Översyn av arbetsmiljölagen betänkande

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2014

Översyn av

arbetsmilj ölagen

S U M

1993:81 Betänkande av

Utredningen om översyn av arbetsmiljölagen

min

w Statens offentliga utredningar

WMI 1993:81

w Arbetsmarknadsdepartementet

Översyn av

arbetsmiljölagen

Betänkande Qtredningen översyn av om av arbetsmiljölagen

Stockholm 1993

SOU och Ds kan köpas från Allmänna Förlaget som ingår i C E Fritzes AB. Allmänna Förlaget ombesörjer också, uppdrag av Regeringskansliets förvaltningskontor, remissutsändningarav SOU och Ds.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Fax: 08-20 50 21 Telefon: VO869090 90

REGERINGSKANSLIETS ISBN 91-38-13429-2 oFFsETcENTRAL Stockholm 1993 ISSN 0375-250X

Till statsrådet och chefen för

Arbetsmarknadsdepartementet

Regeringen bemyndigade den 22 augusti 1991 chefen för Arbetsmarknadsdepartementet att tillkalla särskild en utredare med uppdrag att göra en översyn av arbetsmiljölagen 1977:1160. Med stöd av detta bemyndigande förordnades f.d. hovrättsrádet, ställföreträdandegeneraldirektören Hans Gullberg att fr.o.m. den 17 1992 mars vara särskild utredare. Den 19 mars 1992 beslöt regeringen tilläggsdirektiv för om den särskilde utredaren. Som sakkunniga förordnades fr.o.m. den 21 april 1992 departementssekreteraren Bo Barrefelt, Arbetsmarknadsdepartementet, hovrättsassessorn Hans Blyme, Arbetsmarknadsdepartementet, byråchefen Göran Lindh, Arbetarskyddsstyrelsen, och departementsrádet Bo Malmqvist, Justitiedepartementet, samt fr.o.m. som expert samma dag hyresrådet Rune Thomsson. Fr.o.m. den 18 maj 1993 ersattes Hans Blyme av hovrättsassessorn Gösta Ihrfelt, Arbetsmarknadsdepartementet. Att ingå i en referensgrupp till utredningen förordnades fr.o.m. den 5 maj 1992 förbundsjuristen Stig Gustafsson, Tjänstemännens Centralorganisation TCO, ombudsmannen Kerstin Hildingsson, Sveriges Akademikers Centralorganisation SACO, direktören Mats Holmgren, Svenska arbetsgivareföreningen SAF, ombudsmannen Rolf Lindh, Landsorganisationen i Sverige LO, arbetsrättsjuristen Karl Pfeiffer, Landstingsförbundet, förhandlingsdirektören Jan Risshytt, Statens arbetsgivarverk SAV, och sekreteraren Lars Rosvall, Svenska kommunförbundet. Fr.o.m. den 2 oktober 1992 Rosvall ersattes av sekreteraren

Hans Granqvist, Svenska kommunförbundet. Sekreterare i utredningen har fr.0.m. den 21 april 1992 varit avdelningsdirektören Lars von Ehrenheim, Arbetarskyddsstyrelsen. Arbetet har bedrivits under namnet Arbetsmiljölagsutredningen. Utredningen har assisterats av Britt-Louise Eriksson, Iréne Duzäll och Henrik Ström, Arbetsmarknadsdepartementet.

Utredningen får härmed överlämna betänkandet Översyn av arbetsmil-

jölagen. Uppdraget är därmed slutfört. dels Hans Grankvist, Karl Pfeiffer Särskilda yttranden har avgetts av och Jan Risshytt, dels Stig Gustafsson, Kerstin Hildingsson och Rolf Lindh, dels Mats Holmgren. Yttrandena fogas till betänkandet som bilagor.

Stockholm i september 1993

Hans Gullberg

Rune Thomsson

Lars von Ehrenheim

Innehåll

Innehållsförteckning Sid

Sammanfattning

9 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Författningsförslag

23 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Förslag till lag om ändring i arbets-

miljölagen 1977:1160 23 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Förslag till förordning om ändring i arbets-

miljöförordningen 1977:1166 36 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Inledning

39 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2. Grundläggande bestämmelser

41 . . . . . . . . . . . . . . .

2.1 Arbetsmiljölagens uppbyggnad 41 . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2.2 Närmare innehållet i 1-3 kap. arbetsmiljölagen om 41 . . . . . .

2.3 Utredningens överväganden och förslag 45 . . . . . . . . . . . . .

3. Gemensamma arbetsställen

m.m. 55 . . . . . . . . . . . .

3.1 Gällande bestämmelser 55 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3.2 Arbetsmiljökommissionen 55 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3.3 LO:s arbetsmiljöutredning LAMU 57 . . . . . . . . . . . . . . . .

3.4 Skrivelse från Arbetarskyddsstyrelsen 57 . . . . . . . . . . . . . .

3.5 Enkät 59 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Innehåll

3.6 Intervjuer m.m. 60 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.7 Statistiska uppgifter 67 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.8 Arbetsgivar- och arbetstagarbegreppen 68 . . . . . . . . . . . . . . 3.8.1 Inledning 68 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 3.8.2 Arbetsmiljölagens förarbeten 68 . . . . . . . . . . . . . . . 3.8.3 Lagstiftningen om privat arbetsförmedling och uthyrning av arbetskraft 70 . . . . . . . . . . 3.8.4 Arbetarskyddsstyrelsens yttrande över promemorian Ds 1989:30 72 . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.8.5 Närmare angående Arbetarskyddsstyrelsens praxis 74 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.9 Aktuella EG-regler 76 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.10 Utredningens överväganden och förslag 79 . . . . . . . . . . . . . 3.l0.1 Inledning 79 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.10.2 Samverkan och samordning på gemensamma

arbetsställen 80 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.10.3 Ett särskilt rådighetsansvar 87 . . . . . . . . . . . . . . . . 3.10.4 Skyddsansvar för inhyrd arbetskraft 90 . . . . . . . . . . . 3.10.5 S.k. beroende uppdragstagare 91 . . . . . . . . . . . . . . . 3.l0.6 Ansvar för lokalupplåtare m.fl 93 . . . . . . . . . . . . . . . 3.10.7 Tillträdesrätt för skyddsombud m.fl. 94 . . . . . . . . . . 3.10.8 överensstämmelse med EG-direktiv 98 . . . . . . . . . . .

4. Produktsäkerhet 99 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.1 Arbetsmiljölagen 99 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.2 Produktsäkerhetslagen 100 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.3 Produktkontroll enligt EG:s regler 103 . . . . . . . . . . . . . . . 4.4 Yttrande från Arbetarskyddsstyrelsen 106 . . . . . . . . . . . . . . 4.5 Utredningens överväganden och förslag 107 . . . . . . . . . . . .

Innehåll

5. Sanktioner 111 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5.1 Gällande bestämmelser 111 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5.2 Arbetsmiljölagens förarbeten 113 . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5.3 1991 års ändringar i arbetsmiljölagen 114 . . . . . . . . . . . . . .

5.4 Användning olika sanktioner av 116 . . . . . . . . . . . . . . . . .

5.4.1 Förelägganden och förbud 116 . . . . . . . . . . . . . . . .

5.4.2 överträdelser av direkt straff-

sanktionerade föreskrifter 121

. . . . . . . . . . . . . . . .

5.4.3 Anmälda brott och meddelade domar 124 . . . . . . . . .

5.4.4 Förverkande 128 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5.4.5 Företagsbot 128 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5.5 Utredningens överväganden och förslag 128

. . . . . . . . . . . .

5.5.1 Allmänna synpunkter 128 . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5.5.2 Företagsbot 130 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5.5.3 Sanktionsavgifter 134 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5.5.4 Tillägg beträffande internkontrollen 141 . . . . . . . . . .

6. Överklagande

143 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6.1 Inledning 143 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6.2 Riktlinjer för regeringens befattning med besvärsårenden 144

. . 6.3 Europakonventionen 145 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6.4 Lagen rättsprövning om av vissa förvaltningsbeslut 146

. . . . . 6.5 Domstolsutredningens förslag 147 . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6.6 Utredningens överväganden och förslag 152

. . . . . . . . . . . .

7. Arbetsställebegreppet

169 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

7.1 Gällande bestämmelser 169 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

7.2 Propositionen arbetsmiljölagen om 172 . . . . . . . . . . . . . . .

8 Innehåll

7.3 Propositionen om arbetsmiljö och rehabilitering 173 . . . . . . . 7.4 Utredningens överväganden och förslag 174 . . . . . . . . . . . . 7.4.1 Organiserad arbetsanpassnings- och

rehabiliteringsverksamhet 174 . . . . . . . . . . . . . . . . 7.4.2 Gemensamma arbetsställen 175 . . . . . . . . . . . . . . . 7.4.3 Samverkansreglerna 175 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

7.4.4 Övrigt 177

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

8. Specialmotivering till författningsförslagen 179

. . . . 8.1 Arbetsmiljölagen 179 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.2 Arbetsmiljöförordningen 204 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Bilagor

Kommittédirektiv dir. 1991:75 bilaga l . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Tilläggsdirektiv dir. 1992:33 bilaga 2 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Särskilda yttranden bilagor 3-5 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Sammanfattning

Sammanfattning

De frågor, som Arbetsmiljölagsutredningen har behandlat, tas i sammanfattningen upp i den ordning de i betänkandet, presenteras som i sin tur följer arbetsmiljölagens uppläggning.

Grundläggande bestämmelser

I lagstiftningsärendet prop. l9909l:l40 Arbetsmiljö och rehabilitering kritiserade lagrádet utformningen vissa av av de grundläggande bestämmelserna i l-3 kap. arbetsmiljölagen. Lagrådets kritik ger enligt utredningen anledning till överväganden inte bara om bestämmelserna skall ges en mindre kategorisk utformning utan även om ändamálsparagrafen i l kap. l § fått lämplig en utformning. Efter att ha ställt samman kritiken i antal ett punkter föreslår utredningen följande ändringar.

Bestämmelsen i l kap. l § utformas så att den uttrycker hela syftet med arbetsmiljölagen. Detta sker genom att lagens ändamål anges att säkerställa ohälsa vara att och olycksfall i arbete förebyggs samt att även i övrigt en god arbetsmiljö uppnås.

Bestämmelsen att arbetsmiljön skall om vara tillfredsställande med vissa hänsynstaganden flyttas tillbaka till 2 kap. där den åter får inleda kapitlet arbetsmiljöns beskaffenhet. om

10 Sammanfattning

Den nuvarande bestämmelsen i 3 kap. l § flyttas till en ny 1 Kapitlet inleds i stället med en bestämmelse om sambana det mellan 2 och 3 kap.

4. En redaktionell ändring görs i 3 kap. 2 § första stycket så till a vida att uttrycket säkerställer ersätts med leder till. Ordet säkerställa används bara i ändamålsbestämmelsen i l kap. 1§.

Med de föreslagna ändringarna framför allt att fylla igen luckor avses och korrigera inkonsekvenser uppstått i arbetsmiljölagen till följd som av 1991 års ändringar.

Gemensamma arbetsställen m.m.

I avsnittet beskrivs arbetsmiljöproblem som anknyter till situationer då arbete utförs på främmande arbetsställe, dvs. ett arbetsställe över vilket råder än den arbetspresterande parten eller dennes arbetsnågon annan givare. I huvudsak rör det sig följande olika slags fall. om Det kan vara fråga om entreprenadförhållanden. Det kan gälla fall då någon i sitt arbete tillfälligt kommer i annars kontakt med arbetsställen, varöver den arbetspresterande parten eller hans arbetsgivare inte råder. Det går inte klart särskilja nämnda fall och inte heller de förhålatt landen under vilka vartdera arbetet bedrivs. I båda fallen utförs emellertid arbetet på ett arbetsställe i större eller mindre utsträckning som utgör gemensamt arbetsställe för flera företag.

Sammanfattning ll

Vidare avses arbetssituationer för anställda hos arbetsgivare en som hyr eller lånar ut arbetskraft till ett annat företag. De anställda står där till förfogande för att utföra arbetsuppgifter under det främmande företagets arbetsledning. Efter en genomgång de motivuttalanden, ligger till av som grund för bestämmelserna arbetsställen, konstaterar om gemensamma utredningen att lagtexten är svävande i förhållande till den tillämpning som avsetts. Det är därför naturligt att bestämmelserna kan upplevas oklara och som att detta kan förstärkas allteftersom åren går. En ändamålsenlig reglering kan enligt utredningens mening åstadkommas genom att skyddsansvaret på gemensamma arbetsställen preciseras med utgångspunkt i de motiv som uttalades vid tillkomsten. Utredningen föreslår följande förtydliganden i arbetsmiljölagens bestämmelser om gemensamma arbetsställen.

Var och en som driver verksamhet på ett gemensamt arbetsställe skall se till att han inte sin verksamhet jämte genom anordningar utsätter någon arbetar där för ohälsa eller som olycksfall.

Den samordningsansvarige skall till att samordning sker se av arbetet med att förebygga risker för ohälsa och olycksfall på ett gemensamt arbetsställe.

Av en bestämmelse med denna utformning framgår enligt utredningens mening klarare än för närvarande den samordningsansvariges skyldighet att allt efter behovet bygga upp och

12 Sammanfattning

för en lämplig organisation för att bedriva skyddsarbete i svara samverkan.

Den samordningsansvarige skall se till att företagens verksamhet på arbetsstället tidsmässigt planeras så att hälso- och olycksfallsrisker inte uppstår på grund av att olika gruppers arbeten stöter samman.

Den samordningsansvarige skall se till att de åtgärder vidtas behövs från skyddssynpunkt med hänsyn till att flera besom driver verksamhet på arbetsstället.

Inom samordningsansvaret enligt en bestämmelse av sistnämnda slag faller bl.a. gemensamma ställningar, tillträdesleder och transportvägar. Andra exempel på skyddsåtgärder, som utgår från behov, är utfárdande av allmänna ordningsgemensamma och skyddsregler för arbetsstället, underhåll av ställningar som behövs i flera verksamheterna på arbetsstället och sandning av vägar inom arbetsstället. I den föreslagna bestämmelsen av innefattas också bevakning av att arbeten inte utförs på ett sätt som innebär risker för övriga på arbetsstället.

Den samordningsansvarige skall se till att personalutrymmen och sanitära anordningar inrättas i den omfattning som behövs med hänsyn till dem som kan antas uppehålla sig på arbetsstället.

Sammanfattning 13

Rádighetsansvaret

Utredningen tar därefter bestämmelsen i 7 kap. 8 § arbetsmiljöupp lagen om ett särskilt skyddsansvar för den råder över arbetssom ett ställe. Tanken bakom den bestämmelsen är att det behövs ett särskilt skyddsansvar med hänsyn till att de arbetar som på ett främmande arbetsställe kan vara beroende anordningar över vilka bara den av disponerar som råder pá arbetsstället. Detta gäller i huvudsak anordningar som är fasta tillbehör till byggnad, utslagsvasker för en t.ex. Städpersonal, eller till ett markområde, t.ex. lastkajer. Det kan också gälla t.ex. mobila lastanordningar tillhandahålls dem arbetar som som där utan att arbetstagare i förhållande till den vara som råder på arbetsstället. Enligt utredningen är det angeläget att bestämmelsen i 7 kap. 8 § preciseras så att den kan tillämpas utan att den avsedda innebörden nödvändigtvis förmedlas yrkesinspektionen via av ett föreläggande eller förbud. Utredningen föreslår att bestämmelsen särskilt rådigom ett hetsansvar får den utformningen att den råder över arbetsställe som ett åläggs se till att det på arbetsstället finns sådana fasta anordningar att den, som arbetar där utan att arbetstagare i vara förhållande till honom, inte utsätts för risk för ohälsa eller olycksfall. Han skall också se till att andra tillhandahållna anordningar kan användas utan sådan risk.

Beroende arbetstagare

I betänkandets bakgrundsmaterial berörs även frågor uppdragstaom gares arbetsmiljö. I anslutning härtill hänvisar utredningen till att rättstillämpningen hittills kännetecknats av en fortgående utveckling mot en mer vidsträckt tillämpning det arbetstagarbegrepp används av som

14 Sammanfattning

bl.a. i arbetsmiljölagen. Vidare framhåller utredningen att de föreslagna, preciserade och utvecklade bestämmelserna om gemensamma arbetsställen bör kunna förbättra arbetsmiljön även för uppdragstagare som är egenföretagare.

Inhyrd arbetskraft När det gäller skyddsansvaret för inhyrd arbetskraft valde man vid arbetsmiljölagens tillkomst att i motiven hänvisa till bestämmelsen om skyddsansvar för den råder över det arbetsställe där arbetet ett som utförs. Bestämmelsen rådighetsansvar har emellertid visat sig vara om otillräcklig stöd för arbetsmiljökrav till skydd för inhyrd arbetssom kraft. Utredningen föreslår därför att det i lagen införs ett särskilt skyddsansvar för den hyr in arbetskraft. Den föreslagna bestämsom melsen skyldighet för den i sin verksamhet anlitar uthyrd avser en som arbetskraft att vidta de skyddsåtgärder som behövs i arbetet.

Lokalupplátelser I avsnittet tar utredningen också upp frågor om lokalupplåtares ansvar för arbetsmiljön. Utredningen klarlägger med exempel omfattningen av upplåtaransvaret enligt arbetsmiljölagen föreslår ingen ändrad men konstruktion av ansvaret.

EG-direktiv Utredningen konstaterar avslutningsvis att inriktningen utredningav redovisade förslag överensstämmer med gällande EG-direktiv ens ovan inhyrd och utlånad arbetskraft samt arbete på gemensamma arbetsom ställen.

Sammanfattning

Tillträdesrätt för skyddsombud

l avsnittet om gemensamma arbetsställen behandlas även frågor om skyddsombuds tillträdesrätt till de arbetsplatser omfattas som av uppdraget. l arbetsmiljölagen finns det ingen bestämmelse som uttryckligen ger skyddsombud denna rätt. Enligt utredningens mening bör denna lucka fyllas ut. Det finns härvid anledning att i arbetsmiljölagen ange att ett skyddsombud har tillträde till de arbetsplatser inom ett arbetsställe som ombudet behöver besöka för fullgöra sitt uppdrag. Detta att får redan nu anses följa av 6 kap. 10 § såvitt gäller det arbetsegna stället. Men en markering kan värdefull inte minst med hänsyn till vara skyddsombudens behov ledighet för att besöka olika arbetsplatser av inom ett arbetsställe. Framför allt behövs grundläggande bestämmelen se som utgångspunkt för en motsvarande reglering i fråga främom mande arbetsställen. Det är i princip två olika slags situationer är aktuella när det som gäller främmande arbetsställen. Det kan fråga vara om gemensamma arbetsställen där den egna arbetsgivaren inte råder. Det kan också vara fråga om ett arbetsställe där inhyrda eller inlånade arbetstagare utför arbete under lokal arbetsledning. l båda dessa situationer finns det i lika hög grad anledning att ge skyddsombud särskild tillträdesrätt i en förhållande till den råder över arbetsstället. Utredningen föreslår som att bestämmelser i dessa avseenden införs i arbetsmiljölagen.

16 Sammanfattning

Produktsäkerhet

Arbetsmiljölagen innehåller i 3 kap. 8 10 §§ vissa föreskrifter om skyldigheter för leverantörer av tekniska anordningar och farliga äm- Föreskrifterna gäller varje produkt som kan användas yrkesmäsnen. sigt. Produktsäkerhetslagen 1988:1604 gäller varor och tjänster som tillhandahålls i näringsverksamhet och som konsumenter kan utnyttja för enskilt bruk. Produktsäkerhetslagen innehåller förutom samma möj- ligheter arbetsmiljölagen att ingripa mot leverans och ställa krav som på information vid marknadsföring även möjligheter att ingripa mot redan levererade produkter krav på varningsinformation eller genom återkallelse. Arbetarskyddsstyrelsen har påvisat att det finns ett praktiskt behov bestämmelser varningsinformation och återkallelse även på av om arbetsmiljöområdet. Vidare följer av EG:s regler krav på marknadskontroll, dvs. hinder mot att farliga produkter släpps ut på marknaden och tas i bruk samt möjlighet att avlägsna sådana produkter från marknaden. Som följd EES-avtalet kan den omfattande förhandskonen av troll som finns i Sverige exempelvis i fråga om maskiner komma att försvinna och ersättas ett tydligare ansvar för tillverkaren eller av importören kombinerat med en marknadskontroll. Utredningen föreslår mot denna bakgrund att instituten varningsinformation och återkallelse införs även på arbetsmiljöområdet. Det föreslås att bestämmelser härom i arbetsmiljölagen utformas i princip på samma sätt som i produktsäkerhetslagen.

Sammanfattning 17

Sanktioner

En genomgång görs i betänkandet av hur olika sanktioner enligt arbetsmiljölagen används. Utredningen konstaterar att systemet med förelägganden och förbud ingår som en naturlig del i arbetsmiljölagstiftningen och utgör fast en grund för tillsynsmyndigheternas verksamhet. Det finns emellertid på arbetsmiljöområdet öveträdelser där föreläggande eller förbud inte är några ändamålsenliga tillsynsinstrument. I arbetsmiljölagen finns därför ett antal föreskrifter med direkta straffsanktioner. överträdelser arbetsmiljöbestämmelser av begås ofta inom ramen för en verksamhet där många människor medverkar. För att straffansvar skall kunna ådömas måste utredning ske av den personliga skuld som en utpekad gärningsman har till det inträffade. Det är ofta svårt. Mot denna bakgrund behandlar utredningen andra sanktioner som kan tillämpas mot företag, främst företagsbot och särskilda sanktionsavgifter. Bestämmelser om företagsbot finns i brottsbalken och kan tillämpas på arbetsmiljöområdet. Den redovisning användningen företagsav av bot som lämnas i betänkandet visar att bestämmelserna tillämpas ytterst sällan. l allvarliga fall företagsunderlåtelser bör dock enligt Arbetsav miljölagsutredningens uppfattning företagsbot kunna bli verksamt ett sanktionsmedel på arbetsmiljöområdet. När det gäller brott mot bestämmelser den yttre miljön har Milom jöskyddskommittén SOU 1993:27 Del 1 666 ff. föreslagit lags. att stiftningen om företagsbot ändras för att möjliggöra vidgad tillämpen ning av institutet. Miljöskyddskommitténs överväganden har enligt Arbetsmiljölagsutredningens uppfattning bäring även på brott inom

18 Sammanfattning

arbetsmiljöområdet. Arbetsmiljölagsutredningen biträder därför det förslag till ändring av brottsbalkens bestämmelser som har framlagts av Miljöskyddskommittén. Arbetsmiljölagsutredningen föreslår vidare att möjlighet att föreskriva sanktionsavgifter för företag införs i arbetsmiljölagen. Härvid avses en konstruktion med strikt ansvar där avgifter kan dömas ut när överträdelse har skett av en föreskrift. Avgörande för utredningens ställningstagande är den effektivisering av sanktionssystemet som kan vinnas om man kan begränsa erforderlig utredning till att gälla endast själva överträdelsen. Tanken är därvid att man inte skall behöva mer eller mindre resultatlöst satsa resurser på att belägga hos vem inom ett företag uppsåtet eller oaktsamheten bakom överträdelsen närmast är att söka. Administrativt och processekonomiskt vinns motsvarande lättnader, och åklagarnas resurser kan användas på områden där större utsikter finns att nå påtagliga resultat. Utredningen föreslår att Arbetarskyddsstyrelsen bemyndigas att föreskriva att en särskild avgift skall betalas om överträdelse har skett av vissa direkt straffsanktionerade föreskrifter, bl.a. föreskrifter om provning, kontroll, produktinformation och anmälningsskyldighet. Avgiften skall betalas även om överträdelsen inte har skett uppsåtligen eller av oaktsamhet. Den skall påföras den verksamhet där överträdelsen skedde. När Arbetarskyddsstyrelsen föreskriver en särskild avgift skall styrelsen ange hur avgiften skall beräknas. Viktigt är att avgiftsbeloppet skall kunna fastställas direkt med ledning av den angivna beräkningsgrunden. Vad gäller förhållandet mellan sanktionsavgifter och företagsbot framhåller utredningen att utdömande av företagsbot förutsätter att ett brott av allvarligt slag uppsåtligen eller av oaktsamhet begåtts i

Sammanfattning

näringsverksamhet. Avgifterna å andra sidan utgå med schablonavses belopp som påförs när överträdelsen är relativt lindrig av art och någon utredning om det personliga och det subjektiva ansvaret rekvisitet inte är påkallad. Utredningen förordar denna bakgrund mot en lägsta gräns av 1.000 kronor och en högsta gräns 100.000 kronor för den särav skilda avgiften. Innan en sanktionsavgift förordat slag påförs behövs av en prövning om en överträdelse faktiskt har skett. Utredningen föreslår att frågan prövas av förvaltningsdomstol på talan yrkesinspektionen av eller Arbetarskyddsstyrelsen. Utredningen föreslår att avgift även skall kunna påföras efter ett föreläggande av den handläggande tillsynsmyndigheten, om föreläggandet godkänns av den det riktar sig mot. Åtal för en överträdelse, omfattas föreskrift som av en om avgift, får enligt förslaget väckas endast om det av särskilda skäl är påkallat ur allmän synpunkt.

Överklagande

Yrkesinspektionens beslut får enligt gällande ordning överklagas hos Arbetarskyddsstyrelsen. Styrelsens beslut får i regel överklagas hos regeringen. Utredningens uppdrag har varit att pröva det finns förutsättningom ar att ta bort möjligheten att överklaga till regeringen tredje och som sista instans. Utredningen har efter en genomgång av sådana besvärsärenden funnit att ärendena inte varit den eller omfattning av art att behovet av regeringsprövning varit särskilt framträdande. Utredningen anser därför att möjligheten att överklaga till regeringen som tredje

20 Sammanfattning

eller sista instans bör tas bort. Utredningen har vidare funnit att beslut Arbetarskyddsstyrelsen som första instans bör behandlas på samma av sätt treinstansärendena. Möjligheten att överklaga till regeringen som bör alltså enligt utredningen avskaffas även i dessa fall. Beslut enligt arbetsmiljölagen som riktar sig mot enskilda faller under Europakonventionens tillämpningsområde. Detta innebär att det måste finnas möjlighet att få ett sådant beslut prövat av domstol. en Utredningen föreslår att domstolsprövningen sker hos allmän förvaltningsdomstol och att den börjar i länsrätten. En nackdel med en sådan ordning är att instanskedjan blir lång, nämligen yrkesinspektionen - Arbetarskyddsstyrelsen länsrätten kammarrätten Regeringsrätten. - - - Utredningen har därför övervägt olika möjligheter till begränsning i instanskedjan. Den begränsning som utredningen förordar är att prövningstillstånd införs i ledet länsrätt kammarrätt. Utredningen lägger emellertid inte fram några konkreta förslag om prövningstillstånd. Det närmare utarbetandet prövningstillständsregler bör i stället samordav med det inom regeringskansliet pågående arbetet att ta fram förslag nas prövningstillstånd för vissa måltyper inom förvaltningsrättsskipom ningen. Om ett system med prövningstillstånd i kammarrätten inte införs förordar utredningen att överklagande Arbetarskyddsstyrelsens beslut av får ske direkt hos kammarrätten.

Arbetsställebegreppet

l betänkandet redovisas de bestämmelser i arbetsmiljölagen där ordet arbetsställe används samt källor med tillhörande motivuttalanden.

Sammanfattning 21

I fråga om organiserad arbetsanpassnings- och rehabiliteringsverksamhet sägs i 3 kap. 2 a § tredje stycket arbetsmiljölagen att sådan verksamhet skall finnas på arbetsställe i arbetsgivarens verksamhet.

Enligt utredningen finns det inte något som tyder på att härmed avsetts

någon begränsning av arbetsgivarens skyldigheter. Utredningen föreslår därför att ordet arbetsställe slopas i bestämmelsen liksom i anslutanen de bestämmelse om tystnadsplikt i 7 kap. 13 § arbetsmiljölagen. Uttrycket gemensamt arbetsställe används i arbetsmiljölagstiftningen för att uttrycka att bestämmelsen i fråga gäller på ställen där arbete i arbetsmiljölagens mening utförs flera företag. Det kan förvilav vara lande om ordet arbetsställe samtidigt används i någon speciell bemera tydelse i andra bestämmelser i arbetsmiljölagen. För att undvika oklarheter bör man emellertid enligt utredningens mening i så fall använda ett annat uttryck än arbetsställe där en speciell organisationsenhet eller liknande avses och bibehålla uttrycket arbetsställe i 3 kap. gemensamt 6 och 7 §§ arbetsmiljölagen. 1992 års arbetsrättskommitté skall enligt sina direktiv bl.a. över se samverkansreglerna i arbetsmiljölagen och deras förhållande till medbestämmandelagens inflytanderegler samt föreslå de ändringar föransom leds av översynen. I Arbetsmiljölagsutredningens uppdrag ingår bl.a. att utreda avgränsningen av arbetsställebegreppet. Att avgränsa arbetsställebegreppet i 6 kap. arbetsmiljölagen berör emellertid det sakliga innehållet i lagens samverkansregler. En sådan avgränsning bör enligt utredningens mening anknyta till de ändringar, som kan bli aktuella i dessa regler och bör sålunda anstå till dess Arbetsrättskommittén avslutat sitt arbete i denna del. Arbetsmiljölagsutredningen lägger därför inte fram något förslag på denna punkt. Av samma skäl bör enligt utredningens mening avgränsning arbetsställebegreppet anstå en av

22 Sammanfattning även när det gäller övriga här ovan närmare berörda lagrum där ordet arbetsställe används.

Författningsförslag 23

FÖRFATTNINGSFÖRSLAG

Förslag till Lag om ändring i arbetsmiljölagen 1977:1160

Härigenom föreskrivs i fråga arbetsmiljölagen 1977: 1160 om

dels att nuvarande 3 kap. l § skall betecknas 3 kap. l a

dels att 1 kap. l 2 kap. l 3 kap. 2 7 och 12 §§, 6 kap. 11, a, 13 och 14 §§, 7 kap. 8 och 13 §§ samt 9 kap. 1 och 2 §§ skall ha följande lydelse,

dels att rubriken till 8 kap. skall ha följande lydelse,

dels att det i lagen skall införas nio paragrafer, 3 kap. l 6 kap. nya 7 a § och 8 kap. 5-11 följande lydelse, av

dels att i 8 kap. skall införas före 1 § underrubriken Ansvar och före 4 § underrubriken Förverkande och före 5 § underrubriken Sanktionsavgift

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 kap. Lagens ändamål och tillämpningsområde

l §

Lagens ändamål är Lagens ändamål är att säkeratt säkerställa en arbetsmiljö ställa att ohälsa och olycksfall i som inte utsätter arbetstagare arbete förebyggs samt att även i för ohälsa eller olycksfall och övrigt god arbetsmiljö en uppsom är tillfredsställande med näs. hänsyn till arbetets natur och den sociala och tekniska utvecklingen i samhället, och

24 Färfattningsförslag

att främja att arbetsgivare och arbetstagare samverkar för att åstadkomma en god arbetsmiljö.

2 kap. Arbetsmiljöns beskaffenhet

1§

Arbetsmiljön skall vara tillfredsställande med hänsyn till arbetets natur och den sociala och tekniska utvecklingen i samhället.

Arbetsförhållandena skall anpassas till märmiskors olika förutsättningar i fysiskt och psykiskt avseende.

Arbetstagaren skall ges möjlighet att medverka i utformningen av sin egen arbetssituation samt i förändrings- och utvecklingsarbete som rör hans eget arbete.

Teknik, arbetsorganisation och arbetsinnehåll skall utformas sä att arbetstagaren inte utsätts för fysiska och psykiska belastningar som kan medföra ohälsa eller olycksfall. Därvid skall även löneförmäner och förläggning av arbetstider beaktas. Starkt styrt eller bundet arbete skall undvikas eller begränsas.

Det skall eftersträvas att arbetet ger möjligheter till variation, social kontakt och samarbete samt sammanhang mellan enskilda arbetsuppgifter.

Det skall vidare eftersträvas att arbetsförhållandena ger möjligheter till personlig och yrkesmässig utveckling liksom till självbestämmande och yrkesmässigt ansvar.

Författningsförslag 25

3 kap. Allmänna skyldigheter 1§

De skyldigheter som avses i detta kap. gäller med utgångspunkt i kraven på arbetsmiljöns beskajfenhet enligt 2 kap.

2a§

Arbetsgivaren skall systematiskt Arbetsgivaren skall systematiskt planera, leda och kontrollera verk- planera, leda och kontrollera verksamheten på ett sätt som säkerstäl- samheten på ett sätt som leder till ler att arbetsmiljön uppfyller kra- att arbetsmiljön uppfyller kraven i ven i denna lag och i föreskrifter denna lag och i föreskrifter som som har meddelats med stöd av har meddelats med stöd lagen. av lagen. Han skall utreda arbets- Han skall utreda arbetsskador, skador, fortlöpande undersöka fortlöpande undersöka riskerna i riskerna i verksamheten och vidta verksamheten och vidta de åtgärder de åtgärder som föranleds därav. föranleds därav. Åtgärder som som Åtgärder inte kan vidtas som ome- inte kan vidtas omedelbart skall delbart skall tidsplaneras. tidsplaneras.

Arbetsgivaren skall i den utsträckning verksamheten kräver dokumentera arbetsmiljön och arbetet med denna. Handlingsplaner skall därvid upprättas.

Arbetsgivaren skall vidare se till Arbetsgivaren skall vidare till se att det på arbetsställe i hans verk- att det i hans verksamhet finns en samhet finns en på lämpligt sätt på lämpligt sätt organiserad arorganiserad arbetsanpassnings-och betsanpassnings- och rehabiliterehabiliteringsverksamhet för ringsverksamhet för fullgörande av fullgörande av de uppgifter som de uppgifter enligt denna lag som enligt denna lag och enligt 22 kap. och enligt 22 kap. lagen lagen 1962:381 om allmän för- l962:38l allmän försäkring om säkring vilar honom. vilar på honom.

26 Förfatmingvörslag

När två eller flera samtidigt driver När två eller flera samtidigt driver verksamhet på samma arbetsställe, verksamhet på ett gemensamt skall de samråda och gemensamt arbetsställe, skall de samråda och verka för att åstadkomma tillfreds- gemensamt verka för att åstadkomställande skyddsförhållanden. ma tillfredsställande skyddsforhållanden.

Var och en av dem skall se till att han inte genom sin verksamhet eller sina anordningar på det gemensamma arbetsstället utsätter någon som arbetar därför risk för ohälsa eller olycksfall.

Den som låter utföra byggnads- eller anläggningsarbete är ansvarig För samordning av åtgärder till skydd mot ohälsa och olycksfall på gemensamt arbetsställe för verksamheten. Om fast driftställe är gemensamt arbetsställe För flera verksamheter, har den som råder över arbetsstället motsvarande ansvar. Ansvaret för samordningen kan överlåtas till någon av dem som bedriver arbete på arbetsstället.

I fråga om annat gemensamt arbetsställe än som avses i första stycket kan de som bedriver arbete där överenskomma att en av dem skall ha ansvar för samordningen.

Den som har ansvar enligt denna Den som har ansvar enligt denna paragraf skall se till att samord- paragraf skall se till ning sker av skyddsåtgärder på arbetsstället. Övriga arbetsgivare att samordning sker arbetet av och de som arbetar där skall följa med att förebygga risker för ohälsa de anvisningar som han lämnar i och olycksfall på det gemensamma detta syfte. arbetsstället,

Författningsförslag 27

att arbete tidsplaneras på sätt som behövsför att förebygga ohälso- och olycksfallsrisker till följd av att olika verksamheter pågår på arbetsstället,

att de åtgärder vidtas som behövs från skyddssynpunkt med hänsyn till att flera bedriver verksamhet på arbetsställen

att personalutrymmen och sanitära anordningar inrättas på arbetsstället i behövlig omfattning.

Övriga arbetsgivare och de som arbetar på det gemensamma arbetsstället skall följa de anvisningar som den samordningsansvarige lämnar i samordningssyfie.

12§

Den som råder över ett arbetsställe skall se till att det på arbetsstället finns sådana fasta anordningar att den, som arbetar där utan att vara arbetstagare i förhållande till honom, inte utsätts för risk för ohälsa eller olycksfall. Han skall även se till att andra anordningar, som tillhandahålls på arbetsstället, kan användas utan sådan risk.

Den som anlitar inhyrd arbetskraft för att utföra arbete i sin verksamhet skall vidta de skyddsåtgärder som behövs detta i arbete.

28 Färfattningsförslag

I 7 kap. 8 och 9 §§ föreskrivs om I 7 kap. 9 § föreskrivs om skyddskyddsansvar i vissa fall for den sansvar i vissa fall för den som som råder över ett arbetsställe upplåter en lokal, ett markomráde, eller upplåter en lokal, ett mar- eller ett utrymme under jord för kområde eller ett utrymme under arbete eller som personaluttymme. jord för arbete eller som personalutrymme.

6kap

7a§

Ett skyddsombud skall ha tillträde till de arbetsplatser inom ett arbetsställe som ombudet behöver besöka för att fullgöra sitt uppdrag. Detta gäller även i sådana fall då ombudet företräder en arbetstagare som utför arbete på arbetsstället utan att vara anställd av den som råder iver arbetsstället.

ll§

Bryter arbetsgivare eller arbetstagare mot l0 skall han ersätta uppkommen skada. Vid bedömande om och i vad mån skada har uppstått skall hänsyn tagas även till omständigheter av annan än rent ekonomisk betydelse. Om det med hänsyn till skadans storlek eller andra omständigheter är skäligt, kan skadeståndetnedsättaseller helt bortfalla.

Är flera ansvariga for skada, skall skadeståndsskyldigheten fördelas mellan dem efter vad som är skäligt med hänsyn till omständigheterna.

Denna paragraf skall tillämpas också på den som råder över ett arbetsställe och bryter mot 10§

Fätfattningsförslag 29

första stycket jämfört med 7a§ andra meningen.

Mål om tillämpning av 10 och Mål om tillämpning 10 och av ll handlägges enligt lagen ll §§ handläggs enligt lagen 1973:371 om rättegången i ar- 1974:371 rättegången i om arbetstvister. l fråga om talan mot betstvister. I fråga talan mot om arbetstagare gäller dock vad som arbetstagare eller, i fall som avses är föreskrivet om rättegång i all- i 11 § tredje stycket, den mot som mänhet. råder över ett arbetsställe gäller dock vad som är föreskrivet om rättegång i allmänhet.

l4§

I förhållande till arbetsgivare vinner 4-7 och 10-13 §§ tillämpning när den organisation eller de arbetstagare, som har utsett skyddsombudet, har underrättat arbetsgivaren om valet eller, om arbetsgivaren icke har kunnat nås, sänt underrättelse om valet till arbetsstället.

Vad som sägs om underrättelse i första stycket skall ifall, som avses i 7a § andra meningen, tillämpas också på den som råder över ett arbetsställe.

7 kap.

7§

Yrkesinspektionen får gentemot Yrkesinspektionen får gentemot den som har skyddsansvar enligt 3 den har skyddsansvar enligt 3 som kap. 2- ll och 13 §§, Skap. 3§ kap. 2- 11 12§ första eller första stycket eller 6§ i detta andra stycket eller 13 5 kap. 3 § kapitel meddela de förelägganden första stycket eller 6 § i detta eller förbud som behövs för att kapitel meddela de förelägganden

sou 1993:81 30 Fötfattningsförslag

demia lag eller föreskrifter som har eller förbud som behövs för att meddelats med stöd av lagen skall denna lag eller föreskrifter som har efterlevas. meddelats med stöd av lagen skall efterlevas.

I beslut om föreläggande eller förbud kan yrkesinspektionen sätta ut vite.

Om någon inte vidtar en åtgärd som åligger honom enligt ett föreläggande, får yrkesinspektionen förordna om rättelse på hans bekostnad.

Om ett föreläggande har meddelats beträffande någon åtgärd till vilken det krävs bygglov, rivningslov eller marklov enligt plan- och bygglagen 1987:10 men sådant lov inte beviljas, upphör föreläggandet att gälla såvitt avser åtgärden.

8§

Föreligger på arbetsställe förhål- Den som har skyddsansvar enligt 3 lande som innebär risk för ohälsa kap. 8-10 §§ kan, om det föreeller olycksfall för någon som ligger någon särskild risk från ararbetar där, kan yrkesinspektionen betsmiüösynpunkt, åläggas att rikta föreläggande eller förbud lämna vamingsinfomtation eller att enligt 7 § mot den som råder över återkalla en produkt enligt 8 och arbetsstället även när denne är 10-12 §§ produktsäkerhetslagen arbetsgivare i förhållande till den 1988:1604. Härvid skall vad som som utsattes för risken. sägs om Marknadsdomstolen i stället avse Arbetarskyddsstyrelsen och vad som sägs om näringsidkare i stället avse den som har skyddsansvar enligt 3 kap. 8-10 §§.

Ãläggandet skall förenas med vite om det inte av särskilda skäl är obehävligt.

Förfatminggörslag 31

l3§

Den som har utsetts till skyddsom- Den har som utsetts till skyddsombud eller ledamot i skyddskommit- bud eller ledamot i skyddskommiteller den som har deltagit i eller den som har deltagit i arbetsanpassnings- och rehabilite- arbetsanpassnings- och rehabiliteringsverksamhet på arbetsställe ringsverksamhet enligt denna lag enligt denna lag får inte obehöfär inte obehörigen röja eller utrigen röja eller utnyttja vad han nyttja vad han under uppdraget har under uppdraget har erfarit om erfarit yrkeshemlighet, arbetsyr- om keshemlighet, arbetsförfarande, af- förfarande, affârsförhållande, färsförhâllande, enskilds personliga enskilds personliga förhållande förhållande eller förhållande av be- eller förhållande betydelse för av tydelse för landets försvar. landets försvar.

Har ombudet, ledamoten eller deltagaren utsetts av sådan lokal arbetstagarorganisation som i 6 kap. 2 och 8 §§, får han avses utan hinder av tystnadsplikten i första stycket lämna uppgift vidare till en ledamot i organisationens styrelse eller till en sakkunnig i arbetsmiljöfrågor hos central arbetstagaen rorganisation till vilken den lokala organisationen hör. Rätten att lämna uppgift vidare gäller endast om uppgiftslämnaren underrättar mottagaren om tystnadsplikten. I sådant fall gäller tystnadsplikten också för denne.

I fråga om arbetsställen i det I det allmännas verksamhet tillämallmännas verksamhet tillämpas i pas i stället bestämmelserna i 14 stället for vad som sägs i första kap. 9 och l0 §§ sekretesslagen och andra styckena bestämmelserna 1980:100. i 14 kap. 9 och 10 §§ sekretesslagen 1980:100.

8 kap. Ansvar 8 kap. Påföljder

Sanktionsavgift

5 § Regeringen eller, efter regeringens bestämmande, Arbetarskyddsstyrelsen får föreskriva att en särskild avgift skall betalas

32 Författningsförslag

om överträdelse har skett av en föreskrift som har meddelats med stöd av 4 kap. 1-3 eller 8 Avgiften skall betalas även om överträdelsen skett uppsätligen eller av oaktsamhet.

En sådan föreskrift skall ange hur avgiften beräknas för olika slag av överträdelser. Avgiftsbeloppet skall kunna fastställas direkt med ledning av den angivna beräkningsgrunden. Avgiften skall vara lägst 1 000 och högst 100 000 kronor.

6 § Avgiften skall páföras den Dsiska eller juridiska person som drev den verksamhet där överträdelsen skedde.

Avgiften får efterges om det till följd av straâ, företagsbøt eller förverkande, som följer på överträdelsen, eller av någon annan orsak skulle vara oskäligt att páföra avgiften.

Avgiften tillfaller staten.

7§ Frågor om påförande av avgift prövas av länsrätten efter ansökan av yrkesinspektionen eller Arbetarskyddsstyrelsen.

8 § Avgift får páföras bara om ansökan har delgetts den som anspråket riktas mot inom fem år från den tidpunkt då överträdelsen skedde.

Författningsförslag 33

Ett beslut varigenom någon pdfärs avgift skall genast sändas till länsstyrelsen. Avgiften skall betalas till länsstyrelsen inom två månader frän det att beslutet vann laga kraft. En upplysning om detta skall tas in i beslutet.

Om avgiften inte betalas inom den tid som anges i andra stycket, skall drojsmälsavgüt tas ut enligt 58 § 2-5 mom. uppbördslagen 1953:272. Den obetalda avgiften och drojsmälsavgijten skall lämnas för indrivningBestämmelser om indrivning finns i lagen 1993:891 om indrivning av statliga fordringar m. m. Vid indrivning fär verkställighet enligt utsökningsbalken ske.

9§ Frågor om pdjörande av avgift fär prövas yrkesinav spektionen eller Arbetarskyddsstyrelsen genom avgiftsjöreläggande.

