en liknande splittring rum efter valet i mars. 47 Parlamentsvalet den 31.3 gav för deputeradekammaren följande resultat jämfört med 1965: PSC 69 (—8), PSB 59 (—5), PLP 47 (— 1), volksunie 20 ( + 8), RW/FDF (Rassemblement wallon/Front démocratique des francophones) 12 ( + 7) och kommunisterna 5 mandat (— 1). Den nya senaten fick följande sammansättning: PSC 64 (—12), PSB 53 ( + 1), PLP 37 (—3), volksunie 14 ( + 9), RW/FDF 8 ( + 7) och kommunisterna 2 mandat (— 2). 48 Under den närmast följande veckan efter valet hade kungen överläggningar i regeringsfrågan med 23 ledamöter i det upplösta parlamentet, nämligen 10 från PSC, 9 från 116

PSB och 4 från PLP. Därtill hade kungen överläggningar med två representanter för näringslivet och slutligen även med "le ministre d'Etat" P.-H. Spaak. 49 Överläggningarna inleddes i turordning med följande personer: den avgående premiärministern Vänder. Boeynants, senatens talman, deputeradekammarens talman samt partiledarna Houben (PSC), Collard (PSB) och Vanaudenhove (PLP). 50 Efter förnyade överläggningar med Vanden Boeynants, förutvarande premiärministern Theo Lefévre (PSC) och förutvarande utrikesministern Paul Henri Spaak (PSB) utsåg kungen den 8.4 den kristligt-sociale ministern i den avgående regeringen Adhemar d'Alcantara till informatör. Dennes uppgift var enligt kommunikén från "le cabinet du r o i ' att undersöka förutsättningarna för bildandet av en ny regering. Därutöver skulle han informera kungen om ett regeringsprogram, som innehöll en reform av den belgiska statsstrukturen. 51 Vid sina överläggningar med kamrarnas talmän och ledarna för de tre stora partierna inriktade informatören sig på att få till stånd en överenskommelse om en bred regering bestående av PSC, PSB och PLP. Men detta visade sig inte möjligt, framför allt på grund av PSB:s motstånd, d'Alcantara rapporterade den 19.4 utgången till kungen och bad att få bli befriad från sitt uppdrag, vilket kungen beviljade. Följande dag tillkallade kungen i turordning följande personer för överläggningar: Collard, Vanaudenhove och Houben. Resultatet blev att kungen den 22.4 utsåg PSB:s partiledare Leo Collard till regeringsbildare. Efter fjorton dagars fruktlösa överläggningar fick även Collard rapportera till kungen att han misslyckats, och han befriades från sitt uppdrag den 6.5. Samma dag tillkallade 46

Crisp, Courrier hebdomadaire nr 399, s. 6— 16. Combes och Norton-Taylor, Renewal in belgian politics. The election of March 1968. Parliamentary affairs XXIII: 1, s. 70. 48 Fraeys, Les elections du 31 mars 1968. Res publica 1969: 1, s. 277. 49 Crisp, Courrier hebdomadaire nr 414—415, s. 3. 50 Frankfurter Allgemeine Zeitung den 3.4. 51 Neue Zurcher Zeitung den 9.4.

47 SOU 1970: 16

kungen PSC:s partiledare Houben för överläggningar i regeringsfrågan. 52 Den 7.5 tillkallade kungen Vanden Boeynants (PSC) och gav honom i uppdrag att bilda en regering bestående av PSC, PSB och PLP. 53 Vanden Boeynants accepterade uppdraget och inledde överläggningar med de tre partierna, men det stod snart klart att PLP bestämt motsatte sig regeringssamverkan. Förhandlingarna fortsatte då mellan PSC och PSB, och efter stora svårigheter hade man den 7.6 uppnått en principöverenskommelse om regeringssamarbete. Principöverenskommelsen offentliggjordes, och överläggningar fortsatte nu om smärre frågor. I anslutning härtill deklarerade Vanden Boeynants sin avsikt att stå utanför regeringen, även om han själv deltog i skapandet av en koalitionsregering. 54 Den 13.6 kallades på Vanden Boeynants inrådan Gaston Eyskens (PSC) till kungen, som gav honom i uppdrag att bilda regering. 55 Som stöd för kungens beslut att utse Eyskens till regeringsbildare kan man förutom överenskommelsen mellan PSC och PSB om regeringssamarbete nämna att PSC trots sina förluster i valet var det största partiet. För övrigt hade PSB:s partiledare fått försöka bilda regering men misslyckats. Den 18.6 hade förhandlingar om fördelningen av ministerposterna slutförts, och Eyskens koalitionsregering utnämndes sedan Vanden Boeynants regering beviljats avsked. Den 2S och 29.6 erhöll den nya regeringen förtroendevotum i de båda kamrarna. 56

6.7 Belgien —

sammanfattning

Regeringsbildningsproceduren inleds genom att den sittande regeringen inlämnar sin avskedsansökan, varefter kungen (1961, 1965 och 1966) ber regeringen fungera tills ny regering är bildad. Att det vid 1954, 1958 och 1968 års regeringsbildningar inte här angetts huruvida regeringen skulle fungera tills ny regering var bildad, beror på brister i materialet, men så har sannolikt varit fallet. SOU 1970: 16

Kungen inkallar talmännen och vissa andra personer till överläggningar efter det att en regering har lämnat in sin avskedsansökan. Undantaget är 1958 års ministärskifte, då inga uppgifter finns om några inledande konsultationer. Men det är sannolikt endast beroende på ofullständighet i materialet. Angående turordningen vid de inledande konsultationerna synes praxis vara den att den avgående premiärministern efterföljs av de båda talmännen. I övrigt kan inte turordningen sägas följa bestämda regler, vilket medför en faktisk valfrihet för kungen i detta avseende. Däremot är praxis den att representanter för de mindre partierna i parlamentet inte kallas till de inledande överläggningarna. Partiledarna företräder respektive parti vid de inledande överläggningarna. Förutom partiledarna inkallas även deras ställföreträdare och de tre stora partiernas gruppledare i senaten och deputeradekammaren. Så långt kan därför kungen inte sägas ha någon reell valfrihet beträffande vilka som bör deltaga i konsultationerna. Men när det gäller andra kategorier av rådgivare så som ministrar i den avgående regeringen, representanter för näringsliv, arbetsmarknadsparter och Belgiens riksbank, "ministres d'Etat" samt inte minst övriga parlamentsledamöter, har kungen en faktisk valfrihet beträffande vilka personer han vill rådgöra med. Detta kommer också till uttryck genom att antalet personer som fungerar som rådgivare vid regeringsbildningarna skiftar kraftigt. År 1961 rådfrågades till exempel endast 9 personer, 1965 34 personer, 1966 25 personer och 1968 26 personer. Summeringen och granskningen av partiledarnas och övriga rådgivares rekommendationer förefaller skötas av kungen. Vid överläggningarna med partirepresentanterna spelar kungen en aktiv roll och använder, om det visar sig nödvändigt, sitt inflytande 52

Crisp, Courrier hebdomadaire nr 414—415, s. 10—15. 53 Le Monde den 8.5. 54 Keesing, s. 22824. 55 Crisp, Courrier hebdomadaire nr 414—415, s. 29. 55 Keesing, s. 22824. 117

för att få till stånd samarbete mellan partierna. 57 För övrigt offentliggörs inte vad som avhandlas under överläggningarna med kungen och inte heller de rekommendationer han får. Till hjälp vid summeringen och granskningen har kungen vid ett flertal tillfällen ända sedan 1935 anlitat informatörer. I de refererade exemplen har kungen utsett informatörer vid 1958, 1961, 1965, 1966 och 1968 års ministärbildningar. Av tillgängliga uppgifter att döma förefaller kungen själv fatta beslut både om att informatör skall utses och om vem som skall få uppdraget. Informatörens uppgift är, allmänt uttryckt, att i statschefens ställe förhandla med de politiska partierna för att nå fram till någon form av överenskommelse mellan dem och därefter rapportera till kungen om vilken regeringsbas som är möjlig. Däremot var informatörerna Harmel (1958) och van Acker (1966) tydligtvis endast inställda på att försöka rekommendera en regeringsbildare (formateur). 1958 lyckades det, men 1966 misslyckades det. Några generella uppgifter om informatörernas bakgrund och ställning vid det tillfället då de fick sina uppdrag föreligger inte. I de refererade fallen kan man emellertid göra vissa iakttagelser. Angående partifördelningen kan följande konstateras. Fyra (1958, 1961, 1965 och 1968) av de sex informatörerna tillhörde det största partiet PSC, en (1966) var PLP:s ledare och en (1966) tillhörde PSB. Två (1958 och 1965) av informatörerna var vidare "ministres d'Etat", och en (1966) var talman, medan en (1966) var partiledare, och två (1961 och 1968) var ministrar i

Dubbelriktade samar bets- Största möjligheter1 parti 1954 1958 1961 1965 1966 1968

X X X X

X X X X X

den avgående regeringen. Ett visst positivt samband mellan största parti och informatörens politiska hemvist föreligger sålunda. Däremot finns det inte något samband mellan valresultat och informatörens partipolitiska anknytning. Vidare kan konstateras att informatören haft en sådan ställning att han genomgående inte kan anses ha stått över partierna. Detta framträder tydligast när det gäller de två informatörerna 1966 och informatören 1968, men även 1961 års informatör var aktivt politiskt engagerad. Vid 1958 och 1961 års ministärbildningar hade informatören rekommenderat ministärbildare, och kungen följde rekommendationen i båda fallen. 1954 hade interna partiöverläggningar mellan PSB och PLP lett fram till en möjlig majoritetsregering. Troligtvis innefattades även premiärministerkandidaten i överenskommelsen, som kungen följde. 1968 hade en liknande överenskommelse uppnått under ledning av en regeringsbildare, som emellertid föredrog att stå utanför den kommande regeringen. Generellt sett kan två principer ha bildat underlag för kungens beslut att låta PSC bilda regering i fem fall av sex. Dels har PSC varit det största partiet, dels har partiet haft koalitionsmöjligheter både med PSB (1961, 1965 och 1968) och PLP (1966). 1958 hade PSC absolut majoritet i båda kamrarna. Här följer en redovisning i tabellform av de beslutsprinciper som har ansetts tillämpliga.

57 Största valframgång

Senelle, The political and economic structure of Belgium. Memo from Belgium, nr 7274-75, s. 32.

Majoritetsrekommendation

Blockmajoritet. Borgerlig el. socialistisk

Huvudroll vid den avgående regeringens fall

X X

Här avses genomgående PSC. 118

SOU 1970: 16

Endast vid ministärbildningen 1958 preciserades uppdraget att bilda regering. Då hade för övrigt informatören lyckats nå en överenskommelse om regeringssamarbete och även om en regeringsbildare. Preciseringen utformades så att de partier som skulle ingå i regeringen direkt angavs.

SOU 1970: 16

7 Nederländerna

I författningens artikel 86 om kungens förhållande till ministrarna heter det: "Hij benoemt Ministers en ontslaat hen naar welgevallen." (Han utnämner och avskedar ministrar efter eget behag.) Vid utnämningen och avskedandet av ministrar är kungen emellertid enligt praxis bunden av parlamentariska principer. Detta kommer också till uttryck i den sittande nederländska författningskommissionens tolkning av grundlagen. Dess ändringsförslag till artikel 86 lyder: "Hij benoemt en ontslaat de ministers." 1 Men i det motivutkast som kommissionen presenterat säges inget om vilka principer som bör vara vägledande vid regeringsbildningar. Vidare regleras regeringens existens i praxis av systemet med misstroendeförklaring. En minister eller en regering anses därför tvungen att avgå om han eller den inte har andra kammarens tolerans eller förtroende. 2 Det kan således sägas, att ministärbildningsproceduren i allt väsentligt vilar på praxis.

7.1 1956 års regeringsbildning Vid valet i juni 1956 blev mandatfördelningen i andra kammaren jämfört med 1952 följande: PvdA (arbetarepartiet) 34 ( + 4), KVP (katolska folkpartiet) 33 ( + 3), ARP (antirevolutionära partiet) 10 (—2), 120

W D (liberala partiet) 9 ( ± 0), CHU (kristligt-historiska unionen) 8 (— 1), CPN (kommunistpartiet) 4 (—2) och SGP (reformpartiet) 2 ( ± O).3 Den 13 juni inlämnade premiärministern Drees (PvdA) regeringens d.v. s. ministrarnas och statssekreterarnas avskedsansökan till drottningen. Regeringen bestod av KVP, PvdA, CHU, W D . Drottningen mottog denna avskedsansökan och bad regeringen fungera tills ny regering var bildad. 4 Följande dag meddelade drottningens kabinett att drottningen inbjudit talmännen i första och andra kammaren samt vicepresidenten i "Raad van State", 5 Rutgers, efter varandra till överläggningar i regeringsfrågan. Dagen därpå hade drottningen i tur och ordning överläggningar med alla gruppledarna i andra kammaren med början på Burger (PvdA) och sedan Romme (KVP), Zijlstra (ARP), Oud ( W D ) , Tilanus (CHU), Gortzak (CPN) och slutligen Zandt (SGP). 6 1 2

Prove van een nieuwe grondwct, s. 6. Oud, Het constitutionell Recht van het Koninkrijk der Nederlanden I, s. 310 ff. 3 Hansen, Hollands 4. valg efter krigen og dets baggrund. Okonomi og Politik 1956: 2, s. 111. 4 Duynstee, De Kabinetsformaties 1946—1965, s. 438. 5 Ursprungligen var detta organ kungens huvudsakliga rådgivande institution. Numera har det enligt författningen en funktion som närmast motsvarar det svenska lagrådets. Kungen eller den regerande drottningen är formellt dess ordförande (Van Raalte, The parliament of the Netherlands, s. 125). 6 Het Vaderland den 15 och 16.6. SOU 1970: 16

Första kammarens gruppledare lämnades alltså utanför konsultationerna och jag kommer därför fortsättningsvis i min redogörelse att bortse från första kammaren. Efter det att drottningen hållit de allmänna konsultationerna fick den avgående premiärministern Drees den 16.6 i uppdrag "att bilda en regering som kan väntas åtnjuta parlamentets förtroende. Drees bad H. Majestät att få ta uppdraget under övervägande." 7 Underlaget för beslutet att utse Drees till regeringsbildare är okänt, eftersom råden vid överläggningarna med drottningen liksom i Belgien inte är offentliga. Detta torde kunna föras tillbaka på författningens bestämmelse om kungens okränkbarhet. 8 Sedan Drees fått sitt uppdrag inledde han överläggningar om regeringsbasen och aktuella politiska frågor med gruppledarna för de fem största partierna i andra kammaren, inklusive PvdA:s gruppledare Burger.9 Men Drees misslyckades, och han avsade sig uppdraget den 24.7, vilket drottningen accepterade. Samma dag hade drottningen nya överläggningar med följande personer i turordning: vicepresidenten i Raad van State Rutgers, talmännen i första och andra kammaren, gruppledarna för PvdA, KVP, ARP, verkställande ordföranden i W D och gruppledaren för CHU. 1 0 Turordningen överensstämde som synes med partiernas storlek. Efter överläggningarna fick KVP:s gruppledare i andra kammaren Romme den 24.7 ett regeringsbildningsuppdrag, som var formulerat på samma sätt som Drees' uppdrag den 16.6. Även Romme fick så småningom, den 1.8, efter resultatlösa överläggningar med de fem gruppledarna anhålla om befrielse från uppdraget. 10 För tredje gången hade drottningen därefter överläggningar med talmännen i första och andra kammaren och vicepresidenten i Raad van State samt med gruppledarna för de fem största partierna i andra kammaren, varvid både Romme och PvdA:s gruppledare Burger uppges ha föreslagit ARP:s gruppledare Zijlstra som regeringsSOU 1970: 16

bildare. Men den tilltänkte regeringsbildaren skall ha motsatt sig detta och i stället föreslagit en representant för PvdA. Senare samma dag tillkallade drottningen van Schaik, som var f. d. talman i andra kammaren och tidigare minister i olika regeringar och som fått hederstiteln minister van Staat. Efter honom mottog drottningen Drees för nya överläggningar. Dagen därpå, den 3.8, inkallades Rutgers, Burger och Romme till enskilda överläggningar hos drottningen. 11 Den 4.8 kallades Lieftinck (PvdA) till drottningen. Hon bad honom att göra en undersökning av de möjligheter som fanns att bilda regering, som kunde väntas åtnjuta parlamentets förtroende. Lieftinck åtog sig genast uppdraget som informatör. Den 10, 14 och 15.8 informerades drottningen om undersökningarnas förlopp. Utan att Lieftinck avsagt sig sitt uppdrag hade drottningen nya överläggningar med talmännen, Rutgers och de fem gruppledarna. Därefter fick Lieftinck i uppdrag "att undersöka möjligheterna att bilda en regering som skall kunna förvärva parlamentets förtroende". 12 Men Lieftinck kunde ej genomföra uppdraget, och han avsade sig detta den 22.3. Samma dag hade drottningen överläggningar med Rutgers, KVP:s gruppledare Romme och ARP:s gruppledare Zijlstra. Romme avböjde då ett regeringsbildningsuppdrag. 12 Följande dag ombads de Gaay Fortman (ARP) att undersöka möjligheterna att bilda en regering. Han accepterade genast informationsuppdraget. 12 Efter det att informatören den 6.9 rapporterat att han misslyckats konsulterade drottningen vicepresidenten i Raad van State, första kammarens talman och van Schaik. Senare samma dag kallas de Gaay Fortman på nytt till drottningen och hans 7 8

Duynstee, a. a. s. 438. Geismann, Politische Struktur und Regierungssystem in den Niederlanden, s. 16. 9 Duynstee, a. a. s. 92. 10 Ibid. s. 438 f. 11 Het Vaderland den 3 och 4.8. 12 Duynstee, a. a., s. 123. 121

informationsuppdrag förnyades. 13 Men han lyckades inte heller nu komma fram till en lösning. Efter nya överläggningar med Rutgers och statsrättsprofessorerna Oud, Donner, Beel och Kranenburg gav drottningen den 21.9 Burger (PvdA) ett informatörsuppdrag. Han ombads således "att undersöka möjligheterna att bilda regering". Efter Burger mottog drottningen också statsrättsprofessorn van der Pot. 14 Men innan drottningen utsåg Burger till informatör, hade hon vid ett telefonsamtal med Drees frågat om denne ville göra ännu ett försök att bilda regering. Drees hade avböjt och i stället föreslagit drottningen att utse Burger till informatör. Burger lyckades så småningom att uppnå en överenskommelse mellan PvdA, KVP, ARP och CHU om ett regeringssamarbete, som även den tilltänkte regeringsbildaren Drees under hand hade godkänt. Efter det att informatören avlagt rapport inför drottningen den 9.10 inkallade hon Drees, som nu fick i uppdrag att bilda regering. Den 11.10, när Drees hade ministerlistan klar, meddelade han drottningen, "att han antagit uppdraget att bilda regering". 15 Följande dag beviljade drottningen den avgående regeringen Drees avsked och utnämnde den nya regeringen Drees. 16

7.2 1958 års regeringsbildning Under hösten 1957 hade genom grundlagsändring första kammarens mandat ökats från 50 till 75 och andra kammarens från 100 till 150 mandat. Vid fördelning av dessa nya mandat utgick man från 1956 års valresultat och andra kammaren fick då följande sammansättning: PvdA 50 mandat ( + 16), KVP 49 ( + 16), ARP 15 ( + 5), W D 13 ( + 4 ) , CHU 13 ( + 5 ) , CPN 7 ( + 3) och SGP 3 ( + l). 1 7 Inre motsättningar framträdde under hösten 1958 inom Drees' koalitionsregering. Den utlösande faktorn till ministären Drees' fall blev så småningom att ett ändringsför122

slag från ARP till en skatteproposition antogs mot PvdA:s vilja.18 Den 12.12 inlämnade Drees avskedsansökan från de socialistiska ministrarna och meddelade, "att de övriga ministrarna och statssekreterarna ställde sina portföljer till drottningens förfogande". Drottningen bad regeringen fungera tills vidare. 19 Det är här att lägga märke till att de borgerliga ministrarna markerade att de inte önskade avgå, trots att premiärministern och PvdA:s ministrar ansökte om avsked. Drottningen inbjöd därefter till inledande överläggningar i regeringsfrågan. Hon mottog efter varandra talmännen i första och andra kammaren, vicepresidenten i Raad van State samt gruppledarna i andra kammaren för PvdA, KVP och ARP. Den 13.12 fortsatte hon sina överläggningar med gruppledarna för W D och en nybildad kommunistisk utbrytargrupp samt för CPN, SGP och sist CHU. 2 0 Man kan här notera att turordningen mellan de fyra sista gruppledarna ej stämde med det tidigare angivna mönstret att låta ett större parti föregå ett mindre. Drottningen hade den 13.12 också två överläggningar med KVP-ministern Struyken. Struyken var vice premiärminister och en av de ministrar som ställt sina portföljer till drottningens förfogande utan att begära avsked. 21 Efter de inledande överläggningarna av okänt innehåll tog Struyken, kanske på uppdrag av drottningen, kontakt med gruppledarna för KVP, CHU och ARP. Resultatet av deras inbördes diskussioner blev att inget annat alternativ fanns än en expeditionsministär. För att officiellt konstatera detta hade förslag väckts om att en informatör skulle 13 Ibid. s. 440. 14 Het Vaderland den 21 och 22.9. 15

Drees, De Vorming van het Regeringsbeleid, s. 12 f.

16 Duynstee, a. a. s. 151. 17 Ibid. s. 449. 18 Geismann, a. a. s. 181. 19 Duynstee, a. a. s. 441 f. 20 Het Vaderland den 13 och 15.12. 21

Duvnstee, a. a. s. 200.

SOU 1970: 16

utses. I diskussionen hade en minister van Staat tillika förutvarande premiärminister från KVP vid namn Beel nämnts. Struyken informerade drottningen om dessa diskussioner. 22 Den 15.12 bad drottningen "Minister van Staat Prof. Dr. L. J. M. Beel att uppträda som informatör och efter utförda undersökningar rapportera till henne om möjligheterna att på kort tid uppnå en lösning av den inträdda regeringskrisen". 23 Beel tog kontakt med den avgående premiärministern Drees, andra kammarens talman och gruppledarna i andra kammaren. 24 Efter ingående överläggningar kunde han den 19.12 avlägga slutrapport för drottningen om det resultat han uppnått. 25 Följande dag kallades Beel till drottningen, som gav honom uppdrag att bilda regering. Enligt uppdraget ombads Beel att "ta sig an med att bilda en regering, som skall ha som uppgift att påskynda upplösningen av andra kammaren samt att bevaka, tills tidpunkten för de tidigarelagda valen är överstånden, allt det som är nödvändigt för kungariket. Prof. Beel har antagit uppdraget." 25 Här preciserades både vilka uppgifter regeringen skulle åtaga sig och hur länge den skulle sitta kvar. Den 22.12 godkände drottningen de socialistiska ministrarnas avskedsbegäran. Beel blev utnämnd till premiärminister, och de regeringsmedlemmar som ställt sina portföljer till förfogande nekades avsked. I den nya regeringen ingick representanter för KVP, CHU och ARP. 2 6

7.3 7959 års regeringsbildning Ministären Beel lät upplösa andra kammaren och anordna nyval i mars 1959. Valresultatet i andra kammaren blev (jämfört med 1957) följande: KVP 49 ( ± 0), PvdA 48 (—2), W D 19 ( + 6 ) , ARP 14 (—1), CHU 12 (— 1), CPN 3 (—4), SGP 3 ( ± 0) och PSP (pacifistiska socialistpartiet) 2 mandat ( + 2). 27 Den 12.3 inlämnade premiärministern samtliga ministrars avskedsansökningar till SOU 1970: 16

drottningen. Regeringen ombads dock av drottningen att fungera tills vidare. 28 Dagen därpå mottog drottningen talmännen i första och andra kammaren samt vicepresidenten i Raad van State. Gruppledarna i andra kammaren sammanträdde för att behandla valutslaget och diskutera de rekommendationer som skulle ges till drottningen. Nästa dag inkallades först gruppledaren för KVP och sedan gruppledarna för PvdA, W D , ARP, CHU, CPN, SGP, PSP och sist ledaren för GPV (reformerta politiska förbundet) till drottningen för överläggningar. Det visade sig dock några dagar senare att GPV ej erhöll något mandat, vilket man tidigare utgått ifrån. 29 Resultatet av överläggningarna hos drottningen blev att hon den 14.3 utsåg den avgående premiärministern Beel till informatör med uppgift att "ge henne rapport om möjligheterna att komma fram till en regering, som skall kunna räkna med ett fruktbart samarbete med folkrepresentationen" 30 Beel inledde diskussioner med gruppledarna för de fem största partierna i andra kammaren. Den 26.3 lämnade han sin slutrapport till drottningen och han antages då som formatör ha rekommenderat i första hand van den Brink (KVP), i andra hand de Quay (KVP) och i tredje hand Kolfschoten (KVP). 31 Efter det att van den Brink inför drottningen förklarat att han inte önskade komma i fråga för uppdrag att bilda regering, tillkallade drottningen den 28.3 de Quay, som fick i uppdrag att bilda "en regering som skall kunna räkna med ett fruktbart samarbete med folkrepresentationen. Prof. de Quay har bett att få överväga uppdraget." 32 Men de Quay misslyckades och avsade sig uppdraget den 27.4.32 22 Ibid. s. 202. 23 Ibid. s. 442. 24 Ibid. s. 404. 25 Ibid. s. 442. 26 Geismann, a. a. s. 190. 27 Ibid. s. 192. 28

Duynstee, a. a. s. 442.

29 Het Vaderland den 14 och 16.3. 30 Duynstee, a. a. s. 442. 31 Geismann, a. a. s. 193. 32

Duynstee, a. a. s. 443.

Under de två nästkommande dagarna hade drottningen nya överläggningar med sina rådgivare. Hon tillkallade således vicepresidenten i Raad van State, första och andra kammarens talmän och gruppledarna för de fem största partierna i andra kammaren. Senare tillkallade hon även den förutvarande premiärministern, minister van Staat Drees för att höra hans synpunkter på regeringsbildningen. 33 Resultatet blev därefter att Beel den 1.5 fick i uppdrag att som informatör "undersöka möjligheterna till en snabb lösning av den nuvarande krisen". 34 En vecka senare kunde Beel konstatera, att fyra av de fem partierna inte önskade deltaga i en regering på bred bas. KVP, ARP och CHU uppges i denna situation ha önskat att de Quay på nytt utsågs till regeringsbildare. 35 Den 13.5 kunde Beel inför drottningen presentera en fullständig ministerlista med de Quay på premiärministerposten och ett utkast till regeringsprogram. Följande dag gav drottningen de Quay uppdrag att bilda regering. Uppdraget innehöll den allmänt hållna preciseringen, att regeringen skulle kunna "räkna med ett fruktbart samarbete med folkrepresentationen". 35 Några dagar senare antog de Quay uppdraget och den 19.5 kunde den nya regeringen, bestående av KVP, ARP, CHU och W D , utnämnas och efterträda Beels ministär. 36

7.4 1965 års regeringsbildning Den då sittande regeringen Marijnen, som var en koalitionsregering bestående av KVP, W D , CHU och ARP, splittrades i februari 1965 på frågan om kommersiell annonsering i radio och television. 37 Partiställningen i andra kammaren var då enligt 1963 års val följande: KVP 50 mandat, PvdA 43, W D 16, ARP 13, CHU 13, PSP 4, CPN 4, SGP 3, BP (bondepartiet) 3 och GPV l. 3 8 Den 27 februari mottog drottningen premiärminister Marijnen (KVP). Han meddelade drottningen, "att ministrarna ställer sina portföljer till H. M:s förfogande och 124

att statssekreterarna som följd av detta beslut ställer sina platser till förfogande. Drottningen har tagit detta under övervägande och bett ministrarna och statssekreterarna att under tiden fortsätta de göromål som de anser vara nödvändiga för kungarikets intressen." 39 Kommunikéns formulering torde innebära att regeringen inte önskade avgå, utan önskade rekonstruera sig på samma bas, om detta var möjligt. Ett stöd för en sådan tolkning är för övrigt utformningen av den kommande informatören Schmelzers uppdrag. Den 1.3 påbörjade drottningen inledande överläggningar om regeringsfrågan. Först tillkallades vicepresidenten i Raad van State och talmännen i första och andra kammaren. Därefter följde gruppledarna för KVP, PvdA, W D , ARP och CHU. Nästa dag var turen kommen till gruppledarna för PSP, CPN, SGP, BP och GPV.4» Vad gäller råden till drottningen från gruppledarna för de fem stora partierna, håller Duynstee det för troligt, att samtliga föreslog, att man skulle undersöka möjligheterna att återställa den dåvarande regeringskombinationen. 41 Drottningen utsåg KVP:s gruppledare i andra kammaren Schmelzer till informatör sedan hon överlagt med Beel, den förutvarande premiärministern och tillika minister van Staat samt vicepresident i Raad van State. Schmelzer ombads av drottningen att "företa en undersökning av möjligheterna att komma till en snabb lösning av de konfliktpunkter som framträtt inom regeringen Marijnen". 42 Schmelzer inledde sitt informationsuppdrag, som hade stark karaktär av medlingsuppdrag, med att överlägga med pre33 Het Vaderland den 30.4. 34 Duynstee a. a. s. 443. 35 Geismann, a. a. s. 200 f. 36 Keesing, s. 16825. 37 Ibid. s. 20700. 38

Ibid. s. 19474.

30 Duynstee a. a. s. 446. 40 Het Vaderland den 2 och 3.3. 41 Duynstee, a. a. s. 364. 42

Ibid. s. 446.