Avgiftsfäreläggartde innebär att den som antas ha gjort sig skyldig till en överträdelse föreläggs avgiften till godkännande omedelbart eller inom viss tid.

Har föreläggandet godkänts, gäller det som domstols lagakraftvunna dom varigenom avgift páförts. Ett godkännande som sker sedan den i föreläggandet utsatta tiden har gått ut är dock utan verkan.

34 Författningsförslag

10 § En páförd avgift bortfaller om verkställighet inte har skett inom fem år från det att domen vann laga kran.

ll § Ätal för överträdelse, en som omfattas av 5-10 §§, får väckas endast om det av särskilda skäl är påkallat ur allmän synpunkt.

9 kap. Överklagande

1§

Talan mot beslut av yrkesin- Yrkesinspektionens beslut i spektionen föres hos arbetar- frågor som avses i 8 kap. 7 eller skyddsstyrelsen genom besvär. 9 § fdr inte överklagas.

Andra beslut av yrkesinspektionen får överklagas hos Arbetarskyddsstyrelsen.

2§

Arbetarskyddsstyrelsens beslut i Arbetarskyddsstyrelsens beslut i ärenden tillämpning ärenden som avser tillämpning som avser av föreskrifter meddelade med av föreskrifter meddelade med stöd av 5 kap. 2§ tredje och stöd av 5 kap. 2§ tredje och fjärde styckena, 3 § andra styck- fjärde styckena, 3 § andra stycket eller 5 § får inte överklagas. et eller 5 § eller i frågor som avses i 8 kap. 7 eller 9 § får inte överklagas.

Författningsförslag 35

Andra beslut som arbetarskydds- Andra beslut som Arbetarstyrelsen i särskilda fall har skyddsstyrelsen i särskilda fall meddelat enligt denna lag eller har meddelat enligt denna lag med stöd av regeringens jör- eller med stöd ett bemyndiav ordnande enligt lagen, får Över- gande från regeringen enligt laklagas hos regeringen genom gen, fár överklagas hos länsbesvär. rätten.

Arbetarskyddsstyrelsens beslut om föreskrifter till allmän efterrättelse får inte överldagas.

Denna lag träder i kraft den

36 Föqfattningvörslag

Förslag till

Förordning om ändring i arbetsmiljöförordningen 1977: 1166

Härigenom föreskrivs att 18 § arbetsmiljöförordningen 1977:1166 skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Arbetarskyddsstyrelsen bemyn- Arbetarskyddsstyrelsen bemyndigas att digas att meddela föreskrifter enligt 4 meddela föreskrifter enligt 4 kap. l-7 §§ samt 5 kap. 2 § kap. 1-7 §§, 5 kap. 2 § tredje tredje och fjärde styckena, 3 § och fjärde styckena, 3 § andra andra stycket, 4 och 5 §§ ar- stycket, 4 och 5 §§ samt 8 kap. betsmiljölagen 1977: 1160, 5 § arbetsmiljölagen 2. meddela föreskrifter enligt 4 1977:1160, kap. 8 § arbetsmiljölagen i meddela föreskrifter enligt 4 andra fall än som avses i 2 kap. 8 § arbetsmiljölagen i och 3 §§ denna förordning, andra fall än i 2 som avses 3. i fråga om handlingar, som och 3 §§ denna förordning, avses i 3 § denna förordning, i fråga handlingar, om som meddela föreskrifter om annan i 3 § denna förordning, avses förvaringstid än där sägs och meddela föreskrifter om om annan förvaringsplats. förvaringstid än där sägs och om 4. meddela närmare föreskrif- förvaringsplats, ter om läkares anmälningsskyl- 4. meddela närmare föreskrifdighet enligt 2 a ter om läkares anmälningsskyldighet enligt 2 a

5. meddela föreskrifter enligt 4 kap. 10 § arbetsmiljölagen, meddela ytterligare föreskrifter för verkställighet av arbetsmiljölagen.

Författningsförslag 37

För planering och kontroll av arbetsmiljön kan arbetarskyddsstyrelsen meddela föreskrifter om gränsvärden. Föreskrifter som rör även annan myndighets verksamhetsområde meddelar arbetarskyddsstyrelsen efter samråd med den myndigheten. Arbetarskyddsstyrelsen får även medge undantag från föreskrifter som styrelsen har meddelat.

Denna förordning träder i kraft den

Inledning 39

Inledning

Arbetsmiljölagsutredningen A 1991:03 har tillsatts för över delar att se av arbetsmiljölagen 1977:1160. Direktiven för utredningen Dir. 1991:75 och 1992:33 fogas till betänkandet som bilaga I och Under utredningsarbetet har utredningen haft samråd med 1992 års arbetsrättskommitté A 1991:05 och Produktsäkerhetsutredningen C 1993:01. Utredningen har vidare gjort enkäter hos yrkesinspektionen avsnitt 3 och 5, genomfört ett antal intervjuer med företrädare för fackliga organisationer och arbetsgivarorganisationer avsnitt 3 haft samt hearings med tjänstemän från Konsumentverket avsnitt 4 och med åklagare avsnitt 5.

Grundläggande bestämmelser

2.

Grundläggande bestämmelser

2.1 Arbetsmiljölagens uppbyggnad

Arbetsmiljölagen innehåller de grundläggande bestämmelserna för arbetsmiljöns utformning. Lagen är en ramlag och dess regler kompletteras av bestämmelser i arbetsmiljöförordningen och i föreskrifter som meddelas av Arbetarskyddsstyrelsen. Lagen består av nio kapitel. I det första kapitlet finns bestämmelser om lagens ändamål och tillämpningsområde. Andra kapitlet innehåller allmänna föreskrifter arbetsmiljöns beskaffenhet. om Tredje kapitlet innehåller regler vilka har för arbetsmiljön om som ansvaret och vad som allmänt åligger dessa för att skapa god arbetsmiljö. I fjärde en kapitlet finns bemyndiganden som ger regeringen och Arbetarskyddsstyrelsen möjlighet att meddela kompletterande föreskrifter. Femte kapitlet innehåller bestämmelser minderåriga arbetstagare. om Sjätte kapitlet handlar om samverkan mellan arbetsgivare och arbetstagare. l detta kapitel regleras den lokala skyddsverksamheten. l 7-9 kapitlen ges slutligen bestämmelser tillsynen över lagens efterlevnad, om om páföljder för överträdelse av lagens föreskrifter och överklagande. om

2.2 Närmare innehållet i l-3 kap. om arbetsmiljölagen

Första kapitlet i arbetsmiljölagen inleds med en bestämmelse som anger lagens ändamål. Där föreskrivs att lagens ändamål är att säkerställa en arbetsmiljö inte utsätter som arbetstagare för ohälsa eller olycksfall och som är tillfredsställande med hänsyn till

42 Grundläggande bestämmelser

arbetets natur och den sociala och tekniska utvecklingen i samhället, och

att främja att arbetsgivare och arbetstagare samverkar för att åstadkomma en god arbetsmiljö.

Denna övergripande ändamálsbestämmelse infördes genom de ändringar i arbetsmiljölagen som trädde i kraft den 1 juli 1991.

Övriga bestämmelser i första kapitlet 2-5 §§ handlar om lagens till-

lämpningsomráde. De innebär att arbetsmiljölagen i princip omfattar allt arbete. Förutom i anställningsförhållanden gäller lagen bl.a. för ensamföretagare och familjeföretag, den genomgår utbildning, värnpliktisom i fredstid för vissa vårdtagare utför anvisat arbete. Undanga samt som från lagen har gjorts för fartygsarbete som avser andra fartyg än tag örlogsfartyg och för arbete utförs i arbetsgivarens hushåll. Inom som dessa områden regleras arbetsmiljön i särskilda lagar, nämligen fartygssäkerhetslagen l988:49 och lagen 1970:943 om arbetstid m.m. i husligt arbete. Andra kapitlet innehåller allmänna bestämmelser om arbetsmiljöns beskaffenhet. De grundläggande bestämmelserna finns i de två första paragraferna. I l § föreskrivs att arbetsförhållandena skall anpassas till människors olika förutsättningar i fysiskt och psykiskt avseende. Paragrafen innehåller dessutom föreskrifter arbetets utformning och om innehåll. l 2 § i kap. 2 föreskrivs att arbetet skall planläggas och anordså, att det kan utföras i sund och säker miljö. nas en Efter dessa grundläggande bestämmelser om hur arbetsmiljön skall beskaffad i 2 kap. översiktligt kraven beträffande olika vara anges arbetsmiljöfaktorer 3-9 §§. Sålunda skall arbetslokaler vara lämpliga från arbetsmiljösynpunkt. Luft-, ljud- och ljusförhållanden skall vara

Grundläggande bestämmelser 43

tillfredsställande. Allmänna regler skyddsåtgärder mot skada ges om genom fall, ras m.m., om beskaffenhet tekniska anordningar, av om användningen av ämnen som kan föranleda ohälsa och olycksfall, om personlig skyddsutrutning och personalutrymmen Personlig om m.m. skyddsutrustning skall tillhandahållas av arbetsgivaren. Tredje kapitlet i arbetsmiljölagen, som har rubriken Allmänna skyldigheter, innehåller bestämmelser har för om vem som ansvaret arbetsmiljön. Vidare ges allmänna handlingsmönster för att skapa god en arbetsmiljö. I kapitlets första paragraf slås fast att arbetsgivare och arbetstagare . skall samverka för att åstadkomma en god arbetsmiljö. Huvudansvaret för arbetsmiljön ligger dock pä arbetsgivaren. Enligt 2 § första stycket skall arbetsgivaren vidta alla åtgärder som behövs för att förebygga att arbetstagaren utsätts för ohälsa eller olycksfall. Arbetsgivaren har vidare ett särskilt ansvar för att ordna företagshälsovård i den omfattning som verksamheten kräver 2 § andra stycket. Arbetsgivaren skall också beakta de särskilda risker för ohälsa och olycksfall som kan följa vid ensamarbete 2 § tredje stycket. I en särskild paragraf 2 § i tredje kapitlet utvecklas arbetsgivarens a skyldigheter i fråga den s.k. internkontrollen. l paragrafen, inom som fördes genom 1991 árs lagstiftning, föreskrivs bl.a. arbetsgivaren att skall systematiskt planera, leda och kontrollera verksamheten på ett sätt som säkerställer att arbetsmiljön uppfyller kraven i arbetsmiljölagen och i föreskrifter som har meddelats med stöd lagen. av I 3 kap. 3 § tas upp bestämmelser om arbetsgivarens skyldighet att ge arbetstagaren introduktion, instruktion och övrig information. Enligt denna paragraf skall vidare arbetsgivaren ta hänsyn till den anställdes individuella förutsättningar för arbetet. Detta skall, enligt ett tillägg som gjordes vid 1991 års lagstiftning, ske genom anpassning arbetsförav

44 Grundläggande bestämmelser

hällandena eller genom andra lämpliga åtgärder. I paragrafen finns slutligen en bestämmelse som bl.a. tar sikte på människor med arbetshandikapp. I de följande paragraferna 4-13 §§ i tredje kapitlet ges föreskrifter om skyddsansvar för andra grupper än arbetsgivare samt för vissa särskilda situationer. Arbetstagarens skyldigheter regleras sålunda i 4 Av 5 § framgår att arbetsmiljölagen skall iakttas i tillämpliga delar även i fråga om arbete som en företagare utför personligen. I 6 § föreskrivs om skyddsansvaret på gemensamma arbetsställen. Om samordningsansvar för skyddsåtgärder på gemensamma arbetsställen finns bestämmelser i 7 Leverantörer av tekniska anordningar och farliga ämnen har ett särskilt arbetsmiljöansvar enligt 8 respektive 9 Enligt 10 § skall den som överlåter eller upplåter en förpackad produkt se till att förpackningen inte innebär risk för ohälsa eller olycksfall. Installatörer av tekniska anordningar åläggs skyddsansvar enligt l1 För vissa upplåtare finns ett skyddsansvar enligt 12 Slutligen ges i 3 kap. 13 § bestämmelser om arbetsmiljöansvar vid projektering av byggnads- och anläggningsverksamhet. Ansvaret ligger på byggherrar, arkitekter, konstruktörer och andra som medverkar vid sådan projektering. Tillsyns- och påföljdsreglerna i 7-8 kap. anknyter till uppräkningen i 3 kap. av de olika grupper som är arbetsmiljöansvariga.

Grundläggande bestämmelser 45

2.3 Utredningens överväganden och förslag

Inledning

Vissa av de bestämmelser som redovisats i det föregående fick sin utformning genom ändringar i arbetsmiljölagen år 1991. I sitt yttrande över de förslag som sedan ingick i regeringens proposition 199091: 140 om arbetsmiljö och rehabilitering Lagrådet kritiskt var mot utformningen av de grundläggande bestämmelserna i 1-3 kap. arbetsmiljölagen, jfr bilaga 1 till betänkandet. Lagrådets kritik ger enligt utredningen anledning till överväganden inte bara om bestämmelserna skall ges en mindre kategorisk utformning utan även sambandet mellan om dessa kapitel och om ändamâlsparagrafen fått en lämplig utformning. Som en bakgrund till dessa överväganden redovisas i det följande först

vissa bestämmelser i 2 och 3 kap., sådana de

var utformade före den l juli 1991, och delar motiven. Utredningen av tar därefter upp invändningar som kan riktas mot 1991 års ändringar.

Förarbetena till 2 och 3 kap. arbetsmiljölagen

Andra kapitlet i arbetsmiljölagen inleddes ursprungligen med bestämen melse att arbetsmiljön skall tillfredsställande vara med hänsyn till arbetets natur och den sociala och tekniska utvecklingen i samhället. I förarbetena till arbetsmiljölagen prop. l97677:l49 220 konstates. rades att hänsyn måste tas till arbetets natur när man ställer kraven på arbetsmiljön och att det finns för samhället viktiga verksamhetsfált där förutsättningarna i arbetsmiljöhänseende skiljer sig radikalt från andra områden. Vidare hade vissa remissinstanser, bl.a. Socialstyrelsen, påpekat att konflikter kan uppkomma mellan arbetsmiljölagens krav och

46 Grundläggande bestämmelser

krav enligt lagstiftning. Även härvidlag erinrades i förarbetena annan den möjlighet till anpassning efter olika arbetsuppgifters art och om ligger i hänvisningen till arbetets natur. innehåll som hänvisning till den sociala och tekniska I fråga om bestämmelsens utvecklingen i samhället framhölls i förarbetena som väsentligt att i lagen därigenom slogs fast att arbetsmiljökraven skall kunna skärpas i takt med utvecklingen fortskrider. Enligt motiven var avsikten med att

även punkt den skulle användas

bestämmelsen alltså på denna att som

underlag vid den avvägning eller den skälighetsprövning som kan erfor-

dras vid tillämpning till formen ovillkorliga krav. I inledningen till av

propositionen s. 192 betonade departementschefen på samma sätt att

tillämpningen arbetsmiljölagstiftningen fick utvecklas med hänsyn till av dels behoven förbättra arbetsmiljön, dels det vid varje tidpunkt att tillgängliga samhällsekonomiska utrymmet. Andemeningen i den aktuella bestämmelsen var följaktligen bl.a. att skälighetsprövning skulle kunna ske. Anledningen till att man unden vek i arbetsmiljölagen direkt hänvisa till skälighetsprövning var att en den tillämpning praktiserats enligt arbetarskyddslagen med utsom

skäligen a.a.s. 252-254. Det ansågs näm-

gångspunkt i uttrycket till den enskilde arbetsgivarens ekonomiska förhållanligen att hänsyn den hade kommit att inverka i alltför hög grad vid denna tillämpning. Bestämmelsen arbetsmiljön skall tillfredsställande med om att vara vissa hänsynstaganden har två helt olika funktioner a.a.s. 220. Med hänvisningen till arbetets natur och samhällets utveckling avsågs som redan nämnts uttrycka att lagens arbetsmiljökrav inte är fastlåsta och att någon form avvägning eller skälighetsprövning därför påkallas. att av Därutöver framhölls i förarbetena, med utgångspunkt i ordet tillfredsställande, att arbetsmiljölagen speglar helhetssyn på arbetsmiljön. en Med detta avsågs betona att arbetsmiljön skall utformas inte bara att

Grundläggande bestämmelser 47

utifrån en miniminivå vad det förebyggande skyddet även avser utan med avseende på mänskliga behov i vid bemärkelse. I andra kapitlets inledande paragraf fanns i dess ursprungliga lydelse dessutom bestämmelser om anpassning arbetsförhållandena och av om arbetstagares möjlighet att påverka sin arbetssituation, dvs. bestämmelser av i huvudsak samma innehåll i 2 kap. l § första och andra som styckena i deras lydelse fr.o.m. den l juli 1991. Efter den inledande paragrafen i andra kapitlet följde ursprungligen och följeralltjämt bestämmelser översiktligt beskriver olika som arbetsmiljöfaktorer och vissa allmärma krav i fråga anger om dessa faktorer. Syftet med att kraven beträffande olika arbetsmiljöfakange torer var främst att beskriva och göra avgränsning en av det område som faller inom lagen a.a.s. 219. Bestämmelserna skulle dessutom bilda utgångspunkten för en närmare reglering arbetsmiljön av genom Arbetarskyddsstyrelsen. I tredje kapitlet finns alltsedan arbetsmiljölagens tillkomst föreskrifter om de olika kategorier som skall ha ett arbetsmiljöansvar enligt lagen. Tillsynsmyndigheterna kan rikta förelägganden eller förbud mot den som tas upp som ansvarig enligt detta kapitel. Ett undantag är ansvaret enligt l § som slår fast att arbetsgivare och arbetstagare skall samverka för att åstadkomma god arbetsmiljö. Bestämmelsen har införts en i 3 kap. om allmänna skyldigheter för inskärpa att att arbetsgivare och arbetstagare är skyldiga att samverka enligt reglerna i 6 kap. arbetsmiljölagen a.a.s. 251-252. På grund hänvisning finns i av en som nu 1 kap. 3 § arbetsmiljölagen gäller en samverkansskyldighet även i förhållande till de grupper som nämns i paragrafen elever, vårdtagare och värnpliktiga.

48 Grundläggande bestämmelser

1991 års lagstiftning

Genom 1991 års ändringar i arbetsmiljölagen preciserades bl.a. de bestämmelser som tidigare fanns i 2 kap. l § andra stycket. Härigenom kom vissa förhållanden, som dittills endast behandlats i motivuttalanden, att uttryckligen regleras i lagen. Samtidigt flyttades bestämmelsen om att arbetsmiljön skall vara tillfredsställande med vissa hänsynstaganden tidigare placerad i 2 kap. l § första stycket till en ny inledande paragraf i l kap. som enligt sin lydelse anger lagens ändamål. Mot innehållet i denna paragraf kan en rad invändningar riktas.

Enligt 1 kap. 1 § punkt l första ledet är lagens ändamål att säkerställa en arbetsmiljö som inte utsätter arbetstagare för ohälsa eller olycksfall. Arbetsmiljölagen avser emellertid inte bara arbetstagare när det gäller skyddet mot ohälsa och olycksfall. Regleringen avser i väsentliga delar också skyddet för dem som utan att vara anställda arbetar yrkesmässigt 3 kap. 5-13 §§, jfr prop. 197677:149 5.189.

Vidare kan anmärkas att ändamålsbestämmelsen inte heller omfattar elever, vårdtagare och värnpliktiga, trots att dessa grupper likställs med arbetstagare bl.a. i fråga om skyddet mot ohälsa och olycksfall.

2. Inriktning på det förebyggande är grundläggande i arbetsmiljölagen liksom i alla sammanhang när det gäller att bekämpa olyckor och ohälsa. Detta kommer inte fram i ändamälsbestämmelsen.

Grundläggande bestämmelser 49

Av vad som anförts ovan framgår att avsikten med bestämmelsen att arbetsmiljön skall vara tillfredsställande etc. är dels att slå fast att kraven i arbetsmiljölagen omfattar något utöver en miniminivå vad avser förebyggande åtgärder, dels att ge utrymme för skälighetsprövning med hänsyn till arbetets natur och för avvägning mot andra legitima intressen än arbetsmiljöns. Denna dubbla innebörd får anses framgå av bestämmelsens ordalydelse, låt att på vara grund av tidigare erfarenheter en försiktig skrivning valts när det -

gällt att uttrycka möjligheten till skälighetsprövning.

Som ändamålsbestämmelse är emellertid punkt l ledet inte senare lämplig. Visserligen anger bestämmelsen en allmän kravnivå utöver det rent förebyggande skyddet. Men samtidigt pekar den på att ett visst utrymme måste finnas för avvägning, vilket är förvirrande i en bestämmelse som uttryckligen anges uttrycka lagens ändamål .

4. Genom att bestämmelsen att arbetsmiljön skall tillfredsom vara ställande med vissa hänsynstaganden flyttats från 2 kap. och förvandlats till en inledande ändamålsbestämmelse har lucka en uppstått i kapitlet. Formellt lämnas nu inget utrymme för avvägning eller skälighetsprövning. Bestämmelsen bör därför flyttas tillbaka till 2 kap.

Enligt l kap. l § punkt 2 arbetsmiljölagen är lagens ändamål att främja att arbetsgivare och arbetstagare samverkar för att åstadkomma en god arbetsmiljö. Bestämmelsen omfattar inte den samverkan som enligt lagen skall ske på elevomrádet m.m.

50 Grundläggande bestämmelser

En inriktning i arbetsmiljölagstiftningen är att söka fram garantier för ett samspel mellan parterna på arbetsmarknaden och den offentliga tillsynen i syfte att lyfta arbetsmiljön prop. 197677: 149 s. 189. Arbetsmiljölagen bygger också på tanken att samarbete mellan arbetsgivare och arbetstagare är en förutsättning för att man skall kunna skapa goda arbetsförhållanden a.a. S329. Samverkan är emellertid inte lagens egentliga ändamål utan ett medel att få fram en god arbetsmiljö.

En arman invändning mot bestämmelsen i punkt 2 är följande. Det har alltsedan arbetsmiljölagen trädde i kraft funnits en bestämmelse i 3 kap. 1 § som säger att arbetsgivare och arbetstagare skall samverka för att åstadkomma en god arbetsmiljö. Det som i l kap. l § punkt 2 anges som ett ändamål att främja föreskrivs alltså i 3 kap. l § som en skyldighet. Bestämmelsen i punkt 2 saknar därför betydelse vid sidan av 3 kap. l

Lagrådets kritik vid 1991 års lagstiftningsarbete gick ut på att vissa bestämmelser i 1-3 kap. arbetsmiljölagen fått en sådan utformning att det kunde ifrågasättas om de går att tillämpa fullt ut enligt sin ordalydelse. Lagrådet avsåg därvid dels de då föreslagna bestämmelserna i 1 nya kap. l 2 kap. l § och 3 kap. 2 a dels den redan tidigare gällande regeln i 3 kap. 2 § om att arbetsgivare skall vidta alla åtgärder som behövs för att förebygga att arbetstagare utsätts för ohälsa och olycksfall. Enligt Lagrådets mening kunde det inte vara avsett att varje arbetsgivare som inte kan säkerställa att arbetstagare undgår sjukdom eller olycksfall i arbetet bryter mot arbetsmiljölagens krav. Till stöd för detta anförde Lagrådet att flera viktiga samhällsfunktioner, t.ex. transporter, sjukvård och räddningstjänst, inte kan fullgöras utan att arbetstagare

SOU 1993: 81 Grundläggande bestämmelser 51

utsätts för någon form av risk för ohälsa eller olycksfall. Lagrådet hänvisade vidare till att det av förarbetena till arbetsmiljölagen också

framgår att det är nödvändigt med nyanserad bedömning när

en man ställer kraven på arbetsmiljön. Tydligt är enligt Lagrådet i åtskilliga att fall en avvägning måste göras mellan å sidan risken ena för ohälsa eller olycksfall och å andra sidan t.ex. vikten arbetet av att utförs och kostnaderna för att minska ohälso- och olycksfallsrisken. Lagrådet fann emellertid att det inte av bestämmelserna i 1-3 kap. kan utläsas att en avvägning av detta slag måste göras. Enligt Lagrådet borde vissa av de grundläggande bestämmelserna i 1-3 kap. ges en något mindre kategorisk utformning. Av lagtexten borde således kunna utläsas att kravet på en god arbetsmiljö kan behöva vägas mot andra viktiga intressen. Önskvärt vore vidare enligt Lagrådet att lagtexten åtminstone någon ger antydan om vilken tyngd skall tillmätas olika faktorer vid denna som avvägning. Utredningen har i det föregående behandlat bestämmelsen om att arbetsmiljön skall tillfredsställande med hänsyn till arbetets vara natur och den sociala och tekniska utvecklingen i samhället. Som framgått har avsikten med denna bestämmelse bl.a. varit att ge utrymme för avvägning mot andra intressen än arbetsmiljöns. Den förordade återflyttningen av bestämmelsen till 2 kap. innebär att det på sätt före samma som 1991 års ändringar även formellt sett åter kommer att finnas utrymme för sådana intresseavvägningar som Lagrådet pekat på. Inom utredningen har diskuterats frågan om att formulera en lagtext som på ett tydligare sätt än genom uttrycket med hänsyn till arbetets natur anger dels att avvägning kan behöva göras andra viktiga en mot intressen, dels att kravet på insats i arbetsmiljöhänseende skall i en stå rimlig proportion till vad som kan uppnås med insatsen. 1 det sammanhanget har utredningen också övervägt frågan formulera om att en

52 Grundläggande bestämmelser

bestämmelse som närmare anger hur en intresse- och skälighetsavvägning skall ske. Utredningen har emellertid funnit att det är omöjligt att i lagtext närmare ange alla de motstående intressen som skall kunna beaktas. En bestämmelse om motstående intressen måste därför ges en mycket generell utformning och skulle knappast bli till någon ledning för tilllämpningen. Svårigheten att i lagtext precisera andra legitima intressen än arbetsmiljöns medför att det inte heller är möjligt att ange vilka principer som bör gälla för intresseavvägningen. Det nu anförda talar för att det ursprungliga sättet att uttrycka intresseavvägningen bör användas. När det gäller rimligheten av behövliga insatser förutsätter arbetsmiljölagen också att det sker en avvägning. En likartad syn finns i annan säkerhetslagstiftning utan att detta har gett upphov till en särskild bestämmelse. Enligt utredningens mening bör inte heller i arbetsmiljölagen införas någon bestämmelse om rimlighetsavvägning. Utredningen har sålunda stannat för att inte förorda någon ändring i eller något tillägg till lagtexten i dessa delar utöver återflyttningen till 2 kap. av bestämmelsen om hänsyn till arbetets natur. Utredningen vill i sammanhanget erinra om att utgångspunkten vid tillämpningen av arbetsmiljölagen bör vara att uppkommande problem skall kunna lösas så, att både arbetsmiljöns krav och motstående intressen tillgodoses. I de allra flesta fall är det enligt utredningens mening möjligt att åstadkomma en sådan lösning. Utredningen anser emellertid att man bör göra sambandet mellan 2 och 3 kap. arbetsmiljölagen tydligare än som hittills varit fallet. I 3 kap. behandlas vem som har ansvaret för arbetsmiljön. Vidare ges allmänna handlingsmönster för att åstadkomma en god arbetsmiljö. Det ansvar som preciseras i 3 kap. speglar de krav som enligt 2 kap. gäller

Grundläggande bestämmelser 53

om arbetsmiljöns beskaffenhet. Någon hänvisning tillbaka till bestämmelserna i 2 kap. finns dock inte i 3 kap. Enligt utredningens mening skulle det vara klargörande det i 3 kap. förs bestämmelse om en som slår fast att skyldigheterna för arbetsgivare och andra enligt sagda kapitel gäller med utgångspunkt i kraven på arbetsmiljöns beskaffenhet enligt 2 kap, och därmed också i den återförda bestämmelser om hänsyn till avtalets natur. Vid 1991 års ändringar tillkom också en bestämmelse i 3 kap. 2 § a

om intemkontroll m.m. Ändringen innebär att denna sida arbetsgi-

av varens ansvar preciseras i lagtexten. I ett avseende avviker emellertid bestärnmelsens lydelse frän terminologin i övriga delar av 3 kap. Sålunda sägs i beståmmelsens första stycke att arbetsgivaren skall säkerställa att arbetsmiljön uppfyller kraven i arbetsmiljölagstiftningen. Uttryckssättet reser bl.a. frågan det med ordet säkerställa något om avses annat än med de mindre garantiinriktade verb används i övriga delar som av 3 kap. Detta torde inte vara fallet. Ytterligare en anledning att överväga ändring den diskuteen av nu rade bestämmelsen är att det kan vara lämpligt att begränsa användningen av ordet säkerställa till bestämmelser mälsättnings- och ändaav mälskaraktär.

Utredningens förslag

Med hänsyn till vad som anförts i det föregående förordar utredningen följande ändringar i l-3 kap. arbetsmiljölagen.

Bestämmelsen i l kap. l § utformas sä att den uttrycker hela syftet med arbetsmiljölagen. Detta bör ske lagens ändamål genom att

54 Grundläggande bestämmelser

anges vara att säkerställa att ohälsa och olycksfall i arbete förebyggs samt att även i övrigt en god arbetsmiljö uppnås.

Bestämmelsen om att arbetsmiljön skall vara tillfredsställande med vissa hänsynstaganden flyttas tillbaka till 2 kap. där den äter får inleda kapitlet om arbetsmiljöns beskaffenhet.

Den nuvarande bestämmelsen i 3 kap. 1 § flyttas till en ny l a Kapitlet inleds i stället med en bestämmelse om sambandet mellan 2 och 3 kap.

4. En redaktionell ändring görs i 3 kap. 2 a § första stycket så till vida att uttrycket säkerställer ersätts med leder till. Ordet säkerställa används bara i ändamälsbestämmelseni l kap. l

Med de förordade ändringarna avses framför allt att fylla igen luckor och korrigera inkonsekvenser som uppstått i arbetsmiljölagen till följd av 1991 ärs ändringar. l en tilläggsbestämmelse uttrycks dessutom sambandet mellan 2 och 3 kap. Däremot avses ingen ändring av arbetsgivares och andras arbetsmiljöansvar. De nu förordade ändringarna skall alltså inte uppfattas som signaler om någon uppluckring av 1991 års ändringar.

Gemensamma arbetsställen 55 m. m.

3. Gemensamma arbetsställen

m.m. 3.1 Gällande bestämmelser

Utredningsuppdraget aktualiserar i fråga om entreprenadanställda, inhyrd arbetskraft och liknande arbetstagargrupper i första hand följande bestämmelser i arbetsmiljölagen:

3 kap. 6 och 7 §§ som gäller ansvaret för dem som driver verksamhet på ett gemensamt arbetsställe,

- 3 kap. 12 § jämförd med 7 kap. 8 § som gäller ett ansvar för den, som råder på ett arbetsställe, i förhållande till andra än egna arbetstagare,

3 kap. 12 § jämförd med 7 kap. 9 § som gäller ett ansvar för den som upplåter arbetslokaler m.m.

I avsnittet Författningsförslag redovisas bl.a. nuvarande lydelse 3 av kap. 7 och 12 §§ samt 7 kap. 8 Enligt 7 kap. 9 § kan yrkesinspektionen bl.a. meddela förbud mot upplåtelse av arbetslokal m.m., om det finns något missförhållande i skyddshänseende beträffande denna.

3.2 Arbetsmiljökommissionen

Arbetsmiljökommissionen lämnade i sitt betänkande SOU 1990:49 s. 100 Arbete och hälsa följande konkreta exempel på en utveckling i

56 Gemensamma arbetsställen m. m.

näringslivet mot uppdelning i fristående resultatenheter, divisionalisering, Ökat anlitande av entreprenörer och ensamföretagare m.m.:

Entreprenadverksamheten växer inom många sektorer. Exempel på ett växande område är tjänsteentreprenad där antalet sysselsatta har vuxit med 37 procent mellan åren 1970 och 1983. Här karakteriseras företagsstrukturen små företag. År 1983 hade 82 av procent av dessa färre än 10 anställda och 42 procent var ensamföretag.

Inom t.ex. fastighetsskötsel, lokalvárd och varudistribution är entreprenad en vanlig verksamhetsform. Företagen är ofta små. Genomsnittet är 2,4 anställdaföretag inom transport. Personalomsättningen är stor. Inom fastighetsskötsel och lokalvård arbetar 40 000-50 000 invandrare.

Inom skogsbruket ägs två tredjedelar av skogsmaskinerna av entreprenörer ensamföretagare eller är arbetstagarägda ATägare. De rena ackorden försvarm i skogsbruket genom en lönereform i mitten av 1970-talet. Att skogsbolagen endast till en mindre del själva äger skogsmaskinerna, har lett till arbetsformer där självexploateringsgraden bland entreprenörer och AT-ägare är hög. Detta märks bl.a. i det höga arbetstidsuttaget.

Samtliga dessa exempel visar enligt Arbetsmiljökommissionen att arbetsgivaren ofta har små möjligheter att själv påverka arbetstagarnas arbetsmiljöförhållanden. Kommissionen ansåg därför att ansvarsreglerna för dem som upplåter lokaler och råder över arbetsställen behövde ses över och utvecklas. Det borde tydligt framgå att dessa aktörer har ett direkt ansvar att vidta arbetsmiljöförbättrande åtgärder inte kan som utkrävas av arbetsgivare som t.ex. hyr lokalerna eller har anställda som tillfälligt utför arbete på ett arbetsställe. Sammanfattningsvis föreslog Arbetsmiljökommissionen att arbetsmiljölagens regler om samordningsansvar och ansvar för den som råder

Gemensamma arbetsställen 57 m.m.

över ett arbetsställe, upplåter lokaler m.m. ses över. Syftet med översynen borde vara att motverka att arbetsmiljöansvaret i praktiken tunnas ut så att arbetsmiljöförhállandena och páverkansmöjligheterna försämras för dem som arbetar på ett gemensamt arbetsställe eller på ett arbetsställe som den egna arbetsgivaren inte råder över. Man borde i översynsarbetet sträva efter att jämställa uppdragsgivares en ansvar med arbetsgivaransvaret, så att både uppdragsgivare och uppdragstagare kan vara adressater för yrkesinspektionens förelägganden och förbud.

3.3 LO:s arbetsmiljöutredning LAMU

Som referensgrupp för LO:s företrädare i Arbetsmiljökommissionen verkade LO:s arbetsmiljöutredning LAMU som efter LO-kongressen 1986 hade tillsatts med uppgift att behandla bl.a. samordningsansvaret för arbetsmiljön. LAMU utarbetade olika åtgärdsförslag flera låg varav till grund för Arbetsmiljökommissionens förslag. Detta gäller bl.a. förslaget om ökat arbetsmiljöansvar för uppdragsgivare i samband med entreprenader m.m. LAMU lämnade 1991 slutrapport Vägar till välfärd i arbetet en med en översikt över utredningsarbetet och vad det resulterat

3.4 Skrivelse från Arbetarskyddsstyrelsen

Arbetarskyddsstyrelsen har i den skrivelse, nämns i utredningssom direktiven, uppmärksammat frågan skyddsombuds möjligheter få om att tillträde till arbetsställen och begärt komplettering av arbetsmiljölagen

58 Gemensamma arbetsställen m. m.

på denna punkt. I skrivelsen, som är daterad den 22 mars 1991, ges följande bakgrund:

Det finns i arbetslivet många arbetsställen, som inte är begränsade till en fast anläggning utan sträcker sig över stora geografiska områden. Inom dessa områden utförs arbete på olika tillfälliga arbetsplatser. Arbetet är ofta kortvarigt på varje enskild arbetsplats. Det kan vara rent tillfälligt arbete, som inte alls eller endast sällan återkommer. Ibland kan det vara regelbundet återkommande arbete, som endast tar kort tid vid varje enskilt tillfälle. Det finns också s k ambulerande arbete, som bedrivs under ständig förflyttning, t ex på vägar och gator. Ofta finns arbetsplatserna på fasta eller tillfälliga driftsställen som ingår i andra arbetsställen. Ibland kan de dock finnas på platser som inte ingår i något annat arbetsställe.

Exempel på arbeten av detta slag är olika slag av installations-, tillsyns-, underhålls- och reparationsarbeten samt vissa arbeten inom byggbranschen. De företag som driver verksamheten har ofta ett fast driftsställe, varifrån arbetstagarna utgår till de olika tillfälliga arbetsplatserna. Det finns också företag som uteslutande bedriver verksamhet på tillfälliga arbetsplatser.

Den lokala skyddsverksamheten inom arbetsställen av detta slag har en uppgift som på många sätt är svårare än på arbetsställen med endast fasta driftsställen. Arbetsgivaren har ändå samma ansvar som andra arbetsgivare att vidta de åtgärder som behövs för att skydda arbetstagarna från ohälsa och olycksfall. För att klara denna uppgift kan arbetsgivaren behöva bygga upp särskilda rutiner som säkerställer att arbetsmiljön på de olika tillfälliga arbetsplatserna granskas och bedöms och att skyddsåtgärder vidtas innan arbete påbörjas där. Samordning kan också behövas med den arbetsgivare som råder över driftsstället och eventuella andra arbetsgivare där.

Skyddskommittéer och skyddsombud på arbetsstället kan för att fullgöra sitt uppdrag behöva besöka de olika arbetsplatserna. Detta ingår då givetvis i deras uppgifter enligt arbetsmiljölagen. Styrelsen har vid flera tillfällen haft anledning att framhålla att arbetsgi-

Gemensamma arbetsställen m.m. 59

varen enligt 6 kap. arbetsmiljölagen är skyldig att ge skyddsombud den ledighet som behövs för sådana besök. På senare tid har ett annat problem dykt upp i detta slag av verksamhet. Det har kommit fram flera uppgifter om att skyddsombud hos entreprenadföretag, som har velat besöka driftsställen där företagets personal utför arbete, har nekats tillträde av den arbetsgivare som råder över driftsstället. Skyddsombuden har därigenom hindrats att bevaka arbetsmiljön vid entreprenadarbetena. Problemen har förekommit bl.a. på byggarbetsplatser där skyddsombud hos t.ex. målare, plåtslagare och elektriker vägrats tillträde av huvudentreprenören. Andra exempel är trafikföretag som vägrat tillträde för skyddsombud hos entreprenörer för klotterborttagning, gruvföretag som vägrat tillträde för skyddsombud hos byggnadsentreprenörer och fabriksföretag som vägrat tillträde för skyddsombud hos städentreprenörer. Problemen har gällt både lokala och regionala skyddsombud.

3.5 Enkät

Utredningen har i en enkät till yrkesinspektionens olika distrikt bett inspektionen redovisa sina erfarenheter beträffande tillsynen av arbetsmiljön för entreprenadanställda, inhyrd arbetskraft och andra grupper som arbetar på främmande arbetsställen. l enkätsvaren konstateras att det sällan existerar arbetsmiljöproblem för anställda vid små entreprenadföretag och för småföretagare som arbetar som entreprenörer. Problemen synes vara mest påtagliga på små tillfälliga gemensamma arbetsställen som inte är byggnadsplatser. Samtidigt anses att arbetsmiljölagen i och för sig ger stöd för tillsynsmyndigheterna att ingripa. Utvecklingen på större gemensamma arbetsställen sägs vara positiv när det gäller att leva upp till samordningsansvaret. l flera yttranden

60 Gemensamma arbetsställen m. m.

konstateras samtidigt okunskap om arbetsmiljölagens hithörande bestämmelser på små gemensamma arbetsstsällen. Såväl användning av entreprenader uthyrning arbetskraft som av ökar enligt vad som påpekas i en del yttranden. En klargörande bestämmelse om arbetsledningens betydelse för arbetsmiljöansvaret efterlyses. I yttrandena nämns också att särskilda arbetsmiljöproblem finns för distributionsarbetare, resemontörer, inhyrd städpersonal, diverse servicepersonal och andra grupper som helt eller delvis arbetar på främmande arbetsställen. Det konstateras att möjlighet dock finns för tillsynsmyndigheterna att ingripa med stöd av 7 kap. 8 eller 9 §§. I yttrandena berörs endast undantagsvis skyddsombudens och skyddskommittéernas möjligheter att agera på främmande arbetsställen. Enligt ett yttrande har det dock framkommit praktiska problem för skyddsombud i exempelvis städföretag att agera. Enligt ett annat yttrande är det å andra sidan känt att skyddskommittéerna inom byggverksamheten tagit upp utomstående arbetstagares problem.

3.6 Intervjuer m.m.

Utredningen har genomfört ett antal intervjuer med företrädare för fackliga organisationer och arbetsgivarorganisationer. Intervjuerna har gällt frågor om arbetsmiljöansvar i samband med entreprenadverksamhet, uthyrning av arbetskraft och liknande. Härvid har de intervjuade uppgett följande.

Gemensamma arbetsställen m.m.

Svenska byggnadsarbetareförbundet:

Vid inhyrning arbetskraft kan det svårt av vara att utöva en säker arbetsledning, eftersom inhyraren har dålig kännedom den inhyrdes om förkunskaper och därför förutsätter för mycket när det gäller förmågan att själv akta sig för faror. lnhyraren kan vidare när det gäller specialarbetare ha dålig kunskap utrustningen och arbetsoperationen. om Bristen kan också ligga hos det uthyrande företaget i form av dålig utbildning den uthyrda personalen. av Vid entreprenader är det i första hand fråga om samordningsproblem med annan verksamhet på arbetsstället. Bland konkreta problem på byggarbetsplatsen kan nämnas byggnadsställningar. Det finns här ofta överentreprenör en som råder över platsen och tillhandahåller ställningen underentreprenörens folk som arbetar där. Ibland används ställningen av flera entreprenörer. I bilden finns också ett ställningsbyggarföretag. Samordningen mellan dessa företag är ofta bristfällig. Ställningen ändras ofta olika företag av som använder den. Det företag som råder över ställningen har inte alltid kunskap om de olika krav ställningen som behöver uppfylla för olika arbeten som skall utföras. Ett annat mycket vanligt problem är kemikalier. Det kan röra sig om kemikalier finns på platsen dit byggnadsarbetarna som kommer, t.ex. en industri där byggnadsarbete utförs. Det kan också röra sig kemiom kalier som ett byggnadsföretag för med sig. Svårigheterna ökas av att de regionala skyddsombud företräder som anställda hos andra företag än det, som råder på platsen, inte har tillträdesrätt dit.

62 Gemensamma arbetsställen m.m.

Fastighetsanställdas förbund:

Fastighetsservicepersonal och Städpersonal arbetar ofta på främmande arbetsställen. Gränsen mellan de nämnda gruppernas arbetsuppgifter exempel på detta är industristädning, s.k. indukan vara flytande. Ett strisanering, innebär sanering av kemikalie- och oljespill m.m. som Ett väsentligt problem är behovet personlig skyddsutrustning för av speciella risker på arbetsstället, t.ex. kemskyddsdräkt. Personalen rör sig ofta på många olika främmande arbetsställen. Det är vanligt att den arbetsgivaren har dålig uppfattning vilka risker som kan egna en om finnas på olika arbetsställen som personalen besöker och även saknar praktisk möjlighet att tillhandahålla den särskilda skyddsutrustning som behövs. Information allmänna skyddsregler på arbetsstället saknas om ofta t.ex. riskzoner och om var kemskyddsdräkt skall bäras. om Ett vanligt problem är bristen på personalutrymmen för den utomstående personalen. Det kan väsentligt att ha tillgång till omklädvara nings- och tvättrum vid t.ex. städ- eller servicearbete som innebär kontakt med kemikalier eller oljespill. Speciellt beträffande städningsarbete kan följande sägas. Det finns många små städföretag. Dessa och arbetstagarna är ofta i underläge kunderna. Vid industristädning saknar ofta städpersonalen gentemot den skyddsutrustning, t.ex. skyddsdräkt, som används av alla andra arbetar där. Det är inte ovanligt att städföretagen av konkurrenssom skäl lockas att ta risker. Ofta bestämmer kunderna att städarna skall använda rengöringsmedel, som finns på platsen och som svarar mot för den aktuella lokalen eller utrustningen, speciella krav som gäller utan att det upplyses de särskilda risker medlen innebär. l många om fall saknas inte bara omklädnings- och tvättrum utan även städskrubb,

Gemensamma arbetsställen 63 m. m.

utslagsvask 0.d. Lokalerna kan i sig innebära risker, t.ex. för fall. Tillträdesleder fasta stegar 0.d. kan i bristfälligt skick. vara

Svenska kommunalarbetarefärbundet:

Kommunalarbetareförbundets medlemmar berörs frågor gäller av som utlåning av arbetskraft dels fast anställda på platser dit inhyrd som personal kommer, dels genom att kommuner lånar ut kommunalanställda t.ex. till kommunala bolag. I det förstnämnda fallet kan det t.ex. röra sig maskiner om som hyrts med förare eller skötare, elservicepersonal, fastighetstekniska vaktmästeritjänster, service av medicinteknisk utrustning på sjukhus m.m. Den icke-anställda personalen kan ofta inhyrd vara på t.ex. årskontrakt och stå till förfogande för arbeten anvisas efterhand. som Arbetsledningen kan eller mindre direkt. Inhyrd personal vara mer är numera vanlig på alla områden. Användningen inhyrd personal ökar av kontinuerligt. I många fall kan det handla tidigare anställda om som av arbetsmarknadsskäl bildat enmansföretag.

Även uthyrning personal från

av kommunala förvaltningar till exempelvis kommunala energibolag har ökat i omfattning. Det kan röra sig om personal för elunderhåll, linjedragning etc. Ett problem vid inhyrning av arbetskraft kan ofta att inhyrarens vara arbetsledande personal har bristfälliga kunskaper om speciella maskiner och arbeten som utförs av inhyrd personal varför arbetsledning och samordning kan bli bristfälliga. I många fall upphör uppdragsgivaren att ta ansvar för säkerhetsfrågorna då anställda ersätts med inhyrd arbetskraft. Ofta är informationen riskerna på arbetsplatsen dålig. om

64 Gemensamma arbetsställen m. m.

Ett annat problem ar att då anställd personal ersätts med inhyrd undandrar sig inhyraren samverkan enligt arbetsmiljölagens regler angående t.ex. lokaler, anordningar eller arbetsorganisation.

Svenska transportarbetareförbundet: Förbundet har som medlemmar inte bara anställda vid transportföretag utan även t.ex. väktare. Väktare kan arbeta på en plats både mera stadigvarande och tillfalligt. När arbetet är av mer tillfällig karaktär är ofta kännedomen om faror på platsen, t.ex. fallrisker, dålig. Räcken, stegar m.m. kan vara i bristfälligt skick. Bevakningsuppdrag förekommer såväl inom industrier som på byggarbetsplatser. För väktaren som ofta är på platsen ensam nattetid är riskerna större än för andra arbetstagare som kommer utifrån. Det finns därför ett behov av att den som råder på platsen tar särskild hänsyn till väktarna när det gäller tillträdesleder, räcken o.d. När det gäller anställda vid transportföretag är problemen med lastkajer och transportvägar välkända. Inte minst finns det ergonomiska problem när avlastning och intransport skall ske i trånga eller belamrade utrymmen. Problem kan även uppstå på grund av att utrymmena inte är avpassade för handtruckar eller andra hjälpmedel som behövs eller för de pallar som godset är lastat på. Omlastning och hantering av tungt gods i alltför trånga utrymmen kan härvid bli nödvändiga.

Svenska skogsarbetareförburzdet: Utvecklingen i branschen karaktäriseras av en övergång i stor skala från anställd arbetskraft hos skogsbolagen till anlitande av småentreprenörer, ofta tidigare anställda som köpt sin maskin. Entreprenörerna är

Gemensamma arbetsställen 65 m.m.

oftast ensarnföretagare. Ibland förekommer flera delägare, ibland har man bildat aktiebolag. En mellanform är s.k. AT-ägande då en person är anställd men själv äger sin maskin. Ofta har en entreprenör som tidigare varit anställd själv en eller två anställda. Entreprenören eller hans anställda står ofta till förfogande för de arbetsuppgifter som skogsägaren anvisar och arbetar under dennes arbetsledning. Ibland åtar sig entreprenörerna självständiga arbetsuppgifter. På grund av hård konkurrens pressas entreprenörerna ofta väldigt hårt. Detta leder till en stor mängd belastningsbesvär med anledning av lång arbetstid i skogsmaskinerna. Andra problem uppstår till följd av bristande underhåll på maskinerna samt avsaknad av personalbodar. I de flesta fall förekommer någon form av arbetsledning gentemot entreprenörerna. Ofta är dock arbetsledningsförhållandena oklara.

Byggförburldet och Entreprenörföreningen: Småentreprenörer och inlånad arbetskraft har länge varit vanliga i byggbranschen och blir allt vanligare. Det kan vara önskvärt att man i lagtext klarare anger arbetsmiljöansvaret i förhållande till inlånad arbetskraft.

SAFs allmänna arbetsgivatförbund: Anställda i städ- och serviceföretag möter problem på främmande arbetsställen. Ett exempel på en situation där riskerna är mycket stora är s.k. revisioner vid kemiska industrier då hela anläggningen stängs av och gås igenom. Reparatörer och sanerare kan vid dessa tillfällen stå till förfogande för arbeten i för dem okända miljöer. Ofta är möjligheterna för den egna arbetsgivaren att påverka förhållandena små.

66 Gemensamma arbetsställen m. m.

Det förefaller inte orimligt att lagstiftningsvägen stärka arbetsmiljöansvaret förföretag som tar emot anställda från andra företag. T.ex. borde i många fall någon form av internkontroll hos en beställare krävas med avseende på arbete som utförs av främmande arbetskraft. I många fall år det endast beställaren som har praktiska möjligheter att tillhandahålla adekvat personlig skyddsutrustning.

Sveriges verkstadsindustrier: Inom verkstadsindustrin kan entreprenörer och underentreprenörer i flera led förekomma. Biltillverkning är ett exempel. Elektriker, VVSinstallatörer, reparatörer, mekaniker m.fl. hyrs ofta in för att stå till förfogande under toppar i verksamheten. Det kan också förekomma att man förstärker resurserna med specialister av olika slag som ingår i ett arbetslag av arbetstagare i det egna företaget. Arbetsledningsförhållandena kan ofta vara oklara. Exempel på en situation med särskilda samordningsproblem är installation av en tillverkningsline, t.ex. robotar med kringutrustning. Mycket viktigt i dessa situationer är att initiativ tas till att information ges alla berörda, gärna i form av möten med de inblandade företagen.

Skogs- och lantarbetsgivareförburtdet: Utvecklingen inom både skogs- och lantbruk går mot anlitande i allt större skala av entreprenörer i stället för fast anställd personal. Entreprenörerna kan i skogsbruket t.ex. köra avverkningsmaskiner, de kan köra ut virke till våg eller de kan hämta vid väg. Mera sällan är det fråga om traditionell avverkning med motorsåg.

Gemensamma arbetsställen 67 m. m.

Entreprenörer kan både anlitas för självständiga arbeten och stå till förfogande för efterhand uppkommande arbetsuppgifter. Problem uppstår ofta med såväl arbetsledning samordning. som l fråga om samordningsansvar saknas oftast någon är samordsom ningsansvarig när det gäller skogsbruket. I lantbruket finns normalt lantbrukare råder på platsen och är en som samordningsansvarig enligt arbetsmiljölagen. Förbundet har dessutom i en skrivelse till utredningen hänvisat till en skrivelse till 1992 års arbetsrättskommitté angående arbetstagarbegreppets utveckling inom olika rättsområden.

3.7 Statistiska uppgifter

Utredningen har sökt få fram statistiska uppgifter belyser och som om i vad mån vissa grupper är mera utsatta än andra för arbetsolyckor eller arbetssjukdomar beroende på anställningsform eller anknytning till främmande arbetsställe. Några sifferuppgifter i dessa avseenden finns inte i de källor som redovisats ovan. Inte heller utredningen har lyckats ta fram några siffror kan som läggas till grund för bedömningar av i vad mån främmande arbetsställen år en särskild riskfaktor. Som ett exempel på utredningssvårigheterna kan nämnas sammanställning

en av statistiska uppgifter från ISA-

enheten vid Arbetarskyddsstyrelsen. Uppgifterna grundar sig på antalet anmälda arbetsskador bland städare 1990-91. Enligt sammanställningen var frekvensen anmälda arbetsskador ungefär dubbelt så hög för städare anställda på olika fasta driftsställen för städare anställda i städsom ningsrörelser, vilka sistnämnda får antas arbeta entreprenadanställsom da på främmande arbetsställen. Detta kan knappast rättvisande. vara

68 Gemensamma arbetsställen m. m.

Anledningen till resultatet kan vara exempelvis olika grad av noggrannhet vad gäller fullgörande av anmälningsskyldigheten.

3.8 Arbetsgivar- och arbetstagarbegreppen

3.8.1 Inledning

Huvudansvaret för arbetsmiljön ligger enligt arbetsmiljölagen på arbetsgivaren. En viktig utgångspunkt vid lagens tillämpning är sålunda dels att tolka begreppet arbetstagare, dels att fastställa vem som skall anses som arbetsgivare i förhållande till en arbetstagare. Samtidigt är det uppenbart att arbetsmiljökrav, om de skall få genomslag, måste riktas mot någon som har faktiska och rättsliga möjligheter att vidta åtgärder till efterrättelse. Inom den allmänna arbetsrätten är frågan om arbetstagarbegreppets utformning grundläggande. En översyn av den centrala arbetsrättsliga lagstiftningen görs f.n. av 1992 års arbetsrättskommitté dir. 1991:118.

3.8.2 Arbetsmiljölagens förarbeten

Arbetsmiljöutredningen, vars slutbetänkande SOU 1976:1 Arbetsmiljölag ligger till grund för arbetsmiljölagen, ansåg s. 274 ff. att den praxis som utvecklats vid tillämpningen av begreppet arbetstagare i socialförsäkringslagstiftningen delvis borde vara vägledande även när det gäller att bestämma arbetsmiljölagens huvudområde. Ett arbetsgivaransvar borde läggas på personer som typiskt sett med hänsyn till

Gemensamma arbetsställen m.m. 69

de organisatoriska och ekonomiska förutsättningarna har goda möjligheter att infria ansvaret. Utredningen rekommenderade mot denna bakgrund en vid tillämpning av arbetstagarbegreppet. Som ett exempel på en vidsträckt tillämpning pekade utredningen på bl.a. det fallet att ett företag från ett annat företag hyr in en grävmaskin med anställd förare. I ett sådant fall låg det enligt utredningen nära till hands att anse det företag på vars uppdrag arbetet utförs ansvarigt för att arbetsplatsen och dess anordningar är betryggande från skyddssynpunkt. Under remissbehandlingen av betänkandet invände Arbetsdomstolen att det på detta område numera anses föreligga en enhetlig begreppsbildning som kommer till uttryck i Försäkringsdomstolens numera Försäkringsöverdomstolens praxis men även i Arbetsdomstolens rättstillämpning. l den mån utredningen av hänsyn till syftena med arbetsmiljölagen velat lägga ett ansvar även på dem som inte är att betrakta som arbetsgivare i andra arbetsrättsliga sammanhang borde enligt Arbetsdomstolen en sådan utvidgning ske genom en uttrycklig lagregel. I propositionen 197677: 149 s. 195 f. uttalade föredragande departementschefen att han i princip delade de värderingar som låg bakom utredningens återgivna uttalanden. Emellertid var det som Arbetsdomstolen påpekat knappast möjligt, och av hänsyn till begreppsbildningen i andra rättsliga sammanhang i varje fall inte lämpligt, att nå det åsyftade resultatet genom att tänja begreppen arbetsgivare och arbetstagare. I stället pekade han på bestämmelsen numera införd i 7 kap. 8 § arbetsmiljölagen om ett särskilt skyddsansvar för den som råder över ett arbetsställe samt anförde:

Denne får visserligen inget huvudansvar för arbetsmiljön utan detta vilar fortfarande på arbetstagarens arbetsgivare. Bestämmelsen torde ändock ge tillsynsmyndighet tillräckligt vida möjlig-

70 Gemensamma arbetsställen m. m.

heter att ingripa när som i det diskuterade fallet arbete bedrivs - med hjälp av lånad personal och hyrd utrustning. Det inhyrande företaget kan sålunda även i förhållande till denna personal bli ansvarigt för att arbetsplatsen och dess anordningar är säkra liksom för beskaffenheten av utrustning har hyrts. som

3.8.3 Lagstiftningen privat arbetsförmedling och uthyrning om av arbetskraft

Enligt 1935 års lag med vissa bestämmelser arbetsförmedling om var uthyrning av arbetskraft form arbetsförmedling och omfattades en av därför av lagens arbetsförmedlingsförbud. Detta synsätt vilade då på föreställningen att den inhyrda arbetskraften underställd inhyrarens var arbetsledning och även i övrigt arbetade under förhållanden inte som avvek från vad som normalt utmärker ett anställningsförhållande. Genomgripande förändringar på detta område skedde år 1991 genom lagen 1991:746 om privat arbetsförmedling och uthyrning arbetsav kraft. Denna lag har helt nyligen ersatts av en ny lag med samma namn SFS 1993:440 vilken trätt i kraft den 1 juli 1993. De förändringar som är av betydelse i detta sammanhang gjordes dock redan i den förstnämnda lagen varför förarbetena till denna lag är de som här bör vara av intresse. I 1991 års lagstiftning SFS 1991:746 och 747 uthyrning om av ar-

betskraft se promemorian Ds 1989:30 Arbetsförmedlingslagen

- en översyn, prop. 199091 124 och Arbetsmarknadsutskottets betänkande : nr 20 genomfördes bl.a. den förändringen att uthyrning av arbetskraft skildes ut ur arbetsförmedlingsbegreppet och legaliserades. Arbetsgivarbegreppet måste då klaras ut. För att åstadkomma detta infördes i lagen en definition på uthyrning arbetskraft i vilken fastslogs det av att är uthyraren och inte inhyraren är arbetsgivare för den uthyrda som

Gemensamma arbetsställen 71 m. m.

arbetskraften. Med uthyrning av arbetskraft enligt lagen ett rättsavses förhållande mellan en beställare och en arbetsgivare innebär att som arbetsgivaren mot ersättning ställer arbetstagare till beställarens förfogan-

de för att utföra arbete som hör till dennes verksamhet. Att ställa arbetskraft till beställarens förfogande innebär att denne disponerar över

arbetskraften i olika hänseenden inklusive den direkta arbetsledningen. Trots att arbetsledningen ligger hos beställaren och detta vanligtvis

brukar vara ett tungt kriterium på anställningsförhållande bygger lagen

alltså på förutsättningen att uthyraren är den är arbetsgivaren. som Det utesluter inte att det även med den nya lagen kan inträffa att exempelvis en domstol med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet finner att inhyraren är att betrakta arbetsgivare. Verksamsom heten torde då inte längre vara att betrakta uthyrning utan som som arbetsförmedling. l propositionen s. 26 nämns som exempel fallet att anställningsförhållandet är så uttunnat att det inte uppfyller de krav som mäste kunna ställas på en anställning eller att det är fråga skeom en nanställning. I Arbetsmarknadsutskottets betänkande s. 20 tas som ett annat exempel enmansföretagare med kontoret på fickan. Vidare gjorde utskottet följande uttalande:

För att ett uthyrningsföretag skall kunna betraktas arbetssom givare någon avvikelse bör i detta hänseende inte göras från vad som allmänt kännetecknar ett anställningsförhållande måste enligt utskottets mening krävas att företaget utövar den mer centrala arbetsgivarfunktionen, såsom ledning och fördelning av arbetet. Det är således detta företag som beslutar t när och till ex vem arbetskraften skall hyras ut. En annan sak är att arbetstagaren när han utför arbete hos beställare tillfälligt kan en vara underkastad den senares arbetsledning. Därutöver bör företaget uppfylla de krav som i allmänhet åvilar en arbetsgivare i förhållande till sina anställda med avseende på bl.a. anställningsförhållanden och anställningsvillkor. Brister det i detta hänseende är

72 Gemensamma arbetsställen m. m.

det inte fråga om uthyrning av arbetskraft enligt lagens definition.

Varken i betänkandet eller i propositionen förs några resonemang om att arbetsgivarbegreppet på något sätt eller för någon viss situation skulle kunna vara delat.

3.8.4 Arbetarskyddsstyrelsens yttrande över promemorian Ds 1989:30

Arbetarskyddsstyrelsen framhöll i sitt remissyttrande dagtecknat den 30 juni 1989 att frågor om arbetsmiljölagens tillämpning på uthyrd arbetskraft är centrala för styrelsens verksamhet. Styrelsen fortsatte:

Uthyrning arbetskraft är enligt styrelsens erfarenhet vanlig. av Styrelsen har inte haft så stor beröring med skrivbyráer och andra företag inom kontorsbranschen. Däremot har arbetsmiljöproblem ofta förekommit i samband med uthyrning av arbetskraft inom tillverkningsindustrin samt inom bygg- och anläggningsverksamhet.

En mycket vanlig situation är att en maskin, t.ex. en grävmaskin eller mobilkran, hyrs ut med förare för att utföra arbetsuppgifen ter under arbetsledning av det hyrande företaget. Andra situationer är tillfällig utlåning av arbetskraft mellan företag för att utjämna variationer i sysselsättningen och inhyming av arbetskraft för tillfälligt monterings- eller underhållsarbete.

I fall detta slag har styrelsen och yrkesinspektionen ansett det av företag som utövar den direkta arbetsledningen som arbetsgivare i arbetsmiljölagens mening oavsett det formella anställningsförhållandet.

Arbetarskyddsstyrelsen framhöll vidare att uttalandena i propositionen till arbetsmiljölagen inte ansetts så klara att de kan läggas till grund for en omläggning av styrelsens praxis. Härtill kom att den väg, som

Gemensamma arbetsställen m.m. 73

anvisats för ingripanden mot arbetsgivare som hyr in främmande arbetskraft 3 kap. 12 § och 7 kap. 8 § arbetsmiljölagen, enligt styrelsens uppfattning inte är framkomlig i praktiken. Styrelsen motiverade sin uppfattning på följande sätt:

Rätten att ingripa motsvaras emellertid inte av något allmänt skyddsansvar för den som råder över arbetsställe. Bestämmelsen i 3 kap. ll § numera 12 § arbetsmiljölagen innebär tvärtom att ett sådant skyddsansvar inträder först när en tillsynsmyndighet utfärdat ett förbud eller föreläggande mot det aktuella företaget. Med hänsyn till de begränsade resurser som står till tillsynsmyndigheternas förfogande är det inte realistiskt att räkna med att förelägganden eller förbud av detta slag kommer att utfärdas annat än i enstaka fall. I normalfallet kommer därför någon skyldighet för den inhyrande arbetsgivaren att beakta den inhyrda personalens arbetsmiljö inte att finnas om dessa inte betraktas som anställda hos denne.

Man måste också räkna med att uthyrning av arbetskraft mycket ofta sker för så korta tider att tillsynsmyndigheterna inte hinner få vetskap om den och än mindre får tid att ingripa med förbud eller föreläggande. Mot denna bakgrund ter sig arbetsmetoden ännu mer orealistisk. Arbetarskyddsstyrelsen anser därför att den enda praktiska möjligheten att åstadkomma en tillfredsställande arbetsmiljö för inhyrd personal är att betrakta det företag som utövar den faktiska direkta arbetsledningen som arbetsgivare i arbetsmiljölagens mening.

Arbetarskyddsstyrelsen hemställde därför att det klargjordes att det inte finns något hinder mot att tillsynsmyndigheternas nuvarande praxis när det gäller inhyrd arbetskraft kan tillämpas även i fortsättningen. I den proposition som följde på promemorian prop. 199091: 124, se

ovan gjordes inget uttalande av det slag som Arbetarskyddsstyrelsen

hemställt om.

74 Gemensamma arbetsställen m.m.

3.8.5 Närmare angående Arbetarskyddsstyrelsens praxis

I en promemoria, som överlämnats till utredningen Arbetarskyddsav styrelsens företrädare i utredningen, har beskrivits styrelsens praxis i situationer där en arbetsgivare inte kan bestämma över arbetsmiljön. I promemorian anförs bl a.: .

Tolkningsproblem kan ibland uppkomma när den som formellt är arbetsgivare eller eljest driver en verksamhet i praktiken helt eller delvis saknar det bestämmande inflytandet över arbetet. Det rör sig här framför allt om två olika typer av situationer.

Till den ena typen hör fall där de som utför ett arbete närmast framstår som egna företagare medan det i praktiken är en uppdragsgivare eller beställare som bestämmer arbetsuppgifterna och utövar arbetsledningen. Med i bilden ñmis ofta en social eller ekonomisk beroendeställning som gör det svårt för de arbetande att motsätta sig dennes krav.

Den andra typen omfattar fall där en arbetsgivare hyr eller lånar ut en eller flera anställda till ett annat företag där de ställs under det företagets arbetsledning. Ett annat exempel är när en anställd sänds på ett tillfälligt uppdrag där arbetsledningen utövas något av företag på platsen.

I situationer av dessa slag saknar den formellt ansvarige arbetsgivaren eller företagaren i praktiken möjlighet att effektivt kontrollera och påverka arbetsmiljön. Det kan så att han befinvara ner sig på långt avstånd från den plats där arbetet utförs, att han inte har sakkunskap om arbetet eller att hans ställning är sådan att han i praktiken måste följa vad uppdragsgivaren eller beställaren beslutar. Det har därför utvecklats en praxis, enligt vilken arbetsgivaransvaret enligt arbetsmiljölagen i dessa fall läggs på det företag som i praktiken bestämmer över arbetsmiljön.

Gemensamma arbetsställen 75 m. m.

Det s.k. sociala arbetstagarbegreppet

Denna praxis går relativt långt tillbaka i tiden och har delvis sina rötter i det s.k. sociala arbetstagarbegreppet och de särskilda regler som gällt för s.k. beroende uppdragstagare. Den vilar i stor utsträckning på äldre praxis från socialförsäkringsområdet.

l propositionen till arbetarskyddslagen prop. 2981948 berörs arbetstagarbegreppet på sid. 282. Enligt departementschefen var det inte möjligt att uttömmande angiva innebörden detta beav grepp, helst som frågan i viss utsträckning måste bedömas med hänsyn till de i det särskilda fallet föreliggande omständigheterna. Det får därför liksom hittills ankomma på rättstillämpningen att närmare utforma begreppets innebörd. Därvid synes praxis i fråga om tillämpningen av arbetstids- och olycksfallsförsäkringslagstiftningen kunna tjäna till god ledning.

Under den tid då arbetarskyddslagen gällde, d åren v s 1948-1977, kom utvecklingen att ansluta sig nära till praxis på socialförsäkringsområdet. Denna praxis beskrevs kortfattat i broschyren Vem är arbetstagare från riksförsäkringsverket.

Situationen ändrades inte nämnvärt arbetsmiljölagens genom införande. Som berördes i styrelsens remissyttrande i lagstiftningsärendet angående privat arbetsförmedling ansågs de uttalanden i frågan som fanns i prosositionen alltför och motsägelvaga sefulla för att kunna läggas till grund för ändring gällande av praxis. Arbetarskyddsstyrelsen och yrkesinspektionen har därför fortsatt att tillämpa denna.

Uthyrd eller utlånad arbetskraft

Stor betydelse har således fästs vid vilket företag som i praktiken utövat arbetsledningen och därmed haft störst möjligheter att påverka arbetsmiljön. Detta har ibland medfört arbetsgivaatt som re i arbetarskyddslagens och arbetsmiljölagens mening har senare betraktats ett annat företag än det egentligen har anställt som arbetstagarna. Denna praxis har efter hand kommit att tillämpas även på den andra huvudtyp av situationer beskrevs som ovan.

76 Gemensamma arbetsställen m. m.

Svårigheter vid tillämpningen Vissa svårigheter har dock uppkommit vid tillämpningen av denna princip. I och med att arbetsgivaransvaret har ansetts ligga på ett visst företag har detta ansetts ha det hela och odelade ansvaret för de aktuella arbetstagarnas arbetsmiljö. Styrelsen har konsekvent ansett att en arbetstagare bara kan ha en enda arbetsgivare med skyddsansvar enligt arbetsmiljölagen och har vägrat att acceptera en uppdelning där vissa delar av ansvaret skulle ligga på den formella arbetsgivaren och andra delar på den till vilken ansvaret överflyttats.

3.9 Aktuella EG-regler

Ramdirektivet 89391 Det s.k. ramdirektivet 89391 innehåller allmärma regler för skyddsarbetet inom företag och andra verksamheter. Det är ett minimidirektiv och hindrar således inte att de enskilda staterna har strängare regler. På två ställen berör det förhållanden för personer från utomstående företag. I artikel 10 behandlas information till arbetstagarna. Punkt 2 i artikeln säger att arbetsgivaren på platsen skall se till att arbetsgivare för anställda i utomstående företag som utför arbete i det förstnämnda företaget skall få tillräcklig information om bl.a. risker, skyddsåtgärder, utrymning och första hjälpen. Arbetsgivaren i det utomstående företaget skall föra informationen vidare till arbetstagarna. I artikel 12 punkt 2 sägs att arbetsgivaren pá platsen skall se till att anställda i utomstående företag som utför arbete för hans räkning har fått tillräckliga instruktioner i fråga om risker som gäller arbetet i hans företag.

Gemensamma arbetsställen 77 m. m.

Det bör också nämnas att artikel 7 innehåller regler om att arbetsgivaren skall utse särskilda organ eller personer som fullgör uppgifter som gäller arbetsmiljön. Det sågs inget direkt att dessa om personer och organ skall ta sig an även arbetsmiljön för arbetstagare från utom-

stående företag, men en jämförelse med direktivet 91383 se nedan

ger vid handen att detta kan vara avsikten. Direktivet började gälla i förhållande till medlemsstaterna fr.o.m. ingången av ár 1993. För svensk del måste en anpassning ske till direktivet om och när EES-avtalet träder i kraft.

Direktivet 91383

EG:s direktiv 91383 som handlar arbetstagare med tidsbegränsade om eller tillfälliga anställningsförhållanden år ett minimidirektiv utgör som en komplettering till bl.a. ramdirektivet när det gäller arbetstagare som är tillfälligt anställda eller tillfälligt anlitade från ett utomstående företag. Direktivet gäller enligt artikel 1 dels anställningar är begränsom sade till en viss tid, en viss uppgift e.d. dels inhyrning arbetskraft av som är anställd hos uthyrarföretaget. Beträffande uthyrning gäller direktivet endast den situationen att anställningen hos uthyrarföretaget är begränsad till den tid uthyrningen varar. Enligt artikel 3 i direktivet skall arbetstagare som omfattas direkav tivet innan arbetet påbörjas informeras de risker de utsätts för. om Informationen skall lämnas det företag arbetet utförs åt, dvs. av som vid uthyrning inhyrarföretaget. Enligt artikel 6 skall de organ och personer som enligt artikel 7 i ramdirektivet har uppgifter gäller arbetsmiljön inom företaget som informeras om vilka arbeten utförs tillfälligt anställda eller som av anlitade inhyrda arbetstagare. Sådan information skall lämnas i den

78 Gemensamma arbetsställen m. m.

utsträckning som behövs för att dessa organ och personer skall kunna genomföra sina uppgifter till förmån för alla som utför arbete inom företaget. I artikel 7 punkt l stadgas att inhyraren skall informera uthyrarföretaget om de yrkeskunskaper som behövs och om karaktären av det arbete som skall utföras. Uthyrarföretaget skall lämna informationen vidare till arbetstagarna. Enligt artikel 8 punkt l skall inhyrarföretaget, så länge arbetet págår, ansvara för arbetsförhållandena utan att det inskränker det ansvar som uthyrarföretaget har enligt varje stats nationella lagstiftning. Med arbetsförhållandena skall härvid enligt punkt 2 endast avses förhållanden som har samband med säkerheten, yrkeshygienen och hälsan på platsen. Beträffande ikraftträdande gäller samma som för ramdirektivet.

Direktiv 9257 om arbetsmiljön vid tillfälliga eller rörliga byggplatser Ett minimidirektiv om hälsa och säkerhet vid tillfälliga och rörliga byggplatser har antagits av EG-rådet. Det är avsett att vara ett s.k. särdirektiv som bygger på ramdirektivet och kompletterar detta. Direktivet gäller enligt artikel 2 byggplatser där byggnads- eller anläggningsarbete utförs. Det behandlar skyldigheter för byggherrar, för byggherrens ställföreträdare project Supervisor, samordningsansvariga, arbetsgivare, företag utan anställda och arbetstagare. Enligt artikel 3 skall byggherren eller hans ställföreträdare dels utse en eller flera samordningsansvariga, dels se till att en plan för de särskilda skyddsregler som gäller på byggplatsen upprättas, dels när det gäller större byggarbetsplatser sända in en anmälan om projektet till behöriga myndigheter.

Gemensamma arbetsställen 79 m.m.

Enligt artikel 4 skall byggherren eller ställföreträdaren se till att allmänna principer för skyddet mot ohälsa och olycksfall beaktas vid projektering och planering av projektet. Detta gäller såväl arkitektarbetet och den övriga projekteringen som organisatoriska frågor som gäller olika arbetsuppgifter och stadier i arbetet. Artiklarna 5 och 6 behandlar de samordningsansvarigas skyldigheter. Samordningen gäller såväl under projekterings- och planeringsfasen som då byggnads- eller anläggningsarbetena genomförs. De samordningsansvariga skall på projekterings- och planeringsstadiet dels upprätta den tidigare nämnda planen för skyddsregler, dels framställa dokument med skyddsinformation. Under genomförandet arbetena skall av de samordna skyddsåtgärderna i olika avseenden. Det betonas särskilt artikel 7 att de samordningsansvarigas inte på något sätt ansvar upphäver arbetsgivarnas, byggherrens eller hans ställföreträdares ansvar. I artiklarna 8 och 9 beskrivs arbetsgivarnas skyldigheter. Artikel 10 behandlar arbetsmiljöansvaret för företag utan anställda. Samverkan mellan arbetsgivare och arbetstagare behandlas i artiklarna ll och 12.

3.10 Utredningens överväganden och förslag

3.lO.1 Inledning

De arbetsmiljöproblem som beskrivits i de inledande avsnitten avser förhållanden som har en anknytning sinsemellan. De gäller situationer då arbete utförs på främmande arbetsställe, dvs. ett arbetsställe över vilket någon annan råder än den arbetspresterande parten eller dennes arbetsgivare. I huvudsak rör det sig följande olika slags fall. om

80 Gemensamma arbetsställen m. m.

Det kan vara fråga om entreprenadförhållanden. Det kan gälla fall då någon annars i sitt arbete mera tillfälligt kommer i kontakt med arbetsställen, varöver den arbetspresterande parten eller hans arbetsgivare inte råder. Det går inte att klart särskilja nämnda och inte heller de förhållanden under vilka vartdera arbetet bedrivs. I båda fallen utförs emellertid arbetet på ett arbetsställe som i större eller mindre utsträckning utgör gemensamt arbetsställe för flera företag. Vidare avses arbetssituationen för anställda hos en arbetsgivare som hyr eller lånar ut arbetskraft till ett annat företag. De anställda står där till förfogande för att utföra arbetsuppgifter under det främmande företagets arbetsledning. I de inledande avsnitten har också aktualiserats fall där den arbetspresterande parten utför arbete hos ett företag och där frågan är om han skall anses som anställd hos detta företag med de konsekvenser det har för arbetsmiljöansvaret. Är han inte anställd är det att anse som ifrågavarande arbetsstället tydligen ett gemensamt arbetsställe för flera företag.

3.10.2 Samverkan och samordning på gemensamma arbetsställen

Under de ca 20 år som arbetsmiljölagens bestämmelser om gemensamma arbetsställen varit i kraft har det inte sällan anmärkts att innebörden bestämmelserna är oklar. Återkommande har varit synpunkter av att den samordningsansvariges skyldigheter borde preciseras samt att ansvaret i olika avseenden borde läggas på det företag som har bäst

Gemensamma arbetsställen m.m. 81

förutsättningar att infria En ansvaret. axman synpunkt har varit att arbetsmiljölagen måste yrkesinspektionen möjligheter ge att ingripa även mot företag vars verksamhet innebär risk för andra än egna arbetstagare.

Liknande uppfattningar kommer till uttryck i de och interrapporter vjuer som redovisats i det föregående. Det är naturligt att det främst är svaghetema betonas när önskesom mål framställs ändringar i reglering. Utredningen om en anser det dock viktigt att konstatera att bestämmelserna om gemensamma arbetsställen, som infördes 1973 i arbetarskyddslagen och sedan överfördes till arbetsmiljölagen, har haft stor positiv betydelse. Med stöd av dessa bestämmelser har en bättre ordning från arbetsmiljösynpunkt kunnat etableras på arbetsställen där flera företag driver verksamhet. Under utredningsarbetet har stöd för denna uppfattning vunnits både hos arbetsmarknadens parter och hos Arbetarskyddsstyrelsen. Även enkätsvaren från yrkesinspektionen talar i riktning. samma Det finns samtidigt enligt utredningens uppfattning i väsentliga stycken fog för kritiken mot bestämmelserna arbetsom gemensamma ställen. Utredningen vill i detta sammanhang erinra om att det vid tiden för tillkomsten av bestämmelserna om gemensamma arbetsställen fanns en tendens att formulera innehållet i rarnlagstiftning en med hjälp av motivuttalanden utan att till innehållet kom se att till uttryck i lagtexten. 1 det följande redovisas vissa motivuttalanden i frågor aktuasom nu liseras av kritiken mot bestämmelserna om gemensamma arbetsställen. Den grundläggande bestämmelsen arbetsställen om gemensamma finns numera i 3 kap. 6 § arbetsmiljölagen. Enligt uttalande i prop. 1973:130 s. 172 avsågs med den ursprungliga bestämmelsen, som

82 Gemensamma arbetsställen m. m.

överensstämde med den nuvarande, bl.a. att uttrycka en skyldighet för

företagen på ett gemensamt arbetsställe att inte genom sin verksamhet eller anordningarna där utsätta någon som arbetar där för risk för

ohälsa eller olycksfall. samordningsansvaret på arbetsställen regleras nu i 3 gemensamma kap. 7 § arbetsmiljölagen. Innebörden samordningsansvaret i dess av ursprungliga form samordningsansvaret avsåg då endast byggplatser

preciserades på följande sätt Arbetsmiljöutredningen enligt en samav manfattning i prop. 1973:130 s. 105-106:

Ansvaret för samordning åtgärder till skydd mot ohälsa och av olycksfall på gemensamt arbetsställe för byggnadsverksamhet bör enligt utredningens mening framför allt innebära att det åligger den ansvarige byggherren eller arbetsgivaren att bygga upp och för lämplig organisation för att bedriva skyddsarbete i svara en samverkan. Rörande samordningsansvarets innebörd anför utredningen dessutom bl.a. följande. Riktlinjerna för samordningen bör fastställas vid gemensamt sammanträde mellan byggherre eller den han utsett att för samordningen och anlitade entreprenösvara Detta sammanträde bör äga rum snarast efter det att entreprerer. nörerna blivit antagna. Vid sammanträdet eller eljest på ett förberedande stadium bör överenskommelse träffas om lämpligt organ för samverkan. En viktig del av ansvaret för samordning av skyddsåtgärder bör att tidsmässigt planera de skilda arbetsvara givarnas verksamhet så att hälso- och olycksfallsrisker inte uppstår på grund att olika arbeten sammanstöter arbetsav gruppers platsen. Det gäller sedan också att följa om planeringen stämmer och vid behov justera denna. I samordningsansvaret bör vidare ligga skyldighet att tillse att allmänna ordnings- och skyddsen regler för arbetsstället utfärdas. Bl.a. kan det gälla att bevaka att erforderliga föreskrifter läkarundersökning och läkarbesiktning om meddelas. Det bör åligga den för samordningen ansvarige att antingen själv låta ombesörja eller också se till att allmänna skyddsanordningar utförs och underhålls. Genom dennes försorg måste vidare göras klart vilka arbetsgivare som skall stå för olika slags speciella skyddsanordningar på arbetsstället. Beträffande olika slags anordningar, skall användas på gemensamt arbetssom

Gemensamma arbetsställen 83 m. m.

ställe och för vilka särskilda föreskrifter gäller om besiktning och provning, bör det kunna ligga i samordningsansvaret att ha överinseende över att kontroll sker att anordningen är behörigen besiktigad och provad. Motsvarande bör kunna gälla i fråga om överinseende och kontroll av förares kompetens.

Föredragande departementschefen godtog vad Arbetsmiljöutredningen

anfört beträffande den närmare innebörden av samordningsansvaret på byggarbetsplatser samt tillade prop. 1973: 130 174: a.a.s.

Det bör understrykas att en av de viktigaste uppgifterna för den samordningsansvarige blir att så snart behov därav kan förutses ta initiativ till att ett lämpligt tillskapas för handläggning de organ av gemensamma skyddsfrågorna under arbetstagarnas medverkan. Med anledning av vad som anförts under remissbehandlingen vill jag också framhålla att samordningsansvaret självfallet måste gälla även beträffande frågor om personalutrymmen och Sanitära anordningar.

I proposition 197677:l49, där ett samordningsansvar föreslogs även för den som råder över ett fast driftsställe, anfördes följande s. 236:

Fortifikationsförvaltningen har i sitt remissyttrande anfört de att föreslagna bestämmelserna om samordningsansvar på fast driftsställe bör preciseras. Jag vill med anledning härav framhålla att i samordningsansvaret för den som råder över fast driftsstålle bör, på samma sätt som redan är fallet beträffande byggherres ansvar, ligga en skyldighet att allt efter behovet bygga och för upp svara en lämplig organisation för att bedriva skyddsarbete i samverkan. Självfallet härvid inte något enstaka arbete utförs avses som på arbetsstållet av den inte är anställd där. En viktig del som av ansvaret för samordning av skyddsåtgärder är vidare att tidsmässigt planera de skilda företagens verksamhet så att hälso- och olycksfallsrisker inte uppstår på grund att olika arbeav gruppers ten stöter samman. Genom den samordningsansvariges försorg skall också göras klart vem som skall stå för olika slags skyddsanordningar på arbetsstället.

84 Gemensamma arbetsställen m. m.

Arbetsmiljölagsutredningen gör för sin del följande bedömning. De återgivna uttalandena har varit vägledande för tillämpningen under den tid som gått sedan bestämmelserna om gemensamma arbetsställen infördes. Det kan dock konstateras att lagtexten är svävande i förhållande till den tillämpning som avsetts. Det år därför naturligt att bestämmelserna kan upplevas som oklara och att detta kan förstärkas allteftersom åren går. När sambandet mellan lagtext och motivuttalanden inte är påtagligt kan sådana uttalanden med tiden mer eller mindre mista sin genomslagskraft under lager av nytillkomna bestämmelser jämte motiv. En ändamålsenlig reglering kan enligt utredningens mening åstadkommas att skyddsansvaret på gemensamma arbetsställen precigenom seras med utgångspunkt i de motiv som uttalades vid tillkomsten. De önskemål om ändrad reglering på gemensamma arbetsställen, som speglas i de inledande avsnitten, kan därigenom i allt väsentligt tillgodoses. Utredningen förordar därför följande förtydliganden i syfte att klargöra förpliktelserna och därigenom förbättra arbetsmiljön på gemensamma arbetsställen.

Var och en som driver verksamhet på ett gemensamt arbetsställe skall till att han inte genom sin verksamhet jämte anordningar se arbetar där För ohälsa eller olycksfall. utsätter någon som

Utredningen noterar vilket för övrigt redan Arbets- miljöutredningen gjorde på sin tid prop. 1973: 130 s. 104 att en bestämmelse av detta innehåll självfallet inte får inskränka varje arbetsgivares ansvar gentemot de egna arbetstagarna.

Gemensamma arbetsställen 85 m.m.

Den samordningsansvarige skall till att samordning sker se av arbetet med att förebygga risker för ohälsa och olycksfall på ett gemensamt arbetsställe.

Av en bestämmelse med denna utformning framgår enligt utredningens mening klarare än för närvarande den samordningsansvariges skyldighet att allt efter behovet bygga och för upp svara en lämplig organisation för att bedriva skyddsarbete i samverkan. En sådan bestämmelse förutsätter också på ett något tydligare sätt än gällande bestämmelse att det klargörs skall stå ñr vem som olika slags skyddsåtgärder och skyddsanordningar på arbetsstället. Detta synes uppenbart utan uttrycklig lagbestämmelse, eftersom det enligt den förordade utformningen just är olika företags skyddsarbete som skall samordnas.

Den samordningsansvarige skall se till att företagens verksamhet på arbetsstället tidsmässigt planeras så att ohälso- och olycksfallsrisker inte uppstår på grund av att olika gruppers arbeten stöter samman.

Den förordade bestämmelsen går tillbaka på ett tidigare motivutta-

lande se ovan detta avsnitt. Den uttryck för viktig del

ger en av samordningsansvaret.

4. Den samordningsansvarige skall till de åtgärder vidtas se att som behövs från skyddssynpunkt med hänsyn till att flera bedriver verksamhet på arbetsstället.

86 Gemensamma arbetsställen m. m.

Självfallet kan inte samtliga tänkbara åtgärder preciseras som innefattas i en bestämmelse av sistnämnda slag. Att gemensamma ställningar, tillträdesleder och transportvägar ligger inom samordningsansvaret framgår redan av motivuttalandena till den ur-

sprungliga bestämmelsen se ovan. Andra exempel på skyddsåt-

gärder, som utgår från gemensamma behov, kan vara utfárdande allmänna ordnings- och skyddsregler för arbetsstället, underhåll av ställningar som behövs i flera av verksamheterna pá arbetsav stället och sandning av vägar inom arbetsstället.

I den förordade bestämmelsen innefattas också bevakning av att arbeten inte utförs på ett sätt som innebär risker för övriga på arbetsstället. Ett exempel som nämns i de tidigare motivuttalandeär åtgärder i fråga om en kran som kan utgöra en risk för flera na verksamheter på arbetsstället, om den inte är behörigen besiktigad och provad. Till samordningsansvaret hör att ha ett överinseende över att hithörande föreskrifter är uppfyllda. Beñnns så inte vara fallet och rättas inte detta till efter anvisning av den sarnordningsansvarige, är det dennes ansvar att se till att kranen inte används på det gemensamma arbetsstället. I sista hand får yrkesinspektionen kopplas in. Enligt utredningens mening är allt detta en konsekvens den bevakningsskyldighet, som åvilar den samordningsav ansvarige, och den anvisningsrätt som förutsätts i slutet av parasamordningsansvar. Några ytterligare preciseringar i grafen om lagtexten synes inte erforderliga härvidlag.

Gemensamma arbetsställen 87 m.m.

Den samordningsansvarige skall se till att personalutrymmen och Sanitära anordningar inrättas i den omfattning behövs med som hänsyn till dem som kan antas uppehålla sig på arbetsstället.

Även sådan bestämmelse tillbaka en går på de tidigare motivuttalandena. Den utgör på den sanitära sidan en motsvarighet till den under närmast föregående punkt förordade bestämmelsen. I båda fallen är det fråga om att den sarnordningsansvarige skall bevaka att gemensamma behov tillgodoses.