SOU 1970: 16

miärminister Marijnen. Därefter vidtog överläggningar med de olika partiernas ministrar i den avgående regeringen. Men partiernas positioner kunde inte sammanjämkas, och någon överenskommelse uppnåddes därför inte. Schmelzer tog då kontakt med gruppledarna för W D , KVP, ARP och CHU. Efter långvariga överläggningar avlade Schmelzer slutrapport inför drottningen. Han hade då kommit till slutsatsen, att meningsmotsättningarna mellan regeringspartierna på vissa punkter var så djupgående, att endast en "avpolitisering" av radio- och TV-frågan skulle kunna skapa förutsättning för en fortsättning på den existerande regeringskombinationen. 43 Den 13.3 påbörjade drottningen en andra omgång allmänna konsultationer, varvid ledarna för de små partigrupperna inte hördes. Därefter hade hon samma dag nya överläggningar med Schmelzer. Efter dessa överläggningar kallades Cals (KVP) till överläggningar hos drottningen. Antagligen skedde detta på Schmelzers rekommendation. 44 Två dagar senare utsändes följande officiella kommuniké: "Efter det att Dr. W. K. N. Schmelzer givit tillkänna att han inte önskar komma i fråga för uppdraget att bilda regering har H. M. Drottningen mottagit på Soestdijk, Mr. J. M. L. Th. Cals och givit honom i uppdrag att bilda regering som skall kunna räkna med ett fruktbart samarbete med folkrepresentationen. Herr Cals bad att få ta uppdraget under övervägande." 45 Cals inriktade sig på att skapa en ny regeringskombination, där även PvdA skulle ingå. Efter långvariga och komplicerade förhandlingar med gruppledarna i andra kammaren lyckades Cals åstadkomma en lösning. Därför kunde han den 13.4 meddela drottningen, "att han antagit uppdraget att bilda en regering, som skall kunna räkna med ett fruktbart samarbete med folkrepresentationen". 40 Den 14.4 kunde sedan Cals nya regering bestående av KVP, PvdA och ARP utnämnas och efterträda regeringen Marijnen. 47 SOU 1970: 16

7.5 1966 års regeringsbildning Partiställningen i andra kammaren vid detta ministärskifte var densamma som vid 1965 års ministärskifte. Bakgrunden till regeringen Cals fall var meningsskiljaktigheter mellan regeringen och andra kammaren om utformningen av den ekonomiska politiken. Vid debatten i andra kammaren den 14.10.1966 tog KVP:s gruppledare Schmelzer initiativ till en motion som ställdes mot regeringens förslag. Sålunda skapades en öppen konflikt mellan KVP:s premiärminister och partiets gruppledare. Innan voteringen ägde rum deklarerade Cals att om kammaren biföll motionen skulle regeringen betrakta det som en misstroendeförklaring mot sin ekonomiska politik och dra konsekvenserna härav. Men det hjälpte inte att Cals satte regeringens existens på spel. Motionen bifölls med 75 röster mot 62, medan 13 avstod. Inom KVP-fraktionen var meningarna delade: 39 röstade för och 4 mot gruppledarens förslag. Följande dag tog Cals den parlamentariska konsekvensen av regeringens nederlag och inlämnade regeringens avskedsansökan till drottningen. Hon bad emellertid regeringen att fungera tills vidare. 48 Samma dag inledde drottningen sina överläggningar i regeringsfrågan genom att efter varandra inkalla talmännen i första och andra kammaren samt vicepresidenten i Raad van State, Beel. Den 16.10 mottog sedan drottningen andra kammarens gruppledare i följande ordning: KVP, PvdA, W D , ARP, CHU, PSP, CPN, SGP, BP och GVP. 4 9 Det uppges att ett flertal av partiernas representanter gav drottningen rekommendationen att utse en regeringsbildare, som skulle upplösa parla-

43 Ibid. s. 380. 44 Het Vaderland den 15 och 16.3. 45 Duynstee, a. a. s. 447. 46 Ibid. s. 448. 47 Keesing, s. 20700. 48

Geismann, Regierungskrise und Wahlen in den Niederlanden 1966/67. Politisches Vierteljahresschrift 1963: 4, s. 580. 49 Het Vaderland den 17 och 18.10. 125

mentet och låta utlysa nyval inom 80 dagar. 50 Efter konsultationerna kallades KVP:s gruppledare Schmelzer till drottningen, som gav honom i uppdrag att bilda ny regering. Schmelzer bad att få ta uppdraget under övervägande. 50 Redan följande dag beslutade han acceptera uppdraget. 51 Vid sina förhandlingar med partierna inriktade sig Schmelzer först på att skapa en interimsregering under ledning av Zijlstra (ARP) med uppgift att utlysa nyval. Men Zijlstra deklarerade den 26.10 efter överläggningar med sina partivänner att han inte kunde anta Schmelzers erbjudande. Därefter försökte Schmelzer få till stånd en katolsk minoritetsregering med opolitiska representanter. Men även detta försök misslyckades och han avsade sig sitt formatörsuppdrag den 3.11. 52 Drottningen konsulterade därefter i tur och ordning gruppledarna för KVP, PvdA, W D , ARP och CHU. 5 3 Resultatet blev att den förutvarande premiärministern Beel kallades av drottningen som informatör. Hans uppdrag blev att undersöka på vilket sätt krisen skulle kunna lösas så snabbt som möjligt. Beel inledde genast överläggningar med gruppledarna för de stora partierna i andra kammaren. Under överläggningarnas gång blev det så småningom klart att Zijlstra (ARP) var tänkbar som regeringsbildare för en regering bestående av KVP och ARP. 5 4 Efter det att Beel avlagt rapport inför drottningen gav hon den 17.11 Zijlstra i uppdrag att bilda regering. I uppdraget angavs den kommande regeringens huvuduppgift vara att låta upplösa parlamentet och utlysa nyval. Efter några dagar kunde Zijlstra presentera en minoritetsregering bestående av KVP och ARP. Den 22.11 beviljade drottningen regeringen Cals avskedsansökan och utnämnde interimsregeringen Zijlstra. 54

7.6 1967 års regeringsbildning Vid valet till andra kammaren den 15.2 126

fördelades mandaten jämfört med 1963 års val på följande sätt: KVP 42 (— 8), PvdA 37 (—6), W D 17 ( + 1), ARP 15 ( + 2 ) , CHU 12 (—1), BP 7 ( + 4 ) , D'66 (Democraten '66) 7 ( + 7 ) , CPN 5 ( + 1 ) , PSP 4 ( ± 0), SGP 3 ( ± 0) och GPV 1 mandat ( ± 0). Efter valet inlämnade premiärminister Zijlstra interimsregeringens avskedsansökan till drottningen. 55 Under den 17 och 18.2 hade drottningen i tur och ordning överläggningar om regeringsfrågan med följande personer: talmännen i första och andra kammaren, vicepresidenten i Raad van State, gruppledarna i andra kammaren för KVP, PvdA, W D , ARP, CHU, BP, D'66, CPN, PSP, SGP och GPV. Gruppledarna för KVP, A R P och CHU antages ha rekommenderat drottningen att börja med en informatör för att inte från början förhindra att PvdA-fraktionen deltog i överläggningarna mellan partierna. PvdA hade nämligen under senare år inte velat deltaga i regeringsöverläggningarna under en formatör så länge de stora konfessionella partierna KVP, ARP och CHU inte bestämt sig för om de ville samarbeta med PvdA eller W D . F ö r att vinna klarhet om de konfessionella patrtiernas inställning i denna fråga antages både PvdA och W D ha rekommenderat drottningen att utse en formatör direkt. Resultatet blev emellertid att drottningen den 18.2 utsåg den avgående premiärministern Zijlstra till informatör. Enligt kommunikén från drottningens kabinett löd hans uppgift, att, "med tanke på valutgången, verka som informatör och rapportera till henne om möjligheterna att bilda en regering som skall kunna räkna med ett fruktbart samarbete med folkrepresentatiionen". 56

50 The 51

Times den 19.10. Ibid. den 21.10. 52 Geismann, Regierungskrise und Wahlen in den Niederlanden 1966/67, s. 581. 53 Het Vaderland den 5.11. 54 Geismann, Regierungskrise und Wahlen in den Niederlanden 1966/67, s. 582. 55 Geismann, Regierungskrise und Wahlen in den Niederlanden 1966/67, s. 584. 56 Het Vaderland den 18 och 20.2. SOU 1970: 16

Efter några dagars förhandlingar med de fem stora partierna visade det sig finnas möjligheter till ett samarbete mellan KVP, W D , ARP och CHU. Zijlstra inriktade sig då på att åstadkomma en överenskommelse mellan dessa partier om huvudlinjerna i ett regeringsprogram. Den 4.3 avlade Zijlstra sin slutrapport inför drottningen, varvid han kunde meddela, att hans överläggningar med gruppledarna för KVP, W D , ARP och CHU hade lett till full enighet om grunddragen i ett regeringsprogram. 57 Sedan informatören fullgjort sitt uppdrag återstod det för en formatör att nå en mer preciserad överenskommelse om regeringsprogrammet och inte minst om fördelningen av ministerposterna. De fyra berörda gruppledarna önskade, att Zijlstra skulle åtaga sig uppdraget som formatör. Men han förklarade, att han inte ville bli premiärminister och han vidhöll sin uppfattning trots övertalningsförsök från drottningens sida följande dag. I den situationen inkallade drottningen de fyra gruppledarna den 6.3 för att få förslag om en formatör. Men gruppledarna kunde inte enas om vem som skulle utses. För att komma ur dödläget tillkallade drottningen senare samma dag ministern van Staat, Beel. Han ombads att, med hänsynstagande till informatören Zijlstras rapport, "undersöka på vilket sätt bildandet av en regering kan påskyndas". 58 I sina försök som förhandlingsledare och medlare mellan partierna i personfrågorna lyckades Beel uppnå enighet om ARP:s gruppledare Biesheuvel som formatör. Den 9.3 hade också fördelningen av de flesta ministerposterna avgjorts, och Beel rapporterade till drottningen om de resultat han kommit fram till. Följande dag utnämnde drottningen Biesheuvel till formatör med uppgift att "bilda en regering som skall kunna räkna med ett fruktbart samarbete med folkrepresentationen". 59 Biesheuvels förhandlingar med gruppledarna stötte emellertid på oväntade svårigheter, och han avsåg den 17.3 att återlämna sitt uppdrag till drottningen. Men drottningen ville inte acceptera avsägelsen. Den officiella kommunikén efter deras sammanträfSOU 1970: 16

fande visade att en kompromiss uppnåtts och den fick följande lydelse: "Formatören Mr B. W. Biesheuvel har på morgonen överlämnat en interimsrapport till drottningen på Soestdijk. Mr Biesheuvel hoppas att inom kort kunna överbringa en slutrapport." 00 Men Biesheuvel kunde inte heller efter förnyade förhandlingar nå en överenskommelse och den 20.3 avsade han sig sitt uppdrag, vilket drottningen nu accepterade. Dagen därpå mottog drottningen efter varandra gruppledarna för KVP, W D , ARP och CHU. Resultatet blev att drottningen den 21.3 utsåg de Jong (KVP) till ny formatör med uppgift att "bilda en regering som kan räkna med ett fruktbart samarbete med folkrepresentationen". 61 Efter segslitna förhandlingar kunde de Jong nå enighet om fördelningen av ministerposterna. Vid ett besök hos drottningen den 3.4 meddelade de Jong, att han kunde åtaga sig uppdraget att bilda en regering bestående av KVP, W D , ARP och CHU. Samma dag utnämndes den nya regeringen efter det att interimsregeringen Zijlstra beviljats avsked. 62

7.7 Nederländerna —

sammanfattning

Proceduren vid en ny ministärs tillkomst initieras då den sittande regeringen — eller väsentliga delar av den (1958) — inlämnat sin avskedsansökan. Därefter ligger initiativet hos statschefen, som enligt praxis inleder med att be den demissionerade regeringen fungera tills ny regering kan utnämnas. Nästa åtgärd statschefen regelmässigt vidtager är att inkalla första och andra kammarens talmän, vicepresidenten i Raad van State och samtliga gruppledare. Detta 57

Geismann, Regierungskrise und Wahlen in den Niederlanden 1966/1967, s. 588. 58 Het Vaderland den 6 och 7.3. 59 Ibid. den 10.3. 60 Ibid. den 18.3. 01 Ibid. den 22.3. 62 Geismann, Regierungskrise und Wahlen in den Niederlanden 1966/1967, s. 588. 127

förfarande får anses vara fast etablerat i praxis och det betyder att drottningens formella valfrihet på detta stadium är starkt begränsad. Om förnyade överläggningar med gruppledarna skulle bli nödvändiga är det emellertid enligt praxis så, att endast de fem största partiernas gruppledare tillkallas. I vissa fall föregås dessa av de båda talmännen och vicepresidenten i Raad van State. Turordningen mellan gruppledarna följer alltid strikt principen att ett större parti föregår ett mindre. När drottningens rådgivare tillkallas sker det vanligen genom chefen för drottningens kabinett. 63 Denne ombesörjer också den kontinuerliga publiceringen av de officiella kommunikéerna vid ministärbildningarna. Förutom de reguljära rådgivarna har drottningen vid olika tillfällen konsulterat ministers van Staat (1956 van Schaik, 1959 Drees och 1967 Beel) för att höra deras synpunkter på regeringsfrågans lösning. Beel fick emellertid en något speciell uppgift 1967, då han utsågs till förhandlingsledare eller medlare för att påskynda regeringsbildningen. Vidare tillkallade drottningen 1956 fem statsrättsexperter som rådgivare. När dessa och de ovannämnda ministers van Staat tillkallades, är det rimligt att antaga att drottningen haft en viss frihet att välja person. Enligt praxis avlämnar rådgivarna sina rekommendationer både muntligt och skriftligt till drottningen. De skriftliga rekommendationerna blir sedan även tillgängliga för både formatörer och informatörer. 64 Däremot anses det inte förenligt med konstitutionens stadgande om statschefens okränkbarhet, att de offentliggörs. Till sin hjälp vid granskningen och summeringen av rådgivarnas rekommendationer har drottningen vid ett flertal tillfällen utsett informatörer. 65 Deras uppgift är att genom förhandlingar med partierna försöka utröna på vilken bas en regering kan bildas och därefter i sin slutrapport avge någon form av rekommendation till drottningen. Vid sina förhandlingar med partierna spelar informatören en aktiv roll på det sättet att han inte blott registrerar partiernas upp128

fattningar utan även försöker överbrygga motsättningar i politiska sakfrågor och i vissa fall även oenighet om fördelningen av ministerposterna och statssekreterarbefattningarna. Genom sitt arbete skall alltså informatören underlätta och förbereda den efterföljande formatörens regeringsbildning. I de undersökta ministärbildningarna har sammanlagt tio informationsuppdrag givits till sex informatörer. 66 Vid sex av dessa tio tillfällen har informatören tillhört det största partiet. Fördelningen av uppdragen efter partitillhörighet var följande: KVP 5, PvdA 2 och ARP 3. Informatörerna kan allmänt sägas ha stått utanför den politiska stridens centrum vid det tillfälle då uppdraget gavs med undantag för de båda gruppledarna Burger (1956) och Schmelzer (1965). Man kan också tillägga att informatörerna genomgående varit personer med stor politisk erfarenhet. Genom att såväl partiernas råd som informatörernas slutrapporter till drottningen i princip inte är offentliga, är tillvägagångssättet vid och eventuella principer för beslutet att utse den slutgiltige regeringsbildaren svåråtkomliga. Som en följd av detta är det även svårt att närmare klarlägga, om drottningen har någon reell valfrihet när hon utser informatörer och formatörer. Duynstee hävdar emellertid, att drottningen har ett "icke oväsentligt inflytande" vid val av person både när det gäller informatörer och formatörer men däremot inte i fråga om vilket parti, som skall bilda regering. 67 Vad gäller regeringsbildarens partitillhörighet kan man konstatera, att principen om en representant för det största partiet som regeringsbildare tillämpats vid regeringsbildningarna 1956, 1959, 1965 och 1967. Undantagen är de två interimsregeringanna 1958 och 1966. 63

Kabinettet fungerar som drottningens sekretariat och dess chef utnämnes genom regeringsbeslut. Van Raalte, a. a. s. 39. 04 Van Raalte, a. a. s. 38 och Oud, a. a. s. 3!15. 65 Första gången en informatör utsågs var 1951. Oud, a. a. s. 317. 66 Beel har fått sammanlagt fyra informatiomsuppdrag och de Quay Fortman två. 67 Duynstee, a. a. s. XXX VIII. SOU 1970: 16

Förhållandet mellan valframgång och val av regeringsbildande parti kan inte sägas peka i någon speciell riktning. Ett svagt positivt samband mellan valframgång och regeringsbildande parti finns emellertid 1956, då PvdA hade största mandatmässiga framgång. Men å andra sidan uppväges detta av att KVP, som vid valet 1967 förlorade flest

1956 1958 1959 1965 1966 1967

Dubbelriktade samarbetsmöjligheter

Största parti

X

X

X

X X

mandat, trots det blev regeringsbildande parti. För både 1956 och 1967 gäller dock att de absoluta och relativa differenserna till det näst framgångsrikaste partiet respektive till det näst mest förlorande partiet var mycket små. Därför kommer inte någon vikt att fästas vid valtendenserna för Nederländernas del i nedanstående tabell.

Största valframgang

Majoritetsrekommendation

Blockmajoritet. Borgerlig el. socialistisk

Huvudroll vid den avgående regeringens fall

X

Genomgående har de slutgiltiga regeringsbildningsuppdragen försetts med någon form av precisering med undantag för 1956. En typ av precisering förekom vid bildandet av regeringarna 1959, 1965 och 1967: "att bilda en regering som skall kunna räkna med ett fruktbart samarbete med folkrepresentationen". Ingenting sägs här om själva regeringsbasen. Däremot impliceras minimikravet, att den tillträdande regeringen skall ha förvissat sig om att den inte möts av misstroendevotum i andra kammaren. Den andra typen av precisering förekom vid bildandet av interimsregeringarna 1958 och 1966. Då angavs regeringens huvuduppgift vara att upplösa parlamentet och utlysa nyval. Indirekt begränsades därmed även regeringens livslängd.