3.10.3 Ett särskilt rådighetsansvar

Bestämmelsen om ett särskilt skyddsansvar för den, råder över som ett arbetsställe, tillkom främst för yrkesinspektionen möjlighet att ge att ingripa mot missförhållanden på fasta driftsställen vid lastkajer o.d. där

transporter mottas från andra företag se 1973:130 175 och

prop. s. 209 samt prop. 1976772149 270 och 423. s. Den skyddade kretsen beskrivs i den nuvarande bestämmelsen i 7 kap. 8 § arbetsmiljölagen bestå av dem som arbetar på ett arbetsställe

utan att arbetstagare i förhållande till den råder över arbets-

vara som stället. Enligt prop. 1973:130 s. 175 är det därvid många gånger fråga om ett gemensamt arbetsställe. I övrigt sägs inget gränsen om mot begreppet gemensamt arbetsställe. Rubriken Gemensamma arbetsställen används även i fråga de rädighetsfallen s. 172. om rena I fråga om korrespondensen mellan bestämmelserna om gemensamma arbetsställen och bestämmelser i 7 kap. 8 § är det intressant att konstatera att den, som enligt 7 kap. 8 § råder på arbetsställe, i ett regel är densamma som enligt 3 kap. 7 § är ansvarig för samordningen

88 Gemensamma arbetsställen m.m.

på ett gemensamt arbetsställe. Den samordningsansvarige har således enligt lagtextens lydelse i 7 kap. 8 § ett generellt skyddsansvar för alla som arbetar på ett gemensamt arbetsställe. Detta stämmer á andra sidan inte med motiven till bestämmelsen och är inte heller förenligt med regleringen av samordningsansvaret i 3 kap. 7 Som Arbetarskyddsstyrelsen framhållit i sitt remissyttrande över promemorian Ds 1989:30 se avsnitt 3.8.4 begränsas emellertid i praktiken tillämpligheten av 7 kap. 8 § av att ett skyddsansvar inträder först när en tillsynsmyndighet utfärdat ett föreläggande eller ett förbud mot det aktuella företaget. Denna begränsning får enligt utredningens uppfattning antas sammanhänga med att bestämmelsens lydelse är så generell att en precisering behövs i form av att en tillsynsmyndighet meddelar ett beslut i ett enskilt fall. Förutsättningen för att bestämmelserna om gemensamma arbetsställen i 3 kap. 6 och 7 §§ arbetsmiljölagen skall vara tillämpliga är att det rör sig om ett arbetsställe där flera samtidigt driver verksamhet. Omfattningen av den verksamhet som utövas på arbetsstället saknar härvid betydelse. Rådighetsbestämmelsen innefattas därför i viss mån i bestämmelserna om gemensamma arbetsställen. Mot denna bakgrund kan det till en början ifrågasättas om inte de fall som avses i rådighetsbestämmelsen borde i arbetsmilj tas upp i samband med övriga bestämmelser om gemensamma arbetsställen. För en särbehandling talar dock att det i rådighetsfallen rör sig om speciella anordningar som åtminstone i första hand är avsedda att användas inte gemensamt utan av en viss grupp som utför arbeten på ett främmande arbetsställe. Vidare kan sägas att de skulle ytterligare tynga bestämmelsen om samordningsansvar om även de nu ifrågavarande

Gemensamma arbetsställen 89 m. m.

fallen togs upp där. Den nuvarande systematiken bör därför enligt utredningens mening bibehållas. Däremot är det angeläget att söka precisera bestämmelsen i 7 kap. 8 så att den kan tillämpas utan att den avsedda innebörden förmedlas av yrkesinspektionen via ett föreläggande eller förbud. Tanken bakom 7 kap. 8 § är att det behövs ett särskilt skyddsansvar med hänsyn till att de arbetar på ett främmande arbetsställe kan som vara beroende av anordningar över vilka bara den disponerar som råder på arbetsstället. Detta gäller i huvudsak anordningar är fasta som tillbehör till en byggnad, t.ex. utslagsvasker för Städpersonal, eller till ett markområde, t.ex. lastkajer. Det kan också gälla t.ex. mobila lastanordningar som tillhandahålls dem arbetar där utan att som vara arbetstagare i förhållande till den råder på arbetsstället. Avsedda som anordningar kan beskrivas som fasta eller tillhandahållna anordarmars ningar. Utredningen förordar sålunda att bestämmelsen ett särskilt rådigom hetsansvar får den utformningen att den råder över ett arbetsställe som åläggs se till att det på arbetsstället finns sådana fasta eller annars tillhandahållna anordningar att den, arbetar där som utan att vara arbetstagare i förhållande till honom, inte utsätts för risk för ohälsa eller olycksfall. Bestämmelsen bör med denna utformning införas direkt i 3 kap. om allmänna skyldigheter. Utredningen erinrar samtidigt de olika åligganden ingår i om som ansvaret för dem som driver verksamhet på ett gemensamt arbetsställe. Dessa aspekter har utvecklats i avsnitt 3.10.2. De är aktuella även i de sammanhang som i ett speciellt avseende regleras bestämmelsen av om ett särskilt rådighetsansvar.

90 Gemensamma arbetsställen m. m.

3.10.4 Skyddsansvar för inhyrd arbetskraft

Huvudansvaret för arbetsmiljön vilar enligt arbetsmiljölagen på arbetsgivaren. I fråga om uthyrd arbetskraft aktualiseras ansvaret för arbetsgivaren i första hand vid långsiktiga krav på individinriktad arbetsmiljö- och arbetsutvecklingsplanering, utbildning, medförd utrustning, rehabilitering osv. Krav, som hänför sig till den lokala arbetsledningen och förhållandena på platsen, ligger det däremot närmast till hands att rikta mot det företag i vars verksamhet den direkta arbetsledningen utövas. De uttalanden, som återgetts i avsnitt 3.8.2, avspeglar lagstiftarens svårighet att i arbetsmiljölagen ge underlag för effektiva ingripanden mot den som har de praktiska möjligheterna att vidta behövliga arbetsmiljöåtgärder. För att få en rimlig lösning och samtidigt inte bryta mot annars gällande arbetsrättsliga principer valde man att i fråga om inhyrd arbetskraft hänvisa till bestämmelsen om ett skyddsansvar för den som råder över det arbetsställe där arbetet utförs. Bestämmelsen om rådighetsansvar har emellertid visat sig vara otillräcklig som stöd för arbetsmiljökrav till skydd för inhyrd

arbetskraft. Bestämmelsen tillkom, som nämnts i avsnitt 3.10.3,

främst för att ge yrkesinspektionen möjlighet att ingripa mot missförhållanden på fasta driftsställen vid lastkajer o.d. där transporter mottas från andra företag. Det är alltså fråga om situationer då flera företags verksamheter berör ett arbetsställe. Det framstår som en inkonsekvens att bestämmelsen i 7 kap. 8 § arbets-

Gemensamma arbetsställen 91 m.m.

miljölagen genom motivuttalanden gjordes tillämplig även på arbete som utförs inhyrd arbetskraft under lokal arbetsledning. av Denna inkonsekvens i regleringen kan förklaring till att vara en tillsynsmyndighetema undvikit att åberopa bestämmelsen om rådighetsansvaret vid arbetsmiljöbrister i samband med inhyrd arbetskraft. Vidare behöver det arbetsledande företaget alls inte idenvara tiskt med den som råder över arbetsstället. Den råder kan som t.ex. vara en industri där byggnads- eller servicearbete utförs medan det företag som utövar arbetsledning år ett entreprenörsföretag som i sin tur anlitar inhyrd personal. Även såtillvida kan följaktligen den ifrågavarande bestämmelsen otillräcklig vara som grund för ingripanden. Mot denna bakgrund förordar utredningen att det i lagen införs ett särskilt skyddsansvar för den hyr in arbetskraft. Bestämsom melsen bör avse en skyldighet för den i sin verksamhet som anlitar uthyrd arbetskraft att vidta de skyddsåtgärder behövs i som arbetet.

3.10.5 S.k. beroende uppdragstagare

Med arbetsgivare och arbetstagare syftar arbetsmiljölagen på dem som är arbetsgivare och arbetstagare i civilrättslig mening. Med anledning av de synpunkter angående uppdragstagares arbetsmiljö, som redovisats i de inledande avsnitten, vill utredningen framhålla att rättstillämpningen med avseende på det civilrättsliga arbets-

92 Gemensamma arbetsställen m.m.

tagarbegreppet har kännetecknats av en fortgående utveckling mot

en mer vidsträckt tillämpning av begreppet se t.ex. Bergqvist-

Lunning, Medbeståmmandelagen, 1986, s.44-56, och Lunning, Anställningsskydd, 1989, s. 15 ff, samt 1992 års supplement till sistnämnda kommentar, s. 17. Denna utveckling har medfört att de grupper, som kallats beroende uppdragstagare, numera till stor del omfattas av arbetsrättsliga regler om arbetstagare. Enligt Arbetsmiljökommissionen SOU 1990:49 s. 101 bör vid en översyn av arbetsmiljölagens regler om samordningsansvar och ansvar för den som råder över ett arbetsställe, upplåter lokaler m.m. strävas efter att jämställa en uppdragsgivares ansvar med arbetsgivaransvaret, så att både uppdragsgivare och uppdragstagare kan vara adressater för yrkesinspektionens förelägganden och förbud. Utredningen vill med anledning härav i första hand hänvisa till den hittillsvarande utvecklingen mot ett mer vidsträckt arbetstagarbegrepp. Även de preciserade och utvecklade bestämmelser om gemensamma arbetsställen, som utredningen föreslår, bör kunna bidra till att förbättra arbetsmiljön inte bara för entreprenadanställda utan även för egenföretagare som uppträder som entreprenörer. Enligt utredningens mening går det däremot inte att införa ett specifikt ansvar enligt arbetsmiljölagen för uppdragsgivare. Möjlighet måste uppenbarligen finnas för företag liksom för privatpersoner att anlita specialistföretag och andra utan att därigenom dra på sig ett arbetsmiljöansvar i förhållande till dem som anlitas.

SOU l993:8l Gemensamma arbetsställen 93 m. m.

3.lO.6 Ansvar för lokalupplåtare m.fl.

Bakgrunden till regleringen i 7 kap. 9 § arbetsmiljölagen är att företagare inte alltid fullt ut kan förfoga över lokal eller markområde som upplåtits för verksamheten. I sådana fall har yrkesinspektionen möjlighet att med stöd 7 kap. 9 § av vända sig mot upplåtaren utan att i detalj utreda rättigheter och skyldigheter enligt ingånget upplåtelseavtal. Yrkesinspektionen kan därvid meddela ett förbud mot fortsatt upplåtelse. Förbudet gäller till dess angiven åtgärd vidtagits med ifrågavarande lokal, markområde eller utrymme under jord har upplåtits för arbete eller som som personalutrymme. Ansvaret för upplåtaren inträder först efter det yrkesinspekatt tionen meddelat ett förbud. Det kan ifrågasättas om inte ansvaret på liknande sätt utredningen har förordat beträffande som ansvaret för den, som råder över ett arbetsställe, borde gälla oberoende av om något förbud har meddelats. Saken ställer sig dock här något annorlunda. Regleringen i 7 kap. 9 § bygger på att ett beslut av yrkesinspektionen i allmänhet riktas mot den driver verksamheten samtidigt förbud som som ett meddelas mot fortsatt upplåtelse. På detta sätt behöver inspektionen inte utreda vilka åtgärder den ene eller andre för, något svarar som ofta skulle innebära svåra ställningstaganden i avtalsrättsliga frågor. Det är inte heller rimligt kräva upplátare alltid att att en skall utöva kontroll över den verksamhet, bedrivs i den som upp-

94 Gemensamma arbetsställen m. m.

låtna lokalen etc., så att han utan krav kan lokalen till anpassa verksamheten. Utredningen föreslår därför inte någon ändrad konstruktion av upplätaransvaret. I detta avsnitt vill utredningen också fråga upplåta upp en om taransvarets omfattning. Det har nämligen upplysts inom utredningen att oklarhet råder möjlighet finns att ingripa med stöd om av 7 kap. 9 § när ett missförhållande inte gäller själva lokalen etc. utan tillträdesvägen dit. Om tillträdesvägen till en arbetslokal är oacceptabel från arbetsmiljösynpunkt, får emellertid detta anses vara ett missförhållande som vidlåder även lokalen. Det är sålunda enligt utredningens mening fullt möjligt att med stöd av bestämmelsen i 7 kap. 9 § förbjuda exempelvis att en lokal upplåts som restaurang, det om saknas från arbetsmiljösynpunkt godtagbara möjligheter att föra in varor som behövs i verksamheten.

Utredningen föreslår därför inte heller på denna punkt någon

ändring i den förevarande bestämmelsen.

3.10.7 Tillträdesrâtt för skyddsombud m.fl.

Enligt vad som framhållits i Arbetarskyddsstyrelsens skrivelse den 22 mars 1991 avsnitt 3.4 och av företrädare för arbetsmarknadens parter avsnitt 3.6 omfattas arbetstagare på främmande arbetsställen ofta inte på ett effektivt sätt av skyddsombudsverk-

g sou 1993:81

Gemensamma arbetsställen m. m.

samhet. Skyddsombuden på arbetsstället företräder endast arbetstagarna i det egna företaget. Regionala skyddsombud företräder arbetstagarna på det arbetsställe för vilket de utsetts. De skyddsombud, som företräder de utomstående arbetstagarna, kan å andra sidan ha svårt att verka till deras förmån utanför det egna arbetsstället. Formellt kan skyddsombudens verksamhet omöjliggöras genom att de inte får tillträde till ett främmande arbetsställe. I arbetsmiljölagen finns det ingen bestämmelse uttryckligen som ger skyddsombud tillträdesrätt till de arbetsplatser som omfattas av uppdraget. När det gäller arbetsplatser inom det arbetsstället egna följer tillträdesrätten av 6 kap. 10 § arbetsmiljölagen säger att som skyddsombud inte får hindras att fullgöra sitt Arbetsgivarupprag. nas skyldigheter i detta avseende sanktioneras skadeståndsregav lema i 6 kap. 11-13 §§. Bestämmelserna i 6 kap. arbetsgivaom res skyldigheter uppfattas emellertid allmänt riktade endast som mot den arbetsgivare är part i det aktuella förhållandet arbetssom givare arbetstagare. - I förarbetena till arbetsmiljölagen berörs frågan endast i förbigâende. I prop. 197677 :149 hänvisas sålunda s. 197 till att reglerna om samverkan mellan arbetsgivare och arbetstagare inte innehåller någon begränsning när det gäller att ta in arbetstagare som är sysselsatta på ett arbetsställe i den lokala skyddsorganisationen. Frånvaron av andra uttalanden tyder enligt utredningens mening på att frågan om skyddsombuds tillträde till främmande arbetsställe hittills inte uppmärksammats i lagstiftningen.

96 Gemensamma arbetsstdllen m. m.

Enligt 3 § lagen facklig förtroendemans ställning på arbetsom platsen får en arbetsgivare inte hindra facklig förtroendeman en att fullgöra sitt uppdrag. I bestämmelsen har nyligen tillagts SFS 1990: 1039 att, uppdraget arbetsplats än förtroenom avser arman demarmens egen, är arbetsgivaren på den arbetsplatsen skyldig att låta förtroendemaxmen få tillträde dit och verksam i den vara omfattning som behövs för uppdraget. Verksamheten får dock inte medföra betydande hinder för arbetets behöriga gång.

Ändringen i förtroendemannalagen löser inte det aktuella

nu problemet för skyddsombudens vidkommande. Den föreskrivna tillträdesrätten gäller endast i förhållande till arbetsgivare vars egen verksamhet och egna arbetstagare är föremål för det fackliga

uppdraget. Tillträdesrätten förutsätter också det finns

att ett kollektivavtalsförhållande mellan den organisation för räkning vars uppdraget skall bedrivas och den arbetsgivare skall lämna som tillträdet. Enligt utredningens mening bör den lucka sålunda föresom ligger i arbetsmiljölagen fyllas Det finns härvid anledning i ut. att en bestämmelse i 6 kap. arbetsmiljölagen först skyddsange att ett ombud har tillträde till de arbetsplatser inom arbetsställe, ett som ombudet behöver besöka för att fullgöra sitt uppdrag. Detta får redan nu anses gälla beträffande det arbetsstället. Men egna en markering kan vara värdefull inte minst med hänsyn till skyddsombudens behov ledighet för att besöka olika arbetsplatser av inom ett arbetsställe. Vidare behövs grundläggande bestämmelen

Gemensamma arbetsställen 97 m. m.

se som utgångspunkt för en motsvarande reglering i fråga om främmande arbetsställen. Det är i princip två olika slags situationer som är aktuella när det gäller främmande arbetsställen. Det kan vara fråga om gemensamma arbetsställen där den arbetsgivaren inte råder. Det egna kan också vara fråga om ett arbetsställe där inhyrda eller inlånade arbetstagare utför arbete under lokal arbetsledning. I båda dessa situationer finns det i lika hög grad anledning skyddsombud att ge en särskild tillträdesrätt i förhållande till den som råder över arbetsstället. Utredningen förordar att bestämmelser i dessa avseenden införs i arbetsmiljölagen. Det kan diskuteras om tillträdesrätten på sätt i samma som förtroendemannalagen bör villkoras att betydande hinder inte av uppstår för arbetets behöriga gång. Utredningen har stannat för att inte föreslå någon sådan begränsning. I bestämmelsen förordas en hänvisning till vad behövs för att skyddsombudsuppdraget som skall kunna fullgöras. Detta får anses tillräckligt för att förebygga onödiga störningar i arbetet. Önskemål har framställts för skyddskommittéleom en rätt även damöter att få tillträde till främmande arbetsställen. Utredningen har förståelse för att det i vissa fall kunde fördel att ha ett vara en lagstöd för att exempelvis företa skyddsronder på främmande arbetsställen med deltagande skyddskommittéledamöter. En av bestämmelse om generell tillträdesrätt för skyddskommittéledamöter skulle dock enligt utredningens mening föra alltför långt. En

98 Gemensamma arbetsställen m. m.

mera preciserad bestämmelse om en begränsad tillträdesrätt framstår å andra sidan som något av en överreglering på en punkt som dock jämförelsevis inte kan ha någon stor betydelse. Det kan också erinras om 6 kap. 6 § där en bestämmelse om skyddsombuds rätt till information tagits upp utan att motsvarande rätt införts för skyddskommittéledamöter. Utredningen anser att man på samma sätt bör avstå från att reglera skyddskommittéledamöters tillträdesrått till främmande arbetsställen. I stället finns utrymme för parterna att ta ställning med hänsyn till omständigheterna. Även rätt för arbetsgivare få tillträde till främmande en att arbetsställen har diskuterats inom utredningen. Utredningen anser dock att skäl saknas att i arbetsmiljölagen reglera förhållandet mellan olika företag på denna punkt. Utredningens förslag innehåller därför inga bestämmelser om skyddskommittéledamöter eller arbetsgivares rätt att få tillträde till främmande arbetsställen.

3.10.8 Överensstämmelse med EG-direktiv

Inriktningen av utredningens förslag överensstämmer i hög grad med de direktiv, som redovisats i avsnitt 3.9, vad gäller inhyrd och inlånad arbetskraft samt arbete på gemensamma arbetsställen.

Produktsäkerhet 99

4. Produktsäkerhet

4.1 Arbetsmil

Arbetsmiljölagen har alltsedan sin tillkomst innehållit regler skyldigom heter för leverantörer av tekniska anordningar och farliga ämnen. Be-

stämmelser finns nu i 3 kap. 8 och 9 §§. Ändringar gällde

som produktinformation och information vid marknadsföring fördes in i dessa paragrafer år 1991. Samtidigt infördes regel i 3 kap. 10 § skylen om dighet för leverantören av en produkt att se till att produktens förpackning inte medför risker liksom en regel i 7 kap. 4 § som ger tillsynsmyndigheten rätt att kräva att leverantören av en teknisk anordning eller ett farligt ämne lämnar myndigheten upplysning om till vilka produkten Överlåtits eller upplåtits. Att tillsynsmyndigheterna yrkesinspektionen och Arbetarskyddsstyrelsen har möjlighet att ingripa med tvångsmedel för att genomdriva efterlevnaden följer av 7 kap. 7 § arbetsmiljölagen. Det kan exempelvis handla om förbud att leverera eller hyra farlig produkt eller ålägut en gande att lämna viss information i samband med marknadsföringen.

Åtgärder i fråga redan levererats kan däremot inte

om en vara som åläggas leverantören med stöd av arbetsmiljölagstiñningen. I stället kan krav som gäller anordningen eller ämnet riktas mot den arbetsgivare eller egenföretagare som använder produkten i sin verksamhet. Av de grundläggande reglerna i arbetsmiljölagen följer se t.ex. prop. 197677:l49 ss 264-270 att lagens regler gäller varje produkt som i större eller mindre utsträckning används yrkesmässigt. Med stöd av bemyndigandebestämmelserna i 4 kap. 1 och 2 §§ arbetsmiljölagen och 18§ arbetsmiljöförordningen samt motsvarande

100 Produktsäkerhet

äldre bestämmelser har en rad föreskrifter meddelats om bl.a. lypgodkännande som förutsättning för leverans eller ibruktagande sant om första besiktning av individuella anordningar förutsättning för att som de skall få tas i bruk. Typgodkånnande kan meddelas av Arbetarskyddsstyrelsen eller riksprovplats som utsetts enligt lagen 1989:164 om kontroll tekgenan nisk provning och om mätning. Första besiktning utförs alltid riksav provplats. Regler om obligatoriskt typgodkäimande finns beträffande ett

stort antal maskiner, byggnadsställningar m.m. Individuell första be-

siktning krävs bl.a. i fråga vissa tryckkärl, lyftanordningar och om entreprenadmaskiner. Systemet med förhandsgodkännande eller första besiktning genom myndighet eller riksprovplats är på väg att avvecklas för att ersättas med ett system för förhands- och marknadskontroll på motsvararde sätt

som gäller inom EG se nedan.

4.2 Produktsäkerhetslagen

Produktsäkerhetslagen 1988: 1604, trädde i kraft den l juli 1989, som gäller varor och tjänster som tillhandahålls i näringsverksamhet och som konsumenter i inte obetydlig omfattning utnyttjar eller kan komma att utnyttja för enskilt bruk. Enligt lagen kan Marknadsdomstolen ålägga näringsidkare att en lämna säkerhetsinformation beträffande en produkt skall levereras som eller meddela honom förbud att tillhandahålla produkten. Son ovan nämnts ger arbetsmiljölagen motsvarande möjligheter i fråga on pro-

Produktsäkerhet 101

dukter som används yrkesmässigt dock med den skillnaden att det är tillsynsmyndigheterna som har den ifrågavarande befogenheten. Produktsäkerhetslagen ger vidare i motsats till arbetsmiljlölagen - möjligheter till ingripande i fråga redan levererade produkter. Såleom des kan Marknadsdomstolen ålägga näringsidkare att lämna en varningsinformation beträffande produkt visat sig medföra risk. en som Domstolen kan även ålägga honom att återkalla varmed att varan avses antingen avhjälpa felet rättelse eller att ta tillbaks och leverera varan en felfri utbyte eller att ta tillbaks och lämna ersättning återvaran gång. Tillsynsmyndighet enligt produktsäkerhetslagen är Konsumentverket. En myndighet som enligt författning skall till att regler en annan se om produktsäkerhet beträffande vissa efterlevs är dock tillsynsmynvaror dighet även enligt produktsäkerhetslagen när det gäller dessa varor. Ett ärende angående ingripande enligt produktsäkerhetslagen påbörjas normalt med att respektive tillsynsmyndighet förhandling tar upp en enligt 16 § i lagen med näringsidkaren angående behövliga åtgärder. Anser tillsynsmyndigheten att åläggande eller förbud behövs skall myndigheten överlämna frågan till Konsumentombudsmannen KO som kan ansöka hos Marknadsdomstolen förbud eller åläggande. KO kan om också, om fallet inte är större vikt, meddela informationsforelägganav de, förbudsföreläggande eller återkallelseföreläggande förenat med vite mot näringsidkaren, vilket dock blir gällande endast under förutsättning att denne godkänner föreläggandet. Enligt vad som inhämtats från Marknadsdomstolen har sedan produktsäkerhetslagen trädde i kraft den l juli 1989 inget fall rörande återkallelse och endast ett fall rörande varningsinformation behandlats av domstolen.

102 Produktsäkerhet

Från KO:s sekretariat har uppgetts att KO i inget fall meddelat föreläggande om återkallelse och endast i ett fall meddelat föreläggande om varningsinformation. Ett stort antal fall har däremot varit föremål för förhandling mellan Konsumentverket och olika näringsidkare och utmynnat i frivilliga åtgärder från näringsidkarens sida. Produktsäkerhetslagen ses över av den nyligen tillsatta Produktsäkerhetsutredningen Dir. 1993:46. Enligt sina direktiv skall utredningen lämna förslag som behövs med hänsyn dels till EG:s regler dels till skyddet mot skador då varor och tjänster nyttjas i offentlig verksamhet. Med offentlig verksamhet avses härvid verksamhet där individen har ett kundliknande förhållande till det offentliga, t.ex. sjukvård. Utredningens arbete skall vara slutfört senast den l juli 1994. Marknadsdomstolens roll har nyligen berörts i en departementspromemoria om specialdomstolarna i framtiden Ds 1993:34. Enligt promemorian bör närmare överväganden anstå bl.a. i avvaktan på resultaten från den pågående Marknadsföringsutredningen Dir. 1991:70. Även K0:s roll är föremål för utredning. Frågan utreds av Konsumentpolitiska kommittén Dir. 1992:63. Enligt direktiven skall kommittén bl.a. analysera KO:s roll och verksamhet samt överväga om det finns skäl att ändra KO:s uppgifter för att få till stånd anpassning till en områden som ter sig konsumentpolitiskt angelägna i dag men som ligger utanför K0:s tillsyn. Kommitténs arbete skall vara avslutat senast den 1 september 1993.

Produktsäkerhet

4.3 Produktkontroll enligt EG:s regler

EES-avtalet bygger på förutsättningarna att berörda EFTA-stater skall tillämpa de i avtalet upptagna rättsakterna på sätt EG:s samma som medlemsstater. Detta innebär att Sverige vid ett ikraftträdande av avtalet är skyldigt att omedelbart införliva de upptagna rättsakterna med svensk rätt. De EG-regler som gäller produktsäkerheten finns främst i direktiv från EG-rådet angående produkters utformning. Att ta i betraktande i sammanhanget är i första hand direktiv antagits enligt den metod som som presenterades i EG:s s.k. vitbok år 1985 the New approach. Hittills har ett tiotal sådana dirketiv trätt i kraft inom bl.a. områdena maskiner, personlig skyddsutrustning, elmateriel, enkla serietillverkade tryckkärl, byggprodukter och leksaker. Dessa direktiv omfattas av EESavtalet. Härtill kommer EG:s direktiv allmän produktsäkerhet om som antogs den 29 juni 1992 och träder i kraft den 29 juni 1994. Detta direktiv omfattas inte av EES-avtalet förutsätts omfattas ett men av kommande tilläggsavtal. Genom främst en resolution av EG-rådet år 1989 om en s.k. helhetssyn för bedömning av överensstämmelse the Global approach har det införts gemensamma kontrollformer för New approach-direktiv. Tillverkarens egenkontroll, i kombination med försäkran från denne en att kraven uppfyllts, skall normalt vara tillräckligt för att ge marknadstillträde i hela den inre marknaden. Denna ordning lägger ett ökat ansvar på de enskilda tillverkarna och importörerna. Den innebär också att medlemsstat utan förnyad pröven ning skall godta intyg om överensstämmelse utfärdats anmälda som av organ i andra länder.

104 Produktsäkerhet SOU 1993: 81

För att säkerställa att aktörerna verkligen lever till det upp ansvar som lagts på dem krävs att medlemsstaterna aktivt övervakar att de produkter som finns på marknaden uppfyller kraven. Detta tar sig främst uttryck i två bestämmelser båda regelmässigt återfinns i som direktiv enligt New approach. Den ena bestämmelsen är en grundregel om att medlemsstaterna skall vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att produkten kan släppas ut på marknaden eller tas i bruk endast om den uppfyller tillräckliga säkerhetskrav. Hur detta skall förverkligas genom nationella föreskrifter och tillsynsinsatser överlämnas till de olika staterna att avgöra. Den enskilda staten kan dock inte kräva förhandksontroll utöver vad direktivet föreskriver. Detta innebär att medlemsstatens kontrollinsatser kan sättas in först när produkten befinner sig ute på marknaden. Den andra bestämmelsen som regelmässigt återfinns i New approachdirektiven brukar kallas säkerhetsklausulen the Safeguard clause. Bestämmelsen innebär att en medlemsstat är skyldig att från marknaden ta bort en produkt som är kontrollerad och EG-märkt enligt direktivet men som ändå visat sig vara farlig vid avsedd användning. En stat som vidtar en sådan åtgärd skall omedelbart informera EG-kommissionen och därvid särskilt ange om åtgärden beror på brister i harmoniserade standarder, felaktig tillämpning av sådana standarder eller att det rör sig om en produkt som inte är tillverkad enligt standard och som inte heller följer kraven i direktivet. Därefter skall kommissionen diskussiota upp ner med de berörda parterna. Anser kommissionen att åtgärden var befogad skall den omedelbart informera samtliga medlemsstater. Om det föreligger en brist i en standard reglerar produkten skall åtsom gärder vidtas för att ändra denna.

Produktsäkerhet 105

Det allmänna produktsäkerhetsdirektivet gäller alla produkter som i någon utsträckning är avsedda för konsumenter eller sannolikt kommer att användas av konsumenter. l den mån produktsäkerhetsdirektivet är mer detaljerat kommer det att komplettera de särskilda produktdirektiven. Detta är fallet exempelvis när det gäller regler marknadskonom troll. Enligt det allmänna produktsäkerhetsdirektivet skall medlemsstaterna se till att det finns myndigheter som kan vidta bl.a. följande åtgärder för att upprätthålla kravet på säkra produkter:

kräva att personer som kan utsättas för en fara från produkt - en varnas pâ lämpligt sätt, bl.a. skall varning publicering genom kunna krävas

åstadkomma ett effektivt och omedelbart tillbakadragande - av farliga produkter som redan finns på marknaden och det är om nödvändigt förstörande produkterna. av

De ovannämnda åtgärderna skall kunna riktas mot tillverkare, distributörer och när det behövs även andra personer. Styrelsen för teknisk ackreditering SWEDAC har i februari 1993 till regeringen lämnat en rapport angående marknadskontroll till följd av anpassningen till EG-reglerna SWEDAC DOC 93:7. Enligt rapporten bör marknadskontrollen anförtros de myndigheter har det säkersom

hetsmässiga tillsynsansvaret i övrigt. Övergången från förhandskontroll

till marknadskontroll anses härvid inte något skäl att förändra den vara fördelning av myndighetsansvaret redan är etablerad och följs som som i samband med att produktdirektiven förs in i svenska författningar. En

106 Produktsäkerhet

väsentlig del av marknadskontrollen är enligt rapporten att tillsynsmyndighetema har tillräckliga sanktionsmöjligheter. Kan produktens användning leda till allvarliga skador måste myndigheten kunna vidta mer kraftfulla åtgärder, exempelvis att förbjuda tillhandahållande eller försäljning, att kräva att varningsinformation går ut t.ex. genom publicering eller att kräva tillbakadragande produkt finns på markav en som naden.

4.4 Yttrande från Arbetarskyddsstyrelsen

Utredningen har från Arbetarskyddsstyrelsen inhämtat yttrande angående behovet av möjlighet till åläggande om återkallelse av bristfálliga produkter och åläggande om varningsinformation på arbetsmiljöområdet. Arbetarskyddsstyrelsen har i skrivelse den 15 juni 1993 anfört följande.

Arbetarskyddsstyrelsen anser att den möjlighet finns i som produktsäkerhetslagen att återkalla bristfälliga produkter samt åläggande om varningsinformation även bör införas på arbetslivsområdet.

Det finns flera exempel från Arbetarskyddsstyrelsens verksamhet

se bilagor, där en sådan lagstiftning skulle varit värdefull i arbe-

tarskyddsverkets tillsyn. Lagen bedöms stärka möjligheterna att agera när produkter med för arbetsmiljön farliga brister har upptäckts. Även de juridiska möjligheterna förhindra användom att ningen av en produkt finns redan i dag, har det visat sig att vissa fall varit svåra att komma till rätta med.

Produktsäkerhet

Om möjligheten finns bedöms detta även ha en förebyggande verkan på tillverkareleverantörer att se till att inte bristfälliga produkter kommer ut på marknaden.

l det material som bilagts yttrandet ett antal exempel på fall där anges förstärkt möjlighet att ingripa mot tillverkare eller leverantör av en produkt skulle ha varit värdefull. Det anges också att många fler exempel skulle ha kunnat nämnas. Som exempel nämns:

automatiserade maskiner som saknar skydd - - maskiner med veka eller icke hållbara skydd - maskiner med brister i styrsystem maskiner med allvarliga tillverkningsfel bristfälliga svetsar, materialfel etc. bristfälliga skyddsräckesstolpar och skyddsräcken arbetsbockar som avvikit från typgodkänt utförande bristfällig konsol för schaktställning. -

4.5 Utredningens överväganden och förslag

EG:s produktdirektiv efter år 1985 ställer krav på medlemsstaterna att bedriva en effektiv marknadskontroll. l det allmänna produktsäkerhetsdirektivet ställs preciserade krav på vilka åtgärder staternas myndigheter skall kunna vidta för att upprätthålla kravet på säkra produkter. Av de där uppräknade befogenheterna saknas i arbetsmiljölagen möjligheterna att kräva

108. Produktsäkerhet

varningsinformation, t.ex. publicering, beträffande - genom levererade produkter, tillbakadragande av farliga produkter samt förstörande av produkter. -

Genom ett EES-avtal blir Sverige skyldigt att överföra ett antal produktdirektiv till svenska regler. Ett flertal dem berör arbetsmiljöområdet. av Sverige kommer med hänsyn till EES-avtalet sannolikt att åta sig att även överföra det allmänna produktsäkerhetsdirektivet. Detta gäller visserligen primärt konsumentområdet men eftersom det omfattar dla produkter som i någon utsträckning är avsedda för konsumenter kornmer också ett stort antal produkter som används yrkesmässigt att ingå. Arbetarskyddsstyrelsen har påvisat att det finns ett praktiskt behov av bestämmelser om varningsinforrnation och återkallelse även på arbetsmiljöområdet. Vidare följer av EG:s ovan beskrivna regler krav marknadskontroll, dvs. hinder mot att farliga produkter släpps ut marknaden och tas i bruk samt möjlighet att rensa marknaden från sådana produkter. Som en följd EES-avtalet kan den omfattanle av förhandskontroll som finns i Sverige exempelvis i fråga maskiner om komma att försvinna och ersättas av ett ansvar för tillverkaren eller importören kombinerat med en marknadskontroll. Det kan konstateras att produktsäkerhetslagen innehåller föruttm samma möjlighet som arbetsmiljölagen att ingripa mot försäljning 02h att ställa krav på information vid marknadsföringen även de möjlg- heter att ingripa mot redan levererade produkter Arbetarskyddsstysom relsen efterlyst på arbetmiljöområdet. Utredningen anser mot denna bakgrund att instituten varningsinformation och återkallelse bör införas även på arbetsmiljöområdet. I prn-

Produktsäkerhet 109

cip bör härvid bestämmelserna kunna utformas på sätt i samma som produktsäkerhetslagen. De ifrågavarande tillsynsåtgärderna enligt produktsäkerhetslagen riktas mot näringsidkare. När det gäller arbetsmiljöområdet är det enligt utredningens mening naturligt att åtgärdemas adressat blir densamme vid återkallelse och varningsinformation som vid säljförbud och liknande. Utredningen förordar därför att åtgärderna enligt arbetsmiljölagen riktas mot den som har leverantörsansvar enligt 3 kap. 8-10 §§ arbetsmiljölagen. Enligt produktsäkerhetslagen ligger befogenheten att kräva varningsinformation eller återkallelse hos Marknadsdomstolen. KO för talan hos domstolen. Han kan också utfärda föreläggande dock måste godsom kännas av den tillverkare eller leverantör det riktar sig till. som Befogenheten att kräva produktinformation vid marknadsföring och att förbjuda leverans ligger på arbetsmiljöområdet hos tillsynsmyndigheterna i motsats till vad gäller enligt produktsäkerhetslagen där som även sådana befogenheter ligger hos Marknadsdomstolen. Vid återkallelse kan en del bedömningen komma handla av att om vissa frågor av ekonomisk och civilrättslig art. Tyngdpunkten ligger dock på den säkerhetsmässiga bedömningen. Denna bedömning kan när det gäller t.ex. industriella anläggningar helt vara av annat slag än när det gäller konsumentprodukter. Dessutom farlig produkt i de ger en flesta fall samtidigt upphov till frågor om säljförbud och om varningsinformation eller återkallelse. Avgörandena måste grundas på samma säkerhetsmässiga bedömning och bör därför på arbetsmiljöområdet ligga hos en tillsynsmyndighet enligt arbetsmiljölagen även när det gäller beslut om varningsinformation och återkallelse.

110 Produktsäkerhet SOU 1993: 81

Vid såväl återkallelse som varningsinformation handlar det om produkter säljs över hela eller stora delar landet. Ärendena kan som av som ovan antytts resa frågor som ligger utanför det egentliga arbetsmiljöområdet. Båda dessa förhållanden talar för att den ifrågavarande bedömningen görs av Arbetarskyddsstyrelsen och av yrkesinspektionen. Utredningen förordar således att befogenhet att meddela åläggande om varningsinformation och om återkallelse på arbetsmiljöområdet läggs enbart på Arbetarskyddsstyrelsen. Det kan i sammanhanget nämnas att utredningen föreslår ändrade bestämmelser om överklagande. Enligt förslaget blir det möjligt att överklaga Arbetarskyddsstyrelsens beslut till förvaltningsdomstol, se avsnitt

; Sanktioner lll

5. Sanktioner

5. 1 Gällande bestämmelser

Huvudparten av föreskrifterna i arbetsmiljölagstiftningen är inte direkt straffsanktionerade. Ett direkt straffhot inträder inte förrän yrkesinspektionen eller Arbetarskyddsstyrelsen i det enskilda fallet har meddelat ett föreläggande eller ett förbud. Den bryter mot ett föreläggande som eller ett förbud kan enligt 8 kap. l § arbetsmiljölagen dömas till böter eller fängelse i högst ett år. Förelägganden och förbud kan också förenas med vite som sätts ut på förhand. När vite sätts ut skall det enligt lagen 1985:206 viten om fastställas till ett belopp med hänsyn till vad är känt adsom som om ressatens ekonomiska förhållanden och till omständigheterna i övrigt kan antas förmå honom att följa det föreläggande är förenat med som vitet. En tillsynsmyndighet kan välja mellan att sätta ut vite och att meddela föreläggande eller förbud utan vite. Har vite inte satts ut inträder i stället automatiskt straffhot enligt 8 kap. l § arbetsmiljölagen. Om vite har satts ut kan å andra sidan inte dömas till straff. Vissa föreskrifter i arbetsmiljölagen, arbetsmiljöförordningen och Arbetarskyddsstyrelsens kungörelser är direkt straffsanktionerade. Straffbestämmelser finns i 8 kap. 2 § arbetsmiljölagen. Straffskalan är böter eller fängelse i högst ett år respektive enbart böter beroende på vilken föreskrift som avses. Det rör sig här huvudsakligen föreom skrifter om vissa formella förfaranden och vissa preciserade villkor om eller förbud enligt 4 kap. 1-8 §§ arbetsmiljölagen. Utmärkande för dessa föreskrifter är vidare att det föreskrivna handlingsmönstret är så fixerat att det är förhållandevis lätt att avgöra överträdelse har om en

112 Sanktioner

skett. Direkta straffpåföljder i arbetsmiljölagstiftningen finns också när det gäller vissa minderårigbestämmelser m.m. Arbetsmiljölagens sanktionssystem kompletteras av en bestämmelse i 3 kap. 10 § brottsbalken om arbetsmiljöbrott. Enligt bestämmelsen kan den som uppsåtligen eller av oaktsamhet åsidosatt vad som enligt arbetsmiljölagen ålegat honom till förebyggande av ohälsa eller olycksfall dömas för arbetsmiljöbrott, om någon till följd därav avlider, skadas eller utsätts för fara. Straffskalan vid arbetsmiljöbrott överensstämmer med vad som gäller för brottsbalksbrotten vållande till annans död, vållande till kroppsskada eller sjukdom eller framkallande av fara för annan. Påföljder i form av böter eller fängelse riktar sig alltid mot den fysiska person som har det straffrättsliga ansvaret för gärningen. Vite kan däremot riktas omedelbart mot en juridisk person aktiebolag, kommun etc.. Staten kan inte föreläggas vite. Andra påföljder vid överträdelser av arbetsmiljölagstiftningen är förverkande och företagsbot. Enligt 8 kap. 4 § arbetsmiljölagen kan förverkande ske av en anordning eller ett ämne som använts i strid mot förbud enligt lagen, om det inte är uppenbart oskäligt. Alternativt kan motsvarande värde förverkas. Bestämmelser om förverkande finns också i 36 kap. 4 § brottsbalken. Enligt det lagrummet skall värdet av de ekonomiska fördelar som uppkommit till följd av ett brott förklaras förverkade, om brottet har begåtts i utövningen av näringsverksamhet. Företagsbot kan enligt 36 kap. 7 § brottsbalken åläggas en näringsidkare, t.ex. ett aktiebolag, för brott som begåtts i verksamheten. Brottsligheten skall ha inneburit ett grovt åsidosättande av de särskilda

SOU 1993281 Sanktioner l 13

skyldigheter som är förenade med verksamheten eller på sätt annat vara av allvarligt slag. En ytterligare förutsättning är att näringsidkaren inte gjort vad som skäligen kunnat krävas för förebygga brottsligheten. att Företagsbot skall inte dömas ut om det skulle uppenbart oskäligt. vara Företagsbot skall fastställas till lägst tio tusen kronor och högst tre miljoner kronor. Den kan efterges eller sättas ned näringsidkaren om eller företrädare för denne döms till påföljd för brottet eller om brottet medför annan råttsverkan för näringsidkaren.

5.2 Arbetsmiljölagens förarbeten

Sanktionssystemets utformning diskuterades ingående i arbetsmiljölagens förarbeten. Framför allt behandlades frågan föreskrifterna i om arbetsmiljölagstiftningen borde förenas med direkt straffpåföljd eller om de i stället borde sanktioneras genom att tillsynsmyndigheterna vid behov meddelar föreläggande eller förbud prop. l97677:l49 s. 367-374. Ett system som främst bygger på föreläggande eller förbud förordades bl.a. på den grunden att det gör det möjligt för tillsynsmyndigheterna att få till stånd arbetsmiljöförbättrande åtgärder. Deras resurser behöver då inte splittras på utredningar i efterhand direkt av om en straffbelagt föreskrift har överträtts. Förhållandena i arbetslivet ofta är alltför skiftande för att det skall vara lämpligt att reglera i detalj. Föreskrifter kan utformas mera generellt de inte är förenade med direkt om straffpäföljd. Det ansågs därför fördel avvägningar vara en om av kraven enligt en föreskrift görs tillsynsmyndigheterna under medav verkan av arbetsmarknadens parter och inte i straffrättsligt förfaranett de. Tidigare bestämmelser utseende ledamöter i tillsynsmyndigom av

l 14 Sanktioner

efter förslag arbetsmarknadsparterna har heternas beslutande organ av numera upphävts, se avsnitt 6. Vidare pekades på att förelägganden och förbud kan förenas med lämpligt avgränsade viten. l fråga sanktionsavgifter diskuterades a.a. s. 327 möjligheten om att fastställa straffavgift för juridiska personer, i första hand för att upprätthålla principen att äsidosättande av arbetsmiljölagens regler inte får ge ekonomisk vinst. Det hänvisades till att hithörande frågor övervägdes av utredningen Ju 1973:11 om eventuell reformering av det ekonomiska sanktionssystemet. Samtidigt framhölls att frågan om straffavgifter är komplicerad inte minst av det skälet att lagstiftningen bör vara förebyggande och inriktad på att förbättringar skall ske av arbetsmiljön.

5.3 1991 års ändringar i arbetsmiljölagen

Bestämmelsen arbetsmiljöbrott infördes i brottsbalken år 1991 om prop. 19909l:140 pä grundval av Arbetsolycksutredningens betänkande SOU 1988:3 Arbetsolycka olycka eller arbetsmiljö- brott. Samtidigt infördes i 3 kap. 2 a § arbetsmiljölagen bl.a. regler om internkontroll. Reglerna grundade sig på överväganden av Arbetsmiljökommissionen i betänkandet SOU 1990:49 Arbete och hälsa. I fråga om sanktionssystemet i arbetsmiljölagen anförde kommissionen bl.a. följande a.a. s. 113 och 178.

Kommissionen vill med anledning av förslagen om internkontroll särskilt uppmärksamma behovet av att överväga sanktioner om átgärdsplaner inte upprättas eller om dessa planer inte följs. En väg

Sanktioner l 15

kan vara att ge tillsynsmyndigheten rätt att besluta sanktionsom avgift.

Man bör också pröva att i ökad utsträckning använda sig sankav tionsavgifter vid överträdelse ASS föreskrifter. Företrädesvis av skulle sådana avgifter kunna användas sanktion vid översom trädelse av olika slags ordningsföreskrifter.

Kommissionen menar också att tillämpningen vitessystemet av behöver ses över.

Liksom arbetsolycksutredningen arbetsmiljökommissionen anser att möjligheterna att döma ut företagsbot bör kunna tillämpas i högre grad än i dag och bidra till att fler arbetsmiljöbrott blir beivrade.

Tidsramen för kommissionens uppdrag har inte medgivit en fördjupad analys av behovet av nya eller ändrade sanktioner i det förebyggande och rehabiliterande arbetet. Kommissionen anser därför att sanktionsfrágorna behöver över ytterligare. --------- .- ses

Frågor som bör uppmärksammas i översynen är bl.a. sanktioner om åtgärdsplaner inte upprättas eller om dessa planer inte följs; användning av sanktionsavgifter vid överträdelse Arbetarav skyddsstyrelsens föreskrifter; hur möjligheterna att använda viten och företagsbot tillämpas i praktiken.

Angående sanktioner, ifall kraven på handlingsplaner och andra åt-

gärder som ingår i internkontrollen inte följs, anförde föredragande departementschefen i nämnda prop. l99091:l4O följande s. 43.

LO anser att avsaknad handlingsprogram, bristfälliga av program eller vägran att genomföra ett program skall leda till vitesförelâggande eller eventuellt en sanktionsavgift. Genom den föreslagna ändringen av 3 kap. 2a § i arbetsmiljölagen faller internkontrollen under lagens sanktionssystem. Yrkesinspektionen kan vid över-

l 16 Sanktioner

trädelse av arbetsmiljölagen eller föreskrifter som utfärdats med stöd av lagen, besluta om föreläggande eller förbud som eventuellt förbinds med vite. Jag anser inte att det finns skäl att ändra detta system. Propositionen innehöll inte heller i övrigt några förslag till ändringar i arbetsmiljölagens sanktionssystem. Det hänvisades emellertid till Arbetsmiljökommissionens uttalanden om behovet av en översyn av arbetsmiljölagens sanktionsbestämmelser. I anslutning härtill förutskickades en översyn av effektiviteten i arbetsmiljölagens sanktionssystem. Detta uttalande har följts upp genom det uppdrag som getts Arbetsmiljölagsutredningen.

5.4 Användning av olika sanktioner

5.4.1 Förelägganden och förbud

Olika tillsynsaktiviteter från yrkesinspektionens sida redovisas i nedanstående tabeller 1 och 2 som avser budgetáren 198687 199192. - Tabellerna är hämtade ur yrkesinspektionens Verksamhetsrapport för budgetåret 199192.

Sanktioner 117

Tabell 1. IWSPEKTIJNSMEDDELANDEN

ANTAL sasox OCH

Tanum

Q 8687 87100 E0189 GSI! SBI SHS

|

|ülncpoktuoncmcdd

§Euok

Tabell 2. FURELÄGGANDEN OCH FÖRBUD ANTAL

1000 900 800 700 600 S00 400 300 200 100 BERGS 89190 909 SHS 8Sl07 SNES

Guru med mc E Bill 7310 9 WU

118 Sanktioner

Av tabell 1 framgår att antalet inspektionsmeddelanden från yrkesinspektionen under hela perioden legat har runt 12 150 per år. Inspektionsmeddelanden är meddelanden som lämnas då yrkesinspektionen vid ett besök på ett arbetsställe funnit förhållanden som skall ändras för att uppfylla arbetsmiljökraven och som inte kan rättas till omedelbart vid besöket. Antalet besök av yrkesinspektionen har minskat något från drygt 60 000 till knappt 40 000. En förklaring till att besöken blivit färre är enligt nämnda rapport att arbetsställen med svåra riskbilder i arbetsmiljön besökts i stor utsträckning, vilket i sin tur medfört att tiden för såväl besöket som för ärendehandläggningen inklusive uppföljning och avslutning har ökat. Av tabell 2 framgår att antalet meddelade förelägganden och förbud ökat från knappt 200 till ca 550. Användningen av vite har ökat från ca 50 fall till ca 300 fall 199192. Bakgrunden till förhållandet mellan antalet besök, inspektionsmeddelanden och fall då tvångsmedel använts belyses vidare i Arbetarskyddssverkets Arbetarskyddsstyrelsens och yrkesinspektionens ge-

mensamma verksamhetsberättelse för budgetåret 199192 varur följan-

de kan citeras:

Som framgår...har andelen besök som leder till krav ökat markant under de senaste åren, bl. a. till följd av förbättrade former för prioritering och urval av tillsynsobjekt. Ca 57 procent av besöken leder till krav, om vid beräkningen tas bort sådana besök, ex. för uppföljning m.m., som normalt inte resulterar i inspektionsmeddelanden. Samma utveckling återspeglas också i yrkesinspektionens användning av tvångsmedel. När yrkesinspektionen med ökad precision tar sig an de besvärligaste arbetsställena, blir det också vanligare med situationer då föreläggande

Sanktioner l 19

eller förbud måste användas för att inom rimlig tid åstadkomma nödvändiga åtgärder i arbetsmiljön.

Det kan således konstateras att yrkesinspektionens tillsyn alltmer koncentreras till arbetsställen med svåra riskbilder vilket gör ärendena mer komplicerade. Mot bakgrund yrkesinspektionens princip att av följa upp de krav som inspektionen ställt rimlig förklaring till synes en det relativt ringa antalet fall då tvångsmedel använts att i vara inspektionsmeddelanden ställda krav leder till efterrättelse utom i undantagsfall. Detta måste naturligtvis mot bakgrund de ses av sanktionsmöjligheter som finns att ta till det skulle behövas. om Tabell 3 nedan bygger på sammanställningar gjorts vid som Arbetarskyddsstyrelsen angående domstolsprövning överträdelser av av föreläggande eller förbud enligt arbetsmiljölagen.

TABELL 3

DOMAR ANGÅENDE FÖRELÄGGANDEN OCH FÖRBUD

ENLIGT ARBETSMILJOLAGEN

1989 1990 1991 1992

Böter överstigande 40 dags-

120 Sanktioner

Av tabellen framgår att antalet domar där straff utdömts under perioden är ringa. Vitet dominerar bland de utdömda pånumera följderna 22 av 23 utdömda påföljder år 1992. Utdömda straff enligt tabell 3 utgjordes i samtliga fall av bötesstraff. Storleken av de 22 vitesbelopp som utdömdes under år 1992 framgår av tabell 4. I elva fall har förelagt vite jämkats av domstolen.

TABELL 4 UTDOMDA VITEN :ÅR 1992

Vite kr Antal ärenden

3000 5000 10000 15000 40000 50000 60000 100000 150000 600000

Utredningen har granskat de domar under 1992 då vite utdömts eller har jämkats. l de fyra fall då vite utdömts har detta i tre fall berott på formella brister fel adressat eller bristande angivelse krav och i av ett fall på bristande bevisning. Även de elva domar där vitet jämkats har studerats. I tio fall angavs som skäl för jämkningen att de begärda åtgärderna helt eller delvis vidtagits, fast efter utgången av den i föreläggandet eller förbudet utsatta tiden. l ett fall var åtgärderna ännu vidtagna vid tiden för domen men dröjsmålet bedömdes som ursäktli gt.

SOU 1993: 81 Sanktioner 121

Det förhållandet att mindre än fem de beslutade föreprocent av läggandena och förbuden lett till domstolsprövning är ett tecken på att förelägganden och förbud normalt efterföljs. Motsvarande synes vara fallet med inspektionsmeddelandena, eftersom antalet beslutade förelägganden och förbud är obetydligt ca fyra procent jämfört med antalet inspektionsmeddelanden tabell l och 2. Det kan vidare konstateras att bland de beslutade tvångsátgärderna används vite numera i drygt hälften fallen ca 300 550 fall av av 199192 medan vitets dominans i de fall som lett till fällande domar är nästan total. En möjlig förklaring till vitets dominans bland de fall som gått till domstol kan att vite dominerar i de komplicerade ärenden vara där en kraftigare påtryckning behövs och att det främst är i dessa fall som överträdelse av föreläggandet eller förbudet sker. Utredningen har enkät inhämtat synpunkter från genom en yrkesinspektionen angående användningen föreläggande och förbud. av Svar har kommit in från 16 av 19 distrikt. Tretton distrikt har uttalat sig om vitessanktionen. Sju säger sig alltid eller normalt använda vite då en starkare påtryckning behövs. Ett säger sig konsekvent alltid använda vite utom mot statliga arbetsgivare. Fyra sig ofta uppger använda vite i samband med föreläggande sällan vid förbud. men

5.4.2 överträdelser direkt straffsanktionerade av föreskrifter

I tabell 5 redovisas antalet domar efter åtal enligt direkt straffbelagda bestämmelser i arbetsmiljölagen, fördelade efter påföljd. Uppgifterna är hämtade ur sammanställningar gjorts hos Arbetarskyddsstyrelsen. som

122 Sanktioner

Som ogillat åtal räknas endast domar där åtalet ogillats mot samtliga åtalade. När flera åtalats redovisas endast den strängaste påföljden.

TABELL 5 DOMAR AVSEENDE DIREKT STRAFFBELAGDA BESTÄMMELSER I ARBETSMILIÖLAGEN

1989 1990 1991 1992 Villkorlig dom 1 Böter 2 5 4 överstigande 40 dagsböter 40 dagsböter eller 39 34 43 37 lägre bötesstraff Åtalet ogillat 7 8 7 5 Páföljdseftergift 1

I tabell 6 redovisas till vilka typer av brott domarna enligt tabell 5 antalsmässigt hänför sig.

Påföljden avser även annat brott. 2 I två fall avser påföljden även annat brott.

Sanktioner 123

TABELL 6 FÄLLANDE DOMAR ENLIGT TABELL 5 TYP AV BROTT ,

1989 1990 1991 1992 Brott mot regler om:

Besiktning av tekniska 9 7 9 18 anordningar

Tillstånd till 20 12 21 7 asbesthandling

Skyldighet att lämna 5 3 7 4 underrättelse eller anmälan till yrkesinspektionen

Under åren 1989-1992 ogillades åtal enligt bestämmelser som är direkt straffsarlktionerade i arbetsmiljölagen i sammanlagt 27 fall. Påföljdseftergift medgavs i ett fall. De fall hänför sig till år 1992 har som närmare studerats. De avser fem ogillade åtal och en páföljdseftergift. l de fall då åtalet ogillades skälet i ett fall någon brottangavs vara att slig gärning inte förelåg den hanterat asbest person som var arbetstagare. I två fall kontaterades att brottet berott på att den tilltalade känt till bestämmelserna vilket ursäktligt fallen angavs som gällde kontroll av mikrovågsugn och besiktning hiss. I två fall av

124 Sanktioner

kunde det inte fastställas vilken person som var skyldig till oaktsamhet fallen gällde asbesthantering och minderårigreglerna. I det fall då påföljdseftergift medgavs ansågs oaktsamhet ha förekommit men den ansågs som ursäktlig fallet gällde asbesthantering. Ingen överträdelse av besiktningsreglerna, reglerna om underrättelse och anmälan eller reglerna om läkarundersökning ledde till svårare påföljd än 40 dagsböter. När det gäller reglerna om tillstånd till asbesthantering var påföljden i sex fall strängare än 40 dagsböter. I fråga om reglerna om minderåriga låg 16 fall över 40 dagsböter. Annan påföljd än bötesstraff har under tidsperioden inte förekommit beträffande de nämnda brottskategorierna. Den bestämmelse om arbetsmiljöbrott som infördes i brottsbalken med ikraftträdande från och med den l juli 1991 har enligt uppgift från rättsenheten vid Arbetarskyddsstyrelsen endast tillämpats i tre fall.

5.4.3 Anmälda brott och meddelade domar

I Arbetsolycksutredningens betänkande SOU 1988:3 Arbetsolycka olycka eller arbetsmiljöbrott behandlades handläggningen hos polis, åklagare och domstolar av brottsbalksbrott på arbetsmiljöområdet. En redogörelse för inhämtade uppgifter finns i betänkandet s. 58-86. Arbetsmiljölagsutredningen har gjort vissa jämförelser mellan antalet anmälda brott och avkunnade domar på arbetsmiljöområdet. Ur rikspolisstyrelsens statistik kan utläsas antalet årligen anmälda brott mot arbetsmiljölagen. Brott mot föreläggande eller förbud som är förenade med vite innefattas i denna statistik. För åren 1989-92 var antalet anmälda brott mot arbetsmiljölagen 513, 328, 334 respektive

SOU 1993: 81 Sanktioner 125

299. Detta kan jämföras med att antalet motsvarande åtal under de aktuella åren var 53, 49, 60 respektive 48 tabell 3 och 5. Anmälningar till åtal för brottsbalksbrott på arbetsmiljöområdet och anslutande domar har också undersökts. En redovisning finns i tabell 7.

TABELL 7 BROTTSBALKSBROTT SOM GÄLLER ARBETSMILJÖN

därav: fängelse I villkorlig dom 1 4 7 2 Enbart böter därav: mer än 40 dagsböter 6 10 7 5 40 dagsböter eller mindre 13 8 18 10 Åtalet ogillat 8 14 9 14

Det kan konstateras att antalet fällande domar i förhållande till antalet anmälningar snarare ligger under än över tio procent. Yrkesinspektionen i Stockholms distrikt har i april 1993 redovisat en undersökning avseende misstänkta överträdelser arbetsmiljölagstiftav

126 Sanktioner

ningen distriktet anmälts till åtal. Även brott mot brottsbalken som av avseende arbetsmiljön ingår. Undersökningen avser tiden från och med den 1 januari 1991 till och med den 31 mars 1993. Antalet anmälningar var 179. Av 71 fall där åklagare fattat beslut med anledning av anmälan har 20 fall lett till straffpåföljd, i 20 fall har åklagaren meddelat åtalsunderlåtelser och i 14 fall har åklagaren ansett brott inte kunna styrkas. I tre av fallen har preskription inträffat. Antalet avgjorda ärenden är 108 två anmälningar avsåg två överträdelser. Det anses sannolikt att antalet preskriberade ärenden kommer att öka. Anmälningarnas fördelning på olika slags gärningar och vilket beslut en anmälan resulterat i framgår av tabell

TABELL 8 DOMARBESLUT MED ANLEDNING AV ANMÄLNINGAR 1991-01-01 1993-03-31 AV YRKESINSPEKTIONEN l STOCK- - HOLM

Anmälningar Antal Dombeslut Antal

Obesiktigat tryckkärl 25 Åtalsunderlåtelse 9 Brott styrkt 9 Dagsböter, penningböter 5 Gärningen brott 1 förundersökning l

Obesiktigad port 5 Dagsböter Brott styrkt Gärningen brott Åtalsunderlâtelse

Anmälningar Antal Dombeslut Antal

Obesiktigad lyftanordning 8 Dagsböter 5 Åtalsunderlátelse 2 Brott styrkt 1

Minderáriga Penningböter l Preskription l Åtalsunderlåtelse 1

Asbest, bly, kvarts m.m. Brott styrkt 3 Åtalsunderlátelse 3 Dagsböter l Preskription 1 Gärningen brott l

Skyddsanordning satt ur Brott styrkt 4 funktion Åtalsunderlåtelse 2 Dagsböter l

Annat, exempelvis 16 Dagsböter, penningvållande till kroppsskada, böter 5 anmält nya lokaler till Brott styrkt 4 yrkesinspektionen, Åtalet ogillas 2 anmält allvarligt Finns hos 1 olyckstillbud till yrkes- myndigheten inspektionen Gärningen brott l förundersökning 1 Preskription l Åtalsunderlátelse 1

Summa 73 73

128 Sanktioner

5.4.4 Förverkande

Förverkande har, såvitt framgår av en genomgång av till Arbetarskyddsstyrelsen insända domar, inte använts på arbetsmiljöområdet.

5.4.5 Företagsbot

Företagsbot har endast utdömts vid två tillfällen under åren 1989-1992. I det ena fallet hade en olycka orsakats av att en excenterpress saknade skyddsanordningar. I detta fall ådömdes företagets ägare samtidigt ett personligt bötesstraff. Företagsboten jämkades med hänsyn härtill Skövde tingsrätt, DB 2421990. Det andra fallet gällde brott mot ett föreläggande. En kommun ådömdes företagsbot för underlåtenhet att vidta förelagda åtgärder avseende omlastningsstationer för I sopor. detta fall ställdes ingen till personligt ansvar Hässleholms tingsrätt, DB 1081991.

5.5 Utredningens överväganden och förslag

5.5.1 Allmänna synpunkter

Arbetsmiljölagen är inriktad på att få till stånd förebyggande och förbättrande åtgärder i arbetsmiljön. Systemet med förelägganden och förbud ingår därför som en naturlig del i lagstiftningen och som en fast grund för tillsynsmyndigheternas verksamhet. Vite används i icke ringa utsträckning i de förelägganden och förbud som yrkesinspektionen utfärdar. Som framgår av redovisningen i av-

Sanktioner 129

snitt 5.4.1 dominerar förelägganden och förbud vite bland beutan slutade tvångsåtgärder medan förhållandet är det motsatta i fråga om fall som gått till åtal. En sannolik förklaring är vite huvudsakligen att används i de komplicerade ärenden, där kraftig påtryckning behövs, en och att det främst är i dessa fall överträdelse föreläggandet som av eller förbudet sker. Det finns emellertid på arbetsmiljöområdet överträdelser där föreläggande eller förbud inte är några ändamålsenliga tillsynsinstrument. I 4 kap. 1-8 §§ arbetsmiljölagen finns därför ett antal föreskrifter med direkta straffsanktioner. Straff, dvs. i första hand böter och fängelse, kan enligt svensk rätt endast fysiska personer ådömas. För brott begås i näringsverksamsom het kan sålunda endast den fysiska person som har det straffrättsliga ansvaret dömas till straff. Vite som kan riktas även mot juridiska personer är av naturliga skäl aktuellt när det gäller överträdelser av föreskrifter med direkta straffsanktioner. Överträdelser arbetsmiljöbestämmelser av begås ofta inom ramen för verksamhet där många människor medverkar. För att straffansvar skall kunna ådömas måste utredning ske av den personliga skuld som en utpekad gärningsman har till det inträffade. Det är ofta svårt. Det kan t.ex. vara osäkert vilket reellt inflytande över händelseförloppet någon som varit formellt ansvarig har haft. Vidare är det sällan uppenbart att bristen i arbetsmiljön är resultatet att någon inom företaget gjort sig skyldig till en vårdslöshet. Man vet dock inte denne är, s.k. vem anonym vårdslöshet. Från åklagarhåll har Arbetsmiljölagsutredningen uppmärksammats på hur en klar överträdelse t.ex. av ett besiktningskrav kan kräva tidsödande förundersökning inom en om var företaget vårdslösheten ligger formellt och reellt. Straffrättsligt är detta

130 Sanktioner

avgörande för domstolens bedömning. Resultatet blir ofta frikännande dom eller straff som kan te sig uppseendeväckande låga om man bara ser till händelsen som sådan och bortser från vad som kan styrkas i fråga om uppsåt eller oaktsamhet. Svårigheter av samma art föreligger också inom det yttre miljöområdet och har ur den aspekten behandltas Miljöskyddsutredningen i betänkandet SOU 1993:27 Miljöbalk. av Det finns även andra sanktioner än vite som kan tillämpas direkt mot företag. De benämns särskild rättsverkan av brott. En sådan sanktion är förverkande som pá arbetsmiljöområdet kan avse dels anordning eller ämne som använts i strid mot förbud, dels de vinster som ett företag kan ha uppnått genom brott. Bestämmelserna om förverkande synes inte ha tillämpats inom arbetsmiljöområdet. Arbetsolycksfallsutredningen anförde som en förklaring till detta att ett föreläggande eller förbud med vite torde inneböra ett större tryck på en arbetsgivare än ett hot om eventuellt kommande straff och värdeförverkande SOU 1988:3 s.l58. Enligt Arbetsolycksfallsutredningen kommer förmodligen förverkandebestämmelserna därför inte heller i fortsättningen att spela någon avgörande roll i arbetsmiljölagstiftningens sanktionssystem. Arbetsmiljölagsutredningen har samma uppfattning. Andra sanktioner, tillhörande kategorin särskild rättsverkan av brott, som kan tillämpas mot företag är dels företagsbot, dels särskilda sanktionsavgifter. Dessa sanktioner behandlas i det följande.

5.5.2 Företagsbot

Den utredning om det ekonomiska sanktionssystemet, som det hänvisades till i arbetsmiljölagens förarbeten se avsnitt 5.2, redovisades i

Sanktioner 131

betänkandet DsJU 1978:5 Företagsböter. Det innehöll kartläggning en av möjligheterna att bestraffa juridiska För underlätta personer. att en remissbehandling utarbetades inom Justitiedepartementet promemorian DsJU 1979:10 Företagsböter förslag till lagtexter. Efter remissbe- handling utarbetades inom departement promemorian DsJU samma 1981:3 Ekonomiska sanktioner vid brott inom näringsverksamhet. I promemorian föreslogs nya bestämmelser förverkande. Förslagen om ledde till att nya bestämmelser förverkande infördes om i 36 kap. brottsbalken prop. 1981:3. Arbetet med att finna lämpliga modeller för korporativt fortsattes emellertid. Kommissionen ansvar mot ekonomisk brottslighet fick regeringens uppdrag ytterligare utreda att

frågan. Kommissionens förslag

i delbetänkandet DsJU 1984:5 Företagsbot ledde till gällande bestämmelser om företagsbot i 36 kap. 7-10 §§ brottsbalken. Som exempel på brott där företagsbot kan tillämpas nämns i förarbetena prop. 198586:23 63 brott mot föreläggande eller förbud s. enligt 8 kap. l § eller föreskrifter enligt 8 kap. 2 § första stycket arbetsmiljölagen. Företagsbot aktualiseras bara om det begåtts ett brott i verksamheten. Samtliga objektiva och subjektiva rekvisit i ett straffstadgande måste alltså vara uppfyllda. Det uppställs inte något krav på gäratt ningsmarmen åtalas för brottet eller ens identifieras, men det måste stå klart att ett brott har blivit begånget. Det är naturligtvis sällan möjligt att konstatera brottsligt uppsåt hos icke identifierad gärningsman. en Enligt förarbetena är det emellertid vid oaktsamhetsbrott fullt tänkbart att det står klart att någon i ett företag har handlat vårdslöst det utan att för den skull går att leda i bevis exakt denne är. Företagsbot kan vem då åläggas företaget.

132 Sanktioner

Företagsbot kan även ådömas vid brott mot brottsbalksbrott om förutsättningarna i övrigt är uppfyllda. Den nya bestämmelsen om arbetsmiljöbrottise avsnitt 5.3 avses på ett klarare sätt än tidigare kunna grunda en talan om företagsbot prop. 199091: 140 s. 109. Enligt Arbetsolycksutredningens uppfattning borde företagsbot kunna bli ett mycket verksamt sanktionsmedel mot arbetsmiljöbrott SOU 1988:3 s. 173. När det gäller brott mot bestämmelser om den yttre miljön anser å andra sidan Miljöskyddskommittén SOU 1993:27 Del 1 s. 666 ff. att lagstiftningen om företagsbot bör ändras för att möjliggöra en vidgad tillämpning av institutet. Enligt kommittén bör detta dock ske utan att företagsbotens karaktär av ett allvarligt klander mot företaget ändras. En förutsättning för åläggande av företagsbot är enligt 36 kap. 7 § första stycket 1 brottsbalken att brottsligheten inneburit ett grovt åsidosättande av de särskilda skyldigheter som är förenade med verksamheten eller annars är av allvarligt slag. Det valda uttrycket grovt ásidosättande leder enligt Miljöskyddskommittén till antagandet att begränsningen av företagsbotens tillämpningsområde är mera långtgående än som avsetts. Kommittén föreslår därför att förutsättningen i punkt l anges vara att brottsligheten inneburit ett allvarligt ásidosättande av de särskilda skyldigheter som är förenade med verksamheten. En annan begränsning ligger i bestämmelsen i 36 kap. 7 § första stycket 2 brottsbalken enligt vilken en ytterligare förutsättning är att näringsidkaren inte har gjort vad som skäligen kunnat krävas för att förebygga brottsligheten. Miljöskyddskommittén framhåller att den bevisbörda, som med bestämmelsen nuvarande lydelse åligger åklagaren, visat sig vara alltför svår att uppfylla. Enligt paragrafens andra stycke skall företagsbot inte åläggas om det skulle vara uppenbart

Sanktioner 133

oskäligt att ålägga företagsbot. Det skulle enligt kommitténs mening finnas tillräckliga möjligheter att underlåta att döma till företagsbot om uttrycket uppenbart oskäligt byts ut mot enbart oskäligt. Kommittén föreslår att så sker. Till detta undantag kan då bl.a. föras sådana fall då företagaren gör antagligt att hans organisation varit sådan att han gjort vad som rimligen kunnat krävas för att förebygga brott i verksamheten. Härvid bör enligt kommitténs förslag begränsningen i 36 kap. 7 § första stycket 2 utgå. Miljöskyddskommittén föreslår vidare att den övre gränsen för företagsbot höjs från tre miljoner kronor till tio miljoner kronor. Den redovisning av användningen företagsbot lämnats i av som avsnitt 5.4.5 visar att bestämmelserna i 36 kap. 7 § brottsbalken fortfarande tillämpas ytterst sällan. I allvarliga fall företagsunderlåtelser av bör dock enligt Arbetsmiljö]agutredningens uppfattning företagsbot kunna bli ett verksamt sanktionsmedel mot arbetsmiljöbrott. De överväganden av Miljöskyddskommittén redovisats i det föregående som har enligt Arbetsmiljölagutredningens uppfattning bäring även på brott inom arbetsmiljöområdet. Arbetsmiljölagutredningen biträder därför från de synpunkter, som utredningen har att bevaka, det förslag till ändring av brottsbalkens bestämmelser företagsbot har framom som lagts av Miljöskyddskommittén.

5.5.3 Sanktionsavgifter

Gällande riktlinjer I propositionen om nya förverkandebestämmelser prop. l98l82zl42 s. 12 påpekades att förslaget i promemorian Ds Ju 1981:3 byggde på

134 Sanktioner

tanken att den generella förverkandebestämmelsen i vissa fall och på särskilda områden skulle kunna kompletteras med sanktionsavgifter för företag. l promemorian föreslogs i sammanfattning följande principer böra gälla för avgiftssystem inom specialstraffrätten:

Ett avgiftssystem kan erbjuda en ändamålsenlig lösning i fall där regelöverträdelser är särskilt frekventa eller speciella svårigheter föreligger att beräkna storleken av den vinst eller besparing som uppnås i det särskilda fallet. Andra fall är när den ekonomiska fördelen av en isolerad överträdelse genomsnittligt sett kan bedömas som låg, samtidigt som samhällets behov av skydd på det aktuella området är så framträdande, att inte bara den ekonomiska fördelen i det särskilda fallet utan redan utsikten till vinst eller besparing bör neutraliseras.

Avgifter bör få förekomma endast inom speciella och klart avgränsade rättsomräden. l den mån de används på näringsregleringens område bör de vara knutna till särskilda föreskrifter som näringsutövarna har att iaktta i denna egenskap.

Bestämmelserna om beräkning av avgiftsbeloppet bör i all möjlig utsträckning konstrueras så att de utgår från ett mätbart moment i den aktuella överträdelsen en parameter som gör det möjligt - att förutse och fastställa hur stor avgiften skall bli i det särskilda fallet. Konstruktionen kan vara utformad på ett sådant sätt att den schablonmässigt fastställda avgiften kan beräknas genomsnittligt motsvara den uppkomna vinsten vid varje särskild överträdelse. I de fall då det bedöms angeläget att söka neutralisera redan ut-

Sanktioner 135

sikten till vinst bör dock hinder inte föreligga mot att låta avgiften utgå enligt grunder som leder till väsentligt högre avgiftsbelopp.

4. Beroende på det aktuella rättsområdets natur bör särskilt prövas om uppsåt eller oaktsamhet skall förutsättas för avgiftsskyldighet eller om denna skyldighet kan bygga på strikt ansvar. För att en konstruktion med strikt ansvar skall vara försvarbar från rättssäkerhetssynpunkt bör förutsättas att det finns starkt stöd för en presumtion om att överträdelser på området inte kan förekomma annat än som en följd av uppsåt eller oaktsamhet. Vidare måste uppmärksammas att särskilda undantag från det strikta ansvaret även i dessa fall kan vara nödvändiga med hänsyn till förhållandena inom avgiftens användningsområde eller till reglernas utformning i övrigt. Sådana undantag bör så långt möjligt vara preciserade, så att det inte föreligger någon tvekan om deras räckvidd. Det sistnänmda gäller öven i fråga bestämmelser om som reglerar möjligheten till jämkning av avgiftsbeloppet.

5. Det bör inte föreligga något hinder mot att låta avgiftsregler som i första hand riktas mot juridiska personer och straffrättsliga bestämmelser riktade mot fysiska tillämpliga vid personer vara sidan av varandra. De subjektiva rekvisiten kan därvid vara annorlunda utformade i de olika systemen, strikt vid avgift ansvar och uppsåt eller oaktsamhet vid straffrättsligt ansvar. Om det rör sig om mindre allvarliga överträdelser, kan den vinsteliminering som uppnås genom avgiften framstå som en fullt tillräcklig åtgärd. Det kan i så fall bli aktuellt att låta införandet av ett avgiftssystem innebära att de aktuella gärningarna inte längre är straffbara.

136 Sanktioner

Åläggande avgiftsskyldighet kan i viss utsträckning överlämnas

av till de administrativa myndigheter som är verksamma på det aktuella området. I vissa fall är det emellertid lämpligt att överlämna denna prövning till de allmänna domstolarna. Det gäller främst när avgiftsskyldigheten görs beroende av huruvida överträdelsen skett av uppsåt eller oaktsamhet och när reglerna är utformade på sådant sätt att det finns utrymme för betydande skönsmässiga bedömningar. I sådana falla kan sakkunniga administrativa myndigheter ges ställning som initiativtagare till eller part i domstolsprocessen.

Föredragande departementschefen betonade vikten av att avgiftssystem på nya områden infördes först efter noggranna överväganden om behov föreligger. Systemen borde i så fall i linje med vad som anförts i promemorian utformas på ett sådant sätt att anspråk på rättssäkerhet blir fullt ut tillgodosedda. Med detta anslöt sig departementschefen till riktlinjerna. Justitieutskottet JuU 198182:53 s. 6 ff. lämnade vad departementschefen anfört utan erinran med tillägg att utskottet ansåg det viktigt att avgiftssystem utgår från den straffrättsliga skuldprincipen även om avgiftsskyldighet förutsätts kunna i särskilda fall bygga på strikt ansvar.

Sanktionsavgifier i annan lagstifining Exempel på sanktionsavgifter är miljöskyddsavgift enligt miljöskyddslagen 1969:387, överlastavgift enligt lagen 1972:435 om överlastavgift, övertidsavgift enligt arbetstidslagen 1982:673, byggnadsavgift

Sanktioner 137

och tilläggsavgift enligt plan- och bygglagen 1987: 10 och skattetillägg enligt taxeringslagen 1990:324. Miljöskyddskommittéen föreslår i sitt nämnda betänkande SOU 1993:27 Del 1 s. 670 ff. att den nuvarande miljöskyddsavgiften, som direkt syftar till att eliminera den ekonomiska vinningen ett miljöbav rott, byts ut mot en miljöskyddsavgift med vidare syftning. Den föreslagna miljöskyddsavgiften siktar framför allt på den gråzon mellan det tillåtna och det straffvärda där det kan framstå som stötande att någon sanktion inträder. Rörande enskildheterna fär Arbetsmiljölagutredningen hänvisa till betänkandet. Som anmärkningsvärt mä emellertid här framhållas att förslaget utgår från miljöskyddsavgiften inom att överskådlig tid oftast inte kommer att kunna bestämmas efter några mätbara moment i överträdelsen utan i stället får bestämmas i det enskilda fallet. Härvid skall enligt Miljöskyddskommitténs förslag beaktas vikten av den föreskrift överträtts, omfattningen översom av trädelsen och den skada eller fara som överträdelsen inneburit.

Arbetsmiüölagsutredningens förslag

Mot bakgrund av de allmänna synpunkter Arbetsmiljölagsutredsom ningen har anfört i avsnitt 5.5.1 förordar utredningen att möjlighet att föreskriva sanktionsavgifter för företag i viss utsträckning införs i arbetsmiljölagen. Härvid konstruktion med strikt där avses en ansvar avgifter kan dömas ut när överträdelse har skett föreskrift. Avav en görande för utredningens ställningstagande är den effektivisering av sanktionssystemet som kan vinnas kan begränsa erforderlig om man utredning till att gälla endast själva överträdelsen. Tanken är därvid att man inte skall behöva mer eller mindre resultatlöst satsa på att resurser belägga hos vem inom ett företag uppsåtet eller oaktsamheten bakom

138 Sanktioner

överträdelsen närmast är att söka. Administrativt och processekonomiskt vinns motsvarande lättnader, och åklagarnas resurser kan mera användas på områden där större utsikter finns att nå påtagliga resultat. Enligt ArbetsmiljÖlagsutredningens uppfattning bör det på arbetsmiljöområdet vara ett oavvisligt krav att avgiftsbeloppen kan beräknas på förhand och inte fastställs i efterhand med utgångspunkt från omständigheterna i det enskilda fallet. Endast på så sätt synes en klar gräns kunna hållas mellan en straffprocess och något som snarast framstår som ett parallellt brottmålsförfarande där den tilltalade är ett företag. Effektivitetsvinster och motsvarande resursbesparing genom sanktionsavgifter står främst att vinna när det gäller överträdelser av föreskrifter om formella förfaranden eller preciserade åtgärder. Föreskrifter av den karaktären finns i arbetsmiljölagens 4 kap. Här avses bemyndigandeföreskrifterna om produktkontroll och tillstândsprövning av arbetsprocesser m.m. 4 kap. l och 2 §§, vissa register och undersökning av skyddsförhållanden m.m. 4 kap. 3 § samt anmälan, uppgifter till tillsynsmyndighet och förvaring av handlingar 4 kap. 8. När det gäller dessa föreskrifter kan man dessutom klart presumera att överträdelser inte förekommer annat än som en följd av uppsåt eller oaktsamhet inom det berörda företaget. Annorlunda är förhållandet i de fall då arbetsmiljölagens sanktionssystem bygger på att tillsynsmyndigheterna kan meddela föreläggande eller förbud i det enskilda fallet. Mot sanktionsavgifter talar här samma skäl som anförts mot direkta straffpåföljder i dessa fall jfr avsnitt 5.2. Vad därefter angår arbetsmiljöbrott enligt brottsbalken skulle avgifter kunna vara stötande med hänsyn till resultatet av överträdelsen. Mot avgifter i de nu nämnda fallen talar också svårigheten, för att inte säga

Sanktioner 139

omöjligheten, att här ange förutsebara och rimliga avgifter för olika slags eventuella överträdelser. Liknande skäl talar mot avgifter vid överträdelser av sådana direkt straffsanktionerade föreskrifter i arbetsmiljölagen som inte särskilt nämnts i det föregående bl.a. 4 kap. 4-7 §§ om generella förbud, läkarundersökningar föreskrifm.m. samt ter enligt 5 kap. om minderåriga. Ytterligare ett skäl mot avgifter kan vara att föreskrivande av sådana är onödigt med hänsyn till den ringa frekvensen av överträdelser på området. Som exempel kan nämnas 4 kap. 7 § arbetsmiljölagen som handlar om register vid vissa läkarundersökningar. Utredningen förordar sålunda att Arbetarskyddsstyrelsen bemyndigas att föreskriva att en särskild avgift skall betalas överträdelse har om skett av en föreskrift som har meddelats med stöd 4 kap. l-3 eller av 8 Avgiften skall betalas även överträdelsen inte har skett uppsåtom ligen eller av oaktsamhet. Den skall påföras den verksamhet där överträdelsen skedde. Vidare förordas bestämmelse att Arbetarskyddsstyrelsen, när en styrelsen föreskriver särskild avgift, hur avgiften skall beräken anger nas. Viktigt är att avgiftsbeloppet skall kunna fastställas direkt med ledning av den angivna beräkningsgrunden. Vad gäller förhållandet mellan förordade särskilda avgift och företagsbot vill utredningen framhålla att utdömande företagsbot förutav sätter att ett brott av allvarligt slag uppsåtligen eller oaktsamhet av begåtts i näringsverksamhet. Den förordade avgiften á andra sidan avses utgå med schablonbelopp som påförs när överträdelsen är av relativt lindrig art och någon utredning det personliga ansvaret och om det subjektiva rekvisitet inte är påkallad.

140 Sanktioner

Gäller det indragning av ekonomisk vinst kan förverkandeinstitutet anlitas. Utredningen förordar mot denna bakgrund en lägsta gräns av 1.000 kronor och en högsta gräns av 100.000 kronor för den särskilda avgiften. Avgiften skall utgå med schablonbelopp. Innan en avgift av förordat slag påförs behövs emellertid en prövning om en överträdelse faktiskt har skett. Denna prövning bör i princip utföras av domstol. Eftersom avgiften ligger vid sidan om straffansvaret förordar utredningen att frågan om utdömande prövas av förvaltningsdomstol. De åsyftade resultaten med avgiften effektivisering av sanktions- systemet och administrativa lättnader nås enligt utredningens mening bäst om talan om ádömande av avgiften förs av yrkesinspektionen eller Arbetarskyddsstyrelsen. Utredningen förordar att så sker. Tillsynsmyndigheten får antas redan vara insatt i ärendet och skulle under alla förhållanden haft att initiera prövningen. För åklagarmyndigheterna innebär det förordade förfarandet en resursbesparing, eftersom antalet av tillsynsmyndigheterna påkallade förundersökningar i arbetsmiljöärenden samtidigt kan antas minska. Frågor om påförande av sanktionsavgifter får antas bli enkla ur handläggningssynpunkt. Utredningen förordar att avgift även skall kunna åläggas efter ett föreläggande av den handläggande tillsynsmyndigheten. Om föreläggandet godkänns av företagaren, skall det gälla som en lagakraftvunnen dom som meddelats av domstol. Ett vanligt argument mot införande av sanktionsavgifter har varit att det då är möjligt att begå överträdelser och sedan köpa sig fri. Avsikten med utredningens förslag är emellertid att de straffrättsliga sanktionerna skall kvarstå. Självfallet bör emellertid ett avgiftsförfarande och ett straffförfarande inte pågå parallellt utan hänsyn till det andra

Sanktioner 141

förfarandet. Enligt utredningens förslag får avgift efterges en om det till följd av straff, företagsbot eller förverkande som följer på övertrådelsen eller av annan orsak skulle vara oskäligt att påföra avgiften. Gäller det å andra sidan lindriga fall som omfattas föreskrifter av om avgift, kan det i många fall tillräckligt vara att avgift påförs. Med tanke på sådana fall förordar utredningen en bestämmelse att åtal för en överträdelse, som omfattas av en föreskrift avgift, får väckas om endast om det av särskilda skäl är påkallat allmän synpunkt. Förslaget ur om införande av sanktionsavgifter på arbetsmiljöområdet skall sålunda också ses som en avkriminalisering i viss utsträckning arbetsmilav jölagens direkt straffsanktionerade bestämmelser.

5.5.4 Tillägg beträffande intemkontrollen

I de uttalanden, ledde till att Arbetsmiljölagsutredningen tillsattes, som fokuserades tillsyn och sanktioner när det gäller internkontroll. Med anledning härav har utredningen särskilt uppmärksammat dessa frågor vid redovisningen av hur olika sanktioner har använts för komma att tillrätta med brister i arbetsmiljön avsnitt 5.4. Utredningen vill tilllägga följande. Förelägganden eller förbud har än så länge i ringa utsträckning använts för att driva genom krav på internkontroll. Detta får i ses samband med att Arbetarskyddsstyrelsens föreskrifter internkontroll om endast gällt sedan den 1 januari 1993. l föreskrifterna preciseras kraven. Den ringa användningen kan också antas bero på att yrkesinspektionens tillsyn av intemkontrollen s.k. systemtillsyn fortfarande är

142 Sanktioner

under utveckling. Det gäller särskilt i fråga om metodiken att utforma krav. Allmänt kan emellertid i nuvarande skede sägas att sanktionsavgifter framstår som mindre lämpliga när det gäller upprättande av handlingsplaner och andra internkontrollkrav. Om ett system med sanktionsavgifter införs med sikte på internkontrollen riskerar man enligt utredningens mening att intresset förskjuts från innehållet i internkontrollen som helhet till de direkt sanktionerade förfarandena. Om exempelvis en avgift knyts till skyldigheten att upprätta en handlingsplan kan det, om ingen plan kommer till stånd, te sig som det väsentliga att avgiften döms ut och att det formella kravet uppfylls. Till saken hör då också att åtaganden enligt en handlingsplan inte kan páföljdssanktioneras, i vart fall inte så länge det inte dessutom införs någon form av myndighetsfastställelse av planen. I stället bör i denna situation intresset riktas mot de bakomliggande förhållandena och mot hur internkontrollen som helhet fungerar. I dessa avseenden finns behov av synpunkter från yrkesinspektionen om hur kraven bör preciseras i det enskilda fallet. Om yrkesinspektionen inte får gehör för sina synpunkter är ett föreläggande det ändamålsenliga instrumentet. Utredningen anser för sin del att något förslag om särskilda sanktioner när det gäller internkontroll inte är motiverat.

Överklagande 143

6. Överklagande

6.1 Inledning

Arbetsmiljölagen innehåller bestämmelser offentlig tillsyn över om arbetsmiljölagstiftningens efterlevnad. Tillsynen utövas Arbetarav skyddsverket, som består Arbetarskyddsstyrelsen på central nivå och av av yrkesinspektionen på regional nivå. Den regionala tillsynen sker under styrelsens överinseende. Arbetarskyddstyrelsen meddelar med stöd bemyndiganden i av arbetsmiljöförordningen föreskrifter arbetsmiljöns beskaffenhet. om Arbetarskyddsstyrelsens generaldirektör är chef för myndigheten. Vid myndigheten finns också en styrelse som består högst sju ledamöter, av generaldirektören medräknad. Regeringen förordnar generaldirektören och utser de andra ledamöterna för bestämd tid. Generaldirektören en avgör ärenden som inte skall avgöras myndighetens styrelse eller av något annat beslutsorgan inom Arbetarskyddsstyrelsen. Myndighetens styrelse avgör bl.a. förvaltningsärenden, tillämpning som avser av arbetsmiljölagstiftningen. Yrkesinspektionen är uppdelad på 19 distrikt. Vid varje distrikt finns en tillsynsdirektör, är chef för distriktet. som Vid varje distrikt finns också en yrkesinspektionsnämnd består som av högst sju ledamöter, tillsynsdirektören medräknad. Regeringen förordnar tillsynsdirektör och utser övriga ledamöter. Yrkesinspektionen får meddela de förelägganden eller förbud som behövs för att arbetsmiljölagen eller föreskrifter har meddelats med som stöd av lagen skall efterlevas. l beslut föreläggande eller förbud kan om yrkesinspektionen sätta ut vite. Om någon inte vidtar åtgärd en som åligger honom enligt ett föreläggande, får yrkesinspektionen förordna

144 Överklagande

om rättelse på hans bekostnad. Yrkesinspektionen kan vidare med stöd av föreskrifter från Arbetarskyddsstyrelsen i vissa fall besluta om undantag från föreskrifter eller om tillstånd. Det ingår i yrkesinspektionsnämndens uppgifter att bl.a. avgöra ärenden om förelägganden och förbud enligt arbetsmiljölagstiftningen. Arbetarskyddsstyrelscn har samma beslutsbefogenheter i fråga om föreläggande och förbud som yrkesinspektionen. Arbetarskyddsstyrelsen är dessutom första instans i fråga om vissa dispenser. Yrkesinspektionens beslut får överklagas hos Arbetarskyddsstyrelsen. Styrelsens beslut i arbetsmiljöärenden får i regel överklagas hos regeringen. Denna ordning har gällt sedan år 1974. Utredningens uppdrag är att pröva om det finns förutsättningar att ta bort möjligheten att överklaga beslut enligt arbetsmiljölagen till regeringen som tredje och sista instans. Skulle utredningen finna att några ärenden är av den karaktären att de även fortsättningsvis skall kunna prövas av regeringen, skall utredningen enligt direktiven lägga fram förslag om formerna för att åstadkomma en sådan prövning. Därvid bör ett förfarande med Överlämnande av ärenden till regeringen övervägas som ett alternativ till överklagande. Utredningen skall beakta Europakonventionens krav på domstolsprövning samt lagen om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut.

6.2 Riktlinjer för regeringens befattning med besvärsärenden

År 1984 antog riksdagen vissa riktlinjer om möjligheterna att överklaga myndighetsbeslut till regeringen prop. 198384:120, bet. KU23, rskr. 250. Riktlinjerna innebär att regeringen i princip inte bör vara

Överklagande 145

besvärsinstans annat än när det behövs för politisk styrning en av praxis. l de fall en politisk styrning inte är nödvändig eller önskvärd anger riktlinjerna ett antal olika sätt att befria regeringen från besvärsärenden. Prövning av två kvalificerade myndigheter under regeringsniván anvisas som ett sådant sätt. Ett annat är överlämnande av ärenden till regeringen i stället for rätt att överklaga. Domstolsprövning anvisas väg som en då saken är sådan att prövning domstol framstår lämplig. I av som sistnämnda fall bör man enligt riktlinjerna hålla fast vid principen att ärenden där rättsfrágan är huvudsak skall gå till domstol medan ärenden där lämplighetsbedömningar dominerar skall prövas i adminstrativ ordning.

6.3 Europakonventionen

Sedan år 1952 är Sverige bundet Europarådets konvention angående av skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Konventionen innehåller bestämmelser ett antal fri- och rättigheter. om Efterlevnaden av konventionen kontrolleras bl.a. kommission och av en en domstol med säte i Strasbourg Europadomstolen. En av bestämmelserna i Europakonventionen gäller den enskildes rätt att få sina civila rättigheter och skyldigheter prövade inför inhemsk en domstol. Enligt artikel 6 skall sålunda när det gäller att pröva envar, hans civila rättigheter och skyldigheter, berättigad till opartisk vara en och offentlig rättegång inom skälig tid och infor oavhängig och en opartisk domstol som upprättats enligt lag.

146 Överklagande

Europadomstolen har i sin praxis utvidgat begreppet civila rättigheter och skyldigheter till att omfatta inte bara sådana rättigheter och skyldigheter som traditionellt brukar räknas till civilrätten. Domstolen anser att även tillämpningen av vissa regler i den offentliga rätten som rör förhållandet mellan enskilda människor och det allmänna gäller civila rättigheter och skyldigheter i den mening som avses i konventionen.