9—SOU 1970: 16

8 Förbundsrepubliken Tyskland

8.1 Undersökningens läggning

omfattning

och upp-

Föreliggande avsnitt omfattar dels en redogörelse för de författningsbestämmelser som reglerar regeringsbildningen och dels en undersökning av det faktiska tillvägagångssättet vid samtliga regeringsbildningar, som skett i samband med val av förbundskansler. Tonvikten kommer att läggas på förspelet till nominering av förbundskanslerskandidat och på de inbördes relationerna mellan förhandlingar om regeringsbasen, valet av förbundskansler och ministerlistans sammansättning. Därvid kommer även — så långt tillgängligt material medger — förbundspresidentens roll vid ministärbildningar att redovisas. Avslutningsvis lämnas en sammanfattning av proceduren vid de undersökta ministärbildningarna i anslutning till de generella frågeställningar som tilllämpats på de övriga avsnitten. Vissa avvikelser både i behandlingen av de enskilda regeringsbildningarna och i sammanfattningen har emellertid varit nödvändiga beroende på de egenheter i regeringsbildningen som främst skapats av att förbundskanslern väljes av förbundsdagen. 8.2 Den författningsmässiga regeringsbildningen

artikel 63, utses förbundskanslern på följande sätt: 1) "Der Bundeskanzler wird auf Vorschlag des Bundespräsidenten vom Bundestage ohne Aussprache gewählt. 2) Gewählt ist, wer die Stimmen der Mehrheit der Mitglieder des Bundestages auf sich vereinigt. Der Gewählte ist vom Bundespräsidenten zu ernennen. 3) Wird der Vorgeschlagene nicht gewählt, so känn der Bundestag binnen vierzehn Tagen nach dem Wahlgange mit mehr als der Hälfte seiner Mitglieder einen Bundeskanzler wahlen. 4) Kommt eine Wahl innerhalb dieser Frist nicht zustande, so findet unverziiglich ein neuer Wahlgang statt, in dem gewählt ist, wer die meisten Stimmen erhält. Vereinigt der Gewählte die Stimmen der Mehrheit der Mitglieder des Bundestages auf sich, so muss der Bundespräsident ihn binnen sieben Tagen nach der Wahl ernennen. Erreicht der Gewählte diese Mehrheit nicht, so hat der Bundespräsident binnen sieben Tagen entweder ihn zu ernennen öder den Bundestag aufzulösen." 1 För att underlätta valproceduren förutsågs möjligheten att förbundspresidenten efter förhandlingar med de politiska partierna skulle kunna föreslå en kanslerskandidat,

regleringen av 1

Enligt den västtyska författningen av 1949, 130

Grundgesetz fiir die Bundesrepublik Deutschland vom 23. Mai 1949. SOU 1970: 16

som kunde räkna med majoritetens stöd i förbundsdagen .2 Något stadgande om att förbundspresidentens nominering av kanslerskandidat skall föregås av kontakter med de politiska instanserna finns emellertid inte. Ej heller säges något i författningen om hur lång tid som får gå innan presidenten tar initiativ till att föreslå en kanslerskandidat. Vidare erfordras varken kontrasignering av den fungerande förbundskanslern eller någon form av godkännande från den föreslagnes sida för att förbundspresidentens förslag skall ha giltighet. Således inrymmer förbundspresidentens förslagsrätt ett visst mått av självständigt politiskt agerande, som — i synnerhet i oklara politiska lägen — kan vara av betydelse. 3 Har förbundsdagen i valomgången efter fjortondagarsfristen valt förbundskansler med relativ majoritet, kan presidenten utse denne till förbundskansler eller upplösa förbundsdagen. 4 I en sådan situation har presidenten således att göra en bedömning av den lämpligaste lösningen och rätten till denna bedömning jämte den tidigare nämnda rätten att nominera kanslerskandidat utgör presidentens grundlagsfästa stöd för inflytande vid valet av förbundskansler. 5 Förbundskanslerns och ministrarnas ämbetsperiod regleras av artikel 69(2): "Das Amt des Bundeskanzlers öder eines Bundesministers endigt in jedem Falle mit dem Zusammentritt eines neuen Bundestages, das Amt eines Bundesministers auch mit jeder anderen Erledigung des Amtes des Bundeskanzlers." Förutom i ovannämnda fall är förbundskanslern tvungen att avgå endast vid s. k. konstruktivt misstroendevotum enligt artikel 67(1): "Der Bundestag känn dem Bundeskanzler das Misstrauen nur dadurch aussprechen, dass er mit der Mehrheit seiner Mitglieder einen Nachfolger wählt und den Bundespräsidenten ersucht, den Bundeskanzler zu entlassen. Der Bundespräsident muss dem Ersuchen entsprechen und den Gewählten ernennen." Bakgrunden till stadgandet om konstruktivt misstroendevotum SOU 1970: 16

får sökas i en strävan att förhindra en återgång till den politiska instabiliteten under Weimarrepubliken. Som en komplettering till regeln om konstruktivt misstroendevotum för att skapa förutsättningar för ett stabilt regeringssystem får man betrakta den uttryckliga politiska ledarroll som ges förbundskanslern enligt artikel 65: "Der Bundeskanzler bestimmt die Richtlinien der Politik und trägt dafur die Verantwortung." 6 Om däremot förbundskanslern på eget initiativ ställer en förtroendefråga, som ej får stöd av en majoritet, kan presidenten på kanslerns förslag upplösa förbundsdagen. 7 Men förbundskanslern kan alltså även, om han så finner lämpligt, låta bli att vidtaga åtgärder vid ett nederlag i en förtroendefråga. I fråga om förbundsregeringens ministrar regleras deras tillsättning och avsättning av artikel 64(1), där det heter att förbundspresidenten utnämner och avskedar förbundsministrar på förslag av förbundskanslern. För både förbundskanslern och ministrarna gäller att de är förpliktade att upprätthålla sina ämbeten tills utnämning av efterträdare äger rum. 8

8.3 1949 års regeringsbildning Vid det första valet till förbundsdagen den 14.8.1949 fördelades mandaten på följande sätt: CDU/CSU (Christlich-Demokratische Union/Christlich-Soziale Union) 139, SPD 2

Glum, Staatsoberhaupt und Regierungschef, Zeitschrift fur Politik 1959, s. 308 och Leisner, Le President de la République et le gouvernement dans la constitution de Bonn. Revue du droit public et de la science politique, 1958:6, s. 1045. 3 Se även von Mangoldt-Klein, Das Bonner Grundgesetz II s. 1228 f och Lcisner, a. a. s. 1046 f. 4 Hamann, Das Grundgesetz s. 315. 5 Leisner, a. a. s. 1048 ff. 6 Fusslein, Die Stabilität des Regierungssystem. Zeitschrift fur Politik 1959, s. 312 och Siorat, Le premier chancelier de la République Fédérale d'Allemagne. Politique 1958:4, s. 368. 7 Artikel 68(1). 8 Artikel 69(3). 131

(Sozialdemokratische Partei Deutschlands) 131, FDP (Freie Demokratische Partei) 52, DP (Deutsche Partei) 17, BP (Bayernpartei) 17, KPD (Kommunistische Partei Deutschlands) 15, WAV (Wiederaufbau Vereinigung) 12, ZP (Zentrumspartei) 10, DRP (Deutsche Reichspartei) 5, och övriga 4 mandat. Därtill kom staden Berlins 19 representanter, som fördelade sig på följande sätt: SPD 9, CDU/CSU 5 och FDP 5. 9 Anledningen till att Berlins representanter redovisas för sig är, att de enligt andra världskrigets segrarmakters beslut av den 12.5.1949 endast har en rådgivande funktion i förbundsdagen. Således hade blott 402 av de totalt 421 parlamentsledamöterna i den första förbundsdagen oinskränkt rösträtt. 10 För att uppnå absolut majoritet, t. ex. vid val av förbundskansler, fordrades då minst 202 röster. Redan före valet hade ministerpresidenterna i de elva förbundsländerna vid ett möte den 5.8 beslutat, att den nya förbundsdagens öppningssession skulle äga rum den 7.9. Några dagar efter valet lät SPD genom sin ordförande Kurt Schumacher offentliggöra sin inställning till den kommande regeringens sammansättning. Han sade, att socialdemokraterna inte var beredda att ingå i en stor koalitionsregering med CDU med mindre än att unionspartiet accepterade principerna för en socialistisk ekonomi. 11 Inom CDU var meningarna delade om den framtida regeringens sammansättning. Stora delar av unionspartiernas ledarskikt i förbundsländerna förordade en koalition med SPD. CDU:s och SPD:s ministerpresidenter — fem från vardera partiet — uttalade sig dessutom den 25.8 för en stor koalition mellan unionspartierna och SPD. Men redan den 21.8 hade Konrad Adenauer, en av CDU:s förgrundsgestalter, tagit initiativ till en konferens i Rhöndorf med deltagande av ett tjugotal utvalda personer inom CDU:s ledarskikt. Bland de utvalda återfanns representanter för de parlamentariska och ekonomiska råden, vilka fungerat som provisoriska centralmyndigheter efter kriget. Deltagarna i denna konferens kunde för132

väntas acceptera tanken på en koalitionsregering tillsammans med FDP och DP. Så skedde också efter det att Adenauer bestämt förordat en sådan koalition och avvisat tanken på en koalition med SDP. 1 2 Vid samma konferens diskuterades också kandidater till posterna som förbundskansler och förbundspresident. Adenauer förutsatte då uttryckligen, att den kommande regeringen skulle bestå av CDU/CSU, FDP och DP. Någon föreslog genast Adenauer som förbundskansler, och denne accepterade efter att ha konstaterat, att ingen hade några invändningar mot hans nominering. Själv föreslog han sedan Theodor Heuss (FDP) som förbundspresident. 13 Under de följande dagarna inledde Adenauer koalitionsförhandlingar med FDP:s Franz Bliicher, varvid Adenauer lyckades försäkra sig om FDP:s regeringsmedverkan bland annat genom att erbjuda presidentposten till FDP-ledaren Heuss. En annan konferensdeltagare — Herbert Blankenhorn — tog å sin sida kontakt med DP:s Heinrich Hellwege, och även dessa förhandlingar utvecklade sig i gynnsam riktning för anhängarna av en mindre, borgerlig koalition. Först några dagar efter det att koalitionsförhandlingarna inletts, sammankallades CDU-ledarna i förbundsländerna till ett sammanträde, där man skulle diskutera regeringsfrågan. Både vid detta sammanträde och vid överläggningarna inom den gemensamma förbundsdagsfraktionen för CDU/ CSU den 1.9 fanns det röster för att förhandlingar i stället skulle inledas med SPD. Men resultatet blev, att fraktionen godkände de riktlinjer, som dragits upp vid Rhöndorf-konferensen, 14 och samtidigt nominerades Adenauer till kanslerskandidat. 15 0

Loewenberg, Parliament in the German political system, s. 439 f.

10 von Mangoldt-Klein, a. a. s. 886. 11 Keesing, s. 10178. 12

Heidenheimer, Adenauer and the CDU, s. 180 ff. Weymar, Konrad Adenauer. Die autorisierte Biographie, s. 431. 14 Heidenheimer, Adenauer and the CDU, s. 183. 15 Der Bundeskanzler. Der Weg Konrad Adenauers, s. 114. 13

SOU 1970: 16

Den 3.9 hade överenskommelse uppnåtts mellan CDU/CSU, F D P och DP om att tillsammans bilda en koalitionsregering på grundval av en majoritet på 208 mandat av totalt 402. 16 Förhandlingarna mellan partierna fortsatte sedan om sakfrågor och fördelningen av ministerposterna. 17 Innan förhandlingarna slutförts, sände förbundspresident Heuss en skrivelse till förbundsdagspresidenten Köhler av följande lydelse: "Ich Schlage den Abgeordneten Dr. Konrad Adenauer zum Kanzler der Bundesrepublik Deutschland vor." Efter det att Köhler läst upp skrivelsen företogs sluten votering med ja- och nejsedlar. Omröstningen resulterade i 202 ja, 142 nej, medan 44 avstod. Eftersom presidentens förslag erhållit absolut majoritet, frågade Köhler Adenauer om denne accepterade valet. Efter Adenauers ja förklarades han vara vald till förbundskansler och förbundsdagspresidenten underrättade senare förbundspresidenten om resultatet. 18 Efter Adenauers val till förbundskansler fortsatte regeringsförhandlingarna, och den 20.9 kunde kanslern inför förbundsdagen presentera ministerlistan bestående av 14 ministrar. Ministerposterna hade fördelats på följande sätt: CDU 6, FDP 3, CSU 3 och DP 2. 19

8.4 1953 års regeringsbildning Vid förbundsdagsvalet den 6.9.1953 fördelade sig mandaten — exklusive Berlins 22 representanter — på följande sätt jämfört med 1949: CDU/CSU 244 ( + 105), SPD 151 ( + 2 0 ) , F D P 48 (—4), GB (Gesamtdeutschen Bund) 27 ( + 2 7 ) , DP 15 (—2) och ZP 2 (— 8). Det totala antalet mandat hade — bortsett från Berlins mandat — ökat från 402 till 487. Genom sina 244 mandat fick CDU/CSU tillsammans absolut majoritet i den nya förbundsdagen. 20 Den 10.9 sammanträdde CDU:s partiledning förstärkt med representanter för CSU för att diskutera regeringsbasen. Trots att unionspartierna efter valet förfogade över en majoritet i förbundsdagen, kom man överens om att bilda koalitionsregering tillSOU 1970: 16

sammans med FDP och DP. Dessutom förordades att även GB skulle ingå i den kommande regeringen. Men man väntade härvidlag med ett formellt beslut, tills förbundskansler Adenauer hade förhandlat med GB:s partiledning. Senare samma dag hade Adenauer överläggningar med representanter för FDP:s ledning, och därvid förklarade dessa, att FDP önskade en fortsättning på den hittillsvarande koalitionsregeringen. Även CSU:s partiledare Franz Josef Strauss var av samma uppfattning, och han deklarerade tillika att CSU var villigt att liksom tidigare bilda en gemensam fraktion med CDU i förbundsdagen. 21 Den 15.9 hade CDU/CSU fraktionssammanträde varvid dess ordförande von Brentano och det övriga presidiet omvaldes. Vad gällde det kommande valet av förbundskansler förutsattes allmänt, att Adenauer skulle bli föreslagen och vald. Men någon formell omröstning eller diskussion i denna fråga förekom inte. 22 Två dagar senare informerade Adenauer förbundspresident Heuss om förhandlingsläget mellan partierna. Senare samma dag tog Adenauer en första kontakt med GB, och det blev då klart att partiet önskade deltaga i en koalitionsregering. Men något definitivt ställningstagande till partiets krav om ministerposter för sin regeringsmedverkan gjorde Adenauer inte. Därefter åkte han på semester och återkom först den 3.10.23 Under Adenauers bortovaro fortsatte dock förhandlingarna mellan partierna och president Heuss tog även initiativ till överläggningar med fraktionsledarna om den möjliga regeringsbasen. Först mottog han von Brentano från CDU/CSU och därvid skall von Brentano ha rekommenderat pre16 Berlins 19 representanter är ej inräknade här. 17 Keesing, s. 10238. 18

Deutscher Bundestag — 3. Sitzung 15.9.1949, s. 13 f. f.

19 Loewenberg, a. a. s. 232 20 Ibid. s. 439 f. 21

Domes, Bundesregierung und Mehrheitsfraktion, s. 53 f. Allgemeine Zeitung den 16.9. Domes, a. a. s. 55.