6.4 Lagen om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut

Mot bakgrund av Europadomstolens praxis när det gäller tillämpningen av artikel 6 i Europakonventionen har möjligheten till domstolsprövning utvidgats genom lagen 1988:205 om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut. Lagen trädde i kraft den 1 juni 1988 och innebär sammanfattningsvis följande. Regeringsrätten skall, på ansökan av enskild part i ett sådant förvaltningsärende som rör något förhållande som avses i 8 kap. 2 eller 3 § regeringsformen, pröva om avgörandet strider mot någon rättsregel. Det första av dessa lagrum omfattar föreskrifter som rör enskildas personliga ställning samt deras personliga och ekonomiska förhållanden inbördes. Det andra lagrummet avser sådana föreskrifter som angår förhållandet mellan enskilda och det allmänna. Rättsprövning kan gälla endast sådana beslut som innebär myndighetsutövning mot den enskilde. Dessutom krävs att beslutet annars kan prövas av domstol endast efter ansökan om resning och inte skulle ha kunnat överprövas i annan ordning. Beslut av vissa nämnder är dock undantagna från rättsprövning, liksom beslut i vissa typer av ärenden. Av förarbetena till lagen framgår att Regeringsrättens prövning skall omfatta inte bara lagtolkning

SOU l993:8l Överklagande 147

utan också faktabedömning och bevisvärdering. Även kraven i l kap. 9 § regeringsformen om allas likhet inför lagen samt saklighet och om opartiskhet bör kunna prövas. Det är däremot inte avsett att rättsprövning skall kunna ske av politiska lämplighetsfrågor i egentlig mening. Rättsprövningslagen gällde från början till utgången år 1991. Den av har därefter förlängts till utgången av år 1994. I det senaste lagstiftningsårendet anfördes som motiv för att inte då ta ställning till om rättsprövningslagen borde permanentas att Europadomstolen ännu inte prövat något klagomål över beslut meddelats Regeringsrätten som av med stöd av rättsprövningslagen. Vidare anfördes bl.a. att översynen av olika författningar syftande till att svensk rätt skall tillgodose Europakonventionens krav på tillgång till domstolsprövning, ännu inte var avslutad. Resultatet av denna översyn skulle nämligen kunna komma att inverka på rättsprövningslagens tillämpningsområde, vilket på sikt skulle kunna leda till att rättsprövningslagens särskilda regler om domstolsprövning blev överflödiga prop. l99091:l76 och bet. 199192:KUl2.

6.5 Domstolsutredningens förslag

I januari 1990 tillsattes Domstolsutredningen, parlamentarisk komen mitté med uppdrag bl.a. att utreda domstolarnas framtida uppgifter och arbetssätt. I domstolsutredningens uppdrag har ingått att belysa vilka frågor som över huvud taget är sådana att de måste prövas domstoav lar, dvs. arbetsfördelningen mellan förvaltning och domstolar. I denna del har uppdraget även omfattat uppgiften att undersöka området för om domstolsprövning bör utökas. Utredningen skulle också över arbetsse

148 Överklagande

fördelningen mellan de båda allmänna domstolsorganisationema samt reglerna om omprövning, överklagande och instansordning. Utredningen skulle särskilt överväga arbetsfördelningen mellan de olika domstolsinstanserna inom resp. domstolsorganisation och utreda vissa frågor om prövningstillstånd i hovrätt och kammarrätt. Domstolsutredningen föreslår i sitt betänkande SOU 1991:106 Domstolarna inför 2000-talet en rad förändringar i fråga om domstolarnas verksamhet och funktion. I den följande framställningen redovisas i korthet vissa delar av Domstolsutredningens överväganden och förslag när det gäller arbetsfördelningen mellan förvaltning och domstolar samt överklagande och instansordning inom den allmänna förvaltningsdomstolsorganisationen. När det gäller arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning har utredningen mot bakgrund av vissa grundlagsbud och konventionsátaganden försökt beskriva vad som måste förbehållas domstolarna. Utredningen kommer fram till att regeringsformen RF ger lagstiftaren ganska fria händer beträffande vilka frågor som skall vara föremål för domstolsprövning men att handlingsfriheten begränsas avsevärt genom internationella åtaganden, i första hand Europakonventionen. Domstolsutredningen sammanfattar de frågor där den enskilde bör ha rätt till domstolsprövning enligt följande: rättstvister mellan enskilda enligt 11 kap. 3 § RF, 2. tvister mellan enskilda och det allmänna som enligt praxis i de europeiska organen anses innefatta prövning civila rättigheter och av skyldigheter enligt Europakonventionen, frågor om anklagelser för brott enligt Europakonventionen, frågor om frihetsberövanden enligt 2 kap. 9 § RF och Europakonventionen,

Överklagande

vissa andra för den enskilde särskilt

betydelsefulla frågor, där domstolsprövning varken garanteras enligt RF eller Europakonventionen men där den enskildes rätt till domstolsprövning får oomtvistad, anses t.ex. frågor om skatt.

När det gäller frågorna om överklagande och instansordning inom den allmänna förvaltningsdomstolsorganisationen anför Domstolsutredningen inledningsvis att en av grundtankarna i det reformarbete som under senare år har bedrivits på rättsväsendets område har varit att tyngdpunkten i rättskipningen skall ligga i första instans. Ett inte ringa antal förvaltningsmål börjar dock direkt i kammarrätt. Under 1988 var det enligt utredningen cirka 8 500 mål som inte hade prövats i domstol innan de anhängiggjordes i kammarrätt. Domstolsutredningen konstaterar att det inte finns några klara riktlinjer för när en förvaltningsfråga skall prövas eller överprövas domav stol. Trots detta är det enligt utredningen uppenbart att det finns grundläggande skillnader mellan förvaltningsmyndigheter och förvaltningsdomstolar. Utredningen anför att förvaltningsmyndigheternas prövning av ett ärende ofta är av mycket kvalificerad natur och bygger på god kännedom och bred erfarenhet av det ämnesområde det är fråga som om. Oavsett hur kvalificerad den prövande förvaltningsmyndigheten än är kan och bör enligt utredningen dess prövning inte ersätta domen stolsprövning. Domstolsutredningen att principiella och praktiska anser skäl talar för att denna prövning skall börja i den lägsta instansen, dvs. i länsrätt. Den omständigheten att förvaltningsärendet har prövats av en central eller regional myndighet med kvalificerad sammansättning eller

150 Överklagande

nämnd med domstolsliknande sammansättning kan enligt utav en en redningen i regel inte föranleda någon annan bedömning. Domstolsutredningen har gått igenom de effekter som kan bli följden att länsrätt som första domstol Överprövar förvaltningsbeslut. Som av ett framträdande problem anger utredningen den omständigheten att mer instanskedjan förlängs. Att behöva passera ytterligare en instans för att få fram ett slutligt avgörande kan enligt utredningen onekligen medföra olägenheter för den enskilde. Vid övervägande av vilka möjligheter som står till buds för att motverka detta finner utredningen att införande av prövningstillstånd till kammarrätten är ett alternativ. Domstolsutredningen hänvisar emellertid i detta sammanhang till att utredningen i sina särskilda överväganden i denna fråga inte funnit tiden mogen för införande prövningstillstånd i kammarrätt. Ett annat alternativ för att av motverka förlängning instanskedjan är att begränsa det antal förav valtningsmyndigheter som är inkopplade i ett ärende innan det kommer till länsrätten. Domstolsutredningen kontaterar emellertid att frågan om att begränsa antalet förvaltningsmyndigheter innebär ett ifrågasättande bl.a. av den besvärsfunktion som vissa centrala statliga myndigheter har i förhållande till underordnade myndigheter. Utredningen har inte ansett sig ha möjlighet att utreda om det är befogat att ta bort besvärsprövningen hos vissa myndigheter. Problemet med en lång instanskedja skall enligt utredningen emellertid inte överdrivas. Utredningen hänvisar därvid till att riksdagen under våren 1991 bedömt ett sådant problem. Då beslutades nämligen att den stora gruppen socialförsäkringsmál skulle överklagas till länsrätt i stället för som tidigare till försäkringsrätt. Därvid har man alltså enligt utredningen ansett att fördelarna med att länsrätt prövar ärendena som första domstolsinstans väger över de eventuella olägenheter en förlängd instanskedja kan innebära.

Överklagande 151

Efter en särskild genomgång särskilt stora målgrupper i dag av som börjar i kammarrätt kommer utredningen fram till att instansordningen bör ändras på ett antal områden. Utredningen föreslår att kriminalvårdsmål, kommunalbesvärsmål, mål från hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd, sekretessmål, studiestödsmál och vissa länsstyrelsemål byggnadsmål, hälsoskyddsmål, renhállningsmål, djurskyddsmál, vapenmål skall överklagas till länsrätt i stället för som nu till kammarrätt. Utöver dessa måltyper förekommer cirka 200 andra målgrupper där kammarrätten är första domstolsinstans. Domstolsutredningen har av tidsskäl inte kunnat granska varje enskild måltyp som ingår i denna grupp. Utredningen anför att en översiktlig genomgång dock visar att det knappast kan finnas några hinder mot att även i dessa mål typer av följa principen att den första domstolsprövningen alltid skall ske i länsrätt. Utredningen föreslår därför att länsrätt i princip blir första domstolsinstans i samtliga måltyper där kammarrätt i dag har denna funktion. Enligt utredningen bör det krävas mycket starka skäl för att frångå denna princip. Utredningen gör dock den reservationen närmare att en genomgång av varje enskild måltyp i undantagsfall kan visa antas att det finns sådana skäl. Domstolsutredningen anför avslutningsvis att dessa principer givetvis bör vägledande även när det gäller vara nya grupper av förvaltningsärenden som skall prövas domstol. av

152 Överklagande

6.6 Utredningens överväganden

Bakgrunden till den nuvarande ordningen Som har framgått inledningsvis i detta avsnitt har den nuvarande överklagandeordningen gällt sedan år 1974. Före den 1 januari 1974 gällde att en yrkesinspektör hade möjlighet att förelägga arbetsgivare att avhjälpa missförhållanden i arbetsmiljön. Talan mot yrkesinspektörens beslut fick föras hos Arbetarskyddstyrelsen. Styrelsens beslut kunde överklagas hos kammarrätten. Genom en reform år 1973 av den dåvarande arbetarskyddslagen vidtogs bl.a. ändringar när det gällde den offentliga tillsynen enligt arbetarskyddslagen. Vid yrkesinspektionen inrättades en yrkesinspektionsnänmd med yrkesinspektören som ordförande och med deltagande av representanter för arbetsmarknadens parter. Genom nämnden skulle parterna få möjlighet att utöva ett direkt inflytande på yrkesinspektionens verksamhet. Beslut om förelägganden och förbud som kunde behövas, om ett arbetsställe inte uppfyllde kraven enligt arbetarskyddslagstiftningen, skulle i fortsättningen avgöras av den partssammansatta yrkesinspektionsnämnden. Detta reglerades i myndighetens instruktion. Hos Arbetarskyddsstyrelsen hade sedan den l juli 1972 rättstillämpningsfrågor av principiell betydelse eller större vikt avgjorts av den partssammansatta verksstyrelsen. Mot bakgrund framför allt av att arbetarskyddsfrågor sålunda skulle kunna komma att avgöras av två partssammansatta organ ansågs det inte vara någon lämplig ordning att låta dessa frågor gå till prövning av allmän förvaltningsdomstol prop. 1973:130 s. 194 och SOU 1972:86

298 f.. Överklagandeordningen ändrades därför på så sätt att talan

s.

Överklagande

mot Arbetarskyddsstyrelsens beslut skulle föras hos regeringen i stället för hos kammarrätten. Fr.o.m. den l oktober 1992 gäller att Arbetarskyddsstyrelsens styrelse och yrkesinspektionsnänmden inte längre skall vara partssammansatta. Man kan sålunda konstatera att det skäl departemenschefen vid som 1973 års reform framför allt ansåg motivera en regeringsprövning inte längre föreligger.

Utgångspunkten för utredningens direktiv

Vid utformningen av utredningens uppdrag har utgångspunkten varit att det kan finnas vissa ärenden enligt arbetsmiljölagen som är av den karaktären att de inte bör undantas från möjligheten till prövning av regeringen. Ärenden som därvid åsyftats torde vara sådana där mera övergripande avvägningar framför allt ekonomisk av natur bör spela stor roll vid avgörandet och därför bör förbehållna regeringen vara som ansvarigt politiskt organ. Ett krav på arbetsmiljöförbättrande åtgärder kan också behöva vägas mot arbetsmarknads- eller regionalpolitiska effekter.

Genomgång regeringsbeslut av

För att få en uppfattning i vilken utsträckning avvägningar om av det nyss angivna slaget gjorts och i vad mån regeringen beslut i genom överklagade ärenden styrt praxis inom arbetsmiljöområdet har utredningen gått igenom de beslut i besvärsärenden med regeringen som tredje instans som förekommit fr.0.m. år 1974 mitten t.o.m. av mars 1993. Genomgången har framför allt koncentrerats till sådana överklaganden rört frågor föreläggande och förbud. som om I genomsnitt

154 Överklagande

rör det sig om drygt sju beslut per år, eller totalt cirka 140 ärenden. De arbetsmiljöfrågor som varit aktuella i besvärsfallen fördelar sig i huvudsak enligt följande uppställning:

Sakfråga Antal Arbetsorganisation 3 Utbildning 2

Behovet av regeringsprövning i ärenden om förelägganden och förbud Sammanställningen visar att många olika typer av arbetsmiljöfaktorer varit aktuella i besvärsärendena. Vanligast är fall som gäller arbetslokaler, arbetshygien, personalutrymmen, tekniska anordningar och ensamarbete. I endast ett fåtal av de fall som förekommit har regeringen ändrat Arbetarskyddsstyrelsens beslut efter en prövning i sak. Någon motivering för utgången har som regel inte lämnats i dessa fall. I de fall skäl angetts är de inte särskilt utförliga utan består i hänvisningar till omständigheterna och liknande allmänt hållna uttryck. Avsaknad av egentliga motiveringar i regeringsbeslut skall bl.a. ses mot bakgrund av

Överklagande 155

det inte finns någon författningsenlig skyldighet för regeringen att motivera sina beslut. Vilka närmare överväganden dikterat utgången i de fall som som ändrats kan således inte utläsas av besluten. Genomgången av regeringsbesluten, som hänför sig till period närmare 20 år, dock en av ger inget omedelbart stöd för att det förekommit ärenden där sakfrågan motiverat sådan styrning som, i enlighet med 1984 års riktlinjer och utgångspunkten i direktiven till utredningen, bör uppgift för vara en regeringen. Redan detta talar starkt för att möjligheten till prövning av arbetsmiljöärenden hos regeringen bör kunna tas bort. Enstaka fall kan möjligen ge anledning till antagande att regeringen grundat sitt ändringsbeslut på en bedömning av mer övergripande natur utan att detta alltså framgår beslutet. Ett sådant fall är följande beslut av från år 1992 som bl.a. gällde ensamarbete. En livsmedelsbutik i landsorten hade träffat avtal med sparbank en om möjlighet för butikens kunder att vid utgångskassan i butiken få ta ut högst 5 000 kr kontant mot uppvisande av kontokort eller påteckning av check. Ett regionalt skyddsombud avbröt med stöd av 6 kap. 7 § arbetsmiljölagen kontantuttagsverksamheten. Yrkesinspektionen fann inte skäl att förbjuda verksamheten. Skyddsombudet överklagade inspektionens beslut till Arbetarskyddsstyrelsen och yrkade att butiken skulle förbjudas bedriva kontantuttagsverksamheten. Arbetarskyddsstyrelsen fann bl.a. att systemet med kontantuttag innebar påtaglig risk en för rån mot butikspersonalen men att en person kunde avhållas från att begå ett tänkt rån det arbetade fler än i butiken. Arbetarom en person skyddsstyrelsen förbjöd butiken att bedriva verksamhet med kontantuttag om inte vissa villkor var uppfyllda, bl.a. att det skulle finnas minst två personer som arbetade i butiken när den hölls öppen. Livsmedels-

156 Överklagande

butiken överklagade Arbetarskyddsstyrelsens beslut hos regeringen och yrkade att kravet på minst två arbetande i butiken vid öppethållande skulle upphävas. Regeringen biföll utan motivering överklagandet. Den närmast till hands liggande tolkningen av regeringens beslut är att regeringen gjort en annan bedömning av ránrisken än Arbetarskyddsstyrelsen. Uteslutet är emellertid inte att regeringen tagit regionalpolitiska hänsyn vid sin bedömning. Det kan t.ex. tänkas att regeringen ansett att den service i form kontantuttagsverksamhet på av som detta sätt kunde erbjudas befolkningen pá mindre ort så en var pass viktig att det kunde anses berättigat att kravet på tillfredsställande en säkerhet i arbetsmiljön fick vika. Även det bland de genomgångna besluten således finns om enstaka där utgången möjligen kan ses som ett utslag av att regeringen önskat styra praxis är huvudintrycket av genomgången ändå att de överklagade ärendena inte varit av den arten eller omfattningen att behovet av regeringsprövning varit särskilt framträdande.

Beslut som rör arbetsgivare inom den ojfentliga sektorn

Cirka 35 % av de fall som omfattas genomgången har rört den av offentliga sektorn arbetsmarknaden. Det skulle kunna hävdas av att regeringen i vart fall bör ha sista ordet när tvâ offentliga har organ olika uppfattning om vad som bör göras i viss arbetsmiljöfråga. Man en skulle alltså ha olika besvärsvägar, beroende på om arbetsgivaren tillhör den offentliga eller privata sektorn arbetsmarknaden. En ordning av med olika regler för offentlig och privat sektor bryter dock mot vad som länge gällt på arbetsmarknaden, nämligen strävan att ha samma regler för offentliga som för privata arbetsgivare. En särreglering av antytt slag bör därför undvikas. Det är vidare t.ex. i kommunerna inte

Överklagande

ovanligt att en viss verksamhet, t.ex. renhållning, drivs av kommunalägda bolag som formellt är att betrakta privata som rättssubjekt men där tyngdpunkten beslutsmässigt ligger inom den offentliga sektorn. Även mot den bakgrunden framstår en särreglering som olämplig.

Sammanfattning om behovet regeringsprövning i ärenden av om förelägganden och förbud

Utredningen anser sammanfattningsvis det inte finns att någon anledning att låta ärenden enligt arbetsmiljölagen förelägganden om och förbud som avgjorts yrkesinspektionen första instans av som komma under regeringens prövning. Detta innebär dels att den nuvarande möjligheten att överklaga sådana beslut till regeringen som tredje och sista instans bör tas bort, dels att frågan ordning med överlämnande om en av dessa typer av ärenden till regeringen i stället för rätt att överklaga inte längre är aktuell.

Behovet av regeringsprövning i dispensärerzden

Utöver beslut om förelägganden och förbud kan yrkesinspektionen, som redan nämnts i inledningen till detta avsnitt, i vissa fall besluta om undantag från föreskrifter eller tillstånd. Sådana beslut kan överom klagas till Arbetarskyddsstyrelsen, beslut i sin vars tur kan överklagas till regeringen. En översiktlig genomgång av regeringsbeslut visar att antalet dispens- och tillståndsärenden under senaste åren uppgått till fyra fem ärenden år. Dessa ärenden bör behandlas - per på samma sätt som ärenden om föreläggande och förbud. Bedömningarna blir ofta likartade i de båda ärendegrupperna. En föreskrift kan sägas vara ett på förhand givet föreläggande eller förbud vars frångående kräver

158 Överklagande

dispens eller tillstånd. Utredningen således att besvärsmöjligheten anser till regeringen även bör skäras i dispens- och tillståndsärenden. av

En ny instansordning Vilken instansordning bör då gälla för de ärenden som börjar hos yrkesinspektionen Med hänsyn till att det ofta blir fråga om skälighetsbedömningar i ärenden enligt arbetsmiljölagen framstår en prövning i

adminstrativ ordning i och för sig lämpligt.

som Riktlinjerna från år 1984 regeringens befattning med besvärsärenom den utgår, tidigare något berörts, bl.a. från att en prövning av två som kvalificerade förvaltningsmyndigheter utan möjlighet till överklagande hos regeringen är rationell ordning från såväl allmän som enskild en synpunkt. Denna ståndpunkt grundas på tanken att det väsentliga från rättssäkerhetssynpunkt är att prövningen överklaganden görs snabbt av och opartiskt av en kompetent instans.

Arbetarskyddsstyrelsen som slutinstans Inom arbetsmiljöområdet är Arbetarskyddsstyrelsen expertinstans och sakligt sett det mest kompetenta organet att pröva frågor enligt arbetsmiljölagen. Ur den synvinkeln kan Arbetarskyddsstyrelsen framstå som lämplig slutinstans vid överprövning av yrkesinspektionens avgöranen den. Någon förvaltningsmyndighet under regeringsnivån som kan arman ersätta Arbetarskyddsstyrelsen finns inte.

Europakonventionen Frågan att låta Arbetarskyddsstyrelsen vara slutinstans vid besvärsom prövning enligt arbetsmiljölagen kan emellertid inte bedömas utan

Överklagande 159

hänsynstagande till Europakonventionens krav på domstolsprövning. Det råder ingen tvekan om att förelågganden och förbud enligt arbetsmiljölagen som riktar sig mot enskilda faller under konventionens tilllämpningsområde. I denna görs ingen skillnad mellan å sidan fall ena där ett ingrepp i den enskildes rättssfár grundas på rättslig bedömen ning och å andra sidan sådana där en lâmplighetsavvägning sker. Kravet på att den enskilde skall kunna få sin sak prövad domstol gäller av i båda fallen. Den allt större betydelse som Europakonventionens krav på domstolsprövning har fått för svensk rätt innebär besvärsprövatt en ning som sker enbart i adminstrativ ordning någon form domutan av stolskontroll inte längre framstår något egentligt alternativ vid som utformningen av en besvärsordning. Ett föreläggande eller förbud mot

en arbetsgivare i det allmännas verksamhet skulle i och för

sig kunna prövas uteslutande i adminstrativ ordning, eftersom konventionen enbart tar sikte på beslut som gäller enskilda. Som tidigare anförts bör dock samma regler gälla för både den privata och den offentliga sektorn.

Rättsprövningslagen

Kravet på domstolsprövning enligt Europakonventionen har gjort sig gällande redan inom det rådande besvärssystemet enligt arbetsmiljölagen och inom andra rättsområden där besvärsprövningen sker i adminstrativ ordning. Rättsprövningslagen har tillkommit som en lösning på konventionskravet. När det gäller arbetsmiljöområdet kan nämnas att Regeringsrätten rättsprövat ett regeringsbeslut som gällde ett föreläggande för ett byggföretag att vidta arbetsmiljöförbättrande åtgärder Regeringsrättens beslut den 26 november 1990 957-1990. nr Om regeringen elimineras ur instanskedjan i de nuvarande treinstansärendena och Arbetarskyddstyrelsen görs till slutinstans i dessa kom-

160 Överklagande

mer möjlighet till domstolsprövning enligt rättsprövningslagen att gälla för styrelsens beslut. En sådan prövningsmöjlighet kan i och för sig tyckas vara en godtagbar lösning. Som tidigare framgått är det emellertid inte givet att rättsprövningslagens särskilda regler om domstolsprövning kommer att gälla framdeles. Riksdagen har tvärtom förutsatt att rättsprövningslagen skall följas upp med en översyn av instansordningen i de ärenden som berörs. Till detta kommer att rättsprövningslagen för närvarande ses över av Fri- och rättighetskommittén Ju 1992:01. Kommittén skall utreda frågan om utvidgat grundlagsskydd för grundläggande fri- och rättigheter samt Ökade möjligheter till domstolsprövning. Kommittén bår enligt direktiven dir. 1991:119 ta ställning till om den svenska domstolskontrollen av förvaltningsbeslut bör förbättras så att en generell möjlighet till domstolsprövning införs. I uppdraget ingår att överväga hur en framtida reglering bör vara utformad på området.

Domstolsprövning i ordinär ordning Utredningen uppfattar de uttalanden som gjorts i samband med införandet av rättsprövningslagen och förlängningen av rättsprövningslagens giltighetstid som att utredningar som har till uppgift att se över författningar för att tillgodose Europakonventionen krav på domstolsprövning i första hand bör söka en lösning som inte bygger på att rättsprövningslagen permanentas. Den lösning som då återstår är att utforma en fullföljdsordning som innefattar en ordinär domstolsprövning. Närmast till hands ligger att låta överprövningen ske hos de allmänna förvaltningsdomstolarna.

Överklagande 161

Prövning hos allmän förvaltningsdomtøl

Första instans inom förvaltningsdomstolsorganisationen är länsrätten som har lånet som domkrets. Länsrätten är regel domför med som en lagfaren domare och tre nämndemän. Dess avgöranden kan enligt gällande regler i princip utan begränsningar överklagas till kammarrätten. Denna domstol är kollegialt sammansatt och målen avgörs enligt huvudregeln av tre lagfarna domare. Kammarrättens domkrets består av ett antal län. Kammarrätter finns i Stockholm, Göteborg, Sundsvall och Jönköping. Kammarrättens beslut kan i allmänhet överklagas till Regeringsrätten. För att Regeringsrätten skall pröva besvär över kammaren rätts beslut i ett mål, anhängiggjorts i kammarrätten översom genom klagande, krävs att Regeringsrätten meddelar prövningstillstånd.

Länsrättsprövning

Som framgått av redogörelsen i det föregående har Domstolsutredningen intagit den principiella ståndpunkten att domstolsprövning en av ett förvaltningsbeslut alltid bör starta i Iänsrätt. Regeringen har i budgetpropositionen 1993 prop. 1992931100 46 och Bil. avsnitt 4.1 s. ansett denna ståndpunkt riktig och har föreslagit att principen länsom rätt som första instans inom de allmänna förvaltningsdomstolarna slås fast. Riksdagen har godtagit regeringsförslaget bet. 199293:JuU 24, rskr. 289. Domstolsutredningens principiella ståndpunkt grundas bl.a. på det förhållandet att vid genomgång de måltyper förekomman en av som mer i kammarrätten inte funnit någon den beskaffenheten att det av krävs juristkollegial sammansättning i första domstolsinstans. Domstolsutredningen är dock inte främmande för att det undantagsvis kan

162 Överklagande

finnas måltyper där man har skäl att frángä principen om länsrätt som första domstolsinstans.I budgetpropositionen 1993 sägs att den fortsatta beredningen av Domstolsutredningens förslag får visa om det i fråga om vissa mål kan vara motiverat med ett undantag. Vid riksdagsbehandlingen av den nyss angivna budgetpropositionen konstaterade Justitieutskottet att en principiell ordning med länsrätten som första instans i de måltyper som prövas av förvaltningsdomstolarna inte behöver gälla för samtliga máltyper. Arbetsmiljölagsutredningen saknar anledning att inte instämma i ståndpunkten att en domstolsprövning av ett förvaltningsbeslut i princip bör starta i länsrätten. Frågan blir då om undantag bör göras för de ärenden enligt arbetsmiljölagen som är föremålet för utredningens uppdrag. När det gäller dessa ärenden är, som tidigare konstaterats, inslaget skälighetsbedömningar vid prövningen stort. Ärendena av behöver därför inte undantas från förstainstansprincipen på den grunden att de skulle vara mer rättsligt komplicerade än andra måltyper som handläggs av länsrätt. För en länsrättsprövning inom arbetsmiljöområdet talar att länsrätten också prövar frågor om utdömande av vite som förelagts med stöd av arbetsmiljölagen.

Begränsningar i instanskedjan prövningstillstånd -

En viktig utgångspunkt vid utformningen av en besvärsordning i arbetsmiljölagen är att ett ärendes slutliga avgörande inte får för mycket dra ut på tiden till följd av en lång instanskedja. Att motverka onödig tidsutdräkt är särskilt viktigt i ärenden som rör branscher där projektarbeten är vanliga, t.ex. byggnads- och anläggningssektorn. Av den genomgång av regeringsbeslut om föreläggande och förbud som tidigare redo-

Överklagande 163

visats framgår att det vissa år tagit ganska lång tid innan slutligt ett beslut funnits. De genomsnittliga handläggningstiderna, räknat från tidpunkten för yrkesinspektionens respektive Arbetarskyddsstyrelsens beslut, visas i följande uppställning åren 1974 och 1975 förekom inte några överklaganden. Från yrkesinspektionens handläggningstid bortses i sammanhanget.

Regerings- Hgndläggningstid i antal månader beslut Arbetgrskydds- Regeringen Totalt

Av genomgången framgår också att flera ärenden hos regeringen skrivits av eller att ett överklagande avslagits eller lämnats utan åtgärd till följd av att det arbete gett upphov till ärende enligt arbetsmilsom ett jölagen hade upphört vid tidpunkten för regeringens prövning.

164 Överklagande

Det nu sagda innebär bl.a. att instanskedjan måste hållas så kart som möjligt. Att låta domstolsprövningen starta i länsrätten innebär emellertid att instansordningen kommer att förlängas i förhållande till nuvarande ordning. Om inga begränsningar görs skulle instansordningen således bli yrkesinspektionen Arbetarskyddsstyrelsen länsrätten- kam- - i marrätten Regeringsrätten. - En så lång instanskedja är svår att förena med den tidigare angivna utgångspunkten att undvika att slutliga avgöranden i arbetsmiljöirenden ytterligare fördröjs. Olägenheterna att ett ärende kan föras vidare till av flera instanser kan i viss utsträckning lindras av den möjlighet att förordna om omedelbar verkställighet av ett föreläggande eller förbud som tillsynsmyndigheterna har enligt 9 kap. 5 § arbetsmiljölagen. Et sådant förordnande leder i allmänhet till att ärendet handläggs med förtur hos den Överprövande instansen. Även denna inhiberar beslut om ett om omedelbar verkställighet i avvaktan på dess slutliga prövning kommer ärendet under alla förhållanden att behandlas med förtur. Någm form av begränsning i instanskedjan måste trots detta göras. En inskränkning på myndighetssidan skulle kunna att avskaffa vara besvärsprövningen hos Arbetarskyddsstyrelsen. Frågan är emellertid om detta är en särskilt praktisk lösning. Vid Arbetarskyddsstyrelsens överprövning av yrkesinspektionens beslut kompletteras ofta utredrmngen i ärendet på ett värdefullt sätt genom styrelsens försorg, t.ex. isádana fall då förhållandena ändrats under det att prövningen pågår hos Arbetarskyddsstyrelsen. I en tredjedel av ärendena gör Arbetarskyddistyrelsen besök på arbetsplatsen. Om besvärsprövningen hos styrelsen tas bort kommer den kompletterande utredning som kan behöva i ett ärende att få ske i länsrätten. I sådana fall torde länsrätten oftast komma att behöva inhämta yttrande från Arbetarskyddsstyrelsen eller föran-

SOU 1993: 81 Överklagande 165

stalta om annan utredning. Man kan ifrågasätta tidsmässigt om man vinner något på detta. Kontakter från Arbetarskyddsstyrelsen under hand med skyddsombud och andra parter i överklagningsärenden innebär också många gånger att ett överklagande inte behöver leda till någon vidare prövning i sak, vare sig hos Arbetarskyddsstyrelsen eller i högre instans. Sammanfattningsvis utredningen att fördelarna anser med att ha kvar Arbetarskyddsstyrelsen besvärsprövande instans är som så stora att begränsningen i instanskedjan i stället bör ske på domstolssidan. Ett radikalt sätt att åstadkomma begränsning instanskedja en av en där länsrätten är första domstolsinstans är att införa fullföljdsförbud mot länsrättens beslut. Detta innebär emellertid att vägledande avgöranden från högre rätt skulle komma att saknas. Den vägen bör därför inte väljas. Ett annat sätt att åstadkomma begränsning skulle kunna en vara att införa prövningstillstånd i kammarrätten. Därigenom begränsas visserligen inte antalet instanser som kan komma att få ta befattning med ett ärende. Tidsvinster uppkommer dock i de fall där prövningstillstånd vägras. Som framgått redogörelsen i det föregående har Domstolsutredav ningen övervägt frågan om att införa generellt prövningstillstånd i ledet länsrätt kammarrått. Domstolsutredningen timer många faktorer - att talar för att ett dispenssystem borde införas i kammarrätterna. Enligt Domstolsutredningens bedömning bör prövningstillstånd i första hand övervägas för de grupper av mål prövats minst förvaltningssom av en myndighet innan de kommer in till länsrätt. Domstolsutredningen anser dock att det finns omständigheter också talar mot att införa prövsom ningstillstånd, bl.a. att det för många målgrupper är svårt att finna en

166 Överklagande

vettig avgränsning för en dispensregel. Domstolsutredningen har inte lagt fram några konkreta förslag om prövningstillstånd till kammarrätt. I en proposition om prövningstillstånd i hovrätt och instansordningen i utsökningsmål prop. 1992931216 berörs även frågan om prövningstillstånd i ledet propositionen s. 44 länsrätt kammarrätt. I konstateras att Domstolsutredningens tanke om prövningstillstånd hos kammarrätt har vunnit anslutning under remissbehandlingen. I propositionen uttalar justitieministern sin avsikt att gå vidare i saken och låta utarbeta förslag om krav på prövningstillstånd för vissa måltyper inom förvaltningsrättskipningen. Ett tredje sätt att begränsa instanskedjan är att göra avsteg från principen om länsrätt som första instans och låta domstolsprövningen i ärenden enligt arbetsmiljölagen börja direkt i kammarrätten. Vid valet mellan de två sistnämnda alternativen anser Arbetsmiljölagsutredningen att införande av prövningstillstånd i kammarrätten är den väg som i första hand bör komma i fråga. Några svårigheter att avgränsa de ärenden som bör omfattas av prövningstillstånd förligger knappast på arbetsmiljöområdet. Prövningstillstånd bör gälla för samtliga ärenden enligt arbetsmiljölagstiftningen som prövats av yrkesinspektionen som första instans. Med hänsyn till det anförda anser utredningen att instansordningen yrkesinspektionen Arbetarskyddsstyrelsen länsrätten kammarrätten - - - Regeringsrätten kan godtas om överklagande redan i ledet länsrätt - kammarrätt förenas med regler om prövningstillstånd. Reglerna om prövningstillstånd kan lämpligen utformas efter mönster av de regler som redan gäller i hovrätt för vissa tvistemål och som i den nyss nämnda propositionen föreslås gälla även för vissa brottmål. Prövningstillstånd bör sålunda kunna medges när det är av vikt för

Överklagande

ledning av råttstillämpningen att talan prövas högre rätt prejudikatav dispens. Vidare bör möjlighet finnas för kammarrätten att ta ett upp mål till prövning om det finns anledning till ändring i länsrättens avgörande ändringsdispens. Slutligen bör finnas möjlighet att en ge dispens om det armars finns synnerliga skäl att pröva talan extraordinär dispens. Det närmare utarbetandet av prövningstillstándsregler vid överklagande av beslut enligt arbetsmiljölagen bör samordnas med arbetet inom regeringskansliet att ta fram förslag prövningstillstånd för vissa om måltyper inom förvaltningsrättskipningen. Arbetsmiljölagsutredningen lägger därför inte fram några konkreta förslag i denna del.

Beslut av Arbetarskyddsstyrelsen första instans som Utredningens hittills gjorda överväganden har avsett ärenden som börjar hos yrkesinspektionen. Som framgått tidigare kan emellertid Arbetarskyddsstyrelsen besluta om åtgärder första instans i utsom samma sträckning som yrkesinspektionen. Arbetarskyddsstyrelsen meddelar som första instans också beslut om undantag från föreskrifter och om tillstånd. Besluten överklagas till regeringen enligt nu gällande ordning. Utredningen anser att dessa ärenden bör behandlas på sätt samma som de nuvarande treinstansärendena. Besvärsmöjligheten till regeringen bör därför avskaffas även när Arbetarskyddsstyrelsen meddelat beslut som första instans. Kravet på domstolsprövning enligt Europakonventionen är aktuellt även för ärenden som avgörs av Arbetarskyddsstyrelsen första som instans. Beslut i dessa bör därför få överklagas till länsrätt. Behovet av prövningstillstånd i syfte att begränsa olägenhetema lång instanav en skedja blir här mindre än i de fall ett ärende startat hos yrkesinpektio-

168 Överklagande

nen. Samma regler bör dock gälla oavsett i vilken instans ett ärende börjat. Prövningstillstånd i kammarrätt bör därför införas även för prövning i ärenden där Arbetarskyddsstyrelsen beslutat första som instans .

Prövning direkt i kammarrätten

Om ett system med prövningstillstånd någon anledning inte skulle av komma att införas i kammarrätt förordar utredningen att överklagande av Arbetarskydsstyrelsens beslut i samtliga ärenden betyper av som handlats i det föregående får ske direkt hos kammarrätten.

Arbetsställebegreppet 169

7. Arbetsställebegreppet

7. 1 Gällande bestämmelser

Uttrycket arbetsställe används i olika sammanhang i arbetsmiljölagen och

arbetsmiljöförordningen. De lagrum där begreppet Förekommer anges

nedan med de aktuella delarna av paragraferna citerade och ordet arbets-

ställe kursiverat.

Arbetsmiljölagen

3 kap. 2 a § 3 st.: Arbetsgivaren skall vidare till att det på arbetsse ställe i hans verksamhet finns pá lämpligt sätt organiserad arbetsanen passnings- och rehabiliteringsverksamhet för fullgörande de uppgifter av som enligt denna lag och enligt 22 kap. lagen 1962:381 om allmän försäkring åvilar honom.

3 kap. 6 När två eller flera samtidigt bedriver verksamhet på samma arbetsställe, skall de samråda och gemensamt verka för att åstadkomma tillfredsställande skyddsförhållanden.

3 kap. 7 Den låter utföra byggnads- eller anläggningsarbete är som ansvarig för samordning av åtgärder till skydd mot ohälsa och olycksfall på gemensamt arbetsställe för verksamheten. Om fast driftställe är gemensamt arbetsställe för flera verksamheter har den råder över som arbetsstället motsvarande Ansvaret för samordningen kan ansvar. överlåtas till någon av dem som bedriver arbete på arbetsstället. I fråga om annat gemensamt arbetsställe än som avses i första stycket kan de som bedriver arbete där överenskomma att en av dem skall ha ansvar för samordningen. Den som har enligt denna paragraf skall till att ansvar se

samordning sker av skyddsåtgärder på arbetsstället. Övriga arbetsgivare

och de som arbetar där skall följa de anvisningar han lämnar i detta som syfte.

170 Arbetsställebegreppet

3 kap. 12 I 7 kap. 8 och 9 §§ föreskrivs om skyddsansvar i vissa fall för den som råder över ett arbetsställe eller upplåter en lokal, ett markområde eller ett utrymme under jord för arbete eller som personalutrymme.

4 kap. 3 Regeringen eller, efter regeringens bestämmande, arbetarskyddsstyrelsen kan föreskriva

att på arbetsställen skall föras förteckning över där befintliga en tekniska anordningar av vissa slag eller vissa ämnen som kan föranleda ohälsa eller olycksfall.

6 kap. 2 På arbetsställe där minst fem arbetstagare regelbundet sysselsättes, skall bland arbetstagarna utses ett eller flera skyddsombud. Skyddsombud skall även utses på annat arbetsställe, om arbetsförhållandena påkallar det

För arbetsställe där skyddskommitté som avses i 8 § inte har tillsatts får lokal avdelning av förbund eller med sådan avdelning jämförlig sammanslutning av arbetstagare utse skyddsombud utanför kretsen av arbetstagarna på arbetsstället regionalt skyddsombud. Rätten att utse regionalt skyddsombud gäller endast om avdelningen eller sammanslutningen har någon medlem pâ arbetsstället.

6 kap. 3 Finns vid arbetsställe mer än ett skyddsombud skall ett av ombuden utses att vara huvudskyddsombud med uppgift att samordna skyddsombudens verksamhet.

6 kap. 8 Vid arbetsställe, där minst femtio arbetstagare regelbundet sysselsättes, skall finnas en Skyddskommitté sammansatt av företrädare för arbetsgivaren och arbetstagarna. Skyddskommitté skall tillsättas även vid arbetsställe med mindre antal arbetstagare, om det begärs av arbetstagarna.

6 kap. 9 skyddskommittén skall delta i planeringen av arbetsmiljöarbetet på arbetsstället samt följa arbetets genomförande. Den skall noga följa utvecklingen i frågor som rör skyddet mot ohälsa och olycksfall samt verka för tillfredsställande arbetsmiljöförhållanden. l skyddskommittén skall behandlas frågor om

arbetsanpassnings- och rehabiliteringsverksamheten på arbetsstället.

172 Arbetsställebegreppet

arbetets natur och arbetsförhållandena. Råder bland arbetstagarna tvekan om vilket antal skyddsombud, som bör utses vid ett arbetsställe, eller om arbetsställets indelning i skyddsomráden, bör före valet samråd ske med arbetsgivaren och yrkesinspektionen. Vid arbetsställe med flera avdelningar bör skyddsombud utses för varje avdelning eller grupp av avdelningar med likartat arbete.

7 Vid varje arbetsställe bör regelbunden översyn ske skyddsgenom rond.

8 Antalet ledamöter i skyddskommitté bestämmes med hänsyn till antalet arbetstagare vid arbetsstället, arbetets natur och arbetsförhållandena

10 Arbetsgivare skall på arbetsställe sätta anslag med uppgift om namn på skyddsombud och ledamöter skyddskommitté. av

16 Vid förrättning på arbetsställe skall tillsynsmyndighet eller besiktningsorgan, som verkställer kontroll enligt föreskrift sådan myndigav het, kontakta skyddsombud som kan anträffas på arbetsstället.

7.2 Propositionen arbetsmiljölagen om

l propositionen arbetsmiljölagen prop. l97677:l49 379-381 om s. gjordes en utförlig genomgång i syfte att avgränsa begreppet arbetsställe. Det konstaterades att det fanns ett behov att hänföra vissa bestämmelser i arbetsmiljölagen till vad skall gälla på ett arbetsställe och som att begreppet sedan länge var vedertaget i arbetarskyddslagstiftningen. Det ansågs att vad som skall räknas som arbetsställe vid tvekan får bedömas från fall till fall.

Arbetsställebegreppet 173

7.3 Propositionen arbetsmiljö och rehabilitering om

Inledningsvis kan nämnas att det år 1986 prop. 198485 :89 i 6 kap. 9 §

arbetsmiljölagen skrevs in skyddskommitténs för arbetsanpassansvar att

nings- och rehabiliteringsverksamhet bedrivs på arbetsstället.

I propositionen arbetsmiljö och rehabilitering prop. 199091: 140 om

s. 49 anförde föredragande departementschefen följande i fråga om

arbetsställebegreppet.

Arbetsmiljökommissionen har uppmärksammat bl.a. arbetsatt ställebegreppet bör ses över. Som anledningarna en av anges att arbetsmiljöfrågor måste in på alla nivåer i linjeorganisationen och verksamheten helhet. Mot bakgrund sådant kan som av ett synsätt det enligt kommissionen ifrågasättas inte arbetsställebegreppet om behöver ses över, kompletteras och utvecklas så verksamheten att inom hela företaget omfattas. l mitt förslag anknyter jag till den i arbetsmiljölagen befintliga terminologin. Jag vill dock särskilt

framhålla att när det gäller anpassnings- och rehabiliteringsarbetet

är det viktigt att frågorna behandlas både lokalt och i överett gripande sammanhang. Hur man lyckas hitta lämplig möjlighet till

omplacering beror t.ex. i stor utsträckning på vilka olika arbets-

uppgifter som finns tillgängliga. Här är det viktigt inte låta att organisatoriska eller lokalmässiga gränser försvåra arbetet. Finns det inom en verksamhet arbetsställen ligger nära varandra kan som det ofta vara naturligt att de samverkar eller bedriver gemensamt anpassnings- och rehabiliteringsarbete. Drivs de gemensamt kan det inte anses nödvändigt att varje arbetsställe har en separat uppbyggd egen organisation.

174 Arbetsställebegreppet

7.4 Utredningens överväganden och förslag 7.4.1 Organiserad arbetsanpassnings- och rehabiliteringsverksamhet Bestämmelserna i 3 kap. 2 a § arbetsmiljölagen behandlar i första och andra styckena arbetsgivarens s.k. internkontroll att systematiskt planera, leda och kontrollera verksamheten m.m.. Här används inte ordet arbetsställe, utan det talas om riskerna i verksamheten. I tredje stycket, som behandlar arbetsgivarens arbetsanpassnings- och rehabiliteringsverksamhet, sägs däremot att sådan verksamhet skall finnas på arbetsställe i hans verksamhet. Denna utformning av 3 kap. 2 a § gör att användningen i tredje stycket ordet arbetsställe kan föranleda av tolkningssvårigheter. Utredningen erinrar att bestämmelser om arbetsanpassnings- och om rehabiliteringsverksamhet i arbetsmiljölagen först knöts till reglerna om skyddskommitténs uppgifter. Härvid angavs att frågor om arbetsanpassning- och rehabiliteringsverksamhet på arbetsstället skall behandlas i skyddskommittén. Vid tillkomsten av 3 kap. 2 a § följde uttrycket på arbetsstället med. Det finns inte något som tyder på att härmed avsetts en begränsning utan det får antas att lagstiftarens avsikt är att arbetsanpassnings- och rehabiliteringsverksamheten skall omfatta hela arbetsgivarens verksamhet. Det enligt utredningens mening bästa sättet att undvika missförstånd vid tillämpningen är att slopa ordet arbetsställe i 3 kap. 2 a Utredningen förordar att så sker. l 7 kap. 13 § arbetsmiljölagen ges regler angående tystnadsplikt för den som deltagit i arbetsanpassnings- och rehabiliteringsverksamhet på arbetsställe. l konsekvens med det ovan sagda bör ordet arbetsställe tas bort även ur denna paragraf.

Arbetsställebegreppet 175

7.4.2 Gemensamma arbetsställen

Uttrycket gemensamt arbetsställe används i arbetsmiljölagen 3 kap. 6 och 7 §§ för att uttrycka att bestämmelser gäller på ställen områden på marken, lokaler etc. där arbete i arbetsmiljölagens mening utförs av flera företag. Sammankopplat med övriga delar bestämmelserna av ger detta i sin tur underlag för tillämpningen. Det kan vara förvillande om ordet arbetsställe samtidigt används i någon mera speciell betydelse i andra bestämmelser i arbetsmiljölagen. Närmast skulle detta kunna gälla i fråga om samverkansreglerna i lagens 6 kap. För att undvika oklarheter bör emellertid enligt utredningens man mening i så fall använda ett annat uttryck än arbetsställe där speciell en organisationsenhet eller liknande och bibehålla uttrycket avses gemensamt arbetsställe i 3 kap. 6 och 7 §§.

7.4.3 Samverkansreglema

Samverkansreglerna i 6 kap. arbetsmiljölagen och arbetsmiljöförordningen skiljer sig på flera sätt från lagens regler i övrigt. De sanktioneras genom bestämmelserna förbud mot att hindra skyddsombuds och om skyddskommittéledamots verksamhet och anslutande regler skadesom tåndstalan som förs i Arbetsdomstolen enligt lagen rättegången i om arbetstvister. Föreläggande eller förbud från tillsynsmyndigheten kan inte användas för att genomdriva krav enligt 6 kap. Reglerna kompletteras genom avtal mellan arbetsmarknadsparterna, inte myndiggenom hetsföreskrifter. När det gäller samverkansregler är det enligt utredningens mening

176 Arbetsställebegreppet

naturligt att reglernas närmare innehåll preciseras genom avtal som kompletterar lagen. Samtidigt behövs vissa grundläggande bestämmelser. 1992 års arbetsrättskommitté skall enligt sina direktiv bl.a. se över samverkansreglerna i arbetsmiljölagen och deras förhållande till medbestärnmandelagens inflytanderegler samt föreslå de ändringar som föranleds av översynen. Arbetsmiljölagsutredningen har samrått med Arbetsråttskommittén angående gången vid översynen av hithörande frågor. I Arbetsmiljölagsutredningens uppdrag ingår bl.ga. att utreda en avgränsning av arbetsställebegreppet. Att avgränsa arbetsställebegreppet i 6 kap. arbetsmiljölagen berör emellertid det sakliga innehållet i lagens samverkansregler. En sådan avgränsning bör enligt utredningens mening anknyta till de ändringar, som kan bli aktuella i samverkansreglerna, och bör sålunda anstå till dess Arbetsrättskommittén sett över samverkansreglerna i arbetsmiljölagen och deras förhållande till medbestämmandelagens inflytanderegler. Enligt vad som uppgetts blir denna översyn inte färdig under innevarande år. Arbetsmiljölagutredningens uppdrag skall vara slutfört i september detta år. Utredningen har därfår fått avstå från att lägga fram något förslag på denna punkt. Det kan noteras att eftersom alla arbetsmiljöfrågor av övergripande art skall behandlas i skyddskommittén på arbetsstället kan det ligga nära till hands att anta att lagen generellt ser arbetsstället inte företaget som helhet som den naturliga ramen för att behandla arbetsmiljöfrågor. Det finns enligt utredningens mening anledning att beakta även denna aspekt vid en avgränsning arbetsställebegreppet. av

Arbetsställebegreppet 177

7.4.4 Övrigt

Med hänsyn till vad som anförts i avsnitt 7.4.3 bör enligt utredningens meningen avgränsning av arbetsställebegreppet anstå även när det gäller övriga i utredningens överväganden närmare berörda lagrum.

Specialmotivering till 179

8. Specialmotivering till författningsförslagen

8.1 Arbetsmiljölagen 1 kap. Lagens ändamål och tillämpningsområde

1 § Lagens ändamål är att säkerställa att ohälsa och olycksfall i arbete förebyggs samt att även i övrigt god arbetsmiljö uppnås. en

Paragrafen, som anger arbetsmiljölagens ändamål, har getts en ny lydelse. Motiven härför finns i avsnitt Lagens ändamål är enligt paragrafen att säkerställa vissa förhållanden. I paragrafens första led uttrycks den grundläggande inriktningen i

arbetsmiljölagen, nämligen det förebyggande arbetsmiljöarbetet.

I motsats till tidigare täcker den nya lydelsen allt arbete omfattas som av arbetsmiljölagen. Lagens ändamål i denna del är sålunda säkerställa att att ohälsa och olycksfall i arbete förebyggs. Som anförts i avsnitt 2 är arbetsmiljölagen inte bara inriktad på det förebyggande arbetsmiljöarbetet. En god arbetsmiljö förutsätter också att mänskliga behov i vid bemärkelse beaktas. I paragrafens andra led sägs därför att lagens ändamål är att säkerställa god arbetsmiljö att en även i övrigt uppnås.

2 kap. Arbetsmiljöns beskaffenhet

1 § Arbetsmiljön skall vara tillfredsställande med hänsyn till arbetets natur och den sociala och tekniska utvecklingen i samhället.

180 Specialmotivering till

Arbetsförhállartdena skall anpassas till människors olika förutsättningar i fysiskt och psykiskt avseende. Arbetstagaren skall ges möjlighet att medverka i utformningen av sin egen arbetssituation samt i förändrings- och utvecklingsarbete som rör hans eget arbete. Teknik, arbetsorganisation och arbetsinnehdll skall utformas sá att arbetstagaren inte utsätts för jysiska och psykiska belastningar som kan medföra ohälsa eller olycksfall. Därvid skall även löneförmáner och förläggning av arbetstider beaktas. Starkt styrt eller bundet arbete skall undvikas eller begränsas. Det skall eftersträvas att arbetet ger möjligheter till variation, social kontakt och samarbete samt sammanhang mellan enskilda arbetsuppgifter. Det skall vidare eftersträvas att arbetsförhållandena ger mojligherer till personlig och yrkesmässig utveckling liksom till självbestämmande och yrkesmässigt ansvar.

Från l kap. l § har till förevarande paragraf, som ett nytt första stycke, flyttats bestämmelsen om att arbetsmiljön skall vara tillfredsställande med hänsyn till arbetets natur och den sociala och tekniska utvecklingen i samhället. Skälen till denna omflyttning har angetts i avsnitt

3 kap. Allmänna skyldigheter

l § De skyldigheter som avses i detta kap. gäller med utgångspunkt i kraven pá arbetsmiljöns beskaffenhet enligt 2 kap.

Specialmotivering till 181

Bestämmelsen år ny. Den innehåller i sak ingen ny reglering. Motivering finns i avsnitt Kopplingen mellan á ena sidan de krav på arbetsmiljöns beskaffenhet som ställs upp i 2 kap. och å andra sidan arbetsgivares m.fl. skyldigheter när det gäller att skapa en god arbetsmiljö klargörs den genom nya bestämmelsen.

l a § Arbetsgivare och arbetstagare skall samverka för åstadkomma att en god arbetsmiljö.

Bestämmelsen har förts över från 1 Motivering finns i avsnitt

2 a § Arbetsgivaren skall systematiskt planera, leda och kontrollera verksamheten på ett sätt som leder till att arbetsmiljön uppfyller kraven i denna lag och i föreskrifter har meddelats med stöd lagen. som av Han skall utreda arbetsskador, fortlöpande undersöka riskerna i verk-

samheten och vidta de åtgärder som föranleds därav. Åtgärder inte

som kan vidatas omedelbart skall tidsplaneras. Arbetsgivaren skall i den utsträckning verksamheten kräver dokumentera arbetsmiljön och arbetet med denna. Handlingsplaner skall därvid upprättas. Arbetsgivaren skall vidare till att det i hans verksamhet finns se en på lämpligt sätt organiserad arbetsanpassnings- och rehabiliteringsverksamhet förjtllgörande de uppgifter enligt denna lag och enligt av som 22 kap. lagen 1962:381 om allmän försäkring vilar pâ honom.

I paragrafens första stycke har gjorts en redaktionell ändring. Skälen för ändringen finns i avsnitt

182 Specialmotivering till

I paragrafens tredje stycke har orden på arbetsställe strukits. Som framgår av motiveringen i avsnitt 7 är även den ändringen av redaktionell natur.

6§

När tvâ eller flera samtidigt driver verksamhet på ett gemensamt arbetsställe, skall de samråda och gemensamt verka för att åstadkomma tillfredsställande skyddsförhâllartden. Var och en av dem skall se till att han inte genom sin verksamhet eller sina anordningar pá det gemensamma arbetsstället utsätter någon som arbetar därför risk för ohälsa eller olycksfall.

I första stycket har uttrycket samma arbetsställe bytts ut med ett gemensamt arbetsställe. Bakgrunden till detta ges i avsnitt 7.4.2. Andra stycket är nytt. Motivering finns i avsnitt 3.10.2. Enligt den föreslagna bestämmelsen är alla företag som driver verksamhet på ett gemensamt arbetsställe skyldiga att vidta behövliga åtgärder för att inte utsätta arbetstagare i andra företag och ensamföretagare, som arbetar på arbetsstället, för risker från verksamheten. Yrkesinspektionen kan vid tillämpning av bestämmelsen meddela förelägganden eller förbud enligt 7 kap. 7 Uttrycket sin verksamhet eller sina anordningar har hämtats från de ursprungliga motivuttalandena prop. 1973:130 s. 104. Härmed avses alla de aktiviteter och förhållanden inom den egna verksamheten på arbetsstället som kan innebära risker för dem som arbetar där. En beskrivning av vad som avses med gemensamma arbetsställen finns i prop. 1973:130 s. 103. Tilläggas kan att i Arbetarskyddsstyrel-

Specialmotivering till 183

sens praxis rekvisitet samtidigt i paragrafens första stycke inte fattats som ett absolut villkor att arbete i de olika verksamheterna skall pågå vid samma tidpunkt. Att verksamheterna tidsmässigt pågår i nära anslutning till varandra kan tillräckligt såsom när ett städföretag vara arbetar utanför den ordinarie verksamhetens arbetstid. Utredningen förutsätter att denna praxis tillämpas även fortsättningsvis. I sammanhanget kan konstateras att gemensamt arbetsställe är ett begrepp vars ansvarsinnehåll bestäms med hänsyn till de gemensamma skyddsbehov som föreligger på ett arbetsställe där olika företag bedriver verksamhet. Ansvaret kan omfattande, på många byggvara som arbetsplatser, eller begränsat, som när en verksamhet tillfälligt kommer att bedrivas på en annan verksamhets fasta driftsställe. l avsnitt 3.6 har redovisats uttalanden om en rad arbetsmiljöproblem som kan uppstå för dem som arbetar på arbetsställen. gemensamma Även de föreslagna om bestämmelserna i andra stycket och i 3 kap. 7 § tredje stycket preciserar hittills gällande bestämmelser behövs fortfarande avvägningar när det gäller tillämpningen i de enskilda fallen. De föreslagna bestämmelserna bör emellertid i betydande utsträckning kunna tjäna underlag för att förbättra arbetsmiljön för dem som som arbetar på främmande arbetsställen. Frågan berörs även i specialmotiveringen till 3 kap. 12 § första stycket.

7 § Den som låter utföra byggnads- eller anläggningsarbete är ansvarig för samordning av åtgärder till skydd mot ohälsa och olycksfall på gemensamt arbetsställe för verksamheten. Om fast driftställe är gemensamt arbetsställe för flera verksamheter, har den som råder över dnftsstället motsvarande Ansvaret för samordningen kan överansvar. låtas till någon av dem som bedriver arbete på arbetsstället.

184 Specialmotivering till

[fråga om annat gemensamt arbetsställe än som avses i första stycket kan de som bedriver arbete där överenskomna att en av dem skall ha ansvar för samordningen. Den som har ansvar enligt denna paragraf skall se till

att samordning sker av arbetet med att förebygga risker för ohälsa och olycksfall på det gemensamma arbetsstället,

att arbete tidsplaneras pá sätt som behövs för att förebygga hälsooch olycksfallsrisker till följd av att olika verksamheter pågår på arbetsstället,

att de åtgärder vidtas som behövs från skyddssynpunkt med hänsyn till att flera bedriver verksamhet på arbetsstället,

att personalutrynanen och Sanitära anordningar inrättas på arbetsstället i behövlig omfattning.

Övriga arbetsgivare och de arbetar på det arbets-

som gemensamma stället skall följa de anvisningar som den samardningsansvarige lämnar i samordningssyfie.

Tredje stycket år nytt. Det utgör en utveckling av den gällande bestämmelsen i tredje stycket första meningen med utgångspunkt i tidigare motivuttalanden. Det föreslagna fjärde stycket motsvaras av sista meningen i gällande tredje stycke. Det ansluter till samtliga punkter i tredje stycket.

Specialmotivering till 185

Såväl allmän som närmare motivering till ändringarna finns i avsnitt 3.10.2. Det hänvisas också till specialmotiveringen till 6

12 § Den som råder över ett arbetsställe skall till det på arbetsse att stället finns sådana fasta anordningar att den, som arbetar där utan att vara arbetstagare i förhållande till honom, inte utsätts för risk för ohälsa eller olycksfall. Han skall även se till att andra anordningar, som tillhandahålls, kan användas utan sådan risk. Den som anlitar inhyrd arbetskraft för att utföra arbete i sin verksamhet skall vidta de skyddsåtgärder som behövs i detta arbete. I 7 kap. 9 § föreskrivs skyddsansvar i vissa fall för den om som upplåter en lokal, ett markomráde, eller ett utrymme under jord för arbete eller som personalutrynttne.

Första stycket ersätter 7 kap. 8 § arbetsmiljölagen. Motivering finns i avsnitt 3.l0.3. Den föreslagna bestämmelsen i första stycket om ett särskilt rådighetsansvar går tillbaka på en bestämmelse infördes i arbetarskyddssom lagen år 1973. Den överfördes till 7 kap. 8 § arbetsmiljölagen utan arman ändring än att skyddet utsträcktes att gälla även ensamföretagare. En hänvisning till 7 kap. 8 ursprungligen upptagen i 3 kap. ll flyttades 1991 till 3 kap. 12 Den föreslagna bestämmelsen riktar sig liksom de tidigare mot den som rader över ett arbetsställe. Bestämmelsen reglerar alltså inte ansvaret för ägare eller nyttjare av exempelvis en bostadsfastighet, där arbete tillfälligt utförs, i dennes egenskap ägare av eller nyttjare. Av skäl som har redovisats i den allmänna motiveringen är det nödvändigt att i lagtexten precisera det speciella skyddsansvaret för den

186 Specialmotivering till

som råder över ett arbetsställe. Den föreslagna bestämmelsen ansluter till tidigare motivuttalanden angående innebörden av nuvarande bstämmelse och till hittillsvarande praxis. Härvid bortses dock från uttalandena om möjlighet att tillämpa bestämmelsen på inhyrd arbetskraft. Den frågan regleras nu i paragrafens andra stycke. Vad som avses med fasta eller armars tillhandahållna anordningar kommenteras i avsnitt 3.10.3. Ansvaret enligt första stycket omfattar exempelvis utrymmen för rengöring, lastkajer, lastkärror e.d. som främmande personal måste använda som ett led i den verksamhet som bedrivs på arbetsstället. Bestämmelsen innefattar självfallet också ett ansvar för att ifrågavarande anordningar underhålls på ett sätt scm är godtagbart från skyddssynpunkt. Det finns som utvecklats i den allmärma motiveringen ett samband mellan rådighetsbestämmelsen och bestämmelserna om gemensamma arbetsställen i 3 kap. 6 och 7 §§. Sistnämnda bestämmelser omfattar skyldigheter att se till att även sådan personal, på arbetssom nu avses, stället skyddas mot risker som t.ex. buller och farliga ämnen. I ansvaret kan ligga både att vidta konkreta åtgärder och att lämna information till det utomstående företaget eller de utomstående arbetstagarna för att dessa skall kunna iaktta den försiktighet som är nödvändig med hänsyn till förhållandena på arbetsstället. Särskilda problem måste beaktas som kan t.ex. finnas för arbetstagare som utför sitt arbete på tid än annan den ordinarie personalen på arbetsstället. När det gäller exempelvis att förse utomstående personal med de kemskyddsdräkter, som behövs på ett fast driftsställe, ger den föreslagna bestämmelsen i 3 kap. 7 § tredje stycket punkt 3 den som råder över arbetsstället ett ansvar att tillse att detta görs.

Specialmotivering till 187

Genom bestämmelser i 12 § första stycket tillkommer ett skyddsansvar för sådana anordningar som inte i första hand den avser egna verksamheten utan behövs med tanke på annat arbete utförs på som arbetsstället med anknytning till den egna verksamheten. Bestämmelsen i det föreslagna andra stycket är ny. Motivering finns i avsnitt 3.10.4. Som nämnts i avsnitt 3.8.4, 3.8.5 och 10.4 har i Arbetarskyddsstyrelsens praxis ett arbetsgivaransvar lagts på det företag utövar lokal som arbetsledning över inhyrd eller inlånad personal. Däremot det synes speciella skyddsansvar för arbetsledande företag, som enligt vissa tidigare motivuttalanden skulle kunna grundas på 3 kap. 12 § och 7 kap. 8 inte ha tillämpats i någon större utsträckning. Den föreslagna bestämmelsen innebär ett särskilt skyddsansvar för företag dissom ponerar över inhyrd arbetskraft. Med inhyrare avses i detta sammanhang den som anlitar uthyrd arbetskraft enligt lagen 1993:440 om privat arbetsförmedling och uthyrning arbetskraft. av Stundom används, t.ex. i byggbranchen, uttryckssättet låna ut arbetskraft. Därmed avses vanligen ett slags uthyrning arbetskraft. Utav tryckssättet hänger samman med att utlånaren ofta driver en liknande verksamhet som inlånaren. Ersättning behöver då inte utgå på annat sätt än att arbetskraft kan tillhandahållas ömsevis. Med den föreslagna bestämmelsen finns en god grund att lägga de långsiktiga arbetsmiljökraven enligt 3 kap. 2-3 §§ på arbetsgivaren, dvs. uthyraren, och att på rimligt sätt fördela ansvaret mellan denne och inhyraren när det gäller de arbetsmiljöåtgärder som behövs i det aktuelarbetet. Hur denna fördelning i detalj skall göras måste bli beroende på omständigheterna i det enskilda fallet.

188 Specialmotiveting till

Den föreslagna bestämmelsen ger uthyrare och inhyrare anledning att precisera hur skyddsansvaret mellan dem skall vara fördelat. Vid tillämpning på inhyrd personal av bestämmelsen i 3 kap. 4 § om arbetstagares medverkan i arbetsmiljöarbetet mäste självfallet med arbetsgivaren eller skyddsombud enligt andra stycket i nämnda paragraf avses uthyraren respektive skyddsombud som företräder den inhyrde arbetstagaren. Detta hindrar inte att denne praktiska skål av försöker lösa frågan genom att först underrätta företrädare för arbetsgivaren på arbetsstället. Från arbetstagarhåll har hävdats att entreprenörer med anställningsliknande uppdrag vid exempelvis skogsbolag bör omfattas andra av stycket. Utredningen har emellertid inte ansett sig böra gå in pä hithörande frågor om avgränsning av arbetstagarbegreppet, som i stället torde omfattas av uppdraget för 1992 års arbetsrättskommitté. Yrkesinspektionen kan vid tillämpning av första och andra styckena meddela förelägganden eller förbud enligt 7 kap. 7 Det föreslagna tredje stycket motsvarar gällande l2§ vad gäller hänvisningen till 7 kap. 9 Bestämmelsen i 7 kap. 8 § föreslås upphöra att gälla med anledning av den nya utformningen av 12 varvid hänvisningen i 12 § till 7 kap. 8 § skall slopas.

6 kap. Samverkan mellan arbetsgivare och arbetstagare m.m.

7 a § Ett skyddsombud skall ha tillträde till de arbetsplatser inom ett arbetsställe som ombudet behöver besöka för att jilllgöra sitt uppdrag. Detta gäller även i sådana fall då ombudet företräder en arbetstagare som utför arbete på arbetsställe utan att vara anställd av den som råder över arbetsstället.

Specialmotivering till 189

Bestämmelsen är ny. Motivering finns i avsnitt 3.l0.7. Bestämmelsen kan åberopas av såväl lokala som regionala skyddsombud. I andra meningen avses rätt för skyddsombud att få tillträde till en främmande arbetsställen. Rätten skall gälla i förhållande till den som råder över arbetsstället. Med den som råder avses samma kategorier som i 3 kap. 7 och 12 §§. Det behöver dock här inte vara fråga om ett gemensamt arbetsställe. De arbetstagare som avses är nämligen inte bara anställda hos entreprenörer och liknande utan även inhyrda arbetstagare. I sistnämnda fall behöver det inte röra sig om ett arbetsställe där flera driver verksamhet, jfr. 10.4. Däremot är det, även när det gäller arbete på främmande arbetsställe, den ordinarie arbetsgivaren skall för att skyddsombudet får som svara underlag för sin verksamhet i form av deltagande i planering, utbildning, ledighet, information etc. Med stöd härav och sina iakttagelser på arbetsstället kan skyddsombudet vidta de åtgärder står till buds som enligt 6 kap., bl.a. hänvändelse till yrkesinspektionen enligt 6 a § och avbrytande av arbete enligt 7 § i avvaktan på yrkesinspektionens ställningstagande. Skyddsombuds hänvändelse till arbetsgivare enligt nämnda paragrafer skall ske till den ordinarie arbetsgivaren även när det gäller missförhållanden på främmande arbetsställen. Vid uthyrning arbetskraft kan vissa svårigheter uppstå vid tillämpav ning av detta mönster, inte minst i fråga avbrytande arbete. om av Möjlighet finns dock allitd för ett skyddsombud vända sig till yrkeatt sinspektionen enligt 6 a Det är vidare på sin plats att erinra att om en inhyrare är att betrakta som arbetsgivare anställningsförhållandet om

uthyrare arbetstagare äralltför uttunnat se avsnitt 3.8.3. Därvid är

det mot inhyraren som skyddsombudet skall rikta sig och det är inhyraren som kan bli skadeståndsansvarig enligt 10

190 Specialmotivering till

Bestämmelserna om tystnadsplikt för skyddsombud 7 kap. 13 § arbetsmiljölagen och 14 kap. 9 och 10 sekretesslagen kommer att gälla även med avseende på vad skyddsombud erfar efter tillträde till ett främmande arbetsställe.

ll § Bryter arbetsgivare eller arbetstagare mot 10 skall han ersätta uppkommen skada. Vid bedömande om och i vad mån skada har uppstått skall hänsyn tagas även till omständigheter av annan än rent ekonomisk betydelse. Om det med hänsyn till skadans storlek eller andra omständigheter är skäligt, kan skadeståndet nedsättas eller helt bortfalla. Är flera ansvariga för skada, skall skadestándsskyldigheten fördelas mellan dem efter vad som är skäligt med hänsyn till omständighetema. Paragrafen skall tillämpas också på den som råder över ett arbetsställe och bryter mot 10 § första stycket jämfört med 7a § andra meningen.

Bestämmelsen i tredje stycket Allmän motivering ñmis iavsnitt är ny. 10.7. Den föreslagna bestämmelsen om rätt för skyddsombud att få tillträde till främmande arbetsställen innebär att skadeståndsanspråk enligt lO § kan komma att riktas mot den som råder över arbetsstället, om tillträde vägras. I alla andra fall, då annan än arbetstagare hindrat ett skyddsombud att fullgöra sina uppgifter, är det mot den ordinarie arbetsgivaren som skadestándsanspråket skall riktas, jfr motiveringen ovan vid7 a Bestämmelserna i 12 § om talefrister och preskription blir tillämpliga även på skadeståndsansprâk på grund av vägrat tillträde till ett främmande arbetsställe.

Specialmotivering till 191

13 § Mål om tillämpning av 10 och 11 §§ handläggs enligt lagen 1974:371 om rättegången i arbetstvister. I fråga talan arbetsom mot tagare eller, i fall som i 11 § tredje stycket, den råder över avses som ett arbetsställe gäller dock vad som är föreskrivet om rättegång i allmänhet.

Bestämmelsen har anpassats med hänsyn till den föreslagna bestämmelsen i 7 a § andra meningen rätt för skyddsombud få tillträde till om att främmande arbetsställen. Lagen om rättegång i arbetstvister gäller för rättegången i tvister om kollektivavtal och andra tvister rörande förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare. Den innebär i stort sett att talan förs vid arbetsdomstolen antingen i första instans eller om målet fullföljs. Lagen om rättegång i arbetstvister äger inte tillämping på tvist tillämpen som avser ning av 10 § jämfört med 7 § andra meningen, eftersom tvisten enligt a sakens natur inte kan gälla i förhållandet arbetsgivare arbetstagare. - Talan i ett sådant fall mot den råder över arbetsställe skall i som ett stället genomgående prövas av allmän domstol.

14 § I förhållande till arbetsgivare vinner 4-7 och 10-13 §§ tillämpning när den organisation eller de arbetstagare, har skyddsom utsett sombudet, har underrättat arbetsgivaren om valet eller, om arbetsgivaren icke har kunnat nås, sänt underrättelse om valet till arbetsstället. Vad som sägs om underrättelse i första stycket skall ifall, som avses i 7 a § andra meningen, tillämpas också på den råder som över ett arbetsställe.

192 Specialmotivering till

Bestämmelsen i andra stycket är ny. Den anknyter till den föreslagna bestämmelsen i 7 a § andra meningen om rätt för skyddsombud at få tillträde till främmande arbetsställen. En underrättelse enligt 14 § ñreslás utgöra en förutsättning för att tilltrådesrätten skall gälla.

7 kap. Tillsyn

7 § Yrkesinspektionen får gentemot den som har skyddsansvar enligt 3 kap. 2 11 12 § första eller andra stycket eller 13 5 kap. 3 § första stycket eller 6 § i detta kapitel meddela de förelägganden eller förbud som behövs för att denna lag eller föreskrifter som har treddelats med stöd av lagen skall efterlevas. I beslut om föreläggande eller förbud kan yrkesinspektionen sätta ut vite. Om någon inte vidtar en åtgärd som åligger honom enligt ett fbeläggande, får yrkesinspektionen förordna om rättelse på hans bekostnad. Om ett föreläggande har meddelats beträffande någon åtgärd till vilken det krävs bygglov, rivningslov eller marklov enligt plan- och bygglagen 1 987:] 0 men sådant lov inte beviljas, upphör föreläggardet att gälla såvitt avser åtgärden.

Lydelsen av paragrafens första stycke har anpassats efter den föreslagna utformningen av 3 kap. 12

8 § Den som har skyddsansvar enligt 3 kap. 8-10 §§ kan, om det föreligger någon särskild risk från arbetsmiüösynpunkt, åläggas att länna vamingsinformation eller att återkalla en produkt enligt 8 och

Specialmotivering till 193

10-12 §§ praduktsäkerhetslagen 1988:1604. Härvid skall vad som sägs om Marknadsdømstolen i stället Arbetarskyddsstyrelsen och avse vad som sägs om näringsidkare i stället den har skyddsansvar avse som enligt 3 kap. 8-10 §§.

Ãläggandet skall förenas med vite

om det inte av särskilda skäl är obehövligt.

Av skäl som redovisats i avsnitt 3 och specialmotiveringen till 3 kap. 12 § slopas enligt förslaget den särskilda tillsynsbestämmelse i anslutning till ansvaret för den råder över ett arbetsställe. Bestämmelsen som i 7 kap. 8 § kan därför upphävas. Det föreslås att i paragrafen i stället införs de nya regler om produktsäkerhetsansvar förordats i avsnitt som 4.5. Lagtekniskt kan det avsedda resultatet uppnås på olika sätt. En möjlighet kan vara att i vissa avseenden göra produktsäkerhetslagen tilllämplig även på produkter används yrkesmässigt. Detta alternativ som ter sig olämpligt av flera skäl. Dels är stora delar lagen inte ägnade av att överföras till arbetsmiljöområdet, dels föreligger skillnader såväl i fråga om åläggandenas adressat i fråga den myndighet som om som skall besluta om dem. En möjlighet är att ta den avsedda annan regleringen i sin helhet i arbetsmiljölagen. Det skulle å andra sidan belasta arbetsmiljölagen med en omfattande text som skulle skapa obalans och göra denna lag som helhet svåröverskâdlig. Enligt utredningens åsikt är därför den bästa utvägen att i arbetsmiljölagen ta in en bestämmelse som innehåller hänvisning till relevanta delar en av produktsäkerhetslagen.

194 Specialmotivering till

De bestämmelser i produktsäkerhetslagen som utredningen föreslår skall äga motsvarande tillämpning på arbetsmiljöområdet är 7-8, 10-12 samt 15 §§. Dessa paragrafer kommenteras nedan en och en.

7 § Har en näringsidkare överlåtit en vara eller utfört en tjinst som medför särskild risk för skada på person eller egendom, kan marknadsdomstolen ålägga honom att informera om skaierisken och om hur den skall förebyggas. Sådan information skall lämtill dem innehar varan eller som tjänsten utfört: åt eller nas som som innehar den egendom som tjänsten avsett.

Informationen skall lämnas på sådant sätt att den km antas komma till de berördas kännedom, genom direkta meddelanden, annonser eller andra framställningar som näringsidkare använder vid marknadsföring. Informationen skall lämnas i en omfattning som är skälig med hänsyn till behovet av att förebygga skadefall.

Bestämmelsen Marknadsdomstolen möjlighet att ålägga en näringsger idkare att lämna varningsinformation angående levererade varor som medför särskild risk för skada på person eller egendom. Enligt utredningens förslag skall Arbetarskyddsstyrelsen ha motsvarande befogenhet, när det föreligger särskild risk från arbetsmiljösynpunkt, och åtgärden skall riktas mot den har skyddsansvar enligt 3 kap. 8-10 som arbetsmiljölagen. Vad gäller innebörden uttrycket särskild risk kan viss ledning av hämtas i förarbetena till produktsäkerhetslagen prop. 19882923 s. 87. Särskild risk beskrivs där som en risk av viss betydenhet på grund av att risken är antingen allvarlig eller ofta förekommande.

8 § Har en näringsidkare överlåtit en vara som medför särskild risk för skada på person eller egendom, kan marknadsdcmstolen ålägga honom att återkalla varan från dem som innehar den för

Specialmøtivering till 195

att bruka den. Återkallelsen skall ske i omfattning en som är skälig med hänsyn till behovet av att förebygga skadefall.

Åläggaildet skall att näringsidkaren

avse

avhjälper det fel som skaderisken hänför sig till rättelse, tar tillbaka varan och levererar en annan, felfri vara av samma eller motsvarande slag utbyte, tar tillbaka varan och lämnar ersättning för den återgång,

Åläggandet skall innebära näringsidkaren år skyldig

att att erbjuda sig att åt innehavarna vidta åtgärden på vissa villkor. Villkoren skall bestämmas så att erbjudandet kan förväntas bli godtaget av innehavarna. Villkoren skall innebära att erbjudandet skall fullgöras inom skälig tid utan väsentlig kostnad eller olägenhet för dem som utnyttjar det. Vid återgång skall ersättningen för det återlämnade svara mot kostnaderna för att återanskaffa eller motsvarande slag. Finns en ny vara av samma särskilda skäl till det, får avdrag från återgångsersättningen göras för den nytta som innehavarna av varan kan ha anses haft.

Om det av särskilda skäl krävs för att hindra att sådana exemplar av en vara som tagits tillbaka i samband med utbyte eller återgång orsakar allvarlig skada på person eller egendom, får marknadsdomstolen ålägga näringsidkaren att låta förstöra eller på annat sätt oskadliggöra de återtagna exemplaren.

I paragrafen ges Marknadsdomstolen bemyndigande att ålägga näen ringsidkare att återkalla medför särskild risk för skada på en vara som

person eller egendom. Åtgärden kan felet skall avhjälpas rät-

avse att telse, att varan byts ut mot en felfri utbyte eller att tas vara varan tillbaka och ekonomisk ersättning lämnas återgång. Vad som sagts ovan i fråga om beslutande myndighet, åtgärdens adressat och arten av skaderisk är relevant även beträffande hänvisningen till 8 § produktsäkerhetslagen.

196 Specialmotivering till

10 § Ett åläggande enligt 8 eller 9 § skall innebära att nåringsdkaren är skyldig att tillkärmage erbjudandet och villkoren fö detta samt skaderisken. För tillkännagivandet tillämpas 7§ andra stycket om Varningsinformation.

Bestämmelsen behandlar skyldighet att tillkännage en återkallelse. Beträffande sättet för tillkännagivande hänvisas till 7§ andra stycket. Detta innebär att tillkännagivandet kan ske antingen genom direkt meddelande eller genom någon form av publicering e.d. Det kan antas att direkt meddelande är mer ändamålsenligt om det rör sig om större maskiner eller liknande som säljs i förhållandevis få exemplar. Direkt meddelande torde därför få större betydelse på arbetslivets område än när det gäller konsumentprodukter.

11 § Ett åläggande enligt 7-9 §§ får meddelas endast om det kan antas få en skadeförebyggande verkan som inte är obetydlig. Vid prövningen skall skaderisken samt omständigheterna i övrigt beaktas. Är fråga eller om en vara om en tjänst som avsett egendom skall särskilt beaktas i vilken omfattning varan eller egendomen kan antas finnas i behåll och i bruk.

Varningsinformation eller återkallelse bör med hänsyn till åtgäidernas omfattande konsekvenser endast till gripas då det påkallas av starla skäl. Det måste även beaktas i vad mån en återkallelse är praktiskt mêjlig att genomföra. Av dessa skäl bör ll § äga motsvarande tillämpring arbetsmiljöområdet. Det kan antas att på samma sätt som är fallet på konsumentområdet de flesta fall kommer att lösas efter förhandlingar mellan Arbetarskyddsstyrelsen och leverantören. Möjligheterna till en lösning på frivillig väg måste självfallet till fullo prövas innan åliggande om Varningsinformation eller återkallelse tillgrips.

Specialmotivering till 197

12 § Ett åläggande enligt 7-9 § kan flera näringsidkare får som avse begränsas till att gälla någon eller några dem. Vid sådan av begränsning bör hänsyn tas till har de bästa förutvem som sättningarna att uppfylla ändamålet med åläggandet, vem som först fört in varan eller tjänsten på marknaden och vilken verkan åläggandet får För näringsidkaren.

Ett åläggande att återkalla eller tjänst gäller alla en vara en exemplar av varan eller tjänsten, det inte beträffande ett visst om exemplar framgår att det har tillhandahållits den näringsidav kare som fått åläggandet.

En näringsidkare kan meddelas åläggande enligt 7-9 § kan som i stället åläggas av marknadsdomstolen att medverka till att genomföra ett sådant åläggande, har meddelats som en annan näringsidkare.

I 12 § behandlas den situationen att flera näringsidkare berörs åtav gärden. Bestämmelsen har samma relevans på arbetsmiljöområdet när

flera har skyddsansvar enligt 8-10 §§ arbetsmiljölagen.

En vitesbestämmelse finns i 15 § produktsäkerhetslagen. Utredningen

föreslår att en likartad bestämmelse skall gälla på arbetsmiljöområdet.

På denna punkt bör en hänvisning inte ske till produktsäkerhetslagen

utan bestämmelsen bör i sin helhet införas i andra stycket 7 kap. 8 § av arbetsmiljölagen.

Det finns enligt utredningens mening inget behov av att till arbets-

miljöområdet föra över motsvarigheter till övriga bestämmelser i pro-

duktsäkerhetslagen. I stället blir enligt förslaget bestämmelserna i ar-

betsmiljölagen i aktuella delar direkt tillämpliga även i fråga om var-

ningsinformation och återkallelse.

198 Specialmotivering till

13 § Den som har utsetts till skyddsombud eller ledamot i skyddskommitté eller den som har deltagit i arbetsanpassnings- och rehabiliteringsverksamhet enligt denna lag får inte obehörigen röja eller utnyttja vad han under uppdraget har erfarit om yrkeshemlighet, arbetsförfarande, ajfänsförhállande, enskilds personliga förhållande eller förhållande av betydelse för landets försvar. Har ombudet, ledamoten eller deltagaren utsetts av sådan lokal arbetstagarorganisation som avses i 6 kap. 2 och 8 §§, får han utan hinder av tystnadsplikten i första stycket lämna uppgift vidare till en ledamot i organisationens styrelse eller till en sakkunnig i arbetsmiljöfrågor hos en central arbetstagarorganisation till vilken den lokala organisationen hör. Rätten att lämna uppgift vidare gäller endast om uppgiftslämnaren underrättar mottagaren om tystnadsplikten. I sådant fall gäller tystnadsplikten också för denne. I det allmännas verksamhet tillämpas i stället bestämmelserna i 14 kap. 9 och 10 §§ sekretesslagen 1980:100.

Ordet arbetsställe har utmönstrats i paragrafens första och tredje stycken. Motivering finns i avsnitt 7.4.1.

Specialmotivering till 199

8 kap. Påföljder

Sanktionsavgitt

5 § Regeringen eller, efter regeringens bestämmelse, Arbetarskyddsstyrelsen får föreskriva att en särskild avgift skall betalas överträdelse om har skett av en föreskrift har meddelats med stöd 4 kap. 1-3 som av eller 8 Avgiften skall betalas även överträdelsen skett om uppsåtligen eller av oaktsamhet. En sådan föreskrift skall hur avgiften beräknas för olika slag ange av överträdelser. Avgtftsbeloppet skall kunna fastställas direkt med ledning av den angivna beräkningsgrunden. Avgiften skall lägst 1 000 och vara högst 100 000 kronor.

Allmän motivering för möjlighet att enligt arbetsmiljölagen föreskriva sanktionsavgifter har lämnats i avsnitt Avsikten år att Arbetarskyddsstyrelsen efter hand skall införa sanktionsavgifter på de områden som bemyndigandet omfattar. Om erfarenheterna det institutet blir av nya goda kan övervägas att genom ändrad lydelse paragrafen utvidga av området till att avse även andra direkt straffbelagda föreskrifter än dem som nämns i förslaget. En tänkbar framtida utveckling kan i så fall också vara att vissa förfaranden, är direkt straffbelagda, avkrisom nu minaliseras. I den allmänna motvieringen har framhållits att bestämmelserna om beräkning av avgiftsbeloppet måste konstrueras så att det är möjligt att förutse och fastställa hur stor avgiften skall bli i det särskilda fallet. Som nämnts i avsnitt 5.4.2 utgör underlåten besiktning en förhållandevis stor andel av de brott mot direkt straffsanktionerande föreskrifter

200 Specialmotivering till

som i dag går till domstol. Kontroll är ofta förknippad med en avgift till det provande organet. l sådana fall kan exempelvis denna avgift tjäna som utgångspunkt för beräkning av sanktionsavgift för underlåtenhet att företa föreskriven kontroll. En annan stor grupp som nämnts är hantering asbest utan av föreskrivet tillstånd. I sådana fall kan man tänka sig att hanterad mingd e.d. tas som utgångspunkt för beräkningen. I många fall kan det vara lämpligt att helt enkelt föreskriva en avgift för överträdelse av en föreskrift i ett visst avseende. Samtidigt kan föreskrivas exempelvis fördubbling av avgiften vid upprepad överträdelse. I fråga om avgiftsbeloppets föreslagna gränser erinras om att i allvarliga fall kommer andra sanktioner i form av straff och företagsbct att kunna tillämpas. Det är därför inte motiverat med högre avgift än 100.000 kronor. Härigenom indikeras också att vad som avses är relativt lindriga överträdelser. Det erinras också om att vid sidan av avgift även förverkande kan tillämpas. Bestämmelserna om sanktionsavgifter bör kunna tillämpas endast i fråga om överträdelser som ägt rum sedan motsvarande föreskrift en meddelats enligt 5 Hithörande Övergångsbestämmelser får utfärdas av Arbetarskyddsstyrelsen i samband med att den aktuella föreskriften enligt 5 § meddelas. 4 kap. arbetsmiljölagen har rubriken Bemyndiganden utan någon begränsning till vissa slags bemyndiganden. I kapitlet finns bemyndiganden att meddela föreskrifter om arbetsmiljöns beskaffenhet och om skyldigheter i fråga om arbetsmiljön. Möjligen borde kapitelrubriken ändras eller en hänvisning i kapitlet göras till det nu föreslagna bemyndigandet i 8 kap. Det finns emellertid redan bemyndigandeföreskriñer i andra kapitel av arbetsmiljölagen än 4 kap., jfr l kap. S såvitt känt

Specialmotivering till 201

utan att detta varit någon olägenhet. Utredningen har mot den bakgrunden avstått från att föreslå någon ändring eller något tillägg i 4 kap.

6 § Avgiften skall påföras den üsiska eller juridiska person som drev den verksamhet där överträdelsen skedde. Avgiften får ejierges om det till följd av straff, företagsbot eller förverkande, som följer pá övenrädelsen, eller någon orsak av annan skulle vara oskäligt att påföra avgiften. Avgiften tillfaller staten.

Paragrafen år ny. Allmän motivering finns i avsnitt Enligt förslaget står valet, sedan överträdelse har konstaterats, en mellan att påföra eller efterge avgiften. Någon jämkningsmöjlighet föreslås inte eftersom förslaget bygger på tanken att storleken av avgiften skall vara klar i och med att överträdelse har skett. Däremot en ger Förslaget som nämnts möjlighet att efterge avgift det skulle en om vara oskäligt att påföra avgiften. I paragrafen har konkret angetts vissa fall när avgift kan efterges. Ytterligare en orsak att efterge avgift kan vara att överträdelsen är bagatellartad.

7 § Frågor om påförande avgift prövas länsrätten efter ansökan av av av yrkesinspektiønen eller Arbetarskyddsstyrelsen.

Bestämmelsen är ny. Motivering finns i avsnitt Ansökan om påförande avgift kan göras antingen Arbetarav av skyddsstyrelsen eller yrkesinpektionen. Närmare regler härom kan vid

202 Specialmotivering till

behov meddelas Arbetarskyddsstyrelsen. I fråga om handläggningen av blir allmänna förvaltningsprocessuella bestämmelser tillämpliga.

8 § Avgift får påföras bara om ansökningen har delgetts den som anspråket riktas mot inom fem år från den tidpunkt då överträdelsen skedde. Ett beslut varigenom någon påförs avgift skall genast sändas till länsstyrelsen. Avgiften skall betalas till länsstyrelsen inom två månader från det att beslutet vann laga kraft. En upplysning om detta skall tas i beslutet. Om avgiften inte betalas inom den tid som anges i andra stycket, skall dröjsmålsavgiji tas ut enligt 58 § 2-5 mom. uppbördslagen 1953:272. Den obetalda avgiften och dröjsmålsavgiñen skall lämnas för indrivning. Bestämmelser indrivning finns i lagen 1993:891 om om indrivning av statliga fordringar m. m. Vid indrivning får verkställighet enligt utsökningsbalken ske.

Bestämmelsen Vissa förebilder finns i 27 § arbetstidslagen är ny. 1982:673 och plan- och bygglagen 1987: 10.

9 § Frågor om påförartde av avgift får prövas av yrkesinspektionen eller Arbetarskyddsstyrelsen genom avgiftsföreläggarzde. Avgiftsföreläggarlde innebär att den som antas ha gjort sig skyldig till en överträdelse föreläggs avgiften till godkännande omedelbart eller inom viss tid. Har föreläggandet godkänts, gäller det som domstols lagakraflvunna dom varigenom avgift páförts. Ett godkännande som sker sedan den i föreläggandet utsatta tiden har gått ut är dock utan verkan.