22 Frankfurter 23

sidenten att föreslå förbundsdagen att omvälja Adenauer till förbundskansler. Därefter överlade presidenten i tur och ordning med Ollenhauer (SPD), Schäfer (FDP), Kraft (GB) och von Merkatz (DP). 24 Efter Adenauers återkomst till Bonn gick koalitionsförhandlingarna in i ett avgörande skede. Adenauer avlade ett besök hos presidenten den 5.10, och följande dag, när den nya förbundsdagen hade sitt första sammanträde, hade Adenauer överläggningar med FDP:s, GB:s och DP:s förhandlingsdelegationer. FDP krävde fyra ministerposter, GB två och DP en ministerpost. Men CDU/CSU krävde vid ett fraktionssammanträde följande dag majoritet i regeringen d . v . s . minst åtta ministerposter. I sina ansträngningar att överbrygga motsättningarna försökte Adenauer förgäves förmå FDP att acceptera tre i stället för fyra ministerposter. I stället föreslog han då att tre nya ministerier skulle inrättas. Men hans egen fraktion motsatte sig detta och beslöt att erbjuda F D P tre poster och GB och DP var sin ministerpost. De tre sistnämnda partierna höll emellertid fast vid sina tidigare krav under förhandlingarna med Adenauer den 8.10 och han gav då slutligen efter för deras krav och lovade FDP fyra, och GB och DP vardera två ministerposter. Därmed hade en överenskommelse nåtts med dessa partier inför valet av förbundskansler följande dag. 25 Vid förbundsdagens sammanträde den 9.10 meddelade förbundsdagspresidenten, att han från förbundspresidenten mottagit följande skrivelse: "Gemäss Art. 63 Abs 1 des Grundgesetzes teile ich Ihnen mit, dass ich dem Bundestag vorschlage, Herrn Dr. Konrad Adenauer zum Bundeskanzler zu wahlen." Därefter vidtog en omröstning efter samma mönster som 1949 och resultatet blev 305 ja, 148 nej, medan 14 avstod. 26 Efter valet av förbundskansler vidtog nya överläggningar om den av Adenauer föreslagna utökningen av regeringen och om den inbördes fördelningen av ministerposterna. Vad gällde frågan om en ökning av antalet ministerposter kunde man slutligen nå en kompromisslösning, innefattande ett 134

nytt familjeministerium och fyra ministrar för olika specialfrågor dock utan eget ministerium. Därmed hade också möjligheter skapats att tillfredsställa alla partiers anspråk. I slutfasen av regeringsförhandlingarna tycktes dock personfrågorna bli ett oöverstigligt hinder för en överenskommelse, och president Heuss tillkallade den 19.10 talesmän för FDP och uppmanade dem att dra tillbaka sin kandidat till justitieministerposten. Senare tillkallades även representanter för CSU, som av presidenten ombads att inte definitivt binda sig för den kandidat man föreslagit som postminister. Senare samma kväll avbröt Adenauer förhandlingarna utan att någon definitiv uppgörelse nåtts om de två nämnda ministerposterna och följande dag föreslog han presidenten att utnämna 17 av de 18 ministrarna. Adenauer förklarade att han själv skulle handha utrikesfrågorna och därför utnämndes ingen utrikesminister. Inte heller utsågs någon postminister vid detta tillfälle. Det dröjde ända till december samma år innan en CSU närstående person utnämndes till denna post. Därmed fick regeringen följande sammansättning: CDU 8, F D P 4, CSU 3, DP 2 och GB 2. 27

8.5 1957 års regeringsbildning Vid förbundsdagsvalet den 15.9.1957 fördelade sig mandaten — exklusive Berlins 22 — på följande sätt: CDU/CSU 270 ( + 26), SPD 169 ( + 18), FDP 41 (—7) och DP 17 ( + 2). Unionspartierna fick således genom sin framgång i valet en säker majoritet av de 497 mandaten. 28 Men liksom 1953 var man inte benägen att ensam bilda regering. Tänkbara koalitionspartner var FDP och DP, eftersom en stor koalition på ett tidigt stadium avvisats av ledande 24

Frankfurter Allgemeine Zeitung den 22.9 och Domes, a. a. s. 57 f.

25 Domes, a. a. s. 57 f. 26

Deutscher Bundestag — 2. Sitzung. 9.10.1953, s. 71. 27 Domes, a. a. s. 59 ff. 28 Ellwein, Das Regierungssystem der Bundesrepublik Deutschland, s. 442 f. SOU 1970: 16

unionspolitiker. Men situationen komplicerades av att en utbrytning skett inom F D P och att 16 medlemmar av dess fraktion inklusive partiets fyra ministrar under 1956 hade lämnat partiet. 29 Meningarna inom F D P var också delade i frågan om regeringsmedverkan. Dagen efter valet hade Erich Mende — en av partiets ledande män — uttalat, att FDP inte var berett att ingå i en koalitionsregering. Men vid ett partistyrelsesammanträde den 19.9 utsattes Mendes uttalande för stark kritik och man ansåg, att FDP:s regeringsmedverkan inte var utesluten. Det definitiva beslutet i denna fråga kom emellertid att träffas utanför FDP, då Adenauer och DP:s partiledare Hellwege den 20.9 kom överens om att den kommande regeringen skulle bestå av CDU/CSU och DP. Några dagar senare inleddes också koalitionsförhandlingar mellan Adenauer och en förhandlingsdelegation från DP. 3 0 Den 1.10 informerade Adenauer förbundspresident Heuss om förhandlingsläget mellan de tilltänkta regeringspartierna. 31 Det dröjde sedan inte länge förrän samförstånd mellan Adenauer och DP hade nåtts och den 10.10 kom en definitiv överenskommelse till stånd. Denna innebar att Adenauer gjorde vissa politiska eftergifter till DP och att DP skulle få behålla sina två ministerposter. Parallellt med förhandlingarna med DP pågick även överläggningar mellan CDU och CSU. Till skillnad från vad som var fallet vid 1953 års regeringsförhandlingar visade det sig nu betydligt svårare att nå en överenskommelse mellan unionspartierna. CSU hade i valet gjort betydande vinster och erhållit 55 mandat totalt, och därmed ansåg sig partiet kunna kräva en fjärde ministerpost. Efter det att unionspartierna enats om en formell, skriftlig "fraktionspakt", som i en mera reglerad form än tidigare innebar en fortsättning av den dittillsvarande fraktionsgemenskapen, vidtog de egentliga regeringsförhandlingarna. Situationen komplicerades emellertid av påtryckningar från regionala CDU-politiker och från olika intresseorganisationer samt inte minst av det SOU 1970: 16

förhållandet att vissa kretsar inom CDU gick till starkt angrepp mot jordbruksminister Liibke (CDU) och "Schatzminister" Schäffer (CSU). Några dagar före det planerade valet av förbundskansler tycktes dock en uppgörelse vara i sikte. Men den omintetgjordes av evangeliska CDU-politiker, som protesterade mot att den kommande regeringen skulle ha tio katolska mot åtta evangeliska ministrar. Nya förhandlingar följde, men vid tiden för valet av förbundskansler rådde oklarhet om flera poster. Ingen överenskommelse hade således nåtts om vem som skulle bli vicekansler, justitieminister, arbetsminister eller "Schatzminister". 32 Även om enighet inte förelåg vad beträffar ministerlistan, var det uppenbarligen inom CDU/CSU givet, att Adenauer borde väljas på nytt till förbundskansler. Den 19.10 hade också förbundspresident Heuss i ett brev till förbundsdagspresidenten föreslagit förbundsdagen att välja Adenauer till förbundskansler. 33 Vid förbundsdagens sammanträde den 22.10 föredrogs presidentens skrivelse, och därefter förrättades valet på samma sätt som 1949 och 1953. Resultatet blev: 274 ja, 193 nej, medan 9 avstod. Därmed hade Adenauer fått den erforderliga majoriteten, och han accepterade valet på förbundsdagspresidentens förfrågan. 34 Efter det att Adenauer valts till förbundskansler tog han nya förhandlingskontakter med CSU om de resterande ministerposterna, och först den 29.10 var hela ministerlistan klar. Resultatet blev att CDU erhöll 12, CSU 4 och DP 2 ministerposter. 35

8.6 1961 års regeringsbildning Förbundsdagsvalet den 17.9 fick följande resultat: CDU/CSU 242 mandat (—28), 29 Loewenberg, a. a. s. 252. 30 Domes, a. a. s. 62. 31 Frankfurter Allgemeine Zeitung den 2.10. 32 Domes, a. a. s. 67—73. 33 Frankfurter Allgemeine Zeitung den 21.10. 34 35

Deutscher Bundestag — 3. Wahlperiode — 2. Sitzung 22.10.1957, s. 13 f. Domes, a. a. s. 74.

SPD 190 ( + 21) och F D P 67 ( + 26). Därmed förlorade unionspartierna sin majoritetsställning i den nya förbundsdagen, som totalt hade 499 medlemmar exklusive Berlins 22 representanter. 36 Två dagar efter valet sammanträdde partistyrelserna i CDU/CSU, och därvid nominerades Adenauer som unionspartiernas officielle kandidat till förbundskanslersposten. Samma dag förklarade emellertid FDP:s partiledare Mende, att hans parti ej önskade deltaga i en regering under Adenauers ledning. 37 Vid denna tidpunkt föreföll således inga möjligheter att finnas till en koalition mellan unionspartierna och FDP. Den 21.9 mottog president Liibke unionspartiernas fraktionsordförande Krone för överläggningar i regeringsfrågan. Krone framförde då Adenauers kandidatur till förbundskanslersposten samt Adenauers önskan att frånträda kanslersposten så snart det utrikespolitiska läget stabiliserats. Men Liibke förklarade, att han motsatte sig en minoritetsregering och att han inte ämnade föreslå någon förbundskanslerskandidat, som ej kunde påräkna majoritetens stöd. I denna situation tog Adenauer kontakt med SPD, och det beslöts att orienterande överläggningar skulle äga rum den 25.9. 38 Presidenten fortsatte sina överläggningar den 22.9 och mottog då först SPD:s fraktionsledare Ollenhauer, som betonade behovet av grundläggande diskussioner om utrikespolitiska frågor, innan koalitionsförhandlingar kom till stånd. Vidare var det SPD:s mening, att den kommande regeringen borde bestå av SPD, CDU/CSU och FDP. Därefter tillkallades FDP:s partiledare Mende, som nu förklarade att F D P önskade få till stånd ett regeringssamarbete med unionspartierna, men att dessa ej borde ålägga Adenauer kanslersposten. Slutligen mottog presidenten CSU:s fraktionsledare Höckerl, som framförde en kompromisslösning i kanslersfrågan innebärande att Adenauer efter ett år skulle efterträdas av ekonomiministern Ludwig Erhard. Den lämpligaste regeringsbasen var, enligt Höckerl, CDU/CSU och FDP. Men om F D P bestämt motsatte sig Adenauer som 136

förbundskansler, önskade CSU i andra hand en liten koalition bestående av CSU och FDP. Därvid framförde Liibke på nytt sin bestämda ovilja mot minoritetsregeringar. 39 Presidenten uppgavs också inför partirepresentanterna ha förklarat att om partierna inte enades om en koalitionsregering, ansåg han det under rådande förhållanden olämpligt att upplösa förbundsdagen och utlysa nyval. 40 Presidenten hade därmed för sin del ställt sig avvisande till alla alternativ utom det att föreslå förbundsdagen att välja en förbundskansler, som kunde räkna med majoritetens stöd. Vid ett gemensamt fraktionssammanträde för CDU/CSU den 27.9 konfirmerades unionspartiernas tidigare beslut att utse Adenauer till kanslerskandidat. Adenauer och Strauss fick fraktionens uppdrag att inleda regeringsförhandlingar med FDP. 4 1 Inom FDP var man vid denna tidpunkt benägen att frångå sin direkt avvisande hållning till en regering under Adenauers ledning mot bakgrund av de kontakter som ägt rum mellan unionspartierna och SPD. Den 28.9 deklarerade Mende, att FDP kanske skulle kunna ingå i en av Adenauer ledd regering. Men Adenauers ämbetsperiod skulle vara begränsad till ungefär ett år. Följande dag beslöt FDP:s exekutiva kommitté och dess fraktion, att partiets förhandlingsdelegation skulle inleda koalitionsförhandlingar med unionspartierna. Villkoren för ett regeringssamarbete skulle bl. a. vara att vissa — icke närmare angivna — krav uppfylldes i personfrågor. 42 Under oktober månad följde ingående förhandlingar mellan Adenauer, Strauss och Mende, och den 20.10 hade samförstånd om ett politiskt handlingsprogram 36 Ellwein, a. a. s. 442 f. 37

Amphoux, Le quatriéme gouvernement de la République Fédérale d'AUemagne. Revue du droit public et de la science politique 1962, s. 677. 38 Frankfurter Allgemeine Zeitung den 22.9. 39 Frankfurter Allgemeine Zeitung den 23.9. 40 Wildenmann, Parteipolitische Malaise i Klepsch-Miiller-Wildemann, Die Bundestagswahl 1965, sid. 11. 41 Die Zeit den 29.9. 42 Keesing, s. 18369. SOU 1970: 16

uppnåtts. Detta upptogs i ett formellt koalitionsavtal, som även innehöll detaljerade regler för de båda fraktionernas inbördes förhållande och deras förhållande till den kommande regeringen. Som kontrollorgan med uppgift att tillse att koalitionsavtalet följdes tillsattes en speciell kommitté, bestående av partiordförandena och deras ställföreträdare samt fraktionsledarna. 43 Innan koalitionsavtalet var slutet, hade Liibke den 18.10 mottagit Mende för orientering om regeringsförhandlingarna. Mende hade då förklarat, att han ej ville binda sig för en viss lösning förrän hans parti tagit ställning till resultatet av överläggningarna med unionspartierna. Följande dag hade presidenten även överläggningar med Krone och Ollenhauer. Krone vidhöll sin tidigare uppfattning, att en koalitionsregering borde bildas av CDU/CSU och FDP, medan Ollenhauer upprepade SPD:s rekommendation om en allpartiregering. Under överläggningarna med partirepresentanterna dessa båda dagar framhöll Liibke vikten av att en majoritetsregering kom till stånd så snart som möjligt. Enligt hans mening var då en allpartiregering den bästa lösningen, och han hade förordat detta alternativ. 44 Den 21.10 diskuterade FDP:s exekutivkommitté koalitionsavtalet, och med 60 röster mot 37 beslöt man att acceptera Adenauer som förbundskansler under en begränsad tid. Vidare antogs koalitionsavtalet som grundlag för regeringsarbetet med det tillägget att von Brentano ej skulle få kvarstå som utrikesminister. På presidentens uttryckliga begäran lämnade sedan Mende en utförlig rapport till honom om omröstningen. Den 24.10 tog unionspartiernas fraktion ställning till koalitionsavtalet. Man beslöt att acceptera detta endast om ett antal tilllägg gjordes. Men FDP:s fraktion förkastade följande dag alla slags tillägg till det ursprungliga avtalet. En följd av detta blev att von Brentano offentligt förklarade att han ej önskade kvarstå på posten som utrikesminister. 45 Ovissheten om en uppgörelse kunde komma till stånd fanns ändå kvar, SOU 1970: 16

och Liibke tillkallade den 2.11 först Erhard och sedan Schroder för överläggningar. Under sina överläggningar med Erhard skall presidenten ha frågat, om Erhard var villig att åtaga sig kanslersposten i en allpartiregering. Men Erhard ställde sig avvisande till detta. 46 Följande dag hade Liibke i tur och ordning överläggningar med Mende, Strauss, Adenauer, Ollenhauer och Krone. Därvid klargjorde Mende att förutsättningen för att Adenauer skulle accepteras som förbundskansler var att inga ändringar skedde i överenskommelsen av den 20.1047 Under de närmast följande dagarna godkände först unionspartiernas och sedan FDP:s fraktion det ursprungliga koalitionsavtalet. Den 6.11 ansåg sig Liibke — på förslag av Krone — i en skrivelse till förbundsdagspresidenten kunna föreslå förbundsdagen att välja Adenauer till förbundskansler. 48 I förbundsdagens omröstning följande dag fick presidentens förslag 258 ja, 206 nej, medan 26 avstod. Adenauer förklarade sig beredd att acceptera förbundskanslerposten och därmed fastställdes valet. 49 Efter Adenauers val till förbundskansler fortsatte förhandlingarna om ministerlistans sammansättning, och den 14.11 var fördelningen av de totalt 21 ministerposterna klar. Därav erhöll CDU 12, F D P 5 och CSU 4 ministerposter. 50

8.7 1963 års regeringsbildning I samband med regeringsförhandlingarna efter valet 1961 hade förbundskansler Adenauer förklarat att han ej ämnade upprätthålla sitt ämbete hela valperioden. F D P hade å sin sida också ställt detta som villkor för ett regeringssamarbete med unions43 Amphoux, a. a. s. 689—692. 44 Frankfurter Allgemeine Zeitung den 20.10. 45 Keesing, s. 18452. 46 Der Spiegel, nr 46 den 8.11.1961, s. 23. 47 Ibid. 48 Amphoux, a. a. s. 678. 49 50