Specialmotivering till

Bestämmelsen är ny och har motiverats i avsnitt Den har viss förebild i rättegångsbalkens regler strafföreläggande. om

10 § En pâförd avgift bortfaller verkställighet inte har skett inom om fem år från det att domen laga kraft. vann

Bestämmelsen är ny. Förebild vad gäller preskriptionstid finns i 27 § arbetstidslagen 1982:673.

11 § Åtal för en överträdelse, som omfattas 5-10 §§, får väckas av endast om det av särskilda skäl är påkallat allmän ur synpunkt.

Bestämmelsen är ny och har motiverats i avsnitt

9 kap. Överklagande

1 § Yrkesinspektionens beslut frågor i som avses i 8 kap. 7 eller 9 §får inte överklagas. Andra beslut yrkesinspektionen får överklagas av hos Arbetarskyddsstyrelsen.

Paragrafen har ändrats för att utmärka att yrkesinspektionens beslut en att väcka talan om pâförande av avgift eller att meddela avgiftsföreläggande inte får överklagas. Jfr avsnitt

2 § Arbetarskyddsstyrelsens beslut i ärenden tillämpning som avser av föreskrifter meddelade med stöd av 5 kap. 2 § tredje och förde stycke-

204 Specialmøtivering till

na, 3 § andra stycket eller 5 § eller i frågor som avses i 8 kap. 7eller 9 får inte överklagas. Andra beslut som Arbetarskyddsstyrelsen i särskilda fall har meddelat enligt denna lag eller med stöd av ett bemyndigande från regeringen enligt lagen, får överklagas hos länsrätten. Arbetarskyddstyrelsens beslut om föreskrifter till allmän efterrättelse får inte överklagas.

I första stycket har utmärkts att Arbetarskyddsstyrelsens beslut att väcka talan om påförande av avgift eller att meddela avgiftsföreläggande inte får överklagas. Jfr avsnitt 5. I paragrafens andra stycke har tagits in en bestämmelse om överklagande av Arbetarskyddsstyrelsens beslut hos länsrätten i stället för som tidigare hos regeringen. Motiveringen till den nya bestämmelsen finns i avsnitt De beslut som avses är sådana som Arbetarskyddsstyrelsen meddelar i ärenden enligt arbetsmiljölagstiftningen, antingen efter överprövning av yrkesinspektionens beslut eller som första instans.

8.2 Arbetsmiljöförordningen

Enligt förslag till ändring av 18 § första stycket punkt 1 arbetsmiljöförordningen bemyndigas Arbetarskyddsstyrelsen att meddela föreskrifter även enligt den föreslagna 8 kap. 5 § arbetsmiljölagen. Motivering finns i avsnitt

Kommittédirektiv

W

Dir. 1991:75

Översyn av arbetsmiljölagen

Dir. 1991:75

Beslut vid regeringssammanträde 1991-08-22

T.f. chefen för arbetsmarknadsdepartementet, statsrådet G. Andersson, anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att särskild utredare tillkallas för över delar arbetsen att se av miljölagen 1977: 1160. Utredaren skall utreda

behovet av eller ändrade och samverkansregler med - nya ansvars- avseende entreprenadanställda och liknande arbetstagargrupper, avgränsningen av arbetsställebegreppet, vilka kompletteringar produktsäkerhetsreglerna behövs, - av som vissa frågor om sanktionssystemet samt utformningen de grundläggande - av bestämmelserna i 1-3 kap.

Bakgrund

Entreprenadverksamhet m.m.

Många arbeten på både fasta och mer tillfälliga arbetsplatser överlåts ofta särskilt anlitade entreprenadföretag. Det kan gälla installations-, tillsyns-, underhålls- och reparationsarbeten. Entreprenad är också vanligt det när gäller fastighetsskötsel, lokalvård och varudistribution. Skogsarbete samt byggnads- och anläggningsarbete, som i stor utsträckning sker på tillfälligt upprättade arbetsplatser, bedrivs också ofta i dessa former. En form annan av anlitande av arbetskraft, har blivit allt vanligare, är inhyrning som av arbetskraft. När arbete på ett fast arbetsställe läggs ut på entreprenad kommer det primära ansvaret för arbetsmiljön för de entreprenadanställda i regel ligga att på deras arbetsgivare, dvs. någon annan än den som är arbetsgivare i den

verksamheten på arbetsstället och den som råder över arbetsstälordinarie hyr arbetskraft. Även vid let. Motsvarande gäller när en arbetsgivare vid arbeten utförs under liknande förhållanandra entreprenader och som arbetsplatser, har arbetsgivaren begränsade möjligheden, t.ex. tillfälliga förhållandena arbetsplatsen. I många fall bedrivs ter att bestämma om flera företag inom för ett s.k. gemensamt arbetsarbete samtidigt av ramen

samordna skyddsåtgärder och skydds-

ställe. med de behov som då finns att

verksamhet l arbetsmiljölagen finns bl.a. regler samordningsansvar gemenom arbetsställen och för den som råder över ett arbetsställe. samma om ansvar entreprenadarbeten och andra arbeten som utförs på Reglerna tar sikte vilka den arbetsgivaren inte råder. Den nya bestämarbetsställen över egna kap. 9§ arbetsmiljölagen, möjlighet att rikta krav på unmelsen i 7 som ger dersökning skyddsförhållandena mot upplåtare av lokal, markområde av eller under jord, kan också få betydelse i dessa fall prop. utrymme l9909l:l40. AU22. rskr. 302, s. 105-106. Arbetsmiljökommissionen har pekat utveckling mot uppdelning av en verksamheter i mindre fristående resultatenheter och ökat utnyttjande av

och ensamföretagare SOU 1990:49 100-102. Arbetsgivaentreprenörer kommissionen, i dessa fall ofta små möjligheter att själv påren har. enligt arbetsmiljöförhållanden och kan också svårt att tillverka arbetstagarnas lämpa helhetssyn t.ex. i rehabiliteringssammanhang. en Kommissionen föreslår att arbetsmiljölagens regler om samordningsan-

och för den råder över ett arbetsställe, upplåter lokaler svar ansvar som över. Enligt kommissionen bör det införas ett direkt ansvar för den m.m. ses råder över ett arbetsställe och för lokalupplåtare för sådana arbetsmiljösom förbättrande åtgärder, inte kan utkrävas av arbetsgivare som t.ex. hyr som lokalerna eller har anställda tillfälligt utför arbete ett arbetsställe. som inhyrd arbetskraft har behandlats bl.a. i Frågan om arbetsmiljön för sam-

band med arbetet med arbetsförmedlingslag se Ds 1989:30 och prop.

en ny 199091 : 124. För skyddsombuds och eventuella skyddskommittéers möjlighet att verka

till förmån för aktuella arbetstagargrupper gäller också särskilda begränsnu ningar. De entreprenadanställda och inhyrda arbetstagare står utanför den

verksamhet bedrivs de arbetsstället utsedda skyddsombuden och som av eventuell skyddskommitté. Det innebär bl.a. att ett skyddsombud ett av sådant arbetsställe inte kan med stöd 6 kap. 7§ arbetsmiljölagen avbryta av farligt arbete utförs inom för entreprenaden. Även skyddsett som ramen ombud för den entreprenadanställde eller skyddsombud för annan arbetsta-

tillfälligt vistas på arbetsstället kan ha svårt att verka, eftersom det gare som i arbetsmiljölagen saknas regler rätt till tillträde till sådana arbetsplatser om där arbetsgivare råder än den som avses med uppdraget. Dessa en annan

förhållanden innebär att nu aktuella arbetstagare i praktiken kan sakna det skydd och det inflytande över arbetsmiljön samverkanssystemet skall som ge. Arbetarskyddsstyrelsen har i en skrivelse uppmärksammat problemet med skyddsombudens tillträdesrätt. Styrelsen konstaterar också att det har kommit fram flera uppgifter om att skyddsombud vägrats tillträde till gemensamma arbetsställen för att bevaka arbetsmiljön hos entreprenadföretag och andra tillfälliga verksamheter. Styrelsen hemställer därför att bestämmelsen i 6 kap. 6 § arbetsmiljölagen kompletteras, så att tillträdesrätt tillförsäkras på samtliga arbetsställen som ombudet behöver besöka på grund av sitt uppdrag.

A rbetsställebegreppet

l första hand samverkansbestämmelserna i 6 kap. arbetsmiljölagen men även bestämmelsen i den nya 3 kap. 2 a § om ett ansvar för arbetsanpassnings- och rchabiliteringsverksamhet samt vissa bestämmelser om tillsyn i 7 kap. arbetsmiljölagen utgår från ett arbetsställebegrepp. Enligt förarbetena till arbetsmiljölagen skall med arbetsställe förstås det lokala, avgränsade område. inom vilket arbetsgivare i och för sin verksamhet bedriver arbete, oavsett om detta utförs i arbetslokal, i det fria eller under jord prop. 197677: 149 s. 379-380. När det gäller samverkansbestämmelsernas tillämpning på lokala förhållanden har bestämningar av arbetsställe även gjorts i olika kollektivavtal. Enligt arbetsmiljökommissionen SOU 1990:49 s. 102 kan det ifrågasättas om inte arbetsställebegreppet i arbetsmiljölagen behöver kompletteras och utvecklas. När det gäller arbetsgivares och arbetstagares möjligheter att lokalt avgränsa arbetsstället anser kommissionen att det kan finnas behov av att i lagstiftningen utveckla vissa grundkrav. Arbetsställebegreppet, bl.a. som ram för lokal partssamverkan, bör därför, enligt kommissionen. ses över SOU 1990:49 s. 178.

Produktsäkerhet I den av riksdagen nyligen antagna propositionen om arbetsmiljö och rehabilitering prop. 199091: 140, AU22, rskr. 302 har jag behandlat vissa frågor om produktsâkerhet och produktkontroll. Som jag angav i det sammanhanget kan arbetsmiljölagen sägas fylla funktion som produktsäkerhetsen lag på arbetslivets område. Reglerna leverantörsansvar för tekniska anom ordningar och s.k. farliga ämnen, dvs. kemiska produkter som kan innebära risk för ohälsa eller olycksfall, ger möjlighet att ingripa i enskilda fall mot att

från arbetsmiljösynpunkt bristfälliga produkter tillhandahålls. om Jet hehövs för att förebygga ohälsa och olycksfall. Genom de möjligheter att ställa krav pä produktinformation bl.a. vid marknadsföringen av produkter som införs genom ändringar i arbetsmiljö- lagen ges ytterligare möjligheter till ingripande. Genom att även införa en befogenhet för tillsynsmyndigheterna att hos leverantören inhämta tillgängliga upplysningar om till vilka en produkt iverlätits eller upplåtits har det skapats bättre möjligheter att ingripa mot redan levererade produkter. Tillsammans med de berörda reglerna om produktinformation skulle produktsäkerhetsregleringen i arbetsmiljölagen därmed närma sig den i produktsäkerhetslagen 1988:1604. Den möjlighet till åläggande om återkallelse av bristfälliga produkter eller åläggande om varningsinformation som ges i produktsäkerhetslagen erbjuds emellertid inte i arbetsmiljölagen. Produktkontrollen kommer att förändras som en följd av Sveriges närmande till EG. Förändringarna innebär bl.a. att det hittillsvarande systemet med myndighetskontroll av produkter innan de avlämnas för att tas bruk i arbetet frångås. Det är därför angeläget att se över och anpassa produktsäkerhetsreglerna i arbetsmiljölagen till de nya förutsättningarna. Produktsäkerhetsreglerna bör vara så utformade att de gör det möjligt att et: effektivt sätt ingripa mot leverantörsledet även sedan produkterna marknadsförts

eller levererats till användarna se redogörelse för produktkontroll inom EG

m.m. prop. 1990912140 s. 82-90. Inom EG arbetar man med ett direktiv om produktsäkerhet. vilket kan komma att omfatta även produkter för yrkesmässig användning.

Sanktionssystemet Arbetsmiljökommissionen har tagit upp vissa frågor om sanktiorssystemet i arbetsmiljölagen, vilka kommissionen ansåg behövde ses över ytterligare SOU 1990:49 sid. 178.

Den allmänna utformningen av [-3 kap.

l sitt yttrande över den lagrådsremiss som föregick propositionen 199091: 140 Arbetsmiljö och rehabilitering tog lagrådet frågan om utupp formningen av de grundläggande bestämmelserna i 1-3 kap. arbetsniljölagen. Lagrådet ifrågasatte om dessa bestämmelser fått sådan utformning en att de går att tillämpa fullt ut efter sin ordalydelse. Lagrådet menar bl.a. att den avvägning som mäste göras mellan å sidan risken för ohälsa eller ena olycksfall och å andra sidan t.ex. vikten av att arbetet utförs och kostmdema för att minska hälso- och olycksfallsrisken inte kan utläsas av bestämmel-

serna i 1-3 kap. Enligt lagrådet arbetsmiljölagen ger än mindre besked om vilka principer som skall vägledande vara när exempelvis nyttoaspekten hos en viss verksamhet skall vägas mot risken för ohälsa och olycksfall. Enligt lagradets mening bör det av lagtexten kunna utläsas kravet att en god arbetsmiljö kan behöva vägas mot andra viktiga intressen. Det är vidare önskvärt att lagtexten åtminstone någon antydan ger om vilken tyngd som skall tillmätas olika faktorer vid denna avvägning.

Utredningsuppdraget

En särskild utredare bör mot den angivna bakgrunden tillkallas för att göra en översyn av :arbetsmiljölagen i följande avseenden. - Utredaren bör undersöka vilka problem som finns då arbetsmiljölagen

skall tillämpas entreprenadverksamhet, och inhyrning ut- av arbetskraft och liknande verksamheter bedrivs tillfälliga arbetsställen som eller andra arbetsställen över vilka arbetsgivaren inte råder eller där dennes möjligheter

till kontroll är begränsade. Utredaren bör därefter överväga hur skyddsan-

svaret för aktuella arbetstagargrupper reglerna samt om samverkan, dvs. skyddsombuds och skyddskommittéers uppgifter i dessa sammanhang, bör

vara utformade. Utgångspunkten skall vara att de berörda arbetstagarna inte skall vara sämre ställda än andra när det gäller skyddsåtgärder samt inflytande över arbetsmiljön och arbetsmiljöarbetet. Därvid bör särskilt beak-

tas vad som har förts fram i framställningen från arbetarskyddsstyrelsen om skyddsombuds tillträde till gemensamma arbetsställen samt arbetsmiljökommissionens synpunkter i nu aktuella delar.

Utredaren bör se över arbetsställebegreppet i - arbetsmiljölagen samt utreda behovet av kriterier för detta begrepp i lagtexten och hur dessa kriterier

i så fall bör vara utformade.

- Utredaren bör utreda vilka ändringar eller kompletteringar bör gösom ras i arbetsmiljölagens produktsäkerhetsregler för att öka möjligheterna att ingripa mot att från arbetsmiljösynpunkt bristfälliga produkter släpps ut

marknaden eller medför risk för ohälsa eller olycksfall sedan de har överlå-

tits eller upplåtits för användning i arbetslivet. Den minskade förhandspröv-

ning av produkter i form myndighetskontroll av som förändringarna av produktkontrollen innebär bör vara av avgörande betydelse för reglernas ut-

formning. Produktsäkerhetsregleringen

i produktsäkerhetslagen bör också

särskilt beaktas. Reglerna om produktsäkerhet för produkter avsedda för yrkesmässig användning bör i princip vara utformade så att det inte sämre ges möjligheter att ingripa mot sådana produkter än mot andra. Vidare bör hänsyn tas till det arbete som bedrivs inom EG med direktiv ett om produktsäkerhet samt de åtaganden Sverige som gör i ett EES-avtal.

vidare utreda effektiviteten i sanktionssystemet i arbets- Utredaren bör de synpunkter arbetsmiljökommissiomiljölagen och därvid överväga som

lämnat i hithörande frågor. nen ställning till behovet åtgärder med anled- Utredaren bör slutligen ta av utformningen de grundläggande bestämlagrådets synpunkter av ning av

melserna i l-3 kap. arbetsmiljölagen.

föreslå de lagändringar föranleds av de olika de- Utredaren bör som -

larna av uppdraget.

skall belysa de kostnadsmässiga och andra konsekvenser Utredaren genomförande förslagen skulle medföra. Om utredaren lägger som ett av kostnadskrävande åtgärder skall även hur kostnaderna fram förslag till anges

skall finansieras.

Arbetsformer m.m.

i sitt arbete, särskilt när det gäller utformningen av samver- Utredaren bör

samråda med den kommitté tillsatta för kansreglerna i arbetsmiljölagen, som

över den arbetsrättsliga lagstiftningen. att se gäller vidare direktiven dir. 1984:5 angående ut- För utredarens arbete

vad regeringen har föreskrivit om beakredningsförslagens inriktning samt

EG-aspekten dir. 1988:43. tande av

bör avslutat senast den l februari 1993. Utredarens arbete vara

Hemställan

anfört hemställer jag att regeringen be- Med hänvisning till vad jag nu har

myndigar chefen för arbetsmarknadsdepartementet

utredare. omfattad kommitteförordningen att tillkalla en särskild av

uppdrag göra översyn av arbetsmiljölagen. 1976:119, med att en

referensgrupper, sekreterare och anatt besluta om sakkunniga, experter,

nat biträde åt utredaren.

regeringen beslutar att kostnaderna skall beasta Vidare hemställer jag att

tionde huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

Beslut

föredragandens överväganden och bifaller Regeringen ansluter sig till

hans hemställan.

Arbetsmarknadsdepartementet

@

Kommittédirektiv

533% W

Dir. 1992:33

Tilläggsdirektiv till översynen av arbetsmiljölagen

Dir. 1992:33

Beslut vid regeringssammanträde 1992-03-19 Chefen för arbetsmarknadsdepartementet, statsrådet Hörnlund anför.

Mitt förslag Jag föreslår att den särskilde utredaren med uppdrag att se över arbetsmiljölagen dir. 1991:75 även får till uppgift att se över bestämmelserna om överklagande av beslut enligt arbetsmiljölagen. Utredarens arbete bör i denna och övriga delar vara avslutat senast den 1 september 1993.

Bakgrund År 1984 drogs riktlinjer upp för regeringens befattning med besvärsärenden prop. l98384rl20, KU23, rskr. 250. Enligt riktlinjerna bör regeringen i så stor utsträckning som möjligt avlastas sådana ärenden som inte kräver politiska ställningstaganden. Vidare bör förvaltningsärendena i regel inte kunna bli föremål för prövning i fler än två instanser tvåinstansprincipen. Tvåinstansprincipen innebär att ärenden som kan prövas av två eller flera instanser under regeringsnivån normalt inte bör få överklagas till regeringen. Undantag från den principen bör göras bara när särskilda skäl talar för det. Ett sådant särskilt skäl kan vara att det är önskvärt med en styrning i praxis genom ett politiskt ansvarigt organ. En utgångspunkt för riksdagens beslut är att statsrådens och departementens arbete i första hand skall avse sådana övergripande frågor som kräver ett ställningstagande av regeringen eller någon i regeringskretsen. En metod som anvisats för att befria regeringen från överklagningsärenden är att flytta prövningen till domstol när det är ändamålsenligt. En vägledande princip är emellertid att överklaganden bör prövas förvaltningsvägen och inte domstolsvägen när prövningen är av den karaktären att en lämplighetsawägning

eller annan mera skönsmässig bedömning dominerar. År 1988 antog riksdagen en tidsbegränsad lag om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut prop. 198788:69, KU38, rskr. 189, SFS 1988:205. Syftet med lagen var att säkerställa att svensk rätt motsvarar de krav domstolsprövning som ställs i Europarådets konvention angående skydd för de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna Europakonventio-

nen så som dessa har lagts fast i Europadomstolens praxis. Giltighetstiden

för lagen har förlängts och den skall därför numera tillämpas beslut som meddelas till utgången av år 1994 prop. 19909l:l76, l99l92rKUl2, rskr. 51, SFS 1991:1825. Lagen om rättsprövning gäller beslut i förvaltningsärenden som rör något förhållande som avses i 8 kap. 2 eller 3 § regeringsformen, dvs. bl.a. beslut som innebär åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. Lagen kan tillämpas beslut om

ingripande enligt arbetsmiljölagen se bl.a. Regeringsrättens beslut 997-

1990. I lagens förarbeten prop. 198788:69 s. 18 uttalas att det längre sikt bör övervägas i vilken mån det är ändamålsenligt att ersätta den överprövning som i dag sker i administrativ ordning med domstolsprövning. Arbetarskyddsstyrelsen är andra instans när det gäller överklaganden över yrkesinspektionens beslut. Den sådana beslut utgörs stora gruppen av beslut som rör utfärdande av förelägganden och förbud enligt 7kap. 7 9 §5 arbetsmiljölagen. Yrkesinspektionen kan vidare med stöd av föreskrifter från arbetarskyddsstyrelsen i vissa fall besluta om undantag från föreskrifter eller om tillstånd. Samtliga beslut av yrkesinspektionen kan överklagas till arbetarskyddsstyrelsen. Styrelsens beslut i andra ärenden än de som avser tillämpningen av föreskrifter om minderåriga får enligt 9 kap. 2 § arbetsmiljölagen överklagas till regeringen.

Utredningsuppdraget

Det finns mot bakgrund av bl.a. de av riksdagen antagna riktlinjerna för regeringens befattning med överklaganden skäl att ompröva bestämmelserna om överklagande av beslut enligt arbetsmiljölagen. Utredaren bör därför pröva om det finns förutsättningar att ta bort möjligheten att överklaga beslut enligt arbetsmiljölagen till regeringen son1 tredje instans. Skulle utredaren finna att några ärenden är av den karaktären att de även fortsättningsvis skall kunna prövas av regeringen skall utredaren lägga fram förslag om formerna för att åstadkomma en sådan prövning. Därvid bör ett förfarande med överlämnande av ärenden till regeringen övervägas som ett alternativ till överklagande.

Utredaren skall beakta Europakonventionens krav domstolsprövning samt lagen 1988:205 om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut. Utredarens arbete bör i denna och i övriga delar vara avslutat senast den l september 1993.

Hemställan Jag hemställer att regeringen utvidgar utredarens uppdrag i enlighet med vad jag nu har anfört.

Beslut Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan. Arbetsmarknadsdepartementet

Bilaga 3 1993-09-07

Arbetsmiljölagsutredningen

Särskilt yttrande av Hans granqvist, Karl Pfeifer och Jan Risshytt

Arbetsmiljölagens grundläggande bestämmelser, avsnitt 2

I sambandmed 1991års lagstiftningsarbete anförde Lagrådet kritik mot vissa bestämmelseri l 3 kap arbetsmiljölagen AML. Lagrådet ansåg att det kunde sättas i fråga om de grundläggande bestämmelserna kunde tillämpas fullt ut enligt sin ordalydelse. Bl a anförde Lagrådet att av lagtexten bör kunna utläsas att kravet på en god arbetsmiljö kan behöva vägas mot andra viktiga intressen. Enligt utredningsdirektiven borde utredaren ta ställning till behovet av åtgärder med anledning av Lagrådets synpunkter.

Utredaren har stannat för att inte förorda någon ändring i lagtexten i denna del. Skälen för detta är dock inte övertygande.

Jag anser inte att uttrycket med hänsyn till arbetets natur i 2 kap 1 § i förslaget tillräckligt tydligt angervare sig att en avvägning skall göras mot andra viktiga intresseneller att kravet på en insats i arbetsmiljöhänseende skall stå i rimlig proportion till vad som kan uppnåsmed insatsen.

Det är därför angeläget att det i lagtexten som lagrådet anför- förs in en bestämmelse som i vart fall uttrycker att en innesseavvägning skall ske. En sådanbestämmelsebör avvägning skall ske efter vad är rimligt ange att en som med hänsyn till andraviktiga intressen. Även principen att de insatser som krävs för att förbättra arbetsmiljön inte får vara orimliga i förhållande till de resultat som kan uppnås bör komma till uttryck i fomi av lagtext.

Tillträdesrätt för skyddsombud

Den föreslagna bestämmelsen6 kap 7 a § om tillträdesrätt till främmande arbetsplatserför skyddsombudbör på motsvarande sätt som i 3 § 2 st förtroendemannalagenvillkoras av att betydandehinder inte uppstår för arbetetsbehöriga gång.

EVN377.DOC

Bilaga 4

Särskilt yttrande ang översyn av Arbetsmiljölagen från Rolf Lindh, LO, Stig Gustafsson, TCO och Kerstin Hildingsson, SACO

De framlagda förslagen innebär flera förbättringar av den nuvarandeArbetsmiljölagen. för- I hållandetill den tid utredarenfått till sitt förfogandehar utredningsarbetetbedrivits med noggrannhet.Pånågra väsentliga punkter anser emellertid att det finns skäl att ha invändningar mot utredarensförslag.

De förändringar som föreslås av lagensändamålsparagrafi l kap kan godtasfrånsett förslaget att punkt 2 om att lagen syftar till samverkan mellan parterna skautgå.Vi att denna anser relativt nytillkomna punkt i ändamålsparagrafen är av stor vikt och den kan enligt vår mening img ersättas av 3 kap l § som man hänvisartill. Samverkanska finnas med i allt vad AML kan innefatta. Den tolkningen görs inte om samverkanenbart nämns i det tredje kap i lagen, som behandlararbetsgivarens ansvar. Vi avvisar såledesbestämtden föreslagnaändringen.

Den viktigaste frågan utredarenhar haft att behandlagäller arbetsmiljöansvaretför inhyrd arbetskraft. l 3 kap 12 föreslås § nu en utvidgning av skyddsansvarettill inhyrd arbetskraft vilket vi välkomnar. Från bl a berördaförbundssida har under arbetetsgångframförts som ett krav att ocksåuppdragsgivare som anlitar entreprenörer med anställningsliknandeförhållanden måsteomfattas av AMLs arbetsgivareansvarför arbetsmiljön. Detta den illojala a pga konkurrens som företag med vanliga anställda uthyrda entreprenadanställdakontra entrep- renörer kan drabbas av. AML bör inte ge någonanställningsfonn särställning.

Att utredningens förslag enbart innefattar uthyrd arbetskraftmed motiveringen ytterliatt en gare utvidgning av arbetstagarebegreppet är frågaför Arbetsrättskommittén vi knapen anser past vara relevant. Ur AMLs synvinkel är entreprenörsproblemet i lika hög grad en fråga om att utvidga arbetsgivarebegreppettill att även innefattauppdragsgivare som hyr in arbetskraft oavsett om det gäller uthyrd personaleller entreprenörer som en utvidgning av arbetstagar- begreppet.Det finns ingen anledning att inte inkludera också entreprenörer i den förändring som nu föreslås.Något övertygandeskäl ges inte heller i betänkandet.Enligt vår mening bör skyddsansvaretockså innefatta entreprenörer för att undvika att social dumpning blir en konkurrensfaktor mellan entreprenörersom sökeruppdragsgivare.

Det bör vidare enligt vår mening i spec motiveringarnaeller på annat sätt tydligt framgå att den föreslagna3 kap 12 § är tillämplig pâ driñs- och underhållspersonal fastigheter. i

Utredningensförslag angåendetillträdesrätten för skyddsombud som företräderinhyrd arbetskrañ är i stort tillfredsställande. Vi saknar emellertid ett förtydligande skyddsav att ett ombud som finns arbetsstället även skaha rätt att stoppa arbetet för entreprenadanställda och entreprenörer. Skyddsombudets stopprätt gäller vid omedelbaroch allvarlig fara. Den ska användas när arbetsgivareninte vidtagit behövlig åtgärdvilket exvis kan att kräva vara en arbetsmiljöåtgärd av en entreprenadarbetsgivare.Det kan i vissa fall nödvändig skyddsvara en åtgärd exvis vid plötslig påkommandebrand-eller explosionsriskdå tid inte finns till inkallande av yrkesinspektioneneller andraomfattandeformella rutiner för att till stånd åten gärd. Ett förtydligande av lagen på dennapunkt är konsekvens dels att skyddsombudet en av har att vaka över arbetsgivarensintemkontroll dels den föreslagna lagändringeni 3 kap l2 nu

wcn08l 7

Vi välkomnar även förslaget om införande av en sanktionsavgift. en förändring av sanktionssystemet som sedanlänge efterfrågats. Vi vill dock understryka vad som sägs om att det relativt begränsade tillämpningsområdet för sanktionsavgifter som anges i betänkandet vid behov måstekunna utvidgas, exempelvis till intemkontrollen.

Angående förslaget om överklagande av beslut enligt arbetsmiljölagen anser att den nuvarandeöverklagningsordningen i stort sett fungerat tillfredsställande. Tidsutdrákten har dock ibland varit besvärandebl a när det gällt behandling av ärenden som rört byggnads- och anläggningsarbeten. Det har vid flera tillfällen inneburit att byggnadsarbeten som varit föremål för föreläggandeoch överklagningar hunnit färdigställas innan slutligt beslut kunnat fattas. Detta har lett till att ärendenaavskrivits utan åtgärder.

Det föreliggande förslaget med överklagan till länsrättema anser vara oacceptabelt. Ett av de viktigaste skälen för att följa utredningens förslag är att antalet överklagningsärendentill regeringen enligt AML per år är få. Det betyder att någon kompetenspå arbeismiljöområdet knappast kan byggas upp hos länsrättema.Vi förordar därför att nuvarandeordning bibehålls, i andra hand att man återgårtill den tidigare ordningen att överklagningar Arbetarskyddsstyrelsensbeslut skall göras till Kammarrätten, vilket skulle innebära att överklagningskedjan blir Yrkesinspektion. Arbetarskyddsstyrelsenoch i sista hand Kammarrätten.

Avslutningsvis vill understryka det angelägna att i nu få till stånd en ändring av arbetsställebegreppet. Som utredaren föreslår ar verksamhet i vissa fall ett bättre begrepp. Ang de olika problem med arbetsställebegreppet som a påtalatsinom byggsektorn hänvisar utredningen till Arbetsrättskommittén. Vi anser emellertid att när Arbetsrättskommitténbehandlar denna fråga ska den tillföras sakkunskap området.

Stockholm den 2 september1993

LANDSORGANISATIONEN TJÄNSTEMÄNNENS CENTRAL- ISVERIGE ORG ISAJIION j .K .C Ã , ckf 1 i, 0 á Ro Lindh Stig ustafsson ,

SVERIGES AKADEMIKERS CENTRALORGANIÃSATION .

-.1:L .JZ.L.CL:C7 ,

4 v vx Kerstin Hildingsson

wcnOSl 7

Bilaga 5

1993-09-07

Särskilt yttrande av Mats Holmgren

Arbetsmiljölagens grundläggande bestämmelser

l samband med 1991 års lagstiftningsarbete anförde Lagrådet kritik mot vissa bestämmelser i l 3 kap arbetsmiljölagen - AML. Lagrådet ansåg att det kunde sättas i fråga om de grundläggande bestämmelserna kunde tillämpas fullt ut enligt sin ordalydelse. Bl a anförde Lagrådet att av lagtexten bör kunna utläsas att kravet på en god arbetsmiljö kan behöva vägas mot andra viktiga intressen. Enligt utredningsdirektiven borde utredaren ta ställning till behovet åtgärder med av anledning av Lagrådets synpunkter.

Utredaren har stannat för att inte lörorda någon ändring i lagtexten i denna del. Skälen för detta är inte övertygande.

Jag anser inte att uttrycket med hänsyn till arbetets natur i 2 kap l § förslaget tillräckligt tydligt anger vare sig att en avvägning skall göras mot andra viktiga intressen eller att kravet en insats i arbetsmiljöhänseende skall stå i rimlig proportion till vad som kan uppnås med insatsen.

Det är därför angeläget att i lagtexten som Lagrådet uttryckligen markerat förs en bestämmelse som i vart fall uttrycker gt en intresseavvägning skall ske. En sådan bestämmelse bör att avvägning skall ske efter vad ange en som är rimligt med hänsyn till andra viktiga intressen. Även principen att de insatser som krävs för att förbättra arbetsmiljön inte får vara orimliga i förhållande till de resultat som kan uppnås bör komma till uttryck i form av lagtext.

MDH3244d0c

Tilltrádesráttfár skyddsombud

bestämmelsen 6 kap 7 a§ tillträdesrätt till Den föreslagna om

arbetsplatser för skyddsombud bör motsvarande

främmande i 3 § andra stycket förtroendemannalagen villkoras av sätt som betydande hinder inte uppstår för arbetets behöriga gång. att

Sanktionsavgifter

införande sanktionsavgifter i arbetsmiljölag- Frågan om av varit aktuell i Hera tidigare utredningar, vilka stiftningen har sådana avgifter olika skäl inte passar in dock konstaterat att av finner det tveksamt de utredai denna lagstiftning. Jag om av för sanktionsavgifter på ett övertygande anförda skälen ren nu undanröjt de invändningar tidigare utredningar rest. sätt som

straffrättsliga sanktionerna kvarstå vid sidan av De avses Med hänsyn härtill är det utomordentligt sanktionsavgifterna.

avgiftsförfarande och ett strafförfarande inte

angeläget att ett parallellt inskränkning. Jag anser därför att tillåts pågå utan föreslagna bestämmelsen i 8 kap. l att åtal för en överden omfattas föreskrift avgift skärps så att trädelse som av en om väckas endast det synnerliga skäl är påkallat ur åtal får om av

allmän synpunkt.

Överklagande

i förslaget möjligheten att överklaga till re- Jag instämmer att tredje bort och att domstolsprövgeringen som instans tas en

ning införs med början i länsrätt.

instanskedjan yrkesinspektionen Arbe-

Den föreslagna länsrätten kammarrätten Regeringsrättarskyddsstyrelsen - - -

prövningstillstånd iförs i ledet länsrätt

ten blir dock, även om

kammarratt, alltför lång. -

MDH3244d0c

Jag anser därför att besvärsprövningen hos Arbetarskyddsstyrelsen bör avskaffas. Den kompletterande utredning som kan behövas kan ske genom att länsrätten inhämtar yttrande från Arbetarskyddsstyrelsen. Om besvärsprövningen hos Arbetarskyddsstyrelsen avskaffas erhålls också en från principiella och processuella utgångspunkter mer tilltalande uppdelning av Arbetarskyddsstyrelsens nuvarande uppgifter att förutom att vara tillsynsmyndighet och part i denna typ av mål även vara besvärsinstans.

L E 1 Z g

MDH3244.doc

Statens 1993

offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

1.Stymings- och samarbetsformer i Hståndet.UD 36.Lag om totalförsvarsplikt. Fö. Kursplaner för grundskolan. U. 37.1ustitiekanslem. En översynav JK:sarbetsuppgifter Ersättningför kvalitetoch effektivitet. m.m. Ju. - Utformning av ettnytt resurstilldelningssystem för 38.Hälso-ochsjukvården i framtiden tre modeller.S. grundläggande högskoleutbildning. U. 39. En gräns för ñlmcensuren. Ku. 4.Statligt stöd till rehabilitering tortyrskadade av 40.Fri- ochrättighetsfrágor. DelA och B. Ju. flyktingar m. il. S. 41.Folk-ochbostadsräkning är 1990ochi framtiden. Bensodiazepiner beroendeframkallande psykofar- Fi. maka.S. 42.Försvarets högskolor.Fö. Livsmedelshygien ochsmåskalig livsmedelsproduk-43.Politik mot arbetslöshet. A. tion. Jo. 44. Översyn av tjänsteinkomstbeskattningen. Fi. 7. löneskillnaderochlönediskriminering. 45.Trosa bryter sigloss.Bytânkande eller demokratins Om kvinnor ochmän påarbetsmarknaden. Ku. räddning. C. Löneskillnader ochlönediskriminering. Omkvinnor 46.Vissakyrkofrågor.C. och män påarbetsmarknaden. Bilagedel. Ku. 47.Konsekvenservalmöjligheter av inomskola. Postlag.K. barnomsorg, äldreomsorg ochprimärvård.C. 10.En ny datalag. Ju. 48.Kommunala verksamheter i egen förvaltningochi l 1 Socialforsäkringsregister. S. kommunala aktiebilag. jämförande En studie.C. . 12. Várdhögskolor 49.Ettår medbetalningsansvar. S. kvalitet utveckling huvudmannaskap. U. 50.Serveringsbestämmelser. S. - - l3.Ökadkonkurrens påjärnvägen.K. 51 Naturupplevelser utan buller en kvalitet att värna. . l4.EG ochvåragrtmdlagar. Ju. 15.Svenska reglerför internationell omfördelning av 52.Ersätming vid arbetslöshet. A. oljavid en oljekris.N. 53.Kostnadsutjämning mellankommuner.Fi. 16. Nya villkor för ekonomiochpolitik ekonomi- S4.Utvisningpågrund brott.Ku. av kommissionens förslag.Fi. 55.Det allmännas skadeståndsansvar. Ju. 16.Nyavillkor för ekonomiochpolitik ekonomi- - 56.Kontrollen överexportav strategiskt känsliga varor. kommissionens förslag.Bilagor.Fi. UD. 17. Ägandet av radioochtelevisioniallmänhetens 57.Beskattning fastigheter, dell av tjänst.Ku. Schablonintäkt ellerfastighetsskatt Fi. - 18.Acceptans ToleransDelaktighet. M. 58.Effektivareledningi statliga myndigheter. Fi. l9.Kommunema ochmiljöarbetet. M. 59.Ny marknadsföringslag. C. 20.Riksbanken ochprisstabiliteten. Fi. 60. Polisens rättsliga befogenheter. Ju. 2l.Ökat personval. Ju. 6l.Överföring HIV-smitta läkemedlet av genom 22.Vad år ett statsråds arbetevårt Fi. Preconativ. S. 23.Kunskapens krona.U. 62.Rättssäkerheten vid beskattningen. Fi. 24.Utlänningslagen partiell en översyn. Ku. 63. Person ochparti Studieri anslutning till - - 25.Socialaåtgärderförjordbrukare.Jo. Personvalskommitténs betänkande 26.Handläggningenvissasäkerhetsfrågor. av Ju. Ökat personval SOU 1993:21.Ju. 27.Miljöbalk.Del l och2. M. 64.Frågorför folkbildningen. U. 28.Bankstödsnämnden. Fi. 65.Handlingsplan buller. mot 29.Fortsattreformering företagsbeskattningen. av Handlingsplan buller.Bilagedel.M. mot Del Fi. 66.Lag om införande av miljöbalken.M. 30. Rätten biståndinomsocialtjänsten. till S. 67.Slutförvaring av använt kärnbränsleKASAMs - 3l.Kommunemas roll påalkoholomrádet ochinom yttrande över SKBsFUD-program 92.M. missbrukarvárden. S. 68. Elkonkurrens med nåtmonopol. N. 32.Ny anställningsskyddslag. A. 69.Revisorerna ochEG.N. 33.Åtgärderför att förbereda Sveriges jordbmkoch 70.Strategiför smäföretagsutveckling. N. livsmedelsindustri för EG.Jo. 71 Organisationernas bidrag.C. . 34.Förarprövare. K. 72.Att inhämtasynpunkter från medborgarnaDet - 35.Reaktion mot ungdomsbrott. Del ochB. Ju. A kommunala omröstningsinstitutet i tillämpning.C.

Statens offentliga utredningar 1993

Kronologisk förteckning

73.Radikala organisationsförändringar i kommuner och landsting. C. 74.Kvalitetsmåming i kommunal verksamhet. C. 75.Vissa mervärdeskattefrågor ll, offentlig verksamhet m.m. Fi. 76.Verkställighet av fängelsestraff. Ju. 77. Kommunal tjånsteexport och internationellt bistámLC. 78. Miljöskadeförsäkringen i framtiden.M. 79.Handel ochmiljö moten hållbar spelplan. M. - 80. statsförvaltningen ochEG.Ju. 8l.Översyn arbetsmiljölagen. av A.

Statens offentliga

utredningar 1993

Systematisk förteckning

Justitiedepartementet Riksbanken ochprisstabiliteten. [20] En ny datalag.[10] Vadär ett statsråds arbetevärt [22] EGoch våra grundlagar. [14] Bankstödsnämnden. [28] Ökat personval. [21] Fortsattreformering företagsbeskattningen. av Handläggningenvissasäkerhetsfrågor. [26] Del2. [29] av Reaktion mot ungdomsbrott. DelA och B. [35] Folk ochbostadsräkning âr 1990ochi framtiden.[41] Justitiekanslern. En översyn av JK:s arbetsuppgifter Översyn tjänsteinkomstbeskattningen. av [44]

[37] Kostnadsutjämning mellankommuner. [53] m.m. Fri- ochrättighetsfrágor. Beskattning fastigheter, av dell DelA ochB. [40] Detallmännas skadeståndsansvar. [55] Schablonintäkt ellerfastighetsskatt [57] i Polisens rättsligabefogenheter. [60] Effektivareledningi statligamyndigheter. [58] Personochparti Studieri anslutning Rättssäkerheten vidbeskattningen. [62] e till Personvalskommitténs betänkande Vissamervärdeskattefrâgor offentligverksamhet - Ökat personval sou 1993:21.[63] m.m. [75]

Verkställighet fängelsestraff. av [76] statsförvaltningen Utbildningsdepartementet ochEG.[80] Kursplaner för grundskolan. [2] Utrikesdepartementet Ersättning för kvalitetocheffektivitet.

Styrnings- ochsamarbetsformer i biståndet. [l] - Utformning av ett nytt resurstilldelningssystem för Kontrollenöver strategiskt känsliga grundläggande högskoleutbildning. [3] export av varor, [56] Várdhögskolor Försvarsdepartementet kvalitet utveckling huvudmannaskap. [12] - - Kunskapens krona.[23] Lag om totalförsvarsplikt. [36] Försvarets Frågorför folkbildningen. [64] högskolor.[42]

Socialdepartementet Jordbruksdepartementet

Livsmedelshygien ochsmåskalig livsmedelsproduktion. Statligtstödtill rehabilitering tortyrskadade av flyktingar fl. [4] [6] m. Bensodiazepiner beroendeframkallande Socialaåtgärderförjordbrukare.[25] r psykofarmaka. 15] Åtgärderför att förbereda Sveriges jordbruk och

Socialförsäkringsregister. livsmedelsindustri för EG.[33] [11] Rättentill biståndinomsocialtjänsten. [30] Arbetsmarknadsdepartementet Kommunernas roll páalkoholområdet ochinom missbrukarvârden. [31] Ny anställningsskyddslag. [32] Hälso-ochsjukvården i framtiden modeller.[38] Politik mot arbetslöshet. [43] i tre Ettårmedbetalningsansvar. [49] Ersättning vid arbetslöshet. [53] Serveringsbestämmelser. [50] Översyn arbetsmiljölagen. av [81]

Överföring HIV-smitta av genom läkemedlet Kulturdepartementet Preconativ.[61] Löneskillnader ochlönediskriminering. Kommunikationsdepartementet Omkvinnorochmänpåarbetsmarknaden. [7] Postlag.[9] Löneskillnader ochlönediskriminering. Omkvinnor Ökad konkurrens järnvägen.[13] och män arbetsmarknaden. Bilagedel.[8] Förarprövare. [34] Ägandet radioochtelevisioniallmänhetens av tjänst.

1171 Finansdepartementet Utlänningslagen partiellöversyn.[24] en - En gräns för filmcensuren. [39] Nyavillkor för ekonomiochpolitik ekonomi- kommisionens Utvisning grund brott.[54] av förslag.[16] Nyavillkor för ekonomiochpolitik ekonomie kommisionens förslag.Bilagor.[16]

1993 Statens offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Näringsdepartementet Svenska regler för internationell omfördelning olja av vid en oljekris.[15] Elkonkurrens mednätmonopol. [68] Revisorerna och EG.[69] Strategiför smáföretagsutveckling. [70]

Civildepartementet Trosabrytersigloss. Bytänkande eller demokratins räddning.[45] Vissa kyrkofrágor,[46] Konsekvenser av valmöjligheter inomskola, barnomsorg, äldreomsorg ochprimärvård.[47] Kommunala verksamheter i egen förvaltningochi kommunala aktiebilag.En jämförande studie.[48] Ny marknadsföringslag. [59] Organisationernas bidrag. [71] Att inhämta synpunkter frånmedborgarna Det kommunala omröstningsinstitutet i tillämpning.[72] Radikala organisationsförändringar i kommuner och landsting.[73] Kvalitetsmätning i kommunal verksamhet, [74] Kommunal tjänsteexport och internationellt bistánd.[77]

Miljö- och naturresursdepartementet Acceptans Tolerans Delaktighet. [18] Kommunerna ochmiljöarbetet. [19] Miljöbalk.Del l och [27] 2. Naturupplevelser buller utan en kvalitet värna. att - [511 Handlingsplan mot buller. Handlingsplan buller. mot Bilagedel.[65] Lagom införande av miljöbalken. [66] Slutförvaring använt av kärnbränsleKASAMs yttrande över SKBsFUD-program 92. [67] Miljöskadeförsäkringen i framtiden. [78] Handelochmiljö moten hållbar spelplan.[79] -