Deutscher Bundestag — 4. Wahlperiode — 2. Sitzung 7.11.1961 s. 9 f. Keesing, s. 18452. 137

partierna. Men någon bestämd tidpunkt för Adenauers avgång hade därvid inte fixerats. Under våren 1963 kom emellertid frågan om Adenauers avgång att aktualiseras mot bakgrund av att CDU lidit förluster i sex lantdagsval. Partiledarna i dessa förbundsländer tolkade motgången som ett uttryck för missnöje med Adenauers fortsatta innehav av kanslersposten. Enligt opinionsundersökningar visade sig också vicekansler Erhard vara långt mer populär än alla andra ledande politiker inklusive Adenauer. Ytterligare ett förhållande ansågs tala för ett snart byte på förbundskanslersposten, nämligen att den tillträdande kanslern skulle hinna etablera sig på sin post inför förbundsdagsvalet 1965.51 I början av mars månad ansåg slutligen CDU:s fraktionsledning det vara lämpligt att förbereda bytet på kanslersposten. Adenauer klargjorde då, att han ämnade frånträda sin post under hösten samma år. I de diskussioner som följde om lämpliga kanslerskandidater motarbetade Adenauer energiskt Erhards kandidatur och föreslog i stället att någon av Schroder, Krone eller von Brentano borde komma ifråga. Men inte någon av de tre sistnämnda var beredd att ställa sig till förfogande som alternativ till Erhard. Adenauers försök att hindra Erhards kandidatur hade sin grund i personliga motsättningar av tidigare datum och i Adenauers uppfattning att ekonomen Erhard inte var lämplig som nationell politisk ledare. 52 Adenauers misslyckades emellertid i sina försök att övertyga unionspartiernas fraktion om att man borde välja en annan kandidat än Erhard. Efter överläggningar mellan ledande CDU-politiker tog en av dessa — Dufhues — kontakt med förbundsdagspresidenten och förbundspresidenten, och resultatet blev att fraktionen beslöt hålla omröstning om sin kandidat till kanslersposten. Den 23.4 nominerades Erhard med 159 röster mot 47 till unionspartiernas kandidat. 19 avstod och 25 var frånvarande. 53 Samtidigt beslöts att fraktionsordföranden von Brentano skulle informera förbunds138

presidenten om resultatet av omröstningen. 54 Det dröjde sedan till oktober månads början innan direkta regeringsförhandlingar kom i gång. Vicekanslern Erhard hade då en serie överläggningar med FDP:s förhandlingsdelegation för att nå samförstånd i olika sak- och personfrågor. 55 Den 11.10 förklarade Adenauer i ett brev till president Liibke att han önskade frånträda sitt ämbete den 15.10. Ordföranden i unionspartiernas fraktion von Brentano hade, samma dag som Adenauer informerat presidenten om sin önskan att avgå, rekommenderat presidenten att föreslå förbundsdagen att välja Erhard till förbundskansler. 56 Den 15.10 hade en fullständig överenskommelse nåtts mellan Erhard och F D P om den nya regeringens sammansättning. Samma dag bad presidenten Adenauer upprätthålla sitt ämbete tills ny förbundskansler kunde utnämnas. 57 Valet av förbundskansler ägde rum den 16.10 och därvid erhöll presidentens förslag 379 ja, 180 nej, medan 24 avstod och 1 röst var ogiltig. 58 Följande dag utnämndes den nya regeringen bestående av 21 ministrar, varav CDU erhöll 12, F D P 5 och CSU 4. Ny vicekansler blev Erich Mende (FDP). 59

8.8 1965 års regeringsbildning Vid valet till förbundsdagen den 19.9 fördelade sig de 496 mandaten på följande sätt: CDU/CSU 245 ( + 3), SPD 202 ( + 1 2 ) och F D P 49 (— 18).60 Liksom vid föregående valtillfälle fick alltså inget parti ensamt majoritet i förbundsdagen. 51 Loewenberg, 52

a. a. s. 225. Heidenheimer, The governments of Germany s. 98 ff. 53 Die Zeit den 26.4. 54 Frankfurter Allgemeine Zeitung den 24.4. 55 Ibid. den 4.10. 56 Ibid. den 12.10. 57 Ibid. den 16.10. 58 Deutscher Bundestag — 4. Wahlperiode — 87. Sitzung, 16.10.1963. s. 4171. 59 Keesing, s. 19701. 60 Loewenberg, a. a. s. 439. SOU 1970: 16

Regeringsförhandlingarna, som vid tidigare ministärbildningar i samband med förbundsdagsval inletts strax efter respektive val, kan emellertid denna gång sägas delvis ha startat före valet genom att president Liibke — i ett likalydande brev till partiordförandena Adenauer, Brandt, Strauss och Mende — hade berört kanslersfrågan och samtidigt inbjudit dem till överläggningar den 21.9. Liibke inledde sitt brev med att konstatera, att vid tidigare val hade det starkaste partiet kunnat nominera en kanslerskandidat, som sedan presidenten föreslog förbundsdagen att välja. Denna gång ansåg emellertid Liibke koalitionsmöjligheterna oklara, och därför skulle det bli svårare att föreslå någon som kunde väljas i första omgången. Av detta skäl bad presidenten, att respektive partiordförande skulle verka för, att "keine Vorschläge fur den Kanzlerkandidaten gemacht und befiirwortet werden, die bei der Bevölkerung Verwirrung schaffen können. Wenn in der Öffentlichkeit bekannt ist, dass die Beratungen zwischen uns im Gange sind, werden die Vorschläge von anderen Seiten selbst aufhören." 01 Men innan några överläggningar kommit till stånd, föreslog CDU:s partiledning den 20.9 Erhard som kanslerskandidat. Vid presidentens överläggningar med partiledarna Adenauer, Brandt, Mende och Strauss följande dag föreslog Adenauer och Strauss Erhard som unionspartiernas kanslerskandidat. Mende informerade då också presidenten om att F D P var villigt att medverka i en ny regering med Erhard som förbundskansler. Liibke önskade emellertid erhålla informationer om den nya regeringens tilltänkta sammansättning och partirepresentanternas inställning härtill, innan han föreslog förbundsdagen att välja Erhard. 62 Två dagar senare hade Liibke sin första överläggning med Erhard om regeringsfrågan, och samma dag utsåg CDU/CSU och FDP förhandlingsdelegationer. 63 Därmed kunde konkreta förhandlingar inledas och Liibke höll sig kontinuerligt informerad om utvecklingen. Den 27.9 överlade han med förbundsdagspresidenten Gerstenmaier, den SOU 1970: 16

1.10 med unionspartiernas fraktionsordförande Barzel, den 6.10 med Erhard och den 7.10 med Adenauer. 64 Under de fortsatta förhandlingarnas gång kom motsättningar till uttryck främst i fyra avseenden. En inflytelserik grupp inom CDU med bland andra Adenauer och Strauss motsatte sig Erhards önskan att behålla Schroder som utrikesminister. En annan fråga var att vissa kretsar inom unionspartierna ej kunde acceptera FDP:s krav, att Mende skulle få behålla posterna som vicekansler och minister för alltyska frågor. Ett tredje problem var att FDP vägrade ingå i regeringen om Strauss erhöll någon ministerpost. Slutligen framförde CSU krav på att få besätta ministerposter med anknytning till utrikes- och försvarsfrågor. För Erhard gällde det nu att åstadkomma någon form av lösning, som inte skulle omintetgöra en koalition med FDP eller hans eget val till förbundskansler. 65 Så småningom lyckades också Erhard få unionspartierna att böja sig för hans förslag på utrikesministerposten och även acceptera att Strauss ej fick någon ministerpost. I slutfasen av förhandlingarna kvarstod emellertid frågan om Mendes ställning i den kommande regeringen. FDP hade till och med ställt som villkor för att ge Erhard sina röster vid kanslersvalet att Mende skulle få behålla sina poster. Liibke hade också vid överläggningar den 18.10 med Mende och FDP:s fraktionsordförande von KtihlmannStumm blivit informerad om FDP:s inställning. Dagen därpå accepterade slutligen unionspartierna FDP:s krav på denna punkt. 66 Den 20.10 kunde val av förbundskansler äga rum. Presidenten hade i en skrivelse till förbundsdagspresidenten föreslagit Erhard, och resultatet blev 272 ja, 200 nej, medan 15 avstod. Därmed hade Erhard

01 Die Zeit den 24.9. 62 Frankfurter Allgemeine Zeitung den 63 Ibid. den 24.9. 64 Ibid. den 28.9, den 2, 7, och 8.10. 65 Loewenberg, a. a. s. 259 f. 66

22.9.

Frankfurter Allgemeine Zeitung den 18, 19 och 20 okt. 139

uppnått den erforderliga majoriteten för val i första omgången. 67 Efter Erhards val uppnåddes snart enighet om den nya regeringens sammansättning, och av de 22 ministerposterna erhöll CDU 13, CSU 5 och FDP 4. Den nya regeringen kunde utnämnas den 26 oktober. 68

8.9 1966 års regeringsbildning Inom koalitionsregeringen som bildats efter valet 1965 uppstod under hösten 1966 allvarliga meningsskiljaktigheter på olika områden. Främst gällde det utrikespolitiken, där FDP i motsats till unionspartierna var anhängare av ett utvidgat samarbete med de östeuropeiska staterna. Vidare önskade FDP liksom SPD att en ny ekonomisk gemenskap skulle skapas mellan — som det hette — de båda rikshalvorna. Men det som direkt kom att utlösa en akut regeringskris var 1967 års budget. F D P var starkt kritiskt mot unionspartiernas förslag att finansiera det väntade budgetunderskottet genom en skärpt beskattning. I stället borde olika besparingsåtgärder genomföras, ansåg FDP. En kompromiss bestående av en kombination av de båda ovannämnda metoderna uppnåddes den 26.10 med FDP:s ministrar. Men följande dag förkastade FDP:s fraktion kompromissen, och partiets fyra ministrar tog då konsekvensen av detta och begärde den 27.10 avsked från sina poster. 69 Den 2.11 förklarade förbundskansler Erhard inför unionspartiernas fraktion, att han i samråd med unionspartierna ämnade försöka skapa en ny regering stödd av en majoritet i förbundsdagen. Därvid skulle han själv inte utgöra något hinder för en sådan regerings tillkomst. Att han på så sätt deklarerade, att han var beredd att ställa sin plats till förfogande om så erfordrades, får ses mot bakgrund av att F D P vid koalitionens sönderfall förklarat, att partiet inte var berett att på nytt ingå i en regering med Erhard som förbundskansler. Resultatet av unionsfraktionens överläggningar blev, att en kommitté bestående av fem per140

soner fick i uppgift att förbereda nomineringen av Erhards efterträdare. 70 Från SPD:s sida försökte man få till stånd upplösning och nyval av förbundsdagen genom att i den uppkomna krissituationen vid en förtroendeomröstning få konstaterat, att Erhard ej hade majoritetens stöd. SPD framlade nämligen ett förslag om att Erhard skulle begära förtroendeomröstning. Vid voteringen om SPD:s förslag röstade en majoritet bestående av SPD och FDP igenom förslaget. Men Erhard förklarade på förhand att han ej tänkte följa beslutet, som enligt hans mening ej var förenligt med författningen. Som en kommentar till detta kan sägas, att någon författningsreglerad verkan hade beslutet inte. Däremot kan det i detta fall ha haft en viss allmänpolitisk effekt. Avslutningsvis upprepade Erhard, att han personligen inte skulle hindra, att en majoritetsregering kom till stånd. 71 Inom unionspartierna kunde kommittén som skulle förbereda nomineringen av kanslerskandidat efter en tid presentera fyra tänkbara namn: fraktionsordföranden Barzel, förbundsdagspresidenten Gerstenmeier, ministerpresidenten i Baden-Wurttemberg Kiesinger och utrikesministern Schroder. Av dessa förklarade sig dock Gerstenmaier ej vilja kandidera till nomineringen. Däremot lanserades vid första valomgången en ny kandidat, nämligen ordföranden i EECkommissionen Hallstein. Resultatet blev då, att Kiesinger erhöll 91 röster, Schroder 76, Barzel 56 och Hallstein 14. Vid andra valomgången fick Kiesinger 118 röster, Schroder 80, Barzel 42 och Hallstein 3. Eftersom ingen av kandidaterna fått majoritetens stöd, fick en tredje valomgång anordnas. Då fick Kiesinger 137 röster, Schroder 81 och Barzel 42. Därmed hade Kiesinger nominerats till unionspartiernas kanslerskandidat. Sedan valdes en delegation för de kommande regeringsförhandlingarna med

67 Deutscher Bundestag — 5. Wahlperiode — 2. Sitzung 20.10.1965, s. 7 f. 68 Keesing. s. 21062. 09 Die Zeit den 14, 21 och 28.10. 70 Keesing, s. 21800. 71 Frankfurter Allgemeine Zeitung den 9.11. SOU 1970: 16

Kiesinger som ordförande. Han föreslog, att omedelbara förhandlingar skulle inledas med de båda andra partiernas fraktionsordförande. 72 I regeringsförhandlingarnas inledningsskede pågick förhandlingar och kontakter mellan CDU/CSU och SPD, CDU/CSU och FDP samt mellan SPD och F D P . Den 5.11 mottog president Liibke i tur och ordning Kiesinger, SPD:s partiordförande Brandt tillsammans med partiets fraktionsordförande Wehner och sist unionspartiernas fraktionsordförande Barzel för informationer om förhandlingsläget. Också den 20 och 21.11 fick Liibke informationer om regeringsförhandlingarna. Men då var det de tre fraktionernas ordförande, som kallades till presidenten. 73 Efter en tids ömsesidiga förhandlingar visade det sig, att skiljelinjerna i ekonomisk politik mellan F D P och de andra partierna omöjliggjorde en koalitionsregering mellan FDP och varje annat parti. Från SPD:s sida hyste man också betänkligheter mot en koalitionsregering bestående av SPD och FDP, därför att den skulle ha en alltför knapp majoritet bakom sig. Tanken på en stor koalition vann under förhandlingarnas gång ökad anslutning på olika nivåer inom unionspartierna, medan SPD:s regionala organisationer var mera negativa till en sådan lösning. Däremot var de socialdemokratiska ledarna från början öppna för alternativet med en stor koalition. Efter intensiva överläggningar inom och mellan partierna förklarade Brandt och Kiesinger i ett gemensamt uttalande den 26.11, att möjligheter fanns för en stor koalition. Sedan följde ingående diskussioner om en konkret koalitionsöverenskommelse inom unionspartiernas och SPD:s partiledningar och parlamentsfraktioner. Den 30.11 hade både partiledningarna och fraktionerna beslutat godkänna den föreslagna koalitionsöverenskommelsen. Samma dag inlämnade Erhard sin avskedsförklaring till presidenten. 74 Den 1.12 behandlades förbundspresidentens skrivelse, där han föreslog förbundsdagen att välja Kiesinger till förbundskansSOU 1970: 16

ler. Vid voteringen antogs förslaget med 340 röster mot 109, medan 23 avstod. Efter det att Kiesinger antagit valet kungjordes den då redan färdigbildade regeringens sammansättning. Ministerposterna hade fördelats på följande sätt mellan partierna: SPD 9, CDU 8 och CSU 3. 75

8.10 1969 års regeringsbildning Vid förbundsdagsvalet den 28.9 blev resultatet följande: CDU/CSU 242 mandat (— 3), SPD 224 ( + 22) och F D P 30 (— 19).76 Således uppnådde inte något parti ensamt majoritet i förbundsdagen, vilket medförde att en koalition måste komma till stånd för att en regering med majoritetsunderlag skulle kunna bildas. Redan på kvällen den 28 togs preliminära kontakter mellan SPD och F D P i regeringsfrågan. Följande dag mottog förbundspresident Gustav Heinemann i SPD:s partiledare Willy Brandt och denne förklarade, att han aspirerade på förbundskanslersposten. Samma dag hade även den fungerande förbundskanslern Kurt Georg Kiesinger (CDU) samtal med president Heinemann i regeringsfrågan. Sedan Kiesinger den 29 haft preliminära överläggningar för unionspartiernas räkning med Brandt och senare även med FDP:s partiledare Walter Scheel, hade partierna avverkat de första, inledande förhandl ingskontakterna. 77 Den 30.9 beslöt FDP:s parti- och fraktionsledning att förhandla med SPD i regeringsfrågan. Men samma dag fick FDP erbjudande från unionspartierna om regeringssamarbete inklusive löften om ett mer vittgående samarbete de närmaste åren. Även SPD hade vissa förhandlingar med unionspartierna denna dag men dessa samtal hade snarast formell karaktär utan någ72 Ibid. den 11.11. 73 Ibid. den 16 och 22.11. 74 Keesing, s. 21801. 75

Deutscher Bundestag — 5. Wahlperiode — 77. Sitzung. 1.12.1966, s. 3539 ff.

76 Neue Ziircher Zeitung den 30.9. 77

Frankfurter Allgemeine Zeitung den 30.9. 141

ra konkreta anbud från SPD om en fortsättning på den stora koalitionen. 78 FDP:s partiledare Scheel mottogs den 30.9 av president Heinemann för orienterande överläggningar i regeringsfrågan, liksom tidigare Brandt och Kiesinger. 79 Under de närmast följande dagarna blev det definitivt klart att SPD och F D P var inställda på regeringssamarbete. De båda partiernas förhandlingsdelegationer lyckades också ganska snart nå enighet i de politiska huvudfrågorna, vilken innefattade en överenskommelse att stödja Willy Brandts kandidatur till förbundskanslersposten. De båda partiernas fraktioner godkände den 3.10 förhandlingsdelegationernas överenskommelse. Senare samma dag informerade Brandt och Scheel gemensamt president Heinemann om koalitionsöverenskommelsen.80 De efterföljande förhandlingarna mellan SDP och F D P inriktades nu främst på personfrågor och på utformningen av den kommande regeringsförklaringen. Angående fördelningen av ministerposterna nådde man ganska snart enighet om att FDP skulle få tre ministerposter samt posten som vice förbundskansler, men det var däremot till en början oklart om vilka socialdemokrater som skulle ingå i den nya regeringen. Den 15.10, sex dagar före det planerade valet av förbundskansler, föreslog förbundspresident Heinemann i en skrivelse till förbundsdagspresidenten von Hassel att förbundsdagen skulle välja Willy Brandt till förbundskansler. 81 Presidentens skrivelse behandlades som planerat den 21.10 i förbundsdagen och vid voteringen blev resultatet 251 ja, 235 nej, medan 5 avstod och 4 sedlar var ogiltiga. Sedan Brandt antagit valet kunde den redan då färdigbildade regeringens medlemmar utnämnas av presidenten den 22.10. Av de 15 ministerposterna erhöll F D P 3. 82

8.11 Förbundsrepubliken sammanfattning

Tyskland —

Även om regeringsbildningar är produkter 142

av successiva förhandlingar och beslut i olika avseenden, synes en uppdelning i huvudstadier vara möjlig. En sådan kan skapa klarhet och överskådlighet. Följande huvudstadier kommer att tillämpas på regeringsbildningarna: 1. Koalitionsförhandlingar 2. Förhandlingar i sakfrågor kombinerat med inledande förhandlingar om personfrågor 3. Val av förbundskansler 4. Kompletterande förhandlingar i personfrågor följt av ministrarnas utnämning. 1. Det första stadiet karakteriseras av att partierna vid sina preliminära överläggningar kommer fram till val av koalitionspartner. Även då unionspartierna efter 1953 och 1957 års val tillsammans fick majoritet i förbundsdagen har detta varit fallet. 2. Förhandlingar i sakfrågor kombinerat med inledande förhandlingar i personfrågor kan i två fall (1961 och 1966) på visst sätt sägas ha influerat val av koalitionspartner, men i övriga fall har valet av koalitionspartner tydligtvis grundats på någon form av förhandsinställning. Det andra stadiets längd har varierat beroende på arten av motsättningar i sak- och personfrågor samt på de presumtiva koalitionspartiernas inbördes förhandlingsposition. Vid slutet av detta stadium har det åtminstone rått enighet om stöd åt en bestämd kanslerskandidat och även om fördelningen av vissa s. k. tunga ministerposter. Vid de båda regeringsbildningarna 1963 och 1966, som ej ägde rum i samband med förbundsdagsval, samt vid regeringsbildningen 1969 hade emellertid en fullständig överenskommelse nåtts i sakoch personfrågor inför valet av förbundskansler. 3. Valet av förbundskansler kan mot bakgrund av det andra stadiet ses som en officiell bekräftelse på en i förhand träffad överenskommelse. För tydlighets skull bör

78 Ibid. den 1.10. 79 Neue Zurcher Zeitung den 2.10. 80 Der Spiegel nr 41 den 6.10.1969, s. 32. 81 Frankfurter Allgemeine Zeitung den 21.10. 82

Ibid. den 22.10.

SOU 1970: 16

det påpekas, att det är något missvisande att kalla första valomgången för ett "fritt" val, eftersom förbundsdagen då endast har att acceptera eller förkasta förbundspresidentens förslag till kansler. 4. Vid de kompletterande förhandlingarna om fördelningen av de resterande ministerposterna har den nyvalde förbundskanslern med förstärkt handlingsposition genomgående kunnat slutföra regeringsbildningen inom ganska kort tid. Nominering av förbundskanslerskandidat har startat inom det största partiet utom vid regeringsbildningen 1969. Unionspartierna betraktas här som en enhet med kraftig dominans för CDU, eftersom de varit förenade i en gemensam fraktion i förbundsdagen. Efter det att valutslaget blivit känt (1949, 1961 och 1965) har först partiledningen och sedan fraktionen behandlat kanslersfrågan. Men vid regeringsbildningarna 1963 och 1966 har formellt endast fraktionen varit involverad. I två fall (1953 och 1957) ansågs tydligtvis ingen direkt diskussion i frågan vara nödvändig. Vid partiinstansernas och fraktionens nominering har det också varierat mellan någon form av tyst godkännande, formellt beslut och direkt omröstningsförfarande.

majoritet förväntas stödja presidentens kandidat. När det gäller presidentens kontakter med de politiska partierna har främst parti- och fraktionsordförandena kommit ifråga. Vid presidentens inledande överläggningar efter förbundsdagsvalen kan härvid en tendens (1953, 1961 och 1965) att inkalla partirepresentanterna efter respektive partis storlek konstateras. Vid dessa och andra överläggningar har presidenten låtit informera sig om partiernas inställning och förhandlingarnas gång men även i vissa fall framfört egna förslag och synpunkter. Det har t. ex. gällt tillsättningen av vissa ministerposter (1953), den önskvärda regeringsbasen (1961) eller något personligt initiativ i kanslersfrågan (1961 och 1965), frånsett det skriftliga förslag till förbundskansler han tillställer förbundsdagen.

Resultatet av partiets och/eller fraktionens nomineringar har delgivits förbundspresidenten vid dennes överläggningar med partirepresentanter. På grundval härav har presidenten föreslagit förbundsdagen att välja förbundskansler. Två omständigheter har då företrädesvis förelegat. Dels har den största fraktionens kandidat blivit föreslagen av presidenten och dels har presidenten avgivit sitt förslag först när en majoritet varit beredd att acceptera hans kandidat. Att det förhållit sig på det sättet kan rimligen förklaras av att det största partiet dessutom haft goda koalitionsmöjligheter. Därtill kommer ytterligare en omständighet nämligen presidentens klart markerade strävan efter starka regeringar baserade på minst enkel majoritet i förbundsdagen. Regeringsbildningen 1969 utgör ett undantag i det avseendet att inte det största partiets kandidat nominerades. Däremot kunde en SOU 1970: 16

9 Jämförelse av vissa väsentliga drag i regeringsbildningen i Danmark, Finland, Norge, Sverige, Belgien Nederländerna och Förbundsrepubliken Tyskland

Syftet med denna avslutande sammanfattning är att med utgångspunkt i ett begränsat undersökningsmaterial göra en preliminär jämförelse av vissa väsentliga drag i de olika faserna av regeringsbildningsproceduren. Med tanke på att Förbundsrepubliken härvid skiljer sig avsevärt från de övriga undersökta länderna, kommer företrädesvis likheterna mellan Förbundsrepubliken och de övriga länderna att behandlas. Av den anledningen kommer även jämförelsen mellan en konstitutionell monarks och en presidents agerande att för republikernas del inskränkas till Finland. Avsikten med jämförelsen i detta avseende är att, så långt det är möjligt, klarlägga om och i vilka avseenden en president agerar annorlunda än en konstitutionell monark. Allmänt gäller att proceduren vid en ministärs tillkomst börjar med att den sittande regeringen inlämnar sin avskedsansökan till statschefen, som då ber regeringen fungera tills en ny regering är bildad. Därefter vidtager statschefen sin första åtgärd som ett led i den nya regeringens tillkomst. Här avviker Finland påtagligt från det gängse mönstret så till vida, att presidenten — i tre fall av fem — tagit initiativ till överläggningar i regeringsfrågan, utan att den sittande regeringen inlämnat sin avskedsansökan. Formellt sett beslutar statschefen i vilken ordning partierna kallas till inledande överläggningar. Väletablerad praxis gör 144

dock valfriheten vid beslutet i det närmaste fiktiv. Detta gäller främst för Finland, Belgien och Nederländerna men även för Danmark under senare tid. I någon mån är förhållandet detsamma i Förbundsrepubliken. I samtliga fall föreskriver praxis att partierna kallas i storleksordning. Undantaget är Sverige, där principen om storleksordningen inte tillämpats utom vid 1957 års ministärskifte. Vilka partier som skall kallas regleras också av praxis. I Finland, Nederländerna och Danmark är det numera brukligt att kalla alla i riksdagen representerade partier. I Belgien sker regelmässigt en begränsning till de större partierna. Även i Sverige har liknande inskränkningar varit regel. Vad som ovan sagts gäller endast för de inledande överläggningarna. För de därefter kommande överläggningarna mellan partierna och statschefen finns inget enhetligt mönster, då den politiska situationen får avgöra vilka partier som konsulteras. Vid kontakterna med statschefen företräds partierna av sina parlamentariska ledare i Danmark, Finland, Sverige och Nederländerna samt Norge. För Belgiens del är det i stället partiledarna, som representerar partierna. I Förbundsrepubliken utnyttjar presidenten både partiledarna och fraktionsledarna som rådgivare. Gemensamt för Finland, Sverige, Belgien och Nederländerna är att även talmannen eller talmännen reguljärt inkallas till de SOU 1970: 16

inledande överläggningarna. I Nederländerna och Belgien har sedan statschefen en viss frihet att välja rådgivare utanför parlamentet och de politiska partierna, som inte existerar i de andra undersökta länderna. Summeringen och granskningen av partiernas råd ombesörjes av statschefen i samtliga länder utom Norge och Förbundsrepubliken Tyskland. Där kan dessa funktioner i praktiken sägas ha ersatts av förhandlingar mellan de politiska partierna. I de övriga länderna har statschefen vid olika tillfällen utnyttjat någon form av rådgivare vid summeringen och granskningen av partiernas rekommendationer. Statschefen i Danmark har således i kabinetssekretsren en permanent rådgivare vid dessa tillfällen. I Sverige har den avgående statsministern i flera fall biträtt kungen vid summeringen och granskningen av rekommendationerna. Både i Belgien och Nederländerna har statscheferna ofta utnyttjat informatörer, som både summerat och granskat partiernas råd. I Finland har däremot informatörer utsetts vid endast två tillfällen och då snarast med uppgift att summera partiernas råd. Under behandlingen av händelseutvecklingen i de skilda länderna fram till beslutet att utse slutgiltig regeringsbildare har statschefens agerande redovisats och därför kan det vara lämpligt att här göra en kort jämförelse beträffande statschefens roll under detta skede. I Danmark, Finland och Sverige har statschefen löpande kontakter med repre-

Dubbelriktade samarbetsmöjligheter

Största parti

Sverige (8) Finland (5) Belgien (4) Nederländerna (2) Danmark (1)

Sverige (8) Belgien (5) Danmark (4) Nederländerna (4) Finland (3)

sentanter för de politiska partierna, medan statscheferna i Belgien och Nederländerna i något mindre utsträckning personligen deltager i överläggningarna med partierna, eftersom informatörerna fungerar som ett slags biträdande statschefer. En mellanställning intas i detta avseende av den tyske presidenten. Det bör tilläggas, att den finske presidentens agerande även i det här sammanhanget avviker från de konstitutionella monarkernas. Presidenten har nämligen vid ett flertal tillfällen tagit egna initiativ i förhandlingarna och även utövat personlig påverkan för att uppnå vissa resultat. En liknande roll har också den tyske presidenten spelat vid vissa tillfällen. I undersökningen har tillämpligheten av ett antal beslutsprinciper prövats vid de enskilda regeringsbildningarna för att ange de möjliga, positiva faktorerna vid val av regeringsbildare. Beslutsprinciperna redovisas här för överskådlighetens skull i en tabell, där varje land utom Norge och Förbundsrepubliken ingår och där det anges vilka beslutsprinciper som varit tillämpliga vid regeringsbildningarna för varje land. Samtidigt rangordnas länderna efter det antal gånger en viss princip varit tillämplig, trots att antalet undersökta fall varierat. I Sverige har alltså 11 regeringsbildningar undersökts, i Belgien 6, i Nederländerna 6, i Danmark 5 och i Finland 5. Norge skiljer sig markant från de övriga länderna, och sättet att där utse regeringsbildare påminner snarast om det engelska systemet. I Förbundsrepubliken har genom-

Största valframgång

Majoritetsrekommendation1

Blockmajoritet. Borgerlig el. socialistisk

Huvudroll vid den avgående regeringens fall

Sverige (6) Finland (2) Belgien (2) Danmark (1)

Sverige (5) Danmark (3) Finland (2)

Finland (4) Sverige (3) Danmark (1)

Sverige (3) Danmark (1)

När det gäller Belgien och Nederländerna offentliggörs inte partiernas råd och därför är det omöjligt att uttala sig om denna princips eventuella tillämplighet.

SOU 1970: 16

gående något slags majoritetsrekommendation varit avgörande för valet av regeringsbildare. Vad gäller förekomsten av preciseringar av regeringsbasen i de slutgiltiga regeringsbildningsuppdragen bör påpekas, att flertalet uppdrag givits utan någon form av precisering. Tre huvudtyper av preciseringar har förekommit: majoritetsregering, blockregering, t. ex. "de icke-socialistiska partierna", partiprecisering med explicit angivande av regeringspartier) och slutligen samlingsregering. I Finland har alla de tre första typerna förekommit, medan Danmark och Belgien endast har exempel på den näst sista typen. För Sveriges del har de båda första och den sista typen av preciseringar förekommit.

KU;:

I

PIHL,

2 3 APR 1370 146

s i •

H. L M

SOU 1970: 16

Kall- och litteraturförteckning

Danmark Danmarks Riges Grundlov af 5. juni 1953 og Tronfolgerlov af 27. marts 1953. Köpenhamn 1953. Folketingsårbog 1953—54, 1956—57, 1963—64, 1967—68. Köpenhamn 1954—68. Kaarsted, T., Regeringskrisen 1957. Aarhus 1964. Kabinetssekretariatets kommunikéer. Kabinetssekretaerens referat av regeringsbildningen 1957, 1964, 1968. Meyer, P., Regeringsdannelsens teknik. 0konomi og Politik 1967: 3. Nordisk kontakt 1968:2. Rigsdagsårbog 1950—51. Köpenhamn 1951. Ross, A., Dansk statsforfatningsret. I. Köpenhamn 1959. Intervjuer har gjorts med följande personer: Kontorschefen Ruth Christensen den 21.5. 1969. Departementschef Eigil Jörgensen den 21.5. 1969. Kabinetssekretaer M. O. Olufsen den 22.5. 1969. Folketingsformand Karl Skytte den 22.5. 1969. Tidningar: Berlingske Tidende Information Politiken. Finland Kastari, P., Presidenterna och deras ställning. Stockholm 1961. Merikoski, V., Hallituksen muodostaminen suomessa (Regeringsbildningen i Finland). Politiikka 1967: 1. Nordisk kontakt 1958: 11, 12 1959: 1 1962:3, 4,5,7 1966:6,7 1968:5. Nousiainen, L, Finlands politiska partier. Helsingfors 1969. — Finlands politiska system. Stockholm 1966. SOU 1970: 16

Riksdagsmannens lagsamling. Helsingfors 1957. Tidningar: Hufvudstadsbladet Svenska Dagbladet. Norge Andenaes, T., Grunnloven vår 1814—1964. Oslo 1964. Castberg, F., Norges statsforfatning. I. Oslo 1964. Nordisk kontakt 1963: 11 1965: 11. Wilberg, I., Kings Bay-saken i forfatningsrettslig og parlamentarisk perspektiv. Lov og Rett 1963:8. Tidningar: Aftenposten Arbeiderbladet. Sverige Anderson, I., Arvid Lindman och hans tid. Stockholm 1956. Andersson, G., Från bondetåget till samlingsregeringen. Stockholm 1955. Bjerlöw, T., 1957 års riksdag. I. Stockholm 1957. Brev från kanslirådet Leif Andersson den 6.2.1970. Brev från förre landshövdingen Gustaf Nilsson den 11.9.1968. Freeman, L., Med liberalismen i blodet. Stockholm 1958. Förteckning över Första kammarens ledamöter vid riksdagen 1969. Stockholm 1969. Förteckning över Andra kammarens ledamöter vid riksdagen 1969. Stockholm 1969. Gerdner, G., Parlamentarismens kris i Sverige vid 1920-talets början. Uppsala 1954. Hadenius, S. & Wieslander, H. & Molin, B., Sverige efter 1900. Stockholm 1967. Hildebrand, K., Gustaf V som människa och regent. Stockholm 1948. Hugo Hamiltons dagböcker. Hos fröken Florrie 147

Hamilton, Högfors. Lindeberg, S.-O., Nödhjälp och samhällsneutralitet. Lund 1968. Nyman, O., Svensk parlamentarism 1932—1936. Stockholm 1947. PM angående regeringsbildningen 1969 upprättad av riksmarskalken Stig H:son Ericson den 21.1.1970. Post- och Inrikes Tidningar. Riksdagsmannavalen 1933—1936 (SOS). Stockholm 1938. Riksdagsprotokoll. Ruin, O., Mellan samlingsregering och tvåpartisystem. Stockholm 1968. Thermaenius, E., Riksdagspartierna. Sveriges Riksdag bd 17. Stockholm 1935. Wieslander, H., I nedrustningens tecken. Lund 1966. Intervjuer har gjorts med följande personer: Statsminister Tage Erlander den 17.10.1968. JD Gunnar Hedlund den 3.3.1969. Landshövding Jarl Hjalmarson den 12.2. 1969. Professor Bertil Ohlin den 13.2.1969. Tidningar: Arbetet Dagens Nyheter Svenska Dagbladet. Belgien Boeynaems, M., Cabinet-formation. Res publica 1967: 3. Centre de recherche et d'information sociopolitiques — CRISP, Bruxelles, Courrier hebdomadaire (stencil) 1965 nr 294—295 1966 nr 314 1966 nr 315 1968 nr 414—415. Combes, D. & Norton-Taylor, R., Renewal in Belgian politics. The election of March 1968. Parliamentary affairs XXIII: 1. Fracys, W., Les resultats des elections legislatives du 26 mars 1961. Res publica 1961:3. — Les resultats des elections legislatives du 23 mai 1965. Res publica 1966: 8. — Les elections du 31 mars 1968. Res publica 1969: 1. Fusilier, R., Les monarchies parlementaries. Paris 1960. Keesing's contemporary archives. Le Moniteur beige. Peaslee, A., Constitutions of Nations. Vol. I. Rumford Press 1950. Senelie, R., The revision of the Belgian constitution and the adaption of its institutions to fit contemporary realities. Memo from Belgium nr 65. Bruxelles 1965. — The political and economic structure of Belgium. Memo from Belgium nr 72-74-75. Bruxelles 1966. Tidningar: Frankfurter Allgemeine Zeitung Le Monde 148

Neue Ziircher Zeitung New York Times Siiddeutsche Zeitung The Times. Nederländerna Drees, W., De Vorming van het Regeringsbeleid. Aggen 1965. Duynstee, F. J. F. M., De kabinetsformaties 1946—1965. Deventer 1966. Geismann, G., Politische Struktur und Regierungssystem in den Niederlanden. Frankfurt am Main 1964. — Regierungskrise und Wahlen in den Niederlanden 1966/67. Politisches Vierteljahresschrift 1968:4. Hansen, P., Hollands 4. valg efter krigen og dets baggrund. Okonomi og Politik 1956:2. Keesing's contemporary archives. Oud, P. J., Het constitutioneel Recht van het Koninkrijk der Nederlanden I. Zwolle 1967. Proeve van een nieuwe Grondwet. 's-Gravenhage 1967. Van Raalte, E., The parliament of the Netherlands. Haag 1959. Tidningar: Het Vaderland Le Monde Neue Ziircher Zeitung New York Times Svenska Dagbladet The Times. Förbundsrepubliken Tysktand Amphoux, I., Le quatriéme gouvernement de la République Fédérale d'Allemagne. Revue du droit public et de la science politique. 1962. Der Bundeskanzler. Der Weg Konrad Adenauers. Frankfurt am Main 1953. Deutscher Bundestag — 3. Sitzung. 15.9.1949. Deutscher Bundestag — 2. Sitzung. 9.10.1953. Deutscher Bundestag — 3. Wahlperiode — 2. Sitzung. 22.10.1957. Deutscher Bundestag — 4. Wahlperiode — 2. Sitzung. 7.11.1961. Deutscher Bundestag — 4. Wahlperiode — 87. Sitzung. 16.10.1963. Deutscher Bundestag — 5. Wahlperiode — 2. Sitzung. 20.10.1965. Deutscher Bundestag — 5. Wahlperiode — 77. Sitzung. 1.12.1966. Domes, J., Bundesregierung und Mehrheitsfraktion. Köln och Opladen 1964. Ellwein, T., Das Regierungssystem der Bundesrepublik Deutschland. Köln och Opladen 1963. FUsslein, R., Die Stabilität des Regierungssystem. Zeitschrift fur Politik. 1959. Glum, F., Staatsoberhaupt und Regierungschef. Zeitschrift fur Politik. 1959. SOU 1970: 16

Grundgesetz fiir die Bundesrepublik Deutschland von 23. Mai 1949. Hamann, A., Das Grundgesetz. Berlin 1960. Heidenheimer, A., Adenauer and the CDU. Haag 1960. — The governments of Germany. New York 1961. Keesing's contemporary archives. Leisner, W., Le President de la République et le gouvernement dans la constitution de Bonn. Revue du droit public et de la science politique. 1958. Loewenberg, G., Parliament in the German political system. New York 1967. von Mangoldt, H. & Klein, F., Das Bonner Grundgesetz. Berlin 1964. Siorat, L., Le premier chancellier de la République fédérale d'Allemagne. Politique 1958: 4. Weymar, P., Konrad Adenauer. Die autorisierte Biographie. Munchen 1955. Tidningar: Die Zeit Der Spiegel Frankfurter Allgemeine Zeitung Neue Ziircher Zeitung.

SOU 1970: 16

Bilaga 1

Referat av intervju med statsminister Tage Erlander den 17.10.68, angående regeringsombildningen 1957 Intervju utförd för grundlagberedningen

av Henrik

Hermerén

Version godkänd av Erlander den 25.10.1968

1. Varför ansåg sig regeringen böra avgå när Bondeförbundet lämnade koalitionen? Svar: Enligt statsministerns mening hade regeringen därmed ändrat sin politiska karaktär på ett sådant sätt att den borde avgå. Vid en sådan väsentlig förändring måste man ge alla regeringsledamöter tillfälle att ta ställning till om de önskade ingå i en socialdemokratisk minoritetsregering. 2. 1 Hur avgjordes tillvägagångssättet vid konsultationerna efter att regeringen inlämnat sin avskedsansökan? Vilka personer deltog i beslutet? Svar: Enligt vad statsministern kunde erinra sig hade han haft överläggningar om detta med den dåvarande justitieministern. Senare hade Erlander framfört till Kungen att Kungen till konsultationerna borde inkalla talmännen och partiledarna i turordning efter respektive partis storlek. Några speciella principer åberopades inte för detta och inte heller utländska förebilder. Erlander ansåg en sådan ordning helt enkelt vara rimlig.

4. På eftermiddagen lördagen den 26.10 sammanträffade Ers Excellens efter talmännen och de borgerliga partiledarna med Kungen. Vad avhandlades då? Svar: Initiativet till denna konferens togs av Kungen som antingen ringde personligen eller lät sin adjutant ringa till Erlander. Erlanders minnesbild på denna punkt är inte helt klar. Kungen presenterade då en summering av de besked som talmännen och partiledarna givit honom angående regeringsfrågans lösning. Och vid dessa överläggningar framställde Kungen önskemålet om att Erlander skulle åtaga sig uppdraget att bilda en samlingsregering. Statsministern meddelade Kungen att det inte förelåg någon möjlighet att bilda en samlingsregering, men han skulle ändå låta partiinstanserna yttra sig om Kungens förslag. Under söndagen den 27.10 fördes diskussioner mellan Erlander och Hjalmarson, sedan Erlander och Ohlin och sist Erlander och Hedlund angående en eventuell samlingsregering.

3. I anslutning till konselj lördagen den 26.10 ägde nya överläggningar rum mellan Erlander och Kungen efter det att regeringen inlämnat sin avskedsansökan. Vad avhandlades då? Svar: Kungen bad regeringen fungera tills vidare som expeditionsministär. Som sin rekommendation framförde Erlander att det vore riktigast att en socialdemokratisk minoritetsregering bildades.

5. På måndagen den 28.10 sammanträffade Erlander med Kungen på förmiddagen. Hur tillkom detta sammanträffande och vad avhandlades då? Svar: Detta möte tillkom i samband med att Erlander åtagit sig att undersöka möjligheterna att bilda en samlingsregering. Erlander förklarade vid överläggningarna att han hade kommit till den slutsatsen efter

1 Se även fråga 10. SOU 1970: 16

överläggningarna på söndagen att en samlingsregering inte var möjlig och han önskade därför lämna ifrån sig uppdraget och Kungen accepterade detta. Några speciella råd eller rekommendationer vid detta sammanträffande kan inte Erlander påminna sig att han gav Kungen. 6. Hrr Ohlin och Hjalmarson kallades till Kungen efter att Erlander varit och avlagt sin rapport på måndagsförmiddagen den 28.10. Kallelsen av dessa båda skedde enligt Erlanders minnesbild inte på hans speciella rekommendation. Hur det gått till visste han inte. Troligtvis hade Kungen själv tagit initiativet. Efter överläggningarna mellan Kungen och Ohlin och Hjalmarson gemensamt hette det bl. a. i kommunikén: "Kungens överläggningar med professor Ohlin och dir. Hjalmarson gemensamt [har] lett till det resultatet att de förklarat sig beredda att överväga möjligheten av bildandet av en regering stödd på riksdagens tre borgerliga partier." Hur bör man tolka innebörden i denna kommuniké? Svar: Efter diskussion om innebörden i uppdraget var statsministern osäker om tolkningen. Erlander lovade därför att kontrollera vissa uppgifter och återkomma angående tolkningen av denna kommuniké. 1 7. På tisdagen den 29.10 efter att statsrådet Hedlund, professor Ohlin och dir. Hjalmarson hade förklarat att "förutsättningar saknades för bildandet av en regering stödd på de tre borgerliga partierna", sammanträffade Erlander med Kungen. På vems inrådan skedde detta och vad avhandlades då? Svar: Kungen eller hans adjutant ringde till Erlander och bad honom komma. Enligt Erlanders minnesbild var det Kungen personligen. Diskussionen mellan Kungen och Erlander angående regeringsfrågans lösning visade, att Kungen önskade en parlamentarisk majoritetsregering, men Erlander var av den meningen att det var omöjligt att åstadkomma en sådan regering i den dåvarande situationen. Därefter sade Erlander att han var villig att bilda en socialdemokratisk enpartiregering, vilket han för övrigt redan tidigare SOU 1970: 16

hade sagt till Kungen. Enligt kommunikén gavs Erlander uppdrag att bilda regering utan någon precisering. Överläggningarna ger emellertid vid handen att regeringsbasen preciserades till det socialdemokratiska partiet. 8. Var Kungen ensam vid konferenserna mellan honom och partiledarna? Svar: Ja. 9. Slutligen en fråga om partirepresentanterna överlämnade skriftliga råd till Kungen? Svar: Nej. 10. Kompletterande fråga till fråga 2: Vilka motiv låg bakom ställningstagandet att ej rekommendera Kungen att inkalla kommunisterna till överläggningar med Kungen? Svar: Kommunisterna hade en så liten representation i riksdagen att statsministern betraktade det som uteslutet att de skulle påverka regeringsbildningen.

3 Se s. 105. 151

Bilaga 2

PM angående regeringsbildningen 1969 Av riksmarskalken

Stig H:son Ericson

PM rörande förfrågan i anslutning till nedanstående notis i Expressen torsdagen den 9 oktober 1969 "På Slottet började Kungen göra upp sitt program för den del av spelet, där han är huvudagerande: torsdagens och fredagens konsultationer med talmän och partiledare. Det gjorde han upp i går i samråd med förste hovmarskalken amiral Stig H:son Ericson." Samrådet var helt rutinmässigt och rörde endast lämpliga tider på dagen. Tidningarnas telefonförfrågningar om tidpunkterna för konsultationerna besvarades först sedan slutlig överenskommelse träffats med de tillkallade. I avvaktan härpå hänvisades till pågående samtal mellan Konungen och tjf. Riksmarskalken. Så snart allt var klart utfärdades nedanstående kommuniké:

"Vid konselj på Stockholms Slott kl. 10.30 idag överlämnade statsminister Erlander hela regeringens ansökan om entledigande. Konungen anmodade statsrådets ledamöter att i avbidan på prövningen av ansökningen fortfarande handha utövningen av sina ämbeten och hade härefter ett samtal med statsminister Erlander. Konungen konfererar under dagens lopp med Första Kammarens och Andra Kammarens talmän var för sig och avser att under morgondagen kalla partiledarna herr Holmberg, herr Sven Gustafsson som ersättare för herr Wedén med anledning av den sistnämndes sjukdom, samt herrar Hedlund och Palme var för sig." Stockholm den 21 januari 1970 Stig H.son Ericson

SOU 1970: 16

Statens offentliga utredningar 1970

Systematisk förteckning

Justitiedepartementet Riksdagsgrupperna • Regeringsbildningen. [16] Försvarsdepartementet Värnpliktstjänstgöringens civila meritvärde. [12] Socialdepartementet Livsmedelsstadgekommittén. 1. Ny livsmedelsstadga m.m. Del I. Förslag och motiv. [6] 2. Ny livsmedelsstadga mm. Del II. Bilagor. [7] Folktandvårdens utbyggande och reglering. [11] Kommunikationsdepartementet Snöskotern - fordonet och föraren. [9] Utbildningsdepartementet Om stat och kyrka. [2] Yrkesutbildningsberedningen. 1. Reformerad lärarutbildning. [4] 2. Yrkesteknisk högskoleutbildning. [8] Fria läromedel. [10] Jordbruksdepartementet Statligt stöd till fiskehamnar. [5] Inrikesdepartementet Expertgruppen för regional utredningsverksamhet (ERU) 1. Balanserad regional utveckling. [3] 2. Balanserad regional utveckling. Bilagor. Del I. [14] 3. Balanserad regional utveckling. Bilagor. Del II. [15] Civildepartementet Barns utemiljö. [1 ] Industridepartementet Sveriges energiförsörjning. Energipolitik och organisation.

2 Anm. Siffrorna inom klämmer betecknar utredningarnas nummer i den kronologiska förteckningen.

K L Beckmaia Tryckerier AB 1970